C-408-20
Sentencia C-408/20
Referencia:
Expediente RE-332
Revisión del Decreto
Legislativo 805 de 2020, “[p]or medio del cual se crea un aporte económico temporal de apoyo
a los trabajadores de las notarías del país en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.”
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D.C.,
dieciséis (16) de septiembre de dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido
la presente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión automática
de constitucionalidad[1]
del Decreto Legislativo 805 de 2020, “[P]or medio del cual se crea un aporte económico temporal de apoyo
a los trabajadores de las notarías del país en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.”
I.
ANTECEDENTES
1.       El 6 de mayo de 2020, mediante Decreto 637,
el Presidente de la República declaró el Estado de emergencia económica, social
y ecológica en todo el territorio nacional por el término treinta (30) días,
con el fin de conjurar la calamidad pública que afecta al país por causa del
virus SARS-CoV-2 que genera la enfermedad por coronavirus COVID-19.
2.       En desarrollo de la anterior norma de
excepción, el Presidente de la República expidió el Decreto legislativo 805 de
2020, “[P]or medio del cual se crea un aporte económico
temporal de apoyo a los trabajadores de las notarías del país en el marco del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.”
3.
Mediante comunicación
del 5 de junio de 2020, el Presidente remitió a la Corte Constitucional copia
del Decreto legislativo 805 de 2020 para lo de su competencia. La Sala Plena de la Corte procedió a efectuar el
reparto, correspondiéndole el proceso a quien actúa como ponente, a cuyo
Despacho fue allegado el
referido decreto el 16 de junio siguiente.
4.       La Magistrada sustanciadora, en Auto del 19 de junio de 2020 avocó el
conocimiento del proceso. En la providencia: (i) ofició a la Secretaría
General del Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República, a fin de que presentara los argumentos que,
en su criterio, justifican la constitucionalidad de la norma adoptada; y (ii)
formuló un cuestionario al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Superintendencia
de Notariado y Registro con respecto a las medidas formuladas en el decreto
legislativo, su alcance, justificación y limitaciones.
5.       Ante la falta de respuesta, mediante Auto
del 7 de julio de 2020, se requirió a las autoridades mencionadas para que se
pronunciaran sobre las pruebas decretadas en el Auto proferido el 19 de junio
de 2020.
6.       El 13 de julio de 2020, la Secretaría
General envió la intervención presentada por la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República en conjunto el Ministerio de Justicia y del Derecho y la
Superintendencia de Notariado y Registro.
7.       Una vez recibidas las pruebas anteriores, el proceso se fijó en lista el 22 de julio,
por el término de cinco días, a efectos de permitir que la ciudadanía pudiera
intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad del Decreto
Legislativo 805 de 2020. Igualmente se invitó a participar a algunas entidades
públicas o privadas que podrían rendir un concepto técnico sobre la norma
sometida a consideración.[2]
Vencido el término de fijación en lista, se corrió traslado al Procurador
General de la Nación quien presentó su concepto el 13 de agosto de 2020.
8.       Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General
de la Nación, procede la Corte a realizar el estudio de constitucionalidad del
Decreto Legislativo 805 de 2020.
II.
TEXTO DE LA NORMA BAJO EXAMEN
9.       A continuación, se transcribe el texto de
los artículos del decreto legislativo que se revisa:[3]
“MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
DECRETO NÚMERO 805
(4 JUN 2020)
"Por medio del cual se crea un aporte económico temporal de apoyo a los
trabajadores de las notarías del país en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica"
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA,
En ejercicio de las atribuciones que le confieren en
el artículo 215 de la
Constitución Política de Colombia, en concordancia con
la Ley 137 de 1994 y en
desarrollo de lo previsto en el Decreto 637 del 6 de
mayo de 2020, "Por el
cual se declara un Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en todo el territorio nacional', […]
DECRETA:
Artículo
1. Objeto. Crear por el término de cuatro (4) meses,
con cargo a los recursos del Fondo Cuenta Especial del Notariado administrado
por la Superintendencia de Notariado y Registro, un apoyo económico para todas
las Notarías del país, que se postulen y cumplan con los requisitos de los
artículos 3 y 4 del presente Decreto, destinado al cumplimiento de sus
obligaciones laborales, con el objeto de proteger el empleo de los trabajadores
que prestan sus servicios en las Notarías del país, en razón de la efectos
generados con ocasión de la enfermedad Coronavirus COVID-19.
Parágrafo: El apoyo económico de que trata el
presente artículo será financiado con la adición presupuestal a la apropiación
de la presente vigencia de la Superintendencia de Notariado y Registro, que
gestionará el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de los saldos en
cuentas SCUN del Fondo Cuenta Especial de Notariado.
Artículo 2. Cuantía del apoyo económico. El valor del apoyo económico al que tendrá
derecho cada Notario corresponde al cuarenta por ciento (40%) del valor de un
Salario Mínimo Legal Mensual Vigente SMLMV para cada uno de los empleados de la
Notaría. Para efectos de este apoyo económico se entenderán por empleados los
trabajadores dependientes por los cuales el Notario cotiza al sistema general
de seguridad social en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA)
y, a los cuales, para el mes de otorgamiento del apoyo económico, no se les
haya aplicado la novedad de suspensión temporal de contrato de trabajo o de
licencia no remunerada. Asimismo, se entenderá que el "número de empleados"
corresponde al menor valor entre: (i) el número de empleados reportados en la
Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) correspondiente al mes de
abril de 2020 o (ii) el número de empleados reportados en la Planilla Integrada
de Liquidación de Aportes (PILA) correspondiente al mes inmediatamente anterior
a aquel en el que se otorgue el apoyo económico, o (iii) el número de empleados
que se mantendrán en el mes correspondiente al otorgamiento de este apoyo
económico, certificado por el correspondiente contador público.
Artículo 3. Beneficiarios del apoyo
económico. Podrán
ser beneficiarios del apoyo económico de que trata este Decreto los
trabajadores de las notarías que se encuentren relacionados en la Planilla
Integrada de Liquidación de Aportes (PILA), y cuyos notarios:
1. Se encuentren
al día con las obligaciones consagradas en el Decreto 2148 de 1983, compilado
en el Decreto 1069 de 2015, respecto de la presentación de informes
estadísticos y los recaudos, aportes y cuotas que correspondan al mes
inmediatamente anterior al momento de la solicitud del respectivo apoyo
económico.
2. Se encuentren
al día en los pagos correspondientes al sistema general de seguridad social en
la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) al mes inmediatamente
anterior al de la solicitud.
Parágrafo: No podrán acceder a este apoyo económico
los empleados de las notarías que se encuentren en cualquiera de las siguientes
condiciones:
1. Se encuentre
en situación de suspensión de prestación del servicio.
2. Haya sido
beneficiado con el subsidio de que trata el Decreto 639 del 8 de mayo,
modificado por el Decreto 677 del 19 de mayo de 2020.
Artículo 4. Procedimiento de Postulación
para la obtención del apoyo económico. Los notarios que cumplan con los requisitos del
artículo 3 del presente Decreto y que quieran ser beneficiados por este apoyo
económico, deberán presentar solicitud suscrita por el Notario en la que
manifieste la intención de ser beneficiario del apoyo económico de que trata el
presente decreto, ante el Consejo Asesor del Fondo Cuenta Especial de
Notariado, solicitud en la que se allegue la siguiente información:
1. Notaría a su
cargo.
2. Planilla
Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) correspondiente al mes
inmediatamente anterior a aquel en el que se otorgue el apoyo económico en la
que conste el número de empleados dependientes reportados por el notario al
Sistema General de Seguridad Social, con un ingreso base de cotización de al
menos un salario mínimo legal mensual vigente. Para el caso puntual de la
planilla correspondiente al mes de abril, sólo serán tenidas en cuenta las
planillas presentadas antes del 31 de mayo de 2020.
3. Certificación
expedida por el Notario en la que se señale el número de empleados dependientes
que se mantendrán durante el mes correspondiente al otorgamiento del apoyo
económico.
4. Copia de los
comprobantes de pago de nómina a los empleados relacionados en la planilla
Integrada de Aportes (PILA) a que refiere el numeral 2 del presente artículo.
5. Declaración
expresa de que los recursos solicitados y efectivamente recibidos serán, única
y exclusivamente, destinados al pago de los salarios de los empleados formales
del notario.
6. Certificado de
cuenta bancaria cuyo titular sea el notario, en la cual se consignarán los
recursos de que trata el presente Decreto.
Parágrafo 1: Para que el notario pueda beneficiarse
nuevamente del beneficio de que trata el presente Decreto, se requiere que,
junto con la solicitud, allegue certificación expedida por Contador Público, en
la que se indique que los recursos asignados con anterioridad en virtud de este
apoyo fueron destinados en su integralidad al pago de las obligaciones
laborales hacia sus empleados.
Parágrafo 2: Los Notarios que reciban el apoyo de que
trata el presente Decreto Legislativo sin el cumplimiento de los requisitos
establecidos para tal fin o los que lo reciban de forma fraudulenta, o lo
destinen a fines diferentes a los aquí establecidos, incurrirán en las responsabilidades
disciplinarias, fiscales y penales a las que hubiere lugar. Para los efectos de
la responsabilidad penal, en todo caso, se entenderá que los documentos
presentados para la postulación para la obtención del beneficio de que trata el
presente Decreto Legislativo, así como los recursos del aporte del Fondo que
reciban los beneficiarios, son de naturaleza pública.
En caso de verificarse el incumplimiento de
uno de los requisitos con ocasión de los procesos de fiscalización de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social, UGPP, ésta deberá informar a la Superintendencia de
Notariado y Registro de dicho incumplimiento, quien adelantará el proceso de
cobro coactivo en contra de aquellos Notarios que reciban el beneficio de
manera improcedente. Para estos fines se aplicará el procedimiento y las
sanciones establecidos en el Estatuto Tributario para las devoluciones
improcedentes. La UGPP guardará un registro de los trabajadores que hayan sido
beneficiados por el apoyo de que trata el presente Decreto Legislativo.
Artículo 5. Análisis de la postulación y
otorgamiento. El
Consejo Asesor del Fondo Cuenta Especial de Notariado establecerá el proceso
para el análisis de las postulaciones a este beneficio. En todo caso, se deberá
observar lo siguiente:
1. Con la
postulación al apoyo económico entiende que el notario declara bajo la gravedad
del juramento la veracidad de la información remitida al Consejo Asesor del
Fondo Cuenta Especial de Notariado, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 116, 117 y 125 del Decreto 2148 de 1983 compilado en el Decreto 1069
de 2015, por lo que cualquier error o falsedad lo harán susceptible de las
acciones judiciales, administrativas y disciplinarias a que hubiere lugar.
2. El Consejo
Asesor del Fondo Cuenta Especial de Notariado señalará el proceso de
verificación del cumplimiento de los requisitos para el otorgamiento de que
trata el artículo 3 del presente Decreto.
3. El apoyo
económico de que trata este Decreto se consignará únicamente en la cuenta
bancaria señalada por el Notario de la cual sea titular.
4. El notario
beneficiario remitirá, dentro de los primeros cinco (5) días del mes siguiente
a aquel para el cual fue otorgado el apoyo económico la Planilla Integrada de
Liquidación de Aportes correspondiente al mes para el que fue otorgado el apoyo
económico debidamente pagada. Asimismo, allegará la certificación de que trata
el parágrafo primero del artículo anterior.
Parágrafo 1. El cumplimiento del procedimiento descrito
en el presente artículo permitirá la obtención de un apoyo mensual. El apoyo
económico podrá ser solicitado hasta por cuatro (4) ocasiones y su desembolso
se realizará en los meses de junio, julio, agosto y septiembre de 2020. El
notario deberá cumplir, en cada caso, con el procedimiento descrito ·en el
presente artículo. I
Parágrafo 2. El acto de postularse implica la
aceptación, por parte del notario, de las condiciones bajo las cuales se otorga
el apoyo de que trata este Decreto Legislativo. La simple postulación no
implica el derecho concedido a recibir el apoyo económico.
Parágrafo 3. Aquellos notarios que reciban uno o más
apoyo de los que trata el presente Decreto Legislativo, sin el cumplimiento de
los requisitos establecidos para tal fin y no lo informen a la autoridad
competente, o las reciban de forma fraudulenta, o los destinen a fines
diferentes a los aquí establecidos, incurrirán en las responsabilidades
disciplinarias, fiscales y penales a las que hubiere lugar.
Parágrafo 4. Cuando el número de empleados reportado
por el notario en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) y en
la certificación de pago de nómina, ambas correspondientes al mes para el cual
se otorgó el apoyo económico, sea inferior al número de empleados con base en
el cual se otorgó el beneficio, el notario deberá restituir la diferencia al Fondo
Cuenta Especial para Notariado administrado por la Superintendencia de
Notariado y Registro, dentro de los diez (10) días siguientes al pago de la
planilla a la que aquí se hace referencia. En caso de no hacerlo, la
Superintendencia de Notariado y Registro iniciará el proceso de cobro coactivo
a efectos de que se restituya dicha suma al Fondo, sin perjuicio de las
acciones disciplinarias a que pueda haber lugar.
Artículo 6. Temporalidad del apoyo
económico. El apoyo
económico de que trata el presente decreto, estará vigente por los meses de
junio, julio, agosto y septiembre de 2020.
Los beneficiarios sólo lo podrán solicitar,
por una vez mensualmente y hasta por un máximo total de cuatro (4) veces.
Artículo 7. Inembargabilidad de los
recursos. Los recursos
correspondientes al apoyo económico del que trata el presente decreto, serán
inembargables y no podrán abonarse a ningún tipo de obligación del beneficiario
con la entidad financiera a través de la cual se disperse el aporte, No
obstante, en cualquier momento, se podrán aplicar los descuentos previamente
autorizados por el beneficiario a terceros.
Parágrafo 1: El apoyo económico de que trata el
presente decreto será tratado como un ingreso no constitutivo de renta ni
ganancia ocasional en materia del impuesto sobre la renta y complementarios,
para el notario.
Parágrafo 2: Estarán exentos del gravamen a los
movimientos financieros el traslado de los recursos correspondientes a los
apoyos económicos de los que trata el artículo 1 del presente Decreto entre las
entidades financieras y los beneficiarios.
Artículo 8. Vigencia y modificaciones. El presente Decreto Legislativo rige a
partir de la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.
Dado en
Bogotá D.C., a los 4 de junio 2020.”
III.
PRESENTACIÓN GENERAL DE LAS INTERVENCIONES
10.  La mayoría de las entidades convocadas y demás
participantes dentro del proceso de revisión coincidieron en solicitar la
exequibilidad del Decreto Legislativo 805 de 2020, pues consideran que además
de cumplir con los requisitos formales y materiales, tiene por objeto impedir
la extensión del desempleo de los trabajadores de notarías, ocasionado por el
impacto que ha tenido en la economía las medidas de confinamiento tendientes a
evitar el contagio del COVID-19.[4]
11.  No obstante, los notarios intervinientes y la
ciudadana Gabriela Dayan Silva
Fiagá estiman que el decreto
analizado debe ser declarado inexequible por cuanto: (i) ya existe en el
ordenamiento jurídico normativa que le otorga subsidios a los notarios; y, (ii)
el Gobierno nacional no puede disponer de los recursos del Fondo Cuenta
Especial del Notariado en razón a que la fuente es de orden privado. Además, la Unión Colegiada del Notariado
Colombiano pidió “modular” el fallo para que el decreto sea declarado
exequible, pero se ordene al Gobierno inyectar recursos al Fondo Cuenta. Por
último, la Universidad Externado considera que para poder acceder al beneficio
se debería exigir a los notarios una certificación por parte de contador
público que dé cuenta de la disminución de los ingresos.
12.  Pasa ahora la Sala a resumir los principales
argumentos de cada intervención.[5]
1.
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Ministerio de
Justicia y del Derecho y Superintendencia de Notariado y Registro
13.  La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República justifica la adopción y la compatibilidad de las medidas contenidas
en el decreto legislativo con la Constitución y el cumplimiento de los
requisitos tanto formales como materiales previstos en la Ley estatutaria de
estados de excepción. En ese sentido, solicita que se declare su exequibilidad.
14.  La intervención se divide en cuatro partes. En la
primera, se realiza un resumen de las motivaciones que llevaron al Gobierno
nacional a declarar el estado de excepción mediante el Decreto 637 de 2020.
Esto, teniendo en cuenta, de una parte, el crecimiento exponencial,
imprevisible e incierto del contagio del virus COVID-19 en nuestro país lo que
ha implicado la adopción de medidas de aislamiento preventivo obligatorio, y de
otra, las afectaciones agravadas en la economía, inesperadas e inusuales que
han conllevado un impacto negativo en el empleo en diferentes sectores. En
concreto, la disminución de los usuarios del servicio público notarial, lo que
en su concepto ha puesto en riesgo los empleos de los trabajadores de las
notarías.[6]
15.  En la segunda, elabora un resumen del contenido del
articulado del Decreto legislativo 805 de 2020.[7] En la tercera, desarrolla los requisitos formales y
materiales que debe cumplir un decreto legislativo proferido en un estado de
excepción de conformidad con la Constitución, la legislación estatutaria e
internacional y la jurisprudencia constitucional.[8]
16.  En la cuarta, corrobora el cumplimiento de los
requisitos formales y materiales del decreto legislativo examinado. En cuanto a
los formales constata que: i) se expidió en desarrollo del Decreto 637 del 6 de
mayo de 2020 que declaró el Estado de emergencia económica social y ecológica
en todo el territorio nacional por treinta días; ii) fue emitido por el
Gobierno nacional y lleva la firma del Presidente de la República y la de todos
los ministros; iii) se profirió el 4 de junio de 2020, es decir, dentro de la
vigencia del estado de excepción; iv) se encuentra debidamente motivado en los
considerandos que justifican su expedición; v) se aplica en todo el territorio
nacional; y vi) no dispone medidas tributarias que impliquen una limitación
temporal en su contenido.[9]
17.  En lo relacionado con los requisitos materiales, la
Secretaría Jurídica concluye en su escrito que: i) cumple con conexidad
interna porque al citar la parte motiva del Decreto legislativo 805 de
2020 se observan considerandos que tienen relación directa con la creación del
aporte económico temporal a los trabajadores de las notarías y de su
financiación a través de los recursos del Fondo Cuenta Espacial de Notariado.[10] ii) Supera el juicio de conexidad externa por
cuanto el apoyo económico transitorio está relacionado con las motivaciones de
crisis económica y desempleo que dieron origen a la declaratoria del estado de
emergencia, en tal sentido, se pretende conjurar los efectos con alivios para
proteger los empleos de los trabajadores de las notarías.[11] iii) Satisface el criterio de finalidad ya
que la medida del decreto examinado está destinada a mitigar los efectos de la
pandemia, especialmente, en la afectación en el campo laboral de los
trabajadores de las notarías y la continuidad en el servicio notarial.[12] iv) Cumple con la necesidad fáctica en
tanto el aporte económico transitorio a los empleados de las notarías es
necesario para evitar la extensión de los efectos económicos de la pandemia y
disminuir su impacto en la pérdida de empleos, en concreto, los de los
trabajadores encargados de la prestación de los servicios notariales, cuyas
labores si bien han reducido (por la fijación de horarios y jornadas laborales
parciales), no se han interrumpido durante la vigencia de los aislamientos preventivos
obligatorios pues resultan fundamentales para la inscripción de nacimientos y
defunciones así como mantener el tráfico de los negocios jurídicos que
requieren de la función fedataria, y la necesidad jurídica por
cuanto en la destinación prevista por la legislación vigente para los recursos
del Fondo Cuenta Especial de Notariado (brindar recursos a las notarías con
insuficientes ingresos en aras de prestar el servicio público notarial) no
existe la posibilidad de financiar la nómina de los empleados de las notarías.[13]
18.  Asimismo, encuentra satisfechos los juicios de: v) proporcionalidad
debido a que el apoyo económico transitorio busca salvaguardar los derechos
de los trabajadores de las notarías y contribuir a la continuidad de la
prestación de un servicio público;[14] vi) incompatibilidad dado que el
decreto legislativo no suspende ni deroga leyes y tiene una aplicación
temporal;[15] vii) no discriminación
porque la medida no impone tratos diferenciales basados en criterios
sospechosos, pretende beneficiar a los 7363 trabajadores de las 907 notarías
del país;[16] viii) ausencia de arbitrariedad puesto
que las medidas contenidas en el Decreto legislativo 805 de 2020 no afectan,
limitan o suspenden derechos humanos o libertades fundamentales, ni alteran el
normal funcionamiento de las ramas del poder público, ni implican una
modificación en la funciones jurisdiccionales de acusación o juzgamiento ni
suponen una desmejora en los derechos sociales de los trabajadores;[17] ix) intangibilidad pues los contenidos
del decreto legislativo revisado no lesionan derechos intangibles;[18] y x) no contradicción específica pues
las medidas no infringen prohibiciones constitucionales ni desconocen derechos
humanos.[19]
19.  Por otra parte, la Ministra de Justicia y del Derecho
y el Superintendente de Notariado y Registro contestaron de forma conjunta el
cuestionario formulado en el Auto que avocó conocimiento del Decreto
legislativo 805 de 2020.[20]
Estas respuestas serán retomadas más adelante, cuando así resulte pertinente,
en el análisis material que hace la Corte.
2.
Notaría Única de San Miguel - Putumayo,[21] Notaría Única de San Pedro de Urabá - Antioquia,[22] Notaría Única de
Puerto Rico - Caquetá,[23] Notaría Única de Bucarasica - Norte de Santander[24] y Notaría Única
de Mercaderes - Cauca[25]
20.  Los notarios de la referencia solicitan que se declare
la inexequibilidad del Decreto legislativo 805 de 2020 en razón a que (i) el
Fondo Cuenta Especial del Notariado tiene como fuente de recursos los aportes
de los ingresos de los notarios del país, es decir que la naturaleza de los
recursos es de orden privado y, por lo tanto, el Gobierno nacional no puede
disponer de ellos; y (ii) no deberían ser utilizados para financiar a las
notarías que son autosuficientes.[26]
21.  Por otra parte, consideran inconveniente la medida
prevista en el decreto bajo análisis, porque con el cambio de destinación de
los dineros del fondo cuenta se agudiza la actual situación de más de 500
notarios de ingresos insuficientes que no han recibido el pago de los subsidios
de mayo, junio y primero adicional (primer semestre de 2020), por decisión
unilateral de la Superintendencia de Notariado y Registro, sin que medie una
justificación legal para el efecto. En su opinión, esto vulnera sus derechos al
mínimo vital, dignidad, buena fe, igualdad, entre otros. Finalmente,
manifiestan que el decreto legislativo es abiertamente inconstitucional porque
desconoce el artículo 58 de la Carta Política, que establece la garantía a la
propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes
posteriores.
3.
Ciudadana Gabriela Dayan Silva Fiagá
22.  Solicita que se declare la inexequibilidad del Decreto
legislativo 805 de 2020 en razón a que en la actualidad y con cargo a los
recursos del Fondo Cuenta Especial del Notariado administrado por la
Superintendencia de Notariado y Registro, existen normas como la Ley 29 de 1973
y los decretos 1672 de 1997, 697 de 1999 y 1890 de 1999, que otorgan un
subsidio a los notarios que no puedan costear el servicio. Menciona que el
decreto legislativo bajo estudio, al no disponer de un uso focalizado de los
recursos, atenta contra los principios de igualdad, moralidad, eficacia y
economía previstos en la Constitución.
4.
Unión Colegiada del Notariado Colombiano, UCNC
23.  La Unión Colegiada del Notariado Colombiano - UCNC,[27] considera que el
decreto legislativo bajo análisis cumple con los requisitos formales y
materiales de validez y por lo tanto pide sea declarado exequible.  En su
opinión, el Decreto legislativo 805 de 2020 no contradice el régimen
constitucional del estado de excepción, contribuye a conjurar y a impedir que
se extienda uno de sus efectos indeseables, como lo es el devastador panorama
económico que ha causado la pandemia. El sector notarial, afirma, se ha visto
afectado por el confinamiento general decretado desde marzo pues con ello se
disminuyó en gran medida la demanda de actos notariales, recuerda que existió
un cierre inicial de las notarías como medida sanitaria y actualmente los
horarios de funcionamiento de las mismas han sido restringidos,[28] lo cual ha obligado a
los notarios a recortar sus gastos mediante la disminución de las nóminas de
trabajadores, toda vez que han quedado imposibilitados para cubrir las
correspondientes acreencias laborales.
24.  Explica que con el Fondo del Notariado “existe,
desde hace ya casi medio siglo, un sistema de subsidios entrecruzados que ha
permitido la sostenibilidad del servicio notarial sin carga alguna para el
erario público, pues con las contribuciones de todas las notarías del país se
subsidia a los notarios cuyos despachos tienen poco movimiento, pero prestan un
servicio esencial en municipios apartados del país (…). Así las cosas, de las
908 notarías aproximadamente que actualmente funcionan en el país, 520 reciben
un subsidio proveniente de los aportes de los restantes 388 notarios, subsidio
que permite remunerar tanto a esos notarios como el funcionamiento de sus
despachos, gracias a lo cual, en lugares en los que prácticamente no hay
escrituración, de todas maneras, se mantienen abiertos los despachos notariales
(…).”[29]
25.  Añade que el Decreto 805 de 2020 crea un subsidio
temporal y parcial a la nómina de los trabajadores de las notarías que permite
que en medio de la crisis estos trabajadores conserven su empleo, ayudando  “a
mantener más de siete mil empleos formales directos provenientes de las
notarías.”[30]
También argumenta que esta medida debía adoptarse a través de una norma con
fuerza de ley, comoquiera que el Gobierno no cuenta con facultades ordinarias
para determinar el modo en que se deben remunerar los trabajadores de las
notarías, y los recursos del Fondo Cuenta Especial de Notariado son, por ley,
de destinación específica. Con todo, pide a la Corte modular los efectos del
fallo porque actualmente el Fondo Cuenta Especial del Notariado se nutre con
los aportes de los notarios, en consecuencia, su recaudo habitual se verá
directamente impactado por la disminución de los ingresos de las notarías y a
pesar de que la Ley 29 de 1973, aún vigente, permite que el Gobierno inyecte
recursos al Fondo, ello jamás ha ocurrido. Al respecto señaló:
“Aunque el saldo actual
en la caja de ese Fondo parece suficiente para asumir, de modo adicional a los
subsidios permanentes, el establecido por el Decreto Legislativo 805 de 2020,
es menester garantizar que el Fondo no sufra desfinanciación a futuro, pues del
mismo depende que los 520 notarios de esos municipios pequeños y apartados
puedan mantener su presencia institucional. Téngase en cuenta que, dado que el
Fondo se nutre de los aportes de todos los notarios, la disminución drástica y
súbita que ha sufrido la demanda de servicios notariales ante la pandemia ha
acarreado que las contribuciones durante estos meses de emergencia hayan sido
notablemente inferiores a las tradicionales. Así las cosas, en estos momentos
el Fondo Cuenta Especial del Notariado ha asumido una función adicional a las
previstas en la ley que acarrea un importante gasto, como es el subsidio
temporal y parcial de la nómina, a la vez que sus ingresos se han visto
afectados por la mengua de los aportes notariales.”
26.  En suma, solicita declarar exequible el
Decreto 805 de 2020 y que se ordene al Gobierno realizar aportes al Fondo en un
plazo razonable para que éste recupere la liquidez que requiere para garantizar
el normal funcionamiento del servicio notarial en todo el país.
5.
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la
Seguridad Social - UGPP
27.  La Directora Jurídica (e) de la UGPP coadyuvó la
intervención efectuada por la Presidencia de la República, en la que, a su
juicio, se expusieron con suficiencia las razones de conveniencia y
exequibilidad de la norma objeto de revisión.
6. Universidad Externado de Colombia
28.  La
Universidad Externado[31]
indica que las normas contenidas en el Decreto legislativo 805 de 2020 son constitucionales y responden a la
realidad que en estos momentos atraviesa el país; además, considera que estas
disposiciones no quebrantan ningún mandato de la Constitución Política toda vez
que se garantiza el derecho al empleo, al trabajo en condiciones dignas y
justas, (Art. 25 de la CP), a una remuneración mínima vital, (Art. 53 de la
CP), y la protección de trabajadores que por su condición económica son
vulnerables (Art. 13 de la CP).
En igual sentido, señala que
cumple con los requisitos formales y materiales exigidos por la ley y la
jurisprudencia. Sin embargo, estima que para acceder al subsidio se debe exigir
como requisito una certificación por parte de contador público de la
disminución de ingresos de la notaría, tal como se previó en el Programa de
apoyo al empleo formal - PAEF y el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima
de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario; de no ser así, cualquier
notaría afectada o no puede acceder al apoyo económico.
7. Unión de Notarios de Bogotá
29.  Por
intermedio de su Presidente y Representante Legal,[32] la Unión de Notarios
de Bogotá manifestó que el Decreto legislativo 805 de 2020 cumple con los
requisitos formales y materiales, y por lo tanto, solicita que se declare su
constitucionalidad. Considera que el Gobierno puede “cambiar la destinación
de los recursos parafiscales a través de un Decreto Legislativo, toda vez que
estas normas tienen fuerza material de Ley y no configuran una excepción a las
facultades del Gobierno Nacional en los estados de excepción.” Asimismo,
señaló que la conveniencia sobre el uso de los recursos del Fondo Cuenta
Especial del Notariado no es un asunto que deba analizar la Corte
Constitucional; ello le corresponde al Consejo de Estado. Por último, advirtió que el Decreto 805 de 2020 materializa
el principio de igualdad de los notarios frente al resto de empresarios del
país, en tanto el subsidio de nómina creado para personas naturales inscritas
en el registro mercantil y personas jurídicas (decretos 639 , 677 y 815 de
2020), no es aplicable a los notarios quienes en su calidad de personas
naturales de derecho privado cumplen una función pública a través de la figura
de la descentralización por colaboración y no están inscritos en el registro
mercantil por no ser comerciantes.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
30.  El señor Procurador General solicita declarar la
exequibilidad condicionada del Decreto legislativo 805 de 2020. De una parte,
encuentra acreditados los requisitos formales: (i) llevar la firma del
Presidente de la República y de todos los ministros; (ii) haber sido expedido
dentro del término de vigencia del estado de emergencia declarado mediante el
Decreto 637 de 2020; (iii) definir de manera clara su ámbito territorial; y
(iv) contener una motivación expresa en la que explica la necesidad y
pertinencia de la creación de un aporte económico temporal de apoyo a los
trabajadores de las notarías del país.
31.  De otra parte, advierte el cumplimiento de los
requisitos materiales. En lo relacionado con la conexidad externa considera
que la medida prevista en el decreto legislativo busca disminuir el desempleo y
el impacto económico sobre las notarías.[33]
Igualmente, en su concepto existe conexidad interna porque
la motivación del Decreto legislativo 805 de 2020 destaca los efectos
económicos negativos de la pandemia y las medidas de aislamiento implementadas
para afrontarla. Esta situación generó una grave crisis en la actividad
notarial y pone en riesgo la prestación del servicio y el cumplimiento de las
obligaciones laborales de los notarios.
32.  En concepto de la Vista Fiscal se cumple el juicio de ausencia
de arbitrariedad en tanto el decreto legislativo no interrumpe el
normal funcionamiento de las ramas del poder público, pues se limita a permitir
el uso de los recursos del Fondo Especial de Notariado para apoyar a todos los
trabajadores de las notarías del país. En sentido similar, señala que se cumple
con el juicio de intangibilidad, ya que el decreto contiene
únicamente medidas económicas que no implican la suspensión de los derechos
intangibles.
33.  Asimismo, el Ministerio Público estima que se cumple
con el juicio de no contradicción específica porque (i) no se
evidencia ninguna contradicción entre el Decreto legislativo 805 de 2020, la
Constitución Política y los tratados internacionales, ni se desconoce el marco
jurídico de actuación del Ejecutivo en los estados de excepción; (ii) el
artículo 131 de la Constitución permite que la ley determine el funcionamiento
del servicio público notarial, así como las reglas tributarias para el
ejercicio de su función; así entonces, el Legislador, sea este ordinario o
extraordinario, es competente para regular la prestación del servicio notarial
y su estructura; (iii) los artículos 123 y 210 de la Constitución Política
otorgan competencia al Legislador para regular el ejercicio y las condiciones
en que los particulares pueden ejercer funciones públicas y, el artículo 365
dispone el deber del Estado de controlar y vigilar la prestación de los
servicios públicos como el notarial. En este orden de ideas, pese a que el
Decreto legislativo 805 modifica la destinación de recursos del Fondo Cuenta
Especial de Notariado, el legislador de excepción tiene amplias facultades en
materia económica y tributaria que le permiten destinar las rentas del Estado
para contrarrestar la emergencia.
34.  La Procuraduría General de la Nación señala que el
juicio de finalidad se satisface en la medida que el Decreto 805
de 2020 busca apoyar el pago de las nóminas de las notarías del país, teniendo
en cuenta que los ingresos de las mismas se han visto afectados por la
emergencia sanitaria. Sin embargo, en su concepto ese subsidio no debería ser
otorgado a todas las notarías; es necesario establecer criterios para enfocarlo
a aquellas que se hayan visto efectivamente afectadas por no poder prestar sus
servicios o por no haber logrado pagar sus nóminas. Al respecto, advierte que
las autoridades locales han tomado diferentes tipos de medidas que generan
impactos diferenciados en los trabajadores y en la prestación del servicio;
añade que los recursos son escasos y deben estar dirigidos a quienes realmente
los necesiten.
35.  Continúa su análisis señalando que el decreto
legislativo supera el juicio de motivación suficiente porque el
Gobierno incluyó en la parte considerativa del mismo, justificaciones
específicas sobre la necesidad de adoptar la medida de apoyo a los trabajadores
de las notarías. En relación con la necesidad fáctica, sostiene
que la actividad notarial tuvo una disminución importante en su flujo de
usuarios y con ello se puso en riesgo la prestación del servicio y el
cumplimiento de las obligaciones salariales. Frente a la necesidad
jurídica o subsidiariedad, el Ministerio Público destaca
que no existen otros medios ordinarios para otorgar subsidios a las nóminas de
las notarías, y de esta forma proteger el empleo y la continuidad del servicio.
36.  En el mismo sentido, sostiene que el Decreto
legislativo 805 supera el juicio de incompatibilidad porque si
bien cambia temporalmente la destinación de los recursos del Fondo Cuenta
Especial de Notariado, esa modificación está respaldada en la necesidad de
generar subsidios para el pago de las nóminas de los empleados de las notarías
del país.  Precisa que se supera también el juicio de proporcionalidad
porque la medida de ayuda a las notarías (i) no limita derechos
constitucionales; (ii) no resulta excesiva de cara a la naturaleza de la
emergencia y es potencialmente beneficiosa para los trabajadores; y (iii)
aunque el Fondo no podrá continuar otorgando los subsidios que están previstos
en época de normalidad, ello no genera ningún reparo porque los beneficiarios
serán los mismos trabajadores de las notarías. No obstante, reitera que la
constitucionalidad de la norma debe condicionarse para que la entrega de la
ayuda se haga solo a los trabajadores que se hayan visto realmente afectados
por la crisis. Por último, advierte que el texto normativo examinado no
contiene criterios discriminatorios por razones de raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
37.  La Corte Constitucional es competente para decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto legislativo 805 de 4 de
junio de 2020, expedido en desarrollo del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020,
declaratorio del Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el
territorio nacional, en virtud de lo previsto en el artículo 241, numeral 7º,
concordante con el artículo 215 de la Constitución. El Decreto 637 de 2020 fue
declarado exequible por esta Corporación mediante la Sentencia C-307 de 2020.[34]
2.
Materia objeto de análisis y estructura de la decisión
38.  El Decreto legislativo 805 de 2020, expedido en ejercicio
de las facultades legislativas conferidas al Presidente de la República por el
artículo 215 de la Constitución, consta de 8 artículos. El decreto legislativo
tiene una medida principal que consiste en la creación de un aporte económico
temporal de apoyo para los trabajadores de las notarías de todo el país y una
serie de disposiciones accesorias que permiten su desarrollo e implementación.
Así, el decreto establece la definición y alcance del apoyo económico (Art. 1;
Art. 2, inciso 1;  Art. 5, parg. 1; y Art. 6); las condiciones para ser
beneficiario y las exclusiones (Art.
2, incisos 2 y 3 y Art. 3); el procedimiento
para postulación (Art. 4,
inciso 1 y parg. 1); las reglas para conceder el aporte económico (Art. 5,
parg. 2); las consecuencias
por incumplimiento (Art. 4,
parg. 2 y Artículo 5, pargs. 3 y 4) y las restricciones sobre los recursos (Art. 7). Finalmente, se establece la vigencia de la norma
(Art. 8).
39.  Le corresponde a la Corte revisar y decidir la
constitucionalidad de la creación del aporte económico temporal de apoyo a los
trabajadores de las notarías, y específicamente, examinar los contenidos
normativos que regulan esta medida legislativa de emergencia. Para esto, en
primer lugar, se realizará una caracterización general de los estados de
excepción y, en particular, del Estado de emergencia económica, social y
ecológica (sección 3). Luego, se explicará el fundamento y alcance del control
judicial de los decretos expedidos al amparo del Estado de emergencia
económica, social y ecológica -criterios formales y materiales- (sección 4).
Finalmente, se analizará el cumplimiento de los requisitos formales del decreto
legislativo en revisión (sección 5) y la compatibilidad de cada una de las
medidas del Decreto legislativo 805 de 2020 con el orden constitucional vigente
(sección 6).
3.
Caracterización general de los estados de excepción y, en particular, del
Estado de emergencia económica, social y ecológica[35]
40.  La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en
numerosas oportunidades de precisar la naturaleza y alcance del Estado de
emergencia económica, social y ecológica regulado en el artículo 215 de la
Constitución Política. Igualmente se ha esforzado por precisar las fuentes,
criterios y estándares que debe tomar en consideración este Tribunal a efectos
de juzgar la constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el
Presidente de la República. A continuación, la Corte reitera los aspectos
básicos del precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el
análisis constitucional del Decreto legislativo 805 de 2020.
41.  La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a
215, los estados de excepción. Con apoyo en esas disposiciones, el Presidente
de la República, con la firma de todos los ministros, puede declarar tres tipos
de estados de excepción: (i) Guerra Exterior, (ii) Conmoción Interior y (iii)
Emergencia Económica, Social y Ecológica.
42.  La regulación constitucional y estatutaria de los
estados de excepción se funda en el carácter reglado, excepcional y limitado de
los mismos. La Constitución de
1991 estableció un complejo sistema de controles que supone “el carácter
excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”, así como que “el
uso de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a
las disposiciones constitucionales, legales y del bloque de
constitucionalidad.”[36]
43.  La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los
estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la
Constitución y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-,[37] así como
mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial.[38]
44.  La Constitución dispuso un complejo sistema de
controles políticos específicos para los estados de excepción, tales como (i)
la autorización del Senado para la declaratoria del Estado de Guerra Exterior;
(ii) el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del Estado de Conmoción
Interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los
informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la República
sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la competencia del
Congreso para establecer la responsabilidad política del Presidente y de los
ministros por la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la ocurrencia de los
supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el
ejercicio de las facultades excepcionales.
45.  La Constitución también estableció el control judicial
constitucional automático de los decretos Legislativos expedidos en el marco de
los estados de excepción, según lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la
Constitución, el cual está desarrollado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a
38 del Decreto 2067 de 1991.
46.  A la luz del artículo 215 de la Constitución, el
estado de emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y
todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en
los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave
e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
(ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto ha sido
definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que
afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella (…).”
La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de
causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o
ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.
47.  Este Tribunal ha señalado que “los
acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e
intensidad traumáticas, que logren  conmocionar o trastrocar el
orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad,
sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello
diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es,
sobrevinientes a las situaciones que normalmente se presentan en el
discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a
las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la utilización de sus
competencias normales”.[39]
En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede
tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos,
avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una
causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o
“accidentes mayores tecnológicos”.[40]
48.  Desde la expedición de la Constitución Política, se
han declarado estados de emergencia económica, social y ecológica por distintas
razones: (i) la fijación de salarios de empleados públicos;[41] (ii) la
crisis en el servicio público de energía eléctrica;[42] (iii)
desastres naturales;[43]
(iv) la revaluación del peso frente al dólar;[44]
(v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito;[45]
(vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público;[46]
(vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud;[47]
y, por último, (viii) la situación fronteriza con Venezuela.[48]
49.  El artículo 215 de la Constitución prescribe que la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica sólo puede
llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que
sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.” A su vez,
la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del estado
de emergencia tendrán fuerza de Ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados
por el Presidente y todos los ministros; (iii) destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv)
deben referirse a materias que tengan relación directa y específica con el
estado de emergencia y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos
tributos o modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de
la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente,
les otorgue carácter permanente.
50.  Dicha disposición señala que el decreto que declare el
estado de emergencia debe indicar el término dentro del cual va a hacer uso de
las facultades extraordinarias y convocar al Congreso, si este no se hallare en
funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez días siguientes al
vencimiento de dicho término. En relación con las competencias del Congreso en
el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la
Constitución establece que (a) examinará hasta por un lapso de treinta días,
prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente
el Gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las
medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas; (b) podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus
atribuciones constitucionales; y, (c) se reunirá por derecho propio, si no
fuere convocado por el Gobierno nacional.
51.  Luego de esta descripción básica acerca del Estado de
emergencia económica, social y ambiental, pasa la Sala a indicar los parámetros
constitucionales básicos que se deben respetar al ejercer las excepcionales
facultades conferidas al Presidente de la República, a la luz del orden
constitucional vigente.
4.
Fundamento y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo
del Estado de emergencia económica, social o ambiental[49]
4.1.
Consideraciones generales
52.  Los estados de excepción son respuestas, fundadas en
la juridicidad que impone la Carta Política, a situaciones graves y anormales
que no pueden ser enfrentadas por el Gobierno a partir de sus competencias
ordinarias. Sin embargo, una característica propia del estado de excepción
constitucional es que esa competencia no sea omnímoda ni arbitraria. El
ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben
cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de
excepción, como en aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para
hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de
desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez,
justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los
decretos y el texto superior.  Ello, bajo el entendido de que los estados
de excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a
condiciones de validez impuestas por la Constitución.
53.  La Corte ha indicado que los requisitos mencionados se
encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas integradas al
parámetro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la
Carta Política que regulan los estados de excepción (Arts. 212 a 215 de la CP);
(ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE-; y (iii)
las normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén
tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser
suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos intangibles)
(Arts. 93.1 y 214 de la CP). La existencia de un régimen jurídico con sujeción
al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un
estado de excepción concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado
este Tribunal: (1) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las normas
nacionales que rigen los estados de excepción; y (2) exige que las suspensiones
extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en razón de la
crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular,
con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho
internacional de los derechos humanos. En adición a este criterio abstracto, se
debe tener particular cuidado con los “derechos sociales” de los
trabajadores, ya que por declaración expresa del constituyente, el Gobierno no
podrá “desmejorarlos” (Art. 215 de la CP).
4.2
Criterios formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad
54.  La jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que
el control constitucional de los decretos expedidos al amparo del estado de
emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un detallado
escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los límites previstos para el
ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente respetados por el
Gobierno nacional.
55.  El examen formal del decreto legislativo exige
verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la
suscripción por el Presidente de la República y todos sus ministros; (ii) la
expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su
vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente, en los casos en los
cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente
determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo
no lo excedan.
56.  El examen material comprende el desarrollo de varios
escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones
operativas de los principios que guían los estados de excepción. La práctica
decisional de este Tribunal evidencia algunas divergencias en el orden,
contenido y agrupación de tales juicios. Si bien tales diferencias no han
afectado el rigor del control constitucional, es oportuno unificar su alcance a
fin de enunciar y caracterizar cada uno de los juicios y el orden para ser
aplicados. Son diez juicios los que deben ser considerados, a saber: (1) juicio
de finalidad; (2) de conexidad material; (3) de motivación
suficiente; (4) de ausencia de arbitrariedad; (5) de intangibilidad;
(6) de no contradicción específica; (7) de incompatibilidad; (8)
de necesidad; (9) de proporcionalidad y (10) de no
discriminación.
57.  El juicio de finalidad[50] está
previsto por el artículo 10 de la LEEE.[51]
A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos
debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de
la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos.[52]
58.  El juicio de conexidad material[53] está
previsto en los artículos 215 de la Constitución[54] y 47 de la
LEEE.[55]
Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la
relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el
Gobierno nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[56]
y (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y
los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.[57]
59.  El juicio de motivación suficiente[58]
ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal
por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación
del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas.[59] Dicha
motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas,[60] siendo
particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales,
por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción
deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las
limitaciones de los derechos constitucionales”.[61]
60.  El juicio de ausencia de arbitrariedad[62]
tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se
establezcan medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las
facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los
tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.[63]
La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los
decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de
los derechos y libertades fundamentales;[64]
que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder
público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no
supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y
juzgamiento.[65]
61.  El juicio de intangibilidad[66] parte
del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos
93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los
estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho
internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles
el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a
desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la
prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición
de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de
conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de
favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser
elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los
derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del
Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas
corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables
para la protección de esos derechos. Finalmente, los “derechos sociales”
de los trabajadores, que por declaración expresa del constituyente, el Gobierno
no podrá “desmejorarlos” (Art. 215 de la CP).
62.  El juicio de no contradicción específica[67]
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o
a los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de
referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de emergencia económica,
social y ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47,
48 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se
encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el
Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante
los decretos contemplados en el artículo 215.
63.  El juicio de incompatibilidad,[68] según el
artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes
expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente
estado de excepción.
64.  El juicio de necesidad,[69] previsto en
el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto
legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis
debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste
en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o
evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
65.  El juicio de proporcionalidad,[70] que se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que
las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean
respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la
crisis. Igualmente, la Corte
ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de
ausencia de arbitrariedad.
66.  El juicio de no discriminación,[71] el cual
tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE,[72]
exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no
pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras
categorías sospechosas.[73]
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados.[74]
67.  Expuestos los criterios constitucionales a los cuales
debe ser sometido el estudio de constitucionalidad de cada uno de los decretos,
pasa la Sala a examinar el que es objeto de análisis en el presente proceso,
sobre el aporte económico temporal para los trabajadores de las notarías.
Primero evaluará el cumplimiento de los requisitos procedimentales
constitucionales mínimos y luego la compatibilidad de cada una de sus medidas
con el orden constitucional vigente.
5.
Cumplimiento de los requisitos formales de validez del
Decreto legislativo 805 de 2020
68.  La Sala encuentra que el Decreto legislativo 805 de
2020 satisface los presupuestos formales de las normas jurídicas de excepción,
dictadas al amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y
ecológica.
69.  En efecto, el decreto legislativo: (i) se encuentra
firmado por el Presidente de la República y todas las cabezas de los ministerios;
(ii) en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, que
declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el
territorio nacional, el 4 de junio de 2020 se expidió el decreto objeto de
estudio, es decir, dentro del término de los treinta (30) días de vigencia del
estado de excepción, y (iii) incluye un conjunto de consideraciones orientadas
a justificar y motivar las atribuciones presidenciales para conjurar la crisis
que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID-19 e impedir la
extensión de sus efectos. Por lo anterior, el Decreto Legislativo 805 de 2020
cumple los requisitos formales de validez constitucionalmente exigidos.
6.
Análisis de la compatibilidad material del Decreto
legislativo 805 de 2020 con el orden constitucional vigente
70.  Previo al análisis material del decreto legislativo,
la Corte estima pertinente recordar que el servicio notarial está previsto en
la Constitución Nacional en su artículo 131 el cual establece que se trata de
un servicio público en cabeza de los notarios y registradores, y que es
competencia del legislador reglamentarlo definir el régimen laboral de los
empleados y “lo relativo a los aportes como tributación especial de las
notarías, con destino a la administración de justicia.” Esta disposición
constitucional señala también que el nombramiento de los notarios en propiedad
debe hacerse mediante concurso, y que el Gobierno es el encargado de crear,
suprimir y fusionar los círculos de notariado y registro, así como de
determinar la cantidad de notarios y oficinas de registro.
71.
La Corte ha explicado
que el constituyente le otorgó la categoría de servicio público a la actividad
notarial al tener en cuenta que está “destinada
a satisfacer, en forma continua, permanente y obligatoria, una necesidad de
interés general, en este caso, la función fedante.”[75]
Es un servicio que puede ser prestado directamente por el Estado o por los
particulares, pero el primero es responsable de asegurar que su prestación se
haga de manera eficiente (Art. 365 de la CP). Al respecto, ha dicho este
Tribunal:
“El
artículo 131 de la Carta Política instituye la función notarial como un
servicio público en el que se advierte una de las modalidades de la aludida
descentralización por colaboración, ya que la prestación de ese servicio y de
las funciones inherentes a él ha sido encomendada, de manera permanente, a
particulares, en lo cual la Corte no ha hallado motivos de
inconstitucionalidad.
Ahora
bien, las atribuciones de las que han sido investidos los notarios implican su
sometimiento al régimen jurídico fijado por el legislador y aparejan el control
y la vigilancia que ejerce el Estado, encargado por  el Estatuto
Fundamental de asegurar la eficiente prestación de los servicios públicos, de
promover el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población y de garantizar el cumplimiento de los deberes sociales de los
particulares (artículos 365, 366 y 2 de la C.P.).”[76]
72.
En
virtud de lo anterior, cuando esta actividad es ejercida por particulares se
materializa la descentralización por colaboración, esto es el apoyo que
busca el Estado en los particulares para el desempeño de algunas de sus
funciones. De otra parte, el
artículo 1 de la Ley 588 de 2000[77]
establece que el “notariado es un servicio público que se presta por los
notarios e implica el ejercicio de la fe pública o notarial”. No obstante, en vista de la naturaleza e importancia
de tal actividad, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que los
notarios no desarrollan solo un servicio público, como el transporte o el
suministro de electricidad, “ejercen una actividad, que si bien es distinta
de las funciones estatales clásicas, a saber, la legislativa, la ejecutiva y la
judicial, no puede ser calificada sino como una verdadera función pública.”[78] Con
todo, ha aclarado que los notarios no son servidores públicos, son particulares
a los que se les ha asignado el desempeño de una función pública, y aunque
guardan cierta similitud con los empleados estatales, como la exigencia de
neutralidad en sus actuaciones, técnicamente no es válido sostener que por tal
circunstancia adquieran la condición de servidores públicos.[79]
73.
En cuanto al funcionamiento de las
notarías, cabe aclarar que los notarios son responsables del funcionamiento de
sus despachos[80] y, por tanto, asumen el régimen prestacional de sus empleados de
conformidad con el Código Sustantivo del Trabajo.[81] Esta Corte ha explicado que siguiendo el
régimen laboral general, “resulta imposible concebir que de la relación
entre el notario y sus empleados no se desprenda un vínculo con la oficina o el
establecimiento donde estos prestan el servicio, en el entendido de que quien
es titular de la notaria contrata a sus empleados no como persona natural, si
no como un particular cobijado por la autoridad para actuar como fedante”.[82]
Esto significa que el notario como empleador tiene libertad para contratar el
número de trabajadores que requiera, y que dicha relación laboral comprende su
responsabilidad frente al pago de salarios y la seguridad social de sus
trabajadores.
74.  Teniendo clara la naturaleza y la importancia del
servicio público notarial, a continuación se presentará el contenido normativo
del decreto legislativo objeto de revisión, para dar inicio al análisis
material de sus disposiciones. El Decreto legislativo 805 de 2020 crea un
aporte económico temporal para los trabajadores de las notarías. Si bien se
trata de una medida principal, la Sala ha decidido agrupar para su análisis el
contenido del articulado de la siguiente forma:
Artículo
Descripción del contenido normativo
Creación y
características del apoyo económico
(Artículo 1; Art. 2, inciso 1;  Art. 5, parg. 1; y Art. 6).
Crea un aporte
económico, equivalente al 40% de un salario mínimo legal vigente, por cuatro
meses (junio, julio, agosto y septiembre), destinado al cumplimiento de las
obligaciones laborales de las notarías con cargo al Fondo Cuenta Especial de
Notariado.
Condiciones
para ser beneficiario y exclusiones
(Art. 2, incisos
2 y 3 y Art. 3).
Señala que son beneficiarios del aporte los trabajadores dependientes por los
cuales el notario cotiza al Sistema general de seguridad social en la
Planilla Integrada de Liquidación de Aportes. No serán beneficiarios los
trabajadores que se
encuentren en situación de suspensión de prestación del servicio o hayan sido
beneficiados con el subsidio de que trata el Decreto Legislativo 639 de 2020,
modificado por el Decreto legislativo 677 de 2020.
Procedimiento
para postulación.
(Art. 4, inciso
1 y parg. 1).
Establece que el
notario que desee aspirar a la concesión del beneficio debe presentar una
solicitud ante el Consejo
Asesor del Fondo Cuenta Especial de Notariado, en la que deberá señalar: i) la notaría a su cargo; ii) la  Planilla Integrada de
Liquidación de Aportes correspondiente al mes inmediatamente anterior a aquel
en el que se otorgue el apoyo económico; iii) una certificación en la que se
señale el número de empleados dependientes que se mantendrán durante el mes
correspondiente al otorgamiento del apoyo económico; iv) una copia de los
comprobantes de pago de nómina a los empleados relacionados en la Planilla
Integrada de Liquidación de Aportes; v) una declaración expresa de que los
recursos solicitados y efectivamente recibidos serán, única y exclusivamente,
destinados al pago de los salarios de los empleados formales del notario; y
vi) un certificado de su cuenta bancaria. En caso de que se aspire por más de
una vez al aporte es necesario adjuntar una certificación del contador
público que indique que los recursos obtenidos previamente fueron destinados
al pago de la nómina de trabajadores de la notaria.
Reglas para conceder el aporte económico.
(Art. 5, inciso 1).
(Art. 5, parg. 2).
Establece que
corresponde al Consejo Asesor del Fondo Cuenta Especial de Notariado definir
el proceso para el análisis de las postulaciones. En todo caso, deberá
observar que: i) con la postulación al apoyo económico se entiende que el
notario declara bajo la gravedad del juramento la veracidad, por lo que
cualquier error o falsedad lo harán susceptible de las acciones judiciales,
administrativas y disciplinarias a que hubiere lugar; ii) la verificación del
cumplimiento de los requisitos para el otorgamiento de que trata el artículo
3; iii) el apoyo económico se consignará únicamente en la cuenta bancaria
señalada por el Notario de la cual sea titular; iv) el notario beneficiario
remitirá, dentro de los primeros cinco (5) días del mes siguiente a aquel para
el cual fue otorgado el apoyo económico la Planilla Integrada de Liquidación
de Aportes correspondiente al mes para el que le fue entregada la ayuda
económica debidamente pagada; y v) la certificación del contador público, de
ser pertinente, que indique que los recursos obtenidos previamente fueron
destinados al pago de la nómina de trabajadores de la Notaría.
Prevé que la
postulación no implica un derecho para acceder al beneficio.
Consecuencias
por incumplimiento.
(Art. 4, parg. 2 y Art. 5, parg. 3).
(Art. 5, parg. 4).
Advierte que los
notarios que reciban el aporte sin el cumplimiento de los requisitos
establecidos o los que lo reciban de forma fraudulenta, o lo destinen a fines
diferentes, incurrirán en las responsabilidades disciplinarias, fiscales y
penales a las que hubiere lugar. Señala que para los efectos de la
responsabilidad penal, se entenderá que los documentos presentados para la
postulación para la obtención del beneficio, así como los recursos del aporte
del Fondo que reciban los beneficiarios, son de naturaleza pública. En caso
de verificarse el incumplimiento de uno de los requisitos con ocasión de los
procesos de fiscalización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, ésta
deberá informar a la Superintendencia de Notariado y Registro de dicho
incumplimiento, quien adelantará el proceso de cobro coactivo en contra de
aquellos notarios que reciban el beneficio de manera inadecuada. Para estos
fines se aplicará el procedimiento y las sanciones establecidos en el
Estatuto Tributario para las devoluciones improcedentes.
Determina que si se
recibe el beneficio y no se aplica de forma completa, se deberá restituir el
excedente so pena de sanciones disciplinarias y el proceso de cobro coactivo
por parte de la Superintendencia de Notariado y Registro
Restricciones sobre los recursos.
(Art. 7).
Dispone que los recursos otorgados en
virtud del presente decreto legislativo son inembargables; son un ingreso no constitutivo de renta
ni ganancia ocasional en materia del impuesto sobre la renta y
complementarios, para el notario; y están exentos del gravamen a los
movimientos financieros.
75.
Pasa la Sala a examinar
a la luz de los parámetros de constitucionalidad indicados la medida descrita,
así como todos los componentes que la integran.
-
Juicio de finalidad y
conexidad externa[83]
76.
Para la Corte la medida
de otorgar un aporte económico temporal a los trabajadores de las notarías, y
las condiciones en que se regula su implementación supera los juicios de finalidad
y conexidad externa.
77.
En contraste, el
Ministerio Público sostiene que si bien las medidas del decreto legislativo
examinado son razonablemente idóneas para mitigar los efectos de la crisis, lo
cierto es que: “dicho subsidio no debería ser entregado a todas las notarías
del país, sino que se deben establecer criterios para identificar las notarías
que efectivamente se han visto afectadas por la crisis y por esa razón no han
podido prestar sus servicios, o las que no han logrado pagar las nóminas de los
trabajadores.”[84]
El Procurador General Nación puntualiza que el funcionamiento de las notarías
depende de las decisiones de las autoridades locales y los impactos económicos
pueden ser distintos en los trabajadores por lo que ante recursos escasos se
deben distribuir los mismos en las personas que realmente se han visto
afectadas por la crisis.
78.
La Corte difiere del
concepto de la Vista Fiscal, al contrario, encuentra justificada la finalidad,
sin distinción entre los empleados, del Decreto legislativo 805 de 2020, pues considera
que la baja sensible en la prestación de los servicios notariales producto del
aislamiento preventivo obligatorio afecta indistintamente a los trabajadores de
las notarías. De estas circunstancias da cuenta el Ministerio de Justicia y del
Derecho y la Superintendencia de Notariado y Registro al señalar que: “De lo anterior resulta necesario advertir, que desde
el 24 de abril hasta la fecha los señores notarios del país han ejercido su
función fedataria en un 56,8%, sin contar los diferentes cierres a los que se
han visto expuestos por las decisiones asumidas en los diversos municipios del país a través
de toques de queda y el procedimiento establecido de picos y cédulas.”[85]
79.
La Sala entiende que la
medida no está diseñada para salvaguardar la estabilidad económica de los
notarios sino para favorecer la permanencia laboral de la totalidad de los
trabajadores de las notarías, quienes podrían ser despedidos o sus salarios
reducidos ante la crisis económica que menoscaba la normal prestación de este
servicio público. En efecto, la motivación sobre la cobertura del aporte
económico transitorio tiene justificación en la afectación generalizada en los
ingresos de todas las notarías del país y pretende beneficiar a los
trabajadores de las mismas.
80.
En cuanto al argumento
de recursos escasos, el cual es también propuesto por los notarios que
intervinieron durante el proceso,[86]
es preciso tener en cuenta que el Gobierno nacional estimó en cerca de dos mil
novecientos millones el costo mensual del aporte económico a los trabajadores
de las notarías.[87]
Correlativamente, la Superintendencia de Notariado y Registro certificó la
disponibilidad de recursos en el Fondo Cuenta Especial de Notariado, que para
el 3 de junio de 2020 ascendía a: “CIENTO OCHENTA Y TRES MIL DOSCIENTOS
NOVENTA Y CUATRO MILLONES CIENTO NOVENTA Y SEIS MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y
NUEVE PESOS (183.294.196.459), recursos que permiten cubrir el apoyo económico
de que trata el presente Decreto Legislativo sin desfinanciar las actuales
destinaciones.” En consecuencia, existe la disponibilidad presupuestal para
promover este incentivo económico que pretende mantener los puestos de trabajo
en las notarías, sin que sea necesario acudir a un criterio de priorización en
la entrega de estos recursos como lo propone el Ministerio Público ni ordenar
al Gobierno que le inyecte dinero al Fondo.
81.
Así, la Sala considera
que la medida responde directa y específicamente a la finalidad
de impedir el agravamiento de los efectos económicos desencadenados por la
pandemia desde dos perspectivas. De una parte, contribuye a mantener el empleo
de los trabajadores de las notarías, y de otra, permite un alivio económico a
los notarios, quienes como empleadores, continúan con la prestación del
servicio público aún durante el aislamiento preventivo obligatorio. En efecto,
el decreto legislativo examinado pretende beneficiar a los trabajadores de las
notarías mediante la postulación que el notario debe hacer para acceder al
apoyo económico transitorio. Será entonces, el notario quien reciba los
recursos de este beneficio y comprometa su responsabilidad en caso de acceder
de forma fraudulenta o destinar su uso para fines diferentes que la nómina de
sus empleados.
82.
En tal sentido, el
Decreto legislativo 637 de 2020 advierte que: “las políticas de confinamiento necesarias para superar
la pandemia tendrán una duración e impactos económicos y sociales mayores a lo
inicialmente previsto.”
Esto, continúa el decreto declarativo, como resultado del cese de actividades
formales e informales, y en general, el impacto para todos los trabajadores, lo
cual obliga a adoptar medidas destinadas a mitigar la crisis ante la evidente
desaparición sistemática de los puestos de trabajo y las consecuencias que ello
acarrea para las familias colombianas y para el sistema económico del país.[88] Y finalmente, reconoce
que el aumento del desempleo perturba gravemente el orden económico y el
producto interno bruto de Colombia.
83.
Asimismo, sobre la
prestación de servicios públicos el decreto declarativo pone de presente en uno
de sus considerandos la necesidad de garantizar la prestación continua de
dichos servicios, de esta forma: “será necesario adoptar medidas para hacerla más eficiente y garantizar la sostenibilidad de los
procedimientos, costos y tarifas asociados, así como establecer mecanismos de
priorización, ajuste y racionalización de los trámites y procesos, mitigando
los impactos de la emergencia en la prestación del servicio y en la ejecución
de proyectos de este sector.”
84.
Por último, el decreto
declarativo del estado de excepción advierte sobre la necesidad de permitir que
el Gobierno establezca medidas para mantener y proteger el empleo, como por
ejemplo, la adopción de nuevos turnos de trabajo y, en general, de medidas que
permitan contribuir al financiamiento y pago de parte de las obligaciones
laborales a cargo de los empleadores.[89]
85.
Por su parte, en la
defensa del decreto estudiado, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República señala que el objetivo de esta norma es establecer medidas para
mitigar los efectos de la crisis en el campo laboral y en la continuación del
servicio notarial, “el cual
cada vez adquiere mayor connotación de instrumento para la efectividad de la
justicia, en cuanto a los asuntos civiles y de familia.”[90]
Agrega que, en tanto el decreto prevé disposiciones encaminadas a garantizar
los derechos de los trabajadores de todas las notarías del país, esto es 7.363
personas, es claro que busca superar las consecuencias económicas que se
desprenden de la situación que dio origen al estado de emergencia y evitar la
extensión de sus efectos.[91]
86.
En este contexto, la
Sala recuerda que la medida examinada requiere un análisis integral, pues, existen disposiciones tendientes a
regular, de un lado, la creación y  características del apoyo
económico (Art. 1; Art. 2, inciso 1,  Art. 5, parg. 1; y Art. 6); las condiciones
para ser beneficiario y sus exclusiones (Art. 2, incisos 2 y 3 y Art. 3); el procedimiento para postulación (Art. 4, inciso 1 y parg. 1); y las reglas
para conceder el aporte económico (Art. 5, inciso 1 y Art. 5, parg. 2). Se
trata, entonces en esta parte del articulado, del diseño y la definición de las
cuestiones operativas a efectos de la implementación del aporte económico
temporal tales como: el valor del apoyo equivalente al 40% de un salario mínimo
legal vigente, la duración de la medida por cuatro meses, la financiación del
beneficio con cargo al Fondo
Cuenta Especial de Notariado,
la identificación de los destinatarios del beneficio (únicamente los trabajadores
cotizantes según la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes), los
documentos que debe acreditar el notario para postularse al beneficio (copia de
la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes, declaración de la destinación
de recursos y de la notaría a su cargo, certificado de la cuenta bancaria,
entre otros). De ahí que se cumpla con los juicios de finalidad y conexidad
externa puesto que con esta figura se contribuye a evitar la extensión de los
efectos económicos de la pandemia, específicamente en el mantenimiento del
empleo de un sector de trabajadores que presta un servicio público.
87.
De otro lado, las
normas estudiadas establecen las consecuencias por incumplimiento (Art. 4, parg. 2; Art. 5, parg. 3; y Art.
5, parg. 4) y las restricciones
sobre los recursos (Art. 7). En estos artículos se fijan los
efectos penales, disciplinarios y fiscales aplicables cuando el notario accede
al beneficio sin las condiciones legalmente previstas o desvía el uso de los
recursos para pagos distintos al de la nómina de los trabajadores. También se
regulan los beneficios con que cuentan estos recursos (inembargabilidad) y sus
exenciones tributarias (no constituyen renta ni están afectados por el gravamen
a movimientos financieros). La Corporación observa que son disposiciones
complementarias que permiten la adecuada implementación del aporte, y como
parte integral de la regulación, están vinculadas con la misma finalidad de
evitar la extensión de los efectos económicos de la pandemia, pues tienden a
persuadir al notario para que no acceda de forma fraudulenta a los recursos o
realice un uso inadecuado de los mismos. También, le otorga beneficios
tributarios sobre esos dineros al tiempo que prohíbe su embargo.
88.
En suma, la Sala
encuentra que la creación y diseño del aporte económico a la nómina de los
empleados de las notarías a través de la  postulación que realice el notario supera el juicio de finalidad y conexidad
externa toda vez que está directa y específicamente encaminada a impedir
la extensión o agravación de los efectos económicos de la pandemia, comoquiera
que pretende mitigar el desempleo en lo que se refiere a los trabajadores de
las notarías, y correlativamente, garantizar la continuidad en la prestación
del servicio público notarial.
-
Juicio de conexidad
interna
89.
La Sala observa que las
disposiciones revisadas tienen una relación de conexidad interna con
los considerandos del Decreto legislativo 805 de 2020. Así, la creación y
las características del apoyo económico (Art, 1; Art. 2, inciso 1; Art.
5, parág. 1; y Art. 6) cuentan con respaldo en los fundamentos del decreto
legislativo.[92]
90.
En cuanto a las condiciones
para ser beneficiario y exclusiones (Art. 2, incisos 2 y 3 y Art. 3), el procedimiento para postulación (Art. 4, inciso 1 y parg. 1), las reglas
para conceder el aporte económico (Art. 5, inciso 1 y Art. 5, parg. 2), las consecuencias por incumplimiento (Art. 4, parg. 2; Art. 5, parg. 3 y Art. 5,
parg. 4) y las restricciones
sobre los recursos (Art. 7), en los considerandos del decreto
legislativo se establece, de forma general, que el otorgamiento del beneficio
estará sujeto al cumplimiento de los términos en los que se regula la figura en
el articulado.[93]
91.
De modo que, la
creación del aporte económico temporal a los notarios y las condiciones de
acceso al mismo se encuentran justificadas en la parte motiva del Decreto
legislativo 805 de 2020, y por tanto, se satisface el juicio de conexidad
interna.
-
Juicio de motivación
suficiente
92.
Para la Sala la
creación y diseño del aporte económico temporal para los trabajadores de las
notarías fue suficientemente motivada por el Gobierno nacional.
93.
El Gobierno nacional ha puesto de
presente, de una parte, el crecimiento exponencial, imprevisible e incierto del
contagio del virus COVID-19 en nuestro país lo que ha implicado, entre otras,
la adopción de medidas de aislamiento preventivo obligatorio, y de otra, las
afectaciones agravadas en la economía, inesperadas e inusuales que han
conllevado un impacto negativo en el empleo en diferentes sectores. En
concreto, la disminución de los usuarios del servicio público notarial, por
cuenta de la fijación de horarios y jornadas laborales parciales, pues si bien
no se ha interrumpido totalmente la prestación de este servicio público durante
la vigencia de los aislamientos preventivos obligatorios porque resulta
fundamental para la inscripción de nacimientos y defunciones así como para
mantener el tráfico de los negocios jurídicos que requieren de la función
fedataria, lo cierto es que la disminución de esta actividad ha puesto en
riesgo los empleos de los trabajadores de las notarías.[94]
94.
En efecto, los
considerandos del decreto legislativo mencionan que la Superintendencia de
Notariado y Registro, con fecha de 3 de junio de 2020, certificó que las 907
notarías que operan en el país cuentan con 7.363 trabajadores. Igualmente, que
los notarios son particulares que con cargo a los ingresos percibidos por la
prestación de un servicio público y los subsidios que fije el Fondo Cuenta
Especial de Notariado financian la “dotación y sostenimiento de las
respectivas oficinas”, así como los salarios de sus empleados. Asimismo,
describe que el Fondo Cuenta
Especial de Notariado tiene, entre otros objetivos, el de aportar recursos a
los notarios que no cuentan con suficientes ingresos. Por último, precisa que
el mencionado Fondo tiene disponibilidad presupuestal para asumir el aporte
económico temporal a los trabajadores de las notarías sin desfinanciar otras
actividades.[95]
95.
Para la Corte los
argumentos presentados soportan la creación y caracterización del apoyo
económico temporal a los trabajadores de las notarías (Art. 1; Art. 2,
inciso 1;  Art. 5, parg. 1; y Art. 6); el establecimiento de condiciones
para ser beneficiario y de las exclusiones (Art. 2, incisos 2 y 3 y Art. 3); el procedimiento para postulación del beneficio (Art. 4, inciso 1 y parg. 1); las reglas
para conceder el aporte económico (Art. 5, inciso 1 y Art. 5, parg. 2), la
definición de las consecuencias
por incumplimiento (Art.
4, parg. 2; Art. 5, parg. 3 y Art. 5, parg. 4) y las restricciones sobre los recursos (Art. 7), contenidas en el Decreto legislativo 805 de 2020, y por ende, se supera el juicio de
motivación suficiente.
-
Juicio de ausencia de
arbitrariedad
96.
La Corte encuentra que
el diseño del aporte económico temporal a los trabajadores de las notarías no
desconoce las prohibiciones para el ejercicio de las facultades excepcionales,
en tanto: (i) no suspende o vulnera el núcleo esencial de los derechos fundamentales;
(ii) no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder público,
(iii) ni mucho menos suprime o modifica los organismos y las funciones básicas
de acusación y juzgamiento.
97.
La Sala ya se refirió
previamente, al adelantar el juicio de finalidad, a los objetivos que persigue
el aporte económico temporal, los cuales distan de ser arbitrarios o
caprichosos. De hecho, las disposiciones están encaminadas a materializar, en
tiempos de crisis, la permanencia laboral de los empleados de las notarías y
paralelamente contribuir a la continuidad en la prestación del servicio público
notarial.
98.
En efecto, la creación
y características del apoyo económico (Art. 1; Art. 2, inciso 1;  Art. 5,
parg. 1 y, Art. 6); la definición de las condiciones para ser beneficiario y
exclusiones (Art. 2,
incisos 2 y 3 y Art. 3); el establecimiento del procedimiento para postulación (Art. 4, inciso 1 y parg. 1); la
identificación de las reglas para conceder el aporte económico (Art. 5,
inciso 1 y Art. 5, parg. 2);  las
consecuencias por incumplimiento (Art. 4, parg. 2; Art. 5, parg. 3 y Art. 5, parg. 4) y
las restricciones sobre los
recursos (Art. 7) no involucran la suspensión de derechos fundamentales,
la alteración de las ramas del poder público ni de las condiciones de acusación
y juzgamiento. El Tribunal constata que se trata de disposiciones que diseñan
un beneficio económico y los mecanismos para hacerlo operativo, y por ende, se
supera el juicio de ausencia de arbitrariedad.
-
Juicio de
intangibilidad
99.
La Sala considera que
el apoyo económico temporal para los trabajadores de las notarías creado por el
Decreto legislativo 805 de 2020 no restringe ninguno de los derechos
intangibles que han sido expresamente reconocidos como “intocables” en
diferentes disposiciones.
100.  De modo que, la creación y
características del apoyo económico (Art. 1; Art. 2, inciso 1;  Art. 5,
parg. 1 y, Art. 6); la definición de condiciones para ser beneficiario y las
exclusiones (Art. 2,
incisos 2 y 3 y Art. 3); el procedimiento para postulación (Art. 4, inciso 1 y parg. 1); el diseño de
las reglas para conceder el aporte económico (Art. 5, inciso 1 y Art. 5,
parg. 2); el establecimiento de las
consecuencias por incumplimiento (Art. 4, parg. 2; Art. 5, parg. 3 y Art. 5, parg. 4) y
la identificación de las restricciones
sobre los recursos (Art. 7), no lesionan el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no
ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad
jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres
humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y
confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de
legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la Ley penal; el derecho a
elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la
familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la
sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el
derecho al habeas corpus; ni los mecanismos judiciales indispensables
para la protección de esos derechos.
101.  Tampoco se desmejoran los “derechos
sociales” de los trabajadores. Por el contrario, la
creación de un aporte económico temporal para los empleados de las notarías y
las condiciones en que se regula su acceso, pretenden asegurar su estabilidad
laboral, lo que a juicio de la
Corporación permite superar el juicio de intangibilidad.
-
Juicio de no
contradicción específica
102.  El pleno de la Corte considera que la
configuración del aporte económico temporal a los trabajadores de las notarías,
así como las condiciones para acceder al beneficio no contradicen la
Constitución o los tratados internacionales, ni desconocen el marco de
referencia del Ejecutivo en un estado de emergencia, según el grupo de medidas
descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE.
103.  La creación y características del apoyo económico (Art. 1; Art. 2, inciso 1;  Art. 5, parg. 1
y Art. 6); las condiciones para ser beneficiario y las exclusiones
(Art. 2, incisos 2 y 3 y Art.
3); el procedimiento
para postulación (Art. 4,
inciso 1 y parg. 1); las reglas para conceder el aporte económico (Art.
5, inciso 1 y Art. 5, parg. 2); las
consecuencias por incumplimiento (Art. 4, parg. 2; artículo 5, parg. 3 y Art. 5, parg.
4); y las restricciones
sobre los recursos (Art. 7), no suscitan una contradicción específica con la
Constitución ni con los compromisos adquiridos por el Estado colombiano a
partir de los tratados internacionales en derechos humanos. Mucho menos
desconoce el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en este tipo de
situaciones. Al contrario, el Gobierno reafirma expresamente que las medidas
adoptadas mediante el Decreto legislativo 805 de 2020 buscan cumplir con el mandato constitucional del
artículo 131, que define que la Ley determinará el régimen laboral de los
empleados de las notarías, en este caso con un aporte temporal para financiar
la nómina de empleados.
104.  Tampoco la destinación temporal de los
recursos parafiscales del Fondo Cuenta Especial de Notariado (ver infra párrafos
116 y 141), para el pago de la nómina de los trabajadores, desconoce el
artículo 338 de la Constitución Política. En tal sentido esta Corte ha señalado
que: “en el marco de un
estado de emergencia económica, social y ecológica, las modificaciones a las
destinaciones específicas de recursos parafiscales están permitidas, siempre y
cuando no se desnaturalice el concepto de parafiscalidad, esto es, (i) que
las transformaciones a la destinación del recurso parafiscal respeten la
finalidad particular para la cual éste fue concebido; y (ii) que
los cambios no supongan beneficiar a un grupo o sector económico o social
diferente a aquel sobre el que recae el gravamen.”[96]
105.  En este caso, con la creación y diseño del
aporte económico temporal a los trabajadores de las notarías: i) se respeta la
destinación específica de los recursos del Fondo Cuenta Especial de Notariado
en cuanto se pretende garantizar la prestación del servicio público notarial; y
ii) los recursos benefician ese mismo sector en tanto están destinados a los
trabajadores de las notarías siempre que el notario se postule para acceder al
beneficio temporal.
106.  Por lo tanto, las normas del decreto
legislativo bajo examen no desconocen las disposiciones constitucionales ni las
del bloque de constitucionalidad.
-
Juicio de
incompatibilidad
107.  La Corte considera que las normas del
decreto legislativo examinado superan el juicio de incompatibilidad. No
obstante, en concepto de la Procuraduría General de la Nación, el Decreto
legislativo 805 de 2020 cambia la destinación de los recursos del Fondo Cuenta
Especial de Notariado, prevista en la Ley 29 de 1973, el Decreto 1672 de 1997 y
el Decreto 1890 de 1999, esa modificación estaría respaldada en la necesidad de
generar subsidios para el pago de las nóminas de los empleados de las notarías
del país.
108.  Por el contrario, para la Sala, el diseño
del aporte económico temporal para los trabajadores de las notarías y las
normas que desarrollan su implementación no suspenden ninguna ley, sino que habilitan la destinación transitoria, durante 4
meses, de los recursos del Fondo Cuenta Especial de Notariado para financiar
parcialmente la nómina de las notarías que cumplan con los requisitos previstos
para postularse al beneficio.
109.  Así entonces, la creación y
características del apoyo económico (Art. 1; Art. 2, inciso 1;  Art. 5,
parg. 1 y Art. 6); las condiciones para ser beneficiario y las exclusiones
(Art. 2, incisos 2 y 3 y Art.
3); el procedimiento
para postulación (Art. 4,
inciso 1 y parg. 1); las reglas para conceder el aporte económico (Art.
5, inciso 1 y Art. 5, parg. 2); las
consecuencias por incumplimiento (Art. 4, parg. 2; Art. 5, parg. 3 y Art.o 5, parg. 4)
y las restricciones sobre
los recursos (Art. 7), no
suponen la suspensión de la normatividad vigente sobre el Fondo Cuenta Especial
del Notariado solo la destinación temporal de recursos para ayudar a la preservación
del empleo de los trabajadores de las notarías.
-
Juicio de necesidad
110.  La Sala encuentra que el aporte económico
temporal a las notarías se ajusta al juicio de necesidad en sus dos
dimensiones: fáctica y jurídica. La medida prevista en el decreto legislativo
bajo examen regula la creación y características de un apoyo económico para
todas las notarías del país, las condiciones para acceder al mismo, las reglas
para concederlo, las consecuencias por incumplimiento de los requisitos
previstos y las restricciones sobre los recursos (ver supra 74). Este
subsidio se financia con los recursos del Fondo Cuenta Especial de Notariado,
por lo tanto, la Sala considera pertinente empezar el análisis de este juicio
explicando su naturaleza y finalidad.[97]
111.  La Ley 29 de 1973 creó el
Fondo Nacional de Notariado (Fonanot), como un establecimiento público con personería jurídica
adscrito al Ministerio de Justicia, que se mantendría con los aportes que
realizaran los notarios cuya cuantía dependía proporcionalmente del número de
escrituras que se otorgaran en cada despacho; y los aportes que reciba del
Gobierno nacional o de los particulares; no obstante, hasta el momento, el
Fondo ha funcionado exclusivamente con los aportes de los notarios de todo el
país.[98]
112.  Esa primera regulación señalaba que el
Fondo cumpliría con tres finalidades: (i) mejorar las condiciones económicas de
los notarios con ingresos insuficientes, (ii) propender por la capacitación de
los notarios y (iii) divulgar el derecho notarial. Posteriormente, el Decreto
Ley 1672 de 1997 suprimió el Fondo Nacional de Notariado y dispuso, en su
artículo 5º, que sus recursos pasarían a ser administrados por la
Superintendencia de Notariado y Registro “a través de un fondo o un sistema
especial de manejo de cuentas, sin personería jurídica, estructura
administrativa ni planta de personal propia”, con la asesoría de un Consejo
integrado por el Ministro de Justicia y del Derecho y un notario de tercera
categoría, o su suplente, elegido por los de su misma categoría; no obstante,
mantuvo los tres objetivos antes enunciados. Esa finalidad fue reiterada, de
nuevo, en el artículo 17 del Decreto 1987 de 1997, mediante el cual se
reglamentó la liquidación del antiguo Fondo Nacional de Notariado.[99]
113.  En desarrollo de la facultad reglamentaria
prevista en el artículo 189 de la Constitución, el Gobierno nacional expidió el
Decreto 1890 de 1999 el cual, en su artículo 81, añadió otras asignaciones a
los recursos del Fondo, así:
“Destinación
del Fondo producto de la liquidación de "FONANOT". Con la finalidad
de desarrollar con eficacia y eficiencia las funciones relacionadas con el
registro notarial, los recursos del Fondo que actualmente administra la
Superintendencia de Notariado y Registro provenientes del liquidado Fondo
Nacional de Notariado (FONANOT), se destinarán, además de lo establecido en el
Decreto 1672 de 1997, para:
- Financiación de los concursos para el ingreso a la
Carrera Notarial, de conformidad con lo dispuesto por el Consejo Superior de la
Carrera Notarial;
- El otorgamiento de subsidios para aquellas notarías
que se vean afectadas de manera grave en su funcionamiento por catástrofes o
calamidades derivadas de fuerza mayor o caso fortuito.
- Para la financiación de la adecuación del archivo
notarial en el Archivo General de la Nación, de acuerdo con el convenio que se
suscriba para tal efecto.”
114.  Adicionalmente, mediante el Decreto 2245 de 2000[100] se dispuso que los recursos del liquidado Fondo
también contribuirán a la financiación del costo de la impresión y distribución
de los folios de registro civil que requieran las notarías del país, para el
estricto cumplimiento de ese servicio.
115.  Entonces, la destinación de los recursos
del Fondo Cuenta Especial de Notariado en tiempos de normalidad, “gira en
torno a tres ejes del orden legal: (i) mejorar las condiciones económicas de
los Notarios de insuficientes ingresos, (ii) propender por la capacitación de
los Notarios y (iii) la divulgación del derecho notarial, y en desarrollo de
dicha finalidad, el apoyo para aquellos notarios que puedan verse afectados por
situaciones graves que pongan en riesgo la prestación del servicio público
notarial, derivado de circunstancias de caso fortuito o fuerza mayor,
financiación de los concursos para el ingreso a la Carrera Notarial; la
adecuación del archivo notarial; y la impresión y distribución de los folios de
registro civil.”[101]
116.  Antes bien, teniendo en cuenta que los
recursos del Fondo tienen la destinación específica que se acaba de explicar,
los mismos son parafiscales.[102] Así lo establece la Ley 788 de 2002[103] y ha sido también reconocido por esta
Corte. En la Sentencia C-254 de 1998,[104] con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad
interpuesta contra el Decreto 1672 de 1997 por el cual se suprimió el antiguo
Fonanot (ver supra 108), la Corte concluyó que el Gobierno no había
excedido las facultades que le otorgó el Congreso de la República en la Ley 344
de 1996, para suprimir o fusionar dependencias, órganos y entidades de la Rama
ejecutiva, con el propósito de racionalizar y reducir el gasto público. Al
respecto afirmó:
“De esta manera, dentro de un criterio
de racionalización del gasto público, que justamente delimita el alcance de las
atribuciones delegadas al presidente, el Gobierno hizo un adecuado uso de las
facultades conferidas, pues procedió a suprimir una entidad que acusaba
duplicidad funcional, dejando a salvo la labor de interés público que le
competía, consistente en manejar los recursos parafiscales destinados a mejorar
a los notarios de bajos recursos;  y ello con un costo operacional
considerablemente menor al que venía originándose por dicha actividad, y
rescatando para el funcionamiento de otras entidades de la Administración
central los bienes que constituían la infraestructura física de Fonanot.”
Subraya la Sala.
117.  En este mismo sentido, la Sentencia C-574
de 2003,[105] en la cual la Corte estudió la
constitucionalidad del artículo 112 de la Ley 788 de 2002, que imponía a los
notarios la obligación de abrir una cuenta bancaria llamada Cuenta Única
Notarial para depositar todo lo que recaudaran en desarrollo de sus funciones,
destacó que el Fondo Cuenta Especial de Notariado maneja recursos
parafiscales.  La norma fue declarada parcialmente exequible al considerar que
“existe violación a la Carta en cuanto a que la disposición no hace la
necesaria distinción entre la obligación de depositar todos los ingresos con
destino a los “fondos o cuentas parafiscales del notariado, a la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, a la Superintendencia de Notariado y
Registro y a los demás organismos públicos que deban recibir ingresos
provenientes de los recaudos efectuados por los Notarios” y los ingresos
con destino al notario. Por el contrario, la disposición acusada mezcla dentro
de una misma cuenta bancaria dineros que tienen origen y destinación claramente
distintas.” Así entonces, sólo los recursos dirigidos a la cuenta
parafiscal del notariado, a la DIAN, a la Superintendencia de Notariado y
Registro y a otros organismos públicos que se nutran de los recaudos de la
actividad notarial deben ser depositados en la Cuenta Única Notarial, frente a
los recursos sobrantes los notarios tienen libertad frente a su manejo; pueden
“depositarlos en una cuenta bancaria, o en
títulos, CDTs, e inclusive si su deseo es manejar sus dineros en efectivo,
dejándolos en una caja de seguridad. Son decisiones, se repite, que
corresponden a la órbita misma de la persona, sobre las cuales no tiene
injerencia el legislador.”
118.  En conclusión, el Fondo Cuenta Especial de
Notariado, es administrado por la Superintendencia de Notariado y
Registro, con la asesoría de un Consejo integrado por el Ministro de Justicia y
del Derecho y un notario de tercera categoría; sus recursos provienen de las
contribuciones de naturaleza parafiscal que realizan los notarios y los mismos
están destinados a (i) mejorar las condiciones económicas de los notarios de
insuficientes ingresos; (ii) capacitar a los notarios; (iii) divulgar el
derecho notarial; (iv) apoyar a notarios que con ocasión de caso fortuito o
fuerza mayor vean afectada gravemente la prestación del servicio; (v) la
financiación de los concursos para el ingreso a la Carrera Notarial; (vi) la
adecuación del archivo notarial y (vi) la impresión y distribución de los
folios de registro civil. Teniendo claro lo anterior, pasa la Sala a
desarrollar el juicio de necesidad.
119.  Necesidad fáctica. Para la Sala la medida prevista en el
Decreto legislativo 805 de 2020 se encuentra fácticamente justificada pues como
se verá, el Gobierno nacional no incurrió en un error manifiesto al crear un
subsidio destinado a los trabajadores de las notarías. Para empezar conviene
recordar que en la parte motiva del decreto legislativo, el Gobierno advirtió
que las medidas de confinamiento y reducción de la movilidad adoptadas como
consecuencia del estado de emergencia generado por la pandemia derivada del
virus COVID-19, generaron una importante disminución en los usuarios del
servicio público notarial, que ha puesto en riesgo la prestación misma del
servicio así como el cumplimiento de las obligaciones de los notarios, en
especial, las relacionadas con el pago de los salarios de sus trabajadores.
120.  A su turno, la Secretaría Jurídica de
Presidencia, en su intervención ante la Corte, se refirió en específico al
impacto que ha generado la pandemia en el sector notarial. Resaltó que desde la
primera emergencia económica social y ecológica, el Gobierno nacional exceptuó
a las personas encargadas de la prestación de este servicio público de las
restricciones de movilidad pero su actividad se redujo drásticamente. Explicó
que en virtud de lo anterior, la Superintendencia de Notariado y Registro ha
expedido varios actos administrativos que contienen las pautas para la
prestación del servicio en este contexto, manteniendo su operación por 5 días a
la semana, durante 5 horas diarias y los sábados. “De lo anterior resulta necesario advertir, que desde
el 24 de abril hasta la fecha los señores notarios del país han ejercido su
función fedataria en un 56,8%, sin contar los diferentes cierres a los que se
han visto expuestos por las decisiones asumidas en los diversos municipios del país a través
de toques de queda y el procedimiento establecido de picos y cédulas.”[106]
121.  A continuación, destacó la importancia de
las funciones que desarrollan las notarías haciendo énfasis en la decisión de
la Registraduría Nacional del Estado Civil de suspender la atención al público,[107] lo cual significó que los notarios fueron
los únicos que estuvieron, de manera temporal, desarrollando la función de
registro en lo que corresponde a la inscripción de nacimientos y defunciones.
También mencionó el otorgamiento de escrituras sobre bienes inmuebles y la
incidencia que tienen las actuaciones notariales en las actividades de las
empresas fabricantes de bienes de primera necesidad, tales como las entidades
financieras. Concluyó que el servicio notarial “ha sido gravemente afectado
con las medidas de aislamiento preventivo, dejando sin recursos a un sector
esencial para los fines del aparato estatal. Lo anterior por cuanto la
Superintendencia de Notariado y Registro limitó las fechas y horarios de
prestación de servicios de las notarías en el territorio nacional durante la
vigencia del aislamiento preventivo obligatorio, por lo cual, las notarías
pasaron de prestar el servicio público notarial de ocho (8) horas al día
durante seis (6) días a la semana, a prestarlo entre dos y tres días a la
semana, 5 horas al día. Las condiciones descritas, sumadas a las restricciones
de movilidad previstas en cada uno de los municipios del país han significado
una disminución de la afluencia de ciudadanos que acuden a las notarías,
generando así que este sector sea particularmente golpeado por la crisis.”
122.
Por su parte, el
Ministerio de Justicia y del Derecho y la Superintendencia de Notariado y
Registro, en el informe presentado como respuesta a las preguntas formuladas
por la Corte, explicaron que durante el primer aislamiento preventivo decretado
por el Gobierno nacional,[108] el Superintendente expidió las
resoluciones No. 03133 y 03196
de 24 y 27 de marzo de 2020, en las cuales fijó los horarios y turnos de
prestación del servicio. “De manera que, para círculos notariales que
contaran con una o dos notarias se habilitó el servicio dos (2) días a la
semana durante tres (3) horas; y un (1) día a la semana durante tres (3) horas
para aquellos círculos con más de dos notarias. Así las cosas, durante el
primer aislamiento preventivo la prestación del servicio público se redujo en
un 86.4% y 93,2%, respectivamente.” En el segundo aislamiento decretado por
el Gobierno nacional,[109] mediante las resoluciones No. 03323 y 03324 de 9 de abril de 2020,
se fijó la prestación del servicio público notarial, en 3 días a la semana
durante 5 horas, “es decir, los notarios ejercieron su función solo en un
34%.” Esta medida se mantuvo durante los demás periodos de aislamiento,[110] añadiendo la prestación del servicio los
días sábados. Por último, señalaron que en el mes de marzo, los ingresos
notariales presentaron un decrecimiento del 24,66% respecto del mes de febrero,
para abril ese porcentaje ascendió a un 65,37% y en mayo el reporte de
disminución de los ingresos fue de un 17,67%.
123.  Pues bien, vistas en conjunto las
consideraciones contenidas en el Decreto legislativo 805 de 2020, los
argumentos expuestos por el Gobierno nacional en su intervención ante la Corte
y las cifras presentadas por el Ministerio de Justicia y el Derecho y la
Superintendencia de Notariado y Registro al responder a las preguntas
formuladas por la Corte, la Sala considera que la medida de apoyo económico a
los trabajadores de las notarías quedó fácticamente sustentada. Es evidente que
se trata de un sector que no es ajeno a la crisis económica que generó la
pandemia por el virus COVID-19 y que ante la reducción de sus ingresos, los
notarios pueden optar por disminuir los salarios de sus trabajadores e incluso
dar por terminados sus contratos, con el fin de minimizar los efectos negativos
mencionados.
124.  Es importante hacer énfasis en que la
finalidad del Decreto legislativo 805 de 2020 no es apoyar a los notarios para
que tengan mejores ingresos sino brindar un subsidio económico a sus
trabajadores de cara al riesgo que supone para su estabilidad el drástico
descenso en los ingresos de las notarías, sin importar la categoría de las
mismas. En efecto, los notarios se postulan y reciben el auxilio económico, y en
de cierto modo ello puede significar un alivio frente a sus obligaciones
laborales; no obstante, la Sala entiende que el verdadero propósito de la norma
y sus destinatarios finales son los trabajadores de las notarías en tanto se
pretende cubrir parte de la nómina.
125.  Según la Ley 29 de 1973 las notarías están
divididas en tres categorías.
Su artículo 16 dispone que la pertenencia a uno u otro círculo notarial depende
del “número de escrituras otorgadas en
cada uno de ellos en los últimos cinco años y los factores socio-económicos [sic] haga la Superintendencia de Notariado y Registro, con aprobación del
Gobierno Nacional.” Conforme a esa
misma disposición, los “Círculos de Notaría que tengan por cabecera la
capital de la República y las capitales de Departamento con más de 300.000
habitantes, de acuerdo con los estimativos que haga al efecto el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística a petición de la Superintendencia de
Notaria y Registro, serán clasificados en la primera categoría.” Esta
clasificación es importante porque es uno de los factores que determina el
monto del subsidio que se otorga en época de normalidad a los notarios con
menores ingresos. El artículo 14 de la citada Ley 29 de 1973, dispone que la
Junta Directiva del Fondo debe fijar anualmente el monto del subsidio, según
los círculos y regiones y, en especial, atendiendo al número de escrituras
otorgadas en cada uno de ellos en el año inmediatamente anterior.
126.  Enseguida, en el juicio de necesidad
jurídica, la Sala explicará en detalle las diferencias entre el subsidio
consagrado en la Ley 29 de 1973 y el previsto en el Decreto legislativo bajo
estudio. Por ahora, encuentra pertinente
hacer énfasis en que al margen del subsidio proveniente del Fondo Cuenta
Especial de Notariado que reciben, en época de normalidad, algunos notarios
para mejorar las condiciones
económicas dados los insuficientes ingresos que perciben (supra 118),[111] la medida que analiza la Sala está dirigida no a los
notarios para tal efecto, sino a los trabajadores de las notarías, en
específico al pago de sus salarios. Por tanto, todos los trabajadores del
sector, independiente del círculo al que pertenezca su empleador, se han visto
afectados en este contexto de recesión económica, de ahí que no encuentre la
Corte un error manifiesto de apreciación por parte del Gobierno en la
implementación de un subsidio destinado al pago de los salarios. La Sala
concluye que la medida prevista en el Decreto legislativo 805 de 2020 supera el
juicio de necesidad fáctica.
127.  Necesidad jurídica. La Sala coincide con lo sostenido por el Gobierno nacional en el
sentido de que en el ordenamiento jurídico no existen disposiciones legales
suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
128.  La premisa que expuso la Presidencia de la República,
el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Superintendencia de Notariado y
Registro consistió en justificar la necesidad jurídica del aporte económico
examinado en que la legislación ordinaria no contiene una norma que permita
contribuir directa y exclusivamente a la nómina de los trabajadores de las
notarías.[112]  En tal sentido, señalaron que el decreto legislativo
objeto de estudio regula un apoyo que (i) está dirigido a los trabajadores de
las notarías, no a los notarios; y (ii) pretende beneficiar a los empleados de
todas las notarías del país, independientemente de si se trata o no de notarías
con insuficientes ingresos.
129.  Por el contrario, la mayoría de intervinientes durante el proceso se
refirieron, precisamente, a la ausencia de focalización de los destinatarios
del subsidio previsto en el Decreto legislativo 805 de 2020. El grupo de
notarios de tercera categoría[113] que intervino durante el trámite puso de
presente que el cambio de destinación de los dineros del Fondo Cuenta Especial
de Notariado empeora la situación de más de 500 notarios de ingresos
insuficientes. Uno de los intervinientes[114] sostuvo que el subsidio bajo análisis
asigna recursos de una manera ineficiente, sin garantizar la sostenibilidad y
el mayor acceso a los servicios notariales en todo el territorio nacional y
resalta que se está aportando al sistema un “ingrediente de manifiesta
inequidad, ineficiencia y regresividad.”[115] Por último, el Departamento de Derecho
Fiscal de la Universidad Externado de Colombia sugirió que se debería exigir
una certificación por parte de contador público de la disminución de ingresos
para poder acceder al subsidio, esto es, una prueba sobre la real afectación
sufrida. En sentido similar, el Procurador General de la Nación argumentó que
no convendría otorgar el subsidio a todas las notarías del país, sino que se
deberían establecer criterios para enfocarlo a aquellas que se hayan visto
efectivamente afectadas por la crisis, por no poder prestar sus servicios o que
no han logrado pagar sus nóminas. En tal sentido, dirigió su solicitud de
exequibilidad condicionada.
130.  Al margen de las peticiones hechas de
manera específica por parte de cada uno de los intervinientes y de la Vista
Fiscal, para el pleno de la Corte es claro que el Gobierno valoró adecuadamente
la necesidad jurídica de consagrar un beneficio de manera amplia y general a
favor de todos los trabajadores de las notarías del país, sin diferenciar si
desarrollan sus labores en una notaría de primera, segunda o tercera categoría.
Esto, por cuanto se trata de un auxilio económico dirigido directamente a los
empleados de las notarías, luego de la postulación del notario y la verificación
de requisitos por la Supertintendencia de Notariado y Registro,[116] que busca garantizar la conservación de
los puestos de trabajo y la continuidad en la prestación del servicio público.
131.  Al respecto, la Corte recuerda que de conformidad con
el juicio de necesidad fáctica, los recursos del Fondo Cuenta Especial de
Notariado tienen entre su objeto mejorar las condiciones económicas de los
notarios con insuficientes ingresos (supra 118),[117] lo cual conlleva la categorización de las notarías
según lo descrito (supra 125). De ahí, que la pregunta que subyace a este
juicio es si el aporte económico a los trabajadores de las notarías y las
normas que regulan su operatividad, creadas mediante el Decreto legislativo 805
de 2020, son subsidiarias a la legislación ordinaria, o si por contrario, el
ordenamiento jurídico ya contiene disposiciones que prescriban una ayuda
equivalente, tal y como lo argumentaron algunos intervinientes.
132.  La Sala Plena encuentra que la regulación ordinaria no
dispone de herramientas encaminadas a la protección de los trabajadores de las
notarías como explicará a continuación.
133.  Según el artículo 2 de la Ley 29 de 1973, los ingresos
de los notarios dependen de un lado, de las sumas que obtengan por la
prestación del servicio notarial, y por otro, de los subsidios que reciban
cuando a ello hubiere lugar.[118] Lo anterior ha determinado, como se expuso (supra
125), que existen notarías que funcionan de forma autónoma pues los ingresos
que recaudan por el desarrollo de su actividad les garantiza su operación. En
contraste, existen otras categorías de notarías que, para la prestación del
servicio, dada la insuficiencia de los recursos que perciben, requieren
subsidios. Dichos subsidios son concedidos por el Fondo Cuenta Especial de
Notariado cuyos recursos dependen justamente de los aportes que los notarios
realizan proporcionalmente acorde con el número de escrituras que otorgan
anualmente. El monto del subsidio es fijado cada año de acuerdo con el número
de escrituras y el ingreso bruto mensual promedio del año anterior.[119]
134.  El subsidio ordinario del que se viene
hablando tiene importantes diferencias con la legislación de emergencia bajo
estudio. En primer lugar, está dirigido únicamente a los notarios de
insuficientes ingresos, lo cual es determinado por la Superintendencia de
Notariado y Registro según los ingresos mensuales y el número de escrituras
otorgadas en el año inmediatamente anterior. Para la vigencia 2019, por
ejemplo, esta ayuda económica le fue asignada a los notarios que, “de acuerdo
con la información examinada en el Informe Estadístico Notarial, reporten
ingresos brutos promedio mensuales de hasta 20 S.M.M.L.V. y la escrituración no
supere las 1.440 escrituras anuales”[120] y osciló entre $5.593.055 y $9.058.952.[121] Por su parte, el Decreto legislativo 805
de 2020 no distingue entre notarios con suficientes o insuficientes ingresos
pues, como lo ha sostenido la Sala, el subsidio temporal que consagra, si bien
será tramitado a través de cada notario mediante la postulación que realice, está
dirigido a las notarías, específicamente, al pago de la nómina.
135.  Antes bien, tal como se acaba de exponer,
el subsidio previsto en la Ley 29 de 1973 hace parte de la remuneración de los
notarios; no obstante, el mismo no es constitutivo de honorarios. El Consejo de
Estado ha dicho al respecto:
“Aun cuando la base para su determinación la constituye la cantidad de
actos que produzca una determinada Notaría, su reconocimiento no obedece a una
contraprestación por los servicios prestados a la ciudadanía por parte del
Notario; lo anterior se desprende de lo dispuesto en las sucesivas Resoluciones
–ya citadas en el acápite correspondiente– que desde el 2006 han tasado el
monto a partir del cual se puede considerar que una Notaría recibe ingresos insuficientes,
las cuales señalaron que le incumbía a la Superintendencia de Notariado y
Registro velar “porque la destinación de los subsidios para el mejoramiento
del servicio, se cumpla a cabalidad, de manera racional, demostrable y adecuada”.
Así las cosas, se cumplen los requisitos para que el subsidio a favor de los
Notarios de ingresos insuficientes sea considerado como una subvención,
atendiendo principalmente el hecho de que con su otorgamiento no se retribuye
el servicio notarial y que su otorgamiento tiene como destinación específica el
mejoramiento del servicio público notarial.”[122]
136.  Esa diferencia entre honorario y subvención
es importante para el caso que ocupa la atención de la Sala, pues por un lado,
al ser otorgado a un particular que realiza una actividad de interés general,
como lo es la prestación del servicio público notarial, su “objetivo
principal, directo e inmediato [no es] el
enriquecimiento del beneficiario, aun cuando indirectamente afecte de manera
positiva su patrimonio; […] los dineros percibidos deben ser utilizados
para el fin de interés general para el cual se otorga el referido beneficio”;[123]  por otro, es indicativa de la destinación
específica del subsidio únicamente para el mejoramiento del servicio.
Pues bien, el contenido normativo de esta expresión está dispuesto por la
finalidad misma del Fondo de donde provienen los recursos para su otorgamiento.
Recuérdese que la finalidad del Fondo Cuenta Especial de Notariado es (i)
mejorar las condiciones económicas de los notarios de insuficientes ingresos;
(ii) capacitar a los notarios; (iii) divulgar el derecho notarial; (iv) apoyar
a notarios que con ocasión de caso fortuito o fuerza mayor vean afectada
gravemente la prestación del servicio; (v) la financiación de los concursos para
el ingreso a la Carrera Notarial; (vi) la adecuación del archivo notarial y
(vii) la impresión y distribución de los folios de registro civil.
137.  Asimismo, es pertinente tener en cuenta que los
notarios son responsables del funcionamiento de sus despachos,[124] tienen la calidad de empleadores de sus
trabajadores y asumen el régimen prestacional de sus empleados de conformidad
con el Código Sustantivo del Trabajo.[125] Además, por expresa disposición legal, el
pago de las acreencias laborales deben hacerlo únicamente con lo que reciben
del pago que hacen los usuarios por la prestación del servicio notarial; el
artículo 4° de la Ley 29 de 1993 dispone:
“Artículo
4º. El pago de las asignaciones de los empleados subalternos de los
Notarios, así como la dotación y sostenimiento de las respectivas oficinas, se
hará por tales funcionarios de los recursos que perciban de los usuarios por
concepto de los derechos notariales que autoriza la ley.
138.
En este mismo sentido,
la intervención hecha por la Secretaría Jurídica de Presidencia en defensa de
la constitucionalidad del Decreto 805 de 2020, señala:
“De
igual forma es de advertir que teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 4
de la Ley 29 de 1973 el pago de las asignaciones de los empleados subalternos
de los notarios, así como la dotación y sostenimiento de las respectivas
oficinas, es responsabilidad exclusiva de los notarios, y dichos pagos se harán
con los recursos que perciban de los usuarios por concepto de los derechos
notariales que autoriza la Ley, y por tanto, bajo la legislación ordinaria el
Fondo Cuenta Especial del Notariado no puede ser utilizado para tales fines” [126]
139.   Por
consiguiente, los recursos del Fondo Cuenta Especial de Notariado bajo el
esquema descrito si bien se focalizan en las notarías de ingresos insuficientes
para operar de forma autónoma, no están destinados a la nómina de los
trabajadores la cual es responsabilidad exclusiva de los notarios como
empleadores, y debe pagarse con lo que reciben como contraprestación de sus
servicios por los usuarios. Lo que significa que el Decreto Legislativo 805 de
2020 habilita una destinación adicional y temporal para los recursos del Fondo
Cuenta Especial de Notariado a efectos de proteger la permanencia laboral de
los empleados de las notarías, con independencia de los subsidios regulares que
le sean otorgados a los notarios para los que trabajan.
140.  De hecho, la Sala comparte los argumentos
gubernamentales mencionados en cuanto refieren que el aporte económico creado
por el decreto legislativo revisado está dirigido a los trabajadores de las
notarías y no a los notarios, los cuales pueden verse tangencialmente beneficiados,
pero no son los destinatarios finales del auxilio y, como se viene explicando
el subsidio mensual que reciben los notarios de menores ingresos está destinado
a mejorar sus condiciones, no al pago de la nómina de sus trabajadores. En este
contexto, la medida prevista en el Decreto legislativo 805 de 2020 es
jurídicamente necesaria pues con ella se pretende beneficiar a los empleados de
todas las notarías del país, independientemente de si se trata de notarías con
suficientes ingresos, lo cual supone la creación de una nueva destinación
temporal de los recursos del Fondo Cuenta Especial de Notariado que requiere la
expedición de una norma de carácter legal.
141.
Adicionalmente, los recursos del
Fondo Cuenta Especial de Notariado son contribuciones parafiscales con objetivo
legal específico y, por lo tanto, una adición a su destinación, así sea
transitoria, debe hacerse mediante una norma de su misma fuerza y rango.
142.
En la Sentencia C-593 de 2010[127] la Corte
explicó que el Legislador está facultado para variar o redefinir la destinación
de las contribuciones parafiscales, siempre que respete su finalidad
específica. En este sentido señaló que “la potestad tributaria se radica
constitucionalmente en cabeza del legislador, a quien compete ‘imponer
contribuciones fiscales o parafiscales’ (C.P. Art. 338); siendo ello así,
igualmente puede definir el destino de las contribuciones parafiscales que
crea, siempre y cuando ellas se dirijan a financiar el mismo sector dentro del
cual se recaudaron, pues como es sabido, tales  contribuciones ‘se
cobran solo a un gremio o colectividad específica y se destinan a cubrir las
necesidades o intereses de dicho gremio o comunidad’.”[128] Así entonces, sólo una
norma con fuerza de ley puede variar parcialmente la forma en que se invierten
los recursos provenientes de una contribución parafiscal, tal como ocurre en
esta oportunidad; además el decreto legislativo bajo estudio respeta la destinación
específica del Fondo Cuenta Especial de Notariado, pues el subsidio que
contempla redunda en beneficio del sector notarial.
143.
En este orden de ideas, la necesidad jurídica de la norma está
soportada por la ausencia de una disposición en la legislación ordinaria que
permita brindar una ayuda económica a los trabajadores de las notarías, a cargo
del Fondo Cuenta Especial de Notariado, con independencia del círculo al que
pertenezcan; así como por la naturaleza parafiscal de los recursos del Fondo,
que implica que una adición a su destinación sea adoptada mediante una norma
legal.
144.
La Sala encuentra que también
existe en la legislación ordinaria una disposición que habilita la utilización
de los recursos del Fondo Cuenta Especial de Notariado para otorgar subsidios a
las notarías que vean afectado de manera grave su funcionamiento por
catástrofes o calamidades derivadas de fuerza mayor o caso fortuito[129] (Decreto 1890 de 1999, ver supra 109).
Como se observa la legislación ordinaria establece: i) que la afectación sea
grave; ii) originada en una situación imprevisible e irresistible, de fuerza
mayor o caso fortuito; y iii) que impida el funcionamiento de la notaria. Estos
tres supuestos deben ser valorados por el Consejo Asesor del Fondo Cuenta, al
cual le corresponde determinar si accede o no a la petición del notario, esto
es aprobar o rechazar dicho gasto.[130]
145.
De modo que, lo regulado en el
decreto examinado también es subsidiario a esta legislación ordinaria pues los
requisitos enunciados no permiten movilizar los recursos del Fondo Cuenta
Especial de Notariado para brindar un auxilio temporal a la nómina de los
trabajadores de todas las notarías del país, al margen de la categoría o
círculo al que pertenezcan y de la afectación puntual derivada del estado de
emergencia. Tal como se explicó algunos párrafos atrás (supra 130 y
131), la destinación específica que recae sobre los recursos del Fondo impide
su uso para otros fines, como el pago de nómina.
146.  En suma, la medida de apoyo económico a los
trabajadores de las notarías consistente en un
subsidio del 40% de su salario creada por el Decreto Legislativo 805 de 2020 es
conforme al juicio de necesidad, pues quedó demostrado fácticamente que el
sector notarial se ha visto afectado como consecuencia de las medidas de
aislamiento y de restricción de la movilidad adoptadas en el marco del estado
de emergencia y ello ha puesto en riesgo los pagos salariales de sus
trabajadores e, incluso, su estabilidad laboral. Asimismo, la medida es
jurídicamente necesaria en virtud de la ausencia de una norma ordinaria que
persiga ese mismo fin y de la naturaleza de los recursos del Fondo Cuenta
Especial de Notariado. También es necesaria la regulación adicional que define
las pautas, exclusiones y condiciones para acceder al aporte económico, las
consecuencias por el uso indebido o el acceso fraudulento a los recursos y los
beneficios tributarios que implica el manejo de estos por parte de los
notarios.
-
Juicio de proporcionalidad
147.
La creación y
condiciones de implementación del aporte económico temporal para los
trabajadores contenida en el Decreto legislativo 805 de 2020 no es
desproporcionada. Este juicio exige que las medidas adoptadas
en desarrollo del Estado de emergencia sean “proporcionales a la gravedad de
los hechos que motivaron el estado de excepción, teniéndose en cuenta para
ello, además de dicha gravedad, la naturaleza y el ámbito de ocurrencia de
dicha situación de crisis.”[131]
148.
El concepto de proporcionalidad
se encuentra ligado a la concepción de los derechos como principios, y ha sido
adoptado por la jurisprudencia como una herramienta metodológica para
determinar la razonabilidad tanto fáctica como jurídica de la norma que se
analiza.[132] La Corte Constitucional ha moldeado este
análisis bajo un juicio integrado[133] que contempla distintos niveles de
intensidad; de manera que cuando la regulación puede tener un grado de
afectación e impacto mayor sobre los derechos, se eleva el grado de intensidad del
juicio.[134] Esto permite armonizar el control judicial
con el principio democrático y la colaboración armónica entre los poderes,
evitando que la Corte emplee un estándar estricto de revisión en todas las
circunstancias, que termine por asfixiar el poder normativo del Congreso de la
República, o en su defecto -en casos extraordinarios o excepcionales- del
Gobierno nacional. En efecto, debe recordarse que la regulación de los estados
de excepción se funda en el carácter reglado, excepcional y limitado
de los mismos.[135] No se trata entonces de la cláusula
general de competencia que le asiste al Congreso de la República para expedir
leyes, sino de una potestad excepcional y reservada para momentos de
anormalidad.
149.
En esta ocasión, y dada
la naturaleza de los asuntos que aborda el Decreto legislativo 805 de 2020, la
Corte considera que la intensidad del juicio a aplicar es leve. Esto,
comoquiera que se trata de una medida de carácter económico que supone un
beneficio a fin de asegurar la estabilidad en el empleo de los trabajadores de
las notarías, y en esa medida el margen de configuración del legislador de
excepción es amplio.  El decreto crea una financiación temporal de un
porcentaje de la nómina de las notarías con el propósito de que los notarios
mantengan los puestos de trabajo de sus empleados, así como de la correlativa
responsabilidad del Estado en la prestación del servicio público notarial. El
escrutinio leve ordena examinar la legitimidad entre el medio y el fin, esto
es: (i) que el fin y el medio no estén prohibidos constitucionalmente; y
(ii) que el medio sea idóneo o adecuado para lograr el fin propuesto.
150.
En cuanto al primer
requisito, la Sala considera que el fin que persigue la norma y el medio que
emplea para alcanzarlo son constitucionales. Por una parte, la finalidad de
asegurar el empleo encuentra respaldo constitucional en el artículo 1 que
dispone el respeto de la dignidad humana, el trabajo y la solidaridad de las
personas como valores fundamentales del Estado colombiano; el artículo 25 que consagra
el trabajo en condiciones dignas y justas como un derecho especialmente
protegido; y el artículo 53 de la Constitución que dispone:
“Artículo 53. El Congreso expedirá el estatuto del
trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes
principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los
trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y
calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los
beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir
y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al
trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes
formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas
por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la
capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a
la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad. El estado garantiza el
derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los
convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de
la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de
trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos
de los trabajadores.”
151.
Se trata de una medida
que desarrolla este mandato superior en tanto pretende proteger las garantías
laborales de los trabajadores de las notarías, asegurando que durante la
emergencia tengan garantizado su mínimo vital. Además, debe tenerse en cuenta
que el artículo 215 de la Constitución prohíbe expresamente que los derechos
sociales de los trabajadores sean desmejorados en el marco de un estado de
emergencia; el Decreto 805 de 2020, por su parte, redundará en beneficio de “siete mil (7.000) empleos formales
directos, sin contar los más de veinte mil (20.000) empleos indirectos que
dependen de la adquisición de los insumos para la prestación de servicios
notariales como el papel de seguridad notarial, la identificación y
autenticación biométrica en línea, la firma digital, entre otros (…).”[136]
152.
En línea con lo anterior, tampoco
está prohibido por el texto constitucional adoptar medidas tendientes a
garantizar la prestación del servicio público notarial. El artículo 365 de la
Carta establece que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social
del Estado y que es su deber asegurar la prestación eficiente de los mismos;
pues bien, la creación de un subsidio a la nómina de los empleados de las
notarías y la regulación de las pautas, exclusiones y condiciones para acceder
al aporte económico, las consecuencias por el uso indebido o el acceso
fraudulento a los recursos y los beneficios tributarios que implica el manejo
de estos por parte de los notarios, es un asunto que sin duda busca garantizar
la prestación eficiente y continua de un servicio que como se vio -supra 69- es
esencial en el actual contexto de emergencia
153.
Frente al medio escogido por el
Gobierno nacional para cumplir el objetivo señalado, esto es el diseño y
regulación de un aporte económico temporal para los trabajadores de las
notarías, la Sala encuentra que resulta idóneo para salvaguardar la permanencia
en el empleo de estos trabajadores y la continuidad en la prestación del
servicio público notarial. En un escenario de emergencia marcado por una grave
crisis económica, los trabajadores son un sector altamente vulnerable. Conviene
recordar que los notarios son particulares que prestan un servicio público y su
remuneración proviene del pago que hacen los usuarios por la prestación de ese
servicio. Esto significa que los notarios asumen con cargo a sus recursos, “la nómina de los trabajadores de Notarías, el arriendo
de los locales comerciales en los cuales funciona la notaría, el valor de los
servicios públicos asociados al local comercial, la adecuación del local donde
funciona la notaría, los equipos tecnológicos y los servicios requeridos para
la prestación del servicio notarial, la infraestructura para el almacenamiento
del protocolo notarial, entre otros gastos asociados.”[137] Ante la disminución de los ingresos, la reducción en
el monto de los salarios de los trabajadores y el recorte de personal son dos
estrategias comúnmente utilizadas para hacer frente a la poca fluidez de caja;
por ello, la medida adoptada por el Gobierno en el decreto legislativo bajo
examen es idónea para proteger a los trabajadores del sector notarial,
comoquiera que al brindar un subsidio para el pago de la nómina protege el
derecho al mínimo vital de estos trabajadores y procura por que permanezcan en
el empleo, garantizando su indispensable remuneración económica.
154.
En conclusión, la creación y
regulación del apoyo económico transitorio a los trabajadores de las notarías,
previsto en el Decreto legislativo 805 de 2020, es una respuesta equilibrada
frente a las consecuencias económicas generadas por la pandemia, especialmente,
para mitigar el desempleo en este sector, así como garantizar la prestación de
un servicio público relevante para el funcionamiento del Estado.
-
Juicio de no discriminación
155.
La
Sala considera que la medida prevista en el Decreto legislativo 805 de 2020 no
resulta discriminatoria, ya que no establece un tratamiento diferenciado con
base en algún criterio sospechoso de discriminación, esto es, por razones de
sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica o de otras categorías sospechosas. Por el contrario, busca
beneficiar a todos los trabajadores de las notarías del país con independencia
del círculo en el cual se encuentren ubicadas y, con ello, salvaguarda sus
derechos laborales.
156.
No
obstante, la Sala estima pertinente retomar en este juicio las razones que llevaron al Gobierno a
excluir del beneficio económico previsto en el Decreto legislativo 805 de 2020
a los empleados en situación de suspensión de prestación del servicio
(parágrafo del artículo 3 del Decreto legislativo 805 de 2020.)
157.
Al
repecto, en el informe presentado por el Ministerio de Justicia y del Derecho y
por la Superintendencia de Notariado y Registro, se advirtió: “[e]l apoyo económico que se creó con ocasión del Decreto
805 de 2020 tiene por objetivo "proteger el empleo de los trabajadores que
prestan sus servicios en las Notarias del país", motivo por el cual, se
destinan unos recursos con cargo al fondo Cuenta Especial del Notariado
administrado por la Superintendencia de Notariado y Registro, orientados al cumplimiento
de las obligaciones laborales de los empleados de los despachos notariales del
país. Dicha iniciativa pretende estimular el empleo en las notarias del pais y
generar un estimulo o reconocimiento para aquellas notarías que durante la
crisis mantuvieron los empleos. // En este sentido, el Gobierno nacional a
través de distintos actos administrativos expedidos en el marco del estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica pretendió desistimular la suspensión
de los contratos de trabajo y propender por el mantenimiento de la nómina que
permita evitar la parálisis, aspecto que es replicado en esta oportunidad para
el servicio público notarial. En tal sentido, el pago de las nóminas de los
notarios que, en medio de la crisís generada por la pandemia, han mantenido sus
trabajadores, reconociendo todos los pagos laborales correspondientes y sin
suspender temporalmente el contrato de trabajo o establecerles una licenda no
remunerada, es el margen que se pretende incentivar a través de la expedici6n del
presente decreto.”
158.
En ese orden de ideas,
la Sala observa que las motivaciones para otorgar el trato diferenciado aludido
responde a la focalización de recursos en aquellas notarías que cumplieron con
la finalidad de preservar el empleo aún frente la crisis económica que generó
la pandemia. No resulta discriminatorio que el beneficio se otorgue a los
notarios que mantuvieron en sus nóminas a los empleados en aras de garantizar
la prestación del servicio público notarial; asimismo es razonable que el auxilio
se brinde únicamente aquellos trabajadores que se encuentren desempeñando sus
labores en las notarías, al menos por dos razones. Por un lado, porque enfocar
el subsidio a los trabajadores que no tengan suspendida la prestación de sus
servicios permite incorporar un criterio objetivo para el control de la
destinación de los recursos del Fondo, esto es, el reporte al sistema general de seguridad social en
la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA). Por otro lado, porque además de contribuir a la
salvaguarda de los derechos de los trabajadores de las notarías de todo el
país, el decreto también persigue el fin de garantizar la prestación continua y
efectiva del servicio público notarial, lo cual, evidentemente, se encuentra a
cargo de aquellos trabajadores que se encuentren activos en sus funciones.
-
Regla de vigencia
159.
La última regla,
contenida en el artículo 8º del decreto legislativo analizado se ocupa de la
vigencia del mismo. Establece que va regir a partir de la fecha de su
publicación. Para la Sala se trata de una norma necesaria para que el Decreto
en cuestión entre a regir en el orden jurídico y que no representa problemas de
constitucionalidad.
7. Síntesis de la decisión
160.
La Sala Plena revisó la
constitucionalidad del
Decreto Legislativo 805 de 2020, “[p]or medio del
cual se crea un aporte económico temporal de apoyo a los trabajadores de las
notarías del país en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica”, proferido durante el estado de excepción declarado por
el Decreto 637 de 2020.
161.
La Corte concluyó que
el Decreto legislativo 805 de 2020 cumple con los requisitos formales y
materiales previstos en las disposiciones constitucionales y estatutarias para
este tipo de normas. Precisó que la finalidad de la norma es brindar un apoyo
económico para el pago de los salarios de los trabajadores de las notarías de
todo el país, más no subsidiar a los notarios; y el Gobierno demostró la
existencia de disponibilidad presupuestal para el efecto. Por ello no accedió a
la solicitud de condicionamiento encaminada a que el beneficio se otorgue
únicamente a aquellos notarios que demuestren una afectación en sus ingresos
con ocasión del estado de emergencia. La Sala Plena encontró que el decreto
supera el juicio de conexidad interna pues sus disposiciones tienen relación
con sus considerandos; también pudo establecer que la norma fue suficientemente
motivada, ya que pretende proteger a los 7.363 trabajadores de las 907 notarías
que operan en el país. En sentido similar, sostuvo que la creación y regulación
de un subsidio destinado al pago de la nómina de las notarías no es arbitraria
y sus objetivos no son caprichosos, lo que busca es garantizar la estabilidad
laboral del sector notarial y contribuir a la prestación eficiente del
servicio.
162.
De otra parte, señaló
que el Decreto legislativo 805 de 2020 no restringe ninguno de los derechos
intangibles que han sido expresamente reconocidos como intocables en
diferentes disposiciones, no contradice la Constitución o los tratados
internacionales ni el marco de referencia del Ejecutivo en un estado de
emergencia. Asimismo, encontró que el diseño de un aporte económico temporal a
los trabajadores de las notarías y las normas que desarrollan su implementación
no suspenden ninguna ley, sino que habilitan la destinación transitoria,
durante 4 meses, de los recursos del Fondo Cuenta Especial de Notariado para
financiar parcialmente la nómina de las notarías que cumplan con los requisitos
previstos para postularse al beneficio.
163.
Además, para la Sala
Plena la norma es fácticamente necesaria porque la disminución de los ingresos
de los notarios conlleva el riesgo para sus trabajadores de que sean
disminuidos sus salarios e incluso de ser desvinculados con el propósito de
recortar los gastos; de ahí que no exista un error manifiesto al otorgar este
auxilio de manera amplia y generalizada. En igual sentido, es jurídicamente
necesaria en tanto la legislación ordinaria no prevé un subsidio para el pago
de nómina de los trabajadores de las notarías con cargo al Fondo Cuenta
Especial de Notario y, comoquiera que el mismo maneja recursos provenientes de
las contribuciones parafiscales que realizan los notarios, una adición a su
destinación requiere ser incorporada mediante una norma con fuerza y rango de
ley.
164.
En lo que tiene que ver
con el juicio de proporcionalidad, la Corte sostuvo que la medida es una
respuesta equilibrada frente a la crisis generada por el estado de emergencia
en el sector notarial, puesto que busca garantizar la remuneración de los
trabajadores de las notarías, los cuales son particularmente vulnerables en un
contexto de disminución de ingresos y necesidad de recortes presupuestales, y
con ello desarrolla los mandatos constitucionales previstos en los artículos 53
y 365 sobre la protección al trabajo y la obligación de garantizar la
prestación eficiente de los servicios públicos; y el medio escogido es idóneo
pues el subsidio a la nómina y las normas que regulan su implementación generan
un alivio para los trabajadores al tiempo que desincentivan la terminación de
sus contratos. Finalmente, en tanto se trata de una medida que va dirigida a
los empleados de todas las notarías del país, la Sala Plena advirtió que no
suscita ningún tipo de debate en relación con el juicio de no discriminación.
Por lo tanto, declarará exequible el Decreto legislativo 805 de 2020.
VI.
DECISIÓN
165.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 805 de 2020, “[P]or
medio del cual se crea un aporte económico temporal de apoyo a los trabajadores
de las notarías del país en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social
y Ecológica”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase
y publíquese.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (E)
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS JAVIER MORENO ORTIZ
Magistrado (E)
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con Salvamento de Voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con Salvamento de Voto
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con Salvamento de Voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ANEXO I: Texto del Decreto Legislativo 805 de 2020
“MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
DECRETO NÚMERO 805
(4 JUN 2020)
"Por medio del cual se crea un aporte económico temporal de apoyo a los
trabajadores de las notarías del país en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica"
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA,
En ejercicio de las atribuciones que le confieren en
el artículo 215 de la
Constitución Política de Colombia, en concordancia con
la Ley 137 de 1994 y en
desarrollo de lo previsto en el Decreto 637 del 6 de
mayo de 2020, "Por el
cual se declara un Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en todo el territorio nacional” y
CONSIDERANDO
Que en los
términos del artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de la
República, con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan
hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución
Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el
orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad
pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que, según la
misma norma constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, el Presidente, con la firma de todos los
ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Que estos
decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica
con el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma
transitoria establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
Que el 6 de marzo
de 2020 el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el
primer caso de brote de enfermedad por Coronavirus COVID-19 en el territorio
nacional.
Que el 11 de
marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud - OMS declaró el actual brote
de enfermedad por Coronavirus - COVID-19 como una pandemia, esencialmente por
la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, toda vez que al 11 de
marzo de 2020 a la OMS se habían notificado cerca de 125.000 casos de contagio
en 118 países y que a lo largo de esas últimas dos semanas el número de casos
notificados fuera de la República Popular China se había multiplicado en trece
(13) veces, mientras que el número de países afectados se había triplicado, por
lo que instó a los países a tomar acciones urgentes.
Que mediante la
Resolución 380 del 10 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección
Social adoptó, entre otras, medidas preventivas sanitarias de aislamiento y
cuarentena de las personas que a partir de la entrada en vigencia de la
precitada resolución, arribaran a Colombia desde la República Popular China,
Francia, Italia y España.
Que mediante
Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de Salud y Protección
Social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015,
declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo Coronavirus
COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el30 de mayo de 2020 y, en virtud
de esta, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la
propagación del Coronavirus COVID-19 y mitigar sus efectos.
Que al 17 de
marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social había reportado que en
el país se presentaban 75 casos de personas infectadas con el Coronavirus
COVID-19 y O fallecidos, cifra que ha venido creciendo a nivel país de la
siguiente manera: 102 personas contagiadas al 18 de marzo de 2020; 108 personas
contagiadas al día 19 de marzo de 2020; 145 personas contagiadas al día 20 de
marzo de 2020, 196 personas contagiadas al día 21 de marzo de 2020, 235
personas contagiadas al 22 de marzo de 2020, 306 personas contagiadas al 23 de
marzo de 2020; 378 personas contagiadas al día 24 de marzo de 2020; 470
personas contagiadas al día 25 de marzo de 2020, 491 personas contagiadas al
día 26 de marzo de 2020, 539 personas contagiadas al día 27 de marzo de 2020,
608 personas contagiadas al 28 de marzo de 2020, 702 personas contagiadas al 29
de marzo de 2020; 798 personas contagiadas al día 30 de marzo de 2020; 906
personas contagiadas al día 31 de marzo de 2020, 1.065 personas contagiadas al
día 1 de abril de 2020, 1.161 personas contagiadas al día 2 de abril de 2020,
1.267 personas contagiadas al día 3 de abril de 2020, 1.406 personas
contagiadas al día 4 de abril de 2020, 1.485 personas contagiadas al día 5 de
abril de 2020, 1.579 personas contagiadas al día 6 de abril de 2020, 1.780
personas contagiadas al 7 de abril de 2020, 2.054 personas contagiadas al 8 de
abril de 2020, 2.223 personas contagiadas al9 de abril de 2020,2.473 personas
contagiadas al día 10 de abril de 2020, 2.709 personas contagiadas al 11 de
abril de 2020, 2.776 personas contagiadas al 12 de abril de 2020,2.852 personas
contagiadas al 13 de abril de 2020, 2.979 personas contagiadas al 14 de abril
de 2020, 3.105 personas contagiadas al 15 de abril de 2020, 3.233 personas
contagiadas al 16 de abril de 2020, 3.439 personas contagiadas al 17 de abril
de 2020, 3.621 personas contagiadas al 18 de abril de 2020, 3.792 personas
contagiadas al 19 de abril de 2020, 3.977 personas contagiadas al 20 de abril
de 2020, 4.149 personas contagiadas al 21 de abril de 2020, 4.356 personas
contagiadas al 22 de abril de 2020, 4.561 personas contagiadas al 23 de abril
de 2020, 4.881 personas contagiadas al 24 de abril de 2020, 5.142 personas
contagiadas al 25 de abril de 2020, 5.379 personas contagiadas al. 26 de abril
de 2020, 5.597 personas contagiadas al 27 de abril de 2020, 5.949 personas
contagiadas al 28 de abril de 2020, 6.211 personas contagiadas al 29 de abril
de 2020, 6.507 personas contagiadas al 30 de abril de 2020, 7.006 personas
contagiadas al 1 de mayo de 2020, 7.285 personas contagiadas al 2 de mayo de
2020, 7.668 personas contagiadas al 3 de mayo de 2020, 7.973 personas
contagiadas al 4 de mayo de 2020, 8.613 personas contagiadas al 5 de mayo de
2020, 8.959 personas contagiadas al 6 de mayo de 2020, 9.456 personas
contagiadas al 7 de mayo de 2020, 10.051 personas contagiadas al 8 de mayo de
2020, 10.495 personas contagiadas al 9 de mayo de 2020, 11.063 personas
contagiadas al10 de mayo de 2020, 11.613 personas contagiadas al 11 de mayo de
2020, 12.272 personas contagiadas al12 de mayo de 2020, 12.930 personas
contagiadas al 13 de mayo de 2020, 13.610 personas contagiadas al 14 de mayo de
2020, 14.216 personas contagiadas al 15 de mayo de 2020, 14.939 personas
contagiadas al 16 de mayo de 2020, 15.574 personas contagiadas al 17 de mayo de
2020, 16.295 personas contagiadas al 18 de mayo de 2020, 16.935 personas
contagiadas al 19 de mayo de 2020, 17.687 personas contagiadas al 20 de mayo de
2020, 18.330 personas contagiadas al 21 de mayo de 2020, 19.131 personas
contagiadas al 22 de mayo de 2020,20.177 personas contagiadas al 23 de mayo de
2020,21.175 personas contagiadas al 24 de mayo de 2020,21.981 personas
contagiadas al 25 de mayo de 2020,23.003 personas contagiadas al 26 de mayo de
2020,24.104 al 27 de mayo de 2020, 25.366 personas contagiadas al 28 de mayo de
2020, 26.688 personas contagiadas al 29 de mayo de 2020,28.236 personas
contagiadas al 30 de mayo de 2020, 29.383 personas contagiadas al 31 de mayo de
2020, 30.493 personas contagiadas al1 de junio de 2020,31.833 personas
contagiadas al2 de junio de 2020, 33.354 personas contagiadas al 3 junio de
2020 y mil cuarenta y cinco (1.045) fallecidos.
Que pese a las
medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y Protección Social (1) reportó el 10
de mayo de 2020 463 muertes y 11.063 casos confirmados en Colombia,
distribuidos así: Bogotá D.C. (4.155), Cundinamarca (283), Antioquia (468),
Valle del Cauca (1.331), Bolívar (679), Atlántico (970), Magdalena (271), Cesar
(72), Norte de Santander (99), Santander (42), Cauca (47), Caldas (100),
Risaralda (216), Quindío (67), Huila (178), Tolima (130), Meta (923), Casanare
(21), San Andrés y Providencia (6), Nariño (296), Boyacá (67), Córdoba (39),
Sucre (4) La Guajira (27), Chocó (28), Caquetá (16) y Amazonas (527); (I!)
reportó el 11 de mayo de 2020 479 muertes y 11.613 casos confirmados en
Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (4.305), Cundinamarca (289), Antioquia
(474), Valle del Cauca (1.367), Bolívar (742), Atlántico (1.022), Magdalena
(284), Cesar (72), Norte de Santander (99), Santander (42), Cauca (51), Caldas
(100); Risaralda (216), Quindío (71), Huila (179), Tolima (130), Meta (927),
Casanare (21), San Andrés y Providencia (6), Nariño (306), Boyacá (77), Córdoba
(39), Sucre (4) La Guajira (27), Chocó (28), Caquetá (16), Amazonas (718),
Putumayo (1); y (111) reportó el 3 de junio de 2020 1.045 muertes y 33.354
casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (11.250),
Cundinamarca (1.034), Antioquia (1.260), Valle del Cauca (3.886), Bolívar
(3.571), Atlántico (4.756), Magdalena (706), Cesar (348), Norte de Santander
(134), Santander (114), Cauca (116), Caldas (156), Risaralda (262), Quindío
(119), Huila (252), Tolima (274), Meta (983), Casanare (35), San Andrés y
Providencia (17), Nariño (1.346), Boyacá (214), Córdoba (163), Sucre (47), La
Guajira (65), Chocó (295), Caquetá (24), Amazonas (1.898), Putumayo (10),
Vaupés (11), Arauca (1), Guainía (6) y Vichada (1).
Que según la
Organización Mundial de la Salud - OMS, se ha reportado la siguiente
información: (1) en reporte número 57 de fecha 17 de marzo de 2020 a las 10:00
a.m. CET [Central European Time Zone] señaló que se encuentran confirmados
179.111 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 7.426 fallecidos, (11) en
reporte número 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las 23:59 p.m. CET señaló que
se encuentran confirmados 292.142 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 12.783
fallecidos, (111) en reporte número 63 de fecha 23 de marzo de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 332.930 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, (IV) en el reporte número 79 de fecha
8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se encuentran confirmados 1.353.361
casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 79.235 fallecidos, (V) en el reporte
número 80 del 9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1.436.198 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 85.521 fallecidos,
(VI) en el reporte número 81 del 10 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET
señaló que se encuentran confirmados 1.521.252 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 92.798 fallecidos, (VII) en el reporte número 82 del 11 de abril de
2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.610.909 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 99.690 muertes, (VIII) en el reporte número 83
del 12 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1.696.588 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 105.952 fallecidos,
(IX) en el reporte número 84 del 13 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET
señaló que se encuentran confirmados 1.773.084 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 111.652 fallecidos, (X) en el reporte número 85 del 14 de abril de
2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.844.863 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 117.021 fallecidos, (XI) en el reporte número
86 del 15 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1.914.916 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 123.010
fallecidos, (XII) en el reporte número 87 del 16 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST [Central European Summer Time] señaló que se encuentran confirmados
1.991.562 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 130.885 fallecidos, (XIII) en
el reporte número 88 del 17 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.074.529 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
139.378 fallecidos, (XIV) en el reporte número 89 del 18 de abril de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.160.207 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 146.088 fallecidos, (XV) en el reporte número 90 del 19
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.241.778 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 152.551 fallecidos, (XVI) en
el reporte número 91 del 20 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.314.621 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
157.847 fallecidos y (XVII) en el reporte número92 del 21 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.397.217 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 162.956 fallecidos, (XVIII) en el reporte número
93 del 22 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 2.471.136 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 169.006
fallecidos, (XIX) en el reporte número 94 del 23 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.544.792 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 175.694 fallecidos, (XX) en el reporte número 95 del 24
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.626.321 casos del nuevo coronavirus COVI D-19 Y 181.938 fallecidos, (XXI) en
el reporte número 96 del 25 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.719.896 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
187.705 fallecidos, (XXII) en el reporte número 97 del 26 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.804.796 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 193.710 fallecidos, (XXIII) en el reporte número
98 del 27 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentren
confirmados 2.878.196 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 198.668
fallecidos, (XXIV) en el reporte número 99 del 28 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.954.222 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 202.597 fallecidos, (XXV) en el reporte número 100 del
29 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.018.952 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 207.973 fallecidos, (XXVI) en
el reporte número 101 del 30 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 3.090.445 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
217.769 fallecidos, (XXVII) en el reporte número 102 del 1 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.175.207 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 224.172 fallecidos, (XXVIII) en el reporte número
103 del 2 de mayo de 2020 a las 3.267.184 casos del nuevo coronavirus COVID-19
y 229.971 fallecidos, (XXIX) en el reporte número 104 del 3 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.349.786 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 238.628 fallecidos, (XXX) en el reporte número 105
del 4 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 3.435.894 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 239.604
fallecidos, (XXXI) en el reporte número 106 del 5 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.517.345 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 243.401 fallecidos, (XXXII) en el reporte número 107 del
6 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.588.773 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 247.503 fallecidos, (XXXIII)
en el reporte número 108 del 7 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 3.672.238 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
254.045 fallecidos, (XXXIV) en el reporte número 109 del 8 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.759.967 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 259.474 fallecidos, (XXXV) en el reporte número
110 del 9 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 3.855.788 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 265.862
fallecidos, (XXXVI) en el reporte número 111 del 10 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.917.366 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 274.361 fallecidos, (XXXVII) en el reporte número 112
del 11 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 4.006.257 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 278.892
fallecidos, (XXXVIII) en el reporte número 113 del 12 de mayo de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.088.848 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 283.153 fallecidos, (XXXIX) en el reporte número 114 del
13 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.170.424 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 287.399 fallecidos, (Xl) en el
reporte número 115 del 14 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 4.248.389 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 294.046
fallecidos, (XLI) en el reporte número 116 del 15 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.338.658 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 297.119 fallecidos, (XLII) en el reporte número 117 del
16 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.425.485 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 302.059 fallecidos, (XLIII) en
el reporte número 118 del 17 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 4.525.497 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
307.395 fallecidos, (XLIV) en el reporte número 119 del 18 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.618.821 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 311.847 fallecidos, (XLV) en el reporte número 120
del 19 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 4.731.458 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 316.169
fallecidos, (XLVI) en el reporte número 121 del 20 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.789.205 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 318.789 fallecidos, (XLVII) en el reporte número 122 del
21 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.893.186 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 323.256 fallecidos, (XLVIII)
en el reporte número 123 del 22 de mayo de 2020 señaló que se encuentran
confirmadas 4.993.470 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 327.738
fallecidos, (XLIX) en el reporte número 124 del 23 de mayo de 2020 señaló que
se encuentran confirmadas 5.103.006 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
333.401 fallecidos, (l) en el reporte número 125 del 24 de mayo de 2020 señaló
que se encuentran confirmadas 5.204.508 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
337.687 fallecidos, (L1) en el reporte número 126 del 25 de mayo de 2020 señaló
que se encuentran confirmadas 5.304.772 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
342.029 fallecidos, (L1I) en el reporte número 127 del 26 de mayo de 2020
señaló que se encuentran confirmados 5.404.512 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 343.514 fallecidos, (L1I1) en el reporte número 128 del 27 de mayo
de 2020 señaló que se encuentran confirmados 5.488.825 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 349.095 fallecidos, (L1V) en el reporte número 129 del
28 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmados 5.593.631 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 353.334 fallecidos, (LV) en el reporte número 130
del 29 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmados 5.701.337 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 357.688 fallecidos, (LVI) en el reporte número 131
del 30 de mayo de2020 señaló que se encuentran confirmados 5.817.385 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 362.705 fallecidos, (LVII) en el reporte número
132 del 31 de mayo de 2020 señaló que se encuentran confirmados 5.934.936 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 367.166 fallecidos, (LVIII) en el reporte
número 133 del 1 de junio de 2020 señaló que se encuentran confirmados
6.057.853 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 371.166 fallecidos, (LVIX) en
el reporte número 134 del 2 de junio de 2020 señaló que se encuentran confirmados
6.194.533 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 376.320 fallecidos, (LVX) en
el reporte número 135 del 3 de junio de 2020 señaló que se encuentran
confirmados 6.287.771 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 379.941
fallecidos.
Que según la
Organización Mundial de la Salud - OMS, (1) en reporte de fecha 10 de mayo de
2020 a las 19:00 GMT -5, - hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran
confirmados 4.006.257 casos, 278.892 fallecidos y 215 países, áreas o
territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19; (11) en reporte de fecha
11 de mayo de 2020 a las 19:00 GMT-5, - hora del Meridiano de Greenwich-, se
encuentran confirmados 4.088.848 casos, 283.153 fallecidos y 215 países, áreas
o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19; y (111) en reporte de
fecha 3 de junio de 2020 a las 19:00 GMT-5, -hora del Meridiano de Greenwich-,
se encuentran confirmados 6.397.294 casos, 383.872 fallecidos y 216 países,
áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19.
Que la
Organización Internacional del Trabajo, en el comunicado de fecha de 18 de
marzo de 2020 denominado el «El COVID-19 y el mundo del trabajo: Repercusiones
y respuestas», afirma que: «[...] El Covid-19 tendrá una amplia repercusión en
el mercado laboral. Más allá de la inquietud que provoca a corto plazo para la
salud de los trabajadores y de sus familias, el virus y la consiguiente crisis
económica repercutirán adversamente en el mundo del trabajo en tres aspectos
fundamentales, a saber: 1) la cantidad de empleo (tanto en materia de desempleo
como de subempleo); 2) la calidad del trabajo (con respecto a los salarios y el
acceso a protección social); y 3) los efectos en los grupos específicos más
vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral [ ... l.»
Que la
Organización Internacional del Trabajo, en el referido comunicado, estima
«[...] un aumento sustancial del desempleo y del subempleo como consecuencia
del brote del virus. A tenor de varios casos hipotéticos sobre los efectos del
Covid-19 en el aumento del PIB a escala mundial [...], en varias estimaciones
preliminares de la OIT se señala un aumento del desempleo mundial que oscila
entre 5,3 millones (caso "más favorable") y 24,7 millones de personas
(caso "más desfavorable"), con respecto a un valor de referencia de
188 millones de desempleados en 2019. Con arreglo al caso hipotético de
incidencia "media", podría registrarse un aumento de 13 millones de
desempleados (7,4 millones en los países de ingresos elevados). Si bien esas
estimaciones poseen un alto grado de incertidumbre, en todos los casos se pone
de relieve un aumento sustancial del desempleo a escala mundial. A título
comparativo, la crisis financiera mundial que se produjo en 2008-9 hizo
aumentar el desempleo en 22 millones de personas.»
Que la
Organización Internacional del Trabajo, en el citado comunicado, insta a los
Estados a adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y
empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el
coronavirus COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo;
(iii) estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo
y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar
los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida.
Que en la
declaración conjunta del 27 de marzo de 2020 del presidente del Comité
Monetario y Financiero Internacional y la directora gerente del Fondo Monetario
Internacional, se afirma que: «Estamos en una situación sin precedentes en la
que una pandemia mundial se ha convertido en una crisis económica y financiera.
Dada la interrupción repentina de la actividad económica, el producto mundial
se contraerá en 2020. Los países miembros ya han tomado medidas extraordinarias
para salvar vidas y salvaguardar la actividad económica. Pero es necesario
hacer más. Se debe dar prioridad al apoyo fiscal focalizado para los hogares y
las empresas vulnerables a fin de acelerar y afianzar la recuperación en 2021.»
Que la
Organización Internacional del Trabajo en el informe denominado
"Observatorio de la OIT: El COVID 19 y el mundo del trabajo", cuarta
edición de fecha 27 de mayo de 2020, señala los gravísimos impactos que ha
sufrido el empleo por cuenta del virus COVID-19:
"La crisis
sigue provocando una reducción sin precedentes de la actividad económica y del
tiempo de trabajo, y datos recientes confirman las previsiones realizadas
anteriormente en materia de pérdida de horas de trabajo (véase el Anexo técnico
1). Se estima que en el primer trimestre de 2020 se perdió un 4,8 por ciento de
las horas de trabajo (lo que corresponde a alrededor 135 millones de empleos a
tiempo completo, habida cuenta de una semana laboral de 48 horas, con arreglo a
la referencia actualizada a tal efecto), con respecto al cuartó trimestre de
2019. Ello constituye una ligera revisión al alza de unos 7 millones de empleos
a tiempo completo desde que se publicó la tercera edición del Observatorio de
la OIT, lo que pone de manifiesto que en el tercer trimestre de 2020 la crisis
afectó a los mercados laborales con mayor intensidad que la prevista, en
particular en los países de ingresos medianos altos o elevados de horas
trabajadas. En las Américas. se prevé que se pierda el 13,1 por ciento de las
horas de trabajo a lo largo del segundo trimestre, con respecto al nivel que
existía antes de la crisis. En Europa y Asia Central, se prevé una pérdida del
12,9 por ciento. Las estimaciones relativas a las demás regiones son levemente
inferiores, pero en todos los casos se registran valores superiores al 9,5 por
ciento. América meridional y Europa meridional y occidental son las regiones
para las que se han realizado mayores revisiones al alza en materia de pérdida
de horas trabajadas (en más de un punto porcentual) desde la publicación de la
tercera edición del Observatorio de la OIT. lo que pone de manifiesto,
respectivamente, el empeoramiento de la situación en América meridional y el
hecho de que los efectos en el mercado de trabajo de las medidas adoptas en
Europa han sido más intensos de lo previsto."
Que igualmente,
la Organización Internacional del Trabajo en el documento "Las normas de
la OITy la COVID-19 (coronavirus)" de fecha 29 de mayo de 2020 señaló
entre otros aspectos; "que los gobiernos deberían, tan pronto como sea
posible o tratar de garantizar la seguridad básica del ingreso, en particular
para las personas que hayan perdido sus puestos de trabajo o medios de vida a
causa de la crisis; o adoptar, restablecer o ampliar regímenes integrales de seguridad
social y otros mecanismos de protección social, teniendo en cuenta la
legislación nacional y los acuerdos internacionales, y o tratar de garantizar
el acceso efectivo a una atención de salud esencial y a otros servicios
sociales básicos, en particular para los grupos de población y las personas a
los que la crisis ha hecho particularmente vulnerables"
Que el 30 de
abril de 2020, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE
publicó los indicadores del mercado laboral para el mes de marzo. el cual
evidencia un impacto en el indicador de desempleo del 12,6%, con un incremento
significativo de la inactividad en 1,53 millones de personas que pasaron de
estar ocupados a estar inactivos.
Que si bien los
datos del mes de marzo mostraron un impacto importante sobre el mercado
laboral, los datos que entregó el Departamento Nacional de Estadística DANE el
29 de mayo de 2020, que miden el empleo del mes de abril, hacen aún más notorio
el impacto en el mercado laboral y la capacidad de generación de ingresos de
los hogares, pues la tasa de desempleo ascendió a 19.8%, la más alta durante
los últimos 20 años, con un aumento en el número de desocupados aumentó en 1
millón 559 mil personas frente al mismo mes de 2019, y un aumento de la
población económicamente inactiva en 4 millones 313 mil personas.
Que desagregando
por sectores el análisis del impacto, se evidencia que todos los sectores
redujeron el número de ocupados a excepción al de suministro de electricidad,
gas, agua y gestión de desechos (Ver Tabla 1):
Tabla 1.
Variación de Ocupados por sector económico para el trimestre febrero-abril
cifras en miles. Fuente Departamento Nacional de Estadística DANE
Que a partir de
este análisis, se hace imperativo encontrar medidas que, durante las
condiciones de aislamiento social, permitan aliviar la disminución de ingresos
que están teniendo los hogares colombianos producto de la pérdida de empleos.
Que mediante el
Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 se declaró el Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta
(30) días calendario, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que
afecta al país por causa de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19.
Que dentro de los
considerandos del mencionado Decreto, en el acápite de "Presupuesto
fáctico" se indicó:
[...] Que el
aumento del desempleo en Colombia genera una perturbación grave y
extraordinaria en el orden económico, así como en su Producto Interno Bruto...
" " ...] Que las medidas de distanciamiento social -fundamentales
para la salud pública- están afectando especialmente a los sectores de la
economía que, por su naturaleza, deben permanecer completamente cerrados. En
particular, el sector de comercio y en el de reparación de vehículos reportó
una destrucción de 1.5 millones de empleos, siendo el sector que más contribuyó
a la destrucción de empleos en las principales ciudades. Asimismo, las restricciones
han afectado la confianza de los consumidores, empresarios e inversionistas. En
particular, el índice de confianza comercial se ubicó en -31 % en este mismo
periodo. Lo anterior representa un deterioro de 58% frente a marzo de 2019, y
corresponde al peor registro histórico del indicador..." " ... Que de
conformidad con lo expuesto por la directora del Instituto Nacional de Salud,
ante la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, existe una limitación
en los análisis de pruebas del Covid-19, debido a la alta demanda y competencia
a nivel mundial por los reactivos y falta de mecanismos necesarios, lo que
ineludiblemente generará una ampliación del aislamiento obligatorio y por tanto
la imposibilidad de reactivar en mayor medida la economía, generando un impacto
negativo novedoso, impensable e inusitado en el desempleo a nivel
nacional..." “…Que debido a la necesidad de ampliar el aislamiento
obligatorio han resultado insuficientes, aunque idóneas, las medidas tomadas
para ayudar a las pequeñas y medianas empresas, lo que hace necesario tomar
nuevas medidas legislativas para evitar una destrucción masiva del empleo, el
cierre total de las empresas y el impacto negativo que ello conlleva en la
economía del país y que a futuro generarían un impacto incalculable en el
sistema económico colombiano [ ... l".
Que de la misma
forma, en los considerandos del Decreto 637 de 2020, en el acápite de
"Presupuesto valorativo" se señaló:
"[…] Que en
marzo de 2020, la tasa de desempleo a nivel nacional se incrementó en 1.4%
frente a febrero, siendo este el mayor incremento registrado desde febrero de
2004 y el segundo más alto registrado desde 2001. De igual manera, en marzo de
2020 se reportó una destrucción de cerca de 1 ,6 millones de empleos con
respecto al mes anterior, lo que corresponde al mayor incremento en dicho
indicador desde que se tienen cifras comparables. Las solicitudes de suspensión
tanto de actividades, como de contratos y despidos colectivos -con corte al 15
de abril de 2020- han aumentado 30 veces frente al registro de todo 2019, lo
que anticipa un deterioro aún mayor del mercado laboral en los próximos meses.
De hecho, las perspectivas de los analistas (al 14 de abril) sugieren un
significativo aumento en la tasa de desempleo en 2020, con proyecciones del
orden del 15% al 20%. En cualquier escenario esta sería la tasa de desempleo
más alta desde 2002. (Fuente: DAI\IE, Ministerio de Trabajo). Que la evidencia
empírica sugiere que los empleados que han perdido su empleo a través de un
despido se enfrentan a peores perspectivas de recontratación y menores
salarios. Asimismo, estos impactos persisten en el mediano plazo, y se
materializan a través de tasas de desempleo mayores y más duraderas. (Fuente:
Encuesta de medición del impacto del COVID-19, Canziani & Petrongolo 2001,
Stevens 2001, Eliason & Storrie 2006)".
Que a su turno,
en el acápite de "Justificación de la declaratoria del estado de
excepción" del mencionado decreto se indicó:
"[…] Que la
adopción de medidas de rango legislativo -decretos legislativos-, autorizada
por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar
los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección
de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes
del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto
negativo en la economía del país. [ ... ]";
Que así mismo,
dentro del subtítulo "Medidas generales que se deben adoptar para conjurar
la crisis y evitar la extensión de sus efectos" se señaló
“Que se debe
permitir al Gobierno nacional la adopción de medidas en aras de mantener y
proteger el empleo, entre otras, el establecimiento de nuevos tumos de trabajo,
la adopción de medidas que permitan contribuir al Estado en el financiamiento y
pago de parte de las obligaciones laborales a cargo de los empleadores".
Que en el marco
de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica que está
orientada a mitigar los efectos económicos negativos a causa de la pandemia del
nuevo Coronavirus COVID-19 es preciso tomar medidas extraordinarias, estrictas
y urgentes relacionadas con la contención del virus y su mitigación, así como
medidas orientadas a conjurar los efectos económicos asociados, disponiendo de
los recursos financieros, humanos y logísticos para enfrentarlos.
Que mediante los
Decretos 457 del 22 de marzo de 2020, 531 del 8 de abril de 2020, 593 del 24 de
abril de 2020, 636 del 06 de mayo de 2020, 689 de 22 de mayo de 2020 y 749 del
28 de mayo de 2020, el Presidente de la República impartió instrucciones en
virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del nuevo
Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público, dentro de las cuales
se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas
habitantes de la República de Colombia, desde las 00:00 horas del día 25 de
marzo de 2020, de manera ininterrumpida, hasta las 00:00 horas del 1 de julio
de 2020. No obstante lo anterior, se exceptuó de dicha medida el servicio
público notarial, por lo que ordenó al Superintendente de Notariado y Registro
que estableciera los horarios y turnos de prestación del servicio.
Que el Gobierno
nacional, a través de los Decretos 457, 531, 593,636,689 y 749 de 2020, que el
servicio público notarial contribuye a garantizar el derecho a la vida, a la
salud en conexidad con la vida y a la supervivencia, por lo que se hace
necesario implementar medidas que promuevan la continuidad del servicio.
Que mediante la
Instrucción Administrativa 04 de 16 de marzo de 2020, modificada por la
Instrucción Administrativa 07 del 8 de mayo de 2020, el Superintendente de
Notariado y Registro adoptó medidas generales de prevención frente al COVD-19.
Que mediante las
Resoluciones 3133 del 24 de marzo de 2020, 3196 del 27 de marzo de 2020, 3323 y
3324 del 9 de abril de 2020, 3525 y 3526 del 25 de abril de 2020, 3745 Y 3746
del 8 de mayo de 2020 y 4243 del 29 de mayo de 2020, el Superintendente de
Notariado y Registro estableció horarios y turnos especiales de atención en las
907 notarías del país y dictó otras medidas tendientes a prevenir y contener la
propagación del coronavirus COVID-19 durante la prestación del servicio público
notarial.
Que de
conformidad con el artículo 131 de la Constitución Política, el artículo 1 de
la Ley 29 de 1973 y el artículo 1 de la Ley 588 de 2000, el notariado es un
servicio público que se presta por los notarios e implica el ejercicio de la fe
notarial.
Que con ocasión
de la vertiginosa propagación del COVID-19, así como en razón a las decisiones
de confinamiento, junto con otras medidas relacionadas con la reducción de la
movilidad, la aglomeración y la congregación en los sitios públicos, se generó
una afectación de las distintas actividades económicas, el empleo, la industria
y el comercio, y, en la actividad notarial, ha generado una flagrante
disminución en los usuarios del servicio público notarial, que ha conllevado a
una grave afectación en la actividad económica de las Notarías, poniendo en
riesgo la prestación del servicio público notarial, así como el cumplimiento de
las obligaciones de sus trabajadores.
Que en tal
sentido se considera necesario proteger el empleo de los trabajadores
vinculados a las notarías y promover que puedan cubrir los gastos necesarios
para su sostenimiento y de su familia, mediante la creación de un apoyo
económico temporal al empleo que ayude a atender las obligaciones laborales a
su favor.
Que en
consecuencia se creará un apoyo económico por cada trabajador dependiente de
una notaría que cumpla con sus obligaciones legales y reglamentarias, del 40%
del salario mínimo legal mensual vigente, durante los meses de junio, julio y
agosto de la presente anualidad.
Que de
conformidad con la certificación de fecha 3 de junio de 2020 suscrita por la
Dirección Administrativa y Financiera de la Superintendencia de Notariado y
Registro, las Notarías del país emplean un total de 7.363 trabajadores, lo
cual, teniendo en cuenta los términos previstos en el presente Decreto, indican
el apoyo de DOS MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y OCHO MILLONES DOSCIENTOS TREINTA MIL
NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS PESOS ($2.888.230.996 M/Cte) mensual.
Que los Notarios
son particulares y que, de conformidad con el artículo 2 de la Ley 29 de 1973,
su remuneración la constituyen las sumas que reciban de los usuarios por la
prestación de sus servicios, y los subsidios que les 'fije el Fondo Nacional de
Notariado -hoy Fondo Cuenta Especial de Notariado-, y con base en lo cual
deberán costear y mantener el servicio público notarial.
Que, a su turno,
el artículo 4 de la citada Ley 29 de 1973 dispone que el pago de las
asignaciones de los empleados subalternos de los Notarios, así como la dotación
y sostenimiento de las respectivas oficinas, se hará por tales funcionarios de
los recursos que perciban de los usuarios por concepto de los derechos
notariales que autoriza la ley.
Que por medio del
artículo 9 de la Ley 29 de 1973 se creó el Fondo Nacional de Notariado, con
personería jurídica, destinado a mejorar las condiciones económicas de los
Notarios de insuficientes ingresos, propender por la capacitación de los
notarios y la divulgación del derecho notarial.
Que el artículo
30 de la Ley 344 de 1996 facultó al presidente de la República para suprimir o
fusionar dependencias, órganos y entidades de la rama ejecutiva del orden
nacional que desarrollen las mismas funciones o que traten las mismas materias
o que cumplan ineficientemente sus funciones, con el propósito de racionalizar
y reducir el gasto público.
Que en virtud de
lo anterior, el Gobierno nacional mediante el Decreto 1672 de 1997 (i) suprimió
el Fondo Nacional del Notariado y ordenó su liquidación según el reglamento que
para el efecto expidiere el Gobierno nacional, y (ii) dispuso que los recursos
destinados al cumplimiento de su finalidad se entregaran a la Superintendencia
de Notariado y Registro para que los administrara a través de un fondo o un
sistema especial de manejo de cuentas, sin personería jurídica, constituyendo
lo que hoyes el Fondo Cuenta Especial de Notariado.
Que el artículo
17 del Decreto 1987 de 1997 estableció la destinación de los recursos
administrados por la Superintendencia de Notariado y Registro, de conformidad
con el artículo 5 del Decreto 1672 de 1997, e indicó que se destinarán para (i)
mejorar las condiciones económicas de los notarios de insuficientes ingresos,
(ii) la capacitación de los mismos y (ii) la divulgación del derecho notarial.
Que el artículo
81 del Decreto 1890 de 1999 indicó que, además de las destinaciones señaladas,
los recursos del Fondo Especial de Notariado se destinarán para (i) la
financiación de los concursos para el ingreso a la carrera notarial, de
conformidad con lo dispuesto por el Consejo Superior de la Carrera Notarial;
(ji) al otorgamiento de subsidios para aquellas notarías que se vean afectadas
de manera grave en su funcionamiento por catástrofes o calamidades derivadas de
fuerza mayor o caso fortuito; y (iii) para la financiación de la adecuación del
archivo notarial en el Archivo General de la Nación, de acuerdo con el convenio
que se suscriba para tal efecto.
Que de
conformidad con el Decreto 2245 de 2000, los recursos del liquidado Fondo
Nacional de Notariado, administrados por la Superintendencia de Notariado y
Registro de conformidad con el artículo 5 del Decreto 1672 de 1997, deberán
destinarse, adicionalmente, para la financiación del costo de la impresión y
distribución de los folios de registro civil que requieran las notarías del
país, para el estricto cumplimiento de este servicio.
Que el marco
legal y reglamentario dispone que las destinaciones establecidas para los
recursos del Fondo Cuenta Especial de Notariado administrado por la
Superintendencia de Notariado y Registro, tienen como objetivo permitir que los
notarios de insuficientes ingresos puedan prestar el servicio público notarial
en las mejores condiciones para los usuarios, capacitar al notariado en general
y atender el concurso de la carrera notarial, permitir la prestación de ciertos
servicios, así como apoyar a aquellos notarios que se vean afectados por
situaciones graves que pongan en riesgo la prestación del servicio, derivadas
de caso fortuito o fuerza mayor.
Que con el objeto
de apoyar y proteger a los trabajadores vinculados a las notarías, resulta
viable que el aporte económico temporal de apoyo al empleo que ayude a atender
las obligaciones laborales a su favor sea financiado con los recursos del Fondo
Cuenta Especial para Notariado, fondo que finalmente, está llamado a proteger
el servicio notarial.
Que de
conformidad con certificación de fecha 3 de junio de 2020 suscrita por la
Dirección Administrativa y Financiera de la Superintendencia de Notariado y
Registro el Fondo Cuenta Especial del Notariado, cuenta con CIENTO OCHENTA Y
TRES MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y CUATRO MILLONES CIENTO NOVENTA Y SEIS MIL
CUATROCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE PESOS (183.294.196.459), recursos que permiten
cubrir el apoyo económico de que trata el presente Decreto Legislativo sin
desfinanciar las actuales destinaciones.
Que, en tal
medida, es necesario proteger el empleo de los trabajadores vinculados a las
notarías a través de la creación de un aporte que, de manera transitoria, durante
el término de cuatro (4) meses contados a partir de la expedición del presente
Decreto Legislativo, cubra el 40% del del salario mínimo mensual legal vigente,
con cargo de los recursos del Fondo Cuenta Especial del Notariado, siempre que
el Notario, en cuya cabeza recae la responsabilidad de la vinculación de dichos
"trabajadores, en los términos de la Ley 29 de 1973, cumpla con las
condiciones señaladas en el presente Decreto.
Que en mérito de
lo expuesto:
DECRETA:
Artículo 1. Objeto. Crear por el término de cuatro (4) meses, con cargo a
los recursos del Fondo Cuenta Especial del Notariado administrado por la
Superintendencia de Notariado y Registro, un apoyo económico para todas las
Notarías del país, que se postulen y cumplan con los requisitos de los
artículos 3 y 4 del presente Decreto, destinado al cumplimiento de sus
obligaciones laborales, con el objeto de proteger el empleo de los trabajadores
que prestan sus servicios en las Notarías del país, en razón de la efectos
generados con ocasión de la enfermedad Coronavirus COVID-19.
Parágrafo: El apoyo económico de que trata el
presente artículo será financiado con la adición presupuestal a la apropiación
de la presente vigencia de la Superintendencia de Notariado y Registro, que
gestionará el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de los saldos en
cuentas SCUN del Fondo Cuenta Especial de Notariado.
Artículo 2. Cuantía del apoyo económico. El valor del apoyo económico al que tendrá
derecho cada Notario corresponde al cuarenta por ciento (40%) del valor de un
Salario Mínimo Legal Mensual Vigente SMLMV para cada uno de los empleados de la
Notaría. Para efectos de este apoyo económico se entenderán por empleados los
trabajadores dependientes por los cuales el Notario cotiza al sistema general
de seguridad social en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA)
y, a los cuales, para el mes de otorgamiento del apoyo económico, no se les
haya aplicado la novedad de suspensión temporal de contrato de trabajo o de
licencia no remunerada. Asimismo, se entenderá que el "número de
empleados" corresponde al menor valor entre: (i) el número de empleados
reportados en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA)
correspondiente al mes de abril de 2020 o (ii) el número de empleados
reportados en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA)
correspondiente al mes inmediatamente anterior a aquel en el que se otorgue el
apoyo económico, o (iii) el número de empleados que se mantendrán en el mes
correspondiente al otorgamiento de este apoyo económico, certificado por el
correspondiente contador público.
Artículo 3. Beneficiarios del apoyo
económico. Podrán
ser beneficiarios del apoyo económico de que trata este Decreto los
trabajadores de las notarías que se encuentren relacionados en la Planilla
Integrada de Liquidación de Aportes (PILA), y cuyos notarios:
1. Se encuentren
al día con las obligaciones consagradas en el Decreto 2148 de 1983, compilado
en el Decreto 1069 de 2015, respecto de la presentación de informes estadísticos
y los recaudos, aportes y cuotas que correspondan al mes inmediatamente
anterior al momento de la solicitud del respectivo apoyo económico.
2. Se encuentren
al día en los pagos correspondientes al sistema general de seguridad social en
la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) al mes inmediatamente
anterior al de la solicitud.
Parágrafo: No podrán acceder a este apoyo económico
los empleados de las notarías que se encuentren en cualquiera de las siguientes
condiciones:
1. Se encuentre en
situación de suspensión de prestación del servicio.
2. Haya sido
beneficiado con el subsidio de que trata el Decreto 639 del 8 de mayo,
modificado por el Decreto 677 del 19 de mayo de 2020.
Artículo 4. Procedimiento de Postulación
para la obtención del apoyo económico. Los notarios que cumplan con los requisitos del
artículo 3 del presente Decreto y que quieran ser beneficiados por este apoyo
económico, deberán presentar solicitud suscrita por el Notario en la que
manifieste la intención de ser beneficiario del apoyo económico de que trata el
presente decreto, ante el Consejo Asesor del Fondo Cuenta Especial de
Notariado, solicitud en la que se allegue la siguiente información:
1. Notaría a su
cargo.
2. Planilla
Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) correspondiente al mes
inmediatamente anterior a aquel en el que se otorgue el apoyo económico en la
que conste el número de empleados dependientes reportados por el notario al
Sistema General de Seguridad Social, con un ingreso base de cotización de al menos
un salario mínimo legal mensual vigente. Para el caso puntual de la planilla
correspondiente al mes de abril, sólo serán tenidas en cuenta las planillas
presentadas antes del 31 de mayo de 2020.
3. Certificación
expedida por el Notario en la que se señale el número de empleados dependientes
que se mantendrán durante el mes correspondiente al otorgamiento del apoyo
económico.
4. Copia de los
comprobantes de pago de nómina a los empleados relacionados en la planilla
Integrada de Aportes (PILA) a que refiere el numeral 2 del presente artículo.
5. Declaración
expresa de que los recursos solicitados y efectivamente recibidos serán, única
y exclusivamente, destinados al pago de los salarios de los empleados formales
del notario.
6. Certificado de
cuenta bancaria cuyo titular sea el notario, en la cual se consignarán los
recursos de que trata el presente Decreto.
Parágrafo 1: Para que el notario pueda beneficiarse
nuevamente del beneficio de que trata el presente Decreto, se requiere que,
junto con la solicitud, allegue certificación expedida por Contador Público, en
la que se indique que los recursos asignados con anterioridad en virtud de este
apoyo fueron destinados en su integralidad al pago de las obligaciones
laborales hacia sus empleados.
Parágrafo 2: Los Notarios que reciban el apoyo de que
trata el presente Decreto Legislativo sin el cumplimiento de los requisitos
establecidos para tal fin o los que lo reciban de forma fraudulenta, o lo
destinen a fines diferentes a los aquí establecidos, incurrirán en las
responsabilidades disciplinarias, fiscales y penales a las que hubiere lugar.
Para los efectos de la responsabilidad penal, en todo caso, se entenderá que
los documentos presentados para la postulación para la obtención del beneficio
de que trata el presente Decreto Legislativo, así como los recursos del aporte
del Fondo que reciban los beneficiarios, son de naturaleza pública.
En caso de verificarse el incumplimiento de
uno de los requisitos con ocasión de los procesos de fiscalización de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social, UGPP, ésta deberá informar a la Superintendencia de
Notariado y Registro de dicho incumplimiento, quien adelantará el proceso de
cobro coactivo en contra de aquellos Notarios que reciban el beneficio de
manera improcedente. Para estos fines se aplicará el procedimiento y las
sanciones establecidos en el Estatuto Tributario para las devoluciones
improcedentes. La UGPP guardará un registro de los trabajadores que hayan sido
beneficiados por el apoyo de que trata el presente Decreto Legislativo.
Artículo 5. Análisis de la postulación y
otorgamiento. El
Consejo Asesor del Fondo Cuenta Especial de Notariado establecerá el proceso
para el análisis de las postulaciones a este beneficio. En todo caso, se deberá
observar lo siguiente:
1. Con la
postulación al apoyo económico entiende que el notario declara bajo la gravedad
del juramento la veracidad de la información remitida al Consejo Asesor del
Fondo Cuenta Especial de Notariado, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 116, 117 y 125 del Decreto 2148 de 1983 compilado en el Decreto 1069
de 2015, por lo que cualquier error o falsedad lo harán susceptible de las
acciones judiciales, administrativas y disciplinarias a que hubiere lugar.
2. El Consejo
Asesor del Fondo Cuenta Especial de Notariado señalará el proceso de
verificación del cumplimiento de los requisitos para el otorgamiento de que
trata el artículo 3 del presente Decreto.
3. El apoyo
económico de que trata este Decreto se consignará únicamente en la cuenta
bancaria señalada por el Notario de la cual sea titular.
4. El notario
beneficiario remitirá, dentro de los primeros cinco (5) días del mes siguiente
a aquel para el cual fue otorgado el apoyo económico la Planilla Integrada de
Liquidación de Aportes correspondiente al mes para el que fue otorgado el apoyo
económico debidamente pagada. Asimismo, allegará la certificación de que trata
el parágrafo primero del artículo anterior.
Parágrafo 1. El cumplimiento del procedimiento descrito
en el presente artículo permitirá la obtención de un apoyo mensual. El apoyo
económico podrá ser solicitado hasta por cuatro (4) ocasiones y su desembolso
se realizará en los meses de junio, julio, agosto y septiembre de 2020. El
notario deberá cumplir, en cada caso, con el procedimiento descrito ·en el
presente artículo. I
Parágrafo 2. El acto de postularse implica la
aceptación, por parte del notario, de las condiciones bajo las cuales se otorga
el apoyo de que trata este Decreto Legislativo. La simple postulación no
implica el derecho concedido a recibir el apoyo económico.
Parágrafo 3. Aquellos notarios que reciban uno o más
apoyo de los que trata el presente Decreto Legislativo, sin el cumplimiento de
los requisitos establecidos para tal fin y no lo informen a la autoridad
competente, o las reciban de forma fraudulenta, o los destinen a fines
diferentes a los aquí establecidos, incurrirán en las responsabilidades
disciplinarias, fiscales y penales a las que hubiere lugar.
Parágrafo 4. Cuando el número de empleados reportado
por el notario en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) y en
la certificación de pago de nómina, ambas correspondientes al mes para el cual
se otorgó el apoyo económico, sea inferior al número de empleados con base en
el cual se otorgó el beneficio, el notario deberá restituir la diferencia al
Fondo Cuenta Especial para Notariado administrado por la Superintendencia de
Notariado y Registro, dentro de los diez (10) días siguientes al pago de la
planilla a la que aquí se hace referencia. En caso de no hacerlo, la
Superintendencia de Notariado y Registro iniciará el proceso de cobro coactivo
a efectos de que se restituya dicha suma al Fondo, sin perjuicio de las
acciones disciplinarias a que pueda haber lugar.
Artículo 6. Temporalidad del apoyo
económico. El apoyo
económico de que trata el presente decreto, estará vigente por los meses de
junio, julio, agosto y septiembre de 2020.
Los beneficiarios sólo lo podrán solicitar,
por una vez mensualmente y hasta por un máximo total de cuatro (4) veces.
Artículo 7. Inembargabilidad de los
recursos. Los
recursos correspondientes al apoyo económico del que trata el presente decreto,
serán inembargables y no podrán abonarse a ningún tipo de obligación del
beneficiario con la entidad financiera a través de la cual se disperse el
aporte, No obstante, en cualquier momento, se podrán aplicar los descuentos
previamente autorizados por el beneficiario a terceros.
Parágrafo 1: El apoyo económico de que trata el
presente decreto será tratado como un ingreso no constitutivo de renta ni
ganancia ocasional en materia del impuesto sobre la renta y complementarios,
para el notario. Parágrafo 2: Estarán exentos del gravamen a los movimientos
financieros el traslado de los recursos correspondientes a los apoyos
económicos de los que trata el artículo 1 del presente Decreto entre las
entidades financieras y los beneficiarios.
Artículo 8. Vigencia y modificaciones. El presente Decreto Legislativo rige a
partir de la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.
Dado en
Bogotá D.C., a los 4 de junio 2020.”
IVÁN DUQUE MÁRQUEZ
La Ministra del Interior,
Alicia Victoria Arango Olmos
La Ministra de Relaciones Exteriores,
Claudia Blum de Barberi
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Alberto Carrasquilla Barrera
La Ministra de Justicia y del Derecho,
Margarita Leonor Cabello Blanco
El Ministro de Defensa Nacional,
Carlos Holmes Trujillo García
El Ministro de Agricultura y Desarrollo
Rural,
Rodolfo Enrique Zea Navarro
El Ministro de Salud y Protección Social,
Fernando Ruiz Gómez
El Ministro de Trabajo,
Ángel Custodio Cabrera Báez
La Ministra de Minas y Energía,
María Fernanda Suárez Londoño
El Ministro de Comercio, Industria y
Turismo,
José Manuel Restrepo Abondano
La Ministra de Educación Nacional,
María Victoria Angulo González
El Ministro de Ambiente y Desarrollo
Sostenible,
Ricardo José Lozano Picón
El Ministro de Vivienda, Ciudad y
Territorio,
Jonathan Malagón González
La Ministra de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones,
Karen Cecilia Abudinen Abuchaibe
La Ministra de Transporte,
Ángela María Orozco Gómez
La Ministra de Cultura,
Carmen Inés Vásquez Camacho
La Ministra de Ciencia, Tecnología e
Innovación,
Mabel Gisela Torres Torres
El Ministro del Deporte,
Ernesto Lucena Barrero.”
[1] Constitución Política, artículo 241. “A la Corte Constitucional
se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los
estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las
siguientes funciones: (…) 7. Decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con
fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución.”
[2] A la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a la Unión
Colegiada del Notariado Colombiano (UCNC), al Fondo de Empleados de Notariado y
Registro (Cornotare) y a las universidades de Antioquia, de Ibagué, del
Rosario, del Atlántico, del Valle, de La Sabana, de los Andes, Eafit,
Javeriana, Libre, Militar, Nacional y Sergio Arboleda.
[3] La transcripción completa del
Decreto Legislativo 805 de 2020 se encuentra en el Anexo 1 de esta Sentencia.
[4] En ese sentido se pronunció la Presidencia
de la República, la Universidad Externado de Colombia, la UGPP, la Unión Colegiada del Notariado
Colombiano - UCNC y la Unión de Notarios de Bogotá.
[5] Sin desconocer que varios intervinientes presentaron extensos
documentos refiriéndose a cada uno de los criterios que se examina en estos
casos, en el presente capítulo solo se destacan aquellas consideraciones
relevantes o novedosas de cada intervención, para evitar repetir información y
hacer innecesariamente largo el fallo.
[6] Intervención de la Secretaría Jurídica del Departamento
administrativo de la Presidencia de la República. Págs. 2 a 11.
[7] Ibídem., Pág. 11 a 19.
[8] Ibídem., Pág. 19 a 24.
[9] Ibídem., Pág. 24 y 25.
[10] Ibídem., Pág. 25 a 30.
[11] Ibídem., Pág. 30 a 33.
[12] Ibídem., Pág. 34.
[13] Ibídem., Pág. 35 a 47.
[14] Ibídem., Pág. 47 y 48.
[15] Ibídem., Pág. 48 a 52. Al respecto enfatiza: “conforme
a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 29 de 1973 el pago de las
asignaciones de los empleados subalternos de los notarios, así como la dotación
y sostenimiento de las respectivas oficinas, es responsabilidad de los notarios
y se hará de los recursos que perciban de los usuarios por concepto de los
derechos notariales que autoriza la Ley, resultaba necesaria una norma con
fuerza de Ley que permitiera de forma transitoria, cubrir una parte de las
obligaciones laborales a favor de los trabajadores de las notarías con cargo al
Fondo Cuenta Especial de Notariado, sin desconocer que en tiempos normales se
trataría de obligaciones que recaen en su totalidad en sus empleadores”.
[16] Ibídem., Pág. 52 a 53.
[17] Ibídem., Pág. 53.
[18] Ibídem., Pág. 54.
[19] Ibídem.
[20] Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16895.(i)
Sírvase ampliar las razones que permiten sostener que el servicio público
notarial contribuye a garantizar el derecho a la vida, a la salud en conexidad
con la vida y a la supervivencia, por lo que se hace necesario implementar
medidas que promuevan la continuidad del servicio; (ii) En las
consideraciones del Decreto legislativo 805 de 2020 se afirma: “Que el marco
legal y reglamentario dispone que las destinaciones establecidas para los
recursos del Fondo Cuenta Especial de Notariado administrado por la
Superintendencia de Notariado y Registro, tienen como objetivo permitir que los
notarios de insuficientes ingresos puedan prestar el servicio público notarial
en las mejores condiciones para los usuarios, capacitar al notariado en general
y atender el concurso de la carrera notarial, permitir la prestación de ciertos
servicios, así como apoyar a aquellos notarios que se vean afectados por
situaciones graves que pongan en riesgo la prestación del servicio, derivadas
de caso fortuito o fuerza mayor”. Desde la perspectiva del juicio de
necesidad y motivación suficiente ¿Por qué es insuficiente el marco legal
reglamentario descrito y se requiere activar los poderes legislativos del Art.
215 de la Constitución? ¿Cuál es la destinación de los recursos del Fondo
Cuenta Especial de Notariado en tiempos de normalidad? ¿Se requiere siempre
acudir a una ley de la República para modificar su destinación? (iii) Si
las notarías son de naturaleza privada, tal y como se expone en las
consideraciones del Decreto legislativo 805 de 2020, a la luz del derecho a la
igualdad, ¿qué justifica una medida específica en favor de este grupo y no de
otras entidades similares que también prestan un servicio público? (iv)
Durante el confinamiento decretado por la emergencia sanitaria, ¿por cuántos
días no pudieron trabajar las notarías del país? ¿A partir de qué día pudieron
hacerlo y con qué restricciones? (v) ¿Cuenta el Ministerio de Justicia y
del Derecho, la Superintendencia de Notariado y Registro o alguna entidad
estatal con datos o información acerca del impacto de la pandemia en el flujo
laboral de las notarías? (vi) ¿Por qué es razonable constitucionalmente
establecer como requisito el número de empleados reportados en la Planilla
Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) correspondiente al mes de abril de
2020? (vii) Explicar la forma cómo se distribuirá la cuantía del apoyo económico
que recibirán los beneficiarios. (viii) ¿Cuáles son las razones
constitucionales que llevaron al Gobierno a excluir del beneficio económico
previsto en el Decreto legislativo 805 de 2020 a los empleados en situación de
suspensión de prestación del servicio? Si la ayuda está enfocada en aliviar las
consecuencias de la pandemia y la suspensión de la prestación del servicio por
esta causa, ¿por qué estos empleados no pueden ser beneficiarios? (ix)
¿Los notarios son beneficiarios directos del PAEF? ¿Están los notarios
inscritos en el registro mercantil? (x) “Los Notarios que reciban el apoyo
de que trata el presente Decreto Legislativo sin el cumplimiento de los
requisitos establecidos para tal fin o los que lo reciban de forma fraudulenta,
o lo destinen a fines diferentes a los aquí establecidos, incurrirán en las
responsabilidades disciplinarias, fiscales y penales a las que hubiere lugar”,
¿Cuáles son las responsabilidades disciplinarias, fiscales y penales a las que
podría haber lugar? (xi) ¿Cómo está compuesto el Consejo Asesor del
Fondo Cuenta Especial de Notariado? (xii) El artículo 5 dispone: “Cuando
el número de empleados reportado por el notario en la Planilla Integrada de
Liquidación de Aportes (PILA) y en la certificación de pago de nómina, ambas
correspondientes al mes para el cual se otorgó el apoyo económico, sea inferior
al número de empleados con base en el cual se otorgó el beneficio, el notario
deberá restituir la diferencia al Fondo Cuenta Especial para Notariado
administrado por la Superintendencia de Notariado y Registro, dentro de los
diez (10) días siguientes al pago de la planilla a la que aquí se hace
referencia. En caso de no hacerlo, la Superintendencia de Notariado y Registro
iniciará el proceso de cobro coactivo a efectos de que se restituya dicha suma
al Fondo, sin perjuicio de las acciones disciplinarias a que pueda haber lugar”.
¿Por qué solo se hizo referencia a la responsabilidad disciplinaria y no a las
fiscales y penales? ¿Se traduce lo anterior en una exclusión? (xiii) ¿Qué
contenido y alcance tiene la expresión “los descuentos previamente
autorizados por los beneficiarios a terceros?”
[21] Representada por el notario Luis Efrén Leyton Cruz.
[22] Representada por el notario John Jairo Botero Mesa.
[23] Representada por el notario Gustavo Jaramillo Patiño.
[24] Representada por el notario Alfredo Forero Romero.
[25] Representada por el notario Martín Eduardo Torres Guerrero.
[26] De conformidad con la Ley 29 de 1973 que dispuso en su artículo 9
que los recursos del Fondo tienen como una de sus finalidades “mejorar las
condiciones económicas de los Notarios de insuficientes ingresos.”
[27] Representada por Eduardo Durán Gómez, Juan Hernando Muñoz y Álvaro
Rojas Charry, en calidad de Vicepresidente, Presidente y Representante Legal,
respectivamente de la de la Unión Colegiada del Notariado Colombiano.
[28] El funcionamiento de las notarías durante la pandemia ha pasado por
varias fases: “la Superintendencia de Notariado y Registro ha expedido
varios actos administrativos que han restringido la prestación del servicio
notarial en el país. En principio, esa normativa dispuso horarios por turnos,
posteriormente, se admitió un horario de media jornada, luego, a partir del 1
de junio se autorizó la prestación del servicio en jornada completa, para con
posterioridad modificarlo de nuevo, con lo cual, en la actualidad, el horario
de prestación del servicio notarial es de 9 am a 4 pm. Esa fuerte restricción
del número de despachos notariales abiertos al público y de su horario de
funcionamiento, acompañada del aislamiento general que afecta a todas las
personas residentes en Colombia, ha traído como consecuencia la disminución
drástica de la demanda de servicios notariales, y por tanto, de ingresos con
los cuales los notarios atienden los gastos de sus despachos, incluidas las
acreencias laborales.” Página 6, intervención de la Unión Colegiada de
Notariado.
[29] Página 3, intervención de la Unión Colegiada de Notariado.
[30] Página 7, intervención de la Unión Colegiada de Notariado.
[31] En representación de la Universidad Externado de Colombia intervinieron
Jorge Eliécer Manrique Villanueva, Director del Departamento de Derecho Laboral;
Francisco Ortiz Cabrera, docente de esa misma área; y  Olga Lucía González
Parra, Directora del Centro Externadista de Estudios Fiscales.
[32] Adriana Cuéllar Arango.
[33] Al
respecto destaca que “permitir
que se destinen recursos del Fondo Cuenta Especial de Notariado para otorgar
apoyos económicos a los trabajadores dependientes de la notaría, asegura la
conservación del empleo y permite mantener la función notarial, que son
aspectos que se invocaron para declarar la emergencia.”
[34] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[35] Este capítulo se ha apoyado en
las consideraciones contenidas entre otras, en
las sentencias C-136 de
2009. M.P. Jaime Araújo Rentería; C-145 de 2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla;
C-224 de 2009. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-225 de 2009. M.P. Clara
Elena Reales Gutiérrez; C-226 de 2009. M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-911 de 2010. M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub; C-223 de
2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;
C-241 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-671 de 2015. M.P.
Alberto Rojas Ríos; C-701 de 2015. M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez; C-465
de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal
Pulido y C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Varios de los párrafos corresponden a
transcripciones literales de algunas de dichas sentencias.
[36] Sentencia C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido, citando a su
vez la Sentencia C-216 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[37] El carácter reglado, excepcional y limitado se refleja en varios
requerimientos: (i) la Constitución prevé específicas causales para decretar
los estados de excepción; (ii) la regulación de los estados de conmoción
interior y de emergencia económica, social y ecológica, se funda en el
principio de temporalidad (precisos términos para su duración); y (iii) la
Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los estados de
excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por autoridades
militares (Art. 213), (b) los derechos humanos no puedan ser limitados (Art.
93) y (c) el derecho internacional humanitario debe ser respetado (Art. 214).
[38] El control judicial está a cargo de la Corte Constitucional
respecto de los decretos Legislativos, según lo dispone el numeral 7 del
artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado, tal como lo prevé
el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al prescribir que le
corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado “[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter
general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los
estados de excepción.”
[39] Sentencia C-216 de 1999. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[40] La Corte ha aclarado que el estado de excepción previsto en el
artículo 215 de la Constitución puede tener diferentes modalidades, dependiendo
de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la
emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a la declaración se
encuentren relacionados con la perturbación del orden económico; social, cuando
la crisis que origina la declaración se encuentre relacionada con el orden
social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten en este último ámbito. En
consecuencia, también se podrán combinar las modalidades anteriores cuando la
crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de
forma simultánea, quedando, a juicio del Presidente de la República, efectuar
la correspondiente valoración y plasmarla así en la declaración del estado de
excepción.
[41] Decreto 333 de 1992.
[42] Decreto 680 de 1992.
[43] Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y
Decreto 601 de 2017.
[44] Decreto 80 de 1997.
[45] Decreto 2330 de 1998.
[46] Decreto 4333 de 2008 y Decreto 4704 de 2008.
[47] Decreto 4975 de 2009.
[48] Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011.
[49]  Este capítulo se ha apoyado en las
consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-465 de 2017. M.P.
Cristina Pardo Schlesinger; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467 de
2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Varios
de los párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[50] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las
sentencias C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P.
Carlos Bernal Pulido; C-465 de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-437 de
2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-434 de 2017. M.P. Diana Fajardo
Rivera, entre otras.
[51] Ley 137 de 1994. Art. 10. “Finalidad. Cada una de las
medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión de sus efectos.”
[52] Corte Constitucional, Sentencia C-724 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas. “Las medidas adoptadas por el Gobierno
al amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica (i)
deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que tengan
relación directa y específica con el estado de emergencia”. Sentencia C-700
de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz. El juicio de finalidad “(...) es una
exigencia constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a
solucionar los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados de
excepción. En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una finalidad
específica y cierta.”
[53] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las
sentencias C-517 de 2017. M.P. Iván Escrucería Mayolo; C-467 de 2017. M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-437 de
2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares
Cantillo, entre otras.
[54] Constitución Política. Artículo 215. “Estos decretos deberán
referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o
modificar los existentes.”
[55] Ley 137 de 1994. Artículo 47. “Facultades. En virtud de la
declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con
fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con dicho Estado.”
[56] Corte Constitucional, Sentencia C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo. La conexidad interna
refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las
consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de
desarrollo correspondiente”. En este sentido, ver, también, la Sentencia
C-434 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[57] Corte Constitucional, Sentencia C-724 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas. “La conexidad en el control de
constitucionalidad de los Decretos s dictados con base en la declaratoria del
estado de emergencia social, económica y ecológica, se dirige entonces a
verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas con la
vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la
declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”. En este
sentido, ver, también, la Sentencia C-701 de 2015. M.P. Luis Guillermo
Guerrero.
[58] El juicio de motivación suficiente de las medidas ha sido
desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467de 2017. M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-434 de 2017. M.P.
Diana Fajardo Rivera; C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-241 de
2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-227 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao
Pérez; C-224 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-223 de 2011. M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[59] Corte Constitucional, Sentencia C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido. En la providencia se reiteran las
consideraciones de las sentencias C-722 de 2015.
M.P. Myriam Ávila Roldán y C-194 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[60] Al respecto, en la Sentencia C-753 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio), la Corte Constitucional sostuvo que “en el caso de que la medida
adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente, aunque los considerandos
deben expresar al menos un motivo que la justifique.”
[61] Ley 137 de 1994, "Por la cual se regulan los Estados de
Excepción en Colombia", artículo 8.
[62] Sobre el juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden consultar
las sentencias C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017.
M.P. Carlos Bernal Pulido; C-434 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera; C-409 de
2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-241 de 2011. M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto; C-227 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez y C-224 de 2011. M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[63] Corte Constitucional, Sentencia C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal
Pulido), en la cual se reiteran las consideraciones de las sentencias C-723 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva y C-742 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa.
[64] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994. “Vigencia
del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de
los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y
por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su
declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser
restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de
Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales
derechos y libertades.”
[65] Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2003. M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa. Reiterada, entre otras, en las
sentencias C-224 de 2009. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-241 de 2011. M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto y C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[66] El juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este Tribunal
en las sentencias C-517 de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo; C-468 de
2017. M.P. Alberto rojas Ríos; C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado;
C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares
Cantillo; C-751 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-723 de 2015.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-700 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, entre otras.
[67] Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-467
de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal
Pulido; C-437 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; C-434 de 2017. M.P.
Diana Fajardo Rivera; C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723 de
2015. Luis Ernesto Vargas Silva.
[68] Esta Corporación se ha referido a este juicio en las sentencias
C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-434 de 2017, M.P. Diana Fajardo
Rivera; C-136 de 2009. M.P. Jaime Araújo Rentería; C-409 de 2017. M.P.
Alejandro Linares Cantillo y C-723 de 2015. Luis Ernesto Vargas Silva.
[69] Sobre el particular se han pronunciado, entre otras, las sentencias
C-517 de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo; C-467 de 2017. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-465 de 2017.
Cristina Pardo Schlesinger; C-437 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo;
C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723 de 2015. M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[70] Sobre el juicio de proporcionalidad es posible consultar las
sentencias: C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017.
M.P. Carlos Bernal Pulido; C-227 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C-225
de 2011. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-911 de 2010. M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub; C-224 de 2009. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-145
de 2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla y C-136 de 2009. M.P. Jaime Araújo
Rentería.
[71] Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-467
de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado;  C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal
Pulido; C-701 de 2015. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; C-672 de 2015. M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-671 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos; C-227
de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C-224 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva y C-136 de 2009. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[72] LEEE, “Artículo 14. No discriminación. Las medidas adoptadas con
ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna,
fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar,
opinión política o filosófica (…).”
[73] Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado de categorías
sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo 26 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá toda
discriminación”.
[74] En este sentido, en la Sentencia C-156 de 2011 (M.P. Mauricio
González Cuervo), esta Sala explicó que el juicio de no discriminación pretende
hacer efectivo “el principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la
Constitución Política, en el sentido de establecer que todas las personas
recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en criterios de
raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o filosóficas.”
[75] Sentencia C-029 de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos. S.V.
Gloria Stella Ortiz Delgado y Cristina Pardo Schlesinger; S.P.V. Alberto Rojas
Ríos y A.V. Alejandro Linares Cantillo.
[76] “Sentencia C-181 de 1997. En esta sentencia la Corte declaró la
exequibilidad de la expresión “autoridad” contenida en el artículo 2º del
Decreto 960 de 1997, que establece que “La función notarial es
incompatible con el ejercicio de autoridad o jurisdicción y no
puede ejercerse sino dentro de los límites territoriales del respectivo círculo
de notaría”. Indicó la Corte que: “De un análisis desprevenido del
artículo 2 del decreto 960 de 1970 fluye, con claridad, que el propósito ínsito
en esa disposición es el de establecer la incompatibilidad del ejercicio de la
función notarial con el cumplimiento de cualesquiera otras funciones que
impliquen el ejercicio de autoridad o de jurisdicción, bajo el entendido de que
el notario también es autoridad y que, por lo mismo, el desempeño de sus
labores no puede concurrir con el desarrollo de funciones diferentes a la suya
y que, igualmente, sean el resultado y la expresión de la autoridad con la que
la organización política las reviste.” Cita tomada de la Sentencia C-029
de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[77] “Por medio de la cual se reglamenta el ejercicio de la actividad
notarial.”
[78] Sentencia. C-741 de 1998. M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[79] Sentencia C-1508 de 2000. M.P. Jairo
Charry Rivas [e]. S.V. José Gregorio Hernández Galindo, reiterada en la C-029
de 2019. Ob. Cit., M.P. Alberto Rojas Ríos.
[80] Ley 29 de 1973. En el artículo 3º se
establece: “Los Notarios crearán bajo su responsabilidad, los
empleos que requiera el eficaz funcionamiento de las oficinas a su cargo, y
enviarán a la Superintendencia copia de las providencias que dicten en ese
sentido.” Y el artículo 4 dispone: “El pago de las asignaciones de los
empleados subalternos de los Notarios, así como la dotación y sostenimiento de
las respectivas oficinas, se hará por tales funcionarios de los recursos que
perciban de los usuarios por concepto de los derechos notariales que autoriza
la ley.”
[81] Ver, entre otras, las sentencias T-154 de 2018. M.P. José Fernando
Reyes Cuartas; T-086 de 2017 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio y T-918 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[82] Sentencia T-727 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[83] La Sala abordará de manera conjunta el estudio de los juicios de
finalidad y conexidad externa, comoquiera que ambos coinciden en analizar el
propósito de la norma, verificando que las medidas adoptadas estén directa y
específicamente (i) encaminadas a conjurar las causas de la perturbación y a
impedir la extensión o agravación de sus efectos, y (ii) relacionadas con el
contenido del decreto declaratorio de la emergencia.
[84] Concepto del Procurador Gneral de la Nación. Pág. 24.
[85] Documento titulado "Informe del Ministerio de Justicia y
del Derecho y de la Superintendencia de Notariado y Registro en respuesta al
aparte Tercero del Auto de fecha 19 de junio de 2020 y del Auto de fecha 7 de
julio de 2020, Expediente RE-332, Decreto Legislativo 805 del 4 de junio de
2020, "Por medio del cual se crea un aporte económico temporal de apoyo a
los trabajadores de las notarías del país en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica", de fecha 10 de julio de 2020, suscrito por
la ministra de Justicia y del Derecho, y el superintendente de Notariado y
Registro.
[86] En este sentido se pronunciaron los notarios titulares de las
notarías Única de San Miguel - Putumayo, Única de San
Pedro de Urabá - Antioquia, Única de Puerto Rico - Caquetá, Única de Bucarasica
- Norte de Santander y Única de Mercaderes – Cauca y la Unión Colegiada del
Notariado Colombiano.
[87] En los considerando del Decreto legislativo 805 de 2020 se precisa:
“Que de conformidad con la certificación de fecha 3 de junio de 2020
suscrita por la Dirección Administrativa y Financiera de la Superintendencia de
Notariado y Registro, las Notarías del país emplean un total de 7.363
trabajadores, lo cual, teniendo en cuenta los términos previstos en el presente
Decreto, indican el apoyo de DOS MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y OCHO MILLONES
DOSCIENTOS TREINTA MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS PESOS ($2.888.230.996 M/Cte)
mensual.”
[88] En palabras del Gobierno, esta emergencia a generado “afectaciones adicionales para todos los trabajadores, incluso los
formales, lo que implica tomar medidas ya no para mantener el empleo, como se
determinaron y anunciaron mediante el Decreto 417 de 2020, sino tendientes a
mitigar la crisis ante la inminente destrucción sistemática de los puestos de
trabajo con el impacto negativo que esto conllevaría en la economía no sólo de
las familias colombianas sino de todo el sistema económico colombiano.”
[89] El Decreto declarativo afirma: “Que se
debe permitir al Gobierno nacional la adopción de medidas en aras de mantener y
proteger el empleo, entre otras, el establecimiento de nuevos turnos de
trabajo, la adopción de medidas que permitan contribuir al Estado en el
financiamiento y pago de parte de las obligaciones laborales a cargo de los
empleadores.”
[90] Intervención de la Secretaría Jurídica de Presidencia.
Página 34.
[91] Al respecto la Secretaría Jurídica de Presidencia sostuvo: “es claro que el objetivo buscado por el Decreto Legislativo 805 del
4 de junio de 2020, está directa y específicamente relacionado con la
superación de los efectos económicos generados por la crisis que dio lugar a la
declaratoria de la emergencia y evitar la extensión de sus efectos, al contener
disposiciones dirigidas a garantizar los derechos de un sector de la población
-los trabajadores de las 907 Notarías del país que asciende a 7.363 empleados-
afectada económicamente por la pandemia.”
[92] El Decreto 805 de 2020 contiene los siguientes
considerandos: “Que en tal sentido se considera necesario
proteger el empleo de los trabajadores vinculados a las notarías y promover que
puedan cubrir los gastos necesarios para su sostenimiento y de su familia,
mediante la creación de un apoyo económico temporal al empleo que ayude a
atender las obligaciones laborales a su favor. // Que en consecuencia se creará
un apoyo económico por cada trabajador dependiente de una notaría que cumpla
con sus obligaciones legales y reglamentarias, del 40% del salario mínimo legal
mensual vigente, durante los meses de junio, julio y agosto de la presente
anualidad.”
[93] Ibídem., ver también, la página 12 en la que se advierte: “Que,
en tal medida, es necesario proteger el empleo de los trabajadores vinculados a
las notarías a través de la creación de un aporte que, de manera transitoria,
durante el término de cuatro (4) meses contados a partir de la expedición del presente
Decreto Legislativo, cubra el 40% del del (sic) salario mínimo mensual
legal vigente, con cargo de los recursos del Fondo Cuenta Especial del
Notariado, siempre que el Notario, en cuya cabeza recae la responsabilidad de
la vinculación de dichos "trabajadores, en los términos de la Ley 29 de
1973, cumpla con las condiciones señaladas en el presente Decreto.”
[94] Intervención de la Secretaría Jurídica del Departamento
administrativo de la Presidencia de la República. Págs. 2 a 11.
[95] Ibídem., “Que de conformidad con
certificación de fecha 3 de junio de 2020 suscrita por la Dirección
Administrativa y Financiera de la Superintendencia de Notariado y Registro el
Fondo Cuenta Especial del Notariado, cuenta con CIENTO OCHENTA Y TRES MIL
DOSCIENTOS NOVENTA Y CUATRO MILLONES CIENTO NOVENTA Y SEIS MIL CUATROCIENTOS
CINCUENTA Y NUEVE PESOS (183.294.196.459), recursos que permiten cubrir el
apoyo económico de que trata el presente Decreto Legislativo sin desfinanciar
las actuales destinaciones.”
[96] Sentencia C-153 de 2020. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado. En esa oportunidad se examinó el artículo 2° del Decreto Legislativo 475 de 2020,
expedido en el marco del estado de excepción, para concluir que: “(i) por
tratarse precisamente de una contribución parafiscal, goza de mayor, ya
que el legislador extraordinario tiene un margen más amplio para introducir
modificaciones más amplias a la legislación  habilita al legislador a
adelantar  no altera su finalidad, que es beneficiar los espectáculos
públicos de las artes escénicas, objetivo que se mantiene incólume en el
decreto que se examina, (ii) favorece a los agentes culturales y al sector de
las artes escénicas, que es el renglón económico sobre el que recae el gravamen
y, iii) de conformidad con lo dispuesto en la norma objeto de control, el
cambio de destinación no altera los recursos que se hubiesen comprometido,
obligado, o ejecutado, por las entidades territoriales, pues se limitará a los
recursos excedentes y de manera transitoria.”
[97] El recuento histórico que a continuación se presenta sigue de cerca
la respuesta de la Superintendencia de Notariado y Registro al cuestionario
enviado por la Corte.
[98] Así lo manifestaron todos los notarios y las asociaciones de
notarios que intervinieron ante la Corte.
[99] “[L]os recursos de que tratan los artículos 5 del Decreto Ley
1672 de junio 27 de 1997, 11 de la Ley 29 de 1973 y demás normas concordantes
continuarán recaudándose en el fondo que administrará la Superintendencia de
Notariado y Registro, en los mismos términos fijados por los Decretos 371 y 1681
de 1996 y se destinarán exclusivamente para mejorar las condiciones económicas
de los notarios de insuficientes ingresos a la capacitación de los mismos y a
la divulgación del derecho notarial.”
[100] “Por el cual se destinan unos recursos del Fondo que administra
la Superintendencia de Notariado y Registro, para la prestación del servicio de
registro del estado civil, por parte de los notarios del país.”
[101] Respuesta conjunta de la Superintendencia de Notariado y Registro y
el Ministerio de Justicia y Derecho, al cuestionario planteado por la Corte
(página 17). Disponible en línea en: <https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=17434>.
[102] La Sentencia C-307 de 2009 (M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio), definió las
contribuciones parafiscales de la siguiente forma: “son gravámenes
obligatorios que no tienen el carácter de remuneración de un servicio prestado
por el Estado, no afectan a todos los ciudadanos sino únicamente a un grupo
económico determinado, tienen una destinación específica por ser utilizados
para el beneficio del sector económico que soporta el gravamen, no están
sometidas a las normas de ejecución presupuestal y son administrados por
órganos que integran el mismo renglón económico. Las contribuciones
parafiscales han sido definidas en el artículo 29 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto Nacional, según el cual: ‘Son contribuciones parafiscales aquellos
recursos públicos creados por ley, originados en pagos obligatorios con el fin
de recuperar los costos de los servicios que se presten o de mantener la
participación de los beneficios que se proporcionen.|| Estas contribuciones se
establecerán para el cumplimiento de funciones del Estado o para desarrollar
actividades de interés general.|| El manejo y ejecución de estos recursos se
harán por los órganos del Estado o por los particulares, de acuerdo con la ley
que crea estas contribuciones.|| Los dineros recaudados en virtud de la
parafiscalidad, se deberán destinar, exclusivamente, al objeto para el cual se
constituye, lo mismo que los rendimientos que estos generen y el excedente
financiero que resulte, al cierre del ejercicio contable, en la parte
correspondiente a estos ingresos.|| Se incorporarán al Presupuesto General de
la Nación las contribuciones parafiscales que ejecuten los órganos que forman
parte del Presupuesto General de la Nación.’”
[103] “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del
orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones.”
[104] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[105] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[106] Documento titulado "Informe del Ministerio de Justicia y
del Derecho y de la Superintendencia de Notariado y Registro en respuesta al
aparte Tercero del Auto de fecha 19 de junio de 2020 y del Auto de fecha 7 de
julio de 2020, Expediente RE-332, Decreto Legislativo 805 del 4 de junio de
2020, "Por medio del cual se crea un aporte económico temporal de apoyo a
los trabajadores de las notarías del país en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica", de fecha 10 de julio de 2020, suscrito por
la ministra de Justicia y del Derecho, y el superintendente de Notariado y
Registro.
[107] Resolución No. 031 de 2020 de la Registraduría Nacional del Estado
Civil.
[108] Decreto 457 de 2020. El Gobierno nacional decretó un aislamiento
nacional desde el 25 de marzo de 2020 hasta el 13 de abril de 2020.
[109] Decreto 531 de 2020, este segundo aislamiento estuvo previsto entre
el 13 de abril de 2020 hasta el 27 de abril del mismo año.
[110] Decretos 593, 636, 689 y 749 de 2020.
[111] Ley 29 de 1973. Artículo 9º: “Créase el
Fondo Nacional del Notariado, con personería jurídica,con el objeto de mejorar
las condiciones económicas de los Notarios de insuficientes ingresos, y de
propenderpor la capacitación de los Notarios y la divulgación del derecho
notarial, en la forma y términos que establezca la Junta Directiva de dicho
Fondo.”
[112] Informe del Ministerio de Justicia y del Derecho y de la
Superintendencia de Notariado y Registro, retomado en la intervención de la
Presidencia de la República al analizar el jucio de necesidad. Página 47.
[113] Los notarios titulares de las notarías Única
de San Miguel - Putumayo, Única de San Pedro de Urabá - Antioquia, Única de
Puerto Rico - Caquetá, Única de Bucarasica - Norte de Santander y Única de
Mercaderes - Cauca, presentaron cada uno escritos de intervención en los que
cuestionan la exequibilidad del Decreto legislativo 805 de 2020.
[114] La ciudadana Gabriela Dayan Silva Fiagá.
[115] Intervención de la ciudadana Gabriela Dayan Silva Fiagá, página 13.
Disponible en https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=17639
[116] Consejo Asesor del Fondo Especial de
Notariado. Acuerdo 01 de 2020. Artículo Primero: “Designación: Se designa a
la Superintendencia de Notariado y Registro para efectos de la recepción de
solicitudes, verificación de requisitos señalados y otorgamiento del
reconocimiento económico de que trata el articulo 1 del Decreto 805 de 2020,
según los lineamientos que a continuación se relacionan.”
[117] Ley 29 de 1973. Artículo 9: “Créase el Fondo Nacional del
Notariado, con personería jurídica, con el objeto de mejorar las
condiciones económicas de los Notarios de insuficientes ingresos, y de
propender por la capacitación de los Notarios y la divulgación del derecho
notarial, en la forma y términos que establezca la Junta Directiva de dicho
Fondo.” (énfasis añadido).
[118] Ibídem. Artículo 2º: “La remuneración de los Notarios la
constituyen las sumas que reciban de los usuarios por la prestación de sus
servicios, de acuerdo con las tarifas legales, y por subsidios que les fije el
Fondo Nacional del Notariado o la Superintendencia de Notariado y Registro
cuando fuere el caso. // Con esta remuneración los Notarios están obligados a
costear y mantener el servicio.”
[119] Ver, por ejemplo, la Resolución 4821 de 2018 y la Resolución
8554 de 2019 de la Superintendencia de Notariado y Registro.
[120] Resolución 8554 de 2019 de la Superintendencia de Notariado
y Registro.
[121] Ibídem.
[122] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Radicado 25000-23-26-000-2010-03126-01(AP) del 20 de mayo de 2013. Consejero
ponente Mauricio Fajardo Gómez.
[123] Ibídem.
[124] Ley 29 de 1973. En el artículo 3º se
establece: “Los Notarios crearán bajo su responsabilidad, los
empleos que requiera el eficaz funcionamiento de las oficinas a su cargo, y
enviarán a la Superintendencia copia de las providencias que dicten en ese
sentido.” Y el artículo 4 dispone: “El pago de
las asignaciones de los empleados subalternos de los Notarios, así como la
dotación y sostenimiento de las respectivas oficinas, se hará por tales
funcionarios de los recursos que perciban de los usuarios por concepto de los
derechos notariales que autoriza la ley.”
[125] Ver, entre otras, las sentencias T-154 de 2018. M.P. José Fernando
Reyes Cuartas; T-086 de 2017 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio y T-918 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[126] Páginas 45 y 46.
Disponible en https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=17822.
[127] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Revisión oficiosa de las
objeciones presidenciales presentadas al proyecto de ley número 2018 de 2007
-Senado-, 309 de 2007 -Cámara-, “por la cual se establecen los lineamientos
para el desarrollo de la Telesalud en Colombia.”
[128] Sentencia C-040 de 1993 M.P. Ciro
Angarita Barón.
[129] Código Civil. Artículo 64: “FUERZA
MAYOR O CASO FORTUITO. Se llama fuerza mayor
o caso fortuito el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio,
un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por
un funcionario público, etc.”
[130] El Decreto 1890 de 1999 dispone: “Artículo 82. Administración
del Fondo producto de la liquidación de FONANOT. Los recursos del Fondo
constituido con recursos del liquidado Fondo Nacional de Notariado (FONANOT),
serán administrados a través de un encargo fiduciario que constituirá para el efecto
la Superintendencia de Notariado y Registro. El Consejo asesor del Fondo creado
por el artículo 5º del Decreto 1672 de 1997 actuará como consejo fiduciario del
encargo fiduciario y tendrá a su cargo la aprobación del gasto, correspondiendo
al Superintendente la ordenación del mismo.” Destaca la Sala.
[131] Sentencia C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Ver
también capítulo 4.2 supra.
[132] Sentencia C-234 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[133] La Sentencia C-345 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado resume
este desarrollo jurisprudencial.
[134] Sentencias C-031 de 2019. M.P. Gloria Ortiz Delgado y C-570 de
2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.
[135] Ver capítulo 4.1 supra.
[136] Página 10, intervención de la Unión
Notarial de Bogotá. Disponible en <https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=17903>
[137] Página 10 intervención de la Unión Notarial
de Bogotá. Disponible en <https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=17903>