T-699-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-699/02
DERECHO A LA
SALUD-No se pueden oponer
periodos mínimos de cotización ante situaciones de urgencia/ENTIDAD
PROMOTORA DE SALUD-Repetición contra el Fosyga
INAPLICACION DE
NORMAS DEL PLAN OBLIGATORIO DE SALUD-Suministro de tratamiento de alto costo sin cumplir
periodo mínimo de cotización en persona de escasos recursos
JUEZ DE TUTELA-Práctica de pruebas de oficio
Referencia:
expediente T-587.248
Acción
de tutela instaurada por Neftalina Barros Redondo contra Saludcoop EPS,
regional Costa Atlántica.
Magistrado
Ponente:
Dr.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de
dos mil dos (2002).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
revisión del fallo de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral,
de fecha 25 de mayo de 2002, en la acción de tutela presentada por Neftalina
Barros Redondo contra Saludcoop EPS, regional Costa Atlántica.
El expediente llegó
a la Corte, por remisión que hizo la Corte Suprema de Justicia, en virtud de lo
ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección de
Tutelas Número Seis  de la Corte, en auto de fecha 8 de julio de 2002, eligió,
para efectos de su revisión, el expediente de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
1. Hechos.
A través de apoderado, la demandante
presentó acción de tutela ante el Tribunal Superior de Santa Marta, Sala
Laboral, el día 26 de febrero de 2002, con el fin de que se le protejan sus
derechos fundamentales a la vida, a la seguridad social y a la salud,
consagrados en los artículos 11, 48 y 49 de la Constitución.
Señala que está afiliada a la EPS a
Saludcoop, en calidad de beneficiaria, desde el mes de diciembre de 2000. En el
mes de enero de 2001 se le diagnosticó cáncer mamario. Desde esa época,
Saludcoop se negó a la prestación del servicio, aduciendo que el tratamiento es
muy costoso y la actora sólo tenía 2 meses de afiliada, por lo que le
correspondía pagar el 95% del tratamiento.
Como es una persona de escasos recursos
económicos, pidió ayuda para tratarse con radioterapia y quimioterapia en la
ciudad de Barranquilla, tratamiento que no fue suficiente, pues tenía que
viajar diariamente desde Santa Marta a Barranquilla, y a veces no tenía dinero
para el pasaje.
Al ser nuevamente examinada en enero de
2002, el médico de Saludcoop consideró que debía ser tratada por el oncólogo
cirujano, para realizarle una intervención quirúrgica. Ordenados los exámenes
correspondientes, se determinó que la actora presenta, además, metástasis en el
hígado y en la columna vertebral. Ante esta situación, el médico cirujano
manifestó que para operarla requería previamente que se sometiera a un
tratamiento completo y urgente denominado poliquimioterapia, con sus
respectivos medicamentos. El diagnóstico de metástasis fue confirmado el día 6
de febrero de 2002.
Saludcoop le entregó a la actora la orden
de tratamiento, pero le manifestó que debía pagar el 40% del mismo, aduciendo
que la paciente sólo tiene un año de cotización y Saludcoop no está obligado a
cubrir todo el tratamiento.
Dada la gravedad de la enfermedad que
padece la actora, el costo del tratamiento y la falta de recursos económicos,
solicita que el juez de tutela ordene a Saludcoop que en el término de 24 horas
dé su autorización, incluidos todos los medicamentos que se requieran.
Acompañó fotocopias de los siguientes
documentos :
1. Examen de laboratorio con el
diagnóstico de carcinoma, de fecha 22 de enero de 2001;
2. Carné de beneficiario de Saludcoop a
nombre de la demandante y cédula de ciudadanía;
3. Orden médica para realizar cirugía, de
fecha 20 de diciembre de 2001;
4. Resultados de médicos, en los que la
opinión especializada sugiere la presencia de metástasis en hígado, de fecha 16
de enero de 2002;
5. Informe radiológico de fecha 7 de
febrero de 2002, en que se observa posible compromiso metastásico;
6. Orden de tratamiento de realizar
tratamiento de poliquimioterapia, de fecha 5 de febrero de 2002;
7. Autorización de servicios Saludcoop,
de fecha 7 de febrero de 2002, en que se señala que se trata de pago compartido
: 60% Saludcoop EPS, y 40% la usuaria.
3. Respuesta de la Gerente regional de
Saludcoop al juez de tutela.
La Gerente de
la EPS demandada se opuso a la procedencia de esta acción de tutela porque si
bien la actora está inscrita en esa entidad, desde el mes de diciembre de 2000,
la enfermedad catastrófica que padece, requiere haber cotizado al Sistema 100
semanas o su equivalente a dos años. En estos casos se aplican los períodos de
carencia, los que si el afiliado tiene capacidad económica, serán pagados por
él, en caso contrario, será el Estado, a través de una entidad pública o con la
que tenga contrato el Estado.
A renglón
seguido, la Gerente explica las disposiciones legales relacionadas con los
períodos mínimos de cotización. Lo mismo que las obligaciones del Fondo de
Solidaridad y Garantía, en cuanto a cubrir los servicios y medicamentos no
cubiertos por el POS, de lo que se ocupó la Corte Suprema de Justicia, en sentencia
de fecha 12 de diciembre de 1996.
En
consecuencia considera que a la actora no se le está violando ningún derecho
fundamental. Saludcoop sólo ha cumplido con las normas legales, por lo que la
acción debe ser negada en contra de Saludcoop. Se debe ordenar que una entidad
prestadora de salud del orden municipal, departamental o nacional, con cargo al
Estado, preste el tratamiento requerido por la actora, de igual forma,
reconociendo el porcentaje de los montos que deberá asumir Saludcoop.
Finalmente,
en caso de ser concedida la tutela, pide que se ordene expresamente en la parte
resolutiva y se indique término para su cumplimiento al Fosyga, el pago del
porcentaje que le corresponde a la cotizante cubrir en el tratamiento que se le
siga a la actora.
4. Sentencia de primera instancia.
En sentencia de fecha 11 de marzo de 2002,
la Sala Laboral del Tribunal Superior de Santa Marta, concedió la tutela
pedida, y ordenó que Saludcoop, en el término de 24 horas tome las medidas
pertinentes, para que dentro de las 48 horas siguientes, se dé comienzo al
tratamiento de poliquimioterapia que requiere la actora. Las razones se resumen
así :
La afiliada está afectada gravemente en
su salud, y puede empeorar si no se le brinda el servicio oportuno. No puede
ser sometida a la espera que comporta el procedimiento engorroso y demorado
para que la institución pública asuma su atención.
Sobre la procedencia de la acción de tutela
en estos casos, el Tribunal se remitió a la jurisprudencia de la Corte Constitucional,
contenida en la sentencia SU-480 de 1997 (sic). (realmente los apartes
transcritos no corresponden a esta sentencia sino a las T-283 de 1998 y T-328
de 1998)
Considera que en el presente caso está
probada la necesidad del tratamiento requerido y del peligro inminente que su
omisión comporta para la vida de la actora. Sin embargo, no existe prueba de la
falta de recursos para cubrir el porcentaje del costo del procedimiento que no
asume la EPS. No obstante, y mientras no se pruebe lo contrario, estimó el
Tribunal que ha de tenerse por acreditado el hecho, al amparo de la buena fe, y
en razón de que el tratamiento no da espera para la comprobación
correspondiente.
4. Sentencia de segunda instancia.
Impugnada esta decisión por Saludcoop, la
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, en sentencia de fecha 22
de mayo de 2002, revocó la providencia recurrida. Consideró que cuando la
autoridad pública o el particular actúan de acuerdo con la ley o los
reglamentos que rigen su obrar, no es posible pensar en la vulneración o en la
amenaza de un derecho fundamental. Se trata de una conducta legítima contra la
que no procede la tutela, como lo expresa el artículo 45 del Decreto 2591 de
1991.
En el caso bajo estudio está probado que la
actora no tiene el mínimo de semanas de cotización exigidas por la ley. La
única posibilidad que le queda a la afiliada es pagar el porcentaje que le
corresponde, o si logra probar que no tiene los capacidad de pago para cancelar
este porcentaje, tiene la alternativa de acudir a las instituciones públicas
prestadoras de salud o a las privadas con las que el Estado tenga contrato,
para que éstas asuman el tratamiento.
En consecuencia, la Corte revocó la
sentencia impugnada y denegó la tutela solicitada.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia.
La Corte es competente para conocer de
esta demanda, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9,
de la Constitución Política y en los artículos 33 a 35 del Decreto 2591 de
1991.
2. Lo que se debate. Ante situaciones
de urgencia, no se pueden oponer períodos mínimos de cotización. Reiteración de
jurisprudencia.
2.1 La jurisprudencia consolidada de la
Corte Constitucional respecto del frecuente debate que se presenta entre las
entidades prestadoras de salud y el afiliado al que se le ha diagnosticado una
enfermedad de las denominadas catastrófica o de alto costo, que no ha cotizado
el número de semanas exigido por la ley, ha sido resuelto en el sentido de que
estando demostrada la situación de urgencia, la entidad responsable no puede
oponerse a realizar el tratamiento o procedimiento médico que requiera el afectado.
Y que, eventualmente, en los casos en que se exija al usuario el copago
correspondiente al número de semanas que le faltan de cotización, la empresa
prestadora de salud puede reclamar los sobrecostos ante el Fondo de Solidaridad
y Garantía del Sistema de Salud, Fosyga, con el fin de que la entidad no sufra
la desmejora económica que tal atención pueda implicar.
2.2 También ha señalado la Corte que la
acción de tutela no procede en forma automática en todos los eventos, si no que
es preciso que se den las siguientes condiciones :
(1) Que el paciente esté afiliado a la
empresa prestadora de salud de la que reclama la atención; (2) que la vida del
usuario se ponga en peligro si no se realiza el tratamiento o el procedimiento
médico ordenado en forma inmediata; (3) que el tratamiento o el procedimiento
haya sido ordenado por el profesional de la empresa prestadora de salud en la
que está afiliado el paciente; (4) que esté demostrado que el paciente no puede
sufragar los costos que se le exigen con carácter de copago.
Dado que son numerosísimas las
providencias que en este sentido ha proferido la Corte, basta mencionar algunas
de ellas : sentencias T-876 de 1999; T-236 de 2000; T-797 de 2001; T-228 de
2000; SU-089 de 1999; T-447 de 2002, cuyas consideraciones se reiteran en esta
oportunidad.
2.3 Por ello, no es necesario volver a
referirse a las razones expresadas por la Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Laboral, con ocasión de la sentencia bajo estudio, en la que revocó la
protección que le había sido concedida a la actora el a quo, al
argumentar que la negativa de la empresa prestadora de salud corresponde a una
conducta legítima de ella, apoyada en el artículo 61 del Decreto 806 de 1998,
que hace improcedente la acción de tutela, al tenor de lo dispuesto en el
artículo 45 del Decreto 2591 de 1991.
2.4 Al respecto, la Corte Constitucional en
la jurisprudencia consolidada en materia de tutela a que se ha hecho
referencia, aunada a la jurisprudencia en asuntos de constitucionalidad, como
es la sentencia C-112 de 1998, proferida con ocasión del examen de
constitucionalidad del artículo 164 de la Ley 100 de 1993, ha explicado
ampliamente esta situación, y como ante situaciones de urgencia no es posible
oponer períodos mínimos de cotización. En efecto, en la sentencia C-112 de 1998
se dijo :
“Así las cosas, cuando el usuario del Plan
Obligatorio de Salud del régimen contributivo, requiera atención médica por una
enfermedad cuyo tratamiento sea de alto costo, y no cumpla con el período
mínimo de cotización, debe ser atendido por la entidad de salud a la que esté
afiliado, pero con la condición de que pague una suma determinada por los
servicios prestados, que según la norma antes transcrita es "el porcentaje
en semanas de cotización que le falten para completar los períodos mínimos
contemplados" en ese mismo artículo. No se olvide que el usuario pertenece
al régimen contributivo y, por tanto, se presume su capacidad de pago. Pero
¿qué ocurre cuando se presentan casos de urgencia?. En estos eventos, la misma
ley 100/93 en su artículo 168, obliga a todas las entidades de salud de
carácter público o privado, a prestar los servicios médicos correspondientes a todas
las personas independientemente de su capacidad de pago. El costo de estos
servicios está a cargo del Fondo de Solidaridad y Garantía o de la Entidad
Promotora de Salud a la que esté afiliado el usuario, respectivamente.
“Entonces,
bien puede afirmarse que ante situaciones de urgencia no es posible oponer
períodos mínimos de cotización pues su exigencia violaría los derechos a la
salud y a la vida de las personas que, padeciendo de una enfermedad que
requiere tratamiento de "alto costo", necesiten de atención médica y
hospitalaria en forma inmediata. Los períodos de espera en esas situaciones
constituyen un riesgo para la salud y ponen en peligro la vida de los usuarios.
“El cobro de un porcentaje en dinero por la
atención de enfermedades de alto costo, cuando no se hayan cumplido los
períodos mínimos de cotización, tampoco viola la Constitución, pues ésta no
prescribe que los servicios de salud deban ser gratuitos, salvo en lo que atañe
a la atención básica, según se lee en el inciso cuarto del artículo 49 que
textualmente reza: "La ley señalará los términos en los cuales la atención
básica para todos los habitantes será gratuita y obligatoria". Los
servicios que comprende la atención básica, según el artículo 3o. del decreto
1938 de 1994 son "todas aquellas acciones de información y educación para
la salud, algunas acciones de prevención primaria y diagnóstico precoz sobre
las personas en patologías y riesgos con altas externalidades, o sobre las
comunidades en el caso de enfermedades endémicas o epidémicas."
Además, el porcentaje de los costos que debe
pagar el usuario de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 49 de la
Constitución, lo fija la ley proporcionalmente con la capacidad socio económica
del empleado, para evitar precisamente cobros irrazonables y
desmesurados". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-112 del
25 de marzo de 1998. M.P.: Dr. Carlos Gaviria Díaz).
2.5 Es más, en algunas oportunidades, la
Corte ha inaplicado expresamente el artículo 61 del Decreto 806 de 1998, al
considerar que de acuerdo con el artículo 4 de la Carta y en las circunstancias
específicas del actor, no había lugar a la negativa de la atención inmediata
por parte de la empresa prestadora de salud. Señaló esta sentencia, en lo
pertinente :
“Pero también la Corte reitera su
jurisprudencia según la cual, cuando quiera que la vida y la salud de las
personas se encuentren comprometidas, en casos de urgencia o en circunstancias
de gravedad, cabe inaplicar la norma legal que obstaculiza la protección
solicitada, y en su lugar amparar los derechos a la salud y a la vida teniendo
en cuenta, como en el presente caso, que de no practicarse la intervención
quirúrgica requerida podría empeorarse la salud del accionante, e inclusive
ponerse su vida en inminente riesgo.
“(...)
“La Corte, por lo tanto, insiste en la
doctrina sentada, a cuyo tenor en un Estado Social de Derecho (artículo 1 de la
Constitución), fundado en el respeto de la dignidad humana y la conservación
del valor de la vida, resulta inaceptable que, ante el apremio de una persona
de recibir un tratamiento médico para conservar su existencia, se antepongan
intereses de carácter económico, o consideraciones menores que pongan en
peligro la vida humana, supremo derecho fundamental, garantizado en el artículo
11 del Estatuto Fundamental de la República.
Por lo tanto, con base en el artículo 4 de la
Carta y en las circunstancias específicas del actor, se inaplicará para el
presente caso el artículo 61 del Decreto 806 de 1998.” (sentencia T-228 de 2000)
En consecuencia, de acuerdo con la
jurisprudencia de la Corte, se examinará el caso concreto.
3. El caso concreto.
3.1 La actora tiene 28 años. Padece una
grave enfermedad : cáncer mamario con metástasis en tejido óseo y hepático, que
corresponde a las denominadas catastróficas, de alto costo. Está afiliada, con
carácter de beneficiaria, a Saludcoop EPS. Cuando en el mes de enero de 2001 se
le descubrió la enfermedad, según el escrito de tutela, Saludcoop le negó la
prestación del tratamiento porque la usuaria sólo tenía dos meses de afiliada, y
tenía que pagar el 95% del tratamiento. Señaló la actora que en esa oportunidad
tuvo que pedir ayuda para el tratamiento de radioterapia y quimioterapia, que
se realizó en la ciudad  de Barranquilla. Tratamiento que no fue eficaz, pues
tenía que trasladarse diariamente de Santa Marta a Barranquilla “y a veces no
tenía para el pasaje”.
Ahora, un año después, la paciente
presenta, además, metástasis en tejido óseo y hepático, y requiere, previa a la
operación, que se le realice urgentemente un tratamiento de poliquimioterapia
completo, con sus respectivos medicamentos. Para tal efecto, Saludcoop le exige
asumir el copago, que corresponde al 40%, dinero que según afirma el escrito de
tutela, no tiene.
3.2 Saludcoop se opone a que esta acción
proceda contra la entidad, porque la exigencia de los períodos mínimos de
cotización corresponden al cumplimiento estricto de las disposiciones legales.
Y, además, si la actora no tiene los recursos económicos suficientes debe
acudir al Estado, para que sea atendida por una entidad pública o con la que
tenga contrato con el Estado.
Hay que advertir que el a quo
concedió la acción de tutela. Sin embargo, la Corte Suprema de Justicia, Sala
de Casación Laboral, la revocó, aduciendo que la negativa de Saludcoop
corresponde a una conducta legítima, que torna improcedente la acción de
tutela, al tenor del artículo 45 del Decreto 2591 de 1991.
3.3 En este caso, dentro de las
condiciones a que se hizo referencia en el punto segundo de esta providencia,
para los efectos de la procedencia de la  acción de tutela, están debidamente
probadas el cumplimiento de las tres primeras condiciones. En efecto :
La paciente está afiliada a Saludcoop
desde el mes de diciembre de 2000; la vida de la actora está en grave peligro
si no se realiza el procedimiento médico ordenado en forma inmediata; el
tratamiento fue ordenado por los profesionales oncólogos de la empresa
prestadora de salud en la que está afiliada la  paciente.
3.4 Sin embargo, existe un escollo
respecto de que no está demostrado que la  paciente no puede sufragar los
costos que se le exigen con carácter de copago. Al respecto, sólo existe la
afirmación en este sentido, en el escrito de tutela. Ninguno de los jueces de
instancia solicitó más pruebas.
3.5 Frente a situaciones de urgencia
manifiesta como es el presente caso, hay que proceder por la Corte, como lo
hizo con ocasión de la sentencia T-447 de 2002, en que se pregunto la Sala
Revisión si ¿la inactividad del juez en este caso, es suficiente para denegar
la presente acción?
“La respuesta es no, por varias razones : 1. existe la
declaración bajo juramento del demandante; 2. esta declaración no fue
controvertida dentro del proceso de tutela; 3. si la condición económica del
demandante no corresponde a la realidad, la EPS o el Estado, según sea el caso,
pueden acudir a la justicia penal con el fin de pedir que se investigue la
posible comisión de un delito por parte del actor.” (sentencia T-447 de 2002)
3.6 En la sentencia 1207 de 2001, la
Corte señaló lo siguiente sobre la inactividad del juez de tutela, como
director del proceso debe hacer uso de la facultad oficiosa que la ley le
confiere para decretar la práctica de pruebas que estime necesario, por lo que
no es justo que la ausencia de pruebas en un determinado caso haga improcedente
el amparo pedido, máxime en casos donde está de por medio la vida del paciente
:
“Tal como se ha señalado en ocasiones
pasadas, si el solicitante del amparo aduce en la demanda no contar con la
capacidad económica para sufragar el costo de la prueba de laboratorio, de las
medicinas o el procedimiento excluido del P.O.S., lo conducente es requerirlo
para que aporte prueba que demuestre esa situación o decretar la práctica de
pruebas que apunten a desvirtuar su dicho. Pero no es justo concluir que no se
reúne uno de los requisitos indispensables para acceder a la tutela por la
ausencia de pruebas para demostrarlo, atribuyendo esa falencia al actor, quien
en la mayoría de los casos no sabe qué ni cómo puede probar un hecho determinado,
dejando de lado que el juez constitucional de tutela como director del proceso
debe hacer uso de la facultad oficiosa que la ley le confiere para decretar la
práctica de pruebas que estime necesarias para dictar fallo de fondo ajustado a
derecho resolviendo el asunto sometido a su conocimiento (T-018 de 2001)
(sentencia T-1207 de 2001, M.P., doctor Rodrigo Escobar Gil)
3.6 Por lo tanto, en relación con el caso
concreto, respecto de que no está demostrada la falta de recursos económicos,
hay que señalara que no obstante esta circunstancia : 1. existe la afirmación
sobre los escasos recursos económicos de la actora, en el escrito de tutela,
acción que fue presentada bajo juramento; 2. esta afirmación no fue
controvertida dentro del proceso de tutela por la EPS demandada; 3. si la
condición económica de la actora no corresponde a la realidad, la EPS o el
Estado, según sea el caso, pueden acudir a la justicia penal con el fin de
pedir que se investigue la posible comisión de un delito por parte de la usuaria,
tal como se expresó en la mencionada sentencia T-447 de 2002.
3.7 Entonces,
retomando la jurisprudencia consolidada de la Corte, se ve que el amparo pedido
por la actora debe ser otorgado inmediatamente, con el fin de proteger su vida.
Para tal efecto, se ordenará que se le suministre  el tratamiento integral
adecuado a la enfermedad que padece, incluidos los medicamentos formulados,
según indicación del médico tratante, aunque la actora no haya cotizado el
número de cien (100) semanas previsto por el Decreto 806 de 1998, dada la
urgencia del mismo, y sin que se condicione dicho tratamiento a pago alguno.
Saludcoop, a su vez, conforme a la
jurisprudencia de esta Corte, puede acudir al FOSYGA para repetir por el
equivalente al número de semanas faltantes y de esta forma recuperar el valor
económico invertido en el tratamiento que requiere la peticionaria.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero : Revocar la sentencia de fecha veintidós (22) de mayo de dos mil dos (2002),
de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en la acción de
tutela presentada por Neftalina Barros Redondo contra Saludcoop EPS, regional
Costa Atlántica, seccional Magadalena. En consecuencia, conceder la tutela
pedida con el fin de proteger el derecho a la vida de la actora.
Segundo : Ordenar a la EPS Saludcoop,
regional en la Costa Atlántica, seccional Magdalena, que en el término de
cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la presente
providencia, si aún no lo ha hecho, programe, ordene y autorice los
tratamientos integrales que requiera la actora, incluidos los medicamentos
formulados, según indicación del médico tratante, con ocasión de la enfermedad
que padece.
Tercero : Saludcoop EPS podrá repetir en contra el
Fondo de Solidaridad y Garantía del Sistema General de Seguridad Social, Fosyga
y reclamar solamente los sobrecostos que debió asumir con ocasión del
mencionado tratamiento integral.
Líbrense por Secretaría, las comunicaciones
de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, cópiese, publíquese,
comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General