C-931-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-931/04
COSA JUZGADA RESPECTO DE PROYECTO DE LEYES
ANUALES DE PRESUPUESTO-Ausencia
y procedencia de un fallo de fondo
COSA JUZGADA RESPECTO DE LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO EN MATERIA DE NO REAJUSTE DE SALARIOS-Inexistencia y presentación de nuevos cargos
relativos al reajuste pensional, de transferencias a las universidades y el no
haber alcanzado el referendo el umbral requerido
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Vigencia de principios de seguridad
jurídica, confianza legítima e igualdad
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE
REAJUSTE DE SALARIOS DEL SERVIDOR PUBLICO COBIJADO POR LA LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO
ESTATUTO DEL TRABAJO EN MATERIA DEL SALARIO
MINIMO VITAL Y MOVIL-No
expedición por el legislador/ESTATUTO DEL TRABAJO EN MATERIA DEL SALARIO
MINIMO VITAL Y MOVIL-Al no expedirse los alcances se deducen de la
interpretación de la Constitución
SENTENCIA EN MATERIA DE NO REAJUSTE DE
SALARIOS DE SERVIDOR PUBLICO-Análisis
del contexto jurídico y fáctico analizado en cada caso
PRECEDENTE CONSTITUCIONAL EN DERECHO DEL
SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Criterios generales que han fundamentado
el conjunto de decisiones
DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL
PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Contexto
jurídico y económico dentro del cual se expidió la disposición acusada
ESTATUTO GENERAL DEL TRABAJO RESPECTO DEL
PRINCIPIO DE REMUNERACION MINIMA VITAL Y MOVIL PROPORCIONAL A LA CANTIDAD Y
CALIDAD DEL TRABAJO-Constancia
de inactividad del Congreso para la expedición/LEY MARCO DE FIJACION DE
SALARIOS DEL SERVIDOR PUBLICO-Constatación de inactividad del Gobierno para
la modificación
DERECHO AL SALARIO MOVIL-Alcances se deducen directamente de la
Constitución atendiendo inactividad del legislador y del Gobierno
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO RESPECTO AL
REAJUSTE SALARIAL DEL SERVIDOR PUBLICO-Relación con la ley que convocaba a un referendo
constitucional
LEY DE CONVOCATORIA A UN REFERENDO
CONSTITUCIONAL-Propuesta
de congelación de salarios de algunos servidores públicos que no alcanzó el
umbral mínimo de participación ciudadana
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ANUAL
DE PRESUPUESTO RESPECTO AL REAJUSTE SALARIAL DEL SERVIDOR PUBLICO-Contexto normativo que debe tenerse en
cuenta
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ANUAL
DE PRESUPUESTO RESPECTO AL REAJUSTE SALARIAL DEL SERVIDOR PUBLICO-Contexto socioeconómico dentro del cual se
aprobó
DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL
PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO-Examen constitucional de restricción debe tener en cuenta la situación
real del país y las finalidades de la política macroeconómica
Ha sostenido la Corte que, a la hora
de examinar la constitucionalidad de la disposiciones que restringen el derecho
de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del salario, es
necesario tener en cuenta  la situación real del país y la mayor o menor
importancia de las finalidades de la política macroeconómica, pues una línea
jurisprudencial consolidada, recogida en un grupo de sentencias de esta
Corporación sobre las instituciones rectoras de tal política, le ha reconocido
valor constitucional a estos factores. Concretamente, en los fallos precedentes
que recayeron sobre leyes anuales de presupuesto demandadas por las mismas
razones expuestas en esta demanda, la Corte le concedió importancia
constitucional a la racionalización del gasto público, y estimó que esta
finalidad y el contexto real  de la economía debían ser ponderados a la hora de
estudiar las restricciones impuestas al derecho de los servidores públicos a
mantener el poder adquisitivo de su salario. Por ello, sin que competa a la
Corte hacer una valoración de la situación de las variables macro económicas
presentes en el momento en que se expidió la ley que examina, ni emitir un
juicio sobre la política fiscal que implementan el Gobierno y el Congreso, sí
debe verificar que la limitación del mencionado derecho de los trabajadores
públicos sea razonable en el contexto fáctico y temporal analizado.
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO RESPECTO AL
REAJUSTE SALARIAL DEL SERVIDOR PUBLICO-Contexto fáctico económico continúa siendo similar
aunque no idéntico/LEY ANUAL DE PRESUPUESTO RESPECTO AL REAJUSTE SALARIAL
DEL SERVIDOR PUBLICO-Continuación de situación de déficit fiscal elevado y
de endeudamiento público creciente
DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL
PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO-Aumentos han sido inferiores a la inflación causada
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO RESPECTO AL
REAJUSTE SALARIAL DEL SERVIDOR PUBLICO-Interpretación histórica permite concluir la
congelación del salario a partir de quienes devengan más de dos salarios
mínimos legales mensuales
La Corte constata que la interpretación histórica del
artículo 2° de la Ley 848 de 2003, anual del presupuesto general de la Nación,
lleva a concluir que esa disposición contempla la congelación de salarios de
los servidores públicos que devengan más de dos SLMM, durante la vigencia fiscal
de 2004. En efecto, dicha interpretación histórica, llevada a cabo a partir de
los antecedentes legislativos del proyecto correspondiente en el Congreso de la
República, arroja esa conclusión.
CONGELACION DE SALARIOS EN LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-No realización
de adiciones o traslados presupuestales por el Gobierno para reajustar salarios
de quienes devengan más de dos salarios mínimos legales mensuales
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEY
ANUAL DE PRESUPUESTO RESPECTO AL NO REAJUSTE SALARIAL DEL SERVIDOR PUBLICO-Cargo relativo a los efectos de la no
votación del referendo constitucional carece de fundamento normativo de
carácter constitucional que lo sustente
A juicio de la Corte, el anterior cargo no está
llamado a prosperar, pues constata que, en virtud del resultado de la jornada
electoral convocada mediante la Ley 796 de 2003, la única modificación a la
Carta adoptada fue la que resultó recogida en el Acto Legislativo N° 01 de
2004, que refleja exclusivamente la decisión del pueblo de producir una reforma
constitucional en materia de pérdida de derechos políticos, acogiendo la
propuesta planteada en la primera pregunta sometida a consideración del
electorado. En tal virtud, la Corte estima que el cargo que formula la actora
carece de un fundamento normativo de carácter constitucional que lo sustente.
DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL
PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Política
limitativa por el Gobierno debe justificarse
Como lo ha hecho ver esta Corporación y ahora se
reitera, todos los años en el momento de presentar el proyecto de presupuesto
general de la Nación (no posteriormente), si el Gobierno se propone establecer
limitaciones al derecho de los servidores públicos a mantener el poder
adquisitivo del salario, debe justificar esta política señalando cuál es el fin
constitucional que se persigue con ella y, además, indicar la fórmula
cuantitativa de dicha limitación. También debe presentar argumentos que
expliquen por qué la limitación de los reajustes salariales es necesaria, de
manera tal que no pueda ser substituida por otra medida, y por qué la fórmula
que se acoge no es desproporcionada, es decir no implica un sacrificio excesivo
de derechos frente al beneficio constitucional que se obtiene.
CONGELACION DE SALARIOS EN LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO 2004-Objetivos
perseguidos por el Gobierno
POLITICA DE CONGELACION DE SALARIOS DEL
SECTOR PUBLICO SUPERIORES A DOS SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES-Justificaciones dadas por el Gobierno
DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL
PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO-Carga argumentativa del Gobierno en justificación de política
limitativa/DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL
DEL SALARIO-Juez constitucional no suple al Gobierno en tarea de
justificación de limitación en escrutinio de razonabilidad estricto
La jurisprudencia de esta Corporación ha hecho ver que
al Gobierno, cuando se propone limitar el derecho de los servidores públicos a
mantener el poder adquisitivo real del salario, le corresponde justificar tal
limitación, antes de su adopción, mediante una carga argumentativa exigente,
que debe referirse por lo menos a los siguientes tópicos: “si se justifica
limitar el derecho dadas las circunstancias del caso; qué características del
diseño de la limitación son constitucionalmente admisibles; qué grado puede
alcanzar la limitación a la luz de los fines invocados para justificarla; y
cuáles son los criterios para armonizar los derechos y fines enfrentados a medida
que evoluciona la política salarial, que se transforma el contexto
socioeconómico y jurídico y que las pasadas limitaciones han tenido un efecto
diferencial sobre las distintas escalas salariales, lo cual torna la carga de
argumentación más exigente cada año.” Esta carga argumentativa, además, no
puede formularse en términos tan abstractos “que sea imposible para el juez
determinar en qué medida el peso que tiene el fin buscado logra justificar el
grado de afectación del derecho a mantener el poder adquisitivo en las escalas
salariales en que haya sido limitado.” Fuera de lo anterior, cuando el
escrutinio de razonabilidad de una medida limitativa de derechos es estricto,
como según los precedentes jurisprudenciales lo debe ser en este caso, el juez
constitucional no puede suplir al Gobierno en la tarea de justificar plenamente
la limitación que propone.
CONGELACION DE SALARIOS DEL SECTOR PUBLICO
SUPERIORES A DOS SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO
2004-Justificaciones
gubernamentales no satisfacen parámetros de la jurisprudencia constitucional/CONGELACION
DE SALARIOS DEL SECTOR PUBLICO SUPERIORES A DOS SALARIOS MINIMOS LEGALES
MENSUALES EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO 2004-Justificaciones gubernamentales
son abstractas/REDUCCION DEL DEFICIT FISCAL-Demostración a la luz de la
Constitución de relevancia de este objetivo que no se cumplió
Examinados los argumentos justificativos de
la congelación salarial expuestos por el Gobierno y aceptados por el Congreso
tanto en el momento de tramitar la Ley 796 de 2003 mediante la cual se
convocaba a Referendo, como cuando se surtió el proceso legislativo de adopción
de la Ley 848 del mismo año, contentiva del presupuesto general de la Nación
para 2004, la Corte observa que dicha justificación no satisface los parámetros
a que ha hecho referencia la jurisprudencia constitucional arriba comentada,
porque se limita a esgrimir que el progresivo crecimiento del déficit fiscal y
los niveles a que ahora llega determinan la adopción de la medida. Al respecto,
es de anotar que aunque la Corte le ha concedido importancia económica de la
necesidad de reducir el déficit fiscal, ha estimado que esta necesidad, como
justificación que da el Gobierno respecto de la limitación del derecho de los
trabajadores a mantener el poder adquisitivo real de su salario, debe ser
sustentada mediante argumentos que demuestren que, a la luz de la Constitución,
este objetivo es relevante. Es decir la justificación debe demostrar que la
reducción del déficit desde el punto de vista constitucional es un objetivo
imperioso y por qué las características del diseño de la limitación son
constitucionalmente admisibles. En el presente caso la justificación
gubernamental no cumple este requisito, ya que no se demuestra la necesidad,
proporcionalidad y razonabilidad de la limitación, ni se analiza la incidencia
acumulada de tal limitación del derecho al reajuste por causa de anteriores
restricciones, ni el efecto diferencial sobre las distintas escalas salariales.
Por todo lo anterior, la Corte estima que las justificaciones gubernamentales
son abstractas y por lo tanto no permiten ponderar el peso de la restricción
introducida al derecho de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real
de su salario, frente a los beneficios constitucionalmente relevantes que dicha
limitación permitiría.
DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER
ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO-Escrutinio sobre la razonabilidad de la limitación
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LIMITACION AL
DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Etapas en que se
desarrolla el juicio estricto
El juicio estricto de constitucionalidad que en
ocasiones anteriores ha sido utilizado para examinar las normas que restringen
o limitan el derecho fundamental a mantener el poder adquisitivo real del
salario se desarrolla en varias etapas, así: (i) una primera, que consiste en
determinar si el objetivo que persigue la referida limitación constituye un fin
imperioso constitucionalmente relevante; (ii) un segundo paso, en el que se
establece si el medio utilizado por el legislador es constitucionalmente
válido; (iii) y finalmente,  en un tercer paso en el cual  se verifica si “la
relación entre medio y fin es razonable, es decir, que el medio es necesario y
proporcionado para alcanzar el fin propuesto”; en esta última etapa el juez
constitucional debe examinar el aspecto temporal de la medida, es decir, por
cuánto tiempo se adopta, que precedentes de similares restricciones registra,
de manera tal que el efecto acumulado de anteriores restricciones haga más
gravosa la nueva limitación, etc.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LIMITACION
AL DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL
SALARIO-Objetivo de la
limitación
La Corte reitera una vez más que esta finalidad no
sólo es imperiosa sino que es constitucionalmente válida. Ciertamente, los
criterios vertidos en sentencias anteriores relativas al tema del reajuste de
los salarios públicos indican que “existe un interés público real, concreto e
imperioso en superar el elevado y sostenido déficit de las finanzas públicas,
así como el crecimiento en la deuda externa e interna de la Nación”.  Por este
aspecto, la medida limitativa de derecho consagrada en la norma bajo examen
supera el examen de constitucionalidad. No obstante, la Corte reitera con
particular énfasis que no cualquier interés estatal justifica la limitación del
derecho de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo real del salario.
Tal derecho sólo puede ser limitado para promover el fin constitucionalmente
imperioso de preservar la estabilidad macroeconómica reduciendo el gasto en
circunstancias de déficit fiscal y elevado endeudamiento para no afectar el
gasto público social (artículo 350, CP), asegurando así la efectividad de la
solidaridad como principio fundante del Estado Social de Derecho (artículo 1,
CP), dentro de un contexto económico que justifique la necesidad de la
limitación (artículo 2, CP).
DERECHO DEL
SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO-Condiciones que deben cumplir las limitaciones
A pesar de que la jurisprudencia ha dejado sentado que
el derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho
absoluto,  sino que antes bien por esencia es limitable, estas limitaciones
deben cumplir ciertas condiciones a las que ya se refirió la Corte en las
sentencias que anteriormente fueron comentadas, condiciones que evitan que el
derecho se diluya en las consideraciones relativas al principio de prevalencia
del interés general. Conforme a tales condicionamientos, (i)  el derecho a
obtener el reajuste salarial de los servidores públicos que devengan bajos
salarios es “intangible”; (ii) en principio, el derecho de estos servidores al
reajuste anual implica que  el aumento de su salario mantenga su poder
adquisitivo real, por lo cual el criterio de reajuste  debe ser el del índice
de inflación;  (iii) los servidores que devengan salarios medios o altos pueden
ver limitado su derecho en mayor o menor  proporción, según el nivel salarial
de cada uno. En estos rangos, a mayor nivel salarial caben mayores limitaciones
y viceversa; (iv) el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos
que devengan salarios medios o altos  puede ser limitado pero no desconocido,
“de tal forma que no es dado dejar de reconocer algún porcentaje de aumento
salarial, en términos nominales, a dichos servidores”;  (v). En los salarios
medios y altos “la limitación admisible debe respetar el principio de
progresividad de tal forma que a menor capacidad económica, menor sea el grado
de la limitación”, condición ésta que es importante para respetar el derecho de
los servidores que devengan salarios medios.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LIMITACION
AL DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL
SALARIO-Medio utilizado
para la limitación/DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A MANTENER EL PODER
ADQUISITIVO DEL SALARIO SUPERIOR A DOS SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES-Limitaciones
no cumplen condiciones de la jurisprudencia constitucional/DERECHOS DE LOS
SERVIDORES PUBLICOS MEDIOS Y ALTOS A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL
SALARIO-Medio utilizado para la limitación no es constitucionalmente válido
Confrontando la norma acusada con las anteriores
condiciones que han sido señaladas por la jurisprudencia, la Corte aprecia que
el artículo acusado respeta el carácter intangible del derecho al reajuste que
tienen los servidores públicos de bajos salarios, pues permite que haya un
aumento salarial equivalente a la inflación registrada durante 2003, para todos
los servidores públicos que devengan hasta dos salarios mínimos. En cambio, en
cuanto al derecho al reajuste salarial de los demás servidores públicos, es
decir aquellos que reciben salarios superiores a dos SLMM, la Corte estima que
la limitación introducida mediante el artículo 2° de la Ley 848 de 2003 no
respeta las condiciones jurisprudencialmente deducidas que hacen que tal
limitación sea constitucionalmente aceptable.  En efecto, para esa clase de
servidores no se reconoce en absoluto ningún tipo de actualización salarial;
además, todos quedan afectados por la misma medida, de manera tal que la
limitación no es proporcional al nivel salarial en que se encuentra el
servidor, ni progresiva en la medida en que el salario sea mayor. La ley no
distingue entre salarios medios y altos, desconociendo los principios de
proporcionalidad y progresividad, y haciendo más gravosa la limitación para el
grupo de los servidores que reciben salarios medios. Por todo lo anterior la
Corte concluye que, respecto de la limitación que se aplica al derecho de los
servidores de salarios medios y bajos a obtener el reajuste de sus
asignaciones, el medio utilizado por el legislador en esta oportunidad no es
constitucionalmente válido.
CONGELACION DE SALARIOS DEL SECTOR PUBLICO
SUPERIORES A DOS SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Justificaciones gubernamentales y
legislativas fueron de naturaleza económica mas no constitucional
DERECHOS DE LOS SERVIDORES PUBLICOS MEDIOS
Y ALTOS A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO-Imposibilidad de aplicar el parámetro de
congelación total/PRINCIPIO DE REMUNERACION MINIMA VITAL Y MOVIL EN EL
ESTATUTO DEL TRABAJO-Inactividad del legislador en el desarrollo/DERECHOS
DE LOS SERVIDORES PUBLICOS MEDIOS Y ALTOS A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO REAL
DEL SALARIO-Parámetros de la jurisprudencia constitucional a tener en
cuenta por las autoridades competentes al limitarla
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO 2004 RESPECTO AL
REAJUSTE SALARIAL DEL SERVIDOR PUBLICO-Al final de la vigencia del actual Plan Nacional de
Desarrollo debe haberse reconocido la actualización plena/DERECHO A MANTENER
EL PODER ADQUISITIVO REAL DEL SALARIO RESPECTO DE LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO
2004-Reconocimiento de actualización plena al final de la vigencia del
actual Plan Nacional de Desarrollo
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Apropiación del rubro para atender gastos
de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública
CONGELACION DE PENSIONES SUPERIORES A DOS
SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Conclusión dada una interpretación
histórica de la disposición acusada
REAJUSTE DE PENSIONES EN LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Cancelación de
mesadas por el Gobierno atendiendo la ley de seguridad social sin mediar una
nueva ley que apruebe una adición o traslado presupuestal para el faltante
REAJUSTE DE PENSIONES EN LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Pago por el
Gobierno no significa modificación mediante una ley de adición presupuestal
CONGELACION DE PENSIONES-Imposibilidad constitucional
PENSIONES LEGALES-Garantía por el Estado de pago oportuno y
reajuste periódico según la Constitución/PENSIONES LEGALES-Mantenimiento
del poder adquisitivo constante
CONGELACION DE PENSIONES SUPERIORES A DOS
SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Imposibilidad constitucional
CONGELACION DE TRANSFERENCIAS A
UNIVERSIDADES PUBLICAS EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Conclusión dada una interpretación histórica
DERECHO DE ACCESO A LA EDUCACION SUPERIOR-Carácter progresivo/RECURSOS
FINANCIEROS PARA UNIVERSIDADES PUBLICAS-Actualización por el Estado en
principio
Se pregunta la Corte si de las anteriores normas
constitucionales o de otras de la Carta se desprende un mandato que obligue al
Estado a mantener actualizados los recursos financieros con los cuales alimenta
a las universidades públicas para el logro de sus objetivos constitucionales. Y
aunque aprecia que la Carta no lo indica expresamente, en principio la
respuesta es positiva acudiendo al carácter progresivo que la ley, la doctrina
y los tratados internacionales que forman parte del bloque de
constitucionalidad le han reconocido al derecho de acceso a la educación
superior. En efecto, al acceso a la educación superior, entendido como un
derecho social y cultural, los tratados internacionales le han reconocido tal
carácter progresivo.
DERECHOS DE DESARROLLO PROGRESIVO-Imposibilidad jurídica que en principio se
presenta para disminuir el ámbito de cobertura y de prerrogativas/DERECHOS
SOCIALES-Restricción exige una adecuada justificación y debe respetar
parámetros de razonabilidad y proporcionalidad
MONTO DE RECURSOS FISCALES PARA EL SERVICIO
PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Relación
con posibilidad de mantener sin retrocesos o extender progresivamente el acceso
a dicha educación y de mejorar la prestación del servicio
MONTO DE RECURSOS FISCALES PARA EL SERVICIO
PUBLICO DE EDUCACION SUPERIOR-Disposición
que impide que recursos públicos se reduzcan o pierdan su valor
PRESUPUESTO DE UNIVERSIDADES PUBLICAS-Recibo de aportes e independencia del
presupuesto nacional o de las entidades territoriales
UNIVERSIDAD PUBLICA-Fórmula legal para que aportes del
presupuesto nacional y de entidades territoriales mantengan su valor constante
DERECHO SOCIAL A LA EDUCACION SUPERIOR-Examen constitucional de restricción
introducida al carácter progresivo
DERECHO A LA EDUCACION PUBLICA SUPERIOR-Escrutinio sobre la razonabilidad de la
medida limitativa del carácter progresivo
CONGELACION DE TRANSFERENCIAS A
UNIVERSIDADES PUBLICAS EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Fin perseguido por la medida
CONGELACION DE TRANSFERENCIAS DE RECURSOS
DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION A UNIVERSIDADES PUBLICAS-Justificaciones dadas por el Gobierno son
precarias/CONGELACION DE TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS EN LEY
ANUAL DE PRESUPUESTO-Explicaciones del Gobierno no exponen una carga
argumentativa mínima con base en razones constitucionales y no solamente
económicas
CONGELACION DEL GASTO SOCIAL EN EDUCACION
SUPERIOR-No está
constitucionalmente justificada
CONGELACION DE SALARIOS POR CONGELACION DE
TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS-Términos no están precisados
CONGELACION DE TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES
PUBLICAS EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Medio no está constitucionalmente justificado en
términos de necesidad y proporcionalidad
TRANSFERENCIAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE
LA NACION A UNIVERSIDADES PUBLICAS-Reconocimiento legal de carácter de gasto social/UNIVERSIDAD DEL
ESTADO U OFICIAL-Reciben anualmente aportes de los presupuestos nacional y
de entidades territoriales que signifiquen un incremento en pesos constantes
DERECHO SOCIAL A LA EDUCACION SUPERIOR-Carencia de justificación respecto de razonabilidad
y proporcionalidad de medida restrictiva del carácter progresivo
TRANSFERENCIAS A UNIVERSIDADES PUBLICAS EN
LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO-Inclusión
de partidas necesarias para mantener en pesos constantes los niveles alcanzados
de cobertura y calidad del servicio de educación/TRANSFERENCIAS A
UNIVERSIDADES PUBLICAS EN LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO-Actualización de
salarios de servidores públicos
Referencia: expediente D-5125
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 2°  de la Ley 848 de 2003, “por la
cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de
2004”
Actora: R. Inés Jaramillo Murillo
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D. C.,
veintinueve (29) de septiembre de dos mil cuatro 2004.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente
Sentencia con base en los siguientes,
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad la ciudadana R. Inés Jaramillo Murillo demandó la
inconstitucionalidad del artículo 2° de la Ley 848 de 2003, “por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de
2004”
II. NORMA DEMANDADA
“LEY 848 DE 2003
“(noviembre 12)
“Por la cual se decreta el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal
del 1º de enero al 31 de diciembre de 2004.
“ARTÍCULO 2o. Presupuesto de Gastos o Ley de
Apropiaciones. Aprópiese para atender los gastos de funcionamiento, inversión y
servicio de la deuda pública del Presupuesto General de la Nación durante la
vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2004 una suma por valor
de: SETENTA Y SEIS BILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS DOS
MILLONES DOSCIENTOS VEINTIUNMIL OCHOCIENTOS CINCUENTA PESOS MONEDA LEGAL
($76.647.602.221.850), según el detalle que se encuentra a continuación:
...”
(Por la extensión de la disposición demandada, no se transcribe
íntegramente, sino que la Corte se remite al Diario Oficial Número 45.370, de
13 de noviembre de 2003, en donde aparece oficialmente publicada).
III. LA DEMANDA
A juicio de la demandante, la norma que acusa
desconoce el Preámbulo y los artículos 1°, 2°, 3°, 13, 22, 25, 46, 48, 53, 67,
69, 85, 103, 334, 345, 346, 347, 366, 373 y 378 de la Constitución Política.
Para explicar las razones de la violación aduce lo
siguiente:
1. En primer lugar, afirma que es necesario tener en
cuenta algunos de los antecedentes de la norma demandada.  Para esos efectos
transcribe extractos del mensaje presidencial dirigido al Congreso de la
República en el momento en que se presentó el proyecto de ley de presupuesto
para el año 2004.[1]
En dichos extractos el Presidente explica al órgano legislativo que el Gobierno
Nacional ha preparado un proyecto de presupuesto teniendo en cuenta el ahorro
que se podría llegar a generar por la aprobación del referendo de que trataba
la Ley 796 de 2003, e indica que “en la eventualidad de que la ciudadanía no
apruebe el proyecto de acto legislativo, el gobierno efectuará  los ajustes
presupuestales a que haya lugar de conformidad con lo dispuesto por el EOP y
los pronunciamientos de la Corte Constitucional.”
En otros apartes del mensaje transcritos en la
demanda, el Presidente recuerda al Congreso que el Gobierno está comprometido
con la reducción del gasto y con la reforma de la Administración Pública, y
menciona las propuestas contenidas en el referendo relativas a la congelación
de los salarios y pensiones superiores a dos salarios mínimos mensuales legales
vigentes (SMLM), la eliminación de salarios y pensiones mayores a 25 salarios
mínimos legales mensuales vigentes (SMLM) pagados con recursos públicos, la
supresión de las contralorías departamentales, distritales y municipales, la
propuesta referendaria de mantener los gastos de funcionamiento de los órganos
que conforman el Presupuesto General de la Nación (PGN) al nivel de 2002
durante dos años contados a partir de la vigencia del acto legislativo que se
aprobaría, etc.
Posteriormente la demanda trascribe apartes de las
ponencias para primer y segundo debate en el Senado de la República y segundo debate
en la Cámara de Representantes[2],
apartes en los cuales se vuelven a explicar los criterios anteriormente
expuestos, conforme a los cuales el Gobierno elaboró el proyecto de presupuesto
para la vigencia de 2004. En dichos apartes los ponentes mencionan la
preocupación de algunos congresistas por la metodología utilizada por el
Gobierno, fundada en la previsión relativa a la aprobación del Referendo.
Tras referirse a estos antecedentes de la Ley que
acusa, la demanda prosigue con el relato de los resultados del referendo
propuesto mediante Ley 796 de 2003. Al respecto menciona la Resolución N° 001
de 2 de enero de 2004, proferida por el Consejo Nacional Electoral, en la cual
consta, dice la actora, que “no alcanzaron el umbral fijado por la Carta
Política, entre otros, los puntos relativos a: a) al límite de los gastos de
funcionamiento del Estado, o sea la congelación de las pensiones y salarios que
estén por encima de dos SLMM (punto 14), b) la limitación de pensiones y
salarios con cargo a recursos de naturaleza pública (punto 8) y c) la supresión
de contralorías departamentales, distritales y municipales (punto 9).”
Prosigue la demanda aduciendo que la Expedición del
Acto Legislativo Número 1° de 2004[3],
que recogió  la única propuesta de reforma constitucional aprobada por el
referendo, corrobora que las propuestas relativas a la congelación de salarios,
y todas las demás salvo la concerniente a la pérdida de derechos políticos,
fueron rechazadas por la decisión popular.
2. Tras referirse a estos antecedentes de la Ley que
acusa, la actora prosigue exponiendo las razones por las cuales la demanda que
incoa no debe dar lugar a un pronunciamiento de cosa juzgada. Al respecto
indica lo siguiente: (i) que la Ley contra la cual dirige su acusación no ha
sido objeto de pronunciamiento alguno por parte de la Corte Constitucional;
(ii) que las leyes de presupuesto anteriores, sobre las cuales la Corporación
se pronunció en el tema de los salarios del sector público, no tenían como
antecedente decisiones relativas a la congelación ni recorte del presupuesto
contenidas en un referendo como el que fue propuesto en el año 2003; (iii) que
si las preguntas concernientes a congelación y limitación de los salarios del
sector público no alcanzaron el umbral requerido, resulta incuestionable que
este hecho tiene incidencia en la Ley que acusa, “la cual se fundamentó en la
probable  aprobación de dichos puntos”; lo anterior por cuanto la misma Carta
Política reconoce eficacia jurídica a la abstención cuando se trata de reformas
constitucionales por la vía referendaria; (iv) que aunque existen antecedentes
jurisprudenciales relativos a la existencia de un derecho constitucional a
mantener la capacidad adquisitiva del salario, en la presente oportunidad “nos
hallamos ante una nueva circunstancia: la abstención del constituyente
primario, que influyó para que no fuera aprobada la congelación de salarios ni
pensiones”. Agrega que “hoy hay una manifestación del constituyente primario
que, mediante el mecanismo de la abstención, impidió el congelamiento de
salarios y pensiones.”
3. Continua el libelo de la demanda con la exposición
de otra serie de fundamentos de la acusación, en los cuales la actora expone
que no son lo mismo los ajustes del salario que los aumentos e incrementos del
mismo. Los primeros son un mecanismo de indexación que tan solo persigue
mantener el poder adquisitivo. Los incrementos son verdaderos aumentos de la
capacidad adquisitiva. Aclarado lo anterior, indica que lo propuesto por el
Gobierno al presentar el proyecto de ley de presupuesto, aunque es presentado
como un “aumento” del 6% de los salarios inferiores a dos SLMM, en realidad
corresponde a un ajuste que no compensa el índice de inflación para 2003, que
fue de 6.49%.
4. Sobre lo que llama “decisión el constituyente
primario”, nuevamente aduce que en materia de referendo la Carta le da eficacia
jurídica a la abstención, por lo cual resulta incuestionable que la Ley 848 de
2003 viola el artículo 3° de la Carta Política, pues desconoce la decisión
soberana del pueblo adoptada al no votar el referendo; por lo mismo vulnera el
artículo 103 superior “ya que ignora el ejercicio del poder soberano del
constituyente primario, cuando se abstuvo de votar el referendo.” Por lo
anterior, dicha ley debe ser declarada inexequible en lo relativo a congelación
de salarios y pensiones superiores a dos salarios mínimos y, al recorte de las
transferencias a las universidades.
5. Continua la demanda explicando por que razón se
presenta una omisión legislativa relativa en materia de ajuste de los salarios
y pensiones superiores a dos salarios mínimos. Al respecto indica que “como la
Ley 848 de 2003 no contiene las apropiaciones para atender los ajustes
salariales y pensionales de quienes ganen, por estos conceptos, más de dos
salarios mínimos, ello implica que en desarrollo de los mandatos
constitucionales, el Legislador, en forma expresa excluye a un grupo de
ciudadanos de los beneficios que otorga al resto, materializando así la
violación del derecho a la IGUALDAD y, por ende la omisión legislativa
relativa.”
Prosigue haciendo ver que, dada la vigencia del
artículo 187 de la Constitución[4],
los efectos de la ley 848 de 2003 consistirán en el aumento en un 6% de los
salarios y pensiones de quienes ganen hasta 2 SMLM ($664.000), así como de la
asignación mensual de los senadores, representantes, magistrados de la altas
cortes y del Consejo Nacional Electoral, procurador general de la Nación,
contralor general de la República, fiscal general de la Nación, defensor del
pueblo, registrador nacional del estado civil, generales y almirantes de la
Fuerza Pública. En contraste, a los demás servidores y pensionados  no les será
reajustada su asignación.
La demanda recuerda entonces la jurisprudencia sentada
en torno del carácter móvil del salario, que genera un derecho constitucional
al reajuste  periódico del mismo, sin que la ley pueda establecer
discriminaciones al respecto, aunque si alcances diferentes dependiendo del
nivel salarial y en virtud del principio de solidaridad.
6. Volviendo nuevamente sobre la eficacia jurídica de
la abstención que se presento frente al referendo de 2003, la demanda recuerda
que ante esa situación el Gobierno y el Congreso acudieron a otros medios para
remediar el déficit fiscal que se pretendía  conjurar con la congelación de
salarios y pensiones. A esos efectos se aprobó una reforma tributaria y una
serie de medidas anticorrupción.
Se pregunta entonces la demandante si en ese contexto,
y dada la decisión de la voluntad popular se podría seguir aplicando el
criterio de ponderación para determinar los ajustes salariales; pregunta que
responde afirmativamente, pues “el PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD consagrado en la
CARTA POLÍTICA, no ha sido objeto de reforma constitucional.” concluye entonces
que “en aras de los principios de solidaridad y progresividad, también será
dable aplicar las mismas reglas que rigieron para 2003 y expuestas en la
sentencia C-1017 de 2003”.
Sin embargo, afirma que actualmente la asignación
mensual de los miembros del Congreso y de los funcionarios indicados en el
artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 “no quedan cobijados con las limitaciones que
surgen del déficit fiscal, puesto que los principios de solidaridad y
progresividad no se les pueden aplicar.” Por lo tanto sugiere que la Corte debe
hacer una interpretación sistemática de la Constitución para hacer operante
estos principios frente al reajuste de esas asignaciones, en situaciones de
déficit fiscal.
Por todo lo anterior, la demandante concluye que la
ley que acusa desconoce los siguientes artículos constitucionales: (i) el 378,
porque desconoce la eficacia jurídica de la abstención en los referendos
constitucionales; (ii) 3° y 103, porque desconoce la manifestación del poder
soberano del constituyente primario; (iii) Preámbulo, porque no se asegura a
los integrantes de la nación el trabajo, la justicia, la paz ni un orden
económico y social justo; (iv) 1°, porque el empobrecimiento de los servidores
públicos contraría la dignidad humana, la solidaridad y el derecho al trabajo;
2°, porque la pérdida del poder adquisitivo del salario contraría la obligación
estatal de promover la prosperidad general; 13, porque con la pérdida del poder
adquisitivo del salario de los servidores públicos “se entroniza, por mandato
legal” la desigualdad y la desprotección de dichos servidores”; 22, porque el
empobrecimiento de los servidores públicos crea “un ámbito que atenta contra la
paz individual, la paz de la familia, y por consiguiente, se deteriora la paz
colectiva; el 25, porque  la ley demandada desprotege a los trabajadores y les
impide tener una vida digna y justa; el 53, porque la omisión legal relativa a
las apropiaciones para ajustar el salario de todos los servidores públicos
contradice el mandato constitucional relativo a la movilidad del salario; el
85, porque esta norma dispone “se aplique EN FORMA INMEDIATA el artículo 13 de
la CARTA POLÍTICA ... mandatos que son desconocidos pues la ley demandada está
consagrando el empobrecimiento de los servidores públicos”: 334 y 373, porque
“el Estado, en su condición de director de la economía, encargado de obtener el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y la distribución
equitativa e la oportunidades y beneficios del desarrollo, ve menguada su
labor, cuando en el ámbito jurídico existe norma, como la ley emanada, que
implica la pérdida del poder adquisitivo del salario que devengan los
servidores públicos; el Estado no puede cumplir con la obligación de mantener
la capacidad adquisitiva de la moneda; finalmente, el 366, porque la ley
demandada impide el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida
de los funcionarios estatales.
7. En lo relativo al incremento pensional la demanda
sostiene que “por primera vez, en la ley anual de presupuesto, no se contienen
las apropiaciones necesarias para mantener el poder adquisitivo de las pensiones
que sean superiores a dos salarios mínimos legales mensuales”. El fundamento
para esta omisión, sostiene, fue la propuesta que, sobre su congelación, se
incluyó en le referendo constitucional. Sin embargo, dado que el constituyente
primario manifestó su desacuerdo con tal propuesta, la norma demandada
desconoce la eficacia jurídica de tal manifestación.
8. Por último la demanda se
refiere explícitamente a la limitación a las transferencias a las universidades
nacionales y regionales contenida en la ley que acusa. Al respecto, indica que
en los antecedentes legislativos de la Ley demandada se puede apreciar que “el
cálculo de las trasferencias a las universidades nacionales y regionales, se
hizo sobre la base del congelamiento de gastos de funcionamiento, propuesto en
la Ley de REFERENDO, motivo por el cual, las transferencias disminuyeron.” No
obstante, como “EL CONSTITUYENTE PRIMARIO, en ejercicio de su poder soberano,
impuso su decisión de abstenerse de votar el referendo”, esta circunstancia
impediría que la educación se viera lesionada con las disminución de las
aludidas transferencias. Por lo tanto, la Ley 848 de 2003 “materializa una
abierta contradicción con la manifestación inmediata y directa de la voluntad
soberana, por tanto viola los artículos 378, 3° y 103 de la Carta Política.
Además, “también tipifica la violación directa de los artículos 67 y 69 de la
CARTA POLÍTICA, porque desconoce que la educación, en su condición de servicio
público con función social, requiere de los medios financieros necesarios y
suficientes para facilitar el acceso a la educación superior a TODAS las
personas.”
9. Para concluir, la demandante explica por qué se
produce la violación de los artículos 345, 346 y 347 de la Carta Política; al
respecto sostiene que estas norma superiores en materia e gastos disponen que
no se podrá hacer ningún gato público que no haya sido previamente decretado
por el Congreso, que en la ley de apropiaciones no se podrá incluir partida
alguno que no corresponda a gasto propuesto por el gobierno para atender
debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público y que el proyecto
de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el
Estado pretenda efectuar en el año respectivo. Por ello, “si en la Ley 848 de
2004 no se hallan las partidas necesarias para atender los GASTOS”
correspondientes a los ajustes salariales y pensionales y para la totalidad de
las transferencias a las universidades nacionales y regionales, dicha ley anual
de presupuesto, viola estos mandatos constitucionales, porque desconoce LA
VOLUNTAD DEL CONSTITUYENTE PRIMARIO y de la eficacia jurídica de la abstención
(sic), cuando se trata de referendos constitucionales, por lo tanto, dentro de
los GASTOS correspondientes al año 2004, deben figurar las provisiones
necesarias para atender estas erogaciones.”
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En forma oportuna intervino el doctor Alberto
Carrasquilla Barrera, actuando como ciudadano y Ministro de Hacienda y Crédito
Público.
El señor Ministro defendió la constitucionalidad de la
disposición acusada, con fundamento en los siguientes argumentos:
1. Frente a la presunta vulneración de los artículos
3°, 103 y 378 de la Constitución Política, sostuvo que no es cierta la
afirmación de la demandante en el sentido de que la norma acusada desconoce la
eficacia jurídica de la abstención, cuando se trata de referendos
constitucionales. Si bien es cierto que las preguntas números 8 y 14 del
Referendo no obtuvieron el umbral mínimo de participación exigido por el
artículo 378 superior, eso no significa que hubieran sido negadas por la
voluntad popular. Por ello, el artículo 46 de la Ley 134 de 1994, estatutaria
sobre mecanismos de participación ciudadana, establece limitación para discutir
nuevamente las propuestas referendarias aprobadas o derogadas por el pueblo,
pero no hace lo propio respecto de aquellas que no alcanzan el umbral mínimo de
participación[5].
Al no obtener el umbral mínimo, debe concluirse que
las preguntas números 8 y 14 no fueron ni aprobadas ni negadas. Por lo
anterior, sobre los temas de esas preguntas el Congreso sí podría entrar
nuevamente en discusiones, sin que fuera aplicable el citado artículos 46. En
el mismo sentido, afirma el señor ministro, la Sentencia C-551 de 2003 otorgó
eficacia jurídica a la abstención, pero sólo para efectos del mencionado
umbral, “mas no en el entendido de que el Congreso de la República pierda
competencia para regular mediante acto legislativo los temas que no alcanzaron
dicho umbral.” Examinando el mencionado fallo, indica que “se puede ver como la
Corte Constitucional diferencia el umbral de participación del porcentaje de
votos requeridos para que la reforma sea aprobada.
Prosigue la intervención afirmando que para la
presentación del proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación el
Gobierno tenía que tener en cuenta las propuestas contenidas en la Ley 796 de
2003 que convocaba al Referendo, pues no podía promover el desarrollo de un
referendo que redujera el gasto público y al mismo tiempo presentar un proyecto
de presupuesto que no fuera consistente con los planteamientos del mismo.
Además, desde la presentación del referido proyecto, se previeron “mecanismos
igualmente constitucionales que permitieran adecuar la Ley anual de Presupuesto
a un escenario adverso al referendo.”
De otro lado, el señor Ministro pone de relieve que la
Administración actual ha adoptado diversas medidas a fin de enfrentar la grave
situación de déficit fiscal, siendo claro que el ajuste a los salarios
públicos, de acuerdo con los lineamientos jurisprudenciales, “es un mecanismo
necesario en la coyuntura, así como un elemento más dentro de todas las medidas
macroeconómicas que permiten al Gobierno orientar sus políticas hacia un
saneamiento fiscal que procure por la estabilidad económica de la Nación.”
Profundizando en estas explicaciones añade que el
Presupuesto General de la Nación para 2004 se presentó al Congreso con base en
los siguientes supuestos macroeconómicos y criterios: (i) que el presupuesto
fuera congruente con las metas de déficit fiscal del sector público consolidado
que anualmente aprueban el CONFIS y el CONPES;[6]
(ii) que el presupuesto fuera congruente con los niveles de financiamiento
disponibles; (iii) que el presupuesto permitiera garantizar la atención de las
obligaciones prioritarias del Estado con la población en materia de gasto
social y que incluyera recursos necesarios para la recuperación del crecimiento
económico y la generación de empleo; que incluyera “apropiaciones sin
financiación (presupuesto complementario) por un billón de pesos, presentados por
el Gobierno Nacional en los términos previstos por el artículo 347 de la
Constitución Política y los artículos 54 y 55 del Estatuto Orgánico de
Presupuesto.”[7]
2. En un nuevo acápite, la intervención ministerial
entra a estudiar la Sentencia C-551 de 2003[8]
en lo relativo a la congelación de salarios y pensiones. Tras transcribir los
párrafos pertinentes de la parte considerativa, señala que “queda claro que la
propia Corte Constitucional avaló en su momento la propuesta que el Gobierno
Nacional hiciera en el referendo en cuanto a congelar de forma temporal los
salarios y pensiones superiores a dos (2) salarios mínimos legales mensuales,
sin que con ello se vulneren convenios internacionales.”
3. Enseguida el señor Ministro entra a refutar la
acusación relativa a la vulneración de los artículos 1°, 2°, 13, 22, 25, 53,
85, 334, 366 y 373 de la Constitución Política. Arguye que “el incremento
salarial no constituye una discriminación, sino una diferenciación justificada
y razonable”, dado que la igualdad a que se refiere el artículo 13 superior no
es la igualdad matemática, sino la real y efectiva. Agrega que “pretender que
quien tenga una asignación mayor a dos salarios mínimos reciba el mismo
tratamiento que quien devenga un salario mínimo vital, no se compadece con esta
noción, pues, son dos situaciones distintas que deben tener un tratamiento
diferente para que se cumpla la mencionada igualdad real.” La modificación salarial
anual no puede hacerse “a despecho de estas directrices”, y ello conduce a “un
aumento focalizado en el salario de aquellos servidores públicos que devengan
menos de dos salarios mínimos mensuales vigentes en el porcentaje señalado”  De
otro lado, “la autoridad administrativa no puede sustraerse de la aguda crisis
fiscal ni de las restricciones existentes.”
En cuanto al deber estatal de mantener el poder
adquisitivo de los salarios, la intervención ministerial recuerda que, conforme
lo dijo esta Corporación en la Sentencia C- 1064 de 2001[9], tal deber no genera un
derecho absoluto, por lo cual “la política salarial no puede ser ajena a las
actuales condiciones fiscales, ni constitucionales, tales como la legalidad
presupuestal, de conformidad con la cual las obligaciones que en esta materia
se adquieran, deben corresponder don la disponibilidad de recursos con que
cuente el Estado en una vigencia fiscal determinada.
Sobre la presunta violación del artículo 53 superior
por el hecho de la omisión legislativa consistente en no apropiar recursos para
cubrir la pérdida del poder adquisitivo del salario de los servidores públicos,
recordando también jurisprudencia sentada por la Corte, el Ministro concluye
que “(t)eniendo en cuenta que uno de los deberes primordiales del Estado social
de Derecho consiste en propender por la protección económica de los más
débiles, los principios de progresividad y proporcionalidad en materia salarial
tienen una adecuada aplicación el determinarse aumentos salariales
diferenciados, en función de la condición económica de las personas y en
consonancia con la igualdad real y el mínimo vital de cada individuo.”
4. Prosigue la intervención con la exposición de los
aspectos macroeconómicos que a su parecer justifican la exequibilidad del
artículo 2° de la Ley 848 de 2003. Al respecto empieza por afirmar que la
estabilidad macroeconómica y la sostenibilidad fiscal “constituyen el
patrimonio colectivo más importante de cualquier sociedad”. Ambas dice, son
condiciones necesarias para el estímulo de la inversión, la generación de
empleo, el crecimiento económico y de un gasto público redistributivo que
garantice los derechos fundamentales. El endeudamiento público colombiano
-añade el señor ministro- “refleja una sistemática  disparidad entre los
ingresos y los gastos de la Nación. Mientras los segundos aumentaron en
términos reales 64% entre 1995 y 2003, los primeros sólo aumentaron 47%. Esto
indujo un incremento de la deuda neta del SPNF de 21.3% del PIB en 1996 a 52.5%
en diciembre de 2003.”
Informa entonces el ministro que para 2004, los
ingresos del GNC (Gobierno Nacional Central) no son suficientes para cubrir la
totalidad de los gastos, pues mientras los ingresos totales proyectados son de
39.9 billones de pesos, los gastos alcanzan 56.3 billones de pesos. De esta
manera, el excedente deberá ser cubierto con deuda nueva.
Según el titular de la cartera de Hacienda, “existe
amplia evidencia empírica a nivel internacional que indica que, a los actuales
niveles de endeudamiento, el país se encuentra en una situación macroeconómica
bastante frágil.” Citando estudios del Fondo Monetario Internacional dice que
“se ha encontrado evidencia acerca de la incapacidad que han mostrado las
economías emergentes para garantizar la sostenibilidad fiscal una vez la deuda
pública ha superado el 50% del PIB”[10].
La deuda colombiana, afirma el ministro, se encuentra muy cerca de este umbral,
ya que a diciembre de 2003 representa el 49% del PIB.  Por eso, opina, es
necesario plantear soluciones alternativas que no impliquen el incremento de la
deuda, a fin de no llegar a situaciones como la de Argentina, que se vio
forzada a cesar en el pago de la deuda, lo cual dice, es el camino más recesivo
de los posibles, “ya que afecta a la población de manera asimétrica ensañándose
con los más pobres.”
Recuerda entonces el señor ministro que “los empleaos
públicos no corresponden a la población más desfavorecida del país... por
cuando éstos han tenido en promedio una remuneración más alta que los empleados
privados” y, además, sus salarios “se han venido incrementando en porcentajes
mayores.” Empero, reconoce que existen diferencias en los ingresos salariales
públicos, asociadas a distintos factores, como productividad, niveles de
responsabilidad, etc. Por ello, explica, la Ley 848 de 2003 contempló un
tratamiento distinto entre los trabajadores de bajos ingresos  (menores a dos
salarios mínimos)  y los trabajadores de altos ingresos. “Para los primeros se
planteó un ajuste salarial para conservar el poder adquisitivo de sus ingresos,
mientras que para los segundos no se contempló ningún ajuste. De este modo se
atendió el principio constitucional de progresividad[11] invocado por la Corte
en la Sentencia C-1017 de 2003.”
Profundizando en la manera como de estableció el
reajuste salarial anterior, la intervención indica que “esta discriminación de
los grupos más vulnerables de trabajadores definiendo un umbral de 2 salarios
mínimos se hizo a la luz de la sentencia C-1017 de 2003. En esta sentencia la
Corte determinó un ajuste de al menos el 100% de la inflación observada en el
último año para los trabajadores que devengaran menos de dos salarios mínimos y
un ajuste de al menos el 50% de la inflación observada en el último año para
los trabajadores que devengaran más de dos salarios mínimos.”
5. Refiriéndose al tema del incremento de las
pensiones, el señor ministro dice que actualmente los regímenes especiales que
existen en algunos sectores del Gobierno favorecen a pocas personas: “859
personas reciben pensiones superiores a $8 millones y el promedio de la mesadas
de los regímenes especiales es de $11.8 millones, muy superior a los $665.000
en promedio que reciben el resto de los colombianos.”
6. De otra parte, sobre los efectos sobre la demanda
que tendría el congelamiento de salarios y pensiones en los términos ante
explicados, la intervención ministerial asevera que no se producirá ninguna
contracción de la demanda, toda vez que únicamente el 29% de los empleados
públicos en el orden nacional (unas 128.000 personas) ganan más de dos salarios
mínimos. Por su parte, dice el señor ministro, “el 77% de los pensionados
(328.000 personas) reciben una mesada inferior a dos salarios mínimos”.
7. Prosiguen entonces la intervención oficial diciendo
que el recorte de gastos del Gobierno Nacional logrado mediante la congelación
de salarios y pensiones “ se constituía en una herramienta fundamental para la
ampliación del gasto social”, opción que “si promueve la prosperidad focalizada
hacia la población más desfavorecida.” Indica también que existe una estrecha
relación entre una alta tasa de desempleo y una situación fiscal delicada, por
lo cual sugiere que es necesaria la adopción de medidas que, como el
congelamiento de salarios y pensiones, contribuyan a lograr una finanzas
públicas sanas.
8. No obstante todo lo dicho hasta aquí, la
intervención entra a manifestar que “es necesario hacer referencia a lo
dispuesto subsidiariamente en el mensaje presidencial del Proyecto de
Presupuesto presentado por el Gobierno, en el cual se manifestó que “en la
eventualidad de que la ciudadanía no apruebe el proyecto de acto legislativo,
el gobierno efectuará los ajustes presupuestales  a que haya lugar de
conformidad con lo dispuesto por el EOP y los pronunciamientos de la Corte
Constitucional”.[12]
Recuerda entonces el señor ministro que esta Corporación ha señalado que
si la Ley de Presupuesto General de la Nación no incorpora la partidas
necesarias para ajustes salariales, esta carencia no puede subsanarse mediante
la declaratoria pura y simple de inconstitucionalidad o a través de un fallo de
exequibilidad condicionada, sino que es necesario efectuar las adiciones y
traslados correspondientes.
Dicho lo anterior afirma que “en cumplimiento de la
Sentencia C-1017 de 2003 y en concordancia con lo acabado de expresar en
relación con el Mensaje Presidencial, el Gobierno Nacional procederá a efectuar
los ajustes necesarios para incrementar los salarios, las pensiones y las
transferencias a las universidades. Tales ajustes pueden darse mediante un traslado
o una adición presupuestal...”
Agrega entonces la intervención que “adicionalmente,
el Gobierno Nacional está preparando un proyecto de ley que fije los criterios
para reajustar anualmente todos los salarios y pensiones de los servidores
públicos, de acuerdo con los derroteros fijados por los fallos de la Corte
Constitucional”.
Con fundamento en las consideraciones anteriores, el
señor ministro de Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte declarar la
exequibilidad del artículo 2° de la Ley 848 de 2003.
2. Intervención
del Ministerio de Educación
En representación  del Ministerio de la referencia,
intervino oportunamente dentro del proceso la ciudadana Claudia Patricia
Otalvaro Trejos, quien defendió la constitucionalidad del artículo 2° de la Ley
848 de 2003.  Para esos efectos manifestó coadyuvar los argumentos expuestas a
la Corte en la intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Adicionalmente la ciudadana hace ver que “el trámite
regulado para la reforma de la Constitución Política -incluido el mismo
referendo- es totalmente diferente al que se da para el trámite y aprobación de
una ley de la República; entonces, el hecho de que tangencialmente la
discusiones de los temas del referendo y los que incluye la norma demandada
hayan coincidido argumentativamente, ello no implica que hubieran sido los
mismos, pero sobre todo que el trámite institucional sea aplicable a uno y otro
caso. En lo demás, lo dispuesto en los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992,
dado el carácter autónomo de los entes universitarios, el presupuesto que se
asigna en la ley de apropiaciones que el Congreso de la República expide cada
año es global.”
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
Intervino en el proceso el señor Procurador General de
la Nación (e), doctor Carlos Arturo Gómez Pavajeau, para solicitar a la Corte
que declare la exequibilidad del artículo 2° de la Ley 848 de 2003, salvo en
cuanto se omitió el deber jurídico contenido en los artículos 25, 48, 53 y 69
de la Carta Política. Solicitó también la vista fiscal que la Corte inste al
Gobierno Nacional y al Congreso de la República para subsanar dentro de la
presente vigencia fiscal el deber jurídico omitido, incluyendo las partidas
necesarias para: (i) garantizar el derecho de todos los funcionarios al
servicio del Estado al reajuste de sus salarios, el cual debe corresponder como
mínimo al porcentaje de inflación real causada en el año anterior; (ii),
reajustar las pensiones que se pagan con cargo al tesoro público, de acuerdo
con el índice de inflación causada en el año inmediatamente anterior; (iii)
establecer las apropiaciones presupuestales para efectuar la trasferencias a
las universidades en los términos de los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de
1992;  y (iv), declararse inhibida para determinar el alcance del artículo 187
de la Carta Política. En sustento de estas solicitudes adujo lo siguiente.
1. Empieza el concepto del Ministerio Público por
recordar cómo en la Sentencia C-1017 de 2003 “la Corte de manera unánime
admitió que respecto de diferentes leyes anuales de presupuesto, así los
problemas jurídicos que de ellas se desprendan sean semejantes, no se puede
predicar el fenómeno de la cosa juzgada. Con fundamento en esta consideración
prosigue con el análisis de la demanda.
2. Afirma entonces la vista fiscal que en otras
oportunidades anteriores el Ministerio Público ha allegado a la Corte Conceptos
relativos al tema del incremento anual de los salarios de los servidores
públicos, conceptos en los cuales “ha venido insistiendo en la necesidad de que
el salario de todos los servidores públicos mantenga su capacidad adquisitiva
mediante un incremento al comienzo de la anualidad, acorde con la variación
porcentual del índice de precios al consumidor del año inmediatamente
anterior.” Este ajuste, dice la vista fiscal,  corresponde a un “derecho
social” de esta clase de trabajadores. Agrega que en las oportunidades
anteriores la Procuraduría ha insistido en que “el Congreso y el Gobierno no
pueden buscar el saneamiento de las finanzas públicas a costa de los derechos
mínimos e un sector de los trabajadores del Estado, por cuanto ello representa
una desigualdad frente a las cargas públicas.
Enseguida la vista fiscal recuerda cómo en el concepto
número 3264 de 2003 solicitó a la Corte revisar la posición fijada en la
sentencia C-1064 de 2001 y regresar a la de la sentencia C-1433 de 2000,
solicitud que se justificó en los argumentos a que a continuación se sintetizan
y que en esta oportunidad reitera el Ministerio Público:
a. No resulta justificado permitir la disminución real
de los ingresos de los trabajadores con el único parámetro de ser superiores al
promedio, pues dicho criterio desconoce que la escala salarial de los
trabajadores no representa un privilegio, sino que obedece a la exigencia de
requisitos relacionados con la experiencia, la capacitación y la
responsabilidad asignada según el cargo.
b. El saneamiento de las finanzas públicas no puede
lograrse a costa de los derechos mínimos de los trabajadores el Estado.
c. La protección del poder adquisitivo del salario
tiene su fundamento en el derecho a la igualdad: es contrario al espíritu de la
Carta proteger la pérdida del poder adquisitivo del salario de los altos
funcionarios y no disponer lo mismo para los demás. Proteger a quienes no están
prestando sus servicios y no hacerlo con quienes lo hacen actualmente; proteger
a los de bajos ingresos y no hacerlo con aquellos a quienes se les exige una
mayor calificación profesional, más experiencia, mayor responsabilidad y
mayores cargas tributarias.
3. Tras recordar estos argumentos expuestos en
ocasiones anteriores ante la Corte por el Ministerio Público, la vista fiscal
destaca que esta Corporación no ha mantenido una posición uniforme respecto del
reajuste salarial de los servidores públicos, puesto que en las sentencias
C-1064 de 2001 y 1017 de 2003, en decisiones unánimes, varió el precedente
jurisprudencial con argumentos de política macroeconómica. Si bien inicialmente
“fue enfática en sostener que el ajuste debía hacerse conforme al índice de
inflación para todos los servidores públicos”, posteriormente sostuvo que “el
ajuste conforme a la inflación sólo era para los servidores de ingresos bajos
que los demás deberían tener un ajuste ponderado partiendo del 50% del índice
de inflación”. Menciona también que en la Sentencia C-710 de 1999 la Corte,  al
estudiar una disposición de la Ley 4ª de 1992, encontró ajustado a la Carta
Política que en la ley marco de salarios existiera una disposición que
resguardara a los trabajadores del negativo impacto de la inflación en sus
ingresos familiares, por lo cual dijo que al menos cada año el gobierno debía
dictar los decretos de aumento salarial. Así mismo, trae a colación que en la
Sentencia C-815 de 1999, al estudiar lo relativo a la concertación para fijar
el salario mínimo, la Corporación sostuvo que el reajuste salarial que decrete
el Gobierno nunca podrá ser inferior al porcentaje del IPC del año que expira.
Después de hacer un examen de las consideraciones
vertidas en cada uno de estos pronunciamientos, indica que aun cuando en las
sentencias C-1064 de 2001 y C-1017 de 2003 la Corte “es enfática en reiterar
que no se varió el precedente jurisprudencial sino que llegó a unas
conclusiones distintas a las expresadas en la Sentencia C-1433 de 2000, el
Ministerio Público considera que efectivamente existió un cambio de precedente
jurisprudencial partiendo de una interpretación distinta de las normas
constitucionales que tienen que ver con el carácter móvil del salario y con los
principios de igualdad, equidad y proporcionalidad, interpretación que se apoyó
más en razones de política macro económica que en el contenido jurídico de
dichas disposiciones” .
4. Los siguientes renglones del concepto prosiguen
demostrando la aseveración anterior y reiterando la postura del Ministerio
Público, en el sentido de que el reajuste salarial de todos los servidores
públicos debe efectuarse con base en la variación del IPC del año anterior. Se
pregunta el señor procurador si los preceptos de la Carta que tienen  que ver
con el carácter móvil y vital el salario han dejado de regir, de manera que
puedan ser interpretados en una forma distinta a como se hizo en la Sentencia
C-1433 de 2000, y concluye que ello no es posible por cuanto el carácter móvil
de la remuneración cosiste en que ella evolucione proporcionalmente, de acuerdo
con el costo de la vida. Por eso dice no compartir los argumentos vertidos en
las sentencias C-1064 de 2001 y c-1017 de 2003, “con fundamento en los cuales
se ha venido desconociendo el derecho que tienen todos los servidores públicos
a la movilidad salarial.
Deteniéndose a examinar los argumentos expuestos en
las dos últimas sentencias que dice no compartir, el Procurador considera que
la filosofía que inspira al Estado Social de Derecho prohíbe que el derecho al
reajuste se limite para un sector de los servidores públicos, como se hizo en
los aludidos fallos, “pues dicha limitación impide que se preserve el orden
social justo y la dignidad humana”. Destaca además, que dicha limitación
resulta ser paradójica, cuando precisamente los servidores del Estado que
devengan salarios medios son quienes más contribuyen con las cargas estatales,
pues soportan altas cargas tributarias. Por este camino de la limitación de
esta clase de salarios, piensa que puede llegarse a una situación en la cual
estos servidores “terminen percibiendo un salario igual o menor al que devengan
los servidores de bajos ingresos”.  En cuanto a los criterios de temporalidad y
progresividad expuestos en la Sentencia C-1017 de 2003, destaca que
“precisamente la intemporalidad de la medida y la inexistencia de un principio
de progresividad real hacen que la limitación sea contraria a la Carta
Política”. Lo anterior, por cuanto una medida que se presentó como temporal
para aliviar el déficit fiscal “se ha querido convertir en permanente, pues
desde 1999 la leyes anuales de presupuesto no han contemplado las asignaciones
necesarias para reajustar el salario de los servidores públicos.” Advierte, de
otro lado, que tal como se puntualizó en la sentencia C-1064 de 2001, “los
recursos que genera el hecho de no reajustar el salario de los servidores
públicos de acuerdo con el índice de inflación no pueden destinarse para
financiar el déficit fiscal, sino para inversión social... Sin embargo, esa
inversión es bastante cuestionable cuando el argumento expuesto por el gobierno
ha sido siempre la necesidad de controlar y reducir un déficit fiscal.”
En cuanto al tema de la progresividad, observa que “no
existe progresividad cuando en términos reales los trabajadores de ingresos
medios y altos terminarían recibiendo una remuneración igual o menor a la que
perciben los servidores de salarios bajos, si se tiene en cuenta su grado de
instrucción, su capacitación, su experiencia, el grado de responsabilidad
laboral, la carga tributaria que deben soportar en razón de la asignación
nominal que perciben, etc”.
5. En lo que tiene que ver con las razones para
justificar el no aumento en los salarios, la vista fiscal observa que el
Gobierno no las presentó pues “sólo arguyó lo de siempre, es decir la necesidad
de lograr unas finanzas públicas sanas”. Así las cosas, no cumplió, dice, con
la exigencia formulada en la Sentencia C- 1017 de 2003, relativa a la carga de
argumentación de quienes diseñen y defiendan la norma que afecte el derecho al
reajuste, carga que “cada año es mayor en la medida en que la persistencia en
la limitación la hace progresivamente más gravosa”. Agrega que “ no existen en
esta oportunidad cambios en el contexto jurídico que impidan el reajuste de los
salarios, pues no se puede olvidar que la omisión que es objeto de acusación
fue producto de la programación del Presupuesto General de la Nación para el
año de 2004, efectuada con fundamento en lo previsto en la Ley  796 de 2003,
ley de referendo pero como el constituyente primario no aprobó el contenido de
dicha ley que se refería a la congelación de salarios de los servidores
públicos, el contexto jurídico relevante dentro del cual se expidió la Ley
anual de Presupuesto no existe.” Por eso el Despacho del señor Procurador
considera que “se debe no solo observar los preceptos constitucionales que
consagran la movilidad del salario sino que además se debe respetar la voluntad
del constituyente primario...”
Adicionalmente el Ministerio Público advierte que la
congelación de salarios genera un factor de corrupción entro los servidores
públicos, pues “aquejados por la situación económica...terminan recibiendo
dádivas por la función que deben prestar”. En su sentir, la crisis de
Argentina, a la que se refiere la intervención ministerial, fue producto no del
crecimiento de la deuda eterna, sino de la corrupción estatal, “aunada a una
política fiscal contractiva impuesta por el Fondo Monetario Internacional”.
Por lo anterior, la vista fiscal reitera la solicitud
de que se regrese a la posición de la Sentencia C-1433 de 2000.
6. En un acápite nuevo, el concepto se refiere al
reajuste de las pensiones. Al respecto aduce que la omisión relativa a las partidas
para atenderlo vulnera el artículo 48 superior, que estable que la ley definirá
los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder
adquisitivo constante. Disposición que obliga a que se efectúen las
apropiaciones correspondientes para cubrir el reajuste anual de las pensiones,
que de acuerdo con el mandato constitucional debe hacerse de acuerdo con la
variación del IPC. Destaca que no se trata de poner un tope a las pensiones
altas, sino de reconocer que éstas han sufrido una pérdida de su capacidad
adquisitiva. Recuerda que en la Sentencia C-1064 de 2001, esta Corporación le
dio especial protección a la conservación del poder adquisitivo de las
pensiones, “protección que no se evidencia en la norma analizada”.
Por lo anterior el señor Procurador solicita a la
Corte que se inste al Congreso para que modifique la Ley anual de Presupuesto
“en el sentido de establecer las apropiaciones presupuestales necesarias para
que se efectúe el reajuste pensional acorde con lo previsto en la Ley 100 de
1993.”
7. Finalmente, en lo concerniente al congelamiento de
los gastos de funcionamiento a que da lugar la reducción de las transferencias
a las universidades, la vista fiscal aduce que dicho congelamiento desconoce el
artículos 69 de la Cata Política, según el cual el Estado fortalecerá la
investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá
condiciones para su desarrollo.
Si bien el la Ley 848 de 2993 se efectuó el cálculo de
dichas transferencias sobre la base del congelamiento de los gastos de
funcionamiento previsto en la Ley 796 de 2003, dado que el constituyente
primario no aprobó dicha ley, el Ministerio Público solicita a la Corte que,
observando lo decidido por el pueblo, “se inste al Congreso de la República
para que se efectúe la modificación a la ley anual de presupuesto”.
VI. PRUEBAS
SOLICITADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Mediante auto de dos (2) de agosto de 2004, el
magistrado sustanciador, para mejor proveer, solicitó al Ministro de Hacienda y
Crédito Público que informara a esta Corporación lo siguiente: (i) si a la
fecha habían sido reajustados los salarios de todos o algunos de los servidores
públicos cobijados por la Ley 848 de 2003; (ii) si a la fecha habían sido
reajustadas las pensiones de todos o algunos de los pensionados cobijados por
la misma Ley; y (iii) si a la fecha habían sido reajustados los traslados a las
universidades públicas cobijadas por la Ley 848 de 2003, correspondientes a
gastos de funcionamiento. También solicitó que se informara si para estos tres
efectos se habían  hecho las adiciones o traslados correspondientes.
En respuesta a esta solicitud, el Jefe de la Oficina
Asesora Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en comunicación
fechada el día 12 de agosto de 2004 remitió al despacho del magistrado
sustanciador el informe suscrito por la Directora General del Presupuesto
Público Nacional (E), que explica lo siguiente[13]:
- En lo relativo al reajuste de los salarios de los
servidores públicos cobijados por la Ley 848 de 2003:
“A la fecha no se ha (sic) incrementado los salarios
de los servidores públicos. Lo anterior obedece a la programación del
Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2004, se tuvieron
en cuenta (sic) las preguntas establecidas en el referendo convocado mediante
la Ley 796 de 2003 “por la cual se convoca un referendo y se somete a la
consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional”, entre las
cuales la pregunta 14 señalaba: “Adiciónase al artículo 345 de la
Constitución Política el siguiente parágrafo transitorio:“Parágrafo
transitorio. Los gastos de funcionamiento de los órganos que conforman el
presupuesto general de la Nación, de las entidades descentralizadas, autónomas,
de naturaleza especial o única, que administren recursos públicos y de las
territoriales, incluidos los salarios y las pensiones superiores a dos (2)
salarios mínimos legales mensuales, no se incrementarán con relación a los
gastos del año 2002, durante un período de dos (2) años, contados a partir de
la entrada en vigencia del presente acto legislativo. Se exceptúan: el Sistema
General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios; los
gastos destinados a la expansión de la seguridad democrática, diferentes de los
correspondientes a salarios; el pago de nuevas pensiones y las nuevas
cotizaciones a la seguridad social, o las compensaciones a que dé lugar. Cualquier
incremento de salarios y pensiones en el año 2003 estará sujeto a la decisión
que adopte el constituyente primario sobre este artículo. De registrarse, a
finales de diciembre del año 2003 o 2004, un incremento anual en la inflación,
calculada de acuerdo con el IPC, superior al correspondiente para el año 2002,
se incrementarán los salarios y pensiones en un porcentaje igual a la
diferencia entre la inflación registrada en cada uno de estos años, y la
correspondiente al año 2002. El ahorro de los departamentos, distritos y
municipios, generado por el menor crecimiento del gasto financiado por el
sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y
municipios, lo destinarán las entidades territoriales para reservas del Fondo
Nacional de Pensiones Territoriales, del Fondo de Prestaciones Sociales del
Magisterio, y para el pasivo pensional del sector salud. ”, razón por la
cual en el presupuesto del año 2004, aprobado mediante la Ley 819 (sic) de
2003, quedó programado el incremento salarial para aquellas personas cuyo
salario estuviese por debajo de los dos salarios mínimos legales mensuales.
“Es preciso señalar que la Constitución
Política en su artículo 34 señala: “Art. 345 En tiempo de paz no se podrá
percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni
hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
“Tampoco podrá hacerse ningún gasto público
que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales,
o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a
objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
“Al no ser aprobada la pregunta 14 del
referendo, se están analizando los diferentes escenarios de incremento salarial
dando cumplimiento a lo establecido en la sentencia C-1017 de 2003 y determinar
así el faltante de Gastos de Personal e iniciar el trámite de adición al
presupuesto del año 2004 ante el congreso de la República y subsanar el
faltante de apropiación, con el fin de decretar el incremento salarial
correspondiente al año en curso.”
- En lo relativo al reajuste de las pensiones
cobijadas por la Ley 848 de 2003:
“En la
Ley 848 de 2003 “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de
Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31
de diciembre de 2004”, y decreto 3787 de 2003 “Por el cual se liquida el
Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2004, se detallan
las apropiaciones y se clasifican los gastos.”, se incluyeron los recursos
necesarios para el pago de pensiones sin incremento a aquellas mesadas
pensionales superiores a dos salarios mínimos, de acuerdo a lo establecido en
la pregunta 14 de la Ley 796 de 2003.
“Sin embargo al no ser aprobada la pregunta 14 del
referendo, se dio cumplimiento a partir de 1° de enero de 2004 al reajuste de
las pensiones establecido en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 que dice: “Reajuste
de Pensiones. Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de
invalidez y de sustitución o sobrevivientes, en cualquiera de los dos regímenes
del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se
reajustarán anualmente de oficio, el 1o. de enero de cada año, según la
variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el
DANE para el año inmediatamente anterior. No obstante, las pensiones cuyo monto
mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de
oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario
por el Gobierno.”
“Los recursos necesarios para cubrir el faltante para el pago de las
mesadas pensionales de la presente vigencia, serán incluidos en las
modificaciones de la Ley anual de Presupuesto de la vigencia 2004, que el Gobierno
Nacional presentará para aprobación el Congreso de la República.”
- En lo
relativo al reajuste de los traslados a las universidades cobijados por la Ley
848 de 2003:
“A la fecha no se han reajustado las transferencias a las
Universidades Públicas para el año 2004. Al igual que los salarios, la
programación de las transferencias de la Nación a las Universidades Públicas en
el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2004, se realizó
contemplando la pregunta 14 del referendo y su reajuste se incluirá en las
modificaciones de la Ley anual de presupuesto de la vigencia fiscal de 2004,
que el Gobierno Nacional presente al Congreso de la República.”
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para resolver sobre la
constitucionalidad del artículo demandado, ya que éste hace parte de una ley de
la República.
2. Los
problemas jurídicos que plantea la demanda.
2.1 La acusación formula una serie de cargos contra el
artículo 2° de la Ley 848 de 2003, mediante el cual se apropia el rubro para
atender los gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública
del Presupuesto General de la Nación durante la vigencia fiscal del 1° de enero
al 31 de diciembre de 2004. Estos cargos en general cuestionan el valor del
rubro que allí se menciona, el cual, dice la demanda, se calculó a partir de la
consideración según la cual para esa vigencia fiscal se produciría la
congelación de los salarios y pensiones superiores a dos salarios mínimos
mensuales legales vigentes (SMLM), la eliminación de salarios y pensiones
mayores a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLM) y se
mantendrían invariables los gastos de funcionamiento de los órganos que conforman
el Presupuesto General de la Nación (PGN) al nivel de 2002.  Lo anterior, como
consecuencia de la entrada en vigencia del acto legislativo que se aprobaría
mediante el mecanismo del referendo popular que fue convocado a través del la
Ley 796 de 2003.
Tras recordar los resultados del referendo propuesto
mediante Ley 796 de 2003, la demanda sostiene que las propuestas relativas a la
congelación de salarios y todas las demás, salvo la concerniente a la pérdida
de derechos políticos, fueron rechazadas por la decisión popular, pues al no
haber alcanzado el umbral requerido debe entenderse tal cosa, por cuanto la
misma Carta Política reconoce eficacia jurídica a la abstención cuando se trata
de reformas constitucionales por la vía referendaria. Por todo lo anterior, la
acusación sostiene que el artículo 2° de la Ley 848 de 2003 viola los artículos
3° y 103 de la Carta Política, al desconocer la decisión soberana del pueblo
adoptada al no votar el referendo.
Este nuevo ingrediente, el de los resultados del referendo,
hace que la demanda que incoa no deba ser resuelta como cosa juzgada
constitucional, pues la circunstancia de que el pueblo haya rechazado la
propuesta sobre congelación de salarios, pensiones y gastos de funcionamiento
no estaba presente en las oportunidades anteriores en las cuales fueron
demandadas otras leyes anuales de presupuesto por similares motivos a los que
aquí también se denuncian.
Visto lo anterior, la acusación agrega que se presenta
una omisión legislativa relativa en materia de ajuste de los salarios y
pensiones superiores a dos salarios mínimos y de las transferencias a las
universidades, pues la ley no contiene las apropiaciones para atender dichos
gastos. Con esta omisión el legislador desconoce el derecho a la igualdad, pues
excluye a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga a otros; estos
“otros” serían los trabajadores y pensionados que reciben salarios y pensiones
inferiores a dos salarios mínimos y los altos servidores públicos que en virtud
de lo dispuesto por el artículo 187 de la Constitución obtienen el reajuste
salarial anual. La demanda recuerda entonces la jurisprudencia sentada en torno
del carácter móvil del salario, que genera un derecho constitucional al
reajuste  periódico del mismo, sin que la ley pueda establecer discriminaciones
al respecto, aunque si alcances diferentes dependiendo del nivel salarial, en
virtud del principio de solidaridad.
En cuanto a la falta de apropiación para cubrir los
incrementos pensionales de quienes reciben pensiones de más de dos salarios
mínimos mensuales, la demanda se limita a reiterar que tal omisión desconoce la
voluntad soberana expresada al no votar el referendo. En cuanto a la ausencia
de apropiación para cubrir el reajuste de las transferencias a las
universidades estima que con ello se desconoce que la educación requiere de los
medios financieros necesarios y suficientes para facilitar el acceso a la
educación superior a todas las personas.
2.2 Conforme con lo anterior, corresponde a la Corte:
(i) establecer si sobre el presente asunto se presenta o no el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional; (ii) si así no fuera,  determinar si el artículo
2° de la Ley 848 de 2003 viola la Constitución, al desconocer la decisión
soberana del pueblo de no aceptar la congelación de salarios, pensiones y
gastos de funcionamiento, adoptada al no votar el referendo; (iii) si el
artículo 2° acusado es inconstitucional por omitir el deber jurídico de
respetar el carácter móvil del salario que genera un derecho constitucional al
reajuste  periódico del mismo, y por desconocer el derecho a la igualdad al
reconocer dicho reajuste sólo para una clase de trabajadores; (iv) si la
ausencia de apropiación para cubrir el reajuste de las transferencias a las
universidades desconoce el derecho a la educación.
Procede la Corte a hacer el examen en respectivo. Para tales efectos
examinará primero el problema de la falta de reajuste de los salarios de
ciertos servidores públicos cobijados por el presupuesto general de la Nación,
luego el de la ausencia de tal reajuste para las pensiones pagadas con recursos
públicos provenientes del mismo presupuesto  y finalmente el de la congelación
de las transferencias a las universidades.
3. La congelación de salarios
3.1 Ausencia de cosa juzgada. Procedencia de un fallo
de fondo.
3.1.1. En la Sentencia C- 1017 de 2003[14] la Corte aceptó en
decisión unánime la doctrina antes consignada en la Sentencia C-1064 de 2001[15] según la cual respecto
de diferentes leyes anuales de presupuesto, así los problemas jurídicos que de
ellas se desprendan sean semejantes, no se puede predicar el fenómeno de la
cosa juzgada. Dicha doctrina aparece vertida en los siguientes términos, que
una vez más se reiteran:
“En todo caso, a pesar de la semejanza
entre los preceptos demandados en uno y otro caso, no es posible afirmar que
existe cosa juzgada material. La comparación específica del contenido de las
disposiciones objeto de las demandas, las características de la omisión
cuestionada, y el contexto en el que una y otra fueron expedidas y aplicadas,
impiden llegar a esa conclusión.
“3.1.2.1. En primer lugar, la diferencia
entre los objetos demandados es de tal naturaleza que ni siquiera es posible
establecer una similitud entre las proposiciones normativas que ya fueron
estudiadas por la Corte y las que ahora se analizan. Ha de tenerse presente que
la ley de presupuesto tiene una vigencia anual, necesariamente distinta a la de
años anteriores y, por lo tanto, el monto apropiado por el Gobierno Nacional en
la Ley 628 para cumplir con los gastos incluso en materia de funcionamiento es
distinto al señalado en la Ley 547. El monto de la nómina a pagar a los
funcionarios públicos este año es diferente pues la planta de personal ha
variado y la política salarial que cuestiona implícitamente la demanda también
ha sufrido cambios durante el último año, por mencionar tan sólo algunos
elementos de apreciación que distinguen a los presupuestos del año 2000 y de
2001.
“3.1.2.2. Además, el contexto normativo en
el que se expidieron una y otra ley ha cambiado apreciablemente. El artículo 92
de la Ley 617 de 2000, a manera de ejemplo, cuya naturaleza y rango es el de
norma orgánica de presupuesto, podría cambiar eventualmente el contexto
jurídico de estudio de la ley presupuestal. Así, el marco normativo difiere al
de otros años y ello crea  exigencias al propio Congreso de la República
sometido a la ley orgánica de presupuesto a quien no podría pedírsele, simple y
llanamente, que aplique la excepción de inconstitucionalidad o que viole las
normas orgánicas del presupuesto[16].
La Corte, sin embargo, constata que el orden cronológico de aprobación y
publicación de la ley anual de presupuesto de 2001, Ley 628 de 2000, por un
lado, y de la ley que contiene el artículo 92 citado, Ley 617 de 2000, por otro
lado, muestra que el Congreso adoptó ambas disposiciones dentro de una voluntad
democrática común dirigida a reducir las expectativas inflacionarias y
disminuir el crecimiento de los gastos de personal. Este es un elemento del
contexto jurídico y real que el juez constitucional no puede dejar de sopesar
al analizar si se da el fenómeno de la cosa juzgada respecto de una ley anual
de presupuesto.[17]
“3.1.2.3. Adicionalmente, tal y como se
anotó, cuando se pretende afirmar la existencia de cosa juzgada material es
menester comprobar que la norma  objeto de la segunda demanda de
inconstitucionalidad, a pesar de no ser una réplica textual de aquélla que ya
estudió la Corte, reproduce su contenido normativo, lo cual es imposible cuando
lo que se alega es una omisión del legislador, pues en ese caso, no hay un
contenido material propio que sirva como término de comparación[18]. Una omisión carece de
contenido normativo y, por eso, es considerada ausencia de regulación de una
materia determinada. Podría argüirse que las omisiones tienen un contenido
normativo implícito, v.gr., no regulan una materia. No obstante, esto es una
barrera adicional a la identificación de la similitud entre la omisión
implícita anterior y la nueva omisión implícita. Por ejemplo, si dentro de los
factores implícitos se incluye la política de reajuste salarial, es claro que
la del año 2000 es significativamente diferente a la del año 2001.”
3.1.2. Pero adicionalmente a las razones anteriores,
que explican porqué no existe cosa juzgada cuando se demanda la ley anual de
presupuesto por no apropiar recursos para cubrir el reajuste de los salarios de
los servidores públicos, a pesar de que en ocasiones anteriores se hayan
acusado por las mismas razones otras leyes diferentes de la misma naturaleza,
en el presente caso la demanda propone nuevos cargos, pues de un lado reclama
también por la falta de previsión legislativa respecto del reajuste de las
pensiones pagadas con recursos públicos y del reajuste de las transferencias a
las universidades, y de otro aduce que el hecho de que el referendo para
reforma constitucional convocado mediante la Ley 796 de 2003 no hubiera
alcanzado el umbral de participación requerido hace presumir la voluntad
soberana de rechazar las propuestas en él contenidas, relativas a la
congelación de cierta categoría de salarios y pensiones, a la reducción de
algunas de estas últimas y al mantenimiento del nivel de los gastos de
funcionamiento del año 2002 durante la vigencia fiscal de 2004.
Por todo lo anterior, la Corte nuevamente estima que
no se presenta el fenómeno de la cosa juzgada constitucional que le impida
llevar a cabo un pronunciamiento de fondo. No obstante, como en oportunidades
anteriores lo ha hecho, atendiendo a la vigencia de los principios de seguridad
jurídica, de confianza legítima y de igualdad, tendrá en cuenta los precedentes
jurisprudenciales recogidos en las sentencias C-815 de 1999, C-1433 de 2000,
C-1064 de 2001 y C-1017 de 2003, dentro del contexto de las circunstancias
jurídicas y fácticas en que se formula la presente demanda. Para esos efectos
se expone en seguida un breve resumen de esos precedentes.
3.2. La jurisprudencia precedente en materia de
reajuste de los salarios de los servidores públicos cobijados por la ley anual
de presupuesto nacional.
3.2.1. Esta Corporación se ha visto en la obligación
de pronunciarse sobre el tema del reajuste de los salarios de los servidores
públicos en varias oportunidades, que hoy en día constituyen un grupo amplio de
fallos en los que se recoge una postura jurisprudencial decantada. La necesidad
de estos pronunciamientos ha obedecido al hecho constatado de que el legislador
no ha expedido el estatuto del trabajo en desarrollo del artículo 53 de la
Constitución, relativo, entre otros asuntos, al salario mínimo vital y móvil.
Por lo cual, mientras ese estatuto no sea expedido, los alcances de los
derechos y principios constitucionales sobre este tema se deducen directa y
exclusivamente de la interpretación de la Constitución.
Ahora bien, esta postura jurisprudencial decantada que
se acaba de mencionar fue sentada atendiendo al contexto jurídico y fáctico
analizado en cada caso particular, por lo cual las consecuencias jurídicas que
se extrajeron en los distintos pronunciamientos son específicas para la
situación respectiva. En tal virtud, si bien los criterios generales que
fundamentan el conjunto de decisiones de manara general se han venido
manteniendo, las circunstancias particulares en que se produjo cada una de las
sentencias llevó a conclusiones disímiles en cada ocasión, por lo cual, según
arriba se dijo, la Corte no puede tampoco en este evento estarse a lo resuelto
en esas oportunidades anteriores, pero sí reiterar los principios generales
sobre los cuales, en esos casos, edificó la decisión.
A  continuación se presentan, en breves líneas, los
tópicos reiterados en esta serie de precedentes:
3.2.2 Sentencia
C-815 de 1999
Inicialmente en la Sentencia C-815 de 1999[19], y por primera vez en
sede de constitucionalidad[20],
la Corte hizo ver que las relaciones laborales no se desarrollan dentro de los
parámetros de dignidad y justicia a que se refiere el artículo 25 de la
Constitución, si la remuneración del trabajador permanece estática, pues la
Carta exige en su artículo 53 que sea móvil, “ni tampoco cuando el
incremento se revela desproporcionado en relación con la cantidad y la calidad
del trabajo o con las circunstancias sociales y económicas en medio de las
cuales se desenvuelve el trabajador”. En
tal virtud, afirmó que “vulneraría la Constitución una disposición legal que
obligara al Gobierno a plasmar los aumentos periódicos del salario mínimo sobre
la única base de la inflación calculada, prevista o programada para el
siguiente año, con olvido de la inflación real que ha tenido lugar en el año
precedente y que efectivamente ha afectado los ingresos de los trabajadores.”
3.2.3 Sentencia
C-1433 de 2000
Posteriormente, en pronunciamiento recogido en la
Sentencia C-1433 de 2000[21],
tomando pie especialmente en lo prescrito sobre el carácter móvil del salario
por el artículo 53 superior y además en lo regulado por el artículo  4° de la
Ley 4ª de 1992[22],
la Corporación afirmó que la equivalencia entre el trabajo y el salario exigía mantener actualizado el valor de este último, ajustándolo
periódicamente en consonancia con el comportamiento de la inflación, con el fin
de contrarrestar la pérdida de su poder adquisitivo y asegurar que en términos
reales conservara su valor. En este sentido se lee lo siguiente en dicho
pronunciamiento:
“La persona natural que pone a
disposición de un empleador su fuerza laboral, al paso que cumple con una
función social, persigue como interés particular una retribución económica por
la prestación del  servicio, que no solamente debe representar el equivalente
al valor del trabajo, sino que debe ser proporcional a la necesidad de asegurar
su existencia material y la de su familia, en condiciones dignas y justas, que
serán las que le permitan subsistir adecuada y decorosamente. Por esta razón,
la remuneración debe asegurar un mínimo vital, como lo ha entendido la
jurisprudencia de esta Corte[23]
y, además, ser móvil, de modo que siempre guarde equivalencia con el precio del
trabajo.
Esta equivalencia debe ser real
y permanente, y conseguirla supone necesariamente mantener actualizado el valor
del salario, ajustándolo periódicamente en consonancia con el comportamiento de
la inflación, con el fin de contrarrestar la pérdida de su poder adquisitivo, y
asegurar que aquél en términos reales conserve su valor.”
Agregó la sentencia que en la medida en
que la situación de todos los trabajadores estaba igualmente afectada por las
circunstancias macroeconómicas, en especial por el fenómeno inflacionario, el
reajuste periódico debía cobijar a todos los servidores públicos y no solamente
a un grupo o grupos entro de ellos. Y que en tal virtud, los aumentos salariales anuales debían
corresponder, por lo menos, al monto de la inflación del año anterior, porque
sólo de esta manera se cumplía a cabalidad con los mandatos constitucionales
que exigían conservar el poder real de los salarios de los trabajadores:
“2.9. Conviene recabar que el
proyecto de ley de presupuesto para la vigencia de 2000, se concibió ajustado a
una serie de criterios macro-económicos, dentro de los cuales tuvo un peso
determinante la necesidad de restringir los aumentos salariales. Es así como la
ley acusada, reconoce dos franjas de servidores públicos en relación con el
incremento, o mejor, con el ajuste del salario: quienes devengaban hasta dos
salarios mínimos mensuales, que lo recibieron, y los demás que fueron excluidos
del beneficio de tal derecho.
Lo anterior implica, sin duda,
un tratamiento discriminatorio en perjuicio de un vasto sector de servidores
públicos, bajo el criterio de que la mayoría de los trabajadores deben hacer un
sacrificio como contribución al saneamiento de las finanzas públicas.
“Dicho tratamiento rompe el
principio de igualdad en la medida en que la situación de todos los
trabajadores está igualmente afectada por la situación económica y, en
especial, por el fenómeno inflacionario. Y si el Estado debe preservar el valor
real del salario, como se ha visto, no existe fundamento razonable para que
solamente en relación con determinados servidores se logre este propósito y en
cambio se desatienda con respecto a otros.
“Si, como lo ha expresado la
Corte, no es admisible que se congelen los salarios dejando de hacerse
incrementos periódicos que permitan asumir el deterioro de los ingresos, menos
resulta aceptable que se niegue a un gran sector de trabajadores del Estado el
"ajuste" de sus asignaciones para que al menos conserven su valor
real.
...
No es argumento suficiente para
desconocer el ajuste del salario a los servidores públicos la situación fiscal
del país, pues ésta requiere de un manejo ajustado a los ordenamientos
constitucionales y de éstos surge, con claridad meridiana, el deber
constitucional para el Gobierno de conservar el valor real del salario,
haciendo como lo determine la ley, los ajustes periódicos por inflación, así
como los incrementos adicionales que se justifiquen, atendiendo los diferentes
factores de orden político, social y económico.
..
con arreglo a la jurisprudencia
contenida en la sentencia C-815/99, los aumentos salariales deben corresponder,
por lo menos al monto de la inflación del año anterior, porque sólo de esta
manera se cumple a cabalidad con los mandatos constitucionales que exigen
conservar el poder real de los salarios de los trabajadores.
3.2.4 Sentencia
C-1064 de 2001
3.2.4.1 Más adelante, en la Sentencia C-1064 de 2001[24] la Corte reiteró que
el principio recogido en el inciso 1° del artículo 53 de la Constitución,
relativo al derecho del trabajador a recibir una “remuneración mínima vital y
móvil”, debía ser interpretado como un derecho constitucional de los
trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del salario, conclusión a la
que se llegó a partir de una interpretación sistemática de la Carta y también
de los tratados y convenios internaciones de protección al salario. Sobre este
punto se dijo en el fallo:
“... una interpretación gramatical del
texto del artículo 53 conduce a la conclusión de que éste establece un mandato
dirigido al Legislador consistente en incorporar al estatuto del trabajo, entre
otros, el principio fundamental de una remuneración mínima vital y móvil,
proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, lo cual no significa la consagración
explícita de un derecho al reajuste anual del salario de forma que se mantenga
su poder adquisitivo real.
La interpretación genética o histórica de
la norma constitucional arroja otro resultado. Al parecer la intención del
constituyente al consagrar el principio fundamental de remuneración mínima
vital y móvil fue diferente al de ajustar anualmente los salarios de todos los
trabajadores de acuerdo con el costo de vida. Tal conclusión se desprende de
los antecedentes constitucionales de dicha norma ya que la eliminación de la
coma después de la palabra mínima buscó que el aumento anual con el costo de
vida fuera sólo para el salario mínimo[25].
No obstante, la Corte Constitucional estima
que una interpretación sistemática de la Constitución permite en efecto afirmar
que con base, entre otros, en los fines de construir un orden social justo
(Preámbulo y artículo 2), los principios fundamentales de Estado social de
derecho, dignidad humana, solidaridad y trabajo, los deberes sociales del
Estado – entre ellos los que tienen que ver con promover
y garantizar la prosperidad y el bienestar general, el mejoramiento de la
calidad de vida de las personas, y la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución; tomar medidas para que la igualdad sea
real y efectiva; proteger especialmente al trabajo en todas sus modalidades;
garantizar los medios para que las pensiones mantengan su poder adquisitivo
constante; asegurar la igualdad de oportunidades para todas las personas – y el
mandato del Estado de intervenir de manera especial para asegurar que todas las
personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los
bienes y servicios básicos, es posible fundamentar un derecho constitucional en
cabeza de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del
salario.
Igual conclusión se impone de la
interpretación constitucional a la luz de los tratados y convenios
internaciones de protección al salario (artículo 93 inciso 2 C.P.). Es así como
los Convenios 95 y 99 de la Organización Internacional del Trabajo relativos a
la protección del salario, aprobados respectivamente mediante las Leyes 54 de
1962 y 18 de 1968, refuerzan la conclusión según la cual el derecho a un
salario justo presupone derecho a mantener el poder adquisitivo del mismo.
De la jurisprudencia también se deduce que
el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario desarrolla principios
fundantes de la república colombiana constituida como Estado social de derecho
y basada en la dignidad humana, la solidaridad social y el trabajo (art. 1
C.P.). La anterior interpretación está acorde con numerosas sentencias de esta
Corporación en el sentido en que el reajuste salarial, fundado en la dignidad
humana, no comprende exclusivamente el salario mínimo[26].
En conclusión, si bien de una
interpretación literal e histórica del artículo 53 de la Constitución no se
deduce un derecho a conservar el poder adquisitivo real de los salarios, a la
luz de una interpretación sistemática, reforzada por los convenios
internacionales sobre la materia y por el respeto a los precedentes
jurisprudenciales, la Corte considera que la Constitución protege dicho derecho
dentro de unos lineamientos muy precisos que ahora conviene señalar.” (Negrillas fuera dl original)
No obstante, en este fallo se precisó que el derecho constitucional
a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto,
como no lo es ninguno en el Estado de Derecho, por lo cual puede ser limitado mas
no desconocido:
“4.2.2.2. El derecho a mantener el poder
adquisitivo real del salario no es absoluto.  El derecho constitucional a
mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, como
no lo es ningún derecho en un Estado Social y Democrático[27]. La conceptualización
del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario como derecho
limitable es un desarrollo específico de la doctrina según la cual los
derechos, incluso los fundamentales, no son absolutos, de lo que se deriva la
posibilidad de armonizarlos para asegurar en la práctica su ejercicio
efectivo.”
Por esa razón, confirmando las principales premisas
consignadas en la Sentencia C-1433 de 2000 sobre el derecho a mantener el poder
adquisitivo del salario, se apartó de las conclusiones a que se había llegado
en aquel pronunciamiento. Sobre el particular se dijo:
“En la presente sentencia la Corte confirma
las principales premisas de la C-1433 de 2000. Sin embargo, se aparta de las
conclusiones que en ella se derivaron del reconocimiento del derecho a mantener
el poder adquisitivo de los salarios. En otras palabras, en este fallo la Corte no está
aboliendo el precedente sino que adopta un cambio en las conclusiones que de él
se deducen. Ello obedece a dos tipos de razones. En primer lugar, estima la
Corte que dichas conclusiones, son incompatibles con otros precedentes de la
propia Corte Constitucional. En segundo lugar, la orden impartida por la Corte
tanto a la rama ejecutiva como a la rama legislativa en el sentido de aumentar
el gasto público para reajustar los salarios antes de la expiración de la
vigencia fiscal del año 2000, no constituye una cabal interpretación del
régimen constitucional relativo a la naturaleza jurídica y a la expedición del
presupuesto.”
Las distintas conclusiones a que se arribó en el
pronunciamiento en comento (Sentencia C-1064 de 2001) respecto de lo decidido
en la Sentencia C-1433 de 2000 no sólo obedecieron al reconocimiento del
carácter no absoluto del derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo
real del salario, sino también a las siguientes razones:
“...en la ya aludida sentencia C-1433 de
2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), la Corte Constitucional se pronunció
sobre el aumento salarial de todos los servidores públicos cobijados por el
presupuesto general de la nación correspondiente a la vigencia fiscal del año
2000. En dicha sentencia la Corte extendió el criterio mínimo, que debía
aplicarse para el aumento del salario mínimo legal, sentado en la C-815 de 1999
a todos los salarios de los servidores públicos mencionados. Además, a pesar
de que en las sentencias citadas como precedente la Corte sostuvo claramente
que el ámbito de las autoridades competentes para fijar los salarios no podía
ser restringido mediante reglas inflexibles, la Corte en la C-1433 de 2000
estableció una formula única para la fijación del aumento salarial.
Igualmente, a pesar de que en las sentencias citadas como precedente, la Corte
precisó que inclusive para la fijación del salario mínimo deberían tenerse en
cuenta un conjunto de factores - los cuales debían ser atendidos “con el mismo
nivel e incidencia” - en la C-1433 de 2000 ordenó, sin mencionar otros
parámetros de ponderación, que “los aumentos salariales, deben corresponder por
lo menos al monto de la inflación del año anterior”.
De tal manera que, si bien la C-1433 de 2000
coincide con los precedentes directos e inmediatos relativos al aumento de los
salarios en cuanto a que el objetivo de dicha política debe ser el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva salarial, se aparta de la ratio
decidendi tanto de la C-710 de 1999 como de la C-815 de 1999. Este
distanciamiento respecto de los precedentes invocados surge de la decisión de
la Corte de ordenar un aumento salarial a partir de una fórmula única y
específica, v.gr. la indexación con base en la inflación del año anterior como
criterio mínimo.
En la presente sentencia la Corte confirma
que la Constitución protege el derecho a mantener la capacidad adquisitiva
salarial lo cual ha sido reiterado de manera consistente en la jurisprudencia
de esta Corporación como se señaló anteriormente. Sin embargo, estima que la
orden de aplicar una fórmula única y específica de indexación salarial para
cualquier nivel salarial no es compatible con la ratio decidendi de las
sentencias que constituyen precedente inmediato y directo de la C-1433 de 2000.
Esta es una de las razones por las cuales en la presente sentencia no se
reitera dicha orden ni se fija una fórmula específica y única de indexación de
todos los salarios de los servidores públicos cobijados por la ley de
presupuesto parcialmente demandada.
Además de esta razón, existen otras
igualmente poderosas por las cuales la Corte no reitera dicha orden. Éstas
también guardan relación con el respeto a otros precedentes sobre las premisas
en las cuales se fundó la fórmula sentada en la C-1433 de 2000.
5.1.2. Armonización concreta de la
sentencia C-1433 de 2000 con otros precedentes
En efecto, la Corte considera necesario
armonizar dicha sentencia con otros precedentes relativos a temas medulares
abordados en la C-1433 de 2000.
5.1.2.1. El presupuesto está sujeto a la
ley orgánica, no a la ley marco de salarios públicos. El presupuesto no
está sujeto a las leyes marco, sino a la Constitución y a la ley orgánica de
presupuesto, tal como lo ha sostenido y reiterado esta Corporación[28] al interpretar el
artículo 349 de la Carta según el cual “durante los primeros tres meses de cada
legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley orgánica,
el Congreso discutirá y expedirá el presupuesto general de rentas y ley de
apropiaciones”. El citado artículo concuerda con lo estipulado en el artículo
352 de la Constitución. Estas dos disposiciones específicas sobre el
presupuesto concretan la definición constitucional de la función de las leyes
orgánicas plasmada en el artículo 151 que dispone que “el Congreso expedirá
leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad
legislativa”.
No obstante, en la parte resolutiva de la
C-1433 de 2000 la Corte declaró que en el artículo 2 de la ley de presupuesto
correspondiente a la vigencia fiscal de 2000 “se
incurrió por el Congreso en el incumplimiento de un deber jurídico, emanado de
las normas de la Constitución señaladas en la parte motiva de esta sentencia y,
específicamente, de los artículos 53 y 150, numeral 19 literal e), así como del
artículo 4º de la Ley 4ª de 1992”. Así, al señalar la fuente específica del
deber jurídico que ha debido respetar el Congreso al expedir la ley anual de
presupuesto en ese proceso demandado, se incluyó la ley marco relativa a la
fijación de salarios y prestaciones sociales de los servidores públicos. Sin
embargo, esta ley no tiene la naturaleza ni el rango de ley orgánica ya que es
una ley marco y, como lo ha reiterado la Corte, la función de dichas leyes no
es limitar al Congreso de la República sino al Gobierno.[29] Las leyes
marco señalan los parámetros generales, los objetivos y criterios a los  cuales
debe sujetarse el Gobierno para los efectos enumerados en la Constitución
expresamente, en especial en el numeral 19 del artículo 150.
Se concluye de la
jurisprudencia y del texto constitucional que las leyes marco encuadran la
acción administrativa del Gobierno mientras que el Congreso, al expedir la ley
anual de presupuesto, debe sujetarse a la ley orgánica de presupuesto. Al
someter la Ley 547 de 1999, anual de presupuesto para la vigencia fiscal de
2000, a la Ley 4 de 1992 que tiene la naturaleza de ley marco y carece del
rango de ley orgánica, la sentencia C-1433 de 2000 no es compatible con los
precedentes jurisprudenciales. Por ello, en la presente sentencia la Corte no
reiterará en ese aspecto dicho fallo.
Por el contrario, la Corte
constata que si bien la Ley 4 de 1992 fue expedida con posterioridad a la
entrada en vigencia de la Constitución, en ella no se desarrollan las
disposiciones constitucionales relativas al derecho al trabajo, a la
remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de
trabajo, a la dignidad humana, ni otras normas a las cuales se hará referencia
posteriormente y que han sido interpretadas en numerosas sentencias de esta
Corporación.
De otro lado, en este nuevo pronunciamiento recogido en la Sentencia
C-1064 de 2001 la Corte se apartó de la consideración vertida en la Sentencia
C-1433 de 2000 según la cual el derecho a la igualdad impedía que se le
aumentara el salario a algunos servidores públicos y no a otros. Sobre el
particular se dijo:
“5.1.2.2. La igualdad protegida por la
Constitución no es matemática sino material. Es cierto que el aumento salarial para todos los
servidores públicos cobijados por la Ley 547 de 1999 no obedeció exclusivamente
a consideraciones relativas a la Ley 4 de 1992. La Corte en la C-1433 de 2000
estimó que el derecho a la igualdad impedía que se le aumentara a algunos
servidores públicos y no a otros siendo que todos eran igualmente afectados por
el fenómeno inflacionario.
...
“Este análisis del principio de igualdad se
separa de una línea de precedentes sostenida por esta Corporación en la cual se
ha dicho que del artículo 13 de la Carta se deduce que hay que tratar igual a
los iguales y desigual a los desiguales[30]. Y
no son igualmente afectados por el fenómeno inflacionario los servidores
públicos que ganan el equivalente a 1 o 2 salarios mínimos que aquellos que
reciben entre 10 y 20 salarios mínimos, por citar tan sólo un ejemplo. Aunque
en términos matemáticos abstractos el fenómeno inflacionario es igual para
ambos grupos, en términos cualitativos reales el impacto de éste es
sustancialmente diferente puesto que la inflación incide en mucho mayor grado
sobre la capacidad de las personas de menores ingresos para acceder a los
bienes y servicios. Partir de una concepción matemática de la igualdad no se
compadece con una jurisprudencia consistente en la cual ésta ha sido
desestimada.[31]
“Por esta razón, en la presente sentencia
la Corte no reitera esta concepción de la igualdad plasmada en la C-1433 de
2000 sino que acoge la línea jurisprudencial de la cual se desprende que la
igualdad debe ser entendida en sentido material o sustancial, apreciando la
situación semejante o diferente entre grupos de personas, de tal manera que los
desiguales sean tratados de manera desigual y los iguales de manera igual.”
Por último, en el pronunciamiento de 2001 la Corte
estimó que en la Sentencia C-1433 de 2000 no se había apreciado el peso de la
situación real del país ni la mayor o menor importancia de las finalidades de
la política macroeconómica, a las cuales sí les había dado peso constitucional
en precedentes anteriores. [32]
5.1.2.4. La necesidad de ponderar dentro de
una interpretación sistemática y contextualizada de la Constitución. Finalmente, la Corte constata que si bien
no existe una línea de precedentes consistente sobre la relevancia
constitucional de la política macroeconómica ni sobre el valor constitucional
del progreso económico dentro de un orden justo como parte del interés general,
en la C-1433 de 2000 no se apreció el peso de la situación real del país
ni la mayor o menor importancia de las finalidades de la política
macroeconómica. En las sentencias de esta Corporación sobre las
instituciones rectoras de la política macroeconómica o sobre las metas de la
misma, la Corte les había reconocido un valor constitucional[33]. Además, en las
sentencias sobre las leyes anuales de presupuesto la Corte había resaltado la
importancia de ponderar la racionalización del gasto público en el análisis
constitucional[34].
Con posterioridad a la sentencia C-1433 de 2000 la Corte ha sido explícita en
valorar las metas de la política macroeconómica en coyunturas críticas como
manifestaciones de un interés general imperioso[35].
En otras palabras, en la Sentencia C-1064 de 2001 la
Corte mantuvo la ratio decidendi de la C-1433 de 2000, es decir, la
consideración según la cual la Constitución protege el derecho constitucional a
mantener el poder adquisitivo del salario y que ello comprende que cada año
éste sea reajustado para todos los servidores cobijados por la ley anual de
presupuesto. Pero se apartó de las consecuencias deducidas de esta premisa en
la Sentencia anterior. En consecuencia, en 2001 no impartió una orden
específica contentiva de una fórmula única para aumentar los salarios de todos
los servidores públicos, sino que, tomando como pauta artículo 187 de la
Constitución Política, que señala el criterio para determinar el aumento
salarial de los congresistas acudiendo al  pro­medio ponderado de los
salarios de los servidores de la adminis­tración central, diferenció el
conjunto de servidores públicos que por su nivel de salario merecían una protec­ción
reforzada, de aquellos que devengan más y no la requerían. Aquellos cuyo
salario fuera menor a dicho promedio ponderado tenían un derecho “de
carácter intangible” a mantener el poder adquisitivo real, en virtud de la
protección constitucional reforzada que la Constitución dispone a su favor (C.P
Art. 334.), de la obligación del Estado de velar la igualdad sea real y
efectiva (C.P Art. 13) y asegurar a todas las personas condiciones e vida
digna. (C.P Art.1). Este primer grupo de trabajadores, dijo la Sentencia C-1064
de 2001, tenía derecho a que se les aumentara su salario, no sólo nominalmente
sino de forma tal que se mantuviera el poder adquisitivo real del mismo. Para
tal efecto debía tenerse como criterio preponderante la inflación. En el caso
de los servidores públicos que devengaran salarios más altos a este tope, la
situación era diferente, pues no se trataba de sujetos que merecieran una
protección reforzada. Por lo tanto su derecho a mantener el poder adquisitivo
real del salario podía ser limitado, siempre y cuando la limitación fuera
razonable. Sobre la razonabilidad de la limitación estimó que el juicio del
juez constitucional debía ser estricto, por cuanto la limitación podía llegar a
afectar derechos constitu­cionales como el salario móvil, el mínimo vital o la
dignidad. En efecto, sobre estas conclusiones se dijo lo siguiente:
“5.1.2.5 En conclusión, en la presente
sentencia la Corte reitera la principal premisa de la sentencia C-1433 de 2000
según la cual la Constitución protege un derecho a mantener la capacidad
adquisitiva del salario. Sin embargo, se aparta de dicha sentencia en varios
aspectos, precisamente
para respetar otros precedentes - que la C-1433 de 2000 no siguió - sobre
cuestiones constitucionales medulares al momento de resolver el problema
jurídico que ha planteado el demandante. Así, (i) no impartirá una orden
específica contentiva de una fórmula única para aumentar los salarios de todos
los servidores públicos, (ii) ni aplicará un concepto formal y matemático del
principio de igualdad, (iii) ni sujetará la ley de presupuesto principalmente a
la Ley 4 de 1992, (iv) ni se partirá de la premisa según la cual los derechos
son absolutos, (v) ni se abstendrá de ponderar otros derechos y fines
constitucionales, analizados a la luz del contexto constitucional y real
colombiano.”
...
En cuanto al derecho a mantener el poder
adquisitivo real del salario de los servidores públicos cuyo valor es menor a
dicho promedio ponderado, la Corte señala que éste tiene el carácter de intangible
en razón a la protección constitucional reforzada que la Constitución les
dispensa. Es decir, es un derecho que si bien no es absoluto, constitucio­nalmente
se le reconoce una resistencia especial frente a posibles limitaciones
resultantes de la acción de las autoridades públicas. Es un derecho que, pese a
encontrarse el país en una situación económica como la actual, del proceso se
desprende que no puede ser tocado.
...
Así pues, este primer grupo de trabajadores
tiene derecho a que se les aumente su salario, no sólo nominalmente sino de
forma tal que se mantenga el poder adquisitivo real del mismo. Para tal efecto
debe tenerse como criterio preponderante la inflación. Dicho derecho no debe
ser limitado respecto de quienes ganan un salario inferior al promedio
ponderado mencionado.
...
En el caso de los servidores públicos que
devengan los salarios más altos la situación es diferente. Por una parte, los
elementos de juicio fácticos apreciados por la Corte muestran que su situación
no es tan gravosa como aquella en la que se encuentra gran parte de la
población, y por otra, el contexto jurídico indica que no se trata de sujetos
que por su situación, relativamente mejor que la de los desempleados que no
gozan efectivamente del derecho al trabajo y que la de las personas en
diferentes circunstancias de pobreza amparadas por normas constitucionales
expresas, deban recibir una protección constitu­cional
reforzada, como sí ocurre en el caso de los servidores que devengan los menores
salarios por las razones anotadas.
5.2.3 Aplicación del juicio de
razonabilidad
Se pregunta entonces la Corte qué podría
justificar que se limitara, en medio de una situación socioeconómica crítica
como la de los últimos años, el derecho de un servidor público ubicado en las
escalas salariales superiores a que su salario por lo menos mantenga su poder
adquisitivo real. Como ya se señaló, ello no es posible en este caso respecto
de aquellos servidores que ganan salarios inferiores al promedio ponderado
mencionado, pues su derecho es intangible. Pero en cuanto a los demás
servidores, para responder la pregunta es preciso aplicar un juicio de
razonabilidad, metodología que ha seguido la Corte en casos anteriores para
establecer si una limitación es razonable o no, a la luz de la Constitución[36].
El juicio de razonabilidad supone tres
pasos. El primero de ellos consiste en analizar el fin buscado por la decisión
adoptada por el Gobier­no; el segundo, en analizar el medio adoptado para
llegar a dicho fin; y el tercero, en estudiar la relación entre el medio y el
fin. La intensidad del juicio de razonabilidad depende de la relevancia
constitucional de los valores que podrían ponerse en riesgo con la medida que
sea objeto de análisis. Advierte la Corte que en este caso debe aplicarse un
juicio estricto por cuanto la norma demandada ha sido cuestionada precisamente
porque puede llegar a afectar derechos constitu­cionales como el salario móvil,
el mínimo vital o la dignidad.[37]
3.2.4.2 Al entrar en el estudio de los
motivos de rango constitucional que podrían justificar la restricción de
derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de los servidores
públicos que estuvieran devengando remuneraciones por encima del promedio, la
Corte encontró que solamente el propósito de no disminuir la inversión para
gasto social en la vigencia presupuestal en curso era la constitucionalmente
relevante. Aplicando el juicio de razonabilidad estricto[38], concluyó que no era
desproporcionado limitar a los servidores públicos con mejores salarios el
derecho a mantener el poder adquisitivo real de su salario, “con el fin de
liberar y destinar recursos a cubrir las necesidades relativas al gasto público
social.”
Al pasar a estudiar la razonabilidad de la
medida, entrando a preguntarse sobre la frecuencia y  la proporción en la que
podía reducirse el derecho de este grupo de servidores a mantener el poder
adquisitivo real de su salario, la Corte estimó que no le competía precisar el
punto exacto de dicha limitación, pero sí enunciar criterios al respecto.
Entonces  indicó que los reajustes debían ser anuales, y que debían acatar los
criterios de equidad, pro­gresividad y proporcionalidad. Estos
principios significaban, dijo, que  “los porcentajes de aumentos salariales
para los servidores de las escalas superiores no puede ser igual o mayor a los
de los incrementos para los de las escalas inmediatamente inferiores. De lo
contrario se desconocerían los principios de equidad y progresividad. Además,
entre una y otra escala o grado salarial, las distancias entre los porcentajes
de aumento no pueden ser grandes con el fin de evitar diferencias
desproporcionadas. Dentro de estos criterios generales corresponde a las
autoridades competentes determinar el porcentaje de aumento para cada escala o
grado salarial. Escapa a la órbita de la Corte señalar porcentajes específicos.
Ello corresponde al margen de discrecionalidad de las autoridades competentes.”
3.2.5.
Sentencia C-1017 de 2003
3.2.5.1 Por último, en la Sentencia C-1017 de 2003[39] la Corte mantuvo la
distinción ya reconocida anteriormente en relación con la posibilidad de limitación
del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario, según se trate de
servidores públicos de bajos salarios o de salarios medios o altos:
“En particular con respecto al derecho a
mantener el poder adquisitivo del salario por parte de los servidores públicos
cobijados por la ley acusada, la Corte sigue la distinción ya reconocida en
relación con la limitación diferenciada a tal derecho según se trate de
servidores públicos de bajos salarios, o de salarios medios y altos.”
Reiteró también los criterios de escrutinio de
constitucionalidad estricto, especialmente lo relativos a los principios de
temporalidad, progresividad y proporcionalidad:
“Un tercer elemento doctrinario que se
reitera en esta oportunidad por la Corte es la aplicación en el presente
proceso de un juicio estricto de constitucionalidad. Esto porque la norma
demandada ha sido cuestionada por afectar derechos constitucionales como el
mínimo vital tanto de las personas que prestan un servicio al Estado como de
sus familias.[40]
En este punto la Corte reitera la doctrina (3.3.1) y entra a precisar en qué
condiciones puede ser limitado tal derecho (3.3.2).”
No obstante, en este pronunciamiento avanzó en la
precisión de las condiciones y el grado en que podría operar la limitación del
derecho a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos
cobijados por la ley de presupuesto. En especial, en esta oportunidad puso
énfasis en que tal limitación no podía ser permanente, ni llegar hasta el punto
de hacer nugatorio el derecho, y menos sin una justificación objetiva que
sustentara la continuidad de la limitación a pesar de presentarse cambios
significativos en el contexto real y jurídico.  Condenó entonces la política
pública en materia de salarios de los servidores públicos orientada a permitir
la caída indefinida del salario real.
¿Qué significado tiene que la limitación
del derecho constitucionalmente admisible sea “temporal” y “mientras se den las
condiciones que la justifican en el contexto”? En el presente caso, la Corte
avanza en la precisión de las condiciones y el grado de limitación del derecho
a mantener el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos
cobijados por la ley de presupuesto.
No es admisible, por ejemplo, que la
limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario sea una
limitación permanente y llegue hasta el punto de hacer nugatorio el derecho. Así, por ejemplo, la decisión de limitar
el referido derecho en forma indefinida en un contexto inflacionario sería
desproporcionada y es, en consecuencia, contraria a los principios
constitucionales de protección al trabajo y a la remuneración mínima vital y
móvil de los trabajadores (artículos 25 y 53 de la Constitución). No constituye
una limitación razonable la disminución indefinida del poder adquisitivo del
salario sin justificación objetiva que sustente la continuidad de la misma a
pesar de presentarse cambios significativos en el contexto real y jurídico
relevante. Ello podría restringir su núcleo esencial. Por lo tanto, es
inconstitucional la política pública encaminada a permitir que disminuya
indefinidamente el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos.”
En lo atinente al parámetro temporal de la limitación
del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario, la Sentencia C-1017 de
2003 que se viene comentando se refirió a los períodos cuatrienales y anuales
que la Carta fija para el plan de desarrollo y la ley de presupuesto,
respectivamente, dentro de los cuales deben moverse las políticas
macroeconómicas públicas. Consideró que cada año al presentar el proyecto de
ley anual de presupuesto, si el Gobierno se proponía limitar el derecho de los
servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del salario, debía
justificar esta política indicando los fines perseguidos, y los parámetros de
orientación de dicha limitación, así como la magnitud de la misma:
“3.3.2.2.2 En lo atinente al parámetro
temporal de la limitación del derecho, se detiene la Corte sobre la cuestión de
cómo es posible determinar el marco temporal en el cual se justifica una
limitación transitoria del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario,
cuando los ciclos económicos dependen de múltiples factores que es ilusorio
prefijar jurídicamente, y máxime cuando los salarios responden a condiciones
reales en un mercado cambiante.
En principio ello parece imposible. No
obstante, en un plano jurídico, se advierte que la Constitución se basa en
vigencias determinadas: cuatro años para las autoridades –Congreso (artículo
132 C.P.) y Presidente de la República (artículo 190 C.P.)– que definen la
política salarial de los servidores públicos, lo cual se refleja en que los
planes sean cuatrienales (artículo 339 a 341 C.P.). Dentro de esos períodos de
orden político-institucional, el presupuesto obedece a un lapso menor,
generalmente de un año, que es la vigencia de la ley anual de presupuesto
(artículo 346 C.P.). El gobierno cuenta entonces con dos instrumentos de
política macroeconómica con vigencias temporales diferentes que son relevantes
en esta materia: la ley cuatrienal del plan y la ley anual de presupuesto.
Dentro de estos parámetros institucionales temporales se definen las políticas
públicas, las cuales no son rígidas sino que pueden variar según las
circunstancias cambiantes y las alteraciones en las prioridades de gobierno.
Por ello, la política de fijación de los
salarios de los servidores públicos cobijados por el presupuesto nacional puede
evolucionar anualmente dentro de los objetivos generales de las políticas no
solo macroeconómicas sino también sociales y de reforma de la administración
pública, los cuales generalmente son consignados en el plan cuatrienal de
desarrollo. Las autoridades competentes tienen un margen suficiente para
diseñar e implementar dicha política salarial, así como para determinar su
importancia dentro de objetivos más amplios. De tal manera que a tales
autoridades compete definir el lugar que ha de ocupar la política de fijación
de salarios de los servidores públicos, por ejemplo, dentro de un política de
reducción del déficit fiscal al igual que su trascendencia para el eficiente
funcionamiento de la administración pública y el cumplimiento de las metas de
la política social.
No obstante, en una democracia, el
ejercicio de esa competencia jurídica pasa por la justificación de medidas
concretas ante el Congreso de la República cuando se presenta el proyecto de
ley anual de presupuesto y, en un plano más general pero en una perspectiva
temporal mayor, cuando se debate el proyecto de plan nacional de desarrollo.
Esta exigencia obedece al imperativo de promover la deliberación pública sobre
la política salarial aplicable a los servidores públicos dentro del marco de la
política macroeconómica, por ejemplo, en relación con su importancia relativa
dentro de una disminución del gasto público o una racionalización del mismo.
Por lo tanto, cada año al presentar el
proyecto de ley anual de presupuesto el gobierno, si se propone limitar el
derecho de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del salario,
debe justificar esta política indicando los fines que la sustentan, las
parámetros que orientarán dicha limitación y la magnitud de la misma. Cobra
especial importancia dentro de esta justificación la forma como se inscribe
dicha política salarial dentro de los objetivos trazados en el plan de
desarrollo puesto que el objetivo de reducir los salarios reales de manera
sistemática e indefinida, con el eventual efecto de hacer nugatorio el derecho
a mantener el poder adquisitivo del salario de tales servidores, es contrario a
la Carta, como ya se anotó.”
Sobre este mismo tópico, resaltó con particular
énfasis que “desde el punto de vista de la temporalidad, una cosa es la
limitación ocasional e inusual del derecho y otra su afectación frecuente, año
tras año”, resultando evidente que es más gravosa una limitación que se
repite en años consecutivos; por ello, afirmó que “la medida legislativa que
limita el derecho a mantener el valor adquisitivo del salario no puede ser
indefinida ni tener el efecto de hacer nugatorio el derecho”. De todo lo
anterior, la Corte concluyó que la limitación al derecho que analizaba en esa
oportunidad, por el solo hecho de estar antecedida por políticas de ajuste
salarial restrictivas, tenía una incidencia mayor en el derecho mencionado. Por
ello estimó que “ (a) los servidores públicos a quienes se les limite el
derecho, el Estado les debe garantizar que, dentro de la vigencia del plan de desarrollo
de cada cuatrienio, progresivamente se avance en los incrementos salariales que
les corresponden, en forma tal que se les permita a estos servidores alcanzar
la actualización plena de su salario, de conformidad con las variaciones en el
I.P.C.
Afirmado lo anterior, la Corte recordó que el
legislador es el primer llamado a explicar los fines perseguidos con la
limitación del derecho de los trabajadores, y a señalar los parámetros de
orientación de dicha limitación así como la magnitud de la misma. No obstante,
constató que en esa oportunidad el congreso no lo había hecho:
“ 3.4. La delimitación de los alcances del
derecho según el contexto macroeconómico y jurídico: el silencio del legislador
y la prudencia judicial
3.4.1. Las premisas mencionadas conducen a
que el juez constitucional sea prudente al momento de juzgar normas que
materialicen la política salarial fijada por las autoridades competentes, sin
que los silencios u omisiones de estas autoridades, patentes en el presente
caso como se verá, le impidan defender la Constitución ni garantizar el goce
efectivo de los derechos de contenido socioeconómico.
Si bien el legislador es el primer llamado
a delimitar los alcances de estos derechos respetando su núcleo esencial y
propendiendo por su realización concreta, la Corte constata que el Congreso no
ha ejercido dicha competencia a pesar de que en el último fallo sobre el tema
se puso de manifiesto que mientras el legislador no abordara las cuestiones
difíciles al respecto, la Corte se vería avocada a hacerlo caso por caso,
cuando las normas correspondientes fueran demandadas.
...
3.4.2 Ante el silencio legislativo en
materia de la fijación de parámetros normativos claros dentro de los cuales
debe moverse el gobierno durante el cuatrienio que abarca la ley del plan, y
año por año en la ley de presupuesto para cada vigencia fiscal en relación con
el reajuste salarial que luego se fijará mediante decretos que desarrollen la
ley marco correspondiente, la Corte ha exhortado repetidamente al Congreso para
que regule específicamente la materia, lo cual depende en algunos casos de la
iniciativa del gobierno, como sucede con las reformas a la ley marco citada
(artículo 154,CP). Ante el continuo silencio del legislador y a la luz del
principio de inmunidad de los derechos, se justifica la intervención de la
Corte Constitucional.
Tal intervención se realiza según las
reglas de prudencia judicial, las cuales impiden que la Corte entre a
establecer una fórmula para el reajuste salarial de los servidores públicos. Lo
que corresponde determinar a la Corte en ejercicio de sus competencias de
control constitucional de las leyes acusadas de inconstitucionalidad es señalar
los parámetros constitucionales que deben respetarse al momento de limitar el
derecho a mantener el poder adquisitivo del salario para no hacer nugatorio
dicho derecho. A la Corte no le compete establecer una fórmula específica de
ajuste salarial. Ello corresponde al legislador y el Ejecutivo, según la
distribución de competencias entre ambas ramas del poder público. Pero sí
compete a la Corte, ante la ausencia de parámetros específicos trazados por el
legislador, señalar los extremos constitucionales que han de ser respetados.”
3.2.5.2. Expuso entonces la Sentencia que la
intervención de la Corte se llevaría a cabo de acuerdo con las reglas de la
prudencia judicial, sin establecer una fórmula específica de ajuste salarial, y
teniendo en cuenta: (i) el contexto socioeconómico en el cual se inscribía la
ley anual de presupuesto acusada en ese proceso;  (ii) los lineamientos que
habían orientado el debate al momento de ser presentado y tramitado el proyecto
de ley correspondiente; y (iii)  los cambios que se habían producido en el
contexto jurídico desde la sentencia C-1064 de 2001. En cuanto a lo primero, el
fallo hizo un recuento pormenorizado de los decretos que desde el año 1999
ajustaron las asignaciones básicas de los servidores públicos, y se refirió a
la escasa influencia de tales medidas en la reducción del déficit fiscal:
“4.1. Hechos
notorios del contexto socioeconómico
El contexto
socioeconómico en el cual se inscribe la ley anual de presupuesto acusada en el
presente proceso tiene especificidades relevantes. Habida cuenta de que en los
argumentos presentados a favor y en contra de la norma acusada no se
presentaron aspectos específicos de dicho contexto que fueran considerados
específicamente pertinentes, la Corte partirá de los que constituyen hechos
notorios básicos. Serán considerados (i) los reajustes efectuados en el pasado
a los salarios de los empleados públicos de la rama ejecutiva del orden
nacional, y (ii) el déficit fiscal y la deuda pública.
Para 1999[41],
el año anterior al primer fallo de la Corte sobre fijación de salarios públicos,
el aumento nominal de las asignaciones básicas menores a 3 salarios mínimos fue
entre el 17% y el 18%; a partir de este nivel, el incremento fue
progresivamente menor. Así, para el empleado público que devengaba lo
equivalente a 3.12 salarios mínimos ($636.792 pesos) se decretó un  aumento del
16%, mientras que para el funcionario que ganaba 20.33 salarios mínimos
($4.144.331 pesos) su asignación creció nominalmente en un 10%. La inflación
para el año 1998 fue de 16.7%.[42]
En febrero del año 2000[43], las asignaciones
básicas fueron reajustadas en un 9.23%[44]
para aquellos funcionarios que devengaban menos de $240.515 pesos (alrededor de
un salario mínimo del año 1999[45])
y en 9% para quienes recibían una asignación entre $240.515 y $472.920 pesos
(entre 1 y dos salarios mínimos). Para el resto de servidores públicos no se
realizó aumento en su asignación básica. Sin embargo, como consecuencia de la
sentencia C-1433 de 2000[46],
proferida el 23 de octubre de 2000, el gobierno indexó todos los salarios al
9.23%[47],
cumpliendo lo ordenado por la Corte, teniendo en cuenta el valor de la
inflación causada en 1999.
Posteriormente, el 19 de julio del año 2001[48], aumentaron en un 9%
las asignaciones nominales menores a dos salarios mínimos[49], y en un 2.5% todas
las demás. El crecimiento de los precios para el año 2000 fue de 8.75%. Poco
después, como consecuencia de lo decidido en la sentencia C-1064 de 2001[50], aumentaron en 9% los
salarios nominales inferiores a dos salarios mínimos y en menor proporción, de
manera progresiva, el resto de asignaciones hasta llegar a un reajuste del 2.5%
para las asignaciones equivalentes al 19.14 salarios mínimos[51]
Por último, en el año 2002[52], las asignaciones
equivalentes $287.665 pesos (1.03 salarios mínimos) se ajustaron en un 7.65%. A
partir de dicho nivel el incremento nominal disminuyó proporcional y
progresivamente. La inflación del año 2001 fue de 7.65%. La    Corte advierte
una diferencia entre los parámetros señalados en la sentencia C-1064 de 2001 y
el ajuste salarial realizado en el año 2002. Mientras que la sentencia referida
indicó que “los salarios de dichos servidores públicos que sean inferiores al
promedio ponderado de los salarios de los servidores de la administración
central, deberán ser aumentados cada año en un porcentaje que, por lo menos,
mantenga anualmente su poder adquisitivo real”, el ajuste salarial efectuado en
el año mencionado sólo previó  aumentos iguales que la inflación del año
anterior para las asignaciones inferiores a 1.01 salarios mínimos.[53]
De los párrafos anteriores se concluye que
desde el año 1999, los decretos que ajustaron las asignaciones básicas de los
empleados de la rama ejecutiva, salvo algunas excepciones (al final del año
2000, cuando la sentencia C-1433 de 2000 ordenó indexar la totalidad de
salarios de los servidores públicos de las entidades cobijadas por el
respectivo presupuesto nacional), dispusieron un reajuste menor a la inflación
del año anterior para las asignaciones superiores a 3 salarios mínimos,
inclusive para las comprendidas entre 2 y 3 salarios mínimos en el año 2001, y
entre 1 y 2.03 salarios mínimos en el 2002, lo que implica una pérdida del
poder adquisitivo del salario para los servidores estatales de salarios medios
por un período prolongado de tiempo, sin que se haya justificado la necesidad
de continuar con esta tendencia.
4.1.2. No obstante las decisiones
salariales reseñadas, el nivel de déficit fiscal del Gobierno nacional central
no ha mejorado[54].
En efecto, el déficit como porcentaje del PIB presenta un aumento constante
entre los años 1993, cuando fue de 0.74%, y 2001, año en el que se presentó un
desfase de 5.94%. Únicamente en el año 2002 se constata una leve disminución,
al pasar al 5.51% del PIB.[55]
En el mismo sentido, la Corte observa que el saldo total de la deuda del
Gobierno Central nacional pasó, de $14 billones de pesos en el año 1994, a, $64
billones en 2000, $102 billones en 2002, y $109 billones en junio del presente
año.[56]
En términos relativos, la deuda pública pasó de representar el  37.8% del PIB
en diciembre de 2000 a 49.9% en marzo de 2003.[57]
En cuanto a los lineamientos que habían orientado el
debate al momento de ser presentado y tramitado el proyecto correspondiente a
la ley que se examinaba, puso de presente que en esa ocasión, al presentar el
proyecto de ley anual de presupuesto, el Gobierno no había esgrimido ninguna
justificación constitucional para reducir, por tercer año consecutivo, las
asignaciones básicas reales de los funcionarios públicos:
“La Corte constata que en las
intervenciones escritas del Gobierno explicando los alcances del proyecto de
ley anual del presupuesto ante el Congreso, con excepción de lo reseñado en
líneas anteriores, no se esgrime ninguna justificación constitucional para
reducir, por tercer año consecutivo, las asignaciones básicas reales de los
funcionarios públicos. Tampoco se observa fundamento alguno acerca de la
razonabilidad constitucional de las escalas salariales propuestas, la
disminución relativa del reajuste presentado en cada una de ellas ni del grado
mayor que podría llegar a alcanzar tal limitación. A ello se suma que no hay
explicación de los parámetros a aplicar, ni del peso que tiene de la situación
económica para limitar el ajuste de los salarios.
4.2.2. Habida cuenta de los anteriores
silencios, la Corte acudió al Plan Nacional de Desarrollo. No obstante, en
dicha Ley, no existe referencia alguna acerca del ajuste de los salarios de los
servidores públicos, ni a cómo éste se inscribe dentro de las metas de la
política macroeconómica de la parte general del Plan.”
En cuanto a los cambios que se habían producido en el
contexto jurídico desde la sentencia C-1064 de 2001, la Corte hizo ver que la
Ley 780 de 2002, anual de presupuesto demandada en esa oportunidad, había sido
aprobada y sancionada después del inicio de un nuevo gobierno, que había
propuesto reformar la Constitución por vía de un referendo constitucional en
varios aspectos, dentro de los cuales se encontraba el régimen salarial de los
servidores públicos. El punto 14 de dicho referendo decía que “cualquier
incremento de salarios y pensiones en el año 2003 estará sujeto a la decisión
que adopte el constituyente primario sobre este artículo” . Al momento de
esa Sentencia no se había llevado a cabo la jornada electoral correspondiente,
lo cual significaba que el referente constitucional para juzgar la norma
acusada era la Carta de 1991 sin reformas en este punto. Sin embargo, constató
que la Ley 796 establecía algunos parámetros altamente específicos dirigidos al
Gobierno fijándole los límites dentro de los cuales podía expedir el decreto de
ajuste salarial. Dichos parámetros indicaban que el Gobierno no podría dejar de
ajustarle la remuneración a los servidores públicos con salarios iguales o
menores a dos salarios mínimos, y que debía hacerlo con base en la inflación
causada:
“La mencionada ley tiene un valor jurídico
relevante para la decisión que aquí se adopta por las siguientes cuatro
razones. Primero, la Ley 796 de 2003 es una ley en sentido formal y material
que está aun vigente y fue declarada exequible por esta Corporación y, por lo
tanto, muestra objetivamente cuál fue la voluntad del legislador, así sea para
un lapso preestablecido; segundo, la mencionada ley, al incorporar el texto de
referendo, en especial el artículo 14 sobre reajuste de los salarios del sector
público, lo hizo también para la vigencia del año 2003, que es precisamente el
período que cubre la ley anual de presupuesto parcialmente acusada que ahora se
analiza en su constitucionalidad; tercero, la Ley 796 establece algunos
parámetros altamente específicos dirigidos al Gobierno al fijarle los límites
dentro de los cuales podía expedir el decreto de ajuste salarial; cuarto, los
parámetros normativos de la Ley 796 de 2003 son jurídicamente relevantes
porque, aun en la hipótesis de que la Constitución hubiese sido modificada en
este punto, en la vigencia fiscal de 2003 el Gobierno no podría dejar de
ajustarle, con base en la inflación causada con base en el IPC como lo indica
la propia ley, a los servidores públicos con salarios iguales o menores a dos
salarios mínimos.”
Empero se constató también que la Ley 796 de 2003 no
ofrecía un parámetro igualmente claro en relación con el grado máximo de
limitación al que podía someterse el derecho a mantener el poder adquisitivo de
los salarios superiores a ese tope:
“No obstante,
dicha ley, por su naturaleza y función específica, no representa una
modificación permanente del ordenamiento jurídico en este punto. La Ley 796 de
2003 no reformó la Ley 4 de 1992 que fija el marco para la expedición de
decretos presidenciales relativos al incremento de salarios de los servidores
públicos. El marco legal general para la determinación de los incrementos
salariales de tales servidores públicos continua inmodificado, sin que ello
signifique que la decisión del Congreso de la República sea totalmente
irrelevante en este caso. En efecto, dicha ley contiene los parámetros más
específicos sobre ajuste de salarios públicos en las escalas bajas, así estos
sean transitorios, lo cual hace que el criterio aplicado en la sentencia C-1064
de 2001 (v.gr. el promedio salarial) sea más general y de menor pertinencia,
como se verá en el apartado 5.3 de esta sentencia.
...
se
constata que la Ley 796 de 2003 no ofrece un parámetro igualmente claro en
relación con el límite superior que se debe respetar; es decir, no se puede
establecer, con base en este mismo nuevo referente del contexto jurídico, cuál
ha de ser el grado máximo de limitación al que puede someterse el derecho a
mantener el poder adquisitivo de los salarios, el cual, en ausencia de patrones
específicos, podría alguien sostener que puede oscilar entre el congelamiento
total y una limitación ínfima correspondiente, por ejemplo, a un punto por
debajo de la inflación causada.”
A partir de lo anterior, tras aplicar el juicio de
razonabilidad sobre la norma acusada y concluir que la limitación de derechos
que introducía perseguía un fin constitucionalmente valioso y no se encontraba
prohibida, pero que en cambio no estaba demostrado que la relación entre medio
y fin fuera razonable, es decir, que el medio fuera necesario y proporcionado
para alcanzar el fin propuesto, y que fuera respetuoso del requisito de
temporalidad exigible de esta clase de medidas, la Sentencia concluyó que para
la determinación de los parámetros de limitación del derecho de los
trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del salario las premisas
fundamentales de la anterior Sentencia C-1064 de 2001 se mantenían[58], pero que existían
elementos nuevos que debían ser tomados en consideración: el hecho de que
hubieran transcurrido dos años en los cuales se hubiera limitado el poder
adquisitivo de los salarios de los servidores con salarios medios y altos; el
que en el año 2002 el ajuste para los servidores públicos de la Rama Ejecutiva
hubiera sido significativamente distinto e inferior al ajuste decretado en
2001, inclusive respecto de las escalas bajas y medias; y la ausencia de
justificaciones específicas sobre la necesidad de proseguir con la limitación.
Por esas razones, habida cuenta del contexto real en el cual se adoptaba la
decisión, se hacía necesario precisar que “las limitaciones al derecho no
pueden mantener indefinidamente la tendencia a la pérdida del poder adquisitivo
de los salarios de los referidos servidores públicos”, por lo cual,
mientras no se expusieran justificaciones específicas y poderosas de
restricciones mayores, tales limitaciones deberían respetar un parámetro como
límite superior. Para determinar tal parámetro superior, acudiendo al justo
medio como criterio tradicional de justicia y equidad aplicado en situaciones
similares, la Corte indicó que ese parámetro se fijaba, para efectos de esa
decisión, en la mitad, o sea el 50%, de la pérdida del poder adquisitivo real
de dichos salarios, según la inflación que se haya causado el año anterior, sin
que ello impida a las autoridades competentes tener en cuenta datos
estadísticos y criterios de política pública complementarios:
“5.3.4. ¿Cuál es el parámetro que se debe
respetar, entonces, al limitar -en el contexto jurídico y fáctico actual- el
derecho de los servidores públicos que perciban salarios por encima de dos
salarios mínimos a que se reajuste anualmente su salario de conformidad con la
pérdida de su valor adquisitivo? En primer lugar, es claro que dicho límite
debe ser respetuoso del núcleo esencial del derecho constitucional en cuestión.
Ahora bien, tratándose de un derecho de contenido económico, es en principio el
legislador quien tiene la función de fijar tal límite, en forma razonable y con
acatamiento de los requisitos constitucionales señalados. Sin embargo, como se
ha advertido, el Legislador no ha establecido, hasta la fecha en que se adopta
este fallo, dicho límite; tampoco las autoridades que intervinieron en el
presente proceso hicieron planteamiento alguno que pueda orientar a la Corte en
la determinación de este asunto.
Como se dijo en el apartado 3.3.2.1, el
principio de proporcionalidad prohíbe las limitaciones excesivas de los
derechos constitucionales. Cuando un derecho constitucional es limitado en
exceso, se desconoce su núcleo esencial. La apreciación de si cierta limitación
es desproporcionada ha de hacerse caso por caso, con mayor razón si el derecho
es de contenido socio-económico y si su evolución respecto de la inflación ha
de apreciarse dentro de un marco temporal que rebasa un año calendario.
En este caso, como se describió en el
apartado 4 de esta sentencia, la Corte constata que los ajustes en las escalas
salariales medias y altas desde 1998 han sido significativamente inferiores a
la inflación, salvo en el año 2000, y que ello ha conducido a una pérdida
sostenida del poder adquisitivo de los salarios públicos. También constata la
Corte que para el año 2003, en la exposición de motivos al proyecto de ley
anual de presupuesto se definió una política de ajuste igual o inferior a 1%
para los salarios medios sin que se haya especificado cuál sería el ajuste para
los salarios altos. A pesar de estas limitaciones sostenidas y reiteradas del
derecho con mayor incidencia en los salarios medios, no se han presentado en el
presente proceso argumentos para demostrar que ello no desconoce el núcleo
esencial del derecho de tales servidores públicos y que la disminución del
salario real en tales escalas ha sido razonable y puede continuar sin que ello
resulte desproporcionado.
Por ello, (i) en ausencia de un parámetro
legal claro, (ii) ante el silencio de las autoridades que intervinieron en este
proceso sobre el punto, (iii) teniendo en cuenta los elementos del contexto
resaltados, y (iv) partiendo de la base de que no es este Tribunal el encargado
de sopesar las implicaciones concretas que tendría la fijación de un límite
determinado –es decir, no corresponde a la Corte presentar ni estudiar los
argumentos que pueden sustentar la fijación de un límite superior para las
limitaciones a la movilidad salarial de estos servidores públicos, por ejemplo,
en un 30% o en un 70% de la pérdida real de su valor adquisitivo-, se considera
apropiado acudir a un criterio tradicional de justicia y equidad aplicado en
situaciones similares: el del justo medio. En otras palabras, en
aplicación del mismo canon de prudencia judicial, se acudirá al criterio
clásico del justo medio para señalar el parámetro que se ha de respetar
en este caso, para la vigencia fiscal de 2003, al limitar el reajuste anual de
los salarios del sector público superiores a los dos salarios mínimos legales
mensuales.
El justo medio
sintetiza la prohibición de exceso o de defecto, ante la ausencia de otros
parámetros al alcance del juez constitucional. Por eso, el respeto al principio
de proporcionalidad en este caso, y dadas las constataciones y silencios
mencionados, exige que la limitación del derecho no exceda el justo medio. Si
bien este canon clásico no tiene una connotación aritmética, la cuestión a
resolver hace ineludible indicar cómo se concreta este parámetro respecto de
los ajustes salariales, un asunto expresado en porcentajes. Además, el
referente de ese justo medio, en las condiciones anotadas, es el ajuste para
los servidores públicos que se encuentran en la escala salarial baja, que en
este caso, por las razones expresadas, es la inflación causada en el año 2002.
En resumen, en ausencia de criterio
normativo en materia de ajuste salarial anual para las escalas salariales
medias y superiores y de argumentos constitucionales valederos y opuestos por
parte de los autores de la norma acusada, el canon clásico del justo medio conduce
a la Corte a la presente decisión de fijar un parámetro superior a la
limitación del derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del
salario para los servidores públicos con salarios mayores a los dos salarios
mínimos para la vigencia fiscal de 2003.
Por lo tanto, este parámetro se fija, para
efectos de la presente decisión, en la mitad, o sea el 50%, de la pérdida del
poder adquisitivo real de dichos salarios, según la inflación que se haya
causado el año anterior, sin que ello impida a las autoridades competentes
tener en cuenta datos estadísticos y criterios de política pública
complementarios. En consecuencia, no podrá el Gobierno establecer limitaciones
superiores a dicho porcentaje al momento de fijar el aumento salarial anual de
los servidores públicos que se encuentren en la última escala superior. El
reajuste para las escalas comprendidas entre dos salarios mínimos y la última
escala superior, será fijado por el Gobierno en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales. Para ello dispone de un margen de configuración
suficiente para determinar, entre otros, las escalas salariales y el porcentaje
de aumento para los servidores de cada escala, siempre que respete el principio
de progresividad y las diferencias entre escalas al ser mínimas no rompan dicho
principio, como se anotó anteriormente.”
Finalmente, advirtió la Corte que este parámetro no
constituía una fórmula fija, sino un límite constitucionalmente admisible para
resolver los problemas jurídicos planteados específicamente por la norma
acusada en esa oportunidad. De tal manera, que tal parámetro podía variar en el
futuro, “si llegare a demandarse la ley anual de presupuesto para la
vigencia fiscal de 2004”.
3.2.6.  Síntesis de
los criterios generales que han fundamentado el conjunto de decisiones de esta
Corporación en lo relativo al derecho constitucional de los servidores públicos
a mantener el poder adquisitivo real del salario
Los criterios generales que fundamentan el conjunto de
decisiones que se acaban de analizar podrían ser sintetizados de la siguiente
manera:
a. El principio recogido en el inciso 1° del artículo
53 de la Constitución relativo al derecho del trabajador a recibir una
“remuneración mínima vital y móvil” debe ser interpretado como un derecho
constitucional de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del
salario.
b. El derecho constitucional a mantener el poder
adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, como no lo es ninguno
en el Estado de Derecho, por lo cual puede ser limitado mas no desmejorado,
desconocido o vulnerado.
c. No resultan igualmente afectados por el fenómeno
inflacionario todos los servidores públicos, por lo cual los límites impuestos
al derecho a mantener la capacidad adquisitiva del salario pueden ser
diferentes, según se trate de servidores que devengan salarios bajos, medios, o
altos.
d. Los reajustes deben ser anuales, cobijar a todos
los servidores y acatar los criterios de equidad, pro­gresividad y
proporcionalidad.
e. A pesar de que el derecho a mantener el
poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, las limitaciones
que se introduzcan deben observar parámetros de razonabilidad.   El
juicio de razonabilidad de esta clase de medidas limitativas de derechos
supone tres pasos. El primero de ellos consiste en analizar el fin buscado por
la decisión; el segundo, en examinar el medio adoptado para llegar a dicho fin;
y el tercero, en estudiar la relación entre el medio y el fin. La intensidad
del juicio de razonabilidad  en el caso de limitaciones al derecho de reajuste
salarial de los servidores públicos es estricto, por cuanto las normas que las
consagran pueden llegar a afectar derechos constitu­cionales como el salario
móvil, el mínimo vital o la dignidad.
f. A los servidores públicos a quienes se les limite
el derecho, “el Estado les debe garantizar que, dentro de la vigencia del
plan de desarrollo de cada cuatrienio, progresivamente se avance en los
incrementos salariales que les corresponden, en forma tal que se les permita a
estos servidores alcanzar la actualización plena de su salario, de conformidad
con las variaciones en el I.P.C.”[59]
g. Cada año al presentar el proyecto de ley anual de
presupuesto, si el Gobierno se propone limitar el derecho de los servidores públicos
a mantener el poder adquisitivo del salario, debe justificar esta política
indicando los fines perseguidos y los parámetros de orientación de dicha
limitación, así como la magnitud de la misma. Sobre esta exposición de razones,
que puede acudir a finalidades de política macroeconómica, la Corte debe de
aplicar un test de razonabilidad según  criterios de escrutinio estrictos, para
determinar si la restricción del salario en cada caso se encuentra
constitucionalmente justificada.
h. El contexto real y jurídico dentro del cual se
expide la ley anual anal de presupuesto general de la Nación y las razones de
política macroeconómica que se aduzcan a la hora de restringir el derecho de
los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo real de su salario son
relevantes a la hora de examinar la razonabilidad de dicha restricción.
i. La necesidad del pronunciamiento de la Corte sobre
los límites al derecho de los servidores públicos a mantener el poder
adquisitivo del salario obedece al hecho constatado de que el legislador no ha
expedido el estatuto del trabajo en desarrollo del artículo 53 de la
Constitución, relativo, entre otros asuntos, al salario mínimo vital y móvil.
Por lo cual, mientras ese estatuto no sea expedido, los alcances de los derechos
y principios constitucionales sobre este tema se deducen directa y
exclusivamente de la interpretación de la Constitución.
Vistos los anteriores precedentes jurisprudenciales, pasa la Corte
al estudio de constitucionalidad del artículo aquí demandado. Para ello,
considera oportuno referirse primero al contexto jurídico y económico dentro
del cual se expidió dicha norma, dado que, según se ha visto, los anteriores
fallos judiciales relativos al derecho a mantener el poder adquisitivo real del
salario consideran relevantes tales circunstancias para efectos del examen de
constitucionalidad.
3.2.7.  El contexto
jurídico dentro del cual se aprobó el presupuesto general de la Nación para
2004.
3.2.7.1. La
ausencia de un estatuto general del trabajo que dé desarrollo al artículo 53 de
la Constitución Política en lo referente al carácter móvil del salario.
Nuevamente, por cuarta vez, constata la Corte que el
Congreso de la República no ha expedido el estatuto general del trabajo que dé
desarrollo al artículo 53 de la Constitución Política en lo referente al
carácter móvil del salario, a pesar de que esta Corporación repetidamente lo ha
exhortado para que lo haga. Ciertamente, conforme al inciso primero de dicha
norma superior, el órgano legislativo debe expedir ese estatuto, el cual debe
tener en cuenta como principio fundamental la “remuneración mínima vital y
móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo”. Tampoco el
Gobierno ha presentado el proyecto de ley -de su iniciativa exclusiva[60]- destinado a que el
legislador modifique la Ley 4ª de 1992, marco para la fijación de los salarios
de los servidores públicos, con el fin de desarrollar los principios
constitucionales que rigen esta materia.
Adicionalmente, en la presente oportunidad la
constatación de la inactividad del Congreso y del Gobierno en la materia
proviene de la manifestación expresa de éste último. En efecto, en la
intervención del señor Ministro de Hacienda y Crédito público dentro del
presente expediente, éste funcionario manifiesta a la Corte que “el Gobierno
Nacional está preparando un proyecto de ley que fije los criterios para
reajustar anualmente todos los salarios y pensiones de los servidores públicos,
de acuerdo con los derroteros fijados por los fallos de la Corte
Constitucional”.
La Corte ha sido reiterativa en cuanto a la necesidad
de que el legislador, tanto en el mencionado estatuto del trabajo como en la
referida ley marco, fije parámetros normativos que indiquen la forma en la que
se deben ajustar los salarios de los servidores públicos cobijados por la ley
anual de presupuesto, parámetros que deben repercutir no sólo en la cuantía del
correspondiente rubro de gastos de funcionamiento propuesto por el Gobierno y aprobado
por el Parlamento al expedir el presupuesto anual, sino también en los decretos
que, en desarrollo de tal estatuto del trabajo y de la ley marco mencionada,
profiere anualmente el Gobierno para fijar el reajuste del salario de esa clase
de servidores.
En tal virtud, como en las ocasiones anteriores, los
alcances del derecho al salario móvil, que implica que el mismo conserve su
poder adquisitivo, se deducen directamente de la Constitución. Y la
intervención de la Corte en el asunto se encuentra nuevamente justificada por
la inactividad del Gobierno y del Congreso, y por la necesidad de defender un
derecho constitucionalmente reconocido, como lo es el derecho a mantener el
poder adquisitivo real del salario.
3.2.7.2 La ley 848 de 2003 “por la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2004” y su relación con
la Ley 796 del mismo año, mediante la cual se convocaba a un referendo
constitucional.
3.2.7.2.1 El proyecto que devino en Ley 848 de
2003 fue presentado a consideración del Congreso por segunda vez -tras las
observaciones de que fue objeto por las comisiones terceras y cuartas de la
Cámara y el Senado que motivaron su devolución al Gobierno de conformidad con
lo reglado por el artículo 56 del Estatuto Orgánico del Presupuesto-  en el mes
de agosto de 2003 cuando el Referendo convocado mediante la Ley 796 de 2003 no
había tenido lugar. En efecto, como se recordará, la jornada democrática correspondiente
se desarrolló el día 25 de octubre de ese año.
No obstante, la culminación del trámite legislativo de
la mencionada ley de presupuesto tuvo lugar el día 12 de noviembre de 2003,
fecha de la ley, es decir con posterioridad a la jornada electoral mencionada.
Como es de público conocimiento, dentro de las
propuestas de reforma constitucional sometidas a consideración popular estaba
la relativa a la congelación del salario de algunos servidores públicos,
contenida en el numeral 14 del artículo 1° de la Ley 796 de 2003, que proponía
la reforma transitoria del artículo 345  constitucional en los siguientes
términos:
“Adiciónase al artículo 345 de la
Constitución Política el siguiente parágrafo transitorio:
“Parágafo transitorio. Los gastos de
funcionamiento de los órganos que conforman el presupuesto general de la
Nación, de las entidades descentralizadas, autónomas, de naturaleza especial o
única, que administren recursos públicos y de las territoriales, incluidos los
salarios y las pensiones superiores a dos (2) salarios mínimos legales
mensuales, no se incrementarán con relación a los gastos del año 2002, durante
un período de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia del
presente acto legislativo. Se exceptúan: el Sistema General de Participaciones
de los departamentos, distritos y municipios; los gastos destinados a la
expansión de la seguridad democrática, diferentes de los correspondientes a
salarios; el pago de nuevas pensiones y las nuevas cotizaciones a la seguridad
social, o las compensaciones a que dé lugar. Cualquier incremento de salarios y
pensiones en el año 2003 estará sujeto a la decisión que adopte el
constituyente primario sobre este artículo. De registrarse, a finales de
diciembre del año 2003 o 2004, un incremento anual en la inflación, calculada
de acuerdo con el IPC, superior al correspondiente para el año 2002, se
incrementarán los salarios y pensiones en un porcentaje igual a la diferencia
entre la inflación registrada en cada uno de estos años, y la correspondiente
al año 2002.”
Como también es de público conocimiento, la anterior
propuesta de reforma constitucional no alcanzó el umbral mínimo de
participación ciudadana exigido por el artículo 378 superior[61], y así fue certificado
por el Consejo Nacional Electoral mediante Resolución 001 de 2 de enero de 2004[62], posterior por su
fecha a la entrada en vigencia de la Ley bajo examen.
3.2.7.2.2. Lo anterior plantea el interrogante a cerca
de cuál es el contexto normativo que debe tenerse en cuenta para llevar a cabo
el control de constitucionalidad en el presente caso, siendo claro para la
Corporación que dicho contexto es el de la Constitución vigente en el presente
momento, y el de la pérdida de vigencia de la Ley 796 de 2003 y de las
propuestas de reforma constitucional en ella incorporadas.
Sin embargo la Corte no pierde de vista que fue
explícita la intención del Gobierno de programar la ley de presupuesto teniendo
en cuenta las propuestas económicas planteadas a la ciudadanía en el Referendo,
como puede apreciarse en las siguientes palabras del mensaje presidencial
dirigido al Congreso a la hora de presentar el proyecto de ley anual
presupuestal. Dijo en ese sentido el Presidente de la República con toda
claridad:
“El Gobierno Nacional ha programado un
presupuesto realista considerando los recursos que previsiblemente obtendrá
durante 2004 y fundamentado en los criterios que se especifican en el capítulo
tercero de este documento. Entre estos ha tenido en cuenta el ahorro que se
pueda generar en el PGN del próximo año por la aprobación del referendo de
que trata la Ley 796 de 2003, estimado en cerca de $550 mm”
Todo lo anterior lleva nuevamente a concluir que las
particularidades del contexto jurídico hacen que la presente demanda de
constitucionalidad no pueda ser estudiada como si se tratara de un caso
idéntico a los resueltos por esta Corporación en fallos anteriores.
3.2.8.  El contexto
socio económico dentro del cual se aprobó la Ley 848 de 2003, “por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2004”
3.2.8.1. Ha sostenido la Corte que, a la hora de examinar la
constitucionalidad de la disposiciones que restringen el derecho de los
trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del salario, es necesario
tener en cuenta  la situación real del país y la mayor o menor importancia de
las finalidades de la política macroeconómica, pues una línea jurisprudencial
consolidada, recogida en un grupo de sentencias de esta Corporación sobre las
instituciones rectoras de tal política, le ha reconocido valor constitucional a
estos factores[63].
Concretamente, en los fallos precedentes que recayeron sobre leyes anuales de
presupuesto demandadas por las mismas razones expuestas en esta demanda, la
Corte le concedió importancia constitucional a la racionalización del gasto
público, y estimó que esta finalidad y el contexto real  de la economía debían
ser ponderados a la hora de estudiar las restricciones impuestas al derecho de
los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo de su salario.
Por ello, sin que competa a la Corte hacer una valoración de la situación
de las variables macro económicas presentes en el momento en que se expidió la
ley que examina, ni emitir un juicio sobre la política fiscal que implementan
el Gobierno y el Congreso, sí debe verificar que la limitación del mencionado
derecho de los trabajadores públicos sea razonable en el contexto fáctico y
temporal analizado.
Tanto el examen de los antecedentes legislativos del proyecto que
devino en Ley 848 de 2003, como las intervenciones gubernamentales dentro del
presente expediente, demuestran que el contexto fáctico económico dentro del
cual se aprobó la referida ley sigue siendo muy similar al que se presentaba en
años anteriores, aunque no idéntico.  Este contexto sigue mostrando una
situación de déficit fiscal elevado y de endeudamiento público creciente.
La intervención del ministro de Hacienda dentro del
expediente presenta datos consolidados a diciembre de 2003, relativos al
incremento del déficit fiscal y al correlativo incremento de la deuda pública.
En este sentido afirma que continúa presentándose una disparidad entre los
ingresos y los gastos de la Nación. Mientras los segundos aumentaron en
términos reales 64% entre 1995 y 2003, los primeros sólo aumentaron 47%,
situación esta que ha llevado a un  incremento de la deuda neta del SPNF que ha
sido del orden de 21.3% del PIB en 1996 a 52.5% en diciembre de 2003.
La deuda colombiana, afirma también el ministro, a
diciembre de 2003 representaba el 49% del PIB, encontrándose muy cerca del
límite que, según el Fondo Monetario Internacional, hace riesgosa su
sostenibilidad fiscal.[64]
Refiriéndose a la situación de las finanzas públicas
durante 2004, señala que este año los ingresos del Gobierno Nacional Central no
serán suficientes para cubrir la totalidad de los gastos, pues mientras los
ingresos totales proyectados son de 39.9 billones de pesos, los gastos alcanzan
56.3 billones de pesos. De esta manera, el excedente tendrá que ser cubierto con
deuda nueva.
En cuanto a otras variables económicas relevantes de
cara al derecho de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo real
de su salario, en el mensaje presidencial dirigido al Congreso al presentar el
proyecto de ley anual de presupuesto se indica que inflación proyectada en ese
momento para 2003 es 6.0%[65],
y para 2004 es de 5.5%.
Dentro de la anterior situación económica pública, la
política macroeconómica del Gobierno busca lograr  la reducción del déficit
fiscal, que amenaza gravemente la prosperidad general, pues desestimula la
inversión,  dificulta la generación de empleo y el crecimiento económico e
impide llevar a cabo inversión social  y gasto público redistributivo.
3.2.8.2. De otro lado, dentro del contexto
socioeconómico relevante en la presente oportunidad, la Corte también debe
tener en cuenta la evolución de los ajustes de los salarios de los servidores
públicos de las entidades cobijadas por la ley parcialmente acusada. Esta
evolución indica que en los últimos tres años (2001, 2002 y 2003) salvo para
los trabajadores que devengan un salario mínimo, los aumentos han sido
inferiores a la inflación causada. En efecto, para el primero de estos años, el
Decreto 1460 del 19 de junio de ese año aumentó en un 9% las asignaciones
nominales menores a dos salarios mínimos, y en un 2.5% todas las demás. Sin
embargo, posteriormente  y para este año, en cumplimiento de la Sentencia
C-1064 de 2001 se aumentaron en 9% los salarios nominales inferiores a dos
salarios mínimos y en menor proporción, de manera progresiva, las demás
asignaciones hasta llegar a un reajuste del 2.5% para las asignaciones
equivalentes al 19.14 salarios mínimos[66].[67]
En el año 2002, el Decreto 660 de abril 10 de ese año
reajustó en 7.65%.  las asignaciones equivalentes $287.665 pesos (1.03 salarios
mínimos). A partir de dicho nivel el incremento nominal disminuyó proporcional
y progresivamente. La inflación del año 2001 fue de 7.65%.[68]
Para el año 2003, en virtud de lo dispuesto en la
Sentencia C-1017 de ese año, las limitaciones impuestas al derecho
constitucional de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del
salario sólo afectaron a aquellos que devengaban un salario superior a los dos
(2) salarios mínimos legales mensuales. En tal virtud, quienes devengaban
salarios por debajo de este nivel obtuvieron un reajuste igual al nivel de la
inflación, es decir a la variación del I.P.C. registrada para el año
inmediatamente anterior, y los que devengaban más de dos SLMM recibieron
reajustes progresivamente menores, en proporción inversa al mayor nivel
salarial, en todos los casos por debajo del índice de la inflación causada el
año anterior, hasta el límite del cincuenta por ciento (50%) de dicho índice,
es decir, a la mitad del aumento en el I.P.C. de 2002.[69]
La Corte constata que el IPC correspondiente a 2002
fue de 6.99% (certificación del DANE obrante en el Expediente al folio 180) y
que, en cumplimiento de la sentencia C-1017 de 2003, para el ese año los
reajustes para los servidores públicos remunerados con más de dos SLMM
oscilaron entre el 3.50% y el 7.35%. Al respecto fueron expedidos los decretos
3535 a  3597 de 2003, y los decretos 3621 y 3695 del mismo año.
Para el año que corre, correspondiente a la vigencia fiscal de la
ley acusada, la Junta Directiva del Banco de la República en su sesión del 28
de noviembre de 2003 fijó la meta de inflación del año 2004 entre 5% y 6%, con
5.5% como meta puntual para efectos legales.
Una vez verificado el contexto jurídico y real dentro
del cual se expidió y entró en vigencia la ley 848 de 2003, pasa la Corte a
verificar si, como lo denuncia la demanda, la norma acusada dispone una
congelación de salarios.
3.2.1.9. La congelación de salarios contemplada en el artículo 2°  de la Ley
848 de 2003, “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de
Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31
de diciembre de 2004”
3.2.9.1. La Corte constata que la interpretación
histórica del artículo 2° de la Ley 848 de 2003, anual del presupuesto general
de la Nación, lleva a concluir que esa disposición contempla la congelación de
salarios de los servidores públicos que devengan más de dos SLMM, durante la
vigencia fiscal de 2004. En efecto, dicha interpretación histórica, llevada a
cabo a partir de los antecedentes legislativos del proyecto correspondiente en
el Congreso de la República, arroja esa conclusión.
Al revisar los antecedentes del proyecto
correspondiente a la Ley bajo examen, la Corte observa que en cumplimiento de
lo dispuesto por la Constitución Política y el Estatuto Orgánico del
Presupuesto (EOP), el Gobierno Nacional presentó a consideración del Congreso
la propuesta de ley para decretar el Presupuesto de Rentas y Recursos de
Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del año 2004. Sin
embargo, las Comisiones Terceras y Cuartas del Senado y de la Cámara de
Representantes en sesión conjunta, y de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 56 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, aprobaron la devolución al
Gobierno Nacional del mencionado proyecto, por considerar que no se ajustaba a
los preceptos de dicha Ley Orgánica.[70]
El Gobierno entonces realizó las enmiendas solicitadas y nuevamente presentó el
proyecto, junto con un mensaje presidencial contenido en el documento
denominado “Acta de Presentación”, que fue publicado en la Gaceta del Congreso
N° 447 del 29 de agosto de 2003. El propósito de dicho mensaje presidencial fue
favorecer que se adelantara en el Congreso “una discusión franca y transparente
sobre la situación de las finanzas públicas y, en particular, sobre la
composición y magnitud del presupuesto de 2004 y de sus fuentes de
financiación.”[71]
Al referirse a los criterios que orientaron al
Gobierno a la hora de preparar el proyecto de ley anual de presupuesto para la
vigencia fiscal de 2004, el
Presidente de la República expuso que se había programado un presupuesto
realista considerando los recursos que previsiblemente se obtendrían durante
ese año, así como el ahorro que se pudiera generar en el presupuesto general de
la nación por la aprobación del referendo de que trataba la Ley 796 de 2003,
“ahorro estimado en cerca de $550 mm”. En la eventualidad de que la ciudadanía
no aprobara el proyecto de acto legislativo, el Gobierno efectuaría “los
ajustes presupuestales a que hubiera lugar de conformidad con lo dispuesto por
el EOP y los pronunciamientos de la Corte Constitucional”. También se
refirió el Presidente al compromiso gubernamental con la reducción del gasto y
con la reforma a la administración pública. En este orden de ideas, sostuvo que
la propuesta de congelar los gastos de funcionamiento, contenida en el proyecto
de referendo, buscaba disminuir de manera permanente el nivel de gasto público,
en la medida en que se reducía la base sobre la cual dicho gasto se aumenta.
Ahora bien, en el mensaje en comento el Presidente
explicaba que el ahorro estimado que se obtendría de la aprobación del
referendo provendría, concretamente, de las propuestas económicas contenidas en
el mismo, referentes a lo siguiente: "a) el límite al crecimiento de los
salarios y pensiones superiores a dos salarios mínimos legales mensuales
(SMLM); b) la limitación a la existencia de pensiones y salarios mayores a 25
SMLM con cargo a recursos de naturaleza pública; y c) la supresión de
contralorías departamentales, distritales y municipales.” Se proponía también
“mantener los gastos de funcionamiento al nivel de 2002, para disminuir el
nivel de gasto de manera permanente y reducir las necesidades de financiación
del presupuesto.”[72]
Esta limitación de los gastos de funcionamiento tenía implícita una congelación
de las pensiones y salarios que estuvieran por encima de dos SLMM, lo cual, a
juicio del Gobierno, afectaría “a un porcentaje muy reducido de la nómina
estatal, sobre todo a nivel nacional, dado que el 71% de los empleados que
conforman la nómina del orden nacional se encuentra por debajo de dos SMLM.[73]” [74]
Se lee en el mensaje presidencial lo siguiente, en
relación concreta con el tema de la congelación de salarios:
“Gastos de personal para 2004. Los gastos
de personal para 2004, ascienden a $7.9 billones (3.2% PIB) o el 21.4% de los
gastos de funcionamiento y representan un incremento del 7.1% respecto a 2003,
el cual, en términos absolutos, equivale a un aumento de $523 mm. A pesar
de que los salarios de los funcionarios que ganan más de 2 SMLM no se aumentan,
el incremento del 7.1% se explica por el fortalecimiento de los gastos de
personal en el sector de seguridad y defensa, como se muestra en el cuadro
3.29. En efecto, mientras los gastos de personal para defensa y policía crecen
en 14.1%, los de las demás entidades permanecen constantes respecto a los de
2003.[75]
(Negrillas y subrayas fuera del original)
Más adelante, durante todo el curso del proyecto en el
Congreso, se sigue mencionando constantemente que el rubro de gastos de
funcionamiento consignado en la norma ahora demandada fue calculado teniendo en
cuenta la congelación de los salarios de los funcionarios públicos que ganaran
más de dos SLMM, de acuerdo con la propuesta contenida en la Ley 796 de 2003
que convocaba a referendo. Así por ejemplo, en la ponencia para primer debate
en la Cámara de Representantes, sobre el tema de salarios se reiteró que “De
acuerdo con la información del Ministerio de Hacienda, los gastos de personal
se programaron con base en los cargos realmente ocupados y suponiendo un
aumento salarial promedio del 6%, equivalente a la inflación prevista para
2003, para los servidores públicos que devenguen hasta dos salarios mínimos y
ninguno para los demás, de conformidad con lo previsto en la ley de referendo,
Ley 796 de 2003, y considerando la política en materia salarial
anunciada por el Gobierno Nacional.”[76]
(Negrillas y subrayas fuera del original)
Posteriormente, sobre el mismo punto, en la ponencia
para Segundo debate en la Cámara de Representantes, se indicó que “Para los
gastos de personal: la programación para 2004 se ha hecho con base en el costo
previsto de las nóminas en 2003, es decir el costo de los cargos realmente
ocupados. Se ha supuesto un incremento del 6% en la remuneración de
aquellos  funcionarios públicos que devenguen dos o menos SLMM, equivalente a
la inflación prevista para 2003. Por su parte, los gastos indirectos de
personal no se incrementan...”[77]
(Negrillas y subrayas fuera del original)
También en la ponencia para segundo debate en el
Senado, se vuelve a mencionar el tema de la congelación de los salarios de los
servidores públicos en estas palabras: “Sobre el cálculo de gastos de
personal en el proyecto de ley, algunos ponentes expresaron su distancia sobre
la previsión en que está basado, por cuanto estiman que de no aprobarse el
referéndum el Gobierno no podrá adoptar la congelación salarial por decreto
toda vez que sobre ella se habrá pronunciado negativamente el constituyente
primario. De modo que ese ejercicio de futurología electoral y prospectiva
presupuestal podrá encontrar ese escollo.”[78]
3.2.9.2. Así pues, no cabe duda a la Corte en cuanto a
que, sobre la base de la posible aprobación del referendo convocado mediante la
Ley 796 de 2003, el  Congreso de la República, atendiendo a la propuesta del
Gobierno, durante todo el debate parlamentario y hasta la aprobación de la ley[79] aceptó congelar los
salarios superiores a dos SLMM durante la vigencia fiscal de 2004, decisión con
base en la cual se calculó el rubro mencionado en el artículo 2° de la ley
acusada.
No obstante todo lo anterior, como es de público
conocimiento el pueblo no aprobó las propuestas económicas contenidas en el
Referendo, entre ellas la relativa a la congelación de los salarios de ciertos
funcionarios, por lo cual la pretendida reforma constitucional no se llevó a
cabo. Sin embargo, en lo relativo al tema de la congelación de salarios del
sector público ello no motivó que, con posterioridad a la divulgación de los
resultados del Referendo,  durante el trámite legislativo que se hallaba en
curso se hicieran los correspondientes ajustes a fin de que la Ley fuera
adoptada teniendo en cuenta la no aprobación de las referidas propuestas
económicas. Posiblemente ello se debió a que los resultados oficiales de la
jornada electoral referendaria que tuvo lugar el día 25 de octubre de 2003 sólo
se dieron a conocer con la comunicación de la Resolución N° 001 de enero 2 de
2004[80],
es decir después de la entrada en vigencia de la Ley 848 de 12 de noviembre de
2003, anual de presupuesto general de la Nación.  Por lo anterior, el texto de
la Ley 848 finalmente sancionada recoge la propuesta de congelación salarial
contemplada en el numeral 14 del Referendo.
Ahora bien, una vez publicados por el Consejo Nacional Electoral los
resultados oficiales de la jornada electoral referendaria, tampoco el Gobierno
ha procedido, hasta la fecha del presente pronunciamiento, a llevar a cabo las
adiciones o traslados presupuestales que permitan reajustar los salarios de los
servidores públicos que devengan más de dos SLMM. Ciertamente, como el mismo
informe del Ministerio de Hacienda rendido a solicitud del magistrado
sustanciador lo revela,  “A la fecha[81]
no se ha (sic) incrementado los salarios de los servidores públicos. Lo
anterior obedece a la programación del Presupuesto General de la Nación para la
vigencia fiscal de 2004, se tuvieron en cuenta (sic) las preguntas establecidas
en el referendo convocado mediante la Ley 796 de 2003 “por la cual se convoca
un referendo y se somete a la consideración del pueblo un proyecto de Reforma
Constitucional...”[82]
(Nota de pie de página fuera de la cita original).
Aunque  en la comunicación enviada a esta Corporación  en respuesta
a la pregunta sobre la vigencia de la congelación salarial, la Directora
Encargada del Presupuesto General de la Nación  afirma que “al no ser
aprobada la pregunta 14 del referendo, se están analizando los diferentes
escenarios de incremento salarial dando cumplimiento a lo establecido en la
sentencia C-1017 de 2003 y determinar así el faltante de Gastos de Personal e
iniciar el trámite de adición al presupuesto del año 2004 ante el congreso de
la República y subsanar el faltante de apropiación, con el fin de decretar el
incremento salarial correspondiente al alo en curso”, lo cierto es que a la
fecha del presente pronunciamiento tal modificación del artículo 2° de la Ley
848 de 2003, por la vía de la adición presupuestal, no se ha llevado a efecto.
En tal virtud, mientras dicha adición no se produzca, corresponde a
esta Corporación estudiar la constitucionalidad de dicho artículo, respecto de
la congelación salarial prevista actualmente en él.
3.2.10.  Cargo relacionado con el contenido del artículo 2° de la Ley 848 de
2003 y los resultados del Referendo convocado mediante la Ley 796 de 2003.
3.2.10.1. Como se dijo en el Acápite de antecedentes,
al parecer de la demandante la Carta Política reconoce eficacia jurídica a la
abstención cuando se trata de reformas constitucionales por la vía
referendaria, por lo cual resulta incuestionable que la Ley 848 de 2003 viola
los artículos 3°[83],
103[84]
y 378[85]
de la Constitución, al desconocer la decisión soberana del pueblo adoptada al
no votar el Referendo convocado mediante la Ley 796 de 2003, concretamente las
preguntas concernientes a la congelación y limitación de los salarios y
pensiones del sector público y al recorte de las transferencias a las
universidades.
3.2.10.2. A juicio de la Corte, el anterior cargo no
está llamado a prosperar, pues constata que, en virtud del resultado de la
jornada electoral convocada mediante la Ley 796 de 2003, la única modificación
a la Carta adoptada fue la que resultó recogida en el Acto Legislativo N° 01 de
2004, que refleja exclusivamente la decisión del pueblo de producir una reforma
constitucional en materia de pérdida de derechos políticos, acogiendo la
propuesta planteada en la primera pregunta sometida a consideración del
electorado.
En tal virtud, la Corte estima que el cargo que
formula la actora carece de un fundamento normativo de carácter constitucional
que lo sustente.
3.2.11. Examen de constitucionalidad del artículo acusado en cuanto, según
se desprende de su interpretación histórica, prevé una congelación salarial.
3.2.11.1. En los acápites  anteriores la Corte ha concluido lo
siguiente: (i) Que a la fecha no se ha expedido el Estatuto del Trabajo llamado
a desarrollar el artículo 53 superior en lo relativo al carácter móvil de
salario, por lo cual los alcances de los derechos y principios constitucionales
sobre este tema se deducen directa y exclusivamente de la interpretación de la
Constitución. (ii) Que el contexto normativo dentro del cual debe examinarse la
norma acusada ha variado respecto del que estaba vigente cuando se adoptó la
sentencia C-1017 de 2003, especialmente en razón de la pérdida de vigencia de
la Ley 796 de 2003, por medio de la cual se convocaba a un referendo. (iii) Que
la interpretación histórica del artículo 2° de la Ley 848 de 2003, anual del
presupuesto general de la Nación, lleva a concluir que esa norma contempla la
congelación de salarios de los servidores públicos que devengan más de dos
SLMM, durante la vigencia fiscal de 2004 (iv) Que el contexto fáctico dentro
del cual fue aprobada la ley bajo examen prácticamente no ha variado respecto
de la situación de hecho que se presentaba cuando se aprobaron leyes de
presupuesto general de la Nación que en oportunidades anteriores fueron
demandadas ante esta Corporación por razones similares a las aquí esgrimidas.
Visto todo lo anterior, pasa la Corte a estudiar la justificación
gubernamental de la política limitativa del derecho de los servidores públicos
a mantener el poder adquisitivo del salario que debió haber sido expuesta en la
presente ocasión.
3.2.11.2 La
justificación gubernamental de la política limitativa del derecho de los
servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del salario. Indicación de
los fines de la limitación y de la magnitud de la misma. Examen de la
razonabilidad de esta justificación.
3.2.11.2.1. Como lo ha hecho ver esta Corporación y
ahora se reitera, todos los años en el momento de presentar el proyecto de
presupuesto general de la Nación (no posteriormente[86]), si el Gobierno se
propone establecer limitaciones al derecho de los servidores públicos a
mantener el poder adquisitivo del salario, debe justificar esta política
señalando cuál es el fin constitucional que se persigue con ella y, además,
indicar la fórmula cuantitativa de dicha limitación. También debe presentar
argumentos que expliquen por qué la limitación de los reajustes salariales es
necesaria, de manera tal que no pueda ser substituida por otra medida, y por
qué la fórmula que se acoge no es desproporcionada, es decir no implica un
sacrificio excesivo de derechos frente al beneficio constitucional que se
obtiene.
En la presente oportunidad la Corte ha revisado los
antecedentes legislativos de la Ley 848 de 2003, y sobre el cumplimiento del
deber anterior ha encontrado lo siguiente:
En el mensaje antes mencionado, dirigido por el
Presidente de la República al Congreso Nacional cuando por segunda vez se
presentó el proyecto de ley correspondiente -mensaje recogido en el documento
denominado “Acta de Presentación”, que fue publicado en la Gaceta del Congreso
N° 447 del 29 de agosto de 2003-, el primer mandatario hizo referencia a los
fines que perseguía la propuesta de congelar los salarios públicos de los
servidores remunerados con más de dos SLMM, así:
En primer lugar se refirió a la magnitud del problema
fiscal, que era necesario que el país conociera, y a las políticas del Gobierno
para hacerle frente. Estas políticas pretenderían "poner al país en una
senda de crecimiento sostenido de largo plazo, lo cual implica generar las
condiciones macroeconómicas que permitan recuperar la confianza y la inversión
privada”. La política económica estaría encaminada a lograr tal crecimiento
económico, “de manera que asegure una reducción de los actuales niveles de
desempleo, de pobreza e inequidad, y se logre maximizar el bienestar de la
sociedad.”
Más adelante el mensaje prosiguió explicando, entre
otros temas, el ajuste fiscal que sería necesario llevar a cabo a fin de
obtener los anteriores propósitos, para lo cual  era menester que el debate
parlamentario profundizara en “la composición del presupuesto; en qué se
gasta, en qué se invierte y esto cómo se financia, de tal manera que se busque
que los recursos públicos se destinen a atender los gastos que realmente apoyen
el desarrollo económico y social del país a través de la construcción de lo
público.”
Señaló entonces el documento que para el propósito de
construir “un Estado socialmente responsable y comprometido con el
desarrollo económico y el bienestar social de sus ciudadanos”, el Gobierno
Nacional estaba comprometido con la reducción del gasto y con la reforma a la
administración pública. En este orden de ideas, la propuesta de congelar los
gastos de funcionamiento buscaba “disminuir de manera permanente el nivel de
gasto público, en la medida en que se reduce la base sobre la cual dicho gasto
se aumenta”. También en el mismo sentido se dijo que se proponía “mantener
los gastos de funcionamiento al nivel de 2002, para disminuir el nivel de gasto
de manera permanente y reducir las necesidades de financiación del
presupuesto”.
Adicionalmente, a manera de justificación de la
medida, el Presidente resaltó que “la congelación de salarios afectaría a un
porcentaje muy reducido de la nómina estatal, sobre todo a nivel nacional, dado
que el 71% de los empleados que conforman la nómina del orden nacional se
encontraban por debajo de dos SMLM.”  Y refiriéndose a todas las medidas
económicas contempladas en el referendo, entre ellas la congelación de salarios
del sector público, mencionó que con ellas, para el presupuesto general de la
Nación, se calculaba “un ahorro de $738 mm en 2003 y de $623 mm en 2004”.
3.2.11.2.2. De las anteriores referencias a los
objetivos perseguidos con la congelación de salarios prevista en el presupuesto
general de la Nación correspondiente a la vigencia de 2004, la Corte entiende
que en líneas generales lo que se proponía el Gobierno y fue aceptado por el
Congreso, se resume de la mejor manera en las frases contenidas en el Acta de
Presentación en comento,  según las cuales se quería (i)“disminuir de manera
permanente el nivel de gasto público, en la medida en que se reduce la base
sobre la cual dicho gasto se aumenta” y (ii) “reducir las necesidades de
financiación del presupuesto”.
Esta última expresión alude al déficit fiscal, pues
éste es el que origina la necesidad de “financiar el presupuesto”. Por lo
tanto, la Corte entiende que debe verificar también las explicaciones
gubernamentales relativas a la situación de déficit público. Al respecto, en el
mismo documento que se viene comentando, el Presidente de la República explica
al Congreso que “como resultado del mayor déficit fiscal y de factores
ligados al desempeño macroeconómico, desde 1995 la deuda pública como
porcentaje del PIB comenzó a crecer en forma acelerada”, de manera tal que “el
crecimiento sostenido de la deuda neta del Sector Público No Financiero hoy
alcanza niveles superiores al 50% del PIB.”  Esta situación, dice el
mensaje, motivaba la necesidad de evaluar la sostenibilidad de la deuda
pública.
Expresa entonces el documento que el estudio sobre la
cuestión arrojaba la conclusión de que “la sostenibilidad de la deuda
pública da cuenta de la capacidad que tiene el sector público para servir su
deuda, sin necesidad de llevar a cabo una reestructuración de la misma o un
ajuste forzado y severo en los ingresos y/o en los gastos.” Sin embargo, este
análisis de sostenibilidad partía “de las metas de déficit del programa
económico del gobierno (el déficit previsto del Sector Público Consolidado -SPC
% del PIB- va desde 2.6% en 2003 hasta 1.9% en 2010, siendo 2.3% la meta para
el final del presente cuatrienio). En este escenario, el saldo de la deuda del
SPNF se reduce de 51.3% del PIB en 2003 a 46.7% del PIB en 2010, proyectándose
una reducción recurrente de los saldos entre el 2002 y el 2010.”
Por eso, prosigue el Presidente afirmando que “(l)a reducción en el saldo de
la deuda es consecuencia del ajuste programado en las finanzas públicas, el
cual permite generar superávit primarios considerables a partir de 2003”. Y
más adelante reitera que “el manejo prudente de las finanzas públicas y un
ajuste hecho a tiempo evitaría que una crisis de financiación implicara un
ajuste fiscal a la fuerza, con consecuencias lamentables para el país.”
De esta manera, la Corte concluye que los objetivos
explícitos de disminuir de manera permanente el nivel de gasto público,
reduciendo la base sobre la cual dicho gasto se aumenta  -base de la cual
forman parte los salarios que se congelan-, pretendía en últimas reducir en el
largo plazo el déficit fiscal.
3.2.11.2.3. Ahora bien, dado que la política de
congelación de salarios del sector público superiores a dos SLMM recogida en el
proyecto de  ley de presupuesto general de la Nación para 2004 formaba parte de
las propuestas económicas del Referendo, que para el momento en que se presentó
al Congreso tal proyecto de ley presupuestal la respectiva jornada democrática
referendaria no había tenido lugar, y que para cuando la ley fue finalmente
aprobada los resultados oficiales del Referendo no habían sido publicados por
el Consejo Nacional Electoral, estima la Corte que es necesario verificar si,
dentro de la exposición de motivos al proyecto de Ley para convocar a Referendo
se hicieron consideraciones adicionales justificativas de dicha política de
congelación salarial, que pudieran ser tenidas en cuenta en el presente caso, a
fin de verificar la razonabilidad de la limitación al derecho de ciertos
servidores públicos a mantener el poder adquisitivo real del salario.
El numeral 14 del Referendo contenido en la Ley 796 de
2003, relativo a la congelación de algunos gastos de funcionamiento y de
ciertos salarios públicos, no hacía parte del proyecto originariamente
presentado por el Gobierno, y fue incluido por éste antes del primer debate con
el título de “racionalización del gasto público”.
En la ponencia para segundo debate
en la Cámara de Representantes, sobre la justificación dada por el Gobierno a
esta propuesta, se explicó lo siguiente:
“El artículo 345 de la Constitución es una
norma de parámetros generales relacionados con el Presupuesto. Se le adiciona
un parágrafo transitorio que congela durante dos años el gasto de
funcionamiento de los órganos integrantes del Presupuesto General, de las
entidades descentralizadas, autónomas, y de las entidades territoriales,
incluyendo salarios y pensiones superiores a 2 salarios mínimos legales
mensuales. Se exceptúan de esta disposición los gastos destinados a la
seguridad democrática (salvo los salarios), el pago de nuevas pensiones y
nuevas cotizaciones a la seguridad social o compensaciones. También se exceptúan
las transferencias del sistema de participaciones territoriales, cuyo monto
global seguirá definiéndose según lo dispuesto en la Carta Política, aunque los
municipios y departamentos sí pueden tener ahorros en estos recursos por la
congelación del gasto de funcionamiento y de salarios, los cuales se utilizarán
para incrementar las reservas de los fondos pensionales territoriales, del
magisterio y el pasivo pensional del sector salud.
“En este tema consideramos oportuno
referirnos a los argumentos señalados en el informe remitido a esta corporación
por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y expuestos por el titular de
esta cartera ante las Comisiones Primeras.
La congelación del gasto de funcionamiento
del Estado es un tema complejo, que genera preocupación, pero cuya urgencia es
innegable ante la situación fiscal actual.
El país se encuentra en la disyuntiva de
asegurar simultáneamente la reducción del déficit fiscal, la estabilización de
su deuda pública y el mantenimiento de un gasto social significativo,
sostenible y complementario a la estrategia de seguridad. Estos son propósitos
necesarios para recuperar la estabilidad económica, la inversión, el empleo y
retomar el camino del desarrollo.
Las finanzas públicas deben ser
estabilizadas con acciones concretas, tanto en materia de ingresos, como de
control del gasto público. En relación con los ingresos, el proyecto de reforma
tributaria y las gestiones del Gobierno frente a los organismos de crédito
internacional resultan de terminantes.
Pero el ajuste fiscal exige también la
restricción del gasto público aspecto que no puede afectar la inversión social,
que ya es mínima, ni el pago de la deuda.
Así las cosas, debe recurrirse al concepto
de gasto de funcionamiento.
En la coyuntura actual la propuesta de
congelamiento del gasto produce ahorros decisivos. Para el año 2003 significará
un monto de 1.5 billones (0.7% del PIB). Y en 2004, de 1.3 billones (0.55% del
PIB).
Con la fórmula que se propone las
transferencias del sistema de participaciones territoriales no se afectan.
La realidad es que actualmente no hay cómo
financiar el desbordado gasto actual del Estado y si no se adopta este tipo de
medidas el país se verá abocado a situaciones aún más difíciles.
Es un asunto en el que los Congresistas, al
dar vía libre al artículo, permitimos que los ciudadanos tomen la decisión.”[87]
(Negrillas fuera del original.)
3.2.11.3. Las anteriores justificaciones a la luz de la jurisprudencia
precedente.
3.2.11.3.1 Como se recuerda, la jurisprudencia de esta
Corporación ha hecho ver que al Gobierno, cuando se propone limitar el derecho
de los servidores públicos a mantener el poder adquisitivo real del salario, le
corresponde justificar tal limitación, antes de su adopción, mediante una carga
argumentativa exigente, que debe referirse por lo menos a los siguientes
tópicos: “si se justifica  limitar el derecho dadas las circunstancias del
caso; qué características del diseño de la limitación son constitucionalmente
admisibles; qué grado puede alcanzar la limitación a la luz de los fines
invocados para justificarla; y cuáles son los criterios para armonizar los
derechos y fines enfrentados a medida que evoluciona la política salarial, que
se transforma el contexto socioeconómico y jurídico y que las pasadas
limitaciones han tenido un efecto diferencial sobre las distintas escalas
salariales, lo cual torna la carga de argumentación más exigente cada año.”[88]
Esta carga argumentativa, además, no puede formularse
en términos tan abstractos “que sea imposible para el juez determinar en qué
medida el peso que tiene el fin buscado logra justificar el grado de afectación
del derecho a mantener el poder adquisitivo en las escalas salariales en que
haya sido limitado.”[89]
Fuera de lo anterior, cuando el escrutinio de razonabilidad de una medida
limitativa de derechos es estricto, como según los precedentes jurisprudenciales
lo debe ser en este caso, el juez constitucional no puede suplir al Gobierno en
la tarea de justificar plenamente la limitación que propone.
3.2.11.3.2 Así las cosas, examinados los
argumentos justificativos de la congelación salarial expuestos por el Gobierno
y aceptados por el Congreso tanto en el momento de tramitar la Ley 796 de 2003
mediante la cual se convocaba a Referendo, como cuando se surtió el proceso
legislativo de adopción de la Ley 848 del mismo año, contentiva del presupuesto
general de la Nación para 2004, la Corte observa que dicha justificación no
satisface los parámetros a que ha hecho referencia la jurisprudencia
constitucional arriba comentada, porque se limita a esgrimir que el progresivo
crecimiento del déficit fiscal y los niveles a que ahora llega determinan la
adopción de la medida. Al respecto, es de anotar que aunque la Corte le ha
concedido importancia económica de la necesidad de reducir el déficit fiscal,
ha estimado que esta necesidad, como justificación que da el Gobierno respecto
de la limitación del derecho de los trabajadores a mantener el poder
adquisitivo real de su salario, debe ser sustentada mediante argumentos que
demuestren que, a la luz de la Constitución, este objetivo es relevante. Es
decir la justificación debe demostrar que la reducción del déficit desde el
punto de vista constitucional es un objetivo imperioso y por qué las
características del diseño de la limitación son constitucionalmente admisibles.[90] En el presente caso la
justificación gubernamental no cumple este requisito, ya que no se demuestra la
necesidad, proporcionalidad y razonabilidad de la limitación, ni se analiza la
incidencia acumulada de tal limitación del derecho al reajuste por causa de
anteriores restricciones, ni el efecto diferencial sobre las distintas escalas
salariales.
Por todo lo anterior, la Corte estima que las
justificaciones gubernamentales son abstractas y por lo tanto no permiten
ponderar el peso de la restricción introducida al derecho de los trabajadores a
mantener el poder adquisitivo real de su salario, frente a los beneficios
constitucionalmente relevantes que dicha limitación permitiría.
3.2.11.4.
Escrutinio sobre la razonabilidad de la limitación del derecho de mantener la
capacidad adquisitiva real del salario en el presente caso. Aplicación del
juicio estricto de constitucionalidad a la norma acusada.
3.2.11.4.1. Visto que efectivamente la disposición acusada limita el
derecho de los servidores públicos cobijados por la ley de presupuesto general
de la Nación a mantener el reajuste de su salario, y examinadas las
explicaciones expuestas por el Gobierno para justificar dicha limitación,
corresponde a la Corte verificar si la limitación en cuestión cumple con los
requisitos establecidos por la Carta Política, siguiendo los criterios que se
han precisado en la jurisprudencia constitucional.  Para ello, siguiendo los
precedentes jurisprudenciales arriba comentados, aplicará un juicio estricto de
constitucionalidad.[91]
Como se recuerda, el juicio estricto de
constitucionalidad que en ocasiones anteriores ha sido utilizado para examinar
las normas que restringen o limitan el derecho fundamental a mantener el poder
adquisitivo real del salario se desarrolla en varias etapas, así: (i) una
primera, que consiste en determinar si el objetivo que persigue la referida
limitación constituye un fin imperioso constitucionalmente relevante; (ii) un
segundo paso, en el que se establece si el medio utilizado por el legislador es
constitucionalmente válido; (iii) y finalmente,  en un tercer paso en el cual
se verifica si “la relación entre medio y fin es razonable, es decir, que el
medio es necesario y proporcionado para alcanzar el fin propuesto”[92]; en esta última etapa
el juez constitucional debe examinar el aspecto temporal de la medida, es
decir, por cuánto tiempo se adopta, que precedentes de similares restricciones
registra, de manera tal que el efecto acumulado de anteriores restricciones haga
más gravosa la nueva limitación, etc. Procede la Corte a aplicar el anterior
método de escrutinio en el presente caso.
3.2.11.4.5. Objetivo de la limitación al derecho de mantener
el poder adquisitivo real del salario:
En cuanto al objetivo que se persigue con la medida
limitativa del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario -medida
según la cual para la vigencia fiscal de 2004 los salarios de los servidores
públicos que devenguen hasta dos SLMM se reajustan en un porcentaje equivalente
a la inflación registrada para 2003, y los de los demás servidores públicos no
se reajustarán en modo alguno sino que se mantendrán congelados-, como arriba
se vio las explicaciones del Gobierno, que el Congreso acogió, indican que con
ella se pretende aliviar el déficit fiscal que acosa a las finanzas públicas
desde hace varios años, y disminuir el crecimiento de la deuda pública.
Al respecto, la Corte reitera una vez más que esta
finalidad no sólo es imperiosa sino que es constitucionalmente válida.
Ciertamente, los criterios vertidos en sentencias anteriores relativas al tema
del reajuste de los salarios públicos indican que “existe un interés público
real, concreto e imperioso en superar el elevado y sostenido déficit de las
finanzas públicas, así como el crecimiento en la deuda externa e interna de la
Nación”.[93]
Por este aspecto, la medida limitativa de derecho consagrada en la norma
bajo examen supera el examen de constitucionalidad.
No obstante, la Corte reitera con particular énfasis
que no cualquier interés estatal justifica la limitación del derecho de los
servidores públicos a mantener el poder adquisitivo real del salario. Tal
derecho sólo puede ser limitado para promover el fin constitucionalmente
imperioso de preservar la estabilidad macroeconómica reduciendo el gasto en
circunstancias de déficit fiscal y elevado endeudamiento para no afectar
el gasto público social (artículo 350, CP), asegurando así la
efectividad de la solidaridad como principio fundante del Estado Social de
Derecho (artículo 1, CP), dentro de un contexto económico que justifique la
necesidad de la limitación (artículo 2, CP).[94]
3.2.11.4.6. El medio utilizado para lograr el alivio del
déficit fiscal y la disminución del crecimiento de la deuda pública.
3.2.11.4.6.1.Como en ocasiones anteriores, el medio
utilizado para lograr el aludido propósito de sanear las finanzas públicas
consiste en limitar el derecho de algunos servidores públicos a obtener el
ajuste de su salario. En este caso tal limitación es severa, pues implica que
durante el año 2004 aquellos que devengan por encima de dos SLMM no recibirán
en absoluto ningún reajuste.
A pesar de que la jurisprudencia ha dejado sentado que
el derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho
absoluto,  sino que antes bien por esencia es limitable, estas limitaciones
deben cumplir ciertas condiciones a las que ya se refirió la Corte en las
sentencias que anteriormente fueron comentadas, condiciones que evitan que el
derecho se diluya en las consideraciones relativas al principio de prevalencia
del interés general. Conforme a tales condicionamientos, (i)  el derecho a
obtener el reajuste salarial de los servidores públicos que devengan bajos
salarios es “intangible”[95];
(ii) en principio, el derecho de estos servidores al reajuste anual implica
que  el aumento de su salario mantenga su poder adquisitivo real, por lo cual
el criterio de reajuste  debe ser el del índice de inflación;  (iii) los
servidores que devengan salarios medios o altos pueden ver limitado su
derecho en mayor o menor  proporción, según el nivel salarial de cada uno. En
estos rangos, a mayor nivel salarial caben mayores limitaciones y viceversa;
(iv) el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos que devengan
salarios medios o altos  puede ser limitado pero no desconocido, “de tal
forma que no es dado dejar de reconocer algún porcentaje de aumento salarial,
en términos nominales, a dichos servidores”[96];
(v). En los salarios medios y altos “la limitación admisible debe
respetar el principio de progresividad de tal forma que a menor capacidad
económica, menor sea el grado de la limitación”[97], condición
ésta que es importante para respetar el derecho de los servidores que devengan
salarios medios.
3.2.11.4.6.2. Confrontando la norma acusada con las
anteriores condiciones que han sido señaladas por la jurisprudencia, la Corte
aprecia que el artículo acusado respeta el carácter intangible del derecho al
reajuste que tienen los servidores públicos de bajos salarios, pues permite que
haya un aumento salarial equivalente a la inflación registrada durante 2003,
para todos los servidores públicos que devengan hasta dos salarios mínimos.
Este tope -el de los dos salarios mínimos-, a partir del cual se
consideró que el derecho al reajuste en el mismo porcentaje de la inflación era
intocable, recoge un criterio adoptado por el legislador, que fue juzgado como
razonable en las sentencias anteriores que constituyen precedentes judiciales
de la actual decisión.  Por tal razón la Corte debe acoger dicho criterio, pues
además, repetidamente ha insistido que es al legislador y no al juez
constitucional a quien le corresponde desarrollar los alcances del derecho
constitucional al salario mínimo vital y móvil, del cual se desprende el
derecho al reajuste salarial que permita mantener la capacidad adquisitiva de
la remuneración.
3.2.11.4.6.2. En cambio, en cuanto al derecho al
reajuste salarial de los demás servidores públicos, es decir aquellos que
reciben salarios superiores a dos SLMM, la Corte estima que la limitación
introducida mediante el artículo 2° de la Ley 848 de 2003 no respeta las
condiciones jurisprudencialmente deducidas que hacen que tal limitación sea
constitucionalmente aceptable.  En efecto, para esa clase de servidores no se
reconoce en absoluto ningún tipo de actualización salarial; además, todos
quedan afectados por la misma medida, de manera tal que la limitación no es
proporcional al nivel salarial en que se encuentra el servidor, ni progresiva en
la medida en que el salario sea mayor. La ley no distingue entre salarios
medios y altos, desconociendo los principios de proporcionalidad y
progresividad, y haciendo más gravosa la limitación para el grupo de los
servidores que reciben salarios medios.
Por todo lo
anterior la Corte concluye que, respecto de la limitación que se aplica al
derecho de los servidores de salarios medios y bajos a obtener el reajuste de
sus asignaciones, el medio utilizado por el legislador en esta oportunidad no
es constitucionalmente válido.
3.2.11.4.7. La relación entre el
medio y el fin pretendido por el legislador. La necesidad y la proporcionalidad
de la medida. Aspecto temporal de la limitación.
Como se ha dicho, cuando el Gobierno y el Congreso deciden limitar
el derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario de los servidores
públicos, deben cumplir con la carga argumentativa que demuestre que tal
limitación es estrictamente necesaria para la obtención del fin constitucional
que se persigue, en este caso la reducción del déficit fiscal y la reducción
del crecimiento de la deuda pública, y que además no resulta desproporcionada,
es decir que el sacrificio del aludido derecho no es excesivo frente al
beneficio constitucional que de él se obtiene.
Como arriba se estudió, las justificaciones gubernamentales y las
que el órgano legislativo expusieron a la hora de presentar y aprobar el
proyecto que devino en Ley 848 de 2003 fueron de naturaleza económica mas no
constitucional.
Así las cosas, dado que no corresponde a la Corte Constitucional
correr con la carga argumentativa propia de una limitación como la que se
establece en la norma acusada[98],
no es posible analizar la justificación de la modalidad y el grado en que se en
esta oportunidad se limita el derecho a mantener el poder adquisitivo de los
salarios de los servidores públicos cobijados por la norma acusada.
3.2.11.8. La congelación de salarios superiores a dos
SLMM y los parámetros de constitucionalidad a tener en cuenta por las
autoridades competentes a fin de garantizar el derecho a mantener el poder
adquisitivo real. Exequibilidad condicionada de la norma acusada.
3.2.11.8.1. En la presente oportunidad, en la aplicación del
test de razonabilidad que acaba de llevarse a cabo, la Corte ha detectado lo
siguiente: el artículo 2° de la Ley 848 de 2003 contiene dos decisiones
distintas relativas al reajuste de los salarios de los servidores públicos
cobijados por tal disposición. La primera consiste en determinar un reajuste
salarial en el mismo índice de la inflación registrada para el año 2003, a
favor de aquellos servidores que devengan hasta dos salarios legales mínimos
mensuales. La segunda indica que por encima de este tope los servidores
públicos mencionados no obtendrán ningún reajuste salarial. [99]
3.2.11.8.2. En cuanto a la primera de estas dos
determinaciones, la Corte ha encontrado que ella respeta el carácter intangible
del derecho al reajuste que tienen los servidores públicos de bajos salarios,
por lo cual se ajusta a la Constitución. Además, el tope de dos salarios
mínimos escogido por el legislador para reconocer tal carácter intangible es un
criterio preciso y específico, que había sido estimado como razonable por esta
Corporación en la Sentencia C-1017 de 2003.
3.2.11.8.3. En cambio, en cuanto a la segunda determinación,
relativa a la congelación absoluta del salario de los demás trabajadores, la
Corte ha hallado que la limitación consagrada, aunque pretende obtener un
objetivo constitucional relevante - aliviar el déficit fiscal que presentan las
finanzas públicas desde hace varios años y disminuir el crecimiento de la deuda
pública - es un medio para la obtención de tal fin que no resulta aceptable,
pues  desconoce de manera absoluta el derecho de actualización que tienen los
servidores remunerados con salarios medios o altos, y los principios de
proporcionalidad y  progresividad.
Adicionalmente, esta segunda determinación se acumula a anteriores
restricciones al derecho de mantener el poder adquisitivo del salario de esta
categoría de trabajadores, que en los tres años consecutivos próximos pasados
han visto limitado su derecho al reajuste, sin que de otro lado el Gobierno,
que propuso la medida, ni el Congreso, que la aprobó, hayan cumplido con la
carga argumentativa de justificar la estricta necesidad y proporcionalidad de
tal limitación.
3.2.11.8.4. Así las cosas, ante la
imposibilidad de aplicar el parámetro de congelación total de los salarios de
los trabajadores de ingresos medios y altos, y frente a la persistente
inactividad del legislador en el desarrollo del artículo 53 superior mediante
la expedición del estatuto del trabajo llamado a fijar los alcances del derecho
de los trabajadores a recibir una remuneración mínima vital y móvil, una vez
más se hace necesario acudir a criterios jurisprudencialmente deducidos, que
deben ser tenidos en cuenta por las autoridades competentes durante la presente
vigencia fiscal a fin de garantizar el derecho a mantener el poder adquisitivo
real del salario de esta categoría de trabajadores. Estos criterios
jurisprudenciales son los mismos recogidos en doctrina constitucional vertida
especialmente en la C-1017 de 2003, que se reiteran en esta oportunidad, y se
aplican al estudio de la norma  de la ley anual de presupuesto ahora acusada,
teniendo en cuenta las especificidades del contexto jurídico y fáctico en el
cual se adopta la presente decisión. Esos criterios que se reiteran en esta
Sentencia, y que deben ser tenidos en cuenta por el Gobierno y el Congreso
dentro del ámbito de sus competencias, son los siguientes[100]:
a. Existe un derecho constitucional, en cabeza de todos los
servidores públicos, a mantener el poder adquisitivo de sus salarios (artículo
53 y concordantes, CP) y, por ende, a que se realicen ajustes anuales en
proporción igual o superior a la inflación causada en el año inmediatamente
anterior, sin que éste sea el único parámetro que pueda ser tenido en cuenta.
En consecuencia, no puede haber una política permanente del Estado que permita
la disminución del poder adquisitivo del salario.
b. El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del
salario no es un derecho absoluto. No obstante, no cualquier interés estatal
justifica su limitación. Sólo puede ser limitado para promover el fin
constitucionalmente imperioso de preservar la estabilidad macroeconómica
reduciendo el gasto en circunstancias de déficit fiscal y elevado endeudamiento
para no afectar el gasto público social (artículo 350, CP), asegurando así la
efectividad de la solidaridad como principio fundamental del Estado Social de
Derecho (artículo 1, CP), dentro de un contexto económico que justifique la
necesidad de la limitación (artículo 2, CP).
c. El derecho de los servidores públicos que perciban salarios
iguales o inferiores a dos (2) salarios mínimos legales mensuales a mantener el
poder adquisitivo de su salario no podrá ser objeto de limitaciones dado que
tales servidores se encuentran en las escalas salariales bajas definidas por el
Congreso de la República a iniciativa del Gobierno. Por lo tanto, éstos
servidores deberán recibir el pleno reajuste de sus salarios de conformidad con
el nivel de inflación registrada en el año 2003.
d. Las limitaciones que se impongan al derecho constitucional de los
servidores públicos a mantener el poder adquisitivo del salario sólo puede
afectar a aquellos que tengan un salario superior a los dos (2) salarios
mínimos legales mensuales. El derecho de tales servidores públicos puede ser
objeto de limitaciones, es decir, su salario podrá ser objeto de ajustes en una
proporción menor a la de la inflación causada en año 2003, siempre y cuando se
dé cumplimiento a los siguientes parámetros normativos:
* Las limitaciones de los ajustes salariales anuales
deben respetar el principio de progresividad por escalas salariales, de tal
manera que quienes perciban salarios más altos se vean sujetos a las mayores
limitaciones y los servidores ubicados en la escala salarial más alta definida
por el Gobierno sean quienes estén sometidos al grado más alto de limitación.
* En todo caso, para respetar el principio de
proporcionalidad, las diferencias en los ajustes entre escalas salariales
deberán ser mínimas, y a ninguno de los servidores públicos se le podrá afectar
el núcleo esencial de ese derecho.
* Para que no se vulnere el núcleo esencial del derecho a mantener
el poder adquisitivo del salario de los servidores públicos señalados, el
ajuste en la última escala superior no podrá ser inferior al cincuenta por
ciento (50%) de la inflación causada en el año 2003. No obstante, para la
próxima vigencia fiscal de 2005 dicho tope del 50% no resultaría ajustado a la
Constitución, pues el efecto acumulado de tal restricción haría más gravosa la
limitación de derechos de los trabajadores; y porque, como enseguida se
explica, al final del cuatrienio correspondiente a la vigencia del actual Plan
Nacional de Desarrollo debe haberse reconocido la actualización plena del derecho
a mantener el poder adquisitivo real del salario a todos los servidores
públicos. Este criterio deberá ser tenido en cuenta en el Presupuesto del año
2005.
* A los servidores públicos a quienes se les limite el derecho, el
Estado les debe garantizar que, dentro de la vigencia del plan de desarrollo de
cada cuatrienio, progresivamente se avance en los incrementos salariales que
les corresponden, en forma tal que se les permita a estos servidores alcanzar
la actualización plena de su salario, de conformidad con el índice acumulado de
inflación. El Gobierno y el Congreso tienen la obligación de incluir en los
instrumentos de manejo de la política económica, previo un debate democrático,
los programas y políticas que garanticen que, dentro de los cuatro años de
vigencia del Plan Nacional de Desarrollo, se consigan reajustes progresivos que
logren alcanzar, al final de tal período cuatrienal, incrementos iguales o
superiores al índice acumulado de inflación para estos servidores.
A esta finalidad han de propender las políticas públicas
correspondientes. Lo anterior significa que la limitación del referido derecho
no constituye una deuda a cargo del Estado que deba ser cancelada
retroactivamente por éste al término del periodo de cuatro años, sino un ahorro
para hacer sostenible el gasto público social en condiciones macroeconómicas
como las mencionadas en esta sentencia.
* En cada presupuesto anual, de no justificarse la
limitación del derecho mencionado con razones cada vez más poderosas, deben
incorporarse las partidas suficientes que garanticen efectivamente la
actualización plena de los salarios durante la vigencia del plan de desarrollo.
* El ahorro que obtenga el Estado como consecuencia de
las limitaciones a los ajustes salariales que temporalmente permite la
Constitución, sólo pueden destinarse a la inversión social.
* Los ajustes salariales correspondientes a la
vigencia fiscal de 2004 deben ser reconocidos por el Estado a partir del
primero (1º) de enero de 2004, para lo cual deberán realizarse las adiciones y
traslados presupuestales necesarios, y pagarse antes de la expiración de dicha
vigencia fiscal.
El artículo acusado será declarado exequible con el
condicionamiento de que las autoridades competentes, es decir, el Gobierno y el
Congreso, deberán respetar las pautas señaladas en la consideración jurídica
número 3.2.11.8.4. de la presente Sentencia, al momento de tomar
las decisiones necesarias para materializar  en términos concretos su decisión
de limitar los salarios de los servidores públicos. En la parte resolutiva se
dará la orden al Gobierno para que, si aun no lo ha hecho, presente el proyecto
de adición o traslado presupuestal con carácter urgente, y al Congreso para que
apruebe la ley respectiva antes de la expiración de la vigencia fiscal de 2004.
Adicionalmente, se ordenará al Gobierno y al Congreso que en la aprobación del
presupuesto general de la nación correspondiente al año 2005 tengan en cuenta
que al final del cuatrienio correspondiente a la vigencia del actual Plan Nacional
de Desarrollo debe haberse reconocido la actualización plena del derecho a
mantener el poder adquisitivo real del salario a todos los servidores públicos.
Sobre el fundamento constitucional de esta orden, se
reitera que “la Ley de presupuesto sólo puede tenerse como ajustada a la
Constitución si incorpora las partidas necesarias para mantener, en los
términos de esta providencia, actualizados los salarios de los servidores
públicos. Ello comportaría que de constatarse que ello no ocurre así, el
Gobierno y el Congreso habrían incumplido un mandato constitucional. La
consecuencia de ese incumplimiento sin embargo, por la especial naturaleza de
la ley de presupuesto, por su vigencia limitada en el tiempo y por contener
calculo de rentas y autorización máxima de gastos que se agota a medida que se
ejecuta el presupuesto, no puede subsanarse mediante una declaratoria pura y
simple de inexequibilidad, ni con el recurso a las modalidades tradicionales de
sentencias de exequibilidad condicionada. El resultado no resolvería el
problema, en la medida en que el mismo no bastaría para obtener la
actualización de los salarios, y daría lugar a muchos otros, derivados de la
imposibilidad de ejecutar el presupuesto. Luego la restauración del orden
constitucional quebrantado comporta, necesariamente, una orden para que los
órganos competentes en el ámbito que les es propio, subsanen la deficiencia.”[101]
4. La congelación de pensiones
4.1. El cargo de la demanda relacionado con la congelación de
pensiones.
Como se dijo en el acápite de Antecedentes de la presente Sentencia,
la acusación formula una serie de cargos contra el artículo 2° de la Ley 848 de
2003, mediante el cual se apropia el rubro para atender los gastos de
funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública del Presupuesto
General de la Nación durante la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de
diciembre de 2004. Cargos que en general cuestionan el valor del rubro que allí
se menciona, el cual, afirma la demanda, se calculó a partir de la
consideración según la cual para esa vigencia fiscal se produciría la
congelación de los salarios y pensiones superiores a dos salarios mínimos
mensuales legales vigentes (SMLM), y se mantendrían invariables los gastos de
funcionamiento de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación
al nivel de 2002.
Dice la acusación que, en relación con las pensiones,
esta decisión de congelación resultaría ser congruente con el acto legislativo
que se aprobaría mediante el mecanismo del referendo popular que fue convocado
a través del la Ley 796 de 2003. Sin embargo, como en opinión de la ciudadana
demandante las propuestas contenidas en dicha ley fueron rechazadas por la
decisión popular al no haber obtenido el umbral mínimo de participación exigido
por las normas superiores, entonces debe concluirse que el artículo 2° de la
Ley 848 de 2003 viola los artículos 3° y 103 de la Carta Política, al
desconocer la decisión soberana del pueblo adoptada al no votar el referendo.
Además, como se reseñó arriba, la demanda agrega que
el artículo acusado presenta una omisión legislativa relativa en materia de
ajuste de pensiones, pues la actualización de las mismas sería una exigencia
constitucional.
4.2.
La congelación de pensiones contemplada en el artículo 2°  de la Ley 848 de
2003, “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y
la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de
diciembre de 2004”
4.2.1 Como en el caso de los salarios de los servidores públicos que
devengan más de dos SLMM, la Corte constata que la interpretación histórica  el
artículo 2° lleva a concluir que el legislador previó la congelación de las
pensiones superiores a dos SLMM cobijadas por la Ley de presupuesto. A esta
conclusión llega también a partir de los antecedentes legislativos del proyecto
correspondiente en el Congreso de la República, que revelan que el rubro que en
este artículo se menciona fue calculado teniendo en cuenta dicha congelación.
4.2.2. No obstante lo anterior, una vez conocidos los
resultados del Referendo, y ante la vigencia de lo prescrito por el artículo 14
de la Ley 100 de 1993[102],
el Gobierno viene cancelando la mesadas pensionales cobijadas por el
presupuesto general de la Nación con el incremento dispuesto en aquella norma,
es decir con el reajuste equivalente a la variación porcentual del índice de
precios al consumidor certificado por el DANE para el año 2003. Así lo afirma
el informe rendido al despacho del magistrado sustanciador por el Ministerio de
Hacienda, en donde se dice que “al no ser aprobada la pregunta 14 del
referendo, se dio cumplimiento a partir de 1° de enero de 2004 al reajuste de
las pensiones establecido en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993”.[103]
Visto lo anterior, es decir, siendo evidente que las
pensiones superiores a dos SLMM a la fecha del presente pronunciamiento no se
encuentran congeladas, sino que desde el primero de enero del año en curso
vienen siendo pagadas con el incremento dispuesto en el artículo 14 de la Ley
100 de 1993, se pregunta la Corte si esta circunstancia debe llevarla a
proferir un fallo inhibitorio por sustracción de materia. Es decir, si por el
hecho de que el Gobierno venga pagando el incremento pensional según lo
indicado por el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, carezca de objeto  su
pronunciamiento sobre la constitucionalidad del artículo 2° de la Ley 848 de
2003, en cuanto su interpretación histórica indica que consagra una congelación
de pensiones superiores a dos SLMM.
Para responder a este interrogante, la Corte tiene en
cuenta que a pesar de que el Gobierno viene reconociendo el incremento de todas
las pensiones, lo está haciendo sin que haya mediado una nueva ley que apruebe
una adición o traslado presupuestal para cubrir el faltante de recursos. En
efecto, en la misma respuesta dada por el Ministerio de Hacienda al
Despacho del Magistrado Sustanciador, para responder a la pregunta relativa a
si a la fecha habían sido reajustadas las pensiones de todos o algunos de los
pensionados cobijados por la misma Ley, el referido Ministerio indicó que esta
nueva ley no se había producido, pero que se produciría.  En efecto, dicha
respuesta dice así:
“En la Ley 848 de 2003 “por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de
2004”, y decreto 3787 de 2003 “Por el cual se liquida el Presupuesto General de
la Nación para la vigencia fiscal de 2004, se detallan las apropiaciones y se
clasifican los gastos.”... se incluyeron los recursos necesarios para el pago
de pensiones sin incremento a aquellas mesadas pensionales superiores a dos
salarios mínimos, de acuerdo a lo establecido en la pregunta 14 de la Ley 796
de 2003.
“Sin embargo al no ser aprobada la
pregunta 14 del referendo, se dio cumplimiento a partir de 1° de enero de 2004
al reajuste de las pensiones establecido en el artículo 14 de la Ley 100 de
1993 que dice: “Reajuste de Pensiones. Con el objeto de que las pensiones
de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, en
cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su
poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el 1o. de
enero de cada año, según la variación porcentual del Indice de Precios al
Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior. No
obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal
mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje
en que se incremente dicho salario por el Gobierno.”
“Los recursos necesarios para cubrir el
faltante para el pago de las mesadas pensionales de la presente vigencia,
serán incluidos en las modificaciones de la Ley anual de Presupuesto de la
vigencia 2004, que el Gobierno Nacional presentará para aprobación el
Congreso de la República.” (Negrillas y subrayas fuera del original)
4.2.3. Así pues, el hecho de que el Gobierno venga
pagando el reajuste pensional no significa que el artículo 2° de la Ley 848 de
2003 haya sido modificado mediante una ley de adición presupuestal para incluir
en el presupuesto de gastos el rubro correspondiente a tal reajuste. Así las
cosas, la Corte entiende que debe llevar a cabo el examen de constitucionalidad
de la disposición acusada según su tenor actual, y la interpretación histórica
del mismo.  Pasa la Corte a hacer el estudio respectivo.
4.3. La imposibilidad constitucional de congelar las
pensiones.
4.3.1. La Corte recuerda ahora los conceptos vertidos
en su jurisprudencia precedente, relativos a la diferencia constitucional que
existe entre la posibilidad de limitar el derecho a mantener el poder
adquisitivo real del salario, y la posibilidad de limitar el derecho a mantener
dicho poder adquisitivo en el caso de las pensiones. Sobre el tema, en la
Sentencia C- 1064 de 2001 se dijo con toda claridad lo siguiente:
“4.2.2.3. Una distinción necesaria: el
caso de las pensiones. De la posibilidad de limitar con fundamento en
razones constitucionales suficientes el derecho constitucional a mantener el
poder adquisitivo del salario no se deduce, mutatis mutandis, la
posibilidad de limitar el derecho constitucional al reajuste de las pensiones
legales. La garantía constitucional del artículo 53 inc. 3 C.P. protege a
personas que por su condición de jubilados gozan de una pensión – por lo
general inferior al salario último devengado – luego de haber terminado su vida
laboral, por lo que el Constituyente ha querido proteger especialmente a este
grupo de personas. Dado que la situación y los destinatarios del derecho
constitucional en uno y otro caso son diferentes, las razones constitucionales
que justifican la limitación del derecho a un salario móvil no se predican del
derecho a una pensión que debe ser periódicamente reajustada, ya que sobre el
particular hay un mandato constitucional específico: “la ley definirá los
medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder
adquisitivo constante” (artículo 48, inciso último, C.P.).”
Así las cosas, la Corte reitera ahora que, en virtud
de lo dispuesto expresamente por el inciso 3° del artículo 53 de la
Constitución Política, según el cual “(e)l estado garantiza el derecho al
pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales”, en armonía
con el último inciso del artículo 48 ibidem, que prescribe que “(l)a
ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan
su poder adquisitivo constante”, no es posible al legislador decretar la
congelación de pensiones que, según su interpretación histórica, se deduce del
artículo 2° de la Ley 848 de 2003, congelación que cobija a aquellos
pensionados que reciben mesadas superiores a los dos SLMM.
4.3.2. En tal virtud, el artículo 2° de la Ley 848 de
2003 será declarado exequible, con el condicionamiento según el cual las
autoridades competentes, es decir, el Gobierno y el Congreso, deberán respetar
el derecho de los pensionados a mantener el poder adquisitivo real de la
pensión, mediante su reajuste anual en el mismo índice de la variación del
I.P.C. registrada para el año inmediatamente anterior.
En consecuencia, en caso de que las partidas
presupuestales del artículo 2° de la Ley 848 de 2003 sean insuficientes para
esos propósitos, deberán efectuarse las adiciones o traslados presupuestales
necesarios, si aun no se han hecho. En la parte resolutiva de la presente
decisión, la Corte impartirá la orden correspondiente.
5. La congelación de las transferencias a las universidades públicas.
5.1.
El cargo de la demanda relacionado con la congelación de las transferencias
a las universidades públicas
Como se recuerda, la demanda cuestiona también el
valor del rubro que se menciona en el artículo 2° de la Ley 848 de 2003, por
haber sido calculado  previendo que para la vigencia fiscal de 2004 se
produciría la congelación de los gastos de funcionamiento de los órganos que
conforman el Presupuesto General de la Nación, entre ellos las transferencias a
las universidades públicas.
Como se dijo en el acápite de Antecedentes, en un
primer cargo la demanda aduce que en los antecedentes legislativos de la Ley
demandada se puede apreciar que “el cálculo de las trasferencias a las
universidades nacionales y regionales, se hizo sobre la base del congelamiento
de gastos de funcionamiento, propuesto en la Ley de REFERENDO, motivo por el
cual, las transferencias disminuyeron.” No obstante, como “EL CONSTITUYENTE
PRIMARIO, en ejercicio de su poder soberano, impuso su decisión de abstenerse
de votar el referendo”, esta circunstancia impediría que la educación se viera
lesionada con las disminución de las aludidas transferencias. Por lo tanto, la
Ley 848 de 2003 “materializa una abierta contradicción con la manifestación
inmediata y directa de la voluntad soberana, por tanto viola los artículos 378,
3° y 103 de la Carta Política”.
En otro cargo la acusación afirma que dicho artículo
2°, en cuanto congela las transferencias del presupuesto nacional a las
universidades públicas, “también tipifica la violación directa de los artículos
67 y 69 de la CARTA POLÍTICA, porque desconoce que la educación, en su
condición de servicio público con función social, requiere de los medios
financieros necesarios y suficientes para facilitar el acceso a la educación
superior a TODAS las personas.”
Pasa la Corte a estudiar las anteriores acusaciones de
inconstitucionalidad, no sin antes verificar que, efectivamente, la
interpretación histórica y las pruebas obrantes en el expediente llevan a
concluir que la norma acusada dispone una congelación de las transferencias a
las universidades públicas.
5.2
Constatación de la congelación de transferencias a las universidades
públicas prevista en el artículo 2°  de la Ley 848 de 2003, “por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de
2004”.
5.2.1 La Corte constata que le asiste razón a la actora cuando
afirma que la interpretación histórica de la norma que acusa revela que ella
prevé que durante la vigencia fiscal en curso no habrá reajuste ni incremento
de las trasferencias de recursos provenientes del presupuesto general de la
Nación con destino a las universidades públicas. En efecto, a esta conclusión
se arriba a partir de la interpretación histórica del artículo 2° de la Ley 848
de 2003, aquí acusado, es decir del examen de sus antecedentes legislativos en
el Congreso de la República, y también de la información suministrada al
respecto por el Ministerio de Hacienda a solicitud del magistrado sustanciador.
En efecto, en el citado mensaje presidencial dirigido
al Congreso de la República con ocasión de la presentación, por segunda vez,
del proyecto de ley de presupuesto general de la Nación, en relación concreta
con la congelación proyectada de las transferencias a las universidades
públicas se afirma lo siguiente:
“... Transferencias a las Universidades
Públicas. La
pregunta 14 del Referendo sobre Finanzas Públicas Sanas, al establecer límites
al crecimiento de los gastos de funcionamiento lleva a que la transferencia
que la Nación debe hacer a las universidades sume $1.2 billones. En la medida
que estos recursos no financian la totalidad de los gastos de funcionamiento de
las universidades sino cerca del 70% de los mismos, y considerando que las
reglas del referendo también les aplican a estas entidades, estos recursos
deben ser suficientes.[104]”
En igual sentido, es decir poniendo de manifiesto
expresamente que las mencionadas transferencias no registrarían incremento
alguno durante la vigencia fiscal de 2004, en la ponencia para segundo debate
en el Senado de la República al proyecto
de ley 89 de 2003 cámara, 90 de 2003 senado, “por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2004”, se lee lo
siguiente:
“Hacemos notar con preocupación que el cálculo de las
transferencias a las universidades para el año 2004 se hizo sobre la base del
congelamiento de los gastos de funcionamiento previsto en la ley del referendo
y, por ello, la transferencia disminuye en noventa y siete mil millones de
pesos. Debe tenerse presente la fuente de financiamiento para atender la
partida en su integridad, en el caso de no aprobarse el Referendo.”[105](Subrayas fuera del original)
Finalmente, dentro del presente proceso obra la
respuesta dada a la Corte por el Ministerio de Hacienda[106], referente a la vigencia de la congelación
de las transferencias a las universidades públicas. Respondiendo a la pregunta
sobre “si a la fecha, con respecto a las vigencias fiscales de 2002 y 2003,
han sido reajustados los traslados a las universidades públicas cobijadas por
la Ley 848 de 2003, correspondientes a gastos de funcionamiento, y si para el
efecto se han hecho las adiciones y traslados correspondientes”, la directora
General de Presupuesto Público Nacional informó a esta Corporación que “(a)
la fecha no se han reajustado las transferencias a las Universidades Públicas
para el año 2004. Al igual que los salarios, la programación de las
transferencias de la Nación a las Universidades Públicas en el Presupuesto
General de la Nación para la vigencia fiscal de 2004, se realizó contemplando
la pregunta 14 del referendo y su reajuste se incluirá en las modificaciones de
la Ley anual de presupuesto de la vigencia fiscal de 2004, que el Gobierno
Nacional presente al Congreso de la República.”
Por todo lo anterior, no cabe duda a la Corte en
cuanto a que la norma acusada dispone una congelación de las transferencias a
las universidades públicas para gastos de funcionamiento, que se llevan a cabo
con recursos provenientes del presupuesto general de la Nación.
Ahora bien, aunque el informe de la Directora General
del Presupuesto Público Nacional (e) allegado a este expediente indica que el
Gobierno Nacional presentará al Congreso de la República un proyecto de ley
para modificar la ley anual de presupuesto correspondiente a la vigencia en
curso, lo cierto es que, mientras tal proyecto no sea aprobado, cosa que a la
fecha no ha sucedido, a esta Corporación le corresponde estudiar la
constitucionalidad del artículo 2° de la Ley 848 de 2003 en lo que según su
interpretación histórica  actualmente dispone, es decir en cuanto congela las
transferencias de recursos del presupuesto general de la Nación a las
universidades públicas.
5.3 El cargo relativo al desconocimiento de la
voluntad popular expresada por el pueblo al rechazar el Referendo convocado
mediante Ley 797 de 2003.
5.3.1. Como se estudió ad supra al examinar
idéntico cargo en relación con la congelación de salarios prevista en la norma
bajo examen, la Corte estima que no está llamada a prosperar la acusación
fundada en la presunta voluntad soberana del pueblo de rechazar la congelación
de las transferencias a las universidades públicas, supuestamente expresada al
no votar el Referendo.
Como arriba se dijo, la Corte constata que, en virtud
del resultado de la jornada electoral convocada mediante la Ley 796 de 2003, la
única modificación a la Carta adoptada fue la que resultó recogida en el Acto
Legislativo N° 01 de 2004, referente a la decisión del pueblo de producir una
reforma constitucional en materia de pérdida de derechos políticos, acogiendo
la propuesta planteada en la primera pregunta sometida a consideración del electorado.
En tal virtud, la Corte estima que el cargo que
formula la actora carece de un fundamento normativo de carácter constitucional
que lo sustente.
5.4. Cargo relativo a  violación de los artículos 67 y
69 de la Constitución Política, por desconocimiento de la función social del
servicio público de educación superior.
5.4.1. El artículo 67 de la Constitución Política se
refiere a la educación como derecho de la persona y como un servicio público
que tiene una función social. Agrega que con ella se busca el acceso al
conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la
cultura, así como formar al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a
la paz, a la democracia, y en la práctica del trabajo y la recreación, para el
mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del
ambiente.
La misma disposición, entre otras cosas, prescribe que
corresponde al Estado ejercer la suprema inspección y vigilancia de la
educación y garantizar el adecuado cubrimiento del servicio. En cuanto a los
establecimientos educativos de carácter público,  afirma que “(l)a Nación y
las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y
administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen
la Constitución y la ley.”
Por su parte el artículo 69 superior garantiza la
autonomía universitaria e indica que “la ley establecerá un régimen especial
para las universidades del Estado.” Sobre el compromiso público de
suministrar los medios y recursos para el fortalecimiento de la investigación y
para hacer posible el acceso de todas las personas a la educación superior, los
dos últimos inciso de la disposición prescriben:
“El Estado fortalecerá la investigación
científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones
especiales para su desarrollo.
“El Estado facilitará mecanismos
financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la
educación superior.”
5.4.2. Se pregunta la Corte si de las anteriores
normas constitucionales o de otras de la Carta se desprende un mandato que
obligue al Estado a mantener actualizados los recursos financieros con los
cuales alimenta a las universidades públicas para el logro de sus objetivos
constitucionales. Y aunque aprecia que la Carta no lo indica expresamente, en
principio la respuesta es positiva acudiendo al carácter progresivo que la ley,
la doctrina y los tratados internacionales que forman parte del bloque de
constitucionalidad le han reconocido al derecho de acceso a la educación
superior. En efecto, al acceso a la educación superior, entendido como un
derecho social y cultural, los tratados internacionales le han reconocido tal
carácter progresivo. Así por ejemplo,  el artículo 13 del Pacto Internacional
de Derechos Económicos Sociales y Culturales[107] afirma lo siguiente:
“Artículo 13
“1. Los Estados Partes en el presente Pacto
reconocen el derecho de toda persona a la educación. Convienen en que la
educación debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y
del sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto por los derechos
humanos y las libertades fundamentales. Convienen asimismo en que la educación
debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una
sociedad libre, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre
todas las naciones y entre todos los grupos raciales, étnicos o religiosos, y
promover las actividades de las Naciones Unidas en pro del mantenimiento de la
paz.
“2. Los Estados Partes en el presente Pacto
reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio de este derecho:
“...
“c) La enseñanza superior debe hacerse
igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por
cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva
de la enseñanza gratuita;
...”
De similar manera, el artículo 26 la Convención
Americana sobre Derechos Humanos[108] se refiere al carácter progresivo del
derecho a la educación en los siguientes términos:
“Artículo 26. Desarrollo Progresivo
“Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a
nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente
económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los
derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación,
ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados
Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los
recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados.” (Negrillas fuera del original)
También el legislador colombiano ha corroborado el
carácter de gasto social de que se revisten las transferencias del presupuesto
general de la Nación a las universidades públicas. Así se deduce de lo reglado
por el artículo 84 de la Ley 30 de 1992, que a la letra dice:
“ARTICULO 84º. El gasto público en la educación hace
parte del gasto público social de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 350
y 366 de la Constitución Política de Colombia.”
5.4.3. Ahora bien, el carácter progresivo de un
derecho implica no sólo el compromiso estatal de ampliar el espectro de
cobertura real del mismo hasta satisfacer el principio de universalidad, sino
también el aumentar el número y contenido de las prerrogativas que dicho
derecho confiere a sus titulares. Pero sobre todo, conlleva la prohibición prima
facie de retrocesos. Así lo ha entendido esta Corporación en fallos
precedentes, especialmente en el recogido en la Sentencia C-038 de 2004[109],  en los cuales refiriéndose a tal
carácter progresivo de otros derechos como la salud y las garantías laborales,
ha insistido en la imposibilidad jurídica que en principio se presenta
para disminuir el ámbito de cobertura y de prerrogativas de los derechos de
desarrollo progresivo. Así pues, si bien el carácter progresivo de los derechos
sociales no es absoluto, su restricción exige una adecuada justificación en la
persecución de objetivos prioritarios de carácter constitucional, y debe
respetar parámetros de razonabilidad y proporcionalidad.
5.4.4. Para la Corte ciertamente existe una relación
entre el monto de los recursos fiscales que se destinan al servicio público de
educación superior, y la posibilidad de mantener sin retrocesos o extender
progresivamente el derecho de acceso a dicha educación y de mejorar la
prestación del servicio. Además, constata que el propio legislador ha sido
consciente de esta realidad, por lo cual, en aras de dar cumplimiento al
compromiso de hacer avanzar la efectividad de este derecho, ha consagrado una
disposición que impide que los recursos públicos destinados a ese propósito se
reduzcan o pierdan su valor. En efecto, el artículo 86 de la Ley 30 de 1992,
“por la cual se organiza el servicio público de educación superior” es del
siguiente tenor:
“Artículo 86: Los presupuestos de las universidades
nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por los aportes
del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de
los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institución.
“Las universidades estatales u oficiales
recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades
territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes,
tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de
1993.”
La Corte ha explicado[110] que del tenor literal del artículo 86 de
la Ley 30 de 1992 puede colegirse que el presupuesto de las universidades
públicas, como rasgo de su autonomía constitucional, es independiente del
presupuesto nacional o del de las entidades territoriales, pero que recibe
aportes bien de aquél o de éstos.[111] En cuanto a los aportes que los
presupuestos de las universidades reciben de la Nación, ellos se destinan a
funcionamiento o a inversión pues la redacción de la norma es clara al respecto
cuando dice: “Los presupuestos de las universidades
nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por los aportes
del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión”.
El inciso segundo del artículo 86 trascrito contiene
una fórmula que busca lograr que dichos aportes del prepuesto nacional, y
también los que provienen de los presupuestos de las entidades territoriales,
mantengan su valor constante, por lo cual ordena tomar cada año, como base para
determinar el monto de los aportes respectivos, los presupuestos correspondientes
al año anterior, y traerlos a valor actual.[112]
5.4.5. En contraste con lo que dispone la disposición que se acaba
de comentar, el artículo 2° de la Ley 848 de 2003, “por la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2004”, dispone que los
aportes del presupuesto nacional a las universidades públicas para la vigencia
presupuestal de 2004 no se traerán a valor actual, es decir no se actualizarán
para que mantengan su poder adquisitivo constante, sino que se mantendrán
“congelados”.
Visto todo lo anterior, vuelve la Corte a preguntarse
si en la ley anual del presupuesto general de la Nación era posible consagrar
la congelación de transferencias a las universidades públicas vigente. Para
responder este interrogante tiene en cuenta que el carácter progresivo del
derecho a la educación superior en principio obliga al Congreso al aprobar
la ley anual de presujeto a apropiar las partidas necesarias para mantener
actualizado el valor de dichas transferencias, a fin de los niveles de
cubrimiento del derecho a la educación superior no sufran retrocesos. Empero,
como lo ha hecho ver la jurisprudencia, la prohibición de retrocesos no es
absoluta, de donde se deduce que las medidas económicas que no actualizan el
valor de los recursos disponibles para atender la progresividad de este derecho
no están absolutamente proscritas. Así, en principio, tales medidas pueden ser
válidas desde el punto de vista constitucional, siempre y cuando no resulten
desproporcionadas.
De esta manera, corresponde a la Corte examinar la
constitucionalidad de la restricción introducida al carácter progresivo del derecho
social a la educación superior, a fin de establecer si, en el presente caso, se
encontraba justificada por la necesidad de obtener un objetivo imperioso
constitucionalmente válido, y si, además, es razonable y proporcionada.
5.5 Escrutinio sobre la razonabilidad de la medida
limitativa del carácter progresivo del derecho a la educación pública superior
en el presente caso:
5.5.1 El fin que persigue la medida:
Como se recuerda, en el mensaje presidencial dirigido
al Congreso de la República al presentar por segunda vez el proyecto de ley
anual de presupuesto general del Nación, el jefe del ejecutivo indicó que el
Gobierno Nacional estaba comprometido con la reducción del gasto y con la
reforma a la administración pública. En este orden de ideas, la propuesta de
congelar los gastos de funcionamiento buscaba “disminuir de manera
permanente el nivel de gasto público, en la medida en que se reduce la base
sobre la cual dicho gasto se aumenta”. También en el mismo sentido dijo que
se proponía “mantener los gastos de funcionamiento al nivel de 2002,
para disminuir el nivel de gasto de manera permanente y reducir las necesidades
de financiación del presupuesto”.
Así pues, la Corte entiende que, como en el caso de la
congelación de salarios superiores a dos SLMM, lo que se proponía el Gobierno
al congelar la transferencias de recursos a las universidades públicas, y fue
aceptado por el Congreso, se resume en las frases contenidas en el mensaje
presidencial en comento, según las cuales lo que se quería era (i)“disminuir
de manera permanente el nivel de gasto público, en la medida en que se reduce
la base sobre la cual dicho gasto se aumenta” y (ii) “reducir las necesidades
de financiación del presupuesto”.
El propósito de “reducir las necesidades de
financiación del presupuesto” alude al déficit fiscal que las finanzas
públicas vienen presentando como fenómeno crónico desde hace varios años, y que
el presidente explicó en el mensaje presidencial en cita. De esta manera, la Corte
concluye que el objetivo explícito de disminuir de manera permanente el nivel
de gasto público, reduciendo la base sobre la cual dicho gasto se aumenta
-base de la cual forman parte las transferencias de recursos a las
universidades públicas que se congelaron-, pretendía en últimas reducir en el
largo plazo el déficit fiscal, objetivo que, como en el caso de la congelación
de los salarios de ciertos servidores públicos, resulta constitucionalmente
válido.
En efecto, como ha sido visto, el objetivo de reducir
el déficit tiene relevancia constitucional y así ha sido reconocido
expresamente por esta Corporación. En la Sentencia C-1017 de 2003 expresamente
se admitió que “existe un interés público real, concreto e imperioso en
superar el elevado y sostenido déficit de las finanzas públicas, así como el
crecimiento en la deuda externa e interna de la Nación”.[113]
Así pues, la Corte encuentra que la norma acusada, en
cuanto prevé la congelación de transferencias a las universidades, supera el
primer paso del examen de proporcionalidad de la media limitativa del carácter
progresivo del derecho a la educación superior que contiene, pues ciertamente
persigue un objetivo constitucional relevante e imperioso.
5.5.2. El medio utilizado por el legislador
para alcanzar el fin propuesto:
En un segundo paso, debe la Corte establecer si el
medio utilizado por el legislador para restringir el carácter progresivo del
derecho progresivo a la educación superior es constitucionalmente válido. En
este caso el medio es la congelación de las transferencias a las universidades
públicas, es decir la no actualización de su valor, durante la vigencia fiscal
de 2004. Este medio no está totalmente proscrito por la Constitución, pues el
carácter progresivo del derecho social a la educación superior no es absoluto.
Empero, para que pueda considerarse constitucionalmente válido, debe estar
adecuadamente justificado, y observar parámetros de razonabilidad y
proporcionalidad.
Sobre la justificación de tal congelación de
transferencias como medio para lograr el aludido propósito de reducción del
déficit fiscal, el Gobierno durante el debate del proyecto que devino en la Ley
848 de 2993 explicó los alcances que presenta el déficit fiscal en el momento
presente. Señaló entonces que  “como resultado del mayor déficit fiscal y de
factores ligados al desempeño macroeconómico, desde 1995 la deuda pública como
porcentaje del PIB comenzó a crecer en forma acelerada”, de manera tal que “el
crecimiento sostenido de la deuda neta del Sector Público No Financiero hoy
alcanza niveles superiores al 50% del PIB.”  Esta situación, dice el
mensaje, motivaba la necesidad de evaluar la sostenibilidad de la deuda
pública, puesto que la doctrina económica internacional estima que cuando tal
deuda supera el nivel que hoy en día alcanza la colombiana, existe un grave
peligro de cesación en los pagos, según lo demuestra la experiencia
internacional.
De manera concreta la justificación de la
congelación de las transferencias a las universidades públicas se recoge en las
siguientes líneas del mensaje presidencial al Congreso de la República
presentado con el proyecto de ley anual de presupuesto general de la nación
para 2004, en donde se lee:  “(l)a pregunta 14 del Referendo sobre Finanzas
Públicas Sanas, al establecer límites al crecimiento de los gastos de
funcionamiento lleva a que la transferencia que la Nación debe hacer a las
universidades sume $1.2 billones. En la medida que estos recursos no financian
la totalidad de los gastos de funcionamiento de las universidades sino cerca
del 70% de los mismos, y considerando que las reglas del referendo también les
aplican a estas entidades, estos recursos deben ser suficientes.[114]”
Ahora bien, la Corte encuentra que las anteriores explicaciones y
justificaciones dadas por el ejecutivo al presentar el proyecto de ley anual de
presupuesto sobre la finalidad perseguida con la congelación de las
transferencias de recursos del presupuesto general de la Nación a las
universidades públicas son precarias. Tales explicaciones no cumplen con el
deber de exponer una carga argumentativa mínima, que con base en razones
constitucionales y no solamente económicas indique por qué la limitación del
carácter progresivo del derecho a la educación superior, y de la prohibición de
retrocesos en su reconocimiento, era estrictamente necesaria para reducir el
déficit fiscal, de manera tal que no podía ser evitada o substituida por otra
medida. Tampoco las explicaciones señalan por qué la fórmula que se acogió no
es desproporcionada, es decir por qué no implica un sacrificio excesivo del
carácter progresivo y no reversible del derecho social a la educación superior,
frente al beneficio constitucional que se obtiene al reducir el gasto público y
con él el déficit fiscal.
Por lo anterior, como en el caso de la justificación
de la congelación de los salarios superiores a dos SLMM, la Corte encuentra que
las explicaciones gubernamentales tendientes a avalar la falta de reajuste de
las transferencias a las universidades son de naturaleza económica y no
constitucional, y no demuestran que la restricción, que en principio no estaba
prohibida, en el caso concreto era razonable y justificada.
5.5.3. La
relación entre el medio y fin propuesto.
5.5.3.1 En un tercer paso la Corte debe verificar si
la relación entre medio y fin es razonable, es decir, que el medio es adecuado,
necesario y proporcionado para alcanzar el fin propuesto; aquí el juez constitucional
debe examinar el aspecto temporal de la medida, es decir, por cuánto tiempo se
adopta, que precedentes de similares restricciones registra de manera tal que
el efecto acumulado de anteriores restricciones haga más gravosa la nueva
limitación, que otros elemento normativos o fácticos son relevantes para
ponderar los valores y principios constitucionales comprometidos, etc.
5.5.3.2. Para la verificación anterior la Corte tendrá
en cuenta que la congelación de las transferencias a las universidades públicas
prevista en las norma bajo examen afecta principalmente los gastos de
funcionamiento de dichos entes educativos. Si bien las transferencias
procedentes del presupuesto general de la Nación no son la única fuente de
financiación del funcionamiento de los entes universitarios públicos, pues los
presupuestos de los mismos, cuando son entidades del orden departamental,
distrital o municipal, reciben recursos  de los presupuestos de los
departamentos, distritos o municipios correspondientes, y además todas las
universidades públicas cuentan con los recursos y rentas propios de cada
institución[115], también es cierto que dichas
transferencias financian en un alto porcentaje dichos gastos de
funcionamiento.  Por lo tanto, en ese porcentaje (que el mensaje presidencial
dice que es del 70%[116]) los recursos para el funcionamiento de
las entidades públicas se mantendrán congelados, es decir perderán su poder
adquisitivo durante 2004, con un efecto que se proyectará posteriormente en las
sucesivas vigencias fiscales, pues la base sobre la cual se calcula el reajuste
anual de las transferencias se verá afectada para los años subsiguientes. Lo
anterior significa que, respecto de la temporalidad de la medida, ella no se
proyectará exclusivamente sobre la presente vigencia fiscal, sino que, en
principio, tendrá un efecto permanente en lo sucesivo.
Otro aspecto que tiene en cuenta la Corte
para efectos de estudiar la proporcionalidad de la medida bajo examen tiene que
ver con que uno de los componentes del  gasto de funcionamiento de las universidades
públicas, que al menos en un 70% se financia con las transferencias del
presupuesto general de la Nación, es el rubro de los salarios de los servidores
públicos que prestan sus servicios a estas instituciones, los cuales, por
obvias razones, en alguna medida quedarían igualmente congelados.
Estos aspectos que se acaban de mencionar implican que la
congelación de transferencias prevista en la norma bajo examen conlleva la
imposibilidad de traer a valor actual un alto porcentaje de “gasto social” en
educación superior (70%), y también los salarios de los servidores públicos  de
los entes universitarios públicos. Sin embargo, ni la disposición bajo examen,
ni las justificaciones gubernamentales esgrimidas al presentar el proyecto de
ley ante el Congreso de la República, ni lo dicho en los debates parlamentarios
surtidos durante el trámite correspondiente en el Congreso de la República
permiten a la Corte tener datos que indiquen de qué manera concreta y en qué
proporciones exactas se afectarán de un lado los salarios de estos servidores
públicos, y de otro el gasto social en educación superior. Solamente como dato
global, encuentra que  un 70% de los recursos públicos destinados a tales fines
no será reajustado, con efectos que se proyectarán sobre las vigencias
sucesivas.
Ahora bien, no obstante que la limitación del carácter progresivo
del derecho a la educación superior mediante la congelación de las
trasferencias del presupuesto general de la Nación destinadas a tal fin  no
guarda, necesariamente, una relación inescindible y de proporcionalidad directa
con la reducción en el mismo porcentaje de la cobertura y la calidad del
servicio, y con la congelación de salarios, pues la reorganización de los
recursos no financieros disponibles, la reducción de los costos
administrativos, o cualquier otra estrategia distinta podrían contribuir a
tratar de mantener sin retrocesos lo logrado hasta ahora, y a actualizar en
alguna medida dichos salarios,  la Corte estima que la congelación del 70% de
dichas transferencias, que en términos numéricos equivale a una reducción de
las mismas en cuantía de noventa y siete mil millones de pesos[117], afectará necesariamente la prestación del servicio en cuanto a la
posibilidad de mantener sin retroceso los niveles de cobertura y calidad
alcanzados. De igual manera se verá reflejado en la posibilidad de satisfacer
el derecho de los servidores públicos a mantener el valor adquisitivo real de
su salario.
Visto lo anterior la Corte observa que la medida de congelación del
gasto social en educación no está constitucionalmente justificada, pues a pesar
de que el objetivo de reducir el déficit fiscal es imperioso y relevante a la
luz de la Carta, no existe una razón clara que explique por qué esta medida no
era excesiva, por qué era necesaria para superar el déficit fiscal de manera
que no pudiera ser substituida por otra menos lesiva de los principios
constitucionales, en qué medida la cobertura poblacional y la prestación del
servicio de educación superior se vería reducida, etc. En cuanto a la
congelación salarial implicada en la congelación de las transferencias a las
universidades públicas, los términos de la misma tampoco están precisados[118]. En tal virtud, no es posible establecer si respetan las
condiciones jurisprudencialmente extraídas (ver supra) que definen
cuándo es constitucional  la limitación del derecho a mantener el poder
adquisitivo real del salario, y que indican (i) carácter intangible de derecho
al reajuste de los servidores públicos que devengan bajos salarios; (ii)
el carácter limitable pero no desconocible del derecho al reajuste de los
servidores de salarios medios y altos; y (iii) los principios de temporalidad,
proporcionalidad y progresividad que deben presidir la limitación de esta
última categoría de salarios.  Por lo anterior, no le resulta posible a la
Corte establecer la razonabilidad y proporcionalidad de la modalidad y el grado
en que en esta oportunidad se limita el derecho a mantener el poder adquisitivo
de los salarios de los servidores públicos vinculados a las universidades
públicas, limitación que será una consecuencia ineludible de la congelación de
transferencias prevista en la norma.
Así, la Corte encuentra que la limitación consagrada,
aunque pretende obtener un objetivo constitucional relevante - aliviar el
déficit fiscal que presentan las finanzas públicas desde hace varios años y
disminuir el crecimiento de la deuda pública - es un medio para la obtención de
tal fin que en este caso no está constitucionalmente justificado en términos de
necesidad y proporcionalidad.
Así las cosas, para efectos de la decisión a tomar, la
Corte tiene en cuenta que en el artículo 84 de la Ley 30 de 992 la ley ha
reconocido el carácter de gasto social de que se revisten las transferencias
del presupuesto general de la Nación a las universidades públicas, de acuerdo
con lo dispuesto en los artículos 350 y 366 de la Constitución Política de
Colombia; también, que por esa misma razón el artículo 86 de la misma Ley prevé
que las universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los
presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre
un incremento en pesos constantes. En tal virtud, y dadas las conclusiones
anteriores sobre la carencia de justificación respecto de la razonabilidad y
proporcionalidad de la medida restrictiva del carácter progresivo del derecho
social a la educación superior,
la Corte declarará la constitucionalidad condicionada del artículo 2° de la Ley
848 de 2003, en el entendido según el cual el rubro allí mencionado debe
incluir las partidas necesarias para mantener en pesos constantes los niveles
alcanzados de cobertura y calidad del servicio público de educación superior, y
para que los salarios de los servidores públicos que prestan sus servicios en
las universidades públicas puedan ser actualizados en los términos de la
consideración jurídica número 3.2.11.8.4.  de la presente Sentencia.
VIII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: Declarar EXEQUIBLE  el artículo 2° de la Ley 848 de 2003, en
cuanto prevé un reajuste salarial en el mismo índice de la inflación registrada
para el año 2003, a favor de aquellos servidores públicos que devengan hasta
dos salarios legales mínimos mensuales.
Segundo: Declarar EXEQUIBLE el artículo 2° de la Ley 848 de 2003
condicionado a que el Gobierno y el Congreso, al momento definir concretamente
cuál será la limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo real de los
salarios de los servidores públicos que devengan más de dos salarios legales
mínimos mensuales, aplicable en la vigencia presupuestal en curso, tengan en
cuenta los criterios jurisprudenciales recogidos en la consideración jurídica
número 3.2.11.8.4.  de la presente Sentencia. Es decir, la Ley de presupuesto
examinada sólo puede tenerse como ajustada a la Constitución si incorpora las
partidas necesarias para mantener, en los términos de esta providencia,
actualizados los salarios de los servidores públicos de ingresos medio o altos.
En consecuencia, ORDENA al Gobierno Nacional y
al Congreso de la República que con carácter urgente, si aun no lo ha hecho,
dentro del ámbito de sus competencias, tomen las medidas necesarias para
realizar el pago de los reajustes salariales de todos los servidores públicos
cobijados por la ley de presupuesto general de la Nación, antes de que expire
la vigencia fiscal del año 2004. Para esos propósitos, deberán efectuarse las
adiciones o traslados presupuestales necesarios, antes de que expire dicha
vigencia fiscal.
Tercero.  Declarar EXEQUIBLE el artículo 2° de la Ley 848 de 2003, con
el condicionamiento según el cual las autoridades competentes, es decir, el
Gobierno y el Congreso, deberán respetar el derecho de los pensionados a
mantener el poder adquisitivo real de la pensión, mediante su reajuste anual en
los términos del artículo 53 y del último inciso del artículo 48 de la Constitución
Política. En consecuencia, para esos propósitos el Gobierno Nacional y el
Congreso de la República, dentro de sus competencias,  si aun no lo han hecho,
deberán efectuar las adiciones o traslados presupuestales necesarios, antes de
que expire la vigencia fiscal de 2004.
Cuarto: Declarar EXEQUIBLE  el artículo 2° de la Ley 848 de 2003, en el
entendido según el cual el rubro allí mencionado debe incluir las partidas
necesarias para mantener, cuanto menos, los niveles alcanzados de cobertura y
calidad del servicio público de educación superior, en los términos de la parte
motiva de la presente Sentencia. En consecuencia, el Gobierno Nacional y el
Congreso de la República, dentro de sus competencias, si aun no lo han hecho,
deberán efectuar las adiciones o traslados presupuestales necesarios, antes de
que expire la vigencia fiscal de 2004. Además, esto es sin perjucio de mantener
la actualización de los salarios de los servidores públicos de las
universidades, teniendo en cuanta como mínimo lo previsto en esta sentencia, en
especial la consideración jurídica 3.2.11.8.4.
Quinto. Ordenar al Gobierno Nacional y al Congreso de la República que, en la
aprobación de la Ley del Presupuesto General de la Nación correspondiente al
año 2005, tengan en cuenta que al final de cuatrienio correspondiente a la
vigencia del actual Plan Nacional de Desarrollo, debe haberse reconocido la
actualización plena del derecho a mantener el poder adquisitivo real del
salario de todos los servidores públicos, en los términos de la consideración
jurídica número 3.2.11.8.4. de la presente Sentencia.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS ALFREDO BELTRÁN SIERRA, JAIME ARAUJO
RENTERIA Y CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA C-931 DE
SEPTIEMBRE 29 DE 2004.
(Expediente
D-5125).
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Expedición teniendo en cuenta relación con
ley de convocatoria a un referendo (Salvamento parcial de voto)
LEY DE CONVOCATORIA A UN REFERENDO
CONSTITUCIONAL-No
obtención de votación mínima en propuesta de congelación de salarios
(Salvamento parcial de voto)
PROYECTO DE LEY ANUAL DE PRESUPUESTO 2004-Presentación por el Gobierno no se ajusta
a la Constitución y dio por aprobado un referendo votado negativamente por el
pueblo en materia de congelación de salarios/DERECHO DEL SERVIDOR PUBLICO A
MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL SALARIO-Vulneración (Salvamento parcial
de voto)
El Gobierno Nacional, no se ajustó a lo señalado en la
Constitución Política al presentar el proyecto de ley de presupuesto para la
vigencia fiscal del año 2004, sino que dio por aprobado el referendo sobre el
cual el pueblo se pronunció en forma negativa el 25 de octubre de 2003 y,
decidió aplicar las normas propuestas como si ellas fueran parte ya de la
Constitución Política. De tal suerte que, con semejante presupuesto, decidió,
como si su voluntad fuera norma constitucional, desconocer el derecho de los
servidores públicos a mantener el poder adquisitivo de sus salarios y
pensiones, conforme a lo dispuesto en los artículos 53 y 25 de la Constitución
Política.
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO 2004 RESPECTO A
REAJUSTE SALARIAL DEL SERVIDOR PUBLICO-No inclusión de partida suficiente (Salvamento
parcial de voto)
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO 2004 RESPECTO A
REAJUSTE SALARIAL Y MESADA PENSIONAL DEL SERVIDOR PUBLICO-No aprobación del referendo en cuanto a la
congelación por lo que no podía darse por aprobado (Salvamento parcial de voto)
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO 2004 RESPECTO A
TRANSFERENCIAS A LAS UNIVERSIDADES PUBLICAS-No aprobación del referendo en cuanto a la
congelación por lo que no podía darse por aprobado (Salvamento parcial de voto)
SALARIO, MESADA PENSIONAL Y GASTO SOCIAL EN
EDUCACION SUPERIOR EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO 2004-Inconstitucionalidad de congelación para el caso
(Salvamento parcial de voto)
Para los suscritos magistrados, ni la medida de
congelar transitoriamente los salarios de los servidores públicos, así como las
mesadas pensionales es abiertamente contraria a la Constitución Política, es
abiertamente reñida con la Constitución Política. E igualmente lo es la
pretensión de congelación del gasto social en la educación superior, pues en
los tres casos no se encuentra demostrado ni que las medidas sean necesarias,
ni que sean adecuadas, ni que tengan ninguna justificación. En cambio, lo que
salta de bulto, es que se trata de una afectación muy grave a los postulados
mismos del Estado Social de Derecho que define la Constitución Política.
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la
Corte Constitucional los suscritos magistrados salvamos nuestro voto en
relación con lo resuelto en la Sentencia C-931 de 29 de septiembre de 2004,
excepción hecha de lo dispuesto en su numeral quinto de la parte resolutiva.
Son razones de este salvamento de voto, las que a continuación se expresan:
1ª. Como se expresa en la Sentencia C-931 de 29 de septiembre de 2004,
la Ley 848 de 2003 “por la
cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y la Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de
2004”, fue expedida teniendo en cuenta “su relación con la Ley 796 del mismo año, mediante
se cual se convocaba un referendo constitucional”.
Como se recuerda, la propuesta contenida en el numeral
14 del artículo 1º de la Ley 796 de 2003, proponía la reforma transitoria del
artículo 345 de la Constitución Política, agregándole a esa norma un parágrafo
transitorio, en virtud del cual “los gastos de funcionamiento de los órganos
que conforman el Presupuesto General de la Nación, de las entidades
descentralizadas, autónomas, de naturaleza especial o única, que administren
recursos públicos y de las territoriales, incluidos los salarios y las
pensiones superiores a dos (2) salarios mínimos legales mensuales, no se
incrementarán con relación a los gastos del año 2002, durante un período de dos
(2) años, contados a partir de la entrada en vigencia del presente acto
legislativo...” y se agrega que “cualquier incremento de salarios y
pensiones en el año 2003 estará sujeto a la decisión que adopte el
constituyente primario sobre este artículo.  De registrarse, a finales de
diciembre de 2003 o 2004, un incremento anual en la inflación, calculada de
acuerdo con el IPC, superior al correspondiente para el año 2002, se
incrementarán los salarios y pensiones en un porcentaje igual a la diferencia
entre la inflación registrada en cada uno de estos años, y la correspondiente
al año 2002”.
Esa propuesta de reforma constitucional,
mediante la cual se decidía sobre una congelación de salarios por el término de
dos años, contados a partir de la vigencia del acto legislativo propuesto a
consideración del pueblo colombiano, no obtuvo la votación mínima requerida
para el efecto, pues conforme a la resolución 001 de 2 de enero de 2004
expedida por la Registraduría General de la Nación, no se cumplió el requisito
de participación ciudadana exigido por el artículo 378 de la Constitución
Política.
Es verdaderamente sorprendente que en el proyecto de
ley anual de presupuesto para la vigencia del año 2004, el Gobierno Nacional en
la exposición de motivos respectiva, diera por aprobado el referendo convocado
por la Ley 796 de 2003 y, como si la reforma constitucional ya se encontrara en
rigor, expresara que la formulación de dicho proyecto se hizo teniendo en
cuenta “el ahorro que se pueda generar en el presupuesto de gastos
nacionales del próximo año por la aprobación del referendo” a que se ha
hecho referencia.
Así, surge una primera conclusión: el Gobierno
Nacional, no se ajustó a lo señalado en la Constitución Política al presentar
el proyecto de ley de presupuesto para la vigencia fiscal del año 2004, sino
que dio por aprobado el referendo sobre el cual el pueblo se pronunció en forma
negativa el 25 de octubre de 2003 y, decidió aplicar las normas propuestas como
si ellas fueran parte ya de la Constitución Política.  De tal suerte que, con
semejante presupuesto, decidió, como si su voluntad fuera norma constitucional,
desconocer el derecho de los servidores públicos a mantener el poder
adquisitivo de sus salarios y pensiones, conforme a lo dispuesto en los
artículos 53 y 25 de la Constitución Política.
De la misma manera optó por hacer tabla raza de la
jurisprudencia constitucional que, con anterioridad fue unánime al respecto,
pues si bien existieron diferencias en las decisiones adoptadas en las
Sentencias C-1433 de 2000, C-1064 de 2001 y C-1017 de 2003, en todas se partió
de la existencia del derecho de los servidores públicos al mantenimiento del
poder adquisitivo de los salarios.
Pero no fue solo en la exposición de motivos donde se
optó, a ciencia y paciencia, por desconocer la Constitución Política.  La
propia sentencia de la cual salvamos nuestro voto, señala que durante el trámite
del proyecto de ley de presupuesto para la vigencia fiscal de 1º de enero al 31
de diciembre de 2004, se observa que así se procedió por el Congreso de la
República dada la posición asumida por el ejecutivo.  Por ello, en el punto
3.2.1.1.9 de la sentencia se expresa que “la Corte constata que la
interpretación histórica del artículo 2º de la Ley 848 de 2003, anual del
presupuesto general de la Nación, lleva a concluir que esa disposición
contempla la congelación de salarios de los servidores públicos que devengan
más de dos SLMM, durante la vigencia fiscal de 2004.  En efecto, dicha
interpretación histórica, llevada a cabo a partir de los antecedentes
legislativos del proyecto correspondiente en el Congreso de la República,
arroja esa conclusión”.
Conviene recordar y destacar con
respecto al trámite de la ley de presupuesto mencionada, que el proyecto
respecto inicialmente fue devuelto por las Comisiones Terceras y Cuartas del
Senado y la Cámara de Representantes, en ejercicio de lo dispuesto del artículo
56 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, pues a su juicio el proyecto inicial
no se ajustaba a los principios presupuestales de coherencia macroeconómica y
de homeostasis presupuestal previstos en los artículos 20 y 21 del citado
Estatuto Orgánico.
Ante esta situación, intervino entonces
el Presidente de la República y al efecto envío al Congreso un documento que
denominó “Acta de Presentación” que fue publicado en la Gaceta del
Congreso No. 447 del 29 de agosto de 2003, documento en el cual se insistió en
que, hechas las correcciones reclamadas por las Comisiones Terceras y Cuartas
del Senado y de la Cámara de Representantes, el proyecto de presupuesto fue
programado en forma “realista”, para incluir en él no solo los recursos
que previsiblemente podrían obtenerse durante la vigencia fiscal, sino,
también, “el ahorro” que pudiera generar la aprobación del referendo
convocado por la Ley 796 de 2003, que se estimaba “en cerca de $550 mm”,
con la advertencia de que, si la ciudadanía no impartía aprobación a la reforma
constitucional propuesta, el gobierno efectuaría “los ajustes presupuestos a
que hubiera lugar de conformidad con lo dispuesto por el Estatuto Orgánico de
Presupuesto los pronunciamientos de la Corte Constitucional”, además, se
insistió en las bondades supuestas de la congelación de los gastos de
funcionamiento con la congelación de los salarios y las pensiones de los
servidores oficiales, así como con la supresión de las contralorías
departamentales, distritales y municipales. Expresamente, se señaló en el
aludido mensaje presidencial, además, que “a pesar de que los salarios de
los funcionarios que ganan más de dos salarios mínimos legales mensuales no se
aumentan”, el incremento del 7.1% en gastos de funcionamiento, “se
explica por el fortalecimiento de los gastos de personal en el sector de
seguridad y defensa...”.
De la misma manera, en la ponencia para
primer debate en la Cámara de Representantes, se dijo expresamente que no
habría ningún incremento salarial para los servidores públicos que devengarán
más de dos salarios mínimos legales mensuales, “de conformidad con lo
previsto en la ley de referendo, Ley 796 de 2003, y considerando la política en
materia salarial anunciada por el Gobierno Nacional”. Gaceta del Congreso
No. 487 de 27 de septiembre de 2003.
Iguales advertencias se hicieron durante
el trámite del proyecto en el Senado de la República.  Por ello, la propia
sentencia de la cual discrepamos señala que “no cabe duda a la Corte en cuanto
a que, sobre la base de la posible aprobación del referendo convocado mediante
la Ley 796 de 2003, el Congreso de la República, atendiendo la propuesta del
Gobierno, durante todo el debate parlamentario y hasta la aprobación de la ley
aceptó congelar los salarios superiores a dos salarios mínimos legales
mensuales durante la vigencia fiscal de 2004, decisión con base en la cual se
calculó el rubro mencionado en el artículo 2º de la ley acusada.
De tal suerte que, cuando en virtud de
los antecedentes anotados la conclusión lógica sería la declaración de
inexequibilidad del artículo 2º de la Ley 848 de 12 de noviembre de 2003 por no
haber incluido en ella partida suficiente para que se dispusiera luego por el
Gobierno lo pertinente en relación con la conservación del poder adquisitivo de
los salarios de los servidores públicos, lo que se hizo en la sentencia fue una
declaración de constitucionalidad condicionada, que por este aspecto, así como
por lo que adelante se dirá, no resultaba procedente, máxime si como en la
propia sentencia de la cual discrepamos se señala, “el texto de la Ley 848
finalmente sancionada recoge la propuesta de congelación salarial contemplada
en el numeral 14 del referendo”, propuesta que conforme a los resultados
oficiales de la jornada democrática cumplida el 25 de octubre de 2003 no
alcanzó la votación requerida conforme al artículo 378 de la Carta Política.
Igual conclusión se impone en relación
con el cargo que se le formula en la demanda al artículo 20 de la Ley 848 de
2003 con respecto a la congelación de las mesadas pensionales.  En efecto, en
el mensaje presidencial enviado al Congreso de la República luego de las
observaciones de las Comisiones Terceras y Cuartas del Senado y la Cámara de
Representantes para devolver el proyecto, por cuanto a juicio de estas no cumplía
con los requisitos exigidos por el Estatuto Orgánico del Presupuesto para su
tramitación, se dijo, de manera expresa que era necesario tal congelación
dentro del marco político para sanear las finanzas públicas, como se proponía
en la pregunta No. 14 del referendo convocado por la Ley 796 de 2003.  El
Ministerio de Hacienda insistió en ese punto de vista y, posteriormente, en
informe rendido a la Corte Constitucional durante el trámite de este proceso
expresó que, de todas maneras, en virtud de los resultados del referendo, es
decir, “al no ser aprobada la pregunta 14” del mismo, se reajustaron las
pensiones conforme a lo ordenado por el artículo 14 de la Ley 100 de 1993.
Lo expuesto en el párrafo que antecede,
demuestra entonces que no sólo con respecto a los salarios se vio por aprobada
la reforma constitucional propuesta al pueblo para que sobre ella se
pronunciara como en efecto se pronunció, pero en sentido negativo, sino que,
dándole por aprobada en forma anticipada, se le dio aplicación.  Dicho de otra
manera, los propósitos gubernamentales, aún cuando no formaban parte de la
Constitución, se tuvieron como norma constitucional, sin serlo.  Lo que
sorprende es que, en lugar de declarar la inconstitucionalidad, se declare por
la Corte una constitucionalidad condicionada a que el Congreso y el Gobierno
Nacional, dentro de la órbita de sus funciones efectúen los traslados o
adiciones necesarios, por cuanto, es esa la única forma de darle cumplimiento a
lo dispuesto sobre la conservación del poder adquisitivo de las pensiones por
los artículos 53 y 49 inciso último de la Constitución.
En la misma dirección se actuó también
en relación con la congelación de las trasferencias a las universidades
públicas prevista en el artículo 2º de la Ley 848 de 2003, ahora acusado.  En
efecto, en el citado mensaje presidencial para presentar por segunda vez a
consideración del Congreso el proyecto de ley de Presupuesto General de la
Nación, se expresó que “la pregunta 14 del referendo sobre finanzas públicas
sanas, al establecer límites al crecimiento de los gastos de funcionamiento
lleva a que la trasferencia que la Nación debe hacer a las universidades
públicas sume $1.2 billones.  En la medida que estos recursos no financia la
totalidad de los gastos de funcionamiento de las universidades sino cerca del
70% de los mismos, y considerando que las reglas del referendo también les
aplican a estas entidades, estos recursos deben ser suficientes”.
Dicho de otra manera,  a pesar de lo que
se dispone en la Constitución Política en los artículos 69, 350 y 366, así como
en el artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y
Culturales, en el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
y en el artículo 84 de la Ley 30 de 1992 que incluye como gasto público social
el que se realice en la educación superior conforme a los mandatos de los
artículos 350 y 366 de la Constitución Política, el proyecto de presupuesto
propugnaba por darle aplicación anticipada a la pregunta 14 del referendo
propuesto a consideración de los colombianos, como sí ya se hubiera incorporado
a la Constitución, lo que finalmente no sucedió.  Por tal razón, debería haber
sido declarada la inconstitucionalidad del artículo 2º de la Ley 848 de 2003, por
no incluir las partidas necesarias para mantener, como mínimo, la cuantía de
los recursos que a valor presente corresponden a las trasferencias con destino
a las universidades públicas.
2ª. En la Sentencia C-931 de 2004 de la
cual discrepamos, se afirma que la finalidad perseguida con la congelación de
los salarios, de las pensiones y de las trasferencias a las universidades
públicas tiene justificación constitucional porque supuestamente se trata de
una decisión razonable de la limitación del derecho de los servidores públicos
a mantener la capacidad adquisitiva real del salario, o, en su caso, de la
cuantía de las mesadas pensionales; e igualmente, se afirma que el medio
utilizado resulta, en los tres casos, contrario a la Constitución.
Para los suscritos magistrados, ni la
medida de congelar transitoriamente los salarios de los servidores públicos,
así como las mesadas pensionales es abiertamente contraria a la Constitución
Política, es abiertamente reñida con la Constitución Política.  E igualmente lo
es la pretensión de congelación del gasto social en la educación superior, pues
en los tres casos no se encuentra demostrado ni que las medidas sean
necesarias, ni que sean adecuadas, ni que tengan ninguna justificación.  En
cambio, lo que salta de bulto, es que se trata de una afectación muy grave a
los postulados mismos del Estado Social de Derecho que define la Constitución
Política.  En tal virtud, consideramos pertinente reiterar las consideraciones
que hicimos en el salvamento de voto a la Sentencia C-1064 de 2001 que, en lo
pertinente fueron las siguientes:
“3.2.
POR SU PROPIO CONTENIDO EL ARTÍCULO 2° DE LA LEY 628 DE 2000 DECLARADO
EXEQUIBLE, ES INCONSTITUCIONAL
“A
nuestro juicio, el Artículo 2° de la ley 628 de 2000, por la omisión
legislativa en que incurrió y únicamente en cuanto en él no se apropió en el
presupuesto nacional para el año 2001 una partida suficiente para evitar la
pérdida del poder adquisitivo de los salarios de los servidores públicos, es
violatorio de la Constitución Política y, en consecuencia, en cuanto a dicha
omisión ha debido declararse inexequible.
“3.2.1.
De entrada, ha de advertirse que la Constitución Política no es una simple
sucesión mecánica de disposiciones que como artículos figuran unos a continuación
de otros en orden numérico, sino que obedece a principios esenciales en el
sistema político jurídico vigente que le dan una unidad sistemática, lo que
explica que a ellos se encuentre necesariamente vinculado el preámbulo de la
Carta.
“3.2.2.
Aparece entonces con absoluta claridad que el pueblo de Colombia, en cuyo
nombre se dictan las sentencias proferidas por la Corte con respecto a la
constitucionalidad de las leyes, “en ejercicio de su poder soberano” dictó la
Constitución Política que nos rige, para asegurar a los colombianos, entre
otras cosas, el trabajo, la justicia, la igualdad y la paz, dentro de un marco
jurídico y democrático que garantice un orden “económico y social justo”.
“Es
claro entonces, que conforme a la Constitución Colombiana, el trabajo como
principio expresamente reconocido en ella ha de tener una especial protección
desarrollada en las leyes y, en cuanto no solamente es un derecho sino, como ya
se dijo, un principio, su protección ha de guiar el criterio jurídico para
interpretar las normas de rango legal por lo que, si así no se hace, el
intérprete desconoce de esa manera la Constitución Política.
“3.2.3.
En estricta armonía filosófico jurídica con lo así expuesto en el preámbulo de
nuestra Carta Política, entre los “Principios Fundamentales” de la
Constitución, a los cuales se dedica de manera expresa su TITULO I, se declara
que “Colombia es un Estado Social de Derecho”, y que la República se funda “en
el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas
que la integran y en la prevalencia del interés general”.
“Ante
todo, hemos de reiterar ahora que la afirmación de que Colombia es un Estado
SOCIAL, señala que esa característica tiene profundas consecuencias en el
ordenamiento positivo instituido por la Carta Política, pues no puede
asignársele una connotación simplemente retórica vacía de contenido, que a lo
sumo expresaría un propósito puramente filantrópico sin consecuencias
jurídicas.
“Al
contrario, la definición del Estado como Social de Derecho trae de suyo, como
sucedió en Europa en el siglo XX, que las autoridades públicas en su actuar
diario y la legislación en su conjunto, deben dar respuesta a las crecientes
demandas de justicia social, de tal manera que se transforme la vieja concepción
del Estado Liberal individualista por una concepción que garantice la
existencia de un marco normativo y de un aparato político-administrativo que
promueva y atienda en forma dinámica las necesidades sociales, otorgando
garantías mínimas al trabajo, al salario, a la alimentación, a la salud, a la
vivienda, a la educación, entendidos como derechos con contenido propio y no
simplemente como acción de beneficencia.
“Esta
nueva concepción del Estado, de manera permanente impone la necesidad de
interpretar el Derecho como un elemento indispensable para regular las
relaciones sociales de manera que se asegure en forma concreta la actuación del
Estado para la realización material de la justicia extendida, además, a quienes
por las condiciones materiales en que viven requieren de la intervención
estatal para que ella no quede simplemente como una quimera inalcanzable.
“Así
las cosas, existe un profunda diferencia entre el Estado de Derecho
individualista que tenía como propósito la defensa de las libertades formales y
que se desentendía por completo de los derechos económicos sociales, y el
Estado Social de Derecho que, por el contrario, incorpora a la Carta Política
estos últimos lo cual le impone a las autoridades públicas el deber jurídico de
actuar para remover los obstáculos que se encuentren en la organización
político económica en cuanto ellos constituyan barreras en contra de la
igualdad.
“3.2.4.
Dentro de ese marco jurídico constitucional, debió entonces analizarse por la
Corte el Artículo 2° de la ley 628 de 2000, en cuanto en él se omitió el deber
jurídico constitucional de apropiar partida suficiente para que todos los
servidores públicos conservaran el poder adquisitivo del salario a partir del 1
de Enero del año 2001, lo que en esta ocasión no se hizo por la Corte.
“3.2.4.1.
Al proferir la sentencia guardando silencio sobre la omisión legislativa a la
que se ha hecho referencia y con la declaración de exequibilidad de la norma
acusada, no solo se desconoció la realidad social sino que por esa vía, se
avanzó luego para desconocer de manera clara y ostensible la Constitución
Política, como si no existiera en ella el principio que impone la
interpretación de sus normas de manera tal que se proteja, en forma efectiva el
trabajo dependiente, aún en las relaciones laborales con el Estado.
“En
efecto, la realidad cotidiana que viven los trabajadores colombianos y, entre
ellos los servidores públicos, se ignoró por la Corte: así, mientras el
legislador establece que el precio de los arrendamientos debe reajustarse
anualmente teniendo en cuenta para ello el índice de precios al consumidor, la
Corte en la sentencia respecto de la cual salvamos nuestro voto, no dispuso lo
mismo respecto del salario; las cuotas de obligaciones hipotecarias que pagan los
trabajadores a las corporaciones de ahorro y vivienda y a otras entidades
financieras, se reajustan diariamente al ritmo de la inflación; el precio de la
gasolina, con su profunda incidencia en el transporte de bienes y personas, se
reajusta periódicamente para que no sufra mengua alguna; los servicios públicos
de acueducto y alcantarillado, energía eléctrica, teléfono y aseo, se
incrementan para que se conserve su valor; los precios de las pensiones de los
colegios y las matrículas universitarias que se sufragan con el salario de los
trabajadores, son objeto de reajuste en los distintos periodos académicos; los
bienes y servicios que se suministran por los contratistas al Estado, en virtud
de la ley deben ser reajustados para que no se empobrezca el contratista; el
valor de las obligaciones cuando se incumplen los contratos, debe cancelarse
luego con actualización monetaria; del mismo modo, todos los días, la canasta
familiar sube de precio, según las certificaciones oficiales; igual acontece
con los aportes que de los salarios se hacen con destino  a las EPS, con la
elevación periódica de las cuotas moderadoras y de copagos por la atención
médica en materia de salud, y desde luego, en las consultas médicas, el precio
de los medicamentos y los tratamientos respectivos cuando no entran a ser
cubiertos por el Plan Obligatorio de Salud y se sufragan fuera del mismo. Y,
todo ello no obstante, en forma absolutamente desarticulada de esa realidad, la
Corte, en este caso, decidió que todo puede ser objeto de ajuste por inflación,
pero menos los salarios.
“Como
salta a la vista, la decisión de la que salvamos nuestro voto, implica un
protuberante desconocimiento del Estado Social de Derecho y un retroceso
jurisprudencial en la función de la Corte a quien se le confía la guarda de la
integridad y primacía de la Constitución.
“3.2.4.2.
La declaración de exequibilidad del Artículo 2° de la ley 628 de 2000, en
cuanto no se incluyó partida suficiente para el mantenimiento del poder
adquisitivo del salario de los servidores públicos, desconoció, de manera
rotunda la filosofía de la Constitución que reconoce como valor fundante y como
principio de la misma la protección al trabajo, a la justicia y a la dignidad
humana, por lo que se lleva de calle el Preámbulo y el Artículo 1° de la Carta.
“Por
idénticas razones, en la sentencia a que se refiere este salvamento de voto, se
hace tabla rasa del Artículo 2° de nuestra Carta Política, que en forma
imperativa ordena a las autoridades públicas hacer efectivo el cumplimiento de los
deberes sociales del Estado, uno de los cuales desde luego es el de la adecuada
y oportuna protección al poder adquisitivo del salario de los servidores
públicos.
“Igual
sucede con el artículo 25 de la Constitución Política, por encima del cual pasa
la sentencia de la Corte de la que discrepamos radicalmente, pues en esa norma
se ordena que el trabajo, en todas sus modalidades, goza de la especial
protección del Estado, que le fue denegada a los servidores públicos por el
fallo mencionado.
“En
la misma dirección, actuó también la Corte en la sentencia aludida, pues ignoró
de manera flagrante que el Estado debe, según las voces del Artículo 42 de la
Constitución, protección integral a la familia, y ya se sabe que, las de los
servidores públicos dependen de los salarios que estos devengan.
“Desconoció
igualmente la Corte el Artículo 13 de la Carta, pues si el Artículo 53 de la
misma, por razones de justicia social ordena al Estado garantizar el reajuste
periódico de las pensiones y el Artículo 48 dispone que la ley debe definir los
medios para que estas mantengan su poder adquisitivo constante, es apenas obvio
que si así se regula lo atinente a los trabajadores pensionados, igual regla
debe tener aplicación cuando se trata de los trabajadores que aún continúan
prestando sus servicios.
“De
igual modo, se olvidó en la sentencia de la Corte a que se refiere este
salvamento de voto que el presupuesto es un instrumento de intervención en la
economía, cuya dirección se encuentra a cargo del Estado, sin que pueda ser
aceptado que dicha intervención se realice en perjuicio de los trabajadores
para alcanzar ciertas metas de discutible contenido macroeconómico, pues el
artículo 334 de la Constitución, de manera clara ordena que el Estado
intervenga para “dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas
las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a
los bienes y servicios básicos”, lo que no puede alcanzarse disminuyendo el
poder adquisitivo del salario de los servidores oficiales.
“No
hizo actuar tampoco la sentencia, en armonía con las disposiciones
anteriormente mencionadas de la Constitución, el Artículo 373 de la misma en
cuanto de manera expresa ordena al Banco de la República velar por el
mantenimiento del poder adquisitivo de la moneda, pues si el salario en ella se
paga, ese mantenimiento también a él se extiende.
“Es
más, la Constitución se preocupa de tal manera de la justicia social en materia
salarial, que de manera clara y contundente establece en el Artículo 53 que el
salario es móvil, precisamente para evitar con ello el deterioro de su poder
adquisitivo. Y, en ese mismo Artículo, luego de ordenar la expedición del
Estatuto del trabajo mediante ley que deberá contener los principios mínimos
fundamentales que allí se señalan, como una regla específica, permanente e
independiente ordena que la ley no puede menoscabar en materia laboral ni la
libertad, ni la dignidad humana, “ni los derechos de los trabajadores”, el
primero de los cuales, a menos que se piense lo contrario, es el de percibir un
salario justo y oportuno, lo que implica el mantenimiento de su poder real,
pues resultaría absurdo sostener siquiera que la movilidad del salario pudiera
ser interpretada en el sentido de que este pueda ser disminuido, como
efectivamente se interpreta por la mayoría al sostener que dizque es
constitucionalmente legítimo que los salarios no sean objeto de ajuste conforme
al índice de precios al consumidor.
“Y
si esto es así para situaciones de normalidad, también lo es aún para
situaciones de anormalidad, cual sucede cuando se declare el estado de
emergencia económica y social, pues el Artículo 215 de la Constitución en su
último enciso, inmediatamente precedente a su parágrafo, establece que “el
Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores” al
expedir los decretos legislativos correspondientes.
“No
obstante lo anterior, aquí, en esta sentencia de la cual discrepamos, se
autoriza, sin ton ni son, que los salarios de los servidores públicos sufran disminución
de su poder adquisitivo, dejando de lado la Constitución de la República.
“3.2.4.3.
El artículo 187 de la Constitución, norma específica que se ocupa del reajuste
anual de la asignación de los miembros del Congreso y que, precisamente por su
especificidad es de interpretación restringida como norma de Derecho Público,
dispone que para esos servidores públicos ese reajuste se realizará “cada año
en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la
remuneración de los servidores de la administración central, según
certificación que para el efecto expida el Contralor General de la República”.
“Resulta
de diamantina claridad, entonces, que para que entre a operar respecto de los
miembros del Congreso la norma constitucional acabada de mencionar, se
requieren tres requisitos concurrentes, pero diferentes, a saber:  el primero,
que la remuneración de los servidores públicos de la administración central
haya cambiado; el segundo, que se pueda establecer un “promedio ponderado” de
tales cambios; y el tercero, que este sea certificado por el Contralor General
de la República.
“Con
todo, de esta norma constitucional se deduce de un momento a otro y sin ningún
fundamento jurídico que el ajuste de los salarios de los servidores públicos
que no son miembros del Congreso debe realizarse según un “promedio ponderado”,
de manera tal que el salario de algunos de ellos podría ser ajustado en un
porcentaje determinado que la sentencia no precisa; a otros, en un porcentaje
inferior, que también resulta indefinido; e inclusive, algunos, pueden ser
víctimas de no recibir ningún ajuste salarial,  lo que resulta además de
absurdo notoriamente injusto y contrario a la Constitución.  Es claro, que
existen diferentes niveles de cargos en la administración pública, grados
distintos, según la naturaleza de las funciones, la instrucción, los requisitos
que para cada cargo se exijan, pero de ahí no se sigue que pueda predicarse que
a un número indeterminado de servidores públicos se les pueda negar invocando
criterios contrarios a la Constitución el derecho a que los salarios de todos
conserven el poder adquisitivo ajustándolos en proporción directa a la
inflación de la moneda.
“3.2.4.4.
Es más, como quiera que las obligaciones deben pagarse en la forma y tiempo
debidos, si el ajuste de los salarios por inflación - que no es ningún aumento
sino tan solo el reconocimiento de su depreciación – no se cancela en forma
oportuna, a nuestro juicio al momento del pago debería reconocerse la suma
debida con actualización monetaria, como ocurre con las demás obligaciones en
el derecho colombiano.
“3.2.4.5.
Como si fuera una novedad bajo el número 5.1.3. de la sentencia de la cual
discrepamos (páginas 43 a 46), se realizan algunas disquisiciones notoriamente
impertinentes sobre la naturaleza especial de la ley anual de presupuesto, la
función del ejecutivo al formular el proyecto, su discusión en el Congreso de
la República en un Estado Democrático, y se concluye luego, de un momento a
otro y sin ninguna relación con esos postulados, que la Corte Constitucional no
puede impartir ninguna orden para que se proceda a reajustar los salarios de
los servidores del Estado, como sí lo hizo esta Corporación en la Sentencia
C-1433 del año 2000 que por la mayoría no se comparte.
“Es
claro que en este proceso, que culmina con la Sentencia C-1064 de 10 de octubre
de 2001,  la pretensión de que se apropiara la partida suficiente para que los
salarios de los servidores públicos no sufrieran disminución en su poder
adquisitivo, no prosperó y, tanto ello es así, que el artículo 2º de la Ley 628
de 2000 en cuanto a la omisión en que se incurrió por no apropiar dicha partida
en la cuantía necesaria para ese efecto, se declaró exequible por la Corte en
una sentencia cuyo condicionamiento suscita, por lo menos, serias reflexiones
de orden constitucional.
“Siendo
ello así, ninguna orden podría impartirse por la Corte, pues ella resulta
extraña a lo decidido, dado que esta Corporación negó las pretensiones que, a
nuestro juicio, en Derecho deberían haber prosperado.  Es que, si se optó por
la disminución real del salario de los servidores públicos, no había que dar
ninguna orden de aumentar la partida presupuestal para que los salarios no
perdieran, como efectivamente lo perdieron, su poder adquisitivo.
“Pero
dejando de lado la impertinencia del razonamiento de la Corte en este aspecto,
lo que salta a la vista es que la afirmación de que las órdenes que se
impartieron en la Sentencia C-1433 de 2000 no constituyen “una cabal
interpretación del régimen constitucional relativo a la naturaleza jurídica y a
los valores protegidos con las reglas sobre la expedición del presupuesto”, son
un salvamento tardío de voto que ahora formulan quienes por entonces no eran
magistrados de esta Corte, a una decisión en la que no participaron.
“Por
otra parte, la afirmación a que se ha hecho referencia, que refleja una
posición de carácter ideológico y filosófico sobre la Constitución y el Estado
Social de Derecho, no se ajusta a la Carta Política, pues, a nuestro juicio, si
la Corte encuentra que en la ley de presupuesto se incurre en una omisión
relativa en virtud de la cual se quebranta la Constitución, lo que
jurídicamente ha de hacerse es impartir las órdenes necesarias para que se
restablezca el imperio de la Constitución, aunque ello no resulte del agrado de
los destinatarios de esas órdenes.
“Para
los suscritos magistrados es claro que un juez de la República siempre que
imponga una condena de carácter pecuniario no se encuentra sometido a averiguar
primero si para el cumplimiento del fallo existe disponibilidad económica, por
cuanto, lo que a él le corresponde es dictar la sentencia conforme a Derecho,
ya que su ejecución le compete al condenado, sea un particular o sea el Estado,
pues, como salta a la vista, la condición que se pretende imponer haría
nugatoria la función jurisdiccional”.
3ª. En virtud de las consideraciones que preceden, y
como quiera que las decisiones contenidas en los numerales 1º, 2º, 3º, y 4º de
la Sentencia C-931 de 29 de septiembre de 2004 fueron de exequibilidad y, a
nuestro juicio, lo procedente era declarar la inexequibilidad del artículo 2º
de la Ley 848 de 2003, salvamos nuestro voto.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA              JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado                                                                            Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA A LA SENTENCIA C-931 de 2004
DERECHO A MANTENER EL PODER ADQUISITIVO DEL
SALARIO DE SERVIDOR PUBLICO EN LAS ESCALAS MEDIAS Y ALTAS-Reconocimiento de actualización plena al
final de la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo no es retroactiva
(Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-5125
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2°
de la Ley 848 de 2003, “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de
enero al 31 de diciembre de 2004”
Actor:
R. Inés Jaramillo Murillo
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Con el debido respeto aclaro brevemente mi
voto respecto del ordinal 5 de la parte resolutiva. Como bien se dice en él, la
actualización del salario ha de hacerse “en los términos de la consideración
jurídica  3.2.11.8.4 de la presente sentencia”[119], que es la misma en
la cual se fundó la Corte para decidir si la limitación del derecho a mantener
el poder adquisitivo de los salarios de los servidores públicos en las escalas
medias y altas, derivada del artículo segundo de la Ley 848 de 2003, respetaba
los criterios jurisprudenciales sentados en los precedentes que ahora se
reiteran. Por eso el ordinal 2 de esta sentencia refiere a la consideración
jurídica 3.2.11.8.4.[120]
En dicha consideración resulta
especialmente relevante la siguiente conclusión, que transcribo:
“A esta finalidad han de propender las
políticas públicas correspondientes. Lo anterior significa que la limitación
del referido derecho no constituye una deuda a cargo del Estado que deba ser
cancelada retroactivamente por éste al término del periodo de cuatro años, sino
un ahorro para hacer sostenible el gasto público social en condiciones
macroeconómicas como las mencionadas en esta sentencia”.
Esta conclusión es compatible con lo
sostenido en la C-1017 de 2003, en el sentido de que las limitaciones
admisibles cada año no constituyen una deuda.
Fecha ut supra,
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
[1] Dicho mensaje aparece publicado en la
Gaceta del congreso N° 447 del 29 de agosto de 2003.
[2] Estas ponencias están publicadas en las
Gacetas del Congreso números 487 del 23 de septiembre de 2003, 529 del 10 de
octubre de 2003 y 531 de la misma fecha, respectivamente.
[3] “ACTO LEGISLATIVO 01. 07/01/2004.  Pérdida
de Derechos Políticos. El Pueblo   de Colombia Decreta: Artículo 1º. Pérdida
de derechos políticos. El quinto inciso del artículo 122 de la Constitución
Política quedará así:
Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la
ley, no podrán ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular, ni
elegidos, ni designados como servidores públicos, ni celebrar personalmente, o
por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido
condenados, en cualquier tiempo, por la Comisión de Delitos que afecten el
patrimonio del Estado. Tampoco quien haya dado lugar, como servidor público,
con su conducta dolosa o gravemente culposa, así calificada por sentencia
judicial ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparación
patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño.
Artículo 2º. Vigencia. El presente Referendo
Constitucional rige a partir de la fecha de su publicación.”
[4] ARTICULO 187. La asignación de los miembros
del Congreso se reajustará cada año en proporción igual al promedio ponderado
de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la
administración central, según certificación que para el efecto expida el
Contralor General de la República.
[5] “Artículo 46. Decisión posterior sobre normas
sometidas al referendo. Las normas que hayan sido derogadas o aprobadas
mediante referendo no podrán ser objeto de decisión dentro de los dos años
siguientes, salvo por decisión de la mayoría absoluta de los miembros de la
respectiva corporación.
“Pasado
ese término se aplicarán las mayorías ordinarias.
“Cuando
se trate de referendos aprobatorios o derogatorios de carácter nacional no
podrá solicitarse referendo sobre el mismo asunto sino hasta pasados dos años.”
[6] Para 2004 esas metas son del 2.5% del
PIB para el sector público consolidado y de 5,7% para el Gobierno Nacional
Central.
[7] CONSTITUIÓN POLÍTICA. ARTICULO 347. El
proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que
el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los
ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos
proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que
estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la
modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados.
El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere
perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo
trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.
[8] M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Esta
sentencia estudió la constitucionalidad de la Ley 796 de 2003, por la cual se
convocaba a Referendo.
[9] M.P Manuel José Cepeda Espinosa. Jaime
córdoba Triviño.
[10] Cita el ministro al Fondo Monetario
Internacional en “Public debt in Emerging Markets: Is it too high?” en World
Economic Outlook, Septiembre de 2003.
[11] “(...) Los porcentajes de aumentos
salariales para los servidores públicos de las escalas superiores no pueden ser
iguales o mayores a los de los incrementos para los de las escalas
inmediatamente inferiores” Sentencia S-1017 de 2003.
[12] Mensaje presidencial al proyecto de ley
089 de 2003 cámara, por el cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos
de Capital y la Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al
31 de diciembre de 2004. – Gaceta N° 447 de agosto 29 de 2003.”
[13] El informe en mención aparece visible al
folio 253 y siguientes del expediente.
[14] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Rodrigo Escobar Gil.
[15] En esta Sentencia la decisión en torno a
si se presentaba o no el fenómeno de la cosa juzgada constitucional no fue
unánime.
[16] Dice el artículo mencionado de la Ley
617 de 2000:
“Artículo
92. Control a gastos de personal. Durante los próximos cinco (5) años,
contados a partir de la vigencia de la presente ley, el crecimiento anual de
los gastos de personal de las Entidades Públicas Nacionales no podrá superar en
promedio el noventa por ciento (90%) de la meta de inflación esperada para cada
año, según las proyecciones del Banco de la República. A partir del sexto año,
estos gastos no podrán crecer en términos reales”
[17] Según lo consignado en el mensaje que el
Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público
dirigieron al Congreso sometiendo a consideración el proyecto de ley de
presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2001, para poder cumplir
con lo regulado en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000,  debía incrementarse
el salario de los servidores públicos en un 6.2% ponderado, teniendo en cuenta
que el IPC esperado era de un ocho por ciento (8.75%).  [Cfr. folio 15 y ss.
del expediente examinado en la sentencia C-1064 de 2001].
[18] En este punto es necesario indicar que
la jurisprudencia constitucional no ha aceptado la aplicación del concepto de
cosa juzgada material cuando el objeto de la demanda alude a una omisión
legislativa.  El caso que sirvió de marco en la Sentencia C-427 de 1996 (...)
es un buen ejemplo sobre el particular.  En esta oportunidad se demandaron unas
normas pertenecientes al régimen legal penal (el artículo 457 del antiguo
Código de Procedimiento Penal) en las que el actor pretendió ver una omisión
legislativa al señalar que para estos procesos (de conocimiento de la justicia
de orden público), la ley no había regulado la realización de audiencia
pública.  En este caso, (...) la Corte decidió estarse a lo resuelto en la
sentencia C-093 del 93 por existir cosa juzgada material, pues allí se hizo un
estudio detallado de otra disposición ( el Parágrafo del artículo 13 del
decreto 2790 de 1990, modificado por el artículo 1° del decreto 390 de 1991,
que fue a su vez adoptado como legislación permanente por el artículo 5° del
decreto 2271 de 1991) en la que de manera expresa se decía que: "En los
procesos de competencia de los Jueces de Orden Público, no habrá audiencia
pública en ningún caso".  Ahora bien: el criterio que sirvió a la Corte en
la C-427 de 1996 para arribar a su decisión fue la existencia de un
pronunciamiento anterior sobre una disposición normativa, la existencia o no de
audiencia pública en la justicia de orden público, idéntica aquella que el
actor decía se había omitido.  De ninguna manera se aceptó aquí la procedencia
de la cosa juzgada material ante omisiones legislativas.
[19] M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[20] Antes se había pronunciado sobre el tema
en las sentencias T-102 de 1995, T-276 de 1997  y  SU-519 del 15 de octubre de
1997
[21] M.P Antonio Barrera Carbonell.
[22] Conforme a esta disposición, después de
lo decidido mediante la sentencia  C-710 de 1999,   el
Gobierno Nacional cada año debe modificar el sistema salarial correspondiente a
los servidores públicos nacionales, “aumentando sus remuneraciones”.
[23] Sentencia SU-995/99 M.P. Carlos Gaviria
Díaz
[24] MM.PP Manuel José Cepeda Espinosa y
Jaime Córdoba Triviño. Salvamento de voto de Jaime Araujo Rentería, Alfredo
Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil y Clara Inés Vargas Hernández. Aclaración
de voto de Álvaro Tafur Galvis.
[25] En efecto, sobre este punto es
ilustrativo el debate del día 18 de junio (primer debate en plenaria), en el que
previo a la votación del artículo 53 el constituyente Juan Carlos Esguerra
preguntaba por el significado de la expresión “remuneración mínima, vital y
móvil”, a lo cual le respondió el constituyente Toro que el sentido que le
había dado el autor al artículo (constituyente Guerrero Figueroa) era por una
parte la remuneración necesaria para la subsistencia (en cuanto a mínima vital)
y, por otra parte, en cuanto a móvil, referida a los “reajustes periódicos
que se hacen o pueden hacer de acuerdo con el costo de vida”. Ante la
explicación dada por el constituyente Toro, el constituyente Esguerra replicó
que si con ello se pretendía era consagrar el aumento automático de todos los
salarios del país él proponía votar en paréntesis la parte en cuestión. Las intervenciones
posteriores aclararon que el correcto sentido de la expresión era que la
remuneración mínima debía ser vital y móvil, y no que debiera haber un “aumento
automático” de todos los salarios del país. Explicación ante la cual el
constituyente Esguerra afirmó que si era “sólo para la mínima” no tenía ninguna
observación salvo la de “eliminar la coma después de mínima” para que el
sentido del artículo sea el de la movilidad de la remuneración mínima, y no se
preste a la confusión encontrada en el debate. Habiéndose procedido a eliminar
la mencionada coma, el artículo fue votado en su totalidad siendo aprobado por
57 votos afirmativos, 1 negativo y una abstención. (Transcripción del debate a
partir de las grabaciones. Biblioteca Luis Angel Arango).
[26] Ver entre otras las sentencias de la
Corte Constitucional C-004 de 1992, C-479 de 1992, T-483 de 1993, T 276 de
1997, SU-519 de 1997, C-481 de 1999, C-815 de 1999 y SU-1052 de 2000.
[27] Corte
Constitucional, Sentencia C-475 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz: “Si el
sistema constitucional estuviese compuesto por derechos ilimitados sería
necesario admitir (1) que se trata de derechos que no se oponen entre sí, pues
de otra manera sería imposible predicar que todos ellos gozan de jerarquía
superior o de supremacía en relación con los otros; (2) que todos los poderes
del Estado, deben garantizar el alcance pleno de cada uno de los derechos, en
cuyo caso, lo único que podría hacer el poder legislativo, sería reproducir en
una norma legal la disposición constitucional que consagra el derecho
fundamental, para insertarlo de manera explícita en el sistema de derecho
legislado. En efecto, de ser los derechos “absolutos”, el legislador no estaría
autorizado para restringirlos o regularlos en nombre de otros bienes, derechos
o intereses constitucionalmente protegidos. Para que esta última consecuencia
pueda cumplirse se requeriría, necesariamente, que las disposiciones normativas
que consagran los “derechos absolutos” tuviesen un alcance y significado claro
y unívoco, de manera tal que constituyeran la premisa mayor del silogismo
lógico deductivo que habría de formular el operador del derecho.
Sin embargo, el sistema constitucional se compone de
una serie de derechos fundamentales que se confrontan entre sí. Ello, no sólo
porque se trata de derechos que han surgido históricamente como consecuencia de
la aparición de valores contrarios, sino porque, incluso, los que responden a
sistemas axiológicos “uniformes” pueden verse enfrentados o resultar opuestos a
objetivos colectivos de la mayor importancia constitucional. Así, para sólo
mencionar algunos ejemplos, el derecho a la libertad de expresión (C.P. art.
20) se encuentra limitado por el derecho a la honra (C.P. art. 21),  al buen
nombre y a la intimidad (C.P. art. 15) y viceversa; el derecho de asociación
sindical no se extiende a los miembros de la fuerza pública (C.P. art. 39); el
derecho de huelga se restringe en nombre de los derechos de los usuarios de los
servicios públicos esenciales (C.P. art. 56); el derecho de petición esta
limitado por la reserva de ciertos documentos para proteger intereses
constitucionalmente valiosos (C.P. art. 23 y 74); el derecho al libre
desarrollo de la personalidad se encuentra limitado por “los derechos de los
demás y el orden jurídico” (C.P. art. 16), etc.”
[28] Cfr. entre otras las sentencias de esta Corporación
C-337 de 1993, C-508 de 1996 y C-958 de 1999. En relación con el marco jurídico que constituyen la
Constitución Política y la ley orgánica para  la  formación de la ley anual de
presupuesto, esta Corporación ha dicho que: “ Entre los artículos que
integran el Capítulo 3 del Título XII aplicable "en lo pertinente" a
los procesos presupuéstales de los entes territoriales, merece especial mención
el artículo 352. La expresión "Además de lo señalado en esta Constitución..."
con la que se inicia el texto del artículo 352 no sólo evidencia la prelación
de lo constitucional sobre lo orgánico presupuestal, sino que aclara cómo ambos
órdenes actuarán de consuno; lo orgánico presupuestal (que es legal) sumado al
núcleo constitucional de disposiciones sobre presupuesto.” (Corte
Constitucional, Sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Acerca
del análisis de exequibilidad de la Ley 38 de 1989).
[29] Corte Constitucional, Sentencias C-510 de 1992, C-013
de 1993, C-133 de 1993, C-428 de 1997, C-608 de 1999, C-1111 de 2000. En relación con la naturaleza de las leyes
marco cuyo propósito consiste en encuadrar al ejecutivo dentro de los objetivos
y criterios que le señala el legislador, la Corte ha dicho: “En esta
oportunidad la Corte se referirá exclusivamente a las cuadro o marco (...)
tienen como características principales, que las diferencian de las demás, el
que deben versar sobre temas específicos, como son los señalados taxativamente
en los literales a), b), c), d), e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la
Constitución Política, y el que su finalidad es la de señalar, a través de
normas generales, los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno, cuando proceda a desarrollar y aplicar dichas normas, sin que le esté
permitido exceder o desbordar los parámetros trazados, de modo general por el
legislador.” (Corte Constitucional, Sentencia C-133 de 1993, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa. Se trataba  del análisis de exequibilidad del articulo 19 de la
Ley 4 de 1992 que trata sobre el régimen salarial y el sistema prestacional de
los empleados públicos).
Dentro del mismo orden de ideas añadió la Corte : « A este efecto, es preciso
recordar que la expedición de las leyes marco implica una asignación específica
por parte del Constituyente al Congreso de la República y al Presidente de la
misma, en virtud de la cual al primero corresponde el trazar las reglas o
preceptos generales sobre las materias propias de esta especie de leyes, en
tanto que al Presidente se le confía por la Carta la expedición de normas que,
con sujeción al marco que determina el legislador se encarguen de regular, con
amplitud la materia respectiva, técnica esta de carácter legislativo que de
esta forma permite que siendo cambiantes las circunstancias que ofrece la
realidad, se agilice y facilite la expedición de la normatividad
correspondiente, sin que se corra el riesgo de una desactualización que pueda
resultar riesgosa para alcanzar con eficacia y prontitud los fines a que se
encuentra destinada.  Es decir, que al legislador se le asigna por la
Constitución la fijación de la filosofía y los criterios generales sobre un
área o una actividad determinada, (...) al paso que la concreción y modificación
oportuna de las normas que desarrollen esas reglas generales, será función
propia del ejecutivo nacional.” (Corte Constitucional, Sentencia C-725 de 2000,
M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Se trataba  del análisis de exequibilidad de
algunos artículos de  la Ley 488 de 1998 y los Decretos 1071, 1072 y  1073 de
1999).
[30] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias
C-171 de 1993 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-183 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz, y C-327 de 1999 M.P. Carlos Gaviria Díaz. En relación con el principio
de igualdad entendido no como la identidad absoluta entre  dos o más personas,
la Corte Constitucional ha señalado que: “...Se supera también, con la
igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad matemática. (Corte
Constitucional, Sentencia C-221 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Se
trataba  del análisis de exequibilidad parcial del articulo 6 del  Decreto 119
de 1991). En otra sentencia en
que también se analizó la igualdad como concepto  relacional y no matemático,
esta Corporación  manifestó que:   (...) en materia del derecho a la igualdad y sus
concretas implicaciones, ...este no se traduce en una igualdad mecánica y
matemática sino en el otorgamiento de un trato igual compatible con las
diversas condiciones del sujeto; y que la aplicación efectiva de la igualdad en
una determinada circunstancia no puede ignorar o desconocer las exigencias
propias de la diversidad de condiciones que afectan o caracterizan a cada uno
de los sujetos. Sin que ello sea en manera alguna óbice para hacerlo objeto de
tratamiento igualitario.” (Corte Constitucional, Sentencia C-536 de 1999, M.P.
Fabio Morón Díaz. Se trataba  del análisis de la objeción de
inconstitucionalidad formulada por la Presidencia de la República sobre los
artículos 4º, 6º, 8º, 10º  literales a), b) y d), 11 y 12 del proyecto de ley
No. 47/97 Senado y 048/96 Cámara “por el cual se establece la cuota de fomento
para la modernización y diversificación del subsector tabacalero y se dictan
otras disposiciones”). En el
mismo sentido ver las Sentencias T-442/92 T-432/92; T-441/92; T-567/92;
C-013/93; C-021/93; T-307/93; T-510/93; T-564/93; T-100/94; T-166/94; T-402/94;
T-144/95; T-298/95; C-351/95; T-352/97; C-384/97; T-390/98; T-643/98.
[31] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias
C-221 de 1992 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-020 de 1993, M.P. Alejandro
Martínez Caballero, C-083 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-665 de 1998
M.P. Hernando Herrera Vergara y C-1409 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández.
[32] Sobre el punto se mencionaron las
Sentencias C-122 de 1997, MMPP Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes
Muñoz, C-315 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara, C-053 de 1998, M.P. Fabio
morón Díaz, C-540 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-579 de 2001, M.P
Eduardo montealegre Lynett.   En especial la sentencia C-481 de 1999, M.P.
Alejandro Martínez Caballero sobre el valor constitucional del control de la
inflación así como sobre la coordinación de la política monetaria con la
política macroeconómica general.
[33] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias
C-122 de 1997, MMPP Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, C-315
de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara. En especial ver la sentencia C-481 de
1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero sobre el valor constitucional del
control de la inflación así como sobre la coordinación de la política monetaria
con la política macroeconómica general.
[34] Por ejemplo, en la C-053 de 1998 M.P.
Fabio Morón Díaz, al pronunciarse sobre un artículo de la Ley 331 de 1996
correspondiente al presupuesto para la vigencia fiscal de 1997 que regulaba los
aumentos salariales de algunos trabajadores oficiales, el cual fue parcialmente
declarado inexequible, la Corte dijo:
“Lo anterior implica que
quienes son responsables de su programación, aprobación y ejecución, el
gobierno y el legislador, paralelamente han de propender a la realización de
dos objetivos fundamentales: de una parte mejorar las condiciones de trabajo y
bienestar de los funcionarios a su servicio estableciendo salarios y
prestaciones sociales justos y competitivos en el mercado, y de otra, disminuir
el déficit que en el presupuesto ocasionan dichos gastos de funcionamiento,
aspiraciones que en principio pueden parecer contradictorias, pero que en el
contexto del Estado social de derecho han de encontrar un espacio propicio para
su materialización simultánea”.
[35] Corte Constitucional, Sentencias C-540
de 2001, MP Jaime Córdoba Triviño, C-579 de 2001, MP Eduardo Montealegre
Lynett. Ambas versan sobre la Ley 617 de 2000.
[36] Sobre el juicio de razonabilidad y su
evolución en la jurisprudencia de la Corte puede verse la sentencia C-673 de
2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[37] La intensidad del juicio de
constitucionalidad debe ser estricta a pesar de que la norma demandada es de
contenido económico porque lo que está en juego no es una medida con alcances
económicos generales o exclusivos sino una norma cuestionada por su incidencia
directa en el goce efectivo de derechos constitucionales. Otra sería la
situación si la demanda versara sobre la inadecuación del presupuesto para
reactivar la economía y así estimular la generación de empleo, por ejemplo,
cargo de naturaleza primordialmente económica.
[38] Sobre los pasos del juicio de razonabilidad cuando se
examinan normas que establecen limitaciones al derecho de mantener el poder
adquisitivo real del salario de los servidores públicos, la Corte en el fallo
en cometo explicó que en este caso dicho juicio supone tres pasos. El primero de ellos consiste en
analizar el fin buscado por la decisión adoptada por el Gobier­no; el segundo,
en analizar el medio adoptado para llegar a dicho fin; y el tercero, en
estudiar la relación entre el medio y el fin. Como la intensidad del juicio de
razonabilidad depende de la relevancia constitucional de los valores y derechos
que podrían ponerse en riesgo con la medida que sea objeto de análisis, que en
esta oportunidad son el salario móvil, el mínimo vital o la dignidad, la
intensidad del escrutinio de razonabilidad debe ser estricta.
[39] M.M.P.P. Manuel José Cepeda Espinosa y
Rodrigo Escobar Gil. Salvamento de voto de Jaime Araujo Rentería, Alfredo
Beltrán sierra y clara Inés Várgas Hernández.
[40] La intensidad del juicio de
constitucionalidad debe ser estricta a pesar de que la norma demandada es de
contenido económico porque lo que está en juego no es una medida con alcances
económicos generales o exclusivos sino una norma cuestionada por su incidencia
directa en el goce efectivo de derechos constitucionales. Otra sería la
situación si la demanda versara sobre la inadecuación del presupuesto para
reactivar la economía y así estimular la generación de empleo, por ejemplo,
cargo de naturaleza primordialmente económica.
[41] Decreto 35 de 1999.
[42] Todos los datos respecto del incremento
de los precios en este periodo provienen de las estadísticas divulgadas  por el
DANE en su página de Internet.
[43] Decreto 182 de 2000 “por el cual se
fijan las escalas de asignación básica y remuneración básica mensual de los
empleados y funcionarios públicos del orden nacional, de las Universidades
Públicas, las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, de
los miembros de la Fuerza Pública…” . Como se observa, dicho Decreto abarca
un número de servidores públicos mayor al de los Decreto dirigidos a los
funcionarios de la rama ejecutiva.
[44] Dicho constituye la inflación causada en
el año 1999.
[45] El salario mínimo para el año 1999 fue
establecido en $236´438 pesos, según Decreto 2560 de 1998.
[46] MP Antonio Barrera Carbonell precitada.
[47] Decreto 2720 de 2000.
[48] Decreto 1460 de 2001.
[49] El salario mínimo para el año 2000 fue
de $260.100 pesos.
[50] Proferida el 10 de octubre de dicho año.
[51] Decreto 2710 de 17 de diciembre de 2001.
[52] Decreto 660 de abril 10 de 2002.
[53] La Corte advierte que no se pronunció
respecto de la apropiación para el reajuste salarial de los servidores públicos
en la Ley del Presupuesto General de la Nación para la vigencia del año 2002,
en tanto que dicha norma no fue demanda por cargos similares a los analizados
en el presente proceso.
[54] La Corte supone que el ajuste salarial
de los servidores públicos es solamente una de las muchas variables que tienen
incidencia sobre el nivel del gasto público.
[55] Déficit fiscal del gobierno central
nacional, sin contabilizar recursos por privatizaciones. Datos del Banco de la
República, página de internet http://www.banrep.gov.co/estad/dsbb/sfis_004.xls.
No obstante, distintas fuentes estatales arrojan resultados diferentes. Por
ejemplo, el Departamento Nacional de Planeación afirma que el déficit fiscal
del gobierno central del año 2002 fue del 6.3% del PIB (Fuente CONFIS, cálculos
DNP).
[56] Fuente: Dirección General de Crédito
Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Datos provenientes de la
página de Internet del Banco de la República.
[57] Estimación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, con base en el Informe de Deuda Pública elaborado por el Banco
de la República, y en información de la Dirección General de Crédito Público y
de la Dirección de Presupuesto. Datos provenientes de la página de Internet del
Ministerio de Hacienda.
[58] Estas premisas fueron resumidas así: –(i) la necesidad de consultar el principio
de progresividad por escalas salariales, en forma tal que quienes más perciban
estén sujetos a mayores limitaciones, (ii) la necesidad de que las diferencias
entre tales escalas salariales sean proporcionadas, es decir, mínimas, en forma
tal que su magnitud no haga nugatorio dicho requisito de progresividad y (iii)
la necesidad de que las limitaciones al derecho de los servidores públicos a
mantener el poder adquisitivo de su salario consulten objetivos prioritarios de
gasto público social establecidos en la Constitución y contribuyan a su
sostenibilidad
[59] Sentencia C-1017
de 2003
[60] Cf. C.P art. 154.
[61] La aprobación de reformas a la
Constitución por vía de referendo requiere el voto afirmativo de más de la
mitad de los sufragantes, y que el número de éstos exceda de la cuarta parte
del total de ciudadanos que integren el censo electoral.
[62] El artículo tercero de la parte resolutiva de dicha
resolución es el siguiente tenor:
“ARTÍCULO
3. Declarar no
aprobados, por no reunir los requisitos previstos en el inciso segundo del artículo 378 de la
Constitución Política, los numerales 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15
y 18 del proyecto de reforma a la Constitución sometido a referendo mediante el
artículo 1 de la Ley 796 de 2003.”
[63] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias
C-122 de 1997, MMPP Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, C-315
de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara. En especial ver la sentencia C-481 de
1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero sobre el valor constitucional del
control de la inflación así como sobre la coordinación de la política monetaria
con la política macroeconómica general.
[64] La Corte constata que, debido a la caída
en la tasa de cambio, el saldo en pesos de la deuda externa se redujo en más de
dos billones de pesos en el primer trimestre del año 2004. (Información
publicada en Internet por la revista Portafolio, que cita como fuente al propio
ministro de Hacienda. www.portafolio.com.co.
Edición de agosto 10 de 2004.
[65] La inflación registrada al finalizar el año 2003 fue
de 6,49%
[66] Decreto 2710 de 17 de diciembre de 2001.
[67] Cf. Información recogida en la sentencia
C-1017 de 2003.
[68] Cf. Infamación recogida en la sentencia
C-1017 de 2003.
[69] El  IPC correspondiente a 2002 fue de
6.99% (certificación del DANE obrante en el Expediente al folio 180). Los
reajustes para los servidores públicos remunerados con más de dos SLMM
oscilaron entre el 3.50% y el 7.35%. Cf. Decreto 3569 de 2003, Artículo 4°, parágrafo,
[70] Las comisiones expresaron su
preocupación por el cumplimiento de diferentes preceptos del EOP, en particular
de aquellos relacionados con los principios presupuestales de coherencia
macroeconómica y de homeóstasis presupuestal previstos en los artículos 20 y 21
del Estatuto.
[71] Gaceta del Congreso N° 447 del 29 de
agosto de 2003
[72] Los gastos de funcionamiento se dividen
en gastos de personal, gastos generales, transferencias y gastos de operación
comercial.
[73] En lo que concierne a las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado (EICE), el mensaje explicó que la elevada proporción de
trabajadores por encima de dos SMLM, respecto a los funcionarios del orden
nacional y territorial (21%), era resultado, en gran medida, de los beneficios
adquiridos vía convenciones colectivas
[74] El Gobierno estimaba que estos puntos
del referendo permitirían un ahorro total de $1.5 billones (0.7% del PIB) y de
$1.4 billones (0.6% del PIB) en el año 2003 y 2004 respectivamente. Para el
Presupuesto General  de la Nación se calculaba un ahorro de $738 mm en 2003 y
de $623 mm en 2004; para el sector de la Seguridad Social y Regionales el
ahorro se estimaba en $406 mm y $465 mm en 2003 y 2004, respectivamente, y para
las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, de $390 mm en el primer año
y de $354 mm en el segundo. Así, el efecto acumulado del referendo para el
segundo año sería  $3.0 billones o 1.26% del PIB;
[75] Gaceta del Congreso N° 447 del 29 de
agosto de 2003.
[76] Ponencia
para primer debate en las comisiones conjuntas de Cámara y Senado al Proyecto
de ley 89 de 2003 Cámara, 90 de 2003 Senado. Gaceta del Congreso N° 487 del 23
de septiembre de 2003.
[77] Ponencia
para segundo debate en la Cámara al Proyecto de ley 89 de 2003 Cámara, 90 de
2003 Senado. Gaceta del Congreso N° 531 del 10 de octubre de 2003.
[78] Ponencia
para segundo debate en el Senado al proyecto de ley 89 de 2003 Cámara, 90 de
2003 Senado. Gaceta del Congreso N° 529 del 10 de octubre de 2003.
[79] La ley 848 es de fecha 12 de noviembre
de 2003.
[80] El artículo tercero de la parte resolutiva de dicha
resolución es el siguiente tenor:
“ARTÍCULO
3. Declarar no aprobados, por no
reunir los requisitos previstos en el inciso
segundo del artículo 378 de la Constitución Política, los numerales
2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15 y 18 del proyecto de reforma a la
Constitución sometido a referendo mediante el artículo
1 de la Ley 796 de 2003.”
[81] El informe es del día 12 de agosto de 2004
[82] Cf. Folio 253 y siguientes del
expediente.
[83] ARTICULO 3. La soberanía reside exclusivamente
en el pueblo, del cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma
directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución
establece.
[84] ARTICULO 103. Son mecanismos de participación
del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo,
la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la
revocatoria del mandato. La ley los reglamentará.
[85] ARTICULO 378. Por iniciativa del Gobierno o de
los ciudadanos en las condiciones del artículo 155, el Congreso, mediante ley
que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras,
podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo
Congreso incorpore a la ley. El referendo será presentado de manera que los
electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan
positivamente y qué votan negativamente.
La
aprobación de reformas a la Constitución por vía de referendo requiere el voto
afirmativo de más de la mitad de los sufragantes, y que el número de éstos
exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo
electoral.
[86] En este sentido, en la Sentencia C-1017
de 2003 se dijo que “los fines invocados no pueden ser formulados post hoc,
como meras racionalizaciones posteriores a la norma acusada”.
[87] Gaceta del Congreso N° 439 de 24 de
octubre de 2002.
[88] Sentencia C-1017 de 2003
[89] Ibidem.
[90] En
este sentido, en la Sentencia C-1064 de 2001, sobre las justificaciones
expuestas para la mencionada limitación, se dijo: “La primera es la de reducir el déficit fiscal. Aunque
la Corte no desestima la importancia económica de esta finalidad, subraya que
no se aportaron al proceso argumentos suficientes para mostrar que a la luz de
la Constitución este objetivo es imperioso.”
[91] Los
precedentes jurisprudenciales señalan que, a
pesar de que la norma demandada es de contenido económico, lo cual determinaría
la aplicación de criterios de juicio laxos, dado que incide  directamente en la
efectividad de un derecho constitucional como lo es el de mantener el poder
adquisitivo real del salario, debe ser sometida a un juicio estricto de
constitucionalidad. Cf. Sentencias C-1064 de 2001 y C-1017 de 2003.
[92] Sentencia C-1017 de 2003.
[93] Ibidem.
[94] Cf. Sentencia
C-1017 de 2003. Consideración jurídica número 6.2
[95] Cf, especialmente, la Sentencia C-1064
de 2001. Esta intangibilidad “no se relaciona con el carácter absoluto del
derecho, sino con la imposibilidad de limitarlo con base en razones comunes,
dada su protección constitucional reforzada”. (Sentencia c-1017 de 2003.)
[96] Sentencia C-1064 de 2001
[97] Sentencia C-1017 de 2003
[98] Cf. Sentencia c- 1017 de 2003,
fundamento 5.2.3
[99] En la sentencia C-1064 de 2001, de los
antecedentes legislativos de la Ley anual de presupuesto entonces demandada, se
deducía que el artículo segundo de dicha ley contenía la previsión relativa a un incremento salarial ponderado del 6.2%
en 2001, porcentaje inferior al índice de precios al consumidor correspondiente
al año anterior (2000), el cual de acuerdo con lo informado por el DANE había
sido del 8.75%.
En el caso
analizado en la Sentencia C-1017 de 2003, en mensaje presidencial dirigido al
Congreso de la República al presentar el proyecto de ley anual de presupuesto
general de la Nación, se leía lo siguiente que indicaba cuál era la
determinación aprobada por el legislador en lo relativo a la actualización de
los salarios de los servidores públicos cobijados por dicha ley: La
programación del presupuesto para el 2003 supone un aumento salarial del 6%,
equivalente a la inflación prevista para el 2002, para los servidores públicos
que devenguen el salario mínimo; de 5%, o sea la inflación esperada para 2003,
para aquellos otros que ganen hasta el salario promedio y de 1%, o menos, para
el resto de funcionarios. Con esto se dará cumplimiento a la sentencia C-1168
de 2001 y a la Ley 617 de 2000.”
[100] Cf. Sentencia
C-1017 de 2003, consideraciones jurídicas 6.1 a 6.4.7
[101] Sentencia
C-1017 de 2003, consideración jurídica número 7.4
[102] LEY 100 de
1993. ARTICULO 14. Reajuste de Pensiones. Con el objeto de que las pensiones de
vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, en
cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su
poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el 1o. de
enero de cada año, según la variación porcentual del Indice de Precios al
Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior. No
obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal
mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje
en que se incremente dicho salario por el Gobierno.
[103] Cf. Folio 254 del expediente.
[104] Gaceta del Congreso N° 447 del 29 de
agosto de 2003
[105] Ponencia
para segundo debate en el Senado al proyecto de ley 89 de 2003 Cámara, 90 de
2003 Senado. Gaceta del Congreso N° 529 del 10 de octubre de 2003.
[106] Ver folio 255 del cuaderno principal.
[107] Aprobado en Colombia mediante la Ley 74
de 1968
[108] Aprobado mediante la Ley 16 de 1972
[109] M.P. Eduardo
Montealegre Lynnet
[110] Ver Sentencia C- 177 de 2002,  M.P Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[111] El presupuesto de la universidades
públicas es independiente del presupuesto nacional, pero el presupuesto global
de las universidades oficiales, que proviene del Estado, debe estar incluido
dentro del Presupuesto General de la Nación. Cf. Sentencia C-220 de 1997, M.P
Fabio Morón Díaz.
[112] Cf. sentencia C-177 de 2002, M.P Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[113]Sentencia C-1017 de 2003.
[114] Gaceta del Congreso N° 447 del 29 de agosto
de 2003
[115]  Se recuerda que en este sentido el artíuclo 86 de la
Ley 30 de 1992 dice :  “Artículo 86: Los presupuestos de las
universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos
por los aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por
los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de
cada institución.
[116]
Así se reconoce en el propio mensaje
presidencial dirigido por el presidente al Congreso al presentar el proyecto
de  Ley anual de presupuesto ( Gaceta del Congreso 447 de 29 de agosto de
2003), en donde se afirma que las transferencias financian el 70% de dichos
gastos de funcionamiento. Se recuerdan las palabras textuales  al respecto:  “(l)a pregunta 14 del Referendo sobre Finanzas Públicas Sanas, al
establecer límites al crecimiento de los gastos de funcionamiento lleva a que
la transferencia que la Nación debe hacer a las universidades sume $1.2
billones. En la medida que estos recursos no financian la totalidad de los
gastos de funcionamiento de las universidades sino cerca del 70% de los mismos,
y considerando que las reglas del referendo también les aplican a estas
entidades, estos recursos deben ser suficientes.”
[117]
Recuérdese que En la ponencia para segundo debate en el Senado de la
República al proyecto de ley 89 de
2003 cámara, 90 de 2003 senado, “por la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2004”, se lee lo
siguiente:
“Hacemos notar con preocupación que el cálculo de las
transferencias a las universidades para el año 2004 se hizo sobre la base del
congelamiento de los gastos de funcionamiento previsto en la ley del referendo
y, por ello, la transferencia disminuye en noventa y siete mil millones de
pesos. Debe tenerse presente la fuente de financiamiento para atender la
partida en su integridad, en el caso de no aprobarse el Referendo.”[117](Subrayas fuera del
original)
[118] No puede
entenderse que la congelación de los salarios de los servidores públicos de las
universidades públicas siguen la misma regla que los de los servidores
cobijados directamente por el presupuesto general de la Nación, pues estas
remuneraciones dependen directamente de lo previsto en los presupuestos
independientes de cada ente universitario.
[119] Quinto: Ordenar al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República que, en la aprobación de la Ley del Presupuesto General de la Nación
correspondiente al año 2005, tengan en cuenta que al final del cuatrienio
correspondiente a la vigencia del actual Plan Nacional de Desarrollo, debe
haberse reconocido la actualización plena del derecho a mantener el poder
adquisitivo real del salario de todos los servidores públicos, en los términos
de la consideración jurídica número 3.2.11.8.4. de la presente
sentencia. (subrayado fuera de texto)
[120] Segundo: Declarar EXEQUIBLE el artículo 2° de la
Ley 848 de 2003 condicionado a que el Gobierno y el Congreso, al momento de
definir concretamente cuál será la limitación del derecho a mantener el poder
adquisitivo real de los salarios de los servidores públicos que devengan más de
dos salarios legales mínimos mensuales, aplicable en la vigencia presupuestal
en curso, tengan en cuenta los criterios jurisprudenciales recogidos en la
consideración jurídica número 3.2.11.8.4. de la presente sentencia. Es
decir, la Ley de presupuesto examinada sólo puede tenerse como ajustada a la
Constitución si incorpora las partidas necesarias para mantener, en los
términos de esta providencia, actualizados los salarios de los servidores
públicos de ingresos medios o altos. (subrayado fuera de texto)