C-803-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-803/06
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos,
pertinentes y suficientes
PRINCIPIO PRO ACTIONE
EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Procedencia
aun cuando se ha admitido la demanda
DERECHO VIVIENTE-Requisitos para que
jurisprudencia adquiera ese carácter
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD DE INTERPRETACION LEGAL-No demostración que
interpretación de norma acusada constituya derecho viviente
Ni en el escrito de demanda ni en su corrección se adjuntó material
probatorio   que buscase demostrar que la interpretación de la norma acusada
constituía una interpretación con las características anotadas: consistente,
consolidada y relevante. Por lo cual no es viable afirmar que la interpretación
de la norma acusada por parte de la Subsección “A” del Consejo de Estado, y
plenamente probada en una sola ocasión, haya erigido un derecho viviente. Así,
sobre la primera conclusión de los actores y que se deriva de la decisión del
juez contencioso administrativo se logra advertir que no es cierta pues, una
sola decisión judicial en la que se interprete una norma no constituye per se
una doctrina del derecho viviente y en caso de serlo debe demostrarse, asunto
que no fue probado durante el proceso.
SUSPENSION PROVISIONAL-Naturaleza
jurídica
EXCEPCION
DE INCONSTITUCIONALIDAD Y SUSPENSION PROVISIONAL-Diferencias
Referencia: expediente
D-6202
Demanda de
inconstitucionalidad contra los numerales 2 y 3, del artículo 152, del Decreto
01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), modificado por el artículo 31,
del Decreto 2304 de 1989.
Actor: Arturo
de Paula Martínez Caicedo y otros.
Magistrado
Ponente:
Dr. JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá,
D.C.,  veintisiete (27) de septiembre de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la constitución, los
ciudadanos Arturo de Paula Martínez Caicedo, Libardo León Guarín, Doris
Sarmiento de Gamboa, Gerardo Bautista Rivero y Miguel Moreno Rincón,
interpusieron demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 2 y 3, del
artículo 152, del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo),
modificado por el artículo 31, del Decreto 2304 de 1989,  “por la cual se
expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa,
gerencia pública y se dictan otras disposiciones.”
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos
de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
TEXTO DE LAS
NORMAS ACUSADAS
A continuación se
transcribe el texto de las disposiciones demandadas, subrayando los apartes
demandados.
ART. 152.—Subrogado. D.E. 2304/89, art. 31. Procedencia de la suspensión. El Consejo de Estado y los
tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante
los siguientes requisitos:
1.
Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por
escrito separado, presentado antes de que sea admitida.
2. Si la acción es de
nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones
invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante
documentos públicos aducidos con la solicitud.
3. Si la acción es
distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente,
el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor.
ANTECEDENTES
1.
La demanda y el proceso de constitucionalidad
En fecha diez (10) de febrero de
2006, los ciudadanos Arturo de Paula Martínez Caicedo, Libardo León Guarín, Doris
Sarmiento de Gamboa, Gerardo Bautista Rivero y Miguel Moreno Rincón,
interpusieron demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 2 y 3, del
artículo 152, del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo),
modificado por el artículo 31, del Decreto 2304 de 1989,  “por la cual se
expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa,
gerencia pública y se dictan otras disposiciones.”
En el escrito presentado los
demandantes adujeron que los incisos impugnados vulneran los artículos 1, 2,
13, 46, 93 y 238 de la Constitución Política, el Convenio 102 relativo a la
norma mínima a la seguridad social 1952 y Convenio 128 de 1967, así como la
recomendación 162 de la OIT y la Observación No. 6 del Comité de Derechos
Económicos Social y Cultural de las Personas Mayores de las Naciones Unidas.
En la presentación de los cargos
los accionantes señalaron que la Sección segunda, Subsección A, de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al interpretar el artículo
demandado, en un caso concreto como fue la resolución 0402 del 7 de noviembre
de 1991 por el cual se reconocía un aumento pensional del 100% a la pensión de
jubilación de un docente de la Universidad Industrial de Santander, y suspender
provisionalmente el acto administrativo, vulneró la Constitución.
La razón principal de ésta
transgresión a la Constitución, en concreto al art. 238 de la Constitución
Política, es que, en el sentir de los accionantes, la suspensión provisional de
los actos administrativos, facultad expresamente atribuida por la Constitución
a la jurisdicción contenciosa administrativa,  posee una naturaleza jurídica
similar a la propia del mecanismo de excepción de inconstitucionalidad y, por
ende, los límites que sobre ésta última se ciernen en su aplicación se hacen
extensivos a la suspensión provisional.
Para explicar su argumento los
demandantes comienzan con transcribir el art. 238 superior y las normas que lo
desarrollan, veamos:
Art. 238.-“La jurisdicción de
lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos
y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos
administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.”
En desarrollo de dicho precepto
constitucional fueron expedidos los artículos 152 a 154 del Decreto 01 de 1984
(Código Contencioso Administrativo), subrogados por los artículos 31 y 32 del
Decreto 2304 de 1989 que determinaron las reglas para que operase la suspensión
prevista en el artículo constitucional.
ART.
152.—Subrogado. D.E. 2304/89, art. 31. Procedencia de la suspensión.
El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los
actos administrativos mediante los siguientes requisitos:
1. Que la medida se solicite y
sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes
de que sea admitida.
2. Si la acción es de nulidad,
basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como
fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos
públicos aducidos con la solicitud.
3. Si la acción es distinta de
la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el
perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor.
En consideración de los
demandantes “Si al demandarse la nulidad de una acto administrativo, el
actor solicita la suspensión provisional, por considerarlo contrario al
ordenamiento jurídico superior al cual debe sujetarse, y el juez de lo
contencioso administrativo la decreta, aquel, pierde su fuerza ejecutoria en
forma temporal hasta tanto haya un pronunciamiento definitivo sobre la
legalidad o ilegalidad del mismo, es decir, que los efectos no rigen, en forma
tal que la administración no puede aplicarlos, ni son oponible” Como
soporte de este argumento, los actores se asisten de un Concepto de la Sala de
consulta y de Servicio Civil del Consejo de Estado de fecha 24 de abril de
1981, que apunta a la misma dirección.
No obstante, lo que los
demandantes cuestionan es la interpretación que, de la norma puesta bajo
sospecha de inconstitucionalidad, ha hecho el Consejo de Estado al permitir que
sobre los actos administrativos de contenido particular y concreto proceda la
suspensión provisional, mientras que la Corte Constitucional ha establecido que
sobre los actos de ese contenido no son susceptibles de ser inaplicados
mediante el uso de la excepción de inconstitucionalidad. Mecanismos ambos,
suspensión provisional de los actos administrativos y excepción de
inconstitucional que los actores consideran idénticos.
Para los
demandantes la suspensión provisional de los actos administrativos “aplica
cuando se contradicen preceptos constitucionales”[1]
y por tanto posee los mismos límites impuestos a la excepción de
inconstitucionalidad,  razón por la cual refieren la sentencia C-065-95 M.P. Hernando Herrera Vergara[2],  en la que se
asienta que la norma jurídica “de contenido particular,
individual y concreto, que crea derechos en favor de un particular, (…) no
puede dejar de aplicarse a través de la excepción de inconstitucionalidad, en
presencia de la garantía de que gozan los derechos adquiridos con justo título
y con arreglo a las leyes civiles, hasta tanto no sean anulados o suspendidos
por la jurisdicción competente, o revocados por la misma administración con el
consentimiento expreso y escrito de su titular.”
Así el primer cargo que al
parecer presentan los accionantes se resume, en sus propios términos, así:
“El Consejo de Estado al
interpretar el art. 152 No. 2 y 3 en el caso de la nulidad con restablecimiento
del derecho sobre un acto particular y concreto que reconoce una pensión
vitalicia de jubilación, decretando la suspensión provisional en aplicación de
la excepción de inconstitucionalidad vulnera los alcances fijados por el
intérprete constitucional sobre este instituto del derecho administrativo
cuando se trata de actos particulares y concretos. Es de precisar que la
suspensión provisional sobre la interpretación mencionada, la fundamenta.”[3]
Respecto al segundo cargo, los
accionantes afirman que la interpretación acusada es violatoria del preámbulo y
de los artículos 1,2, 13, 46, 93 de la Constitución Política y de los convenios
102 relativo a la norma mínima a la Seguridad Social 1952 y 128 de 1967.
La interpretación que el Consejo
de Estado ha hecho del artículo (parcial) impugnado constituye, según el
escrito de la demanda, una doctrina del derecho viviente[4]
que es contraria a los valores y principios constitucionales a la justicia e
igualdad enmarcados en el Estado Social de Derecho que, ““obliga a una
discriminación positiva para el grupo de la “tercera edad”, conforme a la
aplicación del test de igualdad en concordancia con los convenios 102 relativo
a la norma mínima a la seguridad social 1952 y convenio 128 de 1967 de la
O.I.T., en aplicación del bloque de constitucionalidad, art. 93 C.P.”””
En soporte de éste cargo, los
accionantes se refieren ampliamente a decisiones de ésta Corporación en las que
se enfatiza la fuerza normativa de los principios establecidos en la
Constitución, sobre la naturaleza jurídica de los valores y la autoridad
encargada de su desarrollo, así como la importancia de los derechos de las
personas de la tercera edad (art. 48 de la C.P.) en el marco del Estado Social
de Derecho. Por último los demandantes mencionan la relevancia del test de
razonabilidad en relación a la justificación de un trato desigual, en
especial sobre el derecho a la pensión vitalicia de jubilación para las
personas de la tercera edad.
En opinión de los accionantes, es
el proceso contencioso administrativo el mecanismo por el que se deben
garantizar los derechos de las personas de la tercera edad, mediante el cual
deben defender sus derechos frente al estado, “que en un principio les
reconoció un derecho y que luego se los demanda”.
En esta sección del escrito de la
demanda los accionantes citan,  en forma dispersa, algunos artículos que aparentemente
corresponden a los Convenios 102 de 1952 sobre la Seguridad Social (norma
mínima) y 128 de 1967, es así que se transcriben los artículos 69, 70, 30, 31,
32, 33, 35, 36 sin establecer plenamente las razones por las cuales
supuestamente se vulnera la Constitución y la relación entre las normas
internacionales transcritas y la norma impugnada.
Por último los accionantes
solicitan a éste Tribunal que la interpretación referida como derecho
viviente realizada por el Consejo de Estado sobre el artículo 152 (parcial)
demandado, sea declarada inexequible.
Es pertinente señalar que la
pretendida vulneración a la Constitución por parte del Consejo de Estado se
produce, según  los accionantes, pese a que la decisión acogida por ese
Tribunal de suspender provisionalmente el acto administrativo en mención,
obedece a la restricción fijada por el legislador mediante la Ley 33 de 1985,
conocida por los demandantes, en el sentido que los aumentos pensionales no
pueden superar el 75% del último salario y en que existe reserva legislativa
sobre el régimen pensional de los empleados públicos. Delimitación competencial
en la regulación del tema que hace que el Consejo de Estado determine que no
era competencia del Consejo Directivo Universitario sino exclusivamente del
legislador el reconocimiento del aumento pensional.
Por otra parte cabe señalar que,
paradójicamente, a la hora de tratar el tema de la autonomía de las
universidades públicas en materia de regulación de las prestaciones sociales,
los accionantes citan un fragmento de la Sentencia C-053-98 M.P. Fabio Morón
Diaz en la que, éste Tribunal confluye con lo expresado por el Consejo de
Estado, al anotar que “el legislador impuso, en el régimen
especial que expidió para las universidades públicas, sin distinción alguna, un
límite a su libertad de acción, a su autonomía, en materia salarial y
prestacional, que hace que el régimen de sus docentes en esas materias le
corresponda fijarlo al gobierno nacional, previas las asignaciones que en el
rubro de gastos de funcionamiento para el efecto haga el legislador a través de
la ley anual de presupuesto, y que por lo tanto a ellas les sea aplicable la
restricción impuesta en la norma impugnada, la cual, además de no impedir ni
obstruir el ejercicio de la autonomía de dichas instituciones, que pueden
cumplir sus funciones y actividades sin que el mandato en cuestión las
interfiera, contribuye a un manejo racional, armónico y equilibrado de dichos
recursos por parte del Estado, y a la consolidación de una política macroeconómica
que contribuya a un manejo racional y al saneamiento y optimización en el
manejo de las finanzas públicas”.[5]
Ante los vacíos percibidos en la
demanda, el siete (7) de marzo de dos mil seis (2006) el magistrado
sustanciador expidió Auto inadmisorio de la demanda, en cuya parte motiva se
expresó:
1.     Que
luego de revisar el contenido de la demanda se concluye que ésta no cumple con
los requisitos señalados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 atinentes a
que el demandante en los procesos de constitucionalidad se encuentra obligado
a: i) identificar debidamente tanto las normas que estima contrarias a la
Constitución, como los preceptos superiores que se consideran vulnerados por
estas; ii) los motivos que sustentan la violación; y iii) la razón por la cual
ésta Corporación es competente para conocer de la demanda.
2.     Respecto
a uno de los accionantes, en específico el actor Libardo León Guarín, se
encuentra que no acreditó, mediante presentación personal, su calidad de
ciudadano en ejercicio, requisito reconocido por la jurisprudencia
constitucional como elemento imprescindible para presentar demandas de
inconstitucionalidad de conformidad al artículo 40 C.P. [6]
Por lo que la admisión de la demanda se supeditó al cumplimiento del requisito
faltante.
3.     En
lo atinente a la identificación de las normas demandadas, el magistrado
sustanciador advirtió que los demandantes, “si bien consideran  vulneradas
distintas normas del derecho internacional, entre ellas los Convenios de la OIT
102, 128 y 162 y la Observación General No. 4 del Comité de Derechos Económicos
Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, no se expone razón alguna que
soporte la pertenencia de esas disposiciones al parámetro de control de
constitucionalidad. En especial debe tenerse en cuenta que para el caso de los
Convenios citados, la demanda no expone razón alguna sobre su ratificación por
parte del Estado colombiano, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 4º
del artículo 53 de la carta política.”
Estas mismas
falencias argumentativas sobre las razones por las cuales se consideran
infringidos los Convenios de la OIT, se hicieron extensivas a la Observación
General mencionada, pues tampoco sobre ellas se indicó cuáles de sus contenidos
entran en conflicto con la disposición acusada y las razones que soportan esta
presunta contradicción.  Todo ello le lleva al magistrado sustanciador a
afirmar que la carga argumentativa que pesa sobre los ciudadanos cuando
impugnan las leyes (o decretos con fuerza de ley o las reformas constitucionales)
y solidamente desarrollada por la jurisprudencia constitucional[7]
no ha sido satisfecha pues “no existe un señalamiento cierto, claro y
expreso de las normas que se consideran infringidas”.
4. En relación al concepto de la violación, el magistrado sustanciador
advirtió que el requisito de la “pertinencia” de la demanda según el cual “el
cargo de inconstitucionalidad debe predicarse sobre el contenido normativo de
la disposición acusada, esto es sobre su contenido abstracto.” No fue
plenamente satisfecho.
De suerte que “en
el presente caso es posible inferir válidamente que el cargo planteado
pretende, en esencia, cuestionar la interpretación que, para un asunto
específico, realizó el Consejo de Estado de las normas legales que regulan en
instituto jurídico de la suspensión provisional. Así no se está ante la
contradicción entre el contenido abstracto de la disposición acusada y la Carta
Política, sino frente a la inconformidad con su aplicación para un caso
particular, al cual los actores desean darle la apariencia de un asunto de
inconstitucionalidad.”
El magistrado sustanciador
determinó que la insuficiencia arriba señalada, sobre la falta de contradicción
entre el contenido abstracto de la disposición impugnada y la Constitución,
persiste incluso ante el evento excepcional admitido por esta Corte de
procedencia de la acción pública de inconstitucionalidad en relación a la
interpretación que de la norma acusada hacen los funcionarios judiciales en
aplicación de la doctrina del derecho viviente.
Los precisos requisitos
establecidos por ésta Corporación, en particular en la sentencia C-557/01, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa para determinar cuando una orientación
jurisprudencial dominante, bien establecida, configura la doctrina del derecho
viviente: como son la consistencia, consolidación y relevancia de la
interpretación, no son, en especial los dos primeros, satisfechos en el caso
sometido a estudio.
En relación a la consistencia,
entendida como que la interpretación judicial, aunque no idéntica ni uniforme,
si debe carecer de divergencias significativas o contradicciones que la
conviertan en controversia jurisprudencial[8]. No se compromete
en el caso sometido a análisis por lo que, ultima el magistrado sustanciador, “la
interpretación legal a la que aluden los demandantes está relacionada con un
único y particular asunto, por lo que no es válido inferir que se esté ante un
cargo de inconstitucionalidad que comporte condiciones de pertinencia.”
Todo lo cual le lleva a concluir “que
sobre las razones para sustentar la inconstitucionalidad de una norma, esta
Corporación ha sostenido que (i) no toda razón es suficiente para agotar la
presunción de constitucionalidad que se predica de las normas objeto de
control; y (ii) las razones que se exhiban para alegar la inconstitucionalidad
de una disposición deben sustentarse en argumentos de carácter constitucional.
Por lo tanto, no resultan admisibles los razonamientos vagos e imprecisos[9]
ni aquellos que se cimienten en situaciones personales o en las consecuencias
que se generen por la aplicación de la norma.”  Por ende, en tanto y cuanto
no se cumpla con la formulación de un cargo definido de naturaleza
constitucional que evite las formulaciones vagas e imprecisas y que impugne en
forma razonable y clara la disposición, la demanda es considerada inepta.[10]
En la parte resolutiva numeral
segundo se insta a los demandantes para que en el término de tres (3) días,
contados a partir de la notificación del Auto, conforme a lo establecido en la
parte motiva, se proceda a corregir su escrito.
Para lo cual se requiere:
1.     La
presentación personal de libelo por parte del actor Libardo León Guarín.
2.     Expresar
las razones, claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes por las
cuales se considera que el artículo 152 (parcial) del Decreto 01 de 1984 (CCA)
modificado por el artículo 31 del Decreto 2304 de 1989 vulnera la Constitución.
3.     En
específico, deberán i) expresar los motivos que les llevan a concluir que las
normas de derecho internacional que se consideran violadas hacen parte del
parámetro de control de constitucionalidad; ii) establecer de manera cierta y
específica las razones que les permiten inferir que en el asunto de la
referencia puede operar el control de constitucionalidad respecto de una
interpretación judicial, de conformidad con las reglas reiteradas en esta
providencia.
Por último se
advierte que la no satisfacción de estos supuestos dará lugar al rechazo de la
demanda.[11]
En el término legal para
presentar escrito de corrección, el catorce (14) de marzo de 2006 se presentó
ante la Secretaría de la Corte documento con presentación personal del actor
Libardo León Guarín.
En Auto de fecha veintidós de
marzo de dos mil seis (2006) se expidió Auto admisorio de la demanda bajo los
siguientes argumentos:
“Habida cuenta que la
corrección de la demanda fue presentada dentro del término legal y, además,
cumple con las exigencias dispuestas en el Decreto 2067 de 1991, SE ADMITE
la demanda de la referencia”, se ordena correr traslado al Procurador
General de la Nación y se fija en lista para que en el término de diez (10)
días, cualquier ciudadano la impugne o defienda.
II. INTERVENCIONES
Mediante Auto del Magistrado
Sustanciador de fecha veintidós (22) de marzo de dos mil seis (2006) se ordenó
comunicar de la iniciación del presente proceso al presidente de la República y
a la Presidenta del Congreso para los fines del artículo 244 de la Constitución.
1. Intervención
del Ministerio del Interior y de Justicia
El veintiuno (21) de abril de dos
mil seis (2006) se radicó ante la Secretaría de ésta Corporación un escrito
presentado por FERNANDO GÓMEZ MEJÍA, en calidad de Director del Ordenamiento
Jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia, en defensa de la norma
impugnada.
El Sr. Gómez comienza su escrito
realizando un recuento de los argumentos, la jurisprudencia, y los cargos
señalados por los actores.
Es así que en relación al primer
cargo de la demanda, el Sr. Gómez lo resume en el entendido de que los
accionantes consideran que la excepción de inconstitucionalidad aplicada por el
Consejo de Estado en la suspensión provisional de los actos administrativos de
carácter particular y concreto, que reconocen una pensión vitalicia de
jubilación, es inconstitucional por violar el artículo 238 de la Carta. Anota
el interviniente que “En el presente asunto no resultaría aplicable la
doctrina del derecho viviente, en tanto no se cumplen los supuestos exigidos
por la jurisprudencia constitucional para tal efecto, si se tiene en cuenta,
que en primer lugar, el haberse proferido unos cuantos autos interlocutorios
decretando la suspensión provisional de actos de reconocimiento de pensión de jubilación
en cuanto a su monto, no significa que pueda hablarse de un sentido
normativo generalmente acogido por el Consejo de Estado; en segundo lugar,
tampoco puede alegarse que dicha interpretación judicial se encuentre
consolidada en un solo fallo, lo cual además resulta insuficiente para apreciar
si la interpretación se ha extendido dentro de la jurisdicción; y, en tercer
lugar, dicha interpretación no puede alegarse como relevante para fijar el
significado de la norma”
Incluso, alega el Sr. Gómez, tampoco
en su sentir es válido afirmar que la interpretación que de la norma demandada
ha hecho el Consejo de Estado, resulte contraria a la Constitución, pues el
supuesto alegado por los demandantes sobre los límites que la Corte
Constitucional ha establecido para la excepción de inconstitucionalidad no son
extensibles a la suspensión provisional de los actos respectivos en cuanto “el
sustento de la suspensión provisional de los actos respectivos es su
contrariedad manifiesta con la ley, no con la Constitución Política…”
Así mismo el interviniente del
Ministerio de Justicia enfatizó que en su concepto no le cabe la menor duda de
que la jurisdicción de lo contencioso administrativo al decretar la suspensión
provisional en los asuntos referidos, está haciendo uso de la facultad
atribuida constitucionalmente para esos efectos de conformidad con el artículo
288 de la Carta Política.
Respecto al segundo cargo,
referente a que la interpretación acusada es violatoria del preámbulo y los
artículos 1,2, 13, 46 y 93 de la Constitución Política, así como del Convenio
102 relativo a la norma mínima de seguridad social 1952 y el Convenio 128 de
1967 de la OIT, en conjunción con el bloque de constitucionalidad, el
interviniente en mención observa que al contrario de lo que consideran los
ciudadanos accionantes, cuando el Consejo de Estado suspende provisionalmente
un acto administrativo que reconoce una pensión de jubilación, no se desconoce
el trato diferenciado que deben recibir las personas de la tercera edad en el
marco de un estado social de derecho.
Y concluye “En ese sentido,
resulta indiscutible y de absoluta claridad, que el derecho a la pensión de
jubilación no está puesto en tela de juicio, pues respecto de él existe la
garantía de derecho adquirido, lo cual validamente no podría cuestionarse, caso
contrario es el monto de dicho reconocimiento únicamente en cuanto excede el
marco legal, respecto de lo cual sí podrían existir revisiones posteriores. La
interpretación de la norma en este sentido no resulta inconstitucional.” [12]
Por  último de acuerdo con lo
previamente expuesto, el Sr. Gómez solicita a ésta Corporación declarar la
exequibilidad de la norma acusada.
III.    CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la
Nación, Dr. Edgardo Maya Villazón emitió concepto en el que solicitó a la Corte
declararse inhibida para pronunciarse de fondo en relación al precepto
impugnado. Para llegar a la conclusión  anotada el Procurador presentó las
siguientes razones:
1.
La excepción de inconstitucionalidad y la suspensión provisional de los
actos administrativos son instituciones de naturaleza y consecuencias jurídicas
distintas. En apoyo de esta afirmación el Procurador adelantó un recuento sobre
la genealogía de la excepción de inconstitucionalidad recordando su origen en
el artículo 5º de la Ley 57 de 1887 y como se incorporó al texto
constitucional, luego de su aprobación, correspondiéndole el artículo 40 del
Acto Legislativo Número 3 de 1910. Reproducido sin sucesión de continuidad en
las consecutivas enmiendas constitucionales como la del Acto Legislativo Número
1 de 1945, y  que, a su vez, fue incorporado a la Constitución de 1986 mediante
el artículo 215. Para mantenerse en el actual art. 4º de la Constitución
Política de 1991.
Las especiales características
que delinean la institución de la excepción de inconstitucionalidad, desde el
pronunciamiento del 21 de marzo de 1980 por parte del Consejo de Estado, como
mecanismo excepcional de control constitucional, en cabeza de las autoridades
judiciales y excepcionalmente las de orden administrativo, que procede
exclusivamente –cuando la incompatibilidad de la ley con la constitución-
afecte directamente un derecho particular o subjetivo jurídicamente protegido,
y cuya incompatibilidad sea ostensible con la mera comparación de textos y por
tanto no requiera de profundas lucubraciones jurídicas, tornan a esta
institución de unos efectos interpartes que carece de generalidad y que por
interpretación constitucional[13] no es aplicable a los
actos administrativos de contenido particular y concreto, por cuanto ello
implicaría el desconocimiento de derechos adquiridos.
Por su parte, la suspensión
provisional de los actos administrativos tiene su fundamento en el artículo 238
de la Carta Política, que consagra la facultad de decretar tal suspensión a los
jueces adscritos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, defiriendo
a la ley el establecimiento de los motivos y requisitos para dicho fin.  Por su
parte, respecto a sus orígenes, el Procurador se remitió a la promulgación del
artículo 42 del Acto Legislativo 01 de 1945, que correspondía al artículo 193
de la Constitución de 1886 y que actualmente se  encuentra recogida en los
artículos 152 a 159 del Código Contencioso Administrativo –Decreto 01 de 1984.
En palabras del Procurador “El
fundamento de la suspensión provisional de los actos administrativos está dado
en la necesidad de que la administración de justicia realice un control
preventivo de legalidad sobre las decisiones de la administración, para así
evitar que los actos que contienen vicios en su expedición o aquellos que
causan perjuicios a una persona, sigan produciendo efectos mientras se profiere
una decisión de fondo.”
Y puntualiza “La suspensión
provisional, en consecuencia, no constituye un juicio o decisión definitiva,
pues, es una medida de carácter preventivo que recae únicamente sobre los
efectos del acto y, por lo mismo, no hace tránsito a cosa juzgada. Además, está
condicionada a circunstancias legalmente establecidas, como son: (i) que la medida
solicitada se sustente de modo expreso; (ii) que haya una manifiesta infracción
de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la violación que
aparezca por confrontación directa, tratándose de acciones de nulidad o (iii)
que se demuestre siquiera sumariamente que del acto demandado se infiere o
puede inferirse un perjuicio al actor, cuando la acción es distinta de la
nulidad.” Como soporte jurisprudencial sobre la naturaleza jurídica de la
suspensión provisional, el Procurador cita un fragmento de la Sentencia SU-039
de 1997 en donde se señala, por parte de éste Tribunal, que la confrontación
que realiza el juez administrativo entre el acto acusado y las normas que se
invocan como transgredidas debe ser prima facie o de mera constatación simple,
pues la cuestión de fondo deberá ser resuelta en la sentencia que ponga fin al
proceso.
A continuación el Procurador
solicita a la Corte Constitucional que se declare inhibida frente a los cargos
presentados en la demanda por ineptitud sustancial de la demanda con base en
las siguientes razones:
1.     En
su concepto, los actores no cumplieron a cabalidad con las exigencias
estipuladas en  el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, esto, pese a la
admisión que de la demanda se hiciese por parte del magistrado sustanciador.
2.     En
especial, los actores no cumplieron con la carga que, según reiterada
jurisprudencia de ésta Corporación, les correspondía en aras de ahondar sobre
el concepto de la violación de las disposiciones que acusan por supuestos
vicios de inconstitucionalidad, en lo atinente a que la argumentación que
sustente la violación argüida sea lo suficientemente clara, comprobablemente
cierta, específica y con sentido de pertinencia y suficiencia para
demostrar la violación.[14] Requisitos, todos
ellos, que cristalizan el principio de racionalización del ejercicio de las
acciones públicas por parte de los ciudadanos ante la Corte.
3.     El
control que a través del ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
se confía a la Corte es de carácter abstracto[15] y no oficioso, “razón
por la cual, los cargos indeterminados o indirectos que no estén encaminados a
atacar el contenido material de la disposición impugnada no tienen vocación de
prosperidad, toda vez que, ello, desbordaría la concepción abstracta que caracteriza
el proceso de constitucionalidad.”
4.     Aunque
la regla general respecto a la procedencia de la acción pública sobre las
interpretaciones que sobre las leyes hagan las autoridades judiciales, por la
misma Corte Constitucional, ha sido que no le corresponde  resolver los
posibles debates que sobre la aplicación de las leyes se generen. Es cierto que
excepcionalmente se ha admitido el mecanismo de control abstracto para resolver
aquellos conflictos relativos a la interpretación de las disposiciones jurídicas,
“cuando involucran un problema de interpretación constitucional y
éste se origina directamente en el texto o contenido de la disposición acusada.
El hecho de que a un enunciado normativo se atribuyan distintos significados,
como consecuencia de una presenta indeterminación semántica, lleva a que la
escogencia práctica entre diversas lecturas trascienda la esfera de lo
estrictamente legal y adquiera relevancia constitucional, toda vez que sus
alternativas de aplicación pueden resultar irrazonables, desconociendo los
mandatos superiores”[16]
5.     Pese
a que los actores señalan la vulneración de varios artículos constitucionales
por parte de la norma puesta en cuestión, “la acusación no comporta una
formulación de cargos concretos y suficientemente ciertos y, en consecuencia,
carentes de razonabilidad como lo exige la jurisprudencia de la Corte
Constitucional”[17].  El Procurador sostiene
que la argumentación de los actores concluye con la premisa de que, el Consejo
de Estado al suspender los actos administrativos que confieren el derecho a la
pensión a los extrabajadores de la Universidad Industrial de Santander, a
través de su Caja de Previsión –CAPRUIS-, configura una aplicación de la
excepción de inconstitucionalidad, “no obstante, dicha afirmación no encuentra
sustento objetivo alguno, y, por el contrario, se adjunta prueba que denota lo
contrario”[18].
6.     La
interpretación acogida por la Sección Segunda-Subsección A del  Consejo de
Estado de decretar la suspensión provisional de las resoluciones expedidas por
la Caja de Previsión Social de la Universidad Industrial de Santander, “tiene
como fundamento la violación de la Ley 33 de 1985 que establece el tope del 75%
para las asignaciones pensionales de de dicha universidad, conforme al régimen
legal aplicable a sus trabajadores.” Por lo cual, la interpretación por
parte de la autoridad competente – El Consejo de Estado- y puesta en cuestión
por los actores, obedece a la facultad conferida por el art. 288 de la
Constitución, con sujeción a los motivos y requisitos establecidos en la ley
–artículo 152 del Código Contencioso Administrativo.
7.     En
resumen de su concepto el Procurador estima que los rasgos diferenciadores
entre la naturaleza jurídica, características, finalidades y efectos jurídicos
tanto de la excepción de inconstitucionalidad (art. 4º C.P.) como de los actos
administrativos (art. 28 C.P.) “permiten corroborar el error en que los
actores incurrieron al denunciar el razonamiento jurídico adoptado por el
Consejo de Estado, ante la orden de suspensión provisional de actos
administrativos particulares de reconocimiento de pensiones de jubilación
expedidos por la referida Caja de Previsión Social, acusación que, en todo
sentido, carece de sustento jurídico.”
8.     Finalmente
el Procurador puntualiza “De esa manera, no es posible tener por cumplidos
los requisitos exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, a pesar de
la referencia que acerca del concepto de violación se hace a partir del folio 2
de la demanda, porque tal intervención no comporta la existencia de un cargo
concreto y cierto sino, por el contrario, abstracto e imaginario.” Falencia
procesal que, se une al hecho ilógico, según conceptualiza el Procurador, de
que la demanda se dirige a los numerales 2º y 3º del artículo 152 del Código
Contencioso Administrativo, por la aparente violación del artículo 238 de la
Constitución “en cuanto aquéllos fijan requisitos para la procedibilidad de
la suspensión provisional de los actos administrativos por expresa e
incondicional habilitación de éste.”[19]
IV.    FUNDAMENTOS
DE LA DECISIÓN
1.  Competencia
de la Corte
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las
demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se
acusan en la demanda que se estudia.
2.   Planteamiento
del problema
Dado que algunos
de los intervinientes así como el Procurador General solicitaron a ésta Corte
no pronunciarse sobre el fondo del asunto en razón a que en su concepto la
demanda no satisface los requisitos mínimos, antes de abordar el conocimiento
del contenido de la demanda se torna  indispensable que ésta Sala analice si
efectivamente esta última cumple con los presupuestos constitucionales que den
lugar a su aprehensión por este Tribunal. Es pertinente recordar que en caso de
asistirle la razón al Procurador, la Corte se vería abocada a tomar una
decisión inhibitoria por ineptitud sustancial de la demanda.[20]
3.
Consideraciones
En abundante
jurisprudencia la Corte Constitucional ha fijado una doctrina sobre los
requisitos que debe cumplir toda demanda de inconstitucionalidad. El rastreo y
síntesis de dichas decisiones fue realizado por esta Corporación, entre otras,
en la sentencia C-1052/01[21] a partir de cuyas
consideraciones se abordará el estudio de la demanda contra los
numerales 2 y 3, del artículo 152, del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso
Administrativo), modificado por el artículo 31, del Decreto 2304 de 1989,  “por
la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera
administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones.”
La acción
pública de inconstitucionalidad es un mecanismo de control a la constitución y
de participación ciudadana que permite a los ciudadanos, en diálogo con este
Tribunal y los demás intervinientes al proceso, controvertir la
constitucionalidad de las leyes, decretos con fuerza de ley y reformas
constitucionales. Pero, para que esa controversia cuente con las condiciones
básicas para un adecuado desarrollo se requiere “como
mínimo la exposición de razones conducentes para hacer posible el debate.”[22]
En la
Sentencia señalada, C-1052/01, se explicó ampliamente cuáles son los requisitos
que en desarrollo del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, debe referir con
precisión el ciudadano que impugna un precepto, estos son: el objeto demandado,
el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente
para conocer del asunto. Estos elementos deben incluso ser plenamente
complementados por el actor pues su relevancia los hace adquirir la categoría
de sine qua nom, es decir, en ausencia de uno de ellos o con su
cumplimiento parcial, se impide el conocimiento de fondo por la Corte.
Así, el
primer elemento de la triada señalada, el objeto demandado, hace
relación a la delimitación de los extremos normativos puestos en tensión, así
el actor debe especificar con precisión la norma inferior supuestamente
vulneradora de la Constitución.[23] Tal ejercicio de
especificación a cargo del actor comporta una necesaria fijación de los límites
de la discusión constitucional que realizará la Corte. “Se trata de una
exigencia mínima “que busca la indispensable precisión, ante la Corte, acerca
del objeto específico del fallo de constitucionalidad que habrá de proferir, ya
que señala con exactitud cuál es la norma demandada y permite, gracias al texto
que se transcriba, verificar el contenido de lo que el demandante aprecia como
contrario a la Constitución”[24].
Si el
primer elemento va dirigido a fijar las fronteras de la discusión, de abajo
hacia arriba en la pirámide normativa, el segundo de ellos, el concepto de la
violación, envuelve lo que viene a ser el contenido de la discusión de arriba
hacia abajo, es decir tomando posición desde la Constitución.
En este
sentido el actor debe (i.) hacer “el señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas” (artículo 2 del numeral 2
del Decreto 2067 de 1991), ii.) la exposición del contenido normativo de
las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es
decir,  manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son
relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan[25].
(iii.) tendrán que presentarse las razones por las cuales los textos
normativos demandados violan la Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto
2067 de 2000).
Así el
concepto de la violación se refiere a las razones, motivos, argumentos que
sustentan el (los) vicio(s) de constitucionalidad detectado(s) por el actor, o
lo que es lo mismo, los cargos de la demanda producto de la confrontación de la
norma con la Constitución.
Dado que el concepto de la violación es el elemento en el que se
explicita  la pretendida incoherencia entre la norma superior y la inferior,
éste se constituye en el punto de apoyo más importante de la demanda, pues de
su correcta formulación pende el éxito del esfuerzo ciudadano, visible, al
obtener una decisión de fondo por parte del ente encargado de controlar la
constitucionalidad. “De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose,
circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los demandantes de
recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional”[26].
En razón
de la importancia que el segundo elemento conlleva, en su jurisprudencia la
Corte se ha encargado de diseccionar los requisitos que deben satisfacer las
razones plasmadas en el concepto de la violación  determinando que estas deben
ser “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes” criterios
éstos que han sido explicados en múltiples ocasiones por esta Corporación[27]
y en especial en la Sentencia C-1052 de 2001 en los siguientes términos:
“La claridad de la demanda es un requisito indispensable para
establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el
carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general],
releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica
sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental”[28], no lo
excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al
lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que
se basa.
Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de
inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre
una proposición jurídica real y existente[29] “y no
simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”[30]
e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda[31].  Así, el
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación
del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable
a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control
difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones
inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender
deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se
desprenden”[32].
De otra parte, las razones son específicas si definen con
claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta
Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada”[33].
El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si
realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba
resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[34]
que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se
acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[35].
La pertinencia también es un elemento esencial de las razones
que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el
reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional,
es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se
expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son
inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones
puramente legales[36] y
doctrinarias[37], o
aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que
“el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que
está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como
podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”[38];
tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma
demandada en un análisis de conveniencia[39],
calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”[40]
a partir de una valoración parcial de sus efectos.
Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de
la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto
por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado,
se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que
supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la
fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas
sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del
razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a
la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al
magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera
que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”
En suma, la claridad se refiere a la nitidez en la
argumentación, es decir  la carga que tiene el ciudadano de que con sus propias
palabras, pero en forma lógica, explique las razones que le llevan a impugnar
una norma por vicios de constitucionalidad, la certeza implica que la
norma impugnada exista y no sea producto de grandes lucubraciones o deducciones
del actor, la especificidad busca que las razones no se diluyan en
generalidades que difuminen el debate, lo cual implica que por lo menos exista
un cargo de constitucionalidad que viabilice la demanda, la pertinencia
trata de la relación de la demanda con la naturaleza jurídica del juicio que se
desarrollará en la Corte, es decir de constitucionalidad. Pero incluso la
pertinencia hace referencia a las características propias de la acción pública
de inconstitucionalidad que deben ser respetadas por el actor, como es que se
trata de un proceso de control abstracto, con efectos generales y no de un
proceso concreto con efectos inter partes, por lo cual no son de recibo
argumentos dirigidos a resolver conflictos personales sustentados en razones
egoístas o meramente subjetivas. La suficiencia busca que el ciudadano
agote todas las herramientas, (argumentativas, persuasivas) de las que dispone
para provocar, al menos, una duda razonable con su principal interlocutor, la
Corte, y que consiga desvirtuar la presunción de constitucionalidad que bordea
a la norma impugnada.
Por último, el tercer elemento a satisfacerse en la demanda es el
referente a la competencia de la Corte para conocerla (artículo 2 numeral 5 del
Decreto 2067 de 2000).
En consecuencia, la triada establecida,  el objeto demandado,
el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente
para conocer del asunto, son apenas un mínimo de elementos que garantizan
el correcto desenvolvimiento de un mecanismo, de participación ciudadana y de
control político, de alto pedigrí democrático. Y que, justamente por ello, debe
conciliarse con la vocación  pública de la acción. Así las cosas, las
exigencias anotadas para el correcto desarrollo del proceso de
constitucionalidad deben dirigirse a enriquecer la calidad del debate y de la
decisión misma (idónea, completa y eficaz)[41], abultando
las razones ciudadanas y las respuestas públicas, todo ello en el marco de un
control de constitucionalidad que obedece a la petición directa de un(os)
ciudadano(s), según sus argumentaciones y su propia percepción de la
constitución y las leyes.
Producto de la conciliación entre los mínimos procedimentales y el
carácter público de la acción, la jurisprudencia constitucional ha considerado
que “la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse
en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la
eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia
participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que
el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede
convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el
derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del
demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.”[42]
Por otra parte la jurisprudencia de este Tribunal ha reconocido que
es el Auto admisorio de la demanda el momento oportuno y adecuado para
determinar si la acción de inconstitucionalidad satisface o no las exigencias
de fondo y forma, “Sin embargo, bajo la consideración que ese primer
análisis responde a una valoración apenas sumaria de la demanda, realizada
únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, también resulta jurídicamente
admisible que la Corte en Pleno lleve a cabo el análisis de procedibilidad en
la Sentencia, una vez evalúe, además de la acusación, la opinión de los
distintos intervinientes y el concepto del Ministerio Público”[43].
De ahí que, “un cuando en el auto admisorio el Magistrado Ponente haya
considerado que la demanda reúne los requisitos exigidos por el artículo 2° del
Decreto 2067 de 1991, es posible que la Sala Plena adopte la decisión
contraria, cuando encuentre que el cumplimiento de los requisitos, en
particular el referente a la formación de un verdadero cargo de
inconstitucionalidad, presenta en realidad una formulación apenas aparente y no
real que impide proferir un fallo de fondo”[44]
Este principio fue precisamente el que se aplicó en el estudio de la
demanda, para efectos de decidir sobre su admisión, análisis en el que se
estimó que la misma reunía los requisitos exigidos en el artículo 2º del
Decreto 2067 de 1991. Empero, con ocasión de la adopción de la decisión
constitucional, encuentra la Sala que las acusaciones planteadas contra los
numerales 2 y 3, del artículo 152, del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso
Administrativo), modificado por el artículo 31, del Decreto 2304 de 1989, presentan una formulación apenas aparente del cargo de
inconstitucionalidad.
Las falencias concretas de la demanda se encuentran respecto al
concepto de la violación, pues las razones expuestas por los actores no son claras,
ni ciertas, ni específicas, ni pertinentes ni suficientes
para edificar un cargo de inconstitucionalidad.
Es así que de los dos cargos en los que supuestamente se funda la
demanda contra el art. 152 (parcial) del CCA modificado por el Decreto 2304 de
1989, art. 31, en el primero de ellos se logra deducir que la interpretación
hecha en una ocasión por la Subsección “A”, Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado en relación a la resolución de un recurso
de apelación promovido por la Universidad Industrial de Santander por el cual
se solicitaba la suspensión de los actos administrativos en los que se
reconocía y reliquidaba la pensión mensual vitalicia de jubilación del Sr.
Pedro Alfonso Suescún Barbosa[45] y que excedía el monto
pensional permitido por la Ley  33 de 1985 artículo 1[46]
y que finalmente prosperó en el sentido de decretar la suspensión del monto de
la pensión en exceso, es decir el 25% constituía i) una doctrina del derecho
viviente de conformidad a la jurisprudencia de éste Tribunal; ii)  que la
suspensión provisional aplica cuando se contradicen preceptos constitucionales
y por último iii) “este instituto del derecho administrativo se esta
entendiendo como un medio de aplicar la excepción de inconstitucionalidad”.
i) Sobre la doctrina del derecho viviente
La Corte Constitucional en la Sentencia C-557/01[47]
fue precisa en delimitar los eventos en los que de la interpretación que de un
precepto hagan los jueces se genera un derecho viviente, estableciendo una
serie de características que deben ser verificadas para que proceda la acción
pública. Los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para la
conformación de un derecho viviente son las siguientes:
“Así, para que de la jurisprudencia se pueda derivar un derecho
viviente al cual haya de referirse el juez constitucional, no basta con la
existencia de una providencia sobre uno de los conceptos contenidos en la norma
demandada. Ello sería insuficiente para configurar un sentido normativo
completo y el juez constitucional estaría ante una simple aplicación de la
ley.  Con el fin de que el derecho viviente en la jurisprudencia se entienda
conformado, se deben cumplir varios requisitos que muestren la existencia de
una orientación jurisprudencial dominante, bien establecida. Entre ellos, son
requisitos sine qua non los siguientes: (1.) la interpretación judicial debe
ser consistente, así no sea idéntica y uniforme (si existen
contradicciones o divergencias significativas, no puede hablarse de un sentido
normativo generalmente acogido sino de controversias jurisprudenciales); (2.)
en segundo lugar, la interpretación judicial debe estar consolidada: un
solo fallo, salvo circunstancias especiales, resultaría insuficiente para
apreciar si una interpretación determinada se ha extendido dentro de la
correspondiente jurisdicción; y, (3.) la interpretación judicial debe ser relevante
para fijar el significado de la norma objeto de control o para determinar los
alcances y efectos de la parte demandada de una norma.”
Ni en el escrito de demanda ni en su corrección se adjuntó material
probatorio   que buscase demostrar que la interpretación de la norma acusada
constituía una interpretación con las características anotadas: consistente,
consolidada y relevante. Por lo cual no es viable afirmar que la
interpretación de la norma acusada por parte de la Subsección “A” del Consejo
de Estado, y plenamente probada en una sola ocasión, haya erigido un derecho
viviente.
Así, sobre la primera conclusión de los actores y que se deriva de
la decisión del juez contencioso administrativo se logra advertir que no es
cierta pues, una sola decisión judicial en la que se interprete una norma no
constituye per se una doctrina del derecho viviente y en caso de serlo
debe demostrarse, asunto que no fue probado durante el proceso.
ii)  La suspensión provisional y su naturaleza jurídica
La suspensión de los efectos de los actos administrativos es una
institución de raigambre constitucional, establecida en el artículo 238 de la
C.P., mediante la cual se autoriza a la jurisdicción contenciosa administrativa
a dejar transitoriamente sin efectos un acto administrativo susceptible de
impugnación por la vía judicial, cuando exista abierta contradicción con la
ley.
Se trata de un control de legalidad al interior de la jurisdicción
contenciosa administrativa que debe ser promovido en forma accesoria a la
demanda de nulidad (art. 84 C.C.A), o de nulidad y restablecimiento de derecho
y que da lugar a un incidente.
Según la doctrina “Uno de los efectos generales del acto de la
administración, si no el más importante, es el que se relaciona con su eficacia
inmediata; (…) el acto administrativo en firme causa ejecutoria, luego que haya
sido notificado, comunicado o publicado. Por su carácter de decisión ejecutoria
de la administración, todo acto produce efectos inmediatos, en virtud de su
unilateralidad, sin consentimiento previo del administrado y aun contrariando
su voluntad. Así resulta que, mediante la suspensión provisional, el juez
administrativo, sin alterar las condiciones de existencia del acto
administrativo, interrumpe sus efectos.”[48]
Los artículos 152 y siguientes del C.C.A. tratan sobre la suspensión
provisional de los efectos del acto administrativo el cual procede para
proteger el interés público “con el fin de evitar un perjuicio grave a los
administrados con el cumplimiento de actos contrarios a la ley”[49]
(acción de nulidad), pero también del interés privado  (acción
de nulidad y restablecimiento del derecho).
De lo anterior resulta claro que la suspensión provisional obedece a
un control de legalidad y no a un control de constitucionalidad, por lo que a
diferencia de lo que sostienen los demandantes no aplica frente a la
Constitución sino frente  a una abultada contradicción entre el acto
administrativo y la norma superior, la ley.  Por lo que tampoco resulta ser cierto
el segundo aspecto señalado por los actores en el primer cargo.
iii) Diferencias entre la Excepción de Inconstitucionalidad y la
Suspensión provisional.
El tercer aspecto es una conclusión que se desprende del aspecto
anterior y cuya equivocada apreciación genera una confusión entre dos
instituciones distintas, de un lado la suspensión provisional de los actos
administrativos y de otra la excepción de inconstitucionalidad.
Para los actores, estos dos controles, de legalidad y de
constitucionalidad resultan idénticos. No obstante, como bien aprecia el
Procurador, ambos instrumentos jurídicos obedecen a naturalezas jurídicas y
finalidades claramente distintas. Así, en cuanto a su naturaleza jurídica, la
excepción de inconstitucionalidad establecida en el artículo 4 de la C.P. es un
mecanismo de control constitucional de carácter difuso, que opera cuando la
autoridad judicial y excepcionalmente administrativa, a petición de las partes
o de oficio, detecta un vicio de inconstitucionalidad en una norma de inferior
jerarquía e inaplica la norma prefiriendo la Constitución solo para el caso en
cuestión, es decir con efectos interpartes. Mientras que la suspensión
provisional es una “institución jurídica gracias a la cual el juez
administrativo, sin alterar las condiciones de existencia del acto
administrativo acusado, interrumpe los efectos que por ley produce, en forma
inmediata”.[50]
En lo atinente a la finalidad, la excepción de inconstitucionalidad
busca preservar la supremacía constitucional con el coste de desvirtuar,
para el caso concreto, la presunción de constitucionalidad de la que gozan las
leyes y demás normas del ordenamiento jurídico; la suspensión provisional por
su parte busca preservar la supremacía de la ley sobre los actos
administrativos de tal manera que cuando ella opera se suspende la presunción
de legalidad de la que disfrutan los actos administrativos.
La hipótesis planteada por los actores respecto a los límites de la
suspensión provisional, a su vez producto de la supuesta analogía existente
entre éste y la excepción de inconstitucionalidad, evidencia las debilidades en
la construcción de un cargo de constitucionalidad que por lo demás resulta
oscuro y confuso, al punto de  llegar a comprometer no solamente su claridad
sino también su mera existencia. Las deducciones de los actores son hipótesis
sobre la naturaleza jurídica de la suspensión provisional y no constituyen un
cargo concreto de constitucionalidad.
Adicionalmente la pertinencia del supuesto primer cargo se
encuentra también en entredicho pues de la argumentación presentada no se
desprende que la norma impugnada vulnere algún artículo constitucional, al
contrario los demandantes hacen especiales giros y saltos argumentativos para que
de conformidad a la jurisprudencia constitucional construida por este tribunal,
pero no aplicable a la norma demandada sino a la excepción de
inconstitucionalidad, se derive una supuesta infracción de la norma puesta en
cuestión.  Por otra parte los actores no respetan el carácter abstracto que se
predica de la acción pública de inconstitucionalidad, de hecho, al igual a lo
que en su momento consideró el magistrado sustanciador[51]
se logra inferir que el cargo planteado pretende en esencia, cuestionar la interpretación
que, para un asunto concreto y que en últimas le fue adverso a una de las
partes en materia pensional, se obtenga una decisión favorable ya no en sede de
tutela[52] sino en un proceso
ordinario de constitucionalidad.
Respecto al supuesto segundo cargo, los demandantes señalan que la
interpretación acusada y que permite la suspensión provisional del monto
pensional que excede el establecido en la ley, vulnera los derechos
constitucionales de los adultos mayores en el Estado Social de Derecho, en especial
a la seguridad social y la protección al mínimo vital. Así mismo se esgrime que
dicha suspensión es violatoria del convenio 102 relativo a la norma mínima de
seguridad social 1952 y el Convenio 128 de 1967 de la OIT, en aplicación del
bloque de constitucionalidad. Por último y como consecuencia de la infracción
al bloque constitucional se sostiene que la interpretación del Consejo de
Estado en el caso en mención constituye una discriminación contra de los
adultos mayores por dos razones: i) Se cierne un perjuicio contra la parte más
débil de la relación extrabajador y administración; y ii) Afecta los derechos
del pensionado que ha obtenido un  derecho producto de un  acto administrativo
con efectos particulares y concretos.
El sustento del segundo cargo son en palabras de los demandantes:
“(…) existe un objetivo válido y proporcionado en el tratamiento
diferenciado a las personas de la tercera edad. Derivado y entendido desde los
fundamentos mismos del Estado Social de Derecho.
Esto implica que en materia de la interpretación acusada se vulnere
precisamente por desconocer la obligatoriedad en el trato diferenciado que se
evidencia en lo siguiente:
1.
El criterio fundamental del constituyente
al elevar arrango (sic) constitucional la
suspensión provisional de los actos administrativos fue mas la de dotar de una
herramienta importante al administrado contra las arbitrariedades y abusos de
la administración. Se quiso que al tener esta institución el rango
constitucional, no pudiese suprimirse por el legislador o el ejecutivo.
2.
La esencia misma de la institución no es
otra que la de proteger a la parte más débil de la relación de sujeción frente
al poder de la administración.
3.
No puede entenderse ésta institución  sin
la excepción que implica la discriminación positiva de los ciudadanos de la
tercera edad que mediante un acto administrativo particular y concreto ha
obtenido su pensión vitalicia de jubilación.
4.
En este orden de ideas no puede
entenderse que el perjuicio cuando es la administración la demandante de la
suspensión provisional se presuma, en clara desventaja frente a los ciudadanos
de la tercera edad que son los demandados.
5.
Es el proceso contencioso la garantía de
que éste especial grupo pueda defender sus derechos frente al estad, que en un
principio les reconoció un derecho y que luego se los demanda. Resulta entonces
violatorio del derecho fundamental a la igualdad en aplicación del artículo 152
del CCA para afectar o disminuir el monto de las pensiones, esto debe ser
entendido también dentro de una clara aplicación del bloque de
constitucionalidad sobre la vigencia y aplicación de los convenios 102 de 1952
y 128 de 1967.”
En el segundo cargo, los actores vuelven a apoyarse en la premisa de
que la interpretación hecha por la Sala “A” del Consejo de Estado constituye
una interpretación consolidada, consistente y relevante que da lugar a la
procedencia de la acción pública por la interpretación de una norma por los
jueces. No obstante, como ya se ha previamente señalado el demandante no probó tal
situación y solamente refiere un caso del cual deriva toda su argumentación. La
insuficiencia en las razones expuestas, además, no se refiere solamente a la
doctrina del derecho viviente sino incluso a la supuesta vulneración del bloque
de constitucionalidad. Las referencias al mismo resultan difusas y no
específicas. De hecho los actores infieren libremente que los convenios citados
de la OIT conforman el bloque de constitucionalidad pero no ofrecen ningún
soporte constitucional, doctrinal o jurisprudencial sobre ello.
Por último si de la interpretación del juez administrativo se
hubiese generado una vía de hecho por la ocasión de un trato desigual no
justificado a raíz de la suspensión provisional del 25% del monto pensional, no
es la acción pública el mecanismo al cual debe dirigirse el ciudadano para
proteger sus derechos fundamentales a la igualdad, pues para ello existe un
procedimiento apropiado y expresamente dirigido para la defensa de éstos
derechos como es la acción de tutela.
En consecuencia, la insuficiencia en la argumentación dirigida a
establecer el segundo cargo, notoria en los dos extremos del conflicto
constitucional, por una parte en la demostración de que la interpretación del
Consejo de Estado, en uso de facultades expresamente asignadas por mandato
constitucional, constituye una doctrina del derecho viviente, y en segundo
lugar, en la ausencia de razones que dieran sustento a la afirmación de que los
convenios señalados invocados como violados integran el bloque de
constitucionalidad,  impiden la cristalización correcta de un segundo cargo.
Con fundamento
en lo anterior, al no existir cargo contra los numerales 2 y 3, del
artículo 152, del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo),
modificado por el artículo 31, del Decreto 2304 de 1989, la
Corte se inhibirá de hacer pronunciamiento de fondo sobre este texto normativo.
V.      DECISIÓN
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA para
pronunciarse de fondo respecto a la constitucionalidad de los
numerales 2 y 3, del artículo 152, del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso
Administrativo), modificado por el artículo 31, del Decreto 2304 de 1989 por
ineptitud sustantiva de la demanda.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY
CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio 11.
[2] En esta decisión la Sala Plena de la Corte
Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del artículo 66 del
Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) parcialmente acusado
(que trata sobre el decaimiento o pérdida de la fuerza ejecutoria de los actos
administrativos), expedido con anterioridad a la vigencia de la Constitución de
1991, al considerar que no vulneraba ningún precepto constitucional, “sino
que por el contrario los desarrolla y se ajusta a ellos, con fundamento en los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad, para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, en la
forma prevista en el artículo 209 de la Constitución Política.” Y en la que
se advirtió expresamente, en la parte motiva y resolutiva de la decisión, sobre
“la  observancia que debe darse al mandato constitucional contenido en el
artículo 4°, según el cual "La Constitución es norma de normas. En todo
caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica,
se aplicarán las disposiciones constitucionales".
La vinculación que en la decisión anterior
hiciese ésta Corporación entre la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos
administrativos y la observancia de la excepción de inconstitucionalidad es lo
que aparentemente explica el giro argumentativo que hacen los demandantes entre
la suspensión provisional de los actos administrativos por el Consejo de Estado
y los Tribunales administrativos con los límites impuestos a la aplicación de
la excepción de inconstitucionalidad.
[3] Folios 7 y 8.
[4] Para lo
cual se cita la Sentencia C-557 del 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[5] Folio 10
[6] Sentencia
C-562/00, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[7] Sentencia
C-142/01 y C-1052/01, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[8] Sentencia
C-557/01, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[9] Sentencia
C-389/02, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[10] Ibíd.
[11] Folio
68.
[12] Folio
184.
[13] Se
mencionan las sentencias C-069 de 1995 y SU-544 de 2001.
[14] Sentencias C-1052 de
2001 y C-232 de 2003.
[15] El
Procurador cita la Sentencia C-357 de 1997.
[16] El
Procurador refiere la siguiente jurisprudencia constitucional Sentencia C-426
de 2000, con reiteración jurisprudencial en la Sentencia C-569 de 2004.
[17] Sentencia
C-131 de 1998 y C-390 de 2002.
[18] Folio
199.
[19] Folio
201.
[20]
Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la
constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228 de
1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo. Más
recientemente en la Sentencia C-122-06 M.P. Jaime Araujo Rentería, la Corte se
inhibió por la misma razón.
[21]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[22] Sentencia 1050-04. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[23]
Esta identificación se traduce en (i.) “el señalamiento
de las normas acusadas como inconstitucionales” (artículo 2 numeral 1 del
Decreto 2067 de 1991).  Pero además, la plena identificación de las normas que
se demandan exige (ii.) “su transcripción literal por cualquier medio o
la inclusión de “un ejemplar de la publicación de las mismas” (Artículo 2
numeral 1 del Decreto 2067 de 1991).
[24]
Sentencia C-491 de 1997. En dicho proceso uno de los intervinientes solicitó la
inhibición de la Corte por una razón diferente a la de carencia de objeto
actual de la demanda por agotamiento del propósito de la ley (argumento que
finalmente sustentó el fallo): consideraba que el hecho de que el actor no
hubiera presentado copia de la disposición impugnada era razón suficiente para
inadmitir la demanda.  La Corte desestimó dicha solicitud, pues el actor había
corregido dicho error antes del vencimiento del término para la admisión de su
escrito y añadió el argumento que se transcribe.  Esta cita corresponde a la
Sentencia  C-1052/01.
[25]
Cfr. Ibid. Sentencia C-142 de 2001. En dicha oportunidad, tal y como fue
referido, la falta de claridad en la identificación de las normas
constitucionales que se consideraban vulneradas, que sirvió de base para
inhibir a la Corte de realizar un pronunciamiento de fondo tuvo que ver con el
siguiente hecho: el actor consideró que las normas acusadas contrariaban 76
disposiciones constitucionales, no obstante, la Corte encontró que sólo
respecto de 10 de ellos el actor hizo manifiesta una contradicción posible entre
el sentido de la disposición constitucional infringida y las normas demandadas,
sobre el que precedía un pronunciamiento de este Tribunal.
[26]
Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.  La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos apartes de
los artículos 186, 196, 208 y 214  del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la
demanda.
[27]
Corte Constitucional. Sentencias C-170 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-570
de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-574 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas
Hernández, C-723 de 2004 M.P. Jaime Araújo Rentería, C-980-05 M.P. Rodrigo
Escobar Gil y C-349-06 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, entre otras.
[28] Cfr Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993 M.P.
José Gregorio Hernández.  Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3a de 1986, 246, 249 y 250 del
Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428
de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[29] Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001; M.P.
Álvaro Tafur Gálvis, la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos
por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede
deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada
no lo son realmente contra ella”.
[30] Sentencia C-504 de 1995; M.P. José Gregorio Hernández
Galindo. La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada
contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide
el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General
de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de objeto, ya que alude a
una disposición no consagrada por el legislador.
[31]
Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.  La Corte se inhibe en esta oportunidad de proferir fallo de mérito
respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse
ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que
se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo
sentido C-113 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516 de 2000 M.P.
Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[32] En este mismo sentido pueden consultarse, además de
las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa),
C-1048 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-011 de 2001 (M.P.
Alvaro Tafur Gálvis), entre otras.
[33] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-568 de 1995
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  La Corte se declara inhibida para resolver la
demanda en contra de los artículos 125, 129, 130 y 131 de la Ley 106 de 1993,
puesto que la demandante no estructuró el concepto de la violación de los
preceptos constitucionales invocados.
[34]
Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la
Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad,
por inadecuada presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de
2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (M.P. Jaime Cordoba
Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo),
C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000 (M.P. Alvaro Tafur
Gálvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (M.P. Fabio
Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.
[35]
Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro Martínez
Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la
constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228 de
1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.
[36]
Cfr. la Sentencia C-447 de 1997, ya citada.
[37] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993;
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz. La Corte declaró exequible
en esta oportunidad el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se dijo, entonces:
“Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra
un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por
no ser parte del ordenamiento jurídico. La doctrina penal es autónoma en la
creación de los diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional
alguno que justifique la limitación de la creatividad del pensamiento doctrinal
- ámbito ideológico y valorativo por excelencia -, debiendo el demandante
concretar la posible antinomia jurídica en el texto de una disposición que
permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos
comparables”.  Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados
por el actor que se apoyaban en teorías del derecho penal que reñían con la
visión contenida en las normas demandadas y con la idea que, en opinión del
actor, animaba el texto de la Constitución.
[38]
Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997.
[39] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  Este fallo que se encargó de estudiar la Demanda
de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1° literales b y f,
es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los
cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos
de conveniencia.
[40] Son estos los términos descriptivos utilizados por la
Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a
consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las
ya citadas, en la sentencia C-090 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell),
C-357 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-374 de 1997 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo) se desestiman de este modo algunos argumentos
presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio,
C-012 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-040 de 2000 (M.P. Fabio Morón
Díaz), C-645 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-876 de 2000 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero), C-955 de 2000 (M.P. C-1044 de 2000 (M.P. Fabio
Morón Díaz), C-052 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Gálvis), C-201 de 2001 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo).
[41] Sentencia
C-394/06. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[42]
Corte Constitucional. Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[43]
Sentencia C-1115 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[44]
Sentencia C-980/05. M.P. Rodrigo Escobar Gil con cita de la Sentencia C-1115 de
2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[45] Sentencia
de 27 de noviembre de 2003. Consejera Ponente Ana Margarita Olaya Forero. Folio
137.
[46] Este artículo consagra expresamente que el monto pensional equivale
al 75% del último salario promedio que sirvió de base para los aportes durante
el último año de servicio.
[47] M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[48]
LAMPREA RODRÍGUEZ, Pedro Antonio. Anulación de los actos de
la administración pública. Doctrina constitucional de la legalidad, motivos de
anulación de los actos administrativos, control de legalidad,
Jurisprudencia-doctrina.Modelos. Ediciones Doctrina y Ley. Santafé de
Bogotá, D.C., 1996, p. 559.
[49]  PENAGOS, Gustavo.
Ediciones Librería del Profesional. Séptima Edición. Bogotá, 2001, p. 615.
[50]
LAMPREA RODRÍGUEZ, Pedro Antonio. Anulación de los actos de
la administración pública. Doctrina constitucional de la legalidad, motivos de
anulación de los actos administrativos, control de legalidad, Jurisprudencia-doctrina.Modelos.
Ediciones Doctrina y Ley. Santafé de Bogotá, D.C., 1996, p. 560.
[51] En el auto inadmisorio
de la demanda. Folio 66.
[52] Ya
en otras oportunidades la Corte ha tenido la ocasión de pronunciarse respecto a
la improcedencia de la acción de tutela para invalidar la suspensión
provisional de un acto administrativo por el contencioso administrativo. Así en
la Sentencia T-981-99 M.P. Antonio Barrera Carbonell, el demandante solicitó al
juez de tutela amparar el derecho a la pensión de jubilación en su
consideración vulnerado por la gobernación del Atlántico al no reconocerle que
su pensión tuviese un monto equivalente al 100% de lo que recibió por concepto
de dietas, gastos de representación y movilización como Diputado de la Asamblea
del Atlántico, durante los últimos 30 días de sesiones ordinarias a las cuales
asistió, más lo correspondiente a la doceava parte de las primas de servicios y
de navidad que recibió el último año de servicios. En aquella oportunidad la
Sala dijo “La acción de tutela no es, como reiteradamente lo ha sostenido la
Corte, un mecanismo judicial paralelo ni sustitutivo de los medios alternativos
de defensa judicial, ni un instrumento para revivir términos o recursos
judiciales que no se utilizaron, es un medio subsidiario de protección judicial
que tiene operancia cuando aquéllos no existen o existiendo se revelan
inidóneos o insuficientes para la protección de los derechos fundamentales,
afectados por la acción o la omisión de las autoridades, o excepcionalmente de
los particulares. Por lo tanto, tratándose de actuaciones judiciales solamente
se puede acudir a la tutela cuando éstas configuren vías de hecho y se hayan
agotado los instrumentos ordinarios de protección diseñados por el
legislador.”  Así mismo en la Sentencia T-408-00 M.P. Alejandro Martínez
Caballero, la demandante solicitaba al juez de tutela amparar el derecho a la
pensión supuestamente vulnerado por la Caja de Retiro de la Policía Nacional al
darle cumplimiento a una providencia proferida por el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca en la que se determinó suspender provisionalmente el pago de su
pensión. La Corte dijo “La tutela fue instaurada contra una Resolución de la
Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional que ordenó cumplir la
determinación judicial que suspendió una Resolución que decretó la pensión  a
la peticionaria de la tutela. Pero, en realidad, como lo dijo la sentencia de
instancia, la crítica se dirige contra una providencia judicial: el auto
interlocutorio del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca que
suspendió provisionalmente la Resolución de dicha Caja de Sueldos de Retiro,
que originalmente había concedido la pensión. De manera que lo que hizo la
segunda Resolución de la Caja fue sencillamente cumplir con una providencia
judicial. (…)No puede la Corte Constitucional entrar a cuestionar si no cabría
formalmente  dicha petición de suspensión porque ocurre que en la Constitución
de 1991 expresamente se constitucionalizó esta figura jurídica. El artículo 238
de la C.P.(…)” Por otra parte en el Auto 013-04 M.P. Jaime Córdoba Triviño,
la Corte delimitó las diferencias entre la suspensión provisional de los actos
administrativos de la inaplicación de normas dentro de un proceso de tutela,
con los siguientes términos: “De una parte,
el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991 autoriza exclusivamente y para los
casos en que la tutela se conceda como mecanismo transitorio de protección, con el fin de impedir un daño
irremediable, que si el juez constitucional lo estima procedente, pueda ordenar
que, mientras dure el proceso, no se aplique el acto particular respecto de la
situación jurídica concreta cuya protección se solicita.
De otra parte, el artículo 238 de la Constitución
Política dispone que “La jurisdicción contencioso administrativo podrá
suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca
la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de
impugnación por vía judicial”.
El Código Contencioso Administrativo señala los
motivos y los requisitos para la procedencia de la figura de la suspensión
provisional, a los cuales remite la disposición constitucional, y dispone que
el juez administrativo resolverá sobre la solicitud en el auto admisorio de la
demanda.
Así entonces, a la jurisdicción en lo contencioso
administrativo le compete decretar la suspensión provisional de los actos
administrativos, y en ningún evento esta atribución puede ser asumida por el
juez de tutela. A este funcionario le asiste la facultad para ordenar la inaplicación,
para el caso concreto, de una disposición que viole un derecho fundamental.” Sobre este asunto también ver la Sentencia T-203-93.