T-512-01
Sentencia T-512/01
Sentencia T-512/01
DERECHO DE ASOCIACION SINDICAL-Desconocimiento por despido colectivo de trabajadores
ADMINISTRACION PUBLICA-Fundamentos del proceso de reestructuración
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-No es intangible/ADMINISTRACION PUBLICA-Reestructuración
DERECHO AL TRABAJO EN CONDICIONES DIGNAS Y
JUSTAS-Protección ante privatización o
reestructuración de entidades
PROCESO DE REESTRUCTURACION-Alcance
Los procesos
de reestructuración pueden tener intensidades distintas. Así, pueden limitarse
a una simple reordenación de las funciones internas de una entidad pública o
llegar al extremo de suprimir total o parcialmente algunas de las funciones.
Las decisiones en esta materia tienen efectos diversos frente a los
trabajadores y, por consiguiente, sobre los sindicatos a los cuales están
afiliados. Como regla general, los procesos de reestructuración deben procurar
garantizar la estabilidad de los trabajadores. Así, se considera que, de ser
posible, debe procurarse mecanismos que aseguren la reubicación de los
trabajadores dentro de la entidad. Cuando ello no es posible, procede la
indemnización.
CARGO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Causales de supresión
La supresión de un cargo de carrera
administrativa se puede producir por múltiples circunstancias, vr.gr. por
fusión o liquidación de la entidad pública respectiva, por reestructuración de
la misma, por modificación de la planta de personal, por reclasificación de los
empleos, por políticas de modernización del Estado con el fin de hacer más
eficaz la prestación del servicio público, controlar el gasto público, abolir
la burocracia administrativa, etc. Objetivos que deben dirigirse exclusivamente
a lograr la optimización en términos de calidad, idoneidad y eficiencia del
servicio público, basarse en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y
prevalencia del interés general, sin dejar de lado la protección de los
derechos de los trabajadores.
PROCESO DE
REESTRUCTURACION-No vulnera
el derecho de asociación sindical
Dado que los procesos de reestructuración
suponen, entre las muchas opciones, la posibilidad de suprimir cargos y, por
ende, despedir personal, resulta natural a tales procesos la afectación de los
sindicatos, pues su fortaleza -y, claro está, su existencia- dependen del
número de trabajadores afiliados. Ello lleva a una pregunta ineludible. ¿violan
los procesos de reestructuración el derecho de asociación sindical? La
respuesta ha de ser negativa. Es posible que el proceso de reestructuración
lleve a la disolución del sindicato, por reducción del número de afiliados.
DERECHO DE
ASOCIACION SINDICAL-Despidos
colectivos por reestructuración/DERECHO DE ASOCIACION
SINDICAL-No vulneración por
despidos colectivos
El precedente de la Corte en materia de
despidos y violación del derecho de asociación sindical manda que se proteja el
derecho de asociación sindical cuando los despidos, aún dentro de procesos de
reestructuración, se han realizado con el objetivo o como consecuencia de
actividades antisindicales.  Es decir, si tal propósito no se descubre, no
existe violación al derecho de asociación sindical. En el presente caso, tal
como lo anotaron los jueces de instancia, el despido de los trabajadores
demandantes se hizo luego de un proceso de concertación, que concluyó en la
inclusión dentro de la convención colectiva de una cláusula que regulaba la
manera, época y condiciones para realizar el despido de los trabajadores, cuyos
cargos, cabe señalar, desaparecieron como consecuencia de la reestructuración.
Los demandantes nunca alegaron o aportaron pruebas en el sentido de que el
objetivo hubiese sido perseguir al sindicato o que la entidad hubiese
contratado las labores ejercidas por ellos, con terceros o que se hubieren
incorporado trabajadores para los mismos efectos.
Referencia: expediente T-413921
Acción de tutela instaurada por Vicente
Caicedo y otros contra el Departamento Administrativo de Acción Comunal del
Distrito Capital.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos
mil uno (2001).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Eduardo Montealegre Lynett,
Alvaro Tafur Gálvis y Clara Inés Várgas Hernández, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los fallos
adoptados por Juez 72 Penal Municipal de Bogotá y Juez Cuarto Penal del
Circuito de Bogotá, en el trámite de la acción de tutela instaurada por Vicente
Caicedo y otros contra el Departamento Administrativo de Acción Comunal del
Distrito Capital.
I. ANTECEDENTES
Hechos
1. Mediante Decreto del 21 de noviembre de
1995, la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá reestructuró el Departamento
Administrativo de Acción Comunal.  Como consecuencia de dicha reestructuración,
la entidad únicamente se encargaría de las siguientes funciones:
“1. Capacitar, orientar y actualizar a las
personas, familias, comunidades y grupos de interés organizados de los barrios
y veredas en los procesos de autogestión para el desarrollo social, económico y
físico.
2. Participar en la formulación de los planes
y programas de desarrollo económico y social del Distrito Capital.
3. Promover y coordinar con entidades
públicas o privadas, nacionales o internacionales, planes, programas y
proyectos de desarrollo social y comunitario.
4. Participar junto con el Ministerio del
Interior en la definición de las políticas para la participación y el
desarrollo social y comunitario de los ciudadanos y las organizaciones civiles
de carácter vecinal.
5. Asumir las funciones que por delegación
establece la Ley 52 de 1990 y promover y asesorar las organizaciones
comunitarias vecinales de carácter barrial y veredal.
6. Fomentar y asesorar la creación,
desarrollo y funcionamiento de empresas de economía solidaria y microempresas
de carácter vecinal y comunitario.
7. Las demás funciones que el Concejo
Distrital y el Alcalde mayor le señale.”[1]
Con posterioridad, mediante Decreto 835 del
21 de diciembre de 1995, se modificó la planta de personal de la entidad,
suprimiendo varios cargos.
2. El día 3 de enero de 1996 se suscribió la
Convención Colectiva de trabajo para los años 1996 y 1997 entre el Distrito
Capital y el Sindicato de Trabajadores del Departamento Administrativo de
Acción Comunal.  El artículo 60 de dicha convención dispuso lo siguiente:
“ARTICULO 60. RETIRO COLECTIVO DE
TRABAJADORES OFICIALES DEL D.A.A.C.D. Las partes acuerdan que el retiro
colectivo de los trabajadores oficiales vinculados al D.A.A.C.D. se realizará a
partir del 31 de enero de 1996”
Con el objeto de desarrollar dicho artículo,
el Alcalde Mayor expidió el Decreto 025 del 19 de enero de 1996, mediante el
cual se suprimen algunos cargos de la planta de personal de la entidad.  La
supresión de cargos, empezaría a regir a partir del 1 de febrero de 1996. Los
cargos suprimidos corresponden labores relacionadas con la conducción de
maquinaria pesada, carpintería, electricidad, latonería, pintura, plomería,
soldadura, construcción (maestros y obreros), mecánicos y albañilería,
3. En respuesta a un derecho de petición
elevado por uno de los demandantes en el presente proceso, el Departamento
Administrativo de Acción Comunal de Bogotá D.C., le explicó alguno de los
motivos de la reestructuración en los siguientes términos:
“la misión esencialmente educativa con que
fue creado el Departamento Administrativo de Acción Comunal mediante Decreto
3133 de 1968, objeto primordial para constituir comunidad, fue distorsionada y
cambiada, convirtiendo a la Entidad en un ente paralelo a la Secretaría de
Obras Públicas, desempeñando las misma funciones realizadas por esa Entidad
Distrital.  Esta fue la razón primordial para la supresión de la División de
Obras Comunales a la cual se encontraban adscritos todos los trabajadores
oficiales, recuperando así el verdadero sentido de la misión institucional por
una parte, y adecuando profesionalmente la planta de personal de manera que
respondiera con eficiencia y eficacia a las necesidades de la ciudad de Bogotá
D.C.”
4. A partir de la expedición de los Decreto
835 de 1995 y 025 de 1996, los demandantes empezaron a recibir comunicaciones
oficiadas por el Departamento Administrativo de Acción Comunal, informándoles
que su cargo había sido suprimido. Los empleados públicos fueron informados de
su derecho a optar por una indemnización o por ser reubicado dentro de la
planta de personal. A los trabajadores oficiales, por su parte, se les informó
que serían indemnizados en los términos de los artículos 57 y 58 de la
Convención Colectiva vigente para los años 1996 y 1997.
5. El 18
de septiembre de 2000, un grupo de 54 extrabajadores del Departamento
Administrativo de Acción Comunal interpuso tutela en contra de dicha entidad,
por considerar vulnerado su derecho constitucional a la libertad de asociación
sindical. En concepto de los demandantes, la demandada, al despedir masivamente
a los trabajadores oficiales, violó el derecho constitucional mencionado, pues con
dicho despido acabó con el sindicato SINTRACODE, así como se afectó la
estabilidad de SINTRASINDICALES, pues algunos de los trabajadores despedidos
pertenecían a dicho sindicato.
Solicitan al juez de tutela que se de
aplicación a las sentencias T-436 (caso Codensa S.A.), SU-998 (caso Previsora
S.A.) y T-300 (caso Asociación de Jubilados de la Industria Licorera de
Bolívar) del año 2000, por cuanto en su concepto, se trata de situaciones
idénticas y que, por lo mismo, deben resolverse en igual sentido.
6. Repartido el proceso, le correspondió su
trámite al Juzgado 78 Penal Municipal de Bogotá.  El juez recibió en
declaración a Isabel Rodríguez Rodríguez, a fin de ampliar algunos hechos
motivos de la tutela. En su declaración, la señora Rodríguez informó al juzgado
que todas las personas despedidas y que interpusieron tutela, fueron
indemnizadas. Que no tuvieron oportunidad de participar en los procesos de
selección de nuevo personal a través de concurso público, pues “los cargos
presentados a concurso eran muy restringidos y no cumplían con los requisitos
exigidos ya que eran casi todos cargos administrativos”. Afirmó, además, que
ninguno de los demandantes había sido reintegrado a la entidad. En cuanto al
total de personas despedidas, señaló que se separó del servicio a cerca de 150
empleados públicos y a 250 trabajadores oficiales. Que por este hecho,
desapareció el sindicato de base, SINTRACODE.
Al preguntarle si consideraba que la causa
del despido fue la pertenencia al sindicato, la declarante respondió:
“Realmente necesaria no era necesaria sino
que fue un montaje caprichoso que tomó el Alcalde mayor para complicar en
primer lugar las comunidades con el famoso saldo pedagógico y segundo para
vulnerar los derechos de los trabajadores como asociación sindical y tercero
para crear un organigrama en la reestructuración con el fin de colocar una
serie de personas en esos cargos estando detrás de todo esto sus derechos”.
Finalmente, al preguntársele sobre los
derechos vulnerados y sus pretensiones, indicó que además del derecho a la
asociación sindical, debía mencionarse el derecho al trabajo.  Como pretensión
principal solicita que sean reitegrados a sus cargos.
7. Mediante oficio del 26 de septiembre de
2000, la entidad demandada intervino en el proceso. En su escrito, aduce que la
decisión de retirar un grupo de trabajadores oficiales no fue una decisión
unilateral de la administración, sino un proceso concertado con el Sindicato de
la época.  Señala, además, que no sólo fueron separados trabajadores oficiales,
sino varios empleados públicos pertenecientes a SINDISTRITALES, sindicato que
aún existe y que no se ha debilitado por las mencionadas supresiones.
De otra parte, informa que los cargos
suprimidos, sean de trabajadores oficiales o de empleados públicos, no fueron
creados nuevamente o contratados con otras entidades, lo que se confirma con la
estructura definida en la nueva planta de personal, que no prevé ninguno de los
cargos suprimidos.
Respecto de los trabajadores despedidos,
aduce que fueron indemnizados en los términos de la Convención Colectiva y que,
además, se les hizo pagos de naturaleza pensional, previstos en la misma
convención.
En relación con las sentencias que los
demandantes solicitan considerar, la demandada hace el siguiente análisis:
“Las sentencias de la Honorable Corte
Constitucional 436, 998 y 300 del 2000 a que hacen referencia los accionantes
como parte de su sustento legal, hacen referencia a hechos completamente
diferentes, que en manera alguna por analogía se podrían aplicar, los que se
pueden resumir así:
- Se
refieren a despidos unilaterales por parte del Patrono, para nuestro caso fue
un proceso concertado tal y como consta en el artículo 60 de la Convención
Colectiva 1996-1997, a que hemos hecho referencia en este escrito.
- Se refiere
a la retención indebida por parte del patrono de los dineros descontados a los
afiliados de un sindicato, lo que tampoco es nuestro caso.
- Se refiere
al despido masivo y en forma unilateral de los afiliados a un sindicado y esos
cargos fueron contratados o provisionalmente o con otra entidad, lo que tampoco
es nuestro caso, porque como acabo de mencionar son muy diferentes la planta de
personal existente antes de la reestructuración y la definida según el Decreto
835/95.
- Se refiere
a CODENSA que dejó algunos funcionarios que estaban sindicalizados sin
funciones a pesar de tenerlos en nómina, lo que tampoco es nuestro caso.”
Respecto de la procedencia de la tutela, la
demandada considera que no existe perjuicio irremediable, pues ya han
transcurrido varios años desde que ocurrieron los hechos. Por otra parte,
asegura que varios demandantes han acudido a las vías ordinarias para someter
el mismo caso a debate judicial, debiéndose, por lo tanto, esperar a las
resultas de tales procesos.
Sentencias objeto de revisión.
Sentencia de primera instancia
8. El Juez 72 Penal Municipal de Bogotá,
dictó sentencia el 4 de octubre de 2000, negando las pretensiones de los
demandantes. Considera el a-quo que la tutela no procede en el presente
caso, por cuanto los actores han hecho uso de las vías ordinarias y pretenden,
por medio de la tutela, que se adopten las mismas decisiones que se persiguen
ordinariamente. La tutela, recuerda el juez, no es medio adicional o supletivo
de los procesos ordinarios. Unicamente procede cuando, existiendo otro medio de
defensa, este no es efectivo o cuando cumpliendo tal característica, se busca
evitar un perjuicio irremediable. La eficacia, sostiene el juez, no puede
medirse exclusivamente en términos de celeridad pues, de así, se desplazaría
toda competencia en favor de la tutela. La eficacia, en el presente caso, es
predicable de los procesos ordinarios, pues a través de ellos se puede lograr
el reintegro que persiguen los demandantes. De otra parte, no existe amenaza de
un perjuicio irremediable, pues los hechos ya ocurrieron.
En cuanto a los derechos fundamentales
invocados, el juez precisa que:
“son los mismos trabajadores, a través de sus
voceros en el sindicato, quienes suscribieron la correspondiente convención
colectiva, por medio de la cual se regulaban las relaciones laborales con la
entidad accionada, y por las normas consignadas en la convención colectiva de
trabajo, la que determinaba y preveía en su artículo 60, el Retiro Colectivo
de los Trabajadores de la entidad accionada, el que se realizaría a partir del
31 de enero de 1996, por tal manera que si el sindicato de trabajadores y
estos mismos, consideraban que las regulaciones de la convención colectiva,
lesionaban o colocaban en peligro su derecho al trabajo y por ende a su
asociación sindical, bien pudieron acudir a la denuncia respectiva de la
convención colectiva de trabajo, prevista por la legislación laboral a fin de
evitar que continuaran vigentes las normas de la convención que en la actualidad
consideraban lesivas a sus intereses”.  (Subrayado en el original).
Impugnación
9. Los demandantes presentaron escrito de
impugnación contra la decisión de primera instancia. En su concepto, el fallo
constituye una suerte de vía de hecho, ya que el juez se apartó de la
jurisprudencia indicada por los demandantes en su demanda, de la cual se
desprende, en su concepto, que cualquier despido masivo está prohibido y que el
derecho de asociación sindical se viola, no simplemente cuando la causa del
despido es la persecución sindical, sino que basta verificar una afectación
seria al sindicato. En el presente caso, se observa una seria afectación al
sindicato, pues como consecuencia de los despidos, desapareció.
Sentencia de segunda instancia.
10. Mediante sentencia del 27 de noviembre de
2000, el Juez Cuarto Penal del Circuito de Bogotá confirmó la decisión del a-quo.
En su concepto, habiéndose probado que el despido de los demandantes se hizo
luego de un proceso de concertación con sus representantes -el sindicato, mal
podría considerarse que la actuación de la demandada violase sus derechos
constitucionales. El juez recuerda que es función de los sindicatos representar
y defender los intereses de los trabajadores, tal y como lo estipula el Código
Sustantivo de Trabajo. Así las cosas, habiéndose acordado la desvinculación en
la convención colectiva de trabajo, esta no es unilateral, sino voluntaria.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA
CORTE.
Competencia.
1. De conformidad con lo dispuesto en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en armonía con los artículos
33, 34 y 35 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Sala es competente para revisar
las sentencias de la referencia.
Problema jurídico
2. Corresponde a la Corte Constitucional
revisar las sentencias dictadas por los juzgados 72 Penal Municipal y 4 Penal
del Circuito, ambos de Bogotá D.C., que resolvieron desfavorablemente las
peticiones de la demanda de la referencia.
En concepto de los demandantes, el Departamento
Administrativo de Acción Comunal de Bogotá violó el derecho de asociación
sindical, al despedir a un grupo de trabajadores oficiales en número tal que su
sindicato de base desapareció. Esta situación ha sido analizada por la Corte
Constitucional y, por lo mismo, solicitan a los jueces de instancia que
apliquen las sentencias T-300, T-436 Y SU-998 del año 2000.
Los jueces de instancia consideran que, dado
que existió un proceso de concertación con el Sindicato, que llevó a prever y
regular el despido de los trabajadores en la convención colectiva, no puede
considerarse que se ha violado el derecho a la asociación sindical.
La Corte analizará si el hecho de que se
produzca el despido de todos los trabajadores oficiales de una entidad, que
conlleva a la desaparición del sindicato, como consecuencia de un proceso de
reestructuración, y autorizado por la convención colectiva de trabajo, constituye
violación al derecho de asociación sindical.
Para realizar dicho análisis, deberá
considerarse primeramente el precedente de la Corte en materia de protección al
derecho de asociación sindical.
Protección constitucional al derecho de
asociación sindical.
3. La jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha avanzado de manera decisiva en lograr una protección adecuada
al derecho a la asociación sindical. En punto a la materia que concierne el
presente proceso, las sentencias T-436 y SU-998 de 2000, constituyen hitos a
partir de los cuales es posible determinar si la conducta del empleador al
despedir trabajadores se ajusta, en el caso concreto, a los mandatos
constitucionales.
Estas decisiones tienen como presupuesto
central que el derecho de los empleadores a dar por terminada una relación
laboral, aún sin justa causa (Ley 50 de 1990), no es absoluta. En la sentencia
T-476 de 1998, se consideró dicho derecho no facultaba al patrono para despedir
a trabajadores que habían promovido entre sus compañeros de trabajo una
propuesta de pacto colectivo de trabajo, por cuanto implicaba una violación al
derecho de asociación sindical, en la medida en que (i) impidió a los
trabajadores despedidos el ejercicio del derecho y (ii) interfirió, mediante
despidos intimidatorios, en el proceso de asociación de los restantes
trabajadores. En la sentencia SU-667 de 1998, por su parte, se dejó en claro
que la facultad patronal no puede tener como motivo causas ajenas a la relación
laboral. En dicha oportunidad, el ejercicio de la libertad de expresión por
parte del trabajador despedido.
A partir de tales decisiones, en las
sentencias T-436 y SU-998 de 2000, la Corte fijó su posición sobre el ejercicio
abusivo e inconstitucional del derecho patronal de dar por terminada la relación
laboral, cuando afectara la estabilidad del sindicato. De las dos decisiones
surge como precedente que el despido colectivo afecta el derecho de asociación
sindical (punto a partir del cual los demandantes construyen su argumentación).
Sin embargo, dicha afectación únicamente deviene violatoria de los derechos
fundamentales cuando tiene por objeto impedir el ejercicio del derecho de
asociación sindical.
En efecto, en el caso de la sentencia SU-998
de 2000, la Corte tuvo en consideración que La Previsora S.A. había contratado
personal para suplir las vacantes y que, además, había solicitado, con
resultados negativos, la suspensión de una norma convencional sobre la
estabilidad laboral, que llevó a la corporación a concluir que existió un ánimo
retaliatorio en contra de la organización sindical. En el punto 4.4 de la
sección dedicada a los casos concretos, de la sentencia la Corte indicó:
“Este comportamiento es un indicio que
confirma aún más que el despido tuvo como uno de los motivos afectar a la organización
sindical y eliminar (o al menos suspender) los beneficios convencionalmente
pactados”.
Si se tiene en cuenta lo anterior, resulta
claro que la ratio decidendi[2]
de la decisión se explica por la siguiente afirmación:
“contra ese derecho [derecho de asociación
sindical], en cabeza de los interesados en asociarse o de los ya socios, se
atenta no solamente por obligarlos a vincularse o por obstruir su libre
voluntad de hacerlo, sino también por todo medio o sistema de persecusión o
sanción que recaiga sobre los sindicalizados”
Reestructuración. Afectación del derecho
de asociación sindical sin violación.
4. La estructura, funciones y planta de
personal de las entidades públicas no constituyen elementos inalterables. Las
necesidades del servicio, los nuevos retos a los que se enfrentan las entidades
públicas, la superación de ciertos problemas, factores económicos, son, entre
muchas, razones por las cuales en algunas ocasiones resulta necesario proceder
a reestructurar entidades públicas.
La Corte ha señalado que tales procesos no
puede realizarse de manera libre, sino que a las autoridades les asiste el
deber de respetar ciertos parámetros[3].
Entre ellos, se ha destacado la necesidad de respetar y proteger los derechos
de los trabajadores. En la sentencia C-209 de 1997, la Corporación fijó su
posición en los siguientes términos:
“Como se ha establecido por esta Corporación,
el señalamiento de las políticas administrativas o económicas del Estado
desarrollan el ordenamiento jurídico constitucional, siempre y cuando, con las
mismas se protejan los bienes y derechos consagrados en la Carta Política y
garanticen la igualdad de oportunidades de los ciudadanos, la libertad de
empresa y el derecho al trabajo y otros derechos fundamentales, de los mismos,
que forman parte del orden público constitucional.
En desarrollo de dichas políticas el proceso
de modernización del Estado colombiano persigue mejorar la eficiencia de las
actividades adelantadas por los entes públicos en el cumplimiento de los fines
esenciales del Estado (C.P., art.2o.). Dichos procesos, en su mayoría, han sido
analizados por esta Corporación, la cual desde el punto de vista de la
incidencia de los mismos en las condiciones laborales de los trabajadores, ha
señalado que reflejan los principios y valores constitucionales en cuanto
aseguren el ejercicio de los derechos fundamentales de las personas y las
garantías y derechos adquiridos por los trabajadores.[4]
Es así como, el Estado, para cumplir con sus
fines, debe reajustar la estructura orgánica y funcional que le sirve de medio
para obtenerlos. Por lo tanto, en lo que respecta a la administración pública,
resulta razonable que se produzca la correspondiente valoración del desempeño
de las entidades que la conforman, a fin de evaluar su misión, estructura,
funciones, resultados, etc, y adecuarlas a los objetivos demarcados
constitucionalmente. Lo anterior se confirma con el carácter instrumental que
tiene aquella frente a las políticas de gobierno, en lo relacionado con la
ordenación y racionalización de la prestación de las funciones de
responsabilidad del Ejecutivo, dentro de los principios de eficiencia, eficacia
y celeridad.
En concordancia con lo anterior, la Corte ha
señalado, en reiteradas ocasiones, que la estructura de la administración
pública no es intangible sino que puede reformarse incluyendo una readecuación
de la planta física y de personal de la misma. La reforma de las entidades y
organismos sólo será procedente si, conforme a los mandatos constitucionales,
se ajusta a las funciones asignadas a los poderes públicos y no vulnera los
derechos fundamentales de los ciudadanos, en especial, los derechos laborales
de los servidores públicos (C.P., arts. 53 y 58).[5]
En consecuencia, el proceso de
reestructuración que adopte el Legislador en una entidad dentro de los
principios enunciados para su cabal funcionamiento, es conducente si en él
se protegen los derechos de los trabajadores y si las actuaciones no exceden
los límites legalmente establecidos para realizarlo ; esto significa, que
el retiro de su personal debe ir acompañado de las garantías necesarias para
que el trabajador no quede desprotegido en sus derechos y el proceso en sí no
se convierta en un elemento generador de injusticia social.”  (Negrilla
fuera del texto).
En el mismo orden de ideas, en la sentencia
T-321 de 1999[6]
se precisó:
“Los procesos de privatización,
transformación y reestructuración de entidades públicas y las sustituciones
patronales sólo pueden adelantarse sobre la base constante y prevalente del
respeto a la dignidad de los trabajadores, a su estabilidad y a sus derechos
irrenunciables
En la revisión de los casos sub lite,
la Corte Constitucional partirá de criterios reiterados en su jurisprudencia,
relativos a la intangibilidad de los derechos fundamentales de los trabajadores
y del postulado constitucional que exige condiciones dignas y justas en toda
relación laboral, los cuales deben permanecer incólumes en el curso de
cualquier proceso de privatización, reorganización, reestructuración,
transformación y cambio de estatutos en entidades públicas, y en la sustitución
patronal que se produzca en toda clase de establecimientos, públicos o
privados, y por supuesto en los de las empresas de servicios públicos.”
(Negrillas en el original)
Esta jurisprudencia, entendida de manera
absoluta, resulta contraria a la lógica misma de los procesos de
reestructuración.
5. Los procesos de reestructuración pueden
tener intensidades distintas. Así, pueden limitarse a una simple reordenación
de las funciones internas de una entidad pública o llegar al extremo de
suprimir total o parcialmente algunas de las funciones. Las decisiones en esta
materia tienen efectos diversos frente a los trabajadores y, por consiguiente,
sobre los sindicatos a los cuales están afiliados.
Como regla general, los procesos de
reestructuración deben procurar garantizar la estabilidad de los trabajadores.
Así, se considera que, de ser posible, debe procurarse mecanismos que aseguren
la reubicación de los trabajadores dentro de la entidad. Cuando ello no es
posible, procede la indemnización. En la sentencia C-370 de 1999[7], la Corte recogió su
jurisprudencia sobre la materia en los siguientes términos:
“No hay duda de que la pertenencia a la
carrera administrativa implica para los empleados escalafonados en ella la
estabilidad en el empleo, sin embargo, esa sóla circunstancia no obliga al
Estado a mantener los cargos que éstos ocupan, por siempre y para siempre, pues
pueden existir razones y situaciones que justifiquen la supresión de los
mismos. La estabilidad, como tantas veces se ha dicho, “no significa que el
empleado sea inamovible, como si la Administración estuviese atada de manera
irreversible a sostenerlo en el puesto que ocupa aún en los casos de
ineficiencia, inmoralidad, indisciplina o paquidermia en el ejercicio de las
funciones que le corresponden, pues ello conduciría al desvertebramiento de la
función pública y a la corrupción de la carrera administrativa. (.......)”[8]
El derecho a la estabilidad, “no impide
que la Administración por razones de interés general ligadas a la propia
eficacia y eficiencia de la función pública, pueda suprimir determinados
cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus
cometidos. Por consiguiente, cuando existan motivos de interés general que
justifiquen la supresión de cargos en una entidad pública, es legítimo que el
Estado lo haga, sin que pueda oponérsele los derechos de carrera de los
funcionarios ya que éstos deben ceder ante el interés general.”[9]
La supresión de un cargo de carrera administrativa
se puede producir por múltiples circunstancias, vr.gr. por fusión o liquidación
de la entidad pública respectiva, por reestructuración de la misma, por
modificación de la planta de personal, por reclasificación de los empleos, por
políticas de modernización del Estado con el fin de hacer más eficaz la
prestación del servicio público, controlar el gasto público, abolir la
burocracia administrativa, etc. Objetivos que deben dirigirse exclusivamente a
lograr la optimización en términos de calidad, idoneidad y eficiencia del
servicio público, basarse en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y
prevalencia del interés general, sin dejar de lado la protección de los
derechos de los trabajadores.
Dado que la supresión de cargos así sea con
los fines anotados implica necesariamente un daño, surge con claridad meridiana
el deber de reparación por parte del Estado, por que “si bien es cierto que
el daño puede catalogarse como legítimo porque el Estado puede en función de la
protección del interés general determinar la cantidad de sus funcionarios
(arts. 150-7 y 189-14 C.P.), esto no implica que el trabajador retirado del
servicio tenga que soportar íntegramente la carga específica de la adecuación
del Estado, que debe ser asumida por toda la sociedad en razón del principio de
igualdad de todos ante las cargas públicas (C.P. art. 13). Los derechos
laborales entran a formar parte del patrimonio y no pueden ser desconocidos por
leyes posteriores (art. 58-1 C.P.). Además, las autoridades de la República
están obligadas a protegerlos (art. 2 C.P.). Esto armoniza con una de las
finalidades del Estado social de derecho: la vigencia de un orden social justo
(Preámbulo de la Carta). Por ello se trata de una indemnización reparatoria
fundamentada en el reconocimiento que se hace a los derechos adquiridos en
materia laboral.”[10]
El deber de indemnizar encuentra fundamento
constitucional, en el hecho de que el empleado público de carrera
administrativa “es titular de unos derechos subjetivos adquiridos que gozan
de protección constitucional, al igual que ocurre con la propiedad
privada, según el artículo 58 de la Carta. Por lo tanto, esos derechos no son
inmunes al interés público pues el trabajador, como el resto del tríptico
económico –del cual forma parte también la propiedad y la empresa- está
afectado por una función social, lo cual no implica que la privación de tales
derechos pueda llevarse a efecto sin resarcir el perjuicio que sufre su titular
en aras del interés público. De allí que, si fuese necesario que el Estado, por
razones de esa índole, elimine el empleo que ejercía el trabajador inscrito en
carrera, como podría acontecer con la aplicación del artículo 20 transitorio de
la Carta, sería también indispensable indemnizarlo para no romper el principio
de igualdad en relación con las cargas públicas (art. 13 C.N.), en cuanto aquél
no tendría obligación de soportar el perjuicio, tal como sucede también con el
dueño del bien expropiado por razones de utilidad pública. En ninguno de los
casos la licitud de la acción estatal es óbice para el resarcimiento del daño
causado.”[11]
De otra parte, dicho resarcimiento del daño
encuentra también apoyo en el artículo 90 del estatuto superior, que conmina al
Estado a responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean
imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
Así las cosas, la indemnización que en la
norma acusada se consagra no viola la Constitución, pues constituye un
instrumento eficaz para resarcir el daño que el Estado le ocasiona al empleado
público perteneciente a la carrera administrativa con ocasión de la supresión
del cargo que venía desempeñando, sin interesar que esa decisión haya obedecido
a claros fines de interés general o de mejoramiento del servicio.”
La posibilidad de que el trabajador sea
reubicado dependerá de la intensidad del proceso de reestructuración y de la
existencia de plazas por cubrirse.
6.  Dado que los procesos de reestructuración
suponen, entre las muchas opciones, la posibilidad de suprimir cargos y, por
ende, despedir personal, resulta natural a tales procesos la afectación de los
sindicatos, pues su fortaleza -y, claro está, su existencia- dependen del
número de trabajadores afiliados.
Ello lleva a una pregunta ineludible. ¿violan
los procesos de reestructuración el derecho de asociación sindical? La
respuesta ha de ser negativa. Como se indicó en el fundamento jurídico 4. de
esta decisión, los procesos en cuestión son inevitables en algunas ocasiones y
responden a un ejercicio legítimo de las funciones públicas (argumento
extensible a la libertad de empresa). Así las cosas, es posible que el proceso
de reestructuración lleve a la disolución del sindicato, por reducción del
número de afiliados.
Frente al inevitable efecto que sobre las
asociaciones sindicales tienen los procesos de reestructuración, la OIT ha
señalado que sólo se pronunciará “sobre alegatos de programas y procesos de
reestructuración o de racionalización económica, impliquen éstos o no
reducciones de personal o transferencias de empresas o servicios del sector
público al sector privado, en la medida en que hayan dado lugar a actos de
discriminación o de injerencia antisindicales”[12]
y ha invitado a los patronos (sean Públicos o privados) a que realicen los
procesos de ajuste con participación de los sindicatos, sobre la base de
procesos de concertación. Enfáticamente ha señalado que “el respeto de la
representación colectiva y una auténtica participación compatible con la
libertad sindical sientan las bases para un clima de confianza y cooperación
frente a unos cambios incesantes”[13],
razón por la cual en sus decisiones sobre libertad sindical haya lamentado que
“en los procesos de racionalización y reducción de personal no se consulte o se
intente llegar a un acuerdo con las organizaciones sindicales”.[14]
Caso concreto
7. Los demandantes, como ya se indicó,
consideran que el mero hecho de que se haya producido un despido que terminó
por disolver el sindicato de base, constituye violación del derecho de
asociación sindical. Los jueces de instancia, por su parte, subrayaron el hecho
de que el despido se realizó en ejercicio de una norma convencional, de lo cual
derivan que la actuación de la entidad demandada no violó derecho fundamental
alguno.
La Corte comparte la posición de los jueces
de instancia. Tal como se ha señalado arriba, el precedente de la Corte en
materia de despidos y violación del derecho de asociación sindical manda que se
proteja el derecho de asociación sindical cuando los despidos, aún dentro de
procesos de reestructuración, se han realizado con el objetivo o como
consecuencia de actividades antisindicales.  Es decir, si tal propósito no se
descubre, no existe violación al derecho de asociación sindical.
En el presente caso, tal como lo anotaron los
jueces de instancia, el despido de los trabajadores demandantes se hizo luego
de un proceso de concertación, que concluyó en la inclusión dentro de la
convención colectiva de una cláusula que regulaba la manera, época y
condiciones para realizar el despido de los trabajadores, cuyos cargos, cabe
señalar, desaparecieron como consecuencia de la reestructuración.
Los demandantes nunca alegaron o aportaron
pruebas en el sentido de que el objetivo hubiese sido perseguir al sindicato o
que la entidad hubiese contratado las labores ejercidas por ellos, con terceros
o que se hubieren incorporado trabajadores para los mismos efectos. Antes bien,
de las pruebas que aportan, se desprende que la entidad demandada, por razón de
la reestructuración, dejó de realizar las labores encomendadas a los
trabajadores despedidos.  Confirma lo anterior, la declaración transcrita en el
aparte 6. de los antecedentes, de la cual se desprende que los demandantes no
compartían el proyecto de gobierno del alcalde de la época. Este asunto, cabe
recordar, no puede ventilarse ante la justicia constitucional.
Así las cosas, el precedente contenido en las
sentencias antes mencionadas, no se aplica al caso concreto[15] y, en consecuencia, se
confirmarán los fallos revisados.
III. DECISIÓN.
En virtud de lo expuesto, la Sala Número
Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. CONFIRMAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia,
los fallos adoptados por Juez 72 Penal Municipal de Bogotá y Juez Cuarto Penal
del Circuito de Bogotá.
Segundo. Por
Secretaría, líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, publíquese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y cúmplase.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado ponente
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]   Artículo 1.
[2]   Ver sentencia SU-047 de 1999
[3]   Ver, entre otras, sentencia C-209 de 1997
[4] Ver la Sentencia C-479/92, M.P. Drs. José Gregorio Hernández
Galindo y Alejandro Martínez Caballero.
[5] Ver la Sentencia C-074/93, M.P. Dr. Ciro Angarita Barón.
[6]   M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[7]   M.P. Carlos Gaviria Díaz
[8] ibídem
[9] Sent. C-527/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[10] Sent. C-613/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[11] Sent. C-479/92 M.M.P.P. José Gregorio Hernández Galindo y
Alejandro Martínez Caballero, reiterada en C-104/94, C-527/94, C-96/95,
C-522/95, entre otras.
[12]
Informe, caso núm. 1708 (Perú), párrafo 189; informe, caso núm. 1609 (Perú),
párrafo 434; informe, casos núms. 1620 y 1702 (Colombia), párrafo 280; informe,
caso núm. 1569 (Panamá), párrafo 16, e informe, caso núm. 1767 (Ecuador),
párrafo 302, entre otros.  Organización Internacional del Trabajo. Documento
1504 : Consulta y procesos de reestructuración, de racionalización y de
reducción de personal.  WWW.ILO.ORG
[13]   Informe SU VOZ EN EL TRABAJO.  Organización Internacional del
Trabajo
[14]   Idem. documento 1504.  O.I.T.
[15]   Ver sentencia T-1625 de 2000 y SU-047 de 1999, sobre la
aplicación del precedente.