C-722-99
Sentencia C-722/99
Sentencia
C-722/99
DECRETO
INEXEQUIBLE POR RAZONES DE UNIDAD NORMATIVA/INCONSTITUCIONALIDAD POR
CONSECUENCIA
El Decreto 1178
de 1999, por razones de unidad normativa, debe ser considerado igualmente
inexequible. En efecto, si el fundamento de la competencia del legislador
extraordinario resultó ser contrario a la Constitución, es claro que el Decreto
mismo debe correr la misma suerte. Así las cosas, la derogatoria contemplada en
su artículo 22 debe considerarse insubsistente, y las normas a que se refería,
vigentes nuevamente en el ordenamiento jurídico.
REGALIAS-Naturaleza
Las regalías
constituyen un recurso tributario del Estado del orden nacional, que éste
deriva por su condición de propietario del subsuelo y en general de los
recursos no renovables, cuyo pago  está a cargo de las personas a quienes se
otorga el derecho a explorar o explotar tales  recursos.
FONDO NACIONAL DE
REGALIAS-Naturaleza
Las regalías que
reciben las entidades territoriales, de conformidad con las referidas normas,
son percibidas directamente si se trata de  departamentos o municipios en cuyo
territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, o
puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o
productos derivados de los mismos, caso en el cual pretenden compensar los
costos económicos, sociales o ambientales que se generan por la explotación o
transporte de los mencionados  recursos;  o pueden recibirse de manera
indirecta a través del Fondo Nacional de Regalías, puesto que, según la norma
superior citada,  con los ingresos provenientes de las regalías que no sean
asignados directamente a los departamentos y municipios, se conforma  dicho
Fondo, cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales en los
términos que señale la ley. Estos recursos se aplicarán a la promoción de la
minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de
inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las
respectivas entidades territoriales.
FUNCION
ADMINISTRATIVA-Concepto
El moderno
concepto de Estado Social de Derecho apareja un insoslayable aumento del intervencionismo
estatal, como mecanismo necesario para la realización efectiva de los derechos.
Esta circunstancia supone que el concepto clásico de la función administrativa
se vea reemplazado por otro más acorde con la nueva realidad jurídica y que,
así mismo, la organización del Estado moderno responda a nuevos criterios. Las
formas de organización actuales no son en manera alguna aquellas propias del
llamado Estado gendarme, sino que corresponden más bien al concepto de Estado
social servidor, e implican un movimiento tendiente hacia la descentralización
administrativa y hacia nuevas formas de delegación y desconcentración en la
administración centralizada. La eficacia de la función administrativa, se logra
entonces mediante el mecanismo de la desconcentración, entre otros que
permiten  una distribución racional de funciones.
DESCONCENTRACION
La figura de la
desconcentración es prevista por el mismo texto constitucional consignado en el
artículo 209 superior, y sus notas peculiares han sido perfiladas por la
jurisprudencia. Conforme al principio de desconcentración administrativa, los
actos administrativos que se llevan a cabo en desarrollo de dicho principio,
son actos propios de la respectiva autoridad desconcentrada, en los cuales se
determinan los medios necesarios para su adecuado cumplimiento y son
susceptibles tan solo, por ello mismo, del recurso de reposición. No requieren,
por lo tanto, ser expedidos directamente por el respectivo ministerio al cual
se vincula la unidad administrativa especial.
UNIDADES
ADMINISTRATIVAS ESPECIALES-Naturaleza
Una de las
modalidades prácticas del fenómeno administrativo de la desconcentración es la
figura de las “unidades administrativas especiales”, presente en nuestro
derecho administrativo desde la expedición del Decreto 1050 de 1968. El inciso
3° del artículo 1° del referido Decreto indicó que el Gobierno, previa
autorización legal, podría organizar unidades administrativas especiales para
la más adecuada atención de ciertos programas, propios ordinariamente de un
ministerio o departamento administrativo, pero que por su naturaleza o por el
origen de los recursos que utilizaran, no debían ser sometidos al régimen
administrativo ordinario.  Ultimamente, el legislador volvió a redefinir el
concepto; en efecto, la mencionada ley 489 de 1998 indica en su artículo 67 que
“las Unidades administrativas Especiales son organismos creados por la ley, con
la autonomía administrativa y financiera aquella les señale, sin personería
jurídica, que cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar
programas propios de un ministerio o departamento administrativo.” En este
caso, es decir, cuando carecen de personería jurídica, pertenecen a la
administración centralizada, al paso que si la tienen, son del sector
descentralizado. Sin que la mencionada categoría jurídica de “unidades
administrativas especiales” emane directamente de los textos constitucionales,
es claro que ella constituye un desarrollo legislativo del principio
administrativo de la desconcentración de funciones, recogido por el artículo
209 superior.
COMISION NACIONAL
DE REGALIAS-Naturaleza
Para la Corte la
ratio legis de la creación de la referida Comisión como unidad administrativa
especial es bien clara. Obedeció a la necesidad de manejar los recursos que
conforman el Fondo Nacional de Regalías con independencia del régimen
administrativo ordinario, en razón de los especiales fines, de rango
constitucional, que se persiguen con el mismo. La facultad del legislador para
darle esta configuración a la Comisión Nacional de Regalías, también tiene un
soporte constitucional adecuado, toda vez que el artículo 361 superior indica
que los recursos que conforman el Fondo Nacional de Regalías se destinarán a
las entidades territoriales “en los términos que señale la ley”. Así pues, el
legislador gozaba de libertad configurativa expresa atribuida por el propio
constituyente, para determinar la forma de destinar y administrar los referidos
recursos. Y si en ejercicio de dicha atribución estimó que la administración de
los mismos correspondía a una unidad administrativa especial, adscrita a
Ministerio de Minas y Energía, esta determinación estaba dentro de sus
facultades.
PRINCIPIO DE
COORDINACION ADMINISTRATIVA
La Carta Política
propugna por la realización efectiva del principio de coordinación
administrativa, explícitamente consagrado por el constituyente en el inciso
segundo del artículo 209 de la Constitución que expresamente señala: “(l)as
autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado.”
COMISION NACIONAL
DE REGALIAS-Conformación
La conformación
de la Comisión Nacional de Regalías por todas aquellas personas que señala el
artículo 9° de la Ley 141 de 1994, obedece a la necesidad de hacer efectiva
esta coordinación constitucionalmente exigida por la norma señalada, y por
otras varias cuales son los artículos 288 que indica que “(l)as competencias
atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los
términos que establezca la ley”, y el 298 según el cual “(l)os departamentos
ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la
acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de
prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes.” La
conformación de la Comisión Nacional de Regalías por las personas que indica la
ley, tiene asidero constitucional en el mencionado artículo 361 de la Carta que
defirió al legislador la determinación de la forma en la cual las regalías
serían administradas y distribuidas, por lo cual el Congreso tenía libertad
para configurar el ente que llevaría a cabo tales funciones. Debe tenerse en
cuenta que la actuación de los ministros o de otras autoridades en la Comisión
Nacional de Regalías, no las pone en condición de subordinación personal frente
a ninguna otra autoridad, toda vez que en la adopción de decisiones al seno de
la Comisión, ellas actúan en ejercicio de su propia autoridad. La que queda
sujeta al control de tutela propio de la vinculación al Ministerio de Minas y
Energía, es la Comisión en si misma considerada como unidad administrativa
especial, y no sus integrantes como autoridades distintas.
COMISION NACIONAL
DE REGALIAS-Conformación
Comité Técnico/CARGO DE PERIODO
La connotación
especialmente técnica que perfila a quienes están llamados a conformar el
Comité Técnico previsto por la norma atacada, hace que en su designación no
sean relevantes consideraciones de tipo político. Así las cosas, su período no
tiene que coincidir con el del primer mandatario, ni sus funciones pueden ser
vistas como ejecutoria de lineamientos políticos expresos formulados por el
presidente. Su período es, por lo tanto, personal y no institucional. No se
encuentra en la Constitución ninguna norma que prohiba al legislador facultar
al presidente para hacer designaciones de cargos con períodos que superen al
suyo. De esta manera, el legislador gozaba de libertad configurativa para
radicar esta facultad en cabeza del primer mandatario, sin vulnerar con ello la
Carta.
COMISION
NACIONAL DE REGALIAS-Facultad para
distribuir participación en compensaciones y regalías
Si
bien la Constitución en los citados artículos 360 y 361 indica que la ley
determinará los derechos de las entidades territoriales sobre las regalías,
ello no significa que el legislador tenga que señalar con precisión los rubros
matemáticos  que corresponden a cada entidad territorial, sino establecer los
criterios claros para que la autoridad administrativa lleve a cabo la
liquidación. Otra interpretación mutaría la naturaleza general, impersonal y
abstracta de la que se revisten  las normas de rango legal, para hacerlas actos
administrativos de carácter particular y concreto. La disposición no deja en
manos de tal entidad la libertad de asignar las regalías, como lo indica el
demandante, cosa que si desconocería los mandatos superiores, sino que tan sólo
asigna una función típicamente ejecutiva.
Referencia: Expediente D-2335
Demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 7 y 8 (parciales), 9, 10 (parcial), 11, 12 (parcial) y 29
(parcial) de la Ley 141 de 1994, por la cual se crean el Fondo Nacional de
Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a
percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se
establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras
disposiciones
Actor: Luis Enrique Olivera Petro
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO NARANJO
MESA
Santafé de Bogotá, D.C., veintinueve (29) de
septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999)
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano Luis
Enrique Olivera Petro en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la
inexequibilidad parcial de los artículos 7,8,10,12 y 29 de la Ley 141 de 1994,
así como la totalidad de los artículos 9 y 11 del mismo ordenamiento.
El magistrado
sustanciador a través de Auto del 18 de marzo de 1999, resolvió admitir
parcialmente la demanda formulada contra los artículos, 7,8,9,10,11,12 y 29 y
rechazarla respecto del parágrafo 2° del  artículo 9°,  por existir sobre el
mismo pronunciamiento de la Corte, que por tanto hace tránsito a  cosa juzgada
constitucional. (Sentencia C-567 de 1995  M.P Dr. Fabio Morón Díaz).
Admitida la demanda,
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, se
fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al
procurador general de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El
tenor literal de las normas  es el siguiente, con la aclaración de que se
subraya  y resalta en ellas lo parcialmente demandado.
"Ley 141 de 1994
"(junio 28)
"Por la cual se crean el Fondo
Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho
del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no
renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se
dictan otras disposiciones.
"CAPITULO  II
"Comisión Nacional de Regalías
Artículo 7°.
Comisión Nacional de Regalías.  Créase la Comisión Nacional de Regalías, como una
unidad administrativa especial, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio
de Minas y Energía.
“La comisión
tendrá por objeto, dentro de los términos y parámetros establecidos en la
presente ley, controlar y vigilar  la correcta utilización de los recursos
provenientes  de regalías y compensaciones causadas por la explotación de
recursos naturales no renovables de propiedad del Estado y la
administración de los recursos del Fondo Nacional de Regalías.
“Artículo 8°.
Funciones de la Comisión de Regalías.  Serán funciones de la Comisión las siguientes:
“(...)
“7.
Distribuir las participaciones en las regalías  y compensaciones que
correspondan a los municipios portuarios, marítimos y fluviales, utilizados de
manera ordinaria, en el cargue y descargue de recursos naturales no renovables
o productos derivados de los recursos naturales no renovables; y a los que se
encuentren bajo su radio de influencia, según las  reglas establecidas en el
parágrafo del artículo 26 y en los artículos 29 y 55 de la presente ley.
“8. Aprobar
el proyecto de presupuesto anual del Fondo Nacional de Regalías.  Los gastos de funcionamiento no podrán exceder del
cero punto cinco por ciento (0.5%) anual de los ingresos propios del Fondo .
“9.
Autorizar la inversión temporal de los excedentes de liquidez del Fondo
Nacional de Regalías.
“10.
Nombrar y remover al personal de la Comisión.
“11.  Revisar,
por sí misma o comisionar a otras entidades públicas o privadas, cuando
así lo determine, las liquidaciones  de participaciones efectuadas por
las entidades recaudadoras de regalías  y otras compensaciones, y tomar
las medidas  pertinentes.
“12.  Crear
un comité técnico, constituido por cinco expertos de reconocida experiencia en
evaluación de proyectos, nombrados  por el señor Presidente de a República para
períodos de cinco (5) años, tendrán dedicación exclusiva  y devengarán la
remuneración  que le fije el Gobierno.  En dichos nombramientos  el Presidente
de la República dará participación a las diferentes regiones del país.
“El comité
técnico tendrá como objetivo garantizar mediante el análisis y estudio técnico
la calidad de los proyectos  de inversión que busquen financiarse con recursos
del Fondo  Nacional de Regalías.  El comité dará, en todos los casos , concepto
previo sobre la viabilidad técnica y financiera de los proyectos sometidos a su
consideración.
“El comité
técnico señalará de manera general los parámetros  para la evaluación social,
económica y ambiental de los  proyectos financiados y cofinanciados con
recursos del Fondo  Nacional de regalías.
“El primer
nombramiento de los expertos se hará así:  dos (2) expertos para un período de
tres (3) años y tres (3) para un período de cinco (5) años.  Los expertos
podrán  ser reelegidos.
“El comité
expedirá su propio reglamento.
“Artículo
9°.  Integración de la Comisión Nacional de regalías.  La comisión estará
integrada así:
“1.  El
Ministro de Minas y Energía, quien la presidirá, o en su lugar el Viceministro.
“2.  El
jefe del Departamento Nacional de Planeación, o en su defecto, el Subjefe.
“3.  El
representante a nivel nacional del ente rector del medio ambiente y de los
recursos naturales renovables, o su  delegado.
“4.  El
Ministro de Desarrollo o en su defecto el Viceministro.
5.Sendos
Gobernadores de Departamento, de cada Consejo Regional de Planificación
Económica y social, -CORPES-, tres (3) de ellos, provenientes de departamentos
no productores y dos  (2) de ellos de  Departamentos productores, elegidos por
los  Gobernadores que integran cada CORPES.  Actuarán como suplentes  sendos
alcaldes, tres (3) de ellos provenientes de  departamentos no productores y dos
(2) de ellos de departamentos productores, elegidos por los municipios de la
región, quienes provendrán de las regiones que conforman  los respectivos
CORPES de los cuales hacen parte los  gobernadores.
“6.  Un
alcalde de los municipios portuarios como miembro principal y uno (1) como
suplente, elegidos por la Federación Nacional de Municipios.
“7. El
alcalde del Distrito Capital de Santafé de Bogotá como principal y un (1)
Alcalde como suplente,  elegido éste último  por la Federación Nacional de Municipios.
“Los
Alcaldes suplentes podrán asistir a todas las reuniones de la comisión con voz
y sólo tendrán voto en ausencia  del correspondiente Gobernador o Alcalde
principal.
“PARAGRAFO
PRIMERO.  Entre los miembros elegidos, principales o  suplentes, para integrar
la Comisión Nacional de Regalías, no podrá haber, en ningún caso, más de uno
(1) originario del mismo departamento.
“PARAGRAFO
SEGUNDO.  Se define como departamento productor  aquel cuyos ingresos  por
concepto de regalías y compensaciones, incluyendo los de sus municipios, sea
igual o  superior al siete por ciento (7%) del total de las regalías  y
compensaciones que se generan en el país.
“Artículo 10°.
Mecanismo para asegurar la correcta utilización de las participaciones en las
regalías  y compensaciones.  En  desarrollo de las facultades de inspección  y
control  sobre la correcta utilización de las regalías  y compensaciones la
Comisión tendrá las siguientes atribuciones:
“(...)
“2.  Disponer
la contratación de interventorías financieras y administrativas para vigilar la utilización de las
participaciones y las asignaciones provenientes del Fondo  Nacional de
Regalías.
“Artículo
11°.  Decisiones adoptadas por la Comisión.  Las decisiones se adoptarán por la
Comisión, mediante resoluciones expedidas por su presidente y refrendados por
el secretario, contra las cuales sólo procederá el recurso  de reposición en
los términos previstos en el Código Contencioso Administrativo. El secretario ejecutivo autorizará y
suscribirá los actos que  deban ejecutarse en desarrollo de las operaciones del
Fondo.
Artículo 12°.
Personal de la Comisión.  La Comisión contará con el personal profesional, técnico y
administrativo, necesario  para el cumplimiento de sus funciones, de
acuerdo con lo que  Gobierno determine y teniendo en cuenta  lo
previsto en el  numeral 8°.  Del artículo 8° de la presente ley.
“ La
Comisión contará con un secretario ejecutivo, de libre nombramiento y remoción,
quien tendrá el carácter de empleado público.  Su escala salarial será  fijada
por el Gobierno.
Artículo 29.
Derechos de los municipios portuarios.
“(...)
“Para
efectos de la distribución de la participación que por regalías y
compensaciones le corresponda a cada uno de los  municipios portuarios
marítimos por el embarque de los  recursos naturales no renovables y de sus
derivados, para exportación, se tomará como base  los volúmenes transportados y
la capacidad de almacenamiento utilizada, terrestre  y marítima en cada uno de
ellos.”
III.
LA DEMANDA
1. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estima
el demandante que las disposiciones acusadas vulneran los artículos 29 y 210
de la Constitución Política.
2.
Fundamentos de la demanda
En
concepto del demandante, la administración de los recursos del Fondo Nacional
de Regalías debe ser llevada a cabo por una entidad dotada de personería
jurídica. Las normas demandadas, en cuanto permiten que la Comisión de Regalías
lleve a cabo dicha administración, vulneran el principio del debido proceso
recogido por el artículo 29 superior, así como el artículo 210 de la Carta,
referente, en opinión del actor, a los principios que orientan la actividad
administrativa, toda vez que dicha Comisión es una unidad administrativa
especial, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Minas y Energía.
La carencia de personería jurídica impide que la Comisión apruebe el
presupuesto anual del Fondo Nacional de Regalías, autorice la inversión de
recursos, nombre y renueve personal, contrate, etc.
De
otro lado, el demandante encuentra que la Comisión, tal y como fue concebida
por la Ley, esto es como una unidad administrativa sin personería jurídica, mal
puede estar conformada por aquellas personas que indica el artículo 9°. Dichas
personas podrían conformar su junta directiva, más no la Comisión misma; sin
embargo, en su sentir, por carecer de personería jurídica, la Comisión tampoco
puede estar dotada de este órgano de dirección. En resumidas cuentas, para el
demandante “la Comisión del artículo 9° no puede existir...”, pues crea una
comisión paralela a la prevista en el artículo 7° de la misma Ley, dándose
origen a dos entes administrativos diferentes. Adicionalmente, el actor opina
que resulta absurdo, por razón del orden de jerarquías,  que un ministro de
Estado, un gobernador, un alcalde o un director de Departamento Administrativo
formen parte de un ente administrativo adscrito a un Ministerio.
En lo
que respecta al numeral 12 del artículo 8° demandado, que prevé la creación de
un comité técnico, el actor considera que la norma viola la Constitución, por
cuanto los integrantes de dicho comité no pueden ser nombrados por el
presidente de la República para un período de cinco años, toda vez que este lapso
supera el periodo constitucional del presidente.
En lo
que tiene que ver con el numeral 7° del artículo 8° de la Ley demandada, el
actor indica que su contenido contradice la doctrina de la Corte según la cual
es sólo la ley, de acuerdo con la Constitución, la que puede distribuir las
regalías y señalar su destinación. En sus sentir “el debido proceso es que sea
la Ley quien distribuya las regalías y no la Comisión Nacional de Regalías,
quien ni siquiera tiene personería jurídica y es una simple unidad administrativa
especial adscrita la Ministerio de Minas”. A continuación el demandante enumera
varias resoluciones del Ministerio de Minas y Energía que en su concepto
llevaron a cabo una distribución indebida de regalías.
Finalmente,
en lo relativo al artículo 29 demandado que regula la distribución de la
participación que por regalías o compensaciones les corresponden a los
municipio portuarios, el demandante estima que en cuanto la norma incluye como
criterios de distribución los “volúmenes transportados” y la “capacidad de
almacenamiento”, desfigura el concepto de “puerto” contenido en el mismo
artículo, con lo cual viola el debido proceso.
IV.
INTERVENCIONES
Intervención del
Ministerio de Minas y Energía
La
ciudadana María Clemencia Díaz López, en representación del Ministerio de Minas
y Energía, intervino en el proceso para oponerse a la demanda, porque, al
parecer de esa institución, las normas legales vigentes actualmente y también
al momento de expedirse la Ley 141 de 1994, concretamente el artículo 1° del
Decreto Extraordinario 1050 de 1968, contemplan la posibilidad de crear
unidades administrativas especiales siempre que sea necesario para la adecuada
atención de ciertos programas propios de un Ministerio o Departamento
Administrativo, programas que por su naturaleza o por el origen de sus recursos
no deban estar sometidos al régimen administrativo ordinario. Para la
interviniente, dichas unidades administrativas especiales, de conformidad con
lo prescrito por el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, pertenecen a la
Administración central cuando carecen de personería jurídica, y al sector
descentralizado cuando la tienen. De conformidad con lo anterior, para el
Ministerio de Minas y Energía es constitucional y jurídicamente viable la
creación de unidades administrativas especiales, como es el caso de la Comisión
Nacional de Regalías la cual  viene a ser “un típico fenómeno de
desconcentración, con miras a hacer más eficiente la función de administración
del Fondo Nacional de Regalías.”
De
otro lado, la interviniente expresa que es claro que la Ley parcialmente
demandada se refiere a un solo ente, cual es la Comisión Nacional de Regalías,
y no a dos, como lo señala el demandante sin ningún fundamento. Finalmente, en
su sentir, las funciones atribuidas a la Comisión Nacional de Regalías por las
normas demandadas, encuentran soporte constitucional en el artículo121 de la
Carta, según el cual “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones
distintas de las que le atribuyen la  Constitución y la Ley”, por lo cual no es
dable predicar que tales facultades legales sean inconstitucionales.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
En la oportunidad
legal, el señor procurador general de la Nación se pronunció sobre la demanda
presentada por la demandante y solicitó a esta Corporación que se declare la
exequibilidad de las normas acusadas, de acuerdo con los argumentos que se
enuncian a continuación.
En opinión del señor
procurador, de conformidad con el artículo 360 de la Carta Política al
legislador le compete fijar las condiciones para la explotación de los recursos
naturales no renovables y determinar los derechos de las entidades
territoriales sobre las regalías. Dichos derechos, no son de propiedad de dichas
entidades, sino más bien derechos de participación en unos recursos del Estado,
que les son reconocidos a los departamentos y municipios en cuyo territorio se
exploten recursos naturales no renovables, así como a los puertos marítimos y
fluviales por donde se transporten, con el fin de prevenir y controlar los
efectos ambientales nocivos que ocasione el desarrollo de dichas actividades.
Los recursos provenientes de las regalías que no sean distribuidos entre dichos
entes territoriales, de conformidad con el artículo 361 superior, pasan a
constituir el Fondo Nacional de Regalías, destinado a la promoción de la
minería, la preservación del ambiente y la financiación de los proyectos
regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo.
La referida norma constitucional autoriza también al legislador para
establecer los términos bajo los cuales los recursos del Fondo deben destinarse
a las entidades territoriales para los mencionados fines. En resumen, la vista
fiscal pone de presente que el Fondo Nacional de Regalías es de rango
constitucional, y que el legislador es competente para reglamentar los derechos
de las entidades territoriales sobre las regalías.
En relación con los
cargos de inconstitucionalidad, el procurador estima que el legislador se
encontraba habilitado constitucionalmente para crear la Comisión Nacional de
Regalías, por cuanto “el Estado, en su condición de director general de la
economía (art. 334 de la C.P.), puede diseñar un organismo con el objeto de
intervenir en la explotación de los recursos naturales, a fin de realizar los
objetivos superiores..” Así mismo, a su parecer, a través de dicha Comisión el
legislador cumple con el mandato superior que lo autoriza para establecer los
términos y condiciones como deben asignarse entre los entes territoriales los
recursos que integran el Fondo Nacional de Regalías. Adicionalmente, las normas
que crean y organizan la Comisión Nacional de Regalías tienen asidero
constitucional en la competencia del legislador para determinar la estructura
de la administración pública nacional, competencia que lo habilita para
establecer la organización y funcionamiento de las entidades del orden
nacional, sin que se le imponga el otorgamiento de personería jurídica como
condición sine qua non para la creación de organismos
nacionales.
En cuanto a la
censura contra la función de la Comisión Nacional de Regalías para distribuir
las participaciones y compensaciones que corresponden a los municipios
portuarios, marítimos y fluviales, y a los que estén bajo su radio de
influencia, la vista fiscal estima que dicha distribución es función
típicamente administrativa que debe llevarse a cabo consultando los criterios
fijados por la ley. Los artículos 360 y 361 superiores, no establecen que el legislador
deba asignar matemáticamente las partidas, sino tan sólo fijar los derechos de
participación y los términos y condiciones en que deben ser destinados.
La presencia de los
ministros de Minas y Energía y de Desarrollo Económico así como del jefe del
Departamento Nacional de Planeación en la Comisión Nacional de Regalías, tiene
sustento en el artículo 150-7 superior que autoriza al legislador para
determinar la estructura de la Administración, además de que resulta razonable
porque sus competencias se relacionan con el manejo de los recursos naturales
del Estado.
En relación con los
cargos contra las expresiones “volúmenes transportados” y “capacidad de
almacenamiento utilizada”, contenidos en el artículo 29 demandado, el
procurador encuentra que se trata de conceptos de naturaleza técnica que el
legislador, con fundamento en los artículos 360 y 361 superiores, toma en
cuenta para efecto de hacer efectiva la distribución de las participaciones y
compensaciones.
Finalmente, respecto
del comité técnico previsto en el numeral 12 del artículo 8° demandado, la
vista fiscal señala que dicho comité es creado por el legislador con fundamento
en sus facultades constitucionales, concretamente en el artículo 150-7
superior. Además, el nombramiento por parte del presidente de la República, de
los cinco expertos que lo conforman, tiene también soporte constitucional en el
artículo 189-13 de la Carta.
VI. Consideraciones de la
Corte.
1. La
competencia y el objeto de control.
De conformidad con
lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer las acusaciones planteadas
contra las normas parcialmente demandadas, por ellas ser parte de una ley de la
República.
2. Cuestiones previas
A) El Decreto número
1178 del 29 de junio de 1999, proferido por el presidente de la República en
ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 120 de la
Ley 489 de 1999, vigente a partir de su publicación en el Diario Oficial el mismo
día 29 de junio, [1]
en su artículo 22 derogó expresamente los artículos 7, 8, 9, 10, 11 y 12 de la
Ley 141 de 1994, todos ellos demandados en la presente causa judicial.
Sin embargo,
teniendo en cuenta que esta Corporación mediante Sentencia  C-702  de 1999,
proferida el pasado 20 de septiembre, decidió declarar inexequible el artículo
120 de la Ley 489 de 1999, se encuentra que el Decreto 1178 de 1999, por
razones de unidad normativa, debe ser considerado igualmente inexequible. En efecto,
si el fundamento de la competencia del legislador extraordinario resultó ser
contrario a la Constitución, es claro que el Decreto mismo debe correr la misma
suerte. Así las cosas, la derogatoria contemplada en su artículo 22 debe
considerarse insubsistente, y las normas a que se refería, vigentes nuevamente
en el ordenamiento jurídico. Por tal razón la Corte avocará el conocimiento de
aquellas que han sido demandadas en la presente oportunidad.
B.
Aclarado lo anterior, la Corte encuentra necesario señalar que los distintos
artículos demandados, contienen una extensa normatividad, total o parcialmente
acusada. Sin embargo, los cargos de violación constitucional formulados no se
refieren a la totalidad de la regulación expresamente reprochada, sino tan sólo
a algunos apartes de ella.
Así, se tiene que en
relación con el cargo de violación al principio del debido proceso, que en
concepto del demandante se produce por la carencia de personería jurídica de la
Comisión Nacional de Regalías, carencia que le impediría administrar los
recursos del Fondo Nacional de Regalías, la acusación se dirige contra la
expresión “sin personería jurídica” contenida en el artículo 7°
reprochado, a pesar de no haber sido acusada, y contra la frase demandada que
indica que el objeto de la Comisión es “la administración de
los recursos del Fondo Nacional de Regalías.”
Ahora bien, la
acusación relativa a la violación del debido proceso por efecto de la carencia
de personería jurídica, entendida de una manera amplia, cobijaría también a las
normas contenidas en el artículo 8° acusado, así como a la disposición del
numeral 2° del artículo 10° de la Ley, que señalan  funciones de la Comisión,
pues supuestamente la carencia de personería le impediría llevarlas a cabo. Tal
carencia de personería jurídica impediría entonces que la Comisión apruebe el
presupuesto anual del Fondo Nacional de Regalías, autorice la inversión de
recursos, nombre y renueve personal, contrate, etc. Sin embargo, la Corte
entiende que  el cargo se reduce a la asignación de dichas funciones por parte
de la norma acusada, mas no al resto de su contenido, salvo en lo que respecta
al numeral 7°, en relación con el cual existe un cargo adicional explícitamente
formulado, consistente en que, en opinión del demandante, es sólo la ley la que
puede distribuir las regalías y señalar su destinación.
En lo
relativo al cargo formulado en contra del numeral 12 del artículo 8°, según el
cual los funcionarios del Comité que en la referida norma se prevé no pueden
ser nombrados por el presidente de la República para un período de cinco años,
toda vez que este lapso supera el periodo constitucional del presidente, la
Corte encuentra que el reproche cobija tan sólo la expresión “nombrados  por
el señor Presidente de a República para períodos de cinco (5) años”, y
no la totalidad del numeral que aparece íntegramente atacado por el actor.
En lo concerniente a
la acusación formulada en contra del artículo 9°, relativo a la integración de
la Comisión Nacional de Regalías, la Corte aprecia que el cargo se refiere a la
posibilidad misma de que tales personas integren la Comisión, circunstancia
que, para el actor, daría lugar a la existencia de dos comisiones paralelas.
Así mismo, la acusación cuestiona exclusivamente el hecho de que en un ente
adscrito a un ministerio tomen parte ministros del despacho y otros
funcionarios.
En lo que respecta
al artículo 11 acusado, que establece  la posibilidad de interponer recursos en
contra de las decisiones de la Comisión, así como del artículo 12, reprochado
tan sólo en lo que se refiere a la posibilidad de que la Comisión cuente con el
personal administrativo que a juicio del Gobierno se estime necesario, la Corte
no encuentra la formulación concreta de un cargo en particular, toda vez que el
general, sobre carencia de personería jurídica, resulta difícil de referir al
contenido normativo de estas disposiciones. En razón de lo anterior se
declarará inhibida para  pronunciarse sobre estas normas, por ineptitud
sustancial de la demanda.
Finalmente,
en relación con el cargo contra al artículo 29 demandado, que regula la
distribución de la participación que por regalías o compensaciones les
correspondan a los municipios portuarios, la Corte estima que la acusación se
refiere exclusivamente a las expresiones  “volúmenes transportados” y  “capacidad
de almacenamiento”, que la norma incluye como criterios de distribución de
las regalías, y no al texto completo del inciso acusado.
Así
las cosas, el presente fallo procederá a dilucidar la demanda atendiendo las
precisiones anteriores.
3.
Jurisprudencia Constitucional relativa a la naturaleza jurídica de las
regalías, del Fondo Nacional de Regalías y de la Comisión Nacional de Regalías.
3.1 A través de
extensa y reiterada jurisprudencia[2],
esta Corporación ha dejado sentado que las regalías constituyen un recurso
tributario del Estado del orden nacional, que éste deriva por su condición de
propietario del subsuelo y en general de los recursos no renovables, cuyo pago  está
a cargo de las personas a quienes se otorga el derecho a explorar o explotar
tales  recursos. En efecto, sobre el particular ha dicho que  “como el
subsuelo y, en general, los recursos naturales no renovables pertenecen al
Estado, salvo cuando se hayan adquirido con antelación derechos por los
particulares (art. 332), aquel tiene derecho a percibir regalías, es decir,
contraprestaciones económicas de carácter obligatorio a cargo de quienes los
exploten (art. 360).[3]
Dicha
contraprestación consiste en un porcentaje
sobre el producto bruto explotado.
Adicionalmente,
con fundamento en los artículos 360 y 361 de la Constitución, la Corte ha
explicado cómo las entidades territoriales tienen un derecho constitucional a
participar en las regalías, en el monto y cuantía que señale la ley. Las
regalías que reciben las entidades territoriales, de conformidad con las
referidas normas, son percibidas directamente si se trata de  departamentos o
municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales
no renovables, o puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos
recursos o productos derivados de los mismos, caso en el cual pretenden
compensar los costos económicos, sociales o ambientales que se generan por la
explotación o transporte de los mencionados  recursos[4];  o pueden recibirse de
manera indirecta a través del Fondo Nacional de Regalías, puesto que, según la
norma superior citada,  con los ingresos provenientes de las regalías que no
sean asignados directamente a los departamentos y municipios, se conforma
dicho Fondo, cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales en los
términos que señale la ley. Estos recursos se aplicarán a la promoción de la
minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de
inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las
respectivas entidades territoriales.
De esta manera, “se
observa que en el artículo 361 de la Carta el Constituyente dio plenos poderes
al legislador para regular el régimen de las regalías, no como derechos
adquiridos, ni como bienes o rentas de las mencionadas entidades del orden
territorial, sino como derechos de participación económica en una actividad que
se refiere a bienes de propiedad del Estado... ”[5]
3.2
En lo relativo al Fondo Nacional de Regalías, la jurisprudencia de la
Corporación ha precisado que el mismo, como se dijo, se conforma con los
ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos
y municipios, y tiene como finalidad la destinación de los mismos a las
entidades territoriales para los objetivos que se mencionaron. La Corte ha
recordado que el Fondo tiene origen constitucional, y finalidades de este mismo
rango, que deben llevarse a cabo de conformidad con lo indicado por la Ley. En
este sentido ha dicho:
“Los recursos del
Fondo Nacional de Regalías que integran el patrimonio y rentas de la
Corporación, aun cuando no son de  propiedad de las entidades territoriales
éstas si tienen el derecho constitucional a beneficiarse de  las mismas; por
ello,  el Fondo se constituye con los recursos provenientes de las regalías que
no  deban asignarse directamente a las entidades territoriales, pero  con el
objeto de contribuir al mejoramiento de aquellas, por vía de las prioridades
definidas por el legislador...”[6]
3.3 Respecto de la
Comisión Nacional de Regalías, la Corte también se ha pronunciado para señalar
que su creación, su objeto, sus funciones y algunos de los mecanismos de acción
de que dispone para asegurar la correcta inversión de la participación en las
regalías y compensaciones, no tienen otro objeto que “fijar dentro del marco
de la Carta Política severos controles que recaigan de manera especial sobre
los dineros provenientes de las regalías y para asegurar así un manejo
eficiente y racional de los mismos.” Y sobre el particular ha dicho también
que “se trata, de  un organismo administrativo sin personería jurídica
adscrito como unidad administrativa especial al Ministerio de Minas y Energía,
que fortalece las entidades territoriales  y no invade las funciones de
fiscalización territorial , puesto que su radio de acción y su razón de ser
están en estrecha relación con el contexto que  le da soporte. Por tanto, la
Comisión Nacional de Regalías cuya creación y objeto establece el artículo 7o.
acusado en su integridad, no es una entidad  excluyente con las funciones de
control fiscal, acreditadas en cabeza de las contralorías locales, es,
sencillamente, un espacio administrativo de inspección e intervención del
Estado en la Economía con fines de regulación de un sector de la misma para
racionalizar la utilización de unos bienes de carácter nacional a cuyo goce
tienen derecho los departamentos y municipios, pero dentro de las condiciones
establecidas por la ley; no se trata de una entidad de ejecución sino de
inspección, control y vigilancia de la correcta utilización de los recursos
provenientes de regalías y compensaciones, en el que deberá respetarse la
especialidad que involucra la Comisión de Regalías y el sector al cual va
dirigida.”[7]
Y en relación con
algunas de las funciones que la Ley ahora demandada confiere a la Comisión, la
Corte, en el mismo fallo antes transcrito parcialmente, indicó que “no son
objeto de reparo constitucional alguno en esta oportunidad por la Corte
Constitucional ya que se trata del establecimiento de los términos legales en
virtud de los cuales se destinarán los recursos provenientes de las regalías
que corresponden al Fondo Nacional de Regalías, pues, todos éstos son
mecanismos que sin duda agilizan y hacen eficiente  la labor de la Comisión
Nacional de Regalías, facilitándole la inspección y vigilancia que debe ejercer
sobre las entidades beneficiarias de las participaciones y asignaciones de
recursos del Fondo Nacional de Regalías.[8]
Sobre el mismo tema
de las funciones de la Comisión, la Corte agregó, en este mismo fallo, que “es
claro que la mencionada entidad ejerce funciones regladas por la ley para
cumplir los fines de la intervención del Estado en la economía  y de la
dirección general en la misma, establecidas en la ley con los citados fines
constitucionales de racionalización de la economía en los términos del artículo
334 de la Carta Política.”[9]
Teniendo
en cuenta la anterior jurisprudencia constitucional, pasa la Corte a examinar
los cargos formulados en la demanda.
4. Examen de
los cargos formulados.
4.1
Cargo relacionado con la carencia de personería jurídica de la Comisión
Nacional de Regalías.
A. Como arriba se dijo, el demandante estima que la
Comisión Nacional de Regalías, por carecer de personería jurídica, no puede
llevar a cabo la administración de los recursos del Fondo Nacional de Regalías,
ni, en general, cumplir algunas de las funciones que le asigna la ley, que él
expresamente señala. La asignación de estas funciones a un ente sin personería
jurídica, conlleva, en su sentir, la violación del principio al debido proceso,
(art. 9 superior) y el desconocimiento de los principios que informan el
ejercicio de la actividad administrativa (art. 210 superior).  En este sentido
expresa: “El debido proceso consiste en que para que una “unidad
administrativa especial” tenga por objeto “la administración del los recursos
del fondo nacional de regalías” debe tener personería jurídica.”
Para el demandante, esta misma carencia de personería
jurídica implica que la Comisión no pueda estar integrada por las personas que
señala el artículo 9° demandado, y que con esta disposición se dé paso a la
existencia de dos comisiones. En este sentido expresa: “En mi humilde
entender se crea un híbrido inexplicable a la luz de los principios que
universalmente orientan la administración pública. Como se ve existen dos
comisiones nacionales de regalías.  La una la del artículo 7° Ley 141 de
1994... La otra la del artículo 9°...”
B. En relación con
lo anterior, la Corte aprecia que el moderno concepto de Estado Social de
Derecho apareja un insoslayable aumento del intervencionismo estatal, como
mecanismo necesario para la realización efectiva de los derechos. Esta
circunstancia supone que el concepto clásico de la función administrativa se
vea reemplazado por otro más acorde con la nueva realidad jurídica y que, así
mismo, la organización del Estado moderno responda a nuevos criterios. Las
formas de organización actuales no son en manera alguna aquellas propias del
llamado Estado gendarme, sino que corresponden más bien al concepto de Estado
social servidor, e implican un movimiento tendiente hacia la descentralización
administrativa y hacia nuevas formas de delegación y desconcentración en la
administración centralizada. En este sentido el artículo 209 de la Carta
expresa:
"La función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla  con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad,
imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y
la desconcentración de funciones. (Resalta la Corte)
La eficacia de la
función administrativa, que resume en general todos los demás principios a que
se refiere la norma precitada, se logra entonces mediante el mecanismo de la
desconcentración, entre otros que permiten  una distribución racional de
funciones, y respecto del cual la Corte ha indicado que “consiste en el
otorgamiento de ciertas funciones a agentes nacionales, regionales o locales,
las cuales se ejercen siempre y en todo momento a nombre de la entidad
otorgante.”[10]
Sobre
la naturaleza jurídica de la desconcentración, la Corte ha precisado sus
diferencias con los mecanismos de la descentralización y de la delegación. En
reciente pronunciamiento indicó al respecto lo siguiente:
“Delegación y
desconcentración
“6. El artículo
209 de la Constitución define los principios que rigen la función
administrativa, distinguiendo entre principios finalísticos (servir a los
intereses generales), funcionales (igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad) y organizacionales (descentralización,
delegación y desconcentración).
“La
descentralización es un principio organizacional que tiene por objeto
distribuir funciones entre la administración central y los territorios
(descentralización territorial), o entre la primera y entidades que cumplen con
labores especializadas (descentralización por servicios), de manera que el
ejercicio de determinadas funciones administrativas sea realizado en un marco
de autonomía por las entidades territoriales o las instituciones
especializadas. La delegación y la desconcentración, por su parte, atienden más
a la transferencia de funciones radicadas en cabeza de los órganos
administrativos superiores a instituciones u organismos dependientes de ellos,
sin que el titular original de esas atribuciones pierda el control y la
dirección política y administrativa sobre el desarrollo de esas funciones. Por
eso, se señala que  estas dos fórmulas organizacionales constituyen, en
principio,  variantes del ejercicio centralizado de la función administrativa.
“Los conceptos de
desconcentración y delegación han sido definidos de distintas formas por la
doctrina. Asimismo, han existido distintos entendimientos acerca de la relación
entre ellos. La Constitución de 1991 ha previsto expresamente la existencia de
estos dos mecanismos de desarrollo de la función administrativa, si bien con
intensidad diferente. Es así como la figura de la delegación es mencionada, de
manera general, en el artículo 209, y, en relación con las funciones del
Presidente, en los artículos  211, 196, inciso 4,  y 305, numeral 14. Cosa
distinta ocurre con la desconcentración a la que únicamente se alude en el
artículo 209 de la Constitución.  Con todo, la jurisprudencia de la Corte se ha
referido a este principio en distintas ocasiones y ha señalado con claridad que
se aplica también al ejercicio de funciones presidenciales. Ejemplo de ello es
la sentencia C-397 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, en la cual se
sostuvo:
“Se trata de
organismos en los que se realiza la desconcentración funcional, en cuya virtud
se cumplen atribuciones señaladas por la Carta en cabeza del Presidente de la
República pero que éste no adelanta de manera personal y directa por absoluta
imposibilidad física, por lo cual están a cargo, en concreto, de las
superintendencias, dentro del ámbito que señale la ley”.
“El hecho de que
la misma Constitución  consagre la existencia simultánea y separada de los dos
principios hace necesaria la diferenciación conceptual entre ellos. En la
Sentencia T-024 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, esta Corporación
precisó de la siguiente forma las diferencia entre las figuras de la
desconcentración y la delegación:
“La
desconcentración en cierta medida, es la variante práctica de la
centralización, y desde un punto de vista dinámico, se ha definido como
transferencia de funciones administrativas que corresponden a órganos de una
misma persona administrativa.
“La
desconcentración así concebida, presenta estas características:
“1. La atribución
de competencias se realiza directamente por el ordenamiento jurídico.
“2. La competencia
se confiere a un órgano medio o inferior dentro de la jerarquía. Debe
recordarse, sin embargo que, en cierta medida, personas jurídicas pueden ser
igualmente sujetos de desconcentración.
“3. La
competencia se confiere en forma exclusiva lo que significa que ha de ejercerse
precisamente  por el órgano desconcentrado y no por otro.
“4. El superior
jerárquico no responde por los actos del órgano desconcentrado más allá de los
poderes de supervisión propios de la relación  jerárquica y no puede reasumir
la competencia sino en virtud de nueva atribución legal.
“El otro
mecanismo, lo determina la Delegación. La delegación desde un punto de vista
jurídico y administrativo es la modalidad de transformación de funciones
administrativas en virtud de la cual, y en los supuestos permitidos por la Ley
se faculta a  un sujeto u órgano que hace transferencia.
“Todo lo anterior
nos lleva a determinar los elementos constitutivos de la Delegación:
“1. La
transferencia de funciones de un órgano a otro.
“2. La transferencia
de funciones, se realiza por el órgano titular  de la función.
“3. La necesidad
de la existencia previa  de autorización legal.
“4. El órgano que
confiere la Delegación puede siempre y en cualquier momento reasumir la
competencia”.
“Para el objeto
de esta sentencia es importante resaltar que la desconcentración de funciones
se hace y deshace por medio de la ley, mientras que la delegación es realizada
y revocada por la autoridad administrativa a la que se ha confiado
originalmente la atribución.”[11]
Así las cosas, la
figura de la desconcentración es prevista por el mismo texto constitucional
consignado en el artículo 209 superior, y sus notas peculiares han sido
perfiladas por la jurisprudencia. El legislador, de igual manera, ha definido
expresamente en qué consiste. Así, el artículo 8° de la Ley 489 de 1998,
expresa que “la desconcentración es la radicación de competencias y
funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o
entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de
orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la
administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por territorio y por
funciones.”
Una de las
modalidades prácticas del fenómeno administrativo de la desconcentración es la
figura de las “unidades administrativas especiales”[12], presente en nuestro
derecho administrativo desde la expedición del Decreto 1050 de 1968. El inciso
3° del artículo 1° del referido Decreto indicó que el Gobierno, previa
autorización legal, podría organizar unidades administrativas especiales para
la más adecuada atención de ciertos programas, propios ordinariamente de un
ministerio o departamento administrativo, pero que por su naturaleza o por el
origen de los recursos que utilizaran, no debían ser sometidos al régimen
administrativo ordinario.  Ultimamente, el legislador volvió a redefinir el
concepto; en efecto, la mencionada ley 489 de 1998 indica en su artículo 67 que
“las Unidades administrativas Especiales son organismos creados por la ley,
con la autonomía administrativa y financiera aquella les señale, sin personería
jurídica, que cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar
programas propios de un ministerio o departamento administrativo.” En este
caso, es decir, cuando carecen de personería jurídica, pertenecen a la
administración centralizada, al paso que si la tienen, son del sector
descentralizado, como expresamente lo indica  el artículo 82 de la Ley en
comento.
Ahora bien, sin que
la mencionada categoría jurídica de “unidades administrativas especiales” emane
directamente de los textos constitucionales, es claro que ella constituye un
desarrollo legislativo del principio administrativo de la desconcentración de
funciones, recogido por el artículo 209 superior.
C. La Comisión
Nacional de Regalías fue definida por el propio legislador como una unidad
administrativa especial, lo cual significa que responde a todas la notas que
definen esta figura, y que busca cumplir con los objetivos constitucionales de
la desconcentración de funciones. Cabe preguntarse entonces si esta
categorización legal desconoce los preceptos superiores, y en especial el
principio al debido proceso que el demandante estima vulnerado.
Para la Corte la ratio
legis de la creación de la referida Comisión como unidad administrativa
especial es bien clara. Obedeció a la necesidad de manejar los recursos que
conforman el Fondo Nacional de Regalías con independencia del régimen
administrativo ordinario, en razón de los especiales fines, de rango
constitucional, que se persiguen con el mismo. La facultad del legislador para
darle esta configuración a la Comisión Nacional de Regalías, también tiene un
soporte constitucional adecuado, toda vez que el artículo 361 superior indica que
los recursos que conforman el Fondo Nacional de Regalías se destinarán a las
entidades territoriales “en los términos que señale la ley”. Así pues,
el legislador gozaba de libertad configurativa expresa atribuida por el propio
constituyente, para determinar la forma de destinar y administrar los referidos
recursos. Y si en ejercicio de dicha atribución estimó que la administración de
los mismos correspondía a una unidad administrativa especial, adscrita a
Ministerio de Minas y Energía, esta determinación estaba dentro de sus
facultades.
D. Resulta necesario
estudiar, adicionalmente, si la carencia de personería jurídica de la Comisión
Nacional de Regalías, determinada por su naturaleza jurídica, le impide
desarrollar las funciones que le atribuye la Ley demandada, particularmente las
señaladas por el actor, y si esta situación resulta lesiva del principio
superior del debido proceso.
Al respecto, debe
recordarse que, conforme al principio de desconcentración administrativa, los
actos administrativos que se llevan a cabo en desarrollo de dicho principio,
son actos propios de la respectiva autoridad desconcentrada, en los cuales se
determinan los medios necesarios para su adecuado cumplimiento y son
susceptibles tan solo, por ello mismo, del recurso de reposición.[13] No requieren, por lo
tanto, ser expedidos directamente por el respectivo ministerio al cual se
vincula la unidad administrativa especial.
Adicionalmente,
las funciones de ejecución administrativa y representación en juicio, no
suponen, como lo ha indicado la h. Corte Suprema de Justicia, que quien las
lleve a cabo ostente personalidad jurídica. Así lo indicó esa Corporación en
Sentencia de mayo 29 de 1990, en la cual expuso lo siguiente:
“2. ... las
funciones de ejecución administrativa y de representación en juicio no están
supeditadas a la circunstancia de que los entes respectivos sean personas
jurídicas.
“3....la
personalidad jurídica, así como la personería jurídica o de representación y
para comparecer en juicio, son de mera estirpe legal pero no de rango
constitucional y pueden, por tanto, ser modificadas por la ley sin violar la
Constitución.”
Se pregunta entonces
la Corte si lo anterior conlleva un desconocimiento del principio del debido
proceso, en especial del debido proceso administrativo. Al respecto considera
necesario precisar que la Constitución Política de 1991 no sólo consagró en
forma expresa el  derecho fundamental al debido proceso en las actuaciones
judiciales, sino que además lo contempló también para las actuaciones
administrativas. “Debe entenderse por "proceso" administrativo un
conjunto complejo de circunstancias de la administración que le impone la ley
para su ordenado funcionamiento, para la seguridad jurídica de los
administrados y para la validez de sus propias actuaciones, ya que su
inobservancia puede producir sanciones legales de distinto género.  Se trata
del cumplimiento de la secuencia de los actos de la autoridad administrativa,
relacionados entre sí de manera directa o indirecta, y que tienden a un fin,
todo de acuerdo con la disposición que de ellos realice la ley.”[14]
Así
pues, en materia administrativa el debido proceso se concibe como una garantía
de los administrados que le impone a las autoridades, de manera  general,
actuar conforme a la ley. Para el caso que ocupa la atención de la Corte, toda
vez que la personalidad jurídica de la entidad que administra los recursos del
Fondo Nacional de Regalías no es requerida directamente por la Constitución, la
ley bien podía definir que esta institución careciera de ella sin que por eso
sus actuaciones resulten contrarías ni a la ley misma, ni al principio
fundamental que consagra el artículo 29 de la Carta, pues como se dijera
arriba, la personalidad jurídica de esta clase de entes, es de estirpe
puramente legal y puede concederse o no, sin violar por ello la Constitución.
La manera como operan en el mundo jurídico, es definida por distintas
disposiciones legales, de manera que su actuar conforme a tales reglas en nada
contraviene la garantía de los asociados ni el debido proceso. En particular,
no se desconocen tampoco los principios que señala el artículo 210 de la Carta,
y que el actor estima vulnerados, toda vez que dicha disposición se refiere a
entidades descentralizadas y la Comisión Nacional de Regalías, no lo es.
E.
Adicionalmente el actor estima que la falta de personería jurídica hace que la
Comisión Nacional de Regalías no pueda estar integrada por las personas que
señala el artículo 9° demandado, y que esta disposición da lugar a la
existencia de dos entes jurídicos diversos, uno el previsto por el citado
artículo y otro el que menciona el artículo 7°.  Esta acusación carece por
completo de fundamento, toda vez que los artículos 7° y 9° de la Ley bajo
examen regulan dos aspectos bien diferenciados de la Comisión Nacional de
Regalías, a saber: el artículo 7° crea la referida Comisión y señala su objeto,
al paso que el artículo 9° indica qué autoridades la integran, lo cual es
apenas natural tratándose de un ente que tiene la naturaleza de “comisión,” es
decir de órgano conformado por un conjunto de personas, que por lo mismo deben
ser señaladas por el legislador que lo crea. En nada transgrede esto la
Constitución, que no tiene prohibido que el legislador perfile organismos de
esta índole.
4.2
Cargo relacionado con la presencia de ciertas autoridades en la Comisión
Nacional de Regalías.
Para
el actor resulta absurdo que un ministro de Estado, un gobernador, un alcalde o
un director de departamento administrativo formen parte de la Comisión Nacional
de Regalías, “puesto que sencillamente está “adscrita a Minminas” y por lo tanto
es un ente subordinado a Minminas e inferior de él.” Es decir, para el
demandante, el orden jerárquico existente entre los entes administrativos,
impide que funcionarios de alto rango formen parte de órganos que tienen una
posición subordinada por su vinculación específica con un ministerio, en este
caso el Ministerio de Minas y Energía.
El anterior  cargo
no está llamado a prosperar. Contrariamente a lo que el actor opina, la Carta
Política propugna por la realización efectiva del principio de coordinación
administrativa,  explícitamente consagrado por el constituyente en el inciso
segundo del artículo 209 de la Constitución que expresamente señala: “(l)as
autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado.”
Así las cosas, la
conformación de la Comisión Nacional de Regalías por todas aquellas personas
que señala el artículo 9° de la Ley 141 de 1994, obedece a la necesidad de
hacer efectiva esta coordinación constitucionalmente exigida por la norma
señalada, y por otras varias cuales son los artículos 288 que indica que “(l)as
competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas
conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad
en los términos que establezca la ley”, y el 298 según el cual “(l)os
departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinación, de
complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y
los Municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución
y las leyes.”
Adicionalmente la
conformación de la Comisión Nacional de Regalías por las personas que indica la
ley, tiene asidero constitucional en el mencionado artículo 361 de la Carta que
defirió al legislador la determinación de la forma en la cual las regalías
serían administradas y distribuidas, por lo cual el Congreso tenía libertad
para configurar el ente que llevaría a cabo tales funciones.
De
otra parte, debe tenerse en cuenta que la actuación de los ministros o de otras
autoridades en la Comisión Nacional de Regalías, no las pone en condición de
subordinación personal frente a ninguna otra autoridad, toda vez que en la
adopción de decisiones al seno de la Comisión, ellas actúan en ejercicio de su
propia autoridad. La que queda sujeta al control de tutela propio de la
vinculación al Ministerio de Minas y Energía, es la Comisión en si misma
considerada como unidad administrativa especial, y no sus integrantes como
autoridades distintas.
4.3
Cargo según el cual los funcionarios del comité técnico previsto en el numeral
12 del artículo 8° de la Ley 141 de 1994, no pueden ser nombrados por el
presidente de la República para un período de cinco años, toda vez que este
lapso supera el periodo constitucional del presidente.
Dentro de las
funciones que el articulo 8° de la Ley demandada atribuye a la Comisión
Nacional de Regalías, se encuentra la reseñada en el numeral 12, según la cual
le corresponde a la Comisión “(c)rear un comité técnico, constituido por
cinco expertos de reconocida experiencia en evaluación de proyectos, nombrados
por el señor Presidente de a República para períodos de cinco (5) años, tendrán
dedicación exclusiva  y devengarán la remuneración  que le fije el Gobierno.
En dichos nombramientos  el Presidente de la República dará participación a las
diferentes regiones del país.” Como se dijo el actor cuestiona la
atribución presidencial de designar a los cinco expertos que menciona la norma,
toda vez que su período constitucional es tan solo de cuatro años, al paso que
el período de los técnicos es de cinco.
Al respecto
encuentra esta Corporación que son infundados los reproches del actor. En
efecto, la connotación especialmente técnica que perfila a quienes están
llamados a conformar el Comité Técnico previsto por la norma atacada, hace que
en su designación no sean relevantes consideraciones de tipo político. Así las
cosas, su período no tiene que coincidir con el del primer mandatario, ni sus
funciones pueden ser vistas como ejecutoria de lineamientos políticos expresos
formulados por el presidente.  Su período es, por lo tanto, personal y no
institucional.
De otra parte, no se
encuentra en la Constitución ninguna norma que prohiba al legislador facultar
al presidente para hacer designaciones de cargos con períodos que superen al
suyo. De esta manera, el legislador gozaba de libertad configurativa para
radicar esta facultad en cabeza del primer mandatario, sin vulnerar con ello la
Carta.
4.4
Cargo contra las expresiones “volúmenes transportados” y la “capacidad de
almacenamiento” del artículo 29 de la Ley 141 de 1994.
Para
el demandante las expresiones “volúmenes transportados” y “capacidad de
almacenamiento” desfiguran y reemplazan el concepto de “puerto” definido claramente
en la primera parte del artículo 29 demandado, y por ello originan una
vulneración al principio del debido proceso. Es decir, para el actor el debido
proceso sólo se ve respetado si se acoge únicamente esta primera parte de la
definición de “puerto”, sin incluir las referidas expresiones.
El
texto completo del artículo 29 reza como sigue:
"Artículo
29. Derechos de los municipios portuarios.  Para los efectos del inciso tercero
del artículo 360 de la Constitución Política, los beneficiarios de las
participaciones en regalías y compensaciones monetarias provenientes del
transporte de los recursos naturales no renovables, son los municipios en cuya
jurisdicción se hallen ubicadas instalaciones permanentes, terrestres y marítimas,
construidas y operadas para el cargue y descargue ordinario y habitual en
embarcaciones, de dichos recursos y sus derivados.
"Para
efectos de la distribución de la participación que por regalías y
compensaciones le corresponda a cada uno de los municipios portuarios marítimos
por el embarque de los recursos naturales no renovables y de sus derivados,
para exportación, se tomará como base los volúmenes transportados y la
capacidad de almacenamiento utilizada, terrestre y marítima en cada uno de ellos.
“...
Como
puede verse, el artículo anterior en su primer inciso, declarado exequible por
esta Corporación mediante sentencia C-447 de 1998[15],  define qué es un
municipio portuario. El inciso segundo íntegramente demandado por el actor en
la presente causa, introduce dos conceptos técnicos con fundamento en los
cuales debe hacerse la distribución de las regalías entre los municipios
portuarios. Dichos conceptos técnicos son los de “volúmenes transportados” y
“capacidad de almacenamiento utilizada”. Con base en ellos la norma indica
implícitamente que la distribución será directamente proporcional, es decir,
que a mayor capacidad de almacenamiento o mayores volúmenes transportados,
mayor será la participación en las regalías.
Una
vez más la Corte encuentra improcedente el cargo, toda vez que la Constitución,
en el artículo 360 tantas veces citado, señala que es a la ley a quien
corresponde determinar los derechos de las entidades territoriales sobre las
regalías, cosa que es justamente lo que hace la norma bajo examen cuando indica
a cuáles municipios corresponden dichos derechos, y en proporción a qué
criterios técnicos de distribución.
4.5
Cargo formulado en contra de la facultad de la Comisión Nacional de Regalías
para distribuir las participación en las compensaciones y regalías.
Por
último la Corte debe referirse también al último cargo de violación propuesto
por el actor, dirigido contra el numeral 7° del artículo 8°, que determina que
es función de la Comisión Nacional de Regalías distribuir la participación en
las regalías y compensaciones según los criterios indicados en la misma ley.
Como se dijo, el actor considera que “el debido proceso es que sea la Ley
quien distribuya las regalías y no la Comisión Nacional de Regalías, quien ni
siquiera tiene personería jurídica y es una simple unidad administrativa
especial adscrita la Ministerio de Minas”.
Estima
la Corte que el actor confunde las labores estrictamente legislativas con
aquellas propias de las autoridades administrativas. Si bien la Constitución en
los citados artículos 360 y 361 indica que la ley determinará los derechos de
las entidades territoriales sobre las regalías, ello no significa que el
legislador tenga que señalar con precisión los rubros matemáticos  que
corresponden a cada entidad territorial, sino establecer los criterios claros
para que la autoridad administrativa lleve a cabo la liquidación. Otra
interpretación mutaría la naturaleza general, impersonal y abstracta de la que
se revisten  las normas de rango legal, para hacerlas actos administrativos de
carácter particular y concreto.
Teniendo
en cuenta que la norma acusada expresamente remite a la Comisión a los
criterios señalados por el legislador, conforme a los cuales esta entidad debe
adelantar la labor de distribución particular de las regalías entre las
entidades territoriales beneficiarias, la Corte encuentra que la disposición no
deja en manos de tal entidad la libertad de asignar las regalías, como lo
indica el demandante, cosa que si desconocería los mandatos superiores, sino
que tan sólo asigna una función típicamente ejecutiva. Por esta razón la Corte
considera improcedentes los cargos formulados.
Finalmente
la Corte indica que las declaraciones de exequibilidad que proferirá se
circunscriben a los cargos de violación analizados en el presente fallo, según
las precisiones contenidas en él.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
procurador general de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero.
Declarar
inexequible el Decreto 1178 del 29 de junio de 1999, proferido por el
presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias
otorgadas por el artículo 120 de la Ley 489 de 1999.
Segundo. Declarar EXEQUIBLES las expresiones “sin
personería jurídica” e “y la administración de los recursos del Fondo
Nacional de Regalías”, contenidas en el artículo 7° de la Ley 141 de
1994.
Tercero. Declarar EXEQUIBLES los numerales
7°, 9°, 10° y 12 del artículo 8° de la Ley 141 de 1994, y las expresiones “Aprobar
el proyecto de presupuesto anual del Fondo Nacional de Regalías,” contenida
en el numeral 8° de dicha norma, y “o comisionar a otras entidades públicas
o privadas, cuando así lo determine” e  “y tomar las medidas
pertinentes” contenidas en el numeral 11 de la misma disposición.
Cuarto. Declarar  EXEQUIBLE el artículo 9°
de la ley 141 de 1994.
Quinto. Declarar EXEQUIBLE la expresión “Disponer
la contratación de interventorías financieras y administrativas para”, contenida
en el numeral 2° del artículo 10° de la Ley 141 de 1994.
Sexto. Declarar EXEQUIBLE el inciso
segundo del artículo 29 de la Ley 141 de 1994.
Séptimo. Declararse INHIBIDA de conocer
sobre la exequibilidad de los artículos 11 y 12 de la Ley 141 de 1994, por
ausencia de formulación de cargos.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-722/99
COMISION NACIONAL
DE REGALIAS-Autorización
para comisionar a entidades privadas (Aclaración de voto)
Comisión Nacional
de Regalías para comisionar a entidades privadas "cuando así lo
determine", por fuera de toda regla y límite y de manera incondicionada,
para revisar las liquidaciones de participaciones efectuadas por las entidades
recaudadoras de regalías y compensaciones.
Referencia:
Expediente D-2335
Con el debido
respeto debo expresar que, si bien comparto en general la decisión adoptada,
abrigo serias dudas acerca de la constitucionalidad del numeral 11 del artículo
8 de la Ley 141 de 1994, en cuanto autoriza a la Comisión Nacional de Regalías
para comisionar a entidades privadas "cuando así lo determine", por
fuera de toda regla y límite y de manera incondicionada, para revisar las
liquidaciones de participaciones efectuadas por las entidades recaudadoras de
regalías y compensaciones.
Se trata de una
función pública que tan sólo en los términos de la ley, pero claramente
definidos, y de modo transitorio podría quedar en manos de particulares (art.
123 C.P.).
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra
[1] Edición 43.625
[2] CF. Entre otras sentencias C-075 de
1993, M.P Alejandro Martínez Caballero. T-141 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa. C-567 de 1995, M.P
Fabio Morón Díaz. C-221 de 1997, M.P Alejandro Martínez Caballero.  C-447 de
1998, M.P Carlos Gaviria Díaz. C-402/98, M.P Fabio Morón Díaz . C-497 de
1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero. C-537 de 1998, M.P Alfredo Beltrán
Sierra C-036 de 1999 M.P José Gregorio Hernández Galindo. C-299 de 1999, M.P.
Fabio Morón Díaz.
[3] Sentencia C-465/93. M.P
VLADIMIRO NARANJO MESA
[4] La Corte ha precisado que cuando se trata de
departamentos o municipios no productores por donde son transportados los
recursos naturales no renovables, los recursos económicos que reciben para
compensar los costos que este hecho genera, se llaman propiamente
“compensaciones” y no regalías.
[5] Sentencia C-567 de 1995, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
[6] Sentencia C- 593 de 1995, M.P.
dr. Fabio Morón Díaz.
[7]  Ibídem
[8] Ibídem
[9] Ibídem
[10] Sentencia C-216 de 1994. M.P.
dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
[11] Sentencia C-496 de 1998, M.P.
dr. Eduardo Cifuentes Muñoz
[12] Cf. GONZALEZ CHARRY Guillermo.
“Fundamentos Constitucionales de nuestro Derecho Administrativo en la
Constitución de 1991.” Ediciones Doctrina y Ley. Santafé de Bogotá, 1991. Pag
83
[13] Así lo dispone expresamente el
parágrafo del artículo 8° de la Ley 489 de 1998.
[14] Sentencia T-552 de 1993. M. P.
Fabio Morón Díaz, Simón Rodríguez, Jaime Sanin Greiffenstein.
[15] M.P. dr. Fabio Morón Díaz