T-742-09
Sentencia T-742/09
Sentencia
T-742/09
DESPLAZADOS POR LA VIOLENCIA-Sujetos
de especial protección constitucional
DERECHO DE LA POBLACION
DESPLAZADA A LA VIVIENDA DIGNA-Marco constitucional y legal
SUBSIDIO  DE VIVIENDA PARA LA
POBLACION DESPLAZADA-Condiciones
INTERPRETACION FAVORABLE DE
LAS NORMAS APLICABLES A LA POBLACION DESPLAZADA-Reiteración de
jurisprudencia
SUBSIDIO  DE VIVIENDA PARA LA
POBLACION DESPLAZADA-Rechazo por Fonvivienda de la postulación de la
accionante argumentando que registra una propiedad
Fonvivienda rechazó la postulación de la accionante a las
convocatorias de subsidio de vivienda hechas en el año 2007, argumentando para
ello que la accionante se presentó voluntariamente dentro de la modalidad
“adquisición de vivienda nueva o usada y dentro del programa de retorno”, y
que, sin embargo, cuando se efectuó el cruce de información con las bases de
datos de las entidades señaladas en el artículo 35 del Decreto 975 de 2004, se
encontró que la peticionaria “registra una propiedad en el Municipio de
CHAPARRAL – TOLIMA.” Si bien la Sala encuentra que Fonvivienda realizó un
esfuerzo por motivar su decisión conforme a la legislación, observa que este
fundamento consiste en algunas normas inaplicables, y otras respecto de las
cuales fueron empleados criterios de interpretación que desconocen la especial
protección constitucional de que es merecedora, así como el principio de
favorabilidad.
DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y
VIVIENDA DIGNA DE LA POBLACION DESPLAZADA-Fonvivienda aplicó erróneamente
la normatividad y negó injustificadamente la solicitud de subsidio de vivienda
El objetivo de la norma es
establecer un orden de prioridades para la aplicación del subsidio familiar de
acuerdo con el tipo de solución de vivienda al que desee acceder el postulante,
y a la política dentro de la cual se inscriba, sea esta de retorno o de
reubicación. El artículo no consagra los requisitos para negar o aprobar el
subsidio y, considera la Sala que no es posible establecer una interpretación
en este sentido. Por lo tanto, no era admisible que Fonvivienda basara el
rechazo del subsidio en la afirmación de que la accionante no cumplía con todos
los requisitos contenidos en el decreto.  En suma, Fonvivienda aplicó de manera
errónea las disposiciones normativas relativas a los requisitos mínimos que
debe cumplir un hogar que se postula para ser beneficiario del subsidio de
vivienda porque no consideró la naturaleza del derecho de la accionante sobre
el bien inmueble; no contempló la modificación hecha a los decretos que
consagran las causales de imposibilidad para postular; no tuvo en cuenta todos
los elementos que componen dichas causales; y consideró como una restricción
para el acceso al subsidio una norma cuya finalidad no era la de restringir.
Por esta vía, negó injustificadamente la solicitud de la accionante que se
encuentra en condición de desplazamiento, vulnerando así su derecho al debido
proceso y a la vivienda digna.
POBLACION DESPLAZADA-Fonvivienda
no podía condicionar la entrega del subsidio de vivienda a la manifestación de
la actora sobre el retorno
Advierte la Sala que el
formulario en el cual la persona indica la modalidad de subsidio a que quiere
postularse no pregunta de manera explícita si la persona desea retornar o no al
lugar del cual fue expulsado violentamente. Así las cosas, Fonvivienda no podía
tomar lo consignado por la actora en el formulario de postulación como la
manifestación clara e inequívoca de su deseo de retornar a Chaparral (Tolima)
y, condicionar a esta voluntad la entrega del subsidio de vivienda. Esta
interpretación desconoce la interpretación favorable tal como la que brinda la
Resolución, la cual permite a la población desplazada emplear el subsidio
familiar en cualquier parte del país, independientemente de la modalidad de
solución de vivienda a la que se postuló.
Referencia: expediente T-2298258
Acción
de tutela instaurada por Luz Dary Quiñonez de Palomino contra el Fondo Nacional
de Vivienda – Fonvivienda, y la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional – Acción Social.
Magistrado Ponente:
Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C.,  diecinueve (19) de octubre de dos mil nueve
(2009)
La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados María Victoria Calle Correa, Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en
el proceso de revisión de las sentencias adoptadas por la Sala Quinta del
Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, y por la Sección Segunda,
Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
en el asunto de la referencia.
I.
ANTECEDENTES
1. Aceptación de impedimento de la Magistrada María
Victoria Calle Correa.
1.1 El 25 de junio de 2009, la
Sala de Selección Número Seis de la Corte Constitucional escogió para su
revisión el expediente T-2298258 y dispuso repartirlo al despacho de la señora
Magistrada María Victoria Calle Correa.
1.2 Mediante escrito del 2 de
octubre de 2009 la Magistrada Calle Correa se declaró impedida para fallar en
este proceso, por encontrarse incursa en la causal contemplada en el artículo
56 del Código de Procedimiento Penal.
1.3 Los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Luis
Ernesto Vargas Silva, en consideración del procedimiento contemplado en los
artículos 80 del Acuerdo 5 de 1992 y 153 del Código de Procedimiento Civil,
concluyeron que el impedimento era fundado. En consecuencia, decidieron remitir
el proceso al Magistrado que le correspondiera en turno.
1.4 Teniendo en cuenta lo anterior y, en concordancia con el
artículo primero del Acuerdo 03 de 2007 de la Sala Plena de la Corte
Constitucional, le correspondió al despacho del Magistrado Luis Ernesto Vargas
Silva asumir el conocimiento del expediente.
2. De los hechos y la demanda
Luz
Dary Quiñonez de Palomino presentó acción de tutela contra el Fondo Nacional de
Vivienda – Fonvivienda y el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y
Desarrollo, por considerar que estas entidades vulneraron sus derechos
fundamentales a la vida en condiciones dignas, al trabajo, y a la igualdad, con
base en los siguientes hechos y consideraciones:
2.1
La accionante es desplazada del municipio de Chaparral (Tolima), y se encuentra
inscrita en el Sistema Único de Registro de Población Desplazada (en adelante,
RUPD) junto con su núcleo familiar compuesto por cinco personas.
2.2
El 8 de junio de 2007 se postuló ante la Caja de Compensación Familiar del
Huila, con el propósito de acceder al subsidio nacional para adquisición de
vivienda nueva o usada destinada a las familias en situación de desplazamiento
forzado.
2.3
Su postulación fue rechazada por Fonvivienda mediante la Resolución 602 de 16
de diciembre de 2008, argumentando que “el hogar tiene una o más propiedades
a nivel nacional”[1].
2.4
La accionante afirma que la propiedad a la que hace referencia la Resolución es
“una posesión que fue adquirida por una herencia recientemente en el lugar
de origen donde fui desplazada”[2], pero que ello no
es suficiente para excluirla del subsidio de vivienda: “no me pueden obligar
a disfrutar de un bien en el sitio donde salí desplazada por culpa de los
actores armados al margen de la ley que opera en esa región, poniendo en
peligro la integridad de mi núcleo familiar. Negándome el derecho al subsidio
para acceder a la vivienda digna rural como ciudadana campesina colombiana y
familia en situación de desplazamiento forzado”[3].
2.5
Por lo anterior, solicita que se ordene a las entidades demandadas que le
asignen el subsidio de vivienda nueva o usada a que tiene derecho.
2.6
La demanda fue admitida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila el
3 de febrero de 2009.
3. Intervención de las entidades demandadas.
3.1
Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda.
El apoderado
especial del Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda, solicitó negar el amparo
atendiendo a las siguientes razones:
3.1.1
La accionante cuenta con otros mecanismos de defensa, tales como los recursos
de la vía gubernativa y las acciones ante lo contencioso administrativo. Además,
la accionante no demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable que permita
conceder la tutela como mecanismo transitorio.
3.1.2
La accionante se postuló a la convocatoria de subsidios de vivienda dirigida a
la población desplazada en el año 2007, en la que participaron 220.831 hogares.
Como respuesta a estas solicitudes, la entidad accionada expidió la Resolución
510 de 20 de diciembre de 2007, asignando 12.740 subsidios. En esta Resolución
no fue incluida la accionante.
Posteriormente, conforme al artículo 35 del Decreto 975 de
2004[4],
la entidad accionada procedió a verificar la información suministrada por los
postulantes que no fueron objeto de asignación en la Resolución 510, y que
quedaron en estado de calificados, rechazados, o cruzados. Como
resultado, expidió la Resolución 600 de 16 de diciembre de 2008, mediante la
cual se asignaron 23.094 nuevos subsidios, y la Resolución 602 de la misma
fecha, mediante la cual se comunicó el estado de rechazado a un poco más de
90.000 familias, informándoles que contra este acto administrativo procedía el recurso
de reposición. En esta última resolución se decidió el rechazo de la
postulación de la accionante, señalando como motivo que “el hogar tiene una
o más propiedades a nivel nacional”. La entidad accionada afirma que la
accionante no interpuso recurso alguno.
3.1.3 El resultado de la verificación y cruce de datos hecho
por Fonvivienda arrojó que la accionante es titular del derecho de propiedad
sobre un inmueble ubicado en Chaparral (Tolima), lugar del cual fue expulsada.
Teniendo en cuenta que la accionante solicitó el subsidio en la modalidad de
adquisición de vivienda en el programa de retorno, y que esta exige que el
postulante no tenga propiedades en el sitio de la expulsión, ella se encontraba
imposibilitaba para postularse.
De acuerdo con el apoderado, esta decisión no riñe en nada
con la ley o la Constitución, puesto que cuando la accionante se postuló al
subsidio de vivienda en la modalidad “adquisición de vivienda nueva o usada
dentro del programa de retorno”[5] lo hizo de manera
voluntaria y, con ello, aceptó las condiciones bajo las cuales se otorga el
subsidio[6].
Esto significa que la accionante declaró aceptar y conocer
los artículos 6 y 7 de la Ley 3 de 1991, según los cuales el Subsidio Familiar
de Vivienda está dirigido únicamente a las personas que carecen de recursos
suficientes para obtener una solución de vivienda; y el artículo 28 del Decreto
975 de 2004, modificado por el artículo segundo del Decreto 378 de 2007, de
acuerdo con la cual una de las causales por las cuales un hogar no puede
postularse al Subsidio Familiar de Vivienda ocurre: “d) En el caso de
adquisición o construcción en sitio propio, cuando alguno de los miembros del
hogar sea propietario o poseedor de una vivienda a la fecha de postular”.
3.2 Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial.
El apoderado judicial del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, se opuso a la prosperidad de la acción de tutela con
base en los siguientes argumentos:
3.2.1 Si bien el Ministerio de Ambiente cumple las funciones
de formulación, regulación y orientación de la política en materia habitacional
integral[7], es a Fonvivienda a quien
corresponde ejecutar las políticas gubernamentales en materia de vivienda
social urbana y, en particular, otorgar los subsidios familiares de vivienda a
la población desplazada[8]. En efecto, esta entidad
está adscrita al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
pero cuenta con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía presupuestal
y financiera. Por esta razón, considera el apoderado que el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial “no es el sujeto o parte
legitimado o llamado a otorgar el subsidio de vivienda que demanda el
accionante, correspondiéndole dicha función al Fondo Nacional de Vivienda”.
3.2.2 De acuerdo con la información que aparece en el Módulo
de Consultas del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el
hogar de la accionante presentó postulación para acceder al subsidio familiar
de vivienda en la modalidad de adquisición de vivienda nueva o usada en el
programa de retorno. Dicha postulación fue rechazada durante el proceso de
verificación de información, en razón a que “El hogar tiene una propiedad,
según cruce realizado con la base de datos suministrada por el IGAC, (con el
predio identificado con la Matrícula Inmobiliaria 355-0022527 ubicado en el
municipio de Chaparral – Tolima”, situación que la imposibilita para acceder a
un subsidio de vivienda en la modalidad de adquisición”.
3.2.3 La accionante cuenta con el recurso de reposición ante
la entidad otorgante, tal como se indica en el artículo 48 del Decreto 975 de
2004 que reza: “Los postulantes no beneficiados que se sientan afectados por
el resultado de los procesos de preselección y asignación de subsidios
adelantados por el Fondo Nacional de Vivienda podrán interponer ante dicha
entidad, en los términos y condiciones establecidos por la ley, los recursos a
que haya lugar contra las resoluciones expedidas”.
4. Del fallo de tutela en primera instancia.
La Sala Quinta del Tribunal Contencioso Administrativo del
Huila, mediante sentencia del 11 de febrero de 2009, negó el amparo solicitado.
Para ello, en primer lugar, estimó probada la falta de legitimación por pasiva
planteada por el Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
por cuanto la ley asignó la función de ejecutar los programas de vivienda de
interés social a Fonvivienda y no al Ministerio. Seguidamente, afirmó que la
acción es improcedente por cuanto la actora cuenta con otros mecanismos
judiciales para hacer valer los derechos presuntamente transgredidos.
Finalmente, afirmó que la entidad accionada no vulneró derecho fundamental
alguno, puesto que la negación del subsidio obedeció a que la accionante no cumple
con los requisitos legales exigidos para postularse al beneficio.
5. De la impugnación y el fallo de segunda instancia.
5.1
La providencia de primera instancia fue impugnada por la accionante mediante
escrito del 13 de febrero de 2009. En este, además de reiterar los términos
expuestos en la demanda, afirmó que es “evidente que sí existe una violación
de los derechos fundamentales como lo es el derecho a la vida, ya que el Estado
no puede pretender que las postulaciones estén encaminadas obligatoriamente al
retorno donde aún reinan y operan en nuestro país los grupos al margen de la
ley”.
5.2 La Sección Segunda, Subsección A de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo proferido el 27 de
abril de 2009, revocó la sentencia de primera instancia en cuanto consideró que
la acción era improcedente por existir otros mecanismos de defensa judicial. A
su juicio, esta carga no es exigible a la accionante quien es desplazada y no
se encontraba asistida por un abogado. No obstante, en cuanto a lo demás,
confirmó la decisión que negaba el amparo de los derechos fundamentales de la
accionante.
6. Pruebas
decretadas en sede de revisión.
6.1 Por
medio de auto del 6 de agosto de 2009, la Corte Constitucional ordenó,
en primer lugar, vincular al proceso a la Agencia Presidencial para la
Cooperación Internacional y la Acción Social – Acción Social, considerando que
su concurso es necesario para establecer la presunta amenaza o violación de los
derechos alegados, y que puede verse afectada con la decisión que se tome
dentro del proceso. En segundo lugar, en el auto se solicitó a Fonvivienda y a
Acción Social información relativa al rechazo de la postulación para el
subsidio de vivienda y a la situación actual de la accionante en el Sistema
Nacional para la Atención Integral de la Población Desplazada (SNAIPD). En
tercer lugar, se ofició al Registrador de Instrumentos Públicos del municipio
de Chaparral para que allegara el folio de matrícula inmobiliaria No. 355-22527
en el que aparece inscrita la accionante. Finalmente, comisionó al juez de
primera instancia dentro del proceso, para que llevara a cabo una inspección
judicial en el domicilio de la accionante.
6.2 En respuesta a la solicitud, la Directora Ejecutiva de Fonvivienda remitió a la
Corte una copia de las Resoluciones 174, 510, 600, 601 y 602 de 2007
expedidas por su entidad, así como la
información y documentación que estimó pertinente en relación con el proceso de
postulación y rechazo del subsidio de vivienda solicitado en el caso concreto.
En lo que tiene que ver con el trámite del subsidio,
Fonvivienda señaló que la accionante tuvo que presentar sus documentos junto
con un formulario diseñado específicamente para población en situación de
desplazamiento, en la que indicara a qué modalidad de subsidio se postulaba, de
acuerdo con las  siguientes opciones contenidas en el artículo 5 del Decreto
951 de 2001:
“1. Para el Retorno se promoverá la aplicación del subsidio de que
trata este decreto en el siguiente orden de prioridades.
a. Mejoramiento de Vivienda o Construcción en Sitio
Propio para hogares propietarios.
b. Arrendamiento de Vivienda urbana o rural para
hogares no propietarios;
c. Adquisición de Vivienda nueva o usada (urbana o
Rural) para hogares no propietarios (…)”.
2. Para la reubicación se promoverá la aplicación del
subsidio de que trata este decreto en el siguiente orden de prioridades:
a. Arrendamiento de vivienda urbana o rural para
hogares propietarios y no propietarios;
b. Mejoramiento de vivienda o construcción en sitio
propio para hogares propietarios;
c. Adquisición de vivienda nueva o usada rural (urbana
o rural) para hogares propietarios”. (énfasis
de Fonvivienda)
En el caso particular, ella manifestó que “su deseo es
postularse para adquisición de vivienda nueva o usada para hogares no
propietarios, cuando el hogar retorne voluntariamente” puesto que así lo
marcó en la pregunta número 3 – modalidad y opciones de postulación- dentro del
formulario de inscripción. En este sentido, y siguiendo lo dispuesto en el
artículo transcrito, era imperativo que la accionante no fuera titular del
derecho de propiedad sobre ningún bien inmueble pues, de lo contrario, no le
era posible acceder al subsidio para la adquisición de vivienda en el programa
de retorno.
La entidad enfatizó en que “las condiciones de
postulación no pueden cambiar para la obtención del subsidio de vivienda”,
porque estas “fueron delimitadas por la accionante (…). En ningún momento
hubo un constreñimiento o limitante en el procedimiento de postulación que
efectuó la accionante, las condiciones de postulación so (sic) claras y los
programas a lo (sic) cuales podía aplicar son claros.”
No
obstante, estas restricciones solo aplican para el proceso de adjudicación del
beneficio, puesto que Fonvivienda informó que con lo dispuesto en el artículo 2
de la Resolución 1031 del 3 de junio de 2009, la población desplazada
beneficiaria del Subsidio Familiar de Vivienda puede emplearlo en cualquier parte
del país o modalidad de solución de vivienda, tanto en la zona urbana como
rural, independiente de la modalidad a la cual se postuló o se le asignó. Esta
norma modificó el artículo 2 del Decreto 951 de 2001 que establecía de manera
rígida que “el Inurbe regía el subsidio de vivienda en las áreas urbanas y
el Banco Agrario en las áreas rurales”.
De manera posterior a la postulación, el artículo 35 del Decreto
975 de 2004 dispone que corresponde a Fonvivienda “revisar la información
consignada por los postulantes. Para tal fin las entidades que registran dichos
datos envían mensualmente al departamento de Sistemas del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las bases de datos para cruzar y
validar la información allí registrada con el fin de determinar la certeza de
los datos depositados en los formularios de postulación o si es del caso para
desvirtuar una situación de cruce y/o rechazo”.
En el caso que nos ocupa, el cruce de información realizado
con la base de datos suministrada por el Instituto Geográfico Agustín
Codazzi arrojó que la accionante es propietaria de un inmueble en el municipio
de Chaparral (Tolima). No obstante, advirtió la entidad que para llegar a esta
conclusión en ningún momento se revisó el folio de matrícula inmobiliaria de la
propiedad.
Atendiendo a lo anterior, la entidad tomó la decisión de
negar el subsidio solicitado mediante la Resolución 602 de 2008. De acuerdo con
la entidad, contra este acto administrativo la accionante presentó un recurso
de reposición que actualmente se encuentra en trámite de ser resuelto.
Finalmente,
la entidad señala que para suplir las necesidades de vivienda de la accionante,
la única opción que puede brindársele es que esté pendiente de “nuevas
convocatorias que efectúe el Fondo Nacional de Vivienda y proceda a realizar
una nueva postulación indicando cual (sic) el programa que mejor se acomoda a
su situación y la de su grupo familiar.”
6.3 La Jefe
de la Oficina de Asesoría Jurídica de la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional – Acción Social, respondió a esta
Corporación enviando la información que reposa en su base de datos sobre las
actividades que ha desplegado la entidad para que la accionante obtenga la
ayuda humanitaria de emergencia, los componentes de restablecimiento
socioeconómico, y una solución en materia de vivienda.
En
relación con la ayuda humanitaria de emergencia, Acción Social especificó que
la accionante y su grupo familiar fueron incluidos desde el 15 de diciembre de
2005 en el RUPD. En tal condición, Acción Social le ha suministrado los
siguientes componentes de ayuda de emergencia los cuales fueron entregados
durante los meses de mayo, junio y julio de 2006 así:
i.
Acompañamiento psicosocial,
los días 16 y 19 de mayo, 12 y 14 de junio y 12 de julio;
ii.
Apoyo para
alojamiento el 19 de mayo, 14 de junio y 17 de julio, cada uno por valor de
$80.000.oo;
iii.
Asistencia no
alimentaria el 16 de mayo en 2 oportunidades por valor de 31.400; otra por valor
de $13,150; y asistencia por dos meses el 12 de julio por valor de $11.350.
iv.
Asistencia
alimentaria el 16 de mayo, 12 de junio y 12 de julio por valor de $66.215 cada
una;
v.
Orientación el
9 de mayo;
vi.
Prórroga de la
ayuda humanitaria de emergencia en los meses de enero, febrero y mayo de 2009.
Asimismo,
le hizo entrega de los siguientes componentes de la ayuda humanitaria de
emergencia:
i.
Incentivo
económico el 15 de mayo de 2006 por valor de $250.000;
ii.
Educación en el
programa del SENA, que inició el 14 de junio de 2006;
iii.
Inscripción en
el régimen subsidiado de salud, a través de Caprecom en abril de 2009.
Por lo demás, Acción Social indicó
que revisados los archivos internos de la entidad se logró establecer que a la
fecha en la que se rindió el informe, la accionante no había presentado ninguna
solicitud para acceder a los programas de estabilización socioeconómica,
reubicación en municipios diferentes al de origen del desplazamiento, retorno
al lugar de origen, o adjudicación y titulación de tierras. No obstante, indicó
cuál es la ruta que debe seguir la actora en tutela para acceder a cada uno de
estos componentes, teniendo en cuenta que tanto el proceso de reubicación como
el de retorno es voluntario y depende de la verificación de las condiciones de
seguridad de las zonas.
6.4 El Registrador de Instrumentos Públicos del Municipio de
Chaparral (Tolima) allegó el folio de matrícula inmobiliaria No. 355-225527
que, de acuerdo con Fonvivienda, corresponde a la propiedad que se encuentra en
cabeza de la accionante. El folio consta de 98 folios y se refiere a un lote de
terreno ubicado en la zona urbana de Chaparral. La accionante aparece
únicamente en la anotación No. 1109 del 20 de septiembre de 2007 que señala:
“Doc:
ESCRITURA 1166  del 17-09-2007 NOTARIA de CHAPARRAL VALOR ACTO $700.000.00
ESPECIFICACION:
0608 COMPRAVENTA POSESION CON ANTECEDENTE REGISTRAL ANOT. ANT.  535 (FALSA
TRADICION)
PERSONAS
QUE INTERVIENEN EN EL ACTO (X-Titular de derecho real de dominio, I-Titular de
dominio incompleto)
DE:
PAREJA CARDONA ISMAELINA /                 28679422
A:
FANDI/O MOSQUERA MOISES /                      2275223     I
A:
QUI/ONEZ DE PALACINO LUZ DARY                        2868100
I”[9].
Por su parte, en la anotación No. 535 del 27 de julio de
1998, se encuentra:
“Doc:
ESCRITURA 776  del 21-07-1998 NOTARIA UNICA de CHAPARRAL VALOR ACTO $
ESPECIFICACION:
999 CONSTITUCION MEJORAS (FALSA TRADICION)
PERSONAS
QUE INTERVIENEN EN EL ACTO (X-Titular de derecho real de dominio, I-Titular de
dominio incompleto)
DE:
NOTARIA
A:
PAREJA CARDONA ISMAELINA”[10].
6.5
Mediante despacho comisorio No. 009 del 11 de agosto de 2009, se comisionó a la
Sala Quinta de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo del Huila -primera
instancia en el presente proceso de tutela- para que practicara una inspección
al lugar de residencia de la señora Luz Dary Quiñonez de Palomino, ubicado en la
Carrera 54A No.18 B-06, Barrio “San Miguel Arcángel” de la ciudad de Neiva, con
el fin de obtener información detallada sobre las condiciones en que vive y sobre
otros interrogantes.
El
Tribunal elevó un acta en que consta que actualmente la accionante vive con su
suegra, que trabaja ocasionalmente por días; su esposo, que es vendedor
ambulante; y un hijo de 14 años, que cursa séptimo de bachillerato. Habita en
una casa construida en ladrillo cocido que consta de dos habitaciones, un baño,
una sala comedor, lavadero, un pequeño patio y cocina. La vivienda se encuentra
tomada en arriendo, cuyo canon es de $180.000, y el valor de los servicios
públicos de agua, luz y energía es de $80.000 aproximadamente. En la inspección,
la accionante afirma que no ha manifestado voluntariamente su intención de
retornar al lugar de donde fue desplazada, ni de ser reubicada en uno nuevo.
Cuando
la accionante fue preguntada por el inmueble ubicado en Chaparral afirmó:
“SI APAREZCO CON UNA PROPIEDAD EN
CHAPARRAL QUE ES UNA CASA LOTE LA CUAL ES HERENCIA DE MIS HIJOS POR PARTE DEL
PAPA DE MIS HIJOS – OLIVERIO PALOMINO. EL INMUEBLE FIGURA A MI NOMBRE PORQUE MI
HIJO NO PODIA RECIBIRLO EN RAZON A QUE ESTABA AMENAZADO, EL INMUEBLE AL QUE SE
HA HECHO MENCION ESTA HABITADA POR EL DUEÑO DE LA MITAD DE LA CASA QUE LE
COMPRO A OTRO DE LOS HEREDEROS”.
En
el mismo sentido, indicó que:
“DESEA VENDER EL
INMUEBLE PUES NO PUEDE VIVIR ALLI POR EL PROBLEMA DE HABER SIDO DESPLAZADA DE
ESE LUGAR POR LA VIOLENCIA, PERO NADIE SE HA OFRECIDO COMO COMPRADOR DEL
INMUEBLE PERO SI HA AUTORIZADO PARA QUE VENDAN”.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
La Corte Constitucional es competente para revisar las
decisiones judiciales reseñadas, de conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de
1991.
2.     Problemas Jurídicos
En el presente asunto corresponde a la Sala establecer si Fonvivienda
vulneró los derechos fundamentales de la accionante quien se encuentra en
condición de desplazamiento, al rechazar su postulación para obtener un
subsidio de vivienda nueva o usada, argumentando que, con posterioridad al
cruce de información entre entidades, esta aparece como propietaria de un
inmueble en el municipio del cual fue expulsada.
No obstante, previamente debe examinar si la acción de
tutela es procedente para garantizar los derechos fundamentales de la
accionante, teniendo en cuenta que contra la decisión que rechazó la
postulación al subsidio de vivienda fue interpuesto un recurso de reposición
que aún se encuentra pendiente de ser resuelto.
Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, la Sala
reiterará la jurisprudencia trazada por la Corte en materia de (i)
procedibilidad de la acción de tutela en el caso de la población desplazada; (ii)
el derecho fundamental a una vivienda digna de la población desplazada; y (iiI)
la interpretación favorable de las normas que rigen los asuntos de la población
desplazada. A partir de estos elementos, abordará la situación concreta de la
accionante.
3.     Las personas desplazadas por la violencia como sujetos
de especial protección constitucional.
3.1. La jurisprudencia de esta Corporación[11]
ha establecido con toda claridad que las personas que son víctimas del
desplazamiento forzado adquieren la posición de sujetos de especial protección
constitucional, por sus condiciones de especial vulnerabilidad y por la
violación masiva de sus derechos constitucionales. Ello impone a las
autoridades competentes el deber perentorio de atender sus necesidades con un mayor
grado de diligencia.
En la sentencia T-025 de 2004, en la cual la Corte declaró
la existencia de un estado de cosas inconstitucional en materia de
desplazamiento forzado interno, se explicaron así las razones por las cuales
las víctimas de este fenómeno se encuentran en una situación de particular
vulnerabilidad y sus consecuencias para el Estado:
“(…)
por las circunstancias que rodean el desplazamiento interno, las personas –en
su mayor parte mujeres cabeza de familia, niños y personas de la tercera edad ‑
que se ven obligadas ‘a abandonar intempestivamente su lugar de residencia y
sus actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de
las fronteras del territorio nacional’[12] para huir de la
violencia generada por el conflicto armado interno y por el desconocimiento
sistemático de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, quedan expuestas a un nivel mucho mayor de
vulnerabilidad,[13] que implica una
violación grave, masiva y sistemática de sus derechos fundamentales[14]
y, por lo mismo, amerita el otorgamiento de una especial atención por las
autoridades: ‘Las personas desplazadas por la violencia se encuentran en un
estado de debilidad que los hace merecedores de un tratamiento especial por
parte del Estado’.[15]
(…)
En razón de esta multiplicidad de derechos constitucionales afectados por el
desplazamiento, y atendiendo a las aludidas circunstancias de especial
debilidad, vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentran los
desplazados, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que éstos tienen, en
términos generales, un derecho a recibir en forma urgente un trato preferente
por parte del Estado, en aplicación del mandato consagrado en el artículo 13
Superior: ‘el grupo social de los desplazados, por su condición de indefensión
merece la aplicación de las medidas a favor de los marginados y los débiles, de
acuerdo con  el artículo 13 de la Constitución Política, incisos 2° y 3° que
permiten la igualdad como diferenciación, o sea la diferencia entre distintos.’[16].
(…) Este derecho al trato preferente constituye, en términos de la Corte, el
‘punto de apoyo para proteger a quienes se hallan en situación de indefensión
por el desplazamiento forzado interno’[17], y debe
caracterizarse, ante todo, por la prontitud en la atención a las necesidades de
estas personas, ya que ‘de otra manera se estaría permitiendo que la
vulneración de derechos fundamentales se perpetuara, y en muchas situaciones,
se agravara’[18]”.
3.2 De esta exigencia de especial protección constitucional se
desprende, entre otras cosas, que la acción de tutela sea considerada el
mecanismo judicial idóneo y expedito para la protección de los derechos
fundamentales de la población desplazada, incluso cuando existan otros
mecanismos ordinarios administrativos y judiciales encaminados al mismo fin.
Por esta razón, la Corte ha declarado procedente la tutela que instaura una
persona para acceder a la protección de sus derechos, por encontrarse en
situación de desplazamiento, aun cuando evidencia que no se han agotado de
manera exhaustiva los recursos de la vía gubernativa o contencioso
administrativa, como en otros eventos lo exige el requisito de subsidiariedad[19].
4.     El derecho de la población desplazada a una vivienda
digna. Marco constitucional y legal.
4.1 El artículo 51 de la Constitución Política consagra el
acceso a una vivienda digna como un derecho de todas las personas, y asigna al Estado
la obligación de fijar las condiciones necesarias para hacerlo efectivo a través
de la promoción de planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de
financiación a largo plazo y formas asociativas para la ejecución de dichos
programas. Este deber se encuentra desarrollado en la legislación que se reseña
a continuación.
La Ley 3 de 1991[20], crea el Sistema
Nacional de Vivienda de Interés Social, y señala que hacen parte de él las
entidades públicas y privadas que propenden por la financiación, construcción,
mejoramiento, reubicación y legalización de títulos de vivienda de interés
social. La ley indica que el sistema tiene por finalidad la coordinación,
planeación y ejecución de las actividades que tales entidades realizan para
lograr racionalidad y eficiencia en los recursos. También crea el Subsidio
Familiar de Vivienda, destinado a hogares que carezcan de recursos para obtener
o mejorar una vivienda.
Este Subsidio Familiar de Vivienda en el orden nacional ha
sido regulado parcialmente por el Decreto 951 de 2001[21],
y el artículo sexto de la Ley 3 de 1991. De acuerdo con estas normas, el
subsidio es un aporte estatal en dinero o en especie que se otorga por una sola
vez al beneficiario, con el objeto de facilitarle acceder a una vivienda de
interés social sin cargo de restitución. Como lo ha indicado esta Corporación,
en términos generales, el subsidio familiar de vivienda es una de las
herramientas con las que cuenta el Estado para lograr que los ciudadanos de más
bajos recursos puedan acceder a una vivienda en condiciones dignas.[22]
Cabe destacar que el artículo 2 del Decreto 951 de 2001 consagraba
que la asignación de los subsidios referidos en áreas rurales correspondía de
manera exclusiva al Banco Agrario, y en áreas urbanas al INURBE. No obstante,
dado que este último entró en liquidación por disposición del Decreto 554 de
2003,[23] el Decreto Ley 555 del
mismo año[24] ordenó que sus funciones
en materia de vivienda fueron asumidas por Fonvivienda, fondo con personería
jurídica, patrimonio propio y autonomía presupuestal y financiera adscrito al
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Debido a esto, el
artículo quinto del Decreto 2190 de 2009[25] precisa que el subsidio
familiar de vivienda de interés social será otorgado por Fonvivienda con cargo
a los recursos del Decreto Ley 555 de 2003 y por las cajas de compensación
familiar, con cargo a las contribuciones parafiscales que administran.
4.2 Por su parte, en lo que tiene que ver con la política
pública de vivienda para la población desplazada se encuentra la Ley 387 de
1997[26], que adopta medidas para
la prevención del desplazamiento forzado, la atención, protección,
consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por
la violencia, y que en su artículo 19 determina que la Red de Solidaridad
Social – hoy Acción Social -, dará prioridad a las necesidades de las
comunidades desplazadas y atenderá a las víctimas del desplazamiento,
vinculándolas a sus programas.
Dicha disposición encuentra desarrollo en el artículo 12 del
Decreto 4429 de 2005[27], que señala que para la
asignación de subsidios de vivienda de orden nacional se dará prioridad, entre
otros grupos, a la población desplazada por la violencia; y en los artículos 9
y 10 del Decreto 2675 de 2005[28] que, en concordancia con
el Decreto 973 del mismo año[29], indican que los
subsidios para vivienda en áreas rurales para población desplazada serán
otorgados por el Banco Agrario con cargo a los recursos del Presupuesto General
de la Nación que se destinen para el efecto y los que se obtengan de otras
fuentes.
Asimismo, la legislación vigente dispone que los programas
de vivienda para población desplazada solo serán presentados por los
municipios, distritos o departamentos quienes deben contribuir con recursos
económicos, logísticos y físicos para ejecutar la política habitacional, o una
organización no gubernamental o popular de vivienda que tenga el aval del
municipio o distrito.
Para acceder a un subsidio de esta naturaleza, el artículo 3
del Decreto 951 de 2001 establece que la familia debe cumplir dos condiciones:
i) el hogar debe estar conformado por personas que ostenten la condición de
desplazados y cumplir los requisitos señalados en el artículo 32 de la Ley 387
de 1997, esto es que hayan declarado los hechos ante las autoridades
correspondientes, y hayan solicitado la remisión para su inscripción a la
Dirección General para Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de
Justicia; y ii) deben encontrarse registrados en el RUPD. Reunidas estas, el
hogar desplazado debe presentar postulación ante la entidad otorgante del
subsidio, esto es, ante el Fondo Nacional de Vivienda, dentro de las fechas en
las que la entidad tenga abierta la convocatoria. A su turno, la entidad
asignará los subsidios con criterios objetivos de postulación y puntajes, de
acuerdo con la disponibilidad presupuestal de la convocatoria.
4.3 Cuando se trata de la población desplazada, la Corte ha
afirmado que el derecho a la vivienda digna tiene un carácter fundamental en
dos sentidos. Primero, respecto de un contenido mínimo de acuerdo con el cual
el Estado tiene la obligación de proveer vivienda y alojamiento básicos a las
personas que han sufrido un desplazamiento forzado[30].
Y, segundo, en todos los casos en que se verifica la estrecha relación que la
satisfacción del derecho a la vivienda guarda con otros derechos cuyo carácter
fundamental tiene un amplio consenso, tales como el derecho a la igualdad o el
derecho al debido proceso[31].
La
población desplazada ha tenido que abandonar sus viviendas, tierras y
propiedades en su lugar de origen, vale decir, sin que en ello medie su
voluntad. Posteriormente, cuando llega a nuevas poblaciones, se enfrenta a la
imposibilidad de acceder a viviendas adecuadas que les provean resguardo y
condiciones dignas de subsistencia, por cuanto carecen de recursos económicos
suficientes y empleos estables, entre otros factores. Es en este escenario que
se ha entendido que la satisfacción del derecho a la vivienda digna es
indispensable, pues sin ella, no es posible realizar otros derechos como la
salud, la integridad física, y el mínimo vital[32].
Por esta razón, en las sentencias T-966 de 2007, T-704 A de
2007, T-919 de 2006, T-754 de 2006, T-025 de 2004, T-602 de 2003,  T-1346 de
2001, y SU- 1150 de 2000, entre otras, la Corte ha abordado el problema de la
garantía de la protección del derecho a una vivienda digna para la población
desplazada. En estas providencias, la Corporación ha concedido el amparo del
derecho y ha dictado las siguientes órdenes:
“(i) reubicar a las personas desplazadas que, debido al
desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse en terrenos de alto riesgo;
(ii) brindar a estas personas soluciones de vivienda de carácter temporal y,
posteriormente, facilitarles el acceso a otras de carácter permanente. En este
sentido, la Corporación ha precisado que no basta con ofrecer soluciones de
vivienda a largo plazo si mientras tanto no se provee a los desplazados
alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar asesoría a las
personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir para acceder a
los programas; (iv) en el diseño de los planes y programas de vivienda, tomar
en consideración las especiales necesidades de la población desplazada y de los
subgrupos que existen al interior de ésta –personas de la tercera edad, madres
cabeza de familia, niños, personas discapacitadas, etc.-; y (v) eliminar las
barreras que impiden el acceso de las personas desplazadas a los programas de
asistencia social del Estado, entre otras”.[33]
5.     La interpretación favorable de las normas aplicables a
la población desplazada. Reiteración de jurisprudencia.
5.1 Otra consecuencia de la protección constitucional reforzada
de que goza la población desplazada es que la interpretación de las normas que
consagran o desarrollan sus derechos debe tomar en consideración su especial
condición. Es por ello que en la sentencia T-025 de 2004, la Corte afirmó que
en la interpretación de las normas que consagran o desarrollan un derecho
fundamental de las personas que han sido desplazadas, debe tenerse en cuenta:
(i) los principios de interpretación y aplicación contenidos en la Ley 387 de
1997[34]; (ii) los Principios
Rectores de los Desplazamientos Internos; (iii) el principio de favorabilidad
en la interpretación de las normas que protegen a la población desplazada;  iv)
el principio de buena fe y el derecho a la confianza legítima; y v) la
prevalencia del derecho sustancial propio del Estado Social de Derecho.
5.2 También los jueces, al momento de atender una situación
específica que involucre los derechos de la población desplazada debe atender
estas pautas de interpretación y además reconocer que las personas puestas en
situación de desplazamiento forzado: (i) suelen desconocer sus propios
derechos, sin que sea posible evaluar este fenómeno en aplicación estricta del
principio general en virtud del cual el desconocimiento de la ley no sirve de
excusa para su incumplimiento; y (ii) que pueden verse enfrentadas a
situaciones extraordinarias que les impiden o dificultan  el acceso a las
autoridades.
Cuando se tienen en cuenta estos dos factores para
interpretar y aplicar las reglas que definen el contenido, las condiciones de
acceso y el alcance de los derechos fundamentales de la población desplazada,
se da cumplimiento, de una parte, a la especial protección y atención que
demanda la persona desplazada por la violencia y, de otra, a los derechos
fundamentales de las personas objeto de desplazamiento, consagrados en la Constitución
y  en los instrumentos de derechos humanos y derecho internacional humanitario vinculantes
para Colombia[35].
6.     El caso concreto
6.1 La señora Luz Dary Quiñonez de Palomino fue desplazada
del municipio de Chaparral (Tolima) y, en tal condición, se encuentra inscrita junto
con su núcleo familiar en el RUPD desde diciembre de 2005. El 8 de junio de
2007 se postuló ante Fonvivienda, por medio de su caja de compensación, para
acceder al subsidio destinado a la adquisición de vivienda nueva o usada. De
manera posterior, el 17 de septiembre de 2007 recibió de manos de la señora
Ismaelina Pareja Cardona la posesión de las mejoras de un inmueble ubicado en
Chaparral, según la accionante, por una herencia que recibió su hijo.
Por su parte, Fonvivienda expidió la Resolución 510 de 20 de
diciembre de 2007, por medio de la cual asignó subsidios de vivienda a un
primer grupo de postulantes. Respecto del resto del grupo, entre el cual se
encontraba la señora Quiñonez, procedió a verificar la información suministrada
cruzándola con diferentes bases de datos estatales con las que tiene convenio.
En este proceso, la entidad encontró que la señora Quiñonez era propietaria de
un bien inmueble ubicado en el municipio del cual fue expulsada y concluyó que
esta condición contrariaba la exigencia de que quienes se postulan en la
modalidad de adquisición de vivienda para el retorno, no tengan ninguna
propiedad. Por ello, en la Resolución 602 de 16 diciembre de 2008 comunicó a la
accionante, y a otras 90.000 familias, que su postulación era rechazada. Contra
esta decisión, la accionante interpuso un recurso de reposición que, a la
fecha, no ha sido resuelto.
A juicio de la accionante, la decisión de Fonvivienda
vulnera sus derechos fundamentales, especialmente su derecho a la vivienda
digna, puesto que la solicitud fue rechazada sin que existan razones para ello.
6.2 Antes de abordar el fondo del asunto estima la Sala
necesario precisar que la presente acción de tutela es procedente. Tal como lo
señaló el juez de segunda instancia, la accionante se encuentra en condición de
desplazamiento, al punto que está inscrita desde 2005 en el RUPD y Acción
Social le ha otorgado diferentes componentes de la ayuda humanitaria de
emergencia. Por eso, es merecedora de la especial protección del Estado que
implica, entre otras cosas, la admisión de las acciones de tutela como únicos
mecanismos idóneos para frenar la grave y sistemática vulneración de los
derechos a que es sometida la población desplazada.
Además de esto, observa la Sala que tanto Fonvivienda como
Acción Social admiten que la accionante interpuso un recurso de reposición
contra la Resolución 602 de 16 de diciembre de 2008, por medio de la cual le
fue negado el subsidio de vivienda. No obstante, al tiempo de presentación de
la demanda, en febrero de 2009, el recurso no había sido respondido. Esta
omisión injustificada de Fonvivienda deja a la accionante en un estado de
incertidumbre frente a la realización de su derecho fundamental y, en
principio, le impide agotar la vía gubernativa o acudir ante la vía contencioso
administrativa. Esto significa que no puede hacer uso de los medios que formalmente
tiene a su alcance. En este orden de ideas, la acción de tutela se convierte en
el único medio idóneo y eficaz para obtener el amparo de sus derechos
fundamentales y, por lo tanto, la acción de tutela es procedente.
6.3 Superado el examen sobre la procedibilidad, entra la
Sala a analizar si el rechazo de la postulación para el subsidio de vivienda es
violatorio de los derechos fundamentales de la accionante o si, por el
contrario, la decisión por medio de la cual fue comunicado el rechazo se ajusta
a la normatividad sobre la política pública sobre vivienda para la población
desplazada y a los criterios constitucionalmente admisibles para interpretar
las normas que le atañen a este grupo poblacional.
6.4
Fonvivienda rechazó la postulación de la accionante a las convocatorias de
subsidio de vivienda hechas en el año 2007, argumentando para ello que la
accionante se presentó voluntariamente dentro de la modalidad “adquisición
de vivienda nueva o usada y dentro del programa de retorno”, y que, sin
embargo, cuando se efectuó el cruce de información con las bases de datos de
las entidades señaladas en el artículo 35 del Decreto 975 de 2004, se encontró
que la peticionaria “registra una propiedad en el Municipio de CHAPARRAL –
TOLIMA.”
A
juicio de las entidades accionadas esta situación genera el rechazo de la
postulación conforme a lo dispuesto en las siguientes normas:
(i) Artículos sexto y séptimo de la Ley 3 de 1991 que
establecen que el aspirante a beneficiario del Subsidio Familiar de Vivienda
debe carecer de recursos suficientes para obtener una solución de vivienda[36];
(ii) El “literal “d” del artículo 28 del Decreto
975 de 2004 (modificado por el artículo 2° del Decreto No. 378 de 2007)”, de
acuerdo con el cual “no pueden postular al Subsidio Familiar de Vivienda los
hogares que presenten alguna de las siguientes condiciones: “d) En caso de
adquisición o construcción en sitio propio, cuando alguno de los miembros del
hogar sea propietario o poseedor de una vivienda a la fecha de postular”[37];
(iii) El Decreto 951 de 2001 que en su artículo 5
consagra que: “para cada componente señalado en el artículo anterior, se
promoverá un tipo de solución de vivienda adecuada a la condición de
desplazado, así: 1. Para el retorno se promoverá la aplicación del subsidio de
que trata este decreto en el siguiente orden de prioridades: (…) c) Adquisición
de vivienda nueva o usada (urbana o rural) para hogares no propietarios (…)”
6.5 Si bien la Sala encuentra que Fonvivienda realizó un
esfuerzo por motivar su decisión conforme a la legislación, observa que este
fundamento consiste en algunas normas inaplicables, y otras respecto de las
cuales fueron empleados criterios de interpretación que desconocen la especial
protección constitucional de que es merecedora, así como el principio de favorabilidad.
En primer lugar, una de las normas que sirvió de base a la
decisión de Fonvivienda fue el artículo 28 del Decreto 975 de 2004, según el
cual se encuentran en imposibilidad para postularse al subsidio de vivienda
cuando “en el caso de adquisición o construcción en sitio propio, (…) alguno
de los miembros del hogar sea propietario o poseedor de una vivienda a
la fecha de postular”. Esta norma no era aplicable a la postulación de la
accionante ya que para la época en que esta radicó su solicitud -8 de junio de
2007- el artículo 28 había sido modificado por el artículo segundo del Decreto
378 expedido el 12 de febrero de 2007, en el sentido de indicar que una familia
se encuentra imposibilitada para postularse al subsidio familiar de vivienda “en
caso de adquisición o construcción en sitio propio, cuando alguno de los
miembros del hogar sea propietario de otra vivienda a la fecha de
postular”. (énfasis fuera del texto). Con la modificación introducida por
el Decreto 378 de 2007, la prohibición de postulación anotada solamente cobija
a quienes son propietarios al momento de su inscripción.
En el caso bajo examen, se constata que la accionante no es
propietaria del inmueble cuya titularidad le endilga Fonvivienda. Como verificó
la Sala con el folio de matrícula inmobiliaria No. 355-225527, que corresponde
al inmueble referido por la entidad accionada, la inscripción de la accionante
en el folio obedece a una compraventa de posesión de mejoras que fueron
constituidas por la vendedora en el año de 1998 sobre un lote de terreno
ubicado en zona urbana del municipio de Chaparral. Estos negocios fueron
registrados en la columna de falsa tradición. De este modo, la accionante
únicamente es poseedora respecto del bien inmueble y, por ello, Fonvivienda no
podía aplicarle la restricción para la postulación, pues esta categoría se
encuentra excluida dentro de la norma vigente.
En segundo lugar, la mencionada
causal de imposibilidad para postular al subsidio, contemplada tanto en el
artículo original del Decreto 975 de 2004 como en el Decreto 378 de 2007,
indica que la calidad de propietario de una vivienda debe ostentarse “a la
fecha de postular” al subsidio. Contrario a ello, se evidencia que la
accionante adquirió la posesión de mejoras con posterioridad a la postulación:
esta se hizo el 8 de junio de 2007, en tanto que el contrato de compraventa de
la posesión de las mejoras fue realizado mediante escritura número 166 del 17
de septiembre de 2007, la cual fue registrada el día 20 del mismo mes y año.
Esto quiere decir que el contrato se celebró tres meses después de la
postulación. Por lo tanto, en ningún caso le era dable a Fonvivienda aplicar la
causal de imposibilidad para postular al subsidio.
En tercer lugar, tampoco
encuentra la Sala que sea plausible sustentar el rechazo de la postulación en
lo dispuesto en el numeral 1, artículo 5 del Decreto 951 de 2001 que reza:
“Para cada componente señalado
en el artículo anterior, se promoverá un tipo de solución de vivienda adecuada
a la condición de desplazado, así:
1. Para el retorno se
promoverá la aplicación del subsidio de que trata este decreto en el siguiente
orden de prioridades: (..) c) Adquisición de vivienda nueva o usada (urbana o
rural) para hogares no propietarios (…)”.
Como se desprende claramente del
texto, el objetivo de la norma es establecer un orden de prioridades para la
aplicación del subsidio familiar de acuerdo con el tipo de solución de vivienda
al que desee acceder el postulante, y a la política dentro de la cual se
inscriba, sea esta de retorno o de reubicación. El artículo no consagra los
requisitos para negar o aprobar el subsidio y, considera la Sala que no es
posible establecer una interpretación en este sentido. Por lo tanto, no era
admisible que Fonvivienda basara el rechazo del subsidio en la afirmación de
que la accionante no cumplía con todos los requisitos contenidos en el
decreto.
En suma, Fonvivienda aplicó de
manera errónea las disposiciones normativas relativas a los requisitos mínimos
que debe cumplir un hogar que se postula para ser beneficiario del subsidio de
vivienda porque no consideró la naturaleza del derecho de la accionante sobre
el bien inmueble; no contempló la modificación hecha a los decretos que
consagran las causales de imposibilidad para postular; no tuvo en cuenta todos
los elementos que componen dichas causales; y consideró como una restricción
para el acceso al subsidio una norma cuya finalidad no era la de restringir.
Por esta vía, negó injustificadamente la solicitud de la accionante que se
encuentra en condición de desplazamiento, vulnerando así su derecho al debido
proceso y a la vivienda digna.
6.6 Con todo, no puede dejar de
advertir la Sala que las entidades demandadas enfatizan el hecho de que cuando
la accionante marcó en el formulario que se postulaba para el subsidio en la
modalidad de “adquisición de vivienda nueva o usada para hogares no
propietarios, cuando el hogar retorne voluntariamente al municipio de
ocurrencia del desplazamiento”[38], lo hizo sin
ningún tipo de constreñimiento o limitante; y que “las condiciones de
postulación son claras y los programas a los cuales podían aplicar son claros”.
Por esta razón, sin lugar a duda, debía entenderse que la accionante deseaba
retornar al lugar del cual fue desplazada, y que comprendió y aceptó las
condiciones bajo las cuales se otorga el subsidio para el retorno, tal como lo
señala el artículo 7 de la Ley 3 de 1991[39].
A juicio de la Sala, un
argumento de este tipo desconoce plenamente la obligación de dar una
interpretación favorable a las normas aplicables a la población desplazada,
teniendo en cuenta el marco normativo que consagra su especial protección y,
sobre todo, contemplando las condiciones especiales de vulnerabilidad en que se
encuentra la población desplazada en su conjunto, por desconocer sus derechos,
o por verse enfrentadas a situaciones a las autoridades que les dificultan un
acceso informado y libre de apremios.
En efecto, advierte la Sala que
el formulario en el cual la persona indica la modalidad de subsidio a que
quiere postularse no pregunta de manera explícita si la persona desea retornar
o no al lugar del cual fue expulsado violentamente. Lo único que se observa es
una lista de posibilidades dentro de las cuales la adquisición de vivienda
nueva o usada para no propietarios, solamente puede darse dentro del programa
de retorno. Esto se explica claramente al tenor de las disposiciones que se
examinaron en el numeral anterior, especialmente por el decreto que consagra la
prioridad dentro de la entrega de subsidio a ciertas modalidades del mismo. No
obstante, esta explicación no se encuentra claro en el formulario y no existe
un argumento para considerar razonable que los postulantes que hacen parte de
la población desplazada deban conocer con exactitud esta información y su
sentido.
Muestra de ello es que la propia accionante manifiesta tanto
en el escrito de tutela como en la declaración rendida ante el juez de primera
instancia que no tenía pleno conocimiento de que el acceso al subsidio que
solicitaba se encontraba sujeto al retorno, y que no desea retornar a un
municipio en el cual su vida estuvo amenazada:
“no
me pueden obligar a disfrutar de un bien en el sitio donde salí desplazada por
culpa de los actores armados al margen de la ley que opera en esa región.
Poniendo en peligro la integridad de mi núcleo familiar. Negándome el derecho
al subsidio para acceder a la vivienda digna rural como ciudadana campesina
colombiana y familia en situación de desplazamiento forzado.”[40]
“NO VOY A SER REUBICADA
Y TAMPOCO HE MANIFESTADO MI INTENCION DE RETORNAR AL LUGAR DE DONDE FUI
DESPLAZADA. SOBRE LAS CONDICIONES DE SEGURIDAD ACTUALES DEL MUNICIPIO DE
CHAPARRAL NO TENGO CONOCIMIENTO SOBRE LA SITUACION DE ORDEN PUBLICO DEL
MUNICIPIO DE  CHAPARRAL”[41].
Así las
cosas, Fonvivienda no podía tomar lo consignado por la actora en el
formulario de postulación como la manifestación clara e inequívoca de su deseo
de retornar a Chaparral (Tolima) y, condicionar a esta voluntad la entrega del
subsidio de vivienda. Esta interpretación desconoce la interpretación favorable
tal como la que brinda la Resolución 1031 de 3 de junio de 2009, la cual
permite a la población desplazada emplear el subsidio familiar en cualquier
parte del país, independientemente de la modalidad de solución de vivienda a la
que se postuló.
Por eso, la manifestación de la accionante sobre el retorno
no puede constituir una razón para negar el acceso al subsidio de vivienda y,
no puede tomarse como una decisión irrevocable si la entidad correspondiente no
ha ejercido su obligación constitucional de orientar al postulante durante el
diligenciamiento del formulario, cerciorándose de que entiende plenamente las
condiciones del subsidio y de que tiene o no intenciones de retornar al lugar
del cual fue desplazado.
6.7 En la misma dirección, considera la Sala que las
entidades accionadas no podían afirmar de manera escueta que la única
alternativa al rechazo del subsidio para la accionante es que se presente a una
nueva convocatoria de subsidios “en la modalidad que más le favorezca”.
Esto último, en sí mismo, vulnera el componente mínimo del
derecho a la vivienda digna de que son titulares las personas en condición de
desplazamiento, que ordena a las entidades que conforman el SNAIPD y, en
especial a Acción Social como cabeza del sistema, proporcionar una asesoría
clara, precisa y entendible sobre los procedimientos que debe seguir la
población desplazada para ser beneficiaria de los programas de vivienda, así
como eliminar las barreras que impiden su acceso a los mismos.
Para la Sala, aún en caso de que existan razones
constitucionalmente admisibles para negar la adjudicación del subsidio de
vivienda a la accionante, o rechazar su postulación, persiste la obligación de
la entidades de brindar una asesoría completa para que la persona pueda
solventar sus necesidades en materia de vivienda, puesto que ellas no se suplen
con la negativa del subsidio, y este es un componente imprescindible para
superar la condición de desplazamiento.
Por eso, ante la negativa del subsidio, deben brindarse
otras indicaciones que no se limiten a la sugerencia de una nueva postulación
en otra modalidad, sino que se extiendan a la explicación sobre las razones por
las cuales no fue concedido el subsidio y, en caso de que se trate de un error
cometido por el postulante, que oriente a la persona en condición de
desplazamiento sobre la forma en la que puede superar dicha equivocación.
6.8 Ahora bien, teniendo en cuenta que la decisión de
Fonvivienda respecto de la accionante vulnera sus derechos fundamentales y, por
tanto, debe revocarse, en este caso particular encuentra la Sala dos
situaciones. La primera de ellas es que el único motivo expresado por las
entidades para negar el subsidio de vivienda a la accionante, tanto en la
Resolución 602 de 2008 como en la respuesta a la demanda de tutela, es que “el
hogar tiene una o más propiedades a nivel nacional”. No encuentra la Corte
que Fonvivienda tenga más motivos relevantes para rechazar la postulación de la
accionante.
La segunda, es que la solicitud de tutela de la accionante
se presentó luego de que Fonvivienda agotara los procedimientos ordinarios
previstos con el fin de calificar la solicitudes de todas las personas en
condición de desplazamiento que se presentaron para la convocatoria de subsidio
de vivienda nacional del año 2007. Así se evidencia en la Resolución 510 de
2007 –que asignó el subsidio a un primer grupo de postulantes- y las
Resoluciones 601 y 602 del mismo año, que adoptaron una decisión respecto del
resto de postulantes que se encontraba en situación de calificados, rechazados
o cruzados.
6.9 De conformidad con lo expuesto, la Sala revocará las
sentencias de instancia que negaron el amparo del derecho a la vivienda digna
y, en su lugar, concederá la tutela. Sin embargo, teniendo en cuenta las
consideraciones hechas previamente, no encuentra la Sala que ordenar una nueva
evaluación de la postulación de la accionante, teniendo como base la misma
inscripción, logre conjurar de manera definitiva la violación a los derechos
fundamentales que se ha constatado. En consecuencia, solo para este caso, ordenará
a la Directora Ejecutiva de Fonvivienda que expida un nuevo acto administrativo
mediante el cual asigne el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social a la
postulante Luz Dary Quiñonez de Palomino, y modifique en su parte pertinente la
Resolución 602 del 16 de diciembre de 2008, que rechazó su postulación al
subsidio. Para ello, debe adelantar los ajustes administrativos y
presupuestales a que haya lugar.
También ordenará al Director de Acción Social que en su
condición de coordinador del SNAIPD, realice las actividades de asesoría y coordinación
que le corresponden durante este trámite, de manera tal que la accionante pueda
superar los obstáculos que le impiden acceder al subsidio de vivienda y a los
demás programas tendientes a lograr el restablecimiento económico. Con este
propósito, debe brindar una información clara y precisa acerca de (i) los
bienes y servicios a los que tiene derecho; (ii) los momentos en los que éstos
van a ser prestados; (iii) los responsables específicos de su prestación; (iv)
los procedimientos y requisitos necesarios para su puntual prestación; y (v)
los remedios a los que tiene derecho si no se cumple lo prometido.
RESUELVE:
Primero.-
REVOCAR los fallos proferidos por la Sala Quinta de Decisión el Tribunal
Contencioso Administrativo del Huila, el 11 de febrero de 2009, y por la Sección
Segunda, Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado, el 27 de abril de 2009. En su lugar CONCEDER el amparo de los
derechos fundamentales de la señora Luz Dary Quiñonez de Palomino en los
términos expuestos en esta providencia.
Segundo.- ORDENAR a la
Directora Ejecutiva del Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda, que dentro de
los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de la presente
providencia, asigne un Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en la
modalidad de adquisición de vivienda nueva o usada a la postulante Luz Dary
Quiñonez de Palomino, y que modifique en lo pertinente la Resolución 602 de
diciembre de 2008, mediante la cual se rechazó la postulación de la misma, para
lo cual deberá adelantar los ajustes administrativos y presupuestales a que
haya lugar.
Tercero.- ORDENAR al Director de Acción Social que
dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la presente
providencia, adopte las medidas inmediatas que garanticen a la señora Luz Dary
Quiñonez de Palomino la asesoría durante el proceso de adjudicación y
desembolso del subsidio de vivienda a la accionante, señalando para ello (i)
los bienes y servicios a los que tiene derecho; (ii) los momentos en los que
éstos van a ser prestados; (iii) los responsables específicos de su prestación;
(iv) los procedimientos y requisitos necesarios para su puntual prestación; y
(v) los remedios a los que tiene derecho si no se cumple lo prometido.
Cuarto.- ORDENAR a la Directora Ejecutiva del
Fondo Nacional de Vivienda y el Director de Acción Social que, en un (1) mes
contado a partir de la notificación de esta providencia, informe sobre el
cumplimiento de los numerales segundo y tercero a la Sala Quinta de Decisión el
Tribunal Contencioso Administrativo del Huila que actuó como juez de primera
instancia en el proceso de tutela de la referencia.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional.
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado Ponente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Impedimento
aceptado.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
[1] Art. 1 de la Resolución 602 de 16 de diciembre de 2008 expedida por
Fonvivienda.
[2] Foliio. 1
[3] Foliio 2.
[4] “Verificación de información. Antes de proceder a la calificación
de las postulaciones, la entidad otorgante del subsidio familiar de vivienda
verificará la información suministrada por los postulantes (…)”
[5] Esta modalidad está contemplada en el artículo 5 del Decreto 951 de
2001 que reza: “Para cada componente señalado en el artículo anterior, se
promoverá un tipo de solución de vivienda adecuada a la condición de
desplazado, así: 1. Para el retorno se promoverá la aplicación del subsidio de
que trata este decreto en el siguiente orden de prioridades: a) Mejoramiento de
vivienda o construcción en sitio propio para hogares propietarios; b)
Arrendamiento de vivienda urbana o rural para hogares no propietarios; c)
Adquisición de vivienda nueva o usada (urbana o rural) para hogares no
propietarios. 2. Para la reubicación se promoverá la aplicación del
subsidio de que trata este decreto en el siguiente orden de prioridades: a)
Arrendamiento de vivienda urbana o rural para hogares propietarios y no
propietarios; b) Mejoramiento de vivienda o construcción en sitio propio para
hogares propietarios; c) Adquisición de vivienda nueva o usada rural (urbana o
rural) para hogares propietarios”. (énfasis fuera del texto)
[6] Ley 3 de 1991 “por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de
Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el
Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones”. Art. 7
“(…) El acto de postularse implica la aceptación por parte del beneficiario
de las condiciones bajo las cuales se otorga el subsidio”.
[7] Así lo disponen las leyes 99 de 1993, 489 de 1998, y el artículo 2 del
Decreto 216 de 2003.
[8] Tal como se señala en el Decreto 555 de 2003.
[9]  Folio 141 cuaderno principal.
[10] Folio 93 cuaderno principal.
[11] Ver, entre otras, la sentencia T-1115 de 2008.
[12] Sentencia T-1346 de 2001. En la
sentencia T-268 de 2003 se acogió la definición de desplazados que consagran
los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno.
[13] Los motivos y las manifestaciones de esta vulnerabilidad acentuada han
sido caracterizados por la Corte desde diversas perspectivas. Así, por ejemplo,
en la sentencia T-602 de 2003 se precisaron los efectos nocivos de los
reasentamientos que provoca el desplazamiento forzado interno dentro de los que
se destacan “(i) la pérdida de la tierra y de la vivienda, (ii) el
desempleo, (iii) la pérdida del hogar, (iv) la marginación, (v) el incremento
de la enfermedad y de la mortalidad, (vi) la inseguridad alimentaria, (vii) la
pérdida del acceso a la propiedad entre comuneros, y (viii) la desarticulación
social”, así como el empobrecimiento y el deterioro acelerado de las
condiciones de vida. Por otra parte, en la sentencia T-721 de 2003 (i) se
señaló que la vulnerabilidad de los desplazados es reforzada por su
proveniencia rural y (ii) se explicó el alcance de las repercusiones
psicológicas del desplazamiento y se subrayó la necesidad de incorporar una
perspectiva de género en el tratamiento de este problema, por la especial fuerza
con la que afecta a las mujeres.
[14] Ver, entre otras, las sentencias T-419 de 2003, SU-1150 de 2000.
[15] Corte Constitucional, Sentencia SU-1150 de 2000.
[16] Sentencia T-098 de 2002.
[17] Sentencia T-268 de 2003.
[18] Sentencia T-669 de 2003.
[19] Ver entre otras las sentencias T-1115 de 2008, T-468 de 2006, T-1144
de 2005, T-1076 de 2005, T-882 de 2005, T-563 de 2005, T-175 de 2005, T-1094 de
2004, y T-740 de 2004.
[20] “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés
Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto
de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones”.
[21] “Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 3ª
de 1991 y 387 de 1997, en lo relacionado con la vivienda y el subsidio de
vivienda para la población desplazada”.
[22] Ver al respecto la sentencia T-791 de 2004.
[23] “Por el cual se suprime el Instituto Nacional de Vivienda de
Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe, y se ordena su liquidación.”
[24] “Por el cual se crea el Fondo Nacional de Vivienda Fonvivienda”.
[25] El Decreto 2190 de 2009 “Por el cual se reglamentan parcialmente
las Leyes 49 de 1990, 3 de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 812 de
2003 en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero
para áreas urbanas”, derogó el Decreto 975 de 2004.
[26] “Por la cual se adoptan medidas para la prevención del
desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización
socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de
Colombia”.
[27] El artículo 12 del Decreto 4429 de 2005 “Por
el cual se modifican los Decretos 975 de 2004, 3169 de 2004, 3111 de 2004, y
1526 de 2005, y se establecen los criterios especiales a los que se sujetará el
otorgamiento de subsidios familiares de vivienda de interés social con cargo a
los recursos de la Bolsa Única Nacional, y se dictan otras disposiciones”.
[28] “Por medio del cual se modifica
parcialmente el Decreto 951 de 2001 en lo relacionado con el Subsidio Familiar
de Vivienda de Interés Social Rural para la Población Desplazada por la
Violencia.”
[29] “Por medio del cual se reglamentan parcialmente las Leyes 49 de
1990, 3ª de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 812 de 2003 en lo
relacionado con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural.”
[30] Sentencia T-025/04 y Principios Rectores del Desplazamiento Forzado
No. 18 y 21
[31] Ver entre otras la sentencia T-585 de 2006.
[32] Ver sentencias T-216 A de 2008 y T-585 de 2006, SU-1150 de 2000 y
T-025 de 2004.
[33] Ver sentencia T-585 de 2006.
[34] El artículo 2 de la Ley 387 de 1997
predica: “Artículo
2º. De los principios. La interpretación y aplicación de la presente Ley se
orienta por los siguientes principios: // 1º. Los desplazados forzados tienen
derecho a solicitar y recibir ayuda internacional y ello genera un derecho
correlativo de la comunidad internacional para brindar la ayuda humanitaria. // 2º. El desplazado forzado
gozará de los derechos civiles fundamentales reconocidos internacionalmente. // 3º. El desplazado y/o
desplazados forzados tienen derecho a no ser discriminados por su condición
social de desplazados, motivo de raza, religión, opinión pública, lugar de
origen o incapacidad física. // 4º. La familia del desplazado forzado deberá beneficiarse del
derecho fundamental de reunificación familiar. // 5º. El desplazado forzado tiene
derecho a acceder a soluciones definitivas a su situación. // 6º. El desplazado forzado
tiene derecho al regreso a su lugar de origen. // 7º. Los colombianos tienen derecho a
no ser desplazados forzadamente. // 8º. El desplazado y/o los desplazados forzados tienen
el derecho a que su libertad de movimiento no sea sujeta a más restricciones
que las previstas en la Ley. // 9º. Es deber del Estado propiciar las condiciones que
faciliten la convivencia entre los colombianos, la equidad y la justicia
social.”
[35] Ver entre otras la sentencia T-136 de 2007.
[36] Artículo 6 Ley 3 de 1991: “Establécese el Subsidio Familiar de
Vivienda como un aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por una sola
vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de
interés social, sin cargo de restitución siempre que el beneficiario cumpla con
las condiciones que establece esta Ley. // La cuantía del subsidio será determinada
por el Gobierno Nacional de acuerdo con los recursos disponibles, el valor
final de la solución de vivienda y las condiciones socioeconómicas de los
beneficiarios.” El artículo 7° dispone lo siguiente: “Artículo 7º.-
Podrán ser beneficiarios del Subsidio Familiar de Vivienda los hogares de
quienes se postulen para recibir el subsidio, por carecer de recursos
suficientes para obtener una vivienda, mejorarla o habilitar legalmente los
títulos de la misma; el reglamento establecerá las formas de comprobar tales
circunstancias. // A las postulaciones aceptables se les definirá un orden
secuencial para recibir la asignación del subsidio de acuerdo con las
calificaciones de los aportes del beneficiario a la solución de vivienda, tales
como ahorro previo, cuota inicial, materiales, trabajo o su vinculación a una
organización popular de vivienda. El acto de postularse implica la aceptación
por parte del beneficiario de las condiciones bajo las cuales se otorga el
subsidio.”
[37] Foliio. 57
[38] Foliio. 36. “Formulario de inscripción para población en
situación de desplazamiento. Vivienda nueva o usada, construcción en sitio
propio, mejoramiento, arrendamiento, para zonas urbanas”.
[39] Ver cita No. 6
[40] Folio. 2
[41] Folio. 156