C-612-96
Sentencia C-612/96
Sentencia
C-612/96
DECRETO
COMPILADOR-Competencia
sobre artículos
Esta Corporación
señaló que corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado,
conocer de los distintos artículos de estos decretos compiladores, pues si bien
el decreto es en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son
materialmente legales.
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Límite
presupuestal de contralorías y personerías
Referencia:
Expediente D-1314
Normas acusadas:
Artículos 28 de la Ley 225 de 1995 y 106 del Decreto Ley 0111 de 1996.
Actor: Iván Darío
Gómez Lee.
Tema:
Cosa juzgada.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
trece (13) de noviembre de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Carlos Gaviria
Díaz, y por los Magistrados  Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell,
Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera
Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo
Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Iván
Darío Gómez Lee presenta demanda de inconstitucionalidad contra  los artículos
28 de la Ley 225 de 1995 y 106 del Decreto Ley 0111 de 1996, la cual fue
radicada con el número D-1314.  Cumplidos, como están, los trámites previstos
en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir
el asunto por medio de esta sentencia.
II. DEL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISIÓN.
El artículo 28 de la
Ley 225 de 1993 preceptúa lo siguiente:
LEY 225 DE 1995
POR LA CUAL SE MODIFICA LA LEY  ORGÁNICA DE
PRESUPUESTO
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
(...)
ARTICULO 28. Los
alcaldes y los concejos distritales y municipales, al elaborar y aprobar los
presupuestos, respectivamente, tendrán en cuenta que las apropiaciones para
gastos de funcionamiento de las contralorías y personerías, no podrán ser
superiores a las que fueron aprobadas en el presupuesto vigente, incrementadas
en un porcentaje igual al índice de precios al consumidor esperado para la
respectiva vigencia fiscal.
Por su parte, el
artículo 106 del Decreto No 0111 de 1996 preceptúa lo siguiente:
Decreto Número 111 de 1996
"Por el cual se compilan la ley 38 de
1989, la ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto
Orgánico del Presupuesto"
El Presidente de
la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y
legales, en especial las conferidas por la Ley 225 de 1995, y
CONSIDERANDO
Que la Ley 225 de
1995 introdujo algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 y a la Ley 179 de
1994, Orgánicas del Presupuesto, y en su artículo 24 autorizó al Gobierno para
compilar las normas de las tres leyes mencionadas, sin cambiar su redacción ni
contenido;
Que la
compilación que el Gobierno efectúa mediante el presente Decreto será el
Estatuto Orgánico del Presupuesto, según lo dispone el artículo 24 de la Ley
225 de 1995,
DECRETA:
(...)
ARTICULO 106. Los
alcaldes y los concejos distritales y municipales, al elaborar y aprobar los
presupuestos, respectivamente, tendrán en cuenta que las apropiaciones para
gastos de funcionamiento de las contralorías y personerías, no podrán ser
superiores a las que fueron aprobadas en el presupuesto vigente, incrementadas
en un porcentaje igual al índice de precios al consumidor esperado para la
respectiva vigencia fiscal (Ley 225 de 1995, art. 28)
III. LA DEMANDA
El actor considera
que las  disposiciones demandadas violan los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 113,
119, 151, 267, 272., 287, 346, 347, 352 y 353 de la Constitución Política.
Según su criterio, las normas desconocen la autonomía presupuestal,
administrativa y funcional de las entidades territoriales y de control, pues
limitan los gastos de funcionamiento de las contralorías y personerías
municipales, con lo cual no sólo se vulnera la capacidad de decisión propia de
los municipios sino que se impide un ejercicio adecuado de la función fiscalizadora,
pues con tales limitaciones no se pueden satisfacer mínimamente las necesidades
de funcionamiento de esas entidades de control. Además, considera el
demandante, también se vulnera la autonomía de las contralorías pues, conforme
al artículo 267 de la Carta, corresponde a estas entidades presentar su propio
presupuesto sin la intervención previa de otras dependencias, cualquiera que
sea el orden a que pertenezcan, ya que el "principio de la autonomía tanto
presupuestal como administrativa de los organismos de control, radica en la
necesidad de asegurar que las entidades  sometidas a su control  fiscal, no
interfieran en sus funciones o actividades". Señala entonces al respecto
el actor:
Los artículos
demandados, de acuerdo con lo anteriormente expuesto, atentan contra la
autonomía administrativa y presupuestal que la Carta señala de manera expresa a
las entidades de dichos órdenes. De paso, irrumpen en la gestión que tiene que
llevar a cabo las contralorías, ya que a ellas en virtud de la Constitución y
la ley, les corresponde la efectividad de la gestión fiscal, y por ello no
resulta claro que garantice de manera plena los principios deberes y derechos
consagrados en la Carta, según mandato del artículo 2º. De la norma superior,
por cuanto que el mayor grado de autonomía en el ejercicio del control depende
de los recursos, humanos, técnicos, financieros, logísticos que se obtengan
para la realización de aquella tarea.
Por todo ello,
considera el demandante, las normas acusadas afectan también la autonomía
funcional de las entidades de control, ya que el mayor grado de independencia
en el ejercicio del control depende de los recursos humanos, técnicos,
financieros y logísticos que se obtengan para la realización de la mencionada
función. Concluye entonces el actor que las normas demandadas desconocen que la
Constitución "estableció a las contralorías como órganos de control
independientes de las ramas del poder público, y las dotó de autonomía
funcional, administrativa y presupuestal" pues es indudable que tales
normas van a provocar un déficit de recursos dentro de los presupuestos de las
contralorías y han creado "en favor de la administración un medio de
presión sobre los contralores o por lo menos una intromisión en su manejo
presupuestal y por ende administrativo y funcional."
IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS
El ciudadano Manuel
Ávila Olarte, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
interviene en el proceso para defender la constitucionalidad del contenido
normativo demandado pues considera que la disposición acusada no vulnera la
autonomía presupuestal de las entidades territoriales sino que busca asegurar
que, dentro del marco de la descentralización, se dé aplicación al principio de
prioridad del gasto público social. Según su criterio:
"(S)i las
competencias, en lo que tiene que ver con la prestación de los servicios
públicos, aumentan para las entidades territoriales, como consecuencia de este
fenómeno, a través del gasto público social descentralizado, es lógico que
tienda a primarse éste, en relación con la inversión en gastos de
funcionamiento.
La delimitación
de los gastos de funcionamiento a un máximo razonable, es uno de los mecanismos
para lograr que, dentro de los respectivos presupuestos municipales y
distritales, el gasto social descentralizado tenga la primacía que ordena la
carta Política en su artículo 350.
Ahora bien, aun
cuando no existe una diferencia tajante entre los gastos de inversión social y
los de funcionamiento en sectores como la salud o la educación, por ejemplo, en
el caso del ejercicio del control fiscal, es nítido su enmarcamiento dentro de
estos últimos. Asegura, en tal sentido, tal proceso descentralizador el que los
gastos de funcionamiento de las contralorías y personerías estén limitados,
como lo están por la Ley Orgánica de Presupuesto."
De otro lado,
considera el interviniente, que en el presente caso se aplican los criterios de
la sentencia C-520/94, que llevaron a la Corte a declarar la exequibilidad de
la Ley 60 de 1993, la cual estableció unos porcentajes para la distribución de
los recursos en materia de inversión social provenientes de la participación de
los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, pues en todos estos
casos se trata de racionalizar el gasto público, y en particular, el gasto en
funcionamiento, "en el marco de una hacienda pública con recursos
limitados y escasos."
Además, según el
ciudadano, las normas acusadas armonizan con las funciones propias de las
contralorías, pues el control previo y perceptivo de la anterior Constitución
fue sustituido por un control posterior y selectivo "que, por sus mismas
características, debe responder a mínimos principios de eficiencia".
Igualmente, según lo preceptuado por los artículos 209 y 269 de la Carta, las
entidades de la administración pública en todos sus niveles tendrán un control
interno, lo cual justifica el carácter selectivo del control fiscal exterior
"en la medida en que este último analizará espacios que el interno no
abarque bajo el criterio de la colaboración armónica de los órganos que
conforman el Estado." Y, por si no fuera poco, el artículo 270 prevé
"la existencia de diversos tipos de participación para que los ciudadanos
puedan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles
administrativos. " Todo esto justifica las limitaciones establecidas por
la Ley 225 de 1995, pues el "criterio de eficiencia que debe caracterizar
el ejercicio de control fiscal externo de la administración, es el que explica
la existencia de un control fiscal respecto de la gestión fiscal de la
Contraloría General de la República y de cada una de las contralorías en el
orden territorial, de acuerdo con el artículo 274 constitucional."
Finalmente, señala
el interviniente, las normas acusadas no vulneran la autonomía presupuestal de
las entidades territoriales ni de las contralorías pues, conforme a la
jurisprudencia de la Corte, que el ciudadano cita ampliamente, la autonomía de
las contralorías no significa que ellas presenten directamente el proyecto de
presupuesto a la respectiva corporación pública pues "tal función
corresponde  constitucionalmente al gobierno nacional, departamental, municipal
y distrital". Por ello, según el ciudadano, la atribución a los órganos de
elección popular en cada uno de los niveles territoriales de "funciones en
relación con la presentación y la aprobación del presupuesto de las
contralorías respectivas no significa que exista injerencia indebida por parte
de aquellos en la autonomía presupuestal de las contralorías que se refiere al
manejo interno de los recursos atribuidos a las mismas." Todo ello explica
que el artículo 308 de la Constitución faculte a la ley para limitar las
apropiaciones presupuestales para gastos de funcionamiento de las contralorías
departamentales, norma aplicable, según el ciudadano, al caso de las contralorías
municipales.
V. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
En su concepto de
rigor, el Procurador General de la Nación (E), José León Jaramillo Jaramillo,
solicita a la Corte declarar exequible el artículo 28 de la Ley 225 de 1995 e
inhibirse en relación con el artículo 106 del Decreto 111 de 1996.
En primer término,
la Vista Fiscal considera que la Corte no es competente para conocer de la
constitucionalidad del artículo 106 del decreto 111 de 1996 pues, conforme a la
sentencia C-541 de 1995, los decretos  que se limitan a compilar las normas
orgánicas en materia presupuestal, sin cambiar su redacción y contenido -como
es el caso del decreto 111 de 1995, al cual pertenece el artículo 106
impugnado-, no tienen fuerza de ley y tienen entonces el carácter de
"decreto ejecutivo cuyo conocimiento está atribuido al máximo Tribunal de
la Jurisdicción contencioso-administrativa".
Desde el punto de
vista material, el Procurador considera que el contenido normativo acusado se
ajusta a la Carta pues la ley orgánica puede "señalar a los entes
territoriales un parámetro cuantitativo máximo para la elaboración y aprobación
de los presupuestos de sus Contralorías y Personerías". Además, conforme a
la Constitución, el gobierno, al elaborar el presupuesto, debe estimar todos
los gastos del período fiscal y es con base en tal previsión que se discute el
presupuesto en la respectiva corporación pública. Armoniza pues con la Carta
que la ley orgánica del presupuesto limite el monto de los gastos de las
contralorías y personerías municipales, ya que de esa manera simplemente se
regula la facultad gubernamental de formular el presupuesto incorporando los
gastos de la administración decretados por el Congreso.
De otro lado, el
Procurador considera que lo acusado no lesiona la autonomía presupuestal de las
contralorías municipales y distritales, pues tal autonomía no implica "la
atribución de programar y presentar directamente a las corporaciones de
elección popular su propio presupuesto sin injerencia alguna -pues por mandato
constitucional esas facultades están radicadas en el órgano ejecutivo quien,
según se analizó atrás, no actúa con absoluta libertad ya que el proyecto de
gastos debe sujetarse a los que haya decretado el Congreso-". En ese mismo
orden de ideas, considera la Vista Fiscal, "no puede ser inherente a esa
autonomía una supuesta libertad en la formulación de sus gastos de
funcionamiento, sin estar sujetos a límites máximos impuestos legítimamente por
el legislador", todo lo cual armoniza con la jurisprudencia de la Corte
que,  en las sentencias C-592 de 1995 y C-101 de 1996, ha sostenido que la
autonomía presupuestal de la Contraloría no implica "la atribución para
presentar por separado sus gastos de funcionamiento, entre otras razones porque
al Gobierno le corresponde el manejo de la política fiscal de la Nación, porque
el principio de universalidad del presupuesto impone que en el respectivo
proyecto de apropiaciones estén contenidos la totalidad de los gastos y porque
la Contraloría, que es una sección dentro del Presupuesto, debe cumplir con el
deber genérico de colaboración."
A juicio del
Ministerio Público, la norma impugnada tampoco "infringe la autonomía  que
para la gestión de sus intereses le ha reconocido la carta de 1991 a los entes
territoriales, porque ella debe ejercerse dentro de los límites de la
Constitución y la ley", ni implica ninguna violación al principio de la
igualdad pues el trato desigual "encuentra un fundamento de orden
constitucional, como sucede en este caso en el cual se pretende efectivizar los
mandatos de los artículos 350 y 366 Superiores, atinentes a la priorización del
gasto público social."
VI. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1- Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del artículo 28 de la Ley 225 de 1995, ya que se trata
de la demanda de un ciudadano contra una norma legal.
2- En reciente
decisión, esta Corporación[1]
señaló que, "conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Carta, corresponde
a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los distintos
artículos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es en sí
mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son materialmente
legales".  La Corte señaló que lo anterior no implicaba ningún cambio de
jurisprudencia sino una precisión de sus alcances. Dijo entonces la
Corporación:
¿Significa lo
anterior un cambio de la jurisprudencia de la Corte en este campo? En manera
alguna, pues nótese que en la sentencia C-305/96 la Corte se inhibió de conocer
de una acusación contra la totalidad de un decreto compilador, pero no contra
uno o varios de los artículos que lo integran, pues consideró que el decreto
como tal es de naturaleza ejecutiva y, por ende, su conocimiento corresponde al
Consejo de Estado.  Esta tesis se reafirma en esta sentencia, por lo cual
corresponde al supremo tribunal de lo contencioso conocer de las acusaciones
que pongan en cuestión el decreto compilador como tal, por ejemplo, porque se
considere que hubo vicios de forma en su expedición. Sin embargo, no puede ese
tribunal pronunciarse sobre los artículos y los contenidos normativos que integran
tales decretos, pues se trata de normas legales, cuya competencia corresponde a
la Corte Constitucional. Es pues obvio que las decisiones del Consejo de Estado
sobre los decretos ejecutivos compiladores sólo recaen sobre la compilación
misma, pero no pueden afectar las normas materialmente legales  que integran
esos decretos, cuyo conocimiento ha sido atribuido a la Corte Constitucional.
Se trata pues de
una compleja distribución de competencias, la cual deriva de la particular
naturaleza de esos decretos compiladores[2].
La Corte es entonces
también competente para el estudio del artículo  106 del Decreto 111 de 1996.
Cosa juzgada
constitucional.
3- La presente
demanda fue admitida el 27 de mayo de 1996. Posteriormente, el  ocho (8) de
octubre  de 1996, esta Corporación se pronunció sobre la constitucionalidad de
las normas impugnadas. En efecto, la sentencia  C-508 de 1996 declaró
exequibles los artículos 28 de la Ley 225 de 1995 y  106 del Decreto 0111 de
1996, por lo cual ha operado la cosa juzgada constitucional (CP art. 243) y la
Corte se estará a los resuelto en la precitada sentencia.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Estarse a lo
resuelto en la sentencia  C-508 de 1996 que declaró EXEQUIBLES los artículos 28
de la Ley 225 de 1995 y  106 del Decreto 0111 de 1996.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA                   ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ       JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA                     ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                    Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ                   VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Sentencias C-508/96 MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento
Jurídico No 4.
[2]Ibídem, Fundamento Jurídico No
5.