C-109-96
Sentencia No
Sentencia No. C-109/96
TRATADO DE
NATURALEZA ECONOMICA Y COMERCIAL
Este tipo de
tratados se configura cuando los respectivos instrumentos presentan las
siguientes características: Que su objeto sea de naturaleza económica y
comercial; Que haya sido acordado en el ámbito de organismos internacionales, y
Que expresamente se haya previsto su aplicación provisional. Si estos tres
elementos están presentes en el Acuerdo objeto de control, aprobado por la ley
197 de 1995, esta Corporación asumirá su revisión en cuanto tratado de
naturaleza económica y comercial, y en consecuencia lo someterá al control
constitucional que señala el ordenamiento superior.
ACUERDO ENTRE
GOBIERNO COLOMBIANO Y PROGRAMA MUNDIAL DE ALIMENTOS DE NACIONES UNIDAS
En cuanto a la
materia regulada en el texto del instrumento analizado, esta Sala la encuentra
acorde y armónica con las disposiciones de la Constitución, por lo que
declarará la exequibilidad del tratado y de la ley que lo aprueba.
Ref.: Expediente
No. L.A.T. 048
Revisión de
constitucionalidad de la Ley 197 de 12 de julio de 1995, "Por medio de la
cual se aprueba el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Programa Mundial de Alimentos P.M.A. de las Naciones Unidas", firmado el
21 de julio de 1994
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá, D.C., marzo veintiuno
(21) de mil novecientos noventa y seis  (1996)
ANTECEDENTES
El 14 de julio de 1995, la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República, a través de oficio No. 04372,
remitió a esta Corporación, en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 10
del artículo 241 de la C.P., fotocopia auténtica de la Ley 197 de julio 12 de
1995, por medio de la cual se aprobó el Acuerdo entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Programa Mundial de Alimentos -P.M.A.- de las
Naciones Unidas, firmado el 21 de julio de 1994.
El día 14 de agosto de 1995, el Magistrado
Sustanciador a través de auto de la misma fecha, asumió la revisión de la Ley
197 de 12 de julio de 1995, y del tratado que la misma aprobó, para lo cual
ordenó la práctica de las siguientes pruebas: solicitó a las Secretarías
Generales de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, el envío
de la copia del correspondiente expediente legislativo; solicitó a la
Secretaría General del Ministerio de Relaciones Exteriores, certificación sobre
la naturaleza del Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Programa Mundial de Alimentos P.M.A. de las Naciones Unidas, aprobado a través
de la ley 197 de 12 de julio de 1995, y sobre el trámite que se le dió en ese
Ministerio; además ordenó que una vez cumplido lo anterior, se procediera a la
fijación en lista y a practicar el traslado correspondiente al Despacho del
Señor Procurador General de la Nación, para efectos de recibir el concepto de
su competencia.
Una vez cumplidos todos los trámites
indicados para esta clase de actuaciones procesales de control de
constitucionalidad, procede la Corte a pronunciar su decisión.
II. EL TEXTO DE LA NORMA QUE SE REVISA
LEY 197 DE 1995
"POR MEDIO
DE LA CUAL SE APRUEBA EL ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
Y EL PROGRAMA MUNDIAL DE ALIMENTOS -P.M.A.- DE LAS NACIONES UNIDAS",
firmado el 21 de julio de 1994.
REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
COMUNÍQUESE Y PUBLÍQUESE
EJECUTESE previa
revisión de la Corte Constitucional conforme al artículo 241-10 de la
Constitución Política.
Dada en Santafé de
Bogotá D.C., a  12 de julio de 1995
EL MINISTRO DE
RELACIONES EXTERIORES
RODRIGO PARDO GARCIA PEÑA
EL MINISTRO DE
AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
ANTONIO HERNANDEZ GAMARRA
EL CONGRESO DE COLOMBIA
D E C R E T A :
Visto el texto del
"ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y EL PROGRAMA
MUNDIAL DE ALIMENTOS -P.M.A.- DE LAS NACIONES UNIDAS", firmado el 21 de
julio de 1994.
(Para ser
transcrito: Se adjunta fotocopia del texto íntegro del instrumento
internacional mencionado, debidamente autenticado por el jefe de la Oficina
Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores).
ACUERDO ENTRE EL
GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y EL PROGRAMA MUNDIAL DE ALIMENTOS DE LAS
NACIONES UNIDAS
El Gobierno de la
República de Colombia, en adelante "El Gobierno" y el Programa
Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas en adelante el "P.M.A.",
CONSIDERANDO la
Resolución No. 1498 (XV) de la Asamblea General de las Naciones Unidas y la
Resolución No. 832 (XXXII) del Consejo Económico y Social de las Naciones
Unidas,
CONSIDERANDO el
informe y las propuestas conjuntas del Secretario General de las Naciones
Unidas y del Director de la FAO "sobre el Desarrollo Económico mediante
asistencia alimentaria" y "sobre procedimientos y disposiciones para
el empleo multilateral de excedentes alimentarios",
CONSIDERANDO que
mediante la resolución 1714 (XVI) de la Asamblea General de las Naciones Unidas
aprobada con fecha 19 de diciembre de 1961, y la resolución No. 1/61 de la
Conferencia de la FAO, adoptada el 24 de Noviembre de 1961 se estableció el
PROGRAMA MUNDIAL DE ALIMENTOS como un instrumento para la ejecución de
proyectos de desarrollo socio-económico en todos los países del mundo mediante
el suministro de asistencia alimentaria,
CONSIDERANDO la
conveniencia de una cooperación triangular entre el Gobierno de Colombia, el
PMA y otros países de América Latina y el Caribe, mediante la generación de
recursos a través de la monetización de productos del PMA para su utilización
en apoyo a proyectos de desarrollo socio-económico en países de América Latina
y el Caribe.
TENIENDO EN CUENTA
que el Instituto de Mercadeo Agropecuario -IDEMA, tiene experiencia en
monetización de trigo a través de la Bolsa Nacional Agropecuaria y que puede
cumplir con los requisitos exigidos para tal fin,
Han resuelto
celebrar el presente Acuerdo.
ARTICULO I
OBJETIVO GENERAL
El presente Acuerdo
tiene como objeto establecer los vínculos legales necesarios que permitan la
ejecución de operaciones de cooperación triangular entre Colombia, el PMA y
otros países de América Latina y el Caribe, con el fin de apoyar a estos países
en su empeño por incentivar a sus poblaciones en la ejecución de actividades
tendientes a su desarrollo socio-económico.
ARTICULO II
OBJETIVO ESPECIFICO
La cooperación entre
el Gobierno y el PMA prevista en este Acuerdo se efectuará mediante la
ejecución de Operaciones Triangulares. Esta cooperación tiene como objetivo
generar recursos a través de la monetización de productos PMA que puedan ser
transferidos a otros países de América Latina y el Caribe, con el fin de apoyar
proyectos de desarrollo socio-económico y operaciones de emergencia que el PMA
ejecute o ejecutare en dichas regiones.
ARTICULO III
MECANISMOS Y PROCEDIMIENTOS DE EJECUCION DE
LA OPERACION
Sujeto a consultas
previas con el Gobierno, el PMA coordinará y preparará, conjuntamente con la
entidad competente del Gobierno, el programa de las cantidades de trigo en
grano u otros productos que puedan ser entregadas semestralmente o anualmente
por el PMA, sin ocasionar traumatismos en el mercado interno.
Cumplido el
requisito anterior, el PMA entregará al IDEMA, en puerto colombiano, las
cantidades de trigo en grano u otros productos que hayan sido programadas
previamente, para lo cual se suscribirá un contrato entre el IDEMA y el PMA. En
dicho contrato quedarán debidamente estipulados los siguientes procedimientos,
de acuerdo con las condiciones vigentes en Colombia para la importación y
exportación de cereales: el límite preciso a las cantidades importadas, los
parámetros fijados por la política interna para cereales, todos los aspectos
relativos a los costos y gastos que demanden las operaciones de
nacionalización, almacenamiento y comercialización, recibo en puerto,
administración y otros a que hubiera lugar. El precio se regirá por el precio
del mercado interno en el momento de la venta del producto en el país.
En el caso de
Proyectos aprobados y Proyectos futuros se procederá de la siguiente manera:
a) Proyectos
Aprobados.
Estos Proyectos son
los que han sido aprobados por el Comité de Políticas y Programas de ayuda
alimentaria del Programa Mundial de Alimentos.
La operación
triangular permitirá, con la participación del Gobierno de Colombia la
generación de recursos para su transferencia a otros países de Latinoamérica y
el Caribe con el fin de ejecutar los proyectos aprobados. En este caso el PMA y
los gobiernos recipientes se comprometen a dar el debido reconocimiento a
Colombia por su participación en la operación triangular.
b) Nuevos Proyectos.
Desde las etapas
iniciales del proceso de formulación de proyectos del PMA, en los que se
contemplen operaciones triangulares con la participación del Gobierno de Colombia
el PMA consultará con la debida antelación al Gobierno su interés de participar
en dicho proceso. En este caso el PMA le brindará la oportunidad requerida
dentro de los procedimientos e instancias establecidas para tal fin.
La participación del
Gobierno en este proceso le permitirá identificar oportunidades de cooperación
horizontal en áreas para las cuales Colombia ha establecido sus políticas de
cooperación.
ARTICULO IV
RESPONSABILIDADES
1. Será
responsabilidad del PMA:
a) Informar al
Gobierno, con la debida anticipación, las cantidades y calidades programadas
para despacho que serían embarcadas.
b) Despachar los
cargamentos de trigo u otros productos, amparados con los Documentos de
Embarque y demás documentos requeridos por el Gobierno, para permitir su
descargue, nacionalización y comercialización en el País.
c) Cubrir los costos
a que hubiere lugar como resultado de los procedimientos establecidos en el
artículo III del presente Acuerdo. Los Documentos de Embarque y demás
documentos requeridos indicarán como consignatario al Director del PMA en
Colombia, quien a su vez, los endosará al IDEMA.
2. Será
responsabilidad del IDEMA:
a) El recibo y
nacionalización en puerto de los productos entregados por el PMA.
b) La monetización
de los productos a través de la Bolsa Agropecuaria.
c) La rendición de
los informes y de las liquidaciones correspondientes de dicha venta, al PMA.
d) La transferencia
de los recursos al PMA, a la cuenta que para tal fin se establezca con un banco
local.
3. Será
responsabilidad del Gobierno brindar al PMA las facilidades y prerrogativas
necesarias para efectuar, conforme a la normatividad cambiaria vigente, el
cambio de divisas y la transferencia de las mismas a la sede del PMA, para su
posterior transferencia a los países de América Latina y el caribe en los que
se ejecuten los proyectos de desarrollo socio-económico que se hayan acordado
de manera conjunta entre el Gobierno Colombiano y el PMA.
Así mismo el
Gobierno brindará al PMA las facilidades y prerrogativas requeridas para la
nacionalización de sus cargamentos.
Cuando la entrega
sea de trigo u otros cereales, la venta de los mismos, sin excepción deberá
cumplir los requisitos establecidos en los convenios internos aprobados por el
Gobierno para garantizar la protección a la industria Nacional.
ARTICULO V
SOLUCION DE CONTROVERSIAS
Toda controversia
relativa a la interpretación o ejecución del presente Acuerdo que no pueda
resolverse mediante negociaciones directas entre las Partes, será sometida a
los procedimientos de solución pacífica previstos en el derecho internacional.
Nada de lo dispuesto
en el presente Acuerdo implicará renuncia del PMA a cualesquiera privilegios e
inmunidades de que disfrute, ni su aceptación de la jurisdicción de los tribunales
internos de ningún Estado, con respecto a controversias surgidas de dicho
Acuerdo.
ARTICULO VI
APLICACION PROVISIONAL, ENTRADA EN VIGOR Y
DURACION
1. El presente
Acuerdo se aplicará provisionalmente desde el momento de su firma. Esta
aplicación provisional terminará en el momento en que una de las partes
notifique a la otra su atención de no llegar a ser parte en el acuerdo y
terminará igualmente si se produce su entrada en vigor definitivo, en los
términos del párrafo 2 del presente Artículo.
2. El presente
Acuerdo entrará en vigor definitivo cuando las partes se notifiquen mutuamente
el cumplimiento de los requisitos legales necesarios.
3. El presente
Acuerdo permanecerá en vigencia por un término de tres (3) años y se renovará
automáticamente por un término igual, a menos que una de las Partes le
comunique a la otra su intención de denunciarlo, con una antelación de seis (6)
meses con respecto a la fecha de su última renovación.
EN TESTIMONIO DE LO
ANTERIOR, los suscritos, debidamente designados como representantes del
Gobierno de Colombia y del Programa Mundial de Alimentos, suscriben el presente
Acuerdo, en la ciudad de Santafé de Bogotá, a los veintiún (21) días del mes de
julio de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
POR EL GOBIERNO DE
LA      POR EL PROGRAMA MUNDIAL DE
REPUBLICA DE
COLOMBIA    ALIMENTOS
NOEMI SANIN DE RUBIO        GERMAN
VALDIVIA ALTAMIRANO
Ministra de
Relaciones Exteriores         Represente a.i.
RAMA EJECUTIVA DEL
PODER PUBLICO
PRESIDENCIA DE LA
REPUBLICA
SANTA FE DE BOGOTA,
D.C. 4 de Octubre de 1994
APROBADO. SOMETASE A
LA CONSIDERACION DEL HONORABLE CONGRESO NACIONAL PARA LOS EFECTOS
CONSTITUCIONALES.
(Fdo.) ERNESTO
SAMPER PIZANO
EL MINISTRO DE
RELACIONES EXTERIORES
(Fdo.) RODRIGO PARDO
GARCIA PEÑA
D E C R E T A :
ARTICULO PRIMERO: Apruébase el "ACUERDO ENTRE EL
GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y EL PROGRAMA MUNDIAL DE ALIMENTOS
-P.M.A.- DE LAS NACIONES UNIDAS", firmado el 21 de julio de 1994.
ARTICULO SEGUNDO:          De conformidad con lo dispuesto
en el artículo 1o. de la Ley 7a. de 1944, el "ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE
LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y EL PROGRAMA MUNDIAL DE ALIMENTOS -P.M.A.- DE LAS
NACIONES UNIDAS", firmado el 21 de julio de 1994, que por el artículo 1o.
de esta Ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se
perfeccione el vínculo internacional respecto de la misma.
ARTICULO TERCERO: La presente Ley rige a partir de la fecha
de su publicación.
EL PRESIDENTE DEL
HONORABLE SENADO DE LA REPUBLICA.
JUAN GUILLERMO
ANGEL MEJIA
EL SECRETARIO DEL
HONORABLE SENADO DE LA REPUBLICA,
PEDRO PUMAREJO
VEGA
EL PRESIDENTE DE LA
HONORABLE CAMARA DE REPRESENTANTES,
ALVARO BENEDETTI
VARGAS
EL SECRETARIO DE LA
HONORABLE CAMARA DE REPRESENTANTES
DIEGO VIVAS TAFUR
III. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El Señor Procurador General de la Nación
rindió, dentro del término establecido para el efecto, el concepto de su
competencia, con base en el cual solicita a esta Corporación declarar la
exequibilidad de la Ley 197 de 12 de julio de 1995, "Por medio de la cual
se aprueba el Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Programa Mundial de Alimentos P.M.A. de las Naciones Unidas, firmado el 21 de
julio de 1994, por no ser ésta contraria a la Constitución ni en su forma ni en
su trámite.
Divide su concepto en dos partes: el
análisis formal y el análisis material del acuerdo y la ley que lo aprobó, los
cuales fundamenta en los siguientes argumentos:
A. Análisis Formal.
- Señala, que de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional sobre la materia, para efectos de realizar el análisis de forma
de los instrumentos internacionales, el control correspondiente debe efectuarse
sobre la verificación de competencias de las autoridades que actuaron a nombre
del Estado Colombiano, en las etapas de celebración y negociación del
respectivo convenio.
- Anota que en el Acuerdo que se estudia,
el Gobierno Nacional participó en la negociación y suscripción del mismo, desde
el año de 1993, cuando la Oficina del Programa Mundial de Alimentos inició
gestiones ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, con el fin de
"...hacer viable la ejecución de operaciones de monetización  de productos
entre Colombia y el P.M.A."
- Con base en esas negociaciones, el 21 de
julio de 1994, se firmó en Santa Fé de Bogotá el respectivo convenio, el cual
fue suscrito por la entonces Ministra de Relaciones Exteriores doctora Nohemí
Sanín de Rubio y por el Representante del Programa Mundial de Alimentos, doctor
German Valdivia Altamirano.
- Agrega, que de conformidad con lo
estipulado en el numeral 2 del artículo 7 de la Convención de Viena sobre el
Derecho de los Tratados Internacionales, aprobada en Colombia mediante la Ley
32 de 1985,  "En virtud de sus funciones y sin tener que presentar plenos
poderes, se considera que representan a su Estado: c) Los Jefes de Estado, los
Jefes de Gobierno y los Ministros de Relaciones Exteriores, para la
ejecución de un tratado", lo que en su concepto permite "aseverar que
el instrumento público analizado reúne los requisitos formales respecto de su
celebración."
- Posteriormente el Señor Procurador
analiza el desarrollo del trámite legislativo que culminó con la expedición de
la ley 197 de 1995, aprobatoria del instrumento público internacional objeto de
revisión, concluyendo que se cumplieron a cabalidad las formalidades
contempladas en la Constitución Política, por lo que, anota, su Despacho no
formulará reparo alguno sobre dicho aspecto.
B. Examen material.
- Manifiesta el concepto fiscal que el
Programa Mundial de Alimentos, creado en 1961, es una Agencia especializada en
asistencia alimentaria adscrita a las Naciones Unidas y la FAO; su misión,
señala, es brindar asistencia alimentaria en casos de urgencia, especialmente a
los países en desarrollo, y atender las necesidades de refugiados y desplazados
de diferentes partes del mundo, con el objeto de apoyarlos en proyectos
multisectoriales de desarrollo económico y social, prioritariamente en las
áreas de agricultura, educación, salud, vivienda y medio ambiente.
- En desarrollo de sus funciones, señala el
concepto fiscal, el P.M.A actualmente tiene presencia en 98 países del mundo,
constituyéndose en la "mayor fuente" de transferencia de recursos de
donación, y consolidándose como tal en el ámbito internacional dada su seriedad
y cumplimiento.
- Se refiere luego a los vínculos entre el
P.M.A y el Gobierno colombiano, anotando que éstos datan de abril de 1969,
cuando se suscribió el Acuerdo Básico entre nuestro país y dicho organismo.
Manifiesta que durante dicho período se han implementado 22 proyectos de
desarrollo que han significado un aporte aproximado de 120 millones de dólares,
y que si bien Colombia aún se mantiene como beneficiaria del programa, se ha
considerado su retiro del mismo por presentar una situación menos dramática que
otros países del mundo; no obstante, el Ministerio Público considera importante
mantener y fortalecer dichos vínculos, pues, de una parte en nuestra sociedad
aún se mantienen graves desequilibrios que ameritan la presencia de los
programas del P.M.A en nuestro país, y de otra, dicho organismo ha reconocido
en Colombia condiciones que lo colocan en posibilidad de colaborar y apoyar a
otros países del área a través del P.M.A.
- Persiguiendo dichos fines, señala el
Señor Procurador, "...la Oficina del P.M.A. tomo la iniciativa de iniciar
gestiones ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Departamento Nacional
de Planeación, el Ministerio de Agricultura, el Banco de la República y el
Idema, con el fin de hacer viable la ejecución de operaciones triangulares de
monetización de productos entre Colombia y el P.M.A., con el propósito de
beneficiar proyectos de desarrollo socio-económico en países de América Latina
y el Caribe."
- Con base en esa solicitud, se acordó
firmar un acuerdo de naturaleza económica y comercial, el cual, previos los
conceptos favorables de los organismos nacionales antes mencionados, se
suscribió el 21 de julio de 1994.
- A continuación el concepto fiscal se
detiene en el análisis de los términos del acuerdo destacando los siguientes:
Siendo el P.M.A. un mecanismo para la
ejecución de proyectos de desarrollo socio-económico, mediante el suministro de
asistencia alimentaria, es conveniente viabilizar una operación triangular
entre el Gobierno Colombiano, dicho organismo internacional y otros países de
América Latina y del Caribe, pues ello permitirá la generación de recursos por
medio de la monetización de productos del programa, que luego se utilizarán
para apoyar proyectos de desarrollo socio-económico.
Las operaciones triangulares, manifiesta el
Ministerio Público, se definen como aquellas "...acciones de todo orden
que realizan tres sujetos de derecho internacional (Estados, Organismos), uno
de los cuales se encarga de la labor de intermediación para llevar a cabo
intercambios de carácter económico, social, comercial, científico y técnico,
actividades que redundan en el desarrollo de los países participantes en dicha
operación." Por eso, y teniendo en cuenta la experiencia del Idema en comercialización
de trigo, a través de la Bolsa Nacional Agropecuaria, se consideró
determinante, para el logro de los objetivos propuestos, la participación de
Colombia en el Proyecto.
Destaca, que los mecanismos y
procedimientos de ejecución que se pactaron, prevén que el P.M.A. consultará
con el Gobierno nacional, todo lo relacionado con las cantidades de trigo y
otros productos que semestral o anualmente éste entregará al país, con el
objeto de evitar traumatismos en el mercado interno. Posteriormente, dice,
"...el Idema suscribirá un contrato con el P.M.A. estableciendo las
condiciones vigentes en Colombia para importación y exportación de cereales, el
límite preciso de las cantidades importadas, los parámetros fijados por la
política sectorial interna para cereales, todos los aspectos relativos a costos
y gastos necesarios para realizar las operaciones de nacionalización,
almacenamiento y comercialización, recibo en puerto, administración y otros a
que hubiere lugar..."
Por su parte el Gobierno Colombiano se
compromete a brindar al P.M.A. las facilidades y prerrogativas requeridas para
la nacionalización de sus cargamentos, siempre bajo el presupuesto de que se
dará cumplimiento a los requisitos establecidos en los convenios internos
celebrados para garantizar la protección a la producción nacional.
Tales condiciones le permitirán al P.M.A.
transferir los recursos de la monetización de productos a otros países de
América Latina y el Caribe, y al Gobierno colombiano identificar oportunidades
de cooperación horizontal con otros países de la región, en áreas consideradas
prioritarias en las políticas de cooperación que nuestro país ha establecido,
además de obtener el reconocimiento del Programa y de los países beneficiados,
tal como se establece en el Acuerdo.
Se refiere luego a las posibles
controversias, las cuales de conformidad con los términos del acuerdo, se
resolverán mediante negociaciones directas entre las partes, o si es el caso,
recurriendo a los procedimientos establecidos para la solución pacífica de
conflictos que prevé el Derecho Internacional.
- En concepto del Procurador el Acuerdo
analizado se enmarca en las disposiciones del artículo 224 de la C.P., pues
constituye un tratado de naturaleza económica, adoptado en el ámbito de
organismos internacionales, que en este caso son la Organización de las
Naciones Unidas y la Organización para la Agricultura y la alimentación FAO,
entidades que crearon el Programa Mundial de Alimentos, y que por lo tanto
supervisan y avalan las actividades que él mismo desarrolla en los países
miembros.
- En tanto acuerdo de naturaleza económica
y comercial, se pactó en el capítulo VI del mismo, su entrada en vigencia
provisional, sujetándolo en todo a las disposiciones de la Carta.
- El Acuerdo, señala el Procurador, se
aviene en todo a las disposiciones de la Carta Política, en particular a los
artículos 189-2, 150-16, y 224; así mismo desarrolla principios superiores
tales como los consagrados en los artículos 9, 226 y 227 de la C.P.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La Competencia y el Objeto de
Control
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241 de la Constitución Política, y de acuerdo con la jurisprudencia de
la Corte Constitucional en cuanto a su competencia, corresponde a esta
Corporación el examen de la constitucionalidad de los tratados internacionales
y de las leyes aprobatorias de los mismos, después de su sanción presidencial y
antes del perfeccionamiento internacional del instrumento.
Segunda. De la naturaleza jurídica del
Acuerdo celebrado entre el Gobierno de la República de Colombia y el Programa
Mundial de Alimentos -P.M.A.-
El Acuerdo en mención, cuyo objeto es la
ejecución de operaciones triangulares de monetización de productos, en especial
de trigo, para generar recursos que luego puedan ser transferidos a otros
países de América Latina y el Caribe, con el fin de apoyar y financiar
proyectos de desarrollo socio-económico y operaciones de emergencia que el
P.M.A. ejecute en dichas regiones, se tramitó, con fundamento en lo dispuesto
en el artículo 224 de la C.P., dándole tratamiento de tratado de naturaleza
económica y comercial, acordado en el ámbito de un organismo internacional.
El citado artículo 224 de la Carta
establece, que "...el Presidente de la República podrá dar aplicación
provisional a los tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el
ámbito de organismos internacionales, que así lo dispongan. En este caso tan
pronto como un tratado entre en vigor provisionalmente, deberá enviarse al
Congreso para su aprobación. Si el Congreso no lo aprueba, se suspenderá la
aplicación del tratado."
De la norma citada se concluye que este
tipo de tratados se configura cuando los respectivos instrumentos presentan las
siguientes características:
- Que su objeto sea de naturaleza económica
y comercial
- Que haya sido acordado en el ámbito de
organismos internacionales, y
- Que expresamente se haya previsto su
aplicación provisional.
Si estos tres elementos están presentes en
el Acuerdo objeto de control, aprobado por la ley 197 de 1995, esta Corporación
asumirá su revisión en cuanto tratado de naturaleza económica y comercial, y en
consecuencia lo someterá al control constitucional que señala el ordenamiento
superior.
a. Del objeto.
Como se dijo antes, el objeto del Acuerdo
celebrado entre el Gobierno colombiano y el P.M.A., aprobado posteriormente a
través de la ley 197 de 1995, es, de conformidad con lo establecido en su
artículo I el siguiente:
"Artículo I.
OBJETIVO GENERAL. El presente acuerdo  tiene como objetivo general establecer
los vínculos legales necesarios que permitan la ejecución de operaciones de
cooperación triangular entre Colombia, el P.M.A. y otros países de América
Latina y el Caribe, con el fin de apoyar a éstos países en su empeño por
incentivar a sus poblaciones en la ejecución de actividades tendientes a su
desarrollo socio-económico."
Se trata entonces de propiciar operaciones
triangulares entre Colombia, el P.M.A. y otros países de la región, que
permitan la monetización de productos de dicho programa, especialmente de
trigo, permitiendo su monetización y posterior distribución entre países de
América Latina y el Caribe, con el objeto de apoyar proyectos de desarrollo
económico y social.
Una operación triangular configura una
relación de carácter económico y comercial, en cuanto se traduzca en una
transacción que implique que un país u organismo, en este caso el P.M.A.,
despache a otro, en este caso Colombia, un determinado producto, trigo, con el
objeto de que éste lo comercialice en su mercado interno; al hacerlo monetiza
dichos productos generando recursos que se distribuyen a un tercero, un país de
la región seleccionado por el P.M.A., para apoyarlo en la realización de
proyectos de carácter económico y social.
El carácter económico y comercial del
acuerdo es claro en el caso analizado, pues Colombia procede a la
comercialización de un producto dentro del mercado interno, en condiciones
tales que además de garantizarle el cumplimiento de los acuerdos internos y de
las políticas sectoriales definidas para un determinado producto, le evitan el
flujo de divisas al exterior por la compra de ese determinado producto,
generándole un significativo beneficio de carácter económico y la posibilidad
de ser sujeto de transferencia de esos mismos recursos para sus propios
proyectos.
b. El instrumento analizado se acordó en el
ámbito de organismos internacionales?
El P.M.A. es un programa conjunto de dos
organismos internacionales: La Organización de las Naciones Unidas y la FAO; al
respecto, a solicitud del Magistrado Sustanciador en el asunto de la
referencia, la Oficina Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores
certificó lo siguiente:
"...El P.M.A.
fue creado, como programa, en virtud de las Resoluciones 1/61 de la Conferencia
de la FAO, aprobada el 24 de febrero de 1961 y A.G. 1714 (XVI) de la Asamblea
General de las Naciones Unidas, aprobada el 19 de diciembre del mismo año, y
fue prorrogado o continuado mediante Resoluciones adicionales de los mismos
órganos (Resolución 4/65 de la Conferencia de la FAO, aprobada el 6 de
diciembre de 1965, y AG. 2095 (XX) de la Asamblea General, aprobada el 20 de
diciembre del mismo año."
Se concluye entonces que el sujeto de
imputación en el caso que se analiza es la Organización de las Naciones Unidas,
organismo que actúa, para el caso concreto, a través del P.M.A., que como ya se
dijo es un programa de acción diseñado y ejecutado por la citada Organización y
por la FAO, en el ámbito de sus competencias;  así, en el texto de las
"Normas generales para el establecimiento y el funcionamiento del Programa
Mundial de Alimentos Naciones Unidas/FAO, aprobadas  por el Consejo de la FAO
en su 72o. período de sesiones, en noviembre de 1977, y por el Consejo
Económico y Social en enero de 1978, se consagró lo siguiente:
"Habida cuenta
de las funciones que desempeñan las Naciones Unidas en la esfera general del
desarrollo económico y social, y de las responsabilidades especiales que
incumben a la FAO en cuanto a procurar una mejora de la nutrición y de la
eficiencia de la producción y distribución de alimentos, las Naciones Unidas y
la FAO emprenden conjuntamente este Programa, en cooperación con otros
organismos interesados de las Naciones Unidas y con órganos
intergubernamentales competentes" (Documentos Básicos del P.M.A., Roma,
1978, pag.18)
En la redacción del artículo 224 de la
C.P., se evidencia la clara intención del Constituyente de establecer un
mecanismo ágil y eficaz, acorde con las características del manejo de la
economía en el mundo moderno, que le permitiera al ejecutivo dar aplicación
inmediata, aunque provisional, a tratados de naturaleza económica y comercial
acordados en el ámbito de organismos internacionales, que considere de
fundamental importancia para los intereses del país; vale destacar, que al
utilizar la expresión "acordados en el ámbito de organismos
internacionales", el Constituyente, en lo referido a los requisitos para
la suscripción de este tipo de instrumentos, reconoció la capacidad para el
efecto, de los organismos internacionales en cuanto tales, y de éstos a través
de las instancias e instrumentos creados por ellos, en el ámbito de sus
competencias, para atender los diversos frentes de acción en los que operan; es
ese el significado del término "ámbito", utilizado en la expresión
analizada, el cual define la Real Academia de la lengua como "...el
espacio ideal configurado por las cuestiones y los problemas de una o varias
actividades o disciplinas relacionadas entre sí.". Se constata entonces,
en el caso analizado, que el instrumento objeto de control cumple con la
segunda característica constitutiva de un tratado de naturaleza económica y
comercial, esto es, haber sido celebrado en el ámbito de organismos
internacionales.
c. La previsión expresa de su aplicación provisional.
El artículo VI del Acuerdo objeto de
revisión, estableció que el mismo entraría en vigencia provisional desde el
momento de su firma, y en vigor definitivo cuando las partes se notificaran
mutuamente el cumplimiento de los respectivos requisitos legales, verificándose
con ello el cumplimiento de la tercera característica esencial de los tratados
de naturaleza económica y comercial.
Tercera. De la clase de control.
El control constitucional es posterior en
cuanto se refiere a una ley sancionada por el Presidente de la República, cuyo
trámite legislativo ya ha sido agotado en el Congreso de la República; y es
previo, en cuanto se efectúa con anterioridad al perfeccionamiento del tratado
que se aprueba a través de la ley que se revisa. Sobre el particular ha dicho
esta Corporación:
"Así, según lo
señalado en el mencionado artículo de la Carta, en el que se establecen las
reglas constitucionales que rigen el procedimiento de control de
constitucionalidad de las leyes aprobatorias de tratados públicos, se observa
que esta vía tiene carácter preventivo, puesto que, como se ha dicho, al
ser el control de constitucionalidad un procedimiento previo al
perfeccionamiento del instrumento  internacional y posterior a la sanción de la
ley que lo aprueba, debe concluirse que, sin el fallo de constitucionalidad de
la ley proferido por la Corte Constitucional, el Jefe del Estado no puede
perfeccionar el instrumento por ninguno de los diversos procedimientos
previstos para este fin en la Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados y en los tratados mismos, y aquel no tendría valor alguno, no obstante
haber sido aprobado por el Congreso y sancionado por el Presidente de la
República como ley..." (Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1994,
M.P. Dr. Fabio Morón Diaz)
Cuarta. Examen de forma.
De conformidad con lo dispuesto en el
numeral 10 del artículo 241 de la Carta Política, corresponde a esta
Corporación el examen de constitucionalidad de la ley 197 de 12 de julio de
1995, tanto en su aspecto formal, como en su aspecto material; a continuación
se procederá a efectuar el control formal correspondiente.
a. Del alcance del control formal del
instrumento y su ley aprobatoria
La función de la Corte Constitucional como
guardiana de la supremacía de la Carta, se concreta, en el caso de la
referencia y para efectos del control formal que debe realizar, en la
verificación que haga de la plena conformidad entre la ley que revisa y el
texto del acuerdo que ésta aprueba, con la Constitución Política, lo que se
traduce, en primer término, en el examen del trámite legislativo del proyecto
de ley correspondiente, esto es si se cumplieron todos y cada uno de los
requisitos establecidos en la Carta para la aprobación de las leyes en el
Congreso de la República, y en segundo término, en el examen del aspecto
referido a la representación del Estado Colombiano en el proceso de negociación
y celebración del acuerdo objeto de control.
b. El trámite en
el Congreso de la República.
Esta Corporación
encuentra que el proyecto de ley que culminó su trámite en el Congreso de la
República y que fue sancionado como la Ley 197 de 1995, cumplió con todos y
cada uno de los requisitos que para dicho fin establece la Carta Política, en
especial con los previstos por los artículos 11, 157 y 160 de la misma; en
efecto, por tratarse de un proyecto de ley sobre relaciones internacionales,
éste fue presentado por el Gobierno Nacional al Senado de la República, el día
14 de septiembre de 1994, a través del Señor Ministro de Relaciones Exteriores,
doctor Rodrigo Pardo García-Peña; dicho proyecto fue publicado en la Gaceta del
Congreso No. 150 del 15 de septiembre de ese mismo año, correspondiéndole el
número 80 del Senado; posteriormente, previa la presentación de la ponencia
elaborada por el Senador Luis Alfonso Hoyos Aristizábal, el proyecto de ley fue
aprobado por unanimidad en primer debate en la Comisión Segunda Constitucional
Permanente del Senado de la República, tal como aparece consignado en la Gaceta
del Congreso No. 201 del 15 de noviembre de 1994;  la aprobación
correspondiente al segundo debate en la misma Corporación, se verificó en la
sesión plenaria del día 30 de noviembre de 1994, según certificación suscrita
por el Secretario General de esa Corporación doctor Pedro Pumarejo Vega.
En la Cámara de
Representantes el proyecto fue distinguido con el número 124 de 1994, al cual
se le dio primer debate en la Comisión Segunda Constitucional Permanente de esa
Corporación, con base en la ponencia favorable presentada por el representante
Melquíades Carrizosa Amaya, la cual fue aprobada por unanimidad en la sesión
del día 16 de noviembre de 1994, tal como consta en la Gaceta del Congreso
número 101 del 23 de mayo de 1995.  El segundo debate en esa Corporación se
produjo en la sesión ordinaria del día miércoles 14 de junio de 1995, en la
cual el proyecto fue aprobado según consta en la Gaceta del Congreso No. 171
del 21 de junio de ese mismo año, con lo cual se dio fin al trámite legislativo
en el Congreso de la República.
c. De la representación del Estado
Colombiano en el proceso de negociación y celebración del Acuerdo objeto de
control.
El Acuerdo entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Programa Mundial de Alimentos, P.M.A., de las
Naciones Unidas, fue suscrito el 21 de julio de 1994 por la entonces Ministra
de Relaciones Exteriores de Colombia, doctora Nohemí Sanín de Rubio y por el
representante en Colombia del Programa Mundial de Alimentos, señor Germán
Valdivia Altamirano.
De conformidad con lo estipulado en el
numeral 2 del artículo 7 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados Internacionales, aprobada en Colombia mediante la Ley 32 de 1985, y
aplicable al Acuerdo objeto de revisión, según lo establecido en su artículo 5,
en virtud de sus funciones y sin tener que presentar plenos poderes, se
considera que representan a su Estado: c) Los Jefes de Estado, los Jefes de
Gobierno y los Ministros de Relaciones Exteriores, para la ejecución de
un tratado", lo que permite concluir que el procedimiento de negociación y
celebración del Acuerdo aprobado a través de la ley 197 de 1995, fue adelantado
por quien detentaba la facultad legítima para representar el Estado Colombiano.
De otra parte, el proyecto de ley
aprobatoria en el caso analizado, fue presentado con la expresa convalidación
del Señor Presidente de la República, tal como se puede constatar en el texto
publicado en la Gaceta del Congreso No. 150 de 15 de septiembre de 1994, con lo
cual se entiende subsanada cualquier deficiencia relacionada con la
representación del Estado en el respectivo proceso de negociación y celebración
del tratado; sobre el particular ha dicho esta Corporación:
"...en caso de
presentación del proyecto de ley aprobatoria del instrumento, con la expresa
convalidación del Presidente de la República, se entenderá subsanada cualquier
deficiencia legal y constitucional antecedente, en cuanto a la representación
en la negociación y celebración." (Corte Constitucional, Sentencia C-333
de 1994, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).
Quinta. Examen Material.
El control material de los tratados
internacionales y de las leyes que los aprueban, se efectúa por parte de esta
Corporación, sobre el contenido mismo de la ley y del texto del instrumento que
a través de ella aprueba y ordena incorporarlo al ordenamiento superior.
Si bien, la exposición de motivos elaborada
por el ejecutivo para presentar el correspondiente proyecto de ley, destaca, al
igual que el concepto del Ministerio Público, razones de conveniencia y
oportunidad que justifican la adopción del instrumento analizado y su
incorporación al ordenamiento jurídico nacional, ellas no deben afectar en
ningún sentido el juicio de constitucionalidad que le corresponde a esta
Corporación; sobre el particular ha dicho la Corte:
"Se advierte
que en este tipo de juicios de carácter preventivo y abstracto que se adelantan
en este estrado judicial, y en los que se examina en su conjunto la
constitucionalidad de disposiciones jurídicas que tienen la naturaleza de los
tratados internacionales, la Corte no se ocupa de examinar específicas
situaciones de hecho signadas por elementos como los de utilidad, la
efectividad o la eficiencia de las actuaciones de las autoridades públicas;
tampoco se ocupa la Corte de adelantar evaluaciones de oportunidad práctica ni
de conveniencia política, pues éstos elementos extra normativos deben ser
analizados por el jefe del Estado y por el Congreso en su oportunidad, según
los términos de la Constitución Nacional.
"Corresponde a
esta actuación  de control judicial de la constitucionalidad de las leyes el
examen de aquellas especiales disposiciones jurídicas que se originan en
actuaciones internacionales de los Estados y de los organismos de derecho
internacional público, frente a la totalidad de los textos de la Carta Política
nacional con criterios eminentemente jurídicos..." (Corte Constitucional,
Sentencia C-333 de 1994, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz)
En el caso de la referencia, el objeto del
instrumento que se revisa, aprobado por la ley 197 de 1995, es armónico con las
disposiciones del ordenamiento superior, especialmente con el mandato del
artículo 65 de la Carta, pues el Acuerdo expresamente prevé, en su artículo
III, que cualquier operación está sujeta a consultas previas con el Gobierno
colombiano, específicamente con las entidades competentes, el Idema, con el
objeto de garantizar que no se causen traumatismos en el mercado interno; así
mismo desarrolla cabalmente lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 9 de
la Carta, que señala que "...la política exterior de Colombia se orientará
hacia la integración latinoamericana y del Caribe"; sobre el particular es
pertinente remitirse a la exposición de motivos que fundamentó la presentación
del respectivo proyecto de ley, que luego se convertiría en la ley objeto de
revisión:
"Mediante la
comercialización  en el país de los productos del P.M.A., éste podrá transferir
los recursos de la monetización de los productos del P.M.A. en Colombia, a
otros países de América Latina y el Caribe. Nuestra participación en este
proceso le permitirá al país, identificar oportunidades de cooperación
horizontal con otros países de la región, en áreas para las cuales Colombia ha
establecido sus políticas de cooperación.
"(...)
"Lo anterior
afianza la posición de Colombia en el concierto de naciones latinoamericanas y
mejora su capacidad de negociación bilateral, multilateral o en el marco de
organismos internacionales."
De otra parte, su contenido desarrolla los
artículos 226 y 227 de la Carta, especialmente el mandato consignado en este
último: "El Estado promoverá la integración económica, social y política
con las demás naciones  y especialmente, con los países de América Latina y el
Caribe, mediante la celebración de tratados que sobre bases de equidad,
igualdad y reciprocidad, creen organismos supranacionales, inclusive para
conformar una comunidad latinoamericana de naciones..."
Advierte la Corte, que del estudio de la
materia que se regula en el texto del instrumento analizado, se concluyó que el
tipo de operaciones que se realizarán con base en él, en ningún caso podrán
desconocer el mandato del artículo 65 de la C.P., que señala para el Estado la
obligación de brindar una especial protección para la producción de alimentos,
como tampoco de lo dispuesto en el artículo 334 superior, que atribuye al
Estado la dirección general de la economía; lo anterior por cuanto de forma
expresa e inequívoca, las partes acuerdan que en todo caso, dichas operaciones
estarán sujetas a consultas previas con el Gobierno Colombiano; en efecto el
artículo III del Acuerdo establece:
"ARTICULO
III
"MECANISMOS
Y PROCEDIMIENTOS DE EJECUCION DE LA OPERACION
"Sujeto a
consultas previas con el Gobierno, el PMA coordinará y preparará,
conjuntamente con la entidad competente del Gobierno, el programa de las
cantidades de trigo en grano u otros productos que puedan ser entregadas
semestralmente o anualmente por el PMA, sin ocasionar traumatismos en el
mercado interno."
Cumplido el requisito
anterior, el PMA entregará al IDEMA, en puerto colombiano, las cantidades de
trigo en grano u otros productos que hayan sido programadas previamente, para
lo cual se suscribirá un contrato entre el IDEMA y PMA. En dicho contrato
quedarán debidamente estipulados los siguientes procedimientos, de acuerdo con
las condiciones vigentes en Colombia para la importación y exportación de
cereales: el límite preciso a las cantidades importadas, los parámetros fijados
por la política interna para cereales, todos los aspectos relativos a los
costos y gastos que demanden las operaciones de nacionalización, almacenamiento
y comercialización, recibo en puerto, administración y otros a que hubiera
lugar. El precio se regirá por el precio del mercado interno en el momento
de la venta del producto en el país." (Negrillas fuera de texto).
Por lo dicho, en cuanto a la materia
regulada en el texto del instrumento analizado, esta Sala la encuentra acorde y
armónica con las disposiciones de la Constitución, por lo que declarará la
exequibilidad del  tratado y de la ley que lo aprueba.
RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR EXEQUIBLES el Acuerdo entre el Gobierno de la
República de Colombia y el Programa Mundial de Alimentos -PMA- de las Naciones
Unidas",  firmado el 21 de julio de 1994, y la ley 197 de 1995 que lo
aprueba.
SEGUNDO. Comuníquese esta decisión al Gobierno Nacional por
intermedio de la Secretaría General de la Presidencia de la República, y
enviésele copia auténtica de la misma para los efectos constitucionales
previstos en el numeral 10 del artículo 241 de la Carta Política.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON
DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General