T-744-01
Sentencia T-744/01
Sentencia
T-744/01
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Características y finalidades
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Limitaciones no conducen a un perjuicio irremediable
De acuerdo con la naturaleza de la acción de tutela, la prestación
no continua o la suspensión de uno de los servicios, así haya afectación de los
usuarios del servicio correspondiente, no lleva consigo siempre la vulneración
de derechos fundamentales, que sólo puedan ser protegidos a través de la acción
de tutela. En otras palabras, la interrupción de un servicio público
domiciliario, aun por causas ajenas al usuario, no hace procedente, en forma
mecánica, la acción de tutela, ni como mecanismo transitorio, pues, debe
probarse que se está frente a un perjuicio irremediable. Perjuicio irremediable
que no puede confundirse con la situación de incomodidad que lleva
indudablemente consigo, la interrupción o suspensión de uno de los servicios
públicos domiciliarios en forma periódica. Además, en este punto, hay que decir
que no es lo mismo suspender en un hospital los servicios de energía y agua, y
sin ninguna otra alternativa de solucionar estos servicios, como una planta
eléctrica o una fuente de agua, que sufrir interrupciones de alguno de estos
servicios, por parte de un ciudadano, en el sitio de su residencia.
ACCION DE TUTELA CONTRA COMISION DE
REGULACION DE ENERGIA Y GAS- Improcedencia
Contra la Comisión de Regulación de Energía y Gas, no pueden
prosperar las acciones de tutela. Como lo señaló el Consejo de Estado al
revocar la decisión del Tribunal Administrativo de Chocó, se trata de actos
generales, impersonales y abstractos, que no pueden ni deben ser resueltas
mediante el mecanismo de la acción de tutela.
LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Indebida designación del demandado
No está demostrado  un perjuicio irremediable para las actoras con
la limitación del servicio que están soportando, pues de 24 horas del día, la
suspensión se limita a 4. Y que es la Electrificadora la que con el
incumplimiento de sus obligaciones originó el problema, a pesar de que está
recibiendo el pago del servicio de los usuarios. Pero, inexplicablemente,
contra ella las actoras no dirigieron sus acciones de tutela, por  lo que hay
falta de legitimación en  parte pasiva de en las demandas.
Referencia: expedientes
T-458.479, T-459.832, T-459.834 y T-461.544.
Acciones de tutela instauradas por
Epsomina Rodríguez Mosquera y Leonor Constanza González Abella contra
Interconexión Eléctrica S.A. y la Comisión de Regulación de Energía y Gas,
expedientes T-458.479 y T-461.544; y Bernardo Ortiz López y Ciro Alberto
Barrios Pájaro, expedientes T-459.832 y T-459.834, ambas contra el municipio de
Soledad.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D.C., doce (12) de julio  de dos mil
uno (2001).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisiones de los fallos
proferidos por el Consejo de Estado, en las acciones de tutela, presentadas en
forma individual, por Epsomina Rodríguez Mosquera y Leonor Constanza Rodríguez
Mosquera contra Interconexión Eléctrica S.A. y la Comisión de Regulación de
Energía y Gas; y del Juzgado Promiscuo del Circuito de Soledad, en las acciones
de tutela presentadas, también, en forma individual, por Bernardo Ortiz López y
Ciro Alberto Barrios Pájaro en contra del municipio de Soledad.
Los expedientes llegaron a la Corte
Constitucional, por remisión que hicieron el Consejo de Estado y el Juzgado, en
virtud de lo ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991. La Sala de
Selección de Tutelas Número Seis de la  Corte, en auto de fecha 7 de junio del
año 2001, escogió, para efectos de su revisión, los expedientes de la
referencia para que fueran fallados en una sola sentencia, si así lo
consideraba esta Sala de Revisión. Respecto del expediente T-461.544, la misma
Sala de Selección, en sesión del 15 de junio, dispuso que se acumulara,
también, en igual forma, a los escogidos anteriormente.
Examinados
los expedientes por esta Sala de Revisión, se acumularán y decidirán en esta
misma sentencia.
I. ANTECEDENTES.
Primero.-
Expedientes T-458.479 y T-461.544. Actoras Epsomina Rodríguez Mosquera y Leonor
Constanza González Avella contra Interconexión Eléctrica S.A. y la Comisión de
Regulación de Energía y Gas, Creg.
Las actoras
viven en la ciudad de Quibdó. Presentaron, en forma separada,     acciones de
tutela semejantes, que se resumen así : están sufriendo los efectos de la
sanción que le fue impuesta a toda la comunidad chocoana por parte de las
entidades demandadas, la Comisión de Regulación de Energía y Gas –Creg, e
Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. Esta sanción consiste en la suspensión del
servicio de luz durante 4 horas diarias, de 9 a.m. a 1 p.m., no obstante estar
al día en el pago del servicio a la Empresa Electrificadora del Chocó S.A.
Las entidades demandadas, la Creg, a través
de las Resoluciones 116 de 6 de noviembre de 1998, y 070 de 1999, e
interconexión Eléctrica impusieron esta sanción a la Electrificadora del Chocó
por la mora de ésta última de sus obligaciones económicas con el sistema
eléctrico.
Consideran que ellas como usuarias del
servicio no están obligadas a soportar las consecuencias del incumplimiento de
la Electrificadora del Chocó. Esta sanción no respeta la dignidad humana, ni el
derecho a la igualdad, pues, otros usuarios del país que como ellas pagan
puntualmente por la prestación del servicio, no sufren el racionamiento
impuesto al Chocó. Señalan que también se les ha violado el debido proceso,
porque la sanción que sufren es producto de una decisión injusta y arbitraria
de las entidades demandadas, ya que como usuarias del servicio público no han
sido oídas ni vencidas en juicio administrativo por tales entidades. Observaron
que la Electrificadora del Chocó presentó una acción de cumplimiento, originada
en esta situación, que fue fallada inicialmente por el Tribunal en forma
favorable, pero que el Consejo de Estado la revocó. No obstante, en uno de sus
apartes, el Consejo de Estado advirtió que los usuarios afectados podrían hacer
uso de las acciones de tutela o popular.
Señalan, así mismo, que otros usuarios afectados
han acudido a la acción de tutela y el Tribunal Administrativo del Chocó las ha
concedido, con argumentos como los expuestos en las presentes demandas. Es
decir, porque las medidas de las demandadas se convierten, en últimas, en una
sanción para los usuarios.
Una de las actoras solicitó al juez de tutela
que se aplique la excepción de inconstitucionalidad contra las Resoluciones
mencionadas. Ambas demandantes piden que ordene el inmediato restablecimiento
de las cuatro horas de energía que injustamente les fue suspendido.
Acompañaron copia de recibo de pago a la
Electrificadora.
2. Actuación procesal.
Previa a la admisión de estas demandas, la
Magistrada del Tribunal a la que le correspondió en reparto los expedientes
pidió que se aceptara su impedimento, con el argumento de que como usuaria del
servicio de energía, también está afectada con el racionamiento. Los otros dos
magistrados no aceptaron esta solicitud. El proceso continuó y se ordenó
notificar del inicio de esta acción a las entidades demandadas : Creg e
Interconexión Eléctrica. Las respuestas se pueden resumir así:
a) Intervención de la Comisión de
Regulación de Energía y Gas, Creg.
En respuesta de fecha 13 de diciembre de
2000, el apoderado de la Creg se opuso a la procedencia de esta acción. Explicó
que la Creg expidió la Resolución 116 de 1998, “Por la cual se reglamenta la
limitación del suministro a comercializadores y/o distribuidores morosos, y se
dictan disposiciones sobre garantías de los participantes en el mercado
mayorista, como parte del Reglamento de Operación del Sistema Interconectado
Nacional” y que la medida de limitación del suministro a la Electrificadora del
Chocó no constituye un acto arbitrario, pues tiene fundamento en la mencionada
Resolución, que fue objeto de decisión por el Consejo de Estado, en sentencia
del 17 de agosto de 2000, al resolver la acción de nulidad que había sido
interpuesta y en la que se denegaron las pretensiones de la demanda. Además, el
Consejo de Estado negó, también, la suspensión provisional promovida contra el
artículo 6 de al Resolución Creg 070 de 1999. Estas Resoluciones, entonces,
están amparadas con el principio de legalidad.
Señala que les asiste razón a las actoras al
asegurar que la causante del problema que soportan es la Electrificadora del
Chocó, que es la entidad que se encuentra en mora con el sistema. Además, las
Resoluciones Creg son normas de carácter general, impersonal y abstracto, que
no son objeto de decisión por el juez de tutela.
Por otra parte, tampoco puede prosperar esta
acción por  falta de legitimación en la causa por la parte pasiva, ya que la
acción no se dirigió contra la empresa que está causando el hecho que alegan
las actoras como violatorio de derechos fundamentales, que es realmente la
Electrificadora del Chocó, empresa a la que los usuarios le pagan en forma
cumplida sus obligaciones, pero que ella, a su vez, no lo hace con el mercado
mayorista con el que tiene compromisos adquiridos.
En este escrito, la demandada explica, en forma
detallada los artículos pertinentes de las Leyes 142 y 143 de 1994, la forma
como opera el Mercado Mayorista de Electricidad, las relaciones con el Sistema
Interconectado Nacional y las implicaciones para el Estado de cumplir con la
prestación del servicio cuando las empresas deudoras no pagan el servicio.
A modo de conclusión, pide la apoderada
declarar improcedente estas acciones de tutela, porque la misma no procede
contra actos de carácter general, impersonal y abstracto, como son las
Resoluciones Creg, mencionadas; por la inexistencia de un perjuicio
irremediable. Sobre este punto, pone de presente que no existe norma legal
alguna que obligue a un usuario a recibir el servicio de una determinada
empresa comercializadora de energía. Esta situación está prevista en la Ley 142
de 1994, artículo 137. Actualmente, en la Creg se encuentra registrada otra
empresa para comercializar electricidad en el sitio en donde residen las
actoras, y que es distinta a la Electrificadora del Chocó.
Tampoco existe violación del derecho de
igualdad, pues la situación de ellas es igual a la de los demás usuarios de la
Electrificadora del Chocó y de otras empresas del país que son objeto del
procedimiento de limitación del suministro. No existe violación al debido proceso,
dado que del carácter general de las Resoluciones Creg, no es posible predicar
tal violación. En las Resoluciones están previstas las etapas previas para
aplicar la limitación de suministro. No existe violación del derecho a la
dignidad, el que fue expuesto en forma vaga por las actoras, porque lo que
logran los actos de la Creg atacados es que, a pesar del incumplimiento de la
Electrificadora, el servicio a los usuarios se preste la mayor parte de las
horas del día. Sin normas como las Resoluciones Creg, la consecuencia obvia y
natural del incumplimiento de la comercializadora sería que ninguno de los
generadores del Sistema Interconectado Nacional estaría dispuesto a
suministrarles energía, por lo que los habitantes del Chocó no contarían con el
servicio a ninguna hora.
Acompañó documentos y copia de las resoluciones
atacadas.
b) Intervención de Interconexión Eléctrica S.A.
E.S.P.
Esta entidad, a través de apoderada, se opuso también
a la procedencia de esta acción de tutela, con argumentos semejantes a los
expuestos por la apoderada de la Creg. Manifestó que no se cumplió el requisito
de subsidiaridad de la tutela, pues pretenden las actoras que se inapliquen las
Resoluciones Creg 116 y 070, no obstante que tienen otro procedimiento judicial
para defenderse de ellas. Sobre la primera, ya existe sentencia del Consejo de
Estado, por lo que se presenta la cosa juzgada. Respecto de la 070 de 1999, el
Consejo de Estado no accedió a la suspensión provisional. Señala, además, que
no hay perjuicio irremediable. Y, de igual manera, expone que falta
legitimación pasiva, porque la acción debió dirigirse contra la empresa que
está causando el perjuicio a las usuarias. Señala que la tutela es improcedente
para la protección de derechos colectivos o contra actos de carácter general y
abstracto.
En criterio de la apoderada, en este caso, debe
dársele aplicación al precedente judicial, sentencia T-083 de 2000 de la Corte
Constitucional, en la que en un caso similar de limitación del servicio, no se
consideró que hubiere afectación de derechos fundamentales.
La apoderada, también explica, en forma detallada el
campo normativo que acompañó la determinación de la limitación del suministro
de energía. Cita normas constitucionales, legales y las Resoluciones Creg.
Acompañó los documentos pertinentes.
3. Sentencias de primera instancia.
En sentencias
individuales de la misma fecha, 15 de diciembre de 2000, el Tribunal
Contencioso Administrativo del Chocó concedió las tutelas pedidas y ordenó al
Gerente General de Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. que en el término de 72
horas, tome las medidas para que se suministre continuamente el fluido
eléctrico a las actoras, en sus lugares de habitación. Las consideraciones se
limitaron a transcribir lo dicho por el Tribunal en otra acción de tutela,
semejante al caso bajo estudio, en la que sólo difiere el nombre de los
actores. Para el Tribunal sí existe legitimación en la parte pasiva de la
acción, pues la Electrificadora del Chocó no es ni el generador ni el
distribuidor mayorista de energía, es un simple intermediario entre éstos y el
usuario. En este sentido cobra vigencia el principio establecido en el artículo
53 de la Constitución, sobre la primacía de la realidad sobre las formas, ya que
realmente el que ejecuta la limitación del servicio es Interconexión Eléctrica.
Además se desconoce el principio de la continuidad del servicio, consagrado en
la Ley 42 de 1994.
De estas
decisiones salvó su voto el Magistrado César Palomino Córtes, por considerar
que no es la acción de tutela el mecanismo idóneo para controvertir actos de
carácter impersonal, general y abstracto. Además, manifiesta que debe
reflexionarse sobre el destino de los dineros que la Electrificadora del Chocó
recibe de los usuarios del servicio que no se revierten al sistema
interconectado nacional, lo que debe ser objeto de examen de los órganos de
control del Estado, y, además, la comunidad chocoana tiene derecho a saber qué
pasó con los pagos que ha hecho.
4.
Sentencias de segunda instancia.
Impugnadas
estas decisiones por las entidades demandadas, el Consejo de Estado las revocó.
Respecto del expediente T-458.479, la Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 29 de marzo de 2001, consideró
que ésta es una de aquellas situaciones que no pueden ni deben ser resueltas a
través de la acción de tutela. Las Resoluciones de la Creg son de carácter
general, impersonal y abstracto. La Resolución 116 ya fue objeto de demanda
pública de nulidad y ya existe la sentencia correspondiente, del 17 de agosto
de 2001.
Además, la
actora tiene otro medio de defensa, ya que puede elevar queja ante la
Superintendencia de Servicios Públicos, delegada para energía y gas, y, previo
agotamiento de la vía administrativa, puede instaurar acción de nulidad y
restablecimiento del derecho contra el acto que afecte su situación particular,
con el fin de obtener el resarcimiento de los supuestos perjuicios.
Así mismo,
estas acciones no se interpusieron como mecanismo transitorio, ni se alega ni
se prueba de que se esté ante un perjuicio irremediable, lo que hace que deban
rechazarse.
En términos
semejantes se pronunció la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda, Subsección A, en la sentencia de fecha 5 de abril de 2001,
correspondiente al expediente T-461.544.
Segundo.-
Expedientes T-459.832 y T-459.834. Actores Bernardo Ortiz López y Ciro Alberto
Barrios Pájaro, contra el municipio de Soledad.
Aunque fueron presentadas en demandas
individuales, éstas contienen los mismos hechos, consideraciones y pretensión,
sólo cambian los nombre de los actores. Además, las decisiones, aunque
separadas, son iguales. En consecuencia, se resumen los hechos de ambas tutelas
dirigidas contra el municipio de Soledad, Atlántico, así:
Los actores viven en el municipio de Soledad
y son usuarios de los servicios públicos de agua y alcantarillado que presta la
empresa Acueducto Metropolitano S.A. Por pertenecer al estrato 2, gozan de un
subsidio que debe ser cancelado por el propio municipio a la empresa de
Acueducto. Señalan que desde el día anterior a la presentación de estas
acciones, el día 6 de diciembre de 2000, no han recibido el servicio de agua.
Al preguntar a la empresa de Acueducto sobre esta situación, se les informó que
la Electrificadora del Caribe le cortó la luz a la empresa de Acueducto en
razón de que ésta no ha pagado la deuda que tiene contraída con tal
Electrificadora. Y el Acueducto, a su vez, no ha pagado porque el municipio no
le ha efectuado las transferencias, por concepto de los subsidios a los
estratos 1, 2 y 3.
Los actores explican en forma detallada los
antecedentes de esta situación. Los pagos que cada año ha efectuado el
municipio a la empresa de acueducto. La afirmación del acueducto que no ha
recibido ningún tipo de recursos provenientes del municipio por concepto de
subsidios. Las conclusiones a que llegan los actores al comparar las
informaciones del municipio y la empresa Acueducto, sobre el pago de las
transferencias.
Se quejan de la falta de gestión de la
Alcaldía, que no ha tomado medidas por la grave situación económica de la
empresa de Acueducto, que se ha incrementado con la formación de numerosas
invasiones ubicadas en el área de influencia de la Empresa y que éste debe
atender.
Consideran que los actores y 19 mil usuarios
están padeciendo la falta de servicios de agua y alcantarillado, lo implica un
grave riesgo para la salud y la vida de la población, y al derecho a un
ambiente sano. Se remiten, en este sentido, a algunas sentencias de la Corte
Constitucional.
Pretensión:
Piden que el juez de tutela que “ordene a la
Alcaldía de Soledad a cancelar al  Acueducto Metropolitano, las sumas debidas
por concepto de transferencias  por subsidios a los usuarios de los servicios
prestados por el Acueducto, pertenecientes a los estratos 1, 2 y 3 y que
habitan en el municipio de Soledad, para que éstos a su vez cancelen el
servicio de energía y les sea restablecida la misma y así puedan prestarnos los
servicios de agua y alcantarillado.”
Los actores acompañan documentos relacionados
con la situación administrativa entre la Alcaldía y el Acueducto.
La acción de tutela la piden como mecanismo
transitorio.
2. Respuesta de la Alcaldía de Soledad.
En primer
lugar, a través de apoderada, la demandada menciona que con el fin de
solucionar el problema, ha iniciado las gestiones pertinentes y desde el pasado
13 de diciembre de 2000 se pudo restablecer el servicio de agua en el sector
donde residen los actores. Explica, en general, el proceso que ha adelantado la
administración para solucionar el problema de los servicios públicos del
municipio y los convenios que ha suscrito, de acuerdo con la Ley 142 de 1994.
3. Sentencias de primera instancia.
El Juzgado
Primero Promiscuo Municipal de Soledad, en sentencias individuales del 12 de
enero de 2001, denegó las acciones de tutela.
Estimó que el no cumplimiento de los giros de
las transferencias por concepto de subsidios es tema que deben resolver las
autoridades que dirigen el Acueducto con la administración municipal, mediante
las acciones legales del caso o de los acuerdos pertinentes, y no a través de
los terceros, como son los actores de estas acciones de tutela. Esta acción no
es el mecanismo idóneo para ello. Además, quien debe responder por la
prestación del servicio de agua es la entidad prestataria del mismo, y es ante
ella a donde deben dirigir su queja.
4. Sentencias de segunda instancia.
Impugnadas estas decisiones, el Juzgado Promiscuo
del Circuito de Soledad, también en sentencias individuales pero con iguales
consideraciones, de fecha 5 de marzo de 2001, confirmó lo resuelto por el a
quo, al denegar la tutela.
Señaló que analizadas las demandas y sus
pretensiones, llega a la misma conclusión del a quo, en el sentido de
que no es la Alcaldía la que debe responder por la prestación del servicio
público de agua, sino la Empresa de Acueducto. Además, no corresponde al juez
de tutela dar la orden de transferir fondos.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia.
La Corte es
competente para conocer de estas demandas, en virtud de lo dispuesto en los
artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en los artículos
33 a 35 del decreto 2591 de 1991.
2. Lo que se debate.
Las acciones de tutela bajo estudio,
que se reúnen en dos grupos, uno el de las actoras del Chocó, y el otro, el de
los del municipio de Soledad, tienen en común los siguientes asuntos : las
consecuencias negativas en los usuarios de los servicios públicos
domiciliarios, energía, agua y alcantarillado, de los problemas económicos y
administrativos que atraviesan las entidades prestadoras de los mismos. Los
efectos negativos o incomodidades de una medida de limitación de servicios
públicos domiciliarios no llevan ineludiblemente a la existencia de un
perjuicio irremediable, ni relevan al afectado de probar tal perjuicio. Las
acciones no se dirigieron contra la entidad prestadora directa del servicio
sino contra quien o quienes, en concepto de los actores, son las causantes del
problema. Es decir, no habría legitimación de la parte pasiva de las acciones
de tutela.
Los temas que no son comunes a los
dos grupos de estas acciones son: en el primero, se dirigen, contra actos
generales, impersonales y abstractos. En el segundo, habrá de analizarse la
naturaleza de lo pretendido por los actores, que se ordene el traslado de unas
transferencias y la competencia del juez de tutela, para órdenes de esta
naturaleza.
Por lo anterior, la Sala examinará estas
acciones desde los asuntos planteados, previamente se resuelva el siguiente
asunto preliminar.
- Aclaración previa.
Como asunto preliminar, hay que aclarar que,
en especial, en el caso de las acciones de tutela de las actoras de Quibdó
contra la Comisión Reguladora de Energía y Gas e Interconexión Eléctrica S.A.
E.S.P., se está ante un asunto complejo, que involucra el sistema de
interconexión eléctrica del país, y que, en principio, no es de la órbita del
juez de tutela tomar decisiones, a nivel particular, pues tales decisiones
tienen repercusiones generales, que pueden poner en peligro la adecuada
prestación del servicio para todos los habitantes del país.
Sólo para efectos de ubicar el tema, se
recuerda, brevemente, que la Comisión de Regulación de Energía y Gas, de
creación legal (Ley 142 de 1994, art. 68 y ss), tiene las funciones que le
delegue el Presidente de la República, en cuanto a la facultad de señalar las
políticas generales de la administración y control de eficiencia del servicio
público domiciliario, en este caso, en relación con la energía y gas, que le
encomienda el artículo 370 de la Constitución.
Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. –ISA- es,
según el artículo 167, parágrafo, de la Ley 142 de 1994, la empresa encargada
del servicio de interconexión nacional, que organiza el centro nacional de
despacho, que se encarga de la planeación y coordinación de la operación de los
recursos del sistema interconectado nacional y administra el sistema de intercambios
y comercialización de energía eléctrica en el mercado mayorista. Por
disposición legal, parágrafo 3 del mismo artículo, le está prohibido participar
en actividades de generación, comercialización y distribución de electricidad.
Para efectos de la comercialización y
distribución de electricidad en el Chocó, Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P.,
como administrador del sistema y la Electrificadora del Chocó como empresa
comercializadora de energía, suscribieron el convenio denominado “contrato
de mandato a título oneroso, liquidación, facturación, cobro y pago de las
transacciones de energía en el mercado mayorista de las empresas
comercializadoras de energía eléctrica, efectuadas por medio del sistema de
intercambios comerciales”, celebrado el 14 de julio de 1995, entre el
Gerente de la Electrificadora del Chocó S.A., como mandante, y el Gerente
General de Interconexión Eléctrica, como mandatario, folios 104 a 106 del 1er.
cuaderno. En tal contrato se establecen las obligaciones del mandante y del mandatario,
y se señala que hacen parte del él los preceptos legales, el reglamento de
operación y las disposiciones dictadas por el Gobierno Nacional, la Creg.
En consecuencia, es la Electrificadora del
Chocó la empresa directamente  responsable del suministro del servicio a los
usuarios, ya que es la comercializadora de la energía. En otras palabras, es
con ella con la que existe relación directa con el usuario del servicio.
Aclarado, en forma por demás general, el
ámbito en que se mueven los demandados en el grupo de las acciones del Chocó,
se volverá a los temas enunciados.
a) Las consecuencias negativas para los
usuarios de los problemas económicos y administrativos de las empresas
responsables de la prestación de los servicios públicos domiciliarios.
Es un hecho indudable que la Constitución le
otorgó un tratamiento especial al tema de los servicios públicos domiciliarios,
al punto de que lo ubicó dentro de los fines sociales del Estado. Es así
como el Capítulo 5 de la Constitución Política establece que “los servicios
públicos son inherentes a la finalidad social del Estado” y que es “deber del
Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio
nacional”. (art. 365). La Carta desarrolla los aspectos generales sobre la
forma como debe cumplirse esta finalidad. Es claro, entonces, que desde la
órbita constitucional se está frente a un asunto que el propio constituyente
definió de “finalidad social”, lo que está casi al nivel de los “fines
esenciales del Estado”, consagrados en el artículo 2 de la Carta, y de los
derechos fundamentales. Pero que no son lo mismo, y estas diferencias tiene
efectos en cuanto a la forma de hacer efectivos los derechos correspondientes
por parte de los ciudadanos, a través de las diferentes clases de acciones
consagradas en la Constitución : de tutela, de grupo o populares, de
cumplimiento, de nulidad, etc.
Ello quiere decir que la Constitución y las
leyes que la desarrollan han establecido un procedimiento adecuado para que los
ciudadanos puedan hacer valer sus derechos cuando éstos han sido desconocidos o
amenazados, a través de las acciones correspondientes. Y que, tratándose de
derechos fundamentales, cuando está en peligro su disfrute o ejercicio, no
obstante existir las demás acciones, la de tutela puede ser procedente.
Retomando el tema de los servicios públicos
domiciliarios, la Corte ha expuesto algunas de las características y
finalidades de los servicios públicos domiciliarios así : Estos servicios están
llamados a “satisfacer las necesidades esenciales de las personas[1] y la de llegar al
usuario mediante redes físicas o humanas con puntos terminales en las viviendas
y sitios de trabajo.[2]
Lo anterior permite que se entiendan  por servicios públicos domiciliarios,
aquellos que señala el artículo 14.21 de la Ley 142 de 1994, como son los de
acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, telefonía pública
conmutada, telefonía móvil rural y distribución de gas combustible. (...) Por
consiguiente, corresponde al Estado, garantizar el funcionamiento de los
servicios públicos domiciliarios de forma permanente, continua  y eficiente.” (sentencia
C-272 de 1998, M.P., doctor Alejandro Martínez Caballero).
También ha señalado lo que dentro del Estado
social de derecho significa asegurar la prestación de esta clase de servicios
en forma adecuada, con el fin de hacer efectiva la igualdad material entre
todos los habitantes del país. En lo pertinente señaló la Corte :
“Es de la esencia de la filosofía política que inspira
al Estado Social de Derecho la de asegurar, como cometido básico de éste,
inherente a su finalidad social, la atención y satisfacción de las necesidades
insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, y
otras, que aseguren el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de
vida, con el fin de hacer efectiva la igualdad material entre todos los integrantes
de la comunidad. De este modo, la realización y la eficacia sustantiva del
Estado Social de Derecho se mide por la capacidad de éste para satisfacer, a
través de la prestación de los servicios públicos, las necesidades vitales de
la población, mediante el suministro de concretas prestaciones que tiendan a
ello y, consecuentemente, de lograr por esta vía la igualación de las
condiciones materiales de existencia de las personas.
“La prestación
del servicio, que debe cubrir las necesidades de “todos los habitantes del
territorio nacional, a quienes se les debe asegurar su prestación eficiente”,
tiene como destinatario a los usuarios, esto es, a quienes son titulares de
dichas necesidades y demandan por consiguiente su satisfacción.” (sentencia
C-636 de 2000, M.P., doctor Antonio Barrera Carbonell)
Ubicada la naturaleza constitucional y
jurisprudencial de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, se
examinará el tema del perjuicio irremediable y la limitación del disfrute de
los servicios públicos.
b) Los efectos negativos o incomodidades
de una medida de limitación de servicios públicos domiciliarios no conduce,
ineludiblemente, a la existencia de un perjuicio irremediable que haga
procedente la acción de tutela, ni releva al afectado de probar tal perjuicio.
De acuerdo con la naturaleza de la acción de
tutela, la prestación no continua o la suspensión de uno de los servicios, así
haya afectación de los usuarios del servicio correspondiente, no lleva consigo
siempre la vulneración de derechos fundamentales, que sólo puedan ser
protegidos a través de la acción de tutela. En otras palabras, la interrupción
de un servicio público domiciliario, aun por causas ajenas al usuario, no hace
procedente, en forma mecánica, la acción de tutela, ni como mecanismo
transitorio, pues, debe probarse que se está frente a un perjuicio
irremediable. Perjuicio irremediable que no puede confundirse con la situación
de incomodidad que lleva indudablemente consigo, la interrupción o suspensión
de uno de los servicios públicos domiciliarios en forma periódica. Además, en
este punto, hay que decir que no es lo mismo suspender en un hospital los
servicios de energía y agua, y sin ninguna otra alternativa de solucionar estos
servicios, como una planta eléctrica o una fuente de agua, que sufrir
interrupciones de alguno de estos servicios, por parte de un ciudadano, en el
sitio de su residencia.
Al respecto, resulta adecuado recordar que
esta Corporación ha analizado los criterios que debe tener en cuenta el juez de
tutela, para determinar cuándo se está frente a un perjuicio irremediable. Es
así como en  sentencia  T-225 de 1993, se dijo que el perjuicio debe ser inminente,
es decir, que  la amenaza está por suceder prontamente; que las medidas que se
requieren para conjurarlo sean urgentes; que no basta cualquier
perjuicio, sino que éste sea grave, lo que hace relación a la
importancia objetiva del bien jurídicamente protegido, y que sean impostergables
las medidas a adoptar, por el juez de tutela, en forma directa o como mecanismo
transitorio. Estos criterios la Corte los ha reiterado un y otra vez, en otras
sentencias.
c) La acción de tutela, no obstante su
informalidad, debe cumplir, como mínimo requisito, que se dirija contra la
autoridad que esté causando la omisión que posiblemente vulnera los derechos
fundamentales que se busca proteger.
Tanto la Constitución como la ley exigen que
cuando se presenta una acción de tutela ella se dirija contra la persona que
está causando la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales. Esta
exigencia está contemplada en la propia Constitución, en el artículo 86, al
decir en el inciso segundo “La protección consistirá en una orden para que aquél
respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo.”
(se subraya), y en el Decreto 2591 de 1991, en el artículo primero, entre
otros.
Sentadas estas premisas, se examinarán los
casos concretos :
Primero : Acciones de tutela dirigidas
contra la Comisión de Regulación de Energía y Gas, Creg, e Interconexión Eléctrica
S.A.
Estas acciones de tutela están dirigidas
contra la Comisión de Regulación de Energía y Gas e Interconexión Eléctrica,
porque las actoras consideran que la causa de que estén sufriendo una
limitación diaria del servicio de energía eléctrica en sus residencias, de
cuatro horas, de 9 a.m. a 1 p.m., es producto de las Resoluciones 116 de 1998 y
070 de 1999 emitidas por la mencionada Comisión y la aplicación de las mismas
por parte de Interconexión Eléctrica.
Al respecto hay que señalar :
Contra la Comisión de Regulación de Energía y
Gas, no pueden prosperar las acciones de tutela. Como lo señaló el Consejo de
Estado al revocar la decisión del Tribunal Administrativo de Chocó, se trata de
actos generales, impersonales y abstractos, que no pueden ni deben ser
resueltas mediante el mecanismo de la acción de tutela.
Además, sobre la Resolución 116 de 1998, que
reglamenta la limitación del suministro a comercializadores y distribuidores
morosos, que contiene las reglas contractuales de ejecución e incumplimiento,
la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, del Consejo de
Estado, en sentencia del 17 de agosto de 2000, en demanda de acción pública de
nulidad contra esta Resolución, negó las pretensiones de la demanda. Después de
un detenido análisis de la misma, señaló : “En conclusión, el acto acusado no
contraviene las disposiciones superiores invocadas, por los defectos relativos
a la competencia que le endilga el demandante ni por las razones de fondo que
se esgrimen en los cargos, por cuanto su contenido está dentro de las materias
que le corresponde regular o reglamentar a la Comisión de Regulación de Energía
y Gas, y que están comprendidas dentro del instrumento regulador del sistema
interconectado nacional, cual es el reglamento de operaciones.” (Radicación
Nro. 5920, Consejero ponente, doctor Juan Alberto Polo Figueroa)
Cabe señalar que la demanda en acción de
nulidad contra la Resolución 070 de 1999, en la que se solicitó suspensión
provisional, el Consejo de Estado no accedió a tal suspensión, y el proceso
continúa.
Lo anterior sólo para destacar la obvia
improcedencia de esta acción en contra de la Comisión de Regulación de Energía
y Gas, por haber expedido las Resoluciones mencionadas. Recuérdese que el
artículo 6º, numeral 5, del Decreto 2591 de 1991, establece que cuando se trate
de actos de carácter general, impersonal y abstracto, la tutela no procede.
Por otra parte, cabe destacar un punto que
pusieron de presente las demandas, y que el juez constitucional no puede desconocer.
Las Resoluciones de la Creg que solicitan inaplicar las actoras, están
encaminadas a armonizar un asunto que reviste especial importancia para los
usuarios del servicio de energía, y es que no obstante el incumplimiento de la
comercializadora o distribuidora del servicio de energía con la empresa
Interconexión Eléctrica, el servicio no se suspende en forma total a los
usuarios, sino que se garantiza su prestación. En efecto, la Resolución 116 de
1998, en el artículo 6, establece un término máximo de horas en la
limitación de suministro de energía, según la antigüedad de las obligaciones
vencidas. Esta limitación oscila entre una y cuatro horas diarias. Se observa,
pues, que en el caso de la Electrificadora del Chocó, que está en el límite
máximo de duración, ya que las obligaciones vencidas son mayores a 120 días
calendario, a los usuarios no es posible que se les aumente el número de horas
o se les suspenda totalmente el servicio de energía. Además, el incumplimiento
de las obligaciones por parte de las empresas comercializadoras o
distribuidoras de energía del país tiene consecuencias en todos los habitantes
de Colombia y puede poner en peligro la adecuada prestación del servicio a todo
el país. Asunto que no puede pasar por alto el juez de constitucional.
De acuerdo con lo anterior, resulta claro
para la Sala que no está demostrado  un perjuicio irremediable para las actoras
con la limitación del servicio que están soportando, pues de 24 horas del día,
la suspensión se limita a 4. Y que es Electrificadora del Chocó la que con el
incumplimiento de sus obligaciones originó el problema, a pesar de que está
recibiendo el pago del servicio de los usuarios. Pero, inexplicablemente,
contra ella las actoras no dirigieron sus acciones de tutela, por  lo que hay
falta de legitimación en  parte pasiva de en las demandas.
En consecuencia, no podía, entonces, como lo
hizo el Tribunal Administrativo del Chocó, con un salvamento de voto,
simplemente ordenar que se continúe prestando el servicio de energía a las
actoras, sin medir las consecuencias de orden nacional que puede llevar esta
clase decisiones, ni percatarse, tampoco, que no estaba demostrado el perjuicio
irremediable para las actoras, y que la causa de la limitación reside en la
Electrificadora del Chocó, que no fue la entidad demandada.
En este sentido, se confirmarán las
sentencias del Consejo de Estado que se revisan.
Pero, además, como es evidente que existe una
situación que están padeciendo los usuarios del servicio de energía del Chocó,
se ordenará que se ponga en conocimiento de los órganos de control del Estado,
la Contraloría General y la Procuraduría, la situación de los usuarios frente a
la Electrificadora del Chocó, con el fin de que si así lo consideran,
investiguen a la Electrificadora del Chocó, respecto de las causas que llevaron
a que los usuarios que, no obstante estar pagando cumplidamente sus
obligaciones económicas a la mencionada Electrificadora, están sufriendo la
limitación diaria de 4 horas en la prestación del servicio. Así mismo, se
enviará copia a la Superintendencia de Servicios Públicos, para lo de su
competencia.
Segundo.- Acciones de tutela dirigidas
contra el municipio de Soledad, Atlántico.
Estas acciones tampoco están llamadas a
prosperar, por las siguientes razones:  en primer lugar, no se está frente a un
perjuicio irremediable, pues, si bien cuando se presentaron las acciones de
tutela, el día 7 de diciembre de 2000, en el día anterior, se les había
suspendido el servicio de agua, a pesar de estar al día en el pago del mismo,
éste fue restablecido el día 13 del mismo mes y año. Tampoco pueden prosperar,
en razón de las pretensiones que ellas contienen. En efecto, los actores,
olvidando que su condición corresponde a usuarios del servicio, en lugar de
pretender el restablecimiento del mismo, como sería lo obvio, le solicitan al
juez de tutela que le ordene al Alcalde del municipio de Soledad el pago al
Acueducto Metropolitano de “las sumas debidas por concepto de transferencias”
(folio 8), orden que de ninguna manera corresponde hacer al juez
constitucional.
Se trata, como se ve a todas luces, de un
asunto que deben solucionar las entidades de la administración del municipio de
Soledad entre ellas, mediante  los mecanismos administrativos y judiciales que
tienen a sus manos, pero no a través de la acción de tutela que está diseñada
para la protección inmediata  de derechos fundamentales.
Esta extraña pretensión de los actores está
originada en la falta de legitimidad de la parte contra la que se dirigió la
acción, ya que a quien directamente los usuarios le están pagando la prestación
del servicio de agua y alcantarillado es al Acueducto Metropolitano, y si ella
fue la que suspendió el servicio, debió ser contra ella a donde se dirigiera la
acción de tutela, y el juez constitucional tendría la oportunidad de examinar
su procedencia o no, según el caso particular. Tal como se ha analizado a lo
largo de esta sentencia.
En consecuencia, se confirmarán las decisiones
que se revisan, que denegaron las acciones por carencia actual de objeto, pues
el servicio de agua se restableció desde antes de fallarse las sentencias del a
quo; por falta de legitimidad de la parte pasiva contra la que se dirigieron
las acciones; y por no ser competencia del juez constitucional ordenar el pago
de sumas debidas por concepto de transferencias.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero : Confirmar las sentencias de fechas veintinueve (29) de marzo de dos mil uno
(2001) y del cinco (5) de abril del mismo año, del Consejo de Estado, Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en las acciones de tutela
identificadas como expedientes T-458.479 y T-461.544, actoras Epsomina
Rodríguez Mosquera y Leonor Constanza González Abella, en las acciones de
tutela interpuestas contra la Comisión de Regulación de Energía y Gas e Interconexión
Eléctrica S.A. E.S.P.
Por las
razones expuestas en esta sentencia, enviar copia al señor Contralor General y
al señor Procurador General para, que si así lo consideran, inicien las
investigaciones pertinentes en la Electrificadora del Chocó. Así mismo, enviar
copia a la Superintendencia de Servicios Públicos.
Segundo : Confirmar
las sentencias del Juzgado Promiscuo del Circuito de Soledad Atlántico, de
fechas dos (2) de marzo de dos mil uno (2001), en las acciones de tutela
interpuestas por Bernardo Ortiz López, expediente T-459.832; y Ciro Alberto
Barrios Pájaro, expediente T-459.834, en las acciones de tutela dirigidas
contra el municipio de Soledad, Atlántico.
Por Secretaría General líbrense las
comunicaciones previstas en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de al Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Sentencia T-528 de 1992. Magistrado Ponente. Alejandro Martínez Caballero.
[2]
Sentencia C-493 de 1997.Magistrado Ponente