C-022-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-022/04
ECONOMIA-Dirección general
DIRECCION DE LA ECONOMIA-Regulación por
el Congreso
DIRECCION DE LA ECONOMIA-Intervención
del Estado
DIRECCION DE LA ECONOMIA-Intervención
del Presidente de la República
PLANEACION NACIONAL-Reseña histórica
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aspectos
fundamentales
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Partes
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y LEY ORGANICA DEL PLAN GENERAL
DE DESARROLLO
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO Y LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO
AUXILIOS O DONACIONES A FAVOR DE PERSONAS NATURALES O JURIDICAS DE
DERECHO PRIVADO-Prohibición
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Intervención
de miembros del Congreso en la discusión y aprobación/LEY ANUAL DE
PRESUPUESTO-Participación del Congreso en debates y aprobación
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRAL-Alcance
CONGRESO DE LA REPUBLICA EN PROYECTOS DE INVERSION REGIONAL-No participación en definición/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Ejercicio
directo de funciones para dictar leyes o realizar el control político/LEY
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO EN PROYECTO DE INVERSION REGIONAL-No
imposición de concurrencia del Congreso para definición de proyectos
específicos
Es extraño por completo a las
funciones del Congreso de la República ordenar por medio de una ley su
participación con los Alcaldes en la definición de proyectos específicos de
inversión regional para que esta aparezca como “el resultado de su concurrencia
con el Ejecutivo Nacional, Departamental y de Bogotá”. Las funciones del
Congreso de la República se ejercen directamente por él, tanto cuando ejerce la
atribución de dictar las leyes como cuando realiza el control político o
cualquiera otra función pública. El Congreso ejerce su competencia como
legislador únicamente con sujeción a la Constitución o a las leyes orgánicas
que regulan la función legislativa.  No puede, en consecuencia, la Ley del
Plan, imponerle una concurrencia obligada con el Ejecutivo, ni con la participación
de los delegados de los Alcaldes, ni previa la realización de audiencias
consultivas, para que pueda definir proyectos específicos de inversión
regional.
GOBIERNO EN PRESUPUESTO DE RENTAS Y LEY DE APROPIACIONES-Formulación anual/GOBIERNO EN PROYECTO DE PRESPUESTO GENERAL DE
LA NACION-Preparación anual
PRINCIPIO DEMOCRATICO-Cercenamiento de
atribución del Congreso por vía legislativa/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Inclusión
en leyes distintas al reglamento de requisitos adicionales para expedición de
leyes
CONGRESO DE LA REPUBLICA-No tiene
función de concertación sobre ejecución de inversiones regionales a incluirse
en el presupuesto
CONGRESO DE LA REPUBLICA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No concertación con el Gobierno sobre inversión de partidas para
proyectos de interés regional
CONGRESO DE LA REPUBLICA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inconstitucionalidad de concertación para ejecución de proyectos de
inversión regional/CONGRESO DE LA REPUBLICA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Inconstitucionalidad de creación de delegados para concertación
con el Gobierno
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Concertación
de delegados del Congreso con el Gobierno sobre inclusión de inversiones
regionales por sectorizar
Referencia: expediente D-4741
Demanda de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 6 y 11, parciales de la Ley 812
de 2003 “Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia
un Estado Comunitario”.
Actor: Néstor Humberto Martínez Neira
Magistrado ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D. C.,
veinte (20) de enero de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES.
1.      En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
establecida en el artículo 241-4 de la Constitución Política y del Derecho que
a los ciudadanos confiere para el efecto el artículo 40, numeral 6 de la Carta
el ciudadano Néstor Humberto Martínez Neira, mediante demanda solicita a la Corte
Constitucional declarar la inexequibilidad de la expresión “y del Congreso
Nacional” contenida en el numeral 4º del artículo 6º de la Ley 812 de 2003,
e igualmente la inexequibilidad de la expresión “concertarán con el Gobierno
Nacional la inclusión de las inversiones contenidas en el rubro de ´inversiones
regionales por sectorizar ´ de que trata el artículo 6º de la presente ley, que
puedan ejecutarse en el Presupuesto de la vigencia 2003”.
2. La demanda a que se ha hecho
referencia en el numeral precedente fue admitida por auto de 22 de julio de
2003, providencia en la cual se ordenó comunicar la iniciación de este proceso
al señor Presidente de la República y al señor Presidente del Congreso de la
República, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 11 del Decreto 2067
de 1991.
Además, en esa providencia se ordenó el envío del expediente al
señor Procurador General de la Nación para que rinda el concepto que ordena el
artículo 242, numeral 2 de la Constitución y, así mismo, se dispuso la fijación
en lista para que los ciudadanos que así lo estimen pertinente pudieran
intervenir.
II.      NORMA DEMANDADA.
A continuación se transcribe el texto de
la norma demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.45.231 de
27 de junio de 2003.
LEY 812 DE 2003
(junio 26)
“Por la cual se aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
ARTÍCULO 6o. PROYECTOS DE INVERSIÓN REGIONAL. Los recursos establecidos en el rubro
"Inversiones Regionales por Sectorizar" del cuadro que se presenta en
el anterior artículo, se distribuirán por departamentos de la siguiente manera:
Distribución con criterios de equidad
Miles de millones de pesos 2002
Departamento   Valor
Amazonas     18.876
Antioquia     59.888
Arauca     23.221
Atlántico     36.414
Bogotá     70.457
Bolívar     35.413
Boyacá     30.400
Caldas     27.812
Caquetá     25.225
Casanare     21.748
Cauca 30.757
Cesar 27.594
Chocó 25.495
Córdoba     32.725
Cundinamarca   36.889
Guainía     23.720
Guajira     26.139
Guaviare     27.378
Huila 26.256
Magdalena     29.911
Meta 25.897
Nariño     33.627
Norte de Santander     30.851
Putumayo     23.561
Quindío     22.760
Risaralda     25.917
San Andrés y Providencia     16.391
Santander     31.953
Departamento   Valor
Sucre 29.221
Tolima     28.943
Valle del Cauca 48.094
Vaupés     21.400
Vichada     25.068
TOTAL COLOMBIA 1.000.000
Teniendo en cuenta la anterior distribución de
recursos por departamentos, la Nación, directa o indirectamente, adelantará
proyectos de inversión conforme a los siguientes criterios:
1. Mínimo setenta y cinco por ciento (75%) de
los recursos en vías, aguas potables - saneamientos básicos y distritos de
riego. Los dos (2) primeros serán de obligatoria inclusión.
2. Hasta veinticinco por ciento (25%) de los
recursos podrán ser invertidos en otros sectores de acuerdo con las prioridades
regionales.
3. En ningún caso los sectores priorizados para
un departamento podrán ser superiores a cuatro (4).
4. La definición de los proyectos específicos
será el resultado de un proceso de concurrencia de los Gobiernos nacional,
departamental y de Bogotá y del Congreso Nacional, con la
participación de delegados de los Alcaldes, previa la realización de audiencias
públicas consultivas. Dicha definición se hará en conformidad con la presente
Ley y deberá concretarse con anterioridad a la presentación de la Ley General
de Presupuesto para la vigencia 2004.
(...)
CAPITULO IV.
MECANISMOS PARA LA EJECUCIÓN DEL PLAN.
SECCION UNO.
DISPOSICIONES DE CARÁCTER GENERAL.
ARTÍCULO 11. EVALUACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO. Para fortalecer la gestión pública orientada al
logro de los resultados del Plan de Desarrollo, el Gobierno Nacional, en el
marco del Sistema Nacional de Evaluación, reglamentará los esquemas de
seguimiento, evaluación, incentivos y difusión de resultados, que garanticen la
eficiencia, eficacia y transparencia en la asignación de recursos. En todo caso
el Congreso de la República, a través de las Comisiones Económicas, nombrará
dos (2) miembros de cada una de ellas que harán parte del seguimiento y la
evaluación del Plan, y presentarán a cada una de las Cámaras un informe
semestral de sus resultados. Así mismo, concertarán con el Gobierno
Nacional la inclusión de las inversiones contenidas en el rubro de
"inversiones regionales por sectorizar- de que trata el artículo 6o de la
presente ley, que puedan ejecutarse en el Presupuesto de la vigencia 2003.
III.  LA DEMANDA.
A juicio del actor los apartes demandados de los artículos 6º y 11
de la Ley 812 de 2003, violan los artículos 1, 13, 113, 114, 115, 121, 133, 136
numerales 1 y 4, 150, 189 y 355 de la Constitución Política.
En procura de sustentar los apartes de las normas que acusan como
inconstitucionales, el ciudadano demandante empieza por recordar que conforme a
la Constitución de 1886 en su artículo 76, el Congreso de la República estaba
facultado para “fomentar las empresas útiles o benéficas dignas de estímulo
y apoyo”, norma esta a cuyo amparo se incluyeron en la ley de presupuesto
partidas que no tenían por objeto la satisfacción de créditos judicialmente
reconocidos o el reconocimiento de gastos decretados por ley anterior.  Agrega
que, en cambio, se producía la destinación de partidas de acuerdo con el
criterio sujetivo de los miembros del Congreso, lo que ocasionó manejos
indebidos de los dineros públicos que fueron conocidos como auxilios
parlamentarios.
Tal situación, llevó entonces a la Constitución de 1991 a prohibir,
en su artículo 355 el decretar auxilios o donaciones a favor de personas
naturales o jurídicas de derecho privado, pese a lo cual, al decir del actor, “año
tras año se ha intentado revivir la figura bajo diferentes denominaciones”.
Sentado lo anterior, expresa el demandante que en el Plan de
Desarrollo para el período 2003-2006 aparecen incluidas partidas globales por
la suma de un billón de pesos destinadas a “proyectos de inversión regional”.
Tales recursos serán objeto de ejecución en el rubro “inversiones
regionales por sectorizar” las cuales se distribuirán entre la totalidad de
los departamento del país y el Distrito Capital.
Agrega el demandante que el Congreso de la República no puede
determinar “cuáles serán los proyectos que resulten beneficiados con la
utilización de los recursos” provenientes de esas partidas globales, las
cuales a su juicio, constituyen un “mecanismo para consolidar prácticas que
el constituyente de 1991 quiso eliminar de nuestro sistema político”,
porque de esta manera se “abre la puerta para que la asignación de esta
fracción del gasto público se politice”.
Incluir partidas de libre destinación por el Congreso de la
República, es tanto como revivir los ”auxilios parlamentarios”, lo que
resulta viciado de ilicitud, la que “emana del propio método de distribución
del gasto público con las notas características de los auxilios parlamentarios,
y del riesgo intrínseco de este procedimiento que propende a la existencia de
un favoritismo político, propensión a cuya erradicación se orientó el control
establecido en la Constitución”.
En razón de lo dicho, sostiene el actor que los apartes demandados
de los artículos 6º y 11 de la Ley 812 de 2003 quebrantan los artículos 136
numeral 4º y 355 de la Constitución Política, normas prohibitivas de esta clase
de auxilios en nuestro ordenamiento jurídico.
Por otra parte, considera el actor que los apartes normativos a que
se refiere su demanda, violan la independencia de las ramas del poder público
porque autorizan la intervención del Congreso por mandato de la ley, en
funciones que corresponden a la rama ejecutiva del Poder Público.
En su concepto, para asegurar la independencia de las ramas del
Poder Público el artículo 136, numeral 1º de la Constitución le prohíbe al
Congreso inmiscuirse en las competencias de otras autoridades mediante la
expedición de las leyes.
Por esta razón en la distribución del gasto público al Congreso le
asigna la Constitución la atribución de aprobar el Plan de Desarrollo y de
Inversiones Públicas, así como el establecer las rentas nacionales y fijar los
gastos mediante la aprobación de la ley anual de presupuesto. Pero, luego de
aprobadas tales leyes, le corresponde al Ejecutivo disponer la ejecución de los
gastos públicos y de las inversiones nacionales “de acuerdo con el proyecto
de Gobierno que resultó respaldado por los ciudadanos mediante el ejercicio del
derecho al voto al alcanzar la Presidencia de la República”.
Con el otorgamiento de auxilios parlamentarios la autonomía y la
independencia de la rama legislativa resulta afectada y se desnaturaliza su
función “por la forma en que se decide la distribución del gasto público,
pues es al Gobierno a quien le corresponde determinar, de acuerdo con el orden
de prioridades que él mismo establezca, cómo se distribuirá el gasto y cuáles
serán los sectores a los cuales se destinará la inversión”.
Esa potestad no le concierne al Congreso.  A él le corresponde
dictar las leyes y el ejercicio del control político sobre la rama ejecutiva, “más
no ejecutar el Plan de Desarrollo definiendo en qué se utilizarán los dineros
públicos”.
Recuerda luego el demandante que el
artículo 339 de la Constitución establece la existencia de un Plan Nacional de
Desarrollo, que incluye una parte general y un Plan de Inversiones Públicas
Nacionales, que requiere aprobación de acuerdo con lo dispuesto por el artículo
341 de la Carta.
La función del Congreso en la definición del Plan de Inversiones es
de gran importancia democrática, pues luego de la participación de autoridades
nacionales y regionales y de la población en general, es al Congreso a quien la
Constitución le confía la discusión final y la aprobación del mismo mediante
una ley. Con todo, expedida ella su ejecución corresponde al Gobierno Nacional.
En las normas que se acusan parcialmente como inconstitucionales, se
atribuye al Congreso “una influencia determinante en la selección de los
proyectos de inversión regional que serán financiados directa o indirectamente
con recursos de la Nación”.  Con ello se deja abierta la posibilidad de
introducir criterios distintos a los que exige la planeación de la inversión
pública y la prioridad con que ella ha de atenderse, para abrirle paso a “la
satisfacción de los intereses individuales de los miembros del Congreso, en su
afán de lograr la asignación de recursos para el desarrollo de obras en sus
regiones con criterio electoral”.
La autorización de las partidas globales que se consagran en el
artículo 6º de la Ley 812 de 2003, en concordancia con el artículo 5º de la
misma, conducen a que se entronice “un sistema pernicioso e inconstitucional
cuando se establece el concurso del Congreso para tal fin, porque en ese caso
habrá espacio para atender criterios políticos, fundados en la satisfacción de
los intereses personales de los Congresistas y se crean condiciones para la
recíproca atención de los poderes públicos, en detrimento de su necesaria
independencia”.
Expresa luego que ese fue el criterio del ciudadano Alvaro Uribe
Vélez “en el escrito de demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 628 de
2000”, demanda en la cual señaló el actual Presidente de la
República que “sin un Congreso independiente del Ejecutivo no hay crítica
posible.  Y si desaparece la autonomía del Congreso a través de halagos
presupuestales, burocráticos o contractuales desaparece también en la realidad
el derecho a ejercer control político así éste continúe consagrado formalmente”
“(demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2º y 3º de la Ley 628 de
2000- expediente 3432”), argumento que el actor manifiesta que ahora invoca
para que se declare la inconstitucionalidad de los apartes demandados de los
artículos 6º y 11 de la Ley 812 de 2003, en este proceso.
Agrega que los auxilios parlamentarios le permiten a los miembros
del Congreso imponer “ a los gobiernos de turno un mecanismo para acceder al
gasto público con fines electorales particulares”, pues, afirma, los
Congresistas “interesados en lograr la asignación de recursos para atender
los intereses de su clientela política, están dispuestos a hipotecar su
independencia y sentido crítico”.
Transcribe luego el artículo 136 numeral 1º de la Constitución
Política en el cual se le prohíbe al Congreso y a cada una de sus Cámaras
inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos de competencia
privativa de otras autoridades y, a continuación expresa que para la ejecución
del Plan de Inversiones, conforme a la norma mencionada, el Congreso “en
ningún caso” puede establecer una instancia no prevista en la Constitución
para el trámite de distribución del gasto público, como efectivamente se hace
en los apartes normativos de las disposiciones acusadas.  En ellas se autoriza
a los miembros del Congreso para que con ellos el Ejecutivo celebre una
concertación en la cual se convenga la destinación de los recursos del rubro “Inversiones
Regionales por Sectorizar”.
En apoyo de lo expresado sobre el quebrantamiento de la prohibición
establecida en el numeral 1º del artículo 136 de la Constitución, cita el
demandante algunos apartes de la Sentencia C-702 de 1999 en la cual se declaró
la inexequibilidad del artículo 55 de la Ley 489 de ese año.
Para finalizar este cargo afirma el demandante que en los apartes de
las normas que acusa como inconstitucionales se restablecen los auxilios
parlamentarios y, de esa manera, se violan los artículos 112, 113, 114, 121,
133, 136 numeral 1º, 150 y 189 de la Constitución por desconocimiento del
principio de independencia y autonomía de las ramas del poder público,
extralimitación de funciones del Congreso de la República e intromisión por
mandato de la ley en las competencias que corresponden al Ejecutivo, sin que el
Congreso constitucionalmente se encuentre facultado para tal intromisión.
Desde otro punto de vista, formula el actor a las normas que acusa
el cargo de violación del derecho a la igualdad a que se refiere el artículo 13
de la Constitución Política.
Para sustentarlo, expresa que el establecimiento de los auxilios
parlamentarios es un instrumento a disposición de los miembros del Congreso “para
asegurar su reelección en el período inmediatamente siguiente”.  La
intervención del Congreso, en la forma prevista en las normas que acusa en la
asignación de partidas para las inversiones públicas “premia el
establecimiento político y cierra del todo las posibilidades a la renovación
política”, pues con la utilización de los recursos provenientes del erario
público quedan los miembros del Congreso en una situación de privilegio frente
a quienes no lo son pero aspiren a serlo, pues evidente que estos últimos no
pueden participar en la asignación de recursos para obras regionales.  Ello, a
su juicio, permite a los Congresistas en ejercicio sacar “provecho de los
dineros públicos con miras a consolidar una base electoral” a partir de la
cual se encuentran en condiciones de “conseguir los votos suficientes”
para obtener su reelección, punto este en el cual expresa su acuerdo con la
formulación de cargo igual por el ciudadano Alvaro Uribe Vélez, “actual
Presidente de los colombianos”, cuando actuó como demandante de la Ley 628
de 2000. (Expediente D-3432).
Agrega que los apartes normativos de las disposiciones legales
acusadas constituyen una especie de “peaje” impuesto por el Congreso al
Presidente de la República para la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo,
que es contrario a la Constitución.
Para finalizar, asevera el demandante que los recursos para las
inversiones públicas a que se ha hecho referencia, pese a su destinación
directa o indirecta a proyectos regionales que puedan promover la generación
del desarrollo, se encuentran incluidos en “partidas globales cuya
destinación podrá determinarse con criterios subjetivos de corte politiquero,
más allá de la opinión de la comunidad en las ´audiencias públicas
consultivas´”, por cuanto, en realidad a los ciudadanos de la región se les
permitirá la posibilidad de hablar, en tanto que “el político tendrá el derecho
a decidir”.  No es, a su juicio, que el Congreso carezca de competencia
para intervenir en la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo, sino,
simplemente, que la intervención del órgano legislativo y de cada uno de los
integrantes de las Cámaras debe realizarse en la forma y con las limitaciones “señaladas
en la Constitución para tal fin”, lo que no ocurre con la asignación de
partidas globales de cuantías considerables cuya destinación se definirá
mediante acuerdos del legislativo con algunos de los miembros del Congreso, es
decir, de dos de los miembros de cada una de las Comisiones Económicas.  De esa
manera, la distribución de los dineros públicos para el desarrollo nacional no
será el producto de “un debate democrático” sino “una intromisión de
quienes resulten favorecidos para actuar como ´nuncios parlamentarios´”.
El demandante, con posterioridad a la admisión de la demanda anexó
el decreto No. 1.940 de 2003, publicado en el Diario Oficial No. 45.249 de 15
de julio del año en curso, mediante el cual se reglamenta el artículo 6º de la
Ley 812 de 2003, decreto en cuyo artículo 2º se establece claramente que “Las
Audiencias Públicas Consultivas no tienen carácter vinculante (...)”.
IV. INTERVENCIÓN DEL
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN.
El Departamento Nacional de Planeación,
por conducto del doctor Luis Edmundo Suárez Soto, Jefe de la Oficina Asesora de
su Dirección, intervino en este proceso para oponerse a la pretensión de que
declaren inexequibles parcialmente los artículos 6º y 11 de la Ley 812 de 2003
a que se refiere la demanda y, para solicitar que, a contrario de lo que
impetra el actor, se declare la exequibilidad de los apartes normativos
acusados de inconstitucionalidad.
Tras hacer un resumen de los argumentos expuestos por el demandante
expone las “razones de la defensa” de la constitucionalidad de las
normas cuestionadas como inexequibles.
En ese orden de ideas, manifiesta que se hace necesario, a su
juicio, “efectuar algunas precisiones sobre el tema de los auxilios
parlamentarios”, conforme a la doctrina establecida por la Corte
Constitucional .   A este efecto, asevera que de acuerdo con la jurisprudencia
de esta Corporación, se ha concluído que la prohibición a las autoridades
estatales para entregar a personas naturales o jurídicas de derecho privado por
pura liberalidad y sin contraprestación alguna recursos públicos, exige que
esas “cesiones” se encuentran prohibidas, salvo cuando tengan “sustento
en principios y derechos constitucionales”.  Por ello, cuando esto ocurra
es claro que deben tener un “fundamento constitucional expreso”, como
sucede con “la actividad de fomento de la investigación y de la actividad
científica y tecnológica”, según se precisó en la Sentencia C-506 de 1994 y
se reiteró en Sentencia C-671 de 1999 en la cual se resumieron los precedentes
jurisprudenciales sobre el alcance del artículo 355 de la Carta.
Conforme a lo anteriormente expuesto, manifiesta el Departamento
Nacional de Planeación que los apartes normativos acusados “no desconocen la
prohibición de los auxilios y los donaciones a personas privadas”.  En las
normas acusadas no se autoriza la destinación de recursos públicos a
particulares sin contraprestación alguna.  Tampoco establecen cesiones
gratuitas.  Se limitan, simplemente a señalar que habrá una “distribución
departamental de los recursos denominados ´Regionalización Provisional e
Indicativa´ del Plan Plurianual de Inversiones establecida en el artículo
6º de la Ley 812 de 2003, acompañado de los criterios para adelantar los
respectivos proyectos de inversión” ; y, de otra parte, se establece “un
mecanismo de concertación entre el Gobierno y el Congreso para la inclusión de
las inversiones contenidas en el rubro ´Inversiones Regionales por Sectorizar´
en el presupuesto 2003 que puedan ejecutarse”. (negrilla del Departamento
Nacional de Planeación).
Manifiesta el interviniente que de acuerdo con la jurisprudencia de
la Corte Constitucional la prohibición de auxilios y donaciones de dineros del
erario público a personas jurídicas o naturales de derecho privado, tiene como
propósito evitar el “efecto corruptor que sobre la política colombiana
tuvieron los ´auxilios parlamentarios´ , que fueron considerados en la práctica
´viciosa tanto por pervertir las instituciones democráticas como por alimentar
ilegítimas destinaciones de los fondos del erario´” , según se expresó en
la Sentencia C-254 de 1996 y se reiteró en Sentencia C-1168 de 2001.
Asevera el interviniente que las normas acusadas no autorizan el
desvío de recursos hacia particulares, ni son tampoco partidas “de libre
disposición por parte de los Congresistas”, por cuanto se trata de “recursos
del Plan Plurianual de Inversiones” sujetos al principio de legalidad del
gasto, no desconocido por las normas acusadas.
Tales recursos, - prosigue el Departamento Nacional de Planeación -,
lo que pretenden es “estimular el desarrollo regional armónico” de
acuerdo con lo dispuesto por el artículo 334 de la Constitución y, por ello, la
distribución de los mismos ha de realizarse “con base en criterios de
equidad y eficiencia entre las regiones”, consultando las necesidades de
cada una, es decir, de acuerdo con criterios objetivos, “que tengan
relevancia constitucional, como pueden ser, entre otros, la población y la
pobreza relativa (c.p. art. 356) o la existencia de necesidades insatisfechas
en salud, educación, saneamiento ambiental o agua potable (c.p. art. 366),
etc.”.
Según el interviniente no existe violación alguna de los artículos
136 numeral 4º, ni 355 de la Constitución Política.  Aún cuando es verdad que “los
apartes acusados plasman la participación del Congreso de la República en la
definición de los proyectos específicos objeto de financiamiento” y la “posibilidad
por parte del Congreso de concertar con el Gobierno la inclusión de algunos de
ellos en el presupuesto de la vigencia 2003”, de ninguna manera eso
significa “la legalización de la discrecionalidad, o autonomía del Congreso
manifestada en el ortorgamiento de auxilios a favor de los parlamentarios”.
En cuanto a la participación del Congreso de la República, ella
resulta “como un ejercicio de concurrencia de los gobiernos nacional,
departamental y de Bogotá, con la participación de alcaldes, previa la
realización de audiencias públicas consultivas, dentro de un proceso de
concertación eminentemente participativo, democrático y público con la
asistencia de ONG´s, tales como Transparencia por Colombia”.
La dirección general de la economía por el Estado, tiene entre otras
finalidades promover el desarrollo armónico de las regiones y, por ello, es
razonable que en el Plan Plurianual de Inversiones se incorporen recursos
públicos para alcanzar tal finalidad; y, siendo ello así, “quien mejor que
las mismas regiones para realizar ejercicios preliminares de priorización del
gasto en busca de una mayor eficiencia en la utilización de los escasos
recursos presupuestarios existentes”.
No resulta reñido con la Carta Política que los Congresistas “realicen
gestiones para lograr la aprobación de recursos, siempre y cuando su actividad
no esté orientada por intereses individuales, sino a satisfacer las necesidades
de los habitantes del territorio que ellos representan”, pues “si bien
deben votar consultando el bien común, también son responsables políticamente
frente a sus electores (c.p. art.133)”, lo que llevó a la Corte a declarar
la constitucionalidad del artículo 283, ordinal 6 de la Ley 5ª de 1992, como
puede observarse en la Sentencia C-497 de 1994.
Insiste luego en que en las normas acusadas no se autoriza desvío de
recursos hacia particulares, ni se establece que habrá partidas presupuestales
a disposición de los Congresistas, o que los correspondientes proyectos de
inversión deban ser asignados conforme a sus orientaciones, por lo cual la
demanda carece de razón.  La asignación de esos recursos, - agrega -, deberá
realizarse conforme al principio de la legalidad del gasto y con observancia
del artículo 68 del Decreto 111 de 1996.  Ello significa que los proyectos que
se financien con tales recursos, deben formularse y ser evaluados por la
entidad del orden nacional responsable del proyecto, “con sujeción a la
metodología general o específica que avale el Banco Nacional de Programas y
Proyectos (BPIN), de conformidad con el sector al cual se refiera el proyecto”,
lo cual supone una evaluación del mismo y concepto de su viabilidad, que habrá
de ser “emitido por el Ministerio o Departamento Administrativo al cual está
adscrita la entidad, de conformidad con la delegación que otorgó el
Departamento Nacional de Planeación en su Resolución 5345 de 1993”.
La ejecución de esas partidas, además, deberá respetar el principio
de especialización, “en cuanto que las respectivas apropiaciones deberán
ejecutarse conforme al fin para el cual fueron programadas, eliminando
criterios subjetivos o propios de una actividad discrecional”.
La concurrencia del Congreso en la definición de proyectos
regionales de inversión, en el marco constitucional es “una expresión de la
democracia participativa” en procura del “desarrollo equilibrado de la
Nación inherente a la planeación”.
Los apartes normativos que en la demanda se acusan como
inconstitucionales por violación de la independencia de las ramas del poder
público e intervención del Congreso, por mandato de la ley, en funciones
propias del ejecutivo, a juicio del interviniente no quebrantan la
Constitución.
Tras citar los artículos 113, 114 y 136 numeral 1º de la Carta
Política, manifiesta el Departamento Nacional de Planeación que las normas
acusadas no establecen que exista una libre disposición de dineros públicos por
los Congresistas o que los correspondientes proyectos de inversión deban ser
asignados según lo que ellos dispongan o conforme a sus orientaciones, “lo
cual eventualmente podría afectar la independencia de dichos funcionarios “.
Los apartes normativos cuya inexequibilidad se pretende, “señalan
la concurrencia de diversos órganos públicos dentro de un ejercicio coordinado,
plural y netamente participativo, en la definición de una serie de proyectos de
impacto regional que obedecen a un proceso de priorización nacional y regional”
de los recursos “eventualmente disponibles”.  Tales normas no
modifican ni desnaturalizan el procedimiento para la elaboración, programación,
aprobación y ejecución del Presupuesto General de la Nación.  En cambio,
mediante ellas se introduce “un valioso e innovador insumo para el mismo en
el cumplimiento de sus objetivos dentro del sistema de planeación”.
Lo anterior demuestra, a su juicio, que no se afecta la
independencia de los miembros del Congreso, pues “la financiación de los
proyectos debe sujetarse a las normas orgánicas que regulan la ejecución del
presupuesto y a los principios constitucionales de planeación y legalidad del
gasto”.
Afirma luego el Departamento Nacional de Planeación que aprobar o
seleccionar esos proyectos de inversión regional no genera “autorizaciones
de gastos”.  La apropiación de ellos corresponde a la ley anual de
presupuesto.  Por lo tanto, “no es posible, por sustracción de materia,
deducir que existen las condiciones adecuadas para que la ejecución de los
recursos se efectúe en forma tal que no responda necesariamente a criterios de
planeación y priorización de la inversión pública, sino que busque la satisfacción
de los intereses individuales de los miembros del Congreso”.  Tampoco se
puede deducir que sean de forzosa incorporación en las leyes de presupuesto,
pues si bien es verdad que debe existir la debida coordinación entre el Plan
Nacional de Desarrollo y las leyes anuales del presupuesto, ese principio “no
es absoluto, toda vez que dichos instrumentos de planeación desde el punto de
vista temporal comportan metas de diversa índole y por otra, las respectivas
leyes de presupuesto deben adecuarse a las exigencias de tipo social, económico
y en general a la coyuntura macroeconómica del momento, a fin de que la
política de gasto se convierta en un motor de desarrollo”.
En armonía con lo expuesto, encuentra
entonces el interviniente que no existe violación del derecho a la igualdad que
establece el artículo 13 de la Carta Política, pues los Congresistas cumplen
sus funciones mientras lo sean, sin que por tal razón pueda afirmarse que
tienen privilegios respecto de los ciudadanos que aspiren a ingresar al Congreso
en posteriores elecciones.
En criterio del Departamento Nacional de Planeación, a diferencia de
lo afirmado en la demanda, no es verdad que los recursos para la inversión regional
puedan determinarse con criterios subjetivos en beneficio de los intereses
político - electorales de los Congresistas en cada región, sino, al contrario.
Las normas acusadas tienen una finalidad constitucional, cual es “el
desarrollo de las regiones, conforme a solicitudes públicas y trasparentes de
los miembros del Congreso y de la ciudadanía”.  Si se examina una eventual
desviación de poder, en tal examen no se puede “olvidar el principio de
buena fe y la constitucionalidad de las leyes”, razón por la cual la
existencia de la supuesta ilegitimidad de los fines se debe evaluar en cada
caso concreto, conforme lo señaló la Corte en la Sentencia C-456 de 1998.
Por otra parte, señala el Departamento Nacional de Planeación que el
actor en su demanda “descontextualiza o modifica el contenido de una de las
normas acusadas, en particular, el artículo 11 de la Ley 812 de 2003, la cual
según su redacción posee un carácter transitorio, como quiera que su aplicación
únicamente se daría para la vigencia fiscal de 2003, lo cual resulta razonable
dados los espacios temporales de aprobación del Presupuesto general de la
Nación (vigencia 2003) y la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Dicho en otras
palabras, busca establecer mecanismos que permitan iniciar la ejecución del
plan lo más pronto posible, consultando las necesidades de las regiones, con
fiel apego al principio de especialización del gasto, es decir, respetando el
objeto de cada una de las apropiaciones presupuestales incorporadas en el
presupuesto”.
Agrega el interviniente que la función del Congreso para la
aprobación del presupuesto también incluye la de aumentar “partidas del
proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno”, así como la
incorporación de “nuevas apropiaciones, siempre que cuente con la aceptación
del Ministro de Hacienda” lo que significa que “siempre ha sido que los
Congresistas realicen gestiones para lograr la aprobación de partidas, como las
que nos ocupan, siempre y cuando su actividad no esté orientada por intereses
individuales sino a satisfacer las necesidades de los habitantes del territorio
que ellos representan”, pues “también son responsables políticamente
frente a sus electores”.
Por último, estima el Departamento Nacional de Planeación que en las
audiencias públicas consultivas celebradas hasta el momento ha existido una
participación “sin precedentes, como bien lo reflejan los medios de
comunicación que han seguido con detenimiento esta nueva forma de expresión,
discusión y priorización de proyectos”, afirmación a la cual acompaña en 44
páginas, varias fotocopias de publicaciones de prensa recopiladas por la “Oficina
de Comunicaciones” de ese Departamento Administrativo.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN.
El señor Procurador General de la Nación en concepto No. 3349,
recibido en esta Corporación el 17 de septiembre de 2003, solicita a la Corte
Constitucional que se declare la inexequibilidad de las expresiones “y del
Congreso Nacional” y “concertarán con el Gobierno Nacional la inclusión
de las inversiones contenidas en el rubro de ´inversiones  regionales por
sectorizar´, de que trata el artículo 6º de la presente ley que puedan
ejecutarse en el Presupuesto de la vigencia 2003” , contenidas en el
artículo 6º, numeral 4º y en el artículo 11 de la Ley 812 de 2003.
En la argumentación expuesta para sustentar la solicitud de
inexequibilidad de los apartes normativos acusados como inconstitucionales, el
señor Procurador General de la Nación empieza por recordar que conforme aparece
en la Gaceta del Congreso No. 54 de 2003 el artículo 6º no se encontraba
incorporado en el proyecto original de la Ley 812 de 2003, y señala que en el
artículo 4º del proyecto se incluía solamente una “distribución regional
indicativa de recursos por sectores a través de la cual se materializaba la
´vinculación y armonización del Plan Nacional de Desarrollo con la inversión
territorial´”.
El artículo 6º demandado ahora parcialmente como inexequible, fue
incorporado “en las modificaciones propuestas para segundo debate tanto en
la Cámara (Gaceta del Congreso No. 172 de 2003, página 4) como en el Senado
(Gaceta del Congreso No. 171 de 2003, página 4)”.
El artículo 6º citado, señala el Procurador General de la Nación, “coincide
en algunos aspectos con el numeral 4 del artículo 1º de la Ley 796 de 2003, a
través de la cual se convoca a un referendo”.
En cuanto hace al aparte acusado del artículo 11 de la Ley 812 de
2003, en lo relativo a la evaluación del Plan de Desarrollo, observa el Jefe
del Ministerio Público que “no estaba incluido en el proyecto presentado por
el Gobierno, en el cual se preveía que la evaluación del plan sería realizada
únicamente por el Gobierno Nacional quien reglamentaría los esquemas de
seguimiento, evaluación, incentivos y difusión de resultados, en el marco del
Sistema Nacional de Evaluación (Gaceta 54 de 2003, página 13)”.
Conforme al texto aprobado durante el primer debate, se le adicionó
al proyecto de ley, en su artículo 11, “una segunda parte, según la cual el
Congreso de la República a través de las Comisiones Económicas, nombraría dos
miembros de cada una de ellas para hacer parte de la evaluación y seguimiento
del plan, debiendo presentar a cada una de las Cámaras un informe semestral de
los resultados (Gaceta del Congreso No. 171, página 125)”.
El aparte normativo del artículo 11 de la Ley 812 de 2003, objeto de
la acusación de inconstitucionalidad, se incluyó, - continúa el Procurador
General de la Nación -, “en el texto presentado para segundo debate en la
Cámara (Gaceta 172, página 18) y Senado (Gaceta del Congreso No. 171  página
18)”.
Esa adición, manifiesta el señor Procurador General de la Nación, “no
guarda relación con la evaluación del Plan de Desarrollo sino que crea una
fórmula según la cual dos miembros del Congreso, designados por las Comisiones
Constitucionales Permanentes de Asuntos Económicos concertarán con el
Gobierno Nacional la inclusión de las inversiones regionales por sectorizar, de
que trata el artículo 6º que puedan ejecutarse en el presupuesto de la vigencia
2003”. (negrillas originales en el concepto del Ministerio Público).
Afirma luego la Vista Fiscal que las expresiones cuya
inexequibilidad se demanda, contenidas en los artículos 6º y 11 de la Ley 812
de 2003, introducidas por decisión del Congreso de la República, crearon “en
lo que hace a las ´inversiones por sectorizar´, un mecanismo diferente al
previsto en el sistema de planeación estratégica por sectores desde las
entidades territoriales y las entidades nacionales, coordinado por el
Departamento Nacional de Planeación y el Consejo Nacional de Planeación,
originalmente señalado por la Carta Política en sus artículos 340 y 341, a la
vez que se crea un espacio de discusión y concertación, que modifica para esos
recursos, el trámite previsto para la presentación del proyecto de ley de
presupuesto por parte del Gobierno Nacional, artículo 346 de la Carta y
Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996”.
A juicio del señor Procurador General de la Nación los apartes
normativos acusados no quebrantan los artículos 136 numeral 4º y 355 de la
Carta en cuanto a la prohibición de otorgar auxilios o donaciones a personas
naturales o jurídicas de derecho privado.  Pero, ello no obstante, sí
constituyen una “injerencia inconstitucional del legislador”.
Analiza la prohibición constitucional de otorgar auxilios o
donaciones a personas jurídicas o naturales de derecho privado contenida en el
artículo 355 de la Constitución Política y luego expresa que estudiadas las
expresiones contenidas en las normas acusadas, observa que “si bien es
cierto que en el numeral 4º del artículo 6º de la Ley 812 de 2003 se permite la
participación de los miembros del Congreso, en la definición de los
proyectos específicos en que se aplicarán los recursos de las inversiones
regionales por sectorizar, esta participación no corresponde strictu sensu, a
la figura de los auxilios parlamentarios”.  (negrillas originales del
concepto).
A tal conclusión se llega por el Procurador General de la Nación,
por cuanto en su criterio no se faculta en lo acusado al Congreso de la
República o a los miembros de sus Cámaras para la asignación discrecional de
recursos públicos, pues “su actuación se enmarcaría en un proceso de
concertación previo a la presentación del proyecto de presupuesto, en la cual
participan múltiples sectores del Estado y de la sociedad civil”, por una
parte; y, por otra parte las normas objeto de la acusación no permiten que los
recursos regionales en inversiones por sectorizar se otorguen directamente por
los miembros del Congreso a favor de personas naturales o jurídicas de derecho
privado, sin contraprestación alguna.
A continuación recuerda el Procurador General de la Nación que en la
Constitución Política de 1991 la planeación fue instituida como una “herramienta
fundamental para la realización del principio de participación en el Estado
Social de Derecho”, para lo cual se diseñó un mecanismo que permite que en
sus diversas etapas participen los ciudadanos y las autoridades de todas las
ramas y órganos del poder público.
Afirma que el Consejo Nacional de Planeación, es el foro
constitucionalmente previsto para la participación de las autoridades
nacionales, territoriales y de los representantes de los distintos sectores de
la sociedad.
Aduce que, incorporadas las modificaciones surgidas en el seno del
Consejo Nacional de Planeación, se adopta el proyecto de Plan de Desarrollo que
el Gobierno somete a consideración del Congreso para su discusión y aprobación;
y, posteriormente, en la evaluación de la ejecución del Plan, se renueva la
participación tanto de la ciudadanía como de la administración nacional y
territorial y los organismos de control, así como del Congreso de la República
en ejercicio del control político que le corresponde.
El mecanismo creado por la Ley 812 de 2003 mediante la cual se
adoptó el Plan Nacional de Desarrollo para el período 2003-2006, “margina
un monto de recursos del proceso general de sectorización y difiere
la definición de los proyectos que deben ser realizados con esos recursos a un
proceso de concertación especial, previo a la formulación de la ley de
presupuesto”.
Ello pone en evidencia que el objetivo de los apartes normativos que
se acusan no fue el de permitir la participación que ya estaba autorizada en la
Constitución Política.  Fue otro.  El de “permitir la injerencia del
Congreso en la definición de los proyectos específicos a realizarse en cada
región; intención que en sí misma, no puede tacharse de inconstitucional,
pues debe presumirse que ella está orientada a proteger el interés general,
pues no existen elementos que permitan demostrar que con su aprobación se buscó
una desviación del poder del legislador” (negrillas del texto original).
Sentado lo anterior, el señor Procurador
General de la Nación expresa que imponer al Ejecutivo como un deber la
inclusión en el proyecto de ley de presupuesto de partidas de inversión
regional previa concertación con el legislativo, resulta inconstitucional
porque de esa manera se viola la separación de funciones de esas dos ramas del
poder y, además, la iniciativa legislativa privativa del Ejecutivo en estas
materias.
En la elaboración del proyecto de presupuesto es al Ejecutivo a
quien le corresponde, con plena autonomía determinar el contenido del proyecto
que, luego, se presentará para debate y aprobación del Congreso.  Este, en
ejercicio de su función, podrá discutirlo y le impartirá aprobación con
sujeción a la Ley Orgánica respectiva.
Pero, es al Gobierno Nacional al que corresponde de manera privativa
la iniciativa legislativa en materia presupuestal conforme a lo dispuesto por
los artículos 150, 151, 154, 340, 346 y 351 de la Carta Política, normas que
guardan armonía con los artículos 142 numeral 1º y 7º de la Ley 5ª de 1992.
De acuerdo con el principio de la colaboración armónica de las ramas
del poder público para los fines del Estado, tanto la Planeación Nacional como
el manejo presupuestal requieren procedimientos en los cuales participan tanto
el Ejecutivo como el Congreso. Sin embargo, cada una de las ramas del poder
debe desempeñar sus funciones separadamente pues la Constitución señaló la
forma y la oportunidad de la concurrencia de ambas para la finalidad anotada.
Por lo que hace al trámite de la ley de presupuesto, es claro que la
iniciativa legislativa es privativa del Ejecutivo.  A él corresponde la
elaboración del proyecto respectivo por ministerio del artículo 346 de la
Constitución.
De la misma manera, en esa norma constitucional se establece que no
pueden incluirse partidas que no correspondan a créditos judicialmente
reconocidos o gastos decretados conforme a ley anterior, o propuestos por el
Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder
público o el servicio de la deuda, o gastos destinados a dar cumplimiento al
Plan Nacional de Desarrollo.
El Presupuesto General de la Nación es un instrumento de planeación
en el que se hace una estimación de los ingresos  y se confiere una
autorización de los gastos públicos de una vigencia fiscal determinada.  En la
preparación anual del proyecto de Presupuesto General de la Nación, que
corresponde al Gobierno, ha de darse cumplimiento al Estatuto Orgánico de
Presupuesto, en el cual se establece la coordinación sectorial por parte de los
ministerios y la participación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el
Departamento Nacional de Planeación y los Consejos Regionales de
Planificación.  Ello muestra, con claridad, que al Ejecutivo es al que compete
la etapa de preparación y presentación del proyecto.
Agotada ella, se da inicio a la discusión del proyecto, la cual ha
de cumplirse en el Congreso de la República.  De esa manera se garantiza un
papel activo del órgano legislativo, como representante de la voluntad popular
en la determinación de las rentas nacionales y en la destinación del gasto
público.  No es una aprobación mecánica del presupuesto la que se realiza por
el Congreso, pues ha de mediar un debate de carácter democrático.
Con todo, el aumento del presupuesto de rentas y recursos de
capital, así como el de las partidas del Presupuesto de Gastos tienen
necesariamente que sujetarse a lo dispuesto en los artículos 346, 347 y 351 de
la Constitución.  Una partida nueva, requiere, conforme a la última de las
normas citadas concepto previo y favorable del Gobierno, expresados en mensaje
suscrito por el Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Por otra parte, la reducción de tales partidas exige la observancia
de las normas contenidas en los artículos 341 y 351 de la Constitución así como
de lo preceptuado en el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, lo que
significa que el Congreso no puede eliminar partidas correspondientes a las
inversiones autorizadas en los planes y programas señalados en el Plan Nacional
de Desarrollo (artículo 341 C.P.).
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, - continúa el Procurador
General de la Nación -, “el mecanismo de inclusión y reducción de partidas a
solicitud de los Congresistas en el trámite de aprobación de la Ley de
Presupuesto, si bien está permitido en la Carta, tiene limitaciones para evitar
que, por este conducto, se reemplace el proceso de planeación que asegura el
principio de unidad presupuestal en su aspecto procedimental, por cuanto éste
garantiza que la planeación se realice de manera participativa, de abajo hacia
arriba, con un diagnóstico de las necesidades a nivel nacional, las cuales
deben ser armonizadas y coordinadas por las altas esferas del Gobierno y por el
legislador, en la forma y oportunidad señalados en la Carta”.
Prosigue luego el Jefe del Ministerio Público recordando que las
leyes de presupuesto “son globales” y su desglose se realiza “a
través del decreto de liquidación que expida el Ejecutivo”, decreto que por
no ser de rango legal, “no puede modificar ningún aspecto contemplado en la
Ley de Presupuesto”.
El carácter especial de la Ley del Plan de Desarrollo e Inversiones
Públicas, no le permite sin embargo modificar “la distribución de
competencias y la oportunidad de la actuación de cada una de las ramas y
órganos del poder público, en los términos en que lo concibió el
Constituyente”, que busca “el equilibrio de los poderes ejecutivo y
legislativo con sus respectivos controles”.
Siendo ello así, el artículo 6º numeral 4º de la Ley 812 de 2003, en
lo acusado resulta inconstitucional.  En efecto, en él se ordena que la
definición de los proyectos específicos a realizar con las partidas regionales
por sectorizar se realice con anterioridad a la presentación de la Ley de
Presupuesto para la vigencia de 2004, “de tal manera que los proyectos
específicos que se definan como resultado de la concertación entre el Gobierno
Nacional, regional, local (delegados de los alcaldes) y el Congreso Nacional,
previa audiencia pública de carácter consultivo, deberán ser incluidos en el
proyecto de ley de presupuesto que presente el Gobierno Nacional”.  Con
ello, el Congreso “tiene una actuación previa que no fue prevista por el
Constituyente en el sistema de planeación y, que como tal, resulta contraria a
dicho sistema”.  Por ello, “la Ley 796 de 2003, por la cual se convoca a
un referendo, en el numeral 4º del artículo 1º, trae como reforma a la
Constitución la participación del Congreso en estas etapas, a través de las
comisiones constitucionales y las respectivas bancadas”.
En idéntico sentido, pero con un mecanismo distinto, “la ley del
plan, en su artículo 11, ordena la concertación entre el Gobierno Nacional y
dos miembros de cada una de las comisiones económicas del Congreso, para
decidir la inclusión de las inversiones contenidas en el rubro ´inversiones
regionales por sectorizar´ , que puedan ser ejecutadas en el presupuesto de la
vigencia 2003”.
Por lo dicho, asevera el Procurador que resultan contrarios a la
Constitución  los apartes normativos de los artículos 6º y 11 de la Ley
812 de 2003, pues se ordena una concertación previa entre el Congreso y el
Gobierno en un asunto que corresponde de manera privativa a la iniciativa
legislativa gubernamental en la materia (artículos 154 y 346 de la Carta), en
armonía con los artículos 347, 349 y 351 de la misma.
De igual modo, se desconoce la dinámica democrática del debate
legislativo, “al permitir que unos pocos Congresistas definan con el
Gobierno, en nombre del Congreso, cuáles serán los proyectos específicos a
financiar con los recursos regionales por sectorizar, teniendo en cuenta que
los Congresistas representan todas las regiones y sectores de interés, pues un
acuerdo entre el Gobierno y el Congreso haría obligatoria la inclusión de unos
proyectos y excluiría otros sin pasar por un debate abierto en las cámaras
legislativas”.
Por otra parte, el Jefe del Ministerio
Público expresa que, además de la falta de técnica legislativa de incluir en un
artículo relativo a la “evolución del plan” una norma que establece un
mecanismo para incluir la participación de miembros del Congreso en la
determinación de las inversiones contenidas “en uno de los rubros del plan”,
lo que en realidad ocurre es que “se trata de un mecanismo transitorio para
lograr la elaboración del presupuesto de la vigencia de 2003”, sin sujeción
a “las regulaciones consagradas en la Constitución y en la Ley Orgánica del
Presupuesto”.
El control del Congreso sobre la actuación del Gobierno en la
ejecución del plan de desarrollo es función que se cumple en ejercicio de las
atribuciones que al Congreso le confiere el artículo 114 de la Carta, para lo
cual el artículo 189 numeral 12 de la Constitución le ordena al Presidente de
la República rendir informe a la iniciación de cada legislatura al Congreso de
la República, control político que, a juicio del Procurador General de la
Nación queda en entredicho si el propio Congreso o algunos de sus miembros “han
participado en el direccionamiento de los rubros” con fundamento en la
norma que se acusa como inconstitucional.
Los mecanismos establecidos en los artículos 6º y 11 de la Ley 812
de 2003, en lo demás, no se oponen a la Constitución Política y, conforme al
Plan Nacional de Desarrollo se incluyeron partidas para armonizar la planeación
de inversiones nacional y territorial, señalando en ellos “los criterios con
sujeción a los cuales la Nación directa o indirectamente adelantará los
correspondientes proyectos de inversión”.  Es decir, que esas partidas con
arreglo a los criterios allí señalados deberán ser destinadas “en un 75% a
vías, agua potable, saneamiento básico y distrito de riego y el 25% restante,
podrá ser distribuido en otros sectores de acuerdo con las prioridades
regionales”.
Conforme a la distribución acabada de señalar, la inversión se
adelantará en desarrollo de “una política general, de tal manera que si bien
no se sectoriza dentro de la distribución preliminar e indicativa, sí se
determina la orientación de los mismos exclusivamente a la atención de las
necesidades en él señaladas”.
El restante 25%, según lo previsto en el Plan de Desarrollo se
destinará a la satisfacción de “las necesidades regionales”, pero esa
“destinación dependerá de la priorización” de las mismas.
Por este aspecto el artículo 6º, numeral 4º de la Ley 812 de 2003 no
contraría el sistema de planeación que diseñó el Constituyente de 1991 y
asegura la participación en la planeación del gasto público y en la elaboración
del Presupuesto Nacional, ya que éste ha de guardar relación con los contenidos
del Plan de Desarrollo.
No es contrario a la Constitución Política que los Congresistas, “en
su calidad de representantes tanto de los intereses nacionales como de los
regionales, puedan intervenir, gestionar o convenir en todo tiempo ante los
organismos del Estado la obtención de cualquier tipo de servicios y ayudas en
materia de salud, educación, vivienda y obras públicas para beneficio de la
comunidad que representan”, tal como lo expresó la Corte “al declarar la
exequibilidad de los numerales 7 y 8 del artículo 283 de la Ley 5ª de 1992
(Sentencia C-497 de 1994)”.
El Jefe del Ministerio Público expresa luego que la participación de
los Congresistas en las audiencias públicas en las que se definen los proyectos
a financiar con recursos del rubro “partidas regionales por sectorizar” no
es contraria a la Constitución Política.  Al contrario, según su concepto, así
se le da trasparencia a las gestiones que ante el Gobierno realizan los
miembros del Congreso con ese propósito.  Agrega que “esta intervención
despojada del carácter orgánico en tanto que constituye una intervención de los
parlamentarios y no del Congreso y sin la actuación de los Congresistas como
parte de la concertación, elimina del mecanismo la invasión del legislativo en
las competencias del Ejecutivo y, en particular, en lo relativo a la iniciativa
legislativa en estas materias”.
La intervención de los Congresistas en las audiencias públicas, se
extiende a todos ellos y no a unos pocos con facultad para concertar con el
Ejecutivo de manera obligatoria.  El carácter no vinculante de lo resuelto en
esas audiencias públicas, “previene la apropiación clientelista de los
mencionados recursos y evita que se creen situaciones desiguales entre los
Congresistas que pretendan ser reelegidos y quienes aspiren a ingresar al
Congreso, porque unos y otros podrán participar en las audiencias sin que se
privilegie de ninguna manera la intervención de unos, en su carácter de
parlamentarios”.
La participación de los Congresistas en las audiencias públicas
donde se discutan proyectos específicos de inversión regional, - continúa el
Procurador General de la Nación -, “deberá ser democrática, garantizando que
todos los sectores del Congreso intervengan en ellas, de tal manera que no se
privilegie la participación de unos Congresistas en detrimento de otros
elegidos en los respectivos departamentos y en el Distrito Capital”.
Tales audiencias deberán realizarse con observancia de los
principios de publicidad y trasparencia, “de tal manera que todos los
sectores de la sociedad puedan tener noticia oportuna de su realización y
participar en ellas, a efectos de lograr que los proyectos a atender, resulten
ser realmente los prioritarios”.   Así, las recomendaciones que allí se formulen
deberán ser, además, motivadas, lo que permitirá atender debidamente “la
priorización de las necesidades expresada en las audiencias públicas” de
las cuales se levantarán las actas correspondientes.
Incluídas las partidas correspondientes a “proyectos de inversión
por sectorizar” en las leyes anuales de presupuesto, su ejecución compete
al Ejecutivo.  La evaluación, seguimiento y control que corresponda deberá
realizarse conforme a la ley y, en todo caso sin quebranto alguno del artículo
355 de la Constitución.
Los proyectos de inversión regional deberán estar registrados “en
el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional, lo que significa la
evaluación de su viabilidad técnica, ambiental, y socioeconómica, por parte del
Departamento Nacional de Planeación (Ley 152 de 1994, artículo 27 y Decreto 111
de 1996, artículo 68); además, estos proyectos, deberán guardar coherencia con
el Plan Operativo Anual de Inversiones (Decreto 111, artículo 8)”.
Las inversiones que se realicen en las entidades territoriales
deberán, adicionalmente, ser coherentes con los planes territoriales de
desarrollo y “aquellos proyectos que implican cofinanciación entre las
entidades territoriales y la Nación, deben ser evaluados por los órganos de
cofinanciación o por los señalados en los respectivos convenios y deben tener
como prioridad el gasto público social y tener en cuenta para la distribución
territorial el tamaño poblacional, el número de personas con necesidades
básicas insatisfechas y la eficiencia fiscal y administrativa (Ley 152 de 1994,
artículo 38), aspectos que deberán ser evaluados por el Gobierno Nacional de
manera objetiva, pues de no ser así se haría inequitativa la repartición de las
partidas”.
Agrega luego el Procurador General de la Nación que la intervención
legítima y constitucionalmente necesaria del Congreso en la adopción del Plan
Nacional de Desarrollo y su intervención en la discusión y aprobación del
Presupuesto Nacional, tiene como fundamento el origen democrático del órgano
legislativo “y como objeto, la protección y promoción de los asuntos que
atañen al interés general”.  Por esto, “sería inaceptable que el
Gobierno Nacional asigne de cualquier manera directa o indirecta, montos del
Presupuesto Nacional, que puedan ser destinados por los Congresistas
directamente o a través de su injerencia ilegítima frente a los órganos de
ejecución de la administración en cualquiera de los niveles, por cuanto esto
constituiría invasión de la órbita del poder ejecutivo por parte del
legislador, cuya función no es la ejecución del presupuesto sino la aprobación
del mismo”.
Esa intervención, cuando signifique actuación a favor de intereses
propios del Congresista o de terceros, sería contraria al artículo 133 de la
Carta, así como vulneraría los deberes y prohibiciones que a los servidores
públicos les impone la Ley 734 de 2002 y, “en particular, el consagrado en
la Ley 5ª de 1992, pudiéndose configurar el tráfico de influencias”.
En virtud de lo expuesto, concluye, como ya se dijo, el señor
Procurador General de la Nación con la petición a la Corte Constitucional para
que se declare “la inexequibilidad de las expresiones ´y del Congreso
Nacional´ y ´concertarán con el Gobierno Nacional la inclusión de las
inversiones contenidas en el rubro de ´inversiones regionales por sectorizar ´,
de que trata el artículo 6º de la presente Ley, que puedan ejecutarse en el
presupuesto de la vigencia 2003 ´ contenidas en el artículo 6º, numeral 4 y en
el artículo 11, respectivamente, de la Ley 812 de 2003, que contiene el Plan
Nacional de Desarrollo 2003-2006”.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.      Competencia.
De acuerdo con lo expuesto por el
artículo 241 numeral 4º de la Constitución Política, es la Corte Constitucional
competente para conocer de la demanda de inexequibilidad interpuesta contra las
expresiones acusadas del artículo 6º numeral 4º y del artículo 11 de la Ley 812
de 2003, por tratarse de normas contenidas en una ley de la República.
2.  Asunto materia de debate.
Como se desprende de la demanda con la
cual se inició este proceso y de la intervención del Departamento Nacional de
Planeación y del concepto rendido por el Procurador General de la Nación, ha de
analizarse por la Corte si las expresiones acusadas de los artículos 6º numeral
4º y 11 de la Ley 812 de 2003 son violatorias de la Constitución Política, o no
lo son.
Para este efecto habrá de analizarse si la concurrencia del Congreso
Nacional para la definición de proyectos específicos y la prioridad de los
mismos con anterioridad a la presentación de la Ley General de Presupuesto para
la vigencia del año 2004, a la cual se refiere el numeral 4º del artículo 6º de
la citada ley, así como la concertación a través de los dos miembros de las
comisiones económicas del Congreso de la República, con el Gobierno Nacional,
para incluir inversiones regionales a que se refiere el artículo 6º de la Ley
812 de 2003 que puedan ejecutarse en el presupuesto de la vigencia de 2003, en
realidad constituyen una forma de otorgamiento de “auxilios parlamentarios”,
lo cual sería violatorio del artículo 136, numeral 4º y del artículo 355 de
la Constitución Política.
Además, habrá de establecerse si el mecanismo propuesto en los
artículos 6º numeral 4º y 11 de la Ley mencionada llevan al quebranto de la
autonomía de las ramas del poder público, es decir, si mediante dichos
mecanismos el Ejecutivo Nacional, que tiene a su cargo la ejecución de la Ley
de Presupuesto, ve mermada esa autonomía por una injerencia indebida del
Congreso de la República.
Del mismo modo, tendrá que analizarse si con los mecanismos
previstos en los apartes normativos de las disposiciones acusadas se quebrantan
los artículos 339 y 341 de la Carta, que fijan la intervención del Congreso en
la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo mediante una ley, sin que ello
comporte inmiscuirse en las competencias de otras autoridades, según lo
dispuesto por el artículo 136 numeral 1º de la Constitución.
Por otra parte, la Corte habrá de examinar si la asignación de
partidas para inversiones regionales por sectorizar de que trata el artículo 6º
de la Ley acusada, viola el derecho a la igualdad por la posibilidad de que los
aspirantes a formar parte del Congreso queden en situación de desventaja con
respecto a quienes ya forman parte del mismo, pero van a las elecciones con el
privilegio de haber intervenido en la asignación de partidas regionales de
inversión.
De acuerdo con el concepto del señor Procurador General de la
Nación, la Corte también deberá examinar si la concertación entre el Congreso y
el Ejecutivo antes de la presentación del proyecto de presupuesto para la
vigencia de 2003 contemplada en el artículo 11 que regula la evaluación del
Plan de Desarrollo, así como la concurrencia del Congreso y el Ejecutivo para
la definición de proyectos específicos que deberá concretarse con anterioridad
a la presentación de la Ley General de Presupuesto para la vigencia del año
2004, se ajusta a la Constitución; o, si por el contrario, de esa manera se
quebrantan los artículos 150, 151, 154, 340, 346 y 351 de la Carta Política,
por cuanto así se introduce una procedimiento nuevo que desconoce la
participación que corresponde a cada una de las ramas del poder público
mencionadas en el proceso de formación de la Ley de Presupuesto.  Es decir, en
este aspecto, tendrá que analizarse por la Corte si la iniciativa legislativa
privativa del Ejecutivo para elaborar el proyecto de presupuesto que deberá
presentarse a consideración del Congreso, resulta afectada.
3.  Análisis sobre la
constitucionalidad de las normas demandadas.
3.1. La dirección General de la Economía le corresponde al
Estado.
Conforme a lo dispuesto por el artículo 334 de la Constitución
Política al Estado corresponde la dirección de la economía, lo que significa
que ésta no queda a merced de lo que pueda suceder en la sociedad, sino que
precisamente para alcanzar las altas finalidades que le competen al Estado para
“promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”, así como
para “asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”
que impone el artículo 2º de la Carta al Estado Colombiano, la economía
requiere que su dirección general se lleve a cabo por el Estado.
En ese orden de ideas es claro que el Congreso de la República en la
Constitución de 1991 mantiene la función de dictar mediante leyes las normas
conforme a las cuales ha de llevarse a efecto esa intervención en la economía.
El artículo 150, numeral 21 de la Constitución exige que tales leyes regulen de
manera precisa la forma como el Estado habrá de intervenir en la explotación de
los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución,
utilización y consumo de bienes, al igual que en los servicios públicos y
privados, con el propósito de “racionalizar la economía con el fin de
conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y
la preservación de un ambiente sano”, como expresamente se señala en el
artículo 334 de la Carta Política.  Además, en esta norma se le impone al
Estado el deber de intervenir, “de manera especial” para “dar pleno
empleo a los recursos humanos” y asegurar a todos, particularmente a
quienes tienen menores ingresos, un “acceso efectivo a los bienes y
servicios básicos”, intervención que se extiende a la promoción de la
productividad y competitividad, al igual que a buscar que las distintas
regiones de Colombia alcancen un “desarrollo armónico”.
Al Congreso de la República lo invistió la Constitución de 1991 de
atribuciones amplias para la regulación de la economía.  Así se desprende, por
ejemplo, de la función de regulación de la moneda que le atribuye el artículo
150, numeral 3º de la Carta; de la atribución para dictar la ley a la que
deberá ceñirse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones,
según lo dispuesto en el artículo 372 de la Constitución; de la función de expedir
la ley para la regulación de las actividades relacionadas con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público y de la
facultad de regular las actividades financiera, bursátil y aseguradora,
señalada en el artículo 150, numeral 19, literal d) de la Constitución; de la
atribución de regular la política comercial, los aranceles, tarifas y de
expedir el régimen de aduanas (artículo 150, numeral 19, literal c); de la
atribución para expedir la ley de organización del crédito público (norma
citada literal a).
A las funciones señaladas, ha de agregarse que al Congreso de la
República se le asigna por la Carta Política, como una competencia legislativa
propia la de expedir el presupuesto nacional, así como la ley del Plan de
Desarrollo y, además, la de dictar las leyes orgánicas a las cuales deben
sujeción la expedición de la Ley Anual de Presupuesto y la Ley del Plan, estas
últimas por expreso mandato del artículo 151 de la Constitución Política.
De esta manera queda establecido por el Constituyente que el
Congreso de la República, como órgano de representación popular tiene asignadas
funciones específicas en la intervención del Estado en la dirección de la
economía.
Con todo, el Presidente de la República no se encuentra ausente de
la intervención que le compete al Estado en la dirección de la economía.  Al
contrario, la Constitución Política en el artículo 341 lo autoriza para expedir
mediante decreto el Plan Nacional de Inversiones Públicas si el Congreso no lo
expide en un término de tres meses después de presentado, decreto que tendrá
por ministerio de la Constitución, “fuerza de ley”.  Del mismo modo, de
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 348 y 349 de la Carta preceptúa que
si el Congreso no expide la Ley de Presupuesto Nacional, rige entonces el que
hubiere sido presentado por el Gobierno dentro de los términos señalados en la
Constitución.  Igualmente, tiene atribución el Presidente de la República, en
ejercicio de la potestad que para el efecto le otorga el artículo 189 de la
Carta para expedir decretos que desarrollen las leyes marco y, además, ejerce
importantes facultades de inspección y vigilancia a través de las
Superintendencias, según lo preceptuado por el artículo 189 de la Constitución.
Adicionalmente, el Presidente de la República, con sujeción a la ley
que el Congreso dicte conforme al artículo 150, numeral 19, literal e), en
cuanto hace relación al régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública, puede luego
dictar anualmente los decretos correspondientes.
A todo lo anterior, ha de agregarse que dentro de los estrictos
límites que se le señalan por el artículo 215 de la Constitución, el Presidente
de la República, con la firma de todos sus ministros tiene atribución para
declarar el estado de emergencia económica, social y ecológica por períodos
hasta de 30 días en cada caso, sin que pueda exceder de 90 días en el año
calendario, declaración que le permite dictar decretos legislativos, sujetos al
control automático de la Corte Constitucional.
3.2.  La Ley del Plan de Desarrollo  y Ley Orgánica para la
adopción de la Ley del Plan.
3.2.1. Como es suficientemente conocido, la Constitución original de
1886, carecía de normas sobre la planeación nacional y, en consecuencia, en
ella no se contempló la adopción de planes nacionales o sectoriales de
desarrollo.
La reforma constitucional introducida a la Carta Política en su
parte orgánica mediante el Acto Legislativo No. 1 de 1945, dispuso en su artículo
69, numeral 4º, como una de las funciones del Congreso la de “fijar los
planes y programas a que debe someterse el fomento de la economía nacional, y
los planes y programas de las obras públicas que hayan de emprenderse o
continuarse”, norma esta que en la codificación de la Constitución
realizada por el Consejo de Estado de acuerdo con lo dispuesto en el Acto
Legislativo mencionado, correspondió al artículo 76 de la Constitución
anterior.
La reforma constitucional que se introdujo a la Carta mediante el
Acto Legislativo No. 1 de 1968, reformó a su vez el numeral 4º del artículo 76
de la Constitución entonces vigente, y agregó que sería función del Congreso,
además de la fijación de los planes y programas de desarrollo económico y
social a que debe someterse la economía nacional, y los de las obras públicas a
emprenderse o continuarse, algo que era indispensable y de lo cual no se había
ocupado la reforma constitucional de 1945: “la determinación de los recursos
e inversiones que se autoricen para su ejecución, y de las medidas necesarias
para impulsar el cumplimiento de los mismos”.  Con ello, sin duda, se
avanzó en cuanto el Congreso no sólo debería en adelante fijar los planes y
programas de desarrollo económico y social a los cuales debería sujetarse la
economía nacional, sino, además, en cuanto por mandato del Constituyente
debería determinar no sólo las inversiones autorizadas para la ejecución de los
mismos sino aquellas medidas que fueren necesarias para impulsar su
cumplimiento, con la expresa determinación de los recursos que se autorizaran
para el efecto.
Con todo, la reforma constitucional de 1968, estableció que el
primer debate de los proyectos de ley para la fijación de los planes y
programas de desarrollo económico y social a que debería someterse la economía
nacional y los de las obras públicas a emprender o continuarse, deberían ser
objeto de primer debate en una nueva Comisión Especial Permanente del Congreso,
integrada en la forma prevista en el artículo 80 de la Constitución, norma esta
que en los trece años de su vigencia (de 1968 a 1991) no pudo cumplirse por
cuanto fue imposible la integración de la citada Comisión por diversas
circunstancias, que no es del caso analizar ahora.
3.2.2. La Constitución de 1991 en su Título XII capítulo 2 se ocupa
de los planes de desarrollo.  En conjunto de la normatividad contenida en los
artículos 339 a 344 inclusive de la Carta Política vigente, puede concluirse
que ella se caracteriza, como se dijo por la Corte Constitucional en Sentencia
C-478 de 6 de agosto de 1992, magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes
Muñoz, por “tres aspectos fundamentales:  a)  propicia un sistema
transparente.  En los Consejos de Planeación, a todo nivel intervendrán
representantes de la ciudadanía y de los sectores en que esta se divide (art.
340); b) la participación de las entidades territoriales es mayor, en la medida
en que hacen parte del Consejo Nacional de Planeación, organismo consultivo del
Gobierno para la elaboración del Plan Nacional (artículo 340), participan
directamente en la elaboración del Plan (CN. de 1991, art. 341); c) buscar
convertir el instrumento de planeación en una realidad.  Si el Congreso no
aprueba el Plan Nacional de Inversiones (parte del Plan Nacional de
Desarrollo), el Gobierno lo pondrá en vigencia mediante un decreto con fuerza
de ley (CN. de 1991, art. 341, inciso 3º)”.
3.2.3. Como puede observarse, conforme a
lo dispuesto por el artículo 339 de la Constitución vigente el Plan de
Desarrollo, por expreso mandato de la Carta Política, debe contener dos partes
perfectamente diferenciadas una de la otra, a saber : a) la parte general, en
la cual se deben señalar los propósitos y objetivos nacionales del Plan
Nacional de Desarrollo a largo plazo; y, b) el Plan de Inversiones de las
entidades públicas del orden nacional.
En la parte general, se definirán las
estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y
ambiental.  En ella, en cuanto se refiere a la Dirección General de la economía
se trazarán sus orientaciones generales, es decir, se incluirá lo que hace
relación a lo que interesa a toda la Nación y no a segmentos particulares de
ella como pueden ser asuntos particulares referidos a las unidades
territoriales. Es decir, el Plan Nacional de Desarrollo persigue en cuanto tal
la definición general de la economía conforme a la concepción del Estado
unitario y al marco macroeconómico en la sociedad colombiana.  Además, dentro
de ese marco unitario deben incluirse las políticas concernientes al desarrollo
armónico, regional y sectorial, lo que incluye que se tracen metas de largo, de
mediano y de corto plazo, todas enmarcadas dentro de propósitos comunes.
3.2.4. Diferente por completo de la ley
del Plan de Desarrollo es la Ley Orgánica del Plan General de Desarrollo.  A
esta se refieren, de manera específica, los artículos 151 y 342 de la Carta
Política.
Conforme a las normas anteriores, la
Carta Política de 1991 establece que el propósito de la Ley Orgánica con
arreglo a la cual ha de adoptarse el Plan Nacional de Desarrollo, es la
reglamentación del procedimiento que ha de seguirse para dictar por el Congreso
esta última ley, así como la determinación de las funciones de los Consejos
Nacional y Territoriales de Planeación que integran el sistema nacional de
planeación y garantizan la participación ciudadana en la elaboración de los
planes de desarrollo.
En la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo
se señala el procedimiento de discusión, elaboración, aprobación y ejecución de
los planes de desarrollo, tanto nacionales como territoriales.  Es una ley, que
por sus finalidades señala el procedimiento que ha de seguirse para la adopción
de la Ley del Plan de Desarrollo, y persigue que haya unificación en los
procedimientos que necesariamente han de seguirse en la determinación de la
planeación del desarrollo.
La Ley del Plan de Desarrollo, tanto en
su parte general como en la específica de inversiones públicas, muestra claras
diferencias con la Ley Orgánica a que ha de someterse su discusión y
aprobación.  En la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, en su parte general, a
tenor de lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución Política, deben
señalarse, se repite, “los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo,
las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias
y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que
serán adoptadas por el Gobierno”; y, en cuanto hace relación al plan de
inversiones públicas, en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo deben aparecer
claramente especificados, “los presupuestos plurianuales de los principales
programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los
recursos financieros requeridos para su ejecución”.
3.2.5. En cuanto se refiere a los planes
de desarrollo de las entidades territoriales, el artículo 339 de la Carta
Política preceptúa que estas últimas “elaborarán y adoptarán de manera
concertada entre ellas y el Gobierno Nacional, planes de desarrollo, con el
objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de
las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley”, planes
estos de desarrollo de las entidades territoriales que contendrán, a semejanza
del Plan Nacional de Desarrollo, “un parte estratégica y un plan de
inversiones de mediano y corto plazo”.
3.3.   La Ley Anual del Presupuesto,
la Ley Orgánica del Presupuesto y la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.
3.3.1. Conforme a lo preceptuado por los
artículos 150, numeral 11, 345 y siguientes de la Constitución Política,
corresponde al Congreso de la República la aprobación de la Ley Anual de
Presupuesto en la cual se establecen las rentas nacionales y se fijan los
gastos del Estado por la vigencia fiscal, que es anual y se halla comprendida entre
el 1º de enero y el 31 de diciembre correspondiente.
La aprobación por el Congreso del
presupuesto nacional es aplicación directa del principio democrático, pues
quiere la Constitución Política que, así como no puede existir impuesto sin
representación, tampoco el cálculo de las rentas nacionales ni la autorización
de los gastos del Estado se lleven a cabo por las autoridades sin la
participación de quienes representan legítimamente al pueblo en el Congreso de
la República y, en su caso, en las asambleas departamentales y los concejos
municipales o distritales.
En la Ley de Presupuesto se concreta, a
través de la asignación de recursos económicos la posibilidad de hacer
efectivas las políticas estatales en cada uno de los distintos asuntos de
trascendencia nacional.  Por esa razón no es el presupuesto un simple acto de
trámite de carácter administrativo para la ordenación del gasto público, sino
esencialmente una decisión de carácter político a través de una ley sobre las
prioridades estatales, razón esta por la cual es un axioma que la realidad de
la política oficial en relación con la satisfacción de las necesidades
públicas, más que en las declaraciones de los funcionarios ha de examinarse de
manera concreta en los rubros que se les asignan a cada una en la Ley Anual de
Presupuesto.
3.3.2. Dada la trascendencia jurídico -
política, social y económica del presupuesto nacional, el Constituyente de 1991
estableció en el artículo 151 de la Carta que las normas sobre preparación,
aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones debe
someterse a una Ley Orgánica.  De esta suerte, si la Ley de Presupuesto se
tramita con desconocimiento o violación de las normas a las cuales se encuentra
sujeta la actividad legislativa para su expedición, se quebranta así la
Constitución Política.
Esa decisión del Constituyente para
someter la expedición de la Ley Anual de Presupuesto a unas reglas
preestablecidas en la Ley Orgánica, había sido ya planteada desde el año de
1944 en la exposición de motivos de lo que se convirtió luego en el Acto
Legislativo No. 1 de 1945 por el Ministro de Gobierno de entonces, doctor
Alberto Lleras, en el cual expresó la necesidad de la existencia de leyes “orgánicas
o normativas”, a las cuales debería ceñirse el legislador para la
expedición de otras, pues, según su afirmación, de no ser así, “el
legislador puede ir deshaciendo su propio trabajo, sin ninguna valla.  El
legislador, por ejemplo, dice cómo se ha de elaborar el presupuesto.  Pero si
en el momento de elaborarlo encuentra un tropiezo, agrega un artículo al propio
presupuesto modificando una ley normativa.  El legislador, dice sabiamente que
ha de haber una precisión determinada de gastos o un plan de inversión.  Pero
surge un gasto ocasional que no cabe dentro del programa y al dictar la ley
deroga la sabia norma ordenadora”.  Precisamente con ese fundamento la
Asamblea Constituyente de 1991, con cita expresa del antecedente acabado de
mencionar, introdujo en la Carta Política como una categoría especial la de las
leyes orgánicas y como otra la de las leyes estatutarias.  Las Leyes Orgánicas,
son según la Constituyente de 1991 normas de “superior jerarquía, casi
constitucional, de naturaleza ordenadora y autolimitante, y sin despojar a las
cámaras de su potestad legislativa...” son “un mandamiento al Congreso
en orden a regular su función legislativa, señalándoles límites y
condicionamientos” (Gaceta Constitucional No. 79, mayo 22 de 1991).
3.3.3. Como resulta apenas obvio, el Plan
Nacional de Desarrollo sería inane sino se reflejara luego en las leyes anuales
de presupuesto.  Los planes de desarrollo trazan metas y propósitos de largo,
mediano y corto plazo, que precisamente se cumplen por etapas, que requieren
presupuesto.  De no ser así, se tornarían en ineficaces, servirían tan sólo
como catálogos de lo que podrían haber sido las políticas del Estado.  La
planeación del desarrollo, lo sería sólo de nombre. Se constituiría en una
ilusión momentánea y coyuntural carente de seriedad y de propósitos definidos.
Precisamente por ello, la Constitución
Política en su artículo 346 de manera perentoria ordena que “el presupuesto
de rentas y ley de apropiaciones” que se formule como proyecto por el
Gobierno “deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo”. Y, en el
inciso segundo de la norma constitucional mencionada se prohíbe que en la ley
de apropiaciones se incluyan partidas no destinadas “a dar cumplimiento al
Plan Nacional de Desarrollo”, o gastos decretados conforme a ley anterior o
propuestos por el Gobierno para atender el funcionamiento de las ramas del
poder público o al servicio de la deuda.
3.4. La prohibición de otorgar
auxilios a todas las ramas u órganos del poder público con cargo al presupuesto
del Estado.
3.4.1. La Asamblea Constitucional que
expidió la Carta Política de 1991, con el propósito de impedir la desviación
que en algunos casos ocurrió de dineros oficiales destinados en apariencia al
fomento de entidades de derecho privado dignas de estímulo y apoyo o para
solucionar necesidades apremiantes de pequeñas comunidades regionales, optó por
prohibir, en el artículo 355, a todas “las ramas u órganos del poder
público” el decreto de “auxilios o donaciones a favor de personas
naturales o jurídicas de derecho privado”.
En la misma norma se autorizó al Gobierno
Nacional, a las autoridades departamentales, distritales y municipales la
celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de
idoneidad reconocida para el impulso de “programas y actividades de interés
público acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de desarrollo”,
contratos para cuya ejecución podrán utilizarse “recursos de los respectivos
presupuestos”, con arreglo a la reglamentación que se expida por el
Gobierno Nacional.
3.4.2. La Corte Constitucional en
Sentencia C-506 de 24 de noviembre de 1994 (magistrado ponente, doctor Fabio
Morón Díaz) expresó que tales “auxilios” se encuentran prohibidos por el
artículos 355 de la Carta, cuando son “decretados sin fundamento en
programas y actividades de interés público acorde con los planes nacional y
seccional de desarrollo y por fuera de los contratos que se deban celebrar
exclusivamente con dichos fines”.
En Sentencia C-230 de 25 de mayo de 1996,
la Corte Constitucional reiteró la jurisprudencia anterior y expresó que las
asociaciones y fundaciones que por la participación estatal en su capital
puedan ser consideradas como “entidades descentralizadas indirectas de
segundo grado”, pueden realizar actividades constitutivas de “modalidades
de la descentralización por servicios”, razón por la cual “son entes que
poseen una vinculación con el Estado en cuanto participan en el cumplimiento de
actividades que constituyen objeto de los cometidos propios de éste, hasta el
punto de que aquél al asociarse a ellas les entrega a título de aporte o
participación bienes o recursos públicos”, doctrina reiterada luego en
Sentencia C-316 de 19 de julio de 1995, en la cual se expresó que “la
destinación de recursos públicos con la participación de los particulares en
las actividades relativas al desarrollo y fomento de la ciencia y la
tecnología, constituye una excepción a la norma del artículo 355 de la
Constitución”, por lo que la destinación de recursos para ese fin encuentra
entonces legitimidad constitucional en lo dispuesto por los artículos 65 inciso
segundo, 69 inciso tercero, 70 aparte final del inciso dos, 71 y 67 de la
Carta.
Adicionalmente,
en Sentencia C-1168 de 6 de noviembre de 2001 (magistrado ponente, doctor Luis
Eduardo Montealegre Lynett) se expresó por la Corte que el demandante en el
proceso D-3432 “acierta en señalar que la prohibición de los auxilios y
donaciones (C.P. art. 355) cubre también aquellos casos en que el ejecutivo
utiliza la oferta de determinadas partidas presupuestales para limitar la
independencia de la deliberación política del Congreso, puesto que, reitera la
Corte, uno de los efectos más deleterios de los llamados auxilios
parlamentarios fue precisamente permitir esas injerencias indebidas del Gobierno
.  Así, si el ejecutivo ofrece determinadas partidas presupuestales a ciertos
Congresistas para obtener su apoyo para determinadas decisiones legislativas,
es claro que estamos frente a una práctica inconstitucional, no sólo porque en
ese evento el parlamentario ya no estaría votando ´consultando la justicia y el
bien común ´ (C.P.. art. 133), sino porque se estarían reproduciendo las
prácticas de auxilios parlamentarios que la Constitución intenta eliminar.  Por
ello, esta Corte ha precisado que la prohibición del artículo 355 superior
incluye la interdicción de todas aquellas ´prácticas que por los elementos que
incorporen, puedan tener la virtualidad de revivir la proscrita figura de los
auxilios ´ (Sentencia C-254 de 1996)”.  En la misma sentencia C-1168 de 6
noviembre de 2001, se expresó por la Corte que:  “25- Todo lo anterior
muestra entonces que los congresistas no cuentan  con discrecionalidad para
definir la destinación de los dineros apropiados, contrariamente a lo sostenido
por el demandante, pues esas partidas deben sujetarse a las normas orgánicas
que regulan la  ejecución del presupuesto y a los principios constitucionales
de planeación y legalidad del gasto. Igualmente, la ejecución de esas partidas
y la asignación de los proyectos específicos debe consultar criterios de
equidad entre las entidades territoriales, a fin de promover un desarrollo
regional armónico (CP art. 334).
Esa
sujeción a esos principios implica que, conforme al artículo 68 del estatuto
orgánico del presupuesto, los proyectos y programas que piensan ser financiados
con esas partidas deben haber sido decretados en ley previa antes de que sea
aprobada la correspondiente ley de presupuesto. Estos proyectos que hayan sido
decretados en laye previa no requieren de su inscripción específica en el  ya
que, conforme al artículo 9º del estatuto orgánico del presupuesto (decreto 111
de 1996), “los proyectos de in versión para el apoyo regional autorizados por
la ley formarán parte del Banco Nacional de Programas y Proyectos”.  Por su parte,
aquellos proyectos y programas destinados financiados con las partidas
acusadas, que pretendan dar cumplimiento al plan de desarrollo, y que no hayan
sido decretadas en ley previa, deberán estar registrados en el Banco de
Proyectos con anterioridad a la expedición de la ley del presupuesto, como lo
ordena el mencionado artículo 68 del estatuto orgánico del presupuesto. Así, es
cierto que esa disposición orgánica hace referencia a la fase de ejecución del
presupuesto, por lo cual podría entenderse que no condiciona la validez de la
aprobación de esas apropiaciones. Sin embargo, la fuerza de los principios
constitucionales de planeación y legalidad del gasto, conforme a los cuales
debe ser interpretada esa regulación orgánica, implican que ese registro de los
programas o proyectos debe ser previo a la aprobación de las apropiaciones en
la ley de presupuesto, por las siguientes dos razones: de un lado, porque si se
permitiera un registro posterior, entonces el Congreso estaría aprobando
partidas indeterminadas, cuyo contenido sería llenado posteriormente por las
autoridades administrativas encargadas de ejecutar el presupuesto, lo cual
vulnera el principio de legalidad del gasto y la fuerza restrictiva del
presupuesto (CP arts. 345, 346 y 347), De otro lado, el registro de los
proyectos en el Banco de proyectos, previamente a la aprobación de las
partidas, es un mecanismo mínimo de planeación del gasto, pues no tiene sentido
que el Congreso apropie dineros para el desarrollo regional sin que exista un
registro de determinados programas y proyectos que justifiquen la asignación de
esos dineros”.
3.4.   Los apartes acusados de los
artículos 6º y 11 de la Ley 812 de 2003 son contrarios a la Constitución.
3.4.1.1. Como puede observarse el
artículo 6º de la Ley 812 de 2003 preceptúa que para proyectos de inversión
regional se incluirán $1.000.000.000 distribuidos por departamentos en miles de
millones de pesos de 2002, y agrega que la Nación, directamente o
indirectamente adelantará proyectos de inversión sujetos, entre otros criterios
a que ellos se definan mediante la “concurrencia” del Ejecutivo “y
del Congreso Nacional” , con participación de los delegados de los
Alcaldes, “previa la realización de audiencias consultivas”, definición
de los proyectos específicos respectivos que “deberá concretarse con
anterioridad a la presentación de la ley general de presupuesto para la
vigencia 2004”.
Por su parte, el artículo 11 de la Ley
812 de 2003, destinado a regular lo atinente a la “evaluación del plan de
desarrollo” a cuyo efecto dispone que dos miembros de las comisiones
económicas del Congreso realizarán un informe semestral de los resultados del
plan de desarrollo y, además, les asigna a ellos la función de concertar “con
el Gobierno Nacional la inclusión de las inversiones contenidas en el rubro de
´Inversiones regionales por sectorizar´ de que trata el artículo 6º de la
presente ley, que puedan ejecutarse en el presupuesto de la vigencia 2003”.
3.4.1.2.       La intervención de los
miembros del Congreso en la discusión y aprobación de la Ley del Plan, así como
su activa participación en los debates y en la aprobación de la Ley Anual de
Presupuesto, inclusive para la determinación de proyectos específicos de
inversión regional, por sí misma, no resulta extraña a la Constitución.
Lo que resultaría contrario a la Carta
sería el favorecimiento indirecto a miembros del Congreso para destinar a obras
señaladas por ellos partidas determinadas de inversión regional, bajo la
aparente constitucionalidad del destino de los fondos encomendando la ejecución
de tales partidas a autoridades del Ejecutivo, ya sea a nivel nacional,
departamental o municipal.  En tal caso, no podría alegarse en pro de la
constitucionalidad del destino de esas partidas que la acción de los miembros
del Congreso se limita a sugerir obras de interés público, según cupos
preasignados, sin que puedan disponer de dichos recursos, que fue lo que se
conoció en el pasado como “cupos indicativos”, asunto objeto de
discusiones públicas sobre la naturaleza de los mismos y sobre su
exequibilidad.
3.4.1.3.       De las normas acusadas no
podría predicarse de manera directa la violación de la prohibición contenida en
el artículo 355 de la Carta, como quiera que no se trata de la asignación de
recursos a personas naturales o jurídicas de derecho privado sin
contraprestación alguna, sin razón constitucional que así lo justifique.
Tampoco salta a la vista que con las normas acusadas se autorice de por sí la
desviación de dineros del presupuesto que afecte el principio de la legalidad
del gasto, como quiera que los apartes normativos objeto de la acusación no se
encuentran contenidos en la ley de presupuesto sino en la ley del Plan de
Desarrollo para los años 2003 a 2006.
3.4.1.4. De lo expuesto, no aparece
demostrada la violación del artículo 355 de la Constitución, así como tampoco
el quebranto del artículo 13 de la Carta, ni tampoco se observa vulneración de
los numerales 4º y 1º del artículo 136 de la Constitución.  Y, siendo ello así,
ha de concluirse que las demás normas constitucionales que se dicen
infringidas, en realidad, según las razones aducidas por el actor, no lo han
sido por los textos normativos acusados.  Como es claro, la Corte, en esta
oportunidad, no se pronuncia sobre la integridad de los artículos 6º y 11 de la
Ley 812 de 2003, sino, únicamente, sobre los segmentos normativos que fueron
objeto de la acusación por el actor.
3.4.2. Conforme a lo dispuesto por el
artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, corresponde a la Corte Constitucional “confrontar
las disposiciones sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la
Constitución”,  deber que se acentúa en este proceso como quiera que el
señor Procurador General de la Nación, como Jefe del Ministerio Público y
representante de la sociedad, de manera expresa solicita la declaración de
inconstitucionalidad de los apartes normativos objeto de la demanda, pero por
razones diferentes a las propuestas por el actor.
3.4.2.1.En ese orden de ideas, se
encuentra por la Corte que las expresiones acusadas son contrarias a la
Constitución Política por las razones que a continuación se expresan:
3.4.2.1.1.  Mediante la Ley 812 de 2003
el Congreso de la República impartió aprobación al Plan Nacional de Desarrollo
para el período comprendido entre el año 2003 y el año 2006.
Como ya se advirtió, el Plan Nacional de
Desarrollo contiene dos partes perfectamente diferenciadas, a saber: a) una
parte general, que contiene las estrategias y orientaciones generales de la
política económica, social y ambiental, en la cual se señalan objetivos a largo
plazo que el Congreso adopta como propósitos nacionales, así como metas a
mediano y corto plazo en la que se indican las prioridades estatales en los
distintos sectores de su actividad; y b) el plan de inversiones de las entidades
públicas del orden nacional, así como las inversiones regionales que hayan de
emprenderse o continuarse para buscar el desarrollo armónico de las entidades
territoriales de la República.
Desde luego, el Plan de Desarrollo se
adopta por el legislador en obedecimiento al artículo 339 de la Carta, y bajo
el mandato constitucional establecido en el artículo 334 de la misma en el cual
se prescribe que la Dirección General de la Economía estará a cargo del Estado.
3.4.2.1.2. También se dijo ya en esta
sentencia que el Presupuesto General de la Nación, como un instrumento de la
intervención del Estado en la economía, ha de corresponder tanto en el cálculo
de las rentas como en la ley de apropiaciones al Plan Nacional de Desarrollo,
porque así lo ordena el artículo 346 de la Carta Política.  Ello explica que en
esa misma norma constitucional se establezca prohibición de incluir en la Ley
Anual de Presupuesto partidas para gastos que no correspondan a créditos
judicialmente reconocidos, o decretados en ley anterior, o propuestos como
necesarios para atender el funcionamiento de las ramas del poder público o el
servicio de la deuda, o destinados a dar cumplimiento al Plan Nacional de
Desarrollo.
3.4.2.1.3. Se observa por la Corte que el
artículo 6º de la Ley 812 de 2003 distribuye por departamentos la suma de
$1.000.000.000 del año 2002 para que se adelanten proyectos de inversión
conforme a cuatro criterios señalados en esa norma, el último de los cuales
será el de “la definición de los proyectos específicos” como “resultado
de un proceso de concurrencia”  del Ejecutivo en sus distintos niveles “y
del Congreso Nacional”, con la participación de los delegados de los
Alcaldes y previa “realización de audiencias públicas consultivas”.
Estos proyectos específicos, deberán “concretarse con anterioridad a la
presentación de la Ley General de Presupuesto para la vigencia 2004”.
En armonía con la norma anterior, el
artículo 11 de la Ley 812 de 2003, en su parte final, preceptúa que dos
miembros de cada una de las Comisiones Económicas del Congreso de la República,
“concertarán con el Gobierno Nacional la inclusión de las inversiones
contenidas en el rubro de ´inversiones regionales por sectorizar´ de que trata
el artículo 6º de la presente ley, que puedan ejecutarse en el presupuesto de
la vigencia 2003”.
3.4.2.1.4. Es extraño por completo a las
funciones del Congreso de la República ordenar por medio de una ley su
participación con los Alcaldes en la definición de proyectos específicos de
inversión regional para que esta aparezca como “el resultado de su
concurrencia con el Ejecutivo Nacional, Departamental y de Bogotá”.  Las
funciones del Congreso de la República se ejercen directamente por él, tanto
cuando ejerce la atribución de dictar las leyes como cuando realiza el control
político o cualquiera otra función pública.  El Congreso ejerce su competencia
como legislador únicamente con sujeción a la Constitución o a las leyes
orgánicas que regulan la función legislativa.  No puede, en consecuencia, la
Ley del Plan, imponerle una concurrencia obligada con el Ejecutivo, ni con la
participación de los delegados de los Alcaldes, ni previa la realización de
audiencias consultivas, para que pueda definir proyectos específicos de
inversión regional.
Es de anotar que, además de que no existe
disposición normativa que de manera expresa le atribuya la competencia al
Congreso para intervenir en la elaboración del proyecto de ley de presupuesto
–hecho que se generaría si se elabora con la concertación dispuesta en los
apartes normativos demandados -, de participar en tal etapa, este organismo
invadiría una competencia que la Constitución y la Ley Orgánica del Presupuesto
reservaron para el Gobierno.  En efecto, el artículo 346 constitucional señala
que corresponde al Gobierno formular anualmente el presupuesto de rentas y ley
de apropiaciones para presentarlo ante el Congreso.  Por su parte, la Ley
Orgánica del Presupuesto (Decreto 111 de 1996) –a la cual debe sujetarse el
trámite de la ley de presupuesto por disposición constitucional (art. 352
C.P.)- indica en su artículo 47 que compete al Gobierno preparar anualmente el
Proyecto de Presupuesto General de la Nación, y en ningún momento incluye la
participación del Congreso en esta etapa.
El cercenamiento de las atribuciones del
Congreso por vía legislativa, o el incluir en leyes distintas de su reglamento
requisitos adicionales para la expedición de las leyes, es contrario al
principio democrático.  Cuando la Constitución así lo dispone, es ella la Norma
Superior y bien puede, dada su jerarquía, limitar de esa manera las
atribuciones del legislador.  Así sucede, por ejemplo, con respecto a las leyes
a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a), b) y e)
del numeral 19 del artículo 150 de la Carta; o, con las leyes que orden la
participación en las rentas nacionales o su trasferencia a las entidades
territoriales; o con aquellas que versen sobre la autorización de aportes o
suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales; o con las que
decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, porque así
lo establece expresamente el artículo 154 de la Constitución; o con el proyecto
de presupuesto anual de rentas y ley de apropiaciones, que debe ser formulado
por el Gobierno Nacional dentro de los primeros diez días de cada legislatura,
por expreso mandato del artículo 346 de la Carta.
3.4.2.1.5. De la misma manera resulta
contrario a la Carta Política ordenarle al Congreso de la República la
designación de dos miembros de cada una de las comisiones económicas para que,
por su conducto, ellos cumplan el mandato según el cual “concertarán”
con el Ejecutivo Nacional “la inclusión de las inversiones contenidas en el
rubro de  ´inversiones regionales por sectorizar´ de que trata el artículo 6º
de la presente ley, que puedan ejecutarse en el presupuesto de la vigencia
2003”.
El Congreso de la República no tiene
entre sus funciones el adelantar concertaciones sobre la ejecución de
inversiones de carácter regional que deban incluirse en el presupuesto de una
determinada vigencia fiscal, que, en este caso comienza con la inmediatamente
siguiente al año en que se aprueba la Ley del Plan para un cuatrienio, y que se
prolonga por los años subsiguientes, bajo el criterio según el cual la
asignación de los primeros $1.000.000.000 millones de pesos es en pesos a valor
del año 2002, lo que significa que para mantenerlo habrá de realizarse la
operación matemática que corresponda en los años posteriores.
Además, ha de observarse que esa
atribución otorgada por la ley al Congreso coincide con la aprobación de otros
proyectos de ley de iniciativa gubernamental, entre ellos el del presupuesto
anual de rentas y ley de apropiación para el año 2003 al cual en apariencia le
serviría como título jurídico para decretar esos gastos la Ley del Plan, sin
que se especifique a cuales proyectos concretos se refiere, pues se trata de
partidas para inversiones regionales por sectorizar asignadas a cada
departamento sin que en ninguna se señale proyecto concreto al que deba ser
aplicada.
3.4.2.1.6. Mucho menos puede aceptarse
como función del legislador la de designar dos delegados suyos, de unas
comisiones determinadas del Congreso, para que lleven a cabo esa concertación
no prevista en la Constitución.  El Congreso no puede actuar a través de
nuncios o representantes, ni investir a dos Congresistas del carácter de
plenipotenciarios suyos para convenir con el Gobierno Nacional cómo se
invierten partidas para proyectos específicos de interés regional.  Ninguna
norma de la Constitución confiere tal atribución y, en cambio, en ella sí se
indica con absoluta claridad el trámite al cual se sujetan los proyectos
respectivos para ser leyes y, tratándose de la ley del plan se señala por la
Carta que su expedición se debe llevar a cabo en la forma prevenida en la Ley
Orgánica del Plan.
3.4.2. Fluye entonces de lo expuesto que
las expresiones acusadas de los artículos 6º y 11 de la Ley 812 de 2003
quebrantan el artículo 150 de la Constitución Política, así como los artículos
339, 346 y 349 y 352 de la Carta Política, pues sujeta la expedición de las
futuras leyes de presupuesto durante la vigencia de esa ley a requisitos no
señalados en la Carta Política para el Congreso de la República, establece una
concertación no prevista en ella para la ejecución de proyectos específicos de
inversión regional, crea la institución novísima de unos delegados del Congreso
para actuar como representantes de este en la aludida concertación con el Gobierno
Nacional, nada de lo cual se encuentra previsto ni para la expedición del Plan
de Desarrollo, ni para la expedición de la Ley Anual de Presupuesto en las
normas constitucionales mencionadas, así como tampoco en la Ley 152 de 1994,
que es la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, ni tampoco en el Estatuto
Orgánico del Presupuesto Nacional (Decreto 111 de 1996).
VII.   DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLES las
expresiones “y del Congreso Nacional” contenida en el artículo 6º
numeral 4º de la Ley 812 de 2003 y, “Así mismo concertarán con el
Gobierno Nacional la inclusión de las inversiones contenidas en el rubro de
´inversiones regionales por sectorizar´ de que trata el artículo 6º de la
presente ley, que puedan ejecutarse en el Presupuesto de la vigencia 2003”,
contenida en el artículo 11 de la citada Ley 812 de 2003 “por la cual se
aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado Comunitario”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario
General (E).
Aclaración de voto a la Sentencia
C-022/04
PRESUPUESTO NACIONAL-Control por el
Congreso una vez aprobado (Aclaración de voto)
REF.: Expediente
No. D-4741
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
6 y 11, parciales de la Ley 812 de 2003 “Por la cual se aprueba el Plan
Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado Comunitario”.
Magistrado
Ponente:
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de la Corporación, me permito explicar la razón por la cual aclaro
el voto.
El presupuesto nacional lo aprueba el
Congreso, pero una vez aprobado cualquier control se realiza por el Congreso en
el Congreso y no en las oficinas del ejecutivo, que es lo que hace
inconstitucional a esta ley.
Fecha u supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado