C-814-07
Referencia: expediente No
Sentencia C-814/07
ECOPETROL-Cambio de naturaleza jurídica
ECOPETROL-Régimen laboral/ECOPETROL-Aplicación
de las normas contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo, en la Convención
Colectiva de Trabajo y en el Acuerdo 01 de 1977 de su Junta Directiva
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud
parcial de la demanda
La alusión al
Acuerdo 01 de 1977 contenida en el precepto legal no le confiere al mencionado
acto administrativo fuerza ni rango de ley, pues simplemente se trata de una
enunciación de los distintos regímenes jurídicos aplicables a los contratos
individuales de trabajo de los trabajadores de ECOPETROL, y el que una ley
contenga remisiones normativas a textos de rango infralegal no necesariamente
convierte a esta Corporación en el juez de constitucionalidad de éstos últimos,
pues por regla general en virtud de una remisión de esta naturaleza éstos no
adquieren fuerza ni rango de ley y continúan siendo objeto de control por parte
de su juez natural, en este caso la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Carácter de
trabajadores particulares de la totalidad de servidores de ECOPETROL S.A.
Referencia: expediente D-6766
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículo 7 (parcial) de la
Ley 1118 de 2006 “por la cual se modifica la naturaleza jurídica de
ECOPETROL S.A. y se dictan otras disposiciones”.
Demandantes: José Johnny Martínez Donoso, Raúl Fernández Zafra,
Jorge Enrique Peña Daza y Alfredo Castaño Martínez.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D. C.,
tres (3) de octubre de dos mil siete (2007).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, los ciudadanos José Johnny Martínez Donoso, Raúl
Fernández Zafra, Jorge Enrique Peña Daza y Alfredo Castaño Martínez demandaron
enunciados normativos contenidos en el artículo 7 de la Ley 118 de 2006 “por
la cual se modifica la naturaleza jurídica de ECOPETROL S.A. y se dictan otras
disposiciones”.
Por medio de
auto de treinta (30) de marzo de dos mil siete (2007), el Magistrado
Sustanciador admitió la demanda presentada, en la misma providencia ordenó su
fijación en lista en la Secretaría General de esta Corporación, y decidió: (i)
comunicar la iniciación del trámite de la demanda al Presidente del Congreso,
al Presidente de la República, a los Ministros del Interior y de Justicia, de
Minas y Energía, así como al Departamento Nacional de Planeación, para que, de
considerarlo oportuno, intervinieran en el proceso; (ii) igualmente invitó a
las facultades de derecho de las Universidades de Antioquia, de Cartagena,
Javeriana, Libre, Nacional, Rosario y del Valle, al igual que a la central
Unitaria de Trabajadores (CUT) y a la Central General de Trabajadores (CGT)
para que, de estimarlo conveniente, participaran en el trámite de la acción
pública.
Dentro del plazo
establecido en la providencia anterior fueron presentados escritos de
intervención por los representantes del Ministerio de Minas y Energía, del
Departamento Nacional de Planeación, del Departamento Administrativo de la
Función Pública y del Ministerio del Interior y de Justicia. Posteriormente
fueron enviados escritos de intervención elaborados por los representantes de
ECOPETROL S.A., el Ministerio de la Protección Social y la Universidad de
Cartagena. El veintinueve (29) de mayo del año en curso fue radicado en la
Secretaría General de esta Corporación el concepto del Procurador General de la
Nación sobre la exequibilidad de las disposiciones acusadas.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales correspondientes, entra la Corte a decidir
sobre la demanda de la referencia.
II.
DISPOSICIÓN DEMANDADA
A continuación
se transcriben la disposición acusada y se subrayan los enunciados normativos
demandados.
LEY
1118 DE 2006
(diciembre
27)
Diario
Oficial No. 46.494 de 27 de diciembre de 2006
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por
la cual se modifica la naturaleza jurídica de Ecopetrol S. A. y se dictan otras
disposiciones.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 7o. RÉGIMEN LABORAL. Una vez ocurra el
cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol S. A., la totalidad de los
servidores públicos de Ecopetrol S. A. tendrán el carácter de trabajadores
particulares y por ende, a los contratos individuales de trabajo
continuarán aplicándoles las disposiciones contenidas en el Código Sustantivo
del Trabajo, en la Convención Colectiva de Trabajo y en el Acuerdo 01 de
1977, según sea el caso, con las modificaciones y adiciones que se presenten.
Los trabajadores
y pensionados de Ecopetrol S. A. continuarán rigiéndose por las normas que hoy
les son aplicables en materia de seguridad social.
PARÁGRAFO 1o. A
Ecopetrol S. A., una vez constituida como sociedad de economía mixta, no le
será aplicable la disposición contenida en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000
y las normas que la adicionen, modifiquen o sustituyan.
III. LA
DEMANDA
Estiman los
demandantes que los enunciados normativos subrayados del  artículo 7 de la Ley
1118 de 2006 vulneran el Preámbulo y los artículos 1 (principio de Estado
social de derecho), 13 (principio de igualdad), 25 (derecho al trabajo), 39
(derecho de asociación sindical), 53 (principios mínimos fundamentales del
estatuto del trabajo), 55 (derecho de negociación colectiva), 93 (tratados
internacionales que integran el bloque de constitucionalidad), 94 (cláusula de
los derechos innominados), 123 (servidores públicos), 125 (carrera
administrativa), 158 (unidad de materia), al igual que los siguientes convenios
de la Organización Internacional del Trabajo: el Convenio No. 111 de 1958
relativo a la discriminación en materia de empleo  (aprobado y ratificado
mediante la Ley 22 de 1967), el Convenio 87 de 1948 y el Convenio No. 98 de
1949 relativos a la protección de la libertad sindical y a la protección del
derecho de sindicación,; instrumentos internacionales que a juicio de los
demandantes, junto con las disposiciones constitucionales presuntamente
infringidas, integran el bloque de constitucionalidad que debe servir de
parámetro de control de los preceptos legales demandados.
Fundamentan las
anteriores acusaciones en las razones  que a continuación se consignan.
Inicialmente plantean que la demanda presentada tiene como punto de partida “la
intangibilidad de los derechos fundamentales de los servidores públicos y del
postulado constitucional que exige condiciones dignas y justas en toda relación
laboral, los cuales deben permanecer incólumes en el curso de cualquier proceso
de reorganización, reestructuración o transformación de entidades públicas”[1].
Postulados que refrendan mediante la cita de extensos apartes de decisiones de la
Corte Constitucional.
Luego afirman la
naturaleza iusfundamental del derecho al trabajo, para lo cual traen a colación
nuevamente algunas citas jurisprudenciales. Acto seguido sostienen
textualmente que “El Acuerdo 01 1977 expedido por la Junta Directiva de la
Empresa Colombiana de Petróleos es un acto administrativo insubsistente y no
puede continuar en la vida jurídica con la transformación de ECOPETROL S.A.  en
una sociedad de economía mixta de orden nacional como lo dispuso el artículo
primero de la Ley 1118 de 2006 y lo pretende mantener el artículo 7º acusado de
dicha ley (…)”[2].
Para explicar el
anterior aserto hacen un recuento de la normatividad que rigió el régimen
salarial y prestacional del personal directivo, técnico y de confianza
vinculado a ECOPETROL S. A., y se detienen en el Acuerdo 01 de 1977, acto
administrativo que regulaba los contratos individuales de trabajo de los
empleados de esta naturaleza, vinculados por medio de contrato a término
indefinido a la Empresa quienes gozaban de un régimen salarial y prestacional
distinto al señalado en las convenciones laborales suscritas entre ECOPETROL  y
sus restantes empleados. Para beneficiarse del régimen especial establecido en
el mencionado Acuerdo 01 de 1977, acotan los demandantes, era preciso que los
trabajadores con funciones de dirección, técnicas o de confianza renunciaran a
pertenecer a los sindicatos de trabajadores que suscribían las convenciones
colectivas con la Empresa para no dar lugar a un “doble beneficio”, en caso que
un trabajador con las características antes señaladas continuara afiliado a un
sindicato de primer grado de los coexistentes en ECOPETROL no podía acogerse a
los beneficios estipulados en el mencionado acto administrativo. En todo caso
los actores insisten en que el régimen salarial y prestacional señalado en el
Acuerdo 01 de 1977 para los trabajadores directivos, técnicos o de confianza
era superior al establecido en las convenciones colectivas vigentes.
Señalan los
demandantes que a pesar de la mutación de la naturaleza jurídica de ECOPETROL
el Acuerdo 01 de 1977 continúo vigente porque las distintas normas mediante las
cuales tuvo lugar dicha transformación siguieron haciendo alusión al mencionado
acto administrativo. Recalan finalmente en la disposición acusada la cual
consigna que a los trabajadores particulares de ECOPETROL seguirá
aplicándoseles  el mencionado el Acuerdo 01 de 1977 “según sea el caso, con
las modificaciones y adiciones que se presenten”.
Consideran
entonces que la vigencia del acto administrativo en cuestión, el cual establece
un régimen salarial y prestacional más benéfico para los trabajadores de
dirección, técnicos y de confianza vulnera en primer lugar el derecho a la
afiliación sindical, porque para poder hacerse acreedores del régimen más
favorable los trabajadores no pueden pertenecer a una organización sindical, es
decir, deben renunciar al ejercicio de la libertad sindical en su faceta
positiva pues no pueden elegir libremente si se afilian a una organización
sindical so pena de perder los beneficios económicos establecidos en el Acuerdo
01 de 1977. Lo anterior conlleva una merma de la libertad de negociación
colectiva  pues los trabajadores directivos, de confianza y técnicos no pueden
ejercer ese derecho al renunciar a la afiliación sindical para acogerse a los
beneficios especiales consagrados en el mencionado acto administrativo.
También resultan
vulnerados –afirman los demandantes- el principio de igualdad, pues los
trabajadores que se acogen al régimen especial previsto en el Acuerdo 01 de
1977 gozan de un trato especial, injustificado y más favorable que el recibido
por aquellos trabajadores sindicalizados titulares de los beneficios
consagrados en las convenciones colectivas vigentes, lo que a su vez redunda en
una vulneración del derecho al trabajo.
Los actores
luego hacen un recuento del régimen laboral de los trabajadores de las empresas
industriales y comerciales y de las sociedades de economía mixta  y concluyen
que en aquellas empresas en las cuales la participación estatal es superior al
cincuenta por ciento (50%), así sean denominadas sociedades de economía mixta,
deben tener la categoría de trabajadores oficiales. Para defender esta postura
esgrimen distintas razones, en primer lugar aluden a la primacía de la realidad
sobre las formas, consagrada en el artículo 53 de la Constitución, afirman
entonces que dado el volumen del capital estatal en este tipo de empresas el Estado
“ejerce una influencia especial en la sociedad, la cual es realmente una
empresa pública aunque con participación privada”, alegan también que en
las entidades descentralizadas por servicios cuyo capital esté constituido
mayoritariamente por recursos públicos sus empleados deben ser trabajadores
oficiales, pues consideran que debe existir una correspondencia entre recursos
del tesoro público y la categoría de trabajadores oficiales. Finalmente alegan
que la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sostenido que los empleados de
las sociedades de Economía mixta con una participación estatal mayoritaria en
la conformación de su capital son trabajadores oficiales. De los anteriores
argumentos concluyen que el enunciado normativo contenido en el artículo 7º de la
Ley 1118 de 2006 según el cual los empleados de ECOPETROL S.A. son trabajadores
particulares es inconstitucional porque la participación del capital estatal en
la nueva sociedad es superior al cincuenta por ciento (50%).
IV. IntervenciOnES OFICIALES Y CIUDADANAS
1.
Intervenciones que solicitan un fallo inhibitorio debido a la ineptitud de la
demanda presentada o en su defecto solicitan una declaratoria de exequibilidad
de las disposiciones acusadas.
Al expediente
fueron allegados los escritos presentados por los apoderados judiciales del
Ministerio de Minas y Energía, del Departamento Nacional de Planeación, del
Departamento Administrativo de la Función Pública, del Ministerio del Interior
y de Justicia, del Ministerio de la Protección Social en los cuales se alegaba
que la demanda presentada carece de los requisitos señalados en el artículo 2º
del Decreto 2061 de 1991 y precisados por la jurisprudencia constitucional,
pues los cargos formulados por los actores eran exclusivamente de naturaleza
legal y se dirigen contra un acto administrativo cuyas disposiciones no tiene
fuerza de ley y por lo tanto escapan de la competencia de la Corte
Constitucional. Adicionalmente afirman que el líbelo acusatorio no plantea
acusaciones claras, específicas, pertinentes ni suficientes que puedan ser
examinadas por esta Corporación. No obstante, los interventores piden que en
caso de que se decida proferir una decisión de fondo se tengan en cuenta los
siguientes argumentos para declarar la exequibilidad de los enunciados normativos
demandados:
1.
La jurisprudencia que citan los demandantes para
defender la intangibilidad de los derechos adquiridos de los servidores
públicos no es aplicable al caso sub examine porque en esta ocasión las
disposiciones demandadas no guardan relación con los preceptos examinados en
las sentencias citadas.
2.
La disposición acusada no restringe la libertad
de afiliación sindical, ni el derecho a la negociación colectiva ni el
principio de igualdad de los trabajadores de ECOPETROL porque de su contenido
normativo no se deriva ninguna restricción a tales derechos fundamentales.
Adicionalmente los trabajadores que deciden acogerse al régimen especial
señalado por el Acuerdo 01 de 1977 lo hacen de manera voluntaria, e igualmente
de manera voluntaria renuncian  los beneficios convencionales lo que supone el
ejercicio negativo de la libertad de afiliación sindical.
3.
Razones de conveniencia hacen poco aconsejable que
los trabajadores directivos, técnicos o de confianza se beneficien de las
convenciones laborales pues existiría una contraposición de intereses entre su
carácter de representantes de la empresa en los procesos de negociación
colectiva y su condición de trabajadores sindicalizados que se beneficiarían de
los acuerdos colectivos suscritos.
4.
Los cargos planteados por los demandantes fueron
ya examinados por el Consejo de Estado con ocasión de demandas de nulidad
presentadas contra el Acuerdo 01 de 1977, las cuales no prosperaron, razón por
la cual se configura el fenómeno de cosa juzgada constitucional.
5.
Yerran también los demandantes al considerar que
los empleados de ECOPETROL S. A. no pueden tener el carácter de trabajadores
particulares pues en virtud de la transformación de la empresa estatal ésta se
convirtió en una sociedad de economía mixta con una participación de capital
inferior al noventa por ciento (90%) y por lo tanto quienes en ella laboran son
trabajadores particulares. Sostienen además que esta postura ha sido avalada
por la jurisprudencia constitucional.
6.
Añaden que en virtud del cambio de naturaleza
jurídica de ECOPETROL S. A. era necesario definir el régimen de sus
trabajadores y en esa medida era necesario crear condiciones para que la
Empresa “pueda ser más competitiva en atracción y retención de talento
humano”[3].
7.
La naturaleza mixta de los aportes constitutivos
del capital de las sociedades de economía mixta impide clasificar a estas
entidades como exclusivamente estatales. Los trabajadores de este tipo de
entidades, cuando el capital estatal es inferior al noventa por ciento (90%) no
pueden ser entonces considerados como servidores públicos.
8.
El legislador cuenta con un amplio margen de
configuración para determinar el régimen laboral de los trabajadores de las
sociedades de economía mixta que cuentan con una participación estatal inferior
al noventa por ciento (90%).
9.
Aducen que a pesar que no sea competencia de la
Corte Constitucional examinar las disposiciones de carácter reglamentario que
establecen un régimen laboral y prestacional especial para ciertos trabajadores
de ECOOPETROL, el trato diferente consagrado por dichas disposiciones esta
justificado por razones de peso de tal manera que no se configura una
vulneración del principio de igualdad.
10. Concluyen que la disposición acusada “no hace otra cosa que
garantizar y respetar los regímenes que han existido durante toda la vida de
ECOPETROL en cuanto las relaciones laborales de sus empleados han sido
reguladas por el Código sustantivo del trabajo en lo que a su parte individual
y colectiva corresponde…”[4].
2.
Intervención que solicita la declaratoria de exequibilidad condicionada de la
disposición acusada.
De manera
extemporánea intervino el representante de la Universidad de Cartagena quien
solicito la declaratoria de exequibilidad condicionada de la disposición
acusada. Alega el participante que aquellos trabajadores de una sociedad de
economía mixta cuyo régimen laboral está definido por el Código sustantivo del
trabajo son trabajadores oficiales y no trabajadores particulares, en esa
medida la disposición acusada debe ser modulada “en el sentido que los
trabajadores de ECOPETROL S.A. una vez sea por la colocación del 20% de su capital
accionario, empresa de economía mixta, se les considere trabajadores oficiales
y no particulares como dice el artículo 7º de la Ley 1118 de 2006 y que el
personal de trabajadores oficiales que se refiere el Acuerdo 1101 de 1967
seguirá regulándose por él, junto con sus actualizaciones, sin perjuicio, como
dice el citado acuerdo de aplicarse al Sindicato de la USO y regularse no por
el citado acuerdo, sino por la Convención Colectiva de Trabajo”[5].
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto No. 4319, radicado el veintinueve (29)
de mayo de dos mil siete (2007), solicita que la Corte Constitucional se
declare inhibida para examinar la expresión “y en el Acuerdo 01 de 1977,
según sea el caso, con las adiciones y modificaciones que se presenten”,
contenida en el artículo 7 de la Ley 1118 de 2006, por ineptitud sustancial de
la demanda, y declare exequible el enunciado normativo “la totalidad de los
servidores públicos de ECOPETROL S.A. tendrán el carácter de trabajadores
particulares”, contenido en la misma disposición, bajo el entendido que
cuando ejerzan función pública dichos trabajadores asumirán las
responsabilidades de tipo disciplinario y fiscales señaladas en el ordenamiento
jurídico.
En primer lugar
realiza el Ministerio Público un amplio recuento de la jurisprudencia de esta
Corporación en materia del ejercicio de funciones públicas  por particulares,
del cual concluye que “en tanto que titulares de funciones públicas los
particulares a los cuales éstas han sido asignadas asumen las consiguientes
responsabilidades públicas con todas las consecuencias que ello comporta en
materia penal, disciplinaria, fiscal o civil”[6]. En
esa medida, al prever la disposición acusada que los trabajadores de ECOPETROL
S.A. tendrán el régimen de trabajadores particulares, cuando ejerzan funciones
públicas les será aplicable las responsabilidades establecidas en el
ordenamiento jurídico de tipo disciplinario y fiscal.
En cuanto los
restantes cargos formulados por los demandantes contra otros enunciados
normativos contenidos en la disposición acusada, sostiene el Procurador que no
reúnen los requisitos de  pertinencia y suficiencia necesarios para realizar un
examen de constitucionalidad pues realmente las acusaciones de inexequibilidad
se plantean sobre una norma de carácter reglamentario, el Acuerdo 01 de 1977,
cuyo control escapa de la competencia de la Corte  Constitucional.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de
conformidad con el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política.
2. El asunto
bajo revisión
Manifiestan los
actores que la disposición acusada reitera la vigencia del Acuerdo 01 de 1977,
el cual establece un régimen salarial y prestacional más benéfico para los
trabajadores de dirección, técnicos y de confianza, por lo tanto este
enunciado normativo demandado vulnera el derecho a la afiliación sindical,
porque para poder acceder al régimen más favorable los trabajadores deben
renunciar al ejercicio de la libertad sindical en su faceta positiva. Lo
anterior ocasiona de contera una merma de la libertad de negociación colectiva
de los trabajadores directivos, de confianza y técnicos quienes dejan de estar
legitimados para el ejercicio de ese derecho al renunciar a la afiliación
sindical para acogerse a los beneficios especiales consagrados en el mencionado
acto administrativo. También resulta vulnerado –afirman los demandantes- el
principio de igualdad, pues los trabajadores que se acogen al régimen especial
previsto en el Acuerdo 01 de 1977 gozan de un trato especial, injustificado y
más favorable que el recibido por aquellos trabajadores sindicalizados
titulares de los beneficios consagrados en las convenciones colectivas
vigentes, lo que redunda en una vulneración del derecho al trabajo.
En segundo lugar
sostienen que la expresión “la totalidad de los servidores públicos de
Ecopetrol S. A. tendrán el carácter de trabajadores particulares”  contenida
en el artículo 7º de la Ley 1118 de 2006 es inexequible porque por mandato
constitucional todos los trabajadores y empleados de las entidades
descentralizadas por servicios ostentan la calidad de servidores públicos, de
conformidad con el artículo 123 superior, y los empleados de las sociedades de
economía mixta con participación estatal mayoritaria tienen el carácter de
trabajadores oficiales.
La mayoría de los intervinentes solicitan una sentencia inhibitoria
por ineptitud sustancial de la demanda. Aseveran que los cargos planteados
carecen de claridad, pertinencia y suficiencia y recaen realmente sobre una
norma de carácter reglamentario -el Acuerdo 01 de 1977- y no sobre las
disposiciones legales acusadas. En todo caso defienden los enunciados
demandados pues consideran que no vulneran la libertad de afiliación sindical,
ni el derecho de negociación colectiva y que en todo caso, de existir
diferentes regímenes prestacionales al interior de ECOPETROL S.A.,  distintas
razones justificarían el trato diferenciado. Del mismo modo defienden el
carácter de trabajadores particulares que otorga la disposición cuestionada a
los empleados de ECOPETROL y afirman que la nueva naturaleza de sociedad de
economía mixta que adquirirá la empresa permite este nuevo régimen laboral.
El Procurador
solicita también un fallo inhibitorio respecto de la expresión “y en el
Acuerdo 01 de 1977, según sea el caso, con las adiciones y modificaciones que
se presenten”, contenida en el artículo 7 de la Ley 1118 de 2006, por
ineptitud sustancial de la demanda y pide la declaratoria de exequibilidad
condicionada del enunciado normativo “la totalidad de los servidores
públicos de ECOPETROL S.A. tendrán el carácter de trabajadores particulares”,
bajo el entendido que cuando ejerzan función pública dichos trabajadores
asumirán las responsabilidades de tipo disciplinario y fiscales señaladas en el
ordenamiento jurídico.
Las anteriores cuestiones determinan el orden expositivo de la presente
decisión, en primer lugar se examinara si la demanda reúne los requisitos
señalados por el Decreto 2067 de 1991 para emitir un pronunciamiento de fondo y
de ser así abordará el examen de los enunciados normativos acusados.
3. La ineptitud parcial de la demanda y la cosa juzgada respecto de
uno de los enunciados normativos demandados.
Si bien cuando
estudia una demanda para considerar su admisión el Magistrado Sustanciador
verifica que ésta reúna los requisitos necesarios para que se pueda entablar un
verdadero debate constitucional -entre los que se cuentan las condiciones
mínimas en torno a la claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia de los cargos propuestos por el demandante-, el haber sorteado con
éxito ese primer examen no conduce ineludiblemente a un pronunciamiento de
fondo sobre la cuestión planteada, porque al momento de proferir sentencia esta
Corporación debe hacer un examen más detenido de dichos requisitos y puede
percatarse que el libelo acusatorio adolece de defectos que impiden proferir
una decisión definitiva sobre la exequibilidad de la disposición demandada.
Respecto de la
demanda que dio lugar al presente proceso la mayoría de las intervenciones y el
concepto del Procurador General de la Nación solicitan un fallo inhibitorio
respecto del enunciado normativo “y en el Acuerdo 01 de 1977, según sea el
caso, con las modificaciones y adiciones que se presenten”, pues consideran
que el demandante pretende que se examine una norma de rango infralegal, a
saber un acto administrativo, mediante el cual supuestamente se establece un
régimen salarial y prestacional más beneficioso para los directivos y para los
trabajadores técnicos y de confianza de ECOPETROL. Cabe señalar que le asiste
razón a la Vista Fiscal y a los intervinientes porque las acusaciones
formuladas por los actores recaen exclusivamente sobre la constitucionalidad
del Acuerdo 01 de 1977 y no sobre el artículo 7 de la Ley 1118 de 2006.
En efecto, los
demandantes alegan la inconstitucionalidad del mencionado acuerdo por vulnerar
los derechos de asociación  sindical, de negociación colectiva y el principio
de igualdad, de lo que se desprende que éste es el verdadero objeto de sus
reproches  y no la disposición legal que les sirve de pretexto para entablar su
demanda. Ahora bien, el que una ley contenga remisiones normativas a textos de
rango infralegal no necesariamente convierte a esta Corporación en el juez de
constitucionalidad de éstos últimos, pues por regla general en virtud de una
remisión de esta naturaleza éstos no adquieren fuerza ni rango de ley y
continúan siendo objeto de control por parte de su juez natural, en este caso
la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
De conformidad
con la previsión del artículo 7º de las Ley 1118 a los contratos individuales
de trabajo de los trabajadores de ECOPETROL S.A.  se continuarán aplicando las
disposiciones contenidas en el Código Sustantivo de Trabajo, en la Convención
Colectiva de Trabajo y en el Acuerdo 01 de 1977, según sea el caso, con las
modificaciones y adiciones que se presenten. Esta alusión al Acuerdo 01 de 1977
contenida en el precepto legal no le confiere al mencionado acto administrativo
fuerza ni rango de ley, pues simplemente se trata de una enunciación de los
distintos regímenes jurídicos aplicables a los contratos individuales de trabajo
de los trabajadores de ECOPETROL, prueba de ello es que el mismo enunciado
normativo contempla que tanto el mencionado Acuerdo como la Convención
Colectiva de Trabajo podrán ser modificados y adicionados por normas jurídicas
del mismo rango.
En consecuencia
esta Corporación se declarará inhibida para conocer de los cargos formulados
contra la expresión “y en el Acuerdo 01 de 1977, según sea el caso, con las
modificaciones y adiciones que se presenten”, contenida en el artículo 7 de
la Ley 1118 de 2006.
Ahora bien, la mayoría de los interventores también solicitan un
fallo inhibitorio  respecto de la expresión “la totalidad de los servidores
públicos de Ecopetrol S. A. tendrán el carácter de trabajadores particulares”,
contenida en el mismo artículo, sin embargo, la Corte no acogerá esta solicitud
porque se trata de un enunciado normativo de naturaleza legal contra el cual
los demandantes formulan acusaciones que reúnen los requisitos necesarios para
un pronunciamiento de fondo.
Sostienen los actores que el enunciado normativo antes trascrito es
contrario al artículo 123 constitucional porque este último señala que los
empleados y trabajadores del Estado, de sus entidades descentralizadas
territorialmente y por servicios son servidores públicos, en esa medida
consideran que los trabajadores de ECOPETROL por tratarse de una sociedad de
economía mixta –esto es, una entidad estatal descentralizada por servicios- han
de ser servidores públicos de conformidad con el mandato constitucional,
dictado que es desconocido por la expresión acusada la cual les asigna la
calidad de trabajadores particulares incompatible, a juicio de los demandantes,
con la categoría constitucional de servidores públicos, cargo que debería
examinarse en la presente decisión.
No obstante, en fecha reciente esta Corporación resolvió ese
extremo, razón por la cual se configura el fenómeno de cosa juzgada respecto
del enunciado normativo demandado.
En efecto, en la sentencia C-722 de este año, entre los distintos
problemas jurídicos abordados se examinó específicamente si el artículo 7º de la
Ley 1118 al prever que los trabajadores de la empresa Ecopetrol S.A. tendrán el
carácter de trabajadores particulares, desconoce el artículo 123 de la
Constitución, según el cual, son servidores públicos tanto los miembros de las
corporaciones públicas, como los empleados y trabajadores del Estado y de sus
entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
El enunciado normativo demandado fue declarado exequible con los
siguientes argumentos:
De
conformidad con lo precedentemente expuesto se puede concluir que no le asiste
razón al demandante al afirmar que la norma acusada, en cuanto dispone que “una
vez ocurra el cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A., la totalidad de
los servidores públicos de Ecopetrol S.A., tendrán el carácter de trabajadores particulares”,
comporta la vulneración del artículo 123 superior, según el cual tanto los
miembros de las corporaciones públicas, como los empleados y trabajadores del
Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios son
servidores públicos.
En
efecto, contra lo que parece entender el demandante, en la disposición acusada
no se está disponiendo que, al producirse el cambio de naturaleza jurídica de
Ecopetrol S.A., quienes laboran para la aludida empresa perderán su condición
de servidores públicos para pasar a convertirse en trabajadores particulares.
Si
se toma el texto integral de la disposición contenida en el artículo 7º. de la
Ley 1118 de 2006, se pone en evidencia cómo, de lo que se trata es de señalar
el régimen laboral aplicable a los servidores de Ecopetrol S.A. y, para tal
efecto, se empieza por ratificar su condición de servidores públicos, para
señalar luego que dichos servidores públicos tendrán el carácter de
trabajadores particulares para efectos de la determinación del régimen jurídico
aplicable a sus contratos individuales de trabajo, disposición que se encuentra
en consonancia con lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución, según el
cual los empleados y los trabajadores del Estado y de sus entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios son servidores públicos.
Significa
lo anterior que la asignación del carácter de trabajadores particulares a los
servidores públicos - para efectos de la aplicabilidad de las normas del Código
Sustantivo de Trabajo y para asegurar la vigencia de las prerrogativas
plasmadas en las convenciones colectivas de trabajo y demás acuerdos que puedan
existir entre la entidad empleadora y sus trabajadores - resulta
constitucionalmente admisible en la medida en que se respeten los derechos
adquiridos de los trabajadores y se asegure la plena observancia de lo
dispuesto en los artículos 53 y 58 de la Constitución Política.
(…)
La
Corte, en virtud de los análisis efectuados, llega a la conclusión de que el
cargo formulado por el actor contra el artículo 7º de la Ley 1118 de 2006 no
está llamado a prosperar, razón por la cual declarará la exequibilidad de dicha
disposición.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo
sobre la expresión “y en el Acuerdo 01 de 1977, según sea el caso, con las
modificaciones y adiciones que se presenten” contenida en el artículo 7º de
la Ley 1118 de 2006.
SEGUNDO. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-722 de 2007 mediante
la cual se declaró exequible la expresión “Una vez ocurra el cambio de
naturaleza jurídica de Ecopetrol S. A., la totalidad de los servidores públicos
de Ecopetrol S. A. tendrán el carácter de trabajadores particulares”,
contenida en el artículo 7º de la Ley 1118 de 2006, por el cargo examinado en
esa oportunidad.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO Y ACLARACION DE VOTO
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
CATALINA
BOTERO MARINO
Magistrada
(E)
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
SALVAMENTO Y
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA
C-814 DE 2007 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE
DEMANDA-Improcedencia porque demanda sí contenía un
cargo de constitucionalidad (Salvamento de voto)
Considero que
en la demanda se configuraba cargo contra esta expresión y la Corte ha debido
realizar un estudio abstracto de constitucionalidad y entrar a pronunciarse de
fondo respecto de la conformidad de la expresión demandada con el ordenamiento
superior.
DERECHO DE ASOCIACION-Su afectación
produce inexequibilidad (Salvamento de voto)
La expresión
demandada establece un régimen laboral más beneficioso para los trabajadores de
dirección, técnicos y de confianza de Ecopetrol, exigiendo no obstante para
ello la no pertenencia a una organización sindical.
SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA-Régimen de
sus trabajadores (Aclaración de voto)
Los trabajadores de las sociedades de economía mixta son servidores
públicos y no pueden otorgarle a éstos el carácter de trabajadores particulares
Referencia: expediente D-6766
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 7 (parcial) de la
Ley 1118 de 2006 “por la cual se modifica la naturaleza jurídica de ECOPETROL
S.A. y se dictan otras disposiciones”
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corte, me permito salvar y aclarar mi voto a la decisión
adoptada en la presente sentencia, como paso a exponerlo a continuación:
1. En primer
término, me permito salvar mi voto respecto del numeral primero de la parte
resolutiva del presente fallo, en donde la Corte se declara inhibida para
emitir pronunciamiento de fondo sobre la expresión “y en el Acuerdo 01 de
1977, según sea el caso, con las modificaciones y adiciones que se presenten”
contenida en el artículo 7º de la Ley 1118 de 2006, por cuanto considero que en
la demanda se configuraba cargo contra esta expresión y la Corte ha debido
realizar un estudio abstracto de constitucionalidad y entrar a pronunciarse de
fondo respecto de la conformidad de la expresión demandada con el ordenamiento
superior. Adicionalmente, considero que procedía la declaratoria de
inexequibilidad de la expresión demandada por afectar el derecho a la
asociación sindical –art. 39 CN-, ya que establece un régimen laboral más
beneficioso para los trabajadores de dirección, técnicos y de confianza de
Ecopetrol, exigiendo no obstante para ello la no pertenencia a una organización
sindical.
Así mismo, me
permito manifestar mi discrepancia respecto de la tesis sobre la
constitucionalidad del artículo 7º de la Ley 1118 de 2008, sostenida por esta
Corporación, por cuanto considero que los trabajadores de las sociedades de
economía mixta son servidores públicos y no pueden otorgarle a éstos el
carácter de trabajadores particulares, con las consiguientes implicaciones que
ello conlleva para el régimen laboral de estos trabajadores, todo lo cual
considero contrario al artículo 123 de la Constitución Nacional.
2. De otra
parte, me permito aclarar mi voto al presente fallo respecto del numeral
segundo de la parte resolutiva que plantea la existencia de cosa juzgada, en
cuanto decide estarse a lo resuelto en la sentencia C-722 de 2007 mediante la
cual se declaró exequible la expresión “Una vez ocurra el cambio de
naturaleza jurídica de ECOPETROL S.A., la totalidad de los servidores públicos
de ECOPETROL S.A. tendrán el carácter de trabajadores particulares”,
contenida en el artículo 7º de la Ley 1118 de 2008, por el cargo examinado en
esa oportunidad.
En este orden de
ideas, me permito aclarar en primer lugar, que no participé en la votación de
dicha sentencia, y en segundo lugar que, como lo anoté anteriormente, discrepo
respecto de la tesis de constitucionalidad de esta disposición que les otorga
carácter de trabajadores particulares a los servidores públicos de las
sociedades de economía mixta, lo cual en mi opinión es abiertamente contrario
al artículo 123 de la Constitución Política.
Con fundamento
en las razones expuestas, salvo mi voto a la presente decisión.
Fecha ut supra.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Folio 4 de la demanda.
[2] Folio 9 de la demanda.
[3] Intervención del representante judicial del Departamento Nacional
de Planeación folio 133.
[4] Intervención del apoderado judicial del Ministerio de la Protección
Social folio 338.
[5] Intervención del representante de la
Universidad de Cartagena folio 366.
[6] Concepto 4319, folio 376.