T-114-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-114/14
ACCION DE TUTELA PARA HACER CUMPLIR
PROVIDENCIAS JUDICIALES EJECUTORIADAS-Caso en que Adpostal incumple orden
judicial que ordenaba reintegro al cargo dentro de un proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho
ACCION DE TUTELA PARA HACER CUMPLIR
PROVIDENCIAS JUDICIALES EJECUTORIADAS-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia
excepcional
La jurisprudencia constitucional ha admitido, por vía
de excepción, la procedencia de la acción de tutela en orden a obtener el
efectivo cumplimiento de una decisión judicial ejecutoriada, siempre que los
cauces ordinarios de protección adolezcan de la falta de idoneidad y eficacia
para ejecutar su contenido. Con mayor razón si la obligación de que se trata es
de hacer, pues se considera que, a diferencia de las condiciones que se
presentan en el mandato de dar, los medios de defensa ordinarios no suelen
ofrecer suficiente protección a las prerrogativas iusfundamentales que
resultan involucradas.
DEBIDO PROCESO-Finalidad/DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO
La finalidad del debido proceso se concreta en “asegurar
la objetividad en la confrontación de las pretensiones jurídicas”, procurando
satisfacer los requerimientos y condiciones que han de cumplirse
indefectiblemente para asegurar la vigencia en la aplicación del derecho
material y la consecución de la justicia distributiva. la Carta Política le
reconoce al debido proceso el carácter de derecho fundamental de aplicación
inmediata, al cual se integran, conforme a una interpretación sistemática y
armónica de las disposiciones constitucionales que regulan la materia, una
serie de principios y derechos que, en cuanto nutren la institución del debido
proceso y hacen parte integral del mismo en la defensa de la dignidad humana,
la igualdad material y otras garantías de orden superior, han sido ratificados
también, por vía jurisprudencial, como derechos fundamentales de aplicación
inmediata, es decir, como elementos básicos y preeminentes del orden jurídico
preestablecido, cuya inobservancia se traduce en la innegable violación de la
Carta Política.
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE
JUSTICIA Y EFECTIVO CUMPLIMIENTO DE LAS PROVIDENCIAS JUDICIALES
Se tiene que al incumplirse una orden contenida en una
decisión judicial ejecutoriada se vulnera abiertamente el derecho fundamental
de acceso a la administración de justicia y, de paso, el debido proceso, la
buena fe, la seguridad jurídica y las demás prerrogativas insertas en el
correspondiente fallo, razón por la cual el mecanismo de amparo estatuido en el
artículo 86 Superior, como instrumento de defensa judicial idóneo y eficaz, se
torna procedente para, entre otras cosas, reafirmar el deber jurídico de
acatamiento de las providencias por parte de las autoridades, que bien puede
concretarse en la adopción de la respectiva decisión judicial, la exigencia de
protección de los derechos y garantías transgredidos o, en últimas, en que se
materialice la ejecución de los preceptos que se estiman incumplidos.
ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA EN PROCESOS
DE RENOVACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Imposibilidad física y jurídica de cumplir con la
orden de reintegro
PROGRAMA DE RENOVACION DE LA ADMINISTRACION
PUBLICA Y RETEN SOCIAL-Reiteración
de jurisprudencia
La obligación, entonces, de mantener en el puesto de
trabajo a un funcionario que se encuentra protegido por el retén social, está
limitada temporalmente por la existencia de la entidad, de modo que cuando ésta
desaparezca, con ella también lo hace la carga que le había sido impuesta.
PROGRAMA DE RENOVACION DE LA ADMINISTRACION
PUBLICA
En términos generales, el Programa de
Renovación de la Administración Pública tiene un claro fundamento
constitucional y legal que responde a la necesidad del aparato estatal de
diseñar sus instituciones a partir de los criterios del mérito y la eficiencia
y conforme a los principios de eficacia, economía y celeridad, siendo posible,
entonces, adelantar procesos de creación, modificación, supresión, fusión,
reorganización o liquidación de los cargos de planta de personal cuando las
necesidades públicas, las restricciones económicas o el desempeño de los
funcionarios así lo impongan.
IMPOSIBILIDAD DE CUMPLIR FALLOS JUDICIALES
EJECUTORIADOS POR PARTE DE ENTIDADES QUE HAN TERMINADO SU EXISTENCIA JURIDICA-Supresión y liquidación de Adpostal
Esta Corte ha
desarrollado una línea de interpretación con alcance general que se mantiene
invariable en la jurisprudencia y que tiene que ver con el reconocimiento de la
existencia de eventos en los cuales, ante la imposibilidad física y jurídica
por parte de una entidad para dar cumplimiento a una orden judicial, es
procedente, en principio, acudir a otros medios que permitan equiparar la
protección del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia o
que atemperen los daños causados a la persona afectada. El 30 de diciembre de
2008, se suscribió el acta final de liquidación que puso fin a la existencia
legal de Adpostal, quedando, por ende, suprimidos todos y cada uno de los
cargos existentes en ese momento, por lo que existe una comprobada
imposibilidad fáctica y jurídica de proseguir con dicha orden
ACCION DE TUTELA PARA HACER CUMPLIR
PROVIDENCIAS JUDICIALES EJECUTORIADAS-Improcedencia por existir una comprobada imposibilidad
fáctica de proseguir con la orden
Referencia:
Expediente T-4.023.697
Demandante:
Ricardo
Alberto Fonseca Francesconi
Demandados:
Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Administración
Postal Nacional                   -ADPOSTAL en liquidación- y Servicios
Postales Nacionales S.A. 4-72
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D.C., tres (3) de marzo de dos mil catorce
(2014).
La
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis
Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente
las previstas en los artículos 86 y 241 Num. 9º de la Constitución Política y
33 y subsiguientes del Decreto 2591 de 1991, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo proferido
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Primera, Subsección A-
que, a su turno, confirmó el dictado por el Juzgado Veinte Administrativo de
Oralidad del Circuito de Bogotá -Sección Segunda-, a propósito del recurso de
amparo constitucional formulado por Ricardo Alberto Fonseca Francesconi contra
el Patrimonio Autónomo de
Remanentes de la Administración Postal Nacional -ADPOSTAL en liquidación- y
Servicios Postales Nacionales S.A. 4-72.
I.       ANTECEDENTES
1.      La solicitud
Según se ilustra en la demanda, el ocho de
marzo de 2013, el señor Ricardo Alberto Fonseca Francesconi promovió acción de
tutela en procura de obtener la protección de sus derechos constitucionales
fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, al trabajo, a la seguridad
social, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia,
presuntamente quebrantados por el Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Administración Postal Nacional
-ADPOSTAL en liquidación- y Servicios Postales Nacionales S.A. 4-72, al negarse
a dar cumplimiento a las órdenes contenidas en la sentencia que, en el marco de
un proceso contencioso administrativo, resolvió reconocer a su favor el reintegro
y el pago de salarios y de prestaciones sociales dejados de percibir desde
cuando se produjo su retiro.
La situación fáctica a partir de la cual
se estructura la invocación del amparo estatuido en el artículo 86 Superior, es
la que seguidamente se expone:
2.      Hechos Relevantes[1]
2.1. La Dirección General de Administración
Postal Nacional -ADPOSTAL-, a través de Resolución No. 164, expedida el 19 de
marzo de 1998, declaró insubsistente el nombramiento del señor Ricardo Alfonso
Fonseca Francesconi en el cargo de libre nombramiento y remoción como Subgerente
General de Mercadeo, Nivel 0040, Grado 16, adscrito a esa dependencia[2].
2.2. A fin de que se declarase la nulidad
del mencionado acto administrativo y se restableciera su derecho por parte de
la entidad, el señor Fonseca Francesconi presentó demanda contenciosa el 22 de
julio de 1998 por conducto de apoderado judicial, correspondiéndole su estudio al
Tribunal Administrativo de Casanare, que, en sentencia del primero de abril de
2004, accedió a lo pretendido tras considerar desvirtuada la presunción de
legalidad en que se amparaba la declaratoria de insubsistencia objeto de
censura, ya que el funcionario nombrado para ocupar el cargo en reemplazo del
retirado no acreditaba los requisitos exigidos para desempeñarlo. La parte
resolutiva de la citada providencia es del siguiente tenor:
“1º. Declarar la nulidad de la
Resolución 164 de 19 de marzo de 1998, expedida por el Director General de
la Administración Postal Nacional (Adpostal), por medio de la cual se declaró
insubsistente el nombramiento del demandante, del cargo de Subgerente de
Mercadeo, nivel 0040, grado 16.
2º. Ordenar el reintegro del señor Ricardo
Fonseca Francesconi,
al cargo que venía desempeñando como Subgerente de Mercadeo, nivel 0040, grado
16, o a otro de similar categoría en la Administración Postal Nacional
(Adpostal).
3º. Condenar a la Administración Postal
Nacional (Adpostal) a pagar al señor Ricardo Fonseca Francesconi los salarios,
prestaciones sociales, bonificaciones, prima técnica y demás emolumentos
dejados de devengar,
desde cuando se produjo su retiro hasta su efectivo reintegro a su empleo.
Las sumas correspondientes a la anterior
condena se ajustarán en su valor de acuerdo con la siguiente fórmula:
R=   Rh    índice final
índice inicial
En la que el valor presente (R) se
determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es la suma adeudada, por
el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor
certificado por el DANE vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por
el índice inicial vigente a la fecha en que debió realizarse el pago.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la
fórmula se aplicará separadamente, mes por mes para cada mesada salarial,
comenzando por la que debió devengar el actor en el momento del retiro, y para
los demás emolumentos, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente
al momento de causación de cada uno de ellos.
4º. De los valores reconocidos se deducirán las sumas
recibidas provenientes del erario y los aportes pensionales del empleado,
conforme a lo indicado en la parte motiva de esta providencia.
5º. Para todos los efectos legales y prestacionales del
señor Ricardo Fonseca Francesconi, se considera que no ha existido solución de
continuidad en los servicios laborales por él prestados a la Administración
Postal Nacional (Adpostal).
6º. Esta sentencia deberá cumplirse en los términos de
los artículos 176 y 177 del C.C.A.
7º. Se niegan las demás súplicas de la demanda.
8º. No condenar en costas a la parte demandante.
9º. Si hay dinero consignado para gastos, comuníquese a
las partes esta decisión por el medio más eficaz.
10º. Para la notificación de este proveído, por
Secretaría, envíese con el expediente a la Sección Segunda, Subsección A, del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
11º. En firme el presente fallo, archívense las
diligencias previas, las constancias y anotaciones que sean menester.” (Negrillas fuera de texto)
2.3. Recurrido el fallo por la parte
demandada en la oportunidad procesal pertinente, el Consejo de Estado -Sala de
lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A-, procedió a
confirmarlo en su integridad mediante providencia del 31 de agosto de 2006,
acogiendo para el efecto la tesis desplegada por el a-quo sobre la
ruptura de la presunción de legalidad del acto de insubsistencia.
2.4. Una vez ejecutoriada la sentencia el dos
de febrero de 2007[3],
el representante legal del señor Fonseca Francesconi solicitó el cumplimiento
de la misma ante Administración Postal Nacional, que dio respuesta negativa al
pedimento el 26 de marzo siguiente sobre la base de reconocer que el Presidente
de la República había expedido los Decretos 2853 y 4597 de 2006, por obra de los
cuales ordenó la supresión y liquidación de la entidad, así como la eliminación
de los cargos de la planta de personal, motivo que le impedía, en la práctica, cumplir
con el reintegro decretado, por lo que se orientaría por realizar el pago de
salarios y demás emolumentos causados desde que se produjo la desvinculación hasta
el 27 de diciembre de 2006, fecha en que justamente se prescindió de la aludida
planta.
Con todo, la entidad en comunicación
posterior informó que entendía satisfecha la orden de reintegro, en el sentido de
que la relación laboral se mantuvo vigente hasta que fue suprimido el cargo del
actor, el que, valga anotar, no se hallaba en ninguna de las hipótesis
descritas en la Ley 790 de 2002, el Decreto Reglamentario 190 de 2003 o la
Sentencia SU-389 de 2005, ni tampoco tenía la condición de aforado sindical ni mucho
menos cumplía los requisitos legales o convencionales para obtener una
prestación económica[4].
Junto con ello, propuso trasladar el currículum
vítae del señor Fonseca Francesconi a la Empresa de Servicios Postales
Nacionales en su calidad de nueva entidad encargada del servicio de correo
nacional, pues nada tenía que ver con el proceso liquidatorio adelantado, en
tanto que la sustitución patronal debía ser declarada por vía judicial. Por
último, dio cuenta del pago que hizo de los valores ordenados en la sentencia
contenciosa, consignándose aquellos en la cuenta de ahorros del demandante[5].
2.5. Sin embargo, ante el acatamiento
parcial de las órdenes judiciales, pues Adpostal en liquidación no expidió acto
administrativo de reintegro alguno ni reconoció los dineros correspondientes a
cesantías, prima técnica, aportes en seguridad social en salud y pensiones y la
correspondiente indemnización por concepto de desvinculación, el apoderado del
actor acudió de nuevo ante la entidad a través de escrito del 23 de agosto de
2007, en el que insiste se haga efectivo el fallo de segunda instancia
proferido por el Consejo de Estado.
A modo de réplica[6], el director de la
unidad de personal de Adpostal en liquidación manifestó que la prima técnica no
era susceptible de serle reconocida al señor Fonseca Francesconi, merced a que el
cargo que ocupaba no era uno de aquellos a los que se les reconocía dicho
factor. De otra parte, los dineros que no se tuvieron en cuenta en la
liquidación inicial de las prestaciones sociales y que se refieren a las
cesantías y pagos de la seguridad social se garantizarán de la siguiente manera:
“por concepto de cesantías se ordenó el traslado al Fondo Nacional del
Ahorro de cuarenta y cuatro millones setecientos cincuenta y siete mil
cuatrocientos cincuenta y nueve pesos $44.757.459, discriminados conforme la
liquidación específica que se adjunta.
En cuanto a los aportes correspondientes a
la seguridad social, se está realizando el trámite para adelantar el traslado
al Seguro Social de las cotizaciones correspondientes a pensión; no obstante
frente a la cotización por salud, se tiene que inicialmente, de su liquidación
de prestaciones no se hizo el descuento del 4% que le corresponde al
trabajador, sin embargo, teniendo en cuenta la integración que del sistema de
seguridad social se ha dado, es necesario cancelar la cotización a salud y
pensiones de forma unificada, por lo que la entidad tiene dispuesta la suma de
$29.52.094, equivalente al porcentaje de cada año que le corresponde al
empleador, haciendo falta la parte del trabajador, es decir el 4% de la
cotización que asciende a $14.526.047, suma que debe ser consignada en la cuenta
de ahorros No. 309-003200 del banco BBVA a favor de Adpostal en liquidación y
remitir vía correo el soporte de dicha consignación para poder realizar el
traslado de recursos a la correspondiente EPS”.
En lo atinente a la indemnización de retiro,
sostuvo que la naturaleza del cargo que el demandante había ejercido era de
libre nombramiento y remoción, de ahí que la supresión del mismo no generara
ningún tipo de resarcimiento.
Finalmente, reiteró la postura de la
entidad acerca de la orden de reintegro, la cual, como fue declarado, sólo
podía cumplirse hasta el 27 de diciembre de 2006, cuando se llevó a cabo el
proceso de supresión de la planta personal de la Administración Postal
Nacional.
La liquidación parcial realizada se muestra
en el cuadro a continuación, que tuvo como punto de partida los ingresos del
demandante en el año de 1998, cuya asignación básica correspondía a $2.075.960,
las vacaciones y la prima de vacaciones ascendían a $2.225.530, la prima de
servicios y navidad a $2.227.384 y las bonificaciones por servicios prestados y
de recreación tenían un valor de $ 864.983.
Concepto
Liquid
98
Liquid
99
Liquid 2000
Liquid 2001
Liquid 2002
Liquid 2003
Liquid 2004
Liquid
2005
Liquid 2006
Asig. Básica
19.514.024
27.651.840
30.204.120
30.959.232
32.727.084
34.121.268
35.608956
37.567.452
39.117.121
Prima Técnica
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Bonif. Serv. Prestados
726.586
806.512
880.954
902.978
954.540
995.204
1.038.595
1.095.717
1.150.504
Bonif. Recreación
138.397
153.621
167.801
171.996
181.817
189.563
197.828
208.708
219.144
Vacaciones
1.112.765
1.235.172
1.349.179
1.382.908
1.461.876
1.524.152
1.590.605
1.678.089
1.761.994
Prima Vacaciones
1.112.765
1.235.172
1.349.179
1.382.908
1.461.876
1.524.152
1.590.605
1.678.089
1.761.994
Prima Servicios
1.068.254
1.185.765
1.295.211
1.327.592
1.403.401
1.463.186
1.526.981
1.610.965
1.691.514
Prima Navidad
1.159.130
1.286.637
1.405.394
1.440.530
1.522.788
1.587.659
1.656.881
1.748.009
1.682.459
Suma Ingresos
24.831.922
33.554.718
36.651837
37.568.144
39.713.382
41.405.184
43.210.451
45.587.030
47.384.729
Descuento
IBC Seg Social
19.514.000
27.652.000
30.204.000
30.959.000
32.727.000
34.121.000
35.609.000
37.567.000
39.117.000
Pensión
658.598
933.250
1.019.389
1.044.874
1.104.539
1.151.593
1.201.802
1.267.902
1.320.203
F.S.P.
195.140
276.520
302.040
309.590
327.270
341.210
356.090
375.670
391.170
Suma descuentos Seg. Social
853.738
1.209.770
1.321.429
1.354.464
1.431.809
1.492.803
1.557.892
1.643.572
1.711.373
Retención
3.253.775
3.661.775
3.661.775
3.238.775
3.169.778
2.928.275
2.810.275
2.844.775
2.777.775
Total a pagar mes
20.724.410
28.683.173
31.668.633
32.974.905
35.111.795
36.984.106
38.842.284
41.098.684
42.895.581
Ingreso indexado a dic 2006
38.324.981
47.772.971
47.756.582
45.538.706
45.287.516
44.224.869
43.616.315
43.766.021
43.671.595
Total a pagar: $399.959.556
Liquidación que fue suscrita por el
Director de la Unidad de Personal de Administración Postal Nacional -Adpostal
en liquidación-.
2.6. Por la anotada razón, el señor Fonseca
Francesconi promovió acción de tutela contra Adpostal en liquidación el 23 de
mayo de 2008 como mecanismo transitorio de protección, en procura del
cumplimiento a cabalidad de lo dispuesto a su favor dentro del proceso
contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho, precisando, a la par,
que la orden de reintegro podía hacerse efectiva ante la nueva empresa
Servicios Postales Nacionales S.A. para cumplir, a su juicio, con el “retén
social, como padre cabeza de familia, y con los dos años que le hacían falta
para solicitar la pensión de jubilación”.
Del asunto conoció en primera instancia el
Tribunal Superior de Bogotá -Sala Laboral-, que, en providencia del 5 de junio
de 2008, negó la solicitud de amparo, básicamente, por considerar que el actor
cuenta con otros medios de defensa a los cuales puede acudir, máxime, cuando no
acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable ni demostró ser
beneficiario del retén social. Decisión que fue confirmada en segunda instancia
por la Corte Suprema de Justicia -Sala de Casación Laboral-, en sentencia del
22 de julio de 2008, bajo similar argumentación.
2.7. Acto seguido, procedió a activar un proceso
ejecutivo con el propósito de satisfacer las obligaciones de hacer y de dar[7], consistentes, primero,
en su reintegro al cargo que desempeñaba en Adpostal -en liquidación- o a otro
de igual categoría y, segundo, en el pago de la prima técnica, los intereses
moratorios y comerciales y las prestaciones sociales y demás emolumentos
dejados de percibir desde su desvinculación y hasta que efectivamente sea
reintegrado. Todo lo cual con soporte en el título ejecutivo reflejado en las
sentencias de condena proferidas en el proceso contencioso administrativo.
El Juzgado Veintiuno Administrativo del
Circuito de Bogotá -Sección Segunda-, constituido en audiencia pública el 18 de
octubre de 2011, una vez surtidas las etapas procesales establecidas para la
acción ejecutiva y luego de concluir que el ejecutante recibió una liquidación
de Adpostal por concepto de salarios y otros emolumentos por valor de
$399.959.556, suma que comprende el interregno transcurrido entre el 19 de
marzo de 1998 y el 27 de diciembre de 2006[8],
declaró de oficio la excepción de pago de la obligación contenida en las
sentencias que se presentaron al cobro, con excepción de la prima técnica,
frente a la cual ordenó seguir adelante con la ejecución, incluyendo los
correspondientes intereses moratorios.
Así mismo, estableció que la inexistencia
de la entidad demandada hacía jurídicamente imposible el reintegro solicitado
por el actor, siendo inviable, por lo demás, su designación en otra entidad del
Estado so pretexto de una solidaridad que la ley no establece, mucho menos aludiendo
a una supuesta sustitución patronal cuyos presupuestos no se reúnen en el caso
concreto. Así, por sustracción de materia, ha de entenderse que no hay
obligaciones de dar por cumplir del 2006 en adelante, ni de hacer, a fuerza del
consabido fenómeno liquidatorio[9].
En la misma diligencia ambas partes
apelaron la decisión adoptada. El ejecutante arguyó que la orden de reintegro
sí podía hacerse efectiva pese a que la entidad se hubiese extinguido, empleando
como referente la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la materia. Por
su parte, la entidad demandada se mostró en desacuerdo por cuanto no se dio
cumplimiento al principio de igualdad de los acreedores en relación con los
bienes y la masa objeto de liquidación, en el entendido de que el demandante
debía someterse a un estricto orden de prelación en el pago de los créditos.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca
-Sección Segunda Subsección C-, en sentencia del 17 de mayo de 2012, le dio la
razón a la entidad demandada y declaró la nulidad de todo lo actuado en la
causa, desde que se libró mandamiento de pago y hasta que se convocó a
audiencia de alegaciones y fallo, en atención a que el proceso ejecutivo debía
darse por terminado por un juez de la república y acumularse al respectivo
proceso de liquidación.
En efecto, aseguró que, de acuerdo con lo
previsto en el Decreto Ley 254 de 2000 que trata sobre el régimen para la
liquidación de las entidades públicas del orden nacional, modificado por la Ley
1105 de 2006, el liquidador tendrá que dar aviso a los jueces del inicio del
proceso de liquidación con el fin de que terminen los procesos ejecutivos en
curso contra la entidad y se acumulen al proceso de liquidación. De modo que iniciado
ese trámite en Adpostal no podían continuarse litigios de esa naturaleza en su
contra, debiendo acopiarse los mismos, por imperativo legal, al procedimiento de
liquidación.
Por manera que la demanda ejecutiva no
debió ser gestionada por la autoridad judicial de primera instancia, sino que,
por el contrario, remitida de oficio al procedimiento liquidatorio para que
allí se hiciese el pago del crédito respectivo, sin que sea óbice el hecho de
que el mismo se haya dado por culminado el 30 de diciembre de 2008, dado que es
claro que el Patrimonio Autónomo de Remanentes, constituido por medio del contrato
de Fiducia Mercantil No. 31917 de 2008, asegura la continuidad del pasivo
remanente y contingente a cargo de Adpostal en liquidación. En esa medida, ordenó
la remisión del expediente al Patrimonio Autónomo de Remanentes -PAR Adpostal
en liquidación- para que se integre a la masa de liquidación el crédito cierto
que se encuentra radicado en cabeza del demandante y se proceda a su pago acorde
con el procedimiento pertinente[10].
2.8. Siendo ello así, el 12 de julio de
2012 el actor radicó un derecho de petición ante el apoderado general y vocero
del Patrimonio Autónomo de Remanentes -Adpostal en liquidación- requiriéndole a
efectos de que se acataran por entero las órdenes vertidas en la sentencia del
Consejo de Estado, principalmente aquellas relacionadas con su reintegro y el
pago de la prima técnica. Como respuesta, la directora jurídica del ente puntualizó
que la exigencia del reintegro no se ajustaba a la realidad legal ni fáctica,
dada la supresión y liquidación definitiva de Administración Postal Nacional
con anterioridad a la fecha de ejecutoria de la sentencia, lo que, en últimas,
afecta ineludiblemente su cumplimiento[11].
Respecto del reconocimiento de la prima
técnica, adujo que tal factor ingresará a la masa de liquidación para su pago
posterior.
A continuación, el actor le solicitó a la
entidad, en escrito del 16 de agosto de 2012, que le informara la fecha cierta
en que se cancelaría la obligación y el valor total al que asciende la misma. En
esa ocasión, la directora jurídica reveló que el requerimiento formulado había
sido presentado en forma extemporánea y, por lo tanto, su pago se encontraba
sujeto a que fueran cubiertos los créditos presentados oportunamente y
reconocidos en la masa de liquidación. Orden de prelación de créditos dispuesto
en los artículos 2488 a 2511 del Código Civil.
Por lo anterior, el actor insistió, una vez
más, mediante apoderado, para que Adpostal en liquidación pagara todas las prestaciones
que se le adeudan, desde diciembre de 2006 hasta la fecha en que se expida acto
administrativo que ordene su reintegro, al tiempo que proceda a la liquidación
y pago de la prima técnica como de los intereses moratorios causados desde que quedó
ejecutoriada la providencia emitida por el Consejo de Estado.
El director del Patrimonio Autónomo de
Remanentes de Adpostal en liquidación precisó que no era posible acceder al
pago de los emolumentos presuntamente dejados de percibir desde diciembre de
2006 en adelante, como quiera que había una imposibilidad fáctica y jurídica de
cumplir con la orden de reintegro por la supresión y liquidación de la entidad.
La prima técnica, sin embargo, sí se reconocerá sin efectos salariales desde el
19 de marzo de 1998 hasta el 26 de diciembre de 2006, fecha en que se
suprimieron los cargos de la planta de personal. El valor por pagar, sin
indexar, corresponde a $143.735.548.
Por último, expresó que no habrá lugar al
reconocimiento de intereses moratorios, pues el pago de las acreencias a cargo
de Adpostal en liquidación se efectuará con riguroso apego a las normas que
rigen el proceso liquidatorio de la entidad, causa por la cual sólo se tendrán
en cuenta ese tipo de peticiones hasta antes de la orden de liquidación, es
decir, del día 25 de agosto de 2006.
3.      Fundamentos de la demanda y Consideraciones
3.1. Teniendo como fondo lo descrito en
precedencia, el tutelante comienza por señalar que el proceder de Adpostal en
liquidación y del Patrimonio Autónomo de Remanentes, al no dar cumplimiento a
lo ordenado en la sentencia proferida por el Consejo de Estado, que decidió a
su favor la nulidad del acto administrativo que declaró la insubsistencia del
cargo que desempeñaba, su reintegro al mismo y el pago de los salarios, prestaciones
sociales, bonificaciones, prima técnica y demás emolumentos dejados de devengar
desde cuando se produjo su retiro hasta su efectiva reincorporación, al tiempo que
dista de la pretensión de efectiva vigencia del acceso a la administración de justicia
y de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, comporta, a su turno,
la transgresión de sus derechos constitucionales fundamentales a la vida digna,
al mínimo vital, al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y al
trabajo.
3.2. Llama la atención especialmente en
tratándose del desconocimiento de la orden de reintegro, la cual bien puede ser
acatada por Servicios Postales Nacionales S.A., conocida como 4-72, por ser la
empresa que reemplazó en sus funciones a Adpostal y que, eventualmente, tiene a
su cargo la responsabilidad de sucederla en todos los derechos y obligaciones a
causa de su supresión y liquidación.
Esa particular circunstancia, en su
parecer, justifica la presentación del recurso de amparo para que sea el juez de
tutela quien declare la existencia de la sustitución patronal que subyace a la modificación
de una entidad pública por otra que, sin embargo, conserva el giro de los
negocios que constituían el móvil social de aquella a la que precedió, utilizando
su infraestructura física, económica, legal y comercial.
Así estarían acreditados dos de los
presupuestos que darían lugar a la configuración de la sustitución que intenta
reivindicar: tanto el cambio de empleador como la continuidad del servicio. La
exigencia restante, referida a la permanencia del empleado, sería avalada por
el fallo dictado en segunda instancia por el Consejo de Estado, dentro del
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que en los numerales 2º, 3º
y 5º ordenó su vinculación sin solución de continuidad. Cuestión que se revalida
con el Decreto No. 2853 de 2006, pues en él se estableció la garantía de la
continuidad en la prestación del servicio postal y se subrogaron los derechos,
contratos, convenios y obligaciones a la nueva empresa encargada de los
servicios postales.
Su vinculación y dependencia laboral,
entonces, le incumbe concretamente a la empresa de Servicios Postales
Nacionales S.A. a partir del 25 de agosto de 2006, sobre todo cuando las
gestiones propias del cargo de Subgerente General de Mercadeo en Adpostal que
desempeñaba fueron transpuestas en esa empresa a las vicepresidencias comercial
y de operaciones.
3.3. Aunado a lo expuesto, sostiene que es
una persona de la tercera edad, pues cuenta con 61 años, sufre de diversos
problemas del corazón e hipertensión y tiene una hija discapacitada que se
encuentra a su cargo. Igualmente asevera que no cuenta con ingresos económicos
suficientes que le permitan garantizar a su núcleo familiar una subsistencia
digna, entre otras razones, porque los pagos reconocidos por la entidad con
destino a sus aportes pensionales y cesantías han sido parciales e incompletos,
impidiéndole, dicho sea de paso, acceder en calidad de beneficiario a una
prestación económica como la pensión de vejez, pues aun cuando cumple el
requisito de la edad, precisa de muchas más semanas de cotización para acreditar
tiempo de servicios.
4.      Pretensiones
4.1. Para lograr la protección de los
derechos fundamentales que estima le han sido conculcados, el actor insta al
juez de tutela para que declare, en su caso, que se ha configurado el fenómeno
de la sustitución patronal entre Adpostal y Servicios Postales Nacionales S.A.,
como consecuencia de lo cual ésta última habría de dar cumplimiento a la obligación
de hacer incluida en la sentencia judicial proferida en segunda instancia
dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, consistente en el
reintegro a la planta de personal, sin solución de continuidad.
4.2. De la misma manera, solicita que se le
ordene a la entidad demandada efectuar los trámites y actos administrativos que
sean necesarios para hacer realidad su reintegro en un cargo de igual o similar
categoría al que ocupaba, equivalente en la empresa sucesora a las plazas de
Vicepresidente Comercial o de Vicepresidente de Operaciones, así como también
que su retiro sólo se haga efectivo cuando se advierta de su inclusión en
nómina de pensionados.
4.3. A renglón seguido pide que se dé cabal
cumplimiento a la liquidación de los valores reconocidos en el fallo desacatado
con descuento de los pagos parciales realizados por Adpostal en liquidación y
el Patrimonio Autónomo de Remanentes de dicha entidad, comprendiendo la prima
técnica, primas de navidad, servicios y vacaciones como derechos adquiridos, al
igual que los intereses moratorios y la indexación respectiva.
5.      Oposición a la demanda de tutela
5.1. El señor Fonseca Francesconi presentó
el escrito demandatorio ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección
Tercera Subsección A-, autoridad judicial que resolvió remitirlo a los juzgados
administrativos del circuito judicial de la ciudad de Bogotá, en cuanto que,
por un lado, el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Adpostal en liquidación no
era una personal natural ni jurídica y, por tanto, carecía de capacidad para
ser parte en un proceso[12];
y, de otro, que Servicios Postales Nacionales estaba constituida como una
entidad descentralizada por servicios del orden nacional, lo que, de acuerdo
con el Decreto 1382 de 2000[13],
imponía el conocimiento de la acción a los jueces administrativos del circuito
de Bogotá.
5.2. En ese entendido, el Juzgado Veinte
Administrativo del Circuito -Sección Segunda-, en providencia del 14 de marzo
de 2013, asumió la competencia del asunto y dio traslado del mismo a los
representantes legales de la Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A.
-Fiduagraria S.A.- en calidad de administrador de los bienes de la fiducia del
Patrimonio Autónomo de Remanentes de Adpostal en Liquidación y de la empresa
Servicios Postales Nacionales S.A. para que se pronunciaran frente a las pretensiones y a la problemática jurídica
planteada, en el propósito de conformar debidamente el contradictorio.
5.2.1. Patrimonio Autónomo de Remanentes
-Adpostal en Liquidación-
5.2.1.1. Actuando mediante apoderado, el representante
legal de la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A., quien funge como
vocero del Patrimonio Autónomo de Remanentes de Adpostal en liquidación,
expresó su disentimiento en torno a los argumentos esbozados por el accionante,
al estimar que ya se había formulado una acción de tutela con base en los
mismos supuestos de hecho y argumentos jurídicos.
Expuso que si bien se profirió una sentencia condenatoria
en contra de Adpostal, aquella quedó ejecutoriada cuando ya se había ordenado
la supresión y eventual liquidación de la misma. Escenario que, de súbito,
alteró sustancialmente los efectos del fallo, pues lógicamente no era posible
consentir, por ejemplo, la orden de reintegro del señor Fonseca Francesconi,
habida cuenta que en ese momento no existía planta de cargos alguna donde pudiera
ser reubicado.
En ese sentido, aparece improbable que se predique un
desacato derivado de una orden que fáctica y jurídicamente es imposible de
cumplir, por simple sustracción de materia.
Las únicas plazas que permanecieron vigentes
correspondían a los funcionarios que ostentaban algún fuero de estabilidad, como
en el caso de prepensionados, discapacitados, madres o padres cabeza de
familia, en el marco del denominado “retén social”.
5.2.1.2. Ahora bien, el pago de los salarios y
prestaciones sociales con retroactividad responde a una ficción legal que
refleja el cumplimiento de la orden comprendida en la sentencia contenciosa de
hacer ese reconocimiento como si no hubiese existido solución de continuidad en
los servicios laborales prestados por el actor, a pesar de que en la realidad
nunca se haya dado tal contraprestación.
La simulación del reintegro permitió que Adpostal en
liquidación pagara, en una primera ocasión, la suma de $399.959.556, valor que junto
con el reconocimiento de la prima técnica asciende a un total de $630.038.758. Situación
que dista de calificarse como precaria y que además fue tenida en cuenta por parte
del juez de tutela al momento de negar el amparo pretendido por aquél en una
acción promovida anteriormente. Mal hace, entonces, en reclamar unas
prestaciones que ya le fueron reconocidas.
5.2.1.3. Entre Adpostal en liquidación y Servicios
Postales Nacionales no hay solidaridad ni sustitución laboral, porque aparte de
ser distintas entre sí las empresas, no se acredita la continuación en la
prestación de servicios por parte del trabajador, el cual es uno de los
elementos básicos para que se configure la mencionada sustitución. Lo que
aconteció fue la supresión de los cargos por mandato legal, de conformidad con
lo establecido en los Decretos 2853 y 4597 de 2006.
5.2.1.4. Bajo este entendimiento y en abierta
oposición a los criterios insertos en la demanda de tutela, la entidad depreca
la improcedencia del mecanismo judicial emprendido en procura del
reconocimiento de una serie de derechos prestacionales que, valga anotar,
fueron satisfechos plenamente.
5.2.2. Servicios Postales Nacionales S.A. 4-72
5.2.2.1. El Representante Judicial de Servicios
Postales Nacionales intervino mediante escrito en el que se opuso a los
fundamentos jurídicos que le sirvieron de puntal al accionante para solicitar
el reconocimiento de una sustitución patronal entre la entidad y Adpostal en
liquidación, toda vez que la continuidad de las actividades definida en el
Decreto 2853 de 2006, expedido por el Gobierno Nacional, obedeció
exclusivamente a “la prestación del servicio postal universal, la prestación
del servicio del correo, el servicio de mensajería especializada, emisiones a
nombre de la Nación de las especies postales, emisión, custodia, promoción,
venta y desarrollo comercial de la filatelia y el ejercicio, operación y
prestación de los servicios postales otorgado mediante ley, decreto,
resolución, convenio administrativo y demás actos administrativos”.
Y es que en ningún aparte de la citada norma se aludió
a un tipo de obligación o acreencia por la que Servicios Postales Nacionales
tuviera que responder al momento de la liquidación de Adpostal. De hecho, en el
acta final de liquidación de esa entidad se dispuso la constitución del
patrimonio autónomo de remanentes, administrado por la Sociedad Fiduciaria de
Desarrollo Agropecuario S.A. -Fiduagraria S.A-, para que, entre otras cosas,
atendiera las obligaciones remanentes y contingentes, así como los procesos
judiciales, tutelas y reclamaciones en curso al momento de la terminación del
proceso liquidatorio.
5.2.2.2. Indefectible resulta, pues, de lo discurrido,
proponer la absolución de la sociedad demandada en relación con cualquier tipo
de responsabilidad que resulte del presente litigio.
6.   Pruebas que obran en el expediente
Una vez verificadas las pruebas relevantes que fueron
aportadas al trámite de
tutela, todas de origen documental, vale destacar las siguientes:
-  Copias simples de las sentencias
proferidas por el Tribunal Administrativo del Casanare, el 1º de abril de 2004,
y el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
Subsección A-, el 31 de agosto de 2006, dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho promovido por el señor Ricardo Alberto Fonseca
Francesconi contra Administración Postal Nacional -Adpostal- (Folios 33 a 48 y
52 a 63 del Cuaderno Principal del expediente).
-  Copias simples de las sentencias
proferidas por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. -Sala
Laboral-, el 05 de junio de 2008, y la Corte Suprema de Justicia -Sala de
Casación Laboral-, el 22 de julio de 2008, en el marco de una acción de tutela
formulada por el señor Ricardo Alberto Fonseca Francesconi contra Administración
Postal Nacional -Adpostal- y el Ministerio de Telecomunicaciones (Folios 112 a
135 del Cuaderno Principal del expediente).
-  Copias simples de las sentencias proferidas
por el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección
Segunda-, el 18 de octubre de 2011, y el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca -Sección Segunda, Subsección C-, el 17 de mayo de 2012, en el
trámite del proceso ejecutivo adelantado por el señor Ricardo Alberto Fonseca
Francesconi contra el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Adpostal en
liquidación (Folios 66 a 84 y 145 a 153 del Cuaderno Principal del expediente).
-  Copias simples de derechos de petición
formulados por el señor Ricardo Alberto Fonseca Francesconi y sus respectivas
respuestas por parte de Administración Postal Nacional -Adpostal- en relación
con el cumplimiento de la sentencia proferida en segunda instancia por el
Consejo de Estado, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho que se entabló en su contra (Folios 167 a 221 del Cuaderno Principal
del expediente).
-  Copias simples de documentos varios
aportados por el señor Ricardo Alberto Fonseca Francesconi, entre los cuales se
encuentra la relación de novedades en el sistema de aportes al Seguro Social,
liquidación de cesantías, documento de identificación, historia clínica,
algunas incapacidades menores a 3 días y autorización de medicamentos y certificado
de nacido vivo de su hija mayor de edad Maria Paula Fonseca de la Espriella,
así como informes médicos sobre su situación de salud (Folios 222 a 263 del
Cuaderno Principal del expediente).
II.      DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
1.   Primera Instancia
1.1. El Juzgado Veinte Administrativo de
Oralidad del Circuito de Bogotá        -Sección Segunda-, en sentencia del 3 de
abril de 2013, denegó el amparo constitucional impetrado, al arribar a la
conclusión de que aun cuando en la jurisprudencia se ha admitido el ejercicio
de la acción de tutela para el cumplimiento de obligaciones de hacer,
contenidas en sentencias judiciales, en el caso en cuestión, la orden de reintegro
no podía ser acatada por la entidad receptora de aquella, debido a su supresión
y liquidación.
Al tener claro sustento de principio en la
ley y no haber empleo público ni funciones por desarrollar en virtud de la
terminación de la existencia jurídica de la persona en contra de la cual se
había fijado el mandato de reincoporación, el juez no puede hacer otra cosa más
que abstenerse de consentir una pretensión materialmente imposible de cumplir.
1.2. Además, en su criterio, la figura de
la sustitución patronal no es susceptible de ser aplicada a los entes del
Estado, al erigirse en una institución propia del derecho privado que busca la
protección de los trabajadores oficiales cuando se transforma o modifica la
empresa por medio del reconocimiento de la continuidad de los contratos de
trabajo. Ella, ha de resaltarse, no opera en tratándose de empleados públicos
regidos, como bien es sabido, por una vinculación de carácter legal y
reglamentario.
De todas formas, aun si en gracia de
discusión se decidiera emprender el estudio de dicha institución jurídica, lo
cierto es que sus elementos definitorios no logran acreditarse en el asunto que
se examina, pues se insiste, “se trata de dos entidades diferentes en donde
hubo una supresión de cargos y por ende no existe responsabilidad solidaria
entre las mismas”.
Así, cuando se trata de la supresión de
entidades del sector oficial, al menos para los empleados públicos, no se da
una sustitución patronal, porque “de acuerdo con el artículo 122 de la
Constitución Política, no habrá empleo público que no tenga funciones
detalladas en la ley, por lo que para proveer los cargos de carácter remunerado
se requieren que estén contemplados en la respectiva planta de personal, motivo
por el cual al desaparecer la entidad se suprimen los cargos y se termina con
los empleos de libre nombramiento y remoción que están adscritos a los cuadros
de la administración”.
1.3. Por otra parte, la exigencia del actor
relativa al pago de la prima técnica como factor salarial debe ser
controvertida por vía de otro mecanismo judicial distinto de la tutela en donde
pueda llegar a establecerse con mayor amplitud si, efectivamente, debió
cumplirse o no en la forma en que se hizo.
2.   Impugnación del fallo
2.1. La decisión del a-quo fue
recurrida en el término de rigor por parte del accionante, quien se ratificó en
todo lo apuntado en la demanda e insistió en la configuración de la sustitución
patronal que, en su sentir, se produjo entre la Administración Postal Nacional
y Servicios Postales Nacionales S.A., ante la evidente continuidad del servicio
público postal, la modificación del empleador y la permanencia del trabajador,
éste ultimo requisito por cuenta de la orden de reintegro incluida en el fallo
incumplido.
2.2. A ello, añadió que el Decreto
Presidencial 4779 de 2007 desvirtúa por completo los argumentos esgrimidos por
Adpostal para no acceder a su reintegro, dado que sí se creó un cargo, estando
la entidad en proceso de liquidación, con el fin de dar cumplimiento a una
sentencia judicial en la que también se ordenaba efectuar un reintegro.
2.3. Por eso, a manera de corolario, incluyó
como petición principal la revocatoria de la sentencia dictada por el fallador
de primera instancia para que, en su lugar, se brinde la efectiva salvaguardia
de sus derechos fundamentales, los cuales, insinúa, siguen siendo menoscabados.
3.   Segunda Instancia
3.1. En providencia dictada el 28 de mayo
de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Primera,
Subsección A-, confirmó la decisión adoptada en primera instancia, al estimar
que las pretensiones ventiladas en sede de tutela no eran de raigambre
constitucional sino legal y que no le era dable aplicar la figura de la
sustitución patronal, la cual se reconoce solamente a trabajadores oficiales y
no a empleados públicos, tal y como ocurre en el caso del señor Fonseca
Francesconi.
3.2. Ciertamente, la orden de reintegro no
puede cumplirse por fuerza de la desaparición de Adpostal del ordenamiento
jurídico, lo que reduce el debate a una mera reclamación económica que no puede
ser tramitada por el juez de tutela. El que sea la empresa Servicios Postales
Nacionales S.A. la encargada de prestar el servicio postal en la actualidad, no
quiere decir que se hayan acreditado, per se, los supuestos de
continuidad de la empresa ni del trabajador, ni mucho menos la prolongación del
servicio, en la medida en que el Decreto 2853 de 2006 ordenó fue la supresión
de Adpostal, mas no su modificación o fusión, como se intenta hacer ver por el
actor[14].
III.    CONSIDERACIONES
1.      Competencia
Es competente esta Sala de la Corte
Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela
de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241,
numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a
36 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento del Auto del 17 de octubre de
2013, proferido por la Sala de Selección de Tutelas Número Diez de esta
Corporación.
2.      Cuestión
preliminar
2.1. En la línea del examen que se realiza, una de las
entidades demandadas, el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Adpostal en
liquidación, por conducto de la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario
S.A., afirmó ante el juez de tutela de primera instancia que el señor Ricardo
Alberto Fonseca Francesconi incurría en una actuación temeraria, por cuanto éste
ya había activado en el año 2008 una acción de tutela en su contra en la que
reivindicaba el cumplimiento de los mismos derechos prestacionales contenidos
en la sentencia contenciosa que trae nuevamente a colación como soporte de la
controversia que ahora suscita.
2.2. La anterior apreciación daría cabida, prima
facie, a que la solicitud de amparo fuera rechazada o decidida
desfavorablemente, en los estrictos y precisos términos del artículo 38 del
Decreto 2591 de 1991[15].
Sin embargo, en criterio de esta Sala, no hay lugar a que se pronuncie tal
declaración, pues, aunque pueda predicarse en ambas demandas la concurrencia de
pretensiones semejantes con apoyo en un mismo supuesto fáctico en el que están involucradas
exactamente las mismas partes, esa circunstancia, por sí sola, no apareja el
surgimiento automático de una actuación temeraria[16].
Recuérdese que, para que se configure la temeridad, la
citada disposición normativa exige que el accionante carezca de un motivo
justificado y expreso para acudir al mecanismo de amparo, lo cual no puede
darse por sentado en el caso concreto, en la medida en que el actor procedió a
explicar de forma razonable el ejercicio que hizo de aquél en una segunda ocasión,
acogiendo en su integridad los argumentos de hecho y de derecho en los que
fundó la acción promovida originalmente, teniendo en cuenta, en esencia, que persistía
el incumplimiento de la sentencia resuelta a su favor, pues si bien le fueron
reconocidos los salarios y prestaciones sociales adeudados, la orden de
reintegro a la que estaba obligada Adpostal en liquidación continúa sin ejecutarse.
De ahí que se comprenda la interposición del nuevo recurso
que, lejos de envolver una conducta inescrupulosa, desleal o deliberada, contraria
al principio de la buena fe, se sustenta en la afectación actual de los
derechos fundamentales del señor Fonseca Francesconi, quien en un primer
momento aspiró a que se le reconociera como beneficiario de la protección
especial derivada del retén social para satisfacer la orden de reintegro
y, hoy por hoy, cifra las expectativas de realización de dicho gravamen en la
eventual declaratoria de una sustitución patronal entre Adpostal en liquidación
y Servicios Postales Nacionales S.A.
2.3. En ese orden de ideas, esta Sala de Revisión
avanzará en el estudio de fondo del asunto y, por lo tanto, se remitirá a analizar
algunas de sus especificidades a fin de delimitar las cuestiones que eventualmente
habrán de ilustrar una posible solución frente al amparo constitucional
solicitado.
3.      Delimitación del problema jurídico
3.1. Al hilo de lo revelado en el acápite de
antecedentes, se le atribuye al Patrimonio Autónomo de Remanentes de la
Administración Postal Nacional     -Adpostal en liquidación- y a la empresa
Servicios Postales Nacionales S.A.   4-72, la vulneración de los derechos
constitucionales fundamentales radicados en cabeza del señor Ricardo Alberto
Fonseca Francesconi, como consecuencia de su decisión de hacer nugatorio el
cumplimiento de la sentencia judicial que, en segunda instancia, dentro de un proceso
de nulidad y restablecimiento del derecho, ordenó su reintegro, sin solución de
continuidad, al cargo que venía desempeñando en Adpostal y el pago de los
salarios, prestaciones sociales, bonos, prima técnica y demás emolumentos
dejados de recibir desde la fecha en que fue desvinculado hasta su efectiva
reincorporación.
3.2. Desde un comienzo, la Administración Postal
Nacional sostuvo que el reintegro era inviable a raíz de su supresión y
liquidación, lo que llevó a que se prescindiera de los cargos de la planta de
personal, entre los que se incluía el desempeñado por el actor. Sobre esa base
elemental, procedería simplemente a pagarle los salarios y demás emolumentos
que se causaron desde que fue declarado insubsistente con límite en el día en
que finalizaron los contratos laborales y las relaciones legales y reglamentarias,
pues tampoco era dable que se favoreciera con la aplicación del retén social en
razón a que no acreditaba ninguna calidad susceptible de ser protegida
especialmente.
En esos términos, el Director de la Unidad de Personal
de la entidad procedió a reconocerle la suma de $399.959.556, por concepto de
asignación básica, vacaciones, prima a las vacaciones, prima de servicios,
navidad, bonificaciones por servicios prestados y de recreación desde 1998
hasta 2006. Ulteriormente, giró a título de cesantías un valor de $44.757.459 y
asumió los aportes correspondientes a la seguridad social.
3.3. Inconforme el señor Fonseca Francesconi con dicha
liquidación, al no haberse incorporado en aquella la prima técnica ni la
indemnización de retiro, a la vez que frente al hecho de que no se haya
expedido acto administrativo de reintegro, formuló acción de tutela exigiendo
que se cumpliera por completo las órdenes contenidas en la sentencia que
resolvió declarar la nulidad de su desvinculación y que a título de
restablecimiento de sus derechos había retrotraído los efectos del acto
viciado, de suerte que para quedar en la misma posición en la que estaba antes
de proferirse éste tenía que ser incorporado a la empresa reemplazante de
Adpostal, es decir, a Servicios Postales Nacionales S.A. Solicitud que fue
negada tanto en primera como en segunda instancia, luego de considerarse que
existían otras alternativas judiciales a las que debía recurrir, en tanto no se
encontraba ante un perjuicio irremediable o una situación objetiva amparable
por vía del retén social.
3.4. Así las cosas, se sirvió del proceso ejecutivo
para hacer valer las obligaciones pendientes de hacer y de dar, el cual fue
declarado nulo en segunda instancia porque esa clase de actuaciones debían
dirigirse al trámite liquidatorio en ese entonces vigente para el eventual
reconocimiento de los créditos respectivos.
3.5. Remitida la documentación al Patrimonio Autónomo
de Remanentes de la entidad demandada, el actor solicitó que se diera
cumplimiento a la orden de reintegro y se le pagara la prima técnica, siendo la
primera de las peticiones un imposible jurídico y fáctico para la entidad, en
definitiva por la terminación de la existencia jurídica de Adpostal, incluso
antes de que el fallo que se alega desacatado cobrara ejecutoria. La segunda
reclamación, concerniente a la prima técnica, fue aceptada sin carácter
salarial desde el año en que fue retirado del servicio hasta que se emitió la
orden de supresión de la planta de personal en un monto que sin la
correspondiente indexación asciende a $143.735.548.
3.6. En todo caso, el actor presentó nueva acción de
tutela por estimar que permanecían quebrantados sus derechos fundamentales al acceso
a la administración de justicia, a la vida digna, al mínimo vital, al debido
proceso, a la seguridad social, a la igualdad y al trabajo, en la medida en que
nada se resolvió en relación con el reintegro, consecuencia de lo cual, además,
el pago de los salarios y prestaciones sociales debía extenderse más allá de la
fecha de liquidación de Adpostal e, incluso, continuarse hasta que dicha orden
se hiciera efectiva. Para ello, pretende que sea declarada la existencia de una
sustitución patronal entre Adpostal y Servicios Postales Nacionales S.A. por
ser ésta última la empresa que relevó a la primera en su objeto social y
operaciones comerciales.
Según su criterio, sólo de esa manera podrían
satisfacerse las obligaciones pendientes de serle reconocidas, pues accesoriamente
se efectuaría la liquidación completa de los salarios, primas y bonos que,
recalca, siguen insolutos.
3.7. Pues bien, habiéndose tomado en consideración
todo lo expuesto, cabría sugerir, en principio, que las órdenes emitidas en la
sentencia judicial pronunciada por el Consejo de Estado han sido incumplidas en
su totalidad, pues a más de que el reintegro del actor al cargo del cual había
sido desvinculado no se ha concretado, tampoco han sido pagados los salarios y las
prestaciones sociales allí reconocidas.
3.8. No obstante lo anterior, interesa señalar que del
recuento elaborado emergen con claridad los pagos que, en virtud de la
mencionada providencia, realizaron Adpostal en liquidación y, en su momento, el
Patrimonio Autónomo de Remanentes de los salarios, prestaciones sociales,
bonificaciones, cesantías y prima técnica que el accionante dejó de disfrutar
desde su retiro hasta que fue eliminada la planta de personal de la entidad, coyuntura
que se presume razonable como término legal de duración del cargo, no ya
solamente por la naturaleza de su vínculo como empleado de libre nombramiento y
remoción, sino en vista de que no acreditó una condición especial que permitiese
ampliar ese límite temporal trazado inicialmente, valiéndose del empleo de la
figura del retén social.
A este respecto, se encuentra que el actor recibió una
suma total aproximada de $588.452.563[17],
discriminada en los siguientes valores: (i) $399.959.556 que
comprenden la asignación básica, vacaciones, prima a las vacaciones, prima de
servicios, navidad, bonificación por servicios prestados y de recreación desde
1998 hasta 2006; (ii) $44.757.459 por concepto de cesantías
durante ese interregno y (iii) $143.735.548 relativos a la prima
técnica sin carácter salarial y sin la correspondiente actualización monetaria.
3.9. Constatado así el cumplimiento de la providencia
judicial dictada por el Consejo de Estado, en lo que hace a las obligaciones de
dar en ella incorporadas, esta Sala de Revisión se abstendrá de pronunciarse
específicamente sobre el tópico y pasará, entonces, al examen de la orden que
queda pendiente por materializar y que consiste en el reintegro del señor
Fonseca Francesconi al cargo de Subgerente de Mercadeo u otro de similar
categoría en la Administración Postal Nacional -Adpostal-.
3.10. En tales condiciones, conviene poner de
manifiesto que el Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las
facultades conferidas por el Numeral 15 del artículo 189 de la Constitución
Política[18]
y el artículo 52 de la Ley 489 de 1998[19],
teniendo en cuenta que dicha entidad enfrentaba serios problemas económicos,
financieros, estructurales y operativos que hacían incierta su sostenibilidad[20], decretó la supresión
y liquidación de la misma a través del Decreto 2853 de agosto 25 de 2006[21], como parte de las
medidas del programa de renovación de la administración pública -PRAP-[22].
El artículo 2º del mencionado decreto señaló como
plazo de duración del proceso de liquidación de Adpostal, dos años contados
desde su entrada en vigencia, prorrogable por el Gobierno Nacional, en acto
debidamente motivado, hasta por un lapso igual al inicial, al cabo del cual se
entendería extinta para todos los efectos jurídicos. Finalmente, el término
concedido para adelantar la liquidación fue prorrogado por un periodo de cuatro
meses más, según lo dispuesto en el Decreto 3058 del 20 de agosto de 2008.
Por su parte, el artículo 9º dispuso la terminación de
los contratos de trabajo de los trabajadores oficiales y el vínculo legal y
reglamentario de los empleados públicos.
De esa manera, el acta final de liquidación fue
suscrita el 30 de diciembre de 2008 y publicada en el Diario Oficial No.
47.218, poniéndose fin a la existencia legal de la entidad y quedando
automáticamente suprimidos los cargos hasta ese momento existentes y terminados
los contratos de trabajo de acuerdo con el régimen legal aplicable.
Para el traspaso de bienes, derechos y obligaciones de
Adpostal en liquidación, la Fiduciaria la Previsora S.A. -agente liquidadora-
suscribió con la sociedad comercial anónima Sociedad Fiduciaria de Desarrollo
Agropecuario S.A.          -Fiduagraria S.A.- un contrato de fiducia mercantil
con el objeto de constituir un patrimonio autónomo de remanentes que
administre, conserve, custodie y transfiera los archivos, atienda las
obligaciones remanentes y contingentes, así como la de los procesos judiciales,
tutelas y reclamaciones en curso al momento de la terminación del proceso
liquidatorio, como las que se llegaren a presentar.
3.11. Contrario, entonces, a la hipótesis desarrollada
por el actor conforme a la cual deviene ineludible la declaratoria de una
sustitución laboral entre Adpostal en liquidación y Servicios Postales
Nacionales S.A. para garantizar el cumplimiento efectivo e integral de la
sentencia contenciosa en lo referente a la obligación de hacer, la Sala de
Revisión encuentra que es la determinación del alcance de la orden impuesta y
la particular imposibilidad física y jurídica de la entidad compelida a su
debida observancia, la perspectiva constitucional relevante desde la cual
resulta pertinente abordar el presente juicio para decidir acerca de la
presunta violación del derecho fundamental al acceso a la administración de
justicia alegada en la demanda.
Se trata, concretamente, de aclarar si se está ante el
incumplimiento de una orden judicial o si, por el contrario, pese a
configurarse una obligación, aquella se entiende agotada por mera sustracción
de materia.
4.      Problema Jurídico
4.1. Delineado el contexto en el que esta Corporación
debe intervenir, la problemática de índole jurídica por resolver, en sede de
revisión, se contrae a la necesidad de establecer si, efectivamente, el Patrimonio Autónomo de Remanentes de la
Administración Postal Nacional -Adpostal en liquidación- y Servicios Postales
Nacionales S.A., quebrantaron los derechos fundamentales al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia del señor Ricardo Alberto Fonseca
Francesconi, al no proceder a dar cumplimiento a la orden de reintegro dictada
dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, aludiendo para
ello a la terminación de la existencia jurídica de la entidad destinataria del
referido gravamen.
4.2. De esa manera, corresponde a la Sala revisar la
jurisprudencia constitucional en cuanto atañe al derecho del debido proceso y el
acceso a la administración de justicia como una de sus garantías fundamentales
de aplicación inmediata, así como la relativa a los eventos en que existe una
imposibilidad física y jurídica de dar cumplimiento a un fallo judicial por
terminación de la existencia jurídica de la entidad obligada a acatarlo para
luego, finalmente, identificadas las sub-reglas y puestas en
contraste con los hechos materiales del caso que se revisa, dar respuesta al
cuestionamiento previamente enunciado.
4.3. Con todo, forzoso es que antes de entrar a abordar la temática propuesta, sea
definida la procedencia del mecanismo de amparo constitucional, a propósito de
su carácter supletivo para lograr, por su conducto, el cumplimiento de
providencias judiciales ejecutoriadas.
5.      La acción de
tutela como mecanismo de protección de los derechos fundamentales -Casos en
los que se solicita el cumplimiento de providencias judiciales ejecutoriadas-.
Reiteración jurisprudencial
5.1. La jurisprudencia de esta Corporación ha dejado
en claro, desde sus albores, que la acción de tutela fue concebida como un
instrumento de defensa judicial para la efectiva protección de los derechos
fundamentales al que la propia Carta Política de 1991 asignó un carácter
residual y subsidiario[23].
En virtud de esa nota distintiva, no puede admitírsele como un mecanismo
alternativo, adicional o complementario de los previstos en la ley para
garantizar los derechos de las personas, pues con ella no se pretende sustituir
los procesos ordinarios o especiales y mucho menos aún, desconocer las acciones
y recursos judiciales ínsitos dentro de los mismos para controvertir las
decisiones que se profieran.
Incluso, esa condición supletiva, específicamente
atribuida por el artículo 86 Superior, ha dicho la Corte, además de reconocer
la naturaleza preferente de los diversos mecanismos judiciales establecidos por
la ley[24],
convirtiéndose en la regla general de resolución de los conflictos jurídicos
relacionados con derechos fundamentales, lleva a comprender que el ejercicio del
recurso de amparo constitucional sólo sea procedente de manera excepcional,
cuando no existan otros medios de protección a los que se pueda acudir, o aun
existiendo éstos, se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio
irremediable[25]
o se acredite la ineficacia de aquellos en relación con el caso concreto.
Esta última aproximación encuentra pleno respaldo en el
artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, el cual, al referirse a las causales de
improcedencia de la acción de tutela, puntualiza claramente que la existencia
de otros medios de defensa judicial tendrá que ser apreciada en concreto,
atendiendo al grado de eficiencia y efectividad del mecanismo judicial para
encarar las específicas circunstancias en que se encuentre el solicitante al
momento de invocar la protección del derecho presuntamente conculcado[26].
Será el juez constitucional, entonces, en cada caso en
particular, el que determine cuándo ese medio judicial preferente es ineficaz o
no es lo suficientemente expedito para prodigar una protección inmediata,
eventos en los que la acción de amparo constitucional se impone como mecanismo
directo de protección.
5.2. Conforme las precisiones que anteceden, es apenas
lógico que, por ejemplo, tratándose de controversias relacionadas con solicitudes
de cumplimiento de providencias judiciales ejecutoriadas, esta Corte haya sido consistente en
sostener la improcedencia de la acción de tutela a efectos de resolver
cuestiones de esa estirpe, ya que por su naturaleza excepcional y subsidiaria
no puede reemplazar los procesos de ejecución dispuestos preferentemente en el
ordenamiento jurídico[27].
5.3. Así, de acuerdo con el ordenamiento procesal
anterior a la entrada en vigencia del Código General del Proceso[28], los
artículos 334 a 339 y 488 y subsiguientes del Código de Procedimiento Civil,
consagran la posibilidad de exigir la ejecución de las providencias judiciales una vez se encuentren
ejecutoriadas o a partir del día siguiente al de la notificación del auto de
obedecimiento a lo resuelto por el superior. Es pues, a través del ejercicio de
esta acción ejecutiva ante la jurisdicción ordinaria, que se logra satisfacer
los derechos reconocidos en dichas providencias, no siendo, por consiguiente, el
recurso de amparo constitucional el mecanismo de defensa apropiado ni el
escenario idóneo para gestionar esas reclamaciones o para que allí se decidan
las mismas[29].
Sobre el particular, esta Corporación ha destacado que:
“En nuestro ordenamiento jurídico se han
previsto mecanismos que permiten exigir a los obligados el cumplimiento de las
providencias judiciales, de tal modo que los derechos y los deberes
establecidos en la Constitución y en las leyes tengan una real aplicación, y
los procedimientos judiciales no se limiten a un conjunto de reglas y
principios con valor meramente teórico pero intrascendente en la vida práctica.
(…)
Esto quiere decir que en los casos en los
que una providencia resuelve ordenar a una de las partes “ (...) a pagar una
suma de dinero, a la entrega de cosas muebles que no hayan sido secuestradas en
el mismo proceso, o al cumplimiento de una obligación de hacer (...)”[30]
y ésta no es cumplida por quien corresponde, el acreedor no deberá acudir al
trámite consagrado en el artículo 488 del C.P.C. y presentar una nueva demanda
para que se inicie un proceso ejecutivo, sino que, en virtud del artículo 335
(modificado por el artículo 35 de la Ley 790 de 2003) puede acudir ante el juez
de conocimiento y, por medio de un simple escrito, exponerle la situación de
incumplimiento y solicitar que se adelante el proceso ejecutivo.
Después de la solicitud, y habiéndose
iniciado el proceso ejecutivo, éste se tramita según las reglas generales, y el
cumplimiento de la orden se llevará a cabo según la naturaleza de la obligación
sobre la cual verse el asunto, por ejemplo, al tratarse del pago de sumas
dinerarias, el fallador ordenará el pago en un término perentorio con los
intereses causados por el retardo en el cumplimiento; si la obligación es de
dar muebles de género diferentes al dinero el juez ordenará la entrega en un
plazo razonable, otorgando la posibilidad a las partes para que el acreedor
manifieste si está conforme con las cosas entregadas. Ahora bien, si la orden
del juez consiste en la ejecución de una obligación de hacer, el juez fijará un
plazo para que el deudor realice el hecho y para que el acreedor concurra a
manifestar su complacencia con la ejecución del acto, y en caso de que el
obligado no cumpla con la orden, el fallador podrá disponer que, en la medida
en que la prestación lo permita, un tercero realice lo debido a expensas del
responsable[31].
De este modo, como quiera que en la ley
está prevista una vía judicial para obtener la ejecución de las sentencias en
las que se condene a una de las partes a pagar una suma de dinero, a la entrega
de cosas muebles que no hayan sido secuestradas en el mismo proceso, o al
cumplimiento de una obligación de hacer, no cabe, en principio, dado su carácter
subsidiario, acudir a la acción de tutela para el mismo fin.”[32]
5.4. Sin embargo, es de mérito advertir que tal
panorama no es absoluto. En efecto, en la jurisprudencia se ha llegado a
moderar el criterio de improcedencia atrás descrito cuando se comprueba que los medios ordinarios de defensa judicial no son aptos,
idóneos y eficaces para prodigar una protección inmediata a los derechos presuntamente
transgredidos o amenazados como consecuencia del incumplimiento de las órdenes
emitidas dentro de un fallo judicial, con lo cual se ha admitido, excepcionalmente,
el empleo de la acción de tutela para salvaguardar las garantías constitucionales
fundamentales[33].
Derrotero que, en el análisis
de los casos concretos, ha servido para perfilar de mejor manera los parámetros
a partir de los cuales la acción de tutela resulta procedente para lograr la
ejecución de sentencias judiciales ejecutoriadas[34].
5.5. Para citar tan solo uno de ellos, basta constatar
la distinción que esta Corporación ha realizado sobre la base del derecho civil
de las obligaciones, entre aquellas órdenes que versan sobre gravámenes de
hacer (facere), no hacer (non facere) y dar (dare), condicionando
el ejercicio de la acción de amparo constitucional a la naturaleza misma de la
obligación que deriva de la respectiva sentencia que ha sido incumplida[35].
5.5.1. En resumidas cuentas, si lo que se busca es que
sea acatado un fallo que radica en una orden cuya raigambre comprenda una
obligación de hacer o de no hacer, la jurisprudencia ha aceptado
el ejercicio de la acción de tutela para procurar su cabal cumplimiento, no ya,
como se explicó, por la inexistencia de mecanismos ordinarios consagrados en la
ley para el efecto, sino porque éstos carecen de la idoneidad suficiente para
lograr la protección de los derechos fundamentales que pueden verse afectados con
el incumplimiento de una sentencia. A título ilustrativo, valga mencionar el
caso tantas veces citado de la orden de reintegro de un trabajador[36].
5.5.2. Pero si lo ordenado por la providencia incorpora
una obligación de dar, el mecanismo tuitivo de los derechos
fundamentales resultará improcedente para obtener su satisfacción, en la medida
en que el ordenamiento jurídico cuenta con un sistema judicial de protección de
los derechos de contenido meramente patrimonial, en donde el acreedor cuenta
con medidas precautelativas que le permiten conservar los medios necesarios
para obtener el pago del crédito debido[37].
5.6. De los planteamientos expuestos conviene destacar
que la jurisprudencia constitucional ha admitido, por vía de excepción, la procedencia
de la acción de tutela en orden a obtener el efectivo cumplimiento de una
decisión judicial ejecutoriada, siempre que los cauces ordinarios de protección
adolezcan de la falta de idoneidad y eficacia para ejecutar su contenido. Con
mayor razón si la obligación de que se trata es de hacer, pues se considera
que, a diferencia de las condiciones que se presentan en el mandato de dar, los
medios de defensa ordinarios no suelen ofrecer suficiente protección a las
prerrogativas iusfundamentales que resultan involucradas.
5.7. Con todo y ser esa la fórmula más utilizada por
la jurisprudencia constitucional, cabe hacer notar una importante vertiente de ella
que ha ido evolucionando gradualmente en la dirección de reconocer a la acción
de tutela como mecanismo definitivo de protección a fin de lograr que sean
ejecutadas las órdenes objeto de desacato, “en tanto el cumplimiento de sentencias
judiciales es un derecho fundamental de carácter subjetivo que se deduce de los
artículos 29 y 58 Superiores”[38].
Desde luego, reconociendo que su efectivo cumplimiento
es una de las más importantes garantías para la existencia y adecuado
funcionamiento del Estado Social de Derecho, así como un imperativo
constitucional en cuanto materializa el valor de la justicia y los principios
de la buena fe y la confianza legítima en las relaciones entre los ciudadanos y
el Estado, el acatamiento de las providencias judiciales por parte de las
autoridades públicas y de los particulares, se constituye en una garantía de
plena efectividad de los derechos de quienes acceden a la administración de
justicia, a la vez que configura un elemento cardinal del derecho fundamental
al debido proceso[39].
5.8. Similar postura acoge esta Sala de Revisión, en
el entendido de que el incumplimiento de las providencias judiciales implica un
obstáculo irreductible para el goce efectivo no solamente del derecho fundamental
de acceso a la administración de justicia, sino también de aquellos que, siendo
o no de la misma raigambre, suelen insinuarse del contenido de la respectiva
decisión[40].
5.9. Conforme lo dicho, se deduce en el caso de autos la
existencia de una controversia relacionada
con la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso efectivo a la
administración de justicia del señor
Ricardo Alberto Fonseca Francesconi, derivada del incumplimiento, por parte del
Patrimonio Autónomo de Remanentes de Adpostal en liquidación y Servicios
Postales Nacionales S.A., de la orden de reintegro contenida en la sentencia dictada
dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que declaró nula
su desvinculación y cuyo mecanismo ordinario, esto es, el proceso ejecutivo,
fue suspendido para que las actuaciones allí surtidas fueran acumuladas al
proceso liquidatorio de la entidad, de conformidad con lo previsto en la ley
para tales efectos cuando se trata de entidades públicas del orden nacional.
En
esas circunstancias, la Sala de Revisión se abstiene de evaluar la eficacia del
medio ordinario en cuanto el mismo se entiende agotado, situación frente a la
cual resulta procedente la acción de tutela como mecanismo definitivo de
protección, por lo que pasará, entonces, a pronunciarse de fondo sobre el
problema jurídico propuesto en el acápite precedente.
6.      Del debido proceso
y el acceso a la administración de justicia como una de sus garantías fundamentales
de aplicación inmediata. Reiteración jurisprudencial
6.1. Bien
es sabido que el artículo 29 de la Carta Política de 1991 consagra el derecho
al debido proceso, haciendo extensiva su aplicación “a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas”[41].
Expreso mandato constitucional que, según se ha expresado en la jurisprudencia,
constituye dicha garantía en un fundamento de la legalidad, “pues representa un límite al ejercicio del poder
público, y en particular, al ejercicio del ius puniendi del Estado”[42] en virtud
del cual, “las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino
dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas
propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que
garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos”[43].
6.2. Como lo ha destacado este Tribunal, la finalidad
del debido proceso se concreta en “asegurar la objetividad en la confrontación
de las pretensiones jurídicas”[44],
procurando satisfacer los requerimientos y condiciones que han de cumplirse
indefectiblemente para asegurar la vigencia en la aplicación del derecho
material y la consecución de la justicia distributiva[45].
6.3. Ahora bien, conviene igualmente señalar que la
Carta Política le reconoce al debido proceso el carácter de derecho fundamental
de aplicación inmediata, al cual se integran, conforme a una interpretación
sistemática y armónica de las disposiciones constitucionales que regulan la
materia[46],
una serie de principios y derechos que, en cuanto nutren la institución del
debido proceso y hacen parte integral del mismo en la defensa de la dignidad
humana, la igualdad material y otras garantías de orden superior, han sido
ratificados también, por vía jurisprudencial, como derechos fundamentales de
aplicación inmediata, es decir, como elementos básicos y preeminentes del orden
jurídico preestablecido, cuya inobservancia se traduce en la innegable violación
de la Carta Política[47].
Tales elementos, sin pretensión alguna de taxatividad,
son los siguientes:         i) la legalidad del juicio, ii) el
juez natural, iii) la favorabilidad,                        iv)
la presunción de inocencia, v) el derecho de defensa, vi) la
publicidad y celeridad del proceso, vii) la no reformatio in pejus,
viii) la doble instancia,    ix) el non bis in idem, x)
la no incriminación y xi) el acceso a la justicia[48].
6.4. En relación con el último de los criterios
esbozados, el artículo 229 Superior reconoce expresamente el derecho de acceso a
la administración de justicia, también llamado derecho a la tutela judicial
efectiva, consistente en la posibilidad que tiene toda persona de acudir en
condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia para propugnar
por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses
legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos
y bajo la observancia de las garantías sustanciales previstas en las leyes[49].
6.5. Es tal la importancia de la efectiva vigencia del
derecho en comento que la propia jurisprudencia constitucional ha reconocido,
al unísono, que “constituye un pilar fundamental de la estructura de nuestro
actual ordenamiento jurídico, en cuanto contribuye decididamente a la
realización material de las dimensiones más importantes del Estado: sus
perfiles como Estado de derecho y Estado democrático”[50].
6.6. A manera de correlato de aquél, las autoridades
públicas, como titulares del poder coercitivo del Estado y garante de todos los
derechos ciudadanos, tienen la obligación de promover e impulsar las
condiciones para que el acceso de los particulares a dicho servicio público sea
real y efectivo[51].
Con esto se quiere significar el compromiso estatal que existe de lograr, en
forma real y no meramente nominal, que a través de las actuaciones judiciales
se restablezca el orden jurídico y se protejan las garantías personales que se
estiman violadas.
6.7. Entre tanto, la jurisprudencia constitucional
también ha expresado que el acceso a la administración de justicia no satisface
su contenido con la sola consagración formal de recursos y procedimientos, esto
es, que se entienda acabado, verbigracia, con el simple acceso a la
jurisdicción, pues, en consonancia con el principio de efectividad que lo
identifica, su ámbito de protección constitucional obliga, así mismo, a que se
resuelva definitivamente la controversia de que se trate, dentro de un plazo
razonable y con respeto por el debido proceso, y sean ejecutadas las órdenes
que dicte el juez correspondiente. En lo que concierne al punto, la
jurisprudencia ha sido clara en poner de presente que:
“La observancia de las providencias
ejecutoriadas, además de ser uno de los soportes del Estado Social de Derecho,
hace parte del derecho de acceder a la administración de justicia -artículo 229
Superior-. Este se concreta no sólo en la posibilidad de acudir al juez para
que decida la situación jurídica planteada, sino en la emisión de una orden y
su efectivo cumplimiento; valga decir, en la aplicación de la normatividad al
caso concreto”[52].
Postura que ha sido acogida, reiterada y, si se quiere,
robustecida en múltiples decisiones adoptadas por esta Corporación. Sobre el
tema, recientemente se apuntó:
“En un Estado social y democrático de
derecho uno de los objetivos es la efectividad de los derechos fundamentales,
el paso de la simple consagración formal a un reconocimiento efectivo, útil y
garantista que encuentre reflejo de protección por medio de los mecanismos
constitucionales creados para tal fin. Este principio general encuentra una
manifestación especialmente significativa en el acceso a la administración de
justicia, pues una parte nuclear del mismo en un Estado Social de derecho será
que, además de respetar las garantías establecidas en desarrollo del proceso,
su resultado tenga eficacia en el mundo jurídico, no siendo una manifestación
formal y eminentemente declarativa, sino, asegurando que la providencia que
pone fin al proceso produzca todos los efectos a que está destinada; sin este
elemento, las garantías procesales perderían toda su significación sustancial,
ya que serían el desarrollo de actuaciones sin ninguna consecuencia en el
aseguramiento de la protección y eficacia de otros derechos, convirtiéndose en
una simple mise-en-scène desprovista de significado material dentro del
ordenamiento jurídico, en cuanto inoperante para la protección real de los
derechos fundamentales de las personas”[53]
6.8. Con ese enfoque, ha venido acentuándose en la
jurisprudencia el carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata del
acceso a la administración de justicia[54],
que ha sido integrado, a su vez, con el núcleo esencial del derecho al debido
proceso, en tanto medio a través del cual se asegura el acceso al servicio
público de la administración de justicia, de manera que, sin su previo
reconocimiento, no podrían hacerse plenamente efectivas el conjunto de
garantías sustanciales e instrumentales que han sido estatuidas para dirigir y
desarrollar una actuación judicial[55].
Para una mejor apreciación del comentario al que se alude, es de resaltar que
la jurisprudencia sobre el particular ha concluido que:
“Por razón de su vinculación directa con el
debido proceso y con otros valores constitucionales como la dignidad, la
igualdad y la libertad, el acceso a la administración de justicia se define
también como un derecho medular, de contenido múltiple o complejo, cuyo marco
jurídico de aplicación compromete, en un orden lógico: (i) el derecho de acción
o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la
posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los
instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado,
sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (ii) el
derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una
decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas; (iii) el
derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la
definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que
los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones
injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso y,
entre otros, (v) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama
amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la
efectiva resolución de los conflictos.”[56]
6.9. De acuerdo, entonces, con todo cuanto se ha
estudiado, se tiene que al incumplirse una orden contenida en una decisión
judicial ejecutoriada se vulnera abiertamente el derecho fundamental de acceso
a la administración de justicia y, de paso, el debido proceso, la buena fe[57], la seguridad jurídica y las demás
prerrogativas insertas en el correspondiente fallo, razón por la cual el
mecanismo de amparo estatuido en el artículo 86 Superior, como instrumento de
defensa judicial idóneo y eficaz, se torna procedente para, entre otras cosas,
reafirmar el deber jurídico de acatamiento de las providencias por parte de las
autoridades, que bien puede concretarse en la adopción de la respectiva
decisión judicial, la exigencia de protección de los derechos y garantías
transgredidos o, en últimas, en que se materialice la ejecución de los
preceptos que se estiman incumplidos[58].
7.                La
estabilidad laboral reforzada en los procesos de renovación de la
administración pública. Imposibilidad física y jurídica de cumplir con la orden
de reintegro. Recuento Jurisprudencial
7.1. El problema jurídico planteado por la Sala de
Revisión para resolver el caso concreto hace que sea de obligado análisis el alcance
de la orden de reintegro dictada a favor del actor dentro de la sentencia
contenciosa de nulidad y restablecimiento del derecho, sobre todo cuando la
entidad condenada a realizar dicho mandato, esto es, la Administración Postal
Nacional, fue suprimida y liquidada en el marco del programa de renovación de
la administración pública mucho antes de que la providencia reseñada cobrara
ejecutoria y, posteriormente, se extinguió, desapareciendo del ordenamiento
jurídico.
7.2. La circunstancia descrita, a no dudarlo, permite complementar
los márgenes de protección del derecho de acceso a la administración de
justicia vistos anteriormente, desde la arista del cumplimiento de las órdenes
consignadas en una providencia judicial ejecutoriada, teniendo como contrapeso los
casos en que no se presentan los elementos fácticos o jurídicos necesarios para
acatarlas, entendiéndose agotadas.
7.2.1. Pues bien, una primera aproximación válida del
tema se encuentra en la Sentencia T-592 de 2006[59], en donde la Sala
Primera de Revisión de la Corte Constitucional asumió el conocimiento de una acción
de tutela promovida en contra de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
-TELECOM en liquidación-, por la presunta vulneración de los derechos
fundamentales a la igualdad y a la estabilidad laboral de uno de sus
trabajadores, a quien se le dio por terminada su vinculación laboral sin que para
ello se hubiera reparado en su condición de padre cabeza de familia. Con la
demanda, el actor pretendía su reintegro al cargo que desempeñaba en la entidad
a través del programa denominado “retén social”.
Para zanjar la cuestión debatida, dándose por
acreditado el status de padre cabeza de familia del accionante, la Sala Primera
de Revisión tuvo en cuenta que durante el trámite de segunda instancia del
proceso sub-exámine se declaró la terminación del proceso liquidatorio
de Telecom, por lo que su desaparición como persona jurídica hacía de imposible
cumplimiento que la Corte dispusiera el reintegro del actor como beneficiario
del retén social. La propuesta de solución, entonces, fue la de ordenar, como único
medio de restablecimiento del derecho fundamental conculcado, el pago de lo que
habría percibido por concepto de salarios y prestaciones sociales desde su
retiro hasta la terminación definitiva de la existencia jurídica de la empresa,
el cual estaría a cargo del Patrimonio Autónomo de Remanentes como sucesor
singular de las obligaciones derivadas del resultado de los procesos judiciales
en curso al momento de la terminación del proceso liquidatorio de Telecom.
7.2.2. Seguidamente, en la Sentencia T-383 de 2007[60], la Sala Sexta de
Revisión de esta Corporación se pronunció respecto del caso de una empleada de
la empresa Editorial de Cundinamarca Antonio Nariño que a pesar de encontrarse
protegida por el fuero sindical, dado que desarrollaba labores de directiva del
Sindicato Nacional de Servidores Públicos de las Gobernaciones de Colombia, le
fue terminada su vinculación laboral con indemnización por no aducirse justa
causa en su contra.
En esa oportunidad, la actora presentó demanda
ordinaria para solicitar el reintegro a la labor que venía ejerciendo como
técnica de la Subgerencia Administrativa y Financiera, pretensión desatada
desfavorablemente a sus intereses por la autoridad judicial respectiva, tras
haberse percatado de que era imposible consentir la reclamación por cuanto la
empresa demandada se encontraba en proceso de liquidación.
Frente a esa coyuntura, la Sala en mención procedió a explicar
que ante el evento en que la orden de reintegro prosperara, aquella sólo
produciría efectos jurídicos en tanto subsista la persona jurídica empleadora,
es decir, hasta que se levante acta de terminación de la liquidación. En
cambio, de no poder realizarse, tal y como se dejó sentado en el caso detallado
en precedencia, lo viable sería reconocer una indemnización a la persona
despedida desde su desvinculación con límite en la fecha en que se fije la
liquidación de la entidad.
Así las cosas, concluyó que no podía dispensarse la
protección constitucional impetrada, pues a más de considerar que la decisión
judicial no era constitutiva de una vía de hecho, en ella se había arribado a
una conclusión, por entero, ajustada a las normas aplicables al caso, ya que el
reintegro se tornaba vano no solamente por la inexistencia en la empresa de
funciones y cargos que lo hagan factible, sino por haberse comprobado el pago
que, a título indemnizatorio, se hizo de los emolumentos que le habrían
correspondido de haber continuado trabajando en la entidad hasta su extinción.
7.2.3. Con posterioridad, la Sala Segunda de Revisión
de la Corte Constitucional, en Sentencia T-993 de 2007[61], abordó el estudio en
conjunto de varios asuntos cuya problemática confluía en la terminación de los
contratos de trabajo de varios trabajadores oficiales y de la vinculación legal
y reglamentaria de otro tanto de empleados públicos de la Administración Postal
Nacional         -Adpostal-, luego de que el Decreto 2853 de 2006 dispusiera su
supresión y liquidación, soslayando su calidad de beneficiarios del retén
social por tener, unos, la condición de madres y padres cabeza de familia, y
otros, estar próximos a pensionarse.
De ahí que se pronunciara en torno a los procesos de
renovación de la administración pública del orden nacional, manifestando al
efecto, que el artículo 209 de la Constitución Política, relativo a la función
administrativa, facultaba al aparato estatal para crear, modificar, suprimir y
reorganizar los cargos de su planta de personal cuando las necesidades públicas
o las restricciones económicas lo impongan, incluso cuando el desempeño de los
funcionarios así lo exigiere. Potestad que, en todo caso, no podía ejercerse
arbitraria e ilimitadamente, pues habría de considerarse la protección especial
del trabajo en sus distintas modalidades y la efectiva vigencia del derecho al
trabajo en condiciones dignas y justas.
Por eso, la creación del retén social para garantizar
la estabilidad laboral de sujetos susceptibles de especial protección
constitucional, como son los padres y madres cabezas de familia, los
discapacitados o los servidores próximos a pensionarse. Programa del que, sin
duda, hace parte la liquidación de Adpostal por involucrar una medida adoptada
en el contexto de la renovación de la administración pública.
Con base en esa óptica, la Sala decidió aplicar las
reglas establecidas para el retén social al proceso de liquidación de Adpostal
y conceder, en aquellos casos en que se acreditó la calidad de madre o padre
cabeza de familia, el amparo al derecho a la estabilidad laboral reforzada por
vía del reintegro a la entidad mientras se diera la efectiva liquidación de la
misma, con el respectivo cruce de cuentas si hubo lugar a indemnización previa.
En cuanto a los asuntos en que logró demostrarse la calidad de prepensionado,
también se consideró factible ordenar el reintegro hasta que se reconociera el
derecho prestacional o se diera la liquidación definitiva de la entidad, con el
correspondiente cruce de cuentas ya anotado[62].
7.2.4. Ese criterio fue reproducido por la Sala Cuarta
de Revisión de esta Corte en la Sentencia T-1045 de 2007[63], a propósito de la
formulación de nuevo recurso de amparo constitucional contra Adpostal en
liquidación por reincidir en la conducta que había sido objeto de controversia
anteriormente, relacionada con el despido que hizo de algunos trabajadores
oficiales y empleados públicos, una vez declarada su supresión y liquidación, y
la exclusión de todos ellos del retén social sin atender a su condición de prepensionados
susceptible de ser protegida conforme a los parámetros de la Ley 790 de 2002.
En la referida providencia, se hizo hincapié en el
hecho de que la liquidación de Adpostal debía contarse como parte del plan de
renovación de la administración pública del orden nacional, consecuencia de lo
cual el retén social era aplicable a los trabajadores que cumplieran con los
requisitos exigidos, fijándose como límites de la protección el haber cumplido
los requisitos para pensionarse durante el proceso liquidatorio o hasta la
efectiva liquidación y extinción de la personalidad jurídica de la entidad.
Hechas esas observaciones, procedió a ordenar el
reintegro de los actores a los cargos que venían desempeñando en Adpostal en
liquidación, o a uno equivalente, hasta tanto cumplan con los requisitos para
que se cause su derecho pensional o, en su defecto, hasta que se liquide y se
extinga definitivamente su personalidad jurídica[64].
7.2.5. En idéntico parecer a lo recientemente expuesto,
la Sala Sexta de Revisión, por medio de la Sentencia T-009 de 2008[65], se pronunció en torno
a un caso en el que se demandaba a Adpostal en liquidación por haber
desvinculado a la accionante sin proceder a ingresarla en el retén social, dada
su calidad de prepensionada convencional.
Sobre esa base, la mencionada Sala recordó la
protección constitucional de las personas que están próximas a pensionarse y
cómo las medidas especiales insertas en la Ley 790 de 2002 instituyeron una
clara manifestación de esa protección en el terreno de los procesos de modernización
del aparato estatal.
Así pues, insistió en que la liquidación de Adpostal
obedecía al marco de renovación de la administración pública, razón por la cual
la actora, que al momento de su desvinculación le faltaban menos de dos años
para adquirir la pensión de jubilación, debía ser amparada por las normas del
retén social cuya aplicación se prolongaba hasta la culminación jurídica de la
entidad. En ese orden de ideas, confirió la protección constitucional por ella
solicitada, de tal suerte que ordenó su reintegro y el pago de los salarios y
prestaciones sociales dejadas de percibir con el respectivo cruce de cuentas
por el monto que ésta hubiere recibido como indemnización, en los términos fijados
en la jurisprudencia constitucional.
7.2.6.          Casi de inmediato, la Sala Primera de
Revisión, en la Sentencia T-106 de 2008[66],
retomó la línea jurisprudencial hasta ahora trazada con ocasión de una acción
de tutela impulsada por un trabajador de Adpostal que fue desvinculado aun a
pesar de haber probado su doble condición especial como padre cabeza de familia
y como prepensionado.
Al efecto, después de reiterar la tesis acerca de que
la protección brindada por el retén social era dable en el caso de Adpostal porque
su liquidación estaba comprendida dentro de los contornos de renovación de la
administración pública y además debía extenderse hasta el último acto de
liquidación de la empresa, dicha Sala decidió proteger los derechos a la
igualdad y al trabajo del demandante ordenando su reintegro a la entidad hasta
que le fuera reconocida la pensión o se liquidara con carácter definitivo
aquella, lo que aconteciera primero, anteponiendo el cruce de cuentas ya
delineado en la jurisprudencia sobre la materia.
7.2.7. Bajo esa línea de orientación, la Sala Octava
de Revisión, por obra de la Sentencia T-254 de 2008[67], avocó el conocimiento
de una cuestión similar que involucraba a un grupo de trabajadores de Adpostal
que también fueron retirados por cuenta de la supresión y liquidación de la
empresa y a quienes se les negó su inclusión en los beneficios derivados del
retén social tras desconocer que les faltaba menos de tres años para acceder a
la pensión convencional fijada en la convención colectiva.
De acuerdo con lo anunciado, la Sala en cita repasó
los criterios jurisprudenciales relacionados con el alcance de la protección
del retén social frente a los prepensionados y con apoyo en ellos resolvió
ordenar el reintegro y el respectivo cruce de cuentas de conformidad con las fórmulas
de juicio establecidas a lo largo del presente recuento de jurisprudencia.
7.2.8. Adicionalmente, en la Sentencia T-989 de 2008[68], la Sala Novena de
Revisión se ocupó de estudiar una acción de tutela entablada en contra de la
E.S.E. Luis Carlos Galán Sarmiento por dos trabajadoras próximas a pensionarse que
fueron desvinculadas de sus cargos por la supresión de los mismos dentro del
proceso liquidatorio surtido en la entidad. En la demanda, solicitan el
reintegro a sus labores mientras reúnen los requisitos para acceder a la
pensión convencional.
En esta ocasión se puso de presente que la forma
adecuada de proteger el derecho a la estabilidad laboral reforzada en casos de empresas
que enfrentan procesos liquidatorios era conceder el reintegro, siempre y
cuando la medida fuera posible, y sólo de manera subsidiaria el pago de una
indemnización[69].
No obstante lo anterior, lo cierto es que la entidad demandada no podría
iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social y su capacidad
jurídica estaría reservada únicamente para realizar actos, operaciones y
contratos relacionados con su pronta liquidación.
Con todo, la supresión y liquidación tuvo su origen en
el plan nacional de renovación de la administración pública, por lo que el
beneficio del retén social tendrá que aplicarse a los trabajadores que cumplan
con los requisitos para ser incluidos en dicho programa, cuya vigencia estará
determinada por el término transcurrido entre la orden de supresión y la
terminación de la vida jurídica y económica de la entidad.
En ese orden de ideas, al revisar los casos concretos,
la Sala Novena de Revisión advirtió que ninguna de las accionantes reuniría los
requisitos para acceder a la pensión de jubilación en el lapso comprendido
entre la orden de supresión y liquidación de la E.S.E. Luis Carlos Galán
Sarmiento y su extinción, consecuente con lo cual denegó la protección
constitucional deprecada por las tutelantes al no haber acreditado la calidad que,
según ellas, era susceptible de protegerse constitucionalmente.
7.2.9. De otro lado, la Sala Segunda de Revisión, a
través de la Sentencia T-833 de 2009[70],
profundizó en la materia al estudiar el caso de una madre cabeza de familia que
se desempeñaba como Técnico Administrativo de Sistemas de Gestión de Calidad y
que a raíz de la reestructuración administrativa de la Empresa de Servicios Públicos
de la Virginia, Risaralda, fue despedida habiéndosele reconocido una
indemnización por no haber justa causa para ello.
La Sala respectiva insistió en la posibilidad que le
asiste a la administración pública de llevar a cabo, en todos sus niveles,
programas de reforma con el objetivo de atender las nuevas exigencias y mejorar
sus estándares de prestación de servicios, entre otras razones, por la
consideración según la cual la estabilidad laboral reforzada no es un derecho
de carácter absoluto y que, por consiguiente, sólo está sujeto a la existencia
de la entidad contratante, situación que no se presenta cuando ésta ya ha sido
liquidada.
A esa idea agregó, como complemento, la obligación que
tienen las entidades de afectar, en la menor medida de lo posible, los derechos
fundamentales de sus trabajadores, máxime, cuando se trata de sujetos de especial
protección, como lo es el caso de las madres cabeza de familia, cuyas
prestaciones, se presume, representan su mínimo vital y una vida digna. Por
manera que una indemnización por despido sin justa causa no ha de considerarse
ajustada al goce de los aludidos derechos y debe ser el último recurso de la
entidad ante la imposibilidad material de reintegro o reubicación[71].
En esos términos, se ordenó el reintegro de la actora,
sin solución de continuidad, hasta cuando sea posible fácticamente mantenerla
en la empresa de servicios públicos para garantizar sus derechos al trabajo y a
la estabilidad laboral reforzada, con la devolución de los valores cancelados por
concepto de la indemnización por despido injusto.
7.2.10. Similares consideraciones fueron acogidas en
la Sentencia T-873 de 2009[72],
en donde la Sala Quinta de Revisión conoció de una acción de tutela promovida
contra el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Adpostal en liquidación y
Fiduagraria S.A. por la presunta violación de los derechos a la igualdad, a la
seguridad social y al trabajo de una empleada de Adpostal que había sido
reconocida como beneficiaria del retén social y que fue desvinculada por la
extinción jurídica de la entidad.
En la demanda se resaltaba que el reconocimiento como prepensionada
de la actora había provenido de un fallo judicial anterior que en sede de
tutela había ordenado su reintegro a la entidad demandada hasta el término del
proceso liquidatorio. Esta vez, se hacía uso nuevamente del mecanismo de amparo
con la finalidad de dar cumplimiento a lo allí dispuesto, de manera que pueda
continuar en el cargo hasta que se consoliden los requisitos para acceder al derecho
prestacional del que, manifiesta, es titular.
Apoyándose en el precedente jurisprudencial, la Sala empezó
por revisar el alcance del retén social en el tiempo, en particular cuando
quien está obligado a procurar ese beneficio desaparece del mundo jurídico. Indicó,
por igual, que la estabilidad laboral que se desprende del denominado retén
social no es absoluta y en esa medida no puede predicarse la existencia de una
prerrogativa iusfundamental a conservar el trabajo o a la permanencia
indeterminada en un empleo.
Ejemplo de lo anterior es el término de vigencia del
reintegro que se ha concedido aun en los casos del retén social, el cual se
extiende desde la fecha de desvinculación y va únicamente hasta que se efectúa
la liquidación, momento en el que bien puede finalizarse la vinculación laboral,
toda vez que la protección sólo puede brindarse hasta que haya posibilidades
fácticas y jurídicas de otorgarla, lo que, de suyo, presupone la existencia
misma de la empresa[73].
La obligación, entonces, de mantener en el puesto de
trabajo a un funcionario que se encuentra protegido por el retén social, está
limitada temporalmente por la existencia de la entidad, de modo que cuando ésta
desaparezca, con ella también lo hace la carga que le había sido impuesta.
Siguiendo tales planteamientos, la Sala negó la
solicitud realizada por la actora, pues no obstante la protección laboral
reforzada que se le reconoció en principio, pudo constatarse que el proceso
liquidatorio de Adpostal había llegado a su fin, extinguiéndose, por tanto, el goce
de esa estabilidad producto de la aplicación del denominado beneficio del retén
social, por fuera de lo cual se comprobó que el Patrimonio Autónomo de
Remanentes de la entidad desaparecida no subrogó la calidad de empleador sino
que se constituyó con el designio de administrar la disposición final de los
bienes que fueron objeto de fideicomiso.
7.2.11. Por último, es importante hacer notar la
Sentencia T-001 de 2010[74],
proferida por la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, al resolver
sobre un asunto análogo en el que se demandaba al Patrimonio Autónomo de
Remanentes de Adpostal en liquidación por quebrantar, aparentemente, los
derechos a la seguridad social y al mínimo vital de un ex trabajador de
Adpostal a quien en tutela previa se le había reconocido la calidad de
prepensionado y, por ende, venía disfrutando de los beneficios del retén social
hasta que fue desvinculado por la culminación del procedimiento liquidatorio de
Adpostal.
La acción de tutela pretendía el reintegro a la
entidad o la vinculación a la nueva empresa de servicios postales o al
Ministerio de Comunicaciones hasta tanto se le reconociera la pensión, cimentada
en la idea de que la jurisprudencia constitucional ha dispuesto una protección
de la estabilidad laboral reforzada que en los casos de renovación de la
administración pública no encuentra límites en los procesos de liquidación o
extinción y se explaya más allá para lograr consolidar los derechos propios de
la condición especial que se salvaguarda.
El Patrimonio Autónomo de Remanentes le hizo saber al
actor que la sugerida petición era desacertada, en tanto ninguna de las
entidades eran dependencias de Adpostal y que su contrato de trabajo había
terminado legalmente por la liquidación de la entidad.
En esa sentencia, la Sala de Revisión planteó como
problema jurídico la determinación sobre si, en efecto, a un trabajador, que
fue incluido por virtud de decisión judicial en el retén social, podía
terminársele unilateralmente el contrato de trabajo antes de haber completado
los requisitos para la pensión merced a la liquidación y posterior extinción de
la entidad que inicialmente lo había vinculado.
Así, al tiempo como repasó y verificó la terminación
del proceso de liquidación y fin de la existencia jurídica de Adpostal, en el
marco del programa de modernización de la administración pública, dejó en claro
que la garantía de estabilidad laboral reforzada que cobija a las personas
próximas a pensionarse se halla limitada en el tiempo, pues sólo se puede
prolongar hasta que se liquide y se extinga la empresa. Igualmente, se expresó
que la acción de tutela es, por regla general, improcedente para obtener el
reintegro a entidades que han sido liquidadas en el marco del programa de
renovación de la administración pública, por cuanto el sujeto pasivo ha perdido
existencia jurídica.
Desde ese punto de vista y con las claridades que fueron
plasmadas, la Sala puntualizó que no se habían transgredido los derechos
fundamentales alegados, ya que es claro que el actor se encontraba por fuera
del límite temporal establecido jurisprudencialmente para el retén social por
haberse extinguido la empresa a la cual se encontraba vinculado, por lo que la
estabilidad laboral que gozaba en su condición de persona próxima a pensionarse
llegó a su fin, pues como se tuvo la oportunidad de explicar, ese beneficio
tiene su límite en la terminación de la existencia jurídica de la
correspondiente entidad, lo que en este caso tuvo ocurrencia el 31 de diciembre
de 2008.
7.3.   Imposibilidad de cumplir fallos judiciales
ejecutoriados por parte de entidades que han terminado su existencia jurídica.
El caso de la supresión y liquidación de Adpostal.
7.3.1. De una lectura integral del itinerario
argumental verificado se sabe que, en términos generales, el Programa de
Renovación de la Administración Pública tiene un claro fundamento
constitucional y legal que responde a la necesidad del aparato estatal de
diseñar sus instituciones a partir de los criterios del mérito y la eficiencia
y conforme a los principios de eficacia, economía y celeridad, siendo posible,
entonces, adelantar procesos de creación, modificación, supresión, fusión,
reorganización o liquidación de los cargos de planta de personal cuando las
necesidades públicas, las restricciones económicas o el desempeño de los
funcionarios así lo impongan.
Ahora bien, el desarrollo de dichos procesos no es
óbice para que la administración pública garantice la efectiva vigencia de los
derechos constitucionales y legales que se derivan de la protección especial
del trabajo, particularmente de aquellos que se encuentren en circunstancias de
vulnerabilidad y debilidad manifiesta. Surge así el denominado beneficio del
retén social con la finalidad de garantizar la estabilidad laboral reforzada de
padres y madres cabeza de familia, discapacitados y servidores próximos a
pensionarse.
Esa protección especial, sin embargo, tiene vigencia mientras
se ejecuta el plan de renovación de la administración pública en la entidad correspondiente
y encuentra un límite temporal en la culminación definitiva del mismo.
7.3.2. Ha sido sobre las anteriores consideraciones
que esta Corte ha desarrollado una línea de interpretación con alcance general que
se mantiene invariable en la jurisprudencia y que tiene que ver con el
reconocimiento de la existencia de eventos en los cuales, ante la imposibilidad
física y jurídica por parte de una entidad para dar cumplimiento a una orden
judicial, es procedente, en principio, acudir a otros medios que permitan
equiparar la protección del derecho fundamental de acceso a la administración
de justicia o que atemperen los daños causados a la persona afectada.
7.3.3. Como se puede apreciar en la jurisprudencia
constitucional, cuando se trate de una orden de reintegro que deba cumplir una
entidad cuya planta de personal ha sido suprimida o ha entrado en proceso de
liquidación, lo que cabe es mantener la vigencia de dicho mandato mientras sea
materialmente posible, máxime en el caso de padres o madres cabeza de familia, discapacitados
o prepensionados, que son sujetos de especial protección constitucional y, por
tanto, titulares de una estabilidad laboral reforzada que los convierte en
beneficiarios del retén social con un horizonte temporal de protección definido
por la terminación de la existencia jurídica de la empresa.
Pero si no es factible cumplir con el referido
gravamen, a manera de equivalencia, puede reconocerse el pago de lo que le
habría de corresponder a la persona por concepto de salarios y prestaciones
sociales, desde la desvinculación hasta la liquidación de la empresa, de haberse
materializado efectivamente la reincorporación.
7.3.4. En punto al caso de Adpostal, cabe distinguir
dos etapas en la jurisprudencia constitucional. Una primera, responde a las
acciones de tutela formuladas en su contra cuando todavía contaba con
personería jurídica. En todas ellas se pretendía el reintegro a la entidad, que
había sido suprimida y se encontraba en proceso de liquidación, aludiendo a la
titularidad de una condición especial que permitiese la inclusión en el retén
social como medida de protección derivada del derecho a la estabilidad laboral
reforzada.
Pretensión que para la Corte era admisible siempre que
se acreditara la calidad de sujeto de especial protección constitucional y cuyo
amparo encontraba límites en la liquidación definitiva de la entidad.
La segunda etapa, por su parte, da cuenta de las solicitudes
de amparo elevadas luego de haberse terminado definitivamente su existencia
jurídica. En tal sentido, las demandas perseguían una extensión del beneficio
del retén social a través de la vinculación a la nueva empresa encargada de los
servicios postales, al Ministerio de Comunicaciones o a las entidades que
hacían las veces de agentes liquidadores o que estaban encargados de los
remanentes.
Habiéndose constatado que el proceso liquidatorio que
se había surtido en Adpostal había llegado a su fin el 30 de diciembre de 2008,
esta Corporación concluyó que hasta esa fecha era dable la protección derivada
del retén social, pues la estabilidad laboral reforzada no era un derecho
absoluto y se hallaba condicionada en el tiempo a la terminación de la
existencia jurídica de Adpostal.
La obligación así concebida, de mantener en el puesto
de trabajo a un funcionario amparado por el beneficio del retén social, se
entiende concluida por práctica imposibilidad fáctica y jurídica, que no es
otra cosa que la mera sustracción de materia.
7.3.5. Por lo demás, resta apuntar que, en ninguna
parte de la jurisprudencia constitucional aquí abordada, ha sido traída a
colación la figura de la sustitución laboral, puesto que es claro que los
procesos de modernización de la administración pública implican, no ya un
simple cambio de empleador por otro a raíz de una venta, arrendamiento o permuta
entre una persona natural por otra natural o jurídica, o una modificación de la
razón social, sino un reordenamiento de las estructuras orgánicas o funcionales
que, antes que considerarse pétreas o intangibles, son susceptibles de sufrir
modificaciones más o menos profundas según la intensidad de que se trate y pueden
envolver la supresión, liquidación o fusión de las entidades para determinar
una nueva estructura administrativa[75].
Y siendo la supresión de cargos y la liquidación
definitiva de Adpostal una medida adoptada en el marco del programa de
renovación de la administración pública, que cuenta con claro sustento
constitucional y legal, no podía hablarse del fenómeno referido como medio para
garantizar el efectivo cumplimiento del reintegro y, por esa vía, proteger el
derecho de acceso a la administración de justicia de los solicitantes, en tanto
se estaba ante la circunstancia objetiva de la desaparición del ordenamiento
jurídico de la entidad y no frente a una variación insubstancial del ente empleador
incapaz de afectar las relaciones de trabajo existentes.
7.3.6. Una vez definido el marco normativo y jurisprudencial
en el que se desenvuelve el asunto bajo estudio, esta Sala se ocupará, en lo
que sigue, de resolver el cuestionamiento propuesto como problema jurídico.
8.      Caso Concreto
8.1. Valoradas
las circunstancias fácticas, le corresponde a la Sala definir si el Patrimonio Autónomo de Remanentes de la
Administración Postal Nacional     -Adpostal en liquidación- y Servicios
Postales Nacionales S.A., quebrantaron los derechos fundamentales invocados por
el actor, al no dar cumplimiento a la orden de reintegro dictada dentro de un
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, bajo la premisa principal de
que la entidad obligada a ello despareció del ordenamiento jurídico.
8.2. Como quedó planteado en las consideraciones generales de esta providencia,
el debido proceso es un derecho fundamental de aplicación inmediata del cual
hacen parte integral una serie de garantías, como lo es el acceso a la
administración de justicia que, en la medida en que contribuye no solamente a
la realización material de la igualdad en términos de acceso ante las
autoridades jurisdiccionales, sino que también a la debida protección o
restablecimiento de derechos e intereses con estricto arreglo a los procedimientos
previamente establecidos y con plena observancia de las garantías instituidas
en las leyes, también ostenta el carácter de fundamental.
8.2.1. Su ámbito de protección comprende, (i) además
de la posibilidad de que cualquier persona acuda ante las autoridades
judiciales para poner en su conocimiento una determinada situación con el ánimo
de obtener la protección o el restablecimiento de sus derechos, (ii) que
la controversia planteada sea solucionada en un plazo razonable, con plena
garantía del debido proceso y  (iii) que sean cumplidas a cabalidad las
órdenes contenidas en la decisión judicial que puso fin a la misma.
8.2.2. De esa manera, si resulta desconocida alguna de
las dimensiones anteriormente enunciadas, se considerará vulnerado el derecho
al acceso a la administración de justicia y, para su protección, resultará
procedente la acción de tutela como el mecanismo de defensa judicial definitivo
en procura de su protección.
8.2.3. Con todo, la jurisprudencia constitucional ha
reconocido la existencia de eventos en los cuales se presenta una imposibilidad
fáctica y jurídica para satisfacer la dimensión relativa al cumplimiento de las
órdenes contenidas en decisiones judiciales, frente a los cuales es posible
acudir, en principio, a otros medios que se consideren equivalentes frente a la
protección del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia o
que logran moderar los efectos nocivos causados a la persona afectada.
8.2.3.1. Particularmente, tratándose de órdenes de
reintegro que tienen su origen en decisiones judiciales que son proferidas en
contra de entidades que se encuentran en procesos de reestructuración,
renovación, supresión o que han sido definitivamente liquidadas, aquellas deben
ser cumplidas mientras sea materialmente posible, más aún cuando sea un sujeto
de especial protección el beneficiario de ese mandato, por ser titular de una
estabilidad laboral reforzada que sólo tiene límite en la terminación de la
existencia jurídica de la empresa. En caso de no ser posible su cumplimiento,
podrá reconocerse, a título de indemnizatorio, el pago de los salarios y
prestaciones sociales que le hubieran correspondido de haberse hecho efectiva
la reincorporación.
8.3. En el asunto en cuestión, se tiene que la Administración
Postal Nacional    -Adpostal- fue suprimida y liquidada por medio del Decreto
2853 del 25 de agosto de 2006, que además dispuso la terminación de los
contratos de trabajo y las vinculaciones legales y reglamentarias.
Después de un poco más de dos años, esto es el 30 de
diciembre de 2008, se suscribió el acta final de liquidación que puso fin a la
existencia legal de Adpostal, quedando, por ende, suprimidos todos y cada uno
de los cargos existentes en ese momento.
El señor Ricardo Alberto Fonseca Francesconi se
vinculó como empleado de libre nombramiento y remoción a Adpostal en el cargo
de Subgerente General de Operaciones a través de Resolución No. 2189 del 8 de
agosto de 1994 y luego de tres años fue trasladado a la Subgerencia de Mercadeo
de la misma entidad hasta que su nombramiento fue declarado insubsistente por
parte de la dirección general el 19 de marzo de 1998.
Por lo apuntado, promovió una demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho que resolvió a su favor el reintegro y el pago de
los salarios y prestaciones sociales que dejó de percibir durante el interregno
en el que estuvo retirado y hasta que se hiciera efectiva su reincorporación.
La providencia judicial que consignaba las obligaciones consistentes en dar
y hacer cobró fuerza ejecutoria en el año 2007, cuando ya había sido
suprimida la planta de personal y se surtía el respectivo proceso de
liquidación de Adpostal.
Aun así la entidad procedió a pagarle los salarios y prestaciones
sociales que se causaron desde la declaratoria de insubsistencia hasta que se
finalizaron formalmente los contratos de trabajo y las relaciones legales y
reglamentarias, entre los que puede contarse la asignación básica, vacaciones,
prima a las vacaciones, de servicios y de navidad, bonificaciones por servicios
prestados y de recreación. Sumado a ello, se le giró el valor correspondiente a
las cesantías y a los aportes de la seguridad social.
Más tarde, el Patrimonio Autónomo de Remanentes de la
entidad también realizó el pago de la prima técnica sin carácter salarial que
comprendió el mismo periodo reconocido en la sentencia contenciosa para los
emolumentos antes referidos.
8.3.2. Habiéndose verificado esos pagos en una cuantía
cercana a los seiscientos millones de pesos $600.000.000, queda por resolver lo
atinente a la orden de reintegro que suscitó la activación del recurso de
amparo que actualmente ocupa la atención de la Sala de Revisión.
8.3.3. Según lo visto, importa manifestar que existe
una comprobada imposibilidad fáctica y jurídica de proseguir con dicha orden,
pues como ya fue expuesto, la entidad destinataria del referido gravamen se
liquidó en el 2006 y finalmente se extinguió en el 2008, una vez suscrita el
acta final de liquidación, entendiéndose agotada por sustracción de materia.
Tampoco podría pensarse en que el actor pudo haber
sido reconocido en el retén social, única manera de hacer viable su
reincorporación a la entidad en pleno proceso liquidatorio, pues como puede
seguirse del recuento jurisprudencial realizado, ese beneficio sólo fue destinado
a quienes acreditaron una condición de especial protección como ser padres o
madres cabeza de familia, estar discapacitados o encontrarse próximos a pensionarse.
Condiciones que no fueron probadas en su momento por el señor Ricardo Alberto
Fonseca Francesconi ante la Administración Postal Nacional en liquidación, ni
en el recurso de amparo que había promovido con antelación ni mucho menos en el
ahora vigente.
De hecho, ha de anotarse que ni siquiera encontrarse
incluido en el retén social excluye la existencia de una justa causa para la
desvinculación de quienes son titulares de una protección laboral reforzada,
pues con la terminación jurídica de una empresa también se extingue dicho
beneficio, el que, valga insistir, no es una prerrogativa absoluta y se
encuentra sujeta a las posibilidades fácticas y jurídicas de otorgarlo.
Adicionalmente, no sería válido el reconocimiento subsidiario
de una indemnización al actor, tal y como fue planteado en varios de los casos
que se estudiaron en el acápite de consideraciones en que se referían a la
imposibilidad de ejecutar la orden de reintegro, toda vez que en ellos se
trataba de sujetos de especial protección que fueron desvinculados en el curso
del proceso liquidatorio de Adpostal y que se suponía debían permanecer hasta
la terminación definitiva de la existencia legal de la entidad como una medida
propia de la estabilidad laboral reforzada de la que eran titulares, por lo que
la forma de restablecer su derecho era pagar el equivalente a los salarios que dejaron
de percibir ante la clara dificultad de que se pudiera concebir como un pago
retroactivo del servicio, pues éste nunca sería prestado por la liquidación
definitiva de la entidad[76].
En todo caso, resulta pertinente dejar en claro, como
se ha realizado a lo largo de la presente providencia, que el actor recibió, a
partir de la ficción de que permaneció vinculado al cargo que desempeñaba hasta
que se dio inicio al proceso liquidatorio, una suma considerable de dinero como
si hubiera prestado el servicio y percibido como contraprestación el salario
correspondiente, por un término superior a ocho años.
Ello, en criterio de esta Sala de Revisión, pese a que
la naturaleza de la vinculación del actor a Adpostal como empleado público de
libre nombramiento y remoción no le confería, en modo alguno, una expectativa
de permanencia indefinida en el cargo que le permitiese abrigar la posibilidad
de proyectar una cierta estabilidad laboral que, de acuerdo con el ordenamiento
legal, está circunscrita a las facultades discrecionales del nominador y
sometida a su permanente vigilancia y evaluación[77].
De ahí que solicitar la declaratoria de una
sustitución patronal entre la Administración Postal Nacional y la empresa de Servicios
Postales Nacionales S.A. como medio para garantizar sus derechos fundamentales
presuntamente vulnerados no sea de recibo, pues además de que no se reúnen los
presupuestos básicos para su configuración, se desconoce, en la práctica, que
lo que en realidad ocurrió fue la extinción legal de Adpostal como resultado
del programa de renovación de la administración pública, cuyo agente liquidador
celebró un contrato de fiducia mercantil a fin y efecto de constituir un
patrimonio autónomo de remanentes que administrara y atendiera las obligaciones
contingentes, incluidas las contenidas en procesos judiciales, tutelas y demás
reclamaciones al momento de la terminación del proceso liquidatorio de la
entidad.
Lo anterior, impide lógicamente hablar de una posible
unidad de contratos laborales que derive en la figura jurídica de la
sustitución o siquiera en una aproximación a ella, ya que ni siquiera se pactó
cláusula contractual alguna que dispusiera sobre la subrogación de la calidad del
empleador ni del acta final de liquidación puede colegirse que se haya
estipulado algo semejante.
8.4. Teniendo en cuenta lo hasta aquí considerado, no
resulta procedente dispensar la protección tutelar impetrada y, en
consecuencia, se confirmará el fallo proferido por el juez de segunda
instancia.
IV.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- CONFIRMAR, por las razones expuestas en esta
providencia, el fallo proferido el 28 de mayo de 2013 por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca -Sección Primera, Subsección A- que, a su vez,
confirmó el dictado el 3 de abril de 2013 por el Juzgado Veinte Administrativo
de Oralidad del Circuito de Bogotá -Sección Segunda-, en relación con el
recurso de amparo constitucional promovido por Ricardo Alberto Fonseca
Francesconi contra el Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Administración
Postal Nacional y Servicios Postales Nacionales S.A.
SEGUNDO.- Líbrese la comunicación de que trata el artículo 36
del decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, insértese en la
gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
La relación de hechos que a continuación se despliega incluye algunos aspectos
objeto de reseña en los diversos procesos adelantados por el actor a efectos de
lograr su reintegro y el pago de los salarios, prestaciones sociales,
bonificaciones, prima técnica y demás emolumentos dejados de percibir con
motivo de su declaratoria de insubsistencia en el cargo de Subgerente de
Mercadeo de la entidad Administración Postal Nacional              -ADPOSTAL-.
[2]
Por medio de la Resolución No. 2189 del 8 de agosto de 1994, el actor se
vinculó a ADPOSTAL en el cargo de Subgerente General de Operaciones, Nivel 0,
Grado 01. Adicionalmente, mediante Resolución No. 433 del 6 de junio de 1997
fue trasladado a la Subgerencia de Mercadeo. Existe constancia también de su
desvinculación efectiva de la entidad el 25 de marzo de 1998, fecha que fue
tomada por el Tribunal Administrativo de Casanare como el término a partir del
cual podía incoarse la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En
relación con esto último, revisar la
Sentencia proferida el 1º de abril de 2004 por el Tribunal Administrativo de
Casanare. Folios 33 a 46 del Cuaderno Principal.
[3]
Ver folio No. 65 del Cuaderno Principal.
[4] Respuesta de ADPOSTAL en liquidación del 17 de mayo de 2007.
[5]
El pago se efectuó en los términos propuestos por el actor y su apoderado, esto
es, en una proporción del 70% para el primero y el restante 30% a favor del
segundo. Ver folios 167 a 174 del Cuaderno Principal.
[6] Respuesta de ADPOSTAL en liquidación del 17 de septiembre de 2007.
[7]
Demanda ejecutiva presentada ante la Oficina de Apoyo Judicial para los
Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá el 28 de noviembre de
2008. El 26 de febrero de 2010 se libró mandamiento de pago a favor del demandante.
[8]
Órdenes de pago Nos. 844 y 845, ambas del 10 de mayo de 2007, expedidas por
Administración Postal Nacional, en la que se le reconoce al señor Alberto
Fonseca Francesconi las sumas de $279.971.689 y $119.987.867, respectivamente.
[9]
Adicionalmente, en el fallo proferido por el Juzgado Veintiuno Administrativo
del Circuito de Bogotá D.C. se declaró infundada la excepción de remisión
presentada por la parte ejecutada y se le condenó en costas.
[10] Contra la providencia el actor interpuso recurso de reposición, el
cual fue despachado negativamente el 21 de junio de 2012 por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda Subsección C-, que insistió en
que lo procedente con la ley era la remisión de las actuaciones al proceso de
liquidación y, en defecto de ello, al Patrimonio Autónomo de Remanentes -PAR
Adpostal en proceso de liquidación-, que es la continuación de la entidad
liquidada en cuanto tiene a su cargo el pasivo de aquella, para que de esta
forma el crédito cierto del actor ingrese a la masa de liquidación y se de
cumplimiento al procedimiento establecido para su pago.
[11] Respuesta de la entidad del 01 de agosto de 2012.
[12] En la providencia del 11 de marzo de 2013, el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca -Sección Tercera, Subsección A- adujo que en los
términos del artículo 44 del Código de Procedimiento Civil, era el fiduciario
quien tenía la capacidad en calidad de administrador de los bienes objeto de la
fiducia mercantil. En el caso concreto, el administrador de dicho patrimonio
autónomo es la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. -FIDUAGRARIA
S.A.- sociedad de economía mixta sujeta al régimen de empresa industrial y
comercial del Estado. Véase Folio No. 267 del Cuaderno Principal.
[13] “Por el cual establecen reglas para el reparto de la acción de
tutela”.
[14] Se presentó un salvamento de voto por parte de la
Magistrada Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, en el sentido de que la decisión
adoptada deja en desamparo al accionante y niega el efectivo cumplimiento de
las sentencias de la jurisdicción, ya que, en su parecer, el nuevo organismo
sustituyó a Adpostal en liquidación, contando con una planta de empleos en la
cual pueda ser cumplida la orden de reintegro para satisfacer integralmente las
decisiones de esa jurisdicción. Ver folios 39 y 40 del Cuaderno No. 2 del
expediente.
[15] “Actuación temeraria. Cuando, sin motivo expresamente
justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su
representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán
desfavorablemente todas las solicitudes. El abogado que promoviere la
presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y
derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos
por dos años. En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional,
sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar”. Sobre el tema de la
temeridad en el ejercicio de la acción de tutela, pueden consultarse, entre
otras, las sentencias T-1222 de 2003, T-1233 de 2008, T-873 de 2009, T-727 de
2011, T-660 de 2011, T-022 de 2012,  T-084 de 2012, T-261 de 2012, T-185 de
2013, T-229 de 2013 y T-896 de 2013.
[16] Así, por ejemplo, en la sentencia T-919 de 2003, la
Corte dejó en claro que cuando en un proceso aparezca como factible la
declaración de improcedencia en virtud de una posible identidad de partes,
hechos y pretensiones, el juez tiene el deber de verificar que tal posibilidad
en efecto se configure en el caso concreto y, adicionalmente que no existe una
causa razonable para hacer uso nuevamente de la acción, en el caso de que
adicionalmente se presente la identidad.
[17] El pago efectuado no contempla los valores correspondientes por
concepto de aportes a la seguridad social.
[18] “Corresponde al Presidente de la
República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad
Administrativa: (…) 15) Suprimir o fusionar entidades u organismos
administrativos nacionales de conformidad con la ley”.
[19] Los numerales 3º y 4º del citado artículo facultan al Presidente de
la República para suprimir o disponer la disolución y la consiguiente
liquidación de las entidades u organismos del orden nacional cuando las
evaluaciones de la gestión administrativa aconsejen la supresión o cuando la
conveniencia de esa decisión se concluya por la utilización de los indicadores
de gestión y de eficiencia que emplean los órganos de control.
[20] En el Decreto 2853 de 2006 se traen a
colación los informes de “Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral
Abreviada Administración Postal Nacional -ADPOSTAL-” de la
Contraloría General de la República de los últimos cinco años y varios
estudios técnicos sobre la reforma al sector postal adelantados por el
Ministerio de Comunicaciones, la Administración Postal Nacional y el documento CONPES 3440 de 2006.
[21] Revisar radicación 11001-03-24-000-2006-00400-00
del Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera-,
Consejero Ponente: Rafael E. Ostau de Lafont Planeta.
[22] En la Sentencia T-993 de 2007, el Departamento de Planeación
Nacional aclaró que la supresión y consecuente liquidación de la
Administración Postal Nacional -Adpostal-, fue ordenada por el Gobierno Nacional
en desarrollo del Programa de Renovación de la Administración Pública.
[23] Consultar, entre otras sentencias, SU-037 de 2009, T-212 de 2009,
T-136 de 2010 y T-778 de 2010. Para ampliar el estudio sobre los sistemas de
protección reforzada de los derechos fundamentales consultar, entre otros, Ely,
J. “Democracy and distrust”. Cambridge: Harvard University Press (1980).
Figueruelo Burrieza Ángela. “El recurso de amparo en cuanto tutela reforzada
de los derechos fundamentales”.
http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/2/685/11.pdf.
[24] La Carta Política le impone a las autoridades de la
República la obligación de proteger a todas las personas en sus derechos y
libertades -C.P. art. 2º-, por lo que debe entenderse que los diversos
mecanismos judiciales de defensa previstos en la ley, han sido estatuidos como
instrumentos de carácter preferente a los que deben acudir las personas en
procura de la efectiva garantía de protección de sus derechos. De ahí que se
justifique el carácter subsidiario de la acción de tutela. Consultar, entre
otras, las Sentencias T-106 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell, SU-544 de 2001,
M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-983 de 2001,
M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-514 de 2003,
M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-1017 de 2006,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, SU-037 de 2009,
M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-715 de 2009,
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[25] Consultar, entre otras, la
Sentencia T-608 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[26] Disposición normativa declarada exequible por medio de la
Sentencia C-018 de 1993
[27] Consultar, entre otras, las Sentencias T-916 de 2005 y T-735 de 2006,
M.P. Rodrigo Escobar Gil, y T-081 de 2008,
M.P. Jaime Araújo Rentería.
[28] Consultar la Ley 1564 de 2012, particularmente los artículos 305
a 311 y 422 a 445, relacionados con la ejecución de las providencias
judiciales y el proceso ejecutivo en general. Adicionalmente, revisar las
disposiciones relativas al tránsito de legislación, derogatorias y notas de
vigencia.
[29] Ver, entre otras, las Sentencias T-1044 de
2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-526 de 2008,
M.P. Mauricio González Cuervo.
[30] Artículo 335 del Código del Procedimiento Civil.
[31] Artículos 489, 499 y 500 del Código de Procedimiento Civil.
[32] Sentencia T-735 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[33] Consultar, entre otras, las Sentencias
T-033 de 2002 y T-778 de 2010.
[34] Consultar, entre otras, la
Sentencia T-631 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería.
[35] Consultar el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil y
subsiguientes.
[36] Consultar, entre otras, las Sentencias T-631 de 2003, T-151 de
2007, T-096 de 2008, T-272 de 2008, T-832 de 2008, T-657 de 2011, T- 134 de 2012
y T-047 de 2013.
[37] En la Sentencia T-096 de 2008 se inserta una excepción a la regla
general cuando quiera que la obligación de dar recaiga en una entidad
pública. Allí se acepta la activación de la acción de tutela como mecanismo de
defensa judicial apropiado para demandar la ejecución de decisiones judiciales
que comprenden órdenes de dar sumas de dinero.
[38] Consultar, entre otras, las Sentencias T-406 de 2002 y T-363 de 2005,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[39] Consultar, entre otras, las Sentencias T-345 de 2010 y T-778 de 2010,
M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[40] Consultar, entre otras, las Sentencias T-262 de 1997,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo, T-498 de 2002,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-114 de 2007 y T-044 de 2009,
M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[41]
Consultar, entre otras, las Sentencias de tutela
T-007 de 1993, T-001 de 1993, T-467 de 1995, T-416
de 1998, T-242 de 1999, T-751A de 1999, T-068
de 2005, T-945 de 2001 y T-925 de 2008. Así mismo, consultar las siguientes
sentencias de constitucionalidad abstracta, C-690 de 1996, C-383 de 2000, C-641
de 2002,        C-1189 de 2005, C-980 de 2010, C-983 de 2010, C-089 de 2011 y
C-012 de 2012.
[42] Sentencia C-980 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Consultar también la Sentencia C-641 de 2002,
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[43] Ibíd.
[44] Sentencia T-140 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[45] En este sentido, el debido proceso lleva
implícito como principios básicos del mismo, el que el “ius puniendi” del
Estado sólo pueda ejercerse dentro de los términos establecidos por normas
preexistentes que vinculan positivamente a los servidores públicos, quienes
únicamente pueden actuar con apoyo en una previa atribución de competencia y
con observancia de la plenitud de las formas de cada juicio o del procedimiento
administrativo. Consultar la Sentencia C-271 de 2003,
M.P. Rodrigo Escobar Gil. En la misma providencia se realiza una valoración
del debido proceso desde una perspectiva jurídico-política como una institución
fundamental dentro del Estado de Derecho, y específicamente como un elemento
estructural del sistema judicial colombiano que busca contribuir a la
realización efectiva, no sólo de las garantías estrictamente procesales, sino
también, de los principios que informan el ejercicio de la función pública, así
como de algunas de las finalidades que le han sido encomendadas al ente
estatal, como son las de realizar un orden político, económico y social justo;
asegurar a los integrantes de la comunidad una pacífica convivencia; garantizar
la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Carta; y proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida,
honra, bienes, creencias y libertades, etc.
[46] Artículos 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 228 y 229 de la
Carta Política de 1991.
[47] Consultar, entre otras, las Sentencias C-973 de 2002,
M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-083 de 2003,
M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-271 de 2003,
M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-745 de 2006,
M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[48] Consultar, entre otras, las Sentencias C-666 de 1996,
M.P. José Gregorio Hernández y T-1017 de 1999,   M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[49] Sentencia C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[50] Sentencia T-778 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[51] Consultar, entre otras, las Sentencias C-416 de 1994, C-037 de 1996
y C-1341 de 2000.
[52] Sentencia T-553 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz. Consultar,
también, entre otras, las Sentencias C-1195 de 2001,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra.
[53] Sentencia T-216 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada. En la
providencia en cita se dejó en claro que no es exclusivo de la jurisprudencia
constitucional colombiana el concluir que el cumplimiento de las sentencias
judiciales es de raigambre fundamental, pues, por ejemplo, la jurisprudencia de
la CIDH se ha pronunciado al respecto, haciendo énfasis en el carácter y los
alcances del mencionado derecho. Véase, por ejemplo, el caso Baena Ricardo vs.
Panamá.
[54] Consultar, entre otras, las Sentencias T-006 de 1992, C-059 de
1993, T-538 de 1994, C-037 de 1996,           C-215 de 1999 y C-1195 de 2001.
[55] En la Sentencia T-268 de 1996 se expuso que “(…) el acceso a la
justicia se integra al núcleo esencial del debido proceso, por la circunstancia
de que su garantía supone necesariamente la vigencia de aquél, si se tiene en
cuenta que no es posible asegurar el cumplimiento de las garantías sustanciales
y de las formas procesales establecidas por el legislador”.
[56] Sentencia C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[57] Consultar, entre otras, las Sentencias T-554 de 1992 y T-438 de
1993.
[58] Consultar, entre otras, las Sentencias T-524 de 1994,
M.P. Alejandro Martínez Caballero, T-440 de 2000,
M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-1051
de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-440 de 2010,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[59] Magistrado Ponente: Jaime Araujo Rentería.
[60] Magistrado Ponente: Nilson Pinilla Pinilla
[61] Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda Espinosa.
[62] En el Auto 224 de 2009, la
Sala Segunda de Revisión, con ponencia de la
Magistrada María Victoria Calle Correa, se pronunció en relación con una
solicitud de cumplimiento de la
Sentencia T-993 de 2007 elevada por uno de los accionantes sobre la base de
considerar que debía darse cumplimiento a lo allí dispuesto, de suerte que a
pesar de la extinción jurídica de la entidad sus derechos como prepensionado
continuaren amparados hasta que sea incluido efectivamente en nómina de
pensionados o le sea reconocida la pensión anticipada. Al respecto, la
Sala Segunda de Revisión concluyó que la
Sentencia objeto de la solicitud fue cumplida a cabalidad porque el actor fue
reintegrado a Adpostal en liquidación hasta que dicha persona jurídica se
extinguió por terminación de su proceso liquidatorio, uno de los eventos
previstos en la providencia para que ocurriese su desvinculación.
[63] Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil.
[64] Esta decisión también sirvió de fundamento a la
Sentencia T-1076 de 2007, proferida con posterioridad por la misma Sala Cuarta
de Revisión que resolvió sobre una acción de tutela promovida en contra de
Adpostal en liquidación.
[65] Magistrado Ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[66] Magistrado Ponente: Jaime Araujo Rentería.
[67] Magistrado Ponente: Humberto Antonio Sierra Porto.
[68] Magistrada Ponente: Clara Inés Vargas Hernández.
[69] Para el efecto se sirve de las consideraciones plasmadas en la
Sentencia SU-388 de 2005, en donde la
Sala Plena estudió una serie de casos que tenían origen en una controversia
entre exservidores públicos y la
Empresa Nacional de Telecomunicaciones -TELECOM en liquidación- por la
terminación de los contratos de trabajo como consecuencia de la aplicación del
Decreto 190 de 2003.
[70] Magistrada Ponente: María Victoria Calle Correa.
[71] En la providencia citada se expuso que las entidades no pueden proceder a suprimir
cargos en procesos de reestructuración cuando una de las partes involucradas
está en una condición de especial vulnerabilidad. Su protección no pretende
interferir en dichos procesos ni mucho menos generar una inmunidad ajena a
cualquier límite, sin embargo, la necesidad de llevar a cabo
reestructuraciones, no puede tomarse como razón suficiente para desamparar, en
el caso particular, a las madres cabeza de familia.
[72] Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.
[73] En la providencia en cita se trae a
colación la Sentencia T- 971 de 2006,
que a propósito del tema que se analiza manifestó que las personas
beneficiarias del retén social gozan de una estabilidad laboral reforzada
mientras está vigente el proceso liquidatorio de que se trate, pero una vez
culminado éste y extinguida jurídicamente la entidad, esa protección conferida
no encuentra fundamento en derecho para ser aplicada, dado que la persona
jurídica que debe otorgarla dejó de existir. Consultar, entre otras, las
Sentencias T-486 de 2006, T-538 de 2006, T-556 de
2006, T-570 de 2006, T-646 de 2006, T-971 de 2006, T-587 de 2008, T-1070 de
2008 y T-645 de 2009.
[74] Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.
[75] Consultar, entre otras, la
Sentencia C-795 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[76] Ha de anotarse que el mismo Decreto 2853
de 2006, por medio del cual se declaró la supresión y liquidación de Adpostal,
dispuso en su artículo 11º el reconocimiento y pago de una indemnización únicamente
a los trabajadores oficiales a quienes se les terminaron los contratos de
trabajo como consecuencia de la supresión y liquidación de la entidad, bajo los
parámetros de la Cláusula Once de la convención colectiva de trabajo vigente
para el periodo 2005-2008.
[77] Consultar, entre otras, la
Sentencia C-195 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.