C-889-12
Sentencia C-_______
Sentencia
C-889/12
REGLAMENTO
NACIONAL TAURINO-Requisitos para la celebración de espectáculos
taurinos
ESPECTACULOS TAURINOS-Ambito de reglamentación y ejercicio del poder
y función de policía de las autoridades locales en relación con espectáculos
taurinos pero sometidos al principio de legalidad estricta
REQUISITOS PARA LA CELEBRACION DE ESPECTACULOS TAURINOS-Documentación
AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Papel que cumplen respecto de la autorización para el uso o destinación
de bienes públicos en la celebración de espectáculos
AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Jurisprudencia constitucional
UNIDAD NACIONAL Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites
recíprocos/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites
MODELO DE ESTADO/NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Distribución de
competencias
AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo
esencial/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Respeto del núcleo
esencial por legislador
El
núcleo esencial de la autonomía está constituido en primer término, por
aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y
especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades
territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar
encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las
entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse
el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades
a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan.
DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN DISTINTOS NIVELES
TERRITORIALES-Aplicación de principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad/PRINCIPIO DE COORDINACION, CONCURRENCIA Y
SUBSIDIARIEDAD DE ENTIDADES TERRITORIALES-Presupuestos
PRINCIPIO DE ESTADO UNITARIO Y GRADO DE
AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Tensión
respecto del reconocimiento de expresiones culturales
RECONOCIMIENTO DE LA DIVERSIDAD CULTURAL-Vínculo inescindible con los distintos ámbitos regionales y comunitarios
IDENTIDAD CULTURAL-Alcance
RECONOCIMIENTO LEGISLATIVO DE DETERMINADA
EXPRESION ARTISTICA SIN QUE CON ELLO SE AFECTE EL PLURALISMO CULTURAL, NI
AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Jurisprudencia constitucional/FACULTAD LEGISLATIVA
PARA RECONOCIMIENTO DE DETERMINADA TRADICION CULTURAL-Restricciones
LIMITES Y RESERVA DE LEY FRENTE A LA FUNCION DE POLICIA ADMINISTRATIVA-Jurisprudencia
constitucional
AUTORIZACION QUE ADELANTAN LAS AUTORIDADES DE
LOS ENTES TERRITORIALES PARA CELEBRACION DE ESPECTACULOS PUBLICOS-Función de policía administrativa
PODER DE POLICIA, FUNCION DE POLICIA Y
ACTIVIDAD DE POLICIA-Distinción/PODER
DE POLICIA-Contenido y alcance/FUNCION DE POLICIA-Contenido y
alcance/ACTIVIDAD DE POLICIA-Contenido y alcance
ACTIVIDAD TAURINA-Límites a su ejercicio/ACTIVIDAD TAURINA-Restricciones
PLAZAS DE TOROS-Clasificación/PLAZAS
DE TOROS PERMANENTES-Concepto/PLAZAS DE TOROS NO PERMANENTES-Concepto/PLAZAS
DE TOROS PORTATILES-Concepto
La Ley
916/04 prevé una clasificación de las plazas en permanentes, no permanentes y
portátiles.  En los términos del artículo 4° de esa normativa, tienen la
condición de plazas permanentes “aquellos edificios o recintos específica o
preferentemente construidos para la celebración de espectáculos taurinos”.  En
ese sentido, los artículos 5° y 6° ejusdem regulan tanto las dimensiones, como
los servicios propios del espectáculo y el tratamiento de los animales que
participan en él, tanto toros de lidia como caballos. El artículo 7° define a
las plazas de toros no permanentes, para los efectos del Reglamento Nacional
Taurino, a aquellos “edificios o recintos que, no teniendo como fin principal
la celebración de espectáculos taurinos, sean habilitados y autorizados
singular o temporalmente para ello.”  En lo que respecta a la autorización para
estos inmuebles, el mismo artículo dispone que (i) la solicitud deberá ir
acompañada del “correspondiente
proyecto de habilitación del recinto, que reunirá en todo caso las medidas de
seguridad e higiene precisas para garantizar la realización del espectáculo
taurino, así como la posterior utilización del recinto para sus fines propios sin
riesgo alguno para las personas y las cosas” (ii) la competencia para conceder
dicha autorización corresponder al “Alcalde del municipio, previo informe
favorable del Secretario de Obras Públicas o de la persona que desempeñe sus
funciones”; y (iii) la autorización de las plazas de toros no permanentes será
denegada “si el proyecto de habilitación del recinto no ofreciese las garantías
de seguridad e higiene que requiere en todo caso este tipo de espectáculos”.
Finalmente, el artículo 8° del Reglamento Nacional Taurino determina que las
plazas de toros portátiles son aquellas “construidas con elementos desmontables
y trasladables, de estructura metálica o de madera con la solidez debida para
la celebración de espectáculos taurinos.”  Estas instalaciones deberán cumplir
con las dimensiones que prevé la misma norma.  De otro lado, el artículo 11
determina que para cada una de estas modalidades de plazas de toros, los
“organizadores de los espectáculos taurinos deberán garantizar a los
profesionales participantes en los espectáculos taurinos la asistencia médica
que fuere precisa frente a los accidentes que puedan sufrir con ocasión de la
celebración de los mismos y únicamente durante los mismos. A tal efecto la
alcaldía dictará las normas a las que habrán de ajustarse los servicios
médico-quirúrgicos, estableciendo los requisitos, condiciones y exigencias
mínimas de tales servicios, así como las disposiciones, de este orden, que
habrán de observarse para la organización y celebración de espectáculos taurinos”.
INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Reiteración de jurisprudencia/INTEGRACION
DE UNIDAD NORMATIVA-Procedencia/INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Condiciones
para su procedencia/INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Configuración
ACTIVIDAD TAURINA-Espectáculo avalado por normas legales, pero sometida
a restricciones estrictas y específicas, en aras de hacerlo compatible con las
prescripciones constitucionales relacionadas con la protección del medio
ambiente/ACTIVIDAD TAURINA-Exigencias
ESPECTACULO TAURINO-Condiciones exigibles por autoridad territorial para
su ejecución
ESPECTACULOS TAURINOS-Distinción de las expresiones “comunicación” y
“autorización” contenidas en normas acusadas
FUNCION DE POLICIA-Alcance
en el ámbito de actividades taurinas
El ejercicio de la función de policía es, ante todo,
un mecanismo institucional para limitar, de manera particular y específica, el
ejercicio de determinados derechos o posiciones jurídicas, con el fin de
asegurar el orden público, comprendido como las distintas condiciones fácticas
necesarias para dar eficacia a los derechos a la seguridad, salubridad y
convivencia social.  Cuando una autoridad administrativa determina requisitos
habilitantes para la celebración de espectáculos taurinos, esa conducta es
constitucionalmente admisible a condición que se encauce dentro de los límites
propios de la función de policía.  Lo contrario llevaría a concluir que las
entidades locales pueden imponer tales requisitos por su simple condición de
entes investidos de autoridad.  Esta visión, como es apenas obvio, es
inadmisible en tanto se opone a cualquier idea de Estado de Derecho.
PROTECCION ANIMAL-Jurisprudencia
constitucional/FUNCION DE POLICIA CUANDO LAS AUTORIDADES LOCALES AUTORIZAN LA CELEBRACION DE ESPECTACULOS PUBLICOS-No se amplía ni se desconoce las estrictas
restricciones que para la actividad taurina fueron impuestas por la sentencia
C-666 de 2010
LEGISLADOR-Se encuentra habilitado para identificar determinadas
expresiones culturales y artísticas, materiales o inmateriales como objeto de
protección estatal
LEGISLADOR-Está habilitado para prohibir definifitivamente el
toreo en Colombia
AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN LA PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE-Alcance y
límites
AUTORIDADES LOCALES-Ejercen competencias propias de la función de policía
administrativa cuando imponen condiciones para celebración de espectáculos
públicos
AUTORIDADES LOCALES-Cuando exigen condiciones para la celebración de
espectáculos públicos, carecen de un margen de discrecionalidad fundado en
evaluaciones personales sobre la convivencia de la actividad de que se trate
ACTIVIDAD TAURINA-Es
una manifestación cultural que, por ese carácter, no es objeto de actual
prohibición general
CORRIDAS DE TOROS-Ponderación
del reconocimiento cultural y necesidad de satisfacer el mandato de bienestar
animal
La
jurisprudencia de la Corte contenida en la sentencia C-666/10 ha ponderado, de
un lado, el reconocimiento cultural aludido y, del otro, la necesidad de
satisfacer el mandato de bienestar animal en el ámbito de las corridas de
toros.  Para ello ha concluido que la excepción del reproche jurídico al
maltrato infringido a los toros de lidia, depende del cumplimiento de estrictos
requisitos, referidos a (i) el arraigo social de la práctica taurina en
determinados y precisos sectores del territorio nacional, razón por la cual la
validez de la práctica también depende que se realicen en una localización
particular y específica, en donde se compruebe dicho arraigo; (ii) la
celebración del espectáculo taurino en una oportunidad específica, propia de
esa tradición identificable; y (iii) el carácter excepcional de la actividad
taurina, que impide que se extienda a otras zonas diferentes a las que
actualmente cumple con los criterios de arraigo y localización.
PRINCIPIO DE LOCALIZACION-Definición
EXTENSION DE LOS PODERES DE LAS AUTORIDADES
ADMINISTRATIVAS EN LA REGULACION DE ACTIVIDADES CIUDADANAS-Puede traducirse en amenaza de derechos fundamentales
ACTIVIDAD TAURINA-Si
bien el Estado la reconoce como cultural, no puede promover dicha actividad ni
destinar recursos públicos para su financiación/ACTIVIDAD TAURINA-Desincentivación
por el Estado
CELEBRACION DE ESPECTACULOS TAURINOS-Cuando se trate de plazas de propiedad de las
entidades territoriales, su arrendamiento se regula por las disposiciones
propias del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública
ACTIVIDAD TAURINA-Exigencia de requisitos al margen de la naturaleza del
inmueble en que se lleve a cabo
CELEBRACION DE ESPECTACULOS TAURINOS-Inexequibilidad de la expresión “que
requieran autorización previa” contenida en los artículos 17 y 18 de la ley
916 de 2004
Referencia: expediente D-9027
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
14 y 15 (parciales) de la Ley 916 de 2004 “por la cual se establece el
Reglamento Nacional Taurino.”
Actor: Jonathan Ramírez Nieves
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá
D.C., treinta (30) de octubre de dos mil doce (2012)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley
2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Jonathan Ramírez Nieves solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de algunas expresiones normativas contenidas en los
artículos 14 y 15 de la Ley 916 de 2004 “por la cual se establece el Reglamento
Nacional Taurino.”. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcriben las normas demandadas, publicadas en el Diario
Oficial 45.744 de 26 de noviembre de 2004, y se subrayan los apartes acusados
“Ley 916 de 2004
Noviembre 26
“por la cual
se establece el Reglamento Nacional Taurino.”
(…)
Artículo 14.
Requisitos para la celebración de espectáculos taurinos. La celebración de espectáculos taurinos requerirá la
previa comunicación al órgano administrativo competente o, en su caso, la
previa autorización del mismo en los términos previstos en este reglamento.
Para la celebración de
espectáculos taurinos en plazas permanentes bastará únicamente, en todo
caso, con la mera comunicación por escrito. En las plazas no permanentes
será necesaria la autorización previa del órgano administrativo competente.
La comunicación o la solicitud de autorización podrán referirse a un
espectáculo aislado o a una serie de ellos que pretendan anunciarse
simultáneamente para su celebración en fechas determinadas.
Artículo 15.
Documentación. Las solicitudes de
autorización o las comunicaciones a que hacen referencia los artículos
anteriores se presentarán por los organizadores con una antelación mínima de
ocho días y en ella deberá expresarse lo siguiente:
a) Datos personales
del solicitante;
b) Empresa
organizadora;
c) Clase de
espectáculo;
d) Lugar, día y hora
de celebración;
e) Procedencia de las
reses a lidiar;
f) Nombre de los
lidiadores;
g) Clase y precio de
las localidades;
h) Lugar, días y horas
de venta al público;
i) Condiciones del
abono si lo hubiere;
Junto con las
solicitudes o comunicación se acompañará por el interesado los
siguientes documentos:
a) Certificación de
arquitecto o ingeniero, en la que se haga constar que la plaza, cualquiera que
sea la categoría, reúne las condiciones de seguridad para la celebración del
espectáculo de que se trate;
b) Certificación del
Jefe de Equipos Quirúrgicos de la plaza de que la enfermería reúne las
condiciones mínimas necesarias para el fin a que está dedicada y dotada de los
elementos materiales y personales reglamentariamente establecidos y contrato de
servicio de ambulancia;
c) Certificación
veterinaria de que los corrales y chiqueros reúnen las condiciones
higiénico-sanitarias adecuadas.
Las certificaciones
anteriores se presentarán únicamente al comunicar el primer festejo del año en
las plazas permanentes, sin perjuicio de la inspección que la administración
pueda realizar en el transcurso de la temporada;
d) Certificación de la Unión de Toreros de Colombia, tanto de la sección de matadores como de la sección
subalternos, donde conste que tanto la empresa organizadora como los matadores
y subalternos actuantes se encuentran a paz y salvo con esas entidades;
e) Constancia sobre la
solicitud del servicio de policía;
f) Constancia de
arrendamiento de la plaza;
g) Póliza de
responsabilidad civil extracontractual, para cubrir cualquier riesgo de
accidente, que con motivo del festejo pueda producirse y para responder por los
impuestos que el espectáculo cause a favor del fisco municipal.
III. LA DEMANDA
El actor considera que
las expresiones acusadas vulneran los artículos 1°, 7° 136, 287, 311 y 313 de la Constitución, todos ellos relacionados con el grado de autonomía que la Carta Política reconoce a las entidades territoriales.
El demandante parte de
advertir que, de acuerdo con las normas acusadas, en aquellos municipios y
distritos que cuenten con plazas de toros permanentes, esas entidades
territoriales están obligadas, por mandato del legislador, a permitir la
actividad taurina en esos escenarios.  Esta situación usurpa y desconoce la
competencia de los concejos para ejercer el control del patrimonio cultural del
municipio o distrito, pues los convierte a las autoridades locales en simples
agentes de la imposición del legislador, puesto que “… al no poder
intervenir en la decisión de permitir o prohibir la celebración taurina, son
meros tramitadores de la comunicación para celebración de dichos espectáculos,
retirándoles cualquier forma de participación activa, vulnerando adicionalmente
el principio constitucional de autonomía de las entidades territoriales,
establecido en el artículo 1° de la Constitución, principio que además está ligado a la soberanía popular y a la democracia participativa, quitando esa pieza
angular del desarrollo de la autonomía como es el poder de dirección que gozan
las entidades territoriales, que le permite como expresión del principio
democrático, que la comunidad pueda elegir una opción distinta a la del poder
central, sin atentar contra el principio de unidad, pues cada entidad
territorial hace parte de un todo que reconoce la diversidad”.
Agrega que si existe
un mandato constitucional definido de descentralización administrativa, se
opone a la Constitución que la ley imponga a los entes territoriales
determinadas líneas de acción respecto de asuntos que, como la celebración de
espectáculos públicos y la destinación del patrimonio cultural, hacen parte de
dichas competencias objeto de descentralización. Para el actor, los derechos de
las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias y ejercer las
competencias que les corresponden (Art. 288 C.P.), son desconocidos cuando el legislador compele a dichas entes a adoptar decisiones particulares y
específicas sobre la autorización para la ejecución de espectáculos taurinos,
excluyéndose toda posibilidad que la entidad territorial adopte una solución
diferente a la autorización de esas actividades. Esto más aún cuando se trata de
una actividad intrínsecamente controvertida, como lo ha reconocido la
jurisprudencia constitucional, al analizar la exequibilidad de la Ley 916/04.
El actor pone de
presente que las normas acusadas imponen tratamientos que se muestran incluso
inverosímiles.  Así, el artículo 17 de la Ley 916/04, en concordancia con el principio de autonomía de las entidades territoriales, permite que el órgano
competente en aquellos municipios que no cuentan con plazas de toros
permanentes, pueda de manera motivada negar la autorización del espectáculo
taurino. En ese sentido, contar con una plaza de toros permanente es razón
suficiente para limitar el grado de autonomía, pues en esos casos los
municipios y distritos no cuentan con esa opción de decisión.  Para el actor,
esta circunstancia en modo alguno puede servir de base para irrogar un
tratamiento diferenciado, en detrimento de claras disposiciones superiores que
reconocen ese grado de autonomía y derivan derechos específicos a favor de las
entidades territoriales.
Determina que las
expresiones acusadas también desconocen la diversidad cultural de la Nación, pues imponen una visión particular y específica para todos los habitantes, fundada en
el acuerdo sobre la práctica taurina, que es controvertida en razón de basarse
en el maltrato animal.  Esto al punto que la jurisprudencia constitucional ha
considerado que los espectáculos taurinos pueden ser válidamente desestimulados
en razón de esa circunstancia, lo que justificaría a su vez que las autoridades
locales puedan adoptar decisiones que autoricen o denieguen esa práctica.  Del
mismo modo, se contraviene el artículo 136-1 C.P., pues el Congreso, en virtud de los preceptos demandados, terminaría inmiscuyéndose en asuntos de competencia
privativa de otras autoridades, en este caso los entes territoriales, como se
ha explicado en precedencia.
IV. INTERVENCIONES
Intervenciones
oficiales
4.1. Intervención
del Ministerio de Cultura
A través de escrito
formulado por apoderada especial, el Ministerio de Cultura solicita a la Corte que declare la exequibilidad de las disposiciones acusadas.
Indica que, de acuerdo
con los artículos 287 y 288 C.P., la autonomía de las entidades territoriales
está limitada por las disposiciones legales. En el caso planteado, el
legislador ha previsto una actividad de “interés nacional” y en ese sentido, ha
fijado regulaciones particulares para esta, en específico, que las plazas de
toros permanentes sean utilizadas para el espectáculo taurino.  Esta previsión,
a su vez, en nada desconoce o interfiere la función que tienen los concejos
para preservar y defender el patrimonio cultural del municipio.  Solo que tal
facultad opera en concordancia con los principios constitucionales de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre las competencias nacionales y
locales.
Para el Ministerio,
esa modalidad de regulación nacional sobre el patrimonio cultural no es extraña
al ordenamiento jurídico, como se evidencia del contenido de las Leyes 99/93,
397/97 y 1185/08.  Previsiones de esta naturaleza no afectan “… las
funciones, obligaciones, competencias y autonomía de los entes territoriales en
materia cultural, pues a través de mecanismos como las declaratorias de bienes
de interés cultural del ámbito municipal, los planes de ordenamiento
territorial, entre otros, los municipios desarrollan y ejercen su autonomía en
estos asuntos dentro del ámbito municipal. || No puede concluirse entonces que
la expedición de una Ley conlleve desconocimiento de las competencias propias
de los entes territoriales.”
Tampoco puede
concluirse válidamente que los preceptos acusados desconozcan la diversidad étnica
y cultural. Ello debido a que el alcance de estas disposiciones está
circunscrito a la fijación de los requisitos para la celebración del
espectáculo taurino, por lo que se restringe al establecimiento de un marco
para actividades administrativas, que a su vez están dirigidas a garantizar la
seguridad y la salubridad para las personas que participan y asisten a ese
espectáculo.
4.2. Intervención
del Distrito Capital de Bogotá
El Director Jurídico
del Distrito Capital presentó escrito justificativo de la inexequibilidad de
las normas demandadas.  Para ello, parte de exponer varias decisiones de la Corte en materia de autonomía territorial, con el objeto de concluir que el margen de
configuración legislativa sobre esa materia tiene restringido fijar previsiones
que constituyan intervención en asuntos locales.
Esta extralimitación
concurre en el caso analizado, pues la norma introduce una regulación invasiva
tanto en la planificación del uso del suelo y de los inmuebles públicos, como
respecto de la autorización a particulares para la utilización de esos bienes.
Para el interviniente, “[e]n lo
que se refiere con la normatividad propia de los escenarios que hacen parte de
una entidad territorial, es importante señalar que el legislador no tiene
competencia ni facultad discrecional al momento de reglamentar los parámetros y
condiciones para el préstamo de inmuebles de una determinada entidad
territorial, como en efecto sucede con establecer, como lo señala el
demandante, al Municipio como un mero tramitador de documentos, sin la
posibilidad de determinar la destinación específica de un determinado
equipamiento.”
El Distrito Capital
insiste en que la afectación de la autonomía territorial no solo se da por las
normas acusadas, sino también por el artículo 4° de la Ley 916/06, el cual fijó un uso particular y obligatorio a las plazas de toros permanentes,
excluyéndose con ello toda oportunidad que las autoridades administrativas locales
adopten decisión al respecto, distinta a autorizar el espectáculo taurino
cuando se cumplen requisitos de índole exclusivamente administrativa.  Sobre
este particular hace énfasis en que la decisión acerca del uso de los inmuebles
públicos debe recaer en las autoridades del municipio o distrito
correspondiente, pues esta limitación es corolario de la prescripción
constitucional que confiere a las entidades territoriales la competencia
privativa en la definición del uso del suelo. Así, “… se comparte el criterio
del demandante en cuanto a la violación del principio de la autonomía
territorial, teniendo en cuenta que lo pretendido por el legislador en los
artículos demandados, fue sustraer la competencia constitucional de los
concejos de determinar el uso de un establecimiento local o distrital, como lo
son las plazas de toros permanentes, al dejar sujeta la celebración de los
espectáculos taurinos o cualquier manifestación cultural en dichas plazas, con
el simple cumplimiento de los requisitos formales requeridos por la ley, por
parte de los particulares, dejando sin competencia alguna al órgano
administrativo competente, el cual no tiene poder de decisión sobre esa
documentación, en el sentido de permitir o no el uso de la misma, es decir, que
con el puro cumplimiento de esas formalidades, los particulares podrán hacer
uso sí o sí de la plaza, sin objeción alguna.”
Finalmente, indica que
una previsión de esa naturaleza, que en su criterio elimina el margen de
decisión sobre el uso de las plazas de toros permanentes, incluso impediría que
los municipios y distritos adopten las medidas de limitación a tratos crueles
contra los animales usados en la actividad taurina, mandato que el
interviniente infiere de lo decidido en la sentencia C-666/10.
4.3. Intervención
del Municipio de Santiago de Cali
El Jefe de la Oficina de Dirección Jurídica de la Alcaldía de Santiago de Cali intervino en la presente
acción de inconstitucionalidad, con el fin de defender la exequibilidad de las
normas acusadas.
Para sustentar esta
conclusión, señala que con base en la jurisprudencia constitucional, en
especial aquella contenida en la sentencia C-1192/05, se tiene que la actividad
taurina hace parte de las tradiciones culturales del país, por lo que es
receptora de reconocimiento jurídico.  Por ende, la regulación demandada no
hace nada distinto que reconocer esa tradición.  Además, contrario a como lo
plantea el actor, los preceptos acusados, en tanto imponen determinados
requisitos y plazos de antelación, sí confieren facultades a los municipios y
distritos para evaluar las condiciones de “seguridad, tranquilidad, salubridad
y moralidad pública” que deben cumplirse para los espectáculos públicos.
Por ende, el propósito
del precepto es constitucional, pues no es otro que eliminar exigencias
innecesarias para el préstamo de las plazas de toros permanentes. Así, se
impone la constitucionalidad de dichas disposiciones.
Intervenciones
institucionales y académicas
4.4. Intervención
de la Federación Colombiana de Municipios
El Director Ejecutivo
de la Federación Colombiana de Municipios presentó ante la Corte solicitud de inexequibilidad de los preceptos demandados. Para ello, parte de indicar
que la norma no distingue entre las plazas de toros permanentes de propiedad
oficial y aquellas privadas.  En ese orden de ideas, el mandato legislativo
obliga a las entidades territoriales a autorizar el uso de ambos inmuebles para
la actividad taurina, lo que lesiona desproporcionadamente el grado de
autonomía de las entidades territoriales, pues les impone un criterio
particular sobre el asunto.
El interviniente
aclara que en el caso analizado no se discute si los entes locales puedan
prohibir la práctica taurina, sino su grado de incidencia en las decisiones
sobre los asuntos propios de los entes territoriales.  En ese sentido, advierte
que “[s]on las autoridades
locales las llamadas a analizar las diversas circunstancias que se presenten en
cada caso concreto, para determinar si se autoriza o no la celebración de un
espectáculo, y el legislador no puede relegarlas a meras inertes e inermes
receptoras de las comunicaciones que los particulares les remitan en las cuales
les impongan espectáculos, sean taurinos o de cualquier otro orden. || El
segundo, y todavía más grave es, como arriba se anotó, la intromisión del
legislador en el patrimonio público local pues si la plaza de toros, como
parece ocurrir, es propiedad pública municipal en todos los casos, es
absolutamente inconstitucional que el legislador autorice su utilización por el
particular que determine realizar un espectáculo taurino sin que ni siquiera
esté obligado a solicitar la autorización formal de la Alcaldía Municipal.”
4.5. Corporación
Taurina de Bogotá
Mediante escrito
suscrito por apoderado especial, la Corporación Taurina de Bogotá presenta intervención en el presente proceso, en la que
solicita que la Corte que declare la exequibilidad de los apartes normativos
cuestionados.
A partir de la cita de
varias decisiones de la Corte acerca de la relación entre el principio de
Estado unitario y el grado de autonomía de las entidades territoriales, la
interviniente indica que la jurisprudencia constitucional ha admitido que la
ley puede fijar válidas intervenciones respecto de asuntos que atañen a los
entes locales, siempre y cuando se mantengan ciertos límites, entre ellos la
imposibilidad de despojar a las entidades territoriales de las competencias que
les son propias y exclusivas.  Llevados esos argumentos al caso analizado, se
tiene que los preceptos acusados carecen de ese efecto de usurpación de la
competencia.  En contrario, la medida acusada “[s]implemente contempló un diseño normativo que, al ser
analizado en detalle, se enmarca en los lineamientos que la propia Corte Constitucional
ha determinado para resolver el asunto de la exequibilidad de las prácticas
taurinas, en particular la sentencia C-666 de 2010, que consiste en lo
siguiente: en aquellos lugares donde se encuentra afincada la “tradición
taurina” se respeta su ejercicio, y en aquellos eventos donde no es así, se
proscribe su promoción y realización. (…) Bajo
el mismo criterio señalado, a pesar de ser anterior a la sentencia, las
disposiciones acusadas en este asunto contemplan un diseño normativo en virtud
del cual en aquellos casos donde existen plazas
permanentes, únicamente, se requiere que los organizadores ‘comuniquen’
previamente la realización del espectáculo taurino a las autoridades
municipales y/o distritales.  Y en aquellos donde no existen estas plazas
permanentes queda a disposición de las autoridades competentes hacer uso de la
facultad de autorizar o no la realización del espectáculo taurino.”
Por ende, la
interviniente considera que el cargo planteado no explica, bajo condiciones de
suficiencia, la razón por la cual el precepto acusado tiene el alcance que
pretende asignársele, consistente en la indebida usurpación de competencias de
las entidades territoriales.  Además, si se aceptase que la norma prevé algún
nivel de limitación de las competencias de esos entes, en cualquier caso no es
irrazonable o desproporcionado.  Al respecto, se plantea que “(i) el
núcleo esencial de la autonomía, esto es, aquellos elementos indispensables con
que cuentan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios
intereses, no se ven transgredidos; (ii) tampoco se presenta por parte del
legislador, en las disposiciones acusadas, una medida que viole la facultad de
las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias, ni se da una
afectación sensible de la facultad de dirección política de estas entidades.”
La interviniente
explica, además, que la expresión “comunicar” contenida en las normas acusadas
no puede comprenderse como una eliminación de toda competencia territorial
respecto del espectáculo taurino.  Esto debido a que esa expresión debe
comprenderse en el sentido que el control de la entidad territorial no es
previo, sino posterior.  Incluso, el mismo precepto es enteramente compatible
con la facultad que tienen las autoridades locales para, a partir de las
previsiones legales aplicables, exigir el cumplimiento de condiciones de
seguridad para dicho espectáculo, al margen de si es desarrollado en plazas
permanentes o no.
Finaliza la Corporación interviniente señalando que la fijación de determinadas condiciones predicables
del uso de plazas permanentes está en entera consonancia con lo dispuesto en la
sentencia C-666/10.  Esto debido a que en esa decisión se determinó que la
práctica taurina, en aquellos lugares donde se encuentra arraigada, resulta
plenamente admisible. Por ende, contrario a lo manifestado por el demandante,
no existe un mandato constitucional de prohibición de la actividad taurina.  En
términos de la interviniente “… darle crédito al actor implicaría
desvirtuar el contenido mismo de la decisión según el cual se deben permitir
los espectáculos existentes – respetando el rito que contiene una regulación
legal sobre la cual hay cosa juzgada – y se pueden proscribir las nuevas.  Si la Corte hubiera querido reconsiderar el diseño normativo existente por considerarlo
inconstitucional, hubiera declarado inexequible la práctica en su conjunto,
pero como se advierte, ello no fue así. Implicaría también admitir que la Corte invadió con la regla jurisprudencial que definió en su decisión, las competencias de
las entidades territoriales, cosa que tampoco ocurrió.”
4.6. Intervención
de la Universidad de Ibagué
La decana de la Facultad de Derecho de la Universidad de Ibagué presentó intervención dirigida a defender la
exequibilidad de las previsiones acusadas.  Para ello, recapituló varias
decisiones de la Corte que, en su criterio, demuestran que la autonomía
territorial puede ser válidamente limitada por el legislador, bajo determinados
parámetros y condiciones, en especial el cumplimiento de criterios de
razonabilidad y proporcionalidad, al igual que la limitación correspondiente se
derive de la protección del interés general.
En el caso planteado,
las reglas fijadas por la Corte en la sentencia C-1192/05 permiten concluir que
la práctica taurina, a pesar de mostrarse polémica, se ha considerado razonable
en tanto expresa una tradición cultural de varias regiones del país.  Así, lo
que los preceptos acusados buscan es otorgar eficiencia administrativa a la
concesión de autorizaciones para el espectáculo taurino en plazas de toros
permanentes, que precisamente están construidas para cumplir ese propósito.
Tales previsiones no se oponen a la autonomía territorial, pues los mismos
preceptos imponen determinados requisitos para la autorización correspondiente,
que de no ser acatados facultan a las autoridades locales a negar la concesión
del respectivo permiso.  De igual modo, se encuentran en los artículos 82, 84 y
85 de la Ley 916/04 varias disposiciones que se soportan en la posibilidad que
las autoridades administrativas impongan sanciones a los empresarios y
ganaderías involucradas en la actividad taurina.
Con todo, la Universidad finaliza indicando que al margen de la constitucionalidad de las medidas
acusadas, el espectáculo taurino es un acto de barbarie, basado en el maltrato animal.  Por ende, debería
ser objeto de abolición, como ha sucedido en diversos países que inicialmente
participaron de esa pretendida tradición.
Intervenciones ciudadanas
4.6. Intervención
del ciudadano Santiago García Jaramillo
El ciudadano Santiago
García Jaramillo presenta escrito contentivo de distintos argumentos dirigidos
a justificar la exequibilidad de los apartes normativos demandados.
El interviniente parte
de indicar que la jurisprudencia constitucional que se ha ocupado del análisis
de normas legales sobre la actividad taurina es unívoca en señalar que ésta es
una expresión cultural de la Nación.  Por ende, el legislador está
legítimamente investido de la autoridad para prever regulaciones sobre la
misma, pues no se está ante un asunto cuya normatividad corresponda
exclusivamente a las entidades territoriales. Antes bien, como se trata de una
práctica extendida en diversas regiones del país, corresponde a un tópico
propio del principio de Estado unitario.
Señala que las normas
acusadas, del mismo modo, son compatibles con las consideraciones que sobre la
actividad taurina señaló la Corte en la sentencia C-666/10.  A juicio del
interviniente, esa decisión validó la práctica de la actividad taurina en
aquellas localidades donde tenía arraigo cultural. Como precisamente son en
esos municipios y distritos donde están ubicadas las plazas de toros permanentes,
entonces no hay lugar a considerar que los preceptos cuestionados son
contrarios a la protección de la diversidad cultural de la Nación.  En términos del interviniente “[e]stas
plazas de toros permanentes, la mayoría de ellas en funcionamiento desde la
primera mitad del siglo pasado, demuestran sin lugar a dudas el arraigo
cultural de la tauromaquia, como tradición, sin que sea necesario que una
autoridad local así lo refrende. || Por otra parte el artículo 14 demandado,
dispone que “En las plazas no permanentes será
necesaria la autorización previa del órgano administrativo competente.” Aquí
es aun más evidente la armonía entre la Ley 916 de 2004 y la sentencia C-666 de
2010, puesto que del hecho que una plaza de toros sea permanente, su
construcción y uso para el espectáculo taurino durante un número prolongado de
años permite inferir que las corridas son una tradición en dicho lugar, el
hecho que no lo sean dificulta establecer si allí ha existido un arraigada
tradición taurina, presupuesto de la sentencia C-666 de 2010, y por ello allí
la ley ha establecido que sea la autoridad administrativa competente quien
otorgue el permiso, atendiendo a las tradiciones propias del municipio y al principio
de imparcialidad que deben cumplir las autoridades públicas”.
4.7. Intervención
de la ciudadana Luisa Fernanda Bautista Conde
La ciudadana Luis
Fernanda Bautista Conde solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de las
disposiciones acusadas, al igual que “que todas aquellas disposiciones
legales que permitan, en particular, la muerte del animal en el marco de los
espectáculos taurinos.”
La interviniente
sustenta esta premisa en la necesidad de realizar la integración normativa de
todas aquellas normas, en razón de los inconvenientes que plantea el
condicionamiento fijado por la Corte en la sentencia C-666/10.  De acuerdo con
ese fallo, el artículo 7° de la Ley 84 de 1989 – Estatuto Nacional de
Protección Animal, que prevé la excepción para la imposición de sanciones por
maltrato animal a, entre otras actividades, las corridas de toros, es
constitucional en el entendido (i) que la excepción allí planteada permite,
hasta determinación legislativa en contrario, si ello llegare a ocurrir, la
práctica de las actividades de entretenimiento y de expresión cultural con
animales allí descritas, siempre y cuando se entienda que los animales deben,
en todo caso, recibir protección especial contra el sufrimiento y el dolor
durante el transcurso de esas actividades. En particular, la excepción del
artículo 7° de la Ley 84 de 1989 permite la continuación de expresiones humanas
culturales y de entretenimiento con animales, siempre y cuando se eliminen o
morigeren en el futuro las conductas especialmente crueles contra ellos en un
proceso de adecuación entre expresiones culturales y deberes de protección a la
fauna; (ii) que únicamente podrán desarrollarse en aquellos municipios en los
que las mismas sean manifestación de una tradición regular, periódica e
ininterrumpida y que por tanto su realización responda a cierta periodicidad;
(iii) que solo podrán desarrollarse en aquellas ocasiones en las que usualmente
se han realizado en los respectivos municipios en que estén autorizadas; (iv)
que sean estas las únicas actividades que pueden ser excepcionadas del
cumplimiento del deber constitucional de protección a los animales; y (v) que
las autoridades municipales en ningún caso podrán destinar dinero público a la
construcción de instalaciones para la realización exclusiva de estas
actividades.
En criterio de la
interviniente, aunque el primer condicionamiento obliga a que  la actividad
taurina pueda seguirse desarrollando, bajo la condición que se elimine o
morigere el maltrato animal que le es consustancial, los demás numerales
validan la celebración de espectáculos taurinos en aquellas localidades donde
esa actividad hace parte de la tradición cultural, generándose con ello una
contradicción evidente.   Esto porque de un lado se exige la eliminación o
reducción del daño al animal y, del otro, se obliga a las autoridades locales a
permitir la actividad taurina, en el modo en que  tradicionalmente se ha
efectuado.  Para la interviniente “… no existe certeza en el país acerca
de si las autoridades de las entidades territoriales pueden autorizar la
práctica de manera íntegra, tal y como se viene desarrollando –entre otras
porque la reglamentación de dicha práctica tiene un rango legal y dichas
disposiciones han sido declaradas exequibles -, o si por el contrario, la Corte le impuso una obligación a las autoridades de las entidades territoriales de permitir
la práctica siempre y cuando se respetaran en estricto
sentido los condicionamientos subrayados en el párrafo anterior
consignados en el numeral 1°.  Ello significaría que la aplicación de los
numerales 2, 3 y 4 de la sentencia, está supeditada al respeto de lo dicho en
el numeral 1.  (…) perdería todo sentido
la posibilidad de que los espectáculos que se realizan en plazas permanentes, solo requieran que los
organizadores comuniquen de manera previa y escrita a las autoridades
administrativas competentes (distritales y/o municipales) la fecha determinada
de su celebración, como indica el actor en su demanda.  ¿Por qué? Porque si la Corte ordena a las autoridades administrativas ejercer funciones de supervisión y vigilancia,
y estas no cuentan con la posibilidad de no autorizar (…) la realización del espectáculo taurino a menos que tenga las
garantías por parte de los organizadores del cumplimiento de los
condicionamientos, pues la orden carece de sentido y utilidad práctica.  El
problema está, del otro lado, en que el ‘rito taurino’ cuenta con respaldo
legal”.
Esta contradicción, a
juicio de la interviniente, se soluciona a partir de la prohibición del
espectáculo taurino, que en cualquier caso contrae el maltrato animal, objetivo
que se logra mediante la declaratoria de inexequibilidad de las normas legales
que autorizan esa práctica.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante escrito radicado en esta
Corporación en la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador General
de la Nación presentó el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que solicita a la Corte que declare exequibles las expresiones
demandadas, por los cargos propuestos por el ciudadano Ramírez Nieves.
5.1. El Ministerio Público parte de
advertir que la distinción que hacen los preceptos acusados entre plazas de
toros permanentes y aquellas que no tienen esa condición responde a parámetros
objetivos, relacionados con las características físicas de esos inmuebles, cuya
conformación privilegia la ejecución del espectáculo taurino.  Así, la Ley 916/04 define una serie de condiciones objetivas para las plazas de toros permanentes,
relativas a su diseño arquitectónico, con precisión de dimensiones y
dependencias, propias para la tauromaquia.  A su vez, establece las categorías
aplicables a estas plazas y reconoce las plazas permanentes que existen en el
país.
Si una edificación no ha sido
diseñada y construida para estos fines, sino para otros, como puede ser el caso
de coliseos y polideportivos, pero se habilita y acondiciona de manera temporal
y esporádica para celebrar espectáculos taurinos, puede afirmarse de manera
objetiva que no es una plaza permanente.
Siendo la existencia de una plaza
permanente un hecho objetivo y verificable, para la Vista Fiscal resulta razonable que sobre esta base se prevea una serie de exigencias
diferentes a aquellas previstas para los eventos en los cuales no existe una
plaza permanente. Esto debido a que la configuración misma del inmueble hace
que prima facie cumpla con los requisitos necesarios para la práctica
taurina, pues fue diseñado con ese propósito.
5.2. El Procurador agrega que “[c]elebrar
espectáculos taurinos es una actividad que se enmarca dentro de las
manifestaciones culturales que conviven en el país, que debe ser reconocida y
protegida por el Estado, al igual que otras manifestaciones culturales
diversas, conforme a lo dispuesto de manera expresa en los artículos 7° y 10
Superiores. Esta actividad ocurre en diversas partes del territorio y en
algunas goza de un especial arraigo, vinculada a la tradición hispánica. No se
trata de un patrimonio cultural de un municipio determinado, sino de un
patrimonio cultural común o compartido. Ante esta circunstancia evidente, la Ley 916 de 2004 reglamenta el ejercicio de esta actividad en todo el territorio de la República. || En este contexto, la ley se limita a reconocer la existencia de plazas de toros
permanentes, que es un hecho anterior y ajeno a su mandato. La mera existencia
de una plaza de toros revela que existe una tradición, que se manifiesta de
manera frecuente, de celebrar espectáculos taurinos.”
Sostiene, en ese mismo sentido, que
la obligación de comunicar de manera previa y por escrito, con una serie de
documentos adjuntos y en un término perentorio, la celebración de un
espectáculo taurino en una plaza permanente, responde al hecho objetivo de la
existencia de una tradición cultural arraigada, a tal punto que se ha diseñado
y construido un edificio para realizar el espectáculo. Y responde también a los
derechos fundamentales que convergen en dicha actividad permanente, como son el
derecho al libre desarrollo de la personalidad de los aficionados al
espectáculo; el derecho al trabajo de toreros, cuadrillas y operarios de la
plaza; a la libre actividad económica de los ganaderos de lidia y de los
organizadores del espectáculo, que debe ejercerse sin exigir permisos o
requisitos adicionales a los previstos en la ley.
5.3.  En criterio de la Vista Fiscal, pretender que, pese a la existencia de dicha tradición cultural y de una plaza
permanente, sea necesario someter la celebración de un espectáculo taurino a
autorización, además de desconocer la realidad y los derechos fundamentales
citados, abre la puerta a las autoridades administrativas para introducir
trabas adicionales a las legales para el ejercicio de la actividad económica,
con la carga de subjetividad que estas decisiones implican en cada caso
concreto.
Además, no resulta acertado asumir,
como lo hace el demandante, que los entes administrativos deban limitarse a
recibir la mera comunicación en comento. Por el contrario, estas autoridades
tienen el deber de verificar de manera pronta y cumplida que dicha comunicación
esté acompañada de los documentos que la ley exige y, si es del caso, requerir
las correcciones que correspondan para el que espectáculo se pueda celebrar.
Para que esta actividad administrativa pueda realizarse, la ley prevé que la
comunicación debe presentarse con una antelación mínima de ocho días.
Igualmente, dada la existencia de una plaza permanente, los entes
administrativos deben velar por su adecuado mantenimiento y conservación, para
garantizar condiciones adecuadas de seguridad y de salubridad en los espectáculos
a realizarse en dicha plaza.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la
referencia, de acuerdo con lo regulado por el artículo 241-4 C.P., por tratarse de una demanda de inconstitucionalidad contra el contenido material de una ley.
Problema
jurídico y metodología de la decisión
2.
El ciudadano Ramírez Nieves considera que los apartes acusados, contenidos en
los artículos 14 y 15 de la Ley 916/04 – Reglamento Nacional Taurino,
desconocen la autonomía de las entidades territoriales.  Esto debido a que
imponen a las autoridades locales la obligación de autorizar la celebración de
espectáculos taurinos en plazas de toros permanentes.  Esta autorización
depende, de acuerdo con los mismos preceptos, del cumplimiento de determinados
requisitos formales, los cuales excluyen la posibilidad que la entidad
territorial niegue la autorización basada en otro tipo de argumentos, como
sería su inconformidad con el espectáculo en sí mismo considerado.  Para el
demandante, esta normativa convierte a las autoridades locales en simples
tramitadoras, lo que les impide ejercer su autonomía en un asunto que, como
sucede con la definición acerca de los bienes de uso público, es de su
exclusiva competencia.
Varios
de los intervinientes apoyan la inexequibilidad de las expresiones acusadas.
Además de reiterar los argumentos contenidos en la demanda, indican que la
autorización para el uso de las plazas permanentes es una expresión de la
facultad constitucional de las entidades territoriales de definir el uso del
suelo y de los inmuebles públicos, razón por la cual el legislador no está
habilitado para imponer a esas entidades un uso particular de tales plazas.
Una de las intervinientes agrega que el carácter controversial de la actividad
taurina, en tanto implica maltrato animal, debe permitir que se niegue la
autorización del espectáculo cuando la autoridad competente verifique esa
afectación.
Otro
grupo de intervinientes, al igual que el Procurador General, consideran que los
preceptos son exequibles. Esto debido a que (i) la autonomía de las entidades
territoriales, desde la Constitución, no es absoluta sino que debe ejerce
dentro del marco que defina la ley; (ii) la práctica taurina ha sido avalada
por la jurisprudencia constitucional, al menos en aquellas zonas del país en
que esa actividad encuentra arraigo cultural, que corresponden precisamente a
donde se ubican las plazas de toros permanentes; y en cualquier caso (iii) las
normas acusadas carecen del alcance que el actor les plantea, puesto que no
eliminan la competencia de las entidades territoriales para verificar que se
cumplan las condiciones de seguridad y salubridad necesarias para la
celebración de espectáculos públicos, entre ellos los festejos taurinos.
En ese sentido, solo se está ante el reconocimiento, por parte del legislador,
de determinada actividad cultural ampliamente extendida en la Nación, con la correlativa imposición de requisitos para su ejecución, como se observa de la
lectura de las normas acusadas y de la integridad de la Ley 916/04.
3.
Conforme a estos argumentos, corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurídico:
¿Las
expresiones demandadas, en tanto sujetan la autorización para el uso de las
plazas de toros permanentes a la comunicación del interesado a las autoridades
administrativas correspondientes, vulneran la autonomía de las entidades
territoriales, porque presuntamente les imponen la obligación de permitir el
espectáculo taurino en dichos inmuebles?
Para
resolver esta controversia la Sala adoptará la siguiente metodología: En primer
lugar, hará una exposición general sobre las reglas fijadas por la jurisprudencia
de la Corte sobre el grado de autonomía de las entidades territoriales, etapa
donde se enfatizará acerca del rol que cumplen respecto de la autorización para
el uso o destinación de bienes públicos en la celebración de espectáculos,
comprendida como expresión del ejercicio de la función de policía. En segundo
término, se hará referencia al precedente constitucional acerca del
reconocimiento de la actividad taurina como parte de la tradición cultural y
las restricciones admisibles a la misma, dirigidas a la protección de los
animales y del medio ambiente.  Luego, se determinará el contenido y alcance de
los preceptos acusados, a fin de definir el mandato legal específico sobre la
materia, para en cuarto lugar definir si ese ámbito regulatorio es compatible
con la autonomía de los entes territoriales, de conformidad con las reglas que
se identifiquen en los análisis anteriores.
El
grado de autonomía de las entidades territoriales.  Reiteración de
jurisprudencia
La
jurisprudencia constitucional contiene un precedente prolijo y reiterado en
materia de la definición del grado de autonomía de las entidades territoriales
y su relación con la preservación del principio de Estado unitario.  Por ende,
este apartado se limitará a identificar las reglas jurisprudenciales centrales
para la discusión y que son pertinentes para resolver el problema jurídico base
de esta sentencia.
4.
La Constitución Política, al definir el modelo de Estado (Art. 1° C.P.) parte
de dos supuestos definidos.  En primer término, se concibe a Colombia como un
Estado organizado en forma de República unitaria, lo que de suyo excluye
modalidades federales de ejercicio del poder político. Así, como lo ha señalado
la jurisprudencia de la Corte, el principio de Estado unitario opera como
factor de justificación y articulación de las políticas públicas de carácter
nacional, siendo las más importantes las leyes que adopta el Congreso.  En
términos de este Tribunal, “…la naturaleza del Estado unitario presupone la centralización política,
lo cual, por un lado, exige unidad en todos los ramos de la legislación,
exigencia que se traduce en la existencia de parámetros uniformes del orden
nacional y de unas competencias subordinadas a la ley en el nivel territorial
y, por otro, la existencia de competencias centralizadas para la formulación de
decisiones de política que tengan vigencia para todo el territorio nacional[1].
Del principio unitario también se desprende la posibilidad de intervenciones
puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades territoriales en asuntos que
de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación
con los cuales existe un interés nacional de superior entidad.”[2]
Con todo, la misma definición de Estado reconoce que el modelo de
organización política es descentralizado y con autonomía de sus entidades
territoriales.  En ese sentido, descartada la organización política federal, la Constitución ha optado por la asignación de un grado de autonomía a favor de las entidades
territoriales, la cual define, a su vez, un arreglo institucional de
competencias también específico.  Por ende, concurren diversos instrumentos
que, desde la Carta Política, están dirigidos a conciliar el principio de
Estado unitario y el grado de autonomía mencionado.  Tales mecanismos pueden
agruparse en tres categorías, a saber, (i) los derechos de las entidades
territoriales; (ii) la asignación de competencia al legislador para regular el
grado de autonomía de las entidades territoriales; y (iii) los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre la Nación y los entes territoriales.
5.  En cuanto al primer aspecto, se tiene que el artículo 287 C.P. reitera que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses.  Sin embargo, el mismo texto señala que ese grado de autonomía está
circunscrito a los límites previstos en la Constitución y la ley.  Este grado de autonomía se expresa, entre otras facetas, en los derechos
de las entidades territoriales a (i) gobernarse por autoridades propias;
(ii) ejercer las competencias que les correspondan; (iii) administrar los
recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones; y (iv) participar en las rentas nacionales.
Nótese que la Carta Política refiere a derechos, como la categoría
teórica que agrupa los anteriores ámbitos constitucionalmente protegidos de las
entidades territoriales.  A partir de esta consideración, la jurisprudencia de
esta Corte ha considerado, tanto que esos derechos son exigibles judicialmente,
entre otros mecanismos a través de la acción pública de inconstitucionalidad,
como que los mismos conforman el núcleo esencial del grado de autonomía
de los entes territoriales, el cual opera como límite a la actividad
legislativa referida a la definición concreta de las competencias de esos
entes.  Al respecto, la Sala ha señalado que “el núcleo esencial de la
autonomía está constituido en primer término, por aquellos elementos
indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los
poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer
sus propios intereses. En segundo lugar encontramos, la inviolabilidad por
parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de
gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho de cada entidad
territorial a autodirigirse en sus particularidades a través del respeto de la
facultad de dirección política que ostentan.”[3]
6.
Se ha indicado que la Constitución confiere al legislador la competencia para
regular el grado de autonomía de las entidades territoriales, esto a partir de
la justificación que confiere el contenido y alcance del principio de Estado
unitario.  No obstante el carácter amplio de ese ámbito de producción
normativa, concurren al menos dos clases de límite al ejercicio de dicha
potestad.  El primero, relativo a la prescripción misma de la autonomía
territorial, que al hacer parte de la definición del Estado constitucional no
puede ser sustituida por medidas amparadas exclusivamente en la total
centralización del ejercicio del poder político. A este respecto, en la
sentencia C-894/03,[4]
el Pleno indicó: “… la autonomía actúa como un principio jurídico en materia
de organización competencial, lo que significa que se debe realizar en la mayor
medida posible, teniendo en cuenta la importancia de los bienes jurídicos que
justifiquen su limitación en cada caso concreto. De tal modo, puntualizó la Corte, lo que le está vedado al Congreso es sujetar por completo a las entidades que gozan de
autonomía, a los imperativos y determinaciones adoptados desde el centro.
Dentro de esa línea jurisprudencial se ha fijado el criterio conforme al cual
las limitaciones a la autonomía de las entidades territoriales y regionales en
materias en las cuales exista concurrencia de competencias de entidades de
distinto orden, deben estar justificadas en la existencia de un interés
superior, y que la sola invocación del carácter unitario del Estado no
justifica que se le otorgue a una autoridad nacional, el conocimiento de uno de
tales asuntos en ámbitos que no trasciendan el contexto local o regional, según
sea el caso. Para la Corte, ello equivale a decir que las limitaciones a la
autonomía resultan constitucionalmente aceptables, cuando son razonables y
proporcionadas.”
A
estos criterios, la jurisprudencia ha sumado la existencia de una razón
suficiente para la medida que limita el grado de autonomía de la entidad
territorial.  En ese sentido, se tiene que la evaluación en sede judicial de
las normas que inciden en los derechos de las entidades territoriales responde
a una metodología similar a la utilizada por la Corte para determinar la validez constitucional de las restricciones de los derechos
constitucionales.  Así, deberá dilucidarse en cada caso concreto si la
restricción (i) responde a un fin constitucionalmente legítimo, equivalente a
un principio de razón suficiente; (ii) es admisible como instrumento para
cumplir ese fin; y (iii) no afecta desproporcionadamente otros derechos,
principios o valores constitucionales, lo que en el asunto analizado
corresponde al núcleo esencial integrado por los derechos de las entidades
territoriales.
El
segundo, que en realidad es un desarrollo particular del límite anterior,
radica en la satisfacción de los derechos antes mencionados, de modo que el
legislador tiene vedado, so pena de inconstitucionalidad, proferir mandatos que
impidan el ejercicio efectivo de tales prerrogativas.  Como lo ha señalado la Corte en su jurisprudencia, “el núcleo esencial de la autonomía es indisponible por parte
del Legislador y que su preservación es necesaria para el mantenimiento de la
identidad  misma de la Carta, dado que es expresión de dos principios
constitucionales de la mayor significación, como son la consagración del
municipio como la entidad fundamental del ordenamiento territorial y el
ejercicio de las competencias asignadas conforme a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiaridad (CP arts 288 y 311).[5]  Por esa
razón, la jurisprudencia ha puntualizado que la Constitución ha establecido una garantía institucional para la autonomía de las entidades
territoriales por virtud de la cual se fija en la materia un núcleo o reducto
indisponible por parte del legislador.[6]
Así, ha dicho la Corte, “… si bien la autonomía territorial puede estar
regulada en cierto margen por la ley, que podrá establecer las condiciones
básicas de la misma, en aras de salvaguardar el interés nacional y el principio
unitario, la Constitución garantiza que el núcleo esencial de la autonomía será
siempre respetado.”[7]”[8]
7.
Por último, los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad,
previstos por el artículo 288 C.P., operan como fórmulas de articulación para
el ejercicio de las competencias adscritas al poder centralizado y a las
autoridades territoriales. Así, como lo señalado la Corte,[9] el principio
de coordinación parte de la
existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado,
lo cual impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la
acción de los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de
los fines de la acción estatal.  Esa coordinación debe darse desde el momento
mismo de la asignación de competencias y tiene su manifestación más clara en la
fase de ejecución de las mismas.
De igual manera, el principio de concurrencia se explica a partir de
considerar que, en determinadas materias, la actividad del Estado debe
cumplirse con la participación de los distintos niveles de la Administración. Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribución de competencias
conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que
se garantice el objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la
exclusión de entidades que, en razón de la materia estén llamadas a participar.
De este principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al
cual las distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia
sea necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan
sustraerse de esa responsabilidad.
Por último, el principio de subsidiariedad corresponde a un criterio
tanto para la distribución y como para el ejercicio de las competencias. Desde
una perspectiva positiva significa que la intervención del Estado, y la
correspondiente atribución de competencias, deben realizarse en el nivel más
próximo al ciudadano, lo cual es expresión del principio democrático y un
criterio de racionalización administrativa, en la medida en que son esas
autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en
su dimensión negativa, el principio de subsidiariedad significa que las
autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores
cuando éstas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus
responsabilidades.
La tensión entre el principio de Estado unitario y el
grado de autonomía de las entidades territoriales, respecto del reconocimiento
de expresiones culturales
8. El artículo 7° de la Constitución contiene un mandato particular de
reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana.  Esta previsión, por ende, se opone a una visión homogeneizadora de las
expresiones culturales, las cuales se advierten desde la Carta Política como plurales, en su contenido particular, y equivalentes, respecto de su
garantía por parte del Estado.
El reconocimiento de la diversidad cultural lleva también a tener en
cuenta su vínculo inescindible con los distintos ámbitos regionales y
comunitarios.  La práctica cultural, si se parte de su pluralidad, tiene
fundamento en las actividades que ejercen al interior de cada grupo social
igualmente diferenciado, las cuales construyen costumbres que dan identidad a
ese grupo.  A partir de la Constitución, la conformación de la identidad
cultural de la Nación resulta de la superposición de esas prácticas y de la
manera como inciden en el ethos de cada comunidad
Las identidades culturales, en ese sentido, se ejercen en un espacio
particular, que comúnmente se circunscribe a las regiones que integran el
país.  La entidad territorial, así comprendida, supera la comprensión de simple
división política e institucional, para convertirse en escenario de una
práctica social diferenciada que hace parte del pluralismo cultural de la Nación.  Incluso, es usual que las regiones del país sean identificadas mediante sus
prácticas culturales más representativas, que las distinguen de las demás que,
conforme al criterio de superposición antes señalado, integran la pluralidad
cultural que define al país.
9.  El vínculo entre la práctica cultural diferenciada y las regiones,
sumado al mandato constitucional de reconocimiento y protección de las
diferentes expresiones étnicas y culturales que integran la Nación colombiana, llevaría a considerar que prima facie, el legislador no estaría
llamado a reconocer determinada práctica cultural como nacional, pues
ello iría en contra del pluralismo mencionado. Así por ejemplo, el demandante
construye a su cargo a partir de un argumento similar, consistente en que la
norma acusada privilegia a la actividad taurina como un referente cultural de
ese carácter, en perjuicio de otras expresiones que se oponen radicalmente a la
tauromaquia.
La jurisprudencia constitucional, con todo, ha considerado que el
legislador se encuentra habilitado para reconocer determinada tradición
cultural, a condición que (i) ese reconocimiento no signifique un tratamiento
privilegiado para la práctica correspondiente, que afectaría el pluralismo
varias veces mencionado; y (ii) la práctica cultural reconocida tenga un
vínculo comunitario o regional verificable, a partir de un cuerpo de prácticas
y costumbres igualmente específico, lo que proscribe toda forma de
direccionamiento cultural desde el Estado. En cambio, lo que es aceptable desde
la Constitución es que la práctica cultural diversa sea identificada o descubierta
por el legislador, a fin de reconocerle su estatus legal de objeto
protegido por el Derecho, lo que es contrario a prescribir una práctica
particular, carente de ese origen social y comunitario.
10. En cuanto al primer grupo de restricciones, resulta útil el
análisis de lo decidido por la Corte en la sentencia C-818/10.  En esa
oportunidad, fue demandada por desconocer el principio de protección y
reconocimiento y diversidad cultural la expresión contenida en el artículo 1-10
de la Ley 397/97, conocida como Ley de la Cultura, según la cual “El Estado colombiano reconoce la especificidad de la cultura caribe y brindará especial
protección a sus diversas expresiones.”.  Para la Corte, esta disposición no contravenía la norma constitucional mencionada, en la medida en
que el legislador cumplía con los condicionamientos antes reseñados, a
condición que se comprendiera que de esa especial protección a la cultura
caribe no se generaba un tratamiento privilegiado, en detrimento de otras
regiones y expresiones culturales.  Al respecto, se previó lo siguiente:
“Ahora bien, el precepto acusado tiene dos contenidos
normativos, el primero señala que el Estado colombiano reconoce la
especificidad de la cultura caribe, y el segundo consigna el deber estatal de
brindar especial protección a sus diversas manifestaciones. A continuación
pasará a examinarse la constitucionalidad de cada uno de ellos.
Respecto del primer enunciado normativo es menester
precisar que los cargos formulados por el demandante no tienen vocación de
prosperar pues el mero reconocimiento de la especificidad de la cultura caribe
no riñe con el principio de igualdad ni con el reconocimiento de la igualdad y
dignidad de las culturas que conviven en el país. En efecto, la ley se limita a
destacar el carácter diferenciado y particular de una cultura regional respecto
de las otras culturas regionales colombianas, lo cual en principio es una
concretización del mandato establecido en el artículo 7 constitucional, según
el cual el estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana.
Se tiene entonces, que el reconocimiento de la
particularidad de la cultura caribe no implica un trato diferenciado respecto
de aquellas que coexisten en Colombia, pues es un mero enunciado declarativo
que se limita a poner de manifiesto la diversidad cultural. Se trata por lo
tanto de una norma jurídica que corresponde a un uso expresivo del lenguaje, de
acuerdo a las categorías establecidas por la doctrina,  en esa medida tiene un
carácter declarativo de la diferencia, el cual no configura una distinción
prohibida por la Constitución pues no supone menoscabo alguno de las otras
culturas distintas a la caribe.
(…)
Es menester concluir, por lo tanto, que el Estado
colombiano en cumplimiento del mandato contenido en el artículo séptimo
constitucional tiene el deber de reconocer la diversidad cultural existente en
el país y la especificidad de las distintas culturas que conviven en el
territorio colombiano, uno de los ámbitos en que se desenvuelve este deber es
el normativo y por lo tanto el Congreso, en cumplimiento de los deberes
señalados en el artículo séptimo constitucional, puede destacar el carácter
especial de cualquiera de las culturas que conviven en el territorio colombiano
sin que se materialice un trato desigual no justificado respecto de las
restantes culturas existentes en el territorio nacional.
El segundo contenido normativo del precepto demandado
señala el deber estatal de brindar especial protección a las diversas
manifestaciones de la cultura caribe. Nótese que no se contempla una especial
protección a la cultura caribe sino a las distintas manifestaciones de la
misma. Nuevamente encuentra esta Corporación que este enunciado dista de tener
el carácter discriminatorio que le atribuye el demandante.
En efecto, nuevamente se trata de una concretización
del reconocimiento de la diversidad cultural existente en el territorio
nacional, que por otra parte no supone un menoscabo de otras manifestaciones
culturales pues el numeral 3 del artículo 1º de la Ley 397 precisamente señala que “[e]l Estado impulsará y estimulará los procesos,
proyectos y actividades culturales en un marco de reconocimiento y respeto por
la diversidad y variedad cultural de la Nación colombiana”.  Como puede apreciarse la misma ley demandada contiene un mandato genérico de estímulo e
impulsión de todas las manifestaciones culturales, el cual cobija las distintas
culturas regionales existentes en Colombia, mandato que a su vez se ve
replicado en el artículo 4 de la Ley (modificado por el artículo 1º de la Ley 1185 de 2008)[10]
cuando precisa el contenido del patrimonio cultural de la Nación, en el cual se incluyen todas las manifestaciones culturales, y el literal a de
la misma disposición señala que “la política estatal en lo referente al
patrimonio cultural de la Nación tendrá como objetivos principales la
salvaguardia, protección, recuperación, conservación, sostenibilidad y
divulgación del mismo, con el propósito de que sirva de testimonio de la
identidad cultural nacional, tanto en el presente como en el futuro.” Como
puede observarse, la misma ley contiene un mandato genérico de protección de
todas las manifestaciones culturales presentes en el territorio colombiano,
razón por la cual no le asiste razón al demandante cuando se queja de un
presunto trato discriminatorio favorable respecto de las manifestaciones
culturales correspondientes a la cultura caribe.”
11.
En lo que se refiere al segundo grupo de restricciones a la actividad
legislativa, un ejemplo paradigmático sobre la materia se encuentra en la
sentencia C-1192/05, la cual declaró exequible, entre otros contenidos
normativos, la regla que reconoce a la actividad taurina como parte del
patrimonio cultural de la Nación.  Con todo, habida consideración de la
importancia nodal de ese asunto para la resolución del problema jurídico
planteado, las previsiones jurisprudenciales contenidas en esa decisión serán
analizadas en apartado posterior, dedicado al estudio del precedente
constitucional sobre las implicaciones culturales y medioambientales de las
corridas de toros.
12.  Ahora bien, la jurisprudencia constitucional también ha
contemplado que el reconocimiento legislativo de determinada expresión
artística, entre ellas las arquitectónicas, como parte del patrimonio nacional,
permite que el Congreso determine marcos regulativos generales sobre las
mismas, sin que con ello se afecte el pluralismo cultural, ni la autonomía de
las entidades territoriales.
Esta fue la materia analizada en la sentencia C-366/00.  En esa
oportunidad se estudió la constitucionalidad del artículo 4° de la Ley 79 de 1981.  De acuerdo con ese precepto, ante la construcción de un nuevo Palacio
Nacional en la ciudad de Santiago de Cali, el antiguo inmueble de la Plaza de Caycedo debía utilizarse para un museo y una biblioteca.  Para la demandante, esa
disposición desconocía la autonomía de las entidades territoriales, en tanto
imponía un uso particular para un inmueble de propiedad de dicha ciudad
12.1. La sentencia partió de advertir que, como lo expresaba la actora,
la Constitución reconoce a las entidades territoriales derechos de propiedad
sobre sus recursos, entre ellos los bienes inmuebles públicos del ente local,
de conformidad con lo previsto en el artículo 362 C.P. Así, como lo prevé esa previsión constitucional, este derecho de propiedad está investido de
las mismas garantías del derecho de dominio que ejercen los particulares. A su
vez, con base en esta previsión superior, el legislador tiene prima facie vedado
imponer usos específicos para esos bienes, pues ello significaría el
desconocimiento de la competencia de las entidades territoriales para
administrar sus propios recursos.  Con todo, esa misma previsión llevaba a
concluir que las limitaciones al derecho de propiedad inmueble de las entidades
territoriales eran los mismos que los dispuestos por la Constitución en su artículo 58 C.P., esto es, las derivadas de motivos de utilidad pública o
interés social, caso en el cual puede llegarse incluso a la expropiación
mediante sentencia judicial e indemnización previa. Para la Corte, ante la comprobación de dichas causales, el legislador quedaría habilitado para
imponer determinadas restricciones a la propiedad inmueble de las entidades
territoriales, sin que ello pueda comprenderse como el desconocimiento o la
afectación del grado de autonomía que la Constitución les reconoce.
En términos de la sentencia en comento, “[l]a Constitución
reconoce a los entes territoriales una facultad de autorregulación cuando se
trata de sus propios intereses. Uno de ellos,  sin lugar a dudas,  tiene que
ver con la administración de sus recursos, artículo 287, entendidos éstos no
sólo en el sentido de recursos tributarios sino en los recursos físicos,
activos corporales  o incorporales, etc. Autonomía que se hace aún más
evidente, cuando la propia Constitución reivindica en favor de los distintos
entes territoriales el derecho de propiedad  sobre sus bienes y rentas, con las
mismas garantías establecidas para los particulares en relación con sus
haberes. (…)   Por
tanto, es forzoso concluir que mientras no existan motivos de interés público o
social que faculten al legislador para imponer restricciones a la propiedad que
ostentan las entidades territoriales sobre sus bienes, sólo sus autoridades,
según sea el caso, son las competentes para determinar lo relacionado con la
disposición y administración de éstos, tal como lo dispone   no sólo el
artículo 362 de la Constitución, sino el artículo 287 del mismo texto, según el
cual las entidades territoriales, como expresión de su autonomía, tienen el derecho
a administrar sus propios recursos. ||  Al amparo de estas disposiciones,
resulta evidente que el legislador no puede determinar el uso que un ente
territorial debe dar a un bien sobre el que ejerce el derecho de dominio, dado
que esta facultad es exclusiva y excluyente del ente, como uno de los atributos
del derecho de propiedad que la Constitución ha reconocido a éstos. || Por
tanto, es contrario a la normatividad constitucional un precepto en el que el
Congreso, desconociendo la competencia propia de los órganos departamentales y
municipales, establezca cual ha de ser el uso o el destino que ha de darse a un
bien de propiedad exclusiva de un ente territorial determinado.|| Sin embargo,
cuando existan motivos de interés público o social, tal como lo señala el
artículo 58 de la Constitución, que rebasen el ámbito de competencia del ente
territorial en cuestión, y ello lleve consigo la prevalencia del interés
nacional, el legislador, si así lo considera necesario, podrá regular lo
concerniente al uso o destinación que ha de darse a un inmueble determinado,
sin que por ello se pueda argumentar que existe un desconocimiento del
principio de autonomía o del derecho de propiedad que pueda tener un ente
territorial, pues, al igual que sucede con el derecho de los particulares, el
legislador puede determinar ciertas restricciones a este derecho, en aras de
conservar y dar prevalencia al interés general, que debe estar implícito en
esta clase de decisiones.”
12.2.  Para resolver acerca del cargo propuesto, la Corte partió de señalar que la decisión del legislador de prescribir determinado uso a un
bien inmueble de propiedad de la ciudad de Cali, nada menos que su antiguo
palacio municipal, basada exclusivamente en el reconocimiento del valor
cultural de ese inmueble específico, desconocería no solo su autonomía, sino la
competencia que la Constitución confiere a los municipios para que dictar las
normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio
ecológico y cultural asentado en su territorio.  (Art. 313-9 C.P.)
Sin embargo, la Sala contrastó esta conclusión preliminar con el carácter mixto de distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales respecto de la regulación del patrimonio cultural,
explicado en el fundamento jurídico 9 de esta sentencia.  A partir de ese
estudio, el Pleno concluyó que en tanto el artículo 7° C.P. dispone que
corresponde al Estado la labor de reconocimiento y protección de la diversidad
étnica y cultural de la Nación colombiana, entonces el legislador estaba no
solo investido de la competencia, sino también llamado a establecer políticas
públicas a ese respecto, las cuales pueden incluir la definición del uso de
bienes de las entidades territoriales, a condición que estén afectos al
patrimonio cultural nacional.  Precisamente una expresión de esa potestad es la
posibilidad que, a través de los mecanismos y condiciones que la ley prevé para
el efecto, un inmueble se declare como patrimonio nacional.  Sobre el
particular, el fallo en comento expresó los argumentos siguientes, que por su
importancia para el asunto objeto de análisis, es conveniente transcribir in
extenso:
“6.2.2. Por su parte, la Constitución de 1991, con un propósito claro de defensa del patrimonio cultural en sus
diversas manifestaciones, impuso al Estado el deber de fomentar y
promover el acceso a la cultura (artículo 70). En el entendido que ésta, en
todos sus aspectos, es una  expresión de la nacionalidad.  Por tanto,
estableció que el patrimonio cultural de la Nación debía estar bajo la protección del Estado y, refiriéndose al patrimonio arqueológico y a los demás
bienes que conforman la identidad nacional, se determinó que pertenecían a la Nación y,  como tal, eran inalienables, inembargables e imprescriptibles. En
estos casos, es claro que si estos bienes están en poder de particulares o de
un ente territorial, corresponde a la Nación hacer uso de los mecanismos establecidos
por la ley, para que éstos pasen a integrar su  patrimonio, garantizando
siempre los derechos que aquéllos tengan sobre éstos.  Mecanismos entre los
cuales se cuenta la expropiación con indemnización, de que trata el artículo 58
de la Constitución.
Vale la pena hacer mención aquí de
la interpretación que la jurisprudencia de esta Corporación ha efectuado de
los  conceptos de Estado y Nación, para concluir que, en este caso, al
referirse el artículo 72 al deber del Estado de proteger el patrimonio cultural
de la Nación, está vinculando a todas las autoridades territoriales y no sólo
al poder central. Existiendo,  por tanto, una competencia compartida entre unas
y otras.
(…)
6.2.3. En desarrollo de las normas
constitucionales señaladas, artículos 70, 71 y 72,  el legislador expidió la
ley 397 de 1997. Ley en la que no sólo se dictaron reglas para la protección
del patrimonio cultural, su fomento y estímulo, sino que se dispuso la creación
del Ministerio de la Cultura, como órgano rector de la cultura.
Cultura que, en términos de ley,
está definida como “el conjunto de rasgos distintivos, espirituales,
materiales, intelectuales y emocionales que caracterizan a los grupos humanos y
comprende, más allá de las artes y las letras, modos de vida, derechos humanos,
sistemas de valores, tradiciones y creencias” (artículo 1, numeral 1.)
Dentro del concepto de patrimonio
cultural de la Nación, el artículo 4º de la ley en mención, hace expresa
referencia a los inmuebles que poseen un especial interés histórico,
arquitectónico, ambiental, estético, plástico, etc. Y, específicamente, en el
parágrafo de este artículo, se establece que los bienes declarados monumentos
nacionales con anterioridad a la ley, son bienes de interés cultural.
En relación con la protección del
patrimonio cultural, determinó que el Gobierno Nacional, a través del
Ministerio de la Cultura, y previo concepto del Consejo de Monumentos
Nacionales, es el responsable de la declaratoria y del manejo de los bienes
de interés cultural de carácter nacional.
En el ámbito municipal y
departamental, en desarrollo de los principios de descentralización, autonomía
y participación,  se asignó a las alcaldías y gobernaciones, la declaración y
manejo del patrimonio cultural y de los bienes de interés cultural del ámbito
municipal,  distrital y  departamental, previo concepto de las filiales del
Consejo de Monumentos Nacional, donde éstas existan o, en su defecto, por la
entidad delegada por el Ministerio de la Cultura. Sin perjuicio que, uno de estos bienes, se declare bien de interés cultural de
carácter nacional (artículo 8º).
En desarrollo del artículo 72 de la Constitución, la ley 397 de 1998 estableció que los bienes de las entidades públicas que
conforman el patrimonio cultural de la Nación, serán igualmente inalienables, inembargables e imprescriptibles.
6.2.3. Significa lo anterior que
la declaración de un bien como parte integrante del patrimonio cultural de la Nación, lleva consigo una serie de restricciones al derecho de propiedad, e imposición de
cargas para los propietarios de éstos que, en concepto de esta Corporación, se
relacionan con su disponibilidad y ello incluye, por supuesto,  el  uso o
destinación que ha de darse al bien para efectos de su conservación y protección.
En estos eventos, los propietarios de estos bienes, están obligados a tomar las
medidas que sean necesarias para su mantenimiento. En contraposición, el Estado
puede reconocer ciertas compensaciones y beneficios en su favor, tal como lo
establece el artículo 48 de la ley 388 de 1997, las que, en todo caso,  han de
ser proporcionales a la limitación del derecho a la propiedad que se llegue a
imponer.
Hecho éste que no puede ser
ajeno a las entidades territoriales, pues éstas no pueden anteponer la autonomía
que les reconoce la Constitución para impedir que alguna de sus manifestaciones
culturales, integre el acervo cultural nacional, y, como tal, la regulación de
ésta deje de estar sólo en su órbita de competencia para permitir que también
los órganos nacionales dispongan sobre la misma, teniendo en cuenta que ya  no
se trata de un interés que incumbe sólo a éstos. Lo anterior no riñe con la
competencia que tienen los entes territoriales para preservar y proteger su patrimonio
cultural, reconociéndose que Colombia es un país multiétnico y pluricultural, y
que cada ente territorial posee manifestaciones culturales diversas, que deban
ser protegidas,  conservadas y divulgadas. En todo caso, se recuerda que las limitaciones que
pueden llegar a imponerse, deben ser compensadas por la Nación, pues si bien lo procedente, en estos casos, sería la adquisición del bien
correspondiente por parte de la Nación, cuando ésta no se dé, debe reconocerse
una especie de retribución o indemnización  por las limitaciones que puedan
llegar a generarse por la declaración de un bien como monumento nacional,
cuando el mismo pertenezca a un ente territorial o a un particular.”
12.3.  A partir de estas consideraciones, la sentencia
concluyó que la lógica que precedía a la declaración de un inmueble como
integrante del patrimonio nacional era el reconocimiento, por parte del Estado,
de la pertenencia de ese bien al acervo cultural del país.  Este
reconocimiento, a su vez, otorgaba al legislador competencia para definir
diversos asuntos en relación con ese bien, entre ellos sus modalidades de uso y
su conservación.  Estas facultades, para que resulten constitucionales, operan
de forma concomitante y concurrente con las potestades propias de las entidades
territoriales respecto de los bienes que integran su patrimonio cultural.
13. En suma, a partir de la jurisprudencia expuesta,
se concluye como regla de decisión que el legislador está habilitado, de
acuerdo con el artículo 7° C.P. para regular e identificar determinadas
expresiones culturales y artísticas, materiales o inmateriales. Esta
identificación puede encontrar un vínculo con el uso o destinación de bienes de
las entidades territoriales, por lo que la ley puede válidamente fijar aspectos
propios de esos asuntos, a condición que (i) se trate efectivamente de un
inmueble que participa de un criterio cultural arraigado y, por ende,
identificable; (ii) el mandato del legislador opere de manera articulada con
las competencias de la entidad territorial correspondiente; y (iii) el uso o
destinación previstas por la ley estén intrínsecamente vinculadas con el
mantenimiento de la práctica cultural reconocida.
Límites y reserva de la ley frente a la función de
policía administrativa. Reiteración de jurisprudencia
14. Las actividades que adelantan las autoridades de
los entes territoriales, en especial los alcaldes, respecto de la autorización
para la celebración de espectáculos públicos, asunto propio del problema
jurídico materia de esta sentencia, es una expresión del ejercicio de la
función de policía administrativa.  Por lo tanto, la Corte considera necesario reiterar su doctrina sobre ese respecto, en especial con el fin de
identificar los límites y condiciones de validez constitucional de las medidas
que adoptan dichas autoridades frente al mantenimiento del orden público.
15.  La jurisprudencia constitucional, fundada en las
categorizaciones que ofrecen escuelas clásicas del derecho administrativo,
distingue entre el poder de policía, la función de policía y la actividad de
policía, todas ellas instancias diferenciadas de la protección del orden
público por parte de los entes locales.
15.1. El poder de policía tiene naturaleza eminentemente
normativa y refiere a aquellas disposiciones dirigidas a prever límites y
condiciones para el ejercicio de actividades ciudadanas, en aras de la
protección del orden público y la convivencia social. Este poder es privativo del
Congreso de la República, en tanto versa sobre la limitación justificada de
derechos constitucionales.
Frente al poder de policía, la Corte ha señalado que “[s]e
caracteriza por su naturaleza normativa y por la facultad legítima de
regulación de la libertad con actos de carácter general e impersonal, con fines
de convivencia social, en ámbitos ordinarios y dentro de los términos de la
salubridad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen. || Esta facultad que permite limitar
en general el ámbito de las libertades públicas en su relación con estos
términos, generalmente se encuentra en cabeza del Congreso, quien debe
ejercerla obviamente dentro de los límites de la Constitución. Excepcionalmente, también en los términos de la Carta, ciertas  autoridades administrativas pueden ejercer un poder de policía subsidiario o
residual[11], como en el caso de la competencia
de las asambleas departamentales para expedir disposiciones complementarias a
las previstas en la ley.”[12]
El mismo precedente ha contemplado dos aspectos que
deben destacarse en esta argumentación.  El primero refiere a que el ejercicio
del poder de policía, en cuanto versa sobre el establecimiento de condiciones
para el ejercicio de determinados derechos fundamentales, como la reunión, la
libre circulación, el libre desarrollo de la personalidad, etc., está
circunscrito por la exigencia del cumplimiento estricto de principios de
razonabilidad y proporcionalidad.  Quiere esto decir que una medida de policía
administrativa solo resultará compatible con la Constitución cuando esté dirigida a satisfacer un fin constitucionalmente imperioso y, a su
vez, es imprescindible para cumplir con ese objetivo.
Esta
ha sido la posición reiterada por la Corte, al indicar que estos férreos
límites son de inexcusable aplicación, de modo que el ejercicio del poder de
policía no puede dar lugar, en modo alguno, al menoscabo de los derechos y las
libertad públicas, en especial aquellas reconocidas por el derecho
internacional de los derechos humanos.  Para esta Corporación, “… no es admisible que los derechos
constitucionales puedan ser restringidos, por vía general, por autoridades
distintas al poder legislativo, pues ello no sólo equivaldría a desconocer los
límites que el constitucionalismo democrático ha establecido para la garantía
de los derechos fundamentales de la persona, sino además porque se estarían
desconociendo mandatos claros de tratados de derechos humanos ratificados por
Colombia, que hacen parte entonces del bloque de constitucionalidad (CP art.
93), para efectos de interpretar el alcance de los derechos previstos en la Carta.[13]
Así, el artículo 30 la Convención Americana sobre Derechos Humanos, al
referirse al alcance de las restricciones a los derechos amparados en dicho
instrumento internacional, dispone que éstas sólo pueden ser aplicadas
“conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el
propósito para el cual han sido establecidas”. Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la expresión “leyes” contenida en este texto
“significa norma jurídica de carácter general, ceñida al bien común, emanada de
los órganos legislativos constitucionalmente previstos y democráticamente
elegidos, y elaborada según el procedimiento establecido  por las
constituciones de los Estados Partes para la formación de las leyes”. La Corte Interamericana ha concluido entonces que la expresión leyes, utilizada por el artículo
30, no puede tener otro sentido que el de “ley formal como norma jurídica
adoptada por el órgano legislativo y promulgada por el Poder Ejecutivo, según
el procedimiento requerido por el derecho interno de cada Estado”[14].
|| Conforme a lo
expuesto queda establecido que corresponde al Congreso de la República expedir las normas restrictivas de las libertades y derechos ciudadanos con base en
razones de orden público e interés general. Sin embargo, tal como lo ha precisado esta Corte[15],
no puede admitirse la existencia de una competencia discrecional del Congreso
en la materia, puesto que su actuación se encuentra limitada por la misma
Constitución y los tratados y convenios internacionales que reconocen e imponen
el respeto y efectividad de los derechos humanos (CP art. 93), límites que
emanan de la necesidad de garantizar el respeto a la dignidad humana y el
ejercicio pleno de los derechos fundamentales en lo que atañe con su núcleo
esencial.”[16]
El
segundo aspecto está relacionado con la naturaleza compleja que tiene la noción
de orden público.  Este concepto, contrario a su entendimiento común, no
solo refiere al mantenimiento de la seguridad, sino también incorpora todas
aquellas variables fácticas necesarias para el ejercicio pleno de los derechos,
dentro de las cuales se encuentra la salubridad y la tranquilidad, derechos de
índole colectiva que son condiciones para la convivencia social.  Sobre este
tópico, la Corte ha señalado que “[e]l orden público, (…) debe
ser entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y
salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos
humanos[17].
En una democracia constitucional este marco constituye el fundamento y el límite del poder
de policía, que es el llamado a mantener el orden público, orientado siempre en
beneficio del goce pleno de los derechos. En ese sentido, la preservación del
orden público no puede lograrse mediante la supresión o restricción
desproporcionada de las libertades públicas, puesto que el desafío de la
democracia es permitir el más amplio y vigoroso ejercicio de las libertades
ciudadanas[18].”[19]
15.2.
La función de policía corresponde a la actividad que desarrollan los alcaldes,
en los términos del artículo 313-2 C.P., consistente en conservar el orden
público en su jurisdicción, respecto del cual es la primera autoridad de
policía.
La
función de policía, como lo explica la jurisprudencia constitucional, está
restringida por un principio de estricta legalidad, del cual se derivan dos
premisas centrales: (i) las actividades que desarrollan los alcaldes para la
conservación del orden público no pueden rebasar el marco regulatorio fijado
por el Congreso, ni mucho menos imponer un estándar más estricto de
limitaciones a las posiciones jurídicas que ostentan los ciudadanos.  Por ende,
los alcaldes carecen de todo margen de discrecionalidad en lo que respecta a la
definición de las exigencias derivadas de la competencia de conservación del
orden público; y (ii) la potestad normativa de los alcaldes está circunscrita a
la fijación de las particularidades de las medidas legislativas, para hacerlas
compatibles con las condiciones propias de la entidad territorial
correspondiente.
La
jurisprudencia constitucional señala que habida consideración que las
actividades para la conservación del orden público llevan aneja la limitación,
particular y concreta, de derechos constitucionales y otras potestades de los
individuos, esas restricciones deben ser fijadas por el legislador.  Por ende,
la facultad que tienen los alcaldes para regular el orden público en los
distritos y municipios está circunscrita a dichos mandatos legislativos, que
imponen el marco de estricta legalidad antes señalado.   Para la Corte, “la función de Policía es
la gestión administrativa concreta del poder de policía, ejercida dentro del
marco impuesto por éste, ya que la función de policía se encuentra supeditada
al poder de policía. Supone el ejercicio de competencias concretas
asignadas por el poder de policía a las autoridades administrativas de policía.
Dicha función no otorga competencia de reglamentación ni de regulación de la
libertad. Su ejercicio compete al Presidente de la República, a nivel nacional, según el artículo 189-4 de la Carta, y en las entidades territoriales a los gobernadores y a los alcaldes, quienes ejercen la función de policía
(arts. 303 y 315-2 C.P.), dentro del marco constitucional, legal y
reglamentario. La concreción propia de esta función no solamente se presenta en
aquellos eventos en los cuales la autoridad administrativa se limita a la
expedición de una licencia y que se contraen a la relación directa entre la
administración y el “administrado” o destinatario de la actuación, en atención
a la definición de una situación concreta y precisa; además, la función de
policía también implica la adopción reglamentaria de ciertas prescripciones de
alcance local sobre un tema en particular dirigidas a un grupo específico de
personas, y de los habitantes y residentes de la localidad, bajo la orientación
de la Constitución, la ley y el reglamento superior, de tal manera que la
autoridad de policía local pueda actuar ante condiciones específicas, según los
términos que componen la noción de orden público policivo y local, lo que le
permite dictar normas que regulen aquellas materias con carácter reglamentario
y objetivo. || Lo anterior es consecuencia de la imposibilidad del legislador de prever todas las
circunstancias fácticas. Las leyes de policía dejan entonces un  margen de
actuación a las autoridades administrativas para su concretización, pues la
forma y oportunidad para aplicar a los casos particulares el límite de un
derecho corresponde a normas o actos de carácter administrativo expedidos
dentro del marco legal por las autoridades administrativas competentes. Este es
el denominado “poder administrativo de policía”, que  más exactamente
corresponde a una  “función o gestión administrativa de policía” que debe ser
ejercida dentro del marco señalado en la ley mediante la expedición de
disposiciones de carácter singular (órdenes, mandatos, prohibiciones, etc.)”[20]
En
ese orden de ideas, se tiene que el ejercicio de la función de policía es la
concretización de los mandatos legales, adoptados de acuerdo con el poder de
policía, mediantes actos administrativos particulares.  Estos actos, merced de
la reserva material de ley de las limitaciones y modulaciones la ejercicio de
los derechos constitucionales, no pueden válidamente imponer restricciones más
intensas a las previstas en la ley, pues ello significaría reconocer un margen
de discrecionalidad de la autoridad local sobre la materia. Como lo señala el
precedente en comento, “… el ejercicio del poder de policía a través de la ley y del reglamento
superior delimita derechos constitucionales de manera general y abstracta y
establece las reglas legales que permiten su específica y concreta limitación
para garantizar los elementos que  componen la noción de orden público
policivo, mientras que a través de la función de policía se hacen cumplir
jurídicamente y a través de actos administrativos concretos, las disposiciones
establecidas en las hipótesis legales, en virtud del ejercicio del poder de
policía.”[21]
En otras palabras, la definición particular del grado
de limitación admisible de los derechos constitucionales es un asunto del
exclusivo resorte del legislador.  Las autoridades territoriales, en ese
escenario, están investidas de la potestad para reglamentar localmente esas
limitaciones, sin que puedan excederlas o modificarlas a través de la exigencia
de nuevas condiciones o requisitos para el desarrollo de las diversas
actividades sociales.[22]
15.3.  Por último, la actividad de policía es un
ámbito de ejecución de las medidas adoptadas por los alcaldes en ejercicio de
la función de policía, cuyo cumplimiento corresponde a la Policía Nacional, en su carácter de cuerpo armado de naturaleza civil, destinado al
mantenimiento de las condiciones necesarias para la convivencia social, según
lo prescribe el artículo 218 C.P.
Como se puede colegir de los anteriores argumentos, el
ejercicio de la actividad de policía es el ámbito más limitado de los
estudiados en este apartado.  Así, los servidores públicos que ejercen esa
tarea deben adelantar  sus funciones de mantenimiento del orden público en los
precisos y estrictos términos que definen la Constitución, la ley, el reglamento y los actos administrativos emanados por las autoridades
locales.  Si en el caso de los alcaldes no es admisible la concurrencia de
margen discrecional para la definición de las acciones dirigidas a la
salvaguarda de la convivencia social, en lo que respecta a los integrantes de la Policía Nacional, su función se restringe única y exclusivamente en la ejecución de las tareas
dispuestas en los instrumentos normativos mencionados.
Sobre este tópico, la Corte ha insistido en que “…la actividad de policía se refiere a los oficiales, suboficiales y agentes de
policía quienes no expiden actos sino que actúan, no deciden sino que ejecutan;
son ejecutores del poder y de la función de policía; despliegan por orden
superior la fuerza material como medio para lograr los fines propuestos por el
poder de policía; sus actuaciones están limitadas por actos jurídicos reglados
de carácter legal y administrativo. Una instrucción, una orden, que son
ejercicio concreto de la función de policía, limitan el campo de acción de un
agente de policía, quien es simple ejecutor al hacer cumplir la voluntad
decisoria del alcalde o inspector, como funcionario de policía. Es una
actividad estrictamente material y no jurídica, corresponde a la competencia
del uso reglado de la fuerza, y está necesariamente subordinada al poder y la
función de policía. Por lo tanto, tampoco es reglamentaria ni reguladora de la
libertad.[23]”[24]
La comprensión constitucional de la actividad taurina
y los límites a su ejercicio
16. La Corte Constitucional se ha pronunciado en varias oportunidades sobre la exequibilidad de la Ley 916 de 2004, contentiva del Reglamento Nacional Taurino.[25] Dos de las proposiciones normativas
analizadas por la Corte en la sentencia C-1192/05 fueron el artículo 1° de esa
regulación, según la cual “los espectáculos taurinos son considerados una
expresión artística del ser humano.”; al igual que el artículo 2°, en
cuanto prevé que el mencionado reglamento “… será de aplicación general en todo el territorio
nacional.”.
Para el demandante de dicha decisión, como la actividad taurina
involucra un evidente maltrato a los animales, entonces no podía reconocérsele
por el Estado como una expresión artística del ser humano, sin con ello
vulnerar el principio de la dignidad humana.  A su vez, una práctica polémica y
rechazada por grupos significativos de la población no podía imponerse en su
aplicación a todo el territorio, pues se desconocería el deber estatal de
reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana, la libertad religiosa y la libertad de escoger profesión y oficio.
16.1. A fin de resolver estas materias, la Corte partió de considerar que el legislador, en virtud de lo dispuesto en los artículos 70 y
71 C.P. estaba investido de la competencia para reconocer las tradiciones
artísticas y culturales existentes en el país, a fin de promoverlas desde el
Estado.  A partir de ello, se señaló por el Pleno que a pesar de la
controversia que genera, en especial frente a las personas y grupos dedicadas a
la protección de los animales, la tauromaquia puede considerarse una
manifestación cultural identificable en la Nación colombiana.  Por ende, el legislador estaba investido de la facultad de reconocer y otorgar
protección legal a dicha actividad, sin que le fueran oponibles restricciones
derivadas del maltrato ocasionado a los animales.  Esto último porque no se
hallaba incompatibilidad entre las corridas de toros y la prohibición de
torturas y penas crueles, inhumanas o degradantes, pues esta restricción
constitucional respondía exclusivamente a una perspectiva antropocéntrica.
16.2. Ahora bien, en lo que respecta a la presunta afectación de la
diversidad étnica y cultural de la Nación, derivada del ámbito territorial de
aplicación del Reglamento Nacional Taurino, la Corte concluyó que esa vulneración era inexistente.  Esto debido a que, para la sentencia, existía evidencia fáctica
que las corridas de toros eran una práctica extendida en el país, por lo que su
reconocimiento encuadraba dentro de las potestades estatales previstas en los
artículos 7° y 70 C.P.
17.  La validez constitucional del reconocimiento amplio, por parte del
Estado, de la actividad taurina, es atenuada por la jurisprudencia
constitucional a partir de las reglas fijadas por la sentencia C-666/10.  En
esa oportunidad, la Corte se pronunció respecto de las excepciones contenidas
en el artículo 7° de la Ley 84 de 1989 – Estatuto Nacional de Protección de los
Animales, a los actos dañinos a estos, previstos en el artículo 6° de la misma
normatividad.[26]  De acuerdo con estos preceptos, uno
de los ámbitos en donde el maltrato animal no es objeto de sanción es cuando se
trate de corridas de toros,
novilladas, corralejas, becerradas y tientas.
En criterio del demandante, las mencionadas
excepciones, a las que sumaban el rejoneo, el coleo, las riñas de gallos, al
igual que los procedimientos propios de estos espectáculos, resultaban
contrarias al mandato constitucional de protección del medio ambiente, que
adscribe protección a las especies integrantes de la fauna.
17.1. Para resolver el asunto y luego de una revisión
de su jurisprudencia sobre la materia, la Sala partió de comprobar que del Texto Constitucional se deriva un mandato constitucional de protección del medio
ambiente, del cual a su vez se infieren normas obligacionales que
condicionan el comportamiento que los seres humanos pueden y deben tener
respecto de los animales.  Con base en esta premisa, la Corte concluyó que la relación entre el hombre y la naturaleza, y en ella los animales, no
está fundada en su concepto utilitarista o estrictamente antropocéntrica. Por
lo tanto, de la Constitución Ecológica se deriva el deber de garantizar el bienestar
animal, el cual impide prima facie toda forma de maltrato que
contradiga el deber de protección hacia la fauna.
En consecuencia, la exequibilidad de las normas
demandadas dependía de verificar si las excepciones allí previstas respondían a
intereses constitucionalmente relevantes, con un mayor peso específico que el
mandato de bienestar animal antes mencionado.
17.2. Las excepciones objeto de censura, como lo
explicó la Corte, se centran en la tensión entre la protección de la fauna y el
reconocimiento de tradiciones y prácticas culturales.  Así, como se acepta la
validez de excepciones al daño a los animales, como sucede con las necesidades
de alimentación humana o determinadas prácticas religiosas, del mismo modo la
práctica cultural que involucra el maltrato animal –como sucede en el caso de
las corridas de toros- debe mostrarse compatible con los principios y valores
constitucionales, afinidad que se evalúa mediante el uso de criterios de
razonabilidad y proporcionalidad.  En términos de la Corte, “…, la cultura, en cuanto bien
jurídico protegido y promocionado por el Estado, debe ser objeto de garantía y
reconocimiento de un amplio espacio de manifestación y desarrollo, con el
objeto de impedir la creación de limitaciones ilegítimas de las diversas formas
de concreción de un bien constitucional de gran importancia en el Estado
colombiano. Sin embargo, es pertinente recordar que el ejercicio de las
diversas manifestaciones culturales deberá estar en armonía con los otros
valores, derechos y principios fundamentales que integran el sistema
constitucional colombiano. En este sentido, será tarea del juez constitucional
determinar, en cada caso que le sea sometido a su examen –como ocurre en la
presente ocasión-, que las distintas formas de expresión en que se manifieste
la cultura sean acordes con las demás normas de la Constitución, para lo cual deberá emplear criterios de razonabilidad y proporcionalidad que
sean armónicos con los objetivos del Estado social que consagró la Constitución de 1991.”
17.3.
Comprobó la Corte que los espectáculos a los que refiere el artículo 7° de la Ley 84/89 son, sin duda alguna, formas de maltrato animal.  Por ende, a evaluación de ese
precepto dependía de una armonización en concreto con el mandato
superior de reconocimiento de la diversidad y pluralismo cultural, en tanto
este mandato, como el de protección a los animales, carecen de carácter
omnímodo.  Como lo expresó el Pleno en la sentencia C-666/10 “existe un
deber constitucional que impide el maltrato animal y, por consiguiente, una
oposición a la realización de actividades que atenten contra el bienestar o
representen actos crueles respecto de los animales. Este deber constitucional,
al igual que todas las normas derivadas de disposiciones constitucionales, no
puede entenderse con un carácter absoluto, pues su aplicación puede estar
mediatizada por la existencia de valores, principios o reglas constitucionales
que para los casos puntuales resulten contradictorios, situación que obliga al
intérprete a realizar una armonización en concreto en cada caso en que se
presenten dichas contradicciones, que, a partir de un entendimiento inclusivo y
pluralista –propio de un sistema constitucional democrático-, conduzca a una
aplicación coherente de las disposiciones constitucionales.”
17.4.
Realizada dicha armonización, la Corte encontró que la norma acusada incurría
en un déficit de protección frente al deber de bienestar animal, puesto que
incorporaba una excepción a la sanción por maltrato y crueldad hacia la fauna,
de naturaleza general y abstracta.  Es decir, que basta que se ejerciera la
actividad exceptuada, para que no fueran aplicables las sanciones previstas en
el Estatuto de Protección de los Animales.  Por lo tanto, en criterio de la
sentencia en comento, la excepción al deber de protección a los animales solo
resultaría compatible con la Carta Política cuando corresponda a la
satisfacción de los intereses de una práctica o tradición cultural discernible
y no respecto de actividades genéricas, como las enumeradas en la disposición
acusada.  Por ende, debían evaluarse las condiciones de arraigo, localización,
oportunidad y excepcionalidad, propias de cada expresión cultural en concreto.
Esa evaluación, de acuerdo con el principio democrático, correspondía al
legislador, quien incluso estaría investido de la facultad de prohibir la
práctica, cuando encontrase que la armonización entre principios y valores en
pugna obligara a dar tratamiento preferente al mandato de bienestar animal.
Para sustentar estas conclusiones, la Sala expuso los argumentos siguientes,
transcritos a continuación in extenso:
“Del anterior contraste resulta un déficit normativo
del deber de protección animal, porque el legislador privilegia
desproporcionadamente las manifestaciones culturales tales como  las corridas
de toros, las corralejas, las becerradas, las novilladas, el rejoneo, las
tientas y las riñas de gallos, las cuales implican un claro y contundente
maltrato animal. Este déficit de protección resulta más evidente cuando se
examina el ordenamiento jurídico en su conjunto y se aprecia que la
satisfacción de otros intereses también valiosos para el sistema constitucional
colombiano no desconoce el deber constitucional de protección animal. Así, el
interés de procurar la alimentación de los seres humanos no ha impedido que el
sacrificio de animales con este fin sea tributario del deber de evitar
sufrimientos y procurar su bienestar, siendo obligatoria la insensibilización
antes de proceder a su sacrificio[27];
en igual medida las actividades investigativas encuentran limitaciones basadas
en el sufrimiento producido a los animales[28], estando prohibido que se cause dolor
innecesario a los seres vivos empleados en dichas actividades.
Una lectura sistemática de la Constitución obliga a armonizar los dos valores constitucionales en colisión en este caso
concreto. Así, se resalta que la excepción de la permisión de maltrato animal
contenida en el precepto acusado debe ser interpretada de forma restrictiva y,
por consiguiente, no debe tener vacíos que dificulten o, incluso, hagan
nugatorio el deber de protección de los animales que se deriva de la Constitución; en este sentido, la excepción prevista en el artículo 7 de la Ley 84 de 1989 debe incluir elementos mínimos que garanticen en la mayor medida posible el
bienestar de los animales involucrados en dichas manifestaciones culturales.
Lo anterior implica necesariamente la actuación del
Legislador, que en cumplimiento de su potestad de configuración normativa debe
regular de manera más detallada la permisión de maltrato animal objeto de examen
constitucional. Labor que debe ser complementada con el concurso de las
autoridades administrativas con competencias normativas en la materia, de
manera tal que se subsane el déficit normativo del deber de protección animal
al que ya se hizo referencia. En este sentido deberá expedirse una regulación
de rango legal e infralegal que determine con exactitud qué acciones que
impliquen maltrato animal pueden ser realizadas en desarrollo de corridas de
toros, becerradas, novilladas, rejoneos, riñas de gallos, tientas y coleo, y en
las actividades conexas con dichas manifestaciones culturales, tales como la
crianza, el encierro, el adiestramiento y el transporte de los animales
involucrados en las mismas.
Así mismo, la Sala debe ser enfática en el sentido que
la regulación  que se expida respecto de las actividades contenidas en el
artículo 7º de la ley 84 de 1989 deberá tener en cuenta el deber de protección
a los animales y, en consecuencia, contener una solución que de forma razonable
lo armonice en este caso concreto con los principios y derechos que
justifican la realización de dichas actividades consideradas como
manifestaciones culturales. Con este propósito, dicha regulación deberá prever
protección contra el sufrimiento y el dolor de los animales empleados en estas
actividades y deberá propugnar porque en el futuro se eliminen las conductas
especialmente crueles para con ellos. Excede el ámbito de la Corte Constitucional el determinar al detalle los elementos normativos que debe incorporar
dicha regulación, que cae dentro de la órbita exclusiva del legislador. Sin
embargo, una interpretación conforme a la Constitución conduce a la conclusión que el cuerpo normativo que se cree no podrá, como
ocurre hasta el momento en regulaciones legales –ley 916 de 2004- o de otra
naturaleza –resoluciones de organismos administrativos o, incluso, de
naturaleza privada-[29],
ignorar el deber de protección animal–y la consideración del bienestar animal
que del mismo se deriva- y, por tanto, la regulación creada deberá ser
tributaria de éste.
Incluso el Legislador en ejercicio de su libertad de
configuración normativa puede llegar a prohibir las manifestaciones culturales
que implican maltrato animal, si considera que debe primar el deber de
protección sobre la excepcionalidad de las expresiones culturales que implican
agravio a seres vivos, pues como lo ha defendido esta Corporación en numerosas
oportunidades, la Constitución de 1991 no es estática y la permisión contenida
en un cuerpo normativo preconstitucional no puede limitar la libertad de
configuración del órgano representativo de acuerdo a los cambios que se
produzcan en el seno de la sociedad.
En segundo lugar, reitera la Corte que el fundamento para la consideración especial que se tuvo respecto de las
actividades incluidas en la excepción del artículo 7º de la ley 84 de 1989 es
su arraigo social en determinados y precisos sectores de la población,
es decir, su práctica tradicional, reiterada y actual en algunos lugares del
territorio nacional. Por lo tanto, el resultado acorde con un ejercicio de
armonización de los valores y principios constitucionales involucrados conduce
a concluir que la excepción del artículo 7º de la ley 84 de 1989 se encuentra
acorde con las normas constitucionales únicamente en aquellos casos en
donde la realización de dichas actividades constituye una tradición regular,
periódica e ininterrumpida de un determinado municipio o distrito dentro del
territorio colombiano.
En tercer lugar, y como complemento del
condicionamiento anterior, la idea de práctica cultural de tradición no hace
referencia únicamente al lugar en el cual se realizan, sino que de la misma
hace parte la oportunidad  o el momento en que dichas actividades
son llevadas a cabo. Una interpretación diferente conllevaría a una limitación
desproporcionada al deber de protección animal, por cuanto posibilitaría la
realización de las actividades excepcionadas teniendo en cuenta únicamente el
foro de su realización, más no el motivo o la causa de las mismas, elemento que
es igualmente esencial al carácter tradicional de corridas de toros,
corralejas, becerradas, riñas de gallos, coleo, rejoneo o novilladas. Por esta
razón la exequibilidad de las excepciones contenidas en el artículo 7º de la
ley 84 de 1989 se entenderá supeditada a que dichas actividades, además de
realizarse en los lugares en donde constituyan tradición, tengan lugar única y
exclusivamente en aquellas ocasiones en que usualmente se hayan realizado en
los respectivos municipios o distritos en que estén autorizadas.
En cuarto lugar, teniendo en cuenta que, en cuanto la
disposición acusada introdujo las excepciones que al momento de su consagración
se consideraron las únicas manifestaciones culturales
suficientemente relevantes para motivar la excepción de la protección
establecida, prima facie son estas y no otras las que responderán a las
exigencias de tradición y arraigo en algunos municipios o distritos dentro del
territorio nacional. Además, si son éstas las únicas actividades que, por
involucrar maltrato animal, han podido desarrollarse de forma legítima en el
territorio colombiano desde el momento en que entró en vigencia la ley 84 de
1989, no podría existir base material para considerar que otras actividades en
las que también se maltraten animales son tradiciones arraigadas dentro de la sociedad
colombiana, incluso a nivel local.
Como se ha expuesto a lo largo de esta providencia, la
permisión contenida en la disposición acusada ha de ser interpretada de forma
restrictiva, de manera que no se haga nugatorio el deber constitucional de
protección a los animales. En este sentido, para la Sala la armonización del deber de protección animal y el hecho concreto de que ciertas
actividades que implican maltrato a los animales sean tradiciones en
determinados municipios o distritos colombianos conduce a un condicionamiento
de extensión o inclusión en concreto: que sean éstas las únicas actividades de
maltrato animal cuya realización se permite; es decir, que el deber de
protección animal implica la imposibilidad de ampliar la excepción prevista en
el artículo 7º de la ley 84 de 1989.
17.5
De otro lado, la Corte consideró que del reconocimiento estatal de las
manifestaciones culturales que involucran maltrato y crueldad con los animales,
entre ellas las corridas de toros, no podía colegirse que el Estado estuviera
llamado a promover la faceta de esas prácticas que es contraria al mandato de
bienestar animal. De allí que se generase el deber constitucional, esta vez
amparado en la defensa de la fauna, de desincentivar las normas constitutivas
de maltrato, a través de (i) la prohibición que recursos públicos sean
utilizados para la construcción de infraestructura que se dedicase exclusivamente
a actividades culturales que contemplen el maltrato animal; (ii) la
posibilidad de permisión de la práctica de esas actividades por parte de las
autoridades públicas, pero con la prohibición correlativa de difundirlas,
promocionarlas, patrocinarlas o fomentarlas mediante cualquier fórmula de
intervención estatal.
17.6.
Ahora bien, en lo que respecta a la alegada contradicción entre las excepciones
analizadas y el principio de autonomía territorial, la Corte determinó en la sentencia C-666/10 que “…la disposición acusada permite excepcionalmente
el maltrato animal en el desarrollo de ciertas manifestaciones culturales, no
obstante, se trata de una disposición excepcional de alcance restringido como
se ha sostenido a la largo de esta providencia, de manera tal que no limita la
potestad reguladora en cabeza de las autoridades administrativas municipales.
Por lo tanto, estas pueden determinar si permiten o no el desarrollo de las
mismas en el territorio en el cual ejercen su jurisdicción”
18. A partir de las consideraciones
propuestas la Corte declaró la exequibilidad condicionada del artículo 7° del
Estatuto Nacional de Protección de los Animales, en el entendido que (i) la excepción allí planteada permite, hasta
determinación legislativa en contrario, si ello llegare a ocurrir, la práctica
de las actividades de entretenimiento y de expresión cultural con animales allí
contenidas, siempre y cuando se entienda que estos deben, en todo caso, recibir
protección especial contra el sufrimiento y el dolor durante el transcurso de
esas actividades. En particular, la excepción del artículo 7 de la ley 84 de
1989 permite la continuación de expresiones humanas culturales y de
entretenimiento con animales, siempre y cuando se eliminen o morigeren en el
futuro las conductas especialmente crueles contra ellos en un proceso de
adecuación entre expresiones culturales y deberes de protección a la fauna;
(ii)  únicamente podrán desarrollarse en aquellos municipios o distritos en los
que las mismas sean manifestación de una tradición regular, periódica e
ininterrumpida y que por tanto su realización responda a cierta periodicidad;
(iii) sólo podrán desarrollarse en aquellas ocasiones en las que usualmente se
han realizado en los respectivos municipios o distritos en que estén
autorizadas; (iv) sean estas las únicas actividades que pueden ser
excepcionadas del cumplimiento del deber constitucional de protección a los
animales; y (v)  que las autoridades municipales en ningún caso podrán
destinar dinero público a la construcción de instalaciones para la realización
exclusiva de estas actividades.
19.
Como se observa, de las decisiones C-1192/05 y C-666/10 se colige que la
jurisprudencia constitucional advierte que concurre una previsión legislativa de
reconocimiento de las corridas de toros como una expresión tradicional que
integra el patrimonio cultural de la Nación.  Con todo, en tanto esa práctica involucra maltrato animal, contradice el mandato superior de protección al medio
ambiente, a través de la garantía del bienestar animal.  Por ende, se
hace necesario imponer restricciones, también de naturaleza constitucional,
sobre dichas actividades.  Estas limitaciones responden a dos planos
diferenciados: (i) la exigencia de carácter cualificado a la práctica cultural,
en términos de arraigo, localización, oportunidad y excepcionalidad,
excluyéndose el reconocimiento estatal a las demás expresiones que no respondan
a estos criterios; y (ii) el deber estatal de adelantar acciones que
desincentiven las prácticas culturales que incorporan maltrato o tratos crueles
a los animales.
El
contexto normativo y el contenido de las disposiciones acusadas
20. A efectos de fijar el
régimen de autorizaciones para el uso de plazas de toros, el artículo 14 de la Ley 916/04 hace una distinción entre plazas de toros permanentes y no permanentes.  Así, para
la celebración de espectáculos taurinos bastará en plazas permanentes “únicamente,
en todo caso, la mera comunicación al órgano administrativo competente”.  En
cambio, cuando se trata de plazas de toros no permanentes, “será necesaria
la autorización previa” del mismo órgano.  Adicionalmente, el mismo
precepto dispone que tanto la comunicación como la autorización pueden
referirse a un espectáculo aislado o a una serie de ellos “que pretendan
anunciarse simultáneamente para su celebración en fechas determinadas.”
La Ley 916/04
prevé una clasificación de las plazas en permanentes, no permanentes y
portátiles.  En los términos del artículo 4° de esa normativa, tienen la
condición de plazas permanentes “aquellos edificios o recintos específica o
preferentemente construidos para la celebración de espectáculos taurinos”.
En ese sentido, los artículos 5° y 6° ejusdem regulan tanto las
dimensiones, como los servicios propios del espectáculo y el tratamiento de los
animales que participan en él, tanto toros de lidia como caballos.
21.
El artículo 7° define a las plazas de toros no permanentes, para los efectos
del Reglamento Nacional Taurino, a aquellos “edificios o recintos que, no
teniendo como fin principal la celebración de espectáculos taurinos, sean
habilitados y autorizados singular o temporalmente para ello.”  En lo que
respecta a la autorización para estos inmuebles, el mismo artículo dispone que
(i) la solicitud deberá ir acompañada del “correspondiente proyecto de habilitación del recinto,
que reunirá en todo caso las medidas de seguridad e higiene precisas para
garantizar la realización del espectáculo taurino, así como la posterior
utilización del recinto para sus fines propios sin riesgo alguno para las
personas y las cosas” (ii) la
competencia para conceder dicha autorización corresponder al “Alcalde del
municipio, previo informe favorable del Secretario de Obras Públicas o de la
persona que desempeñe sus funciones”; y (iii) la autorización de las plazas
de toros no permanentes será denegada “si el proyecto de habilitación del
recinto no ofreciese las garantías de seguridad e higiene que requiere en todo
caso este tipo de espectáculos”
Finalmente, el artículo 8° del Reglamento Nacional Taurino determina
que las plazas de toros portátiles son aquellas “construidas con elementos
desmontables y trasladables, de estructura metálica o de madera con la solidez
debida para la celebración de espectáculos taurinos.”  Estas instalaciones
deberán cumplir con las dimensiones que prevé la misma norma.  De otro lado, el
artículo 11 determina que para cada una de estas modalidades de plazas de
toros, los “organizadores de los espectáculos taurinos deberán garantizar a
los profesionales participantes en los espectáculos taurinos la asistencia
médica que fuere precisa frente a los accidentes que puedan sufrir con ocasión de
la celebración de los mismos y únicamente durante los mismos. A tal efecto la
alcaldía dictará las normas a las que habrán de ajustarse los servicios
médico-quirúrgicos, estableciendo los requisitos, condiciones y exigencias
mínimas de tales servicios, así como las disposiciones, de este orden, que
habrán de observarse para la organización y celebración de espectáculos
taurinos.”
22. De acuerdo a lo regulado por el artículo 15, acusado parcialmente
por el actor, tanto en el evento de las solicitudes de autorización (en el
caso de las plazas de toros no permanentes) como respecto de las comunicaciones
(propias de las plazas permanentes) los organizadores del espectáculo
taurino deben entregar al órgano administrativo correspondiente, la
documentación relativa a los siguientes aspectos:
22.1. Datos personales del solicitante, identificación de la empresa
organizadora, clase de espectáculo, lugar y fecha en que será efectuado, la
ganadería de procedencia de las reses a lidiar, los nombres de los toreros, la
clase y precio de las localidades, el lugar y las fechas de venta al público,
al igual que las condiciones del abono para ingreso, si a ello hubiere lugar.
22.2. Certificación de arquitecto o ingeniero, en la que se haga
constar que la plaza, cualquiera que sea la categoría, reúne las condiciones de
seguridad para la celebración del espectáculo de que se trate.
22.3. Certificación veterinaria, que constate que los corrales y
chiqueros, destinados al tratamiento de los animales involucrados en el
espectáculo taurino, reúnen las condiciones higiénico - sanitarias adecuadas.
Conforme la norma analizada, la documentación mencionada se presentará “únicamente
al comunicar el primer festejo del año en las plazas permanentes, sin perjuicio
de la inspección que la administración pueda realizar en el transcurso de la
temporada”.  Igualmente, deben contemplarse en todo caso los siguientes
requisitos:
22.4. Certificación de la Unión de Toreros de Colombia, tanto de la
sección de matadores como de la sección subalternos, donde conste que tanto la
empresa organizadora como los matadores y subalternos actuantes se encuentran a
paz y salvo con esas entidades.  A este respecto debe aclararse que, de
conformidad con lo previsto en la sentencia C-1190/05, para que resulte
constitucional esta exigencia debe interpretarse en el entendido que la certificación prevista en la norma únicamente podrá
ser requerida cuando en el festejo actúan afiliados a la Unión de Toreros de Colombia, y en relación con esos afiliados, y sin perjuicio de que la
certificación la deben expedir también otras organizaciones legalmente
constituidas y en relación con sus afiliados.
22.5.
Constancias sobre la solicitud del servicio de policía para el espectáculo, al
igual que respecto del arrendamiento de la plaza.
22.6.
Póliza de responsabilidad civil
extracontractual, destinada a cubrir cualquier riesgo de accidente, que con
motivo del festejo pueda producirse, al igual que para responder por los
impuestos que el espectáculo cause a favor del fisco municipal.
23.  En los términos del artículo 17 de la Ley 916/04, cuando se trate de espectáculos taurinos que requieran autorización previa, que
para el caso correspondería a aquellos que se llevan a cabo en plazas no
permanentes, el órgano competente “…advertirá al interesado, en un plazo de
cinco (5) días hábiles, acerca de los eventuales defectos de documentación para
la posible subsanación de los mismos y dictará la resolución correspondiente,
otorgando o denegando la autorización solicitada, en los cinco (5) días hábiles
siguientes a la fecha en la que la documentación exigida haya quedado
completa.”   Esta decisión administrativa deberá motivarse e indicar los
recursos que le son oponibles.
De manera similar, el artículo 18 contempla que respecto de los mismos
espectáculos taurinos que requieren autorización previa, “en los cinco (5)
días hábiles siguientes a la presentación de la comunicación a que hace
referencia los artículos anteriores, el órgano administrativo competente podrá,
mediante resolución motivada, prohibir la celebración del espectáculo.”
Por último, de acuerdo con lo reglado por el artículo 19 del Reglamento
Nacional Taurino, se prevé una cláusula general según la cual el “órgano
administrativo es el competente para suspender o prohibir la celebración de
todo tipo de espectáculos taurinos, únicamente en plazas no permanentes o
portátiles, por no reunir los requisitos exigidos.”
24.  En conclusión, advierte la Corte que el legislador ha fijado un régimen de autorizaciones para los espectáculos taurinos que establece un
tratamiento más favorable para aquellos festejos que se realicen en plazas de
toros permanentes. Esta diferencia está fundada en que la autoridad
administrativa solo podría prohibir in genere la celebración de los que
se realizan en plazas de toros no permanentes o portátiles.  Con todo, tanto en
el caso de los espectáculos taurinos objeto de comunicación o como aquellos que
deben estar precedidos de autorización previa, son exigibles los documentos y
certificaciones de que trata el artículo 15 de la Ley 916/04 y descritos en el fundamento jurídico 22.
Solución del cargo propuesto
Necesidad de integración normativa
25. Como se explicó en precedencia, el cargo del actor se funda en
considerar que la diferenciación que sustenta el tratamiento más favorable
antes citado desconoce la autonomía de las entidades territoriales.  Esto
debido a que elimina toda potestad de autorización de las autoridades locales,
cuando se trata de la celebración de espectáculos taurinos en plazas
permanentes, en virtud del mandato legal que las asigna una función de
comprobación pasiva de requisitos.
El análisis normativo realizado en el acápite anterior demuestra que la
premisa de la parte del actor no solo está regulada en los apartes demandados
de los artículos 14 y 15 de la Ley 916/04, sino que también está contenida en
los artículos 17, 18 y 19 de esa normativa.[30]  Específicamente, esas normas prevén
un régimen diferenciado entre espectáculos en plazas permanentes y no
permanentes, respecto de la posibilidad que la autoridad administrativa niegue
la autorización particular o prohíba, de manera general, la actividad taurina en
determinado recinto.  En ese sentido, la Sala debe determinar si es pertinente integrar esas normas al análisis de constitucionalidad propuesto por el
ciudadano Ramírez Nieves.
26. De acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, la integración de la unidad normativa es un
instituto excepcional, que solo es aplicable cuando[31] (i) el
demandante acusa una disposición que, individualmente, no tiene un contenido
deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta
absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra
disposición que no fue acusada. En estos casos es necesario completar la
proposición jurídica demandada para evitar proferir un fallo inhibitorio; (ii)
la disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del
ordenamiento que no fueron demandadas. Esta hipótesis pretende evitar que un fallo
de inexequibilidad resulte inocuo; y (iii) pese a no verificarse ninguna de las
hipótesis anteriores, la norma demandada se encuentra intrínsecamente
relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de
constitucionalidad.  En términos del mismo precedente, “… para que proceda
la integración normativa por esta última causal, se requiere la verificación de
dos requisitos distintos y concurrentes: (1) que la norma demandada tenga una
estrecha relación con las disposiciones no cuestionadas que formarían la unidad
normativa; (2) que las disposiciones no acusadas aparezcan, a primera vista,
aparentemente inconstitucionales.”
En
el caso analizado, la Sala encuentra que se cumplen las condiciones del segundo
supuesto, relativo a que la disposición acusada, que refiere al tratamiento
diferenciado antes explicado, se reproduce en los artículos 17 a 19 del Reglamento Nacional Taurino.  Por ende, es necesario que la Corte se pronuncie sobre estos preceptos, junto con los apartes demandados, de cara al
cuestionamiento fundado en la presunta afectación de la autonomía de las
entidades territoriales.
Exequibilidad
parcial de las expresiones acusadas y objeto de integración normativa
27.
El primer aspecto que debe tenerse en cuenta para resolver el problema jurídico
planteado es advertir que cuando las autoridades administrativas ejercen sus
competencias en relación con la autorización de los espectáculos públicos, se
trata de actividades propias del ejercicio de la función de policía, en los
términos explicados en esta sentencia.  Así, a pesar que esa competencia es
expresión del grado de autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales, en cualquier caso está sometida al principio de estricta legalidad,
predicable respecto de las limitaciones a derechos constitucionales derivadas
de la protección del orden público.  Por ende, en lo que respecta al ejercicio
de la función de policía, los entes locales están sometidos a la Carta Política y la ley, esta última en la medida en que la limitación de los derechos hace
parte del poder de policía, potestad radicada exclusivamente en el Congreso.
En otras palabras, la definición de las restricciones a los derechos
constitucionales y en general la imposición de requisitos y condiciones para el
ejercicio de actividades, limitaciones relacionadas con el mantenimiento del
orden público (en su concepción amplia según se explicó en apartado anterior),
es un ámbito normativo reservado al Congreso.
Se
ha explicado en esta decisión que el principio de estricta legalidad en el
ejercicio de la función de policía impide que las autoridades administrativas,
entre ellas los alcaldes, tengan un margen de discrecionalidad en lo que
respecta a la concesión de autorizaciones para el ejercicio de actividades
ciudadanas.  Quiere ello decir que las restricciones que impongan dichas
autoridades deben tener respaldo en la Constitución o la ley, por lo que su campo de acción reglamentaria se circunscribe en la aplicación de esos preceptos a
partir de su adaptación al ámbito local, sin que en esa tarea puedan imponer un
tratamiento más estricto, que fije condiciones para ejercicio de libertades que
no hayan sido contempladas mediante mandato superior o legal.  A partir de esa
adaptación, se insiste, sujeta al principio de estricta legalidad, los alcaldes
tienen la misión de, en su condición de primera autoridad de policía, instruir
el ejercicio de la actividad de policía que haga efectivas las limitaciones
previstas en el ordenamiento.
28.
Esta comprobación rebate una de las premisas que fundamenta la acusación
expuesta por el demandante.  Es el legislador el que tiene la potestad de fijar
las condiciones para el ejercicio de espectáculos públicos, entre ellos la
actividad taurina, sin que esté obligado constitucionalmente a otorgar márgenes
discrecionales de evaluación a los alcaldes, pues ello no sería nada distinto
que transferirles el ejercicio del poder de policía, lo que contradeciría la Carta Política.  Por ende, la disposición de requisitos particulares que deben ser evaluados
por las autoridades locales, en modo alguno puede considerarse como el
desconocimiento del grado de autonomía que la Constitución les confiere, ni menos como la comprensión de la autoridad local como una
“simple tramitadora” de requisitos.  Antes bien, es un ejercicio prima facie
legítimo de las potestades que se derivan del poder de policía, ligado
tanto al principio democrático como al principio de Estado unitario.
Con
todo, también debe resaltarse que ello no significa que las autoridades locales
no estén llamadas a cumplir estrictamente con el ordenamiento jurídico, entre
ellos los mandatos constitucionales respecto de los cuales se derivan
limitaciones concretas a las libertades públicas, como sucede con la seguridad,
la tranquilidad de las personas, la salubridad pública o la convivencia
ciudadana.  De lo que se trata, en este orden de ideas, es que las autoridades
territoriales estén circunscritas en su actuar a los lineamientos fijados por
el poder de policía, sin que puedan imponer motu propio sus particulares
consideraciones de conveniencia, distintas a las restricciones respaldas por el
ordenamiento.
29.
En el caso objeto de examen, la Sala encuentra que no existe una norma legal
que imponga la prohibición general de los espectáculos taurinos. Antes bien, la Corte ha avalado el mandato legal que regula esas actividades, contenido en la Ley 916/04, en cuanto es una tradición cultural de la Nación, susceptible de ser reconocida con el Estado.  Sin embargo, debido a que esa actividad se muestra
problemática frente a otros valores constitucionales, en especial el mandato de
bienestar animal, la Corte ha impuesto restricciones particulares a su
ejercicio, relativas a (i) el cumplimiento de condiciones de arraigo cultural,
oportunidad, localización y excepcionalidad, explicadas en el fundamento
jurídico 17.4.; y (ii) la prohibición del incentivo público, mediante la
promoción y la dedicación de recursos, a fines exclusivamente relacionados con
la práctica de la tauromaquia.    En ese orden de ideas, el reconocimiento
estatal de las corridas de toros, con las características anotadas, es un
asunto que recae en la articulación de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.  El Congreso, en ejercicio de una competencia que esta
Corte ha considerado válida desde la perspectiva constitucional, incluso para
el caso concreto de la actividad taurina, ha decidido reconocer dicha práctica
como una expresión cultural.  De esta manera, las entidades territoriales
resultan vinculadas jurídicamente por ese reconocimiento, por supuesto bajo el
cumplimiento de las restricciones que la jurisprudencia de esta Corporación ha
fijado para su compatibilidad con la vigencia del mandato de bienestar animal.
Bajo
estas condiciones, las autoridades locales carecen de un soporte normativo que
las lleve a concluir que la actividad taurina está prohibida in genere.
En contrario, se trata de un espectáculo avalado por las normas legales, pero
que ha sido sometido a restricciones estrictas y específicas por parte de la Corte, en aras de hacerlo compatible con las prescripciones constitucionales relacionadas con
la protección del medio ambiente.  En ese sentido, comparte unidad de sentido
con otra serie de actividades que si bien no están constitucional o legalmente
prohibidas, sí se someten válidamente a limitaciones, incluso intensas, pues
existe el interés de desincentivarlas, como sucede con el consumo de tabaco o
de bebidas embriagantes.[32]
A su vez, como se trata de una actividad controversial y que compromete
posiciones jurídicas constitucionalmente relevantes, bien puede ser restringida
por el legislador, al grado de prohibición general.  Sin embargo,
consideraciones básicas derivadas de la eficacia del principio democrático,
exigen que esas decisiones estén precedidas del debate propio de las normas
legales.
Esta
ha sido la misma línea de análisis que adopta el derecho comparado.  En muy
reciente decisión del Consejo Constitucional francés, se declaró compatible con
el derecho de igualdad ante la ley de excepción al delito de maltrato
innecesario a animales, de que trata el artículo 521-1 del Código Penal de ese
país.  De acuerdo con ese precepto, la sanción de prisión por dos años y multa
de 30.000 euros que se impone al responsable de esa conducta, no es aplicable
cuando para el caso de corridas de toros, “cuando pueda ser demostrada una
tradición local ininterrumpida”, y tampoco frente a las riñas de gallos,
cuando se acrediten las mismas condiciones.
Para
el Consejo, estas excepciones no involucraban un tratamiento discriminatorio
injustificado, en tanto la exclusión “es aplicable únicamente en las
regiones del país donde está establecida la existencia de dicha tradición
ininterrumpida y solos para los actos propios de esta tradición. En
consecuencia, la diferencia de trato fijada por el legislador frente a otros
actos de la misma naturaleza en otras áreas geográficas está directamente
relacionada con el propósito de la norma.  Además, pertenece a los jueces la
competencia para definir las situaciones en donde se advierta esa tradición
local ininterrumpida.  Por ende, no existe duda que la norma así considerada
sea lo suficiente precisa para evitar el riesgo de arbitrariedad.”[33]
30.
El centro de la acusación planteada por el ciudadano Ramírez Nieves consiste en
advertir que el tratamiento más favorable que el legislador concede a los
espectáculos taurinos que se realizan en plazas de toros permanentes, impide
que las autoridades locales ejerzan control frente a esas actividades,
afectándose su autonomía.   Lo primero que debe señalarse sobre el particular
es que si bien el legislador distingue entre autorización y comunicación,
en ambos casos existen condiciones exigibles por la autoridad territorial para
la ejecución del espectáculo taurino.
En
efecto, como se explicó en el fundamento jurídico 22, en ambos supuestos se
exige al interesado presentar un grupo definido de requisitos, varios de ellos
relacionados con la seguridad y salubridad del espectáculo taurino.  Así, de
las exigencias contenidas en el artículo 15 de la Ley 916/04, se destacan aquellas relacionadas con la certificación sobre las condiciones de
seguridad necesarias, así como la constancia veterinaria respecto de la sanidad
de chiqueros y corrales, al igual que la certificación sobre la solicitud del
servicio de seguridad por parte de la policía y la póliza de responsabilidad
civil extracontractual, dirigida al pago tanto de los perjuicios que pudiesen
causarse en razón del espectáculo, como por la asunción de tributos de la
entidad territorial correspondiente.
Ahora
bien, también debe resaltarse, en punto a la protección del grado de autonomía
de las entidades territoriales, que dentro de los documentos exigidos a los espectáculos
taurinos está la constancia sobre el arrendamiento de la plaza.  En el caso de
las corridas de toros en plazas permanentes de propiedad de las entidades
territoriales, la exigencia de ese requisito conlleva el ejercicio de la
competencia contractual de los distritos y municipios, respecto de la fijación
de las condiciones particulares para la protección de la salubridad, la
seguridad ciudadana y la tranquilidad, al igual que los asuntos económicos y
administrativos propios del arrendamiento de bien inmuebles, de conformidad con
las reglas del Estatuto General de la Contratación Pública y demás normas legales pertinentes.
Aquí
es importante, de igual modo, hacer una distinción respecto de lo planteado por
uno de los intervinientes.  El artículo 313-7 C.P. reconoce a los concejos la competencia para regular los usos del suelo, asunto que está relacionado con la
definición de qué modalidades de inmuebles pueden legalmente edificarse en cada
zona del municipio o distrito.  Por ende, se trata de una competencia que no
guarda relación con el asunto objeto de análisis, puesto que este refiere al
uso en espectáculos de inmuebles públicos o privados que ya han sido
construidos.  Por supuesto, esta distinción opera sin perjuicio del ejercicio
de la competencia de los municipios para definir el uso del suelo frente a
construcciones nuevas, entre ellas las plazas de toros, o aquellas que han sido
edificadas con pretermisión de esas condiciones legales.
31.
Los argumentos anteriores demuestran que el actor funda su cargo en una
interpretación literal de la expresión “comunicación” a la que refieren las
normas acusadas. En contrario, la lectura sistemática de los preceptos acusados
e integrados normativamente lleva a concluir que no existe ninguna razón que
permita inferir que basta la mera notificación a la autoridad competente,
acerca de la celebración del espectáculo taurino en plazas de toros
permanentes, para que los entes territoriales queden inmediatamente compelidos
a permitir el uso del precepto.  En cualquier caso, debe mediar el efectivo
cumplimiento de los requisitos de que trata el artículo 15 de la Ley 916/04, junto con los fijados en las demás normas legales que prevean condiciones
exigibles para la celebración de espectáculos públicos en general.
Sin
embargo, la Sala encuentra que la Ley acusada contiene dos apartados normativos
de los que sí se deriva una afectación desproporcionada e injustificada tanto
de las competencias de las autoridades territoriales, como de los derechos
constitucionales concernidos a los espectáculos públicos, entre ellos la
seguridad ciudadana, la tranquilidad, la integridad física de los asistentes y
la salubridad; tópicos que deben tener el mismo nivel de eficacia, al margen
del tipo de espectáculo.
31.1.
El artículo 17 de la Ley 916/04 asigna al órgano competente, solo en el caso de
los espectáculos taurinos “que requieran autorización previa”, la
competencia para advertir al interesado, acerca de los “eventuales defectos de documentación para la
posible subsanación de los mismos y dictará la resolución correspondiente,
otorgando o denegando la autorización solicitada, en los cinco (5) días hábiles
siguientes a la fecha en la que la documentación exigida haya quedado
completa.”  Ese acto, como ya
tuvo oportunidad de explicarse, debe ser motivado e indicar los recursos que le
son oponibles.
De manera similar, el artículo 18 ejusdem determina que cuando
se trate de los mismos espectáculos “que requieran autorización previa” el
órgano administrativo podrá prohibir su celebración mediante acto motivado, “en
los cinco (5) días hábiles siguientes a la presentación de la comunicación a
que hace referencia los artículos anteriores”.
31.2. Se ha expuesto como el legislador, a través de la expedición del
Estatuto Nacional Taurino, dispone una serie de requisitos para la celebración
de los espectáculos taurinos, descritos en el artículo 15 de esa normatividad,
y tendientes a la satisfacción de los derechos constitucionales, tanto
individuales como colectivos, que se ejercen en el marco de esas actividades.
Igualmente, estas condiciones de índole fáctica también sirven de soporte
jurídico para que las autoridades territoriales, en especial los alcaldes de
municipios y distritos, ejerzan las competencias propias de la función de
policía, a través de la exigencia del cumplimiento de los mencionados requisitos.
Estas condiciones, también se ha señalado, por expreso mandato del legislador
son comunes a todos los espectáculos taurinos, bien sea que se lleven a cabo en
plazas de toros permanentes, no permanentes o portátiles.  En ese sentido se
insiste que la Corte ha concluido en el presente fallo que las múltiples
exigencias a la actividad taurina son aplicables a sus diferentes modalidades,
al margen de la naturaleza del recinto en que son adelantadas.
A juicio de la Corte, no existe ninguna razón constitucionalmente
atendible para que la Ley 916/04, luego de fijar un marco común de requisitos
para los espectáculos taurinos, en general, a reglón seguido limite la
comprobación de esas exigencias exclusivamente a aquellos festejos que
requieren autorización previa, esto es, a los que se realizan en plazas no
permanentes o portátiles. Una disposición de ese carácter priva a las entidades
territoriales de su competencia constitucional de asegurar el orden público
mediante el ejercicio de la función de policía, más aún cuando se trata de la
acreditación de condiciones fácticas que el mismo legislador ha previsto para
esa clase particular de espectáculos. En consecuencia, la Corte declarará la inexequibilidad de la expresión “que requieran autorización previa” contenida
en los artículos 17 y 18 de la Ley 916 de 2004.
Así, el texto de las normas mencionadas queda del siguiente tenor,
excluyéndose el apartado declarado inexequible:
Artículo 17. Negación del permiso. En el caso de espectáculos taurinos, el
órgano competente advertirá al interesado, en un plazo de cinco (5) días
hábiles, acerca de los eventuales defectos de documentación para la posible
subsanación de los mismos y dictará la resolución correspondiente, otorgando o
denegando la autorización solicitada, en los cinco (5) días hábiles siguientes
a la fecha en la que la documentación exigida haya quedado completa.
La resolución denegatoria será motivada e indicará los
recursos procedentes contra la misma.
Artículo 18. En el caso de espectáculos taurinos, en los cinco
(5) días hábiles siguientes a la presentación de la comunicación a que hace
referencia los artículos anteriores, el órgano administrativo competente podrá,
mediante resolución motivada, prohibir la celebración del espectáculo.
Nótese que a partir de la redacción planteada, las autoridades locales
están habilitadas para adelantar el escrutinio de los requisitos exigidos a los
espectáculos taurinos, bien sea que sea que se realicen en plazas de toros
permanentes, no permanentes o portátiles.  Además, si estos requisitos no son
cumplidos adecuadamente, en los términos de las normas mencionadas, la
autoridad administrativa negará el permiso para la celebración del
espectáculo.  Ahora bien, también debe señalarse que esta disposición no es
incompatible con la función de las autoridades locales de ejercer el control
permanente sobre el espectáculo, de manera tal que a pesar de haberse
inicialmente autorizado, si se evidenciaren actos u omisiones constitutivos de
incumplimiento de los requisitos citados, puede la administración municipal o
distrital suspender la actividad taurina ante la violación del orden jurídico aplicable.
32.  Dilucidada la problemática expuesta y luego de advertida la
existencia de un marco común de requisitos para la celebración de espectáculos
taurinos, la Corte encuentra que la distinción entre la comunicación y la
autorización de los mismos, y el subsecuente tratamiento favorable para
aquellos realizados en plazas de toros permanentes, se funda en dos aspectos
definidos, a saber:
El primero tiene que ver con el hecho que frente a las plazas de toros
permanentes no es exigible la solicitud de autorización de que trata el
artículo 7° de la Ley 916/04, explicado en el fundamento jurídico 21, el cual
debe cumplirse solo cuando se trate de espectáculos a realizarse en plazas no
permanentes.  En criterio de la Corte, esa distinción se muestra razonable y
compatible con el grado de autonomía de las entidades territoriales.  En
efecto, habida consideración que las plazas de toros permanentes han sido
concebidas para la realización de ese espectáculo, es aceptable que no se le
impongan condiciones estrictas de habilitación, más gravosas que las señaladas
en el artículo 15 de la Ley 916/04 y los demás preceptos legales que fijan
exigencias para la celebración de eventos públicos.  En cambio, dichas
condiciones sí son predicables de las plazas no permanentes, precisamente por
el hecho que esos inmuebles no han sido originalmente concebidos para la
mencionada función.   En todo caso, como se ha insistido en esta sentencia,
tanto en uno como en otro evento concurre un grupo de requisitos legales y
constitucionales para el espectáculo taurino, siendo responsabilidad de las
autoridades locales su estricto cumplimiento.
El segundo versa sobre lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 916/04, de acuerdo con el cual el órgano administrativo es competente para “suspender
o prohibir la celebración de todo tipo de espectáculos taurinos, únicamente en
plazas no permanentes o portátiles, por no reunir los requisitos exigidos.”
De nuevo, el precepto se muestra como un requisito razonable, puesto que se
trata de una prohibición general e intemporal para la celebración de
espectáculos taurinos, que corresponde a aquellos inmuebles que no han sido
habilitados para el efecto.  Contrario sensu, se mostraría
desproporcionado que la autoridad administrativa tuviera competencia para
prohibir, en las condiciones anotadas, la actividad taurina en los inmuebles
que han sido construidos con ese propósito, más aún cuando están localizados en
aquellas zonas geográficas en donde se verifican las condiciones de arraigo,
localización, oportunidad y excepcionalidad que prevé la jurisprudencia para la
validez constitucional de esa tradición cultural. De otro lado, no puede
perderse de vista que la norma analizada opera sin perjuicio de la competencia
de las autoridades locales para hacer cumplir las exigencias propias de cada
espectáculo taurino en específico, en los términos explicado. En consecuencia,
la norma no se opone al grado de autonomía de las entidades territoriales.
33. Por último, la Corte considera necesario hacer frente a un contra argumento
planteado por el demandante, frente al grado de discrecionalidad de las
autoridades territoriales frente a la materia analizada.  Se ha indicado en
este fallo que el ejercicio de las competencias de las entidades locales frente
al control de los espectáculos taurinos se encuadra en el ejercicio de la
función de policía y, en consecuencia, está sometida a la satisfacción del
principio de estricta legalidad.  Esto quiere decir que las autoridades
mencionadas solo pueden imponer requisitos para la celebración de espectáculos
públicos, entre ellos las corridas de toros, que hayan sido expresamente
previstos por la Constitución o la ley, sin que puedan imponer otras exigencias
derivadas de las razones de conveniencia que estime la respectiva autoridad,
pues ello equivale a irrogar un margen de discrecionalidad inadmisible respecto
de la limitación de los derechos constitucionales concernidos al espectáculo
público.
Sin embargo, puede considerarse que, a partir de decisiones de esta
Corte, las entidades territoriales sí tienen ese ámbito de discrecionalidad, para
el caso particular de las corridas de toros, al punto que podrían prohibirlas
en su respectiva jurisdicción territorial.  Como se expuso en el fundamento
jurídico 17.6., en la sentencia C-666/10 se previó que la autorización legal
para la ejecución de la actividad taurina, en las condiciones de arraigo,
oportunidad, localización y excepcionalidad previstas por esa decisión, no era
incompatible con la autonomía de los entes territoriales, pues se trataba de “…
una disposición excepcional de
alcance restringido como se ha sostenido a la largo de esta providencia, de
manera tal que no limita la potestad reguladora en cabeza de las autoridades
administrativas municipales. Por lo tanto, estas pueden determinar si permiten
o no el desarrollo de las mismas en el territorio en el cual ejercen su
jurisdicción”
34. No obstante, la Sala advierte que esa última expresión no puede
comprenderse como la concesión de facultades omnímodas a las autoridades
administrativas municipales, para que decidan por sí y ante sí la prohibición
de la actividad taurina. Ello debido al menos dos tipos de razones: (i) la
naturaleza constitucional del ejercicio de la función de policía; y (ii) la
existencia de una previsión legal, declarada compatible con la Constitución, bajo determinadas condiciones, que reconoce y permite la tauromaquia en
determinadas zonas del país.
Esta decisión ha demostrado que el ejercicio de la función de policía
es, ante todo, un mecanismo institucional para limitar, de manera particular y
específica, el ejercicio de determinados derechos o posiciones jurídicas, con
el fin de asegurar el orden público, comprendido como las distintas condiciones
fácticas necesarias para dar eficacia a los derechos a la seguridad, salubridad
y convivencia social.  Cuando una autoridad administrativa determina requisitos
habilitantes para la celebración de espectáculos taurinos, esa conducta es
constitucionalmente admisible a condición que se encauce dentro de los límites
propios de la función de policía.  Lo contrario llevaría a concluir que las
entidades locales pueden imponer tales requisitos por su simple condición de
entes investidos de autoridad.  Esta visión, como es apenas obvio, es
inadmisible en tanto se opone a cualquier idea de Estado de Derecho.
Se ha expuesto, de la misma manera, que ni de la legislación ni de la Carta Política se deriva una prohibición general para el ejercicio de la actividad taurina,
sino solo unas particulares restricciones, en todo caso intensas, para que se
lleve a cabo de manera compatible con el mandato superior de bienestar animal.
En tal sentido, si la autoridad municipal o distrital ejerce el control de los
espectáculos taurinos en su condición de agente de la función de policía, no
resulta válido desde la perspectiva constitucional que prohíba esa actividad
cuando no tiene respaldo normativo, de índole legal –en tanto el poder de
policía corresponde al Congreso- para imponer esa condición.
En consecuencia, la afirmación realizada por la Corte en la sentencia C-666/10 debe interpretarse en el marco de las limitaciones propias del
ejercicio de la función de policía, que está precedida de la existencia de un
mandato legal previo para que los entes locales puedan imponer restricciones al
ejercicio de actividades ciudadanas, entre ellas la celebración de espectáculos
taurinos.  Por lo tanto, las entidades territoriales podrían válidamente prever
una prohibición general de la actividad taurina, solo cuando esa opción
administrativa esté respaldada por el ordenamiento legal.
35.  La Corte reafirma que la práctica taurina, no solo en nuestro
ordenamiento jurídico sino en el derecho comparado de los países en donde se
ejerce esa actividad, no está exenta de debate y es válidamente cuestionable
desde diversas ópticas, en especial aquellas legítimamente interesadas en la
defensa de los animales ante la crueldad y el maltrato, al que efectivamente son
sometidos los toros de lidia.  Es por ello que, como ha sucedido en varias
latitudes, los órganos de representación política han optado por prohibir, de
manera general, esa actividad; opción que además es plenamente compatible con la Constitución colombiana, como se expresó en el fallo C-666/10.
Con todo, la jurisprudencia de la Corte sobre la materia ha estado basada en la conservación del equilibrio entre la protección de los animales, la
vigencia de las tradiciones culturales y el carácter autorrestringido de la
acción estatal.   Por ende, aunque concurren razones de primera índole para
imponer restricciones, incluso al grado de prohibición, a la tauromaquia, la
vía institucionalmente aceptable para esa decisión es el debate democrático y
no la extensión riesgosa y jurídicamente injustificada de las competencias de
las autoridades locales, en tanto ejercen la función de policía.  Es esta
prudencia en la definición del marco de la acción de las autoridades públicas
la que justifica, en últimas, el sentido de la presente sentencia.
36. Debe resaltarse, en ese orden de ideas, que el equilibrio expuesto
lleva a que la actividad taurina esté sometida a profundas y exigentes
condiciones, que tienen raigambre constitucional y que versan sobre las
características de arraigo, localización, oportunidad y excepcionalidad,
ampliamente explicadas en este fallo, a partir de la reiteración de su
formulación original en la sentencia C-666/10.  La actividad taurina, aunque
guarda un vínculo plausible con algunas expresiones culturales de la Nación, en todo caso es un escenario que impide la eficacia del mandato superior de bienestar
animal, derivado de la protección que la Carta Política confiere al medio ambiente.  En consecuencia, el equilibrio que plantea la
jurisprudencia constitucional privilegia el mandato mencionado y, por ende,
obliga a que la actividad taurina (i) solo puede realizarse en los precisos
términos previstos en la sentencia C-666/10; y (ii) esté sometida al
desestimulo desde el Estado, siendo por ello una actividad no susceptible de
promoción por las autoridades públicas.  Esto quiere decir que las funciones de
esas autoridades locales sobre el espectáculo taurino se limitan a la
evaluación de la autorización para su celebración, siempre bajo el cumplimiento
de las mencionadas condiciones, sumadas a aquellas que prevé el orden jurídico
para las distintas clases de espectáculos públicos.  Ello, sin embargo, con una
condición particular, consistente en que las corridas de toros, contrario a
otras manifestaciones culturales que no involucran el maltrato animal, ni
pueden ser objeto de promoción estatal, ni pueden adelantarse por fuera de las
condiciones de arraigo, localización, oportunidad y excepcionalidad, antes
explicadas.
Quiere decir lo anterior que el sentido de la presente decisión está
dirigido a la delimitación precisa, a través del principio de estricta
legalidad, del ejercicio de la función de policía que se adelanta cuando las
autoridades locales autorizan la celebración de espectáculos públicos.  En modo
alguno la Corte amplía, ni menos aún desconoce, las estrictas restricciones que
para la actividad taurina fueron impuestas por la sentencia C-666/10.  Antes
bien, de manera contraria, la exigencia de estricta legalidad para el ejercicio
de la función de policía en el caso analizado, obliga necesariamente a que las
autoridades locales determinen que los espectáculos taurinos que llegasen a
realizarse en sus respectivas jurisdicciones, no solo deben cumplir con los
requisitos legales para la celebración de los espectáculos públicos en general,
sino también con (i) las condiciones que prevé la misma Ley 916/04 y que fueron
explicadas en esta decisión; y especialmente (ii) las restricciones y
limitaciones, derivadas de la delimitación excepcional al mandato
constitucional de bienestar animal, previstas en la sentencia C-666/10.
Inclusive, puede concluirse que esta argumentación, basada en la
satisfacción del principio de estricta legalidad en el ejercicio de la función
de policía y en la correlativa inexistencia de márgenes de discrecionalidad
para la autorización de la celebración de espectáculos públicos, protege en
mejor medida la vigencia del mandato de bienestar animal.  Esto debido a que la
exigencia de los estrictos requisitos enunciados no está en modo alguno
vinculada a la opinión o evaluación de cada autoridad local, o menos a su
sensibilidad con la protección del medio ambiente.  En cambio, se trata de
mandatos constitucionales y legales de obligatorio cumplimiento.
Finalmente, lo decidido en esta sentencia tampoco es incompatible con
la posibilidad futura que el legislador legítimamente decida, en aras de
otorgar mayor grado de eficacia al mandato constitucional de bienestar animal,
prohibir la práctica taurina y, en general, todos aquellos espectáculos que
involucran maltrato a los animales; circunstancia que impediría que toda
autoridad pública permitiera esa clase de actividades. La validez
constitucional prima facie de este tipo de disposiciones descansa, como
se ha explicado en esta sentencia, en la defensa del medio ambiente, y en él la
fauna, como imperativo contenido en la Carta Política.
Conclusiones
de la decisión
37. A partir de las
consideraciones planteadas anteriormente, la Corte arriba a las siguientes conclusiones sobre el sentido de la presente sentencia:
37.1.
El legislador se encuentra habilitado, de manera general y bajo el cumplimiento
de los principios y valores constitucionales, al igual que condiciones de
razonabilidad y proporcionalidad, para identificar determinadas expresiones
culturales y artísticas, materiales o inmateriales, como objeto de protección
estatal.  Para el caso del reconocimiento de determinados usos de bienes
inmuebles, la validez constitucional de esas medidas está depende de (i) que el
inmueble correspondiente participe de un criterio cultural arraigado e
identificable; (ii) que el mandato del legislador opere de manera articulada
con las competencias de la entidad territorial correspondiente, en especial los
derechos de esos entes y la vigencia de los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad; y (iii) que el uso y destinación previsto por la
ley estén intrínsecamente vinculados con el mantenimiento de la práctica
cultural reconocida.
37.2.
Cuando las autoridades locales imponen condiciones para la celebración de
espectáculos públicos, ejercen competencias propias de la función de policía
administrativa.  Esta función está sometida a un principio de estricta
legalidad el cual significa, para el caso analizado, que dichas autoridades
solo pueden exigir aquellas condiciones que hayan sido fijadas por la Constitución y la ley para la celebración de tales espectáculos.  Esto debido a que el
titular del poder de policía, de índole normativa, es el Congreso, quien define
qué limitaciones son aplicables por las autoridades locales para la protección
del orden público.  Este último comprendido en su visión amplia, la cual
integra no solo la seguridad ciudadana, sino la tranquilidad y salubridad
públicas.
En
consecuencia, cuando las autoridades locales exigen condiciones para la
celebración de espectáculos públicos, carecen de un margen de discrecionalidad,
fundado en evaluaciones personales sobre la conveniencia de la actividad de que
se trate.  En cambio, la autorización o denegación del permiso respectivo debe
fundarse en la aplicación de normas legales objetivas, que son el único
parámetro admisible para el ejercicio de la función de policía.
37.3.
El legislador ha concluido que la actividad taurina es una manifestación
cultural que, por ese carácter, no es objeto de actual prohibición general,
decisión legislativa avalada por esta Corte.  No obstante, la jurisprudencia
constitucional también ha concluido que la lidia de toros es, sin lugar a
dudas, una actividad que se basa en el maltrato animal, lo que entra en
contradicción con el mandato de bienestar animal que contiene la Constitución, en sus preceptos relativos a la protección del medio ambiente y, entre ella, la
fauna.
Por
ese motivo, la jurisprudencia de la Corte contenida en la sentencia C-666/10 ha
ponderado, de un lado, el reconocimiento cultural aludido y, del otro, la
necesidad de satisfacer el mandato de bienestar animal en el ámbito de las
corridas de toros.  Para ello ha concluido que la excepción del reproche
jurídico al maltrato infringido a los toros de lidia, depende del cumplimiento
de estrictos requisitos, referidos a (i) el arraigo social de la
práctica taurina en determinados y precisos sectores del territorio nacional,
razón por la cual la validez de la práctica también depende que se realicen en
una localización particular y específica, en donde se compruebe dicho
arraigo; (ii) la celebración del espectáculo taurino en una oportunidad específica,
propia de esa tradición identificable; y (iii) el carácter excepcional de
la actividad taurina, que impide que se extienda a otras zonas diferentes a las
que actualmente cumple con los criterios de arraigo y localización.
Además,
ese mismo precedente señaló que la contradicción entre la práctica taurina y el
mandato constitucional de bienestar animal, obliga a que si bien el Estado
reconoce esa actividad como cultural, en ningún caso podría adelantar
actividades que la promovieran, en especial la destinación de recursos públicos
para la financiación de las corridas de toros y de los escenarios dedicados
exclusivamente a esa actividad, pues ello significaría afectar
desproporcionadamente el mencionado mandato constitucional.  En contrario, la
previsión superior del bienestar animal obliga a que el Estado pueda prever
medidas que desincentiven esas prácticas.  Incluso, también resultaría
compatible con la Carta Política que el legislativo, titular del poder de
policía, optara por prohibir, de manera general, la actividad taurina y todos
aquellos espectáculos que se basan en el maltrato a los animales.
37.4.
El asunto objeto de análisis se circunscribe a los límites al ejercicio de la
función de policía de las autoridades locales, respecto de la autorización para
la celebración de espectáculos taurinos en plazas de toros permanentes. Por
ende, no se está ante nuevo escrutinio judicial sobre las condiciones de
validez constitucional de las corridas de toros, pues ese es un asunto resuelto
por la Corte en la sentencia C-666/10.
37.5.
Analizadas las normas demandadas y las demás de la Ley 916/04, se encuentra que a pesar que el legislador utilizó la expresión “comunicación”
en lo que respecta a las corridas de toros a celebrarse en plazas de toros
permanentes, se demostró que concurren un grupo de requisitos que son exigibles
a todos los espectáculos taurinos, al margen de la naturaleza del escenario en
que se lleven a cabo.
Estos
requisitos, que deben ser verificados por las autoridades locales para
autorizar la práctica taurina, refieren a: (i) las condiciones para el
espectáculo que están contenidas en la Ley 916/04, descritas en el fundamento
jurídico 22 de esta sentencia; (iii) los requisitos que sobre aseguramiento del
orden público prevea el legislador para la celebración de espectáculos
públicos, en general; y (iii) el cumplimiento de las condiciones
constitucionales de arraigo social, localización, oportunidad y excepcionalidad
que fueron ordenadas por la Corte en la sentencia C-666/10, ante la necesidad
de hacer compatible la actividad taurina con el mandato de protección animal.
Estas
condiciones, por supuesto, no son modificables.  Es admisible que los órganos
de representación política titulares del poder de policía puedan, en el futuro,
hacerlas más exigentes, incluso al grado de prohibición general de la práctica
taurina.
37.6.
Vistas de este modo las normas acusadas, se encuentra que las mismas ofrecen
criterios objetivos y obligatorios para que las autoridades locales autoricen y
controlen la celebración de la actividad taurina, donde está
constitucionalmente permitida. Esta conclusión se opone a la consideración del
demandante, en el sentido que los alcaldes municipales y distritales deben
estar investidos de un poder discrecional para definir la autorización de la
práctica taurina.
A
su vez, esta premisa no desconoce el ámbito de autonomía territorial,
constitucionalmente reconocido respecto de los bienes públicos que son
propiedad de los entes locales.  En ese sentido, como se explicó en el
fundamento jurídico 30, la Ley 916/04 prevé dentro de los requisitos que deben
cumplirse para celebrar espectáculos taurinos la certificación sobre el
arrendamiento de la plaza de toros.  Así, cuando se trate de plazas de
propiedad de las entidades territoriales, su arrendamiento se regula por las
disposiciones propias del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, como sucede con los distintos bienes inmuebles de propiedad de la Nación y de los entes territoriales.
37.7.
La Corte evidencia en este fallo que las normas demandadas son compatibles con
el carácter objetivo del ejercicio de la función de policía que adelantan las
autoridades locales.  Esto debido a que, a partir de la interpretación fijada
en esta decisión, esas previsiones permiten a los alcaldes verificar el
cumplimiento de las estrictas y precisas condiciones que el ordenamiento
jurídico impone a las corridas de toros, en tanto actividad restringida,
excepcional y objeto de desincentivo estatal.  Además, como es apenas obvio,
las autoridades locales están investidas de la potestad de negar la
autorización o suspender la actividad autorizada, cuando no se cumplan esas
condiciones.  Esto bajo el cumplimiento de los trámites que garanticen el debido
proceso administrativo.
Esta
conclusión, empero, no es predicable de la expresión “que requieran
autorización previa” contenida en los artículos 17 y 18 de la Ley 916/04.  Esto debido a que con base en ese contenido normativo se estaría imponiendo un
estándar de cumplimiento de requisitos legales menos riguroso, en el caso
particular de las corridas celebradas en plazas de toros permanentes.  Como se
indicó, el estándar preciso y estricto al que se ha hecho referencia en este
fallo, es exigible a todos los espectáculos taurinos, al margen de la
naturaleza (permanente, no permanente o portátil), del inmueble en que se
lleven a cabo.  Por ende, la Corte declarará la inexequibilidad de esa
expresión.
VII.   DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
Declarar EXEQUIBLES, por los
cargos analizados en esta sentencia, las expresiones “La celebración
de espectáculos taurinos requerirá la previa comunicación al órgano
administrativo competente o, en su caso, la previa autorización del mismo en
los términos previstos en este reglamento.”; “en plazas permanentes
bastará únicamente, en todo caso, con la mera comunicación por escrito. En las
plazas no permanentes”; y “La comunicación”, contenidas en el
artículo 14 de la Ley 916 de 2004 “por la cual se establece el Reglamento
Nacional Taurino.”
SEGUNDO.-
Declarar EXEQUIBLES, por los
cargos estudiados en esta sentencia, la expresión “o comunicación”,
contenida en el artículo 15 de la Ley 916 de 2004 “por la cual se establece
el Reglamento Nacional Taurino.”
TERCERO.-
Declarar EXEQUIBLES, por los
cargos estudiados en esta sentencia, los artículos 17, 18 y 19 de la Ley 916 de 2004 “por la cual se establece el Reglamento Nacional Taurino.”, con
excepción de la expresión “que requieran autorización previa” contenida
en los artículos 17 y 18 citados, que se declara INEXEQUIBLE.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
Con aclaración de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
Con aclaración de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
Con aclaración de voto
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS MARIA VICTORIA CALLE CORREA, JORGE IVAN
PALACIO PALACIO Y NILSON PINILLA PINILLA Y ACLARACION DE VOTO DE LOS
MAGISTRADOS JORGE IVAN PALACIO Y MARÍA VICTORIA CALLE CORREA A LA SENTENCIA C-889/12
ACTIVIDAD TAURINA-Pronunciamiento aislado de las expresiones “comunicación”
y “que requieran autorización previa” contenidas en las normas acusadas
(Salvamento parcial de voto)
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Parte resolutiva no refleja una respuesta definitiva sobre el alcance
de las facultades de los entes territoriales frente a la permisión o
prohibición de las corridas de toros (Salvamento parcial de voto)
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Parte motiva asume una orientación general que no favorece el ejercicio
de la autonomía territorial en relación con la permisión o prohibición del
toreo, como asunto asociado a la protección del medio ambiente (Salvamento
parcial de voto)
AUTONOMIA DE LAS AUTORIDADES DE LOS ENTES
TERRITORIALES-Manifestación de la democracia, especialmente
en su dimensión participativa y porque en materia ambiental las relaciones
entre los distintos niveles territoriales no es idéntica que en otros ámbitos
(Salvamento parcial de voto)
CORRIDA DE TOROS-Prohibición es legítima desde el punto de vista
constitucional, incluso si proviene de los entes locales (Salvamento parcial de
voto)
ACTIVIDAD TAURINA-Línea
jurisprudencial (Salvamento parcial y aclaración de voto)
CONSTITUCION ECOLOGICA/ACTIVIDAD TAURINA-Reconocimiento legislativo (Salvamento parcial
y aclaración de voto)
MALTRATO ANIMAL-Excepciones
(Salvamento parcial de voto)
CONFLICTO ENTRE LA PROHIBICION CONSTITUCIONAL DE MALTRATO ANIMAL Y LA DIVERSIDAD CULTURAL-Equilibrio (Salvamento parcial de voto)/ACTIVIDAD TAURINA-Principio de localización y arraigo
(Salvamento parcial y aclaración de voto de voto)/ACTIVIDAD TAURINA-Prohibición
de incentivo (Salvamento parcial de voto)/ACTIVIDAD TAURINA-Principio
de constitucionalidad prospectiva de la prohibición (Salvamento parcial de
voto)
PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIARIO-Elemento normativo cardinal para evaluar las
interacciones entre el poder central y la autonomía de los entes territoriales
en la protección del medio ambiente (Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Supone un equilibrio entre la unidad de la
nación y la posibilidad de que los entes definan sus prioridades en el ámbito
local (Salvamento parcial de voto)/DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Aplicación de los conceptos de concurrencia,
coordinación y subsidiariedad (Salvamento parcial de voto)
En
jurisprudencia constante, la Corporación ha sostenido que el principio de autonomía territorial supone un equilibrio entre la unidad de la nación y la
posibilidad de que los entes territoriales definan sus prioridades,
especialmente en el ámbito local. Para explicar el contenido del principio, la Corte ha recurrido a los conceptos de concurrencia, coordinación y subsidiariedad que denotan
la existencia de competencias compartidas entre la nación y los entes
territoriales, la articulación y concertación en la adopción de políticas y
normas en los distintos niveles territoriales, y la intervención del nivel
central en los asuntos en los que el esfuerzo local no sea suficiente para
cumplir sus propósitos y deberes constitucionales y legales (CP, artículo 288).
PRINCIPIO DE GRADACION NORMATIVA-Alcance (Salvamento parcial de voto)/PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIARIO-Alcance
(Salvamento parcial de voto)
Importa
destacar, en este voto razonado, el alcance de los principios de gradación
normativa y rigor subsidiario. El primero dispone que, por regla general, el
ejercicio de la autonomía territorial en el marco de decisiones sobre
protección ambiental está sujeto a la regulación de superior jerarquía y, por
lo tanto, a las normas legales. El segundo principio, sin embargo, plantea una
excepción a esa regla, en tanto prescribe que en materia ambiental las
autoridades territoriales están facultadas para adoptar normas o políticas más estrictas
que aquellas previstas en los estándares legales, aunque no están habilitadas
para establecer regulaciones ambientales más flexibles.
PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIARIO-Jurisprudencia
constitucional (Salvamento parcial de voto)
GRADO DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES-Análisis de una eventual afectación
no podía ser satisfecho mediante la fórmula “autonomía dentro de los límites
legales” (Salvamento parcial y aclaración de voto)/GRADO DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Se debió
acudir a la fórmula “autonomía dentro de los límites legales, salvo para hacer
más estricta la protección del ambiente” (Salvamento parcial de voto)
AUTORIDADES TERRITORIALES-Resulta democrático permitir el ejercicio del rigor
subsidiario en relación con las corridas de toros (Salvamento parcial de voto)
TOREO-Aunque permitido bajo ciertas condiciones no
constituye hoy en día el ejercicio de un derecho fundamental (Salvamento
parcial de voto)/TOREO-No es una posición jurídica de derecho
fundamental protegida constitucionalmente (Salvamento parcial de voto)
La
posición de la Sala Plena (o de la mayoría) obedeció a una preocupación
legítima. La extensión de los poderes de las autoridades administrativas en la
regulación de las actividades ciudadanas puede traducirse en amenazas o
violaciones de los derechos fundamentales. También indicamos que el desacuerdo
esencial que manifestamos frente a esa pretensión se ubica en que no se
incorporó a la ponderación de los bienes constitucionales en conflicto la
autonomía en materia ambiental, mediante el principio de rigor subsidiario,
asunto al que se dedicó el capítulo anterior. Es importante destacar además que
la prevención de la mayoría no es justificada en nuestro concepto, no sólo
desde nuestra concepción del derecho en este ámbito, sino de cara a lo avanzado
por la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-666 de 2010. El toreo,
aunque permitido bajo ciertas condiciones no constituye hoy en día el ejercicio
de un derecho fundamental. El toreo se ha asociado, en la jurisprudencia
constitucional, principalmente, a la diversidad cultural y a la libre expresión
artística. Además de ello, para quienes obtienen el sustento mediante su
ejercicio, se relaciona con los derechos al trabajo y al mínimo vital. Sin
embargo, en nuestro concepto, el toreo no es una posición jurídica de derecho
fundamental protegida en el orden constitucional colombiano, debido a la
intensidad con que afecta el mandato de protección a los animales y la
prohibición de tratos crueles en su contra. Ya en diversas opiniones disidentes
y razonadas, distintos magistrados han aportado elementos de juicio para
rechazar que el toreo sea una manifestación del arte o la cultura. En esas opiniones
se ha expresado que debido a la violencia que implica el toreo, éste se opone a
la dignidad humana, a la paz y a la prohibición de tratos crueles, aun cuando
los animales no posean ese derecho. En otras opiniones se ha expresado que la
diversidad cultural no protege toda manifestación tradicional sino aquellas que
se ajustan a la Constitución Política, de manera que debe efectuarse una ponderación entre esa manifestación de la tradición y los bienes constitucionales que
puedan verse afectados por su ejercicio.
EXCEPCIONES DE CASTIGO AL MALTRATO ANIMAL-Afecta
intensamente mandatos constitucionales de protección y prohibición y por lo
tanto el respeto al medio ambiente (Salvamento parcial de voto)
REGLAMENTO NACIONAL TAURINO-Una vez suprimida la expresión “que
requieran autorización previa”, los alcaldes mantienen la facultad de
prohibir las corridas de toros (Salvamento parcial voto)
ACTIVIDADES TAURINAS-Tanto en las plazas permanentes como en las portátiles, los alcaldes
pueden prohibir el evento mediante acto administrativo motivado, a partir de la
verificación de los requisitos administrativos para su realización (Salvamento
parcial de voto)
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Debe leerse exclusivamente como un
pronunciamiento sobre verificación de requisitos administrativos para la
realización de corridas (Salvamento parcial de voto)
La
sentencia C-889 de 2012 debe leerse exclusivamente como un pronunciamiento
sobre la verificación de requisitos administrativos para la realización de
corridas. Su orientación general, según se ha expuesto, puede interpretarse
como un paso en contra de la autonomía territorial por los aspectos que ya
hemos mencionado. Es importante indicar que la única sentencia que aborda
integralmente el tema del maltrato animal es la C-666 de 2010, así que a ella debe acudirse para comprender el alcance actual de la
jurisprudencia sobre el respeto de los animales. El fallo C-1192 de 2005, apologético
del toreo, goza de la fuerza de cosa juzgada pero sólo relativa, según se
estableció explícitamente en su parte resolutiva. Con todo, ninguna de las
decisiones de la Corte sobre el tema ha sido unánime pues la discusión sobre
los deberes constitucionales de protección a la fauna persiste en la Corte Constitucional. Ello justifica la presentación del siguiente acápite, sobre el respeto
debido a los animales como cuestión constitucional.
DERECHOS DE LOS ANIMALES-Enfoques (Salvamento parcial de voto/RELACIONES
ENTRE ANIMALES HUMANOS Y NO HUMANOS COMO CUESTION CONSTITUCIONAL-Derecho
comparado y doctrina (Salvamento parcial de voto)
CONSTITUCION ECOLOGICA-Implicaciones en la protección de los animales
(Salvamento parcial de voto)
RESPONSABILIDAD POR HECHOS DE ANIMALES-Jurisprudencia
del Consejo de Estado (Salvamento parcial de voto)
DERECHO AL TRABAJO-Admite restricciones constitucionalmente legítimas de diversa índole
(Salvamento parcial de voto)
El
derecho al trabajo admite restricciones constitucionalmente legítimas de
diversa índole. Existen actividades productivas prohibidas, como el tráfico de
estupefacientes o el hurto, debido a la forma en que se oponen a la seguridad y
la propiedad privada. Quienes asumieron el toreo como profesión deben ser
protegidos en su mínimo vital y sus  opciones de realización profesional. Sin
embargo, el mandato de protección animal ordena eliminar las actividades en que
se produce un evidente maltrato animal, como ocurre en las corridas. El Estado
deberá garantizar, en su momento, la confianza legítima de los afectados
mediante un proceso de adaptación laboral y de generación de ingresos, tal como
ocurre en el caso de los vendedores ambulantes que sufren una restricción a su
derecho al trabajo derivada de la defensa del espacio público.
ALCALDES-Alternativas para prohibir las corridas (Salvamento
parcial de voto)
Es importante
resaltar que la propia Sala sugiere alternativas para prohibir las corridas
(mediante las facultades de contratación de bienes públicos); que de la
redacción actual de los artículos 17 y 18 de la Ley 916 de 2004 se evidencia que los alcaldes pueden prohibir las corridas, consideradas individualmente; y que
el principio de rigor subsidiario se mantiene como fundamento constitucional y
legal para la adopción de medidas que eviten el maltrato animal.
“La disputa sobre el trato que merecen los animales
es, pues, una suerte de papel de tornasol que permite reconocer los trazos de
las teorías éticas y evaluar su calidad tanto desde el punto de vista de la
fundamentación como desde la perspectiva de la aplicación”.
Adela Cortina. Las fronteras de la persona. 2009.
Con
el acostumbrado respeto por las sentencias de la Corte Constitucional, los suscritos magistrados hacemos explícitas las razones por las que decidimos salvar el
voto en relación con los numerales primero y tercero de la parte resolutiva de
la sentencia C-889 de 2012; y aclararlo, en torno al conjunto de
consideraciones que conforman su motivación.[34]
Esta
opinión comprende dos niveles de argumentación. El primero contiene
exclusivamente las consideraciones jurídicas por las cuales mantuvimos una
posición distinta a la que asumió la mayoría sobre el problema jurídico
estudiado y nos apartamos de algunas determinaciones adoptadas en la parte
resolutiva de la sentencia C-889 de 2012. El segundo, aborda un poco más a
fondo la cuestión del respeto por los animales dentro del Estado constitucional
colombiano.
Dos
razones justifican ese segundo acápite de alcance más amplio. En primer
término, extendiendo la reflexión ética presentada como epígrafe al campo del
razonamiento jurídico, consideramos que la discusión constitucional sobre la
existencia de deberes jurídicos de respeto a los animales no humanos[35]
constituye una valiosa fuente de aprendizaje sobre nuestro orden
constitucional, el significado de los derechos fundamentales, el concepto de
dignidad, y la protección al medio ambiente en el marco de una Constitución ecológica.
En segundo lugar, sólo hasta la sentencia C-666 de 2010[36], la Sala Plena reconoció la existencia de deberes de protección a la fauna de jerarquía
constitucional. Precisar el alcance de esos deberes es una tarea pendiente -o
en proceso de formación- en la jurisprudencia constitucional, de manera que la
segunda parte de esta opinión se presenta como una contribución a esa tarea.
I. De la opinión de los magistrados disidentes sobre
la
sentencia C-889 de 2012. (Primer nivel).
1. Síntesis de la decisión mayoritaria
Mediante
la sentencia C-889 de 2012, la Corte Constitucional estudió la
constitucionalidad de diversos apartes normativos de la Ley 916 de 2004, “por la cual se expide el Reglamento Nacional Taurino”[37], que -según
la demanda ciudadana- serían incompatibles con la Constitución Política por desconocer el principio de autonomía territorial[38].
Esa
incompatibilidad se derivaría de la siguiente constatación: la Ley citada exige a las personas interesadas en realizar una corrida en una plaza portátil obtener
la autorización previa de los alcaldes municipales o distritales, mientras
que, para efectuar la corrida en una plaza permanente, sólo prescribe el deber
de remitir una comunicación a la autoridad citada. Para el actor, los
enunciados normativos demandados privan a los alcaldes de la facultad de
prohibir las corridas, lo que limita su autonomía para decidir sobre los
intereses políticos locales. En la sentencia C-889 de 2012 se declararon
exequibles los apartes normativos demandados, referentes a la expresión “comunicación”,
contenida en los artículos 14 y 15 del RNT. Brevemente, la argumentación
adoptada por la Corporación puede esquematizarse así:
(i)
Las condiciones exigidas por el Reglamento Nacional Taurino para la realización
de corridas de toros son manifestación del poder de policía, pues
suponen la imposición de restricciones a las libertades ciudadanas, destinadas
a defender el orden público; (ii) por la incidencia del poder de policía
en el ejercicio de los derechos fundamentales, éste ha sido atribuido
exclusivamente al Congreso de la República; (iii) los entes territoriales, por
lo tanto, no ostentan ese poder, sino que ejercen una función de
policía, la cual comparte el propósito de preservar el orden público, pero
debe ser ejercida dentro de los límites previstos por la Ley. En consecuencia, (iv) sólo el Legislador está habilitado para prohibir definitivamente
el toreo en Colombia, así que la exigencia de una simple comunicación para la
realización de las corridas en plazas permanentes no se opone a la autonomía
territorial.
Con
base en el principio de integración normativa, la Corporación analizó también en la sentencia C-889 de 2012 la constitucionalidad de la
expresión “que requieran autorización previa”, contenida en los
artículos 17, 18 y 19 del RNT, considerando que ese enunciado hace parte de la
regulación integral sobre los requisitos administrativos para realizar
corridas de toros, y la declaró exequible en el artículo 19, e inexequible en
los artículos 17 y 18, ibídem.
La
decisión de inexequibilidad de la citada expresión en los artículos 17 y 18,
RNT, se basó en que la verificación del cumplimiento de los requisitos
administrativos previos a la realización de la corrida, establecidos por el
artículo 15, ibídem, debe efectuarse por igual en plazas permanentes y
portátiles. La declaratoria de exequibilidad del mismo enunciado en el artículo
19 obedeció a un análisis de razonabilidad sobre la existencia de una
diferencia de trato entre ambos tipos de escenarios. La Sala estimó razonable establecer un trato distinto entre situaciones diversas: el uso
de plazas permanentes y el uso de plazas portátiles para la realización de las
corridas.
2. Motivos de inconformidad con la decisión.
Una
característica particular de la sentencia C-889 de 2012 (originada en los
cargos de la demanda) es que la Corte se pronunció sobre expresiones aisladas
de las disposiciones normativas analizadas (‘comunicación’ y ‘que
requieran autorización previa’).
Por
ese motivo, la parte resolutiva de la sentencia no refleja una respuesta
definitiva sobre el alcance de las facultades de los entes territoriales frente
a la permisión o prohibición de las corridas de toros. Tanto los artículos que
fueron objeto de pronunciamiento por parte de la Corte, como la sentencia C-889 de 2012, requieren un ejercicio interpretativo para ser aplicados en situaciones
concretas.
Así,
las expresiones declaradas exequibles en los artículos 14 y 15 del RNT deben
ser interpretadas por el operador jurídico con base en la jurisprudencia
constitucional relevante y particularmente en la sentencia C-666 de 2010[39],
mientras que los apartes declarados inexequibles implican una variación del
contenido normativo de los artículos  17, 18 y 19 del RNT, cuya redacción
actual preserva espacios de interpretación para los órganos competentes.
Más
allá de esa necesidad de interpretación, los magistrados que suscribimos esta
opinión estimamos que la parte motiva de la sentencia asume una orientación
general que no favorece el ejercicio de la autonomía territorial en relación
con la permisión o prohibición del toreo, como asunto asociado a la protección
del medio ambiente.
Aunque
la mayoría de la Sala justificó la adopción de esa perspectiva aludiendo al
principio democrático, no compartimos ese punto de vista, porque la autonomía
de las autoridades de los entes territoriales también es una manifestación de
la democracia, especialmente en su dimensión participativa, y porque en materia
ambiental las relaciones entre los distintos niveles territoriales no es
idéntica que en otros ámbitos. La sujeción de las normas regionales y locales a
la ley está mediada por el principio de rigor subsidiario que permite
fortalecer las políticas ambientales regionales y locales, frente a lo decidido
por el Legislador.
La
mayoría también defiende su enfoque con base en el principio de limitación de
los poderes públicos frente a los derechos fundamentales[40]. Si bien
compartimos la preocupación que se evidencia en el fallo, en el sentido de que
una extensión injustificada de los poderes de los alcaldes en el control del
orden público constituye una amenaza para las libertades individuales,
estimamos que el toreo actualmente tiene una naturaleza jurídica diversa a la
de los derechos fundamentales, así que su prohibición es legítima desde el
punto de vista constitucional, incluso si proviene de los entes locales, según
lo dispuesto por la propia Corte Constitucional en sentencia C-666 de 2010[41].
En
ese sentido, en nuestro concepto, con el propósito de mantener al máximo la
consistencia entre las distintas decisiones de la Corporación, la Sala Plena no expuso en todo su alcance la decisión C-666 de 2010[42],
especialmente en aquellos aspectos en que constituye un cambio o un avance
radical en la jurisprudencia constitucional sobre corridas de toros.
Preservar
al máximo la consistencia en una línea jurisprudencial es un objetivo valioso
en el discurso judicial, especialmente, en el de un órgano de cierre, pero la
claridad argumentativa exige también exponer abiertamente todas las
consecuencias que plantean un cambio o un avance jurisprudencial. La eventual
pérdida de consistencia debe asumirse abiertamente cuando también representa un
aumento de coherencia entre las decisiones de la Corporación y un amplio conjunto de principios constitucionales como, en efecto, ocurre en este caso.
A
continuación haremos referencia a la línea jurisprudencial, destacando aquellos
aspectos en los que consideramos insuficiente la presentación realizada en la
sentencia C-889 de 2012 y los dos motivos centrales de inconformidad con la
decisión: (i) la no consideración del aspecto ambiental del problema jurídico,
mediante el principio de rigor subsidiario; y (ii) la concepción del toreo como
derecho fundamental.
3. De la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional sobre la permisión del toreo en el orden jurídico colombiano.
En
la sentencia C-889 de 2012, la Sala Plena afirmó que la línea jurisprudencial
de la Corte en relación con las corridas de toros se encuentra principalmente
en las sentencias C-1192 de 2005[43]
y C-666 de 2010[44].
Expresó que en el primero de esos fallos, la Corporación declaró ajustada a la Constitución la decisión legislativa de declarar las corridas un asunto
artístico de interés nacional, mientras que en la segunda defendió la
constitucionalidad condicionada de disposiciones que consagran excepciones al
maltrato animal en eventos como corridas de toros, corralejas, novilladas,
riñas de gallos y coleo. Afirmó, así mismo, que la segunda sentencia (C-666 de
2010) matizó la posición de la Corporación sobre la permisión de las
corridas de toros, dados los diversos e intensos condicionamientos que impuso
para mantener la constitucionalidad de las excepciones a la punición del
maltrato.
Para
quienes suscribimos esta opinión, sin embargo, la Sala Plena no mostró en todo su alcance el sentido de la decisión C-666 de 2010.[45]
Así,
en la sentencia C-1192 de 2005[46]
la Sala Plena no sólo planteó que el Congreso de la República goza de un amplio margen de configuración del derecho que le permite reconocer una
actividad como artística, con base en un principio de razón suficiente, sino
que realizó también una apología del toreo, con el propósito de concluir que el
Legislador no sólo obró dentro de ese amplio margen, sino que su decisión de
considerar el toreo una actividad artística de interés nacional fue acertada[47].
En
relación con el maltrato animal, la Sala Plena, en 2005, negó que el toreo
plantee una tensión con un mandato constitucional de respeto por los animales,
afirmando que sólo los actos de violencia contra las personas son objeto de
interés para la Constitución Política, pues el artículo 12 Superior
(prohibición de tortura y tratos crueles, inhumanos o degradantes) consagra un
derecho humano, no aplicable a los animales porque estos últimos no poseen el
atributo de la dignidad del que sin duda gozan los seres humanos.
Finalmente,
la Corte defendió la presencia de menores de 14 años de edad en las corridas.
Dado que la Sala Plena había destacado el valor artístico de tales eventos,
consecuentemente entendió que la asistencia de menores a las corridas les
permite acceder al arte y la cultura. Por ese motivo, la Corte rechazó el cargo que proponía restringir su ingreso, dada la violencia del festejo
taurino.
Al
analizar la constitucionalidad de las excepciones al castigo por maltrato
animal en la sentencia C-666 de 2010[48],
la Corte incorporó una serie de premisas y elementos de juicio que no fueron
tomados en cuenta en la sentencia C-1192 de 2005[49],
anteriormente reseñada. La diferencia de los cargos presentados en cada
demanda, así como el valor de cosa juzgada relativa que la Corte otorgó a las decisiones adoptadas en la sentencia C-1192 de 2005[50] permitieron
ese avance jurisprudencial,, así como una comprensión más amplia del toreo
desde el punto de vista constitucional, especialmente, al incorporar una visión
ambiental del asunto.
De
las premisas que en su conjunto constituyen el principio de constitución
ecológica, la Corte concluyó que sí existe un mandato de protección a los
animales y una prohibición correlativa de maltrato, ambas con jerarquía
constitucional, produciéndose de esa manera un cambio jurisprudencial en
relación con la sentencia de 2005.
En
la decisión del 2010, la Corte abandonó también el discurso del toreo como
arte, y lo reemplazó por un análisis con pretensión de objetividad sobre los
hechos que ocurren en las corridas y que inequívocamente constituyen maltrato
animal, dentro de la información científica disponible[51]. Por ese
motivo, sentenció que sólo en el marco de estrictas condiciones constitucionales
la excepción al castigo legal por maltrato animal se ajustan a los mandatos de
la constitución ecológica.  La Corte asoció la prohibición de maltrato animal,
además, al respeto por la función ecológica de la propiedad privada, y precisó
que si bien los animales no poseen el atributo de la dignidad, este atributo sí
obliga a los seres humanos a prodigar un trato digno a los animales.
Los
condicionamientos y las razones que justificaron la constitucionalidad
condicionada de las excepciones al castigo por maltrato animal (C-666 de 2010)
constituyen actualmente principios y argumentos que guían la interpretación de
conflictos constitucionales que involucran el potencial maltrato animal. Vale
la pena, por lo tanto, recordarlos de manera sucinta:
En
primer lugar, la Sala estableció que las excepciones al castigo por maltrato
animal establecidas por el Legislador en la Ley 84 de 1989[52]
reflejan un conflicto entre la prohibición constitucional de maltrato animal y
la diversidad cultural, en tanto el toreo constituye una práctica tradicional
en algunos lugares del país, tensión que fue negada en la sentencia C-1192 de
2005[53].
Ese
equilibrio, según lo expresado en sentencia C-666 de 2010[54] se lograría
mediante (i) la permisión del toreo únicamente en los lugares y fechas
(temporadas) en que se realiza tradicionalmente y su prohibición en los demás
lugares del país, condición a la que nos referiremos como “principio de
localización o arraigo”[55];
(ii) el toreo no puede recibir incentivos públicos, ni pueden destinarse
recursos públicos para la construcción de nuevos escenarios para su
realización, aspecto que denominaremos “prohibición de incentivo”. Además,
(iii) la Corte sentenció que, en virtud del mandato de protección a la fauna,
una decisión del Congreso de la República en el sentido de prohibir
definitivamente las corridas sería acorde al Texto Superior, aspecto que
denominaremos “principio de constitucionalidad prospectiva de la
prohibición”.[56]
El
“principio de localización” es un eje esencial de la sentencia C-666 de
2010[57],
pues es el que determina el alcance de la permisión del toreo en términos
geográficos y temporales[58].
En la sentencia C-889 de 2012 se destaca constantemente ese principio y se hace
referencia a una decisión del Consejo Constitucional francés posterior a la C-666 de 2010[59]
en la que se mantienen consideraciones similares a las del citado principio,
con el propósito de mostrar cómo la jurisprudencia constitucional es armónica
con el derecho comparado en relación con la permisión excepcional del toreo.
El
“principio de prohibición de incentivo” constituye el reconocimiento del
carácter controversial del toreo desde el punto de vista constitucional. Aunque
se permite en aquellos lugares en que constituye una tradición, este principio
tiene como objetivo limitar que la práctica se extienda y que las autoridades
emprendan esfuerzos presupuestales para fomentarla. En la sentencia C-889 de
2012 este principio fue asociado a la limitación de actividades permitidas,
pero constitucionalmente problemáticas, como la publicidad del cigarrillo. En
ese orden de ideas, el toreo es una actividad constitucionalmente
controversial, limitada y limitable, con base en el principio de respeto por la
fauna o bienestar animal.
El
principio de constitucionalidad prospectiva de la prohibición es
particularmente interesante para el problema jurídico planteado. Aunque la Corte destaca constantemente la potestad de configuración del derecho del Congreso de la República, pocas veces afirma que la decisión de prohibir definitivamente una actividad
específica es acorde a la Carta Política. En la decisión C-666 de 2010[60] la Corte señaló explícitamente que la prohibición definitiva se encuentra amparada por la Constitución. Esa afirmación resultaba particularmente relevante y se hallaba ligada al
sentido de la decisión, pues ante el carácter controversial del toreo, la
mayoría consideró, en la sentencia C-666 de 2010[61], que es en
el ámbito de la discusión democrática en donde debe disponerse sobre su
permisión o prohibición, pero aclaró que la segunda opción tiene un importante
soporte constitucional en los mandatos de la Constitución ecológica, por lo que resulta conforme a la Carta Política[62].
En
síntesis, las razones por las que hallamos insuficiente la presentación e
interpretación de la jurisprudencia sobre la permisión de corridas se cifra en
(i) el reconocimiento de los mandatos de protección a la fauna y prohibición de
maltrato que se produjo en la sentencia C-666 de 2010[63]; (ii) el
abandono del discurso apologético del toreo y su reemplazo por uno fáctico
relativo al sufrimiento animal que se presenta en una corrida; (iii) el
conjunto de condicionamientos que llevaron al toreo de ser una actividad
permitida a una constitucionalmente sospechosa, limitable y limitada e incluso
susceptible de ser prohibida definitivamente. En el acápite cuarto explicaremos
por qué, desde ese cambio jurisprudencial, resulta extraño considerar el toreo
como una posición jurídica de derecho fundamental.
En
otros aspectos, la línea jurisprudencial no varió desde la C-1192 de 2005[64].
Así, en la sentencia C-666 de 2010[65]
no se abordó la discusión del reconocimiento del toreo como actividad
artística, sino que se citó la decisión proferida en 2005, y la Corte mantuvo también que el toreo es una actividad cultural en los lugares en que
tradicionalmente se llevan a cabo corridas.
Hasta
este punto se ha destacado la importancia del cambio o el radical avance
jurisprudencial que supuso la sentencia C-666 de 2010[66]. Para
comprender de mejor manera la discusión constitucional que se ha desarrollado
en la Corte sobre el toreo vale la pena hacer referencia a los aspectos en los
que se mantienen divisiones dentro de la Sala Plena, especialmente, en lo
concerniente a la decisión adoptada en sentencia C-666 de 2010[67].
En
ese pronunciamiento se discutieron dos posibles respuestas sobre la
constitucionalidad de las excepciones legales al castigo por maltrato animal.
La mayoría las consideró constitucionales bajo las estrictas condiciones ya
expuestas; la minoría, en cambio, estimó que las excepciones a la pena por
maltrato animal en eventos como las riñas de gallos, el toreo, las corralejas y
el coleo eran inconstitucionales, aunque reconoció que debía establecerse un
periodo de transición para no afectar desproporcionadamente los intereses de
quienes actualmente derivan su sustento o han establecido relaciones
comerciales en torno a estas prácticas. Por ese motivo, propuso declarar la
inexequibilidad de los enunciados normativos analizados, con efectos diferidos[68].
Desde
el punto de vista metodológico, ambas posiciones[69] comparten
unas premisas esenciales:
(i)
La Constitución Política contiene un amplio conjunto de cláusulas dirigidas a
la protección del medio ambiente que componen el principio de constitución
ecológica.
(ii)
Ese principio comporta un mandato concreto de protección a la fauna y,
correlativamente, una prohibición de maltrato a los animales, ambos de
jerarquía constitucional, los cuales fueron objeto de desarrollo legislativo,
mediante la ley que penaliza el maltrato y los  tratos crueles contra los
animales.[70]
(iii)
Las corridas de toros son eventos en los que se produce maltrato animal, pues
cada una de sus partes o “tercios” conlleva el uso de instrumentos dirigidos a
causar daño físico a los toros. En efecto, la pica (correspondiente al “primer
tercio” o “tercio de varas” de la corrida) desgarra los tejidos musculares del
toro, especialmente, a nivel del lomo y las extremidades delanteras, y puede
involucrar también sus órganos internos; las banderillas (segundo tercio) se
incrustan en su piel, generando dolor en el animal, daños físicos y abundante
sangrado; y la espada (tercio final o de muerte) debe atravesar su corazón para
terminar con su vida.
De
acuerdo con la información científica disponible, esos instrumentos, en la
forma en que son usados en las corridas, causan dolor al animal  y, en caso de
errores en su empleo, la muerte del animal se torna más lenta y dolorosa.
Por
otra parte, (iv) diversos hechos hacen del toreo un asunto socialmente controversial
en Colombia. (iv.1) En algunas regiones o localidades del país se llevan a cabo
corridas de toros que hacen parte de las ferias o festividades locales
tradicionales; (iv.2) algunas personas disfrutan de ellas y las consideran un
espectáculo cultural, opción acogida por el Legislador en la Ley 916 de 2004 y declarada exequible por la Corte en sentencia C-1192 de 2005[71],
por los cargos analizados; (iv.3) otras personas, en cambio, las rechazan
abiertamente y exigen su erradicación inmediata. Esas personas cuentan
actualmente con suficiente información científica que demuestra el maltrato
animal producido en las corridas[72].
Y, finalmente, (iv.4) existen relaciones comerciales y laborales que giran en
torno al toreo.
Al
indagar por un equilibrio constitucional adecuado entre esas premisas
(especialmente las premisas (iii) y (iv) entre las que se presenta una tensión
latente), en la C-666 de 2010.[73]
La mayoría consideró que debía aplicarse el “principio de armonización
concreta”, consistente en mantener al máximo la eficacia normativa de los
principios en conflicto. La minoría, en cambio, estimó que una vez
considerados todos los aspectos relevantes, la Constitución prohíbe definitivamente el maltrato animal innecesario que se presenta en
estos eventos, aunque aceptó que debía establecerse un período de transición
para no lesionar los intereses económicos y comerciales que las rodean[74].
En
relación con la autonomía territorial, la mayoría de la Corte afirmó en la sentencia C-666 de 2010[75]
que las disposiciones analizadas no se oponían a su eficacia porque las
autoridades de los entes territoriales podrían válidamente adoptar la decisión
de prohibirlas[76].
La minoría estuvo de acuerdo en que no se presentaba esa afectación, pero no
por esa razón sino porque el principio de rigor subsidiario faculta a
los alcaldes para establecer políticas públicas dirigidas a la prohibición de
las corridas, o, mientras la práctica se preserva, a la disminución del
sufrimiento animal.
La
presentación de la línea es relevante porque en la sentencia C-889 de 2012, la Corte se limitó a destacar que existe cosa juzgada sobre el reconocimiento del toreo como
actividad artística por parte del Legislador a partir de la sentencia C-1192 de
2005[77].
Sin embargo, pasó por alto la dimensión ambiental del problema y restó efecto
normativo a los condicionamientos vertidos en la sentencia C-666 de 2010[78]
al considerar que la restricción del toreo es igual a la limitación de un
derecho fundamental. En lo que sigue, abordamos, en primer término la dimensión
ambiental del problema y, en segundo lugar, la necesidad de matizar esa forma
de concebir el toreo en futuras decisiones, conforme a lo dispuesto en la
sentencia C-666 de 2010[79].
4.
El principio de rigor subsidiario es un elemento normativo cardinal para
evaluar las interacciones entre el poder central y la autonomía de los entes
territoriales en la protección del medio ambiente.
Según
lo expuesto hasta el momento, en la sentencia C-889 de 2012 se planteó que no
existe una violación a la autonomía territorial cuando se establece una
eventual limitación a las facultades de las que gozan los alcaldes para
autorizar o no la realización de corridas de toros, porque esas decisiones
constituyen un ejercicio del poder de policía, privativo del Congreso de la República.
En
la sentencia C-889 de 2012 se plantea que la autonomía territorial se concreta
en los principios de concurrencia, subsidiariedad y coordinación, según lo
dispuesto por el artículo 288 de la Constitución Política. En relación con el
alcance y límites de la autonomía precisó la Sala que ésta comprende: (i) un núcleo esencial, compuesto por las competencias y atribuciones que la Constitución y la Ley confieren explícitamente a los entes territoriales o sus autoridades;
(ii) una relación de dependencia con la ley, según la cual la autonomía se
extiende hasta donde lo permite la Ley, siempre que (iii) los límites legales
sean razonables y proporcionados.
Esa
concepción, aunque adecuada en términos generales, es insuficiente en materia
ambiental, especialmente cuando se discute la realización de acciones que
implican una lesión a los principios que comprenden la constitución
ecológica, como pasamos a explicar.
En
jurisprudencia constante, la Corporación ha sostenido que el principio de
autonomía territorial supone un equilibrio entre la unidad de la nación y la
posibilidad de que los entes territoriales definan sus prioridades,
especialmente en el ámbito local. Para explicar el contenido del principio, la Corte ha recurrido a los conceptos de concurrencia, coordinación y subsidiariedad
que denotan la existencia de competencias compartidas entre la nación y los
entes territoriales, la articulación y concertación en la adopción de políticas
y normas en los distintos niveles territoriales, y la intervención del nivel
central en los asuntos en los que el esfuerzo local no sea suficiente para
cumplir sus propósitos y deberes constitucionales y legales (CP, artículo 288).
Los
principios citados tienen un alcance específico en materia ambiental, que ha
sido precisado tanto por esta Corporación como por el Legislador, a través de la Ley 99 de 1993[80].
Concretamente, la relación entre el nivel central y los niveles regional,
departamental y local está mediada por los principios de armonía regional[81],
gradación normativa[82]
y rigor subsidiario[83].
Importa
destacar, en este voto razonado, el alcance de los principios de gradación
normativa y rigor subsidiario. El primero dispone que, por regla
general, el ejercicio de la autonomía territorial en el marco de decisiones
sobre protección ambiental está sujeto a la regulación de superior jerarquía y,
por lo tanto, a las normas legales. El segundo principio, sin embargo, plantea
una excepción a esa regla, en tanto prescribe que en materia ambiental las
autoridades territoriales están facultadas para adoptar normas o políticas más
estrictas que aquellas previstas en los estándares legales, aunque no están
habilitadas para establecer regulaciones ambientales más flexibles.
En
la sentencia C-535 de 1996[84],
la Sala Plena explicó el alcance constitucional del principio de rigor
subsidiario.  Indicó los principios de concurrencia, coordinación y
subsidiariedad (especialmente este último) en asuntos ambientales, constituyen
una concreción del artículo 288 de la Constitución Política[85]. A la vez,
al prever una inversión de la jerarquía normativa siempre que esté de por medio
la ampliación de la protección al ambiente, materializa la esfera participativa
de la democracia y el reconocimiento del municipio como célula de la
organización política. Precisó el Tribunal, además, que el principio posee
mayor fuerza normativa cuando la medida (política o norma) se relaciona de
forma más intensa con los intereses de carácter local.
De
otra parte, en la sentencia C-554 de 2007[86], la Corte recordó el carácter constitucional del principio de rigor subsidiario, como concreción normativa del
artículo 288 de la Carta Política.[87]
En esa decisión se discutió si resultaba constitucional limitar la aplicación
del rigor subsidiario a la entrega de licencias y autorizaciones para
explotación ambiental, como podría inferirse de una lectura inicial del
artículo 63 de la Ley 99 de 1999. Resaltando su relación directa con los
principios de subsidiariedad, concurrencia y coherencia, la Corporación indicó que su aplicación no se agota en temas asociados a la expedición de
licencias o permisos, sino que abarca todo el espectro de las normas y
políticas ambientales.
Es
importante mencionar que el rigor subsidiario posee una naturaleza a la
vez constitucional y legal. Lo primero,  en tanto se deriva de los principios
de concurrencia, subsidiariedad y coordinación, y lo segundo, debido a que el
Legislador configuró su alcance mediante la Ley 99 de 1999, que se ocupa de forma amplia y comprensiva de las materias ambientales. Por ello, consideramos
que cumple a la vez los papeles de parámetro de control de constitucionalidad y
norma de origen democrático sobre la articulación de las decisiones locales,
regionales y nacionales que atañen a la protección del medio ambiente.
Pues
bien, el rigor subsidiario resultaba imprescindible para resolver el
problema jurídico de la sentencia C-889 de 2012. En efecto, al momento de
definir el asunto de constitucionalidad, la Sala se refirió a una potencial colisión entre la regulación legal y aquella derivada de la autonomía territorial,
en el escenario de la protección al medio ambiente, ámbito en que el orden
jurídico (legal y constitucional) prevén una excepción al respeto por la
jerarquía normativa, consistente en la posibilidad de que el nivel inferior
(regional o local) trascienda los estándares legales de protección, siempre que
sea para avanzar en la protección del medio ambiente.
Como
en la sentencia C-666 de 2010[88]
la Corporación precisó los alcances del principio de constitución ecológica, y
al hacerlo consideró que la defensa del medio ambiente involucra un mandato
constitucional de protección de los animales y una prohibición de maltrato
animal, la prohibición de las corridas debe interpretarse precisamente como una
medida de defensa del ambiente susceptible de ser aplicada en ejercicio del
rigor subsidiario.
Por
ese motivo, el análisis de una eventual afectación al grado de autonomía de las
entidades territoriales en este caso no podía ser satisfecho mediante la
fórmula “autonomía dentro de los límites legales”, sino que debía
acudirse a la fórmula “autonomía dentro de los límites legales, salvo para
hacer más estricta la protección del ambiente”, según enseña y ordena el
principio de rigor subsidiario.
Si
se hubiera incorporado el principio de rigor subsidiario a la cuestión de
constitucionalidad estudiada, plausiblemente la conclusión sería distinta a la
obtenida por la mayoría, pues una regulación legal que impida el ejercicio del
rigor subsidiario, o lo limite desproporcionadamente supone siempre una lesión
a la autonomía territorial. Y hacerlo no era una simple opción hermenéutica,
sino que resultaba imperativo, dada la dimensión ambiental del asunto.[89]
Como
se indicó previamente, el principio de localización, definido en la
sentencia C-666 de 2010[90],
e invocado en repetidas oportunidades en la C-889 de 2012, indica que las corridas de toros son un asunto de prioridad local, ámbito en el que el rigor
subsidiario alcanza su máximo rango normativo. Por ello, la defensa del
principio democrático que caracteriza la argumentación de la Corte en el fallo C-889 de 2012 no resulta incompatible con la adopción de decisiones locales
de restricción a las corridas, pues en la sentencia C-535 de 1996 (hito, en
relación con el principio mencionado), la Corporación enfatizó en la relación entre este principio y la dimensión participativa de la democracia.[91]
En
esa línea de argumentación, debe mencionarse que si bien el Congreso es el foro
democrático por definición, en un estado que defiende la autonomía territorial
y la autogestión de los intereses por parte de los entes territoriales, en el
cual rige también el principio de rigor subsidiario en materia ambiental,
resulta igualmente democrático que las autoridades de los entes territoriales
puedan adoptar medidas de restricción al toreo. En efecto, si el toreo sólo se
permite en los lugares en que existe una tradición demostrada de celebración de
corridas, no existe ninguna razón para que la discusión democrática sobre su
permisión o prohibición no pueda ser asumida en el ámbito territorial.
Más
aún, al plasmar el principio de rigor subsidiario en la Ley 99 de 1993 “Por la cual se
crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado
de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras
disposiciones”, el Legislador previó expresamente una
limitación de su competencia al establecer que la jerarquía normativa en
materia ambiental debe respetarse, a menos que sea para favorecer o ampliar el
rango de protección del mismo. Por esa razón, resulta también democrático
(desde el punto de vista de la democracia representativa) respetar lo dispuesto
en la ley citada y permitir a las autoridades territoriales el ejercicio del
rigor subsidiario en relación con las corridas de toros.
5. El toreo no es una posición de derecho fundamental.
Como
se explicó en el acápite 2 de esta opinión (y se reitera,  por lealtad argumentativa),
la posición de la Sala Plena (o de la mayoría) obedeció a una preocupación
legítima. La extensión de los poderes de las autoridades administrativas en la
regulación de las actividades ciudadanas puede traducirse en amenazas o
violaciones de los derechos fundamentales.
También
indicamos que el desacuerdo esencial que manifestamos frente a esa pretensión
se ubica en que no se incorporó a la ponderación de los bienes constitucionales
en conflicto la autonomía en materia ambiental, mediante el principio de rigor
subsidiario, asunto al que se dedicó el capítulo anterior. Es importante
destacar además que la prevención de la mayoría no es justificada en nuestro
concepto, no sólo desde nuestra concepción del derecho en este ámbito, sino de
cara a lo avanzado por la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-666
de 2010.[92]
El toreo, aunque permitido bajo ciertas condiciones no constituye hoy en día el
ejercicio de un derecho fundamental.
El
toreo se ha asociado, en la jurisprudencia constitucional, principalmente, a la
diversidad cultural y a la libre expresión artística. Además de ello, para
quienes obtienen el sustento mediante su ejercicio, se relaciona con los
derechos al trabajo y al mínimo vital. Sin embargo, en nuestro concepto, el
toreo no es una posición jurídica de derecho fundamental protegida en el orden
constitucional colombiano, debido a la intensidad con que afecta el mandato de
protección a los animales y la prohibición de tratos crueles en su contra.
Ya
en diversas opiniones disidentes y razonadas, distintos magistrados han
aportado elementos de juicio para rechazar que el toreo sea una manifestación
del arte o la cultura. En esas opiniones se ha expresado que debido a la violencia
que implica el toreo, éste se opone a la dignidad humana, a la paz y a la
prohibición de tratos crueles, aun cuando los animales no posean ese derecho[93].
En otras opiniones se ha expresado que la diversidad cultural no protege toda
manifestación tradicional sino aquellas que se ajustan a la Constitución Política, de manera que debe efectuarse una ponderación entre esa manifestación
de la tradición y los bienes constitucionales que puedan verse afectados por su
ejercicio.[94]
Como
premisa de lo que acá se expondrá partimos de adherir a la corriente teórica
que atribuye a los derechos constitucionales un supuesto de hecho amplio, de
manera que cualquier actividad que semánticamente pueda concebirse comprendida
dentro de su formulación literal hace parte de su ámbito normativo prima
facie, o en principio; y de la posición según la cual los límites de los
derechos no están plenamente definidos en las cláusulas que los consagran sino que
se van definiendo a partir de ejercicios de ponderación, cada vez que se
presentan colisiones entre estos.[95]
Como
explicamos previamente, en la sentencia C-666 de 2010[96] se produjo
un cambio jurisprudencial en ciertos aspectos de la comprensión actual del
toreo, en tanto la Sala (i) reconoció la existencia de deberes constitucionales
directos de protección a la fauna y una prohibición del mismo rango de maltrato
(independiente y superior a las previsiones legales que castigan a crueldad
contra los animales) y (ii) condicionó la constitucionalidad de la excepción de
castigo al toreo mediante los principios de localización, prohibición de
incentivos y constitucionalidad prospectiva de las corridas.
En
ese orden de ideas, consideramos que aunque resulta razonable en el estado
actual de la jurisprudencia que el toreo se asocie a la diversidad cultural o a
la expresión artística (y, por lo tanto, al libre desarrollo de la
personalidad), una vez analizados todos los elementos constitucionalmente
relevantes del asunto, el toreo no es una posición de derecho fundamental
constitucionalmente protegida en Colombia.
Es
razonable que el toreo se asocie a la diversidad cultural o a la libre
expresión artística, prima facie, en tanto existen sectores sociales,
autores, posiciones políticas y incluso pronunciamientos de la Corporación que defienden el carácter artístico y cultural del toreo, así que el juez no
obraría a favor de la libertad si negara de plano la plausibilidad de esa
alternativa interpretativa.
Sin
embargo, al abordar el estudio de las excepciones de castigo al maltrato
animal, la Corte encontró que esa actividad afecta intensamente mandatos constitucionales
de protección y prohibición de maltrato animal y por lo tanto el respeto por el
medio ambiente. También consideró que la dignidad ordena brindar un trato
respetuoso a los animales, ajeno a la crueldad, y destacó la importancia del
valor ecológico de la propiedad. La Sala Plena consideró indiscutible que en
las corridas se presenta maltrato animal. Por lo tanto planteó todas las
restricciones al toreo y, especialmente, el principio de constitucionalidad de
una futura prohibición definitiva.
En
ese sentido, la Corporación pasó de considerar el toreo simplemente como una
permisión legalmente protegida (C-1192 de 2005), a entenderlo como una
actividad constitucionalmente controversial, prohibida en donde no se realiza
tradicionalmente y permitida sólo bajo estrictas condiciones donde es
tradicional que puede y debe ser desincentivada por las autoridades.
Más
allá de ello, las consideraciones en que avanzó la Corporación, al establecer el principio de constitucionalidad prospectiva de la prohibición,
demuestran que el toreo no es una posición de derecho fundamental. Ese
principio fue una razón central de la decisión ya que aunque la Corte no puede pronunciarse sobre decisiones legislativas futuras, esa afirmación hizo parte
de las razones centrales de la sentencia C-666 de 2010[97], en relación
con la defensa del foro democrático como escenario de discusión sobre la
prohibición definitiva del toreo y porque para la Corporación la afirmación se relaciona directamente con los condicionamientos impuestos al
toreo en la parte resolutiva de la decisión.
Es
claro que en un estado constitucional los derechos fundamentales establecen
límites y vínculos al poder legislativo y por ello, si bien pueden ser
regulados bajo parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, no pueden ser
objeto de negociación política definitiva por parte del Congreso.[98]
En
consecuencia, aunque los principios de localización y prohibición de
incentivo del toreo serían compatibles con la consideración de que las
corridas reflejan el ejercicio de un derecho fundamental pues existen
libertades que pueden ser legítimamente reguladas (no eliminadas) por el
Legislador, siempre que ello no implique una restricción irrazonable y
desproporcionada de estas[99],
el principio de constitucionalidad prospectiva de la prohibición lleva a
concluir que el toreo no es actualmente una posición jurídica de derecho
fundamental protegida constitucionalmente, pues los derechos fundamentales (su
goce o ejercicio) no pueden ser prohibidos definitivamente por el Legislador.
6. Consideraciones sobre la parte resolutiva de la sentencia C-889 de
2012.
Con
base en todas las premisas de análisis recién planteadas, a continuación
justificamos la posición adoptada en relación con la parte resolutiva de la
sentencia C-889 de 2012:
5.1.
No compartimos la declaratoria de exequibilidad de la expresión “comunicación”
contenida en el artículo 14 sobre los requisitos para la celebración de
espectáculos taurinos[100]
ya que, al prever que en cualquier caso bastará con la simple comunicación a
la autoridad competente para efectuar la corrida en una plaza permanente,
podría interpretarse como una limitación de las facultades de los alcaldes
para autorizar o no autorizar la realización de una corrida de toros en tales
escenarios y, por lo tanto, como una restricción a la autonomía territorial,
tal como lo planteó la demanda y se desprende del principio de rigor
subsidiario.
Sin
embargo, la misma expresión en el contexto del artículo 15 requisitos para la
celebración de espectáculos taurinos,[101] en el cual aparece como uno de los
requisitos administrativos para la realización de las corridas no se opone a la Constitución porque, como elemento de esa enumeración, la palabra ‘comunicación’ no
incorpora un contenido normativo que se oponga al ejercicio de las facultades
de los alcaldes.
5.2.
No compartimos la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “que
requieran autorización previa” contenida en los artículos 17 y 18 del
Reglamento Nacional Taurino, pues se trataba de una referencia a la
autorización previamente mencionada en los artículos 14 y 15, ibídem, como
condición para adelantar una corrida en una plaza portátil. Sin embargo, es
importante aclarar que (ii.1) la decisión de la mayoría tuvo como fundamento la
defensa de la facultad de los alcaldes de controlar las condiciones de
seguridad y salubridad en todo tipo de corridas; y (ii.2) la redacción de las
disposiciones normativas, después de la declaratoria de inexequibilidad, no
impide a los alcaldes decidir si autorizan o no la realización de cada corrida,
individualmente considerada.
En
cualquier caso, la sentencia debe interpretarse en relación con esos aspectos
puntuales y no como un cambio de jurisprudencia frente a lo expresado en la
decisión C-666 de 2010.[102]
Vale
la pena aclarar que una vez suprimida la expresión “que requieran
autorización previa” de los artículos 17 y 18 del RNT, los alcaldes
mantienen la facultad de prohibir las corridas de toros, consideradas
individualmente, o  evento por evento, a partir de una evaluación de la
documentación legalmente exigida para su celebración, como puede inferirse de
una simple lectura de esas disposiciones, después de la declaratoria de
inexequibilidad producida en sentencia C-889 de 2012:
ARTÍCULO 17. NEGACIÓN DEL PERMISO. En el caso de
espectáculos taurinos, que requieran autorización previa, el órgano
competente advertirá al interesado, en un plazo de cinco (5) días hábiles,
acerca de los eventuales defectos de documentación para la posible subsanación
de los mismos y dictará la resolución correspondiente, otorgando o denegando la
autorización solicitada, en los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha en
la que la documentación exigida haya quedado completa. || La resolución
denegatoria será motivada e indicará los recursos procedentes contra la misma.
ARTÍCULO 18. En el caso de espectáculos taurinos, que
requieran autorización previa, en los cinco (5) días hábiles siguientes a
la presentación de la comunicación a que hace referencia los artículos
anteriores, el órgano administrativo competente podrá, mediante resolución
motivada, prohibir la celebración del espectáculo.
Por
lo tanto, tanto en las plazas permanentes como en las portátiles, los alcaldes
pueden prohibir el evento mediante acto administrativo motivado, a partir de la
verificación de los requisitos administrativos para la realización de una
corrida.
Además,
debe tenerse en cuenta que la Sala Plena consideró pertinente precisar que los
alcaldes que actualmente orientan su política hacia la limitación o
erradicación de las corridas, deben tener en cuenta que entre los documentos
exigidos para la realización del evento se encuentra el contrato de
arrendamiento, y tienen amplias facultades para decidir sobre la entrega de
bienes públicos en arrendamiento. La Sala sostuvo al respecto:
“Ahora bien, también debe resaltarse, en punto a la
protección del grado de autonomía de las entidades territoriales, que dentro de
los documentos exigidos a los espectáculos taurinos está la constancia sobre
el arrendamiento de la plaza. En el caso de las corridas de toros en plazas
permanentes de propiedad de las entidades territoriales, la exigencia de ese
requisito conlleva el ejercicio de la competencia contractual de los distritos
y municipios, respecto de la fijación de las condiciones particulares para la
protección de la salubridad, la seguridad ciudadana y la tranquilidad, al igual
que los asuntos económicos y administrativos propios del arrendamiento de
bien[es] inmuebles, de conformidad con las reglas del Estatuto General de la Contratación Pública y demás normas pertinentes”. (sentencia C-889 de 2012 MP. Luis Ernesto
Vargas Silva).
Ello
significa que la Sala Plena, por una parte, considera excesivo que la ley
otorgue a los alcaldes la facultad de prohibir de manera general y absoluta
las corridas de toros; pero, de otro lado, sugiere soluciones para los
mandatarios que están implementando medidas para eliminarlas. Aunque ese tipo
de sugerencias no son frecuentes en las decisiones jurisdiccionales, los
magistrados disidentes no presentaremos críticas a ese aparte de la
argumentación pues, en nuestro concepto, se trata de particularidades de la
sentencia C-889 de 2012 que preservan el margen de autonomía que la orientación
general del fallo desconoce.
Finalmente,
nos apartamos de la decisión adoptada sobre el artículo 19, en el cual la Corporación declaró exequible la expresión “que requieran autorización previa”
basándose en que es razonable dar un trato distinto a escenarios diferentes.
Esa conclusión, aunque cierta, tiene el defecto de “cambiar de tema”: debiendo
decidir sobre la eventual afectación a la autonomía de las entidades
territoriales, la Sala se pronunció sobre una eventual violación al principio
de igualdad sin que existiera cargo alguno en esa dirección. La razón de
nuestra inconformidad es que la autorización previa debería exigirse en
cualquiera de los dos escenarios, por el alcance de la autonomía territorial en
materia ambiental, según se expuso en el acápite relativo al rigor subsidiario.
La
sentencia C-889 de 2012 debe leerse exclusivamente como un pronunciamiento
sobre la verificación de requisitos administrativos para la realización de
corridas. Su orientación general, según se ha expuesto, puede interpretarse
como un paso en contra de la autonomía territorial por los aspectos que ya
hemos mencionado. Es importante indicar que la única sentencia que aborda
integralmente el tema del maltrato animal es la C-666 de 2010[103],
así que a ella debe acudirse para comprender el alcance actual de la
jurisprudencia sobre el respeto de los animales. El fallo C-1192 de 2005[104],
apologético del toreo, goza de la fuerza de cosa juzgada pero sólo relativa,
según se estableció explícitamente en su parte resolutiva. Con todo, ninguna de
las decisiones de la Corte sobre el tema ha sido unánime pues la discusión
sobre los deberes constitucionales de protección a la fauna persiste en la Corte Constitucional. Ello justifica la presentación del siguiente acápite, sobre el respeto
debido a los animales como cuestión constitucional.
II.  Las relaciones entre los animales humanos y no
humanos como cuestión constitucional. (Segundo nivel).
El
Tribunal del Distrito Judicial de Kerala  (India), en una importante decisión
del año 2001, expresó: “En definitiva, sostenemos aquí que los animales de
circo […] son encerrados en jaulas sin espacio para moverse, sometidos al
miedo, al hambre, al dolor, por no hablar de la vida indigna que han de vivir
sin tregua […] Aunque no sean homo sapiens, son también seres que tienen
derecho a una existencia digna y a un trato humano sin crueldad ni tortura […]
Por consiguiente, no sólo es nuestro deber fundamental mostrar compasión por
nuestros amigos animales, sino reconocer y proteger sus derechos […] Si los
seres humanos tienen derechos fundamentales, ¿por qué no los animales?”[105]
Esas
palabras constituyen el centro de la argumentación que llevó al citado Tribunal
a considerar que una decisión administrativa por la cual se prohibía el
entrenamiento de elefantes, osos, panteras, leones y tigres para actos
circenses, resultaba ajustada a la Constitución de la India.
En
la sentencia C-889 de 2012, la Corte Constitucional citó un aparte de una
decisión reciente del Consejo Constitucional francés (ver, parte I de esta
opinión, supra), por la cual se declaró que la excepción al castigo
penal por maltrato animal en el caso de corridas de toros llevadas a cabo en lugares
donde la práctica es tradicional no se opone al principio constitucional de
igualdad.[106]
En
esa decisión, el Consejo Constitucional francés sostuvo que las prácticas
tradicionales no penalizadas (entre ellas el toreo) no atentaban contra
derechos constitucionalmente protegidos, y enfatizó en que tal exclusión de
responsabilidad penal sólo era aplicable en aquellos lugares del territorio donde
la existencia de una tradición local ininterrumpida podía ser
demostrada, y aclaró que la excepción cobijaba únicamente las actuaciones
dependientes de esa tradición. Esta doble limitación, en concepto del alto
tribunal, aseguraría la existencia de una relación directa entre el propósito
de la ley y la diferencia de trato establecida entre las regiones que poseen
esa tradición y aquellas en las que no se constata su existencia. (En otros
términos, sostuvo las excepciones analizadas resultaban razonables)[107].
Esas
posiciones (la del Tribunal de Kerala y el Consejo Constitucional francés),
inspiradas en una concepción del derecho constitucional y los derechos humanos
irreconciliables tienen dos aspectos en común: primero, no constituyen razones
jurídicas justificatorias para resolver el problema jurídico de la sentencia
C-889 de 2012, ni pueden usarse para ilustrar la posición del derecho comparado
en la materia. Segundo, exponen reflexiones sobre el maltrato animal que pueden
tener relevancia para ampliar los horizontes de discusión en la materia,
siempre que no se pretendan hacer valer como referentes únicos, sin tomar en
cuenta los problemas sobre los que se construyeron y el contexto social y
normativo de su país de origen. Resulta igualmente desafortunado citar la
decisión del Consejo Constitucional francés en apoyo de este fallo, como acudir
a la del Tribunal de Kerala para adoptar una decisión opuesta. En cambio, bien
puede partirse de sus argumentaciones opuestas para iniciar una reflexión más
amplia sobre la relevancia del trato brindado a los animales no humanos en el
orden constitucional colombiano.
No
cabe duda de que los magistrados del Tribunal de Kerala poseen una formación
jurídica en alguna medida distinta a los del Consejo Constitucional francés; y
que ambos tribunales están inmersos en culturas diversas que condicionan sus
opciones hermenéuticas. Sin embargo, ninguno de los dos abordó el problema que
debía estudiar la Sala Plena en esta oportunidad, que se cifraba en esclarecer
si los apartes normativos acusados comportaban una afectación a la autonomía
territorial al privar a los alcaldes de la posibilidad de decidir sobre la
autorización de las corridas de toros.
Concentrándonos
en la sentencia C-889 de 2012, debe reiterarse que el problema abordado se
refería a la autonomía territorial en materia de autorización para la
realización de corridas. Por ello, la decisión del Consejo Constitucional
francés, producida en un país que no reconoce una autonomía territorial
semejante a la que caracteriza al orden colombiano, no contribuye a solucionar
la controversia constitucional estudiada. La decisión ciertamente se asemeja a
la que fue defendida por la mayoría de la Sala en la sentencia C-666 de 2010[108],
aunque el Consejo resolvió un tema de igualdad y no de tensión entre diversidad
y protección ambiental, como la Corte colombiana.
Pero
aún en relación con esa sentencia (C-666 de 2010), invocar como fuente de
legitimidad una decisión que repite un punto de vista previamente adelantado
por esta Corporación no constituye un fuerte argumento de derecho comparado,
pues no puede invocarse una decisión aislada y posterior de otro país para
justificar la existencia de un estado de cosas jurídico previamente construido
en Colombia. Para presentar un argumento adecuado de derecho comparado deberían
analizarse los estados de cosas que se presentan en la materia en países que
tengan condiciones semejantes a las colombianas en relación con las corridas de
toros y la autonomía territorial.
En
ese orden de ideas, es cierto que la Sala Plena mencionó cómo en diversos
países (Inglaterra, Brasil, Argentina, Chile) la prohibición de los toros se ha
producido por vía legislativa, pero no explicó cómo funciona, si es que
funciona, la autonomía territorial en esos estados. Pero no mencionó, por otra
parte, que en España, donde la autonomía es más intensa que en Colombia, ha
sido precisamente en el nivel regional en el que más fuerza han tenido las
discusiones democráticas sobre la permisión o prohibición de las corridas. (Así
ha ocurrido en las Islas Canarias, las Islas Baleares y Cataluña)
Por
supuesto, en el evento de considerar España como un ejemplo relevante, debería la Sala tomar en consideración la diferencia de intensidad entre la autonomía que se reconoce en
ese país y la que se da en Colombia, pero lo cierto es que esas decisiones
(adoptadas en Asambleas o por órganos de Dirección Política) resultan un
ejemplo más apropiado al problema jurídico estudiado que el que finalmente
acogió la Sala Plena, proveniente de Francia.
2.
Pero, si la cita presentada en la sentencia C-889 de 2012 resulta
desconcertante, por pretender ilustrar el estado de la cuestión en el derecho
comparado a partir de una decisión aislada que no atañe al problema jurídico
estudiado, el contraste entre las sentencias del Tribunal de Kerala y el
Consejo Constitucional francés (cuya decisión se asemeja a la de la sentencia
C-666 de 2010) sí abre un amplio espacio de reflexión en relación con la
discusión sobre la titularidad de dignidad y derechos por parte de los animales
no humanos o bien, como se adelantó en la introducción de esta opinión, sobre
el alcance de los deberes de protección a los animales identificados por la Corte en la sentencia C-666 de 2010[109].
Seguramente,
ante la pregunta de por qué nuestros amigos animales no tienen derechos,
formulada por el Tribunal de Kerala con fines retóricos, la mayoría o la
totalidad de los magistrados nos sentiríamos tentados a responder, como lo hizo
la Sala Plena en 2005, que la razón es que no poseen dignidad humana,
fundamento y fin de todos los derechos humanos. Agregaríamos, siguiendo la
tendencia dominante en el derecho internacional de los derechos humanos, que
ese atributo se desprende de la posibilidad del ser humano de acceder al
conocimiento moral por medio de su razón, según la construcción dogmática
prevalente, asociada a la obra de Immanuel Kant y con antecedentes en la Declaración Francesa de los Derechos del Hombre y el Ciudadano y la Declaración Universal de los Derechos Humanos.
Pero
la argumentación del Tribunal referido no parece irrazonable sino que, por el
contrario, resulta una muestra de prudencia judicial, una vez se repara en el
cuestionamiento general que propone:  ¿Cuál es la razón por la cual elefantes,
osos, tigres, panteras y leones, animales salvajes y en algunos casos grandes
depredadores son entrenados para bailar o saltar entre aros encendidos,
conociendo que la danza no es un comportamiento biológicamente acorde con sus
características y que sienten un temor natural por el fuego? Si no existe una
buena respuesta a esa pregunta tal vez no sea una conducta razonable, y en el
estado constitucional se pretende, por medio de la razonabilidad de todas las
decisiones, la erradicación de la arbitrariedad.
Ahora
bien, podría objetarse que no toda conducta humana requiere de una
justificación constitucional, pues ello limitaría irrazonable y
desproporcionadamente el ejercicio del derecho general a la libertad. Ante esa
objeción, vale la pena matizar la afirmación previa de esta manera: si, en una constitución
ecológica que contiene el mandato de protección a la fauna y la consecuente
prohibición de maltrato animal no existe una buena respuesta a esa pregunta,
tal vez no sea justificable. Y al trasladar ese cuestionamiento al campo del
toreo, se genera una incertidumbre semejante: ¿Cuál es la razón para que un
rumiante (animales que no son por naturaleza agresivos)[110] se vea
involucrado en una “puesta en escena” de su propia muerte, mediante
procedimientos que le ocasionan intensos sufrimientos?
Este
tipo de preguntas evidencia una característica del estado constitucional de
derecho y, particularmente, de los principios constitucionales, entre los que
se destacan los derechos fundamentales. Mediante una poderosa metáfora,
Habermas afirma que el reconocimiento de los derechos humanos en las cartas
políticas actuales supone una emigración de la moral al derecho. En armonía con
esa idea, diversos autores de la teoría de la argumentación jurídica han
sostenido la existencia de una relación definitoria entre el discurso moral (o
discurso práctico racional) y el discurso jurídico. Lo que sostienen estos
autores es que los conceptos que envuelven los derechos fundamentales, tales
como libertad, igualdad o dignidad, han sido construidos y estudiados
principalmente en el campo de la reflexión ética. Por ese motivo, argumentar
sobre el contenido de los derechos fundamentales exige argumentar a partir de
ciertos compromisos con la filosofía moral.[111]
Sin
embargo, las tendencias teóricas citadas aclaran que el papel de los jueces no
consiste en permanecer envueltos en discusiones de filosofía moral, sino en
resolver problemas sociales concretos, tomando en cuenta en primer término las
normas de derecho sustantivo y siguiendo además los cauces de los
procedimientos legales (tesis del caso especial). El discurso práctico
ofrecería entonces determinados argumentos sustanciales para justificar la
adhesión a las tesis jurídicas de los jueces y los demás operadores jurídicos,
especialmente para determinar el contenido de los derechos y apoyar
ponderaciones razonables cuando estos se encuentren en colisión, pero no
permitiría obviar las normas jurídicas como razones fundamentales de decisión.[112]
Pues
bien, el problema de los derechos de los animales es actualmente uno de los
escenarios en los que más discusiones se han abordado en el campo de la
filosofía moral y de la justicia. Además, el reconocimiento de la Corte sobre las implicaciones de la constitución ecológica en la protección de los
animales, lleva a identificar un “rótulo” constitucional: la protección
de los animales no humanos y la consecuente prohibición de maltrato constituyen
mandatos de jerarquía constitucional. Dotar de contenido esos mandatos sin
levantar la mirada hacia la discusión que se desenvuelve en el campo de la
ética privaría a la Corte de importantes razones para actuar, al momento de
adoptar decisiones jurídicas sobre problemas asociados al maltrato animal.
Esa
orientación no ha sido ajena tampoco a la jurisprudencia nacional, tanto  en
las sentencias de la Corporación, en las que se asume una posición
antropocéntrica de la dignidad, como desde una vertiente diversa a la
constitucional. En efecto, en reciente decisión sobre responsabilidad por
hechos de animales, la Sección Tercera del Consejo de Estado asumió una
decidida defensa de la existencia de derechos en cabeza de los animales no
humanos.[113]
Sus reflexiones demuestran que los contrastes de las decisiones del Consejo
Constitucional francés y el Tribunal de Kerala, se evidencian también en el
marco de la jurisprudencia nacional. Así expresó la Sección Tercera del alto Tribunal su posición sobre la materia:
“En relación con el
primer aspecto señalado, se pone de presente que las tesis contractualistas
sobre la justicia vienen siendo reformuladas por las denominadas tesis
comparativistas –en cabeza de teóricos de la justicia como Amartya Sen y Martha
Nussbaum– que garantizan un mayor alcance de los principios de justicia social
definidos en su momento por Jhon Rawls en su obra titulada “Teoría de la Justicia”.
Conforme a esos
planteamientos, los discapacitados, los animales y otros seres vivos tienen
dignidad en sí mismos, porque al margen de que no manifiesten su voluntad en el
denominado contrato social, sí son sujetos que tienen un propósito vital y
finalidad en la existencia, tanto así que entran en relación directa y
permanente con el ser humano. Sin esta fundamentación estructurada en la noción
de “capacidades”, no sería posible, por ejemplo, reconocer derechos
fundamentales en cabeza de las personas jurídicas, tales como la garantía
constitucional al debido proceso[114].
[…]
Entonces, al margen de la discusión teleológica o
fundamentalista sobre la dignidad humana (idealismo y racionalismo vs
cristianismo), así como de su contenido y alcance de principio basilar en el
reconocimiento de la titularidad de derechos subjetivos, es pertinente
reconocer valor propio en los animales y otros seres vivos, y si bien resulta
válido que el hombre en ocasiones emplee aquéllos para garantizar o mejorar su
bienestar, o realizar actividades laborales o de recreación, lo cierto es que
esta circunstancia no impide ni supone la negación de esa fundamentación
filosófica que permite que la interpretación y hermenéutica del ordenamiento
jurídico se efectúe bajo el reconocimiento de que son seres vivos dotados de
valor propio y, por lo tanto, titulares de algunos derechos”.
Vale
la pena, entonces, iniciar esa breve mirada a los diferentes enfoques que han
abordado el tema de los derechos de los animales, no con el objeto de ingresar
en una discusión ética que trasciende los alcances del foro judicial, sino con
el ánimo de encontrar elementos de juicio que brinden a la Corte un mayor conocimiento sobre el significado del mandato de protección animal incorporado
en la Carta Política.
a.
El reconocimiento de los derechos humanos, según se ha explicado, parte de una
concepción del ser humano como agente moral, derivada del uso de su razón. Esa
característica lo dota de dignidad, atributo que posee un valor absoluto, del
cual se desprende una prohibición de instrumentalización de la persona, como
esta Corporación ha señalado en un amplio número de pronunciamientos y es, en
general, reconocido en el marco del Derecho Internacional de los Derechos
Humanos.
Esa
postura, comúnmente denominada “deontológica”, suele articularse
actualmente a las teorías recientes del contrato social, de acuerdo con las
cuales el fundamento de una comunidad política es un pacto que realizan las
personas para preservar sus bienes, su seguridad y su vida, constantemente
amenazadas antes de semejante acuerdo[115]. Los contratantes son seres dotados
de razón que pueden iniciar una discusión racional para llegar a un consenso
sobre los principios mínimos de la organización política[116]. En la
versión actualmente más difundida del contrato social, quienes se envuelven en
la definición del pacto ignoran el lugar que ocuparán en la sociedad, aspecto
que les permite actuar de manera imparcial[117].
Esta
concepción constituye un valioso cuerpo teórico para fundamentar la existencia
de una sociedad basada en el respeto recíproco de derechos entre las personas,
debido a la consideración igualitaria de los intereses de todos los
contratantes, y resulta evidente que en su marco no hay espacio para el
reconocimiento de dignidad y derechos de los animales no humanos. Primero,
porque estos no gozan de los atributos de la razón para ser agentes morales; y
segundo, porque no están en condiciones de entrar en la hipotética negociación
del pacto y contribuir a la creación del consenso mencionado.
Sin
embargo, como señala Adela Cortina en una reciente obra[118], de lo
expuesto no se desprende que no existan obligaciones de buen trato a los
animales. Estas podrían surgir por diversas vertientes. De una parte, podrían
concebirse como obligaciones derivadas del respeto por aquellos que incorporan
a su modo de vida la defensa de los animales y los consideran valiosos en sí
mismos. Lesionar los animales implicaría atentar no sólo contra la propiedad de
quienes los adquieren, sino también contra esos modos de vida, y de esa manera
violar la obligación jurídica y moral de tratar a todos los seres humanos con
igual consideración y respeto.
De
otro lado, algunos autores proponen que la prohibición de maltrato animal puede
desprenderse del propio perfeccionamiento moral del individuo, considerando que
una persona que despliega actos de agresión contra seres vivos se torna en sí
misma violenta, y puede generar con facilidad conductas similares contra otras
personas, en tanto que el amor por la naturaleza, sin poseer un valor moral
intrínseco, generaría hábitos sociales deseables.[119]
Una
última versión de este tipo de enfoque destaca que si bien los animales carecen
de derechos, ello no implica que puedan ser maltratados. El autor Peter
Carruthers[120],
quien se confiesa afín al enfoque deontológico y niega desde esa perspectiva el
reconocimiento de derechos a los animales, explica que así como las obras de
arte o los edificios no deben ser dañados a pesar de no tener derechos, no
existe una razón para que se permita el maltrato injustificado de animales.
La
autora Adela Cortina, quien efectúa un interesante recorrido por las posturas
éticas que han abordado el problema de los derechos de los animales[121],
señala que adhiere una posición kantiana (es decir, deontológica) reforzada por
un enfoque discursivo al que denomina “ética de la razón cordial” y,  desde
ese punto de vista, destaca que los animales no pueden considerarse titulares
de derechos fundamentales, además de las razones expuestas, porque carecen de
la capacidad de entrar en una discusión racional sobre los derechos en un marco
de reconocimiento recíproco, de comprender la importancia de la titularidad de
los derechos, de rechazar sus violaciones y adelantar esfuerzos por su
reivindicación.
De
manera que una razón adicional para negar la existencia de derechos de los
animales es que no es sensato con ellos, o sobre ellos, hablar el lenguaje
de los derechos[122].
La autora, en cambio, considera que los animales sí tienen un valor intrínseco,
sólo que no es absoluto como el de la dignidad humana, y por ello podrían
existir mandatos de respeto a los animales, pero su instrumentalización no
estaría vedada, como ocurre con los seres humanos. Su conclusión es que, en
respeto por el valor interno de los animales debe proscribirse el maltrato injustificado
de estos seres, pero siempre que ello no reste esfuerzo alguno a la protección
de los seres humanos vulnerables.
De
esta breve exposición pueden extraerse algunas reflexiones iniciales sobre la
jurisprudencia constitucional en materia de corridas de toros. En la sentencia
C-1192 de 2005[123]
la Corte partió del concepto de dignidad humana acá esbozado para concluir que
los animales no poseen derechos. Añadió que, como la prohibición de tortura y
tratos crueles, inhumanos o degradantes es un derecho humano, los animales no
son titulares del mismo. Y estimó, además, que no existiría en la Constitución una prohibición de maltrato a los animales no humanos.
De
esa forma, la Sala Plena incurrió en una falacia denominada pendiente
resbaladiza, pues de una conclusión legítima dentro de su argumentación
(que los animales no serían titulares de derechos), derivó otra conclusión que
va más allá de lo que resultaba permitido inferir: afirmó que no existe ninguna
prohibición de maltrato animal de jerarquía constitucional.
La Sala
“ascendió” esa pendiente en la sentencia C-666 de 2010[124] y evidenció
la incorrección de la argumentación inicial pues encontró que una vez
analizados todos los principios que componen la constitución ecológica, sí
existen mandatos constitucionales que persiguen la protección de los animales
no humanos y prohíben la realización de actos constitutivos de maltrato, entre
los cuales podrían hallarse aquellos crueles, inhumanos y degradantes. Esos
deberes tendrían sustento, además, en el respeto de las personas que se
interesan por el bienestar de los animales no humanos, y generarían, al menos
potencialmente, ciudadanos menos dispuestos a la violencia Por ello, sentenció la Sala, también la dignidad humana ordena la protección animal.
Adela
Cortina (ya citada) señala que los teóricos que defienden la existencia de
derechos de los animales podrían incurrir en otra falacia, que operaría en
sentido inverso. Partiendo del valor intrínseco de los animales llegarían al
reconocimiento de la titularidad de derechos en cabeza de estos seres,
ignorando que el valor inherente de los animales no es absoluto como sí lo
son la dignidad humana y los derechos humanos.[125]
b)
Desde las corrientes utilitaristas han surgido diversos enfoques de defensa de
los derechos de los animales no humanos. En tales construcciones, se plantean
dos principios básicos; primero, los intereses de cada uno cuentan por igual y
merecen igual consideración y respeto. Segundo, el concepto de lo bueno se
desprende de una sumatoria de la felicidad del mayor número de personas, y de
una consecuente persecución por erradicar el sufrimiento.
Esas
características del utilitarismo lo han hecho blanco de diversas críticas por
parte de los defensores de derechos humanos, las cuales señalan que el criterio
de “agregación” de felicidad permitiría la instrumentalización de los
seres humanos, cuando de ello se derive un mayor beneficio o una disminución
del sufrimiento para amplios sectores de la población o la sociedad en su
conjunto, posición que sin duda minaría la eficacia de los derechos humanos del
individuo.
Sin
embargo, en relación con los derechos de los animales, las doctrinas inspiradas
en el utilitarismo (o en las distintas vertientes de utilitarismo) van
mucho más lejos que las doctrinas que hemos denominado deontologistas –
contractualistas. Básicamente, la referencia a la felicidad y el
sufrimiento, o bien, de manera simplificada, a la sensibilidad, los
lleva a considerar los intereses de todos aquellos seres sensibles y por
lo tanto a extender la consideración moral más allá de los agentes de razón.
Por
ese motivo, Jeremy Benthan, considerado como padre del utilitarismo, encontraba
defectos en las doctrinas que no tomaban en serio los intereses de los
animales. En su concepto, existiría una suerte de discriminación de especie, o especismo,
en cualquier concepción que estime que sólo los humanos deben ser
respetados en su integridad, pues, en la medida en que los animales son seres
sintientes, también ellos poseen el interés de no sufrir.
No
resulta entonces casual que uno de los movimientos más vigorosos de la defensa
de los derechos de los animales, la liberación animal[126],
caracterizada principalmente en la obra de Peter Singer[127], hunda sus
raíces en el utilitarismo y argumente a favor de la defensa de los animales
como seres sintientes y, por lo tanto, titulares de derechos. Esta corriente ha
ingresado en la lucha política y jurídica por el reconocimiento de esos
derechos, y ha logrado que la adopción de la Declaración universal de los derechos del animal, por las Naciones Unidas en 1977.[128]
El
reconocimiento de derechos de los animales, para Singer, se desprende entonces
de los dos principios esenciales del utilitarismo y del rechazo al especismo.
Así, el autor propone extender la igualdad de consideración y respeto a
todos los seres sintientes entre los cuales no se hallan sólo los seres
humanos, sino también gran parte de los animales no humanos, según la
información científica disponible en la actualidad. Sin embargo, en la medida
en que la igualdad de consideración no implica igualdad de trato y los
conceptos de interés y sensibilidad son cardinales para esta posición, el autor
citado considera que resulta más grave el maltrato que el sacrificio de
animales, y también observa que no es equiparable la muerte del animal a la del
ser humano, debido a la comprensión que los seres humanos tienen de su
existencia.[129]
En
cualquier caso, las doctrinas asociadas al movimiento de liberación animal plantean reflexiones interesantes,
aun para quienes no comparten los puntos de vista iniciales del utilitarismo.
(i)
Si existen animales susceptibles de sentir y, por lo tanto de sufrir, no parece
una actitud humanamente digna el desconocer su interés (natural, no racional)
por el bienestar, como acertadamente lo indicó la Corte en sentencia C-666 de 2010.[130]
(ii)
El reconocimiento por parte de las Naciones Unidas de algunos de los principios
del movimiento de liberación animal en la Declaraciones universal de los derechos del animal, evidencia un éxito político que no es ajeno a las grandes
luchas por el reconocimiento de los derechos humanos y permite observar un
incipiente consenso sobre la existencia de algunos derechos de los animales en
el ámbito internacional.
(iii)
Debido a la importancia que tiene el sufrimiento (o su erradicación) para esta
perspectiva, resulta claro que el derecho más importante sería la prohibición
de maltrato, aspecto en el que la corriente coincide con otras vertientes, como
el enfoque de las capacidades de Nussbaum (que será abordado más adelante).
(iv)
De lo expresado en el numeral anterior y de la diferencia entre igualdad de
consideración e igualdad de trato se desprende una conclusión adicional:
suponiendo un eventual reconocimiento de derechos de los animales, fruto de un
extendido consenso jurídico y político, estos no son, ni tienen por qué ser,
idénticos a los del ser humano. Desde el lenguaje de los derechos puede
hallarse sentido a una proposición que defienda el derecho de los animales a no
ser maltratados sin una justificación relevante, aunque carezca de sentido
defender –por ejemplo- el derecho al voto de otros animales no humanos.
c)
Tom Regan es el representante de una teoría autónoma del respeto por los
animales, asociada al concepto de valor interno o valor inherente. El autor
parte de una observación de las posiciones existentes al momento de su
contribución, sobre la eventual existencia de derechos de los animales; afirma
que las tendencias dominantes –deontologismo y utilitarismo- incurren en el
defecto de basar los derechos en la posesión de atributos similares a los
humanos. Así, el deontologismo se basa en la razón y la capacidad de
razonamiento práctico, en tanto el utilitarismo recurre a la capacidad de
sentir.
Para
Regan, el centro de la discusión no debería radicarse en esos aspectos sino en
el valor que posee toda forma de vida. La vida posee para el autor citado un
valor intrínseco que irradia a todas las especies y se constituye en el
fundamento para el reconocimiento de derechos a los animales[131].
Regan
rechaza tanto la atribución de derechos efectuada únicamente a los agentes
morales propia del deontologismo como la perspectiva “agregacionista” y
“sensitiva” del utilitarismo, por su incapacidad para la defensa del
individuo y porque también la referencia al sufrimiento comporta una atribución
de derechos basada en la semejanza entre (algunos) animales y los seres
humanos, y no en el valor intrínseco de toda forma de vida.[132]
En
su concepto, la fundamentación basada en determinadas cualidades del ser humano
implica la incursión en el especismo. Por ello, su argumentación
consiste en mostrar que, una vez identificada una cualidad como fundamento para
la atribución de derechos, es posible constatar también la existencia de seres
humanos que no gozan de ella (como los bebés, las personas con graves
afecciones mentales o las personas en estado de coma). Como no puede negarse la
titularidad de dignidad a esas personas, el reconocimiento de derechos a partir
de cualidades específicas lleva a resultados absurdos, en tanto que su abandono
permite reconocer derechos a los animales.
El
problema que el autor identifica en el trato que los humanos brindan a los
animales no humanos se encuentra en la forma en que son concebidos como objeto
de aprovechamiento. Su teoría lleva a rechazar de forma absoluta el uso de los
animales para fines alimenticios, investigativos o recreativos.[133]
d)
Finalmente, en Las fronteras de la justicia, Martha Nussbaum propone la
adscripción de derechos a los animales desde un enfoque que denomina de las
capacidades[134].
Su obra parte por identificar tres situaciones que actualmente reclaman ser
abordadas desde la teoría de la justicia y frente a las cuales el
contractualismo resulta insuficiente aún en su versión más depurada, que
atribuye a John Rawls. Esos tres escenarios son (i) los derechos de las
personas con graves discapacidades mentales; (ii) las relaciones entre los
estados y  (iii) los derechos de los animales.
El
primero de estos temas debe ser tratado con la mayor prevención por parte del
juez constitucional. El reciente desarrollo del derecho internacional de los
derechos humanos propende por el fortalecimiento del enfoque social de
los derechos de las personas con discapacidad, de acuerdo con el cual las “discapacidades”
no corresponden a condiciones médicas (físicas, mentales o fisiológicas) sino a
la reacción de rechazo o incomprensión de la sociedad frente a esas
condiciones, rechazo que se traduce o deriva en patrones de discriminación y en
barreras para su inclusión y participación social.
El
enfoque social parte, precisamente, de reconocer la diversidad de las
capacidades humanas y, por esa vía, rechaza que una condición física, mental o
fisiológica impida el ejercicio de una vida digna. Con esos presupuestos,
propicia al máximo la autonomía de las personas con discapacidad, su
participación en todas las decisiones y políticas que las afectan, y la
posibilidad de desarrollar su vida sin limitación alguna.
En
Colombia, el enfoque social gana cada vez más fuerza, aunque algunas
expresiones del enfoque médico aún son importantes, por ejemplo, en el
escenario de la protección laboral y la seguridad social. En efecto, aunque
tanto la legislación como la jurisprudencia constitucional avanzan en la
implementación de políticas basadas en el enfoque social, acordes con el
derecho internacional de los derechos humanos, aún ciertos derechos propios del
sistema de seguridad social giran en torno a la calificación o comprobación de
una condición médica determinada.
Esta
aclaración resulta importante porque los inconvenientes que evidencia Nussbaum
en el contractualismo para abordar los derechos de las personas con graves
discapacidades mentales parecen provenir, en principio, desde la perspectiva
médica, lo que podría llevar a considerarlos inadecuados desde la opinión
actualizada del DIDH sobre la materia. Sin embargo, autores involucrados en el
desarrollo del enfoque social han formulado denuncias semejantes, frente a los
fundamentos del concepto de dignidad humana cuando se plantea la situación de
personas con enfermedades mentales de extrema gravedad[135].
Concretamente,
Nussbaum plantea que si el contrato social depende de interacciones entre seres
humanos con similares capacidades de uso de la razón; y si la dignidad humana
se deriva de la facultad de utilizar esa razón para resolver los problemas de lo
que es debido (de la razón práctica), ello llevaría a negar dignidad a
seres humanos que padecen condiciones médicas o fisiológicas que les impiden
desplegar de esa forma su razonamiento, situación de particular gravedad si se
toma en cuenta que el principio de igualdad material, eje central del Estado
Social de Derecho, exige dar un trato especial, de carácter favorable, a
quienes se encuentran en situación de debilidad manifiesta por razones de
salud, y que la Constitución incorpora mandatos expresos de especial protección
a las personas con discapacidad.
La
exclusión de la celebración del contrato social de este grupo de personas sería
el fundamento de su preocupación, y ésta se presentaría incluso en nuestras
mejores concepciones sobre la justicia social. Por ello, la autora propone que
existen deficiencias en ese enfoque, aunque precisa que son sólo marginales,
dado que las teorías contractualistas (especialmente la variante de Rawls)
funcionan adecuadamente para la mayor parte de los problemas de justicia que
debe resolver la sociedad. Por ello, Nussbaum aclara que su aporte no pretende
oponerse frontalmente al contractualismo, sino complementarlo para que pueda
asumir esas nuevas y apremiantes tareas[136].
Evidentemente
el rechazo de los animales del contrato social se desprendería de las
condiciones que se requieren para negociar en la posición originaria y, por
ello, tal vez el elemento más importante de la construcción de Nussbaum se
encuentra en señalar que si bien las teorías contractuales al uso parten de
considerar que los firmantes y los destinatarios del acuerdo son
los mismos, no existen razones conceptuales que impidan a los firmantes extender
su acuerdo para otorgar condiciones justas para quienes no participan en la
construcción de ese consenso inicial en el que se definen los principios
sociales.
Las
condiciones que deberían incorporarse al contrato para dar un trato adecuado a
los problemas de justicia no resueltos, es decir, los derechos de las personas
con discapacidad, las relaciones entre estados y los derechos de los animales,
están dadas por su enfoque de las capacidades, el cual funciona también
como fundamento para el reconocimiento de derechos a los animales no humanos.
La
autora aclara que las capacidades que incorpora su modelo se desprenden de una
adaptación de la filosofía aristotélica y, concretamente de la idea de florecimiento,
según la cual todas las especies tendrían la potencialidad de florecer dentro
de los parámetros que conforman su forma de vida. El respeto por ese
florecimiento no sería un asunto de deberes indirectos (como en las teorías
deontológicas) ni representaría el interés de la persona por perseguir el
perfeccionamiento moral, evitar la violencia o erradicar el sufrimiento, sino
que representaría un problema de justicia que debería definirse en el plano del
contrato social[137].
La
autora presenta entonces un conjunto de capacidades que darían lugar al
surgimiento de derechos, entre las cuales cabe destacar la vida, la recreación,
la relación o la capacidad de generar lazos diversos entre animales o entre
estos y los seres humanos, y la locomoción, entre muchos otros. Con todo,
estima que al momento de evaluar el daño que se genera a partir del maltrato
animal, la capacidad de sentir o sufrir sí genera diferencias relevantes que
deben ser tenidas en cuenta en la adopción de decisiones sobre la protección de
los animales.
Otro
elemento interesante que destaca Nussbaum es la posibilidad de adelantar la
defensa de sus intereses mediante la representación, aspecto que se
desprende precisamente de la premisa de ampliar el grupo de destinatarios del
contrato. Así pues, la extensión del contrato social, la idea de florecimiento
y la propuesta de propiciar el goce de un umbral mínimo de capacidades de
acuerdo con cada especie (lo que define como norma de especie) como
criterio para identificar los derechos de los animales no humanos según sus
propias especificidades, y la posibilidad de acudir a instituciones jurídicas
como la representación para que la defensa de los animales sea asumida por
quienes son expertos en la materia, son algunos de los principales aportes del
enfoque de las capacidades.
Su
obra presenta también algunos aspectos controversiales como la posible
intervención de los seres humanos en los conflictos entre animales, destinada,
por ejemplo, a disminuir el sufrimiento que supone la muerte de las presas
comunes de los grandes depredadores, y la eventual “personificación” de
los animales que se produciría al intentar imaginar cuáles son sus intereses
para incorporarlos en la definición de los principios de justicia social,
aspectos que podrían restar al enfoque, al menos en principio, el nivel de consenso
que aspira lograr.
3.
Dada la diversidad de posiciones expuestas podría concluirse que no existe un
mínimo acuerdo ético sobre el asunto del respeto por los animales, los deberes
hacia los animales y el potencial reconocimiento de derechos que dote a la Corte Constitucional de respuestas a los interrogantes que genera el toreo en el ámbito
constitucional.
En
realidad no es así. La primera conclusión es que existe un creciente interés
por el reconocimiento de esos derechos; y que ese interés no se agota en una
lucha política, ni en posturas filosóficas aisladas, sino que hace parte de las
más importantes discusiones actuales sobre la moral y la justicia e incluso ha
llegado al seno de las Naciones Unidas, mediante la Declaración Universal de los Derechos del Animal, de 1977. Ello sugiere el crecimiento de un
incipiente consenso sobre la importancia de su protección, aspecto que hace
parte de los criterios desde los cuales la Corte viene reconociendo la existencia de derechos fundamentales.
Ahora
bien, aunque ese criterio es importante, mucho menos claro resulta que se haya
avanzado de manera certera en el reconocimiento de dignidad a los animales no
humanos; y, como para la Corte este es el aspecto de mayor importancia en la
discusión sobre la atribución de derechos[138], no parece que los abanderados de su
defensa tengan a cargo una tarea sencilla, en caso de que pretendan ampliar,
discutir o corregir el concepto de dignidad construido desde la moral crítica
de corte deontológico, que impregna las cartas de derechos y las constituciones
políticas actuales.
También
es cierto, según lo plantean las posturas más refinadas de las aquí expuestas,
que esa dignidad basada únicamente en la razón puede ser insuficiente para
proteger a todos los que merecen protección y derechos, así que la discusión
sobre su eventual extensión no está cerrada. Requiere, sí, de cargas
argumentativas muy especiales que si bien han sido asumidas por autores
destacados, como los que se han citado, no parecen gozar actualmente de un
consenso suficiente para modificar la posición de la Corte.
Concretamente,
el argumento de los “animalistas” sigue el esquema de la reducción al absurdo.
Si se asume una condición humana como criterio de reconocimiento de derechos y
la ausencia de esa condición en los animales es el motivo por el cual se les
niega la titularidad de esos derechos, entonces en caso de hallarse una persona
que carezca de esa cualidad deberían también considerarse que no puede ser
sujeto de derechos. Los animalistas se refieren entonces a algunos sujetos
particularmente vulnerables (en la Constitución Política colombiana, acreedores
de una protección reforzada) como los niños, las personas con (muy) graves
enfermedades mentales o las personas en estado de coma, quienes no presentarían
esa o esas cualidades. Como es absurdo negarles su dignidad como personas,
también lo es negarla a los animales.
Quienes
rechazan esa postura acusan a los “animalistas” de comparar a las
personas con los animales, y proponen, por ejemplo, que la ausencia de esa
condición en un ser humano es una carencia lamentable que debería intentar
superarse, mientras que en los animales hace parte de su naturaleza[139].
Algunos añaden que los derechos humanos constituyen un lenguaje o un discurso
en el que sólo tiene sentido que participen las personas y destacan entonces lo
superfluo de reconocer derechos a quienes no participan en ese discurso  ni
pueden hacer uso de ese lenguaje[140].
Pero
las posturas escépticas sobre los derechos de los animales más elaboradas
(Adela Cortina, por ejemplo) destacan que la inexistencia de derechos en cabeza
de los animales no implica de ningún modo que esté permitido el maltrato o la
crueldad contra los animales. En ese sentido, las premisas que compartieron la
mayoría y la minoría de la Sala Plena en la sentencia C-666 de 2010[141]
parecen encaminarse por un camino seguro, pues evitan la falacia según la cual
la ausencia de dignidad implica la permisión de maltrato, al contrario de lo
ocurrido en la sentencia C-1192 de 2005[142], en la cual se infirió que no existe
ninguna prohibición de jerarquía constitucional de trato cruel a estos seres.
Lo
tercero, es que la concreción de los deberes de protección a los animales
contenidos en la Constitución Política no se agota ni requiere el
reconocimiento de derechos constitucionales. Un ejemplo de esas medidas son las
leyes penales que castigan el maltrato, pero también puede desarrollarse la constitución
ecológica mediante las políticas y normas por parte del Legislador y los
órganos administrativos, en todos los niveles territoriales con base en el
principio de rigor subsidiario, y a partir del reconocimiento de las
instituciones especializadas en la defensa de los animales como eventuales
representantes de su defensa, espacios que podrían ser explorados para
erradicar la crueldad (entendida en su acepción literal como derramamiento de
sangre) hacia los animales no humanos.
En
materia de derechos fundamentales, la Corte ha aceptado la posición teórica
según la cual los derechos (normas que protegen los bienes jurídicos más
importantes del estado constitucional de derecho) no son idénticos a sus
garantías (medios de protección) y, por lo tanto, es tarea de la dogmática, la
jurisprudencia y los ciudadanos en la arena política propender por su constante
creación y perfeccionamiento. Aún sin reconocer derechos a los animales es
claro que el desarrollo del principio de constitución ecológica requiere
de esa actividad dogmática, jurisprudencial y política, tanto en el nivel
nacional como en el nivel territorial.
En
cuarto lugar, el reconocimiento de un mandato constitucional de protección
animal posee consecuencias prácticas importantes que se evidencian en las
recientes decisiones de la Corte y principalmente en la sentencia C-666 de 2010[143].
Así, mientras que un conflicto entre normas legales y principios
constitucionales debería resolverse con base en el criterio jerárquico,
privilegiando siempre la vigencia de las normas superiores, las colisiones
entre principios deben resolverse mediante una adecuada ponderación de los
intereses, bienes o principios en conflicto.
En
ese tipo de ejercicios, por supuesto, los derechos constitucionales gozan de
una fuerza especial, de manera que sólo cuando una leve satisfacción de estos
comporte una intensa restricción de otros principios, pueden resultar desplazados
en las decisiones de la justicia constitucional. Lo mismo ocurre en los choques
entre derechos fundamentales y el mandato de bienestar animal: en cada
conflicto, los derechos fundamentales llevarán una importante ventaja normativa
inicial. Pero esa ventaja no es absoluta porque en aquellas hipótesis en que la
situación analizada sólo contribuya marginalmente a la eficacia del derecho,
pero genere a la vez una intensa lesión al mandato de protección animal, deberá
triunfar el segundo.
Y
claramente las actividades de maltrato animal que actualmente se hayan exentas
de penalización legal se encuentran en esa posición para los magistrados
disidentes. Es cierto que la Corporación ya se ha pronunciado sobre el
reconocimiento del toreo como actividad artística y ha mantenido que también
satisface la diversidad cultural. Pero las ponderaciones realizadas por la Corporación no han tomado en cuenta la intensidad del daño y el nivel en que se benefician
los principios que asocian al toreo.
Un
aspecto en el cual la Sala Plena vuelve insistentemente al hablar del toreo es
la asimilación de esa actividad a las tradiciones que conforman culturas
diversas en el país. También en ese punto la Corte incurre en una imprecisión argumentativa. Aún si el legislador reconoce el toreo como manifestación
cultural, ello no implica que los aficionados a las corridas gocen de una
diversidad cultural basada en esa adhesión. Y esa diferencia es importante
porque la Corporación ha reconocido la existencia de un vigoroso entramado de
garantías constitucionales a favor de los grupos étnicamente diversos, lo que
explica que al efectuar esa asimilación errónea (entre aficionados a los toros
y personas que reivindican una diferencia étnica o cultural) la Corte le conceda un “peso” excesivo, y deje de lado los argumentos de quienes no comparten
esa adhesión; argumentos que gozan de respaldo constitucional innegable,
según lo aceptó la Corporación en sentencia C-666 de 2010[144].
Por
ello, se insiste, dada la existencia de un mandato de protección a los animales
que posee jerarquía constitucional, los conflictos que surjan entre ese mandato
y otras posiciones jurídicas de la misma jerarquía deberán resolverse mediante
los métodos de la ponderación, el principio de proporcionalidad y la
razonabilidad de las medidas adoptadas y no simplemente mediante la negación de
tales conflictos, como ocurrió en la primera sentencia proferida por la Corte Constitucional (C-1192 de 2005).
La
relevancia de esa metodología puede evidenciarse mediante un ejemplo extremo:
en octubre de 2007 un artista costarricense decidió, como parte de una
“instalación”, atar un perro de la calle y dejarlo morir de inanición. No es
claro si el perro efectivamente murió, pero el hecho generó profunda
indignación en buena parte de la sociedad y una fuerte controversia sobre el
alcance de la libertad de expresión frente al bienestar de los animales no
humanos. En este caso, resultaba claro para la mayor parte de la sociedad que
la libertad del artista no debía ampliarse al punto de permitirle un acto de
crueldad semejante. Ese sería entonces, el ejemplo de un caso fácil en el que
un derecho humano puede “perder” la ponderación al momento de evaluar sus
consecuencias desde la perspectiva del bienestar animal (conclusión que
resultaría más evidente en el ámbito de la constitución ecológica, propia
del orden jurídico colombiano).
La Sala Plena
de esta Corporación ya adoptó esta perspectiva desde la sentencia C-666 de 2010[145]
al analizar un conflicto entre el bienestar animal y actividades consideradas
como tradiciones culturales a nivel legislativo. Y decidió dar prevalencia a la
libertad de los aficionados a las corridas de toros, aunque limitando su
desarrollo a diversas condiciones que no hace falta repetir. La minoría obtuvo
una conclusión distinta que también se ha expuesto a profundidad.  Si bien no
corresponde al juez constitucional definir el arte, en la constitución
ecológica no parece que deban aceptarse expresiones artísticas que afecten
intensamente el bienestar de los animales, como ocurrió en el caso del perro. Y
calificar el espectáculo como una puesta en escena de una lucha entre la vida y
la muerte resulta extraño cuando el maltrato y la muerte realmente se producen
en el escenario.
Reiteramos,
como venimos señalando desde la sentencia C-666 de 2010[146] que  el
derecho al trabajo admite restricciones constitucionalmente legítimas de
diversa índole. Existen actividades productivas prohibidas, como el tráfico de
estupefacientes o el hurto, debido a la forma en que se oponen a la seguridad y
la propiedad privada. Quienes asumieron el toreo como profesión deben ser
protegidos en su mínimo vital y sus  opciones de realización profesional. Sin
embargo, el mandato de protección animal ordena eliminar las actividades en que
se produce un evidente maltrato animal, como ocurre en las corridas. El Estado
deberá garantizar, en su momento, la confianza legítima de los afectados
mediante un proceso de adaptación laboral y de generación de ingresos, tal como
ocurre en el caso de los vendedores ambulantes que sufren una restricción a su
derecho al trabajo derivada de la defensa del espacio público.
Consideramos
que la sentencia C-889 de 2012 constituye una alarma en relación con la
autonomía territorial en materia de protección animal por dos razones. Primero,
porque reduciendo el alcance del cambio o avance jurisprudencial producido
desde la sentencia C-666 de 2010[147]
la Corte se limitó a considerar el asunto como un tema del ejercicio de
funciones de policía y no como un tema ambiental, ámbito en que opera el
principio de rigor subsidiario. Y, segundo, porque restringe la discusión
democrática al Congreso de la República.
La
intervención del juez constitucional para pronunciarse a favor o en contra de
actividades socialmente controversiales también puede ser objeto de sospecha,
desde esa visión de la democracia, aspecto que se evidencia tanto en la
sentencia C-666 de 2010[148]
como en la C-889 de 2012. Sin embargo, el juez constitucional sí cuenta con la
competencia para pronunciarse cuando además  del carácter controversial de la
actividad, existen claros mandatos constitucionales que deben encauzar esa
discusión.
En
ese marco, la minoría consideró en la sentencia C-666 de 2010[149] que el
principio de constitución ecológica posee tal fuerza normativa que
ordenaba la declaratoria de inexequibilidad de las excepciones a la punición
por maltrato animal, sin perjuicio del período de adaptación requerido para no
afectar desproporcionadamente determinados derechos constitucionales. La
mayoría, en cambio, aceptó la existencia de límites constitucionales a las
corridas debido a que en estas se produce maltrato animal, pero estimó que la
decisión de prohibición debía adoptarse por el Congreso o los entes
territoriales, según se ha explicado.
Pero
en la sentencia C-889 de 2012, al analizar una de posibles medidas de
intervención que pueden adoptar los alcaldes para restringir o prohibir las
corridas, la Sala estimó que la prohibición definitiva sólo corresponde al
Congreso de la República en virtud del principio democrático.
Al
hacerlo, ignoró que precisamente por lo controversial del tema, ese tipo de
medidas y discusiones deben ser abordadas en aquellos lugares en los que existe
la tradición de realizar corridas y, por lo tanto, que las autoridades de los
entes territoriales deben tener la capacidad de adoptar decisiones de
restricción o prohibición de las corridas.
También
así se satisface la democracia en su dimensión participativa, pues los
ciudadanos pueden intervenir en el ámbito municipal mediante la elección de
programas de mandatarios o representantes de sus intereses (alcaldes,
concejales o diputados) que planteen políticas públicas de restricción del
toreo.  Permitir que los entes territoriales tengan una regulación más estricta
que la legislativa en materia de toreo constituye también un acto de respeto
por la democracia representativa, pues al definir el principio de rigor
subsidiario, el Legislador previó que cuando las decisiones regionales y
locales amplían el alcance de la protección al ambiente, no están sometidas al
marco legalmente establecido.
La
adscripción del problema del maltrato animal al principio de constitución
ecológica efectuada en la sentencia C-666 de 2010[150] lleva este
tipo de discusiones al ámbito de la protección al medio ambiente, en el cual
los entes territoriales pueden ejercer un rigor subsidiario que no desconoce el
principio democrático sino que permite su pleno ejercicio en el ámbito
territorial.
No
resulta afortunado que la Sala Plena, después de defender explícitamente la
facultad de los alcaldes de prohibir las corridas en la sentencia C-666 de 2010[151]
y de establecer los principios de localización, restricción progresiva y
constitucionalidad prospectiva de la prohibición, en este fallo encuentre que
la prohibición definitiva de las corridas por parte de las autoridades de los
entes territoriales comporta un ejercicio inconstitucional del poder policía.
Sin
embargo, es importante resaltar que la propia Sala sugiere alternativas para prohibir
las corridas (mediante las facultades de contratación de bienes públicos); que
de la redacción actual de los artículos 17 y 18 de la Ley 916 de 2004 se evidencia que los alcaldes pueden prohibir las corridas, consideradas individualmente;
y que el principio de rigor subsidiario se mantiene como fundamento
constitucional y legal para la adopción de medidas que eviten el maltrato
animal.
Este
segundo acápite de nuestra opinión tiene, como se indicó previamente, la
pretensión de aportar elementos de juicio para modificar las ponderaciones
futuras en conflictos derivados del maltrato animal con fines recreativos, pero
también pretende enfatizar en que las ponderaciones sobre el tema pueden darse
tanto en el ámbito constitucional, desde el principio de constitución
ecológica, como en los ámbitos de la democracia representativa y la democracia
participativa, escenario en el que resulta imperioso defender la autonomía
territorial bajo el manto normativo del rigor subsidiario.
Fecha
ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
ADICIÓN DEL SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
DEL MAGISTRADO NILSON PINILLA PINILLA
A LA SENTENCIA C-889/12
CORRIDAS DE TOROS-Restricciones establecidas en la sentencia C-666 de 2010 son de
aplicación transversal permanente (Salvamento parcial de voto)
Las
restricciones establecidas en la sentencia C-666 de 2010 son de aplicación
transversal permanente, esto es, deben acatarse en todo caso para realizar el
propósito de desestimular las actividades cuestionadas, hasta lograr la
erradicación por ausencia de afición, lo cual fue desatendido en la sentencia
de la cual se discrepa
Referencia: expediente D-9027
Demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 14 y 15 de la Ley 916 de 2004.
Magistrada Ponente:
Luis Ernesto Vargas Silva.
Entrándome
totalmente de acuerdo con lo anotado en el SALVAMENTO PARCIAL expuesto con los
Magistrados María Victoria Calle Correa y Jorge Iván Palacio Palacio, me
permito agregar que las restricciones establecidas en la sentencia C-666 de
2010 son de aplicación transversal permanente, esto es, deben acatarse en todo
caso para realizar el propósito de desestimular las actividades cuestionadas,
hasta lograr su erradicación por ausencia de afición, lo cual fue desatendido
en la sentencia de la cual discrepamos.
Con mi habitual respeto,
Fecha ut supra
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
[1]
Cfr. Sentencia C-579 de 2001.
[2]
Corte Constitucional, sentencia C-149/10.
[3]
Corte Constitucional, sentencia C-535/96.
[4]
Reiterada, entre otros fallos, por la decisión C-149/10.
[5]
Sentencia C-535 de 1996.
[6]
Ibid.
[7]
Ibid.
[8]
Corte Constitucional, sentencia C-149/10.
[9]
La clasificación es tomada de la sentencia C-149/10.
[10] El primer inciso de esta
disposición señala: El patrimonio cultural de la Nación está constituido por todos los bienes materiales, las manifestaciones inmateriales,
los productos y las representaciones de la cultura que son expresión de la
nacionalidad colombiana, tales como la lengua castellana, las lenguas y
dialectos de las comunidades indígenas, negras y creoles, la tradición, el
conocimiento ancestral, el paisaje cultural, las costumbres y los hábitos, así
como los bienes materiales de naturaleza mueble e inmueble a los que se les
atribuye, entre otros, especial interés histórico, artístico, científico,
estético o simbólico en ámbitos como el plástico, arquitectónico, urbano,
arqueológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, fílmico, testimonial,
documental, literario, bibliográfico, museológico o antropológico.
[11] Corte
Constitucional. Sentencia No. C-024 de 1994.
[12] Corte Constitucional,
sentencia C-825/04.
[13] Al respecto,
ver, entre otras, las sentencias T-1319 de 2001, C-551 de 2003 y T-699 de 2004.
[14] Ver Corte
Interamericana. Opinión Consultiva OC-6 de 1986
[15] Sentencia
C-110 de 2000
[16] Corte Constitucional,
sentencia C-825/04
[17] Cfr. Sentencia  C-024 de
1994, Fundamento 4.2, criterio reiterado, entre otras, en la sentencia C-251 de
2002, Fundamentos 9 y ss.  C- 825 de 2004, Fundamento 9.
[18] Cfr. C-825 de 2004, MP,
Rodrigo Uprimny Yepes.
[19] Corte Constitucional,
sentencia C-117/06.
[20] Corte Constitucional,
C-825/04.
[21] Ibídem.  Así, fue con
base en esta regla que la sentencia en comento concluyó que la medida
legislativa que permitía a los alcaldes regular el expendio y consumo de
bebidas embriagantes, en modo alguno adscribía un ámbito de discrecionalidad a
las autoridades locales, sino que en todo caso las limitaciones particulares y
específicas a imponer deben responder a aquellas necesarias para la conservación
del orden público.  En términos de la sentencia C-825/04 “[t]omando
en cuenta las anteriores consideraciones, la Corte concluye que la habilitación conferida por el legislador a los alcaldes municipales y distritales en el
segmento acusado permite que dichas autoridades ejerzan una función de policía
que les es propia. En efecto, la habilitación que consagra el segmento
normativo impugnado no implica una atribución para que los alcaldes distritales
y municipales motu proprio regulen la actividad de expendio y consumo de
bebidas embriagantes, expidiendo un reglamento mediante el cual puedan
restringir libertades ciudadanas. Es claro que tal facultad se otorgó para que
esas autoridades administrativas realicen la gestión administrativa que
concrete el poder de policía que ha sido ejercido directamente por el
legislador, valorando las circunstancias de orden público para tomar las
medidas del caso. Esto significa que la habilitación que confiere el legislador
a las autoridades locales en el segmento acusado está orientada a que ellas
realicen una gestión concreta y preventiva propia de la función de policía,
consistente en establecer las limitaciones al expendio y consumo de bebidas
embriagantes frente a determinadas situaciones de orden público en su
localidad, de conformidad con la ley (CP art. 315-2), concepto que comprende la
garantía de la seguridad, la tranquilidad y la salubridad públicas.”
[22] Este argumento es
replicado por la Corte al considerar que “puede
concluir la Corte que el ejercicio del poder de policía se realiza, de manera
general, a través de la expedición de la ley para delimitar derechos
constitucionales de manera general y abstracta, y establecer las reglas que
permiten su específica y concreta limitación para garantizar el control del
orden público; en tanto que con la función de policía se hace cumplir la ley
por medio de actos administrativos y de acciones policivas. || De manera que, tal como lo ha establecido la jurisprudencia,
la función de policía atribuida a los Alcaldes, como primera autoridad de
policía del municipio (Art.315.2 CP), permite un determinado poder de
reglamentación de alcance local, sobre un tema en particular, dirigido a un
ámbito específico de personas – habitantes y residentes de la localidad- según
los términos que componen la noción de orden público local. Esta función se
debe cumplir bajo la orientación de la Constitución, la Ley y el reglamento superior. || Así las cosas, la potestad que la norma acusada radica en las
autoridades de policía local, de señalar a través de reglamentos las zonas para
el funcionamiento de establecimientos fabriles y para el expendio de ciertos
comestibles, se inserta en el concepto de función de policía atribuida a los
alcaldes como primera autoridad de policía del municipio, y configura un
desarrollo del deber constitucional de preservación del orden público, en el
ámbito municipal, que la Carta atribuye a esta misma autoridad (Art. 315 CP),
la cual como se ha destacado debe ser ejercida en el marco de la Constitución, la ley y el reglamento superior.”  Cfr. Corte Constitucional C-117/06
[23] Corte
Suprema de Justicia. Sentencia de abril 21 de 1982. Magistrado Ponente: Manuel
Gaona Cruz.
[24] Corte Constitucional,
sentencia C-825/04.
[25] Corte Constitucional,
sentencias C-1190/05, C-1192/05, C-115/06 y C-367/06.
[26] Las normas mencionadas
son las siguientes:
Artículo
6. El que cause daño a un animal o realice
cualquiera de las conductas consideradas como crueles para con los mismos por
esta Ley, será sancionado con la pena prevista para cada caso.
Se
presumen hechos dañinos y actos de crueldad para con los animales los
siguientes:
a) Herir o
lesionar a un animal por golpe, quemadura, cortada o punzada o con arma de
fuego;
b) Causar
la muerte innecesaria o daño grave a un animal obrando por motivo abyecto o
fútil;
c)
Remover, destruir, mutilar o alterar cualquier miembro, órgano o apéndice de un
animal vivo, sin que medie razón técnica, científica, zooprofiláctica, estética
o se ejecute por piedad para con el mismo;
d) Causar
la muerte inevitable o necesaria a un animal con procedimientos que originen
sufrimiento o que prolonguen su agonía. Es muerte inevitable o necesaria la
descrita en los artículos 17 y 18 del capítulo quinto de esta Ley;
e)
Enfrentar animales para que se acometan y hacer de las peleas así provocadas un
espectáculo público o privado;
f)
Convertir en espectáculo público o privado, el maltrato, la tortura o la muerte
de animales adiestrados o sin adiestrar;
g) Usar
animales vivos para entrenamiento o para probar o incrementar la agresividad o
la pericia de otros animales;
h)
Utilizar para el servicio de carga, tracción, monta o espectáculo, animales
ciegos, heridos, deformes, o enfermos gravemente o desherrados en vía
asfaltada, pavimentada o empedrada o emplearlos para el trabajo cuando por
cualquier otro motivo no se hallen en estado físico adecuado;
i) Usar
animales cautivos como blanco de tiro, con objetos susceptibles de causarles
daño o muerte o con armas de cualquier clase;
j) Toda
privación de aire, luz, alimento, movimiento, espacio suficiente, abrigo,
higiene o aseo, tratándose de animal cautivo, confinado, doméstico o no, que le
cause daño grave o muerte;
k) Pelar o
desplumar animales vivos o entregarlos a la alimentación de otros;
l)
Abandonar substancias venenosas o perjudiciales en lugares accesibles a
animales diferentes de aquellos a los cuales específicamente se trata de
combatir;
m)
Recargar de trabajo a un animal a tal punto que como consecuencia del exceso o
esfuerzo superior a su capacidad o resistencia se le cause agotamiento,
extenuación manifiesta o muerte;
n) Usar
mallas camufladas para la captura de aves y emplear explosivos o venenos para
la de peces. La utilización de mallas camufladas para la captura de aves será
permitida únicamente con fines científicos, zooprofilácticos o veterinarios y
con previa autorización de la entidad administradora de los recursos naturales;
o)
Envenenar o intoxicar a un animal, usando para ello cualquier sustancia
venenosa, tóxica, de carácter líquido, sólido, o gaseoso, volátil, mineral u
orgánico;
p)
Sepultar vivo a un animal;
q)
Confinar uno o más animales en condiciones tales que le produzca la asfixia;
r) Ahogar
a un animal;
s) Hacer
con bisturí, aguja o cualquier otro medio susceptible de causar daño o
sufrimiento prácticas de destreza manual con animales vivos o practicar la
vivisección con fines que no sean científicamente demostrables y en lugares o
por personas que no estén debidamente autorizadas para ello;
t)
Estimular o entumecer a un animal con medios químicos, físicos o quirúrgicos,
para fines competitivos, de exhibición o utilización en espectáculo público o
privado y en general aplicarles drogas sin perseguir fines terapéuticos;
u)
Utilizar animales vivos o muertos en la elaboración de escenas cinematográficas
o audiovisuales destinadas a la exhibición pública o privada, en las que se
cause daño o muerte a un animal con procedimientos crueles o susceptibles de
promover la crueldad contra los mismos;
v)
Dejar expósito o abandonar a su suerte a un animal doméstico o domesticado en
estado de vejez, enfermedad, invalidez o incapacidad de procurarse la
subsistencia;
w)
Realizar experimentos con animales vivos de grado superior en la escala zoológica
al indispensable, según la naturaleza de la experiencia
x)
Abandonar a sus propios medios animales utilizados en experimentos;
y)
Causar la muerte de animales grávidos, cuando tal estado sea patente en el
animal, salvo que se trate de industrias legalmente establecidas que se funden
en la explotación del nonato;
z)
Lastimar o arrollar un animal intencionalmente o matarlo por simple
perversidad.
Artículo
7. Quedan exceptuados de los expuestos en el inciso
1o. y en los literales a), d), e), f) y g) del artículo anterior, el rejoneo,
coleo, las corridas de toros, novilladas, corralejas, becerradas y tientas, así
como las riñas de gallos y los procedimientos utilizados en estos espectáculos.
[27]
Para la explicación detallada de este aspecto ver infra
capítulo II, numeral 1.1...
[28]
Ver infra capítulo II, numeral 1.2...
[29] Vacío que se ha llenado
en parte por el legislador –ley 916 de 2004-; en parte por la administración
–acuerdo de ETESA en Liquidación y Resoluciones del Instituto Colombiano para la Recreación y el Deporte; e, incluso, por entidades privadas –resolución de la federación Nacional
de Coleo-.
[30]
El texto completo de estas normas es el siguiente:
Artículo
17. Negación del permiso. En el caso de
espectáculos taurinos, que requieran autorización previa, el órgano competente
advertirá al interesado, en un plazo de cinco (5) días hábiles, acerca de los
eventuales defectos de documentación para la posible subsanación de los mismos
y dictará la resolución correspondiente, otorgando o denegando la autorización
solicitada, en los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha en la que la
documentación exigida haya quedado completa.
La resolución
denegatoria será motivada e indicará los recursos procedentes contra la misma.
Artículo
18. En el caso de espectáculos taurinos, que requieran
autorización previa, en los cinco (5) días hábiles siguientes a la presentación
de la comunicación a que hace referencia los artículos anteriores, el órgano
administrativo competente podrá, mediante resolución motivada, prohibir la
celebración del espectáculo.
Artículo
19. El órgano administrativo es el competente para
suspender o prohibir la celebración de todo tipo de espectáculos taurinos,
únicamente en plazas no permanentes o portátiles, por no reunir los requisitos
exigidos.
[31] Esta clasificación es
tomada de la sentencia C-539/99, reiterada en varias sentencias, recientemente
en la decisión C-055/10.
[32] La sentencia C-830/10
asume esta discusión, en el marco del análisis de constitucionalidad de normas
que prohíben la publicidad de tabaco, al indicar que “Es evidente que las
normas acusadas se restringen a imponer prohibiciones a conductas dirigidas a la
promoción para el consumo de un grupo de bienes determinados (productos de
tabaco y sus derivados), sin que tengan el alcance de afectar ni la fabricación
de tales productos, ni la posibilidad que los mismos sean puestos a disposición
de los consumidores.  Por ende, no puede concluirse que la medida de
prohibición de la publicidad de productos de tabaco y el patrocinio de eventos
culturales y deportivos por las empresas tabacaleras afecte per se la libertad
de empresa.  Ello al margen que pueda o no considerarse como una medida
desproporcionada, asunto que hace parte de la segunda etapa de análisis, según
la metodología antes descrita. || La medida de prohibición total, a
juicio de la Corte, responde a un motivo adecuado y suficiente que justifica
tal limitación.  En efecto, distintos apartes de esta decisión demuestran que
existe un consenso global acerca de las graves consecuencias que el consumo de
tabaco conlleva para la salud de las personas, tanto usuarios como fumadores pasivos,
al igual que para el medio ambiente.  Es así que ese consenso ha servido de
base para que instrumentos internacionales como el CMCT fijen obligaciones a
los Estados tendientes a controlar y desincentivar el consumo de tabaco. De
otro lado, no existe duda  que el mensaje publicitario, en tanto instrumento
dirigido a persuadir al individuo para que adopte una decisión de consumo
particular, es un elemento de particular importancia para la promoción del uso
de productos de tabaco.”
[33] Conseil
Constitutionnel. Décision n° 2012−271 QPC du 21 septembre 2012.
Association Comité  radicalement anti−corrida Europe et autre [Immunité
pénale en matière de courses de taureaux]. (Traducción libre de la Corte).
[34] Con fines de claridad
expositiva se hará referencia indistintamente a esta opinión particular como “salvamento”,
“aclaración”, “opinión disidente” y “opinión razonada”,
según resulte más conveniente al contexto.
[35] La utilización de las
expresiones “animales humanos” y “animales no humanos” constituye
en sí misma un argumento utilizado por los activistas de los derechos de los
animales, pues demuestra que, al menos unos animales (los humanos) cuentan con
derechos. Dejando de lado sus implicaciones políticas, lo cierto es que los
seres humanos biológicamente considerados son animales, así que la precisión es
semánticamente correcta.
[36] SV. Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[37] En adelante, se hará
referencia a la Ley 916 de 2004 como Reglamento Nacional Taurino o RNT.
[38] Sentencia C-889/12 “[…]
corresponde a la Corte resolver el siguiente problema jurídico: ¿Las
expresiones demandadas, en tanto sujetan la autorización para el uso de las
plazas de toros permanentes a la comunicación del interesado a las autoridades
territoriales correspondientes, vulneran la autonomía de las entidades
territoriales, porque presuntamente les imponen la obligación de permitir el
espectáculo taurino en dichos inmuebles?”. Pg. 15.
[39] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[40] En efecto, esta
proposición se desprende de la consideración central del fallo, de acuerdo con
la cual la posibilidad de que los alcaldes prohíban las corridas comporta una
extensión de sus funciones de policía y una usurpación del poder de policía del
Congreso de la República, que podría afectar las libertades ciudadanas.
[41] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[42] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[43] M.P. Rodrigo Escobar
Gil. SV. Jaime Araújo Rentería; SPV. Humberto Antonio Sierra Porto.
[44] M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto; SV. María Victoria Calle Correa y Jorge Iván Palacio Palacio. AV.
Diego López Medina, Nilson Pinilla Pinilla.
[45] M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto; SV. María Victoria Calle Correa y Jorge Iván Palacio Palacio. AV.
Diego López Medina, Nilson Pinilla Pinilla.
[46] M.P. Rodrigo Escobar
Gil. SV. Jaime Araújo Rentería; SPV. Humberto Antonio Sierra Porto.
[47] Así se pronunció la Corte, en 2005: “En el asunto sub-judice fue el legislador quien en ejercicio de su
atribución de configuración normativa definió a la actividad taurina como una
“expresión artística”. Esta calificación satisface el criterio jurídico de
razonabilidad, pues como manifestación de la diversidad y pluralismo de la
sociedad, la tauromaquia, o en otras palabras, “el arte de lidiar toros”  ha
sido reconocida a lo largo de la historia como una expresión artística y
cultural de los pueblos iberoamericanos. Lo anterior ha sido registrado de
diferentes maneras por artistas del mundo como Goya, Mariano Benlliure, José
Ortega y Gasset, Pablo Picasso, García Lorca, Ernest Hemingway, Orson Welles y
Vicente Blasco Ibáñez; entre los colombianos podemos nombrar por ejemplo a
Botero, Obregón y Méndez en el campo pictórico. Incluso su reconocimiento a
influenciado en el ámbito de la cultura universal grandes operas como Carmen de
Georges Bizet, zarzuelas, flamencos y pasodobles, y en nuestro contexto
cultural se relaciona con otras expresiones folclóricas, artísticas, pictóricas
y musicales que caracterizan las diferentes regiones de nuestro país, hecho que
se puede constatar con diversos ritmos populares como los porros, el merengue y
los bambucos, y piezas musicales como el 20 de enero y la feria de Manizales.
|| Hoy en día a pesar de que la actividad taurina es reprobada por un sector de
la población, y en especial, por las asociaciones defensoras de animales, no
puede desconocerse que la misma históricamente ha sido reconocida como una expresión
artística que manifiesta la diversidad cultural de un pueblo. Ello es así
entendiendo por “arte” no sólo la “virtud, disposición o habilidad para hacer
algo”, en este caso, dejando en el escenario un conjunto de técnicas que
materializan la valentía del hombre frente a la osadía del animal; sino también
la manifestación de una actuación humana “mediante la cual se expresa una
visión personal o desinteresada que interpreta lo real o imaginario con
recursos plásticos, lingüísticos o sonoros”, como sucede en el momento en que
el torero a través de la lidia pone a consideración de los espectadores estampas
que enaltecen atributos del hombre, como lo son, la valentía, el coraje, la
paciencia y la tenacidad.  || De otro lado, la tauromaquia también ha sido
categorizada como un espectáculo, en el que las personas se regocijan de un
arte y comparten momentos de diversión y esparcimiento. Aun cuando en su
desarrollo se pone en peligro la integridad del diestro o torero, se infringe
dolor y se sacrifica el toro, dichas manifestaciones no corresponden a actos de
violencia, crueldad, salvajismo o barbarie, sino a demostraciones artísticas, y
si se quiere teatrales, de las disyuntivas constantes a las que se enfrenta el
quehacer humano: fuerza y razón, arrojo y cobardía, vida y muerte”.
[48] M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto; SV. María Victoria Calle Correa y Jorge Iván Palacio Palacio. AV.
Diego López Medina, Nilson Pinilla Pinilla.
[49] M.P. Rodrigo Escobar
Gil. SV. Jaime Araújo Rentería; SPV. Humberto Antonio Sierra Porto.
[50] M.P. Rodrigo Escobar
Gil. SV. Jaime Araújo Rentería; SPV. Humberto Antonio Sierra Porto.
[51] Después
de hacer referencia al reconocimiento legislativo de la actividad taurina, la Sala Plena expresó: “(…) con el objeto de resaltar los aspectos objeto de evaluación en
esta sentencia, debe la Corte señalar que dentro de las corridas de toros
existen ciertas actividades que se realizan invariablemente en todo espectáculo
y que implican daño a los animales, como son: i. Picar el toro, operación que
implica clavar una punta de lanza de catorce centímetros de largo en el
morrillo del toro, acción que eventualmente puede repetiré hasta dos veces; ii.
Poner banderillas, operación que implica clavar en el lomo del toro las
banderillas, las cuales son palos de madera rectos y resistentes en cuyo
extremo se encuentra el Arpón, que consiste en una piedra de hierro afilada
provista de otras menores que salen en dirección contraria para que al hundirse
en la carne del toro prenda e impida su caída –arts. 12 y 50 ley 916 de 2004-.
iii. Clavar el estoque que implica que el encargo de la lidia clave una espada
en el toro que estaba lidiando.|| Eventualmente, una corrida … puede implicar
la realización de otras actividades que causen daño a los animales, como son:
i. La puesta de banderillas negras, las cuales tienen un Arpón más largo y
ancho, causando una herida de mayor profundidad y grosor. ii. El apuntillar,
que implica dar muerte con una daga al toro que, luego de que le fue clavado el
estoque, cayó el suelo pero no ha muerto. Descabellar, que implica dar muerte
al toro mediante una estocada que se propina entre los anillos que rodean la
médula espinal. Este procedimiento se realiza en aquellos casos que, luego de
seis (6) minutos de haber recibido la primera estocada con la intención de
darle muerte, el toro no ha caído –ya sea muerto o agonizante- en la arena de
la plaza”.
[52] Por la cual se adopta el
Estatuto Nacional de Protección de los Animales y se crean unas contravenciones
y se regula lo referente a su procedimiento y competencia.
[53] M.P. Rodrigo Escobar
Gil. SV. Jaime Araújo Rentería; SPV. Humberto Antonio Sierra Porto.
[54] M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto; SV. María Victoria Calle Correa y Jorge Iván Palacio Palacio. AV.
Diego López Medina, Nilson Pinilla Pinilla.
[55] El nombre que le daremos
a estos principios es, en alguna medida arbitrario. Se trata de estipulaciones
que proponemos para asegurar la fluidez de la exposición y para esquematizar el
alcance de la decisión adoptada en aquella oportunidad (C-666 de 2010). Sin
embargo, esperamos recoger el aspecto más relevante de cada principio en las
expresiones escogidas. Con todo, la Sala Plena se refirió en el fallo C-889 de 2012 a esta condición como localización y arraigo.
[56]
Estas fueron las condiciones de exequibilidad expuestas por la Corporación: (i) Las manifestaciones culturales en las cuales se permite excepcionalmente el
maltrato animal deben ser reguladas de manera tal que se garantice en la mayor
medida posible el deber de protección animal. Existe el deber estatal de
expedir normas de rango legal e infralegal que subsanen el déficit normativo
actualmente existente de manera que cobije no sólo las manifestaciones
culturales aludidas por el artículo 7 de la Ley 84 de 1989 sino el conjunto de actividades conexas con las mismas, tales como la crianza, el adiestramiento
y el transporte de los animales. (ii) No podría entenderse que las actividades
exceptuadas puedan realizarse en cualquier parte del territorio nacional, sino
sólo en aquellas en las que implique una manifestación ininterrumpida de
tradición de dicha población. Contrario sensu, no podría tratarse de una
actividad carente de algún tipo de arraigo cultural con la población
mayoritaria del municipio en que se desarrolla la que sirva para excepcionar el
deber de protección animal. (iii) La realización de dichas actividades deberá
estar limitada a las precisas ocasiones en que usualmente éstas se han llevado
a cabo, no pudiendo extenderse a otros momentos del año o lugares distintos a
aquellos en los que resulta tradicional su realización. (iv) Las
manifestaciones culturales en las cuales está permitido el maltrato animal son
aquellas mencionadas por el artículo 7 de la Ley 84 de 1989, no se entienden incluidas dentro de la excepción al deber de protección animal otras expresiones
que no hayan sido contempladas en la disposición acusada. Lo contrario sería
crear contextos impermeables a la aplicación de principios fundamentales y
deberes constitucionales incluidos en la Constitución, algo que excede cualquier posibilidad de interpretación por parte de los
poderes constituidos y los operadores jurídicos. (v) Las autoridades
municipales en ningún caso podrán destinar dinero público a la construcción de
instalaciones para la realización exclusiva de estas actividades.
[57] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[58] En segundo lugar,
reitera la Corte que el fundamento para la consideración especial que se tuvo
respecto de las actividades incluidas en la excepción del artículo 7º de la ley
84 de 1989 es su arraigo social en determinados y precisos sectores de
la población, es decir, su práctica tradicional, reiterada y actual en algunos
lugares del territorio nacional. Por lo tanto, el resultado acorde con un
ejercicio de armonización de los valores y principios constitucionales
involucrados conduce a concluir que la excepción del artículo 7º de la ley 84
de 1989 se encuentra acorde con las normas constitucionales únicamente
en aquellos casos en donde la realización de dichas actividades constituye una
tradición regular, periódica e ininterrumpida de un determinado municipio o
distrito dentro del territorio colombiano.
[59] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[60] SV Magistrados Jorge Iván
Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson Pinilla
Pinilla.
[61] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[62] Así fue planteado el principio, en el
marco de las razones por las cuales la Corte defiende la potestad del Congreso
de permitir las corridas bajo diversas condiciones constitucionales, o de
prohibirlas definitivamente: “Así mismo, la Sala debe ser enfática en el sentido que la regulación que se expida respecto de las actividades contenidas en el
artículo 7º de la ley 84 de 1989 deberá tener en cuenta el deber de protección
a los animales y, en consecuencia, contener una solución que de forma razonable
lo armonice en este caso concreto con los principios y derechos que
justifican la realización de dichas actividades consideradas como
manifestaciones culturales. Con este propósito, dicha regulación deberá prever
protección contra el sufrimiento y el dolor de los animales empleados en estas
actividades y deberá propugnar porque en el futuro se eliminen las conductas
especialmente crueles para con ellos. Excede el ámbito de la Corte Constitucional el determinar al detalle los elementos normativos que debe incorporar
dicha regulación, que cae dentro de la órbita exclusiva del legislador. Sin
embargo, una interpretación conforme a la Constitución conduce a la conclusión que el cuerpo normativo que se cree no podrá, como
ocurre hasta el momento en regulaciones legales –ley 916 de 2004- o de otra naturaleza
–resoluciones de organismos administrativos o, incluso, de naturaleza privada-[45],
ignorar el deber de protección animal–y la consideración del bienestar animal
que del mismo se deriva- y, por tanto, la regulación creada deberá ser
tributaria de éste.
Incluso el Legislador en
ejercicio de su libertad de configuración normativa puede llegar a prohibir las
manifestaciones culturales que implican maltrato animal, si considera que debe
primar el deber de protección sobre la excepcionalidad de las expresiones
culturales que implican agravio a seres vivos, pues como lo ha defendido esta
Corporación en numerosas oportunidades, la Constitución de 1991 no es estática y la permisión contenida en un cuerpo normativo
preconstitucional no puede limitar la libertad de configuración del órgano
representativo de acuerdo a los cambios que se produzcan en el seno de la
sociedad”.
[63] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[64] M.P. Rodrigo Escobar
Gil. SV. Jaime Araújo Rentería; SPV. Humberto Antonio Sierra Porto.
[65] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson Pinilla
Pinilla.
[66] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[67] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[68] Los magistrados que nos
apartamos respetuosamente de la decisión adoptada por la mayoría en la sentencia C-666 de 2010 consideramos que la norma
acusada ha debido ser declarada inconstitucional, por la afectación a los
derechos al ambiente, y en particular a la protección a los animales frente al
sufrimiento de dolor innecesario. Ahora bien, consideramos que tal decisión se
ha debido tomar con efectos diferidos, por respeto a la confianza legítima que
tienen poblaciones y regiones en Colombia, en poder seguir practicando ciertas
actividades tradicionales, de las que depende, en algunos casos, la profesión,
el oficio o el mínimo vital de muchas personas, y que implican una limitación
del derecho al ambiente antes mencionado. La solución elegida por la Sala Plena de
la Corte, si bien trata de proteger los mismos valores, desatiende principios
y valores propios de una sociedad democrática.
[69] Es decir, aquellas
presentadas en la sentencia C-666 de 2010 y sus opiniones particulares.
[70] Ley 84 de 1989, Por la
cual se adopta el Estatuto Nacional de Protección de los Animales y se crean
unas contravenciones y se regula lo referente a su procedimiento y competencia.
[71] M.P. Rodrigo Escobar
Gil. SV. Jaime Araújo Rentería; SPV. Humberto Antonio Sierra Porto.
[72] También
puede consultarse el salvamento de voto del Magistrado Jaime Araújo Rentería a
la sentencia C-1192 de 2005, en la que explica que, en su concepto, el toreo no
es una actividad cultural ni artística; y se opone a los principios de dignidad
humana, paz y exclusión de tratos crueles y degradantes.
[73] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[74] Aunque de forma implícita, la
metodología utilizada por la minoría fue el principio de proporcionalidad.
Concretamente, la minoría evaluó la intensidad de la afectación de los principios
en conflicto y concluyó que, mientras que las corridas no satisfacen la
diversidad cultural, sí constituyen una infracción de especial intensidad al
mandato de protección animal, especialmente, considerando la certeza que
actualmente se posee sobre el sufrimiento que sienten los toros en cada etapa
de la corrida (ya descrito), situación inaceptable en una constitución
ecológica.
[75] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[76] Finalmente, en lo que hace relación al
cargo por vulneración del principio de autonomía de las entidades
territoriales, esta Corporación precisa que la disposición acusada permite
excepcionalmente el maltrato animal en el desarrollo de ciertas manifestaciones
culturales, no obstante, se trata de una disposición excepcional de alcance
restringido como se ha sostenido a la largo de esta providencia, de manera tal
que no limita la potestad reguladora en cabeza de las autoridades
administrativas municipales. Por lo tanto, estas pueden determinar si permiten
o no el desarrollo de las mismas en el territorio en el cual ejercen su
jurisdicción.
[77] M.P. Rodrigo Escobar
Gil. SV. Jaime Araújo Rentería; SPV. Humberto Antonio Sierra Porto.
[78] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[79] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[80] Por la cual se crea el
Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la
gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables,
se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras
disposiciones.
[81] Los Departamentos, los
Distritos, los Municipios, los Territorios Indígenas, así como las regiones y
provincias a las que la ley diere el carácter de entidades territoriales,
ejercerán sus funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio
ambiente y los recursos naturales renovables, de manera coordinada y armónica,
con sujeción a las normas de carácter superior y a las directrices de la Política Nacional Ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente de
los recursos naturales que hacen parte del medio ambiente físico y biótico del
patrimonio natural de la nación. (Ley 99 de 1993, artículo 66)
[82] En materia normativa las
reglas que dicten las entidades territoriales en relación con el medio ambiente
y los recursos naturales renovables respetarán el carácter superior y la
preeminencia jerárquica de las normas dictadas por autoridades y entes de
superior jerarquía o de mayor ámbito en la comprensión territorial de sus
competencias. Las funciones en materia ambiental y de recursos naturales
renovables, atribuidas por la Constitución Política a los Departamentos, Municipios y Distritos con régimen constitucional especial, se ejercerán con sujeción a
la ley, los reglamentos y las políticas del Gobierno Nacional, el Ministerio
del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales. (Ley 99 de 1993,
artículo 66)
[83] Las normas y medidas de
policía ambiental, es decir, aquellas que las autoridades medioambientalistas
expidan para la regulación del uso, manejo, aprovechamiento y movilización de
los recursos naturales renovables, o para la preservación del medio ambiente
natural, bien sea que limiten el ejercicio de derechos individuales y
libertades públicas para la preservación o restauración del medio ambiente, o
que exijan licencia o permiso para el ejercicio de determinada actividad por la
misma causa, podrán hacerse sucesiva y respectivamente más rigurosas, pero no
más flexibles, por las autoridades competentes del nivel regional,
departamental, distrital o municipal, en la medida en que se desciende en la
jerarquía normativa y se reduce el ámbito territorial de las competencias,
cuando las circunstancias locales especiales así lo ameriten, en
concordancia con el artículo 51 de la presente Ley. (Ley 99 de 1993,
artículo 66).
[84] MP. Alejandro Martínez
Caballero.
[85] En esa ocasión, la Sala estudió la constitucionalidad de la regulación sobre las vallas publicitarias,
considerando la eventual afectación al medio ambiente que podría derivarse por
la modificación del paisaje derivada de su uso incontrolado. (Ver, sentencia
C-535 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[86] M.P. Jaime Araújo
Rentería.
[87] Disposición que se
refiere a la distribución de competencias entre la nación y las entidades
territoriales, y a los principios de concurrencia, coordinación y
subsidiariedad.
[88] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[89] Si a lo expresado se suman los
principios sentados en los condicionamientos de la sentencia C-666 de 2010, se
puede concluir que las decisiones de prohibición de las corridas adoptadas en
los niveles local y regional gozan de un apoyo normativo a que no se aludió en
la sentencia C-889 de 2012.
[90] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[91] Este tema es
desarrollado ampliamente en la sentencia C-535 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero).
[92] Es decir, no sólo a
partir de otras opiniones disidentes o razonadas, sino a la luz de lo decidido
por la Corte Constitucional en la sentencia C-666 de 2010.
[93] Ver, por ejemplo, el
salvamento de Jaime Araújo Rentería a la sentencia C-1192 de 2005.
[94] Ver, por ejemplo, los
salvamentos de voto de los magistrados Humberto Antonio Sierra Porto a la
sentencia C-1192 de 2005, y Jorge Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle
Correa a la sentencia C-666 de 2010.
[95] Al respecto, la obra de
Robert Alexy, Teoría de los derechos fundamentales, puede considerarse el texto
más influyente entre las perspectivas “conflictivistas” de los derechos.
[96] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[97] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[98] Este aspecto se retoma
en párrafos  posteriores, por eso no se incorporan aún las referencias
bibliográficas pertinentes.
[99] (así ocurre con las
campañas contra el consumo de drogas o la restricción a la publicidad del
cigarrillo mencionada en la sentencia C-889 de 2012).
[100] ARTÍCULO 14. REQUISITOS PARA CELEBRACIÓN DE ESPECTÁCULOS
TAURINOS. La celebración de espectáculos taurinos requerirá la previa
comunicación al órgano administrativo competente o, en su caso, la previa
autorización del mismo en los términos previstos en este reglamento.|| Para la
celebración de espectáculos taurinos en plazas permanentes bastará únicamente,
en todo caso, con la mera comunicación por escrito. En las plazas no
permanentes será necesaria la autorización previa del órgano administrativo
competente. || La comunicación o la solicitud de autorización podrán referirse
a un espectáculo aislado o a una serie de ellos que pretendan anunciarse
simultáneamente para su celebración en fechas determinadas.
[101] Artículo 15. Documentación. Las
solicitudes de autorización o las comunicaciones a que hacen referencia los
artículos anteriores se presentarán por los organizadores con una antelación
mínima de ocho días y en ella deberá expresarse lo siguiente: a) Datos
personales del solicitante; || b) Empresa organizadora;|| c) Clase de
espectáculo;|| d) Lugar, día y hora de celebración;|| e) Procedencia de las
reses a lidiar;|| f) Nombre de los lidiadores;|| g) Clase y precio de las
localidades;||h) Lugar, días y horas de venta al público;|| i) Condiciones del
abono si lo hubiere;|| Junto con las solicitudes o comunicación se acompañará
por el interesado los siguientes documentos: || a) Certificación de arquitecto
o ingeniero, en la que se haga constar que la plaza, cualquiera que sea la
categoría, reúne las condiciones de seguridad para la celebración del
espectáculo de que se trate; || b) Certificación del Jefe de Equipos
Quirúrgicos de la plaza de que la enfermería reúne las condiciones mínimas necesarias
para el fin a que está dedicada y dotada de los elementos materiales y
personales reglamentariamente establecidos y contrato de servicio de
ambulancia;|| c) Certificación veterinaria de que los corrales y chiqueros
reúnen las condiciones higiénico-sanitarias adecuadas.|| Las certificaciones
anteriores se presentarán únicamente al comunicar el primer festejo del año en
las plazas permanentes, sin perjuicio de la inspección que la administración
pueda realizar en el transcurso de la temporada;|| d) <Literal
CONDICIONALMENTE exequible> Certificación de la Unión de Toreros de Colombia, tanto de la sección de matadores como de la sección
subalternos, donde conste que tanto la empresa organizadora como los matadores
y subalternos actuantes se encuentran a paz y salvo con esas entidades; || e)
Constancia sobre la solicitud del servicio de policía;|| f) Constancia de
arrendamiento de la plaza;|| g) Póliza de responsabilidad civil
extracontractual, para cubrir cualquier riesgo de accidente, que con motivo del
festejo pueda producirse y para responder por los impuestos que el espectáculo
cause a favor del fisco municipal.
[102] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[103] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[104] M.P. Rodrigo Escobar
Gil. SV. Jaime Araújo Rentería; SPV. Humberto Antonio Sierra Porto.
[105] Nair v. Union of India,
Tribunal Superior de Kerala, No. 15/1999, junio de 2000.
[106] La
disposición normativa relevante es la siguiente: Artículo 521-1, Código Penal: “El
hecho de ejercer, públicamente o no, maltrato grave o de carácter sexual, o cometer
un acto de crueldad hacia un animal doméstico, o domesticado, o tenido en
cautividad, será castigado con dos años de prisión y 30.000 euros de multa. ||
En caso de condena del propietario del animal, o si el propietario es
desconocido, el Tribunal resolverá sobre la suerte del animal, haya sido éste
ubicado o no a lo largo del procedimiento judicial. El Tribunal puede acordar
la confiscación del animal y prever que sea remitido a una fundación o a una
asociación de protección animal reconocida de utilidad pública o declarada, que
podrá disponer de él libremente. || Las personas físicas culpables de las
infracciones previstas en el presente artículo incurren igualmente en penas
complementarias de prohibición, a título definitivo o no, de poseer un animal y
de ejercer, por una duración de cinco años como máximo, una actividad
profesional o social cuando las facilidades que procura esta actividad han sido
utilizadas deliberadamente para preparar o cometer la infracción. Esta
prohibición no será aplicable al ejercicio de un mandato electivo o de
responsabilidades sindicales. Las personas jurídicas, declaradas penalmente
responsables en las condiciones previstas en el artículo 121-2 del código
penal, incurren en las penas siguientes: - la multa que sigue las modalidades
previstas en el artículo 131-38 del código Penal; - las penas previstas en los
apartados 2º, 4º, 7º, 8º, y 9º del artículo 131-39 del código penal”. “Las
disposiciones del presente artículo no son aplicables a las corridas de toros cuando
una tradición local ininterrumpida puede ser invocada. No son tampoco
aplicables a las peleas de gallos en las localidades en las que una tradición
ininterrumpida puede ser acreditada. || Se castiga con las penas prevenidas en
el presente artículo toda creación de un nuevo gallódromo. || Se castiga
igualmente con las mismas penas el abandono de un animal doméstico, domesticado
o tenido en cautividad, con excepción de los animales destinados a la
repoblación”.
[107] El Consejo
estudió, además, el criterio a partir del cual se fundamentó la diferencia de
trato, es decir, si la noción “tradición local ininterrumpida”
constituía un concepto preciso o si por el contrario su vaguedad desconocía el
principio de legalidad estricta como barrera a la arbitrariedad en el ejercicio
del poder punitivo del Estado. Estimó que la expresión no posee un nivel de
indeterminación excesivo, por lo que corresponde a los jueces analizar, en cada
caso, si se comprueba una tradición de ese tipo.
[108] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[109] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[110] Sobre este punto, ver
Jesús Mosterín. A favor de los toros, ya citado.
[111] Al
respecto, se puede consultar el interesante libro “Criaturas de la
moralidad”, del autor Alfonso García Figueroa, en el que se hace un
recuento de los autores que acogen esta tesis, tales como Robert Alexy, Neil
Maccormick, Ronald Dworkin y, en el ámbito latinoamericano, Carlos Santiago
Nino. Las ideas sobre argumentación que acá se presentan siguen el enfoque
adoptado por Robert Alexy en Teoría de la Argumentación Jurídica, pero son acordes con las que han expuesto diversos autores como Neil
Maccormick o Alexsánder Peczénick en esa área del conocimiento.
[112] Nuevamente,
estas reflexiones se basan en la obra La Teoría de la Argumentación Jurídica de Robert Alexy, aunque la presentación es informal por razones de brevedad
expositiva.
[113] Sentencia
de veintitrés (23) de mayo de dos mil doce (2012). Sección Tercera, Subsección
C, Consejo de Estado. Radicado interno No.: 22.592. (MP Enrique Gil
Botero). Es difícil establecer si esa disertación constituyó la razón que
sostiene su decisión (ratio decidendi) o sólo un dicho al pasar (óbiter
dicta), pues para ello debería establecerse las implicaciones que tuvo esa
declaración al momento de resolver el caso objeto de estudio, pero lo cierto es
que el objeto de la Sección Tercera fue el de definir adecuadamente el alcance
de los hechos ocasionados por animales para diferenciarlos de los que se
derivan de las cosas, así que sus afirmaciones bien pueden determinar la
existencia de responsabilidad en casos determinados.
[114] La Sala Tercera continuó de esta manera su exposición: “De allí que, según la menciona postura teórica, la dignidad
ínsita al animal no permite asimilarlo a una cosa u objeto; por tal motivo, la
responsabilidad derivada de los animales domésticos, domesticados o fieros no
podría ser entendida como una especie de aquella que se refiere al hecho de las
cosas. A contrario sensu, el principio de dignidad implícito en estos seres
vivos haría que toda institución jurídica –incluida la responsabilidad
extracontractual civil o del Estado– tuviera en cuenta esta condición, que
serían fines en sí mismos, y que, por lo tanto, son susceptibles de ser
titulares de derechos (v.gr. el derecho a no ser maltratado, el derecho a una
muerte digna sin sufrimiento, entre otros). || Sobre el particular, la
profesora Martha Nussbaum de la Universidad de Chicago,  con especial
sindéresis ha señalado: “Nuestras decisiones afectan diariamente a la vida de
las especies no humanas, y a menudo les causan grandes sufrimientos, los
animales no son sólo parte del decorado del mundo; son seres activos que tratan
de vivir sus vidas; y a menudo nos interponemos en su camino… Pero una
justicia verdaderamente global no requiere que miremos al otro lado del mundo
en busca de otros congéneres con derecho a una vida digna. También nos exige
mirar  –tanto  en  nuestra propia nación como en todo el mundo– a esos otros
seres sensibles con cuyas vidas tan inextricable y complejamente entrelazadas
están las nuestras…”[114].|| Una
postura intermedia, es la formulada por la reconocida profesora y teórica
ética, Adela Cortina, para quien, en discrepancia de la posición comparativista
de Sen y Nassbaum, los animales cuentan con un valor propio que les hace
titulares de algunos derechos y prerrogativas propias de los humanos[114],
sin que esa circunstancia pueda significar que respecto de ellos sea predicable
el principio de dignidad, es decir, que no serían fines en sí mismos y, por lo
tanto, no serían centros de imputación de toda la gama de derechos y prerrogativas
propias de los seres humanos”.
[115] Las teorías
contractualistas son diversas. Para una breve reconstrucción del tema, asociada
al problema sobre el reconocimiento de derechos a los animales, ver el capítulo
1º del libro “Las fronteras de la justicia”. Martha Nussbaum; 2009.
[116] Se prescinde de algunos
aspectos esenciales de la construcción teórica a la que se refiere Martha
Nussbaum para efectos de simplificar la exposición. Así, Rawls se refiere a la
posición originaria como aquella que adoptan las personas al momento de iniciar
la discusión sobre los principios de justicia de la sociedad; plantea que su
propósito es llegar a un consenso “traslapado”  o “entrecruzado” (posibles
traducciones de la palabra overlaping), que respete las preferencias opuestas
de los participantes, y designa con el nombre de “velo de ignorancia” a la
condición de que los “firmantes” no conozcan la posición que ocuparan en la
sociedad para asegurar su imparcialidad.
[117] Ibídem.
Al hablar de esta corriente, la autora citada se refiere al contractualismo de
John Rawls, presentado en sus obras Teoría de la Justicia y Liberalismo Político.
[118] Las
fronteras de la persona. Taurus, 2011.
[119] (Kant, citado por
Cortina y Nussbaum)
[120] La cuestión de los
animales. Peter Carruthers. Cambridge University Press. 1999.
[121] Su obra Las
fronteras de la persona (Taurus, 2009) constituye un valioso aporte a la
discusión, no sólo por la visión de la autora, sino también por el recuento y
críticas que efectúa a las demás aproximaciones al tema de derechos de los
animales.
[122] Se toma la expresión
del título del libro de Juan Antonio Cruz Parcero sobre la estructura de los
derechos fundamentales; Editorial Trotta, Madrid, 2007.
[123] M.P. Rodrigo Escobar
Gil. SV. Jaime Araújo Rentería; SPV. Humberto Antonio Sierra Porto.
[124] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[125] Esta
afirmación la basa la autora en la obra de Ronald Dworkin y concretamente en su
metáfora según la cual los derechos son cartas de triunfo, lo que indica
que deben prevalecer frente a decisiones que persiguen objetivos políticos. Con
todo, en la jurisprudencia constitucional se ha negado el carácter absoluto de
los derechos fundamentales debido a la necesidad de ponderarlos en escenarios
de colisión, así que las afirmaciones de Cortina deben ser observadas con algo
de cautela en este punto.
[126] Mediante el
concepto de liberación animal, el autor propone extender las luchas de
minorías explotadas o víctimas históricas de discriminación como las
mujeres o los afrodescendientes en norteamérica.
[127] La principal obra de
Peter Singer es Liberación animal. Trotta, Madrid. 1999.
[128] Declaración universal
de los derechos del animal. Londres, el 23 de septiembre de 1977.  La Declaración fue adoptada por la Liga Internacional de los Derechos del Animal y las Ligas
Nacionales afiliadas en la Tercera reunión sobre los derechos del animal,
celebrada en Londres del 21 al 23 de septiembre de 1977. Proclamada el 15 de
octubre de 1978 por la Liga Internacional, las Ligas Nacionales y las personas
físicas que se asocian a ellas. Aprobada por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación la Ciencia y la Cultura (UNESCO), y posteriormente por la Organización de las Naciones Unidas (ONU)
[129] Ahora bien,
si el requisito para el reconocimiento de la titularidad de derechos es la
capacidad de sentir y sufrir, no todos los animales serían titulares de
derechos sino únicamente algunos con una fisiología similar, en mayor o menor
medida, a la de los seres humanos. Obviamente, todos los grandes mamíferos y
muy especialmente los grandes simios tendrían esas características, y también
de manera evidente algunas formas de vida como la ameba no las compartirían,
existiendo un sinnúmero de casos abiertos a discusión. Esa circunstancia generó
fuertes críticas de parte de Adela Cortina quien se pregunta si esa forma de
entender los derechos de los animales no comparte el especismo denunciado
en su momento por Bentham.
[130] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[131] La exposición de la
postura de Regan puede considerarse “secundaria”, en tanto nos basamos en la
sucinta explicación que  de ella presenta Adela Cortina en su obra Las
fronteras de la persona, previamente citada.
[132] Muchos
autores que rechazan la teoría de los derechos de los animales conceden la
existencia de un valor en cabeza de los animales y de la existencia de deberes
de respeto derivados de esa constatación. Sin embargo, estiman que de ahí no es
posible inferir la existencia de derechos fundamentales, y comparan ese valor
con el que poseen las obras de arte o los edificios y las obligaciones de no
dañarlos. Ver las obras de Adela Cortina y Peter Carruthers, ya citadas.
[133] Tom
Regan; The case for animals rights. Para una crítica
fuerte a esta posición, ver Cortina, Op Cit. Página 174.
[134] La autora explica que
su obra constituye una aplicación de ideas desarrolladas de forma conjunta con
Amartya Sen sobre la Teoría de la Justicia, al campo de los derechos de los
animales no humanos.
[135] Al respecto, puede
consultarse la obra “El modelo social de discapacidad: orígenes,
caracterización y plasmación en la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad”, de Agustina
Palacios. Especialmente, las páginas 154 a 164. Disponible en Internet http://sid.usal.es/idocs/F8/FDO20632/Elmodelosocialdediscapacidad.pdf
[136] En el marco
del derecho entre estados (en el cual no nos detendremos por razones de
economía expositiva), las diferencias o asimetrías de poder impiden también que
se adelante un proceso político entre personas dispuestas a asumir una posición
neutral y a entenderse como iguales para la definición de los principios
políticos.
[137] Vale la pena indicar,
como precisa Cortina (Op. Cit), que Aristóteles no encontraba moralmente
reprochable el aprovechamiento de los animales por parte de los humanos, así
que Nussbaum utiliza sólo parcialmente las reflexiones del estagirita.
[138] Sobre los criterios de
fundamentalidad de los derechos, remitimos a la sentencia C-227 de 2003. Por
razones de economía expositiva, basta recordar en este punto, que la relación
con la dignidad humana, la existencia de consensos a nivel de normas legales,
jurisprudencia y DIDH, y la posibilidad de traducibilidad en posiciones de
derecho subjetivo, son los principales criterios para la identificación de los
derechos fundamentales.
[139] Ver al respecto, el
aporte de Adela Cortina. Las fronteras de la persona, citada.
[140] A
las dos posturas, sin embargo, parece faltarles un ingrediente para aumentar su
capacidad de convicción. La primera puede demostrar deficiencias en el concepto
de dignidad humana de corte deontológico, pero no logra aportar elementos
positivos que permitan entender qué condiciones de los animales sí deberían
tenerse en cuenta para el reconocimiento de su dignidad, como lo denuncia la
segunda. Sin embargo, la acusación que se hace a los animalistas de equiparar
animales con personas parece también injusta. La reducción al absurdo que éstos
plantean en efecto plantea un serio desafío para el concepto de dignidad que
ilumina la dogmática de los derechos humanos, si se deja de lado el problema de
los derechos de los animales. Y resultaría más interesante explicar por qué
razón esos problemas del concepto de dignidad no tienen incidencia alguna en el
tema de los derechos de los animales no humanos.
[141] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[142] M.P. Rodrigo Escobar
Gil. SV. Jaime Araújo Rentería; SPV. Humberto Antonio Sierra Porto.
[143] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[144] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[145] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[146] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[147] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[148] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[149] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[150] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.
[151] SV Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio y María Victoria Calle Correa. AV. Magistrado Nilson
Pinilla Pinilla.