T-732-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-732/06
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES POR VIA DE HECHO
ORDEN JUDICIAL-Entidad administrativa no puede apartarse del
cumplimiento con base en un acto administrativo
SENTENCIAS DE REINTEGRO-No puede la administración a través de la
expedición de un acto administrativo eximirse de cumplir sentencia que ordena
reintegro por violación de fuero sindical
El argumento esgrimido por la Gobernación de Casanare no es
constitucionalmente suficiente para justificar el incumplimiento de una
sentencia judicial, por cuanto comporta una vulneración de principios basilares
del Estado colombiano y de los derechos fundamentales de los actores de la
demanda de reintegro – fuero sindical. La administración no puede sustraerse
del cumplimiento de una sentencia con la expedición de un acto administrativo
en el que concluye motu propio que no puede cumplir las órdenes. Debe
concluirse que es inaceptable la posición asumida por la Gobernación de
Casanare - así esta se base en los conceptos emitidos por la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado - en el sentido de considerar que una orden
judicial de reintegro de un trabajador puede ser desatendida si se expide un
acto administrativo en el que se señale la imposibilidad de cumplirla. Como se
ha indicado, esta situación entraña una vulneración de los derechos al debido
proceso y al acceso a la justicia, además del desconocimiento de los principios
de separación y colaboración armónica de los poderes.
REINTEGRO-Improcedencia en caso de supresión de cargos
FUERO SINDICAL-Obligación de pedir autorización judicial para
proceder a desvincular del servicio/FUERO SINDICAL-Caso en que se
adelanten procesos de reestructuración o liquidación de entidades públicas
FUERO SINDICAL-Reglas jurisprudenciales en el caso en que se
adelanten procesos de reestructuración o liquidación de entidades públicas
Para la situación que se analiza en esta sentencia se
deducen distintas reglas jurisprudenciales, las cuales se enuncian a
continuación: 1. En los casos en los que se reestructure una entidad estatal es
necesario solicitar el permiso judicial respectivo para poder proceder a
retirar empleados amparados con el fuero sindical. 2. Tal como se ha definido a
partir de la Sentencia T-731 de 2001, en aquellos casos en los que, en el marco
de un proceso de reestructuración, la Administración no ha solicitado el permiso
judicial respectivo y los servidores públicos instauran un proceso especial de
reintegro por violación del fuero sindical, el juez laboral tiene que
concentrar su análisis en determinar si los demandantes gozan del fuero
sindical y si la Administración solicitó el permiso judicial para retirarlos.
Si el juez laboral encuentra que la Administración desvinculó a servidores
públicos protegidos por el fuero sindical, sin contar con el permiso judicial
correspondiente, deberá ordenar su reintegro, sin entrar a considerar si
existían fundamentos para proceder al retiro de los trabajadores. 3. La
Administración no puede motu propio declarar que la sentencia de reintegro es
imposible de cumplir. Si la Administración considera que no puede dar
cumplimiento a la orden de reintegro deberá entablar, dentro de un término
máximo de dos (2) semanas a partir de la notificación de la sentencia, un
proceso laboral ordinario en el que, con comparecencia de los trabajadores afectados,
habrá de solicitarle al juez que declare que no puede hacer efectiva la orden
de reincorporación y que, en consecuencia, fije la indemnización debida. 4. Si
la Gobernación no presenta la demanda ordinaria respectiva dentro del término
establecido deberá proceder a reintegrar a los actores en la planta de
personal, dentro de los tres meses siguientes al vencimiento del plazo para la
presentación de la demanda laboral. 5. En aquellos casos en los que la
Administración sea condenada por el despido sin permiso judicial de servidores
amparados por el fuero sindical, el juez respectivo notificará de la sentencia
a la Procuraduría General de la Nación para que ella establezca si existen
responsabilidades disciplinarias y si debe proceder a iniciar procesos de
repetición.
Referencia:
expediente T-1219319
Acción
de tutela instaurada por Ramón Alfonso Caballero y otros contra el Tribunal
Superior de Yopal y el Departamento de Casanare
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá D.C., veintiocho (28) de agosto de
dos mil seis (2006).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo de tutela
proferido por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia dentro
del proceso de tutela  instaurado por Ramón Alfonso Caballero y otros contra el
Tribunal Superior de Yopal y el Departamento de Casanare
I.
ANTECEDENTES
A través de apoderado, los ciudadanos Ramón Alfonso
Caballero, Elfar Danilo Leal Galindo, José Jaime Montaña Montaña, Johnny Rafael
Martelo Roa, Floralba Hernández Flórez, Luz Teresa Ayala Castiblanco, Martha
Luz Medina Prada, José Tarsicio Sua Velandia y Julieta Palacio Pinzón
instauraron una acción de tutela contra el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Yopal y el Departamento de Casanare, con el objeto de solicitar la
protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la
justicia, a la asociación sindical, a la igualdad y al trabajo. Los hechos que
dieron origen a la acción de tutela son los siguientes:
1. Mediante la
resolución No. 0013 del 24 de agosto de 1999, la Seccional Casanare del
Ministerio del Trabajo y Seguridad Social dispuso la inscripción en el registro
sindical de la Asociación de Servidores Públicos de Casanare – ASERPCA. Todos
los actores de la presente tutela eran miembros de la Junta Directiva del
Sindicato, con excepción de Alfonso Caballero Ramón, quien era miembro de la
comisión de reclamos. Por lo anterior, todos ellos gozaban de fuero sindical.
Además, todos los actores se encontraban inscritos en la carrera administrativa.
2. La Asamblea
de Casanare determinó la realización de una reestructuración administrativa,
como consecuencia de la cual todos los demandantes y un amplio número de
servidores del Departamento fueron desvinculados de sus cargos desde el día 6
de agosto de 2001.
3. Los actores
instauraron una demanda de reintegro, por violación del fuero sindical. En su
sentencia del día 28 de febrero de 2002, el Juzgado Laboral del Circuito de
Yopal estableció que los actores estaban inscritos en la carrera administrativa,
que desempeñaban cargos directivos de la organización sindical y que el
Departamento había sido debidamente notificado de la condición de dirigentes
sindicales de los demandantes. Determinó también que, el 28 de diciembre de
2000, el sindicato había radicado ante el Gobernador un pliego de peticiones y
que, a pesar de que aún no existía ninguna definición sobre el pliego y de que
los actores estaban protegidos por el fuero sindical, los demandantes habían
sido desvinculados sin contar con la autorización judicial respectiva.
Con base en lo anterior, en la parte
resolutiva de la sentencia se decidió:
“PRIMERO. DECLARAR que el Departamento de
Casanare a través de su representante legal quebrantó el FUERO SINDICAL que
ampara a los demandantes en su calidad de integrantes de la Junta Directiva de
la ASOCIACIÓN DE SERVIDORES PÚBLICOS DE CASANARE “ASERPCA”, de conformidad con
las consideraciones del presente proveído.
“SEGUNDO. ORDENAR al Departamento de
Casanare por intermedio de su representante legal, REINTEGRAR  a los señores
ELFAR DANILO LEAL GALINDO, JOSÉ JAIME MONTAÑA MONTAÑA,  JOHNNY RAFAEL MARTELO
ROA, FLORALBA HERNÁNDEZ FLÓREZ, LUZ TERESA AYALA CASTIBLANCO, MARTHA MEDINA
PRADA, JOSÉ TARSICIO SUA VELANDIA, JULIETA PALACIO PINZÓN y RAMÓN ALFONSO
CABALLERO al cargo que venían desempeñando en la fecha que fueron despedidos, o
a uno similar, en las mismas condiciones laborales en que se desempeñaban. Lo
anterior a partir en que quede en firme el presente fallo.(sic)
“TERCERO. CONDENAR al Departamento de
Casanare a pagar a los demandantes señalados inmediatamente anterior, (sic) el
valor de los salarios y emolumentos dejados de percibir entre la fecha de
despido y la fecha en que se produzca efectivamente el reintegro, teniendo en
cuenta el salario asignado, y sus reajustes respectivos.
“CUARTO. CONDENAR al Departamento de
Casanare en costas. Tásense en un 100%.”
4. La sentencia fue apelada por el
Departamento. En el escrito se plantea que el despido no había tenido por
objeto afectar el derecho de asociación sindical, sino dar aplicación a la Ley
617 del 2000, para realizar “el ajuste fiscal de conformidad con los
lineamientos otorgados por el ejecutivo a nivel nacional.” Al respecto se
agrega que el sindicato siguió funcionando, a pesar de los despidos realizados.
En su sentencia del 18 de abril de 2002, la
Sala Única del Tribunal estableció que la Administración Departamental “sí está
facultada para realizar la reestructuración y la fijación de la planta de
personal, según la CP y la Ley 443 (...) Así, pues, con fundamento en estas
normas dictó el Decreto 118 del 31 de junio de 2001, que produjo ‘el despido
masivo’, para parafrasear al mismo apelante. Despido masivo que comprendió a
trabajadores ordinarios y aforados, como lo sugiere el mismo recurrente, se
insiste.” A pesar de ello, recalca, la administración “estaba en el ineludible
deber de solicitar permiso para despedir empleados amparados con fuero
sindical, en los términos del art. 113 CPL o Decreto 204 de 1957.”
La sentencia
confirmó el fallo de primera instancia. Solamente se decidió modificar el
numeral tercero, para establecer que “la condena económica en contra del
demandado sólo debe comprender el pago de salarios a los empleados, causados
entre el día del despido y la fecha de reintegro. Y si se efectuaron
cancelaciones por concepto de indemnizaciones, es entendido que deberá operar
la compensación correspondiente.” De esta manera, en la parte resolutiva se
dispuso:
“1. Confirmar los ordinales PRIMERO y
SEGUNDO  de la parte resolutiva de la sentencia examinada, de fecha y
procedencia anotadas.
“2. Confirmar el numeral tercero de la
misma parte resolutiva, pero modificándolo en el sentido de que el demandado
sólo debe pagar los salarios dejados de percibir entre el despido y el
reintegro.
“Se confirma en todo lo demás el fallo
revisado.”
5. Mediante el oficio DTH-09717 del 29 de
julio de 2002, la Directora de Talento Humano de la Gobernación de Casanare le
manifiesta al Jefe de la Oficina Jurídica del Departamento, en relación con las
sentencias descritas:
“... me permito informarle que en la planta
actual de personal de la Administración Departamental no existen ya los cargos
que los demandantes ocupaban al momento de su desvinculación, pues estos fueron
suprimidos a través del Decreto 0118 del 31 de julio de 2001, igualmente
tampoco existen a la fecha cargos similares a estos, y los pocos existentes son
de libre nombramiento y remoción; por tanto no es posible reintegrarlos tal
como señala la sentencia judicial de 28 de febrero de 2002...”
En vista de lo anterior, a través de la
resolución 715 de 2002, “por medio de la cual se decide sobre el cumplimiento
de un fallo judicial y se adoptan otras decisiones”, la Gobernación de Casanare
manifiesta que no puede cumplir el fallo, por cuanto los cargos de los actores
habían sido suprimidos. Por lo tanto, en su artículo primero resuelve
“abstenerse de dar cumplimiento al fallo judicial proferido por el Juzgado
Laboral del Circuito de Yopal, en el sentido de reintegrar a los señores (...),
al cargo que venían desempeñando en la fecha en que fueron despedidos, o a uno
similar, en las mismas condiciones laborales que se desempeñaban...” En el
segundo numeral se dispuso liquidar y reconocer “los salarios dejados de
devengar desde el momento de la supresión de sus cargos hasta la notificación
del acto administrativo que determinó las causas que imposibilitan el reintegro
ordenado a los mismo mediante decisión judicial.”
6. Los actores iniciaron una demanda
ejecutiva contra la Gobernación de Casanare para obtener el cumplimiento de la
sentencia laboral de reintegro.
7. Mediante auto del 27 de mayo de 2004, el
Juzgado Laboral del Circuito de Yopal dictó el siguiente mandamiento ejecutivo:
“PRIMERO. Librar mandamiento de pago por la
vía ejecutiva laboral a favor de todas y cada una de las personas enunciadas
(...) y en contra del DEPARTAMENTO DE CASANARE, representado por el señor
MIGUEL ÁNGEL PÉREZ SUÁREZ, en su calidad de Gobernador, o por quien haga sus
veces como tal, por las sumas y conceptos que a continuación se determinan
(...) arrojando ello un gran total de TRESCIENTOS VEINTINUEVE MILLONES DE PESES
($329.000.000). B) Por la suma de DOS MILLONES QUINIENTOS TRES MIL  SETECIENTOS
PESOS ($2.503.700), por concepto de costas dentro del proceso especial de fuero
sindical. C) Por los intereses moratorios a la tasa fijada por la
Superintendencia Bancaria, desde cuando se hicieron exigibles las obligaciones
hasta cuando se verifique el pago total de la misma.
“SEGUNDO. Ordénase que el DEPARTAMENTO DE
CASANARE, representado legalmente por el señor MIGUEL ÁNGEL PÉREZ SUÁREZ, en su
calidad de Gobernador, o quien haga sus veces como tal, reintegre a cada uno de
los demandantes en los cargos que venían ejerciendo cuando fueron
desvinculados, en la forma en que se ordenó en el numeral 2º. de la sentencia
proferida por este despacho judicial de fecha veintiocho de febrero del dos mil
dos y confirmada por fallo de segunda instancia emitido por el H. Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Yopal de fecha cuatro de marzo de dos mil dos
y aclarada mediante providencia del treinta de mayo del citado año.
“TERCERO. Ordénese al demandado cumpla con
las obligaciones por las cuales se le ejecuta en el término de cinco días a
partir del día siguiente de la respectiva notificación personal.
“CUARTO. Del presente proveído notifíquese
en forma personal al demandado a quien se le entregará copia de la demanda...
“(...)
“SEXTO. En razón de que la pretensión de
indexación o corrección monetaria ha debido solicitarse para que fuera resuelta
en los correspondientes fallos y no ser este el proceso para perseguir la
misma, se niega por improcedente.
“SÉPTIMO. Decrétese el embargo y retención
de los dineros que el demandado DEPARTAMENTO DE CASANARE tenga en los bancos
determinados en la medida cautelar, hasta por la suma de SEISCIENTOS SETENTA
MILLONES DE PESOS ($670.000.000)...”
8. El auto parcialmente transcrito fue
impugnado por el Gobernador de Casanare, quien afirmó que a los demandantes se
les había pagado todas las obligaciones pecuniarias.
En auto del 19 de agosto de 2004, el
Tribunal revocó expresamente el numeral primero del mandamiento ejecutivo,
contentivo del mandamiento de pago. Al mismo tiempo, confirmó los numerales
segundo, tercero, cuarto, quinto y sexto.
9. La Gobernación de Casanare formuló
distintas excepciones contra la demanda ejecutiva, a saber: de
inconstitucionalidad, por cuanto se estaba obligando al Departamento a
reintegrar a unos servidores cuyos cargos habían sido eliminados, razón por la
cual no tendrían función alguna, lo que vulneraría el art. 122 de la Carta; de
nulidad, por cuanto se habrían pretermitido pruebas necesarias para que se
configurara realmente el título ejecutivo; y de falta de jurisdicción, de pago,
de inepta demanda, de compensación, de enriquecimiento sin causa, de
prescripción y de inexistencia del derecho demandado.
En su sentencia previa, del 4 de mayo de
2005, el Juzgado Laboral del Circuito concluyó que las sentencias dictadas
dentro del proceso de reintegro constituían un título ejecutivo perfecto. A
continuación, manifiesta que las excepciones diferentes a las de
inconstitucionalidad y de nulidad eran improcedentes, pues estaban dirigidas “a
enervar el mandamiento de pago, el cual fue revocado por el H. Tribunal
Superior de Yopal, quedando pendiente sólo la acción de reintegro y el pago en
cuanto a las costas, que en ningún momento fue controvertido por ser
precisamente decisión del Superior.”
A continuación declaró no probadas las
excepciones de inconstitucionalidad y nulidad. En relación con la primera
expresa que, puesto que se trata de un proceso ejecutivo basado en una
sentencia y que por vía de remisión se debe aplicar en este punto el art. 509
del Código de Procedimiento Civil, en este caso no cabe interponer esta
excepción, pues las excepciones admisibles en este proceso están taxativamente
indicadas en la normatividad. Por ello, concluye que “la excepción de fondo
intitulada como ‘imposibilidad legal para cumplir la sentencia después de la
modificación de la planta de personal’ se aborda con reserva ... (y) no está
llamada a prosperar por no estar dentro de las contempladas en el numeral
segundo del art. 509 del ordenamiento procesal civil.”
Con base en lo anterior, en el auto se
declararon como no probadas las excepciones de fondo formulada por la
Gobernación de Casanare y se ordenó “seguir adelante con la ejecución a favor
de la parte ejecutante y en contra de la demandada Departamento de Casanare.”
10. El auto del 4 de mayo de 2005 fue
apelado. Afirma el recurrente que la tesis del juez desconoce la jurisprudencia
de las Altas Cortes acerca de que no procede el reintegro cuando ha sido
suprimido el cargo.
En providencia del 13 de julio de 2005, la
Sala Única de Decisión del Tribunal Superior de Yopal le concedió la razón a la
Gobernación. Por eso en  la parte resolutiva se determinó:
“1. Declarar probada la excepción “de
imposibilidad de cumplir la obligación’ que ha denominado la parte demandada
‘de inconstitucionalidad.’ En consecuencia, revócase el auto de primer grado en
cuanto ordena seguir adelante la ejecución como se formuló en el mandamiento de
pago en lo que atañe a ordenar el reintegro de los demandantes a los cargos que
desempeñaban, por haber sido suprimidos éstos.
“2. Disponer que la ejecución continúe por
concepto de las costas del proceso antecedente, esto es la suma de dos millones
quinientos tres mil setecientos pesos, más los intereses moratorios desde el
día en que dicha suma de dinero se hizo exigible hasta que se verifique el pago
total de la misma.”
Manifiesta el Tribunal en relación con la
orden de reintegro de los demandantes:
“1. Extraña la postura adoptada por el
señor Juez A Quo, quien limitándose a hacer una exégesis literal y simple de la
norma aplicable al caso, según sus razones el artículo 509 del CPC, numeral
tercero, aplicable por remisión del art. 145 del CPL, ha dicho escuetamente que
como en dicha norma no aparece enlistada una excepción como la propuesta por la
parte demandada en este caso, consistente en imposibilidad de cumplir la
obligación de reintegrar a los demandantes, por supresión de los cargos, que
por tal, no puede abrirse paso esa excepción.
“2. Inadmisible de todo punto de vista tal
postura (...) Con una mirada más penetrante del sentido de la norma podría
entenderse que en casos como éste, aun tratándose de un título ejecutivo que es
una sentencia condenatoria, podría admitirse la excepción de supresión de los
cargos o, dicho de otra forma, excepción de imposibilidad del cumplimiento de
la obligación. El art. 509 da este sentido sin equívocos al señalar como
posible la excepción relacionada con ‘la pérdida de la cosa debida.’ No
olvidemos que se trata de una norma destinada al mundo del derecho civil, por
tal, solo podría entenderse la imposibilidad de cumplir la obligación para este
efecto únicamente como pérdida de la cosa debida. Empero para el mundo del
derecho laboral su equivalente racionalmente puede advertirse como la supresión
del empleo. Esto es la aplicación del principio jurídico ‘nadie está obligado a
lo imposible’, que guardadas proporciones es el principio en que se funda la
posibilidad de la excepción prevista en el art. 509, y para el mundo laboral,
ya se acaba de decir, el desaparecimiento del cargo objeto de reintegro (...)
“3. Sin embargo existe la abundante
jurisprudencia que aporta la demandada para sustentar el recurso de apelación
(...), que dice a las claras que en aquellos casos en que se han suprimido
cargos que podrían ser objeto de reintegro por condenas posteriores o
concomitantes, no es posible cumplir la obligación.  Tal hecho ha quedado
demostrado en este caso, como se verá a continuación, y es por demás
inexplicable que se haya desconocido la jurisprudencia, abundante se insiste,
sobre el punto (...)
“4. Y la prueba sobre la supresión de los
cargos puede leerse a folio s104 y ss. Con base en la ley 617 de 2000 fue
reestructurada la administración departamental. Esta la razón de la supresión
de cargos: la presentación de un nuevo organismo administrativo. En concreto
para los demandantes, se aportó copia de la resolución No. 715 de 2002, folios
108 y ss., en la cual se especifica que los cargos de las personas que hoy son demandantes
fueron suprimidos, razón por la cual se expide el correspondiente acto
administrativo a objeto de definir su situación en relación con la sentencia
(la que es base de esta ejecución), que ordenó el reintegro, para notificar a
los interesados sobre la imposibilidad de cumplimiento de la sentencia por
supresión de los cargos. Dicha notificación se aportó al proceso, obra a folio
104 y cumple el rito cabalmente, según lo ha expresado la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado  (...)
“Tal el sentido de la decisión por adoptar:
fueron suprimidos los cargos, lo cual deviene en la imposibilidad de cumplir la
sentencia que ordenó el reintegro; está demostrado que tal supresión no
obedeció al capricho de los mandatarios de turno sino al estudio técnico y
completo expuesto en un plan organizacional de la planta de personal
departamental; se hizo con base en la Ley 617 de 2000; se cumplió con la
expedición de la resolución destinada a los interesados en esta litis, esto es
a las personas beneficiadas con la sentencia, y se notifico debidamente. Por
tal razón deberá revocarse la providencia en este punto concreto declarando
probada la excepción que la demandada denominó de inconstitucionalidad.”
11. Mediante auto del 27 de julio de 2005,
el Juzgado Laboral del Circuito dispuso que se obedeciera y cumpliera lo
resuelto por el Tribunal. Por lo tanto, en la providencia se “revoca el auto
que ordena seguir adelante la ejecución en cuanto al reintegro y (se) dispone
continuar la ejecución por las costas del proceso antecedente.”
12. El día 4 de agosto de 2005,  a través
de apoderado, los ciudadanos Alfonso Caballero Ramón, Elfar Danilo Leal
Galindo, José Jaime Montaña Montaña,  Johnny Rafael Martelo Roa, Floralba
Hernández Flórez, Luz Teresa Ayala Castiblanco, Martha Luz Medina Prada, José
Tarsicio Sua Velandia y Julieta Palacio Pinzón instauraron una acción de tutela
contra el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Yopal y el Departamento de
Casanare, con el objeto de solicitar la protección de sus derechos
fundamentales al debido proceso y al acceso a la justicia, a la asociación
sindical, a la igualdad y al trabajo.
En la demanda
se manifiesta que después de dictadas las sentencias dentro del proceso de
fuero sindical, se requirió al Gobernador de Casanare para que diera
cumplimiento a la orden de reintegro de los actores. Exponen que, en respuesta,
el Gobernador  expidió la resolución No. 715 del 22 de septiembre de 2002,
“mediante la cual se negó a dar cumplimiento al fallo referido, toda vez que
alegó que los cargos habían sido suprimidos desde la fecha en que fueron
desvinculados los accionantes (Julio 31 de 2001), omitiendo informar que en la
misma fecha habían sido creados más de 200 cargos y por tal razón sólo cumplió
parcialmente la sentencia en el sentido que ordenó pagar los salarios dejados
de devengar por los accionantes desde Agosto de 2001 hasta Octubre de 2002,
pero sin reintegrarlos a los cargos en la forma ordenada por la justicia
laboral.”
Informa el apoderado que contra la
resolución citada se interpuso el recurso de reposición “argumentando que los
cargos no habían sido suprimidos y que la mencionada reestructuración
administrativa sólo había causado una modificación al número de empleados, ya
que los cargos que desempeñaban los demandantes de Profesional Universitario
código 340 (6), Técnico código 3 (2) y Administrativo código 550 (1) seguían
existiendo en la planta globalizada de la Gobernación de Casanare, como lo
señalaban los decretos 117 y 118 de julio 31 de 2001 y en las plantas de la
secretaría de salud y de educación incorporadas en el departamento.” Dice que
hasta el momento de presentación de la tutela no se había dado respuesta al
recurso.
Expresa que al proceso se anexaron pruebas
“que demuestran cargos suficientes de igual, similar o superior categoría para
cumplir la sentencia.” Por eso, afirma que la revocatoria de la providencia que
ordenaba seguir adelante con el reintegro constituye una vía de hecho,
“toda vez que tiene como demostrada la pretendida
supresión de cargos, cuando las pruebas arrimadas al proceso demuestran lo
contrario tal como se observa a folios 401 y siguientes (relación de cargos
expedida por la Oficina de Talento Humano de la entidad demandada) donde se
aprecia a simple vista que los cargos que ostentaban los demandantes siguen
existiendo como se explica a continuación:
“Luz Teresa Ayala Castiblanco, profesional
especializado 335-08: existen diez (10) cargos en la planta globalizada (folio
402) y cinco (5) en la planta de la Secretaría de Salud (folio 403)
“Johnny Rafael
Martelo, Martha Luz Medina Prada y Julieta Palacio, profesionales
universitarios 340-06: existen treinta y dos (32) cargos en la planta
globalizada (folio 402), catorce (14) en la planta administrativa de la
Secretaría de Educación (folio 403).
“Elfar Danilo Leal Galindo y José Jaime
Montaña Montaña, técnicos 401-10: existen ocho (8) cargos en la planta
globalizada (folio 402).
“José Tarsicio Sua Velandia, auxiliar
administrativo 550-10: Existen veintidós (22) cargos en la planta globalizada
(folio 402), cinco (5) en la planta de la secretaría de salud (folio 404) y
diez (10) en la planta de la secretaría de educación.
“Floralba Hernández Flórez y Ramón Alfonso
Caballero: Jefes de División 210-03. Aunque no existen cargos de esta
denominación en la planta globalizada ya que fueron reemplazados por Directores
Técnicos 026-01 (folio 401), los dos accionantes pueden ser reintegrados a
cualquiera de estos dieciséis (16) cargos que se crearon en la fecha que desvincularon
a los accionantes ya que los requisitos son los mismos, sólo que pasaron a ser
cargos de libre nombramiento y remoción. Existe además un (1) cargo en la
Secretaría de Educación.
“Además de lo anterior, a folio 404 en el
numeral 3 se encuentra la relación de funcionarios que se han posesionado a
partir de junio de 2002, fecha de ejecutoria de la sentencia que ordenó
reintegrar a los accionantes con lo que se demuestra que para los cargos que se
ha ordenado reintegrar, todos ellos de carrera administrativa, existen vacantes
definitivas, ya que por virtud de la inexistencia hasta el año 2005 de la
Comisión Nacional del Servicio Civil no se han realizado concursos para
proveerlos en forma definitiva.”
Sobre el mismo punto añade la demanda
posteriormente:
“Señala el Tribunal que a folios 104 y
siguientes se encuentra el material probatorio que presuntamente demuestra que
los cargos fueron suprimidos por virtud de la Ley 617. Lo que allí existe es un
acto administrativo (resolución 715/2002) que trata de justificar la supresión
de los cargos, pero que no los soporta con ninguna prueba adicional. Contra
este  acto administrativo se interpuso un recurso de reposición que hasta el
momento, en caso de haber sido resuelto, no fue legalmente notificado a ninguno
de los accionantes, razón por la cual no se encuentra en firma dicho acto
administrativo. Pero, además, a folio 401 y siguientes del proceso aparece la
prueba pedida por la parte demandante en donde la oficina correspondiente de la
Gobernación de Casanare certifica el número total de cargos existentes tanto en
la planta globalizada que se creó en la misma fecha en que fueron desvinculados
los accionantes, y las plantas de personal de las secretarías de salud y de
educación que están incorporadas al Departamento de Casanare por mandato de la
las leyes 60 de 1993 y 715 de 2000.
“Allí se observa que para reintegrar a
siete (7) accionantes existen 96 cargos entre profesionales especializados,
profesionales universitarios, técnicos y auxiliares administrativos, así como
16 cargos de dirección técnica y 2 de dirección administrativa para reintegrar
a los funcionarios Ramón Alfonso Caballero y Floralba Hernández, con lo cual se
controvierte la excepción de inconstitucionalidad propuesta por la demanda. En
el mismo documento se señala a folio 404, numeral 3, que desde la fecha de la
ejecutoria dela sentencia se han posesionado más de 200 funcionarios, la
mayoría en provisionalidad, toda vez que los cargos allí relacionados son de
carrera administrativa no convocados a concurso por el hecho notorio de la
inexistencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Tan es así que con
fecha mayo 23 de 2005 (...) la Oficina de Talento Humano ofició al Departamento
Administrativo de la Función Pública mediante escrito D.T.H. 0207, enviando la
relación de empleos provista de manera transitoria, mediante nombramiento
provisional, encargo o sin proveer, desmintiendo en esta forma el alegato
presentado por el apoderado de la Gobernación en el sentido de que no había
cargos para el reintegro por cuanto habían sido suprimidos...”
Por lo tanto, en la demanda se solicita
dejar sin efectos la providencia proferida por el Tribunal Superior de Yopal
dentro del proceso ejecutivo, y ordenar que el tribunal dicte una nueva sentencia
con el objeto de que se cumpla efectivamente la sentencia de reintegro.
II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
13. Mediante providencia del 16 de agosto
de 2005, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia negó la
protección constitucional solicitada.
Afirma que contra las providencias
judiciales no procede la acción de tutela, como quiera que “la tutela no es una
tercera instancia a la cual pueden acudir los administrados a efectos de
obtener una solución a sus conflictos de mero rango legal, o de debatir sus
tesis jurídicas y probatorias sobre un determinado asunto que en su momento fue
sometido a los ritos propios del proceso ordinario o especial, o para solicitar
que se deje sin efecto una decisión fundamental en una interpretación normativa
y/o probatoria que simplemente no se comparte.”
14. En su
providencia del día 27 de septiembre de 2005, la Sala de Casación Penal de la
Corte Suprema de Justicia confirmó la sentencia de primera instancia.
En la
sentencia se expone que la demanda persigue “cuestionar una decisión judicial
proferida dentro de un proceso ejecutivo laboral que en la actualidad se
adelanta en contra del Departamento del Casanare (...) razón por la cual se
puede concluir que los demandantes en tutela cuentan con la posibilidad real
de  presentar argumentos que respalden su posición particular y de recurrir las
decisiones adversas para obtener de la justicia laboral pronunciamientos
favorables para sus intereses, circunstancia que evidencia la manifiesta improcedencia
de la acción de tutela que no fue concebida para suplir los mecanismo de
defensa judicial dispuestos por el legislador al interior de las
actuaciones...”
III.
PRUEBAS SOLICITADAS POR LA SALA DE REVISIÓN
15. La Sala de Revisión le ordenó a la Secretaría
General que solicitara el envío del expediente del proceso ejecutivo laboral y
que remitiera un cuestionario a la Gobernación de Casanare.
16. El Juzgado Laboral del Circuito de
Yopal envió copias auténticas del proceso ejecutivo laboral adelantado por
Elfar Danilo Leal Galindo y otros contra el Departamento de Casanare.
17.
La Gobernación dio respuesta a los interrogantes planteados. En su escrito se
manifiesta que los actores no han sido reintegrados, por las razones expuestas
en la resolución 0715 del 9 de septiembre de 2002. Expone que en ese acto
administrativo se manifestó que era imposible cumplir con el fallo judicial:
“de una parte, por la supresión del cargo, convalidada ésta en la imposibilidad
de reintegrar a un cargo de igual o superior categoría a los demandantes, tal y
como lo certificó la Dirección de Talento Humano a través del oficio DTH N0.
09717 del 29 de julio de 2002. De otra parte el fundamento jurisprudencial,
constitucional y presupuestal que rodeó la expedición de esta resolución,
aunado a lo dispuesto por la Ley de Ajuste Fiscal, la cual pretendía en esencia
la racionalización del gasto público...”
A
continuación, la Gobernación expone que en la planta globalizada del
Departamento se han provisto los siguientes cargos que responden al mismo
código de las posiciones ocupadas por los actores: “profesional especializado
335-08: cinco (05) cargos;  profesional universitario 340-06: veintiún (21)
cargos; técnicos 401-10 Ningún (0) cargo; auxiliar administrativo 550-10: dos
(02) cargos; jefe de División 210-03: Ningún (0) cargo.”
Señala
que los datos presentados no incluyen lo ocurrido en las Secretarías de
Educación y de Salud del Departamento, pues la Dirección de Talento Humano de
la Secretaría General no posee la información sobre esas entidades. Además,
aclara que los mencionados cargos que fueron provistos no fueron asignados a
los actores, “pues a través de la expedición de la Resolución No. 1046 del 22
de noviembre de 2002, se sustentaron las causales de imposible ejecución del
fallo judicial que ordenaba el reintegro de dichos exequible funcionarios. Así
mismo, no es posible dar cumplimiento a la sentencia debido a que los cargos en
que se desempeñaban los demandantes a pesar de conservar la misma denominación,
código, grado, no obedecen a los  mismos perfiles, requisitos y funciones de
los creados posteriormente al proceso de reestructuración. No sobra advertir
que en cuanto a la denominación, código y grado del cargo de Jefe de División
210-03, no fue éste incluido dentro de la nueva planta de personal.”
La
Sala de Revisión también solicitó información acerca de un oficio enviado por
la Directora de Talento Humano de la Gobernación de Casanare a la Oficina de
Sistemas del Departamento Administrativo de la Función Pública, mediante el
cual le hacía llegar una “relación de los empleos públicos en vacancia
definitiva, provistos de manera transitoria, mediante nombramiento provisional,
o encargo o sin proveer, correspondiente a la Administración Central del Casanare.”
En el auto se preguntaba si era cierto que estaban  vacantes o provistos de
manera transitoria varios cargos de las denominaciones, códigos y grados de los
empleos de carrera que habían sido ocupados por los actores. Igualmente, se
preguntaba cuántos cargos de esas denominaciones, códigos y grados estaban
actualmente vacantes o provistos de manera transitoria y por qué no habían sido
asignados a los actores, tal como lo había ordenado el Juzgado Laboral del
Circuito de Yopal en la sentencia de reintegro. La Gobernación reiteró que le
era imposible cumplir con la orden judicial. Además, en relación con esta
pregunta - aun cuando no es claro a qué se refiere – anotó: “Respecto al tercer
punto fueron provistos los siguientes cargos:  auxiliar administrativo 550-10:
Un (01) cargo;  profesional universitario 340-06: veintiún (21) cargos;
profesional especializado 335-08: tres (03) cargos.”
El
escrito termina con las siguientes afirmaciones:
“La
administración departamental ha sido respetuosa de las instituciones
judiciales, prueba de ello es la providencia de fecha 19 de agosto de 2004,
emanada del Tribunal Superior  de Distrito Judicial de Yopal – Sala Única de
Decisión – y en virtud de ello, ha obrado bajo los principios de la equidad,
moralidad y justicia frente a los exequible funcionarios demandantes
reconociéndoles cuantiosas sumas de dinero por los posibles perjuicios que se
les hubiere ocasionado, no obstante lo anterior, estas personas prosiguen
acudiendo ante las diferentes instancias, en busca de más enriquecimiento a
expensas de esta entidad. Como si fuera poco, mantienen algunos de ellos
vinculaciones mediante órdenes de prestación de servicios con la misma entidad
territorial.”
A la
contestación se adjuntó copia de las resoluciones 715 y 1046 de 2002, emanadas
de la Gobernación del Casanare. En la primera, la Gobernación resolvió
abstenerse de dar cumplimiento a la orden de reintegrar a los actores, emanada
del Juzgado Laboral del Circuito de Yopal. En la resolución se asegura,
remitiendo a un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado del 12 de octubre de 2000,  que la planta de la Gobernación se había
reestructurado para darle cumplimiento a lo establecido en la Ley 617 de 2000.
Luego se expresa que
“ante
la imposibilidad del reintegro, el derecho particular de los demandantes
encuentra satisfacción en el reconocimiento de los salarios dejados de devengar
desde el momento de la supresión de los cargos hasta la notificación del acto
administrativo que determina las causas que imposibilitan el reintegro ordenado
judicialmente a los mismos. Pues se desnaturalizaría el objetivo de la
supresión del empleo, como es la racionalización del gasto público.
“De igual
manera, es de resaltar que, en materia presupuestal, no existen las partidas
presupuestales en el ente demandado para atender la provisión de un número de
cargos que fueron suprimidos de la planta antigua de personal, toda vez que en
la actual planta de personal que conforma la administración central del
departamento de Casanare no se crearon estos cargos ni tampoco se amplió esta
estructura administrativa...
“En síntesis, el Departamento de Casanare
no puede obligarse por un acto o declaración de voluntad a cumplir lo
imposible, y no por ello se configura en un obstinado desacato del fallo.”
La anterior resolución fue objeto del
recurso de reposición, el cual fue despachado desfavorablemente mediante la
resolución 1046 del 22 de noviembre de 2002.
IV. REVISIÓN POR PARTE DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
CONSIDERACIONES y
fundamentos
Competencia
1. Esta Sala es
competente para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela
de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política.
Problema Jurídico
2. Los actores del presente proceso
formaban parte de la junta directiva y de la comisión de reclamos de la
Asociación de Servidores Públicos del Casanare – ASERPCA –  y, en consecuencia,
gozaban del fuero sindical. En el año 2001 fueron desvinculados de la
administración, con ocasión de una reestructuración administrativa aprobada por
la Asamblea del Departamento, dictada con fundamento en la Ley 617 de 2000.
Los actores instauraron una demanda de
reintegro, por violación del fuero sindical, por cuanto fueron retirados del
servicio sin que hubiera mediado una autorización judicial. El Juzgado Laboral
del Circuito de Yopal determinó que el Departamento había quebrantado el fuero
sindical de los actores y ordenó su reintegro. La sentencia fue confirmada por
la Sala Única del Tribunal de Casanare, en el mandato referente al reintegro de
los demandantes.
La Gobernación del Casanare expidió un acto
administrativo en el que manifestó que no podía cumplir con la orden de
reintegro, por cuanto los cargos de los empleados habían sido suprimidos. Los
actores instauraron una demanda ejecutiva contra la Gobernación de Casanare,
con el objeto de lograr el cumplimiento de la sentencia de reintegro. El
Juzgado Laboral del Circuito de Yopal dictó un mandamiento de pago a favor de
los demandantes y ordenó el reintegro de los actores. Esta decisión fue apelada
ante el Tribunal, el cual confirmó la orden de reintegro y revocó el
mandamiento de pago.
Posteriormente, la Gobernación interpuso
una serie de excepciones de fondo contra la demanda ejecutiva. Todas fueron
negadas por el juez de primera instancia. La decisión fue apelada y el Tribunal
decidió declarar probada la excepción de imposibilidad de cumplir la
obligación, por haber sido suprimidos los cargos de los actores.
Los actores instauraron una acción de
tutela contra la decisión del Tribunal, la cual consideran que constituye una
vía de hecho por cuanto desconoce las pruebas que obran en el proceso acerca de
la existencia actual de cargos equivalentes a los que ellos ocupaban.
En el presente proceso de tutela no se
cuestionan las sentencias de reintegro dictadas por el Juez Laboral del
Circuito de Yopal y el Tribunal de Casanare. Tampoco se debate acerca de las
condenas económicas decretadas. Por lo tanto, en esta sentencia la Sala de
Revisión se concentrará en la solución del siguiente problema jurídico:
¿Incurrió la Sala Única del Tribunal de Casanare en una vía de hecho al dictar
su providencia del 13 de julio de 2005, en la que decidió revocar la orden del
juez de primera instancia de seguir adelante la ejecución en lo referido a la
orden de reintegro de los demandantes a los cargos que desempeñaban, por haber
sido ellos suprimidos?
Para responder a esta pregunta la Sala de
Revisión se ocupará, en primer lugar, con el debate acerca de si  existen los
cargos que ocuparon los actores. De acuerdo con el resultado que surja de este
análisis pasará a establecer si, a la luz de la Constitución, es aceptable que
una entidad administrativa, con base en un acto administrativo, se aparte del
cumplimiento de una orden judicial. Luego, definirá si la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia acerca de la imposibilidad del reintegro en los casos
en los que se han suprimido los empleos respectivos es aplicable a las órdenes
de reintegro por violación del fuero sindical. A continuación, se precisará
cuál es la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la obligación de
pedir autorización judicial para proceder a desvincular del servicio a personas
amparadas por el fuero sindical, en los casos en que se adelanten procesos de
reestructuración o liquidación de entidades públicas.
Por otra parte, dado que en las
providencias de instancia dentro del proceso de tutela se plantea también el
punto de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias, a
continuación la Sala reiterará la jurisprudencia de la Corte al respecto.
Reiteración de jurisprudencia. Procedencia
excepcional de la acción de tutela contra acciones u omisiones judiciales
3. Vistos los antecedentes, la Sala de
Revisión considera que el caso plantea un problema jurídico que ya ha sido
abordado ampliamente por la jurisprudencia constitucional, a saber: ¿procede la
acción de tutela, a pesar de su carácter subsidiario, contra una providencia
judicial en la que presuntamente se vulneran los derechos fundamentales?
4. Como ya ha sido señalado por esta Sala
en otra ocasión,[1] la sentencia C-543 de
1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), citada como precedente aplicable
al presente caso por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, estudió la constitucionalidad de los artículos 11 y 12 del
Decreto 2591 de 1991, normas que regulaban el ejercicio de la acción de tutela
contra sentencias judiciales. En esta sentencia se resolvió declarar
inexequibles las disposiciones acusadas, por considerar que desconocían las
reglas de competencia fijadas por la Constitución Política y afectaban el
principio de seguridad jurídica.
5. No obstante, la decisión de la Sala
Plena de la Corte Constitucional no se adoptó en términos absolutos, pues
matizó sus efectos al prever casos en los cuales, de forma excepcional, la
acción de tutela es procedente contra actuaciones que aunque en apariencia
estuvieran revestidas de formas jurídicas, en realidad implicaran una vía de
hecho. Al respecto dijo la Sala Plena en la mencionada sentencia C-543 de
1992:
“(…) nada obsta para que por la vía de la
tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la
adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con
diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales
la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al
funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos
fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio
irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela
pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es
puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez
ordinario competente (artículos 86 de la Constitución Política y 8º del Decreto
2591 de 1991). En hipótesis como éstas no puede hablarse de atentado alguno
contra  la seguridad jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad
los fines que persigue la justicia.”
6. Atendiendo al efecto erga omnes
de los fallos de constitucionalidad, es decir, a su fuerza vinculante, las
distintas Salas de Revisión de la Corte Constitucional pasaron a aplicar e
interpretar en los casos concretos el precedente establecido por la Sala Plena.
Así se hizo, por ejemplo, en las sentencias T-079 de 1993[2]
y T-158 de 1993[3] - proferidas
inmediatamente después de la expedición de la sentencia C-543 de 1992. En esta
línea es importante citar la sentencia T-173 de 1993, en la que, con ponencia
del magistrado José Gregorio Hernández Galindo –el mimo ponente de la sentencia
C-543 de 1992–, se consideró lo siguiente,
"Las actuaciones judiciales cuya
ostensible desviación del ordenamiento jurídico las convierte - pese a su forma
- en verdaderas vías de hecho, no merecen la denominación ni tienen el carácter
de providencias para los efectos de establecer la procedencia de la acción de
tutela. No es el ropaje o la apariencia de una decisión sino su contenido lo
que amerita la intangibilidad constitucionalmente conferida a la autonomía
funcional del juez.
“(..)
"De los párrafos transcritos aparece
claro que la doctrina de la Corte ha efectuado un análisis material y ha
establecido una diáfana distinción entre las providencias judiciales -que son
invulnerables a la acción de tutela en cuanto corresponden al ejercicio
autónomo de la función judicial y respecto de las cuales existen, dentro del
respectivo proceso, los medios judiciales de defensa establecidos por el
ordenamiento jurídico- y las vías de hecho por cuyo medio, bajo la forma de una
providencia judicial, quien debería administrar justicia quebranta en realidad
los principios que la inspiran y abusa de la autonomía que la Carta Política
reconoce a su función, para vulnerar en cambio los derechos básicos de las
personas.
"En ese orden de ideas, la violación
flagrante y grosera de la Constitución por parte del juez, aunque pretenda
cubrirse con el manto respetable de la resolución judicial, puede ser atacada
mediante la acción de tutela siempre y cuando se cumplan los presupuestos
contemplados en el artículo 86 de la Constitución y no exista otro medio al
alcance del afectado para la defensa de su derecho.”
7. La evolución de la jurisprudencia
condujo a que, desde la sentencia T-231 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
se determinara cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera
calificada como una vía de hecho. En la providencia  se indicaron los
casos excepcionales en que procede la acción de tutela, indicando que se
configura una vía de hecho cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes
vicios o defectos protuberantes: (1) defecto sustantivo, que se produce cuando
la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente
inaplicable; (2) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable
que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el
supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (3) defecto orgánico, se
presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada,
carece, absolutamente, de competencia para ello; y, (4) defecto
procedimental que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente
al margen del procedimiento establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido
precisada y reiterada en varias sentencias de unificación proferidas por la
Sala Plena de la Corte Constitucional, entre las cuales se encuentran las
sentencias SU-1184 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) y SU-159 de 2002
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
8. Ahora bien,
en los últimos años se ha venido presentando una evolución de la jurisprudencia
constitucional acerca de las situaciones que hacen viable  la acción de tutela
contra providencias judiciales. Este desarrollo ha conducido a la conclusión de
que las sentencias judiciales pueden ser atacadas mediante la acción de tutela
por causa de otros defectos adicionales, y de que, dado que esos nuevos
defectos no implican que la sentencia sea necesariamente una “violación
flagrante y grosera de la Constitución”, es  más adecuado utilizar el concepto
de “causales genéricas de procedibilidad de la acción” que el de “vía de
hecho.” En la sentencia T-774 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) se
describe la evolución presentada de la siguiente manera:
“(...) la Sala considera pertinente señalar
que el concepto de vía de hecho, en el cual se funda la presente acción
de tutela, ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional. La Corte ha
decantado los conceptos de capricho y arbitrariedad judicial, en los que
originalmente se fundaba la noción de vía de hecho. Actualmente no ‘(…) sólo se
trata de los casos en que el juez impone, de manera grosera y burda su voluntad
sobre el ordenamiento, sino que incluye aquellos casos en los que se aparta de
los precedentes sin argumentar debidamente (capricho) y cuando su
discrecionalidad interpretativa se desbor­da en perjuicio de los derechos
fundamentales de los asociados (arbitrariedad). Debe advertirse que esta
corporación ha señalado que toda actuación estatal, máxime cuando existen
amplias facultades discrecionales (a lo que de alguna manera se puede asimilar
la libertad hermenéutica del juez), ha de ceñirse a lo razonable. Lo razonable
está condicionado, en primera medida, por el respeto a la Constitución.’[4]
En este caso (T-1031 de 2001) la Corte decidió que la acción de tutela procede
contra una providencia judicial que omite, sin razón alguna, los precedentes
aplicables al caso o cuando ‘su discrecionalidad interpretativa se desborda en
perjuicio de los derechos fundamentales de los asociados.’
“Este avance jurisprudencial ha llevado a
la Corte a remplazar ‘(…) el uso conceptual de la expresión vía de hecho
por la de causales genéricas de procedibilidad.’ Así, la regla jurisprudencial
se redefine en los siguientes términos,
‘Por lo anterior, todo pronunciamiento de
fondo por parte del juez de tutela respecto de la eventual afectación de los
derechos fundamentales con ocasión de la actividad jurisdiccional (afectación
de derechos fundamentales por providencias judiciales) es constitucional­mente
ad­mi­sible, solamente, cuando el juez haya determinado de manera previa la
configuración de una de las causales de procedibilidad; es decir, una vez haya
constatado la existencia de alguno de los seis eventos  suficientemente
reconocidos por la jurisprudencia:  (i) defecto sustantivo, orgánico o
procedimental;  (ii) defecto fáctico;  (iii) error inducido;  (iv)
decisión sin motivación,  (v) desconocimiento del precedente y  (vi)
violación directa de la Constitución.’[5]
“Esta posición fue reiterada recientemente
en la sentencia T-200 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas), caso en el que se
confirmó la decisión de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia de
conceder una tutela por haberse incurrido en una ‘vía de hecho’.[6]
9. Por lo tanto, coincide parcialmente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional con la Sala de Casación Laboral en
reconocer la obligatoriedad que tienen en el sistema jurídico colombiano las
sentencias de constitucionalidad, específicamente la sentencia C-543 de 1992,
pero no comparte el criterio según el cual en dicha sentencia se decidió que
era contrario a la Constitución Política de 1991 el que proceda una acción de
tutela contra una actuación judicial, incluso cuando esta configure una vía
de hecho.
La Corte ha indicado que, en lugar de
descartar de manera absoluta la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, debe verificarse en cada caso concreto si ella es
procedente, observando si reúne los estrictos requisitos precisados por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional.
El artículo 86 de la Constitución dice que
la tutela procede cuando los derechos fundamentales “resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Los
jueces son autoridades públicas y sus providencias constituyen su principal
forma de acción. Además, como se dijo, la Corte Constitucional en sus salas de
revisión y en su Sala Plena ha reiterado que la tutela sí procede contra
providencias judiciales cuando éstas constituyen vías de hecho. También ha
proferido sentencias de constitucionalidad con efectos erga omnes en el
mismo sentido.[7]
No desconoce esta Sala de Revisión que una
sentencia, como cualquier texto, es objeto de interpretación. Empero, así como
esta Corporación ha reconocido que quien interpreta con autoridad las
sentencias de la Corte Suprema de Justicia es la propia Corte Suprema de
Justicia - en razón a que su doctrina relativa al alcance de las leyes en el
ámbito de su competencia como “máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria”
(artículo 234 C.P.), constituye un derecho viviente[8] -, es
obvio que quien interpreta con autoridad las sentencias de la Corte
Constitucional es la misma Corte Constitucional.
10. Finalmente, es importante señalar que
en la Sentencia C–590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), la Corte
Constitucional declaró la inconstitucionalidad de la expresión “ni acción”, que
hacía parte del artículo 185 de la Ley 906 de 2004 (nuevo Código de
Procedimiento Penal). Dicha expresión fue declarada inconstitucional por cuanto
desconoce el principio de supremacía de la Constitución (art. 4º C.P.), al
restringir el alcance de un mecanismo constitucional que, como la acción de
tutela, fue diseñado para la protección de los derechos fundamentales frente a
“cualquier autoridad pública” (artículo 86 C.P). La Corte distinguió en este
fallo, que tiene efectos erga omnes, que una cosa es que el legislador
no permita la utilización de recursos contra las sentencias que resuelvan el
recurso extraordinario de casación en materia penal, en desarrollo de su
libertad de configuración, y otra muy distinta que excluya la procedencia de la
acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución para la
protección de los derechos fundamentales contra toda acción u omisión de
cualquier autoridad pública, concepto que evidentemente también incluye a las
autoridades judiciales.
De esta manera, en una sentencia que
produce efectos erga omnes, se reafirmó la posición que ha venido
adoptando la Corte Constitucional desde 1993, la cual reitera la procedencia de
la acción de tutela contra providencias judiciales en casos excepcionales y
estima contrario a la Carta que se excluya de manera general y absoluta la
interposición de la acción de tutela contra providencias judiciales, incluidas
las proferidas por la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado.
El debate sobre la existencia
de los cargos que ocuparon los actores
11. La Gobernación de Casanare planteó
dentro del proceso ejecutivo que no podía cumplir la orden de reintegro de los
demandantes, por cuanto sus cargos  habían sido eliminados y no existían
empleos equivalentes. Esta posición fue aceptada por el Tribunal Superior de
Yopal en su providencia del día 13 de julio de 2005. En consecuencia, decidió
revocar la orden de reintegro dictada por el Juzgado Laboral del Circuito, por
cuanto era de imposible cumplimiento.
Los actores de la tutela consideran que el
Tribunal se equivoca al afirmar que los cargos fueron suprimidos y manifiestan
que en la planta de personal de la Gobernación existen “cargos suficientes de
igual, similar o superior categoría para cumplir la sentencia.” Afirman que en
el proceso ejecutivo existen pruebas suficientes para determinar que las
posiciones que ellos ocupaban aún existen y que, por consiguiente, el Tribunal debía
haber ordenado su reincorporación. Manifiestan entonces que la providencia
dictada por el Tribunal Superior de Yopal constituye una vía de hecho, por
cuanto aceptó el planteamiento de la Gobernación del Casanare acerca de la
imposibilidad de reintegrar a los demandantes a sus cargos, desconociendo las
pruebas obrantes dentro del proceso. Por lo tanto, en primer lugar, la Sala de
Revisión analizará si las pruebas obrantes dentro del proceso ejecutivo
acreditan la existencia de los  cargos y si, por esta razón, la providencia
constituye una vía de hecho por defecto fáctico.
Para ello es importante poner de presente
cuáles eran los cargos que ocupaban los actores al momento de ser retirados del
servicio, así:
Luz Teresa Ayala Castiblanco           Profesional
especializado 335-08
Johnny Rafael
Martelo                       Profesional universitario 340-06
Martha Luz
Medina Prada                 Profesional universitario 340-06
Julieta Palacio                                    Profesional
universitario 340-06
Elfar Danilo Leal Galindo                  Técnico
401-10
José Jaime Montaña Montaña           Técnico
401-10
José Tarsicio Sua Velandia                Auxiliar
administrativo 550-10
Floralba Hernández Flórez                 Jefe
de División 210-03
Ramón Alfonso Caballero                 Jefe
de División 210-03
12. Para iniciar el análisis es importante
mencionar que el mismo apoderado de los demandantes manifiesta que los cargos
de Jefe de División 210-03 fueron suprimidos. Al mismo tiempo, él afirma que
los actores que ocupaban esos cargos pueden ser nombrados en las posiciones de directores
técnicos 026-16, por cuanto para poder ocupar estos puestos se debe cumplir con
los mismos requisitos que para los de Jefes de División 210-03. Él agrega que,
en realidad, el único cambio sustantivo que se dio en relación con estas
posiciones fue el de retirarles su condición de cargos de carrera, para
convertirlos en puestos de libre nombramiento y remoción.
13. El 31 de julio de 2001, el Gobernador
del Casanare dictó el Decreto 0118 de 2001, “por el cual se suprime y establece
la nueva planta de personal de la administración central del Departamento de
Casanare y se dictan otras disposiciones.”
Como se señala
en sus considerandos, este decreto complementa el decreto 0117 del mismo año,
que modificó la estructura organizacional del Departamento, por cuanto “para
adecuar la planta a la nueva estructura organizacional, racionalizar el gasto y
garantizar la ejecución de los planes y programas y el cumplimiento de las
funciones y la misión institucional, se hace indispensable modificar la planta
de personal del Departamento de Casanare.” Además, en los considerandos se
manifiesta que “la Ley 617 de 2000 estableció los límites de gastos a los que
deberá someterse el departamento de Casanare.”
El artículo 1º del Decreto 0118 dispone la supresión de una serie de
cargos. Luego, el artículo 2º establece la nueva planta de personal. A su vez,
en el artículo 7º se regula el retiro del servicio de los empleados con fuero
sindical:
“Artículo 7º. Retiro del servicio de empleados con fuero sindical.
De conformidad con lo dispuesto en el art. 147 del Decreto 1572 de 1998, para
el retiro del servicio de los empleados de carrera con fuero sindical a los
cuales se les suprime su empleo, de conformidad con lo dispuesto en el presente
Decreto, deberá previamente obtenerse la autorización judicial correspondiente.
“En consecuencia, la supresión del empleo en tales casos, se
perfeccionará y se hará efectiva una vez se cumpla el requisito antes
mencionado.”
De acuerdo con el artículo 2º la nueva planta de personal se integra
de la siguiente manera:
“Artículo 2º. Planta de personal. Las funciones propias de la
Administración Central de del Departamento de Casanare serán cumplidas por la
planta de cargos que se relaciona a continuación:
“DESPACHO DEL GOBERNADOR (...)
“(...)
“PLANTA GLOBAL
No. de cargos
Denominación del empleo
Código
Grado
6
Secretario de Despacho
020
09
1
Director de Departamento
Administrativo
055
09
2
Director Administrativo
009
01
16
Director Técnico
026
01
7
Jefe de Oficina Asesora
115
10
12
Asesor
105
01
1
Almacenista general
215
03
11
Profesional especializado
335
08
35
Profesional universitario
340
06
4
Profesional universitario
340
05
5
Profesional universitario
340
04
8
Técnico
401
10
1
Técnico
401
08
2
Técnico
401
06
5
Técnico
401
04
7
Técnico
401
03
17
Técnico
401
02
8
Técnico
401
01
10
Secretario
540
10
21
Auxiliar Administrativo
550
10
1
Auxiliar Administrativo
550
09
3
Conductor mecánico
601
08
6
Auxiliar administrativo
550
06
1
Auxiliar administrativo
550
05
4
Auxiliar administrativo
550
04
2
Auxiliar de servicios generales
605
02
2
Operario
625
02
De la tabla anterior se deduce que la reestructuración de la planta
de personal efectuada mediante el Decreto 0118 de 2001 no significó la
eliminación de todos los cargos equivalentes a los ocupados por los
demandantes, e incluso que aún después de ella existían muchos cargos del mismo
orden. En efecto, en la estructura de la planta de personal se encuentran once
(11) cargos equivalentes al ejercido por Luz Teresa Ayala Castiblanco
(Profesional especializado 335-08); treinta y cinco (35) posiciones como las
que desempeñaban Johnny Rafael Martelo, Martha Luz Medina Prada y Julieta
Palacio (Profesional universitario 340-06); ocho (8) puestos como los que
ocupaban Elfar Danilo Leal Galindo y José Jaime Montaña Montaña (Técnico
401-10) y veintiún (21) cargos idénticos al desempeñado por José Tarsicio Sua
Velandia (Auxiliar administrativo 550-10).
14. A folios 401 ss. del proceso ejecutivo laboral consta la
respuesta del Director de Talento Humano de la Gobernación al Juzgado Laboral
del Circuito acerca del número de cargos de la Gobernación. En el documento,
fechado el 16 de febrero de 2005, se expresa, en las partes pertinentes:
“1. El total de cargos de la planta de personal de la Administración
Central del Departamento de Casanare que maneja la Dirección de Talento Humano
de la Secretaría General es de doscientos cuatro (204) cargos de la planta
central de  la Administración Departamental, uno (1) con fuero sindical y
setenta y tres (73) cargos de la planta central de la Secretaría de Salud
Departamental, discriminados así:
“PLANTA  CENTRAL ADMINISTRACIÓN DEPARTAMENTAL
“NIVEL DIRECTIVO (...)
“(...)
“NIVEL PROFESIONAL
Cargo
Código
Grado
Número
PROFESIONAL ESPECIALIZADO
335
08
10
PROFESIONAL UNIVERSITARIO
340
06
32
PROFESIONAL UNIVERSITARIO
340
05
3
PROFESIONAL UNIVERSITARIO
340
04
5
PILOTO DE AVIACIÓN
375
10
1
TOTAL
51
“NIVEL TÉCNICO
Cargo
Código
Grado
Número
TÉCNICO
401
10
8
TÉCNICO
401
08
1
TÉCNICO
401
06
4
TÉCNICO
401
04
5
TÉCNICO
401
03
7
TÉCNICO
401
02
17
TÉCNICO
401
01
8
TOTAL
50
“NIVEL ADMINISTRATIVO
Cargo
Código
Grado
Número
SECRETARIA
540
10
12
AUXILIAR ADMINISTRATIVO
550
10
22
AUXILIAR ADMINISTRATIVO
550
09
1
AUXILIAR ADMINISTRATIVO
550
06
6
AUXILIAR ADMINISTRATIVO
550
05
1
AUXILIAR ADMINISTRATIVO
550
04
4
TOTAL
46
“(...)
“PLANTA  CENTRAL SECRETARÍA DE SALUD
“NIVEL DIRECTIVO (...)
“(...)
“NIVEL PROFESIONAL
Cargo
Código
Grado
Número
PROFESIONAL ESPECIALIZADO
335
10
1
PROFESIONAL ESPECIALIZADO
335
08
5
PROFESIONAL UNIVERSITARIO
340
07
2
PROFESIONAL UNIVERSITARIO
340
06
14
TOTAL
22
“(...)
“Es importante anotar que la anterior información no incluye el
personal docente ni administrativo del Sistema General  de Participaciones de
la secretaria de educación del Departamento, ni tampoco la planta transitoria
de la secretaría de Salud Departamental, pues la Dirección de Talento Humano de
la Secretaría General no posee ninguna información sobre dichas plantas...”
A continuación, en su oficio de respuesta el Director de Talento
Humano hace una “relación  de los empleados que se han posesionado después del
6 de junio de 2002 hasta la fecha, en la planta de personal de la
Administración Central del Departamento de Casanare...” De esa relación se
extrae que entre los años 2002 y 2005 fueron nombrados ocho (8) profesionales
especializados, treinta y cinco (35) profesionales universitarios, diecisiete
(17) técnicos y veinte (20) auxiliares administrativos, aun cuando en el
listado no se especifica el código y el grado de los cargos.
Finalmente, el oficio termina con la siguiente anotación: “La
anterior relación incluye encargos, comisiones para desempeñar cargos de libre
nombramiento y remoción, reemplazos de licencias de maternidad y demás
novedades administrativas. Igualmente, le comunico que para el año 2002, el
personal de planta de la Secretaría de Salud Departamental tomaba posesión en
dicha Secretaría; por tanto, la Dirección de Talento Humano de la Secretaría
General no posee información al respecto, por lo cual se sugiere muy
respetuosamente solicitar lo referente a las posesiones del personal de Salud
para el año 2002 en la Secretaría de Salud Departamental.”
15. A folios 428 ss. del proceso ejecutivo laboral consta la
respuesta del Secretario de Educación y Cultura de la Gobernación al Juzgado
Laboral del Circuito acerca del número de cargos de esa Secretaría. En el
documento, con fecha 28 de febrero de 2005, se expresa, en las partes
pertinentes:
“1. La Secretaría de Educación tiene a su cargo el manejo de las
Plantas de Personal Docente y Administrativo financiado con recursos del
Sistema General de Participaciones y es administrada por la Dirección
Administrativa. Se encuentra distribuida de la siguiente manera: 212 cargos
directivos docentes, 2742 cargos docentes y 199 cargos administrativos
discriminados así:
“A. PLANTA  DOCENTE Y DIRECTIVA DOCENTE (...)
“(...)
“B. PLANTA DE PERSONAL ADMINISTRATIVO (...)
“(...)
“Durante la vigencia 2004 se adopta la nueva nomenclatura y
codificación de la Planta de Personal Administrativo a través de la Resolución
1262 del 12 de abril de 2004, atendiendo lo establecido en el artículo 13 del
Decreto 3020 de 2002.
“De la misma manera, a través de la Resolución No. 1290 del 29 de
abril de 2004 se convirtieron cuatro (4) cargos vacantes en cargos de mayor o
menor categoría de acuerdo a las necesidades de personal administrativo para
las instituciones educativas del Departamento, quedando una Planta de 199
cargos administrativos distribuidos de la siguiente manera:
“NIVEL TÉCNICO
Cargo
Código
Grado
Número
TÉCNICO
401
10
1
TÉCNICO
401
09
2
TÉCNICO
401
07
2
TÉCNICO
401
05
4
TÉCNICO
401
06
1
TOTAL
10
“(...)”
Al documento se anexa un listado de 18 páginas “con la relación de
personas que se han posesionado después del 6 de junio de 2002 hasta la fecha
(...) la cual incluye tanto el personal nombrado en la Planta de Personal
Docente, Directivo Docente y Administrativo como personal de órdenes de
prestación de servicios.” En el listado se hace referencia – en forma general –
a administrativos y a docentes.
16. A la demanda de tutela se anexó copia del oficio radicado con el
número 009477, enviado el 23 de mayo de 2005 por la Directora de Talento Humano
de la Gobernación de Casanare a la Oficina de Sistemas del Departamento
Administrativo de la Función Pública, en Bogotá, en el que se manifiesta que
para dar cumplimiento a la Circular No. 1000-02-2005, le hacía llegar “la
información correspondiente a la relación de los empleos públicos en vacancia
definitiva, provistos de manera transitoria, mediante nombramiento provisional,
encargo o sin proveer, correspondiente a la Administración Central del
Departamento de Casanare.”
En el documento anexo se encuentra el siguiente cuadro acerca de los
cargos vacantes o provistos de manera transitoria. Del cuadro se han retirado
los datos referidos al salario y a la jornada laboral – esto último, puesto que
todos son de tiempo completo:
Código
Denominación
Grado
Nivel
Vacantes definitivas con nombramientos provisionales
Vacantes definitivas con encargos
Vacantes definitivas sin proveer
340
Profesional universitario
04
3
1
0
0
340
Profesional universitario
05
3
2
0
1
340
Profesional universitario
06
3
20
0
0
340
Profesional universitario
07
3
2
0
0
335
Profesional especializado
08
3
3
0
1
335
Profesional especializado
10
3
0
0
1
105
Asesor
01
1
11
0
1
423
Técnico en salud
01
4
23
0
5
401
Técnico
01
4
1
0
0
401
Técnico
02
4
3
0
0
401
Técnico
03
4
1
0
0
401
Técnico
04
4
1
0
0
401
Técnico
06
4
1
0
0
401
Técnico
08
4
1
0
0
550
Auxiliar administrativo
10
6
1
0
0
605
Auxiliar servicios generales
02
7
1
0
0
550
Auxiliar administrativo
05
6
4
0
0
527
Auxiliar lab. Clínico
06
6
1
0
0
De la tabla anterior se infiere que hay un buen número de  empleos
vacantes que se corresponden con los cargos, los grados y los niveles de varios
de los demandantes.
17. En vista de lo anterior, tal como se señaló en el numeral 15 de
los Antecedentes, la Sala de Revisión le solicitó a la Gobernación que le
brindara información sobre distintos puntos. La Gobernación insistió en que los
cargos de los actores habían sido suprimidos y que por eso no había podido
reintegrar a los actores. Luego, manifestó que, a partir de mayo de 2002, se
han provisto los siguientes cargos equivalentes a los de los actores:
“profesional
especializado 335-08: cinco (05) cargos;  profesional universitario 340-06:
veintiún (21) cargos; técnicos 401-10 Ningún (0) cargo; auxiliar administrativo
550-10: dos (02) cargos; jefe de División 210-03: Ningún (0) cargo.”
Indicó
que estos datos no incluyen los movimientos de personal presentados en las
Secretarías de Educación y de Salud del Departamento, pues la Dirección de
Talento Humano de la Secretaría General no posee la información sobre esas
entidades.
Después
anota que los cargos mencionados no fueron adjudicados a los demandantes, “por
cuanto a pesar de conservar la misma denominación, código, grado, no obedecen a
los  mismos perfiles, requisitos y funciones de los creados posteriormente al
proceso de reestructuración.”
Finalmente,
en relación con el oficio enviado al Departamento   Administrativo de la
Función Pública al que se hace referencia en el punto anterior, la Gobernación
manifestó que de los cargos allí enlistados se habían provisto los siguientes:
“auxiliar administrativo 550-10: Un (01) cargo;  profesional universitario
340-06: veintiún (21) cargos; profesional especializado 335-08: tres (03) cargos.”
La
contestación de la Gobernación permite concluir, entonces, que en esa
Administración sí hay cargos equivalentes a los que desempeñaban la mayoría de
los actores en el momento de ser desvinculados.
18.
Las constataciones hasta ahora efectuadas habrían de conducir a  declarar que
la Gobernación debe reincorporar a los trabajadores, en un cargo equivalente al
que desempeñaban en el momento en que fueron desvinculados de la administración
departamental.
Sin
embargo, en el material probatorio que reposa en el expediente se observan
distintos obstáculos para poder dictar esa orden. En primer lugar, la  Sala de
Revisión advierte que en los datos aportados sobre los cargos de la planta de
personal del Departamento que tienen la misma nomenclatura que los que ocupaban
los actores no se señala si esas posiciones están ocupadas actualmente por
funcionarios de carrera, información que es muy importante puesto que si esto
es así ellos tendrían derecho a permanecer en sus puestos.
De
otra parte, en el proceso no aparece cuál es la especialidad laboral de los
actores. Es decir, es claro que cuatro de ellos ocupaban cargos de
profesionales, dos de técnicos, uno de auxiliar administrativo y dos de jefes
de división. Pero de allí no se deduce cuál es la profesión específica de cada
uno de los demandantes.
Asimismo,
al leer el escrito enviado por la Directora de Talento Humano de la Gobernación
del Casanare al Departamento Administrativo de la Función Pública se advierte
que los requisitos para ocupar cargos de igual denominación, código y grado no
son los mismos, sino que ello depende de la oficina a la que está asignada el
empleo.[9]
Lo
anterior permite comprender lo manifestado por la Dirección de Talento Humano
de la Gobernación del Casanare en su escrito de respuesta al cuestionario
enviado por la Sala de Revisión acerca de que los cargos no habían sido
asignados a los demandantes, “por cuanto a pesar de conservar la misma
denominación, código, grado, no obedecen a los mismos perfiles, requisitos y
funciones de los creados posteriormente al proceso de reestructuración.”
Por lo tanto, esta Sala estima que, desde esta perspectiva, no
cuenta con los elementos suficientes para ordenar el reintegro definitivo de
los actores. De las pruebas aportadas no se deduce cuál es la especialidad de
los actores de la presente tutela ni si los actores cumplen con los requisitos
para ocupar los cargos que entrarán a concurso próximamente. Tampoco consta en
el expediente información sobre el manual de funciones de la Gobernación, que
es el documento que indica la distribución de los cargos dentro de la entidad.
Igualmente, la Sala de Revisión encuentra que no puede dar la orden
de reintegro de manera automática, pues no tiene información sobre la condición
en que se efectuó el nombramiento de las personas que están desempeñando
actualmente cargos equivalentes a los que ocupaban los actores. Es decir, la
Sala no conoce si ellos ingresaron a la administración a través de concurso de
mérito. Además, esa orden afectaría los derechos de terceros que no han sido
parte dentro del proceso.
Cabe anotar que en el expediente de tutela reposan dos hojas
tituladas “Relación de cargos para posibles reintegros fallo judicial”, en las
que se señalan diferentes posiciones que podrían ocupar los actores del
presente proceso en distintas dependencias, reemplazando a personas nombradas
en provisionalidad o como funcionarias de libre nombramiento y remoción.  De su
lectura se podría llegar a deducir que sí hay posiciones disponibles para los
actores, lo cual podría contradecir todas las afirmaciones de la administración
departamental. Sin embargo, en el expediente no aparece qué oficina o quién es
el autor del documento, razón por la cual no puede ser utilizado como base para
determinar que sí existen las plazas que podrían ser ocupadas por los demandantes.
Las sentencias de reintegro y la respuesta de la Administración.
¿Puede la Administración, a través de la expedición de un acto administrativo,
eximirse de cumplir una sentencia que ordena el reintegro por violación del
fuero sindical?
19. De lo expuesto en el punto anterior se podría deducir que la
solicitud de tutela presentada por los actores debería ser denegada. No será
esta, sin embargo, la decisión de la Sala, por las razones que se anotan a
continuación.
20. Luego de ser retirados del servicio, los actores instauraron una
acción de reintegro por fuero sindical, en la cual obtuvieron fallos favorables
en las dos instancias. En vista de ello, el Departamento expidió la resolución
715 del 9 de septiembre de 2002, en la cual se manifiesta que el reintegro era
imposible, por cuanto los cargos habían sido eliminados en la reestructuración
administrativa.
La Administración Departamental obró de conformidad
con lo expresado en distintos conceptos por la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado. En el concepto radicado con el número 1208, C.P.
Augusto Trejos Jaramillo, dictado el 8 de octubre de 1999, la Sala resolvió una
consulta elevada por el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural acerca de si
era obligatorio cumplir sentencias judiciales que habían ordenado el reintegro
de trabajadores, a pesar de que su cargo había sido suprimido como consecuencia
de la liquidación o reestructuración de entidades del sector agropecuario. En
aquella ocasión la Sala manifestó: [10]
“En estas condiciones, en criterio de la
Sala, las entidades afectadas con las  decisiones judiciales deben proferir un
acto administrativo en el cual expongan las causas que hacen imposible el
reintegro, para el cumplimiento de las respectivas sentencias; a la vez,
reconocer y  ordenar el pago de  los salarios y demás emolumentos legales y
convencionales dejados de percibir, desde el momento de su despido y hasta la
fecha en que se le comunique al extrabajador la imposibilidad jurídica de
reintegrarlo. “
Luego, en el concepto radicado con el número 1236,
C.P. Augusto Trejos Jaramillo, dictado el 25 de noviembre de 1999, en relación
con una consulta elevada acerca de si se debía cumplir una sentencia que ordenó
el reintegro de un trabajador, a pesar de que su cargo ya no existía, la Sala
conceptuó que “[l]a no existencia de cargos de trabajadores oficiales en la
planta de personal del Instituto, hace imposible física y jurídicamente el
cumplimiento de la sentencia...” La Sala reiteró que en estos casos la entidad
condenada en la sentencia de reintegro debía expedir una resolución en la que
expusiera las causas por las cuales no podía cumplir la orden judicial:
“(...) el cumplimiento del fallo judicial
siempre estará sujeto a que la obligación que contiene de dar hacer o
no hacer sea jurídica y físicamente posible de cumplir por parte del sujeto
procesal condenado lo cual significa que, para que el citado Instituto pudiera
llevar a cabo el reintegro ordenado, sería necesaria la existencia de cargos de
trabajador oficial  en su planta de personal.
“En estas condiciones, en criterio de la
Sala, la entidad afectada con la  decisión judicial debe proferir un acto
administrativo en el cual exponga las causas que hacen imposible el reintegro
ordenado en la respectiva sentencia, como  es el hecho de que no existan en su
actual planta de personal empleos de “igual o superior categoría” al
desempeñado por el ex trabajador, dadas las funciones que cumplía y la
naturaleza de los cargos que ahora la conforman -empleos públicos de carrera
administrativa...
“(...)
“Ante la imposibilidad de reintegro, la
procedencia del pago de salarios y prestaciones dejados de percibir opera desde
el momento en que fue desvinculado el trabajador y hasta cuando se le notifique
el acto administrativo a que se aludió anteriormente.
“La Sala advierte, sin que ello implique
cuestionamiento alguno a la decisión judicial,  que a términos del numeral 5,
del artículo 8o. del decreto  legislativo 2351 de 1965, de todos modos el pago
de la indemnización se torna en efectiva retribución para el trabajador, en
subsidio del reintegro, ante la circunstancia de la inexistencia de cargo
equivalente.”
En igual sentido se pronunció la Sala en el concepto
1302, fechado el 12 de octubre de 2000, C.P. Augusto Trejos Jaramillo, ante una
consulta elevada por el Ministro del Transporte en relación con el mismo punto.
Dijo en aquella ocasión la Sala:
“Se pregunta si deben seguir acatándose
fallos que ordenan el reintegro de trabajadores oficiales a cargos inexistentes
en la planta y que, por tal motivo, no tienen funciones asignadas y no cuentan
con recursos presupuestales. Ante este interrogante, considera la Sala que la
administración se encuentra en la imposibilidad de dar cumplimiento a la orden
de reintegro, sin que ello configure un obstinado desacato del fallo. Por esto,
se sugiere proceder en la forma indicada, es decir, producir el acto
administrativo que contenga las razones para no hacer el reintegro y ordenar el
pago de los salarios y prestaciones dejados de devengar desde el momento de la
supresión del cargo hasta la notificación de dicho acto. Con ello, considera la
Sala, se satisface el derecho particular del demandante y se deja a salvo el
interés general que dio lugar a la reestructuración del Ministerio de
Transporte.
”El valor que por concepto de salarios y prestaciones dejados de percibir
reconozca la administración tiene carácter indemnizatorio, en cuanto restituye
el perjuicio que el acto declarado nulo generó al demandante. Y el no reintegro
al cargo se ve compensado con la indemnización que en cumplimiento del artículo
148 del decreto 2171 de 1992, pagó la entidad al extrabajador por la supresión
del empleo.”
21.
Esta Sala de Revisión no comparte el criterio de la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado. En aquellos casos en los que la Administración ha
sido condenada judicialmente a reintegrar a un servidor, por violación del
fuero sindical, no es admisible que esa orden judicial sea ignorada a través de
un acto administrativo en el que se justifica el incumplimiento. Aceptar eso
significaría tolerar el desconocimiento de una decisión judicial.
El
cumplimiento de las órdenes judiciales es un requisito fundamental para la
vigencia del Estado de derecho. No acatar las providencias judiciales
constituye una vulneración de los derechos al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia. Además, significa una vulneración de los principios
constitucionales de la separación de poderes y de colaboración armónica entre
los mismos.
Desde sus primeras sentencias, la Corte Constitucional ha señalado
cuán importante es el cumplimiento de las sentencias judiciales para el Estado
de derecho. Por eso, en la Sentencia T-554 de 1992[11]
se manifestó incluso que el derecho a que se cumplan las providencias
judiciales es un derecho fundamental:
"Cumplimiento de las sentencias en el
nuevo marco constitucional"
"3. La acción de tutela impetrada
tiene como finalidad obtener el cumplimiento de una sentencia contra la
administración. El ordenamiento jurídico está inspirado en la idea de asegurar,
entre otros, el valor de la justicia (CP Preámbulo). Para su consecución, el
Constituyente estableció entre los fines esenciales del Estado el de
"asegurar la vigencia de un orden justo", condición indispensable
para la convivencia pacífica (CP art. 2). Los derechos o intereses de las personas
reconocidos o declarados en una sentencia, no serían efectivos sin la
obligación correlativa de la administración de cumplir las sentencias
judiciales.
"El obligado cumplimiento de lo
resuelto por los jueces y tribunales es una garantía institucional del Estado
de Derecho y, al mismo tiempo, un derecho fundamental de carácter subjetivo que
se deduce de los artículos 29 y 58 de la Constitución.
"La obligación de toda persona de
cumplir la Constitución y las leyes (CP art. 95) se realiza - en caso de
reticencia - a través de la intervención del poder judicial. No es posible
hablar de Estado de Derecho cuando no se cumplen las decisiones judiciales en
firme o cuando se les atribuye un carácter meramente dispositivo.
"La ejecución de las sentencias es una
de las más importantes garantías de la existencia y funcionamiento del Estado
social y democrático de Derecho (CP art. 1) que se traduce en la final sujeción
de los ciudadanos y los poderes públicos a la Constitución. El incumplimiento
de esta garantía por parte de uno de los órganos del poder público constituye
un grave atentado al Estado de Derecho.
"El sistema jurídico tiene previstos
diversos mecanismos (CP arts. 86 a 89) para impedir su autodestrucción. Uno de
ellos es el derecho fundamental al cumplimiento de las sentencias comprendido
en el núcleo esencial del derecho a un debido proceso público sin dilaciones
injustificadas consagrado en el artículo 29 de la Constitución (CP. Preámbulo,
arts. 1, 2, 6, 29 y 86)".
"Los derechos procesales fundamentales
no restringen su efectividad a la existencia de un proceso. Ellos incluyen
tanto el derecho a acceder a la justicia1 (CP art. 228) como el
derecho a la ejecución de las sentencias en firme (CP arts. 1, 2 y 29). Lo
contrario llevaría a restarle toda fuerza coercitiva a las normas jurídicas,
convirtiendo las decisiones judiciales y la eficacia de los derechos en ellas
reconocidos, en formas hueras, carentes de contenido.
"La capital importancia que para el
interés público tiene el cumplimiento de las sentencias obliga a los jueces y
tribunales adoptar las medidas necesarias y adecuadas para garantizar la plena
efectividad de los derechos fundamentales, lo mismo que a la autoridad
condenada al cumplimiento oportuno".
Igualmente, en la Sentencia T-553 de 1995[12]
se expresó sobre este punto:
“La vigencia de un orden justo no pasaría
de ser una mera consagración teórica plasmada en el preámbulo del Estatuto
Superior, si las autoridades públicas y privadas, no estuvieran obligadas a
cumplir íntegramente las providencias judiciales ejecutoriadas. Acatamiento que
debe efectuarse de buena fe, lo que implica que el condenado debe respetar
íntegramente el contenido de la sentencia, sin entrar a analizar la
oportunidad, la conveniencia, o los intereses de la autoridad vencida dentro
del proceso, a fin de modificarlo.
“La observancia de las providencias
ejecutoriadas, además de ser uno de los soportes del Estado Social de Derecho,
hace parte del derecho de acceder a la administración de justicia -artículo 229
Superior-.  Este se concreta no sólo en la posibilidad de acudir al juez para
que decida la situación jurídica planteada, sino en la emisión de una orden y
su efectivo cumplimiento; valga decir, en la aplicación de la normatividad al
caso concreto.
“En tal virtud, cuando la autoridad
demandada se rehúsa a ejecutar lo dispuesto en la providencia judicial que le
fue adversa, no sólo vulnera los derechos que a través de esta última se han
reconocido a quien invocó protección, sino que desacata una decisión que hizo
tránsito a cosa juzgada.  Si tales derechos son fundamentales, el
desconocimiento de la sentencia que los ampara viola el Ordenamiento Superior,
también por esa razón.”
Más recientemente, en la sentencia T-323 de 2005[13]
se manifestó:
“12.- En las sentencias T-313 de 1995,
T-455 de 1995, T-395 de 2001 y T-029 de 2004[14] se analizó
qué ocurre cuando la entidad contra quien se dio la orden de reintegro
desaparece, es sustituida o entra en liquidación. Este Tribunal ha señalado que
el trabajador no puede quedar desamparado y que corresponde al juez de tutela
ordenar que el reintegro ya decidido por sentencia del juez ordinario sea
cumplido.
“Según la jurisprudencia referida, ‘como
la reinstalación obedece a una sentencia judicial, no puede eludirse la
determinación de los jueces de las dos instancias que han creado no sólo un
derecho adquirido sino que hacen viable otros derechos fundamentales: el acceso
a la justicia y el derecho al trabajo’[15]. En efecto,
según lo señalado a lo largo de la presente providencia, los ciudadanos tienen
derecho a que se dé cumplimiento a las decisiones proferidas por el juez
competente y que se encuentren ejecutoriadas en debida forma. De esta manera,
la entidad de derecho público o el particular que se sustraiga a la obligación
de cumplirlas quebranta principios fundantes del Estado de Derecho e incurre en
vulneración de los derechos fundamentales del extrabajador que obtuvo la orden
de reintegro.”
Así, pues, el argumento esgrimido por la Gobernación de Casanare no
es constitucionalmente suficiente para justificar el incumplimiento de una
sentencia judicial, por cuanto comporta una vulneración de principios basilares
del Estado colombiano y de los derechos fundamentales de los actores de la
demanda de reintegro – fuero sindical.
22. La administración no puede sustraerse del cumplimiento de una
sentencia con la expedición de un acto administrativo en el que concluye motu
propio que no puede cumplir las órdenes.
Ahora bien, el proceso especial de reintegro – fuero sindical está
dirigido a establecer si una persona que gozaba del fuero fue retirada del
servicio sin cumplir con los requisitos legales. El proceso no tiene por fin
observar si la reestructuración o la liquidación de una entidad implicó que el
cargo de un dirigente sindical fuera eliminado, razón por la cual podría ser
materialmente imposible reincorporarlo a esa entidad.[16]
Por eso, bien puede ocurrir que luego de proferida una sentencia de
reintegro en la que se ordena la reincorporación de un dirigente sindical que
fue retirado del servicio sin cumplir con los requisitos legales surjan
objeciones como las manifestadas por la Gobernación de Casanare. Sin embargo,
ello no significa que la administración pueda dejar de cumplir con la orden
judicial de manera unilateral.
Para situaciones como la que se analiza, la Corte ya ha resuelto que
si la administración considera que es imposible cumplir con una sentencia de
reintegro deberá acudir a la justicia laboral para que, a través de un proceso
ordinario, el juez laboral declare si es imposible el reintegro y determine la
indemnización correspondiente. Así, en la sentencia T-029 de 2004,[17]
que trató sobre el despido de una persona amparada con fuero sindical, en una
empresa en liquidación, la Corte reiteró que los trabajadores que gozan de
fuero no pueden ser despedidos sin la respectiva autorización judicial, pero
anotó a continuación que si la empresa considera que el reintegro ordenado
judicialmente no era posible, debía demostrarlo ante el juez laboral:
“En suma, para despedir o desmejorar a un
trabajador amparado con fuero sindical, el patrono deberá obtener permiso del
juez laboral, so pena de ser condenado al reintegro o en general al
restablecimiento de las condiciones laborales del trabajador aforado, sin
perjuicio, claro está, del derecho del patrono a obtener una decisión judicial,
con sujeción al debido proceso, cuando, no obstante su incuria en obtener el
permiso, el reintegro del trabajador no resulta posible, caso en el que el Juez
de la causa, mediante un proceso ordinario, deberá determinar, con la
comparecencia del trabajador, si el reintegro efectivamente no resulta posible,
y determinar en consecuencia la indemnización que al trabajador habrá de
corresponderle en compensación.”
Esta posición fue reiterada en la ya mencionada sentencia T-323 de
2005, que trató sobre una demanda ejecutiva instaurada por un trabajador que
perseguía que se cumpliera una sentencia de reintegro, conducta que la entidad
demanda consideraba imposible por cuanto se encontraba en liquidación, la Corte
indicó:
“De lo anterior se desprende, entonces, que
una vez proferida la orden de reintegro contra una entidad, ésta no puede,
aduciendo encontrarse en proceso de liquidación, sustraerse al cumplimiento de
la misma mediante la simple expedición de un acto administrativo que declare su
imposibilidad para cumplirla. Debe, entonces, iniciar proceso ordinario ante la
jurisdicción ordinaria laboral para que sea ésta quien determine si el
reintegro efectivamente no resulta posible, atendiendo las actuales
circunstancias en que se encuentra la entidad y, de igual forma, precise la
indemnización para compensar al extrabajador.”
Por lo tanto, en la parte resolutiva se ordenó a la entidad
demandada que diera cumplimiento a la orden de reintegro, y luego se acotó:
“Si considera que dicha orden de reintegro
es de imposible cumplimiento jurídica y materialmente, contará con un término
no superior a quince (15) días hábiles, a partir de la notificación de este
fallo, para promover proceso ordinario laboral a fin de demostrar tal situación
de imposibilidad, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la
presente providencia.”
También en la Sentencia T-1108 de 2005[18]
la Corte señaló que si una entidad considera que no puede cumplir una orden
judicial de reintegrar a un trabajador debe iniciar un proceso laboral
ordinario para demostrarlo. La providencia versó sobre la demanda de tutela
presentada por una persona contra las sentencias laborales que habían denegado
su reintegro a una entidad, a pesar de que gozaba del fuero sindical y había
sido despedida de la entidad sin contar con la autorización judicial
respectiva. La Corte determinó que el juez laboral debió haber concedido el
reintegro y a continuación expresó:
“Así las cosas, lo pertinente en este caso
concreto es ordenar el reintegro y trasladar a la entidad respectiva, esto es,
a la Alcaldía Municipal de Itagüí la carga de demostrar la imposibilidad de su
cumplimiento, a fin de que el trabajador afectado pueda oponerse a la
providencia. En este orden de ideas, la posibilidad o imposibilidad de
reincorporación del empleado o trabajador debe determinarse mediante proceso
ordinario laboral. Cuando en desarrollo de tal proceso se compruebe que no es
posible el reintegro, entonces, el juez determinará lo concerniente a la
indemnización a que haya lugar. Procede, pues, la Sala a revocar la decisión
proferida por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y a
conceder, en su lugar, el amparo.”
Por lo tanto, debe concluirse que es inaceptable la posición asumida
por la Gobernación de Casanare - así esta se base en los conceptos emitidos por
la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado - en el sentido de
considerar que una orden judicial de reintegro de un trabajador puede ser
desatendida si se expide un acto administrativo en el que se señale la
imposibilidad de cumplirla. Como se ha indicado, esta situación entraña una
vulneración de los derechos al debido proceso y al acceso a la justicia, además
del desconocimiento de los principios de separación y colaboración armónica de
los poderes.
Para situaciones en las que la Administración señala que no puede
cumplir una orden judicial de reintegro, la Corte ha establecido que la entidad
condenada judicialmente debe acudir a la justicia laboral para solicitar que
ésta declare que la Administración está realmente impedida para reincorporar al
trabajador. De esta manera, no es el trabajador amparado por una sentencia de
reintegro el que debe entablar un proceso ejecutivo para lograr que la
providencia se cumpla. Además de que ello genera muchas complicaciones
probatorias y procesales, tal como se ha observado en este proceso, lo cierto
es que es a la Administración a la que le corresponde la carga de demostrar por
la vía procesal que no puede cumplir con la sentencia judicial, para lo cual
deberá iniciar un proceso en ese sentido.
Lo anterior no significa, claro está, que los
trabajadores que han obtenido una sentencia de reintegro no puedan entablar una
acción ejecutiva para lograr la reincorporación efectiva a sus posiciones. Lo
que ocurre es que, después de la sentencia de reintegro por violación del fuero
sindical, la carga de la prueba acerca de la imposibilidad de dar cumplimiento
a la providencia recae en la  Administración. Ella debe instaurar entonces,
dentro de un término máximo de dos meses a partir de la notificación de la
sentencia de reintegro, un proceso laboral ordinario dirigido a demostrar que
no puede cumplir con la sentencia, caso en el cual el juez laboral ha de
determinar la indemnización correspondiente. Pero si la Administración no
entabla el proceso ordinario laboral dentro del término máximo fijado, es claro
que los trabajadores podrán instaurar un proceso ejecutivo para obtener el
cumplimiento de la sentencia de reintegro. En esta situación, la administración
no podrá alegar en su favor la imposibilidad de hacer efectiva la providencia,
puesto que ya ha pretermitido  su oportunidad para presentar este argumento
ante los estrados judiciales.
La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia no
es aplicable en este caso, pues no se relaciona específicamente con el
reintegro por violación del fuero sindical
23. El apoderado de la Gobernación de Casanare
manifiesta también que la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia ha definido que no tiene lugar el reintegro cuando el cargo ha
desaparecido.
El representante judicial de la Gobernación aportó
extractos de distintas sentencias para fundamentar su aserto. Entre ellas se
encuentra la sentencia de casación dictada el 19 de marzo de 2003, dentro del
proceso radicado con el número 19847, M.P. Carlos Isaac Nader. El proceso había
sido instaurado contra el municipio de Palmira por varios trabajadores
oficiales que habían sido retirados del servicio con ocasión de una
reestructuración practicada en la municipalidad, que habría eliminado sus
posiciones. Los actores manifestaron que pertenecían al sindicato y que en la
convención colectiva se había acordado la estabilidad laboral, el reintegro en
caso de despido sin justa causa y la obligación del municipio de reubicar a los
trabajadores con más de diez años de servicios cuyos cargos fueran eliminados.
El Tribunal ordenó que fueran reintegrados y la Corte Suprema de Justicia casó
la decisión. Para ello argumentó que los alcaldes están autorizados
constitucionalmente para suprimir cargos y que si los cargos habían sido
suprimidos no se podía obligar a la reinstalación:
“(...) la facultad de los Alcaldes para
suprimir cargos tiene consagración constitucional y constituye desde luego una
de las manifestaciones del principio de prevalencia del interés general sobre
el interés particular.
“Además, según también lo ha señalado esta
Sala nadie puede ser condenado a lo física o jurídicamente imposible,  de donde
se sigue que habiéndose establecido  suficientemente la supresión de los cargos
de los actores,  no es dable ordenar su reintegro a los mismos dado que ello
es una obligación de imposible cumplimiento.”
24. En realidad, son varias las sentencias de la Sala
de Casación Laboral en las que ella ha manifestado que no procede el reintegro
en aquellos casos en los que los cargos o la misma empresa han sido eliminados.
Un buen ejemplo de estas providencias lo constituye la sentencia dictada el 2
de diciembre de 1997, dentro del expediente radicado con el número 10157, M.P. Germán Valdés Sánchez, providencia que es
mencionada reiteradamente por la jurisprudencia de la Sala de Casación. El
proceso había sido instaurado por varios ex trabajadores de la Secretaria de Obras Públicas Municipales de
Neiva, entidad que había sido liquidada. Manifestaban los actores que en el
caso de los trabajadores oficiales no se contemplaba la supresión del empleo
como causal de terminación del contrato y que en la convención colectiva se
había acordado el derecho de reintegro en caso de despido injusto. La Sala de
Casación expresó al respecto:
“El Tribunal acierta
cuando sostiene que el cierre total del lugar donde prestaban el servicio los
demandantes hace imposible el reintegro, porque esa es una verdad axiomática.
Más aún, para que una obligación exista es necesario que sea física y jurídicamente
posible, de manera que una persona no puede obligarse por un acto o declaración
de voluntad a cumplir lo imposible y de la misma manera el juez no puede gravar
al demandado, con una decisión judicial suya, a que cumpla un hecho o un acto
materialmente imposible. Cuando el hecho debido se torna imposible, la
obligación original (de dar, hacer o no hacer) se resuelve en una de indemnizar
perjuicios, de modo que lo jurídicamente procedente es la demanda judicial de
los perjuicios.
“Por otra parte,
cuando el Tribunal sostiene que el juez del trabajo debe analizar las
circunstancias que aparezcan en el juicio para decidir entre el reintegro o el
pago de la indemnización y encuentra que la desaparición de la empresa es una
de esas circunstancias, aplica principios básicos del derecho común sobre la
posibilidad del objeto de toda prestación, pues, como se dijo en el párrafo
anterior, no es jurídicamente posible asumir una obligación que tenga por
objeto el cumplimiento de un hecho o acto físicamente imposible, ni le está
dado al juez hacer cumplir lo que se escapa de las leyes físicas.
“De acuerdo con las
apreciaciones anteriores, si el empleador, con desconocimiento de la ley,
procede a efectuar un cierre parcial o total de la empresa y esta circunstancia
da lugar a la terminación de contratos de trabajo, resulta jurídicamente
inadmisible pretender el reintegro, así él se encuentre consagrado en la ley,
en pacto colectivo o en convención colectiva. El trabajador perjudicado solo
tiene la opción indemnizatoria, que en el caso de los trabajadores oficiales
puede ser plena, como lo señala el artículo 11 de la ley 6a. de 1945 y lo dice
su decreto reglamentario 2127, pero no le está dado pretender un reintegro
imposible, pues con ello desnaturalizaría el objeto del proceso y eventualmente
podría crear artificialmente la posibilidad de recurrir al proceso ejecutivo
para el cumplimiento de la obligación de hacer, a sabiendas de su imposibilidad
y con la pretensión de obtener ventaja con el juramento estimatorio de los perjuicios,
o sea, para pasar por alto el objeto de la pretensión que efectivamente debió
hacer valer en el juicio ordinario, con el onus probandi de los perjuicios.”
Igualmente, en otras sentencias la Corte Suprema de
Justicia ha expresado:
“Lo manifestado, y reiterado con esta providencia,
pretende aclarar que no procede el reintegro en el sector público, cuando obra
la desaparición o supresión del cargo, por lo tanto el fallo mantiene su
validez.”[19]
En
el marco de procesos ordinarios de reintegro, la Sala de Casación Laboral
también ha negado la reincorporación en aquellos casos en que los cargos han
sido suprimidos, incluso cuando se trata de mujeres que han sido retiradas del
servicio durante su licencia de maternidad, es decir, en situaciones en las que
gozan de estabilidad reforzada o fuero de maternidad. Así ocurrió en la
providencia del 30 de septiembre de 2004, dictada dentro proceso radicado con
el número 23863, M.P. Eduardo López Villegas. El proceso fue instaurado por una
ex trabajadora de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, en
liquidación, que pretendía ser reintegrada y recibir el pago de los salarios y
prestaciones sociales dejados de percibir. En aquella ocasión expresó la Corte
Suprema de Justicia:
“Al Tribunal se le imputa un yerro jurídico
en el que no incurre; el recurrente pretende que el fallador deduzca de la
norma acusada, del artículo 21 del Decreto 3135 de 1968, que el despido
realizado de la actora en el sub lite no produzca efecto alguno; pero eso fue
justo lo que concluyó el Tribunal; ciertamente, el Ad quem acudió a las
disposiciones que regulan la protección a la maternidad de las trabajadoras
oficiales  y entendió de conformidad con la modulación del texto de la norma
hecha por la Corte Constitucional en sentencia C-470/97, que consagraba en
favor de la trabajadora durante el embarazo y en los tres meses posteriores al
parto, el fuero de maternidad que les da derecho a lo que se ha denominado
estabilidad laboral reforzada, es decir que el despido realizado en ese lapso
sin la correspondiente autorización previa del funcionario del trabajo
competente no produce efecto alguno, y que por lo tanto, en principio, existe
el derecho al reintegro. De esta manera, en ese punto existe coincidencia entre
el Tribunal y el recurrente, independientemente de que se considere o no
acertado el razonamiento de la sentencia sobre la interpretación del artículo
21 del Decreto 3135  de 1.968 en relación con la ineficacia del despido, lo
cual está al margen de este recurso.
“Ahora bien, lo que sucede es que el
Juzgador de segundo grado encontró demostrado que en el sub lite se
estaba frente a un evento de supresión de cargo hecho que no fue discutido por
la censura, y entonces, con apoyo en reiterada jurisprudencia de esta Sala de
Casación, determinó que el reintegro era improcedente por ser jurídicamente
imposible.
“En verdad ha sido el criterio de la Sala
que en los casos de supresión de cargos o de liquidación de una empresa o
entidad, la reinstalación del trabajador que ha sido despedido sin justa causa,
incluso cuando se trata de personas con garantía foral, es improcedente por ser
material y jurídicamente imposible.
“En sentencia de 30 de abril de 2003, rad.
N° 19222, dijo textualmente esta Corporación:
‘Para la Corte es claro que en situaciones
normales la nulidad del despido de una trabajadora en estado de embarazo
implica necesariamente el restablecimiento de la relación laboral; sin embargo,
ello no es así cuando median circunstancias que lo hacen material o físicamente
imposible, como por ejemplo, cuando la empresa ya no existe o se encuentra en
proceso de liquidación, que es precisamente el caso que se estudia, en tanto
resulta ilógico ordenar un reintegro en una empresa que está en vía de
desaparecer, entre otras cosas porque el empleo supone vocación de permanencia,
que desde luego no puede lograrse en un evento como éste en que se ha disipado
el objeto o razón de ser de la empresa, restando solamente la ejecución de los
actos para obtener la cancelación de créditos pendientes, como la liquidación y
finiquito de las cuentas de terceros y de los socios en la forma prevista por
la ley.
“’En esas condiciones, no es dable entonces
para el Juez del Trabajo disponer la reanudación del vínculo laboral de la
mujer despedida en estado de gravidez cuando la entidad se encuentra en trámite
de liquidación, bajo el supuesto de que el contrato de trabajo debe persistir,
por lo menos hasta tanto se cumplan las gestiones finales que aquel conlleva,
pues se repite que ello resulta inviable cuando la entidad o empresa ha cesado
en el cumplimiento de los fines o actividad económica para la cual fue creada.
“‘En torno a las demandas de reintegro estando en proceso de
liquidación las empresas, la Sala ha tenido oportunidad de fijar su criterio
para la generalidad de los casos, sin establecer excepciones, luego ello no
cambia ni siquiera en situaciones como la que se estudia, esto es, por haber
sido despedida la mujer en estado de embarazo, pues esa especial protección que
la constitución y la ley le brinda en desarrollo del contrato de trabajo, no
tiene cabida en las hipótesis de cierre o clausura de las empresas, en tanto el
reintegro en tales eventos resulta física y jurídicamente imposible...’”
De
la misma manera, la Sala de Casación Laboral Corte ha negado el reintegro de trabajadores
amparados por el fuero circunstancial, porque se encuentran dentro de una
negociación colectiva, cuando los despidos se han originado en la liquidación
de la empresa.[20]
25. La Sala de Revisión es consciente de las decisiones de la Sala
de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia acerca de que no se puede
ordenar judicialmente el reintegro de una persona cuando el cargo o la entidad
en que se encontraba ha sido eliminado. Empero la mencionada jurisprudencia no
puede hacerse extensiva de manera automática para el caso que aquí se analiza.
En
primer lugar, es necesario destacar que las sentencias mencionadas de la Sala
de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia – y de las otras que se
pronuncian en el mismo sentido[21] –  no se ocupan  con el
caso del reintegro de directivos sindicales que, a pesar de estar amparados por
la garantía foral,  fueron desvinculados del servicio sin contar con una
autorización judicial. Ello es lógico, por cuanto, conforme con el artículo 117
del Código Procesal del Trabajo,  contra las sentencias dictadas por los
tribunales dentro de los procesos especiales de reintegro por violación del
fuero sindical “no cabe recurso alguno”, lo que significa que esas decisiones
no llegan en casación a la Corte Suprema de Justicia. En realidad, las
sentencias de la Sala de Casación Laboral en esta materia han sido dictadas en
procesos ordinarios de reintegro, a pesar de que en ocasiones hablen en forma
general sobre trabajadores aforados.
De
otra parte, e independientemente de la posición de esta Sala de Revisión acerca
de la aplicación de la doctrina elaborada por la Sala de Casación Laboral a los
distintos casos de los que fuere predicable,  lo cierto es que la mencionada
jurisprudencia no puede ser utilizada para casos como el presente. Ciertamente,
en este proceso están en juego el derecho al fuero sindical y, con ello, los
derechos a la asociación y a la libertad sindical, derechos reconocidos en la
Constitución (arts. 39 y 55) y en distintos instrumentos internacionales que
forman parte del bloque de constitucionalidad, como los convenios
internacionales del trabajo números 87 y 98,[22] el Pacto
Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales (art. 8), el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 21), la Convención
Americana de Derechos Humanos (art. 16) y el Protocolo de San Salvador (art. 8
). Es decir, en las circunstancias que se analizan lo que está en juego no es
un interés individual, sino el derecho a constituir libremente sindicatos,
elemento éste que desde un principio ha sido fundamental para el desarrollo de
la idea del Estado Democrático que comporta la fórmula actual del Estado Social
Democrático de Derecho. De allí que sean derechos tan caros para el orden
constitucional y que prevalezcan frecuentemente sobre otros derechos o
intereses al momento de ser ponderados.
En
realidad, tal como ha sido expresado en otras sentencias de esta Corporación,[23]
el juez debe ordenar siempre el reintegro, cuando un trabajador cubierto por el
fuero sindical ha sido retirado del servicio sin solicitar la autorización
judicial respectiva. Esta orden tiene por fin proteger la existencia de las
organizaciones sindicales - asociaciones fundamentales para la preservación del
orden democrático. Y si la administración considera que no tiene condiciones
para conferir un empleo al dirigente sindical que fue retirado de manera
irregular del servicio, deberá – como ya se señaló anteriormente – solicitar
que el juez laboral así lo declare.
Una precisión necesaria: la jurisprudencia de la Corte
Constitucional afirma que en los casos en los que una entidad reestructura su
planta de personal es necesario solicitar autorización judicial para proceder a
desvincular a un funcionario aforado
26. Tal como se señaló en el punto referido al problema jurídico,
esta sentencia se enfocó en dilucidar si el Tribunal Superior de Yopal había
incurrido en una vía de hecho al revocar la decisión de seguir adelante dentro
del proceso ejecutivo adelantado por los actores con el objeto de obtener el
reintegro a sus cargos. Por eso, dentro del mismo punto del problema jurídico
se aclaró que la sentencia no entraría a cuestionar las órdenes de reintegro
producidas dentro del proceso especial de reintegro por fuero laboral.
Sin embargo, la Sala de Revisión encuentra que el apoderado del
Gobernador afirma que la jurisprudencia de la Corte ha sostenido que no es
necesario solicitar la autorización judicial para desvincular servidores
amparados por el fuero sindical cuando se trata de retiros derivados de la
reestructuración o la liquidación de la entidad. Por ello, la Sala considera
que, estrictamente para los efectos de esta sentencia, es necesario recalcar
que desde hace varios años la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha venido
reiterando constantemente que también en los casos en los que se realiza una
reestructuración administrativa o se liquida una entidad pública la
administración debe solicitar la respectiva autorización judicial para poder
desvincular a un servidor amparado por el fuero sindical.
27. Ciertamente, debe reconocerse que la Corte ha tenido
oscilaciones en esta materia. En la sentencia C-262 de 1995[24]
- que resolvió sobre una demanda instaurada contra el artículo 113 de la Ley 99
de 1993, que facultó al Gobierno Nacional para reestructurar la Corporación
Autónoma Regional del Valle del Cauca, y  contra distintos preceptos del
Decreto 1275 de 1994, dictado con base en dicha autorización - se determinó que
era constitucional una norma que establecía que la supresión de cargos ocupados
por empleados aforados no requería de autorización judicial. Con base en la
providencia anterior, en las sentencias T-575 de 2002[25],
T-077 de 2003[26] y T-426 de 2003[27]
se manifestó que en los procesos de  reestructuración administrativa que se
adelantaban dentro de las entidades públicas no era necesario solicitar la
autorización judicial para desvincular a servidores amparados por el fuero
sindical.
Empero, es necesario aclarar que antes de esa línea jurisprudencial
la Corte ya había dictado sentencias en las que establecía que sí se requería
la autorización judicial para retirar del servicio a trabajadores aforados. Así
ocurrió en las sentencias T-731 de 2001[28] y T-1189 de
2001.[29] Igualmente, después de
las sentencias indicadas en el párrafo anterior, concretamente luego de la
sentencia T-426 de 2003, las distintas Salas de Revisión de la Corte, incluida
una de las que había fallado los procesos atrás mencionados, han reafirmado la
postura acerca de que también en aquellos casos en los que se reestructure o se
liquide una entidad pública se requiere el permiso judicial para desvincular a
servidores cubiertos por el fuero sindical. Así se decidió en las sentencias
T-029 de 2004[30], T-203 de 2004[31],
T-205 de 2004[32], T-253 de 2005[33],
T-323 de 2005[34], T-330 de 2005[35]
y T-1108 de 2005.[36]
Por lo tanto, cabe concluir que desde mediados del año 2003 la
jurisprudencia de esta Corporación ha sido terminante y consistente en aseverar
que en los procesos de reestructuración o liquidación de las entidades públicas
se requiere de la autorización judicial para desvincular a servidores públicos
que estén amparados por el fuero sindical.
28. La Sala de Revisión considera de gran  importancia la anterior
precisión, puesto que constantemente llegan a  la  Corte procesos de tutela en
los que la administración es demandada por dirigentes sindicales que, a pesar
de poseer  la garantía foral, fueron retirados de la administración sin contar
con permiso judicial.
Los despidos de trabajadores amparados con la garantía foral, sin la
debida autorización judicial, perjudican tanto al trabajador como a la
administración. Ciertamente, el trabajador pierde su vinculación laboral y
entra en una prolongada etapa de incertidumbre, mientras se deciden los
procesos judiciales, al tiempo que la administración tiene que afrontar esos
procesos y es condenada frecuentemente a pagar indemnizaciones muy altas. Nada
de esto ocurriría si la administración acudiera a la justicia laboral para
solicitar el levantamiento del fuero, un proceso de corta duración, de
conformidad con las normas vigentes.
En vista de lo anterior y dado que en los últimos años la
jurisprudencia sobre el punto ha sido clara y reiterada, considera la Sala que
es necesario ordenarle al Departamento Administrativo de la Función Pública que
le informe a los directivos de las entidades estatales que también en el marco
de procesos de reestructuración administrativa o de liquidación de empresas es
imperativo solicitar la autorización judicial para proceder a desvincular
servidores públicos amparados por el fuero sindical. Asimismo, en vista de la
anterior orden estima esta Sala de Revisión que aquellos funcionarios que continúen
despidiendo a los dirigentes sindicales amparados por el fuero, sin contar con
el debido permiso judicial, deben ser reportados en el futuro a la Procuraduría
General de la Nación, para que ésta decida si es procedente iniciar contra
ellos procedimientos disciplinarios o acciones de repetición.
La decisión para el presente proceso
29. En la situación que se examina, la
Gobernación de Casanare expidió una resolución en la que declaró que no podía
cumplir la orden judicial de reintegro, por cuanto los cargos de los actores
habían sido suprimidos en el marco de un proceso de reestructuración
administrativa. Este argumento fue aceptado por el Tribunal Superior de Yopal,
en su auto del día 13 de julio de 2005, en el cual dispuso que la obligación de
la Gobernación era imposible de cumplir y determinó revocar la orden de seguir
adelante la ejecución, en lo que correspondía al reintegro de los actores.
Sin embargo, como se mencionó atrás, no es
admisible que, a través de un acto administrativo, la Administración deje de
cumplir una sentencia judicial de reintegro por violación al fuero sindical. En
aquellos casos en los que la Administración considere que es imposible cumplir
con la orden judicial impartida deberá iniciar un proceso laboral ordinario para
que así lo declare el juez, el cual fijará simultáneamente la indemnización que
deberá pagársele al trabajador.
Por consiguiente, se concederá la tutela
impetrada, razón por la  cual habrán de revocarse las sentencias de instancia.
De la misma manera, se dejarán sin efecto el auto dictado por el Tribunal
Superior de Yopal el 13 de julio de 2005, y la providencia del Juzgado Laboral
del Circuito de Yopal, del 27 de julio de 2005, que ordenó acatar la decisión
del Tribunal. Estos autos constituyen una vía de hecho. Por una parte, por
cuanto la providencia del Tribunal se fundó en la resolución de la Gobernación
en la que ésta, de manera unilateral, se abstuvo de dar cumplimiento a la orden
judicial de reintegro. Como ya se ha dicho, la mencionada resolución constituye
una vulneración de los derechos de los actores al debido proceso y al acceso a
la justicia, además de una transgresión de los principios de separación de
poderes y de colaboración armónica entre los mismos. Ese documento no tiene
ningún valor para oponerse a las pretensiones de la demanda ejecutiva y por
ello se puede concluir que el Tribunal incurrió en una vía de hecho fáctica al
basar su providencia en lo expresado en la resolución.
Pero, además, la providencia constituye una
vía de hecho por defecto orgánico y sustancial, dado que el Tribunal no tenía
competencia para llegar a esa conclusión dentro del proceso ejecutivo. Como se
señaló anteriormente, cuando la Administración no instaura oportunamente el
proceso laboral ordinario dirigido a lograr que el juez declare la
imposibilidad de cumplimiento de la sentencia de reintegro por violación del
fuero sindical, los trabajadores pueden iniciar un proceso ejecutivo con el
propósito de que la orden de reintegro se haga efectiva, sin que en esta
ocasión la Administración pueda proponer la excepción de imposibilidad de
cumplimiento y sin que el juez pueda declararla motu propio. Lo anterior
no excluye, claro está, que el legislador regule de otra manera estas
situaciones, siempre bajo la perspectiva de la protección del derecho de
asociación sindical y del fuero sindical.
Dado que ya ha transcurrido un largo tiempo
desde que los actores fueron desvinculados del servicio, la Sala de Revisión
procederá a dictar directamente las órdenes correspondientes, sin disponer que
el Tribunal pase a corregir su providencia para adaptarla a las directrices
fijadas en esta sentencia. En consecuencia, de acuerdo con lo señalado en la
parte motiva de esta providencia - y teniendo en cuenta que esta providencia está
innovando en la materia, lo cual exige dictar una orden especial para el caso
que se analiza -, la Sala de Revisión ordenará a la Gobernación de Casanare que
proceda a iniciar un juicio laboral ordinario con el objeto de que el juez
determine si es imposible cumplir con la sentencia que ordena el reintegro y,
en el caso de que esa sea su conclusión, fije la debida indemnización. La
demanda deberá instaurarse dentro de las dos (2) semanas siguientes a la
notificación de esta sentencia. Si la Gobernación no presenta la demanda
ordinaria respectiva dentro del término establecido deberá proceder a
reinstalar a los actores en la planta de personal, dentro de los tres meses
siguientes al vencimiento del plazo para la presentación de la demanda laboral.
Para el caso de que la Gobernación decida,
en lugar de presentar la demanda ordinaria, proceder a reincorporar a los
actores, es importante aclarar que ella misma deberá determinar en qué cargos
serán ubicados, de acuerdo con las normas  existentes, y que el reintegro no
significa que estas personas no pueden ser nunca desvinculados de la
administración.[37] Además, es importante
mencionar que el reintegro se debe realizar sin afectar los derechos de terceras
personas, que no fueron parte de este proceso.
Finalmente, al examinar el Decreto 0118 de 2001, dictado por el
Gobernador de Casanare, “por el cual se suprime y establece la nueva planta de
personal de la administración central del Departamento de Casanare y se dictan
otras disposiciones”, se encuentra que en su artículo 7º se establecía con
claridad que el retiro de los empleados de carrera se haría efectivo únicamente
después de obtener la autorización judicial:
“Artículo 7. Retiro del servicio de los empleados con fuero
sindical. De conformidad con lo dispuesto en el art. 147 del Decreto 1572 de
1998, para el retiro del servicio de los empleados de carrera con fuero
sindical a los cuales se les suprime su empleo, de conformidad con lo dispuesto
en el presente Decreto, deberá previamente obtenerse la autorización judicial
correspondiente.
“En consecuencia, la supresión del empleo en tales casos, se
perfeccionará y se hará efectiva una vez se cumpla el requisito antes
mencionado.”
Esta regla fue evidentemente incumplida en el caso de los actores.
Por eso, se ordenará dar traslado de esta sentencia a la Procuraduría General
de la Nación, para que determine si hay lugar a iniciar procesos disciplinarios
y de repetición contra los responsables de que los actores de este proceso de
tutela hubieran sido desvinculados del servicio sin solicitar la respectiva
autorización judicial.
Sumario
Por lo tanto, para la situación que se analiza en esta
sentencia se deducen distintas reglas jurisprudenciales, las cuales se enuncian
a continuación:
1. En los casos en los que se reestructure una entidad
estatal es necesario solicitar el permiso judicial respectivo para poder
proceder a retirar empleados amparados con el fuero sindical.
2. Tal como se ha definido a partir de la
Sentencia T-731 de 2001, en aquellos casos en los que, en el marco de un
proceso de reestructuración, la Administración no ha solicitado el permiso
judicial respectivo y los servidores públicos instauran un proceso especial de
reintegro por violación del fuero sindical, el juez laboral tiene que
concentrar su análisis en determinar si los demandantes gozan del fuero
sindical y si la Administración solicitó el permiso judicial para retirarlos.
Si el juez laboral encuentra que la Administración desvinculó a servidores
públicos protegidos por el fuero sindical, sin contar con el permiso judicial
correspondiente, deberá ordenar su reintegro, sin entrar a considerar si
existían fundamentos para proceder al retiro de los trabajadores.
3. La Administración no puede motu
propio declarar que la sentencia de reintegro es imposible de cumplir. Si
la Administración considera que no puede dar cumplimiento a la orden de
reintegro deberá entablar, dentro de un término máximo de dos (2) semanas a
partir de la notificación de la sentencia, un proceso laboral ordinario en el
que, con comparecencia de los trabajadores afectados, habrá de solicitarle al
juez que declare que no puede hacer efectiva la orden de reincorporación y que,
en consecuencia, fije la indemnización debida.
4. Si la Gobernación no presenta la demanda
ordinaria respectiva dentro del término establecido deberá proceder a reintegrar
a los actores en la planta de personal, dentro de los tres meses siguientes al
vencimiento del plazo para la presentación de la demanda laboral.
5. En aquellos casos en los que la
Administración sea condenada por el despido sin permiso judicial de servidores
amparados por el fuero sindical, el juez respectivo notificará de la sentencia
a la Procuraduría General de la Nación para que ella establezca si existen
responsabilidades disciplinarias y si debe proceder a iniciar procesos de
repetición.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada
dentro del proceso.
Segundo.- REVOCAR el fallo de tutela dictado, el día 27
de septiembre de 2005, por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia, que denegó la protección impetrada. En su lugar, se CONCEDE el
amparo de los derechos de los actores al debido proceso y al acceso a la
justicia.
Tercero.- Advertir a la Gobernación de Casanare que, dentro de
las dos (2) semanas siguientes a la notificación de esta sentencia, puede
inicia un proceso laboral ordinario con el fin de que el juez establezca si es
imposible cumplir con la sentencia que ordena el reintegro y, en el caso de que
esa sea su conclusión, fije la debida indemnización. Si la Gobernación no
presenta la demanda ordinaria respectiva dentro del término establecido deberá
proceder a reintegrar a los actores en la planta de personal, dentro de los
tres meses siguientes al vencimiento del plazo para la presentación de la
demanda laboral.
Cuarto.- DEJAR SIN EFECTO el auto dictado el 13 de julio de 2005 por
el Tribunal Superior de Yopal y la providencia del Juzgado Laboral del Circuito
de Yopal, del 27 de julio de 2005, que ordenó acatar la decisión del Tribunal.
Quinto.- ORDENARLE al
Departamento Administrativo de la Función Pública que le informe a los
directivos de las entidades estatales que también en el marco de procesos de
reestructuración administrativa es imperativo solicitar la autorización
judicial para proceder a desvincular servidores públicos amparados por el fuero
sindical.
Sexto.- Dar traslado de esta sentencia a
la Procuraduría General de la Nación para que determine si hay lugar a iniciar
procesos disciplinarios y de repetición contra los responsables de que los
actores de este proceso de tutela hubieran sido desvinculados del servicio sin
solicitar la respectiva autorización judicial.
Séptimo.- Para garantizar la efectividad de la acción de
tutela, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia notificará
esta sentencia dentro de los cinco (5) días siguientes a la recepción de la
comunicación a la que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Octavo.- Líbrese por la Secretaría General las comunicaciones
de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado Ponente
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Corte
Constitucional, sentencia C-800A/02 (M.P. Manuel José Cepeda). En este caso se
reitera la jurisprudencia constitucional sobre vía de hecho, en especial las
sentencias T-231 de 1994 y T-983 de 2001.
[2] En la sentencia
T-079 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), la Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional confirmó un fallo de tutela proferido por la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en el cual la Sala de Casación
Civil consideró que era evidente la vulneración del derecho fundamental al
debido proceso de la accionante, ya que las declaraciones allegadas al expediente
del proceso acusado, no podían ser fundamento de la decisión por haber sido
rendidas como versiones libres y espontáneas y no bajo la gravedad del
juramento, según las exigencias de los artículos 175 C.P.C. y 55 del Código del
Menor. La Corte Suprema agregó, además, que las pruebas testimoniales debían
ser ordenadas mediante auto del funcionario instructor, con el fin que contra
ellas fuera posible ejercer el derecho de contradicción. Manifestó la Sala
Tercera en aquella ocasión: “Una actuación de la autoridad pública se torna en
una vía de hecho susceptible del control constitucional de la acción de tutela
cuando la conducta del agente carece de fundamento objetivo, obedece a su sola
voluntad o capricho y tiene como consecuencia la vulneración de los derechos
fundamentales de la persona. // Carece de fundamento objetivo la actuación
manifiestamente contraria a la Constitución y a la Ley. La legitimidad de las
decisiones estatales depende de su fundamentación objetiva y razonable. El
principio de legalidad rige el ejercicio de las funciones públicas (CP art.
121), es condición de existencia de los empleos públicos (CP art. 122) y su
desconocimiento genera la responsabilidad de los servidores públicos (CP arts.
6, 90). Una decisión de la autoridad no es constitucional solamente por el
hecho de adoptarse en ejercicio de las funciones del cargo. Ella debe respetar
la igualdad de todos ante la ley (CP art. 13), principio que le imprime a la
actuación estatal su carácter razonable. Se trata de un verdadero límite
sustancial a la discrecionalidad de los servidores públicos, quienes, en el
desempeño de sus funciones, no pueden interpretar y aplicar arbitrariamente
las normas, so pena de abandonar el ámbito del derecho y pasar a patrocinar
simple y llanamente actuaciones de hecho contrarias al Estado de Derecho que
les da su legitimidad. // La decisión revestida de las formalidades de un acto
jurídico encubre una actuación de hecho cuando ésta obedece más a la voluntad o
al capricho del agente estatal que a las competencias atribuidas por ley para
proferirla.”
[3] En esta sentencia,
con ponencia del Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa, la Sala Novena de Revisión
de la Corte decidió confirmar la decisión de la Sala Civil del Tribunal
Superior de Popayán de conceder el amparo solicitado por el accionante en razón
a que, según la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, se quebrantó el
derecho fundamental del debido proceso al negar el recurso de apelación
exigiéndose un requisito inexistente en el Código de Procedimiento Civil. En la
sentencia se expresó: “Aunque esta Corte declaró inexequible el artículo 40 del
Decreto 2591 de 19912, la doctrina
acogida por esta misma Corporación, ha señalado que es procedente la acción de
tutela cuando se ejerce para impedir que las autoridades públicas, mediante vías
de hecho vulneren o amenacen derechos fundamentales. El caso que nos ocupa
enmarca cabalmente dentro de los parámetros de esta excepción, por cuanto
existe en él evidencia de una flagrante violación de la ley, constitutiva de
una vía de hecho, en detrimento del derecho fundamental al debido proceso. (…)
El proceso es un juicio y es lícito en cuanto implica un acto de justicia. Y
como es evidente por la naturaleza procesal, se requieren tres condiciones para
que un proceso sea debido: Primera, que proceda de una inclinación por la
justicia;  Segunda, que proceda de la autoridad competente;  Tercera, que se
profiera  de acuerdo con la recta razón de la prudencia, en este caso, que se
coteje integralmente toda pretensión, de tal manera que siempre esté presente
el derecho de defensa, y que el juez en ningún momento se arrogue prerrogativas
que no están regladas por la ley, ni exija, asimismo, requisitos extralegales.
Siempre que faltaren estas condiciones, o alguna de ellas, el juicio será
vicioso e ilícito: en primer lugar, porque es contrario a la rectitud de
justicia el impedir el derecho natural a la defensa; en segundo lugar, porque
si el juez impone requisitos que no están autorizados por la ley, estaría
extralimitándose en sus funciones; en tercer lugar, porque falta la rectitud de
la razón jurídica.”
[4] Corte Constitucional,
sentencia T-1031 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) En este caso se
decidió que “(…) el
pretermitir la utilización de los medios ordinarios de defensa, torna en
improcedente la acción de tutela. Empero, la adopción rigurosa de éste postura
llevaría, en el caso concreto, a una desproporcionada afectación de un derecho
fundamental. En efecto, habiéndose establecido de manera fehaciente que la
interpretación de una norma se ha hecho con violación de la Constitución, lo
que llevó a la condena del procesado y a una reducción punitiva, no puede la
forma imperar sobre lo sustancial (C.P. art. 228). De ahí que, en este caso,
ante la evidente violación de los derechos constitucionales fundamentales del
demandado, la Corte entiende que ha de primar la obligación estatal de
garantizar la efectividad de los derechos, por encima de la exigencia de agotar
los medios judiciales de defensa.”
[5] Corte
Constitucional, sentencia T-949 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett). En
este caso la Corte decidió que “(…) la infracción del deber de identificar
correctamente la persona sometida al proceso penal, sumada a la desafortunada
suplantación, constituye un claro defecto fáctico, lo que implica que está
satisfecho el requisito de procedibilidad exigido por la Jurisprudencia para la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.”
[6] Dijo la Corte
Suprema de Justicia: “resulta evidente que la Superintendencia accionada
incurrió en un defecto procedimental constitutivo de vía de hecho, porque
dejando de lado el procedimiento que debe agotar cuando realiza actos de
carácter jurisdiccional, no sólo no resolvió sobre el recurso de apelación que
se interpuso contra la Resolución No. 04729, sino que ante el requerimiento de
la interesada para que realizara el respectivo pronunciamiento, decide hacerlo
por medio de “oficio”, situación que posteriormente utilizó para denegar el
recurso de reposición y las copias que de manera subsidiaria se habían
solicitado para recurrir en queja, argumentado, contrario a la realidad que
muestra el proceso, que mediante el mencionado oficio se había resuelto un
derecho de petición, arbitrariedades que remata con la decisión adoptada
mediante la Resolución 30359 de 20 de septiembre del año anterior, en cuanto se
abstuvo de dar trámite al recurso de queja propuesto en legal forma y ordenó la
expedición de copias no con base en lo dispuesto en el inciso 2° del artículo
378 del Código de Procedimiento Civil, conforme se le había solicitado, sino
con estribo en lo dispuesto en el C.C.A. relativo al derecho de petición”.
[7]
Ver por ejemplo las sentencias C-037 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) que
declaró exequible de manera condicionada el artículo 66 de la Ley Estatutaria
de la Administración de Justicia y C-384 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)
en la que la Corte condicionó la exequibilidad de las normas acusadas a que se
admitiera la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.
[8] En la sentencia
C-557 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda) se consideró al respecto lo siguiente:
“Si bien el control de constitucionalidad de las normas es un control abstracto
porque no surge de su aplicación en un pro­ceso particular, ello no significa
que el juicio de exequibilidad deba efectuarse sin tener en cuenta el contexto
dentro del cual la norma fue creada (i.e. su nacimiento), y dentro del cual ha
sido interpretada (i.e. ha vi­vido). En fin: en buena medida, el sentido de
toda norma jurídica depende del contexto dentro del cual es aplicada. || Ahora,
dentro de las múltiples dimensiones de ese contexto –bien sea la lingüística,
que permite fijar su sentido natural, o bien la sociológica, que hace posible
apreciar sus funciones reales- se destaca la actividad de los expertos que han
interpretado los conceptos técnicos que ella contiene y que los han aplicado a
casos concretos. Obviamente, esos expertos son los jueces y los doctrinantes
especializados en la materia tratada en la norma; dentro de ellos, una posición
preeminente la ocupan los órganos judiciales colegiados que se encuentran en la
cima de una jurisdicción. Así lo ha establecido la Constitución al definir al
Consejo de Estado como “tribunal supremo de lo contencioso administrativo”
(art. 237- 1 de la CP) y a la Corte Suprema de Justicia como “máximo tribunal
de la jurisdicción ordinaria” (art. 234 de la CP). Por lo tanto, la
jurisprudencia de ambos órganos es un referente indispensable para apreciar el
significado viviente de las normas demandadas. Al prestarles la atención que su
ubicación institucional exige, la Corte Constitucional está valorando su labor
hermenéutica dentro de un mismo sistema jurídico. Obviamente, cuando no exista
jurisprudencia sobre las normas objeto del control constitucional, la Corte
Constitucional tendrá que acudir a otras fuentes del derecho para interpretar
los artículos demandados.”
[9] Así, por ejemplo, para el cargo de profesional
universitario 340-06 se exigen requisitos distintos en las diferentes
dependencias: en el caso de la Oficina de Sistemas “Título profesional: Ing.
Sistemas, Ing. Electrónica, Adm. de Sistemas y/o ciencias afines y 2 años de
experiencia profesional.”; en la Secretaría de Educación: “Título profesional
en Ingeniería de Sistemas, Estadística o Informática y 2 años de experiencia
profesional”; en la misma Secretaría de Educación: Título profesional en
Administración Pública, Administración de Empresas, Derecho, Economía, o
Licenciaturas en Ciencias de la Educación y 2 años de experiencia profesional”;
en la Dirección de Construcciones: “Título profesional: Ingeniería Civil, Vías
y Transportes, Ing. Sanitaria, Arquitectura o Ingeniería Mecánica y 2 años de
experiencia profesional”; en la misma Dirección de Construcciones: “Título
profesional: Ingeniería Mecánica, Civil, Vías o Ingenierías afines y 2 años de
experiencia profesional”; en la Dirección Banco de Proyectos: “Título
profesional en Ciencias Económicas, Ciencias Administrativas, Ingeniería
Industrial y 2 años de experiencia profesional”; en la Oficina de Planeación,
Epidemiología y Sistemas de Información: “Título profesional en Ingeniería de
Sistemas y Computación , tarjeta profesional y 2 años de experiencia
profesional”; en la Oficina de Salud Ambiental: “Título profesional en
Ingeniería Sanitaria, Ingeniería de Alimentos, Microbiología o Medicina
Veterinaria y 2 años de experiencia profesional”; en el Laboratorio de la
Secretaría de Salud: “Título profesional en Bacteriología, Laboratorio Clínico
y 2 años de experiencia profesional”; en Aseguramiento de la Secretaría de
Salud: “Título profesional en Ciencias de la Salud y 2 años de experiencia
profesional”; en Garantía de Calidad: “Título profesional en Ciencias de la
Salud y 2 años de experiencia profesional”; en Participación Social de la
Secretaría de Salud: “Título profesional en Ciencias Sociales, Ciencias
Administrativas, Ciencias Económicas, Trabajo Social, Psicología o Sociología y
2 años de experiencia profesional”; en Talento Humano de la Secretaría de
Salud: “Título profesional en Derecho, Administración de Empresas, Ingeniería
Industrial o Psicología y 2 años de experiencia profesional”; en Recursos
Materiales y Físicos de la Secretaría de Salud: “Título profesional en Ciencias
Administrativas, Ciencias Económicas, Derecho o Ingeniería Industrial, tarjeta
profesional y 2 años de experiencia profesional”; en Recursos Financieros de la
Secretaría de Salud: “Título profesional en Contaduría Pública, tarjeta
profesional y 2 años de experiencia profesional”
Igual ocurre con el cargo de profesional especializado
335-08: en el despacho de la Secretaría de Obras Públicas: “Título profesional
en Ingeniería Eléctrica, Electrónica, Electromecánica o de Redes. Título de
formación avanzada relacionada y 1 año de experiencia profesional.”; en la
Dirección de Investigación y Desarrollo Técnico Pedagógico de la Secretaría de
Educación: “Título profesional en Administración Educativa, Administración
Pública, Administración de Empresas, Economía, Licenciaturas en Ciencias de la
educación o afines, Título de formación avanzada relacionada y 1 año de
experiencia profesional”; en la Oficina de Planeación, Epidemiología y Sistemas
de Información de la Secretaría de Salud: “Título profesional en Medicina,
Título de formación avanzada en Epidemiología, Estadística o Informática y dos
años de experiencia profesional.”
[10] En éste y en los
dos casos que se mencionan a continuación salvó su voto el Consejero Flavio
Rodríguez Arce.
[11] M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz. La sentencia versó también sobre la omisión de un Ministerio
en el cumplimiento de una orden judicial de reintegro, dictada doce años atrás.
1 Corte
Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-431 del 24 de junio de
1992.
[12] M.P. Carlos Gaviria
Díaz. La sentencia trató sobre el incumplimiento parcial de una Universidad a
una orden judicial. La Universidad había retirado a un profesor del servicio.
Este acudió a la justicia, la cual  ordenó reintegrarlo y cancelarle una serie
de obligaciones por distintos conceptos. La Universidad dispuso el reintegro,
pero se negó a pagarle al actor las mismas sumas que a los demás profesores,
por el tiempo en el que había estado desvinculado. El actor acudió a la tutela
para exigir la cancelación de las obligaciones adeudadas. La Sala de Revisión
observó que el actor contaba con otros medios para exigir el pago de las
obligaciones, pero concedió la tutela impetrada, por cuanto se habían vulnerado
los derechos del actor a la igualdad y al trabajo. En la parte resolutiva se
dispuso notificar la sentencia a la Procuraduría para que investigara posibles
responsabilidades disciplinarias por el incumplimiento de la orden judicial.
[13] M.P. Humberto
Sierra Porto. En la sentencia se ordenó a un Banco en liquidación que diera
cumplimiento a una providencia dictada por la justicia laboral, en la que se
había ordenado el reintegro de un trabajador que había sido retirado del
servicio sin contar con la respectiva autorización judicial. En la sentencia se
anota que en distintos pronunciamientos (T-329 y T-537 de 1994; T-455 y T-553
de 1995; T-395 de 2001 y T-510 de 2002) la Corte ya había indicado que la
tutela era el mecanismo procedente para lograr el cumplimiento de las
sentencias judiciales.
[14] En este último
fallo, la Corte se ocupó de estudiar el caso de una extrabajadora del
desaparecido IDEMA que obtuvo orden de reintegro mediante sentencia proferida
dentro del proceso especial de fuero sindical, la cual fue revocada en segunda
instancia. La Sala de Revisión concluyó que el Tribunal incurrió en vía de
hecho y, en tal virtud, ordenó dar cumplimiento a la orden de reintegro,
teniendo en cuenta, además, que al Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, como el subrogatario de los derechos y obligaciones del IDEMA,
correspondía dar cumplimiento a la orden mencionada.
[15] Cfr.
Sentencia T-395 de 2001.
[16] En la sentencia
T-731 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) la Corte declaró que el proceso de
reintegro y el de solicitud patronal de autorización  de despido o
desmejoramiento de un trabajador amparado con fuero sindical tenían objetos
distintos y que ignorar esa diferencia acarreaba una vulneración al debido
proceso:
“Precisamente, el objeto de la solicitud
judicial previa al despido es la verificación de la ocurrencia real de la
causal alegada y la valoración de su legalidad o ilegalidad.  En cambio, el
objeto de la acción de reintegro es diferente.  Se trata, en ésta última, de
analizar si el demandante estaba obligado a solicitar el permiso judicial, y si
dicho requisito efectivamente se cumplió.
“Esta distinción entre el objeto de cada
uno de los dos procesos resulta fundamental, pues si el juez que conoce la
acción de reintegro por fuero sindical entra a calificar directamente la
legalidad del despido, o del retiro del servicio, y no se pronuncia sobre el
incumplimiento del requisito de la solicitud judicial previa, dicha garantía no
tendría ningún sentido. En tal caso, el empleador podría despedir o retirar del
servicio libremente al trabajador aforado, sin que ello comportara ilegalidad
alguna.
“En esa medida, el desconocimiento del
objeto de cada uno de los procedimientos implica una vulneración del derecho al
debido proceso...”
Por
lo tanto, en la sentencia se señaló que no le correspondía al juez que conoce
sobre una acción de reintegro entrar a calificar si existía una justa causa
para la desvinculación del trabajador: “En el caso concreto, el proceso
judicial interpuesto estaba encaminado a determinar la exigibilidad y el
cumplimiento de una condición previa al retiro del servicio, no la existencia
de una causal justificada para el mismo. En esa medida, el pronunciamiento del
juez acerca de la existencia de la configuración de una justa causa, y la falta
de motivación acerca del incumplimiento de la solicitud judicial previa de
despido implican una decisión ultra vires, es decir, una desviación de
su competencia, que constituye una vía de hecho judicial la cual, además,
desconoció el derecho fundamental de asociación, en lo relativo a la garantía
del permiso judicial previo, inherente al fuero sindical.”
También
en la sentencia T-029 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) se planteó al
respecto: “Para finalizar, y atendiendo a lo explicado, vale puntualizar que
también incurre en vía de hecho el juez laboral que al resolver una acción de
reintegro por no levantamiento del fuero sindical califica las causas que
motivaron el despido habilitando, en consecuencia, dentro de un proceso que no
lo permite, al patrono que actuó sin solicitar el levantamiento del fuero,
porque dicha acción ha sido prevista para ordenar que las cosas vuelvan al
estado anterior, sin perjuicio del derecho del patrono de plantear alternativas
diferentes al reintegro, cuando este no resulta posible, como quedó explicado.”
[17] M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[18] M.P. Humberto
Sierra Porto.
[19] Ver sentencias del
29 de septiembre de 2005, radicación No. 25022, M.P. Isaura Vargas Díaz, y del
16 de agosto de 2005, radicación No. 24380, M.P. Isaura Vargas Díaz.
[20] Ver, por ejemplo,
la sentencia dictada el 4 de febrero de 2005, dentro del proceso N° 23510, M.P.
Carlos Isaac Náder, y la providencia del 21 de febrero de 2006, proferida
dentro del proceso N° 26455, M.P. Luis Javier Osorio López.
[21] Ver, por ejemplo, las siguientes sentencias dictadas
en el marco de procesos instaurados contra La Nación – Ministerio de Transporte
y el Instituto Nacional de Vías: proceso No. 19591, sentencia de mayo 22 de
2003,M.P. Fernando Vásquez Botero; proceso No. 20304, sentencia de julio 31 de
2003, M.P. Isaura Vargas Díaz; proceso No. 21940, sentencia de
junio 18 de 2004, M.P. Luis Javier Osorio López; proceso No. 24.380, sentencia
de agosto 16 de 2005, M.P. Isaura Vargas Díaz. Ver también las sentencias
dictadas dentro de los procesos 23317, instaurada contra el municipio de
Fredonia y fallada el 29 de agosto de 2005,  M.P. Francisco Javier Ricaurte;
23704, instaurada contra el Banco Cafetero y fallada el 21 de febrero de 2005,
M.P. Camilo Tarquino Gallego; 23947 y 25171, entabladas contra el municipio de
Itagüí y falladas el 10 de marzo y el 23 de agosto de 2005, MM.PP. Camilo
Tarquino Gallego y Carlos Isaac Náder, respectivamente; y 26031, instaurada
contra el Banco Andino Colombia S.A. en liquidación, fallada el 28 de marzo de
2006, M.P. Isaura Vargas Díaz.
[22] Es importante
anotar que en distintas sentencias de esta Corporación se ha concluido que
estos dos convenios forman parte del bloque de constitucionalidad. Al respecto
ver, entre otras, la sentencia C-401 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[23] Ver las mencionadas
Sentencias T-731 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-029 de 2004 (M.P. Álvaro
Tafur Galvis) y T-323 y T-1108 de 2005 (M.P. Humberto Sierra Porto).
[24] M.P. Fabio Morón
Díaz.
[25] M.P. Rodrigo
Escobar Gil. La sentencia versó sobre el despido de un amplio número de
servidores de la Universidad del Magdalena, practicado en el marco de un
proceso de reestructuración.
[26] M.P. Rodrigo
Escobar Gil. La providencia analizó el despido de una empleada del municipio de
Sabaneta – Antioquia – que gozaba del fuero sindical y fue desvinculada de la
administración, sin autorización judicial, dentro de un proceso de
reestructuración.
[27] M.P. Jaime Araujo
Rentería. El fallo se refirió al despido, sin autorización judicial, de
distintos trabajadores del Metro de Medellín amparados por el fuero sindical,
dentro del contexto de una reestructuración administrativa.
[28] M.P. Rodrigo
Escobar Gil. La sentencia versó sobre el despido de un dirigente del sindicato
de trabajadores oficiales y empleados públicos del departamento del Huila, que
fue realizado en el marco de un proceso de reestructuración administrativa y
sin solicitar el levantamiento previo del fuero.
[29] M.P. Jaime Araujo
Rentería. El proceso fue instaurado por varias personas que habían sido
despedidos del Servicio Seccional de Salud de Norte de Santander. Los actores
alegaban estar amparados por el fuero sindical y haber sido despedidos sin
autorización judicial.
[30] M.P. Álvaro Tafur
Galvis. El proceso resolvió una demanda instaurada por una dirigente sindical
del IDEMA, que fue despedida dentro del proceso de liquidación de la entidad,
sin contar con el respectivo permiso judicial.
[31] M.P. Clara Inés
Vargas Hernández. El fallo giró alrededor del despido de varios dirigentes del
Sindicato de Trabajadores y Empleados de la Salud del Magdalena “SINTRASMAG”
que fueron despedidos del Hospital en el que trabajaban en el marco de un
proceso de reestructuración administrativa, sin el debido permiso judicial.
[32] M.P. Clara Inés
Vargas Hernández. El proceso versó sobre un conjunto de servidores públicos del
municipio de Buenaventura, varios de ellos protegidos con el fuero sindical,
que fueron despedidos durante un proceso de reestructuración administrativa,
sin solicitar la autorización judicial respectiva.
[33] M.P. Jaime Araujo
Rentería. El proceso fue instaurado por un directivo sindical de la Empresa de
Licores del Huila, cubierto por el fuero sindical, que fue despedido sin
autorización judicial dentro del proceso de liquidación de la empresa.
[34] M.P. Humberto
Sierra Porto. El proceso fue instaurado por un dirigente sindical de la Caja
Agraria, que estaba cubierto por el fuero y fue despedido durante el proceso de
liquidación, sin contar con autorización judicial.
[35] M.P. Humberto
Sierra Porto. La acción de tutela fue incoada por un trabajador del IDEMA, que,
a pesar de gozar del fuero sindical, fue despedido en el marco de liquidación
de la entidad, sin contar con el concepto favorable de la justicia.
[36] M.P. Humberto
Sierra Porto. El proceso fue entablado por un servidor del municipio de Itagüi
que fue desvinculado de la entidad, en desarrollo de un proceso de reestructuración,
sin contar con la autorización judicial, a pesar de contar con la protección
foral.
[37] Sobre este último
punto se anotó en la Sentencia T-731 de 2001, ya comentada: “Por supuesto ello
no significa que el reintegro del trabajador aforado tenga efecto definitivo,
ni que, por sí misma desmejore la posibilidad procesal de obtener
posteriormente el permiso judicial para despedir al trabajador aforado.  Lo que
ocurre es que si existe una causa justificada para el despido, esta debe ser
presentada ante el juez antes de que éste se lleve a cabo, sin perjuicio de que
el empleador efectúe dicha solicitud con respecto de un trabajador reintegrado
al servicio.”