C-054-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-054/96
PROYECTO DE LEY-Debates/COMISION ACCIDENTAL
El trámite
verificado se adecua a lo dispuesto en el artículo 161 de la Constitución, en
virtud del cual se establece una excepción al trámite reglamentario ordinario.
En efecto, si durante el segundo debate de una y otra Cámara, surgieren
discrepancias respecto de un determinado proyecto de ley, resulta legítimo, de
acuerdo al artículo 161 de la Carta, conformar una comisión accidental o de
conciliación, integrada por miembros de cada una de las cámaras, a fin de que
preparen un texto de conciliación, únicamente respecto de los artículos sobre
los cuales existieren divergencias, para someterlo a decisión final en las
respectivas plenarias.
ACTO
ADMINISTRATIVO-Motivación/PRINCIPIO
DE PUBLICIDAD
El deber de
motivar los actos administrativos, no contradice disposición constitucional
alguna y, por el contrario, desarrolla el principio de publicidad, al consagrar
la obligación de expresar los motivos que llevan a una determinada decisión,
como elemento esencial para procurar la interdicción de la arbitrariedad de la
administración.
DERECHO DE ACCESO
A DOCUMENTOS PUBLICOS/INFORMACION-Suministro por funcionario de mayor jerarquía
Establecer la
obligación de dar publicidad a los documentos oficiales, salvo en aquellos
casos en los cuales exista reserva legal o constitucional, no es más que la
ratificación de lo dispuesto en el artículo 74 de la propia Carta. De otra
parte, nada obsta para que la ley, a fin de proteger intereses
constitucionalmente tutelados, señale que determinada información deberá ser
suministrada por un funcionario de cierta jerarquía. En estas condiciones,
resulta obvio, como lo señala la norma parcialmente demandada, que  el servidor
público al cual se ha solicitado dicha información deba negar el acceso a la
misma señalando la existencia de la disposición legal que atribuye a otro
funcionario, de mayor jerarquía, la facultad de hacerla pública.
Ref.: Expedientes
acumulados Nº D-1002, D-1004, D-1005, D-1006, D-1010, D-1016, D-1023
Actores: Cesar
Elkin Mosquera Mosquera, Laureano Alfonso Sánchez Silva, Alvaro Darío Becerra
Salazar, Clara Lucía Mahecha Hernandez, Jannett Castañeda, Elker Buitrago
López, Alberto Donadio
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 33 y 79 (parcial) de la Ley 190 de
1995 "Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en
la Administración Pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la
corrupción administrativa en Colombia"
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., febrero quince (15) de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente José Gregorio Hernández
Galindo y por los Magistrados Jorge Arango
Mejía,                                                      Antonio Barrera
Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera
Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo
Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra los artículos 33 y 79 (parcial) de la Ley 190 de 1995
"Por la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la
Administración Pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la
corrupción administrativa en Colombia".
I. ANTECEDENTES
1. El Congreso de la
República expidió la Ley 190 de 1995 (junio 6), publicada en el Diario Oficial
N° 41.878.
2. Varios ciudadanos
interpusieron demandas solicitando la inconstitucionalidad de algunos artículos
de la Ley 190 de 1995. Estas demandas se relacionan a continuación:
- El 21 de junio de
1995, el ciudadano CESAR ELKIN MOSQUERA MOSQUERA presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 33 de la Ley 190 de 1995, la cual fue
radicada con el número D-1002.
- El ciudadano
LAUREANO ALFONSO SANCHEZ SILVA demandó la inexequibilidad de los artículos 33 y
79 de la Ley 190 de 1995, mediante escrito presentado en la Secretaría General
de la Corte Constitucional el 21 de junio de 1995, al que correspondió el
número D-1004.
- En memorial
presentado ante la Secretaría General de la Corte Constitucional el 23 de junio
de 1995, el ciudadano ALVARO DARIO BECERRA SALAZAR solicitó se declarara la
inconstitucionalidad del artículo 33 de la Ley 190 de 1995. El expediente fue
radicado bajo el número D-1005.
- El 22 de junio de
1995, la ciudadana CLARA LUCIA MAHECHA HERNANDEZ solicitó a la Corte la
inexequibilidad del artículo 33 de la Ley 190 de 1995. A su demanda
correspondió el número D-1006.
- La ciudadana
JANNETT CASTAÑEDA mediante escrito radicado en la Corte el 28 de junio de 1995,
demandó por inconstitucional el artículo 33 de la Ley 190 de 1995. A esta
demanda correspondió el número D-1010.
- En escrito
presentado ante la Secretaría General de la Corte Constitucional el 29 de junio
de 1995, el ciudadano ELKER BUITRAGO LOPEZ solicitó la declaratoria de
inconstitucionalidad del artículo 33 de la Ley 190 de 1995. El memorial fue
radicado bajo el número D-1016.
- Mediante escrito
radicado en la Corte el 7 de julio de 1995, el ciudadano ALBERTO DONADIO
demandó la inexequibilidad del artículo 33 de la Ley 190 de 1995. A esta
demanda se le asignó el número D-1023.
3. El señor
Procurador General de la Nación, en oficio fechado el 19 de septiembre de 1995,
rindió el concepto de rigor según lo establecido por los artículos 242.2 y
278.5 de la Constitución Política.
4. El ciudadano
Huberto Calderón Seohanes intervino para defender la constitucionalidad de las
normas acusadas, a través de escrito presentado en la Secretaría General de la
Corporación el 24 de agosto de 1995.
II. CARGOS
Para una mayor
claridad expositiva, se resumirán, en primer término, los cargos que los
actores endilgan a las normas acusadas y, en segundo término, se introducirán
las tesis y argumentaciones del Ministerio Público y del ciudadano
interviniente. Si respecto de un cargo en particular no se menciona la posición
de cualquiera de las personas nombradas, ello obedece a que en su respectivo
escrito no se encontró el correlativo argumento. El texto de las normas
demandas aparece de manera previa a la formulación de cada uno de los cargos de
la demanda.
1. Cargos contra el artículo 33 de la Ley 190 de 1995
Texto de la norma demandada
Ley 190 de 1995
(junio 6)
"Por la
cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la Administración
Pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción
administrativa en Colombia"
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(...)
Artículo 33.
Harán parte de la reserva las investigaciones preliminares, los pliegos y autos
de cargos que formulen la Procuraduría General de la Nación y demás órganos de
control dentro de los procesos disciplinarios y de responsabilidad fiscal, lo
mismo que los respectivos descargos; los fallos serán públicos.
Lo anterior se
entenderá sin perjuicio de que el investigado tenga acceso a la investigación,
desde los preliminares.
Parágrafo
Primero. La violación de la reserva será causal de mala conducta.
Parágrafo
segundo. Tampoco podrán publicarse extractos o resúmenes del contenido de la
investigación sometida a reserva, hasta que se produzca el fallo.
Parágrafo
tercero. En el evento de que se conozca la información reservada, la entidad
deberá verificar una investigación interna y explicarle a la opinión las
posibles razones del hecho.
Formulación de
los cargos
El ciudadano CESAR
ELKIN MOSQUERA MOSQUERA (Exp. N° D-1002) considera que la disposición acusada
viola los artículos 4, 20, 73 y 74 de la Constitución. Para el demandante, el
artículo 33 de la Ley 190 de 1995 es contrario a los artículos 20 y 73 de la
Carta, que consagran el derecho fundamental a la libertad de expresión y la
independencia y libertad de la actividad periodística. De este modo, la norma
demandada contraviene el principio de supremacía constitucional (C.P. artículo
4°).
En su demanda, el
ciudadano LAUREANO ALFONSO SANCHEZ SILVA (Exp. N° D-1004) plantea que la
disposición cuestionada impide que los medios de comunicación accedan a los
documentos que forman parte de las investigaciones disciplinarias, lo cual
vulnera los artículos 20, 73 y 74 de la Constitución y atenta contra el
espíritu del Estatuto Anticorrupción. En opinión del libelista, la ley no
"debe limitar la participación de la sociedad civil en prácticas de
control social sobre la moral pública, ya que esta Ley 190 de 1995, viene a
entregar herramientas que le permitan a la gente hacerse partícipe del proceso,
en una concepción de injerencia en los asuntos públicos estimulada desde la génesis
misma de la Carta Política de 1991 en el marco de la institucionalidad de un
estado social de Derecho".
En opinión del
ciudadano ALVARO DARIO BECERRA SALAZAR (Exp. N° D- 1005), el artículo 33 de la
Ley 190 de 1995 extiende la figura de la reserva sumarial al campo de las
investigaciones disciplinarias y fiscales en forma mucho más rigurosa que la
existente en el proceso penal. Para el demandante, la reserva impuesta a los
procesos disciplinarios y fiscales cubre no solamente lo que podría denominarse
etapa sumarial, sino además la etapa comparable a la del juicio (formulación de
pliegos de cargos y descargos).
Como quiera que la
norma acusada impone la prohibición de divulgar informaciones relacionadas con
la conducta de los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones -
prohibición que afecta a los participantes en los procedimientos y a los medios
de comunicación -, su efecto consistirá en que los órganos de control del
Estado adelanten sus funciones "a escondidas" de la opinión pública.
El libelista
considera que la disposición cuestionada viola los artículos 6° y 133 de la
Carta, toda vez que equipara "con el rasero de la reserva las
responsabilidades constitucionalmente diferentes que tienen ciudadanos comunes
frente a la infracción penal y ciudadanos servidores públicos frente a la
infracción administrativa o disciplinaria". Por otra parte, el
"umbral de la responsabilidad política de los miembros de los cuerpos
colegiados" (C.P., artículo 133) se ve reducido. En efecto toda
responsabilidad implica la posibilidad de realizar un juicio sobre su
cumplimiento que, en el caso de los miembros de cuerpos colegiados, se hace
efectivo a través del control por parte de la opinión pública. La norma
demandada impide este juicio al prohibir que la ciudadanía conozca la
información que le permitiría realizarlo.
Por otra parte, el
artículo 267 de la Carta establece que el control fiscal es una función de
naturaleza pública, "esto es, de cara a la opinión pública". Esta
publicidad resulta vulnerada por el artículo 33 de la Ley 190 de 1995 que
convierte en "función reservada, secreta y oculta el control fiscal que
ejerce la Contraloría General de la Nación", al prohibir el acceso a los
documentos relativos a las investigaciones fiscales.
El demandante
considera que la disposición acusada desconoce las libertades de prensa y a
informar, cuando permite la ocultación de información que los asociados tienen
derecho a recibir en forma veraz. Con esto la transparencia de la vida
democrática se reduce, se desconoce la responsabilidad social que recae sobre
los medios de comunicación y se vulnera la independencia de la actividad
periodística. De igual forma, se establece una censura, mediante la cual se
emite "un negativo juicio de valor sobre unas informaciones que
presentadas veraz, objetiva e imparcialmente no afectan nuestra soberanía ni
los derechos fundamentales de persona alguna".
El libelista plantea
que la norma acusada vulnera, igualmente, el artículo 83 de la Carta, toda vez
que presume la mala fe de la gestión de los periodistas al investigar acerca de
las diligencias y procedimientos que llevan a cabo los organismos de control.
De igual forma, el
actor opina que el artículo 33 de la Ley 190 de 1995 es una norma ajena a la
materia regulada por el Estatuto Anticorrupción y, por ello, viola el artículo
158 de la Carta.
Por último,
considera que la norma acusada es contraria al artículo 243 de la Constitución.
Fundamenta su aserto en la sentencia C-411 de 1993, en la cual la Corte
Constitucional declaró la inexequibilidad del aparte del artículo 332 del
Código de Procedimiento Penal, que establecía una presunción de violación de la
reserva del sumario cuando se publicaran informaciones de carácter reservado en
los medios de comunicación. En opinión del demandante, la norma acusada
establece una presunción de violación de la reserva sumarial, lo cual reproduce
una norma declarada inconstitucional por la Corte en la sentencia anotada.
La ciudadana CLARA
LUCIA MAHECHA HERNANDEZ (Exp. N° D-1006) considera que el artículo 33 de la Ley
190 de 1995 contraviene los artículos 20 y 74 de la Carta Fundamental. La
demandante considera que la disposición acusada viola el derecho a la
información y la libertad de prensa, al negar a los medios de comunicación el
derecho a informar a la ciudadanía acerca de los procesos que cursan en la
Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República. En
su opinión, "se están confundiendo los motivos de reserva con los datos
que se pueden dar a conocer a la ciudadanía".
En su demanda, la
ciudadana JANNETT CASTAÑEDA (Exp. N° D-1010) plantea que en los procesos
disciplinarios es necesario que las investigaciones realizadas sean conocidas
por la opinión pública, con la finalidad de garantizar la claridad en el debido
proceso. pina queOpina que la responsabilidad
social impuesta por el artículo 20 a quienes informan y reciben información,
impide que pueda producirse una violación de la reserva.
Por otra parte, el
Estatuto Anticorrupción no puede, sin contravenir el artículo 73 de la Carta,
poner freno a la información "que todos debemos y tenemos derecho a
conocer sobre la conducta de los ciudadanos que llevan las riendas de nuestro
país". De este modo, resultan vulneradas las libertades de expresión e
información consagradas en el artículo 20 de la Carta y 19 de la Declaración de
Derechos Humanos.
Según la demandante,
la norma acusada consagra una diferencia entre las reservas aplicadas a las
investigaciones sobre servidores públicos, y las que se aplican en los procesos
seguidos a los ciudadanos comunes, a los que "tiene acceso cualquier
persona que desee enterarse sobre algún caso en particular. En el caso de
empleados administrativos, debiera ocurrir de igual forma y con mayor razón por
ser personas que pertenecen a la vida pública". Tal diferenciación
constituye, entonces, una violación al derecho a la igualdad consagrado en el
artículo 7° de la Declaración de Derechos Humanos.
Para concluir,
señala que de lo que se trata no es de participar en los procesos
disciplinarios, sino de informar sobre lo ya actuado, toda vez que las
actuaciones de los servidores públicos son públicas. La libelista opina que la
Ley 190 de 1995 "no debe establecer reservas que contribuyan a mantener en
la oscuridad el desarrollo de los procesos derivados de la conducta de los
empleados de la Administración Pública".
En opinión del
ciudadano ELKER BUITRAGO LOPEZ (Exp. N° D-1016), la norma demandada implica la
vulneración del derecho de la comunidad a informarse sobre las investigaciones
contra funcionarios públicos, "situación ésta que va 'contra natura'
dentro del proceso institucional diáfano, en donde la ley está concebida para
darle transparencia a la moral pública". En este sentido, el demandante considera
que el derecho a la información debe primar sobre el derecho a la intimidad del
servidor público investigado.
Si bien los medios
de comunicación tienen una responsabilidad social ésta nunca es previa sino
posterior, pues de lo contrario se configuraría una censura -prohibida de
manera absoluta por el artículo 20 de la Carta -, como la que impone el
artículo 33 de la Ley 190 de 1995. Según el libelista, "cuando se califica
previamente una conducta periodística o se genera una responsabilidad previa,
simplemente estaremos frente a lo que es la figura más abominable: la
censura". El carácter social de la responsabilidad de los medios de
comunicación proviene de la pertenencia del derecho a la información a la
comunidad y no al individuo. "A diferencia de otros profesionales, el
periodista no debe la primera de sus lealtades a la empresa para la que
trabaja, ni al Gobierno que rige en su país, ni al grupo político de sus
preferencias personales, sino a la sociedad a la que transmite sus
informaciones".
Por otra parte, la
norma demandada viola el derecho de petición (C.P. artículo 23), toda vez que
la reserva que establece implica la negación del acceso a determinadas
informaciones que los ciudadanos tienen derecho a conocer.
En concepto del
demandante, la independencia y libertad de la actividad periodística resultan
vulneradas por la preceptiva acusada. El artículo 12 de la Ley 51 de 1975
señala que los funcionarios públicos, so pena de destitución, deben garantizar
el acceso de los periodistas a los lugares donde se encuentra la información,
lo cual se refuerza con lo dispuesto por el artículo 12 de la Ley 57 de 1985
que señala claramente, para efectos del acceso a los documentos públicos,
cuáles son las oficinas públicas, entre las cuales se encuentran la Procuraduría
General de la Nación y la Contraloría General de la República. "El libre
acceso a los documentos públicos, (...), avala plenamente el principio del
derecho a la información y con ella por antonomasia nos enmarcamos dentro de
una auténtica democracia participativa". En Colombia, el derecho de acceso
a los documentos públicos sólo está restringido por la reserva que la
Constitución o la ley impongan a determinados documentos y los relacionados con
la seguridad y defensa del Estado. En todo caso, los periodistas gozan de un
derecho preferencial de acceso a estos documentos, según lo prescribe el
artículo 23 de la Ley 57 de 1985.
El ciudadano ALBERTO
DONADIO (Exp. N° D-1023) considera que la norma demandada contraviene el
artículo 20 de la Carta al impedir "a toda persona la libertad de expresar
y difundir su pensamiento y opiniones en relación con una materia de tan
elevado interés público como son las actuaciones de los organismos competentes
para vigilar la gestión de la administración pública. Igualmente, coarta de
modo casi absoluto el derecho de informar y recibir información veraz e
imparcial sobre las investigaciones disciplinarias". Además, establece una
censura casi total sobre la información atinente a las investigaciones
disciplinarias que llevan a cabo la Procuraduría General de la Nación y la
Contraloría General de la República. En opinión del libelista, el parágrafo
tercero "ordena investigar cómo pudo un periodista, o un ciudadano,
obtener la información reservada, lo que implica no solamente una forma de
garantizar la vigencia de la censura, sino un mecanismo para perseguir a
quienes ejerzan la libertad de opinión y de prensa".
Según el demandante,
el artículo 33 de la Ley 190 de 1995 crea "una infinita posibilidad de
distorsión" al tornar secretas o prohibidas determinadas informaciones.
Sólo el acceso libre a la información frena la difusión de rumores falsos que
atenten contra el nombre de funcionarios o ciudadanos. "Es cierto que el
libre acceso no garantiza que toda persona y todo periodista haga uso
responsable de la información, pero la vigencia de la publicidad permite
señalar a los irresponsables, permite el libre debate y la crítica y permite la
aplicación de sanciones legales posteriores a quienes abusen de la libertad de
prensa. La censura, por el contrario, parte del supuesto falso de que quienes
tienen acceso a la información censurada son incapaces de hacer mal uso de ella
y obrarán siempre de modo responsable. Esa es una ilusión".
Considera el
demandante que la norma acusada es contraria al artículo 29 de la Carta, toda
vez que niega el "debido proceso público" a que tiene derecho
cualquier ciudadano en las actuaciones judiciales o administrativas.
De igual forma, el
artículo 33 de la Ley 190 de 1995 impide a los periodistas la realización de su
actividad en relación con las informaciones provenientes de los organismos de
control. En efecto, la norma demandada "deroga de un tajo" el
artículo 19 de la Ley 57 de 1985, el cual consagraba que no existía reserva de
ninguna clase sobre las investigaciones disciplinarias. En opinión del
libelista,  ésto vulnera el derecho ciudadano a conocer y a fiscalizar las
actuaciones de los organismos estatales. En efecto, la norma acusada responde
al deseo de proteger la honra de los funcionarios públicos; sin embargo,
"al amparo de la reserva, es más fácil aplicar la clemencia por motivos
políticos, o por otros menos presentables. Al amparo de la reserva, es más
fácil aplazar la formulación de cargos o enviar las diligencias al archivo. Al amparo
de la reserva, es más fácil absolver porque solamente el fallo es público y por
ende nadie podrá examinar las pruebas en que se funda. Al amparo de la reserva,
son más probables las negociaciones simoníacas. Al amparo de la reserva, se
evitan las controversias públicas sobre los actos de los funcionarios".
La posibilidad de
abuso a que se presta la libertad de prensa no es motivo que justifique su
abolición. Efectivamente, "la libertad de prensa es semillero de mil
posibles atentados a otros derechos, pero las sociedades democráticas la
sostienen y la defienden porque es el mal menor, porque la censura y la
dictadura son consideradas fuentes de abusos irreparables, porque ninguna
sociedad ha inventado un sistema que permita el equilibrio perfecto entre la
libertad de opinión y de prensa y los demás derechos (...). ¿Acaso solamente
con base en los expedientes de la Procuraduría se puede lesionar la honra de un
funcionario? ¿No puede acaso un periodista lograr el mismo efecto inventando
paladinamente la noticia? Cuando se quiere difamar o informar a medias o
sesgadamente o parcializadamente, no es necesario tener a la mano los
documentos oficiales (...). Ahora, en cambio, creen los defensores de la norma
acusada, la honra reinará soberana, del brazo de la censura, (...), y aún si
fuera demostrable que los medios de comunicación deliberadamente envilecen el
derecho de defensa, ese es el precio que toda sociedad paga cuando opta por ser
una sociedad abierta y libre. El intento de impedir la comisión de abusos
contra el buen nombre de los empleados oficiales por medio de la censura a los
actos de quien los investiga, es una idea adolescente. Es equivalente a
prohibir la circulación de cheques para evitar las estafas". Considera,
además, que "es un contrasentido jurídico que exista la más amplia
libertad para informar sobre el avance y desarrollo de los procesos penales y
en cambio se amordace a quienes pretenden informar sobre las averiguaciones
relativas a contratos de obras públicas, compras de elementos y equipos o
negligencias en los hospitales públicos".
Por otra parte, la
disposición demandada crea, frente a los documentos relativos a investigaciones
disciplinarias y fiscales, un principio general de reserva, con una única
excepción atinente a la publicidad de los fallos finales, lo cual contraría la
norma constitucional (artículo 74) que consagra el principio general según el
cual todos los documentos son públicos y sólo excepcionalmente están sometidos
a reserva.
Para el actor, la
norma acusada regula el derecho fundamental de acceso a los documentos
oficiales y, por lo tanto, debió haber sido tramitada como ley estatutaria y no
como ley ordinaria (C.P. artículos 152-a y 153). Además, asegura que durante su
trámite se incurrió en un vicio de forma no subsanable (C.P. artículo 157),
toda vez que no fue objeto de los cuatro debates reglamentarios. En apoyo de
este último aserto trae a colación los documentos relativos al trámite de la
Ley 190 de 1995 en el Congreso de la República, contenidos en las Gacetas del
Congreso N° 151 de septiembre 15 de 1994, N° 183 de octubre 20 de 1994, N° 246
de diciembre 13 de 1994, N° 10 de febrero 21 de 1995 y N° 105 de mayo 25 de
1995.
Por último, el
demandante señala que el artículo 33 de la Ley 190 de 1995 no tiene ninguna
relación con el tema general que trata la mencionada Ley, lo cual viola el
artículo 158 de la Constitución.
Posición del
Procurador General de la Nación
El señor Procurador
General de la Nación advierte "que los cargos impugnadores de la presente
acción, dirigidos contra el artículo 33, guardan en lo fundamental una
similitud con los formulados en las acciones acumuladas en la Corte bajo el N°
D-980, cuya conducción ha correspondido al mismo Magistrado que hoy sustancia
la causa que nos ocupa (sentencia C-038 de 1996). Por ello, y a pesar de las
particularidades de los libelos acusatorios, que van desde la afirmación de que
la vía legislativa ordinaria para expedir tal norma no era la adecuada, hasta
la presentación de un ejercicio de proporcionalidad que atendiendo la ubicación
constitucional del derecho a la información propone la descalificación del
texto en cuestión, habrán de reproducirse las consideraciones que sirvieron al
Procurador en aquella ocasión para predicar la disconformidad con la Carta
Política del artículo 33 de la Ley Anticorrupción".
La vista fiscal
parte de una premisa general según la cual "es indiscutible que la
atención de las necesidades de legitimidad y transparencia del poder ha demandado
la prevalencia del principio de publicidad sobre el de reserva". La
dialéctica entre estos dos principios se ha resuelto mediante una hipótesis en
la cual la publicidad es la regla general y la reserva la excepción que, como
tal, debe ser interpretada de manera restrictiva. Esta fórmula quedó
expresamente contemplada en el artículo 74 de la Constitución Política y en las
previsiones del artículo 12 de la Ley 57 de 1985.
En opinión del
Procurador, sería suficiente con establecer que el artículo 33 de la Ley 190 de
1995 es, por una parte, una excepción legal al principio general de la
publicidad de los documentos públicos y que, por otra parte, no establece una
reserva incondicional - toda vez que permite espacios (a partir del fallo de
primera instancia) donde la investigación disciplinaria o fiscal se hace
pública -, para sustentar que se ajusta a los mandatos de la Carta Política. En
este orden de ideas, la discusión debe orientarse a demostrar si los límites
impuestos por el Legislador a la publicidad de las investigaciones
disciplinarias y fiscales son razonables y proporcionados. Con el propósito de
realizar esta indagación, la vista fiscal sostiene que la "actuación
administrativa disciplinaria y la judicial-penal responden a un proceso, (...)
y en él lo actos en que se manifiestan las decisiones de la autoridad
administrativa de control o judicial (...) conllevan el nivel de certeza que
los avala en la búsqueda de la verdad y de la definición de responsabilidad
(culpabilidad o inocencia), en una dialéctica que frente al implicado, en el
agotamiento y perfeccionamiento de etapas, responde al debilitamiento de la
presunción de inocencia que lo acompaña, de manera tal que identificada la
relación en cuestión en una lógica de acusación y exculpación, a mayor
perfeccionamiento del proceso debe corresponder un mayor grado de publicidad de
éste".
Antes de resolver
los interrogantes planteados, el representante del Ministerio Público considera
necesario establecer si el trámite legislativo ordinario dado a la Ley 190 de
1995, y en especial a su artículo 33, era el adecuado para regular la materia
de que trata esta norma. Si bien el Procurador insiste en el carácter
restrictivo que debe otorgarse a las materias susceptibles de ser reguladas
mediante ley estatutaria, considera que el parágrafo segundo de la norma
acusada regula el contenido mínimo del derecho a la información (prohibición de
publicar extractos o resúmenes del contenido de una investigación sometida a
reserva, hasta tanto no se produzca el fallo) y, por lo tanto, es objeto de ley
estatutaria. Por este motivo, se torna inconstitucional al contravenir el
artículo 152-a de la Carta.
Con miras a
establecer si la norma acusada es razonable y proporcionada, el Procurador
presenta dos posiciones acerca de sus alcances y fundamento. Según la primera
postura, la reserva consagrada en el artículo 33 de la Ley 190 de 1995 sólo es
aplicable a las conductas tipificadas en esa Ley, "de manera tal que la
publicidad para las restantes actuaciones se mantendría incólume". La otra
posición considera que las previsiones del artículo 19 de la Ley 57 de 1985
-tácitamente derogado por la norma acusada - eran más razonables que las del
artículo 33 de la Ley 190 de 1995, como quiera que garantizaba que las investigaciones
de carácter administrativo no estaban sometidas a reserva, lo cual era
aplicable a todas las instancias de los procesos disciplinarios. La mencionada
norma sólo establecía una excepción consistente en que si un documento era
reservado, el secreto sólo era aplicable a dicho documento.
En opinión del
representante del Ministerio Público sólo la segunda hipótesis es compatible
con la garantía de un adecuado equilibrio entre la publicidad y la reserva. Por
estos motivos, "en el escenario que la Constitución autoriza al Legislador
para regular las excepciones al principio de publicidad no se compadecen las
prescripciones del artículo 33 con el tratamiento que determina el Estatuto
Anticorrupción para el sigilo judicial penal, en la medida en que dispuesta la
publicidad sólo a partir del fallo disciplinario, - a pesar de estar referida a
quienes como servidores públicos están sometidos a una especial transparencia
comportamental frente a la sociedad - se vería más drástica esta reserva frente
a los mandatos del artículo 78, ibídem, que autorizan informar sobre la
existencia de un proceso penal, el delito por el cual se investiga a las
personas legalmente vinculadas al proceso, la entidad a la cual pertenecen las
personas, si fuere el caso y su nombre, una vez se ha adoptado en la fase de
investigación penal, la decisión de vincular a la persona a la misma, por una
medida de aseguramiento, -prescripción esta última, que ciertamente se adecua a
los mandatos del artículo 228 constitucional -, como antesala de la publicidad
que corresponde a la etapa del juicio penal".
Para el Procurador,
la publicidad de las distintas actuaciones dentro de los procesos
disciplinarios y fiscales depende del grado de certeza que acompaña a la
respectiva decisión, "la que al nivel del curso de la investigación
disciplinaria se configura en un primer momento con la formulación misma de los
cargos. El equilibrio entre publicidad y reserva demanda en esta oportunidad el
acompañamiento de los respectivos descargos presentados por el implicado, con
los que se configura además el escenario de construcción controversial de la
verdad, en el itinerario procesal-administrativo de la actuación
disciplinaria".
Según la vista
fiscal, el artículo 33 de la Ley 190 de 1995 constituye una "reacción
legislativa pendular frente a los abusos cometidos en materia informativa por
el manejo espectacular y poco serio que se ha dado a la noticia disciplinaria y
en particular sobre los investigados no sancionados aún
disciplinariamente".
Concluye el señor
Procurador que "la filosofía del control democrático, inicialmente
reseñada, en virtud de la cual los ciudadanos pueden y deben ejercerlo sobre la
actuación de las autoridades públicas, confirma que la publicidad de las
actuaciones cumple una doble finalidad: por un lado, conocer y vigilar las
actuaciones de aquellos funcionarios que, por tener el carácter de servidores
públicos, están en la obligación de rendirle cuentas a la comunidad en cuyo
nombre e interés actúan y, por el otro, conocer y fiscalizar también las
actuaciones, procedimientos y decisiones de los organismos de control para
evitar omisiones o excesos en el cumplimiento de sus funciones, como quiera que
estos órganos también están integrados por funcionarios públicos y pertenecen a
la estructura del Estado que describe el artículo 113 superior".
En este orden de
ideas, el Procurador considera que en las investigaciones disciplinarias toda
la actuación debe regirse según el principio de publicidad, tal como lo
disponía el artículo 19 de la Ley 57 de 1985. Por este motivo, solicita la
declaratoria de inexequibilidad del artículo 33 de la Ley 190 de 1995, o se
esté a lo dispuesto en la sentencia C-038 de 1996.
Posición del
ciudadano Huberto Calderón Seohanes
Según el ciudadano
interviniente, "el Congreso de la República al expedir la Ley 190 de junio
6 de 1995, no hizo otra cosa, como mandatario del pueblo, que la de interpretar
su clamor en el sentido de ponerle freno a la abrumadora corrupción de distinta
índole que hace tiempo viene socavando los pilares morales de la nacionalidad,
con las funestas consecuencias por todos conocidas".
El artículo 74 de la
Carta Política "defiere a la ley los casos en que determinados documentos
o actuaciones públicas, dadas su delicadeza, no deben ser del conocimiento
público hasta tanto no se cumplan determinadas etapas en los procesos
disciplinarios y de responsabilidad fiscal, no vemos entonces las razones en
que se fundamentan los para afirmar que los 33 y 79, inciso segundo, de la Ley
190 de 1995, sean violatorios de los preceptos señalados en la demanda".
En opinión del
ciudadano Calderón, "El espíritu del legislador al expedir la Ley atacada,
de una parte, se circunscribe al hecho objetivo de que con frecuencia los
medios de información, si bien, no con el propósito premeditado de causar un
daño a los investigados, pero si con el prurito de dar la simple información,
claro, está, como es su deber, en la mayoría de las veces al dar a la luz
pública los casos que se ventilan, entorpecen o desvían el rumbo de dichas
investigaciones, torpediando (sic) de esta manera la eficacia que debería
lograr la justicia respectiva, cual es la de sancionar o exonerar a los
inculpados los hechos que se les imputan. De otra parte, la de evitar que se
violen los derechos fundamentales a la intimidad o buen nombre y el debido
proceso de las personas objeto de investigaciones".
"En fin, las
normas acusadas no violan el derecho a la libre información, como lo sostienen
los accionantes, puesto que si el mismo artículo 33 de la Ley 190 de 1995,
establece que el investigado tiene acceso a la investigación en todas sus
etapas, que es lo primordial para efecto de que ejerza su legítimo derecho de
defensa, directamente o por medio de apoderado, no es por tanto aceptable la
argumentación de los demandantes de pretender que personas ajenas a los
procesos, sean periodistas o no, deban conocer las intimidades de los mismos,
la mayoría de las veces sin el querer de los inculpados, precisamente por
razones de la posible violación de sus intimidades o al buen nombre y al debido
proceso, derechos fundamentales de la persona consagrados en los artículo 15 y
29 de la Constitución Política".
2. Cargo contra
el artículo 79 de la Ley 190 de 1995
Texto de la norma
demandada
Artículo 79.
Será causal de mala conducta el hecho de que un funcionario público
obstaculice, retarde o niegue inmotivadamente el acceso de la ciudadanía, en
general, y de los medios de comunicación, en particular, a los documentos que
reposen en la dependencia a su cargo y cuya solicitud se haya presentado con el
cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley.
La decisión
de negar el acceso a los documentos públicos será siempre motivada, con base en
la existencia de reserva legal o constitucional, o cuando exista norma especial
que atribuya la facultad de informar a un funcionario de superior jerarquía.
Ninguna de
las disposiciones consagradas en esta Ley podrá utilizarse como medio para
eximirse de las responsabilidades derivadas del periodismo.
(Se subraya la
parte demandada)
Formulación del
cargo
En opinión del
ciudadano LAUREANO ALFONSO SANCHEZ SILVA (Exp. N° D-1004), la disposición
cuestionada no permite que los medios de comunicación accedan a los documentos
que forman parte de las investigaciones disciplinarias, lo cual vulnera los
artículos 20, 73 y 74 de la Constitución y atenta contra el espíritu del
Estatuto Anticorrupción. Considera que la ley no "debe limitar la participación
de la sociedad civil en prácticas de control social sobre la moral pública, ya
que esta Ley 190 de 1995, viene a entregar herramientas que le permitan a la
gente hacerse partícipe del proceso, en una concepción de injerencia en los
asuntos públicos estimulada desde la génesis misma de la Carta Política de 1991
en el marco de la institucionalidad de un estado social de Derecho".
Posición del
Procurador General de la Nación
"No obstante
que la acusación contra el inciso segundo del artículo 79 se formula de manera
conjunta con la del artículo 33, para intentar demostrar que sus preceptivas,
infringen al unísono los mandatos de los artículos 20, 73 y 74 de la Carta, la
autonomía normativa de cada uno de estos textos legales, no puede conducir,
como lo presenta el Actor SANCHEZ SILVA (D-1004), a predicar por igual su
inexequibilidad. En efecto, bien distinta es la regulación, como exigencia para
la negación del acceso a los documentos públicos de la motivación de la
decisión que así lo manifiesta, a la determinación de las etapas o actuaciones
en que las investigaciones disciplinarias o fiscales son reservadas para
terceros".
"Así las cosas,
no se advierte en las regulaciones del inciso segundo del artículo 79 acusado,
las infracciones propuestas desde la óptica del actor. Por el contrario, sus
preceptivas se avienen a ésta, toda vez que en el contexto del derecho de
petición que también tiene rango superior, da origen al trámite del recurso de
insistencia por la vía contencioso administrativa".
Posición del ciudadano
Huberto Calderón Seohanes
Los argumentos del
ciudadano interviniente para solicitar la declaratoria de exequibilidad del
artículo 79 de la Ley 190 de 1995, son los mismos en los que fundamenta la
constitucionalidad del artículo 33 de la misma Ley.
III. FUNDAMENTOS
1. Competencia
En los términos del
artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda.
Consideraciones
de la Corte Constitucional
2. Mediante
sentencia C-038 de 1996, la Corte Constitucional se pronunció respecto del
artículo 33 de la Ley 190 de 1995. Como quiera que el estudio realizado por la
Corte se limitó a las cuestiones materiales o de fondo por las cuales resultaba
acusada la mencionada norma, se procederá, en la presente providencia, a
realizar el análisis de los cargos por vicios de forma contra la citada
disposición.
3.  Uno de los
demandantes (exp.  D-1023) considera que el artículo 33 de la Ley 190 de 1995
es contrario al artículo 157 de la Carta por cuanto en su trámite se incurrió
en un vicio de forma no subsanable, toda vez que no fue objeto de los cuatro
debates reglamentarios.
4. El texto actual
del artículo 33 de la Ley 190 de 1995, fue introducido y aprobado en el segundo
debate del Senado por unanimidad (artículo 34 del proyecto de ley N° 018 de
1993 acumulado al 036 de 1993 Cámara - 214 de 1994 Senado - Gacetas del
Congreso N° 271 de 24 de diciembre de 1994 y 105 de mayo 25 de 1995). Dado que
el texto aprobado no coincidía con el texto del artículo 108 aprobado en
segundo debate de la Cámara de Representantes (según el cual los procesos
disciplinarios no debían estar sujetos a reserva), se optó por conformar una
Comisión de Conciliación, integrada por miembros de una y otra Cámara. Dicha
Comisión acogió el texto aprobado en segundo debate del Senado por unanimidad
(Gacetas del Congreso Nº 105 de 25 de mayo y 123 de junio 5 de 1995 ) y lo
propuso a las plenarias de cada una de las cámaras. La plenaria del Senado
aprobó el proyecto, sin modificación alguna, el 30 de mayo de 1995 (Gaceta del
Congreso Nº 123 de 5 de junio de 1995) y la plenaria de la Cámara el 17 de mayo
del mismo año, por unanimidad de los 158 representantes presentes en la sesión
(Gaceta del Congreso Nº 116 de 31 de mayo de 1995).
El trámite
verificado se adecua a lo dispuesto en el artículo 161 de la Constitución, en
virtud del cual se establece una excepción al trámite reglamentario ordinario.
En efecto, si durante el segundo debate de una y otra Cámara, surgieren
discrepancias respecto de un determinado proyecto de ley, resulta legítimo, de
acuerdo al artículo 161 de la Carta, conformar una comisión accidental o de
conciliación, integrada por miembros de cada una de las cámaras, a fin de que
preparen un texto de conciliación, únicamente respecto de los artículos sobre
los cuales existieren divergencias, para someterlo a decisión final en las
respectivas plenarias.  Sobre el particular, la Corte ha señalado que:
“Para la Corte, ésta
es la interpretación que hay que darle al artículo 161 de la Constitución,
interpretación que puede resumirse, en relación con el caso que se juzga, así:
“Los artículos de un
proyecto de ley aprobado por las cámaras, que solamente figuren en el texto
aprobado en segundo debate por una de las cámaras, constituyen discrepancias
respecto del proyecto, que dan lugar, a la aplicación del artículo 161.  Como
éste prevé expresamente la REPETICION DEL SEGUNDO DEBATE en cada una de
las cámaras, al aprobar éstas un texto único del proyecto, preparado por las
comisiones accidentales, queda cumplido el requisito de la aprobación en SEGUNDO
DEBATE del texto único del proyecto.  Un texto igual del proyecto ha sido,
por esta vía del artículo 161 de la Constitución, aprobado en segundo debate
por la Cámara y el Senado.
“No sería sensato
exigir que siempre los proyectos de ley aprobados en principio en segundo
debate por las dos cámaras constaran de los mismos artículos, y que las
discrepancias a que se refiere el artículo 161 de la Constitución fueran
solamente de forma, de redacción, de estilo. Esta exigencia sería especialmente
ilógica en tratándose de proyectos que constan de muchos artículos. Piénsese,
por ejemplo, en un proyecto de código: ¿cómo pretender que algunos artículos
que una de las cámaras aprobó inicialmente en segundo debate, no puedan ser
modificados o suprimidos por la otra, también en segundo debate? Esos artículos
que una cámara ha aprobado en segundo debate y que la otra no ha considerado o
ha negado, constituyen las discrepancias respecto del proyecto, discrepancias
que prevé el artículo 161 de la Constitución y que explican la REPETICION DEL
SEGUNDO DEBATE.”  (Sentencia C-376/95 Fundamentación al cargo cuarto.  En igual
sentido Sentencia C-282/95))
Según se pudo
constatar en las Gacetas del Congreso antes citadas, el trámite del artículo
que se estudia se sujetó a lo establecido en el artículo 161 y fue
posteriormente aprobado por las plenarias de cada una de las cámaras.
5. Los cargos
formulados contra el artículo 79 de la Ley 190 de 1995 son, en suma, los mismos
que sustentan, a juicio del demandante, la inconstitucionalidad del artículo 33
de la misma Ley, no obstante tratarse de dos disposiciones normativas de
distinto alcance y significado.
En efecto, mientras
el artículo 33 consagra una excepción al principio de publicidad de los
documentos públicos, los apartes demandados del artículo 79 establecen, el
primero, la obligación de los servidores públicos de motivar el acto a través
del cual niega el acceso de una persona a estos documentos, motivación que sólo
puede fundarse (1) en una disposición legal o constitucional que autorice la
reserva, o (2) en la existencia de norma especial que atribuya la facultad de
informar, a un funcionario de superior jerarquía; y, el segundo, una cláusula
general en virtud de la cual, las disposiciones contenidas en la ley 190 no
podrán utilizarse como excusa para evadir las responsabilidades derivadas de
ejercicio del periodismo.
4. El deber de
motivar los actos administrativos, no contradice disposición constitucional
alguna y, por el contrario, desarrolla el principio de publicidad, al consagrar
la obligación de expresar los motivos que llevan a una determinada decisión,
como elemento esencial para procurar la interdicción de la arbitrariedad de la
administración.
Establecer la
obligación de dar publicidad a los documentos oficiales, salvo en aquellos
casos en los cuales exista reserva legal o constitucional, no es más que la
ratificación de lo dispuesto en el artículo 74 de la propia Carta. De otra
parte, nada obsta para que la ley, a fin de proteger intereses
constitucionalmente tutelados, señale que determinada información deberá ser
suministrada por un funcionario de cierta jerarquía. En estas condiciones,
resulta obvio, como lo señala la norma parcialmente demandada, que  el servidor
público al cual se ha solicitado dicha información deba negar el acceso a la
misma señalando la existencia de la disposición legal que atribuye a otro
funcionario, de mayor jerarquía, la facultad de hacerla pública.
Por ultimo, advertir
que el respeto de las disposiciones legales no podrá utilizarse como medio para
eximirse de las responsabilidades derivadas del periodismo, no es más que la
ratificación de la responsabilidad constitucional que apareja el ejercicio de
dicha actividad.
Por las razones
anteriores la Corte considera que los apartes demandados del artículo 79 de la
Ley 190 de 1995 son exequibles, y así se declarará en la parte resolutiva de la
presente providencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional,
R E S U E L V E:
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE, por razones de
forma, el artículo 33 de la Ley 190 de 1995, salvo en lo relativo al parágrafo
segundo que fue declarado inexequible. En lo demás ESTESE A LO RESUELTO
en la sentencia Nº C- 038 de 1996.
SEGUNDO.-  Declarar EXEQUIBLES los incisos
segundo y tercero del artículo 79 de la Ley 190 de 1995.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-054/96
DERECHO A LA
INFORMACION-Regulación
(Aclaración de voto)
El artículo
enjuiciado, además de violar la Constitución desde el punto de vista sustancial
en razón de haber consagrado la censura de prensa, desconoció las formalidades
exigidas por el artículo 153 de la Constitución Política. En efecto, puesto que
con la aludida norma se afecta de modo directo y grave el núcleo esencial del
derecho a la información plasmado en el artículo 20 de la Carta como un derecho
fundamental, la Corte Constitucional ha debido aplicar su jurisprudencia y
declarar inexequible el precepto por no haber sufrido el trámite propio de las
leyes estatutarias, pues, según lo dispuesto en el artículo 152 Ibídem
Ref.:
Expedientes  acumulados  D-1002, D-1004, D-1005, D-1006, D-1010,  D-1016,
D-1023.
Santa Fe de Bogotá,
D.C., quince (15) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996).
He votado a favor de
la ponencia en lo relativo al artículo 33 de la Ley 190 de 1995, por cuanto el
posible vicio de forma planteado por el demandante -no haber sufrido el
proyecto los cuatro debates exigidos por el artículo 157 de la Carta- no se
configuró en realidad, según el material probatorio incorporado al proceso.
No obstante, reitero
la tesis que, en compañía de los magistrados Hernando Herrera Vergara y
Vladimiro Naranjo Mesa, tuve ocasión de sostener a propósito de la Sentencia
C-038 de 1996, en el sentido de que el artículo enjuiciado, además de violar la
Constitución desde el punto de vista sustancial en razón de haber consagrado la
censura de prensa, desconoció las formalidades exigidas por el artículo 153 de
la Constitución Política.
En efecto, puesto
que con la aludida norma se afecta de modo directo y grave el núcleo esencial
del derecho a la información plasmado en el artículo 20 de la Carta como un
derecho fundamental, la Corte Constitucional ha debido aplicar su
jurisprudencia y declarar inexequible el precepto por no haber sufrido el
trámite propio de las leyes estatutarias, pues, según lo dispuesto en el
artículo 152 Ibídem, "mediante leyes estatutarias, el Congreso de
la República regulará las siguientes materias: a) Derechos y deberes
fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su
protección (...)".
Así lo consideró la
Corte en el fallo C-425 del 29 de septiembre de 1994, del cual tuve el honor de
ser ponente:
"La regulación
de aspectos inherentes al ejercicio mismo de los derechos y primordialmente la
que signifique consagración de límites, restricciones, excepciones y
prohibiciones, en cuya virtud se afecte el núcleo esencial de los mismos,
únicamente procede, en términos constitucionales, mediante el trámite de ley
estatutaria.
Regular, según el Diccionario de la Real Academia
Española de la Lengua, significa "ajustar, reglar o poner en orden una
cosa"; "ajustar el funcionamiento de un sistema a determinados
fines"; "determinar las reglas o normas a que debe ajustarse una
persona o cosa".
De lo cual resulta
que, al fijar el exacto alcance del artículo 152 de la Constitución, no puede
perderse de vista que el establecimiento de reglas mediante las cuales se
ajuste u ordene el ejercicio mismo de los derechos fundamentales implica, de
suyo, una regulación, que, por serlo, está reservada al nivel y los
requerimientos de la especial forma legislativa en referencia.
Del expreso mandato
constitucional se deriva, en consecuencia, que el Congreso viola la Constitución
cuando, pese al contenido regulador de derechos fundamentales que caracterice a
una determinada norma, la somete a la aprobación indicada para la legislación
ordinaria".
Así las cosas, mi
voto favorable a la decisión adoptada por la Corte en esta oportunidad se
circunscribe exclusivamente a la verificación de que no fue violada la
normatividad constitucional en punto del número de debates cumplidos en
relación con el proyecto de ley.
Como tuve ocasión de
expresarlo en la Sala, la exequibilidad aquí declarada ha debido referirse
únicamente al aludido aspecto de trámite y no cobijar de manera genérica todo
vicio de forma, como resulta del texto finalmente aprobado.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra