T-064-09
(Proyecto de circulación restringida)
Sentencia T-064/09
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad
ACCION DE TUTELA-Casos en que procede
aun cuando existan otros medios de defensa judicial
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Reiteración de
jurisprudencia/ DESPLAZADOS POR LA VIOLENCIA-Sujetos de especial
protección constitucional
POBLACION DESPLAZADA POR LA VIOLENCIA-Naturaleza
jurídica del derecho a la vivienda digna
ACCION DE TUTELA-Regulación normativa
relativa a vivienda y subsidios de vivienda para la población desplazada
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE LA POBLACION DESPLAZADA-Fundamental
En el caso de la población desplazada el derecho a la vivienda digna
es un derecho fundamental. En tal sentido, en la etapa de estabilización
socioeconómica, el contenido de este derecho está dado por el deber de las
autoridades públicas de brindar a la población desplazada soluciones de
vivienda de carácter definitivo, por ejemplo, a través de la adjudicación de subsidios
familiares de vivienda rural o urbana.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE LA POBLACION DESPLAZADA-El ex esposo de la peticionaria hizo uso inadecuado de la vivienda
adquirida mediante el subsidio familiar entregado a la familia y posteriormente
la arrendó a un tercero/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE LA POBLACION
DESPLAZADA-Se declarará la inexistencia del contrato de arrendamiento por
objeto ilícito
En primer lugar, esta Corporación declarará la
inexistencia del contrato de arrendamiento suscrito, sobre el inmueble ubicado
en la súpermanzana siete, manzana 11, casa 11, del barrio Ciudadela San Antonio
de la ciudad de Villavicencio. En segundo lugar, debido que para efectos del
presente fallo se encuentra probado que el Sr. González hizo un uso inadecuado
de la vivienda adquirida mediante el subsidio familiar otorgado al núcleo
familiar González Londoño, pues no sólo la habitó sin informar a los demás
destinatarios del subsidio sobre la adjudicación del mismo, sino que
posteriormente se sirvió económicamente de ella a través de su arrendamiento a
un tercero. En tercer lugar, previo al
cumplimiento de esa orden, durante el término indicado, el Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda deberá informar al señor, que
el contrato de arrendamiento celebrado con el señor
José Vicente González es inexistente dada la
ilicitud de su objeto y que, en consecuencia, dentro del mes siguiente a la
notificación de esta sentencia, deberá desalojar el inmueble arrendado, pues
éste será adjudicado a la accionante y sus menores hijos, de manera definitiva
y con exclusión del señor José Vicente González.
Referencia: expediente T-2068741
Acción de tutela instaurada por Gloria Edith Londoño Moscoso contra
José Vicente González González, con vinculación oficiosa del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Fondo Nacional de Vivienda, la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, la
Gobernación del Meta, la Alcaldía de Villavicencio, la Unión Temporal Pro -
Orinoquia Llanos, la Caja de Compensación Familiar Regional del Meta y Jaime
Alirio Tique.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D.,
nueve (9) de febrero de dos mil nueve (2009).
La Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los Magistrados CLARA
ELENA REALES GUTIÉRREZ, JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Y JAIME ARAÚJO RENTERÍA, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en
el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo
dictado por el Juzgado Sexto Civil Municipal de Villavicencio, que resolvió la
acción de tutela promovida por Gloria Edith Londoño Moscoso contra José
Vicente González González.
I. ANTECEDENTES
El 1 de julio de 2008, Gloria Edith
Londoño Moscoso, actuando en nombre propio y en representación de sus hijos
Yuster Fernando Quintero Londoño de 15 años, Harold Stifen González Londoño de
13 años, José Alejandro González Londoño de 7 años, y Zaida Valentina González
Londoño de 5 años de edad, interpuso acción de tutela
ante el Juzgado Sexto Civil Municipal de Villavicencio contra José Vicente González González, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida y a
la vivienda digna.
Fundamentó su acción en los siguientes:
1. Hechos:
1.1 El 12 de abril de 2002, la accionante
y sus hijos se desplazaron forzosamente del municipio de Vista Hermosa, Meta, a
Villavicencio, como consecuencia de la alteración del orden público en ese
municipio a manos del Frente 27 de las FARC[1].
1.2 Antes de la situación de
desplazamiento forzado, la actora convivía con el padre de sus hijos, señor José Vicente González, quien en el año 2004 los abandonó y se
trasladó al municipio de La Macarena, Meta.
1.3 En el mes de abril de 2008, la
accionante se enteró que en consideración de su situación de desplazamiento,
mediante Resolución N° 156 de Noviembre de 2005 expedida por el Fondo Nacional
de Vivienda, a su núcleo le fue asignado un subsidio familiar de vivienda
urbana por un valor de $8.950.000 para ser aplicado en la modalidad de
adquisición de vivienda nueva o usada[2].
1.4 A pesar de la circunstancia de abandono
anotada, en el mes de noviembre de 2007 el subsidio fue entregado a José Vicente
González en calidad de jefe del
núcleo familiar. Así, mediante acta de entrega, Oscar Javier García Parrado,
representante de la Unión Temporal Vivienda Pro - Orinoquia Llanos, en su
condición de constructor vendedor, hizo entrega a José Vicente González
de una “vivienda tipo 2 ubicada en el barrio Ciudadela San Antonio (…), la
cual consta de sala-comedor-cocina, dos alcobas, baño y patio, según contrato
de construcción No. 081.[3]"
1.5 Por su parte, posteriormente el señor
José Vicente González arrendó la vivienda entregada por un valor de $170.000
mensuales, al señor Jaime Alirio Tique.
1.6 Como resultado de las irregularidades
indicadas, el 25 de abril de 2008 la accionante comunicó lo sucedido al
Ministerio de Ambiente, vivienda y Desarrollo Territorial, el cual mediante
escrito del 19 de mayo de 2008 le informó: “[S]e ha requerido al señor
González, con el fin de que rinda descargos a la situación planteada por usted.
Así también me permito informarle que usted debe acudir ante la justicia
ordinaria, con el fin de solicitar la restitución del inmueble arrendado, con
base en la situación que se está presentando, teniendo en cuenta su condición
de beneficiaria del subsidio otorgado por el Gobierno Nacional.[4]”
1.7 Así, mediante notificación del 18 de
mayo de 2008, el Fondo Nacional de Vivienda, Entidad adscrita al Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en cumplimiento de lo establecido
en el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo, solicitó al señor José
Vicente González que en un plazo de 10 días improrrogables presentara las
pruebas necesarias a fin de desvirtuar el presunto mal uso de la vivienda
adjudicada a través del subsidio en comento. En tal sentido, la autoridad
advirtió: “[M]e permito informarle que si usted no comparece durante el
plazo antes mencionado, se le notificará por aviso y posteriormente por edicto.
En consecuencia, el Fondo procederá a expedir la resolución correspondiente de
acuerdo a las pruebas obrantes.[5]”
1.8 Debido a la situación descrita, la
actora y sus hijos se encuentran viviendo “en estado de caridad en una
habitación (…) en la casa ubicada en la calle 21 No. 11 – 14 de Villavicencio,
donde la señora Marian Oñate Méndez quien puede dar constancia de esto.”
1.9 Por último, la accionante señaló: “[E]l
señor José Vicente González tiene otro código como desplazado quien lo solicitó
a sabiendas que ya teníamos código de desplazados y corresponde al
50001191452805 donde se inscribió él solo con los hijos, y lo único que hemos
recibido mis hijos y yo de la Red de Solidaridad [Acción Social] es una
remesa de alimentos por un mes y por una sola vez, de lo demás presumo que el
señor González reclama para sí las ayudas para mi familia.”
2. Solicitud de tutela
Con fundamento en las consideraciones y
hechos descritos anteriormente, Gloria Edith Londoño Moscoso, actuando en
nombre propio y en representación de sus hijos, solicitó
al juez de tutela ordenar al señor José Vicente
González la restitución de la vivienda otorgada mediante subsidio por el
Gobierno Nacional y la Alcaldía de Villavicencio.
3. Trámite de instancia
3.1 La acción fue tramitada ante el Juzgado Sexto Civil Municipal de
Villavicencio, el cual mediante
auto del 2 de julio de 2008 ordenó su notificación al señor José Vicente
González González.
Respuesta de José Vicente González
González
3.2 En escrito dirigido al juez de tutela
el 8 de julio de 2008, José Vicente González González solicitó denegar la
tutela de los derechos invocados.
3.3 En su solicitud, el señor González
aceptó la veracidad de los hechos indicados en el escrito de tutela. En este sentido, afirmó que abandonó a la actora y a sus
hijos en 2004. Igualmente, señaló que mediante Resolución N° 156 de Noviembre
de 2005 expedida por el Fondo Nacional de Vivienda, en virtud de su situación
de desplazamiento y en calidad de jefe de su núcleo familiar, recibió un
subsidio familiar de vivienda urbana por un valor de $8.950.000.
3.4 Con relación al arrendamiento del
inmueble otorgado, indicó: “Es cierto, arrendé el bien por $170.000 por
cuanto estoy en la necesidad de hacerlo ya que padezco de una enfermedad en la
columna vertebral y tengo que subsistir ante esta insuficiencia de salud”.
3.5 De otro lado, manifestó que no ha
cambiado su número de inscripción en el Registro Único de Población Desplazada
y que las ayudas recibidas por parte de las autoridades competentes son
anteriores a la separación de la actora.
3.6 En consideración de lo expuesto, el
señor González concluyó: “[S]eñor juez entiendo que su obrar debe estar
conforme a Derecho y así mismo fallar, pero espero que tenga en cuenta mis
razones de ser humano y las necesidades que implica la subsistencia y
sobrevivencia de mi persona, y aclaro de nuevo que nunca ha sido mi razón
sustraerme de la obligación alimentaria y menos la de brindarle una vivienda
digna a mis hijos, pero considero que también es falta de la madre de los
mismos por cuanto ella fue quien decidió la separación, sin más solución que
aceptarlo; e igualmente que este no es le medio para que ella me hubiera
solicitado la desocupación de la vivienda.”
4. Pruebas decretadas por la Corte
Constitucional
4.1 A fin de contar con mayores elementos
de juicio para proferir la decisión que tomará la Corte Constitucional en este
caso, mediante auto del 9 de diciembre de 2008 el suscrito magistrado ordenó la
vinculación al trámite de la acción del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, así como del Fondo Nacional de Vivienda, la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, la Gobernación
del Meta, la Alcaldía de Villavicencio, la Unión Temporal Pro - Orinoquia
Llanos, la Caja de Compensación Familiar Regional del Meta y del señor Jaime
Alirio Tique, a fin de que se pronunciaran sobre los hechos y consideraciones
que fundamentan la solicitud de amparo constitucional incoada por Gloria
Edith Londoño Moscoso.
4.2 En escrito del 16 de diciembre de
2008, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial solicitó
denegar la tutela interpuesta frente a esta Entidad, toda vez que es el Fondo
Nacional de Vivienda – Fonvivienda la Entidad que otorgó el subsidio de
vivienda familiar referido en el escrito de la acción, y no el Ministerio.
Sin embargo, resaltó que de conformidad
con el artículo 8 de la Ley 3ª de 1991 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés
Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto
de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones.”, “El Subsidio Familiar
de Vivienda será restituible al Estado cuanto el beneficiario transfiera el dominio de las solución de vivienda o deje de
residir en ella antes de haber transcurrido cinco años desde la fecha de su
asignación, sin mediar permiso específico fundamentado en razones de fuerza
mayor definidas por el reglamento. También será restituible el subsidio si
se comprueba que existió falsedad o imprecisión en los documentos presentados
para acreditar los requisitos establecidos para la asignación del subsidio.” (Subraya del texto).
4.3 En informe dirigido a esta Corporación
el 18 de diciembre de 2008, el Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda
corroboró los hechos expuestos en el escrito de tutela, en el sentido de
sostener que el grupo familiar del señor José Vicente González se postuló ante la
Caja de Compensación Familiar Regional del Meta para el otorgamiento de un
subsidio familiar de vivienda dada su condición de desplazados por la
violencia. Al respecto, señaló que el subsidio fue otorgado mediante Resolución
156 del 17 de noviembre de 2005 bajo la modalidad de “adquisición de
vivienda nueva o usada” por un monto de $8.950.000, valor que fue
consignado en la cuenta No. 400700180377 del Banco Agrario a nombre del señor
González.
Adicionalmente, el Fondo Nacional de
Vivienda precisó: “[S]e ha de indicar que el subsidio familiar de vivienda
se otorga como beneficio a todos los integrantes del grupo familiar con el
propósito de permitirle al hogar el acceso a una solución habitacional que les
permita la garantía, entre otros, el goce del derecho a la unidad familiar,
razón por la cual el disfrute de la misma como derecho ampara a todos y cada
uno de los miembros del hogar, en este caso además de la accionante y el
accionado, a sus hijos Harold Stifen, José Alejandro, Jhon Franklin, María José
y Zaira Valentina González Londoño.”
4.4 El 18 de diciembre de 2008, la Caja
de Compensación Familiar Regional del Meta solicitó denegar el amparo invocado
contra esta Entidad.
Sin embargo, señaló: “En cuanto al
fallo de tutela emitido por el juez Sexto Civil Municipal de Villavicencio,
desde ya me permito manifestar que disiento del mismo por cuanto el derecho
constitucional a una vivienda digna si le está siendo vulnerado a la señora
Londoño Moscoso y sus hijos por el ex  - esposo de ésta, por cuanto la
normativa sobre vivienda familiar (artículo 8 de la Ley 3 de 1991) le prohíbe
al beneficiario del subsidio después de haber adquirido la vivienda, disponer
del bien inmueble por cinco años, es decir, de enajenarlo, arrendarlo o
realizar cualquier clase de negocio comercial o jurídico con el mismo a menos
que existan causales de fuerza mayor o caso fortuito o por el contrario, el
subsidio de vivienda será restituible al Estado; pero estas causales deben ser
determinadas y autorizadas por la Entidad que asignó el subsidio de vivienda
familiar, que para el presente caso le corresponde a Fonvivienda, en
representación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.”
4.5 Mediante informe del 29 de diciembre
de 2008, la Gobernación del Meta explicó que la asignación del subsidio de
vivienda en cuestión se hizo al señor José Vicente
González González “como cabeza de familia, es decir, la asignación del
subsidio corresponde al núcleo familiar al cual pertenece el señor.” En
este orden, precisó: “[A] través del acto administrativo que asignó el
subsidio se aplica la constitución del patrimonio de familia inembargable sobre
la vivienda y adicionalmente [se] prohíbe al beneficiario (la familia)
enajenar o arrendar la vivienda antes de transcurridos cinco años contados a
partir de la fecha de escrituración.”
Por último, anotó que “la finalidad de
los subsidios de vivienda es entregar una solución de vivienda a las familias o
núcleos familiares, y no a una persona en particular, por lo cual sin núcleo
familiar el señor José Vicente González González no hubiese aplicado
para la asignación del subsidio entregado por esta Gerencia.”
4.6 Por su parte, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional,
la Alcaldía de Villavicencio, la Unión Temporal Pro - Orinoquia Llanos y el
señor Jaime Alirio Tique, guardaron silencio sobre los hechos y consideraciones
que fundamentan la presente acción.
II. LA SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN
En sentencia única de instancia del 14 de
julio de 2008, el Juzgado Sexto Civil Municipal de Villavicencio declaró la
improcedencia de la acción de tutela interpuesta.
Para fundamentar su decisión, el juez de
tutela sostuvo que de conformidad con el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 “Por
el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución
Política”, la acción de tutela procede contra particulares en los casos en
que la persona accionada esté encargada de la
prestación del servicio público o cuando el solicitante tenga una relación de
subordinación o indefensión con el accionado.
Por ello, en criterio del juez de tutela,
“Al encarar el caso planteado por la accionante, para con los temas señalados
por el legislador de este tipo de acciones contra particulares, ninguna
relación encuentra el Juzgado, puesto que lo que pretende discutir la actora a
través de esta querella constitucional de tutela, no es otra cosa que un
derecho económico derivado de un contrato, por lo que en las condiciones en que
se encuentra, se torna de una situación incierta y discutible.”
En este sentido, el juez afirmó que en
cumplimiento del numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, la presente
acción de tutela es improcedente pues la accionante tiene a su alcance otros
medios y recursos de defensa judicial para obtener el amparo de sus
pretensiones de carácter económico. Al respecto, precisó: “De modo que, se
reitera que no es la acción de tutela el mecanismo idóneo para desplazar o
sustituir los medios ordinarios que se tienen al alcance, como en efecto sucede
en el caso de autos, pues no puede el juez de tutela ordenar la restitución de
un inmueble, así la administración central o local haya entregado alguna ayuda
económica para adquirirlo, en tanto éste escapa de la órbita constitucional
para radicarse en una discusión de rango legal que ha de resolverse en la
jurisdicción competente.”
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA
CORTE.
1. Competencia
De conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de
1991 y con la selección y el reparto efectuados el 5 de noviembre de 2008, esta
Sala es competente para revisar las decisiones judiciales mencionadas.
2. Problema Jurídico
2.1 De acuerdo con los hechos expuestos,
le corresponde a la Corte examinar si en el presente caso la acción de tutela
es procedente para conceder la pretensión relativa a ordenar la restitución a la
Sra. Gloria Edith Londoño Moscoso y sus cuatro menores hijos, de la vivienda
adjudicada al núcleo familiar González Londoño mediante subsidio otorgado por
el Gobierno Nacional y la Alcaldía de Villavicencio, dada la entrega material
de dicha vivienda a José Vicente González, padre de los menores hijos de la
Sra. Londoño, quien posteriormente la arrendó a Jaime Alirio Tique.
En tal sentido, la Corte deberá tener en
cuenta la situación de desplazamiento forzado de Gloria Edith Londoño Moscoso y
sus cuatro menores hijos, así como la idoneidad de los medios judiciales
ordinarios para obtener el amparo de los derechos invocados. Igualmente, deberá
analizar la correspondencia entre los deberes legales y constitucionales de las
entidades responsables de garantizar la efectividad del derecho fundamental a
la vivienda digna de la población desplazada.
2.2 Para dar solución al problema
jurídico planteado, en primer lugar, esta Sala deberá pronunciarse sobre la
regla general de improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del
requisito de subsidiariedad. En segundo lugar, abordará el criterio
jurisprudencial de esta Corporación relativo a los deberes del Estado frente a
la prevalencia y protección de los derechos fundamentales de la población en
situación de desplazamiento, particularmente, del derecho a la vivienda digna.
2.4 Con base en lo anterior, esta Sala de
Revisión estimará si se deben amparar los derechos fundamentales invocados por
la accionante, presuntamente vulnerados por el señor José Vicente González.
3. Principio de subsidiariedad de la
acción de tutela. Reiteración de Jurisprudencia.
3.1 De acuerdo
con el inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de
tutela “sólo procederá cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” Así mismo, el numeral 1 del artículo 6 del
Decreto 2591 de 1991 dispone que la acción de tutela es improcedente en los
casos en que el accionante tenga a su alcance otros recursos o medios de
defensa judicial para la protección de sus derechos.
3.2 En este
sentido, esta Corporación ha sostenido que la acción de tutela obedece al
principio de subsidiariedad[6], es decir, no es un
mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios
ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho; no puede
ser empleada para revivir oportunidades procesales vencidas como consecuencia
de la inactividad injustificada del interesado; y no constituye un último medio
judicial para alegar la vulneración o afectación de un derecho.
3.3 En efecto, conforme a su naturaleza constitucional, en criterio
de la Corte Constitucional, la acción de tutela es el mecanismo preferente de
protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio debe estar dirigido a
obtener un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen
o vulneren. Es por ello, ha dicho la Corporación, que la acción de tutela no
puede ser entendida como una instancia idónea para tramitar y decidir
conflictos de rango legal, pues con este propósito el legislador dispuso los
medios y recursos judiciales adecuados, así como las autoridades y jueces
competentes.
3.4 En
desarrollo del principio de subsidiariedad, la jurisprudencia constitucional ha
señalado que en los casos en que el accionante tenga a su alcance otros medios
o recursos de defensa judicial, la acción de tutela procederá excepcionalmente
en los siguientes eventos:
(i)    Los medios ordinarios de defensa judicial no son suficientemente
idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados;
(ii)  Aún cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no
concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un
perjuicio irremediable a los derechos fundamentales[7].
(iii) El
accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la
tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población
desplazada, niños y niñas) y por tanto su situación requiere de particular
consideración por parte del juez de tutela[8].
3.5 En síntesis,
se puede indicar que en virtud del principio de subsidiariedad, la acción de
tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial puestos
al alcance del actor para obtener la protección de sus derechos. Sin embargo,
de manera excepcional y de conformidad con las particularidades del caso
concreto, la solicitud de amparo será procedente si el juez de tutela determina
que (i) el titular de los derechos fundamentales invocados es un sujeto de
especial protección constitucional; (ii) los medios ordinarios de defensa
judicial no son idóneos para proteger los derechos presuntamente vulnerados; y,
(iii) existe certeza sobre la ocurrencia de un perjuicio irremediable a los
derechos fundamentales si no se concede la acción de tutela como mecanismo
transitorio de protección.
4. La condición de especial
vulnerabilidad, exclusión y marginación de la población desplazada por la
violencia. Reiteración de Jurisprudencia.
4.1 El artículo
1º de la ley 387 de 1997 “Por la cual se adoptan
medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección,
consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por
la violencia en la República de Colombia”,
define la condición de desplazado como aquella en la cual una persona se ha
visto obligada a migrar dentro del territorio nacional con la consecuente
necesidad de abandonar su localidad de residencia o sus actividades económicas
habituales, debido a que su vida, integridad, seguridad o libertad se
encuentran amenazadas o vulneradas. Este atentado contra los derechos fundamentales
de estas personas se presenta con ocasión, entre otros, del conflicto armado o
de la violencia generalizada que acarrea infracciones masivas a sus Derechos
Humanos y al Derecho internacional humanitario[9].
4.2 La situación en la que se encuentran los desplazados es
de tal gravedad que muchos de sus derechos fundamentales son simultáneamente
vulnerados, lo que conlleva a que se encuentren en una situación de
marginalidad, exclusión y vulnerabilidad especial.
Al respecto, en sentencia T-585 de 2006[10],
la Corte Constitucional precisó:
“Debido a la masiva,
sistemática y continua vulneración de derechos fundamentales de la que son
objeto, estas personas se encuentran en una especial condición de
vulnerabilidad, exclusión y marginalidad, entendida la primera como aquella
situación que sin ser elegida por el individuo, le impide acceder a aquellas
garantías mínimas que le permiten la realización de sus derechos económicos,
sociales y culturales y, en este orden, la adopción de un proyecto de vida[11];
la segunda, como la ruptura de los vínculos que unen a una persona a su
comunidad de origen[12]; y, la
tercera, como aquélla situación en la que se encuentra un individuo que hace
parte de un nuevo escenario en el que no pertenece al grupo de beneficiarios
directos  de los intercambios regulares y del reconocimiento social[13]
(…)”.
4.3 Si bien el origen del desplazamiento por causa del
conflicto armado no es endilgable exclusivamente al Estado, éste si tiene el
deber de garantizar la efectividad de los derechos de sus habitantes en la
actual situación de inseguridad y desprotección causado por grupos armados
ilegales.
4.4 En este sentido, es preciso tener en cuenta que la
existencia del Estado tiene como fin esencial garantizar a la comunidad, en
todo el territorio nacional, que sus derechos no se verán conculcados por
ningún motivo. El artículo 2º de la Constitución es claro al señalar como fines
esenciales del Estado “servir a la comunidad, promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución (…)”. Cuando la población se ve sometida a
la necesidad de abandonar su localidad de residencia o actividades económicas
habituales para huir del conflicto armado, significa que el Estado ha fallado
frente a su misma razón de ser, lo que indudablemente lo hace responsable.
4.5 Ahora bien,
al ser un deber del Estado emanado del artículo  13º del estatuto superior, el
promover “(…) las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva  y [adoptar
las] medidas a favor de grupos discriminados o marginados. [Al igual que
proteger] especialmente a aquellas personas que por su condición (…) se
encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta (…)”, esta Corporación
ha señalado que es un deber imperativo del Estado tomar las medidas necesarias
para reestablecer los derechos de los desplazados a su estado anterior.
Sobre el
particular, en la sentencia T-025 de 2004[14], esta
Corporación señaló:
“De lo anterior se derivan dos clases de
deberes para el Estado. Por una parte, debe
adoptar e implementar las políticas, programas o medidas positivas para lograr
una igualdad real de condiciones y oportunidades entre los asociados y al
hacerlo, dar cumplimiento a sus obligaciones constitucionales de satisfacción
progresiva de los derechos económicos, sociales y culturales básicos de la
población ‑en
aplicación de lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado “cláusula
de erradicación de las injusticias presentes”‑[15].
Y, por otra, debe abstenerse de adelantar,
promover o ejecutar políticas, programas o medidas ostensiblemente regresivos
en materia de derechos económicos, sociales y culturales, que conduzcan clara y
directamente a agravar la situación de injusticia, de exclusión o de marginación
que se pretende corregir, sin que ello impida avanzar gradual y progresivamente hacia el pleno
goce de tales derechos[16].”(Negrilla fuera del texto original).
4.6 Entonces, queda claro que a la luz de
la Carta Política los desplazados son sujeto de especial protección
constitucional y que es prioridad del Estado, así como de la sociedad
colombiana en su conjunto, adoptar las medidas necesarias para que cese la
transgresión a sus derechos fundamentales. Por esta razón, la Corte
Constitucional en la citada sentencia, al verificar la grave situación de la
población desplazada, declaró el estado de cosas inconstitucional, pues se
evidenciaba que“(1) se presenta una repetida violación de derechos
fundamentales de muchas personas - que pueden entonces recurrir a la acción de
tutela para obtener la defensa de sus derechos y colmar así los despachos
judiciales - y (2) (…) la causa de esa vulneración no es imputable únicamente a
la autoridad demandada, sino que reposa en factores estructurales.”[17]”
4.7 Esta declaratoria buscó que el Estado
fuese diligente y atendiera de manera responsable la problemática de la
población desplazada. En tal sentido, precisó que en el marco de la declaratoria
de estado de cosas inconstitucional, la Corte había ordenado en anteriores
oportunidades[18], entre otras cosas, y
según el caso, que “(i) se diseñen y pongan en marcha las políticas, planes
y programas que garanticen de manera adecuada los derechos fundamentales cuyo
goce efectivo depende de la superación del estado de cosas inconstitucional;
(ii) se apropien los recursos necesarios para garantizar la efectividad de
tales derechos; (iii) se modifiquen las prácticas, las fallas de organización y de procedimiento que resultan
violatorias de la Constitución; (iv) se reforme el marco jurídico cuyas
falencias han contribuido al estado de cosas inconstitucional; y (v) se
realicen los trámites administrativos, presupuestales y de contratación que
sean indispensables para superar la vulneración de los derechos.”
4.8 En este
orden de ideas, si bien la Corte ha sido consciente de las dificultades
presupuestales existentes para resolver la vulneración masiva de derechos
fundamentales de la población desplazada[19], ha aclarado
que este no es un argumento que pueda dilatarse indefinidamente en el tiempo o
servir como baluarte para excusar la ineficacia en las políticas públicas que
pretenden solventar la materia. Esto por cuanto la prolongación indefinida de
la situación de desplazamiento forzado y la vulneración masiva y continua  de
derechos fundamentales que ello acarrea es contraria a la dignidad humana,
fundamento esencial del Estado Social de Derecho. Así mismo, este Tribunal ha
explicado que el Estado y el Gobierno Nacional tienen la obligación jurídica de
garantizar el presupuesto necesario para atender a toda la población afectada
por el desplazamiento forzado, y ello independientemente de su voluntad, pues
es obvio que el problema de la atención a esta población es un problema
esencialmente presupuestal. Admitir que la atención al desplazamiento forzado
dependa de la voluntad del Gobierno Nacional o permitir la prolongación
indefinida del argumento de las dificultades presupuestales sería contrariar la
esencia misma de la obligación jurídica,  que es precisamente su obligatoriedad
independiente o incluso contraria a la voluntad del obligado.
4.9 En atención
a lo anterior, en reiterada jurisprudencia[20], la Corte ha
manifestado que en el tema de la atención del desplazamiento forzado es el
Estado el obligado, y no es constitucionalmente admisible reconocer por un lado
la vulneración masiva de derechos fundamentales de los desplazados y por el
otro enviarlos a una fila de espera para obtener la atención y protección
efectiva de sus derechos, fila que cada día crece más, haciendo en la realidad
nugatorios los derechos de los desplazados. El Estado tiene la obligación
jurídica de atender a todos y cada uno de los desplazados, y ello de una manera
integral, desde la ayuda humanitaria de emergencia hasta la recuperación y
estabilización socio-económica del desplazado y su núcleo familiar.
4.10 Ahora bien,
la condición de desplazado y la múltiple vulneración a los derechos de las
personas que se ven sometidas a este flagelo no fenece por el paso del tiempo.
Tampoco termina porque el Estado asuma la asistencia humanitaria de emergencia
a la que está obligado[21]. Por el contrario, sólo
cuando la situación de las personas deja de presentar la plurivulneración de
sus derechos finiquita dicha condición. Lo cual únicamente se concreta con la
estabilización socio-económica.
4.11 En efecto,
la ley 387 de 1997 establece en el artículo 18 que la condición de desplazado
forzado sólo cesa cuando se logra la consolidación y estabilización
socioeconómica, ya sea en el lugar del que fueron desplazados o en una zona de
reasentamiento[22].  Este hecho es
concomitante con el enfoque restitutivo, principio orientador del Plan de
Atención a la Población Desplazada consagrado en el decreto 250 de 2005, que
fue definido como: “(…) la reposición equitativa de las pérdidas o daños
materiales acaecidos por el desplazamiento, con el fin de que las personas y
los hogares puedan volver a disfrutar de la situación en que se encontraban
antes del mismo. (…).” (Subrayas fuera del texto original).
4.12 En suma, la
población en condición de desplazamiento, dada su situación de exclusión,
marginalidad y vulnerabilidad, son víctimas de la vulneración flagrante y
continua de todos sus derechos fundamentales, razón por la cual requieren
acciones eficaces para que logren superar la situación que por responsabilidad
del Estado los aqueja. En tal sentido, el Estado está obligado a tomar medidas
concretas y efectivas para que su situación social y económica se estabilice.
Dicha obligación no puede quedar sujeta a la voluntad de las entidades
encargadas, pues se desvirtuaría la naturaleza misma de la obligación jurídica
del Estado frente a la atención integral de la población desplazada por la
violencia. Estas  medidas no pueden dilatarse en el tiempo, máxime cuando la
situación de desplazamiento es en si misma contraria a la dignidad de la
persona, fue declarada como un estado de cosas inconstitucional y sólo fenece
mediante la estabilización socioeconómica.
5. Naturaleza jurídica del derecho a
la vivienda digna frente a la población desplazada. Reiteración Jurisprudencia.
5.1 Al terminar
la situación del desplazamiento sólo con la estabilización socio-económica
aludida en el fundamento jurídico anterior, y que se entiende como “la
generación de medios para crear alternativas de reingreso de la población
afectada por el desplazamiento a redes sociales y económicas”[23],
es menester señalar que dicha estabilización es imposible si la población que
actualmente se encuentra en las anotadas condiciones de marginalidad,
vulneración y exclusión, no recibe la debida atención para obtener y conservar
una vivienda digna.
5.2 Y es que
tratándose de la población desplazada, el derecho a una vivienda digna adquiere
una mayor dimensión por las mismas condiciones que acarrea el desplazamiento,
pues estos colombianos y colombianas tuvieron que abandonar sus propios lugares
de residencia o actividades económicas habituales y afrontar condiciones inapropiadas
de alojamiento, alimentación y estadía, lo que hace que sea ostensible y
necesaria la inmediata intervención y protección por parte del Estado[24].
5.3 Si bien en principio el derecho a la vivienda
digna es un derecho de carácter prestacional, y salvo excepciones es amparable
por vía de tutela, esta Corporación ha señalado que en el caso de la población
desplazada se trata de un derecho fundamental, pues está vinculado
inseparablemente con otros derechos que indudablemente ostentan este carácter.
Así, en la sentencia T-585 de 2006[25],
la Corte Constitucional señaló:
“En efecto, como ha sido expresado por esta Corte[26],
la población desplazada, en tanto ha tenido que abandonar sus viviendas y
propiedades en su lugar de origen, y se enfrenta a la imposibilidad de acceder
a viviendas adecuadas en los lugares de arribo, por carecer de recursos
económicos, empleos estables, entre otros factores, requieren la satisfacción
de este derecho a fin de lograr la realización de otros derechos como la salud,
la integridad física, el mínimo vital, etc. (…)”
5.4 Dado lo anterior, el derecho fundamental a la
vivienda digna, en estos casos, es un derecho susceptible de ser protegido
mediante la acción de tutela. En tal sentido, siguiendo la sentencia en cita,
el contenido de este derecho está dado por las siguientes obligaciones de las
autoridades públicas en la materia:
“(i) reubicar a las personas
desplazadas que, debido al desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse
en terrenos de alto riesgo; (ii) brindar a estas personas  soluciones de
vivienda de carácter temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a otras
de carácter permanente. En este sentido, la Corporación ha precisado que no
basta con ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto no se
provee a los desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii) proporcionar
asesoría a las personas desplazadas sobre los procedimientos que deben seguir
para acceder a los programas; (iv) en el diseño de los planes y
programas de vivienda, tomar en consideración las especiales necesidades de la
población desplazada y de los subgrupos que existen al interior de ésta
–personas de la tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas
discapacitadas, etc.-; y (v) eliminar las barreras que impiden el acceso de
las personas desplazadas a los programas de asistencia social del Estado,
entre otras.” (Negrilla
fuera del texto original).
5.5 Ahora bien, de conformidad con las normas que
regulan la materia, en la etapa de estabilización socioeconómica, la población
en situación de desplazamiento tiene derecho a la obtención de soluciones de
vivienda definitivas, por ejemplo, a través de la adjudicación de subsidios
familiares de vivienda rural o urbana[27].
5.5.1 De conformidad con el artículo 1° del Decreto 951 de 2001 “Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 3ª de 1991 y 387
de 1997, en  lo relacionado con la vivienda y el subsidio de vivienda para la
población desplazada.”, en concordancia con el artículo 6o de la Ley 3ª de
1991, “el Subsidio Familiar de Vivienda es un aporte estatal en dinero o
especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle
una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución, siempre
que el beneficiario cumpla con las condiciones que se establecen en la Ley 3ª
de 1991 y aquellas que la modifiquen o adicionen.”
5.5.2 Por su parte, el artículo 2º del Decreto 951 de
2001 señalaba que la asignación de los subsidios referidos en áreas rurales
correspondía al Banco Agrario, y en áreas urbanas al INURBE. Este último entró
en liquidación por disposición del Decreto 554 de 2003, y por disposición del
Decreto 555 del mismo año, sus funciones en materia de vivienda fueron asumidas
por el Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda –fondo con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía
presupuestal y financiera adscrito al Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial-.
5.5.3 Específicamente, el artículo 5 del Decreto 975
de 2004, precisó que el subsidio nacional de vivienda urbana sería otorgado por
Fonvivienda con cargo a los recursos del Presupuesto General de la Nación, y
por las cajas de compensación familiar, con cargo a las contribuciones
parafiscales que administran. Finalmente, los artículos 9 y 10 del Decreto 2675
de 2005, en concordancia con el Decreto 973 del mismo año, indicaron que los
subsidios para vivienda en áreas rurales para población desplazada serían
otorgados por el Banco Agrario con cargo a los recursos del Presupuesto General
de la Nación que se destinaran para el efecto y los que se obtuvieran de otras
fuentes.
5.5.4 En cuanto al destino de los subsidios
nacionales, el artículo 7 del decreto 975 de 2004 dispone que los de vivienda
urbana debe emplearse en adquisición de vivienda nueva, en la construcción en
sitio propio a en mejoramiento de vivienda. Por último, el artículo 9 del
Decreto 951 de 2001 establece que en el caso de la población desplazada por la
violencia el subsidio de vivienda puede destinarse a la adquisición de vivienda
usada, siempre y cuando ésta no se encuentre ubicada en zonas de riesgo ni en áreas
no legalizadas del respectivo municipio y, por otra parte, el vendedor acredite
la titularidad del inmueble en los términos que en la norma se precisan.
5.5.5 Por otra parte, la normativa vigente también otorga
responsabilidades a las entidades territoriales en materia de otorgamiento de
subsidios de vivienda a las personas desplazadas por la violencia. Al respecto,
el artículo 10 del Decreto 975 de 2004 dispone que los municipios y distritos,
en su carácter de instancias responsables a nivel local de la política en
materia de vivienda y desarrollo urbano, deben participar en el programa de
subsidios a la demanda. El numeral 4 del artículo 25 del Decreto 951 de 2001, por
su parte, señala que a estas entidades deben identificar y apropiar los
recursos necesarios para concurrir con las entidades nacionales en la solución
de los problemas habitacionales de la población desplazada.
5.5.6 Ahora bien, es preciso tener en
cuenta que el artículo 8 de la Ley 3ª de 1991 dispone que el subsidio familiar de vivienda otorgado a
una familia desplazada “será restituible al Estado cuando el
beneficiario transfiera el dominio de la solución de vivienda o deje de
residir en ella antes de haber transcurrido cinco años desde la fecha de su
asignación, sin mediar permiso específico fundamentado en razones de fuerza
mayor definidas por el reglamento.”
5.5.7 En tal sentido, el numeral 10 del artículo 3
del Decreto 555 de 2003 “Por el
cual se crea el Fondo Nacional de Vivienda «Fonvivienda»”, dispuso que dado que
entre las funciones de la Entidad está la de “Asignar subsidios de vivienda
de interés social bajo las diferentes modalidades de acuerdo con la
normatividad vigente sobre la materia y con el reglamento y condiciones
definidas por el Gobierno Nacional.”, tiene la responsabilidad de “Adelantar
las investigaciones e imponer las sanciones por incumplimiento de las
condiciones de inversión de recursos de vivienda de interés social, de
conformidad con el reglamento y, condiciones definidas por el Gobierno
Nacional.” (Subraya fuera del texto original).
5.6 En
conclusión, en el caso de la población desplazada el derecho a la vivienda
digna es un derecho fundamental. En tal sentido, en la etapa de estabilización
socioeconómica, el contenido de este derecho está dado por el deber de las
autoridades públicas de brindar a la población desplazada soluciones de
vivienda de carácter definitivo, por ejemplo, a través de la adjudicación de subsidios
familiares de vivienda rural o urbana. De conformidad con las normas que
regulan la materia, en el orden nacional dichos subsidios son otorgados por el Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda –fondo
con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía presupuestal y
financiera adscrito al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial-, Entidad que tiene la
responsabilidad de adelantar las investigaciones e imponer las sanciones por
incumplimiento de las condiciones de inversión de recursos de vivienda de
interés social.
6. Estudio
del caso concreto
6.1 En virtud de los hechos expuestos y
con fundamento en los enunciados normativos anteriores, le corresponde a la
Corte examinar si en el presente caso la acción de tutela es procedente para
conceder la pretensión relativa a ordenar la restitución a la Sra. Gloria Edith
Londoño Moscoso y sus cuatro menores hijos, de la vivienda adjudicada al núcleo
familiar González Londoño mediante subsidio otorgado por el Gobierno Nacional y
la Alcaldía de Villavicencio, dada la entrega material de dicha vivienda a José
Vicente González, padre de los menores hijos de la Sra. Londoño, y su posterior
arrendamiento a Jaime Alirio Tique. Para el efecto, la Corte deberá tener en
cuenta la situación de desplazamiento forzado de la accionante y sus cuatro
menores hijos, así como la idoneidad de los medios judiciales ordinarios para
obtener el amparo de los derechos invocados. Igualmente, deberá analizar la
correspondencia entre los deberes legales y constitucionales de las entidades
responsables de garantizar la efectividad del derecho fundamental a la vivienda
digna de la población desplazada.
6.2 Para dar solución al problema
jurídico planteado, en primer lugar, esta Sala abordó la regla general de
improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de
subsidiariedad. En segundo lugar, señaló el criterio jurisprudencial de esta
Corporación relativo a los deberes del Estado frente a la prevalencia y
protección de los derechos fundamentales de la población en situación de
desplazamiento, particularmente, del derecho a la vivienda digna.
6.3 En este
sentido, en concordancia con el criterio jurisprudencial expuesto, como pasará
a demostrarse, la presente acción de tutela es procedente y está llamada a
prosperar.
6.3.1 En efecto,
con relación a la procedencia de la acción, se encuentra probado que los titulares de los derechos
fundamentales invocados en el presente caso son sujetos de especial protección
constitucional pues se encuentran en situación de desplazamiento forzado desde
2002[28]. Es decir, el caso sub
judice sugiere la procedencia excepcional de la acción de tutela para
acceder a la pretensión de tutela, toda vez que la Sra. Londoño Moscoso y sus
cuatro menores hijos son sujetos de protección constitucional reforzada.[29]
Ahora bien, a
fin de definir la procedencia de la presente acción de tutela, la condición de
sujetos de especial protección constitucional de la accionante y de sus menores
hijos implica la valoración de los otros medios de defensa judicial puestos a
su alcance, respecto de su circunstancia particular de debilidad manifiesta e
indefensión.
6.3.2 De conformidad con los hechos indicados en el
escrito de tutela, la actora y sus menores hijos se encuentran viviendo “en
estado de caridad en una habitación (…)”. En efecto, como se indicó
anteriormente, debido a su situación de desplazamiento forzado y a la ocupación
del inmueble otorgado a su núcleo familiar mediante un subsidio de vivienda por
parte del padre de sus hijos y de su arrendatario, la Sra. Londoño y sus hijos
viven en una sola habitación, circunstancia que permite presumir su estado de
hacinamiento y la precariedad de su situación económica. Entonces, a juicio de
esta Sala, ante la imperiosa necesidad que le asiste a este núcleo familiar de
obtener una solución de vivienda digna de carácter definitivo, se puede
concluir que dado el procedimiento sumario de la acción de tutela frente a los
medios ordinarios de defensa judicial, en el presente caso la acción de tutela
es el mecanismo judicial más idóneo y eficaz para resolver la protección de los
derechos fundamentales invocados.
Es decir, la circunstancia de vulnerabilidad en la
que se encuentra la actora y sus menores hijos, hacen que su sometimiento al
trámite de un proceso judicial ordinario a fin de obtener la recuperación de la
vivienda asignada mediante el subsidio en cuestión, prolongue injustificadamente
su actual situación.
6.4 Estas mismas razones son lógicamente válidas para
decidir en forma favorable la solicitud de amparo en cuanto a la pretensión relativa
a ordenar la restitución a la Sra. Gloria Edith Londoño Moscoso y sus cuatro
menores hijos, de la vivienda adjudicada al núcleo familiar González Londoño
mediante subsidio otorgado por el Gobierno Nacional y la Alcaldía de
Villavicencio.
En efecto, como
se indicó en los enunciados normativos de esta decisión, quienes se encuentran
en situación de desplazamiento, dada su situación de exclusión, marginalidad y
vulnerabilidad, son sujetos de especial protección constitucional, condición
que implica que el Estado es responsable de adelantar acciones inmediatas para
suministrar la protección debida y conjurar la vulneración de sus derechos
fundamentales.
Así mismo, es
claro que en el caso de la población desplazada el derecho a la vivienda digna
es un derecho fundamental. Así, en la etapa de estabilización socioeconómica,
el contenido de este derecho está dado por el deber de las autoridades públicas
de brindar a la población desplazada soluciones de vivienda de carácter
definitivo, en este caso, a través de la adjudicación de un subsidio familiar
de vivienda urbana.
6.5 De otro
lado, esta Sala encuentra que el contrato de arrendamiento suscrito entre José Vicente González González y Jairo Alirio Tique tiene objeto
ilícito, pues su celebración implica la violación de las normas que regulan el
uso de las viviendas otorgadas a la población desplazada mediante subsidio,
particularmente, del artículo 8 del la Ley 3ª de 1991. En este sentido, esta
Sala considera que dicho contrato es inexistente a la luz del ordenamiento
jurídico, razón por la cual la suscripción del contrato en comento no es una
razón válida para no acceder a la pretensión de tutela en sede de Revisión.
6.6 En virtud de
lo expuesto, en consideración de que se encuentra probado la situación de
desplazamiento forzado de la accionante y sus menores hijos y la responsabilidad del Estado en la ejecución de acciones
inmediatas para proteger su derecho fundamental a la vivienda digna, esta
Corporación  revocará la decisión adoptada el 14 de julio de 2008 por el
Juzgado Sexto Civil Municipal de Villavicencio, y en su lugar, concederá el
amparo invocado.
6.7 Para ello, en primer lugar, esta Corporación declarará la inexistencia del contrato de
arrendamiento suscrito entre Jaime Alirio Tique y José Vicente González, sobre el inmueble
ubicado en la súpermanzana siete, manzana 11, casa 11,
del barrio Ciudadela San Antonio de la ciudad de Villavicencio.
En segundo lugar, debido que para efectos
del presente fallo se encuentra probado que el Sr. José Vicente González hizo
un uso inadecuado de la vivienda adquirida mediante el subsidio familiar
otorgado al núcleo familiar González  Londoño, pues no sólo la habitó sin
informar a los demás destinatarios del subsidio sobre la adjudicación del
mismo, sino que posteriormente se sirvió económicamente de ella a través de su
arrendamiento a un tercero, esta Corte ordenará al Fondo
Nacional de Vivienda – Fonvivienda que dentro del mes  siguiente
a la notificación de esta sentencia efectúe la adjudicación definitiva y con exclusión del señor José Vicente González, de la vivienda tipo
dos ubicada en la súpermanzana siete, manzana 11, casa 11, del barrio Ciudadela
San Antonio de la ciudad de Villavicencio, adquirida mediante
el subsidio familiar por un valor de $8.950.000 para ser aplicado en la
modalidad de adquisición de vivienda nueva o usada, asignado en la Resolución N°
156 del 17 de Noviembre de 2005 por el Fondo, a favor de Gloria Edith Londoño Moscoso y sus hijos Yuster Fernando Quintero
Londoño, Harold Stifen González Londoño, José Alejandro González Londoño y
Zaida Valentina González Londoño.
En tercer lugar, previo al cumplimiento de esa orden,
durante el término indicado, el Fondo Nacional de
Vivienda – Fonvivienda deberá informar al señor Jaime
Alirio Tique que el contrato de arrendamiento celebrado
con el señor José Vicente González es inexistente dada la ilicitud de su objeto y que, en
consecuencia, dentro del mes siguiente a la notificación de esta sentencia,
deberá desalojar el inmueble arrendado, pues éste será adjudicado a la
accionante y sus menores hijos, de manera definitiva y con exclusión del señor José Vicente González.
6.8 De igual manera, dada la gravedad de los hechos que fundamentan esta acción de
tutela, esta Corporación ordenará remitir copia
del presente expediente a la Agencia Presidencial  para la acción Social
y la Cooperación Internacional para que, de acuerdo con sus competencias,
inicie una investigación a fin de determinar si el
señor José Vicente González ha hecho un uso indebido de las ayudas
económicas y en especie entregadas al núcleo familiar Londoño González, en
razón de su situación de desplazamiento. De comprobarse tal situación, esa
Entidad deberá otorgar las ayudas faltantes a la Sra. Londoño Moscoso y sus
menores hijos, así como aplicar las sanciones correspondientes al señor
González.
6.9.  De igual manera, ésta Corporación
ordenará a la Agencia Presidencial para la Acción Social clasificar y tener
para todos los efectos jurídicos, a la señora Gloria Edith Londoño Moscoso,
como cabeza de su grupo familiar.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la decisión adoptada el catorce (14) de julio de 2008 por el Juzgado
Sexto Civil Municipal de Villavicencio, dentro del trámite de la acción de
tutela interpuesta por Gloria Edith Londoño Moscoso en nombre propio y en
representación de Yuster Fernando Quintero Londoño, Harold Stifen González
Londoño, José Alejandro González Londoño y Zaida Valentina González Londoño,
contra José Vicente González González, con vinculación oficiosa del Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Fondo Nacional de Vivienda, la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, la
Gobernación del Meta, la Alcaldía de Villavicencio, la Unión Temporal Pro -
Orinoquia Llanos, la Caja de Compensación Familiar Regional del Meta y de Jaime
Alirio Tique.
Segundo.- CONCEDER la tutela del derecho
fundamental a la vivienda digna de Gloria Edith Londoño Moscoso y de los
menores Yuster Fernando Quintero Londoño, Harold Stifen González Londoño, José
Alejandro González Londoño y Zaida Valentina González Londoño.
Tercero.- DECLARAR la inexistencia del contrato de arrendamiento suscrito entre José
Vicente González González y Jaime Alirio Tique, sobre el inmueble ubicado en la súpermanzana siete, manzana 11, casa 11, del barrio Ciudadela San
Antonio de la ciudad de Villavicencio.
Cuarto.- ORDENAR al Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda que dentro del mes
siguiente a la notificación de esta sentencia, efectúe la
adjudicación definitiva y con exclusión del señor José Vicente González,  de la vivienda tipo dos ubicada en la súpermanzana siete, manzana
11, casa 11, del barrio Ciudadela San Antonio de la ciudad de Villavicencio,
adquirida mediante el subsidio familiar por un valor de
$8.950.000 para ser aplicado en la modalidad de adquisición de vivienda nueva o
usada, asignado en la Resolución N° 156 del 17 de Noviembre de 2005 por el
Fondo, a favor de Gloria Edith Londoño Moscoso y sus
hijos Yuster Fernando Quintero Londoño, Harold Stifen González Londoño, José
Alejandro González Londoño y Zaida Valentina González Londoño.
Previo al cumplimiento de esta orden, durante el
término indicado, el Fondo Nacional de Vivienda –
Fonvivienda deberá informar al señor Jaime Alirio Tique que el contrato de arrendamiento celebrado con el señor José Vicente González es
inexistente dada la ilicitud de su objeto y que, en consecuencia, dentro del
mes siguiente a la notificación de esta sentencia, deberá desalojar el inmueble
ubicado en la súpermanzana
siete, manzana 11, casa 11, del barrio Ciudadela San Antonio de la ciudad de
Villavicencio.
Quinto.- REMITIR copia del presente
expediente a la Agencia Presidencial  para la acción Social y la Cooperación
Internacional para que, de acuerdo con sus competencias, inicie una
investigación a fin de determinar si José
Vicente González ha hecho un uso indebido de las ayudas económicas y en especie
entregadas por esa Entidad al núcleo familiar Londoño González, en razón de su
situación de desplazamiento. De comprobarse tal situación, esa Entidad deberá
otorgar las ayudas faltantes a Gloria Edith Londoño
Moscoso y sus menores hijos, así como aplicar las
sanciones correspondientes.
Sexto.- ORDENAR a la Agencia Presidencial para la Acción Social clasificar y tener
para todos los efectos jurídicos, a la señora Gloria Edith Londoño Moscoso,
como cabeza de su grupo familiar.
Séptimo. DESE cumplimiento a lo
dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
Ponente
CLARA
ELENA REALES GUTIÉRREZ
Magistrada
(E)
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Cfr. Folio
16, cuaderno 2.
[2] Cfr. Folio
6, cuaderno 2.
[3] Cfr. Folio
23, cuaderno 2.
[4] Cfr. Folio 17, cuaderno 2.
[5] Cfr. Folios 37 y 38, cuaderno 2.
[6] Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093
de 2004, T-514 de 2003 y T-1121 de 2003.
[7] Con relación a los requisitos para que se configure un perjuicio
irremediable, en la sentencia T-225 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, la
Corte señaló: “Para determinar la irremediabilidad del perjuicio hay que
tener en cuenta la presencia concurrente de varios elementos que configuran su
estructura, como la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia
que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la
gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela
como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales.  La concurrencia de los elementos
mencionados pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que
legitima la acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medida
precautelativa para garantizar la protección de los derechos fundamentales que
se lesionan o que se encuentran amenazados.”
Al examinar cada uno de los términos que son
elementales para la comprensión de la figura del perjuicio irremediable, nos
encontramos con lo siguiente:
A). El perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o está por suceder
prontamente".  Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un
posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real
en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar
algo probable y no una mera conjetura hipotética. (…)
B). Las medidas que se requieren para conjurar el
perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el sentido de
que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como
lo define el Diccionario de la Real Academia. Es apenas una adecuación entre la
inminencia y la respectiva actuación: si la primera hace relación a la
prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a su respuesta
proporcionada en la prontitud. (…)
C). No basta cualquier perjuicio, se requiere que
éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo
material o moral en el haber jurídico de la persona.  La gravedad obliga a
basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes
bajo su protección, de manera que la amenaza  a uno de ellos es motivo de
actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas.  D). La
urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable,
ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su
integridad. Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser
ineficaz por inoportuna.  Se requiere una acción en el momento de la
inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. Se trata del
sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la
eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y
restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio
social.” (Negrilla fuera
del texto original).
[8] Ver entre otras, las sentencias: T-656 de 2006, T-435 de 2006,
T-768 de 2005, T-651 de 2004, y T-1012 de 2003.
[9] El texto completo del citado artículo es el siguiente: “ARTICULO
1o. DEL DESPLAZADO. Es desplazado toda persona que se ha visto
forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de
residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad
física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran
directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren
drásticamente el orden público.”
[10] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[11] De conformidad con Pérez Murcia, la vulnerabilidad puede ser
entendida como “(...) una situación  que, sin ser elegida por los
individuos, limita el acceso de éstos a las garantías mínimas necesarias para
realizar  plenamente sus derechos sociales, políticos y culturales.” En
otras palabras, este autor señala que una persona se encuentra en condiciones
de vulnerabilidad “(...) cuando existen barreras sociales, políticas,
económicas y culturales que impiden que, por sus propios medios, esté en
capacidad de agenciar (realizar) las condiciones para su propio desarrollo y el
de las personas que dependen económicamente de ella.” Por su parte, Moser
indica que “(...) la vulnerabilidad, más que una expresión de la debilidad
manifiesta de los individuos – como la interpretan algunas corrientes
conservadoras -, es una situación que, siendo exógena al individuo, le genera
perjuicios y le deteriora los activos económicos y sociales para autosostener
un proyecto de vida.” Ver PÉREZ MURCIA, Luis Eduardo. Población
desplazada: entre la vulnerabilidad, la pobreza y la exclusión. Red de
Solidaridad Social y Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados. Bogotá, marzo de 2004.P.p. 19 a 22.
[12] Ver CASTEL, Robert. La lógica de la exclusión. Citado por
PÉREZ MURCIA, Luis Eduardo. P. 31.
[13] Ver BULA ESCOBAR, Jorge I. Vulnerabilidad, equidad y
democracia. Citado por PÉREZ MURCIA, Luis Eduardo. P. 31.
[14] M.P. Manuel José Cepeda Espinoza
[15] Corte Constitucional, Sentencia SU-225 de 1997, MP: Eduardo
Cifuentes Muñoz, donde la Corte ordena a las autoridades estatales adoptar
todas las medidas necesarias para garantizar la vacunación gratuita para
prevenir meningitis a niños pertenecientes a sectores históricamente
marginados, con base en la cláusula de erradicación de las injusticias
presentes. Esta jurisprudencia ha sido reiterada entre otras, en las sentencias
T-177 de 1999, MP: Carlos Gaviria Díaz; T-840 de 1999, MP: Eduardo Cifuentes
Muñoz, T-772 de 2003, MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
[16]  Ver, en este sentido, la sentencia C-671 de 2002 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett).
[17] SU-090 de 2000, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz (estado de cosas
inconstitucional por la omisión en el pago de pensiones en el Departamento del
Chocó).
[18] En la sentencia en mención, la Corporación indicó: “La Corte ha declarado en siete ocasiones la existencia de un estado
de cosas inconstitucional. La primera vez, lo hizo ante la omisión de dos
municipios en afiliar a los docentes a su cargo al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, a pesar de que se les hacían los
descuentos para pensiones y prestaciones sociales previstos en la ley. Con
posterioridad a esta sentencia, la Corte ha declarado un estado de cosas
inconstitucional en seis ocasiones más: 1) por la situación de violación
continua de los derechos de sindicados y procesados detenidos en las distintas
cárceles del país; 2) debido a la falta de un sistema de seguridad social en
salud para los sindicados y reclusos; 3) por la mora habitual en el pago de
mesadas pensionales, durante un período prolongado de tiempo, en los
departamentos del Bolívar y 4) de Chocó; 5) por omisiones en la protección de
la vida de defensores de derechos humanos y 6) por la omisión en la
convocatoria de un concurso de méritos para el nombramiento de notarios.”
[19] Al respecto consultar entre otras las sentencias: T-585 de 2006 y
T-025 de 2004.
[20] Al respecto, se pueden consultar las sentencias T-268 de 2008 y
T-704A de 2007, las dos con ponencia del magistrado Jaime Araújo Rentería.
[21] El Decreto 250 de 2005 “Por el cual se expide el Plan Nacional
para la Atención Integral a la Población Desplazada  por la Violencia y se
dictan otras disposiciones”, consagra tres fases de intervención para atender a
la población desplazada por la violencia: 1. Prevención y Protección, 2.
Atención Humanitaria de Emergencia y 3. Estabilización Socioeconómica. Parte de
la atención humanitaria de emergencia son las acciones humanitarias, que son
aquellas actividades orientadas a atender las necesidades humanitarias básicas
que se deben realizar para minimizar los efectos del desplazamiento.
[22] El texto completo del citado artículo es el siguiente: “ARTICULO
18. DE LA CESACION DE LA CONDICION DE DESPLAZADO FORZADO. La
condición de desplazado forzado por la violencia cesa cuando se logra la
consolidación y estabilización socioeconómica, bien sea en su lugar de origen o
en las zonas de reasentamiento.”
[23] Decreto 250 de 2005, numeral 5.3 Fase de Estabilización
Socioeconómica.
[24] Ver sentencia T-754 de 2006, M.P. Jaime Araújo Renteria.
[25] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[26] Cfr. Sentencias SU-1150 de 2000 y T-025 de 2004, entre
otras.
[27] Al respecto, se puede consultar la sentencia T-791 de 2004, M.P.
Jaime Araújo Rentería.
[28] Cfr. Folio
16, cuaderno 2.
[29] Fundamentos jurídicos 3.4. y 4.12 de esta Sentencia.