C-504-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-504/07
FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA-Declarar
la caducidad del contrato estatal o darlo por terminado sin que se presenten
las causales previstas por la ley/PRINCIPIO DEL JUEZ NATURAL EN MATERIA
DISCIPLINARIA-No vulneración por norma que determina como falta
disciplinaria haber declarado la caducidad de contrato estatal o la terminación
sin que se presenten las causales previstas por la ley
El accionante
considera que el establecimiento por el legislador como falta disciplinaria
gravísima el “Declarar la caducidad de un contrato estatal o darlo por
terminado sin que se presenten las causales previstas en la ley para ello”,
vulnera el principio del juez natural por cuanto dicha declaración constituye
un acto administrativo cuya legalidad compete resolverla a la Jurisdicción
Contencioso Administrativa y no a la autoridad disciplinaria. Agrega que de
aceptarse dicha falta disciplinaria conduciría a la operancia de la
prejudicialidad ya que la decisión disciplinaria dependerá del fallo que
profiera el juez administrativo. Para la Corte, en cambio, no se está ante la
invasión de las competencias de la Jurisdicción Contencioso Administrativa por
parte de la autoridad disciplinaria y mucho menos hace necesario la operancia
del fenómeno de la prejudicialidad por cuanto el objeto de la acción
disciplinaria no es la legalidad del acto administrativo sino el examinar si la
conducta del agente estatal al declarar la caducidad o terminación del contrato
estatal “sin que se presenten las causales previstas en la ley para ello”, lo
fue en la modalidad dolosa o culposa, siendo así un ámbito diferente al de la
acción contractual, por lo que no se vulnera el principio del juez natural.
Nada se opone a que bajo un mismo supuesto de hecho se adelanten actuaciones
distintas y en cada una de ellas se profieran las sanciones o declaraciones
correspondientes, pudiendo incluso presentarse la no prosperidad de la acción
contractual y en cambio establecerse la responsabilidad disciplinaria del
agente estatal dado que en la acción contractual se parte de la presunción de
legalidad mientras que en la acción disciplinaria como lo ha sostenido esta
Corporación se parte de la presunción de inocencia con independencia de la
legalidad del acto proferido al involucrar, como se ha expuesto,
específicamente la infracción de los deberes funcionales para con la
administración pública.
PREJUDICIALIDAD EN PROCESO DISCIPLINARIO-No aplicación
Debe
indicarse que la acción disciplinaria y la acción contractual difieren sustancialmente
atendiendo la naturaleza de cada asunto, los bienes jurídicos que se protegen y
la autoridad competente para su resolución. Al tratarse de dos regímenes
jurídicos independientes, sin que el fallo que corresponda dictar en uno de
ellos influya necesariamente en el otro, ni la decisión que deba adoptarse en
uno de dichos asuntos dependa de lo decidido en el otro, carece de todo
fundamento jurídico la aplicación de la prejudicialidad.
DERECHO DISCIPLINARIO-Carácter autónomo
e independiente
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD ESTRICTO SENSU-Integración
CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS-Hace parte del bloque de constitucionalidad stricto sensu
PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLITICOS-Hace parte del bloque de constitucionalidad stricto sensu
DECLARACION UNIVERSAL DE DERECHOS HUMANOS- Hace parte del bloque de constitucionalidad stricto sensu
Referencia: expediente D-6557
Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 32 del artículo 48
de la Ley 734 de 2002, “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.
Actor:  Hilian Edilson Ovalle Celis
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D. C.,
cuatro (4) de julio de dos mil siete (2007).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241
No. 4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Hilian Edilson Ovalle
Celis solicita a la Corte Constitucional la declaración de inexequibilidad del
numeral 32 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, “Por la cual se expide el
Código Disciplinario Único”.
Mediante auto
del 1° de noviembre de 2006, la demanda fue admitida por haber cumplido los
requisitos contemplados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y ordenó i)
la fijación en lista de la norma acusada y simultáneamente correr traslado al
señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor,
ii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso de la República y al Ministro del Interior y de
Justicia, de conformidad con los artículos 244 de la Constitución Política y 11
del Decreto 2067 de 1991, e iii) invitar al Instituto Colombiano de Derecho
Procesal, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana
de Juristas y a las facultades de derecho de las universidades Nacional de
Colombia, Externado de Colombia, Libre de Colombia, Pontificia Universidad
Javeriana, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y de los Andes, para que
aporten sus opiniones sobre la demanda de la referencia.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de este asunto y previo concepto
del Jefe del Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a decidir en
relación con la presente demanda.
II.  TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA
A continuación,
se transcribe el texto del numeral 32 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002,
que se acusa:
“LEY 734 DE 2002
(febrero 5)
Por la cual se expide el Código Disciplinario
Único.
ARTÍCULO 48. FALTAS GRAVÍSIMAS.
Son faltas gravísimas las siguientes:
…
32. Declarar la caducidad de un contrato estatal o darlo
por terminado sin que se presenten las causales previstas en la ley para ello”.
III.    FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA
Para el
accionante el numeral impugnado vulnera los artículos 29, 116 y 238 de la
Constitución, por cuanto la declaratoria de caducidad o la terminación de un
contrato estatal sin el lleno de los requisitos legales constituye un acto
administrativo cuya legalidad corresponde resolverla exclusivamente a la
Jurisdicción Contencioso Administrativa (art. 238 Superior) y no a la autoridad
disciplinaria por lo que se vulnera el principio del juez natural como parte
del debido proceso (art. 29 de la Constitución).
Aduce que de
aceptarse como falta disciplinaria la norma impugnada, la autoridad
disciplinaria no cuenta con una decisión judicial (art. 116 Superior) que
declare la legalidad o ilegalidad del acto administrativo lo que traería
consigo la operancia del fenómeno de la prejudicialidad, pues, la decisión de
la autoridad administrativa depende del fallo que profiera el juez
administrativo.
Por ello,
solicita declarar la inconstitucionalidad del numeral acusado o en su defecto
proferir una sentencia condicionada.
IV.
INTERVENCIÓN
Ministerio
del Interior y de Justicia
Fernando Gómez
Mejía, en calidad de apoderado del Ministerio del Interior y de Justicia,
solicita a la Corte declarar la exequibilidad del numeral demandado.
Expone que debe
distinguirse entre la acción disciplinaria y la acción administrativa. La falta
disciplinaria se presenta cuando el servidor público en ejercicio o por razón
del cargo realiza un comportamiento contrario a derecho, desconociendo un deber
constitucional o legal que conduce a la configuración de una infracción
disciplinaria, es decir, a la suma de dos elementos como son el acto ilícito
sustancial más la culpabilidad en una de sus dos modalidades, dolosa o culposa.
Aduce que la sanción disciplinaria no refiere a los aspectos sustanciales de la
materia a la que alude la actuación de la administración, sino a un acto
independiente que tiene que ver con el servicio, llamados de atención,
suspensión o separación del mismo. En cambio, la acción administrativa
determina la legalidad o ilegalidad del acto administrativo que profiere la
administración cuando decreta la caducidad o termina un contrato estatal.
Indica que las
normas disciplinarias tienen un complemento normativo dado por disposiciones
que contienen prohibiciones, mandatos y deberes. Recuerda que en materia
contractual el artículo 51 de la Ley 80 de 1993, establece que el servidor
público responderá disciplinaria, civil y penalmente por sus acciones y
omisiones en la actuación contractual, sin consagrar que la responsabilidad
disciplinaria sólo puede exigirse cuando decida previamente la Jurisdicción
Contencioso Administrativa.
Señala que la
ilegalidad del acto administrativo en los casos previstos en el numeral
acusado, tienen que ver con la inobservancia de los requisitos legales y
constitucionales para su expedición. Mientras que corresponde a la instancia
disciplinaria establecer si el servidor público en el ejercicio de sus
funciones incurrió en dicha omisión constitutiva de falta gravísima, en la
modalidad dolosa o culposa conforme al artículo 13 de la Ley 734 de 2002.
Concluye así que
“(n)o se trata, por tanto de un asunto que tenga que ver con el principio
del juez natural. Pues este principio se respeta, en los casos comprendidos
dentro del supuesto previsto en el numeral 32 del artículo 48 de la ley
demandada, cuando el juez contencioso administrativo decide sobre la legalidad
del acto administrativo que profiere la administración pública cuando decide
declarar la caducidad del un contrato estatal o darlo por terminado. No es esta
materia  -la legalidad del acto de la administración y su eventual anulación-
la que constituye el objeto de la autoridad disciplinaria, Esta se limita a
examinar la conducta del funcionario que expidió el acto, para determinar si se
ajusta o no a la ley. Son, pues, dos ámbitos diferentes de competencia…No es el
asunto sustancial el que es objeto de investigación por parte del poder
disciplinario…no se desconoce el principio de legalidad, cuando es la misma ley
la que prevé, con anticipación, qué es falta gravísima tomar una decisión
(sobre la caducidad o terminación de un contrato estatal), sin que exista
causal legal en la cual pueda apoyarse”.
V.   CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En oficio
DP-1382, recibido en la Secretaría General de esta Corporación, el día 16 de
noviembre de 2006, los señores Procurador y Viceprocurador General de la Nación
manifestaron su impedimento para conceptuar sobre el asunto de la referencia,
el cual les fue aceptado por la Sala Plena en Auto 322 de 22 de noviembre del
2006, ordenando la remisión del asunto al Procurador General de la Nación para
que conforme a lo dispuesto en el numeral 33 del artículo 7° del Decreto 262 de
2000, designe al funcionario que habrá de rendir el concepto respectivo.
En concepto
recibido en la Secretaría General de esta Corporación, el día 15 de febrero de
2007, la Procuradora Auxiliar para Asuntos Constitucionales, Dra. Carmenza
Isaza Delgado, solicita a la Corte declarar la exequibilidad del numeral
acusado por los aspectos analizados.
En primer lugar
señala que el derecho disciplinario es de origen constitucional lo cual permite
tener autonomía como presupuesto fundamental de la potestad del Estado de
verificar la conducta de los servidores públicos y de los particulares que
cumplan funciones públicas, sin que sea indispensable esperar pronunciamientos
de otras jurisdicciones relacionados con el mismo asunto.
Indica que el
actor parte de un presupuesto equivocado que hace indispensable recordar el
concepto de derecho disciplinario como vertiente del derecho público de origen
constitucional, desarrollado legal y jurisprudencialmente al amparo de las
disposiciones constitucionales “que lo erigen como una disciplina autónoma e
independiente, en especial deslindada del derecho penal y del derecho
administrativo”.
Anota que la
regulación de un régimen disciplinario que consagra faltas, sanciones e
inhabilidades no corresponde a un capricho legislativo sino al cumplimiento de
los mandatos constitucionales que prescriben que los servidores públicos son
responsables por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones
en correspondencia con las normas superiores que consagran como objetivo el
velar por el cumplimiento de los fines del Estado. Por lo tanto, “si el
servidor público a través de su conducta se aleja de los fines estatales y no
cumple con los principios a los que se comprometió cuando tomó posesión del
cargo, de manera inmediata le nace al Estado la potestad de controlar, mediante
sus órganos internos de las entidades o externos –Procuraduría, Personería- el
acto en que quedó consignada la decisión del servidor público, para establecer
su responsabilidad disciplinaria, e inclusive acudir a la jurisdicción
contencioso administrativa para que se evalúe el acto mismo”.
Expone que de
aceptarse la posición del accionante conduciría a vaciar de contenido
constitucional las normas que regulan el derecho disciplinario y sujetar su
aplicación a la espera de una decisión judicial sobre la legalidad de un acto
administrativo, perdiendo el derecho disciplinario su objetivo constitucional.
Recuerda que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional “ha sido enfática en señalar que
la circunstancia que se investigue por el mismo hecho a un servidor público
disciplinariamente y coetáneamente en otras jurisdicciones se adelanten los
respectivos procedimientos, como sería la existencia de un proceso contencioso
administrativo no vulnera el principio del non bis in idem, ni muchos el del
juez natural, dada la concepción de otro régimen que hace que cada uno tenga
particularidades con fundamento en la Constitución Política en cuanto a los procedimientos,
jueces y efectos distintos”. Por ello, indica que no existe invasión alguna
del operador disciplinario en relación con las decisiones que haya de tomar la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, ya que a ésta le compete según el caso
declarar la nulidad de la decisión administrativa dentro de un contexto
distinto al origen y resultado de un proceso disciplinario sobre la misma
conducta.
Considera así
que el actor termina desconociendo el alcance del contenido normativo previsto
en la Constitución en cuanto a la responsabilidad disciplinaria y las
consecuencias que se derivan, al igual que el objetivo de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, por lo que considera que no se vulnera el principio
del juez natural como componente del debido proceso.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.      Competencia
La Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4 del
artículo 241 de la Constitución Política.
2.      Problema
jurídico a resolver
Para el
accionante el numeral impugnado que prevé como falta disciplinaría gravísima “Declarar
la caducidad de un contrato estatal o darlo por terminado sin que se presenten
las causales previstas en la ley para ello”, vulnera el principio del juez
natural (arts. 29, 116 y 238 de la Constitución), en la medida que dicha
declaración al constituir un acto administrativo su legalidad o ilegalidad
corresponde resolverla exclusivamente a la Jurisdicción Contencioso
Administrativa y no a la autoridad disciplinaria. Considera así que de
aceptarse dicha falta disciplinaria conduciría a la operancia de la
prejudicialidad, pues, la decisión de la autoridad disciplinaria dependerá del
fallo que profiera el juez administrativo.
El Ministerio
del Interior y de Justicia en su intervención solicita declarar la
exequibilidad del numeral acusado por cuanto el objeto de la acción
disciplinaria no lo constituye la legalidad del acto de la administración y su
eventual anulación sino el examinar la conducta del funcionario que expidió el
acto en la modalidad dolosa o culposa, siendo así un ámbito diferente al de la
acción administrativa, por lo que no se vulnera el principio del juez natural.
La Procuraduría
General de la Nación solicita igualmente declarar la exequibilidad del numeral
impugnado al no existir invasión alguna por parte del operador disciplinario de
las decisiones propias de la Jurisdicción Contencioso Administrativa al
corresponderle a ésta la declaración de nulidad del acto administrativo dentro
de un contexto diferente al origen y resultado de un proceso disciplinario
sobre la misma conducta. La circunstancia que se investigue por el mismo hecho
a un servidor público disciplinariamente y ante la Jurisdicción Contencioso
Administrativa no vulnera el principio del juez natural por la concepción de
cada régimen que hace que cada uno de ellos tenga particularidades sin que sea
necesario esperar pronunciamientos de las demás ramas y órganos del Estado
relacionados con el mismo asunto.
Conforme a lo
anterior, la Corte habrá de resolver si la falta disciplinaria gravísima
contemplada en el numeral 32 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, constituye
una invasión por la autoridad disciplinaria de las competencias propias del
juez administrativo como lo es fallar sobre la legalidad de los actos de la
administración. Para ello, esta Corporación habrá de referir previamente al
derecho disciplinario como régimen autónomo y al principio del juez natural
para así entrar a resolver el asunto que nos ocupa bajo el cargo formulado.
3.  El
derecho disciplinario como régimen autónomo y el principio del juez natural. Exequibilidad del numeral acusado por el cargo formulado.
Es indefectible
que el derecho disciplinario encuentra su base axiológica jurídica en la Carta
Política como se desprende del Preámbulo y los artículos 1, 2, 6, 122, 123,
124, 125, 150-2, 209 y 277 de la Carta, de los cuales puede resaltarse que:
i) los
servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y la Ley, y
por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (art. 6), ii)
cualquier persona podrá solicitar de la autoridad competente la aplicación de
las sanciones disciplinarias derivadas de la conducta de las autoridades públicas
(art. 92), iii) no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la
ley o reglamento y no puede el servidor público entrar a ejercer el cargo sin
prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los
deberes que le incumben (art. 122), iv) corresponde a la ley determinar la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva
(art. 124), v) el retiro de los servidores públicos se hará, entre otras
causas, por violación del régimen disciplinario (art. 125), vi) la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de moralidad, igualdad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad. Las autoridades deben coordinar sus
actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado y la
administración tendrá un control interno conforme a la ley (art. 209), vii) el
Congreso expedirá códigos en todos los ramos de la legislación (art. 150-2), y
viii) el Procurador General de la Nación ejercerá, entre otras funciones, velar
por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas y
ejercer vigilancia superior sobre la conducta oficial de quienes desempeñen
funciones públicas, como también ejercer preferentemente el poder
disciplinario, adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las
sanciones respectivas conforme a la ley (numerales 5 y 6 del art. 277).
Atendiendo
dichos mandatos constitucionales la Corte en sentencia C-028 de 2006[1], sostuvo que el derecho
disciplinario reviste un carácter autónomo e independiente, que en
opinión de esta Corporación obedece al reconocimiento expreso que hace el
estatuto superior de un régimen independiente a los demás regímenes jurídicos
como el penal y administrativo dado que se contempla la responsabilidad
disciplinaria en cabeza de los servidores públicos y los particulares en el
ejercicio de las funciones públicas[2].
Derecho
disciplinario que constituye una modalidad del derecho administrativo
sancionador en el ejercicio del ius puniendi del Estado que supone en
palabras de la Corte la “ruptura del principio clásico de la tridivisión
de poderes, en la medida en que la represión de los ilícitos ya no
corresponde de manera exclusiva al poder judicial, y más concretamente a la
justicia penal[3].
En efecto, el modelo absoluto de separación de funciones del poder público[4], se
reveló como insuficiente ante el incremento de deberes y obligaciones de los
particulares, como de funciones públicas de los servidores del Estado, que ante
su incumplimiento merecían la imposición de una sanción.” [5]
El ejercicio de
la potestad disciplinaria del Estado[6]
tiene como finalidad básica la prevención y sanción de las conductas que
atentan contra el estricto cumplimiento de los deberes funcionales impuestos a
los servidores públicos y a determinados particulares u obstaculicen el
adecuado funcionamiento de la administración pública en aras de salvaguardar
los fines esenciales del Estado (artículo 2 de la Carta), como el interés
general y propugnar por la existencia de un marco jurídico que garantice un
orden justo (Preámbulo) dentro del ámbito del Estado social de derecho (art. 1
superior)[7].
El
derecho disciplinario está integrado por todas aquellas normas sustantivas y
adjetivas que exigen de los servidores públicos y ciertos particulares un
específico comportamiento en el ejercicio de las funciones públicas como la
disciplina, la obediencia y el comportamiento ético para asegurar la debida
prestación y buena marcha de la función administrativa en desarrollo de los
principios que la rigen como son la moralidad, imparcialidad, eficacia,
celeridad, igualdad, economía y publicidad (art. 209 constitucional)[8]. De modo que “si los presupuestos de una correcta administración pública son la
diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones
asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica de tal
principio no podría ser otra que la necesidad de castigo de las conductas que
atentan contra tales presupuestos, conductas que - por contrapartida lógica-
son entre otras, la negligencia, la imprudencia, la falta de cuidado y la
impericia. En términos generales, la infracción a un deber de cuidado o
diligencia[9].”[10].
La sujeción del
derecho disciplinario a la Constitución Política conlleva como elemento
indispensable la culpabilidad, es decir, la proscripción de toda forma
de responsabilidad objetiva para exigir verificar si la conducta del servidor
público o particular en ejercicio de las funciones públicas fue dolosa o
culposa -responsabilidad subjetiva-, conforme lo señala el artículo 14 de
la Ley 734 de 2002: “CULPABILIDAD. En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de
responsabilidad objetiva. Las faltas sólo son sancionables a título de dolo o
culpa”.
Al respecto,
esta Corte ha manifestado que “Si la razón de ser de la falta disciplinaria
es la infracción de unos deberes, para que se configure violación por su
incumplimiento, el servidor público infractor sólo puede ser sancionado si
ha procedido dolosa o culposamente, pues como ya se dijo, el principio de
la culpabilidad tiene aplicación no sólo para las conductas de carácter
delictivo sino también en las demás expresiones del derecho sancionatorio,
entre ellas el derecho disciplinario de los servidores públicos, toda vez que
´el derecho disciplinario es una modalidad de derecho sancionatorio, por lo
cual los principios de derecho penal se aplican mutatis mutandi en este campo
pues la particular consagración de garantías sustanciales y procesales a favor
de la persona investigada se realiza en aras del respeto de los derechos
fundamentales del individuo en comento, y para controlar la potestad
sancionadora del Estado´”[11].[12]
Entonces, a
través del régimen disciplinario el legislador establece faltas
disciplinarias por la infracción de los deberes funcionales de los
servidores públicos y los particulares que cumplan funciones públicas bajo las
correspondientes sanciones que atienden la gravedad de la falta cometida.
La Corte ha
hecho ver que dicha cláusula general de configuración normativa se
encuentra limitada por la finalidad que persigue como es el asegurar el
cumplimiento de la función pública por parte de las autoridades bajo los
principios del artículo 209 constitucional, por lo que “el legislador sólo
puede tipificar como conductas relevantes en el ámbito disciplinario aquellos
comportamientos que afecten los deberes funcionales de quienes cumplen
funciones públicas. … el fundamento de la imputación y, en consecuencia, del
ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, está determinado por la
infracción de los deberes funcionales del servidor público.[13]”[14] Y, ello por cuanto la
libertad de configuración legislativa en el campo disciplinario si bien es
amplia no es absoluta en la medida que se encuentra sujeta a los valores,
principios y derechos constitucionales[15],
como la observancia del debido proceso (art. 29 superior).
Justamente, como
lo sostuvo la Corte en sentencia C-429 de 2001[16],
uno de dichos límites constitucionales esta dado por el principio del juez
natural que rige en materia disciplinaria y que refiere a la autoridad a
quien la Constitución o la ley le ha asignado el conocimiento de determinados
asuntos[17].
En esta medida debe recordarse que la competencia i) es presupuesto de validez
de los actos que se profieren, ii) debe estar consagrada constitucional o
legalmente, iii) preceder al hecho que motiva la actuación (preexistente) y iv)
ser explícita[18].
Dicho principio
del juez natural se contempla en el artículo 29 de la Constitución, que señala:
"Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto
que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de
la plenitud de las formas propias de cada juicio”. Principio que además se
encuentra reconocido en la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 8),
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (arts. 2 y 14) y la
Convención Americana de Derechos Humanos (art. 8), por lo que constituyen
parámetros de jerarquía constitucional para ejercer el control de
constitucionalidad al hacer parte del bloque de constitucionalidad stricto sensu.
La autoridad
competente en materia disciplinaria ha sido regulado constitucional[19] y legalmente[20] al indicarse que la
titularidad de la potestad disciplinaria radica en el Estado la cual se ejerce
por la Procuraduría General de la Nación, las personerías, las oficinas de
control interno disciplinario, los funcionarios con potestad disciplinaria y la
jurisdicción disciplinaria[21].
Por ende, la autoridad que conoce del proceso disciplinario puede ser i)
judicial como lo es el Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura o ii)
administrativa como son la Procuraduría General de la Nación, las personerías,
las oficinas de control interno y los funcionarios con potestad disciplinaria[22].
En el asunto sub-examine,
el accionante considera que el establecimiento por el legislador como falta disciplinaria
gravísima el  “Declarar la caducidad de un contrato estatal o darlo por
terminado sin que se presenten las causales previstas en la ley para ello”,
prevista en el numeral 32 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, vulnera el
principio del juez natural por cuanto dicha declaración constituye un acto
administrativo cuya legalidad compete resolverla a la Jurisdicción Contencioso
Administrativa y no a la autoridad disciplinaria. Agrega que de aceptarse dicha
falta disciplinaria conduciría a la operancia de la prejudicialidad ya que la
decisión disciplinaria dependerá del fallo que profiera el juez administrativo.
Para la Corte,
en cambio, no se está ante la invasión de las competencias de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa por parte de la autoridad disciplinaria y mucho
menos hace necesario la operancia del fenómeno de la prejudicialidad por cuanto
el objeto de la acción disciplinaria no es la legalidad del acto administrativo
sino el examinar si la conducta del agente estatal al declarar la caducidad o
terminación del contrato estatal “sin que se presenten las causales
previstas en la ley para ello”, lo fue en la modalidad dolosa o
culposa, siendo así un ámbito diferente al de la acción contractual, por lo que
no se vulnera el principio del juez natural.
Debe en primer
lugar recordarse los antecedentes legislativos de la norma bajo examen pudiendo
apreciarse con claridad que la inclusión del numeral acusado en el nuevo Código
Disciplinario Único (Ley 734 de 2002), tuvo como fundamento principal el aumentar
el catálogo de faltas disciplinarias gravísimas por cuanto el
previsto en el régimen anterior (Ley 200 de 1995), resultaba insuficiente para
combatir el incremento de la corrupción administrativa en materia de
contratación estatal. De la exposición de motivos presentada ante el Senado
de la República, sobre el proyecto de ley número 92 de 1999, Senado, “Por la
cual se expide el Código Disciplinario Único”, cuyo artículo
inicialmente correspondió al 47-27, Gaceta  del Congreso No. 304 de 1999[23], puede extraerse:
“EXPOSICION DE MOTIVOS
…
Tal vez una de las mayores deficiencias, y la que más críticas ha
generado por sus graves consecuencias, está en el régimen de sanciones. El
sistema vigente impide imponer sanciones acordes con la gravedad de las
conductas debido a la enumeración escasa y taxativa de las faltas gravísimas…De
esta forma, conductas que afectan de manera verdaderamente grave el correcto funcionamiento
de la administración pública no son castigadas…
En materia de contratación estatal también se advierte que la
gestión de control de la Procuraduría no resulta eficiente debido a que la
enumeración taxativa de las faltas gravísimas no incluyó aquellos
comportamientos que desconocen de manera más severa los principios y normas
básicas que regulan la contratación del Estado.
La corrupción administrativa en esta materia ha aumentado, lo cual
se evidencia con las frecuentes y masivas denuncias contra los organismos del
Estado, por la celebración de contratos millonarios que no tienen una
justificación legal y persiguen cometidos diferentes a los previstos en la
Constitución y la ley…
La corrupción en materia contractual también se genera con la declaratoria
de caducidad o con la terminación de los contratos sin que se reúnan las
causales que la ley ha previsto para ello, con el fin de asignar dichos
contratos a las personas con quienes se han adquirido compromisos que no pueden
cumplirse debido a que los recursos presupuestales ya han sido comprometidos
por administraciones anteriores. Dichas declaratorias de caducidad generan
demandas contra el Estado, que prosperan en la mayoría de los casos, con lo
cual se afecta el patrimonio público, además de la ejecución del contrato…
Todo lo anterior hace recomendable incorporar a este proyecto, como
conductas constitutivas de faltas gravísimas, las siguientes:…declarar la
caducidad de un contrato estatal o darlo por terminado sin que se presenten las
causales previstas en la ley para ello…”.[24]
Por
consiguiente, la interpretación dada por el accionante sobre el numeral acusado
no corresponde a lo consignado en la exposición de motivos, pues, como quedó
reseñado la norma demandada establece una sanción disciplinaria contra
el servidor público o el particular que en el ejercicio de funciones públicas
declare la caducidad de un contrato estatal o su terminación sin presentarse
las causales contempladas en la ley.
De igual forma,
debe indicarse que la acción disciplinaria y la acción contractual difieren
sustancialmente atendiendo la naturaleza de cada asunto, los bienes jurídicos
que se protegen y la autoridad competente para su resolución. Al tratarse de
dos regímenes jurídicos independientes, sin que el fallo que corresponda dictar
en uno de ellos influya necesariamente en el otro, ni la decisión que deba
adoptarse en uno de dichos asuntos dependa  de lo decidido en el otro, carece
de todo fundamento jurídico la aplicación de la prejudicialidad.
La acción
disciplinaria pretende establecer la responsabilidad del servidor público o
particular que en el ejercicio de las funciones públicas infrinja sus deberes
funcionales. En esa medida el marco del proceso disciplinario está dado en
establecer la culpabilidad del funcionario, es decir, si el
comportamiento del funcionario lo fue en la modalidad dolosa o culposa (art. 13
de la Ley 734 de 2002), cuya competencia según se ha manifestado ha sido
asignada constitucional y legalmente a una autoridad disciplinaria
administrativa o jurisdiccional como son i) la Procuraduría General de la
Nación, personerías, oficinas de control interno disciplinario y funcionarios
con potestad disciplinaria, o ii) el Consejo Superior y Seccionales de la
Judicatura, Sala Disciplinaria.
En cambio, la
acción contractual prevista en el artículo 87 del Código Contencioso
Administrativo[25]
respecto a la caducidad o terminación del contrato estatal persigue determinar
la legalidad del acto administrativo que la declaró, cuyo conocimiento
se ha radicado en cabeza de la Jurisdicción Contencioso Administrativa[26].
La circunstancia
que se investigue por el mismo hecho a un funcionario disciplinariamente y ante
la Jurisdicción Contencioso Administrativa no vulnera el principio del juez
natural, dado que un mismo supuesto fáctico puede generar que se adelanten
múltiples procesos por autoridades distintas como se contempla expresamente en
el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (art. 51)[27].
Nada se opone a
que bajo un mismo supuesto de hecho se adelanten actuaciones distintas y en
cada una de ellas se profieran las sanciones o declaraciones correspondientes,
pudiendo incluso presentarse la no prosperidad de la acción contractual y en
cambio establecerse la responsabilidad disciplinaria del agente estatal dado
que en la acción contractual se parte de la presunción de legalidad
mientras que en la acción disciplinaria como lo ha sostenido esta Corporación[28] se parte de la presunción
de inocencia con independencia de la legalidad del acto proferido al
involucrar, como se ha expuesto, específicamente la infracción de los deberes
funcionales para con la administración pública.
Si bien la declaración
de caducidad de un contrato estatal o su terminación constituye un acto
administrativo que goza de la presunción de legalidad, el objeto de discusión
en el proceso disciplinario hace parte de un contexto diferente al de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa ya que en materia disciplinaria se
encuentra proscrita toda forma de responsabilidad objetiva según lo ha
manifestado esta Corporación[29]
en correspondencia con el artículo 13 de la Ley 734 de 2002.
Debe resaltarse
que el numeral acusado parte de dos presupuestos concurrentes para la
configuración de la falta disciplinaria gravísima como son: i) la declaración
de caducidad del contrato estatal o su terminación, ii) sin que se presenten
las causales previstas en la ley para ello, que implica el examinar si cumplió verbi
gratia las causales contenidas en los artículos 17 (terminación unilateral
del contrato) y 18 (caducidad y sus efectos) de la Ley 80 de 1993. Al ser la
culpabilidad -responsabilidad subjetiva- el supuesto esencial del proceso
disciplinario corresponderá entonces a la autoridad disciplinaria investigar si
la conducta del funcionario lo fue de manera dolosa o culposa en el ejercicio
de sus deberes para con la función administrativa.
Por
consiguiente, el que la conducta disciplinaria se produjere bajo el amparo de
un acto administrativo que goza de la presunción de legalidad no puede implicar
que no sea objeto de juzgamiento por la autoridad disciplinaria o que quede
supeditada la investigación a la decisión previa que profiera la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, por cuanto puede incurrirse en una falta
disciplinaria gravísima y, por ende, sancionarse
disciplinariamente sin que previamente hubiere sido retirado el acto administrativo
del ordenamiento jurídico, al tratarse de acciones cuya naturaleza y objeto son
diversos.
Conforme a lo
anterior, la Corte declarará la exequibilidad del numeral 32 del artículo 48 de
la Ley 734 de 2002, sólo en relación con el cargo formulado y examinado.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE,
por el cargo examinado, el numeral 32 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, “Por
la cual se expide el Código Disciplinario Único”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
AUSENTE CON EXCUSA
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. En
dicha decisión se sostuvo: “es menester indicar que dicha potestad
disciplinaria posee una naturaleza constitucional, autónoma e independiente
que se deduce inequívocamente de lo consagrado en las diversas disposiciones
superiores que le sirven de sustento, razón por la cual puede concluirse que
una de las principales inquietudes del constituyente al expedir la Carta
Política de 1991 fue cifrar las bases suficientes para que la administración
pública se tornara apta y eficiente en el cumplimiento de los objetivos que le
fueron trazados”.
[2]
El inciso final del artículo 2 de la Ley 734 de 2002, señala que: “La acción
disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la
comisión de la falta”.
[3] Véase, entre otras, las sentencias C-214 de 1994,
C-597 de 1996, C-181 de 2002, C-506 de 2002 y   C-125 de 2003. En la doctrina
se pueden consultar: MERKL. Adolfo. Teoría General del Derecho Administrativo.
Editora Nacional. NIETO. Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Tecnos.
DE PALMA DEL TESO ÁNGELES. El principio de culpabilidad en el derecho
administrativo sancionador. Tecnos. OSSA ARBELAEZ. Jaime. Derecho
Administrativo Sancionador. Legis Editores S.A.
[4] Sobre los distintos modelos de separación de las
funciones del poder público, se puede consultar la sentencia T-983A de 2004.
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[5]
C-818 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[6]
Art. 1 de la Ley 734 de 2002, señala que el Estado es el
titular de la potestad disciplinaria.
[7]
C-028 de 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[8]
Sentencias C-417 de 1993, C-341 de 1996, C-948 de 2002, C-796
de 2004 y C-028 de 2006.
[9] Ver Sentencia C- 181/02 M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra S.P.V.I. de los Magistrados Jaime Cordoba Triviño, Eduardo Montealegre
Lynett y Alvaro Tafur Galvis.
[10]
C-948 de 2002. M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[11]
Cfr. Sentencias C-195 de 1993, C-280 de 1996, C-306 de 1996, C-310 de 1997,
entre otras
[12]
C-155 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[13]
Cf. Sentencia C- 252 de 2003, M.P Jaime Córdoba Triviño
[14]
C-431 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[15] C-391 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[16]
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[17]
Sentencia C-444/95, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[18] C-429 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería.
[19]
Arts. 92, 209 y 277 de la Constitución.
[20]
Artículo 1º de la Ley 734 de 2002. “TITULARIDAD DE LA POTESTAD
DISCIPLINARIA. El Estado es titular de la acción disciplinaria”.
ARTÍCULO 2o. TITULARIDAD DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA. Sin perjuicio del poder disciplinario
preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías
Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario
interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y
entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los
servidores públicos de sus dependencias.
El titular de la acción disciplinaria en los eventos de los
funcionarios judiciales, es la jurisdicción disciplinaria”.
[21] C-391 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[22] C-014 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[23]
Págs. 20 y 24.
[24]
De igual modo, dicha exposición de motivos puede apreciarse en
la Gaceta del Congreso No. 291 de 2000, Senado de la República. Págs. 24 y 25
[25]ARTICULO 87. DE LAS
CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. <Subrogado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998. Cualquiera de las
partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su
nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones
consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y
que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras
declaraciones y condenas.
Los actos proferidos antes de la celebración del contrato,
con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las
acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso,
dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o
publicación. La interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso
licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato. Una vez celebrado
éste, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como
fundamento de nulidad absoluta del contrato.
El Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés
directo podrá pedir que se declare su nulidad absoluta. El Juez Administrativo
queda facultado para declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en
el proceso. En todo caso, dicha declaración sólo podrá hacerse siempre que en
él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes.
En
los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la Jurisdicción
Contencioso Administrativa se aplicará la regulación del proceso ejecutivo
singular de mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil.
[26]ARTICULO 75 DE LA LEY 80 DE 1993. DEL JUEZ
COMPETENTE. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez
competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos
estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la
jurisdicción contencioso administrativa.
[27]El artículo 51 de la Ley 80 de 1993, establece que “El servidor
público responderá disciplinaria, civil y penalmente por sus acciones y
omisiones en la actuación contractual en los términos de la Constitución y de la
ley”.
[28] C-391 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[29]
C-720 de 2006. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.