C-013-04
PROYECTO DE SENTENCIA
Sentencia C-013/04
FISCAL GENERAL
DE LA NACION-Función especial de asunción directa
de investigaciones y procesos/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Funciones especiales
del Fiscal General de la Nación
Referencia:
expediente D-4633
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 3º (parcial) del Acto Legislativo 03 de
2002
Actor: Ernesto
Rey Cantor
Magistrado
Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D. C., veinte (20) de enero de dos
mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Doctores Clara Inés Vargas Hernández - quien la
preside -, Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo
Montealegre Lynett y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los
siguientes,
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Ernesto Rey Cantor demandó la
inexequibilidad del artículo 3º (parcial)  del Acto Legislativo 03 de 2002 por
considerar que en la adopción del mismo se quebrantaron los artículos de la
Carta Política que señalan el trámite legislativo al que deben someterse las
reformas a la Constitución.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe la norma
acusada y se subrayan y resaltan los apartes que se consideras inexequibles.
Acto Legislativo 03 de 2002
por el cual se reforma la Constitución Nacional
Artículo 3°. El
artículo 251 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 251. Son funciones especiales del Fiscal General de la Nación:
(...)
3. Asumir
directamente las investigaciones y procesos, cualquiera que sea el estado en
que se encuentren, lo mismo que asignar
y desplazar libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos.
Igualmente, en virtud de los principios de unidad de gestión y de jerarquía,
determinar el criterio y la posición que la Fiscalía deba asumir, sin
perjuicio de la autonomía de los fiscales delegados en los términos y
condiciones fijados por la ley.
III. LA DEMANDA
El demandante sostiene que los apartes
resaltados del artículo 3º del Acto Legislativo 03 de 2002, en cuanto
modificaron el artículo 251 de la Carta Fundamental, son inconstitucionales por
cuanto fueron introducidos en el trámite de la segunda vuelta de la reforma
constitucional, sin que hubieran sido presentados en el trámite de la primera
vuelta, en ninguno de los debates de las comisiones o las plenarias.
El demandante hace un recuento de las
Gacetas del Congreso en las que se publicó el trámite de aprobación del
artículo acusado para advertir, luego de referenciar su contenido, que el texto
de las expresiones acusadas fue insertado durante la segunda vuelta, no en la
primera, con lo cual se vulneran los artículos 375 y 157 de la Carta que
prohíben dicho comportamiento.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención de la Fiscalía General
de la Nación
En representación de la Fiscalía intervino
el señor Fiscal General de la Nación, doctor Luis Camilo Osorio Isaza, para
solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad de una parte de la norma
acusada y el retiro de la otra.
Manifiesta que respecto de la expresión “asumir
directamente las investigaciones...etc”, ya existe pronunciamiento de dicha
dependencia, en el proceso D-4489, por lo que en esta oportunidad se limita a
reiterar las apreciaciones hechas en dicho expediente relativas a que en el
trámite de adopción de dicha expresión no se quebrantaron las normas
constitucionales aducidas por el actor, ya que el contenido de aquella se
refiere a la estructura jurídico administrativa de la Fiscalía General de la
Nación, “y los retoques que a la misma se dio en la segunda vuelta para nada
muda la sustancia de dicha institución, pues consignar el poder de
desplazamiento y asunción en la investigación penal por parte de tan algo
funcionario, es una consecuencia lógica de dicha organización, ya que los
fiscales administran justicia por delegación del máximo representante de dicho
ente, quien puede reasumir dichas funciones en cualquier momento. Con lo cual
nada extraño y determinante se dijo al respecto que haga pensar un cambio
esencial que contradiga el artículo 375 superior, como lo pretende hacer ver el
actor”.
No obstante, la Fiscalía reconoce que
la expresión “sin perjuicio de la autonomía de los fiscales delegados en los
términos y condiciones fijados” debe declararse inexequible por cuanto
desde la exposición de motivos hasta la culminación de la primera vuelta “nunca
se tocó dicho tema, por el contrario en los debates primigenios se reiteró la
importancia de la dependencia de los fiscales delegados con su máxima autoridad
(principio de subordinación), como forma de cristalizar la unidad de gestión y
jerarquía en la estructura funcional del organismo acusador”.
2. Intervención del Ministerio del
Interior y de Justicia
En representación del ministerio de la
referencia intervino en el proceso Ana Lucía Gutiérrez Guingue para solicitar a
la Corte declarar exequibles las expresiones acusadas.
Luego de efectuar el análisis de las
publicaciones contenidas en las Gacetas del Congreso, el Ministerio arriba a la
conclusión de que los textos aprobados en las diferentes etapas legislativas de
los preceptos objeto de acusación fueron incluidos en el texto del proyecto de
Acto Legislativo presentado por el Gobierno Nacional y fueron objeto de
estudio, discusión, modificación y votación en los cuatro debates que
integraron la primera vuelta, siendo aprobado en todos ellos.
Agrega que la Constitución, en sus
artículos 160 y 154 permite que las Cámaras introduzcan modificaciones a los
textos sometidos a su consideración, siempre que las mismas no sean esenciales
a la identidad del proyecto, y que tal fue lo ocurrido en el caso del artículo
3º del Acto Legislativo 03 de 2002.
En el mismo sentido, afirma que el
requisito constitucional (art. 375 C.P.), consiste en que lo aprobado en
primera vuelta es lo único que puede debatirse en la segunda, fue respetado
durante el trámite del proyecto de Acto Legislativo de la referencia.
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
De conformidad con lo dispuesto en los
artículo 242-2, y 278-5 de la Constitución Política y una vez aceptado el
impedimento formulado por el señor Procurador General de la Nación, Edgardo
Maya Villazón, el viceprocurador general, Carlos Arturo Gómez Pavajeau,
encargado de las funciones del Despacho, presentó a esta Corporación su
concepto sobre la demanda.
Sobre el particular, el Ministerio Público
reitera la posición asumida en el expediente D-4489, tramitado ante esta misma
Corporación, en donde por razones similares a las advertidas por el demandante
de la referencia, la Procuraduría solicitó la declaratoria de exequibilidad de
las expresiones acusadas.
En este sentido, el Viceprocurador señala
que de las Gacetas del Congreso en las que aparece publicado el trámite al
proyecto de reforma constitucional que culminó con el Acto Legislativo 03 de
2002, dan cuenta de que a pesar de haberse introducido en la segunda vuelta, la
materia de que tratan las expresiones acusadas se encuentra inmersa en una
temática más amplia, analizada a lo largo de los seis debates parlamentarios
restantes y que tiene que ver con la estructura de la Fiscalía General.
Dice que las modificaciones introducidas a
la norma son de la esencia de la temática discutida y que por ello, atendiendo
a las previsiones del artículo 160 de la Carta, las Cámaras podían
introducirlas.
En conclusión, el Ministerio Público
asevera que la modificación efectuada por el Senado no constituye un artículo
nuevo, es decir, no debatido en la Cámara de Representantes, porque la materia
de que trata estuvo presente en el texto desde las primeras ponencias.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
De acuerdo con lo dispuesto en el numeral
1º del artículo 241 de la Constitución Política, esta Corte es competente para
resolver sobre la constitucionalidad del artículo demandado, ya que éste hace
parte de un acto modificatorio de la Constitución.
2. Cosa Juzgada Constitucional
Mediante Sentencia C-1092/03 (M.P. Alvaro
Tafur Gálvis), la Corte Constitucional decidió “declarar
EXEQUIBLE el numeral 3 del artículo 251 de la Constitución Política por la
cargo analizado en la parte motiva de esta providencia -artículo 3 del Acto
Legislativo 03 de 2002”.
Las razones aducidas por la Corte para
declarar ajustado a la Carta el procedimiento de adopción del numeral acusado
fueron, entre otras, las siguientes:
“5.2  La acusación
contra el numeral 3 del artículo 251 constitucional
El
artículo 251 constitucional aprobado a través del Acto Legislativo 03 de 2002,
se ocupa de señalar las funciones especiales a cargo del Fiscal General de la
Nación.  El numeral del que hacen parte las expresiones acusadas por el
demandante, prevé el alcance de los principios de jerarquía y unidad de gestión
incluidos en la reforma, con base en los cuales se le faculta al Fiscal General
para “[A]sumir directamente las investigaciones y procesos, cualquiera
que sea el estado en que se encuentren, lo mismo que asignar y desplazar
libremente a sus servidores en las investigaciones y procesos. Igualmente, en
virtud de los principios de unidad de gestión y de jerarquía, determinar el
criterio y la posición que la Fiscalía deba asumir, sin perjuicio de la
autonomía de los fiscales delegados en los términos y condiciones fijados por
la ley.”
Tal como se
advirtiera en el recuento del trámite legislativo, las expresiones del numeral
en comento censuradas por el actor fueron incluidas en el primer debate de la
segunda vuelta en la Comisión Primera del Senado de la República.  Así mismo,
cabe señalar que desde la misma presentación del proyecto se planteó cómo en
derecho comparado existen sistemas penales con mayor o menor grado de profundización
del principio de jerarquía en las Fiscalías respectivas o en las instituciones
funcionalmente equivalentes.
De esta manera, ya
se podía prever desde el inicio que como resultado del trámite que surtiera la
reforma en el Congreso, se habría de adoptar una decisión definitiva en torno a
la tensión que se genera entre el principio de jerarquía que se proponía y la
autonomía de los fiscales.  Se observa entonces que es connatural a la
discusión sobre el principio de jerarquía la definición de los contornos y
límites que lo rigen, o el mayor o menor grado de su aplicación, respecto de lo
cual las expresiones acusadas fijaron pautas concretas, cuya conveniencia no
corresponde evaluar a la Corte.
En estas
circunstancias, las modificaciones que se hicieron al texto de la disposición
acusada, no son en modo alguno esenciales pues derivaron de una discusión que
estuvo siempre presente desde el mismo momento en que se puso en consideración
del Congreso de la República la enmienda y en desarrollo de la cual, respecto
del principio de jerarquía, se plantearon tesis que van desde su más amplia
profundización hasta proposiciones que pedían su eliminación.
De manera que la
modificación sustancial habría tenido lugar de optarse en el séptimo debate por
un modelo funcional de la Fiscalía General de la Nación sustancialmente
distinto y no considerado en el debate del proyecto en la primera vuelta, lo
cual no ocurrió con las expresiones añadidas objeto de censura en la demanda,
mediante las cuales se escogió una fórmula consistente en conservar el
principio de jerarquía y la autonomía de los fiscales en su condición de
funcionarios judiciales y en atención a la función judicial que desempeñan, en
los términos y condiciones que fije la ley.
En efecto, de la
síntesis que en el séptimo debate hiciera el Honorable Senador Darío Martínez
Betancourt ante la Comisión Primera del Senado de la República en sesión del
día 22 de noviembre de 2002, documentada en el Acta 16 publicada en la Gaceta
del Congreso No. 109 del 11 de marzo de 2003, se advierte que el tema del
alcance del principio de jerarquía en la Fiscalía General de la Nación fue
materia de discusión desde el inicio del trámite y en desarrollo de éste
siempre se procuró definir cuál sería su contenido.  Sobre el particular se
observa que en la primera vuelta también se consideraron proposiciones que
optaban por la eliminación del principio.  En la mencionada intervención se
expresó:
“En la ponencia de
primera vuelta yo defendí y defiendo el sistema acusatorio, no voy a repetir el
discurso, pero me opuse rotundamente y me vuelvo a oponer a una de las
funciones especiales del Fiscal General de la Nación, que consagra la unidad de
gestión y jerarquía por horrorosas, por antidemocráticas, por dictatoriales,
porque acaban con la autonomía de los fiscales.
Las autoridades
judiciales y sigue siendo la fiscalía parte de la rama jurisdiccional, enseña
la Carta fundamental, solo deben estar sometidas a la constitución y a la ley
Senador Gaviria y usted lo sabe más que nosotros . No a las órdenes del Fiscal
General de la Nación. No a las instrucciones del Fiscal General de la Nación,
no a los mandatos del Fiscal General de la Nación, no a las instrucciones del
Fiscal General de la Nación.
Yo le acepto esa
unidad de gestión y de jerarquía en la parte administrativa, pero no en la
parte judicial. La ley estatutaria en el artículo 5º de la Ley Estatutaria de
la administración de justicia, dice, ningún superior jerárquico en el orden
administrativo jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a
un funcionario judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba
adoptar en sus providencias. (...)”
Dado lo anterior,
las expresiones acusadas son, en criterio de la Corte, el resultado de la
consideración y amplio debate de las posiciones conceptuales expuestas en el
trámite del Acto Legislativo en torno del principio de jerarquía y unidad de
gestión y no una modificación sustancial de la institución jurídica aprobada en
la primera vuelta o periodo.
En particular, en lo
que toca con la expresión “sin perjuicio de la autonomía de los fiscales
delegados en los términos y condiciones fijados por la ley”, la Corte
advierte que a través de ella se reafirmaron las consecuencias derivadas de la
decisión de mantener a la Fiscalía General de la Nación como un órgano que hace
parte de la rama judicial del poder público (C.P. arts. 116 –aprobado por el
artículo 1 del Acto Legislativo 03 de 2002- y 249), lo que en sí mismo comporta
que los fiscales, en su calidad de funcionarios judiciales y en ejercicio de
las funciones judiciales que desempeñan, se sometan a los principios de
autonomía e independencia predicables de la función judicial, de acuerdo con
los artículos 228 y 230 de la Constitución Política y al artículo 5 de la Ley
270 de 1996, lo que no implica necesariamente una contradicción con el
principio de jerarquía[1]
sino más bien un precisión sobre su proyección y alcance.
De manera que, de
acuerdo con lo dispuesto por el precepto superior acusado, será el legislador
quien defina el alcance de los conceptos de autonomía y jerarquía, dentro de
los lineamientos del nuevo sistema adoptado.  Así, la referencia a la autonomía
no constituye un cambio esencial del principio de jerarquía sino una
delimitación de sus alcances respecto de un objeto específico, que se sujeta a
los límites previstos en la propia Constitución Política, a los que se ha hecho
referencia y a “los términos y condiciones que fije la ley”.
De acuerdo con las
consideraciones expuestas, el cargo planteado por el actor contra la norma
acusada no puede prosperar y, en consecuencia, se declarará la exequiblidad del
numeral 3 del artículo 251 constitucional.”
Atendiendo a las razones de la Corte para
declarar exequible el numeral acusado, así como a los cargos de la demanda de
la referencia, esta Corporación considera que sobre el numeral demandado
recayeron los efectos de la cosa juzgada constitucional, razón por la cual se
estará a lo resuelto en la Sentencia C-1092 de 2003 en relación con el punto.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
En cuanto al numeral demandado,  ESTARSE
A LO RESUELTO en la Sentencia 1092 de 2003 que decidió “declarar EXEQUIBLE el numeral 3 del artículo 251 de la
Constitución Política por la cargo analizado en la parte motiva de esta
providencia - artículo 3 del Acto Legislativo 03 de 2002”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNNET
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GÁLVIS
Magistrado
IVÁN
HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario
General (E)
Aclaración de voto a la Sentencia
C-013/04
REF.: Expediente
D - 4633
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 3° (parcial) del Acto Legislativo 03 de
2002.
Magistrado
Ponente:
MARCO GERARDO
MONROY CABRA.
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corporación, procedo a aclarar mi voto en relación con el
artículo 3° (parcial) del Acto Legislativo No. 03 de 2002., por las mismas
razones que expuse en el salvamento atinente a la sentencia C-1092 de 2003, los
argumentos allí expuestos también son aplicables en esta oportunidad y a ellos
me remito.
Fecha ut supra,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]  Cfr. Sentencia C-1643 de 2000