T-414-96
Sentencia T-414/96
Sentencia
T-414/96
TRAMITES EN
ENTIDADES PUBLICAS-Cumplimiento
Dentro de las
instituciones existen procedimientos para la toma de decisiones, de cuyo
respeto se deriva, entre otras cosas, que las disposiciones adoptadas tengan
sentido, es decir, operen en la dirección deseada, y que la distribución de los
escasos recursos de  que dispone el Estado, en relación con las inmensas
necesidades por satisfacer, se desarrolle con un cierto sentido de justicia. El
acatamiento de los trámites establecidos es fuente decisiva  de legitimidad
para las instituciones,  las cuales al actuar de acuerdo con las normas que las
rigen evidencian que sus acciones no se acomodan a los intereses de algunos o a
manipulaciones indebidas, sino que se ajustan al principio que establece que
todos los ciudadanos son iguales ante el Estado.
JUEZ DE TUTELA-Prohibición pretermisión trámite
administrativo
El juez de tutela
no está llamado a ordenar que los trámites contemplados en las diversas
entidades públicas sean pretermitidos, a no ser que se presenten situaciones
extraordinarias que exijan una respuesta distinta con el objeto de prevenir la
violación de los derechos fundamentales. De lo contrario, el recurso a la
acción de tutela podría convertirse en un mecanismo para pretermitir los
tiempos de espera y las diligencias que requieren los referidos trámites.
Adicionalmente, se violaría el derecho a la igualdad de aquellas personas que
se someten al trámite dispuesto por la administración, sin recurrir a la acción
de tutela.
HOGAR BIOLOGICO
SUSTITUTO ESPECIAL-Cumplimiento
de trámites
Es decisivo cumplir
con el trámite de aprobación de una familia biológica como hogar sustituto
antes de decretar la medida de protección del hogar sustituto biológico
especial, por cuanto no se puede partir de la base de que la familia natural
reúne los requisitos exigidos para la aplicación de dicha medida. Los derechos
económicos y sociales, inclusive los relacionados con los niños, no pueden
prescindir de la ley que organiza el respectivo servicio público, fija los
procedimientos para la distribución de un determinado bien y dispone los
recursos necesarios para su debida prestación.
Referencia:
Expediente T-97920
Actor: José
Dagoberto Patiño OrdoñeZ
Temas:
Derechos de los
niños especiales
Hogares sustitutos
Facultad del juez de
tutela para ordenar atención prioritaria
Importancia del
cumplimiento de los trámites administrativos
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela número T-97920 promovido por José Dagoberto Patiño Ordóñez contra el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
ANTECEDENTES
1.  José Dagoberto
Patiño Ordóñez, en su calidad de representante legal de sus   hijas Sandra
Liliana, de 8 años, y Samanta Elisa, de 5 años, interpuso, el 21 de febrero de
1996, acción de tutela contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
Regional Valle del Cauca.  El actor invoca la protección de los derechos
fundamentales de sus hijas y, en concreto, de sus derechos de petición,
igualdad y seguridad social, conculcados, según afirma, viola dicho organismo.
El demandante, de 50
años de edad,  expone que se encuentra sin trabajo y que desde junio de 1994
tramitó su pensión de invalidez ante el Instituto de los Seguros Sociales.
Refiere que la madre de Sandra Liliana y de Samanta Elisa aparte de
maltratarlas, finalmente las abandonó, se desconoce su paradero, razón por la
cual tuvo que hacerse cargo de las menores, desde fines de 1994. Agrega que
tiene dos hijos más con otra mujer, con la que convive actualmente, y que todos
ellos dependen económicamente de él. Manifiesta que se encuentra en una muy
mala situación financiera, pues tiene diversas deudas y carece de ingresos
económicos. Sus incapacidades físicas, asevera, le dificultan conseguir un
trabajo. Adicionalmente, no ha podido arrendar una casa que posee en el barrio
El Retiro, en la ciudad de Cali.
Sostiene el actor
que desde 1989, sin ningún resultado, ha puesto en conocimiento de la
personería municipal de Cali y del I.C.B.F., la situación de sus dos hijas
frente al maltrato y posterior abandono de su madre. Considera que la
negligencia e inacción del I.C.B.F. han sido la causa de que sus hijas hayan
sufrido daños físicos y psicológicos que se podrían haber evitado.
Las menores, quienes
sufren de epilepsia y de otras discapacidades, recibieron los cuidados que
requerían hasta el 31 de diciembre de 1994, fecha en la que, a raíz de una
reestructuración administrativa, se suprimió el puesto que ocupaba el actor en
la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y, por consiguiente, le
fueron suspendidos los servicios de seguridad social. En consecuencia, desde
febrero de 1995 - su conviviente está imposibilitada para cuidar a las niñas
por una enfermedad que la aqueja -, el  actor contrató a una madre comunitaria
de Suárez, Cauca, para que las atendiera. Con todo, dada la extrema pobreza de
la madre comunitaria y su precaria situación económica para costear los gastos
que la enfermedad de sus hijas implicaba, el actor decidió acudir a la regional
del I.C.B.F. en busca de ayuda, institución en la cual se le aconsejó que
solicitara que su hogar fuera admitido como hogar biológico sustituto especial.
El demandante elevó la petición el 30 de octubre de 1995, y la misma fue aprobada
el 13 de febrero de 1996 por el director regional del I.C.B.F. Sin embargo, en
la comunicación oficial  se establece que para que la medida de protección del
hogar sustituto pueda hacerse efectiva se requiere de la existencia de la
respectiva disponibilidad presupuestal, lo que se verifica cuando se libera un
cupo de atención dentro del subproyecto “de atención al menor en medio
familiar”.
El Sr. Patiño
Ordóñez interpuso la acción de tutela como mecanismo transitorio, mientras se
resolvía en el I.S.S. su petición de reconocimiento de la pensión de invalidez
o se mejoraba de alguna forma su situación económica. Solicita que se le
concedan en forma inmediata los beneficios del hogar sustituto biológico
especial.
2. Mediante
providencia del 5 de marzo de 1996, el Juzgado Octavo de Familia de Cali
concedió la tutela de los derechos invocados por el actor, luego de recibir una
ampliación de la declaración del demandante y de analizar los informes
recibidos del I.C.B.F, lo mismo que la historia elaborada en ese Instituto
acerca de las menores. El Juzgado consideró que si bien se había aprobado
formalmente la solicitud de hogar sustituto al actor, la respuesta del I.C.B.F.
generaba un incumplimiento material de las obligaciones del Instituto frente a
los derechos fundamentales de las hijas del demandante.
Se anota en la
sentencia: “(...) el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar seccional de la
ciudad de Cali frente a las necesidades de las menores cumplió con lo relativo
al acto aprobando el beneficio del Hogar Biológico para éstas, pero muy
posiblemente y obligado por las circunstancias atinentes a los engorrosos
trámites y de suyo demorados, muy propio de las entidades oficiales
dependientes del Estado, ha omitido llevar a la práctica las diligencias que
son propias para que las menores reciban el apoyo efectivo, poniéndose así, por
la omisión en tal sentido, en peligro la integridad física de las necesitadas,
que podrían perecer por física desnutrición y falta de atención médica".
En consecuencia, señala el juzgado, "en tales condiciones el Instituto no
podrá continuar esperando que la situación económica de la entidad mejore, que
se produzca la liberación de cupos, para prestar el servicio a Sandra Liliana y
Samanta Elisa porque sus requerimientos son urgentes y se ha esperado un tiempo
más que prudencial para atender a sus necesidades prioritarias sin resultados
positivos".
El juzgado ordena al
director regional del I.C.B.F. que, dentro de las 48 horas siguientes a la
notificación del fallo, disponga cuanto sea necesario para que las  menores
comiencen a recibir, hasta que la situación económica del actor se mejore,
"la protección de su hogar paterno, el cuidado y la asistencia necesaria
para su nutrición adecuada y la asistencia médica para la enfermedad que
padecen, la educación necesaria para su formación integral y el adiestramiento
especial tendiente a lograr su integración activa en la sociedad". Esta
asistencia podría darse en dinero o mediante el suministro directo de los
fármacos y alimentos necesarios.
Adicionalmente,  con
el objeto de poder conocer los cambios que se susciten en la situación
económica del actor para poder determinar si deben modificarse las obligaciones
del ICBF para con las menores, requiere al I.S.S. para que en el momento de
aprobar la solicitud pensional del demandante informe al I.C.B.F. de este acto.
Así mismo, requiere al actor para que en el momento de enajenar,  hipotecar o
permutar el bien inmueble que posee, informe de ello al juzgado o al ICBF.
3. El director del
ICBF impugnó el fallo de primera instancia. Manifiesta que pese a que las
menores se encuentran en situación irregular, según el art. 30 del Código del
Menor, ellas no están en situación de abandono o peligro (art. 31 ídem). En
consecuencia, el Estado no tiene la obligación de asumir toda la
responsabilidad económica sobre las niñas, pues su compromiso a este respecto
es de carácter subsidiario y complementario. En su concepto, corresponde al
padre brindar a las menores la atención básica necesaria.
Las medidas de
protección, a su juicio, no están diseñadas para resolver problemas económicos.
Con arreglo a las normas existentes, no puede el ICBF asumir toda la
responsabilidad sobre el suministro de alimentos y medicinas a los menores. La
atención en salud para las menores, enfatiza, debería ser asumida por el
régimen subsidiado creado por la Ley 100 de 1993. Además, sostiene, la medida
de protección consistente en la ubicación familiar a menores que se encuentran
en situación irregular, no es de carácter permanente, ya que su término no
puede exceder de 6 meses, si bien existe la posibilidad de prorrogarla por
causa justificada.
Finalmente, señala
que la medida del hogar sustituto biológico no se había decretado porque no
existía la disponibilidad presupuestal, "ya que los cupos de los hogares
sustitutos hacen parte de la programación aprobada para cada año y (...) todo
lo que lige (sic) con aspectos presupuestales está entrelazado con las normas
generales de la ley en este aspecto y no puede ser fácilmente modificado".
4.  Mediante
providencia del 22 de abril de 1996, la Sala de Familia del Tribunal Superior
de Cali revocó el fallo del a-quo y, en su lugar, denegó la tutela de los
derechos invocados.
El Tribunal señala
que en vista de que las menores se encuentran en situación irregular y no de
abandono o peligro, la orden del juez de brindarles protección integral no se
ajusta a la ley. En este caso serían de recibo las soluciones contempladas en
los artículos 131 y 224 del Código del Menor, es decir, por un lado, la
asesoría para posibles reclamaciones de alimentos y la vinculación a programas
que realice el Instituto u organismos privados a favor de los menores (art.
131) y, por el otro, la vigilancia del cumplimiento de las obligaciones de la
familia en punto a la rehabilitación del menor y el impulso de campañas
tendientes a la prevención de la deficiencia y a la rehabilitación de los
discapacitados (art. 224).
Advierte el Tribunal
que los trámites ante el ICBF para la aprobación del hogar sustituto se surten
a través de dos fases. En la primera, se aprueba la medida de protección. En la
segunda, se asegura la existencia de la partida presupuestal respectiva.
Definida la aprobación del hogar sustituto, por lo tanto, correspondía al
Instituto continuar con el proceso administrativo, tal como sucedió al dictarse
el auto del 8 de marzo, en el que se estableció la disponibilidad financiera
necesaria para implementar la medida de protección.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
1. El actor - quien
se encuentra desempleado en razón de su estado de invalidez -, solicitó al
ICBF, en octubre de 1995, colaboración para atender a sus dos hijas, menores de
edad y discapacitadas. El Instituto le aprobó, en febrero 13 de 1996, la constitución
de su familia como hogar sustituto biológico especial múltiple, pero  le
manifestó simultáneamente que para que la medida de protección pudiera
aplicarse se requería de la correspondiente disponibilidad presupuestal. Ante
esta respuesta, el actor interpuso la tutela, como mecanismo transitorio
mientras mejoraba su situación económica, pues, la dilación en la ejecución de
la medida, en su concepto, vulneraba diversos derechos fundamentales de sus
menores hijas.
2. El juzgado de
primera instancia concedió la tutela impetrada. El juez estimó que la tardanza
en otorgar la protección solicitada obedecía a negligencia del ICBF en el
trámite de la petición y ponía en peligro la integridad física de las menores.
Por consiguiente, se ordenó al Instituto proceder a prestar la ayuda implorada
hasta que cambiese la situación económica del demandante. Para poder ejercer
control sobre el desarrollo de la orden jurídica, se dispuso que el ISS debía
notificar al ICBF, el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez del
actor. Asimismo, se ordenó al demandante informar al juzgado o al Instituto de
Bienestar Familiar acerca de los ingresos que pudiera recibir en el futuro,
derivados de la negociación de un inmueble de su propiedad.
3. El Tribunal
Superior del Distrito Judicial revocó la sentencia de primera instancia y
denegó el amparo solicitado. El Tribunal manifiesta que las niñas no se
encontraban en situación de abandono y peligro, sino en situación irregular.
Por lo tanto, el Instituto no estaba obligado a prestarles protección integral.
Además, se anota en el fallo que el cumplimiento de la medida del hogar
sustituto biológico especial se ha debido subordinar a la observancia de dos
requisitos: la aprobación de una familia como hogar sustituto y las diligencias
administrativas conducentes a decretar dicha medida específica con respecto a
un menor. La actuación pública se encontró ceñida al procedimiento legal
establecido y, por lo tanto, no se habría violado ningún derecho fundamental.
El problema
planteado
4. Se trata de
determinar si a las hijas del actor dentro del presente proceso de tutela les
fueron vulnerados sus derechos fundamentales al aprobársele a su padre la
conversión de su núcleo familiar en hogar sustituto biológico especial y,
simultáneamente, determinarse el aplazamiento de la entrada en vigencia de
dicha medida de protección hasta que se contara con los recursos presupuestales
necesarios. De manera más general, debe precisarse si en los trámites ante las
entidades oficiales, cuando se trate de casos de menores que presentan serios
problemas físicos o mentales, es posible solicitar mediante la acción de tutela
que se tomen medidas inmediatas y se apliquen a ellas los recursos necesarios,
desatendiendo los procedimientos contemplados en la ley y en el reglamento.
Los hogares
sustitutos biológicos especiales
5. El código del
menor (D-L 2737 de 1989), se ocupa en los artículos 29 y siguientes del
tratamiento de las situaciones irregulares en las que puede encontrarse un
menor. En el artículo 30 se contemplan nueve casos que pueden dar lugar a
declarar que un menor se halla en situación irregular. Para los efectos de esta
sentencia, son de relevancia los siguientes:
"1. [Cuando el
menor] se encuentre en situación de abandono y peligro.
2. [Cuando el menor]
carezca de la atención suficiente para la satisfacción de sus necesidades
básicas (...)
6. [Cuando el menor]
presente deficiencia física, sensorial o mental..."
A continuación, el
código regula cada una de las situaciones irregulares y precisa las medidas que
han de ser tomadas en cada evento. Así, en los artículos 31 a 128 describe
cuándo un menor se halla en situación de abandono y peligro y precisa cuáles
son las medidas de protección que ha de adoptar el ICBF. Lo mismo hace en los
artículos 129 a 159 con respecto a los menores que carecen de la atención
suficiente para la satisfacción de sus necesidades básicas y, en los artículos
222 a 233, en lo atinente a los menores que presentan deficiencia física,
sensorial o mental.
6. Dentro de las
medidas de protección que puede ordenar el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar para asistir al menor declarado en situación de abandono o peligro, el
artículo 57 prevé, en su numeral 3, la de la colocación familiar, la que es
definida en el art. 73 del código de la siguiente manera:
"La colocación
familiar consiste en la entrega de un menor que se encuentre en situación de
abandono o de peligro, a una familia que se compromete a brindarle la
protección necesaria, en sustitución de la de su origen.
"La medida de
colocación familiar será decretada por el Defensor de Familia mediante
resolución motivada y de acuerdo con las normas técnicas del I.C.B.F."
7. La medida de la
colocación familiar ha sido desarrollada en diversos documentos internos del
ICBF, entre ellos el "Manual para organización y el funcionamiento de los
hogares sustitutos", de 1990, y en el documento intitulado "Hogares
amigos", de 1993. Todos ellos han sido condensados y desarrollados en el
informe denominado "Protección especial al menor en situación irregular y
la familia. Atención al menor abandonado o en peligro-Atención en medio
familiar", elaborado por la Subdirección Operativa de Protección del I.C.B.F.,
División Menor Abandonado o en Peligro, texto que es más conocido como el
subproyecto de atención al menor “en medio familiar o de hogares sustitutos”.
Dentro de los tipos
de atención familiar que contempla el subproyecto está el hogar sustituto
normal, el cual consiste en "un hogar remunerado conformado por una
familia de la comunidad debidamente seleccionada que en forma voluntaria acoge
a un niño desprotegido, de manera transitoria, para proporcionarle afecto,
seguridad y todos los cuidados necesarios para su desarrollo".
Igualmente, se
reseña el hogar sustituto especial, que es aquel "hogar remunerado que
brinda atención integral a los niños que además de encontrarse en situación de
abandono o peligro presentan discapacidad física, mental o sensorial".
El subproyecto se
refiere, asimismo, dos nuevas especies de hogar sustituto. El “hogar sustituto
permanente” y el “hogar biológico para menores discapacitados u hogar biológico
sustituto especial”. Esta modalidad, que se aparta de la línea tradicional de los
hogares sustitutos y que tiene por fin brindarle a los menores la posibilidad
de continuar en el hogar biológico cuando éste no les puede ofrecer, a causa de
sus penurias económicas, toda la atención que requieren, es la que se utilizó
en el caso que es objeto de esta tutela. Este tipo de hogar es  presentado de
la siguiente manera:
"Cuando los
padres o personas que están obligadas a dispensar la protección del niño
discapacitado, no cuentan con los recursos necesarios para satisfacción de sus
necesidades básicas, se constituye el Hogar Biológico en Hogar Sustituto
Especial, a fin de prevenir el abandono del niño. Se da para apoyar a la
familia biológica en la atención especializada del menor discapacitado.
"Estos hogares
requieren previo análisis y evaluación del Centro Zonal de Protección Especial,
dando prioridad a aquellos casos que presenten déficit múltiple en grado
severo, manejando este tipo de modalidad en forma discreta, sin divulgación al
público".
8. En punto a la
metodología para la organización y funcionamiento del subproyecto de hogares
sustitutos, el citado documento fija una acción secuencial de etapas a seguir
con miras al desarrollo de la modalidad de la atención dentro del propio medio
familiar de los menores. Estas etapas son:
1. Divulgación y
motivación
2. Selección de
los hogares sustitutos y hogares amigos
3. Apertura del
hogar sustituto
4. Preparación del
niño para el ingreso, permanencia y egreso
5. Atención y
seguimiento a la familia biológica
6. Atención integral
del niño
7. Sistema de
capacitación permanente
8. Selección y
ubicación de los niños
9. Seguimiento y
asesoría de los hogares
10. Cierre del hogar
sustituto y del hogar amigo
11. Evaluación del
subproyecto. (subrayas fuera del original)
Es importante
observar que en el proceso que se cumple para llegar a aplicar la medida del
hogar sustituto, en primer término, se selecciona el hogar y, luego, se procede
a la ubicación del menor.
La selección de los
hogares sustitutos es precedida por una campaña de información y motivación
acerca de esta medida de protección, dirigida a las familias de la comunidad,
con el objeto de estimular respuestas positivas. Entre las  familias que
manifiestan su deseo de albergar a un menor, se inicia un proceso de escogencia
encaminado a definir cuál se ajusta a las condiciones requeridas por el ICBF.
En primer lugar se practica una preselección dirigida a observar, entre otras
cosas, la estabilidad de la familia, su motivación para convertirse en hogar
sustituto, la ubicación y condiciones de la vivienda, el nivel de ingreso
familiar, el tiempo disponible de la madre sustituta, su salud física y mental,
etc.
Una vez superado el
momento de la preselección se pasa a la selección definitiva, para la cual se
realiza un estudio psicológico y social de las familias, el que comprende
distintas entrevistas a los miembros del grupo familiar y a sus vecinos o las
personas destacadas de su comunidad; visitas domiciliarias para verificar las
condiciones que ofrecen la vivienda y el medio familiar y comunitario.
Sólo después de
haber cumplido con estos pasos se procede a aprobar la constitución de una
familia en hogar sustituto. La información sobre las familias seleccionadas se
incorpora a un banco de hogares sustitutos, al cual acude el ICBF cuando el
defensor de familia, siguiendo el trámite que señalan los artículos 36 ss. y 73
ss del código del menor, decreta la medida de protección de la colocación
familiar. Acerca de este trámite interesa citar lo que dice al respecto el
subproyecto, en el aparte relacionado con la ubicación de los niños:
"El defensor de
familia abrirá investigación por medio de auto en el que ordenará la práctica
de pruebas o diligencias tendientes a configurar la situación de abandono o
peligro y adoptará de manera provisional la medida de colocación familiar en
Hogar Sustituto u Hogar Amigo.
"Solicita el
cupo al equipo o funcionario responsable del Subproyecto, quien teniendo en
cuenta las características y necesidades del menor, selecciona la familia más
adecuada e informa al Defensor de Familia para que proceda a efectuar la
ubicación, quien mediante Acta de Colocación Familiar procede a entregar al
menor a la familia sustituta".
La acusación
acerca de la vulneración de los derechos fundamentales de las menores
9. Según el actor el
ICBF violó los derechos fundamentales de sus hijas menores en razón de sus
trámites prolongados, como se evidenciaría en el hecho de que hubo de esperar
varios meses para que se le aprobara la constitución de su familia en un hogar
sustituto biológico especial, aceptación que fue acompañada con la advertencia
de que la medida de protección no podía aplicarse de inmediato, debido a
carencias presupuestales, con lo cual se dilató aún más la entrada en vigencia
de la medida.
De acuerdo con la
descripción del actor, la situación de sus hijas es grave y exige tomar medidas
urgentes. Sin embargo, dentro de las instituciones existen procedimientos para
la toma de decisiones, de cuyo respeto se deriva, entre otras cosas, que las
disposiciones adoptadas tengan sentido, es decir, operen en la dirección
deseada, y que la distribución de los escasos recursos de  que dispone el
Estado, en relación con las inmensas necesidades por satisfacer, se desarrolle
con un cierto sentido de justicia. Ha de tenerse en cuenta que,
lamentablemente, muchas personas se encuentran en situaciones similares o
peores de urgencia. Y si esto es así, ¿cómo proceder a repartir los contados
bienes de que disponen las instituciones públicas, si no es respondiendo de
acuerdo con las características de las  necesidades de cada  peticionario o
respetando el orden de presentación de las solicitudes?. Por otro lado, es
importante destacar que el acatamiento de los trámites establecidos es fuente
decisiva  de legitimidad para las instituciones,  las cuales al actuar de
acuerdo con las normas que las rigen evidencian que sus acciones no se acomodan
a los intereses de algunos o a manipulaciones indebidas, sino que se ajustan al
principio que establece que todos los ciudadanos son iguales ante el Estado.
Las consideraciones
anteriores conducen a la conclusión de que el juez de tutela no está llamado a
ordenar que los trámites contemplados en las diversas entidades públicas sean
pretermitidos, a no ser que se presenten situaciones extraordinarias que exijan
una respuesta distinta con el objeto de prevenir la violación de los derechos
fundamentales. De lo contrario, el recurso a la acción de tutela podría
convertirse en un mecanismo para pretermitir los tiempos de espera y las
diligencias que requieren los referidos trámites. Adicionalmente, se violaría
el derecho a la igualdad de aquellas personas que se someten al trámite
dispuesto por la administración, sin recurrir a la acción de tutela.
El demandante
presentó su petición de aprobación como hogar sustituto biológico especial
mediante memorial de octubre 30 de 1995. Con ello se dio inicio al trámite de
aceptación de su familia como hogar sustituto. En el expediente reposan copias
del formulario oficial de solicitud debidamente diligenciado, y del estudio
social practicado por el ICBF,  fechado el día 10 de diciembre de 1992. La
petición fue resuelta favorablemente el día 13 de febrero de 1996, cuando se
expidió la aprobación de la familia como "hogar sustituto especial múltiple
biológico", al establecerse que sus condiciones eran positivas para
albergar niños.
Sin embargo, con
ello se había cumplido apenas con una parte del trámite, vale decir, con la
etapa de selección del hogar sustituto, al terminar la cual se determina que un
grupo familiar específico sí puede asumir ese papel. Faltaba aún, entonces,
agotar el procedimiento relativo a la decisión sobre la situación de las
menores y sobre la medida de protección que había de tomarse. En él entra en
acción el defensor de familia, quien abre la investigación y ordena la práctica
de pruebas, a la vez que puede adoptar de forma provisional la medida de
colocación familiar. Pero, como lo dice el texto citado del subproyecto, para
que el defensor pueda decretar esta medida debe primero solicitar un cupo (una
plaza) al equipo o funcionario responsable del subproyecto. Y esto fue
precisamente lo que ocurrió en la actuación adelantada por el Instituto en
relación con las hijas del demandante: una vez fue aprobado el hogar sustituto
se procedió a cumplir el trámite administrativo de rigor, para lo cual se citó
al demandante el día 8 de marzo, fecha en la que también, según informe del
ICBF, "se dispuso como medida provisional 'la colocación familiar de las
menores SANDRA LILIANA y SAMANTA ELISA PATIÑO FALLA, en el HS Especial Múltiple
Biológico remunerado del señor JOSE DAGOBERTO PATIÑO ORDOÑEZ, padre, para con
esta medida, además, dar cumplimiento a lo dispuesto por la sentencia de tutela
N° 0076 del 5 de marzo de 1996, proferida por el Juzgado Octavo de
Familia".
10. Se podría aducir
que dado que dentro de la misma petición el padre de las menores suministró la
información acerca de su situación precaria y presentó la solicitud de
reconocimiento como hogar sustituto, el Instituto debería haber realizado de
manera simultánea los dos trámites sin esperar a que terminara el primero para
darle inicio al segundo, todo con miras a agilizar el procedimiento y a
procurar que las menores fueran atendidas de manera oportuna. Sin embargo, esta
objeción es desestimable. En primer término es decisivo cumplir con el trámite
de aprobación de una familia biológica como hogar sustituto antes de decretar
la medida de protección del hogar sustituto biológico especial, por cuanto no
se puede partir de la base de que la familia natural reúne los requisitos
exigidos para la aplicación de dicha medida. En segundo término, no es tarea
del juez constitucional pronunciarse acerca de la conveniencia de los
procedimientos establecidos, pues en estos temas la administración debe gozar
de un margen de discrecionalidad, cuyos límites se encuentran en la
irrazonabilidad y desproporcionalidad de sus decisiones.
Lo que sí se podría
criticar al ICBF, pero no aparece como relevante para la decisión de este caso,
es que en sus trámites y en los escritos que presentó ante los jueces de tutela
delata gran confusión acerca de la calificación del estado de las menores y de
las medidas de protección. Mientras que por un lado señala que las niñas no
están en condiciones de abandono y peligro, sino en una situación irregular,
por el otro aboga y aprueba la medida de protección de la colocación familiar -
en este caso concreto, del hogar sustituto biológico especial -, la cual, de
acuerdo con el código del menor, pertenece al ámbito de las situaciones de
abandono o peligro y no al de las situaciones irregulares.
Las razones
anteriores conducen a esta Corporación a negar el amparo impetrado por el
demandante. En efecto, no puede el juez constitucional ordenar que se
pretermitan los trámites establecidos en la ley.
De otro lado, los
derechos económicos y sociales, inclusive los relacionados con los niños, no pueden
prescindir de la ley que organiza el respectivo servicio público, fija los
procedimientos para la distribución de un determinado bien y dispone los
recursos necesarios para su debida prestación. El actor pretende hacer caso
omiso de las normas legales que desarrollan la Constitución en esta materia,
las cuales no pueden ignorarse palmariamente, como quiera que sin ellas la
norma constitucional que contempla en abstracto las prestaciones no puede ser
aplicada. En un país en el que buena parte de la población carece de servicios
básicos y afronta necesidades, que no siempre pueden satisfacerse con los
recursos disponibles, se impone con mayor fuerza un proceso ordenado de
asignación de los bienes escasos que puede proveer el Estado. El demandante no
ha objetado ninguno de los criterios de justicia que presiden el reparto de las
prestaciones a cargo del I.C.B.F. Su solicitud, en el fondo, busca pretermitir
una etapa del procedimiento administrativo. Si se le diera curso a la misma,
dada la existencia de casos similares al suyo, sobra insistir sobre la anarquía
e injusticia que sobrevendría. Cada uno emularía por demostrar que se encuentra
en un estado de mayor necesidad que los demás. Por esta vía, ni la ley ni la
administración, podrían obrar racionalmente estableciendo los criterios
objetivos que deben ser tomados en cuenta para adjudicar una determinada
prestación u otorgar cierto apoyo estatal.
Lo anterior en modo
alguno significa que la Corte patrocine la mora en la ejecución de los planes
sociales del Estado o la proliferación de trámites inútiles en las dependencias
del Estado. El estado social de derecho, particularmente en lo que concierne al
cumplimiento de los compromisos sociales y económicos emanados de la
Constitución, debe obrar con diligencia y eficacia.
La denegación de la
tutela impetrada, sin embargo, no apareja la desatención de las dos menores por
parte del I.C.B.F. Por el contrario, si se dan las condiciones establecidas en
la ley y en el reglamento, dicha institución no podrá rehusar la prestación a
la que esté obligada.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión,
R E S U E L V E
Primero.- CONFIRMAR,
pero por las razones expuestas en esta sentencia, la sentencia de tutela
proferida por la Sala de Familia del Tribunal Superior de Cali que ha sido
objeto de revisión. En consecuencia, se deniega la tutela solicitada por el
demandante.
Segundo.- ORDENAR
al I.C.B.F., continuar suministrando a las menores Sandra  Liliana  y  Samanta
Elisa Patiño Falla, la atención que ellas requieran, siempre que se den las
condiciones para ello de conformidad con la ley y el reglamento.
Tercero: LÍBRENSE
por Secretaría las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los cuatro (4) días del mes de septiembre de mil novecientos noventa y seis
(1996)).