T-323-98
Sentencia T-323/98
Sentencia T-323/98
LEY DE SEGURIDAD
SOCIAL-Beneficiarios fondo
de pensiones de empresas de metales preciosos y Empos
PENSION DE
JUBILACION-Reconocimiento
y pago corresponde a entidades distintas
PENSION DE
JUBILACION-Casos en que
procede la inclusión en nómina
PENSION DE
JUBILACION-Improcedencia
de inclusión en nómina por carecer de competencia la entidad
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Controversia para
ordenar la inclusión en nómina del pensionado
Referencia: Expediente
T-159.889
Demandante: Ruby
Porras Fernández y otros.
Demandados: Empresa
de Obras Sanitarias de Santa Marta S.A. "En liquidación", Ministerio
de Hacienda y Crédito Público e Instituto de los Seguros Sociales.
Magistrado ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, en la sesión de la Sala Primera de Revisión a los dos (2)
días del mes de julio de mil novecientos noventa y ocho (1998).
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alfredo
Beltrán Sierra, Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, decide
sobre el fallo proferido por el Juzgado Primero Civil Municipal de Santa Marta,
en la acción de tutela instaurada, a través de apoderado, por los señores Ruby
Porras Fernández, Donaldo Antonio Ospino Estrada, Marceliano Granados Otero,
Juan Antonio Hernández Méndez, Israel Maestre Barros, Luis Eduardo Algarra
Rodríguez y David Riascos Romero contra Empomarta "en liquidación",
la Nación colombiana, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el
Instituto de los Seguros Sociales.
El expediente llegó
a la Corte Constitucional, por remisión que hizo el Juzgado, en virtud de lo
ordenado por el artículo 31 del decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección de
la Corte eligió, para efectos de su revisión, el expediente de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
El demandante
presentó el tres (3) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998),
demanda de tutela ante el Juzgado Civil Municipal de Santa Marta, reparto, por
las siguientes razones:
a) Hechos.
Los demandantes,
fueron trabajadores de la Empresa de Obras Sanitaria de Santa Marta S.A.,
"En liquidación", Empomarta, por más de 10 años, hasta cuando se
ordenó la liquidación de la empresa y el retiro del personal activo, lo que
ocurrió  el 10 de noviembre de 1989. A los actores, la Empresa les reconoció
sus derechos de pensión, mediante la expedición de las correspondientes
resoluciones. Sin embargo, a la fecha de la presentación de la tutela, no los
ha incluido en nómina ni les ha pagado las mesadas retroactivas.
Esta situación ha
deteriorado las condiciones económicas de los demandantes y de sus familias, lo
que atenta contra los derechos fundamentales a la vida, integridad física y
moral y al libre desarrollo de la personalidad.
Además, a otros
trabajadores que fueron pensionados por la Empresa, el Ministerio de Hacienda
les ha estado pagando cumplidamente sus pensiones. En cambio, los demandantes,
a pesar de habérseles reconocido sus derechos de la misma forma que a los
otros, no han podido disfrutar de este derecho, incurriéndose en una odiosa
discriminación, en violación, también, del artículo 13 de la Constitución.
Señalan que, de
acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, es procedente
proteger los derechos a la igualdad, seguridad social, a recibir pronta y
oportunamente el pago de la pensión, el derecho a la vida y a la integridad
familiar. Consideran, pues, que se han vulnerado los siguientes derechos
constitucionales: 46, 48, 1, 5, 11, 13, 12, 16 y 53.
En consecuencia,
solicitan que se ordene a la Nación incluir en la nómina de pensionados a los
demandantes. Así mismo, que se les paguen las mesadas atrasadas hasta la fecha,
con sus respectivos intereses, y que se ordene a la Nación, que a través del
ISS se les reconozcan los derechos asistenciales en salud.
El apoderado
presentó como pruebas las resoluciones que conceden las pensiones de jubilación
y solicitó que el juez decrete y practique otras pruebas.
Por estar
directamente relacionado con el objeto de la tutela, se describirá el contenido
de estas resoluciones.
Primero.-
Resoluciones en las que se conceden las pensiones de jubilación.
Como se trata de
siete (7) demandantes, es pertinente, primero, resumir el contenido de cada
resolución, y, después, mencionar los elementos comunes que contienen.
A) Contenido
particular de las resoluciones:
1o.- Ruby Porras
Fernández (folios 18 y 19).
Mediante Resolución
Nro. 040 de julio 31 de 1997, el Gerente Liquidador de la Empresa de Obras
Sanitarias de Santa Marta S.A. "Empomarta en liquidación" le
reconoció una pensión vitalicia de jubilación de $87.347,00,  que con los
incrementos anuales de ley, para el año de 1997, se reajusta en un monto de
$471.680,00. Así mismo, se reconoce y paga la suma de $25´482.305,58, por
concepto de retroactivo de mesadas pensionales, desde 1989.
En las
consideraciones de la resolución, se señala que la señora Porras Fernández
prestó sus servicios a la Empresa por más de 20 años, pues "ingresó a
la Entidad Acuamarta el día primero (1o.) de mayo de 1969, a noviembre nueve
(9) de 1989, habiendo prestado sus Servicios a la a las (sic) Entidades arriba
mencionada (sic), pues entre ellas operó una  sustitución patronal al tenor de
los artículos 53 y 54 del decreto 2127 de 1945."
También, menciona la
resolución que "la señora Ruby Porras Fernández, a la solicitud de
reconocimiento de pensión la acompañó con dos (2) declaraciones de testigos que
dieron la ciencia de su dicho, esto es, las circunstancias de lugar, tiempo y
modo como obtuvieron el conocimiento de los hechos relatados." Agrega
que "constituyendo testimonio de prueba plena del tiempo servido por la
señora Ruby Porras Fernández, es el caso acceder a la solicitud y conceder la
Pensión de Jubilación, solicitada, a partir del 10 de noviembre de 1989,
equivalente al setenta y cinco (75%) del promedio de sueldos percibidos durante
su último año de servicios."
2o.- Donaldo A.
Ospino Estrada (folios 20 y 21).
Mediante Resolución
045, de julio 31 de 1997, el Gerente liquidador de "Empomarta en
liquidación", reconoce una pensión mensual vitalicia de $80.498,57, a
partir del 9 de noviembre de 1989, que, de acuerdo con los incrementos de ley,
para el año de 1997, es de $483.311,00. También resuelve reconocer y pagar la
suma de $26´599.127,00.
En las
consideraciones se manifiesta que solicitó el reconocimiento y pago de la
pensión, por haber prestado sus servicios por 20 años a las empresas Acuamarta-Empomarta,
pues ingresó el cinco (5) de enero de 1969. No señala fecha de la terminación
laboral. Se dice que entre las dos empresas operó la sustitución patronal. Para
el reconocimiento respectivo, igual que en el caso anterior, se acompañó de dos
(2) declaraciones de testigos.
3o.- Marceliano
Granados Otero (folios 22 y 23).
Mediante Resolución
Nro. 041, de julio 31 de 1997, el Gerente Liquidador de "Empomarta en
liquidación", se decidió reconocer una pensión vitalicia de jubilación,
con los incrementos para el año de 1997, de $497.045,00. Así mismo, se reconoce
y ordena pagar la suma de $26´398.994,00, por concepto de retroactivo de
mesadas pensionales desde 1990. En las consideraciones, se señala que ingresó a
la empresa el 5 de octubre de 1969, y trabajó hasta el 31 de diciembre de 1989.
Para el reconocimiento de su pensión, acompañó, también, dos declaraciones de
testigos.
4o.- Juan Alberto
Hernández Méndez (folios 24 y 25).
Mediante Resolución
Nro. 044 (el número no es claro), del 31 de julio de 1997, el Gerente
liquidador de "Empomarta en liquidación", reconoció la pensión
vitalicia de jubilación, por un monto mensual para el año de 1997 de
$499.288,00. También ordenó reconocer y pagar la suma de $27´133.747,00.
En las
consideraciones se señala que ingresó a Acuamarta el 1o. de febrero de 1969, y
trabajó hasta el 9 de noviembre de 1989. En su solicitud de reconocimiento de
pensión, acompañó declaraciones de 2 testigos.
5o.- Israel
Maestre Barros (folios 26 y 27).
Por Resolución Nro.
030, de junio 5 de 1997, el Gerente liquidador de "Empomarta en
liquidación", resuelve, en el artículo primero, reconocer una pensión
mensual de jubilación, por $338.647,61, a partir del 2 de enero de 1995. En el
artículo segundo ordena efectuar los incrementos anuales para el año de 1997,
en $492.052,00. Así mismo, se ordena cancelar el valor total retroactivo de
mesadas pensionales, de $13´008.114,00.
En las
consideraciones se señala el tiempo que el señor Maestre Barros trabajó para el
Estado, discriminando el tiempo en el DAS, Acuamarta, Gobernación del Magdalena
y Empomarta. Se menciona que el señor Maestre Barros nació el 2 de enero de
1940.
6o.- Luis Eduardo
Algarra Rodríguez (folios 28 y 29).
Mediante Resolución
Nro. 029, de junio 4 de 1997, el Gerente Liquidador de "Empomarta en
liquidación", ordenó reconocer la pensión de invalidez, a partir
del 23 de enero de 1990. Señala que el monto inicial será de $100.599,00. Según
los incrementos de ley, para el año de 1997, el valor es de $431.143,00. Se
ordena, también, el pago de $21´608.607,00, por concepto de retroactivo de
mesadas pensionales, "desde el 23 de enero de 1990 a junio de
1997."
En las
consideraciones se señala que ingresó a Empomarta el 1o. de septiembre de 1976,
y trabajó hasta el 1o. de noviembre de 1989. Que estando al servicio de la
empresa "en el año de 1988, sufrió un accidente de trabajo, que le
produjo quemaduras en diferentes partes del cuerpo." Al respecto,
continúa la parte de consideraciones, así :
"Que como
consecuencia del accidente de trabajo sufrido por el señor Luis Algarra
Rodríguez, éste presenta cicatrices por quemaduras en la cara y ambas manos,
imposibilitándolo en su capacidad de trabajo.
"Que en la
época en la que se produjo el accidente de trabajo, el señor Luis Algarra
Rodríguez, solicitó al Instituto de los Seguros Sociales, Seccional Magdalena,
se le concediera la Pensión de invalidez, que lo ameritaba las lesiones
sufridas con el mencionado accidente.
"Que el
Instituto de los Seguros Sociales, mediante la Resolución No. 00192, del 23 de
enero de 1990, procede a negar la solicitud de pensión, por encontrarse la
Empresa Empomarta en mora en el pago de los aportes obrero-patronales.
"Que el
señor Luis Algarra Rodríguez, ha solicitado a la Empresa Empomarta en
liquidación, se le reconozca la pensión de invalidez de origen profesional, ya
que la Empresa todavía se encuentra en mora con el Instituto de los Seguros
Sociales." (folio 28)
7o.- David
Enrique Riascos Romero (folios 30 y 31).
Por Resolución Nro. 46,
del 31 de julio de 1997, el Gerente Liquidador de "Empomarta en
liquidación" ordenó reconocer la pensión vitalicia de jubilación a partir
del 9 de noviembre de 1989, que con los incrementos de ley, para el año de
1997, el monto asciende a $485.479,00. También se ordenó reconocer y pagar la
suma de $27´265.478,00.
En las
consideraciones se señala que es exempleado de Acuamarta y Empomarta, a donde
ingresó el 10 de enero de 1969. No menciona fecha de terminación de la relación
laboral. Para la solicitud de pensión acompañó 2 declaraciones de testigos.
Segundo.-
Elementos comunes de las resoluciones:
En la parte
resolutoria se ordena remitir al Corpes y al ISS las respectivas resoluciones
para los fines pertinentes.
Con excepción de la
Resolución 030, en las demás se hace referencia a la convención colectiva de
trabajo. Se expresa que existió una sustitución patronal, por lo que se
entiende que los demandantes trabajaron bajo un solo contrato de trabajo, sin
solución de continuidad. La sustitución patronal ocurrió entre las empresas
Acuamarta y Empomarta.
Salvo en las
resoluciones 029 y 030, en las otras cinco, el tiempo de servicios fue probado
mediante declaraciones de testigos.
b) Trámite dado a
la tutela por el juzgado del conocimiento.
El Juzgado Primero
Civil Municipal de Santa Marta admitió la demanda, ordenó comunicar su
iniciación a Empomarta, al Ministerio de Hacienda y al ISS, en Bogotá.
En relación con
Empomarta solicitó relacionar la lista actual de pensionados e informar si la
entidad les reconoció la pensión mediante actos administrativos. Además, si las
pensiones las está pagando la Empresa o la Nación, a través del Ministerio de
Hacienda ; si a los demandantes se les reconoció la pensión vitalicia de
jubilación, y si están recibiendo sus mesadas pensionales. También, informar,
si los actos administrativos de los demandantes han sido anulados por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, y si, en relación con otros
extrabajadores, de los que suministra los normbres, ellos reciben sus mesadas
pensionales.
Así mismo, solicitó
al Ministerio de Hacienda y al ISS informar si, con la intervención del
Departamento Nacional de Planeación, se ordena y paga en la ciudad de Santa
Marta, la nómina de los pensionados que trabajaron en Empomarta. Además,
solicita remitir la lista o nómina que se cancela por este concepto en la misma
ciudad.
El contenido de las
correspondientes respuestas remitidas al juzgado se resume así:
1) Respuesta de
la Gerente Liquidadora de Empomarta (folios 60 y 61)
En primer lugar,
pone de presente que la acción de tutela no es procedente para el cobro de
prestaciones sociales. En relación con lo requerido por el juzgado, manifestó
que "Empomarta S.A. en liquidación" no tiene pensionados. Todos sus
extrabajadores han sido pensionados por el ISS, con la previa comprobación de
requisitos realizada por el Corpes C.A., que ellos denominan "aval".
Adjunta la lista del ISS.
Señala que Empomarta
ha dictado resoluciones reconociendo pensiones, pero no las paga, pues esto
corresponde al ISS, con el aval del Corpes C.A.
Sobre los actos
administrativos que reconocieron las pensiones de los demandantes, manifestó
que "no han sido aprobados por el ISS, por razones que desconocemos y
estamos esperando que los beneficiarios hagan sus reclamaciones ante el
Instituto de Seguros Sociales, que es Organismo que pensiona y paga."
Señala, que no conoce si estas pensiones están siendo pagadas por el ISS, ni si
se han anulado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo los actos
administrativos. Sin embargo, aclara, que Empomarta no ha revocado ninguna de
las resoluciones. Finalmente, dice, que tampoco conoce si el ISS les está
pagando a los otros extrabajadores la pensión.
2) Respuesta de
la Coordinadora Nacional de Historia Laboral y Nómina de Pensionados del ISS
(folios 80 y 81).
La Coordinadora
Nacional del ISS manifiesta que en el proceso de liquidación de las Empresas de
Obras Sanitarias, Empos, en armonía con lo dispuesto en el artículo 149 de la
ley 100 de 1993, el Departamento Nacional de Planeación recomendó que los
Consejos Regionales de Planificación -CORPES- llevaran a cabo, a nivel
regional, la coordinación, supervisión y evaluación del proceso de liquidación
de estas empresas. En la Costa Atlántica, le correspondió dar viabilidad al
reconocimiento de las pensiones, al Corpes C.A. En consecuencia, el ISS asume
las obligaciones pensionales de acuerdo con las instrucciones y directrices de
Empomarta y Corpes.
Sin embargo, el 26
de noviembre de 1997, el Corpes C.A. informó al Instituto que no seguiría
haciendo la comprobación previa de a las resoluciones, porque no existe norma
legal que le confiriera tal competencia.
Ante esta decisión,
Empomarta, el 5 de febrero de 1998, remitió directamente al ISS los documentos
respectivos, sin haber pasado por la aprobación del Corpes. Sin embargo, el ISS
los devolvió a Empomarta el 9 de febrero de 1998, "por considerar que
el concepto técnico- legal del Corpes es impresindible en este proceso, por
cuanto tenemos serios antecedentes (a pesar del aval del Corpes) que indican
serias irregularidades en el proceso de liquidación pensional de
Empomarta."
Dentro de las
irregularidades que manifiesta la Coordinadora del Instituto, se encuentra el
reconocimiento de pensiones de Empomarta, después de iniciado el proceso de
liquidación, soportadas con simples declaraciones extrajuicio, para efectos de
determinar tiempo de servicio, y con efectos económicos a partir del mismo
memento de iniciada la liquidación, es decir, noviembre de 1989. Estas
irregularidades obligaron al ISS a ponerlas en conocimiento de la Procuraduría
y de la Contraloría, con el fin de que se efectúe una auditoria de legalidad al
proceso de liquidación pensional de Empomarta.
Advirtió la
funcionaria del ISS, que el apoderado de los demandantes de esta tutela, es el
mismo que fue apoderado de otros extrabajadores de Empomarta, que salieron
favorecidos con una sentencia de tutela del Tribunal Superior de Santa Marta,
el 14 de diciembre de 1995. Los reconocimientos de las pensiones en los
mencionados casos, se encuentran en investigación de la Procuraduría y de la
Contraloría, porque presentan serias inconsistencias en los reconocimientos
correspondientes. Acompañó algunos documentos que explican las contradicciones
encontradas en los documentos que sirvieron de base para la expedición de los
actos administrativos proferidos por Empomarta, especialmente relacionados con
la edad de los beneficiarios.
3) Respuesta del
Director General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda (folios 88
y 89).
El Ministerio
informó al juzgado que dentro de sus funciones no se encuentra ordenar y pagar
en Santa Marta, mesadas pensionales a los extrabajadores de  Empomarta. Recordó
que, según lo ordenado en el artículo 149 de la ley 100 de 1993, en el decreto
de liquidación del Presupuesto Nacional, aparecen las apropiaciones
correspondientes, para el pago de mesadas de las Empos, a través de
tranferencias al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.
4) Respuesta del
Corpes Costa Atlántica (folios 92 a 133)
En la respuesta del
Corpes al juzgado, de fecha 16 de febrero de 1998, la Asesora Jurídica resume
la situación de los demandantes, en cuanto a las aprobaciones previas de los
documentos y resoluciones, así : (folios 132 y 133)
- Donaldo Ospino
Estrada, se devolvió sin aprobar.
- Marceliano
Granados Otero, se aprobó.
- Juan Alberto
Hernández Méndez, se devolvió sin aprobar.
- Luis Algarra
Rodríguez e Israel Maestre Barros, fueron aprobados.
- Ruby Porras, se
devolvió sin aprobar.
- David Riasco
Romero, no se recibió la resolución Nro. 046 de 1997.
El Corpes en su
respuesta al juzgado, también envió las comunicaciones que, en su oportunidad,
había remitido al Gerente Liquidador de Empomarta y al ISS, según el caso, en
relación con las observaciones sobre cada una de las resoluciones y documentos
de los demandantes. El contenido de estas comunicaciones suscritas por el
Corpes C.A., se resume así:
- En relación con Donaldo
Ospino Estrada, en comunicación del 30 de septiembre de 1997, el Corpes
señaló que el período del 5 de enero de 1969 al 15 de noviembre de 1980, fue
demostrado con declaraciones juramentadas de dos testigos. Como las pruebas no
fueron controvertidas en proceso judicial, como lo dispone el artículo 264 del
Código Sustantivo del Trabajo, numeral 2o., el Corpes devolvió, sin aprobar, la
resolución. (folios 92 y 93). Dice la norma citada por el Corpes:
"Artículo
264.- Archivos de las empresas.
"1.- (...)
"2.- Cuando
los archivos hayan desaparecido o cuando no sea posible probar con ellos el
tiempo de servicio o el salario, es admisible para probarlos cualquier otra
prueba reconocida por la Ley, la que debe producirse ante el Juez del trabajo
competente, a solicitud escrita del interesado y con intervención de la empresa
respectiva."
- Sobre Marceliano
Granados Otero, el Corpes, en comunicación del 16 de septiembre de 1997,
manifestó a la Gerente Nacional de nóminas del ISS, que la pensión reconocida
por la Resolución 041 de 1997, está ajustada a la ley y debe incluirse en
nómina.
- La documentación
de Juan Alberto Hernández Méndez fue devuelta a Empomarta sin
aprobación, el 30 de septiembre de 1997, en aplicación del artículo 264 del
Código Sustantivo del Trabajo antes transcrito.
La misma objeción
presentó el Corpes en relación con Ruby Porras Fernández, resolución que
fue devuelta sin aprobación, en igual fecha.
- En cuanto a las
resoluciones de Luis Algarra Rodríguez e Israel Maestre Barrios, el
Corpes manifestó su conformidad con ellas, y remitió la documentación al ISS,
el 9 de julio de 1997.
El Corpes, también,
remitió al juzgado copia de la comunicación del 26 de noviembre de 1997,
suscrita por su Asesor jurídico, dirigida a la Gerente Nacional de Historia
laboral y nómina de pensionados del ISS, en la que manifiesta que no se seguirá
expidiendo aprobaciones sobre las resoluciones que reconocen pensiones, por
falta de norma legal que así se lo ordene a la entidad. Además, los actos
administrativos gozan de la presunción de legalidad, mientras la autoridad
competente no diga lo contrario. En consecuencia, se remitieron al ISS las
resoluciones que se encontraban en la entidad, incluidas las de los demandantes
de esta tutela.
Obra, también, la
copia de la comunicación del 2 de diciembre de 1997, del Director Regional de
Corpes C.A. dirigida a todas las Empos de la Costa Atlántica, en la que les
manifiesta que después de la expedición de la ley 100 de 1993, y según lo
dispuesto en el artículo 149, el Corpes perdió competencia para aprobar u
objetar las actuaciones administrativas de reconocimiento pensional y
prestaciones que realicen las Empos. En consecuencia, cada Empo debe remitir
sus solicitudes directamente al ISS, para lo de su competencia.
En la comunicación
del 16 de enero de 1998, el Corpes devolvió a Empomarta los expedientes de los
demandantes Donaldo Ospino Estrada, Ruby Porras Fernández y Marceliano Granados
Otero, entre otros, para que la entidad realice la solicitud directamente al
ISS.
c) Sentencia que
se revisa.
En sentencia del 17
de febrero de 1998, el Juzgado Primero Civil Municipal de Santa Marta, concedió
la tutela solicitada, por las siguientes razones:
El juzgado hace
referencia a las pruebas que obran en el expediente. Señala y transcribe los
artículos 48, 1, 5, 11, 12, 13, 16 y 53 de la Constitución, para concluir que
el pago oportuno de las pensiones a las personas de la tercera edad, es un
derecho fundamental, que merece especial protección.
Por consiguiente,
manifiesta el juzgado, si las pensiones de los demandantes fueron reconocidas,
tienen derecho a que se les incluya en nómina, lo que es un procedimiento
previo para que se inicie el pago de las mesadas respectivas. Cuando este
procedimiento no se cumple, la Corte Constitucional ha concedido la tutela,
pues no existe otra vía para proteger este derecho. Por consiguiente,
considera, que la tutela debe prosperar, en cuanto a la entidad que profirió
las resoluciones.
Observa que contra
el ISS es improcedente esta acción, pues esta entidad no es la obligada
actualmente a reconocer las pensiones de los actores. En primer lugar, por no
haberse elevado las solicitudes respectivas ante el Instituto, y, en segundo
lugar, de acuerdo con el artículo 149 de la ley 100, corresponde al ISS pagar
las pensiones de las Empos liquidadas, y, es un hecho notorio, que Empomarta
está en liquidación, pero no está liquidada. En consecuencia, "para
obligar al ISS al pago de las pensiones de los tutelantes es condición uno A o
especial que la entidad tutelada (EMPOMARTA "EN LIQUIDACIÓN") se
encuentre, repetimos nuevamente, liquidada y en el caso analizado no existe
prueba que lo demuestre. En consecuencia, no prospera la tutela contra el
Instituto de los Seguros Sociales."
Es decir, señala el
juzgado, sólo cuando Empomarta sea liquidada, el ISS pagará las pensiones a los
beneficiarios de esta Entidad.
Tampoco procede la
tutela contra la Nación, pues las resoluciones de las empresas industriales y
comerciales sólo comprometen a la respectiva empresa y no a la Nación.
Por las razones
expuestas, el juzgado concedió la tutela a favor de los siete (7)  demandantes,
y ordenó a "Empomarta en liquidación", que en un plazo de diez (10)
días los incluya en la nómina de pensionados.
En cuanto al
Ministerio de Hacienda y el ISS, negó la tutela por las razones que expuso.
d) Comunicación
del ISS del 26 de marzo de 1998, dirigida a la Juez Primera Civil Municipal de
Santa Marta (folios 158 a 164)
El ISS, en esta
comunicación, que es posterior a la sentencia de tutela, hace referencia a la
que envió durante el trámite de la acción, el 11 de febrero de 1998. En esta
nueva comunicación manifiesta que complementa la anterior, pues, recibió de
Empomarta, los documentos de cada uno de los demandantes, el 16 de marzo de
1998. El ISS hace objeciones a cada uno de los reconocimientos de las pensiones
de los demandantes. Se resumen así las objeciones:
Sobre las
resoluciones de David Enrique Riascos Romero, Donaldo Ospino Estrada, Juan
Hernández Méndez, Marceliano Granados Otero, la objeción general del ISS
radica en que el tiempo que laboraron en Acuamarta y Empomarta fue probado, en
cada uno de los casos, con declaraciones extrajuicio. Pero, según el ISS,
Acuamarta tuvo afiliados al ISS a sus empleados, y, en el caso de los
mencionados demandantes, no coinciden las fechas de iniciación del vínculo
laboral con las que aparecen en el ISS.
Sobre la situación
de Ruby Porras Fernández, el ISS señala que, contrario a lo manifestado
en las declaraciones extrajuicio, en el sentido de que entró a trabajar en
Acuamarta el 1o. de mayo de 1969 hasta el 9 de noviembre de 1989, en su
historia laboral del ISS, consta que estuvo afiliada, bajo el patronal de la
Empresa Colombiana de Noticias, en el tiempo comprendido entre noviembre de
1970 y marzo de 1972. Es decir, durante parte del tiempo que certifican las
declaraciones extrajuicio como trabajado en Acuamarta.
En cuanto a Luis
Algarra Rodríguez, la objeción del ISS obedece al hecho de que la pensión
de invalidez que le reconoció Empomarta, no tiene base real para ser concedida,
pues ninguna autoridad médica competente lo ha calificado como inválido, o con
pérdida porcentual de la capacidad laboral.
De Israel Maestre
Barros, el ISS manifiesta que según la evaluación hecha por la Oficina
Nacional de Atención al Pensionado, no están acreditados los 20 años de
servicio al sector público,  para obtener el derecho de pensión.
Finaliza el ISS
manifestando que encuentra injustificado el hecho de que se expidan resoluciones
que reconocen derechos pensionales, en las que el tiempo de servicios se ha
probado con declaraciones extrajuicio Declaraciones que, además de no haber
sido obtenidas de conformidad con lo establecido en las normas legales, en
algunos casos, no corresponden a la realidad de los documentos que se
encuentran en el ISS. También, llama la atención sobre los efectos fiscales de
las resoluciones, todas a partir del año de 1989. Considera el Instituto que "De
esta singular manera se ha pensionado un elevado número de extrabajadores,
afectando de manera grave las finanzas del Estado Colombiano."
II.-
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.-
Competencia.
La Corte es
competente para conocer de esta demanda, en virtud de lo dispuesto en los
artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y del decreto 2591
de 1991.
Segunda.- Lo que
se debate.
En el presente caso
se analizará la procedencia de la tutela para incluir en nómina a quienes se
les han reconocido, mediante acto administrativo, derechos a pensión, cuando la
entidad responsable no ha hecho tal inclusión. También, se examinará la
procedencia cuando el acto administrativo de reconocimiento, es proferido por
una entidad diferente a la que adquiere la obligación de pagar las mesadas correspondientes,
y además, ha objetado esta clase de reconocimientos.
a) Naturaleza de
los actos administrativos proferidos por Empomarta que reconocen derechos
pensionales a favor de los demandantes.
Obran en el
expediente copias de las siete (7) resoluciones en que se reconocen derechos
pensionales a favor de los demandantes.
La consecuencia
obvia para el interesado, cuando se producen reconocimientos de esta
naturaleza, es que nace para el administrado el legítimo derecho a esperar que
se le empiece a pagar su mesada, en el menor tiempo posible y de manera
oportuna. Además, el acto administrativo que hace el reconocimiento, está
amparado por la presunción de legalidad. Es decir, que se está en presencia de
un acto estable, que sólo puede ser revocado por el mismo funcionario que lo
expidió, con el consentimiento expreso del interesado, según dispone el
artículo 73 del Código Contencioso Administrativo. O, que puede ser declarado
nulo, también, únicamente, mediante decisión de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, si se demanda el acto correspondiente.
En el presente caso,
según obra en el expediente, las resoluciones no han sido revocadas, ni hay
información sobre si han sido demandadas. Pero, habría que preguntarse ¿estas
resoluciones proferidas por Empomarta son actos administrativos
definitivos ?
Se advierte que una
respuesta en este sentido, no corresponde al juez de tutela, sino a otras
autoridades judiciales. Pero, en principio, resulta claro que estas
resoluciones, que reconocieron los derechos pensionales de los demandantes, son
unos actos administrativos sui generis, o complejos, por estar sometidos
antes de su ejecución a dos clases de actos posteriores a su expedición. El
primero, corresponde al Corpes C.A., entidad a la que, por un procedimiento
interno, el Departamento Nacional de Planeación le encomendó otorgar una
conformidad sobre el cumplimiento de los requisitos en cada caso concreto,
antes de remitir la documentación respectiva al ISS. El segundo, corresponde al
ISS, que es el responsable del pago de las mesadas, según dispone el artículo
149 de la ley 100 de 1993.
Al respecto, es
pertinente transcribir el articulo 149 de la ley 100 de 1993 :
"Artículo
149. Beneficiarios del fondo de pensiones de las empresas productoras de
metales preciosos y EMPOS. Las pensiones de los beneficiarios del Fondo de
Pensionados de las Empresas Productoras de Metales Preciosos creado mediante la
Ley 50 de 1990, y las Empresas de Obras Sanitarias liquidadas serán pagadas en
adelante por el Instituto de Seguros Sociales, el cual también asumirá la
prestación del servicio médico asistencial siempre y cuando el pensionado
cotice para salud.
"El Gobierno
nacional apropiará anualmente en el presupuesto las partidas necesarias para el
cumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo, y hará las
correspondientes transferencias al Instituto de Seguros Sociales."
Es decir, que en
relación con las resoluciones expedidas por Empomarta, se está frente a una
clase de actos administrativos en los que una entidad reconoce los derechos
pensionales, no obstante lo cual, el pago de las mesadas se realiza por el ISS,
entidad que asumirá también las prestaciones médico - asistenciales, en
aquellos casos particulares en que el pensionado "cotice para salud"
(artículo 149. Ley 100 de 1993).
Por consiguiente, no
se puede concluir que las resoluciones de Empomarta, reconociendo pensiones a
sus extrabajadores sean exactamente iguales a las que para pensionar a un
trabajador de otra entidad profiera el ISS, pues, tanto el procedimiento como
la competencia para adoptar la decisión, son diferentes por disposición legal,
así como también, revisten como característica especial, que una es la entidad
que reconoce el derecho y la cuantía de la pensión (Empomarta), y otra, la
entidad que tiene a su cargo el pago (ISS), según lo establece el artículo 149
de la ley 100 de 1993.
Sentado lo anterior,
queda entonces a la acción de tutela, definir si, en estos casos, ha de
concederse para amparar derechos fundamentales vulnerados o en peligro de serlo
por la no inclusión en nómina para el efecto,  y, si en tal hipótesis, la orden
de protección a tales derechos ha de impartirse a Empomarta o al ISS, y la razón
de ello.
b) ¿Cuándo
procede la acción de tutela para la inclusión en nómina del pensionado?
La Corte, en
reiterada jurisprudencia, recordada recientemente en una decisión de la Sala
Plena, ha señalado que la acción de tutela es subsidiaria, y que  "procede,
a título subsidiario, cuando la protección judicial del derecho fundamental no
puede plantearse, de manera idónea y eficaz, a través de un medio judicial
ordinario y, en este sentido, los medios judiciales ordinarios, tienen
preferencia sobre la acción de tutela. Cuando ello ocurre, la tutela se reserva
para un momento ulterior. En efecto, si por acción u omisión el Juez incurre en
una vía de hecho, la defensa de los derechos fundamentales, no queda expósita,
pues, aquí la tutela recupera su virtud tuitiva. Finalmente, la mencionada
acción, procede, como mecanismo transitorio, así exista un medio judicial
ordinario, cuando ello sea necesario para evitar un perjuicio
irremediable". (sentencia SU-111/97, M.P., doctor Eduardo Cifuentes
Muñoz)
También, ha dicho
que es procedente la tutela para la inclusión en nómina de pensionados, cuando
la entidad ha omitido hacerlo, a pesar de que ha reconocido el derecho al
administrado. En las sentencias T-135 de 1993 y T-209 de 1995,  ambas del
doctor Alejandro Martínez Caballero, y T-333 de 1997, M.P., doctor José
Gregorio Hernández Galindo, la Corte tuteló los derechos de los demandantes,
pues, estaba demostrado que se comprometía el mínimo vital con esta omisión.
Además, se trataba, en uno de los casos, de una persona disminuida física, y,
en los otros dos, eran personas de la tercera edad. En la sentencia T-333, la
Corte concedió la tutela como mecanismo transitorio.
Se recordó, así
mismo, la jurisprudencia de la Corte en el sentido de que si bajo determinadas
circunstancias, que deben estar probadas, se encuentra de por medio el mínimo
vital del solicitante, caso en el cual la omisión puede poner en peligro otros
derechos y principios fundamentales, como la vida, la dignidad humana, la
integridad física y moral o el libre desarrollo de la personalidad de las
personas de la tercera edad, puede ser procedente la tutela (sentencia T-426 de
1992).
Finalmente, en los
casos que se mencionan, los actos de reconocimiento de derechos pensionales,
habían sido proferidos por la misma entidad que tenía la obligación de
pagarlos, y estaban ejecutoriados, es decir, no existía controversia sobre
ellos.
c) Improcendencia
de la tutela en este caso.
En el caso bajo
estudio, la situación es totalmente distinta a las que se ha hecho referencia.
En efecto, como se
dijo antes, los actos administrativos que reconocieron derechos pensionales a
los demandantes, son sui generis, pues, Empomarta reconoció unos
derechos, pero tal reconocimiento estaba sujeto a la  aprobación inicial del
Corpes C.A., y su pago, bajo la  responsabilidad del  ISS. Y estas dos últimas
entidades manifestaron  reparos jurídicos al respecto.
En el caso de los
actores, el Corpes C.A. señaló que algunas de las resoluciones de los
demandantes cumplían los requisitos y las remitió al ISS, con los documentos
correspondientes, para la iniciación del pago de las mesadas respectivas. En
otros casos, las devolvió con observaciones a Empomarta. Posteriormente, el
Corpes C.A. señaló que como no tenía competencia legal para otorgar esta clase
de aprobaciones, no continuaría haciéndolo. En consecuencia, Empomarta procedió
a enviar directamente la documentación respectiva al ISS.
En el trámite de la
tutela, el ISS, que es el responsable del pago, presentó objeciones sobre la
procedencia de esta clase de resoluciones proferidas por Empomarta. A su vez,
como se dijo anteriormente, el Corpes C.A., también había hecho observaciones
en relación con algunos de estos actos administrativos.
Sin embargo, llama
la atención, en relación con el ISS, que el juzgado que conoció de esta tutela,
hubiera hecho caso omiso a las objeciones que oportunamente, antes de dictar
sentencia, presentó el Instituto, y, optó, por interpretar un artículo de la
ley 100, el 149, para concluir que no es el Seguro Social el responsable de
estas pensiones, sino que es competencia únicamente de Empomarta, por estar en
liquidación y no liquidada, como establece el mencionado artículo.
Interpretación que, en principio, no corresponde ni a la realidad, ni a la
forma como se ha venido aplicando la responsabilidad del ISS sobre este asunto.
Y como la propia Empomarta lo interpretó, al remitir las resoluciones de
reconocimiento de derechos pensionales al Instituto, para los fines
pertinentes.
Con la
interpretación del juzgado, en sentido de que Empomarta no está liquidada sino
en liquidación, y que, en consecuencia, no le es aplicable el artículo
señalado, se desconoce también que desde el año de 1987, se ordenó liquidar a
las Empos, y que, en razón de ello, se dictó el artículo 149 de la ley 100, con
el fin de proteger los derechos de los extrabajadores de tales empresas.
No sobra recordar
que Empomarta expresamente señaló que la empresa no paga las pensiones y, que
sobre las resoluciones de los demandantes, no ha habido aprobación del ISS. En
efecto, la Gerente, en su respuesta al juzgado, manifestó que los actos
administrativos que reconocieron las pensiones de los demandantes "no
han sido aprobados por el ISS, por razones que desconocemos y estamos esperando
que los beneficiarios hagan sus reclamaciones ante el Instituto de Seguros
Sociales, que es Organismo que pensiona y paga." (folio 60).
El ISS, en su
intervención del 11 de febrero de 1998, al explicar al juzgado el procedimiento
para el reconocimiento de estas pensiones, expresó sus objeciones sobre la
forma como se ha llevado a cabo tal reconocimiento, especialmente, en lo
relativo a estar probado el tiempo de servicios, sólo con declaraciones de
testigos, y las consecuencias económicas que las resoluciones contienen, al
darles efectos desde 1989.  Además, informó que se había solicitado la
intervención de la Procuraduría y de la Contraloría, dadas las irregularidades
encontradas en relación con otros pensionados, y que por medio de otra acción
de tutela habían sido incluidos en nómina. (folios 80 y 81).
No comparte la Sala
la decisión de excluir como parte pasiva de esta demanda al ISS.
El Corpes C.A.
manifestó, expresamente al juzgado, el 16 de febrero de 1998, cuáles
resoluciones no aprobó y cuáles sí, y adjuntó las comunicaciones dirigidas a
Empomarta, para que las resoluciones respectivas las tramite directamente
Empomarta con el ISS.
En consecuencia, se
resumen las razones por las que estima la Sala que no era procedente conceder
la tutela :
En primer lugar, no
estaba probado que los demandantes se encontraran bajo las circunstancias que
hacen que los derechos a la seguridad social adquieran el carácter de
fundamentales. El apoderado de los demandantes se limitó a exponer, en forma general,
los derechos que se vulneran cuando no se incluye en nómina, a los pensionados,
y que la Corte ha protegido tal derecho. Pero no informó sobre las razones por
las cuales la tutela debía concedérseles, aún como mecanismo transitorio, para
evitar un perjuicio irremediable para ellos.
En la forma como fue
concedida la tutela, el juez hizo caso omiso a la realidad que obraba en el
expediente. Es decir, que no podía ordenar a Empomarta la inclusión en nómina
de los pensionados, pues ella no es la competente para hacerlo. En el
expediente está suficientemente explicado que esta inclusión corresponde al ISS
y no a la Empo, por disposición legal. Al proferir esta orden, el juez se
inmiscuyó indebidamente en la liquidación de Empomarta, imponiéndole una carga
económica no prevista, pese a que la propia ley (artículo 149 de la ley
100 de 1993), la exoneró de ello y dispuso que el pago de tales pensiones será
a cargo del ISS.
Esta sola
consideración, bastaría para proceder a revocar la decisión del juzgado.
Sin embargo, tampoco
consideró el juez de tutela que esta acción es subsidiaria, y que, al observar
que existía un conflicto de intereses entre las dos partes : del ISS, por
un lado, y los demandantes, por el otro, ambas partes podían acudir ante las
autoridades competentes para solucionar sus diferencias. No podía eludirse el
hecho de que, en este caso, los derechos de los particulares no estaban en
consonancia con el interés general, y que mediaban objeciones jurídicas
importantes para ordenar la inclusión en nómina.
Por las razones
expuestas, se revocará la sentencia del Juzgado Primero Civil Municipal de
Santa Marta, y, de acuerdo con los documentos que obran en el expediente, se
considera pertinente poner en conocimiento de las autoridades competentes esta
decisión, pues, a pesar de conocer que se está adelantando por parte de la
Procuraduría una investigación relacionada con este asunto, sin embargo,
corresponde a otras resoluciones de reconocimiento de pensiones proferidas por
Empomarta, distintas a las de los demandantes. También, para los fines
pertinentes, se remitirá copia del expediente y de la sentencia a la Fiscalía
General de la Nación.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: REVOCAR
la sentencia del Juzgado Primero Civil Municipal de Santa Marta, de fecha diez
y siete (17) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998).
Segundo: Por
la Secretaría de esta Corporación, COMPÚLSENSE copias del expediente y
de esta sentencia a la Fiscalía General de Nación y a la Procuraduría, para los
fines que consideren pertinentes.
Por Secretaría
General, líbrense las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General