T-737-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-737/12
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Requisitos generales y
específicos de procedibilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Concebida como juicio de
validez no como juicio de corrección del fallo cuestionado
DEFECTO ORGANICO-Falta de competencia del funcionario judicial
DEFECTO PROCEDIMENTAL-Tipos dependiendo las
garantías procesales
DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO-Configuración
DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL
MANIFIESTO-Estructuración
DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO Y POR EXCESO
RITUAL-Elementos
DEFECTO FACTICO-Configuración
DEFECTO FACTICO-Dimensión negativa y
positiva
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Valoración de las
pruebas
DEFECTO SUSTANTIVO MATERIAL-Configuración
PRINCIPIO DE AUTONOMIA E INDEPENDENCIA
JUDICIAL-Competencia de autoridad judicial para interpretar y
aplicar normas jurídicas no es absoluta
PRINCIPIO DE AUTONOMIA E INDEPENDENCIA
JUDICIAL-Encuentra su límite en el principio procesal de la
congruencia judicial
ERROR INDUCIDO-Vía de hecho por consecuencia
SENTENCIA SIN MOTIVACION-Configuración
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE-Estructura
VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION-Configuración
PRIMA DE ACTUALIZACION DE LAS FUERZAS
MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Contexto
normativo y jurisprudencial
PRIMA DE ACTUALIZACION COMO FACTOR SALARIAL
COMPUTABLE PARA ASIGNACION DE RETIRO-Reconocimiento
según jurisprudencia del Consejo de Estado
PROCESO EJECUTIVO CON BASE EN TITULO
EJECUTIVO DERIVADO DE SENTENCIA ADMINISTRATIVA EN ACCION DE NULIDAD Y
RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Reajuste
asignación de retiro incluyendo como factor salarial prima de actualización
reconocida y pagada
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION EN
MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Regulación
y finalidad
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION EN
MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procedencia
DERECHO AL DEBIDO PROCESO DE AGENTE DE LA
POLICIA NACIONALY REAJUSTE DE LA PRIMA DE ACTUALIZACION-Defecto procedimental absoluto por presentar excepciones
taxativas que no se encontraban habilitadas según la ley procesal civil vigente
PAGO DE LO NO DEBIDO-Configuración
ACCION DE TUTELA DE AGENTE DE LA POLICIA
NACIONAL CONTRA JUZGADO Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO-Proferir nueva sentencia en proceso ejecutivo contra la
Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional
Referencia: expediente
T-3407562
Acción de tutela instaurada por Eduardo Lozano Castillo contra el Juzgado
Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué y el Tribunal Administrativo del
Tolima.
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre
de dos mil doce (2012)
La Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados LUIS ERNESTO VARGAS SILVA,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA y MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591
de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos
dictados por el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo –
Sección Quinta, el 5 de septiembre de 2011, y el Consejo de Estado – Sala de lo
Contencioso Administrativo – Sección Primera, el 2 de febrero de 2012, que
resolvieron la acción de tutela promovida por Eduardo Lozano Castillo contra el
Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué y el Tribunal
Administrativo del Tolima.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos y acción de tutela
interpuesta:
El 13 de julio de 2011, actuando por medio de
apoderado judicial, el señor Eduardo Lozano Castillo instauró acción de tutela
contra el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué y el Tribunal
Administrativo del Tolima, por considerar que éstos con los fallos ejecutivos
que dictaron en su contra, le vulneraron los derecho de acceso a la
administración de justicia y al debido proceso, atendiendo a los siguientes
hechos:
1.1. El accionante prestó sus servicios al Estado
como Agente de la Policía Nacional en el Departamento del Tolima y obtuvo el
reconocimiento de la asignación de retiro por cuenta de la Caja de Sueldos de
Retiro de la Policía Nacional desde el 24 de octubre de 1988.
1.2. La Ley 4ª de 1992 dispuso nivelar la
remuneración del personal activo y retirado de la fuerza pública, bajo los
principios establecidos en los artículos 2° y 13 de la misma ley. Con
fundamento en ella, el Gobierno Nacional en el artículo 15 del Decreto 335 de
1992, creó una prima de actualización que fijó con exclusividad para el personal
activo, dejando por fuera de los beneficios a quienes se encontraban en uso de
buen retiro.
1.3. El Consejo de Estado mediante sentencia del 14
de agosto de 1997, declaró nulos los apartes del Decreto que excluía al
personal retirados del derecho a disfrutar de la prima de actualización, motivo
por el cual a partir de esa fecha se hizo exigible la oportunidad para que los
beneficiarios pensionados reclamaran la prima de actualización en procura de
incrementar la asignación de retiro.
1.4. Mediante resolución No. 8240 del 18 de
noviembre de 1998, el Director General de la Caja de Sueldos de Retiro de la
Policía Nacional negó al accionante el reajuste de la asignación mensual de
retiro, razón por la cual Eduardo Lozano Castillo demandó ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo la nulidad de tal resolución y pidió como
restablecimiento del derecho que su asignación fuese reliquidada incluyendo la
prima de actualización que fue creada por el Decreto 335 de 1992.
1.5. El Tribunal Administrativo del Tolima,
mediante sentencia del 18 de marzo de 2003, declaró la nulidad de la resolución
No. 8240 del 18 de noviembre de 1998 y, a título de restablecimiento del
derecho, condenó a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional a
reconocer y a pagar al accionante la prima de actualización teniendo en cuenta
la asignación básica, el grado y el porcentaje de esa prima, a partir del 1° de
enero de 1992 hasta el 31 de diciembre de 1995, con la correspondiente indexación
de acuerdo con la formula de actualización monetaria que establece el artículo
178 del CCA. La pretensión de reconocer la prima de actualización a partir del
1° de enero de 1996 fue denegada por el Tribunal. Esa sentencia quedó en firme
el 1° de abril de 2003 y fue acatada por la Caja accionada mediante resolución
No. 03030 del 30 de mayo de 2003, a través de la cual se dispuso reconocer y
pagar al accionante la suma de $3’938,566 por concepto de valores de prima de
actualización causados desde el 1° de enero de 1992 hasta el 31 de diciembre de
1995. No obstante, el actor considera que la prima de actualización no fue
incorporada a la remuneración básica de asignación de retiro para cumplir, de
esa forma, el propósito de la nivelación salarial.
1.6. El accionante solicitó a la Caja de Sueldos de
Retiro de la Policía Nacional que le pagara la prima de actualización a partir
del 1° de enero de 1996 y hasta tanto fuese incluida la novedad en nómina,
petición que fue negada por la Caja mediante oficio GRACT-SUPRE No. 07628 del
15 de octubre de 2003.
1.7. Lo anterior generó que el accionante demandara
la nulidad y restablecimiento del derecho frente a ese acto administrativo, por
lo cual el Juzgado 4° Administrativo de Ibagué en sentencia del 16 de febrero
de 2007, declaró la nulidad de dicho oficio y ordenó a la Caja accionada que
procediera a reliquidar la pensión del actor, incluyendo como factor salarial
la prima de actualización que le fue reconocida y pagada. Así mismo, ordenó a la
Caja que reconociera y pagara las diferencias entre las sumas de dinero
percibidas por el demandante y las que debió recibir, a partir del 1° de enero
de 1996 y hasta tanto fuesen incluidas en nómina.  Por último, dispuso que las
sumas adeudadas fuesen reajustadas y actualizadas en los términos del artículo
178 del CCA. Esta sentencia no fue objeto de apelación, adquiriendo firmeza.
1.8. Con ocasión de ese fallo, el Director General
de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional mediante resolución No.
02656 del 18 de junio de 2006, dispuso dar cumplimiento al fallo del Juzgado 4°
Administrativo de Ibagué y señaló que no obstante efectuada la reliquidación de
la prima de actualización en la asignación mensual de retiro del actor, no
había lugar al pago de valores por cuanto no se puede extender la prima de
actualización después del 1° de enero de 1996, como factor computable de la
prestación porque ésta fue subsumida o incorporada en el aumento de sueldos que
contempla el Decreto 107 de 1996, cuando se consolidó la escala gradual
porcentual única de la Fuerza Pública, tanto para el personal activo como para
los que gozan de asignación de retiro.
1.9. Debido a la anterior situación, el accionante
instauró demanda ejecutiva en contra de la Caja de Sueldos de Retiro de la
Policía Nacional, solicitando el pago de $2’555.267 que no le fueron pagados
con relación al fallo proferido el 18 de marzo de 2006 por el Tribunal
Administrativo del Tolima, y por la suma de $30’949.601,77 derivada del
cumplimiento de la sentencia dictada el 16 de febrero de 2007 por el Juzgado 4°
Administrativo del Circuito de Ibagué.
1.10. Aquella demanda ejecutiva correspondió por
reparto al Juzgado 6° Administrativo del Circuito de Ibagué, quien mediante
providencia del 23 de agosto de 2009, negó el mandamiento de pago respecto de
la sentencia proferida el 18 de marzo de 2003 por el Tribunal Administrativo
del Tolima, pero libró el auto de apremio por la suma de $30’949.601 usando
como título base del recaudo la sentencia del 16 de febrero de 2007 dictada por
el Juzgado 4° Administrativo del Circuito de Ibagué.
1.11. Una vez notificada en debida forma la Caja de
Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, su apoderado judicial contestó la
demanda oponiéndose a las pretensiones a través de las excepciones de mérito
que denominó: caducidad, falta de poder suficiente, cosa juzgada, pago de la
obligación y pago de lo no debido, insuficiencia del título ejecutivo y falta
de título ejecutivo suficiente.
1.12. Rituado el trámite propio del proceso
ejecutivo, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué dictó
sentencia el 27 de julio de 2010, declarando prospera la excepción de mérito
denominada “cobro de lo no debido y pago de lo no debido” con respecto a
la sentencia proferida por el Juzgado 4° Administrativo del Circuito de Ibagué
el 16 de febrero de 2007.
1.13. El juzgado accionado fundó su consideración
en que (i) el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992, dispuso que el Gobierno
Nacional establecería una escala gradual porcentual para nivelar la
remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública, y en
desarrollo de ese mandato el Gobierno Nacional expidió los Decretos 335 de
1992, 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995, los cuales contemplaron que la
prima de actualización tendría vigencia hasta cuando se consolidara dicha
escala gradual; (ii) como la escala gradual de salarios fue fijada
mediante Decreto 107 del 15 de enero de 1996, la mencionada prima de
actualización solo tuvo vigencia durante los año 1992 a 1995, ya que a partir del 1° de enero de 1996 operó la nivelación salarial con efectos
fiscales; y, (iii) debido a lo anterior, estimó que no existen sumas
liquidas a pagar porque para el año 1996 la prima de actualización no estaba
vigente, ya que no fue creada como un factor de carácter salarial permanente.
1.14. La anterior decisión fue apelada por el
accionante aduciendo que la misma hizo un juicio declarativo sobre un tema ya
analizado en la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho proferida
por el Juzgado 4° Administrativo del Circuito de Ibagué, y no se limitó a analizar
la literalidad del título frente a la obligación existente, para lo cual indicó
además que, en el fallo que sirve de título ejecutivo no se ordenó el pago de
la prima de actualización, sino su inclusión en los ajustes anuales de Ley a
partir de 1996.
1.15. El Tribunal Administrativo del Tolima, en
sentencia del 16 de mayo de 2011, confirmó el fallo ejecutivo al estimar que (i)
la prima de actualización fue delimitada temporalmente hasta cuando se expidiera
por parte del Gobierno Nacional una norma que nivelara las asignaciones de
retiro de todos los miembros de la Fuerza Pública, la cual se materializó a
través del Decreto 107 de 1996, que consagró el principio de oscilación en
dichas asignaciones; y que (ii) a partir del 1° de enero de 1996, los
valores conocidos como prima de actualización fueron incorporados a la
asignación de retiro a modo de nivelación, por lo cual tal prima no puede
extenderse más allá del 31 de diciembre de 1995. Así mismo, indicó que el
Juzgado 4° Administrativo del Circuito de Ibagué “declaró un derecho que no
existía y se impuso una obligación que no tiene sustento jurídico incurriendo
así en un yerro judicial que en esta instancia no se puede avalar o cohonestar
(…) sino que por el contrario, en casos como este, es deber del juez corregir
oficiosamente la situación contraria a derecho”[1].
1.16. Debido a lo anterior, el accionante por
intermedio de apoderado judicial, presenta la acción de tutela alegando que los
accionados incurrieron en los siguientes defectos:
* Defecto procedimental, el cual fundamenta
en que mediante un proceso ejecutivo únicamente es posible analizar que la
obligación contenida en el título sea clara, expresa y exigible, por lo cual
una vez superado ese punto, debe verificar el cumplimiento de la obligación que
consta en él. Así, estima que el negocio jurídico o los derechos que
antecedieron a la constitución del título, son irrelevantes para el juez de la
ejecución. Basado en ello, indica que en el presente caso los accionados no
podían dirigir su estudio al negocio jurídico que dio origen al título
ejecutivo que se pretendía ejecutar, al igual que tampoco podían entrar a
determinar si al accionante le asiste o no el derecho a la reliquidación de su
asignación de retiro a partir del 1° de enero de 1996, ya que ese tema fue
objeto de estudio en la sentencia cuya ejecución se pedía.
* Defecto fáctico, el cual estima
configurado porque al juez ejecutivo le correspondía verificar el cumplimiento
de la obligación contenida en la sentencia del 16 de febrero de 2007, para lo
cual podía analizar la excepción de pago, pero no la de cobro de lo no debido
que ataca directamente la naturaleza misma de la obligación previamente
reconocida. En ese sentido, señala que la prueba fehaciente de que la Caja de
Sueldos de Retiro de la Policía Nacional no había pagado al actor, era la
resolución No. 02656 del 18 de junio de 2008, mediante la cual aquella dispuso
que no hay lugar al pago de los valores porque la prima de actualización no
puede extenderse más allá del 1° de enero de 1996, prueba documental que el
actor aduce no fue valorada por los accionados.
1.17.  En este orden de ideas, el accionante
solicita protección constitucional de los derechos de acceso a la
administración de justicia y al debido proceso y que, en consecuencia, se deje
sin efectos jurídicos la sentencia proferida 26 de mayo de 2011 por el Tribunal
Administrativo del Tolima, para que en su lugar, se le ordene dictar un nuevo
fallo acorde con la realidad probatoria y procesal.
2. Respuestas de los
accionados y la Caja de Sueldos vinculada:
2.1. El Magistrado Ponente
Belisario Beltrán Bastidas, en representación del Tribunal Administrativo del
Tolima, solicitó negar la tutela por improcedente, aduciendo que la misma no
puede convertirse en una tercera instancia procesal. En el texto de su escrito
trascribió las consideraciones de la sentencia ejecutiva que el Tribunal dictó,
en la cual dijo se encuentran los fundamentos de hecho y de derecho que fueron
estudiados en esa oportunidad.
2.2. El Juez Sexto Administrativo
del Circuito de Ibagué solicitó negar el amparo porque, previo recuento del
concepto y desarrollo jurisprudencial de “las vías de hecho”, señaló que
al momento de proferir la decisión y efectuadas las liquidaciones pertinentes,
constató que no existían sumas liquidadas de dinero a cargo de la Caja de
Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.
2.3. El Subdirector de
Prestaciones Sociales de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, pidió
denegar el amparo porque al no extender los efectos de la prima de
actualización al accionante más allá del 31 de diciembre de 1995, los jueces
accionados acataron la normatividad que rige la materia, en la medida que
permitir otra interpretación “generaría un detrimento patrimonial del erario
público y causaría una brecha inequitativa frente a los demás ex servidores de
la fuerza pública, que tuvieron el reconocimiento de la prima de actualización
en los términos señalados en la ley”.
Planteó que el actor pretende
revivir los Decretos 335 de 1992, 025 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995, los
cuales fueron derogados por el Decreto 107 de 1996. Así mismo, expuso que la
jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la prima de actualización
como factor integrante de las asignaciones mensuales de retiro, solo tenía una
vigencia temporal para el plan quinquenal 1992-1996, es decir, desde el 1° de
enero de 1992 hasta el 31 de diciembre de 1995, por lo cual su inclusión como
factor salarial o de reliquidación pensional para los años 1996 y siguientes,
resulta desatinado y genera inseguridad jurídica.
3. Sentencias objeto de
revisión:
3.1. Primera Instancia:
El Consejo de Estado – Sala de lo
Contencioso Administrativo – Sección Quinta, mediante sentencia del 5 de
septiembre de 2011, amparó los derechos fundamentales al señor Eduardo Lozano
Castillo de acceso a la administración de justicia y de debido proceso,
vulnerados por los accionados, y en consecuencia revocó “la providencia de
27 de julio de 2010 dictada por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de
Ibagué y la providencia de 16 de mayo de 2011, dictada por el Tribunal
Administrativo del Tolima”, y ordenó al Juzgado accionado que en el término
de 48 horas siguientes a la notificación del fallo, emita una nueva providencia
que resuelva las excepciones presentadas por la Caja de Sueldos de Retiro de la
Policía Nacional, conforme a las normas legales aplicables.
Esa Sección cimentó su decisión en
los siguientes argumentos: (i) que el Consejo de Estado ha admitido la
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando éstas
restrinjan el derecho de acceso a la administración de justicia, caso en el
cual el juez constitucional debe verificar que el vicio sea ostensible, grave,
desproporcionado y capaz de afectar ese derecho fundamental, para proceder a
tomar las medidas necesarias en procura de corregir la situación; (ii)
que el proceso ejecutivo, por oposición al declarativo, es un medio coercitivo
en el cual no se dilucida el fondo del asunto litigioso, sino que el objeto del
mismo es que el demandante haga efectivo un derecho subjetivo contenido en un
título ejecutivo y, para su prosperidad, solo debe acreditar que el mismo
contenga una obligación clara, expresa y exigible; y, (iii) cuando el
título ejecutivo es una sentencia debidamente ejecutoriada, solo pueden alegarse
las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión,
prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la
respectiva providencia, por ende, “no le es dable al juez entrar a analizar
la validez de los fundamentos que dieron origen al título ejecutivo allegado,
incluyendo los casos en que se trata de una providencia judicial”.
Con base en esos argumentos, encontró
que las autoridades demandadas al declarar probada la excepción denominada “cobro
de lo no debido y pago de lo debido” que presentó la Caja de Sueldos de
Retiro de la Policía Nacional, desconocieron la naturaleza de la providencia
dictada por el Juzgado 4° Administrativo del Circuito de Ibagué en el proceso
ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho y, por consiguiente, indicó
que violaron el debido proceso que le asiste al actor. Puntualmente, señaló que
la mencionada excepción no está consagrada dentro de las excepciones de que manera
taxativa prevé el ordenamiento jurídico contra procesos ejecutivos cuyo título
ejecutivo es una sentencia judicial, y que en realidad envuelve un
cuestionamiento sobre los fundamentos jurídicos y fácticos de la sentencia del
16 de febrero de 2007, presentada para el recaudo ejecutivo.
3.2. Impugnación presentada
por el Juez Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué:
El Juez Sexto Administrativo del
Circuito de Ibagué, mediante escrito de fecha 5 de octubre de 2011, solicitó
revocar el fallo de tutela que concedió el amparo constitucional, para lo cual indicó
brevemente que “en esta instancia se tramitó la acción ejecutiva dentro de
los principios de legalidad, por lo que al momento de proferirse la decisión y
efectuadas las liquidaciones pertinentes, se pudo establecer que no existían
sumas liquidas de dinero a cargo de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía
Nacional, con base a ello se profirió la decisión que da origen a la presente
acción”.
3.3. Segunda Instancia:
El Consejo de Estado – Sala de lo
Contencioso Administrativo – Sección Primera, a través de sentencia del 2 de
febrero de 2012, revocó el fallo impugnado y en su lugar negó el amparo
constitucional, al estimar que (i) la acción de tutela es absolutamente
improcedente contra providencias judiciales que pongan fin a un proceso o
actuación judicial, ya que “(…) las partes tuvieron a su disposición los
mecanismos previstos en la ley para impugnarla, por lo que no es viable que una
decisión judicial en firme sea objeto de un nuevo debate, o de instancias
adicionales a las ya cumplidas (…)”; y, (ii) si al juez de tutela se
le permitiera inmiscuirse en un proceso judicial modificando las decisiones
adoptadas por el juez competente, se quebrantarían los principios de la cosa
juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía e independencia de las
autoridades judiciales en la emisión de sus providencias.
II. TRÁMITE EN SEDE DE
REVISIÓN:
1. Una vez fue repartido el
expediente al Magistrado Sustanciador y fue analizado el asunto de relevancia
constitucional, la Sala Novena de Revisión mediante auto del 25 de junio de
2012, ofició al Subdirector de Prestaciones Sociales de la Caja de Sueldos de
Retiro de la Policía Nacional, para que diera respuesta al siguiente
cuestionario:
a.     ¿Por
qué no efectuó la reliquidación de la asignación de retiro del señor Eduardo
Lozano Castillo, de acuerdo con los lineamientos trazados en la sentencia
proferida el 16 de febrero de 2007 por el Juzgado Cuarto Administrativo del
Circuito de Ibagué? Explique en detalle los argumentos.
b.     Respecto
de la asignación de retiro del accionante, ¿la Caja de Sueldos de Retiro de la
Policía Nacional cómo dio aplicación a la nivelación contemplada en el Decreto
107 de 1996?
c.      ¿Cuál
es el valor actual de la asignación de retiro que devenga el señor Eduardo
Lozano Castillo?
2. La Sala
Novena de Revisión de esta Corporación, a través del mismo auto, dispuso SUSPENDER
los términos para fallo en el proceso de la referencia, hasta tanto la prueba
decretada fuese debidamente recaudada y valorada por el Magistrado
Sustanciador.
3. Por medio
de escrito recibido en la Secretaría de la Corte Constitucional el 13 de julio
de 2012, el Subdirector de Prestaciones Sociales de la Caja de Retiro de la
Policía Nacional respondió al cuestionario diseñado, lo siguiente:
3.1. Frente al
literal a), indicó que la Caja de Sueldos si efectuó la reliquidación de
la asignación de retiro del señor Eduardo Lozano Castillo de acuerdo con los
lineamientos trazados en la sentencia del 18 de marzo de 2003, proferida por el
Tribunal Administrativo del Tolima, lo cual se materializó en la Resolución No.
03030 del 30 de mayo de 2003, la cual anexó al expediente. Sin embargo, nada
dijo frente a la sentencia proferida por el Juzgado 4° Administrativo del
Circuito de Ibagué.
3.2. Respecto
al literal b), previo recuento normativo sobre la prima de actuación
como factor temporal de nivelación salarial durante los años 1992 a 1995 inclusive, adujo que con el establecimiento de la escala  salarial porcentual consagrada
en el Decreto 107 de 1996, el cual tuvo efectos fiscales a partir del 1° de
enero de ese año, se dio la verdadera nivelación salarial a la Fuerza Pública,
para lo cual explicó que el grado de Agente se niveló así:
AÑO
ASIGNACIÓN
BÁSICA
SMLMV
(Sistema general)
DIFERENCIA
EN PESOS
1992
(con prima)
$73.040
$65.190
7.850
1993
(con prima)
$96.250
$81.510
14.740
1994
(con prima)
$149.000
$98.700
50.300
1995
(con prima)
$194.000
$118.934
75.066
1996
(escala gradual)
$247.720
$142.126
105.594
Agregó que el
Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se pronunciaron
en varias sentencias que cita, respecto del reconocimiento y pago de la prima
de actualización para las vigencias de 1996, 1997 y subsiguientes, negando la
pretensión porque la mencionada prima perdió sus efectos a partir del 1° de
enero de 1996, cuando se nivelaron los salarios y las asignaciones de retiro de
la Fuerza Pública.
3.3. En
tratándose del literal c), señaló que el actor devenga actualmente
$1’221.058 por concepto de asignación de retiro.
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE.
1. Competencia.
Esta Corte es competente para
revisar las decisiones judiciales antes descritas, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, atendiendo a la selección y el reparto efectuado el 22 de marzo de
2012.
2. Problema Jurídico.
De
acuerdo con los hechos expuestos, en este caso se plantean los siguientes
problemas jurídicos a resolver: ¿Desconocen el Juzgado Sexto Administrativo del
Circuito de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, los derechos
fundamentales de debido proceso y de acceso a la administración de justicia que
le asisten al accionante, al declarar probadas las excepciones de pago de lo no
debido y cobro de lo no debido respecto de un título ejecutivo contenido en una
sentencia condenatoria dictada en el marco de un proceso contencioso
administrativo? En caso afirmativo, ¿es viable que el juez ejecutivo cuestione
la existencia misma de la obligación contenida en la sentencia que constituye
el título de recaudo forzoso?
Para resolver las cuestiones
planteadas, estima la Sala la necesidad de ocuparse de los siguientes temas: (i)
Requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales. Especial profundización en los defectos
procedimental y fáctico por dimensión negativa. Reiteración de jurisprudencia; (ii)
Breve contexto normativo y jurisprudencial sobre la prima de actualización para
las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, por resultar necesario para
esclarecer el panorama constitucional; y, seguidamente analizará (iii) el
caso concreto.
3. Requisitos
generales y específicos de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales. Especial profundización en el defecto procedimental y
en el defecto fáctico por dimensión negativa. Reiteración de jurisprudencia:
3.1. Esta
Corporación, actuando como guardiana de la integridad y supremacía del texto
constitucional, ha determinado unas reglas claras sobre la procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Esta línea
se basa en la búsqueda de una ponderación adecuada entre dos elementos
fundamentales del orden constitucional: la primacía de los derechos
fundamentales y el respeto por los principios de autonomía e independencia
judicial[2].
Precisamente, en
desarrollo del principio de supremacía de la Constitución, todos los servidores
públicos que ejercen funciones jurisdiccionales, deben garantizar y proteger
los derechos fundamentales de los sujetos procesales que intervienen en los
diferentes procesos ordinarios. Por consiguiente, las normas de la Carta Política
y, en especial, aquellas que prevén tales derechos, constituyen parámetros
ineludibles para la decisión judicial.
La
jurisprudencia de esta Corte ha establecido dos presupuestos básicos para
determinar si una actuación judicial goza de legitimidad desde el punto de
vista constitucional, a saber: (i) que el procedimiento surtido para
adoptar una decisión haya preservado las garantías propias del debido proceso,
de las que son titulares los sujetos procesales; y, (ii) que la decisión
judicial sea compatible con el conjunto de valores, principios y derechos
previstos por la Constitución. Si se acredita con suficiencia que la decisión
judicial cuestionada incumple estos presupuestos de legitimidad, surge la
necesidad de restituir y de preservar la eficacia de los preceptos
constitucionales en el caso concreto, mediante la intervención excepcional del
juez tutelar.
De acuerdo con el estado actual
de la jurisprudencia, la acción de tutela contra sentencias judiciales es un
instrumento excepcional, dirigido a enfrentar aquellas situaciones en que la
decisión del juez incurre en graves falencias, de relevancia constitucional,
las cuales tornan la decisión incompatible con la Constitución. En este
sentido, la acción de tutela contra providencias judiciales es concebida como
un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” del
fallo cuestionado[3],
lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la
discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho
legislado, que dieron origen a la controversia, más aún cuando las partes
cuentan con los recursos judiciales, tanto ordinarios como extraordinarios,
para combatir las decisiones que estiman arbitrarias o que son incompatibles
con la Carta Política. Empero, pueden subsistir casos en que agotados dichos
recursos, persiste la arbitrariedad judicial; en esos especiales casos es que
se habilita el amparo constitucional.
3.2. En desarrollo de esas
premisas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en sentencia C-590 de 2005[4], estableció
de forma unánime un conjunto sistematizado de requisitos estrictos, de
naturaleza sustancial y procedimental, que deben ser acreditados en cada caso
concreto, como presupuestos ineludibles para la protección de los derechos
fundamentales afectados por una providencia judicial.
Ellos se dividen en dos grupos: (i)
los requisitos generales, que están relacionados con condiciones fácticas y de
procedimiento, las cuales buscan hacer compatible dicha procedencia con la
eficacia de valores de estirpe constitucional y legal, relacionados con la
seguridad jurídica, los efectos de la cosa juzgada, la independencia y
autonomía del juez, al igual que la distribución jerárquica de competencias al
interior de la rama jurisdiccional; y, (ii) los requisitos específicos,
que se refieren a la descripción de los defectos en que puede incurrir una
decisión judicial y que la hacen incompatible con la Constitución.
3.3. Así, los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales son los siguientes, siguiendo lo definido por esta Corte en la
mencionada sentencia C-590 de 2005:
3.3.1 Que la cuestión que se
discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Para la Corte, el juez
constitucional no puede estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada
importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde
definir a otras jurisdicciones.[5]
3.3.2 Que se hayan agotado todos
los medios  -ordinarios y extraordinarios-,  de defensa judicial al alcance de
la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un
perjuicio iusfundamental irremediable[6].
3.3.3 Que se cumpla el requisito
de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término
razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[7].
3.3.4  Cuando se trate de una irregularidad
procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o
determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos
fundamentales de la parte actora.[8]
3.3.5  Que la parte actora
identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración
como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el
proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.[9] Esta exigencia es
comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas
exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el
constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuenta al
fundamento de la afectación de derechos a la decisión judicial, que la haya
planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de
pretender la protección constitucional de sus derechos.
3.3.6  Que no se trate de
sentencias de tutela.[10]
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales
no pueden prolongarse de manera indefinida.
3.4. Como se dijo anteriormente,
los requisitos específicos que habilitan la procedencia excepcional de la
acción de tutela contra providencias judiciales, aluden a la configuración de
defectos que, por su gravedad, tornan insostenible el fallo cuestionado al ser
incompatible con los preceptos constitucionales. Estos defectos son los
siguientes:
3.4.1. Defecto orgánico,
que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia
impugnada, carecía absolutamente de competencia para hacerlo. La estructuración
de esa causal, ha sido considerada por la jurisprudencia como de carácter
calificado “pues no basta con que la competencia del funcionario judicial
sea un asunto sometido a debate, sino que debe estarse en un escenario en el
que, a la luz de las normas jurídicas aplicables, resulte manifiestamente
irrazonable considerar que el juez estaba investido de la potestad de
administrar justicia en el evento objeto de análisis”[11].
En consecuencia, la actuación
judicial está enmarcada dentro de una competencia funcional y temporal,
determinada, constitucional y legalmente, que de ser desbordada conlleva la
configuración de un defecto orgánico, y por ende, el desconocimiento del
derecho al debido proceso.
3.4.2. Defecto
procedimental, el cual dependiendo de las garantías procesales que
involucre puede ser de dos tipos: (i) de carácter absoluto, que
se presenta cuando el funcionario judicial se aparta del proceso legalmente
establecido, ya sea porque sigue un proceso ajeno al autorizado o porque omite
una etapa sustancial de éste, caso en el cual afecta directamente el derecho al
debido proceso[12],
o cuando escoge arbitrariamente las normas procesales aplicables a un caso
concreto[13];
y, (ii) por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando un
funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la
eficacia del derecho sustancial y por esa vía, sus actuaciones devienen en una
denegación de justicia habida cuenta que sacrifica el derecho de acceso a la
administración de justicia y las garantías sustanciales, so pretexto de
preferir el tenor literal de las formas procesales. En otras palabras, el juez
asume una ciega obediencia a la ley procesal en abierto desconocimiento de los
derechos sustanciales que le asisten a las partes en contienda[14].
Recientemente, esta misma Sala de
Revisión en la sentencia T-053 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva)[15] indicó que
de acuerdo con el precedente constitucional, el defecto procedimental absoluto
se causa “cuando el funcionario judicial se aparta por completo del
procedimiento legalmente establecido en el trámite de un asunto específico
porque (i) sigue un trámite por completo ajeno al pertinente (desvía el cauce
del asunto), o (ii) pretermite etapas sustanciales del procedimiento legalmente
establecido afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las
partes del proceso”[16].
Adicionalmente, señaló que para la configuración de esta clase defecto es
necesario que concurran dos requisitos concomitantes: “(i) que se trate de
un error de procedimiento grave, que tenga incidencia cierta y directa en la
decisión de fondo adoptada por el funcionario judicial correspondiente, de modo
tal que de no haber incurrido en el error el sentido del fallo hubiera sido
distinto, rasgo que el yerro procedimental absoluto comparte con el defecto
fáctico; y (ii) que tal deficiencia no sea atribuible a quien alega la
vulneración del derecho al debido proceso[17]”.
A su turno, el defecto
procedimental por exceso ritual se produce “cuando un funcionario utiliza o
concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho
sustancial y por esta vía, sus actuaciones devienen en una denegación de
justicia”[18].
Especialmente, “la Corte se ha referido al defecto por exceso ritual en
eventos en los cuales el juzgador incurre en una vulneración del mandato de dar
prevalencia al derecho sustancial, o del derecho al acceso a la administración
de justicia por (i) dejar de inaplicar disposiciones procesales que se oponen a
la vigencia de derechos constitucionales en un caso concreto; (ii) exigir el
cumplimiento de requisitos formales de forma irreflexiva, aunque en
determinadas circunstancias puedan constituir cargas imposibles de cumplir para
las partes, siempre que esa situación se encuentre comprobada; (iii), incurrir
en un rigorismo procedimental en la apreciación de las pruebas o ; iv) la
omisión en el decreto oficioso de pruebas -cuando a ello hay lugar”[19].
Para finalizar, tanto en el
defecto procedimental absoluto como en el exceso ritual manifiesto la
procedencia de la tutela se sujeta a la concurrencia de los siguientes
elementos: “(i) que no haya posibilidad de corregir la irregularidad por
ninguna otra vía, de acuerdo con el carácter subsidiario de la acción de
tutela; (ii) que el defecto procesal tenga una incidencia directa en el fallo
que se acusa de ser vulneratorio de los derechos fundamentales; (iii) que la
irregularidad haya sido alegada al interior del proceso ordinario, salvo que ello
hubiera sido imposible, de acuerdo con las circunstancias del caso específico;
y (iv) que como consecuencia de lo anterior se presente una vulneración a los
derechos fundamentales”.[20]
3.4.3.  Defecto fáctico
surge, según precisó la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia
SU-817 de 2010 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), “cuando la valoración
probatoria realizada por el juez ordinario es arbitraria y abusiva o constituye
un ostensible desconocimiento del debido proceso, esto es, cuando el
funcionario judicial (i) deja de valorar una prueba aportada o practicada en
debida forma y que es determinante para la resolución del caso, (ii) excluye
sin razones justificadas una prueba de la misma relevancia o (iii) valora un
elemento probatorio al margen de los cauces racionales”. En esos casos, corresponde
al juez constitucional evaluar si en el marco de la sana crítica, la autoridad
judicial desconoció la realidad probatoria del proceso, lo que se traduce en
que el juez constitucional debe emitir un juicio de evidencia en procura de
determinar si el juez ordinario incurrió en un error indiscutible en el decreto
o en la apreciación de la prueba.
De acuerdo con la consideración
central de la sentencia T-310 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), el vicio
fáctico debe tener una relación intrínseca con el sentido de la decisión
judicial, de modo que, de no concurrir ese error manifiesto, la sentencia
hubiera adoptado un sentido distinto. Quiero ello decir que, el yerro debe ser
relevante, no solo en términos de protección del derecho al debido proceso,
sino también respecto a la controversia jurídica materia de la decisión
judicial.
Adicionalmente, es pertinente
resaltar que el defecto fáctico se estructura en dos dimensiones, según recogió
la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia SU-447 de 2011 (MP Mauricio
González Cuervo), las cuales se materializan así: “(i) una negativa,
que se presenta “cuando el juez niega o valora la prueba de manera
arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera
da por probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y
objetivamente. Esta dimensión comprende las omisiones en la valoración de
pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por
el juez”; y, (ii) una positiva, que se configura “cuando
el juez aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la
providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por
ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (artículo 29 C.P.) y al hacerlo el juez desconoce la Constitución”.
Profundizando concretamente en el
defecto fáctico por dimensión negativa, la jurisprudencia constitucional[21] ha
identificado tres escenarios de ocurrencia que se pasan a enunciar: el primero,
por ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria
determinante en el desenlace del proceso; el segundo, por decidir sin el apoyo
probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta
la decisión; y, el tercero, por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos
en que el juez esté legal y constitucionalmente obligado a hacerlo.
De esta forma, la Corte ha
reconocido que la omisión en el decreto y la práctica de pruebas, la no
valoración de las pruebas que obran en el expediente, y el desconocimiento de
las reglas de la sana crítica, son los espacios donde el juez de tutela puede
intervenir en procura de garantizar la protección del derecho fundamental de
debido proceso. Salvo los casos mencionados, “no competente al juez constitucional
remplazar al juzgador de instancia en la valoración de las pruebas
desconociendo la autonomía e independencia de éste al igual que el principio
del juez natural, ni realizar un examen del material probatorio que resulta
exhaustivo, en tanto, como lo señaló esta Corporación en sentencia T-055 de
1997, ‘tratándose del análisis del material probatorio, la independencia
judicial cobra mayor valor y trascendencia”[22].
Entonces, lo anterior supone que
cuando se observe un error en la valoración probatoria, el mismo sea
ostensible, flagrante, manifiesto y que tenga incidencia directa en la
decisión, habida cuenta que el juez de tutela no puede convertirse en una
instancia revisora de la actividad de evaluación de las pruebas que cumple un
juez ordinario dentro de un asunto sometido a su conocimiento por competencia. Es
más, cuando existen diferencias de valoración en la estimación de una prueba, la
Corte ha reconocido que no constituyen errores fácticos, pues ante
interpretaciones diversas pero razonables, es al juez natural a quien
corresponde establecer cuál se ajusta al caso concreto[23].
En este orden de ideas, la Sala
concluye que el defecto fáctico se presenta por dimensión positiva o por
dimensión negativa; cuando se invoca ésta última, la mera inconformidad con la
apreciación de la prueba que haya hecho el juez dentro del ámbito de la
razonabilidad, no constituye un error que habilite el amparo constitucional, ya
que es necesario que se advierta un yerro excepcional y protuberante
relacionado con la actividad probatoria y que además tenga incidencia en la
decisión adoptada.
3.4.4. Defecto sustantivo o
material, se presenta cuando se decide con base en normas inexistentes,
inconstitucionales o que claramente son inaplicables al caso concreto. Frente a
este último caso que se subraya, el defecto sustantivo se configura (i)
cuando la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras
disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una
interpretación sistemática, (ii) cuando la norma aplicable al caso
concreto es desatendida y por ende inaplicada o (iii) cuando a pesar de
que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecua a la
situación fáctica a la cual se aplicó[24].
Es que, la competencia asignada a
las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas,
siguiendo el principio de autonomía e independencia judicial, no es en ningún
caso absoluta, pues se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido
y por el respeto a los derechos fundamentales de las partes en contienda. Por
ello, la jurisprudencia constitucional ha señalado que “pese a la autonomía
de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto,
para determinar su forma de aplicación, y para establecer la manera de
interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, no les es dable en esta labor,
apartarse de las disposiciones de la Constitución o de la ley”[25], ya
que encuentran su límite en el principio procesal de la congruencia judicial,
así como en los contenidos, postulados y principios constitucionales de forzosa
aplicación, tales como la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas,
de favorabilidad, pro homine, entre otros.
Adicionalmente, al juez de tutela
le está vedado configurar el defecto sustantivo a partir de la elección
realizada por el operador judicial entre las interpretaciones
constitucionalmente admisibles, ya que los criterios de vía de hecho son
especialmente restrictivos y solo se aplican ante un actuar arbitrario y
abusivo del juez. Quiero ello decir que la mera discrepancia entre los
criterios formales de aplicación de la norma a un caso concreto y las resultas
del ejercicio dialéctico que implican los postulados de la sana crítica en
materia probatoria, no sirven de resorte para enrostrar el operador jurídico un
defecto sustantivo, pues el juez además de gozar de autonomía judicial, puede
hacer raciocinios válidos que le impliquen aplicar determinada ley.
3.4.5. Error inducido,
tradicionalmente conocido como vía de hecho por consecuencia, que se presenta
cuando el Juez o Tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese
engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales[26].
3.4.6. Sentencia sin
motivación, se presenta cuando los servidores judiciales incumplen el
deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones,
pues precisamente en esa motivación reposa la legitimación de su órbita
funcional[27].
Ese vicio se presenta cuando existe una ausencia de razonamientos que sustenten
lo decidido.
3.4.7. Desconocimiento del
precedente, se estructura cuando el juez desconoce la ratio
decidendi de un conjunto de sentencias previas al caso que ha de resolver,
que por su pertinencia y aplicación al problema jurídico constitucional, deben
considerarse necesariamente al momento de dictar sentencia[28].
3.4.8. Violación directa de
la Constitución, que se configura cuando el juez ordinario adopta una
decisión que desconoce, de forma específica, postulados de la Carta Política[29].
Ahora bien, ante la complejidad
del problema jurídico que se expone en el presente caso, la Sala de Revisión
estima necesario ubicar previamente el tema de discusión en la normatividad y
la jurisprudencia que se ha ocupado de la prima de actualización que fue creada
para el personal de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
4. Breve contexto normativo y
jurisprudencial sobre la prima de actualización creada para las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional.
4.1. Con base en las
facultades derivadas del Estado de Emergencia Social, el Presidente de la
República expidió el  Decreto número 335 de 1992, con el fin de  nivelar la
asignación básica de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional, conforme al Plan Quinquenal 1992–1996, aprobado por el Consejo
Nacional de Política Económica y Social. Para evitar un aumento de elevada
cuantía, la vigencia de esta prima sería hasta cuando fuera establecida la
escala salarial porcentual única para estos servidores.
Concretamente, en el
artículo 15 del citado Decreto se creó la prima de actualización para todos los
miembros de las Fuerzas Militares y de Policía que se encontraran en servicio
activo, y en su correspondiente parágrafo dispuso: “La prima de
actualización a que se refiere el presente artículo tendrá vigencia hasta
cuando se establezca una escala salarial porcentual única para las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional. El personal que la devengue en servicio
activo tendrá derecho a que se le compute para reconocimiento de asignación
de retiro, pensión y demás prestaciones sociales” (Negrillas fuera del
texto original).
Para esa época,
después de la expedición de ese Decreto, el Legislativo dispuso a través de las
normas generales de la Ley 4ª de 1992, en especial del artículo 13 de la misma,
que el Gobierno Nacional establecería una escala gradual porcentual para
nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública. Dicha
nivelación debía producirse en las vigencias fiscales de 1993 a 1996. Debido a ello, en años subsiguientes el Gobierno Nacional expidió similares preceptos al
contenido en el Decreto 335 de 1992, a saber:
El parágrafo del
artículo 28 del Decreto número 25 de 1993, estableció: “La prima de
actualización a que se refiere el presente artículo tendrá vigencia hasta
cuando se consolide la escala gradual porcentual para nivelar la remuneración
del personal activo y retirado, de acuerdo con lo establecido en el artículo
décimo tercero de la ley 4ª de 1992.  El personal que la devengue en
servicio activo tendrá derecho a que se le compute para reconocimiento
de asignación de retiro, pensión y demás prestaciones sociales” (Negrilla
fuera de texto).
A su vez, el parágrafo
del artículo 28 del Decreto número 65 de 1994, señaló: “La prima de
actualización a que se refiere el presente artículo tendrá vigencia hasta
cuando se consolide la escala gradual porcentual para nivelar la remuneración
del personal activo y retirado, de acuerdo con lo establecido en el artículo
décimo tercero de la ley 4ª de 1992.  El personal que la devengue en
servicio activo tendrá derecho a que se le compute para reconocimiento
de asignación de retiro, pensión y demás prestaciones sociales” (Resaltado
fuera de texto).
Y por su parte, el
parágrafo del artículo 29 del Decreto número 133 de 1995, es del siguiente
tenor: “La prima de actualización a que se refiere el presente artículo
tendrá vigencia hasta cuando se consolide la escala gradual porcentual para
nivelar la remuneración del personal activo y retirado, de acuerdo con lo
establecido en el artículo décimo tercero de la ley 4ª de 1992.  El personal que
la devengue en servicio activo tendrá derecho a que se le compute para reconocimiento
de asignación de retiro, pensión y demás prestaciones sociales” (Negrilla
fuera de texto).
A medida que cada uno
de esos Decretos era expedido, el Decreto inmediatamente anterior quedaba
derogado y aquel era limitado para la vigencia fiscal del año de su promulgación,
ya que la prima de actualización siempre fue concebida con “carácter
temporal” hasta cuando se consolidara la escala salarial porcentual para
nivelar la remuneración del personal de la Fuerza Pública. Esa condición
precisamente se materializó con la expedición del Decreto 107 de 1996, el cual
estableció la escala gradual porcentual para
el personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes
de la Fuerza Pública.
4.2. Ahora bien, el
Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia
del 14 de agosto de 1997, con ponencia del Consejero Nicolás Pájaro Peñaranda,
expediente número 9923, declaró la nulidad de las expresiones “que la
devengue en servicio activo”  y  “reconocimiento de” contenidas en
los parágrafos de los artículos 28 de los Decretos números 25 de 1993 y 65 de
1994, decisión que se sustenta en los siguientes argumentos:
“En el
artículo 13 de esta ley marco, el legislador preceptúa, como se vio, que el
gobierno nacional establecería una escala gradual porcentual para nivelar la
remuneración del personal activo y retirado de dicha Fuerza, de conformidad con
los principios establecidos en el artículo 2º de la misma.
Los decretos
acusados –25 de 1993 y 65 de 1994–, se expidieron en desarrollo de las normas
generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, que por tener el carácter de ley
marco, contiene los principios, pautas, directrices, políticas y criterios que
deben dirigir la acción del ejecutivo en este específico campo de su gestión
–regulación de salarios y prestaciones sociales–, y los linderos que deben
enmarcar la misma, sin que le sea permitido al gobierno nacional, al
desarrollar la materia que constituye el objeto de la ley, desbordar tales
linderos, que son precisamente los que configuran el marco dentro del cual
deben dictarse los reglamentos cuya expedición le confió el legislativo.
Así las
cosas, se tiene que si el legislativo en la ley 4ª de 1992, previó el
establecimiento de una escala gradual porcentual con el fin de nivelar la
remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública, no le es
dable al Gobierno Nacional, al fijar el régimen salarial y prestacional de
dicho personal, consagrar mecanismos, fórmulas o sistemas de liquidación de las
asignaciones de retiro, que conlleven a resultados diferenciales en el quantum
de esta prestación para un grupo determinado de los miembros de la Fuerza
Pública, como acontece si a quienes la devengan, el valor de la prima de
actualización se les computa al liquidárseles su asignación de retiro, y no se
hace lo mismo respecto del personal ya retirado.
De ahí que
al excluir al personal retirado de la Fuerza Pública del cómputo del valor de
la prima de actualización para la asignación de retiro, no solo se desconoce el
criterio de nivelación entre las remuneraciones del personal activo y retirado
de dicha Fuerza, sino que se permite que, a partir de la vigencia de dichos
decretos y mientras subsista la prima de actualización, se presenten
diferencias entre lo que perciban, como asignación de retiro, oficiales y
suboficiales del mismo grado, ya que el valor de la asignación de aquellos que
devenguen la prima de actualización y que luego se retiren durante la vigencia
de ésta, será superior a la que perciben quienes se encuentran retirados del
servicio activo desde antes de la consagración de tal prima.
Por oponerse
al contenido y alcance del artículo 13 de la Ley 4ª de 1992, cuyos criterios y
directrices el gobierno nacional debía observar al fijar el régimen salarial y
prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, pues antes que propiciar la
nivelación cuantitativa entre los salarios y las asignaciones de retiro de ese
personal, contribuyen a una evidente desnivelación entre éstos, las normas
acusadas resultan contrarias también a los principios consagrados en el
preámbulo y en los preceptos de la Constitución, invocados como infringidos en
el libelo, por lo cual se impone decretar la anulación deprecada”.
Posteriormente, esos mismos
argumentos fueron recogidos por el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso
Administrativo – Sección Segunda, en sentencia de fecha 6 de noviembre de 1997,
expediente 11423, Consejera Ponente Clara Forero de Castro, en la cual se
declaró la nulidad de idénticas frases consignadas en el parágrafo del artículo
29 del Decreto 133 de 1995.
Entonces, la Sala observa que a
partir de esas sentencias se reconoció al personal retirado de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional, el derecho a reclamar el reconocimiento y pago
de la prima de actualización. Sin embargo, la Sala Plena del Consejo de Estado
mediante sentencia S-746 del 3 de diciembre de 2002, con ponencia del Consejero
Camilo Arciniegas Andrade, determinó que el reconocimiento de la prestación
debía hacerse a partir del 1° de enero de 1993, por cuanto el parágrafo del artículo
13 de la Ley 4ª de 1992 estableció que la nivelación debía producirse para las
vigencias fiscales de 1993 a 1995. Quiere ello decir que el reconocimiento de
la prima de actualización como factor salarial computable para la asignación de
retiro, se haría efectivo a partir del 1° de enero de 1993 y hasta el 31 de
diciembre de 1995.
4.3. Aclarado lo anterior,
importa señalar que el debate siguiente centró su análisis sobre el
reconocimiento, inclusión y pago de la prima de actualización como factor
salarial computable para la asignación de retiro, para las vigencias fiscales
de 1996 y los años posteriores. Ese punto ha sido abordado en múltiples oportunidades
por el Consejo de Estado. Por ejemplo, Sala de lo Contencioso Administrativo –
Sección Segunda B, en sentencia del 21 de agosto de 2008, proferida dentro del
radicado No. 13001-23-31-000-2003-00725-01 (1589-07), Consejera Ponente Bertha
Lucía Ramírez de Páez, indicó concretamente frente al tema de los reajustes a
las asignaciones de retiro a partir de 1996, lo siguiente:
“De otra
parte, a partir de la fijación de la escala salarial porcentual por el Decreto
107 de 1996, los valores reconocidos como prima de actualización fueron
incorporados a la asignación señalada para ese año y, en virtud del principio
de oscilación, aplicados a las asignaciones de retiro o pensiones de los
retirados, por ello, no es necesario revisar los reajustes de la ley a partir
del año 1996 dado que, se insiste, los valores reconocidos como prima ya fueron
incorporados a la asignación recibida.
En cuanto a
la reliquidación de la asignación de retiro, en sentencia proferida por esta
Sala, el 11 de octubre de 2001 en el proceso No. 25000-23-25-99-3548-01(1351)
se señaló que la prima de actualización se creó de manera temporal, para los
años 1992, 1993, 1994 y 1995 y que en tal virtud, su reconocimiento no puede
extenderse para los años subsiguientes a 1996.
Se reitera,
por el principio de oscilación que gobierna las asignaciones de retiro y de
pensiones de los Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional y de las
Fuerzas Militares, dichas prestaciones sociales se liquidan tomando en cuenta
las variaciones que en todo tiempo se introduzcan en las asignaciones de
actividad para cada grado y de conformidad con los factores que forman la base
liquidación de las prestaciones sociales, en ese orden, si la referida prima de
actualización sólo tuvo como fin nivelar la remuneración del personal activo y
retirado dentro del período de 1993 a 1995, mal puede decretarse por los años
subsiguientes para formar parte de la base prestacional, pues se estaría
variando la forma que previó la ley para fijar el monto de las asignaciones de
retiro de los Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional y de las Fuerzas
Militares, las cuales, se repite, son liquidadas teniendo en cuenta las
variaciones que sufran las asignaciones en actividad.”[30]
Con este breve panorama normativo
y jurisprudencial, esta Sala de revisión centra su estudio en el caso concreto.
5. Análisis del caso concreto:
5.1. El señor Eduardo Lozano
Carrillo solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso
y al acceso a la administración de justicia presuntamente vulnerados por el
Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué y por el Tribunal
Administrativo del Tolima, quienes al resolver un proceso ejecutivo que aquel
inició con base en el título ejecutivo derivado de una sentencia administrativa
dictada el 16 de febrero de 2007 por el Juzgado 4° Administrativo del Circuito
de Ibagué, con ocasión de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho
que ordenó, entre otras, a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional
que procediera a reajustar la asignación de retiro del actor incluyendo como
factor salarial la prima de actualización que le había sido reconocida y
pagada, con efectos a partir del 1° de enero de 1996, declararon prósperas las
excepciones de “cobro de lo no debido y pago de lo no debido”.
El actor centra su inconformidad
en que las sentencias ejecutivas del 27 de julio de 2010 y 16 de mayo de 2011,
incurrieron en (i) defecto procedimental al no limitar su estudio
al análisis de si el título ejecutivo contenía una obligación clara, expresa y
actualmente exigible, ya que, por el contrario, dirigieron la exposición a
determinar si al actor le asistía el derecho a la reliquidación de su asignación
de retiro con la inclusión de la prima de actualización desde el 1° de enero de
1996, tema que indica fue objeto de estudio precisamente en la sentencia cuya
ejecución se pedía; y, (ii) defecto fáctico porque el juez al analizar
el material probatorio podía declarar probada la excepción de pago, pero no la
de cobro de lo no debido porque ataca directamente la naturaleza misma de la
obligación reconocida a través de sentencia judicial. Agregó frente a este
defecto que las autoridades judiciales accionadas no valoraron la prueba
documental contenida en la Resolución No. 02656 del 18 de junio de 2008
proferida por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, en la cual
ésta dispuso que no había lugar al pago de los valores porque la prima de
actualización no puede extenderse más allá del 1° de enero de 1996.
Conforme se expuso en la
consideración central de esta providencia, la acción de tutela procede
excepcionalmente contra providencias judiciales, siempre y cuando exista una
vulneración de derechos fundamentales y se cumplan con los requisitos generales
y específicos que hagan viable el amparo constitucional. Siendo ello así,
corresponde a la Sala de Revisión determinar si el presente caso cumple con tales
requisitos. Veamos:
5.2. Análisis de
procedibilidad formal o del cumplimiento de los requisitos generales expuestos
en la consideración 3.3 de esta providencia:
5.2.1. Que la cuestión que de
discuta resulte de relevancia constitucional: Por tratarse de un
cuestionamiento directo a las decisiones judiciales que resolvieron un proceso
ejecutivo cuya obligación yace en una sentencia administrativa debidamente
ejecutoriada, el caso adquiere relevancia constitucional en la medida que pone
de presente la aplicación de los principios que gobiernan la administración de
justicia, tales como el acceso real y material, la seguridad jurídica y la cosa
juzgada. Por consiguiente, este punto se encuentra satisfecho.
5.2.2. Que se hayan agotado
todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de
la persona afectada: El actor dirige el cuestionamiento contra las
sentencias de primera y segunda instancia dictadas en el proceso ejecutivo, lo
cual significa que agotó el recurso ordinario de apelación que tenía a su
alcance, sin obtener una decisión favorable a sus intereses.
Ahora bien, existe el recurso
extraordinario de revisión en materia contenciosa administrativa regulado en el
artículo 188 del derogado Decreto 01 de 1986, modificado por el artículo 57 la
Ley 446 de 1998[31],
el cual conforme lo estableció esta Corporación en la sentencia C-520 de 2009
(MP María Victoria Calle Correa), tiene por finalidad, como excepción al
principio de la cosa juzgada que ampara a todas las sentencias ejecutoriadas,
enmendar los errores o ilicitudes cometidas en su expedición, y restituir el
derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia
material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico.
Dicho recurso extraordinario
procede, entre otras, contra las sentencias de segunda instancia dictadas por
los Tribunales Administrativos, como acontece en el presente caso, y dentro de
las causales taxativas que habilitan su interposición, el numeral 8° hace
referencia a la situación en que la sentencia es contraria a otra anterior que
constituye cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue
dictada. Sin embargo, el mismo numeral establece que “no habrá lugar a
revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue
rechazada”. Precisamente, en el caso sub-examine la Caja de Sueldos
de Retiro de la Policía Nacional formuló varias excepciones de mérito en el
proceso ejecutivo, dentro de las cuales alegó la de cosa juzgada, pero la misma
no fue atendida por las autoridades judiciales accionadas aduciendo que la
misma no se encuadra dentro del listado de excepciones permitidas cuando el
título ejecutivo es una sentencia judicial. Quiero ello decir que, el
accionante no cuenta con el recurso extraordinario de revisión para ventilar su
pretensión, sino que la acción de tutela resulta ser su único medio de defensa
en procura de obtener la protección de sus derechos. Así, cumple con esta
subregla jurisprudencial.
5.2.3. Que se cumpla el
requisito de inmediatez, es decir, que la tutela se hubiese interpuesto en un
término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la
vulneración: La sentencia ejecutiva de segunda instancia dictada por el
Tribunal Administrativo del Tolima data del 16 de mayo de 2011, y el accionante
interpuso la acción de tutela el 13 de julio de 2011, es decir, pasados casi
dos meses de proferida la decisión judicial que alega como vulneradora de
derechos fundamentales; por consiguiente, este requisito se encuentra
acreditado.
5.2.4. Que, en caso de
tratarse de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la
decisión que resulta vulneratoria de los derechos fundamentales: La acción
objeto de estudio se dirige a cuestionar irregularidades procesales y fácticas
que se habrían producido en los fallos del Juzgado 6° Administrativo del
Circuito de Ibagué y del Tribunal Administrativo del Tolima. Concretamente, en
la tutela se afirma que (i) mediante un proceso ejecutivo únicamente es
posible determinar el cumplimiento de la obligación que conste en el respectivo
título, y no que el juez de la causa analice el negocio jurídico o los derechos
que antecedieron a la constitución del título; y, (ii) al ser el título
ejecutivo una sentencia condenatoria en firme, a los acusados no les es dable analizar
la claridad, expresividad y exigibilidad de la misma. Ahora bien, visto el tema
de esta forma, en caso de prosperar la tesis según la cual la sentencia que se
ejecuta contiene un derecho laboral que ya fue debatido y que, por ende, es
claro, expreso y actualmente exigible, imponiéndose por consiguiente su
continuidad para ejecución, las decisiones de las autoridades judiciales
accionadas perderían sustento jurídico y otra sería la suerte transcendental de
la decisión ejecutiva. Entonces, los argumentos que expone el accionante tienen
incidencia directa en los fallos cuestionados, porque de triunfar podrían
cambiar el sentido de los mismos.
5.2.5.  Que el accionante identifique,
de forma razonable, los hechos que generan la violación y que esta haya sido
alegada al interior del proceso judicial, en caso de haber sido posible:
Sin duda, el actor ha identificado plenamente tales hechos, como quedó reseñado
en los antecedentes de esta providencia. Respecto a que las irregularidades que
indica hayan sido expuestas dentro del proceso que cuestiona, la Sala observa
que el accionante al momento de formular el recurso de apelación contra la
sentencia de Juzgado 6° Administrativo de Ibagué, expuso varios de los
argumentos que ahora enrostra en sede constitucional, razón por la cual se
advierte que fueron alegados dentro del proceso sin tener eco judicial.
5.2.6. Que el fallo
controvertido no sea una sentencia de tutela: Al respecto, basta señalar
que las sentencias judiciales que se consideran vulneratorias de los derechos
fundamentales se produjeron en un proceso ejecutivo competencia de la
jurisdicción contenciosa administrativa. Quiere ello decir que, no se
controvierte una decisión proferida en sede constitucional.
Así las cosas, acreditados los
requisitos generales o formales de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, la Sala abordará el estudio de fondo, o de la
procedencia material del amparo mediante el análisis de los defectos
específicos que señala el accionante.
5.3. Análisis de
procedibilidad material o del cumplimiento de los requisitos específicos
expuestos en la consideración 3.4 de esta providencia:
5.3.1. Para comenzar, centraremos
nuestra atención en el primer cargo que expone el accionante en su escrito
tutelar. Concretamente afirma que los accionados incurrieron en defecto
procedimental porque mediante un proceso ejecutivo únicamente es posible
analizar que la obligación contenida en el título sea clara, expresa y
exigible, por lo cual una vez superado ese punto, debe verificar el
cumplimiento de la obligación que conste en él. Así, estima que el estudio del
título ejecutivo no podía dirigirse a cuestionar la sentencia que dio origen a
la obligación cuyo recaudo forzoso se impetró, al igual que tampoco podían
entrar a determinar si al accionante le asiste o no el derecho a la
reliquidación de su asignación de retiro a partir del 1° de enero de 1996, ya
que ese tema fue objeto de estudio en la sentencia cuya ejecución se pedía.
Pues bien, conforme se expuso en
el apartado 3.4.2, el defecto procedimental puede ser de dos tipos: de
carácter absoluto, que se presenta, entre otras, cuando el funcionario
judicial se aparta de un proceso legalmente establecido o escoge
arbitrariamente las normas procesales aplicables a un caso concreto; y, por
exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando un funcionario judicial
utiliza los procedimientos como un obstáculo para hacer efectivo un derecho
sustancial, es decir, tiene una ciega obediencia a la ley procesal al punto de
desconocer los derechos sustanciales de las partes en contienda. Para este
asunto, los argumentos del actor se enfocan en el denominado defecto
procedimental absoluto, por lo cual analizará ese punto.
En el presente caso debemos
señalar que el señor Eduardo Lozano Castillo obtuvo mediante sentencia judicial
de fecha 16 de febrero de 2007, dictada por el Juzgado Cuarto Administrativo
del Circuito de Ibagué, la nulidad del oficio GRACT-SUPRE No. 07628 del 15 de
octubre de 2003 expedido por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía
Nacional, y a título de consecuente restablecimiento del derecho, se le
reconoció la reliquidación o reajuste de su asignación de retiro incluyendo
como factor salarial la prima de actualización que ya se le había reconocido y
pagado. En esa oportunidad, el juez administrativo haciendo uso de los parágrafos
consagrados en los artículos 15 del Decreto 335 de 1992, 28 del Decreto 25 de
1993, 28 del Decreto 65 de 1994 y 29 del Decreto 133 de 1995, así como de la
sentencia proferida por el Consejo de Estado el 14 de agosto de 1996, concluyó
que los militares y policías retirados del servicio que devengan asignación de
retiro o pensión de jubilación, tienen derecho no solo al reconocimiento y pago
de la prima de actualización, sino también a que su asignación de retiro se
reajuste y reliquide con inclusión de la prima de actualización que les fuera
reconocida, con el ánimo de acatar la nivelación salarial ordenada por la Ley
4ª de 1992. Además, nótese que esa decisión no reconoció expresamente una nueva
prima de actualización para la vigencia de 1996 y las futuras, sino que se
refirió fue al reajuste de la asignación de retiro teniendo en cuenta la prima
de actualización previamente pagada y reconocida hasta el año 1995.
Con base en esa sentencia
judicial supuestamente incumplida por la Caja de Sueldos de Retiro de la
Policía Nacional al indicar que no hay valores pendientes por pagar, el señor
Eduardo Lozano Castillo demandó a esa entidad en proceso ejecutivo solicitando el
pago de $30’949.601, por concepto del reajuste de la asignación de retiro desde
el 1° de enero de 1996. Además, pidió el reconocimiento de intereses moratorios
sobre aquella suma hasta cuando se efectúe su pago.
Rituado los trámites propios del
proceso ejecutivo, frente a lo cual la Sala no evidencia que exista irrespeto a
las formas propias de ese juicio, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito
de Ibagué, mediante sentencia del 27 de julio de 2010, declaró probadas las
excepciones de cobro de lo no debido y pago de lo no debido, y por ende, se
abstuvo de seguir adelante con la ejecución al estimar que si bien existe un
título ejecutivo apoyado en una sentencia de condena en concreto cuya suma
fijada es determinable, no lo es menos que de acuerdo con el numeral 2° del
artículo 509 del CPC, en los eventos en que el título ejecutivo consista en una
sentencia, la facultad de proponer excepciones se encuentra limitada, razón por
la cual el despacho solo estudió las excepciones de mérito denominadas “caducidad”,
“indebida notificación” y “pago de la obligación y pago de lo no
debido”.
Particularmente, en lo que
respecta a esta última, el Juzgado accionado la encontró probada aduciendo que
la prima de actualización no se previó como un factor salarial de carácter
permanente que sirviera de base para el reajuste de la asignación de retiro,
sino que su propósito era nivelar la remuneración del personal activo y retirado
de la Fuerza Pública, situación que aconteció una vez se expidió el Decreto 107
de 1996. Así, afirmó que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional no
tiene sumas líquidas pendientes de pagar al actor, derivadas del cumplimiento
de la sentencia proferida por el Juzgado 4° Administrativo del Circuito de
Ibagué.
Por su parte, al desatar el
recurso de apelación que impetró el ejecutante, el Tribunal Administrativo del
Tolima en sentencia del 16 de mayo de 2011, confirmó la anterior decisión al
considerar que la prima de actualización estuvo vigente hasta el 31 de
diciembre de 1995 y que con la expedición de la escala salarial porcentual
única para la Fuerza Pública, por lo cual dicha prima se subsumió dentro de la
nivelación salarial plasmada en el Decreto 107 de 1996.
Agregó que la prima de servicios
tiene un carácter temporal para los años 1992 a 1995, y que en tal virtud, su reconocimiento no puede extenderse para los años subsiguientes a 1996, ni puede
considerarse como base prestacional. Entonces, basado en ello estimó que el
pago de la obligación se dio a través del Decreto 107 de 1996 y señaló lo
siguiente:
“Lo
anterior, lleva necesariamente a la conclusión que en el fallo proferido el día
16 de febrero de 2007 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de
Ibagué, se declaró un derecho que no existía y se impuso una obligación que no
tiene sustento jurídico incurriendo así en un yerro judicial que en esta
instancia no se puede avalar o cohonestar, pues no se puede aceptar la
continuidad en el error so pretexto del carácter rogado de la jurisdicción,
pues en estos casos, deben aplicarse los principios de prevalencia de lo
sustancial, y la finalidad de la aplicación de la justicia, que le permiten
pronunciarse sin violar aspectos como la garantía constitucional del debido
proceso y el derecho de defensa.
No se puede
pretender que el Juez natural del proceso ejecutivo quede ligado por un título
viciado de error que por tal razón no puede ser fuente de derechos, sino que
por el contrario, en casos como este, es deber del juez corregir oficiosamente
la situación contraria a derecho”.
Con este norte, la Sala de Revisión
observa que las autoridades accionadas incurrieron en defecto procedimental
absoluto por las razones que a continuación se expondrán:
(i) los acusados analizaron
la sentencia contenciosa administrativa como un título ejecutivo que contenía
una obligación clara, expresa y exigible, respecto de la cual la Caja de
Sueldos de Retiro de la Policía Nacional ya había surtido el “pago de lo no
debido y un cobro de lo no debido”, excepciones taxativas que según los
artículos 335 y 509-2 de la ley procesal civil vigente en ese momento, no se encuentran
habilitadas para enervar el título ejecutivo que conste en una sentencia
judicial. El listado inserto en esos artículos establece la excepción de pago
puro y simple con la condición de ser subsiguiente a la sentencia que reconoció
el derecho, o como literalmente lo dicen esas normas “siempre que se basen
en hechos posteriores a la respectiva providencia”, lo cual claramente no
ha sucedido en el caso bajo estudio. Adicionalmente, el listado no contempla la
excepción de cobro de lo no debido porque en últimas sería tanto como
cuestionar la naturaleza misma de la obligación que en sede declarativa se
reconoció a favor del ejecutante.
(ii) El “pago de lo no
debido” según el artículo 2313 del Código Civil, se configura cuando una
persona que por error ha hecho un pago, prueba que no lo debía, y por ello le
surge el derecho a repetir por lo pagado. Ese pago de lo no debido incluye aún
lo pagado por error de derecho cuando el pago no tenía fundamento en una
obligación ni siquiera puramente natural. En el caso bajo estudio, observa la
Sala de Revisión que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional en
resolución No. 02656 del 18 de junio de 2006, concluyó que efectuada la
reliquidación -reajuste- de la prima de actuación a la asignación de retiro del
actor, no había lugar al pago de valores por cuanto no se puede extender la
figura de la prima de actuacialización después del 1° de enero de 1996 como
factor computable de la asignación, ya que aquella prima se subsumió e
incorporó en la nivelación salarial que dispuso el Decreto 107 de 1996. Entonces,
nótese que jamás operó un pago de lo no debido, excepción que se repite, es
diferente de la excepción de pago puro y simple posterior a la sentencia que
constituye el título ejecutivo, la cual se está habilitada para atacar
directamente tal título.
Incluso, este argumento
específico también deviene en un defecto sustantivo que si bien no alegó
el actor, encuentra la Sala estructurado en la medida que los accionados
desatinaron al interpretar y aplicar la excepción de pago de lo no debido que instituye
el artículo 2313 del Código Civil.  Esa norma era claramente inaplicable al
caso concreto para desvirtuar la sentencia de condena en contra de la Caja de
Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.
(iii) El juez ejecutivo
halla limitada su competencia respecto al estudio del título ejecutivo base del
cumplimiento forzoso, ya que según predica el artículo 488 del Código de
Procedimiento Civil, debe analizar si la obligación en él contenida reúne las
condiciones de ser clara, expresa y actualmente exigible. No le es dable
cuestionar el derecho mismo que ya se reconoció en cabeza del actor previo
trámite declarativo.
Ahora, en lo que si puede
profundizar es si actualmente el mismo es exigible bajo las reglas normativas y
jurisprudenciales que rigen la materia, máxime cuando la denominada prima de
actualización fue concebida como un “factor retributivo temporal”[32]
que desapareció como factor computable en la asignación de retiro con la
expedición del Decreto 107 de 1996. Por consiguiente, es imperioso señalar que
toda autoridad judicial a quien se le presente una sentencia judicial como
título ejecutivo tiene el deber de analizarla conforme a derecho, sin que sean legítimas
interpretaciones que contraríen el ordenamiento jurídico y que tiendan a
ordenar el pago de sumas dinerarias no debidas a favor de personas naturales,
ya que ello causaría un perjuicio al interés colectivo y un daño al tesoro
público.
En el sentido de los tres
argumentos expuestos y con las aclaraciones señaladas, la Sala considera que
los accionados incurrieron en defecto procedimental absoluto por escoger e
interpretar arbitrariamente las normas procesales sobre excepciones de mérito
aplicables al caso concreto, lo que se traduce en un menoscabo del derecho
fundamental al debido proceso.
5.3.2. El segundo cargo que
expone el accionante se dirige a cuestionar las sentencias ejecutivas por
cuanto incurrieron en defecto fáctico por vía negativa, ya que los
accionados al analizar el material probatorio desconocieron la naturaleza misma
de la obligación reconocida en el fallo judicial base del título ejecutivo. Agrega
frente a este defecto que las autoridades judiciales accionadas no valoraron la
prueba documental contenida en la Resolución No. 02656 del 18 de junio de 2008
proferida por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, en la cual
ésta dispuso que no había lugar al pago de los valores porque la prima de
actualización no puede extenderse más allá del 1° de enero de 1996.
Pues bien, como se expuso en
líneas precedentes, tanto el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de
Ibagué como el Tribunal Administrativo del Tolima, al valorar el título
ejecutivo no pueden cuestionar la existencia misma de la obligación reconocida
en el marco de un proceso previo de nulidad y reestablecimiento del derecho,
salvo que encuentren probada algunas de las excepciones que contemplan los
artículos 335 y 509-2 del CPC, las cuales pueden enervar el título ejecutivo, o
porque no encuentren configurados los requisitos propios que establece el
artículo 488 del CPC para el cumplimiento forzoso de la sentencia condenatoria,
como podría ser el de exigibilidad. Entonces, nótese que el defecto
procedimental evidenciado tiene relación directa con el defecto fáctico que se
enrostra a los acusados.
En el presente caso, la Sala
observa que los accionados dieron por probadas las excepciones de “pago de
lo no debido y cobro de lo no debido”, sin hacer un análisis juicioso del
contenido mismo del título ejecutivo y de la resolución No. 02656 del 18 junio
de 2006 expedida por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, ya
que aquel ordenó no el pago de la prima de actualización para las vigencias
fiscales de 1996 y los años siguientes, sino en reajuste a la asignación básica
del actor teniendo en cuenta el incremento que representó las primas de
actualización que le fueron debidamente reconocidas y pagadas hasta el 31 de
diciembre de 1995. De esta forma, era prudente que contrastaran el contenido de
ese título ejecutivo y la condena específica, con la información que sustentó
la expedición de la mencionada resolución por parte de la Caja de Sueldos de
Retiro de la Policía Nacional; en ese sentido es que esta Corporación encuentra
configurado el defecto fáctico violatorio del derecho fundamental al debido
proceso que le asiste a Eduardo Lozano Castillo. Y es que, no estamos en
presencia de una valoración arbitraria, irracional o caprichosa como lo esgrime
el actor, sino que se omitió confrontar dos pruebas que resultan de vital
importancia para el resultado del proceso ejecutivo. De allí se logra
determinar la exigibilidad o no de la obligación y si la misma fue cumplida o
no por parte de la Caja ejecutada.
Ahora bien, la Sala considera que
los accionados tampoco analizaron el material probatorio relacionado con la
información de reajuste a la asignación de retiro del actor, tema que por ser
relevante, incluso fue decretado como prueba de oficio por parte de esta
Corporación. Con dicha prueba además de quedar claro que el actor en su grado
de Agente Retirado devenga una asignación mensual actual de $1’2221.058,
también se dieron explicaciones de cómo operó la nivelación salarial. Ello
refleja aún más la configuración de un defecto fáctico susceptible de protección
constitucional.
5.3.3. Para finalizar este
apartado, esta Sala estima pertinente señalar que el precedente trazado en la
sentencia T-709 de 2009 (MP Juan Carlos Henao Pérez), no es vinculante para el
presente caso porque la ratio decidendi allí planteada resolvió una
situación fáctica y jurídica diferente a la esbozada en esta oportunidad. En
dicha sentencia la Corte revisó la acción de tutela que presentó la Caja de
Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares contra el Juzgado Primero
Administrativo de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena, en la
cual pedía el amparo constitucional del derecho fundamental al debido proceso
supuestamente vulnerado en el trámite de la liquidación ejecutiva del crédito
derivado de una sentencia condenatoria que reconoció a varios militares
retirados y beneficiarios, el reajuste de la asignación de retiro incluyendo la
prima de actualización prevista en el artículo 15 del Decreto 335 de 1992. Las
sentencias ejecutivas de primera y segunda instancia habían declarado no
probadas las excepciones de mérito y, en consecuencia, ordenaron seguir
adelante la ejecución, por lo cual contra los autos dictados en la etapa de
liquidación del crédito fue que se dirigió la censura tutelar.
Esta Corporación encontró violado
el derecho fundamental al debido proceso aduciendo que (i) a pesar de
que la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares no había objetado la
liquidación del crédito que presentó la parte ejecutante, era deber de los
accionados analizar que la misma estuviera ajustada a derecho para proceder a
su aprobación; y que (ii) medió una indebida liquidación del crédito
porque el porcentaje que se ordenó reajustar se tomó sobre la asignación de
retiro y no sobre la asignación básica que disfrutaban los miliares retirados y
sus beneficiarios, al igual que se empleó un porcentaje único para todas las
vigencias de la prima de actualización y se utilizó el IPC para incrementar la
mencionada asignación de retiro. Debido a esos errores, la Corte confirmó la
decisión de amparar el derecho fundamental al debido proceso y dejó sin efectos
aún las sentencias ejecutivas, ordenando a los accionados que estudiaran la
excepción de pago de acuerdo con las normas vigentes y las pruebas acopiadas. Entonces,
como se observa, los planteamientos de ese caso trabajan problemas jurídicos
diferentes a los ventilados en el presente asunto.
5.4. En síntesis de todo lo dicho,
el presente caso cumple con los requisitos generales de procedencia excepcional
de la tutela contra providencias judiciales; específicamente, en cuanto atañe
al agotamiento de los medios ordinarios y extraordinarios de defensa procesal
por parte del actor, se concluyó que éste agotó el recurso de apelación y que
no era indispensable que interpusiera el recurso extraordinario de revisión por
cuanto la causal 8° que contempla el artículo 188 del CCA anterior, habilita
una salvedad cuando se ha propuesto la excepción de cosa juzgada y la misma fue
rechazada.
Así mismo, se concluyó que los
jueces accionados incurrieron en los defectos (i) procedimental absoluto
y sustantivo, al declarar probada la excepción de pago de lo no debido y cobro
de lo no debido, las cuales no están taxativamente enlistadas en los artículos
335 y 509-2 del Código de Procedimiento Civil con miras a cuestionar el título
ejecutivo que se basa en una sentencia condenatoria. Sin embargo, se indicó que
el juez ejecutivo está en la obligación de analizar que la obligación cumpla
con los requisitos de ser clara, expresa y sobre todo exigible, y de estudiar
las excepciones dentro del marco de la ley procesal; y, (ii) fáctico, ante
la limitada valoración del material probatorio que hicieron en las sentencias
ejecutivas cuestionadas.
Estos puntos son constitutivos de
una violación al derecho fundamental de debido proceso que le asiste al actor,
por lo cual se impone revocar la decisión de segunda instancia constitucional y,
en su lugar, confirmar la de primera instancia que concedió el amparo, pero por
las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
5.5. En virtud de lo expuesto,
esta Corporación revocará la sentencia proferida el 2 de febrero de 2012 por la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo el Consejo de
Estado, que negó el amparo deprecado, y en su lugar, confirmará el fallo
dictado por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo el
Consejo de Estado, que amparó el derecho fundamental al debido proceso del
señor Eduardo Lozano Castillo, pero por las razones expuestas en la parte
motiva de esta providencia. Así, confirmará la orden dada al Juzgado Sexto
Administrativo del Circuito de Ibagué, de emitir una nueva providencia que
resuelva las excepciones presentadas por la Caja de Sueldos de Retiro de la
Policía Nacional, conforme a las normas legales aplicables y los requisitos
propios del título ejecutivo.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por  mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR la
suspensión del término decretado en este trámite de revisión.
Segundo.- REVOCAR la
sentencia proferida el 2 de febrero de 2012 por la Sección Primera de la Sala
de lo Contencioso Administrativo el Consejo de Estado, que negó el amparo
deprecado por el actor. En su lugar, CONFIRMAR el fallo dictado el 5 de
septiembre de 2011 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativa el Consejo de Estado, que amparó el derecho fundamental al
debido proceso del señor Eduardo Lozano Castillo en contra del Juzgado Sexto
Administrativo del Circuito de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima,
pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Tercero.-
CONFIRMAR la orden emitida al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de
Ibagué, para que dentro del término que señala el código de procedimiento civil
para resolver de fondo según la naturaleza del trámite, proceda a emitir una
nueva sentencia que resuelva la causa ejecutiva que instauró el señor Eduardo
Lozano Castillo contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional,
teniendo en cuenta las normas aplicables, los requisitos del título ejecutivo,
las excepciones de fondo que presentó la parte allí ejecutada y las
consideraciones expuestas en este proveido.
Cuarto.- Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado Ponente
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. folio 405 del cuaderno 2.
[2] Al respecto ver sentencia T-018 de 2008 (MP Jaime Córdoba
Triviño), citada en la sentencia T-757 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
Así mismo, en las sentencias T-310 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) y
T-555 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), la Corte señaló que “(…) la procedencia de la acción de tutela contra sentencias es un asunto
que comporta un ejercicio de ponderación entre la eficacia e la mencionada
acción [de tutela] –presupuesto del Estado Social y Democrático de
Derecho-, y la vigencia de la autonomía e independencia judicial, el principio
de la cosa juzgada y la seguridad jurídica”.
[3] Al respecto, la sentencia T-310 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas
Silva) indicó: “(…) la acción de tutela contra sentencias es un juicio de
validez de la decisión judicial, basado en la supremacía de las normas
constitucionales. Esto se opone a que la acción de tutela ejerza una labor de
corrección del fallo o que sirva como nueva instancia para la discusión de los
asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado que
dieron lugar al mismo. En cambio, la tutela se circunscribe a detectar aquellos
casos excepcionales en que la juridicidad de la sentencia judicial resulte
afectada, debido a que desconoció el contenido y alcances de los derechos
fundamentales”.
[4] En esta sentencia se declaró la inexequibilidad de la expresión
“ni acción”, contenida en el artículo 185 de la Ley 906 de 2004, relacionado con la sentencia de casación penal.
[5]
Sentencia T-173 de 1993 (MP José Gregorio Hernández Galindo), cita de la sentencia
C-590 de 2005 (MP Jaime Córdoba Triviño).
[6]
Sentencia T-504 de 2000 (MP Antonio Barrera Carbonell), cita de la sentencia
C-590 de 2005 (MP Jaime Córdoba Triviño).
[7]
Sentencia T-315 de 2005 (MP Jaime Córdoba Triviño), cita de la sentencia C-590
de 2005 (MP Jaime Córdoba Triviño).
[8]
Sentencia T-008 de 1998 (MP Carlos Gaviria Díaz), citada de la sentencia C-590
de 2005 (MP Jaime Córdova Triviño).
[9]
Sentencia C-590 de 2005 (MP Jaime Córdoba Triviño).
[10] Sentencias T-088 de 1999
(MP José Gregorio Hernández Galindo) y SU-1219 de 2001 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa), citadas en  la sentencia C-590 de 2005 (MP Jaime Córdoba Triviño).
[11] Sentencia T-555 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[12] Sentencias T-264 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) y T-599 de 2009 (MP Juan Carlos Henao Pérez).
[13] Sentencia T-289 de 2005 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra).
[14] Esta Corporación en sentencia T-264 de 2009 (MP Luis Ernesto
Vargas Silva), a la cual se hará referencia más adelante, señaló que “a
partir del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, y de
la obligación de dar prevalencia al derechos sustancial (artículo 228 de la Constitución), la Corte ha encontrado que puede producirse un defecto procedimental en una
sentencia cuando el funcionario judicial, por un apego excesivo a las formas,
se aparta de sus obligaciones de impartir justicia, buscar que las sentencias
se basen en una verdad judicial que se acerque lo más posible a la verdad real,
garantizar la efectividad de los derechos constitucionales y evitar
pronunciamientos inhibitorios que trunquen la eficacia de las actuaciones de la Administración de Justicia, y de los derechos materiales, pues los procedimientos judiciales
son medios para alcanzar la efectividad del derecho y no fines en sí mismos”.
[15] Frente al defecto procedimental en sus aristas de absoluto o de exceso
ritual manifiesto, se pueden además consultar las sentencias T-107 de 2012 (MP
María Victoria Calle Correa), T-214 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) y
SU-424 de 2012 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[16] Sentencias T-264 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) y T-591 de 2011
(MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[17] Sentencia T-565A de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[18] Sentencia T-599 de 2009 (MP Juan Carlos Henao Pérez).
[19] Sentencias T-591 de 2011 y T-053 de 2012 (ambas MP Luis Ernesto Vargas
Silva).
[20] Sentencia SU-159 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), C-590 de
2005 (MP Jaime Córdoba Triviño), T-737 de 2007 (MP Jaime Córdoba Triviño),
T-591 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), T-053 de 2012 (MP Luis Ernesto
Vargas Silva) y 214 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[21] Sentencia SU-195 de 2012 (MP Jorge Iván Palacio Palacio). En ella
puntualmente la Sala Plena de esta Corporación indicó que las manifestaciones
de este defecto son:
“1.    Defecto fáctico por la omisión en el decreto y
la práctica de pruebas. Esta hipótesis se presenta cuando el funcionario
judicial omite el decreto y la práctica de pruebas, lo cual tiene como
consecuencia impedir la debida conducción al proceso de ciertos hechos que
resultan indispensables para la solución del asunto jurídico debatido.
2.
Defecto fáctico por
la no valoración del acervo probatorio. Se presenta cuando el funcionario
judicial, a pesar de que en el proceso existan elementos probatorios, omite
considerarlos, no los advierte o simplemente no los tiene en cuenta para
efectos de fundamentar la decisión respectiva, y en el caso concreto resulta
evidente que de haberse realizado su análisis y valoración, la solución del
asunto jurídico debatido variaría sustancialmente[21].
3.
Defecto fáctico por
valoración defectuosa del material probatorio. Tal situación se advierte cuando
el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse
por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el
asunto jurídico debatido; o cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se
abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva.”
[22] Sentencia SU-447 de 2011 (MP Mauricio González Cuervo).
[23] Sentencia T-737 de 2007 (MP Jaime Córdoba Triviño).
[24] Al respecto, se puede consultar la sentencia SU-817 de 2010 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto).
[25] Sentencia T-757 de 2009 MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[26] Sentencia SU-014 de 2001 (MP María Victoria Sáchica Méndez).
[27] Sentencia C-590 de 2005 (MP Jaime Córdoba Triviño).
[28] Sentencia SU-047 de 1999 (MP Carlos Gaviria Díaz y Alejandro
Martínez Caballero).
[29] Al respecto, se pueden consultar las sentencias T-051 de 2009
(MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-060 de 2009 (MP Mauricio González Cuervo),
T-130 de 2009 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-310 de 2009 (MP Luis
Ernesto Vargas Silva) y T-555 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), entre
otras.
[30] En el mismo sentido se puede consultar la
sentencia del Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo –
Sección Segunda A, Rad. No. 25000-23-25-000-2005-03093-01 (175-07), dictada el
29 de noviembre de 2007, por el C.P.: Jaime Moreno García. En esa oportunidad
el problema jurídico debatido versó en el derecho al reajuste de la asignación
de retiro con la inclusión del porcentaje correspondiente a la prima de
actualización desde el 1° de enero de 1996, fecha a partir de la cual dicha
prima se suspendió de forma permanente. Tal problema se resolvió indicando que
no opera en esos casos el reajuste de la asignación de retiro.
[31] El recurso
extraordinario de revisión procede cuando se presenta una de las siguientes
causales: Artículo 188. “Causales de revisión. 1. Haberse
dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 2.
Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los
cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente
no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la
parte contraria. 3. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una
persona, otra con mejor derecho para reclamar. 4. No reunir la persona en cuyo
favor se decretó una pensión periódica, al tiempo del reconocimiento, la
aptitud legal necesaria, o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia,
o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 5. Haberse dictado
sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento
de la sentencia. 6. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al
proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 7. Haberse dictado la
sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos
cometidos en su expedición. 8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que
constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue
dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se
propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”.
[32] Sentencia del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso
Administrativo – Sección Segunda. Rad. No. 25000-23-25-000-2003-09331-01
(6871-05) C.P.: Tarsicio Cáceres Toro, la cual fue reiterada en el auto
interlocutorio de naturaleza ejecutiva dictado por esa misma Sección el 26 de
enero de 2012, dentro del radicado No. 13001-23-31-000-2008-00669-01 (1266-10)
C.P.: Gerardo Arenas Monsalve. Puntualmente en esas sentencias se afirmó que “(…)
la prima de actualización consistió en un factor retributivo temporal tendiente
a nivelar la remuneración de estos servidores en forma gradual hasta llegar a
una escala salarial única, con repercusión en el personal en goce de asignación
de retiro durante el lapso de su vigencia”.