T-312-13
Sentencia T-312/13
Sentencia T-312/13
DERECHOS DE
LAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO A LA VERDAD, A LA JUSTICIA, A LA
REPARACION Y NO REPETICION-Protección constitucional
En materia de derechos de quienes son
víctimas del desplazamiento forzado, se encuentra que el artículo 13 de la
Constitución consagra que el Estado tiene la obligación de brindar una especial
protección a quienes se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta,
como es el caso de las víctimas del desplazamiento. Así, en desarrollo de este
tema, la corporación, en  la sentencia T-025 de 2004,  indicó aquellos derechos
de los que son titulares los afectados por este fenómeno, como por ejemplo (i)
la inclusión en el Registro Único de Población de Desplazada, (ii) el
reconocimiento como sujeto de especial protección,  (iii) recibir ayuda
humanitaria, (vi) retorno a su lugar de origen y (v) derecho a la verdad a la
justicia y a la reparación como víctimas del desplazamiento por causa de grupos
al margen de la ley, entre otros. En cuanto a esto último, según lo ha
establecido este tribunal, el derecho a la verdad comprende conocer las
circunstancias, autores y partícipes del delito de desplazamiento, así como los
otros delitos de los cuales haya sido víctima la persona afectada, al igual que
la posibilidad de participar en el proceso. El derecho a la justicia hace
referencia al acceso a recursos judiciales efectivos e idóneos  y un actuar
diligente y eficiente de la entidad estatal para evitar la impunidad.  Por su
parte, el derecho a la reparación implica el proceder del Estado encaminado a
la recuperación, en términos económicos, como consecuencia de la pérdida de
bienes que se vieron en la obligación de abandonar. En otras palabras, las
personas afectadas por el desplazamiento forzado tienen derecho a saber el porqué
de dicha circunstancia; a que se castiguen a los culpables y a una reparación
administrativa o judicial en lo que a la verdad, justicia y reparación se
refiere.
REPARACION INDIVIDUAL POR VIA ADMINISTRATIVA PARA POBLACION
DESPLAZADA-Reglas fijadas en sentencia
SU254/13 para la procedencia excepcional y restringida de las condenas en
abstracto por vía de tutela, conforme al artículo 25 del Decreto 2591 de 1991
Es claro para la Corporación
que, en el presente caso, no es posible conceder la indemnización en abstracto
consagrada en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, al no verificarse los
presupuestos señalados por la jurisprudencia constitucional para proceder a
ordenarla. Lo anterior no obsta para que se amparen los derechos fundamentales
de la demandante y su núcleo familiar en lo que su condición de desplazado
amerite, a objeto de que se le reconozca todo aquello que por ley esté
pendiente de recibir.
DERECHO AL
MINIMO VITAL DE POBLACION DESPLAZADA-Obligación de la entidad accionada de
entregar ayuda humanitaria de emergencia y orientar sobre programas de atención
a víctimas de violencia y conflicto armado
Referencia: expediente T-
3.750.091
Accionante: Blanca
Alcira Salazar Pérez
Accionados: Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., veintitrés (23) de
mayo de dos mil trece (2013)
La Sala Cuarta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Elías Pinilla Pinilla, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En la revisión de los fallos
proferidos por el Juzgado 1° Civil del Circuito de Cúcuta y por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial, de la misma ciudad, en el trámite de la acción
de tutela promovida por Blanca Alcira Salazar Pérez, contra el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social.
El presente
expediente fue escogido para revisión por la Sala de Selección Número Uno, por
medio de auto del 30 de enero de 2013 y repartido a la Sala Cuarta de Revisión.
I. ANTECEDENTES
1. Solicitud
Blanca Alcira Salazar Pérez, a
través de apoderado judicial, presentó acción de tutela en contra del
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, antigua Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción
Social, con el fin de que le fueran protegidos sus derechos fundamentales a la
vida en condiciones dignas de la población desplazada, así como los de su
núcleo familiar, los cuales considera vulnerados por esa entidad al no haber
indemnizado o reparado de manera integral los perjuicios causados como víctimas
del desplazamiento forzado.
2. Hechos
2.1.  Blanca Alcira Salazar
Pérez, junto con su núcleo familiar conformado por sus hijos, Disney María
Cárdenas Salazar, Malfred Cárdenas Salazar, Elibed Paola Cárdenas Salazar,
Jesús Danilo Cárdenas Salazar, Senid Fernanda Cárdenas Salazar y Miguel Ángel
Cárdenas Castro, estos tres últimos menores de edad, se encuentran inscritos en
el Registro Único de Población Desplazada debido a su condición de víctimas del
desplazamiento forzado, de acuerdo con el certificado expedido por la
Personería del Municipio de Teorama, Norte de Santander, de 27 de marzo de
2007.[1]
2.2. A través de apoderado,
manifiesta la actora que, a pesar de estar inscritos en el mencionado registro
hace más de un año, Acción Social, en la actualidad, el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social,  no ha indemnizado de manera
integral a ninguno de los integrantes del núcleo familiar por los perjuicios
originados por el desplazamiento forzado del que han sido víctimas, vulnerando
así sus derechos a una reparación justa y efectiva.
2.3. Expone que aún se encuentran
en condiciones de vulnerabilidad debido a que no perciben ingreso alguno y hay
ocasiones en las que no cuentan con lo necesario para sufragar su alimentación
diaria. Han recibido solo unas pocas ayudas consistentes en mercados, las
cuales son de carácter temporal y no constituyen reparación.
3. Pretensión
La demandante pretende que, por
medio de la acción de tutela, sean amparados los derechos fundamentales a la
vida en condiciones dignas y a la igualdad, entre otros, tanto de ella como de
su núcleo familiar y que, en consecuencia, se adopten diversas medidas
reparatorias que según apartes del escrito que presentó pueden sintetizarse
así:
“1.Condenar
en abstracto a la Nación, Presidencia de la República, Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social, antigua Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, a pagar el daño
emergente causado y los perjuicios causados a cada una de las personas víctimas
del desplazamiento forzado arriba relacionadas que se encuentra en estado de
indefensión por el desplazamiento forzado del que fueron víctimas y por ende
están registradas en el Registro único de Población Desplazada “RUPD” y así no
estén registradas, por el solo hecho de ser hijo de algún desplazado adquieren
la calidad de desplazado.
2.     Ordenar
inmediatamente y a favor de estas víctimas del desplazamiento  forzado a pagar
el daño emergente y demás conceptos de la indemnización o reparación por los
perjuicios causados, liquidados ante lo contencioso administrativo, es decir, a
través de un Juez Administrativo de Cúcuta que le corresponda por reparto  el
cual deberá iniciarse dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la
respectiva comunicación, concediendo un plazo al respecto no mayor a seis (6)
meses, teniendo en cuenta lo establecido por la Corte Interamericana, que dice
que no solo el daño emergente (artículo 25 del Decreto 2591/91) se debe tasar,
sino también lo siguiente:
a)    El daño Físico o
mental
b)    La pérdida de
oportunidades
c)     Los daños
materiales y la pérdida de ingresos, incluido el lucro cesante
d)    Los perjuicios
morales
e)     Los gastos de
asistencia jurídica o de expertos, medicamentos y servicios médicos y servicios
psicológicos y sociales, de conformidad con el parágrafo 1° del artículo 44 de la
Ley 1448 de 2011, que fijo (sic) en dos (2) salarios mínimos legales mensuales
vigentes el tope de los honorarios de los abogados que representan a las
víctimas de estos casos y la Sentencia C-609/12, mediante la cual la Corte
Constitucional declaro la exequibilidad.
3.     Por lo expuesto
en el numeral anterior, condenar a la Nación, Presidencia de la República,
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, antigua Agencia
Presidencial para la Acción Social, pagar las costas de este proceso a favor de
las víctimas relacionadas en al demanda, entre las cuales se encuentra los
gastos de asistencia jurídica, liquidadas ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, según el artículo 25 del Decreto 2591/91.
4.     Que en un plazo
no superior de (2) dos meses, contados a partir de la ejecutoria del auto de
liquidación de los perjuicios, se ordene al Departamento para la Prosperidad
Social, antigua Acción Social que deposite a órdenes de este juzgado el pago de
la obligación que resulte aprobado al respecto”.[2]
4. Pruebas
En el expediente obran las
siguientes pruebas:
-
Copia
del certificado de registro en el Sistema Único de Población desplazada emitido
por la personera del municipio de Teorema Norte de Santander (folio1, cuaderno
2).
-
Copia
del Registro Civil de Nacimiento de Blanca Alcira Salazar Pérez, Miguel Andrés
Cárdenas Castro, Senid Fernanda Cárdenas Salazar, Elibed Paola Cárdenas
Salazar, Malfred Cárdenas Salazar y Jesús Danilo Cárdenas Salazar (folios 10 a 15, cuaderno 2).
5. Respuesta de la entidad
accionada y entidades vinculadas
5.1  El Juez de primera
instancia, Juzgado 1° Civil del Circuito de Cúcuta, el 27 de agosto de 2012,
resolvió vincular a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas, territorial Norte de Santander, la cual no
allegó respuesta a la presente acción constitucional.
5.2 En el trámite de segunda
instancia, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social solicitó
su desvinculación del proceso por las siguientes razones:
Como primera medida, pone de
presente lo establecido en los artículos 166 y 170 de la Ley 1448 de 2011, por
medio de los cuales se creó la Unidad Administrativa Especial para la Atención
y Reparación a las Víctimas y se determinó que la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional se transformará en la entidad
encargada de fijar políticas y programas para la asistencia y reparación de
víctimas hasta tanto se adopte la estructura de la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación de las Víctimas.
Por otro lado, informa que el
Decreto 4155 de 2011, transforma la Agencia Presidencial para la Acción Social
y la Cooperación Internacional en el Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social.
De igual manera, señala que en
virtud del Decreto 4802 de 2011 y demás concordantes, la responsabilidad sobre
la reparación y asistencia en términos de ayuda humanitaria a las víctimas del
desplazamiento forzado recae sobre la  Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación de las Víctimas, por ende, en su caso no habría
legitimación por pasiva.
II.
DECISIÓN JUDICIAL
1.
Primera instancia
El Juzgado 1° Civil del Circuito
de Cúcuta, en fallo del 10 de septiembre de 2012, resolvió amparar los derechos
fundamentales a la vida en condiciones dignas y a la igualdad de la actora,
bajo el argumento de no evidenciarse la entrega de ayudas humanitarias a pesar
de la calidad de víctimas que reviste junto con su núcleo familiar.
Como consecuencia, ordenó al
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social realizar un proceso de
caracterización dentro de los diez días siguientes a la notificación de la
providencia, para verificar las condiciones de vulnerabilidad de la accionante
y su núcleo familiar, y determinar la prioridad y el turno de pago que
corresponda.
A su vez, dispuso que dentro de
las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia el departamento
proceda a orientar a la actora sobre el procedimiento a seguir para obtener los
beneficios que se otorgan.
De igual manera, se instó a la
demandante para iniciar las diligencias pertinentes para obtener la
indemnización por vía administrativa para las víctimas de desplazamiento.
La accionante impugnó el fallo de
primera instancia, reiterando los mismos argumentos presentados en el escrito
de tutela.
2.  Segunda Instancia
El Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cúcuta, en sentencia del 17 de octubre de 2012, revocó lo resuelto
en primera instancia, al considerar que el juez desconoció las pretensiones de
la demandante y procedió a conceder lo que en ningún momento le había
solicitado.
Por otro lado, estima que la
actora y su familia no han podido regresar a su lugar de origen y la condición
de desplazamiento continua, por lo que la vulneración del derecho a la
reparación integral persiste.
Debido a lo anterior, considera
que procede la tutela, pero en lo relacionado  con la condena en abstracto que
prevé el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991.
Respecto del Auto 207 de 2010, proferido
por la Corte Constitucional, manifiesta que lo único que se resolvió en esa
oportunidad fue suspender las órdenes de tutela que implicaran el
reconocimiento y pago de indemnización por perjuicios ocasionados o desacatos
con fundamento en las sentencias T-085 de 2009 y T-299 de 2009, hasta cuando se
emita la correspondiente sentencia unificada.
Se refiere también al tema de la
ayuda humanitaria de emergencia,  mencionando cual es su objetivo, el proceso
de caracterización y el respeto al turno manifestando, respecto a este último, que
se tiene que asignar en virtud de un trato igualitario por lo que no es
procedente asignarlo por vía de tutela.
Así las cosas, resolvió “condenar
en abstracto a la Unidad Administrativa  Especial de  Atención y Reparación
Integral de Víctimas, a pagar los perjuicios causados a Blanca Alcira Salazar
Pérez y su núcleo familiar, por desplazamiento forzado del que fueron objeto,
de conformidad con el monto que fijará la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo como lo dispone el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991. La
liquidación de los Perjuicios se hará por el Juez Administrativo del Circuito
de Cúcuta, por el trámite incidental, el que deberá iniciarse dentro de los
(10) días siguientes al recibo de la comunicación respectiva, y deberá ser
decidido en el término de los seis (6) meses siguientes. En caso de proceder, la
Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, deberá proceder al pago total de la obligación en un plazo de dos (2)
meses contado a partir de la ejecutoria del auto de Liquidación de la condena.
Tercero: Remitir copia integra
de toda la actuación constitucional surtida, hacia el Juzgado Administrativo
del Circuito (Reparto) de esta ciudad, para los efectos de la Liquidación de
los Perjuicios a través de trámite incidental. Para lo cual, la Secretaría de
esta Sala enviara inmediatamente dichas copias a la Oficina Judicial
respectiva.
Cuarto: El Juzgado
Administrativo al que le corresponda fallar el Incidente remitirá copia de la
decisión de fondo al Juzgado Primero Civil del Circuito de Cúcuta.”
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA
DECISIÓN
1. Competencia
A través de
esta Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar la
sentencias proferidas dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
3.
Problema jurídico
Corresponde a la Sala Cuarta de Revisión, determinar si las sentencias
proferidas dentro del presente trámite, se ajustan a los parámetros fijados por
la jurisprudencia de esta corporación, respecto de la procedencia de la condena
en abstracto por vía de tutela.
Para
resolver lo anterior, se abordaran los siguientes temas:(i) derechos de las
víctimas del desplazamiento forzado, (ii) procedencia excepcional y subsidiaria
de las condenas en abstracto y, finalmente, (iii) el caso concreto.
4. Derechos de las víctimas del
desplazamiento forzado
En materia de derechos de quienes son víctimas
del desplazamiento forzado, se encuentra que el artículo 13 de la Constitución
consagra que el Estado tiene la obligación de brindar una especial protección a
quienes se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, como es el
caso de las víctimas del desplazamiento.
Así, en desarrollo de este tema, la
corporación, en  la sentencia T-025 de 2004,  indicó aquellos derechos de los
que son titulares los afectados por este fenómeno, como por ejemplo (i) la
inclusión en el Registro Único de Población de Desplazada, (ii) el
reconocimiento como sujeto de especial protección,  (iii) recibir ayuda
humanitaria, (vi) retorno a su lugar de origen y (v) derecho a la verdad a la
justicia y a la reparación como víctimas del desplazamiento por causa de grupos
al margen de la ley, entre otros.
En cuanto a esto último, según lo ha
establecido este tribunal, el derecho a la verdad comprende conocer las
circunstancias, autores y partícipes del delito de desplazamiento, así como los
otros delitos de los cuales haya sido víctima la persona afectada, al igual que
la posibilidad de participar en el proceso.
El derecho a la justicia hace referencia al
acceso a recursos judiciales efectivos e idóneos  y un actuar diligente y
eficiente de la entidad estatal para evitar la impunidad.  Por su parte, el
derecho a la reparación implica el proceder del Estado encaminado a la
recuperación, en términos económicos, como consecuencia de la pérdida de bienes
que se vieron en la obligación de abandonar.[3]
En otras palabras, las personas afectadas por
el desplazamiento forzado tienen derecho a saber el porqué de dicha
circunstancia; a que se castiguen a los culpables y a una reparación
administrativa o judicial en lo que a la verdad, justicia y reparación se
refiere.
En relación al tema de la reparación, como se
observó, cabe la posibilidad de que la misma tenga una naturaleza judicial o
administrativa. La primera, esta orientada a la justicia en términos de
personas individualmente consideradas, a través de esta se busca el
esclarecimiento del delito pasando por la investigación y sanción de los
responsables, va encaminada básicamente al resarcimiento total del daño causado
a la persona. En nuestro ordenamiento, la reparación se puede dar por medio de
un proceso penal ordinario o también se puede acudir al proceso penal previsto
por la justicia transicional, tal como lo establece la Ley 975 de 2005.[4]
Por otro lado, por vía de la reparación
administrativa es poco probable que se pueda obtener un resarcimiento pleno del
daño causado, en la medida en que resulta complicado establecer con exactitud
una proporción o cuantía del mismo. Lo anterior, toda vez que esta reparación
tiene un carácter masivo y se guía esencialmente por el principio de equidad. A
su vez, se trata de una vía expedita para facilitar a las víctimas el acceso a
dicha indemnización.
Inicialmente, esta reparación se encontraba
regulada por el Decreto 1290 de 2008, por medio del cual se había previsto un
programa de indemnización individual con normas referentes a la reparación
administrativa para la población desplazada. Actualmente, es la Ley 1448 de
2011, la que consagra disposiciones sobre este tipo de resarcimiento[5],
medidas de rehabilitación, de satisfacción, garantías de no repetición y
reparación colectiva y a su vez, se encuentran disposiciones al respecto en los
artículos 146 a 162 del Decreto 4800 de 2011.[6]
5. Procedencia excepcional y
subsidiaria de las condenas en abstracto por vía de tutela
El artículo
25 del Decreto 2591 de 1991, “por el cual se reglamenta la acción de tutela
consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, dispone que el
juez, en el fallo que conceda la tutela, tiene la potestad de ordenar la
indemnización del daño emergente ocasionado si es considerado necesario para el
goce del derecho vulnerado, en los casos en que el afectado no cuente con otro
mecanismo que le permita restablecer su situación,  la vulneración del derecho
sea evidente y como resultado de un actuar manifiestamente arbitrario.
La
liquidación del mencionado daño y la de los demás perjuicios se hará ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo o ante el juez competente, según
el caso, a través de trámite incidental dentro de los seis meses siguientes al
fallo de tutela.
Este tribunal,
en repetidas ocasiones, se ha pronunciado en el sentido de señalar que la
acción de tutela es un mecanismo dirigido específicamente a la protección y
garantía de los derechos fundamentales y su naturaleza esencial no es la de
otorgar indemnizaciones o reparaciones por daños ocasionados. Para ello, el
ordenamiento jurídico cuenta con distintos mecanismos judiciales ordinarios a
través de los cuales se puede obtener el reconocimiento de tales perjuicios.
Sin embargo,
el Decreto 2591 de 1991, establece la posibilidad de que el juez
constitucional, al conceder el amparo, pueda ordenar la indemnización del daño
emergente, una vez verificados diversos presupuestos.
Así, lo primero que se debe tener en cuenta
para que proceda el decreto de la mencionada indemnización es que la tutela sea
concedida, es decir que se acceda a la pretensión principal de quien solicita
el amparo.[7]
No obstante, aunado a que se acceda al amparo
del derecho fundamental vulnerado, se debe presentar el cumplimiento de otros
presupuestos. De esta manera, para que sea posible otorgar este tipo de
resarcimiento es indispensable que la persona no tenga a su alcance otro
mecanismo judicial que le permita acceder a dicho beneficio, lo que no se puede
confundir con la exigencia de contar con otro medio ordinario para proteger su
derecho fundamental.[8]
Bajo ese orden, si del estudio del caso se
puede verificar que el afectado cuenta con otra alternativa que le permita
obtener el mencionado reconocimiento, este se torna improcedente por vía de la acción
constitucional.
De igual forma, como lo menciona el artículo
25 del citado decreto, la vulneración del derecho fundamental debe ser evidente
y guardar una relación causal con una acción a todas luces arbitraria, así las
cosas “No es suficiente, entonces, con el hecho objetivo de que el derecho
fundamental aparezca afectado o en peligro, sino que se requiere que el
desconocimiento del derecho haya sido ostensible y que el sujeto activo haya
actuado en abierta transgresión a los mandatos constitucionales, a su arbitrio,
con evidente abuso de su poder.”[9]
Así mismo, el caso concreto debe demostrar la
necesidad de la indemnización para garantizar el goce efectivo del derecho,
justificando de esta manera que este reconocimiento proceda por vía de tutela.
Al accionado debe protegérsele en todo momento
el debido proceso aunque la acción de tutela se trate de un proceso sumario,
toda vez que,de no respetarse estas garantías no le es dado al juez
constitucional acceder a una condena en abstracto.
Por otro lado, cabe resaltar que este tipo de
condena debe ir orientada únicamente  a resarcir el daño emergente que resulta
como consecuencia de la vulneración del derecho fundamental, por ende, no se
cobijan con esta indemnización, el lucro cesante o la pérdida de oportunidad.
Una vez analizado el caso, si el juez de
tutela llega a la conclusión de que es viable adoptar la medida de condena en
abstracto, debe proceder a indicar de manera precisa la configuración del
perjuicio, por qué se torna imprescindible la indemnización para el goce del
derecho conculcado, a qué se atribuye la ocurrencia de la afectación y la
relación de causalidad entre hecho generador y el daño causado. De la misma
manera, se deberán señalar las bases que el juez competente, ya sea de lo
contencioso administrativo o de una jurisdicción ordinaria, dependiendo de la
naturaleza de la entidad a la cual se le va a imponer la orden,  debe tener en
cuenta para efectos de realizar la liquidación que corresponda.[10]
En relación con lo mencionado, la Corte ha
manifestado que:
“Respecto del alcance del artículo 25 del
Decreto 2591 de 1991 la jurisprudencia de la Corte ha entendido que (i) la
acción de tutela tiene como finalidad garantizar el goce efectivo de los
derechos y no tiene una naturaleza fundamentalmente indemnizatoria; (ii) es
excepcional pues si bien para concederla se requiere que se haya concedido la
tutela no siempre que esto ocurre es procedente la indemnización; (iii) solo
procede cuando no existe otra vía judicial para el resarcimiento del perjuicio,
por lo cual, en todo caso, no es procedente cuando se concede la acción de
tutela como mecanismo transitorio; (iv) no es suficiente la violación o amenaza
del derecho sino que es necesario que esta sea evidente y consecuencia de la
acción clara e indiscutiblemente arbitraria del accionado; (v) debe ser
necesaria para asegurar el goce efectivo del derecho del tutelante; (vi) se
debe garantizar el debido proceso al accionado; y (vii) sólo cobija el daño
emergente, esto es, el perjuicio y no la ganancia o provecho que deja de
reportarse; (viii) si el juez de tutela, fundado en la viabilidad de la
condena in genere accede a
decretarla, ‘debe establecer con precisión en qué consistió el
perjuicio; cuál es la razón para que su resarcimiento se estime indispensable
para el goce efectivo del derecho fundamental; cuál es el hecho o acto que dio
lugar al perjuicio; cuál la relación de causalidad entre la acción del agente y
el daño causado y cuáles serán las bases que habrá de tener en cuenta la
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o el juez competente, según que
se trate de condenas contra la administración o contra particulares, para
efectuar la correspondiente liquidación.’[11]
A la luz de lo expuesto, cabe concluir que la
indemnización a través de la acción de tutela o condena en abstracto
establecida en el artículo 25 del decreto 2591 de 1991, es de naturaleza excepcional
y subsidiaria, entonces, para su procedencia, el juez de tutela debe ser muy
estricto en verificar que efectivamente se cumpla con los presupuestos
anteriormente mencionados en el caso concreto, así como aquellas directrices
dirigidas a él en caso de que se proceda a esta clase de resarcimiento.
6. Caso concreto
Con fundamento en las anteriores
consideraciones, pasa la Sala a analizar si las decisiones judiciales que se
revisan se ajustan a lo que la corporación ha expresado sobre el tema de las
condenas en abstracto y la reparación integral de las víctimas del
desplazamiento forzado.
6.1 En el asunto bajo estudio,
está acreditado en el expediente que Blanca Alcira Salazar Pérez, junto con su
núcleo familiar, se encuentran inscritos en el Registro Único de Población
Desplazada debido a su condición de desplazados, de acuerdo con el  certificado
expedido por la Personería del Municipio de Teorama, Norte de Santander, el 27
de marzo de 2007.
A través de apoderado, manifiesta
la actora que, en la actualidad, el Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social, no la ha indemnizado de manera integral ni a ninguno de los
integrantes de su núcleo familiar, lo que vulnera sus derechos a una reparación
justa y efectiva. Lo único que han recibido son ayudas consistentes en mercados
los cuales son de carácter temporal.
Por lo anterior solicitó, a
través de la acción de tutela, que se ordene a la entidad demandada, el pago de
la indemnización a la que considera tener derecho, la cual debe comprender los
conceptos de daño emergente y demás perjuicios causados como el daño físico y
moral, y la pérdida de oportunidades, entre otros.
El Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social, requirió su desvinculación del proceso, al estimar
que en su caso no existe legitimación por pasiva, en la medida en que la
encargada de atender este tipo de solicitudes es la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación de las Víctimas.
El Juzgado 1° Civil del Circuito
de Cúcuta, al que le correspondió resolver la acción constitucional en primera
instancia, decidió conceder el amparo de los derechos fundamentales a la vida
en condiciones dignas y a la igualdad.
En consecuencia, ordenó al
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, realizar un proceso de
caracterización para verificar las condiciones de vulnerabilidad de la
accionante y su núcleo familiar, dentro de los diez días siguientes a la
notificación de la providencia, y así determinar la prioridad y el turno de
pago que corresponda.
A su vez, que dentro de las 48
horas siguientes a la notificación de la sentencia, el Departamento proceda a
orientar a la actora sobre el procedimiento a seguir para obtener los
beneficios que se otorgan.
De igual forma, se instó a la
demandante con el objetivo iniciar las diligencias pertinentes para obtener la
indemnización por vía administrativa.
El Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cúcuta, actuando como juez de segunda instancia, revocó lo resuelto
por el a quo, al considerar que el juez desconoció las pretensiones de
la demandante y concedió lo que en ningún momento se le había solicitado.
Por otro lado, expone que los
accionantes no han podido regresar a su lugar de origen y la condición de
desplazamiento continúa, por lo que la vulneración al derecho a la reparación
integral persiste.
Concluye que, debido a lo
anterior, procede el amparo por vía de tutela pero no en el sentido en que lo
concedió el juez de primera instancia, sino en lo que tiene que ver con la
condena en abstracto que establece el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991. Por
tal razón, resuelve condenar en abstracto a la Unidad Administrativa Especial
de Atención y Reparación Integral de Víctimas.
6.2 De las circunstancias
fácticas anotadas, la Corte advierte que la decisión del juez de segunda
instancia no se ajusta a lo señalado por este tribunal respecto de la condena
en abstracto consagrada en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, acorde con
los argumentos que se expondrán a continuación:
Como primera medida, se debe
recordar que la indemnización prevista en el citado artículo es siempre
excepcional, razón por la cual, para que la misma proceda se deben cumplir los
presupuestos mencionados en la parte considerativa de esta providencia. Cabe
repetir, la acción de tutela no tiene una naturaleza indemnizatoria; solo es
viable cuando no exista otro mecanismo judicial  para el resarcimiento del
perjuicio; es necesario que la vulneración sea evidente y como consecuencia de
una acción manifiestamente arbitraria del accionado y, solo cobija el daño
emergente. Es pertinente entonces, entrar a analizar si dichas situaciones se
logran verificar en el caso concreto.
De acuerdo a lo establecido
inicialmente, la condena en abstracto, además de excepcional, es subsidiaria,
es decir, que si el afectado cuenta con otro mecanismo para obtener el
resarcimiento de los daños causados, no es posible para el juez constitucional
acceder a la indemnización que establece el artículo 25 del Decreto 2591 de
1991.
Al estudiar los hechos que dan
origen a la presente tutela, la Corte observa que la accionante bien puede
reclamar la reparación por vía administrativa dispuesta en la Ley 1448 de 2011
cuyos artículos 132 a 134[12]indican cuales son las
medidas a las que pueden acudir las víctimas para obtener la correspondiente
reparación en concordancia con lo señalado en el Decreto 4800 de 2011, artículos 146 a 162. En consecuencia, no se cumple
con el requisito de subsidiariedad para que sea viable la condena en abstracto,
según lo ha determinado esta corporación en ocasiones anteriores.[13]
Por otro lado, el Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Cúcuta no presentó argumentos que soporten la razón
por la cual la indemnización sea necesaria para el goce efectivo del derecho,
no indicó cuál fue el actuar manifiestamente arbitrario y tampoco fijó los
criterios base para realizar la liquidación. De hecho, simplemente se limitó a
manifestar que, “por la vulneración de sus derechos fundamentales y, al
ostentar la condición de ser sujetos de protección especial constitucional por
su carácter de desplazados, se abre paso el imponer la Sanción a que hace
referencia el Artículo 25 del Decreto 2591 de 1991”.
Aunado a esto, la pretensión de
la demandante está encaminada a obtener la reparación del daño físico y moral,
la pérdida de oportunidades, lucro cesante y gastos de asistencia jurídica,
conceptos que no se conectan con la noción de daño emergente, único que puede
reclamarse por el trámite aquí invocado, lo que también hace que se torne
improcedente la condena en abstracto.
Bajo esta perspectiva, es claro
para la corporación que, en el presente caso, no es posible conceder la
indemnización en abstracto consagrada en el artículo 25 del Decreto 2591 de
1991, al no verificarse los presupuestos señalados por la jurisprudencia
constitucional para proceder a ordenarla. Por ende, se revocará la sentencia
emitida en segunda instancia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cúcuta. Lo anterior no obsta para que se amparen los derechos fundamentales de
la demandante y su núcleo familiar en lo que su condición de desplazado
amerite, a objeto de que se le reconozca todo aquello que por ley esté
pendiente de recibir. En ese sentido se impartirán las órdenes tendientes a
hacer efectivo dicho amparo.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR  por las
razones expuestas, la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cúcuta, el17 de octubre de 2012, por medio de la cual condenó en
abstracto a la Unidad Administrativa  Especial de Atención y Reparación
Integral de Víctimas,dentro de la acción de tutela iniciada por Blanca Alcira
Salazar Pérez, contra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, y en su lugar, CONCEDER la protección de sus
derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas e igualdad.
SEGUNDO.-
ORDENAR al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia,
realice el proceso de caracterización para verificar las condiciones de
vulnerabilidad de la accionante y su núcleo familiar, determinando la prioridad
y el turno de entrega de las prerrogativas legales a las que tiene derecho a
acceder.
A su vez, orientar a la actora
sobre el procedimiento a seguir para obtener los beneficios que se otorgan y
asesorar en lo relacionado con las diligencias necesarias para acceder a la
indemnización por vía administrativa para las víctimas de desplazamiento.
TERCERO.- Por Secretaría
General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Folio 1, cuaderno 2.
[2] Folio 15, cuaderno 2.
[3] Ver Sentencias, T-299 de
2009 y T-327 de 2000.
[4] Sentencia SU-254 de 2013.
[5] Artículos 132 a 134 de la Ley 1448 de 2011.
[6] Sentencia SU-254 de 2013.
[7] Ver Sentencia T-095 de
1994.
[8] Ver Sentencia T-403 de
1994.
[9]Sentencia T-403 de 1994.
[10]SentenciaT-403 de 1994, ver también sentencias T-033 de 1994, T-171 de 1995, T-170 de 1999 y T-673 de 2000, entre otras.
[11] Ver  Sentencias T-299 de
2009 y T-403 de 1994.
[12]Capítulo VII. Indemnización por vía
administrativa.
[13] Sentencia SU-254 de
2013.