T-165-17
Sentencia T-165/17
DERECHO
A LA CALIFICACION DE PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL O PSICOFISICA EN EL REGIMEN
MILITAR-Caso en que no se dio respuesta a solicitud de realizar Junta
Médico Laboral Militar post mortem
ACCION
DE TUTELA EN MATERIA DE DERECHO DE PETICION-Procedencia de manera directa
por ser derecho fundamental de aplicación inmediata
Cuando
se trata de proteger el derecho de petición, el ordenamiento jurídico
colombiano no tiene previsto un medio de defensa judicial idóneo ni eficaz
diferente de la acción de tutela, de modo que quien resulte afectado por la
vulneración a este derecho fundamental no dispone de ningún mecanismo ordinario
de naturaleza judicial que le permita efectivizar el mismo. Por esta razón,
quien encuentre que la debida resolución a su derecho de petición no fue
producida o comunicada dentro de los términos que la ley señala, esto es, que
se quebrantó su garantía fundamental, puede acudir directamente a la acción de
amparo constitucional.
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICION-Contenido y
alcance
DERECHO
DE PETICION-Respuesta debe ser de fondo, oportuna, congruente y tener
notificación efectiva
La respuesta a una solicitud debe cumplir los siguientes parámetros:
(i) ser pronta y oportuna; (ii) resolver de fondo, de manera clara, precisa y
congruente la situación planteada por el interesado; (iii) y, finalmente, tiene
que ser puesta en conocimiento del peticionario.
DERECHO
A LA CALIFICACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL EN EL MARCO DEL SISTEMA
GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Importancia para determinar la clase de auxilios
a los que se tiene derecho
CALIFICACION
DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Finalidad
CALIFICACION
DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Trámite
DERECHO
A LA VALORACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Vulneración
por negación del derecho a la valoración o por la dilación de la misma
JUNTAS MEDICO MILITARES O DE POLICIA-Funciones
TRIBUNAL
Y JUNTA MEDICO LABORAL DE REVISION MILITAR Y DE POLICIA-Autoridades
encargadas de determinar la pérdida de capacidad laboral
DERECHO
A LA CALIFICACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL DE MIEMBROS DE LA FUERZA
PUBLICA-Vulneración cuando se omite actualizar porcentaje
de pérdida de capacidad psicofísica, su transgresión es aún mayor cuando no se
le ha practicado siquiera por primera vez
PENSION
DE INVALIDEZ PARA LOS MIEMBROS DE LA FUERZA PUBLICA-Régimen
jurídico aplicable
JUNTA
MEDICO LABORAL MILITAR-Elementos en que tiene que soportar su dictamen
JUNTA
MEDICO LABORAL MILITAR-Causales por las cuales ocurrirá la
convocatoria de una junta de esta índole
JUNTA
MEDICO LABORAL MILITAR POST MORTEM-Alcance
JUNTA
MEDICO LABORAL MILITAR POST MORTEM-Utilidad para establecer
porcentaje de pérdida de capacidad psicofísica de una persona y, eventual
reconocimiento de derechos indemnizatorios o pensionales
JUNTA
MEDICO LABORAL MILITAR POST MORTEM-Presupuestos jurisprudenciales
para su realización
DERECHO
AL DEBIDO PROCESO, DIGNIDAD HUMANA, MINIMO VITAL Y SEGURIDAD SOCIAL-Orden a Dirección
de Sanidad del Ejército Nacional convocar a Junta Médico Laboral Militar post
mortem
DERECHO AL DEBIDO PROCESO,
DIGNIDAD HUMANA, MINIMO VITAL Y SEGURIDAD SOCIAL-Advertir a Ejército que en
caso de ser beneficiario de pensión de invalidez o indemnización, se disponga a
reconocerlos directamente
Referencia:
Expediente T-5.841.731
Acción de tutela
interpuesta por PATRICIA DÍAZ DÍAZ contra el EJÉRCITO NACIONAL - DIRECCIÓN DE
SANIDAD DEL EJÉRCITO NACIONAL
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Bogotá D.C., trece (13) de marzo de dos
mil diecisiete (2017)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y los
magistrados Antonio José Lizarazo Ocampo y Alejandro Linares Cantillo, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
A.
LA DEMANDA DE TUTELA
1. El día 19 de julio
de 2017, la señora Patricia Díaz Díaz interpuso acción de tutela contra la Dirección
de Sanidad del Ejército Nacional, por considerar vulnerados sus derechos
fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la dignidad humana, a la
seguridad social y a la igualdad, por cuanto la entidad accionada se ha negado
a llevar a cabo una Junta Médico Laboral Militar post mortem del difunto
esposo de la accionante, el señor Luis Carlos Fonseca Ochoa, soldado
profesional retirado del Ejército Nacional, quien no pudo ser sometido a la
calificación de la misma, en vida, al fallecer trágicamente antes de la fecha
en que había sido programada su valoración.
B.
HECHOS RELEVANTES
2. El señor Luis Carlos Fonseca Ochoa, se desempeñaba como soldado
profesional del Ejército Nacional de Colombia. Encontrándose activo, y en
prestación del servicio, sufrió un accidente que le dejó lesiones en sus ojos y
oídos, producto de una detonación ocurrida en el aire. Por lo anterior, se vió
obligado a retirarse de la Institución[1].
3. A raíz de estas afectaciones en su salud,
interpuso acción de tutela contra la  Dirección de Sanidad del Ejército
Nacional, para que esta última determinara el porcentaje de pérdida de capacidad
laboral que había sufrido como consecuencia del accidente ocurrido durante la
prestación del el servicio. Así, mediante fallo del 24 de abril de 2015[2],
se ordenó a la entidad accionada que en el término de ocho (8) días hábiles
desde la notificación del fallo procediera a realizar la Junta Médico Laboral
Militar definitiva. El día 10 de febrero de 2016 se dio cumplimiento tardío al
fallo y se programó la junta ordenada para el día 07 de abril de 2016 a las
7:30 AM.
4. No obstante lo
anterior, dada la tardanza de casi un año en la programación de la junta médica
de valoración, el señor Luis Carlos Fonseca Ochoa por su propia cuenta acudió a
médicos especialistas particulares en la Clínica La Milagrosa S.A de la ciudad
de Santa Marta, para que valoraran su condición, y así poder “agilizar el
proceso”[3]
que efectuaría la Junta Médica según se afirma en el escrito de tutela.
5. El día 03 de marzo de
2016[4],
el señor Luis Carlos Fonseca Ochoa falleció en un accidente de tránsito en la
ciudad de Puerto Lleras (Meta), antes de poder llevar a cabo la Junta Médico
Laboral Militar definitiva que calificaría su porcentaje de capacidad laboral.
6. La señora Patricia
Díaz Díaz, cónyuge supérstite del soldado profesional, presentó a la Dirección
de Sanidad del Ejército Nacional petición el 13 de abril de 2016, solicitando
que se llevara a cabo la Junta Médico Laboral Militar post mortem en los
siguientes términos: “que (…) se lleve a cabo la junta médico laboral
del señor Luis Carlos Fonseca Ochoa teniendo en cuenta los conceptos médicos
por especialistas realizados con anterioridad, para que de este modo se pueda
definir su porcentaje de incapacidad y se pague la respectiva indemnización a
su única beneficiaria (…) toda vez que es la esposa legítima del
fallecido según registro civil de matrimonio”[5].
7. A pesar de ello,
la solicitud radicada no ha sido contestada al día de hoy, ni mucho menos ha
sido llevada a cabo la Junta Médico Laboral Militar post mortem pretendida, por lo que la peticionaria presentó el día 16 de
julio de 2016 la acción de tutela que en esta oportunidad revisa la Sala, en
que la solicitó que “se realice la JUNTA MÉDICO LABORAL POST MORTEM
DEFINITIVA, teniendo en cuenta que ya que se encuentran sus conceptos médicos
por especialistas al igual que su historia clínica (…) para que de este
modo se proporcione el porcentaje del grado de incapacidad por Literal B en el
servicio por causa y razón del mismo conforme a lo señalado en el Decreto 1796
del 2000 título IV en calidad de soldado regular (…) y de este modo
efectivizar los derechos a que haya lugar”.
C.
RESPUESTA DE LAS
ENTIDADES ACCIONADAS
Mediante
Auto del veintiocho (28) de julio de dos mil dieciséis (2016) la Magistrada
Ponente en primera instancia vinculó al proceso, para que se pronunciaran
frente a los hechos, al Mayor General Edgar Ceballos Mendoza, Director General
del Ministerio de Defensa, a Adriana López Muñoz, en calidad de Profesional de
Defensa del Ministerio de Defensa y a Sandra Viviana Díaz Valencia, Asesora
Jurídica del Tribunal Médico Laboral. Igualmente, libró oficio al Brigadier
General Orlando Delgadillo Giraldo, Director General de Sanidad del Ejército
Nacional para que informara si se había dado o no respuesta a la petición presentada
el 13 de abril de 2016, a la que se hace referencia en el 5º de los hechos
reseñados, así como al señor Luis Carlos Villegas en su calidad de Ministro de
Defensa.
A
pesar de ello, sólo dio respuesta una de las partes, a saber: el Tribunal
Médico Laboral de Revisión Militar y de la Policía.
Tribunal Médico Laboral de Revisión
Militar y de la Policía[6]
8. El Tribunal Médico
Laboral de Revisión Militar y de la Policía, como entidad adscrita al
Ministerio de Defensa y Seguridad Nacional, mediante escrito del 01 de agosto
de 2016, solicitó negar por improcedencia la acción de tutela, o en su defecto ser
desvinculado de ésta. Para ello, expresó que la acción de tutela no fue
dirigida contra este organismo. Sin embargo, comunicó que revisando la base de
datos de la dependencia se encontró que no había solicitud alguna radicada por
la accionante, por lo que era imposible responder algo inexistente. Procede a
establecer la competencia que tiene el órgano de ratificar, modificar o revocar
en última instancia las decisiones de las Juntas Médico-Laborales proferidas en
primera instancia, por la Dirección de Sanidad de cada Fuerza Militar o de
Policía. Finalmente, reitera que no ha vulnerado derecho fundamental alguno, porque
a esa dependencia no le había sido solicitado ningún tipo de trámite por parte de
la señora Patricia Díaz Díaz, sino que la petición fue dirigida a la Dirección
de Sanidad del Ejército Nacional.
D.
DECISIONES JUDICIALES
OBJETO DE REVISIÓN
Primera instancia: sentencia del 03
de agosto de 2016, proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá-Sala Laboral
9. El Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Bogotá-Sala Laboral tuteló el derecho de petición de
la accionante, y negó la protección los derechos a la igualdad, debido proceso
y mínimo vital de ésta, al no encontrar vulneración alguna. Para ello,
consideró que no se trata de una afectación a la salud de un soldado
profesional, toda vez que éste ya falleció, sino que se protegen los derechos
de la accionante, por lo que no resulta procedente pronunciarse sobre la
valoración post mortem solicitada por la esposa del soldado profesional,
porque esta protección especial no está instituida para ella, puesto que no le
han sido vulnerados derechos en este sentido.
No obstante aquello, en lo que respecta al
derecho de petición, se probó que la solicitud fue radicada el día 13 de abril
de 2016 ante la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, solicitando que se
definiera la pérdida de capacidad laboral del soldado fallecido conforme a los
conceptos médicos realizados con anterioridad, y así pagar la indemnización
correspondiente. Sin embargo, a la fecha de interponer la acción de tutela ésta
no había sido contestada, ni tampoco se le indicó a la accionante cuál es la
autoridad que adelantará los trámites que solicita, comunicando los motivos por
los cuales no puede dar respuesta de fondo al asunto. Al no responder el requerimiento
de la Sala, se configuró una conducta omisiva que tiene como consecuencia tener
por ciertos los hechos enunciados en el escrito de tutela, es decir, que no se
ha dado respuesta a la petición elevada, por lo que ordena a la entidad
accionada dar contestación en un término de dos (2) días desde la notificación
del fallo.
Impugnación
10. Mediante escrito
del 16 de agosto de 2016 la accionante impugnó el fallo de primera instancia debido
a que por la tardía prestación de los servicios médicos para diagnosticar al
fallecido Luis Carlos Fonseca Ochoa, éste se vio obligado a practicarse los
respectivos exámenes médicos de forma particular, lo que lo llevó a endeudarse.
Esta deuda, sumado a la situación de la actora, que afirma no tener un trabajo
estable y dos hijos menores de edad, hace que su situación económica actual sea
difícil. Alega además que aunque su cónyuge haya fallecido, sus hijos deben ser
beneficiarios de los derechos del difunto.
Sin embargo, no aclara por qué considera
que el fallo impugnado debe ser revocado y modificado en su sentido, ni lleva a
cabo solicitud o pretensión alguna.
Segunda instancia: sentencia del
14 de septiembre de 2016, proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Laboral
11. La Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, confirmó
íntegramente la sentencia de primera instancia al considerar que cuando se
debate la vulneración del derecho de petición respecto de una solicitud
previamente puesta en conocimiento de una entidad demandada, ésta debe
acreditar que se pronunció frente a la misma, y dado que a la fecha no se
evidenció en el expediente que hubiera sido contestado el requerimiento, le
asiste la razón al juez de primera instancia en cuanto a tutelar el derecho de
petición. Igualmente, considera en el mismo sentido
que el a quo que en lo respectivo a los otros derechos reclamados por la
actora, no se evidencia vulneración alguna.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
12. Esta Corte es
competente para conocer de esta acción de tutela, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en
los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, así como en virtud del Auto del
17 de noviembre de 2016, expedido por la Sala de Selección de Tutelas número Once
de esta Corte, compuesta por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y
Jorge Iván Palacio Palacio, que decidió someter a revisión las decisiones
adoptadas por los jueces de instancia en el presente asunto.
B.
CUESTIONES PREVIAS: PROCEDIBILIDAD
DE LA ACCIÓN DE TUTELA
13. En virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución
Política, la reiterada jurisprudencia constitucional dictada en la materia[7], y los artículos concordantes del
Decreto 2591 de 1991, la acción
de tutela tiene un carácter residual y subsidiario, razón por la cual sólo
procede excepcionalmente como mecanismo de protección definitivo: (i)
cuando el presunto afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, o
(ii) cuando existiendo, ese medio carece de idoneidad o eficacia para proteger
de forma adecuada, oportuna e integral los derechos fundamentales, en las
circunstancias del caso concreto; así mismo, procederá como mecanismo transitorio
cuando se interponga para evitar la consumación de un perjuicio irremediable a
un derecho fundamental. En el evento de proceder como mecanismo transitorio, la
protección se extenderá hasta tanto se produzca una decisión definitiva por
parte del juez ordinario[8].
Procedencia de la acción de tutela –Caso concreto
14. Legitimación por activa: La señora Patricia Díaz Díaz, actúa en nombre propio como titular de
los derechos invocados, al ser ella quién interpuso la petición que la
Dirección de Sanidad del Ejército Nacional no ha respondido al día de hoy,
razón por la cual, se encuentra legitimada para promover la acción de tutela
(C.P. art. 86º, Decreto 2591/91 art. 1º y art.10°), al reclamar una respuesta
clara y de fondo en el asunto que le corresponde a la entidad accionada.
15. Legitimación por pasiva: La Dirección de Sanidad del Ejército
Nacional, es una entidad de
naturaleza pública, adscrita al Ministerio de Defensa Nacional. Por lo tanto, es susceptible de demanda de tutela (C.P. 86°,
Decreto 2591 de 1991 art. 1° y art. 13°), más aún cuando el hecho que da origen
a la interposición del amparo referido es la negligencia en su obrar al no dar
respuesta a las peticiones ante ella elevadas, y mucho menos programar la Junta
Médico Laboral Militar post mortem solicitada.
16. Inmediatez: Este requisito de procedibilidad impone la carga al demandante de
interponer la acción de tutela en un término prudente y razonable respecto del
hecho o la conducta que causa la vulneración de derechos fundamentales[9]. En el caso concreto,
la Sala observa que los hechos que la accionante considera vulneran su derecho
a obtener respuesta clara y oportuna por parte de la entidad accionada ante la petición
interpuesta (y como consecuencia de esa falta de diligencia, sus derechos a la dignidad
humana, igualdad, mínimo vital, entre otros) ocurrieron en el mes de abril de
2016, cuando se presentó la solicitud (concretamente el día 13) que no fue
contestada, mientras que la acción de tutela fue interpuesta el 16 de julio del
mismo año; término que, a duras penas, supera los tres (3) meses, por lo que la
Sala lo considera prudente y razonable para reclamar la protección de los
derechos vulnerados.
17. Subsidiariedad: El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción
de tutela constituye un mecanismo de protección de derechos fundamentales de
carácter residual y subsidiario, es decir, que únicamente será procedente
cuando no exista otro medio de defensa judicial, o cuando se pretenda evitar un
perjuicio irremediable. En virtud de su naturaleza
subsidiaria, la jurisprudencia ha descartado “la
utilización de la tutela como vía preferente para el restablecimiento de los
derechos”[10]
y ha reconocido que tal calidad “obliga a los asociados a incoar los
recursos ordinarios con los que cuenten para conjurar la situación que estimen
lesiva de sus derechos y que impide el uso indebido de la acción como vía
preferente o instancia adicional de protección”[11].
En cualquier caso, deberá verificarse si los mecanismos judiciales ordinarios
resultan eficaces para la protección del derecho, pues en caso de que no sea
así, la acción de tutela será procedente.
Al respecto, la sentencia T-222 de 2014 manifestó: “[e]ste
requisito de subsidiariedad implica, en otros términos, que el amparo
constitucional procede siempre y cuando, en principio, no exista en el
ordenamiento jurídico otro mecanismo judicial para defender el derecho que se
discute. La idea es que la tutela no se convierta en un sustituto ni en una vía
paralela a otras instancias. Precisamente, todos los procesos judiciales
deberían, como en efecto tiene que suceder, ser los principales guardianes y
defensores de los derechos fundamentales de las personas. Los primeros llamados
a protegerlos son los jueces ordinarios (Artículo 4 CN). A partir de allí, esta
Corporación ha fijado unas reglas que deben tenerse en cuenta”.
Acto seguido, la sentencia T-222 de 2014 al realizar el examen de
subsidiariedad afirmó que dicho análisis no finaliza con corroborar la
existencia de otro mecanismo de defensa judicial, sino que además, implica
verificar que dicho medio de
defensa sea eficaz e idóneo, puesto que en caso de no serlo, la acción
de tutela será el mecanismo indicado para proteger los derechos fundamentales y
en consecuencia evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable.
La eficacia consiste en que el mecanismo
judicial esté “diseñado de forma tal que brinde oportunamente una
protección al derecho”[12].
Es decir, que una vez resuelto por la autoridad judicial competente, tenga la virtualidad
de garantizarle al solicitante oportunamente el derecho. A su vez, se entiende
que una acción judicial es inidónea, cuando “no
permite resolver el conflicto en su dimensión constitucional o no ofrece una
solución integral frente al derecho comprometido”[13].
La jurisprudencia constitucional ha
establecido que la acción de tutela procede como mecanismo transitorio para
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, el cual se puede dar “cuando se presenta una situación de amenaza de vulneración de un
derecho fundamental susceptible de concretarse y que pueda generar un daño
irreversible.”[14]
Para la configuración de un perjuicio irremediable es necesario que
concurran los siguientes elementos: “(i) inminente, es decir, por estar
próximo a ocurrir; (ii) grave, por dañar o menoscabar material o moralmente el
haber jurídico de la persona en un grado relevante; (iii) que requiera medidas
urgentes para conjurarlo; y (iv) que la acción de tutela sea impostergable a
fin de garantizar el adecuado restablecimiento del orden social justo en toda
su integridad”[15].
Para el caso concreto, la necesidad de
una protección inmediata de la flagrante vulneración al derecho de petición de
la actora, así como su situación de madre cabeza de familia con dos hijos
menores de edad, agravada con el desprecio que las autoridades competentes en
la materia han mostrado no solo con su actuación omisiva y negligente al no dar
respuesta a la solicitud radicada en abril de 2016, sino también dando
cumplimiento a un fallo de tutela casi diez (10) meses después de su
notificación oportuna, justifican la procedibilidad de la acción de tutela como
mecanismo definitivo de protección de sus derechos fundamentales. Más aun
cuando la Sala estima que en la presente oportunidad los medios ordinarios para
reclamarle a la entidad accionada la calificación de pérdida de capacidad
psicofísica post mortem que solicita la señora Patricia Díaz Díaz
carecen de idoneidad, dado que las acciones contencioso administrativas
(mecanismo que en esta oportunidad sería ordinario y procedente para resolver
la controversia planteada) devienen en ineficaces e inidóneas en la medida que:
(i) no existe un medio de control dentro de cuyas pretensiones se encuadre lo
requerido por la tutelante, y adicionalmente, (ii) no se ha regulado en la ley
ni en el reglamento la viabilidad de las juntas de calificación por pérdida de
capacidad laboral post mortem.
C.
PLANTEAMIENTO DEL
PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
18. Acorde con los fundamentos fácticos
expuestos en la Sección I anterior de esta sentencia, le corresponde a la Sala
Tercera de Revisión determinar si:
(i) La Dirección
de Sanidad del Ejército Nacional vulneró los derechos de petición y al debido
proceso de la actora al no dar respuesta alguna a la petición clara y
respetuosa que ella instauró ante la entidad el 13 de abril de 2016. Además,
(ii) deberá determinar si es posible llevar a cabo una Junta
Médico Laboral Militar post mortem para diagnosticar el porcentaje de pérdida de capacidad laboral
sufrido a raíz de un accidente profesional, amparada únicamente en la historia
clínica existente, cuando el doliente ha fallecido antes de que ésta haya
podido llevarse a cabo por negligencia de las juntas de calificación.
18.  Con el fin de
resolver los problemas jurídicos planteados por la Sala, en primer lugar, se procederá
a: (i) reiterar las reglas jurisprudenciales sobre la idoneidad de la acción de
tutela cuando es omitida la obligación de dar respuesta clara y oportuna a las
peticiones respetuosamente recibidas en las entidades públicas; (ii) analizar
cómo la calificación del porcentaje de pérdida de capacidad laboral (o pérdida
de capacidad psicofísica en el caso de los militares) es considerada por la
jurisprudencia de esta Corporación como un derecho en cabeza de todos los
trabajadores y miembros de la Fuerza Pública dadas sus significativas
consecuencias; (iii) se distinguirá el alcance de la Junta Médico Laboral Militar
post mortem para determinar el porcentaje de capacidad laboral
disminuido, estableciendo los supuestos de procedencia de este tipo de
solicitudes,  y finalmente (iv) se resolverá el caso concreto.
D.
PROCEDENCIA DE LA
ACCIÓN DE TUTELA PARA RECLAMAR LA RESPUESTA OPORTUNA Y DE FONDO RESPECTO DE
PETICIONES FORMULADAS EN DEBIDA FORMA.
20. El artículo 23 de la Constitución Política
consagra el derecho que tiene toda persona “a
presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general
o particular y a obtener pronta resolución”, e igualmente establece que “el
legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para
garantizar los derechos fundamentales”. En virtud de lo anterior, el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estipuló en su artículo 14
que: “Salvo norma legal especial y so pena de
sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15)
días siguientes a su recepción”. Así, este derecho
permite que las personas puedan garantizar de manera expedita y ágil su
comunicación directa con el Estado, e independientemente de si se ejerce con
fines públicos o privados, obtener una respuesta oportuna y de fondo, más aún,
cuando según lo ha establecido esta Corporación, se trata de un derecho
constitucional fundamental “(…) no tanto por encontrarse ubicado
dentro del Título II Capítulo I de la Carta Política (…) sino por estar
íntimamente ligado a la esencia de las relaciones entre la persona y el Estado
y en cuanto hace posible el acceso del gobernado a quien ejerce el poder y su
control sobre la actividad pública”[16].
De lo anterior se desprende que la
respuesta que las autoridades deben dar a las peticiones respetuosas ante ellas
radicadas debe ser suficiente, es decir, además de ser clara debe dar una
contestación de fondo que realmente dé respuesta a los interrogantes que son
formulados, y cuando sea posible llevar a cabo las acciones o expedir los actos
administrativos que en ejercicio de este derecho se soliciten. En este sentido,
la Corte Constitucional ha señalado el alcance del derecho en comento “(…) y ha manifestado que la respuesta a una solicitud debe
cumplir los siguientes parámetros: (i) ser pronta y oportuna; (ii) resolver de
fondo, de manera clara, precisa y congruente la situación planteada por el
interesado; (iii) y, finalmente, tiene que ser puesta en conocimiento del
peticionario. El incumplimiento de cualquiera de estos ingredientes conllevará
a la vulneración del goce efectivo de la petición, lo que en términos de la
jurisprudencia conlleva a una infracción seria al principio
democrático. El derecho fundamental de petición propende por la
interacción eficaz entre los particulares y las entidades públicas o privadas,
obligando a éstas a responder de manera oportuna, suficiente, efectiva y
congruente las solicitudes hechas por aquellos. Faltar a alguna de estas
características se traduce en la vulneración de esta garantía constitucional”[17].
21. Sin embargo, existirán situaciones en
las cuales las conductas que se solicita a la Administración ejecutar sean
imposibles de llevar a cabo, o bien que la vía para solicitarlas no sea a
través de peticiones, que resultarán en estas circunstancias improcedentes. En
todo caso y aún en estas eventualidades, deben las entidades exponer en sus
respuestas con detalle por qué es inviable de llevarse a cabo, o por qué se
está negando la solicitud elevada, ya que como lo ha expresado esta Corte: “es deber de las autoridades de resolver de fondo las peticiones
elevadas ante ellas, sin que ello quiera decir que la respuesta deba ser
favorable, y no son suficientes ni acordes con el artículo 23 constitucional
las respuestas evasivas o abstractas, como quiera que condenan al peticionario
a una situación de incertidumbre, por cuanto éste no logra aclarar sus
inquietudes, especialmente si se considera que en muchos eventos, de esa
respuesta depende el ejercicio de otros derechos subjetivos. Ha señalado igualmente
la jurisprudencia, que la respuesta emitida en el marco de un derecho de
petición debe ser dada a conocer efectivamente al peticionario, quien es el
directo interesado en saber sobre la explicación brindada y en los efectos de
la misma”[18].
Además del contenido y la motivación
suficiente de las respuestas a los que se ha hecho referencia, un componente
muy importante de este derecho está en la oportunidad de las contestaciones
provenientes de la administración, la cual no está sujeta a discrecionalidades
administrativas, sino que para ello el Legislador ha establecido un término
legal para emitir y suministrar la réplica“(…) esto es, el plazo que
tiene la administración o el particular para resolver las peticiones
formuladas,  debe consultarse al artículo 14º de la ley 1437 de 2011 que
señala el término de quince días para dar respuesta a la petición. “Salvo norma
legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá
resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción”[19].
Igualmente, ha sido clara en resaltar que “De no ser posible, antes de
que se cumpla con el plazo allí dispuesto y ante la imposibilidad de
suministrar la contestación en dicho término, la autoridad o el particular
deberán explicar los motivos y señalar una nueva fecha en el cual se realizará.
Para este efecto, el criterio de razonabilidad será determinante, ya que es
imperioso tener en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la
solicitud”[20].
22. Entonces, se tiene que una respuesta
que no cumpla con todas las características de tiempo y contenido hasta aquí
descritas vulnera el núcleo esencial del derecho fundamental de presentar
peticiones respetuosas a las autoridades y a obtener la debida respuesta, y que
por lógica la ausencia total de una contestación vulnera este derecho de manera
mucho más reprochable. Por ende, en cualquiera de los dos contextos
ejemplificativos de una mala praxis administrativa y vulneratorios del
derecho a obtener respuesta de las peticiones no solo debe ser motivo de
censura, sino de una efectiva protección jurisdiccional, que debe ejercerse
mediante la interposición de la acción sumaria y expedita de la tutela como
único mecanismo para obtener la respuesta que por negligencia o descuido de las
entidades no pudo conseguir en una primera oportunidad. De esta forma, la
Sentencia T-149 de 2013 expuso con total precisión sobre este asunto que:
“De acuerdo con el Artículo 86 de la Constitución
Política, toda persona podrá acudir a la acción de tutela para reclamar la
protección a sus derechos constitucionales fundamentales, y procederá contra
toda acción u omisión de la autoridades públicas, o particulares según se
trate, siempre que “el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable”. En la misma línea, el Artículo 6 del Decreto 2591 de
1991 confirma la naturaleza residual de la acción de tutela y sus condiciones
de procedencia cuando existe un mecanismo ordinario de defensa, e indica que la
eficacia de dichos recursos debe ser apreciada en concreto, “atendiendo las
circunstancias en que se encuentra el solicitante”. Cuando se trata de proteger
el derecho de petición, el ordenamiento jurídico colombiano no tiene previsto
un medio de defensa judicial idóneo ni eficaz diferente de la acción de tutela,
de modo que quien resulte afectado por la vulneración a este derecho
fundamental no dispone de ningún mecanismo ordinario de naturaleza judicial que
le permita efectivizar el mismo. Por esta razón, quien encuentre que la debida
resolución a su derecho de petición no fue producida o comunicada dentro de los
términos que la ley señala, esto es, que se quebrantó su garantía fundamental,
puede acudir directamente a la acción de amparo constitucional”[21].
Por lo tanto, dar respuesta a una
petición de manera incompleta, ambigua o deficiente, sin cumplir con los
parámetros legales y jurisprudenciales referidos, y más aún no dar contestación
alguna, no solo constituyen conductas vulneratorias del derecho consagrado en
el artículo 23 Constitucional, sino que permiten al solicitante frustrado
acudir directamente al juez de tutela para que éste ordene a las entidades
negligentes dar solución o al menos contestación a la petición radicada.
23. Sin embargo, debe la Sala llevar a
cabo una distinción para efectos del análisis del caso concreto que se
realizará más adelante referente a no confundir el derecho de petición en sí
mismo considerado, con aquello que alude al fondo de lo solicitado o su
contenido. Esto, dado que si bien es cierto que cuando se afecta el derecho
fundamental de petición, por regla general la decisión de los jueces consiste
en ordenar que se dé respuesta de fondo a lo solicitado, sin incidir en el
sentido de la decisión, existen casos en los que la vulneración del derecho de
petición apareja, a la vez, la trasgresión o agravación de la afectación de
otros derechos también fundamentales, tales como el derecho al mínimo vital o a
la seguridad social. Por consiguiente, en estos casos, no basta con simplemente
tutelar el derecho de petición, sino que es necesario proteger los otros
derechos involucrados. En estas circunstancias, la decisión del juez de tutela
no puede limitarse a ordenar la respuesta a la petición, sino que debe tomar
medidas concretas de protección que respeten, no obstante, la autonomía de las
autoridades públicas en el ejercicio de sus competencias.
E.
DERECHO A LA
CALIFICACIÓN DE LA PÉRDIDA DE CAPACIDAD LABORAL, O LA PÉRDIDA DE CAPACIDAD
PSICOFÍSICA, EN EL RÉGIMEN MILITAR
24. El Decreto 1507 de  2014, mediante el
cual se adoptó un Manual Único para la
Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional, que empleara
un lenguaje unificado y estandarizado para el abordaje de la valoración del
daño, con un enfoque integral, y cuyo contenido aplica para todos los
habitantes del territorio nacional define en su artículo tercero
la capacidad laboral como “el conjunto de las habilidades,
destrezas, aptitudes y/o potencialidades de orden físico, mental y social, que
le permiten desempeñarse –a una persona- en un trabajo”. Así, la calificación de la pérdida de
estas últimas es la valoración que expertos realizan para determinar el
porcentaje de afectación que las capacidades y facultades que un sujeto sufrió
bien sea por un accidente o una enfermedad laboral o de origen común. De esta
manera, su determinación tiene como propósito la garantía de diversos derechos
fundamentales, entre ellos la salud, la seguridad social y en muchos de los casos,
dependiendo de las circunstancias particulares, la vida y el mínimo vital. Su
enorme importancia, ha sido desarrollada en reiteradas oportunidades por la
Corte Constitucional[22].
25. Debe destacarse entonces que la
finalidad de la determinación de un porcentaje de pérdida de capacidad laboral
tiene un doble sentido, a saber: médico y económico. Lo primero, debido a que
permite esclarecer con total exactitud cuál fue la enfermedad o la perturbación
que concretamente dio origen a perder en mayor o menor porcentaje la capacidad
referida, gracias a la valoración que doctores expertos en las diferentes áreas
de la medicina realizan, e igualmente permite esclarecer desde este ámbito de
experticia si tuvo un origen común o causa laboral. Lo segundo, porque clarificar
el porcentaje de pérdida de capacidad laboral permite acceder en algunos de los
casos a una serie de prestaciones del régimen de la seguridad social como por
ejemplo la pensión de invalidez, y también puede dar origen a una serie de
indemnizaciones económicas a cargo de las Administradoras de Riesgos Laborales,
o de los empleadores directamente dependiendo del caso. Lo anterior, ya ha sido
objeto de análisis por parte de esta Corporación, que en este mismo sentido ha
manifestado que: “La clasificación de la pérdida de capacidad laboral (…)
permite establecer a qué tipo de prestaciones tiene derecho quien es
afectado por una enfermedad o accidente, producido con ocasión o como
consecuencia de la actividad laboral, o por causas de origen común”[23].
Haciendo referencia puntualmente a la
importancia de esta valoración para el reconocimiento de pensiones de invalidez,
se ha reiterado que “(…) tal evaluación permite determinar si la
persona tiene derecho al reconocimiento pensional que asegure su sustento
económico, dado el deterioro de su estado de su salud y, por tanto, de su
capacidad para realizar una actividad laboral que le permita acceder a un
sustento. Adicional a ello, la evaluación permite, desde el punto de vista
médico especificar las causas que originan la disminución de la capacidad
laboral. Es precisamente el resultado de la valoración que realizan los
organismos médicos competentes el que configura el derecho a la pensión de
invalidez, pues como se indicó previamente, ésta arroja el porcentaje de
pérdida de capacidad laboral y el origen de la misma. De allí que la evaluación
forme parte de los deberes de las entidades encargadas de reconocer pensiones,
pues sin ellas no existiría fundamento para el reconocimiento pensional”[24].
26. Entonces, para efecto de la
calificación integral de la invalidez se tendrán siempre en cuenta los
componentes funcionales biológico, psíquico y social del ser humano, entendidos
en términos de las consecuencias de la enfermedad, el accidente o la edad, de
lo cual se concluirá si el solicitante tiene efectivamente una discapacidad,
una deficiencia, una minusvalía o se encuentra en óptimas condiciones de salud,
donde la calificación será cero[25].
Sin embargo, este derecho de toda persona no es de aplicación
automática o genérica, sino que deben seguirse unas etapas que de manera muy
general consisten en:
i)     En primer lugar, deberá llevarse a cabo un diagnóstico
definitivo de la situación del paciente, el cual es siempre posterior a un
tratamiento tendiente a la recuperación o al menos rehabilitación del afectado (así
haya sido finalizado o no), donde los médicos tratantes especialistas concluyan
mediante concepto médico que la recuperación o mejoría es improbable de ser
lograda.
ii)    Rendido el anterior concepto, puede procederse a la segunda
fase: la calificación, donde el diagnóstico al que se ha hecho alusión debe ser
remitido a la autoridad que para el caso en concreto tenga la potestad de
determinar cuál es no solo el grado de invalidez, sino el origen de ésta y
consecuentemente el porcentaje de capacidad laboral que ha sido perdido. La
anterior competencia puede recaer en diferentes entes como: Entidades
Promotoras de Salud-EPS, Administradoras de Riesgos Laborales, Colpensiones e
incluso en algunos casos organismos especializados como la Dirección de Sanidad
del Ejército Nacional de Colombia.
iii)     Finalmente puede ocurrir que el paciente no se encuentre de
acuerdo con el porcentaje de pérdida de capacidad laboral que le fue
determinado en la calificación. En tales circunstancias, podrá apelar tal
puntuación dentro de los 10 días siguientes a la notificación, para que las
Juntas Regionales de Calificación de Invalidez sean quienes confirmen o modifiquen
la calificación objeto de inconformidad. En caso de persistir las discrepancias,
no podrán adoptarse nuevas decisiones administrativas, ya que la controversia
deberá ser dirimida ante la justicia laboral ordinaria.
De esta manera, la calificación de la
pérdida de capacidad laboral, siempre posterior al diagnóstico que excluye las
probabilidades de rehabilitación, “debe considerar las condiciones
específicas de cada persona, valoradas sistemáticamente, sin que sea posible
establecer diferencias en razón al origen, profesional o común, de los factores
de incapacidad. Igualmente, dicha valoración puede tener lugar no solo como
consecuencia directa de una enfermedad o accidente de trabajo, claramente
identificado, sino, también, de patologías que resulten de la evolución posterior
de esta enfermedad o accidente, o, a su vez, por una situación de salud,
inclusive de origen común”[26].
27. De ahí que esta calificación esté
consagrada de forma tan especial: como un principio para proteger los
diferentes derechos ya enunciados, por lo que su vulneración puede ocurrir por
dos circunstancias: (i) la negación al derecho a la valoración, e incluso la
negativa en su actualización o (ii) la demora injustificada de ésta siempre que
no sea imputable a la negligencia del sujeto, ya que esta circunstancia puede
llevar a vulnerar aún más derechos fundamentales, toda vez que sin la calificación
les será imposible conocer su porcentaje de pérdida de capacidad laboral, y a
partir de ahí, los derechos que eventualmente podrían reclamar.
28. En el caso propio de las Fuerzas
Militares, el artículo 217 de la Constitución establece en su inciso tercero que
“la Ley determinará el sistema de reemplazos en
las Fuerzas Militares, así como los ascensos, derechos y obligaciones de sus
miembros y el régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario, que
les es propio”.
Así este régimen está comprendido en diferentes normas, de donde se destacan la
Ley 923 de 2004, y los Decretos 1793 y 1796 de 2000, y  4433 de 2004. El segundo de estos reglamentos define la capacidad
psicofísica de los miembros del Ejército, la Fuerza Aérea, la Fuerza Naval y la
Policía Nacional como el “(…) conjunto de habilidades,
destrezas, aptitudes y potencialidades de orden físico y psicológico que deben
reunir las personas a quienes se les aplique el presente decreto, para ingresar
y permanecer en el servicio, en consideración a su cargo, empleo o funciones”.
De igual forma, establece en su artículo 15
que las Juntas Médico Militares o de Policía tienen las siguientes
funciones: (1) valorar y registrar las secuelas definitivas de las lesiones o
afecciones diagnosticadas, (2) clasificar el tipo de incapacidad psicofísica
y aptitud para el servicio, pudiendo recomendar la reubicación laboral
cuando así lo amerite, (3) determinar la disminución de la capacidad
psicofísica, (4) calificar la enfermedad según sea profesional o común, (5)
registrar la imputabilidad al servicio de acuerdo con el Informe Administrativo
por Lesiones, (6) fijar los correspondientes índices de lesión si hubiere lugar
a ello, así como las demás que le sean asignadas por ley o reglamento. Por lo
que, deberá considerarse no apto para la prestación del
servicio, aquella persona que presente alguna alteración psicofísica que no le
permita desarrollar normal y eficientemente la actividad militar, policial o
civil correspondiente a su cargo, empleo o funciones.
Además, debe agregarse que la conclusión
a la que en cada uno de los casos arribe la respectiva junta, será en todos los
casos un acto administrativo con todos sus efectos, “de carácter particular, los cuales pueden ser objeto de los recursos
de la vía gubernativa, solicitar la revocatoria directa de los mismos y cuya
legalidad puede ser desatada al interior de la jurisdicción contencioso
administrativa, por medio de la nulidad y restablecimiento del derecho”[27]. A través de este acto administrativo:
“es deber de la Junta Médico Laboral y el Tribunal en última instancia
determinar las lesiones sufridas del personal bajo el mando del respectivo
Comandante o Jefe, circunscribiendo las circunstancias de modo, tiempo y lugar
como se produjeron las lesiones. Así, éstas pueden ser: a. En el servicio
pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o accidente
común. b. En el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad
profesional y/o accidente de trabajo. c. En el servicio como consecuencia del
combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del
enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en
conflicto internacional. d. En actos realizados contra la ley, el reglamento o
la orden superior”[28].
29. Entonces, ya ha manifestado esta Corte
que “la vulneración de los derechos fundamentales por la negación del
derecho a la valoración no sólo ocurre cuando ésta se niega, sino cuando no se
práctica a tiempo, complicando en algunos casos la situación del afectado. En
ambas situaciones la consecuencia de negarlo o dilatarlo en el tiempo afecta
gravemente a la dignidad humana poniendo a quien pretende ser beneficiario de
la pensión de invalidez en una grave situación de indefensión. Y en caso de los
miembros de las fuerzas militares, según jurisprudencia reiterada se
puede vulnerar también este derecho cuando no se realiza una nueva
valoración con el fin de actualizar el porcentaje de disminución, en el caso de
patologías de desmejora progresiva en la salud”[29]. De ahí que,
si en el caso de los miembros de la Fuerza Pública su derecho a la calificación
se ve vulnerado con la omisión de actualizar el porcentaje de pérdida de
capacidad psicofísica, su trasgresión es aún mayor cuando no se le ha practicado
siquiera por primera vez. Como ya se afirmó, su importancia radica en que se
convierte en un requisito imprescindible para la reclamación de eventuales derechos
prestacionales, que garantizan intrínsecamente derechos fundamentales como la
salud o el mínimo vital. Ejemplo de lo anterior, sería la pensión de invalidez,
que para los militares está regulada en el Decreto 1796 de 2000 donde se dispone:
“ARTICULO 38. LIQUIDACION DE PENSION DE INVALIDEZ PARA EL PERSONAL DE
OFICIALES, SUBOFICIALES, AGENTES, Y PERSONAL DEL NIVEL EJECUTIVO DE LA POLICIA
NACIONAL. Cuando mediante Junta Médico-Laboral o Tribunal Médico-Laboral
de Revisión Militar y de Policía, haya sido determinada una disminución de la
capacidad laboral igual o superior al 75%, ocurrida durante
el servicio, el personal a que se refiere el presente artículo, tendrá derecho,
mientras subsista la incapacidad, a una pensión mensual, valorada y definida de
acuerdo con la reglamentación que expida para el efecto el Gobierno Nacional,
liquidada con base en las partidas establecidas en las normas que regulen la
materia y de conformidad con los porcentajes que a continuación se señalan: (…)” (subrayado y negrillas fuera del texto original).
En el mismo sentido, la Ley 923 de 2004
estableció al respecto en su artículo 3.5 que: “El derecho para acceder a la pensión de invalidez, así como su
monto, será fijado teniendo en cuenta el porcentaje de la disminución de la
capacidad laboral del miembro de la Fuerza Pública, determinado por los
Organismos Médico ­Laborales Militares y de Policía, conforme a las leyes especiales hoy vigentes, teniendo en cuenta
criterios diferenciales de acuerdo con las circunstancias que originen la
disminución de la capacidad laboral. En todo caso no se podrá establecer como
requisito para acceder al derecho, una disminución de la capacidad laboral
inferior al cincuenta por ciento (50%) y el monto de la pensión en ningún caso será
menor al cincuenta por ciento (50%) de las partidas computables para la
asignación de retiro” (negrillas y subrayado
fuera del texto). Por ende, con la intención de establecer el alcance
particular de esta última norma, y solventar cualquier tipo de confusión
respecto al artículo 38 arriba transcrito, dijo esta Corporación en la
sentencia T-829 de 2005 que:
“En
consecuencia, aunque el régimen legal anterior no generaba el derecho a la
pensión de invalidez a favor del miembro de la fuerza pública que tuviese una
disminución de la capacidad laboral menor del 75%, y por tanto, solo se podía
acceder a la misma cuando el porcentaje fuese igual o superior al 75%, a
partir de la ley 923 de 2004, debe entenderse que esta situación se modificó,
pues se reconoce que los miembros de la fuerza pública pueden optar por una
pensión cuando la invalidez sea igual o superior al 50%. (…) En otras
palabras, la normatividad vigente para los miembros de la fuerza pública,
contempla una situación distinta en el sentido de reconocer la pensión de
invalidez cuando la disminución de la capacidad laboral sea superior al 50%”[30].
30. Ahora bien, la valoración y posterior
calificación que se lleven a cabo no necesariamente pueden concluir el derecho
a recibir una pensión de invalidez para el personal de las Fuerzas Militares y
de Policía, sino que es perfectamente factible que el porcentaje de pérdida de
capacidad psicofísica no llegue a un grado suficiente para configurar el
reconocimiento de una prestación periódica como la descrita, sino que por ser
de menor índole se cause a favor del agente de la Fuerza Pública una
indemnización pecuniaria de único desembolso que, según el artículo 37 del
Decreto 1796 de 2000, consistirá en “el derecho al pago de indemnización
para el personal de que trata el presente decreto, que hubiere sufrido una
disminución de la capacidad laboral se valorará y definirá de acuerdo con la
reglamentación que expida el Gobierno Nacional para el efecto, y se liquidará
teniendo en cuenta las circunstancias que a continuación se señalan: a. En el
servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o
accidente común. b. En el servicio por causa y razón del mismo, es decir,
enfermedad profesional y/o accidente de trabajo. c. En el servicio como consecuencia
del combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del
enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en
conflicto internacional”.
31. Puesto esto de presente, debe
señalarse que la Junta Médico Laboral Militar tiene que soportar su dictamen en los
siguientes elementos: (i) La ficha médica de aptitud psicofísica, (ii) el
concepto médico emitido por el especialista respectivo que especifique el
diagnóstico, evolución, tratamiento realizado y secuelas de las lesiones o
afecciones que presente el interesado, (iii) el expediente médico – laboral que
reposa en la respectiva Dirección de Sanidad, (iv) los exámenes paraclínicos
adicionales que considere necesario realizar y por último, (v) el informe
Administrativo por Lesiones Personales, según dispone el artículo 16 del
referido Decreto 1796 de 2000, donde igualmente se debe dejar expresa
constancia sobre la oportunidad para su realización, al indicar en su parágrafo
que: “Una vez recibidos los conceptos médicos definitivos que determinen las
secuelas permanentes, la Junta Medico Laboral se deberá realizar a más tardar
dentro de los noventa (90) días siguientes”. En el mismo orden de ideas, su
artículo 19 enumera las causales por las cuales ocurrirá la convocatoria de una
junta de esta índole, a saber: “1. Cuando en la práctica de
un examen de capacidad psicofísica se encuentren lesiones o afecciones que
disminuyan la capacidad laboral, 2. Cuando exista un informe administrativo por
lesiones, 3. Cuando la incapacidad sea igual o superior a tres (3) meses,
continuos o discontinuos, en un (1) año contado a partir de la fecha de expedición
de la primera excusa de servicio total, 4. Cuando existan patologías que así lo
ameriten, 5. Por solicitud del afectado”
(negrillas y subrayado fuera del texto).
En resumen, las Juntas
Médico Laborales cumplen la notable función no solo
de establecer el monto porcentual de las capacidades físicas (o de capacidades
psicofísicas en el caso de los miembros de la Fuerza Pública) que un sujeto, ha
perdido en razón de un accidente o una enfermedad y con ello, poder determinar
si puede continuar desempeñando sus respectivas labores. Adicionalmente,
permite esclarecer si sus afecciones tienen origen laboral o común, y a partir
de este punto dependiendo de la proporción de aptitudes que se concluye perdida,
podrán los afectados solicitar eventualmente indemnizaciones e incluso el
reconocimiento de algunas pensiones. Es decir, calificar y valorar la pérdida
de capacidad laboral no constituye un capricho, ni una prerrogativa de menor
importancia, sino que es la única vía con la que cuentan las personas para
efectivamente poder ver tutelados muchos de sus derechos fundamentales, ya que
sin que sea llevada a cabo será imposible pretender su amparo adecuado.
32. Finalmente, debe agregarse que es justamente
en virtud de esos efectos tan importantes que conlleva la realización de este
procedimiento, que además de instituirse como una obligación en cabeza de las
entidades responsables y un derecho de todos los trabajadores y dado el caso
miembros de la fuerza pública, es siempre una actuación completamente reglada
por lo cual no podrá llevarse a cabo con elementos diferentes a los legalmente
establecidos para estos efectos, cumpliendo estrictamente con lo señalado en la
normatividad arriba descrita, para que la decisión adoptada no solo tenga
legitimidad sino que pueda producir efectivamente todos los efectos que está
llamada a ocasionar. Razones por las cuales, no le es dado al juez de tutela
suprimir alguno de los condicionamientos para la convocatoria de este tipo de
juntas, ni mucho menos omitir o intercambiar alguno de los elementos
probatorios que deben ser valorados por los expertos.
F.
ALCANCE DE LA JUNTA
MÉDICA POST MORTEM PARA CALIFICAR LA PÉRDIDA DE CAPACIDAD LABORAL DE QUIEN NO LOGRÓ EFECTUAR EL PROCEDIMIENTO EN VIDA POR
NEGLIGENCIA DE LAS AUTORIDADES ENCARGADAS
33. Teniendo en cuenta que la Junta Médico
Laboral Militar se puede llevar a cabo cuando se encuentren reunidos los
siguientes soportes: (1) La Ficha Médica Unificada debidamente firmada y
sellada por los profesionales del Establecimiento de Sanidad Militar donde se
elaboró por parte de medicina general, odontología, fonoaudiología, optometría,
psicología, laboratorio clínico (parcial de orina, serología, cuadro hemático),
calificada por el equipo médico de Medicina Laboral, (2) el concepto médico
emitido por el especialista respectivo que especifique el diagnóstico,
evolución, tratamiento realizado y secuelas de las lesiones o afecciones que
presente el interesado, (3) el expediente médico laboral que reposa en la
Dirección de Sanidad del Ejército, y finalmente (4) el informe administrativo
por lesión personal en caso de que fuese necesario, según consta en la
documentación que pone a disposición del público la Dirección de Sanidad del
Ejército Nacional en su página web, requisitos además idénticos a los ya
enunciados del artículo 16 del referido Decreto 1796 de 2000, donde se deja la
constancia de que eventualmente, en algunos de los casos la Junta podrá decretar
exámenes paraclínicos adicionales si lo considera necesario (caso en el cual
podrán ser cinco los requisitos necesarios, dado la eventualidad de esta última
circunstancia), por lo que estos últimos no son requisito para llevarla a cabo
sino que pueden llegar a surgir mientras se desarrolla.
Es necesario recalcar que el único
propósito de la realización de las juntas de calificación no consiste en
determinar la aptitud de un miembro de la Fuerza Pública para permanecer activo
en el servicio militar o policial. También, tienen la vocación de establecer si
el porcentaje de pérdida de capacidad laboral puede dar lugar al reconocimiento
prestaciones económicas periódicas, como las pensiones de invalidez, o
indemnizaciones por accidentes ocurridos laboralmente o durante la prestación
del servicio. Por ende, resulta primordial establecer el alcance de estas
juntas cuando el paciente afectado ha fallecido antes de que estas puedan ser
llevadas a cabo, más aún, cuando los beneficiarios de uno u otro derecho pueden
ser terceros sobrevivientes a la muerte del directamente damnificado.
Entonces, ya que se trata de un
procedimiento completamente reglado en cuanto a sus etapas, no solo en el
momento del diagnóstico y la valoración como tal, sino en la oportunidad para
solicitar su práctica,  y los documentos clínicos que debe tener el miembro de
la Fuerza Pública interesado, para que pueda llevarse a cabo fructíferamente, es
claro para la Sala que el trámite debe ser respetado plenamente por parte del
solicitante, pero igualmente por parte de las entidades responsables de
convocar y efectuar las Juntas Médico Laborales Militares. Así, se tiene que si
una persona ha acreditado todas las condiciones necesarias para que una junta de
esta índole examine su situación clínica y determine, a partir de allí, su
porcentaje de pérdida de capacidad psicofísica, y eventualmente si tiene o no
derecho a alguna prestación económica, la junta deberá programarse sin mayor
dilación cuando así lo solicite dicho miembro de la Fuerza Pública (dentro de
los noventa días siguientes), y sin la creación de barreras administrativas
adicionales o dilaciones injustificadas en el tiempo que pueden configurar
vulneraciones a diferentes derechos fundamentales, por lo que no serán de
recibo excusas no imputables a los pacientes ni a sus familiares como la muerte
de aquellos, más aún cuando esta circunstancia ha ocurrido por causas
completamente accidentales y la demora no resulta imputable al peticionario.
34. Puesto lo anterior de presente, debe
analizarse si son de utilidad o no las Juntas Médico Laborales Militares post
mortem para establecer el porcentaje de pérdida de capacidad psicofísica de
una persona, y el eventual reconocimiento de derechos indemnizatorios o
pensionales, si es que la enfermedad o discapacidad tuvo como origen un
accidente laboral, u ocurrió durante la prestación del servicio si fue en el
régimen militar. Para ello, de acuerdo con toda la normatividad y
jurisprudencia hasta aquí analizada, y ante la ausencia de una norma legal o
reglamentaria que regule específicamente la materia, se  propondrán tres
condiciones elaboradas jurisprudencialmente en la presente sentencia utilizando
los requisitos expuestos como regla aplicable para solucionar el caso concreto
que, considera la Sala, deben ser verificados para esclarecer el anterior
interrogante:
(i) Lo primero que debe ser tenido en
cuenta es si la persona que reclama la realización de la junta médica está
legitimada o no para elevar una petición en este sentido, ya que ante la
imposibilidad material de que el fallecido siga solicitando su materialización,
debe establecerse que los derechos económicos indemnizatorios indiscutiblemente
hacen parte de la masa sucesoral que deja el causante. Lo anterior, dado que la
determinación de la pérdida de capacidad laboral es eventualmente configurativa
de una acreencia indemnizatoria a favor del fallecido, por lo que puede ser
solicitada por todo aquel que tenga un interés directo y legítimo en recibir dicha
pensión, respetando los órdenes sucesorales de manera estricta, ya que al ser
una prestación de causación única y eventual no podía haberse dispuesto de ella
en vida, al no constituir más que una simple expectativa. Igualmente, si lo que
se quiere es solicitar que se practique la Junta Médico Laboral Militar post
mortem para determinar si el afectado tenía derecho a que en vida se le
reconociera una pensión de invalidez, sólo podrá solicitar que esta sea llevada
a cabo el peticionario que  tenga vocación legal para que, de haber sido
reconocida la pensión en vida del reclamante, la pudiere seguir disfrutando al
menos temporalmente, como cuando se solicita en nombre de los hijos menores de
edad sobrevivientes.
(ii) Adicionalmente, para que un tercero
pueda solicitar la realización de una Junta Médico Laboral Militar post mortem
debe siempre analizarse la conducta del paciente en vida, es decir, observar si
tuvo o no una actitud diligente en cuanto a la reclamación de sus derechos
mientras pudo, o si por el contrario demostró desgano al respecto, al no
desplegar comportamiento o conducta alguna buscando el amparo de los derechos
que consideraba debían ser tutelados, ya que según lo expuesto anteriormente en
las normas trascritas, debe reiterarse que una de las causales para que la Junta
Médico Laboral Militar pueda ser convocada es justamente la solicitud que en
este sentido haga el paciente. Razones por las cuales, las conductas desplegadas
resultan fundamentales para determinar si las entidades encargadas de convocar
a estos organismos de valoración actuaron bien o lo hicieron en detrimento de
los derechos de las personas. En otras palabras, el criterio decisivo para
llevar a cabo una junta de esta índole es que esta haya sido solicitada
efectivamente y, por lo tanto, era probable su realización si el paciente
hubiera permanecido con vida.
En suma, cuando se solicita la realización
de una Junta Médico Militar post mortem deben tenerse en cuenta dos
presupuestos relativos a la solicitud de su convocatoria: En primer lugar,
quién es la persona que la está solicitando y con qué propósito lo está
haciendo, para determinar si tiene un interés legítimo o no en ello y,
consecuentemente, si se encuentra legitimada para elevar ante la autoridad
competente una petición en este sentido. En segundo lugar, deberá establecerse
por qué motivo la junta de valoración y calificación no fue realizada mientras
que el afligido estaba con vida. Así, de esta última valoración, se determinará
si la no realización oportuna de la Junta Médico Laboral Militar es imputable a
la entidad encargada de fijar la fecha y llevar a cabo el procedimiento, o al
paciente por su negligencia frente a su situación particular, ya que en
principio, sólo en el primero de estos casos podrá solicitarse por parte de
algún interesado que se practique una Junta Médico Laboral Militar post mortem.
(iii) Puesto esto de presente, el hecho de
que las dos condiciones anteriores estén acreditadas no resulta suficiente para
que sea realizada la Junta Médico Laboral Militar de manera posterior a la
muerte de un paciente, ya que debe además estar probado un tercer presupuesto ya
no consistente en la solicitud de convocar la junta, sino en el contenido de la
petición, relativa a que los cuatro requisitos enunciados en el numeral 33 de
las consideraciones de esta providencia, eventualmente cinco (en caso que
ordene la práctica de exámenes adicionales durante la evaluación), para que esta
valoración pueda llevarse a cabo estén acreditados plenamente ya que, como se
indicó, se trata de un proceso completamente reglado, en el cual deben ser
observadas todas sus disposiciones de manera absoluta para que pueda no solo practicarse,
sino para que las conclusiones a las que arribe dicha junta gocen de plena
validez.
35. Razones por las cuales, en lo referente
al segundo problema jurídico, concluye la Sala que efectivamente resulta posible
practicar una Junta Médico Laboral Militar post mortem para diagnosticar
el porcentaje de pérdida de capacidad psicofísica sufrida a raíz de un
accidente profesional, cuando el doliente ha fallecido antes de que esta haya
podido llevarse a cabo por negligencia de las Juntas de calificación en la cual,
dependiendo de la puntuación que asigne a la pérdida de capacidad psicofísica,
que el paciente sufrió en vida, sus beneficiarios podrán eventualmente
solicitar, ante las respectivas autoridades que se decreten indemnizaciones o
pensiones en favor suyo.
Sin embargo, esta valoración en principio
no podrá estar amparada únicamente en la historia clínica existente, aunque sea
la prueba más sustantiva de todas las valoradas sino que, como fue expuesto,
debe estar acreditado que se encuentran todos los documentos requeridos para
este efecto en el Decreto 1796 de 2000, y dado que la mayoría son
responsabilidad de las entidades encargadas de convocar a las Juntas Médico
Laborales Militares o de los empleadores, no se evidencia un detrimento o una
carga probatoria excesiva en cabeza del peticionario. Lo anterior, ya que como
fue explicado, deben estar cumplidos los requisitos documentales para que estas
experticias puedan llevarse a cabo, y además, debe estar demostrada la completa
diligencia de quien no pudo lograr que se llevara a cabo su valoración y calificación
en vida por razones no imputables a su persona, celeridad que implica per se
tener todos los documentos necesarios a la hora de haber solicitado la
convocatoria de las Junta Médico Militar.
G.  RESOLUCIÓN DEL CASO EN CONCRETO
36. Después de establecer las anteriores
reglas y exponer la importancia del asunto que revisa la Sala, corresponde a
ella resolver el caso concreto de la señora Patricia Díaz Díaz. Recapitulando,
se tiene que su esposo Luis Carlos Fonseca Ochoa
falleció el día 03 de marzo de 2016 en un accidente de tránsito, antes de que
pudiera celebrarse la Junta Médico Laboral Militar que valoraría su pérdida de
capacidad psicofísica, la cual estaba programada para el día para el día 07 de
abril de 2016 a las 7:30 AM, dándole así cumplimiento tardío a un fallo de
tutela del 24 de abril de 2015, que ordenaba su programación casi un año atrás.
Razones por las cuales, la actora solicitó a la Dirección de Sanidad del
Ejército Nacional la realización de la junta comentada de manera posterior a la
muerte de su cónyuge a través de una petición que no ha sido aún respondida.
37. Lo dicho
hasta aquí supone hacer una precisión preliminar consistente en que no existe
en el caso revisado por la Sala una posible carencia actual de objeto
por daño consumado por la muerte del soldado retirado Luis Carlos Fonseca
Ochoa, debido a que el amparo revisado no busca tutelar los derechos
fundamentales que fueron trasgredidos al difunto. De acuerdo con la jurisprudencia
de esta Corporación, la aludida circunstancia se presenta cuando “la
vulneración o amenaza del derecho fundamental ha producido el perjuicio que se
pretendía evitar con la acción de tutela, de modo tal que ya no es posible
hacer cesar la violación o impedir que se concrete el peligro, y lo único que
procede es el resarcimiento del daño causado por la vulneración del derecho
fundamental”[31].
Para ilustrar mejor, “la configuración de este supuesto ha sido declarada
por la Corte, por ejemplo, en los casos en que el solicitante de un tratamiento
médico fallece durante el trámite de la acción como consecuencia del obrar
negligente de su E.P.S., o cuando quien invocaba el derecho a la vivienda digna
fue desalojado en el curso del proceso del inmueble que habitaba”[32].
En realidad, en el caso objeto de la
presente sentencia se pretenden tutelar los derechos de la señora Patricia Díaz Díaz y su núcleo familiar,
integrado por dos hijos menores de edad fruto de su vínculo matrimonial con el
señor Fonseca Ochoa (cónyuge fallecido de la accionante y padre de los dos
menores a los que se hizo referencia), y no los derechos fundamentales de este último,
ya que efectivamente el perjuicio que él buscó evitar mediante una acción de
tutela que en el año 2015 protegió sus derechos, se produjo y se constituyó,
creando con ello un daño consumado, como consecuencia de la muerte de este
sujeto antes de que la Junta Médico Laboral Militar que se ordenó practicar, y
se programó de manera muy tardía pudiera llevarse a cabo. Sin embargo, a su
cónyuge supérstite no sólo se le ha vulnerado su derecho de obtener respuesta a
las peticiones respetuosamente presentadas a la administración, sino que el
hecho de no llevar a cabo la Junta Médico Laboral Militar post mortem,
al impedirle conocer el porcentaje de pérdida de capacidad laboral de su esposo
difunto, le imposibilita reclamar eventualmente una indemnización o incluso una
pensión de invalidez en cabeza de ella y su núcleo familiar, afectando con ello
más allá de su derecho de petición, los derechos fundamentales al debido
proceso, a la dignidad humana, a la seguridad y presuntamente al mínimo vital
no solo de la actora, sino de sus hijos menores de edad como procederá a
exponerse. De donde resulta que, en el presente caso no puede ni debe
considerarse una eventual carencia actual de objeto por daño consumado, al
protegerse derechos radicados en titulares completamente diferentes al difunto.
38. Como se ha
dicho, el derecho fundamental de petición implica la posibilidad de todas las
personas de presentar peticiones respetuosas ante las autoridades y obtener en
un término legal una respuesta completa, carente de ambigüedades y que resuelva
de fondo los asuntos consultados y solicitados o que, en su defecto, explique
con claridad por qué la solicitud es imposible de ser llevada a cabo o por qué
el mecanismo intentado es improcedente, de acuerdo a los lineamientos jurisprudenciales
arriba esbozados con suficiencia. Se trata de un derecho amparado
constitucionalmente, y no uno de cualquier índole, sino un derecho fundamental,
por lo que no sólo resulta ser directa su aplicación, sino que cuando es
trasgredido cuenta con mecanismos de protección especiales y expeditos para su
amparo, como resulta ser la acción de tutela. Entonces, refiriéndose al caso
puntual de la actora, se tiene probado que radicó ante la Dirección de Sanidad
del Ejército Nacional, una petición en la cual solicitaba que se definiera la
pérdida de capacidad laboral de su cónyuge el soldado fallecido, Luis Carlos
Fonseca Ochoa, conforme a los conceptos médicos realizados con anterioridad,
rendidos por médicos especialistas, y así proceder a pagar la indemnización
correspondiente o reconocer la pensión de invalidez post mortem y la
sustitución pensional si hay lugar a ello. Con todo,  a la fecha, la entidad no
ha dado respuesta alguna a tal solicitud, ni mucho menos ha ordenado efectuar la
Junta Médico Militar solicitada.
Como resultado de
lo anterior, dado que las peticiones de este estilo deben ser respondidas en un
término no mayor a quince (15) días hábiles, les asiste la razón a los jueces
de instancia, al considerar violado el derecho fundamental de petición de la
actora, por lo que puntualmente en lo que respecta al primero de los problemas
jurídicos esbozados por la Sala se tiene que la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional vulneró el
derecho de petición de la señora Patricia Díaz Díaz, al no haber dado al día de
hoy respuesta alguna a la solicitud clara y respetuosa que ella instauró ante
la entidad el 13 de abril de 2016.
39. Sin embargo,
por más que le asista la razón a los jueces que, en ambas instancias conocieron
de la acción revisada, en lo respectivo al derecho a obtener respuesta oportuna
y de fondo de las peticiones elevadas ante las autoridades, dado que la
situación fáctica descrita resulta tan censurable por parte de la autoridad
accionada, en la cual se viene solicitando por diferentes vías, incluso
jurisdiccionales, que se practique la Junta Médico
Laboral Militar,  y que a
pesar de que una sentencia de tutela de abril de 2015 ordenó a la entidad accionada que en el término de
ocho días hábiles desde la notificación del fallo procediera a realizar la
junta descrita, esta tan solo fue programada el día 10 de febrero de 2016,
cuando se definió que la junta ordenada tendría lugar el día 07 de abril de
2016 a las 7:30 AM, casi un año después de la fecha que estableció el juez
constitucional. Considera la
Sala que también existe una vulneración a los derechos al debido proceso, a la dignidad humana y a la
seguridad social enunciados por la actora en su escrito de tutela, razón por la
cual, sin ánimo alguno de entrometerse en el fondo o el contenido de la
respuesta a la petición, deben tomarse medidas más activas y complementarias a
las simplemente ordenadas en los fallos revisados en esta oportunidad. Lo
anterior, debido a que dos de los tres presupuestos planteados para la
procedencia e idoneidad del desarrollo de una Junta Médico Militar post
mortem se encuentran plenamente acreditados en el caso concreto que se
revisa, y el restante puede ser sencillamente subsanado por parte de la
interesada:
39.1 La señora Patricia Díaz Díaz es quien solicita que la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional lleve a
cabo la Junta Médico Laboral Militar post mortem del fallecido soldado Luis Carlos Fonseca Ochoa. La peticionaria es la
cónyuge supérstite de este último, con quien contrajo matrimonio religioso el
día 27 de octubre de 2008. Entonces, además de ser la viuda del sujeto cuya
pérdida de capacidad laboral sería evaluada, es la madre de los dos hijos
menores de edad que esta pareja concibió en su tiempo de convivencia. Razones
por las cuales, no sólo tiene ella un interés legítimo en que se califique el
porcentaje de pérdida de capacidad laboral de su marido difunto, sino que es la
representante legal de los dos hijos menores de ambos, por lo que se encuentra
plenamente legitimada, no sólo para elevar una petición en este sentido, sino
para obtener la debida respuesta, ya que en caso de verificar la autoridad
correspondiente que hay derecho a una pensión de invalidez, o una indemnización
por haber sido un accidente ocurrido durante la prestación del servicio, no
cabe duda alguna de que los beneficiarios de uno u otro escenario no podrán ser
otros que el núcleo familiar de la actora. En consecuencia, se tiene acreditado
el primer requisito.
39.2 En segundo
lugar, se tiene probado que la junta de valoración y calificación médico
laboral del señor Luis Carlos Fonseca Ochoa no fue realizada mientras que este
se encontraba con vida por razones meramente imputables a la entidad accionada,
principalmente a la negligencia y apatía de esta frente a la situación,
comportamientos que se contraponen drásticamente con la diligencia que el
fallecido cónyuge de la actora demostró hasta la ocurrencia del siniestro que
puso fin a su vida, y que continúa demostrando con celeridad y atención la
señora Patricia Díaz Díaz.  Baste, como primera muestra de esta
situación, más que reprochable, que el fallecido cónyuge desde principios del
año 2015 empezó a solicitar que se convocara a la Junta Médico Militar para que
esta determinara el porcentaje de capacidad laboral que éste habría perdido en
su audición y vista, por la detonación de un explosivo en el aire mientras se
encontraba prestando el servicio, pero ante la negativa si quiera a responderle
se vio obligado a acudir a la acción de tutela para la protección de sus
derechos, y que no obstante un fallo de tutela del 24 de abril de 2015 ordenó a
la entidad realizar la Junta Médico Militar en un término de ocho (8) días
contados a partir de la notificación de la sentencia, no fue sino hasta el
siguiente año, cuando de manera supremamente extemporánea y tardía el 10 de
febrero finalmente programó la junta judicialmente ordenada para el día 07 de
abril de 2016. Para ilustrar mejor el esmero del señor Fonseca Ochoa en hacer cumplir
sus derechos, ante tal demora y desgano administrativo, procedió en ese tiempo
a llevar a cabo por su propia cuenta todos los exámenes médicos rendidos por
especialistas para ir ganando el mayor tiempo posible, supliendo hasta donde
podía la apatía de la entidad accionada.
A pesar de lo
anterior, el interesado falleció antes de la fecha en que se llevaría a cabo la
Junta Médico Laboral Militar tan solicitada y luchada. Sin embargo, su cónyuge sobreviviente
continuó con la labor juiciosa que por más de un año desempeñó quien fuere su
esposo, presentando a la entidad accionada una petición el día 13 de abril de
2016 en la cual solicitaba que, dado que, contaba con toda la historia clínica
completa de su esposo, se llevara a cabo una Junta Médico Laboral
Militar post mortem donde se valorara todo el material médico probatorio
existente, ante el fallecimiento del directamente interesado.
Desafortunadamente, la entidad continúo con el mismo actuar negligente que se
ha descrito hasta aquí, y nuevamente dejó sin respuesta a la peticionaria. Por
este motivo, presentó una nueva acción de tutela, que en esta oportunidad es
objeto de conocimiento por parte de esta Sala en la cual se evidenció la dejadez
de la entidad accionada en un grado aún más censurable, ya que ni siquiera dio
respuesta a esta a pesar de la debida notificación y vinculación de los jueces
que conocieron del amparo en ambas instancias.
En definitiva, se
encuentra suficientemente acreditado el segundo de los presupuestos para
solicitar que se lleve a cabo una Junta Médico Laboral
Militar post mortem, esto es que la culpa de la no realización oportuna
de esta, cuando el interesado continuaba con vida, no sea imputable a éste,
sino que este demostrado que tuvo un actuar diligente e interesado en que la
junta pudiera llevarse a cabo satisfactoriamente. Por el contrario, la
Dirección de Sanidad del Ejército Nacional tuvo un comportamiento negligente y
desidioso, no solo frente a la petición de la celebración de la Junta Médico
Militar post mortem, sino de aquella que solicitó llevarla a cabo cuando
continuaba el entonces actor con vida, por lo que se entiende con suficiencia
que es totalmente imputable a la entidad accionada el hecho de no haberse
podido llevar a cabo la junta de manera oportuna y, que en el mismo sentido, existía
una expectativa cierta del señor Fonseca Ochoa y su núcleo familiar, respecto a
la probable realización de la Junta Médico Militar solicitada, la cual fue no
solo solicitada efectivamente, sino que de haber permanecido el paciente con
vida hubiera sido probable su realización.
39.3 Finalmente, en
lo referente al tercer y último presupuesto esbozado, esto es, que a pesar del
fallecimiento del titular del derecho original se tengan todos los documentos
necesarios para que la Junta Médico Laboral Militar pueda llevar a cabo su tarea como si el paciente
continuara con vida, y dependiendo de la calificación que determine puedan
configurarse las eventuales prestaciones causadas por la calificación de un
porcentaje elevado de pérdida de capacidad psicofísica amparándose en los
documentos existentes. Así, encuentra la Sala que a pesar de que la condición
no se encuenta íntegramente probada con toda la documentación que enlista el
artículo 16 del referido Decreto 1796 de 2000, esto es una situación subsanable
con la aportación de los conceptos médicos e historias laborales faltantes, a
saber:
(i)         La ficha médica de aptitud psicofísica, debidamente
diligenciada que se encuentra plenamente anexada en el expediente[33].
(ii)       El concepto médico emitido por el especialista respectivo que
especifica el diagnóstico, evolución, tratamiento realizado y secuelas de las
lesiones o afecciones que presentó el señor Luis Carlos Fonseca Ochoa. Se
encuentra aportada en el expediente parte de la historia clínica del paciente
por una serie de tratamientos y valoraciones que fueron practicados en la Clínica
La Milagrosa, de la ciudad de Santa Marta (Magdalena)[34]
en el mes de marzo de 2010. Si bien, estos no resultan suficientes para
constituir una historia clínica completa al no contener el desarrollo que hasta
su muerte tuvieron los padecimientos médicos del entonces paciente, sino meramente
exámenes valorativos de su condición en un determinado momento, tanto en el
escrito de tutela como en su impugnación la señora Patricia Díaz Díaz indica
que su cónyuge en vida y por su propia cuenta se practicó diferentes exámenes
con médicos especialistas, al afirmar que “por su propia cuenta se realizó
los conceptos médicos”[35] y  se vio obligado a “realizar
exámenes médicos particulares con el fin de resolver su situación médica”[36].
Por lo cual, este requisito documental e indispensable podrá ser completado y
solventado por parte de la actora al aportar estos conceptos médicos de
especialistas a la entidad encargada de convocar a la Junta
Médico Laboral Militar, para que así esta última
los pueda tener en cuenta a la hora de efectuar su deliberación, completando
así la historia clínica del difunto y desarrollar su tarea como si este
continuara con vida.
(iii)     El expediente médico laboral, de acuerdo con la norma
señalada reposa en la respectiva Dirección de Sanidad, razón por la cual en
virtud del principio de la carga dinámica de la prueba deberá ser aportado a la
respectiva junta de calificación por parte de la entidad accionante, que es
quien tiene este documento en su archivo.
(iv)      Frente a los exámenes paraclínicos adicionales que considere
necesario efectuar la junta, debe la Sala indicar que la oportunidad para la
realización de exámenes adicionales que la junta hubiese considerado realizar
ya prescribió dado no solo al fallecimiento del paciente, sino a la negligencia
administrativa demostrada ya que, de haber actuado con diligencia respecto de
las solicitudes que el señor Luis Carlos Fonseca Ochoa reiteradamente llevó a
cabo en vida, o incluso, de haber dado cumplimiento al primero de los fallos de
tutela que ordenaba la práctica de la junta médica dentro de los ocho días
siguientes a la notificación, sin esperar casi un año para apenas programarla,
hubiera podido realizar todos los exámenes adicionales que considerase
necesarios. Sin embargo, ello resulta imposible de efectuarse en este momento
ante la ausencia física de quien fuere el paciente, por lo que la junta deberá
arribar a sus conclusiones con base en la historia clínica que reposa en el
expediente junto a los documentos que allegará la peticionaria para completarla,
así como cualquier concepto adicional que considere necesario siempre que pueda
ser rendido por quienes obraron como médicos tratantes. De igual forma, tal y
como lo expresa la norma, estos exámenes son eventuales y solo se practicarán
en caso de ser necesarios, por lo que en nada impiden convocar a la respectiva
junta que, una vez esté llevando a cabo la valoración, determinará si resultan
necesarios, o si en casos como este deberán acudir a los especialistas que
atendieron al paciente cuando continuaba con vida.
(v)      Por último,  en el caso del informe administrativo por lesiones
personales, la norma indica que no será necesario en todos los casos. No
obstante lo anterior, en caso de requerirse para la valoración y calificación post
mortem del señor Fonseca Ochoa, si es que tal informe no obra ya en la
documentación que reposa en custodia de la entidad accionada, deberá ser
expedido sin demora ni dilación alguna, toda vez que por tratarse de un documento
administrativo corresponde a la entidad accionada aportarlo a los documentos
que la Junta Médico Laboral Militar someterá a examen, ya que su emisión se encuentra en
el resorte de facultades y competencias de la Dirección de Sanidad del Ejército
Nacional.
Además de lo
anterior, como fue destacado el artículo 19 del Decreto 1796 de 2000 enuncia
las causales por las cuales se convocará a una junta de esta índole, entre
ellas está la solicitud del afectado, que como ha sido suficientemente
reiterado ha sido no solo peticionada sino también rogada jurisdiccionalmente
mediante dos acciones de tutela, una presentada por el afectado cuando continuaba
con vida y la segunda que revisa esta Sala, interpuesta por su cónyuge
supérstite, donde solicita que se lleve a cabo la Junta
Médico Laboral Militar post mortem.  Así, los afectados por la condición de salud que
afligió al señor Luis Carlos Fonseca Ochoa han solicitado con insistencia que
la diligencia sea llevada a cabo, por lo que en teoría según señala el artículo
16 del mismo decreto, dicha Junta Médico Laboral Militar debió haberse realizado “a más tardar dentro de los noventa (90) días
siguientes” desde la recepción de
estas solicitudes.
40. Así las cosas,
se reconoce que la solicitud de la accionante si bien se encuentra actualmente
incompleta por no haber aportado la historia clínica completa del paciente
fallecido, así como los exámenes que rindieron médicos especialistas en las
diferentes valoraciones que le realizaron cuando continuaba con vida, y estos
constituyen una condición necesaria para convocar y realizar la junta
solicitada; esta carencia puede ser subsanada en la medida en que se aporten
dichos documentos indispensables para que la Junta Médico Laboral Militar pueda
proferir un dictamen preciso en el asunto. No obstante, debe aclararse que lo
anterior no es óbice para que se amparen los derechos fundamentales de la
señora Patricia Díaz Díaz, puesto que ello no se opone a que la accionante en
un término de quince días, posteriores a la notificación de esta providencia,
aporte la documentación suficiente y necesaria para que pueda convocarse a la
junta, y esta pueda proferir un dictamen debidamente fundamentado.
41. De esta
manera, una vez aportada la documentación necesaria, estarán reunidos todos los
requisitos probatorios y procedimentales que se exigen para que una Junta Médico Laboral Militar pueda
llevar a cabo una valoración y una consecuente calificación de pérdida de
capacidad laboral con posterioridad a la muerte del interesado. Reiterando lo
aclarado en el numeral 23 de la presente providencia, el juez de tutela tiene la
potestad, en casos como en el analizado, de tomar medidas más inmediatas y
concretas que ordenar la mera contestación de las peticiones que han sido
omitidas por las diferentes entidades, para cesar cuanto antes la trasgresión a
los derechos de las personas, más aún al tratarse de derechos fundamentales
como el debido proceso, la dignidad humana, el mínimo vital y la seguridad
social, eso sí siempre sin incidir en el contenido de la respuesta que se dará
a la petición, en este caso, el resultado de la calificación que se realice.
Por ende, procederá
la Sala a ordenar a la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional que, en
virtud de todas las consideraciones realizadas, una vez reciba la historia
laboral completa y los exámenes médicos rendidos por especialistas en el caso
del señor Luis Carlos Fonseca Ochoa, convoque a una Junta
Médico Laboral Militar post mortem en la cual se valore todo el material probatorio
descrito en el numeral 33 de esta sentencia de manera objetiva, y a raíz de
ello, de acuerdo a su experticia y criterio médico, establezca el porcentaje de
capacidad psicofísica que el señor Luis Carlos Fonseca Ochoa perdió en razón
del accidente ocurrido cuando prestaba sus servicios como soldado de las
Fuerzas Armadas de Colombia.
41. En últimas, de la anterior valoración y calificación
que efectúe la referida junta médica deberá expedirse un acto administrativo en
donde se concluya no sólo la patología que afligió al señor Fonseca Ochoa, sino
si esta tuvo o no origen laboral, y a partir de allí, dependiendo del
porcentaje de pérdida de capacidad psicofísica que arroje tal análisis, se
determine de acuerdo a la parte motiva de esta sentencia si el difunto tenía o
no derecho a recibir una pensión de invalidez, una indemnización por parte de
las Fuerzas Militares o ninguna de las anteriores. En todo caso, cualquiera que
sea la conclusión a la que se llegue, esta deberá ser notificada a la señora Patricia Díaz Díaz dentro de los tres días siguientes a su expedición, ya
que es ella,  junto con su núcleo familiar, quienes serán los eventuales beneficiaros
de las prestaciones económicas que la Junta Médico
Laboral Militar pueda llegar a encontrar
causadas.
III.      DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR PARCIALMENTE por las razones expuestas en esta
providencia, la sentencia del tres (3) de agosto de dos mil dieciséis (2016),
proferida por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá-Sala Laboral, y la sentencia del catorce (14) de septiembre de dos
mil dieciséis (2016), proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Laboral, que encontraron vulnerado el derecho de petición de la señora
PATRICIA DÍAZ DÍAZ.
SEGUNDO.-
TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, a la dignidad humana,
al mínimo vital y a la seguridad social de la señora PATRICIA DÍAZ DÍAZ y,
en consecuencia, ORDENAR a la DIRECCIÓN DE SANIDAD DEL
EJÉRCITO NACIONAL, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas
posteriores a la recepción de los documentos a los que hace referencia el
numeral tercero de las ordenes de la presente sentencia, convoque a Junta Médico Laboral Militar post mortem, con el fin de
que se valore y califique la condición del ya fallecido señor LUIS CARLOS FONSECA
OCHOA, para que sin mayor dilación lleve a cabo una valoración integral
sobre la patología médica que en vida lo afligió, y con ello califique el porcentaje
de pérdida de capacidad psicofísica que este sujeto sufrió. En el mismo
sentido, el acto administrativo que califique esta situación deberá ser
notificado a la accionante en un término no mayor a setenta y dos (72) horas,
posteriores a su adopción.
TERCERO.-
INSTAR a la señora PATRICIA DÍAZ DÍAZ para que de acuerdo con lo
dispuesto en el numeral 39.3 de las consideraciones de esta providencia,
allegue a la DIRECCIÓN DE SANIDAD DEL EJÉRCITO NACIONAL dentro de los
quince (15) días siguientes a la notificación de esta sentencia la
historia clínica completa del señor LUIS CARLOS FONSECA OCHOA, así como
los conceptos médicos que diferentes especialistas rindieron al valorar y
tratarlo, para así poder llevar a cabo la Junta Médico
Laboral Militar en los términos
de la orden dispuesta en el numeral inmediatamente anterior. Adicionalmente, ADVERTIR
a la señora PATRICIA DÍAZ DÍAZ que en caso de no aportar la
documentación referida será inviable convocar a la Junta Médico Laboral Militar
solicitada, toda vez que sin esta información no podrá realizar la valoración y
calificación aspiradas.
CUARTO.-
ADVERTIR al EJÉRCITO NACIONAL DE COLOMBIA, que en caso de que la Junta Médico Laboral Militar post mortem califique la
situación del señor LUIS CARLOS FONSECA OCHOA con un porcentaje de pérdida
de capacidad psicofísica suficiente para el reconocimiento de una pensión de
invalidez, o en su defecto para haber sido acreedor de una indemnización, se
disponga a reconocerla directamente y a causarla en cabeza de quien proceda,
siempre y cuando se evidencie que se encuentran plenamente cumplidos los
requisitos legales necesarios para ser titular de este tipo de derechos que se
encuentran ante todo supeditados a la acreditación de condiciones señalada.
QUINTO.-
LÍBRESE por
Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
ROCÍO
LOAIZA MILÁN
Secretaria
General
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
A LA SENTENCIA
T-165/17
JUNTA MEDICO
LABORAL MILITAR POST MORTEM-Es
inconstitucional la demostración de la conducta del paciente en vida
(Salvamento parcial de voto)
Subregla de origen netamente jurisprudencial que
introduce una restricción injustificada al acceso a la reclamación de pensiones
o indemnizaciones derivadas de la calificación de porcentajes de invalidez para
los integrantes de la Fuerza Pública, por parte de terceros con legitimidad
para reclamar la realización de una Junta Post mortem. Pueden
presentarse varios supuestos en los que interesado no pueda probar que el
paciente en vida actúo con diligencia o, incluso, que el trabajador en vida
haya mostrado una actitud negligente en las gestiones tendientes a solicitar la
Junta de calificación de invalidez y, sin embargo, el tercero interesado no
pierde por ello la legitimización para su reclamación
Referencia:
Expediente T-5.84L731
Acción de Tutela
interpuesta por Patricia Díaz Díaz contra la Dirección de Sanidad del Ejército
Nacional.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Con el debido respeto por las decisiones
de esta Sala de Revisión, me permito salvar parcialmente mi voto a la presente
sentencia, por medio de la cual se tutelan los derechos fundamentales al debido
proceso, a la dignidad humana, al mínimo vital y a la seguridad social de la
accionante, vulnerados en razón de que la entidad accionada se ha negado a
llevar a cabo una Junta Médico Laboral Militar Post Mortem de calificación
de invalidez de su esposo fallecido, quien en vida era soldado profesional
retirado del Ejército y no pudo ser sometido a calificación debido a su deceso
en un accidente de tránsito.
Aunque comparto el sentido de la decisión,
disiento de una parte de la argumentación de la Sentencia que lleva a la
adopción de ratio decidendi que responde al segundo problema jurídico[37] y que
puede reconstruirse de la siguiente manera: resulta necesario llevar a cabo una
Junta Médico Legal post mortem para diagnosticar el porcentaje de
pérdida de capacidad sicofísica sufrida a raíz de un accidente profesional,
cuando el paciente haya fallecido antes de llevarse a cabo y ésta no se haya
realizado debido a la negligencia de las Juntas de calificación. Lo anterior,
teniendo que, dependiendo de las decisiones que se adopten en esta Junta
Médica, esto es, de la posibilidad de que se determine un porcentaje de
calificación de la pérdida de capacidad sicofísica que el paciente sufrió en
vida, un tercero con legitimidad podrá eventualmente solicitar el
reconocimiento y pago de las pensiones o indemnizaciones o pensiones que
llegaran a causarse a su favor o a favor de su núcleo familiar.
En particular,
discrepo del segundo requisito que establece la Sentencia para que la Junta Post mortem sea autorizada
por el empleador. De acuerdo con el fallo, son tres los requerimientos para que
dicha Junta proceda: (i) que la persona solicitante cuente con legitimidad por
activa o interés en la realización de la Junta; (ii) que el trabajador en vida
haya demostrado una actitud diligente en cuanto a la reclamación de sus
derechos laborales y pensiónales y, iii) que el interesado presente los todos
documentos y soportes establecidos por el artículo 16 del Decreto 1796 de 2000,
por medio por el cual se regula la evaluación de la capacidad sicofísica y de
la disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades,
indemnizaciones, pensión de invalidez e informes administrativos por lesiones,
de los miembros de la Fuerza Pública, Alumnos de las Escuelas de Formación y
sus equivalentes en la Policía Nacional, personal civil al servicio del
Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y personal no
uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de
la Ley 100 de 1993.
Aunque en el caso subjudice, el fallo
determinó el cumplimiento de los tres requisitos por parte de la accionante,
razón por la cual amparó los derechos de la accionante, considero que el
segundo requisito es inconstitucional por cuanto fija una subregla de origen
netamente jurisprudencial que introduce una restricción injustificada al acceso
a la reclamación de pensiones o indemnizaciones derivadas de la calificación de
porcentajes de invalidez para los integrantes de la Fuerza Pública, por parte
de terceros con legitimidad para reclamar la realización de una Junta Post mortem. Pueden
presentarse varios supuestos en los que interesado no pueda probar que el
paciente en vida actúo con diligencia o, incluso, que el trabajador en vida
haya mostrado una actitud negligente en las gestiones tendientes a solicitar la
Junta de calificación de invalidez y, sin embargo, el tercero interesado no
pierde por ello la legitimización para su reclamación.
En consecuencia, me aparto de la
justificación de la Sentencia en lo relativo al requisito de la demostración de
la conducta del paciente en vida, contenida en los literales ii) y iii) del
apartado F de la Sentencia (páginas 20 y 21).
Fecha ut supra,
ANTONIO JOSE LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
[1] Es conveniente señalar que en el expediente figura copia del
examen médico ocupacional de retiro del señor Luis Carlos Fonseca Ochoa
(difunto cónyuge de la accionante), aportado por la actora y fechado el 27 de
enero de 2014. Dicho documento indica que la desvinculación del soldado
profesional tiene lugar “por tiempo cumplido”.
[2] Se hace referencia al fallo en el escrito de tutela pero no
se indica que autoridad lo profirió, ni tampoco se presenta copia de la
sentencia de tutela en los anexos de la demanda que se enlistan en el escrito,
ni consta en el expediente.
[3] Folio 1.
[4] Folio 10.
[5] Folios 28 y 29.
[6] Según consta en el cuaderno principal 1 de 1, folio 61.
[7] Ver, entre otras, sentencias T-119/15, T-250/15, T-446/15 y
T-548/15, y T-317/15.
[8] Acerca del perjuicio
irremediable, esta Corte ha señalado que, debe reunir ciertos requisitos para
que torne procedente la acción de tutela, a saber: “(i) que se trate de un
hecho cierto e inminente; (ii) que las medidas a tomar deben ser urgentes;
(iii) que la situación a la que se enfrenta la persona es grave; y finalmente
(iv) que las actuaciones de protección han de ser impostergables”. Sentencia T-896 de 2007.
[9] Sentencia SU-961/99.
[10] Sentencia T-603/15.
[11] Ibid.
[12] Cfr. Sentencia T-113/13.
[13] Cfr. Sentencia T-471/14.
[14] Ibíd.
[15] Cfr. Sentencia T-326/13.
[16] Sentencia T-242/93.
[17] Sentencia T-172/13.
[18] Sentencia T-369/13.
[19] Sentencia T-369/13.
[20] Sentencia T-369/13.
[21] Sentencia T-149/13.
[22] Ver sentencia T-671/12.
[23] Sentencia T-332/15.
[24] Sentencia T-038/11.
[25] Artículo 9 Decreto 917/99.
[26] Sentencia T-876/13.
[27] Sentencia T-958/12.
[28] Ibidem.
[29] Sentencia T-696/11.
[30] Sentencia T-829/05.
[31] Sentencia T-358/14.
[32] Sentencia T-011/16.
[33] Folios 24-27.
[34] Folios 13-23.
[35] Folio 1.
[36] Folio 84.
[37] El problema
jurídico planteado es el siguiente: ¿es posible llevar a cabo una Junta Médico
Laboral Militar Post mortem para diagnosticar el porcentaje de pérdida de
capacidad laboral sufrido a raíz de un accidente profesional, amparada
únicamente en la historia clínica existente, cuando el doliente ha fallecido
antes de que haya podido llevarse a cabo por negligencia de las juntas de
calificación?