T-134-10
Sentencia T-134/10
Sentencia T-134/10
DERECHO A LA VIDA DE DESPLAZADO POR LA VIOLENCIA-Obligación del Estado
Este
deber de protección de la vida, imperativo máximo también en tratados
internacionales que reconocen los derechos humanos, ratificados en Colombia[1]
y, por ende, prevalecientes en el orden interno (art. 93 Const.), se
constituye, como mandato superior que es, en una obligación para todas las
autoridades del Estado, sin excepción, en la medida de sus posibilidades
jurídicas y materiales, que deben realizar actividades, en el ámbito de las
respectivas funciones, con el propósito de lograr las condiciones para la
pervivencia y el desarrollo efectivo de la vida humana en sociedad.
DERECHO A LA VIDA DE DESPLAZADO POR LA VIOLENCIA-Factores objetivos y subjetivos de amenaza que se
deben tener en cuenta con el fin de determinar si hay lugar a la protección
especial a la victima
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Niveles de riesgo
DERECHO A LA VIDA DE DESPLAZADO POR LA VIOLENCIA-Procedencia de la tutela para ordenar la protección
especial e inmediata del accionante y su núcleo familiar
Referencia:
expediente T- 2428050
Acción de tutela instaurada por Orlando Burgos García
contra la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de
Justicia.
Procedencia:
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D.
C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil diez (2010).
La
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Antonio
Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
en
la revisión del fallo proferido en segunda instancia por la Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Penal, Sala Segunda de Decisión de Tutelas, dentro
de la acción de tutela instaurada por Orlando Burgos García contra la Dirección
de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia.
El
asunto llegó a la Corte Constitucional por remisión que hizo la mencionada
corporación, según lo ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991; el
22 de octubre del 2009, la Sala Nº 10 de Selección lo eligió para revisión.
I.
ANTECEDENTES.
El actor promovió
acción de tutela en julio 10 de 2009, aduciendo vulneración del derecho “a
la vida en condiciones dignas”, por los hechos que a continuación son
resumidos.
A.
Hechos y narración efectuada en la demanda.
1.
El señor Orlando Burgos García se
desempeña como “Defensor de Derechos Humanos desde hace 7 años aprox. y
Director Nacional de la Corporación Colombiana de Desplazados”.
2. Ha sido víctima de amenazas por grupos al margen de
la ley, situación que ha sido puesta en conocimiento de las autoridades
competentes.
3. En 2004, la Dirección de Derechos Humanos del
Ministerio del Interior y de Justicia lo vinculó al programa de protección,
asignándole medidas de seguridad hasta el 2005. Posteriormente, debido a las
constantes amenazas fue obligado a desplazarse de Bucaramanga a “Bogotá por
medio de la Cruz Roja Internacional”, por lo que en 2007 le fue
proporcionado nuevamente un “esquema de seguridad con escolta (esquema
duro)”.
4. En marzo de 2008, se llevó a cabo la valoración de
riesgos, que mediante acta de junio del mismo año fue clasificado “como
ordinario”, de ahí que mediante oficio N° 014215 de julio 23 siguiente fue
desvinculado del programa de seguridad, decisión contra la cual interpuso los
recursos correspondientes, sin que a la fecha le hubiesen ofrecido respuesta,
permaneciendo en ese momento con servicio de escolta, sin embargo, desde julio
de 2009 el esquema de seguridad fue suspendido.
5. Finaliza afirmando que “desde el mes de agosto
de 2008, las amenazas de muerte recibidas han sido permanentes por vía
telefónica celular, mensajes de texto, correo electrónico y sufragios a la casa
y oficina, igualmente a través de mi familia quien también sufrió
desplazamiento forzado” (f. 2 cd. inicial).
B. Pretensión.
A partir de estos hechos, el actor busca la protección
del derecho invocado y, en consecuencia, pide “se revoque la orden de
retirar el esquema de seguridad”, dándole permanencia a las medidas de
seguridad por amenazas de muerte, para él y su familia.
C.
Actuación procesal.
El
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, mediante auto de
julio 10 de 2009 (f. 55 ib.), avocó el conocimiento de la tutela y vinculó al
Ministerio del Interior y de Justicia, Dirección de Derechos Humanos y a la
firma Vice Ltda. En auto de la misma fecha, otorgó medida provisional al actor
y ordenó a dicho Ministerio restablecer de inmediato “la medida de seguridad
con escolta (esquema duro) que venía gozando Orlando Burgos García a través de
personal contratado por la firma Vice Ltda” (fs. 49 a 52 ib.).
D.
Documentos relevantes cuyas copias
obran dentro del expediente.
1. Denuncia (fs. 7 a 10 ib.), presentada en junio de
2009 y solicitud de medida de protección a miembros de la Corporación Colombiana de Desplazados.
2. Informes de la Procuraduría General de la Nación
(septiembre 4 y octubre 2 de 2008, f. 11 ib.), indicando que ha solicitado “a
la Fiscalía 241 informar… las gestiones que han sido adelantadas por ese
despacho en relación con la denuncia interpuesta… con motivo de las amenazas…”,
al igual que “a la Dirección de DD.HH del Ministerio del Interior y de
Justicia tener en consideración los nuevos actos de hostigamiento y amenazas, y
conforme a su estudio, se adopten las medidas de protección que sean
pertinentes”.
3. Diversas solicitudes dirigidas por el actor al
Ministerio del Interior y de Justicia, al Director de la Oficina de Derechos
Humanos, Programa de Protección, y a la Fiscalía General de la Nación,
informando sobre nuevas amenazas (fs. 13 a 19 ib.), sufragios y cartas amenazantes (fs. 20 a 28 ib.).
4. Acto administrativo emitido por la Dirección de
Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, “Por el cual se
decide sobre la presunción constitucional de riesgo de una solicitud de
protección”, resolviendo “desvincular del programa de Protección a
Personas en Situación de Desplazamiento al señor Orlando Burgos García”
(fs. 29 y 30 ib.).
5. Recursos de “reposición y apelación subsidiaria”
presentados por el actor en abril 7 de 2008 (fs. 31 a 43 ib.).
E.
Respuesta del Ministerio del Interior y de Justicia.
Mediante escrito presentado en julio 14 de 2009, un
profesional especializado de la Dirección de Derechos Humanos de ese Ministerio
señaló que “el señor Orlando Burgos García se vinculó al Programa de
Protección que lidera la Dirección de Derechos Humanos…  el 2 de septiembre de
2004, en su calidad de líder social, al que fueron entregadas medidas de
protección conforme al trámite dado a sus solicitudes y al resultado del
correspondiente estudio del nivel de riesgo, medidas que no tienen carácter de
indefinidas y que están revaluadas con periodicidad…” (f. 60 ib.).
En sesión del Comité de Reglamentación y Estudio de
Riesgo (junio 16 de 2008), “fue sustentado por la Policía Nacional, entidad
legalmente competente para ello, el resultado del estudio técnico de seguridad
específico realizado a la situación del señor Orlando Burgos García, por lo
cual la Policía Nacional, DESVIRTUÓ la presunción constitucional de riesgo
extraordinario que amparaba al señor Orlando Burgos, demostrando que su nivel
de riesgo es ORDINARIO” (está en mayúscula en el texto original, f. 64 ib.).
Además:
“… conforme al procedimiento señalado en el decreto
2816 de 2006, el 15 de julio de 2008, el Comité de Reglamentación y Evaluación
de Riesgos del Programa de Protección a Personas en Situación de Desplazamiento
de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia,
recomendó desvincular al señor Orlando Burgos García del Programa de Protección
a Personas en Situación de Desplazamiento.
Dicha decisión se profirió mediante acto
administrativo… cuya notificación se surtió primero con el envió de una
citación a la dirección del accionante y posteriormente por edicto fijado en
lugar público de la Dirección de Derechos Humanos…
Tal notificación permitió el derecho a controvertir…
los recursos de vía gubernativa fueron concedidos con efecto suspensivo, es
decir que el acto de desvinculación del programa de Protección y en
consecuencia el retiro de las medidas duras de protección implementadas en
virtud de la presunción constitucional de riesgo solo serían retirados una vez
resueltos los recursos y en firme el Acto Administrativo de Desvinculación. Por
esta razón durante el trámite de los recursos el accionante continuó con las
medidas de protección implementadas.
Es así como el 11 de agosto de 2008 el señor Orlando
Burgos García presentó recurso de reposición y en subsidio apelación… el
recurso de reposición fue resuelto mediante actuación administrativa… de
octubre de 2008, mediante la que confirma en todas sus partes…
Esta decisión fue notificada con el envío de una
comunicación al domicilio que el hoy accionante señaló… a través de
servientrega, como quiera que no se hizo presente para la notificación
personal… se publicó el edicto correspondiente…”
Respecto al recurso de apelación, “una vez se
decidió… mediante Resolución 1538 de 1 de junio de 2009, suscrita por el señor
Ministro del Interior y de Justicia, fue enviada una comunicación al domicilio
del tutelante… comoquiera que no se hizo presente para la notificación personal
conforme a la Ley, se publicó el edicto correspondiente, donde igualmente se
notificaba al señor Orlando Burgos García, de la actuación administrativa”.
Finalmente, el “30 de junio de 2009 se envió el
oficio… mediante el cual informaba al tutelante que surtido todo el trámite de
vía gubernativa y como quedó en firme el Acto Administrativo… que lo desvincula
del Programa de Protección a partir del 01 de julio de 2009 le serían
retiradas las medidas duras de protección…” (no está en negrilla en el
texto original).
F.
Sentencia de primera instancia.
Mediante fallo de julio 16 de 2009, el Tribunal
Superior de Bogotá, Sala Penal, negó el amparo de los derechos reclamados,
estimando (fs. 111 a 118 ib.):
“La corporación desconocía los fundamentos por los
cuales se retiraron a Burgos García las medidas de seguridad, razón por la que
de forma inmediata y presumiendo la buena fe del actor otorgó medida
provisional, misma que se revocará por establecerse que se siguió el debido
proceso…
Para este caso se agotó la vía gubernativa, existe
otro mecanismo legal para que el actor continúe reclamando sus derechos,
acudiendo a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y restablecimiento
del derecho.
…   …   …
Se invoca el derecho a la vida como fundamental a
proteger y que reviste gran importancia para los seres, pero dicha
circunstancia frente a la situación particular de Burgos García, ha sido
estudiada, valorada y sustentada por el Grupo de Estudio de Nivel de Riesgo de la
Policía Nacional, y con base en su concepto que desvirtuó la presunción
constitucional de riesgo que amparaba al actor se han adoptado las decisiones
pertinentes, que escapan a la órbita de acción de este juez constitucional.
Se advierte que el actor aportó copia de denuncias
formuladas ante la Fiscalía General de la Nación, donde informa las amenazas de
muerte de las que continúa siendo víctima, ante lo cual se sugiere que acuda
también a dichas entidades, indague por su trámite y de ser necesario solicite
las medidas de protección que se consideren pertinentes para garantizar sus
derechos.”
G.
Impugnación.
Mediante
memorial presentado el 28 de julio de 2009, el accionante impugnó la decisión
del a quo al no estar de acuerdo
con la determinación adoptada, insistiendo, básicamente, en los argumentos expresados
en la formulación de la demanda de tutela (f. 164 ib.).
H.
Sentencia de segunda instancia.
La
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, Sala Segunda de Decisión de
Tutelas, mediante providencia de septiembre 17 de 2009, confirmó la decisión
recurrida, considerando entre otros aspectos:
“… el actor no ha acudido al programa de protección
que lidera el Ministerio accionado en orden a poner en conocimiento los hechos
en que radica las amenazas proferidas en su contra con posterioridad a la
última evaluación de riesgo que se le practicó, con la respectiva
judicialización de las mismas pues, como señaló, para acceder a ese programa,
es necesario el cumplimiento de dos presupuestos:
a)
La denuncia ante la
Fiscalía…
b)
El resultado del Estudio
Técnico de Nivel de Riesgo y Grado de Amenaza…
…   …   …
… el señor Orlando Burgos García acudió a la tutela
sin haber agotado los procedimientos legalmente establecidos para obtener la
protección que reclama pues… es necesario que el interesado acredite una serie
de condicionamientos porque la sola manifestación de unos hechos no patentiza,
por sí misma, la urgencia de desplegar un esquema de protección.
…   …   …
Así las cosas, al no existir evidencia sobre
requerimiento por parte del accionante ante las autoridades competentes para
pronunciarse sobre el trámite cuestionado, es claro que no existe conducta
activa u omisiva posiblemente vulneradora del derecho fundamental invocado
atribuible a los demandados, todo lo cual, de contera, torna improcedente el
amparo, debiéndose además precisar que el lapso de tiempo transcurrido entre
los hechos nuevos que fundamentan la pretensión tutelar, -agosto de 2008-,
desvirtúa la presencia de un perjuicio irremediable…”
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.
Competencia.
Corresponde
a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, el fallo proferido
dentro de la acción de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86
y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda.
Lo que se debate.
Esta Sala entra a determinar
si se están vulnerando los derechos invocados por Orlando Burgos García, quien anota desempeñarse como “Defensor
de Derechos Humanos desde hace 7 años aprox. y Director Nacional de la
Corporación Colombiana de Desplazados”, y ha sido víctima de amenazas por grupos al margen de la ley, situación
que ha puesto en conocimiento de las autoridades competentes.
El actor se encontraba vinculado al  programa de
protección de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de
Justicia. Sin embargo, en marzo de 2008 se llevó a cabo una valoración de
riesgos, que fue clasificado “como ordinario”. Por tal razón, mediante
oficio N° 014215 de julio 23 siguiente, fue desvinculado del programa de
seguridad, decisión contra la cual interpuso los recursos correspondientes,
continuando con protección mientras eran decididos. Posteriormente, desde julio
1° de 2009 el esquema de seguridad fue suspendido.
Pero “las amenazas de muerte recibidas han sido
permanentes por vía telefónica celular, mensajes de texto, correo electrónico y
sufragios a la casa y oficina, igualmente a través de mi familia quien también
sufrió desplazamiento forzado”. En consecuencia, busca protección de su
derecho a la vida y solicita se ordene revocar la orden de retirar el esquema
de seguridad y que continúen las medidas de seguridad ante las amenazas, al
igual que para su familia.
Tercera.
La obligación del Estado de proteger el derecho a la vida.
Desde
el Preámbulo de la Constitución Política se contempla la vida como uno de los
valores que el ordenamiento constitucional debe defender. De igual forma, en los
artículos 2° y 11 superiores se encuentra estipulado que las “autoridades de
la República están instituidas para proteger la vida de todas las personas
residentes en Colombia”, por tratarse de un derecho de carácter fundamental
e “inviolable”.
Este
deber de protección de la vida, imperativo máximo también en tratados
internacionales que reconocen los derechos humanos, ratificados en Colombia[2]
y, por ende, prevalecientes en el orden interno (art. 93 Const.), se constituye,
como mandato superior que es, en una obligación para todas las autoridades del
Estado, sin excepción, en la medida de sus posibilidades jurídicas y
materiales, que deben realizar actividades, en el ámbito de las respectivas
funciones, con el propósito de lograr las condiciones para la pervivencia y el desarrollo
efectivo de la vida humana en sociedad.
Es
decir, el compromiso de defensa de la vida, como bien constitucionalmente
protegido, se erige prioritariamente en deber indispensable para las autoridades
públicas.
Según
lo resaltado en la sentencia T-1026 de noviembre 27 de 2002, M. P. Rodrigo
Escobar Gil, “la vida constituye la base para el ejercicio de los demás
derechos. Es decir, la vida misma es el presupuesto indispensable para que haya
titularidad de derechos y obligaciones. La primacía e inviolabilidad de la vida
le otorga a ésta una especial protección constitucional; su desarrollo en la
Carta de 1991, como principio, como valor y como derecho, refleja la
importancia que se le atribuye dentro del ordenamiento jurídico”.
Dentro
del desarrollo que del derecho fundamental a la vida ha realizado la Corte
Constitucional[3], también se destaca que
tiene dos ámbitos vinculantes para el Estado: los deberes de respetarla y de
protegerla. Así, las autoridades públicas están doblemente obligadas, a
abstenerse de vulnerar el derecho a la vida y a evitar que terceras personas lo
afecten. Así se señaló en sentencia T-981 de septiembre 13 de 2001, M. P.
Manuel José Cepeda Espinosa:
“… el Estado debe responder a las demandas de atención
de manera cierta y efectiva, pues ante la amenaza que se tiende sobre la
existencia y tranquilidad de individuos o grupos que habitan zonas de
confrontación o que desarrollan actividades de riesgo en los términos del
conflicto, es inexcusable que el Estado pretenda cumplir con sus deberes
limitándose a señalar su imposibilidad para prestar la ayuda requerida.”
Lo
anterior implica que para el juez constitucional es indiferente quien es el
sujeto que con sus actuaciones amenaza el derecho fundamental a la vida, pues
la obligación del Estado es la de siempre asegurar su inviolabilidad.
Por
su parte, en la precitada sentencia T-1206 de 2002, se expresó que “el
objeto de la acción de tutela no es determinar responsabilidades individuales
por la comisión de hechos punibles, ni pretende establecer responsabilidades
disciplinarias individuales por las actuaciones de las autoridades. Tampoco
tiene como objeto la determinación de una responsabilidad patrimonial del
Estado por el daño antijurídico causado al patrimonio de un particular, propia
de la acción de reparación directa ante la jurisdicción contencioso
administrativa. Con todo, comparte con esta última la necesidad de determinar
el carácter antijurídico del daño, aunque en un caso esta determinación va
encaminada a establecer la obligación de reparar un detrimento patrimonial
ocasionado, mientras en la tutela la antijuridicidad se refiere a la
contradicción de las normas de la Constitución, y tiene como objeto proteger a
las personas frente a las vulneraciones o amenazas de los derechos
fundamentales protegidos de manera directa por tal ordenamiento”.
Es
claro, entonces, que la finalidad perseguida a través de una acción de tutela
es proteger el derecho fundamental de quien la incoa y que, tratándose del más
importante de todos los derechos, la vida humana, ésta debe defenderse sin
importar quién sea la víctima potencial ni de dónde provenga la amenaza.
Coherentemente,
tratándose de medidas encaminadas a dar protección, las autoridades gozan de
autonomía para tomar las decisiones necesarias, siempre y cuando constituyan
soluciones reales y efectivas. Así, las alternativas formuladas dependerán de
la situación del país y del criterio razonable de las autoridades encargadas de
proveer el amparo más adecuado frente al nivel de peligro, siendo en todo caso
exigible que se elimine o, al menos, se minimice la exposición a riesgos.
La
jurisprudencia nacional ha definido que amenaza “es una violación potencial
que se presenta como inminente y próxima. Respecto de ella la función
protectora del juez consiste en evitarla”[4]. Así se han
establecido criterios de apreciación de los hechos que demandan la intervención
del Estado, con el fin de establecer si existe grave peligro:
“La
vulneración y la amenaza de los derechos fundamentales son dos causales
claramente distinguibles: la primera requiere de una verificación objetiva que
corresponde efectuar a los jueces de tutela, mediante la estimación de su
ocurrencia empírica y su repercusión jurídico-constitucional; la segunda, en
cambio, incorpora criterios tanto subjetivos como objetivos, configurándose no
tanto por la intención de la autoridad pública o el particular, cuando sea del
caso, sino por el resultado que su acción o abstención pueda tener sobre el
ánimo de la persona presuntamente afectada. Para que se determine entonces la
hipótesis constitucional de la amenaza se requiere la confluencia de elementos
subjetivos y objetivos o externos: el temor del sujeto que ve peligrar sus
derechos fundamentales y la convalidación de dicha percepción mediante
elementos objetivos externos, cuya significación es la que ofrecen las circunstancias
temporales e históricas en que se desarrollan los hechos.”[5]
Conforme lo señalado, las autoridades competentes
encargadas de valorar los hechos con fundamento en los cuales se solicita el
amparo, deben ponderar racionalmente los factores objetivos y subjetivos, con
el fin de determinar las circunstancias y establecer si hay lugar a la
protección especial. Así se pronunció esta corporación en la sentencia T-1026
de 2002, antes citada:
“a) Realidad de la amenaza: Se exige que la amenaza
sea real, en el sentido que haya sido comunicada o manifestada a la víctima y
pueda ser convalidada objetivamente. Esto implica que no debe tratarse de un
temor individual frente a una situación hipotética, pues los riesgos
imaginarios no son amparables constitucionalmente…
b) La individualidad de la amenaza: Como primer
criterio objetivo se busca que la amenaza sea individualizada; para ello se
requiere que haya sido dirigida contra un sujeto o un grupo determinado o
determinable de personas,  pudiéndose establecer que el peligro que corren es
excepcional en relación con el riesgo general que debe soportar la población o
el grupo o sector al cual pertenecen. Se exige esta individualización para que
proceda la intervención particular del Estado, puesto que las amenazas
indeterminadas deben ser asumidas por la población como parte de la convivencia
en sociedad, en razón al principio de solidaridad.
c) La situación específica del amenazado: En esta
apreciación se tienen en consideración aspectos subjetivos que rodean al
peticionario, tales como el lugar de residencia, la pertenencia a un partido
político, la actividad sindical, la situación económica, la actividad
profesional, la labor desempeñada como empleado de cierta entidad estatal o
empresa privada, los vínculos familiares, ciertas actuaciones realizadas o
haberse visto involucrado en acciones adelantadas por grupos armados que actúan
por fuera de la ley. La autoridad competente determinará, de acuerdo con los
elementos de juicio existentes, si debido a las circunstancias específicas del
solicitante, éste se encuentra expuesto a una situación de mayor vulnerabilidad
y por lo tanto, sus derechos fundamentales corren un riesgo superior de ser
violados en relación con el resto de la población.
d) El escenario en que se presentan las amenazas: De
manera paralela a los criterios anteriores, es conveniente analizar las
circunstancias históricas, sociales, económicas y políticas del lugar donde se
asegura que han ocurrido las amenazas.[6] (i) Si es una zona
generalmente pacífica o si es de aquellas donde hay un alto nivel de conflicto;
(ii) si los antecedentes históricos de ataques contra la población por parte de
grupos insurgentes que militan en la zona son considerados sistemáticos o
esporádicos; (iii) si constituye una zona de importancia estratégica para los
grupos al margen de la ley y (iv) si existe presencia suficiente de la fuerza
pública y demás autoridades estatales para mantener el orden público;
circunstancias que constituyen características del escenario a partir de las
cuales se aumenta la probabilidad de la existencia de un riesgo especial y, por
tanto, del cumplimiento de la amenaza.
e) Inminencia del peligro: La autoridad competente
debe verificar la inminencia del peligro, apreciando las circunstancias
generales de riesgo para determinar la probabilidad de la ocurrencia de una
afectación grave de la vida y de los derechos fundamentales de la persona
amenazada. Que la amenaza
sea individualizada y que se presente en una zona de presencia activa de los
grupos insurgentes, aumenta la probabilidad de su ocurrencia. Sin embargo, debe
tenerse en cuenta que la dificultad de determinar la realidad de su
acaecimiento aumenta en la medida en que la vulneración depende de la actuación
de terceras personas. Por lo tanto, la autoridad competente para calificar la
naturaleza de la amenaza tiene que evaluar cuidadosamente los criterios
anteriores, con el fin de verificar tanto su existencia real como la
probabilidad de la ocurrencia de un daño grave e inminente a la persona.”
La
apreciación integral de todos los factores, genera en la autoridad competente
el deber de adoptar las medidas tendientes a otorgar suficiente protección
especial a quien sea objeto de amenaza.
Es
oportuno hacer referencia a lo indicado por la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos[7], acerca de los efectos
del incumplimiento de órdenes de adopción de medidas, que dicte la Corte Interamericana
de Derechos Humanos en desarrollo de lo estatuido en el artículo 63.2 de la
Convención, partiendo del carácter obligatorio de las medidas provisionales que
adopte dicha Corte, órdenes que “implican un deber especial de protección de
los beneficiarios de las medidas, mientras se encuentren vigentes, y su
incumplimiento puede generar responsabilidad internacional del Estado[8].
Sin embargo, esto no significa que cualquier hecho, suceso o acontecimiento que
afecte a los beneficiarios durante la vigencia de tales medidas, sea
automáticamente atribuible al Estado. Es necesario valorar en cada caso la
prueba ofrecida y las circunstancias en que ocurrió determinado hecho, aún bajo
la vigencia de las medidas provisionales de protección”.
Cuarta.
La protección especial a cargo del
Estado teniendo en cuenta los niveles de riesgo.
La
Corte Constitucional ha clasificado los diversos grados de riesgo en relación
con la vida e integridad física de las personas, a partir de los cuales el
Estado debe brindar protección a través de la autoridad pública
correspondiente, explicados así[9]:
“Nivel de riesgo mínimo. En este nivel se encuentran
todas las personas, por el solo hecho de nacer. El riesgo al que se enfrenta es
a la muerte y a las enfermedades.
Nivel de riesgo ordinario. Se trata de todos aquellos
riesgos causados por el hecho de vivir en sociedad. La amenaza no es causada
por factores individuales, como en el nivel anterior, sino que se produce por
factores externos, tales como la acción del Estado y la convivencia con otras
personas. La población que se encuentra en este nivel de riesgo no puede
solicitar medidas especiales de protección, por cuanto el Estado, dentro de su
finalidad, debe establecer medidas ordinarias y generales encaminadas a
proteger a los asociados en relación con este tipo de riesgo. Lo derechos
fundamentales que puedan verse amenazados se protegen de la manera indicada.
Nivel de riesgo extraordinario. Cuando la persona se
encuentra en este nivel de riesgo, es necesario que el Estado adopte medidas
especiales y particulares para evitar que se vulneren los derechos
fundamentales amenazados. El riesgo extraordinario, según la Jurisprudencia de la
Corte Constitucional,  debe presentar  las siguientes características:
(i) debe ser específico
e individualizable, es decir, no debe tratarse de un riesgo genérico.
(ii) debe ser concreto,
es decir, estar basado en acciones o hechos particulares y manifiestos, y no en
suposiciones abstractas.
(iii) debe ser presente, esto es, no remoto ni
eventual.
(iv) debe ser importante, es decir, que amenace
con lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto, por lo cual
no puede tratarse de un riesgo menor.
(v) debe ser un riesgo serio, de
materialización probable por las circunstancias del caso, por lo cual no puede
ser improbable.
(vi) debe tratarse de un riesgo claro y discernible,
no de una contingencia o peligro difuso.
(vii) debe ser un riesgo excepcional, en la
medida en que no es uno que deba ser soportado por la generalidad de los
individuos.
(viii) debe ser desproporcionado, frente a los
beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo.
Cuando confluyen las características anteriores, la
persona se encuentra frente a un riesgo extraordinario, que no tiene el deber
jurídico de soportar,  por lo cual  puede invocar una protección especial por
parte del Estado. Las medidas deben estar encaminadas a garantizar los derechos
fundamentales amenazados en este evento, la vida y la integridad personal.
Nivel de riesgo extremo. Este es el nivel de riesgo
más alto. En esta categoría también se ponen en peligro derechos fundamentales
como la vida y la integridad personal. Para que el individuo pueda obtener una
protección especial por parte del Estado en este nivel, el riesgo debe reunir
las características indicadas en relación con el nivel anterior y, además, debe
ser grave e inminente. Es grave aquel riesgo que amenaza un bien jurídico de
mucha entidad o importancia. La inminencia se predica de aquello que o está
para suceder prontamente. Así, el riesgo extremo es aquel del que se puede
decir que en cualquier instante puede dejar de ser una amenaza y materializarse
en una vulneración de los derechos a la vida o a la integridad personal, que
son evidentemente primordiales para el ser humano.”
Se
trata así de parámetros jurisprudenciales, que deberán servir a las autoridades
para ponderar el nivel de riesgo de personas bajo amenaza, que acudan en busca
de protección especial para sus derechos a la vida y a la integridad personal.
Quinta. El caso bajo estudio.
Corresponde a esta Sala de Revisión
determinar si debe otorgarse tutela a los derechos a la vida y a la integridad
personal de Orlando Burgos García y su
familia, frente a la exclusión de la protección especial que le había dispuesto
la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, de
manera que haya “permanencia de las
medidas de seguridad por amenazas de muerte de manera reiterada”.
En el presente caso, atendiendo los presupuestos
jurisprudenciales y dependiendo de la valoración fáctica y probatoria que se
debe adelantar, en orden a determinar si los factores de riesgo subsisten, es
necesario tener en cuenta los siguientes puntos:
1.
El demandante manifiesta desempeñarse
como “Defensor de Derechos Humanos desde hace 7 años aprox. y Director
Nacional de la Corporación Colombiana de Desplazados” y continuar siendo víctima de amenazas, provenientes de grupos al
margen de la ley, situación que venía siendo atendida hasta julio de 2009, por
las autoridades competentes, estando vinculado en consecuencia al programa de protección, en “esquema de
seguridad con escolta (esquema duro)”.
2.
En el año 2008 fue evaluado de nuevo el nivel de riesgo al que se encontraba
sometido, clasificándosele “como ordinario”,
por lo cual lo desvincularon del programa de seguridad, decisión contra la cual
presentó los recursos correspondientes, pero una vez resueltos (octubre 11 de 2008 y junio 1° de 2009) confirmando la decisión, desde julio de 2009 el
esquema de seguridad con el que contaba fue suspendido.
3. Por parte del Ministerio del Interior y de Justicia
se confirmó que, efectivamente, el señor Burgos García había sido vinculado al
Programa de Protección que conduce la Dirección de Derechos Humanos, desde el 2
de septiembre de 2004, en su calidad de líder social, otorgándosele medidas de
protección conforme al trámite dado a sus solicitudes y al resultado del
correspondiente estudio del nivel de riesgo, medidas que, como aclara esa
dependencia, no tienen carácter indefinido y pueden revaluarse periódicamente
(f. 60 ib.).
4.
La situación del actor ha sido conocida por la Policía Nacional y él ha acudido
a la Fiscalía, a la Procuraduría y a la Dirección de Derechos Humanos del
Ministerio del Interior y de Justicia, buscando protección y denunciando la
reiteración de las amenazas, con exhibición de los sufragios y otras notas amenazantes e injuriosas, que
restablecen la necesidad de la especial defensa que antes le fue dispensada.
No
son solamente las manifestaciones de Orlando Burgos García, sino el mismo hecho
de la protección “dura” que hasta julio de 2009 se le destinó y la
amarga realidad de la frecuente materialización de amenazas como las padecidas
por él, lo que aconseja restablecerle el resguardo especial del cual disfrutaba.
Bien
cierto es que la sola convivencia en una sociedad injusta, conflictiva y
violenta conlleve riesgos para todos los habitantes, pero también lo es que el
nivel de peligro se incremente contra un desplazado que tiene el valor de
hacerse conocer como “Defensor
de Derechos Humanos y Director Nacional de la Corporación Colombiana de
Desplazados”.
Así las cosas, los antecedentes de amenaza contra la
vida e integridad del accionante, que repercuten hacia su familia, obligan a
que, por razones de cautela, se asegure continuidad en la protección que el Estado
debe otorgarle y que se minimicen los riesgos que pudiese traer consigo la
variación en el tipo de seguridad que se venía prestando, de manera que por
falta de precauciones o cambios abruptos en la modalidad, y más todavía al
suprimírsele, se posibilite la consumación de las amenazas.
Continuando en el Estado la responsabilidad de velar
por la seguridad e integridad del demandante y de su núcleo familiar, no sólo
no debe haber solución tajante de continuidad, sino que han de quedar
claramente definidas las responsabilidades, así como las medidas de protección
que continuarán, que se darán a conocer al protegido, así como la identidad de
los servidores y del organismo responsable de amparar a quien sigue ejerciendo
la misma actividad cívica, generadora de contingencias adicionales.
En este sentido, para la Sala resulta clara la
necesidad de la actualización de la evaluación de riesgos y la adopción e
implementación de medidas de seguridad, a través del respectivo Programa de Protección,
pues en el accionante se reúnen las condiciones previstas por la ley y la
jurisprudencia, para ser amparado nuevamente.
En
tal virtud, será revocada la sentencia proferida en septiembre 17 de 2009 por la Corte Suprema de Justicia, Sala Segunda de
Decisión de Tutelas de la Sala de Casación Penal, confirmatoria de la dictada en julio 16 de 2009 por el Tribunal Superior de Bogotá,
Sala Penal, que denegó la tutela interpuesta por Orlando Burgos García contra el Ministerio del Interior y de Justicia
que, por el contrario, debe ser concedida.
En consecuencia, se ordenará al Director de Derechos
Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, o quien haga sus veces, que
si aún no lo ha realizado, en el término de 48 horas contadas a partir de la
notificación de la presente providencia, haga evaluar de nuevo los factores de
riesgo y reales amenazas actualmente existentes contra la vida e integridad
personal del señor Orlando Burgos García y su núcleo familiar, a efectos de implementar cuanto
antes las medidas de seguridad que su situación amerite.
III.
DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: REVOCAR la sentencia proferida en septiembre 17 de 2009 por la Corte Suprema de Justicia, Sala Segunda de Decisión de Tutelas
de la Sala de Casación Penal, confirmatoria de la dictada en julio 16 de 2009 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, que denegó la tutela solicitada por Orlando Burgos García contra el Ministerio del
Interior y de Justicia. En su lugar, se dispone CONCEDER la
tutela impetrada.
Segundo: ORDENAR al Director de Derechos Humanos
del Ministerio del Interior y de Justicia, o quien haga sus veces, que si aún no
lo ha realizado, en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación
de la presente providencia, haga evaluar de nuevo los factores de riesgo y reales
amenazas actualmente existentes contra la vida e integridad personal del señor Orlando Burgos García y su núcleo familiar, a efectos de implementar cuanto antes las
medidas de seguridad que su situación amerite.
Tercero: Por Secretaría
General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cfr., por ejemplo, art. 4.1. de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos: “Toda persona tiene derecho a que se respete su vida. Este
derecho estará protegido por la ley y, en general, a partir del momento de la
concepción. Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente.”
[2] Cfr., por ejemplo, art. 4.1. de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos: “Toda persona tiene derecho a que se respete su vida. Este
derecho estará protegido por la ley y, en general, a partir del momento de la
concepción. Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente.”
[3] Sentencia, T-102 de marzo 10 de 1993. M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[4] T-349 de agosto 27 de 1993,  M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[5] T-439 de julio 2 de 1992, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6] “Sentencias T-981 de 2001(M.P. José Manuel Cepeda) y T-1206 de
2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).”
[7] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Perozo y
otros vs Venezuela, sentencia de enero 28 de 2009.
[8] Cfr. Caso Hilaire, Constantine y Benjamin y otros Vs. Trinidad
y Tobago. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de junio de
2002. Serie C No. 94, párrs. 196 a 200. Ver también,  Caso de las
Comunidades del Jiguamiandó y del Curbaradó. Medidas Provisionales.
Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 7 de febrero de
2006, considerando séptimo; Caso James y otros. Medidas
Provisionales. Resolución de 25 de mayo de 1999.  Serie E No. 2, Resolutivo
2(b); Resoluciones de 14 de junio de 1998, 29 de
agosto de 1998, 25 de mayo de 1999 y de 16 de agosto de 2000. Serie E
No. 3, vistos 1 y 4; y Resolución de 24 de noviembre de 2000. Serie E No. 3,
visto 3; y Asunto de las Penitenciarías de Mendoza. Medidas Provisionales. Resolución
de la Corte de 30 de marzo de 2006, considerando décimo.
[9] Sentencia T- 1060 de diciembre 7 de 2006, M. P. Clara Inés Vargas
Hernández.