C-287-09
Sentencia C-_______
Sentencia
C-287/09
INCONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE POR
NUEVOS HECHOS LEGALES NORMATIVOS-Configuración/INCONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE-Operancia
Si bien el fenómeno de la inconstitucionalidad
sobreviniente opera cuando concurre una reforma constitucional, cuyos
contenidos normativos tienen efectos derogatorios respecto de las disposiciones
legales expedidas con anterioridad y que se muestran contrarios a los nuevos
preceptos superiores, en el presente caso no se está ante este fenómeno,  sino
ante escenario distinto, que puede denominarse como inconstitucionalidad
sobreviniente por nuevos hechos legales normativos, el cual concurre cuando la
reforma de una disposición legal implica la modificación de aspectos
sustantivos del precepto, o de otras regulaciones que inciden en la
determinación de sus proposiciones normativas, de modo tal que la norma
resultante viola disposiciones constitucionales.  Así, la reforma legal que
modificó las distintas disposiciones que regulan la naturaleza jurídica del
Banco Popular y su competencia para efectuar operaciones de martillo,
ocasionaron que éste perdiera su condición pública y monopólica, para
convertirse en privada y participante en un libre mercado con las demás
instituciones financieras.
BANCO POPULAR-Carácter monopólico de operaciones de remate por
sistema de martillo como institución de naturaleza pública/BANCO POPULAR-Tránsito
normativo de su naturaleza jurídica/SISTEMA DE MARTILLO-Habilitación de
establecimientos bancarios para la ejecución de remates por el mecanismo de
martillo
Al momento en que se expidió la Ley 11 de 1987, los
remates de bienes a través de operaciones de martillo era una actividad
monopólica del Banco Popular, que para la época era una institución financiera
de naturaleza pública. El tránsito normativo relacionado con la redefinición de
la naturaleza jurídica del Banco Popular, ocasionó que el enunciado normativo que
ofrece la disposición acusada, que grava genéricamente una actividad, deviniera
en la consagración de una exención tributaria, la cual modifica dicho carácter
general del precepto.  En efecto, el artículo 1º del Decreto 1639 de 1996
dispuso que en el momento en que la participación pública en el Banco Popular
se redujera por debajo del 50% del capital social, los establecimientos
bancarios podrían adelantar operaciones de martillo, eliminándose de este modo
el monopolio del Banco mencionado en dichas actividades. En la misma
perspectiva, debe acotarse que la modificación de la naturaleza jurídica del
Banco Popular y la consecuente eliminación del monopolio en materia de
operaciones de martillo, están intrínsecamente relacionadas con lo previsto en
(i) el parágrafo del artículo 312 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,
según el cual verificada la reducción de capital público en instituciones
financieras privatizadas, dejarán de aplicarse para la entidad de que se trate
las disposiciones especiales sobre sus operaciones, por lo que la institución
financiera o entidad aseguradora se regirá únicamente por las normas generales
aplicables a la clase o tipo de entidad a que pertenezca; y (ii) las normas de la
Ley 226 de 1995 que consagran la pérdida de privilegios y el cese de
obligaciones fundadas en la naturaleza pública de una entidad sometida al
programa de enajenación de la propiedad accionaria estatal.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA
TRIBUTARIA-Alcance/TRIBUTO-Elementos
Conforme al principio de legalidad en materia
tributaria, previsto en el artículo 338 C.P., en tiempo de paz solamente el
Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales podrán
imponer contribuciones fiscales o parafiscales, y como lo prevé el mismo
precepto superior, la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar,
directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores y las bases
gravables, al igual que la tarifa de los impuestos.
PRINCIPIO DE PREDETERMINACION DEL TRIBUTO-Concepto
PRINCIPIO DE CERTEZA DEL TRIBUTO-Concepto
Como corolario del principio de legalidad tributaria,
el mismo precedente ha establecido la existencia del principio de certeza del
tributo, conforme al cual los órganos de representación popular están obligados
a determinar, de manera clara y suficiente, los elementos estructurales del
impuesto, a fin de garantizar tanto la seguridad jurídica a favor de las
personas sujetas al deber fiscal, como la eficacia en el recaudo del tributo.
TRIBUTO A
OPERACIONES DE MARTILLO-No constituye tasa
TASA-Definición y características
IMPUESTO,
TASA Y CONTRIBUCION-Características distintas
TRIBUTO A
OPERACIONES DE MARTILLO-Constituye un verdadero
impuesto
El tributo de que trata el artículo 7º de la Ley 11/87
no comparte la naturaleza jurídica de las tasas, pues amén de la ausencia de
los requisitos esenciales predicables de ese ingreso fiscal, la decisión del
legislador de gravar las operaciones de remate, en las condiciones antes
aludidas, y destinar las sumas recaudadas a los ingresos fiscales ordinarios de
la Nación, lleva a la Corte a concluir que se trata de un impuesto.
EXENCION
TRIBUTARIA-Competencia del legislador/PRINCIPIOS
DE IGUALDAD Y EQUIDAD EN EXENCION TRIBUTARIA-Constituyen límites a la
facultad del legislador
Los artículos 150-12 y 338 de la Constitución Política
confieren al Congreso la potestad de establecer tributos, en sus especies de
impuestos, tasas y contribuciones.  Esta facultad tiene un carácter amplio, en
tanto involucra la plena potestad para definir los elementos del tributo, esto
es, los sujetos activos y pasivos, el hecho generador, la base gravable y la
tarifa correspondiente; y si se considera que, dentro del amplio margen de
configuración legislativa para la imposición de tributos, está adscrita la
potestad de determinar el sujeto pasivo, es evidente que el Congreso también
está investido de la facultad de señalar exenciones, en los casos en que
considere conveniente estimular una actividad productiva específica o reconocer
situaciones particulares en que, ante la necesidad de equiparar a los sujetos y
sectores de la economía en la responsabilidad por la asunción de las cargas
públicas, se justifica conceder la exención. No obstante el amplio espectro de
la facultad del legislador para consagrar exenciones tributarias, esta potestad
no es omnímoda, enfatizándose las repercusiones de los principios de igualdad y
equidad tributaria, comprendidos como límites a la facultad del legislador para
decretar exenciones, siendo éstos, los principios de igualdad y equidad del
sistema tributario dispositivos concurrentes para la evaluación de la
legitimidad constitucional de las exenciones y, en general, de los beneficios
tributarios.  Así pues, la compatibilidad entre la decisión legislativa que
establece el tratamiento diferenciado y los postulados constitucionales está
supeditada a que (i) el beneficio tributario se funde en un criterio objetivo,
verificable, razonable y que tenga relación con el cumplimiento de las
finalidades estatales; y (ii) la implementación de la exención no desestabilice
el sistema tributario, de modo que se imponga una carga tributaria irrazonable
o un beneficio excesivo a una persona o actividad económica.
EXENCION A
TRIBUTO DE OPERACIONES DE MARTILLO-Incompatibilidad
con los principios de igualdad y equidad tributaria
La norma acusada, artículo 7º de la Ley 11/87, a
partir de su interpretación actual, consagra una exención tributaria a favor de
los usuarios de las instituciones financieras, distintas al Banco Popular, que
efectúen remates a través de operaciones de martillo, actividades éstas que no
están gravadas por el tributo dispuesto, a pesar de la identidad entre la
naturaleza del hecho generador entre las operaciones de martillo que efectúa
ese Banco y las demás instituciones financieras autorizadas para el efecto por
el Decreto 1639/96, y a partir de lo previsto en este Decreto, aunado a la
modificación de la participación accionaria en el Banco Popular, reflejada en
su redenominación como una sociedad anónima de derecho privado,  en la
actualidad esa institución financiera concurre a la ejecución de remates a
través de operaciones de martillo, en idénticas condiciones que los demás
establecimientos bancarios. De la misma manera, tanto el Banco Popular como las
instituciones citadas comparten la condición de sociedades comerciales de
naturaleza privada, que efectúan operaciones de intermediación financiera en
condiciones similares y en el mismo mercado económico. En consecuencia, no
existe razón alguna que justifique que las instituciones bancarias distintas al
Banco Popular obtengan un beneficio en el sentido que los adquirentes de
operaciones de martillo por ellas administradas se encuentren exentas del pago
del tributo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 11/87, por lo que la expresión
acusada viola el principio de igualdad en materia tributaria. Además, la norma
comporta una distribución inequitativa en la concurrencia al financiamiento de
las cargas públicas, puesto que impone la condición de sujetos pasivos del
tributo a un solo grupo de rematantes (los que acuden a las operaciones de
martillo administradas por el Banco Popular), con exclusión de otros que están
en iguales circunstancias fácticas y jurídicas (quienes utilizan las mismas
operaciones, regentadas por las demás instituciones financieras habilitadas
para ello).  Por ende, la expresión acusada es contraria a la Constitución, lo
que deviene en su inexequibilidad.
LIBERTAD ECONOMICA Y LIBRE COMPETENCIA-Vulneración por norma que establece tributo
a operaciones de martillo del Banco Popular
La exigibilidad de la obligación tributaria únicamente
a los usuarios de las operaciones de martillo del Banco Popular, pone en
situación de desigualdad del mercado respectivo a esa institución financiera,
debido a que, como es apenas natural, los rematantes optarán por hacer uso de
los servicios de los demás establecimientos bancarios, respecto de los cuales
no se estructura el hecho generador del tributo.  Si se tiene en cuenta que la
diferenciación expuesta no responde actualmente a ningún criterio, su
legitimidad no puede sustentarse en el ejercicio de la actividad de
intervención del Estado en el mercado económico.  Por ende, la previsión
acusada es contraria a la libertad económica y afecta el núcleo esencial de la
libre competencia, en tanto impone una carga irrazonable a uno de los agentes
en un mercado específico, sin que concurran argumentos de índole constitucional
que sustenten esa decisión legislativa.
TRIBUTO A OPERACIONES DE MARTILLO-No desconoce principio de legalidad
tributaria/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO EN IMPUESTO A OPERACIONES DE
MARTILLO-No se vulnera por cuanto sujeto pasivo fue determinado por el
legislador
Conforme al principio de legalidad tributaria,
corresponde a los órganos de representación democrática la definición de los
elementos esenciales del tributo, entre ellos el responsable o sujeto pasivo.
La alusión al Banco Popular que hace el artículo 7º de la Ley 11/87 responde a
que, en virtud de lo dispuesto por la Ley 101 de 1960, era dicha entidad
financiera, a la sazón de naturaleza pública, quien ejercía el monopolio sobre
esa actividad.  Por lo tanto, al momento de expedirse la normatividad era
evidente que la intención del legislador fue gravar todas las operaciones de
martillo, sin que fuera posible que restringiera el hecho generador del tributo
a las actividades de una entidad financiera en particular puesto que, se
insiste, se trataba de una actividad monopólica del Banco Popular. En
consecuencia, la definición del sujeto pasivo del tributo fue debidamente
determinada por el legislador, adscribiéndola, entre otros responsables, a los
adquirentes en operaciones de martillo, haciéndose alusión al Banco Popular,
conforme el monopolio que ejercía al momento de expedición de la norma. Así
pues, desde la promulgación de la Ley 11/87, habida consideración del contexto
normativo en que se expidió esa disposición, resultaba evidente que la
intención del legislador fue gravar las operaciones de martillo, de manera
genérica, por lo que resultaban responsables del pago del impuesto todos los
sujetos adquirentes de bienes en remates efectuados a través de ese mecanismo.
Por ende, la sentencia adoptada por la Corte no implica una modificación del
hecho generador o del sujeto pasivo previstos originalmente por el Congreso.
TRIBUTO A OPERACIONES DE MARTILLO-Estructura
La estructura del tributo previsto en el
artículo 7º de la Ley 11 de 1987, luego de la decisión adoptada en el presente
fallo, es la que sigue: (i) El sujeto activo es la Nación, quien es la
destinataria de los recursos fiscales recaudados, según lo dispuso el artículo
5º de la Ley 66/93; (ii)El sujeto pasivo es el adquirente en remates de bienes
muebles e inmuebles, que se realicen por el martillo, el Fondo Rotatorio de
Aduanas, los Juzgados Civiles, los Juzgados Laborales y demás entidades de los
órdenes nacional, departamental y municipal. Se aclara que, conforme lo
previsto en la Ley 6ª de 1992 y, luego en el Decreto Ley 2117/92, las operaciones
del extinto Fondo Rotatorio de Aduanas corresponden a la Unidad Administrativa
Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN; (iii) El hecho
generador es el remate de los citados bienes, a través de las operaciones
mencionadas.  A su vez, la base gravable es el valor final del remate. La
tarifa prevista por el legislador es del 3% sobre dicha base.
Referencia: expediente D-7448
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 7º (parcial) de la Ley 11 de 1987.
Actor: Juan Rafael Bravo Arteaga
Magistrado Ponente:
Dr. Luis
Ernesto Vargas Silva
Bogotá D.C., veintiuno (21) de abril de dos mil nueve
(2009).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Juan Rafael Bravo Arteaga instauró
demanda de constitucionalidad contra el
artículo 7º (parcial) de la Ley 11 de 1987, “por la cual se reglamenta el
manejo y aprovechamiento de los depósitos judiciales y se dictan otras
disposiciones”
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de
la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre
la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe la norma demandada, publicada
en el Diario Oficial 37.765 del 27 de enero de 1987, subrayándose el apartado
acusado:
Artículo
7º: Los adquirentes en remates de bienes
muebles e inmuebles que se realicen por el Martillo del Banco Popular,
el Fondo Rotatorio de Aduanas, los Juzgados Civiles, los Juzgados Laborales y
demás entidades de los órdenes nacional, departamental y municipal, pagarán un
impuesto del 3% sobre el valor final del remate, con destino al Fondo Rotatorio
del Ministerio de Justicia.  Sin el lleno de ese requisito no se dará
aprobación a la diligencia respectiva.
Parágrafo:
El valor del impuesto de que trata el
presente artículo será captado por la entidad rematadora y entregado
mensualmente al Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia.
III. LA
DEMANDA
El ciudadano
Bravo Arteaga considera que la expresión acusada es contraria a la consecución
de un orden justo como fin esencial del Estado (Art. 2º C.P), el   derecho a la
igualdad (Art. 13 C.P.) y al principio de equidad tributaria (Art. 363 C.P.).
De manera introductoria a su demanda, el actor pone de presente que la norma
grava las operaciones de martillo, esto es, el ofrecimiento de bienes en venta,
previa la fijación de un precio mínimo, a un público indeterminado que se
encuentra reunido en un recinto cerrado, con el objeto de que mediante las
pujas realizadas por los posibles compradores, se adjudique el bien rematado a
quien presente la oferta más alta dentro del término fijado para ello.
Para el
demandante resulta necesario distinguir entre los remates que se efectúan en
ejercicio de la función pública y los que constituyen actividades privadas.
Los primeros son llevados a cabo por los juzgados, las aduanas y las oficinas
de jurisdicción coactiva del sector público, al igual que por las notarías y
las cámaras de comercio, e inclusive establecimientos bancarios, delegatarios
de funciones estatales.  Los segundos se adelantan por las sociedades comerciales
que, en razón de su objeto social, pueden efectuar remates en ejercicio de
funciones privadas, con el fin de vender bajo el sistema de martillo diversos
bienes.
Para el caso
particular del cargo de inconstitucionalidad propuesto, el demandante establece
que respecto a los remates efectuados en ejercicio de funciones públicas, no se
puede sostener que la norma acusada fije un impuesto, sino que en realidad
grava las operaciones de martillo con una tasa.  Para sostener este aserto,
sostiene que “aunque la disposición legal acusada califica como “impuesto”
el tributo del 3% que deben pagar las personas que realizan los remates en
referencia, se debe considerar que se trata en realidad de una “tasa”, mediante
la cual se remuneran individualmente servicios prestados por el Estado,
consistentes en: el decomiso de bienes en las aduanas o el embargo, secuestro y
avalúo de bienes en los juzgados y oficinas administrativas de jurisdicción
coactiva; la celebración de remates donde se garantice la concurrencia de
compradores y la fijación de precios conforme a la libre competencia, y el
traspaso de bienes cuyos títulos de propiedad generalmente quedan plenamente
legalizados.”  Esta naturaleza tributaria, a juicio del actor, justifica
que la ley le haya dado al gravamen una destinación específica, a favor del
Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia.
Empero, la
condición de tasa del tributo regulado en la norma acusada, implica su
inconstitucionalidad respecto de las operaciones de martillo efectuadas por una
entidad privada, en ejercicio de funciones empresariales, puesto que en ese
caso no hay servicio alguno prestado por el Estado, que justifique el cobro de
la tasa.  A este respecto, subraya que de conformidad con el inciso 2º del
artículo 338 C.P., las leyes pueden fijar las tasas y contribuciones que cobren
a los contribuyentes, como recuperación de los costos que les preste el Estado.
En tal sentido, carece de sustento constitucional el cobro de una tasa respecto
del costo de actividades desarrolladas por una entidad particular.  Así, señala
el demandante que “cuando actualmente se realiza un remate de bienes en el
“martillo del Banco Popular”, en desarrollo de funciones privadas, el Estado no
presta servicio alguno al particular que adquiere el bien, por lo cual la ley
no puede establecer una tasa a cargo de esa persona, pues al desconocer la
naturaleza constitucional de este tipo de tributo, que es inseparable de la
finalidad de recuperar un costo incurrido por el Estado al prestar el servicio,
se está violando la norma de la Carta que consagra los elementos esenciales de
dicho gravamen.”.  Esta hipótesis es distinta a los casos en que el remate
lo efectúa una entidad particular, como las notarías o las cámaras de comercio,
como comisionados de la autoridad judicial.  En este caso es el Estado, a
través del ente respectivo, el que presta el servicio que genera la obligación
fiscal del pago de la tasa.  “Como consecuencia de lo expuesto, cuando se
efectúan remates por las notarías, las cámaras de comercio y los
establecimientos bancarios, en calidad de comisionados de los juzgados, se
causa el tributo del 3%, pero cuando las entidades bancarias actúan por cuenta
propia, en ejercicio de funciones privadas, no se causa dicho tributo, salvo
que se trate del “Martillo del Banco Popular”, caso en el cual sí se causa el
tributo, por efecto de la norma acusada.”  Para el actor, esta última
posibilidad es incompatible con el artículo 338 C.P.
Como segundo
cargo, el demandante sostiene que la expresión acusada incorpora una discriminación
injustificada, contraria al principio de equidad tributaria. Para el efecto,
parte de considerar que el tránsito normativo, relacionado con la naturaleza
jurídica del Banco Popular, afecta la interpretación del apartado acusado.
Así, pone de presente que de acuerdo con la Ley 101/60, el Banco Popular fue
autorizado para establecer operaciones de martillo.  Esta institución
financiera, que originalmente estaba constituida por patrimonio público,
modificó su naturaleza según lo dispuesto por el Decreto 814/94, que aprobó el
programa de venta de las acciones de que era titular la Nación, que
representaban el 93.31% del capital del Banco.
Coetáneamente,
el Decreto 1639/96 autorizó a los establecimientos bancarios para realizar
venta de mercancías mediante el mecanismo de martillo, a partir del momento en
que la Nación y sus entidades descentralizadas hubieran reducido su
participación accionaria en el Banco Popular por debajo del 50% de su capital
social.  Dicha disminución se hizo efectiva el 29 de noviembre de 1996.
Finalmente, el
actor señala que el 4 de diciembre de 1996, a través de instrumento público, el
Banco Popular pasó de estar conformado como sociedad de economía mixta del
orden nacional a sociedad anónima de carácter privado.
Con base en
estas consideraciones, el demandante establece que el hecho que la disposición
acusada grave únicamente las operaciones de martillo del Banco Popular,
excluyéndose las transacciones de la misma naturaleza que desde 1996 pueden efectuar
otros establecimientos bancarios, la torna en inexequible.  En efecto, al
plantearse un escenario en que todos los citados establecimientos están
habilitados para vender mercancías u otros objetos negociables mediante
operaciones de martillo, la norma acusada impone un gravamen que sólo afecta a
aquellas operaciones agenciadas por el Banco Popular, configurándose con ello
un trato discriminatorio injustificado en contra de dicha institución
financiera.
Del mismo modo,
la previsión demandada contradice el principio de equidad tributaria.  Ello
debido a que configura un tratamiento impositivo distinto entre instituciones
que desempeñan las mismas operaciones de martillo, sin que exista razón alguna
para esta diferenciación.  El actor agrega, sobre este particular, que podría sostenerse
que, como el impuesto de que se trata es trasladable a las partes que
intervienen en la compraventa por el sistema de martillo, el banco
específicamente mencionado en la disposición acusada no resulta
patrimonialmente afectado por el tributo.  Sin embargo, para el demandante es
preciso advertir que, al estar gravadas solamente las compraventas que se
realicen a través del martillo del banco mencionado, éste recibe un tratamiento
discriminatorio que tiende a excluirlo de la realización de las operaciones de
martillo y del lucro que pueda lícitamente obtener, por lo cual la norma
acusada viola el principio de equidad tributaria al establecer un tratamiento
desigual, que actualmente carece de justificación racional.  Del mismo modo,
una discriminación de esta naturaleza, en la que determinados agentes
económicos privados resultan con mejores condiciones de mercado que otros, en
razón de una distinción injustificada respecto de la responsabilidad fiscal,
genera un escenario incompatible con la libre iniciativa privada y la libertad
de empresa.
IV.
INTERVENCIONES
4.1.
Instituto Colombiano de Derecho Tributario
Alfredo Lewin
Figueroa, Presidente de la Comisión Académica del Instituto Colombiano de
Derecho Tributario, intervino en el presente trámite con el fin de defender la
declaratoria de una sentencia de exequibilidad condicionada del  artículo 7º de
la Ley 11/87 o, de manera subsidiaria, la inexequibilidad del apartado acusado.
Para sustentar
su posición, el Instituto señala que a partir del contexto en que se adoptó la
norma acusada, su objetivo consistía en gravar las operaciones de martillo
efectuadas por las entidades estatales en ella descritas, comprendido el Banco
Popular en su condición de establecimiento bancario de naturaleza pública.  Por
ende, una vez esa entidad se convirtió en una sociedad comercial de carácter
privado, no le son predicables las consecuencias jurídicas de la disposición, “afirmación
por lo demás respaldada con la derogatoria que por sustitución del Capítulo III
del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, atinente al Banco Popular, se
produjo con ocasión de la Ley 795 de 2003”. En consecuencia, el Instituto
advierte que la norma, si bien está vigente, no puede producir efectos respecto
de los remates realizados por el Martillo del Banco Popular, institución de
carácter privado, como tampoco en los de las demás entidades del mismo
carácter.
Agrega el
interviniente que respecto a los cargos planteados por el actor, resultan
acertadas sus afirmaciones en cuanto al carácter de tasa que tiene el tributo
previsto en el artículo 7º de la Ley 11/87, habida consideración que los
ingresos por ventas de martillo sí persiguen la recuperación de los costos
incurridos por el Estado, para llevar los bienes de que se trate a la puja de
las rematantes. Esta conclusión subsiste incluso a partir de lo regulado por el
artículo 5º de la Ley 66/93, que estableció que el tributo al que hace
referencia la norma acusada se pagará con destino a la Nación. Ello porque la
misma norma mantiene la destinación específica del ingreso fiscal.
Del mismo modo,
el Instituto reitera los argumentos presentados en el expediente D-6958, según
los cuales el precepto acusado viola el principio de equidad tributaria.  Para
el interviniente, la circunscripción del hecho generador del impuesto a las
operaciones de un banco privado en específico, contradice las normas
constitucionales relativas a la igualdad y a la equidad tributaria.  Esto
debido a que el Banco Popular, que para el caso opera como agente de percepción
del impuesto de que es responsable el rematante del bien, desplaza al verdadero
contribuyente para los fines de la relación jurídica tributaria.  “En ese
orden de ideas, se tiene que esa regla según la cual el hecho generador se
configura sólo en la medida en que le martillo lo organice el Banco Popular y
la percepción del tributo únicamente tiene lugar en ese mismo supuesto, es
ostensiblemente discriminatoria porque, a no dudarlo, induce a los interesados
a prescindir de tal entidad y acudir a otra con cuya mediación no se genere el
impuesto.”
4.2.
Intervención de la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia
La Asociación
Bancaria, a través de su Presidente, intervino en el presente trámite, con el
objeto de solicitar a la Corte la declaratoria de inexequibilidad de la
expresión acusada. Señala que el establecimiento de una tasa aplicable a las
operaciones de martillo efectuadas por el Banco Popular, cuando se trata de una
actividad que pueden desarrollar todos los establecimientos bancarios,
contradice la vigencia de un orden justo, prevista en el artículo 2º Superior. Sobre
el particular, señala que “el legislador está facultado para imponer cargas
a los administrados, pero ello debe hacerse bajo criterios de razonabilidad y
proporcionalidad, los cuales, si bien pudieron existir al momento de la
expedición de la norma, actualmente han perdido vigencia debido a dos puntos
fundamentales: el primero, la reducción de la participación accionaria del
Estado y las entidades descentralizadas en el Banco Popular a menos del 50% y,
el segundo, que resulta como una consecuencia del primero, la autorización
general a todos los establecimientos bancarios para realizar las operaciones de
martillo. (…) Es claro que el cobro de un tributo únicamente a los
adquirentes del martillo del Banco Popular, constituye un trato diferencial que
crea una situación desventajosa, irracional y desproporcionada a dicha entidad
privada.”
Considera que
el precepto acusado, del mismo modo, es incompatible con el principio de
igualdad, puesto que no existe motivo alguno que justifique el tratamiento
diferenciado entre distintas instituciones financieras, que están legalmente
habilitadas para adelantar operaciones de martillo.  En ese sentido, la norma
acusada constituye una cláusula ilegítima de intervención del Estado en la
economía, en tanto “conlleva una condición restrictiva que afecta de manera
negativa los remates que se hacen a través del martillo del Banco Popular, que
como lo hemos visto no encuentra actualmente ningún sustento constitucional”.
4.3.
Intervención de la Universidad Externado de Colombia
El profesor
Julio Roberto Piza Rodríguez, director del Departamento de Derecho Fiscal y
Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia, solicita a
la Corte que declare inexequible la expresión “del Banco Popular”,
contenida en el artículo 7º de la Ley 11/87.
Para sustentar
su petición, el interviniente parte de señalar que el contexto normativo de la
Ley 11/87 lleva a concluir que el impuesto establecido por su artículo 7º tiene
como hecho generador la adquisición en remates en sí mismo considerado,
independientemente de la entidad financiera que los realizará.  Así, la mención
expresa al Banco Popular se justifica sólo en el hecho que al momento de la
expedición de la norma, esa institución ostentaba el monopolio para realizar
las referidas operaciones en pública subasta.
Sin embargo, debe
tenerse en cuenta lo regulado por (i) el artículo 12 de la Ley 226/95,
según el cual la enajenación accionaria de las entidades públicas implica la pérdida
de los privilegios en ellas radicados, en razón de su carácter estatal; y (ii)
el artículo 1º Decreto 1639/96, que confiere a los establecimientos bancarios
la facultad de realizar operaciones de martillo una vez la participación
accionaria del Estado en el Banco Popular se reduzca por debajo del 50%.
Conforme a estas estipulaciones, resulta forzoso concluir que ha concluido el
monopolio y, en consecuencia, todos los agentes que ejecutan operaciones de
martillo en tanto hecho generador del tributo, están obligados a asumir esa
obligación tributaria.
Agrega que la
vigencia de la regulación, una vez comprobado el tránsito normativo descrito,
involucra un tratamiento discriminatorio en contra del Banco Popular, en la
medida en que le impone una carga tributaria de la que no son responsables los
demás agentes que concurren al mercado. Esto implica que los usuarios de las
operaciones de martillo preferirán a los demás establecimientos financieros, en
perjuicio de la facultad del citado Banco de ofrecer el servicio en igualdad de
condiciones, conforme a los parámetros de la libre competencia económica.  A su
vez, la previsión demandada, por las mismas razones, se opone al principio de
equidad tributaria, previsto en el artículo 363 de la Constitución.
Para el
interviniente, esta desigualdad se soluciona a través de la declaratoria de
inexequibilidad de la expresión “del Banco Popular”, lo que tendrá como
consecuencia que el tributo se aplique a todas las operaciones del martillo, al
margen de la entidad financiera que ofrezca ese servicio, restituyéndose con
ello la equidad del ingreso fiscal.
4.4.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, por intermedio de su Oficina Asesora de
Jurídica, interviene en el presente proceso con el fin de defender la
exequibilidad del apartado demandado.  Sostiene que la norma debe ser
comprendida en su verdadero contexto, lo que significa que el tributo “sólo
se genera cuando se da la adquisición de un bien en los remates, por
consiguiente el sujeto pasivo (la persona que adquiere el bien) es la que queda
gravada y no la entidad que está realizando el remate; por ende no se está
presentando una violación a la Constitución, como lo argumenta el actor, porque
el Estado directamente no está generando el cobro de la tasa (sic).
Esto incluye a la operación de martillo en sí misma considerada, en el contexto
de la Ley 11 de 1987, independientemente de la entidad financiera que la
realice.”
De forma
similar a como lo expresan los demás intervinientes, el Ministerio resalta que conforme
a las normas legales vigentes, el Banco Popular perdió el monopolio para
realizar operaciones de martillo, el cual le había sido conferido por la Ley
101/60.  Por ende, se impone concluir que en la actualidad tales actividades
son desempeñadas por las distintas instituciones financieras autorizadas
legalmente para el efecto, por lo que todas las operaciones de ese tenor
resultan gravadas por el tributo del que trata la norma acusada.
A este
respecto, la Corte resalta que a pesar que el Ministerio defiende la exequibilidad
del precepto, sostiene que sus efectos constituyen un tratamiento
discriminatorio en contra del Banco Popular, con base en idénticos argumentos a
los expuestos por la Universidad Externado de Colombia.  Empero, sostiene que
tal desigualdad injustificada no se predica de la norma acusada, sino de su
interpretación por fuera del contexto antes descrito; por ende, el precepto
acusado se aviene a la Constitución.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador
General de la Nación rindió el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5
de la Constitución, en el que solicita a la Corte la declaratoria de
inexequibilidad de la expresión “del Banco Popular” y la
constitucionalidad de la expresión “Martillo”, ambas contenidas en la
norma acusada.
El Ministerio Público inicia su argumentación precisando que el
tributo al que refiere la norma acusada no se encuadra dentro del concepto
jurídico de tasa, como lo considera el demandante, sino que corresponde a un
impuesto.  En su criterio, independientemente de la razón pública o privada del
remate, lo que se grava es una operación económica que la mayoría de veces
conlleva mayores ganancias que el tráfico comercial normal, bien sea por los
costos de venta en pública subasta tan bajos, o muy altos cuando el bien se
valora en exceso. En ese sentido, el sujeto activo es la Nación; el sujeto
pasivo es el adquirente de los bienes en operaciones comerciales bancarias de
remate; el hecho económico lo constituye la operación de compraventa mediante
el remate; la base gravable es el valor final del remate; y la tarifa es el 3%
de dicho valor.  Para la Vista Fiscal, lo que el actor pretende asimilar a una
tasa es el costo de la operación comercial bancaria del remate, lo cual no es
exacto.  Ello en tanto es un asunto propio de los ingresos de los bancos, como
actividad comercial, y no un servicio que presta el Estado.
Luego de esta consideración, el Procurador General reitera los
aspectos centrales del tránsito normativo en materia de la naturaleza jurídica
del Banco Popular, ya documentado por el demandante y los intervinientes.  Con
base en esta exposición, concluye que la norma acusada, entendida en su
contexto particular, no prevé un tributo a cargo del Banco Popular, sino que
grava, de manera genérica, las operaciones de martillo, al margen de la
institución financiera que lleve a cabo esa actividad.  Esta consideración se
refuerza con las distintas normas legales que desmontaron el monopolio que
existía en cabeza de ese Banco y facultaron a todas las instituciones
financieras a adelantar operaciones de martillo.  Es por esta razón que la
disposición demandada no afecta el principio de equidad tributaria.
No obstante, el Ministerio Público advierte que la regulación
acusada conlleva una discriminación injustificada en contra del Banco Popular,
pues lo pone, sin justificación alguna, en una situación de desventaja respecto
de las demás entidades financieras, lo que afecta el principio de la libre
competencia económica.  En términos del concepto, “el impuesto referido,
como tal, no compromete el derecho a la igualdad del Banco Popular para
realizar las operaciones de martillo frente a los demás bancos. Lo que
compromete la igualdad y que afecta el derecho a la libre competencia en
igualdad de condiciones que le asiste a dicho banco (Constitución Política,
artículo 333) es lo referente a la interpretación inicialmente indicada que
únicamente los adquirientes de bienes en los martillos realizados por el Banco
Popular tienen que pagar el impuesto del 3% del valor del remate con destino al
Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia. || Esto porque entonces
quienes quieran adquirir bienes en operaciones de martillo NO acudirán a los
que realice el Banco Popular sino a los de las demás entidades financieras para
no pagar el impuesto indicado, lo que, a su vez, hará que quienes quieran
utilizar el mecanismo de martillo para vender bienes contratarán los servicios
de los demás bancos y NO del Banco Popular, lo cual resulta discriminatorio
para este ente financiero en su ánimo de lucro.”
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
1. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del
artículo 241 de la Constitución, corresponde a esta Corporación conocer de la
presente demanda, por dirigirse contra un aparte de una disposición que forma
parte de una Ley.
Problema jurídico y metodología de la decisión
2. El actor considera que la expresión “el martillo
del Banco Popular”, contenida en el artículo 7º de la Ley 11/87 es
inconstitucional, con base en dos niveles de argumentación diferenciados. En
primer lugar, el ciudadano Bravo Arteaga estima que el ingreso fiscal derivado
de operaciones de martillo, realizadas por entidades estatales o particulares
en ejercicio de funciones públicas, constituye una tasa.  Por ende, habida
consideración que la norma acusada aplica ese tributo respecto de una
institución financiera de derecho privado, y en relación con una actividad
propia de su giro comercial, no se estaría ante la recuperación de los costos
de los servicios que presta el Estado a los ciudadanos, lo que contradiciría la
noción constitucional de tasa, contemplada en el artículo 338 C.P.
En segundo lugar, el actor sostiene que el precepto
acusado se opone a la vigencia de un orden justo, la equidad tributaria y la
libre competencia económica.  Para sustentar esta conclusión, argumenta que el
hecho que la disposición demandada restrinja la obligación tributaria a las
operaciones de martillo que realice el Banco Popular, implica que el ingreso
fiscal no sea exigible cuando la misma actividad sea realizada por otras
instituciones financieras, sin que exista en la actualidad ninguna razón que
justifique esa diferenciación.  Esta circunstancia, a la vez que implica un
cobro del tributo contrario a todo criterio de justicia, deja al citado Banco
en una situación de evidente desventaja respecto de las demás instituciones
financieras, pues los usuarios de operaciones de martillo se abstendrán de
realizar esas actividades y preferirán los establecimientos respecto de los
cuales el tributo no es aplicable.
3.  Buena parte de los intervinientes y el Ministerio
Público se avienen, al menos de forma parcial, a las consideraciones del
actor.  No obstante, señalan que la obligación tributaria no se predica de las
operaciones de martillo del Banco Popular, como lo sostiene el demandante, sino
de dichas actividades comerciales consideradas en abstracto, esto es, al margen
de la institución financiera que las realice.  Sin embargo, consideran que el
ciudadano Bravo Arteaga acierta en sostener que la fórmula adoptada por la
norma acusada, luego del tránsito normativo que ha modificado sustancialmente
la naturaleza jurídica del Banco Popular, se muestra contraria a la equidad
tributaria y, especialmente, a la libre competencia económica, pues impone una
carga irrazonable e injustificada en contra de esa entidad financiera, la cual
termina excluyéndola del mercado de las operaciones de martillo, al cual deben
concurrir todas las instituciones autorizadas para ello, en iguales condiciones.
En consecuencia, la expresión “del Banco Popular” es contraria al
ordenamiento superior.
Otros intervinientes, en cambio, sostienen que a pesar
de la comprobación acerca de la inequidad que plantea la norma acusada, ello no
afecta su exequibilidad.  Para ello, proponen que el precepto debe ser
interpretado en su verdadero contexto, lo que implica concluir que el tributo
es aplicable para todas las operaciones de martillo.  Con base en esta hermenéutica,
la desigualdad identificada por el demandante pierde sustento.
Finalmente, debe acotarse que aunque el Procurador
General reconoce la incompatibilidad entre la expresión “del Banco Popular” y
la libre competencia económica, disiente de la naturaleza jurídica del tributo
señalada en la demanda. A su juicio, el ingreso fiscal que establece el
artículo 7º de la Ley 11/87 no corresponde a un servicio prestado por el
Estado, sino a la actividad comercial de instituciones privadas.  Por ende, no
puede adscribírsele la condición de tasa, sino de impuesto.
4. Conforme estos argumentos, que describen los
extremos del debate jurídico constitucional, corresponde la Sala determinar si
la expresión demandada, en cuanto establece como hecho generador del tributo
las operaciones de martillo realizadas por el Banco Popular, desconoce las
normas de la Carta Política relativas a la vigencia de un orden justo, la equidad
tributaria y la libre competencia económica.
Para cumplir con este objetivo, la Corte adoptará la
siguiente metodología: en primer lugar, destacará la presencia de un cargo de
constitucionalidad que habilita al Tribunal para emitir un pronunciamiento de
fondo, ello en razón de lo decidido en la sentencia C-424/08.  Luego, en razón
del carácter central que tiene esta problemática para la resolución del
problema jurídico citado, la Sala describirá el tránsito normativo que ha
operado respecto de la naturaleza jurídica del Banco Popular y la incidencia
del mismo en la titularidad de los entes autorizados para realizar operaciones
de martillo.  En tercer lugar, se ocupará de definir la naturaleza jurídica del
tributo previsto en el artículo 7º de la Ley 11/87, con el fin de dilucidar si
la expresión demandada contraviene el ordenamiento superior.  En esta última
instancia del análisis, se identificarán los aspectos centrales del precedente
constitucional sobre equidad tributaria y libertad económica, en cuanto
resulten pertinentes para resolver el debate propuesto.
Existencia de cargo de constitucionalidad
5.  Mediante la sentencia C-424/08 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño), la Corte se inhibió de decidir de fondo la demanda de
inconstitucionalidad promovida por el ciudadano Bravo Arteaga en contra de la
misma expresión legal que ahora se revisa.  En esa oportunidad, la Sala
consideró que el cargo incumplía con los requisitos de certeza,[1]
pertinencia[2] y suficiencia[3],
puesto que “(i) de la literalidad de la expresión acusada no es posible
concluir una vulneración del principio de equidad tributaria que, como lo
propone la demanda, afecte al Banco Popular, en la medida en que el responsable
del pago del tributo es el adquirente y no la institución financiera; y (ii) la
censura no identifica las normas que concederían un tratamiento privilegiado a
favor de las entidades de crédito distintas al Banco Popular, lo que impide que
la Corte efectúe una comparación entre las consecuencias jurídicamente
predicables de cada extremo en tensión.”
6. En el presente caso, la Sala estima que las
falencias que presentó el libelo puesto a consideración de la Corte en aquella
oportunidad fueron debidamente solucionadas.  Así, se advierte que la
discriminación que el actor identifica en su nueva demanda, no se predica en
contra del Banco Popular, sino respecto de las operaciones de martillo que
realiza esa entidad, lo que tiene consecuencias directas respecto a las
garantías constitucionales de la libertad de empresa y la libre competencia económica,
en tanto pone en mejores condiciones de mercado a las demás instituciones
financieras, habilitadas por el legislador para llevar a cabo dichas
operaciones.  Adicionalmente, el actor realiza un esfuerzo argumentativo
tendiente a demostrar que (i) el tributo que regula el artículo 7º de la
Ley 11/87 no se ajusta a las condiciones que la Carta Política prescribe para
las tasas; (ii) aunque el responsable del pago del ingreso fiscal sea el
adquirente, la restricción de la exigibilidad del tributo se aplica sólo en el
escenario de las operaciones de martillo que realiza una entidad financiera en
particular, circunstancia que tiene efectos directos frente a la equidad
tributaria, comprendida no entre los sujetos, sino entre los hechos
generadores; y (iii) la ausencia de factores disímiles entre las
operaciones de martillo que adelanta el Banco Popular y las que efectúan los
demás establecimientos de crédito, ocasiona que el precepto acusado sea
incompatible con la libertad económica.
Lo expuesto, a juicio de la Corte, apunta a concluir
que los argumentos planteados por el ciudadano Bravo Arteaga en esta oportunidad
sustentan, con condiciones de suficiencia, y pertinencia, un problema jurídico
constitucional susceptible de resolución por parte de esta Corporación.  En
consecuencia, la Corte emitirá un fallo de fondo en el asunto de la referencia.
El tránsito normativo de la naturaleza jurídica del
Banco Popular y su incidencia en la identificación de los agentes autorizados
para efectuar operaciones de martillo
7. El artículo 7º de la Ley 11 de 1987 establece un
tributo, cuyo sujeto pasivo es el adquirente en remates de bienes muebles e
inmuebles.  El hecho generador del ingreso fiscal es dicho remate, en los casos
que sea realizado por (i) el Fondo Rotatorio de Aduanas; (ii) los
Juzgados Civiles; (iii) los Juzgados Laborales; (iv) las demás
entidades de los órdenes nacional, departamental y municipal; y (v) el
martillo del Banco Popular.  La tarifa de este impuesto es equivalente al 3% de
la base gravable, que para el caso es el valor final del remate.
En relación con el último supuesto de hecho generador
del tributo, es importante tener en cuenta que al momento en que se expidió la
norma, los remates de bienes a través de operaciones de martillo constituían
una actividad monopólica del Banco Popular, que para la época fungía como una
institución financiera de naturaleza pública. Así, es claro que la intención
del legislador era incluir dentro de los hechos generadores del tributo a los
remates de bienes efectuados por operaciones de martillo, en tanto actividad
genérica objeto del gravamen.  En efecto, con base en lo dispuesto por el
artículo 1º de la Ley 101 de 1960 “por la cual se dictan medidas sobre
Crédito Popular Prendario, el Banco Popular fue autorizado “para
establecer su propio martillo, tanto en Bogotá como en cualquier otra ciudad
del país”.  Conforme a esta autorización, los artículos 2º y 3º ejusdem contemplaban
que (i) el Banco Popular podía extender el servicio de martillo a otras
entidades bancarias que establecieran secciones de crédito popular prendario; (ii)
las operaciones de venta de bienes muebles, realizadas por las entidades
oficiales, a través del sistema de remate y adjudicación al mejor postor,
debían adelantarse por el martillo del Banco Popular, con excepción de los
lugares donde esa institución no prestara sus servicios; y (iii) las
entidades “semioficiales” y los particulares podían utilizar ese
servicio para dar en venta, en licitación y al mejor postor, toda clase de
bienes muebles.
Estas previsiones permiten identificar el contexto en
el que se promulgó la norma acusada.  Al momento de expedirse la Ley 11/87, las
operaciones de martillo eran un actividad que, por expreso mandato legal,
ejercía de forma exclusiva el Banco Popular.  En consecuencia, lo que el
legislador previó fue gravar las distintas operaciones de remate de bienes
muebles o inmuebles, realizadas en las diversas instancias públicas, entre
ellas las llevadas a cabo mediante operaciones de martillo. La inclusión del
vocablo “del Banco Popular” respondía a que en ese momento esa
institución financiera, se insiste, ejercía un monopolio en relación con esas
actividades.
8. No obstante, el tránsito normativo relacionado con
la redefinición de la naturaleza jurídica del Banco Popular, ocasionó que el
enunciado normativo que ofrece la disposición acusada, que grava genéricamente
una actividad, deviniera en la consagración de una exención tributaria, la cual
modifica dicho carácter general del precepto.  En efecto, el artículo 1º del
Decreto 1639 de 1996[4] dispuso que
en el momento en que la participación pública en el Banco Popular se redujera
por debajo del 50% del capital social, los establecimientos bancarios podrían
adelantar operaciones de martillo, eliminándose de este modo el monopolio del
Banco mencionado en dichas actividades.  Dicha reducción se efectuó en el mes
de noviembre de 2006, como lo certifica el Revisor Fiscal del Banco Popular S.A.,
quien a pedido del demandante hace constar que para el 2 de septiembre de 2008,
la participación accionaria de esa institución financiera se conforma por
97.94% de particulares, 0.53% de los Departamentos, 0.78% de los Municipios y
0.75 de otras entidades oficiales.[5]
A su vez, la naturaleza jurídica de derecho privado
del Banco Popular se acredita, como lo relata el demandante, a través de la
Escritura Pública 5.901 del 4 de diciembre de 1996, otorgada ante la Notaría
Once del Círculo de Cali; instrumento público mediante el cual se reformaron
los estatutos del Banco Popular.  Entre los aspectos modificados, se resalta la
modificación del artículo primero de los estatutos, el cual define al “Banco
Popular S.A.” como “una Sociedad Anónima Comercial de nacionalidad
colombiana”[6]
En la misma perspectiva, debe acotarse que la
modificación de la naturaleza jurídica del Banco Popular y la consecuente
eliminación del monopolio en materia de operaciones de martillo, están
intrínsecamente relacionadas con lo previsto en (i) el parágrafo del
artículo 312 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,[7]
según el cual verificada la reducción de capital público en instituciones
financieras privatizadas, dejarán de aplicarse para la entidad de que se trate
las disposiciones especiales sobre sus operaciones, por lo que la institución
financiera o entidad aseguradora se regirá únicamente por las normas generales
aplicables a la clase o tipo de entidad a que pertenezca; y (ii) las
normas de la Ley 226 de 1995 que consagran la pérdida de privilegios y el cese
de obligaciones fundadas en la naturaleza pública de una entidad sometida al
programa de enajenación de la propiedad accionaria estatal.[8]
Así las cosas, verificado el cambio de las normas que
establecen la competencia para que las entidades financieras ejecuten remates a
través del mecanismo de martillo, se tiene que, en la actualidad, el artículo
7º de la Ley 11/87 define,  como hecho generador del tributo, los remates que
se efectúen por medio de operaciones martillo administradas por el Banco
Popular, excluyéndose de la responsabilidad fiscal a los ejercicios de la misma
naturaleza que efectúen los demás establecimientos bancarios, autorizados para
el efecto por el Decreto 1639/96.  Ello se explica en que la premisa existente
al momento de expedición de la norma acusada, según la cual las operaciones de
martillo constituían un monopolio ejercido por dicha entidad financiera, carece
en la actualidad de soporte jurídico.  Derogadas las normas legales que
sustentaban esa práctica y, en consecuencia, abriéndose el mercado a todas las
instituciones financieras autorizadas por el Estado, el precepto acusado exime
el tributo respecto de aquellas operaciones de martillo que realizan los
establecimientos bancarios distintos al Banco Popular.
9. A pesar del carácter conclusivo de las razones
expuestas, la Sala considera necesario dar respuesta a algunas consideraciones,
expresadas por algunos de los intervinientes en el presente proceso, que se
muestran incompatibles con lo sostenido en este apartado por la Corte.  Al
respecto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostiene que la norma
acusada debe ser interpretada en su verdadero sentido, lo que obliga a
comprender el precepto de modo tal que impone el tributo a las operaciones de
martillo, en general, puesto que (i) el monopolio que existió a cargo
del Banco Popular carece actualmente de soporte jurídico; y (ii) la
intención del legislador fue gravar las operaciones de martillo, de manera
genérica, explicándose la alusión a dicha institución financiera por ese
extinto carácter monopólico. Por lo tanto, habilitados todos los
establecimientos bancarios para efectuar esas operaciones, se concluye que el
tributo es aplicable de manera general.
La Corte advierte, en primer término, que conforme al
principio de legalidad en materia tributaria, previsto en el artículo 338 C.P.,
en tiempo de paz solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los
concejos distritales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales.  De
esta manera, como lo prevé el mismo precepto superior, la ley, las ordenanzas y
los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los
hechos generadores y las bases gravables, al igual que la tarifa de los
impuestos.
En relación al contenido y alcance de dicho
principio, la jurisprudencia constitucional ha establecido que “…el
mismo es expresión de los principios de representación popular y democrático,
que exigen que para decretar un impuesto hayan concurrido los eventuales
afectados por medio de sus representantes ante los cuerpos colegiados[9], y que materializa el principio
de predeterminación del tributo, “según el cual una lex previa y certa
debe señalar los elementos de la obligación fiscal”[10], es decir, el sujeto activo, el
sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa. La definición
de tales elementos, ha dicho la Corte, está sujeta al rigor del principio de
legalidad que exige que la misma se realice de manera clara e inequívoca.”[11]
Como corolario del principio de legalidad tributaria,
el mismo precedente ha establecido la existencia del principio de certeza del
tributo, conforme al cual los órganos de representación popular están obligados
a determinar, de manera clara y suficiente, los elementos estructurales del
impuesto, a fin de garantizar tanto la seguridad jurídica a favor de las
personas sujetas al deber fiscal, como la eficacia en el recaudo del tributo.
A este respecto, la Corte ha indicado en su jurisprudencia que este principio
de certeza encuentra un lugar central en la estructura constitucional en
materia tributaria, en tanto ““... juega un papel de trascendental
importancia para efectos de la aplicación y cumplimiento de las disposiciones
que consagran obligaciones fiscales. Si la norma creadora del tributo no
establece con suficiente claridad y precisión los elementos esenciales del
mismo no sólo genera inseguridad jurídica sino que fomenta la evasión, pues los
contribuyentes obligados a pagar los impuestos no podrían hacerlo, lo que
repercute gravemente en las finanzas públicas y, por ende, en el cumplimiento
de los fines del Estado. (…) [d]icha situación también se prestaría para
abusos y arbitrariedades pues en últimas quien vendría a definir tales
elementos serían las autoridades administrativas encargadas de exigir su
cumplimiento, lo cual no se aviene con el ordenamiento constitucional.” [12]
10.  A juicio de la Sala, la fórmula interpretativa de
la expresión acusada que propone el interviniente es contraria a los principios
de legalidad y certeza del sistema tributario.  En efecto, de la literalidad
del artículo 7º de la Ley 11/87, se advierte que la exigibilidad del tributo se
circunscribe a las operaciones de martillo que realice el Banco Popular, razón
por la cual los usuarios de las demás instituciones financieras, que conforme
al artículo 1º del Decreto 1639/96, están habilitadas para efectuar dichas
actividades, no estarían obligados a tributar, pues la norma analizada, de
forma expresa, ha restringido del deber de asumir el impuesto a ese supuesto de
hecho.  Por ende, la opción hermenéutica propuesta por la cartera interviniente
debe desecharse, en tanto se muestra en extremo problemática con los principios
anteriormente descritos.
11. En consecuencia, para la Corte resulta válido
concluir que la norma acusada, a partir de su interpretación actual, consagra
una exención tributaria a favor de los usuarios de las instituciones
financieras, distintas al Banco Popular, que efectúen remates a través de
operaciones de martillo.  Estas actividades no están, según lo expuesto,
gravadas por el tributo dispuesto, a pesar de la identidad entre la naturaleza
del hecho generador entre las operaciones de martillo que efectúa ese Banco y
las demás instituciones financieras.  Por ende, la solución del problema
jurídico propio de esta decisión, pasa por determinar, entre otros aspectos, si
esta exención cumple las condiciones que para el efecto prevé la Constitución,
en especial la compatibilidad entre el beneficio y los principios de igualdad y
equidad del sistema tributario.
Empero, habida consideración de los cuestionamientos que
propone el cargo de inconstitucionalidad, debe resolverse el asunto relativo a
la determinación de la naturaleza jurídica del tributo previsto por el artículo
7º de la Ley 11/87 y su presunta incompatibilidad con las condiciones fijadas
para las tasas por el artículo 338 de la Constitución Política.  Pasa a la
Corte a resolver ese interrogante, de manera previa a la discusión sobre la
exequibilidad de la exención tributaria resultante de la actual comprensión de
la expresión acusada.
El tributo aplicable a las operaciones de martillo no
constituye una tasa
12. El artículo 338 Superior, antes citado, establece
entre sus postulados que la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que
las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los
contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les
presten o participación de los beneficios que les proporcionen.  En todo caso, el
sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer
su reparto, deberán definirse por los cuerpos colegiados.
Con base en esta definición, la jurisprudencia de la
Corte ha establecido la naturaleza jurídica que la Constitución confiere a las
tasas.  Así, decisiones anteriores de esta Corporación han definido a este
ingreso fiscal como el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la
prestación efectiva y potencial de un servicio público individualizado al
contribuyente.[13] De la misma
manera, la Corte ha señalado que “su producto no debe tener un destino ajeno
al servicio que contribuye al presupuesto de la obligación.”[14].
Estas consideraciones han llevado a la Corte a
identificar las características básicas de las tasas, las cuales las
diferencian de los demás ingresos tributarios, como las contribuciones y los
impuestos.  De este modo, ha previsto que (i) su finalidad es la de
recuperar el costo de lo ofrecido y el precio que paga el usuario, por lo que
guarda una relación directa con los beneficios derivados de ese bien o
servicio; y (ii) ocasionalmente caben criterios distributivos como las
tarifas diferenciales.[15]  Igualmente,
la jurisprudencia ha diferenciado las tasas de los impuestos y las
contribuciones parafiscales, para lo cual ha considerado que “constituyen
una contraprestación directa por parte de los ciudadanos a un beneficio
otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto estatal y, en principio, no
son obligatorias, toda vez que queda a discrecionalidad del interesado en el
bien o servicio que preste el Estado; en tanto que las contribuciones
parafiscales no generan una contraprestación directa, motivo por el cual su
tarifa se fija con criterios distintos, son obligatorias, son pagadas por un
grupo determinado de personas, y los beneficios obtenidos van también
destinados al mismo grupo y no entran en las arcas del Estado. También suele
explicarse que las tasas se diferencian de los impuestos en cuanto
contrariamente a estos no guardan relación directa e inmediata con un servicio
prestado al contribuyente, su pago es opcional pues quienes las pagan tienen la
posibilidad de decidir si adquieren o no un bien o servicio y se destinan a un
servicio público específico y no a las arcas generales como en el caso de los
impuestos”[16]
13.  Trasladados estos argumentos al caso del tributo
regulado por el artículo 7º de la Ley 11/87, la Corte considera que la adecuada
interpretación de esa norma no puede realizarse al margen de otras
disposiciones del legislador, que han modificado sustancialmente sus elementos
esenciales.  Así, debe advertirse que el artículo 5º de la Ley 66 de 1993, “por
la cual se reglamenta el manejo y aprovechamiento de los depósitos judiciales y
se dictan otras disposiciones”, establece que “los pagos a que hace
referencia el articulo séptimo de la Ley 11 de 1987, se pagarán con destino a la
Nación.”
Esta modificación involucra, como es obvio, la
derogatoria tácita del parágrafo del artículo 7º de la Ley 11/87, que
prescribía que el valor del impuesto citado sería captado por la entidad
rematadora y entregado mensualmente al Fondo Rotatorio del Ministerio de
Justicia, existente al momento de promulgación de la norma.  Por ende, la disposición
vigente, luego de la citada reforma legal, prescribe un tributo con las siguientes
características esenciales:
(i)
El sujeto activo es
la Nación, quien es la destinataria de los recursos fiscales recaudados, según
lo dispuso el artículo 5º de la Ley 66/93;
(ii)
El sujeto pasivo es
el adquirente en remates de bienes muebles e inmuebles, que se realicen por el
Martillo del Banco Popular, el Fondo Rotatorio de Aduanas, los Juzgados
Civiles, los Juzgados Laborales y demás entidades de los órdenes nacional,
departamental y municipal. A este respecto, debe aclarase que conforme al
artículo 107 de la Ley 6ª de 1992,[17] el Fondo
Rotatorio de Aduanas fue eliminado, por lo que los bienes y patrimonio del
mismo, pasaron a propiedad de la Dirección de Aduanas Nacionales.[18]
Esta entidad asumió, con base en la misma normatividad, todos los derechos y
obligaciones del citado Fondo, así como el producto de la venta de los bienes y
de los servicios que se presten, de acuerdo con las asignaciones presupuestales
correspondientes;
(iii)
El hecho generador
es el remate de las citadas mercaderías, a través de las entidades
mencionadas.  A su vez, la base gravable es el valor final del remate. La
tarifa prevista por el legislador es del 3% sobre dicha base.
14. Conforme a lo expuesto, es sencillo inferir que el
tributo de que trata el artículo 7º de la Ley 11/87 no comparte la naturaleza jurídica
de las tasas.  En efecto, como antes se expuso, esos ingresos fiscales buscan
recuperar los costos en los que incurre el Estado por el suministro de un bien
o la prestación de un servicio.  Por ende, una de las características
definitorias de las mismas es que el monto recaudado ingrese al patrimonio de
la entidad pública que ejerce la actividad gravada o, de manera general, al
servicio público específico.  Para el caso objeto de estudio, es claro que la
decisión del legislador fue gravar las operaciones de remate, en las
condiciones antes aludidas, y destinar las sumas recaudadas a los ingresos
fiscales ordinarios de la Nación.
Esta última condición lleva a la Corte a concluir que
en tanto el impuesto al que refiere el artículo 7º de la Ley 11/87 no puede ser
categorizado como una tasa, amén de la ausencia de los requisitos esenciales predicables
de ese ingreso fiscal; el cargo propuesto por el actor, según el cual el
apartado acusado resultaba incompatible con los requisitos que el artículo 338
C.P. impone a las tasas, carece de sustento.
No obstante esta comprobación, resta analizar los
demás aspectos que presenta el cargo de inconstitucionalidad propuesto por el
ciudadano Bravo Arteaga, relacionados con la presunta incompatibilidad entre el
apartado acusado (que, como se comprobó, consagra una exención) y el principio
de equidad tributaria, al igual que la libre competencia económica.  Dicho
estudio es asumido por la Corte en los apartados siguientes.
Los principios de igualdad y equidad del sistema
tributario como límites a la facultad del legislador para establecer exenciones
15.  Los artículos 150-12 y 338 de la Constitución
Política confieren al Congreso la potestad de establecer tributos, en sus
especies de impuestos, tasas y contribuciones.  Esta facultad, como la ha
comprendido la jurisprudencia de la Corte, tiene un carácter amplio, en tanto
involucra la plena potestad para definir los elementos del tributo, esto es,
los sujetos activos y pasivos, el hecho generador, la base gravable y la tarifa
correspondiente.[19]
Si se considera que, dentro del amplio margen de
configuración legislativa para la imposición de tributos, está adscrita la
potestad de determinar el sujeto pasivo, es evidente que el Congreso también
está investido de la facultad de señalar exenciones, en los casos en que
considere conveniente estimular una actividad productiva específica o reconocer
situaciones particulares en que, ante la necesidad de equiparar a los sujetos y
sectores de la economía en la responsabilidad por la asunción de las cargas
públicas, se justifica conceder la exención .  Así, como lo ha previsto la
jurisprudencia constitucional “el legislador cuenta con la autonomía para
fijar el grupo de contribu­yentes favorecido con una exención y no vulnera la
Constitución por el sólo hecho de definirlo, ya que, como se dijo, es la propia
Carta la que de manera expresa prevé la posibilidad (arts. 154 y 294 CP). No
obstante, ha señalado la Corte que “(…) aún así no existiera este precepto, (…)
quien tiene la capacidad constitucional para crear tributos, también tiene la
de modificarlos, aumen­tarlos, disminuirlos, suprimirlos, y señalar los casos
en que por razones de política fiscal algunos sujetos o bienes quedan eximidos
de su pago y la proporción de la exención.”[20]”[21]
16. No obstante el amplio espectro de la facultad del
legislador para consagrar exenciones tributarias, esta potestad no es
omnímoda.  Así, como lo tiene establecido la jurisprudencia constitucional,[22]
al momento de establecer estos beneficios fiscales el Congreso puede incurrir
en una violación de los postulados constitucionales cuando (i) desconoce
alguno de los principios de equidad, eficiencia y progresividad que informan al
sistema tributario en su conjunto (Art. 363 C.P.); (ii) adopta la
exención sin contar con la iniciativa gubernamental para el efecto (Art. 154
CP) o (iii) suprime sin justificación constitucional, exenciones que se
estable­cen como estímulo o in­cen­tivo tributario a cambio de una contraprestación
y que han dado lugar a una situación jurídica consolidada.[23]
17. En lo que respecta al presente
análisis, debe enfatizarse en las repercusiones de los principios de igualdad y
equidad tributaria, comprendidos como límites a la facultad del legislador para
decretar exenciones. Respecto del primero, la jurisprudencia ha indicado que la
exención afecta el principio de igualdad cuando no concurre ningún motivo
válido, objetivo y razonable que justifique el beneficio tributario.  Así, la
afectación de este postulado “no podría deducirse de la sola diferencia de
trato entre los contribuyentes, ya que toda exención la supone en cuanto es de
su esencia distinguir entre los sujetos pasivos de los tributos, obligando a
unos y excluyendo a otros del pago de determinado gravamen. La ruptura del
equilibrio constitucionalmente previsto debería partir, para ser suficiente
como fundamento de la inexequibilidad, de la absoluta ausencia de un motivo
válido, objetivo y razonable basado en circunstancias especiales. De no ser
sustentada la exención en elementos que la justifiquen, la Corte no podría
hacer nada distinto de declarar su inconstitucionalidad, por violación del
artículo 13 de la Carta Política. A la inversa, si, desde la perspectiva de las
diferencias existentes, el juez de constitucionalidad corrobora que la exención
se funda en razones que ameriten exonerar del tributo a algunos de aquellos que
en principio, por reunir las características de ley, deberían ser
sujetos pasivos del impuesto, la disposición que la consagra no lesiona el
principio de igualdad y es exequible en la medida en que tampoco desconozca
otros principios o mandatos constitucionales.”[24]
En otras palabras, la afectación del
principio de igualdad no depende de la simple identificación de un tratamiento
distinto, sino de la ausencia de un argumento objetivo de diferenciación que,
desde la perspectiva de las condiciones que la Constitución impone al sistema
tributario, justifique la exención. Como lo ha considerado la Corte,[25]
"[l]a igualdad exige el mismo trato para los entes y hechos que se
encuentran cobijados bajo una misma hipótesis"[26],
en tanto que garantía de no discriminación. De acuerdo con este criterio, la
Corte ha declarado la inconstitucionalidad[27] o la
constitucionalidad condicionada de normas tributarias, por ejemplo, las que
prevén exenciones que no responden a un criterio objetivo de diferenciación y
que por lo tanto resultan discriminatorias. Según esta Corporación, "[s]i
el legislador grava con un impuesto un hecho, acto o negocio, por ser
precisamente indicativos de riqueza actual o potencial, no puede dejar de
hacerlo ante situaciones semejantes o equiparables, salvo que militen razones
poderosas de política fiscal o fines extra-fiscales relevantes, siempre que, en
este último caso, los mismos estén al servicio de bienes protegidos por la
Constitución o de metas ordenadas por ella. La Corte no excluye que algunas
exenciones o beneficios fiscales tengan una justificación atendible y puedan
por lo tanto adoptarse. Lo que se quiere significar es que sólo pueden
introducirse como instrumentos dirigidos a configurar materialmente la carga
tributaria de manera técnica, justa y equitativa. Por el contrario, cuando la
exención o beneficio fiscal, no tiene razón de ser distinta de la mera acepción
de personas, ella se presenta contraria a la generalidad del tributo y, frente
a los obligados que se encuentran en la misma relación con el hecho imponible,
como clara afrenta al principio de igualdad en la carga tributaria. El deber
cívico de contribuir con el erario, con arreglo a la capacidad económica y en
los mismos términos fijados por la ley, se predica por igual de las personas
que se encuentran en la misma situación contemplada por la norma. En este caso,
el indicio de inequidad surge de limitar el alcance de una exención a un
concepto que también cabe predicar de otro sujeto que, sin embargo, se excluye
del beneficio fiscal. La Corte debe precisar si la exclusión del mencionado
beneficio tiene una razón de ser que la haga admisible. De lo contrario, será
patente la violación del principio de igualdad en la carga tributaria"[28].
(…) Así, por ejemplo, la Corte ha consi­derado que el legislador no
puede imponer un trato diferente a dos grupos, cuando tal medida “no se adecua
a ningún propósito constitucional o legal”[29]
es decir, cuando la medida no es razonable, porque el fin que se busca al
imponer el trato diferente ni siquiera es legítimo.”
De lo expuesto la Sala concluye que el
tributo está sujeto a un criterio de generalidad, de acuerdo con el cual deben
quedar gravadas todas las actividades que se encuentran en igual relación con
el hecho generador.  Esta obligación, no obstante, es compatible con la
facultad legislativa de determinar exenciones y demás beneficios fiscales, a
condición que sean precedidas de un motivo objetivo, verificable y razonable a
la luz de las finalidades estatales que se consideran legítimas desde la
perspectiva constitucional.  Por lo tanto, el beneficio tributario devendrá
inexequible cuando carezca de una justificación de esta naturaleza, debido a
que se torna incompatible con el principio de igualdad en la asunción de la
carga tributaria.  Esta posibilidad concurre, entre otros eventos, cuando la
adscripción del tributo se realiza únicamente a partir de la mera acepción de
los sujetos obligados al mismo, pues es evidente que una comprensión
individualizada del tributo contradice radicalmente el principio de igualdad.[30]
18.  Las implicaciones del principio de
equidad del sistema tributario respecto de la potestad para establecer
exenciones tributarias responde a fundamentos de diferente índole.  Como lo
reconoce la jurisprudencia constitucional, mientras el principio de igualdad
está relacionado con la necesidad que la obligación tributaria se distribuya de
manera uniforme entre todos los sujetos vinculados de forma similar con el
hecho generador, la equidad del sistema tributario responde a una concepción
estructural, en tanto toma la forma de “un criterio con base en el cual se
pondera la distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de gravámenes
entre los contribuyentes para evitar que haya cargas excesivas o beneficios
exagerados. Una carga es excesiva o un beneficio es exagerado cuando no
consulta la capacidad económica de los sujetos pasivos en razón a la naturaleza
y fines del impuesto en cuestión.”[31]
Bajo esta lógica, la equidad es una
cualidad que se predica del sistema tributario en su conjunto, no de un
impuesto en específico, aunque también es un parámetro para la definición del deber
genérico de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado
(Art. 95-9 C.P.). Su grado de perfeccionamiento confiere mayor legitimidad
constitucional al esquema fiscal, pues significa un mejor y más adecuado
cumplimiento de los principios estipulados en el artículo 363 C.P., los cuales
tienen aplicación tanto en el ámbito de la imposición del tributo como en la
orientación del gasto público.[32] En lo que
tiene que ver con el ámbito de imposición, la Corte ha dispuesto que “el
principio de equidad exige que se graven, de conformidad con la evaluación
efectuada por el legislador, los bienes o servicios cuyos usuarios tienen
capacidad de soportar el impuesto, o aquellos que corresponden a sectores de la
economía que el Estado pretende estimular, mientras que se exonere del deber
tributario a quienes, por sus condiciones económicas, pueden sufrir una carga
insoportable y desproporcionada como consecuencia del pago de tal obligación
legal[33]”[34]
19. Finalmente, debe tenerse en cuenta que
el principio de equidad del sistema tributario se manifiesta en distintas
instancias del ordenamiento. En primera medida, sirve de instrumento para
determinar el grado de razonabilidad de la imposición del tributo o la
concesión del beneficio fiscal.  Igualmente, el principio en comento ha sido
interpretado de una manera más amplia, que lo vincula con el cumplimiento de
los fines propios del Estado Social de Derecho.  Así, “los criterios de
justicia y equidad como límites al deber de contribuir, han sido objeto de
meritorios trabajos científicos que tienden a concretar la justicia hacia la
capacidad contributiva de los sujetos pasivos del tributo. Sin embargo, la
capacidad contributiva no es el único principio a valorar en el sistema: es
necesario proteger otros valores que se encuentran en la Constitución como son
la protección de los derechos fundamentales al trabajo, y a la familia,
protección a la libertad personal que implica el reconocimiento de un mínimo de
recursos para la existencia personal y familiar que constituye la frontera a la
presión fiscal individual, todo complementado con los principios del Estado
Social, que no deben ser antagónicos a los de las libertades personales y
patrimoniales sino moderadores de ellas.”[35]
20. En el mismo sentido, el principio de
equidad opera como una herramienta  para la definición concreta del modo en que
los individuos contribuyen a la financiación de los gastos públicos, función
definida por la jurisprudencia constitucional[36]
con base en los conceptos de equidad horizontal y vertical.  El primero remite
a que las personas con capacidad económica igual deben contribuir de igual
manera mientras que, de acuerdo con el segundo, las personas con mayor
capacidad económica deben contribuir en mayor medida. Esta distinción, como lo
sostiene el mismo precedente, es aceptable en tanto constituye un desarrollo
propio del principio de progresividad del tributo.
21. De los argumentos expuestos se sigue, a
juicio de la Corte, que los principios de igualdad y equidad del sistema
tributario son dispositivos concurrentes para la evaluación de la legitimidad
constitucional de las exenciones y, en general, de los beneficios tributarios.
En ese orden de ideas, la compatibilidad entre la decisión legislativa que
establece el tratamiento diferenciado y los postulados constitucionales está
supeditada a que (i) el beneficio tributario se funde en un criterio
objetivo, verificable, razonable y que tenga relación con el cumplimiento de
las finalidades estatales; y (ii) la implementación de la exención no
desestabilice el sistema tributario, de modo que se imponga una carga
tributaria irrazonable o un beneficio excesivo a una persona o actividad
económica.
Breve referencia a las implicaciones
constitucionales de libertad económica y la libre competencia
22. Aunque la Constitución Política no
prescribe un modelo económico particular, reconoce la validez del libre
mercado, sometido a límites sustentados en las responsabilidades que tienen los
distintos agentes en la consecución del bien común y en el reconocimiento de la
dirección general de la economía a cargo del Estado.  Con base en esta premisa,
es posible afirmar que el Estado Social y Democrático de Derecho es un garante
de la libre iniciativa particular, aunque se arroga la facultad de ejecutar
medidas de intervención, en aquellos casos en que deban implementarse acciones
que hagan compatible al mercado con el bienestar general y la consecución de
los fines esenciales del aparato estatal, en especial la promoción de la
prosperidad general, la eficacia de los derechos constitucionales, el
fortalecimiento de la participación en la vida económica de la Nación y la
vigencia de un orden justo (Art. 2º C.P.).
Bajo esta lógica, el artículo 333 C.P.
establece que la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro
de los límites del bien común.  Ello significa, a la luz del Texto
Constitucional, que la actividad del Estado se encuentra limitada, en tanto (i)
dicha actividad no podrá ser sometida a premisos previos ni requisitos no
definidos en la ley; y (ii) tiene el deber de reconocimiento y
protección del derecho a la libre competencia económica, para lo cual debe
ejercer acciones destinadas a impedir la obstrucción o restricción de esa
libertad, entre ellas evitar y controlar cualquier abuso que personas o
empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional.
No obstante, la libertad económica, lejos
de tener carácter absoluto, está sometida a límites que pretenden hacer
compatible su ejercicio con las finalidades esenciales del Estado antes
citadas.  En ese sentido, el artículo 333 de la Carta Política señala expresamente
que (i) la empresa, como base del desarrollo, tiene una función social
que implica obligaciones; (ii) el Estado tiene un deber de promoción del
desarrollo empresarial, que incluye el fortalecimiento de las organizaciones
solidarias; (iii) el legislador tiene la competencia para delimitar el alcance
de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y
el patrimonio cultural de la Nación.
Estas medidas que operan como límites
constitucionales inherentes a la libertad económica, encuentran concreción en
la competencia del Estado para ejercer la dirección general de la economía
(Art. 334 C.P.).  Este grado de intervención, conforme a la Carta, tiene
carácter calificado, en tanto se circunscribe a los fines previstos por el
Texto Constitucional, que hace especial énfasis en la posibilidad estatal de
intervenir en el mercado, en aras de racionalizar la economía, a fin que ésta
permita la consecución del mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios
del desarrollo, la preservación de un ambiente sano, el pleno empleo de los
recursos humanos, el aseguramiento a todas las personas – en especial a aquellas
de menores ingresos – el acceso efectivo a los bienes y servicios básicos, y la
promoción de la productividad, la competividad y el desarrollo armónico de las
regiones.
23. Existe, de acuerdo con las normas
superiores descritas, un mandato constitucional de doble contenido: La Carta
Política reconoce que la libertad económica y la libre competencia económica
son derechos que deben promoverse, en el entendido que el desarrollo y
ampliación de los mercados es una condición necesaria para la consecución de
las condiciones materiales y la prosperidad de los habitantes. Empero, limita
esos derechos, mediante el ejercicio de acciones de intervención estatal en la
economía, con el fin de evitar que prácticas al interior de esos mismos
mercados se tornen en barreras para el cumplimiento de los fines estatales, en
especial la vigencia y eficacia de los derechos.
A este respecto, decisiones anteriores de la
Corte han sostenido, en relación concreta con la libertad económica, que “la
Constitución, al referirse a la actividad económica de manera general, está
reconociendo y garantizando al individuo una multiplicidad de sectores dentro
de los cuales puede desplegar su libre iniciativa en orden a la satisfacción de
sus necesidades, sin que se permita privilegiar unos sujetos, en detrimento de
otros. Por ello, esta garantía constitucional se extiende por igual a empresas
organizadas y a las que no lo están, a las personas naturales o jurídicas.|| La
libertad económica que, se encuentra reconocida y garantizada por la
Constitución, dentro de los límites del bien común y del interés social,
constituye uno de los fundamentos del Estado Social de Derecho. De esta manera,
así como la libertad de empresa se orienta a permitir la posibilidad real del
individuo de desarrollar actividades económicas que considera necesarias para
la satisfacción de sus intereses, también, se autoriza al Estado para
intervenir y crear las condiciones necesarias para que éstas se materialicen en
armonía con los valores superiores previstos en la Carta.”[37]
24. Esta concepción lleva a concluir que el
Estado se encuentra facultado, a través de la ejecución de medidas de
intervención en la economía, para corregir aspectos del mercado. Ello mediante de
instrumentos que, de forma material, puedan limitar a la libertad económica y
la libre competencia.  Sin embargo, tales límites deben estar fundados en
motivos razonables y proporcionados, que guarden una relación de identidad con
la consecución de los fines estatales descritos en este apartado, en especial
aquellos que se derivan de (i) las funciones esenciales del Estado,
descritas en el artículo 2º Superior; y (ii) los objetivos
constitucionales de la intervención del aparato estatal en la economía,
previstos en el artículo 334 C.P.  En consecuencia, cuando la medida de
intervención no esté vinculada a dichas finalidades, se está prima facie ante
una restricción injustificada de dichas garantías constitucionales de los
participantes del mercado.
En consonancia con lo expuesto, la
jurisprudencia constitucional se ha ocupado de definir los requisitos para la
legitimidad de las medidas de intervención económica. A ese respecto, ha
indicado que tal intervención “…: i) necesariamente debe llevarse a cabo por
ministerio de la ley; ii) no puede afectar el núcleo esencial de la libertad de
empresa; iii) debe obedecer a motivos adecuados y suficientes que justifiquen
la limitación de la referida garantía; iv) debe obedecer al principio de
solidaridad; y v) debe responder a criterios de razonabilidad y
proporcionalidad.”[38].
En últimas, de lo que se trata es que la medida de intervención económica
corresponda a un motivo identificable y acorde con el ámbito propio de las
funciones constitucionales del Estado respecto del mercado.
La expresión “del Banco Popular”
viola los principios de igualdad y equidad del sistema tributario, al igual que
la libertad económica
25. En los fundamentos jurídicos anteriores de esta
decisión se demostró como, a la luz de la legislación vigente sobre la
competencia para efectuar remates de bienes a través de operaciones de
martillo, el artículo 7º de la Ley 11/87 contiene una exención tributaria, puesto
que define como hecho generador del tributo a los remates que se efectúen por
medio de operaciones martillo administradas por el Banco Popular, excluyéndose
de la condición de sujetos pasivos del tributo a los adquirentes en remates
llevados a cabo por otros establecimientos bancarios, autorizados para el
efecto por el Decreto 1639/96.
26. De conformidad con las reglas jurisprudenciales recopiladas
en esta decisión, la primera cuestión que debe resolver la Corte es si el
beneficio tributario acusado está sustentado en un motivo válido, objetivo y
razonable, que justifique el tratamiento diferenciado entre los sujetos pasivos
prima facie del tributo.  Al respecto, se tiene que a partir de lo
previsto en el Decreto 1639/96, aunado a la modificación de la participación
accionaria en el Banco Popular, reflejada en su redenominación como una
sociedad anónima de derecho privado,  en la actualidad esa institución
financiera concurre a la ejecución de remates a través de operaciones de
martillo, en idénticas condiciones que los demás establecimientos bancarios. De
la misma manera, tanto el Banco Popular como las instituciones citadas
comparten la condición de sociedades comerciales de naturaleza privada, que
efectúan operaciones de intermediación financiera en condiciones similares y en
el mismo mercado económico.
En consecuencia, no existe razón alguna que justifique
que las instituciones bancarias distintas al Banco Popular obtengan un
beneficio en el sentido que los adquirentes de operaciones de martillo por
ellas administradas se encuentren exentas del pago del tributo dispuesto en el
artículo 7º de la Ley 11/87, por lo que la expresión acusada viola el principio
de igualdad en materia tributaria. Además, la norma comporta una distribución
inequitativa en la concurrencia al financiamiento de las cargas públicas,
puesto que impone la condición de sujetos pasivos del tributo a un solo grupo
de rematantes (los que acuden a las operaciones de martillo administradas por
el Banco Popular), con exclusión de otros que están en iguales circunstancias
fácticas y jurídicas (quienes utilizan las mismas operaciones, regentadas por
las demás instituciones financieras habilitadas para ello).  Por ende, la expresión
acusada es contraria a la Constitución, lo que deviene en su inexequibilidad.
27. Por razones similares a las expuestas, la Corte
también concluye que la expresión demandada es contraria a la libertad
económica.  En efecto, la exigibilidad de la obligación tributaria únicamente a
los usuarios de las operaciones de martillo del Banco Popular, pone en
situación de desigualdad del mercado respectivo a esa institución financiera.
Ello debido a que, como es apenas natural, los rematantes optarán por hacer uso
de los servicios de los demás establecimientos bancarios, respecto de los
cuales no se estructura el hecho generador del tributo.  Si se tiene en cuenta
que la diferenciación expuesta no responde actualmente a ningún criterio, su
legitimidad no puede sustentarse en el ejercicio de la actividad de
intervención del Estado en el mercado económico.  Por ende, la previsión
acusada afecta el núcleo esencial de la libre competencia, en tanto impone una
carga irrazonable a uno de los agentes en un mercado específico, sin que
concurran argumentos de índole constitucional que sustenten esa decisión
legislativa.
28. Como se observa, la inconstitucionalidad de la
expresión acusada tiene carácter sobreviniente.  Empero, en el presente caso no
se está ante el fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente, la
cual opera cuando concurre una reforma constitucional, cuyos contenidos
normativos tienen efectos derogatorios respecto de las disposiciones legales
expedidas con anterioridad y que se muestran contrarios a los nuevos preceptos
superiores.[39]  En cambio,
se está ante escenario distinto, que puede denominarse como inconstitucionalidad
sobreviniente por nuevos hechos legales normativos, el cual concurre cuando
la reforma de una disposición legal implica la modificación de aspectos
sustantivos del precepto, o de otras regulaciones que inciden en la
determinación de sus proposiciones normativas, de modo tal que la norma
resultante viola disposiciones constitucionales.
Para el caso presente, la reforma legal que modificó
las distintas disposiciones que regulan la naturaleza jurídica del Banco
Popular y su competencia para efectuar operaciones de martillo, ocasionaron que
éste perdiera su condición pública y monopólica, para convertirse en privada y
participante en un libre mercado con las demás instituciones financieras.  Ello
significó la instauración de una exención que, al no responder a ningún
criterio o finalidad, es contraria a la equidad tributaria y la libertad
económica.
Compatibilidad entre la decisión a adoptar y el
principio de legalidad tributaria
29. La Corte, como parte final del presente estudio,
debe determinar a qué apartes de la expresión acusada se extiende la
inconstitucionalidad identificada anteriormente.  En efecto, el actor considera
que la violación de los preceptos de la Carta Política afecta a la expresión “el
Martillo del Banco Popular”. Empero, como se infiere de las consideraciones
realizadas por esta Corporación, la inexequibilidad de dicho apartado normativo
se predica únicamente de la incompatibilidad entre la exención que prevé y los
principios de igualdad y equidad tributaria, al igual que la libertad económica
y la libre competencia. Estas consideraciones, como es lógico, no afectan la
constitucionalidad del tributo en sí mismo considerado, sólo de la exención
carente de soporte desde la perspectiva del Estatuto Superior.  En consecuencia,
la declaratoria de inconstitucionalidad se circunscribirá a la expresión “del
Banco Popular”, contenida en el artículo 7º de la Ley 11/87.
30.  Sin embargo, en contra de esta fórmula de
decisión pudiera argumentarse que se muestra problemática ante las
implicaciones del principio de legalidad del tributo.  Ello en tanto el efecto
práctico de un fallo de esa naturaleza es extender el grupo de sujetos pasivos
del impuesto, asunto que como se indicó ampliamente en esta sentencia, hace
parte del margen de configuración legislativa del Congreso.  Así, si en su
momento el legislador decidió restringir la responsabilidad fiscal en
determinadas personas, no resulta bajo ninguna circunstancia permitido a la
Corte Constitucional modificar los elementos constitutivos del tributo.
A juicio de la Sala, esta consideración se basa en una
interpretación equivocada de la teleología que animó al legislador de 1987 para
la determinación del hecho generador del impuesto.  En efecto, como se explicó
en el fundamento jurídico 7 de esta sentencia, la alusión al Banco Popular que
hace el artículo 7º de la Ley 11/87 responde a que, en virtud de lo dispuesto por
la Ley 101 de 1960, era dicha entidad financiera, a la sazón de naturaleza
pública, quien ejercía el monopolio sobre esa actividad.  Por lo tanto, al
momento de expedirse la normatividad era evidente que la intención del legislador
fue gravar todas las operaciones de martillo, sin que fuera posible que
restringiera el hecho generador del tributo a las actividades de una entidad
financiera en particular puesto que, se insiste, se trataba de una actividad
monopólica del Banco Popular. Advertida esta circunstancia, la decisión de la
Corte de restringir la declaratoria de inexequibilidad a la expresión “del
Banco Popular” es en entero compatible con el principio de legalidad
tributaria que establece el artículo 338 C.P.
31. Sobre el particular, debe insistirse en que,
conforme al principio de legalidad tributaria, corresponde a los órganos de
representación democrática la definición de los elementos esenciales del
tributo, entre ellos el responsable o sujeto pasivo.  A ese respecto, la Corte
ha indicado en su jurisprudencia que el principio de legalidad tributaria está
intrínsecamente relacionado no sólo con la representatividad popular en materia
tributaria, sino con la seguridad jurídica y la protección de las finanzas
públicas, aspectos que se concretan sólo a través de una definición unívoca y
de origen legislativo, de los elementos que estructuran la obligación
tributaria. A ese respecto, se ha considerado que “[s]i la norma creadora
del tributo no establece con suficiente claridad y precisión los elementos
esenciales del mismo no sólo genera inseguridad jurídica sino que fomenta la
evasión, pues los contribuyentes obligados a pagar los impuestos no podrían
hacerlo, lo que repercute gravemente en las finanzas públicas y, por ende, en
el cumplimiento de los fines del Estado. Dicha situación también se prestaría
para abusos y arbitrariedades pues en últimas quien vendría a definir tales
elementos serían las autoridades administrativas encargadas de exigir su
cumplimiento, lo cual no se aviene con el ordenamiento constitucional”.[40]
Para el presente caso, la definición del sujeto pasivo
del tributo fue debidamente determinada por el legislador, adscribiéndola,
entre otros responsables, a los adquirentes en operaciones de martillo, haciéndose
alusión al Banco Popular, conforme el monopolio que ejercía al momento de
expedición de la norma.  Esa expresión, como se observa, pudo inclusive haberse
omitido sin efecto jurídico alguno. Ello en el medida que el monopolio
existente hubiera convertido en únicos responsables del pago del impuestos a
los adquirentes en operaciones de martillo efectuados por el Banco Popular.  Era,
se insiste, lógicamente imposible que el legislador de 1987 hubiera
diferenciado, para efectos de la responsabilidad tributaria, entre los
distintos adquirentes en operaciones de martillo en razón de la entidad
financiera que realizara la operación, pues la misma era de potestad exclusiva
del Banco Popular. Así las cosas, la decisión adoptada por la Corte no
contradice el principio de legalidad tributaria, pues resulta del todo ajustada
a la definición del responsable fiscal que, desde la expedición de la norma
acusada, hizo el Congreso.
Conclusión
El tránsito normativo que ha modificado la naturaleza
jurídica del Banco Popular y el destino del recaudo fiscal por el tributo
aplicable a las operaciones de martillo, permiten concluir que la expresión
acusada del artículo 7º de la Ley 11/87 implica una exención tributaria.  Este
beneficio se aplica a favor de los usuarios de las operaciones de martillo
efectuadas por las instituciones financieras distintas al Banco Popular,
habilitadas para ello por el artículo 1º del Decreto 1639/96.
La exención prevista en la norma es incompatible con
los principios de igualdad y equidad tributaria, puesto que no responde a
ninguna finalidad constitucionalmente legítima.  En efecto, al mercado actual
de las operaciones de martillo concurren los distintos establecimientos
bancarios, en tanto agentes económicos con las mismas condiciones;  así, no hay
fundamento alguno que permita sustentar el hecho que un grupo de usuarios en
particular deban asumir el pago del impuesto. Igualmente, está discriminación
injustificada atenta contra la libertad económica, pues impone una carga
irrazonable en contra de una entidad financiera particular, lo que la excluye,
sin motivo alguno, del citado mercado.   En consecuencia, la expresión “del
Banco Popular” contradice los artículos 13, 333 y 363 de la Constitución
Política.  Por ende, se está ante el fenómeno de inconstitucionalidad sobreviniente
por nuevos hechos legales normativos.
Por último, la Sala advierte que la decisión de
inexequibilidad es compatible con el principio de legalidad tributaria.  Ello
debido a que desde la promulgación de la Ley 11/87, habida consideración del
contexto normativo en que se expidió esa disposición, resultaba evidente que la
intención del legislador fue gravar las operaciones de martillo, de manera
genérica, por lo que resultaban responsables del pago del impuesto todos los
sujetos adquirentes de bienes en remates efectuados a través de ese mecanismo.
Por ende, la sentencia adoptada por la Corte no implica una modificación del
hecho generador o del sujeto pasivo previstos originalmente por el Congreso.
Con base en las consideraciones expuestas, la Corte
concluye que la estructura del tributo previsto en el artículo 7º de la Ley 11
de 1987, luego de la decisión adoptada en el presente fallo, es la que sigue:
(i)
El sujeto activo es la
Nación, quien es la destinataria de los recursos fiscales recaudados, según lo
dispuso el artículo 5º de la Ley 66/93;
(ii)
El sujeto pasivo es el
adquirente en remates de bienes muebles e inmuebles, que se realicen por el martillo,
el Fondo Rotatorio de Aduanas, los Juzgados Civiles, los Juzgados Laborales y
demás entidades de los órdenes nacional, departamental y municipal. Se aclara
que, conforme lo previsto en la Ley 6ª de 1992 y, luego en el Decreto Ley
2117/92, las operaciones del extinto Fondo Rotatorio de Aduanas corresponden a la
Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –
DIAN.
(iii)
El hecho generador es
el remate de los citados bienes, a través de las operaciones mencionadas.  A su
vez, la base gravable es el valor final del remate. La tarifa prevista por el
legislador es del 3% sobre dicha base.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: Declarar INEXEQUIBLE la expresión “del Banco Popular”
contenida en el artículo 7º de la Ley 11 de 1987, “por la cual se reglamenta
el manejo y aprovechamiento de los depósitos judiciales y se dictan otras
disposiciones”.
SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLE, por los cargos examinados en esta decisión,
la expresión “martillo”, prevista en el artículo 7º de la Ley 11 de 1987.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrada
CLARA ELENA REALES GUTIÉRREZ
Magistrado (E)
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado (P)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] La jurisprudencia de este Tribunal ha establecido dentro de los
presupuestos argumentativos mínimos de las demandas de inconstitucionalidad, la
necesidad de que cumplan con el requisito de certeza. De acuerdo con esta
condición, los cargos deben dirigirse en contra de una proposición normativa
efectivamente contenida en la disposición acusada y no sobre una distinta,
inferida por el demandante, implícita o que hace parte de normas que no fueron
objeto de demanda. Lo que exige este requisito, entonces, es que el cargo de
inconstitucionalidad cuestione un contenido legal verificable a partir de la interpretación
del texto acusado. Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1052/01 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa)
[2] La condición de pertinencia, como lo ha señalado la Corte, se
cumple cuando las censuras están construidas con base en argumentos de índole
constitucional, esto es,  fundados en la apreciación del contenido de una norma
Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En ese sentido,
cargos que se sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias;  la
interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante y a
partir de su aplicación en un problema particular y concreto; o el análisis
sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales,
entre otras censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de
inconstitucionalidad. Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1052/01
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa)
[3]  La condición de suficiencia ha sido definida por la misma jurisprudencia
como la necesidad de que las razones de inconstitucionalidad guarden relación “en
primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio
(argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; (…) Por otra
parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo
de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren
prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la
Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”
[4] La norma es la siguiente:
Decreto 1639/96.
Artículo 1º:En concordancia con lo establecido
en los artículos 12 numeral 2º y 18 de la Ley 226 de 1995, y el parágrafo del
artículo 312 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, a partir del momento
en que la Nación y sus entidades descentralizadas reduzcan su participación
total en el Banco Popular por debajo del cincuenta por ciento (50%) de su
capital social, en adición a las operaciones autorizadas, los establecimientos
bancarios facultados (sic) para realizar venta de mercaderías u otros
objetos negociables a través del mecanismo de martillo.
[5] Cfr. Folio 16 del expediente.
[6] Cfr. Folio 16A (reverso), del expediente.
[7] Decreto 663/93.  Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.  Artículo
312. Régimen de las instituciones financieras privatizadas. Las
instituciones financieras privatizadas, no estarán sujetas a las obligaciones o
restricciones establecidas por razón de la participación estatal en dichas
instituciones, ni gozarán de las prerrogativas que les han sido concedidas en
función de tal participación.
Parágrafo.
En el caso en que la participación de la Nación o
sus entidades descentralizadas en el capital de una institución financiera o
entidad aseguradora se reduzca a menos del cincuenta por ciento (50%), dejarán
de aplicarse a esa institución o entidad las normas especiales que se hubieren
dictado de manera específica para una u otra. En consecuencia, a partir del
momento en que se produzca la mencionada reducción, la institución financiera o
entidad aseguradora se regirá únicamente por las normas generales aplicables a
la clase o tipo de entidad a que pertenezca. No obstante, la Superintendencia
Bancaria podrá señalar un programa de desmonte de las operaciones que se venían
desarrollando con base en las normas a las que se refiere el presente
parágrafo, cuya duración no podrá exceder de dos (2) años.
[8] Ley 226/95.  Artículo 12: Como consecuencia de la ejecución
del programa:
(…)
2. Se
perderán los privilegios y terminarán las obligaciones que la entidad tenía,
por sustentar el carácter de pública, de acuerdo con el porcentaje de acciones
que queden en manos de los particulares.
Artículo
18: Sin perjuicio de lo dispuesto en la presente
Ley, cuando se trate de la enajenación de participación del Estado o del Fondo
de Garantías de Instituciones Financieras en instituciones financieras o
entidades aseguradoras, se aplicarán las disposiciones del Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero.
[9] Sentencia C-227 de 2002 MP. Jaime Córdoba Triviño.  En aquella
oportunidad la Corte declaró exequible la Ley 645 de 2001, “Por medio de la
cual se autoriza la emisión de una estampilla Pro-Hospitales Universitarios”.
La Corte estudió el principio de legalidad en el caso de las leyes habilitantes
y frente a la autonomía de las entidades territoriales, para concluir que en
ese caso no se veían afectados.  Ver también las sentencias C-987 de 1999,
C-084/95 y C-004/93. (Cita original de la Sentencia C-155 de 2003)
[10] Corte Constitucional, Sentencia C-227 de 2002 MP. Jaime Córdoba
Triviño. (Cita original de la Sentencia C-155 de 2003)
[11]  Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-690/03 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil).  A su vez, esta decisión en las consideraciones expuestas en la
sentencia C-155/03 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
[12]  Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-488 de 2000 (M.P.
Carlos Gaviria Díaz).
[13] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-809/07. (M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa).
[14] Ibídem.
[15] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-243/05 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis).
[16] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-371/00 (M.P. Álvaro
Tafur Galvis).
[17] Ley 6/92. Artículo 107. Eliminación del Fondo Rotatorio de
Aduanas. Eliminase el Fondo Rotatorio de Aduanas; los bienes y patrimonio
del mismo, pasarán a ser bienes y patrimonio de la Dirección de Aduanas
Nacionales. || La Dirección de Aduanas Nacionales asumirá todos los derechos y
obligaciones del Fondo Rotatorio de Aduanas, así como el producto de la venta
de los bienes y de los servicios que se presten, de acuerdo con las
asignaciones presupuestales correspondientes.|| La Dirección de Aduanas
Nacionales, deberá consignar a favor de la Tesorería General de la República el
valor neto de las operaciones de venta y enajenación de bienes y servicios,
previa deducción de los gastos causados en la realización de dichas
operaciones, incluyendo el pago de participaciones a denunciantes, bodegajes,
transportes, devoluciones, destrucción de bienes, comisiones de remate,
adecuación y reparación de mercancías para la venta, honorarios, servicios y
demás gastos de administración. El valor neto así obtenido será el que se registre
como ingreso a favor de la Nación para efectos presupuestales. || Las
anteriores operaciones se podrán adelantar directamente o a través de fiducia o
administración delegada. Sobre estas operaciones deberá existir un auditaje
externo, cuyos resultados deben ser informados al Comité de Contratación y
Presupuesto.|| Sin perjuicio de lo previsto en el Decreto 2687 de 1991, el
Gobierno Nacional podrá establecer porcentajes de participación hasta del 30%
en el producto neto de la venta de los bienes o del estimativo de dicho valor
cuando los bienes sean destinados a la Aduana, donados o destruidos, cuando los
mismos hubieren sido aprehendidos por el Ejército Nacional, la Fuerza Aérea, la
Armada Nacional, la Policía Nacional y el Departamento Administrativo de
Seguridad, DAS. Dichas participaciones serán destinadas a gastos de bienestar,
fondos de retiro, de previsión social y médico asistenciales de la entidad que
colaboró o realizó la aprehensión, conforme a la distribución que realice la
Dirección General del Presupuesto. El porcentaje que le corresponda a la
Dirección de Aduanas Nacionales será destinado al fondo de gestión.
[18] A su vez, debe tenerse en cuenta que las disposiciones que regulan la
Administración de Aduanas Nacionales, deben entenderse sustituidas por lo
regulado en el Decreto Ley 2117/92, cuyo artículo 1º dispuso la fusión de la
Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos Nacionales, creada por el
Decreto - ley 1643 de 1991, en desarrollo de la Ley 49 de 1990, con la Unidad
Administrativa Especial Dirección de Aduanas Nacionales, creada por la Ley 6ª
de 1992, en la Unidad Administrativa Especial denominada Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales – DIAN.
[19] Sobre este
resumen doctrinal se sigue el esquema utilizado por la Corte en la sentencia
C-1261/05 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), que estudió la constitucionalidad
del parágrafo 3º del artículo 206 del Estatuto Tributario.  En esta decisión,
el Tribunal consideró que el legislador no desconocía el principio de equidad
tributaria ni el principio de igualdad, al crear una exención al impuesto a la
renta para todas las pensiones adquiridas con el cumplimiento de los requisitos
necesarios, ‘de acuerdo con la Ley 100 de 1993’, puesto que tal criterio
contempla todos los casos del sistema de seguridad social integral.
[20] Corte
Constitucional, sentencia C-393 de 1996 (MP Carlos Gaviria Díaz). La Corte ha
resaltado que para efectos de la concesión de una exención el Constituyente le
impuso al legislador solamente dos limitaciones, a saber, (i) que la iniciativa
legislativa provenga del Ejecutivo, no sólo para su creación sino también para
su reforma [art. 154, CP]”; y  (ii) “la prohibición de imponer esta clase de
beneficios sobre impuestos de propiedad exclusiva de las entidades
territoriales [art. 294, CP]” El artículo establece: ‘La ley no podrá conceder
exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de
propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos sobre
sus impuestos, salvo lo dispuesto en el artículo 317.’ El artículo 294 de la
Constitución ordena a la ley destinar un porcentaje de los tributos municipales
sobre la propiedad inmueble a las entidades encargadas del manejo y
conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo
con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción y en
cuantía que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes.
[21] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-1261/05. Fundamento jurídico 3.2.
[22] Ibídem. Fundamento
jurídico 3.4.
[23] En la
sentencia C-604 de 2000 (MP Carlos Gaviria Díaz) se estudió una demanda contra
una norma que extinguía una exención tributaria fijada para unas operaciones de
crédito público y que a la vez mantenía esa exención para cierto tipo de bonos
adquiridos en esas operaciones.  La Corte indicó que se debía distinguir entre
las exenciones que se establecen como estímulo o in­cen­tivo tributario a
cambio de una contraprestación y las exenciones generales consagradas sin
contraprestación alguna y concluyó que las primeras gene­raban situaciones
jurídicas consolidadas que debían ser respetadas por el legislador, no así las
segundas. [Este precedente fue reiterado en estos términos por C-1114 de 2003
(MP Jaime Córdoba Triviño, AV y SPV Manuel José Cepeda Espinosa; SPV Clara Inés
Vargas Hernández)] Dijo la sentencia C-604 de 2000 (MP
Carlos Gaviria Díaz): “Para la Corte no es admisible que el
Estado ofrezca unas condiciones benéficas a las personas naturales o jurídicas,
en este caso a los inversionistas, como por ejemplo el establecimiento de
exenciones, con el fin de incentivar la compra de bonos de deuda pública externa
y después de que los han adquirido, proceda a modificar las reglas de juego
iniciales, sin salvaguardar las situaciones jurídicas consolidadas de quienes
bajo esas condiciones los compraron. No se olvide que si bien el legislador
está autorizado constitucionalmente para modificar o derogar la legislación
tributaria esto solamente puede hacerse hacia el futuro y, siempre y cuando, se
respeten los derechos consolidados al amparo de las normas antes vigentes.  ||
En consecuencia, al momento de estudiar la constitucionalidad de una norma
tributaria que suprime una exención debe la Corte, para efectos de determinar
si se han vulnerado o no situaciones jurídicas consolidadas, distinguir los
casos en que las exenciones se establecen como estímulo o incentivo tributario
a cambio de una contraprestación, como sucedió en el asunto de debate, que se
ofreció una exención de impuestos para quienes adquirieran determinados bonos
de deuda pública; y aquellos que consagran exenciones generales sin
contraprestación alguna, pues en el primer evento se generan situaciones
jurídicas, particulares y concretas que el legislador está obligado a respetar
y, en el segundo, tal fenómeno no se presenta por lo que el legislador bien
puede suprimirlas o modificarlas, obviamente, con observancia de los distintos
preceptos constitucionales que rigen la materia.”
[24] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-188/98.
[25] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-776/03.  En este caso la Corte declaró inexequibles
algunas normas del Estatuto Tributario que gravaban con el impuesto a las
ventas, de manera indiscriminada, un grupo de productos de la canasta familiar.
[26] Sentencia C-094
de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
[27] Ver,
por ejemplo, la Sentencia C-349 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) en la cual, la
Corte encontró que "la exención de impuestos que se establece sobre algunas
transacciones comerciales, cuando se realizan con una entidad sometida al
control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, implica un trato
preferente en relación con el que se da a las personas jurídicas que están
sometidas a control de entidades distintas, cuyas operaciones comerciales sí
aparecen gravadas con el impuesto a las ventas, sin que existan justificaciones
razonables y objetivas para establecer la diferenciación, pues lo que en esencia
se hace es tratar en forma diferente la misma actividad. El supuesto de hecho
sobre el que se establece la discriminación: que la entidad esté sometida a la
vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria o que no lo esté, es
irrelevante para adoptar un diferencia de trato, y en consecuencia, la norma
demandada viola también el artículo 13 de la Constitución".
[28] Sentencia C-183
de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. S.V. M. José Gregorio Hernández
Galindo).
[29] Corte
Constitucional, sentencia C-397 de 1994 (MP Hernando Herrera Vergara). En este
caso la Corte decidió, entre otras cosas, que la norma acusada –el artículo 135
de la Ley 100 de 1993, parágrafo tercero, parte final–, al referirse a la
Nación como único sujeto exonerado de retención en la fuente en relación con
los pagos efectuados por concepto de cesantía, es discriminatoria, pues le da
un tratamiento preferencial en relación con los demás sujetos encargados de la
retención, y específicamente, con los demás entes territoriales. La Corte
consideró que en este caso la diferencia de trato “no se adecua a ningún
propósito constitucional o legal”.
[30] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-711/01 (M.P. Jaime Araújo Rentería).  En este caso,
la Corte declaró la exequibilidad de las normas que declaran la exención del
impuesto a la renta de las contribuciones a fondos de pensiones y cesantías.
Sobre este preciso particular, la decisión indicó: “El principio de equidad
tributaria se halla nítidamente compaginado tanto con el derecho a la igualdad
de que trata el artículo 13 de la Carta, como con el principio de la
generalidad del tributo. En efecto, de acuerdo con el principio de la generalidad
del tributo, todas las personas que incurran en el hecho generador previsto en
la norma deben someterse a las consecuencias económicas que se deriven del
mismo.  Lo cual implica que desde el punto de vista de la hipótesis jurídica no
pueden haber tributos individualizados. || A tales propósitos, cuando quiera
que el operador del derecho acometa la tarea de examinar un hecho económico a
fin de verificar la posibilidad de subsumirlo en una hipótesis tributaria,
necesario será que ausculte los hechos relevantes a la actualización de los
elementos esenciales de la obligación fiscal, esto es: analizar y ponderar
racionalmente todo lo atinente al sujeto activo, sujeto pasivo, objeto y causa
de dicha obligación. De manera tal que a partir de la materialidad económica
del hecho en cuestión pueda el operador del derecho asentar la información
dentro de un marco jurídico preciso y secuencial que le permita identificar la
clase de hecho imponible que se da, la particular condición que asume el sujeto
pasivo de cara a su correspondiente extremo activo y al desdoblamiento de la
prestación en cuanto dar, hacer o no hacer, los eventuales beneficios fiscales
que pudieran militar a favor del sujeto pasivo, la periodicidad fiscal del
tributo en términos de causación, el régimen tarifarlo aplicable, la
liquidación, y por contera, la forma y plazo para el pago de la exacción
determinada.”
[31] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-734/02.
[32] Ibídem.
[33]  Cf. Sentencia
C-094 de 1993.
[34] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-776/03.
[35] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1060A/01.
[36] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-734/02.
[37] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-361 de 2002 (M.P.
Rodrigo Escobar Gil).
[38] Ibídem.
[39] Sobre una explicación ampliada acerca de la naturaleza y efectos de
la inconstitucionalidad sobreviviente, Cfr. Corte Constitucional,
sentencia C-571/04 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[40] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-488/00 (M.P. Carlos
Gaviria Díaz), reiterada en C-597/00 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).