C-911-11
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-911/11
DEROGACION DE INCENTIVOS
ECONOMICOS POR LA INSTAURACION DE ACCIONES POPULARES-No desconoció los principios de igualdad, consecutividad
e identidad flexible. Existencia de cosa juzgada frente a los demás cargos
DEROGACION DE INCENTIVOS
ECONOMICOS POR LA INSTAURACION DE ACCIONES POPULARES-Trámite legislativo
MODIFICACION DE PROYECTOS DE
LEY DURANTE EL PROCESO LEGISLATIVO-Aplicación
de los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad temática/PROYECTOS
DE LEY-Pueden ser objeto de variaciones y alteraciones en el curso de los
cuatro debates que deben atravesar para convertirse en leyes
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD
EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido/PRINCIPIO
DE IDENTIDAD FLEXIBLE O RELATIVA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido/PRINCIPIO
DE UNIDAD TEMATICA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido
MODIFICACION O ADICION DE
PROYECTO DE LEY EN SEGUNDO DEBATE EN CADA CAMARA LEGISLATIVA-Condiciones
PRINCIPIO DE IDENTIDAD
FLEXIBLE Y PRINCIPIO DE UNIDAD TEMATICA-Interactúan
con el respeto por la autonomía deliberativa del legislador y el proceso
democrático para garantizar que los proyectos de ley sigan siendo los mismos a
lo largo de un procedimiento legislativo deliberativo y abierto
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Cámaras pueden efectuar adiciones o modificaciones al
texto sometido a su consideración siempre y cuando guarden relación con el tema
del proyecto
PROYECTO DE LEY-Parámetros para determinar cuándo existe una relación
temática suficiente con el proyecto y cuándo se trata de un asunto nuevo que no
guarda dicha relación
La jurisprudencia constitucional ha provisto algunos
parámetros para determinar cuándo existe una relación temática suficiente con
el proyecto de ley, y cuándo se trata de un asunto nuevo que no guarda dicha
relación: “Para la determinación de qué constituye ‘asunto nuevo’ la Corte ha
definido algunos criterios de orden material, no formal: (i) un artículo nuevo
no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar
sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que
desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto
siempre que la adición esté comprendida dentro de lo previamente debatido;
(iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su
conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un
artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula
original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.
PROYECTO DE LEY-Debates/PROYECTO DE LEY-Modificaciones,
adiciones y supresiones en segundo debate/PROYECTO DE LEY-Modificaciones
deben observar principios
La Corte Constitucional ha
establecido que los cambios introducidos al texto de los proyectos de ley
pueden ser considerables, siempre y cuando se respeten los principios de
identidad flexible y unidad temática, vistos a partir de los temas principales
del proyecto como un todo y no de un artículo específico. En esta línea la
Corte ha precisado que “el análisis acerca del cumplimiento de los principios
de identidad relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en su
conjunto, sin que sea posible una consideración aislada de normas para
encontrar diferencias en los textos aprobados en los distintos debates, en la
medida en que tales diferencias pueden carecer de significación en el contenido
de regulación del proyecto mirado como un todo”. También ha explicado la Corte
que “el principio de consecutividad exige que el objeto de lo decidido a lo
largo de los cuatro debates corresponda al mismo tema, así el sentido de las
decisiones sea diferente e, inclusive, contrario”.
COMISION ACCIDENTAL DE
CONCILIACION EN EL CONGRESO-Conformación
El artículo 161 de la Constitución exige, en cuanto a
la conformación de las comisiones de conciliación, que estén integrada por un
mismo número de Senadores y Representantes. La Corte Constitucional ya ha
dilucidado el alcance de este artículo frente a casos de comisiones de
conciliación integradas por dos personas (un senador y un representante),
afirmando que ello no viola la Constitución porque pese a ser de composición
“dual”, se respeta la pluralidad y simetría que exige el Art. 161 Superior.
DEROGACION DE INCENTIVOS
ECONOMICOS POR INSTAURACION DE ACCIONES POPULARES-Cosa juzgada respecto de algunos cargos por vicios de
fondo y exequibilidad por vulneración del principio de igualdad/DEROGACION
DE INCENTIVOS ECONOMICOS POR INSTAURACION DE ACCIONES POPULARES-Cosa
juzgada respecto de algunos cargos por vicios de trámite y exequibilidad por
otros cargos
Referencia: expedientes D-8534,
D-8535 y D-8548 (acumulados)
Demandas de
inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010, “por medio de la cual se
derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo”.
Actores:
Ricardo Cifuentes Salamanca,
Hermann Gustavo Garrido Prada y Dora Alba López Albarracín.
Magistrada ponente:
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D. C., seis (6) de diciembre de dos mil once
(2011)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, los ciudadanos Ricardo Cifuentes Salamanca, Hermann
Gustavo Garrido Prada y Dora Alba López Albarracín presentaron por separado
demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el
texto de la disposición demandada, conforme a la edición oficial:
“LEY 1425 DE 2010
(Diciembre 29)
Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley
472 de 1998 Acciones Populares y Grupo
Artículo 1º. Deróguense los
artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.
Artículo 2º. Vigencia. La
presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las
disposiciones que le sean contrarias.”
La Corte nota que para comprender el
sentido normativo de las disposiciones acusadas, es pertinente recordar que los
artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, derogados mediante la Ley 1425/10 que
se examina, disponían lo siguiente:
“ARTICULO 39. INCENTIVOS. El demandante en una acción
popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez
(10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales.
Cuando el actor sea
una entidad pública, el incentivo se destinará al Fondo de Defensa de Intereses
Colectivos.
ARTICULO 40. INCENTIVO ECONOMICO EN ACCIONES POPULARES
SOBRE MORAL ADMINISTRATIVA. En las acciones populares que se generen en la
violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o
demandantes tendrán derecho a recibir el quince por ciento (15%) del valor que
recupere la entidad pública en razón a (sic) la acción popular.
Para los fines de
este artículo y cuando se trate de sobrecostos o de otras irregularidades
provenientes de la contratación, responderá patrimonialmente el representante
legal del respectivo organismo o entidad contratante y contratista, en forma
solidaria con quienes concurran al hecho, hasta la recuperación total de lo
pagado en exceso.
Para hacer viable
esta acción, en materia probatoria los ciudadanos tendrán derecho a solicitar y
obtener se les expida copia auténtica de los documentos referidos a la
contratación, en cualquier momento. No habrá reserva sobre tales documentos.”[1]
III. LA DEMANDA
Expediente D-8534 - Demanda presentada por Ricardo
Cifuentes Salamanca
El demandante Ricardo Cifuentes considera que la Ley
1425/10 contraviene varios artículos de la Constitución por vicios de trámite
en su procedimiento de formación; por ello solicita que la Corte la declare
inexequible.
En primer lugar, afirma que se violó lo dispuesto en
el artículo 179 de la Ley Orgánica del Congreso, en la medida en que la
enmienda contenida en la ponencia para segundo debate ante la plenaria del
Senado del 7 de diciembre de 2010, presentada por el senador Roy Barreras, “fue
aprobada (…) con cambios sustanciales al proyecto por cuanto ésta ya no
contemplaba la derogación total de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998
sino una modificación pequeña a estos (…) a pesar de esto, el proyecto no pasó
(…) a la Comisión Primera del Senado para ser discutido de nuevo en primer
debate”. En vez de ello, alega la demanda, se procedió al trámite de
conciliación del proyecto.
En segundo lugar, afirma que en la conformación de la
comisión de conciliación de la ley se violó el artículo 161 de la Carta
Política en concordancia con los artículos 177, 179, y 186 a 189 de la Ley Orgánica del Congreso, por cuanto “no se nombró a varios representantes y
senadores como lo indica la ley, sino a uno solo por cada cámara, menos se
nombró por parte del Senado a alguno de los senadores que hubiera sido autor, o
ponente, o que siquiera hubiera [formulado] observaciones o propuestas en las
plenarias como lo ordena la ley orgánica y mucho menos se garantizó la
representación de las bancadas en dicha comisión garantizando la participación
de las minorías, ni de ningún otro sector distinto al del partido del Ministro
del Interior, interesado en la abolición de los incentivos”. Además, alega el
demandante que no se cumplió con la disposición de la Ley Orgánica según la
cual los miembros de las comisiones de conciliación deben ser nombrados de las
comisiones donde se ha venido tramitando el proyecto – en este caso las
comisiones primeras de Cámara y Senado-; quien fue nombrado como conciliador
provenía de la Comisión Cuarta del Senado. La Comisión de Conciliación estuvo
conformada únicamente por dos congresistas: el representante Heriberto
Sanabria, coordinador de ponentes del proyecto en la Cámara de Representantes,
y el Senador Juan Carlos Restrepo, de la Comisión Cuarta. “Ninguno de los
senadores que votaron en contra del proyecto o quienes formularon reparos en el
mismo hicieron parte de la comisión de conciliación, en violación total del
artículo 160 de la Constitución, contrariando el principio de pluralismo
político, base fundamental del principio democrático que debe regir también en
el funcionamiento del Congreso (…)”.
Tercero, alega el demandante que se desconocieron los
artículos 133 y 157 de la Constitución, en concordancia con los artículos 129 y
130 de la Ley 5ª de 1992, por cuanto no se realizó una votación nominal,
individual y pública del proyecto, según lo exige el artículo 133 Superior; en
sus palabras, “durante las votaciones en la Cámara de Representantes,
especialmente en la Comisión Primera Constitucional Permanente, en la sesión
del 09 de junio de 2010 se violaron los artículos citados, por cuanto tal y
como consta en las grabaciones de las sesiones, las que solicito como prueba,
la mayoría de los representantes que en el acta aparecen como supuestamente
votando, no votaron, o por lo menos no votaron de acuerdo con las normas
citadas, contestando individualmente y de forma nominal y pública, por cuanto
ni su presencia ni su voto aparecen registrados en las grabaciones de la
sesión, donde constaría su presencia pública de acuerdo a los trámites legales
y constitucionales, sino que, presuntamente fue el secretario quien consignó
los votos en las actas sin que estos correspondieran a los emitidos por los
congresistas”. En tal medida, alega la demanda que también se violó el artículo
157 Superior, ya que no hubo aprobación del proyecto por la mayoría legislativa
requerida.
Cuarto, el demandante sostiene que se violaron los
artículos 144, 160 y 161 de la Constitución, en relación con varias
disposiciones de la Ley 5ª, por cuanto no se le dio la debida publicidad al
proyecto de ley 056-C/09, 169-S/10 durante su trámite en el Congreso, por
varias razones:
(a) no se cumplió con el término mínimo de un día
entre la publicación de un proyecto y su debate en plenaria, puesto que el
texto producto de la conciliación fue publicado en las Gacetas del Congreso
Nos. 1081 y 1082 del 13 de diciembre de 2010, y el debate se inició el 14 de
diciembre en horas de la tarde: “no se tuvo en cuenta que el término de
publicación de las actas se terminaba a la media noche del día 13 de diciembre
de 2010, tal y como lo señala el mencionado Código de Régimen Político y
Municipal, iniciando la discusión del proyecto en las horas de la tarde del día
14 de diciembre de 2010, sin que hubiera transcurrido como mínimo un día desde
la media noche del 13 de diciembre de 2010, lo que exigía que la discusión se
hubiera podido iniciar en las plenarias únicamente hasta el 15 de diciembre de
2010 (…)” – vicio que el demandante considera grave e insubsanable a estas
alturas por violación del principio de publicidad;
(b) no se cumplió con el término mínimo de 15 días
hábiles exigidos por la Constitución entre el segundo debate en la Cámara de
Representantes y el primer debate en el Senado, según la forma en la que el
demandante considera que se deben contabilizar los términos de conformidad con
el Código de Régimen Político y Municipal: “entre el segundo debate en Cámara
(octubre 5 de 2010) y el primer debate en Comisión 1ª del Senado (octubre 22 de
2010), y contando los términos como lo ordenan el Código de Régimen Político y
Municipal en concordancia con el Código de Procedimiento Civil al que hacen
remisión todas las normas procesales vigentes en asuntos allí no expresamente
regulados; tenemos entonces que transcurrieron menos de los 15 días hábiles
exigidos -14 para ser exactos-; (…) la Comisión Primera de Senado no dejó
transcurrir este plazo mínimo establecido por la Constitución y de forma pre
temporánea inició el debate antes de cumplirse el tantas veces mencionado plazo
constitucional, que exigía que sólo hasta el 23 de octubre de 2010 se podía
reiniciar válidamente el debate, en tanto medió un festivo (18 de octubre) y los
términos de acuerdo al Código de Procedimiento Civil, inciso primero se
empiezan a contar desde el día siguiente de la fecha del primer debate (octubre
5 de 2010), o sea desde las 00:01 del 6 de octubre de 2010 a las 24:00 del 22 de octubre de 2010 cuando se cumplirían los 15 días exigidos a la media
noche, y se habría podido reiniciar el debate el 23 de octubre de 2010, pero se
hizo el 22 de octubre de 2010”;
(c) el texto definitivo que fue discutido y aprobado
en la sesión plenaria del Senado del 6 de diciembre de 2010 no fue publicado en
la Gaceta dentro de los 3 días siguientes, según el artículo 156 de la Ley 5,
“sino que en realidad se fechó el día 06 de diciembre pero en realidad se
imprimió a las 02:10 de la madrugada del día 07 de diciembre de 2010, como lo
deberá corroborar la Imprenta Nacional, y no fue autorizada su impresión por el
Presidente, ni efectivamente impresa por algún medio mecánico y puesta a
disposición de los parlamentarios y el público, tal como autorizaría para un
caso de emergencia el artículo 156 mencionado, lo que se puede constatar en el
expediente del trámite de la ley”;
(d) no hay constancia de elaboración, aprobación ni
publicación del Acta de la plenaria del Senado del 7 de diciembre de 2010, de
conformidad con los artículos 35 y 36 de la Ley 5ª: “el Acta aprobatoria de la
sesión de la plenaria del Senado del 07 de diciembre de 2010 no fue puesta en
consideración de la plenaria antes de la siguiente sesión, ni publicada por la
Gaceta del Congreso ni por ningún medio mecánico, y ni siquiera aparece en el
expediente que el acta no hubiere estado totalmente elaborada para la sesión
siguiente y el respectivo Secretario hubiera presentado y dado lectura a un
acta resumida que hubiera servido para el conocimiento y aprobación de la
corporación o comisión, como lo autoriza el último párrafo del artículo 35 de la
Ley 5ª de 1992. De hecho no encontramos, ni en el expediente, ni en la Gaceta
del Congreso que el Acta hubiera sido aprobada y lo que vino a ser publicado
solamente hasta el 22 de diciembre de 2010 en la Gaceta del Congreso No. 1118,
es únicamente el texto del proyecto aprobado por la plenaria del Congreso del
07 de diciembre de 2010 (…)”.
Quinto, el demandante considera que se eludió el
debate del proyecto, en contravención de los artículos 157 a 160 de la Carta: “Para el caso concreto de la ley acusada, no existió debate por cuanto este
era imposible de realizar sin contar con la información que sustentaba los
argumentos tal y como lo manifestaron expresamente los representantes a la
Cámara de 3 bancadas diferentes, a saber Nicolás Uribe (Partido de la U),
Rodrigo Rivera (Partido Liberal), Germán Navas Talero (Partido Polo
Democrático) tal y como se demuestra claramente con las manifestaciones que
ellos hicieron en varias oportunidades pero especialmente en la Comisión
Primera de la Cámara”. Por otra parte, afirma que no hubo debate por “la falta
de aprobación del proyecto con los votos necesarios, por lo menos en la
Comisión Primera de Cámara donde como se puede constatar en las grabaciones
donde no están registrados los votos de la mayoría de los miembros de esta
célula legislativa con lo cual queda claro que tampoco hubo aprobación y se
repite el vicio de inconstitucionalidad aquí reclamado”. A continuación la
demanda enuncia una serie de vicios que en su criterio configuran en conjunto
la elusión del debate, sin profundizar en las razones que sustentan su
argumentación: votaciones sin quórum, violación al principio de publicidad,
cancelación de audiencia pública, comisiones de conciliación irregulares,
violación del principio de unidad de materia, ponencias sin argumento.
Expediente D-8535 – Demanda presentada por Hermann
Gustavo Garrido Prada
El ciudadano Hermann Gustavo Garrido Prada considera
que la Ley 1425 debe ser declarada inexequible por violar varios mandatos de la
Constitución.
En primer lugar, luego de transcribir el Preámbulo y
los artículos 1, 2, 4, 13, 88, 93, 94, 95 y 229 de la Constitución, el
demandante afirma que existió falsa motivación en el proyecto de ley que se
convirtió en Ley 1425/10, por una serie de motivos que en su conjunto revelan
que dicho proyecto de ley “se basó en una falsa motivación, tuvo un claro
interés particular, fue contraria al interés general, al bien común y al orden
justo, postulados fundamentales del Estado Social de Derecho; restringe la
democracia participativa; vulnera y dificulta el ejercicio del derecho humano
fundamental a la participación ciudadana; agravia a los derechos humanos; se
contrapone a los fines esenciales y principios fundamentales del Estado Social
de Derecho, a los Principios del Derecho Internacional de los Derechos Humanos
–DIDH- y a los Tratados Internacionales de Derechos Humanos ratificados por
Colombia, los cuales prevalecen en el orden interno; es regresivo y violatorio
de los principios de universalidad, inalienabilidad, indivisibilidad,
interdependencia, progresividad y no regresividad de los derechos humanos;
desconoce que, por su naturaleza constitucional, las acciones populares son
acciones de derechos humanos y no de litis y que, por lo tanto, hacen parte del
bloque de constitucionalidad”.
Para estructurar su argumento sobre falsa motivación,
el demandante transcribe la Exposición de Motivos del proyecto de ley 056/2009
Cámara, en el cual el Gobierno presentó las siguientes razones para justificar
la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472/98:
“Actualmente en Colombia, la
presentación de acciones populares, ha tenido un aumento considerable, que
según nuestro análisis, está justificado en el interés de los accionantes para
obtener el incentivo económico reconocido por la ley 472 de 1998 para las personas
que mueven el aparato jurisdiccional en procura de defender los intereses de la
comunidad.
El loable interés del
legislador de premiar a los ciudadanos responsables que defiendan los intereses
colectivos, ha perdido en la actualidad su razón de ser, toda vez que se ha
convertido en un negocio de unos cuantos, que se han dedicado a viajar a lo
largo y ancho del territorio nacional presentando acciones populares, buscando
unos reconocimientos desmedidos en detrimento del erario público y
especialmente de los entes territoriales.
La razón de ser de dichas
acciones, está orientada a proteger los derechos colectivos como el ambiente
sano o el espacio público y la moral administrativa, cuya consecución y
protección el atañe a todos los ciudadanos, sin necesidades de recurrir a
premios para que se ejerza su defensa y protección, que van en detrimento de
las finanzas de los presupuestos públicos.
En los últimos años hemos visto
cómo los alcaldes municipales se han visto obligados a enfrentar un sinnúmero
de acciones populares que en vez de coadyuvar al bienestar de la comunidad
entorpecen las actividades propias de las administraciones locales.
Así mismo, los presupuestos de
las administraciones públicas se ven menoscabados con los fallos de estas acciones
y es tal el volumen de estas y el valor de los fallos que en algunos casos los
mandatarios locales se ven abocados al traslado de los recursos del plan de
desarrollo para cumplir con lo mandado por los jueces a través de esta figura.
(…)
Es deber de todo ciudadano
velar por la preservación y conservación de los intereses públicos y comunes,
acudiendo a las autoridades correspondientes para garantizar su efectividad y
vigencia, por lo que pagar por conseguir su protección no sólo se contrapone
con el deber ciudadano, sin oque además favorece sólo a unos pocos, toda vez
que no cualquier ciudadano está en capacidad de presentar una demanda ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo y afrontar el correspondiente
proceso, pues dada su rigurosidad y procedimiento solamente personas con cierta
formación profesional acudirán a su ejercicio, y que en la práctica conlleva a
que se conformen grupos especializados en la interposición de tales acciones
muchas veces con temas recurrentes y reiterativos, que en modo alguno
justifican el reconocimiento del incentivo correspondiente.
Es por esto que en las
alcaldías municipales manifiestan que las acciones populares dejaron de ser un
mecanismo para proteger los derechos colectivos y se convirtieron en un negocio
rentable para unos pocos que sin pertenecer a las entidades territoriales y
conocer sus problemáticas, van por ahí tomando fotos e instaurando recursos con
el solo objeto de beneficiarse económicamente.
Un caso que ha afectado a
nuestros municipios es el de las acciones populares para el establecimiento de
los cuerpos de bomberos oficiales que desconoce la realidad local de la
existencia de cuerpos voluntarios de bomberos, caso sucedido reiteradamente en
los departamentos de Cundinamarca y Antioquia en donde se encuentra una
coincidencia en los accionantes que solo tienen interés en los reconocimientos
económicos y no en el buen desarrollo de la administración pública esto
sucedido durante los años 2007 y 2008.
Además, para estos incentivos
no se establecieron parámetros indicativos de procedencia y el modo de
cuantificarlos, a pesar de los esfuerzos jurisprudenciales para que se defina
este punto, lo cierto es que no ha sido posible unificarse en torno a los casos
en que se es procedente y en cuáles no.
Se debe anotar igualmente que
si bien la Corte Constitucional en sentencia C-459/04 consideró que no era
ilegítimo prever tales recompensas individuales para quienes protejan
judicialmente el interés colectivo, en este caso se propone su eliminación por
razones de conveniencia y de interés general.
Por otra parte, en principio
las acciones populares carecen de contenido subjetivo, es decir, que las mismas
no persiguen un resarcimiento pecuniario, pues se actúa en defensa del interés
público y aunque la ley prevé una recompensa, este no es el fin primordial para
el cual se instituyó tan importante herramienta jurídica”.
Transcrita la Exposición de Motivos, el demandante
procede a enunciar las razones por las que considera que se incurrió en falsa
motivación:
(a) el Gobierno Nacional se refirió en forma injuriosa
a quienes ejercen la acción popular, al tildarlos de “cartel”, como lo hizo el
Ministro del Interior en algunas oportunidades durante el trámite del proyecto
ante el Congreso, sin presentar pruebas o denuncias penales que sustentaran su
aseveración de que existían tales “carteles de abogados” dedicados a defraudar
mediante acciones populares;
(b) “fue con falsa motivación, empleando la calumnia,
la estigmatización, la injuria y epítetos infamantes contra los actores
populares –los cuales son verdaderos defensores de los derechos humanos- y
contra los incentivos económicos de las acciones populares, que el Gobierno y
el Congreso (…) derogó los incentivos económicos de los artículos 39 y 40 de la
Ley Estatutaria 472 de 1998, olvidando que, los derechos e intereses colectivos
son derechos humanos y que los incentivos económicos, por ser inherentes a las
acciones populares, son un mecanismo de participación ciudadana para la defensa
de dichos derechos”;
(c) el Gobierno utilizó una justificación “torcida,
inescrupulosa, subrepticia y sesgada, pues valiéndose de argumentos engañosos y
calumniosos, omite deliberadamente tener en cuenta que, los incentivos
económicos fueron declarados constitucionales o exequibles en las sentencias
C-088-00 y C-0459-04 de la H. Corte Constitucional (…)”;
(d) el proyecto adolece de falsa motivación, ya que
“carece absolutamente de fundamento al basar falsamente la derogatoria de
dichos incentivos en el hecho –absolutamente mentiroso- de que los incentivos
están ‘resquebrajando’ al Estado por las demandas de acción popular, ya que lo
que verdaderamente tiene literalmente quebrado al Estado Colombiano es el
cáncer de la corrupción (…)”;
(e) el proyecto fue redactado y aprobado con un
interés particular: “está redactado para favorecer única y exclusivamente a los
servidores públicos corruptos, negligentes, incapaces, ineptos, ineficaces,
desidiosos e ineficientes y para darles gusto a los particulares que a diario
en todos los lugares de Colombia, amenazan, agravian, violan y causan daño
actual y contingente –por acción y por omisión- a los derechos e intereses
humanos colectivos, para evitarles que tengan que devolver las sumas de dinero
que se han robado y que se robarán del patrimonio público y para que no tengan
que pagar los incentivos económicos a los actores populares. // El verdadero
trasfondo y real propósito del Proyecto es dificultar, impedir y desincentivar
la participación ciudadana y el control popular, para que el pueblo no pueda
ejercer control sobre la administración por medio del acceso a la justicia a
través de las acciones populares en procura de obtener la protección de los
derechos e intereses humanos colectivos, con lo cual los verdaderamente
beneficiados son los corruptos y en general los violadores de los derechos
humanos colectivos” – lo cual deja en letra muerta la creación de las acciones
populares y se opone así a los principios fundamentales y fines esenciales del
Estado Social de Derecho, a la democracia participativa, al interés general, al
bien común y al orden justo, pilares fundamentales establecidos en el Preámbulo
y los artículos 1 y 2 de la Constitución;
(f) el proyecto fue incongruente con el estatuto
anticorrupción que actualmente se tramita en el Congreso, “pues la
participación ciudadana, incentivada a través de los artículos 39 y 40 de la
Ley Estatutaria 472 de 1998 de las acciones populares, es el mecanismo más
eficaz, eficiente y poderoso de lucha contra la corrupción y contra la
negligencia y la ineficiencia oficial. (…)”;
(g) el Gobierno Nacional por un lado dice combatir el
pago de incentivos por la interposición de acciones populares para defender
derechos colectivos, y por otro lado “defiende y promueve también ferozmente el
pago de ‘recompensas’ para que los ciudadanos colaboren con la justicia
denunciando hechos punibles o delatando a sus cómplices (…)”, argumento que el
demandante ilustra con varios ejemplos de ofrecimientos o pagos de recompensas
por autoridades gubernamentales; de allí deduce el actor que el Gobierno
presentó el proyecto de ley con una motivación falsa, amañada o engañosa;
(h) existió falsa motivación porque el Gobierno no
tenía razón en los argumentos que invocó para derogar los incentivos de las
acciones populares: “Contrario sensu a la falaz presentación del Gobierno
Nacional (…), a pesar de que las acciones populares pueden ser vistas como un
mecanismo que se emplea en contra de las entidades públicas, en realidad es lo
contrario, pues éstas ayudan a prevenir daños por los cuales dichas entidades
estarían llamadas a responder. // En efecto, cuando una acción popular
prospera, además de señalar con certeza que un derecho o interés colectivo ha
sido vulnerado, se deben adoptar medidas para remediar, prevenir o mitigar el
daño que muchas personas pueden sufrir, el cual de llegar a concretarse,
debería ser reparado por la entidad pública responsable ya no en cuantías que
se tasen entre 10 y 150 salarios mínimos legales mensuales vigentes sino en
millonarias indemnizaciones a cargo de la entidad pública responsable”.
En segundo lugar, el demandante considera que la ley
demandada viola el artículo 13 de la Constitución Política, “por darse un trato
desigual a los actores populares en comparación con el trato dado a quienes
delaten a los miembros de organizaciones criminales, pues ellos sí tienen
derecho a recibir ‘recompensas’ y aquí sí no se plantea el cuestionamiento del
monto o valor de la recompensa”. En otras palabras, el actor afirma que “con la
eliminación de los incentivos en las acciones populares, el Congreso legisló en
pro de la corrupción y de los corruptos (…) ya que difícilmente un actor
popular asumirá los riesgos de un proceso por moralidad administrativa donde se
enfrenta a verdaderos ‘carteles’ de la corrupción sin que exista una
‘recompensa’ como sí la hay para quienes dentro de la política de seguridad
democrática delaten a sus pares (…) vulnerándose de contera el derecho a la
igualdad entre los actores populares y los delatores, derecho consagrado en el
Art. 13 de la Carta de Derechos, según el cual unos y otros deberían recibir un
trato igual en cuanto a recibir un incentivo o recompensa por su colaboración
con la justicia, pues un actor popular es un verdadero colaborador de la
justicia”.
En relación con este cargo, el demandante enuncia
algunos resultados positivos de la existencia de las acciones populares, en
particular en la lucha contra la corrupción, y afirma que “con la Ley 1425 de
2010 en la práctica se pretende acabar con las acciones populares, cercenando
de contera la participación ciudadana muy activa en el ejercicio de la acción
popular colaborando con el Estado ejerciendo un ‘control social’, el cual sin
el incentivo, tal como lo ha definido la H. Corte Constitucional (…) hoy no
conoceríamos la posibilidad de accionar un aparato judicial en función del
beneficio público”. Precisa en este mismo sentido que “esta defección deja a la
sociedad colombiana al garete ya que nadie en absoluto va a exponer su vida por
mero altruismo”.
Además, el actor indica en relación con este mismo
cargo que al haberse derogado el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, no
solamente se eliminó la regulación del incentivo económico, sino también se
derogaron los incisos segundo y tercero, que daban a los ciudadanos
herramientas para ejercer el control social de la corrupción al consagrar la
responsabilidad patrimonial solidaria del representante legal del organismo
contratante y el contratista en casos de corrupción administrativa, y el
derecho de acceso a la información sobre los procesos contractuales públicos,
respecto de cuya documentación no habría reserva legal.
En tercer lugar, el demandante considera que la Ley
acusada viola los artículos 1, 2, 88 y 89 de la Constitución, porque al
eliminar los incentivos económicos para las acciones populares se eliminó uno
de sus elementos constitutivos inherentes o esenciales, desnaturalizando así el
mecanismo en su regulación legal, y desestimulando su ejercicio. El actor no
explica porqué se trata de un elemento inherente constitutivo de las acciones
populares consagradas en la Constitución, más allá de citar extractos de la
sentencia C-377/02 de la Corte Constitucional, y afirmar: “Los incentivos, por
ser inherentes a las acciones populares, son a la vez el motor y el justo
reconocimiento de la labor solidaria y altruista de los actores o demandantes
populares, los cuales son verdaderos y valientes defensores públicos de los
derechos humanos, que en inferioridad de condiciones (…) se enfrentan a los
todopoderosos e influyentes carteles y mafias de la corrupción, a la
negligencia, a la desidia, a la ineficiencia del Estado y de los servidores
públicos y a poderosas personas y empresas particulares. (…) los incentivos
económicos, por ser inherentes a las acciones populares, son un mecanismo de
participación ciudadana para la defensa de los derechos e intereses humanos,
cobijado por el principio de progresividad y no regresividad de los derechos
humanos”.
Más adelante el actor explica que “en conclusión, la
Ley 1425 de 2010 desconoce que los derechos e intereses colectivos son derechos
humanos; que las acciones populares son acciones públicas, principales, de
naturaleza constitucional y de derechos humanos; que los incentivos económicos
de los artículos 39 y 40 de la Ley Estatutaria 472 de 1998, por ser inherentes
a las acciones populares, cumplen a cabalidad el noble fin para el que están
instituidos, cual es el de empoderar, incentivar, motivar, acrecentar, estimular,
alentar y facilitar la solidaridad y la participación ciudadana en defensa de
los derechos e intereses humanos colectivos como lo ordena el artículo 2º de la
C.P.; y que dichas acciones son el mecanismo de participación ciudadana idóneo,
eficiente y eficaz en la lucha contra la corrupción (…). // La subjetividad, el
interés particular, los argumentos amañados y tendenciosos, las falsas
afirmaciones, la difamación, la calumnia, la estigmatización, la injuria y el
descrédito contra los defensores de los derechos humanos, contra los incentivos
económicos y contra las acciones populares, fueron los fundamentos del Proyecto
de Ley (…), con el inequívoco y perverso fin de desestimular la solidaridad y
la participación ciudadana y dejar a los derechos e intereses humanos
colectivos sin defensores, favoreciendo de manera directa plena y clara a los
corruptos (…) ya que, las acciones populares sin incentivos que estimulen y
animen la solidaridad y la participación ciudadana, prácticamente desaparecerán”.
En forma conexa, el demandante alega que al suprimir
los incentivos, se está eliminando una importante fuente de financiación del
Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos – dado que en los
casos en que las entidades públicas presenten acciones populares y obtengan
sentencias de condena, los incentivos se destinan a dicho fondo, creado entre
otras para financiar la presentación de acciones populares; afirma el actor que
“con los recursos del fondo en mención se financian las acciones populares o de
grupo que a juicio de la Defensoría del Pueblo, teniendo en cuenta la situación
socioeconómica de los peticionarios, requieren de ese importante apoyo por lo
que al abolirse los incentivos en la práctica se está restringiendo el acceso a
la administración de justicia de un sector de la población que merece la mayor
protección y atención del Estado dada su situación de indefensión o incapacidad
económica para asumir un proceso de acción popular o de grupo”.
En cuarto lugar, el demandante considera que la ley
viola el derecho de acceder a la administración de justicia, “pues al abolir el
incentivo en la práctica se le traslada al actor popular la carga de asumir
como particular los costos que demanda la protección de los derechos colectivos
y la prevalencia del interés general a costa onerosa del interés particular de
la persona que mueve el aparato de justicia no exclusivamente en su propio
beneficio, carga que efectivamente limita el acceso a la administración de
justicia pues el actor popular no verá resarcido el tiempo de estudio en el
tema que origina la acción popular (…)”.
Quinto, el actor afirma que existen distintos
precedentes en los que el Consejo de Estado y la Corte Constitucional se han
pronunciado sobre el tema de los incentivos en las acciones populares, y que
dichos precedentes constituyen una doctrina probable actualmente vinculante
para todos los jueces de la República. Por ello la derogatoria de las normas
legales que les consagran atenta contra la seguridad jurídica: “en el presente
caso se pone en riesgo el principio de confianza legítima y de seguridad
jurídica de nuestro ordenamiento, en el sentido que sería total y absolutamente
peligroso, que la Corte Constitucional, Tribunal Superior y protector de la
Carta Magna no corrija el defecto cometido por el legislador al promulgar una
ley que deroga 2 artículos que previamente habían tenido control de
constitucionalidad.”
Finalmente, el actor afirma que la ley acusada no
puede aplicarse retroactivamente en de los procesos por acción popular que ya
habían sido iniciados al momento de su entrada en vigencia, dentro de los
cuales se debe mantener la figura del incentivo; solicita a la Corte, en
consecuencia, que si no declara inexequible la ley demandada, determine los
alcances de su aplicación, especificando si se debe aplicar retroactivamente o
solo a partir del 29 de diciembre de 2010, cuando fue publicada en el Diario
Oficial.
Expediente D-8548 – Demanda presentada por Dora Alba
López Albarracín
La ciudadana Dora Alba López Albarracín alega que la
Ley 1425 de 2010 debe declararse inexequible por ser contraria a los artículos
1, 29, 40, 88 y 228 de la Constitución Política.
Los cargos de inconstitucionalidad formulados por la
actora se estructuran en torno a la supresión de los incisos 2 y 3 del artículo
40 de la Ley 472 de 1998 por la norma acusada. En dichos incisos derogados se
disponía lo siguiente:
“Para los fines de
este artículo y cuando se trate de sobrecostos o de otras irregularidades
provenientes de la contratación, responderá patrimonialmente el representante
legal del respectivo organismo o entidad contratante y contratista, en forma
solidaria con quienes concurran al hecho, hasta la recuperación total de lo
pagado en exceso.
Para hacer viable
esta acción, en materia probatoria los ciudadanos tendrán derecho a solicitar y
obtener se les expida copia auténtica de los documentos referidos a la
contratación, en cualquier momento. No habrá reserva sobre tales documentos”.
En criterio de la demandante, la supresión de estos
artículos conllevó los siguientes efectos:
- El inciso 2 consagraba la definición legal
sustantiva de la responsabilidad de los servidores públicos y contratistas en
casos de corrupción administrativa, y establecía que sería solidaria; al ser
derogado este inciso, se genera un vacío legislativo porque no existe otra
definición sustancial, en este ámbito, de las consecuencias de la violación de
la moralidad administrativa en los casos de contratación pública en términos de
responsabilidad individual;
- El inciso 3 consagraba el derecho de acceso a los
documentos públicos referidos a la contratación en cabeza de todo ciudadano
para efectos de las acciones populares; su supresión implica una supresión del
derecho que allí se consagra.
Por las anteriores razones, la demandante formula los
siguientes cargos contra la Ley acusada:
(a) Primero, se violó el artículo 1º de la
Constitución, puesto que “ya no es posible ejercer el derecho fundamental de
participar y ser solidario, en defensa de los intereses generales de los
asociados, especialmente cuando se quebranta el derecho fundamental a la
moralidad administrativa derivada de la contratación pública. Lo anterior, en
razón de que la Ley 1425 de 2010, derogó la posibilidad de interponer por parte
del ciudadano la acción popular para denunciar al servidor público y/o
particular (contratista, interventor, consultor y asesor) por la violación a
las normas de la contratación administrativa, cercenándose así el derecho de
participar y ser solidario en defensa del interés general”.
(b) Segundo, se violó el artículo 29 de la
Constitución, porque la derogatoria de esta norma impide a las personas ejercer
sus derechos y sus deberes de participar y salvaguardar la prevalencia del
interés general a través de la acción popular, dado que “hoy en día, no existe
dentro de nuestra legislación una definición sustancial que consagre y defina
la moral administrativa y las consecuencias de su violación en la contratación
pública, como sí se encontraba en el citado artículo 40 de la Ley 472 del 98,
norma sustantiva que permitía poder instaurar el debido proceso para
responsabilizar, al servidor público y al contratista, del daño económico
ocasionado contra los derechos e interés colectivos a la moral administrativa”.
En ausencia de una definición sustantiva, no se puede
adelantar el proceso correspondiente, violando también el mandato de primacía
del derecho sustantivo sobre el procesal consagrada en el artículo 228 de la
Constitución: “al eliminarse la tipificación relacionada con la moral
administrativa, así como su efecto que generaba la responsabilidad patrimonial
del infractor en forma solidaria (servidor público y contratista), asuntos
estos que se consagraba en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, hoy derogado,
creando así una imposibilidad jurídica absoluta para hacer prevalecer, el
derecho sustancial sobre el derecho procesal”.
De igual manera, considera la actora que la supresión
del inciso tercero imposibilita la iniciación y desarrollo de procesos para la
protección de la moralidad administrativa: “se suprimió el derecho que tenían
los ciudadanos de solicitar y obtener en cualquier momento, copias auténticas
de los documentos, que soportaban la denuncia y defensa del derecho e interés
colectivo a la moralidad administrativa, regulado en la parte final del
derogado artículo 40 de la Ley 472 de 1998, violando de manera evidente la
posibilidad de adelantar el debido proceso de manera idónea y justa, ya que al
no poder hoy en día acceder a esa copia auténtica, se limita de manera injusta
la debida defensa y coloca al actor popular en condición de absoluto
desequilibrio argumentativo y documental (…)”.
(c) Tercero, se violó el artículo 40-6 de la
Constitución Política que consagra el derecho de todo ciudadano a participar en
la conformación, ejercicio y control del poder político a través de la
interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley; en
criterio de la demandante, con la derogatoria “quedó sin sustento y posibilidad
de desarrollo legal, que permita la facultad ciudadana de participar
activamente en denunciar los sobrecostos u otras irregularidades derivadas de
la contratación administrativa por la violación de las normas legales,
malográndose así el libre ejercicio del deber y del derecho ciudadano de
denunciar la violación del derecho fundamental a la moralidad administrativa,
(…) hoy en día no se puede ejercer dicho derecho por cuanto no se encuentra
regulado (…)”.
(d) Cuarto, se violó el artículo 88 de la
Constitución, porque con la derogatoria del artículo 40 “se suprimieron
derechos fundamentales y principios esenciales para la protección de los
derechos e intereses colectivos que se establecían y se regulaban en el
artículo 40 de la Ley 472 de 1998, en donde se encontraban los soportes e
instrumentos sustanciales para instaurar acciones populares”, instrumentos
normativos que desarrollaban el artículo 88 Superior – el cual tras la
derogatoria quedaría sin regulación legal.
IV-  INTERVENCIONES
1.  Intervención del Ministerio del Interior y de
Justicia
La ciudadana Ana Beatriz Castelblanco Burgos intervino
en representación del Ministerio del Interior y de Justicia para solicitar a la
Corte que declare exequible la norma acusada y que se inhiba de resolver sobre
varios argumentos.
Argumentos en relación con la demanda del expediente
D-8534
En relación con los cargos por vicios de trámite en el
procedimiento de formación de la Ley Acusada, la apoderada del Ministerio del
Interior y de Justicia presenta cuatro grupos de argumentos.
(1) En cuanto a los cargos por integración irregular
de la Comisión de Conciliación:
- El actor considera que el artículo 161 de la
Constitución, al referirse a “Senadores y Representantes”, implica exigir un
número plural de miembros de cada Cámara en la Comisión de Conciliación, por lo
cual cree, se incurrió en una violación de ese artículo constitucional porque la
Comisión de Conciliación del proyecto que se convirtió en Ley 1425/10 sólo
estuvo integrada por un Senador y un Representante. Al respecto, “considera
este Ministerio que el actor parte de un entendimiento meramente subjetivo
sobre el alcance de la citada disposición superior, porque ella no está
exigiendo perentoriamente un número plural de Senadores y Representantes, sino
que lo importante es que el número, ya sea plural o singular, de miembros de
una y otra Cámara, debe ser igual, de tal manera que la configuración del
proyecto conciliado tenga participación de ambas Cámaras”.
- El alegato del actor con respecto a que en la
Comisión de Conciliación participó un miembro del Congreso que no era uno de
los ponentes ni tomó parte en los debates, se basa en lo dispuesto en la Ley 5ª
de 1992 y no en la Constitución Política, por lo cual no se plantea a este
respecto un cargo de inconstitucionalidad.
En cualquier caso, precisa el Ministerio que “tal como
aparece en el Acta No. 33 de Plenaria de Senado del 14 de diciembre de 2010,
publicada en la Gaceta No. 078 de 2011, el informe de conciliación tuvo un
extenso y participativo debate en la correspondiente plenaria del Senado, donde
se propuso nuevamente por varios Senadores dejar el texto aprobado en los
debates ordinarios del proyecto en el Senado, mientras que el texto propuesto en
el informe era el que se aprobó en los debates ordinarios de la Cámara de
Representantes. De tal manera que al momento de la votación del informe se
tenía suficiente ilustración sobre la diferencia de los textos aprobados en una
y otra Cámara, respetándose así el principio democrático en la aprobación de
las leyes, máxime cuando el informe se aprobó finalmente en dicha Plenaria de
Senado por una amplia mayoría de los Senadores presentes en ese momento: 56
Senadores, de los cuales votaron afirmativamente el informe de conciliación 43
Senadores. // Y si bien en la configuración del informe de conciliación no
estuvieron presentes los miembros del Congreso que fueron ponentes y
participantes en los debates que dieron lugar a dicho informe, sí estuvieron
presentes en el debate del informe dentro de la Plenaria respectiva.” A este
respecto se transcriben algunos apartes del Acta en cuestión, con las
intervenciones de numerosos Senadores, y con la constancia de que el informe de
conciliación fue aprobado por 43 votos a favor y 13 en contra.
(2) En cuanto a los demás cargos relativos al trámite
legislativo, la apoderada del Ministerio expresa: “Respecto de los cargos de
violación del principio de publicidad dentro del trámite legislativo, la falta
de quórum al momento de votar y la ausencia de debate en la aprobación del
proyecto, este Ministerio se acoge a lo que encuentre probado dentro del
expediente legislativo allegado por el Congreso en relación con la Ley 1425 de
2010  (…)”.
Argumentos en relación con la demanda del expediente
D-8535
La apoderada del Ministerio considera que los alegatos
formulados por el demandante en el expediente D-8535 “se sustentan en razones
meramente subjetivas, abstractas y generales, sin que se plantee razón
específica alguna de inconstitucionalidad, distinta de citar textualmente las
normas superiores que se consideran violadas y de plantear reflexiones
meramente subjetivas de parte del actor frente a una extensa transcripción de
múltiples pronunciamientos jurisprudenciales y de extractos periodísticos
relacionados con organizaciones criminales. // En tal virtud, no se cumple con
los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia de las razones de
violación de las normas superiores invocadas, exigidos por el artículo 2 del
Decreto Ley 2067 de 1991, en los términos señalados por la Corte (…)”.
Argumentos en relación con la
demanda del expediente D-8548
Con respecto a los alegatos de
la demanda del expediente D-8548, la apoderada del Ministerio conceptúa que “la
actora no desarrolla razones específicas ni suficientes de violación de las
normas superiores invocadas, sino que se limita a exponer razones generales y
abstractas en cuanto a que con la ley demandada ya no es posible ejercer el
derecho fundamental de participar y ser solidario en defensa de los intereses
generales, ni interponer acciones públicas para denunciar la violación de la
moralidad administrativa por irregularidades en la contratación administrativa
y se impide que cualquier persona asociada al Estado colombiano pueda ejercer
libremente los derechos y deberes establecidos en nuestro Estado Social de
Derecho, destacando que hoy en día no existe en nuestra legislación una
definición sustancial que defina y consagre la moral administrativa y las
consecuencias de su violación en la contratación pública, como sí se encontraba
en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, definición que se requiere para
adelantar un debido proceso, además que al eliminarse la tipificación de la
moral administrativa y el efecto que generaba la responsabilidad patrimonial
del infractor, se crea una imposibilidad jurídica de hacer prevalecer el
derecho sustancial sobre el derecho procesal. // Y en términos generales, toda
su argumentación va encaminada a controvertir la derogatoria del artículo 40 de
la Ley 472 de 1998, el cual, para la actora, constituía el marco normativo que
protegía la moralidad administrativa.”
Por las anteriores razones, la
apoderada del Ministerio solicita que la Corte emita un fallo inhibitorio.
V- CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en Concepto No.
5186 del 18 de julio de 2011, solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la
sentencia correspondiente a los procesos D-8392 y D-8415, y con respecto a los
cargos restantes, declarar exequibles los artículos 1º y 2º de la Ley 1425 de
2010.
En primer lugar, el Procurador General afirma que en
su criterio los demandantes se equivocan cuando afirman que el artículo 1º de la
Ley 1425 de 2010 derogó la figura de los incentivos. En este sentido, reitera
las consideraciones que presentó a la Corte Constitucional en el Concepto
Fiscal No. 5136, rendido en el curso del expediente D-8392; allí, frente a un
argumento similar con respecto a la supuesta derogatoria de los incentivos, el
Procurador solicitó que la Corte se declare inhibida por ineptitud sustantiva
de la demanda, “al considerar que los actores yerran al concluir que los
incentivos en las acciones populares ya no existen, pues le dan a la
derogatoria hecha de manera expresa por el artículo 1º de la Ley 1425 de 2010
un alcance que no tiene”; a esta conclusión se llega con base en los argumentos
siguientes:
(i) Las acciones populares siguen estando reguladas
por normas legales y reglamentarias que están vigentes en el sistema jurídico
colombiano, específicamente en los artículos 1005[2],
2359 y 2360[3] del Código Civil, el
Decreto 3466 de 1982 –que establece las acciones populares en defensa del
consumidor-, y el Decreto 2303 de 1989 –que establece las acciones populares en
defensa del medio ambiente rural-. En estos estatutos, observa el Procurador
que las acciones populares consagran el derecho del actor a obtener una
indemnización en caso de que la acción prospere: “desde sus orígenes en nuestra
tradición jurídica, la acción popular se caracteriza por ser una acción
pública, en el sentido de cualquier persona del pueblo es titular de ella; por
ser una acción cuyo objeto es proteger bienes o derechos colectivos o de
personas indeterminadas; y por ser una acción que en caso de prosperar, genera
para el actor el derecho a obtener una indemnización de los costos en los que
incurre, incluyendo en ellos el costo de su tiempo y de su diligencia y, en
algunos eventos especiales, de una remuneración pecuniaria adicional a dicha
indemnización”.
(ii) El artículo 34 de la Ley 472 de 1998[4]
continúa vigente y no fue modificado por la Ley 1425 de 2010, que se limitó a
derogar expresamente los artículos 39 y 40 de tal estatuto. En criterio del
Procurador, “en la parte final de los dos primeros incisos del artículo 34, se
establece que el juez fijará el monto del incentivo para el actor popular, y
que en la adición a la sentencia incluirá el incentivo adicional en favor del
mismo”. Los artículos 39 y 40 derogados, por su parte, establecen los
parámetros para la determinación del monto del incentivo, pero no consagran la
existencia del incentivo como tal: “Tanto el artículo 39 como el artículo 40
brindan al juez parámetros para fijar la cuantía del incentivo, en el primer
caso entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales, y en el segundo del 15% del
valor que la entidad pública recupere en razón de la acción popular. Lo que se
deroga, pues son las normas que fijan estos parámetros, pero no, se repite, la
norma que establece los incentivos. Por lo tanto, los jueces en sus condenas o
en la adición a las mismas, deben fijar de manera ponderada y razonable dichos
incentivos. Pensar que eliminar los parámetros para fijar la cuantía del
incentivo equivale a eliminar el incentivo, como lo hace el actor, es incurrir
en un razonamiento incorrecto. La discusión sobre la cuantía de algo, no es una
discusión sobre su existencia (…)”.
(iii) La exposición de motivos del proyecto de ley que
se convirtió en la Ley 1425 de 2010 “revela que el objeto de la censura no son
las acciones populares, sino el ejercicio abusivo de las mismas en busca de un
incentivo, por un grupo de personas. También revela que el ‘presentar una
demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y afrontar el
correspondiente proceso’, en razón de su ‘rigurosidad y procedimiento’, es una
tarea que sólo unas personas con cierta formación profesional pueden ejercer.
Sobre esta base se califica el ejercicio de ciertas acciones populares como un
negocio, para justificar que se derogue los parámetros para sus incentivos ‘por
razones de conveniencia y de interés general’”. En criterio del Procurador, lo
que se hizo mediante la Ley 1425 fue derogar la regulación legal expresa de la
fijación del monto de los incentivos, para dejarla en manos del juez, a la luz
de criterios de razonabilidad y ponderación: “Si bien es razonable fijar unos
parámetros para determinar la cuantía de los incentivos en las acciones
populares, como en su momento lo reconoció la Corte, no es menos razonable
dejar en manos del juez, como lo hace la Ley 1425 de 2010 al derogar dichos
parámetros existentes, la tarea de fijar de manera ponderada y juiciosa, y
sobre la base de un adecuado acervo probatorio, dicha cuantía. El juez tiene
sobre el legislador la ventaja de conocer de primera mano, en cada caso, el
propósito que persigue el actor, su diligencia, sus gastos y los daños a los
derechos o intereses colectivos que se previenen o mitigan cuando la acción
prospera”.
En segundo lugar, el Procurador se refiere al cargo
por vicios de trámite presentado por los demandantes en el presente proceso
(expediente D-8534), atinente a la irregular conformación de la comisión de
conciliación en el Congreso. A este respecto reitera los argumentos que
presentó a la Corte mediante Concepto Fiscal No. 5153, en el curso del proceso
D-8415, en el que solicitó a la Corte declarar exequible la Ley por este motivo.
Luego de reseñar el contenido del artículo 161 Superior y de los artículos 186
y 187 de la Ley 5ª de 1992, así como las sentencias C-198/02 y C-141/10 de esta
Corte, el Procurador describe el proceso de formación de la Ley 1425 de 2010:
“La ley se origina en el
Proyecto de ley 056 de 2009 Cámara – 169 de 2010 Senado. Al examinar las
pruebas allegadas al proceso, se encuentra que el autor del proyecto fue el
Gobierno Nacional, a través del Ministro del Interior y de Justicia, quien lo
radicó en la Secretaría General de la Cámara de Representantes el 22 de julio
de 2009, como consta en la Gaceta del Congreso 622 de 2009, en la cual se
publicó el proyecto con su exposición de motivos.
El proyecto fue repartido para
su trámite a la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, definiéndose
como ponentes, según se desprende de lo manifestado por el secretario de esta
comisión en el oficio C.P. 3.1-663-2011 de marzo 14 de 2011, de la Gaceta del
Congreso 235 de 2010 y de la certificación No. S.G.2.114/11 expedida por el Secretario
General de dicha Corporación, a los Representantes Heriberto Sanabria, como
coordinador, Clara Isabel Pinillos, Karime Mota, Rosmery Martínez Rosales y
Carlos Enrique Ávila Durán.
La ponencia para segundo debate
en la Cámara de Representantes, según aparece en la Gaceta del congreso 680 de
2010 y en la certificación S.G.2.114/11 del Secretario General de esta
Corporación, estuvo a cargo de los Representantes Heriberto Sanabria Astudillo,
como coordinador, Adriana Franco Castaño, Rosmery Martínez Rosales, Carlos
Arturo Correa Mojica, Fernando de la Peña Márquez.
La ponencia para primer debate
en la Comisión Primera del Senado, según consta en la Gaceta del Congreso 792
de 2010, estuvo a cargo del Senador Roberto Gerléin Echeverría.
Para el segundo debate en el
Senado de la República, según se observa en la Gaceta del Congreso 885 de 2010,
se designó al Senador Roberto Gerléin Echeverría, quien renunció a esta
asignación. En su reemplazo se designó al Senador Roy Barreras Montealegre,
quien realizo una enmienda a la primera ponencia presentada.
Al existir discrepancias entre
el texto aprobado en una y otra cámara, se conformó una comisión accidental de
conciliación, integrada por el Representante Heriberto Sanabria Astudillo,
ponente coordinador del proyecto de ley en la Cámara de Representantes, y por
el Senador Juan Carlos Restrepo, miembro de la Comisión Cuarta del Senado.”
Con base en esta reseña del procedimiento, el
Procurador concluye que “la comisión no estuvo integrada por el autor del
proyecto, pues el mismo tuvo origen gubernamental, pero sí por el ponente
coordinador en la Cámara de Representantes, lo mismo que por el Senador Juan
Carlos Restrepo. // En relación con la participación en la comisión del Senador
Juan Carlos Restrepo, vale destacar que el citado funcionario no fue autor del
proyecto, ni miembro de la Comisión Primera del Senado, en la cual éste se
discutió, pero que sí asistió, aunque sin hacer reparos, propuestas u
observaciones, a la sesión plenaria del Senado en la cual se hizo la votación
del mismo, según aparece en la Gaceta del Congreso 76 del 10 de marzo de 2011,
en la cual se publicó el Acta de Plenaria 31 del 7 de diciembre de 2010”. A continuación el Procurador afirma que la participación del Senador Restrepo en la comisión
de conciliación no implicó una violación de la Constitución:
“Si bien se debe preferir, al
momento de integrar las comisiones accidentales de conciliación, a Congresistas
que tengan un conocimiento adecuado del proyecto de ley, pues de esta manera se
realiza el valor de la eficacia, no se puede pasar por alto dos importantes
circunstancias: una, que este valor debe balancearse de manera apropiada con el
valor de la participación, y dos, que no puede afirmarse de manera categórica
que un congresista diferente al autor o al ponente de un proyecto, que haya
asistido a su discusión y aprobación sin haber hecho reparos, propuestas u
observaciones, carezca del conocimiento adecuado sobre el mismo. Por estas
circunstancias la Corte, en las sentencias citadas, habla de preferencia y no
de obligación.
Si bien el Senador Juan Carlos
Restrepo no es autor ni ponente del proyecto, ni hace parte de la Comisión
Primera del Senado, ni hizo reparos, propuestas u observaciones al mismo, como
lo afirma con acierto el actor, de ello no se sigue per se que la norma
demandada tenga un vicio en su proceso de formación. Y esto es así por dos
razones. Una: el Representante Heriberto Sanabria Astudillo, fue el ponente
coordinador del proyecto en la Cámara, y en tal calidad lo conocía de manera
adecuada, con lo que se realiza el valor de eficacia, mientras que la presencia
del Senador Restrepo puede estar justificada en el valor de la participación,
que no es menos relevante que la eficacia al momento de lograr el apropiado
balance en la integración de las comisiones de conciliación. Dos: al tratarse
de un proyecto brevísimo, de dos lacónicos artículos que se limitan a derogar
dos artículos de la Ley 472 de 1998 y a precisar la vigencia de la derogatoria,
no se puede asumir de manera razonable que el Senador Restrepo, quien participó
en la sesión plenaria en la cual el proyecto se debatió y aprobó, pese a no ser
su autor o ponente, ni miembro de la comisión Primera del Senado, ni haber hecho
reparos, propuestas u observaciones al proyecto, carezca de un conocimiento
adecuado del mismo”.
En tercer término, el Procurador alude al cargo por
vicio de trámite consistente en que se habría violado el artículo 179 de la Ley
5/92 al no haberse devuelto el proyecto de ley a primer debate luego de las
modificaciones introducidas al mismo en la Plenaria del Senado, el Procurador
afirma que carece de sustento fáctico, por lo cual no puede prosperar. Explica
que “según consta en el Acta de Plenaria 30 de la sesión ordinaria del 6 de
diciembre de 2010, publicada en la Gaceta del Congreso 75 de 2011, la enmienda
presentada al proyecto de ley por el Senador Roy Barreras Montealegre no fue
aprobada en dicha sesión, como lo afirma el demandante”. El Procurador reseña
lo ocurrido durante esta etapa del trámite, recordando que:
(i) en la Plenaria del Senado del 6 de diciembre de
2010, el Senador Roy Barrera informó que existían algunas inquietudes e
iniciativas con respecto al proyecto de ley, que se procedería a concertar en
forma tal que se entregaría en debido término una enmienda a la ponencia, que
quedó programada para ser aprobada en la próxima sesión plenaria;
(ii) la enmienda de la ponencia en cuestión,
presentada por Roy Barreras, planteaba modificar el texto aprobado así:
“Artículo
39. Incentivos. EL
demandante en una acción popular, tendrá derecho a recibir un incentivo que el
juez fijará ponderando el daño causado con el interés colectivo que se pretende
proteger. El cual se fijará entre diez (10) y cincuenta (50) salarios mínimos
legales mensuales vigentes.
Los
incentivos solo procederán cuando el accionado sea una entidad u organismo de
carácter privado y esta responderá con su propio patrimonio.
Cuando el
actor sea una entidad pública, el incentivo se destinará al Fondo de Defensa de
Intereses Colectivo.
Artículo
40. Incentivo económico en acciones populares sobre moral administrativa. En las acciones populares que se generen en la violación del
derecho colectivo a la moralidad administrativa, el demandantes o demandantes
tendrán derecho a recibir del total del valor que recupere la entidad pública
un cinco por ciento (5%), en los casos en que culmine con sentencia
desfavorable para el accionado.
Para los
fines de este artículo y cuando se trate de sobrecostos o de otras
irregularidades provenientes de la contratación, responderá patrimonialmente el
representante legal del respectivo organismo o entidad contratante y
contratista, en forma solidaria con quienes concurran al hecho, hasta la
recuperación total de lo pagado en exceso.
Para hacer
viable esta acción, en materia probatoria los ciudadanos tendrán derecho a
solicitar y obtener copia auténtica de los documentos referidos a la
contratación, en cualquier momento. No habrá reserva sobre tales documentos.
Parágrafo. En los casos previstos en los artículos
39 y 40 de la presente ley, no procederá el otorgamiento de los incentivos
cuando el accionante o los accionantes no asistan a la audiencia de pacto de
cumplimiento con excusa plenamente justificada.”
(iii) pese a estas modificaciones, la ponencia
enmendada “en sus consideraciones destaca el efecto pernicioso de los
incentivos económicos en la defensa de los derechos colectivos, lo cual a su
juicio demuestra la necesidad de regular la materia para impedir, o al menos
frenar, este efecto”.
En consecuencia, el Procurador afirma que “al no
corresponder con los hechos, como se ha puesto de presente, y al no haberse
demostrado la existencia efectiva de un cambio sustancial al proyecto, el cargo
no puede prosperar”.
En cuarto lugar, con respecto al cargo por vicios de
trámite consistente en que en la Cámara de Representantes – Comisión Primera se
votó el proyecto sin que hubiera quórum reglamentario, el Procurador razona
así:
“Respecto de la votación del
proyecto en la Cámara de Representantes sin haber el quórum reglamentario, el
actor aduce que en la sesión de la Comisión Primera de la Cámara del 9 de junio
de 2010 los representantes presentes no contestaron individualmente, esto es,
de forma nominal y pública. No obstante, en el acta suscrita por el secretario
aparecen registrados como votantes un número importante de representantes. Para
desvirtuar lo dicho en el acta el actor solicitó que se allegara como prueba al
expediente la grabación de la sesión. Por Auto del 27 de mayo de 2011, la
Magistrada Ponente admitió la demanda pero no ordenó la prueba solicitada. Ante
esta circunstancia, es necesario revisar la Gaceta del Congreso 380 de 2010, en
la cual aparece publicada el Acta 34 del 9 de junio de 2010 de la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes.
En la precitada acta, cuya
parte pertinente se transcribe a continuación, se puede observar que la
proposición positiva con que termina el informe de ponencia fue votada por
dieciséis (16) representantes por el SI y dos (2) por el NO; que la proposición
sustitutiva suscrita por los Representantes Germán Navas Talero, Clara
Pinillos, Franklin Legro y David Luna, fue negada con una votación de trece
(13) representantes por el NO y cinco (5) por el SI. El articulado fue aprobado
con dieciséis (16) votos por el SI y dos (2) votos por el NO. El título del
proyecto fue aprobado por veinte (20) representantes, dieciocho (18) por el SI
y dos (2) por el NO. Por tanto, no hay prueba de que se haya desconocido el
quórum reglamentario, como lo afirma el demandante, sino de lo contrario.”
A continuación el Procurador transcribe el Acta
correspondiente, donde se indica cuáles Representantes votaron, y en qué
sentido lo hicieron, según lo que explica la Vista Fiscal.
Quinto, el Procurador se pronuncia sobre los cargos
por violación del principio de publicidad del trámite legislativo que se
plantean en la demanda del expediente D-5385, así:
“En la Gaceta del Congreso 1081
del 13 de diciembre de 2011 se publicó el informe de conciliación del proyecto
que dio lugar a la ley demandada, el cual fue aprobado en la Plenaria del
Senado del 14 de diciembre de 2010, cuya Acta, la número 41, aparece publicada
en la Gaceta del Congreso 213 de 2011. Dada la brevedad del proyecto, que se
limita a dos artículos, no se puede sostener per se que los congresistas no
tuvieran conocimiento del mismo antes de votarlo, pues así los tiempos sean muy
ajustados parece que se cumplió con el requisito mínimo de racionalidad
deliberativa y decisoria exigido por la Constitución, el Reglamento del
Congreso y por la jurisprudencia de la Corte, en especial en la sentencia C-760
de 2001.
Respecto de la no publicación
del texto del proyecto aprobado en la sesión plenaria del Senado del 6 de
diciembre de 2010, dentro de los tres días siguientes, que aduce el actor, se
debe advertir que la respectiva publicación está fechada el 7 de diciembre de
2010. Ante esta circunstancia el actor alega que la impresión no fue autorizada
por el presidente, que no hubo impresión por medios mecánicos y que el texto no
se puso a disposición de los congresistas y del público en general. No
obstante, en este punto se debe reiterar lo dicho atrás respecto de la no
aprobación de la enmienda presentada por el Senador Roy Barreras Montealegre en
la sesión plenaria del Senado del 6 de diciembre de 2010, como se puede
constatar en el Acta 30 de esta fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 75
de 2011. Al no aprobarse dicha enmienda la argumentación del actor carece de
relevancia.
Respecto del tiempo
transcurrido entre el segundo debate en la Cámara de Representantes (5 de
octubre de 2010) y el primer debate en la Comisión Primera del Senado de la
República (octubre 22 de 2010), el actor señala que no hubo por lo menos quince
días hábiles. Al revisar el trámite legislativo se encuentra que en la Gaceta
del Congreso 755 de 2010 aparece publicada el Acta 20, de la sesión Plenaria de
la Cámara de Representantes del 5 de octubre de 2010. En esta acta consta la
aprobación en segundo debate del texto definitivo del proyecto de ley (…). Por
otra parte, en la Gaceta del Congreso 922 de 2010 aparece publicada el Acta de
Comisión 21, de la sesión de la Comisión Primera del Senado del 27 de octubre
de 2010, en la cual se consideró y votó en primer debate el citado proyecto. El
actor parte de una base que no corresponde a la realidad, pues asume que el
proyecto fue considerado y votado por la Comisión Primera del Senado en una
fecha diferente a aquella en que esto ocurrió. Por tanto, su cómputo del tiempo
es erróneo”.
En cuanto al cargo según el cual el Acta aprobatoria
de la sesión plenaria del Senado del 7 de diciembre de 2010 no fue puesta en
consideración de la plenaria antes de la siguiente sesión ni publicada, el
Procurador indica que por el contrario, en la Gaceta del Congreso 76 de 2011
aparece publicada el Acta de Plenaria 31 de la sesión ordinaria del Senado del
7 de diciembre de 2010, en la cual se debatió el proyecto de ley en cuestión;
por ello, para el Procurador “la contraevidencia fáctica basta para establecer
que el cargo no tiene suficiente sustento”.
Finalmente, en cuanto al cargo por elusión del debate
legislativo, el Procurador transcribe los apartes pertinentes del Acta 34 del 9
de junio de 2010 de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes,
publicada en la Gaceta del Congreso 380 de 2010, que para el Procurador
demuestra “que la proposición sustitutiva a todo el articulado del proyecto de
ley presentada por los Representantes Germán Navas Talero, David Luna, Franklin
Legro y Clara Pinillos, sí fue considerada y votada por esta Cámara”. El
siguiente es el extracto transcrito por el Procurador para sustentar su
postura:
“Presidente:
¿Hay proposiciones, señor
Secretario?
Secretario:
Hay una proposición del doctor
Germán Navas Talero, que es proposición sustitutiva a todo el articulado, luego
nos toca votarla de manera inmediata.
Presidente:
Le ruego darle lectura a la
proposición, para someterla a votación, señor Secretario.
Secretario: Sí, señor
Presidente.
El doctor Germán Navas Talero,
el doctor David Luna, el doctor Franklin Legro y la doctora Clara Pinillos
proponen el siguiente texto:
[…]
Señor presidente, ha sido leída
la proposición sustitutiva del artículo 1º del articulado.
Presidente:
En consideración la proposición
sustitutiva leída. Informo a los integrantes de la Comisión que votando SI, se
aprueba la sustitutiva; votando NO, se niega. Votación, señor Secretario.
Secretario:
Les recuerdo a los honorables
Representantes, que estamos votando la proposición sustitutiva, suscrita por el
doctor Germán Navas Talero, el doctor David Luna, la doctora Clara Pinillos y
el doctor Franklin Legro.
Honorables Representantes:
[sigue listado de los votos de los Representantes]
Señor Presidente, por favor
cierre la votación.
Presidente:
Se cierra la votación, señor
Secretario.
Secretario:
Presidente, la proposición
sustitutiva suscrita por el doctor Germán Navas Talero, la doctora Clara
Pinillos, el doctor Franklin Legro y el doctor David Luna, ha sido negada. Con
una votación de trece (13) honorables Representantes por el NO y cinco (5)
honorables Representantes por el SI.”
VI- CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Corporación es competente para decidir en forma
definitiva sobre la constitucionalidad de las normas acusadas, con arreglo a lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Carta Política, toda vez que
ellas forman parte integrante de una ley.
2. Asuntos preliminares
2.1. Recusación de los magistrados María Victoria
Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Juan Carlos Henao Pérez.
Mediante escrito recibido en la Secretaría de esta
Corporación el 24 de noviembre de 2011, el ciudadano Ricardo Cifuentes
Salamanca, demandante en el presente caso en el expediente D-8534, presentó una
recusación contra los magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio
González Cuervo y Juan Carlos Henao Pérez, al considerar que estaban incursos
en conflictos de intereses que les impedían resolver neutralmente sobre las
demandas de inconstitucionalidad de la referencia.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en la sesión
del día seis (6) de diciembre de 2011, resolvió la solicitud de recusación
contra los tres magistrados, en el sentido de desestimar sus argumentos
referentes a la supuesta configuración de causales de conflicto de interés,
según consta en el Acta de Sala Plena correspondiente a esta fecha.
2.2. La derogación de la figura de los incentivos en
las acciones populares por la Ley 1425 de 2010. Cosa juzgada constitucional.
En forma preliminar, la Corte nota que el señor
Procurador General de la Nación afirma que los demandantes se equivocan al
considerar que la Ley 1425 de 2010 suprimió la figura de los incentivos en las
acciones populares, puesto que en su criterio, dicha Ley únicamente derogó la
regulación legal de los parámetros para su determinación en casos concretos,
mas no la institución de los incentivos como tal. El Procurador señala, en
sustento de su tesis, que sigue vigente el artículo 34 de la Ley 472 de 1998,
en el cual se consagra el fundamento jurídico de la figura de los incentivos,
así como distintas normas del Código Civil y algunos Decretos que también los
prevén en casos específicos.
A este respecto la Corte se remite a lo resuelto en la
sentencia C-630 de 2011, en la cual se abordó específicamente este argumento,
planteado también en el correspondiente proceso de control de
constitucionalidad por el Procurador General. Allí la Sala Plena de esta
Corporación sentó nítidamente su criterio en el sentido de que la Ley 1425 de
2010 efectivamente derogó el incentivo económico de las acciones populares; a
esta conclusión se llegó por razones de tipo histórico –v.g. “analizados los
antecedentes legislativos de la norma demandada, se advierte claramente que el
objetivo del legislador con dicha regulación fue eliminar el incentivo, fundado
en precisas razones de inconveniencia”-, normativo –puesto que de lo
dispuesto en la Ley 1425/10 se derivó tanto una derogatoria expresa de los
artículos 39 y 40 de la Ley 472/98, como una derogatoria tácita de todas las
demás disposiciones normativas que fueren contrarias a la voluntad legislativa
manifiesta de retirar del ordenamiento jurídico la figura de los incentivos-, y
práctico –teniendo en cuenta la interpretación que han dado las Altas Cortes a la
Ley 1425/10, concretamente el Consejo de Estado en algunas decisiones.
En relación con el artículo 34 de la Ley 472/98, la
Corte expresamente señaló que había sido derogado en virtud de lo dispuesto por
el artículo 2 de la Ley 1425 de 2010; según se explica en la sentencia,
“Como se explicó anteriormente,
el propósito de la Ley 1425 de 2010 es la eliminación del incentivo económico
de las acciones populares, por lo que sus efectos derogatorios tácitos se
extienden a todas aquellas disposiciones legales que prevean la exigibilidad de
dicho estímulo, entre ellas las de la misma Ley 472 de 1998, como sucede con el
artículo 34 de esa normativa.
En el caso planteado, se está
ante la segunda hipótesis.  La Ley 1425 de 2010 determina la exclusión del
incentivo económico de las acciones populares, para lo cual deroga las normas
que regulaban específicamente la materia y, además, previó en su artículo 2 que
también quedaban derogadas tácitamente las demás disposiciones incompatibles
con ese propósito, como sucede con el aparte pertinente del artículo 34 de la
Ley 472 de 1998.  En ese sentido, no puede sostenerse, como lo hace el
Ministerio Público, que el incentivo no ha perdido vigencia, pues ello
significaría desconocer los efectos de la derogatoria tácita, connaturales a
todo sistema de derecho positivo”.
3. Cargos por vicios de trámite en el proceso de
formación de la Ley 1425 de 2010.
3.1. La acción de inconstitucionalidad por vicios de
trámite fue interpuesta dentro del término constitucional
El demandante en el expediente D-8534 formuló
distintos cargos de inconstitucionalidad contra la Ley acusada, por vicios de
trámite en su proceso de formación. De acuerdo con lo prescrito en el numeral
3º del artículo 242 de la Carta Política, las acciones de inconstitucionalidad
por vicios de forma caducan en el término de un (1) año, contado desde la
publicación del respectivo acto.
En el caso objeto de examen, la Ley 1425 de 2010 fue
publicada en el Diario Oficial No. 47.937 del 29 de diciembre de 2010.  La
demanda de inconstitucionalidad fue presentada el 29 de abril de 2011, es
decir, cuando todavía no había vencido el término mencionado, motivo por el
cual se cumple con el requisito temporal establecido en la Carta Política para
ejercer la acción.
3.2. La introducción de modificaciones sustantivas al
proyecto de ley por la plenaria del Senado de la República.
En primer lugar, el demandante Ricardo Cifuentes
Salamanca alega que durante el trámite del proyecto que se convirtió en Ley
1425 de 2010 se desconoció lo dispuesto por el artículo 179 de la Ley 5 de
1992, ya que durante el segundo debate en la plenaria del Senado del 7 de
diciembre de 2010 se introdujeron cambios sustanciales al proyecto aprobado por
la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado, que ya no contemplaba
la derogación de los artículos 39 y 40 de la Ley 472/98, sino la modificación
de su contenido. Pese a esta modificación sustancial, argumenta el actor, el
proyecto no fue remitido a debate nuevamente en la Comisión Primera, sino que
se procedió al trámite de conciliación.
El Procurador General, por su parte, afirma en el
Concepto Fiscal que este cargo no ha de prosperar por no corresponder a los
hechos, precisa que la ponencia en la cual se introdujo la enmienda al proyecto
no fue aprobada en la sesión plenaria del 7 de diciembre, sino en la siguiente;
y señala que las modificaciones introducidas al proyecto no fueron
sustanciales, dado que se preservaba  el objetivo central de frenar los abusos
en la interposición de acciones populares.
La Corte constata que el proyecto de ley 056/09 Cámara
- 169 /10 Senado fue debatido y aprobado en cuarto debate por la Plenaria del
Senado de la República en la sesión del 7 de diciembre de 2010, según consta en
el Acta de Plenaria No. 31 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del
Congreso No. 76 de 2011.
Se observa, además, que efectivamente se introdujeron
modificaciones sustanciales al proyecto de ley durante su debate y aprobación
en la sesión plenaria del Senado de la República del 7 de diciembre de 2010,
puesto que, como lo indica el actor, el texto aprobado en la comisión primera
del Senado proponía la derogatoria de las normas sobre incentivos de la Ley
472/98, mientras que el texto aprobado en la plenaria del Senado ya no derogaba
tales normas sino que las modificaba, introduciendo disposiciones y parámetros
guía para los jueces al momento de fijar el monto de los incentivos en casos
concretos.
Así, el proyecto original –Proyecto de Ley No. 056 de
2009 Cámara-   mantuvo su texto idéntico durante los primeros tres debates
legislativos, hasta el momento en que se presentó una ponencia enmendada para
el cuarto debate, ante la plenaria del Senado.  El texto original era el
siguiente:
“PROYECTO DE LEY NUMERO 056 DE 2009 CAMARA
por medio de la cual se derogan algunos artículos de la
Ley 472 de 1998 - Acciones Populares y de Grupo.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo
1º. Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.
Artículo 2º. Vigencia. La
presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las
disposiciones que le sean contrarias.”
En la ponencia inicial para el debate ante el pleno
del Senado se mantuvo el texto original del proyecto[5].
Sin embargo, el día 6 de diciembre de 2010 se presentó a la Plenaria del Senado
una enmienda de ponencia para segundo debate al proyecto[6],
cuyo nuevo texto propuesto era el siguiente:
“Texto propuesto para segundo debate
Por la cual se modifican algunos artículos de la Ley
472 de 1998 – Acciones Populares y de Grupo.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°.  Modifíquese el
artículo 39 de la Ley 472 de 1998, el cual quedará así:
‘Artículo 39. Incentivos. El
demandante en una acción popular, tendrá derecho a recibir un incentivo que el
juez fijará ponderando el daño causado con el interés colectivo que se pretende
proteger. El cual se fijará entre diez (10) y cincuenta (50) salarios mínimos
legales mensuales vigentes.
Los incentivos solo procederán
cuando el accionado sea una entidad u organismo de carácter privado y esta
responderá con su propio patrimonio.
Cuando el actor sea una entidad
pública, el incentivo se destinará al Fondo de Defensa de Intereses Colectivo’.
Artículo 2°. Modifíquese el
artículo 40 de la Ley 472 de 1998, el cual quedará así:
‘Artículo 40. Incentivo
económico en acciones populares sobre moral administrativa. En las acciones
populares que se generen en la violación del derecho colectivo a la moralidad
administrativa y al medio ambiente, el demandante o demandantes tendrán derecho
a recibir del total del valor que recupere la entidad pública un cinco por
ciento (5%), en los casos en que culmine con sentencia desfavorable para el
accionado.
Para los fines de este artículo
y cuando se trate de sobrecostos o de otras irregularidades provenientes de la
contratación, responderá patrimonialmente el representante legal del respectivo
organismo o entidad contratante y contratista, en forma solidaria con quienes
concurran al hecho, hasta la recuperación total de lo pagado en exceso.
Para hacer viable esta acción,
en materia probatoria los ciudadanos tendrán derecho a solicitar y obtener
copia auténtica de los documentos referidos a la contratación, en cualquier
momento. No habrá reserva sobre tales documentos.
Parágrafo. En los casos
previstos en los artículos 39 y 40 de la presente ley, no procederá el
otorgamiento de los incentivos cuando el accionante o los accionantes no
asistan a la audiencia de pacto de cumplimiento con excusa plenamente
justificada.
Artículo 3°. Vigencia. La
presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones
que le sean contrarias.
Parágrafo transitorio. Las acciones populares
radicadas ante la administración de justicia al momento de entrar en vigencia
la presente ley continuarán su trámite bajo el imperio de la norma derogada
hasta su culminación, en caso de ser rechazada por el Juez o Magistrado por
cualquier causa, la nueva demanda si la intentare el actor se regirá por la
presente ley.’”
Esta enmienda fue aprobada por la plenaria del Senado
el 7 de diciembre de 2010.[7]
En virtud de las discrepancias entre los textos
aprobados por ambas Cámaras, el proyecto se envió a Comisión Accidental de
Conciliación, la cual presentó informe de conciliación al Proyecto de Ley 056
de 2009 Cámara y 169 de 2010 Senado, el 13 de diciembre de 2010. Finalmente, el
informe de conciliación fue aprobado en la Plenaria del Senado del día 14 de
diciembre de 2010,[8] con el siguiente texto:
“PROYECTO DE LEY NUMERO 056 DE 2009 CAMARA
por medio de la cual se derogan algunos artículos de la
Ley 472 de 1998 - Acciones Populares y de Grupo.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo
1º. Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.
Artículo 2º. Vigencia. La
presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las
disposiciones que le sean contrarias.”
En relación con el tema de las modificaciones
introducidas a un proyecto de ley por las Cámaras del Congreso durante el
proceso legislativo, la Corte Constitucional ha desarrollado una clara línea
jurisprudencial sobre los principios de consecutividad, identidad flexible y
unidad temática, derivados de los mandatos establecidos en los artículos 157 a 160 de la Carta Política. Esta jurisprudencia será reiterada en la presente decisión.
De conformidad con el artículo 157 de la Constitución[9],
para que un proyecto se convierta en ley de la República debe haber sido
aprobado en dos debates en cada cámara del Congreso, en las respectivas
comisiones permanentes y plenarias. El artículo 160 de la Constitución, así
como la Ley 5ª de 1992, permiten que cada Cámara, en comisión o en plenaria,
introduzca a los proyectos de ley las modificaciones[10],
adiciones y supresiones que juzgue necesarias.
Esta facultad de las células legislativas implica que
los textos de los proyectos de ley pueden ser objeto de variaciones y
alteraciones en el curso de los cuatro debates que deben atravesar para
convertirse en leyes de la República. Los textos aprobados por cada Cámara, en
consecuencia, pueden no ser idénticos, caso en el cual las divergencias deben
resolverse, por mandato del artículo 161 Superior, mediante una Comisión de
Mediación que debe conciliar los textos aprobados, y someter a consideración de
las plenarias de ambas Cámaras, para su aprobación, una versión definitiva.
El principio de identidad flexible o relativa, en este
sentido, supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo
durante los cuatro debates, pero en el entendido de que las comisiones y las
plenarias de cada cámara le pueden introducir modificaciones, y que las
discrepancias entre lo aprobado en una y otra cámara pueden superarse mediante
un trámite especial ante las comisiones de conciliación, que no implica una
repetición de todo el trámite anterior[11]. En forma
complementaria, el principio de unidad temática en el proceso legislativo
“sirve para establecer si durante el trámite del proyecto se ha observado o no
el principio de identidad”[12], en la medida en que
mientras “el principio de identidad flexible permite a las comisiones y a las
plenarias de cada cámara hacer modificaciones, adiciones o supresiones a los
proyectos en curso, (…) en virtud del principio de unidad temática, esos
cambios sólo pueden producirse si versan sobre la misma materia general del
proyecto”[13]. El concepto de unidad
temática “es amplio en aras de respetar el principio democrático y el margen de
configuración del legislador”.[14]
La Corte resumió el contenido de estos dos principios
en la sentencia C-308 de 2007[15], en los términos
siguientes:
“podría decirse (i) que la
Constitución y el Reglamento del Congreso permiten modificar o adicionar un
proyecto de ley en el segundo debate en cada cámara legislativa, sin necesidad
de que el proyecto vuelva a la comisión de donde proviene, (ii) siempre y
cuando la modificación o adición verse sobre temas tratados y aprobados en
primer debate; (iii) en cualquier caso, las modificaciones o adiciones deben
guardar relación estrecha con el contenido general del proyecto, es decir debe
respetarse estrictamente el principio de unidad de materia”.
Igualmente, en la sentencia C-714 de 2006[16]
la Corte explicó que “el constituyente ha acogido en este punto el principio
de identidad flexible que supone que el proyecto de ley que cursa en el
Congreso sea el mismo en cuanto a su materia o núcleo temático durante los
cuatro debates parlamentarios, pero que esa identidad no implica que los textos
tengan que conservar el mismo tenor literal durante todo su trayecto en el
Congreso, puesto que los mismos pueden ser objeto de supresiones,
modificaciones o adiciones, también bajo la forma de artículos nuevos”.
Resumiendo esta línea, en la sentencia C-141 de 2010[17]
la Corte explicó:
“El principio de identidad es
el nombre que se ha asignado a la exigencia contenida en el artículo 157 de la
Constitución, de acuerdo con el cual ningún proyecto podrá convertirse en ley
sin haber superado dos debates en comisiones permanentes de una y otra cámara,
y otros dos en las respectivas plenarias. De esta forma se espera que el
proyecto que inicia su trámite en primer debate sea, en lo esencial, el
mismo que es aprobado en cuarto debate. Esto no significa que no se puedan
hacer modificaciones al texto del proyecto, posibilidad que consagra
expresamente el artículo 160 de la Constitución, sin embargo, éstas no podrán
incluir temas nuevos[18], es decir, deberán
guardar identidad con lo debatido y aprobado en las comisiones[19].
Desde este punto de vista deberá existir una relación de conexidad material
entre el proyecto y las modificaciones que se propongan al mismo[20].”
En esta misma providencia la Corte señaló “el núcleo conceptual del principio de identidad
relativa: la idea que a lo largo de los cuatro debates se mantenga
sustancialmente el mismo proyecto, es decir, que las modificaciones que en
ejercicio de los principios de pluralismo y decisión mayoritaria pueden hacerse
al proyecto, no sean de tal envergadura que terminen por convertirlo en otro
completamente distinto”.
De esta forma, el principio de identidad flexible y el
principio de unidad temática interactúan con el respeto por la autonomía
deliberativa del legislador y el proceso democrático para garantizar que los
proyectos de ley sigan siendo los mismos a lo largo de un procedimiento
legislativo deliberativo y abierto[21]. Las cámaras del
Congreso podrán efectuar adiciones o modificaciones al texto sometido a su
consideración, siempre y cuando tales alteraciones guarden relación con el tema
del proyecto, así:
“(…) no cualquier relación con
lo que ha sido debatido en las etapas anteriores basta para que se respete el
principio de identidad relativa o flexible. La Corte ha descartado las
relaciones ‘remotas’, ‘distantes’, o meramente ‘tangenciales’. Ha insistido la
Corte en que la relación de conexidad debe ser ‘clara y específica’[22],
‘estrecha’[23], ‘necesaria’[24],
‘evidente’[25]. En ocasiones, refiriéndose
a leyes, no a actos legislativos, según las especificidades del caso, ha
exigido una relación especial de conexidad, al señalar que si la ‘adición’
tiene autonomía normativa propia y no es de la esencia de la institución
debatida en las etapas anteriores, entonces la adición es inconstitucional[26].”[27]
La jurisprudencia constitucional ha provisto también
algunos parámetros para determinar cuándo existe una relación temática
suficiente con el proyecto de ley, y cuándo se trata de un asunto nuevo que no
guarda dicha relación:
“Para la determinación de qué
constituye ‘asunto nuevo’ la Corte ha definido algunos criterios de orden
material, no formal: (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto
nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente;[28]
(ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la
materia central tratada en el proyecto siempre que la adición esté comprendida
dentro de lo previamente debatido;[29] (iii) la novedad de un
asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo
específico;[30] (iv) no constituye
asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una
fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un
tema.[31]”[32]
La Corte Constitucional ha establecido que los cambios
introducidos al texto de los proyectos de ley pueden ser considerables, siempre
y cuando se respeten los principios de identidad flexible y unidad temática, vistos
a partir de los temas principales del proyecto como un todo y no de un artículo
específico. En esta línea la Corte ha precisado que “el análisis acerca del
cumplimiento de los principios de identidad relativa y de consecutividad, el
proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración
aislada de normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los
distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de
significación en el contenido de regulación del proyecto mirado como un todo”.[33]
También ha explicado la Corte que “el principio de consecutividad exige que
el objeto de lo decidido a lo largo de los cuatro debates corresponda al mismo
tema, así el sentido de las decisiones sea diferente e, inclusive, contrario”.[34]
Esta jurisprudencia ha sido reiterada en numerosas sentencias de
constitucionalidad.[35]
Examinado el trámite legislativo del Proyecto de Ley
056 de 2009 Cámara y 169 de 2010 Senado a la luz de los anteriores mandatos
constitucionales y pautas jurisprudenciales, la Corte considera que el Legislador
obró dentro de los márgenes establecidos en la Carta Política. Si bien se
observa una modificación importante del proyecto en el tránsito entre la
comisión permanente y la plenaria del Senado en cuanto al sentido del proyecto,
porque lo que fuera un proyecto de derogación de normas fue transformado en un
proyecto de modificación de los artículos correspondientes de la Ley 472/98, es
evidente que se mantuvo siempre la identidad temática del proyecto, en la
medida en que en todo momento su núcleo central fue el tema de los incentivos
en las acciones populares y su regulación legal para prevenir abusos en la
práctica. El pleno del Senado ejerció la facultad expresa que le otorga el
artículo 160, inciso 2, de la Carta Política, sin alterar la identidad temática
del proyecto de ley que fuera aprobado en los tres debates precedentes.
En conclusión, el cargo bajo examen no prospera.
3.3. La conformación de la Comisión Accidental de
Conciliación en el Congreso.
El segundo cargo por vicios de trámite formulado por
el demandante Ricardo Cifuentes consiste en la aludida violación del artículo
161 de la Constitución y de los artículos 177, 179 y 186 a 189 de la Ley 5ª de 1992, por la indebida conformación de la Comisión de Conciliación, por
cuatro razones: (i) no se nombró a varios Representantes y Senadores
para integrarla, como lo indica la Ley, sino a uno sólo por cada Cámara; (ii)
no se nombró por parte del Senado a miembros que hubiesen sido autores,
ponentes, o que hubiesen participado en las discusiones en el Pleno del
proyecto de ley; (iii) no se garantizó la participación de minorías o de
bancadas; y (iv) no se cumplió la disposición de la Ley Orgánica que exige que
los miembros de las comisiones de conciliación provengan de las Comisiones
Permanentes donde se ha venido tramitando el proyecto, en este caso las
Comisiones Primeras, sino que se designó al Senador Juan Carlos Restrepo, de la
Comisión Cuarta.
El representante del Ministerio del Interior, en su
intervención, considera infundados los cargos, porque: (i) el Artículo
161 de la Constitución no exige que haya un número plural de miembros de cada
Cámara en la Comisión de Conciliación, sino que el número, plural o singular,
de miembros de una y otra Cámara, sea igual. (ii) La violación de la Ley 5ª por
la participación de un Senador que no fue ponente del proyecto, no configura un
vicio de inconstitucionalidad. (iii) En cualquier caso, el informe de
conciliación fue extensamente debatido en la correspondiente Plenaria del
Senado, incluyendo la participación de quienes fueron ponentes y participantes
en los debates previos, garantizando así el principio democrático. Por su
parte, el Procurador solicita a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia
que se adopte en el expediente D-8415, y reitera los argumentos que presentó en
el curso de dicho proceso, a saber: (a) la Comisión no estuvo integrada por el
autor del proyecto, porque tuvo origen gubernamental; pero sí tuvo
participación del coordinador de ponentes en la Cámara de Representantes, y del
Senador Juan Carlos Restrepo. (b) El hecho de que el Senador Restrepo no fuera
miembro de la Comisión Primera del Senado en donde se debatió el proyecto no
constituye un vicio de inconstitucionalidad, porque el senador Restrepo sí
asistió a la sesión Plenaria del Senado en la que el proyecto fue aprobado,
aunque no hizo reparos, propuestas ni observaciones. (c) La participación de
los ponentes e intervinientes en el debate en la comisión de conciliación no es
un requisito obligatorio, sino una mera regla de preferencia, que busca
materializar los valores de la eficacia y la participación en el trámite
legislativo. (d) El que el Senador Quintero no hubiese sido ponente ni
interviniente en el debate del proyecto se ve compensado por la participación
en la comisión de conciliación del Representante que fue ponente en la Cámara.
(e) Dado que se trataba de un proyecto muy breve de sólo dos artículos, no
puede decirse que el senador Quintero, quien tomó parte de la Plenaria que lo
aprobó, careciese de un conocimiento adecuado del mismo.
La Corte considera que en relación con los motivos
(ii) a (iv) de inconstitucionalidad invocados por el actor, existe cosa juzgada
constitucional en virtud de la sentencia C-730 de 2011[36],
en la cual la Corte se pronunció sobre idénticos cargos, y expresamente
resolvió:
“Examinado el trámite que
surtió la Ley 1425 de 2010, la Corte encontró que, contrario a lo aducido por
el demandante, el congresista Juan Carlos Restrepo Escobar como miembro del
Senado de la República y luego, como integrante de la Comisión Accidental de
Conciliación participó en el debate del respectivo proyecto de ley (…). Lo
anterior significa que el senador Restrepo Escobar no solamente contribuyó al
debate del proyecto de ley, sino que poseía plena ilustración sobre éste, lo
cual trasladado a la razón de ser y contenido de los artículos 29, 157 y 161 de
la Carta Política y 187 de la Ley 5ª de 1992, permite determinar que su
designación obedeció a esa actuación y entendimiento. Su participación en la
sesión plenaria del Senado de la República como miembro del Congreso y de un partido
político, incorporó paralelamente el principio democrático y el concepto de
representación de bancada, razón por la cual su actuación en la tarea
legislativa no puede considerarse individualmente ni en forma aislada. Para la
Corte, la Comisión Accidental de Conciliación integrada por el representante a la
Cámara y por el senador Juan Carlos Restrepo Escobar cumplió a cabalidad las
previsiones de los artículos 29 y 161 de la Constitución y se adecuó en virtud
del principio democrático, orientador del proceso legislativo, a las exigencias
del artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, de manera que no se configura la
irregularidad alegada”.[37]
Por lo tanto, la Corte se estará a lo resuelto en esta
sentencia, y en el presente acápite únicamente abordará el motivo (i) invocado
por el actor, a saber, la aludida falta de nombramiento de varios Senadores y
Representantes para conformar la comisión de conciliación.
El artículo 161 de la Constitución exige, en cuanto a
la conformación de las comisiones de conciliación, que estén integrada por un
mismo número de Senadores y Representantes. La Corte Constitucional ya ha dilucidado
el alcance de este artículo frente a casos de comisiones de conciliación
integradas por dos personas (un senador y un representante), afirmando que ello
no viola la Constitución porque pese a ser de composición “dual”, se respeta la
pluralidad y simetría que exige el Art. 161 Superior. En efecto, en la
sentencia C-713 de 08, la Corte razonó así:
“La Corte observa que la
Comisión fue integrada en debida forma, pues si bien era deseable la
participación de un número mayor tanto de Senadores como de Representantes,
ésta fue integrada por un Senador y un Representante a la Cámara, respetándose
en todo caso la pluralidad y simetría que exige el artículo 161 de la
Constitución respecto de la intervención de cada célula legislativa en igualdad
de condiciones para armonizar los textos aprobados en plenarias. Cabe anotar
que en oportunidades precedentes, también al examinar el trámite de un proyecto
de ley estatutaria, la Corte no ha planteado ninguna objeción a la conformación
dual de la Comisión Accidental de Conciliación.”
A la luz de la jurisprudencia constitucional en
referencia, no se presentó en este caso el vicio de inconstitucionalidad
alegado por el demandante, porque si bien la comisión de conciliación estuvo
compuesta únicamente por un Senador y un Representante, se respetó el requisito
de paridad y composición plural y simétrica establecido por el artículo 161
Superior.
En consecuencia, se desestima el cargo.
3.4. La aludida falta de votación nominal y pública
del proyecto en la Cámara de Representantes; inhibición de la Corte por
ineptitud sustantiva de la demanda.
El demandante en el proceso D-8534 ha alegado que se desconocieron los artículos 133 y 157 de la Constitución, en concordancia con
los artículos 129 y 130 de la Ley 5ª de 1992, por cuanto no se realizó una
votación nominal, individual y pública del proyecto, según lo exige el artículo
133 Superior; en sus palabras,
“durante las votaciones en la
Cámara de Representantes, especialmente en la Comisión Primera Constitucional
Permanente, en la sesión del 09 de junio de 2010 se violaron los artículos
citados, por cuanto tal y como consta en las grabaciones de las sesiones, las
que solicito como prueba, la mayoría de los representantes que en el acta
aparecen como supuestamente votando, no votaron, o por lo menos no votaron de
acuerdo con las normas citadas, contestando individualmente y de forma nominal
y pública, por cuanto ni su presencia ni su voto aparecen registrados en las
grabaciones de la sesión, donde constaría su presencia pública de acuerdo a los
trámites legales y constitucionales, sino que, presuntamente fue el secretario
quien consignó los votos en las actas sin que estos correspondieran a los
emitidos por los congresistas”.
En tal medida, alega la demanda que también se violó
el artículo 157 Superior, ya que no hubo aprobación del proyecto por la mayoría
legislativa requerida.
La Corte considera que en este punto, en el que se
está controvirtiendo la veracidad de las actas elaboradas y suscritas por los
Secretarios de la comisión y la plenaria de la Cámara de Representantes, el
actor no satisfizo los requisitos mínimos exigibles a las demandas de
inconstitucionalidad para motivar un pronunciamiento de esta Corporación en
ejercicio del control abstracto. La jurisprudencia de la Corte ha fijado un
grupo de reglas definidas en materia de los requisitos sustantivos del cargo de
inconstitucionalidad.[38]
Estas exigencias responden a la necesidad de permitir
que concurran en la acción pública argumentos sustantivos, que informen un
debate suficiente y comprensivo sobre la materia analizada y, por ende, sean
aptos para la adopción de un fallo de mérito.[39] Según explicó la Corte en la sentencia
C-1052 de 2001[40], “[e]sta
es una materia que ya ha sido objeto de análisis por parte de la Corte
Constitucional y en la que se revela buena parte de la efectividad de la acción
pública de inconstitucionalidad como forma de control del poder público.
La efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación,
de que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes[41].
De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra ‘la
expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo
por parte de la Corte Constitucional’[42].”
En efecto, el actor no ha presentado a la
Corte suficientes elementos de juicio como para estructurar en forma
mínimamente precisa y coherente el cargo de inconstitucionalidad que esboza en
su demanda, acusación que reviste considerable seriedad, por estar
esencialmente controvirtiendo la veracidad de las actas elaboradas y firmadas
por los secretarios de la comisión y la plenaria de la Cámara de
Representantes, y acusándoles de consignar en ellas un contenido que no
concuerda con la realidad. No precisa el demandante si su alegato se
circunscribe a la sesión de la Comisión Primera de la Cámara del 9 de junio de
2010, o si también abarca la votación realizada en la plenaria; sus
afirmaciones son inconsistentes, puesto que asevera al mismo tiempo que la
mayoría de los representantes no votó, que votó sin cumplir con los requisitos
legales, o que no estaba presente, hipótesis que son mutuamente excluyentes,
por lo cual el actor debió indicar con precisión cuáles representantes que
aparecen en las actas como votando en forma nominal y pública estaban
ausentes, cuáles votaron en forma irregular, y cuáles no votaron, en vez de
referirse de manera genérica a “la mayoría” de ellos; alude al contenido de las
grabaciones de esta sesión y las pide como pruebas, sin haber indicado en forma
mínimamente precisa en qué punto, y cómo, se demuestra que lo consignado en las
actas no fue veraz.[43] Más aún,
afirma que el Secretario de la Comisión acreditó en las actas una votación que
no corresponde a los votos realmente emitidos por los Congresistas, sin
explicar cuáles fueron dichos votos ni en qué consistió la divergencia.
En suma, el párrafo sintético en el que el
actor presenta su acusación de inconstitucionalidad en este punto es
insuficiente para cumplir con las condiciones mínimas que harían procedente un
pronunciamiento de esta Corporación. En consecuencia, la Corte Constitucional
se inhibirá de pronunciarse en relación con el alegato relativo a la aludida
falta de votación nominal y pública del proyecto de ley ante la Cámara de
Representantes.
3.5. La alegada violación del principio de
publicidad en el trámite legislativo.
El demandante Ricardo Cifuentes ha alegado que se
desconoció el principio de publicidad que debe informar el trámite legislativo,
violando los artículos 144, 160 y 161 de la Constitución en relación con varias
disposiciones de la Ley 5/92-, por cuatro razones concretas que la Corte
examinará individualmente.
3.5.1. Término de 15 días entre el segundo debate
en la Cámara de Representantes y el primer debate en el Senado.
Primero, el actor indica que no se cumplió con el
término de 15 días hábiles que deben correr entre el segundo debate en la
Cámara –que, señala, tuvo lugar el 5 de octubre de 2010- y el primer debate en
el Senado –que, según informa, se realizó el 22 de octubre de 2010-; habían
transcurrido para esta última fecha 14 días, ya que en criterio del demandante,
el término se empezaba a contar a partir de las 0:00 horas del 6 de octubre.
Por su parte el Procurador General señala que el actor está partiendo de un
supuesto erróneo para contar dicho término, porque la consideración y votación
del proyecto en primer debate en el Senado no fue el 22 sino el 27 de octubre
de 2010.
La Corte considera que este cargo no está llamado a
prosperar. Le asiste razón al Procurador cuando precisa que el alegato parte de
un supuesto fáctico erróneo en el conteo del término, ya que el debate ante la
Comisión Primera del Senado se realizó el día 27 de octubre de 2010, según
consta en el Acta No. 21 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso
No. 922, del 18 de noviembre de 2010, y no el 22 de octubre anterior, como lo
indica la demanda.
El hecho de que el actor haya partido de un supuesto
de hecho equivocado hace que este alegato en particular carezca del requisito
de certeza y suficiencia propio de los cargos de inconstitucionalidad, a la luz
de la doctrina constitucional sentada en la sentencia C-1052 de 2001[44], arriba citada. En consecuencia, la Corte se inhibirá
de resolver en relación con este alegato específico.
3.5.2. Elaboración, aprobación y publicación del
acta de la sesión plenaria del Senado del 7 de diciembre de 2010.
El actor alega que el acta aprobatoria de la sesión
plenaria del Senado del 7 de diciembre de 2010 no fue puesta en consideración
de la Plenaria antes de la siguiente sesión ni publicada en la Gaceta del
Congreso, y que no hay prueba de que hubiese sido siquiera elaborada, ni
aprobada.
La Corte constata que el Acta aprobatoria de la sesión
plenaria del Senado del 7 de diciembre de 2010, No. 31, fue efectivamente
elaborada, aprobada y publicada en la Gaceta del Congreso No. 76 del 10 de
marzo de 2011. El cargo carece de sustento fáctico y, en consecuencia, será
desestimado.
3.5.3. Incumplimiento del término de un día entre
la publicación del informe de conciliación y el debate en la plenaria del
Senado.
El demandante alega que  no se cumplió con el término
constitucional de un día que debe mediar entre la publicación del informe de
conciliación del proyecto y su debate en la plenaria, de conformidad con el
artículo 161 Superior. Indica que el texto producto de la conciliación fue
publicado en la Gaceta el 13 de diciembre de 2010, y el debate se inició el 14
de diciembre por la tarde. Dado que para el demandante el término empezaba a
correr a las 0:00 horas del 14 de diciembre, no transcurrió un día entero. Se
trata para el actor de un vicio insubsanable.
La Corte se habrá de inhibir de resolver este alegato
en particular, puesto que el actor ha fundado los supuestos motivos de
inconstitucionalidad de la disposición bajo estudio en argumentos de índole
legal, y no constitucional. En efecto, el demandante alude al sistema de conteo
de términos establecido en el Código de Régimen Político y Municipal, sin
explicar con certeza, precisión, claridad, especificidad, pertinencia y
suficiencia por qué, a la luz de las disposiciones de la Constitución Política
y de la jurisprudencia constitucional, el término de un día que considera se
incumplió se debe contar de esa manera. Teniendo en cuenta que el actor no
satisfizo en este punto las exigencias mínimas para activar el control
abstracto de constitucionalidad sentadas en la sentencia C-1052 de 2001[45], arriba citada,  la Corte se inhibirá de pronunciarse
sobre este argumento.
3.5.4. Discrepancia
entre la fecha nominal de las Gacetas del Congreso y su fecha material de
impresión.
El demandante
en el proceso D-8534 ha alegado ante la Corte que el texto que fue discutido y
aprobado por el pleno del Senado el 6 de diciembre de 2010 no se publicó en la
Gaceta del Congreso dentro de los tres días siguientes, y alude a lo dispuesto
en el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992[46]. Acto seguido, el actor
argumenta que la Gaceta del Congreso en la que fue publicado dicho texto “se
fechó el día 06 de diciembre pero en realidad se imprimió a las 02:10 de la
madrugada del día 07 de diciembre de 2010, como lo deberá corroborar la
Imprenta Nacional, y no fue autorizada su impresión por el Presidente, ni
efectivamente impresa por algún medio mecánico y puesta a disposición de los
parlamentarios y el público, tal como autorizaría para un caso de emergencia el
artículo 156 mencionado, lo que se puede constatar en el expediente del trámite
de la ley”. El Procurador General señala en su concepto que este cargo carece
de sustento fáctico, ya que el proyecto no fue aprobado por la plenaria del
Senado el 6 de diciembre de 2010, sino al día siguiente, 7 de diciembre, y en
consecuencia la argumentación del actor carece de relevancia.
La Corte
considera que este cargo en particular no cumple con los requisitos mínimos que
deben llenar las demandas de inconstitucionalidad para generar un
pronunciamiento de esta Corporación en ejercicio del control abstracto, según
las normas y jurisprudencia transcritas en acápites precedentes. La
argumentación del actor no provee razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes o suficientes para comprender porqué la aludida diferencia entre la
fecha nominal de la Gaceta del Congreso del 6 de diciembre de 2010 y su fecha
de impresión material constituye un desconocimiento del mandato del artículo
156 de la Ley 5ª de 1992, ni mucho menos para entender porqué tal circunstancia
viola el principio constitucional de publicidad del trámite legislativo. No
corresponde a la Sala completar o interpretar la argumentación imprecisa de la
demanda en este punto, por lo cual la Corte se habrá de inhibir de adoptar un
pronunciamiento al respecto.
3.6.
La aludida elusión del debate legislativo ante la Comisión Primera de la Cámara
de Representantes.
El demandante Ricardo Cifuentes argumenta que se
violaron los artículos 157 a 160 de la Constitución durante el trámite del
proyecto de ley 169/10 Senado – 056/09 Cámara, en la
medida en que se configuró una elusión del debate legislativo. Explica el actor
que dicha elusión se produjo por tres motivos: (i) No existió debate
como tal, porque este era de imposible realización sin contar con suficiente
información que sustentara los argumentos del Gobierno para suprimir los
incentivos en las acciones populares, y esta información no llegó nunca a
conocimiento de los Congresistas - problema que fue indicado por varios
representantes en varias oportunidades, pero especialmente en la Comisión
Primera de la Cámara por los Representantes Nicolás Uribe, Rodrigo Rivera y
Germán Navas Talero.  (ii) No hubo debate por la falta de votación nominal y
pública en la Comisión Primera de la Cámara, invocada por el actor. (iii) No
hubo debate por una serie de vicios, que el actor enuncia sin explicación
adicional, y que considera configuran, en su conjunto, una elusión del debate.
En relación con las proposiciones (i) a (iii), el
actor se limita a enunciar una serie de vicios que en su criterio afectaron el
proceso de formación de esta ley –v.g. falta de provisión de la información
técnica solicitada por algunos Representantes, falta de votación nominal y
pública, votaciones sin quórum, violación al principio de publicidad,
cancelación de audiencia pública, comisiones de conciliación irregulares,
violación del principio de unidad de materia, ponencias sin argumento-, sin
explicar cómo se configuraron ni porqué, en su conjunto, constituyen una
elusión del debate, a la luz de la jurisprudencia constitucional sobre la
noción de elusión del debate y las condiciones para que se configure en casos
concretos. En esta medida el cargo no cumple con los requisitos mínimos de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que, según la
sentencia C-1052 de 2001[47], harían procedente un pronunciamiento de esta Corte,
que en consecuencia se inhibirá de resolver este alegato en particular.
4. Cargos por vicios de fondo en la Ley 1425 de 2010
4.1. Aludida falsa motivación del proyecto de ley
El demandante en el proceso D-8535 ha solicitado se declare la inexequibilidad de la Ley 1425/10 por haberse adoptado con “falsa
motivación”, en virtud de una serie de razones distintas, a saber: (i) injuria
contra los actores populares al habérseles tildado de “cartel de abogados” por
parte del Gobierno durante los debates legislativos; (ii) con dicha falsa e
injuriosa motivación, se derogaron los incentivos económicos, por ser
inherentes a las acciones populares, son un mecanismo de participación
ciudadana para la defensa de tales derechos; (iii) el Gobierno fue engañoso y
omitió deliberadamente tener en cuenta que los incentivos económicos fueron
declarados exequibles por la Corte Constitucional en varias sentencias; (iv)
carece de fundamento basar la derogatoria de los incentivos en un hecho falso,
a saber, que los incentivos están quebrando al Estado – lo que tiene
verdaderamente quebrado al Estado es la corrupción; (v) el proyecto se aprobó
con el interés particular de favorecer exclusivamente a los funcionarios
corruptos que ahora carecerán de control ciudadano y judicial; (vi) el proyecto
es contradictorio con el estatuto anticorrupción actualmente en trámite ante el
Congreso, porque las acciones populares son el mecanismo de participación más
eficaz en la lucha contra la corrupción, negligencia e ineficiencia oficiales;
(vii) el Gobierno por una parte combate el pago de incentivos para los actores
populares, pero por otra parte defiende y promueve agresivamente el pago de
recompensas para quienes denuncien los crímenes; y (viii) el Gobierno no tenía
razón al afirmar que las acciones populares se usan contra las entidades
públicas – la realidad es lo contrario.
Para la Corte, las razones invocadas por el demandante
no configuran un cargo de inconstitucionalidad que cumpla con los requisitos de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por la
jurisprudencia constitucional arriba descrita. Se trata en este caso de una
serie de consideraciones subjetivas, afirmaciones prácticas, conjeturas o
apreciaciones coyunturales del actor, en las cuales no se indica cuáles
preceptos de la Constitución Política han sido aludidamente desconocidos, ni
por qué razones concretas de inconstitucionalidad.
En consecuencia, la Corte se inhibirá de pronunciarse
sobre estos argumentos.
4.2. Alegada violación del principio de igualdad
El demandante Hermann Gustavo Garrido Prada ha alegado
que la Ley acusada desconoce el principio de igualdad consagrado en el artículo
13 de la Constitución, en la medida en que otorga a los actores populares,
quienes no pueden recibir incentivos económicos, un trato desigual frente a
quienes denuncian ante las autoridades a los miembros de organizaciones
criminales, a quienes sí se les dan recompensas estatales. Para el demandante,
ambos tipos de ciudadanos se enfrentan al peligro al combatir fenómenos como la
corrupción o el crimen a través de las acciones populares o las denuncias
penales, por lo cual deberían recibir iguales incentivos por parte del Estado.
Este cargo, en su formulación, es acompañado de una serie de consideraciones
subjetivas y prácticas del actor sobre las cuales la Corte no se pronunciará.
La Corte considera que la Ley 1425/10 no violó por
este concepto el artículo 13 de la Carta Política, por cuanto no existe una
relación de igualdad entre los incentivos en las acciones populares y las
recompensas para quienes denuncien los hechos punibles. Si bien en ambos casos
se trata materialmente del desembolso de una suma de dinero a personas que
realizan alguna actuación ante la administración de justicia, para la Corte
existe una diferencia fundamental de naturaleza entre los incentivos y las
recompensas, ya que por una parte, las acciones populares en el marco de las
cuales se preveían los incentivos económicos constituyen en esencia uno de los
derechos políticos de los ciudadanos en procura de la salvaguarda del interés
colectivo, mientras que por otra parte, las denuncias de los hechos punibles
susceptibles de recompensa constituyen modalidades de colaboración con la
administración de justicia y/o de obtención de beneficios jurídico-penales que
no se asemejan a la interposición de una acción popular, ni son equiparables a
ella en tanto ejercicio de un derecho político protegido por la Constitución.
Al no tratarse de hipótesis iguales, ni siquiera
semejantes o similares, está ausente uno de los presupuestos básicos para
llevar a cabo un test de igualdad, en la medida en que el artículo 13 de la
Constitución, según la jurisprudencia pacífica de esta Corte, protege la igualdad
entre iguales. En consecuencia, el cargo será desestimado.
4.3. Alegada desnaturalización de las acciones
populares. Cosa juzgada constitucional.
El demandante Hermann Gustavo Garrido alega que la Ley
1425/10 violó los artículos 1, 2, 88 y 89 de la Constitución, porque los
incentivos económicos son, en su criterio, un elemento esencial constitutivo de
las acciones populares, que es inherente a su naturaleza. Al eliminarse los
incentivos, argumenta, se desnaturalizan las acciones populares consagradas en la
Constitución.
En la sentencia C-630 de 2011[48]
la Corte ya se pronunció expresamente sobre este punto, al decidir que “la derogación de los artículos 39 y 40 de la
Ley 472 de 1998, que implica la supresión del incentivo económico que se
reconocía al actor de acciones populares, corresponde al legítimo ejercicio de
la potestad de configuración legislativa de que goza el Congreso de la
República que comprende de manera general, la facultad para derogar las leyes y
específicamente, de la delegación expresa contenida en el artículo 88 de la
Carta, para regular íntegramente las acciones populares. La medida legislativa
estudiada (suprimir el incentivo) es un uso legítimo de la facultad de
configuración y regulación del Congreso de la República, pues no contempla una
carga irrazonable y desproporcionada para las personas que ejerzan su derecho a
interponer una acción popular”.[49]
También resolvió la Corte que “tampoco el incentivo económico que la Ley 472 de
1998 le reconoció en un comienzo al actor popular, puede considerarse que haga
parte del núcleo esencial del derecho de acceso a la administración de justicia
en materia de acciones populares, ya que de él no depende, por ejemplo, la
titularidad de la acción, elemento éste que sí es fundamental en el impulso del
mecanismo de protección de los derechos colectivos”.[50]
Al haber sido decidido ya
el cargo bajo examen, la Corte se estará a lo resuelto en la sentencia C-630 de
2011 en cuestión.
4.4. Alegada violación
del derecho de acceso a la administración de justicia.
El demandante Hermann Gustavo Garrido alega que con la
supresión de los incentivos económicos en las acciones populares se violó el
derecho de acceso a la administración de justicia, ya que se le traslada en la
práctica al actor popular la carga de asumir los costos de proteger los
derechos colectivos, y de llevar a cabo las gestiones y tareas correspondientes
a este objetivo.
En este punto también existe cosa juzgada
constitucional, puesto que en la sentencia C-630 de 2011 la Corte ya se
pronunció expresamente y concluyó que (a) “la medida legislativa estudiada (suprimir el incentivo) es un uso
legítimo de la facultad de configuración y regulación del Congreso de la
República, pues no contempla una carga irrazonable y desproporcionada para las
personas que ejerzan su derecho a interponer una acción popular”[51]; (b) “para los demandantes y
los intervinientes, suprimir los incentivos conlleva la imposición de cargas
irrazonables y desproporcionadas a los actores populares, en tanto los gastos
en que pudiere incurrir tendría que asumirlos, convirtiéndose en muchos casos
en una barrera para el ejercicio del derecho a interponer la acción. El
argumento no es de recibo para la Corte, por cuanto si bien la decisión del
legislador fue retirar el incentivo de las acciones populares de la regulación
de las mismas, ello no obsta para que de conformidad con el artículo 38 de la
Ley 472 de 1998, el juez pueda reconocer las costas del proceso. En otras
palabras, la medida legislativa adoptada consistió en suprimir el incentivo de
las acciones populares, no en imponer costos a las personas que las ejercen”[52]; y (c) “tampoco el incentivo
económico que la Ley 472 de 1998 le reconoció en un comienzo al actor popular,
puede considerarse que haga parte del núcleo esencial del derecho de acceso a
la administración de justicia en materia de acciones populares, ya que de él no
depende, por ejemplo, la titularidad de la acción, elemento éste que sí es
fundamental en el impulso del mecanismo de protección de los derechos
colectivos”.[53]
Al haber sido decidido ya
el cargo bajo examen, la Corte se estará a lo resuelto en la sentencia C-630 de
2011.
4.5. Alegada violación de
la seguridad jurídica y el precedente constitucional.
El actor Hermann Gustavo Garrido afirma que la Ley
acusada violó la seguridad jurídica, porque las decisiones consistentes y
reiteradas del Consejo de Estado y la Corte Constitucional avalando los
incentivos económicos en las acciones populares constituyen una doctrina
probable, que no puede ser desconocida por el Congreso.
El argumento del actor, que parece aplicar al proceso
legislativo la figura de la “doctrina probable” de las altas cortes
colombianas, carece de la estructuración y fundamentos mínimos para constituir
un cargo de inconstitucionalidad que motive una decisión de esta Corte. El
actor no precisa cuál es el fundamento en la Carta Política de la regla de
seguridad jurídica que considera violada, ni tampoco señala los fundamentos de
la aplicación de esta figura, propia de la actividad judicial, al ámbito del
poder legislativo. En esa medida, no se han provisto razones claras,
específicas, precisas, suficientes y pertinentes que constituyan un cargo de
inconstitucionalidad a la luz de la jurisprudencia de esta Corporación. Por lo
tanto, la Corte se habrá de inhibir de resolver esta acusación en particular.
Sin perjuicio de lo anterior, la Corte recuerda que en
la sentencia C-630 de 2010 ya se explicó que los fallos de la Corte
Constitucional en los que se declara exequible una determinada disposición
jurídica, no tienen la virtud de petrificar dicha disposición. En palabras de la
Corte,
“Ahora
bien, la circunstancia de que la Corte Constitucional haya declarado exequibles
los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 que se derogan por la ley demandada
(Sentencia C-459/04), no significa que tales normas se hubieran convertido en
inmutables y por tanto, que no pudieran ser objeto de modificación, adición o
derogación por parte del Congreso. Menos aún, puede aducirse la violación del
principio de la cosa juzgada constitucional consagrado en el artículo 243 de la
Carta que prescribe algo distinto, como es que la declaración de
inexequibilidad (no de exequibilidad) de una norma por razones de orden
material, que produce su exclusión del ordenamiento jurídico, implica la
prohibición de su reproducción mientras subsistan en la Constitución los
preceptos vulnerados. De ninguna forma significa que toda disposición legal
declarada exequible deba permanecer sin modificación alguna en el ordenamiento,
lo cual desconocería la cláusula general de competencia del Congreso para
derogar leyes y conduciría a la petrificación de la legislación. Por ello, la
Corte aclaró que el establecimiento o supresión de un incentivo económico para
el actor popular se enmarca en el ámbito de configuración legislativa de las
acciones populares.”[54]
En consecuencia, el hecho de que esta Corporación se
haya pronunciado en el pasado sobre la exequibilidad de la figura de los
incentivos económicos no implica que el Congreso, en uso del margen de
configuración que le es propio, se vea impedido de alterar, modificar o
inclusive derogar dicha figura.
En conexidad con lo anterior, el actor Hermann Gustavo
Garrido afirma que la ley acusada no puede aplicarse retroactivamente en los
procesos por acción popular iniciados antes de su entrada en vigencia, en los
cuales se debe mantener la figura del incentivo; y solicita a la Corte que en
caso de no declarar inexequible la norma demandada, determine los alcances de
su aplicación, especificando que se debe efectuar hacia el futuro a partir de
su publicación. Dado que la Corte ha resuelto inhibirse de resolver sobre los
cargos de inconstitucionalidad formulados por el ciudadano Garrido, o bien
estarse a lo resuelto en anteriores pronunciamientos, no es procedente emitir
un pronunciamiento en el presente proceso de control abstracto sobre esta
solicitud accesoria de la demanda[55].
4.7. Aludida supresión de instituciones legales
sustantivas.
La ciudadana Dora Alba López Albarracín formula ante la
Corte varios cargos contra la Ley acusada, en la medida en que ésta derogó los
incisos 2 y 3 del artículo 40 de la Ley 472/98. Estos incisos consagran las
siguientes disposiciones sustantivas: (i) para los casos de acciones populares
por irregularidades en contratación pública, se establece legalmente la
responsabilidad solidaria entre el representante legal de la entidad pública
contratante y el contratista, en forma solidaria con quienes concurran al
hecho, hasta la recuperación total de lo pagado en exceso; y (ii) para hacer
viable la acción popular en materia de corrupción administrativa, se consagra
el derecho de los ciudadanos a solicitar y obtener copias auténticas de los
documentos referidos a la contratación pública, en cualquier momento, sin que
haya reserva legal sobre tales documentos. Para la demandante la supresión de
estos artículos conlleva dos consecuencias: (a) El inciso 2 consagraba la
definición legal sustantiva de la responsabilidad de los servidores públicos y
contratistas en casos de corrupción administrativa, y establecía que sería
solidaria; al ser derogado este inciso, se genera un vacío legislativo porque
no existe otra definición sustancial, en este ámbito, de las consecuencias de
la violación de la moralidad administrativa en los casos de contratación
pública en términos de responsabilidad individual; y (b) El inciso 3 consagraba
el derecho de acceso a los documentos públicos referidos a la contratación en
cabeza de todo ciudadano para efectos de las acciones populares; su supresión
implica una supresión del derecho que allí se consagra. Esto implica, para la
peticionaria, que se han violado los  artículos 1[56],
29[57],
40[58]
y 88[59] de la Constitución.
La Corte considera que en la formulación de estos
cargos de inconstitucionalidad, la demandante está partiendo de un presupuesto
errado, a saber, que la supresión del artículo 40, incisos 2 y 3, proyecta sus
consecuencias normativas más allá del ámbito de las acciones populares por
corrupción administrativa, e implica una derogatoria de las definiciones legales
sustantivas tanto del derecho de acceso a la información pública contractual en
general, como de la responsabilidad de los directores de entidades públicas y
de contratistas del Estado, generando así sendos vacíos en el ordenamiento
jurídico colombiano.
En criterio de la Corte, este presupuesto es erróneo.
El ordenamiento colombiano consagra en múltiples otras disposiciones legales
ambas instituciones sustantivas – tanto del derecho de acceso a la información
pública sobre los procesos de contratación estatal, como de la responsabilidad
jurídica de los representantes legales de las entidades públicas contratantes y
también de los contratistas. Sin que sea del caso enunciarlas exhaustivamente, la
Corte simplemente recuerda (1) las disposiciones del Código Contencioso
Administrativo sobre el derecho de acceso a la información, (2) las
disposiciones de la Ley 80 de 1993 sobre las diversas modalidades de
responsabilidad jurídica de los representantes legales de las entidades
públicas y de los contratistas del Estado, (3) lo dispuesto en la Ley 678 de
2001 sobre la acción de repetición y las responsabilidades consiguientes, o (4)
lo dispuesto en la Ley 57 de 1985 sobre derecho de petición de información ante
entidades públicas. En resumen, no se vislumbra que se haya generado el vacío
jurídico que indica la demandante como consecuencia de estas derogatorias,
salvo en lo tocante estrictamente a las acciones populares por corrupción
administrativa y las facultades que tienen los demandantes en estos casos.
A este último respecto, la Corte reitera que el
Legislador cuenta con un amplio margen de configuración para diseñar el sistema
normativo que rige las acciones populares, margen de configuración dentro del
que se incluye la supresión de disposiciones como las que se examinan, que
estaban orientadas a facilitar la interposición y el avance de acciones
populares en casos concretos. En cualquier caso, la demandante no ha formulado
un cargo relativo a algún exceso de dicho margen de configuración, en lo
tocante específicamente al régimen normativo de las acciones populares.
Por las anteriores razones, los cargos formulados por
la demandante Dora Alba López serán desestimados, al estar construidos sobre un
presupuesto errado con respecto al alcance de la Ley 1425 de 2010.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, oído el concepto del Procurador General de la Nación y
cumplidos los trámites y requisitos que contempla el decreto 2067 de 1991, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE
Primero.- ESTARSE
A LO RESUELTO en la sentencia C-630 de 2011, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE
la Ley 1425 de 2010, por los cargos por vicios de fondo consistentes en la
desnaturalización de las acciones populares por la eliminación de los
incentivos económicos y la violación del derecho de acceso a la administración
de justicia.
Segundo.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-730 de 2011, mediante la cual se
declaró EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010, por los cargos por vicios de
trámite relativos a la conformación de la Comisión Accidental de Mediación en
el Congreso de la República, consistentes en que no se nombró por parte del
Senado a miembros que hubiesen sido autores, ponentes, o que hubiesen
participado en las discusiones en el Pleno del proyecto de ley; no se garantizó
la participación de minorías o de bancadas; y no se cumplió la disposición de la
Ley Orgánica que exige que los miembros de las comisiones de conciliación
provengan de las Comisiones Permanentes donde se ha venido tramitando el
proyecto.
Tercero.-
Declararse INHIBIDA para resolver sobre las razones relativas a la
votación del proyecto de ley en la Cámara de Representantes, el transcurso del
término de quince días entre el segundo debate en la Cámara de Representantes y
el primer debate en el Senado, la discrepancia entre la fecha nominal de la
Gaceta del Congreso y su fecha material de impresión, el transcurso del término
de un día entre la publicación del informe de conciliación y su debate en la
plenaria del Senado, la aludida elusión del debate legislativo, la falsa
motivación del proyecto de ley, la violación de la seguridad jurídica y de la
cosa juzgada constitucional, y la supresión de instituciones legales
sustantivas.
Cuarto.- Declarar
EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010 por los demás cargos por vicios de trámite
examinados en la presente sentencia -consistentes en la introducción de
modificaciones sustantivas al proyecto de ley por la Plenaria del Senado de la
República, la composición plural de la Comisión Accidental de Mediación, la
elaboración y publicación del acta de la sesión plenaria del Senado del 7 de
diciembre de 2010-, y por el cargo por vicio de fondo por vulneración del
principio de igualdad.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
CONSTANCIA SECRETARIA
Bogotá, D.C., veintiocho  (28) de febrero de dos mil
doce  (2012)
LA SECRETARIA GENERAL DE LA HONORABLE CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR
En la fecha, se observó que el día veintidós  (22) de
noviembre de dos mil once  (2011), el Magistrado LUIS ERNESTO VARGAS SILVA,
se encontraba en comisión de servicios en el exterior, por lo tanto, no firmaba
esta sentencia como inadvertidamente lo hizo.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] En la sentencia C-630 de 2011 del 24 de
agosto, se decidió sobre la constitucionalidad de los artículos 39 y 40 de la Ley 1425 de 2010, resolviendo la Corporación: “Declarar EXEQUIBLE la Ley 1425 de 2010 ‘por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo’, por las razones analizadas”.
[2]
“Artículo 1005. Acciones Populares o Municipales. La
municipalidad y cualquiera persona del pueblo tendrá en favor de los caminos,
plazas u otros lugares de uso público, y para la seguridad de los que transitan
por ellos, los derechos concedidos a los dueños de heredades o edificios
privados. // Y siempre que a consecuencia de una acción popular haya de
demolerse o enmendarse una construcción, o de resarcirse un daño sufrido, se
recompensará al actor, a costas del querellado, con una suma que no baje de la
décima, ni exceda de la tercera parte de lo que cueste la demolición o
enmienda, o el resarcimiento del daño; sin perjuicio de que si se castiga el
delito o negligencia con una pena pecuniaria, se adjudique al actor la mitad”.
[3]
“Artículo 2359. Titular de la acción por daño contingente.
Por regla general se concede acción en todos los casos de daño contingente, que
por imprudencia o negligencia de alguno amenace a personas indeterminadas; pero
si el daño amenazare solamente a personas determinadas, sólo alguna de éstas
podrá intentar la acción.
Artículo 2360. Costas por acciones populares. Si las acciones populares
a que dan derecho los artículos precedentes, se declararen fundadas, será el
actor indemnizado de todas las costas de la acción, y se le pagarán lo que
valgan el tiempo y la diligencia empleados en ella, sin perjuicio de la
remuneración específica que conceda la ley en casos determinados.”
[4]
“Artículo 34. Sentencia. Vencido el término para alegar,
el juez dispondrá de veinte (20) días para proferir sentencia. La sentencia que
acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una
orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya
causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no
culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas
necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del
derecho o interés colectivo, cuando fuere físicamente posible. La orden de
hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin
de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de
prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito
para acceder a las pretensiones del demandante. Igualmente fijará el monto del
incentivo para el actor popular.
La condena al pago de los perjuicios se hará ‘in genere’ y se liquidará
en el incidente previsto en el artículo 307 del C.P.C.; en tanto, se le dará
cumplimiento a las órdenes y demás condenas. Al término del incidente se
adicionará la sentencia con la determinación de la correspondiente condena
incluyéndose la del incentivo adicional en favor del actor. (…)”.
[5]
Gaceta del Congreso No. 885 de 2010
[6]
Gaceta del Congreso No. 1.040 de 2010
[7]
Gaceta del Congreso No. 76 de 2011.
[8]
Gaceta del Congreso No. 78 de 2011.
[9]
Constitución Política, Artículo 157: “Ningún proyecto será ley sin los
requisitos siguientes: (1) Haber sido publicado oficialmente por el Congreso,
antes de darle curso en la comisión respectiva. (2) Haber sido aprobado en
primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El
reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se
surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras. (3)
Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate. (4) Haber obtenido la
sanción del Gobierno”.
[10] El artículo 178  de la  Ley 5ª de 1992 dispone: “Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto
en el artículo 160, inciso 2o.,
de la Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas
modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas
podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión
Permanente. Sin embargo, cuando se observaren serias discrepancias con la
iniciativa aprobada en Comisión, o se presentaren razones de conveniencia,
podrá determinarse que regrese el proyecto a la misma Comisión para su reexamen
definitivo. Si éste persistiere en su posición, resolverá la Corporación en pleno. Las enmiendas que se presenten estarán sometidas a las condiciones
indicadas para el primer debate, en los artículos 160 y siguientes, con las excepciones de los
artículos 179 a 181”. Igualmente el Artículo 179 de la
misma ley establece. “Enmienda total o parcial. Si el pleno aprobare una
enmienda a la totalidad de las que propongan un texto alternativo, se dará
traslado del mismo a la Comisión correspondiente para que sea acogido en primer
debate. Si ésta lo rechazare, se archivará el proyecto. Si en cambio, fuere una
enmienda al articulado, que no implica cambio sustancial, continuará su trámite
constitucional”.
[11] En la sentencia C-940 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) la Corte explicó que el principio de identidad “(…) adquiere en la Constitución de 1991 una connotación distinta a la que tenía en el régimen constitucional
anterior, (…) si en la Carta de 1886 se exigía que el texto aprobado en cada
uno de los debates fuera exactamente el mismo, por lo cual cualquier
modificación aún menor implicaba repetir todo el trámite, hoy en día se ha
abandonado el principio de identidad rígido, para permitir que las comisiones y
las plenarias de las cámaras puedan introducir modificaciones al proyecto (C.P.
Art. 1609, y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara no
obliguen a repetir todo el trámite, sino que las comisiones accidentales
preparen un texto unificado que supere las diferencias, texto que es entonces
sometido a la aprobación de las plenarias”.
[12]  Corte Constitucional, sentencia C-940 de 2003 (M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra).
[13] Corte Constitucional, sentencia C-940 de 2003 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra).
[14] Corte Constitucional, sentencia C-453 de 2006 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa). En el mismo sentido, en la sentencia C-940 de 2003 (M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra) la Corte señaló que “el principio de unidad de materia
pretende alcanzar objetivos de seguridad jurídica sustancial, propiciando
normas legales que observen una coherencia material interna, sin embargo la
relación de conexidad no puede ser interpretada con tal rigidez que termine por
acabar con el principio democrático (…)”.
[15] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[16]  M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[17]  M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[18] Sentencias C-487 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis), C-614 de 2002
(MP. Rodrigo Escobar Gil. AV. Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo
Rentería), C-669 de 2004 (MP. Jaime Córdoba Triviño. AV. Jaime Araujo Rentería.
APV. Rodrigo Uprimny Yepes)  y C-809 de 2007 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
SV. Jaime Araujo Rentería).
[19] Sentencias C-226 de 2004 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), C-724
de 2004 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), C-706 de 2005 (MP. Álvaro Tafur
Galvis. SV. Humberto Sierra Porto y Jaime Araujo Rentería. AV. Manuel José
Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño) y C-754 de 2004 (MP. Álvaro Tafur
Galvis. AV. Jaime Araujo Rentería. SPV Álvaro Tafur Galvis, Manuel José Cepeda
Espinosa, Rodrigo Uprimny Yepes y Rodrigo Escobar Gil).
[20] Sentencia C-178 de 2007 (MP. Manuel José cepeda Espinosa. SV.
Jaime Araujo Rentería. AV. Humberto Antonio Sierra Porto y Nilson Pinilla
Pinilla).
[21] En este sentido, la Corte explicó en la sentencia C-141 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) que “se ha
entendido que al flexibilizar el procedimiento de formación de las leyes, se
privilegia el principio democrático, pues de esta manera es posible la
expresión de todas las diferentes corrientes de pensamiento representadas en
las plenarias de las cámaras ‘de manera que la opción finalmente adoptada
sea fruto de una pausada reflexión y de una confrontación abierta de
posiciones, que resultaría truncada si a las plenarias únicamente se les
permitiera aprobar o rechazar el texto que viene de las comisiones, sin
posibilidad de modificarlo, adicionarlo o recortarlo’ [Sentencia C-305 de
2004]”.
[22] Corte Constitucional, sentencia C-307 de 2004 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa, Alfredo Beltrán Sierra; S.V. Jaime
Araujo Rentería; S.V. Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández;
S.P.V. Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy
Cabra). En este caso la Corte consideró: “La simple comparación del texto
originalmente aprobado y el texto definitivo del proyecto muestra que, sin
necesidad de examinar los textos intermedios, no obstante las modificaciones y
adiciones que el proyecto recibió a lo largo de los debates legislativos, se ha
respetado el principio de identidad relativa, por cuanto lo finalmente aprobado
tiene una clara y específica relación de conexidad con lo aprobado en el primer
debate de manera que puede predicarse la existencia de identidad temática entre
el texto definitivo del proyecto y lo inicialmente aprobado en el primer debate
en la Comisión Primera del Senado. Las diferencias entre los dos textos
obedecen a precisiones técnicas, opciones y alternativas que giran alrededor de
un mismo concepto, y que claramente son un desarrollo de la propuesta
inicialmente aprobada”.
[23] Corte Constitucional, sentencia C-1147 de 2003 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil; S.V. Eduardo Montealegre Lynett; A.V. Manuel José Cepeda Espinosa,
Rodrigo Escobar Gil). En este caso la Corte sostuvo que “a propósito del
principio de identidad, es entonces claro que un proyecto de ley puede ser
objeto de cambios y modificaciones en el transcurso de las diversas etapas
parlamentarias, pero sólo en la medida en que dichos cambios y modificaciones
se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, sin perjuicio de que
también éstos deban guardar estrecha relación con el contenido del
proyecto, es decir, respeten igualmente el principio de unidad de materia”
(acento fuera del texto original). Esta posición ha sido reiterada, por
ejemplo, en la sentencia C-372 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández; S.V.
Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett, Álvaro Tafur Galvis).
En la sentencia C-754 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis; S.P.V. Álvaro Tafur
Galvis) la Corte señaló que no se viola el principio de identidad relativa
cuando las modificaciones introducidas al proyecto se refieren a “asuntos [que
estén] estrechamente ligados”.
[24] El segundo inciso del artículo 160 de la Constitución Política señala que durante “el segundo debate cada Cámara podrá introducir al
proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”.
[25]  En la sentencia C-753 de 2004 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra; S.V.
Jaime Araujo Rentería) se declaró exequible un aparte del Acto Legislativo No.
01 de 2003 (artículo 15, parcial) adicionado en el séptimo debate por
considerar que se trataba de un ‘instrumento necesario’ y con una ‘relación de
conexidad evidente’ con el resto de la norma aprobada.
[26]  Corte Constitucional, sentencia C-312 de 2004 (M.P. Alfredo
Beltrán Sierra; S.V. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett;
A.V. Jaime Araujo Rentería). La Corte resolvió declarar inexequibles varias
expresiones del artículo 44 de la Ley 795 de 2003, mediante la cual se modifica
el numeral 5º del artículo 193 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,
pues consideró que “(…) que el texto final del artículo 44 de la Ley 795 de 2003 en cuanto incluyó la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía y la
manera de calcularla en el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito es una
materia que por sí misma tiene autonomía y relevancia jurídica que no hacen
indispensable su inclusión en las cláusulas que de suyo ha de contener el
contrato de seguro que se recoge en la póliza correspondiente (…)”.
[27] Corte Constitucional, sentencia C-332 de 2005 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa).
[28] Corte Constitucional, sentencia C-801 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño); en este caso se examinaron los cambios sufridos por el artículo 51 de
la Ley 789 de 2003 (jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso
ensayó distintas fórmulas en todos los debates. El artículo, tal y como fue
finalmente aprobado, no hizo parte ni del proyecto del gobierno, ni de la
ponencia para primer debate en comisiones. En al ponencia para segundo debate
en plenaria de la Cámara fue incluido y aprobado el artículo sobre jornada
laboral flexible. En la ponencia para segundo debate en plenaria del Senado, no
existía el artículo sobre jornada laboral flexible, pero sí el asunto de la
jornada laboral. La comisión de conciliación adopta el artículo sobre jornada
laboral flexible, fórmula que es aprobada por las Cámaras. Aun cuando el
artículo como tal sólo es aprobado inicialmente en la Plenaria de la Cámara, el asunto sobre la regulación de la jornada laboral sí fue aprobado en
los 4 debates.
[29]  Corte Constitucional, sentencia C-1092 de 2003 (M.P. Álvaro
Tafur Galvis; S.P.V. Jaime Araujo Rentería, A.V. Rodrigo Escobar  Gil y Eduardo
Montealegre Lynett). En este caso la Corte resolvió, entre otras cosas,
declarar exequible el artículo 5 transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002,
por el cargo analizado en la parte motiva de la sentencia.
[30]  Corte Constitucional, sentencia C-920 de 2001 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil). La Corte declara la inexequibilidad de una disposición
introducida en el último debate, que constituía un asunto nuevo, sin relación
con al materia debatida hasta ese momento.
[31]  Ver Corte Constitucional, sentencia C-198 de 2002 (M.P. Clara
Inés Vargas Hernández; S.V. Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y
Álvaro Tafur Galvis).
[32] Corte Constitucional, sentencia C-332 de 2005 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa).
[33] Corte Constitucional, sentencia C-614 de 2002 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil). Para la Corte, “[c]omo resultado del debate, en cualquiera de sus
etapas, pueden presentarse modificaciones que afecten el contenido normativo de
las disposiciones de un proyecto, o le incorporen regulaciones complementarias,
con la condición de que no comporten cambios esenciales sobre lo que ha sido
previamente aprobado”. La Corte explicó que “cambios esenciales” significaban
modificaciones a las disposiciones aprobadas que fueran “en tal medida
significativas, que no permitan afirmar que se trata de modificaciones o
adiciones a una iniciativa aprobada con anterioridad, sino que constituyan
verdaderas propuestas nuevas, que no habrían recibido los debates
reglamentarios y que no habrían sido consideradas en la primera vuelta”.
[34] Corte Constitucional, sentencia C-273 de 2011 (M.P. María
Victoria Calle Correa).
[35] Ver, entre muchas otras, las sentencias C-940 de 2003 (M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra), C-333 de 2010 (M.P. Mauricio González Cuervo), o C-321
de 2009 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[36] M.P. Nilson Pinilla Pinilla. AV. María Victoria Calle Calle).
[37] Texto del Comunicado N° 34 de la Corte Constitucional, del 27 de septiembre de 2011. C-630 de 2011.
[38] La síntesis comprensiva de este precedente se
encuentra en la sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[39] Aunque la misma jurisprudencia ha reconocido que la acción de
inconstitucionalidad está gobernada por el principio pro actione, el
cual impide que se exijan cargas procesales específicas al actor, debido a que
el ejercicio de dicha acción es un derecho político, ello no es óbice para que
las demandas estén provistas de un mínimo argumentativo, que haga viable el
estudio de constitucionalidad. Lo contrario llevaría a que, en la práctica, la Corte definiera, por sí y ante sí, el contenido y sentido del cargo de inconstitucionalidad,
lo que configuraría una hipótesis de control automático diferente a las
taxativamente previstas en el artículo 241 C.P.  Es por las razones anotadas, que la jurisprudencia en comento prevé que las acciones públicas de
inconstitucionalidad deben cumplir con condiciones de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia. La claridad de un cargo se predica
cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa tal que permite a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su justificación.  Aunque merced
el carácter público de la acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la
adopción de una técnica específica, como sí sucede en otros procedimientos
judiciales, no por ello el demandante se encuentra relevado de presentar las
razones que sustentan los cargos propuestos de modo tal que sean plenamente
comprensibles.
[40] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[41] Cfr., entre varios, los Autos de Sala Plena 244 de 2001 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño) y de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En dichas
oportunidades la Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los
actores, confirmó los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar
razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”.
[42] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.  La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos
apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214  del Decreto 1355 de 1970 por
ineptitud en la demanda.
[43] La constancia del Secretario sobre la
votación se consignó en el Acta No. 34 del 9 de junio de 2010, publicada en la Gaceta del Congreso No. 380 del 24 de junio de 2010.
[44] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[45] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[46] Ley 5ª de 1992, Artículo 156. “Presentación y
publicación de la ponencia. El
informe será presentado por escrito, en original y dos copias, al secretario de
la Comisión Permanente. Su publicación se hará en la Gaceta del Congreso dentro de los tres (3) días siguientes. // Sin embargo, y para agilizar
el trámite del proyecto, el Presidente podrá autorizar la reproducción del
documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de
la Comisión; ello, sin perjuicio de su posterior y oportuna reproducción en la Gaceta del Congreso”.
[47] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[48] SV. Luis Ernesto Vargas Silva.
[49] Texto del Comunicado N° 34 de la Corte Constitucional, del 27 de septiembre de 2011. C-630 de 2011.
[50] Texto del Comunicado N° 34 de la Corte Constitucional, del 27 de septiembre de 2011. C-630 de 2011.
[51] Texto del Comunicado N° 34 de la Corte Constitucional, del 27 de septiembre de 2011. C-630 de 2011.
[52] Ibídem .
[53]Ibídem.
[54] Texto del Comunicado N° 34 de la Corte Constitucional, del 27 de septiembre de 2011. C-630 de 2011.
[55] En este punto, la Corte se refiere a las sentencias de la Sección Primera [Ver, por ejemplo, las providencias de la Sección Primera del 18 de mayo de 2011 en el proceso radicado 54001-23-310002005-00232-01, o
del 18 de mayo de 2011 en el proceso radicado 70001-23-31000-200400794-01 (MP.
María Claudia Rojas Lasso)] y Tercera [Ver, por ejemplo, las
providencias de la Sección Tercera del 24 de enero de 2011,
en el proceso radicado 25000-23-24-000-2004-00917-01(AP), (MP. Enrique Gil
Botero) o del 31 de enero de 2011, en el proceso
radicado 25000-23-25-000-2003-02486-01(AP) (MP. Olga Valle de la Hoz)] del Consejo de Estado. La Sección Primera ha considerado que se trata de una disposición de naturaleza procesal cuya
aplicación se da hacia el futuro en los procesos iniciados a partir de su
entrada en vigor, mientras que la Sección Tercera ha estimado que se trata de una disposición de naturaleza sustantiva que es aplicable también a los procesos
que ya estaban iniciados y en curso cuando fue promulgada la ley.
[56] Para la peticionaria la violación del artículo 1º de la Constitución se configura porque “ya no es posible ejercer el derecho fundamental de
participar y ser solidario, en defensa de los intereses generales de los
asociados, especialmente cuando se quebranta el derecho fundamental a la
moralidad administrativa derivada de la contratación pública. Lo anterior, en
razón de que la Ley 1425 de 2010, derogó la posibilidad de interponer por parte
del ciudadano la acción popular para denunciar al servidor público y/o
particular (contratista, interventor, consultor y asesor) por la violación a
las normas de la contratación administrativa, cercenándose así el derecho de
participar y ser solidario en defensa del interés general”.
[57] La violación del artículo 29 de la Constitución surge, para la demandante, porque la derogatoria de esta norma impide a las
personas ejercer sus derechos y sus deberes de participar y salvaguardar la
prevalencia del interés general a través de la acción popular, dado que “hoy en
día, no existe dentro de nuestra legislación una definición sustancial que
consagre y defina la moral administrativa y las consecuencias de su violación
en la contratación pública, como sí se encontraba en el citado artículo 40 de la Ley 472 del 98, norma sustantiva que permitía poder instaurar el debido proceso para
responsabilizar, al servidor público y al contratista, del daño económico
ocasionado contra los derechos e interés colectivos a la moral administrativa”.
En ausencia de una definición sustantiva, no se puede adelantar el proceso
correspondiente, violando también el mandato de primacía del derecho sustantivo
sobre el procesal consagrada en el artículo 228 de la Constitución: “al eliminarse la tipificación relacionada con la moral administrativa, así
como su efecto que generaba la responsabilidad patrimonial del infractor en
forma solidaria (servidor público y contratista), asuntos estos que se
consagraba en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, hoy derogado, creando así
una imposibilidad jurídica absoluta para hacer prevalecer, el derecho
sustancial sobre el derecho procesal”. De igual manera, considera la actora que
la supresión del inciso tercero imposibilita la iniciación y desarrollo de
procesos para la protección de la moralidad administrativa: “se suprimió el
derecho que tenían los ciudadanos de solicitar y obtener en cualquier momento,
copias auténticas de los documentos, que soportaban la denuncia y defensa del
derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa, regulado en la parte
final del derogado artículo 40 de la Ley 472 de 1998, violando de manera
evidente la posibilidad de adelantar el debido proceso de manera idónea y
justa, ya que al no poder hoy en día acceder a esa copia auténtica, se limita
de manera injusta la debida defensa y coloca al actor popular en condición de
absoluto desequilibrio argumentativo y documental (…)”.
[58] Para la demandante se violó el artículo 40-6 de la Constitución Política que consagra el derecho de todo ciudadano a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político a través de la
interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley; en criterio de la demandante, con la derogatoria “quedó sin sustento y
posibilidad de desarrollo legal, que permita la facultad ciudadana de
participar activamente en denunciar los sobrecostos u otras irregularidades
derivadas de la contratación administrativa por la violación de las normas
legales, malográndose así el libre ejercicio del deber y del derecho ciudadano
de denunciar la violación del derecho fundamental a la moralidad
administrativa, (…) hoy en día no se puede ejercer dicho derecho por cuanto no
se encuentra regulado (…)”.
[59] La demandante considera que se violó el artículo 88 de la Constitución, porque con la derogatoria del artículo 40 “se suprimieron derechos
fundamentales y principios esenciales para la protección de los derechos e
intereses colectivos que se establecían y se regulaban en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, en donde se encontraban los soportes e instrumentos sustanciales para
instaurar acciones populares”, instrumentos normativos que desarrollaban el
artículo 88 Superior – el cual tras la derogatoria quedaría sin regulación
legal.