C-523-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-523/95
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA/FUNCION LEGISLATIVA-Racionalización
La razón de su
exigencia constitucional tiene como único propósito evitar las incongruencias
legislativas que aparecen en forma súbita, a veces inadvertida e incluso
anónima, en los proyectos de ley, las cuales no guardan relación directa con la
materia específica de dichos proyectos. Estas incongruencias pueden ser,
entonces, el resultado de conductas deliberadas que desconocen el riguroso
trámite señalado en la Constitución para convertir en ley las iniciativas
legislativas.  Así, su intención es la de racionalizar o tecnificar el proceso
de formación de la ley por parte del Congreso y erradicar de la práctica
legislativa colombiana, lo que se ha conocido en el lenguaje vulgar como
"micos", término éste que busca significar, como ya se dijo, el hecho
de introducir en los proyectos de ley preceptos que resultan contrarios o
ajenos a la materia que se trata de regular.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Alcance/REGIMEN
PRESTACIONAL DE LAS FUERZAS MILITARES Y DE POLICIA-Conexidad
El principio de
la unidad de materia no puede ser entendido como un  principio absoluto, es decir
no puede sobrepasar su finalidad, pues solamente se trata de suprimir aquellas
expresiones, segmentos, artículos, parágrafos o simples palabras, sobre los
cuales en una forma objetiva no se logre encontrar una relación de conexidad,
con la materia principal o determinante del texto legal. Así, entonces, para
estos efectos debe entenderse el término "materia" desde una óptica
amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la
coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso
de formación de la ley. La norma demandada no desconoce en absoluto el
principio de unidad de materia, pues el régimen estatutario y prestacional de
las Fuerzas militares y de la Policía nacional guardan relación con el régimen
estatutario y orgánico de la vigilancia privada, ya que se trata de
instituciones ligadas íntimamente con el tema de la seguridad, vista desde
diferentes perspectivas, y su enunciación en una misma ley de facultades,
facilita el trabajo legislativo permitiendo agilizar su trámite.
Ref: Expediente
D-935
Demanda de
inconstitucionalidad contra  la Ley 66 de 1989.
Actores: José A.
Pedraza Picón y Luz Beatriz Pedraza Bernal.
Magistrado
Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., dieciséis (16)  de noviembre de mil novecientos noventa y cinco (1995)
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos José
A. Pedraza Picón y Luz Beatriz Pedraza
Bernal,                                      en ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la
Constitución Política, demandaron la inexequibilidad de la ley 66 de diciembre
11 de 1989.
Admitida la demanda,
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se
fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al
procurador general de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos todos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
El tenor literal de
la ley demandada es el siguiente:
"LEY 66 DE 1989
(Diciembre 11)
"Por la cual
se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias pro
témpore para reformar los estatutos y el régimen prestacional del personal de
Oficiales, Suboficiales, Agentes y Civiles del Ministerio de Defensa, las
Fuerzas Militares y la Policía Nacional; y establece el régimen de la
vigilancia privada.
"El Congreso de Colombia,
"DECRETA:
"Artículo 1o.
De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional,
revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el
término de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley,
para los siguientes efectos:
"a) Reformar
los estatutos del personal de Oficiales, Suboficiales y Agentes de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional, en las siguientes materias: disposiciones
preliminares; jerarquía; clasificación, escalafón, ingreso, formación y
ascenso; administración de personal; asignaciones, subsidios, primas,
dotaciones y descuentos, traslados, comisiones, pasajes, viáticos y licencias;
suspensión, retiro, separación y reincorporación; régimen  general de
prestaciones sociales; reservas, normas para alumnos de las escuelas de
formación; trámite para reconocimientos prestacionales y disposiciones varias;
"b) Reformar el
estatuto y el régimen prestacional del personal civil del Ministerio de Defensa
y la Policía Nacional, en las siguientes materias:
"Clasificación
general; ingresos, promociones; cambios de nivel y traslados; retiros del
servicio, asignaciones primas y subsidios; régimen disciplinario; situaciones
administrativas; seguridad y bienestar social; régimen de los trabajadores
oficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional;
"c) expedir el
estatuto de la vigilancia privada; concretamente sobre los siguientes aspectos:
Principios generales: constitución, licencias de funcionamiento y renovación;
régimen laboral; régimen del servicio de vigilancia privada y control de las
empresas; seguros y garantías del servicio de la vigilancia privada;
reglamentación sobre adquisición y empleo de armamento; reglamento de
uniformes; regulación sobre equipos de comunicación y transporte; sanciones;
creación y reglamento de escuelas de capacitación de vigilancia privada.
"Artículo 2o.
Esta ley rige a partir de la fecha de su sanción."
III. LA DEMANDA
1. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estiman los actores
que las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 2o. y 158 de la
Constitución Política.
2. Fundamentos
de la demanda
Afirman los
demandantes, que según el artículo 158 de la Constitución Política (art. 77
C.N. de 1886), todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y son
inadmisibles las que no se relacionen con ella. Así, para ellos, resulta lógico
que la ley 66 de 1989 sea inconstitucional, pues no es posible que la misma
confiera autorizaciones refiriéndose a dos materias que, a su juicio, no tienen
correspondencia entre sí, y menos aún interacción jurídica por razón de la
naturaleza de cada una de las disposiciones que encierra dicha ley.
Señalan los actores
que una cosa es conceder facultades extraordinarias pro témpore para
reformar estatutos y el régimen prestacional del personal de Oficiales,
Suboficiales, Agentes y civiles del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Armadas
y la Policía Nacional y otra, la facultad para establecer el régimen de la
vigilancia privada. Se trata de materias que, según ellos, difieren
substancialmente, y por tanto, violan además del artículo 158, el artículo 2o.
de la Carta Política, ya que dentro de los fines esenciales del Estado está el
de garantizar la efectividad de sus principios.
Sostienen igualmente
que "la inadmisibilidad lleva consigo la concepción del rechazo absoluto
de todas las formas en que pueda comprometerse su obligatoriedad. La
inconstitucionalidad requiere declaración por el organismo competente o por los
medios excepcionales de su inaplicabilidad de que trata el artículo 4o. Tiene
tal fuerza categórica la inadmisibilidad que impone el estudio a fondo de cada
una de las materias que pueden haberse reunido en un proyecto y que carezcan de
la interconexión propia de lo que es unidad en la materia, pero no entendiéndola
ésta unidad como expresiones de forma sino como la interacción sustancial de
una finalidad legal con otra que le es extraña o ambas extrañas entre sí como
sucede en el caso de la ley 66/89."
Finalmente, señalan
que la ley acusada al adolecer del vicio de falta de unidad en la materia, el
cual es irreparable, asimismo mantiene sus defectos no solamente como ley
formal de autorizaciones sino como fundamento que fue de los Decretos 1211,
1212, 1213, 1214 de 1990; Decreto-ley 848 del 23 de abril de 1990; 1195 del 7
de junio y 1209 de junio 8 de 1990.
IV. INTERVENCION
DEL MINISTRO DE LA DEFENSA NACIONAL
El señor ministro de
Defensa Nacional, mediante escrito enviado a esta Corporación, interviene en el
proceso de la referencia y, con fundamento en las consideraciones que se
resumen a continuación, solicita a esta Corporación, que se declare la
exequibilidad de la ley acusada.
Sostiene el
funcionario que una ley del Congreso que confiera facultades extraordinarias al
Presidente de la República para expedir Decretos con fuerza de ley, puede
referirse a varias materias, y su desarrollo puede adelantarse a través de un
número plural de decretos, siempre que cada uno de ellos se refiera a una sola
materia.
En su opinión la ley
66 de 1989 es una ley de facultades, expedida por el Congreso en ejercicio de
una atribución que le es propia, de conformidad con el numeral 12 del artículo
76 de la Constitución de 1886 equivalente hoy al numeral 10 del artículo 150 de
la Constitución de 1991, la cual a su vez, no hace mayores exigencias o
relación alguna al contenido material de la ley de facultades.
Respecto al
argumento de los actores al señalar como violado el artículo 158 de la
Constitución Nacional, estima el funcionario que es claro que la disposición
constitucional se refiere a proyectos de ley, y en el caso particular, se trata
de una ley de facultades extraordinarias cuyos parámetros son los establecidos
en el artículo 150 numeral 10o. de la Constitución Nacional.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En la oportunidad
legal, el señor procurador general de la Nación se pronunció sobre la demanda
presentada por los actores y solicitó a esta Corporación que se declare la
exequibilidad de la ley acusada de acuerdo con los argumentos que se enuncian a
continuación.
Afirma que el
principio de la unidad de materia busca preservar a la ley de incoherencias
imprevistas, que tienen origen en designios distintos a la real voluntad del
Congreso expresada a lo largo del trámite legislativo y que se traducen en la
inopinada introducción de artículos, parágrafos o incisos ajenos a la unidad
esencial de tales proyectos, sin haber tenido el trámite regular del resto de
su contenido original, lo que se conoce en el lenguaje parlamentario como
"mico". Así lo reconoció la Corte Suprema de Justicia en la sentencia
No. 23 del 17 de mayo de 1976, a propósito del artículo 77 de la carta de 1886,
antecedente del artículo 158 de la Carta de 1991.
En lo que se refiere
a la razón de inconstitucionalidad señalada en la demanda, el jefe del
Ministerio Público considera que dicha ley (66 de 1989) no viola el principio
de la unidad de materia pues en esa norma el Congreso no legisló sobre los
temas allí mencionados, sino que facultó al presidente para que él lo hiciera,
no en una misma norma, sino en varios decretos extraordinarios, como
efectivamente lo hizo.
Afirma igualmente
que el principio de unidad de materia, por extensión, debe observarlo el
presidente de la República al expedir los decretos que dicta en desarrollo de
las facultades extraordinarias que el Congreso le otorgue. Esto, en su parecer,
se dio en el caso bajo examen pues se dictaron los decretos reformatorios del
régimen orgánico y prestacional de la fuerza pública y los atinentes al régimen
de vigilancia privada, tratándose en cada uno de ellos materias
diferentes.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La
competencia
Por dirigirse la
demanda contra una ley de facultades, es competente la Corte Constitucional
para decidir sobre su constitucionalidad, según lo prescribe el artículo 241,
numeral 4o. de la Carta Fundamental.
2. Análisis de
los cargos
Los demandantes
consideran que la ley 66 de 1989 viola el principio de la unidad de materia,
que se encuentra plasmado en el artículo 158 de la Constitución Política de
1991. Sostienen los actores que las facultades extraordinarias conferidas por
dicha ley al presidente de la República, se refieren a dos materias distintas
que no guardan ninguna correspondencia entre sí, pues los estatutos y el
régimen prestacional del personal de las Fuerzas Militares, de la Policía
Nacional y del Ministerio de Defensa descritos en los literales a) y b) del
artículo 1o. de la ley, son temas substancialmente diferentes al estatuto de
vigilancia privada, previsto en el literal c) de la misma norma.
- El principio
de la unidad de materia en la ley
El principio de la
unidad de materia en la ley fue consagrado en el ordenamiento constitucional
colombiano a través del artículo 12 del Acto legislativo No. 1 de 1968, que
reformó el artículo 77 de la Constitución Política de 1886, incluyendo en ella
ésta exigencia formal relacionada con la elaboración de la ley. La Constitución
Política de 1991, reproduce, en el artículo 158, un precepto análogo, que
señala:
"artículo
158. Todo proyecto de
ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva
comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero
sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de
reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones
aprobadas."
En relación con
dicho principio, es importante señalar que la razón de su exigencia
constitucional tiene como único propósito evitar las incongruencias
legislativas que aparecen en forma súbita, a veces inadvertida e incluso
anónima, en los proyectos de ley, las cuales no guardan relación directa con la
materia específica de dichos proyectos. Estas incongruencias pueden ser,
entonces, el resultado de conductas deliberadas que desconocen el riguroso
trámite señalado en la Constitución para convertir en ley las iniciativas
legislativas.
Así, su intención es
la de racionalizar o tecnificar el proceso de formación de la ley por parte del
Congreso y erradicar de la práctica legislativa colombiana, lo que se ha
conocido en el lenguaje vulgar como "micos", término éste que busca
significar, como ya se dijo, el hecho de introducir en los proyectos de ley
preceptos que resultan contrarios o ajenos a la materia que se trata de
regular.
La Corte Suprema de
Justicia, a través de la Sentencia No. 23 del 17 de mayo de 1976, a propósito
del estudio hecho al artículo 77 de la Constitución Política de 1886,  señaló
sobre el particular lo siguiente:
"La razón de
ser del artículo 77, fue la de buscar una sistematización racional en la tarea
legislativa, a fin de impedir que mediante inserciones, muchas veces
repentinas, anónimas, o inoportunas, se establecieran sorpresas legislativas,
reglamentaciones inconsultas o normas que no habían sufrido el trámite regular
del proyecto original."
De igual manera,
esta Corporación ha reconocido la importancia del mencionado principio en la
Constitución de 1991 (artículo 158):
"La exigencia
constitucional se inspira en el propósito de racionalizar y tecnificar el
proceso normativo tanto en su fase de discusión como de elaboración de su
producto final. El principio de unidad de materia que se instaura, contribuye a
darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el
órgano legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma,
diseñada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su
cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión
de los comportamientos prescritos. El estado social de derecho es portador de
una radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que
sólo en su efectiva actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida
substancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la
inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración desde la etapa
gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la
República."(Sentencia No. C-025 de 1993, Magistrado Ponente, doctor
Eduardo Cifuentes Muñoz).
En otro
pronunciamiento señaló la Corte:
"Por su
parte, la Corte Constitucional al prohijar la referida doctrina, además ha
señalado que el principio de unidad de materia contribuye a darle un eje central
a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo.
Igualmente, ha indicado que la seguridad jurídica que caracteriza al Estado
social de derecho, reclama la vigencia de este principio." (Sentencia No.
C-070 de 1994, Magistrado Ponente, doctor Hernando Herrera Vergara).
Es importante
resaltar que el principio de la unidad de materia no puede ser entendido como
un  principio absoluto, es decir no puede sobrepasar su finalidad, pues
solamente se trata de suprimir aquellas expresiones, segmentos, artículos,
parágrafos o simples palabras, sobre los cuales en una forma objetiva no se
logre encontrar una relación de conexidad, con la materia principal o
determinante del texto legal, de manera que deben rechazarse por la respectiva
Comisión permanente si se trata de un proyecto (artículo 158 de la C.P.) o
declararse inconstitucional si se trata de una ley de la República (artículo
241 de la C.P.). Así, entonces, para estos efectos debe entenderse el término
"materia" desde una óptica amplia, global, que permita comprender
diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica
jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley.
Sobre el particular
ha dicho esta Corporación:
"La
interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad
y terminar por anular el principio democrático, significativamente de
mayor entidad como valor fúndante del Estado Colombiano. Solamente aquellos
apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable
y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley." (Sentencia No. C-025 de
1993, Magistrado Ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz).
Frente al caso
concreto, encuentra la Corte que la disposición acusada en nada desconoce el
principio de la unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la
Constitución Política, toda vez que, como se manifestó anteriormente, este
principio se refiere a la armonía que deben guardar los proyectos de ley en su
desarrollo sustancial, es decir en la materia. Y en el caso de la ley 66 de
1989, se trata de una ley expedida por el Congreso de la República en virtud
del artículo 150, numeral 10o. de la Constitución Política, por medio de la
cual se reviste al presidente de la República, de precisas facultades extraordinarias,
por un tiempo determinado (6 meses) para expedir normas con fuerza de ley. De
manera que el Congreso, en la misma ley no legisla ni desarrolla ninguna
materia, sino que se limita a revestir de facultades al presidente de la
República para que él lo haga, como evidentemente sucedió en este caso. Por
ello, no es procedente que el juez constitucional confronte la ley demandada
con el artículo 158 de la Carta.
Las leyes de
facultades previstas en el numeral 10o. del artículo 150 Superior, como es la
acusada, no se rigen entonces por el artículo 158 de la Carta Política, pues no
desarrollan materias legislativas. Su campo de acción, se circunscribe a lo
previsto en aquella norma la cual evidentemente, establece los parámetros
dentro de los cuales debe moverse el Ejecutivo para legislar en forma
extraordinaria: le señala un término máximo para ejercer las facultades, los
controles legislativos sobre los decretos expedidos con base en ellas se
mantienen, y restringe su campo de acción en relación con las materias a
legislar. Sin embargo, en ningún momento hace referencia a la unidad de materia
que debe guardar la misma, y ello obedece a un criterio racional y lógico, cual
es el que dichas leyes no desarrollan temas en particular; simplemente se
limitan a enunciarlos, de manera que sea el Ejecutivo quien adelante el trabajo
legislativo, evento en el cual por analogía jurídica, se aplica el principio de
unidad de materia sobre los temas precisos que éste desarrolle, pero no sobre
la misma ley de facultades.
No sobra agregar que
las consideraciones anteriormente expuestas sobre la ley acusada, ya habían
sido expresadas en su oportunidad por la Corte Suprema de Justicia, que había
reconocido su exequibilidad, aunque frente al artículo 77 de la Constitución de
1886. Se advierte, además, que fueron los mismos demandantes en el proceso bajo
exámen, quienes dieron origen al proceso anterior.
Lo dicho por la
Corte Suprema fue lo siguiente:
"Así las
cosas encuentra la Corte que la Ley 66 de 1989, si bien reviste de facultades
extraordinarias al Presidente de la República para reformar los estatutos del
personal de Oficiales y Suboficiales y Agentes de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional, no legisla sobre el particular sino que es una ley de
facultades, que bien podía comprender el tema relativo al estatuto de
vigilancia privada, como en efecto lo hizo en el literal c) del artículo 1o.,
por lo cual no se quebrantó el artículo 77 de la C.N., que persigue el fin
loable de evitar los llamados 'micos' que fueron tan usuales antes de la
reforma Constitucional de 1969 tanto a nivel del Congreso, como de las
Asambleas y de los Consejos. Fue esta la finalidad que persiguió el artículo 77
de la Carta." (Sentencia No. 171 de 1990, Sala Plena, Magistrado
Ponente, doctor Simón Rodríguez Rodríguez). (Negrillas fuera de texto).
Por lo demás,
habiendo dejado claramente establecido que la norma demandada no desconoce en
absoluto el artículo 158 de la Constitución Política y tampoco el artículo 2o.
de la misma, es importante anotar que a juicio de la Corte, los temas
contenidos en la ley para ser desarrollados por el ejecutivo no son ajenos y
extraños entre sí, es decir no difieren tal como lo afirman los demandantes,
pues el régimen estatutario y prestacional de las Fuerzas militares y de la
Policía nacional guardan relación con el régimen estatutario y orgánico de la
vigilancia privada, ya que se trata de instituciones ligadas íntimamente con el
tema de la seguridad, vista desde diferentes perspectivas, y su enunciación en una
misma ley de facultades, facilita el trabajo legislativo permitiendo agilizar
su trámite.
Los argumentos
precedentes son suficientes para que esta Corporación decida que la ley acusada
no viola el principio de la unidad de materia, consagrado en el artículo 158 de
la Constitución política.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE,
la ley 66 de 1989, por medio de la cual "se reviste al Presidente de la
República de facultades extraordinarias pro témpore para reformar los estatutos
y el régimen prestacional del personal de Oficiales, Suboficiales, Agentes y
Civiles del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional;
y establece el régimen de la vigilancia privada."
Cópiese, notifíquese,
publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General