T-912-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-912/07
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional pago de mesadas
pensionales
DERECHO AL PAGO OPORTUNO DE MESADAS
PENSIONALES-Caso de
pensionados de la Universidad del Magdalena
INEFICIENCIA DE LA ADMINISTRACION-Consecuencias negativas no pueden trasladarse
a sus trabajadores, ni servir de excusa para desconocer derechos
constitucionales
Referencia: expediente T-1624935
Peticionario: Luis María Arrieta Meza.
Accionado: Universidad del Magdalena y
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA.
Bogotá D.C., primero (1o) de noviembre de
dos mil siete (2007)
La Sala Quinta  de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Humberto Antonio Sierra
Porto, Nilson Pinilla Pinilla y Marco Gerardo Monroy Cabra, quien la preside,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
en la revisión de los fallos proferidos por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta-Sala Laboral, en primera
instancia, y la Corte Suprema de Justicia-Sala de Casación Laboral, en segunda
instancia, el 26 de  febrero de 2007 y el 24 de abril de 2007, respectivamente,
dentro de la acción de tutela instaurada por el señor Luis María Arrieta Meza
contra la Universidad del Magdalena y el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
I.
ANTECEDENTES
A.  SOLICITUD
El señor Luis María Arrieta Meza interpuso
acción de tutela, el 12 de febrero de 2007, contra la Universidad del Magdalena
y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y solicitó la protección de sus
derechos fundamentales al mínimo vital, la vida digna y  la protección especial
por ser persona de la tercera edad.
En tal sentido solicitó que:
“se ordene a  la Universidad del Magdalena
que realice el pago de su mesada pensional que se le adeuda del mes de enero de
2007, y que en consecuencia haga los traslados presupuestales necesarios con
cargo a los saldos de apropiación de la vigencia actual.
“En caso que en el presupuesto de la
Universidad no haya saldos disponibles de apropiación que permitan hacer los
traslados, se ordene al MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, el pago del
88.7 del valor de mi mesada que le corresponde aportar, según la concurrencia
que estableció el ICFES.(…)
“Ordenar a la Universidad de Magdalena que
se abstenga de suspender el pago de mis mesadas pensionales en el futuro, y que
de persistir la controversia jurídica, afectando las mesadas que sigan, aplique
la medida de hacer traslados presupuestales.
“Exhortar al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, a que en el menor tiempo clarifique las razones de sus dudas y
los cuestionamientos que tiene en relación con el manejo de las pensiones en la
Universidad del Magdalena, en cuanto esa incertidumbre es la causa de
suspensión de los bonos.
“Consecuentemente, con lo anterior, ordenar
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para que proceda a efectuar la
emisión de los bonos que le corresponda girar a la Universidad del Magdalena,
en cuanto ello contribuye a la amenaza de los derechos invocados en esta
tutela”.
La petición se fundamenta en los
siguientes:
B. HECHOS
1.
El señor Luis María
Arrieta Meza afirma que es pensionado de la universidad del Magdalena, calidad
que se le reconoció mediante la Resolución N° 0647 del 30 de diciembre de 2003.
2.
Arguye que la
Universidad del Magdalena envió una comunicación a la Asociación de pensionados
en el mes de enero de 2007, en la que informó  que el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público sostiene que existen dudas respecto de la legalidad del pasivo
pensional de la Universidad del Magdalena, pues asegura, que tales obligaciones
corresponden al Departamento del Magdalena y no a la Nación.
Que en consecuencia, debe ser la
Gobernación la que debe asumir el pago de las mesadas pensionales  y, por
supuesto, la cancelación de las mismas no podrá efectuarse a partir del mes de
enero de 2007.
3.
Manifiesta que con
ocasión de la citada comunicación  la Universidad del Magdalena no le efectuó
el pago de la mesada pensional correspondiente al mes de enero del año 2007.
4.
Aduce que la falta del
pago de su mesada pensional vulnera sus derechos fundamentales, pues no cuenta
con otra fuente de ingresos, por lo que se ha visto en la necesidad de acudir a
préstamos y ha incurrido en deudas de servicios públicos por la falta de recursos.
5.
Adicionalmente, el
accionante manifiesta que tiene que atender sus gastos personales y los de su
núcleo familiar en el que se encuentra una hija que ya casi alcanza los 30 años
de edad y que padece de una enfermedad mental que se denomina mielitis
transversa y que la hace absolutamente dependiente de su familia razón por la
cual los recursos que se le adeudan de sus mesadas pensionales son
imprescindibles para atender esas obligaciones.
C. Actuaciones procesales
Mediante auto del 14 de febrero de 2007,
el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, Sala Laboral,
admitió la demanda interpuesta y dio traslado a las entidades accionadas.
El 22 de febrero de 2007, el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, Sala Laboral, vinculó y ordenó
la notificación al Departamento de Magdalena.
D. Contestación de las entidades
accionadas.
1.
Universidad del
Magdalena
El 19 de febrero de 2007 la Representante
Legal de la Universidad del Magdalena dio respuesta al amparo deprecado y adujo
que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante oficio, anunció a la
institución universitaria que el pasivo pensional de ésta no corresponde a la
Universidad del Magdalena sino al Departamento.
En tal sentido asevera que la actuación de la
Universidad esta determinada por el accionar del Ministerio y  advierte que en
el caso de la institución universitaria se creó el fondo para el pago del
pasivo pensional en cumplimiento al artículo 131 de la Ley 100 de 1993, “a
fin de recibir los recursos contenidos en Bonos Tipo A y posteriormente los
tipo B. En el caso de la Nación esta realiza los aportes para el financiamiento
del pasivo pensional, con la expedición de Bonos de valor constante serie A por
cuatrimestre vencido. Lo cual significa que la universidad cancela a sus
pensionados las mesadas y al término del cuarto mes (abril) inicia el trámite
para que la Nación a través del Ministerio de Hacienda expida los respectivos
Bonos, (el segundo en agosto y el tercero en Diciembre) los cuales
posteriormente se redimen en el mercado Bursátil. No obstante con la decisión
adoptada el Ministerio de Hacienda o la Nación en lo sucesivo han dejado de
efectuar el aporte adeudando por este concepto a la universidad del Magdalena
la suma de CUATRO MIL CIENTO SESENTA Y CUATRO MILLONES CUARENTA Y NUEVE MIL
CIENTO SETENTA PESOS (…) según certificación del Vicerrector Administrativo y
Financiero”.
Añade la Representante Legal que para la
Universidad del Magdalena es imposible asumir el 100% del pasivo pensional, y
que la medida adoptada por el Ministerio de Hacienda, mediante la que se
suspendió la transferencia del dinero, vulneró su derecho al debido proceso, lo
que pone en riesgo la viabilidad financiera de la universidad.
Adicionalmente, la Universidad solicitó que
se desestimaran las pretensiones de la acción y se ordenara al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público que emita los bonos pensionales correspondientes al
2° y 3er cuatrimestre del 2006.
Con posterioridad, el 23 de febrero de 2007
la Rectora (e) allegó al despacho del Tribunal un memorial en el que explica
que la falta de concurrencia de la Nación en el pago del pasivo pensional tiene
origen en una interpretación errónea de la normatividad legal y constitucional
y que la omisión de la emisión de bonos contraría el principio de confianza
legítima y de buena fe, lo que conduce a una vulneración de los derechos
fundamentales de los pensionados.
Finalmente, la Universidad manifiesta que
si bien es cierto con posterioridad a la Ley 100 de 1993 se reconocieron
pensiones  de vejez, éstas se fundamentaron en el Decreto departamental 536 de
1971 y que estas pensiones quedaron cubiertas por el convenio
interadministrativo de concurrencia que la universidad suscribió con el
Departamento, acuerdo que fue conocido desde el año 2001 por el Ministerio de
Hacienda.
2.
Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
después de hacer un breve recuento de los hechos arguyó que existe concurrencia
de la Nación en el pago del pasivo pensional de las universidades
territoriales, conforme el artículo 131 de la Ley 100 de 1993, siempre que la
Universidad sea pública, de orden territorial, tenga a su cargo pasivo
pensional y que la  Nación haya aportado recursos para el pago de pensiones
entre 1988 y 1992.
Alega que el Decreto 2337 de 1996 previó un
mecanismo transitorio de concurrencia mediante los que la Nación reembolsa a la
Universidad el porcentaje de su cargo a las obligaciones pensionales canceladas
en un cuatrimestre. Para ese  mismo año el ICFES concluyó que la Universidad
del Magdalena era beneficiaria de la señalada concurrencia por lo que el
Ministerio emitió los bonos de valor constante tipo A.
Sin embargo, menciona el Ministro que
posteriormente la Universidad le remitió un convenio que ésta había suscrito
con el Departamento en el año de 1994, y de acuerdo con el cual los
funcionarios de la universidad estaban afiliados y hacían aportes a “la
antigua caja de previsión” por lo que ésta asumió los riesgos de invalidez,
vejez y muerte de los mismos.
Por último, menciona la accionada que el
pasivo pensional de la Universidad es una “responsabilidad a cargo de la Caja
de Previsión actualmente sustituida por el Fondo Territorial de Pensiones y que
el convenio es inoponible al Ministerio de Hacienda, lo cual impide a la Nación
continuar emitiendo Bonos de Valor Constante serie A, pues esta en duda uno
de los supuestos de la concurrencia: que el pasivo esté en cabeza de la
Universidad”. (Se Subraya).
3.
Departamento del
Magdalena
El Apoderado del Departamento del Magdalena
dio respuesta a la acción de tutela el 1 de marzo de 2007 e informó que esa
entidad territorial firmó en 1994 un convenio interadministrativo con la
Universidad del Magdalena “con el objeto que el ente universitario asumiera
el pago de las pensiones de jubilación, vejez, invalidez y muerte, causadas con
anterioridad y posterioridad a la vigencia del citado convenio” de lo que
se deduce que la obligación del pago de las mesadas pensionales quedó en cabeza
de la institución universitaria.
Agregó el apoderado de la entidad
territorial que en cumplimiento de la Ley 100 de 1993, en el año 1999, la
Universidad del Magdalena creó un fondo para el pago del pasivo pensional por
obligaciones contraídas a junio 30 de 1995 a favor de los pensionados, los
servidores activos y las personas que en cualquier tiempo hubieran prestado sus
servicios a la misma. En tal virtud concluyó que no existen razones para que se
tenga al Departamento del Magdalena como accionado dentro del amparo.
Manifiesta el ente accionado que de acuerdo
con lo dispuesto por el ICFES, el Departamento participa con el pago del 0.7%
del pasivo pensional de la universidad y que la interrupción en el pago de las
mesadas no es atribuible al cumplimiento de tal responsabilidad, que ha acatado
hasta el momento, sino que se debe a la falta del giro de los dineros por parte
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
II.
PRUEBAS
A continuación se relacionan las pruebas que reposan
en el expediente:
A. Pruebas aportadas en instancias
1.
Copia de la Resolución
N° 0647 de 2003, mediante la cual se reconoce la pensión vitalicia de
jubilación por vejez a favor del docente Luis María Arrieta Meza. (Folios 8 al
11).
2.
.Copia de la Resolución
N° 0033 de 2004, mediante la cual resuelve reconocer y pagar la pensión al
señor Luis María Arrieta Meza. (Folio  12).
3.
Copia de la Carta
remitida por la Rectora de la Universidad del Magdalena a la Asociación de
Pensionados de la Universidad del Magdalena en la que se solicita se inicien
las acciones legales pertinentes que conduzcan a que se emitan los bonos
pensionales adeudados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a 2007.
(Folio 13).
4.
Copia del oficio
enviado por la Directora de Regulación Económica de Seguridad Social del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público a la Rectora de la Universidad del
Magdalena, del 21 de diciembre de 2006, en la que se le informa que la Caja de
Previsión era la responsable de asumir los riesgos de invalidez, vejez y muerte
de los empleados de la Universidad del Magdalena que estaban afiliados a esta
entidad de previsión y le efectuaban aportes, y que existe duda sobre el
fundamento legal para que la Nación concurra en el pago del pasivo pensional.
5.
Copia del convenio
interadministrativo firmado por la Gobernación del Departamento del Magdalena, la
Caja de Previsión Social de ese Departamento y la Universidad del Magdalena,
del 22 de febrero de 1994. (Folios 40 y 41).
6.
Copia de la respuesta
al oficio de reconocimientos de pensiones remitido por el Vicerrector
Administrativo y Financiero de la Universidad del Magdalena a la Directora de
Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del 16 de enero
de 2007, en el que se explican la razones por las que existe concurrencia
pensional entre las entidades referidas, con el Departamento del Magdalena, y
se afirma que desde hace 9 años los recursos de las mesadas pensionales se han
obtenido de dicha concurrencia, definida legalmente.
B. Pruebas solicitadas en el trámite de revisión de la
presente acción.
Con el fin de tener mayores elementos de juicio, la
Sala Quinta de Revisión de la Corte solicitó, por medio de auto del 11 de
septiembre de 2007, que el Ministerio de Hacienda, el Departamento del
Magdalena y la Universidad del Magdalena se pronunciaran respecto de ciertas
preguntas. Trascurrido el término fijado en el auto anterior se recibieron las
respuestas que a continuación se resumen:
- Por parte del Ministerio de Hacienda:
Memorial mediante el cuál el Viceministro Técnico de
Hacienda en el que se explica que durante los meses de enero, febrero, marzo,
abril, mayo junio, julio y agosto de 2007 se le han venido pagando las mesadas
pensionales. Sin embargo, se anota que al accionante se le debe el pago de la
prima a que tiene derecho de julio del mismo año.
Adicionalmente, se indica que el Ministerio de
Hacienda ha concurrido en el pago de las obligaciones pensionales mediante
bonos de valor constante serie A de manera periódica, (para probar lo
anterior,  se anexó un cuadro en el que se especifican los y las fechas de
pago). Además, la Nación desde 1993 ha efectuado las transferencias ordenadas
en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, incrementadas en términos constantes
(Se anexan cuadros con los montos y las fechas de pago).
Se indica, igualmente, que la Nación dejó de emitir
los bonos de valor constante  BVC, serie A mediante los cuales concurría en el
pago de las obligaciones pensionales de la Universidad del Magdalena porque
evidenció el desconocimiento del artículo 131 de la Ley 100 de 1993 por parte
de esa institución.
La Nación suspendió los pagos porque confiaba en que la
Universidad venía dando aplicación a los supuestos normativos de la Ley 100 de
1993 pero los suspendió cuando observó su inaplicación y, además porque al
hacer el estudio para determinar en cabeza de qué entidad estaba el pago, se
encontró que correspondió a la Caja de Previsión del Departamento de Magdalena
en virtud de un convenio que suscribió con la Universidad.
Finalmente, explica los términos en que se estructuró
una fórmula de saneamiento de la Universidad del Magdalena en reunión que se
llevó a cabo el 6 de septiembre de 2007. Al respecto se indicó:
a)
Que en lo que tiene que
ver con las pensiones reconocidas por la Caja de Previsión Departamental, debe
aplicarse lo que dispone la Ley 1151 de 2007 (Ley del Plan Nacional de
Desarrollo) que prevé la concurrencia de la Nación en el pago del pasivo
pensional de los exfuncionarios de la Universidad a cargo del Fondo Territorial
del Departamento, en calidad de garante de las obligaciones de la extinta Caja
de Previsión.
b)
Frente a las pensiones
causadas después de la entrada en vigencia del sistema, la Nación colaborará en
la financiación de las cuotas partes del bono pensional o del bono pensional
correspondiente a los tiempos cotizados a la Caja Departamental, previo a la
afiliación de los trabajadores al Sistema General del Pensiones en junio de
1995.
c)
Frente a las pensiones
reconocidas por la Universidad sin competencia para ello a partir de 1999, la
Institución educativa debe buscar los mecanismos para que el Instituto de
Seguros Sociales en su condición de entidad administradora de pensiones, a la
cual estaban afiliados sus extrabajadores, se subrogue en el pago de las
mismas, previo el pago de las cotizaciones adeudadas y el cruce de cuentas
pertinente por razón de las mesadas pagadas por las Universidad. El pago de los
Bonos pensionales a favor del ISS por el tiempo cotizado hasta el 30 de junio
de 1995 corresponde al Fondo Territorial de Pensiones, con la concurrencia de la
Nación.
El Ministerio agrega que el Instituto de Seguros
Sociales ha venido colaborando en el proceso de revisión de cuentas de la
Universidad del Magdalena , para lo cual designó un equipo de trabajo.
Adicionalmente, el Ministerio manifestó que debido a
la dificultad para implementar la concurrencia de manera inmediata en virtud de
la ausencia de cuantificación del monto de la obligación a cargo del
Departamento ni del monto de la obligación a  cargo de la Universidad, la
Nación está trabajando en la expedición de un decreto que permita la
concurrencia inmediata de la Nación en el pago de las obligaciones para con los
exfuncionarios de la Universidad del Magdalena a cargo del Departamento,
previstas para el segundo semestre del 2007 a partir de las proyecciones
financieras estimadas con base en el cálculo actuarial presentado por la
Universidad con corte al 31 de diciembre de 1993.
Para el Ministerio la concurrencia es un desarrollo
transitorio de la Ley 1151 que implica la colaboración de la Nación con el
Departamento; la Universidad participaría en el esquema como pagadora de las
obligaciones pensionales a nombre del Departamento previa celebración de un
convenio interadministrativo que así lo determine. La Universidad y el
Departamento elaborarán el proyecto de convenio respectivo.
Finalmente, el Ministerio llama la atención de la
Corte en el sentido de resaltar las implicaciones financieras de los
reconocimientos de pensiones que sin competencia para ello llevó a cabo la
Universidad del Magdalena desde 1999. Según el Ministerio de una nómina total
de 205 pensionados a la fecha, 171 fueron pensionados a partir de 1999, razón
por la cual se hace necesario que la Universidad adelante las gestiones con el
Instituto de los Seguros Sociales en los términos del acuerdo al que se llegó
con el fin de arreglar de una vez por todas esa situación de manera definitiva,
tareas que en la actualidad se están llevando a cabo.
- Por parte de la Gobernación de Magdalena:
Manifiesta su inconformidad respecto de lo expuesto
por el Ministerio de Hacienda, porque en su parecer, el convenio de
concurrencia que suscribió el Departamento con la Universidad del Magdalena no
impide la aplicación del artículo 131 de la Ley 100 de 1993, es decir que la
Nación concurra en el pago de las pensiones a través del Fondo del pasivo
pensional. En su criterio la norma antes enunciada no hace excepciones en
cuanto a que se aplique la concurrencia favoreciendo a unas Universidades y a
otras no.
Difiere adicionalmente de lo dicho por el Ministerio
en cuanto a que, según lo advierten, la concurrencia se aplica solamente a
aquellas universidades oficiales que pagarán directamente las pensiones como
empleadores o a través de una Caja de Previsión Universitaria , porque así lo
indica el Decreto 2337 de 1996.
Para el Departamento, la competencia para el pago de
las pensiones de las Universidades oficiales de naturaleza territorial está
definida por el artículo 131 de la Ley 100 de 1993 y su Decreto Reglamentario
2337 de 1993. Aparte, finalmente la Jefe de Pensiones del Departamento de
Magdalena manifiesta que la inclusión del parágrafo del artículo 38 a la Ley
del Plan nacional de Desarrollo 2006-2010, no hace mas que confirmar lo que ya
estaba incluido en la Ley 100 de 1993. Lo anterior representa una solución a
mediano plazo pero queda en entredicho el pago de las mesadas pensionales
dejadas de pagar por la suspensión de la entrega de los bonos de valor
constante por parte del Ministerio por lo que se hace necesaria al toma de
otras medidas.
- Por parte de la Universidad del Magdalena
Manifiesta que en cumplimiento de algunos fallos de
tutela en especial el del señor Luis María Arrieta Meza, hizo los desembolsos
para el pago de las mesadas pensionales correspondientes a los meses de enero a
junio de 2007 y quedó pendiente la mesada adicional de mitad de año y las de
los meses de julio y agosto del próximo año. Los pagos de las mesadas se han
venido haciendo con recursos propios de la Universidad.
Los pagos de las mesadas han sido asumidos
directamente por la Universidad desde mayo de 2006 (término en el que la Nación
dejó de emitir los Bonos) y hasta junio de 2007. Con posterioridad, la
Universidad ha dejado de pagar las mesadas por falta de disponibilidad
presupuestal ya que no es el ente competente para hacer dichos desembolsos
porque eso le corresponde a la Gobernación del Magdalena en virtud del convenio
interadministrativo suscrito entre ese ente educativo y el Departamento el 15
de febrero de 1993.
En este momento la Universidad propuso frente al
Ministerio de Hacienda una solución al problema y se vienen adelantando mesas
de trabajo con tal fin
III.
DECISIONES
JUDICIALES.
A.
Primera
Instancia. Sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Santa Marta-Sala Laboral
El 26 de febrero de 2007, el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santa Marta-Sala Laboral concedió la tutela
promovida por el señor Luis María Arrieta Meza y protegió sus derechos
fundamentales al considerar que las divergencias que existen entre la
Universidad del Magdalena, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el
Departamento del Magdalena no pueden ser una excusa para que se dejen de
efectuar los pagos de las mesadas pensionales de los pensionados, pues al
interrumpir dichos pagos se les vulneró su derecho al mínimo vital.
El amparo se concedió con fundamento en las
sentencias T-259 de 1999 y T-677 de 2000 proferidas por la Corte
Constitucional.
En consecuencia, el Tribunal resolvió:
“2. ORDENAR al Rector de la
Universidad del Magdalena que “en el término de un mes a partir de la
notificación de la presente sentencia, si ya no lo hubiere hecho, proceda a
cancelar las mesadas pensionales adeudadas al demandante, siempre y cuando
exista disponibilidad presupuestal y en caso de no existir que se adelanten los
trámites administrativos y presupuestales conducentes al pago de las mesadas
insolutas.
“Para tal efecto, el Gobierno Nacional a
través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como la Administración
Departamental del Magdalena, deberán, si ya no lo hubieren hecho, proceder a
realizar las transferencias de los recursos que son de su responsabilidad,
dentro de un plazo no mayor a dos meses, contados a partir de la notificación
de la presenta acción de tutela.
“El Rector de la Universidad del Magdalena
(…) responderá personalmente por el cumplimiento exacto y oportuno de este
fallo, bajo el apremio de las sanciones previstas por el artículo 52 de Decreto
2591 de 1991;
“3. PREVENIR a la Universidad del
Magdalena para que en lo sucesivo no vuelva a incurrir en las omisiones que
generaron la instauración de la presente acción de tutela.
“4. ORDENAR al Gobierno Nacional a
través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Administración
Departamental del Magdalena que debe realizar las acciones políticas tendientes
a resolver los problemas estructurales de la Universidad del Magdalena, para obtener
los recursos que le permitan a dicha Universidad cumplir con el pago de las
mesadas pensionales.”.
B.      Impugnación.
La Rectora (e)  de la Universidad del
Magdalena, el 5 de marzo de 2007 impugnó el fallo proferido por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santa Marta-Sala Laboral al afirmar que
existen otros medios de defensa judicial para la protección de los derechos del
accionante, pues éste cuenta con la justicia ordinaria laboral para solicitar
el amparo, lo que hace improcedente la acción de tutela en el caso concreto.
C.     Segunda Instancia. Sentencia proferida por la
Corte Suprema de Justicia-Sala de Casación Laboral.
El 24 de abril de 2007 la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia REVOCÓ la sentencia impugnada y en
consecuencia negó el amparo solicitado, al considerar que al dirigirse la
acción de tutela para obtener el pago de sumas de dinero por concepto de
mesadas pensionales adeudadas por la Universidad del Magdalena, el mecanismo
idóneo no es el estipulado por el artículo 86 de la Constitución Política pues
existen otros medios de defensa judicial para la protección de los derechos
presuntamente vulnerados, por el carácter patrimonial de los mismos.
IV.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
La Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos
86 y 241, numeral 9° de la Constitución Política, y los artículos 33 al 36 del
Decreto 2591 de 1991, es competente para revisar la sentencias proferidas por
el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta-Sala Laboral y la
Corte Suprema de Justicia-Sala de Casación Laboral, mediante las cuales se
resolvió                        la tutela de la referencia.
B. Fundamentos jurídicos
1.
Problema
Jurídico que plantea la demanda.
De acuerdo con la solicitud de tutela, mediante
Resolución No. 0647 del 2003 la Universidad del Magdalena le reconoció al actor
la pensión vitalicia de jubilación por vejez y desde ese momento empezó a
recibir su mesada pensional pero, desde el mes de enero de 2007, no ha vuelto a
recibirla.
Sin embargo, existe divergencia entre la Universidad
del Magdalena y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en cuanto a la
entidad responsable para asumir el pago de las mesadas pensionales del
tutelante, pues hasta el año 2006, los recursos se obtuvieron en concurrencia
de la Universidad del Magdalena, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y
el Departamento del Magdalena. No obstante, en el año 2007, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público le comunicó a la institución universitaria que
existía duda sobre la legalidad de la concurrencia, razón por la que se
interrumpió el traslado de los recursos para le pago de las pensiones que
corresponde en el caso de la Nación al 88.7%, que es el rubro mayor respecto al
Departamento que aporta el 0.7% y la Universidad del Magdalena a la que le
corresponde girar el 10.6%.
En tal sentido,
afirma el actor, que la interrupción en el pago de las mesadas pensionales
afecta su derecho al mínimo vital, como persona de la tercera edad, pues no
cuenta con otros ingresos para su sostenimiento.
En consecuencia,
esta Sala de Revisión analizará: (i) la procedencia de la acción de
tutela para exigir el pago correspondiente a las mesadas pensionales del
accionante que se han interrumpido intempestivamente; (ii) si se
vulneran derechos fundamentales de los pensionados cuando se interrumpe el pago
de mesadas pensionales, pese a que existe acto administrativo de reconocimiento
de pensión de jubilación por vejez  y , (iii) si las controversias
administrativas respecto a las obligaciones de entidades estatales de concurrir
en el pago de mesadas pensionales constituyen razones suficientes para
suspender el traslado de los dineros.
2.
Procedencia
excepcional de la acción de tutela para pago de mesadas pensionales.
El artículo 86 de la Constitución Política instaura la
acción de tutela como un procedimiento expedito para la protección de derechos
fundamentales en los casos en los que “el afectado no disponga de otro medio de
defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable”.
En el caso de cobro de mesadas pensionales
dejadas de pagar el afectado puede reclamar por la vía ordinaria,
específicamente mediante un proceso ejecutivo laboral,  los dineros dejados de
cancelar. No obstante, en ciertos casos puede proceder el amparo cuando se
encuentre afectado el derecho al mínimo vital del tutelante, su derecho a una
vida digna y así mismo cuando concurra la circunstancia de que el pensionado no
cuenta con otros recursos económicos para su propia subsistencia y la de su
familia.
Al respecto, esta Corporación ha
reiterado:
“En consecuencia, dadas las circunstancias descritas
se concluye que es procedente la tutela de los derechos fundamentales de los
pensionados, incluyendo a aquellas personas que no hayan llegado a la tercera
edad respecto de quienes se verifique, entre otros, (i) que no
se les ha pagado de manera reiterada sus mesadas pensionales, lo que hace
presumir el menoscabo del derecho al mínimo vital, invirtiéndose por tanto la
carga de la prueba[1]; (ii) que
la mesada pensional sea su único ingreso o existiendo otros adicionales sean
insuficientes para asumir las necesidades básicas y que (iii) la
falta de pago cause un grave desequilibrio económico y emocional”.(Sentencia T-142 de 2006. M.P.: Dra.
Clara Inés Vargas Hernández).
De lo anterior se deduce que es una
obligación del juez de tutela analizar en cada caso concreto la situación del
pensionado al que no se le cancele su mesada pensional, para identificar si se
cumplen con los requerimientos definidos por la jurisprudencia constitucional y
aceptar la procedencia excepcional para solicitar el pago de pensiones.
3.
Derecho al pago
oportuno de las mesadas pensionales.
Los preceptos
constitucionales establecen que el Estado garantizará el oportuno pago de las
mesadas pensionales, fundamento que encuentra su sustento en la cláusula social
del Estado de Derecho, artículo 53 de la Constitución, que establece: “El
Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las
pensiones legales”, lo que indica que existe un derecho de los pensionados
a recibir a tiempo las mesadas pensionales y en consecuencia a percibir los
ingresos para mantener su mínimo vital.
En cuanto al
tema, en la sentencia T-479 de 2004[2] esta Corporación sostuvo:
“que los pensionados son ajenos a los temas
administrativos o financieros que comprometen la función de la entidad
encargada del pago de sus mesadas pensionales, por lo que la falta de
disponibilidad presupuestal o cualquier otra dificultad financiera que afronten
entidades como la accionada, no justifica el incumplimiento en el pago de las
obligaciones laborales y menos aún, exime al ente del deber de pagar
oportunamente las mesadas pensionales, pues existe un imperativo constitucional
(art. 53 C.P.), que obliga al Estado a garantizar el pago oportuno de las
pensiones legales[3].
De lo anterior se
concluye, que quien intempestivamente ve interrumpido el pago de su mesada
pensional, puede verse afectado en sus derechos fundamentales al no contar con
otros ingresos económicos, supuesto que, como lo ha sostenido la jurisprudencia
de la Corporación[4]:
“La mesada pensional es una fuente de
manutención, una forma de asegurar dignamente el estado de sobrevivencia, como
lo ha considerado la doctrina constitucional, cuando ha precisado que el ser
pensionado no es un privilegio, sino una compensación que se ha ganado previo
cumplimiento de los requisitos establecidos para tal fin, lo que indica que los
pensionados merecen la protección del Estado, por cuanto su capacidad laboral
ya se extinguió.
“Por regla general, quien vivió siempre del
salario y ahora lo hace de su pensión, especialmente si es exigua, ve afectada
su posibilidad real de subsistencia al no poder procurársela por otros medios,
y por tanto, sus derechos esenciales se ven atropellados por la falta de pago
de las mesadas que legítimamente le corresponden.”
De este modo, las Instituciones que tienen
a su cargo el pago de las pensiones tiene la obligación constitucional de hacer
el desembolso oportuno de las mesadas pensionales con el fin de garantizar los
derechos fundamentales de los pensionados que generalmente se pueden ver
afectados si existen retrasos.
4.
Las consecuencias
negativas de la ineficiencia de la administración no pueden trasladarse a sus
trabajadores ni puede servir de excusa para desconocer derechos
constitucionales
Las consecuencias de que la
administración no se pueda poner de acuerdo en lo que tiene que ver con el
organismo al que le compete el pago de las pensiones de jubilación no se pueden
trasladar al pensionado, pues lo contrario sería desconocer los principios que
rigen al Estado Social de Derecho y el mandato del artículo 53 de la
Constitución que ordena el pago oportuno de las pensiones.
En el caso concreto se
encuentran involucradas tres autoridades administrativas que por falta de
acuerdo han retrasado el pago de algunas mesadas y dejado de pagar otras,
afectado los derechos de los pensionados que mes a mes se acercan a recibir el
pago de su pensión.
Al respecto en varias
oportunidades la Corte se ha pronunciado en el siguiente sentido:
“(…) el comportamiento de quienes utilizan
los procedimientos burocráticos a manera de justificación para postergar
indefinidamente el respeto de los derechos, incurren en prácticas que resultan
contrarias a la Constitución Política y vulneran los derechos y garantías de
los ciudadanos. Por lo tanto, la ineficiencia administrativa no sirve de excusa
para desconocer los derechos constitucionales.
De acuerdo con lo anterior, la acción
ineficiente e ineficaz de la Administración debe contrarrestarse pues, en
muchas ocasiones, de aquella depende el ejercicio pleno de derechos y
libertades individuales”[5].
En estos casos y con el fin de
proteger el derecho al pago oportuno de las pensiones, es deber del juez de
tutela ordenar que se haga el pago inmediato de las mesadas pensionales del
(los) accionante(s) a la entidad que determine, de acuerdo con la constitución
y la ley porque las controversias entre los entes administrativos no justifican
la suspensión del pago cuando con esto se afecta el mínimo vital.
5.
El estudio del caso
concreto
El accionante solicita el amparo de los
derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna, a la protección a la
tercera edad y a un orden justo que en su parecer han sido vulnerados por la
Universidad de Magdalena y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Sustenta la violación de sus derechos fundamentales en el sentido de que estas
instituciones le han dejado de pagar la mesada pensional del mes de enero de
2007 mientras que a los empleados activos si se les han venido haciendo los
pagos ordinariamente.
En el trámite de las instancias se
determinó que era fundamental vincular a la Gobernación del Magdalena con el
fin de que se pronunciara frente a la tutela teniendo en cuenta que en la
contestación de la demanda que hizo el Ministerio  de Hacienda y la Universidad
siempre se hizo referencia a la concurrencia que dicha entidad tiene en el pago
de la pensión del accionante.
El Ministerio de Hacienda manifestó que con
al expedición de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1151 de 2007),
existe concurrencia en el pago del pasivo pensional de las universidades
territoriales en los términos del artículo 8 de la Ley 1151 de 2007. Con esta
Ley se buscó aclarar la participación de la Nación en el pago del pasivo
pensional de las Universidades del nivel local.
Resalta el Ministerio que desde el año 1994
el Departamento entró a participar en el pago del pasivo pensional a través de
un convenio de concurrencia que directamente suscribió con la Universidad.
En consecuencia con lo anterior, el
Ministerio aduce que en la actualidad y en virtud del convenio mencionado, la
obligación del pago de las mesadas pensionales se encuentra a cargo del
Departamento a través del Fondo Territorial de Pensiones que sustituyó a la
antigua Caja de Previsión del Departamento del Magdalena. Igualmente llama la
atención sobre el hecho de que, con posterioridad a la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993, la Universidad del Magdalena, sin tener competencia para ello,
reconoció en forma directa hasta el año 2004 el derecho a esa prestación, a
pesar de que a partir del 1 de julio de 1995 los riesgos de invalidez, vejez y
muerte que se causaran debían ser asumidos por las Administradoras de Pensiones
del Sistema. Al respecto se pronunció el Ministerio en comunicación dirigida a la
Universidad en junio de 2001.
Finalmente, al dar contestación al auto de
pruebas solicitadas por vía de la revisión de la presente tutela, el Ministerio
manifiesta que ese organismo ha venido cumpliendo con sus obligaciones en el
pago de las mesadas pensionales a través de la expedición de Bonos de valor
constante. Sin embargo, la Nación suspendió los pagos porque se dio cuenta que
contrario a lo que manifestaba la Universidad, ésta venía incumpliendo con los
supuestos normativos consignados en la Ley 100 de 1993 y, adicionalmente,
existe un convenio de concurrencia suscrito con el Departamento, con el fin de
que esa entidad territorial llevara a cabo el pago de las pensiones, razón por
la cual se encuentran en duda uno de los supuestos de la concurrencia con la
Nación como es que el pasivo pensional se encuentre en cabeza de la
Universidad.
Con el fin de dar solución a lo anterior,
el Ministerio de Hacienda ha convocado sucesivas reuniones en las que participó
el Departamento del Magdalena y la Universidad del Magdalena y se ha pactado un
acuerdo para dar solución definitiva al problema.
De otro lado, la Universidad del Magdalena
sostiene que el pago del Pasivo Pensional le corresponde al Departamento del
Magdalena a través del Fondo Territorial de Pensiones que se creó para el
efecto. A pesar de que la Universidad paga directamente las pensiones y es la
Universidad la que inicia el trámite para que la Nación expida los Bonos a
través del Ministerio de Hacienda, que posteriormente son redimidos en el
mercado bursátil, el pago corresponde al Departamento y es imposible para la
Universidad asumirlo en su totalidad.
Por su parte el Departamento del Magdalena,
reconoce que en el año de 1994 se firmó un convenio interadministrativo de
concurrencia con la Universidad del Magdalena en el que la entidad territorial
se comprometió a asumir el pago de las mesadas pensionales con anterioridad a
ese año. Esto quiere decir, que las pensiones que con posterioridad se
reconocieran serían exclusivamente responsabilidad de la Universidad. Muestra
de ello es la creación del fondo para el pasivo pensional a favor de los
pensionados, los servidores activos y las personas que en cualquier tiempo
hubieran prestado sus servicios a dicha entidad.
Reconoce el Departamento que la
participación en el pago concurrente del pasivo pensional, corresponde a un 0.7%
y que la interrupción en el pago de esa prestación no puede ser atribuible al
cumplimiento de tal responsabilidad.
Ahora, después de este resumen, pasa la
Sala a desarrollar el problema jurídico previamente planteado en el numeral 1
de la letra B del Capítulo IV de la parte considerativa de esta providencia.
En primer lugar, comenzará la Sala por
determinar si en el caso del Señor Luis María Arrieta, la acción de tutela
resulta procedente para solicitar el pago de las mesadas pensionales que se le
adeudan y si como consecuencia de la falta de pago se vulneran sus derechos
fundamentales. Con el fin de dar solución a este cuestionamiento, tal y como se
anunció arriba, es necesario examinar si en este caso el accionante no cuenta
con otros recursos económicos para que subsista él y su familia. Al respecto el
accionante manifiesta que a partir de enero de 2007 sus ingresos se han visto
afectados de manera seria e inminente  lo que ha impedido el desarrollo de una
vida diga y la manutención de su núcleo familiar, puesto que su mesada
pensional constituye el único ingreso familiar.
Afirma que dentro de su grupo familiar
tiene una hija con discapacidad (mielitis transversa) de 30 años de edad que
depende totalmente de él y otra hija también mayor que depende de él.
Adicionalmente, por la ausencia de pago ha tenido que adquirir una serie de
deudas entre las que se encuentran las facturas de los servicios públicos,
necesarios para una subsistencia digna y otras que ha adquirido con
particulares y sobre las cuales tiene que pagar intereses a altas tasas (con el
fin de probar esto, el accionante presenta constancias ante notarios de sus
acreedores).
Después de examinar lo anterior y sin que
existiese controversia en el trámite de la acción, respecto de la capacidad
económica del accionante, la Sala estima que la acción de tutela interpuesta
por éste resulta procedente para reclamar sus mesadas pensionales, puesto que
con su falta de pago, no solamente se afectan sus derechos fundamentales al
mínimo vital y a la vida digna, sino que directamente se ven afectados los
mismos derechos fundamentales de su hija Nadia Arrieta Herrera que sufre de
discapacidad y que debe ser objeto de una especial protección Constitucional.
Una vez examinada la procedencia de la
acción y la afectación de los derechos fundamentales del accionante y de su
núcleo familiar por ausencia de pago de las mesadas pensionales se parará a
examinar la tercera parte del problema jurídico planteado referente a si las
controversias administrativas respecto a la obligaciones de entidades estatales
de concurrir en el pago de mesadas pensionales son razones suficientes para
suspender el traslado de los dineros.
Para comenzar, en primer lugar, se deduce
de las distintas contestaciones a la presente acción de tutela y de las
posteriores pruebas que se han solicitado por parte de esta Sala, que existe
una controversia abierta entre la Nación, el Departamento del Magdalena y la
Universidad del Magdalena, en cuanto a la determinación de cuál es el ente
responsable del pago del pasivo pensional de los pensionados de la Universidad
del Magdalena. Como consecuencia de esta discusión y mientras se da
cumplimiento a los acuerdos que el Ministerio de Hacienda manifiesta que se han
venido llevando a cabo, los derechos de los pensionados de ese ente educativo a
recibir un pago oportuno de sus mesadas pensionales se ha visto afectado.
Las distintas comunicaciones que se han
intercambiado entre los distintos entes y que obran como prueba en el
expediente, demuestran discusiones administrativas que no tienen porqué afectar
el pago de las mesadas pensionales del accionante, y en consecuencia, no pueden
convertirse en una razón para justificar la imposibilidad de pagar
oportunamente las mesadas pensionales del mismo.
En el numeral 4 del Literal B. del Capítulo
IV de la parte considerativa de esta providencia se aclaró, tal y como
reiteradamente lo ha hecho la jurisprudencia de esta Corte, que las
consecuencias negativas de la ineficiencia de la administración no pueden
trasladarse a sus trabajadores ni puede servir de excusa para desconocer
derechos constitucionales. En el presente caso, se ha creado una discusión
administrativa que con el transcurrir del tiempo ha vuelto más gravosa la
situación de personas que, como el accionante, reclaman el derecho
constitucional al pago oportuno de su mesada pensional.
Dentro del trámite de la presente revisión,
la Sala tuvo conocimiento del ánimo que existe entre el Ministerio de Hacienda,
el Departamento del Magdalena y la Universidad del Magdalena en el sentido de
dar solución definitiva al pago de las pensiones de la Universidad del
Magdalena, dentro del marco del acuerdo del 6 de septiembre de 2007 en el que
se pactó lo siguiente:
1.
“Frente a las
Pensiones reconocidas por la Caja de Previsión Departamental, debe aplicarse lo
que establece la Ley del Plan que prevé la concurrencia de la Nación en el pago
del pasivo de los exfuncionarios  de la Universidad a cargo del Fondo
Territorial del Departamento, en calidad de garante de las obligaciones de la
extinta Caja de Previsión.
Por esta vía, frente a las pensiones causadas
después de la entrada en vigencia del sistema, la Nación colaborará en la
financiación de las cuotas partes de bono pensional o del bono pensional
correspondiente a los tiempos cotizados a la Caja Departamental, previo a la
afiliación de los Trabajadores al Sistema General de Pensiones en junio de 1995
”.
2.
“Frente a las
pensiones reconocidas por la Universidad sin competencia para ello a partir de
1999, la Institución educativa debe, como se señaló, buscar los mecanismos para
que el ISS en su condición de administradora de pensiones, a la cual estaban
afiliados sus extrabajadores, se subrogue en el pago de las mismas previo el
pago de las cotizaciones adeudadas y el cruce de cuentas pertinente por razón
de las mesadas pagadas por las Universidad. El pago de los bonos pensionales a
favor del ISS por el tiempo cotizado hasta el 30 de junio de  1995 corresponde
al Fondo Territorial de Pensiones, con la concurrencia de la Nación.”
Sin embargo, mientras se vuelven una
realidad estos acuerdos y en aras de buscar una solución jurídica que garantice
el pago inmediato de las mesadas pensionales del accionante para que cese la
afectación de sus derechos fundamentales, la Sala ordenará que la Universidad
del Magdalena, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la
presente providencia,  efectúe los desembolso de las mesadas pensionales
atrasadas a las que tiene derecho el accionante, en virtud de la Resolución No.
647 del 30 de diciembre de 2003 que le concedió el derecho a su pensión de
vejez.
V.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos, decretada por
esta Sala mediante auto del 11 de septiembre de 2007, para fallar en el
presente asunto.
SEGUNDO.- REVOCAR el fallo proferido por la Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Laboral del 24 de abril de 2007 que negó por
improcedente la presente acción y que había revocado el fallo de Primera
Instancia proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito
Judicial de Santa Marta, el 26 de febrero de 2007. En consecuencia, amparar los
derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna del señor Luis María
Arrieta Meza que se han visto vulnerados como consecuencia de la falta de pago
de sus mesadas pensionales.
TERCERO.- ORDENAR  a la Universidad del Magdalena que
dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la presente providencia,
efectúe el pago de todas las mesadas que al momento de notificación de esta
providencia se adeuden al señor Luis María Arrieta Meza, con el fin de
garantizar sus derechos fundamentales y lo continúe haciendo hasta el momento
en que se empiece a dar cumplimiento al acuerdo suscrito entre el Ministerio de
Hacienda y Crédito Publico, la Gobernación del Magdalena y la Universidad del
Magdalena.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Este razonamiento se encuentra consignado, entre
otras, en las sentencias: T 011 de 1998. MP. José Gregorio Hernández Galindo, T-554 de 1998,
MP. Fabio Morón Díaz, T-308 de 1999, MP. Alfredo Beltrán Sierra, SU 995 de
1999, MP. Carlos Gaviria Díaz, SU- 090 de 2000, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, T
025 de 2005, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra y T 133 de 2005, MP. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[2] M.P.: Alvaro Tafur
Galvis.
[3]
Se pueden consultar las sentencias T-180 de 1999, Magistrado Ponente Vladimiro
Naranjo Mesa, T-680 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-604 y T-1016 de 2001,
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[4] T-126 de 2000: Magistrado
Ponente José Gregorio Hernández Galindo.
[5] Sentencia
T-491 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda.