T-562-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-562/08
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Términos
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Término
de cuatro meses para resolver
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Término
de quince días para comunicar al peticionario la información que éste haya
solicitado en torno a los trámites a seguir
ACCION DE TUTELA-Carencia actual de
objeto por cuanto fue resuelta petición
Referencia: expediente T- 1843995
Acción de tutela instaurada por María Teresa Castro Poveda contra la
Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Bogotá, D. C., veintinueve (29) de mayo de dos mil ocho (2008).
La Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO, MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA y JAIME ARAÚJO RENTERÍA, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente:
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de el
fallo único de instancia proferido por el Juzgado Quinto de Familia de Ibagué, en
el trámite de la acción de tutela iniciada por María Teresa Castro Poveda contra
la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL.
I. ANTECEDENTES
Mediante escrito presentado el once (11)
de octubre de 2007, la señora María Teresa Castro Poveda solicita el amparo de
sus derechos fundamentales a la vida y el mínimo vital, presuntamente violados
por la entidad demandada.
La solicitud de amparo se sustenta en los
siguientes:
1. Hechos.
Manifiesta la
actora que la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, se ha negado a
ordenarle la reliquidación de su pensión de vejez, que le fue reconocida
mediante Resolución N° 046178 del 2 de diciembre de 2005.
Señala que la
entidad demandada debe aplicarle como base de liquidación de su pensión lo
previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tomando como criterio el 85% del
ingreso base de liquidación y no el 75% que empleó en la resolución No. 046178.
Indica que
solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, mediante escrito
presentado el 8 de marzo de 2007, la reliquidación de su pensión de acuerdo a
lo anotado anteriormente, sin que hasta la fecha de la presentación de la
demanda de tutela hubiera obtenido respuesta alguna.
Con fundamento
en los anteriores hechos, hace la siguiente:
2. Solicitud
La actora dentro
del presente proceso de tutela exhorta a la autoridad judicial para que ordene
al representante legal de la entidad demandada, proceda a expedir el acto
administrativo a fin de que se le reconozca de inmediato la reliquidación de la
pensión de jubilación solicitada mediante derecho de petición radicado el 8 de
marzo del mismo año y “…me sea reconocida de inmediato la Reliquidación de
Pensión de Jubilación de conformidad en el artículo 34 de la Ley 100 de 1993.
A pesar de haberse cumplido todos los trámites Administrativos y requisitos de
Ley para obtener el derecho a mi Reliquidación de Pensión de Jubilación.  Esta
no se ha hecho efectiva.”
3. Trámite de
instancia.
3.1 Mediante
auto de dieciséis (16) de octubre de 2006, el Juzgado Quinto de Familia de
Ibagué avoca conocimiento de la presente acción de tutela y corre traslado al
señor Director De La Caja Nacional De Previsión o quien haga sus veces, para
que se pronuncie en relación con lo solicitado por la actora, en el término de
tres (3) días.
3.2 Surtido el
trámite descrito, y conforme a la remisión que se hizo el día 17 de octubre de
2007, el gerente de la Caja Nacional no formuló respuesta alguna sobre los
hechos de la tutela.
II. LA
SENTENCIA QUE SE REVISA
1. Sentencia
de primera instancia
Mediante
sentencia de veintinueve (29) de octubre de 2008, el  Juzgado Quinto de Familia
resuelve declarar improcedente la tutela promovida por la señora María Teresa
Castro Poveda contra la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL.
A tal decisión
llega al considerar que la pretensión de la actora (reliquidación pensional),
se trata de una controversia legal que no implica la vulneración de derechos
fundamentales, por lo que debe solucionarse por los mecanismos ordinarios que
prevé la ley, es decir, bien por la jurisdicción laboral o la contencioso
administrativa. En particular, el juez se refiere a la improcedencia del
reclamo de acreencias pensionales a través de la acción de tutela.
Con todo, señala
el juez que la tutela resulta procedente para resolver sobre la reliquidación
de pensiones únicamente cuando se advierta la inminencia de un perjuicio
irremediable y cuando concurran, como condición necesaria, ciertos requisitos,
los que ligan la reliquidación con el ejercicio efectivo de derechos
fundamentales.
En conclusión el
juez señala que en el caso concreto “…no se dan las circunstancias señaladas
por el precedente judicial, pues a pesar de ser persona de la tercera edad, no
es suficiente para darse por demostrado el perjuicio irremediable que exige el
artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, para que opere en forma transitoria la
petición de tutela.”
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE
LA CORTE.
1. Competencia
Esta Corte es competente para revisar el
fallo de tutela dictado en la acción iniciada por María Teresa Castro Poveda
contra la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL de conformidad con lo
previsto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, los artículos
31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Asunto previo. La Improcedencia
general de la acción de tutela para protección de derechos prestacionales.
En principio –ha
sostenido esta Corte en múltiples oportunidades- la acción de tutela no es el
mecanismo judicial idóneo para resolver las controversias relacionadas con el
reconocimiento o reliquidación de prestaciones sociales, particularmente en
materia de pensiones[1].
Según lo ha
precisado la Corte, por encontrarse comprometidos derechos litigiosos de
naturaleza legal, la competencia prevalente para resolver este tipo de
conflictos ha sido asignada por el ordenamiento jurídico a la justicia laboral
o contenciosa administrativa según el caso, siendo entonces dichas autoridades
las llamadas a garantizar el ejercicio de tales derechos, en caso de que se
logre demostrar su amenaza o violación.
Empero, la Corte
ha reconocido que la regla que excluye la acción de tutela como mecanismo
idóneo en la declaración de los derechos prestacionales tampoco es absoluta. De
manera excepcional es posible que el  juez de tutela intervenga en  el
reconocimiento de esta clase de derechos cuando se ejerce como mecanismo
transitorio, caso en el cual es necesario demostrar la existencia de un
perjuicio irremediable o que el medio judicial ordinario es ineficaz o no es lo
suficientemente expedito para brindar una protección inmediata, circunstancias
que deben ser valoradas por el juez constitucional en cada caso particular.[2]
Ahora bien, al estudiar la demanda que
presenta la señora María Teresa Castro Poveda contra la Caja Nacional de
Previsión Social, CAJANAL, la Sala observa que no existe mérito para hallar una
excepción al principio de improcedencia general de la acción de tutela para obtener
reliquidación de pensiones ya reconocidas. Esto significa que no existe
fundamento alguno para considerar que la actora se encuentre en una situación
de perjuicio irremediable o que los mecanismos de defensa ordinaria de los
derechos resulten ineficaces en el caso concreto, máxime cuando está probado
que la actora en la actualidad viene disfrutando de una pensión reconocida y pagada
por la entidad demandada, con lo cual no se encuentra comprometido su mínimo
vital.
Así las cosas, en lo que respecta a la
pretensión principal de la demandante –que se le liquide su pensión con
fundamento en el 85% del ingreso base de cotización y no en el 75%- la demanda
de tutela por ella presentada es improcedente. En este sentido la Sala deberá
confirmar, en lo que respecta a la solicitud de reliquidación pensional
solicitada, el fallo que revisa, dictado el veintinueve (29) de octubre de 2008
por el  Juzgado Quinto de Familia.
Sin embargo, la Sala observa que dicha
instancia judicial omitió pronunciamiento alguno acerca de la posible violación
del derecho de petición de la señora Castro Poveda. Así, pues, la Corte pasa a
abordar el problema jurídico que se deriva de la aparente falta de respuesta a
la petición presentada por la actora ante la entidad demandada el 8 de marzo de
2007.
3. Problema Jurídico
Debe establecer la Sala si la Caja
Nacional de Previsión Social, CAJANAL, violó el derecho de petición de la
actora teniendo en cuenta que ésta presentó el 8 de marzo de 2007 un escrito
solicitándole a la entidad la reliquidación de su pensión, y que hasta la fecha
de la iniciación del proceso de la tutela no existe constancia de respuesta
alguna. La Sala deberá tener en cuenta que dentro del trámite procesal CAJANAL
no rindió el informe requerido por el juez de tutela, por lo que debe operar la
presunción de veracidad sobre los hechos de la demanda prevista en el artículo
20 del decreto 2591 de 1991.
Para dar solución al problema jurídico
así propuesto, esta Sala reiterará la jurisprudencia de la Corporación en
materia del ejercicio del derecho de petición en el ámbito pensional. Acto
seguido, abordará el estudio del caso concreto.
4. Derecho de petición. Plazos para
resolver peticiones en materia pensional. Reiteración de jurisprudencia.
El artículo 23
de la Constitución Política consagra el derecho fundamental de las personas de
presentar peticiones respetuosas ante las autoridades y obtener una pronta
resolución a las mismas; derecho que, a su vez, genera una obligación
correlativa para las autoridades, y en algunos casos para particulares,
consistente en resolver dichas peticiones mediante respuestas adecuadas,
efectivas y oportunas.
En principio, existe vulneración de este
derecho fundamental cuando la persona que ha elevado la solicitud no recibe
respuesta dentro del término que para cada tipo de
petición establece la Ley o cuando, no obstante haberse emitido la respuesta,
la misma no puede ser calificada como idónea o adecuada de cara a la solicitud;
sin que esto último signifique, claro está, que la respuesta implique una
aceptación de lo pedido.
Ahora bien, en lo que se refiere
específicamente a las peticiones en materia pensional, teniendo en cuenta la
normatividad existente al respecto[3],
la Corte Constitucional unificó su criterio en la sentencia SU-975 de 2003, en
la cual se expuso:
“6) Del anterior recuento jurisprudencial [refiriéndose a la
jurisprudencia de la Corte Constitucional] queda claro que los plazos con que
cuenta la autoridad pública para dar respuesta a peticiones de reajuste
pensional elevadas por servidores o ex servidores públicos, plazos máximos cuya
inobservancia conduce a la vulneración del derecho fundamental de petición, son
los siguientes:
(i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en materia
pensional –incluidas las de reajuste– en cualquiera de las siguientes
hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o
los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera
para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un
término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado
señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a
la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya
interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.
(ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las
solicitudes en materia pensional, contados a partir de la presentación de la
petición, con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto
656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal;
(iii) 6 meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes
al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de
la vigencia de la Ley 700 de 2001.
Cualquier desconocimiento injustificado de dichos plazos legales, en
cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho
fundamental de petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses
respectivamente amenazan la vulneración del derecho a la seguridad social.
Todos los mencionados plazos se aplican en materia de reajuste especial de
pensiones como los pedidos en el presente proceso.”[4]
En otras palabras, en materia pensional
los operadores de pensiones, sean públicos o privados, cuentan con un término
máximo de 4 meses para resolver de fondo las peticiones relacionadas con
reconocimiento de pensión o reajuste, revisión o reliquidación de las mismas, a
fin de que dentro de dicho término realicen las gestiones necesarias para
resolver de manera efectiva o adecuada las solicitudes. Sin embargo, dentro de
los 15 días siguientes a la presentación, el mismo operador debe comunicar al
peticionario la información que éste haya solicitado en torno a los trámites a
seguir para la resolución de su solicitud, solicitarle las pruebas que requiera
para tal efecto o, si es del caso, que necesita de un término mayor de 15 días
para responder.
Adicionalmente, debe precisarse que el término de cuatro meses no es
aplicable en el caso en que se trate del reconocimiento del derecho a la
pensión de sobrevivientes, puesto que en este evento opera el término fijado
por el artículo 1º de la Ley 717 de 2001, esto es, máximo "dos (2)
meses después de radicada la solicitud por el peticionario, con la
correspondiente documentación que acredite su derecho.".
5. Caso concreto.
5.1 La señora María Teresa Castro Poveda
demanda a la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, que presuntamente
viola sus derechos fundamentales al mínimo vital y de petición, entre otros, al
no concederle una reliquidación de la pensión con fundamento en el artículo 34
de la Ley 100 de 1993. La actora elevó petición en este sentido el 8 de marzo de
2007 sin que hasta la fecha de la iniciación del proceso de tutela haya
obtenido respuesta por parte de la demandada.
5.2 Como se dispuso en el capítulo de las
consideraciones previas de esta sentencia, las solicitudes de la actora
dirigidas al juez de tutela en el sentido de que reconozca la reliquidación de
su pensión son improcedentes, por lo que la Sala pasa a evacuar el problema jurídico
relativo a la falta de protección del derecho de petición de la actora.
En este sentido se observa que en el folio
5 del expediente de tutela existe copia simple de la petición hecha por la
actora a CAJANAL, en los siguientes términos:
“Comedidamente solicito a usted se me
reconozca y pague el derecho a la RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN VITALICIA DE
JUBILACIÓN POR VEJEZ…”
Dicho documento está dirigido a la
Subgerencia General de la entidad demandada y lleva un sello en la parte
superior izquierda, donde consta como fecha de recibo el 8 de marzo de 2007.
Adicionalmente, en su escrito de tutela
la actora afirma, en relación con la presentación de la petición:
“Mediante derecho de petición del 5 de
marzo de 2007 y radicado el 8 de marzo de 2007 y demás requisitos anexos para
la reliquidación de la pensión de jubiliación, ante la oficina de Prestaciones
Económicas de la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, sin que a la fecha haya
obtenido respuesta alguna”[5]
Los hechos así relatados por la
demandante deben ser tenidos por ciertos por parte de esta Sala, ya que la
entidad demandada no rindió informe ni pronunciamiento alguno durante el
trámite del proceso de la tutela, por lo que debe aplicarse lo dispuesto en el
artículo 20 del decreto 2591 de 1991 que consagra:
Artículo 20. Presunción de veracidad.
Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por
ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime
necesaria otra averiguación previa.
Así las cosas, teniendo en cuenta que la
entidad demandada contaba, de acuerdo con las reglas que fueron ya presentadas
en esta sentencia, con un plazo máximo de quince (15) días para dar respuesta a
la actora, la Sala evidencia que el derecho de petición de ésta se encontraba gravemente
violado al momento de producirse el fallo único de instancia, pues habían transcurrido,
hasta la fecha en la que la demandante presentó la demanda de amparo, más de siete
meses desde el momento en el que hiciera la petición. De manera que el Juzgado
Quinto de Familia de Ibagué debió conceder el amparo del derecho de petición de
la señora Castro Poeveda.
Sin embargo, con posterioridad a que se
produjera el fallo único de instancia la Caja Nacional de Previsión Social
envió al despacho del Juzgado Quinto de Familia de Ibagué copia de la
resolución No. 43637 de 20 de octubre de 2007, mediante la cual dio
contestación a la petición hecha por la demandante el 8 de marzo de 2007. En
dicho acto administrativo, la entidad demandada reconoció la reliquidación de
la pensión de la demandante.
Esta Corporación ha abordado en múltiples
ocasiones casos en los que, como en el presente, mientras el proceso de tutela
se encuentra en trámite de revisión, -y antes de la adopción del fallo-, se
presenta un hecho particular que genera la cesación de la vulneración o amenaza
del derecho fundamental. En estos casos esta Corte –como lo hará la Sala para
el presente- ha entendido que se configura un hecho superado, frente al cual la
tutela pierde justificación constitucional, razón por la cual no hay lugar a la
emisión de orden alguna orientada a la protección del derecho.
5.3 En conclusión, la Sala Primera de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, dentro del presente proceso de
revisión, confirmará, en lo relativo a la improcedencia del amparo para la
protección de los derechos a la vida y al mínimo vital,  el fallo proferido el 29
de octubre de 2007 por el Juzgado Quinto de Familia de Ibagué. Ello por
considerar que dicho despacho judicial decidió correctamente, de acuerdo con la
jurisprudencia reiterada de esta Corporación –se repite, en lo relativo a los
derechos ya enunciados-  al considerar improcedente la acción.
En cuanto a la protección del derecho de petición, que el Juzgado Quinto de
Familia de Ibagué no protegió en su sentencia aunque debió hacerlo, la Sala
revocará el fallo que revisa para, en su lugar, declarar que, por configurarse
la carencia actual de objeto en relación con la protección de dicho derecho, no
se imparten órdenes en torno a las falencias planteadas.
IV. DECISIÓN
La Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en el nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR el fallo único de instancia dictado el 29 de
octubre  de 2007 por  el Juzgado  Quinto de Familia de Ibagué en el sentido de
declarar IMPROCEDENTE el amparo de los derechos a la vida y al mínimo
vital en la demanda de tutela presentada por María Teresa Castro Poveda contra
la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL.
Segundo.
REVOCAR el fallo único de instancia dictado el 29
de octubre  de 2007 por  el Juzgado  Quinto de Familia de Ibagué en el sentido
de declarar IMPROCEDENTE el amparo del derecho de petición en la demanda
de tutela presentada por María Teresa Castro Poveda contra la Caja Nacional de
Previsión Social, CAJANAL, y en su lugar,
DECLARAR que, por configurarse la carencia actual de objeto en relación con
la protección del derecho de petición de la demandante, no se imparten órdenes
en torno a las falencias planteadas.
Tercero.- LÍBRESE, por Secretaría, la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
Ponente
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Ausente
en comisión
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver Sentencias T-877 y 008 de 2006, entre otras.
[2]
Ver entre otras, las sentencias: T-816 de 2006, T-1309 de 2005, T-691 de 2005,
T-580 de 2005 y T-425 de 2004.
En la
sentencia T-605 de 2005 la Corte tuteló los derechos fundamentales a la vida y
al mínimo vital de un funcionario diplomático cuya pensión no fue liquidada por
CAJANAL conforme al salario devengado por el accionante. En ésta caso, la Corte
consideró que, dado que el accionante era una persona de la tercera edad, y que
por lo tanto, la carga de adelantar una acción ordinaria para obtener la reliquidación
de su pensión resultaba desproporcionada, la acción de tutela era procedente
como mecanismo transitorio a fin de evitar un perjuicio irremediable.
En la sentencia T-971 de 2005, la Corte
tuteló los derechos fundamentales al mínimo vital de una familia desplazada
cuya solicitud de reconocimiento de una pensión de sobrevivientes fue negada
por Colfondos S.A. En éste caso, la Corte estimó que la negativa de la Entidad
no se fundamentaba el incumplimiento de los requisitos para ejercicio del
derecho a la pensión de sobrevivientes, pues de acuerdo con las pruebas
allegadas al proceso, la aseguradora Colpatria, con quien Colfondos S.A.
suscribió el contrato de seguro para el cubrimiento de las sumas adicionales
previstas en el artículo 70 de la Ley 100 de 1993, se negaba a transferir el
valor de dichas sumas. Adicionalmente, la Corte señaló que como consecuencia de
su situación de desplazamiento, los accionantes se encontraban sujetos a
condiciones de extrema vulnerabilidad. En consecuencia la Corte ordenó el
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes.
En la sentencia T-859 de 2004, la Corte
tuteló los derechos fundamentales al mínimo vital de una mujer discapacitada
cuya solicitud de reconocimiento de la pensión de la pensión de sobrevivientes
de su madre le fue negada. En el presente caso, la Corte determinó que de
acuerdo con el acervo probatorio de la acción de tutela, la accionante cumplía
con los requisitos exigidos por la ley para el reconocimiento del derecho
pensional, y se encontraba en un estado de invalidez mental que le impedía
llevar a cabo una actividad laboral para garantizar su sustento. En
consecuencia, la Corte ordenó que la entidad responsable hiciera efectivo el
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, hasta tanto la
jurisdicción ordinaria, dirimiera las controversias existentes entre ésta y la
accionante sobre el derecho pensional.
[3] Decreto No.01 de 1984 (Código Contencioso
Administrativo), Decreto 656 de 1994 y Ley 700 de 2001.
[4] Jurisprudencia reiterada en las sentencias
T-182, T-587, T-602, T-613, T-734 y T-768 de 2004. y T-694/06, entre otras.
[5] Folio 1