C-554-05
OP
Sentencia C-554/05
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Concepto
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Consagración constitucional
OBJECION
PRESIDENCIAL-Autorización al gobierno para incorporar en
el presupuesto general de la nación apropiación para la construcción de obras
La regla general
en nuestro sistema constitucional es que el Congreso es quien tiene la
iniciativa en materia de gasto público y excepcionalmente el gobierno Nacional.
En efecto, la leyes obligan y las que ordenan gastos públicos también , de lo
contrario quedaría su cumplimiento supeditado a la voluntad del gobernante de
turno. En una democracia quien tiene la primacía es el órgano legislativo y así
lo quiso el constituyente de 1991 en materia de gasto público.  Así las cosas,
la generalidad es que el Gobierno Nacional dé comienzo a la ejecución del gasto
en el presupuesto inmediatamente siguiente. Por
consiguiente, y en el presente caso, esta Corte  encuentra que la ley “
autoriza al gobierno nacional para incorporar dentro del presupuesto general de
la Nación correspondiente a próximas vigencias, las apropiaciones destinadas a
la construcción de obras , en las sedes del Instituto Caro y Cuervo “  , dentro
de dichas obras encontramos la señalada por el literal ( d ) del artículo 2°
objetada por el gobierno. En conclusión, el Congreso estaba facultado para
decretar dicho gasto, con base en el principio de legalidad del gasto público
gasto éste que debe incorporarse al presupuesto general de la Nación como lo
determina el proyecto de ley, esto es entendida como autorización al Gobierno.
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Autorización al gobierno para la
construcción de carretera de acceso a  la sede de establecimiento público del
orden nacional/INSTITUTO CARO Y CUERVO-Naturaleza jurídica/MUNICIPIO-Competencia
para la construcción y pavimentación de carretera
Afirma el
gobierno, se vulneran las competencias establecidas en la ley 715 de 2001, al
decretar el Congreso un gasto público que corresponde al municipio en el cual
se localiza Yerbabuena , y en consecuencia, se produciría una doble asignación
presupuestal , no prevista en la ley ni en la Constitución. Así las cosas,
entra esta Corporación a establecer en primer lugar la naturaleza jurídica del
Instituto Caro y Cuervo ( A ) y en segundo lugar, la competencia municipal en
materia de trasporte ( B ) El Instituto Caro y Cuervo fue creado por la ley 5ª
de 1942. Dicho Instituto fue reorganizado por el Decreto 1993 de 1954 y
adscrito como un establecimiento público del orden Nacional al Ministerio de
Cultura, a través del Decreto 1746 de 2003, artículo 23. Así las cosas, el
Instituto aludido es un Establecimiento Público del orden Nacional, adscrito al
Ministerio de Cultura. Según la ley 715 de 2001, artículo 76 numeral 4.1, los
municipios son competentes en materia de transporte para “Construir y conservar
la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas,
veredales y aquellas que sean propiedad del municipio, las instalaciones
portuarias, fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de
transporte terrestre, en la medida que sean de su propiedad o cuando éstos le
sean transferidos directa o indirectamente. Las vías urbanas que forman parte
de las carreteras nacionales seguirán a cargo de la Nación. En este orden de
ideas, siendo el Instituto Caro y Cuervo un establecimiento público del orden
Nacional, no es competente el Municipio para efectuar las labores  de
construcción y pavimentación de la referida carretera, por tanto dicha
competencia recae sobre la Nación. En conclusión, al no vulnerarse la ley 715
de 2001 y en consecuencia tampoco el artículo 151 de la Constitución Política ,
encuentra esta Corte infundadas las objeciones realizadas por el Gobierno
Nacional en relación al proyecto de ley 223 de 2003 Senado y 109 de 2002 Cámara
de Representantes.
Referencia: expediente OP- 079
Objeciones presidenciales al proyecto de ley No. 223/03 Senado y
109 / 02 Cámara “ Por el cual la nación se vincula a la celebración de los
sesenta ( 60 ) años del Instituto Caro y Cuervo , rinde tributo de admiración a
su fundador y se autoriza en su homenaje la construcción de algunas obras”
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D.C., veintiséis ( 26 ) de mayo de dos mil cinco (2005).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el
decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
S E N T E N C I A
I. ANTECEDENTES
Mediante
comunicación recibida en la Presidencia de la Corte Constitucional el  11 de
agosto de 2004, el Presidente del Senado de la República remitió el proyecto de
ley No. 223/ 03 Senado y 109 / 02 Cámara “Por el cual la nación se vincula a la
celebración de los sesenta ( 60 ) años del Instituto Caro y Cuervo , rinde
tributo de admiración a su fundador y se autoriza en su homenaje la
construcción de algunas obras ”, en relación con el cual el Presidente de la
República formuló objeciones por razones de inconstitucionalidad  que fueron
consideradas infundadas por el Congreso de la República.
II. TRAMITE LEGISLATIVO
El trámite dado en el Congreso de la República al proyecto de ley
objetado  fue el siguiente:
- El proyecto fue presentado  el 17 de Octubre de 2002  en la
Secretaría General de la Cámara de Representantes por los Representantes
Armando Maya Alvarez y Zulema Jattin y fue repartido el mismo día a la Comisión
Cuarta  Constitucional Permanente (Fl. 131 Cuaderno 1 ).
- Su publicación oficial se hizo en la Gaceta del Congreso No. 442
del 25 de Octubre de 2002 (Fls.129 y 130 Cuaderno 1 )
- La Comisión Cuarta  designó como ponente al Representante Jorge
Enrique Ramírez Urbina ( Fl. 118  Cuaderno 1 ). La ponencia para primer debate
fue publicada en la Gaceta 541 del 22 de noviembre de 2002 ( fls 28-30 Cuaderno
Anexo )
- Fue aprobado en primer debate en la Comisión Cuarta de la Cámara
de Representantes el 11 de Diciembre de 2002 ( Fl. 108 Cuaderno Anexo),
haciéndose presentes 22 Representantes conformando quórum decisorio como consta
en la Certificación expedida por el Secretario General de la Comisión Cuarta de
la Cámara de Representantes ( Fl. 108 Cuaderno Anexo ).
-  Como la votación en primer debate se efectuó antes del Acto
Legislativo No 01 de 2003 , no se anunció previamente la votación en sesión
diferente. ( Fl. 108 Cuaderno Anexo )
- Pasó a la Plenaria de la Cámara, que designó ponentes  a los
representantes Marta del Carmen Vergara de Pérez y Jorge Enrique Ramírez Urbina
.
- La ponencia para segundo debate  se publicó en la Gaceta del
Congreso No 181 de mayo 2 de 2003 ( Fls. 36-37 Cuaderno Anexo)
- Fue aprobado en segundo debate en la plenaria de la Cámara de
Representantes el 13 de Mayo de 2003 con el voto afirmativo de  159
Representantes, como consta en el Acta de plenaria 051 de mayo 13 de 2003,
publicada en la Gaceta del Congreso 299 del 18 de junio de 2003( Fl 42 Cuaderno
Anexo),  según certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de
Representantes. (Fl. 5 Cuaderno Anexo ).
- El 16 de Mayo de 2003 se recibió en el Senado de la República
para su trámite en esa corporación ( Fl. 87 Cuaderno 1 ), y fue enviado a la
Comisión Cuarta Constitucional Permanente el 27 de mayo del mismo año (Fl.  86
Cuaderno 1 ).
- Dicha Comisión designó ponente al  Senador Carlos Moreno de Caro
(Fl 86 Cuaderno 1)
- El proyecto de ley se publicó en la Gaceta del Congreso No.442
de 25 de Octubre de 2002  (Fls 114 –115 Cuaderno Anexo).
-  La ponencia para primer debate en la Comisión Cuarta del Senado
fue publicada en la Gaceta del Congreso No 264 de 10 de junio de 2003 ( Fl. 117
Cuaderno Anexo )
- El proyecto fue aprobado en primer debate por 13 votos el 11 de
Junio  de 2003 , según consta en el Acta No 11 del 11 de junio de 2003, según
certificación expedida por el Secretario General de la Comisión Cuarta del
Senado de la República ( Fl. 144 Cuaderno Anexo )
-  La ponencia para segundo  debate en la Plenaria del Senado fue
publicada en la Gaceta del Congreso No 274 de 12 de junio de 2003 ( Fl. 119-120
Anexo )
- La Plenaria del Senado aprobó el
proyecto en segundo debate el  20 de Junio de 2003 (Fl. 70 Cuaderno 1) por
91votos, de acuerdo con la certificación que obra en el expediente expedida por
le Secretario General del Senado de la República (Fl. 111 Cuaderno Anexo ) y
como consta en la Gaceta del Congreso No 329 de 11 de julio de 2003 ( Fl.  125
Cuaderno  Anexo ).
-  En la Gaceta del Congreso 457 del 4 de
septiembre de 2003 ( Fl. 53 Cuaderno Anexo ), Cámara de Representantes, consta
el acta de conciliación de los miembros de la Comisión Accidental de Mediación
compuesta por los Senadores Carlos Moreno de Caro y Camilo Sánchez y los
Representantes Marta Vergara de Pérez y Juan M. Mejía Camargo.  En dicha Acta
aparece el texto conciliado del proyecto de ley 223 / 03 Senado y 109 / 02
Cámara.
- En la Gaceta del Congreso 477 del 18 de
septiembre de 2003 ( Fl. 121 Cuaderno Anexo ), Senado de la República, consta
el acta de conciliación de los miembros de la Comisión Accidental de Mediación
compuesta por los Senadores Carlos Moreno de Caro y Camilo Sánchez y los
Representantes Marta Vergara de Pérez y Juan M. Mejía Camargo.  En dicha Acta
aparece el texto conciliado del proyecto de ley 223 / 03 Senado y 109 / 02
Cámara.
-  El 30 de Septiembre de 2003 la plenaria
de la Cámara de Representantes aprobó el informe de la Comisión Accidental de
Mediación, según consta en el Acta No 70  del mismo día  y publicada en la
Gaceta del Congreso 546 de 22 de octubre de 2003 ( Fl. 62  Cuaderno Anexo )
-  El 23 de Septiembre de 2003 la plenaria
del Senado de la República aprobó por unanimidad el informe de la Comisión
Accidental de Mediación , según consta en el informe de sustanciación de la
Comisión conciliadora, expedido por el Secretario General del Senado de la
República ( Fl. 42 Cuaderno 1 )
- El proyecto fue  remitido al Presidente
de la República el 8 de  Octubre de 2003 y recibido por la Secretaría
Administrativa de la Presidencia de la República el día 15 de Octubre del mismo
año ( Fl. 41 Cuaderno 1 ) para la correspondiente sanción y fue devuelto el 23
de Octubre de 2003 (Fl. 33 Cuaderno 1 ), con objeción de inconstitucionalidad.
La objeción presidencial fue publicada en la Gaceta del Congreso No 558 de 29
de octubre de 2003 ( Fls. 75 –76 Cuaderno  Anexo)
-  El Presidente de la Cámara de
Representantes designó como ponentes del informe sobre las objeciones a los
representantes Zulema Jattin y  Armando Amaya Álvarez , dicho informe fue
publicado en la Gaceta del Congreso No 261 de 10 de junio de 2004 ( Fls 84 – 86
Cuaderno Anexo ) , éste fue considerado y aprobado por la plenaria  el 15 de
Junio de 2004, con una mayoría de los presentes 160 Representantes, según certificación
del Secretario General de la Cámara  (Fl. 5  Cuaderno Anexo  ) y como  consta
en el acta de plenaria 111 de junio 15 de 2004, publicada en la Gaceta del
Congreso No 392 de 28 de julio de 2004 ( Fl. 90 Cuaderno Anexo ).
-  El Presidente del Senado de la
República nombró como ponentes del informe sobre las objeciones a los
senadores  Carlos Moreno de Caro y Camilo Sánchez, dicho informe fue publicado
en la Gaceta del Congreso No 255 del 9 de junio de 2004( Fl. 140 Cuaderno Anexo
) , el cual fue considerado y aprobado por dicha corporación el 9 de Junio de
2004, como consta en el informe de sustanciación de las objeciones , expedida
por el Secretario General del Senado de la República (Fls. 19-32 Cuaderno 1 ).
-  Con relación a lo establecido en el
Art. 8 del Acto Legislativo No 01 de 2003, afirma el Secretario General de la
Cámara de Representantes mediante certificación , que este no aplica por cuanto
el proyecto de ley en mención fue votado el 13 de mayo de 2003 , antes de la
vigencia del acto legislativo No 01 de julio 3 de 2003 ( Fl. 3 Cuaderno Anexo
).
-  Con relación al cumplimiento de la
publicación contemplada en el artículo 9 del Acto Legislativo No 01 de 2003 ,
el Secretario General de la Cámara de Representantes , certifica que el informe
de la Comisión Accidental de mediación del proyecto de ley 109 de 2002 Cámara y
223 de 2003 Senado, fue publicado previamente a su aprobación en la Cámara de
Representantes , en la Gaceta del Congreso No 457 de Septiembre 4 de 2003 ( Fl.
3 Cuaderno Anexo).
-  Con relación a lo establecido en el
Art. 8 del Acto Legislativo No 01 de 2003, afirma el Secretario General del
Senado de la República  mediante certificación , que este no aplica por cuanto
el proyecto de ley en mención fue votado el 20 de junio de 2003 , antes de la
vigencia del acto legislativo No 01 de julio 3 de 2003 ( Fl. 110 Cuaderno Anexo
).
- Con relación al cumplimiento de la
publicación contemplada en el artículo 9 del Acto Legislativo No 01 de 2003 ,
constata esta Corporación que el informe de la Comisión Accidental de mediación
del proyecto de ley 109 de 2002 Cámara y 223 de 2003 Senado, fue publicado
previamente a su aprobación en el Senado de la República, en la Gaceta del
Congreso No 477 del 18 de septiembre de 2003 ( Fl. 121 Cuaderno Anexo )
- La Corte Constitucional, a través de su
Presidencia , recibe para lo de su competencia el proyecto de ley referido el
día 11 de agosto de 2004.  Remisión que realiza el Presidente del Senado. ( Fl.
1 Cuaderno 1 ).
VICIO DE
TRÁMITE
- Mediante auto de siete ( 7 ) de
septiembre del mismo año, esta Corporación evidenció un vicio subsanable en el
trámite. Éste consistía en que respecto de las insistencias efectuadas por la
Cámara de Representantes y por el Senado de la República , no se cumplió con el
requisito establecido en el artículo 8° del Acto Legislativo 01 de 2003 .  Por
tal razón, se decidió remitir el proyecto de ley No 223 / 03 Senado – 109 / 02
Cámara de Representantes al Presidente del Senado de la República, para que se
cumpliera con el trámite previsto en la norma Constitucional mencionada.
-  A través de comunicaciones fechadas el
23 de noviembre de 2004 , los Secretarios de las Cámaras del Congreso,
manifiestan que fue subsanado el vicio señalado.  No obstante, no remiten las
Gacetas del Congreso donde soporten su dicho.  En este orden de ideas, el
Despacho solicita nuevamente , el catorce ( 14 ) de diciembre de 2004, al
Presidente del Congreso el envío de dichos documentos.
-  En comunicación recibida en esta Corte
el veinte ( 20 ) de Enero de 2005, el Subsecretario General del Senado
manifiesta que las actas donde se encuentran el anuncio previo y la aprobación
de la insistencia en la Plenaria del Senado, se encuentran en proceso de
publicación .  Se afirma que una vez sean publicadas y surtido el trámite , serán
remitidas a esta Corporación.
-  En comunicación recibida en esta Corte
el veinticinco ( 25 ) de enero de 2005, el Secretario General de la Cámara de
Representantes , relaciona las Gacetas del Congreso Nos 391 , 392 y 587 de
2004, las cuales se anexan, donde constan las actas en las que se anunció
previamente el informe de objeciones presidenciales, donde se aprobó dicho
informe y donde consta la aprobación de las actas anteriores.
- Mediante auto de dos ( 2 ) de mayo de
2005 , el Despacho requiere nuevamente al Secretario General del Senado de la
República , para que envíe a esta Corporación las Gacetas referenciadas en la
comunicación de veinte ( 20 ) de enero.
-  A través de escrito recibido en esta
Corte el once ( 11 ) de mayo del presente año, el Secretario General del Senado
hace llegar las Gacetas del Congreso Nos 358 y 359 de 2004 , donde constan las
actas en las que se realizó el anunció previo a la aprobación del informe de
objeciones presidenciales y la aprobación a dicho informe.
En este orden de ideas y con relación al
vicio de trámite hallado, entrará esta Corporación a establecer su saneamiento
para posteriormente realizar un análisis de fondo de las objeciones
presidenciales.
En primer lugar y con relación al Senado de la
República,  esta Corte constata que el Acta No 49 publicada en  la
Gaceta del Congreso No  358 de 2004, contiene el anuncio previo al informe de
objeciones presidenciales del proyecto de ley No 223 /03 Senado – 109 / 03
Cámara ( pag 26 de la Gaceta ).
De la misma manera, se evidencia en el
Acta No 50 publicada en la Gaceta del Congreso No 359 de 2004,   la aprobación
del informe donde se declaran infundadas las objeciones presidenciales ( pag.
15 de la Gaceta )
En segundo lugar y respecto a la Cámara de
Representantes, esta Corte constata que el Acta No 110 publicada en la Gaceta
del Congreso No 391 de 2004, contiene el anuncio previo al informe de
objeciones presidenciales del proyecto de ley No 223 /03 Senado – 109 / 03
Cámara ( pag. 67 de la Gaceta ) .
Igualmente, se evidencia en el Acta No 111
publicada en la Gaceta del Congreso No 392 de 2004, la aprobación del informe
donde se declaran infundadas las objeciones presidenciales ( pag. 24 de la
Gaceta ).
En consecuencia, esta Corporación
verifica que el vicio de trámite señalado en el auto de siete ( 7 ) de
septiembre de 2004, ha sido subsanado. Lo anterior, por cuanto previa la
aprobación por parte de las Cámaras del informe donde se declaran infundadas
las objeciones presidenciales, se realizó el anuncio de que trata el artículo
8° del Acto Legislativo No 01 de 2003.
Por consiguiente, entrará esta Corte a efectuar el análisis de
fondo respecto de las objeciones presidenciales presentadas.
III. TEXTO DEL PROYECTO DE LEY OBJETADO
El texto del proyecto de ley objetado es el siguiente (Fl. 38
Cuaderno 1 ):
Ley No  .....
“
Por el cual la Nación se vincula a la celebración de los 60 años del Instituto
Caro y Cuervo .  Rinde tributo de admiración a su fundador y se autoriza en su
homenaje la construcción de algunas obras “
“ El Congreso de
Colombia
DECRETA “
ARTICULO 1 ° .  La Nación se asocia a la celebración de los
sesenta ( 60 ) años del Instituto Caro y Cuervo, establecimiento público del
orden nacional, centro de investigación y de docencia, digno representante de
la sensibilidad  cultural Colombiana e hispanoamericana , considerado
universalmente por sus publicaciones , sin par en América y entre los más
notables del mundo en su especialización.  Así mismo, rinde especial tributo de
admiración a su fundador, el doctor Alfonso López Pumarejo , a su primer
director, el Padre Félix Restrepo . SJ , y a sus sucesores quienes han
conservado la acertada filosofía del Instituto adecuándola a los avances
tecnológicos.
ARTICULO 2° .  De conformidad con el régimen legal vigente
artículos 334,339 y 341 de la Constitución Nacional autorízase al Gobierno
Nacional para incorporar dentro del presupuesto general de la nación
correspondiente a próximas vigencias , las apropiaciones destinadas a la
construcción de obras, en las sedes del Instituto Caro y Cuervo.
a.  Construcción de una edificación de dos plantas , en la sede de
Yerbabuena , con  destino a la biblioteca virtual de la Institución , del mismo
estilo arquitectónico de las edificaciones allí levantadas.
b.  Construcción de las instalaciones para el seminario Andrés
Bello, unidad docente del Instituto, en el barrio la Candelaria de Bogotá.
c.  Construcción de un panteón nacional , en la sede de
Hierbabuena donde reposarán los restos de don Rufino José Cuervo , don Angel
Cuervo, de Ezequiel Uricoechea y los otros egregios intelectuales y escritores
colombianos.
d.  Construcción de una nueva carretera de acceso a la sede de
Yerbabuena , la cual debe quedar totalmente pavimentada.
e. En el Edificio de la sede de Yerbabuena  se colocará una placa
conmemorativa de los 60 años del Instituto Caro y Cuervo.
ARTICULO 3 ° . Autorízase la emisión de una estampilla
conmemorativa de los 60 años del Instituto Caro y Cuervo y de los 45 años del
seminario Andrés Bello, la Unidad docente del Instituto, fundado por acuerdo
entre la Organización de los Estados Americanos ( OEA ) , el Gobierno
Colombiano y el Instituto Caro y Cuervo.
ARTICULO 4 ° .  El Gobierno Nacional incorporará en la ley general
del presupuesto de las vigencias que determine, las apropiaciones específicas
según su disponibilidad financiera , factibilidad de ejecución de las obras y
el previo cumplimiento de las normas respectivas vigentes.
ARTICULO 5 ° .  Esta ley rige a partir de su promulgación.
El PRESIDENTE DEL HONORABLE SENADO DE LA REPUBLICA
GERMAN VARGAS LLERAS
EL SECRETARIO GENERAL DEL HONORABLE SENADO DE LA REPUBLICA
EMILIO RAMON OTERO DAJUD
EL PRESIDENTE DE LA HONORABLE CAMARA DE REPRESENTANTES
ALONSO ACOSTA OSIO
EL SECRETARIO GENERAL DE LA HONORABLE CAMARA DE REPRESENTANTES
ANGELINO LIZCANO RIVERA
IV. OBJECIONES FORMULADAS POR EL GOBIERNO NACIONAL
Mediante comunicación de 23 de Octubre  de 2003 (Fls. 33 Cuaderno
1) el Gobierno Nacional formuló las siguientes objeciones por razones de
inconstitucionalidad contra el citado proyecto de ley:
Objeción: Vulneración del Art. 151 de la Constitución Política
Se señala específicamente el Art. 2° literal ( d ) del proyecto de
ley referido.  Dicha disposición determina:
ARTICULO 2°
(... )
d.
Construcción de una nueva carretera de acceso a la sede de Yerbabuena , la
cual debe quedar totalmente pavimentada.
Se afirma que nuestra Constitución consagra una categoría extensa
de leyes, las cuales tienen una jerarquía propia que debe ser respetada por
nuestros legisladores.  Se indica que es necesario que el legislador tenga en
cuenta las leyes orgánicas al expedir las leyes ordinarias , categoría última
donde se encontraría el proyecto de ley objeto del presente estudio.
Así las cosas, se expresa, el legislador expidió la ley 60 de 1993
que fue derogada por la ley 715 de 2001 “ por la cual se dictan normas
orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 ( Acto legislativo 01 de 2001 ) de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones “
Dicha norma es una
ley orgánica , se manifiesta por parte del Gobierno, que determina las
competencias de la nación , los departamentos y los municipios frente al
sistema general de participaciones , el cual según el artículo 1 de dicha ley “
está constituido por los recursos que la nación transfiere por mandato de los
artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales ,
para la financiación de los servicios cuya competencia se le asigna en la
presente ley”.    En esta norma se determinan las competencias en cuanto a
salud, educación y participaciones de propósito general de la nación , los
departamentos y los municipios.
Se señala, que al ser una ley de las llamadas “ orgánicas “ , las
disposiciones que contemplen la asignación de recursos con destinación
específica para la ejecución de obras en distintas regiones del país deben
tener en cuenta y respetar sus disposiciones, so pena de incurrir en un vicio
de inconstitucionalidad .
Se agrega, que el literal ( d ) del Artículo 2 del presente
proyecto de ley, autoriza al gobierno nacional a incluir partidas
presupuestales para la construcción de dicha obra, lo cual va en contra de las
disposiciones contenidas en la ley 715 de 2001 y por ende de la Constitución
política.  Se indica que el acto legislativo 01 de 2001 , por medio del cual se
modificó la Constitución Política en sus artículos 347, 356 y 357 , ordenó que
una ley de iniciativa gubernamental, debe fijar los servicios a cargo de la
nación, de los departamentos , los distritos y los municipios .  Para tal
efecto se creó el sistema general de participación de los departamentos ,
distritos y municipios.
La ley 715 de 2001 , de naturaleza orgánica, se expresa por parte
del Gobierno, desarrolló la Constitución Política y detalla los sectores a los
cuales debe dedicar su atención la nación y cada nivel territorial , sin
perjuicio de la competencia que la propia Constitución le establece.
Pues bien, se señala, en cuanto a la participación de propósito
general, el artículo 73 de la mencionada ley establece las competencias de la
nación, el artículo 74 las competencias de los departamentos, el artículo 75
las competencias de los distritos y el artículo 76 las competencias de los
municipios , siendo el numeral 76.8 el que establece las competencias de los
municipios en cuanto a cultura.
Se afirma, que estas
competencias son en principio responsabilidad exclusiva de cada una de las
entidades territoriales , sin embargo, la citada ley estableció de manera
excepcional la intervención de la nación en algunos proyectos regionales.  Así
lo determinó el artículo 102 de la ley 715 de 2001 :
Artículo 102. Restricciones a la presupuestación. En
el Presupuesto General de la Nación no podrán incluirse apropiaciones para los
mismos fines de que trata esta ley, para ser transferidas a las entidades
territoriales, diferentes de las participaciones reglamentadas en ella, sin
perjuicio de las apropiaciones presupuestales para la ejecución de funciones a
cargo de la Nación con participación de las entidades territoriales, del
principio concurrencia y de las partidas de cofinanciación para programas en
desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las entidades
territoriales.
Debido a estos planteamientos y a la
jerarquía superior que , como se mencionó , ostenta la ley 715 de , las leyes
no podrían decretar gastos , a cargo de la nación , para los mismos fines para
los cuales ella les está transfiriendo parte de sus ingresos, porque sería dar
una doble asignación presupuestal para el mismo fin; cuando ello sea
jurídicamente viable , la intervención de la nación debe ser subsidiaria y
complementaria.
En este orden de ideas, se plantea, la ley
715 en su artículo 76 consagra las competencias de los municipios en una serie
de sectores diferentes a salud y educación , disponiendo:
( ... )
76.4. En materia de transporte
76.4.1. Construir y conservar la infraestructura
municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que
sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias, fluviales y
marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, en la
medida que sean de su propiedad o cuando éstos le sean transferidos directa o
indirectamente.
Las vías urbanas que forman parte de las carreteras
nacionales seguirán a cargo de la Nación.
Se indica, que la obra que se señala en el
literal ( d ) del Artículo 2 del proyecto de ley ya mencionado, está a cargo
del municipio en el cual se localiza Yerbabuena y por esta razón la
disposición del presente proyecto de ley desconocería lo preceptuado por la ley
715 , orgánica de competencias, lo que atentaría contra nuestro orden
constitucional y legal, y por ende, generaría un vicio de inconstitucionalidad
que generaría su declaratoria de inexequibilidad.
V. INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA
1. Informe de la Cámara de Representantes
El Presidente de la Cámara de Representantes designó como ponentes
del informe sobre las objeciones a los representantes Zulema Jattin y  Armando
Amaya Alvarez el cual fue considerado y aprobado por aquella el 15 de Junio de
2004 (Fls 4 – 18 Cuaderno 1) según consta en el acta de plenaria 111 de junio
15 de 2004, publicada en la Gaceta del Congreso No 392 de 2004. En él se
consideran infundadas las objeciones, con fundamento en las siguientes razones:
Se afirma , que la autorización para que el gobierno nacional
realice la “ construcción de una carretera de acceso a la sede de Yerbabuena  ,
la cual debe quedar totalmente pavimentada” es jurídicamente viable , ya que
según el numeral segundo de la escritura pública 3761 de fecha 22 de julio de
1955 de la Notaría cuarta del circuito de Bogotá , se establece como lindero
por el “ Noreste... la carretera central del norte “ , o sea, que los predios
de la sede de Yerbabuena  del Instituto Caro y Cuervo se extienden hasta el
carreteable denominado “ autopista norte “ , de lo cual se deduce que la construcción
de la carretera mencionada en el proyecto de ley, se va a realizar dentro de
los predios del Instituto, y no en los terrenos del municipio de Chía.
Por otra parte y para sustentar lo anterior, se indica, la oficina
de instrumentos públicos de Bogotá, expidió el certificado de tradición y
libertad número 177544-131 , y matrícula inmobiliaria : 5 ON- 20058513, donde
aparece la descripción de la cabida y los linderos de la sede de Yerbabuena del
Instituto Caro y Cuervo de la siguiente manera:
“LOTE DE TERRENO  CON UNA EXTENSIÓN SUPERFICIARIA DE 32 FANEGADAS
CON 8.013.19 V2 , COMPRENDIDO DENTRO DE LOS SIGUIENTES LINDEROS GENERALES:  POR
EL NOROESTE , CON LA HACIENDA LA MANA DE PAULINA LOPEZ DE URIBE Y SOFIA LOPEZ
PUMAREJO, POR EL SURESTE, CON TERRENOS DE “ EL RINCÓN “ , DEL SEÑOR EMILIO ROYO
, HOY PREDIO SANTA FE DE PROPIEDAD DEL INSTITUO HIJAS DE MARIA RELIGIOSAS
ESCOLAPIAS, POR EL SUROESTE, CON LA FINCA  SANTA FE DE PROPIEDAD DEL MISMO
INSTITUO HIJAS DE MARIA RELIGIOSAS ESCOLAPIAS Y CON LA FINCA LA MARTA , DE
GERARD REICHEL DOLMATOFF HOY DE JAIME PARRA FRANCO Y POR EL NORESTE , CON LA
CARRETERA CENTRAL DEL NORTE... “
Se afirma en conclusión, que el proyecto de ley número 109 de 2002
Cámara y 223 de 2003 Senado , no vulnera la jerarquía normativa de la ley
orgánica 715 de 2001 , por no tener competencia el municipio de Chía para
realizar la construcción de la carretera citada en el literal ( d ) del
artículo 2 del proyecto, razón por la cual no está quebrantando el contenido
del artículo 151 de la Constitución Política.
2. Informe del Senado de la República
El Presidente del Senado de la República nombró como ponentes del
informe sobre las objeciones a los senadores  Carlos Moreno de Caro y Camilo
Sánchez, el cual fue considerado y aprobado por dicha corporación el 9 de Junio
de 2004 (Fls. 19-32 Cuaderno 1 ) según consta en el Acta No 50 publicada en la
Gaceta del Congreso No  359 de 2004. En él se consideran infundadas las
objeciones, con base en los mismos planteamientos esbozados por la Cámara de
Representantes.
VI. INTERVENCION CIUDADANA
Con el fin de garantizar la
participación ciudadana, el proceso fue fijado en lista el 23 de Agosto de 2004
(Fl.  156 Cuaderno 1), por el término previsto en el Art. 32 del Decreto 2067
de 1991, el cual venció sin que se presentaran defensas o impugnaciones. ( Fl.
157 Cuaderno 1 )
VII. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante escrito radicado el 20 de Agosto
de 2004, el Procurador General de la Nación rindió concepto y pidió a la Corte
Constitucional que declare infundada la objeción formulada por el Gobierno
Nacional, que hace referencia a la supuesta violación del artículo 151 de la
Constitución Política.
El concepto se sustenta en las siguientes consideraciones:
Se afirma que el problema jurídico a determinar es si el
proyecto de ley objetado vulnera la supremacía que tiene la Ley Orgánica 715 de
2001, establecida en el artículo 151 constitucional.
Se menciona que el proyecto de ley objetado, al autorizar
al Gobierno Nacional incorporar dentro del  Presupuesto General de la Nación
correspondiente a las próximas vigencias, las apropiaciones destinadas a la
construcción de una nueva carretera de acceso a la sede de Yerbabuena del
Instituto Caro y Cuervo, no vulnera lo dispuesto por el artículo 76, numeral
76.4.1, de la Ley 715 de 2001, ni el artículo 151 superior, puesto que tal obra
debe ser financiada por la Nación, dado que su finalidad es dotar a un ente del
orden nacional de la vía de ingreso al mismo.
Según el Gobierno Nacional, señala el Señor
Procurador General de la Nación,  la construcción de la nueva carretera de
acceso a la sede de Yerbabuena del Instituto Caro y Cuervo corresponde al
Municipio donde se localiza tal instituto, de conformidad con lo dispuesto en la
Ley 715 de 2001, artículo 76, numeral, 76.4.1, que establece la competencia de
esas entidades territoriales en materia de transporte, luego no es posible, sin
vulnerar la citada ley y el artículo 151 superior, que el legislador a través
de una ley ordinaria autorice al gobierno para incorporar dentro del
Presupuesto General de la Nación correspondiente a próximas vigencias, las
apropiaciones destinadas a la realización de tal obra.
Indica el Ministerio Público que  el Instituto Caro y
Cuervo, creado por la Ley 5 de 1942, es un establecimiento público del orden
nacional, una de cuyas sedes es la de Yerbabuena, ubicada en el Municipio de
Chía – Cundinamarca.
Agrega que ,  la carretera para cuya construcción se
autorizó al Gobierno Nacional incorporar dentro del Presupuesto General de la
Nación correspondiente a próximas vigencias las apropiaciones necesarias, tiene
como finalidad dotar a la sede de un instituto del orden nacional de la vía de
acceso a la misma.
En este orden, mal podría afirmarse que por el hecho de
estar ubicada físicamente dentro de su jurisdicción la sede de un instituto de
tal naturaleza, es al municipio a quien le corresponde financiar una obra
destinada y concebida para ella y no para la entidad territorial.
Con tal afirmación, se expresa ,  se olvida que la
construcción de la obra pública ordenada mediante el proyecto de ley objetado
está adscrita a un bien inmueble que pertenece a la Nación, como se desprende
claramente del texto de dicho proyecto en donde se prevé que tal obra tendrá
como función, en términos propiamente viales, la de facilitar el acceso al
instituto que es un establecimiento del orden nacional.
Es más la colindancia del Instituto Caro y Cuervo con una
vía pública nacional, como es la carretera Central del Norte, circunstancia
ésta plenamente demostrada por el Congreso de la República al hacer referencia
al certificado de libertad y tradición del predio en el cual está ubicado el
instituto permite inferir que la obra en cuestión es, además de su finalidad,
una obra de carácter nacional, toda vez que puede ser considerada, por la
circunstancia aquí invocada como una obra de infraestructura complementaria de
una vía de carácter nacional.
Se afirma
por el Señor Procurador General de la Nación que la aseveración realizada por
parte del Señor Presidente de la República en las objeciones con respecto a la
vulneración del artículo 76, numeral 76.4.1, de la Ley 715 de 2001, no se toma
en cuenta que en estricto sentido la decisión del legislador no afecta la
materia regulada en la norma orgánica presuntamente violada. Veamos porque:
La norma orgánica que según dichas objeciones fue
desconocida por el legislador establece que en materia de transporte
corresponde a los municipios “construir y conservar la infraestructura
municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que
sean de propiedad del municipio (...)”, mientras que la obra, para cuya
construcción se autorizó en este caso al Gobierno para incorporar dentro del
presupuesto general de la Nación  las apropiaciones presupuestales no guarda
una estrecha relación con la noción del transporte público y con las obras de
infraestructura correspondientes, lo cual constituye la específica materia
regulada por la norma orgánica presuntamente vulnerada, pues se trata, se
insiste, de una vía destinada específicamente a permitir el acceso de manera
adecuada al Instituto Caro y Cuervo.
Con base en lo mencionado, el Ministerio Público,
considera que no existe justificación para objetar por inconstitucional la autorización
en comento, ya que el carácter nacional de la vía habida cuenta tanto de su
finalidad como de su ubicación física es incuestionablemente de carácter
nacional, por lo que asignarle al municipio la financiación de la misma no
resulta pertinente en este caso.
Así las cosas, a juicio del señor Procurador General de la
Nación , la objeción planteada por el Gobierno Nacional carece de fundamento,
pues de manera alguna el proyecto acusado vulnera la Ley 715 de 2001, ni el
artículo 151 superior, pues la construcción de la obra prevista en él debe ser
financiada con recursos de la Nación y no del municipio donde debe realizarse
físicamente.
En este orden de ideas , se concluye que son INFUNDADAS
las objeciones del Ejecutivo al Proyecto de Ley No. 109 de 2002- Cámara y 223
de 2003- Senado, "Por la cual la Nación se vincula a la celebración
de los 60 años del Instituto Caro y Cuervo, rinde tributo de admiración a su
fundador y se autoriza en su homenaje la construcción de algunas obras”.         Por
tanto, se solicita a esta Corporación que declare la EXEQUIBILIDAD del
mismo.
VIII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Al tenor de lo dispuesto en los artículos 167 y 241-8 de la
Constitución, compete a esta corporación pronunciarse sobre las objeciones que
formule el Gobierno Nacional a los proyectos de ley, por razones de
inconstitucionalidad.
2.  Término para formular las objeciones
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 166 de la
Constitución, el Gobierno Nacional dispone del término de seis (6) días para
devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte
(20) artículos. Dicho término debe computarse en días hábiles, con base en la
regla general contenida en el Art. 62 de la Ley 4ª de 1913, que subrogó el Art.
70 del Código Civil, según la cual “en los plazos de días que se señalen en
las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de
vacantes, a menos de expresarse lo contrario (...)”, y de acuerdo con  la
jurisprudencia de esta corporación.
En el presente caso dicho término fue respetado, pues el proyecto
de ley se compone de cinco ( 5 ) artículos, fue remitido para sanción
presidencial por el Presidente de la Cámara de Representantes  y recibido por la
Secretaría Jurídica de la Presidencia el 15 de Octubre de 2003 (Fl. 41 Cuaderno
1 )  y fue devuelto a éste por el Gobierno Nacional el 23 de Octubre  del mismo
año (Fl 33 Cuaderno 1 ).
3. Examen del contenido de las objeciones
Para realizar un
análisis de fondo sobre el tema planteado en la presente objeción presidencial,
entrará esta Corporación a estudiar en un primer término ( I )  si el Congreso
de la República tenía la facultad para establecer un gasto público, en este
caso la construcción de una nueva carretera y su pavimentación , para en un
segundo término ( II ) determinar si la autorización para construir la
mencionada carretera vulnera la ley 715 de 2001 y en consecuencia el artículo
151 de la Constitución Nacional.
I.
Principio de
Legalidad del Gasto Público
El gasto público es
el empleo del dinero perteneciente al Estado por parte de la Administración
pública .
Este tipo de gasto ,
para poder ser efectuado , debe ceñirse a lo estipulado en la Constitución y la
ley.  Es de acá , precisamente, de donde se deriva el  principio de
legalidad del gasto público.
Este principio está
establecido en los artículos 345 y 346 de la Constitución Política, relativos
al presupuesto, según los cuales “corresponde al Congreso, como órgano de
representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado, pues
ello se considera un  mecanismo necesario de control al Ejecutivo y una
expresión inevitable del principio democrático”.[1]
Así las cosas, el Congreso puede determinar y autorizar gastos que
deba realizar el Estado , no sólo por cuanto es el órgano de representación
popular sino igualmente por cuanto es un mecanismo de control del ejecutivo.
Esta
posibilidad encuentra sustento en el numeral 11 del artículo 150 Constitucional
que establece que al Congreso corresponde “establecer las rentas nacionales
y los gastos de la administración “, esto en concordancia con el segundo
inciso del articulo 345 ibídem,  el cual indica que no se podrá hacer erogación
con cargo al Tesoro que no se halle incluido en el presupuesto de gastos, y el
346, inmediatamente siguiente, que afirma que no podrá hacerse ningún gasto
público "que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas
departamentales, o por los consejos distritales o municipales...”
En el constitucionalismo colombiano, la legalidad del gasto opera
en dos momentos diferenciados, pues en general las erogaciones no sólo deben
ser previamente decretadas por la ley (CP art. 346) sino que, además, deben ser
apropiadas por la ley de presupuesto (CP art 345) para poder ser efectivamente
realizadas.
En
este orden de ideas, no cabe duda, que el Congreso cuenta con la posibilidad de
decretar gastos públicos y aprobarlos en el presupuesto general de la nación.
La
regla general en nuestro sistema constitucional es que el Congreso es quien
tiene la iniciativa en materia de gasto público y excepcionalmente el gobierno
Nacional.  En efecto, la leyes obligan y las que ordenan gastos públicos
también , de lo contrario quedaría su cumplimiento supeditado a la voluntad del
gobernante de turno.  En una democracia quien tiene la primacía es el órgano
legislativo y así lo quiso el constituyente de 1991 en materia de gasto
público.  Así las cosas, la generalidad es que el Gobierno Nacional dé comienzo
a la ejecución del gasto en el presupuesto inmediatamente siguiente.
Por consiguiente, y en el presente caso, esta Corte
encuentra que la ley “ autoriza al gobierno nacional para incorporar dentro
del presupuesto general de la Nación correspondiente a próximas vigencias, las
apropiaciones destinadas a la construcción de obras , en las sedes del
Instituto Caro y Cuervo “( fl, 38 )  , dentro de dichas obras
encontramos la señalada por el literal ( d ) del artículo 2° objetada por el
gobierno.
En conclusión, el Congreso estaba facultado para decretar dicho
gasto, con base en el principio de legalidad del gasto público[2];
gasto éste que debe incorporarse al presupuesto general de la Nación como lo
determina el proyecto de ley, esto es entendida como autorización al Gobierno.
II. Posible vulneración del Artículo 151 de la
Constitución Política , si se presentare la violación de la ley 715 de 2001.
Afirma el gobierno, se vulneran las competencias
establecidas en la ley 715 de 2001, al decretar el Congreso un gasto público
que corresponde al municipio en el cual se localiza Yerbabuena , y en
consecuencia, se produciría una doble asignación presupuestal , no prevista en
la ley ni en la Constitución.
Así las cosas, entra esta Corporación a establecer en
primer lugar la naturaleza jurídica del Instituto Caro y Cuervo ( A ) y en
segundo lugar, la competencia municipal en materia de trasporte ( B )
A. Naturaleza Jurídica del Instituto Caro y Cuervo
El Instituto Caro y Cuervo fue creado por la ley 5ª  de
1942 .  Dicho Instituto fue reorganizado por el Decreto 1993 de 1954 y adscrito
como un establecimiento público del orden Nacional al Ministerio de Cultura, a
través del Decreto 1746 de 2003, artículo 23.
Así las cosas, el Instituto aludido es un Establecimiento
Público del orden Nacional, adscrito al Ministerio de Cultura.
B. Competencia Municipal en materia de Transporte
Según la ley 715 de 2001, artículo 76 numeral 4.1, los
municipios son competentes en materia de transporte para “Construir y
conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas,
suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio,
las instalaciones portuarias, fluviales y marítimas, los aeropuertos y los
terminales de transporte terrestre, en la medida que sean de su propiedad o
cuando éstos le sean transferidos directa o indirectamente.
Las vías urbanas que forman parte de las carreteras
nacionales seguirán a cargo de la Nación. “
En este orden de ideas, siendo el Instituto Caro y Cuervo
un establecimiento público del orden Nacional,  no es competente el Municipio
para efectuar las labores  de construcción y pavimentación de la referida
carretera, por tanto  dicha competencia recae sobre la Nación.
En conclusión, al no vulnerarse la ley 715 de 2001 y en
consecuencia tampoco el artículo 151 de la Constitución Política , encuentra
esta Corte infundadas las objeciones realizadas por el Gobierno Nacional en
relación al proyecto de ley 223 de 2003 Senado y 109 de 2002 Cámara de
Representantes; razón por la cual declarará exequible el mencionado proyecto.
IX. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de
la Constitución
R E S U E L V E:
PRIMERO
: Declarar INFUNDADA la objeción formulada por el Gobierno
Nacional al Proyecto de Ley No. 223/03 Senado – 109/02 Cámara “ Por el cual
la Nación se vincula a la celebración de los 60 años del Instituto Caro y
Cuervo .  Rinde tributo de admiración a su fundador y se autoriza en su
homenaje la construcción de algunas obras “ en consecuencia, se declara su EXEQUIBILIDAD
.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Presidente
CON ACLARACION DE VOTO
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACION DE
VOTO A LA SENTENCIA C-554 DE 2005 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
Referencia:
expediente OP-079
Objeciones
presidenciales al proyecto de ley No. 223/03 Senado y 109/02 Cámara “Por el
cual la nación se vincula a la celebración de los sesenta (60) años del Instituto
Caro y Cuervo, rinde tributo de admiración a su fundador y se autoriza en su
homenaje  la construcción de algunas obras”.
Magistrado
Ponente:
Dr.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Con el respeto
de siempre por las decisiones de esta Corte, me permito presentar aclaración de
voto a la presente sentencia, en relación a que considero que la orden de gasto
que da el Congreso al Gobierno es obligatoria, de conformidad con el numeral 11
del artículo 150 y los artículos 345 y 346 de la Constitución Nacional, de
donde ser deriva el principio de legalidad  del gasto público, en el sentido
que las erogaciones deben ser previamente decretadas por la ley y que deben ser
apropiadas por la ley de presupuesto para poder ser efectivamente realizadas.
En este orden de
ideas, en mi opinión, el Congreso no sólo tiene la facultad de de decretar el
gasto público sino que esta ordenación del gasto público es de obligatorio
cumplimiento para el Gobierno Nacional. Esto se explica también a partir del
principio de que es el Congreso el que tiene la iniciativa en materia de gasto
público y sólo de manera excepcional tiene esta facultad el Gobierno, de lo
contrario, en mi opinión, el cumplimiento de las leyes que ordenan el gasto
público quedaría supeditado a la voluntad del gobernante de turno, lo cual no
es permisible en un Estado Constitucional y Democrático de Derecho.
En conclusión,
considero que de acuerdo con las disposiciones del ordenamiento superior es el
Legislador el órgano que tiene primacía en el ámbito de la ordenación del gasto
público, orden de gasto que es obligatoria para el Gobierno Nacional, lo cual
es conforme con la Carta Política.
Fecha ut supra,
JAIME ARAÚJO
RENTERÍA
Magistrado
[1] Sentencia C- 442 de 2001
[2] Véase la Sentencia C- 307 de 2004 A.V. y S.V. Magistrados Jaime
Araujo Rentería , Alfredo Beltrán S. y Clara Inés Vargas H.