C-528-96
Sentencia C-528/96
Sentencia
C-528/96
MUNICIPIO-Vulneración de autonomía fiscal/MUNICIPIO-Condonación
deudas por razones de justicia
Es claro que para
que pueda realizarse una condonación debe existir una obligación. En el caso
particular de los municipios, la obligación debe ser a favor del propio
municipio, cualquiera que haya sido su causa. El municipio es la entidad
fundamental administrativa y política. El departamento es el puente entre la
Nación y el municipio, y el coordinador de los municipios entre sí, dentro del
propio departamento. Aunque la Constitución no niega la armonía que debe
existir entre los municipios que integran el departamento y el propio
departamento, en el caso concreto de la gestión de los intereses de los entes
territoriales, la administración de los recursos y el establecimiento de los
tributos, la Constitución consagra la autonomía de tales entes, bajo las
limitaciones señaladas en la propia Constitución y la ley. Tal autonomía no es
absoluta, tiene límites, consagrados en la Constitución y la ley. Pero las
limitaciones que esta última establezca, no pueden vulnerar el núcleo esencial
de la autonomía. Esta es la razón para considerar que la autorización que debe
dar la asamblea departamental al concejo, en el caso de la condonación de
obligaciones a favor del municipio, vulnera la  autonomía fiscal del municipio.
Cabe advertir que estas condonaciones sólo podrán decretarse cuando existan
razones de justicia y equidad.
Referencia:
Expediente D-1260
Demanda de
inconstitucionalidad del artículo 63 del decreto 1222 de 1986, "Por el
cual se expide el Código de Régimen Departamental."
Actor: José
Hermes Ruiz Sierra.
Magistrado ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D. C., según consta en acta número cuarenta y siete (47)
a los diez (10) días del mes de octubre                      de mil novecientos
noventa y seis (1996).
I.  ANTECEDENTES.
El ciudadano José
Hermes Ruiz Sierra, en uso del derecho consagrado en los artículos 40, numeral
6o., y 241, numeral 5o., de la Constitución, presentó demanda de
inconstitucionalidad en contra del artículo 63 del decreto 1222 de 1986
"Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental."
Por auto del 19 de
marzo de 1996, el Magistrado sustanciador admitió la demanda y ordenó la
fijación del negocio en lista para asegurar la intervención ciudadana dispuesta
por los artículos 242, numeral 1o., de la Constitución, y 7o., inciso 2o., del
decreto 2067 de 1991. Dispuso, también, el envío de la copia de la demanda al
señor Presidente de la República y al señor Presidente del Congreso; además, al
señor Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto de rigor.
Cumplidos los
requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991, y recibido el concepto del
señor Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A. NORMA ACUSADA.
El siguiente es el
texto de la norma acusada:
"DECRETO NÚMERO 1222 DE 1986
(abril 8)
"Por el cual se expide el Código de
Régimen Departamental.
(...)
"ARTÍCULO 63.
Facúltese a las Asambleas para que en cada caso especial autoricen a los
Concejos para condonar deudas a favor de los tesoros municipales, total o
parcialmente. Esto no podrá hacerse sino por graves motivos de justicia."
B. LA DEMANDA.
Para el demandante,
la disposición acusada infringe los artículos 311 y 313, numerales 1, 2 y 4 de
la Constitución. El concepto de la violación puede resumirse así:
El artículo 63 demandado
viola el artículo 311, pues permite que la asamblea departamental tenga
injerencia sobre las decisiones del municipio, restándole autonomía a éste y
desconociendo su carácter de entidad fundamental.
Además, la norma
acusada obstaculiza la posibilidad de que el municipio pueda bastarse a sí
mismo, sin la participación de terceros.
Se viola el artículo
313, numeral 1, pues el municipio, por razones de justicia, puede requerir
condonar impuestos, asunto que está siendo obstaculizado por la norma
demandada, al supeditar tal posibilidad al pronunciamiento de la asamblea. Y,
en igual sentido, se vulnera el numeral 2 del mismo artículo.
El actor considera
que es en el numeral 4 del artículo 313 en donde más claro se observa que la
norma demandada viola la Carta, pues la Constitución le otorga al municipio la
facultad de votar los tributos y gastos locales. Por consiguiente, si puede
votar los tributos, debe tener la facultad de condonarlos o exonerarlos.
C. INTERVENCIONES.
En el presente
asunto no hubo intervención ciudadana.
D.  CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador
General de la Nación, en su concepto No.949 del 8 de mayo de 1996, solicita se
declare la inexequibilidad del artículo demandado. Explica así sus
razones:
Del contenido del
articulo 63, se puede colegir que la condonación de deudas a favor de los
tesoros municipales, hace alusión a las acreencias fiscales en cabeza de los
municipios, y que por tener el carácter de ingresos tributarios, de acuerdo al
artículo 362 de la Carta Política, son de su propiedad exclusiva y gozan de las
mismas garantías que la propiedad y rentas de los particulares. Considera que
dicha característica, junto con la facultad de votar los tributos y gastos
locales, contemplada en el artículo 313 de la Constitución, ha permitido que la
jurisprudencia construyera la tesis según la cual, los municipios cuentan con
autonomía relativa para el manejo de sus recursos tributarios.
Concluye que, por lo
mismo, es inaceptable que las asambleas departamentales intervengan en asuntos
tributarios de los municipios, porque dicha facultad constitucional corresponde
a la competencia de dichos entes, y son ellos quienes deben ejercerla a través
de sus concejos.
Por las anteriores
consideraciones, solicita sea declarado inexequible el artículo 63 del decreto
1222 de 1986.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.-
Competencia.
La Corte es
competente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5, de
la Constitución, pues se demanda un artículo que es parte de un decreto
expedido con fuerza de ley.
Segunda.- Lo que
se debate.
El actor considera
que facultar a las asambleas departamentales para  que, a su vez, permitan a
los concejos condonar deudas a favor de los tesoros municipales, viola las
normas constitucionales que consagran la autonomía municipal, y, especialmente,
los artículos 311 y 313, numerales 1, 2 y 4.
Es decir, lo que se
debate es si, de conformidad con la Constitución, es posible la injerencia de
las asambleas departamentales en asuntos directamente relacionados con la
administración de los recursos de los municipios.
Al respecto, es
pertinente analizar qué es la condonación o remisión y por qué esta
forma de extinguir obligaciones hace parte de la administración de los recursos
del municipio, o de la forma de establecer los tributos.
El Código Civil no
define qué es condonación o remisión, en los artículos que tratan el tema
(artículos 1711 y ss). El Diccionario de la Lengua Española, vigésima primera
edición, tiene la siguiente definición:
“Condonar.
Perdonar o remitir una pena de muerte o una deuda.”
De acuerdo con el
Código Civil, la remisión o condonación es una de las formas de extinguir las
obligaciones (artículo 1625, numeral 4).
Es claro que para
que pueda realizarse una condonación debe existir una obligación. En el caso
particular de los municipios, la obligación debe ser a favor del propio
municipio, cualquiera que haya sido su causa.
Por consiguiente, ¿existe
razón para que la asamblea departamental autorice al concejo para la
condonación de obligaciones a favor del municipio?
Al respecto, es
pertinente señalar que la Constitución, en los artículos correspondientes a la
organización territorial, consagra la autonomía de los entes territoriales,
dentro de los límites de la Constitución y la ley. Este es uno de los
principios fundamentales del régimen constitucional, consagrado en el artículo
1o. de la Constitución:  “Colombia es un Estado social de derecho, organizado
en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus
entidades territoriales . . .” (se resalta).
En desarrollo de
este principio, el Título XI de la Carta consagra las órbitas en que se
desenvuelven los entes territoriales (departamentos, distritos, municipios y
territorios indígenas) y las atribuciones que tiene cada uno.
En efecto, el
artículo 311 de la Constitución dice que el municipio es la “entidad
fundamental de la división político-administrativa del Estado”, y que los
departamentos tienen autonomía para “la administración de los asuntos
seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social
dentro de su territorio en los términos establecidos por la Constitución. . . .
ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la
acción municipal, de intermediación entre la Nación y los municipios. . . .”
(artículo 298).
Es decir, el
municipio es la entidad fundamental administrativa y política. El departamento
es el puente entre la Nación y el municipio, y el coordinador de los municipios
entre sí, dentro del propio departamento. Aunque la Constitución no niega la
armonía que debe existir entre los municipios que integran el departamento y el
propio departamento, en el caso concreto de la gestión de los intereses
de los entes territoriales, la administración de los recursos y el establecimiento
de los tributos, la Constitución consagra la autonomía de tales entes, bajo
las limitaciones señaladas en la propia Constitución y la ley.
Por esto, el
artículo 287 de la Constitución, en lo pertinente, establece:
“Artículo 287. Las
entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y
dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los
siguientes derechos:
“. . .
“3. Administrar los
recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones.
“. . .”
La Corte
Constitucional, en la sentencia C-506, de 9 de noviembre de 1995, afirmó:
“En síntesis, el
municipio que antes aparecía relegado en un tercer plano, después de la nación
y los departamentos, es hoy la célula fundamental de la estructura política y
administrativa del Estado; lo que significa que el poder central no puede
injerir en las gestiones y decisiones que se asuman a nivel local, de acuerdo
con las competencias establecidas, pues si tal ocurre se compromete la
autonomía administrativa, patrimonial y fiscal que la Constitución les reconoce
a los entes territoriales descentralizados con las limitaciones señaladas en la
Constitución y la ley.” (Cfr. Corte Constitucional C-506 de 1995, Magistrado
Ponente, doctor Carlos Gaviria Díaz)
Tal autonomía no es
absoluta, tiene límites, consagrados en la Constitución y la ley. Pero las
limitaciones que esta última establezca, no pueden vulnerar el núcleo esencial
de la autonomía. Esta es la razón para considerar que la autorización que debe
dar la asamblea departamental al concejo, en el caso de la condonación de
obligaciones a favor del municipio, vulnera la  autonomía fiscal del municipio.
Además, la misma
Constitución, al establecer las atribuciones de las asambleas departamentales,
no consagra la prevista por el artículo 63, demandado. Basta ver las facultades
del artículo 300 de la Constitución. Cabe aclarar que este artículo fue
modificado por el Acto Legislativo 01, de 1996,  pero en nada cambió este
asunto.
Cabe advertir que
estas condonaciones sólo podrán decretarse cuando existan razones de justicia y
equidad, según lo expuesto en la sentencia C- 511, del ocho (8) de octubre de
1996, en la que se decretó la inexequibilidad de una ley que concedía una
amnistía tributaria.
Por las anteriores
consideraciones, la Corte declarará la inexequibilidad del artículo 63 del
decreto 1222 de 1986, pues viola no sólo los artículos constitucionales
señalados por el demandante, sino los que consagran la autonomía de los entes
territoriales.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase
INEXEQUIBLE el artículo 63 del decreto 1222 de 1986.
Cópiese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General