T-067-17
Sentencia T-067/17
BIENES DE USO PUBLICO Y BIENES
FISCALES-Distinción
PROCESO DE RECUPERACION DE BIENES FISCALES O DE
USO PUBLICO-No puede desconocer el principio de confianza legítima
La jurisprudencia
constitucional, en los casos en que ha analizado la constitucionalidad de los
procedimientos policivos de desalojo de bienes pertenecientes al Estado, ha
determinado como regla, que “cuando una autoridad local se proponga recuperar el espacio
público ocupado por vendedores ambulantes titulares de licencias o
autorizaciones concedidas por el propio Estado, deberá diseñar y ejecutar un
adecuado y razonable plan de reubicación de dichos vendedores ambulantes de
manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna.”
PRINCIPIO DE CONFIANZA
LEGITIMA-Concepto
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA
EN MATERIA DE ESPACIO PUBLICO-Reiteración de jurisprudencia
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA
ANTE SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Obligación de buscar
medidas alternas que permitan garantizar derechos fundamentales
La confianza legítima que
desarrollan los particulares frente a las actuaciones del Estado deviene de la
potestad que tienen las personas de presumir que, si se les ha tolerado una
conducta abierta, permanente, pacífica y continua, se lo va a seguir haciendo
hacia el futuro. Ese principio no implica que el Estado no pueda nunca
regularizar una situación irregular, pero sí tiene como consecuencia que al
hacerlo no actúe de improvisto y sin haber dado aviso previo suficiente.
ESPACIO PUBLICO RECUPERADO-Concepto
DERECHO AL TRABAJO Y AL MINIMO
VITAL DE LOS SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Protección
MIEMBROS DE COMUNIDADES
INDIGENAS-Enfoque diferenciado
POLITICAS DE REUBICACION DE
VENDEDORES INFORMALES-Contexto social
PROCESO DE RECUPERACION DE
BIENES FISCALES O DE USO PUBLICO-Particularidades del proceso
DERECHO AL MINIMO VITAL Y AL
TRABAJO DE VENDEDOR INFORMAL-Vulneración por Alcaldía al haber seguido
adelante con plan de recuperación de bien inmueble, sin haber asegurado la
inclusión de la actora, como miembro de comunidad indígena, en un plan que le
permitiera seguir con su actividad de vendedora informal
DERECHO AL MINIMO VITAL Y AL
TRABAJO DE VENDEDOR INFORMAL-Orden a Alcaldía Mayor de Bogotá ofrecerle a
la accionante una alternativa económica, laboral o de reubicación de su oficio
de vendedora informal
Referencia:
expediente T-5.766.116
Acción
de tutela instaurada por Blanca Cristina Amaguaña Maldonado contra Alcaldía
Mayor de Bogotá D.C. y el Instituto para la Economía Social IPES.
Magistrado
Ponente:
AQUILES
ARRIETA GÓMEZ
Bogotá, D.C., tres
(3) de febrero de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Aquiles
Arrieta Gómez, Luis Ernesto Vargas Silva y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de
sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Treinta
y Cuatro Civil Municipal de Bogotá de fecha 13 de julio de 2016 y en segunda
instancia por el Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá, de fecha 12
de agosto de 2016, dentro de la acción de tutela instaurada por Blanca Cristina
Amaguaña Maldonado contra la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. y el Instituto para
la Economía Social IPES. El expediente de la referencia fue escogido para
revisión mediante Auto del 27 de septiembre de 2016, proferido por la Sala de
Selección Número Nueve de la Corte Constitucional.[1]
I. ANTECEDENTES
La señora Blanca Cristina Amaguaña
Maldonado presentó acción de tutela contra la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. y el
Instituto para la Economía Social –IPES- solicitando la protección de sus
derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital y a la vida digna. Sostiene
la accionante que es una mujer cabeza de hogar, perteneciente a la comunidad
indígena Kichwa de Bogotá,[2] dedicada a
la venta informal de productos artesanales.[3]
Afirmó que ella y otras personas suscribieron, a través de apoderado, un
documento denominado “CONCILIACIÓN”, con una de las entidades demandadas (el
IPES), fechado el 26 de septiembre de 2011, mediante el cual esa entidad se
comprometía a “incluirlos en la base de datos de vendedores de la Localidad
de Chapinero, para que sean objeto de atención en los programas que brinda el
IPES en desarrollo de su función misional (…)”; esa entidad ha procedido,
mediante procedimiento policivo, a desalojarla del sitio donde desarrollaba su
actividad comercial sin ofrecerle “ningún otro tipo de oportunidad para
poder trabajar, ni ninguna prebenda, ni alguna alternativa productiva, acceso a
créditos o programas de emprendimiento, para ella y su familia, situación que
la dejaría desprotegida, ya que es la única fuente de ingresos que posee junto
a su familia”. [4]
1. Hechos
1.1. Blanca Cristina Amaguaña
Maldonado, manifestó que desarrolla una actividad económica informal “la
mayoría de las veces en el espacio público” a través de la venta de
artesanías, tejidos, y ropa. Agregó también que “de ahí depende mi sustento
diario y el de mi familia”.[5]
1.2. La accionante afirmó que para
el momento de ocurrencia de los hechos que dan lugar al inicio de la acción de
tutela, su única actividad económica se deriva de un “improvisado puesto de
ventas artesanales, tejidos y ropa” que tenía instalado en un inmueble “de
invasión” de propiedad del Instituto de Desarrollo Urbano –IDU, ubicado en
la calle 63 con carrera 9ª de Bogotá (en adelante el “Predio”), cuya
administración estaba a cargo del IPES.[6]
1.3. Indicó que ella y otras
personas (en adelante los “Querellados”), representados a través de apoderado,
suscribieron un documento denominado “CONCILIACIÓN”, fechado el 26 de
septiembre de 2011, mediante el cual se puso fin a una querella policiva que en
contra de ellos interpuso el IPES.[7]
1.4. Señaló que había venido
desarrollando su actividad económica informal de manera pacífica hasta el día
24 de junio de 2016, fecha en la cual el IPES, a través de la Inspección
Segunda C Distrital de Policía, la obligó al desalojo del Predio junto con los
demás ocupantes.[8]
Anota además que el puesto de ropa que funcionaba en el Predio es el único
medio de subsistencia con el que cuentan ella y su familia. Expresamente
sostuvo que, a pesar del desalojo no se le ha ofrecido “ningún otro tipo
de oportunidad para poder trabajar, ni ninguna prebenda, ni alguna alternativa
productiva, acceso a créditos o programas de emprendimiento, para ella y su
familia, situación que la dejaría desprotegida, ya que es la única fuente de
ingresos que posee junto a su familia”.[9]
1.5. Adicionalmente, anotó que no se ha tenido en cuenta su
condición de miembro de la comunidad indígena Kichwa, ni su calidad de madre
cabeza de hogar, desconociendo con ello la especial protección constitucional
de la que goza por tales razones.
1.6. Así, consideró que se le han vulnerado sus derechos
fundamentales al trabajo, al mínimo vital y a la vida digna y, en consecuencia,
solicitó al juez de tutela “ordenar al IPES el cumplimiento urgente de lo
pactado en el acta de conciliación respecto de la alternativa productiva, el
acceso a créditos y/o programas de emprendimiento y/o demás para mí y mi
familia”.[10]
2. Respuesta de las entidades
demandadas
Admitida la demanda, el Juzgado 34
Civil Municipal de Bogotá decidió vincular a la Secretaría Distrital de
Integración Social.
2.1. Secretaría Distrital de
Integración Social
Por intermedio de la Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica, la Secretaría Distrital de Integración Social
solicitó se desvinculara a esa entidad del proceso.[11] Al respecto,
afirmó que la accionante es beneficiaria del programa Canasta Complementaria de
Alimentos, que impone la entrega mensual, a través del Cabildo Indígena Kichwa,
de “una lista de alimentos estructurados en una dieta de acuerdo a las
necesidades nutricionales de cada uno de los miembros de su familia y acorde a
sus características tradicionales y culturales”. [12] Por lo tanto, afirmó que en el caso de
la Secretaría Distrital de Integración Social, desde el año 2006 viene
prestando ayuda humanitaria a la accionante, de manera que, argumenta, no hay
ninguna violación de los derechos fundamentales de la accionante por parte de
esa entidad.
2.2. Instituto para la Economía
Social – IPES
Por intermedio de la Subdirectora
Jurídica y de Contratación, el IPES solicitó se denegaran las pretensiones de
la accionante.[13]
Al respecto, afirmó que el compromiso del IPES derivado del acta consistía en incluir
a la accionante en la base de datos de vendedores ambulantes de Chapinero,
actuación que se cumplió y que, afirma, consta en la “herramienta RIVI”.
Anota además que no es cierto lo que dice la accionante sobre la existencia, en
el acta de conciliación, de obligaciones adicionales a la de inscribir a la
accionante en la base de datos de vendedores de la localidad de Chapinero. No
hay, dice la entidad, otra obligación que “preste mérito ejecutivo”.[14]  Adicionalmente,
sostuvo que lo que hubo fue un incumplimiento de la accionante de los acuerdos
alcanzados en el acta de conciliación y que, por lo tanto, el procedimiento
policial de desalojo no tuvo otra naturaleza que ser el “cumplimiento de un
mandato judicial previo el lleno de los requisitos legales dentro del proceso
Ejecutivo con obligación de hacer adelantado ante el Juzgado 10 Civil del
Circuito”. [15]
Por último, afirma que en esas condiciones la tutela es improcedente, no solo
por no ser el medio adecuado para controvertir la medida judicial de desalojo,
sino porque, además, entiende que no se ha vulnerado ningún derecho fundamental
a la actora.
2.3. Alcaldía Mayor de Bogotá
Por intermedio de la Subdirectora
Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico de la
Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, [16] la Alcaldía Mayor de Bogotá remitió
comunicación al Juzgado anotando que, en tanto “(...) el hecho que motivó la interposición
de la presente acción de tutela tuvo origen en hechos u omisiones en que
participó el Instututo para el Desarrollo de la Economía Social, se procedió
por parte de esta Subdirección a remitir al mencionado Instituto la presente
acción de tutela con el objeto que desde esa misma entidad del sector
descentralizado, se ejerza la representación judicial del Distrito Capital en
este asunto, entendiéndose que no existe ningún tipo de vinculación del Alcalde
Mayor del Distrito Capital o de esta dependencia en el trámite de la tutela (...)”.[17]
3. Decisiones que se revisan
3.1. El Juzgado 34 Civil Municipal
de Bogotá, en sentencia de fecha 13 de julio de 2016, decidió negar el amparo
solicitado por la accionante. En su concepto, la accionante incumplió las
obligaciones adquiridas en virtud del acta de conciliación de 26 de septiembre
de 2011 en tanto ella y los demás Querellados no hicieron entrega real y
material del Predio el día lunes 9 de enero de 2012 tal como se habían
comprometido a hacerlo. Al respecto, anotó que “el desalojo obedeció a una
actuación judicial elevada por la entidad accionada ante el incumplimiento de
la accionante, luego no puede endilgarse transgresión alguna a los derechos
fundamentales de la actora, puesto que el actuar del ente distrital encuentra
respaldo en la normatividad legal para este tipo de situaciones”.[18]
A continuación, afirmó que la obligación del IPES fue debidamente cumplida con
la inscripción de la accionante en la base de datos de vendedores ambulantes de
Chapinero, siendo la accionante la encargada de tramitar las diligencias para
materializar las ayudas ofrecidas por el IPES. Por último, afirmó que el hecho
de recibir la actora y su núcleo familiar apoyo alimentario de parte de la Secretaría
Distrital de Integración Social, pone de presente que se cubren las necesidades
básicas alimentarias a través de los programas de apoyo. Al respecto, dijo que
si hay solicitudes adicionales que tenga la accionante sobre el otorgamiento de
beneficios, debe hacerlos ella directamente pues “le es vedado al juez de
tutela inmiscuirse en la procedencia o no de los beneficios que tiene a su
cargo, máxime cuando no se evidencia que la negativa provenga de una vía de
hecho (...)”.[19]
3.2. La decisión fue impugnada por la accionante.
En su criterio la sentencia de primera instancia desconoció el precedente
jurisprudencial contenido en la Sentencia T-386 de 2013,[20] por cuanto se desconocieron (i)
el derecho de la accionante al debido proceso; y (ii) el principio de confianza
legítima jurisprudencialmente reconocido. Al respecto, también afirmó que el
procedimiento de recuperación del predio se llevó a cabo incumpliendo la
jurisprudencia de la Corte Constitucional. Por último, consideró que su
inclusión en el programa canasta complementaria no cumple con los requisitos
mínimos de apoyo por cuanto “dicho beneficio es esporádico” y “no hay
más remedio que proseguir con mi único medio de ingresos que es el comercio
informal como actividad económica o trabajo, y la que tengo para respaldar los
demás elementos integrales de una vida digna de mi familia, como lo es la
educación, la recreación, el pago de impuestos, servicios domiciliarios,
alimentación cuando no haya más convenio, vestuario de mis hijas y el mío, etc.”[21]
3.3. En segunda instancia, el Juzgado 25 Civil
del Circuito de Bogotá, mediante sentencia de fecha 12 de agosto de 2016,
confirmó el fallo de primera instancia. Al respecto anotó, frente a la
situación de la accionante, que “no se encuentra probado el hecho de estar
debidamente autorizado para ejercer su labor comercial”.[22] Advirtió además, que el
debido proceso y la confianza legítima no podían ser estudiados como eventuales
elementos de violación “dado que resultan ser puntos nuevos no contenidos en
la petición de amparo y respecto de los cuales la parte querellada no tuvo oportunidad
de pronunciarse”. [23]
Igualmente, el juez de segunda instancia dijo que respecto de las ayudas que
recibe la accionante de parte de la Secretaría Distrital de Integración Social,
es su responsabilidad “acudir a esa entidad y a través de los trámites allí
regulados, para el trámite de esos beneficios de manera permanente y continua
(…)”.[24]
Por último, y con respecto a las dificultades que aduce la accionante, afirmó
la sentencia que “es la propia accionante quien debe adelantar las gestiones
para proteger su vida, garantizar su integridad física y psicológica, su
patrimonio, pues una persona prudente y cuidadosa no puede permanecer en estado
de peligro cuando conoce de los riesgos en que coloca su vida, si es que de la
protección a ese precepto se trata”.[25]
4.
Pruebas relevantes que obran en el expediente
4.1. Certificado original de pertenencia de la
señora Blanca Cristina Amaguaña Maldonado a la etnia indígena Kichwa – Visible
a Folio 10 del Cuaderno Principal del expediente.
4.2. Copia del acta de conciliación suscrita
entre el IPES y el señor Guillermo León Herrada Polanía, obrando como apoderado
de los Querellados, entre ellos, de la accionante. Visible a folio 5 del
Cuaderno Principal del expediente.
4.3. Copia de las actas de inicio y continuación
de la diligencia de entrega del Predio ordenada por el Juzgado 10 Civil del
Circuito de Bogotá dentro del proceso 20120051300. Visible a Folios 8, 15 y 45
del Cuaderno Principal del expediente.
4.4. Copia de la hoja de impresión de la consulta
en el Registro Individual de Vendedores – RIVI en la que consta la inscripción
de la accionante como vendedora informal de la localidad de Chapinero desde el
martes 3 de agosto de 2004. Visible a Folio 37 del Cuaderno Principal del
expediente.
4.5.
Copia de la hoja en la que consta el registro de la accionante y de sus tres
hijas menores de edad en el núcleo fijo denominado “canasta indígena” provisto
por la Secretaría de Integración Social. Visible a Folio 30 del Cuaderno
Principal del expediente.
5.
Pruebas solicitadas por el despacho del Magistrado Sustanciador
5.1. Por medio de auto de 15 de
noviembre de 2016 se requirió al IPES para que:
(1). Diera
una descripción detallada de los programas y proyectos de reubicación de
vendedores informales que está adelantando el IPES, incluyendo las
características de cada programa, sus condiciones de acceso, el número de
beneficiarios inscritos por programa, y el plazo que se ha tomado en cada caso
el IPES entre la solicitud del interesado y el ingreso efectivo al programa.
(2). Informara
cuál es el plazo exacto que se ha tomado la vinculación efectiva en los
programas de reubicación de vendedores informales (es decir, con obtención
efectiva de ingresos) de cada uno de los vendedores informales que han sido
objeto de procedimientos policivos de desalojo desde el 1 de enero de 2016
hasta la fecha de notificación del Auto.
(3). Las
estadísticas de éxito de los emprendimientos realizados por vendedores
informales reubicados, incluyendo el porcentaje de deserción dentro del primer
año de participación en el programa.
(4). Enviar
un informe detallando el número, cabildo y comunidad de pertenencia de todos
los miembros de comunidades indígenas que son partícipes de los programas del
IPES. Al respecto, se le pidió anotar también qué actuaciones desarrolla el
IPES para asegurar el respeto de los usos y costumbres tradicionales de cada
comunidad indígena cuyos miembros sean destinatarios de los programas que
desarrolla el IPES para la reubicación de vendedores informales.
(5). Describir
detalladamente todas las actividades de seguimiento que realiza el IPES para
verificar la adecuada implementación de los programas de reubicación de
vendedores informales, incluyendo la periodicidad con la que se realizan, el
equipo de profesionales que las llevan a cabo y las medidas correctivas que se
toman cuando se encuentra que el programa de reubicación no está permitiendo al
beneficiario el goce efectivo de los derechos constitucionales amparados en la
Constitución.
(6). Finalmente,
teniendo en cuenta que la Corte Constitucional, en sentencia T-772 de 2003
estableció que “(…) tales políticas, programas y medidas (i) se han de
adelantar siguiendo el debido proceso y dándole a los afectados un trato digno,
(ii) deben respetar la confianza legítima de los afectados, (iii) deben estar
precedidas de una cuidadosa evaluación de la realidad sobre la cual habrán de
tener efectos, con el seguimiento y la actualización necesarios para guardar
correspondencia en su alcance y características con dicha realidad, con miras a
asegurar el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales, y (iv) no
se pueden adelantar en forma tal que se lesione desproporcionadamente el
derecho al mínimo vital de los sectores más vulnerables y pobres de la
población, ni de manera tal que se prive a quienes no cuentan con oportunidades
económicas en el sector formal de los únicos medios lícitos de subsistencia que
tienen a su disposición.” Se pidió al IPES explicar detalladamente cuáles
son los criterios de diseño de los programas de reubicación de vendedores
informales que utiliza el IPES para garantizar el cumplimiento de los
requisitos constitucionales anotados arriba.
5.2. Respuesta del IPES
5.2.1. La ciudadana Patricia del
Rosario Lozano Triviño, en su calidad de Subdirectora Jurídica y de
Contratación del IPES, dio respuesta al requerimiento enviado a esa entidad.[26]
Al respecto señaló los criterios de entrada, de priorización y de salida de los
programas “Quioscos de la REDEP administrada por el IPES”; “Antojitos para
todos”; y “Puntos comerciales”.
5.2.2. Con respecto a los plazos
de vinculación efectiva en los programas de reubicación de vendedores
informales, la representante del IPES afirmó que “los operativos adelantados
desde el mes de enero de 2016 a la fecha, por el Departamento Administrativo de
la Defensoría del Espacio Público, Alcaldías Locales y la Policía
Metropolitana, se ha llevado a cabo sobre espacio público recuperado, significa
ello que de acuerdo con el Decreto 098 de 2004 no requiere de nuevos
ofrecimientos de alternativas económicas a los vendedores que ocupan dichos
espacios. Sin embargo, antes del operativo policivo de preservación del espacio
público, la administración a través del IPES y de las alcaldías locales realiza
ofertas informales de alternativas a las personas que se desempeñan como
vendedores informales en el espacio público”.[27]
Posteriormente, después de transcribir el artículo 12 del Decreto 098 de 2004,
afirma la representante que “(n)ormalmente estas personas son reacias a aceptar
estas ofertas, sin embargo las personas que aceptan las alternativas son
reubicadas casi de inmediato una vez cumplan con los criterios de entrada a los
programas (…) (u)na vez reubicados los vendedores informales continúan
ejerciendo su actividad económica dentro de las alternativas ofrecidas y a
percibir sus ingresos conforme al movimiento del mercado”.[28]
5.2.3. Sobre  las estadísticas de
éxito de los emprendimientos de los vendedores informales reubicados se refirió
al programa “antojitos para todos” afirmando que “(d)e las 30 alternativas
entregadas a la fecha han desertado seis (6) personas, debido a las bajas
ventas, estado de salud, y otras obligaciones que les han impedido continuar en
la alternativa.”[29]
Afirmó también que “a través del convenio 1137-2013 suscrito con la
Corporación Minuto de Dios, brindó atención a 520 personas con un total de 702
créditos colocados a septiembre de 2016, los cuales incluyen 182 recolocaciones
a aquellas personas que presentaron buen comportamiento de pago con sus
créditos anteriores (…)”.[30]
También anotó que “(l)as 520 personas atendidas con crédito efectivo
pertenecen al grupo poblacional de vendedores informales, los cuales ejercen su
actividad económica en el espacio público de la ciudad de Bogotá, de éstas, 34
son víctimas del conflicto armado y 10 en condición de discapacidad”.[31]
5.2.4. En relación a la solicitud
sobre la tasa de éxito de los emprendimientos realizados por los vendedores
informales reubicados, la representante del IPES hizo una relación del
desarrollo del programa “Emprendimiento Social – Antojitos para Todos”,
pero no explicó cuál ha sido la tasa de deserción del mismo, ni si esa tasa se
ha medido.
5.2.5. Con respecto a la pregunta
sobre los miembros de las comunidades indígenas afirmó que si bien sabe que
algunos beneficiarios se reconocen como indígenas “la herramienta misional
no tiene información sobre el cabildo y comunidad a que pertenece ni de qué
región del país son originarias”.[32]
Tampoco informó qué personas se reconocen como indígenas ni que datos o
información se piden al respecto.
5.2.6. Al pronunciarse sobre las
actividades de seguimiento que realiza el IPES para verificar la adecuada
implementación de los programas, la representante afirmó que “(e)n quioscos
cuenta con cinco (5) gestores que realizan visitas quincenales, para lo cual
diligencian el formato 375. Para los puntos comerciales se tiene previsto once
(11) gestores quienes realizan visitas dos (2) veces a la semana, diligenciando
el mismo formato de informe. Para los Puntos de Encuentro, se tiene (sic)
previsto tres (3) gestores que cubren los 4 puntos, dos veces a la semana y las
ferias de fin de semana cuentan con dos (2) gestores que son apoyados por 70
funcionarios que se rotan los distintos fines de semana”.[33]
5.2.7. También dijo que para la
alternativa de “Emprendimiento Social – Antojitos para Todos” el IPES “desarrolla
procesos de seguimiento y acompañamiento en temas como: atención al usuario,
mercadeo, fortalecimiento empresarial, desarrollo de la unidad productiva,
manipulación de alimentos, seguimiento y monitoreo frente a la atención por
parte del beneficiario(a).”[34]
También anotó que “establece articulación con las entidades para
fortalecer el proceso de seguimiento de los usuarios.”[35]
5.2.8. En cuanto al cumplimiento
de las órdenes contenidas en la Sentencia T-772 de 2003 afirmó que el
desarrollo de esas órdenes es el contenido en el Decreto Distrital 098 de 12 de
abril de 2004. Afirma que “dicho procedimiento garantiza el respeto del
debido proceso, del derecho de defensa y el trato digno que debe ser
garantizado a todas las personas que ocupan el espacio público (…)”.[36] Por
último, la representante del IPES anota cuál es el procedimiento para
inscribirse en el IPES. [37]
II. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Sala Séptima de Revisión es
competente para revisar el fallo de tutela referido, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, y
los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Punto Preliminar – El juez
de tutela tiene la obligación de verificar si se vulneraron derechos
fundamentales adicionales a los invocados en la demanda de tutela
2.1. La accionante considera que
la Alcaldía Mayor de Bogotá y el IPES vulneraron sus derechos fundamentales al
trabajo, al mínimo vital y a la vida digna, al ejecutar el procedimiento
policivo de desalojo del Predio sin haberse, según ella, implementado la
atención en los programas que brinda el IPES para apoyar a los vendedores
informales de la ciudad de Bogotá. Igualmente, en el escrito de impugnación, la
accionante anotó que también entiende violados sus derechos fundamentales al
debido proceso y a la confianza legítima, lo primero por cuanto afirma que el
IPES no ha materializado la ayuda correspondiente a los programas de apoyo de
ninguna manera tangible. Y lo segundo, por cuanto afirma que el primer
incumplimiento de las obligaciones provenientes del acta de conciliación
celebrada entre el IPES y los Querellados, fue del IPES. Sobre estos últimos
dos puntos, el juez de segunda instancia manifestó no poder pronunciarse frente
a ellos por cuanto “resultan ser puntos nuevos no contenidos en la petición
de amparo y respecto de los cuales la parte querellada no tuvo oportunidad de
pronunciarse”. [38]
2.2. Al respecto, la Sala hace referencia a la
reiterada jurisprudencia en materia de tutela, en la que ha quedado claro que
el amparo de los derechos fundamentales de una persona procede sin importar que
el accionante relacione adecuadamente los derechos fundamentales particulares
de un caso. Al respecto, la Corte Constitucional, al aplicar el artículo 14 del
Decreto 2591 de 1991[39]
ha sido enfática en afirmar, desde el inicio de su jurisprudencia que:
“Es verdad que, de
conformidad con el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991, en la solicitud se
expresará, con la mayor claridad posible, entre otras cosas, el derecho que se
considera violado o amenazado.
Esta, sin embargo,
es apenas una orientación preliminar para el juez, quien tiene a cargo la
responsabilidad de verificar los hechos, adecuando la normatividad a las
circunstancias del caso, proceso durante el cual puede encontrar que ha sido
desconocido o sometido a amenaza otro derecho fundamental distinto del invocado
y, aun así, tiene la obligación de conceder la tutela si ella cabe a la luz de
la Constitución.”[40]
En esas condiciones, es claro que
incluso si la accionante no invocó todos los derechos fundamentales que
pudieren encontrarse vulnerados, esa omisión no constituye un impedimento para
analizar su solicitud de tutelar sus derechos derivada de una o varias
conductas de la accionada.
3. Procedencia de la acción de
tutela
3.1. La jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha determinado que “(l)a acción de tutela procede cuando (i)
no existan otros medios de defensa judiciales para la protección del derecho
amenazado o desconocido; cuando (ii) existiendo esos mecanismos no sean
eficaces o idóneos para salvaguardar los derechos fundamentales en el marco del
caso concreto, evento en que la tutela desplaza el medio ordinario de defensa;
o cuando (iii) sea imprescindible la intervención del juez constitucional para
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable (art. 86, CP), hipótesis en
la cual el amparo opera en principio como mecanismo transitorio de protección.”[41]
3.2. En el pasado, la Corte
Constitucional ha sostenido que procede la revisión por vía de tutela de los derechos
al trabajo, al mínimo vital, a la vida digna y al debido proceso de los
vendedores informales en casos relacionados con los procesos de recuperación
del espacio público y de otros bienes públicos. Aunque típicamente en estos
asuntos hay otras acciones judiciales disponibles,[42] en ciertos
casos estas resultan ineficaces para hacer valer la protección real y efectiva
de los derechos constitucionales de los vendedores informales. Un porcentaje
importante de los vendedores informales son personas que se encuentran en
circunstancias apremiantes y que derivan su sustento (generalmente en un nivel
de vida muy magro) de la actividad comercial que realizan. En esa medida, el
sometimiento al tiempo prolongado de un proceso civil ordinario que
eventualmente les permita asegurar el goce efectivo de esos derechos tiende a
ser, en lugar de una forma de garantía de acceso a la justicia, una manera de
prolongar el estado de desprotección de sus derechos constitucionales. [43]
3.3. Como ejemplo de lo anterior
(entre varios otros señalados en esta providencia) en la sentencia T-481 de
2014,[44]
la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional analizó la acción de
tutela interpuesta por un ciudadano dedicado a la venta informal de aguacates y
que a su vez tenía una pérdida de capacidad laboral. En esa ocasión la Corte
afirmó que la acción era procedente en tanto el ciudadano era sujeto de especial
protección constitucional y por cuanto “la actuación del juez de tutela es
urgente y las medidas para proteger los derechos impostergables, pues el actor
encuentra serios obstáculos para ofrecer en el mercado laboral su fuerza de
trabajo en condiciones de igualdad, y generarse así fuentes de ingresos
diferentes a la venta informal de productos, por lo que la actuación de la
demandada pone en grave riesgo sus medios para procurarse un mínimo vital en
condiciones de dignidad. Y tercero, dadas las circunstancias anteriores,
resulta desproporcionado exigirle al actor que acuda a la justicia ordinaria
para la defensa de sus derechos, pues ello supondría que realizara trámites que
en razón de su estado de salud constituirían una carga irracional, y en
términos económicos resultaría muy onerosa.”[45]
3.4. En adición, en este caso
particular la accionante tiene dos condiciones personales que la hacen, en
virtud de lo establecido en la jurisprudencia de la Corte, una persona
beneficiaria de una especial protección constitucional. Ellas son, la
pertenencia de la accionante a la comunidad indígena Kichwa y su calidad de
madre cabeza de familia.
3.5. Con respecto a la calidad de
miembro de una comunidad indígena, en el pasado la Corte ha establecido que:
“(L)os pueblos indígenas, al igual
que las personas con identidad étnica indígena, son sujetos de protección
constitucional reforzada, en atención a lo dispuesto en el artículo 13 de la
Constitución, especialmente en sus incisos 2º y 3º, que ordenan a todas las
autoridades prodigar un trato especial (favorable) a grupos y personas que se
encuentran en condición de vulnerabilidad o en situación de debilidad
manifiesta. La caracterización de los pueblos indígenas como sujetos de
especial protección constitucional atiende a su situación de vulnerabilidad,
originada en los siguientes aspectos históricos, sociales y jurídicos: la
existencia de patrones históricos de discriminación aún no superados frente a
los pueblos y las personas indígenas; la presencia de una cultura mayoritaria
que amenaza con la desaparición de sus costumbres, su percepción sobre el desarrollo
y la economía y, en términos amplios, su modo de vida buena (lo que suele
denominarse cosmovisión); y la especial afectación que el conflicto armado del
país ha significado para las comunidades indígenas, principalmente por el
interés de las partes en conflicto de apoderarse o utilizar estratégicamente
sus territorios, situación que adquiere particular gravedad, en virtud de la
reconocida relación entre territorio y cultura, propia de las comunidades
aborígenes.”[46]
3.6. En ese orden de ideas, es
claro que cuando los derechos fundamentales en riesgo sean los de una persona
perteneciente a una comunidad indígena, el estándar de actuación del juez
constitucional a la hora de determinar la existencia de mecanismos diferentes a
la acción de tutela como fundamento de la improcedencia de la misma es mucho
más alto, de forma tal que si esos mecanismos, así sea tenuemente, son más
ineficaces en tiempos, o más apremiantes en cuanto a costos o formalidades,
entonces debe entenderse que la tutela procede y que debe estudiarse el fondo
del asunto. Al respecto, en el pasado, la Corte afirmó que:
“(…) en
ciertos casos el análisis de la procedibilidad de la acción en comento deberá
ser llevado a cabo por los funcionarios judiciales competentes con un criterio
más amplio, cuando quien la interponga tenga el carácter de sujeto de especial
protección constitucional –esto es, cuando quiera que la acción de tutela sea
presentada por niños, mujeres cabeza de familia, discapacitados, ancianos,
miembros de grupos minoritarios o personas en situación de pobreza extrema. En
estos eventos, la caracterización de perjuicio irremediable se debe efectuar
con una óptica, si bien no menos rigurosa, sí menos estricta, para así
materializar, en el campo de la acción de tutela, la particular atención y
protección que el Constituyente otorgó a estas personas, dadas sus condiciones
de vulnerabilidad, debilidad o marginalidad.”[47]
3.7. Cosa similar, aunque por
razones jurídicas y constitucionales diferentes, ocurre con las madres cabeza
de hogar. Para la Sala es claro que la Constitución defiende un modelo de
sociedad en el que el desarrollo de la personalidad es libre y en el que, por
lo tanto, los roles preestablecidos de género, en ocasiones, de manera
lamentable, que se imponen forzosa y arbitrariamente, y en muchos casos la
discriminación histórica asociada a la manera en que esos roles se desarrollan,
son constitucionalmente indeseables. La protección de la igualdad que contiene
la Constitución implica, necesariamente, que a todas las personas se las
considere esencialmente como individuos y no como meros afiliados a un género,
una raza o una clase particular.[48]
Por lo anterior, los sistemas de discriminación positiva en razón del género,
si bien no son inaceptables constitucionalmente, sí deben ser mirados con un
estándar alto de escrutinio, con el fin de verificar que no incorporen, en sí
mismos, un grado de subvaloración de los sujetos que implique una violación del
principio de igualdad consagrado en la Constitución.
3.8. Los roles preestablecidos de
género existen en la sociedad. Ahora bien, cuando el producto de su existencia
es una condición sistemática de discriminación, la labor del juez
constitucional es propender por dar a las personas que la sufren una protección
reforzada, sujeta a límites y formalidades menos rigurosos para el acceso a la
justicia efectiva de sus derechos. De hecho, la especial protección de las
mujeres cabeza de familia proviene directamente de la Constitución, que en el
inciso segundo del artículo 43 establece que “El Estado apoyará de manera especial a la mujer
cabeza de familia.” Por esa razón, la Sala encuentra que si bien la
función preponderante del Estado radica en el alcance de unas condiciones de
igualdad material que impongan la abolición de cualquier condición de
discriminación (incluyendo la discriminación positiva), también es cierto que
en el término en el que la sociedad se mueve hacia la igualdad real, la función
de la Corte es mantener vigentes esas condiciones de discriminación positiva
como herramientas temporales de cambio social. Por esas razones, la Sala
encuentra que en tanto las condiciones sociales de igualdad material entre
hombres y mujeres no cambien en beneficio de las mujeres (materializándose, por
ejemplo, en el cierre absoluto de la brecha salarial entre unos y otros), los
jueces deben seguir entendiendo a las madres cabeza de familia como sujetos de
especial protección constitucional, y deben, en esas circunstancias,
extenderles un grado mayor de deferencia que a los demás accionantes en tutela
en cuanto a la procedibilidad de su acción.[49]
3.9. Al respecto, en su
oportunidad dijo la Corte:
“una de
las formas mediante la cual la mujer se ha visto discriminada o excluida
socialmente es por la creación y fijación de estereotipos culturales, que
aparecen como una descripción ‘natural’ de lo que ‘ella es’ y lo que ‘ella debe
ser’. Si bien se han experimentado cambios de gran calado en muy poco tiempo en
lo que a la igualdad de género se refiere, el camino recorrido no ha sido
suficiente. La situación en la que permanecen muchas mujeres y la existencia de
múltiples estereotipos que tienden a discriminar a la mujer, demanda de todas
las autoridades públicas cumplir y promover el mandato de respeto e igualdad
consagrado en la Constitución Política específicamente en el artículo 43 y
genéricamente en el artículo 13, tomando decisiones que sean sensibles a la
situación y los intereses de las mujeres.”[50]
3.10. Sobre el caso objeto de
estudio, es claro que la Sala se encuentra frente a una situación que con toda
claridad la lleva a concluir que la acción de tutela presentada por Blanca
Cristina Amaguaña Maldonado es procedente. Primero, es una persona que deriva
su único sustento de la labor que ejerce, hace más de 12 años, como comerciante
informal, de manera que, solo por esa razón, es una persona en una condición de
debilidad manifiesta que la hace sujeto de especial protección constitucional.
Segundo, es una persona que pertenece a una comunidad indígena y como tal, es
destinataria de una protección especial otorgada por la Constitución. Y
tercero, es una madre cabeza de familia, de cuya producción económica derivan
su sustento tres hijas menores de edad. En esa condición, la señora Blanca
Cristina Amaguaña Maldonado como madre, y con ella sus tres hijas menores, son
también sujetos de especial protección constitucional.
3.11. No pasa desapercibido para
la Sala que bastaría una sola de las tres características reseñadas
anteriormente, para darle a la accionante el trato deferente en cuanto a la
procedencia de su acción que ha determinado la Corte para los sujetos de
especial protección constitucional.[51]
Por eso mismo, cuando en la misma persona confluyen no una sino tres
condiciones que dan lugar a un trato deferente por parte del juez
constitucional, establecer la improcedencia de la acción de tutela en razón de
la existencia de un medio ordinario de protección judicial solo es válido
cuando ese medio es prácticamente idéntico en forma, economía y eficiencia al
de la tutela. Cualquier otra decisión, implicaría un desconocimiento palmario
de la Constitución y sería un acto discriminatorio en sí mismo.
3.12. La afiliación de la
accionante al programa “canasta indígena” si bien es una manifestación de la
especial protección de la comunidad étnica a la que pertenece, no es, ni puede
ser, una forma de suponer que el sustento que deriva la accionante de su labor
es secundario o de menor trascendencia. El valor de un apoyo alimentario es
indudable, pero no con ello se puede concluir que una persona tiene asegurado su
sustento simplemente con base en esa ayuda. Esa conclusión implicaría suponer
que vivir bien es equivalente, simplemente, a no morirse de hambre. Es claro
que en casos como el presente, el mínimo vital en dignidad de un sujeto de
especial protección sigue en juego pese a la ayuda.
3.13. Siendo clara entonces la
difícil situación por la que atraviesa la accionante, el riesgo de que la misma
derive en un perjuicio irremediable y la obligación de brindar a la accionante
una especial deferencia a la hora de evaluar la procedibilidad de su acción que
deriva de sus condiciones de miembro de una comunidad indígena y de madre
cabeza de familia, procede la Sala a examinar el fondo del asunto.
4. Planteamiento del caso y
problema jurídico
4.1. Aclarado el asunto preliminar
y teniendo claro que la acción de tutela es procedente en este caso, corresponde
a la Sala Séptima de Revisión resolver el siguiente problema jurídico: ¿un
municipio (el Distrito Capital de Bogotá) y un establecimiento público de ese
municipio, cuya función es definir, diseñar y ejecutar programas dirigidos a
otorgar alternativas para los sectores de la economía informal a través de la
formación de capital humano, el acceso al crédito, la inserción en los mercados
de bienes y servicios y la reubicación de las actividades comerciales o de
servicios del sector de la economía informal,[52] y que está dotado de personería
jurídica, autonomía administrativa y presupuestal (el IPES), vulneran los
derechos al trabajo, al mínimo vital, a la vida digna y al debido proceso de
una trabajadora informal que a su vez es madre cabeza de familia y miembro de
una comunidad indígena, al proceder con la ejecución de una diligencia policiva
de desalojo y limitando su actuación a mantener su inscripción en un registro
de vendedores informales, argumentando el cumplimiento de un deber
constitucional y legal, a pesar de que (i) dicha actividad es su única fuente
de ingresos, (ii) ha estado inscrita como vendedora informal por más de doce
años, y (iii) no le han ofrecido ningún programa de reubicación, habiéndole
informado verbalmente que acceder a un programa de esa naturaleza puede tomarse
entre tres y cinco años, a pesar de haberse comprometido una de esas entidades
a vincularla a uno de esos programas mediante un acta de conciliación?[53]
Por lo tanto, el estudio de la Sala se centrará en evaluar las condiciones para
que sea constitucionalmente aceptable adelantar un procedimiento policivo de
desalojo que afecta a una persona que trabaja informalmente, sujeto de especial
protección.
4.2. Para estudiar el problema
jurídico, la Sala utilizará la siguiente metodología: (i) hará referencia a la
línea jurisprudencial uniforme, pacífica y decantada que ha producido la Corte
Constitucional sobre las exigencias a las que se enfrenta el Estado a la hora
de realizar programas de reubicación de vendedores informales con el fin de
recuperar el espacio público u otros bienes públicos; (ii) se referirá a las
consideraciones especiales de este caso particular en razón de la especial
protección constitucional de la que es sujeto la accionante por su triple
condición de miembro de una comunidad indígena, madre cabeza de familia y
vendedora informal sin otro medio de subsistencia y, posteriormente; (iii) dará
las órdenes correspondientes para resolver la solicitud de tutela de la señora
Blanca Cristina Amaguaña Maldonado, refiriéndose tanto a las obligaciones que
para el Estado en cabeza de la Alcaldía Mayor y del IPES surgen de la
Constitución, como a aquellas adicionales que adquiere el IPES en razón de la
suscripción del acta de conciliación.
5. Las políticas de
recuperación de bienes y espacios públicos – Reiteración de jurisprudencia
5.1. Los bienes cuya titularidad
es del Estado se clasifican entre los bienes de uso público y los denominados
“bienes fiscales”.[54]
Con respecto a la obligación del Estado de administrar adecuadamente los bienes
de los que es titular, la Corte ha establecido que “por estar bajo la tutela
jurídica del Estado, los bienes de uso público y los bienes fiscales son objeto
de protección legal frente a eventos en los cuales los particulares pretendan
apropiarse de ellos.”[55]
5.2. Por lo general, la
jurisprudencia constitucional, en los casos en que ha analizado la
constitucionalidad de los procedimientos policivos de desalojo de bienes
pertenecientes al Estado, ha determinado como regla, que “cuando una
autoridad local se proponga recuperar el espacio público ocupado por vendedores
ambulantes titulares de licencias o autorizaciones concedidas por el propio
Estado, deberá diseñar y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación
de dichos vendedores ambulantes de manera que se concilien en la práctica los
intereses en pugna.”[56]
5.3. En providencias posteriores,
la Corte desarrolló más a profundidad las características de ese plan adecuado
y razonable al afirmar que “(…) tales políticas, programas y medidas (i) se han de adelantar
siguiendo el debido proceso y dándole a los afectados un trato digno, (ii)
deben respetar la confianza legítima de los afectados, (iii) deben estar
precedidas de una cuidadosa evaluación de la realidad sobre la cual habrán de
tener efectos, con el seguimiento y la actualización necesarios para guardar
correspondencia en su alcance y características con dicha realidad, con miras a
asegurar el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales, y (iv) no
se pueden adelantar en forma tal que se lesione desproporcionadamente el
derecho al mínimo vital de los sectores más vulnerables y pobres de la
población, ni de manera tal que se prive a quienes no cuentan con oportunidades
económicas en el sector formal de los únicos medios lícitos de subsistencia que
tienen a su disposición.”[57]
5.4. El gran desarrollo
jurisprudencial que ha hecho la Corte con respecto a la problemática de
desalojos de vendedores informales se ha referido, usualmente, a situaciones en
las que existe una invasión del espacio público. Ahora bien, cuando el bien del
Estado que se afecta no es un bien de uso público sino un bien fiscal,
probablemente el nivel de afectación a la comunidad es ostensiblemente inferior
pues en principio no se está coartando ninguna libertad del colectivo, ni
interrumpiendo su libertad de locomoción, ni excluyendo al público del acceso a
un recinto al que asistiere de manera recurrente. Las consideraciones son, por
lo tanto, diferentes.
5.5. Por lo tanto, entiende la
Sala que en el caso de vendedores informales que invaden bienes fiscales, si
bien se mantiene incólume la obligación del Estado de procurar la recuperación
del predio, también se le impone al mismo Estado una carga de justificar por
qué adoptar en ese caso una política de recuperación igual de urgente.
5.6. En estos eventos, las
acciones deben ser más detalladas pues ante una vulneración que puede ser menos
grave de los derechos de la comunidad, existe un tiempo mayor para preparar el
programa de reubicación, de manera que para el momento en que se lleva a cabo
el procedimiento policivo, con la consecuente afectación a los derechos
fundamentales del desalojado que es sujeto de especial protección
constitucional, ya esté preparada la alternativa productiva que pueda ser
implementada de inmediato.
5.7. La Sala encuentra pertinente
recoger la regla jurisprudencial que en el pasado se ha establecido sobre la
naturaleza de las invasiones al espacio público y sobre el origen de las
obligaciones de involucrar a los sujetos de especial protección constitucional
en programas de reubicación. Al respecto dijo la Corte que “Si unos
ocupantes del espacio público, creen, equivocadamente claro está, que tienen un
derecho sobre aquél porque el Estado no solamente les ha permitido sino
facilitado que ejecuten actos de ocupación, y han pasado muchos años en esta
situación que la Nación y el Municipio contribuyeron a crear, es justo que esos
ocupantes no queden desamparados porque estamos en un Estado social de derecho.
Pero, es necesario aclarar, la medida de protección que se dé no equivale a
INDEMNIZACIÓN ni a REPARACIÓN, como tampoco es un desconocimiento del principio
de interés general.”[58]
5.8. En el pasado, la Sala Séptima de Revisión se
ha referido a la posibilidad de aplicar, mutatis mutandi, las reglas
sobre la protección de derechos fundamentales en la protección del espacio público,
a los casos en que lo que se protege son bienes fiscales.[59] Así, lo pertinente no es el
tipo de bien que se invada, sino entender que en todos los casos,
independientemente de esa naturaleza, opera la protección de los derechos
constitucionales del trabajador informal invasor.
6. La confianza legítima y los
sujetos de especial protección constitucional. Aspectos relevantes al caso
6.1. La jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha sido reiterativa en afirmar que si bien existe un deber
estatal de protección y conservación del espacio público, ese deber no
incorpora un derecho absoluto para el Estado de utilizar el poder coercitivo
para efectos de eliminar cualquier invasión que exista. Al respecto, se ha
afirmado por la Corte que “(e)n casos de ocupación indebida del espacio
público por parte de comerciantes informales, cualquier política tendiente a
recuperar dichos espacios, que suponga una afectación al goce efectivo de sus
derechos, debe adelantarse con plena observancia de la totalidad de los
imperativos fundamentales consagrados en la Carta, especialmente aquellos
dirigidos a proteger a las personas en situación de vulnerabilidad con ocasión
de su contexto socio-económico, y los postulados que garantizan las
expectativas legítimas y el mínimo existencial.”[60]
6.2. En esa misma providencia,
tras recoger la reiterada jurisprudencia constitucional en la materia, se
decantaron las reglas pacífica y reiteradamente aceptadas y que imponen que “(i)
las autoridades no pueden interrumpir arbitrariamente la actividad económica de
un comerciante informal que ocupa el espacio público, en perjuicio de su
confianza legítima y los derechos al trabajo y al mínimo vital, (ii) lo que
supone crear una política de recuperación del espacio público proporcional y
razonable, que además integre alternativas de reubicación adecuadas.”[61] En
el caso que nos ocupa, la Sala acoge íntegramente esas reglas.
6.3. Sin embargo, también
considera la Sala procedente establecer que el nivel de rigidez con el que se
evalúen los conceptos de “interrupción arbitraria de la actividad comercial”,
“confianza legítima” y “proporcionalidad y razonabilidad de la política de
recuperación del espacio público” varía en cada caso particular teniendo en
cuenta las condiciones especiales del sujeto que pide la protección de sus
derechos.
6.4. La confianza legítima que
desarrollan los particulares frente a las actuaciones del Estado deviene de la
potestad que tienen las personas de presumir que, si se les ha tolerado una
conducta abierta, permanente, pacífica y continua, se lo va a seguir haciendo
hacia el futuro. Ese principio no implica que el Estado no pueda nunca
regularizar una situación irregular, pero sí tiene como consecuencia que al
hacerlo no actúe de improvisto y sin haber dado aviso previo suficiente.
6.5. En el pasado, la Corte Constitucional
al referirse a la confianza legítima de la que son titulares los vendedores
informales frente a los procedimientos de recuperación del espacio público,
afirmó que cuando la administración genera para los vendedores informales “la
percepción legítima de que sus actividades eran jurídicamente aceptadas”,
entonces procede la protección por vía de tutela cuando esa percepción se
defrauda por ejemplo, el tiempo transcurrido desde la invasión pacífica del
espacio y el momento en que se inician los procedimientos policivos de desalojo.[62]
6.6. En múltiples sentencias, diferentes salas de
revisión han tutelado los derechos de los reclamantes, si demuestran que sus
conductas comerciales las han desarrollado en el espacio público con
anterioridad a la intervención de la administración, y que las actuaciones u
omisiones de esta última les ha generado “la percepción legítima de que sus
actividades eran jurídicamente aceptadas”.[63]
Como es lógico, la confianza legítima no es absoluta, y por lo tanto la Corte
también ha explicado que su aplicación depende de la evaluación que en cada
caso particular se haga de las acciones u omisiones del Estado y de cómo a
partir de ellas un vendedor informal puede haber concluido de manera razonable
que su labor estaba siendo tolerada.[64]
6.7. Otro aspecto que ha desarrollado la jurisprudencia
tiene que ver con las actuaciones administrativas que están llamadas a generar
confianza legítima en los ciudadanos dedicados a las ventas informales.[65] Al respecto, vale la
pena anotar que la relación contractual que nace de la suscripción de un
convenio de reubicación entre un municipio y un grupo de vendedores no es en
ningún caso, una relación simétrica o igualitaria. Por el contrario, es un caso
en el cual la entidad estatal, como titular del poder de policía y dueña de una
importante capacidad coercitiva, se enfrenta a uno o varios vendedores, muchas
veces, en condiciones de debilidad manifiesta, y les notifica de una afectación
relevante y generalmente pronta de su condición económica. En esas condiciones,
encuentra la Sala, deben aplicarse las reglas jurídicas propias de las
relaciones contractuales asimétricas. Esas consecuencias incluyen que la
interpretación de cualquier cláusula oscura o poco clara, debe hacerse siempre
a favor del vendedor informal y en contra de la administración. Adicionalmente,
la Sala entiende que no puede darse la misma entidad al incumplimiento de las
obligaciones contenidas en este tipo de convenios cuando ese incumplimiento es
de la administración y cuando ese incumplimiento viene del vendedor informal en
procura de mantener su sustento mínimo. En esas condiciones, a la autoridad
solo le es dado reclamar el incumplimiento cuándo (i) la entidad haya ha
cumplido estrictamente con las condiciones del acuerdo, o, habiéndolo
incumplido, haya subsanado el incumplimiento e indemnizado íntegramente al
vendedor por los perjuicios causados por dicho incumplimiento y (ii) habiéndose
incumplido el acuerdo por el vendedor informal, dicho incumplimiento se
mantiene después del ofrecimiento por parte de la entidad de un programa de
reubicación que implique que el vendedor puede continuar con su actividad
comercial de manera pacífica, legal, sin riesgo de desalojo, teniendo acceso a
una clientela mínima que le procure un ingreso mensual equivalente por lo menos
al salario mínimo legal vigente.
6.8. La Sala llama la atención sobre la obligación
imperiosa de las administraciones municipales de cumplir los acuerdos a los que
llegan con sujetos de especial protección constitucional. Si bien todo
incumplimiento contractual es indeseable y por eso mismo el derecho impone
sanciones y obligaciones de indemnización al deudor incumplido de una
obligación, cuando ese incumplimiento proviene del Estado y tiene por efecto
afectar a los ciudadanos que están en las más profundas condiciones de
vulnerabilidad, no solo defrauda la confianza en las instituciones públicas.
Termina además, minando las bases mismas del Estado Social y Democrático de
Derecho. Así pues, un acuerdo en el que el Estado se comprometa con un
ciudadano o grupo de ciudadanos en condiciones de especial protección
constitucional a reubicarlos y ofrecerles alternativas económicas y
productivas, está llamado a cumplirse a rajatabla, so pena de ofender
gravemente la confianza legítima que esos ciudadanos depositan en las
actuaciones de las autoridades públicas. La Sala pone de presente que con esas
condiciones no se pretende amparar el incumplimiento de los acuerdos de
recuperación de bienes de propiedad del Estado que suscriben las entidades
públicas. Lo que se pretende es imponer las cargas a quien está en mejor
capacidad de soportarlas.
6.9. Como se ha dicho más atrás en
esta sentencia, la protección constitucional de los vendedores ambulantes se ha
estructurado sobre la base de la confianza legítima que estas personas tienen
en razón de la tolerancia desplegada por el Estado. Ese fundamento tiene una
base constitucional concreta. Sin embargo, como se pone de presente en la
sección 6.10 siguiente, incluso sin que se hayan superado las razones
estructurales de pobreza y falta de acceso a oportunidades económicas que
aquejan a los vendedores informales, se han creado herramientas jurídicas que
si bien desdicen de la figura de la confianza legítima, no producen, en
realidad, ninguna solución de fondo.
La normatividad no puede operar
simplemente como un fundamento de excepción de la aplicación de una tesis
jurisprudencial. Cuando esa es su única función, y la tesis jurisprudencial
tiene como objetivo la protección de unos derechos constitucionales cuya
vulneración no ha cesado y donde, por lo tanto, no se garantizó el goce
efectivo del derecho a un mínimo vital en dignidad de los destinatarios de la
protección, entonces la norma no está cumpliendo, en ese caso concreto, un fin
constitucionalmente legítimo. En esas condiciones lo que compete al juez
constitucional no consiste en obrar artificiosamente para tratar de encontrar
otra herramienta jurídica que lo lleve a la misma solución, pero sí consiste en
ver si hay otros elementos que puedan estar siendo desconocidos y de los cuales
se pueda desprender también la necesidad de proteger los derechos fundamentales
de una población.
6.10. Al revisar la respuesta del
IPES sobre el ofrecimiento de programas de reubicación para los vendedores
informales desalojados a lo largo del año 2016, se encuentra que la entidad
afirma que la gran mayoría de los espacios públicos en los que se han realizado
operativos de desalojo en el año 2016 corresponden a “espacio público
recuperado”, en los términos de la definición del artículo 12 del Decreto
098 de 2004.[66]
6.11. Como se ve, el Decreto creó,
para la ciudad de Bogotá, una categoría especial de espacio público que
denominó “recuperado” o “preservado” y que, en apariencia, sustrajo perpetuamente
de la esfera de la confianza legítima de los vendedores informales. Así, la
administración impuso una carga indefinida y absoluta, en cabeza de todos los
ciudadanos que consiste en conocer (sin límite en el tiempo) cuáles son los
sitios en donde se han desarrollado “actuaciones administrativas y judiciales”
pues en ellos, aparentemente, no pueden crearse derechos constitucionales.
Esa carga es excesiva. Y lo es por
cuanto una recuperación en cualquier tiempo está lejos de amparar
indefinidamente una medida que restringe la vocación de generar derechos de un
sitio particular. La protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos
es una obligación constante del Estado, que se ejerce con la misma intensidad
en todo tiempo. Por lo tanto, no encuentra la Sala cómo puede el Estado amparar
el uso de la fuerza policiva sin advertencia y sin la puesta en marcha de
propuestas productivas en los términos en que así lo ha requerido la
jurisprudencia, amparándose en que mucho tiempo antes se haya hecho un operativo
policial para “recuperar” una porción del espacio público.
6.12. No es la primera vez que la
Corte Constitucional revisa casos de vendedores informales que operan en
espacios públicos supuestamente recuperados. Al respecto, varias salas de
revisión de la Corte Constitucional se han pronunciado sobre solicitudes de
protección de los derechos fundamentales de personas ubicadas en sitios que han
sido catalogados por administraciones municipales como “espacio público
recuperado”. Recientemente, por ejemplo, la Corte se refirió al caso de un
grupo de trabajadoras sexuales que fueron retenidas en un operativo policial
con base en el concepto de espacio público recuperado. Además de reprochar el a
todas luces inaceptable uso del concepto de vendedor informal aplicado a una
trabajadora sexual, la Corte afirmó que “el
despliegue de la actividad de policía, con base en criterios discriminatorios
como una forma de perfilamiento, para limitar la circulación en una zona de la
ciudad de personas que hacen parte de un grupo vulnerable, comprende una
violación de los derechos fundamentales y está prohibido por la Constitución.”[67]
6.13. También en
las sentencias T-940 de 2011[68] y T-607 de 2015[69] la Corte se había manifestado de manera particular
sobre la violación de derechos de vendedores informales que ocupaban espacio
público que la administración municipal consideraba “recuperado”. Al respecto,
dijo una de esas providencias:
“De tal manera, es claro que si bien la administración debe
preservar el respeto al espacio público, ello no significa que de manera
desproporcionada se puedan adoptar medidas en contra de las personas que, a
falta de otra posibilidad de pervivencia para ellas y sus familias, se han
visto en la necesidad de ubicarse en espacios que pertenecen a la comunidad.
En consecuencia,
las autoridades encargadas de dar aplicación a las políticas de preservación
del interés general, deben velar por minimizar el daño que eventualmente se
cause a los habitantes afectados con las órdenes de desalojo, para lo cual se
desarrollarán programas especiales de atención a la población que, sufriendo
desplazamiento masivo, pobreza, indigencia, etc., y a falta de opción distinta,
se ve obligada a utilizar el espacio colectivo, único a su alcance.”[70]
6.14. Teniendo en cuenta esos
antecedentes, la Sala encuentra conveniente anotar que el concepto de “espacio
público recuperado” tiene la vocación, en casos muy particulares, de deshacer
los presupuestos de confianza legítima que permiten en ocasiones la protección
de derechos fundamentales de los vendedores informales. Sin embargo, no puede
entenderse, como parece interpretarlo el IPES en la respuesta que remitió al
Despacho del Magistrado Sustanciador durante el proceso, que sea
constitucionalmente aceptable suponer que el haber desarrollado un operativo de
desalojo en cualquier momento en el tiempo, simplemente excluye ese espacio de
la posibilidad de ser escenario de ejercicio de una actividad de un vendedor
informal. En primer lugar, desde el punto de vista de la confianza legítima, se
recalca que la recuperación del espacio público es una operación administrativa
compleja, que no termina solamente con el desalojo. Dentro de esa lógica,
cuando la administración ha recuperado una porción del espacio público, y
permite el reasentamiento pacífico y con vocación de permanencia del grupo
desalojado, o de otro grupo de vendedores informales, no está haciendo cosa
diferente que reconfigurando su confianza legítima y con ello asume las mismas
cargas de reubicación que tuvo que haber cumplido en la primera reubicación. No
es posible para esta Corte dar en abstracto un criterio único, por lo que
corresponderá al juez de tutela analizar cada caso concreto y valorar esa
circunstancia. Dicho eso, en todo caso, la Sala anota que la confianza legítima
es solamente una de las aristas del concepto más amplio y comprensivo del
derecho al debido proceso. En ese orden de ideas, la no configuración de un
escenario en el que se pueda demostrar la existencia de confianza legítima no
es, por sí mismo, un hecho que libere a las autoridades de responsabilidades
frente a la especial protección de los vendedores informales. Por esa razón,
incluso en los casos en que no esté presente el elemento de confianza legítima,
el Estado tiene el deber de proteger el debido proceso de los vendedores
informales y ellos tienen la opción de solicitar la protección de ese derecho
fundamental.
7. La protección de los derechos al trabajo y al
mínimo vital de los sujetos de especial protección constitucional
7.1. En el pasado, la Corte Constitucional ha
determinado que el deber estatal de recuperar el espacio público también está
sujeto al límite que imponen los derechos al trabajo y al mínimo vital de los
sujetos de especial protección constitucional que se ven afectados por tales
intervenciones. En esos casos, cuando al vendedor informal “lo privan de su
única fuente lícita de ingresos sin ofrecerle alternativas laborales o de
reubicación, le están imponiendo una barrera irrazonable para procurarse
autónomamente su mínimo existencial. En contextos de pobreza, desigualdad en el
acceso a los recursos económicos y desempleo, a las personas las hacen ver
obligadas a ocupar el espacio público para ejercer la venta informal de
productos como único medio de subsistencia en condiciones dignas, por lo que
arrebatárselos sin consideración alguna hacia sus circunstancias particulares
es contrario a la Constitución.”[71]
7.2. Al respecto, la Sala reitera
en este caso la regla largamente contenida en la jurisprudencia, según la cual
el Estado, al momento de hacer desalojos de personas dedicadas al comercio
informal “tiene la obligación de crear una política de recuperación de las
áreas comunes proporcional y razonable, que además contenga alternativas
económicas adecuadas que se compadezcan con las circunstancias particulares de
los afectados. De no adoptarse dicha política, el juez constitucional está en
lo obligación de amparar los derechos fundamentales, y ordenar que se inscriba
al afectado o los afectados a un programa de reubicación o de oferta de empleo.”[72]
8. El enfoque diferenciado de
las decisiones que cobijan a miembros de comunidades indígenas
8.1. Otro aspecto en el que la
jurisprudencia constitucional ha sido consistente, es en la forma en que ha
ordenado a las entidades del Estado proveer la protección constitucional para
efectos de proceder con los procesos de recuperación de bienes del Estado que
han sido ocupados por vendedores informales. En primer lugar, la jurisprudencia
ha sido reiterada en afirmar que la protección constitucional no puede
consistir en ordenar restituir las cosas a su estado anterior, pues con ello se
estaría desconociendo absolutamente el derecho que le asiste a la comunidad de
que los bienes que pertenecen al Estado no sean invadidos.[73] Por lo
tanto, la regla de derecho que se ha construido con la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, establece que al momento de hacer la reubicación policiva
de un vendedor informal, el Estado asume la carga de localizarlo en un sitio
cuyo esquema y régimen de propiedad permita el desarrollo de la actividad
comercial informal sin que el vendedor tenga el temor de ser desalojado de
nuevo.
8.2. Sin embargo, la Sala
encuentra que hay casos en donde acoger la orden que se deriva de una lectura
simple de la jurisprudencia constitucional, implicaría dar al destinatario del
amparo una protección incompleta que no recoja todas las características
subjetivas que se han puesto en conocimiento del juez constitucional. Así, por
ejemplo, cuando el peticionario acredita que además de la calidad de vendedor
informal tiene otra u otras características que eventualmente lo harían sujeto
de especial protección constitucional, entonces la orden que en su momento dé
el juez constitucional debe recoger esas características.
8.3. En el caso de miembros de las
comunidades indígenas, como la accionante, la Corte ha dictado una amplia
jurisprudencia con respecto al enfoque diferencial que debe asumir el juez
constitucional a la hora de evaluar las situaciones de hecho que afecten a
dichos miembros.
8.4. Con respecto al enfoque
diferencial de trato de los miembros de las comunidades indígenas, la Corte ha
afirmado que:
“El
enfoque diferencial como desarrollo del principio de igualdad, en tanto trata
diferencialmente a sujetos desiguales, busca proteger a las personas que se
encuentren en circunstancias de vulnerabilidad o de debilidad manifiesta, de
manera que se logre una verdadera igualdad real y efectiva, con los principios
de equidad, participación social e inclusión. Dentro del enfoque diferencial,
se encuentra el enfoque étnico, el cual tiene que ver con la diversidad étnica
y cultural, de tal manera que teniendo en cuenta las particularidades
especiales que caracterizan a determinados grupos étnicos y el
multiculturalismo, se brinde una protección diferenciada basada en dichas
situaciones específicas de vulnerabilidad, que en el caso de las comunidades
étnicas, como lo son las comunidades indígenas, afro, negras, palanqueras,
raizales y Rom, se remontan a asimetrías históricas. Dicho principio, permite
visibilizar las vulnerabilidades y vulneraciones específicas de grupos e
individuos, por lo que partiendo del reconocimiento focalizado de la diferencia
se pretenden garantizar los principios de igualdad, diversidad y equidad.”[74]
8.5. Con respecto a las
características que debe tener una medida de protección emanada bajo el enfoque
diferencial, la Corte ha afirmado que:
“Un enfoque diferencial bajo tales
circunstancias, ha de tener en cuenta no sólo el respeto por la identidad
cultural y con ello la protección de tradiciones, usos y costumbres ancestrales
de los pueblos indígenas. Debe reparar también en la situación peculiar de
desventaja histórica en la que estas minorías se han encontrado y aún se
hallan. Lo anterior tanto más cuanto el fenómeno de desplazamiento forzado ha
impuesto a los pueblos indígenas una carga especialmente onerosa. Sus
territorios suelen ser invadidos por los actores del conflicto sin respetar la
neutralidad que estos pueblos han adoptado. De otra parte, cada vez que los
grupos indígenas intentan llamar la atención de manera pacífica respecto de su
especial situación de indefensión recae sobre ellos la sospecha y el estigma de
encubrir intereses subversivos. Sus marchas, entonces, se descalifican y sus
pedidos se mantienen en el olvido.”[75]
8.6. En esas circunstancias,
encuentra la Sala, una medida de protección a un vendedor informal que además
tenga la condición de indígena, tiene que responder al criterio diferencial de
multiculturalidad para poder ser constitucionalmente aceptable. Bajo ese
criterio, la administración debe proveer no solamente un plan de reasentamiento
en un lugar donde no se corra el riesgo de desalojo policivo posterior. Ese
reasentamiento debe también permitir al vendedor el ejercicio de la misma labor
comercial que venía desarrollando, en condiciones que sean respetuosas de las
tradiciones y saberes ancestrales de su comunidad. Para el efecto, las
entidades encargadas de proyectar, evaluar, socializar e implementar dichas
medidas de protección, deben conformar los equipos multidisciplinarios
necesarios que permitan la evaluación precisa de esas tradiciones y saberes y
redunden, por lo tanto, en que el reasentamiento cumpla verdaderamente con los
deberes constitucionales de respeto a la multiculturalidad.
9. La necesidad de entender el
contexto social en las políticas de reubicación de vendedores informales
9.1. No puede confundirse el
concepto de informalidad laboral (esto es, el ejercicio de una labor económica
por fuera del sistema laboral) con el concepto de precariedad, pese a que la
Sala entiende que son situaciones con puntos en común. Ambos conceptos tienen
características diferentes y diferenciables que la jurisprudencia tiene que
interiorizar para efectos de poder proveer soluciones adecuadas a las
problemáticas de los sujetos de especial protección.
9.2. El programa de apoyo económico
que debe proveer el Estado a los vendedores informales que va a reubicar
forzosamente, tiene que partir de un entendimiento integral de las
características especiales de la población objetivo. Una solución que radique
simplemente en asegurar un ingreso mensual o en otorgar un cheque como préstamo
para poner al vendedor reubicado a participar en un programa de emprendimiento,
es una solución parcial, totalizante y que desconoce el derecho fundamental del
que son titulares los vendedores informales para construir sus propios
estándares de vida. En estos casos la constitucionalidad de los programas de
reubicación no está supeditada solamente a su planteamiento o a su provisión.
Depende también de la efectividad de su implementación.
9.3. El derecho constitucional de
los trabajadores informales no consiste en que se los “transforme” en
trabajadores formales, sino en tener un trabajo decente que les permita vivir
en condiciones dignas. Si bien ese es un procedimiento perfectamente viable en
los casos de trabajadores que desean cambiar del esquema de informalidad a uno
de formalidad, también es cierto que las autoridades deben incorporar en sus
programas la opción legítima y constitucionalmente protegida que tienen los
vendedores informales de continuar en la informalidad, en especial cuando tal
condición garantiza efectivamente un trabajo más decente y digno.[76]
Esa opción no se materializa eliminando los criterios no
formales de la forma de obtención del sustento económico, sino eliminando,
únicamente, los componentes ilegales. Para la sala es imperioso distinguir un
concepto (el de informalidad) que es constitucionalmente aceptable si existe el
deseo voluntario de ejercerlo, de otro (el de ilegalidad) que es
constitucionalmente inaceptable. Por eso, debe haber total claridad en que el
trabajo informal no es per se ilegal (y de hecho no lo es en la inmensa
mayoría de los casos).
9.4. El concepto de acreditación
del establecimiento de comercio ha sido analizado ampliamente por la doctrina y
la jurisprudencia nacionales para evaluar las medidas de protección que la ley
ha establecido para ese tipo de actividades empresariales. Un ejemplo claro de
este tipo de protección es el derecho de renovación automática de los contratos
de arrendamiento de establecimientos de comercio después de finalizado el
segundo año de vigencia. Al respecto la Corte Suprema de Justicia afirmó que “(…)con
ese mecanismo se pretende preservar la estabilidad del negocio y, de esa
manera, el crecimiento económico, el empleo y la creación de riqueza, es
palmario que no se prohíja con él la actividad del arrendador, sino el interés
del arrendatario, en tanto con su esfuerzo hace un importante aporte a la
sociedad y colabora a la satisfacción de los fines del Estado.”[77]
Si bien se trata de casos claramente diferenciables en especial desde el punto
de vista legal, constitucionalmente existen conexiones relevantes en cuanto a
sus componentes fácticos.
Los trabajadores informales
también desarrollan clientelas, acreditan sus servicios y productos y
establecen dinámicas comerciales equivalentes a las de las empresas que
atienden al público. Esos aspectos reales de actividad comercial son relevantes
para el juez de tutela.
9.5. Al respecto, por ejemplo, la
Sala considera que protecciones análogas son aplicables a las ventas
informales. La Constitución y la Ley defienden los derechos e intereses
económicos empresariales. Esa protección sin duda puede encontrarse de forma
análoga con los derechos e intereses económicos de los trabajadores informales.
9.6. El funcionamiento interno de
las comunidades de vendedores informales en ocasiones ha sido relativamente
ignorado por la literatura jurídica colombiana y por varias de las autoridades
públicas encargadas de atender a esas poblaciones.[78] Por esa razón,
la implementación de los programas de apoyo económico no ha logrado
materializar el mandato de permitir a los destinatarios el goce efectivo de sus
derechos constitucionales.
La comprensión por parte de las
autoridades de las dinámicas internas de la comunidad de vendedores informales
es fundamental para permitir una implementación de los programas de apoyo
económico que sea verdaderamente respetuosa del derecho al debido proceso. Partir
de la premisa, no necesariamente cierta, de que los vendedores informales
estarían mejor en cualquier formato de trabajo formal, implica desconocer que
con contadísimas excepciones, las decisiones de formato de interacción social
que se toman en esas comunidades, y que bien pueden ser intrínsecamente
incompatibles con el esquema de trabajo formal, son permitidas y amparadas por
la Constitución y la Ley.
9.7. La Sala pone de presente que
el Estado tiene a su disposición medidas suficientes para efectos de entender
las visiones alternativas del trabajo informal y para poner en práctica
esquemas de apoyo que superen el dualismo de los sistemas de empleo formal
estatal o de proyectos de fomento al emprendimiento. Para lograr ese objetivo,
un principio constitucional de toda política es la participación activa de sus
destinatarios en su diseño, tanto por razones de autogobierno como por razones
técnicas.
10. Particularidades del
proceso de recuperación de los bienes de propiedad del Estado y los programas
de reubicación de vendedores informales
10.1. El proceso de recuperación
de los bienes de propiedad del Estado (sean ellos bienes de uso público o
bienes fiscales) que han sido invadidos por grupos de vendedores informales, es
una operación administrativa que se compone de un conjunto concatenado de actos
y hechos de la administración que se desarrollan con un fin único y a partir de
una manifestación de la voluntad de la administración. Esa operación
administrativa empieza con la decisión política de remover al grupo de
vendedores informales del bien de propiedad del Estado y continúa con el inicio
de las acciones policivas necesarias para la ejecución del desalojo.
Posteriormente, la operación administrativa tiene que culminar con la
implementación efectiva de una opción productiva para los trabajadores
informales que tiene que poner a disposición el Estado. Como es obvio, el
vendedor informal es el sujeto pasivo de la operación administrativa de
recuperación del espacio público, y por ende su derecho al debido proceso se
puede ver afectado si el desarrollo de esa operación no es el adecuado.
10.2. La garantía de los derechos
fundamentales de los trabajadores informales en su calidad de sujetos de
especial protección constitucional durante la operación administrativa de
desalojo de un bien de propiedad del Estado, es un fenómeno que opera de manera
transversal, desde el principio del procedimiento hasta la implementación
efectiva de la opción productiva. Por esa razón, una desviación de parte de la
administración en la ejecución de cualquiera de las etapas de la operación que
implique una violación del debido proceso, puede implicar una violación no
sobre el hecho puntual en el que ocurre la violación, sino sobre la operación
como un todo.
10.3. La Sala también destaca que
el aseguramiento de la viabilidad fiscal de los programas de reubicación y de
reasentamiento económico de vendedores informales es un criterio fundamental
para que la ejecución de un procedimiento de desalojo se considere ajustada a
la Constitución. En ese orden de ideas, la suscripción de cualquier acuerdo o
el inicio de cualquier procedimiento tendiente al desalojo policivo de
vendedores informales que ocupen bienes de propiedad del Estado, está sujeto a
la obtención del respectivo certificado de disponibilidad presupuestal que, de manera
inequívoca, permita establecer que la entidad estatal que está iniciando el
proceso de recuperación del bien de propiedad del Estado, tiene los recursos
suficientes para implementar de manera inmediata las medidas necesarias para
proteger los derechos fundamentales de la población vulnerable. En ese sentido,
el inicio de una acción legal de cualquier naturaleza sin que se haya obtenido
previamente el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal, es, en sí
mismo, un acto violatorio del derecho fundamental al debido proceso del
vendedor informal objeto de la acción.[79]
10.4. Hace más de 13 años, la
Corte Constitucional describió con un nivel básico de detalle cuáles eran las
características que tenían que reunir las políticas, programas y medidas de
reubicación y atención de vendedores informales para ser constitucionalmente
aceptables.[80]
En este caso, la Sala encuentra que esas órdenes no se han cumplido cabalmente,
de lo que es clara muestra el número de casos que esta Corporación ha tenido
que fallar con problemas jurídicos idénticos, a lo largo de los últimos años. Con
ello, se ha mantenido la vulneración de los derechos fundamentales de los
afectados. Al respecto, hace ya varios años, la Corte ha resaltado que:
“(…) tales políticas, programas y medidas (i) se han de adelantar
siguiendo el debido proceso y dándole a los afectados un trato digno, (ii)
deben respetar la confianza legítima de los afectados, (iii) deben estar
precedidas de una cuidadosa evaluación de la realidad sobre la cual habrán de
tener efectos, con el seguimiento y la actualización necesarios para guardar correspondencia
en su alcance y características con dicha realidad, con miras a asegurar el
goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales, y (iv) no se pueden
adelantar en forma tal que se lesione desproporcionadamente el derecho al
mínimo vital de los sectores más vulnerables y pobres de la población, ni de
manera tal que se prive a quienes no cuentan con oportunidades económicas en el
sector formal de los únicos medios lícitos de subsistencia que tienen a su
disposición.”[81]
10.5. En esta oportunidad la Sala reitera esas medidas,
precisándolas así:
(i) Su adelantamiento conforme al debido proceso debe incorporar
el concepto de operación administrativa compleja, única y concatenada, de
manera que el respeto del debido proceso de los afectados se debe ver de manera
transversal durante toda la operación, empezando por la decisión de aproximar
al grupo afectado, continuando por la eventual suscripción de un acuerdo que
sirva como marco para la realización de la operación. (ii) Debe seguir con la
obtención de un certificado de disponibilidad presupuestal que asegure la
disponibilidad de recursos para la materialización del programa contenido en la
operación administrativa. Solo después de la obtención de ese certificado, (iii)
puede la entidad encargada de la operación administrativa iniciar la radicación
de las demandas o querellas correspondientes. Igualmente, (iv) el respeto al
debido proceso incorpora el seguimiento del trámite judicial o policivo y la
implementación del programa incluyendo su acceso, seguimiento y corrección.
Por lo tanto, encuentra la Sala
que el derecho fundamental al debido proceso de los vendedores informales
solamente se respeta cuando confluyen todos los siguientes hechos:
(a) Un
acuerdo con personas que sean vendedores informales solo es válido si se
cumplen parámetros mínimos de estructura. Por eso, si hay un acercamiento
previo entre la administración y el grupo de vendedores informales, y de ese
acercamiento se suscribe un acuerdo, el mismo solo será constitucionalmente
aceptable si establece obligaciones puntuales de la administración. Esas
obligaciones deben incorporar la inclusión de los trabajadores informales
reubicados en los términos de las reglas que se ponen de presente en esta
sentencia. También es indispensable que el cumplimiento de esas obligaciones se
materialice en la obtención del ingreso necesario por parte del trabajador
informal reubicado, de manera que no será suficiente en ningún caso que se
limiten a incorporarlo a una base de datos, registro o lista de espera. De
igual forma, todas las obligaciones que asuma la administración en esos
acuerdos deben ser medibles de forma precisa en términos de tiempo y forma,
pues de lo contrario su cumplimiento no sería evaluable. Bajo ninguna
circunstancia, la política pública puede ser una mera mascarada simbólica para
legitimar un desalojo sin que tenga posibilidad real de implementación. Por
eso, los funcionarios públicos involucrados en la firma de dichos acuerdos deben
ser responsables por su incumplimiento.
(b) La
entidad estatal a cargo de la implementación del programa que sirva como
alternativa económica debe haber llevado a cabo todas las actuaciones
necesarias para iniciar el procedimiento de implementación del programa de
manera inmediata a la toma de la decisión que decrete el desalojo.
Principalmente, antes de la radicación de la demanda o querella respectiva,
deberá haber obtenido el certificado de disponibilidad presupuestal que
demuestre que cuenta con y ha presupuestado debidamente, los recursos económicos
necesarios para que el programa se materialice de inmediato. Para la Sala es
claro que la decisión de iniciar un procedimiento policivo no puede dejar a una
población que usualmente tiene a su alcance recursos precarios, a la espera de
la implementación efectiva del programa de reubicación.
(c) El
procedimiento policivo debe hacerse con plenas garantías para la integridad
personal de la población afectada y la autoridad debe abstenerse de decomisar
los bienes que sean de propiedad de los vendedores desalojados.
(d) El
programa de apoyo se implementa teniendo en cuenta las condiciones particulares
de los vendedores informales desalojados, incluyendo la posibilidad de
mantenerse en la informalidad si así lo desean, garantizando como resultado el
disfrute de un trabajo decente, y teniendo en cuenta sus especiales condiciones
particulares según lo que se ha anotado en la sección 9 anterior.
(e) La
implementación debe contar con información permanente disponible al público
obtenida con base en indicadores medibles y objetivos.
10.6. Es claro que lo que
pretenden las reglas mencionadas es simplemente materializar los postulados
constitucionales que amparan el mínimo vital y el debido proceso de los
vendedores informales. Con ello no se pretende legitimar la invasión de los
bienes de propiedad del Estado, sino imponer al Estado una carga de diligencia
consistente, simplemente, en cumplir con los postulados fundamentales del
Estado Social y Democrático de Derecho, que proscribe soluciones que se
limiten, simplemente, a imponer medidas represivas que no se acompañen de
actuaciones adicionales que propendan por la protección de los derechos
fundamentales de los ciudadanos.
10.7. En cuanto a la obligación de
respetar la confianza legítima de los ciudadanos, la Corte encuentra que si
bien es un elemento que impone restricciones al actuar de la administración, su
ausencia no implica la inexistencia de las obligaciones de protección de grupos
vulnerables ni excusa a la administración de la observancia estricta del
respeto al debido proceso de los vendedores informales reubicados. Por eso, no
pueden los jueces de tutela simplemente negar los amparos cuando se los
soliciten ciudadanos que, habiendo sido objeto de un procedimiento policial de
desalojo, no puedan demostrar la existencia de confianza legítima en cabeza
suya. La protección constitucional de la que son objeto los vendedores
informales reubicados, las madres cabeza de familia y los miembros de
comunidades indígenas, entre otros, deriva directamente de la Constitución y no
es simplemente el efecto de la existencia de confianza legítima. Por esa razón,
es claro que la lectura adecuada de la regla constitucional implica que, ante
la eventual defraudación de la confianza legítima, la entidad estatal que impulsa
la reubicación debe llevar a cabo todas las actividades necesarias para
asegurar que el titular de esa confianza no la vea defraudada por una actuación
intempestiva. En todo caso, si hay un sujeto que no pueda acreditar debidamente
la existencia de esa confianza legítima, la actuación de la entidad estatal que
impulsa la reubicación tiene que ceñirse a los principios del debido proceso
que se desarrollan en esta providencia. Esa actuación siempre deberá ser,
exista confianza legítima o no, razonable, no arbitraria y respetuosa del
debido proceso.
10.8. En cuanto al cumplimiento
del requisito de evaluar cuidadosamente la realidad sobre la que el programa ha
de tener efectos, y la obligación concomitante de actualización del mismo,
encuentra la Sala que se trata de una obligación de resultado de la entidad
estatal que promueve el desalojo. Esa obligación se cumple mediante el
desarrollo de un trabajo de campo con la comunidad que le permita a la entidad,
entre otros aspectos, conocer quiénes conforman la población objetivo del
desalojo, si son considerados sujetos de especial protección constitucional, en
caso de pertenecer a una comunidad indígena, cuáles son, si los hay, los usos y
costumbres propios que limiten o regulen la forma en que sus miembros pueden
llevar a cabo sus actividades laborales. En ese caso, es preciso conocer cuál
es la comunidad indígena de la que se trata, para valorar sus características
particulares en el diseño de la política. También deberán evaluarse aspectos
como los deberes de cuidado que tiene cada miembro de la población objetivo y
las características sociales y familiares de cada uno de sus miembros. Para
cumplir efectivamente con el debido proceso, el plan o programa diseñado debe
incorporar todas las categorías aquí anotadas. Igualmente, el programa debe
tener un mecanismo de seguimiento que permita identificar falencias que causen
vulneraciones a los derechos fundamentales de los afectados, así como
ineficacias en su implementación y trabas que se impongan por entidades
privadas o públicas para su realización efectiva.
10.9. Cuando se trate de madres
cabeza de familia, la especial protección constitucional de la que son objeto
debe reflejarse, entre otros aspectos, en la posibilidad de desarrollar las
funciones de cuidado que son propias su condición, en circunstancias que les
permitan desplegar su labor comercial sin descuidar la atención de sus hijos o
de otros familiares. Una medida administrativa que afecte ese deber de cuidado
impidiendo el ejercicio de una actividad comercial informal pero lícita, es
constitucionalmente inaceptable.
10.10. Por último, la Sala también
encuentra que los programas deben tener en cuenta las especiales
características desde el punto de vista económico que tiene la población
objetivo. Por eso, por ejemplo, deben evaluar si la población objetivo tiene
una periodicidad común de gasto que implique erogaciones mensuales o si se
trata de una población que deriva su sustento de un ingreso diario particular,
situación que según se ha visto es muy extendida en la comunidad de vendedores
informales en Colombia.[82]
En ese sentido, los programas deben procurar a los destinatarios la consecución
de recursos económicos de forma y cantidad sustancialmente similar a la que
habrían obtenido de no haberse realizado la reubicación. Solamente así, puede
la entidad pública proceder con el inicio del procedimiento judicial o policivo
de desalojo sin dejar de asegurar el goce efectivo de los derechos
constitucionales fundamentales de la población afectada por un procedimiento de
desalojo de vendedores informales.
11. Las medidas de reubicación
para miembros de comunidades indígenas y madres cabeza de familia no solamente
tienen que incorporar las características particulares de quienes detenten cada
una de esas condiciones. También deben ser inmediatamente implementables
11.1. Como se ha desarrollado a lo
largo de esta providencia, la Corte Constitucional ha establecido una línea
jurisprudencial amplia, pacífica, inequívoca e inmodificada con respecto a las
obligaciones de las entidades estatales cuando adelantan procesos de
recuperación de la tenencia de bienes de propiedad del Estado, sean estos
bienes de uso público o bienes fiscales. Sin embargo, la Sala encuentra que hay
una serie de factores particulares que vale la pena sean aclarados para efectos
de dar claridad interpretativa a los funcionarios encargados de esos
procedimientos de recuperación de la tenencia estatal de los bienes. Esos
factores son los siguientes:
(a) Tradicionalmente, la jurisprudencia ha establecido un
término de 120 días como plazo de implementación del proceso de reubicación al
que debe acceder el vendedor informal que es desalojado por una entidad de un
inmueble de propiedad del Estado. [83]
(b) Ese plazo, sin embargo, se reduce sustancialmente cuando
concurren criterios de urgencia que justifican un término menor de
implementación. En varios casos ese caso reducido es de treinta días hábiles. [84]
(c) Igualmente el juez debe propender por un plazo inferior
cuando haya situaciones de urgencia que ameriten una atención más inmediata.[85]
(d) Si el vendedor informal que debe ser reubicado es,
además, miembro de una comunidad indígena debidamente reconocida como tal, la
entidad estatal debe asegurar, a partir del criterio diferencial de
adjudicación, que el programa de reubicación sea compatible con los usos y
costumbres ancestrales de la comunidad indígena a la que pertenezca el vendedor
reubicado.
11.2. El programa de reubicación
debe permitir al vendedor informal continuar con su actividad comercial sin
solución de continuidad (para lo cual la entidad estatal debe haber hecho la
planeación necesaria para el efecto que incluya las condiciones a las que se
refirió la Sección 10 anterior). Debe hacerlo asegurando que pueda ejercer su
actividad económica de acuerdo con sus condiciones personales. Esta obligación
de diligencia, cabe aclarar, no es un permiso indefinido para mantener una
situación de invasión a los bienes públicos, pues la obligación de protegerlos
se mantiene incólume. Es una obligación de acompasar su deber de actuar, con su
obligación de proteger la Constitución.
12. El IPES y la Alcaldía de
Bogotá vulneraron los derechos fundamentales de la señora Blanca Cristina Amaguaña
Maldonado
Para la Sala, la Alcaldía Mayor de
Bogotá y el IPES han vulnerado los derechos fundamentales de Blanca Cristina
Amaguaña Maldonado, al incumplirle los compromisos adquiridos en el acta de
conciliación, iniciando un procedimiento policivo de desalojo del bien fiscal
que ocupaba sin tener preparado y listo para implementar un plan de reubicación
que le permitiera a la accionante continuar con su actividad económica, sin
solución de continuidad y con el debido respeto de las tradiciones usos y
costumbres propias de su pertenencia a la comunidad indígena Kichwa. Si bien
las entidades demandadas ejercieron su derecho y obligación de preservar la
tenencia de los bienes que son de propiedad del Estado, no enmarcaron esa operación
administrativa en una política de reubicación que fuere respetuosa de los
derechos fundamentales y de las circunstancias especiales de Blanca Cristina
Amaguaña Maldonado. A continuación, la Sala explica las razones que justifican
en este caso particular el amparo de los derechos fundamentales de la
accionante.
12.1. La accionante fue
conminada a suscribir un acta de conciliación de la cual podía suponer
razonablemente se derivaría una reubicación efectiva que nunca ocurrió
12.1.1. En el caso que nos ocupa, la Sala
encuentra múltiples elementos de juicio que deben estudiarse conjuntamente para
determinar que la señora Blanca Cristina Amaguaña vio vulnerada su confianza
legítima. En primer lugar, encontramos que la peticionaria era conocedora de la
ilegal invasión a un predio de propiedad del Estado que ella y los demás
vendedores estaban llevando a cabo. Eso es tan claro, que la misma peticionaria
denomina el lugar un “lote de invasión” en el numeral cuarto de los hechos de
su solicitud de tutela.[86]
En adición, es también evidente que al momento de la suscripción del documento
denominado “acta de conciliación” del que se hizo parte la accionante por
conducto de apoderado,[87]
se puso de presente que la conducta desplegada por la accionante y los demás
vendedores informales allí representados, debía cesar definitivamente el lunes
9 de enero de 2012.
12.1.2. Lo anterior, sin embargo, no implica en
ningún caso que la accionante al momento del desalojo no estuviera ejerciendo
su confianza legítima. En primer lugar, si bien la accionante y los demás
vendedores incumplieron su obligación de entregar el Predio de acuerdo a lo
establecido en el acta de conciliación el día 9 de enero de 2012, nota la Sala
que la demanda ejecutiva solamente fue instaurada por el IPES el día 16 de
agosto de 2012, es decir, más de 7 meses después de ocurrido el incumplimiento
en la entrega.[88]
En esas condiciones, si bien debía ser claro para la accionante que la demora
de la administración no había regularizado la situación, sí encuentra la Sala
que se había generado una tolerancia sustancial por un plazo que permitió a la
accionante seguir ejerciendo su labor de comerciante informal. La desproporción
del plazo de 7 meses es evidente si se tiene en cuenta, por ejemplo, que el
plazo entre la fecha de firma del acta de conciliación y la fecha inicial de la
obligación de entregar el predio era de menos de 4 meses.[89]
12.1.3. Otro aspecto sobre el que la Sala llama
la atención tiene que ver con la interpretación que las entidades accionadas
han dado a los compromisos asumidos en el acta de conciliación. El IPES en su
contestación inicial, al referirse al hecho sexto de la demanda de tutela,[90] afirmó que la
extensión de la obligación contenida en la cláusula octava del acta de
conciliación consistía en vincular a la peticionaria en la base de datos de
vendedores ambulantes de Chapinero. Al respecto, revisadas las pruebas que
constan en el expediente, la Sala encuentra que la impresión del sitio web de
consulta del Registro Individual de Vendedores – RIVI-, aportada por el mismo
IPES,[91]
da cuenta del registro como vendedora informal de la localidad de Chapinero, de
la señora Blanca Cristina Amaguaña Maldonado desde el martes 3 de agosto de
2004, esto es, más de 7 años antes de la suscripción del acta de conciliación. Por lo tanto, no puede suponerse, como parece hacerlo el
IPES en su contestación, que los compromisos contenidos en el acta de
conciliación se cumplían solamente con el desalojo del Predio y sin que el IPES
tuviera que iniciar labor alguna por la sencilla razón de ya haberse hecho el
registro que es la única obligación que esa entidad reconoce como a su cargo.
Esa interpretación no solo vulneraría el postulado constitucional de buena fe;
también desconocería radicalmente la disposición fundamental sobre
interpretación útil de los contratos contenida en el artículo 1620 del Código
Civil colombiano, al privilegiar una interpretación que no produce efectos por
sobre una que sí lo hace.[92]
12.1.4. En esas condiciones resulta inaceptable
para la Sala la respuesta del IPES a la solicitud oportunamente elevada por la
accionante. La constitucionalmente respetuosa de la cláusula octava del acta de
conciliación,[93]
es aquella que determina que el IPES debía realizar acciones positivas consistentes
en la reubicación eficiente y oportuna de los firmantes del documento. Es la
actuación constitucionalmente aceptable de acuerdo con la clara línea
jurisprudencial que ya estaba trazada para la fecha de la firma del acta de
conciliación y de la que el IPES era conocedor al nivel de haber sido parte en
un proceso ante esta misma Corte, ocurrido años antes de la firma del acta de
conciliación con el apoderado de la accionante.[94] Además, una interpretación
como la que parece sugerir el IPES en su contestación tendría por efecto
concluir que aquello a lo que el IPES se comprometió no era más que un
espejismo, pues la acción que supuestamente esa entidad tenía que realizar, ya había
sido realizada por la accionante 7 años atrás. Si esa era la extensión que del
acuerdo derivaba el IPES en su momento, se estaría ante una actuación estatal que
no sería de buena fe. Si de alguien es exigible una actuación de buena fe
exenta de culpa, más aun cuando su contraparte es un sujeto de especial
protección constitucional, es del Estado.
12.1.5. De lo anterior, concluye la Sala que la
conducta del IPES, consistente en (i) suscribir con la accionante un acta de conciliación
en la que se comprometía, como obligación recíproca a la entrega pacífica del
Predio el día 9 de enero de 2012, a incluir a la accionante en sus programas
sociales de apoyo a los vendedores informales, (ii) dejar pasar la fecha de
entrega y solamente iniciar un proceso ejecutivo de hacer 7 meses después de la
fecha inicial programada de entrega, al tiempo que se toleraba la presencia y
la continuidad de la labor comercial informal de la accionante, y (iii) alegar
que su única obligación exigible consistía en inscribir a la accionante en un
registro del que ya era parte, comporta una violación al derecho de confianza
legítima de la accionante, que debe ser objeto de amparo de tutela por parte de
la Sala. Por eso, la Sala supone que el IPES obró de buena fe al momento de
suscribir el acta de conciliación, y que no pretendió, sugestionar a la actora
para firmar un documento que carecía de contraprestaciones a favor de ella. En
ese entendido, basado en presuponer una actuación de buena fe de parte del IPES
al momento de la firma del acta de conciliación, la Sala concluye que lo que ha
ocurrido es un incumplimiento de parte del IPES de sus compromisos bajo esa
acta, incumplimiento que ahora tendrá que ser subsanado mediante el seguimiento
de las órdenes contenidas en la parte resolutoria de esta providencia.
12.1.6. Teniendo en cuenta que la
accionante es una mujer perteneciente a una comunidad indígena, y que en su
calidad de madre cabeza de familia deriva su sustento y el de sus hijas menores
de edad exclusivamente de la labor que desempeña como comerciante informal,
encuentra la Sala que con su conducta el IPES desconoció también la especial
protección constitucional de la que es titular la accionante. Con ello, además,
la Sala encuentra que se vulneraron sus derechos fundamentales al trabajo y al
mínimo vital, hecho que es por demás evidente en la celeridad de la
interposición de la demanda de tutela, que ocurrió el 6 de julio de 2016, es
decir, apenas 7 días hábiles después de culminado el procedimiento policivo de
desalojo.
12.1.7. Así las cosas, el
incumplimiento de los compromisos asumidos por el IPES y el inicio concomitante
del proceso ejecutivo de hacer que terminó con el procedimiento policivo de
desalojo supusieron una interferencia inconstitucional de la confianza legítima
de la accionante que afectó, además, sus derechos al trabajo y al mínimo vital.
Por lo tanto, la acción policiva para ser constitucionalmente aceptable debió
estar precedida de medidas que atenuaran el impacto negativo de ese
procedimiento, y que, como se ha visto anteriormente, debían permitir a la
accionante mantener su actividad económica sin solución de continuidad y pudiendo
realizar dicha conducta de conformidad con sus requerimientos culturales y
permitiéndole además ejercer como madre cabeza de familia tanto en lo
relacionado con el cuidado de sus hijas menores de edad como en todos otros
aquellos componentes que le permitan desarrollarse íntegramente como persona.
12.2. La Alcaldía Mayor de
Bogotá y el IPES no le ofrecieron a la actora una alternativa económica
constitucionalmente adecuada
12.2.1. Como se ha explicado
extensamente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional es pacífica y
uniforme en cuanto a la obligación que tienen las autoridades públicas que
inician procedimientos de desalojo de bienes de propiedad del Estado, sean
ellos bienes de uso público o bienes fiscales: se debe procurar para los
vendedores informales que derivan su sustento del trabajo que realizan en esos
lugares, un plan razonable que respete el debido proceso y dé a los afectados
un trato digno, que respete la confianza legítima de los afectados, que esté
precedido de una evaluación cuidadosa de la realidad de los afectados y que no
lesione desproporcionadamente el derecho al mínimo vital de los afectados. En
este caso, se observa con claridad que la actuación del IPES se limitó a
ofrecer a la afectada una inscripción en un registro al que ella misma se había
inscrito varios años atrás, siendo esa inscripción, por sí misma, vacía, como
queda claro del hecho de no habérsele procurado ninguna acción real y efectiva
que le permitiera siquiera en parte solventar los perjuicios que se causaron
con ocasión del desalojo. La inscripción en el RIVI no constituye una política
adecuada de mitigación del efecto adverso del desalojo. Lo que muestra la
realidad es que pese a estar inscrita desde el año 2004 en ese registro, la
accionante siguió viéndose obligada a operar en la informalidad dentro de un
lote de invasión durante los doce años siguientes. Una política, según la
jurisprudencia, no puede reducirse a un programa que no se ejecuta.
12.2.2. De las pruebas obrantes en
el expediente, la Sala observa que la accionante no hace parte de ningún
programa específico de reubicación para comerciantes informales. Entiende la
Sala, además, que la mera inscripción en el RIVI no es, en ningún caso, un
mecanismo efectivo de protección de los derechos fundamentales de la accionada
a menos, por supuesto, que venga acompañada de un programa puntual que le
permita seguir ejerciendo ininterrumpida y pacíficamente su actividad
comercial. En ese contexto, la Sala pone de presente que a la actora se le
vulneró su derecho fundamental al debido proceso, al habérsele sometido a un
procedimiento de desalojo, posterior a la suscripción de un acuerdo vacío de
obligaciones para el IPES, y en el cual no se materializaron los procedimientos
contenidos en las reglas que la jurisprudencia ha decantado, y que se ponen de
presente en el numeral 10.5 de esta providencia.
12.2.3. Ante esta situación, la
Sala encuentra necesario declarar la vulneración de los derechos fundamentales
de la actora derivada de las actuaciones que acometieron (i) el IPES como
firmante del acta de conciliación y como entidad distrital responsable del
cuidado y protección de los vendedores informales, y (ii) la Alcaldía Mayor de
Bogotá, como responsable final de la política pública de cuidado y protección
del espacio público en la ciudad.
12.2.4. En cuanto a la Secretaría
Distrital de Integración Social, la Sala entiende que no ha estado involucrada
directamente con los hechos que dieron lugar a la presente acción de tutela.
Por lo tanto, la orden con respecto a esa dependencia, se reducirá simplemente
a insistir en especial en el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales
y legales en cuanto a la entrega de auxilios periódicos para las comunidades
indígenas de la ciudad, que debe hacerse cumplidamente y no de manera
esporádica, como indica la actora se le realiza la entrega del beneficio de
canasta indígena.
12.2.5. Por otro lado, la Sala
encuentra también que en el presente caso una orden aislada de inclusión de la
accionante en un programa puntual de reubicación de los vendedores informales no
sería suficiente para proteger los derechos fundamentales de la accionante. La
simple reubicación implicaría desconocer el hecho de ser la accionante una
persona en la que confluyen 3 criterios diferentes que dan lugar a una
protección especial constitucional en cabeza suya. Una vendedora informal,
madre cabeza de familia y miembro de una comunidad indígena no puede ser objeto
de una medida de protección que no tenga en cuenta el enfoque diferencial como
criterio rector, los compromisos internacionales de Colombia en cuanto a la protección
y diálogo intercultural con las comunidades indígenas, y el respeto por las
obligaciones de cuidado de la destinataria.
12.2.6. El programa al que se
vincule a la accionante debe tener en cuenta, al menos, (i) la continuación de
la actividad comercial de la accionante, (ii) en una zona que le permita acudir
al apoyo de sus hijas menores de edad en un tiempo razonable, (iii) que le
permita estar cerca del centro educativo donde estudien sus hijas y (iv) debe
garantizar además el estricto cumplimiento de las especiales condiciones
culturales de la accionante. Teniendo en cuenta que el desalojo ya ocurrió, y
que por lo tanto la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante
está en su momento de mayor intensidad, la Sala mantendrá el breve término que
la regulación de la acción de tutela prevé para acatar órdenes urgentes, como
es el caso.[95]
Si el IPES y la Alcaldía Mayor siguieron adelante con el procedimiento de
desalojo, y además el IPES ha incumplido sistemáticamente con las obligaciones
que asumió en el acta de conciliación, es claro para la Sala que la inmediatez
no es, en este caso, una carga desmesurada.
12.2.7. En este contexto, la Sala
estima necesario proteger los derechos de la accionante, pues si bien estos
últimos entran en conflicto con el deber del Estado de salvaguardar los bienes
que son de su propiedad, es claro y así lo ha determinado en numerosas
ocasiones la jurisprudencia de esta Corporación, que las autoridades
correspondientes deben garantizar al actor alternativas económicas
sustancialmente viables.
12.2.8. En todo caso, la Sala
anota que en el expediente no obran pruebas que permitan concluir que el
proceso de desalojo del que fue objeto la actora se realizara en contra del
conjunto de la comunidad indígena Kiwcha de la que hace parte. Sin embargo,
también se pone de presente que de haber sido así, la actuación del IPES
también habría tenido que ceñirse a los compromisos internacionales adquiridos
por Colombia en virtud del Convenio 169 de la OIT que hace parte integrante del
bloque de constitucionalidad.[96]
12.2.9.  La Sala anota también que
en años recientes la Corte Constitucional ha expedido múltiples sentencias
(citadas en esta providencia) que se han referido a casos similares al de la
accionante en los cuales se llevan a cabo procedimientos de desalojo sin el
cumplimiento de las reglas constitucionales al respecto. En la mayoría de esas
sentencias, la respectiva Sala de Revisión ha revocado decisiones de los jueces
de instancia que niegan el amparo de tutela. Por esa razón, y para asegurar que
esta línea de decisión decantada y pacífica tenga la mayor difusión posible, la
Sala solicitará a la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla que incorpore estos
elementos de decisión en los programas de capacitación para jueces y
funcionarios judiciales.
13. Conclusión y órdenes a
proferir
13.1. La Sala Séptima de Revisión
de tutelas de la Corte Constitucional considera que el Instituto para la
Economía Social – IPES- y la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. vulneraron los
derechos fundamentales de Blanca Cristina Amaguaña Maldonado al haber seguido
adelante con el plan de recuperación del bien inmueble ubicado en la dirección Carrera
9ª No.62-79 y/o Carrera 10 No. 62-79/85 de la ciudad de Bogotá, sin haber antes
asegurado la inclusión de la actora en un plan o programa que le permitiera
seguir adelante con su actividad de vendedora informal e ignorando además que
en la persona de la actora se presenta una confluencia de tres causales de
especial protección constitucional. Además, se encuentra que el IPES incumplió
la obligación asumida en el documento denominado “acta de conciliación” que
suscribió con el apoderado de la actora en septiembre del año 2011. Al hacerlo,
y al haber tolerado la presencia de la actora y los demás querellados por un
período de 7 meses adicional al plazo de traslado que había dado en el
documento original, el IPES defraudó gravemente la confianza legítima de la
actora.
13.2. En consecuencia se revocarán
los fallos proferidos, en primera instancia, por el Juzgado Treinta y Cuatro
Civil Municipal de Bogotá (de fecha 13 de julio de 2016) y en segunda instancia
por el Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá (de fecha 12 de agosto
de 2016) y en su lugar se concederá el amparo a los derechos al trabajo y al
mínimo vital de la accionante. Por lo tanto, se ordenará a la Alcaldía Mayor de
Bogotá D.C. y al Instituto para la Economía Social –IPES- que en el término
perentorio de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta
sentencia, procedan a verificar la situación personal, familiar, social y
económica de Blanca Cristina Amaguaña Maldonado y le ofrezcan, en el término
perentorio de diez (10) días hábiles, una alternativa económica, laboral o de
reubicación de su oficio de vendedora informal que tenga en cuenta su condición
de madre cabeza de familia y su condición de miembro de la comunidad indígena
Kiwcha, para efectos de propiciar una solución real y efectiva a la vulneración
de sus derechos fundamentales en el marco del principio de respeto por la
diversidad cultural de la accionante y de su grupo familiar a cargo.
III. DECISIÓN
Teniendo en cuenta las
consideraciones anteriores, se encuentra que un municipio (el Distrito Capital
de Bogotá) y un establecimiento público de ese municipio, cuya función es
definir, diseñar y ejecutar programas dirigidos a otorgar alternativas para los
sectores de la economía informal a través de la formación de capital humano, el
acceso al crédito, la inserción en los mercados de bienes y servicios y la
reubicación de las actividades comerciales o de servicios del sector de la
economía informal,[97]
y que está dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y
presupuestal (el IPES), sí vulneran los derechos al trabajo, al mínimo vital, a
la vida digna y al debido proceso de una trabajadora informal que a su vez es
madre cabeza de familia y miembro de una comunidad indígena, cuando proceden
con la ejecución de una diligencia policiva de desalojo y limitan su actuación
a mantener su inscripción en un registro de vendedores informales, argumentando
el cumplimiento de un deber constitucional y legal, a pesar de que (i) dicha
actividad es su única fuente de ingresos, (ii) ha estado inscrita como
vendedora informal por más de doce años, y (iii) no le han ofrecido ningún
programa de reubicación, habiéndole informado verbalmente que acceder a un
programa de esa naturaleza puede tomarse entre tres y cinco años, a pesar de
haberse comprometido una de esas entidades a vincularla a uno de esos programas
mediante un acta de conciliación.
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR los fallos proferidos, por el Juzgado Treinta y Cuatro Civil Municipal de
Bogotá (de fecha 13 de julio de 2016) y por el Juzgado Veinticinco Civil del
Circuito de Bogotá, (de fecha 12 de agosto de 2016) que negaron la acción de
tutela presentada, dentro del proceso de la referencia, por Blanca Cristina
Amaguaña Maldonado contra el Instituto para la Economía Social –IPES- y la
Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. En su lugar, CONCEDER la tutela de los derechos al trabajo y al mínimo vital en
dignidad de la accionante.
Segundo.- ORDENAR a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. y al Instituto para la
Economía Social –IPES- que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas
contadas a partir de la notificación de esta sentencia, procedan a verificar la
situación personal, familiar, social y económica de Blanca Cristina Amaguaña
Maldonado y le ofrezcan, en el término de diez (10) días hábiles, una
alternativa económica, laboral o de reubicación de su oficio de vendedora
informal en la que se tenga presente (i) su condición de madre cabeza de
familia (ii) su condición de miembro de la comunidad indígena Kiwcha en el
marco del principio de respeto por la diversidad cultural de la accionante y su
grupo familiar a cargo.
Tercero.- SOLICITAR a la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla que incorpore
las subreglas de derecho sobre obligaciones de protección de vendedores
informales decantadas por la Corte Constitucional, en el plan de estudios de
los programas académicos que componen el Plan de Formación de la Rama Judicial,
si aún no lo ha hecho.
Cuarto.- COMUNICAR la presente decisión a la Defensoría del Pueblo Regional Bogotá,
para que realice el seguimiento al cumplimiento de las decisiones contenidas en
el presente fallo, y si lo considera pertinente, informe a las autoridades y al
Juez de instancia sobre las dificultades que su ejecución conlleve.
Quinto.- EXHORTAR a la Secretaría de Integración Social del Distrito Capital
de Bogotá para que cumpla estrictamente con las fechas periódicas de entrega de
los alimentos correspondientes al programa “Canasta Indígena”.
Sexto.- LIBRAR las
comunicaciones –por la Secretaría General de la Corte Constitucional–, así como
DISPONER las notificaciones a las partes –a través del Juez de tutela de
instancia–, previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (e)
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Integrada por los magistrados Aquiles
Arrieta Gómez y Jorge Iván Palacio Palacio.
[2] Certificación Emitida por Luis Alfonso
Tuntaquimba Q, en su calidad de gobernador del Cabildo Indígena Kichwa de
Bogotá, reconocido mediante Decreto 2164-94, Registro OF 105-1848-DET-1000
N.I.T 900.088.976-6, fechada el 5 de mayo de 2016.
[3] Folios 1 y 2 del Cuaderno Principal del
expediente.
[4] Visible a folios 5, 6 y 7 del Cuaderno
Principal del expediente y que en esta providencia se denominará “acta de
conciliación”.
[5] Folio 1 del Cuaderno Principal del
expediente. La accionante no especifica si el 100% del tiempo que ha ejercido
como vendedora informal lo ha hecho en el Predio, pero sí pone de presente que
hizo parte de quienes acordaron su devolución en el año 2011.
[6] Dicha administración se entregó al IPES
mediante Convenio Interadministrativo de Cooperación No.021 de 2008.
[7] En ese documento, visible a folio 6 del
Cuaderno Principal del expediente, el IPES y los Querellados acordaron, entre
otras (i) que el IPES asumiría la administración del Predio a partir del 26 de
septiembre de 2011; (ii) que los Querellados se comprometían con el IPES a
cumplir los reglamentos y normas de convivencia que el IPES tiene para ese tipo
de puntos comerciales, bajo la supervisión de un gestor nombrado por el IPES;
(iii) que los Querellados no venderían o subarrendarían los módulos ocupados
dentro del predio, ni permitirían la ocupación del módulo con elementos de
propiedad de personas diferentes ni harían, en general, ninguna actividad
distinta a la permitida por el IPES; (iv) que los Querellados mantendrían el
Predio en buen estado de aseo e higiene, y no consumirían ni venderían bebidas
alcohólicas, drogas alucinógenas, ni ninguna otra mercancía cuya
comercialización estuviere prohibida por la Ley; (v) que los Querellados harían
entrega real y material del Predio al IPES el día lunes 9 de enero de 2012 a
las 11am, libre y al día en el pago de servicios públicos; (vi) que los
Querellantes pagarían los servicios de vigilancia del Predio que ellos mismos
contrataren; (vii) que el IPES no cobraría a los Querellados, entre la fecha
del acuerdo y el 9 de enero de 2012, ningún canon de arrendamiento u otro
emolumento por el uso, tenencia y goce del Predio; (viii) que el IPES se
comprometía con los Querellados a “incluirlos en la base de datos de vendedores
de la Localidad de Chapinero, para que sean objeto de atención en los programas
que brinda el IPES en desarrollo de su función misional” para lo cual los Querellados
tendrían que “adelantar las diligencias que el IPES tiene establecido para tal
fin”.
[8] Visibles a folios 14 y 45 del Cuaderno
Principal, están las actas de inicio y continuación de la diligencia de entrega
del inmueble ordenada por el Juzgado 10 Civil del Circuito de Bogotá, dentro
del proceso No. 2012-0051300.
[9] Numeral Quinto de los hechos de la
demanda. Visible a folio 2.
[10] Acápite “Peticiones” de la demanda.
Visible a folio 2.
[11] Respuesta visible a folio 33 del Cuaderno
Principal.
[12] Numeral III “Frente al Caso Concreto” –
visible a folios 34 y 35 del Cuaderno Principal.
[13] Visible a folio 48 del Cuaderno
Principal.
[14] Consideración Séptima de la sección “En
cuanto a los hechos” – Visible a folio 49 del Cuaderno Principal.
[15] Sección “Respecto a las Peticiones” –
Visible a folio 40 del Cuaderno Principal.
[16] Visible a folio 52 del Cuaderno
Principal.
[17] Párrafo final de la comunicación –
Visible al anverso del folio 52 del Cuaderno Principal.
[18] Numeral 4 “Del Caso Concreto” de la
Sentencia de Primera Instancia. Visible al anverso del folio 56.
[19] Numeral 4 “Del Caso Concreto” de la
Sentencia de Primera Instancia. Visible al anverso del folio 56.
[20] Corte Constitucional, Sentencia T-386 de
2013 (MP María Victoria Calle Correa).
[21] Numeral 5 de la impugnación del fallo de
primera instancia. Visible a folio 60.
[22] Página 8 de la Sentencia de Segunda
Instancia – Visible a folio 13 del Cuaderno No. 2.
[23] Página 10 de la Sentencia de Segunda
Instancia – Visible a folio 15 del Cuaderno No. 2 del expediente.
[24] Página 11 de la Sentencia de Segunda
Instancia – Visible a folio 16 del Cuaderno No. 2 del expediente.
[25] Página 12 de la Sentencia de Segunda
Instancia – Visible a folio 17 del Cuaderno No. 2 del expediente.
[26] Mediante oficio radicado en la Secretaría
General de la Corte Constitucional el día 28 de noviembre de 2016.
[27] Folio 6 de la Respuesta del IPES.
[28] Folios 6 y 7 de la Respuesta del IPES.
[29] Folio 8 de la Respuesta del IPES.
[30] Folio 8 de la Respuesta del IPES.
[31] Folio 8 de la Respuesta del IPES.
[32] Folio 9 de la Respuesta del IPES.
[33] Folio 9 de la Respuesta del IPES.
[34] Folio 9 de la Respuesta del IPES.
[35] Folio 10 de la Respuesta del IPES.
[36] Folio 10 de la Respuesta del IPES.
[37] Folios 10 y 11 de la Respuesta del IPES.
[38] Página 10 de la Sentencia de Segunda
Instancia – Visible a folio 15 del Cuaderno No. 2 del expediente.
[39] Artículo 14. Contenido de la solicitud.
Informalidad. En la solicitud de tutela se expresará, con la mayor claridad
posible, la acción o la omisión que la motiva, el derecho que se considera
violado o amenazado, el nombre de la autoridad pública, si fuere posible, o del
órgano autor de la amenaza o del agravio, y la descripción de las demás
circunstancias relevantes para decidir la solicitud. También contendrá el
nombre y el lugar de residencia del solicitante. || No será indispensable citar
la norma constitucional infringida, siempre que se determine claramente el
derecho violado o amenazado. La acción podrá ser ejercida, sin ninguna
formalidad o autenticación, por memorial, telegrama u otro medio de
comunicación que se manifieste por escrito para lo cual se gozará de
franquicia. No será necesario actuar por medio de apoderado. || En caso de
urgencia o cuando el solicitante no sepa escribir o sea menor de edad, la
acción podrá ser ejercida verbalmente. El juez deberá atender inmediatamente al
solicitante, pero, sin poner en peligro el goce efectivo del derecho, podrá
exigir su posterior presentación personal para recoger una declaración que
facilite proceder con el trámite de la solicitud, u ordenar al secretario
levantar el acta correspondiente sin formalismo alguno.
[40] Corte Constitucional, Sentencia T-062 de
1995 (MP José Gregorio Hernández Galindo). Ver en ese mismo sentido las
Sentencias T-310 de 1995 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), T-553 de 2008 (MP Nilson
Pinilla Pinilla), T-146 de 2010 (MP María Victoria Calle Correa), y SU-195 de
2012 (MP Jorge Iván Palacio Palacio; SVP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) entre
muchas otras.
[41] Esta regla está incorporada en
numerosísimas providencias. Puede encontrarse de manera textual en las Sentencias
T-143 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa), T-121 de 2014 (MP María
Victoria Calle Correa) y T-481 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa).
[42] Típicamente acciones
contencioso-administrativas que pretenden reclamar el daño antijurídico causado
por una actuación constitutiva de daño especial.
[43] Ver al respecto las sentencias T-225 de 1992 (MP Jaime Sanín Greiffenstein), T-372 de
1993 (MP Jorge Arango Mejía), T-091 de 1994 (MP Hernando Herrera Vergara) T-578
de 1994 (MP José Gregorio Hernández Galindo), T-115 de 1995 (MP José Gregorio
Hernández Galindo), T-438 de 1996 (MP Alejandro Martínez Caballero), T-617 de
1995 (MP Alejandro Martínez Caballero), SU-360 de 1999 (MP Alejandro Martínez Caballero),
SU-601A de 1999 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), T-772 de 2003 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa), T-465 de 2006 (MP Jaime
Córdoba Triviño), T-773 de 2007 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), T-895 de
2010 (MP Nilson Pinilla Pinilla),  T-437 de 2012 (MP Adriana María
Guillén Arango), T-244 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SV Humberto
Sierra Porto; AV Luis Ernesto Vargas Silva), T-703
de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), T-904 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub) y T-386 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa). En todas esas
providencias se recurrió al principio de confianza legítima para resolver la
tensión entre el deber constitucional de preservar y conservar el espacio
público, y los derechos fundamentales al trabajo y el mínimo vital de
comerciantes informales que ocupaban dichos espacios.
[44] Corte Constitucional, Sentencia T-481 de
2014 (MP María Victoria Calle Correa).
[45] Corte Constitucional, Sentencia T-481 de
2014 (MP María Victoria Calle Correa).
[46] Corte Constitucional, Sentencia T-282 de
2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva; SPV Mauricio González Cuervo), en la que se
remite al Auto 04 de 2009 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[47] Corte Constitucional, Sentencia T-456 de
2004 (MP Jaime Araújo Rentería), reiterada en la Sentencia T-162 de 2010 (MP
Jorge Iván Palacio Palacio). En igual sentido pueden consultarse, entre otras,
las sentencias T-789 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-515A de 2006
(MP Rodrigo Escobar Gil), T-180 de 2009 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), y
T-238 de 2009 (MP Cristina Pardo Schlesinger).
[48] No hay nada novedoso respecto de la tesis
de las contradicciones de una constitución de un Estado Democrático con los
roles de género. En sentencia C-659 de 2016 (MP Aquiles Arrieta Gómez; AV  Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo y Gloria Stella Ortiz Delgado), la Corte Constitucional dijo que: “Para
esta Corte resulta, por lo tanto, evidente que existe una evolución en el
sentido y alcance de los artículos 13 y 43 de la Carta, que rechaza los
estereotipos de género y establece como inaceptables las diferenciaciones que
restringen los derechos y oportunidades de las mujeres con base en asignaciones
de roles o tradiciones de oficios, contrarias a la igualdad.” || La discusión
en derecho comparado tampoco es nueva. Por ejemplo, al respecto, la Corte
Suprema de los Estados Unidos ha hecho aseveraciones semejantes. Ver opinión
del Juez Jefe Roberts en Parents Involved, 551 U.S. at 730 (quoting Miller v.
Johnson, 515 U.S. 900, 911 (1995)), citado por Rosalie
Berger Levinson, en Gender-Based
Affirmative Action and Reverse Gender Bias: BeyondGratz, Parents Involved, and Ricci, 34 Harv. J.L. & Gender 1 (2011).
[49] Como se dijo atrás, así ha ocurrido en el
pasado. Ver Corte Constitucional, Sentencia T-456 de 2004 (MP Jaime Araújo
Rentería), reiterada en la Sentencia T-162 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio
Palacio). En igual sentido pueden consultarse, entre otras, las sentencias
T-789 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-515A de 2006 (MP Rodrigo
Escobar Gil), T-180 de 2009 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), y T-238 de 2009
(MP Cristina Pardo Schlesinger).
[50] Sentencia C-184 de 2003 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa; AV Jaime Araújo Rentería). Ver en adición la Sentencia T-967
de 2009 (MP Jorge Iván Palacio Palacio).
[51] Como se dijo atrás, así ha ocurrido en el
pasado. Ver Corte Constitucional, Sentencia T-456 de 2004 (MP Jaime Araújo
Rentería), reiterada en la Sentencia T-162 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio
Palacio). En igual sentido pueden consultarse, entre otras, las sentencias
T-789 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-515A de 2006 (MP Rodrigo
Escobar Gil), T-180 de 2009 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), y T-238 de 2009
(MP Cristina Pardo Schlesinger).
[52] Acuerdo No. 257 de 2006 que establece la
estructura, organización y funcionamiento general de la Administración
Distrital, transforma el Fondo de Ventas Populares FVP en Instituto para la
Economía Social - IPES -, establecimiento público del orden distrital, con
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito a
la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico – Artículo 79.
[53] Documento de impugnación – Folio 59 del
Cuaderno Principal.
[54] Frente a la distinción de unos y otros
bienes la Corte Constitucional, citando jurisprudencia de la Sala Plena de la
Corte Suprema de Justicia, afirmó: “Bienes de uso público y bienes fiscales
conforman el dominio público del Estado, como resulta de la declaración del
artículo 674 del Código Civil. La distinción entre “bienes fiscales” y “bienes
de uso público”, ambos pertenecientes al patrimonio del Estado, esto es, a la
hacienda pública, hecha por las leyes, no se funda pues en una distinta
naturaleza sino en cuanto a su destinación y régimen. Los segundos están al
servicio de los habitantes del país, de modo general, de acuerdo con la
utilización que corresponda a sus calidades, y los primeros constituyen los
instrumentos materiales para la operación de los servicios estatales o son
reservas patrimoniales aplicables en el futuro a los mismos fines o a la
satisfacción de otros intereses sociales. Es decir que, a la larga, unos y
otros bienes del Estado tienen objetivos idénticos, en función de servicio
público, concepto equivalente pero no igual al de “función social”, que se refiere
exclusivamente al dominio privado.” Corte
Suprema de Justicia, sentencia de noviembre 16 de 1978, Magistrado ponente,
Luis Carlos Sáchica, Gaceta Judicial, tomo CLVII, número 2397, pág. 263. Citada
por la Corte Constitucional en Sentencia C-530 de 1996 (MP Jorge Arango Mejía)
y recogidas en Sentencia T-314 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[55] Corte Constitucional, Sentencia T-314 de
2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[56] Corte Constitucional, Sentencia T-225 de
1992 (MP Jaime Sanín Greiffenstein) reiterada, entre otras, en la sentencia
T-115 de 1995 (MP José Gregorio Hernández Galindo). La Corte
Constitucional desde sus inicios
ha conocido de procesos de tutela referentes a los vendedores ambulantes, la
protección del espacio público y el principio de confianza legítima, sobre
esto, se pueden enunciar las sentencias T-225 de 1992 (MP Jaime Sanín
Greiffenstein), T-372 de 1993 (MP Jorge Arango Mejía), T-091 de 1994 (MP
Hernando Herrera Vergara), T-578 de 1994 (MP José Gregorio Hernández Galindo),
T-115 de 1995 (MP José Gregorio Hernández Galindo), T-438 de 1996 (MP Alejandro
Martínez Caballero) y SU360 de 1999 (MP Alejandro Martínez Caballero); en las
cuales esta Corporación amparó el derecho al trabajo de los vendedores
ambulantes que venían desarrollando dicha actividad, como medio para obtener
sus ingresos económicos y de su familia, con anterioridad a la orden de
desalojo expedida por la autoridad administrativa. Posteriormente, continuando
con la línea trazada, en la sentencia T-772 de 2003 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa), se señaló que la Corte “se ha pronunciado en múltiples
oportunidades sobre el alcance y los límites propios del citado deber estatal,
señalando ciertos requisitos constitucionales que deben respetar las
autoridades al momento de darle cumplimiento; pero únicamente lo ha hecho
respecto de la situación específica de quienes se encuentran ocupando tal
espacio como vendedores informales amparados por la confianza legítima. En
estos casos, reconociendo que existe un conflicto entre el cumplimiento del
deber estatal de preservar el espacio público y el derecho al trabajo de los
vendedores informales que lo ocupan, se ha dado prevalencia a la promoción del
interés general reflejada en la ejecución de las medidas pertinentes de
desalojo, siempre y cuando éstas vayan acompañadas de una alternativa de
reubicación para los afectados”. Posteriormente, en la sentencia T-773 de 2007 (MP Humberto
Antonio Sierra Porto) la Corte reiteró lo dicho en los anteriores fallos al
señalar que “La jurisprudencia
constitucional ha sido clara en reconocer que las políticas de recuperación del
espacio público son por entero legítimas, siempre y cuando cumplan con un
conjunto de condiciones que la Corte Constitucional ha desarrollado de modo
reiterado por medio de sus decisiones en sede de tutela”.
[57] Corte Constitucional, Sentencia T-772 de
2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[58] Corte Constitucional, Sentencia T-438 de
1996 (MP Alejandro Martínez Caballero).
[59] En la Sentencia T-625 de 2014 (MP Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub; SV Martha Victoria Sáchica Méndez) la Sala Séptima de
Revisión Constitucional afirmó que “ [los bienes fiscales] no pueden equipararse
a los bienes de uso público, ambos coinciden en que cumplen una “utilidad
pública”, pertenecen al Estado y son inembargables, imprescriptibles e
inalienables. || En este sentido, las ocupaciones irregulares de los bienes
fiscales o de uso público no están permitidas, por lo que la obligación que
tiene la administración de recuperar los bienes que le pertenecen, se ciñe a
las reglas jurisprudenciales aplicables a la protección del espacio público, en
tanto ambos radican en cabeza del Estado y tienen objetivos idénticos, en
función del servicio público. || En consecuencia, por compartir características
en cuanto a su naturaleza, las autoridades de todo orden que pretendan cumplir
con su deber legal de protegerlos y evitar su ocupación irregular, deberán
adoptar y proporcionar todas las medidas necesarias para garantizar los
derechos fundamentales y la protección del principio de confianza legítima de
quienes se vean afectados por las acciones de recuperación.”
[60] Corte Constitucional, Sentencia T-481 de
2014 (MP María Victoria Calle Correa).
[61] Corte Constitucional, Sentencia T-481 de
2014 (MP María Victoria Calle Correa).
[62] Corte Constitucional, Sentencia T-481 de
2014 (MP María Victoria Calle Correa). Al
respecto pueden observarse, entre otras, las siguientes sentencias de la Corte
Constitucional: T-225 de 1992 (MP Jaime Sanín Greiffenstein), T-372 de 1993 (MP
Jorge Arango Mejía), T-091 de 1994 (MP Hernando Herrera Vergara), T-578 de 1994
(MP José Gregorio Hernández Galindo), T-115 de 1995 (MP José Gregorio Hernández
Galindo), T-438 de 1996 (MP Alejandro Martínez Caballero), T-617 de 1995 (MP
Alejandro Martínez Caballero), SU-360 de 1999 (MP Alejandro Martínez
Caballero), SU-601A de 1999 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), T-465 de 2006 (MP
Jaime Córdoba Triviño), T-773 de 2007 (MP Humberto Antonio Sierra Porto) y
T-895 de 2010 (MP Nilson Pinilla Pinilla). En todas esas providencias se
recurrió al principio de confianza legítima para resolver la tensión entre el
deber constitucional de preservar y conservar el espacio público, y los
derechos fundamentales al trabajo y el mínimo vital de comerciantes informales
que ocupaban dichos espacios.
[63] Corte Constitucional, Sentencia T-481 de
2014 (MP María Victoria Calle Correa). En esa misma providencia se hace
referencia a la decisión tomada por la Sala Plena de la Corte Constitucional en
la Sentencia SU-360 de 1999 (MP Alejandro Martínez Caballero). Al respecto, se
anota que en esa ocasión: “la Sala Plena de la Corte examinó los casos de un
número plural de vendedores informales de Bogotá que ocupaban espacios públicos
en diversas zonas de la ciudad, y la Administración Distrital los había
desalojado de sus lugares de trabajo alegando su deber constitucional de
preservación de los bienes comunes. Esta Corporación encontró que varios
peticionarios habían ocupado el espacio público durante largos periodos de
tiempo con el beneplácito expreso o tácito de las autoridades, y que luego
vieron frustradas intempestivamente sus expectativas legítimas de seguir
haciéndolo. Para resolver la tensión presentada entre el derecho al trabajo de
los comerciantes informales y el deber de las autoridades de preservar el
espacio público, se le ordenó a la demandada que inscribiera a los afectados a
programas de reubicación adecuados, en los cuales se observaran las necesidades
propias de cada persona.”
[64] Por ejemplo, en la Sentencia T-904 de
2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), la Sala Séptima de Revisión, estudió
el caso de un trabajador informal al que las actividades removieron de su
ubicación. En ese caso, a pesar de haberse tutelado los derechos fundamentales
del peticionario, se puso de presente que no aplicaba el principio de confianza
legítima, al ser claro para la Sala que el vendedor conocía de la ilegalidad de
su labor.
[65] Al respecto, dijo la Corte en sentencia
T-021 de 2008 (MP Jaime Araújo Rentería) que “constituyen pruebas de la buena
fe de los vendedores informales: las licencias, permisos concedidos por la
administración; promesas incumplidas; tolerancia y permisión del uso del
espacio público por parte de la propia administración.” Esa posición
jurisprudencial fue reiterada en varias ocasiones, por ejemplo en sentencia
T-231 de 2014 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[66] ARTÍCULO 12. Espacios Públicos
Recuperados y/o Preservados. Aquellas personas que ocupen los espacios públicos
que hubieren sido recuperados y/o preservados en cualquier tiempo por parte de
la Administración Distrital, como consecuencia de las actuaciones
administrativas y judiciales, podrán ser retiradas por parte de los miembros de
la Policía Metropolitana. || Los bienes y mercancías serán aprehendidos para
ser puestos a disposición de la Secretaría General de Inspección respectiva,
sin necesidad de adelantar la actuación administrativa señalada en el presente
decreto.
[67] Corte Constitucional, Sentencia T-594 de
2016 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado).
[68] Corte Constitucional, Sentencia T-940 de
2011 (MP Nilson Pinilla Pinilla).
[69] Corte Constitucional, Sentencia T-607 de
2015 (MP Jorge Iván Palacio Palacio).
[70] Corte Constitucional, Sentencia T-940 de
2011 (MP Nilson Pinilla Pinilla).
[71] Corte Constitucional, Sentencia T-481 de
2014 (MP María Victoria Calle Correa). En esa sentencia se hace referencia,
además, a la clara línea jurisprudencial contenida en las sentencias T-904 de
2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), y T-566 de 2008 (MP Jaime Araújo
Rentería) con respecto a la protección de los derechos al trabajo y al mínimo
vital en dignidad de los vendedores ambulantes.
[72] Corte Constitucional, Sentencia T-481 de
2014 (MP María Victoria Calle Correa).
[73] Al respecto ver, entre otras, las
siguientes sentencias: T-729 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño), T-813 de 2006
(MP Marco Gerardo Monroy Cabra), T-053 de 2008 (MP Rodrigo Escobar Gil), T-135
de 2010 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), T-908 de 2010 (MP Mauricio
González Cuervo), T-454 de 2011 (MP Nilson Pinilla Pinilla) y T-904 de 2012 (MP
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). En esos casos, las personas ya habían sido
desalojadas del espacio público en el cual desarrollaban su actividad
económica, y la Corte les ofreció como solución la reubicación en otro lugar donde
pudieran procurarse los recursos necesarios para cubrir su mínimo vital.
[74] Ver al respecto el Auto 004 de 2009 (MP
Manuel José Cepeda Espinosa), ver también la Sentencia T-010 de 2015 (MP Martha
Victoria Sáchica Méndez; SPV Luis Ernesto Vargas Silva).
[75] Corte Constitucional, Sentencia T-1105 de
2008 (MP Humberto Sierra Porto).
[76] En el pasado las órdenes emitidas por la
Corte Constitucional no han sido tendientes a “formalizar” forzosamente a los
vendedores informales desalojados. Por el contrario, la Corte se ha limitado a
afirmar que esas medidas tienen que ser “acordes con el ordenamiento jurídico”.
Al respecto ver, por ejemplo, las Sentencias T-244 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub; SV Humberto Antonio Sierra Porto; AV Luis Ernesto Vargas Silva) y
T-334 de 2015 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[77] Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Civil Sentencia de 27 de abril de 2010. Exp 2006-00728 MP César Julio
Valencia Copete.
[78] Dentro de los pocos estudios jurídicos
que existen en el país al respecto se puede resaltar el de PORRAS, Laura,
“Viviendo del Rebusque:” A Study of How Law Affects public rebuscadores in
Bogotá. Investigación doctoral inédita.
[79] El principio de sostenibilidad fiscal es
un elemento que condiciona la constitucionalidad de las políticas públicas. Por
eso mismo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido enfática en
afirmar que no puede invocarse la insostenibilidad de una política como
fundamento para evadir la obligación de proteger los derechos fundamentales de
los ciudadanos. Al respecto pueden verse las sentencias C-288 de 2012 (MP Luis
Ernesto Vargas Silva; AV Mauricio González Cuervo y Nilson Pinilla Pinilla; SV
Humberto Antonio Sierra Porto), C-313 de 2014 (MP Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo), C-870 de 2014 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez; AV Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, Mauricio González Cuervo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
María Victoria Calle Correa y Gloria Stella Ortiz Delgado; SPV Luis Guillermo
Guerrero Pérez y Jorge Iván Palacio Palacio).
[80] Corte Constitucional, Sentencia T-772 de
2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[81] Corte Constitucional, Sentencia T-772 de
2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Al respecto ver también la Sentencia
SU-360 de 1999 (MP Alejandro Martínez Caballero).
[82] Ver al respecto, PORRAS, Laura, “Viviendo
del Rebusque:” A Study of How Law Affects public rebuscadores in Bogotá.
Investigación doctoral inédita.
[83] Ver Sentencias SU-360 de 1999 (MP
Alejandro Martínez Caballero) y T-706 de 1999 (MP Alejandro Martínez
Caballero).
[84] Ver sentencia T-772 de 2003 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa) y Sentencia T-481 de 2014 (MP María Victoria Calle
Correa).
[85] Con respecto a la imposición de plazos
menores a 30 días hábiles para incorporar al accionante al programa económico
que permite el uso de la fuerza para el desalojo, ver, por ejemplo, las Sentencias
T-773 de 2007 (MP Humberto Antonio Sierra Porto) y T-437 de 2012 (MP Adriana
María Guillén Arango).
[86] Numeral 4 de los hechos de la demanda de
tutela.
[87] En este punto, la Sala pone de presente
que no ha visto ningún documento en el que conste la representación de la
actora por parte del señor Guillermo León Herrada Polanía. Sin embargo,
teniendo en cuenta que tanto la actora como los demandados han reseñado
pacíficamente esa calidad, la Sala se abstendrá de decretar una prueba al
respecto por considerar que la mayor extensión de tiempo en nada aporta a las
resultas del proceso y sí puede exacerbar la violación de los derechos
fundamentales de la accionante.
[88] Según consulta de antecedentes del
proceso número 11001310301020120051300 realizada en el servicio electrónico de
la Rama Judicial.
[89] El acta de conciliación está fechada el
26 de septiembre de 2011 y la entrega del Predio debía ocurrir el 9 de enero de
2012.
[90] Folio 49 del Cuaderno Principal.
[91] Folio 37 del Cuaderno Principal.
[92] ARTÍCULO
1620 C.C.: "el sentido en que una clausula puede producir algún efecto,
deberá preferirse a aquel en que no sea capaz de producir efecto alguno".
[93] En ese aparte del documento se establece
“OCTAVA.- El IPES se compromete para con los querellados representados por el
Dr. GUILLERMO LEON HERRADA POLANIA, a incluirlos en la base de datos de
vendedores de la Localidad de Chapinero, para que sean objeto de atención en
los programas que brinda el IPES en desarrollo de su función misional, a partir
de la fecha de la firma de esta conciliación, para lo cual deberán ellos
adelantar las diligencias que el IPES tiene establecido para tal fin”.
[94] Corte Constitucional, Sentencia T-394 de
2008 (MP Humberto Sierra Porto).
[95] En los términos del numeral 5 del
artículo 29 del Decreto 2591 de 1991.
[96] La jurisprudencia vigente, decantada y
pacífica de esta Corporación indica que el Convenio 169 de la OIT hace parte
del bloque de constitucionalidad en sentido estricto. En un momento del
desarrollo jurisprudencial se afirmó por la Corte Constitucional que el
Convenio 169 de la OIT hacía parte del bloque de constitucionalidad en sentido
lato. Al respecto, la Corte en sentencia SU-039 de 1997 (MP Antonio Barrera
Carbonell; SV Hernando Herrera Vergara, Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo
Mesa y Jaime Vidal Perdomo) puso de presente la unificación de criterio de la
Corporación con respecto de la pertenencia del Convenio 169 al bloque de
constitucionalidad en sentido estricto. En esa ocasión, la Corte advirtió que
“El derecho de participación de la comunidad indígena como derecho fundamental
(art. 40-2 C.P.), tiene un reforzamiento en el Convenio número 169, aprobado
por la ley 21 de 1991, el cual está destinado a asegurar los derechos de los
pueblos indígenas a su territorio y a la protección de sus valores culturales,
sociales y económicos, como medio para asegurar su subsistencia como grupos humanos.
De este modo, el citado Convenio, que hace parte del ordenamiento jurídico en
virtud de los arts. 93 y 94 de la Constitución, integra junto con la aludida
norma un bloque de constitucionalidad que tiende a asegurar y hacer efectiva
dicha participación.” Reiterando esa posición, ver sentencias T-652 de 1998 (MP
Carlos Gaviria Díaz), SU-383 de 2003 (MP Álvaro Tafur Galvis; SV Jaime Araújo
Rentería; SPV Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández), C-620 de
2003 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra; AV Álvaro Tafur Galvis y Jaime Araújo
Rentería; SV Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño y Clara Inés Vargas
Hernández), C-401 de 2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Manuel José
Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Jaime Araújo Rentería).
[97] Acuerdo No. 257 de 2006 que establece la
estructura, organización y funcionamiento general de la Administración Distrital,
transforma el Fondo de Ventas Populares FVP en Instituto para la Economía
Social - IPES -, establecimiento público del orden distrital, con personería
jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito a la
Secretaría Distrital de Desarrollo Económico – Artículo 79.