C-505-14
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-505/14
CODIGO DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA-Integración de Comités de adopciones del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar y equipos técnicos interdisciplinarios de las Defensorías de
Familia/EXCLUSION DE LA PROFESION DE DESARROLLO FAMILIAR EN COMITES DE
ADOPCION DEL ICBF Y EQUIPOS INTERDISCIPLINARIOS DE LAS DEFENSORIAS Y COMISARIAS
DE FAMILIA-Constituye omisión legislativa relativa/PERFIL PROFESIONAL
DEL DESARROLLISTA FAMILIAR-Relación directa, clara e inequívoca con las
funciones a desempeñar en los comités de adopción del ICBF y equipos
interdisciplinarios de las defensorías y comisarías de familia
La Corte constata que las disposiciones legales son contrarias a
los postulados constitucionales por generar efectos restrictivos frente al
ejercicio de la profesión de un grupo: desarrollistas familiares, y que dicha
limitación no guarda consonancia con la razonabilidad y proporcionalidad que
deben sustentar estas medidas legislativas cuando se regula el ejercicio de una
profesión u oficio. Sin embargo, la consecuencia jurídica a aplicar no será la
de declarar la inexequibilidad de las normas parcialmente acusadas. Lo
anterior, por cuanto, como la jurisprudencia constitucional lo ha señalado en
varias oportunidades, si la Corte en ejercicio del control abstracto de
inconstitucionalidad puede excluir la interpretación o interpretaciones de la
norma que sean irrazonables a la luz de los valores, principios y derechos
contenidos en la Carta, en virtud del principio de conservación del derecho y
del respeto por el principio democrático, debe preferir esta opción y mantener
la norma bajo la interpretación que la haga compatible con la Constitución
Política, de esta forma, además garantiza su supremacía en el orden interno. En
esta oportunidad la Sala Plena observa que la interpretación de los artículos
73, 79 y 84, parcialmente acusados, al determinar que los Comités de Adopción,
y los equipos interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de Familia,
deben estar integrados, entre otros profesionales por un “trabajador social”,
no debe entenderse de manera taxativa, ante los efectos discriminatorios que
ello conlleva, sino que debe entenderse en el sentido de que los desarrollistas
familiares también pueden postularse para estos cargos, en razón a la relación
directa, clara e inequívoca que guarda su perfil profesional con las funciones
a desempeñar en las instancias a las que se viene haciendo referencia en el
Sistema Nacional de Bienestar Familiar. Cabe anotar que la Sala no extiende el
entendimiento de las normas objeto de reproche a todas las profesiones
sociales, pues, en este caso los demandantes lograron establecer una
comparación concreta frente a la profesión social de desarrollo familiar. A
partir de esta argumentación, giró el análisis de constitucionalidad por
omisión legislativa relativa durante el cual se estableció que teniendo en
cuenta el perfil profesional de los desarrollistas familiares no había razón
que justificara su exclusión para integrar los Comités de Adopción, y los equipos
interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de Familia con carácter
obligatorio -no facultativo como se encuentra consagrado en la actualidad- más
aún, cuando su objeto de estudio específico es la familia y que mientras
adelantan sus estudios superiores uno de las competencias formativas que
adquieren es la de intervenir en los procesos de restablecimiento de derechos
de los menores de edad. Por tanto, en aplicación del criterio de afinidad, la
inclusión en la norma de otras profesiones sociales sólo procederá, en la
medida en que se demuestre que existe una relación directa, clara e inequívoca,
entre el respectivo perfil profesional y las funciones asignadas a los Comités
de Adopción y equipos interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de
Familia, tal y como aconteció en el presente caso frente a la profesión de
desarrollo familiar.
COMITES DE ADOPCIONES DEL ICBF-Integración
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Características/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA-Jurisprudencia constitucional/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia de la Corte Constitucional/OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Concepto/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION
LEGISLATIVA-Condiciones/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Exigencias
DERECHO FUNDAMENTAL A ESCOGER PROFESION U OFICIO-Contenido
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA REGULAR EL EJERCICIO DE
PROFESION U OFICIO MEDIANTE LA EXIGENCIA DE TITULOS DE IDONEIDAD-Jurisprudencia constitucional
INTERVENCION DEL LEGISLADOR PARA REGULAR EL EJERCICIO DE PROFESION
U OFICIO-Justificación
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA REGULAR EL EJERCICIO DE
PROFESION U OFICIO-Límites
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Elementos esenciales que deben concurrir para su procedencia
Para la verificación de  un cargo por omisión legislativa relativa
deben concurrir los siguientes elementos: “(i)
que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii)
que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser
asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o
que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un
principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad
genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa
frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y
(v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico
impuesto por el constituyente al legislador”.
PROFESION DE TRABAJO SOCIAL-Campo de
acción/PROFESION DE DESARROLLO FAMILIAR-Campo de acción
COMITES DE ADOPCION DEL ICBF Y EQUIPOS INTERDISCIPLINARIOS DE LAS
DEFENSORIAS Y COMISARIAS DE FAMILIA-Limitación
del ejercicio de la profesión a los desarrollistas familiares
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Corresponde
al legislador otorgar el mismo trato jurídico a todas aquellas situaciones que
pueden ser comparadas y establecer las diferenciaciones cuando se trate de
situaciones fácticas disímiles/TEST DE RAZONABILIDAD-Etapas
La jurisprudencia  ha precisado, de manera invariable, que en desarrollo
del principio de igualdad contenido en el artículo 13 de la Carta Política,
corresponde al legislador otorgar el mismo trato jurídico a todas aquellas
situaciones que pueden ser comparadas, así como establecer las correspondientes
diferenciaciones cuando se trate de situaciones fácticas disímiles. Se
busca así establecer en cada caso  “i.) si se está frente a
supuestos de hecho diversos o si estos son comparables; ii.) si el fin
perseguido por la norma es un fin legítimo a la luz de la Constitución; iii.) si
los supuestos de hecho estudiados, la finalidad perseguida y el trato desigual
otorgado guardan una coherencia o eficacia interna, es decir una racionalidad
entre ellos;  iv.) si el trato desigual es proporcionado. La necesidad de
que exista proporcionalidad entre los medios y los fines perseguidos por la
norma ha sido también resaltada por la jurisprudencia, que ha propuesto tres
pasos para resolverlo: así entonces, a) los medios escogidos deben ser
adecuados para la consecución del fin perseguido; b)  los medios empleados
deben ser necesarios para la consecución de ese fin y, c) los medios empleados
deben guardar proporción con los fines perseguidos, esto es, que el principio
satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios constitucionales
más importantes.
NORMA SOBRE COMITES DE ADOPCION DEL ICBF Y EQUIPOS
INTERDISCIPLINARIOS DE LAS DEFENSORIAS Y COMISARIAS DE FAMILIA-Ausencia de justificación y objetividad genera para los
profesionales en desarrollo familiar una desigualdad negativa frente a los
profesionales en trabajo social
PROHIBICION DE DISCRIMINACION EN RAZON A LA PROFESION-Contenido y alcance
Referencia: expediente D-10029
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 73, 79 y 84 (parciales)
de la Ley 1098 de 2006 “Por la cual se expide el Código de la
Infancia y la Adolescencia”
Actores: Ricardo Gómez Giraldo y María
Carmenza Quintero Cardona.
Magistrado
Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C., dieciséis (16) de julio de dos mil catorce (2014)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Luis Ernesto Vargas Silva -quien la preside-,
María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero
Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván
Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1.
ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Ricardo Gómez
Giraldo y María Carmenza Quintero Cardona, demandaron la constitucionalidad de
la expresión “un trabajador social”, contenida en los artículos 73, 79 y
84 de la Ley 1098 de 2006.
Mediante auto
del doce (12) de diciembre de dos mil trece (2013), el Despacho del Magistrado
Sustanciador admitió la demanda.
En atención a
lo anterior, comunicó el presente proceso al Congreso de la
República, a la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar- ICBF-, al Ministerio
de Justicia, al Departamento para la
Prosperidad Social, a la Defensoría del Pueblo, al Departamento Administrativo
de la Función Pública y a la
Comisión Nacional de Servicio Civil, e invitó a participar en el debate a la
Facultad de Estudios de Familia de la
Universidad de Caldas, a la Facultad de Desarrollo Familiar de la
Fundación Universitaria Luis Amigó, al
Departamento de Trabajo
Social adscrito a la
Facultad de Ciencias
Sociales y Humanas de la
Universidad de Antioquia, a la Facultad de Ciencias Humanas
y Trabajo Social de la
Universidad Nacional, a la
Maestría en Desarrollo Educativo y Social de la
Universidad Pedagógica Nacional, a la Especialización en Infancia, Desarrollo y Cultura de la
Universidad Distrital Francisco José de Caldas, a la Especialización en Desarrollo Familiar de la Universidad del Norte, a la
Universidad del Rosario,
a la Universidad de los Andes, a la
Universidad Externado de Colombia, a la
Universidad Javeriana, a la
Universidad Nacional de Colombia, a la
Universidad Sergio Arboleda, a la
Universidad Pontificia Bolivariana sede Montería, a la
Universidad del Sinú – Seccional Montería-, a la
Universidad de Medellín, a la Universidad del Atlántico y a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia. Finalmente
ordenó, en el término de fijación en lista, correr traslado del expediente al
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.
1.1.
NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones
parcialmente demandadas y se subrayan los apartes acusados:
“LEY 1098
DE 2006
(noviembre 8)
Diario Oficial No. 46.446 de 8 de noviembre de 2006
Esta ley entró a regir  seis (6) meses después de su
promulgación, según lo dispuso el Art. 216.
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por la cual se expide el Código de la
Infancia y la Adolescencia.
ARTÍCULO 73. PROGRAMA DE ADOPCIÓN. Por programa de
adopción se entiende el conjunto de actividades tendientes a restablecer el
derecho del niño, niña o adolescente a tener una familia.
El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar a través del
Comité de Adopción en cada Regional y Agencia y las Instituciones Autorizadas
por este para desarrollar el Programa de adopción a través de su Comité de
Adopción serán la instancia responsable de la selección de las familias
colombianas y extranjeras adoptantes y de la asignación de los niños, niñas y
adolescentes adoptables.
<Inciso 3o. corregido por el artículo 1 del
Decreto 578 de 2007. El nuevo texto es el siguiente:> En la asignación de
familia que realice el Comité de Adopción, se dará prelación a las familias
colombianas de conformidad con lo establecido en el artículo 71 de
este código. El incumplimiento de esta norma dará lugar a las sanciones
disciplinarias del caso e invalidará la citada asignación.
PARÁGRAFO 1o. Las Instituciones Autorizadas para
desarrollar el Programa de Adopción garantizarán plenamente los derechos de los
niños, niñas y adolescentes susceptibles de ser adoptados, mientras permanezcan
bajo su cuidado y no podrán entregarlos a persona alguna sin el cumplimiento de
los requisitos establecidos en el presente Código.
PARÁGRAFO 2o. Integración de los comités de adopciones. Los
Comités de Adopciones del ICBF y de las instituciones autorizadas, estarán
integrados por el Director Regional del ICBF o su delegado, el director de la
institución o su delegado, un trabajador social, un psicólogo y
por las demás personas que designen, según sea el caso, el ICBF o las juntas
directivas de las instituciones. (…)
ARTÍCULO 79. DEFENSORÍAS DE FAMILIA. Son
dependencias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de naturaleza
multidisciplinaria, encargadas de prevenir, garantizar y restablecer los
derechos de los niños, niñas y adolescentes.
Las Defensorías de Familia contarán con equipos técnicos
interdisciplinarios integrados, por lo menos, por un psicólogo, un
trabajador social y un nutricionista.
Los conceptos emitidos por cualquiera de los integrantes
del equipo técnico tendrán el carácter de dictamen pericial.
ARTÍCULO 84. CREACIÓN, COMPOSICIÓN Y
REGLAMENTACIÓN. Todos los municipios contarán al menos con una Comisaría de
Familia según la densidad de la población y las necesidades del servicio. Su
creación, composición y organización corresponde a los Concejos Municipales.
Las Comisarías de Familia estarán conformadas como mínimo
por un abogado, quien asumirá la función de Comisario, un psicólogo, un
trabajador social, un médico, un secretario, en los municipios de
mediana y mayor densidad de población. Las Comisarías tendrán el apoyo
permanente de la Policía Nacional. El Gobierno Nacional reglamentará la materia
con el fin de determinar dichos municipios.
En los municipios en donde no fuere posible garantizar el
equipo mencionado en el inciso anterior, la
Comisaría estará apoyada por los profesionales que trabajen directa o
indirectamente con la infancia y la familia, como los profesores y
psicopedagogos de los colegios, los médicos y enfermeras del hospital y los
funcionarios del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar”.
1.2.
LA DEMANDA
1.2.1.
Los demandantes afirman que los artículos
73, 79 y 84 de la Ley 1098 de 2006, incurren en una omisión legislativa
relativa al establecer taxativamente que un trabajador social debe hacer parte
de los equipos técnicos interdisciplinarios del Comité de Adopciones del ICBF y
de las Defensorías de Familia, como también conformar el equipo de las
Comisarías de Familia, excluyendo de dicha integración a otros profesionales
afines a los trabajadores sociales en temas de familia, como por ejemplo, los
profesionales en desarrollo familiar.
1.2.1.1.
En criterio de los actores, el legislador
omitió incluir un ingrediente esencial en la norma para armonizarla con los postulados
constitucionales, en el sentido de establecer de forma taxativa que los
profesionales sociales o afines a los trabajadores sociales también pueden
integrar el equipo interdisciplinario, máxime cuando acreditan que son expertos
en temas de familia.
1.2.1.2.   Agregan que no existe razón suficiente para justificar la
exclusión de otros profesionales del área social como posibles integrantes de
los equipos interdisciplinarios de las entidades ya referidas y que hacen parte
del Sistema Nacional de Bienestar Familiar. Sobre todo, destacan que el interés
superior de los menores de edad no estaría comprometido porque precisamente la
competencia de los profesionales en materia de familia garantiza que pueden
realizar las labores propias de estos cargos con idoneidad.
1.2.1.3.
Sumado a lo anterior,
refieren, ni siquiera en la exposición de motivos del proyecto que luego se
aprobó como la Ley 1098 de 2006 “Por la cual se expide el Código de la
Infancia y la Adolescencia” se encuentra la razón por la cual el
legislador decidió incluir taxativamente al trabajador social como profesional
del área social que debía integrar con carácter obligatorio la estructura
orgánica de las entidades a las que se viene haciendo referencia. Por tanto,
sostienen que ante la ausencia de justificación en este sentido, lo que
aconteció fue que el legislador trasladó del Decreto 2737 de 1989
a la Ley 1098 de 2006, la consagración taxativa de un determinado profesional,
quien en ese entonces incluía al trabajador social como parte del equipo
interdisciplinario de los jueces de menores y los promiscuos de familia[1],
y también como parte integrante de las Comisarías de Familia con carácter
preferente[2].
1.2.1.4.
Explican que dicha
exclusión tiene justificación en el marco de la expedición del derogado Código
de Menores, puesto que en el año de 1989 cuando fue expedido, por ejemplo, el
programa de desarrollo familiar no había sido aprobado, hecho que se dio en
1998 con la expedición de la Ley 429. Por el contrario, no existe justificación
para que otras profesiones del área social como la de desarrollo familiar no se
incluya de forma taxativa en los apartes normativos acusados como sucede con la
de trabajo social.
1.2.1.5.
Lo anterior, consideran,
obstaculiza el desempeño de otros profesionales del área social en funciones
propias de su formación académica en los Comités de Adopciones del ICBF y en la
conformación de los equipos de las instituciones como las Defensorías de
Familia y las Comisarías de Familia, pues la norma los contempla de manera
optativa pero no obligatoria. Por esta razón, dicen, el nominador al momento de
elegir el respectivo profesional siempre preferirá al trabajador social porque
figura taxativamente en la ley. Lo anterior, dicen, es una exigencia
desproporcionada e innecesaria que origina una diferenciación de trato
injustificada entre los trabajadores sociales y el resto de profesionales que
se desempeñan en esta misma área, dentro de los que se encuentran los
profesionales en desarrollo familiar.
1.2.2.
Manifiestan que el
artículo 13 Superior consagra el principio de igualdad y el principio de prohibición
de discriminación, de los cuales se deriva que toda diferenciación de trato
debe encontrarse justificada, máxime si se realiza con base en un criterio
sospechoso como el sexo, la raza, el origen nacional o familiar, la lengua, la
religión, la opinión política o filosófica, a los cuales puede sumarse la
discriminación en razón a la profesión.
1.2.2.1.
Bajo esta perspectiva,
aducen, la normativa acusada vulnera el Convenio 111 de la
OIT que integra el bloque de constitucionalidad “sobre la discriminación
(empleo y ocupación)”, el cual en sus artículos 1 y 2 establece que el término de
discriminación comprende:
“[C]ualquier otra distinción, exclusión o
preferencia que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades
o de trato en el empleo u ocupación…
[T]odo miembro para el cual este Convenio se halle en
vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva,
por métodos adecuados a las condiciones y a la práctica nacionales, la igualdad
de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con el objeto de
eliminar cualquier discriminación a este respecto”.
1.2.2.2.
A la luz de lo
expuesto, indican, los artículos 73, 79 y 84 de la
Ley 1098 de 2006, en su aparte “trabajador social” desconoce el artículo 13
Superior y el artículo 1, numeral 1 literal b), y el numeral 2, como el
artículo 2 del Convenio 111 de la OIT, al introducir una discriminación de
trato entre profesionales afines en materia de familia y altera las oportunidades
laborales de estos últimos al no tener la misma posibilidad de participar en la
conformación de los Comités y de las entidades a las que hace alusión los
artículos parcialmente censurados, quienes no tienen el deber de soportar
consecuencias jurídicas distintas cuando se encuentran en hipótesis similares.
1.2.2.3.
Advierten que aunque
el artículo 2 del Convenio 111 de la OIT consagra que las exclusiones o
preferencias establecidas con base en la calificación exigida para un empleo no
debe ser considerada como discriminación, en este caso, sí genera efectos
discriminatorios por cuanto no existe justificación del legislador para
presumir que un profesional en trabajo social es más calificado en temas de
familia que otro profesional social, como por ejemplo, un profesional en desarrollo
familiar, para desarrollar sus labores en las dependencias del Sistema Nacional
de Bienestar Familiar. En este orden de ideas, aducen, se desconoce el derecho
a la igualdad de las personas que cursaron estudios afines en el área social cuando
aspiran a acceder a una vacante en las instituciones del Sistema Nacional de
Bienestar Familiar, con lo cual, también se vulnera el derecho a la libertad de
elección y ejercicio de profesión y oficio.
1.2.2.4.
Insisten en que aunque
no existe una prohibición expresa que establezca diferencias en el acceso a un
cargo en los Comités de Adopciones del ICBF y de las instituciones autorizadas
en las Defensorías y Comisarías de Familia con base en la profesión del
aspirante, lo cierto es que cuando un profesional del área social aspira a ser
parte del equipo interdisciplinario mínimo u obligatorio de la entidad, si su
perfil no es el de trabajador social, se genera un efecto discriminatorio
porque al establecerse en la norma dicha condición, el nominador rechaza su postulación.
1.2.3.
En este respecto,
citan un fallo de tutela de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal
(Sentencia T-59524, Acta No. 141 proferida el 19 de abril de 2012.
M.P. Augusto J. Ibáñez Guzmán) en el que se analizó el caso de un profesional
en derecho que había sido excluido del concurso de méritos para proveer la
vacante de Director Regional del SENA porque su perfil profesional no estaba
estipulado taxativamente en la convocatoria. En esta oportunidad, destacan, la
Corte Suprema de Justicia concedió el amparo de los derechos al debido
proceso, a la igualdad, al trabajo y de acceso a la función pública del actor argumentando
que “[L]a afinidad no debe examinarse de cara a una profesión en particular,
sino a las funciones previstas para el ejercicio del cargo, pues de otro modo
se consagraría una restricción injustificada y por esa vía atentatoria de los
derechos a la igualdad y al acceso a la función pública de los posibles
aspirantes que tengan otro título profesional pero cuenten con la formación
profesional necesaria para el desempeño del empleo”.
1.2.4.
A la luz del anterior
criterio, refieren que los artículos parcialmente acusados, (i) no permiten que
el intérprete pueda conciliar el ingreso de un profesional social diferente al
trabajador social en el equipo interdisciplinario, pues la norma no hace
alusión a profesiones “afines”; (ii) no existe conexión de necesidad entre la
profesión de trabajo social y el ejercicio de las funciones previstas en el
cargo, pues, las mismas no giran solo en torno a la sociedad sino también a la
familia, donde otros profesionales sociales, como los de desarrollo familiar, son
igualmente idóneos para desempeñarse en ese campo; (iii) las tareas esenciales
a ejecutar por el trabajador social en dichas instancias no son indispensables
por cuanto otro profesional del área social afín también las podría desempeñar
en relación con la aptitud y capacidad.
1.2.5.
Por todos los
argumentos anotados consideran que debe realizarse un juicio de igualdad y
proporcionalidad, pues a la luz de las disposiciones acusadas el legislador
privilegió a un grupo profesional sin tener en cuenta a otros profesionales,
que en ejercicio de sus funciones pueden cumplir con el objetivo de la norma,
como los desarrollistas familiares, con base en las siguientes razones:
1.2.5.1.
A partir de la
comparación de los planes de estudio de los programas curriculares de trabajo
social y desarrollo familiar, concluyen, no existe una distinción en torno a la
idoneidad de cada uno de estos profesionales para realizar las actividades
previstas en los artículos demandados de la
Ley 1098 de 2006. En otras palabras, sostienen, del análisis de los diferentes
planes de estudio puede concluirse que los programas vistos desde su intensidad
horaria como desde sus líneas de profundización en materia de familia y
sociedad no son diferentes sustancialmente con respecto a la habilidad para
ejercer las actividades previstas en el Código de la
Infancia y la Adolescencia ni en el artículo 10 del Decreto 4840 de 2007
a través del cual se fijan las funciones de los equipos interdisciplinarios de
las Defensorías y Comisarías de Familia y del perfil de competencias,
habilidades y funciones de talento humano que ha fijado el Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar, en sus lineamientos técnicos. En razón a que no existe
una distinción de orden material, dicen, la decisión del legislador en el
sentido de incluir taxativamente sólo a los trabajadores sociales no tiene
justificación.
1.2.5.2.
Precisan que si bien
las líneas de acción en las Defensorías y Comisarías de Familia son amplias,
por cuanto no sólo se circunscriben al ambiente familiar sino que también
involucran diferentes entornos sociales, otros profesionales en el área social
diferentes al trabajador social de forma general pueden responder a las
necesidades del servicio y pueden garantizar la protección del interés superior
del menor de edad. Por ejemplo, dicen, las competencias adquiridas por un
profesional en desarrollo familiar están íntimamente relacionadas con el
estudio social y citan para el efecto, algunas de sus competencias en este
campo.
1.2.5.3.
Sumado a lo anterior,
la redacción de las normas parcialmente censuradas origina además del efecto de
excluir de la conformación de dichas instancias a los profesionales en
desarrollo familiar, otras consecuencias discriminatorias como en el caso del Sistema
de Supervisión de los Contratos de Aporte suscritos por el ICBF, en cuanto a su
supervisión técnica exige que el equipo de apoyo del supervisor cuente con
profesionales que acrediten títulos universitarios en las áreas psicosocial
(psicólogos y trabajadores sociales), pedagógica, de salud (nutricionistas,
enfermeras, médicos, bacteriólogos y microbiólogos) y de ingeniería.
Lo anterior, explican, se deriva de manera indirecta
de la Ley 1098 de 2006, pues aunque la norma no establece dicho carácter
restrictivo para la conformación del anterior equipo, el ICBF reglamentó dicho
sistema de supervisión tomando como parámetro de referencia el mismo perfil
profesional de los equipos interdisciplinarios de los Comités de Adopciones del
ICBF y de las instituciones autorizadas, Defensorías y Comisarías de Familia.
1.2.6.
Agregado a lo
anterior, aducen, se restringe la libertad de elegir profesión u oficio como
expresión del derecho al trabajo, pues tal y como está redactada la norma,
puede entenderse que para aspirar al cargo de un equipo interdisciplinario sólo
se puede acreditar el título de trabajador social, lo cual carece de toda
justificación y de manera concreta desborda el límite material al que se hizo
expresa referencia, en la medida en que excluye sin razón a aquéllos
profesionales sociales que cuentan con estudios equivalentes a los que el
legislador estimó como válidos para ejercer dicho cargo en torno a la familia y
que también tienen una relación de conexidad directa, clara e inequívoca con
las funciones propias del cargo. En este orden de ideas, consideran, al
operador de la norma le asiste el deber de verificar que los programas
curriculares tengan una relación intrínseca con las funciones asignadas en la
ley a los trabajadores sociales, pues solo así se respeta el criterio de
idoneidad y afinidad que no tuvo en cuenta el legislador para regular la
materia.
1.2.7.
Por todo lo expuesto,
solicitan se declare la exequibilidad condicionada de los artículos 73, 79 y 84
parcialmente acusados de la Ley 1098 de 2006, bajo el entendido de que
las consecuencias jurídicas de las normas no sólo se extiendan al trabajador
social sino a profesionales idóneos y afines en el área social como los
profesionales en desarrollo familiar.
1.3.
INTERVENCIONES
1.3.1.   Ministerio de Justicia y del Derecho
El Ministerio de Justicia y del Derecho, a través de apoderado
judicial, le solicitó a la Corte inhibirse para proferir un fallo de fondo en
el asunto de la referencia, por las siguientes razones:
1.3.1.1.
Sostiene que los actores confunden las
profesiones de trabajo social y desarrollo familiar, sin tener en cuenta que
las disposiciones legales que las regulan se encuentran amparadas por el
principio de presunción de legalidad. Lo anterior, dicen, significa que los
demandantes no realizaron la integración de la proposición jurídica completa,
puesto que si lo que pretendían era demostrar que las dos carreras
profesionales eran asimilables debieron demandar la
Ley 53 de 1977 “por la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de
trabajador social y se dictan otras disposiciones”, el Decreto
Reglamentario No. 2833 de 1981, y la Ley 429 de 1998 “por medio de la cual
se reglamenta el ejercicio de la profesión de Desarrollo Familiar y se dictan
otras disposiciones”.
1.3.1.2.
La anterior integración normativa, a su
parecer, es necesaria para estructurar el cargo de igualdad que pretenden formular
los demandantes en el sentido de que legalmente las dos profesiones son asimilables.
1.3.1.3.
Sin embargo, manifiestan, de la anterior
normativa no se evidencia que las profesiones de trabajo social y desarrollo
familiar puedan asimilarse ni que, en consecuencia, las normas parcialmente
acusadas sean inconstitucionales cuando consagran taxativamente que para la
conformación de algunas instancias institucionales debe reservarse un cargo
exclusivamente para el trabajador social.
1.3.1.4.
De otro lado, destaca la potestad del
legislador para hacer las leyes que rigen el ejercicio de funciones públicas y establecer
los requisitos y calidades que deben reunir los aspirantes a un cargo público,
para lo cual, hace referencia de manera extensa a la jurisprudencia
constitucional que se ha encargado de desarrollar este tema.
1.3.1.5.
Ahora, refiere, si bien los actores
formulan un cargo por omisión legislativa relativa respecto de los artículos 73,
79 y 84 de la Ley 1098 de 2006, a su parecer, no es posible que la
Corte se pronuncie de fondo sobre este aspecto porque no demostraron que
dichas normas excluyen de sus consecuencias jurídicas casos asimilables, pues
las profesiones de trabajo social y de desarrollo familiar son diferentes. Aún
más, cuando el legislador estableció un régimen legal especial y autónomo para
cada una de ellas. Sobre todo, dice, el legislador estableció el título que deben
acreditar las personas que aspiren a desempeñar ciertos cargos públicos.
1.3.1.6.
Por los argumentos expuestos, considera, se
trata de una inepta demanda, ya que el señalamiento de los preceptos acusados
de incurrir en una omisión legislativa relativa no plantea una hipótesis real o
plausible de que se trate de casos asimilables. Al contrario, afirma que se
trata de dos profesiones diferentes, tienen su propia regulación y protección
legal y agrega que el legislador tiene amplia configuración legislativa para
determinar qué profesionales pueden acceder a ciertos cargos.
1.3.2.
Departamento
Administrativo de la
Función Pública
El Departamento Administrativo de la
Función Pública, intervino en el proceso de la referencia, mediante apoderado
judicial, solicitando la declaratoria de exequibilidad de los apartes
normativos acusados con base en los siguientes argumentos:
1.3.2.1.
Expone que cuando el
Congreso de la República, mediante los artículos 73, 79 y 84 de la
Ley 1098 de 2006, estableció que los trabajadores sociales son profesionales
que deben integrar los Comités de Adopción del ICBF y de las instituciones
autorizadas, así como los equipos técnicos interdisciplinarios de las
Defensorías de Familia y las Comisarías de Familia, lo hizo en ejercicio de una
potestad que le es propia en consideración al interés superior del menor de
edad.
1.3.2.2.
Sostienen que es en
virtud de este principio que resulta determinante la intervención de un
profesional en trabajo social, quien en desarrollo de sus competencias puede
comprender la realidad en la que está inmerso el menor de edad, buscar la
recuperación de la familia, reconocer su importancia en la sociedad, así como
defender y proteger los derechos de cada uno de los integrantes del grupo
familiar, en especial, de los menores de 18 años.
1.3.2.3.
A su parecer, el
legislador al establecer taxativamente al profesional en trabajo social para
conformar los referidos Comités e integrar la conformación de las Defensorías y
Comisarías de Familia, garantizó el respeto por los derechos de los niños,
niñas y adolescentes, en concordancia con el artículo 26 Superior que autoriza la
regulación de las profesiones y de ciertos oficios, tomando en consideración el
riesgo de carácter social que entraña el ejercicio de ciertas actividades.
1.3.2.4.
De otro lado, frente a
la vulneración del principio de igualdad, sostiene que en este caso no es
factible hablar de la vulneración del mismo por cuanto la exigencia contenida
en los artículos parcialmente demandados no es equiparable ni comparable frente
al ejercicio abstracto de otras profesiones igualmente reglamentadas en la ley.
Además, no se trata de supuestos iguales y, en esa medida,  la diferenciación no
puede tenerse como irracional o desproporcionada.
1.3.2.5.
Por todo lo expuesto,
solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de los apartes
normativos demandados.
1.3.3.
Departamento para la
Prosperidad Social
El Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica del Departamento para la
Prosperidad Social, solicitó a esta Corporación declarar la exequibilidad de
los apartes demandados de los artículos 73, 79 y 84 de la
Ley 1098 de 2006, por las siguientes razones:
1.3.3.1.
Advierten, que para
atender la razón por la cual se establece de manera taxativa la profesión de
trabajo social para conformar el Comité de Adopciones y los equipos técnicos de
las Comisarías y Defensorías de Familia, debe acudirse a la finalidad de la
Ley 1098 de 2006, la cual es, garantizar a los niños, niñas y adolescentes su
pleno y armonioso  desarrollo para que crezcan en el seno de la familia y de la
comunidad en un ambiente de felicidad, amor y comprensión.
Por lo anterior, es que resulta admisible la exigencia
de títulos de idoneidad, como el de trabajador social, para atender las
distintas situaciones que puedan poner en riesgo los derechos de esta
población. Enfatizan, las normas parcialmente demandadas deben leerse no desde
la perspectiva de la vulneración de los derechos a la igualdad y al trabajo
sino como garantía de protección de los derechos de los menores de edad, siendo
razonable el señalamiento de las calidades para desempeñar las funciones
públicas que respondan a las necesidades del buen servicio como las instancias
que integran el Sistema Nacional de Bienestar Familiar.
1.3.3.2.
De conformidad con lo
anterior, sostienen que pueden exigirse títulos de idoneidad para el ejercicio
de las profesiones ya que el legislador goza de libertad de configuración
legislativa en la expedición de las leyes que regulan la función pública,
siempre y cuando no desconozca principios, valores y derechos constitucionales,
como en este caso, cuyo contenido normativo atiende al interés superior de los
menores de edad. Ello, agregan, se encuentra intrínsecamente relacionado con la
necesidad de que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar cuente con
personal idóneo para atender las diferentes dimensiones que integra el núcleo
familiar, lo cual constituye una herramienta eficaz en la protección y
restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
1.3.4.
Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar
La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, intervino en el presente proceso de constitucionalidad para solicitar
se declarara la exequibilidad de las disposiciones objeto de reproche, por las
siguientes razones:
1.3.4.1.
Luego de hacer alusión
a la protección constitucional reforzada de la que son sujetos los niños, niñas
y adolescentes, y de examinar a la luz de la normativa vigente las
características de la profesión de trabajo social, concluye que ésta no es una
disciplina asimilable, equivalente o igual a la profesión de desarrollo
familiar. Advierte que en observancia del Manual de Funciones y Competencias
Laborales para los empleos de planta del personal del ICBF, estos deben ser
provistos con las personas que cumplan con el perfil profesional exigido para
el efecto, sin que puedan ser compensados con experiencia u otras calidades,
máxime cuando las leyes vigentes no los contemplan.
1.3.4.2.
Indica que de acuerdo
con el inciso final del artículo 79 de la
Ley 1098 de 2006, los conceptos emitidos por parte de los profesionales que
integran el equipo técnico interdisciplinario de la
Defensoría de Familia, entre ellos, el trabajador social, tiene el carácter de
dictamen pericial, de lo cual colige que mientras el trabajador social se
encuentra facultado de manera expresa por la ley para emitir dictámenes
periciales en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos ante la
jurisdicción de familia y ante los jueces en las distintas actuaciones de
familia, no ocurre lo mismo en el caso de los profesionales en desarrollo
familiar.
1.3.4.3.
Específicamente,
aducen, la intervención del trabajador social con los niños, niñas y
adolescentes que se encuentran bajo protección del Estado a través del proceso
administrativo de restablecimiento de derechos se orienta inicialmente a
acompañar e incidir en la transformación de las condiciones socio familiares y
culturales del grupo nuclear o de origen de los menores de 18 años. Además
interviene la familia extensa, las redes sociales, la comunidad, las redes institucionales
de los niveles micro y macro social para garantizar que los usuarios de este
servicio puedan gozar de las garantías plenas para su desarrollo integral.
1.3.4.4.
Ahora, acerca del rol
que desempeña el trabajador social como integrante del Comité de Adopciones,
indican que desde su formación profesional y capacidad de análisis consiste en
determinar las condiciones de idoneidad de las familias adoptantes, con el fin
de garantizar a los niños, niñas y adolescentes su pleno y armonioso desarrollo
para restablecer sus derechos.
1.3.4.5.
Advierten que si bien
existen otras disciplinas que intervienen en el campo social, ello no significa
que puedan reemplazarse entre sí en el quehacer profesional, ya que cada una de
ellas tienen enfoques y metodologías específicas de acción de acuerdo con la
aprobación y regulación legal. En este sentido, los Comités de Adopciones,
Defensorías de Familia, y Comisarías de Familia, tal como lo prevé el
legislador en las normas demandadas, requieren necesariamente del profesional
de trabajo social, por cuanto este aborda temas de familia, individuo,
comunidad, de grupo, y de esta forma, identifica el servicio o la necesidad que
puede requerir un menor de edad en el curso del proceso administrativo de
restablecimiento de derechos en todas estas áreas, por ello prevalece su
contratación sobre la de un desarrollista familiar cuyo objeto profesional se
circunscribe sólo a atender una de estas áreas.
1.3.4.6.
Afirma que contrario a
lo expuesto por los demandantes en este caso, no se está vulnerando el derecho
a la igualdad o a la libertad de escoger profesión u oficio a través de la
norma, sino que es consecuencia de la necesidad de garantizar el equipo mínimo
considerado por el legislador en la Ley 1098 de 2006, con fundamento en las
circunstancias particulares de complejidad y población a atender.
1.3.4.7.
En suma, sostiene, no
existe equivalencia entre trabajadores sociales y profesionales en desarrollo
familiar con el fin de conformar el equipo mínimo establecido por la ley para
los Comités de Adopciones, Defensorías y Comisarías de Familia, toda vez que,
el campo de acción de estos últimos tiene especial énfasis en temas
relacionados directamente con la familia y de esta forma se verían limitadas
las distintas líneas de acción en materia de protección, garantía
investigación, proyectos, intervención y programas sociales de prevención y
restablecimiento de derechos, que son vitales para el desarrollo integral y
armónico de los niños, niñas y adolescentes en la sociedad.
1.3.4.8.
En conclusión, el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, considera que las normas acusadas
se ajustan a los postulados de la
Constitución Política y por ello, no hay lugar a declarar la exequibilidad
condicionada de estas, en el sentido de interpretar que cuando los artículos
73, 79 y 84 de la Ley 1098 de 2006 se refiera a trabajadores sociales, se
comprenda que idéntico rol lo puede ejercer un profesional en desarrollo
familiar, por cuanto las calidades de uno y otro profesional no se identifican
entre sí y su misión profesional es distinta.
1.3.5.
Defensoría del
Pueblo
El Defensor delegado para asuntos constitucionales y
legales de la Defensoría del Pueblo, intervino en el presente proceso de
constitucionalidad solicitando la exequibilidad condicionada de las
disposiciones parcialmente demandadas, con base en los siguientes argumentos:
1.3.5.1.
Para iniciar, sostiene
que en este caso no se acreditan los requisitos establecidos por la jurisprudencia
constitucional para sustentar el cargo por omisión legislativa relativa, por
cuanto:
(i)
si bien existe una
norma sobre la cual puede predicarse el cargo, específicamente, los artículos
73, 79 y 84 de la Ley 1098 de 2006, ello no implica que estos, en los apartes
demandados, excluyan expresamente a otros profesionales sociales diferentes a
los trabajadores sociales para integrar los Comités de Adopciones y los equipos
interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de Familia, en la medida en
que, lo que la norma consagra es una estructura orgánica mínima de estas
dependencias, la cual puede ampliarse con la convocatoria de otros
profesionales afines a las funciones propias de los cargos.
(ii)
Sumado a lo anterior,
para la Defensoría el hecho de que el legislador haya previsto consagrar de
manera taxativa que la estructura orgánica mínima de los Comités de Adopciones
y las Defensorías y Comisarías de Familia debe estar conformada, entre otros,
por un trabajador social, tiene fundamento en la necesidad de garantizar el
principio del interés superior del menor de edad, al amplio margen de
configuración que le asiste al legislador en la materia, y al hecho de que se
siguió la tradición jurídica del anterior Código del Menor que también incluía
al trabajador social como parte integrante de los equipos interdisciplinarios
de apoyo a los jueces de menores y promiscuos de familia, así como de las
Comisarías de Familia.
(iii)
Agregan que no existe
en el ordenamiento constitucional un mandato concreto que imponga al legislador
el deber de mencionar expresamente a todos los profesionales del área social
que podrían integrar los Comités de Adopciones y los equipos
interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de Familia.
1.3.5.2.
Con respecto a que la
expresión acusada contenida en los artículos 73, 79 y 84 de la
Ley 1098 de 2006 vulnera el principio de igualdad en relación con la libertad
de escoger profesión u oficio, en particular, frente a su ejercicio, y el
derecho a acceder a cargos públicos, manifiestan que aún cuando la formación
impartida en la carrera de trabajo social es adecuada para el desempeño de
funciones dentro de las entidades y órganos del Sistema Nacional de Bienestar
Familiar, no resulta idóneo el tratamiento preferencial para el acceso a estos
cargos a favor de los trabajadores sociales sin tomar en consideración otros
profesionales sociales que, como los de desarrollo familiar, están habilitados
y capacitados para realizar estas actividades.
1.3.5.3.
Luego de establecer
una comparación entre las carreras profesionales de trabajo social y desarrollo
familiar, la Defensoría advierte que se trata de dos profesiones (i)
reconocidas por el legislador, (ii) con exigencias similares para su ejercicio
profesional, y además (iii) persiguen objetivos comunes alrededor del bienestar
del individuo, la familia y la sociedad.
1.3.5.4.
En su criterio, el
ejercicio de las funciones solicitadas no se circunscriben a una profesión
determinada sino a la capacidad que tengan los profesionales para desempeñarlas
de acuerdo con la formación recibida. Resaltan el hecho de que en la
actualidad, conforme a las manifestaciones realizadas en la demanda, los
estudiantes de últimos semestres del programa de Desarrollo Familiar realizan
sus prácticas en las entidades del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, sin
que se haya presentado conflicto alguno con su perfil profesional. Lo
lamentable, sostiene, es que los profesionales en desarrollo familiar, ya
graduados, son rechazados para acceder al cargo por no contar con el título de
trabajador social.
1.3.5.5.
A la luz de lo
expuesto, afirma, resulta constitucionalmente inadmisible excluir de la
realización de una actividad específica a profesionales que tienen un nivel de
idoneidad acreditado mediante un título profesional, equivalente o superior al
que el legislador estimó suficiente para realizar dicha actividad. Así,
sostiene, lo establece la jurisprudencia constitucional cuando señala los
límites a la facultad de regular el ejercicio de las profesiones y oficios, y
dentro de ella, exigir títulos de idoneidad. En concreto, citan la sentencia
C-149 de 2009 en la cual se sostuvo que si bien el legislador tiene una amplia
facultad para regular lo atinente a las profesiones u oficios como para exigir
títulos de idoneidad, también lo es que esta debe desarrollarse sin crear
exigencias irrazonables o desproporcionadas que impidan el ejercicio del
derecho al acceso a los cargos públicos, ni de los derechos al trabajo y a
ejercer profesión u oficio; sumado a que debe tenerse en cuenta el criterio de
afinidad.
1.3.5.6.
Con base en lo
anterior, la Defensoría del Pueblo, considera que el criterio para exigir
determinados títulos de pregrado debió ser la afinidad de estos con las
funciones asignadas a los Comités de Adopciones del ICBF, así como a los
equipos interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de Familia, lo que
resulta constitucionalmente admisible para la regulación en la materia.
1.3.5.7.
En conclusión,
solicita se declare la exequibilidad condicionada de los apartes normativos
acusados de la expresión “trabajador social” en el sentido de que se entienda
que la misma no es taxativa sino enunciativa, pues emerge con claridad que
existen otros programas de pregrado que no aparecen descritos en las normas
como el de Desarrollo Familiar, cuyo perfil profesional guarda una relación
directa, clara e inequívoca con las funciones asignadas a estas dependencias del
Sistema Nacional de Bienestar Familiar.
1.3.6.   Universidad de Caldas –Programa de Desarrollo Familiar-
La Directora del Programa de Desarrollo Familiar de
la Universidad de Caldas, intervino en el presente proceso de
constitucionalidad para apoyar la declaratoria de exequibilidad condicionada de
la norma parcialmente demandada,  con base en los siguientes argumentos:
1.3.6.1.
Para iniciar, sostiene que la
interpretación de las normas parcialmente acusadas por parte del Sistema
Nacional de Bienestar Familiar -SNBF- ha generado la exclusión de profesiones
de las Ciencias Sociales y Humanas, cuyo objeto de conocimiento, atención y
prevención son las familias y sus procesos de desarrollo, ya que interpretan
que sólo los y las trabajadoras sociales y psicólogos resultan profesionales idóneos
para la intervención que responde al objeto de la citada norma.
1.3.6.2.
La anterior
conclusión, dice, tiene sustento en que las entidades que integran el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF- privilegian de manera exclusiva la
contratación de trabajadores sociales con base en el contenido de los artículos
73, 79 y 84 de la Ley 1098 de 2006, sin permitir el acceso y la competencia en
igualdad de condiciones de otros profesionales que, como los de desarrollo
familiar, cuentan con las competencias requeridas para desempeñar las funciones
de los cargos a los que se refieren las normas parcialmente demandadas, a favor
de la defensa y el restablecimiento de los derechos de la infancia, la
adolescencia y la familia. Para sustentar esta afirmación, anexa la propuesta
curricular de dicho programa académico.
1.3.6.3.
Dicha exclusión,
refiere, ha sido de tal magnitud que las evaluaciones de estándares realizadas
por el ICBF a los operadores del Sistema de Bienestar en el año 2013, calificó
con cero (0) a las instituciones que tenían contratados profesionales en
Desarrollo Familiar en los programas de atención y restablecimiento de derechos
a la infancia. Ante lo cual, afirma, las entidades afectadas por esta
calificación le han solicitado al ICBF que explique las razones por las cuales
obtuvieron esta valoración negativa. Las respuestas a estos requerimientos
constan en varios correos electrónicos que anexa a su escrito de intervención.
1.3.6.4.
De las anteriores
respuestas, indica, puede colegirse que el ICBF ha interpretado que el trabajo
social es la profesión prioritaria y principal en la atención y el
restablecimiento de derechos de la infancia; condición esta que además de
constituir una hegemonía profesional, vulnera el derecho a la igualdad, a la
prohibición de discriminación, al trabajo, a la libertad de escoger profesión u
oficio, a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político
por medio de acceso a funciones y cargos públicos, en razón a una omisión
legislativa relativa.
1.3.6.5.
Uno de los efectos discriminatorios,
expone, se evidencia en la aplicación del criterio restrictivo antes anotado en
el documento borrador “Lineamientos del Modelo de Atención a los niños, las
niñas y los adolescentes en proceso administrativo de restablecimiento de
derechos y a las personas mayores de 18 años, con Discapacidad”, que
establecen en su numeral 4.3.1 sobre estándares de calidad que los trabajadores
sociales son los únicos profesionales reconocidos para desarrollar funciones de
trabajo con familia y de manera taxativa dispone que este profesional social no
puede ser reemplazado por un profesional en desarrollo familiar. Advierte que
el socio estratégico puede contratar los servicios de este último, si así lo
desea, sólo como talento humano adicional al exigido en dicho lineamiento y
para realizar funciones diferentes a las del trabajador social.
1.3.6.6.
Advierte que aunque la
Directora Nacional del ICBF se comprometió a ajustar el referido documento
eliminando de su contenido el carácter discriminatorio del perfil del profesional
en desarrollo familiar desde agosto de 2013,
a la fecha no ha procedido así. En su lugar, siguen enmarcando su actuar conforme
a los fundamentos de este documento.
1.3.6.7.
En definitiva,
coadyuva en la solicitud de declaratoria de exequibilidad condicionada de los
artículos 73, 79 y 84 parcialmente acusados, en el sentido de que se entienda
que además del trabajador social, existen otros profesionales idóneos y afines
en el área social, como los de desarrollo familiar, para desempeñarse en estas
dependencias del Sistema Nacional de Bienestar Familiar.
1.3.7.
Facultad de Derecho
de la Universidad Libre de Bogotá
El Coordinador del Observatorio de Intervención
Ciudadana Constitucional y uno de los profesores del Área de Derecho Privado de
la Facultad de Derecho de la
Universidad Libre, intervinieron en el presente proceso de constitucionalidad
solicitando la declaratoria de exequibilidad condicionada de los apartes
normativos acusados, por las siguientes razones:
1.3.7.1.
Sostienen que existe
una discriminación entre las diversas profesiones del área social sin que
exista justificación alguna, más aún, en el contexto del fin que persiguen las
normas parcialmente demandadas.
1.3.7.1.1.
Con relación a la
consagración expresa de ciertas profesiones y requisitos especiales para el
aprovisionamiento de cargos relacionados con la restitución de derechos de
niños, niñas y adolescentes, refieren, la
Corte ha manifestado que dicha posibilidad es potestativa y se establece
dentro de la libertad de configuración del legislador, es decir, elegir ciertas
profesiones o profesionales de algunas áreas del conocimiento resulta
justificado, situación frente a la cual se plantea por la misma Corte
Constitucional que el criterio que se impone en este tipo de situaciones es el
de afinidad, respecto del cual en determinadas ocasiones, la exclusión de
oficios o profesiones que igualmente pudiesen llegar a ser afines sí atenta de
manera directa contra el principio de igualdad y de no discriminación laboral.
1.3.7.1.2.
A la luz del concepto
de afinidad, comparan el objeto de las profesiones de trabajo social[3] y desarrollo familiar[4] para concluir que existe
un trato discriminatorio entre estas. Por tanto, consideran, los apartes de las
normas demandadas deben ser declarados inconstitucionales ya que excluyen otras
profesiones afines al trabajo social, tales como la profesión en Desarrollo
Familiar que en el caso concreto permite la satisfacción del interés superior
del menor de 18 años, pues son profesionales que cuentan con las aptitudes
necesarias para ello. Por esta razón, consideran que la norma contiene un vacío
que afecta los derechos de la población menor de 18 años.
1.3.7.2.
En consecuencia,
solicitan a la Corte declare la exequibilidad condicionada de los artículos
parcialmente demandados bajo el entendido de que las profesiones afines a la de
trabajo social también son profesiones válidas para optar a un cargo dentro del
Comité de Adopción (artículo 73), la
Defensoría de Familia (artículo 79), y la
Comisaría de Familia (artículo 84).
1.3.8.
Universidad
Externado de Colombia
Una docente del Área de Derecho de Familia, Infancia y
Adolescencia de la Universidad Externado de Colombia, intervino en el presente
proceso de constitucionalidad para solicitar la declaratoria de exequibilidad
de las expresiones acusadas:
1.3.8.1.
Luego de caracterizar
la profesión de trabajo social señalando su objeto, los requisitos exigidos por
la ley para reconocer dicha calidad así como las exigencias para el ejercicio
de dicha profesión, concluye que todos los controles establecidos para quienes
aspiran a acceder al título de trabajador social son importantes porque, por
ejemplo, la función de conceptuar sobre la entrega de un niño a una familia que
no es la biológica no puede realizarse sin controles, al contrario, debe
desarrollarse por un funcionario que tenga un régimen de control, de ética y de
regulación. Por eso, sostiene, el anterior Código del Menor contempló la
necesidad de establecer taxativamente al trabajador social como parte de estos
Comités y, asegura, hubiese sido un error que el Código de la
Infancia, la Adolescencia y la Familia no hubiera retomado este criterio.
1.3.8.2.
Considera que en este
caso el principio de igualdad y de prohibición de no discriminación no se ve
vulnerado porque las calidades del trabajador social son distintas a las que
adquieren otros profesionales, en consecuencia, no pueden tomarse como
discriminatorias a la luz del contenido del artículo 1, numeral segundo del
Convenio 111 de la OIT.
1.3.8.3.
Sumado a lo anterior,
sostiene que aún cuando las profesiones de trabajo social y desarrollo familiar
puedan ser consideradas como afines, de acuerdo con un pronunciamiento de la
Corte Suprema de Justicia, Sala Penal (Sentencia T-59524 aprobada mediante
Acta No. 141 proferida el 19 de abril de 2012.
M.P. Augusto J. Ibáñez Guzmán), la afinidad debe examinarse a la luz de las
funciones del cargo.
1.3.8.4.
Refiere que los
actores hacen una lectura errónea de las normas del Código de la
Infancia y la Adolescencia, pues entienden que los profesionales establecidos
en las normas parcialmente demandadas serán los únicos que pueden conformar
estas instancias dentro del Sistema Nacional de Bienestar Familiar cuando se
trata de un mínimo y pueden integrarse por otros profesionales según sea el
caso, como los profesionales en desarrollo familiar.
1.3.8.5.
En conclusión,
consideran que no puede interpretarse que cualquier estudio del área social se
pueda hacer valer como requisito para aspirar al cargo que ocupa en la
actualidad el trabajador social en los Comités y Equipos Técnicos, pues si esta
hubiese sido la intención del legislador, así lo habría establecido para el
acceso a los cargos mínimos obligatorios del Sistema Nacional de Bienestar
Familiar.
1.3.9.
Intervenciones
ciudadanas
En
el presente proceso de constitucionalidad se recibieron más de 1500 intervenciones
ciudadanas, en su gran mayoría, de estudiantes del programa de desarrollo
familiar de la
Fundación Universitaria Luis Amigó y de la
Universidad de Caldas, apoyando la declaratoria de exequibilidad condicionada que
solicitaron los demandantes.
2.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador
General de la Nación, dentro del término legalmente previsto, emitió el
concepto de su competencia en el cual pide a la
Corte declarar exequible, de forma condicionada, el artículo
demandado, por las siguientes razones:
2.1.
Sostiene que en el presente caso se
constata la existencia de una omisión legislativa relativa. Para iniciar,
indica que efectivamente existen algunas disposiciones sobre las cuales recae
el cargo: artículos 73 (parágrafo 2°), 79 (inciso 2°), y 84 (inciso 2°) del
Código de la Infancia y la Adolescencia. Por tanto, deduce, no existe una
omisión legislativa absoluta sobre la regulación del equipo interdisciplinario
de los Comités de Adopción, Defensorías y Comisarías de Familia.
2.2.
En segundo lugar, aduce, la norma excluye
de sus efectos casos asimilables que debían estar incluidos en el texto
impugnado. Para el Ministerio Público, ello se deduce del contenido de las
normas cuestionadas, en las cuales se establece que los Comités de Adopción y
los equipos técnicos de las Defensorías y Comisarías de Familia deben estar
integrados, entre otros, por un trabajador social, lo cual excluye la presencia
de los profesionales de desarrollo familiar, supuesto de hecho que según los
demandantes el legislador olvidó regular. En este respecto, señala, aunque un
profesional en desarrollo familiar podría de manera eventual integrar estos
Comités y equipos, lo cierto es que su presencia es facultativa.
Agrega que la justificación para que un trabajador social deba
integrar de forma obligatoria el equipo interdisciplinario, es el tipo de
función a realizar: analizar y medir los aspectos sociales o relacionales (negativos
y positivos) que pueden incidir en el niño, la niña y/o adolescente.
A su parecer, esta función puede ser desarrollada de igual manera
por otro profesional que, en términos generales, cuente con las mismas
competencias e idoneidad para determinar el interés superior del menor de edad
desde un punto de vista de las relaciones sociales con terceras personas (padres,
parientes, conocidos o candidatos a adoptarlo). Por ejemplo, por un profesional
en desarrollo social cuya labor se circunscribe a “[f]ormar un recurso
humano con capacidad y habilidad para comprender la realidad y la problemática
de la familia colombiana, contribuir a la formulación de políticas y
alternativas orientadas al mejoramiento de su calidad de vida y la de cada uno
de sus miembros…”.
Por tanto, concluye, el perfil del profesional en desarrollo
familiar es plenamente compatible con el propósito de la norma consistente en
asegurar el interés superior del menor de edad.
2.3.
En este orden de ideas, sostienen, si las
dos profesiones son idóneas para ejercer el respectivo cargo en los Comités de
Adopciones y en los Equipos Técnicos de las Defensorías y Comisarías de
Familia, concluyen que la única razón que justifica la exclusión de otros
profesionales sociales, como los desarrollistas familiares, es el nombre del
título universitario. Este criterio, manifiestan no es objetivo ni razonable, pues
esta distinción no incide en el logro del propósito perseguido por las normas
parcialmente demandadas: asegurar el interés superior de la población menor de
18 años.
2.4.
Por tanto, dicen, la carencia de
objetividad implica una desigualdad negativa para los casos excluidos. Esto es,
los profesionales en desarrollo familiar deben soportar el efecto negativo de
la norma, ya que al no ostentar el título de trabajadores sociales no pueden
hacer parte de los Comités ni equipos interdisciplinarios a los que se hace
referencia en las normas objeto de reproche, lo que deviene en un límite al
ejercicio de sus derechos al acceso a cargos públicos, al trabajo y a elegir
profesión u oficio, a pesar de que su perfil profesional guarda conexión con el
fin perseguido por la norma y con las funciones que deben desarrollar los
órganos allí referidos.
2.5.
Además, aduce, el legislador tiene el
deber concreto de otorgar un trato igual en situaciones semejantes. En
particular, la exigencia de los títulos de idoneidad para ejercer una profesión
debe ser razonable, es decir, debe tener en cuenta los fines de la profesión y
sus riesgos en el contexto en el que estos se solicitan. Sumado a ello, el
derecho político a acceder a cargos públicos parte de un presupuesto básico y
es la observancia del principio de igualdad, y los requisitos para ocupar un
cargo estatal deben ser objetivos, como el criterio del mérito o la función a
desarrollar.
2.6.
En definitiva, solicita a la
Corte declarar la exequibilidad de los apartes demandados de los artículos 73
(parágrafo 2°), 79 (inciso 2°) y 84 (inciso 2°) de la
Ley 1098 de 2006, bajo el entendido de que la interpretación de la expresión
“trabajador social” deberá comprender también a los profesionales en desarrollo
familiar.
3.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
3.1.
COMPETENCIA
Conforme al artículo 241-4 de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de
los artículos 73, 79 y 84 parcialmente acusados de la
Ley 1098 de 2006.
3.2.
CUESTIÓN PREVIA: EXAMEN DE LA APTITUD DE LA
DEMANDA.
El Ministerio de Justicia y del Derecho considera
que los cargos planteados por los demandantes no cumplen con los requisitos
exigidos por esta Corporación para generar un debate constitucional. Sostienen
que los demandantes confunden las profesiones de trabajador social y del
profesional en desarrollo familiar, y que si lo que pretendían era demostrar
que las dos profesiones son similares debieron demandar la totalidad de las
leyes que regulan todo lo relacionado con su ejercicio. Sin esta condición, sostiene,
no es posible estructurar el cargo de igualdad planteado. Sumado a que, según
indica, los demandantes no demostraron que las normas excluyen de sus
consecuencias jurídicas casos materialmente semejantes, máxime cuando se trata
de dos carreras con perfiles diferentes, campo en el cual el legislador tiene
una amplia libertad de configuración legislativa para regularlas.
Procede la Sala a examinar si los cargos formulados por los
demandantes cumplen con los requisitos señalados por el Decreto 2067 de 1991 y
la jurisprudencia constitucional:
3.2.1.   Requisitos que deben reunir las demandas de inconstitucionalidad.
3.2.1.1.    El artículo 2° del decreto 2067 de 1991 señala los elementos que
debe contener la demanda en los procesos de control de constitucionalidad[5].
Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una disposición legal debe indicar con precisión el
objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual
la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos,
desarrollados en el texto del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y por la
Corte en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo.
3.2.1.2.    En la sentencia C-1052 de 2001[6],
la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de violación
formulado por el demandante. De acuerdo con este fallo, las razones presentadas
por el actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes.
La claridad se refiere a la existencia de un hilo
conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de
la demanda y las justificaciones en las que se basa.
El requisito
de certeza exige al actor formular cargos contra una proposición
jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida por él sin
conexión con el texto de la disposición acusada.
La especificidad
demanda la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto.
Argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se
relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden
a la Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad.
La pertinencia
se relaciona con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es
decir, fundados en la confrontación del contenido de una norma superior con el
del precepto demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en
argumentos de orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista
subjetivos del actor o consideraciones sobre la conveniencia de las
disposiciones demandadas.
Finalmente, la
suficiencia guarda relación, de un lado, con la exposición de todos los
elementos de juicio -argumentativos y probatorios- necesarios para iniciar un
estudio de constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la
demanda, esto es, el empleo de argumentos que despierten una duda mínima
sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
3.2.2.
La omisión
legislativa. Reiteración de jurisprudencia.
3.2.2.1.
Esta Corporación, en reiterada
jurisprudencia, ha sostenido que en un Estado democrático, ninguna actuación de
las autoridades puede estar desprovista de control. En virtud de este
principio, ha explicado que en ejercicio de su labor de control abstracto de
constitucionalidad, puede extender su campo de análisis no sólo frente a las
acciones del legislador sino también al de las omisiones[7], que se estructuran
“[c]uando el legislador no cumple un deber de acción expresamente señalado
por el Constituyente”[8].
3.2.2.2.
Este deber de acción puede ser desconocido
por el órgano legislativo de diversas maneras, por ejemplo: (i) cuando no
producen ningún precepto en cumplimiento de un deber concreto impuesto por la
Constitución, evento que puede identificarse como una omisión legislativa
absoluta y (ii) cuando en ejercicio de los deberes que le impone la
Carta Superior, por citar algunos eventos, privilegia a ciertos grupos y pone
en desventaja a otros; excluye, de forma expresa o tácita, a algunos ciudadanos
de los beneficios  que confiere al resto de ellos; o cuando al regular o crear
una institución omite un ingrediente esencial que hace parte de su naturaleza
como el derecho de defensa al interior de un proceso judicial, casos en los
cuales se configuraría una omisión legislativa relativa[9].
Con respecto al análisis de la omisión legislativa absoluta la
Corte Constitucional ha señalado que no tiene competencia para abordar el
estudio con base en ese cargo, pues “[L]o que se pretende mediante la acción
de inconstitucionalidad, es evaluar si el legislador al actuar, ha vulnerado o
no los distintos cánones que conforman la
Constitución. Por esta razón, hay que excluir de esta forma de control el que
se dirige a evaluar las omisiones legislativas absolutas: si no hay actuación,
no hay acto  qué comparar con las normas superiores; si no hay actuación, no
hay acto que pueda ser sujeto de control...”[10].
En este sentido, el Congreso tiene una amplia libertad de configuración
legislativa que no le corresponde definir a la
Corte Constitucional, pues ésta puede ser ejercida en el tiempo que la
autoridad competente así lo determine[11].
Por el contrario, ha asumido competencia para conocer de las
demandas de inconstitucionalidad formuladas con base en una omisión legislativa
relativa, en su gran mayoría por desconocimiento del derecho a la igualdad o al
debido proceso, aunque cabe anotar que no son los únicos derechos que pueden
ser desconocidos como consecuencia de la actuación legislativa imperfecta del
legislador, pues este reproche puede ser formulado ante la presunta vulneración
de otros valores, principios y derechos constitucionales[12].
3.2.2.3.
Específicamente, la
Corte ha expuesto que en los casos en que se analiza la omisión relativa en la
que pudo haber incurrido el legislador por desconocimiento del derecho a la
igualdad, se evidencia que (i) hubo una diferenciación de trato, esto es, no se
extendió un determinado privilegio a quienes se encontraban en hipótesis
similares frente a aquéllos que sí gozan del mismo, quienes terminan siendo los
únicos beneficiarios de este[13];
y (ii) el contenido normativo de una determinada disposición, por ser
incompleta, conlleva efectos discriminatorios que son contrarios al derecho a
la igualdad.
Bajo esta perspectiva “[E]l legislador es llamado a desarrollar
los preceptos constitucionales y al hacerlo debe respetar los principios y las
normas impuestos por el constituyente. No puede, por consiguiente, legislar
discriminatoriamente favoreciendo tan solo a un grupo dentro de las muchas
personas colocadas en idéntica situación. Si lo hace, incurre en omisión
discrimitatoria que hace inconstitucional la norma así expedida. En este
sentido la jurisprudencia constitucional ha expresado: ´El ejercicio de
cualquier competencia discrecional que degenere en tratamientos
discriminatorios (CP art. 13), frente a sujetos que se encuentren colocados en
una misma situación, se torna arbitraria y pierde sustento constitucional[14]´”[15]
3.2.2.4.
Ahondando en las razones por las cuales es
procedente la demanda de inconstitucionalidad cuando se plantea un cargo por
omisión legislativa relativa, y no frente a las omisiones absolutas, esta
Corporación ha explicado que en algunos eventos la inactividad del legislador
puede comprometer derechos y postulados constitucionales que habilita el
control constitucional:
“[N]o obstante lo anterior, en procura de respetar la autonomía
e independencia del Congreso, y de precisar lo que constituye el propio ámbito
de competencia funcional de este tribunal, la misma jurisprudencia ha aceptado
que no toda inactividad legislativa puede someterse al trámite del control
constitucional. Así, desde una perspectiva eminentemente finalista, la
Corte ha señalado que cuando se cuestiona la legitimidad de la actividad
congresional por incurrir en presuntas conductas omisivas, el análisis de
constitucionalidad sólo tiene lugar, sí y sólo sí, cuando la omisión que se
ataca es por esencia relativa o parcial y en ningún caso absoluta…
Por el contrario, en el caso de la llamada omisión relativa o
parcial, la competencia de la
Corte Constitucional para proferir decisión de fondo está plenamente
justificada, pues aquella se edifica sobre una acción normativa del legislador,
específica y concreta, de la que éste ha excluido determinado ingrediente o
condición jurídica que resulta imprescindible a la materia allí tratada, o que
habiéndolo incluido, termina por ser insuficiente e incompleto frente a ciertas
situaciones que también se han debido integrar a sus presupuestos fácticos. En
consecuencia, puede afirmarse que en esta hipótesis, se cumple a cabalidad el
fundamento básico del control constitucional - la confrontación objetiva entre
la ley y la Constitución -, ya que el debate se suscita en torno a un texto
legal que se reputa imperfecto en su concepción, y que a partir de la ausencia
parcial de regulación, al cotejarlo con la
Carta, aquél puede resultar arbitrario, inequitativo o discriminatorio en
perjuicio de ciertas garantías constitucionales como la igualdad y el debido
proceso…”[16]
3.2.2.5.
Según lo señalado por la jurisprudencia
constitucional, la configuración de la omisión legislativa relativa exige la
concurrencia de los siguientes requisitos:
“(i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente
el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos
casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo
cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de
acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con
los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes
carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación
y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una
desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las
consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del
incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al
legislador.”[17]
3.2.2.6.
En particular, la
demanda de inconstitucionalidad fundamentada en un cargo por omisión
legislativa relativa, implica una carga argumentativa adicional para el
ciudadano. En este sentido:
“[l]a Corte ha sostenido que la prosperidad del examen de
constitucionalidad de una norma, por haber incurrido el legislador en una
omisión legislativa relativa, supone el cumplimiento de dos requisitos, a
saber: (i) El juicio de inexequibilidad requiere la concurrencia de una norma
frente a la cual se predique la omisión; y (ii) la misma debe excluir un
ingrediente, condición normativa o consecuencia jurídica que a partir de un
análisis inicial o de una visión global de su contenido, permita concluir que
su consagración normativa resulta esencial e indispensable para armonizar el
texto legal con los mandatos de la Carta Fundamental[18]”[19]
3.2.3.
Examen de la
aptitud de los cargos por omisión legislativa relativa
3.2.3.1.   Los demandantes consideran que los artículos 73, 79 y 84 parcialmente
acusados de la Ley 1098 de 2006 (Código de la
Infancia y la Adolescencia) incurren en una omisión legislativa relativa que
vulnera el derecho a la igualdad, a la prohibición de discriminación, al
trabajo, a la libertad de escoger profesión y oficio, y al acceso a cargos
públicos, al consagrar de manera taxativa al profesional de trabajo social para
integrar la planta obligatoria de los Comités de Adopción del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF-, los equipos técnicos
interdisciplinarios de las Defensorías de Familia, y para conformar las
Comisarías de Familia. A su parecer, otros profesionales del área social, como
los desarrollistas familiares, cuyo perfil es afín a los trabajadores sociales
en temas de familia son excluidos de la posibilidad que tienen estos últimos en
cuanto a la posibilidad de acceder a dichos cargos sin justificación objetiva
alguna.
Ello, aducen, conlleva una desigualdad negativa
frente a los trabajadores sociales en dos vertientes. La primera, en el sentido
de que quienes adelantaron sus estudios en Desarrollo Familiar no pueden
desempeñarse en funciones propias de su formación académica en estas instancias
del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, pues, su participación en las
mismas tiene el carácter de facultativa no obligatoria, y solo se dará,
eventualmente, una vez se conformen los equipos con los profesionales
taxativamente señalados en las normas, como el trabajador social. La segunda, y
como consecuencia de lo anterior, limita el acceso a los profesionales
sociales, en particular, de quienes tienen el título de desarrollo familiar para
acceder a estos cargos, ya que el nominador preferirá, en razón a los términos
en los que se encuentra redactada actualmente la norma, a quienes acrediten el
título de trabajador social.
3.2.3.2.     Al respecto, la Sala considera que los cargos formulados por los
actores con base en la omisión legislativa relativa alegada por desconocimiento
de los derechos a la igualdad, la prohibición de discriminación, al trabajo, a
la libertad de elegir profesión y oficio, y al acceso a cargos públicos, cumple
con los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para formular
un cargo de esta naturaleza, pues (i) la omisión del legislador se predica
frente a  contenidos normativos concretos: artículos 73, 79 y 84 de la
Ley 1098 de 2006; y (ii) existen suficientes argumentos que explican la manera
en que, al parecer, la normativa cuestionada excluyó de sus consecuencias
jurídicas a un grupo de profesionales, cuyos estudios superiores guardan
afinidad con el del programa académico de trabajo social, específicamente, en
temas de familia, criterio que establece una conexión directa con las funciones
que deben desarrollar los profesionales que integran los Comités de Adopción,
los equipos técnicos de las Defensorías, y el personal de las Comisarías de
Familia, en cuanto propenden por el restablecimiento de los derechos de los
niños, las niñas y los adolescentes.
Por las razones
expuestas, la Sala considera que los demandantes sí cumplieron con la carga
argumentativa exigida por esta Corporación cuando se formula un cargo por
omisión legislativa relativa. En este punto, cabe mencionar que aunque el
Ministerio de Justicia y del Derecho, y la
Defensoría del Pueblo estimaron que no era procedente el análisis de este
cargo al no reunir todos los requisitos para su configuración; para la
Sala, el examen al que estas entidades hacen referencia conlleva un análisis
de fondo a través del cual se determina si se estructura o no la omisión
legislativa relativa; mientras que en el análisis de la aptitud de la demanda, la
verificación se circunscribe a determinar que los ciudadanos, en efecto, cumplen
con los requisitos para propiciar un juicio de constitucionalidad por este
cargo, tal y como en esta oportunidad aconteció.
En particular, esta Corporación considera que no es
de recibo el argumento adicional presentado por el Ministerio de Justicia y del
Derecho para sustentar la declaratoria de inhibición, en el sentido de que no
existe una proposición jurídica completa, pues, de los textos parcialmente
demandados puede establecerse con claridad el sentido del reproche formulado. Éste,
precisamente se circunscribe a señalar que el legislador limitó la acreditación
del requisito de idoneidad para ocupar un cargo en algunas de las entidades que
conforma el Sistema Nacional de Bienestar Familiar a quien tenga el título de
trabajador social, excluyendo de esa posibilidad profesiones afines en materia
de familia, lo cual constituye, para los demandantes, una discriminación en
razón a la profesión u oficio en evidente desconocimiento de los límites de
razonabilidad y proporcionalidad que debe observar el legislador en ejercicio
de sus facultades.
Cabe anotar que, aunque los actores, en principio,
dirigen la demanda de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa
frente a todos los profesionales sociales, su objeto de comparación la realizan
en concreto frente a los profesionales sociales en desarrollo familiar, por
ello, la Corte realizará la comparación frente a estos.
Retomando, emerge con total claridad el sentido de
la demanda, lo cual torna innecesario realizar la integración normativa frente
a la totalidad de las leyes que regulan aspectos propios de estas profesiones,
tal como lo propone el interviniente.
En virtud de lo expuesto, esta Sala encuentra razonable abordar el
estudio de la constitucionalidad de las normas parcialmente acusadas frente a los
cargos por omisión legislativa relativa planteados, sumado a que cumplen con
los requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991 y los presupuestos
señalados por la jurisprudencia constitucional.
3.3.    PROBLEMA JURÍDICO
3.3.1.   Los ciudadanos consideran que el parágrafo 2 del artículo 73, el
inciso 2 del artículo 79 y el inciso 2 del artículo 84 de la
Ley 1098 de 2006, vulneran los artículos 13, 25, 26, 40, 53, 93 y 125 de la
Constitución en atención a que el legislador al establecer de manera taxativa
que los Comités de Adopción, los equipos técnicos de las Defensorías de Familia
y las Comisarías de Familia, deben estar conformados, entre otros, por un
trabajador social, genera una exclusión contraria a los postulados
constitucionales frente a otros profesionales sociales. Explican, en primer
lugar, que la omisión del legislador suscita una diferencia de trato entre
profesionales afines e idóneos en materia de familia y desconoce la igualdad de
oportunidades laborales del profesional en desarrollo familiar, a pesar de que
se encuentran en hipótesis similares. Explican que no hay justificación
objetiva para concluir que un trabajador social es más calificado en temas de
familia que un desarrollista familiar para ejercer un cargo en el Sistema Nacional
de Bienestar Familiar. En segundo lugar, y como consecuencia de lo
anterior, la omisión legislativa conlleva el desconocimiento del derecho al
trabajo y al acceso a cargos públicos, puesto que cuando un profesional social
en desarrollo familiar se postula para integrar estos Comités o equipos
técnicos, si su título profesional no lo acredita como trabajador social, la
entidad del Sistema Nacional de Bienestar Familiar al verificar el cumplimiento
de los requisitos y condiciones que fija la
Ley 1098 de 2006, no tiene en cuenta dicha postulación, lo que obstaculiza el
acceso al cargo público. Esto además, implica el desconocimiento del contenido
del artículo 125 Superior, en cuanto al establecimiento de la carrera
administrativa con base en el mérito y la calidad de los aspirantes.
Por último, y en
relación con el ejercicio del derecho al trabajo, advierten que el legislador
en desarrollo de su facultad de regular el ejercicio de las profesiones y de
exigir títulos de idoneidad, inobservó los límites de dicha competencia y
excluyó del ejercicio de una actividad específica a profesionales que tienen un
nivel de idoneidad acreditado por un título profesional equivalente o superior
al que el legislador estimó suficiente para realizar las labores en las
entidades referidas y que, además, guardan una relación de conexidad directa,
clara e inequívoca con las funciones a desarrollar en dichos cargos.
3.3.2.   El Departamento Administrativo de la
Función Pública, el Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la
Universidad Externado de Colombia, solicitaron la declaratoria de
exequibilidad del aparte acusado, exponiendo que (i) el legislador en
ejercicio de su libertad de configuración legislativa determinó que el
trabajador social tiene la idoneidad para cumplir con el fin en el que están
insertas las normas: garantizar el principio del interés superior del menor de
18 años. Además, en desarrollo del artículo 26 Superior, el legislador se
encuentra autorizado para regular el ejercicio de las profesiones y de ciertos
oficios en razón a la formación académica requerida y tomando en consideración
el riesgo social que entraña el ejercicio de ciertas actividades; (ii) no existe
desconocimiento del derecho a la igualdad cuando la norma contempla que los
Comités de Adopciones, los equipos técnicos de las Defensorías de Familia y la
conformación de las Comisarías de Familia, deben estar integrados, dentro de su
planta obligatoria, por lo menos por un trabajador social, porque la profesión
de desarrollo familiar no guarda afinidad con la primera, en relación a las
funciones a desempeñar en los cargos referidos, esto es, no se trata de
supuestos equiparables; (iii) los demandantes no tienen en cuenta que la
conformación de las instancias expresamente señaladas en las normas constituyen
la integración de los cargos mínimos obligatorios de estas, sin embargo,
sostienen, existen otros espacios que pueden conformarse por profesionales de
otras áreas como los desarrollistas familiares.
3.3.3.   De otro lado, la Universidad de Caldas y la
Universidad Libre de Bogotá, solicitan la declaratoria de exequibilidad condicionada
de los apartes acusados aduciendo que (i) han generado la exclusión de otras
profesiones afines, cuyo objeto de conocimiento son las familias; (ii)
privilegia la contratación de cierto grupo de profesionales en las entidades
del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, desconociendo la competencia en
igualdad de condiciones de otros profesionales idóneos; (iii) la exclusión de
oficios o profesiones para proveer cargos públicos si bien es potestativa, en
este caso desconoce el derecho a la igualdad y a la prohibición de
discriminación laboral porque no toma en consideración que existen profesiones
afines a la de trabajo social que pueden cumplir con el fin que persiguen las
normas: garantizar el interés superior de los menores de 18 años.
3.3.4.   Por su parte, la
Defensoría del Pueblo también solicitó la declaratoria de exequibilidad
condicionada de las expresiones objeto de reproche por desconocimiento del
derecho a la igualdad, teniendo en cuenta que no es idóneo el tratamiento
preferencial otorgado al trabajador social para el acceso a estos cargos sin
tomar en consideración otros profesionales sociales que, como los de desarrollo
familiar, cuentan con todas las capacidades para realizar estas actividades. Agrega
que el criterio para determinar los títulos de pregrado debió ser la afinidad
de estos con las funciones asignadas a los Comités de Adopciones, y a los
equipos de las Defensorías y Comisarías de Familia.
3.3.5.   El Ministerio Público, solicitó la declaratoria de la
exequibilidad condicionada, aduciendo que, en efecto, se configura una omisión
legislativa relativa que desconoce postulados constitucionales como el de la
igualdad. En su concepto, el perfil profesional del desarrollista familiar es
plenamente compatible con el propósito de las normas parcialmente censuradas que
consiste en asegurar el interés superior del menor de 18 años. Las normas,
asegura, generan una consecuencia jurídica discriminatoria de los profesionales
en desarrollo familiar que se deriva de no ostentar el título de trabajador
social. En particular, recuerdan que los títulos de idoneidad para ejercer una
profesión u oficio debe ser razonable.
3.3.6.   En virtud de lo expuesto, corresponde a la
Sala determinar, si a través de los artículos 73, 79 y 84 parcialmente
demandados de la Ley 1098, el legislador incurrió en una omisión legislativa
relativa por vulnerar (i) el derecho a la igualdad, la prohibición de
discriminación en razón a la profesión, y a la libertad de ejercer profesión y
oficio, de los profesionales sociales, en particular, de los desarrollistas
familiares, quienes son excluidos de la conformación de la planta obligatoria
de los Comités de Adopciones, por no figurar de manera taxativa dentro de los
profesionales que deben conformar el Comité de Adopción del ICBF y los equipos
interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de Familia, a diferencia de
lo que ocurre frente a los profesionales en trabajo social. También, si dicha
omisión legislativa, en caso de estructurarse, desconoce los derechos al
trabajo y al acceso a cargos públicos.
3.3.7.   Para resolver el problema planteado, la
Sala analizará (i) el contenido de la libertad de elegir profesión y
oficio (ii) la libertad de configuración legislativa para exigir títulos
de idoneidad; y con base en lo anterior se examinará (iii) la
constitucionalidad de las disposiciones parcialmente censuradas, por los cargos
formulados, con base en la posible configuración de una omisión legislativa
relativa.
3.4.
El CONTENIDO DEL DERECHO A ESCOGER
PROFESIÓN U OFICIO Y LA LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA PARA REGULAR SU
EJERCICIO MEDIANTE LA EXIGENCIA DE TÍTULOS DE IDONEIDAD. Reiteración de
jurisprudencia.
3.4.1.
El artículo 26 de la
Constitución consagra el derecho fundamental a elegir profesión u oficio[20]. Sobre su
contenido, la jurisprudencia constitucional, de manera reiterada[21], ha señalado
que esta disposición constitucional  implica de un lado (i) que toda persona
tiene derecho a elegir la profesión o el oficio al que desea dedicarse durante
su vida, como una forma, no sólo de acceder a los recursos económicos para
cubrir las necesidades materiales, sino como una manifestación de la
realización de la dignidad humana, el libre desarrollo de la personalidad, el
derecho al trabajo, la igualdad de oportunidades, entre otros. La libertad en
este ámbito del derecho es amplia, pues se encuentra ligada a una decisión que
pertenece a la esfera privada del individuo sin que sea legítima ninguna injerencia
de tipo particular o estatal y; de otro lado significa (ii) que una vez
escogida la profesión u oficio, toda persona tiene derecho a su ejercicio. Sin
embargo, en esta esfera, el legislador tiene facultades amplias para regular su
ejercicio, por ejemplo, para exigir títulos de idoneidad, cuyo fin es proteger
a la sociedad de los riesgos que implica su práctica[22]. Para el
logro de dicho propósito el Estado puede intervenir, en los términos indicados
en el artículo 26 Superior, de dos formas: ejerciendo el control y la
vigilancia sobre el ejercicio de las profesiones u oficios, y mediante la
expedición de títulos de idoneidad para las actividades que requieran formación
técnica o científica; pues las ocupaciones, artes y oficios que no exijan
formación académica son de libre ejercicio siempre que no impliquen un riesgo
social[23].
En este sentido, la sentencia C-031 de 1999[24], señaló:
“[e]l artículo 26 de la
Constitución establece dos derechos claramente definidos, esto es, el derecho
a elegir profesión u oficio y el derecho a ejercer la actividad escogida. El
primero es un acto de voluntariedad, prácticamente inmune a la injerencia
estatal o particular, cuyo límite es la elección entre lo legalmente factible,
mientras que el ejercicio de la libertad profesional es una faceta susceptible
de mayor restricción, como quiera que involucra al individuo en la esfera de
los derechos de los demás y el interés social, por lo que incluso puede estar
sometido a la realización de servicios sociales obligatorios…”
3.4.2.   La justificación que habilita la intervención del legislador para
regular el ejercicio de una profesión u oficio es el criterio de necesidad,
específicamente, el de proteger a la comunidad de los riesgos que conlleva la
práctica de determinada actividad[25].
Sin embargo, dicha potestad no puede ser ejercida de manera ilimitada, esto es,
no puede conllevar (i) la imposición de requisitos irrazonables o
desproporcionados; (ii) la afectación del núcleo esencial del derecho. Por
ejemplo, si la persona acredita conocimientos y aptitudes en un determinado
campo, tiene derecho a ejercer su profesión u oficio en condiciones de igualdad
frente a otros profesionales para acceder a un cargo; (iii) la imposición de
barreras para su desarrollo; y/o (iv) exigencias que no sean absolutamente
necesarias para proteger los derechos de las personas en quienes recaería el
riesgo derivado del ejercicio de la actividad[26].
En la sentencia C-149 de 2009[27],
se hizo referencia a los tipos de límites a los cuales se encuentra sujeto el
legislador cuando ejerce la facultad de regular el ejercicio de una profesión u
oficio, por ejemplo, cuando exige títulos de idoneidad:
“4.7. Ahora bien, a partir de lo expresado en el propio artículo
26 Superior, la Corte viene sosteniendo que los límites a la facultad de
regular el ejercicio de las profesiones y oficios, y dentro de ella a exigir
títulos de idoneidad, pueden agruparse en tres categorías: competenciales,
procedimentales y materiales. En cuanto a los límites de carácter competencial,
desde sus primeras decisiones la Corte destacó que en virtud del principio
democrático el legislador no puede trasladar al ejecutivo atribuciones que le
han sido asignadas con carácter reservado -principio de reserva de ley-[28]. Dentro
de esos límites se encuentra la instrucción constitucional de que es el
legislador quien debe adoptar las normas básicas conforme a las
cuales las autoridades administrativas lleven a cabo la función de inspección y
vigilancia sobre las profesiones[29].
En punto a los límites procedimentales, estos hacen referencia a
aspectos relacionados directamente con el ejercicio de las atribuciones fijadas
por la Constitución. Dentro de los límites procedimentales reconocidos por la
jurisprudencia, pueden mencionarse, por citar algunos ejemplos,  aquellos en
los que la Corte ha dejado claro que el Congreso: (i) no puede conceder a los
órganos de vigilancia y control de una profesión la facultad de crear o
suprimir organismos del orden nacional, facultad que otorga la
Carta al legislador y al Presidente de la
República -en este último caso de conformidad con la ley o a través de
facultades extraordinarias-.[30]
(ii) no puede, por su propia iniciativa, reformar los órganos encargados de
controlar y vigilar a los profesionales de una misma disciplina, cuando tales
órganos son de naturaleza pública y forman parte de la estructura de la
administración pública, pues en estos casos se requiere iniciativa
gubernamental.[31]
Finalmente, en lo que toca con los límites materiales, los mismos
se inscriben dentro del propósito básico de que las medidas legislativas deben
ser razonables y proporcionadas, aplicándolos a los aspectos sustanciales de
las mismas. A este respecto, la Corte ha descrito, a título simplemente
enunciativo, los siguientes límites específicos: (i) no le corresponde al
legislador expedir normas disciplinarias en las que se sancionen conductas
descritas de manera vaga e indeterminada;[32]
(ii) tampoco puede establecer normas que tipifiquen como faltas conductas que
no guarden relación con las exigencias propias del desempeño profesional ni
afecten la integridad de la profesión como tal;[33] (iii) no
puede exigir a un profesional ser miembro de una asociación privada para
desempeñarse como tal;[34]
y (iv) no puede el legislador excluir de la realización de una actividad
específica, a profesionales que tienen un nivel de idoneidad, acreditado por un
título profesional, expedido conforme a las normas vigentes, equivalente o
superior al que el legislador estimó suficiente para realizar dicha actividad.[35]”
Es importante anotar que cuando una entidad autorizada por el
Estado otorga un determinado título, se presume que la persona reúne los
requisitos de idoneidad y competencia en el área de conocimiento de que se
trate. Por ello, cuando el legislador regula el ejercicio de la profesión u
oficio a través de títulos de idoneidad, le está vedado imponer condiciones
exageradas o poco razonables que anulen el derecho a ejercer la profesión y el
trabajo, como el acceso a cargos públicos, caso este en el que el legislador
también debe observar la proporcionalidad y objetividad cuando regula las
exigencias para acceder a los mismos.
Uno de los límites materiales impuestos al legislador en
desarrollo de su facultad, como quedó expuesto, es la imposibilidad de excluir
de la realización de una actividad específica a profesionales que tienen un
nivel de idoneidad, acreditado por un título profesional, expedido conforme a
las leyes vigentes, equivalente o superior al que el legislador estimó
suficiente para realizar dicha actividad.
Teniendo en cuenta lo anterior, la restricción del ejercicio de la
profesión u oficio mediante la expedición de títulos de idoneidad debe ser excepcional
y sólo puede imponerse para proteger a la comunidad y los derechos de las
personas de los riesgos que entraña la práctica de una determinada actividad.
Ese riesgo debe (i) tener la potencialidad de proteger el interés general y los
derechos constitucionales de quienes son objeto del servicio profesional; (ii) ser
claro, esto es, el riesgo que pretende evitarse debe hacerse explicito y, (iii)
el riesgo debe ser susceptible de disminución acreditando formación académica[36].
En definitiva, el legislador sólo debe intervenir el derecho para
hacerlo compatible con los demás valores y principios constitucionales y con el
interés general. Además, dicha restricción debe estar justificada en el
principio de razón suficiente[37].
3.4.3.   A modo ilustrativo, se presentan algunos casos en los cuales esta Corporación se ha ocupado de estudiar la razonabilidad
de algunas restricciones impuestas por el legislador para el ejercicio de
profesiones u oficios:
En la sentencia C- 226 de 1994[38],
la Corte consideró que la exclusión de todo profesional diferente al
bacteriólogo para la dirección de laboratorios no tiene fundamento
constitucional, ya que, según expuso, existen otros profesionales igualmente
idóneos para realizar las labores que menciona el texto acusado. Indicó, que
esta exclusión impedía que otras personas competentes en el área de la salud,
en química, en biología, entre otras, realizaran gran parte de las labores
propias de sus áreas de trabajo. La Corte encontró irrazonable la exclusión
establecida por la ley puesto que si el fin de la norma era reglamentar la
actividad de bacteriólogo para controlar los riesgos que eventualmente
implicaba el ejercicio de la carrera y la dirección científica de laboratorios
clínicos o industriales, no había conexión con la exclusión realizada frente a
otros profesionales altamente calificados para desempeñar dicha actividad.
Bajo esta misma línea argumentativa, en la sentencia C-031 de 1999[39], esta
Corporación sostuvo que aunque el legislador es libre para establecer estímulos
a favor de un grupo determinado, como aquellos que realizan funciones
secretariales, también lo es que ello no puede conducir a la restricción del
ejercicio de la profesión u oficio, la cual, sólo será constitucionalmente
admisible si su objetivo es la protección de un riesgo social. En virtud de lo
anterior, concluyó que la exclusión de los secretarios no titulados para el
ejercicio de esa actividad no tenía sustento en un fin constitucionalmente
válido y, por ende, era una reglamentación que restringía arbitrariamente los
derechos al ejercicio de ese oficio libremente escogido y a trabajar en
igualdad de condiciones.
También, en sentencia C-505 de 2001[40], se expuso
que la restricción para adelantar actividades investigativas sobre seres vivos
solamente a quienes hubiesen adelantado estudios en biología no guardaba
proporcionalidad con el objeto perseguido: imponer ciertos niveles de
responsabilidad en los procesos de investigación biológica. En este caso,
explicó, no se estaba limitando el ejercicio de una profesión para evitar un
riesgo social que protegiera a la comunidad de esta actividad, pero sí
introducía un tratamiento privilegiado en el sentido de reservar el desempeño
de una actividad a un reducido grupo de profesionales o técnicos que ejercería
como consecuencia de la norma el monopolio de esa ciencia. Para la
Corporación, dicha diferenciación era discriminatoria porque impedía a quien
no exhibiera el título de idoneidad, adelantar cualquier tipo de investigación
en ese campo, incluyendo las menos complejas.
En este sentido, mediante sentencia C-064 de 2002[41], la
Corte declaró fundadas las objeciones gubernamentales presentadas contra un
proyecto de ley porque excluía de las actividades de instrumentación quirúrgica
a personas que generan un riesgo social y a quienes no causan el riesgo, al
considerar que existen otros profesionales de la salud, como los médicos
cirujanos, con una formación equivalente o superior en el tema de instrumentos
jurídicos y que se encuentran en capacidad de manejar idóneamente instrumentos
en salas de cirugía o equipos de salud de alta tecnología. Concluyó que el
artículo objetado generaba efectos discriminatorios, al atribuir esas
actividades exclusivamente a los instrumentadores quirúrgicos. Agregó que dicha
restricción otorgaba un privilegio en favor de los instrumentadores quirúrgicos
que desnaturalizaba la exigencia de títulos de idoneidad.
De lo anterior, se evidencia que esta Corporación ha determinado que no
tiene fundamento constitucional circunscribir la realización de una actividad
de manera exclusiva en un profesional cuando se encuentra acreditado que existen
otros profesionales idóneos para su práctica. Además, ha sostenido que estas
exclusiones impiden a profesionales competentes en su área el ejercicio de la
actividad libremente elegida, lo cual rompe la conexidad que debe existir entre
la facultad reguladora que tiene el legislador y la necesidad de proteger a la
comunidad de los riesgos que implica su ejercicio. En contraste, ha afirmado,
esto puede introducir tratamientos privilegiados a cierto grupo de
profesionales o técnicos que se encuentran proscritos por la
Constitución.
A la luz de las consideraciones expuestas, pasa la
Corte a resolver el caso objeto de estudio.
4.       CASO CONCRETO
Procede entonces la
Sala a analizar si el legislador, al regular                                                                                                           en
el parágrafo 2° del artículo 73 de la Ley 1098 de 2006, que los Comités de
Adopciones del ICBF deben estar integrados, entre otros profesionales, por un
trabajador social; en el inciso 2° del artículo 79 de esta misma ley que los
equipos técnicos interdisciplinarios de las Defensorías de Familia deben estar
integrados como mínimo por un grupo de profesionales, estableciendo de forma
taxativa al trabajador social, y en el inciso 2° del artículo 84 de la ley a la
que se viene haciendo referencia que las Comisarías de Familia deben estar conformadas,
entre otros, por un trabajador social, incurrió en una omisión legislativa
relativa, al no incluir dentro de la normativa, además de éste, a otros
profesionales sociales, como los desarrollistas familiares, para acceder a la
conformación de los Comités de Adopciones y equipos técnicos, y a la
integración de las Comisarías de Familia.
Tal y como quedó expuesto en consideraciones
precedentes, para la verificación de  un cargo por omisión legislativa relativa
deben concurrir los siguientes elementos: “(i) que
exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la
misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser
asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o
que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un
principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad
genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa
frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y
(v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico
impuesto por el constituyente al legislador” [42]
Pasa la Sala a analizar si estos requisitos se encuentran
acreditados en el proceso objeto de estudio.
4.1.    Existencia de una norma frente a la cual se predica la
omisión
En efecto, los artículos 73, 79 y 84, parcialmente censurados, de la
Ley 1098 de 2006, establecen que los equipos interdisciplinarios de los
Comités de Adopciones del ICBF y de los equipos de las Defensorías como de las
Comisarías de Familia, deben estar conformados, entre otros profesionales, por
un trabajador social. Entonces, aunque existe una regulación legal por parte
del legislador, los demandantes la cuestionan como incompleta, porque excluye a
otros profesionales sociales, en particular, a los desarrollistas familiares, de
las consecuencias jurídicas que se desprenden de estas disposiciones legales,
como se estudiará a continuación.
4.2.
La disposición
excluye consecuencias jurídicas para casos que son asimilables.
Ahora, respecto al segundo requisito para que
proceda la configuración de una omisión legislativa relativa atinente a que la
norma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos
casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto
normativo cuestionado, encuentra la Sala que este también se encuentra
demostrado.
En primer lugar, es importante establecer una
comparación entre el perfil profesional que define el campo de acción tanto de
los trabajadores sociales como de los desarrollistas familiares, según lo
establecido en la Ley 53 de 1977 “Por la cual se
reglamenta el ejercicio de la profesión de trabajador social y se dictan otras
disposiciones” reglamentada por el Decreto 2833
de 1981, y la Ley 429 de 1998 “Por medio de la cual se reglamenta el ejercicio
de la profesión de Desarrollo Familiar y se dictan otras disposiciones”:
Profesión de Trabajo Social
(Decreto 2833 de 1981)
Profesión de Desarrollo Familiar
(Ley 429 de 1998)
Artículo 1°. En los términos de la
Ley 53 de 1977 se entiende por trabajo social la profesión ubicada en el
área de las Ciencias Sociales que cumple activida­des relacionadas con las
políticas de bienestar y desarrollo social. Corresponde principalmente a los
profesionales de trabajo social:
a) Participar en la creación, planeación,
ejecución, administración y evaluación de programas de bienestar y desarrollo
social;
b) Participar en la formulación y evaluación
de políticas estatales y privadas de bienestar y desarrollo social;
c) Realizar investigaciones que permitan
identificar y explicar la realidad social;
d) Organizar grupos e individuos para su
participación en planes y programas de desarrollo social;
e) Colaborar en la selección, formación,
supervisión y evaluación de personal vinculado a programas de bienestar y desarrollo
social; y
f) Participar en el tratamiento de los
problemas relacionados con el individuo, los grupos y la comunidad aplicando
las técnicas propias a la profesión.
Artículo segundo (Ley 53 de 1977). Solamente
los profesionales de trabajo social se denomi­narán para los efectos de la
presente Ley "Trabajadores Sociales" y podrán desempeñar las
funciones establecidas para esta profesión tanto en la activi­dad pública
como en la privada.
Artículo 2°. Solamente pueden ejercer la profesión de trabajo social
quienes posean títulos de trabajador social, o su equivalente, expedido de
conformidad con la ley por una institución de educación superior debidamente
reconocida por el Estado y además hayan obtenido su inscripción en el Consejo
Nacional de Trabajo Social.
Artículo 1°. Reglaméntese el ejercicio de la
profesión de Desarrollo Familiar, sometida al régimen de la presente ley, la
cual tiene como objeto formar un recurso humano con capacidad y habilidad
para comprender la realidad y la problemática de la familia colombiana,
contribuir a la formulación de políticas y alternativas orientadas al
mejoramiento de su calidad de vida, y la de cada uno de sus miembros.
Artículo 2°. Los profesionales en Desarrollo
Familiar podrán desempeñar las funciones establecidas para esta profesión,
tanto en la actividad pública como en la privada.
PARÁGRAFO. Para ejercer la profesión de
Desarrollo Familiar se requiere, además de los requisitos académicos exigidos
por el Estado, prestar seis (6) meses de servicio en las entidades que el
Gobierno designe, sea en la ciudad o en el campo.
Artículo 4°. Para efectos de la presente
ley, se reconoce la calidad de Profesional en Desarrollo Familiar:
a)    A quien haya obtenido u obtenga el título de
Profesional, Licenciado o Doctor en Desarrollo Familiar, expedido por una
universidad debidamente reconocida por el Estado;
b)   A quien haya obtenido u obtenga en otros
países el título equivalente a Profesional en Desarrollo Familiar, con los
cuales Colombia tenga celebrados convenios o tratados sobre reciprocidad de
títulos universitarios;
c)    A quien haya obtenido u obtenga en el país o
en el extranjero títulos de Especialista, Magíster o Doctor en Desarrollo
Familiar.
De lo anterior, se observa que el objeto de
estudio del trabajador social se circunscribe a actividades relacionadas con
las políticas de bienestar y desarrollo social, dentro de las cuales
puede desempeñar labores de diseño y evaluación de políticas públicas
–estatales y privadas-, adelantar investigaciones, organizar grupos e
individuos para su participación en planes y programas de desarrollo social, y
participar en el tratamiento de los problemas relacionados con el individuo,
los grupos y la comunidad. Por su parte, el enfoque del profesional en
desarrollo familiar es comprender la realidad y la problemática de la
familia colombiana, y en esta medida, contribuir a la formulación de
políticas y alternativas para mejorar la calidad de vida de la familia y la de
cada uno de sus miembros. En punto al objeto, es posible inferir que el campo
de acción del trabajador social es más amplio, pues su centro de análisis son
las relaciones sociales, mientras que el del profesional en desarrollo familiar
es más específico, en tanto su objeto de análisis es la familia.
Además, se evidencia que se trata de dos
profesiones debidamente reguladas por el legislador, cuyo ejercicio impone
necesariamente el otorgamiento del respectivo título profesional expedido por una
institución reconocida por el Estado que acredita la idoneidad de quienes ostentan
los respectivos títulos profesionales.
En segundo lugar, para determinar que se trata
de casos asimilables, es importante revisar el objeto perseguido por cada una
de estas profesiones a la luz de las funciones asignadas a cada una de las instancias
señaladas en las normas objeto de reproche, que establece dentro de su planta
obligatoria al trabajador social, como uno de sus miembros.
Así, el artículo 73 que regula lo atinente al
Programa de Adopción, se encuentra inserto dentro del capítulo II del Código de
la Infancia y la Adolescencia “Medidas de restablecimiento de los derechos”.
En particular, conviene destacar las funciones asignadas al Comité de
Adopción en cada regional y Agencia del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, junto a las instituciones autorizadas por este para desarrollar el
programa de adopción, las cuales se circunscriben a seleccionar las familias
colombianas y extranjeras adoptantes y a asignar los niños, niñas y
adolescentes adoptables. Lo más importante, su deber es garantizar plenamente
los derechos de esta población mientras perdure esta medida de restablecimiento
de derechos, en especial a tener una familia.
Por su parte, el artículo 79 consagra la
figura de las Defensorías de Familia e integra el Capítulo III de la
Ley 1098 de 2006 “Autoridades competentes para el restablecimiento de los
derechos de los niños, las niñas y los adolescentes”. Allí se definen como
dependencias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de naturaleza
multidisciplinaria, encargadas de prevenir, garantizar y restablecer los
derechos de los niños, niñas y adolescentes.
En este mismo capítulo, el artículo 83 define
la institución de las Comisarías de Familia, como entidades distritales
o municipales de carácter administrativo e interdisciplinario, que forman parte
del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, cuya misión es prevenir,
garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia
conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar y las demás establecidas
por la ley.
Del breve recuento expuesto sobre las
funciones a desarrollar por cada una de las instancias que integran el Sistema
Nacional de Bienestar Familiar se evidencia su íntima conexión con el espíritu
del legislador al expedir el Código de la
Infancia y la Adolescencia: garantizar a los niños, las niñas y los
adolescentes su pleno y armonioso desarrollo para que crezcan en el seno de una
familia y de la comunidad, como también proveerles un ambiente de felicidad,
amor y comprensión[43].
Dicho de otro modo, la finalidad de la ley es proteger de manera integral a la
población menor de 18 años y garantizarles el ejercicio de sus derechos y
libertades así como su restablecimiento[44].
Puede evidenciarse entonces que las funciones
precedentemente señaladas guardan completa relación con el objeto de la
profesión de desarrollo familiar[45],
porque tal y como aparece descrito en la ley que regula su ejercicio, su campo
de análisis se centra en la comprensión de la realidad y la problemática de la
familia colombiana, y en la contribución que deben hacer para mejorar la
calidad de vida de la familia y la de cada uno de sus miembros, lo cual incluye
la atención a los niños, las niñas y adolescentes.
En tercer lugar, y en relación con lo
anterior, del programa curricular en desarrollo familiar puede determinarse con
claridad que el estudiante adquiere competencias específicas para atender a los
niños, niñas y adolescentes dentro de un proceso administrativo de
restablecimiento de derechos y a población mayor de 18 años en situación de
discapacidad, es decir, en ejercicio de su profesión se encuentra en capacidad
de garantizar el interés superior del menor de edad en un contexto de presunta
vulneración de derechos fundamentales[46]
Lo anterior se evidencia en las competencias
formativas que adquieren estos profesionales durante el curso del programa
curricular y que luego pueden aplicar en concreto en el campo laboral. De estas,
se destacan: (i) las valorativas y creativas como: analizar las condiciones del
medio familiar, comunitario y social, y proponer alternativas de cambio y
mejoramiento de la situación actual. También, reflexionar y discutir desde una
perspectiva crítica y de género, situaciones individuales, familiares y
sociales: y (ii) las cognitivas como: identificar, analizar e interpretar las
relaciones familiares (relaciones conyugales, filiales, fraternales y con red
familiar de apoyo); el desarrollo humano (ciclo de vida individual); la
socialización (prácticas educativas de cuidado y crianza); y la organización
económica de las familias, desde la perspectiva crítica y de género[47].
Así mismo, las prácticas que desarrollan
involucran tres ejes  sustanciales: socialización, relaciones familiares y
organización económica. Estos, a su vez, se aplican en campos de acción como el
restablecimiento de derechos, seguridad alimentaria, responsabilidad
social, salud, educación y medio ambiente[48].
Por todo lo expuesto, para la
Sala emerge con claridad que el legislador al regular en los artículos 73, 79
y 84 del Código de la Infancia y la
Adolescencia que el trabajador social debe integrar con carácter obligatorio el
Comité de Adopción del ICBF, y los equipos interdisciplinarios de las
Defensorías y Comisarías de Familia, excluyó de la  posibilidad de acceder a
estas instancias a otros profesionales sociales, como los de Desarrollo Familiar
que, como quedó evidenciado, cuentan con la idoneidad y competencia para
desarrollar las funciones asignadas a estas dependencias del Sistema Nacional
de Bienestar Familiar, pero que por no figurar taxativamente en las
disposiciones parcialmente acusadas no pueden ejercer su profesión en estos ámbitos.
Sin embargo, como el legislador goza de una
amplia libertad para regular el ejercicio de las profesiones u oficios, es
importante examinar si en uso de esta facultad no excedió los límites de
razonabilidad y proporcionalidad que debe observar en este tipo de eventos.
4.3.
En el presente caso
no existe una razón suficiente que justifique la limitación del ejercicio de la
profesión a los desarrollistas familiares en las instancias del Sistema
Nacional de Bienestar Familiar -SNBF- a las que se hace referencia en las
normas demandadas.
La Sala
considera que la omisión del legislador en este caso, desconoce el derecho a la
igualdad, a la profesión y oficio, al trabajo y al acceso a cargos públicos de
los profesionales en desarrollo familiar, en razón a que como quedó expuesto en
líneas anteriores, la exclusión de dicha profesión no está justificada
objetivamente; pues, se encuentra demostrada la idoneidad de los desarrollistas
familiares y que, tanto su perfil profesional, como las competencias que
adquieren durante el curso del programa curricular, guardan estrecha relación con
las funciones a desempeñar en el Comité de Adopción del ICBF y los equipos
interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de Familia, razón por la
cual, la Sala concluye que la exclusión de los mismos se da, prima facie, por
no contar con el título de trabajador social; cuando la jurisprudencia
constitucional ha enfatizado que toda limitación legal al ejercicio de una
profesión u oficio debe imponerse para proteger a la comunidad de los riesgos
que implique la práctica profesional.
Como quedó expuesto en la parte considerativa
de esta providencia, aunque el legislador goza de una amplia libertad en
materia de regulación de títulos de idoneidad, dicha facultad tiene claros
límites en el respeto de los valores, principios y derechos fundamentales de
las personas. Esto es, debe existir un motivo constitucionalmente relevante que
justifique, en el caso particular, la exclusión de los profesionales sociales
en desarrollo familiar como integrantes de estas instancias ante el Sistema
Nacional de Bienestar Familiar.
A diferencia de lo que exponen algunos
intervinientes, acerca de que los demandantes realizan una lectura errada de
las disposiciones parcialmente acusadas porque éstas se refieren al personal
mínimo que deben conformar los órganos allí referidos y que en el caso del
Comité de Adopción, la norma consagra la posibilidad de que se designen otras
personas y en el de los equipos interdisciplinarios de las Defensorías y
Comisarías de Familia, que dicha integración es la mínima, la
Sala observa que tal y como lo sostienen la
Defensoría del Pueblo y la
Procuraduría General de la Nación, dichas designaciones tienen carácter
facultativo no obligatorio, a diferencia de la alusión taxativa que la
normativa realiza frente al trabajador social como un miembro sin el cual no
pueden funcionar estas instancias.
La Corte
considera que el legislador al establecer las profesiones, específicamente, la
de trabajo social de forma taxativa, desconoció los límites impuestos en la
Constitución para regular el ejercicio de una profesión u oficio, como la de
desarrollo familiar.
Como quedó ilustrado, si algunas de las
competencias formativas de estos profesionales[49] se circunscriben a propender por el
respeto y la garantía de los derechos fundamentales de los menores de edad, y una
de las funciones a desarrollar en las instancias a las que se viene haciendo
referencia es garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, en
especial a tener una familia, no existe justificación para excluir a los
profesionales en desarrollo familiar de las consecuencias jurídicas de las
normas acusadas, cuando está acreditado que su ejercicio, en este caso
específico, no implica un riesgo social que amenace los derechos de la
población menor de 18 años.
Por tanto, el legislador no explicitó que su
intención hubiese sido la de proteger el interés general ni otros derechos
constitucionales, lo que justificaría la restricción en el ejercicio de la
profesión u oficio mediante la exigencia de títulos de idoneidad.
En consecuencia, la única razón que justifica
esta exclusión es que, como lo explican los demandantes, el legislador se
limitó a seguir el criterio para determinar la integración de los equipos
técnicos disciplinarios del Código del Menor expedido en 1989, en el cual se
consagraba de forma taxativa al trabajador social. Sin embargo, como ellos
mismos lo explican, la carrera de Desarrollo Familiar fue aprobada hasta el año
de 1998 y no era posible que el legislador la tomara en consideración para incluirla
como una opción dentro de los profesionales que deben conformar las instancias
anotadas en el SNBF; a diferencia de lo que ocurre en la actualidad, en donde
ya se encuentra regulada por el legislador. Por esa razón, con la expedición de
la Ley 1098 de 2006, se restringió el acceso a estos cargos al profesional en
desarrollo familiar sin razón objetiva alguna.
Para esta Corporación, dicha limitación afectó
el núcleo esencial del derecho a ejercer profesión u oficio del desarrollista
familiar, pues aún cuando puede acreditar que cuenta con  los conocimientos y
aptitudes para actuar en un proceso administrativo de restablecimiento de
derechos, no puede acceder a las instancias del SNBF para aplicarlos en
condiciones de igualdad, libertad y dignidad.
Esta exclusión produce una desigualdad sin razón justificada, entre unos y otros profesionales,
cuando como ya quedó arriba explicado se trata de situaciones asimilables.
Sobre el particular, ha de reiterarse que la jurisprudencia ha
precisado, de manera invariable, que en desarrollo del principio de igualdad
contenido en el artículo 13 de la
Carta Política, corresponde al legislador otorgar el mismo trato jurídico a
todas aquellas situaciones que pueden ser comparadas, así como establecer las
correspondientes diferenciaciones cuando se trate de situaciones fácticas
disímiles[50].
Se busca así
establecer en cada caso  “i.) si se está frente a supuestos de
hecho diversos o si estos son comparables; ii.) si el fin perseguido por la
norma es un fin legítimo a la luz de la
Constitución; iii.) si los supuestos de hecho estudiados, la finalidad
perseguida y el trato desigual otorgado guardan una coherencia o eficacia
interna, es decir una racionalidad entre ellos;  iv.) si el trato desigual es
proporcionado. La necesidad de que exista proporcionalidad entre los medios y
los fines perseguidos por la norma ha sido también resaltada por la
jurisprudencia, que ha propuesto tres pasos para resolverlo: así entonces, a)
los medios escogidos deben ser adecuados para la consecución del fin
perseguido; b)  los medios empleados deben ser necesarios para la consecución
de ese fin y, c) los medios empleados deben guardar proporción con los fines
perseguidos, esto es, que el principio satisfecho por el logro de este fin no
sacrifique principios constitucionales más importantes[51].
En aplicación de los anteriores criterios al
caso concreto, considera la Sala, en primer lugar, que se trata de
supuestos comparables, pues  (i) son profesiones sociales, (ii) se encuentran
reguladas por el legislador, (iii) los requisitos para obtener el título son
similares, (iv) el perfil profesional de las dos carreras presenta semejanzas
en cuanto al campo de acción en temas de familia. Así, el objeto de la
profesión en trabajo social, se inscribe en actividades relacionadas con
políticas de bienestar y desarrollo social, mientras que el objeto específico de
análisis de la profesión en desarrollo familiar, es la familia. Por tanto,
existen dos profesiones afines que fueron tratadas de forma diferente.
En segundo lugar, el fin perseguido por el legislador al expedir las normas
acusadas es garantizar que los profesionales que integren los Comités de
Adopción y los equipos interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de
Familia sean idóneos, pues, su función, en esencia, es realizar el principio
constitucional del interés superior de los niños, niñas y adolescentes. Como se
evidencia, se trata de un fin importante a la luz de la
Carta Superior.
En tercer lugar, acerca de que los supuestos de hecho, la finalidad
perseguida y el trato desigual guarden coherencia interna, ello no se observa
en este caso porque (i) si se trata de profesiones asimilables en torno a la
idoneidad para intervenir en procesos administrativos de restablecimiento de
derechos de los niños, niñas y adolescentes en aras de garantizar el principio
constitucional del interés superior del menor de edad, y (ii) si la finalidad
del legislador al contemplar los profesionales que deben integrar el Comité de
Adopción y los equipos interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de
Familia, es asegurar que esté conformado por personas idóneas, (iii) no es
coherente que se excluya a otras profesiones sociales, como la de desarrollo
familiar, quienes, como está acreditado, tienen las competencias y aptitudes
para cumplir con las funciones asignadas por el legislador a estas instancias
del SNBF.
Por último, el trato desigual no es proporcionado, pues (i) si
el fin perseguido es garantizar el interés superior de los menores de edad, no
se entiende cómo se excluye del acceso a estos cargos a profesionales que tienen
por objeto de estudio, precisamente, a la familia, cuyas competencias
formativas involucran el análisis de las condiciones del medio familiar
–incluyendo las redes de apoyo-, las situaciones y relaciones no solo
familiares sino también individuales y sociales, y específicamente, la aptitud para
intervenir en procesos de restablecimiento de derechos. (ii) En relación
con lo anterior, tampoco se acredita que los medios empleados sean adecuados
para conseguir el fin de garantizar el interés superior del menor de 18 años,
al contrario, a pesar de que el profesional en desarrollo familiar puede
acreditar los conocimientos y aptitudes para desempeñar, al igual que el
trabajador social, las funciones asignadas a los Comités de Adopción y equipos
interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de Familia, se encuentra limitado
para hacerlo. (iii) En cambio, la exclusión sacrifica principios constitucionales
importantes, esto es, genera efectos discriminatorios en el ejercicio de las
profesiones, limita  el acceso al trabajo en estos escenarios específicos del
SNBF y, en consecuencia, el acceso a cargos públicos del desarrollista
familiar.
En últimas, se limita la misma realización del
interés superior de los menores de 18 años, quienes pueden contar con la
posibilidad de ser acompañados en los procesos administrativos de
restablecimiento de derechos por un experto en temas de familia, como el
desarrollista familiar, cuyo perfil es inclusive más específico que el de otros
profesionales sociales.
Por todo lo expuesto, la omisión del
legislador incorpora una discriminación que no tiene asidero constitucional,
pues frente a situaciones asimilables, sin criterios de razonabilidad,
suficiencia y proporcionalidad, se excluyó a los profesionales en desarrollo
familiar de las consecuencias jurídicas de las normas parcialmente acusadas, con
grave impacto en sus garantías constitucionales como la prohibición de
discriminación en razón a la profesión, la libertad de elegir profesión u
oficio, el acceso al trabajo y el acceso a cargos públicos.
4.4.
La ausencia de
justificación y objetividad genera para los profesionales en desarrollo
familiar una desigualdad negativa frente a los profesionales en trabajo social.
Como se anotó en precedencia, una de las
consecuencias jurídicas de las cuales son excluidos profesionales sociales como
los desarrollistas familiares es la de acceder a cargos públicos en el SNBF. En
particular, en este caso se reprocha la imposibilidad que tienen para aspirar a
integrar, al igual que los trabajadores sociales, el Comité de Adopción del
ICBF y los equipos interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de
Familia, cuando cuentan con la formación requerida para desempeñar las
funciones asignadas a estas instancias.
Bajo esta perspectiva, cabe resaltar que el Programa
de Desarrollo Familiar cuenta con diversos convenios con instituciones locales,
regionales y nacionales entre las que se encuentran el ICBF y las Comisarías de
Familia que integran el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, en las cuales
los estudiantes de Desarrollo Familiar realizan sus prácticas. Sin embargo,
como lo sostiene la Defensoría del Pueblo, una vez culminan sus prácticas y
aspiran a un cargo público dentro de las instancias a las que se viene haciendo
referencia en el SNBF, no pueden hacerlo porque una vez presentan su
postulación, estos son rechazados por no tener el título específico de
trabajador social.
La desigualdad negativa que deviene de la
aplicación taxativa de las normas objeto de reproche, además de conllevar
efectos discriminatorios al privilegiar el ejercicio de una profesión u oficio como
la de trabajo social en un campo en el cual también existen profesiones afines,
como la de desarrollo familiar, desconoce el derecho al acceso a cargos
públicos de estos profesionales en instancias del SNBF. En particular, cuando
el desarrollista familiar se encuentra en capacidad de garantizar los derechos
fundamentales de la población menor de edad en relación con las funciones
asignadas a los Comités de Adopción y los equipos interdisciplinarios de las
Defensorías y Comisarías de Familia.
En este respecto, es importante recordar el
precedente fijado por esta Corporación en sentencia C- 149 de 2009[52]
y que es aplicable al caso bajo estudio, en el sentido de que la facultad del
legislador para regular el ejercicio de una profesión u oficio mediante títulos
de idoneidad guarda íntima relación con el derecho a acceder a cargos públicos
cuyas exigencias también deben ajustarse a criterios de razonabilidad y
proporcionalidad.
En particular, expuso que el legislador no
puede excluir de la realización de una actividad específica a profesionales que
tienen un nivel de idoneidad, acreditado por un título profesional, expedido
conforme a las leyes vigentes, equivalente o superior al que el legislador
estimó como suficiente para realizar una labor.
En suma, la
Corte constata que la omisión del legislador excedió el límite material en
ejercicio de su potestad, lo que generó la desigualdad negativa que se viene
exponiendo, pues, aunque el desarrollista familiar cuenta con un título
profesional que lo acredita como idóneo y competente para desarrollar las
labores propias que desempeñan los trabajadores sociales como miembros, con
carácter obligatorio, de los Comités de Adopción del ICBF, y los equipos
interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de Familia, no puede
acceder a los mismos por no contar con el título de trabajador social.
4.5.
Incumplimiento de
un deber específico impuesto por el Constituyente.
Finalmente, con la omisión se incumplen
mandatos específicos impuestos por el Constituyente como el artículo 13 de
la Carta Política, en particular, la prohibición de discriminación en
razón a la profesión.
En este punto, cabe recordar que, según
reiterada jurisprudencia constitucional, la restricción del ejercicio de la
profesión mediante la exigencia de títulos de idoneidad debe ser excepcional y,
únicamente puede imponerse para proteger a la comunidad y garantizar los
derechos fundamentales de las personas ante el riesgo que entraña la práctica
profesional.
No obstante, como ya quedó expuesto en líneas
anteriores, la omisión del legislador conlleva un efecto desproporcionado para
los desarrollistas familiares, quienes a pesar de acreditar los conocimientos y
aptitudes en relación con las funciones a desempeñar en las instancias del SNBF
no pueden acceder a estos cargos, lo cual constituye una barrera para su
desempeño profesional (artículo 25 y 53 de la
Constitución Política).
Aunque los profesionales en desarrollo familiar
cuentan con el título de idoneidad que respalda su competencia para desempeñar
las funciones propias de estos cargos, su acceso a los mismos es facultativo, y
depende de que primero, se conformen los órganos de estas instancias con los
profesionales sin los cuales no pueden ponerse en marcha y, segundo, de que se
requieran otros profesionales para apoyar estos Comités y equipos, criterio que
ni siquiera garantiza que los desarrollistas familiares vayan a ser
considerados para participar en estas instancias.
Lo anterior, no guarda relación alguna con la
necesidad de proteger a los niños, niñas y adolescentes de un riesgo, máxime
cuando se encuentra probado que, inclusive, su perfil profesional supera las
exigencias del legislador en la materia, con lo cual también se desconoció el artículo
26 Superior.
Por último, se desconoció que una de las
formas de realizar el derecho a la participación de los ciudadanos es a través
del acceso a cargos públicos consagrado en el artículo 40-7 de la
Carta Fundamental, con lo que se inobservó el criterio de afinidad que
debe aplicarse en casos como el que se analiza, esto es, contrastando el título
profesional frente a las funciones específicas a desarrollar en un determinado
cargo.
4.6.
CONCLUSIÓN
Esta Sala considera que la omisión legislativa relativa se
configura en el caso en estudio, pues: (i) existe un regulación incompleta
parcial de una profesión social, (ii) en textos normativos precisos, existentes
y determinados de los cuales se deriva la omisión, (iii) el parágrafo 2° del
artículo 73, el inciso 2° del artículo 79 y el inciso 2° del artículo 84 de la
Ley 1098 de 2006, excluyen a profesionales sociales, como los de desarrollo
familiar, de la conformación mínima que debe cumplirse en instancias del SNBF
como el Comité de Adopción del ICBF y los equipos interdisciplinarios de la
Defensoría y la Comisaría de Familia, lo cual constituye una vulneración de su
derecho a la igualdad frente a los trabajadores sociales quienes se encuentran
señalados de forma taxativa en las disposiciones censuradas,  (iv) no existe
razón suficiente que justifique la omisión relativa en la que incurrió el
legislador, máxime cuando los desarrollistas familiares pueden acreditar los
conocimientos y aptitudes para desempeñarse en los Comités de Adopción y
conformar los equipos interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de
Familia, teniendo en cuenta las funciones a realizar en dichas instancias, (v)
con el silencio del legislador se vulnera el derecho a la igualdad, al trabajo,
a la libertad de elegir profesión u oficio, y al acceso a los cargos públicos
(vi) a pesar de que existe un deber impuesto del Constituyente en el sentido de
observar el contenido de cada uno de estos derechos.
En virtud de lo expuesto, la
Corte constata que las disposiciones legales son contrarias a los postulados
constitucionales por generar efectos restrictivos frente al ejercicio de la
profesión de un grupo: desarrollistas familiares, y que dicha limitación no
guarda consonancia con la razonabilidad y proporcionalidad que deben sustentar
estas medidas legislativas cuando se regula el ejercicio de una profesión u
oficio. Sin embargo, la consecuencia jurídica a aplicar no será la de declarar
la inexequibilidad de las normas parcialmente acusadas.
Lo anterior, por cuanto, como la jurisprudencia constitucional lo ha
señalado en varias oportunidades[53],
si la Corte en ejercicio del control abstracto de inconstitucionalidad puede
excluir la interpretación o interpretaciones de la norma que sean irrazonables
a la luz de los valores, principios y derechos contenidos en la
Carta, en virtud del principio de conservación del derecho y del respeto por
el principio democrático, debe preferir esta opción y mantener la norma bajo la
interpretación que la haga compatible con la
Constitución Política, de esta forma, además garantiza su supremacía en el
orden interno[54].
En esta oportunidad la
Sala Plena observa que la interpretación de los artículos 73, 79 y 84,
parcialmente acusados, al determinar que los Comités de Adopción, y los equipos
interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de Familia, deben estar
integrados, entre otros profesionales por un “trabajador social”, no debe
entenderse de manera taxativa, ante los efectos discriminatorios que ello conlleva,
sino que debe entenderse en el sentido de que los desarrollistas familiares
también pueden postularse para estos cargos, en razón a la relación directa,
clara e inequívoca que guarda su perfil profesional con las funciones a desempeñar
en las instancias a las que se viene haciendo referencia en el Sistema Nacional
de Bienestar Familiar.
Cabe anotar que la Sala no extenderá el entendimiento de las
normas objeto de reproche a todas las profesiones sociales, pues, en este caso
los demandantes lograron establecer una comparación concreta frente a la
profesión social de desarrollo familiar. A partir de esta argumentación, giró
el análisis de constitucionalidad por omisión legislativa relativa durante el
cual se estableció que teniendo en cuenta el perfil profesional de los
desarrollistas familiares no había razón que justificara su exclusión para
integrar los Comités de Adopción, y los equipos interdisciplinarios de las
Defensorías y Comisarías de Familia con carácter obligatorio -no facultativo
como se encuentra consagrado en la actualidad- más aún, cuando su objeto de
estudio específico es la familia y que mientras adelantan sus estudios
superiores uno de las competencias formativas que adquieren es la de intervenir
en los procesos de restablecimiento de derechos de los menores de edad.
Por tanto, en aplicación del criterio de afinidad, la inclusión en
la norma de otras profesiones sociales sólo procederá, en la medida en que se
demuestre que existe una relación directa, clara e inequívoca, entre el
respectivo perfil profesional y las funciones asignadas a los Comités de
Adopción y equipos interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de
Familia, tal y como aconteció en el presente caso frente a la profesión de
desarrollo familiar.
En consecuencia, esta Sala declarará la constitucionalidad
condicionada de las normas parcialmente acusadas, por los cargos analizados,
bajo el entendido de que la expresión “trabajador social” también comprende al
profesional en desarrollo familiar.
5.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la
Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES los apartes
demandados de los artículos 73 (parágrafo 2°), 79 (inciso 2°) y 84 (inciso 2°) de
la Ley 1098 de 2006,  por los cargos analizados, siempre y cuando se
entienda que la expresión “trabajador social” también comprende a los
profesionales en desarrollo familiar.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase y
archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] “Artículo 168 del Decreto 2737 de 1989. Los jueces de menores y
los promiscuos de familia contarán con la colaboración de un equipo
interdisciplinario, que orientará al juez sobre la medida más conveniente para
el menor y trabajará con éste y con su familia durante la ejecución de las medidas.
[2] “Artículo 297 del Decreto 2737 de 1989: Las Comisarías
permanentes de familia, hacen parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar
y estarán a cargo de un comisario de familia designado por el alcalde mayor en
el caso del Distrito Especial de Bogotá o por el respectivo alcalde en los
demás municipios del país, con el carácter de empleado público de libre
nombramiento y remoción”.
La Comisaría contará preferentemente con un médico,
un psicólogo, un trabajador social y los demás funcionarios que determine el
respectivo Concejo municipal o distrital”.
[3] “Con relación al trabajo social podemos traer a colación lo
definido por la Escuela Nacional de Trabajo Social como: ´(…) una disciplina
que, mediante su metodología de intervención, contribuye al conocimiento y
transformación de los procesos para incidir en la participación de los sujetos
y en el desarrollo social…´” Folio 492 del cuaderno principal.
[4] “[l]a Ley 429 de 1998 estableció que ´…el ejercicio de la
profesión de Desarrollo Familiar, sometida al régimen de la presente ley, la
cual tiene como objeto formar un recurso humano con capacidad y habilidad para
comprender la realidad y la problemática de la familia colombiana, contribuir a
la formulación de políticas y alternativas orientadas al mejoramiento de su
calidad de vida, y la de cada uno de sus miembros… ” Folio 492 del cuaderno
principal.
[5] “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1.
El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su
transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se
consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman
violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y 5. La razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda.”
[6] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[7] Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1996.
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[8] Ibídem
[9] Ibídem
[10] Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1996.
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[11] Corte Constitucional, sentencia C-146 de 1998.
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[12] Corte Constitucional, sentencia C-891A de 2006.
M.P. Rodrigo Escobar Gil. “[M]ás adelante la
Corte precisó que las omisiones legislativas de carácter relativo de las
cuales puede conocer la Corte, por vía del ejercicio ciudadano de la acción
pública de inconstitucionalidad, no están limitadas a aquellos casos
relacionados con los derechos a la igualdad y al debido proceso, pues cuando la
Corte mencionó estos derechos lo hizo con la intención de ´ilustrar dos situaciones
en las cuales ellas se presentan con relativa frecuencia´, mas no con el
propósito de ´restringir el ámbito de aplicación de la figura de las omisiones
legislativas relativas´… y, en criterio de la
Corte, eso explica que en la sentencia inicialmente citada se haya estimado
que también se presente una omisión legislativa relativa cuando ´el legislador
al regular o construir una institución omite una condición o un ingrediente
que, de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar
con ella´…”
[13] Corte Constitucional, sentencia C- 555 de 1994.
M.P. Eduardo Cifuentes Múñoz.
“[14] sentencia C-555 de 1994. M. P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz”
[15] Corte Constitucional, sentencia C-146 de 1998.
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[16] Corte Constitucional, sentencia C-185 de 2002.
M.P. Rodrigo Escobar Gil
[17] Ibídem
“[18] Véase, sentencias C-543 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), C-427
de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1549 de 2000 (M.P. Martha Victoria
Sáchica Méndez), C-185 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-311 de 2003 (M.P.
Eduardo Montealegre Lynett).
[19] Corte Constitucional, sentencia C-865 de 2004.
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[20] Artículo 26 de la
Constitución Política: “Toda persona es libre de escoger profesión u
oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes
inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones,
artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo
aquellas que impliquen un riesgo social… ”
[21] Ver, entre otras, las sentencias C-031 de 1999, C-505 de 2001, C-064
de 2002, C- 038 de 2003, C-914 de 2004, C-191 de 2005, C- 193 de 2006, C-740 de
2008, C-788 de 2009, C-942 de 2009, C-296 de 2012.
[22] Corte Constitucional, sentencia C-942 de 2009.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[23] Ibídem
[24] M.P. Alejandro Martínez Caballero
[25] Corte Constitucional, sentencia C-038 de 2003.
M.P. Jaime Araújo Rentería
[26] Corte Constitucional, sentencia C-942 de 2009.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[27] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
“[28]
Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-606 de
1992,C-791 de 2002, C-974 de 2002 y C-734 de 2003”
“[29]
En este sentido se pronunció la Corte en la
Sentencia C-606 de 1992, al
señalar: ´(…) Las remisiones legales a la potestad reglamentaría del ejecutivo
deben entonces encuadrarse dentro de normas claras que respeten no sólo el
contenido esencial de los derechos que se regulan, sino todos y cada uno de los
contenidos normativos de la
Constitución. La potestad reglamentaria constituye pues, un complemento de la
ley, necesario para hacerla cumplir eficazmente, pero la delegación legal no se
puede traducir en una transferencia inconstitucional de competencias tal que
deslegalice la materia reservada.
Lo
anterior no significa que toda cuestión que se relacione de una u otra manera
con la libertad de escoger profesión u oficio deba ser regulada por ley: ello
dependerá de si la norma afecta o no el ejercicio de un derecho fundamental´”
“[30]
En la sentencia C-570 de 2004, la Corte consideró que ´(…) de acuerdo con la
Constitución, los únicos autorizados para crear o suprimir organismos del
orden nacional son el Congreso (C.P., art. 150, num. 7) y el Presidente de la
República, este último siempre de conformidad con la ley (C.P., art. 189, num.
15), o facultado por el Congreso de la
República (C.P., art. 150, num. 10)´”.
“[31]
En este sentido se pronunció la Corte en la
Sentencia C-078 de 2003, al resolver declarar fundadas las objeciones
presidenciales a los artículos 25, 26, 27, 28 y 80 del  proyecto de Ley número
44 de 2001, Senado, y 218 de 2002, Cámara de Representantes, Por la cual se
modifica la reglamentación del ejercicio de la
Ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, se
adopta el Código de Ética Profesional y se dictan otras disposiciones.
Posteriormente lo hizo en la Sentencia C-570 de 2004, al estudiar la
constitucionalidad de varias normas de la
Ley 842 de 2003, sosteniendo que ´(…) el legislador no podía derogar de manera
indiscriminada todas las leyes enunciadas en el artículo 78, por cuanto varias
de ellas habían creado consejos profesionales, que tenían naturaleza pública,
razón por la cual su abrogación general requería que la ley hubiese sido de
iniciativa gubernamental, puesto que ella estaba modificando la estructura de
la administración. Lo anterior no significa que la
Ley 842 no pudiera derogar los apartes de las leyes comentadas que no se
refirieran a los Consejos Profesionales y a sus funciones´”
“[32]
En la Sentencia C-570 de 2004, la Corte declaró inconstitucionales varios
artículos de la Ley 842 de 2003 que consagraban conductas sancionables mediante
expresiones ´completamente imprecisas e inciertas´ por considerar que se trata
de una ´(…) situación que entraña que las personas disciplinables se encuentran
a merced de los pareceres subjetivos de los funcionarios disciplinantes. Esta
situación es contraria al debido proceso, derecho que persigue, entre otras
cosas, establecer con claridad cuáles son las conductas punibles y, por lo tanto,
cuáles son las conductas de las que deben abstenerse los profesionales de la
ingeniería y sus disciplinas afines y auxiliares´”
“[33]
Así lo dispuso la Corte Constitucional en la
Sentencia C-373 de 2002, para el caso de los notarios, y en la
Sentencia C-098 de 2003, tratándose de los abogados. Respecto de los
ingenieros, la Sentencia C-570 de 2004 consideró inconstitucional ´(…) imponer
patrones de comportamiento a los profesionales de la ingeniería y sus
disciplinas afines y auxiliares, referidos a un modelo de vida que se desea
impulsar, en desmedro de la autonomía personal de cada profesional para diseñar
su plan de vida. Estas normas permiten juzgar los comportamientos y las
actitudes de los profesionales en sus actividades personales, no relacionadas
necesariamente con el ejercicio de sus actividades profesionales o con la
integridad de la profesión, y con ello vulneran el libre desarrollo de la
personalidad de los profesionales´”
[34] Corte Constitucional, sentencia C-606 de 1992 (MP Ciro Angarita
Barón). En este caso se consideró que la norma
acusada exigía, ´(…) para poder ´legalizar´ el ejercicio de la profesión de
topografía, la obtención de un certificado que (…) no puede ser expedido sino a
las personas que hacen parte de una determinada asociación privada. Con ello se
vulnera, no solamente el derecho consagrado en el artículo 26, sino y especial­mente,
el contenido esencial de la libertad de asociación. (…)´”.
“[35]
Sentencia C-606 de 1992 (MP Ciro Angarita Barón)”.
[36] Corte Constitucional, sentencia C-942 de 2009.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[37] Corte Constitucional, sentencia C-149 de 2009.
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[38] M.P. Alejandro Martínez Caballero
[39] M.P. Alejandro Martínez Caballero
[40] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[41] M.P. Eduardo Montealegre Lynnet
[42] Sentencia C-1009 de 2005
[43] Artículo 1 de la Ley 1098 de 2006
[44] Artículo 2, ibídem
[45] En este escenario, es importante destacar algunos de los
objetivos establecidos para el Programa Curricular en Desarrollo Familiar, que
da cuenta de los núcleos temáticos sobre los que enfatizan los estudiantes
durante su curso. Uno de ellos es proporcionar bases teóricas, técnicas y
prácticas para el diseño, aplicación y evaluación de estrategias metodológicas
y educativas conducentes al desarrollo de procesos de intervención que
promuevan la participación y organización de las familias en torno a los
procesos de cambio familiar y social. Otro, se relaciona con el desarrollo de
fundamentos teóricos y conceptuales que permitan el análisis e interpretación de
los diversos factores, internos y externos, que inciden en la calidad de vida
de las familias y para finalizar, se encuentra el de promover en las
instituciones públicas y privadas el reconocimiento de las familias como sujeto
de desarrollo y generadoras de cambio, en orden a que las políticas diseñadas
tengan en cuenta su capacidad proactiva y respondan a las demandas reales de
cada uno de sus miembros según género y generación, como de grupo, según
composición familiar, contexto geográfico, raza, etnia y clase social. (Ver
folios 342 y siguientes)
[46] Universidad de Caldas, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales,
perfil de competencias, Programa de Desarrollo Familiar . En este documento se
presenta el perfil , las competencias y las actividades académicas que apoyan y
sustentan los conocimientos técnicos, teóricos y metodológicos de los
Profesionales en Desarrollo Familiar, que da cuenta de sus capacidades para
actuar en relación con las funciones estipuladas en los lineamientos del modelo
de atención a los niños, niñas y adolescentes dentro de un proceso
administrativo de restablecimiento de derechos y a las personas mayores de 18
años con discapacidad. Ver folio 357 y siguientes.
[47] Ver folios 346 y 347
[48] Ver folios 347 y 348
[49] 1) Intervenir en el
restablecimiento de derechos de los menores de edad,  2) analizar las
condiciones del medio familiar, comunitario y social, y proponer soluciones de
cambio, 3) reflexionar acerca de situaciones individuales, familiares y
sociales, 4) analizar e interpretar las relaciones familiares, incluida la red
familiar de apoyo, entre otras. Ver folios 346 y siguientes.
[50] Ver Sentencia C-100/04 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[51]  Sentencia
C-1176/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[52] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[53] Ver, entre otras, las sentencias C-505 y
C-1255 de 2001.
[54] Corte Constitucional, sentencia C-1255 de 2001.
M.P. Rodrigo Uprimny Yepes