C-462-13
Sentencia C-462/13
Sentencia C-462/13
(Bogotá DC, julio 17)
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL EN LEY DE VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Configuración en
relación con contenidos normativos y expresiones que ya habían sido objeto de
control
La
Corte ha advertido que para la determinación de la existencia de cosa juzgada
constitucional debe llevarse a cabo un examen doble cuando la decisión ha
declarado la constitucionalidad de la norma objeto de control. En primer lugar,
(1) debe establecerse si la norma demandada es la misma que fue objeto de
juzgamiento en una oportunidad precedente, y en segundo lugar, (2) es necesario
determinar si los cargos planteados en la nueva oportunidad coinciden con
aquellos examinados en la decisión precedente. En estas condiciones, la Corte
encontró que se configuraba la cosa juzgada constitucional respecto de las
expresiones “ocurridas con ocasión del conflicto armado” del artículo 3, “y
cuando estas no cuenten con los recursos para su pago” del artículo 51, “que no
contraríen la presente ley” del inciso segundo del artículo 60 y el inciso
segundo del parágrafo primero y el parágrafo segundo del artículo 60, asimismo
los incisos primero y segundo del artículo 66 y la expresión “de sus propios
medios o” del primer inciso del artículo 67, como también respecto del artículo
125  de la ley 1448 de 2011, disposiciones éstas que habían sido objeto de
control, decididas mediante sentencias C-781 de 2012 y C-280 de 2013.
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Constituye una
cualidad/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Significado/COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Fundamento/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Características
La cosa juzgada
encuentra fundamento (i) en la necesidad de preservar la seguridad jurídica que
se anuda a la consideración de Colombia como un Estado Social de Derecho; (ii)
en la obligación de proteger la buena fe al promover la predictibilidad de las
decisiones judiciales; (iii) en el deber de garantizar la autonomía judicial
impidiendo que luego de examinado un asunto por el juez competente y según las
reglas vigentes, pueda reabrirse un debate; y (iv) en el deber de asegurar la
supremacía de la Constitución. A este fundamento se adscribe el carácter
intangible, inmutable, definitivo, indiscutible y obligatorio que acompaña a la
cosa juzgada. El valor de cosa juzgada constitucional comprende todas las
sentencias adoptadas por esta Corporación, y conforme a ello ese efecto
acompaña no solo a las decisiones de constitucionalidad o inconstitucionalidad
simple sino también a aquellas que adoptan alguna forma de modulación tal y
como ocurre, por ejemplo, con las sentencias de constitucionalidad
condicionada, las sentencias integradoras por adición, las sentencias
integradoras por sustitución o las sentencias de exhortación. Igualmente se
extiende a las decisiones que modulan los efectos temporales de la decisión
adoptada, tal y como ocurre, por ejemplo, con las sentencias con efectos
retroactivos o las sentencias de inexequibilidad diferida.
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Alcance
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Importancia
La
importancia de la cosa juzgada se manifiesta en las consecuencias que ello
trae. Así cuando la decisión ha consistido en declarar la inconstitucionalidad
de una norma, se activa la prohibición comprendida por el artículo 243 conforme
a la cual ninguna autoridad puede reproducir su contenido material; y en los
casos en los que la determinación de la Corte ha consistido en declarar la
constitucionalidad de la norma el efecto consiste en que no puede suscitarse un
nuevo juicio por las mismas razones, a menos que ya no se encuentren vigentes o
hubieren sido modificadas las disposiciones constitutivas del parámetro de
constitucionalidad. En el caso de las sentencias de constitucionalidad
condicionada la cosa juzgada tiene como consecuencia, entre otras posibles, que
la interpretación excluida del ordenamiento jurídico no puede ser objeto de
reproducción o aplicación en otro acto jurídico. Adicionalmente en los
supuestos en los cuales la Corte ha adoptado una sentencia aditiva la cosa juzgada
implica que no se encuentra permitido reproducir una disposición que omita el
elemento que la Corte ha juzgado necesario adicionar. En todo caso y al margen
de las consecuencias específicas que tiene la asignación de valor de cosa
juzgada a las sentencias de este Tribunal, dicho valor supone o bien una
limitación a la posibilidad de que las autoridades adopten determinado tipo de
normas, de una parte, o bien el establecimiento de una restricción a las
posibilidades de que las autoridades judiciales –y en particular la Corte
Constitucional- adopte un nuevo pronunciamiento.
SENTENCIA
INHIBITORIA-Carácter
excepcional/SENTENCIA INHIBITORIA-Presupuestos de procedencia
Las sentencias inhibitorias, en tanto
suponen una decisión de no adelantar la actividad de juzgamiento pretendida,
constituyen un tipo excepcional de decisión judicial que solo es procedente
cuando se verifiquen precisas hipótesis que impidan adelantar el examen de
constitucionalidad. Tal carácter ha supuesto un esfuerzo de la jurisprudencia
de esta Corporación para establecer los eventos en los cuales procede adoptar
una decisión inhibitoria al ejercer sus competencias de control abstracto y
dichas hipótesis se asocian (i) con el objeto del control, así una decisión
inhibitoria procede en aquellos casos en los cuales la norma acusada ha dejado
de pertenecer al ordenamiento como consecuencia de su derogatoria expresa o
tácita, o por la pérdida de fuerza ejecutoria;  (ii) con las características de
la acusación, asociado al carácter predominantemente rogado de la acción
pública que impone la obligación de cumplir determinadas cargas argumentativas
para que la acusación pueda considerarse admisible; (iii) con la competencia de
este tribunal, como cuando se demanda una norma que no se encuentra comprendida
por las atribuciones típicas o atípicas de esta Corporación o cuando ha
transcurrido el término para la formulación de la acción pública, tal y como lo
prevén los artículos 242 y 379 de la Constitución; o (iv) con deficiencias
probatorias que impiden un pronunciamiento de fondo, evento en el cual la Sala
Plena de la Corte puede adoptar la decisión de abstenerse temporalmente de
emitir un pronunciamiento de fondo hasta tanto no sean aportadas las pruebas
requeridas para adelantar el examen (defectos probatorios que impiden el
control) tal y como ha ocurrido, por ejemplo, en el caso del control de
constitucionalidad de las objeciones gubernamentales cuando el Congreso de la
República no remite las gacetas o certificaciones que dan cuenta del trámite de
las objeciones en dicha Corporación.
DECISION
INHIBITORIA PREVIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No impide una
nueva inhibición
Para este Tribunal, en aquellos casos en
los cuales (i) exista una sentencia inhibitoria de la Corte Constitucional
adoptada en desarrollo de sus funciones de control abstracto, (ii) se presenta
una nueva demanda en contra de la misma norma y (iii) el contenido de la
demanda coincide claramente con la argumentación formulada en la anterior, debe
la Corte inhibirse nuevamente. Así, si bien  la inhibición adoptada por la
Corte no impide que el cargo de inconstitucionalidad de la  norma en cuestión
sea reformulado con un nuevo fundamento discursivo, si determina la
improcedencia de una nueva demanda con idéntico cargo de inconstitucionalidad
basado en la misma argumentación.
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia
Si bien en la sentencia C-280 de 2013 la
Corte se abstuvo de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de varias de
las expresiones acusadas de la Ley 1448 de 2011 y que son ahora nuevamente
demandadas, en particular respecto (i) de algunos apartes acusados de los
parágrafos primero, segundo y tercero del artículo 61, (ii) de la expresión “de
restitución” incluida en el título del artículo 123 y (iii) de las expresiones
demandadas del artículo 132, observa la Corte que pese a que la demanda ahora
estudiada incorpora nuevas consideraciones se funda en una premisa incorrecta
que no tiene la aptitud de activar la competencia de la Corte para adoptar un
decisión de fondo y en otros eventos la argumentación coincide sustancialmente
con el razonamiento presentado en la oportunidad anterior, por lo que resulta
procedente adoptar una nueva decisión inhibitoria.
INDEMNIZACION
ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Componentes
INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DEL CONFLICTO
ARMADO INTERNO-Mecanismos para determinar monto máximo/INDEMNIZACION
ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Cuantía máxima
LEY DE ATENCION,
ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Mecanismos
previstos para materializar la indemnización administrativa a favor de la
población en situación de desplazamiento no vulnera la Constitución/LEY DE
ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO
INTERNO-Mecanismos constitutivos de indemnización administrativa a favor de
la población desplazada son adicionales al monto de la indemnización
administrativa que debe pagarse en dinero
Del artículo 132
también fueron demandados los apartes normativos que enuncian los mecanismos
que pueden emplearse para materializar la indemnización administrativa a favor
de la población en situación de desplazamiento que comprende subsidios,
adquisición o adjudicación de tierras, entre otros, como formas posibles de
indemnización administrativa que para la Corte no se opone a la Constitución en
la medida en que constituye una clara manifestación de la libertad
configurativa del Congreso de acciones hacia una población cuyos miembros son
considerados como víctimas. La Corte, al interpretar el artículo 132 de la
ley 1448 de 2011, destacó la relevancia de no confundir las medidas
indemnizatorias, con la obligación del Estado de asegurar condiciones básicas
de existencia a las personas de los grupos poblacionales más débiles. Este
precedente exige entonces excluir cualquier interpretación que pueda tener como
efecto la asimilación de los mecanismos enunciados en el parágrafo tercero del
artículo 132 de la ley 1448 de 2011 con la indemnización administrativa que
debe pagarse en dinero.
LEY DE ATENCION,
ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Medidas de
contenido prestacional constitutivas de indemnización administrativa no pueden
afectar la indemnización en dinero
Referencia: expediente
D-9362.
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 3 (parcial), 51 (parcial),
60 (parcial), 61 (parcial), 66 (parcial), 67 (parcial), 123 (parcial), 125 y
132 (parcial) de la ley 1448 de 2011.
Actores: Franklin
Castañeda y otros.
Magistrado
Sustanciador:
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I. ANTECEDENTES.
1. Normas
demandadas.
Franklin
Castañeda Villacob y otros ciudadanos, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241 y 242 de la
Constitución Política, solicitan la declaratoria de inconstitucionalidad de varias
expresiones y disposiciones de la ley 1448 de 2011 “por medio de la cual se
dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del
conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.
LEY 1448 DE 2011
(…)
(…)
2. Normas
demandadas, cargos formulados e intervenciones.
Con el propósito
de precisar el alcance general de cada una de las acusaciones, a continuación
se indicarán las expresiones o disposiciones acusadas, los cargos formulados y
las intervenciones presentadas[1].
2.1. Cargos en
contra de la expresión “ocurridas con ocasión del conflicto armado” del
artículo 3 de la ley 1448 de 2011.
El aparte
demandado, que se subraya, hace parte del artículo 3:
ARTÍCULO 3o. VÍCTIMAS. Se consideran víctimas, para los efectos de
esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un
daño por hechos ocurridos a partir del 1o de enero de 1985, como consecuencia
de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y
manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con
ocasión del conflicto armado interno.
También son víctimas el cónyuge, compañero o compañera permanente,
parejas del mismo sexo y familiar en primer grado de consanguinidad, primero
civil de la víctima directa, cuando a esta se le hubiere dado muerte o
estuviere desaparecida. A falta de estas, lo serán los que se encuentren en el
segundo grado de consanguinidad ascendente.
De la misma forma, se consideran víctimas las personas que hayan
sufrido un daño al intervenir para asistir a la víctima en peligro o para
prevenir la victimización.
La condición de víctima se adquiere con independencia de que se
individualice, aprehenda, procese o condene al autor de la conducta punible y
de la relación familiar que pueda existir entre el autor y la víctima.
2.1.1. Pretensión.
Se solicita la
declaración de inexequibilidad de la expresión“ocurridas con
ocasión del conflicto armado interno”. Subsidiariamente y en caso tal que la
Corte Constitucional no declare la inexequibilidad, se solicita que emita una
sentencia de constitucionalidad condicionada, a partir de la cual se entienda
que con la expresión “ocurridas con ocasión del conflicto armado interno”
no se está limitando a las vulneraciones ocurridas a partir de una relación de
causalidad directa con el conflicto armado, sino en su contexto, y por tanto,
abarque vulneraciones tales como las basadas en violencia sociopolítica,
violencia de género, desaparición forzada, desplazamiento interno, entre
otras.
2.1.2. Cargo.
La
condición que introduce el artículo demandado al establecer el concepto de víctima,
constituye una restricción que desconoce los artículos 1, 2, 6, 12, 13, 29, 93,
94 y 229 de la Constitución. Esta restricción tiene como efecto privar a
algunas personas afectadas por graves violaciones a los derechos humanos del
régimen de protección establecido en la ley 1448 de 2011. Así las cosas “[u]na
interpretación restrictiva como la indicada por la norma, deja por fuera del
ámbito de la ley a las víctimas de graves violaciones de derechos humanos y crímenes
de lesa humanidad ocurridas en el contexto del conflicto armado pero con origen
en hechos de violencia socio política. Bajo este supuesto, quedarían excluidas
víctimas de desaparición forzada por motivo de persecución sociopolítica,
graves violaciones de derechos humanos cometidos contra las mujeres, casos de
desplazamiento forzado entre otros casos de similares características.”
2.1.3.
Intervenciones
relativas al artículo 3 de la ley 1448 de 2011.
2.1.3.1.
Ministerio del Interior: cosa juzgada. La expresión “ocurridas con ocasión
del conflicto armado interno” fue objeto  de pronunciamiento por parte de la
Corte Constitucional en la sentencia C-781 de 2012 y, en atención a ello, la
Corte debe tener en cuenta lo allí decidido.
2.1.3.2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público: exequibilidad.
La Corte
Constitucional ha tenido oportunidad de señalar que los criterios empleados por
el legislador a efectos de determinar el alcance del concepto de víctima son
compatibles con el derecho a la igualdad. El criterio empleado comprende
razonablemente a los sujetos ubicados en una misma situación y no excluye de
manera arbitraria a ninguno de los sujetos, en tanto la no inclusión de las
personas afectadas por la delincuencia común se encuentra plenamente
justificada a la luz de las finalidades perseguidas por la ley 1448 de 2011. En
esa dirección se encuentran las sentencias C-253A y C-781 de 2012.
2.1.3.3.
Ministerio de Defensa Nacional: cosa juzgada. Sobre el uso de
la expresión “con ocasión del conflicto armado” la Corte Constitucional
se pronunció ya en la sentencia C-781 de 2012 y, adicionalmente, precisó el
alcance de tal concepto en la sentencia C-253A de 2012.
2.1.3.4. Unidad
para la Atención y Reparación Integral de Víctimas: exequibilidad. La Corte
Constitucional ha considerado que la definición de víctima establecida en el
artículo 3 de la ley 1448 de 2011 es plenamente compatible con la Constitución.
Ello se sigue, entre otras, de las sentencias C-052, C-253A y C-781 de 2012.
2.1.3.5.
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural: cosa juzgada. La Corte debe
declarar juzgados los cargos formulados en contra del artículo 3 de la ley en
atención a lo señalado por las sentencias C-1054, C-715 y C-781de 2012.
2.1.3.6.
Defensoría del Pueblo: cosa juzgada. En relación con la expresión acusada del
artículo 3, la Corte debe estarse a lo resuelto en la sentencia C-781 de 2012
dado que se configura el fenómeno de cosa juzgada constitucional.
2.1.3.7.
Universidad del Rosario -Grupo de Investigación en Derechos Humanos-:
exequibilidad. Las
expresiones acusadas del artículo 3 de la ley 1448 de 2011 resultan compatibles
con la Constitución, tal y como ha tenido oportunidad de señalarlo la
jurisprudencia constitucional en diversas oportunidades. La definición de
víctima y, en especial, la expresión “conflicto armado”, ha sido interpretada
de manera amplia de manera que incluye toda la complejidad y evolución
fáctica e histórica del conflicto armado interno colombiano.
2.2. Cargos
formulados en contra de la expresión “siempre y cuando estas no cuenten
con los recursos para su pago.” del artículo 51 de la ley 1448 de
2011.
El aparte demandado,
que se subraya, hace parte del artículo 51:
Las
distintas autoridades educativas adoptarán, en el ejercicio de sus competencias
respectivas, las medidas necesarias para asegurar el acceso y la exención de
todo tipo de costos académicos en los establecimientos educativos oficiales en
los niveles de preescolar, básica y media a las víctimas señaladas en la
presente ley, siempre y cuando estas no cuenten con los
recursos para su pago. De no ser
posible el acceso al sector oficial, se podrá contratar el servicio educativo
con instituciones privadas.
En
educación superior, las instituciones técnicas profesionales, instituciones
tecnológicas, instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y
universidades de naturaleza pública, en el marco de su autonomía, establecerán
los procesos de selección, admisión y matrícula que posibiliten que las
víctimas en los términos de la presente ley, puedan acceder a sus programas
académicos ofrecidos por estas instituciones, especialmente mujeres cabeza de
familia y adolescentes y población en condición de discapacidad.
Por
su parte, el Ministerio de Educación Nacional incluirá a las víctimas de que
trata la presente ley, dentro de las estrategias de atención a la población
diversa y adelantará las gestiones para que sean incluidas dentro de las líneas
especiales de crédito y subsidios del ICETEX.
Dentro
de los cupos habilitados y que se habilitaren para la formación que imparte el
Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se priorizará, facilitará y garantizará
el acceso a las víctimas de que trata la presente ley.
2.2.1.
Pretensión.
Se solicita la
declaración de inexequibilidad de la expresión “siempre y cuando
estas no cuenten con los recursos para su pago.”
2.2.2.
Estructura del cargo.
La expresión
demandada implica una infracción de los artículos 13, 44, 67 y 93 de la
Constitución. La condición para el acceso gratuito a la educación preescolar,
básica y media consistente en que las víctimas no cuenten con recursos para su
pago implica (i) el desconocimiento del contenido del derecho a la educación
que impone la gratuidad de la educación básica primaria, (ii) la vulneración de
la obligación de establecer medidas que otorguen tratamientos especiales a las
personas consideradas víctimas y (iii) la prohibición de retroceso en materia
de derechos sociales en tanto las prestaciones previstas en el artículo 51 de
la ley 1448 de 2011 se califican como medidas de asistencia y no como
expresiones de un derecho constitucional.
Esta expresión
supone, adicionalmente, la violación de los derechos de los niños y las
exigencias derivadas de instrumentos internacionales en materia de protección
del derecho a la educación.
2.2.3.
Intervenciones relativas al artículo 51 de la ley 1448 de 2011.
2.2.3.1.
Ministerio del Interior: exequibilidad. Las expresiones demandadas del artículo
51 no se oponen a la Constitución. En materia de regulación de los derechos
sociales el legislador cuenta con libertad de configuración. No es procedente
que mediante el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se
afecte una disposición que se articula con una política pública a largo plazo.
En atención a los ingresos de las personas es posible que el Estado diseñe
políticas que se adecuen al principio de solidaridad.
2.2.3.2.
Ministerio de Hacienda: exequibilidad. A pesar de que el cargo tiene algunas
deficiencias argumentativas, es posible concluir que la disposición acusada es
exequible. Tal conclusión se funda en diferentes razones. En primer lugar, la
disposición acusada no prevé un tratamiento diferenciado entre las personas que
no son víctimas y las personas que sí ostentan tal condición dado que lo único
que hace, de forma compatible con la Constitución, es prever que aquellas que
tengan recursos puedan asumir los gastos a efectos de coadyuvar a las otras
víctimas. En segundo lugar, la disposición acusada no resulta regresiva teniendo
en cuenta, entre otras cosas, que no limita la realización del derecho sino que
consagra un mecanismo para profundizar las posibilidades de acceso. En tercer
lugar, no existe una prohibición para que una medida de asistencia sea al mismo
tiempo expresión de un derecho, tal y como es la del artículo 25 de la ley 1448
de 2011.
2.2.3.3.
Ministerio de Defensa Nacional: exequibilidad. La expresión
acusada es exequible. Es necesario entender que se refiere a los eventuales
pagos requeridos para acceder a la educación secundaria o superior dado que, de
acuerdo al régimen constitucional vigente, ella es gratuita en los niveles
preescolar, básico y medio. En consecuencia los cobros en los niveles de
enseñanza secundaria y superior pueden resultar compatibles con la obligación
del Estado de la implantación progresiva de la gratuidad en tales niveles,
siempre y cuando consulten de manera razonable la capacidad de pago de los
individuos o las familias.
2.2.3.4. Ministerio
de Agricultura y desarrollo rural: exequibilidad. La regulación
adoptada se encuentra comprendida por la libertad de configuración de la que es
titular el Congreso para adoptar medidas en contextos de justicia transicional
tal y como lo ha señalado, entre otras, la sentencia C-370 de 2006.
2.2.3.5.
Ministerio de Educación Nacional: inexequibilidad. La expresión
acusada del artículo 51 se opone a la Constitución. En efecto, el aparte que se
acusa comporta una clara regresión, pues desconoce que a la fecha, en
Colombia, la educación preescolar, básica y media es gratuita en los
establecimientos públicos. La expresión acusada somete a dos condiciones la
exigibilidad de la gratuidad de la educación y, en esa dirección desconoce su
condición de servicio público no sometido a condiciones de carácter económico.
2.2.3.6.
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio: exequibilidad. La expresión “siempre
y cuando estas no cuenten con los recursos para su pago” no se opone a la
Constitución. Por el contrario, dicha disposición tiene como propósitos
promover la participación de las personas en situación de debilidad y
satisfacer las necesidades de la población vulnerable. Tal disposición, lo que
en verdad pretende, es darle un tratamiento preferente y especial a las
personas que, en su condición de víctimas, son especialmente vulnerables.
2.2.3.7.
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural: exequibilidad.  No desconocen la
Constitución los apartes normativos demandados del artículo 51. El trato
diferente que allí se establece pretende, de una parte, proteger de manera
especial a las personas con menores recursos y en situación de debilidad y, de
otra, hacer posible que los recursos del Estado se destinen a satisfacer las
necesidades de las personas en situación de vulnerabilidad. El trato
diferenciado que se desprende de la expresión acusada encuentra apoyo,
precisamente, en la diversa situación en la que se encuentran los grupos que
surgen al emplear el criterio de distinción que subyace a la norma demandada.
2.2.3.8.
Defensoría del Pueblo: exequibilidad condicionada. Con fundamento
en diversas disposiciones del orden internacional y nacional, la constitucionalidad
de la expresión demandada solo es posible bajo la condición de entender que la
gratuidad se impone para las víctimas que cursan los niveles de preescolar o
educación básica primaria. Ahora bien, la exigibilidad de realizar tal cobro
para quienes cursen educación básica secundaria o media es admisible si y solo
si  tal cobro es equilibrado y razonable en atención a la capacidad de pago y,
adicionalmente, dicha capacidad es probada por parte de las autoridades
competentes.
2.2.3.9.
Universidad del Rosario -Grupo de Investigación en Derechos Humanos:
inconstitucionalidad. La expresión que se acusa resulta inconstitucional
por varias razones. En primer lugar, establece un trato desproporcionado entre
las personas destinatarias de la ley y los sujetos no sometidos a ella, en
tanto la jurisprudencia ha establecido un estándar de gratuidad general y, en
esa medida, son sometidos a una carga adicional. En segundo lugar, la
disposición de la que hace parte el segmento demandado desconoce las obligaciones
del Estado al no prever, en esta materia, medidas favorables y diferenciadas a
favor de los destinatarios de la ley. Además de lo expuesto, la ubicación del
artículo 51 en el título relativo a las medidas de asistencia y atención a las
víctimas se opone a la Constitución si se considera que la educación no
constituye una medida de tal naturaleza sino un derecho constitucional que
ampara a todas las personas.
2.3. Cargos
formulados en contra de algunas expresiones del artículo 60 de la ley 1448 de
2011.
Los apartes
demandados, que se subrayan, hacen parte del artículo 60:
ARTÍCULO 60. NORMATIVIDAD APLICABLE Y DEFINICIÓN. La
atención a las víctimas del desplazamiento forzado, se regirá por lo
establecido en este capítulo y se complementará con la política pública de
prevención y estabilización socioeconómica de la población desplazada
establecida en la Ley 387  de 1997 y demás normas que lo reglamenten.
Las disposiciones existentes orientadas a lograr el goce efectivo
de los derechos de la población en situación de desplazamiento, que no
contraríen la presente ley, continuarán vigentes.
PARÁGRAFO 1o. El costo en el que incurra el Estado en la prestación
de la oferta dirigida a la población desplazada, en ningún caso será descontado
del monto de la indemnización administrativa o judicial a que tiene derecho
esta población.
Esta oferta, siempre que sea prioritaria, prevalente y que atienda
sus vulnerabilidades específicas, tiene efecto reparador, exceptuando la
atención humanitaria inmediata, de emergencia y de transición.
PARÁGRAFO 2o. Para los efectos de la presente ley, se entenderá
que es víctima del desplazamiento forzado toda persona que se ha visto forzada
a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su localidad de residencia
o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su
seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran
directamente amenazadas, con ocasión de las violaciones a las que se refiere el
artículo 3o de la presente Ley.
2.3.1.
Pretensión.
2.3.1.1 Se
solicita la declaración de inexequibilidad de la expresión “que no
contraríen la presente ley” contenida en el inciso 2º del artículo 60 de la
ley 1448 de 2011.
2.3.1.2 Se
solicita declarar la inexequibilidad de la expresión “Esta
oferta, siempre que sea prioritaria, prevalente y que atienda sus
vulnerabilidades específicas, tiene efecto reparador, exceptuando la atención
humanitaria inmediata, de emergencia y de transición”
contenida en el parágrafo primero del artículo 60 de la ley 1448 de 2011.
2.3.1.3 Se
solicita declarar la inexequibilidad del parágrafo segundo que dispone: “PARÁGRAFO
2o. Para los efectos de la presente ley, se entenderá que es víctima del
desplazamiento forzado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del
territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades
económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o
libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente
amenazadas, con ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo 3o
de la presente Ley.”. Solicitan
que en caso de no declarar la inexequibilidad del referido parágrafo, se
establezca que la constitucionalidad de la norma se condiciona a que se
entienda que no se considerarán como víctimas solo aquellas que sufran un
daño con ocasión de acciones directas del conflicto armado, sino que se
entenderá que dicha norma se refiere a los daños sufridos con ocasión del
contexto de conflicto armado.
2.3.2.
Estructura del cargo.
2.3.2.1. La
expresión “que no contraríen la presente ley” desconoce el principio de
no regresividad y, en consecuencia, los artículos 1, 2 y 13 de la Constitución.
Tal vulneración se produce dado que, sin diferenciar entre aquellas normas
anteriores a la ley 1448 de 2011 que otorguen un trato previo más favorable
para las víctimas del desplazamiento forzado, se prevé la aplicación general de
la citada ley. Ello implicaría, atendiendo que los derechos de los desplazados
pueden encontrarse protegidos de manera más amplia en la regulación
preexistente, la violación de la prohibición de retroceso establecida en
materia de derechos sociales y ampliamente reconocida por la jurisprudencia
constitucional.
2.3.2.2. El
cargo con fundamento en el cual solicita que sea declarada inexequible la
expresión “[e]sta oferta, siempre que sea prioritaria, prevalente y
que atienda sus vulnerabilidades específicas, tiene efecto reparador,
exceptuando la atención humanitaria inmediata, de emergencia y de transición”,
indica que el aparte demandado desconoce el principio que exige diferenciar
entre las medidas de reparación y otras medidas diferentes asociadas, por
ejemplo, a la prestación de los servicios sociales. Esta distinción, que
encuentra apoyo en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de derechos
Humanos, de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado[2], supone
–entre otras cosas-  (i) que en ningún caso las medidas de asistencia así como
tampoco la priorización de servicios sociales generales constituyen formas de
reparación y (ii) que la confusión entre las diferentes medidas implica una
afectación directa del derecho a la reparación de las víctimas del
desplazamiento forzado. Así las cosas, la disposición acusada constituye una
infracción de los artículos 2, 90 y 93 de la Constitución.
2.3.2.3. El
cuestionamiento que los demandantes formulan en contra del parágrafo segundo
del artículo 60 y con apoyo en el cual solicitan la declaratoria de su
inexequibilidad, se encuentra en estrecha conexión con el cargo formulado en
contra de la expresión “ocurridas con ocasión del conflicto
armado interno” del artículo 3 de la ley. La definición de víctima de desplazamiento
forzado remitiendo al artículo 3 de la ley, implica una restricción del
concepto desconociendo que tal tipo de situación puede sobrevenir por razones
diferentes al conflicto armado. De esta manera se excluyen eventos que “conforme
a la ley 387, los principios Deng y la jurisprudencia constitucional encierran,
entre otros, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada,
fumigaciones de cultivos ilícitos, actuar de aparatos de poder cualquiera que
sea su denominación, presiones generadas por megaproyectos productivos
(mineros, agroindustriales, de infraestructura, etc.), violaciones de los
derechos humanos, u otras circunstancias análogas a las anteriormente descritas
en tanto puedan alterar o alteren drásticamente el orden público”. La imposición de
esta regla tiene como efecto el desconocimiento del artículo 13 de la
Constitución que impone al Estado la obligación de adoptar las medidas para que
la igualdad sea real y efectiva. La restricción hace que algunas de las
víctimas del desplazamiento forzado no puedan beneficiarse de las medidas de
atención, asistencia y reparación que prevé la ley 1448 de 2011.
2.3.3 Intervenciones
relativas al artículo 60 de la ley 1448 de 2011.
2.3.3.1.
Ministerio del Interior: exequibilidad y cosa juzgada. Las expresiones
que se acusan no se oponen a la Constitución. Uno de los desafíos de la ley
1448 de 2011 consiste en la articulación de  las políticas públicas sociales
comunes con las medidas particulares y temporales de las víctimas. Este
intento de articulación, que en ocasiones puede dar lugar a la existencia de
coincidencias no desconoce las diferencias entre la política social y las
medidas establecidas a favor de las víctimas. Adicionalmente, la pretensión de
articulación de las diferentes reglas aplicables a las víctimas no comporta el
desconocimiento de la progresividad en tanto la ley 1448 de 2011 pretende ir
incrementando paulatinamente y de manera escalonada, la atención, asistencia y
reparación a las víctimas. Así las cosas, el objetivo es contar con un
sistema armónico para canalizar los recursos existentes que tome en cuenta las
exigencias adscritas al estado de cosas inconstitucional declarado en la
sentencia T-025 de 2004. La definición de víctima que establece el artículo 60
se encuentra comprendida por los efectos de la decisión adoptada en la
sentencia C-781 de 2012, dado que la referida disposición remite al artículo 3
que fue objeto de juzgamiento en la señalada providencia.
2.3.3.2.
Ministerio de Hacienda: exequibilidad e inhibición respecto del inciso 2 del
parágrafo 1. La
expresión acusada del segundo inciso del artículo 60 no vulnera la
Constitución. La determinación de la preferente aplicación de las disposiciones
adoptadas en la ley 1448 de 2011 se funda en su carácter especial lo que
justifica su prevalencia respecto de disposiciones de derecho ordinario. No se
trata entonces de una medida regresiva en tanto pretende la materialización de
la política pública asociada a la justicia transicional y, además de ello,
asegurar estándares suficientes de seguridad jurídica. Sería sí regresivo
permitir que continúen vigentes las disposiciones anteriores a la ley 1448 de
2011 que afecten la realización de los derechos y beneficios que se establecen
en ella. El aparte demandado del parágrafo 1 del artículo 60, al
determinar el efecto reparador de la oferta especial para la población
desplazada, no contradice la Constitución. Debe advertirse que el artículo 25
de la ley 1448 contempla el carácter reparador de los servicios sociales y de
las medidas de asistencia cuando consagran acciones adicionales a las
desarrolladas en el marco de la política social del Gobierno Nacional para la
población vulnerable, incluyen criterios de priorización, así como
características y elementos particulares que responden a las necesidades
específicas de las víctimas. Esas consideraciones son compatibles con la
jurisprudencia constitucional y, en todo caso, su materialización no deriva en
una restricción a la indemnización administrativa que corresponda; en todo
caso, el cargo formulado por los demandantes carece de certeza y especificidad
dado que no demuestran cómo las expresiones acusadas desconocen los artículos
2, 90 y 93. El parágrafo segundo del artículo 60 no se opone a la Constitución
en atención a las razones expuestas para demostrar la constitucionalidad de las
expresiones demandadas del artículo 3 de la ley 1448 de 2011.
2.3.3.3.
Ministerio de Defensa Nacional: exequibilidad. Lo dispuesto en
el aparte acusado del segundo inciso del artículo 60 no se opone a la
Constitución en tanto se inscribe en el proceso de afinación de la política
pública en materia de desplazamiento forzado y que ha sido impulsada por lo
dispuesto en la sentencia T-025 de 2004. Así las cosas, la expresión acusada
implica la integración de las normas encaminadas a lograr el goce efectivo
de los derechos de las personas en situación de desplazamiento. Los apartes
cuestionados del parágrafo 1 del artículo 60 tampoco se oponen a la
Constitución, dado que es posible conferirle a las medidas allí establecidas
efecto reparador. Ello no supone, sin embargo, afirmar que tales ayudas se
tengan como parte de la indemnización o sean descontadas, posibilidad excluida
expresamente por la misma norma. Tampoco contradice la Carta Política el
parágrafo segundo del artículo 60 si se considera que la definición de víctima
allí mencionada coincide con la jurisprudencia de la Corte y, en particular,
con lo señalado en la sentencia T-141 de 2011. Adicionalmente y en relación con
el empleo de la expresión “con ocasión del conflicto armado” la Corte
Constitucional se pronunció en la sentencia C-781 de 2012 y precisó el alcance
de tal concepto en la sentencia C-253A de 2012.
2.3.3.4.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural: exequibilidad y cosa juzgada del
parágrafo 2. Lo
dispuesto en el artículo 60 no desconoce el principio de progresividad. Las
determinaciones allí adoptadas caen comprendidas por el margen de configuración
existente para la definición de las políticas en materia de justicia
transicional. La Corte debe declarar probada la excepción de cosa juzgada en lo
relativo al parágrafo segundo del artículo 60 de la ley 1448 de 2011 debido a
lo dispuesto en las sentencia C-781 y C-253A de 2012.
2.3.3.5.
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio: exequibilidad. La expresión “que
no contraríen la presente ley continuarán vigentes” no se opone a la
Constitución. La ley 387 de 1997 y la ley 1448 de 2011 se ocupan de regular lo
relativo al tema de las políticas públicas en materia de población desplazada
en Colombia. En atención a su posición en el ordenamiento jurídico ninguna
tiene una jerarquía mayor que la otra. Conforme a lo anterior ninguna
desplaza a la otra, por cuanto tienen el mismo grado de importancia y
aplicabilidad en el marco normativo colombiano, y aquellos casos y situaciones
que se refieran a este tipo de población y que no estén previamente reguladas
en dichas legislaciones, será menester por vía de analogía remitirse a otras
fuentes normativas, de tal manera que no hay lugar a que se predique la
posibilidad de que queden desprotegidas por parte del Estado. La expresión
acusada del segundo inciso del parágrafo primero del artículo 60 no contradice
a la Constitución en tanto lo que allí se señala no supone que en lo relativo a
la atención humanitaria inmediata de emergencia y de transición “las
víctimas del conflicto armado queden desprotegidas e indefensas por parte del
Estado, ya que la cobertura para este tipo de situaciones están reguladas y
amparadas directamente por los programas y políticas del Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social”. El parágrafo segundo del
artículo 60 no desconoce la Constitución. La definición de víctima allí
contenida, estrechamente relacionada con la contemplada en el artículo 3 de la
ley, no permite identificar la violación de los derechos de las víctimas si se
considera que tales derechos también son protegidos por la ley 975 de 2005.
2.3.3.6. Unidad
para la Atención y Reparación Integral a las víctimas: inhibición y cosa
juzgada.
La demanda se funda en interpretaciones subjetivas que no se deducen del texto
de la disposición dado que en el escrito no se demuestra en que casos se
podría presentar un caso en el cual se deba inaplicar una disposición contraría
a la ley 1448 que resulte más favorable a los derechos de las víctimas de la
ley 1448 de 2011; la argumentación de los demandantes se abstiene de
considerar el carácter integrador y complementario de los diferentes regímenes.
El cuestionamiento en contra de las expresiones acusadas del parágrafo 1 del
artículo 60 no cuenta con sustento jurídico alguno en tanto se demandan expresiones
parciales, descontextualizadas otorgándoles una interpretación
arbitraria: es suficiente con examinar la ley para identificar que en ella
se establece una clara distinción entre las medidas de reparación y aquellas
correspondientes a la asistencia; la Corte debería estarse a lo dispuesto en la
jurisprudencia constitucional y, en particular, en la sentencia, T-458 de 2010,
C-1199 de 2008 y T-188 de 2007 en las que se precisan las diferencias entre las
medidas antes referidas. La acusación dirigida en contra del parágrafo segundo
del artículo 60 no puede abrirse paso. En primer lugar, en la sentencia C-372
de 2009 la Corte se ocupó de examinar la definición de las personas que
ostentan la condición de desplazado en la ley 387 de 1997 y en esa medida la
norma fue ya objeto de revisión por parte de esta Corporación; a su vez, la
expresión “con ocasión del conflicto armado” fue declarada ajustada a
Constitución en la sentencia C-781 de 2012.
2.3.3.7.
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural: exequibilidad, inhibición y cosa
juzgada. No
desconoce la Constitución la expresión demandada del segundo inciso del
artículo 60: el aparte demandado no implica un retroceso respecto de la
protección prexistente si se tiene en cuenta que la interpretación de la ley
1448 de 2011 debe ajustarse, de un lado, a la prevalencia de los tratados
internacionales en materia de derechos humanos y, de otro, al deber de
interpretar la ley 1448 de la forma más favorable a la víctima. La acusación
formulada en contra del inciso segundo del parágrafo 1° del artículo 60, no
cumple los requerimientos necesarios para la formulación de un cargo de
inconstitucionalidad: se trata de cargos vagos, indeterminados y abstractos;
afirmar que las medidas allí señaladas tienen un efecto reparador no
implica que se estén sustituyendo los deberes sociales y de reparación a cargo
del Estado. En consecuencia la Corte debería inhibirse de emitir un
pronunciamiento de fondo o, en todo caso, declarar la exequibilidad de la
disposición cuestionada. El cuestionamiento que se dirige en contra del
parágrafo segundo del artículo 60 y que se edifica a partir de la remisión que
se hace al artículo 3 de la ley, debe analizarse tomando en consideración que la
Corte ya juzgó tal cuestión en la sentencia C-781 de 2012 y, en consecuencia,
se ha configurado la cosa juzgada constitucional.
2.3.3.8.
Defensoría del Pueblo: exequibilidad condicionada, inhibición y cosa juzgada.
La expresión “que
no contraríen la presente ley” plantea complejos problemas de
interpretación. Como punto de partida es claro que la disposición puede o no
resultar constitucionalmente problemática según que la nueva regulación amplíe
o reduzca el nivel de protección respecto de la regulación previa. Esta
dificultad interpretativa de la norma supone, de alguna manera, una especial
obligación argumentativa al plantear el cuestionamiento constitucional. Así
pues el planteamiento de los demandantes evidencia una falla importante en la
presentación de la acusación, al no precisar las materias respecto de las
cuales la aplicación de la regla demandada implicaría un retroceso frente al
nivel de protección preexistente. Esta indeterminación, que ha de ser
enfrentada por el ciudadano demandante, impide identificar adecuadamente el
alcance del reproche por violación del principio de progresividad. Ello
conduciría, prima facie, a la obligación de adoptar una decisión inhibitoria.
Sin embargo y a efectos de asegurar la supremacía de la Constitución, es
posible declarar la constitucionalidad de la disposición acusada siempre y
cuando se entienda aplicable solo en la medida que no entrañe restricciones,
limitaciones, condiciones o requisitos que hagan más gravosa la situación de la
población víctima del desplazamiento forzado, frente a las que establece para
el mismo evento o situación la ley 387 de 1997 o disposiciones que la
desarrollan o reglamenten.
La acusación
dirigida en contra de las expresiones del parágrafo 1 del artículo 60 no
satisface los requerimientos argumentativos para formular un cargo de
inconstitucionalidad. En efecto, si bien la argumentación se encuentra
integrada por referencias a diferentes fuentes, no ofrece razones expresas de
inconstitucionalidad y omite considerar la expresión demandada conjuntamente
con otras de la ley que podrían precisar su significado normativo. Es entonces
procedente que la Corte se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo.
Tal y como se
concluyó al examinar la procedencia del cargo en contra de la expresión acusada
del artículo 3 de la ley, la Corte debe estarse a lo resuelto en la sentencia
C-781 de 2012 dado que se configura el fenómeno de cosa juzgada constitucional.
2.3.3.9.
Universidad del Rosario – Grupo de Investigación en Derechos Humanos:
inexequibilidad. La
expresión que se demanda podría tener como resultado la afectación del
principio de progresividad en el caso de que en la ley 1448 de 2011 se hubiere
establecido una medida que implique un nivel menor de protección de un derecho.
Esta posibilidad, aunque no es demostrada por los demandantes a partir de
supuestos existentes, daría dar lugar al desconocimiento de la Constitución.
Siendo ello así, es procedente la declaración de inexequibilidad de la
disposición acusada.
2.4. Cargos
formulados en contra de algunas expresiones del artículo 61 de la ley 1448 de
2011.
Los apartes
demandados, que se subrayan, hacen parte del artículo 61:
ARTÍCULO 61. LA DECLARACIÓN SOBRE LOS HECHOS QUE CONFIGURAN LA
SITUACIÓN DEL DESPLAZAMIENTO. La persona víctima de desplazamiento forzado
deberá rendir declaración ante cualquiera de las instituciones que integran el
Ministerio Público, dentro de los dos (2) años siguientes a la ocurrencia del
hecho que dio origen al desplazamiento, siempre y cuando estos hechos hubiesen
ocurrido a partir del 1o de enero de 1985, y no se encuentre registrada en el
Registro Único de Población Desplazada.
La
declaración hará parte del Registro Único de Víctimas, de acuerdo a lo
estipulado en el artículo 155 de la presente Ley. La valoración que realice el
funcionario encargado de recibir la solicitud de registro debe respetar los principios
constitucionales de dignidad, buena fe, confianza legítima y prevalencia del
derecho sustancial.
PARÁGRAFO 1o. Se establece un plazo de dos (2) años para la
reducción del subregistro, periodo en el cual las víctimas del desplazamiento
de años anteriores podrán declarar los hechos con el fin de que se decida su
inclusión o no en el Registro.
Para este efecto, el Gobierno Nacional
adelantará una campaña de divulgación a nivel nacional a fin de que las
víctimas de desplazamiento forzado que no han declarado se acerquen al
Ministerio Público para rendir su declaración.
PARÁGRAFO 2o. En las declaraciones presentadas dos años después de
la ocurrencia del hecho que dio lugar al desplazamiento forzado, el funcionario
del Ministerio Público deberá indagar sobre las razones por las cuales no se
llevó a cabo con anterioridad dicha declaración, con el fin de determinar
si existen barreras que dificulten o impidan la accesibilidad de las víctimas a
la protección del Estado.
En cualquier caso, se deberá preguntar sobre las circunstancias de
tiempo, modo y lugar que generaron su desplazamiento para contar con
información precisa que permita decidir sobre la inclusión o no del declarante
al Registro.
PARÁGRAFO 3o. En evento de fuerza mayor que haya impedido a la
víctima del desplazamiento forzado rendir la declaración en el término
establecido en el presente artículo, se empezará a contar el mismo desde el
momento en que cesen las circunstancias motivo de tal impedimento.
La víctima de desplazamiento forzado deberá informar al
funcionario del Ministerio Público, quien indagará por dichas circunstancias y
enviará la diligencia a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas para que realice las acciones pertinentes de
acuerdo a los eventos aquí mencionados.
2.4.1.
Pretensión.
2.4.1.1.
Se solicita declarar la inexequibilidad de las expresiones “Se establece un
plazo de dos (2) años para la reducción del subregistro, periodo en el cual las
víctimas del desplazamiento de años anteriores podrán declarar los hechos con
el fin de que se decida su inclusión o no en el Registro”, “Para este
efecto” y “que no han declarado” contenidas en el parágrafo 1 del artículo
61 de la ley 1448 de 2011.
En
el caso de que la Corte no acceda a la solicitud principal se solicita la
declaración de la constitucionalidad condicionada en el entendido de que se
interprete dicho plazo, de dos años, como una medida que en ningún caso pueda
resultar inflexible, ni representar una carga desproporcionada para las
víctimas que demuestren la afectación de sus derechos fundamentales por fuera
del plazo señalado en la ley.
2.4.1.2.
Se solicita declarar la inexequibilidad de las expresiones “sobre las
razones por las cuales no se llevó a cabo con anterioridad dicha declaración,”
y “En cualquier caso, se deberá preguntar sobre las circunstancias de
tiempo, modo y lugar que generaron su desplazamiento para contar con
información precisa que permita decidir sobre la inclusión o no del declarante
al Registro.” contenidas en el parágrafo 2 del artículo 61 de la ley 1448
de 2011.
2.4.1.3.
Se solicita declarar la inexequibilidad de la expresión “La víctima de desplazamiento
forzado deberá informar al funcionario del Ministerio Público, quien indagará
por dichas circunstancias y enviará la diligencia a la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas para que realice
las acciones pertinentes de acuerdo a los eventos aquí mencionados.” del
parágrafo 3 del artículo 61 de la ley 1448 de 2011.
2.4.2.
Estructura del cargo.
2.4.2.1.
Las expresiones del parágrafo primero de la norma demandada, al imponer un
límite de tiempo para superar el subregistro y habilitar a las víctimas del
desplazamiento de años anteriores para adelantar su declaración en ese plazo -2
años- con el propósito de que el Estado decida su inclusión o no, desconoce los
derechos de las víctimas.
En
efecto, si bien el establecimiento de un plazo para los registros de víctimas
responde a un propósito constitucionalmente relevante en tanto le permite al
Estado precisar sus deberes y en esa medida asegura una mayor planeación para
la ejecución de los recursos, dicha determinación tiene como resultado
desconocer la complejidad del conflicto y las profundas dificultades a las que
se enfrentan las víctimas.
Estas
estrategias imponen graves barreras al ejercicio de los derechos por parte de
las víctimas atendiendo que, tal y como incluso lo ha reconocido la
jurisprudencia constitucional, pueden presentarse eventos no atribuibles a la
víctima –fuerza mayor o caso fortuito- que le impidan adelantar oportunamente
las actividades requeridas frente al registro.
Adicionalmente,
la defectuosa divulgación de esta posibilidad hace que la disposición demandada
pueda resultar ineficaz. La Corte debe considerar que la constitucionalidad de
esta disposición puede conducir a negar la posibilidad de que las víctimas
resulten efectivamente inscritas en el registro.
Resulta
necesario, en consecuencia, declarar inexequibles las expresiones acusadas y,
en caso de no ser ello procedente, debe la Corte condicionar su alcance
indicando que el plazo allí fijado no debe implicar un término inflexible ni
representar una carga desproporcionada para las víctimas que demuestren la
afectación de sus derechos fundamentales por fuera del plazo señalado por la
ley.
2.4.2.2.
Las reglas establecidas en los parágrafos 2 y 3 del artículo 61 relativas a las
declaraciones que preceden la decisión de incluir o no a una persona en el
Registro Único de Víctimas, se oponen a la jurisprudencia constitucional en
esta materia y, de manera particular, desconocen que con fundamento en el
principio de la buena fe es el Estado quien tiene la carga de probar que no se
trata de una persona con derecho al registro. Así las cosas “es necesario resaltar
que antes de negar la inclusión en el RUV el Estado tiene la carga de probar
que el o la declarante en verdad no ha padecido graves violaciones a sus
derechos humanos, o infracciones al DIH.”
2.4.3.
Intervenciones relativas al artículo 61 de la ley 1448 de 2011.
2.4.3.1.
Ministerio del Interior.
Los
planteamientos de la demanda son meras apreciaciones subjetivas que no
obedecen a un juicio de constitucionalidad. En todo caso, lo dispuesto en
el artículo 61 se funda en el artículo 83 de la constitución. Es claro que la
destinación de recursos públicos a la ejecución de cualquier actividad debe
tener un fundamento jurídico y unos soportes que respalden tales inversiones y
que permitan llevar un control por parte de los organismos competentes.
De otra parte y
en lo relativo a la regla temporal para la declaración de los hechos que dan
lugar a la inclusión en el registro de víctimas es posible advertir que de los
parágrafos 2 y 3 del artículo 61 se sigue la posibilidad de que con posterioridad
a los dos años realicen las inscripciones en el registro, de manera tal que
no se trata de un término cerrado.
2.4.3.2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La fijación de
un término para declarar sobre los hechos referidos a su desplazamiento a
efectos de que se defina si procede o no su inclusión en el registro, no se
opone a la Carta Política. Esa decisión se encuentra protegida por la
jurisprudencia constitucional relativa a la posibilidad de establecer límites
temporales para acceder a determinadas medidas de reparación.
Las medidas que
se prevén en los apartes demandados del artículo 61, así como en el artículo 66
de la ley 1448 de 2011, no pretenden obstaculizar la protección de las víctimas
sino, en otra dirección, permitir el conocimiento de aquellos hechos que
limitan su acceso a la oferta prevista para adoptar las determinaciones que se
requieran.
2.4.3.3.
Ministerio de Defensa Nacional.
Las reglas
relativas a la inscripción de personas en el registro de víctimas se ajustan,
en general, a los criterios que han sido establecidos por la jurisprudencia
constitucional al examinar las normas aplicables al registro de población en
situación de desplazamiento. La valoración de las declaraciones debe hacerse
tomando en consideración la dignidad, la buena fe, la confianza legítima y la
prevalencia del derecho sustancial. Adicionalmente, es importante considerar
que la configuración de una situación de fuerza mayor debe ser considerada al
momento de definir la inscripción o no en el registro.
2.4.3.4.
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
El
establecimiento de un plazo de dos años para declarar los hechos requeridos
para definir la inclusión o no en el registro “se convierte en un plazo prudente
y más que razonable para que las personas que se encuentren inmersas en estas
condiciones puedan realizar tales manifestaciones” lo que supone el
cumplimiento de la exigencia de flexibilidad que en esta materia ha previsto la
jurisprudencia constitucional.
Las reglas
fijadas en los parágrafos 2 y 3 del artículo 61, que hacen posible la
indagación de las razones que impidieron la declaración previa, constituyen una
manifestación del derecho al debido proceso reconocido en el artículo 29 de la
Constitución.
2.4.3.5. Unidad
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
El plazo
establecido para llevar a efecto la declaración con el propósito de obtener la
inscripción en el registro resulta constitucionalmente admisible en tanto debe
entenderse que dicho plazo no puede resultar inflexible ni tampoco imponer una
carga desproporcionada a efectos de que las víctimas demuestren la afectación
de sus derechos fundamentales aún por fuera del término fijado en la norma
acusada.
2.4.3.6.
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural.
Establecer un
plazo para llevar a efecto la declaración de los hechos que justifican la
inclusión en el registro de víctimas o la exigencia de determinada información
al declarante con el propósito de precisar las condiciones y efectos del
desplazamiento, no se opone a la Constitución en tanto pretende asegurar la
existencia de información precisa. Estos requerimientos de suministro de
información contribuyen a la materialización del derecho a la verdad.
Tampoco
desconocen la Carta las reglas establecidas en los otros apartes normativos en
tanto se limitan a establecer reglas que permiten conocer de manera más
detallada las condiciones del desplazamiento así como sus causas.
2.4.3.7.
Defensoría del Pueblo.
La expresión
acusada, que contempla un plazo para llevar a efecto el registro por hechos
anteriores a su entrada en vigencia no desconoce la Constitución. Si ella  se
interpreta con los apartes restantes de la disposición puede concluirse que no
se trata de un término inflexible. De esta manera la comprensión sistemática de
las reglas que integran el artículo 61 permiten concluir que el plazo que
ellas mencionan tiene carácter esencialmente relativo, consideran la
eventualidad en que circunstancias de diverso orden pudieran haber impedido
rendir la declaración dentro del plazo de dos años y mencionan explícitamente
el hecho de la fuerza mayor como hito justificativo de su presentación
extemporánea.
El
cuestionamiento formulado es inepto para activar el examen de
constitucionalidad. En cualquier caso las disposiciones en general se ajustan a
la Constitución en tanto no imponen exigencias excesivas a los declarantes y,
por el contrario, le asignan al Estado la obligación de investigar las reales
circunstancias del declarante. Se trata de disposiciones, además de ello, que
se limitan a imponerle el deber de suministrar la información verídica y
suficiente en la diligencia de declaración ante el funcionario del Ministerio
Público. Sin embargo la expresión “que permita decidir sobre la
inclusión o no del declarante al registro” puede considerarse
constitucional siempre y cuando se entienda que la inscripción en el
Registro Único de Víctimas de aquellas afectadas por el desplazamiento
forzado, deriva directamente del hecho de la declaración, de manera que tal
inscripción no puede ser postergada hasta que la información sea corroborada o
desvirtuada por la Unidad Administrativa (…) en aplicación de los
principios de buena fe y prevalencia del derecho sustancial sobre las
formalidades.
2.5. Cargos
formulados en contra de algunas expresiones de los artículos 66 y 67 de la ley
1448 de 2011.
Los apartes
demandados, que se subrayan, hacen parte de los artículos 66 y 67:
ARTÍCULO
66. RETORNOS Y REUBICACIONES. Con el propósito de garantizar
la atención integral a las personas víctimas de desplazamiento forzado que
deciden voluntariamente retornar o reubicarse, bajo condiciones de seguridad
favorables, estas procurarán permanecer en el sitio que hayan elegido para que
el Estado garantice el goce efectivo de los derechos, a través del diseño de
esquemas especiales de acompañamiento.
Cuando no existan las condiciones de seguridad para permanecer en
el lugar elegido, las víctimas deberán acercarse al Ministerio Público y
declarar los hechos que generen o puedan generar su desplazamiento.
PARÁGRAFO 1o. La
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, deberá adelantar las acciones pertinentes ante las distintas
entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación a las
Víctimas para garantizar la efectiva atención integral a la población retornada
o reubicada, especialmente en lo relacionado con los derechos mínimos de
identificación a cargo de la Registraduría Nacional del Estado Civil, salud a
cargo del Ministerio de la Protección Social, educación a cargo del Ministerio
de Educación Nacional, alimentación y reunificación familiar a cargo del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, vivienda digna a cargo del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial cuando se trate de
vivienda urbana, y a cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
cuando se trate de vivienda rural y orientación ocupacional a cargo del
Servicio Nacional de Aprendizaje.
PARÁGRAFO 2o. La
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas, reglamentará el procedimiento para garantizar que las personas
víctimas de desplazamiento forzado que se encuentren fuera del territorio
nacional con ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo 3o de
la presente Ley, sean incluidas en los programas de retorno y reubicación de
que trata el presente artículo.
ARTÍCULO 67. CESACIÓN DE LA CONDICIÓN DE VULNERABILIDAD Y DEBILIDAD MANIFIESTA.
Cesará la condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta ocasionada por el
hecho mismo del desplazamiento, cuando la persona víctima de desplazamiento
forzado a través de sus propios medios o de los programas establecidos
por el Gobierno Nacional, alcance el goce efectivo de sus derechos. Para ello
accederá a los componentes de atención integral al que hace referencia la
política pública de prevención, protección y atención integral para las
víctimas del desplazamiento forzado de acuerdo al artículo 60 de la presente
Ley.
PARÁGRAFO 1o. El
Gobierno Nacional establecerá los criterios para determinar la cesación de la
situación de vulnerabilidad y debilidad manifiesta a causa del hecho mismo del
desplazamiento, de acuerdo con los indicadores de goce efectivo de derechos de
la atención integral definidos jurisprudencialmente.
PARÁGRAFO 2o. Una
vez cese la condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta ocasionada por
el hecho mismo del desplazamiento, se modificará el Registro Único de Víctimas,
para dejar constancia de la cesación a la que se ha hecho referencia en este
artículo.
En todo caso, la persona cesada mantendrá su condición de víctima,
y por ende, conservará los derechos adicionales que se desprenden de tal
situación.
PARÁGRAFO 3o.
Hasta tanto el Registro Único de Víctimas entre en operación, se mantendrá el
funcionamiento del Registro Único de Población Desplazada de acuerdo a lo
dispuesto en el artículo 154 de la presente Ley.
2.5.1.
Pretensiones.
2.5.1.1. Se
solicita declarar inexequibles las expresiones “Con
el propósito de garantizar la atención integral a las personas víctimas de
desplazamiento forzado que deciden voluntariamente retornar o reubicarse, bajo
condiciones de seguridad favorables, estas procurarán permanecer en el sitio
que hayan elegido para que el Estado garantice el goce efectivo de los
derechos, a través del diseño de esquemas especiales de acompañamiento.” y “Cuando
no existan las condiciones de seguridad para permanecer en el lugar elegido,
las víctimas deberán acercarse al Ministerio Público y declarar los hechos que
generen o puedan generar su desplazamiento.” contenidas en el artículo 66
de la ley 1448 de 2011.
2.5.1.2. Se
solicita declarar inexequible la expresión “de sus propios medios o”
contenida en el artículo 67 de la ley 1448 de 2011.
2.5.2.
Estructura del cargo.
Las expresiones
acusadas de los artículos 66 y 67 de la ley 1448 de 2011 son inconstitucionales
en tanto establecen cargas desproporcionadas a las víctimas  que deberían ser
asumidas por el Estado. Así, fijar como condición para que el Estado garantice
el goce efectivo de los derechos, el retorno de las personas a su lugar de
origen, implica desconocer las dificultades que se asocian a dicho proceso. A
su vez, la expresión “de sus propios medios o” se opone a las
consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en sentencia C-278 de
2007 en la que se indicó, entre otras cosas, que resulta inconstitucional
asignarle al desplazado la responsabilidad de su restablecimiento puesto que,
de hacerlo, se estaría desconociendo que se encuentra a cargo del Estado el
deber principal de protección de las víctimas en tanto sujetos destinatarios de
una especial protección constitucional.
2.5.3. Intervenciones
relativas a los artículo 66 y 67 de la ley 1448 de 2011.
2.5.3.1.
Ministerio del Interior.
2.5.3.1.1. Los
planteamientos de los demandantes no satisfacen las exigencias previstas para
la formulación de un cargo de inconstitucionalidad. En relación con la
acusación dirigida contra el artículo 66 existen afirmaciones que no tienen
fundamentos jurídicos ni carga argumentativa sería y consecuente.
2.5.3.1.2. La
acusación formulada por los demandantes –relativa al artículo 67- no cumple las
condiciones de argumentación requeridas para proponer un cargo de
inconstitucionalidad. En todo caso, es claro que el Estado tiene facultades de
intervención en la economía con el objeto, según lo establece el artículo 334
de la Constitución, de asegurar que todas las personas, en particular las de
menores ingresos, tengan acceso a los bienes y servicios básicos. En atención a
ello la norma debe ser declarada exequible.
2.5.3.2 Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
2.5.3.2.1 Por
las mismas razones que justifican declarar la constitucionalidad de los apartes
demandados del artículo 61, se justifica hacer tal declaración respecto del
artículo 66.
2.5.3.2.2
Establecer como evento de cesación de la condición de vulnerabilidad y
debilidad la hipótesis en que la víctima pueda asegurar el goce efectivo a
través de sus propios medios, es plenamente compatible con la Constitución en
tanto reconoce que la superación de tal condición puede obedecer al
comportamiento activo de la persona afectada por el desplazamiento.
Adicionalmente razones fundadas en la sostenibilidad fiscal apoyan la medida
adoptada en tanto asegura una destinación equitativa y eficiente de los
recursos.
2.5.3.3.
Ministerio de Defensa Nacional.
Indica que las
disposiciones acusadas no desconocen la Constitución en tanto no establecen
restricciones desproporcionadas, irrazonables y tampoco vulneran el derecho a
la igualdad.
2.5.3.4.
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
2.5.3.4.1. Lo
dispuesto en el artículo 66 es constitucional si se considera que su finalidad
“es tener el control de esta población, de tal manera que no se conviertan
en flotantes por todo el territorio nacional y de esta manera se puedan llevar
a cabo las distintas políticas públicas en pro de sus intereses”.
2.5.3.4.2. La
expresión “de sus propios medios o” resulta ajustada a la Constitución
dado que de esta no se sigue una prohibición para prever que cesa la condición
de vulnerabilidad y debilidad cuando la víctima, a través de sus propios
medios, puede alcanzar el goce efectivo de los derechos. La cesación allí
regulada puede tener su origen en la ejecución de las diferentes políticas
públicas o en el propio comportamiento de la víctima.
2.5.3.5.
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural.
La Corte debe
abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo dado que la demanda no hace
una confrontación objetiva de la exequibilidad que predica y remite sus
explicaciones a investigaciones genéricas sobre el desplazamiento sin concretar
los cargos o demostrar en donde y por qué se ubica la desproporción que
concluye.
En todo caso se
ajusta a la Constitución que mediante el artículo 66 se promueva el retorno y
reubicación de las víctimas y que se disponga la necesidad de que declaren ante
el Ministerio Público las circunstancias que impidan permanecer en el sitio
elegido.
2.5.3.6.
Defensoría del Pueblo
2.5.3.6.1. La
demanda no cumple con las condiciones para la formulación de un cargo por
inconstitucionalidad. En efecto, en primer lugar desconoce que la ley no
estable una exigencia de permanencia del desplazado que se reubica o retorna
dado que apenas se prevé esa permanencia como una finalidad deseable. Además de
que el punto de partida de la acusación no es correcto, no se ofrecen razones
específicas y suficientes cuando se dirige el ataque en contra del segundo
inciso.
2.5.3.6.2. No
cumplen los demandantes las exigencias para cuestionar la constitucionalidad de
una disposición. A pesar de que se invoca la sentencia C-278 de 2007 no
señalan porque la expresión acusada es similar o asimilable a la expresión
declarada inexequible, ni la razón por la que dicho precedente jurisprudencial
es aplicable al caso presente. Procede entonces adoptar una decisión
inhibitoria.
2.6. Cargos
formulados en contra de la expresión “restitución” del artículo 123 de la ley
1448 de 2011.
El aparte
demandado, que se subraya, hace parte del artículo 123:
ARTÍCULO 123. MEDIDAS DE RESTITUCIÓN EN MATERIA DE
VIVIENDA. Las víctimas cuyas viviendas hayan sido afectadas por despojo, abandono,
pérdida o menoscabo, tendrán prioridad y acceso preferente a programas de
subsidios de vivienda en las modalidades de mejoramiento, construcción en sitio
propio y adquisición de vivienda, establecidos por el Estado. Lo anterior, sin
perjuicio de que el victimario sea condenado a la construcción, reconstrucción
o indemnización.
Las víctimas podrán acceder al Subsidio Familiar de Vivienda de
conformidad con la normatividad vigente que regula la materia y a los
mecanismos especiales previstos en la Ley 418 de 1997 o las normas que la
prorrogan, modifican o adicionan.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o la
entidad que haga sus veces, o el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
o la entidad que haga sus veces, según corresponda, ejercerá las funciones que
le otorga la normatividad vigente que regula la materia con relación al
subsidio familiar de vivienda de que trata este capítulo, teniendo en cuenta el
deber constitucional de proteger a las personas que se encuentren en situación
de debilidad manifiesta, razón por la cual deberá dar prioridad a las
solicitudes que presenten los hogares que hayan sido víctimas en los términos
de la presente ley.
El Gobierno Nacional realizará las gestiones necesarias para
generar oferta de vivienda con el fin de que los subsidios que se asignen, en
virtud del presente artículo, tengan aplicación efectiva en soluciones
habitacionales.
2.6.1.
Pretensión.
Solicita
declarar la inexequibilidad de la expresión “DE RESTITUCIÓN” contenida en el
título del artículo 123 de la ley 1448 de 2011.
2.6.2. Estructura
del cargo.
La restitución,
componente del derecho a la reparación, consiste en retrotraer las cosas al
estado anterior en el que se encontraban al momento en que ocurrió la violación
de los derechos de las víctimas. Ello implica la obligación de garantizar la
tenencia de la vivienda con seguridad jurídica para las víctimas. No
coincide con el contenido del derecho a la restitución el otorgamiento de
subsidios regulado en la norma demandada y, en consecuencia, su calificación
como tal –restitución- resulta inconstitucional.
La expresión
acusada tiene también como efecto el desconocimiento del principio de
distinción entre las medidas de reparación y otro tipo de ayudas ofrecidas por
el Estado entre las que se encuentran, por ejemplo, las medidas de asistencia
humanitaria o la prestación de servicios sociales a su cargo. Adicionalmente,
las determinaciones que se incluyen en la disposición demandada no comprenden
todos los daños sufridos por la víctima y no guardan relación de
proporcionalidad con la gravedad de las violaciones.
2.6.3. Intervenciones
relativas al artículo 123 de la ley 1448 de 2011.
2.6.3.1.
Ministerio del Interior.
El cargo
presentado es deficiente. En todo caso, la norma cuestionada no es incompatible
con la  Constitución en tanto la política de vivienda debe tomar nota de las
diferencias que existen entre los grupos que constituyen sus destinatarios y,
de manera especial, de aquellos que carecen de recursos o que se encuentran en
situación de debilidad.[3]
2.6.3.2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La reparación en
el marco de la justicia transicional incorpora diferentes formas de resarcir el
daño. Esas formas exceden el concepto tradicional de reparación y, en esa
medida, no todas las medidas adoptadas en tal dirección tienen un contenido
pecuniario específico. Ahora bien, considerar las medidas contempladas en el
artículo 123  como de restitución, se inscribe en el concepto amplio de
reparación en el marco de procesos de justicia transicional. Adicionalmente la
definición de este mecanismo de reparación no implica que quien sea
beneficiario del mismo no pueda acceder a las otras formas de reparación que se
encuentran previstas en la ley.
2.6.3.3.
Ministerio de Defensa Nacional.
La Corte indicó
en la sentencia T-515 de 2010 que uno de los derechos de los desplazados es el
correspondiente a regresar voluntariamente a sus anteriores hogares, tierras
o lugar de residencia habitual en condiciones de seguridad y dignidad. Así
el conjunto de medidas establecidas en el artículo 123 se articulan con el
aseguramiento de tal derecho y, en consecuencia, puede admitirse su
calificación como una modalidad de restitución.
2.6.3.4.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
La
jurisprudencia constitucional, en particular la sentencia C-715 de 2012 ha reconocido como constitutiva de una medida de restitución la adopción de estrategias orientadas
a asegurar el derecho a la vivienda digna y, de manera particular, aquellas que
se derivan de la regulación de los subsidios ofrecidos para tal efecto.
2.6.3.5.
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
El artículo 123
se articula directamente con diferentes disposiciones, entre ellas las
contempladas en la ley 1537 de 2012, orientadas a establecer criterios para la
priorización y focalización de los recursos previstos en el presupuesto en
materia de vivienda. En esa medida el legislador estableció la prioridad para
las personas de menos recursos y, en particular, para aquellos que se
encuentren en situación de vulnerabilidad. La oferta estatal en materia de
vivienda tiene como finalidad asegurar la estabilidad, asentamiento o arraigo
de las personas beneficiarias.
2.6.3.6. Unidad
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
La restitución
es una especie entre diferentes medidas de reparación. De acuerdo con lo
dispuesto por el artículo 71 de la ley 1448 de 2011, tal restitución se
concreta en medidas para el restablecimiento de la situación anterior a las
violaciones producidas. No se presenta inconstitucionalidad de ninguna
naturaleza, en tanto resulta claro que se trata de una forma de reparación que
no excluye las otras que contribuyen a concretar su carácter integral.
2.6.3.7.
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural.
El cargo
formulado no cumple los requerimientos para hacer posible un pronunciamiento de
fondo de la Corte Constitucional en tanto su formulación es abstracta, global
y, en consecuencia, carece de la especificidad exigida.
Al margen de lo
anterior, la interpretación de los demandantes de la expresión “de
restitución” se opone a la comprensión sistemática que debe hacerse de la
ley 1448 de 2011, a fin de hacerla compatible con los principios rectores que
la orientan.
2.6.3.8.
Defensoría del Pueblo.
Debe declararse
la inexequibilidad de la disposición acusada dado que, aunque la expresión hace
parte del título de un artículo, ella puede conducir a considerar que lo
previsto en la disposición pueda confundirse con las medidas de reparación.
2.6.3.9.
Universidad del Rosario – Grupo de Investigación en Derechos Humanos.
La expresión “de
restitución” desconoce no solo la diferencia entre la ayuda humanitaria y
las obligaciones prestacionales del Estado sino también el derecho de las
víctimas a que se asegure la reparación de la totalidad de los daños. La confusión
antes referida se produce si se considera que de  conformidad con la ley 418 de
1997, la oferta de servicios sociales a las víctimas en condiciones de
preferencia y prioridad constituye una forma de ayuda humanitaria.
2.7. Cargos
formulados en contra del artículo 125 de la ley 1448 de 2011.
El artículo 125,
integralmente acusado, establece lo siguiente:
ARTÍCULO 125. CUANTÍA MÁXIMA. La cuantía máxima del subsidio
familiar de vivienda de que trata este capítulo será el que se otorgue en el
momento de la solicitud a los beneficiarios de viviendas de interés social.
2.7.1.
Pretensión.
Solicita
declarar la inexequibilidad del artículo 125 de la ley 1448 de 2011.
2.7.2.
Estructura del cargo.
La
disposición cuestionada retrocede en el grado de protección del derecho a la
vivienda digna de las personas en situación de desplazamiento. Ese retroceso
implica el desconocimiento del principio de progresividad y, en consecuencia,
vulnera los artículos 13 y 51 de la Constitución.
A
esta conclusión se arriba una vez se compara la regulación prexistente con
aquella que se deriva de lo dispuesto en la norma acusada. Así “la norma
acusada disminuye el subsidio máximo de 30 a 20 s.m.l.m.v., lo que representa una disminución del 26%” si se considera, de una parte, lo definido en los
Decretos 4911 de 2009 y 4729 de 2010 al regular los subsidios para las personas
en situación de desplazamiento y, de otra, lo señalado en el Decreto 2190 de
2009 al establecer las reglas relativas a los subsidios para acceder a vivienda
de interés social.
2.7.3.
Intervenciones
relativas al artículo 125 de la ley 1448 de 2011.
2.7.3.1.
Ministerio
del Interior.
El artículo
cuestionado no se opone a la Constitución y, por el contrario, se articula
estrechamente con el principio de progresividad reconocido en el artículo 17 de
la ley 1448 de 2011. Es necesario que exista una consistencia decisional que
permita a los operadores jurídicos y al mismo Estado, tener una seguridad
jurídica en sus actuaciones reales de servicio y atención a la comunidad que no
se pueden tomar aisladamente.
2.7.3.2.
Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
La argumentación
presentada por los demandantes no cumple las condiciones que debe satisfacer un
cargo de inconstitucionalidad. En particular, carece de claridad dado que no
consiguen demostrar la manera en que la disposición acusada constituye un
desconocimiento de la prohibición de regresividad. Tampoco explican la forma en
que habría sido desconocido el derecho a la igualdad a pesar de los
requerimientos especiales que en relación con un cargo de esta naturaleza se
han establecido.
El cargo también
carece de certeza en tanto la comparación normativa que se hace para
fundamentar la existencia de una infracción se plantea respecto de normas que
no son objeto de control en la actualidad y que, adicionalmente, regulan
supuestos diferentes. Por último, la vaguedad e indeterminación de la
argumentación de los demandantes conduce a afirmar que el cargo no satisface la
exigencia de especificidad.
2.7.3.3.
Ministerio
de Defensa Nacional.
No se desconoce
el principio de progresividad con la regulación prevista en el artículo 125. En
efecto, las personas desplazadas tienen prioridad y acceso preferente a
subsidios de vivienda y, de acuerdo con las normas aplicables, no se reduce su
garantía sino que, por el contrario, ella se amplía.
2.7.3.4.
Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural.
Las situaciones
de justicia transicional exigen la adopción de medidas que permitan articular
los diferentes intereses que se encuentran en juego. Es en ese marco en el que
se establecen estrategias de reparación administrativa dirigidas a ampliar el
universo de sujetos protegidos. Cabe señalar, además, que la medida adoptada se
ajustó a los principios de necesidad, idoneidad y proporcionalidad.
Debe advertirse
que la ley 1448 de 2011 no contempla una limitación para exigir el subsidio de
vivienda familiar que prevé la ley 418 de 1997.
2.7.3.5.
Unidad
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
A pesar de que
resulta cierta la afirmación conforme a la cual existen diferencias entre los
diversos montos del subsidio de vivienda, los demandantes no valoran las
diferencias entre los grupos destinatarios de la regulación y el diverso
tratamiento que se establece en cada uno de los decretos.
2.7.3.6.
Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural.
El legislador se
encuentra autorizado para regular los diferentes derechos. Una de las
manifestaciones de tal potestad consiste en la determinación de las reglas que
se aplican a los diferentes subsidios. Esta regulación, adicionalmente, debe llevarse
a efecto de manera compatible con el principio de sostenibilidad fiscal en
tanto de que valdría un catalogo de derechos sin sostenibilidad fiscal.
2.7.3.7.
Defensoría
del Pueblo.
El artículo 125
se opone a la Constitución dado que la vinculación del monto del subsidio al
régimen previsto para los subsidios ordinarios implica ciertamente una
reducción sustancial en valores netos respecto de lo que han venido recibiendo
como beneficiarios de las normas vigentes, en especial al amparo del artículo
14 del Decreto 951 de 2001, modificado por el artículo 5 del Decreto 4911 de
2009. Esta interpretación se apoya en lo dispuesto por el inciso segundo
del artículo 60 conforme al cual las disposiciones prexistentes, que establecen
un subsidio mayor, serían contrarias al artículo objeto de examen.
2.8. Cargos
formulados en contra de algunas expresiones del parágrafo tercero del artículo
132.
Los apartes
demandados, que se subrayan, hacen parte del parágrafo del artículo 132:
PARÁGRAFO 3o. La indemnización administrativa para la población en
situación de desplazamiento se entregará por núcleo familiar, en dinero y
a través de uno de los siguientes mecanismos, en los montos que para el efecto
defina el Gobierno Nacional:
I. Subsidio integral de tierras;
II. Permuta de predios;
III. Adquisición y adjudicación de tierras;
IV. Adjudicación y titulación de baldíos para población
desplazada;
V. Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural, en la modalidad
de mejoramiento de vivienda, construcción de vivienda y saneamiento básico, o
VI. Subsidio de Vivienda de Interés Social Urbano en las
modalidades de adquisición, mejoramiento o construcción de vivienda nueva.
La suma que sea adicional al monto que para la población no
desplazada se encuentra establecido en otras normas para los mecanismos
señalados en este parágrafo, se entenderá que es entregada en forma de
indemnización administrativa.
2.8.1.
Pretensión.
Solicita se
declaren inexequibles las expresiones “por núcleo familiar”
así como “y a través de uno de los siguientes mecanismos, en los montos que
para el efecto defina el Gobierno Nacional: I. Subsidio integral de tierras;
II. Permuta de predios; III. Adquisición y adjudicación de tierras; IV.
Adjudicación y titulación de baldíos para población desplazada; V. Subsidio de
Vivienda de Interés Social Rural, en la modalidad de mejoramiento de vivienda,
construcción de vivienda y saneamiento básico, o VI. Subsidio de Vivienda de
Interés Social Urbano en las modalidades de adquisición, mejoramiento o
construcción de vivienda nueva. La suma que sea adicional al monto que para la
población no desplazada se encuentra establecido en otras normas para los
mecanismos señalados en este parágrafo, se entenderá que es entregada en forma
de indemnización administrativa.” contenidas en el parágrafo 3 del artículo
132 de la ley 1448 de 2011.
2.8.2.
Estructura del cargo.
La diferencia de
tratamiento entre las victimas del desplazamiento forzado y las otras víctimas
del conflicto, al establecer para el caso de las primeras que la indemnización
será entregada por núcleo familiar, resulta inconstitucional en tanto desconoce
que el desplazamiento puede tener victimas individuales. Esta disposición, que
debe ser sometida a un juicio intermedio de igualdad, no persigue una finalidad
constitucional ni siquiera legítima siendo improcedente, en tanto se trata de
la garantía del goce efectivo de derechos fundamentales, pretender su
fundamentación en la estabilidad financiera
Adicionalmente
la disposición acusada omite prever un tratamiento especial que tome nota de
las circunstancias especiales en las que se encuentran las mujeres víctimas del
desplazamiento, dado que son los hombres quienes usualmente han representado el
núcleo familiar. El auto 092 de 2008 de este Tribunal se ha ocupado de examinar
la situación especial de las mujeres víctimas del desplazamiento forzado.
2.8.3. Las otras
expresiones acusadas del parágrafo tercero del artículo 132 desconocen el
principio de distinción entre medidas de reparación y otras medidas
asistenciales. Considerar como mecanismos de indemnización administrativa los
instrumentos previstos en el parágrafo cuestionado, implica desconocer que
ellos corresponden al cumplimiento de deberes sociales del Estado y que su
mayor valor, lejos de indemnizar, es expresión de la responsabilidad existente
por la especial situación en la que se encuentran las personas víctimas del
desplazamiento forzado.
2.8.3.
Intervenciones relativas al artículo 132 de la ley 1448 de 2011.
2.8.3.1.
Ministerio del Interior.
La disposición
se encuentra ajustada a la Constitución. En efecto, ella se apoya en el
principio de sostenibilidad fiscal y en la necesidad de proteger el núcleo
fundamental de la sociedad. En cualquier caso, en atención a lo dispuesto en la
sentencia T-025 de 2004, toda persona que haya sido afectada por el
desplazamiento forzado tiene derecho a ser registrada de manera individual o
con el núcleo familiar al que pertenezca.
2.8.3.2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El
cuestionamiento que se dirige en contra de la expresión “núcleo familiar”
carece de certeza. En efecto, la acusación se funda en una interpretación
equivocada en tanto dicha expresión de ninguna manera implica excluir de la
reparación a las personas que carezcan de familia. Conforme a ello “en
ningún momento el Legislador le impuso a la población en situación de
desplazamiento la carga de probar que hacen parte de una familia para poder
acceder a la indemnización. En cualquier caso, la Corte debe declarar la
exequibilidad de la expresión que se acusa.
La consideración
de las medidas previstas en el artículo 132 como formas de reparación
administrativa no desconoce la Constitución. Ello es así dado que esas medidas
no excluyen otras formas de reparación asociadas a la restitución, a la
rehabilitación o a las garantías de no repetición.
2.8.3.3.
Ministerio de Defensa Nacional.
La argumentación
del demandante carece de sustento. En efecto considerar que la reparación
individual no procede como consecuencia de la referencia que en la disposición
se hace a núcleo familiar desconoce, abiertamente que el mismo artículo se ocupa
de aludir a la necesidad de adoptar una reglamentación en materia de reparación
individual.
2.8.3.4.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Se trata de una
disposición compatible con lo dispuesto por la Constitución y que se inscribe
en las particularidades propias de un proceso de justicia transicional.
2.8.3.5. Unidad
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
El argumento del
demandante carece de certeza. El demandante simplemente asume que la expresión
“núcleo familiar” excluye la reparación individual sin demostrar la
corrección de tal afirmación ni indicar, por ejemplo, el fundamento
constitucional del derecho a la reparación administrativa. En una aproximación
más cuidadosa, los demandantes habrían advertido que la expresión acusada no
elimina el acceso a la reparación individual como complemento de los restantes
derechos de las víctimas. Adicionalmente el aparte demandado es compatible con
la orientación constitucional relativa al concepto de familia.
2.8.3.6.
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural.
La posibilidad
de definir diferentes montos y mecanismos para instrumentar la reparación
administrativa le permite al Estado cumplir sus obligaciones relativas a la
prestación de servicios y a la garantía de los derechos de las personas en
situación de desplazamiento o en situación de vulnerabilidad. Esta regla,
además, no impide que se acuda ante la jurisdicción competente para solicitar
la indemnización de los daños sufridos.
2.8.3.7.
Defensoría del Pueblo.
La expresión
núcleo familiar correctamente entendida a partir del objeto de la ley, de la
definición de víctima y del mandato de enfoque diferencial, conduce a señalar
que ella no niega la posibilidad de reclamar la reparación individual ni afecta
los derechos de las mujeres víctimas del desplazamiento. Una lectura adecuada
de la norma conduce a señalar que la alusión directa al núcleo familiar no
excluye a la víctima propiamente dicha, cuando ella es individual o no cuenta
con un grupo familiar afectado por el desplazamiento. Esta regla responde
además a criterios asociados a la estabilidad financiera del Estado.
No se opone
tampoco a la Constitución la regla de acuerdo con la cual la indemnización
administrativa puede llevarse a cabo mediante alguno de los mecanismos que allí
se mencionan. En efecto, la determinación adoptada por la ley 1448 de 2011
es una decisión legítima y admisible desde la óptica constitucional y racional
desde la óptica administrativa. El Estado se encuentra habilitado para dar
una orientación específica a los programas del Estado con el propósito de
enfrentar especialmente la situación de las víctimas.
Ahora bien, lo
que sí se opondría a la Carta Política sería establecer que constituyen
reparación aquellas prestaciones que reciban las víctimas y que correspondan a
programas generales de atención ofertados por las diferentes instituciones
estatales.
3. Intervención
del Procurador General de la Nación.
3.1. En atención
a que la demanda formulada coincide, en lo esencial, con la que se tramita bajo
el expediente D-9321, es procedente reiterar lo allí señalado. En atención a
ello la Corte debe declarar estarse a lo resuelto en la sentencia que ha de
proferirse en el referido expediente.
3.2. La
constitucionalidad del concepto de víctima y de conflicto armado fue ya definido
en las sentencias C-052 de 2012 y en la sentencia C-781 de 2012. Siendo ello
así este Tribunal debe estarse a lo resuelto en tales providencias.
3.3. La
expresión “y cuando estas no cuenten con recursos para su pago” prevista
en el artículo 51 de la ley 1448 de 2011 se evidencia como una discriminación
injustificada dado que establece exigencias para las víctimas que no han
sido previstas para las demás personas. En este último caso la educación
preescolar, básica y media en los establecimientos oficiales es gratuita. Así
las cosas, la norma es inexequible.
3.4. La
acusación en contra de algunos apartes del segundo inciso del artículo 60 se
funda en una desafortunada interpretación de lo allí dispuesto que conduce a
que el cargo carezca de certeza. Esta conclusión se impone dado que dos
disposiciones que garantizan derechos no pueden oponerse en tanto se orientan a
la consecución de un mismo fin. La Corte entonces debe inhibirse.
El
cuestionamiento que se dirige en contra del segundo inciso del parágrafo
primero del artículo 60 argumentando la infracción del principio de distinción,
se funda en una lectura parcial del inciso correspondiente. Su lectura completa
permite establecer que no tienen efecto reparador la atención humanitaria
inmediata, de emergencia y de transición. Así pues, el cargo no satisface el
mínimo argumentativo de certeza, ya que presenta un contenido normativo
mutilado y, en consecuencia, la Corte debe inhibirse de emitir un pronunciamiento.
3.5. Las medidas
adoptadas en los artículos 61 y 66 no desconocen exigencia constitucional
alguna y, por el contrario, han sido expedidas al amparo del margen de
configuración que le es reconocido al Congreso de la República para adoptar
normas en materia de justicia transicional. Cabe advertir que no es
desproporcionado (i) fijar un término para la declaración más aún cuando deja
abierta la posibilidad de una inscripción fuera del mencionado plazo o (ii)
prescribir que las personas que han retornado o se han reubicado procuren
permanecer en el sitio en la que ellos lo han definido.
3.6. No se
deriva del artículo 67 el establecimiento de cargas gravosas, injustas o
desproporcionadas para las víctimas del conflicto armado interno. Así las
cosas, el cargo no cuenta con una fundamentación cierta y suficiente lo que
impone la necesidad de que se adopte una decisión inhibitoria.
3.7. La
expresión “de restitución” empleada en el artículo 123 de la Constitución, no
desconoce la Carta Política. En efecto, a pesar de que la entrega de un
subsidio no implica la eliminación de las dificultades que enfrentan las
víctimas tampoco se puede asumir que se trata de una medida inútil o inane,
que no contribuye en nada a la restitución a la víctima, o que no constituya
una forma de reparación. La disposición debe ser declarada exequible.
3.8 El artículo
125 de la ley 1448 de 2011, al prever la cuantía máxima del subsidio de
vivienda para la población desplazada víctima del conflicto armado interno, no
desconoce la Constitución. Ello es así puesto que lo dispuesto en otros
ordenamientos de rango inferior no es aplicable a la población que se encuentra
bajo estas dos circunstancias. De cualquier forma, el artículo 132 advierte
que los recursos adicionales al monto fijado y que se encuentren previstos en
otras normas, se entenderán entregados a título de indemnización.
3.9 El cargo
formulado en contra de la expresión “núcleo familiar” del artículo 132
de la ley 1448 de 2011 se funda en una premisa incierta dado que dicha
expresión no implica excluir a ninguna persona de la facultad de reclamar su
reconocimiento como víctima en el registro correspondiente.
La acusación
dirigida en contra de la enunciación de los mecanismos de indemnización
administrativa que se encuentran contemplados en el artículo 132 olvida que
ellos si constituyen medidas de restauración en el marco de la indemnización
administrativa en la medida en que están dirigidos a solucionar la situación de
vulnerabilidad de las personas en situación de desplazamiento con ocasión del
conflicto armado interno.”
II.
CONSIDERACIONES.
1.
Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para conocer la demanda presentada en contra de la
ley 1448 de 2011, en virtud de lo establecido en el numeral 4 del artículo 241
de la Carta.
2.
Cuestión previa: examen de existencia de cosa juzgada constitucional.
En la sentencia
C-280 de 2013, la Corte Constitucional se ocupó de examinar la
constitucionalidad de varios artículos de la ley 1448 de 2011. Dispuso en esa
oportunidad declarar la constitucionalidad simple respecto de algunos, la
constitucionalidad condicionada de otros y, finalmente, decidió inhibirse de
emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los cuestionamientos dirigidos
en contra de tres disposiciones. Asimismo, en la sentencia C-781 de 2012, esta
Corporación adelantó el examen de la expresión “ocurridas con ocasión del
conflicto armado interno” del artículo 3 de la ley 1448 de 2011. En aquella
oportunidad concluyó la Corte que dicha expresión no desconocía la Constitución
y, en consecuencia, dispuso declarar su exequibilidad.
En atención a
tales  pronunciamientos y considerando que la demanda que dio lugar al primero
de ellos tiene significativas semejanzas con la que ahora ocupa la atención de
la Corte[4],
es necesario establecer si los cargos ahora formulados fueron objeto de
juzgamiento en esa oportunidad o si, por el contrario, debe esta Corporación
adoptar una decisión de fondo. Así las cosas este Tribunal debe abordar el
siguiente problema:
¿Existe cosa
juzgada constitucional, derivada de la sentencia C-280 de 2013, respecto de los
cargos formulados en la demanda examinada en la presente oportunidad?
2.2.
La cosa juzgada constitucional.
2.2.1. La cosa
juzgada constituye una cualidad[5]
que se predica de una determinada hipótesis fáctica o normativa. La expresión
“cosa juzgada” caracteriza un determinado conjunto de hechos o de normas que
han sido objeto de un juicio por parte de un tribunal con competencia para ello
y en aplicación de las normas procedimentales y sustantivas pertinentes. La
cosa juzgada encuentra fundamento (i) en la necesidad de preservar la seguridad
jurídica que se anuda a la consideración de Colombia como un Estado Social de
Derecho (art. 1), (ii) en la obligación de proteger la buena fe al promover la
predictibilidad de las decisiones judiciales (art. 83), (iii) en el deber de
garantizar la autonomía judicial impidiendo que luego de examinado un asunto
por el juez competente y según las reglas vigentes, pueda reabrirse un debate
(art. 228) y (iv) en el deber de asegurar la supremacía de la Constitución
(art. 4)[6].
A este fundamento se adscribe el carácter intangible, inmutable, definitivo,
indiscutible y obligatorio que acompaña a la cosa juzgada[7].
2.2.2. En
materia de control abstracto, la cosa juzgada encuentra un fundamento
constitucional preciso en el artículo 243 de la Carta conforme al cual los
fallos de la Corte Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada. En desarrollo
de lo allí prescrito, el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991 estableció que
las sentencias proferidas por esta Corporación tendrán el valor de cosa juzgada
constitucional.
Ese valor
comprende todas las sentencias adoptadas por esta Corporación. Conforme
a ello ese efecto acompaña no solo a las decisiones de constitucionalidad o
inconstitucionalidad simple sino también a aquellas que adoptan alguna forma de
modulación tal y como ocurre, por ejemplo, con las sentencias de
constitucionalidad condicionada, las sentencias integradoras por adición, las
sentencias integradoras por sustitución o las sentencias de exhortación.
Igualmente se extiende a las decisiones que modulan los efectos temporales de
la decisión adoptada, tal y como ocurre, por ejemplo, con las sentencias con
efectos retroactivos o las sentencias de inexequibilidad diferida.
2.2.3 La
importancia de la cosa juzgada se manifiesta en las consecuencias que ello
trae. Cuando la decisión ha consistido en declarar la inconstitucionalidad de
una norma, se activa la prohibición comprendida por el artículo 243 conforme a
la cual ninguna autoridad puede reproducir su contenido material. En los casos
en los que la determinación de la Corte ha consistido en declarar la
constitucionalidad de la norma el efecto, decantado ampliamente por la
jurisprudencia de este Tribunal, consiste en que no puede suscitarse un nuevo
juicio por las mismas razones, a menos que ya no se encuentren vigentes o
hubieren sido modificadas las disposiciones constitutivas del parámetro de
constitucionalidad[8].
A su vez, en el caso de las sentencias de constitucionalidad condicionada la
cosa juzgada tiene como consecuencia, entre otras posibles[9], que la
interpretación excluida del ordenamiento jurídico (norma)[10] no
puede ser objeto de reproducción o aplicación en otro acto jurídico.
Adicionalmente en los supuestos en los cuales la Corte ha adoptado una
sentencia aditiva la cosa juzgada implica que no se encuentra permitido
reproducir una disposición que omita el elemento que la Corte ha juzgado
necesario adicionar.
En todo caso y
al margen de las consecuencias específicas que tiene la asignación de valor de
cosa juzgada a las sentencias de este Tribunal, dicho valor supone o bien una
limitación a la posibilidad de que las autoridades adopten determinado tipo de
normas, de una parte, o bien el establecimiento de una restricción a las
posibilidades de que las autoridades judiciales –y en particular la Corte
Constitucional- adopte un nuevo pronunciamiento[11].
2.2.4. De cara
al presente caso, cabe advertir que la determinación de la existencia de cosa
juzgada constitucional demanda llevar a cabo un examen doble cuando la decisión
anterior ha declarado la constitucionalidad de la norma objeto de control. En
primer lugar, (1) debe establecerse si la norma demandada es la misma que fue
objeto de juzgamiento en una oportunidad precedente. Esto implica que no basta
constatar que se trata de idéntico enunciado normativo en tanto el objeto del
control constitucional está constituido por normas[12]. En
segundo lugar, (2) es necesario determinar si los cargos planteados en la nueva
oportunidad coinciden con aquellos examinados en la decisión precedente. Este
doble examen se conjuga al comparar los cargos de inconstitucionalidad
analizados en la sentencia anterior  con aquellos que se formulan en la nueva
demanda.
En el examen de
la existencia de cosa juzgada resulta indiferente que la decisión previa
hubiere sido de constitucionalidad simple o de constitucionalidad condicionada.
En ambas hipótesis la determinación de si se ha o no configurado dicho fenómeno
demanda la revisión de los dos elementos mencionados[13]. Es por
ello que el juicio de la existencia de cosa juzgada en el caso de sentencias
interpretativas del tipo indicado no sufrirá variación de ningún tipo. Sin
embargo, la fijación de una condición de constitucionalidad ofrecerá al
intérprete mayores elementos de juicio para identificar el alcance que tuvo la
decisión previa de este Tribunal.
2.3. Existencia
de cosa juzgada respecto de la expresión “ocurridas
con ocasión del conflicto armado interno”
del artículo 3 de la ley 1448 de 2011.
2.3.1. Se
cuestiona la constitucionalidad de la expresión “ocurridas
con ocasión del conflicto armado interno” del inciso primero del
artículo 3 de la ley 1448 de 2011. A juicio de los demandantes la condición que
se introduce al establecer el concepto de víctima, constituye una restricción
que desconoce los artículos 1, 2, 6, 12, 13, 29, 93, 94 y 229 de la
Constitución. Esta restricción tendría como efecto privar a algunas personas
afectadas por graves violaciones a los derechos humanos del régimen de
protección establecido en la ley 1448 de 2011. De esta forma “[u]na
interpretación restrictiva como la indicada por la norma, deja por fuera del
ámbito de la ley a las víctimas de graves violaciones de derechos humanos y crímenes
de lesa humanidad ocurridas en el contexto del conflicto armado pero con origen
en hechos de violencia socio política. Bajo este supuesto, quedarían excluidas
víctimas de desaparición forzada por motivo de persecución sociopolítica,
graves violaciones de derechos humanos cometidos contra las mujeres, casos de
desplazamiento forzado entre otros casos de similares características.”
2.3.2. Confrontado
el contenido de la demanda que dio lugar a la sentencia C-280 de 2013 con la
demanda ahora examinada, puede concluirse que entre una y otra no existen
diferencias significativas respecto del cargo formulado. Adicionalmente esta
Corporación debe insistir que la acusación relativa a su eventual carácter
infra-inclusivo, por no contemplar como tales a algunos sujetos, fue
expresamente valorada en la sentencia C-781 de 2012 en la que esta Corporación
sintetizó así su decisión:
“Para la Corte la expresión “con ocasión del conflicto armado”,
inserta en la definición operativa de “víctima” establecida en el
artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, delimita el universo de víctimas
beneficiarias de la ley de manera constitucional y compatible con el principio
de igualdad, como quiera que quienes lleguen a ser consideradas como tales por
hechos ilícitos ajenos al contexto del conflicto armado, aun cuando no sean
beneficiarios de la Ley 1448 de 2011, pueden acudir a la totalidad de las
herramientas y procedimientos ordinarios de defensa y garantía de sus derechos
provistos por el Estado colombiano y su sistema jurídico. La expresión “con
ocasión del conflicto armado,” tiene un sentido amplio que cobija
situaciones ocurridas en el contexto del conflicto armado. A esta conclusión se
arriba principalmente siguiendo la ratio decidendi de la sentencia
C-253A de 2012, en el sentido de declarar que la expresión “con ocasión de”
alude a “una relación cercana y suficiente con el desarrollo del conflicto
armado.”
Esta conclusión también es armónica con la noción amplia de “conflicto
armado” que ha reconocido la Corte Constitucional a lo largo de numerosos
pronunciamientos en materia de control de constitucionalidad, de tutela, y de
seguimiento a la superación del estado de cosas inconstitucional en materia de
desplazamiento forzado, la cual, lejos de entenderse bajo una óptica
restrictiva que la limite a las confrontaciones estrictamente militares, o a un
grupo específico de actores armados con exclusión de otros, ha sido
interpretada en un sentido amplio que incluye toda la complejidad y evolución
fáctica e histórica del conflicto armado interno colombiano. Estos criterios,
fueron tenidos en cuenta por el Legislador al expedir la Ley 1448 de 2011 y
constituyen criterios interpretativos obligatorios para los operadores
jurídicos encargados de dar aplicación concreta a la Ley 1448 de 2011.”
2.3.3. En
atención a lo señalado, esta Corporación adoptará la decisión acogida en la sentencia
C-280 de 2013 y que consistió en ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-781
de 2012 en lo relacionado con la expresión “ocurridas con ocasión del conflicto
armado”.
2.4. Existencia
de cosa juzgada respecto de la expresión “y cuando estas
no cuenten con los recursos para su pago” del
artículo 51 de la ley 1448 de 2011.
2.4.1. En la
demanda se ataca la expresión “y cuando estas no cuenten con los recursos
para su pago” del artículo 51 de la ley 1448 de 2011. En opinión de los
demandantes dicha expresión implica una infracción de los artículos 13, 44, 67 y
93 de la Constitución. En efecto, la condición para el acceso gratuito a la
educación preescolar, básica y media consistente en que las víctimas no cuenten
con recursos para su pago (i) desconoce del contenido del derecho a la
educación que impone al menos la gratuidad de la educación básica primaria,
(ii) vulnera la obligación de establecer medidas que otorguen tratamientos
especiales a las personas consideradas víctimas y (iii) viola la prohibición de
retroceso en materia de derechos sociales al calificar lo dispuesto en el
artículo 51 de la ley 1448 como una medida de asistencia y no como un derecho
constitucional. La expresión acusada conduce también a la infracción de los
derechos de los niños y al desconocimiento de las exigencias derivadas de
instrumentos internacionales en materia de protección del derecho a la
educación.
2.4.2. Para este
Tribunal, la comparación de los argumentos expuestos en la demanda que dio
lugar a la sentencia C-280 de 2013 con aquellos formulados en esta oportunidad,
permite concluir su coincidencia. Aunque en la demanda que ocupa ahora la
atención de la Corte se presentan algunos argumentos adicionales, ellos no
afectan la estructura ni orientación del reproche formulado en aquella ocasión.
En esa sentencia, la Corte consideró que se ajustaba a la Constitución la
expresión demandada dado que el texto impugnado no tenía el efecto de privar a
los niños de su derecho a la educación en los términos del artículo 67 de la
Constitución; adicionalmente precisó que la norma no excluye a ninguna de las
víctimas cobijadas por la ley 1448 de 2011 de su condición de beneficiarias de
las medidas que en materia de educación allí se establecen y cuya situación de
vulnerabilidad se presume; advirtió también que es al Estado a quien le
corresponderá probar que el destinatario de la medida cuenta con recursos para
su pago, pero en principio, quienes tengan el carácter de víctimas conforme
esta ley, serán beneficiarios de la protección que allí se establece en materia
educativa. Con fundamento en tales razones la Corte Constitucional decidió
declarar exequible la expresión demandada[14].
Cabe
advertir, en todo caso, que en la actualidad existen disposiciones que aseguran
el carácter gratuito de la educación en instituciones estatales, incluso más
allá de las exigencias mínimas previstas en el inciso tercero del artículo 67
de la Carta Política.  El Decreto 4807 de 2011, luego de establecer en su
artículo 1° que el objeto del mismo consiste en reglamentar la gratuidad
educativa para todos los estudiantes de las instituciones educativas estatales
matriculados entre los grados transición y undécimo, advierte en el artículo 2 que
dicha gratuidad se entiende como la exención del pago de derechos
académicos y servicios complementarios.
En
esa dirección, el citado artículo 2 advierte que las instituciones educativas
estatales no podrán realizar ningún cobro por derechos académicos o servicios
complementarios. Así las cosas, la regulación actualmente vigente se ajusta al
mandato de progresividad en materia de derechos sociales y, en particular, a la
obligación de realizar en la mayor medida posible las normas que reconocen tales
derechos.
2.4.3. En
consideración a lo expuesto, la Corte dispondrá estarse a lo
resuelto en la sentencia C-280 de 2013  en lo relativo a la expresión “y cuando estas
no cuenten con los recursos para su pago”.
2.5.
Existencia
de cosa juzgada respecto de (i) la expresión “que
no contraríen la presente ley”, (ii) del inciso segundo
del parágrafo primero y (iii) del parágrafo segundo, del artículo 60 de la ley
1448 de 2011.
2.5.1. En la
demanda admitida en esta oportunidad se formularon varias acusaciones en contra
de algunos apartes del artículo 60 de la ley 1448 de 2011:
2.5.1.1. El
argumento con fundamento en el cual se solicita que sea declarada inexequible
la expresión “que no contraríen la presente ley” advierte que la
expresión acusada desconoce el principio de no regresividad y, en consecuencia,
los artículos 1, 2 y 13 de la Constitución. Tal vulneración se habría producido
dado que, sin diferenciar entre aquellas normas anteriores a la ley 1448 de
2011 que otorgan un trato previo más favorable para las víctimas del
desplazamiento forzado, se prevé su aplicación general.
2.5.1.2. El
cuestionamiento del segmento “[e]sta oferta, siempre que sea
prioritaria, prevalente y que atienda sus vulnerabilidades específicas, tiene
efecto reparador, exceptuando la atención humanitaria inmediata, de emergencia
y de transición” que corresponde al inciso segundo del parágrafo primero,
señala que ella desconoce el principio que exige diferenciar entre las medidas
de reparación y otras medidas diferentes asociadas, por ejemplo, a la
prestación de los servicios sociales. Esta distinción  supone –entre otras
cosas-  (i) que en ningún caso las medidas de asistencia así como tampoco la
priorización de servicios sociales generales constituyen formas de reparación y
(ii) que la confusión entre los diferentes tipos de medidas implica una
afectación directa del derecho a la reparación de las víctimas del
desplazamiento forzado. Así las cosas, la disposición acusada constituye una
infracción de los artículos 2, 90 y 93 de la Constitución.
2.5.1.3. El
ataque contra el parágrafo segundo del artículo 60 se encuentra en estrecha
conexión con el cargo formulado en contra de la expresión “ocurridas
con ocasión del conflicto armado interno” del artículo 3 de la ley
1448 de 2011.
Señala que la
definición de víctima de desplazamiento forzado, remitiendo al artículo 3 de la
ley, implicaría una restricción del concepto y, en esa medida, desconocería que
tal tipo de situación puede sobrevenir por razones diferentes al conflicto
armado. Se excluyen entonces eventos que “conforme a la ley 387, los
principios Deng y la jurisprudencia constitucional encierran, entre otros,
disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, fumigaciones de
cultivos ilícitos, actuar de aparatos de poder cualquiera que sea su
denominación, presiones generadas por megaproyectos productivos (mineros,
agroindustriales, de infraestructura, etc.), violaciones de los derechos
humanos, u otras circunstancias análogas a las anteriormente descritas en tanto
puedan alterar o alteren drásticamente el orden público”.
2.5.2. La expresión “que
no contraríen la presente ley” fue cuestionada acudiendo  a los mismos
argumentos presentados en la demanda que dio lugar a la sentencia C-280 de
2013. Aunque la nueva acción interpuesta invoca como violado también el
artículo 13, el razonamiento presentado es estructuralmente el mismo. A su vez,
la referida providencia, al adelantar el examen de la totalidad del inciso del
que hace parte la expresión acusada, consideró lo siguiente:
“En
relación con la normatividad aplicable a la población en situación de
desplazamiento forzado, orientada a lograr el goce efectivo de sus derechos,
(…) la expedición de la Ley 1448 de 2011 no puede conducir a la desaparición de
disposiciones anteriores que tengan un mayor alcance protector que la nueva
ley, como quiera que con ello se crea una situación de regresividad que va en
contravía del ordenamiento constitucional. Por tal motivo, la vigencia de las
normas anteriores a esta ley que desarrollen tales derechos no puede
supeditarse, como se hace en el inciso segundo del artículo 60 acusado,
a “que no contraríen la presente ley”.
Al
ocuparse de los efectos derogatorios de la expresión acusada advirtió:
“(…)
la regla sobre derogatoria tácita contenida en el artículo 208 de la Ley 1448
de 2011 solo alcanza a aquellas normas que tengan el mismo grado de
especialidad que las que integran la nueva ley, pero deja incólumes los
preceptos de carácter general que regulan los mismos temas frente a escenarios
diferentes a los previstos en su artículo 3°. En cambio, el inciso segundo del
artículo 60 podría traer como resultado, la derogación de todas las normas que
con anterioridad a la Ley de Víctimas hubieren regulado los derechos de la
población en situación de desplazamiento forzado en forma distinta a como ésta
lo hace, hipótesis que incluiría, entre otras normas, la Ley 387 de 1997 y las
que posteriormente la hubieren modificado y/o reglamentado.
Y
más adelante sostuvo:
(…)
la reducción en el grado de protección reconocido por la ley a las personas
víctimas de desplazamiento forzado que puede tener lugar en algunas de las
normas de la Ley 1448 de 2011, acarrea la desatención de los fines esenciales
del Estado contenidos en el artículo 2º de la Constitución Política, pues lleva
consigo un menor grado de cumplimiento efectivo al deber de proteger a las
personas víctimas de esta situación. Así mismo, implica un desconocimiento del
deber plasmado en los principales tratados de derechos humanos y de derechos
sociales, económicos y culturales, de adoptar disposiciones de derecho interno
apropiadas para garantizar la plena efectividad de los derechos reconocidos por
esos tratados, especialmente de población vulnerable".
Con
fundamento en tales consideraciones dispuso declarar exequible por los cargos
analizados, el segundo inciso del artículo 60 de la ley 1448 de 2011, con
excepción de la expresión “que no contraríen la presente ley”, que se
consideró opuesta a la Constitución. A juicio de la Corte, esto dejaba claro
que continuarían vigentes las disposiciones existentes orientadas al goce
efectivo de la población en situación de desplazamiento que no pueda acceder a
los beneficios desarrollados por la Ley de Víctimas.
Así
las cosas, atendiendo la decisión de inexequibilidad de la sentencia C-280 de
2013, se estructuran los elementos de la cosa juzgada constitucional y, en esa
medida, la Corte dispondrá estarse a lo allí resuelto.
2.5.3. La
argumentación que se expuso -en la demanda que precedió la adopción de la
sentencia C-280 de 2013- para controvertir el inciso segundo del parágrafo
primero del artículo 60, coincide con la que ahora ocupa la atención de la
Corte. Al evaluar los cargos formulados indicó este Tribunal que dicho inciso
no desconocía el denominado principio de distinción conforme al cual no
pueden confundirse las medidas de reparación ni las de ayuda o asistencia
humanitaria, con la prestación de servicios sociales a cargo del Gobierno.
Destacó la Corte:
“(…)
cuando
la norma hace referencia al “efecto reparador” de la oferta dirigida a la
población desplazada, lo hace bajo una perspectiva amplia de dicho concepto,
que consiste entonces en el efecto positivo, garantizador de derechos y
restablecedor de la dignidad humana que es común a todas las acciones que el
legislador creó en esta Ley 1448 de 2011 en beneficio de las víctimas, conforme
a los objetivos que él mismo dejó planteados en su artículo 1º. Además, debe
tenerse en cuenta que la referida oferta tiene que ser prioritaria, prevalente
y atender las vulnerabilidades específicas que afectan a la población
desplazada. De esta manera, el efecto reparador no se extiende sin más, a todas
las acciones que se desarrollen en cumplimiento de esta ley, sino que deberá
tratarse de acciones cualificadas, que de manera oportuna, específica y
adecuada atiendan las necesidades particulares que afrontan la población
desplazada. En este sentido, el efecto reparador que la disposición le atribuye
a lo que denomina la oferta dirigida a la población desplazada, no resulta
contrario a la Constitución.”[15]
Con fundamento
en ello ésta Corporación declaró exequible, por los cargos analizados, el
segundo inciso del parágrafo 1º del artículo 60 de la ley 1448 de 2011. Así las
cosas, la Corte puede concluir que se ha configurado la cosa juzgada
constitucional y, en esa medida, dispondrá estarse a lo resuelto en la
sentencia C-280 de 2013.
2.5.4. Tal y
como ocurre respecto de los cargos anteriores, el formulado en contra del
parágrafo segundo del artículo 60 es sustancialmente similar al que suscitó el
pronunciamiento de la Corte en la sentencia C-280 de 2013. Al ocuparse de tal
disposición la Corte declaró su exequibilidad por los cargos analizados “bajo
el entendido de que la definición allí contenida no podrá ser razón para negar
la atención y la protección prevista por la ley 387 de 1997 a las víctimas de desplazamiento forzado”.
Para fundamentar
tal conclusión la Corte sostuvo que de admitirse que la regulación de la ley
1448 de 2011 reemplazó la normatividad prexistente para las víctimas del
desplazamiento forzado un importante número de personas que de acuerdo con
la legislación anterior eran consideradas víctimas de ese grave fenómeno
social, quedarían al margen de tal calificación y sin acceso a los beneficios
previstos en la normatividad cuya derogación se discute y desarrollados por la
jurisprudencia de esta Corporación.
Advirtió
entonces en la sentencia:
“De
ser este el entendimiento y alcance atribuido al citado parágrafo 2º,
claramente se producirían situaciones contrarias a la Constitución, como quiera
que la definición de víctimas del desplazamiento forzado incluida en el
artículo 60 tiene menor cobertura que la contenida en la Ley 387 de 1997. En
efecto, la definición de víctima de desplazamiento forzado en esta ley -que
coincide con la consignada en un documento de Naciones Unidas, en el que se
recopilaron criterios orientadores en la atención de esa población, que se
conocen como Principios Deng- a diferencia de la establecida en la Ley1448 de
2011, contempla también como posible causa del riesgo o amenaza otras
situaciones, como la violencia generalizada, las violaciones al derecho
internacional de los derechos humanos, las infracciones del derecho
internacional humanitario e incluso desastres naturales.
(…) las
víctimas de desplazamiento forzado son todas las personas afectadas por
acciones constitutivas de infracción a los derechos humanos y/o el derecho
internacional humanitario, como pueden ser las que actualmente perpetran las
denominadas bandas criminales, los desmovilizados de grupos armados que en
lugar de reintegrarse a la vida civil hubieren reincidido en su accionar
delictivo e incluso los afectados por desastres de la naturaleza generados
dentro del conflicto, como sería la voladura de una represa.”[16]
De
acuerdo con lo expuesto, esta Corporación concluye que también respecto del
parágrafo segundo del artículo 60 se han estructurado los elementos que
delimitan el concepto de cosa juzgada constitucional y, en consecuencia, la
Corte dispondrá estarse a lo resuelto en esa oportunidad.
2.6. Existencia de
cosa juzgada respecto de los incisos primero y segundo del artículo 66 y de la
expresión “de sus propios medios o” del primer
inciso del artículo 67.
2.6.1. Según los
demandantes las expresiones acusadas son inconstitucionales dado que asignan
cargas desproporcionadas a las víctimas. Así, fijar como condición para que el
Estado garantice el goce efectivo de los derechos, el retorno de las personas a
su lugar de origen -incisos primero y segundo del artículo 66-, implica
desconocer las dificultades que se asocian a dicho proceso. A su vez, la
expresión “o sus propios medios” del artículo 67 se opone a las
consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en sentencia C-278 de
2007 en la que se indicó, entre otras cosas, que resulta inconstitucional
asignarle al desplazado la responsabilidad de su restablecimiento puesto que
ello desconoce que a cargo del Estado se encuentra el deber principal de
protección de las víctimas en tanto sujetos destinatarios de una especial
protección constitucional.
2.6.2. A partir
de la lectura de la demanda que fue examinada por la Corte en la sentencia
C-280 de 2013, puede concluirse que los cargos en relación con las expresiones
acusadas de los artículos 66 y 67 de la ley 1448 de 2011 coinciden con los
planteados en esta oportunidad. A su vez, según dicha sentencia, las reglas que
se derivan de tales disposiciones no resultan
desproporcionadas, ni trasladan a las personas desplazadas la carga de aliviar
o solucionar su propia situación, responsabilidad que corresponde al Estado.
Con fundamento en ello, la Corte declaró la exequibilidad simple de las
expresiones acusadas del primer inciso del artículo 66 y del primer inciso del
artículo 67 de la Ley 1448 de 2011. Adicionalmente condicionó la exequibilidad
de lo establecido en el segundo inciso del artículo 66 “en el entendido de
que lo allí establecido no afectará el goce de los derechos reconocidos por la
ley a las personas víctimas de desplazamiento forzado, entre ellos, la
posibilidad de ser nuevamente reubicadas en un sitio seguro”.
De
acuerdo con lo expuesto este Tribunal considera que los cargos presentados en
esta oportunidad fueron objeto de juzgamiento en la sentencia C-280 de 2013 y,
en esa medida, dispondrá estarse a lo allí resuelto.
2.6.3.
No obstante lo anterior, la Corte debe efectuar la siguiente precisión: la
demanda que ahora examina la Corte, formula la acusación en contra de la
totalidad de los incisos primero y segundo del artículo 66. Sin embargo, la
decisión de la Corte comprendió la totalidad del inciso segundo pero solo un
aparte del inciso primero. En efecto, en la sentencia C-280 de 2013 la Corte se
ocupó de examinar únicamente los apartes que se subrayan a continuación:
ARTÍCULO 66. RETORNOS Y REUBICACIONES. Con
el propósito de garantizar la atención integral a las personas víctimas de
desplazamiento forzado que deciden voluntariamente retornar o reubicarse, bajo
condiciones de seguridad favorables, estas procurarán permanecer en el sitio
que hayan elegido para que el Estado garantice el goce efectivo de los derechos,
a través del diseño de esquemas especiales de acompañamiento.
Cuando no existan las condiciones de seguridad para permanecer en
el lugar elegido, las víctimas deberán acercarse al Ministerio Público y
declarar los hechos que generen o puedan generar su desplazamiento.
En
consideración a que el aparte que precede a la expresión demandada del primer
inciso (i) indica los propósitos de las medidas que allí se establecen –garantizar
la atención integral de las víctimas que toman la decisión de retornar o
reubicarse- de manera tal que se vincula de manera inescindible con la
frase que fue objeto de examen por parte de la Corte y (ii) no plantea problema
constitucional alguno desde la perspectiva del cargo formulado, la Corte
declarará su exequibilidad en atención al precedente que se sigue de la
sentencia C-280 de 2013.
Esta
decisión se justifica en el hecho de que el precedente relativo a la
constitucionalidad de la expresión “estas procurarán permanecer en el sitio
que hayan elegido para que el Estado garantice el goce efectivo de los derechos”
puede extenderse al segmento ahora demandado. Tal conclusión se impone con más
fuerza al considerar que precisamente el condicionamiento establecido por la
Corte, se ocupó de reforzar la protección que ya se encontraba establecida en
la primera parte del inciso.
En
consecuencia la Corte declarará exequible la expresión “Con el propósito de
garantizar la atención integral a las personas víctimas de desplazamiento
forzado que deciden voluntariamente retornar o reubicarse, bajo condiciones de
seguridad favorables,”.
A
diferencia de lo anterior la expresión “a través del diseño de esquemas
especiales de acompañamiento” -también demandada y en contra de la cual no
se dirigió un cargo específico-, sí tiene un significado normativo propio en
tanto establece la obligación de diseñar medidas especiales. Siendo ello así la
Corte se inhibirá de adoptar una decisión de fondo sobre su exequibilidad.
2.6.4. En
relación con la expresión “de sus propios medios o” del artículo 67,
como ya se expresó en la C-280/13, la Corte ha expresado que no resulta
desproporcionada ni traslada a las personas desplazadas la carga de aliviar o
solucionar su propia situación, responsabilidad que incumbe al Estado, y por
ello ha declarado la exequibilidad del primer inciso del artículo 67 de la Ley
1448 de 2011.
Debe,
en todo caso, precisarse que la decisión de una persona víctima del
deplazamiento forzado de afrontar por sí mismo, sin el concurso del Estado, la
circunstancia de
“vulnerabilidad y debilidad manifiesta” propia de su condición de
desplazado, no cabría ser considerada inconstitucional. La determinación de un
individuo o familia de apoyarse en sus propios esfuerzos para superar la
situación de víctima, hace parte de su derecho de autodeterminación y del libre
desarrollo del proyecto vida elegido. Si bien el Estado no puede trasladar a
tales víctimas la carga de solucionar el desplazamiento “por sus propios
medios” para eludir el cumplimiento de sus deberes sociales y especiales de
protección, no por ello deja de ser constitucionalmente válida la opción
personal de hacerlo, máxime cuando puede involucrar valores sociales
jurídicamente relevantes como el trabajo y la dignidad.
2.7. Existencia
de cosa juzgada respecto del artículo 125 de la ley 1448 de 2011.
2.7.1. Los
ciudadanos demandantes cuestionan la constitucionalidad del artículo 125 de la
ley 1448 advirtiendo que con lo allí dispuesto se retrocede en el
grado de protección del derecho a la vivienda digna de las personas en situación
de desplazamiento. Ese retroceso implica, a su juicio, el desconocimiento del
principio de progresividad y vulnera los artículos 13 y 51 de la Constitución.
Esta conclusión, según se enuncia en el cuestionamiento formulado, se puede
establecer una vez se compara la regulación prexistente con aquella que se
deriva de lo dispuesto en la norma acusada. Así “la norma acusada disminuye
el subsidio máximo de 30 a 20 s.m.l.m.v., lo que representa una disminución del
26%” si se considera lo definido, de una parte, en los Decretos 4911 de
2009 y 4729 de 2010 al regular los subsidios a las personas en situación de
desplazamiento y, de otra, lo señalado en el Decreto 2190 de 2009 al establecer
las reglas relativas a los subsidios para acceder a vivienda de interés
social.
2.7.2. Una vez
contrastado el contenido de la demanda que dio lugar a la sentencia C-280 de
2013 con la que ahora motiva este pronunciamiento, concluye la Corte que los
cargos formulados en una y otra son los mismos. Adicionalmente, examinada la
sentencia C-280 de 2013 en la que se declaró exequible el artículo 125, puede
concluirse que idéntico cargo al ahora planteado fue abordado en esa ocasión.
Señaló la Corte:
“(…) esta
norma no puede ser mirada desde la perspectiva de la ampliación progresiva en
el disfrute de los derechos y la prohibición de regresividad. Las razones de
ello tienen que ver con el carácter especial y temporal de la Ley 1448 de 2011,
que en tal medida no implica derogación ni modificación de las normas generales
vigentes sobre materias tales como el derecho a la vivienda, con lo cual
resulta imposible especular sobre supuestos retrocesos. (….) al margen de las
normas ordinarias del derecho de acceso de todos los colombianos a la vivienda
digna, el subsidio de vivienda previsto en la Ley de Víctimas constituye un
componente de restitución dirigido a aquellas víctimas “cuyas viviendas hayan
sido afectadas por despojo, abandono, pérdida o menoscabo”. Se trata entonces,
de un beneficio de carácter especial que se adiciona a los demás derechos y
garantías previstas en el Título IV de esta ley, a favor de la víctimas del
conflicto armado en general, que se otorga en atención a la especial
circunstancia de haber sido alteradas las condiciones en las que antes de los
hechos victimizantes, se encontraba satisfecho este derecho.
En
razón del carácter claramente diferenciado y de los distintos requisitos
existentes, según se tenga o no esa particular connotación de víctima, (…) se
trata de dos situaciones distintas que no pueden mezclarse ni compararse, por
lo cual no pude aducirse violación del derecho a la igualdad, como resultado de
la distinta posibilidad de lograr ese beneficio. Tampoco es atinado pretender
que el monto del subsidio de vivienda, en cuanto mecanismo de restitución
dentro el contexto de la Ley de Víctimas, deba necesariamente ser igual o
superior al que se concede bajo otras circunstancias, en las que su
otorgamiento atiende otras finalidades, o afirmar que tales diferencias
implican vulneración al principio de progresividad de los derechos sociales.
Por consiguiente, los cargos formulados contra el artículo 125 de la Ley 1448
de 2011, no estaban llamados a prosperar, de modo, que fue declarado exequible
frente a los mismos.”[17]
2.7.3. Con
fundamento en las consideraciones que han sido expuestas, la Corte dispondrá estarse
a lo resuelto en la sentencia C-280 de 2013 por configurarse el fenómeno de
la cosa juzgada constitucional.
3. Examen de
cumplimiento de las condiciones para adoptar una decisión inhibitoria.
3.1. Las
decisiones inhibitorias en el control abstracto de constitucionalidad.
3.1.1. Las
sentencias inhibitorias, en tanto suponen una decisión de no adelantar la
actividad de juzgamiento pretendida, constituyen un tipo excepcional[18]
de decisión judicial que solo es procedente cuando se verifiquen precisas
hipótesis que impidan adelantar el examen de constitucionalidad. Tal carácter
ha supuesto un esfuerzo de la jurisprudencia de esta Corporación para
establecer los eventos en los cuales procede adoptar una decisión inhibitoria
al ejercer sus competencias de control abstracto. Dichas hipótesis se asocian
(i) con el objeto del control, (ii) con las características de la acusación,
(iii) con la competencia de este tribunal o (iv) con deficiencias probatorias
que impiden un pronunciamiento de fondo
Desde la
perspectiva del objeto del control, una decisión inhibitoria procede en
aquellos casos en los cuales la norma acusada ha dejado de pertenecer al
ordenamiento como consecuencia de su derogatoria expresa o tácita[19]
o por la pérdida de fuerza ejecutoria. En esa hipótesis, salvo en aquellos
casos en que pueda identificarse que la norma cuestionada tiene vocación para
producir efectos a pesar de su derogatoria[20] o de la
pérdida de fuerza ejecutoria, no procede adoptar una decisión de fondo.
Ahora bien, con
fundamento en el carácter predominantemente rogado de la acción pública, este
Tribunal ha señalado que los ciudadanos que cuestionen la constitucionalidad de
una norma, tienen la obligación de cumplir determinadas cargas argumentativas
para que la acusación pueda considerarse admisible[21]
(características de la acusación). En esa dirección ha destacado que los
cargos deben ser ciertos, claros, pertinentes, específicos y suficientes. Este
punto de partida ha implicado también un esfuerzo por precisar los
requerimientos que deben cumplir algunas acusaciones en razón a la naturaleza
del cargo, tal y como ocurre en cargos por infracción de la igualdad, por
configuración de una omisión legislativa relativa o por exceso en el ejercicio
de las competencias de reforma constitucional.
En tercer lugar,
una sentencia inhibitoria puede producirse si se configuran supuestos que
afecten la competencia de la Corte. Así ocurre cuando se demanda una
norma que no se encuentra comprendida por las atribuciones típicas o atípicas[22]
de esta Corporación o cuando ha transcurrido el término para la formulación de
la acción pública, tal y como lo prevén los artículos 242 y 379 de la
Constitución[23].
En cuarto lugar,
la Sala Plena de la Corte puede adoptar la decisión de abstenerse temporalmente
de emitir un pronunciamiento de fondo hasta tanto no sean aportadas las pruebas
requeridas para adelantar el examen (defectos probatorios que impiden el
control) tal y como ha ocurrido, por ejemplo, en el caso del control de
constitucionalidad de las objeciones gubernamentales cuando el Congreso de la
República no remite las gacetas o certificaciones que dan cuenta del trámite de
las objeciones en dicha Corporación[24].
3.1.2. Ahora
bien y en atención a las particularidades del presente caso, la Corte considera
necesario establecer qué ocurre en aquellos casos en los cuales se ha producido
una decisión inhibitoria previa como consecuencia de la inadecuada formulación
de los cargos y, posteriormente, se presenta una demanda estructuralmente igual
a la anterior.
Para este
Tribunal, en aquellos casos en los cuales (i) exista una sentencia inhibitoria
de la Corte Constitucional adoptada en desarrollo de sus funciones de control
abstracto, (ii) se presenta una nueva demanda en contra de la misma norma y
(iii) el contenido de la demanda coincide claramente con la argumentación
formulada en la anterior, debe la Corte inhibirse nuevamente.
En este caso,
razones fundadas en el derecho a la igualdad (art. 13), en la obligación de
asegurar un ejercicio responsable del derecho político establecido en el
numeral 7 del artículo 40 de la Constitución y en la seguridad jurídica (art. 1)
justifican admitir que la decisión previa constituye, al menos en principio, un
examen de la aptitud de los cargos. De este modo, la inhibición adoptada por la
Corte no impide que el cargo de inconstitucionalidad de la  norma en cuestión
sea reformulado con un nuevo fundamento discursivo; pero sí determina la
improcedencia de una nueva demanda con idéntico cargo de inconstitucionalidad
basado en la misma argumentación.
3.2. Alcance y
efectos de las decisiones inhibitorias adoptadas en la sentencia C-280 de 2013.
En la sentencia
C-280 de 2013 la Corte se abstuvo de emitir un pronunciamiento de fondo
respecto de varias de las expresiones acusadas en aquella oportunidad y que son
ahora nuevamente demandadas. Ello ocurrió respecto (i) de algunos apartes
acusados de los parágrafos primero, segundo y tercero del artículo 61, (ii) de
la expresión “de restitución” incluida en el título del artículo 123 y
(iii) de las expresiones demandadas del artículo 132.
Tal decisión
obliga a la Corte a establecer si atendiendo la semejanza entre las demandas
presentadas, puesta incluso de presente por los ciudadanos que suscriben la que
ahora revisa la Corte, es procedente una nueva inhibición o si, por el
contrario, debe emprenderse un examen de fondo.
A fin de dar
respuesta a este interrogante, la Corte se ocupó de comparar en detalle la
línea argumentativa seguida en la demanda que dio lugar a la sentencia C-280 de
2013 con aquella que suscita este nuevo pronunciamiento. Luego de tal análisis la
Corte ha arribado a las siguientes conclusiones.
3.3. Procedencia
de una decisión inhibitoria respecto del cargo formulado en contra del
parágrafo primero del artículo 61 de la ley 1448 de 2011.
La demanda ahora
estudiada incorpora algunas nuevas consideraciones respecto de la
inconstitucionalidad del parágrafo primero del artículo 61. A pesar de ello, la nueva acusación -de la misma manera en que ello ocurrió en la anterior
oportunidad- se funda en una premisa evidentemente incorrecta. Tal premisa
consiste en afirmar que incluso en los eventos de fuerza mayor o caso fortuito,
el término fijado para rendir la declaración requerida para la inclusión en el
registro de víctimas, se extinguirá corridos dos años.
En efecto el
inciso primero del parágrafo tercero del artículo 61 señala que en los casos de fuerza
mayor que haya impedido a la víctima del desplazamiento forzado rendir la
declaración en el término establecido en el presente artículo, se empezará a
contar el mismo desde el momento en que cesen las circunstancias motivo de tal
impedimento.
De acuerdo con lo allí dispuesto, la premisa en la que se apoya el cargo
no se corresponde con una norma existente en el ordenamiento jurídico en el
cual, por el contrario, se prevé una regla flexible en esta materia.
Los demandantes
fundan su desacuerdo en la rigidez de la regulación respecto del cómputo del
plazo. No abordan, específicamente, el alcance del enunciado normativo
mencionado y que incluye el supuesto de fuerza mayor como un evento que limita
la aplicación del plazo para que las personas comprendidas por el artículo 61
lleven a efecto su declaración[25].
Se trata
entonces de un defecto en la formulación del cargo en tanto su punto de partida
carece del mínimo de certeza requerido para hacer posible un pronunciamiento de
la Corte. Además de ello, las referencias que se hacen a la ausencia de la
efectividad de la norma como consecuencia del no adelantamiento de las campañas
de divulgación constituye un argumento, prima facie impertinente en el control
abstracto de constitucionalidad y, en consecuencia, no tiene la aptitud de
activar la competencia de la Corte para adoptar una decisión de fondo.
3.4. Procedencia
de una decisión inhibitoria respecto del cargo formulado en contra de los
parágrafos segundo y tercero del artículo 61 de la ley 1448 de 2011
En relación con
los parágrafos segundo y tercero del artículo 61 la Corte se inhibirá de
emitir un pronunciamiento de fondo dado que la argumentación presentada en esta
oportunidad –y que fue sintetizada en el numeral 2.4.3 de los antecedentes de
esta providencia- coincide sustancialmente con el razonamiento que se presentó
en la oportunidad anterior. En esa medida, la sentencia C-280 de 2013 había ya
evaluado la aptitud de los cargos nuevamente formulados.
3.5. Procedencia
de una decisión inhibitoria respecto del cargo en contra de la expresión “de
restitución” del artículo 123 de la ley 1448 de 2011.
Idéntica
decisión se adoptará en relación con el cargo formulado en contra de la expresión
“de restitución” incluida en el título del artículo 123 de la ley 1448.
En efecto, a pesar de que los demandantes, a partir de la citación de la
sentencia T-821 de 2007, de algunos de los Principios Rectores de los
Desplazamientos Internos y de los Principios Rectores sobre restitución de
viviendas así como de algunas referencias adicionales a la doctrina, pretenden
demostrar la infracción del denominado principio de distinción en materia de
reparación, su argumentación resulta en lo medular, coincidente con la que fue
objeto de análisis en la sentencia C-280 de 2013. Adicionalmente la alusión
general que se hace al artículo 51 de la Constitución, advirtiendo el carácter
universal del derecho a la vivienda, no es suficiente para evidenciar la
violación del principio de distinción.
La línea de
argumentación de los demandantes no difiere entonces de manera central de
aquella planteada en la oportunidad anterior y, en consecuencia, resulta
procedente adoptar una decisión inhibitoria dado que la aptitud de los cargos
había sido ya objeto de escrutinio por parte de este Tribunal.
3.6. Procedencia
de una decisión inhibitoria respecto del cargo formulado en contra de la
expresión “núcleo familiar” del parágrafo tercero del artículo 132 de la ley
1448 de 2011 y procedencia de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de
los otros enunciados cuestionados de la misma disposición.
3.6.1. En ambas
demandas se plantea una acusación en contra de la expresión “núcleo familiar” al
considerar que con ella se desconoce que la reparación procede también
individualmente y, en esa medida, se estaría vulnerando el derecho a la
reparación y el derecho de acceder a la administración de justicia. La demanda
presentada en esta oportunidad ofrece algunos razonamientos adicionales
encaminados a demostrar que: la medida (i) resulta desproporcionada en tanto el
propósito que se le adscribe -estabilidad económica del Estado- no es
suficiente para establecer la restricción; (ii) desconoce la situación de las
mujeres afectadas por el desplazamiento, especialmente protegidas según el Auto
092 de 2008 de esta Corporación; y (iii) se opone a los indicadores de goce
efectivo que con ocasión del seguimiento adelantado por la Corte al
cumplimiento de la T-025 de 2004 han sido definidos.
A pesar de este
esfuerzo adicional, a juicio de la Corte la demanda no logra superar un déficit
básico para hacer posible su admisión  en lo relativo a la expresión “núcleo
familiar”. En efecto, los demandantes no demuestran con suficiencia que
la expresión “núcleo familiar” comporte la inaplicación de las medidas
de reparación administrativa respecto de las personas individualmente consideradas.
Era exigible en este caso la demostración de que lo establecido al emplear la
expresión “núcleo familiar” implicaba la imposibilidad de acceder a la
reparación de manera individual, más aún cuando el punto de partida de tal
disposición, según se sigue de su primer inciso, consistía en la definición de
las condiciones de reglamentación del trámite, procedimiento,
mecanismos, montos y demás lineamientos para otorgar la indemnización
individual por la vía administrativa a las víctimas.
Cabe destacar en
este punto que algunas de las intervenciones advierten que la interpretación
ofrecida por los demandantes es incorrecta. Así por ejemplo, en la intervención
del Ministerio de Hacienda se señala que “[d]e ninguna forma, una
lectura objetiva de la norma demandada lleva a esa interpretación.
Evidentemente, la norma establece que la indemnización administrativa, a la que
se refiere el capítulo VII de la ley 1448 de 2011, y sobre la cual tienen
derecho las personas desplazadas por la violencia, se entregará por núcleo
familiar, lo cual no significa, que se entregará a las personas desplazadas
siempre y cuando hagan parte de un núcleo familiar.”
Así las cosas,
el cargo planteado no logra demostrar que la interpretación en la que pretende
fundarse es la que se sigue de la expresión acusada. Teniendo en cuenta la
redacción del artículo del que hace parte la norma demandada era exigible de
los demandantes una explicación precisa de las razones por las cuales la
expresión “núcleo familiar” impide la reparación individual. Así las cosas,
siguiendo el precedente que definió la sentencia C-280 de 2013 relativo a la
aptitud de este cargo, la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento
respecto de la expresión acusada.
3.6.2. Del
artículo 132 también fueron demandados los apartes normativos que enuncian los
mecanismos que pueden emplearse para materializar la indemnización
administrativa a favor de la población en situación de desplazamiento. La
acusación en esta oportunidad difiere en algunos aspectos de aquella que dio
lugar a la sentencia C-280 de 2013 y, en esa medida, se justifica emitir un
pronunciamiento de fondo.
En efecto, el
cargo es ahora complementado (i) afirmando que algunos subsidios que en la
actualidad ofrece el Estado en materia de tierras y vivienda no se les asigna
la condición de formas de reparación e (ii) indicando que la atención especial
a la población desplazada deriva de los deberes especiales que se siguieron de
la sentencia T-025 de 2004 y por ello no pueden considerarse medidas de
reparación.
3.6.2.1. Debe
señalar la Corte que considerar los mecanismos enunciados en el parágrafo
tercero del artículo 132 de la ley 1448 de 2011 –subsidios, adquisición o
adjudicación de tierras, entre otros- como formas posibles de indemnización
administrativa no se opone a la Constitución. Dicha calificación sería
inconstitucional únicamente si condujera a una confusión de la indemnización
administrativa que debe pagarse en dinero con la obligación del Estado de
prestar los servicios sociales a su cargo. En esa medida el Congreso, con el
límite antes referido, dispone de una relativa libertad configurativa para
precisar la naturaleza jurídica de las acciones que emprende respecto de una
población cuyos miembros son considerados como víctimas.
La restricción
antes referida fue perfilada recientemente por esta Corporación. En efecto, la
sentencia  SU254 de 2013 indicó lo siguiente:
(…)
a juicio de esta Corporación, lo establecido en el artículo 132 de la Ley 1448
de 2011, parágrafo 3ero. y el artículo 149 del Decreto 4800 de 2011, que prevén
los medios a través de los cuales se pagará la indemnización administrativa a
las victimas de desplazamiento forzado, deben interpretarse en armonía con la
diferenciación entre lo que constituye una indemnización por vía administrativa
como reparación y la atención o asistencia social, de conformidad con la propia
Ley 1448 de 2011 en su artículo 154 ya citado, y en armonía con las reglas
fijadas por la jurisprudencia constitucional y de la CIDH. De esta manera, la
Corte encuentra que el monto de indemnización administrativa debe pagarse en
forma adicional y no acumularse o descontarse del subsidio integral de tierras,
de la permuta de predios, de la adquisición y adjudicación de tierras, de la
adjudicación y titulación de baldíos para población desplazada o del subsidio
de vivienda de interés social rural y urbana de que trata el artículo 149 del
Decreto 4800 de 2011.
Esta
es la interpretación que hace el propio Gobierno Nacional respecto del artículo
132 de la Ley 1448 de 2011 y del artículo 149 del Decreto 4800 de 2011 que lo
reglamenta, la cual ha sido puesta en conocimiento de esta Corte - y es de
público conocimiento- ya que se expuso por la Directora de la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a Víctimas, y
por otros Ministros del despacho, durante la celebración de las Audiencias
sobre desplazamiento forzado que tuvieron lugar los días 15 de Diciembre de
2011 y 26 de enero de 2012 con organismos de control y durante la Audiencia
celebrada el día 13 de febrero de 2012 con el Gobierno Nacional (…).
Así, el Gobierno
Nacional ha expresado clara y expresamente a esta Corporación, a través de la
Sala Especial de Seguimiento a Población Desplazada, que en atención a lo
consagrado por la Ley 1448 de 2011 y en armonía con la jurisprudencia de esta
Corte, el artículo 149 del Decreto 4800 de 2011, que consagra el monto para la
indemnización vía administrativa a desplazados, debe interpretarse haciendo
clara diferenciación entre esta indemnización administrativa, como un
componente de reparación integral y la atención y asistencia social, de manera
que los diecisiete (17) salarios mínimos de que trata dicho artículo son
adicionales y no descontables de los subsidios de que trata esa misma
normativa. Lo contrario, esto es, el confundir la atención o asistencia
social con la indemnización administrativa como parte de la reparación
integral, es decir, considerar que las medidas que se enmarcan en la política
social del Estado, destinadas a satisfacer necesidades materiales básicas
mínimas de población en situación de pobreza, exclusión e inequidad, -como los
subsidios- pueden tenerse como medidas de reparación frente a graves
violaciones de derechos humanos y DIH como el desplazamiento forzado,
resultaría inadmisible y abiertamente inconstitucional.” (Subrayas no hacen
parte del texto original)
Así las cosas al
interpretar el artículo 132 de la ley 1448 de 2011, la Corte destacó la
relevancia de no confundir las medidas indemnizatorias, con la obligación del
Estado de asegurar condiciones básicas de existencia a las personas de los
grupos poblacionales más débiles. Este precedente exige entonces excluir
cualquier interpretación que pueda tener como efecto la asimilación de los
mecanismos enunciados en el parágrafo tercero del artículo 132 de la ley 1448
de 2011 con la indemnización administrativa que debe pagarse en dinero.
Conforme a ello, aunque esta Corporación considera que la expresión
“indemnización administrativa” puede emplearse por el legislador para agrupar
diversas formas de acción del Estado, entre las que se encuentran las
enunciadas en el referido parágrafo, ello no puede implicar la afectación o
reducción de la indemnización administrativa que en dinero debe otorgarse a las
víctimas.
En atención a lo
señalado, la Corte declarará la exequibilidad de las expresiones “y a través de
uno de los siguientes mecanismos, en los montos que para el efecto defina el
Gobierno Nacional: I. Subsidio integral de tierras; II. Permuta de predios;
III. Adquisición y adjudicación de tierras;  IV. Adjudicación y titulación de
baldíos para población desplazada; V. Subsidio de Vivienda de Interés Social
Rural, en la modalidad de mejoramiento de vivienda, construcción de vivienda y
saneamiento básico, o VI. Subsidio de Vivienda de Interés Social Urbano en las
modalidades de adquisición, mejoramiento o construcción de vivienda nueva”,
contenidas en el parágrafo 3º del artículo 132 de la ley 1448 de 2011, en el
entendido que tales mecanismos son adicionales al monto de indemnización
administrativa que debe pagarse en dinero.
Este
condicionamiento, de una parte, reconoce el margen de configuración que ampara
la decisión del Congreso de calificar como indemnización administrativa formas
de acción estatal que favorecen a las víctimas y, de otra, sigue el precedente
derivado de la sentencia SU254 de 2013 en la que se estableció la improcedencia
de compensar la indemnización administrativa que debe entregarse en dinero con
el valor asignado a los mecanismos enunciados en el parágrafo tercero del
artículo 132 de la ley 1448 de 2011.
3.6.2.2. La prohibición
de indistinción entre reparación y servicios sociales del Estado conduce a que
el inciso final del parágrafo 3º del artículo 132 resulte constitucionalmente
problemático. Conforme a tal norma, sería posible considerar indemnización
administrativa descontable de aquella entregada en dinero, la diferencia
existente entre la cuantía ordinaria en que se ofrecen los mecanismos
contemplados –subsidios, adquisición o adjudicación de tierras, entre otros- y
el mayor valor en que ellos son ofrecidos a las personas en situación de
desplazamiento.
Esta Corporación
estima que la regla definida por el inciso final del parágrafo tercero del
artículo 132 desconoce el principio que exige no confundir el deber de reparar
con el deber de ofrecer asistencia social en cumplimiento de los deberes
constitucionales asignados al Estado. Dicho principio ha sido reconocido por la
jurisprudencia constitucional no solo en la sentencia de unificación antes
citada sino también en la sentencia C-1199 de 2008. En esta sostuvo la
Corte:
“Según
lo explicado por los demandantes, y tal como ahora verifica la Corte, el
vínculo creado por la norma atacada tiene por efecto la posibilidad de que la
reparación debida a las víctimas se vea reducida por efecto de los servicios
sociales de los que ellas hubieren sido beneficiarias, al punto que en casos
concretos algunas víctimas podrían no recibir suma o prestación alguna por
concepto de reparación, e incluso, que algunas de ellas vinieran a ser,
paradójicamente, deudoras del Gobierno que hubiere provisto los referidos
servicios. Cualquiera de estas situaciones lesionaría el derecho de las
víctimas a la reparación integral, dentro de un contexto de justicia
transicional.
Más
aún, destaca la Corte que la expresión “hacen parte”, empleada en la
norma demandada, es de carácter imperativo y no puramente eventual o permisivo,
lo que de manera considerable allana el camino para que al amparo de esta norma
se pretenda, en casos concretos, eludir o tener por sensiblemente reducidas las
obligaciones relativas a la reparación de las víctimas, so pretexto de que
ellas han sido ya reparadas a través de los servicios sociales que con carácter
general debe prestar el Gobierno.
De
otra parte obsérvese que, tal como los actores y varios de los intervinientes
realzaron, los servicios sociales y las acciones de reparación son
responsabilidad de sujetos claramente diferenciados, puesto que los primeros
atienden al cumplimiento de obligaciones estatales, mientras que las segundas
corresponden a los sujetos responsables de los crímenes cuya comisión origina
la necesidad de reparación, y subsidiariamente al Estado. En tal medida,
resulta inadecuado plantear que la acción gubernamental, en desarrollo de
deberes de carácter general que al Estado atañen, pueda suplir la acción
reparatoria que recae de manera principal en los perpetradores de los delitos,
y que aun cuando en últimas puede ser cumplida por el Estado desde su posición
de garante, tiene una naturaleza ostensiblemente diferente.
A
partir de estas reflexiones, considera la Corte que la regla en comento lesiona
directamente los derechos de las víctimas a la reparación integral reconocida
por la preceptiva internacional, la Constitución y la jurisprudencia, situación
que, sin duda, pone de presente la inconstitucionalidad del precepto que la
contiene.”(Subrayas no hacen parte del texto original)
3.6.2.3. El
precedente que se sigue de los anteriores pronunciamientos pone de presente la
inconstitucionalidad del último inciso del parágrafo tercero del artículo 132
de la ley 1448 de 2011. En efecto, la especialidad que respecto de la población
desplazada adquieren los mecanismos enunciados en el parágrafo examinado y que
se pueden manifestar en su otorgamiento por un valor superior a aquel en que
son ofrecidos a la población en general, es una manifestación del cumplimiento
de obligaciones sociales acentuadas a cargo del Estado en tanto se trata de un
grupo especialmente protegido.
Esa especial
protección se funda en el cumplimiento de deberes sociales del Estado
orientados al aseguramiento de condiciones mínimas de existencia. Aunque la
Corte, según se expuso anteriormente, acepta la posibilidad de que las medidas
referidas en el parágrafo tercero del artículo 132 de la ley 1448 de 2011 sean
calificadas por el legislador como formas de indemnización administrativa, ello
no autoriza, tal como definió la sentencia SU254 de 2013, la reducción o
afectación de la indemnización administrativa en dinero prevista en otras
normas.
4.
Razón de la decisión.
4.1. Síntesis
del caso.
4.1.1. Con base
en los fundamentos que dan lugar a la existencia de cosa juzgada, la Corte
constató que en relación con las acusaciones formuladas en contra del artículo 3º (parcial), del artículo 51 (parcial), del artículo 60 (parcial),
del artículo 66 (parcial), del artículo 67 (parcial), del artículo 123
(parcial) y del artículo 125 de la ley 1448 de 2011, había operado dicho
fenómeno, en virtud de lo decidido en las sentencias C-781 de 2012 y C-280 de
2013.
4.1.2. En atención a su vínculo inescindible con disposiciones
declaradas exequibles en la sentencia C-280 de 2013 por los mismos cargos, la
Corte,  siguiendo el precedente allí fijado, determinó que se encontraban
conforme a la Constitución, por los cargos analizados, la expresión “Con
el propósito de garantizar la atención integral a las personas víctimas de
desplazamiento forzado que deciden voluntariamente retornar o reubicarse, bajo
condiciones de seguridad favorables,” contenida en el primer
inciso del artículo 66 de la ley 1448 de 2011, y la expresión “siempre”
del inciso
primero del artículo 51 de la ley 1448.
4.1.3. Considerando (i) que varios de los cargos formulados en el
proceso que dio lugar a la sentencia C-280 de 2013 fueron descartados por su
ineptitud para propiciar un pronunciamiento de fondo, y (ii) que en la demanda
que da lugar a la presente sentencia se plantearon de forma sustancialmente
igual, la Corte considera que es forzoso adoptar de nuevo decisiones
inhibitorias. Ello ocurre en relación con los artículos 61 (parcial), 66
(parcial), 123 (parcial) y 132 (parcial). Sin embargo en el caso de este
último, atendiendo los nuevos argumentos planteados en la demanda la Corte
estimo que era posible adoptar una decisión de fondo y, para ello, examinó si
la regulación allí establecida respecto de las diferentes formas de indemnización
administrativa, desconocía la obligación de diferenciar las medidas de
asistencia social y las medidas de reparación.
4.2. Fundamento
de la decisión.
4.2.1. Diversas
disposiciones de la ley 1448 de 2011 son demandadas a partir de diferentes argumentos.
Respecto de acusaciones sustancialmente iguales, se pronunció la Corte
Constitucional en la sentencia C-280 de 2013.
4.2.2. Se
configura la cosa juzgada constitucional (art. 243 C-P. y artículo 21 del
decreto 2067 de 1991) y debe la Corte estarse a lo resuelto previamente cuando:
(i) existe un pronunciamiento previo respecto de la misma norma demandada y
(ii) la acusación que se le plantea a la Corte coincide sustancialmente con la
abordada en la decisión precedente.
4.2.3. En
aquellos casos en los cuales la declaración previa de exequibilidad no hubiere
comprendido algunas expresiones que posteriormente son acusadas por las mismas
razones y que guardan un vínculo inescindible con aquellas  declaradas
exequibles previamente, es posible seguir el precede previo y adoptar una
decisión idéntica.
4.2.4. Los
supuestos que dan lugar a la adopción de sentencias inhibitorias en materia de
control abstracto de constitucionalidad, se encuentran asociados a: (i) el objeto
del control; (ii) la fundamentación de los cargos de la demanda; (iii) la
competencia de este Tribunal; (iv) deficiencias probatorias que impiden un
pronunciamiento de fondo. En aquellos casos en los cuales exista una sentencia
inhibitoria de la Corte Constitucional adoptada en desarrollo de sus funciones
de control abstracto, se presenta una nueva demanda en contra de la misma norma
y el contenido demandado coincide con la argumentación formulada en la
anterior, debe la Corte inhibirse nuevamente.
4.2.5.
Considerar los mecanismos del parágrafo 3 del artículo 132 como forma de
indemnización administrativa no se opone a la Constitución dado que el
legislador cuenta, en esta materia, con un relativo margen de configuración y,
en si misma, tal calificación no desconoce los derechos de la población
desplazada. Sin embargo, el último inciso de tal parágrafo sí se opone a la
Constitución dado que aceptar que el mayor valor de los mecanismos allí
establecidos constituye una forma de indemnización que puede compensarse con la
otorgada en dinero, desconoce que la especialidad de la atención a la población
desplazada se funda en el cumplimiento de deberes sociales del Estado respecto
de una población especialmente protegida dada su situación de debilidad
manifiesta.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero-.
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-781 de 2012 en lo
relacionado con la expresión “ocurridas con ocasión del conflicto armado
interno” contenida en el artículo 3º de la ley 1448 de 2011.
Segundo-. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia
C-280 de 2013 en lo relacionado con la expresión  “cuando estas no
cuenten con los recursos para su pago” del inciso primero del artículo 51 de
la ley 1448 y declarar EXEQUIBLE la expresión “siempre” del mismo
inciso.
Tercero-.
ESTARSE
A LO RESUELTO en la sentencia C-280 de 2013 en lo relacionado con la expresión “que no
contraríen la presente ley” del inciso segundo del artículo 60 de la ley
1448 de 2011.
Cuarto-. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia
C-280 de 2013 en lo relacionado con el inciso segundo del parágrafo 1 del
artículo 60 de la ley 1448 de 2011.
Quinto.-ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-280 de 2013 en lo
relacionado con los apartes demandados del parágrafo segundo del artículo 60 de
la ley 1448 de 2011.
Sexto.- Declararse INHIBIDA para decidir sobre el cargo dirigido contra
los apartes demandados de los parágrafos 1º, 2º y 3º del artículo 61 de la ley
1448 de 2011.
Séptimo.- En relación con el primer inciso del
artículo 66 de la ley 1448 de 2011:
(i) ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-280 de 2013 en lo
relacionado con los apartes demandados del primer inciso del artículo 66 de la
ley 1448 de 2011.
(ii) Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado en la presente
sentencia, la expresión “Con el propósito de garantizar la
atención integral a las personas víctimas de desplazamiento forzado que deciden
voluntariamente retornar o reubicarse, bajo condiciones de seguridad favorables”,
contenida en el primer inciso del artículo 66 de la Ley 1448 de 2011.
(iii) Declararse INHIBIDA para decidir sobre la constitucionalidad
de la expresión “a través del diseño de esquemas especiales de acompañamiento”
del primer inciso del artículo 66 de la ley 1448 de 2011.
Octavo.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia
C-280 de 2013 en lo relacionado con el segundo inciso del artículo 66 de la ley
1448 de 2011.
Noveno.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia
C-280 de 2013 en lo relacionado con el artículo 67 de la ley 1448 de 2011.
Décimo.- Declararse INHIBIDA para decidir sobre
el cargo dirigido contra la expresión “de restitución” del artículo 123
de la ley 1448 de 2011.
Décimo Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la
sentencia C-280 de 2013 en lo relacionado con el artículo 125 de la ley 1448 de
2011.
Décimo Segundo.- En relación con el parágrafo
tercero del artículo 132 de la ley 1448 de 2011:
(i)
Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento sobre la expresión “por
núcleo familiar”, contenida en el inciso primero del parágrafo tercero del
artículo 132 de la ley 1448 de 2011.
(ii)
Declarar EXEQUIBLE las expresiones “y a través de uno de los siguientes
mecanismos, en los montos que para el efecto defina el Gobierno Nacional: I.
Subsidio integral de tierras; II. Permuta de predios; III. Adquisición y
adjudicación de tierras;  IV. Adjudicación y titulación de baldíos para
población desplazada; V. Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural, en la
modalidad de mejoramiento de vivienda, construcción de vivienda y saneamiento
básico, o VI. Subsidio de Vivienda de Interés Social Urbano en las modalidades
de adquisición, mejoramiento o construcción de vivienda nueva”, contenidas
en el parágrafo 3º del artículo 132 de la ley 1448 de 2011, en el entendido que
tales mecanismos son adicionales al monto de indemnización administrativa que
debe pagarse en dinero.
(iii)
Declarar INEXEQUIBLE las expresiones “La suma que sea adicional al monto que
para la población no desplazada se encuentra establecido en otras normas para
los mecanismos señalados en este parágrafo, se entenderá que es entregada en
forma de indemnización” contenida en el inciso tercero del parágrafo 3º del
artículo 132 de la ley 1448 de 2011.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con
salvamento parcial de voto
Con
aclaración de voto
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con
aclaración de voto
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA M.
Magistrado
NILSON
ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
Con
aclaración de voto
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO  DEL
MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA SENTENCIA C-462/13
LEY DE ATENCION,
ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Medidas de
contenido prestacional si pueden ser asimilables a una medida de reparación
(Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente
D-9362.
Demanda de
inconstitucionalidad contra varias expresiones contenidas en los artículos 3,
51, 60, 61, 66, 67, 123, 125 y 132 de la Ley 1448 de 2011, “por la cual se
dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas
del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.
Actores: Franklin
Castañeda y otros.
Magistrado
Ponente:
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
Salvo
parcialmente mi voto frente a la Sentencia de constitucionalidad C-462 de 2013,
aprobada por la Sala Plena en sesión del diecisiete (17) de julio de dos mil
trece (2013), por las razones que a continuación expongo:
1.
Mi
discrepancia se plantea respecto del punto décimo segundo de la parte
resolutiva de la sentencia, en su aparte (iii). En este aparte se declara
inexequible la expresión: “La suma que sea adicional al monto que para la
población no desplazada se encuentra establecido en otras normas para los
mecanismos señalados en este parágrafo, se entenderá que es entregada en forma
de indemnización”, contenida en el inciso tercero del parágrafo 3 del
artículo 132 de la Ley 1448 de 2011.
2.
Concuerdo en que las obligaciones del Estado en materia de reparación son
diferentes a las relativas a la ayuda humanitaria, a las medidas de asistencia
social o a los servicios sociales. No obstante, discrepo de la afirmación de
que las medidas de asistencia social o los servicios sociales, en tanto
impliquen un mayor contenido prestacional al que se otorga a las demás personas
respecto de quienes se adoptan o se prestan, según sea el caso, “no pueden
de ninguna manera ser asimilables a las medidas de reparación”.
3.
Mi
discrepancia no se funda en el estado de desigualdad o vulnerabilidad de los
desplazados, que justifica su atención prioritaria. Se funda en que al no ser
los desplazados, en tanto víctimas, las únicas personas en estado de
desigualdad o vulnerabilidad y, por tanto, destinatarios exclusivos de medidas
de asistencia social o servicios sociales, si las medidas o servicios dirigidas
o prestados a ellos tienen un contenido prestacional mayor al que se brinda a
las demás personas que también se encuentran en estado de desigualdad y
vulnerabilidad, no se pueda siquiera considerar que el plus, valga decir, el
contenido prestacional superior al normal y común en estos eventos, sea
asimilable a una medida de reparación.
4.
El Estado tiene el deber de adoptar medidas de asistencia social o servicios
sociales en beneficio de la población desplazada, pero no tiene el deber de
hacerlo con un mayor contenido prestacional al que tienen dichas medidas o
servicios en beneficio del resto de la población que se encuentra en estado de
desigualdad y vulnerabilidad.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL Y ACLARACIÓN DE VOTO
DE LA MAGISTRADA MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
A LA SENTENCIA C-462/13
RETORNOS Y
REUBICACIONES EN LEY DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS
DEL CONFLICTO ARMADO-Obligación
que se impone a las víctimas de desplazamiento forzado resulta desproporcionado
e irrazonable (Salvamento parcial de voto)
En
la sentencia C-280 de 2013 manifesté mi discrepancia con la decisión adoptada
respecto del condicionamiento del inciso segundo del artículo 66 de la ley 1448
de 2011, que ahora reitero, que impone a la persona víctima de desplazamiento
forzado la obligación de declarar ante el Ministerio Público los hechos que
evidencian la ausencia de condiciones de seguridad para permanecer en el lugar
elegido para su retorno o reubicación, en la medida en que tal condicionamiento
resulta desproporcionado e irrazonable.
MEDIDAS EN
MATERIA DE EDUCACION EN LEY DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL DE
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Comprende estándar de protección del
derecho a la educación pública gratuita, que incluye exención de pago de
derechos académicos y servicios complementarios (Aclaración de voto)
Referencia:
expediente D-9362
Demanda contra
los artículos 3 (parcial), 51 (parcial), 60 (parcial), 61 (parcial), 66
(parcial), 67 (parcial), 123 (parcial), 125 y 132 (parcial) de la Ley 1448 de
2011.
Magistrado
Ponente:
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala, formulo salvamento
parcial de voto respecto de la decisión adoptada en el numeral octavo de la
parte resolutiva de la sentencia, que determina estarse a lo resuelto en la
sentencia C-280 de 2013 en relación con el cargo formulado contra el inciso 2º
del artículo 66 de la Ley 1448 de 2011.  Asimismo, aclaro mi voto frente a
algunos de los fundamentos expuestos para respaldar la decisión adoptada en
relación con el cargo formulado contra el artículo 51 de la citada ley.
En
la sentencia C-280 de 2013[26]
se declaró la exequibilidad condicionada del inciso segundo del artículo 66 de la
Ley 1448 de 2011, en
el sentido de que lo allí establecido no afectará el goce de los derechos
reconocidos por la ley a las personas víctimas de desplazamiento forzado, entre
ellos, la posibilidad de ser nuevamente reubicadas en un sitio seguro[27].  En aquella
ocasión manifesté mi discrepancia con esta decisión, por considerar que  tal
condicionamiento no subsana la desproporción y falta de razonabilidad de la
obligación que se impone a la persona víctima de desplazamiento forzado de
declarar ante el Ministerio Público los hechos que evidencian la ausencia de
las condiciones de seguridad para permanecer en el lugar elegido para su
retorno o reubicación, que pueden generar un nuevo desplazamiento y que puede
agravar la situación de amenaza y peligro para esa persona. Discrepancia que
ahora reitero en relación con la decisión adoptada en el resolutivo octavo de
esta providencia, que ordena estarse a lo resuelto en la sentencia C-280 de
2013 en relación con el cargo formulado contra el inciso 2º del artículo 66 de la
Ley 1448 de 2011.
Asimismo,
aclaro mi voto en relación con el resolutivo segundo de la sentencia, relativo
al cargo formulado contra el artículo 51 (parcial), en el que se condiciona la
exención a las víctimas del pago de costos educativos en establecimientos
oficiales a que aquellas no tengan recursos para sufragarlos. En esta ocasión  la
Sala decidió estarse a lo resuelto en la sentencia C-280 de 2013[28],
donde se declaro EXEQUIBLE la expresión “y cuando estas no cuenten con los
recursos para su pago” contenida en el art. 51 de la Ley 1448 de 2011 y
declarar EXEQUIBLE la expresión “siempre”, contenida en el mismo
inciso.  En los considerandos de la presente sentencia se reconoce que el
estándar actual de protección del derecho a la educación pública gratuita va
incluso mas allá de las exigencias mínimas previstas en el artículo 67
constitucional pues, de acuerdo a lo establecido en el Decreto 4087 de 2011,
ésta comprende un año de prescolar y nueve años de educación básica (art. 1º) e
incluye no sólo la exención del pago de derechos académicos sino también de
servicios complementarios (art. 2º).
En
estos términos acompaño la decisión adoptada por la Sala respecto de este
artículo.  Sin embargo, considero necesario precisar que una norma especial,
como la establecida en el artículo 51 de la Ley de Víctimas, en ningún caso
puede ser interpretada en el sentido de llegar a desconocer el estándar actual
de protección del derecho a la educación pública gratuita y los avances que en
el futuro puedan llegar a ser establecidos.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] El Departamento Nacional de
Planeación no se ocupa de efectuar un análisis separado de cada uno de los
cargos. En la conclusión de su escrito señala (i) que los cargos planteados por
los demandantes carecen del requisito mínimo de certeza frente a la vulneración
de la Carta Política, toda vez que no se dirigen en concreto contra la ley sino
contra una hipotética aplicación o interpretación de la misma y (ii) que a
partir de las cuatro decisiones adoptadas por la corte Constitucional sobre
esta materia ya se encuentra consagrada una posición frente a las normas
demandadas, que si bien no constituyen cosa juzgada frente a los cargos
presentados (…) sí constituyen unos principios orientadores para la adopción de
decisiones judiciales (…).  Es también pertinente señalar que la intervención
del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a pesar de extensas
consideraciones no ofrece, respecto de varios de los cargos planteados, una
argumentación específica al respecto. Cuando ello ocurra la Corte se abstendrá de hacer cualquier referencia en los antecedentes de esta providencia.
[2] En el texto de la demanda se
hace una citación amplia de las principales decisiones en esta materia.
[3] La intervención del Ministerio
del Interior sigue, en este punto, idéntica orientación a la planteada por el
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
[4] En la página 4 de la demanda se
señala: “Es importante advertir que la construcción de la presente demanda
responde a un ejercicio colectivo en el que han participado de manera activa
diferentes organizaciones de DDHH y de Víctimas, entre las que se encuentra
ASOCAR, organización de población desplazada que presentó una versión aún sin finalizar
del texto de la presente demanda el 18 de septiembre del año en curso a través
del Sr. Álvaro Huertas Molina (…)”.
[5] Pueden confrontarse en ese
sentido las sentencia C-153 de 2002 y C-1034 de 2003.
[6] Así por ejemplo lo ha indicado,
entre otras, la sentencia C-600 de 2010.
[7] Entre muchas otras providencias
en esa dirección se encuentran la C-798 de 2003, la C-1034 de 2003, la C-244 de 2006 y la C-716 de 2008.
[8] Así por ejemplo se encuentran
las sentencias C-774 de 2001, C-259 de 2008 y C-712 de 2012.
[9] En la sentencia C-433 de 2009 la Corte explicó que cuando se acusa una disposición declarada constitucional de forma
condicionada “el nuevo examen de
constitucionalidad no recae sobre el texto legal tal como estaba inicialmente
redactado sino sobre la norma que resulta a partir del fallo de
constitucionalidad”.
[10] Aludiendo a la distinción entre
enunciado normativo y norma la sentencia C-1046 de 2001 explicó: “Sin embargo, lo cierto es que es posible
distinguir entre, de una parte, los enunciados normativos o las disposiciones,
esto es, los textos legales y, de otra parte, los contenidos normativos, o
proposiciones jurídicas o reglas de derecho que se desprenden, por la vía de la
interpretación, de esos textos. Mientras que el enunciado o el texto o la
disposición es el objeto sobre el que recae la actividad interpretativa, las
normas, los contenidos materiales o las proposiciones normativas son el
resultado de las misma “
[11] En ese sentido puede
confrontarse la sentencia C-600 de 2010. Según la Corte señalo en la sentencia C-774 de 2001 “[d]e
ella surge una restricción negativa consistente en la imposibilidad de que el
juez constitucional vuelva a conocer y decidir sobre lo resuelto.”
[12] Esta consideración, según lo
señala la sentencia C-038 de 2006, explica conceptualmente la posibilidad de
adoptar sentencias de constitucionalidad condicionada.
[13] La Corte ha tenido oportunidad de destacar que es irrelevante para determinar si existe cosa
juzgada o relativa el hecho de que la decisión previa hubiese declarado la
constitucionalidad condicionada de un enunciado normativo. En esa dirección se
encuentran, por ejemplo, el auto 282 de 2001 y la sentencia C-211 de 2003.
[14]
Respecto del cargo
formulado en esta oportunidad contra el artículo 51, la demanda solicitó la
inexequibilidad de la palabra “siempre”, que antecede a la declarada
exequible en esa oportunidad. Dicho vocablo, a juicio de la Corte, constituye un giro lingüístico directamente articulado con “y cuando estas no
cuenten con los recursos para su pago” que no altera en nada su
significado. En efecto, la expresión “siempre y cuando” es equivalente a
“con tal de que” y por ello la palabra “siempre” no tiene un
significado deóntico o jurídico independiente al de aquel encontrado exequible
en la sentencia C-280 de 2013. Para la Corte, en este tipo de casos, razones
asociadas a la seguridad jurídica y a la   prevalencia del derecho sustancial,
justifican aplicar el precedente que se deriva de la sentencia anterior -en
este caso la C-280 de 2013-. Por ello este Tribunal declarará la exequibilidad
del vocablo “siempre”.
[15] Comunicado de Prensa No. 19 de
2013
[16] Comunicado de Prensa No. 19 de
2013
[17]
Comunicado de Prensa No. 19
de 2013.
[18] Sobre tal carácter se encuentra, por ejemplo, la
sentencia C 487 de 2002 en la que esta Corporación señaló: Cabe señalar al
respecto que es deber de la Corte, al igual que de todo juez, utilizar todos
sus poderes a fin de evitar, hasta donde sea posible, los fallos inhibitorios,
ya que la finalidad de los procedimientos es que prevalezca el derecho
sustancial (CP art. 228 y C. de P. C arts 37 ord. 4º y 401).”
[19] En esa dirección se encuentra la
sentencia C-901 de 2011.
[20] Así por ejemplo la sentencia
C-180 de 1995.
[21] Entre muchas otras, las
sentencias C-530 de 2010, C-647 de 2010, C-937 de 2011 y C-456 de 2012.
[22]Sobre el particular puede
examinarse la sentencia C-049 de 2012.
[23] Sentencias C-400 de 2011 y C-395
de 2011.
[24] Así por ejemplo, el auto 006 de
2010,
[25] En esa misma dirección la Defensoría del Pueblo sostuvo en su intervención que
el plazo que ellas mencionan tiene carácter esencialmente relativo, consideran
la eventualidad en que circunstancias de diverso orden pudieran haber impedido
rendir la declaración dentro del plazo de dos años y mencionan explícitamente
el hecho de la fuerza mayor como hito justificativo de su presentación extemporánea.
[26] MP. Nilson Pinilla Pinilla, SV. María Victoria Calle
Correa, AV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[27] El texto de los incisos demandados del artículo 66 es
el siguiente:
“ARTÍCULO 66. RETORNOS Y REUBICACIONES. Con
el propósito de garantizar la atención integral a las personas víctimas de
desplazamiento forzado que deciden voluntariamente retornar o reubicarse, bajo
condiciones de seguridad favorables, estas procurarán permanecer en el sitio
que hayan elegido para que el Estado garantice el goce efectivo de los
derechos, a través del diseño de esquemas especiales de acompañamiento.
Cuando no existan las condiciones de seguridad para permanecer en el
lugar elegido, las víctimas deberán acercarse al Ministerio Público y declarar
los hechos que generen o puedan generar su desplazamiento (…)”.
[28] MP. Nilson Pinilla Pinilla, SV. María Victoria Calle
Correa, AV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.