C-535-96
Sentencia C-535/96
Sentencia
C-535/96
ENTIDADES
TERRITORIALES-Poder de
dirección/PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites/PRINCIPIO
UNITARIO DEL ESTADO-Respeto de la autonomía
El poder de
dirección del que gozan las entidades territoriales se convierte así en pieza
angular del desarrollo de la autonomía. A través de este poder, expresión del
principio democrático, la comunidad puede elegir una opción distinta a la del
poder central. La satisfacción de intereses propios requiere la posibilidad de
que existan en cada localidad opciones políticas diferentes, lo cual no atenta
contra el principio de unidad, pues cada entidad territorial hace parte de un
todo que reconoce la diversidad. Los principios de unidad y autonomía no se
contradicen sino que deben ser armonizados.  De esa manera se afirman los
intereses locales pero se reconoce la supremacía de un ordenamiento superior,
con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como
poder soberano sino que se explica en un contexto unitario. El equilibrio entre
ambos principios se constituye entonces a través de limitaciones. Por un lado,
el principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la
Constitución y la ley, con lo cual  se reconoce la posición de superioridad del
Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio
esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en que se desarrolla
esta última.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES-Núcleo
esencial
El núcleo
esencial de la autonomía está constituido en primer término, por aquellos
elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y
especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades
territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar
encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las
entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse
el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades
a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan.
PATRIMONIO
ECOLOGICO LOCAL-Regulación
no exclusiva
El Congreso puede
establecer una legislación básica nacional que evite el deterioro del
patrimonio ecológico municipal y proteja el derecho al medio ambiente en ese
ámbito local, pues la garantía de ese derecho de la persona no puede quedar
sujeta al albur de que la autoridad indígena o el concejo municipal o distrital
expidan o no la correspondiente regulación. La competencia de los municipios y
las autoridades indígenas en relación con el patrimonio ecológico local no es
entonces exclusiva sino concurrente con la normatividad básica nacional que el
Congreso expida sobre la materia.
PATRIMONIO
ECOLOGICO LOCAL-Competencia
concurrente
Si la
Constitución atribuye a los concejos y las autoridades indígenas la facultad de
dictar normas para la protección del patrimonio ecológico local, una comprensión
sistemática de los preceptos de la Carta tiene que concluir que el Legislador
debe regular esas materias respetando esa competencia propia de las entidades
territoriales. En la discusión constitucional de un tema ecológico, es
indispensable establecer si se trata de un asunto ambiental que puede
encuadrarse dentro de un límite municipal, o si trasciende ese límite pero se
agota en un ámbito preciso, o si se trata de una materia propia de una
regulación de alcance nacional o incluso internacional.
PUBLICIDAD
EXTERIOR VISUAL-Competencia
en principio local/PUBLICIDAD EXTERIOR VISUAL-Competencia concurrente
La publicidad
exterior visual hace parte de la noción de "patrimonio ecológico"
local, por lo cual se está frente a una competencia propia de los concejos
municipales y distritales, así como de los órganos de gobierno de los
territorios indígenas, la cual les es asignada en función del interés
territorial subyacente, pues los problemas de modificación del paisaje que le
están asociados abarcan primariamente un ámbito local, por lo cual su
regulación corresponde también, en principio, a las autoridades municipales y
de los territorios indígenas. Sin embargo, eso no significa que la ley no pueda
establecer una  normatividad básica nacional en este campo pues, se trata de
competencias concurrentes. Lo que no puede el Legislador es vaciar la
competencia constitucional propia de los concejos y las autoridades indígenas
de dictar normas para proteger, conforme a sus criterios, normas sobre la
protección del patrimonio ecológico local.
CONCEJO MUNICIPAL-Competencia normativa limitada/PUBLICIDAD
EXTERIOR VISUAL-Regulación razonable por los concejos
El ejercicio de
las competencias normativas de los concejos se encuentra sometido a los
principios que gobiernan la validez y eficacia de los actos administrativos, y
se debe  entender limitado a la realización de los fines específicos que le han
sido encomendados a la autoridad por el ordenamiento jurídico. Los concejos no
pueden ejercer de manera arbitraria o discriminatoria la facultad que le
confiere la disposición impugnada, sino que deben desarrollarla en forma
razonable y proporcionada, tomando en consideración la finalidad de la misma,
que no es otra que la protección del patrimonio ecológico local.  Por ello la
actuación de los concejos al dictar las normas para la protección y
preservación del patrimonio ecológico no escapa del control judicial pues los
eventuales abusos son impugnables por la vía de lo contencioso-administrativo.
MEDIO AMBIENTE
SANO-Participación de la
comunidad
La participación
comunitaria debe ser previa, pues es la mejor forma de armonizar ambas
obligaciones estatales, lo cual justifica la existencia de figuras como la
licencia ambiental, la cual prevé en su trámite una importante participación de
la sociedad civil. Sin embargo, lo anterior no significa que la participación
de la comunidad deba ser siempre previa para la protección del paisaje, pues si
se trata de una actividad que no tiene un impacto considerable ni irreversible sobre
el medio ambiente, y la ley prevé un mecanismo posterior y ágil que permita a
la comunidad intervenir para la solución del asunto, la regulación puede
ajustarse a la Carta, pues pueden existir otros argumentos constitucionales
-como la búsqueda de eficacia administrativa- que justifiquen la ausencia de
control previo administrativo y comunitario. Contrario sensu, en aquellos
eventos en que la actividad pueda ocasionar un daño considerable o irreversible
al medio ambiente o, en tratándose de las comunidades indígenas, a la identidad
y existencia de las mismas, la ley y el gobierno deben asegurar un mecanismo
previo de participación comunitaria, pues los costos de la decisión pueden ser
muy altos en términos económicos, sociales y humanos.
Referencia:
Expediente D-1239
Actor: Adelaida
Angel Zea
Normas acusadas:
Artículos 1o., 3o., 6o., 8o., 10o., 11, 12 y 15 de la Ley 140 de 1994.
Temas:
Contenido esencial
de la autonomía territorial y garantía institucional.
Autonomía
territorial, ley y protección del medio ambiente: el principio de rigor
subsidiario.
Contaminación
visual, protección del paisaje y defensa del patrimonio ecológico local.
Participación de la
comunidad y decisiones que puedan afectar el medio ambiente.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
D.C., dieciséis de octubre  de  mil novecientos noventa y seis (1996).
La Corte
Constitucional, integrada por su Presidente Carlos Gaviria Díaz, y por los
Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes
Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
La ciudadana
Adelaida Angel Zea presenta demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 1o., 3o., 6o., 8o., 10o., 11, 12 y 15 de la Ley 140 de 1994, la cual
fue radicada con el número D-1239. Cumplidos, como están, los trámites
previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte
a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II. DEL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISION
Los artículos
demandados preceptúan lo siguiente:
LEY 140 DE 1994
(  )
“Por la cual se reglamenta la Publicidad
Exterior Visual en el Territorio Nacional”
El Congreso de Colombia
Decreta
Artículo 1º. Campo de aplicación. La presente Ley
establece las condiciones en que puede realizarse Publicidad Exterior Visual en
el Territorio Nacional.
Se entiende por
Publicidad Exterior Visual el medio masivo de comunicación destinado a informar
o llamar la atención del público a través de elementos visuales como leyendas,
inscripciones, dibujos, fotografías, signos o similares, visibles desde las
vías de uso o dominio público, bien sean peatonales o vehiculares, terrestres,
fluviales, marítimas o aéreas.
No se considera
Publicidad Externa Visual para efectos de la presente Ley, la señalización
vial, la nomenclatura urbana o rural, la información sobre sitios históricos,
turísticos y culturales, y aquella información temporal de carácter educativo,
cultural o deportivo que coloquen las autoridades públicas u otras personas por
encargo de éstas, que podrá incluir mensajes comerciales o de otra naturaleza
siempre y cuando éstos no ocupen más del 30% del tamaño del respectivo mensaje
o aviso. Tampoco se considera Publicidad Exterior Visual las expresiones
artísticas como pinturas o murales, siempre que no contengan mensajes
comerciales o de otra naturaleza.
Artículo 3º. Lugares de ubicación. Podrá colocarse
Publicidad Exterior Visual en todos los lugares del territorio nacional, salvo
en los siguientes:
a) en las áreas
que constituyen espacio público de conformidad con las normas municipales,
distritales y de las entidades territoriales indígenas que se expidan con
fundamento en la Ley 9a. de 1989 o de las normas que las modifiquen o
sustituyan. Sin embargo, podrá colocarse Publicidad Exterior Visual en los
recintos destinados a la presentación de espectáculos públicos, en los
paraderos de los vehículos de transporte público y demás elementos de
amoblamiento urbano, en las condiciones que determinen las autoridades que
ejerzan el control y la vigilancia de estas actividades;
b) Dentro de los
200 metros de distancia de los bienes declarados monumentos nacionales;
c) Donde lo
prohiban los Concejos Municipales y Distritales conforme a los numerales 7º y
9º del artículo 313 de la Constitución Nacional,
d) En la
propiedad privada sin el consentimiento del propietario o poseedor;
e) Sobre la
infraestructura, tales como postes de apoyo a las redes eléctricas y
telefónicas, puentes, torres eléctricas y cualquier otras estructuras de
propiedad del Estado.
Artículo 6º. Aviso de aproximidad. Salvo en los lugares
que prohiben los literales a) y b) del artículo 3º, podrá colocarse Publicidad
Exterior Visual en zonas rurales para advertir sobre la proximidad de un lugar
o establecimiento.
Dicha publicidad
sólo podrá colocarse al lado derecho de la vía, según el sentido de circulación
del tránsito en dos (2) lugares diferentes dentro del kilómetro anterior al
establecimiento. Los avisos deberán tener un tamaño máximo de cuatro metros
cuadrados (4 mtrs2) y no podrán ubicarse a una distancia inferior a quince
metros (15 mtrs/1), contados a partir del borde de la calzada más cercana al
aviso.
No podrá
colocarse publicidad indicativa de proximidad de lugares o establecimientos
obstaculizando la visibilidad de señalización vial y de nomenclatura e
informativa.
Artículo 8º. Duración. La Publicidad Exterior Visual que
cumpla con las condiciones previstas en la ley podrá permanecer instalada en
forma indefinida.
Artículo 10. Libertad de ejercicio y principio de
legalidad. La colocación de la Publicidad Exterior Visual en los lugares donde
no está prohibida, es libre y por consiguiente no requiere sino del
cumplimiento de las condiciones establecidas autorizadas por la presente ley.
Ninguna autoridad
podrá exigir la obtención de permisos o licencias previas para su colocación
ante el alcalde del municipio, distrito o territorio indígena respectivo o ante
la autoridad en quien está delegada tal función.
Artículo 11. Registro. A más tardar dentro de los tres
(3) días hábiles siguientes a la colocación de la Publicidad Exterior Visual,
deberá registrarse dicha colocación ante el alcalde del municipio, distrito o
territorio indígena respectivo o ante la autoridad en quien está delegada tal
función.
Las autoridades
municipales, distritales y de los territorios indígenas abrirán un registro de
colocación de Publicidad Exterior Visual, que será público.
Para efectos del
registro, el propietario de la Publicidad Exterior Visual o su representante
legal deberá aportar por escrito y mantener actualizados sus datos  en el
registro la siguiente información:
1. Nombre de la
Publicidad, junto con su dirección, documento de identidad, Nit, y demás datos
necesarios para su localización.
2. Nombre del
dueño del inmueble donde se ubique la publicidad, junto con su dirección,
documento de identidad, Nit, teléfono y demás datos para su localización.
3. Ilustración o
fotografías de la Publicidad Exterior Visual y transcripción de los textos que
en ella aparecen. El propietario Exterior Visual también deberá registrar las
modificaciones que se le introduzcan posteriormente.
Se presumirá que
la Publicidad Exterior Visual fue colocada en su ubicación de registro, en el
orden en que aparezca registrada.
Las personas que
coloquen publicidad distinta a la prevista en la presente Ley y que no la
registren en los términos del presente artículo, incurrirán en las multas que
para el efecto señalen las autoridades municipales, distritales y de los
territorios indígenas, en desarrollo de lo previsto en el artículo 13 de la
presente Ley.
Artículo 12. Remoción o modificación de la Publicidad
Exterior Visual. Sin perjuicio de la acción popular consagrada en el artículo
1005 del Código Civil y el artículo 8º de la Ley 9a. de 1989 y de otras
acciones populares, cuando se hubiese colocado Publicidad Exterior Visual, en
sitio prohibido por la Ley o en condiciones no autorizadas por ésta, cualquier
persona podrá solicitar su remoción o modificación a la alcaldía municipal o
distrital respectiva. La solicitud podrá presentarse verbalmente o por escrito
de conformidad con el artículo 5º del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso
Administrativo).
De igual manera y
sin perjuicio del ejercicio de la acción popular, los alcaldes podrán iniciar
una acción administrativa de oficio, para determinar si la Publicidad Exterior
Visual se ajusta a la Ley.
Recibida la
solicitud o iniciada de oficio la actuación, el funcionario verificará si la
publicidad se encuentra registrada de conformidad con el artículo anterior y si
no se ha solicitado su registro dentro del plazo señalado por la ley, se
ordenará su remoción. De igual manera el funcionario debe ordenar que se
remueva o modifique la Publicidad Exterior Visual que no se ajuste a las
condiciones legales, tan pronto tenga conocimiento de la infracción, cuando
ésta sea manifiesta o para evitar o para remediar una perturbación del orden
público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad,
salubridad y circulación de personas y cosas o graves  daños al espacio
público.
En los casos
anteriores, la decisión debe adoptarse dentro de los diez (10) días hábiles
siguientes al día de recepción de la solicitud o de la iniciación de la
actuación. Si la decisión consiste en ordenar la remoción o modificación de una
Publicidad Exterior Visual, el funcionario fijará un plazo no mayor de tres (3)
días hábiles para que el responsable de la publicidad, si es conocido la
remueva o la modifique. Vencido este plazo, ordenará que las autoridades de
policía la remuevan a costa del infractor.
Cuando la
Publicidad Exterior Visual se encuentre registrada y no se trate de los eventos
previstos en el inciso tercero de este artículo, el alcalde, dentro de los
veinte (20) días hábiles siguientes al día de recepción de la solicitud o de la
iniciación de la actuación, debe promover acción popular ante los jueces
competentes para solicitar la remoción o modificación de la publicidad. En
estos casos acompañará a su escrito copia auténtica del registro de la
publicidad.
Parágrafo. En las
entidades territoriales indígenas los consejos de gobierno respectivos o la
autoridad que haga sus veces, serán los responsables del cumplimiento de las
funciones que se asignan a las alcaldías distritales y municipales en el
presente artículo.
Articulo 15. Toda valla instalada en el territorio
nacional cuya publicidad que por mandato de la ley requiera un mensaje
específico referente a salud, medio ambiente, cultura y cívico, no podrá ser
superior a 10% del área total de la valla.
La publicidad
Exterior Visual que trata la presente Ley son aquellas que tienen una dimensión
igual o superior a 8 metros cuadrados.
No estarán
obligadas a lo dispuesto en este artículo las vallas de propiedad de: La
Nación, los Departamentos, El Distrito Capital, los Municipios, organismos oficiales,
excepto las empresas industriales y comerciales del Estado y las de economía
mixta, de todo orden, las entidades de beneficiencia o de socorro y la
Publicidad Exterior Visual de partidos, movimientos políticos, candidatos,
durante las campañas electorales.
III LA DEMANDA
La actora considera
que los artículos demandados no sólo  contradicen el objetivo por el cual fue
expedida la propia ley, sino que, además, violan los artículos 1o, 7o, 58, 63,
78, 79, 80, 82, 287, 288, 311, 313 num.7 y 9, 330 (especialmente su parágrafo),
333 y 366 de la Constitución.
Para la presentación
de los cargos, la Corte seguirá el mismo orden asumido por la demandante en su
escrito.
1. Violación de
la autonomía administrativa local (artículos 287, 288, 311 y 313 num.7 y 9 CP)
La actora considera
que los artículos 1o. y 15 de la ley violan la autonomía de las entidades
territoriales y ponen en entredicho su competencia para regular el espacio público.
Por un lado, el artículo 15 deja por fuera de toda posibilidad de control de
las localidades,  las vallas de propiedad de las distintas entidades señaladas
en dicho precepto; por otro lado, según la actora, lo que no esta definido en
el artículo 1o. como "Publicidad Exterior Visual" queda por  fuera de
la potestad normativa de los concejos y de las autoridades indígenas,
afirmación que "cobra mayor fuerza si se tiene en cuenta el texto del
artículo 10 de la ley, que consagra plena libertad para colocar publicidad
exterior visual en aquellos lugares donde ella no está prohibida".
Señala la demandante
que el artículo 78 superior, faculta al legislador para regular lo referente al
tipo de información que debe suministrarse al público para la comercialización
de los bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad. Considera la
actora que los artículos 1o., 2o.,6o.,10o. y 15, materia de impugnación, violan
la autonomía administrativa local en la medida en que el legislador se extiende
a la regulación de la ubicación espacial y las características físicas de esta
clase de mensajes, con lo cual ejerce una competencia administrativa asignada a
las autoridades del nivel local.
2.  Violación de
la identidad social y cultural. (artículos 7o. y 330 C.P.)
Según la demandante,
el manejo del espacio público y la fijación de avisos guardan una estrecha
relación con la autonomía y la identidad cultural de los pueblos indígenas, y
con el manejo que ellos pretenden dar a los recursos naturales. Para una
comunidad dada, la publicidad de partidos políticos o la información expresada
en vallas o avisos puede resultar lesiva de sus creencias, sentido estético y
equilibrio ecológico. Por ello considera que los artículos 1o, 15 y 3o.
literales b) y c) violan la Constitución, pues no reconocen la competencia de
las autoridades indígenas para regular esta materia.
Igualmente afirma la
demandante que se viola el parágrafo del artículo 330 superior al no existir un
espacio de participación de las autoridades indígenas, o alguna instancia de
Gobierno con posibilidad para  propiciarla.
Según criterio de la
actora, al quedar por fuera de la definición de "Publicidad Exterior
Visual" algunas materias, se distorsiona la función ecológica de la
propiedad (art.58 C.P.) y se viola el artículo 63 superior que consagra la
inalienabilidad e inembargabilidad de los parques naturales, tierras de
resguardo y patrimonio arqueológico de la Nación entre otros. Considera la
demandante que la inalienabilidad de estos bienes se refiere también al uso al
cual están afectados.
3.  Violación del
derecho de los asociados a participar en las decisiones que afecten el medio
ambiente (artículos 78 y 79 C.N.).
Señala la demandante
que el artículo 11 no contempla la participación de la comunidad, mediante un
procedimiento previo, en la fijación de publicidad exterior visual. Además,
según su criterio, el inciso segundo del artículo 10o. de la ley impide dicha
participación, por lo cual considera que estos dos artículos violan la función
preventiva del Estado en cuanto hace a los factores de deterioro ambiental y
limitan su capacidad para velar por la integridad del espacio público (CP arts
80 y 82). Dice la demandante que el procedimiento de registro que consagra el
artículo 11 de la ley 140 de 1994 hace imposible la actuación de las
autoridades administrativas en forma previa a la colocación de publicidad
exterior visual, y que lo mismo ocurre con la presunción de legalidad que trata
el artículo 10 ya mencionado.
IV. INTERVENCIÓN  DE AUTORIDADES PUBLICAS
4.1. Intervención
del Ministerio del Medio Ambiente
La ciudadana Luz
Angela Melo Castilla, en representación del Ministerio del Medio Ambiente,
impugna la constitucionalidad de la Ley 140 de 1994 en su totalidad. En el
escrito presentado a esta Corte, la interviniente sigue el mismo orden asumido
por la demandante.
1. Violación de
la autonomía administrativa local
La ciudadana
considera, al igual que la actora, que el respeto a la autonomía consagrado en
el artículo 3o. literales a) y c) de la ley demandada es aparente. Si bien se
da un marco en el que deben ser respetadas las normas prohibitivas sobre
publicidad exterior visual, dictadas por las entidades territoriales o los
territorios indígenas, señala la interviniente:
...al fijar en
los artículos 10 y 11 una forma de registro que implica un permiso automático,
la Ley está impidiendo que los municipios dicten sus propias normas para el
control, preservación y defensa del patrimonio ecológico y que promuevan la
participación comunitaria tal y como lo prescriben los artículos 311 y 313 num.
9o. de la Constitución". Por otra parte, sostiene la interviniente que
" de la lectura de las condiciones de publicidad exterior visual recogida
en los artículos 4o., 5o., 6o., 7o., 8o., 9o., 10o. y 11, se deduce que las
mismas si constituyen una forma de evadir el principio de autonomía
administrativa local.
Para la
interviniente no es de recibo la argumentación dada por la actora en torno a
los artículos 1o. y 15 demandados, según la cual, esas normas excluyen del
control de las entidades territoriales aquella publicidad visual que no encaje
en las definiciones legales consagradas por esos artículos. Según criterio de
la ciudadana, esas normas simplemente excluyen ciertas materias de la
regulación establecida en la Ley 140 de 1994, pero ello no significa que no se
apliquen las disposiciones constitucionales generales, las cuales señalan las
atribuciones que tienen las entidades territoriales en este campo.
2.  Violación de
la identidad social y cultural
La interviniente
considera que si bien, en sentido estricto, no son inconstitucionales los
artículos 1o., 3o. y 15 acusados, en cambio debe concluirse que la Ley 140 de
1994 es inexequible en su totalidad, pues no contempla un mecanismo de respeto
a la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas,
condición a la que está sometida la explotación de los recursos naturales,
según el parágrafo del artículo 330 superior. Señala la interviniente que  esta
ley no tiene en cuenta estos factores para regular la publicidad en dichas
comunidades, y que al ser el paisaje un recurso natural, era obligación del
legislador atender lo preceptuado no sólo en dicho artículo, sino también en el
artículo 7o. superior en donde el Estado reconoce y protege la diversidad
étnica y cultural de la Nación colombiana.
3. Violación de
los artículos 78, 79 y 80 superiores.
En cuanto a los
artículos 10o. y 11, materia de impugnación, afirma la interviniente que al ser
consagratorios de un registro automático no prevén la participación de la
comunidad en decisiones que pueden afectar el medio ambiente y reducen la
función preventiva y controladora que tiene asignada el Estado en el artículo
80 de la Carta.
La interviniente, no
considera vulnerados los artículos 58 y 82 superiores puesto que la misma ley
prohibe la colocación de publicidad en propiedad privada sin el consentimiento
del propietario o poseedor, y la colocación de publicidad en áreas que
constituyen espacio público.
4.2. Intervención
del Ministerio de Transporte
La ciudadana, Milady
Pinillos de Liévano, en representación del Ministerio de Transporte, solicita
que se declare  la constitucionalidad de las normas acusadas. Según su
criterio, estas disposiciones no vulneran la autonomía administrativa local ya
que la misma ley demandada, en su artículo 3o., dispone la posibilidad de que
los concejos municipales y distritales establezcan prohibiciones para la
colocación de Publicidad Exterior Visual. Sostiene, además, que la autonomía de
la que gozan las entidades territoriales debe ejercerse dentro de los límites
de la Constitución y la Ley, y que es la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial la que  establece la distribución de competencias entre la Nación y
las entidades territoriales. Por todo ello, es opinión de la interviniente, que
las normas demandadas le dan aplicación a los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiaridad, según los cuales se deben ejercer las
competencias atribuidas a los distintos entes territoriales.
V. DEL CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación rinde su concepto de rigor y solicita a la Corte que
declaren inexequibles los artículos 10o. y 11 de la Ley 140 de 1992 y
exequibles las otras normas acusadas.
El Ministerio
Público comienza su escrito señalando la importancia que debe dársele a la
protección del paisaje como recurso natural renovable y a la protección del
medio ambiente como derecho colectivo, dentro de una Constitución que ha sido
calificada como Constitución ecológica. En este orden de ideas, el estatuto
superior, en sus artículos 79 y 80, consagra una serie de mecanismos para la
protección del medio ambiente, preceptos que según el concepto fiscal son
vulnerados por el artículo 10 demandado, debido a su alto grado de
permisividad, y por el artículo 11 demandado, en cuanto consagra un
procedimiento expedito de registro.
Señala el Procurador
que los artículos impugnados no pueden enmarcarse dentro de la competencia que
la ley demandada le asigna a las entidades territoriales en su artículo
tercero. Según el criterio fiscal, los artículos en discusión  implican un
permiso automático para que la publicidad  se produzca, y por lo tanto no se
pueden ejercer los controles ni la defensa del paisaje por parte de las
autoridades locales y de la comunidad, constitucionalmente facultadas para
ello. Concluye al respecto el Ministerio Público:
"Existe en
los artículos cuestionados un entendimiento impropio de la simplificación de la
actuación administrativa respecto de la materia que ellos regulan,
simplificación que como lo reza el artículo 2o. de la Ley 140 de 1994, es uno
de los objetivos de esta norma. Ello, por cuanto el principio constitucional de
la celeridad en la función administrativa no puede entenderse en contravía de
principios fundamentales como son los de participación de todos en las
decisiones que los afectan  y las obligaciones del Estado de proteger la
diversidad cultural y étnica y las riquezas culturales y naturales de la
Nación"
Por último, señala
el Procurador que no comparte el resto de la argumentación presentada por la
actora, por considerar que se respeta la autonomía administrativa local, y por
no evidenciar en el artículo 1o. demandado violación alguna a la Carta por
tratarse de definiciones que en sí mismas no atentan contra el orden jurídico
superior.
VI.  FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Competencia.
1- La Corte
Constitucional es competente para conocer del proceso de la referencia, de
conformidad con el numeral 4o. del artículo 241 de la Constitución, puesto que
se ha demandado parcialmente una ley expedida por el Congreso de la República.
El asunto bajo
revisión: autonomía territorial y protección al medio ambiente.
2- La ley 140 de
1994, parcialmente acusada, establece una regulación general para todo el país
de la manera como puede realizarse la publicidad exterior visual, a la cual
define como  un medio masivo de comunicación destinado a informar o llamar la
atención del público a través de elementos visuales como leyendas,
inscripciones, dibujos, fotografías, signos o similares, visibles desde las
vías de uso o dominio público, bien sean peatonales o vehiculares, terrestres,
fluviales, marítimas o aéreas. Según la demandante, los artículos impugnados
violan numerosos preceptos de la Carta, en lo fundamental, por cuanto
desconocen la autonomía de las entidades territoriales para regular esta
materia, por cuanto corresponde a los concejos municipales y a las autoridades
de los territorios indígenas dictar normas contra la contaminación visual,
competencia que es desconocida por la ley acusada. Así, tanto la demandante
como la ciudadana interviniente reconocen que la ley reserva un espacio de
regulación de la materia a las entidades territoriales, al disponer el artículo
3o que podrá colocarse esta forma de publicidad en todo el territorio nacional
salvo, entre otros, donde lo prohiban los concejos municipales y distritales, y
en las áreas que constituyen espacio público, de conformidad con las normas
municipales, distritales y de los territorios indígenas.  Sin embargo, ambas
intervinientes consideran que ese respeto a la autonomía territorial es
insuficiente pues la ley consagra una regulación integral para todo el país,
con lo cual termina por vaciar la competencia de las entidades territoriales en
este campo.
Por ello la Corte
considera que es necesario comenzar por recordar los criterios que esta
Corporación ha desarrollado en relación con la autonomía territorial, para
poder determinar si las normas acusadas violan las facultades de las entidades
territoriales, pues la demanda plantea un problema inicial de conflicto de
competencias, cuya solución depende de la compleja articulación constitucional
de los principios de unidad y autonomía en materia ambiental.
La unidad de la
nación y la autonomía territorial
3- El artículo 1o.
de la Carta introduce el concepto de autonomía de las entidades territoriales
como elemento integrante de una República unitaria y descentralizada.  La
unidad así expresada no puede entonces confundirse con centralismo y hegemonía
pues la forma de Estado unitaria no choca con el reconocimiento de la
diversidad territorial, que se expresa en la consagración de la autonomía
local, por lo cual "es la concepción de la unidad como el todo que necesariamente
se integra por las partes y no la unidad como bloque monolítico"[1]. Por ello la autonomía
de la que gozan las diferentes entidades territoriales no es un mero traspaso
de funciones y responsabilidades del centro a la periferia sino que se
manifiesta como un poder de dirección política, que le es atribuido a cada
localidad por la comunidad a través del principio democrático, y en especial al
municipio que se constituye en la entidad territorial fundamental  de la
división político-administrativa del Estado (CP. art. 311). De esa manera se
busca la gestión eficiente de los intereses propios, ya que el municipio es el
ente idóneo para solucionar los problemas locales en la  medida en que conoce
realmente las necesidades a satisfacer, y tiene el interés para hacerlo por
hallarse en una relación cercana con la comunidad. Así, al acercar la acción
estatal al ciudadano, se fortalece la legitimidad a través de la gestión
territorial.
En el caso de los
territorios indígenas se busca, además, preservar la identidad de esas
comunidades, con el fin de proteger la diversidad  étnica y cultural (CP arts
7º y 8º), pues esas comunidades se gobiernan por sus propios usos y costumbres
(CP art. 330).
4- La autonomía no
se agota entonces en la facultad de dirección política pues las entidades
territoriales no solamente tienen derecho a gobernarse por autoridades propias
sino que deben, además, gestionar sus propios intereses, con lo cual se
concreta un poder de dirección administrativa (CP. art. 287). La autonomía está
además ligada a la soberanía popular y a la democracia participativa, pues se
requiere una participación permanente que permita que la decisión ciudadana se
exprese sobre cuales son las necesidades a satisfacer y la forma de hacerlo (CP
art. 1º, 2º y 3º). El poder de dirección del que gozan las entidades
territoriales se convierte así en pieza angular del desarrollo de la autonomía.
A través de este poder, expresión del principio democrático, la comunidad puede
elegir una opción distinta a la del poder central. La satisfacción de intereses
propios requiere la posibilidad de que existan en cada localidad opciones
políticas diferentes, lo cual no atenta contra el principio de unidad, pues
cada entidad territorial hace parte de un todo que reconoce la diversidad.
5- Los principios
de unidad y autonomía no se contradicen sino que deben ser armonizados pues,
como bien lo señala el artículo 287 superior, la autonomía debe entenderse como
la capacidad de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus
propios intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley.  De esa
manera se afirman los intereses locales pero se reconoce la supremacía de un
ordenamiento superior, con lo cual la autonomía de las entidades territoriales
no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto
unitario.
El equilibrio entre
ambos principios se constituye entonces a través de limitaciones. Por un lado,
el principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la
Constitución y la ley, con lo cual  se reconoce la posición de superioridad del
Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio
esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en que se desarrolla
esta última.
La protección del
contenido esencial de la autonomía territorial como garantía institucional
6- El contenido
esencial de la autonomía se liga así a la "gestión de los propios
intereses", y por ello ha sido entendido como el derecho a participar a
través de órganos propios, en la administración y el gobierno de los asuntos de
interés local. Al conferírse a las localidades la gestión de su propios asuntos
se está reservando al poder central las cuestiones que atañen con un interés
nacional, por lo cual, en aras de salvaguardar este último y de proteger el
principio unitario, le compete al legislador la regulación de las condiciones
básicas de la autonomía local. Sin embargo, el reconocimiento de la diversidad
hecho a través de la consagración del principio de autonomía, lleva
necesariamente al respeto del núcleo esencial de ésta, pues no puede darse un
tratamiento idéntico, a través de regulaciones generales, unificadas y
homogéneas, a localidades y territorios indígneas con características muy distintas
y con derecho de  participar a través de sus propios órganos en la
administración de sus propios asuntos.
El núcleo esencial
de la autonomía está constituido, entonces, en primer término, por aquellos
elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y
especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades
territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En este orden de
ideas, es derecho de las entidades territoriales ejercer las competencias que
les corresponden (CP. art. 287), pues sin ellas ninguna acción  autónoma es
posible. En segundo lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del
legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por
autoridades propias (CP art. 287). Debe protegerse el derecho de cada entidad
territorial a autodirigirse en sus particularidades a través del respeto de la
facultad de dirección política que ostentan.
7- El núcleo
esencial de la autonomía es indisponible por parte del Legislador, por lo cual
la Constitución ha establecido una garantía institucional a la misma, pues el
principio autonómico es un componente esencial del orden constitucional, por lo
cual su preservación es necesaria para el mantenimiento de la identidad  misma
de la Carta. Por ello la Constitución asegura la existencia de la autonomía -y
de otras instituciones y principios que gozan también de garantía
institucional- estableciendo un núcleo o reducto indisponible por parte del
legislador. Así, si bien la autonomía territorial puede estar regulada en
cierto margen por la ley, que podrá establecer las condiciones básicas de la
misma, en aras de salvaguardar el interés nacional y el principio unitario, la
Constitución garantiza que el núcleo esencial de la autonomía será siempre
respetado.
La garantía
institucional, así expuesta, encuentra además expresión y sustento en dos
principios constitucionales: la consagración del municipio como la entidad
fundamental del ordenamiento territorial y el ejercicio de las competencias
asignadas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiaridad (CP arts 288 y 311). El primero de ellos es desarrollo del
principio democrático, ya que lo que se busca es la mayor cercanía de las
autoridades a los ciudadanos. El principio de subsidiaridad, reconoce el papel
primordial del municipio como entidad eje de todo el ordenamiento. Según este
principio, las instancias superiores de autoridad sólo pueden intervenir en los
asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces
o sean ineficientes para hacerlo.
Protección del
medio ambiente y reparto territorial de competencias.
8- Una vez
recordados los anteriores criterios y los límites recíprocos entre los principios
de unidad y autonomía territorial, entra la Corte a analizar si la publicidad
exterior visual es una materia cuya competencia está atribuida de manera
exclusiva a las entidades autónomas o al Estado nacional, o es un asunto cuya
regulación es compartida o concurrente entre los distintos entes territoriales.
9- La Corte coincide
con la demandante y la ciudadana interviniente cuando ubican el tema de la
publicidad exterior visual dentro de la materia del medio ambiente, y más
específicamente dentro de la afectación del paisaje como recurso natural
renovable. Ahora bien, en la Constitución ecológica, ¿a qué nivel territorial
corresponde prioritariamente la protección del medio ambiente?
10- En principio, su
carácter global e integrado y la interdependencia de los distintos ecosistemas
hacen del medio ambiente un asunto de interés nacional, y por lo tanto la
responsabilidad en esta materia está radicada prima facie en el  Estado
central (CP. arts 79 inc. 2 y 80 ). Así es obligación del Estado proteger las
riquezas naturales de la Nación (CP. art. 8). El derecho a gozar de un medio
ambiente sano es un derecho constitucional exigible a través de diversas vías
judiciales (CP art. 79). La ley delimitará el alcance de la libertad económica
cuando así lo exija el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de
la Nación (C.P. art. 333). La dirección general de la economía está a cargo del
Estado, quien intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los
recursos naturales y en el uso del suelo, entre otros. (CP art. 334). El
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son
finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la
solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de
saneamiento ambiental y de agua potable (CP. art. 366). A su vez, la
Constitución impone en esta materia ciertas obligaciones a cargo de algunas
autoridades nacionales.  Así, dentro de las atribuciones del Contralor General
de la Nación está la de presentar al Congreso de la República informes sobre el
estado de los recursos naturales y del ambiente (CP art. 268), y es función del
Procurador defender los intereses colectivos, y en especial el ambiente (CP
art. 277 ord 4º).
11- Estos artículos
plantean una forma de gestión unitaria y nacional del medio ambiente.  Sin
embargo, la Constitución ecológica contiene preceptos que sugieren que el medio
ambiente es un asunto compartido por los órdenes nacional, departamental y
municipal. Así, corresponde a las asambleas departamentales la expedición de
disposiciones relacionadas con el ambiente (CP. art. 300). Es atribución del
concejo municipal reglamentar el uso del suelo y dictar las normas necesarias
para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural
del municipio (CP. art. 313). La Corporación Autónoma Regional del Río Grande
de la Magdalena está encargada de la preservación del medio ambiente (CP. art.
331). Los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas pueden adelantar
directamente con las entidades territoriales limítrofes del país vecino
programas de cooperación e integración dirigidos a la preservación del ambiente
(CP. art. 289). Y, finalmente, corresponde a los gobiernos de los territorios
indígenas velar por la preservación de los recursos naturales (CP art. 330 ord
5º).
Por consiguiente, en
relación con el medio ambiente, existen materias de interés nacional así como
asuntos meramente locales, tal y como la Corte ya lo había establecido en la
sentencia C-305 de 1995 cuando señaló que "si bien es cierto existen
problemas que no desbordan el marco ambiental de carácter local (por ejemplo
los efectos producidos por algunas clases de ruidos). También lo es, y en alto
grado, la existencia de aspectos ambientales que afectan el interés nacional y
el interés global (Vgr, es predicable el concepto de un sólo sistema de
aguas)"
El
"patrimonio ecológico" local y la ley: competencias concurrentes y
principio del rigor subsidiario.
12- En particular,
la Constitución atribuye a los concejos municipales, como competencia propia,
la facultad de dictar las normas para la protección del patrimonio ecológico
municipal (CP art. 313 ord 9º), por lo cual la  Corte considera que existen
unos fenómenos ambientales que terminan en un límite municipal y pueden ser
regulados autónomamente por el municipio. Estos asuntos ecológicos que se
agotan en un límite local determinado, y que por su naturaleza guardan una
conexidad estrecha con la identidad y diversidad cultural de los municipios, constituyen
lo que la Constitución ha denominado "patrimonio ecológico", y por lo
tanto es al concejo municipal al que le corresponde de manera prioritaria su
regulación.  Esta autonomía de las entidades territoriales en este campo es así
una expresión del deber del Estado de favorecer la diversidad cultural de la
Nación, por ser desarrollo del pluralismo, como valor fundante del Estado
Social de Derecho (CP. art. 7o.) y por considerarse riqueza nacional (CP. art.
8o.). Dentro de esta diversidad se debe respetar la especial concepción que
algunas comunidades tienen del medio ambiente, por lo cual su regulación
corresponde prioritariamente al municipio, pues la relación de cada comunidad
con algunos aspectos del medio ambiente puede ser diferente,.
13- Este concepto de
patrimonio ecológico local es también aplicable a los territorios indígenas,
pues la Constitución reconoce que esa entidad territorial ejerce competencias
propias en materia ambiental, pues no sólo a sus autoridades corresponde velar
por la preservación de los recursos naturales sino que, además, se prohibe toda
explotación de tales recursos que afecte la identidad de tales comunidades (CP
art. 330).
14- Lo anterior no
significa, empero, que la ley no pueda regular en manera alguna la protección
del patrimonio ecológico municipal o de los territorios indígenas. En efecto,
no sólo, en términos generales, las competencias autónomas de las entidades
territoriales se ejercen dentro de los límites de la ley (CP art. 287) sino
que, además, el Estado tiene unos deberes generales de protección y
preservación del medio ambiente a fin de garantizar el derecho de todas las
personas al mismo (CP arts 79 y 80). Igualmente la ley debe garantizar la
participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el paisaje,
como elemento integrante del medio ambiente (CP art. 80). El Estado tiene
entonces, en materia ambiental, unos deberes calificados de protección, tal y
como esta Corte lo ha señalado[2].
Dijo entonces la Corte:
La protección del
ambiente sano y de los recursos naturales es un deber del Estado y de los
particulares (C.P. arts. 8, 58 y 95). En virtud de expreso mandato
constitucional (C.P. arts. 49, 79, 80 y 334) y de compromisos internacionales
contraidos por Colombia (Convención sobre Diversidad Biológica, artículo 14),
al Estado corresponde cumplir una serie de deberes específicos en materia
ambiental, que ninguna ley, por importante que parezca, puede desconocer.
La Constitución
impone al Estado los deberes especiales de garantizar la participación de la
comunidad en las decisiones que puedan afectar el ambiente (1); proteger su
diversidad e integridad (2); conservar las áreas de especial importancia ecológica
(3); fomentar la educación ambiental (4); planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo
sostenible, su conservación, restauración o sustitución (5); prevenir y
controlar los factores de deterioro ambiental (6); imponer las sanciones
legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente (7); y,
cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las
zonas fronterizas (8) (C.P. arts. 79, 80). Por otra parte, la Carta establece
que el saneamiento ambiental es un servicio público a cargo del Estado (C.P.
art. 78).
Por consiguiente, en
función de esos deberes constitucionales estatales calificados, el Congreso
puede establecer una legislación básica nacional que evite el deterioro del
patrimonio ecológico municipal y proteja el derecho al medio ambiente en ese
ámbito local, pues la garantía de ese derecho de la persona no puede quedar
sujeta al albur de que la autoridad indígena o el concejo municipal o distrital
expidan o no la correspondiente regulación. La competencia de los municipios y
las autoridades indígenas en relación con el patrimonio ecológico local no es
entonces exclusiva sino concurrente con la normatividad básica nacional que el
Congreso expida sobre la materia.
15- En el campo
ecológico, tal y como lo ha señalado la doctrina y lo ha recogido el artículo
63 de la Ley 99 de 1993,  rige entonces un principio de rigor subsidiario (CP
art. 288), según el cual las normas nacionales de policía ambiental, que limitan
libertades para preservar o restaurar el medio ambiente, o que por tales
razones exijan licencias o permisos para determinadas actividades, pueden
hacerse más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes
de los niveles territoriales inferiores, por cuanto las circunstancias locales
pueden justificar una normatividad más exigente. En el caso del patrimonio
ecológico local, este principio es aún más claro, pues al ser una competencia
propia de los concejos municipales y los territorios indígenas, su potestad
reglamentaria no puede ser limitada por la ley, al punto de vaciarla de
contenido, por cuanto el Congreso desconocería la garantía institucional de la
autonomía territorial. Pero sí puede la ley dictar aquella normatividad básica indispensable
a la protección del patrimonio ecológico en todo el territorio nacional.
16- Con todo, podría
argumentarse que el Legislador puede establecer una regulación integral y
exhaustiva incluso en materias relativas al patrimonio ecológico local, pues la
Constitución atribuye a la ley la delimitación de la libertad económica, cuando
así lo exija el ambiente (CP art. 333), y el artículo 84 superior señala que
"cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera
general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos,
licencias o requisitos adicionales para su ejercicio". Por consiguiente,
conforme a tal hermenéutica, la ley podría regular integralmente y de manera
general una actividad que pudiera afectar el patrimonio ecológico municipal,
sin que los municipios pudieran establecer regulaciones suplementarias, pues se
estaría vulnerando el artículo 84 superior.
La Corte no comparte
esa interpretación, puesto que la ley, al delimitar la libertad económica,
tiene que respetar la garantía institucional de la autonomía  territorial, por
lo cual no puede vaciar la competencia propia de las entidades territoriales,
como ya se señaló anteriormente. Por consiguiente, si la Constitución atribuye
a los concejos y las autoridades indígenas la facultad de dictar normas para la
protección del patrimonio ecológico local, una comprensión sistemática de los
preceptos de la Carta tiene que concluir que el Legislador debe regular esas
materias respetando esa competencia propia de las entidades territoriales.
De otro lado, el
artículo 84 no establece una reserva de ley, como equivocadamente pudiera
pensarse, pues habla  simplemente de reglamentación general, la cual, en
relación con el patrimonio ecológico local, es también expedida por las
entidades territoriales,  como es obvio, de conformidad con la legislación
básica nacional expedida por el Congreso pues, como ya se señaló, las
competencias son en este campo concurrentes.
17- Esta diversidad
de disposiciones y de competencias territoriales en materia ecológica busca
entonces una protección integral y coherente del medio ambiente, que armonice
además con los principios unitario y autonómico que definen al Estado
colombiano (CP art. 1º). En ese orden ideas, en la discusión constitucional de
un tema ecológico, es indispensable establecer si se trata de un asunto
ambiental que puede encuadrarse dentro de un límite municipal, o si trasciende
ese límite pero se agota en un ámbito preciso, o si se trata de una materia
propia de una regulación de alcance nacional o incluso internacional.
Paisaje,
publicidad exterior visual y distribución de competencias.
18- Así las cosas,
es necesario entonces ubicar el tema de la publicidad visual en un campo
ecológico específico. Para ello es importante resaltar que la colocación de
vallas y avisos afecta esencialmente el paisaje, que ha sido clasificado dentro
de los denominados recursos naturales renovables.
Ahora bien, ¿hace
parte el paisaje que se puede ver afectado por la publicidad exterior visual de
la noción de "patrimonio ecológico" local? A juicio de esta Corte
algunos aspectos del paisaje pueden llegar a trascender el ámbito estrictamente
local, pues una modificación profunda de un entorno visual municipal puede
llegar a incidir sobre las localidades vecinas. Sin embargo, aquellos
componentes del paisaje que pueden ser afectados por las formas de publicidad
exterior visual reguladas por la ley tienen un contenido primariamente local, y
no nacional, pues en general se puede establecer un límite municipal y
territorial a esas modificaciones visuales, y su gestión hace parte de los
intereses propios de la entidad territorial. De un lado, la transformación del
paisaje de una determinada localidad por medio de vallas o similares no tiene
obligatoriamente consecuencias sobre el paisaje visual de las localidades
vecinas, a diferencia de lo que sucede con otras transformaciones del paisaje
y, en particular con otros fenómenos ecológicos -como los sistemas de aguas o
la contaminación atmosférica-, que no pueden ser delimitados dentro del ámbito
municipal, por cuanto en tales casos una transformación ambiental municipal
tiene un impacto positivo o negativo sobre un ecosistema regional, nacional o
incluso internacional. De otro lado, el paisaje es un recurso natural renovable
que guarda una íntima relación con la identidad cultural y social de los
municipios y territorios indígenas.
19- Por todo lo
anterior, la Corte concluye que el tema de la publicidad exterior visual hace
parte de la noción de "patrimonio ecológico" local, por lo cual se
está frente a una competencia propia de los concejos municipales y distritales,
así como de los órganos de gobierno de los territorios indígenas, la cual les
es asignada en función del interés territorial subyacente, pues los problemas
de modificación del paisaje que le están asociados abarcan primariamente un
ámbito local, por lo cual su regulación corresponde también, en principio, a
las autoridades municipales y de los territorios indígenas. Sin embargo, la
Corte reitera que eso no significa que la ley no pueda establecer una
normatividad básica nacional en este campo pues, como se señaló en  el
fundamento 14 de esta sentencia, se trata de competencias concurrentes. Lo que
no puede el Legislador es vaciar la competencia constitucional propia de los
concejos y las autoridades indígenas de dictar normas para proteger, conforme a
sus criterios, normas sobre la protección del patrimonio ecológico local.
La necesaria
razonabilidad de la regulación de los concejos.
20. La Corte precisa
que esa facultad de los municipios de dictar las normas para proteger el
patrimonio ecológico municipal no implica que la libertad económica de las
personas quede sujeta al arbitrio de las autoridades municipales. En efecto,
esta Corporación ha señalado, en diversas decisiones[3], que no se puede
confundir lo discrecional con lo arbitrario, pues la Carta admite la
discrecionalidad administrativa pero excluye la arbitrariedad en el ejercicio
de la función pública, ya que en Colombia es enteramente aplicable el principio
de la interdicción de la  arbitrariedad de los poderes públicos.
Esto significa que
el ejercicio de las competencias normativas de los concejos se encuentra
sometido a los principios que gobiernan la validez y eficacia de los actos
administrativos, y se debe  entender limitado a la realización de los fines
específicos que le han sido encomendados a la autoridad por el ordenamiento
jurídico. Por ello, el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo, a
cuyo tenor la Corte considera que deben ser interpretadas estas facultades de
los concejos  municipales y distritales, que son administrativas por su
naturaleza, señala con claridad que "en la medida en que el contenido de
una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser
adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos
que le sirven de causa." Por consiguiente, los concejos no pueden ejercer
de manera arbitraria o discriminatoria la facultad que le confiere la
disposición impugnada, sino que deben desarrollarla en forma razonable y
proporcionada, tomando en consideración la finalidad de la misma, que no es
otra que la protección del patrimonio ecológico local  Por ello la actuación de
los concejos al dictar las normas para la protección y preservación del patrimonio
ecológico no escapa del control judicial pues los eventuales abusos son
impugnables por la vía de lo contencioso-administrativo.
El vaciamiento de
la competencia municipal por las normas impugnadas.
21- Precisado el
reparto territorial de competencias en relación con el paisaje y la publicidad
exterior visual, entra la Corte al examen específico de las normas impugnadas.
Ahora bien, una interpretación sistemática muestra que varias de las normas
demandadas desconocen el contenido esencial de la competencia propia de los
concejos municipales y los territorios indígenas.  Así, el artículo 3º
establece que se puede colocar publicidad  en todos los lugares del territorio
nacional, salvo en los siguientes
"a) en las
áreas que constituyen espacio público de conformidad con las normas
municipales, distritales y de las entidades territoriales indígenas que se
expidan con fundamento en la Ley 9a. de 1989 o de las normas que las modifiquen
o sustituyan. Sin embargo, podrá colocarse Publicidad Exterior Visual en los
recintos destinados a la presentación de espectáculos públicos, en los
paraderos de los vehículos de transporte público y demás elementos de
amoblamiento urbano, en las condiciones que determinen las autoridades que
ejerzan el control y la vigilancia de estas actividades;
b) Dentro de los
200 metros de distancia de los bienes declarados monumentos nacionales;
c) Donde lo
prohiban los Concejos Municipales y Distritales conforme a los numerales 7º y
9º del artículo 313 de la Constitución Nacional,
d) En la
propiedad privada sin el consentimiento del propietario o poseedor;
e) Sobre la
infraestructura, tales como postes de apoyo a las redes eléctricas y
telefónicas, puentes, torres eléctricas y cualquier otras estructuras de
propiedad del Estado.
Por su parte, el
artículo 4º, no demandado pero que es necesario tomar en consideración para
comprender el sentido de las disposiciones impugnadas, señala los requisitos
que debe reunir la publicidad que se coloque en los municipios, distritos y
territorios indígenas. Así, se establece que podrán colocarse vallas contiguas,
siempre y cuando se respete una distancia mínima no inferior a 80 metros.
Igualmente se autoriza que dentro de los dos kilómetros de carretera siguientes
al límite urbano y de los territorios indígenas podrá colocarse una valla cada
200 metros, y después de ese kilometraje una valla cada 500 metros. Se
establece igualmente que podrá haber  publicidad en inmuebles sin construir,
cuando no se sobrepase los límites laterales de ser superior a cuarenta y ocho
metros cuadrados. Finalmente ese artículo indica que las vallas en las zonas
rurales deberán estar a una distancia mínima de 15 metros lineales a partir del
borde de la calzada, y que la ubicación del aviso en las zonas urbanas la
regularán los concejos municipales.
Finalmente, el
artículo 10o señala que la colocación de la publicidad "en los lugares
donde no está prohibida, es libre y por consiguiente no requiere sino del
cumplimiento de las condiciones establecidas autorizadas por la presente ley
(subrayas no originales)."  Y la norma agrega que "ninguna autoridad
podrá exigir la obtención de permisos y licencias previas para su colocación.
Tampoco podrá impedir la colocación u ordenar la remoción de la Publicidad
Exterior Visual que cumpla con las condiciones previstas en esta ley. "
El análisis conjunto
de estos artículos muestra que los concejos municipales y distritales ven
fuertemente limitada su competencia de tal suerte que, en la práctica, sólo
pueden regular la materia por medio de la definición de espacios públicos y la
prohibición de la colocación de publicidad en determinados sitios, pues al
decir el legislador, en el artículo 10o. demandado, que la colocación de
publicidad sólo requiere del cumplimiento de las condiciones establecidas en la
Ley 140 de 1994, está señalando que la totalidad de la regulación de la materia
se encuentra en la mencionada ley. No se trata entonces de unas normatividad
básica establecida por el legislador sino de una ordenación exhaustiva de la
materia, con lo cual se vacía la competencia de los concejos municipales. En
efecto, conforme a las normas impugnadas, las autoridades municipales y
distritales no pueden regular de manera diversa el tema, por ejemplo,
consagrando distintos tipos de avisos, según las zonas, o estableciendo
procedimientos distintos a los previstos por la ley para la concesión de los
permisos de publicidad en determinados lugares, pues el artículo 10 establece
que no se podrá impedir la colocación de publicidad que cumpla con las condiciones
previstas en la ley, consagrando así, la plena libertad para la colocación de
la misma en aquellos lugares donde ella no está prohibida.
22- El Consejo de
Estado ha reconocido que la presente ley establece una competencia puramente
residual de los concejos municipales, los cuales únicamente pueden establecer
las prohibiciones previstas por el artículo 3º de la misma. Así, en la
sentencia del 22 de mayo de 1996 decretó la nulidad del el Decreto 016 de 1994
no sólo por incompetencia del Alcalde Mayor de Bogotá pues la expedición de
tales normas compete al concejo, sino además porque consideró que la Ley 140 de
1994  había restringido la competencia de este último cuerpo: Dijo entonces ese
tribunal:
La ley 140 de
1994 reafirma la competencia residual de los concejos en   las materias de que
trata el acto acusado, ya que dispone en su artículo 3o., el enunciar los
lugares prohibidos para la publicidad exterior visual, que “Donde lo prohiban
los Concejos Municipales y Distritales conforme a los numerales 7o. y 9o. del
artículo 313 de la Constitución Nacional".
Se desprende de
lo anterior que la materia regulada por el Decreto 016 de 1994 es de
competencia del legislador y residualmente del Concejo Distrital. En
consecuencia, el Alcalde Mayor no podía reglamentar la publicidad exterior
visual y mucho menos con el alcance que le dio el acto demandado, pues no sólo
fijó las condiciones y requisitos exigidos para la colocación de esa clase de
publicidad y determinó la ubicación de las zonas permitidas y prohibidas para
tal efecto, sino que expresó los conceptos y características de los medios
utilizados, esto es, vallas, avisos comerciales, pasacalles, etc., y estableció
las sanciones a imponer a quienes contravengan dichas disposiciones.
Esta sentencia del
Consejo de Estado califica de residual la competencia atribuida a las entidades
territoriales en materia de protección del medio ambiente visual, lo cual
muestra que las normas impugnadas han limitado la potestad reglamentaria de los
concejos municipales y distritales a excluir ciertos lugares para la colocación
de publicidad, lo cual implica una violación de la autonomía municipal pues,
como se ha visto, es competencia constitucional propia de los concejos dictar
las normas para la protección y conservación del patrimonio ecológico
municipal, el cual incluye el paisaje.
23- En el caso de
los territorios indígenas, ese vaciamiento de competencia es aún más claro pues
no se prevé que sus órganos de gobierno puedan prohibir la colocación de
publicidad exterior visual en determinadas zonas, limitándose su facultad a la
delimitación de zonas públicas, lo cual es aún más grave por cuanto, como ya se
señaló, en este caso se trata no sólo de preservar los recursos naturales sino
también la identidad cultural de estas comunidades (CP art. 330).
24- Estas normas
violan entonces el núcleo esencial de la autonomía y desconocen la garantía
institucional que la Constitución ha establecido en este campo, ya que el
control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico se constituye en un
"poder de acción" constitucionalmente atribuido al concejo municipal
y a las autoridades indígenas, para la defensa de un "interés
propio": la gestión ecológica y ambiental dentro de un límite territorial
de un asunto de su interés, como es el paisaje. De esa manera, las
disposiciones invaden un  espacio reservado a los territorios indígenas y a los
concejos municipales y distritales, con lo cual se viola un principio vital en
esta materia: la prohibición del vaciamiento de competencias. Si bien se le
confiere al poder central la competencia para el establecimiento de las bases,
los principios y las directrices con la finalidad de proteger el derecho al
ambiente sano, al hacerlo debe siempre  respetar la diversidad, no pudiendo
anular la autonomía, ni pudiendo coartar sus legítimas expresiones.
Inexequibilidad y
constitucionalidad condicionada de algunas de las disposiciones acusadas.
25- El anterior
análisis ha mostrado que varios artículos de la Ley 140 de 1994 son
inconstitucionales si se interpretan como una regulación exhaustiva del tema de
la publicidad exterior visual, por cuanto implican un vaciamiento de la
competencia de las entidades territoriales en este campo. Sin embargo, algunas
de esas normas se ajustan a la Carta si se las interpreta, conforme a lo
señalado en los fundamento No 15 y 19 de esta sentencia, no como una
normatividad integral que limita la competencia de los territorios indígenas y
los concejos municipales y distritales sino como una regulación nacional básica
destinada a proteger el derecho al paisaje de todos los colombianos, la cual,
en virtud del principio de rigor subsidiario, puede ser potenciada y
desarrollada por los concejos municipales y por las autoridades de los
territorios indígenas.
Ahora bien, esta
Corporación ha señalado que uno de los criterios que debe orientar sus
decisiones es el llamado "principio de la conservación del derecho"[4], según el cual los
tribunales constitucionales deben siempre buscar conservar al máximo las
disposiciones emanadas del Legislador, en virtud del respeto a las mayorías
democráticas. Además, en este caso, la conservación del trabajo del Legislador
hasta donde sea compatible con la Carta encuentra sólido sustento
constitucional en el deber del Estado de proteger el medio ambiente en general,
y el paisaje en particular,   por lo cual debe Corte evitar la creación de un
vacío de regulación que pudiese afectar el derecho de las personas a un medio
ambiente sano (CP arts 79 y 80). Por consiguiente, la Corte concluye que
procede la declaratoria de constitucionalidad condicionada, y no de
inexequibilidad, en aquellos casos en que sea posible interpretar los artículos
acusados de la Ley 140 de 1994 de manera conforme a la Carta, esto es, como una
regulación básica que, de acuerdo al principio de rigor subsidiario, no afecta
la competencia constitucional propia en esta materia de  los territorios
indígenas y de los concejos municipales y distritales. Con tal criterio, entra
la Corte a analizar específicamente las disposiciones acusadas.
26- El artículo 1º
define la publicidad exterior visual y precisa algunos fenómenos que
expresamente no pueden ser considerados, para efectos de la ley,  como tal
publicidad. Igualmente señala ese artículo que el objeto de la ley es
establecer las condiciones como puede realizarse la publicidad exterior visual
en el territorio nacional.
Según la actora, esa
disposición es inexequible pues vacía la competencia de los municipios y
territorios indígenas, ya que sugiere que es únicamente la ley la que regula
las condiciones de realización de la publicidad exterior visual en todo el
territorio colombiano.
La Corte considera que
el cargo de la actora es válido, si se  entiende que la normatividad legal es
exhaustiva, y excluye regulaciones más rigurosas por las entidades
territoriales. Pero, en cambio, la norma se ajusta a la Constitución si se
considera que ella es una regulación nacional básica que, en virtud del
principio de rigor subsidiario, puede ser desarrollada de manera más estricta
por los concejos distritales y municipales, y por los territorios indígenas, en
virtud de sus competencias constitucionales propias para dictar normas para la
protección del paisaje, señaladas por los artículos 313 y 330 de la Carta.
27- La actora
considera que este artículo también viola la autonomía territorial al señalar
que ciertos avisos -como la señalización vial o la información sobre sitios
históricos- no son publicidad exterior visual, por cuanto de esa manera, según
su criterio, la ley está excluyendo la posibilidad de que los concejos y
territorios indígenas regulen esa materia. Idéntico cargo formula  contra el
artículo 15 que señala que las vallas que, por prescripción legal, contengan
mensajes institucionales no podrán tener una publicidad mayor al  10% del área
total del aviso, pero excluye de ese mandato a aquellas de una dimensión menor
a 8 metros cuadrados, o que sean de propiedad de la Nación, los Departamentos,
el Distrito Capital, los municipios u organismos oficiales. Según la
demandante, la ley estaría coartando la capacidad reguladora de los municipios
y territorios indígenas en este campo.
La Corte no coincide
con la actora pues, como bien lo señala uno de los intervinientes, estos
artículos simplemente están indicando que esos casos no caen bajo la regulación
de la Ley 140 de 1994, pero debe entenderse que no están excluyendo el
ejercicio de las competencias constitucionales propias de los municipios y
territorios indígenas en materia de protección contra la contaminación visual.
En tal entendido, la Corte declarará la constitucionaldad de esos artículos.
28- El artículo 3º
prohibe en todo el territorio nacional la colocación de publicidad en ciertos
lugares, a saber:
- Areas de espacio
público, aun cuando autoriza la publicidad en los recintos destinados a la
presentación de espectáculos públicos, en los paraderos de los vehículos de
transporte público y demás elementos de amoblamiento urbano, en las condiciones
que determinen las autoridades que ejerzan el control y la vigilancia de estas
actividades;
- Dentro de los 200
metros de distancia de los bienes declarados monumentos nacionales;
-  En la propiedad
privada sin el consentimiento del propietario o poseedor;
- Sobre la
infraestructura, esto es, en sitios tales como postes de apoyo a las redes
eléctricas y telefónicas, puentes, torres eléctricas y cualquier otras
estructuras de propiedad del Estado.
La Corte considera
que esas prohibiciones encuentran sólido sustento en la protección
constitucional al paisaje y a la propiedad privada y pública, por lo cual
considera que ellas son exequibles. Igualmente considera que también se ajusta
a la Carta el literal c) de ese mismo artículo, que señala que no podrá
colocarse publicidad allí donde  lo prohiban los concejos municipales y
distritales, puesto que, como se ha señalado ampliamente en esta sentencia, se
trata de una competencia constitucional propia de esas autoridades.
Por el contrario, el
inciso primero de ese artículo, según el cual "podrá colocarse Publicidad
Exterior Visual en todos los lugares del territorio nacional, salvo" en
los lugares señalados como prohibidos por el mismo artículo, plantea problemas
constitucionales. En efecto, si ese encabezado se interpreta como una
regulación exhaustiva del tema, según el cual en todo el territorio nacional la
publicidad exterior es libre, salvo en donde la haya prohibido el mencionado artículo,
entonces la disposición vacía la competencia de las entidades territoriales en
este campo. Por ello, y en la medida en que la Corte considera que las
prohibiciones establecidas por el artículo 3º se ajustan a la Carta, siempre y
cuando se entiendan como una regulación nacional básica que puede ser
completada por los concejos y las autoridades indígenas, el artículo será
declarado exequible pero de manera condicionada.
29- Con idéntico
criterio, la Corte también declarará exequible pero de manera condicionada el
artículo 6º, el cual regula los avisos de proximidad en las zonas rurales. En
efecto, esa norma autoriza la colocación de avisos en estos lugares para
indicar la proximidad de un sitio o establecimiento, salvo en los espacios
públicos y en las cercanías de los monumentos nacionales. Igualmente señala los
requisitos que deben llenar esas formas de publicidad pero prohibe su
colocación si se obstaculiza la visibilidad de la señalización vial y de la
nomenclatura  y avisos informativos. La Corte considera entonces que es una
regulación nacional razonable pero que no puede entenderse como exhaustiva del
tema, por cuanto se estaría vaciando la competencia de las entidades
territoriales.
30- Por las
anteriores razones, la Corte considera que el artículo 10 es inexequible,
puesto que, como se señaló en el fundamento jurídico 21, es la disposición que
establece la regla básica según la cual  la colocación de la publicidad
"en los lugares donde no está prohibida, es libre y por consiguiente no
requiere sino del cumplimiento de las condiciones establecidas autorizadas por
la presente ley." Igualmente la norma agrega que "ninguna autoridad
podrá exigir la obtención de permisos y licencias previas para su colocación.
Tampoco podrá impedir la colocación u ordenar la remoción de la Publicidad
Exterior Visual que cumpla con las condiciones previstas en esta ley. " Es
pues un artículo que desconoce la competencia de las entidades territoriales,
pues los concejos o las autoridades indígenas, conforme a lo largamente
expuesto en esta sentencia, podrían exigir permisos previos para la colocación
de la publicidad o establecer condiciones más exigentes que las previstas por
la ley. Como ese artículo no admite una interpretación conforme a la Carta,
será entonces excluido del ordenamiento
En ese mismo orden
de ideas, la Corte también declarará la inexequibilidad del artículo 8º, según
el cual "la Publicidad Exterior Visual que cumpla con las condiciones
previstas en la ley podrá permanecer instalada en forma indefinida", por
cuanto es una norma que también supone que la regulación de la Ley 140 de 1994
es exhaustiva y no puede ser desarrollada en forma más rigurosa por los
concejos y territorios indígenas. En efecto, bien podrían esas autoridades,
dentro de su autonomía, establecer la exigencia de permisos temporales
renovables, por lo cual viola su competencia este artículo 8º al ordenar que la
publicidad puede permanecer de manera indefinida con sólo cumplir las
exigencias establecidas por la ley.
Participación de
la comunidad y protección al medio ambiente.
31- Según la actora
y la ciudadana interviniente, la Ley 140 de 1994, y en particular sus artículos
11 y 12, desconocen los artículos 79 y 330 de la Carta, según los cuales la ley
y el gobierno deben garantizar la participación de la comunidad en las
decisiones que puedan afectar el medio ambiente. Según su criterio, el artículo
11 establece un procedimiento de registro, que es posterior a la colocación de
la publicidad, lo cual hace imposible la actuación de las autoridades
administrativas en forma previa a la postura de las vallas y similares.  De
otro lado, según las intervinientes, la participación de la comunidad  prevista
por la ley se restringe a aquella hecha a través del ejercicio de las diferentes
acciones populares, y a aquella contemplada expresamente en el artículo 12, que
establece la posibilidad de que los ciudadanos puedan solicitar a la alcaldía o
a la autoridad indígena, la remoción de la publicidad que no se ajuste a las
condiciones previstas por la ley. En todos estos casos, la actuación de las
autoridades y de la comunidad es posterior a la colocación de la publicidad, y
la solicitud de su remoción o modificación solamente puede ejercerse si se
colocó la publicidad en las condiciones no autorizadas por la ley. En otras
palabras, la participación comunitaria se limita al denuncio por parte de la
ciudadanía de una posible vulneración de la ley en cuestión, con lo cual se
desconoce, según las intervinientes, no sólo la autonomía territorial sino
también la obligación constitucional que tiene el Legislador de garantizar la
participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectar el medio
ambiente.
32- El artículo 11
establece efectivamente un registro posterior y no previo a la colocación de la
publicidad, pues señala que a más tardar dentro de los tres días hábiles
siguientes a la colocación de la publicidad "deberá registrarse dicha
colocación ante el alcalde del municipio, distrito o territorio indígena
respectivo o ante la autoridad en quien está delegada tal función". Para
ello prevé que las autoridades municipales, distritales y de los territorios
indígenas tengan un registro de colocación de la publicidad que será público y
consagra los requisitos mínimos que debe tener la información de este registro.
Igualmente, para la Corte es claro que las acciones populares y el mecanismo de
remoción o modificación de la publicidad exterior visual previsto por el
artículo 12 también son posteriores a la colocación de las vallas y avisos. El
interrogante que se plantea entonces es si el mecanismo posterior de
intervención de la comunidad, mediante acciones populares y la solicitud de
remoción de la publicidad exterior visual, desconoce la obligación establecida
por el artículo 79, según la cual la ley debe garantizar la participación de la
comunidad en las decisiones que puedan afectar el medio ambiente.
33- La Corte
recuerda que el Estado tiene el deber de prevenir el deterioro del medio
ambiente (CP art. 80) y asegurar la participación de la comunidad en las
decisiones que tengan un impacto sobre el medio ambiente (CP art. 79). Esto
sugiere que la participación comunitaria debe ser previa, pues es la mejor
forma de armonizar ambas obligaciones estatales, lo cual justifica la existencia
de figuras como la licencia ambiental, regulada por la Ley 99 de 1993, la cual
prevé en su trámite una importante participación de la sociedad civil. Así, en
algunos casos, esta regulación se aplica para preservar el paisaje, pues el
artículo 49, que señala cuando es obligatoria la licencia ambiental, preceptúa:
" Artículo
49. De la obligatoriedad de la licencia ambiental. La ejecución de obras, el
establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad, que de
acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los
recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir
modificaciones considerables o notorias al paisaje requerirán de una
licencia ambiental (subrayas no originales)."
Sin embargo, lo
anterior no significa que la participación de la comunidad deba ser siempre
previa para la protección del paisaje, pues si se trata de una actividad que no
tiene un impacto considerable ni irreversible sobre el medio ambiente, y la ley
prevé un mecanismo posterior y ágil que permita a la comunidad intervenir para
la solución del asunto, la regulación puede ajustarse a la Carta, pues pueden
existir otros argumentos constitucionales -como la búsqueda de eficacia
administrativa- que justifiquen la ausencia de control previo administrativo y
comunitario. Contrario sensu, en aquellos eventos en que la actividad
pueda ocasionar un daño considerable o irreversible al medio ambiente o, en
tratándose de las comunidades indígenas, a la identidad y existencia de las
mismas (CP art. 330), la ley y el gobierno deben asegurar un mecanismo previo
de participación comunitaria, pues los costos de la decisión pueden ser muy
altos en términos económicos, sociales y humanos.
34- En el presente
caso se justificó la supresión de los permisos previos con argumentos de
simplificación administrativa, control a la corrupción y protección al sector
económico dedicado a la producción de vallas, que está conformado por pequeñas
y medianas empresas. Así, la exposición de motivos del proyecto correspondiente
señala como finalidades de la misma, evitar la contaminación del medio ambiente
por la proliferación indiscriminada de la publicidad, contribuir a la
preservación ambiental y facilitar a las empresas de publicidad la colocación
de la vallas y avisos donde ésta sea permitida, con lo cual se busca estimular
ese sector de la economía. La Ley recoge estas finalidades en su artículo
segundo:
"Artículo
2o. Objetivos. La presente Ley tiene por objeto mejorar la calidad de vida de
los habitantes del país, mediante la descontaminación visual y del        paisaje,
la protección del espacio público y de la integridad del medio ambiente, la
seguridad vial y la simplificación de la actuación administrativa en relación
con la Publicidad Exterior Visual."
El cumplimiento del
objetivo de la simplificación de la actuación administrativa se estableció en
el artículo 11 impugnado bajo una forma de registro posterior, a fin de evitar
las trabas a la colocación de publicidad, omitiéndose el trámite del permiso o
la licencia previa. Así, en la ponencia para primer debate en el Senado se
destacó ese objetivo de simplificación administrativa de la siguiente manera:
Con muy buen
criterio, el proyecto de ley después de fijar con precisión el régimen de
prohibiciones y condiciones a que debe someterse la publicidad exterior visual,
delega buena parte de su cumplimiento en la responsabilidad de los ciudadanos y
anunciadores. Con ello se evitan trámites previos engorrosos que presionan
innecesariamente la  capacidad administrativa de las autoridades y crea un
ambiente propicio para la arbitrariedad y la corrupción. Sin embargo,
concomitante con lo anterior el proyecto prevé procedimientos ágiles para
garantizar el cumplimiento de la ley, y sanciones suficientemente drásticas
para desestimular su violación (subrayas no originales)[5].
Igualmente, en la
ponencia para segundo debate, se señaló al respecto:
"Debe sin
embargo, observarse que las vallas o la publicidad exterior     visual
constituye uno de los medios publicitarios menos concentrados, habida cuenta de
la buena cantidad de empresas medianas y pequeñas que de él se ocupan.
Por ello sería
inconveniente e injusto, imponer a esta actividad económica       condiciones
excesivamente restrictivas que la condenaran a la práctica a su        virtual
desaparición[6]."
35- La Corte
considera que en el caso específico de la publicidad exterior visual, tal y
como está definida y regulada por la presente ley, esta supresión de permisos
previos, en nombre de la simplificación administrativa y el estímulo a un
sector empresarial, puede justificarse por las siguientes dos razones. De un
lado, las vallas  pueden ser removidas de manera rápida, sin que se haya
producido un impacto considerable, notorio o irreversible al paisaje. De otro
lado, la propia Ley 140 de 1994 prevé mecanismos ágiles posteriores de
intervención ciudadana para evitar la continuación de la contaminación visual.
Para ello basta recordar la regulación prevista por el artículo 12 para tal
efecto. Dice la norma en lo pertinente:
Recibida la
solicitud o iniciada de oficio la actuación, el funcionario verificará si la
publicidad se encuentra registrada de conformidad con el artículo anterior y si
no se ha solicitado su registro dentro del plazo señalado por la ley, se
ordenará su remoción. De igual manera el funcionario debe ordenar que se
remueva o modifique la Publicidad Exterior Visual que no se ajuste a las
condiciones legales, tan pronto tenga conocimiento de la infracción, cuando
ésta sea manifiesta o para evitar o para remediar una perturbación del orden
público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad,
salubridad y circulación de personas y cosas o graves  daños al espacio
público.
En los casos
anteriores, la decisión debe adoptarse dentro de los diez (10) días hábiles
siguientes al día de recepción de la solicitud o de la iniciación de la
actuación. Si la decisión consiste en ordenar la remoción o modificación de una
Publicidad Exterior Visual, el funcionario fijará un plazo no mayor de tres (3)
días hábiles para que el responsable de la publicidad, si es conocido la
remueva o la modifique. Vencido este plazo, ordenará que las autoridades de
policía la remuevan a costa del infractor.
Cuando la
Publicidad Exterior Visual se encuentre registrada y no se trate de los eventos
previstos en el inciso tercero de este artículo, el alcalde, dentro de los
veinte (20) días hábiles siguientes al día de recepción de la solicitud o de la
iniciación de la actuación, debe promover acción popular ante los jueces
competentes para solicitar la remoción o modificación de la publicidad. En
estos casos acompañará a su escrito copia auténtica del registro de la
publicidad.
Por tal razón, la
Corte considera que los artículos 11 y 12 no violan la obligación que tiene el
Legislador de garantizar la participación ciudadana en las decisiones que
puedan afectar el medio ambiente.
36- ¿Significa lo
anterior que la Corte debe declarar la constitucionalidad pura y simple de esas
dos normas? La respuesta es obviamente negativa, pues estos artículos aspiran a
ser una normatividad exhaustiva de la materia, que excluye la posibilidad de
que las autoridades indígenas o municipales establezcan otros mecanismos de
participación comunitaria. Por ello la Corte considera que, conforme a lo
estudiado en esta sentencia sobre la competencia de las entidades territoriales
en este campo, es necesario efectuar unas precisiones que permitan una interpretación
conforme a la Constitución de estas disposiciones.
De un lado, en
relación con el artículo 11, debe entenderse que los concejos y las autoridades
indígenas pueden establecer controles más estrictos, que el registro posterior
previsto por esa norma, pudiendo incluso exigir permisos previos para la
colocación de publicidad exterior visual, como ya se ha indicado en esta
sentencia.
De otro lado, en
relación  con el artículo 12, la Corte precisa que, en la medida en que los
concejos y las autoridades indígenas pueden establecer condiciones más
exigentes que las previstas por la presente ley, debe entenderse que las
acciones consagradas por ese artículo pueden ser ejercidas contra la publicidad
exterior visual que desconozca no sólo las regulaciones legales sino también
aquellas que hayan sido expedidas por los concejos y las autoridades indígenas,
en virtud de su competencia constitucional propia en esta materia. En virtud de
esa misma competencia, y de acuerdo al principio de rigor subsidiario, debe entenderse
que estas acciones son una regulación nacional básica para garantizar la
participación de la comunidad en la decisiones que puedan afectar el medio
ambiente, pero que los concejos municipales y las autoridades indígenas pueden
desarrollar mecanismos más amplios, incluso previos, que potencien esa
participación comunitaria.
Los dos artículos
serán entonces declarados exequibles pero de manera condicionada.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero:
Declarar INEXEQUIBLES los artículos 8o. y 10o. de la Ley 140 de 1994
Segundo: Declarar EXEQUIBLES
los artículos 1o., 3o., 6o, 11 y 15 de la Ley 140 de 1994, en el entendido
de que se trata de una legislación nacional básica de protección al medio
ambiente que, de acuerdo al principio de rigor subsidiario, puede ser
desarrollada de manera más estricta por los concejos distritales y municipales,
y por las autoridades de los territorios indígenas, en virtud de sus
competencias constitucionales propias para dictar normas para la protección del
paisaje, conforme a lo señalado por los artículos 313 y 330 de la Carta.
Tercero: Declarar EXEQUIBLE
el artículo 12 de la Ley 140 de 1994, en el entendido de que las acciones
previstas por esa norma pueden ser ejercidas contra toda publicidad exterior
visual que desconozca no sólo las regulaciones legales sino también las de los
concejos y autoridades indígenas en la materia, y que estas acciones son una
legislación nacional básica para garantizar la participación de la comunidad en
la decisiones que puedan afectar el medio ambiente que, de acuerdo al principio
de rigor subsidiario, puede ser desarrollada de manera más amplia por los
concejos distritales y municipales, y por las autoridades de los territorios
indígenas, en virtud de sus competencias constitucionales propias para dictar
normas para la protección del paisaje, conforme a lo señalado por los artículos
313 y 330 de la Carta.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA                          ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA      ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                    Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ                                    VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado                                                      Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Sentencia C-478/92 MP Eduardo Cifuentes Muñoz
[2]Sentencia C-328/95. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento
Jurídico No 13.
[3]Ver, entre otras, sentencias C-031/95, C-318/95 y C-100/96.
[4]Ver, entre otras, la sentencia C-100/96. Fundamento jurídico No
10.
[5]Ver Gaceta del Congreso, Año 1, No 214, p 16,
[6]Ver Gaceta del Congreso, Año II, No 212, 18 de junio
de 1993, p 6.