C-197-99
Sentencia C-197/99
Sentencia
C-197/99
ACTO
ADMINISTRATIVO-Al
impugnarse deben indicarse normas violadas y explicarse el concepto de
violación
La exigencia que
contiene el segmento normativo acusado, cuando se demandan actos
administrativos, encuentra su justificación. Si el acto administrativo, como
expresión de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos se
presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su
carencia de legitimidad, motivada por la incompetencia del órgano que lo
expidió, la existencia de un vicio de forma, la falsa motivación, la desviación
de poder, la violación de la regla de derecho o el desconocimiento del derecho
de audiencia y de defensa, la carga procesal de cumplir con las exigencias que
prevé la norma acusada. Carece de toda racionalidad que presumiéndose la
legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las
posibles causas de nulidad de los actos administrativos, mas aún cuando dicha
búsqueda no sólo dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de
concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la
actividad de la administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable,
desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante
la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y
eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la
decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de
la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la
determinación de las normas violadas y el concepto de la violación.
Referencia: Expediente
D-2172
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 137 numeral 4 del Código Contencioso
Administrativo.
Actor: Elson Rafael
Rodrigo Rodríguez Beltrán
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá
D.C., abril siete (7) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios del proceso a que da lugar la
acción pública de inconstitucionalidad, procede la Corte a proferir la
sentencia correspondiente en relación con la demanda presentada por el
ciudadano Elson Rafael Rodrigo Rodríguez Beltrán, contra un aparte normativo
del artículo 137 numeral 4 del Código Contencioso Administrativo, afirmando su
competencia con fundamento en el artículo 241-5 de la Constitución.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA.
Se transcribe a
continuación el texto del art. 137 del C.C.A., destacando en negrilla el aparte
acusado:
CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DECRETO 01 DE 1984
Artículo 137.-
Contenido de la demanda. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa
deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá:
1. La designación
de las partes y de sus representantes.
2. Lo que se
demanda.
3. Los hechos u
omisiones que sirvan de fundamento de la acción.
4. Los
fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la
impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y
explicarse el concepto de su violación.
5. La petición de
pruebas que el demandante pretende hacer valer.
6. La estimación
razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la
competencia."
III. LA DEMANDA.
En opinión del
ciudadano demandante el segmento normativo acusado quebranta el preámbulo y los
artículos 1, 2, 3, 13, 25, 29, 40- 6, 53, 209, 228, 229, 230 y 237-2 del
Estatuto Superior. El concepto de la violación lo expone, en resumen, de la
siguiente manera:
Cuando los
ciudadanos demandan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo un
acto administrativo deben indicar con exactitud las normas violadas y el
concepto de la violación. Por consiguiente, la omisión en la cita de dichas
normas o la equivocada relación de éstas y la no expresión del concepto de la
violación conducen al fracaso de la pretensión, asi se trate de acciones de
simple nulidad, de nulidad por inconstitucionalidad o electorales, de las
cuales son titulares los ciudadanos, según los arts. 40-6 y 237 de la
Constitución.
Aunque la
jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene unas funciones
constitucionales diferentes a la jurisdicción ordinaria y a la constitucional,
dado que hace parte de la rama judicial y administra justicia le son aplicables
las disposiciones generales establecidas en los arts. 2, 3, 4, 6, 209, 228, 229
y 230 de la Constitución.
La Constitución
faculta a los ciudadanos sin necesidad de acreditar la calidad de abogados a
interponer acciones públicas en defensa de la carta política y la ley. Sin
embargo, el aparte normativo acusado, impone a los demandantes, una precisión
en la cita de las normas que se consideran violadas y en el concepto de la
violación. En tanto, que tratándose de acciones distintas a las señaladas y a
las que se debe acudir a través de abogado sólo se exige una fundamentación
jurídica genérica, sin que sea trascendente el equivocarse en los fundamentos
de derecho de las pretensiones.
Con la exigencia
establecida en la norma acusada, los trabajadores ven limitados sus derechos,
porque en los procesos contencioso administrativos de carácter laboral, si el
demandante en la cita de las normas violadas y en el concepto de su violación
incurre en un yerro, la demanda será desestimada vulnerando de esa manera los
artículos 25 y 53 de la Carta que consagran el derecho al trabajo y los
principios mínimos que rigen las relaciones de trabajo.
La norma acusada
establece un trato diferencial no permitido constitucionalmente, cuando obliga
a quienes demandan un acto administrativo a precisar las normas violadas y el
concepto de violación, requisito que no se exige para las demandas civiles y
laborales, ni para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas en
que no se demanda un acto administrativo, en las cuales impera el principio iura
novit curia, sin que sea relevante que el actor exprese correctamente las
normas en que fundamenta la demanda. Es mas, en la jurisdicción constitucional
aun cuando se exige el requisito cuestionado, ello no impide a que la Corte
Constitucional pueda fundar su decisión en normas que no hayan sido invocadas
expresamente por el demandante.
La distinción que se
establece en la norma acusada para las diferentes acciones ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, no se encuentra contemplada en la Constitución.
Por lo tanto, se viola el derecho a la igualdad, el acceso a la administración
de justicia, y se impide asegurar a los integrantes de comunidad la justicia;
así mismo, la anotada restricción hace imposible cumplir con los fines
esenciales del Estado y con la misión de las autoridades, cual es la de
proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra,
bienes, creencias, y demás derechos y libertades, así como, asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
El segmento
normativo acusado quebranta el numeral 6 del artículo 40 de la Constitución, al
exigir a los ciudadanos que conozcan toda la normación positiva y argumentar el
concepto de violación, lo cual impide ejercitar el derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político, que se materializa en la
posibilidad de interponer las acciones tendientes a la defensa de la
Constitución y de la ley. Por las mismas razones, resultan quebrantados los
arts. 29 y 229 de la Constitución que garantiza el debido proceso y el acceso a
la justicia.
"En verdad la
disposición demandada impide asegurar a los integrantes de Colombia la
convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad
y la paz, de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un
orden político, económico y social justo, porque no puede ser ajustado a la
Carta que por el hecho de que un ciudadano se equivoque en la cita de los
fundamentos de derecho o en el concepto de la violación en una demanda de
simple nulidad por inconstitucionalidad, de nulidad y restablecimiento del
derecho, electoral, etc., se le desechen las pretensiones, estando el juez
contencioso administrativo obligado a conocer las normas de derecho de alcance
nacional (art. 4 C.P.), asi, utilizando las palabras del Consejo de Estado
supongan 'el examen frecuente de un conjunto, disperso e inasible, de normas
comprendidas en toda la gama de jerarquía normativa.' Con la obvia salvedad de
las normas de alcance no nacional, conforme a lo señalado en el art.188
C.P.C."
IV. INTERVENCION
DE AUTORIDAD PUBLICA.
Mediante apoderada,
el Ministerio de Justicia y del Derecho intervino con el objeto de defender la
constitucionalidad del segmento normativo acusado, la cual presento escrito
donde solicita a la Corte declararlo exequible.
A juicio de la
apoderada, la demanda contencioso administrativa exige una técnica mayor
tratándose de acusar un acto administrativo, por cuanto los procesos a que dan
lugar las respectivas pretensiones hacen parte de la justicia rogada, que no
permite al juzgador analizar normas no invocadas en la demanda ni resolver
cuestiones no planteadas en la misma, puesto que ello conllevaría a modificar
la causa petendi del libelo, lo cual no le es permitido al juzgador.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El Procurador
General de la Nación, rindió el concepto de rigor y solicitó a la Corte la
declaración de exequibilidad del aparte normativo acusado, con fundamento en
las siguientes consideraciones:
Las disposiciones
procesales que regulan los requisitos de las demandas que se presentan ante
las  jurisdicciones constitucional y ordinaria, exigen que en las mismas, sean
consignados los fundamentos de derecho, pues es lógico que si una persona
considera que se ha vulnerado la Constitución o la ley, deba expresar las
razones que sustentan su reclamación.
Este requisito no
debe interpretarse restrictivamente, puesto que ello conllevaría a limitar el
campo de acción del juez administrativo en los procesos de nulidad, con lo cual
se estaría obstaculizando el acceso a la administración de justicia de quienes
ejercen acciones para preservar el orden jurídico.
La exigencia de
señalar los fundamentos de derecho en la demanda contenciosa administrativa,
debe evaluarse a la luz del artículo 175 del Código Contencioso Administrativo,
el cual consagra las consecuencias jurídicas de los fallos producidos por el
contencioso administrativo.
Del análisis
sistemático de los artículos 137-4 y 175 del Código Contencioso administrativo
se infiere que en los procesos de nulidad el juez debe considerar el marco
normativo y argumentativo de la demanda, teniendo en cuenta que el fallo que
niega la solicitud sólo tendrá efectos "erga omnes" en cuanto
al caso planteado.
Resulta obvio que en
los procesos en que se protege un derecho subjetivo, el demandante deba dar a
conocer al juez los hechos, ya que éstos, en principio, están fuera de su
alcance, para que él, como director del proceso, actúe con total amplitud en la
interpretación y aplicación del derecho. En efecto, frente a la situación
fáctica, el juez conserva sus facultades de decisión, coerción, ejecución y
documentación para buscar la verdad procesal.
En los procesos a
que dan origen las acciones públicas, el requisito de la enunciación de las
normas que se consideran infringidas y las razones de la vulneración, no
implica en forma alguna la fijación de un límite estrecho a la función de
juzgamiento del juez administrativo.
El juez es el
garante del ordenamiento jurídico, por lo tanto al aplicar el derecho debe
hacerlo en el sentido que más se ajuste a los valores y principios del Estado
Social de Derecho, atendiendo a la primacía de los derechos fundamentales del
ser humano y del derecho sustancial sobre el procesal.
La jurisprudencia ha
contribuido a encontrar caminos que aproximan el derecho a la justicia, como la
acción mixta o de plena jurisdicción, la evolución de los planteamientos
respecto a la responsabilidad del Estado, plasmados en la Constitución en la
noción de daño antijurídico, y la aplicación del principio "iura novit
curia", en determinados casos.
Bajo la idea de una
perspectiva garantista debe proyectarse la protección del derecho de todo
ciudadano a participar en la confrontación, ejercicio y control del poder
público, que se hace efectivo, entre otros mecanismos, a través de su
posibilidad de interponer acciones en defensa de la Constitución y de la ley,
con lo cual se contribuye al mantenimiento del orden jurídico y al control de
actuaciones de las autoridades públicas.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. El problema
jurídico planteado.
Con fundamento en
los planteamientos de la demanda, la intervención registrada anteriormente y el
concepto del señor Procurador General de la Nación, debe la Corte determinar si
el acápite normativo acusado, en cuanto exige que las demandas contra actos
administrativos deban contener el señalamiento de las normas violadas y
explicar el concepto de violación, quebranta las normas invocadas por el actor.
En tal virtud, le
corresponde a esta Corporación analizar el problema planteado bajo las
siguientes perspectivas: i) el sistema administrativo que aparece configurado,
a partir de las normas de la Constitución; ii) los diferentes modos o formas de
actuación de la administración; iii) las diferentes formas de controles
jurisdiccionales a la actividad de la administración, a través de las acciones
contencioso administrativas: iv) las acciones públicas y las acciones  privadas
en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y v) la constitucionalidad
de la norma acusada frente a los principios constitucionales de igualdad,
acceso a la justicia, prevalencia del derecho sustancial y de la garantía
ciudadana para interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la
ley.
2. La solución al
problema.
2.1. La Constitución
ubica, dentro de la rama judicial del poder público, a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
Las normas
constitucionales que aluden a dicha jurisdicción (arts. 236, 237 y 238),
contienen apenas regulaciones básicas en relación con la institucionalización
del Consejo de Estado; la forma de su composición, su división en salas y
secciones, con el fin de separar las funciones jurisdiccionales de las que no
tienen ese carácter (función consultiva y colegisladora); y las atribuciones
constitucionales de que es titular. Igualmente, se consagra la figura jurídica
de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos que
sean susceptibles de impugnación por vía judicial.
Corresponde a la ley
estatutaria desarrollar los contenidos normativos constitucionales mencionados,
mediante la regulación de la materia concerniente a la configuración
estructural y funcional básica tanto del Consejo de Estado, como de los demás
órganos que conforman la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como
son los tribunales y los jueces administrativos, como en efecto se hizo a
través de los arts. 11-b), 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41 y 42  de la ley
270/96, Estatutaria de la Administración de Justicia.
Adicionalmente,
corresponde a la ley ordinaria establecer todas las reglas jurídicas
concernientes al debido proceso contencioso administrativo que regulen lo
relativo a la competencia de los órganos encargados de dirimir los conflictos
propios de la jurisdicción contencioso administrativa, los sujetos procesales,
los tipos de acción, las diferentes clases de procesos y los procedimientos que
deben seguirse para el trámite de éstos, de conformidad con las previsiones de
los arts. 29, 40-6, 150-2, 228, 229 y 237-1-2-5 de la Constitución.
2.2. La jurisdicción
de lo contencioso administrativo tiene como objeto juzgar las controversias
jurídicas de naturaleza administrativa, originadas en razón de la actividad de
las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones
propias de los distintos órganos del Estado (art. 82 C.C.A.). En tal virtud,
dicha jurisdicción tiene como función ejercer control y juzgar los actos,
hechos, omisiones, operaciones y los contratos, que constituyen ordinariamente
las formas o modos de actividad de dichos sujetos, en cumplimiento de los
diversos cometidos estatales.
El referido control
jurisdiccional persigue asegurar la vigencia del principio de legalidad de la
actividad administrativa, de modo que los actos de la administración se adecuen
al ordenamiento jurídico y que, además, se pueda exigir a los diferentes
órganos o sujetos de imputación jurídica la consiguiente responsabilidad
patrimonial, no sólo por la expedición de dichos actos, sino en razón de los
hechos, las operaciones administrativas y las operaciones contractuales que
realicen.
Atendiendo, los diferentes modos o
formas de actuación de los referidos órganos y sujetos el constituyente y el
legislador han diseñado los diferentes tipos de acciones que ordinariamente se
pueden instaurar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, asi:
- Las acciones públicas que integran el
contencioso objetivo, como son:
La acción de nulidad por
inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional cuya
competencia no corresponda a la Corte Constitucional (art. 237-2 C.P.).
La acción ordinaria de nulidad,
procedente en relación con los actos administrativos que expidan los órganos
del Estado o los particulares que actúen en ejercicio de funciones
administrativas (C.C.A. art. 84).
La acción de definición de competencias
administrativas (C.C.A. art. 88).
- Las acciones privadas que integran el
contencioso subjetivo, como son:
La acción de nulidad y restablecimiento
del derecho o contencioso subjetivo (C.C.A. art. 85).
La acción de reparación directa ( C.C.A.
art. 86).
Las acciones relativas a controversias
contractuales (C.C.A. art. 87).
2.3.
El numeral 4 del art. 137 del Código Contencioso Administrativo establece,
entre los requisitos de la demanda, el señalamiento de los fundamentos de
derecho de las pretensiones y que cuando se trate de la impugnación de un acto
administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto
de su violación.
A juicio de la
Corte, la exigencia que contiene el segmento normativo acusado, cuando se
demandan actos administrativos, encuentra su justificación en lo siguiente:
Los actos
administrativos constituyen la forma o el modo usual en que se manifiesta la
actividad de la administración, con miras a realizar las múltiples
intervenciones en la actividad de los particulares, que en cumplimiento de los
cometidos que le son propios autoriza el derecho objetivo.
La existencia de un
régimen de derecho administrativo como el que nos rige, implica que la
administración a través de dichos actos unilateralmente crea situaciones
jurídicas impersonales y abstractas o define situaciones jurídicas subjetivas,
es decir, que imponen obligaciones o reconocen derechos a favor de
particulares.
La administración no
requiere acudir al proceso judicial para declarar lo que es derecho en un caso
concreto e imponer obligaciones a cargo del administrado, pues ella al igual
que el juez aplica el derecho cuando quiera que para hacer prevalecer el
interés público y dentro de la órbita de su competencia necesite actuar una
pretensión frente a un particular, en virtud de una decisión que es ejecutiva y
ejecutoria.
La necesidad de
hacer prevalecer los intereses públicos o sociales sobre los intereses
particulares y de responder en forma inmediata a la satisfacción de las
necesidades urgentes de la comunidad, determina que los actos administrativos,
una vez expedidos conforme a las formalidades jurídicas y puestos en
conocimiento de los administrados, se presuman legales y tengan fuerza
ejecutiva y ejecutoria, es decir, sean obligatorios para sus destinatarios y
pueden ser realizados materialmente aun contra la voluntad de éstos.
Los anteriores
caracteres que se predican del acto administrativo tienen su fundamento
constitucional en el régimen de derecho administrativo que institucionaliza
nuestra Constitución, con fundamento en los arts. 1, 2, 3, 4, 6, 83, 84, 90,
91, 92, 113, 115, 121, 122, 123-2, 124, 150-2-4-5-7-8-9-19-21-22-23-25, 189,
209, 210, 211, 236, 237 y 238, entre otros.
Reitera la Corte,
que si la administración debe realizar sus actividades con el propósito de
satisfacer en forma inmediata y oportuna los intereses públicos o sociales,
ajustada a los principios de legalidad y buena fe, dentro de los límites de su
competencia, observando los criterios de igualdad, moralidad, publicidad,
imparcialidad, eficiencia eficacia, economía y celeridad, y sujeta a un régimen
de responsabilidad, la consecuencia necesaria es que sus actos gozan de la
presunción de legalidad y son oponibles y de obligatorio cumplimiento por sus
destinatarios.
La naturaleza y
características propias del acto administrativo, que se han puesto de presente
anteriormente, justifican plenamente que el legislador, dentro de la libertad
de configuración de las normas procesales que regulan el ejercicio de las
acciones contencioso administrativas, haya dispuesto que cuando se impugna un
acto administrativo deban citarse las normas violadas y explicarse el concepto
de la violación. En efecto:
Si el acto
administrativo, como expresión de voluntad de la administración que produce
efectos jurídicos se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde
a quien alega su carencia de legitimidad, motivada por la incompetencia del
órgano que lo expidió, la existencia de un vicio de forma, la falsa motivación,
la desviación de poder, la violación de la regla de derecho o el
desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, la carga procesal de
cumplir con las exigencias que prevé la norma acusada.
Carece de toda
racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez
administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los
actos administrativos, mas aún cuando dicha búsqueda no sólo dispendiosa sino
en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de
disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo
tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el
legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual
contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia,
si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo
aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a
considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y
el concepto de la violación.
Podría agregarse,
que con el establecimiento de dichos requisitos el legislador desarrolló el
deber previsto en el art. 95-7 de la Constitución para que quienes demandan
actos administrativos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo
contribuyan al buen funcionamiento de la administración de justicia.
La Corte al analizar
la exequibilidad del art. 2 del decreto 2067/91, en punto a la exigencia de que
en las demandas de constitucionalidad  se señalen "las normas
constitucionales que se consideren infringidas" y "las razones por
las cuales dichos textos se estiman violados", expuso en la sentencia
C-131/93[1] los siguientes
razonamientos que son válidos para la decisión del presente caso:
"Para la
Corte Constitucional, de conformidad con lo anteriormente dicho, el artículo 2°
del Decreto 2067 de 1991, en los apartes atacados, es pues constitucional,
porque allí se establecen unos requisitos mínimos razonables que buscan hacer
más viable el derecho sin atentar en ningún momento contra su núcleo
esencial".
"En efecto,
la obligación de los actores de cumplir los siguientes requisitos reúne tales
consideraciones, así:
- El
Señalamiento de las normas constitucionales  que se consideren infringidas:
se le exige al actor que precise el artículo constitucional que estima violado
con el fin de racionalizar el ejercicio de los derechos por parte tanto del
ciudadano como de la Corte Constitucional. Ello no es óbice, sin embargo, para
que la Corte de oficio confronte además la norma acusada  con la integridad de
la Constitución. Ahora bien, para cumplir con esta exigencia no es necesario
ser experto en derecho constitucional ni mucho menos abogado. Es deber de toda
persona "cumplir con la Constitución", según el artículo 95 de la
Carta. Además el estudio de la Constitución es obligatorio, al tenor del
artículo 41 de la Carta. En consecuencia, si todo ciudadano debe conocer -y
practicar- la Constitución, cuyos valores y principios humanistas son el
fundamento de la convivencia, es natural que el Decreto 2067 de 1991 exija que
se indiquen las normas que el demandante en acción pública de
inconstitucionalidad estima infringidas".
"- Las
razones por las cuales dichos textos se estiman violados: si un ciudadano
demanda una norma debe ser por algo. Ese "algo" debe ser expresado.
El ataque indeterminado y sin motivos no es razonable y se opone a la
inteligencia que debe caracterizar al hombre".
2.4. La norma
acusada debe ser entendida en armonía con los incisos 1º y 2º del artículo 175
del C.C.A., conforme a los cuales la sentencia que declare la nulidad de un
acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes, pero la
que la niegue sólo produce estos efectos en relación con la causa petendi
juzgada.
La relatividad de la
cosa juzgada cuando se niega la nulidad, permite que un acto administrativo se
pueda demandar en acción de nulidad varias veces invocando como violadas nuevas
normas jurídicas y conceptos de violación distintos. Por lo tanto, ningún
perjuicio se causa a quien instaura una acción pública de nulidad que es
desestimada en la sentencia por el juez administrativo, debido a que puede
posteriormente demandar la norma invocando una nueva causa petendi, esto
es, con fundamento en otras disposiciones que se estimen violadas y diferente
concepto de violación.
2.5. Pese a que lo
anterior sería suficiente para justificar la declaración de exequibilidad de la
norma acusada, la Corte se refiere en concreto a ciertos aspectos de la
acusación del demandante, asi:
a) No se viola el
principio de igualdad, porque el requisito procesal mencionado se exige por
igual a todas las personas que demandan actos administrativos ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, y porque no se le puede exigir
al legislador que regule por igual las formas del debido proceso para los
diferentes tipos de acciones.
Las diversas
realidades materiales y jurídicas que han servido de fundamento para que el
legislador, según la naturaleza de la controversia, haya diseñado las
diferentes clases de acciones en la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, justifica igualmente que en las demandas ante esta jurisdicción
se puedan exigir requisitos diferentes, según el tipo de la pretensión, y que tales
requisitos puedan ser distintos a los previstos para las demandas civiles, de
familia y laborales.
b) No se desconoce
el derecho político a que alude el art. 40-6 de la Constitución, ni el derecho
de acceso a la justicia, porque la exigencia procesal prevista en el aparte
normativo demandado es una carga procesal mínima, racional, proporcionada y
necesaria que no afecta el núcleo esencial de los aludidos derechos.
c) La alegada afectación
de los derechos de los trabajadores no es de recibo, no sólo por las razones
expuestas en la consideración inmediatamente anterior, en cuanto se trata de un
requisito mínimo, razonable, proporcionado y necesario, sino porque dicho
requisito es aplicable de modo general a todas las personas que demandan actos
administrativos ante dicha jurisdicción, sean o no trabajadores.
Además, la
argumentación del actor conduce al absurdo de que el legislador no pueda exigir
requisitos mínimos para las demandas que presentan los trabajadores y en cambio
si lo pueda hacer con respecto a otros sujetos procesales, pues objetivamente
unos y otros, frente a la jurisdicción, se encuentran en igualdad de
condiciones cuando ejercen el derecho público abstracto de la acción.
2.6. No obstante lo
anterior, debe advertir la Corte que en virtud del principio de la prevalencia
del derecho sustancial, no se debe extremar la aplicación de la norma acusada,
al punto tal que se aplique un rigorismo procesal que atente contra dicho
principio. En tal virtud, defectos tales como la cita errónea de una
disposición legal que por su contenido es fácilmente identificable por el juez,
o el concepto de la violación insuficiente pero comprensible, no pueden
conducir a desestimar un cargo de nulidad.
2.7. Considera la
Corte, que tratándose de derechos fundamentales de aplicación inmediata, el
juez administrativo a efecto de asegurar su vigencia y goce efectivos debe
aplicar la correspondiente norma constitucional, en forma oficiosa, así la
demanda no la haya invocado expresamente.
A la misma
conclusión llegó la Corporación en la sentencia SU-039/97[2]
cuando consideró que en caso de violación de derechos fundamentales es posible,
aplicando directamente la Constitución Política suspender provisionalmente los
efectos de los actos administrativos, asi no se invoquen expresamente como
fundamento de la suspensión las respectivas normas. Dijo la Corte en dicha
sentencia:
"La
necesidad de proteger los derechos constitucionales fundamentales y de
efectivizarlos, impone un cambio, una nueva concepción, de la institución de la
suspensión provisional. El viraje que se requiere para adaptarla a los
principios, valores y derechos que consagra el nuevo orden constitucional puede
darlo el juez contencioso administrativo o inducirlo el legislador, a través de
una reforma a las disposiciones que a nivel legal la regulan."
"El juez
administrativo, con el fin de amparar y asegurar la defensa de los derechos
fundamentales podría, aplicando directamente la Constitución Política, como es
su deber, suspender los efectos de los actos administrativos que configuren
violaciones o amenazas de transgresión de aquéllos. Decisiones de esa índole
tendrían sustento en:
- La primacía que
constitucionalmente se reconoce a los derechos fundamentales y a la obligación
que tienen todas las autoridades- incluidas las judiciales- de protegerlos y
hacerlos efectivos (art. 2 C.P.)."
"- La
aplicación preferente de la Constitución frente a las demás normas jurídicas y
así mismo el efecto integrador que debe dársele a sus disposiciones con
respecto a las demás normas del ordenamiento jurídico. De este modo, al
integrar las normas que regulan la suspensión con las de la Constitución se
podría lograr una mayor eficacia y efectividad a dicha institución."
"- La
necesidad de dar prevalencia al derecho sustancial (art. 228 C.P.), mas aún
cuando este emana de la Constitución y busca hacer efectivas la protección y la
vigencia de los derechos fundamentales."
"- La
suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos tiene un
fundamento constitucional. El art. 238 permite dicha suspensión "por los
motivos y con los requisitos que establezca la ley". Siendo la
Constitución ley de leyes y pudiendo aplicarse sus normas directamente, sobre
todo, cuando se trate de derechos fundamentales (art. 85), es posible aducir
como motivos constitucionales para la procedencia de la suspensión provisional
la violación o amenaza de violación de los derechos fundamentales."
"La idea central que se debe
tener presente es que las diferentes jurisdicciones, dentro de sus respectivas
competencias, concurran a la realización del postulado constitucional de la
efectivización, eficacia y vigencia de los derechos constitucionales
fundamentales. Por lo tanto, la posibilidad de decretar la suspensión
provisional de los actos administrativos por violación de los derechos
constitucionales fundamentales, independientemente de que ésta sea manifiesta o
no, indudablemente, puede contribuir a un reforzamiento en los mecanismos de
protección de los referidos derechos."
2.8.
Considera
igualmente la Corte que la exigencia prevista en el segmento normativo acusado,
no puede significar que el juez administrativo pueda sustraerse de la
obligación contenida en el art. 4 de la Constitución, conforme al cual "En
todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma
jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales", norma esta
última que tiende a garantizar la supremacía y defensa del ordenamiento
jurídico superior.
Lo expresado tiene
su justificación en los razonamientos expuestos por esta Corte en la sentencia
C-069/95[3], en la cual, a
propósito de la declaración de exequibilidad condicionada del art. 66 del
C.C.A., se dijo:
"Considera
la Corte que el texto constitucional ha de hacerse valer y prevalece sobre la
preservación de normas de rango inferior. La función de la Constitución como
determinante del contenido de las leyes o de cualquier otra norma jurídica,
impone la consecuencia lógica de que la legislación ordinaria u otra norma
jurídica de carácter general no puede de manera alguna modificar los preceptos
constitucionales, pues la defensa de la Constitución resulta más importante que
aquellas que no tienen la misma categoría".
"Dentro de
la supremacía que tiene y debe tener la Constitución, esta se impone como el
grado más alto dentro de la jerarquía de las normas, de manera que el contenido
de las leyes y de las normas jurídicas generales está limitado por el de la
Constitución. Así pues, debe existir siempre armonía entre los preceptos
constitucionales y las normas jurídicas de inferior rango, y si no la hay, la
Constitución Política de 1991 ordena de manera categórica que se apliquen las
disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no
caprichosa, la incompatibilidad entre las mismas, por parte de las autoridades
con plena competencia para ello".
"Desde luego
que la norma inaplicable por ser contraria a la Constitución en forma
manifiesta, no queda anulada o declarada inexequible, pues esta función
corresponde a los organismos judiciales competentes, en virtud del control
constitucional asignado por la Carta Fundamental en defensa de la guarda de la
integridad y supremacía de la norma de normas (artículos 237 y 241 C.P.)".
"Si bien es
cierto que por regla general las decisiones estatales son de obligatorio
cumplimiento tanto para los servidores públicos como para los particulares
"salvo norma expresa en contrario" como lo señala la primera parte
del artículo 66 del decreto 01 de 1984, también lo es que, cuando de manera
palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento
en la supremacía constitucional, debe acatarse el mandato contenido en el
artículo 4° de la Carta ya citado, que ordena -se repite- que 'en todo caso de
incompatilibidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se
aplicarán las disposiciones constitucionales', sin perjuicio de la
responsabilidad correspondiente de que trata el artículo 6° de la misma, por
infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación, por
parte de los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones".
3. En conclusión,
por las razones anteriormente expuestas, considera la Corte que el aparte
normativo acusado no viola las normas invocadas por el demandante ni ningún
otro precepto de la Constitución. No obstante, la norma será declarada
exequible condicionada a que cuando el juez administrativo advierta la
violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata, deberá
proceder a su protección, aun cuando el actor en la demanda no hubiere cumplido
con el requisito tantas veces mencionado, y que cuando dicho juez advierte
incompatibilidad entre la Constitución y una norma jurídica deberá aplicar el
art. 4 de la Constitución.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el aparte demandado del numeral 4 del artículo 137 del Código Contencioso
Administrativo, bajo la condición de que cuando el juez administrativo advierta
la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata,
deberá proceder a su protección, aun cuando el actor en la demanda no hubiere
cumplido con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de
violación. Igualmente, cuando dicho juez advierte incompatibilidad entre la
Constitución y una norma jurídica tiene la obligación de aplicar el art. 4 de
la Constitución.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
PABLO
ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E)
[1] M.P. Alejando Martinez
Caballero
[2] M.P. Antonio Barrera
Carbonell
[3] M.P. Hernando Herrera
Vergara