T-182-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-182/12
LEGITIMACION
POR ACTIVA-Agencia oficiosa en materia de población desplazada/ASOCIACIONES
DE APOYO A POBLACION DESPLAZADA-Legitimación y condiciones como agentes
oficiosos para presentar acciones de tutela
Esta Sala
concluye que no asiste la razón al juez constitucional de única instancia en el
presente caso, al declarar improcedente la acción de tutela por ausencia del
requisito de legitimidad en la causa por activa. En efecto, el juez consideró
que no se cumplía tal requisito con la interposición de la acción
constitucional por la representante legal de Andicol, como agente oficiosa de
los miembros de la asociación. Con todo, como quedó establecido, dichas
asociaciones cuentan con legitimidad para agenciar los derechos de las personas
en situación de desplazamiento que en ellas se agrupan, siempre y cuando (i) se
actúe a través del representante legal; (ii) se individualice el nombre de los
miembros de la asociación a favor de quienes se promueve la acción de tutela; y
(iii) no se evidencie a partir del recaudo probatorio que el agenciado no
quiere que la acción se eleve en su nombre, elementos todos, que se cumplen en
este caso.
POBLACION
DESPLAZADA-Desprotección a que se ve expuesta la población desplazada por
la violencia en materia de derechos fundamentales
POBLACION
DESPLAZADA-Protección de derechos fundamentales para garantizar las condiciones
materiales mínimas de subsistencia
La Corte
ha hecho énfasis, en este sentido, en que hay ciertos “derechos mínimos” que
deben ser satisfechos en cualquier circunstancia por parte de las autoridades,
con el fin de garantizar la digna subsistencia de las personas que se
encuentran en tales circunstancias de vulnerabilidad. No desconoce, en todo
caso, que hay ciertas restricciones materiales tales como el carácter limitado
de los recursos y las dimensiones reales de la evolución del fenómeno del
desplazamiento que dificultan la completa satisfacción hasta el máximo nivel
posible de los derechos constitucionales de la población desplazada.
AYUDA
HUMANITARIA DE EMERGENCIA-Reiteración de jurisprudencia/DESPLAZAMIENTO
FORZADO Y AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA-Vulneración al mínimo vital
La Corte
Constitucional ha precisado que la ayuda humanitaria de emergencia es uno de
los componentes prestacionales necesarios para la subsistencia de las
personas víctimas de desplazamiento forzado que el Estado debe
proporcionar a esta población. En este sentido, la Corte ha definido los
derechos que se le deben garantizar a la población desplazada, dentro de los
que se encuentra el derecho al mínimo vital.
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA AYUDA HUMANITARIA-Vulneración por Acción Social al no
suministrar las ayudas de manera integral, continua y oportuna
PRORROGA DE LA
AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA PARA LA POBLACION DESPLAZADA-Declaración de
inexequibilidad respecto del plazo de tres meses en sentencia C-278/07
DERECHO A LA
IGUALDAD DE LOS DESPLAZADOS-Respeto de los turnos en la entrega de ayuda
humanitaria pero informando una fecha cierta en la que la recibirán
Esta
Corporación ha entendido que por respeto del derecho a la igualdad de la
población que se encuentra en situación de desplazamiento forzado, en
principio, los turnos asignados por la Administración para la entrega de las
ayudas deben ser respetados. También en otros ámbitos, la Corte ha sostenido
esta tesis y ha recalcado la importancia de respetar los turnos establecidos
para la realización de pagos o actividades de la Administración pública. Ello
conlleva, en principio, la improcedencia de la acción de tutela para obtener la
inmediata actuación de las instituciones responsables, de manera que el juez
constitucional profiera una orden que implique saltarse los turnos
preestablecidos.
POBLACION
DESPLAZADA-Suministro de información oportuna sobre sus derechos y
acompañamiento de las autoridades para asegurar la protección que se les debe
brindar
DERECHO AL
MINIMO VITAL Y A LA VIDA DIGNA-Orden a Agencia Presidencial para la Acción
Social proceda a informar a miembros de Andicol la fecha precisa del desembolso
de la ayuda humanitaria o su prórroga, según corresponda
AYUDA
HUMANITARIA DE EMERGENCIA-Orden a Agencia Presidencial para la Acción
Social modifique su política de asignación de turnos para la entrega de la
ayuda, tomando en cuenta grado de vulnerabilidad de los beneficiarios
Referencia: expediente T-2777873
Acción de
tutela interpuesta por la Asociación Nacional de Desplazados Indígenas y
Campesinos de Colombia contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional- Acción Social.
Magistrada
Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., ocho (8) de marzo de dos
mil doce (2012)
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados María Victoria Calle Correa,
Mauricio González Cuervo y Juan Carlos Henao Pérez, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del
fallo adoptado en el asunto de la referencia, en la acción de tutela promovida
por la Asociación Nacional de Desplazados Indígenas y Campesinos de Colombia
contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional- Acción Social.
La acción de tutela de la
referencia fue escogida para revisión por la Sala de Selección Número Diez,
mediante Auto proferido el 14 de octubre de 2010.
I. ANTECENDENTES
El 12 de julio de 2010, Sara
Juanias Ramírez, representante legal de la Asociación Nacional de Desplazados
Indígenas y Campesinos de Colombia (en adelante Andicol), presentó acción de
tutela en contra de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional (en adelante Acción Social), por considerar que dicha
entidad ha omitido sus deberes con respecto a los representados por la
organización tutelante, al haber dejado de entregar –en unos casos- o haberlo
hecho interrumpidamente –en otros- las ayudas de atención humanitaria de
emergencia, vulnerando de esta forma sus derechos fundamentales al mínimo vital
y a la vida en condiciones dignas.
1. Hechos
1.1. Sara Juanias Ramírez, representante
legal de Andicol, afirma que los miembros afiliados a dicha organización se
encuentran en situación de desplazamiento forzado y han sido todos, junto con
sus grupos familiares, debidamente inscritos en el Registro Único de Población
Desplazada.[1]
El listado de integrantes de la asociación que presenta la peticionaria es el
siguiente:
- Alirio Barbosa
- Flor Marina Lasso
- Juan Carlos Silva Lasso
- Luz Marina Díaz Briñez
- Nancy Edith Sánchez
- Wilser Huepa Ducuara
- Julio César Garzón Cerquera
- Luz Perla Calceto Navarro
- María Rosario Tique Tique
- Arnulfo Pérez Collazos
- María del Carmen Poloche
1.2. Manifiesta la accionante que
la mayor parte de los afiliados a la organización que representa son indígenas
desplazados del departamento de Tolima y algunos de otros departamentos.
Asimismo, indica que desde el momento en que tuvo lugar el desplazamiento, la
entidad accionada no les ha entregado debidamente las ayudas humanitarias de
emergencia, o las respectivas prórrogas de ésta en sus diversos componentes.
1.3. Señala que Acción Social se
ha negado a prorrogar la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia, o ha
procedido a hacerlo pasados más de tres meses, lo que -de facto- constituye una
vulneración de los derechos fundamentales de sus representados, toda vez que sus
condiciones de vida no han mejorado y, por el contrario, en la mayoría de los
casos ha resultado imposible la estabilización económica y el sostenimiento del
grupo familiar, e incluso su estado de necesidad y sus condiciones de
vulnerabilidad se han acentuado.
1.4. Adicionalmente, la
peticionaria sostiene que Acción Social exige para la entrega de las ayudas que
las personas demuestren su afiliación a una EPS del régimen subsidiado, lo que
a su juicio constituye una conducta dilatoria sin sustento jurídico.
2. Respuesta de la entidad demandada
La apoderada judicial de Acción
Social intervino en el proceso para solicitar que se declarara la improcedencia
de la acción de tutela. La entidad demandada dividió su respuesta en tres
partes, como pasa a exponerse a continuación.
2.1. En primer lugar, la
apoderada judicial hizo referencia al contenido de la información proporcionada
a dicha institución en el trámite de la acción y al insumo técnico por medio
del cual se recopila, según el asunto objeto de controversia. Sostuvo que, en concordancia
con esto, debe tenerse en cuenta la situación de cada una de las personas en el
Registro Único de Población Desplazada, la entrega de ayudas humanitarias, el
proceso de caracterización para verificación de las condiciones de
vulnerabilidad del hogar y, finalmente, el acceso a la oferta institucional de
las entidades del sistema - estabilización socioeconómica.
2.2. En segundo lugar, Acción
Social hizo una relación de las personas representadas por la tutelante en lo
concerniente con su situación en el Registro Único de Población Desplazada. En
la información suministrada por la entidad demandada, todos los representados aparecen
incluidos en el mencionado registro, en calidad de jefes de hogar. De igual
manera, informó que todas las personas que hacen parte del citado registro, han
sido beneficiarias de las ayudas humanitarias, que fueron giradas a través de
diversas sucursales del Banco Agrario. Al respecto, Acción Social registró los
valores recibidos por los accionantes, y discriminó cuáles de ellos han
recibido asistencia alimentaria y cuáles ayudas para alojamiento.[2] La
información fue sintetizada en los siguientes cuadros:
Ayudas humanitarias
NOMBRE PROG
APE 1 PROG
APE 2 PROG
NUM. PAGOS BANCO
VALOR PAGOS BANCO
FMAX PAGOS BANCO
ALIRIO
BARBOSA
6
2’275.000
25- nov-09
ARNULFO
PÉREZ
COLLAZOS
2
975.000
11-feb-10
FLOR MARINA
LASSO
2
325.000
29-jul-09
LUZ MARINA
DÍAZ
BRIÑEZ
4
3’640.000
08-mar-10
LUZ PERLA
CALCELTO
NAVARRO
3
1’960.000
17-nov-09
MARÍA DEL CARMEN
POLOCHE
3
2’130.000
08-mar-10
MARÍA ROSARIO
TIQUE
TIQUE
2
1’195.000
19-abr-10
WILSER
HUEPA
DUCUARA
1
215.000
16-abr-08
Asistencia alimentaria
NOMBRE PROG
APE 1 PROG
APE 2 PROG
CANT. ALIMENTOS
VAL. ALIMENTOS
FMAX ALIMENTOS
ALIRIO
BARBOSA
7
954.929
28-nov-07
LUZ MARINA
DÍAZ
BRIÑEZ
1
350.000
18-feb-09
LUZ PERLA
CALECTO
NAVARRO
3
873.195
12-abr-07
MARÍA ROSARIO
TIQUE
TIQUE
13
398.080
17-abr-07
NANCY EDITH
SÁNCHEZ
3
833.160
23-feb-07
WILSER
HUEPA
DUCUARA
1
215.000
21-ene-09
Ayudas para alojamiento
NOMBRE PROG
APE 1 PROG
APE 2 PROG
CANT. ALOJAMIENTO
VAL. ALOJAMIENTO
FMAX ALOJAMIENTO
ALIRIO
BARBOSA
7
930.000
29-nov-07
FLOR MARINA
LASSO
6
640.000
21-ene-05
LUZ PERLA
CALCETO
NAVARRO
1
390.000
27-feb-07
MARÍA ROSARIO
TIQUE
TIQUE
12
990.000
27-jun-06
NANCY EDITH
SÁNCHEZ
1
390.000
20-dic-06
2.3. En tercer lugar, la entidad
demandada se refirió a la estabilización socioeconómica, haciendo alusión a los
diversos ciclos de desarrollo de la política de generación de ingresos. Puntualizó
que éstos se encuentran en cabeza de diversas entidades que conforman el
Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, sin que pueda
considerarse que Acción Social es la única responsable de dicha política, pues a
cada una de las entidades que conforman la red interinstitucional corresponde
asumir los asuntos de su competencia dentro del mismo.
3. Sentencia de instancia
Por sentencia de 22 de julio de
2010, el Juzgado Treinta y Uno (31) Penal del Circuito con Funciones de
Conocimiento de Bogotá, resolvió negar el amparo solicitado. El juez de única
instancia indicó que, a pesar del carácter informal de la acción de tutela, ésta
impone ciertas exigencias formales para su procedencia. Consideró en este
sentido, que en el presente caso no estaba probada la situación de incapacidad
de alguno de los miembros afiliados a Andicol, que les impidiera interponer
personalmente la solicitud de amparo constitucional, como tampoco el poder por
ellos conferido a dicha organización.
En consideración a que, a su
juicio, cada una de las personas representadas tenía capacidad para acudir por
sí misma ante el juez de tutela, en aras de hacer respetar sus derechos
fundamentales, concluyó que la organización que representa a las personas
desplazadas en este caso, no tiene legitimidad en la causa por activa, por lo
cual el amparo solicitado resulta improcedente.
II. REVISIÓN POR
LA CORTE CONSTITUCIONAL
Remitido el expediente a
esta Corporación, mediante auto del 14 de octubre de 2010, la Sala de Selección
Número Diez dispuso su revisión por la Corte Constitucional.
Pruebas
decretadas en el trámite de revisión
1.1. Por medio de auto del 11 de febrero
de 2011, el Despacho ordenó oficiar a Andicol para que se pronunciara, de
manera discriminada, respecto de cada una de las personas representadas en el
presente caso, sobre los siguientes aspectos:
1.    Composición
de cada uno de los grupos familiares de las personas representadas por la
organización en la presente tutela.
2.    Ayudas
solicitadas y efectivamente entregadas y recibidas en cada uno de los casos.
3.    Situación
actual de cada uno de los accionantes y de su grupo familiar, en relación con
aspectos como alojamiento, alimentación, atención en salud, educación y forma
de subsistencia.
4.    Información
de cada una de las personas representadas en la presente acción de tutela y de
su grupo familiar, en relación con situaciones de especial vulnerabilidad, como
personas en condición de discapacidad, entre otras.
1.2. De igual manera, el Despacho
solicitó a Acción Social pronunciarse, de forma discriminada, respecto de cada
una de las personas a favor de quienes se solicita el amparo, en relación con
los siguientes aspectos:
1.    El
turno asignado y el tiempo estimado de atención y de entrega de los diversos componentes
de la ayuda humanitaria, de conformidad con la evaluación sobre situación de
vulnerabilidad de cada una de las personas representadas y su grupo familiar.
2.    La
situación de vulnerabilidad, asistencia, entrega y recepción de ayudas de Juan
Carlos Silva Lasso y Julio César Garzón Cerquera, ya que de ellos no se obtuvo
información en la contestación de la acción de tutela.
1.3. Ante la ausencia de
respuesta a la solicitud de información por parte de la asociación accionante,
Andicol, como de la entidad demandada, Acción Social, la Sala Primera de
Revisión decidió, mediante auto del 1 de marzo de 2011, requerir de nuevo la
información solicitada en el auto inicial a las dos partes dentro de la
presente acción de tutela, así como decretar la suspensión de términos en el
proceso de la referencia, para facilitar el envío de las pruebas requeridas
nuevamente.
1.4. La apoderada judicial de
Acción Social, por oficio allegado a la Secretaría General de esta Corporación
el 14 de marzo de 2011, respondió al requerimiento elevado por la Sala Primera
de Revisión. Lo hizo en los siguientes términos:
1.4.1. Para empezar, aclaró que
los ciudadanos Juan Carlos Silva Lasso y Julio César Garzón Cerquera, actores
en la presente acción de tutela, y de quienes no se tenía información
inicialmente, se encuentran efectivamente incluidos en el Registro Único de
Población Desplazada, junto con sus respectivos grupos familiares, y que
ostentan la calidad de jefes de hogar.
1.4.2. A continuación, Acción
Social describió los procedimientos adelantados en relación con los
representados por Andicol. En primer lugar, señaló que adelantó la valoración
del estado de vulnerabilidad a través de la caracterización de los núcleos
familiares.
El procedimiento de
caracterización, precisó la entidad, “consiste en analizar los beneficios
otorgados por las diferentes entidades que integran el Sistema Nacional de
Atención Integral a la Población Desplazada –SNAIPD-, así como las necesidades
del núcleo familiar, con el fin de inscribirlos en los programas que les
permitan alcanzar su autosostenimiento y en especial que la población en
condiciones de desplazamiento obtenga el goce efectivo de los derechos
constitucionales y legales.”[3]
Su implementación -puntualizó la apoderada judicial-, obedeció a un esfuerzo de
la entidad con el fin de superar el estado de cosas inconstitucional declarado
por la Corte Constitucional, pues uno de los aspectos preocupantes, destacado
en el Auto 218 de 2006, fue justamente el de los rezagos en cuanto a las
actividades de registro y caracterización de la población desplazada.
1.4.3. Más adelante, la apoderada
judicial informó que el siguiente procedimiento que adelantó la entidad en
relación con los peticionarios de Andicol fue el de asignación de turnos.
Destacó que, según el artículo 15 de la Ley 962 de 2005, sobre el derecho de
turno, “cuando se trate de pagos que deba atender la Administración Pública,
los mismos estarán sujetos a la normatividad presupuestal”, de lo cual se
deriva la dificultad de presentar una fecha exacta para la entrega de la
prórroga de la atención humanitaria, “ya que de ser así ACCIÓN SOCIAL cierra
la posibilidad de garantizar la entrega prioritaria a aquella población
que se encuentra dentro de los grupos de especial protección y que
cumplan varias de las condiciones reconocidas por la Corte Constitucional y que
por ende requieren atención prioritaria en los términos del auto 005 de 2009.”[4]
1.4.4. Informó la entidad que para
la caracterización y subsiguiente entrega de turno tiene en cuenta los
siguientes criterios: (i) jefatura de hogar (femenina 20% - masculina 5%); (ii)
discapacidad (del solicitante 20% - de personas en el hogar 10%); (iii) adulto
mayor (el jefe 15% - hogar 5%); (iv) etnia 5%; (v) menores en el hogar 10%. Agregó
que, al establecer dichos parámetros, la entidad acata las órdenes proferidas
por la Corte Constitucional y, por ello, no debe alterarlos, so pena de
vulnerar los derechos de la población desplazada que se encuentra dentro de los
grupos de especial protección.
De conformidad con lo anterior, hizo
énfasis en que la acción de tutela resulta improcedente para alterar el orden
de asignación de turnos para la entrega de la ayuda humanitaria y la prórroga
de la misma, mediante la inaplicación de la normatividad que rige tales
procedimientos. La apoderada judicial, señaló que tal alteración atenta contra el
principio de igualdad, más cuando se ha llevado a cabo previamente un riguroso
estudio de caracterización de los grupos familiares de la población en
situación de desplazamiento forzado interno.
1.4.5. Finalmente, informó que
Julio César Garzón Cerquera presenta el turno 1-d2039 generado el 17 de febrero
de 2011, girado el 18 de febrero de 2011 por concepto de prórroga de la ayuda
humanitaria de emergencia. Igualmente, indicó que al señor Juan Carlos Silva
Lasso, le fue asignado el turno 1-c4558, generado el 17 de febrero de 2011 y
girado el 18 de febrero del mismo año. No obstante, guardó silencio en relación
con las fechas de los turnos asignados y las fechas de entrega de las prórrogas
de la ayuda humanitaria de todos los demás miembros de Andicol que figuran como
peticionarios en la presente acción de tutela.
1.5. Por su parte, Andicol, a
través de su representante legal, allegó a la Secretaría General de la Corte
Constitucional un oficio recibido el 5 de abril de 2011, con un cuadro adjunto
que contiene la siguiente información sobre los miembros de Andicol que
solicitan el amparo:
1.
Alirio Barbosa (declarante)
·
Su grupo familiar está conformado por su esposa y sus tres hijos,
uno de los cuales fue asesinado.
·
Ha solicitado la ayuda humanitaria 5 veces y ha recibido 4 (una
de éstas incompleta).
·
El grupo familiar vive en un hogar de paso y está a la espera del
subsidio distrital de vivienda.
·
La alimentación del núcleo familiar proviene de “solidaridad”.
·
Está afiliado al Sistema de Seguridad Social en Salud, a través
de Caprecom EPS, al igual que su esposa y uno de sus hijos. Su hija tiene carta
de desplazada para acceder a la atención en salud.
·
Ni el señor Barbosa ni su esposa tienen educación. Sus hijos no
estudian actualmente y no terminaron la educación básica primaria.
·
Derivan su subsistencia de “solidaridad”.
·
El ciudadano Alirio Barbosa tiene una discapacidad consistente en
pérdida de la visión.
2.
Flor Marina Lasso (declarante)
·
A su núcleo familiar pertenece un hijo menor de edad.
·
Ha solicitado la ayuda humanitaria 3 veces y ha recibido 2.
·
El grupo familiar vive en arriendo y está en proceso de compra de
la vivienda.
·
La fuente de subsistencia de la señora Lasso y de su hijo menor,
es su trabajo en oficios varios.
·
Las dos personas que integran el grupo familiar tienen carta de
desplazados para acceder a la atención en salud.
·
El hijo de la ciudadana Lasso cursa actualmente el grado 7°.
·
La señora Flor Marina Lasso es madre cabeza de familia.
3.
Juan Carlos Silva Lasso (declarante)
·
Su grupo familiar está conformado por su abuela y su abuelo.
·
Ha solicitado la ayuda humanitaria 3 veces y no la ha recibido en
ninguna ocasión.
·
El grupo familiar vive en arriendo y está a la espera de convocatoria
para vivienda.
·
La fuente de subsistencia del señor Silva Lasso y de sus abuelos
proviene de su desempeño ocasional en oficios varios en una pollería, a pesar
de encontrarse desempleado.
·
Los tres miembros del núcleo familiar tienen carta de desplazados
para acceder a la atención en salud.
·
Juan Carlos Silva Lasso estudió hasta 5° de primaria.
·
Los abuelos del declarante pertenecen a la tercera edad.
4.
Luz Marina Díaz Briñez (declarante)
·
Su núcleo familiar está conformado por su compañero permanente,
sus siete hijos y dos nietos.
·
Ha solicitado la ayuda humanitaria en 5 ocasiones y se la han
entregado 4.
·
Viven en arriendo y se encuentran a la espera de convocatoria
para vivienda.
·
Obtienen la alimentación de “la solidaridad en las plazas de
mercado (abastos) y en el matadero”. Uno de los nietos y una hija de la
señora Díaz Briñez reciben la ayuda del Programa DIA del Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar.
·
La señora Díaz Briñez se encuentra afiliada al Sistema de
Seguridad Social en Salud, a través de la EPS Colsubsidio; su compañero está
afiliado a la EPS Saludcoop; uno de los nietos a una EPS, de la cual no se especifica
el nombre; y una de las hijas, a la EPS Mutualser. Los demás miembros del
núcleo familiar tienen carta de desplazados para acceder a la atención en salud.
·
La subsistencia del grupo familiar depende del trabajo por días
en tala de árboles que desempeña el compañero permanente de la declarante.
·
Dos de las hijas de la ciudadana Díaz Briñez ostentan la calidad
de madres cabeza de familia y uno de sus nietos padece una enfermedad no
diagnosticada que le produce convulsiones y le impide caminar.
5.
Nancy Edith Sánchez (declarante)
·
Su núcleo familiar está conformado por su esposo, sus cinco hijos,
su nuera y un nieto.
·
Ha recibido 2 ayudas.
·
Viven en arriendo y en la actualidad se encuentran en estado
“calificado” para el subsidio de vivienda.
·
Su manutención se deriva del trabajo que desempeña la señora Sánchez
por días en casa de familia, así como del salario que obtiene uno de sus hijos
por hacer turnos como empacador. El nieto recibe una ayuda de nutrición de Familias
en Acción Programa DIA del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Tres de
los hijos también reciben bono del programa Familias en Acción.
·
Todos los integrantes del núcleo familiar se encuentran afiliados
al Sistema de Seguridad Social en Salud, a través de la EPS Caprecom.
6.
Wilser Huepa Ducuara (declarante)
·
Su núcleo familiar está integrado por su esposa y sus tres hijas.
·
Ha solicitado la ayuda humanitaria en 3 ocasiones y ha recibido 2
de ellas.
·
Viven en arriendo y en la actualidad se encuentran en espera de
convocatoria de vivienda.
·
Derivan su sustento de la labor que lleva a cabo el declarante en
construcción y del trabajo por días en casa de familia con que cuenta su esposa.
·
Todos los integrantes del núcleo familiar se encuentran afiliados
al Sistema de Seguridad Social en Salud, a través de la EPS Salud Total.
·
Las tres hijas del señor Huepa Ducuara se encuentran actualmente
escolarizadas.
7.
Julio César Garzón Cerquera (declarante)
·
Su núcleo familiar está integrado por su esposa, su hijo, su
madre (recientemente fallecida), su hermana y su sobrino.
·
Ha solicitado la ayuda humanitaria en 3 ocasiones y ha recibido 2
de ellas.
·
Viven en arriendo y en la actualidad se encuentran en espera de
convocatoria de vivienda.
·
Derivan su sustento del trabajo por días en casa de familia con
que cuenta su esposa y el trabajo como independiente que desempeña su hermana.
·
Él, su esposa y su hijo tienen carta de desplazados para acceder
a la atención en salud. Su hermana y su sobrino están afiliados a la EPS
Caprecom.
·
El sobrino del declarante recibe educación en un jardín infantil
del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
·
El señor Garzón Cerquera se encuentra privado de la libertad. Su esposa
y su hermana son madres cabeza de familia.
8.
Luz Perla Calceto Navarro (declarante)
·
Su núcleo familiar está integrado por sus dos hijos y cuatro
nietos.
·
Ha solicitado la ayuda humanitaria en 4 ocasiones y ha recibido 2
de ellas.
·
Viven en arriendo y en la actualidad se encuentran en espera de
convocatoria de vivienda.
·
Derivan su sustento del trabajo como recicladora de la señora
Calceto Navarro.
·
Todos los miembros del grupo familiar cuentan con la carta de
desplazados para obtener atención en salud. No obstante, al no poder acceder a
dichos servicios, se vieron obligados a pedir traslado al SISBÉN nivel 1.
·
Sus nietos y su hijo menor de edad, están escolarizados.
·
La ciudadana Calceto Navarro es madre cabeza de familia.
9.
María Rosario Tique Tique (declarante)
·
Su grupo familiar está conformado por sus dos hijos y su hermana.
·
Ha solicitado la ayuda humanitaria 4 veces y la ha recibido en 2 oportunidades.
·
Viven en arriendo y en la actualidad están gestionando la compra
de la casa, ya que cuentan con dos subsidios.
·
Derivan su sustento del trabajo como empleada doméstica que tiene
la señora Tique Tique.
·
Todos los miembros del grupo familiar están afiliados al Sistema
de Seguridad Social en Salud, a través de la EPS Salud Total.
·
Sólo uno de los hijos se encuentra escolarizado y la hermana
estudia en el Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-.
·
La declarante es madre cabeza de familia.
10.
Arnulfo Pérez Collazos (declarante)
·
Su grupo familiar está conformado por su compañera permanente,
sus dos hijos y el hijo de su compañera.
·
Ha solicitado la ayuda humanitaria 5 veces y la ha recibido 3.
·
Viven en arriendo y en la actualidad se encuentran a la espera de
convocatoria para subsidio de vivienda.
·
Derivan su sustento del trabajo por días en construcción que
tiene el señor Pérez Collazos, y de los trabajos domésticos (lavado y planchado
de ropa) que desempeña su compañera.
·
Todos los miembros del grupo familiar cuentan con la carta de
desplazados para acceder al servicio de atención en salud.
·
Dos de los hijos se encuentran escolarizados, terminando el
bachillerato.
11.
María del Carmen Poloche (declarante)
·
Su grupo familiar está integrado por su esposo, su hijo y su hija
menor de edad.
·
Ha solicitado la ayuda humanitaria 3 veces y la ha recibido en 2
oportunidades.
·
Viven en arriendo. Hizo la solicitud para subsidio de vivienda,
pero no salió calificada.
·
La alimentación la obtienen de “solidaridad en las plazas”.
·
Todos los miembros del grupo familiar cuentan con la carta de
desplazados para acceder al servicio de atención en salud.
·
Derivan su sustento del trabajo como vendedora de dulces que
tiene la ciudadana Poloche.
Al final del cuadro en el que la
representante legal de Andicol consigna la información de manera discriminada
sobre cada uno de los asociados, aparece la siguiente nota aclaratoria:
“Hacemos la aclaración
que todas las personas en repetidas ocasiones han realizado la gestión de
solicitud de las prórrogas de ayudas humanitarias tanto personalmente en las
oficinas de las UAOs y por vía telefónica. Y la respuesta que obtienen es la
asignación de un código cuyo funcionamiento u operatividad se desconoce”.
III. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro
del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos
86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia
con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Presentación del caso y planteamiento
del problema jurídico
2.1. La asociación Andicol, por
intermedio de su representante legal, interpuso acción de tutela contra Acción
Social por considerar que dicha entidad ha desconocido su deber de asistencia a
las personas desplazadas que conforman la asociación. Así, la peticionaria
sostiene que la entidad no ha entregado de manera integral ni puntual las
ayudas humanitarias de emergencia o sus respectivas prórrogas al grupo de
desplazados que representa, con la consecuente vulneración de sus derechos
fundamentales al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas. Por su parte,
Acción Social afirma que no ha incumplido con la entrega de las ayudas
humanitarias de emergencia a los miembros de Andicol, y que es atentatorio del
derecho a la igualdad de las demás personas que se encuentran también en
condición de desplazamiento forzado interno, pretender alterar el orden de los
turnos por este medio. Adicionalmente, allegó una relación de las ayudas
otorgadas a los miembros de la asociación tutelante. No obstante, omitió
informar sobre la fecha de asignación de turnos, así como de entrega de la
última prórroga de ayuda humanitaria. Frente a esto, el juez de instancia
declaró improcedente la acción de tutela por considerar que no se cumplió el
requisito de legitimidad en la causa por activa. La razón que esgrimió la
autoridad judicial consistió en que no se había demostrado que los interesados,
es decir, los miembros de la asociación Andicol, tuvieran algún tipo de
impedimento para acudir personalmente ante el juez constitucional a solicitar el
amparo de los derechos que consideran conculcados.
2.2. Así las cosas, de acuerdo
con los antecedentes reseñados, esta Sala de Revisión debe responder a las
siguientes cuestiones: (i) ¿el retraso por parte de la administración en la
entrega efectiva de la prórroga de la ayuda humanitaria a favor de las víctimas
de desplazamiento forzado interno, es vulneratorio de los derechos al mínimo
vital y a la vida en condiciones dignas de este grupo de especial protección
constitucional?; y (ii) ¿la falta de información sobre una fecha cierta de
entrega de la ayuda humanitaria o sus prórrogas, dentro de un plazo oportuno y
razonable configura una violación del derecho fundamental a la información, así
como un obstáculo para el goce efectivo de los derechos constitucionales que se
ven afectados por la misma condición de desplazamiento de este grupo
poblacional? Surge un problema adicional que debe ser resuelto en primer lugar
por esta Sala de Revisión, y es el atinente a la legitimación de la asociación
Andicol para interponer la presente acción de tutela en representación de sus
miembros.
Para efectos de resolver los
anteriores problemas jurídicos, la Sala seguirá el siguiente esquema: (i) en
primer lugar se ocupará del tema relativo a la procedencia de la acción de
tutela en caso de que el representante legal de una asociación de desplazados,
agencie los derechos de sus miembros; (ii) con posterioridad, estudiará la
especial desprotección a que se ve expuesta la población desplazada por la
violencia en materia de derechos fundamentales y la protección especial que el
Estado debe brindar a esta colectividad, con el fin de garantizar sus derechos
mínimos; (iii) en seguida,
hará referencia  al derecho de la
población desplazada a conocer una fecha cierta, dentro de un término razonable
y oportuno para el pago de la ayuda humanitaria de emergencia y sus prórrogas,
de conformidad con los turnos establecidos por la Administración; y, (iii)
finalmente analizará el caso concreto a la luz de los anteriores elementos.
3. Procedibilidad
de la acción de tutela. La agencia oficiosa en los casos de tutelas
interpuestas por el representante legal de una asociación de desplazados como
agente oficioso de sus miembros
3.1. El requisito de legitimidad
en la causa por activa en la acción de tutela se encuentra regulado, en nuestro
ordenamiento jurídico, en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991. Esta
disposición señala que la acción de tutela puede ser interpuesta, en nombre
propio, por cualquier persona que considere que una actuación u omisión del
Estado o de los particulares vulnera o amenaza sus derechos fundamentales. No
obstante, la norma abre también la posibilidad de instauración de esta acción
constitucional por parte de un tercero con interés legítimo para solicitar el
amparo de los derechos de otra. Esta Corporación ha sostenido que esta
situación se presenta cuando: (i) la tutela es ejercida por el representante
legal del titular de los derechos, por ejemplo, quienes representan a los
menores de edad,[5]
los incapaces absolutos, los interdictos[6]
y las personas jurídicas;[7]
(ii) se actúa en calidad de apoderado judicial;[8]
(iii) se actúa como agente oficioso de un tercero, debido a la imposibilidad de
este último para llevar a cabo la defensa de sus derechos por su propia cuenta,
como sería el caso de una persona con incapacidad física y mental, indigente, o
enferma grave;[9]
se trata de una acción de tutela presentada por el Defensor del Pueblo o los
personeros municipales, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y
legales.[10]
Las anteriores exigencias a fin
de que se vea satisfecho el requisito de procedibilidad de esta acción
constitucional por legitimación por activa, obedecen a que, si bien se trata de
un mecanismo regido por la informalidad, debe acreditarse, como mínimo, que
quien la interpone tenga un interés directo y particular respecto de la
solicitud de amparo que eleva ante el juez constitucional.
3.2. En relación con el asunto
que ocupa a la Sala Primera de Revisión, es importante subrayar que en el caso
de la población desplazada, el amparo de sus derechos amenazados o vulnerados por
vía de acción de tutela, puede ser invocado por terceras personas con interés
legítimo en la defensa de los mismos. Así lo dejó claro esta Corporación en
sentencia T-025 de 2004,[11]
puntualmente en lo que tiene que ver con la legitimidad de las asociaciones de
desplazados para presentar en nombre de sus miembros la acción de tutela,
siempre y cuando reúnan ciertos requisitos que aseguren que la acción es
presentada con el consentimiento de los afectados y con el propósito de
favorecer el goce efectivo de sus derechos. La Corte señaló expresamente:
“Dada la condición de extrema vulnerabilidad de la
población desplazada, no sólo por el hecho mismo del desplazamiento, sino
también porque en la mayor parte de los casos se trata de personas
especialmente protegidas por la Constitución –tales como mujeres cabeza de
familia, menores de edad, minorías étnicas y personas de la tercera edad‑,
la exigencia de presentar directamente o a través de abogado las acciones de
tutela para la protección de sus derechos, resulta excesivamente onerosa para
estas personas. Es por ello que las asociaciones de desplazados, que se han
conformado con el fin de apoyar a la población desplazada en la defensa de sus
derechos, pueden actuar como agentes oficiosos de los desplazados. Tales
organizaciones estarán legitimadas para presentar acciones de tutela a favor de
sus miembros bajo las siguientes condiciones: 1) que se haga a través de su
representante legal, acreditando debidamente su existencia y representación
dentro del proceso de tutela; 2) que se individualice, mediante una lista o un
escrito, el nombre de los miembros de la asociación a favor de quienes se
promueve la acción de tutela; y 3) que no se deduzca de los elementos
probatorios que obran en el proceso que el agenciado no quiere que la acción se
interponga en su nombre.”
3.3. Esta Sala concluye, de
conformidad con lo anteriormente expuesto, que  no asiste la razón al juez
constitucional de única instancia en el presente caso, al declarar improcedente
la acción de tutela por ausencia del requisito de legitimidad en la causa por
activa. En efecto, el juez consideró que no se cumplía tal requisito con la
interposición de la acción constitucional por la representante legal de Andicol,
como agente oficiosa de los miembros de la asociación. Con todo, como quedó
establecido, dichas asociaciones cuentan con legitimidad para agenciar los
derechos de las personas en situación de desplazamiento que en ellas se
agrupan, siempre y cuando (i) se actúe a través del representante legal; (ii) se
individualice el nombre de los miembros de la asociación a favor de quienes se
promueve la acción de tutela; y (iii) no se evidencie a partir del recaudo
probatorio que el agenciado no quiere que la acción se eleve en su nombre, elementos
todos, que se cumplen en este caso. En efecto, (i) quien interpone la acción de
tutela es la señora Sara Juanias Ramírez, quien es la representante legal de la
asociación Andicol;[12]
(ii) los miembros de la asociación en cuya representación se eleva la solicitud
de amparo constitucional aparecen claramente identificados mediante un listado
consignado en el escrito de tutela y, además, esta información se encuentra
respaldada por la copia de los documentos de identificación de cada uno de
ellos y de los integrantes de sus grupos familiares;[13] (iii) ninguno de los
agenciados hizo manifestación alguna de no querer que la acción se interponga
en su nombre, ni existe ninguna evidencia dentro de las pruebas disponibles de
tal ausencia de voluntad.
En razón de lo anterior, esta
Sala entrará a estudiar de fondo el presente asunto.
4. La especial
desprotección a que se ve expuesta la población desplazada por la violencia en
materia de derechos fundamentales
4.1. La
población que se ha visto forzada a abandonar su entorno por amenazas contra su
vida o su integridad personal por parte de los grupos armados al margen de la
ley, constituye un grupo particularmente vulnerable. La situación de destierro
forzado a la que estas personas se ven sometidas con el fin de salvaguardar su
integridad, lesiona gravemente sus derechos fundamentales y conlleva
consecuencias especialmente negativas en materia de satisfacción de derechos como
el mínimo vital.
Tales circunstancias
de vulnerabilidad manifiesta, derivadas de la situación de violencia que
origina el desplazamiento y agravadas por las precarias condiciones
socio-económicas en las que se ven inmersas las víctimas del fenómeno del
desplazamiento interno en el país al tener que movilizarse fuera de su entorno
habitual y enfrentarse a la marginación y a la discriminación, a la falta de
empleo y de vivienda, exigen del Estado todas las actuaciones necesarias para
garantizar la materialización de los derechos fundamentales de los desplazados,
así como unas condiciones mínimas de vida digna para ellos.
En dicho
marco, esta Corporación sostuvo, mediante sentencia T-025 de 2004,[14] que existe
una obligación del Estado de corregir las desigualdades sociales, así como de
facilitar la inclusión y participación de los sectores más marginados y
vulnerables de la población en la vida social, económica y política del país y
que para ello es preciso adelantar todas las actividades necesarias, a fin de
lograr una mejora progresiva de las condiciones materiales de existencia de los
sectores más desfavorecidos de la sociedad.
La Corte ha
hecho énfasis, en este sentido, en que hay ciertos “derechos mínimos” que
deben ser satisfechos en cualquier circunstancia por parte de las autoridades,
con el fin de garantizar la digna subsistencia de las personas que se
encuentran en tales circunstancias de vulnerabilidad. No desconoce, en todo
caso, que hay ciertas restricciones materiales tales como el carácter limitado
de los recursos y las dimensiones reales de la evolución del fenómeno del
desplazamiento que dificultan la completa satisfacción hasta el máximo nivel
posible de los derechos constitucionales de la población desplazada. Subraya,
con todo, que los siguientes derechos mínimos no pueden ser desconocidos y
deben ser garantizados por la Administración:
“i) derecho
a ser registrados como desplazados, solos o con su núcleo familiar, ii)
derecho a ser tratado como un sujeto de especial protección por el Estado, iii)
derecho a recibir ayuda humanitaria inmediatamente se produzca el
desplazamiento y por el término de 3 meses, prorrogables por 3 meses más[15], ayuda que
comprende, como mínimo, a) alimentos esenciales y agua potable, b)
alojamiento y vivienda básicos, c) vestido adecuado, y d)
servicios médicos y sanitarios esenciales, iv) derecho a que se les
entregue el documento que los acredita como inscritos en una entidad promotora
de salud, a fin de garantizar su acceso efectivo a los servicios de atención en
salud, v) derecho a retornar en condiciones de seguridad a su lugar de
origen y sin que se les pueda obligar a regresar o a reubicarse en alguna parte
específica del territorio nacional, vi) derecho a que se identifiquen,
con su plena participación las circunstancias específicas de su situación
personal y familiar para definir, mientras no retorne a su lugar de origen,
cómo pueden trabajar con miras a generar ingresos que le permita vivir digna y
autónomamente, vii) derecho si son menores de 15 años, a acceder a un
cupo en un establecimiento educativo, y, viii) como víctimas de un
delito, tienen todos los derechos que la Constitución y las leyes les reconocen
por esa condición para asegurar que se haga justicia, se revele la verdad de
los hechos y obtenga de los autores del delito una reparación”.[16]
4.2. El Estado
colombiano ha implementado algunas medidas enderezadas a la protección y
atención integral para las personas que se encuentran en situación de
desplazamiento por la violencia. Dentro de ese marco, se encuentra la Ley 387
de 1997, la cual estipula claramente que el Estado tiene la responsabilidad de
formular las políticas y adoptar las medidas para la prevención, aplicación,
atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de este colectivo
de especial protección constitucional.[17]
Para ello fue creado el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población
Desplazada por la Violencia, compuesto por una serie de instituciones con
competencias en diversas áreas referidas al diseño e implementación de
políticas públicas dirigidas a este sector.[18]
No obstante,
como consecuencia de la falta de efectividad del sistema así creado, mediante
sentencia T-025 de 2004, la Corte declaró el estado de cosas inconstitucional
por la vulneración masiva y continuada de los derechos fundamentales de la
población desplazada, “debido a la falta de concordancia entre la gravedad
de la afectación de los derechos reconocidos constitucionalmente y
desarrollados por la ley, de un lado, y el volumen de recursos efectivamente
destinado a asegurar el goce efectivo de tales derechos y la capacidad
institucional para implementar los correspondientes mandatos constitucionales y
legales, de otro lado”. Impartió, pues, una serie de órdenes con el fin de
solventar esa grave situación.
Más adelante,
y a pesar de las órdenes impartidas en la citada sentencia, por Auto 008 de
2009, esta Corporación declaró la persistencia del estado de cosas
inconstitucional frente a la atención de la población desplazada.
5. La ayuda humanitaria de
emergencia para la población en situación de desplazamiento. Reiteración de
Jurisprudencia.
5.1. La Corte
Constitucional ha precisado que la ayuda humanitaria de emergencia es uno de
los componentes prestacionales necesarios para la subsistencia de las personas
víctimas de desplazamiento forzado que el Estado debe proporcionar a esta
población. En este sentido, la Corte ha definido los derechos que se le deben
garantizar a la población desplazada, dentro de los que se encuentra el derecho
al mínimo vital. Sobre este punto ha señalado:
“El derecho a
una subsistencia mínima como expresión del derecho fundamental al mínimo vital,
según está precisado en el Principio 18, lo cual significa que “las
autoridades competentes deben proveer a las personas desplazadas, así como
asegurar el acceso seguro de las mismas, (a) alimentos esenciales y agua
potable, (b) alojamiento y vivienda básicos, (c) vestidos apropiados, y (d)
servicios médicos y sanitarios esenciales.”[19] También se dispone
que las autoridades deberán realizar esfuerzos especiales para garantizar la
participación plena de las mujeres en condición de desplazamiento en la
planeación y la distribución de estas prestaciones básicas. Este derecho
debe leerse también a la luz de lo dispuesto en los Principios 24 a 27 reseñados en el Anexo 3, ya que es a través de la provisión de asistencia humanitaria que las
autoridades satisfacen este deber mínimo en relación con la subsistencia digna
de los desplazados. Esta asistencia humanitaria se refiere tanto a la ayuda
humanitaria de emergencia, que se presta al producirse el desplazamiento, como
a los componentes de asistencia mínima durante las etapas de restablecimiento
económico y de retorno”.[20]
5.2. Asimismo,
la jurisprudencia constitucional se ha referido a la entrega de la ayuda
humanitaria de emergencia, en relación con las normas que definen el alcance y
contenido de dichas ayudas.[21]
En tal sentido, ha sostenido esta Corporación que la citada ayuda debe ser
entregada con criterios de oportunidad y efectividad, sin que las personas que
tienen el derecho a ella, sean sometidas a trámites dilatorios que hagan
ineficaz la prestación efectiva de la ayuda, pues la situación de debilidad
manifiesta en la que se encuentran, impone sobre el Estado la obligación de
brindar un trato especial. En efecto, en la Sentencia T- 704 de 2008, la
Corporación al tratar el tema de la ayuda humanitaria dijo lo siguiente: “(…)
En la sentencia T-025 de 2004, la Corte indicó que la entrega de la ayuda
humanitaria hace parte del catálogo de derechos mínimos de la población
desplazada, pues constituye una manifestación del derecho fundamental al mínimo
vital.”
En relación
con la ayuda humanitaria de emergencia y la prórroga de la misma, en sentencia
C-278 de 2007,[22]
esta Corporación precisó: “(…) la ayuda humanitaria no puede estar
sujeta a un plazo fijo inexorable. Si bien es conveniente que la referencia
temporal exista, debe ser flexible, sometida a que la reparación sea real y los
medios eficaces y continuos, de acuerdo a las particularidades del caso, hasta
salir de la vulnerabilidad que atosiga a la población afectada, particularmente
en esa primera etapa de atención, en la cual se les debe garantizar condiciones
de vida digna que hagan viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución
definitiva mediante la ejecución de programas serios y continuados de
estabilización económica y social”, por lo que dicha ayuda deberá
entregarse y prorrogarse hasta que la persona desplazada esté en condiciones de
asumir su autosostenimiento.[23]
5.3. Ahora
bien, en lo que tiene que ver con la ayuda humanitaria de emergencia que deben
recibir sujetos de especial protección, la Corte ha señalado una serie de
pautas tendientes a garantizar los derechos fundamentales de esta población de
manera inmediata y acorde a sus necesidades especiales, tal como lo señala el
numeral 2º del 4º principio rector de los desplazamientos internos: “(…)
Ciertos desplazados internos, como los niños, especialmente los menores no
acompañados, las mujeres embarazadas, las madres con hijos pequeños, las mujeres
cabeza de familia, las personas con discapacidades y las personas de edad,
tendrán derecho a la protección y asistencia requerida por su condición y a un
tratamiento que tenga en cuenta sus necesidades especiales”.
En efecto, en
la sentencia T-025 de 2004, la Corte indicó que existen dos grupos de personas
desplazadas que por sus especiales condiciones tienen derecho a recibir ayuda
humanitaria de emergencia durante un período de tiempo mayor al que fijó la
ley: “se trata de (a) quienes estén en situación de urgencia extraordinaria,
y (b) quienes no estén en condiciones de asumir su autosostenimiento a través
de un proyecto de estabilización o restablecimiento socio económica,  como es
el caso de los niños que no tengan acudientes y las personas de la tercera edad
quienes por razón de su avanzada edad o de sus condiciones de salud no están en
capacidad de generar ingresos; o las mujeres cabeza de familia que deban
dedicar todo su tiempo y esfuerzos a cuidar a niños menores o adultos mayores
bajo su responsabilidad”.”.[24]
En conclusión, considera la Sala
que las personas en condición de desplazamiento, tienen derecho a que el Estado
les brinde un trato especial, que se concreta en uno de sus aspectos en el
derecho a recibir la ayuda humanitaria de emergencia. Dicha ayuda, conforme los
parámetros establecidos por la jurisprudencia de la Corporación, debe ser
entregada oportunamente, efectivamente y sin que las personas que a ella tienen
derecho sean sometidas a trámites dilatorios injustificados.
6. Sobre el derecho a la
prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia
6.1. La Corte Constitucional ha
dicho que es preciso tener en cuenta que toda persona en situación de
desplazamiento tiene derecho a una ayuda humanitaria de emergencia por un
término de tres (3) meses, prorrogable (parágrafo único, artículo 15 de la Ley
387 de 1997). Esa ayuda tiene el propósito de contribuir a que las personas,
víctimas del desplazamiento forzado, satisfagan sus necesidades básicas más
elementales de “(…) alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos,
utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y
alojamiento transitorio en condiciones dignas” (artículo 15, inciso 1°, Ley
387 de 1997).[25]
6.2. En su versión original, el
derecho a la prórroga de la asistencia humanitaria sólo podía darse una sola
vez, por un término de otros tres meses.[26]
Esa prórroga era sumamente excepcional, pues de acuerdo con el Decreto 2569 de
2000, sólo podía concederse cuando se estuviera ante alguno de los siguientes
supuestos: (i) que en el hogar, uno cualquiera de sus miembros tuviera
discapacidad física o mental, parcial o total, debidamente certificada por las
entidades prestadoras de salud en atención humanitaria y de emergencia; (ii)
que la jefatura del hogar fuera femenina, o masculina mayor de 65 años y así
apareciera reportado en la declaración; (iii) que alguno cualquiera de los
miembros de la familia sufriera enfermedad terminal, debidamente certificada
por las entidades prestadoras de salud en atención humanitaria y de emergencia;
o (iv) que a juicio de Acción Social se presentara una situación de parecida
gravedad a las enunciadas, aun cuando no estuviera expresamente señalada en el
Decreto.[27]
6.3. La Corte
Constitucional examinó la constitucionalidad tanto del límite temporal en la
concesión de las ayudas, como de las hipótesis en las cuales es procedente
otorgarlas. En cuanto al tiempo durante el cual se pueden entregar las ayudas, la
Corte en la sentencia C-278 de 2007 declaró inexequibles las expresiones “máximo”
y “excepcionalmente por otros tres [meses] más” debido a que
contrariaban la Constitución.[28]
Por consiguiente, el parágrafo precitado quedó así:
“[p]arágrafo. A la atención
humanitaria de emergencia se tiene derecho por espacio de tres meses,
prorrogables”.
6.4. Por lo
demás, el aparte normativo restante del parágrafo fue declarado exequible “en
el entendido que el término de la atención humanitaria de emergencia previsto en
esa disposición será prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de
asumir su autosostenimiento”. Ahora bien, en cuanto se refiere a las
hipótesis en las cuales es posible conceder la prórroga, la Corte
Constitucional señaló en la sentencia T-025 de 2004, que debía concederse a las
siguientes personas que además sean desplazadas por la violencia:
“(a) quienes
estén en situación de urgencia extraordinaria, y (b) quienes no estén en
condiciones de asumir su autosostenimiento a través de un proyecto de
estabilización o restablecimiento socio económica,  como es el caso de los
niños que no tengan acudientes y las personas de la tercera edad quienes por
razón de su avanzada edad o de sus condiciones de salud no están en capacidad
de generar ingresos; o las mujeres cabeza de familia que deban dedicar todo su
tiempo y esfuerzos a cuidar a niños menores o adultos mayores bajo su
responsabilidad”.
7. El
derecho a la igualdad de los desplazados en el pago de la ayuda humanitaria de
emergencia y sus prórrogas. El deber de la Administración de informar una fecha
cierta dentro de un plazo oportuno y razonable
Esta
Corporación ha entendido que por respeto del derecho a la igualdad de la
población que se encuentra en situación de desplazamiento forzado, en
principio, los turnos asignados por la Administración para la entrega de las
ayudas deben ser respetados.
7.1. También
en otros ámbitos, la Corte ha sostenido esta tesis y ha recalcado la
importancia de respetar los turnos establecidos para la realización de pagos o
actividades de la Administración pública. Ello conlleva, en principio, la
improcedencia de la acción de tutela para obtener la inmediata actuación de las
instituciones responsables, de manera que el juez constitucional profiera una
orden que implique saltarse los turnos preestablecidos. Esta Corporación ha
señalado que “no existe criterio razonable que justifique darle prioridad a
alguna en especial, ya que en similares condiciones no puede haber trato
diferencial”.[29]
Así, por ejemplo, ha sostenido que se debe respetar los turnos de entrega de
auxilios para ancianos indigentes.[30]
Bajo estos lineamientos, en sentencia T-814 de 2005[31] la Corte estudió la
acción de tutela interpuesta por una accionante de 91 años de edad, con un
puntaje SISBEN de 8 y sin pensión que le permitiera subsistir, quien había
solicitado a la Alcaldía de Bogotá el reconocimiento del auxilio previsto para
los adultos mayores en situación de indigencia. La Alcaldía Mayor informó que
la asignación del subsidio de subsistencia dependía de criterios de
focalización y de los recursos disponibles para la inversión. En este caso, la
Corte sostuvo lo siguiente:
“[…] las
personas que aspiran a ser beneficiarias de los recursos del sistema se
seguridad social provenientes de la subcuenta de subsistencia deben cumplir una
serie de requisitos que serán verificados y evaluados por las autoridades
encargadas de reconocer tales auxilios.
“En
concordancia con lo anterior, los procesos de reconocimiento y asignación de
los subsidios deben tramitarse respetando la igualdad y el debido proceso de
quienes han solicitado las prestaciones que ofrece el sistema de seguridad
social”.
Y agregó que
“para
responder una solicitud referente al auxilio para personas ancianas como la
elevada por la peticionaria, las autoridades deben respetar el debido proceso
administrativo y el principio de igualdad -numeral 4.2.2.- de las
consideraciones de este fallo. Por ende, la respuesta de fondo no podía
consistir en la decisión sobre el reconocimiento inmediato de la prestación por
ella solicitada. De manera contraria, le correspondía a la administración
informarle acerca de los requisitos que debía acreditar con el fin de que su
solicitud fuera tramitada en igualdad de condiciones que la de otras personas
en su misma situación”.
A partir de lo cual concluyó la
Sala que al haber reunido la documentación necesaria para acceder al subsidio
la peticionaria entraría a formar parte de la lista de espera para acceder a la
prestación económica solicitada “situación que es compatible tanto con el
principio de debido proceso administrativo como con el principio de igualdad
que informan los procesos de distribución de bienes escasos”.
7.2. De igual manera, la Corte
Constitucional ha abordado el tema del respeto de turnos en el caso de listas
de espera para la realización de exámenes de ADN dentro de los procesos de
filiación. Si bien se ha reconocido el carácter fundamental del derecho a la
personalidad jurídica de los menores, se ha sostenido que los turnos en la
realización de tal examen deben ser estrictamente respetados, so pena de vulnerar
el derecho a la igualdad de las demás personas a quienes les ha sido asignado un
turno. No obstante, en lo que sí ha hecho especial énfasis esta Corporación es
en el deber de la institución responsable de informar la fecha en la cual se realizará
tal examen, respetando los turnos, pero dentro de un término razonable y
oportuno.[32]
7.3. La misma doctrina jurisprudencial
ha sido aplicada en el caso de los turnos para la entrega de ayudas a la
población en situación de desplazamiento forzado. En sentencia T-1161 de 2003[33] la Corte
revisó el caso de un ciudadano que se encontraba en esta situación y en cuya
virtud había acudido a la Red de Solidaridad Social en busca de ayuda económica,
sin haber recibido ningún tipo de apoyo por parte de dicha entidad. La tutela
iba encaminada, entonces, a lograr que la Red de Solidaridad le diera un trato
preferencial en el pago de la ayuda económica. La Sala Octava subrayó la
importancia del respeto de los turnos asignados por la Administración, de la
siguiente manera:
“[…] en el
suministro de dicha ayuda humanitaria se deben respetar los turnos asignados en
virtud del momento de la presentación de la solicitud de apoyo económico. La
población desplazada atendida por la Red de Solidaridad Social, en principio,
tiene derecho a un trato igualitario del cual se deriva el respeto estricto de
los turnos”.
En igual sentido lo estableció la
misma Sala de Revisión, que en sentencia T-191 de 2007[34] reiteró que, “[s]i
bien es cierto que se deben respetar los turnos para otorgar el pago de la
ayuda humanitaria, so pena de vulnerar el derecho a la igualdad de las personas
que estén en similares condiciones, también lo es que quienes están a la espera
del pago tienen derecho a que se les informe sobre una fecha cierta en la cual
lo recibirán, es decir, dentro de un término oportuno y razonable”.[35]
7.4. Queda claro a partir de todo
lo expuesto que, en principio, el orden de asignación de turnos debe ser
respetado, lo que conlleva que la acción de tutela no resulte procedente con el
fin de modificar tales turnos. No puede perderse de vista, no obstante, que el
derecho a la igualdad es relacional y que su garantía implica que las
autoridades deben tener en cuenta las diferentes circunstancias en que se
encuentran los solicitantes de las ayudas. De esta manera, es imprescindible que
tome en consideración los diferentes grados de vulnerabilidad que presentan los
peticionarios, quienes, a pesar de encontrarse todos en situación de
desplazamiento forzado por la violencia, pueden poseer características que hagan
procedente un trato diferenciado y una protección doblemente reforzada a causa
de su condición de pertenencia a una minoría como, por ejemplo, ser madre
cabeza de familia, presentar algún tipo de discapacidad, ser niño o adulto
mayor, la pertenencia a una minoría étnica o racial.
Por Auto 008 de 2009[36] la Corte
constató la persistencia del estado de cosas inconstitucional, a pesar de los
avances logrados por la Administración para intentar solventar la grave,
permanente y estructural situación de vulneración de los derechos constitucionales
de la población desplazada. Uno de los ejes respecto de los cuales el gobierno
nacional debía mostrar el logro de soluciones duraderas, fue justamente el del
enfoque diferencial para las personas con mayor nivel de vulnerabilidad:
“18. […] la
superación del estado de cosas inconstitucional exige que el gobierno nacional
muestre que ha alcanzado soluciones duraderas respecto de, a lo menos, los
siguientes ejes, estrechamente relacionados entre sí: […] c) Demostración de
que las políticas públicas relacionadas con cada uno de los derechos constitucionales
de los desplazados conducen efectivamente a lograr el goce efectivo de los
derechos por parte de los desplazados, lo cual comprende dos aspectos
esenciales reiterados por la Corte en numerosas providencias: (i) la
orientación de manera racional de las políticas públicas para alcanzar dicha
finalidad y (ii) la introducción de un enfoque diferencial, en especial
respecto de mujeres, menores, adultos mayores, indígenas, afrocolombianos y
personas con discapacidad”.
Ordenó al respecto a Acción Social,
y con la participación de los miembros del CNAIPD que en el ámbito de sus
competencias tengan incidencia directa en los componentes de asistencia
inmediata, ayuda humanitaria de emergencia, retorno y reubicación de la política
de atención integral a la población desplazada “reali[zar] y pon[er] en
marcha los ajustes necesarios para afinar la política existente a fin de que en
estas materias se ofrezca una respuesta articulada y efectiva que contribuya a
la superación del estado de cosas inconstitucional y al goce efectivo de los
derechos de la población desplazada en estas etapas”. Y ordenó que, para
adelantar estas actuaciones, las instituciones involucradas debían cumplir con los
requisitos mínimos de racionalidad de las políticas públicas, el enfoque de
derechos como criterio orientador de las mismas y el respeto del enfoque
diferencial. (Negrilla fuera del texto original).
Otro de los aspectos que esta Corporación destacó,
en el que el gobierno debía hacer importantes esfuerzos para la superación del
estado de cosas inconstitucional en cuanto a la situación de desprotección de
los derechos de las personas en condición de desplazamiento, fue precisamente
el del deber de adelantar todas las actuaciones necesarias con el fin de ofrecer
una solución a los problemas de falta de información sobre el contenido de los
derechos de este grupo poblacional, los mecanismos que aseguran su goce
efectivo, la ruta de atención, los tiempos de espera y los funcionarios
responsables. Resaltó que persistían las condiciones sistemáticas de falta de
información, para lo cual señaló que era necesario que las entidades
responsables de cumplir con la política de atención a la población desplazada debían
alcanzar niveles de capacidad institucional suficientes no sólo para entregar
los bienes y servicios a los que tienen derecho las personas desplazadas, sino
también para hacerlo de manera accesible y poco costosa para los receptores de
la ayuda.
El Auto 008 de 2009[37]
puso de presente que sigue habiendo importantes falencias en cuanto al acceso a
la información por parte de la población desplazada, en los siguientes términos:
“En las
evaluaciones de la política se reporta constantemente la incoherencia y falta
de claridad acerca de (i) a qué ayudas pueden acudir las personas desplazadas,
(ii) los bienes y servicios que dichas ayudas contienen, (iii) los trámites que
han de realizarse, los documentos que deben ser aportados para acceder a éstas,
(iv) los lugares en los que deben presentarse para tramitar o recibirlas, (v)
el tiempo de la entrega, (vi) la etapa en el trámite en la que se encuentran
las solicitudes, (vii) los criterios que se tienen en cuenta para su asignación
o rechazo, (viii) las razones por las cuales en ocasiones éstas se niegan, y
(ix) las instituciones o lo operarios responsables a cargo de su trámite y
entrega.  Adicionalmente, muchas entidades, tanto del nivel nacional como
del territorial, no cuentan con un mecanismo de registro, proceso y control de
los derechos de petición presentados por la población desplazada. Por último,
los desplazados no conocen las maneras cómo acceder a información acerca de la
atención ofrecida por el Estado y, normalmente, deben acudir a múltiples puntos
de información”.
Más adelante destacó el impacto negativo que tal
ausencia de información tiene sobre el goce efectivo de los derechos de esta
población. Señaló, en relación con este punto, que dicha falencia no sólo
contribuye a mayores niveles de angustia, sino que también disminuye las
posibilidades de superación de esta población, pues “[l]a ausencia de
información acerca de las ayudas que serán prestadas y el momento en que ello
será hecho, aumenta los costos personales del desplazamiento, al impedir que la
población desplazada fije expectativas claras acerca de su situación en el
lugar de recepción, lo cual a su turno le impide tomar decisiones económicas
más precisas”. Indicó que, por otra parte, la dificultad en el acceso a la
información también se convierte en un desincentivo ilegítimo para que las
personas desplazadas reclamen sus derechos y soliciten la atención dirigida a
su consecución. Adicional a ello, la Corte indicó que esta situación abre un
espacio para que personas de mala fe abusen de su conocimiento sobre el
funcionamiento del sistema en beneficio propio.
Así pues, la falta de información no sólo configura
una vulneración de este derecho fundamental, sino que constituye un obstáculo para
la superación de la precaria situación en que se ve inmersa la población
desplazada, conllevando una amenaza cierta al efectivo goce de los derechos
constitucionales que la propia condición de desplazamiento acarrea.
8. Análisis del
caso concreto
8.1. El caso
objeto de revisión pone de manifiesto las falencias de las cuales adolecen aún
el diseño y ejecución de la política pública en materia de entrega de ayuda
humanitaria de emergencia y sus prórrogas. Esto se hace evidente cuando se
observa que han transcurrido largos períodos desde la última entrega de las
ayudas humanitarias a los miembros de la organización que dirige la tutelante,
así como de la asistencia alimentaria y de las ayudas para alojamiento, sin que
se hubieran prestado las ayudas subsiguientes establecidas en la ley, de
conformidad con la información suministrada por Acción Social.
En efecto, en
relación con el pago de la ayuda humanitaria, algunos peticionarios como el
señor Arnulfo Pérez Collazos y las señoras Luz Marina Díaz Briñez, María del
Carmen Poloche y María Rosario Tique Tique recibieron el último pago en los
primeros meses del año 2010, entre febrero y abril, esto es, entre tres y cinco
meses antes del momento de interposición de la acción de tutela. No obstante, la
propia entidad informó que el ciudadano Wilser Huepa Ducuara sólo ha recibido
un pago efectuado el 16 de abril de 2008, de manera que transcurrieron más de
dos años sin la asistencia constitucional hasta el momento de presentarse esta
acción. En el caso de Alirio Barbosa, Flor Marina Lasso y Luz Perla Calceto
Navarro la última entrega se produjo en el segundo semestre de 2009. En
relación con los ciudadanos Juan Carlos Silva Lasso, Nancy Edith Sánchez y
Julio César Garzón Cerquera, la entidad accionada no suministró ninguna
información a este respecto.
Pero la
asistencia alimentaria otorgada a los miembros de Andicol aquí representados ha
sido aún más deficiente. Sólo a los señores Alirio Barbosa y Wilser Huepa
Ducuara les fue entregada esta ayuda por última vez durante los primeros meses
del año 2009. A los demás peticionarios se les hizo el último pago en el año
2007, es decir que han transcurrido aproximadamente tres años entre la última
entrega y la solicitud de amparo constitucional presentada por la representante
legal de la asociación. Además, cabe anotar que no aparecen relacionados los
señores Flor Marina Lasso, Juan Carlos Silva Lasso, Julio César Garzón Cerquera,
Arnulfo Pérez Collazos y María del Carmen Poloche, lo que hace presumir a la
Sala Primera de Revisión que estos miembros de Andicol no han recibido asistencia
alimentaria.
Por último,
Acción Social informó sobre el componente de la ayuda correspondiente a asistencia
para alojamiento. En esta materia los datos muestran serias falencias en la
política pública dirigida a garantizar el goce efectivo del derecho a la
vivienda de la población desplazada del país. Según la información oficial allegada
a este proceso, los últimos pagos efectuados se produjeron en el año 2007: el
27 de febrero de ese año a la señora Luz Perla Calceto Navarro, y el 29 de
noviembre a Alirio Barbosa. A la ciudadana Flor Marina Lasso se le entregó esta
ayuda, por última vez, el 21 de enero de 2005; a María Rosario Tique Tique en
el año 2006 (27 de junio) y a Nancy Edith Sánchez, el 20 de diciembre de dicha
anualidad. Lo que evidencia que transcurrieron tres años desde los últimos
pagos. En los otros casos, estos pagos se produjeron por última vez cuatro y
cinco años antes de la instauración de la presente acción de tutela. No aparece
información de entrega de asistencia alimentaria para Juan Carlos Silva Lasso, Luz
Marina Díaz Briñez, Wilser Huepa Ducuara, Julio César Garzón Cerquera, Arnulfo
Pérez Collazos y María del Carmen Poloche.
Adicional a lo
anterior, es de anotar que la entidad no dio información alguna en relación con
las fechas de asignación de turnos, ni las fechas siquiera aproximadas en que
las entregas de la ayuda humanitaria serían efectuadas. Únicamente se refirió a
los turnos asignados a los señores Julio César Garzón Cerquera y Juan Carlos
Silva Lasso, a quienes se les generó el turno el 17 de febrero de 2011 y les
fue girado el 18 de los mismos mes y año.
8.2. De
conformidad con la información suministrada por la asociación accionante, las
personas en condición de desplazamiento por ella representadas, no han recibido
de manera completa la ayuda humanitaria de emergencia ni sus prórrogas en
ninguno de los casos. En efecto, según se pone de presente en los cuadros que
consignan la información sobre cada uno de los peticionarios, todos ellos se
encuentran aún a la espera de la última ayuda solicitada. Destacan los casos de
Luz Perla Calceto Navarro, quien la ha solicitado en cuatro ocasiones y
únicamente ha recibido dos, al igual que María Rosario Tique Tique; Arnulfo
Pérez Collazos, quien ha pedido la ayuda cinco veces y sólo ha recibido tres, y
el caso del ciudadano Juan Carlos Silva Lasso quien, había solicitado la ayuda
tres veces, sin haberla recibido en ninguna ocasión.[38]
Se observa,
pues, que las entidades responsables de la estabilización socioeconómica y de
brindar la protección necesaria para el goce efectivo de los derechos de la
población desplazada no han actuado de manera suficientemente diligente en
relación con los miembros de Andicol que aquí obran como accionantes. Lo
anterior, por cuanto la entrega de ayudas a los peticionarios ha sido muy
espaciada y en algunos casos inexistente, lo cual ha conllevado una amenaza
grave y cierta para sus condiciones de vida digna. Esto, en consideración a que
se trata de grupos familiares en algunos casos numerosos y en los que se
encuentran incluidos niños y adultos mayores que requieren atención especial en
alimentación, educación y condiciones de vivienda. Igualmente, varias de las
representadas son madres cabeza de familia, como la señora Flor Marina Lasso, Luz
Perla Calceto Navarro y María Rosario Tique, Tique.[39] El señor Alirio Barbosa
se encuentra en condición de discapacidad por pérdida de la visión.[40] El señor Julio
César Garzón Cerquera se encuentra privado de la libertad, por lo cual su
esposa y su hermana han quedado en calidad de madres cabeza de familia.
Adicional a lo anterior, la representante legal que actúa como agente oficiosa
en esta ocasión, afirma que los miembros de Andicol son indígenas desplazados
del departamento del Tolima.[41]
8.3. Ahora, en
relación con los problemas jurídicos que plantea la presente acción de tutela,
relativos a la presunta vulneración de los derechos al mínimo vital y a la vida
en condiciones dignas de los miembros de Andicol representados en esta acción
de tutela, como consecuencia de la falta de entrega de la ayuda humanitaria y
sus prórrogas; así como a la afectación que para sus derechos implica la
ausencia de información sobre una fecha cierta y dentro de un plazo oportuno y
razonable de dichos pagos, debe la Sala Primera de Revisión analizar la
respuesta dada por Acción Social. La entidad alega que el estricto cumplimiento
de los turnos asignados para el desembolso de los subsidios es la única manera
de respetar el derecho a la igualdad de todas las personas en situación de
desplazamiento que se encuentran esperando dicho beneficio y que, en consecuencia,
los ciudadanos peticionarios deben esperar porque todos los beneficiarios están
en el mismo nivel de vulnerabilidad, en tanto desplazados.
Esta Sala
acoge la primera parte de la argumentación presentada, como quedó expuesto en
las consideraciones de esta sentencia –numeral 4- en la medida en que considera
que la introducción de excepciones sin criterios preestablecidos de prioridad
puede resultar arbitraria y contraria al principio de igualdad. No obstante, el
diseño de un modelo de asignación de turnos para la entrega de los subsidios de
vivienda, ayudas humanitarias y sus prórrogas que consulte el nivel de
vulnerabilidad de los beneficiarios, esto es, que tenga en cuenta la
pertenencia de la persona desplazada a un grupo de especial protección
constitucional, como las madres cabeza de familia, indígenas,
afrodescendientes, personas con discapacidad o de la tercera edad, resulta a
todas luces constitucional, pues atiende el grado de protección reforzada que
requiere quien, además de presentar la condición de desplazado por la
violencia, pertenece a uno de los grupos de especial protección constitucional
mencionados.
Adicionalmente,
es necesario reiterar que cuando dicha asignación de turnos no permite que el
beneficiario sepa cuándo se hará efectiva la entrega de la ayuda, tal
asignación es violatoria de los derechos de la persona desplazada, pues no
contiene un plazo cierto y razonable dentro del cual se asegure el derecho de
que se trate. Lo anterior genera una carga desproporcionada para la persona
beneficiaria, derivada de la incertidumbre sobre el momento en que su derecho
vulnerado será plenamente satisfecho y que le impide llevar a cabo una mínima
planificación de su vida.
8.3. En
consideración a lo expuesto, la Sala reitera que se requiere el esfuerzo
continuado del Estado en la atención a la población desplazada del país, en
aras de superar el estado de desprotección generalizada de sus derechos
fundamentales, así como de garantizar a este colectivo unas condiciones mínimas
de vida digna. Dentro de estos esfuerzos se incluye, desde luego, el rediseño
de la política pública en materia de entrega de ayuda humanitaria de emergencia
y sus prórrogas como componente indispensable con miras a la superación del
estado de cosas inconstitucional declarado por esta Corporación en la sentencia
T-025 de 2004 y en el auto 008 de 2009. Como se evidencia en este caso, la
ineficiencia de dicha política pública persiste, lo cual supone para esta
colectividad, la carga de soportar condiciones precarias de vida por un tiempo
que se extiende más allá de lo debido, por la lentitud del proceso de entrega
de las ayudas humanitarias y sus prórrogas hasta que los grupos familiares de
la población desplazada hayan logrado una mínima estabilidad socioeconómica,
tal y como funciona en la actualidad.
8.4. Para
terminar, y en relación con el caso concreto, esta Sala de Revisión encuentra
que el hecho de que hayan transcurrido largos períodos sin la recepción de las
ayudas requeridas por los peticionarios, o que, en algunos casos, la entrega haya
sido inexistente, configura una vulneración efectiva de sus derechos al mínimo
vital y a la vida digna. Adicional a lo anterior, recalca la Sala que la
ausencia de información cierta sobre las fechas en que las ayudas serán
otorgadas se erige en un obstáculo para el goce efectivo de los derechos de los
accionantes, derivado de la carga desproporcionada que genera la incertidumbre
sobre el momento en que sus derechos vulnerados serán plenamente satisfechos y
que les impide llevar a cabo una mínima planificación de su vida.
Por esta razón, la Sala procederá
a ordenar a Acción Social que informe a los representados, miembros de Andicol,
la fecha precisa en la cual procederá a hacer la entrega efectiva del dinero
correspondiente a la ayuda humanitaria o sus prórrogas, según corresponda. En
el caso de que los turnos no hayan sido asignados, la entidad deberá tener en
cuenta los enfoques diferenciales enunciados en esta providencia, de acuerdo
con el nivel de vulnerabilidad de cada uno de los peticionarios.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-LEVANTAR
la suspensión del término decretada para decidir el presente asunto.
Segundo.-
REVOCAR el fallo proferido el 22 de julio de 2010, por el
Juzgado Treinta y Uno (31) Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de
Bogotá y, en su lugar, CONCEDER la acción de tutela interpuesta por la
ciudadana Sara Juanias Ramírez, como agente oficiosa de los miembros de la
Asociación Nacional de Desplazados Indígenas y Campesinos de Colombia –Andicol-.
Tercero.-
ORDENAR a la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social-, que dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, y si
aún no lo hubiere hecho, proceda a informar a Alirio Barbosa, Flor Marina
Lasso, Juan Carlos Silva Lasso, Luz Marina Díaz Briñez, Nancy Edith Sánchez,
Wilser Huepa Ducuara, Julio César Garzón Cerquera, Luz Perla Calceto Navarro,
María Rosario Tique Tique, Arnulfo Pérez Collazos y María del Carmen Poloche,
miembros de Andicol, la fecha precisa del desembolso de la ayuda humanitaria o
su prórroga, según corresponda.
Cuarto.- ORDENAR a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional -Acción Social- que, dentro de los cuatro (4) meses
siguientes a la notificación de este fallo, proceda a modificar su política de
asignación de turnos para la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia y
sus prórrogas, tomando en consideración criterios de diferenciación derivados
del grado de vulnerabilidad de los beneficiarios. Deberá dar prioridad, en
consecuencia, a los sujetos de especial protección constitucional, como madres
cabeza de familia, personas con discapacidad, adultos mayores, indígenas y
afrodescendientes.
Quinto.- ORDENAR a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional -Acción Social- que, dentro de los cuatro (4) meses
siguientes a la notificación de la presente providencia, implemente un nuevo
mecanismo de información para los beneficiarios que les permita conocer el
plazo cierto y razonable dentro del cual recibirán efectivamente el dinero de la
ayuda humanitaria de emergencia y sus prórrogas.
Sexto.- ORDENAR a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional -Acción Social- que informe a la Sala Primera de Revisión
las modificaciones que introduzca en relación con las órdenes emitidas en los
numerales cuarto y quinto de la parte resolutiva de esta sentencia.
Séptimo.- Por Secretaría
General, líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con permiso
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Anexo a la acción de tutela, se encuentra copia de las cédulas
de ciudadanía de las personas representadas por la demandante –y de las
personas que conforman su grupo familiar-. Los miembros de Andicol, debidamente
individualizados, cuyas cédulas de ciudadanía obran en el expediente, son:
María del Carmen Poloche, María Rosario Tique Tique, Juan Carlos Silva Lasso,
Flor Marina Lasso, Luz Marina Díaz Briñez, Nancy Edith Sánchez, Wilser Huepa
Ducuara, Julio César Garzón Cerquera, Luz Perla Calceto Navarro, Arnulfo Pérez
Collazos y Alirio Barbosa. De igual manera, aparecen en el expediente copias de
las cartas de Acción Social y demás entidades que conforman el sistema de
atención a la población desplazada (Folios 9 a 72 del cuaderno principal. En adelante, se entenderá que los folios a los que se haga referencia,
hacen parte del cuaderno principal, a menos que se diga expresamente lo
contrario).
[2] Folios 83 y 84. Si bien, de conformidad con la información
suministrada por Acción Social, todos los representados figuran en el Registro
Único de Población Desplazada, al momento de discriminar a los accionantes
respecto de los diversos componentes de la ayuda que han recibido, no aparece
información sobre todos ellos.
[3] Folio 29.
[4] Folio 30.
[5] Ver, entre otras, las sentencias T-1311 de 2001 (M.P. Clara Inés
Vargas Hernández), T-137 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-120 de
2009 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[6] Ver, entre otras, las sentencias T-414 de 1999 (M.P.E. María Victoria
Sáchica de Moncaleano), T-977 de 2004 (M.P. Jaime Araújo Rentería).
[7] Ver sentencias T-540 de 2003 (M.P. Jaime Araújo Rentería), T-1237 de
2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), T-1025 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil), entre muchas otras.
[8] Ver las sentencias T-314 de 1995 (M.P. Fabio Morón Díaz), T-002 de
2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), T-552 de 2006 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño).
[9] Ver sentencias SU-707 de 1996 (M.P. Hernando Herrera Vergara), T-419
de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-534 de 2003 (M.P. Alfredo Beltrán
Sierra); T-1132 de 2003 (M.P. Jaime Araújo Rentería).
[10] Ver, entre otras, las sentencias T-662 de 1999 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero), T-066 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara), T-896ª de
2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[11] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Esta
sentencia fue proferida en sede de revisión, con ocasión de varias acciones de
tutela presentadas por personas en situación de desplazamiento forzado interno.
Ante el nivel de desprotección y de violación de los derechos fundamentales de
la población desplazada, esta Corporación decidió declarar el “estado de cosas
inconstitucional” referido a la vulneración masiva y continuada de los derechos
de la población desplazada originada en factores estructurales. Para superar
tal situación, la Corte profirió una serie de órdenes dirigidas a las
autoridades estatales concernidas en la protección y satisfacción de los
derechos de esta colectividad, a fin de que las mismas adoptaran decisiones y
adelantaran las actividades necesarias dentro de la órbita de sus competencias,
enderezadas principalmente a superar tanto la insuficiencia de recursos, como
las falencias en la capacidad institucional. La jurisprudencia relativa a la
posibilidad de ejercicio de la agencia oficiosa por parte de las asociaciones
de desplazados para interponer acciones de tutela en nombre de sus integrantes,
ha sido reiterada en las sentencias T-190 de 2009 y T-177 de 2010 (M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva).
[12] El certificado de inscripción de Andicol, expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá, da constancia expresa de que la ciudadana Sara Juanias Ramírez
obra como representante legal de la asociación. (Folios 7 y 8).
[13] Folios 9 a 72.
[14] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[15] Es importante aclarar que, en sentencia C-278 de 2007 (M.P.
Nilson Pinilla Pinilla, S.V. Jaime Araújo Rentería) la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de las expresiones “máximo” y “excepcionalmente
por otros tres (3) más” contenidas en el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, que hacían alusión a la atención humanitaria de emergencia. Con ello, la
limitación temporal para la entrega de la prórroga fue expulsada del
ordenamiento jurídico colombiano, quedando así establecido, que la prórroga de
la ayuda humanitaria puede ser otorgada sin limitación en su duración, según el
caso lo amerite.
[16] Sentencia T-025 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[17] Ley 387 de 1997, artículo 3°.
[18] Véase el título II “Del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia”, capítulo I de la Ley 387 de 1997.
[19] La ayuda humanitaria de emergencia prevista en el artículo 15 de la Ley 387 de 1997 es similar, o inclusive más amplia en algunas prestaciones específicas. Dicho
artículo dice: “De la Atención Humanitaria de Emergencia. Una vez se produzca el desplazamiento, el Gobierno Nacional iniciará las acciones inmediatas
tendientes a garantizar la atención humanitaria de emergencia con la finalidad
de socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender sus
necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos,
utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y
alojamiento transitorio en condiciones dignas. En todos los casos de
desplazamiento, las autoridades civiles y militares que se encuentren en las
zonas receptoras de población desplazada, garantizarán el libre paso de los
envíos de ayuda humanitaria, el acompañamiento nacional e internacional a la
población desplazada y el establecimiento de oficinas temporales o permanentes
para la defensa y protección de Derechos Humanos y el cumplimiento de las
normas del Derecho Internacional Humanitario.  Mientras persista la situación
de emergencia se auspiciará la creación y permanencia de equipos
interinstitucionales conformados por entidades estatales y gubernamentales del
orden nacional, departamental y municipal, para la protección del desplazado y
sus bienes patrimoniales El Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación emprenderán de oficio las investigaciones sobre los hechos
punibles que condujeron al desplazamiento.   Parágrafo. A la atención
humanitaria de emergencia se tiene derecho por espacio máximo de tres (3)
meses, prorrogables excepcionalmente por otros tres (3) más.”
[20] T-025 de 2004 (M.P Manuel José Cepeda Espinosa).
[21] En
efecto, dicha norma estableció el contenido y alcance del derecho de la
población desplazada a recibir la ayuda humanitaria de emergencia y en su
artículo 20 la definió como “la ayuda temporaria e inmediata encaminada a
acciones de socorro, asistencia y apoyo a la población desplazada, a fin de
mitigar las necesidades básicas en alimentación, salud, atención sicológica,
alojamiento, transporte de emergencia, elementos de hábitat interno y
salubridad pública.”
[22] M.P Nilson Pinilla Pinilla.
[23] En la sentencia C-278 de 2007, M.P, Nilson Pinilla Pinilla, la Corte resolvió: “Primero. Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “máximo” y
“excepcionalmente por otros tres (3) más”, contenidas en el parágrafo del
artículo 15 de la Ley 387 de 1997, y EXEQUIBLE el resto del parágrafo, en el
entendido que el término de la atención humanitaria de emergencia previsto en
esa disposición será prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de
asumir su autosostenimiento”.
[24] Sentencia T-704 de 2008 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[25]  Sentencia C-278 de 2007 (MP Nilson Pinilla Pinilla).
[26] El artículo 15 de la Ley 387 de 1997 decía, en su versión original: “[p]arágrafo. A la atención humanitaria
de emergencia se tiene derecho por espacio máximo de tres meses, prorrogables
excepcionalmente por otros tres más”.
[27] Decreto 2569 de 2000, artículo 21.
[28] La Corte Constitucional, en la Sentencia C-278 de 2007 (MP. Nilson Pinilla Pinilla, SV Jaime Araujo Rentería), dijo que el
término de tres meses como estimación inicial no resultaba contraria a la Carta, pero sí era inconstitucional que ese término fuera definitivo o prorrogable sólo en
casos excepcionalísimos. Expresó, entonces, que la norma enjuiciada: “tal
como está concebida, lleva en la práctica a que el término para brindar ayuda
humanitaria opere en contra y no a favor de los desplazados, como debe ser,
pues, se repite, conforme a lo dispuesto en la Constitución y en los instrumentos internacionales, en el Estado, en cuya contra también
repercutirá el escaso tiempo otorgado, recae la responsabilidad de solucionar
la situación de esas personas y, por tanto, debe llevar a cabo acciones
oportunas, efectivas y suficientes en tal sentido, observando, al efecto, los
principios rectores de humanidad, imparcialidad y no discriminación”. Por
lo tanto, frente al régimen de excepcionalidad de la prórroga de las ayudas,
dijo: “[s]i bien es conveniente que la referencia temporal exista, debe ser
flexible, sometida a que la reparación sea real y los medios eficaces y
continuos, de acuerdo a las particularidades del caso, hasta salir de la
vulnerabilidad que atosiga a la población afectada, particularmente en esa
primera etapa de atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de
vida digna que hagan viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución
definitiva mediante la ejecución definitiva mediante la ejecución de programas
serios y continuados de estabilización económica y social”.
[29] Sentencia T-373 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis). En aquella
ocasión, la Sala Octava de Revisión se pronunció sobre el deber de respeto a
los turnos preestablecidos para la entrega de la ayuda humanitaria de
emergencia a la población desplazada.
[30] Ver, al respecto, las sentencias T-814 de 2005 (M.P. Jaime
Araújo Rentería), T-523 de 2006 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) y T-900 de
2007 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). En sentencia T-523 de 2006, la Sala encontró que se presentaba el fenómeno del hecho superado, por cuanto la afectación a
los derechos fundamentales del peticionario, ya no se encontraba vigente. No
obstante, reiteró la jurisprudencia constitucional relativa al respeto de los
turnos, como una manifestación del principio de igualdad y del debido proceso
administrativo. En sentencia T-900 de 2007, por su parte, después de hacer un
detallado análisis de la situación concreta de la accionante, la Sala de Revisión consideró que al tratarse de una mujer de avanzada edad y que se encontraba
en estado de indigencia, requería la inclusión en alguno de los programas de
atención que ofrece la administración, dirigido a este grupo poblacional, a fin
de ver garantizado su derecho al mínimo vital. Igualmente, en dicho
pronunciamiento, la Sala de Revisión dejó trazada la línea jurisprudencial de
esta Corporación, en relación con la procedencia excepcional de la acción de
tutela para ordenar la modificación de los turnos en determinados ámbitos y en
circunstancias concretas. Así, en sentencia T-499 de 2002 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett) se tuvo en cuenta que en la atención en materia de salud es
importante tener en cuenta que no todas las situaciones de los pacientes son
idénticas y que, dadas ciertas circunstancias, es posible alterar el mecanismo
de turno. De igual manera, en sentencia T-429 de 2005 (M.P. Alfredo Beltrán
Sierra), la sala Segunda de Revisión admitió la alteración excepcional de los
turnos al considerar las circunstancias particulares del actor, quien llevaba
un tiempo considerablemente largo esperando una decisión judicial, de la cual
dependía la mejoría en sus condiciones de salud y de vida. Finalmente, se hizo
referencia a la sentencia T-708 de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), en la que la Corte fijó algunos criterios para que dentro de un proceso judicial se pueda proceder a
alterar el orden para proferir la decisión judicial.
[31] M.P. Jaime Araújo Rentería.
[32] Ver sentencias T-641 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-966 de
2001 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), T-231 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) y
T-910 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
[33] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[34] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[35] En igual sentido, se puede consultar la sentencia T-373 de 2005
(M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[36] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[37] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[38] Según la información suministrada por Acción Social en respuesta
al requerimiento hecho por esta Corporación, el ciudadano Silva Lasso ya habría
recibido la ayuda humanitaria el 18 de febrero de 2011, siendo ésta la primera
entrega de la misma, en su caso.
[39] Así lo ha establecido esta Corporación en
sentencia T-025 de 2004. De igual manera, en Auto 092 de 2008, la Sala Segunda de Revisión adoptó medidas para la protección a mujeres víctimas del
desplazamiento forzado por causa del conflicto armado y resaltó la grave
situación de las madres cabeza de familia, en los siguientes términos: “Los
alarmantes patrones de jefatura de hogar femenina sin las condiciones de
subsistencia material mínimas requeridas por el principio de dignidad humana
que se registran entre las mujeres desplazadas violan abiertamente numerosos
mandatos constitucionales. Las condiciones de vida que deben soportar las mujeres
cabeza de familia desplazadas junto con sus hogares constituyen una
manifestación extrema de las violaciones de los derechos constitucionales que
apareja de por sí el desplazamiento forzado y que fueron señalados por la Corte en la sentencia T-025 de 2004, en particular: el derecho a un nivel de vida en
condiciones de dignidad, los derechos a la salud y al trabajo, y el derecho a
una alimentación mínima, “que resulta insatisfecho en un gran número de casos por los altísimos niveles
de pobreza extrema a los que llegan numerosas personas desplazadas, que les
impiden satisfacer sus necesidades biológicas más esenciales y repercuten, por
ende, sobre el disfrute cabal de todos sus demás derechos fundamentales, en
particular sobre los derechos a la vida, a la integridad personal y a la salud”. Más aún, esta situación repercute
directamente sobre el goce efectivo de los derechos fundamentales de los
menores de edad que dependen económicamente de las mujeres cabeza de familia en
situación de desplazamiento, lo cual hace más severa la violación de los
mandatos del Constituyente (art. 44, C.P.) y llama a la adopción de las medidas
de resolución más fuertes por parte de las autoridades competentes”. (MP.
Manuel José Cepeda Espinosa, fundamento jurídico N° IV.B.4.2.4).
[40] Según el auto 006 de 2009 (M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa), “El conflicto armado y el desplazamiento forzado son
fenómenos que causan y exacerban la discapacidad. El grado de discriminación,
aislamiento y exclusión que sufren a diario las personas con discapacidad, se
ve agudizado  por el conflicto y por el desplazamiento. Ante estos
eventos, las necesidades de la población con discapacidad tienden a ser dejadas
de lado, se olvida que, a diferencia de otras víctimas del conflicto armado,
ellas enfrentan barreras adicionales, tanto sociales, como de acceso al espacio
físico, a la comunicación, a la información, a la participación. En situaciones
de conflicto esta población está expuesta a un mayor riesgo de perder la vida,
de ser sometida a violencia, de ser víctima de abusos y tratos denigrantes, o
de ser abandonada. Muchas personas con discapacidad, por las múltiples barreras
y restricciones que enfrentan, ni siquiera tienen la oportunidad de escapar
para sobrevivir. Pero incluso, aquéllas que logran hacerlo para garantizar su
vida, seguridad e integridad personal, se ven abocadas en un nuevo entorno a un
mayor aislamiento y marginación que les hace más difícil recuperarse y recobrar
sus medios de subsistencia”. De tal suerte que consideró a este grupo
poblacional altamente vulnerable y merecedor de un trato diferencial en todas
las fases del desplazamiento, de suerte que “mientras subsista la falta de
comprensión de la particular problemática que enfrentan las personas
desplazadas con discapacidad, se siga profundizando la exclusión que sufre esta
población frente a los diferentes componentes de atención al desplazamiento y
no se supere la carencia de un enfoque de prevención específico que de cuenta
de los riesgos en discapacidad, difícilmente se podrá dar por superado el
estado de cosas inconstitucional”.
[41] La necesidad de introducir un enfoque
diferencial dirigido a la población indígena en situación de desplazamiento
forzado, fue consignada por esta Corporación en el auto 004 de 2009 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa). La Corte señaló que “[e]l agudo impacto que ha tenido el conflicto armado
sobre los grupos indígenas del país se ha traducido, principalmente, en
alarmantes patrones de desplazamiento forzado, tanto masivo como individual,
que han incrementado a lo largo de la última década y hoy en día se ciernen
como una de las más serias amenazas para la supervivencia a corto plazo de las
etnias de Colombia. Por sus secuelas destructivas sobre el tejido étnico y
cultural de estos grupos, el desplazamiento forzado genera un claro riesgo de
extinción, cultural o física,  de los pueblos indígenas. Los que ya
estaban en riesgo con anterioridad al impacto del conflicto armado, se acercan
al fin; los que no, entran en la categoría de alto riesgo de extinción cultural
y física”. Señaló así, que la
anterior situación hacía necesaria una respuesta estructurada y diferencial del
Estado en aras de garantizar el goce efectivo de los derechos constitucionales
de la población indígena que se había visto impelida a desplazarse de su
territorio ancestral.