T-585-09
Sentencia T-585/09
Sentencia T-585/09
DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS DESPLAZADOS-Protección
AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA-Concepto
AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA-Personas que pueden solicitar dicha
atención
AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA-Prórroga no debe estar supeditada a un
criterio temporal
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Término de atención humanitaria de
emergencia será prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de asumir
su autosostenimiento
ACCION DE TUTELA CONTRA ACCION SOCIAL-Ayuda humanitaria de emergencia por 3 meses
y prórroga en caso de que la situación de urgencia persista
Referencia: expediente T-2.266.125
Acción de Tutela instaurada
por Euclides Rafael Gutiérrez Montes contra la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social- y contra la
Alcaldía Municipal de Ovejas (Sucre).
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil
nueve (2009).
La Sala Sexta de Revisión de tutelas
de la Corte Constitucional, conformada por los
magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside-, Nilson Pinilla
Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, y específicamente las previstas en los artículos 86
y 241 numeral 9° de la Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la sentencia
proferida el cinco (5) de marzo de  dos mil nueve (2009) por el Juzgado Quinto
Administrativo de Cartagena,  la cual negó la tutela incoada por Euclides
Rafael Gutiérrez Montes contra de la Agencia Presidencial para la Acción Social
y la Cooperación Internacional                 (Acción Social).
1.     ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
de Selección Número Cinco de la Corte Constitucional escogió, para efectos de
su revisión, la acción de tutela de la referencia.
De conformidad con el artículo 34 del
Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la Sentencia
correspondiente.
1.1.
SOLICITUD
El señor Euclides Rafael Gutiérrez Montes
demanda del juez de tutela proteger sus derechos fundamentales a la vida digna,
a la igualdad, a la salud, a la seguridad social, a la educación, a la vivienda
digna, y al trabajo, entre otros, presuntamente vulnerados por Acción Social al
no suministrarle las ayudas humanitarias de emergencia prevista en la Ley 387
de 1997. Sustenta su solicitud en los siguientes hechos y argumentos de
derecho:
1.1.1.   Hechos
1.1.1.1. El demandante sostiene que es oriundo la vereda la
Bajo Grande en el Municipio de Ovejas dentro de los límites del Departamento de
Sucre.
1.1.1.2. Aduce desempeñarse como agricultor y ser padre de 8
hijos.
1.1.1.3. Narra que como consecuencia de la violencia desplegada
en la población en la cual vivía, se trasladó hasta el municipio de Oveja,
donde acudió a la Alcaldía para inscribirse en el Registro Único de la
Población Desplazada.
1.1.2.   Argumentos de derecho
1.1.2.1. Explica que el 16 de febrero de 2000 en la Personería
Municipal de Ovejas le recibieron declaración juramentada de su condición, sin
obtener las ayudas humanitarias de emergencia.
1.1.2.2. Alega que desde el mencionado año, le ha exigido a las
distintas entidades públicas como Acción Social y la Alcaldía Municipal de
Ovejas el suministro de las ayudas humanitarias de emergencia, sin ser
atendidas sus demandas.
1.1.2.3. Afirma ante la renuencia de los entes demandados, el 4
de agosto de 2008 interpuso un derecho de petición con el objeto de solicitar,
tanto Acción Social como a la Alcaldía Municipal de Ovejas, la entrega de las
ayudas humanitarias de emergencia. No obstante, indica que no le respondieron,
vulnerando su derecho fundamental de petición.
1.2.    TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Recibida la solicitud de
tutela, el 19 de febrero de 2009 el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito
de Cartagena admitió la acción y ordenó correr traslado de la misma al Director
de la Acción Social (Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional) y Alcalde del Municipio de Ovejas (Sucre).
El término de traslado
venció en silencio.
1.3    PRUEBAS DOCUMENTALES
Documentos obrantes dentro del expediente
Se encuentran en
el expediente, entre otros, los siguientes documentos:
1)
Copia de la
certificación de condición de desplazado del señor Euclides Rafael Gutiérrez
Montes, expedida por el Personero (e) del Municipio de Ovejas. Al respecto
consta lo siguiente:
“Que el señor, Euclides Rafael Gutiérrez
Montes, (…) es desplazado de la violencia, residía en la vereda Bajo Grande
lugar que abandono debido a los hechos de masacre ocurridos en esa zona los
días 15 y 17 de febrero del 2000 se desplazo al lado de su esposa Esperanza
Trejo y nueve hijos Euclides de 24 años, Yaquelin de 22 años Wilber Enrique de
20 años, Ivan de 18 años, Maruth de 16 años, Claudio de 14 años, Florian de
Lanos Dawin de 7 años y actualmente están viviendo en el corregimiento de la
Peña en casa prestada.”
2)
Copia del derecho de
petición interpuesto el 4 de agosto de 2008 ante la Personería de la Alcaldía
Municipal de Ovejas, Acción Social. En el cual solicita se le expida
certificado donde conste la condición de desplazado, y se le otorguen las
ayudas humanitarias de emergencia.
2.
DECISIONES JUDICIALES
DECISIÓN DE PRIMERA
INSTANCIA – JUZGADO QUINTO
ADMINISTRATIVO DE CARTAGENA.
En primera
instancia, el Juez Quinto Administrativo de Cartagena  mediante sentencia
proferida el cinco (5) de marzo de 2009, decidió no tutelar los derechos
fundamentales invocados.
Explicó que no procede la
acción de tutela interpuesta por el accionante, pues hay falta de inmediatez,
al haber transcurrido más de ocho años desde cuando en el 2000 afirmó ser
desplazado. Por tanto, el mecanismo constitucional perdió su efectividad al
dejar pasar demasiado tiempo sin ejercerse.
3. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
3.1.      COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD
La Sala Sexta de Revisión de
Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas
en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución, es competente para
revisar los fallos de tutela adoptados en el proceso de esta referencia. Además,
procede la revisión en virtud de la selección realizada por la Sala
correspondiente y del reparto verificado en la forma establecida por el
reglamento de la Corporación.
3.2.      PROBLEMA JURÍDICO
La Sala analizará si la Agencia Presidencial para la Acción Social
y la Cooperación Internacional vulneró los derechos
fundamentales a la vida en condiciones dignas de Euclides Rafael Gutiérrez
Montes, por no prorrogar la ayuda Humanitaria de Emergencia hasta tanto se
supere la condición de desplazamiento forzoso.
Para resolver la controversia, la Sala examinará:
i) los derechos fundamentales de la población desplazada, ii) la
Ayuda Humanitaria de Emergencia de conformidad a la Sentencia C- 278 del dieciocho (18) de abril de dos mil siete
(2007) y iii) la carga
probatoria y la presunción de veracidad, frente a la condición de desplazado.
3.2.1     Los derechos fundamentales de la población desplazada.
Reiteración de jurisprudencia.
De acuerdo con el artículo 1 de la Ley 387
de 1997 es
desplazado “toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del
territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades
económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o
libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente
amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto
armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada,
violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho
Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones
anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público.”
En ese contexto la Corte Constitucional en la
Sentencia T-025 del veintidós
(22) de enero de dos mil cuatro (2004)[1] analizó la condición de
las personas desplazadas y la importancia de garantizar los derechos
fundamentales. Al respecto señaló:
“También ha resaltado esta Corporación
que, por las circunstancias que rodean el desplazamiento interno, las personas
–en su mayor parte mujeres cabeza de familia, niños y personas de la tercera
edad ‑ que se ven obligadas ‘a abandonar intempestivamente su lugar de
residencia y sus actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro
lugar dentro de las fronteras del territorio nacional’[2]
para huir de la violencia generada por el conflicto armado interno y por el
desconocimiento sistemático de los derechos humanos o del derecho internacional
humanitario, quedan expuestas a un nivel mucho mayor de vulnerabilidad[3],
que implica una violación grave, masiva y sistemática de sus derechos
fundamentales[4] y, por
lo mismo, amerita el otorgamiento de una especial atención por las autoridades:
‘Las personas desplazadas por la violencia se encuentran en un estado de
debilidad que los hace merecedores de un tratamiento especial por parte del
Estado’[5]. En
ese mismo orden de ideas, ha indicado la Corte ‘la necesidad de inclinar la
agenda política del Estado a la solución del desplazamiento interno y el deber
de darle prioridad sobre muchos otros tópicos de la agenda pública’[6],
dada la incidencia determinante que, por sus dimensiones y sus consecuencias
psicológicas, políticas y socioeconómicas, ejercerá este fenómeno sobre la vida
nacional. (…) En razón de esta multiplicidad de derechos constitucionales
afectados por el desplazamiento, y atendiendo a las aludidas circunstancias de
especial debilidad, vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentran los
desplazados, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que éstos tienen, en
términos generales, un derecho a recibir en forma urgente un trato preferente
por parte del Estado, en aplicación del mandato consagrado en el artículo 13
Superior: ‘el grupo social de los desplazados, por su condición de indefensión
merece la aplicación de las medidas a favor de los marginados y los débiles, de
acuerdo con  el artículo 13 de la Constitución Política, incisos 2° y 3° que
permiten  la igualdad como diferenciación, o sea la diferencia entre
distintos.’[7]. Este
punto fue reafirmado en la sentencia T-602 de 2003, en la cual se dijo que ‘si
bien el legislador y las entidades gubernamentales deben tratar de igual modo a
todas las personas, pues así lo estipula el artículo 13 de la Constitución, las
víctimas del fenómeno del desplazamiento forzado interno sí merecen atención
diferencial’. Este derecho al trato preferente constituye, en términos de la
Corte, el ‘punto de apoyo para proteger a quienes se hallan en situación de
indefensión por el desplazamiento forzado interno’[8],
y debe caracterizarse, ante todo, por la prontitud en la atención a las
necesidades de estas personas, ya que ‘de otra manera se estaría permitiendo
que la vulneración de derechos fundamentales se perpetuara, y en muchas
situaciones, se agravara’[9]”.[10]
Así la Corte Constitucional, determinó que
las personas desplazadas están  en una “situación de indefensión”, al darse una
alteración del principio de igualdad y no estar al mismo nivel de una persona
en condiciones normales no desplazada, lo  cual obliga al Estado a garantizar
de manera preferente la efectividad de los derechos fundamentales de aquellas
personas que son víctimas de ese fenómeno. Por ello, este tribunal
Constitucional explicó la necesidad de definir ciertos derechos que consideró
constituyen el mínimo prestacional que siempre debe ser satisfecho por el
Estado a las víctimas de desplazamiento forzado interno. Sobre el punto se
indicó lo siguiente[11]:
“1.  El derecho a la vida, en el sentido
que establece el artículo 11 C.P. y el Principio 10.
“2. Los derechos a la dignidad y a la
integridad física, psicológica y moral (artículos 1 y 12 C.P.), tal y como se
particularizan en el Principio 11.
“3. El derecho a la familia y a la unidad
familiar consagrado en los artículos 42 y 44 CP y precisado para estos casos en
el Principio 17, especialmente, aunque sin restringirse a ellos, en los casos
de familias conformadas por sujetos de especial protección constitucional ‑niños,
personas de la tercera edad, disminuidos físicos, o mujeres cabeza de familia‑,
quienes tienen derecho a reencontrase con sus familiares.
“4. El derecho a una subsistencia mínima
como expresión del derecho fundamental al mínimo vital, según está precisado en
el Principio 18, lo cual significa que “las autoridades competentes deben
proveer a las personas desplazadas, así como asegurar el acceso seguro de las
mismas, (a) alimentos esenciales y agua potable, (b) alojamiento y vivienda
básicos, (c) vestidos apropiados, y (d) servicios médicos y sanitarios
esenciales.” También se dispone que las autoridades deberán realizar esfuerzos especiales
para garantizar la participación plena de las mujeres en condición de
desplazamiento en la planeación y la distribución de estas prestaciones
básicas. Este derecho debe leerse también a la luz de lo dispuesto en los
Principios 24 a 27 reseñados en el Anexo 3, ya que es a través de la provisión
de asistencia humanitaria que las autoridades satisfacen este deber mínimo en
relación con la subsistencia digna de los desplazados. Esta asistencia
humanitaria se refiere tanto a la ayuda humanitaria de emergencia, que se
presta al producirse el desplazamiento, como a los componentes de asistencia
mínima durante las etapas de restablecimiento económico y de retorno.
“5. El derecho a la salud (artículo 49
C.P.) cuando la prestación del servicio correspondiente sea urgente e
indispensable para preservar la vida y la integridad de la persona ante
situaciones de enfermedad o heridas que les amenacen directamente y prevenir
las enfermedades contagiosas e infecciosas, de conformidad con el Principio 19.
Ahora bien respecto de los niños y niñas se aplicará el artículo 44 y en
relación con los menores de un año, se aplicará el artículo 50 C.P.
“6. El derecho a la protección (artículo 13
C.P.) frente a prácticas discriminatorias basadas en la condición de
desplazamiento, particularmente cuando dichas prácticas afecten el ejercicio de
los derechos que se enuncian en el Principio 22.
“7. Para el caso de los niños en situación
de desplazamiento, el derecho a la educación básica hasta los quince años
(artículo 67, inciso 3, C.P.). (…) El Estado está obligado, como mínimo, a
garantizar la provisión de un cupo escolar a cada niño desplazado en edad de
educación obligatoria, en un establecimiento educativo público. Es decir, la
obligación mínima del Estado en relación con la educación de los niños
desplazados es la de garantizar su acceso a la educación a través de la
provisión de los cupos que sean necesarios en entidades públicas o privadas de
la zona. (…)
“8. En relación con la provisión de apoyo
para el autosostenimiento (artículo 16 C.P.) por vía de la estabilización
socioeconómica de las personas en condiciones de desplazamiento –obligación
estatal fijada por la Ley 387 de 1997 y deducible de una lectura conjunta de
los Principios Rectores, en especial de los Principios 1, 3, 4, 11 y 18. (…)
[El] deber mínimo del Estado es el de identificar con la plena participación
del interesado, las circunstancias específicas de su situación individual y
familiar, su proveniencia inmediata, sus necesidades particulares, sus
habilidades y conocimientos, y las posibles alternativas de subsistencia digna
y autónoma a las que puede acceder en el corto y mediano plazo, con miras a
definir sus posibilidades concretas para poner en marcha un proyecto razonable
de estabilización económica individual, de participar en forma productiva en un
proyecto colectivo, o de vincularse al mercado laboral, así como emplear la
información que provee la población desplazada para identificar alternativas de
generación de ingresos por parte de los desplazados.
(…)
“9. Finalmente, en relación con el derecho
al retorno y al restablecimiento, las autoridades están obligadas a (i) no
aplicar medidas de coerción para forzar a las personas a que vuelvan a su lugar
de origen o a que se restablezcan en otro sitio; (ii) no impedir que las
personas desplazadas retornen a su lugar de residencia habitual o se
restablezcan en otro punto del territorio, precisándose que cuando existan
condiciones de orden público que hagan prever un riesgo para la seguridad del
desplazado o su familia en su lugar de retorno o restablecimiento, las autoridades
deben advertir en forma clara, precisa y oportuna sobre ese riesgo a quienes
les informen sobre su propósito de regresar o mudarse de lugar; (iii) proveer
la información necesaria sobre las condiciones de seguridad existentes en el
lugar de retorno, así como el compromiso en materia de seguridad y asistencia
socioeconómica que el Estado asumirá para garantizar un retorno seguro y en
condiciones dignas; (iv) abstenerse de promover el retorno o el
restablecimiento cuando tal decisión implique exponer a los desplazados a un
riesgo para su vida o integridad personal, en razón de las condiciones de la
ruta y del lugar de llegada por lo cual toda decisión estatal de fomentar el
regreso individual o colectivo de personas desplazadas a su lugar de origen, o
su restablecimiento en otro punto geográfico, debe estar precedida por un
estudio sobre las condiciones de orden público del lugar al cual habrán de
volver, cuyas conclusiones deberán comunicarse a los interesados en forma
previa al acto de retornar o restablecerse.”
En efecto, en
la citada sentencia se hizo un análisis de los derechos fundamentales que
venían siendo vulnerados reiterativamente por el Estado, hasta el punto que se
declaró “el estado de cosas inconstitucional”. Y señaló: “En conclusión, la Corte declarará formalmente la existencia de un
estado de cosas inconstitucional relativo a las condiciones de vida de la
población internamente desplazada, y adoptará los remedios judiciales
correspondientes respetando la órbita de competencia y el experticio de las
autoridades responsables de implementar las políticas correspondientes y
ejecutar las leyes pertinentes. Por ello, tanto las autoridades nacionales como
las territoriales, dentro de la órbita de sus competencias, habrán de adoptar
los correctivos que permitan superar tal estado de cosas.”
De igual forma
se  precisó que los desplazados, por la situación en que se encuentran gozarán
de un amparo especial y se consideran sujetos de especial protección para el
ejercicio de sus derechos fundamentales, los cuales el Estado está en la
estricta obligación de proteger y garantizar la efectiva aplicación de los
mismos, mediante la implementación de una política clara y concreta que permita
a las víctimas de ese fenómeno obtener una calidad de vida en condiciones
dignas.
En ese
contexto este Tribunal constitucional ha reconocido que el Estado ha organizado
una entidad especifica para la atención de la población desplazada como lo es la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional
(Acción Social) y que, en principio por su naturaleza sus actuaciones son
controvertibles por mecanismos distintos de la acción de tutela, pero cuando
los esfuerzos por salvaguardar los derechos fundamentales de las personas
desplazadas quienes son sujetos de especial protección no son suficientes,
resulta la acción de tutela el mecanismo idóneo y expedito para la protección
de los derechos fundamentales.
De ese modo en
la Sentencia T- 496 del veintinueve (29) de junio de dos mil siete (2007)[12]
se afirmó:
“(…) En reiterada jurisprudencia de esta
Corporación se ha dispuesto que la acción de tutela es el mecanismo judicial
adecuado para la protección de los derechos fundamentales de la población
desplazada[13]. Si bien la
Corte entiende que dada la naturaleza jurídica de la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social[14]
sus actuaciones pueden ser controvertidas por otros medios de defensa judicial,
en materia de desplazamiento forzado dichos medios resultan insuficientes para
brindar una protección adecuada y eficaz a los derechos fundamentales de uno de
los sectores más marginados de la población colombiana.
Al respecto la Corte ha indicado:
“Esta Corporación ha sostenido en varias
ocasiones que con su deber de suministrar atención y ayuda a la población
desplazada para que cese la vulneración masiva de sus derechos fundamentales,
la tutela es el mecanismo idóneo y expedito para lograr la protección de los
mismos, a pesar de la existencia de otros mecanismos de defensa que garanticen
tal resultado, en vista de la precaria situación en la que se encuentran y del
peligro inminente que afrontan, situaciones que no les permiten esperar hasta
que la jurisdicción ordinaria se ocupe de su caso.[15]”[16]
En este mismo sentido:
“Ahora bien, debe quedar claro que, debido
a la gravedad y a la extrema urgencia a la que se ven sometidas las personas
desplazadas, no se les puede someter al trámite de las acciones judiciales para
cuestionar los actos administrativos de la Red, ni a la interposición de
interminables solicitudes a la coordinadora del Sistema. Aquello constituye la
imposición de cargas inaguantables, teniendo en cuenta las condiciones de los
connacionales desplazados, y son factores que justifican la procedencia de la
acción de tutela.”[17]
Siguiendo la
anterior doctrina constitucional, desde el punto de vista estrictamente
procedimental, la acción de tutela es el mecanismo idóneo y eficaz para la
protección de los derechos fundamentales.(…)”
3.2.2      La Atención Humanitaria de Emergencia de
conformidad con la Sentencia C- 278 del dieciocho (18) de abril de dos mil siete (2007). Reiteración de jurisprudencia.
La atención humanitaria de emergencia es
aquella ayuda que debe dar el Estado, una vez se presente un desplazamiento, la
cual debe abarcar las necesidades básicas, como alimentación, aseo personal,
manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica,
transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas.
A partir de ese concepto, la ayuda
humanitaria debe entenderse como un elemento integrante de los derechos
fundamentales de las personas desplazadas, la cual debe entregarse de forma
ostensible, integra, oportuna, sin dilaciones con el fin de salvaguardar el
derecho fundamental al mínimo vital.[18] Desde este criterio, la
Corte indicó que las obligaciones internacionales que el Estado colombiano
tiene en materia de derechos humanos y derecho internacional humanitario, y los
Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, la atención humanitaria de
emergencia constituye uno de los derechos mínimos que el Estado debe proteger y
garantizar.[19]
Ciertamente tendrán acceso a la atención
humanitaria de emergencia las personas que sean efectivamente desplazadas y
hagan parte del registro único, momento en el cual se perfecciona su condición
y el Estado se obliga a protegerlos y a otorgar todos los elementos, ayudas
necesarias para lograr su autosostenimiento y una adaptación cultural,
económica, educativa en la sociedad.
En ese orden de ideas la Sentencia T- 136 del
veintisiete (27) de febrero de
dos mil siete (2007)[20] agregó “El decreto 2569 de 2000 se encargó de establecer
los contenidos y alcances del derecho fundamental a la asistencia humanitaria
de las personas desplazadas. En primer lugar, el artículo 17 indicó que una vez
realizada la inscripción de la persona en el Registro Único de Población
Desplazada tiene derecho a que se le entregue la asistencia humanitaria de
emergencia.”
Así mismo la jurisprudencia de la Corte ha
sido enfática en establecer, que podrán solicitar dicha atención humanitaria de
emergencia dos tipos de personas desplazadas, que debido a sus condiciones
particulares tienen derecho a la asistencia. Este grupo está compuesto por:
i) personas que se encuentren bajo situación de urgencia manifiesta o ii)
aquellos que carezcan de las condiciones para asumir su propio sostenimiento a
través de proyectos de estabilización socioeconómica, como el caso de niños sin
acudientes, personas de la tercera edad que por su avanzada edad o su delicado
estado de salud resulta imposible que puedan generar sus propios ingresos o
madres cabeza de familia que deben dedicar todo su tiempo al cuidado de niños
menores o adultos mayores.[21]
También esta Corporación  aclaró que el
Estado tiene la obligación de otorgar la asistencia humanitaria y no
suspenderla hasta tanto las condiciones que originaron la vulneración de los
derechos fundamentales de la víctima del desplazamiento desaparezcan. No se
puede pretender que la ayuda humanitaria sea indefinida, sin un análisis de las
circunstancias de cada caso, puesto que existen entidades gubernamentales cuya
función es desarrollar y poner en operación programas, proyectos para obtener
la adaptación de las personas a las nuevas condiciones sociales, en la medida
que adquiera la facultad de asumir su propio sostenimiento.
Ahora, respecto a la duración de la
Atención Humanitaria de Emergencia el parágrafo del artículo 15 de la Ley 397
de 1997 fijaba una restricción, consistente en que se otorgaría por un máximo
de 3 meses, prorrogable por otros tres meses más. Sin embargo la Corte
Constitucional en la Sentencia C- 278 del dieciocho (18) de abril de dos mil siete (2007)[22]
declaró inexequible las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por
otros tres (3) más”, contenidas en el parágrafo del artículo 15 de la Ley 387
de 1997, y EXEQUIBLE el resto del parágrafo, en el entendido que el término
de la atención humanitaria de emergencia previsto en esa disposición será
prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su
autosostenimiento. En consecuencia se ordenó que dicha ayuda se otorgará y prorrogará hasta
tanto la víctima del desplazamiento pudiera autosostenerse.
Sobre el fondo del asunto, la citada sentencia
señaló:
“Con el mismo fundamento, ya bajo la actual
perspectiva del control abstracto de constitucionalidad, la Corte estima que la
ayuda humanitaria no puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable. Si bien
es conveniente que la referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida a
que la reparación sea real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo a
las particularidades del caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga
a la población afectada, particularmente en esa primera etapa de atención,
en la cual se les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan viable
parar el agravio, en tránsito hacia una solución definitiva mediante la
ejecución de programas serios y continuados de estabilización económica y
social.
“Teniendo en cuenta, entonces, que el
estatus de desplazado no depende del paso del tiempo sino de una condición
material, dichos programas sólo pueden iniciarse cuando exista plena certeza de
que el desplazado tiene satisfecho su derecho a la subsistencia mínima, al
haber podido suplir sus necesidades más urgentes de alimentación, aseo
personal, abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica,
transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas,
aspectos a los que apunta este componente de atención de acuerdo con lo
estipulado en el artículo 15 de la Ley 387 de 1997.
“En lo que respecta a que el término de la
ayuda humanitaria de emergencia sea de tres meses, la Corte lo encuentra corto
mas no necesariamente contrario a la Constitución Política, en la medida de su
acople y flexibilidad frente a las características propias del hecho concreto,
además ante la posibilidad de adicional ayuda solidaria, por ejemplo
proveniente del sector privado o del exterior, o si las correspondientes instituciones
oficiales cumplen con su deber en forma integrada, pronta y acuciosa.
“Lo definitivamente inconstitucional, y así
lo declarará la Corte, son las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por
otros tres (3) más”, del parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, pues
le imprimen rigidez al plazo para la provisión de la ayuda humanitaria de
emergencia a los desplazados, impidiendo que estas personas puedan seguir
recibiendo atención del Estado por un tiempo mayor, mientras logran superar
definitivamente su situación de vulnerabilidad.”
No obstante, frente la constitucionalidad
condicionada del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, los mismos efectos deben
cobijar a los apartes del artículo 20 y 21 del Decreto 2569 de 2000, que dentro
de su contexto legal regulaban la prórroga de la atención humanitaria de
emergencia, y así lo hizo ver la Sentencia T- 496 del veintinueve (29) de junio
de dos mil siete (2007)[23], en la cual se indicó:
“En consecuencia, sobre los apartes del
decreto que reglamentó la ayuda humanitaria de emergencia que reproducen o
remiten directamente a la disposición que fue declarada inconstitucional, operó
la pérdida de fuerza ejecutoria, en razón a que los fundamentos jurídicos en
los que se basaba fueron declarados inconstitucionales. De tal forma que Acción
Social deberá abstenerse de darle cumplimiento a estas normas so pena de
incurrir en una vía de hecho.
“Por otra parte, teniendo en cuenta que por
expreso mandato constitucional, ninguna autoridad puede dar aplicación a las
disposiciones normativas que previamente fueron declaradas inconstitucionales
por esta Corporación, en virtud del principio de supremacía constitucional, las
órdenes que sean dictadas se harán de conformidad con lo establecido por la
Corte en la sentencia C-278/07.”
En esas condiciones, la anterior sentencia
fijó los lineamientos que se deben seguir, frente a la prórroga de la atención
humanitaria de emergencia, los cuales se sintetizan en:
i)
“a pesar de las
restricciones presupuestales y los recursos escasos, la ayuda humanitaria de
emergencia, como expresión del derecho fundamental al mínimo vital, debe ser
garantizada por el Estado para que la población desplazada logre mitigar su
apremiante situación;
ii)
“la entrega de
esta asistencia debe respetar de forma estricta el orden cronológico definido
por Acción Social y sólo podrá hacerse entrega de forma prioritaria ante
situaciones de urgencia manifiesta;
iii)
“la prórroga de
la ayuda humanitaria debe ser evaluada en cada caso concreto, en especial
cuando se trata de adultos mayores o madres cabeza de familia que no cuentan
con los recursos económicos para su sostenimiento; y,
iv)
“la entrega de
la prórroga de la asistencia humanitaria debe realizarse según lo dispuesto en
la sentencia C-278/07, es decir, hasta que el afectado esté en condiciones de
asumir su propio sostenimiento.”
3.2.3     La carga probatoria y la presunción de
veracidad, frente a la condición de desplazado.
Esta Corporación ha enfatizado
que la atención de las personas que ostentan la calidad de desplazadas por la
violencia y que acuden ante las autoridades que tramitan el registro nacional
de desplazados, merecen un trato digno y humanitario, desde el momento mismo en
que exponen su situación.
Por tanto, el funcionario
encargado de atender cada caso,  debe tener en cuenta el principio
constitucional de la buena fe (art. 83 C.P.).  Específicamente, en el caso de
las personas desplazadas, se
debe presumir la buena fe al estudiar su inclusión en el Registro Nacional de
Desplazados para recibir la ayuda Estatal, “Hay hechos de los cuales es
difícil aportar prueba diferente del testimonio de quien lo presenció. Esta
situación se presenta  por ser este el único testigo y no haber constado en
ningún documento la ocurrencia del mismo, ya sea por la sutileza misma que pude
caracterizar al hecho en algunas ocasiones, la cual lo hace imperceptible para
personas diferentes a quien es afectado por el mismo. El desplazamiento forzado
puede ser causado por circunstancias abruptamente evidentes como el hecho de
una masacre en la población en la que se está viviendo, el asesinato de un
allegado como  aviso de lo que puede pasar si no abandonan sus tierras, o por
hechos más sutiles  como la simple amenaza verbal de alguno de los grupos
alzados en armas, la iniciación de reclutamiento de jóvenes de la región por la
cual se podría ver afectado algún miembro de la familia en caso de no
desplazarse, o el simple clima de temor generalizado que se vive en
determinados territorios el cual es percibido por sus habitantes como una tensa
calma.  Estos hechos de naturaleza sutil son difíciles de probar, ya que muchas
veces no hay más testigo que quien vive la tensión de la amenaza. En muchos
casos esas amenazas se realizan de manera clandestina buscando no dejar prueba
alguna de la misma; de esa manera, le restarán credibilidad al testimonio de
quien se ve afectado. Es lógico que en muchas ocasiones los grupos alzados en
armas no dejan rastro alguno de sus actos vulneratorios de los derechos
fundamentales de la sociedad civil para que luego sean corroborados por las
autoridades. Estas circunstancias deben tomarse en consideración para
determinar si una persona tiene la condición o está en situación de desplazado.”[24]
Tal presunción, invierte la carga de la
prueba, correspondiendo a las autoridades probar plenamente que la persona que
manifiesta ser desplazada no posee tal calidad. Por lo tanto, a quien busque
desvirtuar la afirmación, le corresponde probar la no ocurrencia del hecho.
Frente a estas situaciones se torna imperiosa la  presunción de buena fe para
proteger los derechos fundamentales de las personas desplazadas.
3.3.     CASO CONCRETO
En el presente asunto el señor Euclides
Rafael Gutiérrez Montes habitaba en la vereda la Bajo Grande donde se desempeñaba
como agricultor, pero debido a la violencia desatada en ese lugar en el 2000,
se trasladó al Municipio de Ovejas (Sucre).
Estando en esa situación, acudió ante el
Defensor del Pueblo Municipal, a quien  rindió declaración de las condiciones
de su desplazamiento. Sin embargo, la Alcaldía Municipal de Ovejas y Acción
Social no le otorgaron la ayuda humanitaria de emergencia. Por tanto, el actor
acudió de manera verbal en varias ocasiones ante los entes mencionados, con el
fin de solicitar la ayuda humanitaria de emergencia, hasta el punto se
solicitarla por escrito el 4 de agosto de 2008, sin nunca obtener respuesta.
Este tribunal Constitucional, ha sido
concreto en indicar que en los asuntos de población desplazada, a estas
personas se les debe reconocer el status de sujeto de especial protección
constitucional, por lo cual la acción de tutela procede para solicitar el
amparo de sus derechos fundamentales como son el derecho al mínimo vital y la
vida digna, entre otros,  cuando las entidades estatales incumplen las
obligaciones que tienen de suministrar las respectivas medidas para mitigar la
problemática del desplazamiento.
Así las cosas, la Sala encuentra que, una
vez el juez de instancia notificó la demanda, tanto a la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social), el 19 de
febrero de 2009[25], como a la Alcaldía
Municipal de Oveja, el 20 de febrero de 2009, estas no expusieron ninguna
observación respecto a las pretensiones del señor Euclides Rafael Gutiérrez
Montes.
Ciertamente, la jurisprudencia de esta
corporación señala que cuando los demandados no ejercen el derecho de defensa,
deben darse por ciertas las afirmaciones del accionante, en virtud de los
artículos 20 del Decreto 2591 de 1991 y 83 de la Constitución Política[26].
En efecto, la Corte en reiteradas ocasiones
ha aplicado el principio de buena fe (artículo 83 de la Carta) en los
casos de personas que ostentan la condición de desplazado para acceder a las
ayudas del Estado, y en tales eventos las afirmaciones de cómo, cuando sucedió
el desplazamiento se tienen por ciertas, por lo cual la carga probatoria se
invierte y corresponde a las entidades demandadas demostrar lo contrario.
Entonces, resulta evidente que al no haber
ninguna manifestación por parte de las entidades demandadas respecto a la
condición de desplazado del señor Euclides Rafael Gutiérrez y de su núcleo
familiar, se entiende que esta inscrito en el registro único de la población
desplazada y que es cierto que no le entregaron ninguna ayuda humanitaria de
emergencia desde el acontecimiento de su desarraigo.
Es importante precisar que, frente al
desplazamiento, el juicio de inmediatez no puede hacerse de manera abstracta,
pues en algunas ocasiones aunque transcurra un periodo, entre la configuración
de la condición de desplazado y la solicitud de la ayuda humanitaria, eso no
significa que la vulneración de los derechos fundamentales haya cesado.
Al respecto la Sentencia T- 817 del  veintiuno
(21) de agosto de dos mil ocho (2008)[27]  indicó:
“Así
pues, tratándose del fenómeno de desplazamiento forzado, el análisis sobre la
inmediatez en la interposición de la acción de tutela no debe tomarse a la
ligera, pues deben tenerse en cuenta la especial condición en la que se ven
envueltas las personas desplazadas por la violencia, su situación de
marginalidad y debilidad, que por la magnitud de las circunstancias que les ha
tocado soportar así como por el desconocimiento de sus propios derechos,
generado muchas veces por la situación de analfabetismo, se constituye en una
barrera infranqueable para reclamar protección directa del Estado o a través
del juez constitucional. Asimismo, descartar el amparo solicitado por una
persona desplazada y su núcleo familiar bajo la supuesta falta de oportunidad
en la interposición de la acción de tutela, muchas veces no se compadece con la
realidad y con la crítica situación que afrontan este grupo de personas, donde
sus derechos vienen siendo desconocidos de forma sistemática y permanente.[28]”(Negrillas
fuera del texto original)
Ahora
bien, el sólo hecho de que el señor Euclides Rafael Gutiérrez Montes haya
efectuado la declaración de su condición en el 2000 y presentada la acción de
tutela el 19 de febrero de 2009, está indicando que su condición de desplazado
persiste aún y que sigue necesitando para él y su núcleo familiar la ayuda
humanitaria de emergencia prevista de conformidad a la Ley 387 de 1997.
Por
otro lado, respecto a ayuda humanitaria y su vigencia, la Corte Constitucional
en la Sentencia C-278 del dieciocho
(18) de abril de dos mil siete (2007) definió la constitucionalidad condicionada del artículo 15 de la Ley
387 de 1997 al considerar que la atención humanitaria de emergencia no puede
estar sujeta a un límite de tiempo tan corto, pues hasta tanto la  víctima del
desplazamiento no pueda asumir su propio sostenimiento que le permita
satisfacer las necesidades básicas, es obligación del Estado ayudar a superar
la condición de vulnerabilidad en que se encuentra.
Con todo la Sala considera que hubo una
vulneración de los derechos fundamentales al mínimo vital, vida digna y unión
familiar del señor Euclides Rafael Gutiérrez, por las condiciones específicas
del caso, al ser el actor victima de la violencia, estar inscrito en el
Registro Único de Población Desplazada y haber una negligencia manifiesta por
parte de Acción Social y la Alcaldía de Municipal de Ovejas para suministrar la
ayuda humanitaria de emergencia.
Por lo anterior se revocará el fallo del
Juez Quinto Administrativo de Cartagena  proferido el cinco (5) de marzo de
2009. En su lugar se tutelará los derechos fundamentales del señor Euclides
Rafael Gutiérrez al mínimo vital, a la vida digna y a la unión familiar.
En consecuencia se ordenará que en el término de cinco (5) días contados a
partir de la notificación de esta sentencia,  la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social) otorgue la ayuda
humanitaria de emergencia por 3 meses de conformidad con el  artículo 15 de la
Ley 387 de 1997. Una vez transcurran los 3 meses del suministro de la atención
humanitaria de emergencia que se ordenará, Acción Social deberá evaluar si
dicha situación de urgencia persiste y en caso tal, deberá otorgar una prórroga
de la misma hasta tanto dicha situación de urgencia finalice o, sea superada,
según lo dispuesto por la sentencia C-278 del dieciocho (18) de abril de dos mil siete (2007).
4.       DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR, el fallo del Juez Quinto Administrativo de Cartagena  del cinco (5)
de marzo de 2009, por las
razones expuestas en esta sentencia. En su lugar TUTELAR los derechos fundamentales del señor Euclides
Rafael Gutiérrez al mínimo vital, vida digna y unión familiar.
SEGUNDO. ORDENAR a la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción
Social)  que en el término de cinco (5) días contados a partir de la
notificación de esta sentencia,  otorgue la ayuda humanitaria de emergencia por
3 meses de conformidad al artículo 15 de la Ley 387 de 1997.
TERCERO. Una vez transcurran los 3 meses del suministro de la
atención humanitaria de emergencia ordenada en numeral segundo, Acción Social
deberá evaluar si dicha situación de urgencia persiste y en caso tal, deberá otorgar
una prórroga de la misma hasta tanto dicha situación de urgencia finalice o,
sea superada, según lo dispuesto por la sentencia C-278 del dieciocho (18) de abril de dos mil siete
(2007).
CUARTO. Por la Secretaría, líbrese la comunicación de que
trata el  artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa
[2] T-1346 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil). En la
sentencia T-268 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra) se acogió la
definición de desplazados que consagran los Principios Rectores del
Desplazamiento Forzado Interno.
[3] Los motivos y las
manifestaciones de esta vulnerabilidad acentuada han sido caracterizados por la
Corte desde diversas perspectivas. Así, por ejemplo, en la sentencia T-602 de
2003 se precisaron los efectos nocivos de los reasentamientos que provoca el
desplazamiento forzado interno dentro de los que se destacan  “(i) la
pérdida de la tierra y de la vivienda, (ii) el desempleo, (iii) la pérdida del
hogar, (iv) la marginación, (v) el incremento de la enfermedad y de la
mortalidad, (vi) la inseguridad alimentaría, (vii) la pérdida del acceso a la propiedad
entre comuneros, y (viii) la desarticulación social”, así como el
empobrecimiento y el deterioro acelerado de las condiciones de vida. Por otra
parte, en la sentencia T-721 de 2003 (i) se señaló que la vulnerabilidad de los
desplazados es reforzada por su proveniencia rural y (ii) se explicó el alcance
de las repercusiones psicológicas que surte el desplazamiento y se subrayó la
necesidad de incorporar una perspectiva de género en el tratamiento de este
problema, por la especial fuerza con la que afecta a las mujeres.
[4]  Ver, entre otras, las
sentencias T-419 de 2003, SU-1150 de 2000.
[5]  Corte Constitucional,
Sentencia SU-1150 de 2000, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6]  Sentencia T-215 de 2002,
MP: Jaime Córdoba Triviño.
[7]  Sentencia T-098 de 2002,
MP: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[8]  Sentencia T-268 de 2003,
MP: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[9]  Sentencia T-669 de 2003,
MP: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[10]  Sentencia T-025 de 2004,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[11] Sentencia T. 1067 de 2007
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[12] M.P.
Jaime Córdoba Triviño
[13] Sobre este mismo punto ver: T-740/04, T-175/05, T-1094/04, T-563/05,
T-1076/05, T-882/05, T-1144/05, T-086/06 y T-468/06, entre otras.
[14]
Al respecto la Corte ha señalado lo siguiente: “Precisamente para hacer frente
a esta nueva categoría de colombianos, el ordenamiento jurídico ha confiado a la
Red de Solidaridad Social -que es un establecimiento público del orden
nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
propio, adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República- la tarea de promover el mejoramiento de las condiciones de vida de
la población más pobre y vulnerable del país, de la que indudablemente hace parte
la franja de los desplazados. Ellos, por las terribles circunstancias a que los
ha conducido la confrontación armada, tienen derecho constitucional a que el
Estado despliegue su acción de manera efectiva, oportuna y eficiente, con miras
a su amparo y al disfrute de garantías básicas de las que han sido
violentamente despojados.” T-1635/00
[15]
Ver al respecto las sentencias T-227 de 1997, M.P. Alejandro Martínez
Caballero, T-327 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-1346 de 2001, M.P.
Rodrigo Escobar Gil, T-098 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-268 de 2003,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-813 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes,
T-1094 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras.
[16] T-563/05
[17] T-086/06
[18]
Sentencia T- 496 del veintinueve (29) de junio de dos mil siete (2007) M.P.
Jaime Córdoba Triviño. “Sobre la entrega de la ayuda humanitaria, la Corte en
la sentencia T-025 indicó que hace parte del catálogo de derechos básicos de la
población desplazada. Además, para esta Corte dicha ayuda constituye una
manifestación del derecho fundamental al mínimo vital, ya que el fin
constitucional que se propone es brindar aquellos mínimos necesarios para
aplacar las necesidades más apremiantes de la población desplazada”
[19] Sentencia T- 136 de 2007
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[20] M.P. Jaime Córdoba
Triviño
[21]
Ibidem, Posición reiterada por la Sentencia T- 496 del
veintinueve (29) de junio de dos mil siete (2007)M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[22] M.P.
Nilson Pinilla Pinilla
[23]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[24] Sentencia T-327 del
veintitrés (23) de marzo del año dos mil uno (2001) M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[25] (Folio 24 del expediente
de tutela)
[26] Artículo
83 de la Constitución Política: “Las actuaciones de los particulares y de
las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la
cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.”
[27]M.P. Clara Inés Vargas
Hernández
[28] Al respecto, la sentencia T-327/01 señaló: “Además para determinar
la condición de desplazado hay que considerar, entre otras, estos factores:
a. Que
la mayoría de las personas desplazadas por la violencia provienen de ambientes
donde la  educación a la que tuvieron acceso es exigua -motivo por el cual el
grado de analfabetismo es alto-;
b. Que
en muchas ocasione  quien es desplazado por la violencia proviene de contextos
en los cuales se ha educado a las personas en una especie de "temor
reverencial" hacia las autoridades públicas; (…)
d. Que
a las circunstancias del entorno de origen de los desplazados, se añaden las
secuelas de la violencia. No es fácil superar el trauma causado por los hechos
generadores del desplazamiento forzado. Esta situación puede conllevar traumas
sicológicos, heridas físicas y afectivas de difícil recuperación, además de la
inminente violación de derechos humanos que se da desde que la persona es víctima
del delito de desplazamiento que
pueden influir en el desenvolvimiento del desplazado al momento de rendir la
declaración”.