T-071-02
Ref :
Acción de tutela de José Ignacio Forero Vasquez contra Alcalde
Municipcil de Tesalia y Fondo de Reactivación Agropecuar
Sentencia T-071/02
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para definir derechos
litigiosos de contenido económico/PARTIDA PRESUPUESTAL-Ejecución no
procede por tutela
La jurisprudencia de la Corte  ha
sido enfática en sostener que el pago de obligaciones en litigio originadas en
convenios de contenido económicos escapa al ámbito propio de la acción
de tutela, y si bien es cierto ha admitido su procedencia en algunos casos,
ellos han sido excepcionales y primordialmente sustentados en la falta de
idoneidad del medio ordinario, relativos siempre de manera específica y directa
a las circunstancias en las que se encuentra el actor, lo cual excluye de plano
que pueda concederse el amparo judicial para los indicados fines, masiva e
indiscriminadamente. La acción de tutela no es el mecanismo idóneo para lograr
que las autoridades públicas ejecuten partidas presupuestales, pues para ello
es necesario que el ejecutivo realice una evaluación en cuanto a las
prioridades en materia de gasto e inversiones en la respectiva vigencia fiscal.
La Sala de Revisión, reiterando la jurisprudencia de esta Corporación  como el
criterio de los Jueces de instancia, considera que la temática de este negocio
tiene un escenario natural para su resolución, esto es la jurisdicción
ordinaria y dicha jurisdicción al estar facultada para resolver sobre todas las
cuestiones propuestas en la demanda, es lo suficientemente idónea y eficaz como
para no ser sustituida por la jurisdicción constitucional. La jurisdicción
constitucional no está facultada para decidir sobre asuntos eminentemente
convencionales que, sin afectar derechos fundamentales, regulan aspectos
de contenido económico, atinentes a derechos que, en rigor, no son de raigambre
constitucional.
FONDO DE
INVERSION Y REACTIVACION AGROPECUARIA-Beneficiario de programa no tuvo relación laboral
De los presupuestos bajo
examen, resulta claro, que no ha existido entre el demandante y la Alcaldía de
Tesalia o el Fondo de Reactivación Agropecuaria –FIRATE - una vinculación de
carácter laboral, por lo que no es posible deducir la amenaza o violación de
tal derecho, ya que  no se configura ninguno de los requisitos exigidos propios
de una relación de trabajo, el accionante solamente tuvo la calidad de
beneficiario dentro de un programa que contempló suministro de insumos,
asistencia técnica y dinero para cancelación de jornales, circunstancia que
descarta de suyo la violación del derecho señalado, razón por la cual no
prospera la tutela y en tal sentido se denegara dicho amparo.
Referencia:
expediente T-447.447
Acción de tutela
instaurada por José Ignacio Forero Vásquez, contra el  Alcalde Municipal de
Tesalia y Otro.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Bogotá, D.C.,  siete
(7) de febrero de dos mil uno (2002).
La Sala Octava de
Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos
dictados en el asunto de la referencia respectivamente por el Juzgado Único
Promiscuo Municipal de Tesalia y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de la
Plata, Huila.
I.  ANTECEDENTES
El accionante, en su calidad de agricultor
del Municipio de Tesalia-Huila, instauró acción de tutela en contra de las
entidades demandadas, argumentando que el Municipio de Tesalia-Huila y el Fondo
de Reactivación Agropecuaria de Tesalia-FIRATE- al no dar cabal cumplimiento al
programa de estimulación de producción agropecuaria en la región, vulneró sus
derechos fundamentales al trabajo y a la subsistencia.
1. Hechos
De conformidad con lo relatado por las
partes y con las pruebas aportadas, se pueden dar por ciertos los siguientes
hechos:
- El actor es agricultor y habitante del
Municipio de Tesalia-Huila.
- El Municipio de Tesalia a través del
Banco Agrario obtuvo la aprobación de un crédito en la modalidad FINAGRO, por
la suma de $ 530.000.000, valor este que mediante acuerdo No. 041 del 2 de
octubre de 2000, fue adicionado al presupuesto municipal de esa vigencia
fiscal.
- El Señor Forero Vásquez, con base en la
convocatoria que para el efecto se realizó a través de la emisora comunitaria
“Tesalia Digital” y la UMATA -entidad encargada de coordinar el programa -, fue
seleccionado como beneficiario[1]
del Fondo de Inversión y Reactivación Agropecuaria de Tesalia -FIRATE-, para lo
que recibió un primer desembolso o entrega de cien (100) kilos de semilla
master, seis (6) kilogramos de Lorban y el valor de dieciocho (18) jornales de
trabajo, utilizados en la preparación para la plantación de tres (3) hectáreas
de maíz.
- Del crédito precitado, el Banco Agrario
desembolsó la suma de $ 212.000.000, los cuales se invirtieron  en diferentes
materiales e insumos para el cultivo de arroz y maíz y pago de preparada y
jornales de los beneficiarios del programa para el que se creó el fondo FIRATE.
- El actor aduce en relación al segundo
desembolso, que según le ha informado el Gerente del Banco Agrario, se necesita
cumplir con la presentación de un informe por parte del Municipio a través de
empresa avalada por el banco, sobre la utilización de los recursos recibidos,
requisito que a la fecha no ha sido cumplido por parte del Municipio de
Tesalia, retrasando y perjudicando a los cultivadores beneficiados y sus
trabajadores dependientes. Aclara que aunque no se establecieron fechas
ciertas, para la segunda entrega de dineros del programa a los agricultores, si
se comprometieron al desembolso oportuno del dinero para cancelar los trabajos
realizados y los insumos necesarios para el cultivo.
- De otra parte manifiesta el actor, que
sus peticiones verbales sobre el asunto elevadas cada ocho días desde la
iniciación del programa, nunca ha tenido respuesta “concreta”, pues los
funcionarios de las entidades accionadas se trasladan la responsabilidad del
problema objeto de controversia, incumpliendo los compromisos adquiridos al
punto que a la fecha de presentación de la demanda, los cultivos de maíz se
encuentran en peligro de desaparecer por falta de apoyo material y asistencia
técnica, afectando y poniendo en peligro sus condiciones de vida y
subsistencia, ya que el cultivo referido, se constituye actualmente en su única
fuente de ingreso y trabajo.
Acusa así mismo, que las autoridades
municipales, no obstante recibieron del Ministerio de Agricultura la suma de $ 500.000.000,
incumplieron sus obligaciones y pusieron en peligro el éxito del programa de
estimulación de producción agropecuaria de la región de Tesalia-Huila, al
omitir y retardar, el informe al que se refieren las condiciones especiales del
crédito para acceder al segundo desembolso de los dineros que se les debió
entregar a los beneficiarios del programa en un término prudente y no esperar a
que su omisión produjera los perjuicios que ha generado a ellos y al sistema de
estimulación agropecuaria.
Con el
escrito de tutela, el actor allega fotocopias de los records de visita de los
días 6, 11, 16 y 25 de noviembre del año 2000 y planilla de relación para el
reconocimiento de jornales causados del 4 al 18 de noviembre de la misma
anualidad por valor de $140.000 en la que aparece nota de pasar cuenta de
preparado y siembra de maíz  de las 3  hectáreas para un total de $500.000.
2.      Intervenciones
2.1    Intervención del Banco Agrario
durante el trámite de la acción de tutela.
El interviniente manifiesta, que el
Municipio de Tesalia abrió en dicha entidad  bancaria, la cuenta corriente No.
3970-000910-1, denominada Fondo de Inversión y Reactivación Agropecuaria de
Tesalia-FIRATE-, para efectos de manejar a través de ella, los recursos
provenientes del crédito aprobado por esa entidad por la suma de $530.000.000 y
en la cual se consignó el 18 de octubre del año 2000, el primer desembolso
aprobado por la suma de $ 212.000.000, recursos estos, cuyo manejo son de
autonomía del municipio.
En lo que tiene que ver con las
respuestas brindadas a las peticiones verbales elevadas por el accionante,
referente a los compromisos adquiridos en el programa en mención, señala que
estas, han sido atendidas oportunamente sobre la base de los documentos que
reposan en la carpeta de dicho crédito y las normatividades y procedimientos
vigentes, que rigen al Banco Agrario de Colombia, específicamente se refiere a
los siguientes aspectos:
- En lo pertinente al proceso y trámite del
segundo desembolso del crédito en mención, señala que aún cuando ha
habido suficiente diligencia y voluntad por parte del banco para hacerlo
efectivo, este no se ha podido llevar a cabo, debido a que no se ha dado
cumplimiento por parte de la alcaldía a la visita de control de inversión que
se debía realizar a cada cultivo y presentar el informe con los soportes
respectivos.
- Sobre el manejo de los dineros producto
de la comercialización de los cultivos de arroz y maíz, informa que con base en
el documento de autorización irrevocable, que suscribió el alcalde y las
comercializadoras, se comprometieron con el banco a consignar estos dineros en
una cuenta destinada para tal fin, autorizándose además  para que del 100% de
los dineros consignados se aplique a la obligación (capital e intereses)
quedando a disposición del FIRATE los excedentes que resultaren de esta
operación.
2.2    Intervención en defensa de la
entidad municipal durante el trámite de la acción de tutela.
El Alcalde Municipal de Tesalia y el
director de la UMATA, dan respuesta al oficio del 15 de diciembre de 2000, en
los siguientes términos.
1 .  Señalan que mediante el acuerdo No.
018 de mayo del 2000, se creó el Fondo de Reactivación Agropecuaria -FIRATE-.
2.   A través del Banco Agrario se
obtuvo la aprobación de un crédito en la modalidad FINAGRO, por la suma de
$530.000.000, valor éste que mediante él acuerdo No. 041 de 2 de octubre del
2000, fue adicionado al presupuesto Municipal  para esa vigencia fiscal.
3.   Del precitado crédito el Banco
Agrario desembolsó la suma de $ 212.000.000, los cuales se invirtieron entre
otros en los siguientes conceptos: semillas de arroz, herbicidas pre
emergentes, herbicidas post emergentes y abonos para el cultivo de arroz, al
igual que semillas y agroquímicos para el cultivo de maíz, funguicidas e
insecticidas para el cultivo de arroz y pago de preparada y jornales de los
agricultores beneficiarios del fondo que se encuentran sembrando tanto arroz
como maíz.
4.   Aducen además, que se está efectuando
la gestión pertinente y cumpliendo con los requisitos exigidos, para un segundo
desembolso que se ha solicitado en la suma de $ 200.000.000, pero hasta la
fecha el Banco Agrario no ha efectuado el respectivo desembolso y que la
administración Municipal ha sido diligente en el cumplimiento de los
requisitos, para que se realice éste por parte del banco, pero precisan que
existen unos procedimientos que no pueden obviarse antes de efectuar el aludido
desembolso.
5.      Señalan que la Administración
Municipal es consciente que se deben suministrar unos insumos y se adeudan unos
jornales a los beneficiarios del fondo de Reactivación Agropecuaria FIRATE,
pero indican que aunque exista apropiación presupuestal, no puede proceder a
efectuar los pagos de jornales mientras no exista liquidez de tesorería para
tal fin, y ella no la habrá hasta tanto el Banco Agrario no efectué el segundo
desembolso.
6.       De otra parte afirman, que no es
cierto que el Ministerio de Agricultura haya hecho entrega al Municipio de
Tesalia de una suma superior a $500.000.000 como lo expresa el accionante, pues
nunca ha girado dicho ministerio tal valor a esta entidad territorial e indican
que al parecer, el accionante ha confundido el hecho de que el Ministerio de
Agricultura, a través de la línea FINAGRO, ofreció la posibilidad de que el
Municipio de Tesalia obtuviera un crédito con el Banco Agrario, luego no es
cierto, que tengan en el citado banco la totalidad del dinero y que simplemente
por capricho no se hayan efectuado los pagos que se deben generar en
cumplimiento de los objetivos del fondo de reactivación Agropecuaria FIRATE.
7.      El Municipio de Tesalia en ningún
momento ha incurrido en omisiones que pongan en peligro el éxito del programa
FIRATE y, mucho menos ha vulnerado el derecho al trabajo del señor JOSE IGNACIO
FORERO VASQUEZ, por el contrario, debido al proceder diligente el Municipio es
pionero en la implementación del fondo de Reactivación Agropecuaria, siendo la
única entidad municipal en el Huila que ha buscado una solución tendiente a
contribuir a la reactivación del sector agropecuario de Tesalia y en beneficio
de los agricultores de la región, al conseguir la aprobación del crédito e
incluir dentro de los beneficiarios de dicho Fondo al accionante.
8.      Señala que el no pago de jornales
obedece a un factor externo y ajeno al Municipio, cual es que no se ha hecho
efectivo por el Banco Agrario el segundo desembolso y es legalmente imposible
para el ordenador del gasto efectuar pago alguno, sin que haya liquidez de
Tesorería, pues hacerlo sería tanto como girar un cheque sin fondos y ello no
es legalmente viable para la administración.
2.3    Intervención del Ministerio de
Agricultura
El Ministerio
de Agricultura por su parte, pone de presente que de conformidad con el decreto
2478 de 1999 al Ministerio le corresponde la formulación y adopción de
políticas, planes, programas y proyectos del sector agropecuario pesquero y
desarrollo rural a nivel nacional, y dentro de éstas políticas ha creado
instrumentos y mecanismos para que los agricultores puedan acceder a créditos ante las entidades
financieras en condiciones favorables para la reactivación del campo, pero que
el Ministerio no tiene ninguna responsabilidad en el  manejo de la
administración de los Fondos creados en desarrollo de esas políticas, y para el
caso concreto señala que no ha selecciona beneficiarios, ni otorgado créditos,
como tampoco ha asignado recursos de su presupuesto.
3.  Sentencias
objeto de revisión.
3.1    Primera Instancia
El Juzgado Único Promiscuo Municipal,
mediante sentencia del 19 de enero de 2001, procedió a resolver la acción de
tutela incoada por el señor Forero Vásquez, contra el Alcalde Municipal y el
Fondo de Reactivación Agropecuaria "FIRATE" de Tesalia-Huila, en ella
indica que el caso concreto gira en torno al incumplimiento en la entrega de
dineros por parte del Fondo de Inversión y Reactivación del sector agropecuario
“FIRA'I'E” al accionante, para el reconocimiento de jornales utilizados en la
preparación de tres hectáreas para maíz master, con lo que considera
conculcados sus derechos fundamentales constitucionales al trabajo, a la vida y
la subsistencia.
En lo que
hace relación al derecho del trabajo, invocado por el actor como amenazado o
violentado por los responsables de la ejecución del programa, señala que al
examinar el asunto objeto de la presente acción se encuentra que entre el señor
Forero Vásquez y las accionadas, específicamente con el Fondo, no existe
ninguna modalidad laboral que los vincule, puesto que el accionante solamente
tiene la calidad de beneficiario dentro de un programa que contempló suministro
de semillas, insumos, asistencia técnica y dinero para cancelación de jornales
y si bien dicho programa, podía proporcionarle empleo a los usuarios y al mismo
actor, no se configuran los elementos constitutivos y de la esencia de la
relación de trabajo entre las partes, circunstancia que descarta de suyo, la
violación del derecho señalado.
De otra parte, al analizar si eventualmente
se ha vulnerado o amenazado el derecho a la igualdad, expresa que no se ha
conculcado por las accionadas tal derecho, pues el otorgamiento del beneficio
crediticio se efectuó de acuerdo al número de hectáreas cultivables hasta el
tope de cuatro, y los desembolsos por insumos y jornales se cancelaron conforme
al orden de cuentas presentadas.
Igualmente precisa, que tampoco se advierte
desconocimiento del artículo 23 de la Carta Política, porque como el mismo
actor lo manifiesta, sí recibió respuestas a sus peticiones, lo que indica que
la administración y demás accionados atendieron las peticiones verbales y la
escrita extendidas por el actor, diferente resulta que éstas, no hayan sido
favorables o satisfactorias para los intereses del peticionario.
Así mismo señala, que de las pruebas
recopiladas no se infiere que se haya conculcado o amenazado el derecho a la
vida del accionante y, por lo tanto, teniendo en cuenta el carácter limitado y
excepcional de la acción de tutela, considera que para el caso en estudio no es
viable la procedencia de la misma.
De otra parte indica, que no estando
adscrito el Fondo FIRATE al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, no se
encuentra supeditado a las normas, dirección y presupuesto del Ministerio, para
el desarrollo del programa, y  que como lo contemplan los acuerdos
constitutivos del mismo, los recursos del Fondo de Inversión y Reactivación
Agropecuaria, la dirección recae sobre su Junta Administradora conformada por
el  Alcalde, tres agricultores beneficiarios, un representante del Concejo
Municipal de Desarrollo Rural, y el Director de la UMA'I'A, razones suficientes
para desvincular de ésta reclamación constitucional, al Ministerio de
Agricultura.
Para finalizar expresa que con todo y no
obstante resultar manifiesto el interés de la administración Municipal, por la
reactivación del sector agrícola a través del ofrecimiento de créditos en
dinero y en especies a los agricultores seleccionados como beneficiarios del
programa y al haberse constituido el denominado fondo FIRATE en forma legal,
gestionándose el crédito ante el Banco Agrario, al parecer el municipio no
previó las formas y épocas de desembolso del crédito otorgado, ni reglamentó la
entrega de dineros para jornales y la consecución de insumos, teniendo en
cuenta la clase de cultivos (arroz y maíz), y el ciclo evolutivo de los mismos,
conforme a la disponibilidad de dinero; lo que explica que fue posiblemente la
inexperiencia en ésta clase de proyectos, uno de los factores que contribuyeron
a la deficiente ejecución del programa, pero que no es la acción de tutela la
vía, para investigar la responsabilidad en quien haya podido incurrir los
funcionarios y quienes administraron el referido Fondo y por tanto resuelve, no
tutelar los derechos Constitucionales fundamentales invocados como quebrantados
y ordena además desvincular del Ministerio de  Agricultura.
3.2   Impugnación
Inconforme con la decisión anterior, el
tutelante impugna el fallo y solicita su revocatoria, al considerar que el
pronunciamiento del a-quo resulta contrario a derecho e inconsecuente con lo
que viene ocurriendo, pues las autoridades demandadas, dada su incompetencia,
le vienen violando los derechos constitucionales fundamentales al trabajo a la
vida y a la subsistencia de él y su familia.
3.3    Segunda Instancia
En sentencia del 6 de Marzo de  2001, el
Juzgado Segundo Civil del Circuito de la Plata-Huila-, se pronuncia sobre el
asunto señalando que mediante los acuerdos municipales números 018 y 036 de
2.000  expedidos por el Concejo Municipal de Tesalia, se creó el Fondo de
Inversión y Reactivación del sector Agropecuario de Tesalia dirigido a
dinamizar la actividad agropecuaria, generar empleo masivo, mejorar el nivel
económico - social de la comunidad y financiar proyectos agropecuarios de
producción, transformación y comercialización.
Indica además, que previa autorización del
Concejo Municipal de Tesalia[2],
el Alcalde de dicha localidad obtuvo un crédito, línea Finagro por valor de $
530.000,000 millones otorgado por el Banco Agrario destinados a la ejecución
del programa aludido. De ellos se desembolsaron  $ 212.000.000 millones, que
fueron invertidos en su totalidad en el precitado programa.
Frente al sub-júdice precisa, que el actor
fue seleccionado por los Directivos del Fondo como beneficiario de un crédito
en dinero y especie, para que estableciera un cultivo de maíz de tres
hectáreas. En desarrollo del citado convenio, el Fondo de reactivación se
obligó para con el actor a suministrar periódicamente las semillas, abonos
funguicidas, herbicidas, pago de  mano de obra, todo con el fin de
llevar a feliz término el proceso productivo, en tanto que éste debería asumir
la colocación de su propio trabajo y el cuidado que el proyecto requería.  Al
final y en virtud de la pignoración a que quedaba sometida la cosecha, el mismo
fondo la recolectaría, asumiría el proceso de comercialización, deduciría de su
producto el monto del crédito otorgado y entregaría al beneficiario o
agricultor el excelente en dinero.
En ese orden de ideas señala que, entre el
Fondo de Reactivación Agropecuario y el accionante se verificó una modalidad
especial de contrato civil de mutuo y no una relación de trabajo como lo quiere
dar a entender el actor, pues la existencia de obligaciones recíprocas a cargo
de las partes, evidencian la bilateralidad del mismo, al conceder un crédito en
dinero y especie a cargo de uno y establecer el cultivo, asistirlo técnicamente
y reintegrar lo recibido por el producto de la cosecha para el otro y añade que
la consensualidad se manifiesta en que no requirió de solemnidad alguna, salvo
la suscripción de un pagaré por parte del deudor y que la onerosidad  -
requisito que por no ser de la naturaleza del contrato tampoco lo desvirtúa- es
un aspecto que no tuvo demostración en el proceso.
En estas condiciones y por tratarse de una
controversia de tipo contractual entre el Fondo de Reactivación Agropecuaria de
Tesalia y el beneficiario José Ignacio Forero Vásquez y cuyos efectos habrán de
ser determinados por la jurisdicción ordinaria, el Ad quem confirma la decisión
adoptada en primera instancia por el Juzgado Único Promiscuo Municipal de
Tesalia, denegando el amparo solicitado frente a la posible vulneración
de los derechos a la vida, igualdad y la subsistencia.
4.   Prueba
decretada por la Corte Constitucional
El magistrado
ponente, con el fin de acopiar mayor información sobre las situaciones fácticas
y jurídicas expuestas por el actor y los demandados, solicito a la Alcaldía de
Tesalia informara si para la fecha agosto 3 de 2001, ya había sido recibido por
parte del municipio accionado, el segundo y último desembolso del crédito
otorgado por el Banco Agrario de Colombia -Sucursal Tesalia,[3] con destino al Fondo de
Inversión y Reactivación Agropecuaria de Tesalia - FIRATE-.
En respuesta a lo solicitado el Alcalde
Municipal, informa en relación al asunto, lo siguiente:
1. El Municipio de Tesalia no ha recibido,
ni recibirá el segundo y último desembolso del Crédito otorgado por el Banco
Agrario de Colombia, con destino al Fondo de Inversión y Reactivación
Agropecuaria de Tesalia FIRATE.
2.  Al señor
José Ignacio Forero Vásquez, el Municipio a través del citado fondo le otorgó
un crédito por valor de $2.162.264 con destino a la siembra de maíz, el cual el
citado beneficiario se comprometió a pagar mediante un pagaré, sin que hasta la
fecha haya hecho abono alguno, no obstante que su obligación consistía en que
una vez recolectara la cosecha, el beneficiario cancelaba el valor del crédito,
pero manifiesta que lamentablemente el citado beneficiario como es su
costumbre, informó verbalmente que no pagaba el citado préstamo.
3.  Manifiesta además, que para garantizar
la obligación el señor Forero, pignoro la cosecha y cuando estaba lista para su
recolección a través de amenazas, inclusive contra la vida, no permitió su
recolección y procedió directamente a hacerlo, con el mal intencionado
propósito de no pagar el préstamo otorgado.
4. Señala que el proceder del señor Forero
no es nuevo, pues el 25 de septiembre de 1999, el Fondo Agropecuario Municipal
le había otorgado otro crédito por un valor de $ 212.000 con destino a la
compra de marranos y sucedió lo mismo, vendió los marranos y no le pago al
Municipio.
5. El señor Forero de mala fe y con el
propósito de eludir los pagos ha recurrido a diversos mecanismos como diversos
derechos de petición, tutelas y quejas a todos los organismos de control.
6.  Afirma que con el proceder del señor
Forero, el Municipio ha recibido inmensos perjuicios en razón de que diversos
proveedores de insumos del Fondo de Reactivación Agropecuario ya están
ejecutando[4]
al Municipio, porque al igual que el señor Forero, otros beneficiarios tampoco
pagaron los créditos otorgados y el Municipio adeuda aproximadamente la suma de
$100.000.000 y eso fue lo que obtuvo, por tratar de ayudar a los campesinos en
la reactivación del campo.
En ese orden de ideas, solicita no proteger
la conducta y el proceder del actor en razón a los perjuicios que se le han
causado a ese Municipio tan pobre y señala que por fortuna el segundo
desembolso no fue realizado, porque de lo contrarío el descalabro hubiera sido
aún peor.
II.
CONSIDERACIONES  Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia.
Esta Corte es competente para revisar los fallos de
tutela proferidos en este proceso, de conformidad con lo previsto en los
artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las
demás disposiciones pertinentes.
2.    Problema
Jurídico Planteado.
Refiere el actor, que en el Municipio de
Tesalia se creó el Fondo de Reactivación Agropecuaria de Tesalia-FIRATE-, con
el fin de estimular la producción agrícola en la región, mediante el
otorgamiento de créditos en especie (semillas, abonos e insumos) y en dinero
para el pago de jornales y que en calidad de destinatario del mencionado
programa, recibió un primer desembolso utilizado en la plantación de 3
hectáreas de maíz, pero que no obstante el compromiso de entregar
periódicamente los insumos y el dinero correspondiente para jornales de acuerdo
al desarrollo de los cultivos, las autoridades accionadas se han negado a
seguirlo cumpliendo, al punto que a la fecha de presentación de la acción, los
cultivos de maíz se encuentran en peligro de desaparecer por falta de apoyo
material y asistencia técnica, omisión que ha puesto en peligro no solamente el
éxito del programa efectuado con los recursos públicos, sino también el derecho
al trabajo y a su subsistencia, puesto que de  dicho cultivo depende el
sostenimiento de él y la de su familia siendo en este momento su única fuente
de trabajo.
En
consecuencia, la revisión del fallo de tutela que la Sala se propone realizar,
se dirigirá a examinar, de una parte, si la tutela es el mecanismo apropiado
para decidir sobre la reclamación planteada por el actor, encaminada a que se
continué con el desarrollo del programa y se hagan efectivas las entregas
correspondientes al segundo desembolso del crédito para atender su cultivo de
maíz, y de otra además, si la entidad accionada ha incurrido en una conducta
que vulnere o amenace algún derecho fundamental del actor en especial el del
trabajo y el de la subsistencia invocados por el actor.
Corresponde
entonces en el presente caso, establecer mediante el análisis de los hechos que
se ponen en conocimiento, si existe prueba de la afectación o la amenaza de los
derechos que se suponen vulnerados, a efectos de poder impartir una orden
tendiente a restablecer los mismos; pues de lo contrario, de no encontrarse
probada tal situación, el juez ha de declarar la improcedencia del amparo
solicitado[5].
3.
Análisis del caso concreto
La acción de tutela en el presente caso
gira en torno al incumplimiento en la entrega de dineros por parte del Fondo de
Inversión y Reactivación del Sector Agropecuario “FIRA'I'E” al accionante, para
el reconocimiento de jornales utilizados en el cultivo de tres hectáreas para
maíz master, con lo que considera conculcados sus derechos fundamentales
constitucionales al trabajo y a la subsistencia.
A este respecto, cabe señalar de
conformidad con el material probatorio que obra en el expediente, los
siguientes hechos:
- Que mediante los acuerdos municipales
números 018 y 036 de 2.000  expedidos por el Concejo Municipal de Tesalia, se
creó el Fondo de Inversión y Reactivación del Sector Agropecuario de
Tesalia-FIRATE-, dirigido a dinamizar la actividad agropecuaria, generar empleo
masivo, mejorar el nivel económico - social de la comunidad y financiar
proyectos agropecuarios de producción, transformación y comercialización de
productos.
- En desarrollo de esa política a través
del Banco Agrario se obtuvo la aprobación de un crédito por $ 530.000.000, pero
de dicho crédito solo se hizo un primer desembolsó por $ 212.000.000, suma que
fue entregada en su totalidad a los agricultores beneficiarios del fondo,
cultivadores de arroz y de maíz.
-  Al no realizar el Banco Agrario el
segundo desembolso, la Alcaldía y el Fondo de Inversión y Reactivación del
sector agropecuario “FIRA'I'E” incumplieron con lo acordado, pues sin liquidez
de Tesorería les resultó imposible efectuar dicho pago.
- De otra parte se ha de indicar, que el
actor a quien el Municipio a través del citado fondo le otorgó un crédito por
valor de $ 2.162.264, tampoco cumplió con sus obligaciones, pues se comprometió
a pagar mediante la pignoración de la cosecha y un pagaré, la suma adeudada una
vez se recogiera la cosecha, pero cuando esta estuvo lista para su recolección,
a través de amenazas impidió su recolección y procedió directamente a hacerlo,
negándose a pagar el préstamo otorgado.
- El incumplimiento de las obligaciones por
parte del actor como de otros beneficiarios del programa,  conllevó a que
diversos proveedores de insumos del Fondo de Reactivación Agropecuario, estén
ejecutando[6]
al Municipio, el cual les adeuda aproximadamente la suma de $100.000.000
3.1   Requisitos para la procedencia de
la acción de tutela: - Inexistencia de otro medio judicial. - Condicionamiento
de la tutela al evento de que se encuentre debidamente probado la vulneración
de derechos fundaméntales. -No procedencia de la tutela para definir derechos
litigiosos de contenido económico.
3.1.1    Inexistencia de otro medio
judicial.
Según lo establece
el artículo 86 de la Carta Política de 1991 en concordancia con lo dispuesto
por el Decreto 2591 de 1991[7]
y la jurisprudencia de esta Corte, la acción de tutela es una garantía y un
mecanismo constitucional de protección directa, inmediata y efectiva de los
derechos fundamentales de las personas, cuando quiera que resulten vulnerados o
amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o en
determinados casos de los particulares y la misma no procede cuando existan
otros medios de defensa judicial, salvo que estos resulten ineficaces o que se
presente un perjuicio irremediable que vuelva urgente su utilización en la
modalidad transitoria, para dar lugar a órdenes de inmediato cumplimiento que
permitan contrarrestar dicho efecto, hasta tanto la autoridad correspondiente
decida el fondo del asunto[8].
De lo afirmado se desprende entonces, que por su
propia finalidad, la acción de tutela está revestida de un carácter
extraordinario, que presupone el respeto por las jurisdicciones ordinarias y
especiales, así como por sus propias acciones, procedimientos, instancias y
recursos.
En tal virtud y tomando en consideración, que la
propia Constitución consagra la existencia de diversas jurisdicciones, la
actuación de esta Corporación, debe estar encaminada a la preservación de las
mismas y de sus competencias, con el fin de asegurar que las competencias de
las otras jurisdicciones sean respetadas, como se desprende de su obligación de
guardar la integridad y la supremacía de la Constitución (CP, art. 241).
3.1.2
Condicionamiento de la tutela al evento de que se encuentre debidamente probado
la vulneración de derechos fundaméntales.
- Sea lo
primero manifestar en relación a los derechos fundamentales invocados por el
actor como vulnerados o amenazados, que no es
suficiente la afirmación que de los mismos haga el demandante en el escrito de
tutela,  ya que tal situación debe ser debidamente probada dentro del proceso.
- De otra parte, es de resaltar, que
conforme a los argumentos expuestos en la demanda de tutela, la misma se dirige
primordialmente a demostrar la violación al derecho al trabajo de que ha sido objeto el actor, en
relación con esta afirmación ha de manifestarse que para que exista una
vinculación de carácter laboral se requiere la prestación personal del servicio
por parte del trabajador, además de que haya subordinación y el pago de un
salario, este último como retribución del servicio y en el evento de que se
trate de un empleado vinculado a través de una relación legal y reglamentaria,
se requiere el respectivo nombramiento de la autoridad oficial nominadora y la
correspondiente prestación personal del servicio con posterioridad a la
posesión, unido a la subordinación y el respectivo salario.
- De los
presupuestos bajo examen, resulta claro, que no ha existido entre el demandante
y la Alcaldía de Tesalia o el Fondo de Reactivación Agropecuaria –FIRATE - una
vinculación de carácter laboral, por lo que no es posible deducir la amenaza o
violación de tal derecho, ya que  no se configura ninguno de los requisitos
exigidos propios de una relación de trabajo, el accionante solamente tuvo la
calidad de beneficiario dentro de un programa que contempló suministro de
insumos, asistencia técnica y dinero para cancelación de jornales,
circunstancia que descarta de suyo la violación del derecho señalado, razón por
la cual no prospera la tutela y en tal sentido se denegara dicho amparo.
- Que
igualmente, tampoco prosperan los demás cargos constitucionales relacionados
con la subsistencia del accionado, porque además de no estar probado la
afectación del mínimo vital, ya que el actor en este sentido no aportó ninguna
prueba.
- En tal virtud y al no estar probada la
vulneración de los derechos fundamentales, aducidos como vulnerados por el
actor, ni acreditarse la existencia de un perjuicio irremediable que haga
viable la acción de manera transitoria, es de concluir que las consecuencias de
índole jurídico sobre los derechos e intereses reclamados por el actor, se
refieren a controversias de orden estrictamente legal, que son del conocimiento
del juez competente y escapan al conocimiento del juez constitucional de
tutela, quien no está facultado para definir litigios de esa naturaleza, sin
perjuicio de incurrir en la intromisión de funciones judiciales que no le han
sido asignadas (C.P., art. 86 y 121).
Para
finalizar es de señalar además, que en lo relacionado con la solicitud de
seguir adelante con el programa, suministrándole al actor los dineros
pertinentes para poder seguir con la siembra y recolección del cultivo en
comento, cuando la cosecha de maíz del beneficiario ya finalizó y se realizó la
recolección del producto, no es viable por existe carencia actual de objeto.
3.1.3   No
procedencia de la tutela para definir derechos litigiosos de contenido
económico originado
La jurisprudencia de
la Corte[9]
ha sido enfática en sostener que el pago de obligaciones en litigio originadas
en convenios de contenido económicos escapa al ámbito propio de la
acción de tutela[10],
y si bien es cierto ha admitido su procedencia en algunos casos, ellos han sido
excepcionales y primordialmente sustentados en la falta de idoneidad del medio
ordinario, relativos siempre de manera específica y directa a las
circunstancias en las que se encuentra el actor, lo cual excluye de plano que
pueda concederse el amparo judicial para los indicados fines, masiva e
indiscriminadamente[11].
Igualmente la Corte
Constitucional, a través de la jurisprudencia[12]
ha sido enfática al afirmar que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo
para lograr que las autoridades públicas ejecuten partidas presupuestales,
pues para ello es necesario que el ejecutivo[13]
realice una evaluación en cuanto a las prioridades en materia de gasto e
inversiones en la respectiva vigencia fiscal.
Así mismo, se considera además, que tampoco
la tutela es el mecanismo idóneo, para investigar la responsabilidad que
eventualmente pueda alegarse sobre las actuaciones que realizaron los
funcionarios encargados del programa de reactivación agropecuaria.
En ese orden de ideas, la Sala de
Revisión, reiterando la jurisprudencia de esta Corporación  como el criterio de
los Jueces de instancia, considera que la temática de este negocio tiene un
escenario natural para su resolución, esto es la jurisdicción ordinaria y dicha
jurisdicción al estar facultada para resolver sobre todas las cuestiones
propuestas en la demanda, es lo suficientemente idónea y eficaz como para no
ser sustituida por la jurisdicción constitucional[14].
La jurisdicción constitucional no está
facultada para decidir sobre asuntos eminentemente convencionales que,
sin afectar derechos fundamentales, regulan aspectos de contenido económico,
atinentes a derechos que, en rigor, no son de raigambre constitucional.
III.   DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.
Confirmar, el fallo
adoptado por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de la Plata-Huila en
providencia del 6 de Marzo de  2001, mediante el cual se denegó la tutela
presentada por el Señor Ignacio Forero Vásquez contra el Alcalde Municipal de
Tesalia y el Fondo de Inversión y Reactivación Agropecuaria de Tesalia
“FIRATE”.
Segundo.- Por Secretaría, líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Beneficiarios del programa  111 campesinos .
[2]
Acuerdo 037/2000.
[3]
Crédito otorgado en el año 2000, por un valor
total de $ 530.000.000.
[4]
Molinos Roa $ 35.000.000, Proceal $ 25.000.000,
Agrogenéricos del Tolima $25.000.000
[5]
Sentencia T-1214/00 M.P.
Alvaro Tafur Galvis.
[6]
Molinos Roa $ 35.000.000, Proceal $ 25.000.000,
Agrogenéricos del Tolima $25.000.000
[7]
El inciso 3o. del artículo 86 de la Constitución, al precisar la procedencia de
la tutela, dice :“Esta acción sólo procederá cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
Así mismo, el numeral 1o. del artículo 6o. del decreto 2591 de
1991, establece, lo siguiente : “Causales de improcedencia de la
tutela. La acción de tutela no procederá :“1.- Cuando existan otros
recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de
dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo
las circunstancias en que se encuentra el solicitante”.
Por su parte el Decreto 2591 de
1991, “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el
artículo 86 de la Constitución Política” en lo pertinente estipula: “Artículo
6o. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no
procederá: Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo
que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en
cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el
solicitante.”
[8]
SU 224/98  M.P Hernando Herrera Vergara
[9]
T-2002 /00
[10] T-332/97
[11] T-332/97
[12]
T-063 y T- 613/95
[13]
A nivel nacional, departamental, distrital o
municipal.
[14]
En la Sentencia T-551 de 1.996, M.P. Hernando Herrera Vergara dijo la Corte:
“Al
tener la acción de tutela como fin esencial la protección de los derechos
constitucionales fundamentales resulta imposible que provoque el desplazamiento
de la justicia ordinaria para el conocimiento y decisión sobre los derechos de
orden legal. Así las cosas, la mencionada acción no constituye el mecanismo de defensa
judicial idóneo para resolver las controversias de naturaleza contractual o
convencional que surjan entre las partes contratantes o los sujetos gobernados
por estipulaciones convencionales, en cuanto la definición de fondo de esos
litigios corresponde constitucional y legalmente a una determinada
jurisdicción, que deberá tramitarlos a través de procedimientos ordinarios,
previamente establecidos en el ordenamiento jurídico vigente; lo contrario,
supondría una incursión ilegal y arbitraria en la órbita de competencia de las
autoridades judiciales con la consecuente usurpación de funciones, que
desdibujaría la naturaleza de ese amparo y desviaría sus objetivos hacia
ámbitos extraños a sus finalidades.”.