C-592-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-592/14
REFORMA DEL ESTATUTO DEL PERSONAL DE
OFICIALES Y SUBOFICIALES DE LAS FUERZAS MILITARES-Extinción de pensiones/REGIMENES
SALARIALES Y PRESTACIONALES DISIMILES-Improcedencia de juicio de igualdad/PENSION
DE SOBREVIVIENTES A FAVOR DE HIJOS ESTUDIANTES DE OFICIALES Y SUBOFICIALES DE
LAS FUERZAS MILITARES-Límite de 24 años para ser beneficiario, no configura
discriminación alguna
La Corte constata que las normas disponen tratamientos diferentes no
susceptibles de considerarse discriminatorios, ya que la divergencia de trato se encuentra
constitucionalmente justificada y no puede analizarse a la luz de los preceptos
de la Ley 100 de 1993, toda vez que el régimen especial demandado establece
prestaciones diversas, que en su conjunto son más favorables para los
servidores y beneficiarios de dicho régimen. Por consiguiente, analizada de
manera integral la estructura general de dichos regímenes
especiales, es evidente que prevén suficientes prestaciones adicionales que
compensan al beneficiario del sistema pensional la menor cobertura que implica
la sustitución pensional hasta los 24 años de los hijos estudiantes de los
miembros de las fuerzas militares; término que, por demás, la Corte estima
razonable para garantizar el derecho a la educación del beneficiario sustituto
pensional, si se tiene en cuenta que por regla general la escolaridad se
culmina a los dieciocho años y los estudios superiores se cursan en un periodo
máximo de cinco años.
PARAMETRO DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE
DECRETO LEY ANTERIOR A LA CONSTITUCION DE 1991-Jurisprudencia constitucional
REGIMEN ESPECIAL DE LAS FUERZAS MILITARES
CON ENFASIS EN LA NATURALEZA JURIDICA DE LA PENSION DE SOBREVIVIENTES-Contenido/REGIMENES ESPECIALES-Alcance
del derecho a la igualdad
REGIMENES SALARIALES DISIMILES-Improcedencia de juicio de igualdad
JUICIO DE IGUALDAD-Etapas/JUICIO DE IGUALDAD-Modalidades
según grado de intensidad/JUICIO INTEGRADO DE COMPARACION/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del test leve, mediano o estricto
El juicio integrado de igualdad tiene
tres etapas de análisis: (i) establecer el criterio de comparación: patrón de
igualdad o tertium comparationis, valga decir, precisar si los supuestos de
hecho son susceptibles de compararse y si se compara sujetos de la misma
naturaleza; (ii) definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe
un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales; y (iii) averiguar si
la diferencia de trato está constitucionalmente justificada, es decir, si las
situaciones objeto de la comparación ameritan un trato diferente desde la
Constitución.  El test de igualdad, que se aplica en el juicio integrado de
igualdad, en su metodología busca analizar tres objetos: (i) el fin buscado por
la medida, (ii) el medio empleado y (iii) la relación entre el medio y el fin.
Según su grado de intensidad, este test puede tener tres grados: estricto,
intermedio y leve. Para determinar cuál es el grado de intensidad adecuado a un
caso sub judice, este tribunal ha fijado una regla y varios criterios, como se da
cuenta enseguida. La regla es la de que al ejercer el control de
constitucionalidad se debe aplicar un test leve, que es el ordinario. Este test
se limita a establecer la legitimidad del fin y del medio, debiendo ser este
último adecuado para lograr el primero, valga decir, a verificar si dichos fin
y medio no están constitucionalmente prohibidos y si el segundo es idóneo o
adecuado para conseguir el primero. Esta regla se formula a partir de dos
importantes consideraciones: el principio democrático, en el que se funda el
ejercicio de las competencias del legislador, y la “presunción de
constitucionalidad que existe sobre las decisiones legislativas”. El test leve
busca evitar decisiones arbitrarias y caprichosas del legislador, es decir,
decisiones que no tengan un mínimo de racionalidad. El test leve ha sido
aplicado por este tribunal en casos en que se estudian materias económicas,
tributarias o de política internacional, o en aquellos en que está de por medio
una competencia específica definida por la Constitución en cabeza de un órgano
constitucional, o en los cuales se trata de analizar una normatividad anterior
a la vigencia de la Carta de 1991 derogada pero que surte efectos en el
presente, o cuando, a partir del contexto normativo del precepto demandado, no
se aprecie prima facie una amenaza para el derecho en cuestión. Para aplicar un
test estricto, que es la primera y más significativa excepción a la regla, este
tribunal ha considerado que es menester que esté de por medio una clasificación
sospechosa, como las previstas de manera no taxativa a modo de prohibiciones de
discriminación en el artículo 13 de la Constitución; o que la medida recaiga en
personas que estén en condiciones de debilidad manifiesta, o que pertenezcan a
grupos marginados o discriminados o a sectores sin acceso efectivo a la toma de
decisiones o a minorías insulares y discretas; o que la diferenciación afecte
de manera grave, prima facie, el goce de un derecho constitucional fundamental;
o que se constituya un privilegio. El test estricto es el más exigente, pues
busca establecer que si el fin es legítimo, importante e imperioso y si el
medio es legítimo, adecuado y necesario, es decir, si no puede ser remplazado
por otro menos lesivo. Este test incluye un cuarto objeto de análisis: si los
beneficios de adoptar la medida exceden claramente las restricciones impuestas
sobre otros principios y valores constitucionales. Entre los extremos del test
leve y del test estricto está el test intermedio, que se aplica por este
tribunal cuando se puede afectar el goce de un derecho no fundamental o cuando
hay un indicio de arbitrariedad que puede afectar la libre competencia. Este
test busca establecer que el fin sea legítimo e importante, sea porque promueve
intereses públicos valorados por la Constitución o por la magnitud del problema
que el legislador busca resolver, y que el medio sea adecuado y efectivamente
conducente para alcanzar dicho fin.
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Extinción
REGIMEN PRESTACIONAL EN MATERIA DE
PENSION DE SOBREVIVIENTES DEL PERSONAL DE LA POLICIA NACIONAL-Jurisprudencia constitucional
REGIMEN ESPECIAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Normas propias/REGIMEN DE SEGURIDAD
SOCIAL-Sistema normativo complejo/SEGURIDAD SOCIAL-Cada
régimen especial es un universo propio/REGIMEN GENERAL Y REGIMEN ESPECIAL DE
SEGURIDAD SOCIAL-En principio, no es viable comparar aisladamente
aspectos puntuales
REGIMEN PENSIONAL DE LA FUERZA PUBLICA Y
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Excepción
contenida en Acto Legislativo 1 de 2005
REGIMEN ESPECIAL DE SEGURIDAD SOCIAL-No reclamación de garantías reconocidas para el
régimen común/REGIMEN ESPECIAL DE SEGURIDAD SOCIAL-No reclamación
de ciertos aspectos puntuales del régimen general
Esta Corporación ha señalado con claridad
que quienes se encuentren adscritos a un régimen especial de seguridad social,
están obligados a someterse plenamente a su normatividad, sin que resulte
válido reclamar la aplicación de los derechos y garantías reconocidas para el
régimen común, pues no es equitativo que una persona se beneficie de un régimen
especial, por ser éste globalmente superior al sistema general de seguridad
social, pero que al mismo tiempo pretenda que se le extiendan todos los
aspectos puntuales en que la regulación general sea más benéfica.
PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y
POLITICOS Y DE LA CONVENCION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-No prevén de manera expresa la edad como
criterio prohibido para establecer distinciones entre los diversos derechos de
las personas.
Referencia: expediente D-10098
Demanda de inconstitucionalidad contra el
Decreto 1211 de 1990 “Por el cual se
reforma el estatuto del personal de oficiales y suboficiales de las fuerzas
militares”.
Demandante: Edgar Alan Olaya Díaz
Magistrada (e) Ponente:
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Bogotá, D.C., veinte (20) de agosto de
dos mil catorce (2014).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, previo cumplimiento de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Edgar
Alan Olaya Díaz presentó demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 1º (parcial)
del artículo 188 del Decreto 1211 de 1990 “Por el cual se reforma el estatuto del personal de
oficiales y suboficiales de las fuerzas militares”.
II. NORMA DEMANDADA
De conformidad con el Diario
Oficial No. 39.406 del 8 de junio de 1990, a continuación se transcribe
el texto de la disposición demandada, subrayando y resaltando en negrillas la
expresión acusada:
DECRETO 1211 DE 1990
(junio 8)
Diario Oficial No. 39.406, de 8 de junio de 1990
MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL
Por el cual se reforma el estatuto del personal de
oficiales y suboficiales de las fuerzas militares
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
en uso de las facultades extraordinarias que le confiere
la Ley 66 de 1989,
DECRETA:
ARTÍCULO 188. EXTINCION DE PENSIONES. A partir de la vigencia del
presente Decreto, las pensiones que se otorguen por fallecimiento de un Oficial
o Suboficial de las Fuerzas Militares en servicio activo o en goce de
asignación de retiro o pensión militar, se extinguen para el cónyuge si contrae
nuevas nupcias o hace vida marital y para los hijos, por muerte, independencia
económica, matrimonio o por haber llegado a la edad de veintiún (21) años,
salvo los hijos inválidos absolutos de cualquier edad y los estudiantes hasta
la edad de veinticuatro (24) años, cuando unos y otros hayan dependido
económicamente del Oficial o Suboficial y mientras subsistan las condiciones de
invalidez y estudios.
[…]
III. DEMANDA
El
actor considera que la expresión transcrita y subrayada en negrillas del inciso
primero del artículo 188 del Decreto 1211 de 1990, que establece la pensión de
sobrevivientes para los hijos de los miembros de las fuerzas militares
hasta la edad de veinticuatro (24) años, desconoce el preámbulo, los artículos
13, 16, 121, 150.10 y 189.10 de la Carta Política, así como los artículos 2.1 y
26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 1.1 y 24 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, por las razones
que se resumen a continuación.
El argumento
principal que sostiene el actor en la demanda presentada consiste en que la
norma
vulnera el principio de igualdad de trato, la prohibición de regresividad y la
obligación de progresividad de los derechos sociales, toda vez que el régimen
general de seguridad social para una situación idéntica, otorga la pensión de
sobrevivientes a los hijos estudiantes hasta los veinticinco años de edad. De manera
concreta, el actor alude al contenido dispositivo del literal b) del artículo
47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003,
que establece como beneficiarios de la pensión de sobrevivientes a “…los
hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para
trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante
al momento de su muerte…” (negrilla fuera de texto).
Para
sustentar estos cargos, el demandante señala lo siguiente: “La fijación de
un tope de edad a efectos de utilizar una subvención como la pensión de
sobrevivientes para hijos estudiantes, entre los 24 años o los 25 años,
corresponderá a un criterio “discrecional” del legislador “libertad de configuración
normativa” (sic) mas no arbitrario, donde la balanza para su adopción se
inclinaría al desarrollo de un sistema MÁS GARANTISTA para el administrado en
esa condición, donde se le conceda un plazo más amplio acorde con la terminación
de estudios, siendo razonable, proporcional y justo que un beneficio como una
pensión de sobrevivientes para estudiantes se extienda hasta la edad de los
(25) años cumplidos. Este lapso cronológico de los 25 años es, apenas, adecuado
para el estudiante que, accediendo la educación, inclusive a la superior,
culmine sus estudios, reciba su título y llegue a entrar al mercado laboral y
abra el horizonte de su independencia económica”.  (Fl .13)
IV. INTERVENCIONES
1.
Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
El apoderado del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público mediante oficio recibido en la Secretaría de la
Corte el 10 de marzo de 2014, solicita desestimar la acción presentada,
fundamentándose para ello en la Sentencia C-080 de 1999, por medio de la cual
la Corte Constitucional declaró exequible la expresión “y los estudiantes
hasta la edad de veinticuatro años”, contenida en el inciso primero del
artículo 174 del Decreto 1212 de 1990 “Por
la cual se reforma el Estatuto de personal de Oficiales y Suboficiales de la
Policía Nacional”.
En el escrito de intervención señala que
la coexistencia del régimen general y los regímenes especiales en materia de
seguridad social corresponden a criterios objetivos del legislador, por lo que
no procede el examen de comparación de prestaciones separables como la pensión
de sobrevivientes.
2. Ministerio de Defensa Nacional
El Ministerio de Defensa Nacional a
través de oficio recibido en la Secretaría de la Corte el 10 de marzo de 2014,
solicita se declare la exequibilidad de la expresión demandada. Para ello,
sostiene que la disposición parcialmente acusada encuentra justificación en que
los miembros de la fuerza pública cuentan con un régimen prestacional distinto
al de los demás servidores del Estado y que atiende a situaciones de orden
objetivo y material que surgen de las funciones especializadas que estos
cumplen. En tal sentido, refiere un conjunto normativo conformado por los
Decretos 1211, 1212, 1213 y 1214 de 1990, los cuales constituyen un régimen
especial que establece un equilibrio prestacional entre el régimen laboral
común aplicable a la generalidad de los trabajadores, quienes afirma, no gozan
de muchos de los beneficios de los que son titulares los miembros de la fuerza
pública. Con base en ello, concluye que las desventajas en unos beneficios
prestacionales están compensados por otras prestaciones de las que no gozan
quienes se encuentran en el régimen ordinario de seguridad social.
3. Ministerio del Trabajo por oficio del
10 de marzo de 2014
La intervención del Ministerio del
Trabajo fue recibida en la Secretaría de la Corte el 10 de marzo de 2014 y se
centra en que el ordenamiento jurídico prevé marcos normativos especiales en
materia de seguridad social que tienen por base el cumplimiento de labores en
las que se desarrollan funciones de distinta índole, sin que por ello se
incurra en violación del derecho a la igualdad, ya que dichas regulaciones
compensan situaciones como, por ejemplo, el hecho de que los hijos no estudiantes
reciban la pensión de sobrevivientes hasta los veintiún años, así como otros
beneficios no previstos en el régimen laboral común. Con base en lo anterior, solicita
se declare la exequibilidad de la disposición acusada.
4. Universidad Militar Nueva Granada
Por medio de escrito recibido en la
Secretaría de la Corte el 12 de marzo de 2014, el Director de Posgrados de la
Universidad Militar intervino dentro del proceso de constitucionalidad,
coadyuvando la demanda en el sentido de solicitar se declare la inconstitucionalidad
de la expresión acusada.
Para sustentar su solicitud, el
interviniente sostiene que el límite temporal de la pensión de sobrevivientes
de los hijos de los suboficiales y oficiales de la fuerza pública, supone una
situación de desigualdad con respecto al régimen común que vulnera el derecho a
la igualdad, al poner en riesgo el derecho a la educación superior de los hijos
sustitutos pensionales de los miembros de las fuerzas militares y de policía.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
En cumplimiento de lo dispuesto
en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, el señor Procurador
General de la Nación, rindió el Concepto de Constitucionalidad Número 5751 del
1 de abril de 2014, mediante el cual solicita que la expresión parcialmente acusada del inciso primero
del artículo 188 del Decreto 1211 de 1990 sea declarada exequible de manera condicionada “…en
el entendido de que las pensiones que se otorguen por fallecimiento de un
Oficial o Suboficial de las Fuerzas Militares en servicio activo o en goce de
asignación de retiro o pensión militar, se extinguen para los hijos por haber
llegado a la edad de veintiún (21) años, salvo los estudiantes hasta la edad de
veinticinco (25) años, cuando hayan dependido económicamente del Oficial o
Suboficial y mientras subsistan las condiciones de estudio.”
Para tal efecto, el
Jefe del Ministerio Público sostiene que no existe justificación alguna para que los
hijos estudiantes mayores de 18 años del personal de oficiales o suboficiales
de las fuerzas militares no reciban el mismo trato que los hijos de aquellas
personas cuyas pensiones se rigen por la Ley 100 de 1993, esto es, que para los
primeros la protección sobre su proceso de formación educativa llegue hasta los
veinticuatro años y no los cobije hasta los veinticinco, como lo dispone el
sistema general de sustitución pensional. Bajo esa interpretación, dice el señor Procurador, que la norma no
debería permanecer en el ordenamiento jurídico. Pero, en procura del principio de
conservación del derecho y de la protección del derecho a la educación que se
vería afectado con la declaratoria de inexequibilidad, solicita a la Corte declarar la
exequibilidad de la expresión acusada de manera condicionada, como ya se dijo, en
el entendido de que las pensiones que se otorguen por fallecimiento de un
oficial o suboficial de las Fuerzas Militares, se extinguen para los hijos por
haber llegado a la edad de veintiún años, salvo los estudiantes hasta la edad
de veinticinco años, cuando hayan dependido económicamente del oficial o suboficial
y mientras acrediten las condiciones de estudios.
VI. PROBLEMA JURÍDICO
De acuerdo con los cargos formulados en la
demanda, corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional, determinar si
el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, por fallecimiento de un
oficial o suboficial de las fuerzas militares a favor de hijos estudiantes
hasta los veinticuatro (24) años, vulnera el derecho a la igualdad establecido
en el artículo 13 de la Constitución.
Esto, en tanto el sistema general de
seguridad social otorga la pensión de sobrevivientes a hijos estudiantes hasta
los veinticinco (25) años de edad.
Para abordar el problema jurídico
planteado, la Sala Plena de la Corte analizará si el diverso tratamiento
previsto en los regímenes de seguridad social objeto de comparación, tiene una justificación
objetiva y reiterará la jurisprudencia sobre: i) el régimen especial de las
fuerzas militares con énfasis en la naturaleza
jurídica de la pensión de sobrevivientes,
ii)
el alcance del derecho a la
igualdad en los regímenes especiales, iii) el juicio de igualdad respecto de regímenes de seguridad social
disímiles y, para finalizar, iv) examinará la constitucionalidad de la
expresión demandada.
VII. CONSIDERACIONES
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
pronunciarse sobre la constitucionalidad de la disposición demandada, de
acuerdo con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Cuestión
Preliminar. El parámetro de constitucionalidad sobre un decreto ley anterior a
la Constitución de 1991. Reiteración de jurisprudencia
El Decreto
1211 de 1990 “Por el cual se
reforma el estatuto del personal de oficiales y suboficiales de las fuerzas
militares”, fue expedido en uso de facultades
extraordinarias conferidas al Gobierno Nacional por la Ley 66 de 1989, en
vigencia de la Constitución de 1886, razón por la cual, antes de abordar el
problema jurídico formulado es necesario referirse al parámetro de control de
una norma anterior a la Constitución de 1991.
El control constitucional de los decretos leyes
dictados por el Gobierno antes de la promulgación de la Constitución de 1991, ha
sido asumido por la Corporación, sustentando la fuente de control en una interpretación
sistemática del artículo 150 numeral 10, en concordancia con los numerales 4 y
5 del artículo 241[1]
de la Carta Política, en cuanto se trata de la constitucionalidad de “las
leyes” y los “decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno”,
entendiendo estas expresiones en sentido material.
Con base en esa interpretación, la Corte en
innumerables ocasiones ha reafirmado su competencia general para examinar aspectos relativos al contenido material de las
normas expedidas en vigencia de la Constitución de 1886. Esta postura jurisprudencial se encuentra
compendiada en la Sentencia C-049 de 2012, así:
“4.1.1. La Constitución Política otorga competencia a
la Corte Constitucional para decidir demandas de inconstitucionalidad contra
decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno “con fundamento en los[el]
artículo[s] 150 numeral 10…”. En rigor, los decretos-leyes anteriores a 1991 se
dictaban con apoyo en el artículo 76 numeral 12, la fuente constitucional
entonces vigente para la habilitación legislativa del Ejecutivo mediante el
otorgamiento de facultades extraordinarias precisas y pro tempore. Ante la
hipótesis de inhibición para conocer de estos decretos con fuerza de ley por no
fundamentarse en el artículo 150.10 constitucional vigente, la Corte Constitucional
ha optado por reafirmar su competencia sucesivamente. Así:
“4.1.1.1. En la sentencia C-189 de 1994 la Corte
Constitucional adelantó el control constitucional de algunos artículos del
Decreto 1900 de 1990 expedido en desarrollo de las facultades extraordinarias
conferidas al Presidente de la República por la ley 72 de 1989. La Corte señaló
que la competencia para adelantar el control de constitucionalidad se deriva
del numeral 5 del artículo 241 de la Constitución, en tanto el Decreto había
sido expedido en desarrollo de facultades extraordinarias al amparo de la Constitución
de 1886 reformada.”
De este modo, a la luz de la jurisprudencia consolidada de esta Corporación[2], la
disposición acusada, por tratarse de un decreto anterior a la vigencia de la
Constitución de 1991 y cuya constitucionalidad se objeta con fundamento en
cargos materiales, procede plenamente su estudio de constitucionalidad, teniendo
como parámetro de control la Constitución de 1991.
Sobre este aspecto, además, es importante precisar que el Decreto 1211
de 1990“Por el cual se reforma el estatuto del personal de
oficiales y suboficiales de las fuerzas militares” ha sido
objeto de modificaciones y derogaciones parciales, especialmente por virtud de
la Ley 14 de 1992, la Ley 420 de 1998, la Ley 447 de 1998 y la Ley 987 de 2005,
sin que a la fecha exista una regulación de rango legal que hubiese modificado
o derogado[3]
el inciso primero del artículo 188 del Decreto 1211 de 1990, que en esta
oportunidad de demanda.
3. Régimen especial de las fuerzas militares con
énfasis en la naturaleza jurídica
de la pensión de sobrevivientes
El artículo 279 de la Ley 100
de 1993 dispone que el sistema integral de seguridad social es inaplicable a los
miembros de la fuerza pública. El texto de la disposición es el siguiente:
Artículo 279. “Excepciones. El Sistema Integral de Seguridad Social
contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por
el Decreto-Ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de
la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las
Corporaciones Públicas.”[4]. (Subrayas y negrillas fuera del texto)
El fundamento jurídico de esta excepción al régimen
general de seguridad social, reside en que el constituyente previó sistemas
especiales que atienden la naturaleza, condiciones y contingencias propias de
determinadas actividades laborales, frente a los cuales de manera reiterada, la
Corte ha señalado que la existencia de tales regímenes especiales en seguridad
social per se no quebranta el derecho a la igualdad:
“Por lo tanto, fue voluntad del Constituyente
que la ley determinara un régimen prestacional especial para los miembros de la
Fuerza Pública, que necesariamente debe responder a las situaciones de orden
objetivo y material a que da lugar el cumplimiento de sus funciones, en los
términos de los arts. 217, inciso 1 y 218, inciso 1 de la Constitución.
Jurídicamente las referidas normas explicarían la coexistencia de los regímenes
prestacionales especiales para los miembros de la Fuerza Pública y el personal
civil. Este distinto tratamiento ha sido tradicional en la legislación. (…)”[5]
En complemento de lo anterior, como elemento sustancial en este asunto de
constitucionalidad abstracta, es importante señalar que el objeto de la pensión de
sobrevivientes está dado por la manutención de la familia en ausencia
definitiva de quien sostiene el hogar; cuestión que se evidencia a partir de las
diversas normas que regulan la materia, las cuales establecen que el
destinatario de la prestación es el grupo familiar del pensionado. En la Sentencia C-1176 de 2001, la Corte
precisó el alcance de esta institución:
“Existen dos elementos fundamentales en la institución
de la pensión de sobrevivientes: el primero, es que dicha pensión es una
prestación inserta en el sistema de la seguridad social, que pretende
proteger a la familia del causante, de los perjuicios económicos derivados de
su muerte. En segundo lugar, que el propósito de la institución es proteger
al pensionado y a su familia de posibles convivencias de última hora que no se
configuran como reflejo de una intención legítima de hacer vida marital, sino
que persiguen la obtención del beneficio económico que reporta la titularidad
de una pensión de vejez o invalidez”. (Subrayas fuera del texto)
Las normas y la jurisprudencia constitucional en esta materia hacen
evidente la finalidad de la pensión de sobrevivientes, la cual está orientada a
garantizar la manutención de la familia y, en el caso específico de la norma
acusada, su contenido dispositivo se propone asegurar la educación de los hijos
en ausencia definitiva de sus padres.
4. El alcance del derecho a la igualdad en los
regímenes especiales.
En términos generales, el derecho a la igualdad
comporta la equivalencia de trato que debe prodigarse a las personas que se
encuentren en una misma situación y en la diferencia de trato respecto de las
que se encuentren en circunstancias disimiles, esto es, lo que Ferrajoli[6] denomina el
modelo de “igual configuración jurídica de las diferencias”. En el modelo de Estado social de derecho, esta
concepción de la igualdad se traduce en la intolerancia del Estado y la
sociedad frente a las diferencias de trato que no estén soportadas en una razón
objetiva.
El análisis de la cuestión principal se reduce a que el actor sostiene
que el límite de edad establecido por el inciso primero del artículo 188 del
Decreto 1211 de 1990[7]
para la pensión de sobrevivientes de los hijos estudiantes del personal de oficiales
y suboficiales de las fuerzas militares, vulnera el principio de igualdad,
teniendo en cuenta que el régimen general de seguridad social previsto en la
Ley 100 de 1993, otorga la misma prestación a hijos estudiantes hasta los
veinticinco años de edad.
De esta manera, lo que se acusa de inconstitucional es
el distinto tratamiento que la norma jurídica demandada confiere a los
beneficiarios de las personas vinculadas a las fuerzas militares, señalando que debería seguir la misma lógica que las normas
generales de seguridad social.
En forma reiterada, la Corte ha sostenido que el derecho a la igualdad
no implica que la ley no pueda establecer tratos diferentes, sino que el
tratamiento diferencial debe tener un fundamento razonable, de acuerdo con la
finalidad perseguida por la norma. En ese contexto, para el estudio de constitucionalidad de los casos en
los que se requiere determinar si una medida comporta un trato diferenciado, la
Corte se ha valido del juicio o test de
igualdad, el cual, como se
sabe, sigue precisos pasos. El primero de éstos, está dado por determinar si es
posible deducir de la disposición demandada, un trato diferenciado respecto de
situaciones iguales.
Así, lo primero que se debe determinar frente a la
disposición en juicio, es si realmente se está ante una situación igual. A este
respecto, la Corte observa que de la expresión acusada, no es posible predicar
una situación igual en relación con la prevista en la Ley 100 de 1993, en tanto
se trata de regulaciones distintas que están dirigidas a diversos destinatarios.
La jurisprudencia constitucional en esta materia ha
señalado de manera constante
que la existencia de los
regímenes prestacionales especiales no es violatoria del derecho a la igualdad,
reconociendo que se trata de situaciones diferentes:
“Ha sido la propia Corte Constitucional la que ha
admitido que la existencia de regímenes prestacionales distintos al régimen
general de seguridad social no vulnera per se el derecho a la igualdad
constitucional, consagrado en el artículo 13 del Estatuto Superior. El Tribunal
acepta en su jurisprudencia que la existencia sistemas prestacionales
especiales responde a la necesidad de garantizar los derechos adquiridos de
ciertos sectores de la población que por sus características especiales merecen
un trato justificadamente diferente al que reciben los demás beneficiarios de
la seguridad social.”[8]
Los regímenes laborales especiales tienen su
justificación constitucional, de una parte, en la diversidad de vínculos
jurídicos para acceder a la función pública prevista en el artículo 125 de la
Constitución, los cuales conducen a distintas denominaciones de empleos,
categorías del servidor y naturaleza de las funciones que se cumplen; todo lo
cual está regido por diversos regímenes salariales y prestacionales. Y, de
otra, en el caso de la fuerza pública en la competencia general atribuida al
Congreso de la República por virtud de los artículos 150, numeral 19, literal
e), 217 y 218 constitucionales, para establecer un régimen salarial y
prestacional especial.
En desarrollo de ese ámbito normativo, la Corte en reiterada
jurisprudencia[9]
ha reconocido que la diversidad en el tratamiento prestacional de los miembros
de la fuerza pública tiene fundamento en la naturaleza de las competencias que
desarrollan, las cuales se enmarcan en la asunción de funciones y riesgos de
distinta índole, en relación con aquellas que asumen otros servidores del
Estado.
“…el régimen
prestacional de las fuerzas armadas y de policía es diferente al régimen
aplicable a la generalidad de las personas, precisamente, por ser diferentes
los sujetos sobre quienes recaen dichas disposiciones y teniendo en cuenta la
naturaleza específica de los servicios prestados. El carácter especial de este
régimen se encuentra así explícitamente reconocido  por la Constitución y
la Ley.”[10]
En
efecto, el régimen especial de la
fuerza pública en esta específica materia se diferencia del régimen general,
entre otros aspectos, por lo siguiente: i) La asignación de retiro se fija en
atención al tiempo de formación, el tiempo de servicio y/o el aportado; ii) El
tiempo de servicio es variable, según la causal de retiro y se requiere un
mínimo exigible de 15 años de servicio; iii) cumplidos los 20 años de servicio,
si no se ha causado el derecho de asignación de retiro, se puede acceder a esta
con requisito de edad de 50 años en el caso de las mujeres y 55 años los
hombres; iv) El monto de la asignación de retiro es variable según el tiempo de
servicio y oscila entre el 50% y el 95% de las partidas computables; v) El
aporte para asignación de retiro que debe efectuar el miembro de la fuerza
pública oscila entre el 4.5% y el 5% de las partidas computables; vi) El
derecho a la pensión de invalidez y su monto se fijan teniendo en cuenta el
porcentaje de disminución de la capacidad laboral, que no podrá ser inferior al
50% de la misma; vii) El monto de la pensión no puede ser inferior al 50% de
las partidas computables; viii) La valoración de la pérdida de la capacidad
laboral se determina por organismos especiales, distintos a las juntas
regionales de calificación de invalidez y con sujeción a normas especiales; ix)
El derecho a la pensión de sobrevivientes y su monto se fijan también conforme
a criterios diferenciales de acuerdo con la causa de muerte; x) el derecho a la
sustitución pensional de los hijos se reconoce hasta los 21 años y hasta 24 si
acreditan estudios.
5. Improcedencia del
juicio de igualdad respecto de regímenes salariales disímiles
El principio de igualdad en materia laboral no sólo se
nutre de la prescripción general del derecho a la igualdad contenida en el
artículo 13 de la Constitución, sino sistemáticamente de otros principios y
reglas, como en efecto ocurre en este caso, en el que también está determinado
por la regla de especialidad de que tratan los artículos 217 y 218
Constitucionales.
La alegación del demandante consiste en que la
disposición acusada contraría el derecho a la igualdad por no seguir los mismos
derroteros prestacionales del régimen general de seguridad social. A simple
vista, la interpretación literal efectuada por el demandante, indica que la
norma plasma una discriminación que quebranta el derecho a la igualdad. Sin
embargo, si se analiza desde las condiciones diferenciales que la cuestión
exige, se arriba a otra conclusión, puesto que dar tratamiento desigual a los
que son iguales, sin duda, es contrario al derecho a la igualdad. Pero, como el
derecho a la igualdad se proyecta en función de las condiciones diferenciales
de cada situación, por cuanto la igualdad tiene un carácter relativo, la
valoración del trato distinto exige una comparación adecuada en la que no se
puede hacer una abstracción total del
derecho. Por esta razón, es necesario realizar el análisis de las variables
diferenciales, que como ya se ha expresado en este caso, están dadas por el
contexto de diversos regímenes en seguridad social que atienden circunstancias
laborales diferentes, las cuales conducen a determinar que no se presenta la
violación del derecho a la igualdad invocada.
En este orden de consideraciones, el criterio de
comparación o “tertium comparationis” para el caso concreto, exige
determinar si se está ante supuestos iguales o diferentes y si se están
comparando sujetos de la misma naturaleza. Al respecto, en la Sentencia C-749
de 2009, la Corte se pronunció en los siguientes términos:
“La Corte Constitucional ha diseñado un test o juicio
de igualdad, cuya importancia radica en que otorga objetividad y transparencia
a los exámenes de igualdad que realizan los jueces sobre las normas y su fin no
es otro que el de analizar si una norma trasgrede el principio de igualdad. La
estructura analítica básica del juicio de igualdad puede reseñarse de la siguiente
forma: (i) Lo primero que debe advertir el juez constitucional es si, en
relación con un criterio de comparación, o tertium comparationis, las
situaciones de los sujetos bajo revisión son similares. En caso de que
encuentre que son claramente distintas, no procede el test de igualdad; (ii) Si
resulta procedente el juicio de igualdad, deberá analizarse la razonabilidad,
proporcionalidad, adecuación e idoneidad del trato diferenciado que consagra la
norma censurada, destacando los fines perseguidos por el trato disímil, los
medios empleados para alcanzarlos y la relación entre medios y fines.”
Una inspección sobre la jurisprudencia constitucional sobre esta
materia, faculta a la Corte para concluir que en este caso no se configura la
desigualdad invocada por el actor, precisamente, porque una de las situaciones
en comparación está destinada a regular la generalidad de las relaciones de los
trabajadores, mientras que la otra, cobija a quienes prestan sus servicios
especializados a las fuerzas militares. A partir de esta diferencia, la disposición
cuestionada prevé un trato diferente entre situaciones diferentes y conforme lo
ha señalado la jurisprudencia de este Tribunal[11],
torna improcedente aplicar el juicio de igualdad a situaciones que no son
iguales:
“En el caso particular de los diferentes regímenes
laborales, la Corte ha concluido la improcedencia general del juicio de
igualdad entre sus prestaciones. Esto en consideración a que no son
equiparables y responden cada uno de ellos a los requerimientos específicos del
orden o entidad de que se traten, el grado de responsabilidad y calificación
profesional requerida o, lo que resulta particularmente importante para el caso
analizado, a si se trata de empleos del orden nacional o territorial.”[12]
Recientemente, en la Sentencia C-015 de 2014, la Corte
precisó el alcance de los tres pasos del juicio de igualdad, así:
“El juicio
integrado de igualdad tiene tres etapas de análisis: (i) establecer el criterio
de comparación: patrón de igualdad o tertium comparationis, valga decir,
precisar si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se
compara sujetos de la misma naturaleza; (ii) definir si en el plano fáctico y
en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre
desiguales; y (iii) averiguar si la diferencia de trato está
constitucionalmente justificada, es decir, si las situaciones objeto de la
comparación ameritan un trato diferente desde la Constitución.  El test de
igualdad, que se aplica en el juicio integrado de igualdad, en su metodología
busca analizar tres objetos: (i) el fin buscado por la medida, (ii) el medio
empleado y (iii) la relación entre el medio y el fin. Según su grado de
intensidad, este test puede tener tres grados: estricto, intermedio y leve.
Para determinar cual es el grado de intensidad adecuado a un caso sub judice,
este tribunal ha fijado una regla y varios criterios, como se da cuenta
enseguida. La regla es la de que al ejercer el control de constitucionalidad se
debe aplicar un test leve, que es el ordinario. Este test se limita a
establecer la legitimidad del fin y del medio, debiendo ser este último
adecuado para lograr el primero, valga decir, a verificar si dichos fin y medio
no están constitucionalmente prohibidos y si el segundo es idóneo o adecuado
para conseguir el primero. Esta regla se formula a partir de dos importantes
consideraciones: el principio democrático, en el que se funda el ejercicio de
las competencias del legislador, y la “presunción de constitucionalidad que
existe sobre las decisiones legislativas”. El test leve busca evitar decisiones
arbitrarias y caprichosas del legislador, es decir, decisiones que no tengan un
mínimo de racionalidad. El test leve ha sido aplicado por este tribunal en
casos en que se estudian materias económicas, tributarias o de política
internacional, o en aquellos en que está de por medio una competencia
específica definida por la Constitución en cabeza de un órgano constitucional,
o en los cuales se trata de analizar una normatividad anterior a la vigencia de
la Carta de 1991 derogada pero que surte efectos en el presente, o cuando, a
partir del contexto normativo del precepto demandado, no se aprecie prima facie
una amenaza para el derecho en cuestión. Para aplicar un test estricto, que es
la primera y más significativa excepción a la regla, este tribunal ha
considerado que es menester que esté de por medio una clasificación sospechosa,
como las previstas de manera no taxativa a modo de prohibiciones de
discriminación en el artículo 13 de la Constitución; o que la medida recaiga en
personas que estén en condiciones de debilidad manifiesta, o que pertenezcan a
grupos marginados o discriminados o a sectores sin acceso efectivo a la toma de
decisiones o a minorías insulares y discretas; o que la diferenciación afecte
de manera grave, prima facie, el goce de un derecho constitucional fundamental;
o que se constituya un privilegio. El test estricto es el más exigente, pues
busca establecer que si el fin es legítimo, importante e imperioso y si el
medio es legítimo, adecuado y necesario, es decir, si no puede ser remplazado
por otro menos lesivo. Este test incluye un cuarto objeto de análisis: si los
beneficios de adoptar la medida exceden claramente las restricciones impuestas
sobre otros principios y valores constitucionales. Entre los extremos del test
leve y del test estricto está el test intermedio, que se aplica por este tribunal
cuando se puede afectar el goce de un derecho no fundamental o cuando hay un
indicio de arbitrariedad que puede afectar la libre competencia. Este test
busca establecer que el fin sea legítimo e importante, sea porque promueve
intereses públicos valorados por la Constitución o por la magnitud del problema
que el legislador busca resolver, y que el medio sea adecuado y efectivamente
conducente para alcanzar dicho fin.”
La aplicación de estos pasos al análisis de
constitucionalidad de la norma demandada conducen a la Corte a concluir, en
primer término, frente al criterio de
comparación o tertium comparationis, que los supuestos de hecho no son
susceptibles de comparación, puesto que las normas del sistema general en
seguridad social y las del régimen especial de la fuerza pública están
previstas en el ordenamiento para regular sujetos, funciones y prestaciones de
distinta índole. En segundo lugar, si bien se presenta un trato desigual, este
se predica a su vez de sujetos desiguales. Y, por último la diferencia de trato
está constitucionalmente justificada en la especialidad contenida en los
artículos 217 y 218 de la Constitución.
6. Examen de
constitucionalidad de las expresiones acusadas
En la Sentencia C-080 de
1999, la Corte abordó el estudio de constitucionalidad de una norma análoga a
la que en esta oportunidad se examina. Se trataba de la demanda de
inconstitucionalidad promovida contra el artículo 174 (parcial) del Decreto 1212 de 1990
“Por el cual se reforma el estatuto del personal y
suboficiales de la Policía Nacional”, que al igual que la
disposición en esta ocasión sometida a juicio, establece la extinción de la
pensión de sobrevivientes “…por haber llegado a la edad de veintiún (21) años, salvo los
hijos inválidos absolutos y los estudiantes hasta la edad de veinticuatro
(24) años, cuando hayan dependido económicamente del Oficial o
Suboficial.” (Subrayas fuera del texto).
En dicha oportunidad la
Corte sostuvo lo siguiente:
“Si bien la situación de aquellos hijos
que estudian y dependen del causante es un poco menos benéfica en el régimen de
la Policía que en el sistema de pensiones de la Ley 100 de 1993, ya que la
pensión sólo se extiende hasta los 24 años, y no hasta los 25, por el contrario
la regulación para los hijos que no estudian es claramente superior en el
régimen especial de la Policía Nacional. En efecto, conforme a las normas
acusadas, la pensión de sobreviviente de los hijos de los miembros de esta
institución se extiende siempre hasta los 21 años, mientras que el sistema
general de la Ley 100 de 1993 sólo la contempla hasta los 18 años, previendo
que se prolonga únicamente para los hijos inválidos y los estudiantes que
dependan económicamente del causante. Por consiguiente, la pensión de
sobreviviente de la Policía Nacional en el caso de los hijos no es
manifiestamente inferior al régimen general, ya que si bien es levemente menos
benéfica si el hijo estudia y dependía económicamente del causante, por el
contrario este régimen especial de pensión sustituta es más beneficioso en
todos los otros casos, puesto que en el sistema general, esta pensión de
sobreviviente sólo se prolonga hasta los 18 años, mientras que en el caso de la
Policía ella se extiende hasta los 21 años. La regulación de la pensión de
sobreviviente prevista para los hijos en el régimen especial de la Policía no
es entonces manifiestamente inferior a aquella prevista por el sistema general
de pensiones, por lo cual la Corte concluye que no es admisible la solicitud de
la Procuraduría de extender el régimen de la Ley 100 de 1993 a todos los
miembros de la Fuerza Pública, ya que no existe violación a la igualdad.”
Al tenor de la jurisprudencia transcrita, es evidente que la
especialidad de un régimen implica que las posibles desventajas que se derivan
de una prestación están compensadas con prerrogativas en otras prestaciones del
mismo régimen, que son, incluso superiores a las del sistema general de
seguridad social, como, por ejemplo, la pensión de sobrevivientes hasta los
veintiún años de los hijos de los oficiales y suboficiales que no acrediten
estudios o los beneficios
laborales instituidos para los familiares de los oficiales y suboficiales de las
fuerzas militares cuando estos fallecen en ejercicio de sus funciones. Siguiendo
la referida Sentencia C-080 de 1999:
“Es posible concluir que existe una discriminación (i) si la prestación
es separable y (ii) la ley prevé un beneficio inferior para el régimen
especial, sin que (iii) aparezca otro beneficio superior en ese régimen
especial que compense la desigualdad frente al sistema general de seguridad
social. Sin embargo, en virtud de la especialidad de cada régimen de
seguridad social, en principio éste es aplicable en su totalidad al usuario,
por lo cual la Corte considera que estos requisitos deben cumplirse de manera
manifiesta para que puede concluirse que existe una violación a la igualdad.
Por consiguiente, (i) la autonomía y separabilidad de la prestación deben ser
muy claras, (ii) la inferioridad del régimen especial debe ser indudable y
(iii) la carencia de compensación debe ser evidente” (Subrayas fuera del texto).
En la Sentencia C-835 de 2002,
mediante la cual se declaró exequible el literal c) del artículo 121 del
Decreto 1213 de 1990 “Por el cual se reforma el estatuto del personal
de agentes de la Policía Nacional”, norma que prevé un régimen
prestacional en materia de pensión de sobrevivientes similar al establecido
para el personal de las fuerzas militares en el Decreto 1211 de 1990, la Corte a partir de la jurisprudencia
existente en la materia, expuso en detalle los beneficios previstos en dicho
régimen especial, con relación a los del régimen general establecido en la Ley
100 de 1993, veamos:
“Las disposiciones pertinentes de uno y otro régimen señalan los
requisitos que se exigen para que los beneficiarios de los respectivos sistemas
adquieran el derecho a una pensión de sobrevivientes. Así, los beneficiarios
del régimen general reciben la pensión vitalicia de sobrevivientes si el
afiliado hubiere cotizado más de 26 semanas al régimen, mientras que los
sobrevivientes del agente de la Policía que simplemente muere en actividad
reciben pensión vitalicia cuando hubiere cumplido 15 años de servicio en la
institución.
De otra parte, si el afiliado al régimen
general de seguridad social no cumple con el requisito de las 26 semanas, sus
beneficiarios tienen derecho a reclamar una indemnización sustitutiva de
pensión de sobrevivientes, calculada con base en la indemnización correlativa
prevista para la pensión de vejez, esto es que “tendrán derecho a recibir, en
sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación
promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado
así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los
cuales haya cotizado el afiliado” (Art. 37 Ley 100 de 1993). En el régimen de
la Policía Nacional, los beneficiarios del agente fallecido recibirán, siempre
e independientemente del tiempo de servicios, una compensación equivalente a 2
años de los haberes correspondientes, calculado con fundamento en el artículo
100 del Decreto 1213 de 1990, el cual incluye el sueldo básico, la prima de
actividad, la prima de antigüedad, una duodécima parte de la prima de navidad y
el subsidio familiar. Adicionalmente, los beneficiarios del Agente de la
Policía Nacional fallecido en servicio activo continuarán recibiendo los haberes
de su actividad durante los tres meses siguientes al fallecimiento (Artículo
128 Decreto 1213/90);
Por último, en el régimen de la Ley 100,
el auxilio funerario equivale al último salario base de cotización, sin que
este pueda ser inferior a 5 salarios mínimos ni superior a 10. En el régimen
del Decreto 1213, el Tesoro Nacional asume en su integridad las expensas de la
inhumación.
Del análisis de las circunstancias
descritas, esta Corporación encuentra que no existe manera de evidenciar una
clara discriminación entre el régimen especial de la Policía Nacional y el
régimen general de la Ley 100. Ello en virtud de que las prestaciones a que
hacen referencia ambos sistemas se encuentran calculadas de manera distinta y
en cada caso existen compensaciones diferentes que imposibilitan aplicar un
mismo patrón de medición. Ciertamente, a pesar de que el tiempo de servicio en
la Policía Nacional es más estricto con miras a obtener la pensión de
sobrevivientes por parte de los beneficiarios del agente muerto en simple
actividad, es claro que el régimen de la Fuerza Pública presenta otras ventajas
que no tienen los beneficiarios en el régimen general.
En este sentido, es claro que las
prestaciones consistentes en las expensas por trámites funerarios y la compensación
inmediata que reciben los beneficiarios por razón de la muerte del causante,
son más favorables en el régimen de la Policía que en el Régimen General. Mientras el tesoro nacional asume el
costo de la muerte del policía fallecido en actividad, el sistema de seguridad
social sólo aporta una compensación que oscila entre 5 a 10 salarios mínimos. Adicionalmente,
la muerte del afiliado al régimen que no ha cumplido con el tiempo de las 26
semanas de cotización genera una compensación indemnizatoria de mucho menor
cuantía que la compensación inmediata que reciben los beneficiarios del agente
de la policía fallecido en actividad, la cual, independientemente del tiempo
que el agente llevare en servicio, equivale a 2 años de los haberes
correspondientes, es decir, del cómputo multiplicado del sueldo básico, la
prima de actividad, la prima de antigüedad, una duodécima parte de la prima de
navidad y el subsidio familiar. Téngase en cuenta además el pago de 3 meses de
haberes después de la muerte del causante que consagra el artículo 128.
En estos aspectos, la ventaja recibida
por los beneficiarios del régimen de la policía es claramente favorable
respecto de los destinatarios del régimen general, por lo que no puede
evidenciarse con precisión cuál es la discriminación a que alude la demanda.
Ocurre lo mismo con el sistema de cálculo de las prestaciones, pues mientras en
la Ley 100 el monto mensual de la pensión total de sobrevivientes por muerte
del afiliado será igual al 45 % del ingreso base de liquidación más 2 % de
dicho ingreso por cada cincuenta (50) semanas adicionales de cotización a las
primeras quinientas (500) semanas de cotización, sin que exceda el 75 % del
ingreso base de liquidación, en el sistema del Decreto 1213 esa pensión
equivale al total de 2 años de haberes correspondientes, computados el sueldo
básico, la prima de actividad, la prima de antigüedad, una duodécima parte de
la prima de navidad y el subsidio familiar, más 3 meses de haberes después de
la muerte del causante (artículo 128).
Tampoco debe perderse de vista que la
Policía Nacional ofrece a sus miembros un número considerable de prestaciones
sociales que están destinadas a mejorar la calidad de vida de los agentes y sus
familias y que, en proporción con las ofrecidas por el régimen general, son de
mucho mayor generosidad que éstas, visto el riesgo a que están sometidos sus
integrantes. En este sentido, las prestaciones recibidas en vida por las
familias de los agentes de la Policía Nacional confieren a las mismas niveles
superiores de sostenibilidad económica que los que concede el régimen general
de la Ley 100, deduciéndose de lo anterior que el perjuicio ocurrido con
ocasión de la muerte del un agente de la Policía Nacional no tiene las mismas
repercusiones económicas que las que pudiera ocasionar en un núcleo familiar
vinculado al régimen general de seguridad social.
Para ilustrar este punto valga señalar
que el régimen del Decreto 1213 de 1990 ofrece a los agentes de la Policía
Nacional, según cumplan con los requisitos particulares de cada prestación,
remuneraciones especiales consistentes en el sueldo correspondiente al cargo
que ocupen, si el agente desempeña algún cargo en el “Ministerio de Defensa Nacional, en los organismos descentralizados
adscritos o vinculados a éste o en otras dependencias oficiales, cuyos cargos
tengan asignaciones especiales” (Art. 28), prima de actividad del 30%,
incrementable en un 5%  por cada 5 años de servicios (art. 30), prima de
servicio anual (Art. 31), prima de navidad (art. 32), prima de antigüedad (art.
33), prima de orden público (art. 34), partida de alimentación en casos
especiales (art. 35), prima de riesgo (art. 36), prima de alojamiento en el
exterior (art. 37),  prima de instalación (art. 38), prima de vacaciones (art.
42), recompensa quinquenal (art. 43), auxilio de transporte (art. 44), subsidio
de alimentación (art. 45), subsidio familiar (art. 46), seguro de vida (art.
51), bonificación por distintivo de dragoneante (art. 52) y bonificación a los
agentes del cuerpo profesional especial.(art. 53). A lo anterior se suman otros
beneficios por conceptos distintos. Es el caso del artículo 93 del Decreto 1213
según el cual “Los Agentes en servicio activo tienen derecho a que el Gobierno
les suministre dentro del país asistencia médica quirúrgica, odontológica,
farmacéutica, hospitalaria y demás servicios asistenciales, para ellos, sus
cónyuges e hijos hasta la edad de veintiún (21) años, cuando dependan
económicamente de aquéllos en hospitales y clínicas policiales o por medio de
contratos de tales servicios con personas naturales o jurídicas” y el artículo
96 ejusdem, que prescribe un término de vacaciones de 30 días para los miembros
de la institución.
Del análisis precedente puede deducirse
que la diferencia de trato estatuida en el Decreto 1213 de 1990 no puede
analizarse a la luz de los preceptos de la Ley 100 de 1993, ya que ambos
regímenes establecen prestaciones diversas, en número y calidad, que impiden establecer
que, en punto a la pensión por muerte en simple actividad del agente de la
policía, el régimen especial sea menos benéfico. La estructura general del
régimen especial de la Policía, para decirlo en otros términos, incluye
suficientes prestaciones adicionales que compensan el requisito desfavorable
del tiempo de servicios como exigencia para acceder a la pensión vitalicia, de
lo cual se concluye que no hay un término de comparación suficientemente
contrastable entre ambos regímenes.” (Subrayas propias)
Desde la perspectiva de la función pública, transportar los efectos de
una norma general a un régimen excepcional, significaría el rompimiento de la
especialidad, razón por la cual, para la Corte, la diferencia aludida por el demandante no quebranta el
principio de igualdad, porque la distinción está justificada en razones
objetivas basadas en la singularidad de los diversos vínculos laborales, los
cuales están equilibrados prestacionalmente por diversas prerrogativas. En la Sentencia
C-369 de 2004, la jurisprudencia constitucional ratificó esta postura
jurisprudencial de la siguiente manera:
“Ahora bien, un régimen especial se rige por normas
propias, que son diversas de las reglas del régimen general, puesto que en eso
consiste su especialidad. Igualmente esta Corporación ha señalado que un
régimen de seguridad social es un sistema normativo complejo, en el que las
diversas normas parciales adquieren sentido por su relación con el conjunto
normativo global. Cada régimen especial es entonces un universo propio. Por
ello, esta Corte ha concluido que, en principio, no es viable comparar
aisladamente aspectos puntuales de un régimen especial de pensiones o de salud
y el sistema general de seguridad social, por cuanto cada aspecto puede tener
en cada régimen un significado parcialmente distinto. Así, una aparente desventaja en un
punto específico del régimen especial frente al sistema general de seguridad
social puede estar ampliamente compensada por unos beneficios superiores
previstos por ese régimen especial en otros aspectos.” (Subrayas
propias)
Tanto así, que con la finalidad de darle uniformidad
al sistema de seguridad social, por virtud del Acto Legislativo 1 de 2005 fueron
suprimidos todos los regímenes especiales, con excepción del regimen pensional
de la fuerza pública y del Presidente de la República: "A partir de la vigencia del presente Acto
Legislativo, no habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del
aplicable a la fuerza pública, al Presidente de la República y a lo establecido
en los parágrafos del presente artículo[13]". Lo que confirma que el constituyente
derivado en desarrollo de su potestad de configuración normativa quiso preservar
la especialidad de los vínculos laborales de estos servidores del Estado.
De igual forma, la Sala Plena debe resaltar, que en la
citada Sentencia C-369 de 2004, la Corte se pronunció en torno a la inequidad
que se produce cuando las personas pertenecientes a un régimen especial, pretenden
que se les apliquen solamente aquellas reglas que resultan más benéficas del
régimen general:
“Y por ello esta Corporación ha señalado con claridad
que quienes se encuentren adscritos a un régimen especial de seguridad social,
están obligados a someterse plenamente a su normatividad, sin que resulte
válido reclamar la aplicación de los derechos y garantías reconocidas para el
régimen común, pues no es equitativo que una persona se beneficie de un régimen
especial, por ser éste globalmente superior al sistema general de seguridad
social, pero que al mismo tiempo pretenda que se le extiendan todos los
aspectos puntuales en que la regulación general sea más benéfica.”
Finalmente, en lo que concierne a los instrumentos internacionales
invocados por el actor, una revisión cuidadosa del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y
de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, permiten a la Corte concluir que, si
bien es cierto que estas normas forman parte del bloque de constitucionalidad, también
lo es en ninguna parte prevén de manera
expresa la edad como criterio prohibido para establecer distinciones entre los
diversos derechos de las personas[14].
7. Conclusión
Vistas las características del régimen pensional de sobrevivientes
establecido, tanto para los beneficiarios del Sistema General de Seguridad
Social, como para los beneficiarios del régimen prestacional que se rige por
los Decretos 1211, 1212, 1213, y 1214 de 1990, la Corte constata que las normas
disponen tratamientos diferentes no susceptibles de considerarse discriminatorios,
ya que la divergencia de
trato se encuentra constitucionalmente justificada y no puede analizarse a la
luz de los preceptos de la Ley 100 de 1993, toda vez que el régimen especial
demandado establece prestaciones diversas, que en su conjunto son más
favorables para los servidores y beneficiarios de dicho régimen. Por
consiguiente, analizada de manera integral la
estructura general de dichos regímenes especiales, es evidente que prevén
suficientes prestaciones adicionales que compensan al beneficiario del sistema
pensional la menor cobertura que implica la sustitución pensional hasta los 24
años de los hijos estudiantes de los miembros de las fuerzas militares; término
que, por demás, la Corte estima razonable para garantizar el derecho a la
educación del beneficiario sustituto pensional, si se tiene en cuenta que por
regla general la escolaridad se culmina a los dieciocho años y los estudios
superiores se cursan en un periodo máximo de cinco años.
Por todo lo anterior, la Corte concluye que la expresión demandada persigue propósitos legítimos que no son
contrarios a las disposiciones
constitucionales invocadas por el actor y, en consecuencia, la disposición
parcialmente acusada será declarada exequible por los cargos formulados.
VIII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos examinados en esta providencia, la
expresión “hasta la edad de veinticuatro (24) años,”, contenida
en el inciso primero del artículo 188 del Decreto 1211 de 1990.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
Con salvamento de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (e)
SONIA MIREYA VIVAS PINEDA
Secretaria General (e)
SALVAMENTO  DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-592/14
REF.: Expediente: D-10098
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 188 parcial, del Decreto 1211 de 1990 “Por el cual se reforma el
estatuto del personal de oficiales y suboficiales de las fuerzas militares”
Magistrado Ponente:
Martha Victoria Sáchica Méndez
Con el debido respeto por las decisiones
de esta Corte, me permito salvar mi voto a esta sentencia, mediante la cual se
decide declarar exequible, por los cargos examinados en esta
providencia, la expresión “hasta la edad de veinticuatro (24) años,”,
contenida en el inciso primero del artículo 188 del Decreto 1211 de 1990. Mi
disenso obedece a las siguientes razones:
1.En el presente fallo, la Sala Plena constató que los
estatutos del régimen pensional de sobrevivientes establecido tanto para los
beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social, como para los
beneficiarios del régimen prestacional de la Fuerza Pública regidos por los
Decretos 1211, 1212, 1213 y 1214 de 1990, disponen tratamientos diferentes, no
comparables, y no susceptibles de considerarse discriminatorios. Esta
diferencia en materia prestacional se justifica constitucionalmente y no se
puede analizar frente a las normas de la Ley 100 de 1993, pues el régimen
especial demandado establece ciertas prestaciones que son más benéficas para
los servidores y personas favorecidas con dicho régimen.
Por lo tanto, tras el estudio de este
sistema especial, se concluye que el mismo prevé suficientes prestaciones
adicionales que compensan al beneficiario de ese régimen pensional y la menor
cobertura de la sustitución pensional hasta los 24 años de los hijos
estudiantes de los miembros de las fuerzas militares, siendo este límite
razonable para garantizar el derecho a la educación, pues se basa en considerar
que la culminación de los estudios secundarios se presenta por regla general a
los 18 años y los estudios superiores tienen una duración máxima de cinco años.
En este sentido, se hace énfasis en los beneficios que prevé el régimen
especial de las Fuerzas Militares, regulación que no genera ningún problema de
orden constitucional.
Adicionalmente, en esta sentencia se
incluye un aparte sobre la improcedencia del juicio de igualdad respecto de
regímenes prestacionales disímiles, reiterando la jurisprudencia de la Corte a
este respecto. De esta manera se corrobora que no se cumple con el primer
requisito para llevar a cabo el test de igualdad que corresponde a la
determinación de la existencia de situaciones comparables, razón por la cual consideramos
que se hace evidente la configuración de ineptitud sustantiva de la demanda que
daría más bien lugar a un fallo inhibitorio.
2. En consecuencia, este Magistrado salva su voto por considerar que no
podía afirmarse la violación del derecho a la igualdad, ya que se trata de la
comparación de regímenes especiales que están regulados de manera disímil y
especial por el legislador, y además, cuentan con condiciones especiales y
prerrogativas para sus afiliados en muchos campos y aspectos. En sentido estricto,
considero que estaríamos ante una inepta demanda, ya que no se puede ni
siquiera adelantar el juicio de igualdad, por falta del primer requisito,
relativo a la existencia de sujetos o grupos análogos o similares, es decir, se
imposibilita cumplir con la exigencia de conformación del tertium
comparationis. En este mismo pronunciamiento del cual nos apartamos, se
presentan los argumentos para evidenciar la improcedencia del juicio de
igualdad respecto de regímenes prestacionales disímiles, de conformidad con la
jurisprudencia de la Corte a este respecto, de manera que por ello mismo
enfatizo en que se hace más visible la ineptitud sustantiva de la demanda, que
daba más bien lugar a un fallo inhibitorio.
Con fundamento en los argumentos expuestos, salvo mi
voto a la presente sentencia.
Fecha ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1]
Constitución Política: Artículo 241. A la Corte Constitucional se le
confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los
estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las
siguientes funciones:…
4. Decidir
sobre las demandas que presenten los ciudadanos contras las leyes, tanto por su
contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.  (…)
5. Decidir
sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra
los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los
artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o
por vicios de procedimiento en su formación.
[2] Ver entre otras las Sentencias C-099/91, C-416 /92,
C-555/93, C-176/96, C-647/97. C-324/09.
[3]
La Ley 923 de 2003 “Mediante la cual se
señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno
Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de
los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el
artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política.”, no deroga expresamente el Decreto 1211 de 1990.
[4]
El artículo 287 de la Ley 100 de 1993 fue demandado en acción pública de
inconstitucionalidad. La Corte mediante Sentencia C-1187 de 2005 se declaró
inhibida para pronunciarse en torno a su constitucionalidad en atención a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 01
del 22 de julio de 2005 “por el cual se adiciona el artículo 48 de la
Constitución Política”.
[5] Sentencia C-654 de 1997.
[6] Ferrajoli Luigi. Derechos y Garantías, pág. 75, Editorial Trotta,
2009.
[7]
El Decreto Ley 1211 de 1990 fue expedido por el Presidente de la República en
uso de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 66 de 1989. Fue
modificado por la Ley 987 de 2005, por la Ley 447 de 1998 y por la Ley 420 de
1998. Derogado parcialmente por el Decreto 1428 de 2007, por el Decreto 2070 de
2003 que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional por medio de la
Sentencia C-432 de 2004. Modificado parcialmente y por la Ley 14 de 1992.
[8] Sentencia C-835 de 2002.
[9] Ver sentencias C-654/97, C-292/01, C-835/02, C-101/03, C-432/04,
entre otras.
[10] Sentencia C-640 de 2009.
[11] Ver entre otras las sentencias C-093 de 2001, C-673 de 2001, C-203
de 2011.
[12] Sentencia C-402 de 2013:
[13] Inciso 7 artículo 1 del Acto Legislativo
1 de 2005.
[14] En efecto, la Corte Interamericana ha
señalado que la Convención “no prohíbe todas las distinciones de
trato”, cuando quiera que la diferencia de trato sea razonable y objetiva: “79. Sobre el principio de igualdad ante la ley y
la no discriminación, la Corte ha señalado[5] que
la noción de igualdad se desprende directamente de la unidad de
naturaleza del género humano y es inseparable de la dignidad esencial de la
persona, frente a la cual es incompatible toda situación que, por considerar
superior a un determinado grupo, conduzca a tratarlo con privilegio; o que, a
la inversa, por considerarlo inferior, lo trate con hostilidad o de cualquier
forma lo discrimine del goce de derechos que sí se reconocen a quienes no se
consideran incursos en tal situación. La jurisprudencia de la Corte también ha
indicado que en la actual etapa de la evolución del derecho internacional, el
principio fundamental de igualdad y no discriminación ha ingresado en
el dominio del jus cogens. Sobre él descansa el andamiaje jurídico del
orden público nacional e internacional y permean todo el ordenamiento
jurídico.” (Corte Interamericana de Derechos
Humanos Caso Atala Riffo y Niñas v. Chile.)