T-325-99
Sentencia T-325/99
Sentencia
T-325/99
DERECHO A LA
PENSION DE JUBILACION-Fundamental
por conexidad
ACCION DE TUTELA-Improcedencia general para ordenar aplicar
régimen excepcional más beneficioso en reliquidación de pensiones
Referencia:
Expedientes T-192368
Peticionaria: Mary
Galvis de Melendro
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., mayo once (11) de mil novecientos noventa y nueve (1999)
La Sala Número Ocho
de Revisión de Tutelas, integrada por los H. Magistrados Antonio Barrera
Carbonell, Vladimiro Naranjo Mesa y Fabio Moron Diaz, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, previo estudio del Magistrado Ponente,
resuelve sobre el proceso de tutela instaurado, a través de apoderada, por la
doctora Mary Galvis de Melendro, contra las directivas y el
representante legal del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria
-Incora-, por supuestas omisiones que atribuye a esa entidad, las cuales en su
criterio han ocasionado la violación de sus derechos fundamentales de petición,
a la  dignidad, a la igualdad, a la integridad física y moral, al libre
desarrollo de la personalidad, a la seguridad social y al pago oportuno de su
pensión, del que depende su mínimo vital, el cual le garantiza la Constitución,
dada su condición de persona de la tercera edad.
1. ANTECEDENTES
LA PRETENSION Y
LOS HECHOS
La señora MARY
GALVIS DE MELENDRO, quien actualmente cuenta con 71 años de edad, en su
calidad de profesional del derecho prestó sus servicios a la administración
pública en dos etapas.
En una primera, que
transcurrió entre el 9 de agosto de 1951 y el 14 de febrero de 1974, prestó sus
servicios en el Ministerio de Justicia, en la Previsora S.A. Compañía de
Seguros del Estado, y en el INCORA, entidad en la que laboró once años y siete
meses. En una segunda etapa, que duró 15 años y 10 meses, contados entre el 16
de mayo de 1979 y el 22 de mayo de 1996, prestó sus servicios en el Ministerio
Público como Procuradora Auxiliar, en el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República como Asesora y en Carbocol S.A, empresa a la que se
vinculó mediante contrato laboral a través del cual adquirió la calidad de
trabajadora oficial; posteriormente, a raíz del proceso de división que se
efectúo en dicha empresa, con el mismo contrato pasó a ECOCARBON[1], habiéndose retirado
definitivamente del servicio el 22 de mayo de 1996.
Al culminar la
primera etapa, con fundamento en las disposiciones de la Ley 6a. de 1945 y 4a.
de 1966 y del Decreto 3135 de 1968, que establecían como requisitos para que se
configurara el derecho a la pensión de jubilación 20 años de servicio y 50 años
de edad, previa su solicitud, el INCORA, a través de la Resolución No. 03090 de
1978[2], le reconoció a la
actora la respectiva pensión.
Al iniciar la
segunda etapa, esto es, al ser nombrada Procuradora Auxiliar en mayo de 1979,
la actora, de conformidad con las disposiciones de ley, le informó al INCORA
sobre el particular, advirtiendo que se trataba de un cargo que podía ejercer
no obstante su condición de pensionada[3],
dada la expresa autorización que para el efecto consagraba la ley; dicha
entidad procedió entonces a suspender el pago de la correspondiente prestación.
El 5 de febrero de
1997, la demandante le presentó a la Gerencia General del INCORA “...petición
dirigida a obtener el pago de la pensión de jubilación que le fuera reconocida
el 22 de agosto de 1978 y cuyo disfrute efectivo se encontraba suspendido por
razón de su reincorporación al servicio oficial, pensión respecto de la cual
... solicita aplicar el beneficio de la reliquidación conforme a lo previsto
por el artículo 4o. de la Ley 171 de 1961...”.
Según lo dicho por
la apoderada de la actora en el escrito que contiene la demanda de tutela,
hasta la fecha de presentación de dicha acción, esto es el 14 de septiembre de
1998[4], ella no había recibido
respuesta alguna por parte de la Dirección General de INCORA, a la petición que
había presentado.
Tal omisión, alega
la demandante, implicó, no sólo la violación de su derecho fundamental de
petición, sino que dejara de percibir ingresos salariales, sin contar con
recursos distintos que le permitieran atender sus necesidades mínimas vitales,
lo que le impedía satisfacer derechos fundamentales como el derecho a la salud
y a la seguridad social.
Señala, que conforme
a la legislación vigente aplicable, “...el INCORA, entidad en la cual prestó el
mayor número de años de servicio y que reconoció la pensión, [es] la obligada a
efectuar la reliquidación y a continuar pagando la pensión de jubilación en
forma vitalicia y con cargo a sus recursos...”, al menos mientras aclara las
controversias que puedan surgir con las demás entidades empleadoras, sobre la
cuota parte a cargo de cada una de ellas, contra las cuales puede repetir
respecto de lo cancelado.
Dichas
controversias, concluye, no pueden constituirse en impedimento para el
cumplimiento de la obligación de pago con una persona de la tercera edad, que
ha acreditado en debida forma su derecho, pues esa actitud ocasiona, como ha
ocurrido efectivamente, la violación de los derechos fundamentales para los
cuales vía tutela solicita protección inmediata, consagrados en los artículos
1, 12, 13, 16, 23, 48,  y 53 de la C.P.
2. FALLOS QUE SE REVISAN
Primera
Instancia.
Al Juzgado Diez y
Siete Laboral del Circuito de Santa Fe de Bogotá, le correspondió conocer en
primera instancia del proceso de tutela de la referencia; dicho despacho, a
través de sentencia proferida el 2 de octubre de 1998, previa la práctica de
algunas pruebas, decidió negar el amparo solicitado por la señora MARY
GALVIS DE MELENDRO, “...por cuanto ya se ha dado contestación y se ha
resuelto la solicitud presentada, y con ella se protegen los demás derechos
aparentemente violados.”
Fundamentó su
decisión en los siguientes hechos:
Señala el A-quo, que
con el fin de establecer la verdad real de los hechos aducidos en la solicitud
de tutela, el 17 de septiembre de 1998 remitió a la accionada el oficio No. 273[5], a través del cual le
solicitó informar “...sobre el estado en que se encuentra la PETICION elevada
por la señora MARY GALVIS DE MELENDRO, identificada con la C.C. No. 20.080.080
de Bogotá, referente al estudio de la solicitud de reliquidación de la pensión
de jubilación, dirigida por la accionante a la Dra. NYDIA RESTREPO DE ACOSTA,
radicada el 2 de agosto de 1997; y en caso de no haber sido resuelta oportunamente,
indicar los motivos por los cuales no se ha producido el acto administrativo
correspondiente.”
A dicho
requerimiento la accionada respondió a través de oficio 12527 de 21 de
septiembre de 1998[6],
en el cual presenta en detalle el trámite que se le había dado a la solicitud,
e informa que dadas las controversias que surgieron con las demás entidades
empleadoras y la ausencia de respuesta de las mismas en relación con las
reiteradas solicitudes de cuota parte pensional que les correspondía, y
teniendo en cuenta que la Ley 100 de 1993 no contempla la figura de la
reliquidación de la pensión por reincorporación al servicio oficial de un
pensionado, el INCORA “...había decidido reincluir en la nómina de pensionados
a la señora MARY GALVIS DE MELENDRO, con los incrementos legales desde el 16 de
mayo de 1979, fecha en la cual, en calidad de pensionada, se reincorporó al
servicio oficial, hasta el 22 de mayo de 1996, fecha de desvinculación
definitiva del servicio oficial.”
Dicho oficio, señala
el a-quo, se remitió a la accionada al igual que copia auténtica de la
Resolución 3476 del 25 de septiembre de 1998[7],
mediante la cual “se niega el reajuste de la pensión de jubilación y se ordena
reincorporar a la accionante en la nómina de pensionados del INCORA”.
Concluye el Juez
constitucional de primera instancia, que con la decisión adoptada por la
accionada, de reincorporar a la nómina de pensionados a la actora, consignada
en la Resolución No. 3476 de 25 de septiembre de 1998, “...consecuentemente se
está dando protección al derecho fundamental a la vida, en apariencia amenazado
por el no pago de las mesadas pensionales y la correspondiente afiliación al
régimen de seguridad social en salud, por lo cual ...tampoco será procedente
conceder el amparo solicitado.” En su concepto, a través de ese acto
administrativo se resolvió la petición de la demandante y con la decisión
adoptada se protegieron los demás derechos fundamentales aparentemente
violados.
La apelación del
fallo del a-quo
Con fecha 19 de
octubre de 1998, la apoderada de la actora presentó recurso de apelación contra
el fallo de primera instancia, recurso que sustentó en los argumentos que se
resumen a continuación :
Anota la impugnante,
que si bien es cierto que el INCORA, bajo la presión judicial que se derivó de
la acción de tutela, resolvió tardía y negativamente la petición de su
representada, con lo cual, también tardíamente satisfizo su derecho de
petición, ello no quiere decir que haya dejado de violar los demás derechos
fundamentales para los cuales se solicitó protección.
Agrega, que en
ninguna parte del expediente se acredita que efectivamente la accionada haya
reconocido y pagado el derecho pensional solicitado por la demandante, como
tampoco que ella haya sido afiliada al sistema integral de seguridad social,
por lo que carece de fundamento la afirmación del a-quo, en el sentido de que
con la decisión adoptada por el INCORA “...se protegen los demás derechos
aparentemente violados.”
La decisión de la
accionada, al contrario, no sólo mantiene la violación de dichos derechos, sino
que obliga a su representada “...a iniciar y adelantar una acción judicial
ordinaria para definir un conflicto entre entidades de la seguridad social que,
en los términos legales y jurisprudenciales vigentes, debe ser resuelto entre
ellas sin afectar el derecho de la accionante y que dada su edad, más de setenta
años, resultaría ineficaz pues, en el mejor de los casos la definición judicial
ocurriría cuando el perjuicio irremediable de la muerte, lo convierta en
innecesario.”
Señala, que del
análisis de los documentos que reposan en el expediente, se concluye que la
entidad demandada tiene plena certeza sobre el derecho que tiene su
representada a que se le reliquide la pensión, pues incluso en ese sentido
proyectó el respectivo acto administrativo[8],
no obstante, niega la solicitud argumentando el conflicto planteado entre las
entidades administradoras del régimen obligadas a contribuir en la financiación
de la pensión, el cual debe resolver con ellas, precisamente en el momento en
el que se instaura la acción de tutela.
En su criterio con esa decisión
la demandada está desconociendo un derecho adquirido de su representada, en
tanto éste se define como el beneficio que se configura en vigencia de la ley
sustancial que lo consagra y por tal razón ingresa al patrimonio de su titular
para ser exigido y protegido...” Las leyes laborales -dice- no pueden tener
efecto retroactivo para modificar situaciones ya definidas, máxime si con su
aplicación se vulneran tales derechos.”
Con base en los citados argumentos,
solicita al Juez constitucional de segunda instancia, que tutele los derechos
fundamentales de su representada, a la dignidad, a la igualdad, a la seguridad
social, a la integridad física y moral y al libre desarrollo de la
personalidad, y le ordene al INCORA reconocer y pagar la pensión, previa la
reliquidación de la misma con base en la normativa que invoca; así mismo, que
la afilie al sistema general de la seguridad social en salud, garantizándole el
derecho a la libre elección de E.P.S.  en los términos legales.
Segunda
Instancia.
De la impugnación
del fallo del a-quo le correspondió conocer a la Sala Laboral del Tribual
Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá, la cual, a través de
sentencia proferida el 23 de noviembre de 1998, decidió confirmar el fallo de
primera instancia.
Los argumentos
que sustentaron la decisión del ad-quem
Se detiene el
ad-quem en la definición y características de la acción de tutela, destacando
de ella su subsidiaridad y su inmediatez, esto es, que la misma sólo es
procedente cuando no existe para el afectado otro medio de defensa judicial,
salvo que se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, y únicamente a título de “remedio” ante una situación que demanda
pronta resolución, dado que ocasiona la amenaza o violación de uno o varios
derechos fundamentales.
Procede entonces a
analizar los hechos con el objeto de establecer, si las pretensiones de la
actora justifican la revocatoria de la decisión de primera instancia que denegó
la acción ; señala, que las órdenes que aquélla reclama del juez
constitucional de segunda instancia, la reliquidación de su pensión con base en
el promedio devengado durante los tres últimos años de servicio, de acuerdo con
la normativa que establecía ese beneficio para los pensionados que hayan
reingresado al servicio público en cargos respecto de los cuales se consagra la
correspondiente excepción, no son de su resorte, pues la satisfacción de dichas
pretensiones le corresponde decidirla al juez especializado, en este caso al de
lo laboral-administrativo, en desarrollo del proceso judicial específico que se
prevé para esos casos. La tutela, concluye, “...no está ideada para declarar
derechos litigiosos máxime cuando de ellos se predica su carácter legal.”
Aclara el ad-quem,
que si bien la tutela es procedente como mecanismo transitorio de protección
para evitar un perjuicio irremediable, y que la Constitución  ordena una trato
especial para las personas de la tercera edad, como es el caso de la accionante,
dada su situación de debilidad manifiesta, en el caso que se revisa no se
acredita ni se prueba la gravedad de la situación de la demandante, en el
sentido de que su sustento o el de su familia dependan exclusivamente de la
reliquidación de su pensión y que por lo mismo se haga necesaria la
intervención del juez constitucional para, a través de una orden transitoria o
definitiva, restablecer la efectividad de sus derechos fundamentales. En
consecuencia decide confirmar la decisión del a-quo.
3. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Primera. La
competencia.
La Sala Octava de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para pronunciarse
en el proceso de la referencia, el cual fue debidamente seleccionado por la
Sala correspondiente y repartido al Magistrado Sustanciador conforme lo
establece el reglamento de esta Corporación, de acuerdo con los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política, y 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991
respectivamente.
Segunda. La
Materia.
En esta oportunidad
le corresponde a la Sala revisar los fallos del Juzgado Diez y Siete Laboral
del Circuito de Santa Fe de Bogotá, que denegó la acción interpuesta por la
actora y de la Sala Laboral del Tribunal Superior de la misma ciudad que
confirmó dicha decisión.
La controversia que
plantea la demandante, para la cual solicita la intervención del Juez
Constitucional, se puede sintetizar de la siguiente manera:
En un primer momento
la acción de tutela la motivó el silencio de la Gerencia General del INCORA,
ante la petición de la actora, presentada el 5 de febrero de 1997 y
complementada el 2 de agosto del mismo año, de ser reincorporada a la nómina de
pensionados de dicha entidad, previa la reliquidación de su pensión con base en
un régimen legal de excepción consagrado en el artículo 4 de la ley 171 de
1961.
Tal solicitud la
presentó la actora, teniendo en cuenta que la demandada, a través de la
Resolución No. 03090 de 1978, le había reconocido la calidad de pensionada, y
que a partir de mayo de 1979 atendiendo una petición expresa suya, había
suspendido sus efectos, dado que la actora había reingresado al servicio
público, en el cual permaneció durante 15 años más, desempeñando cargos que,
según ella, por disposición expresa de la ley no eran incompatibles con su
condición de pensionada.
El silencio de la
demandada, que se prolongó por más de un año, desde luego violaba su derecho
fundamental de petición, consagrado como tal en el artículo 23 de la Carta
Política, violación que según su apoderada acarreaba la transgresión de otros
derechos fundamentales, principalmente los derechos a una vida digna, a la
salud y a la seguridad social.
No obstante lo
anterior, la entidad pública demandada, al ser requerida por el Juez
constitucional de primera instancia sobre la situación de la actora, resolvió y
así lo informó al a-quo, reincorporarla a su nómina de pensionados, efectuando
los ajustes correspondientes a cada año de servicio con base con el I.P.C.,
pero negar la solicitud de reliquidación con base en lo dispuesto en el
artículo 9 de la ley 71 de 1988, en el artículo 10 del Decreto Reglamentario
1160 de 1989 y en el artículo 4 de la ley 171 de 1961, por los motivos que
consignó en la Resolución No. 03476 del 25 de septiembre de 1998.
Consideró el a-quo,
que con las medidas adoptadas por el INCORA se satisfacía el derecho de
petición de la demandante y en consecuencia, dado que se le reincorporaba a la
nómina de pensionados, no se producía por efecto la violación de los demás
derechos fundamentales para los cuales aquella había solicitado protección,
argumentos que sirvieron de base a su decisión de negar el amparo solicitado,
que luego fue confirmada por el ad-quem, no sin antes prevenir al director de
dicha entidad, para que en el futuro de estricto cumplimiento a lo preceptuado
en el artículo 6 del Decreto 01 de 1984, que lo obliga a informar a los
peticionarios de la demora en la contestación a sus solicitudes, señalando los
motivos de la misma y un término prudencial para resolverlas efectivamente.
Alega la demandante
en el escrito de impugnación que presentó al Juez constitucional de segunda
instancia, que si bien la respuesta que desató la acción de tutela por parte
del INCORA, implica que aunque tardíamente cesó la violación su derecho de
petición, ello no quiere decir, como equivocadamente lo entendió el a-quo, que
la vulneración de los demás derechos fundamentales para los que solicitó
protección también haya cesado, máxime su condición de persona de la tercera
edad.
En su criterio, la
controversia jurídica que originó su petición de reliquidación, no obstante el
concepto negativo de la Subgerencia Jurídica, el número 5502 del 26 mayo de
1997, cuyo contenido contrasta con el concepto positivo emitido por una abogada
externa consultada por la entidad demandada, ya fue resuelta por esta última,
la cual aceptó las razones de derecho que respaldan su solicitud y en
consecuencia proyectó la respectiva resolución de reliquidación, cuyo texto
reposa en los folios 31 a 37 del expediente.
Así las cosas, y
según lo expresó la demandada en la resolución a través de la cual la
reincorporó a la nómina de pensionados, el motivo por el cual el INCORA niega
su solicitud, es “...la negativa del Instituto de Seguro Social y ECOCARBON
Ltda., en la concurrencia de cuotas partes para el caso de la reliquidación
requerida”[9],
controversia que deben resolver las entidades comprometidas en la misma, y que
en ningún momento puede afectar derechos adquiridos de una persona de la
tercera edad, que si bien puede reclamarlos a través de un proceso ordinario,
seguramente no podrá disfrutarlos dada su corta esperanza de vida.
En esa perspectiva,
le corresponde a la Sala de Revisión decidir, si en efecto la respuesta de la
entidad demandada a la petición de la actora, consignada en la citada
Resolución 3476 de 1998, a través de la cual la reincorporó a la nómina de
pensionados pero negó su solicitud de reliquidación, al menos en los términos
de las normas por ella invocadas, desconoce o vulnera sus derechos
fundamentales a la dignidad, a la salud, a la seguridad social y al libre
desarrollo de la personalidad, cuya protección amerita medidas inmediatas, dado
que se trata de una persona de la tercera edad, al menos mientras el juez
especializado decide sobre el asunto.
Tercera. Las
personas de la tercera edad, que acreditan el carácter de pensionadas, pueden
acudir a la tutela y solicitar la protección especial de sus derechos fundamentales,
cuando éstos son amenazados o vulnerados por acciones u omisiones de los
responsables de sus mesadas.
La acción de tutela es una
institución que consagró la Constitución de 1991 para proteger los derechos
fundamentales de las personas, de lesiones o amenazas de vulneración por parte
de una autoridad pública y, bajo ciertos supuestos, por parte de un particular.
Se trata de un procedimiento judicial específico, autónomo, directo y sumario,
que en ningún caso puede sustituir los procesos judiciales que establece la
ley; en ese sentido la acción de tutela no es una institución procesal
alternativa ni supletiva.
Es decir, que su
cometido siempre debe estar dirigido a garantizar que los derechos
fundamentales de las personas, cuya realización es condición esencial para
preservar su dignidad y su autonomía, no sean objeto de amenazas o de violación
por parte de las autoridades públicas, o de particulares bajo ciertos y
específicos supuestos, sin que ello implique que al juez constitucional le esté
permitido desplazar con su actividad a los jueces ordinarios especializados o
invadir su órbita de competencia. Su actividad deberá estar encaminada ha hacer
prevalecer esos derechos, en cuanto inherentes a la condición de dignidad de
los individuos.
Ahora bien, esa
protección asume un carácter especial y prevalente, cuando está dirigida o es
solicitada por personas que presentan un mayor grado de vulnerabilidad o
debilidad manifiesta, pues sólo así a ellas se les garantiza el derecho a la
igualdad que consagra el artículo 13 de la Constitución; tal es el caso de las
personas de la tercera edad, respecto de las cuales el Estado, la sociedad y la
familia, tienen la obligación de concurrir para su protección y asistencia y de
promover su integración a la vida activa y comunitaria, de conformidad con lo
establecido en el artículo 46 de la Carta Política.
En los casos en que
además esa persona ha sido productiva a lo largo de su vida, laborando con la
expectativa de asegurarse una vejez tranquila en condiciones de dignidad,
también y paralelamente ella es titular del derecho a la pensión, el cual es
irrenunciable, y, como lo ha señalado la Corte, aunque programático, “...puede
dar lugar a la tutela judicial cuando por conexión directa con aquél, resulte desconocido
un derecho fundamental.”[10]
“El pensionado es
normalmente débil y, si bien no siempre pertenece a la tercera edad, es casi
seguro que las mesadas pensionales habrán de constituir su único ingreso o la
parte más importante del mismo. En muchos casos se trata de personas que no
están en capacidad para procurarse los medios de subsistencia, ni de ejercer
por sí mismas su defensa. Su energía física e intelectual se ha ido
deteriorando o son víctimas de discriminación. Es lo corriente que dependan de
su pensión, en la que encuentran involucrado su mínimo vital.” (Corte
Constitucional, Sentencia T-439 de 1997, M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo)
En el caso específico
que se revisa, la acción de tutela fue interpuesta por una persona de la
tercera edad, que durante más de treinta y cinco años prestó sus servicios al
Estado en diferentes instituciones públicas, entre ellas la demandada, entidad
que le reconoció su derecho a la pensión en 1978, pero que ahora se niega a
reajustarla en los términos que ella exige, los establecidos en la ley 171 de
1961, de la ley 71 de 1988 y del decreto reglamentario 1160 de 1989, por
considerar que no se cumplen los presupuestos esenciales que establecen dichas
normas, procediendo entonces a reajustar la pensión, pero con base en el I.P.C.
aplicable a cada año de servicio efectivo.
Esa decisión, en
criterio de la actora viola sus derechos fundamentales a la dignidad, a la
igualdad, a la seguridad social, a la integridad física y moral y al libre
desarrollo de la personalidad, en cuanto afecta su mínimo vital, por lo que
insiste en que se le otorgue la tutela para proteger sus derechos fundamentales
a una vida digna, a la igualdad y a la seguridad social.
Cuarta. El derecho
fundamental de petición de la actora, en el caso específico que se revisa, en
efecto fue vulnerado por la demandada, sin embargo, los jueces constitucionales
de instancia negaron la tutela, con fundamento en el artículo 26 del decreto
2591 de 1991, por haberse subsanado la omisión impugnada estando en curso el
proceso.
En el caso del
proceso de tutela que se analiza en sede de revisión, es necesario hacer las
siguientes precisiones :
La primera, que en
efecto, tal como los verificó el a-quo, la demandada incurrió en la violación
del derecho fundamental de petición de la actora, pues durante más de un año no
resolvió sus solicitudes de reincorporación a la nómina de pensionados y de
reliquidación de la pensión que ésta le presento, sin informarle, como estaba
obligada a hacerlo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto
01 de 1994, los motivos que originaban esa situación y el plazo en el que
consideraba que podía proceder ha hacerlo.
No obstante lo
anterior, sin duda reaccionando ante la acción de amparo a la que recurrió la
demandante, el INCORA, antes del fallo del juez constitucional de primera
instancia, resolvió la petición, aceptando reintegrar a la actora en su nómina
de pensionados, pero negando su solicitud de reliquidación en los términos de
la ley 171 de 1961, de la Ley 71 de 1988 y del Decreto Reglamentario 1160 de
1989, normas que la demandante invocó como fundamento de derecho de su
petición, por considerar que no se cumplían los presupuestos consagrados en las
mismas, o al menos que había dudas sobre el particular.
Tal situación,
prevista en el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991, llevó al juez
constitucional de primera instancia a negar la acción, por carencia de objeto,
decisión posteriormente confirmada por el ad-quem, pues como lo establece dicha
norma, estando en curso la tutela se dictó resolución administrativa que
suspendió, en el caso específico que se revisa, la omisión impugnada y detuvo
sus efectos, los cuales configuraban la amenaza y violación de los demás
derechos fundamentales para los cuales la demandante solicitó protección.
La segunda precisión
es la siguiente : de acuerdo con lo expuesto, una vez satisfecho el
derecho de petición de la actora, debe entenderse que la impugnación que
presentó ésta ante el ad-quem, pretendía que aquél revocará la decisión del
a-quo de negar el amparo para los derechos fundamentales a la dignidad, a la
igualdad, a la seguridad social, a la integridad física y moral, y al libre
desarrollo de la personalidad, los cuales, no obstante la decisión de la
demandada de reincorporarla a la nómina de pensionados y de reajustar su
pensión pero con base en el I.P.C. aplicable a cada año de servicio efectivo,
en su opinión siguen siendo vulnerados, al rehusar el INCORA a reliquidar su
pensión de acuerdo con las disposiciones de la ley 171 de 1961, de la ley 71 de
1988, y del decreto reglamentario 1160 de 1989, situación que será el objeto de
análisis en la Sala de Revisión.
Quinta. Las
tutelas interpuestas con el objeto de obtener la reliquidación de la pensión de
jubilación, a partir de un régimen de excepción más favorable, son
improcedentes, pues exceden las competencias propias del juez constitucional.
Esta Corporación, en
reiteradas oportunidades ha señalado que sólo en casos excepcionales, cuando no
exista otro medio de defensa judicial o éste, vistas las circunstancias
particulares del caso, no sea idóneo para proteger el derecho fundamental
afectado, la acción de tutela se convierte en la vía adecuada para satisfacer
pretensiones de naturaleza laboral.
Ha indicado también
la Corte, de manera expresa, cuando es procedente dicha acción en tratándose de
asuntos de esa naturaleza ; así, ha dicho que “...puede tutelarse el
derecho del trabajador a obtener el pago de su salario cuando resulta afectado
el mínimo vital... ; que es posible intentar la acción para que se
cancelen las mesadas pensionales dejadas de percibir por una persona de la
tercera edad en circunstancias apremiantes y siendo ese su único
ingreso... ; [y] que cuando la entidad obligada al pago de la pensión
revoca unilateralmente su reconocimiento, procede la tutela para restablecer el
derecho del afectado...”[11]
Es decir, que el 14
de septiembre de 1998, fecha de presentación de la demanda de tutela que se
revisa, se configuraba una situación en la que la demandante, una persona de la
tercera edad, en razón de una controversia jurídica que había surgido a raíz de
su solicitud de reliquidación, había dejado de percibir, por más de un año, las
mesadas correspondientes, lo cual desde luego afectaba su mínimo vital,
situación que evidentemente violaba no sólo su derecho fundamental de petición,
sino los demás derechos para los cuales ella había solicitado protección.
Sin embargo, como se
anotó antes, al resolver la accionada su petición, accediendo a una de sus
solicitudes y negando otra, para los jueces constitucionales de primera y
segunda instancia cesó la violación de los derechos fundamentales que alegaba
vulnerados la actora, por lo que ella impugnó dicho fallo, afirmando que la
negativa de la entidad acusada a reliquidar su pensión, en los términos de la
ley 171 de 1961, de la ley 71 de 1988 y del decreto reglamentario 1160 de 1989,
normas que en su criterio le atribuyen a ella dicho derecho por haberse
reincorporado al servicio público después de reconocida la pensión, en cargos
que en su concepto no eran incompatibles con su condición de pensionada, esto
es con base en el salario devengado durante los tres últimos años de servicio,
vulnera los derechos para cuales reclama protección inmediata por parte del
juez constitucional.
Los pensionados, ha
dicho la Corte,
“...gozan de
especial protección en cuanto su situación jurídica tiene por base el trabajo
(artículo 25 C.P.), son titulares de un derecho de rango constitucional (53
C.P.) a recibir puntualmente las mesadas que les corresponden y a que el valor
de éstas se actualice periódicamente según el ritmo del aumento en el costo de
la vida, teniendo en cuenta que todo pago efectuado en Colombia, al menos en
las circunstancias actuales, debe adaptarse a las exigencias propias de una
economía inflacionaria. Ello es consustancial al Estado social de derecho, que
se ha instituido como característica sobresaliente de la organización política
y como objetivo prioritario del orden jurídico  fundado en la Constitución, por
lo cual no cabe duda de la responsabilidad en que incurren los funcionarios y
la entidades que desatienden tan perentorios mandatos.” (Corte Constitucional,
Sentencia C-367 de 1995, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo)
Si se tiene en
cuenta que el INCORA, aunque tardíamente, a través de la Resolución 3476 de 25
de septiembre de 1998 accedió a la petición de la actora y la reincorporó a su
nómina de pensionados a partir del 23 de mayo de 1996, fecha de su retiro
definitivo del servicio oficial ; que procedió también a reajustar el
valor de la pensión de acuerdo con el I.P.C. correspondiente a cada año de
servicio efectivo, y a pagar la totalidad de la pensión no obstante la negativa
de otras entidades públicas que en su criterio tienen responsabilidad parcial,
contra las cuales repetirá, y a afiliar a la peticionaria a la Entidad
Promotora de Salud que ella escoja, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 14 del Decreto Reglamentario 1485 de 1994, es claro que sus derechos
fundamentales han quedado plenamente restablecidos y protegidos.
Lo anterior, por cuanto
la omisión que persiste según la actora, que en su criterio mantiene la
vulneración de los derechos fundamentales para los cuales insiste en que se le
conceda la tutela, es la que se refiere a la no reliquidación de la pensión de
conformidad con los términos previstos en la ley 171 de 1968, en la ley 71 de
1988 y el decreto reglamentario 1160 de 1989, pues, valga reiterarlo, su mesada
si fue reajustada pero con base en el I.P.C. correspondiente a cada año de
servicio efectivo, tal como de manera general lo ordena la ley.
Se trata pues de una
controversia jurídica, que no está dirigida a obtener el pago de sus mesadas
desde la fecha de su retiro definitivo del servicio oficial, pues su
cancelación ya ha sido ordenada por la entidad accionada a través del artículo
1 la citada resolución 3476 de 1998 ; tampoco a obtener los reajustes que
de manera general ordena la ley, o su afiliación a la E. P. S. que ella escoja,
lo cual también reconoció el INCORA a través de los  artículos 2 y 5 del
precitado acto administrativo. Su pretensión, en la apelación, se circunscribe
a que se le aplique un régimen de excepción más beneficioso para efectos de
reliquidación de la pensión, consagrado en la normas legales a las que alude
como fundamento de su petición, al cual cree tener derecho, que le implicaría
un significativo aumento en su mesada.
En síntesis, el
reclamo que le pide atender al juez constitucional, se concreta en la solicitud
de reliquidación de su pensión, con base en el régimen jurídico de excepción
que en su opinión le es aplicable, y no en el de carácter general que se
calcula con el I.P.C. Sobre este tipo de peticiones ha dicho la Corte :
“...las tutelas
incoadas con el propósito de obtener, más que pagos  de sumas adeudadas por
obligaciones claramente definidas, la liquidación o reliquidación de
prestaciones son del todo improcedentes y, por tanto, mal pueden los jueces
concederlas, por cuanto, al hacerlo, exceden notoriamente el campo de sus
propias competencias.” (Corte Constitucional, Sentencia T-01 de 1997, M.P. Dr.
José Gregorio Hernández Galindo)
Es decir, que no es
la tutela la vía procedente para obtener ese beneficio excepcional, salvo que
se probara que de él depende la subsistencia en condiciones dignas de la
actora, o que no lograrlo afecta el núcleo esencial de los derechos
fundamentales que ella alega vulnerados, caso en el cual, dada su condición de
persona de la tercera edad, con una corta esperanza de vida, sería viable
otorgar el amparo, al menos como mecanismo transitorio de protección.
Procederá la Sala a
verificar si se configura alguna de esas situaciones:
El Magistrado
Sustanciador, con ese propósito, a través de Auto de 26 de abril de 1999, le
solicitó al Secretario General del INCORA información sobre la actual situación
de la demandante. Dicho funcionario, a través de oficio No. 05655 de 30 de
abril del presente año, le informó al Despacho los siguiente:
Que a través de la
Resolución No. 3476 de 25 de septiembre de 1998, “...la señora MARY GALVIS DE
MELENDRO fue reincorporada a la nómina de pensionados del INCORA, desde el mes
de noviembre de 1998, con retroactivo a 23 de mayo de 1996, fecha a partir de
la cual acreditó su retiro definitivo del servicio oficial.”
Que dicha resolución
fue notificada personalmente a la interesada, el día 1o. de octubre de 1998,
contra la cual la actora interpuso recurso de reposición, el cual fue negado
por la demandada a través de la Resolución 4257 de 3 de diciembre de 1998,
quedando en firme dicho acto administrativo.
Que efectuados los
reajustes anuales correspondientes al I.P.C., el monto actual de la pensión
mensual que se le cancela a la demandante, asciende a la suma de QUINIENTOS
CINCO MIL DOSCIENTOS DOSCIENTOS CINCUENTA Y SIETE PESOS ($ 505.257.00)
Que atendiendo la
solicitud de la peticionara, actualmente está afiliada a la E.P.S. SANITAS.
Considera la Sala,
que tales condiciones garantizan la efectividad de los derechos fundamentales
para los cuales la accionante solicita protección, al igual que el mínimo vital
necesario para una vida digna, lo que hace improcedente otorgar la tutela ni
siquiera como mecanismo transitorio, por lo que confirmará los fallos de
instancia que la negaron, no sin antes señalar, que la controversia jurídica
que persiste, sobre si es aplicable o no el fundamento legal al que alude la
actora, para efectuar la reliquidación de su pensión, deberá ser dirimida por
la jurisdicción de lo contencioso, pues se trata de un asunto que encaja dentro
de las específicas competencias del juez laboral administrativo.
Es pertinente
aclarar, que como lo afirma el juez constitucional de segunda instancia en su
fallo, no se allegó prueba alguna que permita aseverar, que la no reliquidación
de la pensión de la accionante, en los términos que ella exige, vulnere alguno
de los derechos fundamentales para los cuales solicita protección, o afecte su
mínimo vital, entendido éste como el conjunto mínimo de condiciones de carácter
material, “...sin el cual la persona indefensa sucumbe ante su propia
impotencia”[12].
La accionante se
limitó a presentar argumentos de derecho, que controvierten los funcionarios de
la subgerencia jurídica de la entidad demandada y respalda la abogada asesora
externa consultada por ésta última, situación que corrobora que el espacio en
que se debe resolver ese litigio es el correspondiente a la jurisdicción de lo
contencioso- administrativo.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución Nacional,
RESUELVE
Primero.
CONFIRMAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta
providencia, el fallo proferido el 23 de noviembre de 1998 por la Sala Laboral
del Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá, que confirmó la sentencia
proferida el 2 de octubre de 1998 por el Juzgado Diez y Siete Laboral del
Circuito de la misma ciudad, a través de la cual denegó la tutela interpuesta
por la señora MARY GALVIS DE MELENDRO.
Segundo. LIBRAR
por Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E)
[1] Ver copia de la
certificación al folio 23 del Expediente.
[2] Ver fotocopia de dicha
Resolución al folio 14 del Expediente.
[3] En escrito fechado el 4
de febrero de 1997, dirigido por la actora a la Directora General del INCORA,
ella aclara que nunca existió incompatibilidad entre los cargos que desempeño
con posterioridad a la fecha en la que fue pensionada por esa entidad y esa
condición, en los siguientes términos : “...En la reincorporación al
servicio público que queda reseñada no existió ninguna incompatibilidad entre
el satatus de pensionada y el ejercicio de los cargos desempeñados... En
el caso de la Procuraduría General de la Nación, con respaldo en la legislación
especial aplicable al Ministerio Público; en lo tocante a la Presidencia de la
República en virtud de la excepción contenida en el numeral 8 del Decreto 1950
de 1973 ; y en mi condición de trabajador oficial no me cobijaron las
inhabilidades e incompatibilidades propias de los empleados públicos...” (Ver
folio 17 del Expediente).
[4] Vale aclarar, que la
última información de carácter complementario que presentó la actora para
respaldar su solicitud inicial, la emitió a la demandada el 2 de agosto de
1997. Esto es, un año antes de recurrir a la acción de tutela.
[5] El original de dicha
solicitud reposa al folio 39 del expediente.
[6] El original de la
respuesta de la accionada se encuentra al folio 40 del Expediente.
[7] Al folio 121 del
Expediente reposa copia auténtica de dicha resolución.
[8] En efecto, al folio 31
del Expediente reposa fotocopia del proyecto de resolución, a través del cual
se efectuaba la reliquidación con base en las normas que invocaba la
peticionaria, el cual fue consultado con las demás entidades empleadoras
algunas de las cuales lo objetaron.
[9] Considerando número 10,
Resolución No, 03476 de 25 de septiembre de 1998, folio 123 del Expediente.
[10] Corte Constitucional,
Sentencia T-438 de 1997, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo
[11] Corte Constitucional,
Sentencia T-01 de 1997, M.P., Dr. José Gregorio Hernández Galindo
[12] Corte Constitucional,
Sentencia SU 225 de 1998, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz