T-526-92
Sentencia No
Sentencia No.
T-526/92
PRINCIPIO DE LA
BUENA FE-Reconocimiento de
pensión
La buena fé de la
peticionaria al solicitar su pensión de jubilación, convencida de que el
reconocimiento de su derecho era suficiente para la efectividad del mismo, se
vio asaltada por problemas de índole presupuestal  que impidieron el pago de su
pensión. Es indispensable que el Estado respalde la confianza de ciudadanos en
el derecho y en las instituciones. El caso de la peticionaria, muestra
claramente la importancia que tiene la efectividad del derecho en la búsqueda
del propósito general de la legitimidad del poder y del derecho, una de cuyas
manifestaciones es el principio de buena fe consagrado en el artículo 83 de la
Constitucion.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL
No siempre que se
presenten varios mecanismos de defensa la tutela resulta improcedente. Es
necesario, además, una ponderación de la eficacia de los mismos a partir de la
cual se concluya que alguno de los otros medios existentes, es tan eficaz para
la protección del derecho fundamental como la acción de tutela misma. Es
necesario reiterar una vez más su pronunciamiento acerca de la eficacia
equivalente que deben tener los medios alternativos de defensa judicial
llamados a sustituir la tutela en el caso concreto, como instrumento de
protección de los derechos constitucionales fundamentales vulnerados.
DERECHO A LA
IGUALDAD-Vulneración/PENSION
DE JUBILACION-Pago
En el caso de los
pensionados se está violando directamente el principio de igualdad, al
restringir las posibilidades de hacer efectivo el pago de lo debido en caso de
incumplimiento, para aquellos trabajadores vinculados con el Estado y no
sometidos a un sistema de seguridad social especial.  Según dicho principio, el
derecho fundamental al pago de la pensión de jubilación, no puede ser tratado
de tal manera que implique una discriminación en relación con unos
trabajadores.
TUTELA:
EXPEDIENTE  T- 2979
PROCEDENCIA:
TRIBUNAL SUPERIOR DE SAN  GIL
PETICIONARIO:
ELVIA VERA BARRAGAN
MAGISTRADO
PONENTE: CIRO ANGARITA   BARON
La Sala primera de
revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Ciro
Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y José Gregorio Hernández Galindo ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
la siguiente
SENTENCIA
en el  proceso de
acción de tutela instaurado por Elvia Vero Barragán contra el Director del
Hospital Regional de San Juan de Dios y que fuera resuelto en segunda instancia
por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Gil.
I. ANTECEDENTES
A. La acción
1. Los hechos
La señora Elvia
Vera, cumplió veintiseis años de servicio en el Hospital Regional de San Juan
de Dios de San Gil y como consecuencia de ello adquirió derecho a obtener su
pensión de jubilación.
Relata la
peticionaria  los siguientes hechos:  el 9 de Agosto de 1991 solicitó al
Director  del Hospital San Juan de Dios de San Gil  la autorización de su
pensión de jubilación. El 5 de febrero se le informa que su petición es
aceptada y se le solicita su renuncia al cargo de ayudante de enfermería, la
cual presenta el 22 de noviembre del mismo año y pide que se le empiece a pagar
a partir del 31 de diciembre.
El Servicio
Seccional de Salud de Santander, luego de diligencias adelantadas por la
peticionaria, dió el visto bueno a la solicitud. No obstante lo anterior,  el
27 de marzo de 1992, la peticionaria recibe  respuesta en la cual se le informa
que su pensión no ha sido aprobada debido a la circunstancia de que "no
existe disponibilidad presupuestal  en la presente vigencia para hacer dicho
pago".
Dice la peticionaria
que las directivas del Hospital Regional San Juan de Dios conocían la situación
institucional al aprobar su solicitud de jubilación y debieron haberle
advertido de la imposibilidad de hacer efectivo el pago de la pensión, caso en
el cual ella habría desistido de su solicitud y habría seguido laborando.
Dice además la
peticionaria que la función del Servicio Seccional de Salud se limita, en el
caso de los "empleados de pago directo", al cual ella pertenece, a
otorgar el visto bueno a la solicitud de jubilación, lo cual hizo, y que, en
consecuencia, no existe excusa para que el hospital no pague.
La falta de
asignación presupuestal, dice la señora Elvia Vero, no es razón para negar su
pensión legalmente adquirida. De hecho, continúa, el hospital ha pagado
pensiones anteriormente en similar situación presupuestal.
La peticionaria
manifiesta su preocupación en el sentido de tener que esperar hasta 1993 para
obtener su pensión si no se afecta inmediatamente el presupuesto del hospital
del presente año y que esto tendría consecuencias nefastas para ella y para su
familia debido a que dependen de su salario.  Dice además la peticionaria que
son muy pocas las posibilidades que tiene de encontrar trabajo en otra
institución y que no tiene renta o negocio alguno.
2. Fundamentos de
la acción.
Con base en los
hechos anotados la señora Elvia Vera solicita lo siguiente: 1) la cancelación
inmediata a su favor de su pensión de jubilación del mes de abril; 2) la
cancelación inmediata a su favor de la suma de dinero correspondiente a la
pensión no pagada de los meses enero, febrero y marzo de 1992, y 3) la
cancelación futura y cumplida de su pensión.
Como fundamento
jurídico de su petición la señora Elvia Vero menciona los artículos 25, 53
incisos dos y tres, 13, 43, 46 y 48 de la Constitucion Nacional.
3. Sentencia de
primera instancia
Le correspondió al
Juzgado Segundo Civil del Circuito de San Gil la decisión de primera instancia
de la acción de tutela. El juez, luego de hacer algunas consideraciones
generales sobre la tutela, se ocupa de las circunstancias específicas del caso
y afirma suscintamente que los hechos están probados y que, en efecto, la
peticionaria adquirió el derecho a la pensión de jubilación mediante resolución
981 emanada del director del Hospital de San Juan de Dios de San Gil, en la
cual se ordena el pago de 149.930,00 pesos mensuales a la peticionaria por
concepto de pensión de jubilación partir de enero de 1992.
Sin embargo el Juez
niega la acción de tutela considerando que existe la acción ejecutiva laboral
como otro mecanismos de defensa judicial. En estos casos, dice, no se aplica la
excepción consagrada en el artículo 6 del decreto 2591, pues la acción no se
instaura como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
3. Sentencia de
segunda instancia.
La Sala Civil del
Tribunal Superior del Distrito judicial de San Gil conoció de la segunda
instancia y en ella reconoce el derecho de la peticionaria a la pensión de
jubilación a partir del mes de enero de 1992, de acuerdo con lo dispuesto por
la resolución 981 emanada del director del Hospital Regional San Juan de Dios,
con visto bueno de la oficina de presupuesto y control del servicio de salud de
Santander.
Según el Tribunal,
la falta de pago de la pensión a la señora Galeano Porras no viola el artículo
25 de la Constitucion Nacional en donde se consagra el trabajo como un derecho,
sino una obligación de orden laboral que consiste en el pago de una prestación
reconocida. De acuerdo con esto, el demandante puede acudir  "al cobro
ejecutivo sobre los recursos y rentas de bienes propios que tenga el hospital y
no tengan el carácter de inembargables". (expediente folio 7).
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
La Corte
Constitucional es competente para efectuar esta revisión según lo previsto en
los artículos 86 y 241, numeral 9 de la Constitucion política  y 31, 32, y 33
del decreto 2591 de 1991.
1. El carácter
fundamental de la pensión de jubilación
En las
consideraciones hechas por el juez de circuito y por el Tribunal Superior, el
derecho a la pensión de jubilación no aparece como fundamental. Este es uno de
los argumentos de fondo que ambos falladores tuvieron para negar la tutela. En
relación con este tema, la Corte constitucional se ha pronunciado en varias
ocasiones a través de sentencias provenientes de diferentes salas de revisión
de tutela, de las cuales se desprende una clara y contundente afirmación sobre
el carácter fundamental de la pensión.
Así  por ejemplo, la
Sala Séptima de Revisión se ha referido al tema de la pensión de  jubilación,
señalando que, si bien este derecho está consagrado en el artículo 48 de la
Constitucion, dentro del capítulo de los derechos económicos, sociales y
culturales, ello no significa que se trate de una norma programática de
desarrollo progresivo por parte del legislador:
"La seguridad
social - dice la sentencia-  que se reclama mediante  el reconocimiento de la
pensión de vejez, no puede verse como algo independiente o desligado de la
protección al trabajo, el cual es garantizado de manera especial en la
Constitucion, por considerar que es un principio fundante del Estado social de
derecho que ella organiza. Como el derecho controvertido nace y se consolida
ligado a una relación laboral, en cuyo desarrollo la persona cumplió los
requisitos de modo, tiempo de cotización y edad a los cuales se condicionó su
nacimiento es necesariamente derivación  del derecho al trabajo.
(...) De esta manera
la defensa del trabajo apareja protección de la seguridad social que de él
dimana por ser la pensión de vejez una prestación a largo plazo que cubre al
trabajador en el curso de su relación laboral y que al decir de KROTOCHIN
constituye "salario diferido" que se cobra periódicamente una vez se
satisfacen las exigencias legales1.
En otra sentencia de
la misma  Sala y también con ponencia de Magistrado Sanín2, se hace referencia
al carácter fundamental de  la pensión de invalidez, como consecuencia de su
derivación directa e inmediata del derecho fundamental al trabajo. Al respecto
dice la mencionada providencia:
En cuanto al
derecho al trabajo (Preámbulo y arts. 1, 25, 26, 39, 53, 55 y 56 C.N.) que es
sin la menor duda un derecho fundamental, basta decir para los propósitos de
este fallo que él da lugar a una serie de prestaciones  que se reflejan en la
seguridad social, pero que en este caso, ésta, por ser derivación directa e
inmediata del trabajo, no es la seguridad  social genérica y programáticamente
universal de que trata el artículo 48 ibidem y de cuyo carácter como derecho
fundamental puede dudarse. La pensión de invalidez de que trata este asunto,
aunque está enmarcada dentro del régimen de la seguridad social -específica y
concreta, como se ha dicho- es resultado directo e inmediato del trabajo y,
como éste, es derecho fundamental y merece  especial protección del
Estado"
Sobre el mismo tema
y en el mismo sentido la Sala Segunda de Revisión, ha dicho lo siguiente:
El derecho a la
seguridad social no está consagrado expresamente en la Constitucion como un
derecho fundamental. Sin embargo, este derecho establecido en forma genérica en
el artículo 48 de la Constitucion, y de manera específica respecto de las
personas de la tercera edad (CP art. 46 inc. 2), adquiere el carácter de
fundamental cuando, según las circunstancias del caso, su no reconocimiento
tiene la potencialidad de poner en peligro otros derechos y principios
fundamentales como la vida (CP art. 11), y la dignidad humana (CP art. 1), la
integridad física y moral (CP art. 12) o el libre desarrollo de la personalidad
(CP art. 16) de las personas de la tercera edad (CP art. 46)"3 .
2. La efectividad
de los derechos y la buena fe
El derecho sólo
tiene sentido como discurso normativo capaz de determinar y encauzar la
realidad social. En esta tarea las normas jurídicas no siempre tienen éxito;
múltiples factores pueden hacer de las normas postulados intrascendentes. Sin
embargo, esta falta de eficacia jurídica, conocida como la brecha o la disociación
entre el derecho y la realidad, debe ser entendida por el derecho como una
disfunción contra la cual hay que luchar de manera permanente, es decir, como
una falla que debe ser corregida.
En el Estado social
de derecho existe una preocupación especial por la efectividad de los derechos.
Tiene su origen en la consagración de una serie de derechos individuales que no
dependen, como sucedía en el Estado liberal clásico, simplemente de la
abstención del Estado en relación con ciertas conductas, sino de la participación
activa del Estado en sus obligaciones de hacer y de dar.
Las obligaciones de
hacer en el derecho privado están ampliamente protegidas por medio de una gran
variedad de acciones a disposición de quien no ha recibido la prestación
debida. En el derecho público la adopción de este criterio de exigibilidad ha
sido más lento, debido principalmente  a que las obligaciones de prestación por
parte del Estado tienen origen reciente. Como resultado de esta transformación,
en el derecho administrativo se ha consolidado hoy plenamente la idea de que el
Estado tiene una responsabilidad extracontractual frente a las personas.
Ahora bien, en
derecho público como en derecho privado, la efectividad de las obligaciones sólo
se logra si existen los mecanismos judiciales necesarios para que los
individuos puedan exigir tales conductas por parte del Estado. De lo contrario,
el derecho se convierte en una mera proclamación de propósitos que nadie asume
como propios. En el caso de los derechos constitucionales fundamentales se ha
establecido la tutela con el fin de hacer efectivos los derechos de manera
pronta y adecuada. La acción de tutela es la respuesta instrumental al
propósito del constitucionalismo contemporáneo, según el cual las personas
deben gozar efectivamente de sus derechos fundamentales.
Este propósito se
traduce en una serie de normas constitucionales. Es el caso del artículo
segundo que consagra la efectividad del derecho como uno de los fines del
Estado; del artículo cuarto que establece el carácter normativo de la
Constitucion; del artículo quinto sobre la primacía de los derechos
inalienables de la persona; del artículo ochenta y seis que consagra la acción
de tutela como un mecanismo de protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales y del artículo ochenta y cuatro sobre la
prohibición de exigir requisitos adicionales sobre derechos reglamentados de
manera general.
Por otra parte, es
importante tener en cuenta la buena fé de la señora Vera Barragán. Dice la
peticionaria que de haber sido advertida acerca de la imposibilidad de hacer
efectivo el pago de la pensión,  habría desistido de su solicitud y habría
seguido laborando. Se presenta aquí un caso dramático de buena fe derivada de
la confianza en el derecho y en los mecanismos institucionales que los  hacen
efectivos.
En este caso
concreto la buena fe de la peticionaria al solicitar su pensión de jubilación,
convencida de que el reconocimiento de su derecho era suficiente para la efectividad
del mismo, se vio asaltada por problemas de índole presupuestal  que impidieron
el pago de su pensión. Ningún Estado puede pretender que las personas
desconfíen de  la efectividad de las normas jurídicas a la hora de exigir sus
derechos.  Es indispensable que el Estado respalde la confianza de ciudadanos
en el derecho y en las instituciones. El caso de la peticionaria, muestra
claramente la importancia que tiene la efectividad del derecho en la búsqueda
del propósito general de la legitimidad del poder y del derecho, una de cuyas
manifestaciones es el principio de buena fe consagrado en el artículo 83 de la
Constitucion.
3. El otro medio
de defensa judicial.
Otro de los
argumentos del Tribunal Superior de San Gil y del juez de circuito consiste en
afirmar que existen otros mecanismos de defensa y que, en consecuencia, la
acción de tutela no procede, tal como lo dispone el artículo sexto del decreto
2591 de 1991. Según el Tribunal la vía procedente para obtener la protección
del derecho indiscutiblemente violado, es la acción ejecutiva laboral sobre los
recursos y rentas de bienes propios que tenga el hospital San Juan de Dios y
que no tengan el carácter de inembargables.
De otra parte, el
concepto de "existencia del otro medio de defensa" ha sido reiteradamente
explicado por esta Corte, en el sentido de que no siempre que se presenten
varios mecanismos de defensa la tutela resulta improcedente. Es necesario,
además, una ponderación de la eficacia de los mismos a partir de la cual se
concluya que alguno de los otros medios existentes, es tan eficaz para la
protección del derecho fundamental como la acción de tutela misma.
Esta Corte estima
necesario reiterar una vez más su pronunciamiento acerca de la eficacia
equivalente que deben tener los medios alternativos de defensa judicial
llamados a sustituir la tutela en el caso concreto, como instrumento de
protección de los derechos constitucionales fundamentales vulnerados.
"es claro
entonces que el otro medio de defensa judicial a que alude el artículo 86 debe
poseer necesariamente, cuando menos, la misma eficacia en materia de protección
inmediata de derechos constitucionales fundamentales que, por su naturaleza,
tiene la acción de tutela. De no ser así, se estaría haciendo simplemente una
burda y mecánica exégesis de la norma, en abierta contradicción con los
principios vigentes en materia de efectividad de los derechos y con
desconocimiento absoluto del querer expreso del Constituyente.
En otros
términos, en virtud de lo dispuesto por la Carta del 91, no hay duda que
"el otro medio de defensa judicial"  a disposición de la persona que
reclama ante los jueces la protección de sus derechos fundamentales ha de tener
una efectividad igual o superior a la de la acción de tutela para lograr
efectiva y concretamente que la protección sea inmediata.  No basta, pues, con
la existencia en abstracto de otro medio de defensa judicial si su eficacia es
inferior a la de la acción de tutela4 .
En el caso de las
pensiones de jubilación, la acción ejecutiva laboral ha resultado inoperante
para la defensa de los derechos de los pensionados, debido a la existencia de
la norma legal que prohibe la inembargabilidad de los bienes y rentas del
presupuesto. La total improcedencia de los argumentos sobre el "otro
mecanismo de defensa" de los jueces de tutela que resolvieron el caso de
la señora Vera Barragán, proviene de una estrecha concepción  procedimentalista
y privatista que contradice la voluntad del constituyente.
4. El derecho a
la igualdad.
El principio de
igualdad es una de las fuentes normativas más importantes de protección de los
derechos de las personas y debido a ello ha dado lugar a una amplia jurisprudencia
en todos los regímenes constitucionales occidentales, que se extiende desde la
clásica concepción formalista según la cual los hombres son iguales ante la
ley, hasta la concepción contemporánea que predica y exige la promoción de las
condiciones para el logro de una igualdad real y efectiva (art.13 inciso 2 CN).
El actual principio
de igualdad ha retomado la vieja idea aristotélica de justicia, según la cual
los casos iguales deben ser tratados de la misma manera y los casos diferentes
de diferente manera. Así, salvo que argumentos razonables exijan otro tipo de
solución, la regulación diferenciada de supuestos iguales es tan violatoria del
principio de igualdad como la regulación igualada de supuestos diferentes.
En el caso de los
pensionados se está violando directamente el principio de igualdad, al
restringir de manera dramática las posibilidades de hacer efectivo el pago de
lo debido en caso de incumplimiento, para aquellos trabajadores vinculados con
el Estado y no sometidos a un sistema de seguridad social especial.  Según
dicho principio, el derecho fundamental al pago de la pensión de jubilación, no
puede ser tratado de tal manera que implique una discriminación en relación con
unos trabajadores.
El principio de
igualdad consagrado en la Constitución obliga no sólo  al tratamiento igual de
los casos iguales y diferente de los casos diferentes, sino también a la
protección especial  de todas aquellas personas que se encuentren en
condiciones de debilidad manifiesta, con el propósito de hacer de la igualdad
un postulado con eficacia real. Dicho esto por la Constitucion, el juez de
tutela no puede ser indiferente frente a la situación de los pensionados y no
puede dejar de considerar las condiciones específicas de debilidad en las que
se encuentran las personas de la tercera edad y la protección especial que la
Constitucion y los convenios internacionales les conceden  en el artículo 46.
III. Conclusión
Hechas las
consideraciones anteriores sólo resta exponer una breve conclusión: de la
relación entre el análisis de los supuestos normativos y  fácticos, se deduce
claramente, la procedencia de la tutela. En efecto de los primeros se infiere
que:
1. El derecho a la
pensión de jubilación es fundamental debido a su derivación directa del salario
y del trabajo, consagrado este último como derecho fundamental en el artículo
25 de la Carta.
2.  El derecho a ser
tratado en condiciones de igualdad es un derecho fundamental definido en la
Constitución en el artículo 13.
3. La efectividad de
los derechos y en especial de los derechos fundamentales es una preocupación
constante en la Carta y en ningún caso puede ser limitada o anulada por razones
de orden administrativo o procedimental.
4. La Constitución
preve una especial protección para las personas de la tercera edad en su
artículo 46.
5. Las actuaciones
de los particulares se presumen de buena fé según el artículo  83 de la
Constitución nacional.
En cuanto a los
supuestos fácticos es claro que:
1. La señora Vera
Barragán obtuvo derecho a la pensión de jubilación y sin embargo, por razones
de orden presupuestal, no se le pagó lo debido por este derecho.
2. Esta situación
pone en clara desventaja a los pensionados de ciertas instituciones oficiales
en relación con otros pensionados, al  permitir que un mismo derecho tenga
efectos y tratamientos diferentes.  Pero ella, es aún más dramática si se tiene
en cuenta que se trata de los derechos de personas de la tercera edad, que por
lo general se encuentran en situación de desprotección.
Con el  no pago de
su pensión de jubilación, a la señora Vera Barragán se le violaron sus derechos
fundamentales al trabajo y a la  igualdad.
IV.  DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR
la sentencia proferida el
8 de Mayo de 1992 por el  Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Gil en
el proceso de tutela promovido por Elvia Vero Barragán contra el Director
Regional del Hospital de San Juan de Dios de San Gil.
SEGUNDO.- Por las razones expuestas en la parte
motiva de esta providencia, ORDENAR al  director del Hospital Regional San Juan
de Dios la cancelación inmediata de toda suma de dinero debida a la
peticionaria por concepto de las mesadas de su pensión de jubilación causadas
hasta la fecha, así como el pago oportuno de las mismas en el futuro.
TERCERO.- En todos aquellos casos similares al
presente, por sus hechos o circunstancias, siempre que se incumpla la obligación
de pagar oportunamente las mesadas causadas de pensiones de jubilación, la
doctrina constitucional enunciada en esta sentencia tendrá CARACTER OBLIGATORIO
para las autoridades, en los términos del artículo 23 del Decreto 2067 de
1.991.
CUARTO.- Ordenar que por Secretaría se comunique
esta providencia a la Sala Civil del Tribunal del Distrito Judicial de San Gil
en la forma y para los efectos previstos en el artículo 36 del decreto 2591 de
1.991.
Notifíquese,
comuníquese , cúmplase e insértese en la Gaceta constitucional.
CIRO ANGARITA BARON
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Magistrado
Sentencia aprobada
por la sala  primera de revisión, en  Santa Fé de Bogotá, a los dieciocho
(18) días del mes de  Septiembre de mil novecientos noventa y dos .
1 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. 453 de la Sala Séptima de
Revisión, p. 8.
2  Cfr. Corte Constitucional. Sentencia  T-481 Sala Séptima de
Revisión
3 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. 426 Sala Séptima de
Revisión. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
4 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. 414. Sala Primera de
Revisión. p. 14.