T-847-06
PROYECTO DE SENTENCIA
Sentencia T-847/06
DERECHO DE PETICION-Alcance y contenido
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Términos para resolver
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Vulneración por cuanto no se ha producido
ninguna respuesta sobre la solicitud
En el caso que ahora es objeto de estudio,
la administración, debió responder sobre lo pedido dentro de los quince (15)
días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud. Si no podía resolver
dentro de este plazo, ha debido informarle esta situación al actor, indicándole
además el término razonable dentro del cual daría respuesta de fondo. Tampoco
se tiene noticia en sede de revisión (cuando ya han pasado cinco meses de haber
elevado la petición) de que después del fallo de instancia se haya dado
respuesta preliminar y menos aún sobre el aspecto sustantivo de la solicitud.
Es importante aclarar que en el supuesto en que se hubiese dado respuesta
preliminar después de vencidos los 15 días para hacerlo, esta actuación de la
administración sería a todas luces censurable  y con mucho mas veras si aún no se
ha producido una respuesta sobre el aspecto sustantivo de la solicitud, pues
los términos establecidos legalmente para decidir esta clase de situación, para
este momento ya se encuentran vencidos, y su cumplimiento no está sometido a
ningún condicionamiento o liberalidad  de la administración.
Referencia: expediente T-1400163
Acción de tutela de Víctor Julio Rodríguez Achury en
contra del Seguro Social.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., trece (13) de octubre de dos mil seis
(2006).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil y
Marco Gerardo Monroy Cabra, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del trámite de revisión del fallo dictado en el
asunto de la referencia por el Juzgado Veinticinco Penal del Circuito de
Conocimiento de Bogotá D.C..
I.  ANTECEDENTES
1. De los hechos y la demanda.
1.1.
Manifiesta el actor
que estuvo afiliado al Sistema de Seguridad Social en Pensiones y en tal
calidad cotizó al Seguro Social por más de mil (1000) semanas con la finalidad
de obtener una pensión de vejez. Agrega que en la actualidad es una persona de
la tercera edad, pues cuenta con 79 años.
1.2.
Aduce que solicitó al
Seguro Social el reconocimiento y pago de la pensión de vejez a que tiene
derecho, que le fue negada a través de la Resolución No. 8884-2004, en la que se
le indicó que sólo tenía 903 semanas cotizadas, tiempo que era insuficiente
para acceder a la prestación reclamada.
1.3.
Indica que mediante
Resolución No. 24089-2004 se le concedió la indemnización sustitutiva en la
cual se le indicó que tenía cotizadas 968 semanas, cuando en la anterior
resolución se le había dicho que contaba con 903 semanas. Refiere que, al
analizar detenidamente la historia laboral que tiene en su poder encontró que
cuenta con más de mil (1000) semanas cotizadas, que son suficientes para
obtener la pensión de vejez, razón por la que se negó a aceptar la
indemnización sustitutiva e interpuso los recursos ordinarios de reposición y
apelación contra esta decisión.
1.4.
Sostiene que la entidad
tutelada, al expedir la Resolución No. 17738 del 7 de junio de 2005, de nuevo
negó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez al manifestar que al
actualizar la historia laboral se tiene que solamente cuenta con 949 semanas
cotizadas, número que es diferente al reconocido en la resolución No. 24089-2004
en la que se indicó 968 semanas.
1.5.
Que debido a las
inconsistencias inferidas de la información suministrada por la entidad
tutelada sobre la historia laboral, ha insistido en el reconocimiento de la
pensión de vejez, pues a su juicio tiene más de mil (1.000) semanas cotizadas.
1.6.
Fue así como  a través
de Resolución No. 21993 del 21 de julio de 2005, el Seguro Social, nuevamente
negó la prestación y confirmó la decisión por medio de la cual concedió la indemnización
sustitutiva.
1.7.
Manifiesta que su
apoderada judicial allegó suficiente material probatorio para demostrar las
semanas cotizadas, e insistió en el recurso de apelación, que fue resuelto
mediante Resolución 000190 del 7 de febrero de 2006, confirmando la Resolución
No. 024089 de agosto de 2005, quedando agotada la vía gubernativa.
1.8.
Por lo expuesto, y en
especial por las inconsistencias en la historia laboral que presenta en su caso
el Seguro Social, con fecha 17 de abril de 2006 radicó un derecho de petición
ante el “Departamento de Corrección de Historias Laborales  del Seguro Social”,
en el cual solicitó se corrigiera su registro laboral, teniendo en cuenta la
información que tiene en sus manos al respecto. Según el actor, al momento de instaurar
la acción de tutela no se había dado respuesta a lo solicitado y al indagar
sobre este asunto, se le dijo que estaba mal radicado y que debía llevarse a
otra dependencia y que su respuesta se demora 4 meses.
1.9.
Por tal razón solicitó
al juez constitucional conceda la tutela de sus derechos fundamentales
vulnerados, teniendo en cuenta que de la corrección de su historia laboral
depende que se le reconozca el derecho a la pensión de vejez que reclama, que
se convierte en la única prestación económica que aspira tener, pues debido a
su avanzada edad le es imposible laborar para obtener recursos económicos
destinados a su manutención.
2. Intervención del Seguro Social.
A través del
oficio No. 006 del 15 de junio de 2006 el Juzgado Veinticinco Penal del
Circuito de Bogotá D.C., notificó la acción de tutela al Gerente del Seguro
Social, otorgando un plazo de 48 horas contadas desde el recibo de la misma
para que se pronunciara sobre los hechos y las pretensiones del tutelante. Sin
embargo, según hace constar  el juez de conocimiento en el aparte del fallo que
profirió el 21 de junio de 2006 titulado “ACTUACIÓN PROCEDIMENTAL”,  a
esa fecha, no se recibió ninguna respuesta de la entidad demandada.
3. Del fallo de instancia.
3.1. Juzgado Veinticinco Penal del
Circuito de Conocimiento de Bogotá D.C.
Mediante
providencia del veintiuno (21) de junio de 2006, el Juzgado Veinticinco Penal
del Circuito de Conocimiento de Bogotá D.C., decidió no tutelar el derecho
fundamental de petición, por considerar que el actor solicitó un
pronunciamiento de fondo “concretamente la corrección de la historia laboral
con miras a obtener el reconocimiento a su pensión de vejez, para cuya emisión
la entidad accionada cuenta con un término de cuatro (4) meses, al tenor del
parágrafo 1º del artículo 9º de la ley 797 de 2003, lapso que aún no se ha
desbordado, ya que la petición se presentó en el mes de abril de la presente
anualidad, quedando aún más de un mes para resolver la solicitud del accionante”.
El fallo no fue impugnado.
4. Pruebas relevantes que obran en el
expediente
-
Escrito de tutela
instaurada por el señor Víctor Julio Rodríguez Achury,  en contra del Seguro
Social. Folios 1 y 2.
-
Fotocopia de la
Resolución No. 008884 del 26 de abril de 2004, por medio de la cual el
Instituto de Seguros Sociales – Seccional Cundinamarca-, negó la pensión de
vejez solicitada por el tutelante. Folio 12.
-
Fotocopia de la
Resolución No. 024089 del 25 de agosto de 2004, a través de la cual, el
Instituto de Seguros Sociales –Seccional Cundinamarca-, concedió la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez al actor, por la suma de
$6´978.516.oo. Folio 13.
-
Copia de la Resolución
No. 0017738 de fecha 7 de junio de 2005, por medio de la cual el Seguro Social
resolvió negar la solicitud de pensión de vejez elevada por el actor. Folios 6
al 8.
-
Copia de la Resolución
No. 0021933 del 21 de julio de 2005, a través de la cual el Departamento de
Atención al Pensionado del Seguro Social, modificó la Resolución citada en el
punto anterior con el fin de aclarar que la misma resolvió el recurso de
reposición instaurado por la apoderada del señor Rodríguez Achury, en contra de
la Resolución No. 024089 de 2004 por la cual se concedió indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez al actor; al igual modificó el artículo
segundo de la citada resolución en el sentido de agregar que contra la misma
procedía el recurso de apelación. Folios 10 y 11.
-
Fotocopia de la
Resolución No. 000109 del 07 de febrero de 2006, por medio de la cual el
Gerente Seccional Cundinamarca y D.C., del Seguro Social, decidió el recurso de
apelación en contra de la resolución aludida en el punto anterior. Folios 14 a
16.
-
Copia de la solicitud
de corrección de la historia laboral, elevada por el actor el 17 de abril de
2006, al Departamento de Corrección de Historias Laborales del Seguro Social.
Folios 3 al 5.
-
Acta individual de
reparto de fecha 13 de junio de 2006, en la que consta que la tutela instaurada,
le correspondió en primera instancia al Juzgado Veinticinco Penal del Circuito
de Bogotá D.C. Folio 33.
-
Auto de fecha 15 de
junio de 2006, adoptado por el Juzgado Veinticinco Penal del Circuito de Bogotá
D.C., a través del cual se admitió la tutela y se dispuso notificar a la
entidad demandada con el fin de que se pronunciara sobre los hechos y
pretensiones de la demanda. Folio 34.
-
Oficio No. 006 del 15
de junio de 2006 por medio del cual el despacho judicial de conocimiento de la
tutela, notificó la decisión anterior a la entidad demandada. Folio 35.
-
Fallo de fecha 21 de
junio de 2006, proferido por el Juzgado Veinticinco Penal del Circuito de
Bogotá D.C., por medio de la cual negó la tutela del derecho fundamental
invocado, y notificación de la decisión. Folios 37 al 40.
II.   FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1.- Competencia.
Esta Corte es competente para
conocer del fallo materia de revisión, de conformidad con lo determinado en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1991 y, en cumplimiento del auto del veinticinco (25) de agosto
de 2006, expedido por la Sala de
Selección Número Ocho (8) de esta Corporación.
a.  Problema jurídico y metodología a
seguir para solucionar el mismo.
Esta Sala de Revisión debe establecer, teniendo en
cuenta los lineamientos expuestos en la jurisprudencia constitucional, si el
Seguro Social, le vulneró el derecho fundamental de petición al actor, pues
entre el momento de solicitar a la entidad demandada la corrección de su
historia laboral y la instauración de la acción de tutela no se había dado
ninguna respuesta.
Al analizar el problema jurídico,  el juez de
instancia sostuvo que lo solicitado era una cuestión de fondo y aún no  se
habían vencido los cuatro (4) meses que establece el parágrafo 1º del artículo
9º de la Ley 797 de 2003, para dar respuesta sustancial a lo pedido, razón por
la cual negó la tutela del derecho de petición.
Con el objetivo de dar solución al debate
jurídico planteado, esta Sala recordará la posición asumida por esta
Corporación sobre las reglas jurisprudenciales relativas al derecho fundamental
de petición, en especial las referidas a la obligación que tienen las
autoridades de dar respuesta oportuna y sobre el aspecto sustantivo de lo
pedido.
Bajo las consideraciones expuestas, se
determinará si la solicitud de corrección de la historia laboral elevada por
el actor ante el Seguro Social, debió ser resuelta teniendo en cuenta los lineamientos
del derecho de petición regulado en el artículo 23 constitucional y demás
normas concordantes del Código Contencioso Administrativo, o, por el contrario,
el término para resolver lo pedido debe inferirse del otorgado por la
legislación vigente a los administradores del régimen pensional, bien sean
entidades públicas o privadas para resolver solicitudes que tengan relación con
derechos pensionales.
2.
Naturaleza, contenido, alcance y núcleo esencial
del derecho de petición según la doctrina constitucional. Reiteración de
jurisprudencia.
Desde sus comienzos,
la Corte Constitucional se ha pronunciado de manera suficiente sobre la
naturaleza, contenido y alcance del derecho de petición regulado en el artículo
23 y 5 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.
En este sentido se ha señalado que la
naturaleza del derecho de petición fue definida por el propio Constituyente
como un derecho constitucional fundamental y de aplicación inmediata según lo
regulado en los artículos 23 y 85 de la Constitución de 1991, dada su
pertenencia al ámbito de los derechos inherentes a la persona humana y su
importancia derivada del principio de participación democrática en las
decisiones de la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación, así como para asegurar el cumplimiento por parte de las autoridades de
la República de sus funciones constitucionales y legales, al igual que los
deberes sociales y del Estado (art. 2 C.P.)[1].
Según la regulación constitucional y legal
de este derecho fundamental, su ejercicio está autorizado ante dos instancias
de la organización política y social, esto es, se puede acudir ante las
autoridades de la República y las organizaciones privadas, en éste último caso
teniendo en cuenta la reglamentación legislativa que debe expedirse al
respecto, que en ningún caso puede desbordar los lineamientos constitucionales.
La Corte ha considerado que cuando el
derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres
situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando
realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se
dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se
constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental,
puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra
particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental
solamente cuando el Legislador lo reglamente[2].
También de manera insistente esta
Corporación ha precisado que los presupuestos esenciales del derecho de
petición consisten, de un lado, en la posibilidad de elevar peticiones
respetuosas motivadas en interés general o particular[3],
y de otro, de que a lo solicitado se de una pronta respuesta. Estos dos
componentes son inescindibles y la satisfacción del derecho de petición depende
de que se verifiquen los mismos.
Entonces, la concretización del aludido
derecho se encuentra en la formulación de la petición, pero su efectivización
depende de la resolución pronta y material de lo pedido, con independencia de
si la respuesta es o no favorable, esto es, del sentido de la misma[4].
En otras palabras, la decisión tomada, debe desatar la inquietud planteada por
el solicitante, lo que solamente es posible de alcanzar si se aborda sustancial
o materialmente lo pedido, sin que ello signifique siempre una solución que
favorece los intereses del petente, pues la respuesta también puede ser
negativa, pero en uno u otro caso  se debe fundamentar debidamente.
En estas
condiciones, siguiendo los lineamientos de la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, el núcleo esencial del derecho de petición, entendido como el
ámbito intangible o su contenido mínimo irreductible objeto de protección[5],  radica en la resolución
pronta, oportuna y de fondo de lo pedido[6].
Así, la respuesta debe cumplir con unos requisitos mínimos, cuales son,
oportunidad, pronunciamiento  sobre todos los aspectos de lo solicitado (de
fondo o sustancial), hacerse de una manera clara, precisa, congruente y ponerse
en conocimiento del peticionario[7].
Respecto de este último requisito, es claro que una vez tomada la decisión, la
autoridad o el particular no pueden reservarse su sentido, habida cuenta que
para la efectividad del derecho de petición, se requiere que lo resuelto
trascienda el ámbito del sujeto que lo adopta y sea puesta en conocimiento del
peticionario, pues lógico es concluir que si éste no conoce el contenido de lo
resuelto no podrá afirmarse que el derecho ha sido observado cabalmente.
También
ha sostenido la Corte que la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea la petición no la
exonera del deber de responder[8]. Tampoco la  figura del
silencio administrativo libera a la administración de la obligación de resolver
oportunamente lo solicitado, pues su objeto es distinto. El silencio
administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de
petición.
De la misma manera ha señalado esta
Corporación que el derecho de petición también es aplicable en la vía
gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el
artículo 23 de la Constitución[9].
En lo
atinente a la oportunidad en que debe darse la respuesta, es decir, sobre el
término que tiene la administración para resolver las peticiones que le han
formulado, se acude por regla general al artículo 6º del Código Contencioso
Administrativo que dispone 15 días para resolver contados desde su recibo.
Según la citada norma, cuando no fuere posible resolver la petición en el plazo
citado, deberá ponerse en conocimiento este hecho al interesado, expresando los
motivos de la demora e indicando a su vez la fecha en que se dará respuesta, la
cual debe ser razonable en consideración a la complejidad o dificultad de la
solicitud.
En síntesis, el
derecho de petición es un derecho fundamental autónomo que comprende en esencia,
la posibilidad de presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades
públicas y los particulares y la garantía constitucional de una resolución
sustantiva, pronta, concreta y puesta en conocimiento del peticionario. Así
mismo, debe distinguirse entre la petición elevada y el objeto o materia  de la
misma, pues la protección que la Constitución depara con este derecho se
encamina a que la administración pública o los particulares, en su caso, se
pronuncien sobre lo planteado, más no a que sea favorable a sus intereses o sea
aceptado lo pedido. Por esta razón cuando el juez de tutela protege el derecho
de petición no puede indicar el sentido de la decisión que debe emitir la
administración o el particular.
Empero, esto no es obstáculo para que nuevamente se requiera la protección del
juez de tutela si con ocasión de la decisión emitida se incurre
nuevamente en vulneración de derechos fundamentales[10].
El anterior recuento
del esquema jurisprudencial sostenido por la Corte, indica a la judicatura el
sentido y alcance del derecho de petición, que debe servir de marco de
referencia al aplicar la Constitución en casos en los cuales se discuta la
vulneración de este derecho fundamental.
3. Término otorgado
por la legislación vigente a los administradores del régimen pensional para
resolver solicitudes que se relacionen con derechos pensionales. Reiteración de
jurisprudencia.
Con la expedición del Decreto 656 de 1994 “Por el
cual se establece el régimen jurídico y financiero de las sociedades  que
administren fondos de pensiones”, en su artículo 19 se dispuso de un plazo
de 4 meses para que las sociedades que administran fondos de pensiones (del
régimen de ahorro individual) se pronunciaran sobre la solicitudes de
reconocimiento y pago de derechos pensionales. En aras de preservar  el derecho
a la igualdad dicho plazo se hizo extensivo por la jurisprudencia de esta Corte[11]
para aquellas entidades que no eran propiamente sociedades administradoras de
fondos pensionales de las cuales se reclamaba el aludido derecho, ya que no
podían tener un tratamiento distinto con el único argumento de que la entidad
responsable de esta prestación tenía naturaleza diferente a la señalada por el
mencionado decreto.
Se pretendió entonces por vía de analogía
solucionar el vacío presentado con referencia al término con el que contaba,
por ejemplo el Seguro Social para resolver las solicitudes elevadas por sus
afiliados con el fin de que se les reconociera sus derechos pensionales, así
como, deparar un trato igualitario para con los afiliados a las entidades
administradoras de fondos de pensiones quienes contaban con un término
legalmente señalado.
En caso de no darse la solución aludida, la
situación se regiría por lo regulado en el artículo 6 del Código de lo
Contencioso Administrativo referente al derecho de petición  de interés
particular o general cuyas respuestas deben ser resueltas en el término de
quince (15) días, catalogándose la pensión como una petición de carácter
particular. Pero consideró la Corte que debido a la naturaleza misma de la
solicitud de pensión, por  los trámites internos que implica el estudio que
conlleva a su reconocimiento o denegación, ese término era muy breve para que
la entidad resolviera en debida forma sobre lo solicitado. Como durante este
plazo no era posible darle una respuesta de fondo, se debía informar al
solicitante si la documentación allegada estaba completa y en caso contrario se
debía indicar la que faltaba, así como advertir el término que se emplearía
para resolver de fondo la solicitud, que en todo caso, debía ser razonable.
En este orden de ideas, debido a la
inexistencia de un término exacto para que las entidades anotadas resolvieran
las solicitudes pensionales, hecho que en sí mismo estaba generando inequidades
entre los diferentes afiliados al sistema de seguridad social, se instó al
legislador a llenar ese vacío no solamente fijando un plazo sino estableciendo
un procedimiento que permitiera tener certeza sobre el término a emplear para
resolver peticiones de esta índole, máxime cuando de su decisión, podía
depender el goce de otros derechos que, según las circunstancias de cada caso,
podría involucrar derechos de carácter  fundamental. Una reglamentación en esta
materia, según la Corte, permitiría la ejecución de principios como la
igualdad, eficacia y eficiencia que son la base de la función administrativa,
regulada en el artículo 209 constitucional[12].
De esta manera, la aplicación analógica
realizada por la Corte fue armonizada con lo regulado en el artículo 6º del
código Contencioso Administrativo, cuando precisó que “al interesado se le
debe resolver su petición de pensión en un plazo máximo de 4 meses, y de tal
hecho se le informará dentro de los 15 días siguientes a la presentación de su
solicitud."[13]
Ahora bien, con la expedición de la Ley 700 de 2001, “Por
medio de la cual se dictan medidas tendientes a mejorar las condiciones de vida
de los pensionados y se dictan otras disposiciones”, en el artículo 4º se
dispuso que a partir de la vigencia de esta ley, los operadores públicos y
privados del sistema general de pensiones y cesantías, que tengan a su cargo el
reconocimiento del derecho pensional, tendrán un plazo no mayor a seis (6)
meses a partir del momento en que se eleve la solicitud de reconocimiento por
parte del interesado para adelantar los trámites necesarios tendientes al pago
de las mesadas correspondientes.
Ahora bien, teniendo en cuenta la
jurisprudencia emanada de las diferentes Salas de Revisión sobre el tema  del
término que tienen las entidades para el reconocimiento y pago de  derechos
pensionales y la normatividad existente sobre el mismo, esto es, los decretos
01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) y 656 de 1994, así como la Ley
700 de 2001, la Sala Plena de esta Corporación, unificó estos criterios en la
sentencia SU-975 de 2003, reiterados por la Sala Primera de Revisión en la
sentencia T-174 de 2005, M.P. Jaime Araujo Rentería, en la que se dijo:
“6) Del anterior recuento
jurisprudencial [refiriéndose a la jurisprudencia de la Corte Constitucional]
queda claro que los plazos con que cuenta la autoridad pública para dar
respuesta a peticiones de reajuste pensional elevadas por servidores o ex
servidores públicos, plazos máximos cuya inobservancia conduce a la vulneración
del derecho fundamental de petición, son los siguientes:
(i) 15 días hábiles para todas
las solicitudes en materia pensional –incluidas las de reajuste– en cualquiera
de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información
sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la
autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento,
reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual
deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué
momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar
antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del
trámite administrativo.
(ii) 4 meses calendario para
dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a
partir de la presentación de la petición, con fundamento en la aplicación
analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones
elevadas a Cajanal;
(iii) 6 meses para adoptar
todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de
las mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.
Cualquier desconocimiento
injustificado de dichos plazos legales, en cualquiera de las hipótesis
señaladas, acarrea la vulneración del derecho fundamental de petición. Además,
el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses respectivamente amenazan la
vulneración del derecho a la seguridad social. Todos los mencionados plazos se
aplican en materia de reajuste especial de pensiones como los pedidos en el
presente proceso.”[14]
De esta forma, en
materia pensional los operadores de esta clase de derechos prestacionales, bien
sea de naturaleza pública o privada, cuentan con los siguientes términos: i)
un  máximo de cuatro (4) meses para resolver de fondo las solicitudes
relacionadas con el reconocimiento de pensiones, el reajuste o reliquidación de
las mismas. Es decir, dentro de este término deben realizar las gestiones
necesarias para resolver efectiva y adecuadamente las solicitudes mencionadas[15],
y, ii) seis (6) meses para el reconocimiento y pago efectivo de las mesadas
pensionales.
En este orden, dentro de los quince (15)
días siguientes a la presentación de la solicitud,  la entidad a la que se
encuentre afiliado el peticionario deberá brindarle la información referida a:
1) el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; 2) debe informar que
requiere de un término mayor a quince (15) días para resolver sobre una
petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste, caso en el cual deberá
señalar lo que necesita para resolver, en qué término resolverá de fondo a lo
pedido e indicarle las razones por las que no es posible contestar antes, y, 3)
que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite
administrativo.
Como se puede observar, existen tres
términos distintos que corren de manera concomitante para resolver solicitudes
de pensión de jubilación, los cuales transcurren a partir de la solicitud de
reconocimiento de la pensión respectiva[16]. Son pues
tres momentos distintos y para cada uno de ellos operan términos también
diferentes, que sin embargo no son acumulables[17].  Estos
plazos se entiende que son tanto para dar respuesta a las peticiones, como para
proceder al desembolso efectivo, cuando a ello hubiere lugar.
Finalmente, es
preciso aclarar que el término de cuatro (4) meses no es aplicable en caso de
tratarse del reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes, dado el
caso que en este evento opera el término de dos (2) meses después de radicada
la solicitud por el peticionario, con la correspondiente documentación que
acredite su derecho, que fue fijada por el artículo 1º de la Ley 717 de 2001.
Se concluye entonces que se garantiza el
derecho fundamental de petición en los casos de solicitudes de reconocimiento y
pago de pensiones cuando se permite sin dilaciones o trabas injustificadas que
el interesado radique su petición ante la entidad que corresponda; al expedirse
el acto administrativo por medio del cual se reconozca o niegue la prestación
pensional en el término dispuesto en el artículo 4º de la Ley 700 de 2001;
cuando el citado acto se expida dentro de los dos (2) meses siguientes a la
radicación de la solicitud acompañada de los respectivos documentos, en caso de
tratarse  de pensión de sobreviniente, y, el citado acto resuelve de manera
clara, precisa, congruente y de fondo lo solicitado.
4.  Del caso concreto
El señor Víctor Julio Rodríguez Achury instauró acción
de tutela en contra del Seguro Social, en razón a que solicitó a través de
derecho de petición la corrección de su historia laboral y hasta el momento de
acudir al juez constitucional, no había obtenido ninguna respuesta. Aunque el
actor en el escrito de tutela no expresa claramente su pretensión, del mismo se
infiere que esta se encamina a que le sea protegido el derecho de petición
habida cuenta que, según lo afirma, de la corrección de la historia laboral,
depende que se le “conceda el Derecho a PENSION DE VEJEZ, única prestación
económica que aspiro tener para mejorar mi calidad de vida ya que por lo
avanzado de mi edad me es imposible laborar para obtener recursos para mi
manutención”[18].
Esta Sala pudo verificar que el señor Rodríguez Achury
acudió en derecho de petición que dirigió al “INSTITUTO DEL SEGURO SOCIAL.
DEPARTAMENTO DE CORRECCIÓN DE HISTORIAS LABORALES”, que fue radicado el día
17 de abril de 2006 en la oficina de “ADMINISTRACIÓN DE DOCUMENTOS NIVEL
NACIONAL”, de esa entidad.
En el citado documento, el actor expuso las razones
por las cuales considera que tiene derecho a que le sea reconocida la pensión
de vejez, pues según lo afirma de la constatación de los documentos que obran
en su poder, cumple con los requisitos exigidos legalmente para acceder a esta
prestación como lo son, las semanas cotizadas (1.000) y la edad (79 años).
Pensión que le fue negada por el Seguro Social, con el argumento de que no
había cotizado quinientas (500) semanas durante los últimos 20 años anteriores
al cumplimiento de sesenta (60) años de edad o un mínimo de mil (1.000) semanas
en cualquier tiempo[19].
Por lo anotado y en particular, porque en las
resoluciones que se han expedido en el trámite de la solicitud pensional, el
Seguro Social ha certificado diferente número de semanas cotizadas[20],
fueron los argumentos que lo llevaron a acudir a esta entidad el pasado 17 de
abril de 2006 invocando el derecho de petición, buscando la corrección de su
historia laboral. Solicitud que para el momento de instaurar la acción de
tutela no se había respondido, como tampoco ahora en sede de revisión se tiene
noticia de que tal actuación se haya cumplido.
Frente a la tutela del derecho de petición invocado,
el Juzgado Veinticinco Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá D.C.,
mediante providencia del 21 de junio de 2006 resolvió no deparar protección,
pues a su juicio, la administración cuenta con cuatro (4) meses para resolver
de fondo al tenor de lo consagrado en el parágrafo 1º del artículo 9º de la Ley
797 de 2003, término que para ese momento no se había cumplido, pues quedaba
más de un mes para pronunciarse sobre la solicitud  del accionante.
Según obra en el expediente, no obstante la
vinculación y notificación de la tutela a la entidad demandada, esta no dio
respuesta, razón por la cual, debe darse aplicación a lo establecido en el
artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, esto es, cuando no sea rendido el informe
dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se
entrará a resolver de plano sobre lo pedido.
Esta Sala de Revisión no comparte la posición asumida
por el juez de instancia al decidir la acción de tutela por cuanto, de acuerdo
a la reiterada interpretación que por vía de jurisprudencia ha realizado esta
Corporación sobre las regulaciones legales que establecen los términos dentro
de los cuáles debe resolverse por la administración las solicitudes que
involucren derechos prestacionales como la pensión, si bien es cierto la misma
cuenta con un término máximo de cuatro (4) meses calendario para dar respuesta
de fondo, contados a partir de la presentación de la solicitud y seis (6) para
adoptar las medidas tendientes al reconocimiento y pago de las mesadas
pensionales, también lo es que  dentro de los quince (15) hábiles siguientes a
la radicación de una solicitud en la que se pida  información sobre el trámite
o los procedimientos relativos a pensión, o cuando la autoridad pública
requiera un término mayor a este último para resolver sobre una petición de
reconocimiento, reliquidación o reajuste pensional, deberá informarlo al
solicitante, señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento
responderá de fondo y las razones por las cuáles no es posible contestar antes.
En este orden de ideas, entre el momento en
que el actor radicó la solicitud (17 de abril de 2006)  y la fecha de la
decisión de instancia en la acción de tutela (21 de junio de 2006), habían
transcurrido 2 meses y 4 días, sin que el Seguro Social se pronunciara sobre la
solicitud de corrección de la historia laboral, debiendo hacerlo dentro de los
15 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud, debido a que la
actuación pedida por el actor se inscribe como un trámite o procedimiento
referido al reconocimiento y pago de la pensión, a la que el petente cree tener
derecho, pues a su juicio cumple con los requisitos para acceder a esa
prestación. Esta es la finalidad perseguida por el accionante  al afirmar que
de acuerdo a los documentos que obran en su poder cuenta con más de mil (1.000)
semanas cotizadas que es uno de los requisitos para pensionarse. Derecho
prestacional que se le ha negado y en tales actos, se ha certificado en tres
oportunidades diferente número de semanas cotizadas, motivo por el cual buscaba
claridad sobre el tiempo verdaderamente cotizado con el objeto de  que  la
administración le reconociera y ordenara el pago de la pensión de vejez, a la
que insistentemente, cree tener derecho[21].
Debe
recordarse que la Sala Octava de Revisión, en la sentencia T-1058 de 2004, M.P.
Alvaro Tafur Gálvis, tuteló el derecho a la información de quien acudió a la
protección constitucional como quiera que no había recibido respuesta a la
solicitud en la que, además de pedir el reconocimiento de la pensión a la que
decía tener derecho, requirió a la entidad accionada para que aclarara y
solucionara algunos aspectos de su historia laboral.
En esa oportunidad, una vez reiterados los
términos con que cuentan las entidades administradoras de pensiones (públicas o
privadas) para pronunciarse al respecto, consideró la Corte que la omisión de
la entidad demandada no tenía justificación, pues si fundadamente consideraba
que la solicitud del actor no podía ser tomada como una petición formal para el
reconocimiento de la pensión, no hubo explicación del por qué no se le dio el
trámite ordinario que correspondía a esa clase de solicitudes, “esto es, el
de dar al peticionario una respuesta dentro del plazo de 15 días al que le
obliga el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo”. Al margen de
esa discusión, concluyó la Sala de Revisión que, la entidad administradora de
pensiones, estaba en la obligación de dar una respuesta dentro de los 15 días
siguientes al recibo del escrito,  inclusive en la hipótesis de que la
solicitud fuera de reconocimiento y pago de la pensión, habida cuenta que, “la
jurisprudencia de esta Corporación ha llamado la atención sobre la necesidad de
armonizar lo dispuesto por el referido artículo del Decreto 656 de 1994 con el
artículo 6 del Código Contencioso Administrativo, precisando que “al
interesado se le debe resolver su petición de pensión en un plazo máximo de 4
meses, y de tal hecho se le informará dentro de los 15 días siguientes a la
presentación de su solicitud. (Subraya fuera de texto)...”.[22].
De esta forma, en el caso que ahora es
objeto de estudio, la administración, debió responder sobre lo pedido dentro de
los quince (15) días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud. Si no
podía resolver dentro de este plazo, ha debido informarle esta situación al
actor, indicándole además el término razonable dentro del cual daría respuesta
de fondo. Tampoco se tiene noticia en sede de revisión (cuando ya han pasado
cinco meses de haber elevado la petición) de que después del fallo de instancia
se haya dado respuesta preliminar y menos aún sobre el aspecto sustantivo de la
solicitud.
Es importante aclarar que en el supuesto en
que se hubiese dado respuesta preliminar después de vencidos los 15 días para
hacerlo, esta actuación de la administración sería a todas luces censurable  y
con mucho mas veras si aún no se ha producido una respuesta sobre el aspecto
sustantivo de la solicitud, pues los términos establecidos legalmente para
decidir esta clase de situación, para este momento ya se encuentran vencidos, y
su cumplimiento no está sometido a ningún condicionamiento o liberalidad  de la
administración.
Debe insistirse entonces que,  como lo ha señalado la
Corte, “…una interpretación sistemática de las normas que regulan el
ejercicio del derecho de petición en materia de seguridad social en pensiones
(C.C.A., Decreto 656 de 1994 y Ley 700 de 2001) ha llevado a la jurisprudencia
a sostener que es de quince (15) días el plazo con el  que cuenta la autoridad
pública para dar respuesta a los peticionarios, que han elevado petición dentro
de un trámite administrativo”.[23]
De lo anotado se concluye que, siempre que
la entidad pública supere el plazo precitado para dar respuesta a un derecho de
petición, se encontrará, en principio, incursa en violación del mencionado
derecho constitucional fundamental.
Por lo expuesto, esta Sala de
Revisión revocará la decisión
de instancia que negó la protección invocada y tutelará el derecho de petición
que le asiste al actor y que fue vulnerado por la entidad demandada. En
consecuencia se ordenará al Seguro Social que, si aún no lo ha hecho, dentro de
las cuarenta y ocho (48)  horas siguientes a la notificación de esta
providencia, responda de fondo la solicitud de corrección de la historia
laboral solicitada por el tutelante.
III.- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR,  el fallo del
veintiuno (21) de junio de 2006, proferido por el Juzgado Veinticinco Penal del
Circuito de Conocimiento de Bogotá D.C.,  que negó la protección del derecho de
petición invocado por el actor.
Segundo.- TUTELAR el derecho de petición invocado por el actor y que fue
vulnerado por el Seguro Social. En consecuencia, ORDENAR  al Seguro
Social, que si aún no lo ha hecho, dentro de las cuarenta y ocho (48)  horas
siguientes a la notificación de esta providencia, responda de fondo la
solicitud de corrección de la historia laboral solicitada por el señor Víctor
Julio Rodríguez Achury.
Tercero.- Líbrese por Secretaría General la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes
sentencias: T-116 de 1997 y T-412 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara y
T-191 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño;
[2] Sala Cuarta de Revisión, sentencia T-191 de 2002, M.P. M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[3] Peticiones que deben reunir los requisitos mínimos que exige el
artículo 23 de la Constitución y  el 5 y siguientes del Código Contencioso
Administrativo, vale decir, elevarse de manera respetuosa, y deben contener por
lo menos: i) La designación de la autoridad a la que se dirigen, ii) los
nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante o apoderado,
y si es del caso, con indicación del documento de identidad y de la dirección,
iii) el objeto de la petición, iv) las razones en que se apoya, v) la relación
de documentos que se acompañan, y vi) la firma del peticionario cuando fuere el
caso.
[4] Ver entre otras las Sentencias T-495/92, T-
010/93, T-392/94, T-392/95,  T-291/96 y T-412 de 1998 .
[5]  La Sala Plena de la Corte Constitucional, en la
sentencia C-993 de 2004, M.P. Jaime Araujo Rentería, recordó la definición de
núcleo esencial de un derecho así: “Debe entenderse el núcleo esencial de un derecho
fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo
convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho
fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental”.
[6]  Sobre el tema, pueden consultase, entre otras, las siguientes
sentencias de la Corte Constitucional: T-542/03, T-562/03, T-581/03, T-971/03, T-973/03, T-991/03, T-998/03, T-091/04, T-099/04, T-143/04, T-144/04 y T-166/04.
[7] Sobre el particular puede consultarse la sentencia T-115 de 2004,
proferida por la Sala Cuarta de Revisión, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[8] Cfr. Sentencia 219/01, M.P. Fabio Morón Díaz. En la
sentencia T-476/01, MP: Rodrigo Escobar Gil,  la Corte afirmó “Desde una
perspectiva constitucional, la obligación de realizar el traslado de la
solicitud, en caso de incompetencia de la entidad ante la cual se eleva la
petición, es un elemento del núcleo esencial del derecho de petición, toda vez,
que la simple respuesta de incompetencia, constituye una evasiva a la solicitud
y de acuerdo a lo expresado por la Corte: “…[ las respuestas simplemente
formales o evasivas]… no satisfacen el derecho de petición, pues en
realidad, mediante ellas la administración elude el cumplimiento de su deber y
desconoce el principio de eficacia que inspira la  función administrativa, de
conformidad con el artículo 209 de la Constitución…”
[9] Sentencias T-294 de 1997, T-457 de 1994 y T-377/00, MP. Alejandro Martínez Caballero.
[10] La naturaleza del derecho fundamental de petición ha sido
ampliamente desarrollada por la Corte, como se lo advierte, entre otras, en
las  Sentencias T-12/92, T-172/93, T-335/93, T-279/94, T-529/95, T-614/95 y
T-307/99.
[11] Este plazo se hizo extensivo a partir de la sentencia T-170 de 2000
[12] Sentencia T-170 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[13] Cfr. Sentencia T-1166/01. M.P. Alfredo Beltrán Sierra y T-114 de 2003,
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[14] Jurisprudencia reiterada en las sentencias T-182, T-587, T-602,
T-613, T-734 y T-768 de 2004.
[15] Adicionalmente el inciso final del parágrafo 1 del artículo 9 de la
Ley 797 de 2003 determina lo siguiente: “Los fondos encargados reconocerán
la pensión en un tiempo no superior a cuatro (4) meses después de radicada la
solicitud por el peticionario, con la correspondiente documentación que
acredite su derecho. Los Fondos no podrán aducir que las diferentes cajas no
les han expedido el bono pensional o la cuota parte”.
[16] Sentencia T-760 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[17] Sentencia T-470 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[18] Folio 2 del expediente.
[19] Según consta en la Resolución No. 0017738 del 07 de junio de 2005,
que obra a folio 8 del expediente, proferida por el Seguro Social.
[20] Según lo afirmó en el escrito de tutela, que obra a folio 1 del
expediente, en la Resolución No. 8884-2004, se le indicó que tenía 903 semanas
cotizadas; en la Resolución No. 17738 del 07 de junio de 2005, se le dijo que
tenía 948 semanas cotizadas, y, en la Resolución No. 24089-2004 se manifestó
que tenía 949 semanas cotizadas.
[21]
Al respecto, en la Corte Constitucional en la
sentencia T-718 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, sostuvo: “En este punto, la Sala resalta que, específicamente en
materia de información laboral, la información debe ser precisa, clara, detallada,
comprensible y oportuna, a fin de que, de un lado, el trabajador pueda reclamar
los derechos que le asisten, y, del otro, se protejan en su integridad los
demás derechos fundamentales de los que son titulares”.
[22] Cfr. Sentencia T-1166/01. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[23] Sentencia T-429 de 2004.