C-818-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-818/05
POTESTAD SANCIONADORA DEL ESTADO-Especies
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Concepto
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Finalidad
Es innegable que a través del derecho administrativo
sancionador se pretende garantizar la preservación y restauración del
ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que no sólo
repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas conductas
contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por
las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los
distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a
las mismas autoridades públicas.
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Doctrina ius publicista
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION Y PODER Y FUNCION DE
POLICIA-Distinción
DERECHO DISCIPLINARIO-Finalidad
DERECHO DISCIPLINARIO Y DERECHO PENAL-Relación
DERECHO PENAL Y REGIMENES SANCIONATORIOS
ADMINISTRATIVOS-Características
específicas que exigen tratamientos diferenciales
DERECHO DISCIPLINARIO Y DERECHO PENAL-Distinción
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Alcance
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO
DISCIPLINARIO-Consagración
constitucional
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN DERECHO SANCIONATORIO-Alcance
FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA DE NOTARIO
PUBLICO-Tipificación
REGIMEN DE INHABILIDADES E
INCOMPATIBILIDADES-Competencia
legislativa
REGIMEN DISCIPLINARIO-Consagración en ciertas entidades por
autorización expresa de la ley no contraría principio de legalidad
REGIMEN DISCIPLINARIO DE UNIVERSIDAD
PUBLICA-Elementos
estructurales de las conductas que se consideren como faltas quedan reservados
a la ley de carácter disciplinario
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO
DISCIPLINARIO-Concepto
PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO
DISCIPLINARIO Y PENAL-Distinción
DERECHO DISCIPLINARIO-Admisibilidad de tipos abiertos o
conceptos jurídicos indeterminados
DERECHO DISCIPLINARIO-Amplitud del fallador para la adecuación
típica de la conducta
PRINCIPIOS JURIDICOS Y REGLAS JURIDICAS-Concepto
En la teoría del derecho se reconocen a los principios
y a las reglas como categorías de normas jurídicas. Ambas se suelen clasificar
dentro de dicho concepto pues desde un punto de vista general (principio) o
desde otro concreto y específico (regla) establecen aquello que es o debe ser.
Así las cosas, tanto los principios como las reglas al tener vocación normativa
se manifiestan en mandatos, permisiones o prohibiciones que delimitan y exigen
un determinado comportamiento.
PRINCIPIOS JURIDICOS Y REGLAS JURIDICAS-Diferencias
La principal diferencia entre ambos tipos de normas
radica en la especificidad de sus órdenes o preceptos, pues mientras los
principios son típicas normas de organización, mediante los cuales se unifica o
estructura cada una de las instituciones jurídicas que dan fundamento o valor
al derecho, a través de la condensación de valores éticos y de justicia; las
reglas constituyen normas de conducta que consagran imperativos categóricos o
hipotéticos que deben ser exactamente cumplidos en cuanto a lo que ellas exigen,
sin importar el ámbito fáctico o jurídico en el que se producen. Así las cosas,
mientras las reglas se limitan a exigir un comportamiento concreto y
determinado, los principios trascienden a la mera descripción de una conducta
prevista en un precepto jurídico, para darle valor y sentido a muchos de ellos,
a través de la unificación de los distintos pilares que soportan una
institución jurídica.
PRINCIPIOS JURIDICOS-Papel en el sistema normativo/PRINCIPIOS
JURIDICOS-Funciones/PRINCIPIOS JURIDICOS-Función de fundamento/PRINCIPIOS
JURIDICOS-Función de interpretación/PRINCIPIOS JURIDICOS-Función de
integración del orden jurídico
Los principios como lo reconoce la doctrina están
llamados a cumplir en el sistema normativo los siguientes papeles primordiales:
(i) Sirven de base y fundamento de todo el ordenamiento jurídico; (ii) actúan
como directriz hermenéutica para la aplicación de las reglas jurídicas; y
finalmente, (iii) en caso de insuficiencia normativa concreta y específica, se
emplean como fuente integradora del derecho. En estos términos, es indiscutible
que los principios cumplen una triple función de fundamento, interpretación e
integración del orden jurídico. Se reconoce a los principios como fundamento,
en la medida en que contribuyen a la organización deontológica de las distintas
instituciones que dan soporte a la vida jurídica, esto es, fijan los criterios
básicos o pilares estructurales de una determinada situación o relación social
que goza de trascendencia o importancia para el derecho. En cuanto a su función
como instrumento para la interpretación, esta Corporación ha dicho que los
principios se convierten en guías hermenéuticas para descifrar el contenido
normativo de las reglas jurídicas que al momento de su aplicación resulten
oscuras, dudosas, imprecisas, indeterminadas o aun contradictorias en relación
con otras normas de rango superior, incluyendo dentro de las mismas a los
principios de naturaleza constitucional. Finalmente, los principios cumplen una
función de integración, ya que asumen el rol de fuente formal del derecho ante
la insuficiencia material de la ley para regular todas y cada una de las
situaciones que se puedan presentar en el devenir social.
PRINCIPIOS JURIDICOS-Fuerza normativa
JUICIO DE PONDERACION-Aplicación
PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD EN
DERECHO DISCIPLINARIO-Utilización
de principios jurídicos como instrumentos para la descripción de faltas
disciplinarias/PRINCIPIO COMO NORMA JURIDICA -Puede ser objeto de
complementación a través de disposiciones constitucionales de aplicación
directa o normas legales que concreten clara e inequívocamente las faltas
disciplinarias/TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Aplicación
Se pregunta la Corte: ¿Si el señalamiento de
principios, en materia disciplinaria, como instrumentos para la descripción de
los comportamientos constitutivos de faltas contra la debida preservación de la
función pública, satisfacen o no los principios constitucionales de legalidad y
tipicidad, en los términos previstos en el Texto Superior y desarrollados por
la jurisprudencia de esta Corporación? Para dar respuesta al citado
interrogante, es indispensable recordar que los principios corresponden a una
típica norma jurídica de contenido autónomo y singular que dado su carácter
general y, por lo tanto, su textura abierta, someten su eficacia directa en
cada caso en concreto a la interpretación y exégesis de dicho contenido
normativo. El cual, se encuentra generalmente vinculado al valor básico que
sirve de fundamento a las distintas instituciones jurídicas. Para la
configuración de una falta disciplinaria, se deben describir en términos
absolutos, precisos e incondicionales los conductas que impliquen la existencia
de una obligación, deber, prohibición, incompatibilidad o inhabilidad que
impidan que el juzgamiento de una persona quede sometido al arbitrio del
funcionario investigador. Ahora bien, los principios como norma jurídica
también pueden ser objeto de complementación mediante la integración jurídica
de su contenido normativo, ya sea a través de disposiciones constitucionales de
aplicación directa o de normas de rango legal (o en términos generales:
reglas), que permitan concretar de manera clara e inequívoca, los conductas
prohibidas en materia disciplinaria. Se trata de acudir al empleo de la técnica
de remisión del tipo disciplinario en blanco o abierto que exige para la
constitucionalidad de la descripción de una infracción disciplinaria, la
definición de un contenido normativo específico mínimo que garantice a los
destinatarios de la norma, protección contra la aplicación arbitraria de la
misma.
PRINCIPIOS DE CONCURRENCIA Y BUENA FE EN
CONTRATACION ESTATAL-Textura
abierta
FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA-Desconocimiento de principios que regulan
la contratación estatal y la función administrativa en la etapa precontractual
y contractual/PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Requisitos
para convalidar la utilización de principios de la contratación estatal como
descriptores de  falta disciplinaria
El legislador al intentar ampliar el catálogo de
infracciones disciplinarias, mediante el señalamiento como falta gravísima del
desconocimiento de los principios de la contratación estatal y de la función
administrativa, incurre en una flagrante vulneración de los principios de
legalidad y tipicidad que rigen el ejercicio del derecho punitivo del Estado,
pues como previamente se expuso, los principios en cuanto normas jurídicas, por
sí solos, sin mas, no pueden servir de instrumento para la descripción de los
comportamientos constitutivos de faltas disciplinarias. Conforme a esta
argumentación, estaríamos en principio ante una disposición que por desconocer
la taxatividad y certeza que se exige en la descripción de las infracciones
disciplinarias, debería ser objeto de declaratoria de inexequibilidad pura y
simple. Sin embargo, es preciso recordar que los principios como norma jurídica
también pueden ser objeto de complementación mediante la integración jurídica
de su contenido normativo, ya sea a través de disposiciones constitucionales de
aplicación directa o de normas de rango legal, que permitan concretar de manera
clara e inequívoca, las conductas prohibidas en materia disciplinaria. De
acuerdo con lo expuesto, la Corte concluye que para convalidar el señalamiento
de un principio que regula la contratación estatal y la función administrativa
como descriptor de un comportamiento constitutivo de falta gravísima, es
necesario: (i) Acreditar que la infracción disciplinaria de uno de tales
principios tiene un carácter concreto y específico a partir de su
complementación con una regla que le permita determinar de manera específica su
contenido normativo. Para ello, es indispensable demostrar que a pesar de tener
la conducta reprochable su origen en un principio, (a) la misma se desarrolla
conforme a una norma constitucional de aplicación directa; (b) o que a pesar de
su generalidad, éste se puede concretar acudiendo a una disposición de rango
legal que lo desarrolle de manera específica. Cuando se formule la acusación
disciplinaria debe señalarse tanto la conducta imputable como la norma que la
describe, según lo ordena el artículo 163 del Código Disciplinario Único.
Finalmente, es obligación del funcionario investigador determinar si el
comportamiento reprochable en materia disciplinaria resulta excesivo en rigidez
frente a la gravedad de la conducta tipificada. De igual manera, le corresponde
a dicho funcionario determinar si la irregularidad, se ajusta al principio de
antijuridicidad material o lesividad reconocido por el legislador en la exposición
de motivos de la Ley 734 de 2002, previsto en el artículo 5° de la citada ley.
Referencia:
expediente D-5521.
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002.
Demandante: Ernesto Matallana Camacho
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D. C., nueve (9) de agosto de dos mil cinco
(2005).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES.
El ciudadano Ernesto Matallana Camacho, en ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y
242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad del artículo 48
numeral 31 de la Ley 734 de 2002.
El magistrado sustanciador, mediante Auto del
veintinueve (29) de noviembre de 2004, admitió la demanda, dispuso su fijación
en lista, y simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma
providencia, se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Ministro del
Interior y La Justicia, al Defensor del Pueblo, al Director de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, al Director del Instituto Colombiano de Derecho
Procesal, al Director de la Comisión Colombiana de Juristas y a los Decanos de
la Facultades de Derecho de las Universidades Rosario y Nacional, para que
intervinieran si lo consideraban conveniente.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede
la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA.
A continuación se transcribe la disposición acusada,
conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 44.699 del martes 5 de febrero de 2002,
subrayando el aparte demandado:
“LEY 734 de 2002
(febrero 5)
Por la cual se expide el Código
Disciplinario Único.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:
(...) 31. Participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual,
en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los
principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa
contemplados en la Constitu-ción y en la ley”.
III.    LA DEMANDA.
3.1.   Normas constitucionales que se consideran
infringidas.
Considera el actor que la disposición acusada vulnera
el artículo 29 de la Constitución Política.
3.2.   Fundamentos de la demanda.
Según el actor, la norma demandada desconoce los
principios de legalidad, tipicidad y debido proceso consagrados en el artículo
29 Superior, por cuanto la descripción de la conducta contenida en el numeral
acusado es indeterminada, vaga y ambigua. Así las cosas, considera que dicha
disposición a pesar de establecer una conducta merecedora de sanción
disciplinaria, “deja a discrecionalidad del operador jurídico la adecuación
de la conducta a la violación o no de un principio constitucional o de
contratación administrativa, (...) la labor del funcionario investigador debe
ser única y exclusivamente la de verificar si una conducta concreta se adecua o
no a la descripción abstracta realizada por la ley; sin embargo para el caso en
concreto, la norma al no definir la conducta por ser un concepto jurídico
abierto lo obliga [al funcionario] a consultar otros regímenes, y al remitirse
a las normas complementarias no le concretan la conducta y no le permiten al
funcionario esta verificación, y por el contrario, lo obligan a especular sobre
cómo interpretar un principio, ya que su misma naturaleza es de postulado o
valor orientador de las autoridades públicas”.
Adicionalmente, el accionante afirma que el tipo
disciplinario contenido en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002,
no puede complementarse con otra norma jurídica que permita su correcta
interpretación y aplicación, pues por ser una infracción disciplinaria derivada
de la inobservancia de principios generales, ellos no pueden
establecerse o determinarse de manera concreta como lo exige el derecho
punitivo del Estado mediante prohibiciones, incumplimiento de deberes o
extralimitación de funciones, dada su vocación general y su reconocimiento
jurídico como mandatos de optimización. En este orden de ideas, el actor
concluye que:
“[El] numeral 31 del artículo 48 no cumple
con los presupuestos exigidos por el mismo Código Disciplinario en cuanto a la
definición de falta disciplinaria, pues esta misma ley considera falta
disciplinaria toda conducta del funcionario que conlleve el incumplimiento de
deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones
y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y
conflicto de intereses, y al revisar el contenido de la norma en cuestión,
junto con las normas a que remite, no encontramos que se trate de deberes,
funciones o prohibiciones, sino unos principios que tienen por objeto señalar
un camino a la administración para que los realice en la mayor medida de lo
posible y dentro de las posibilidades jurídicas y reales que se lo permitan, o
dicho de otra manera, que se entienda como un propósito de la administración su
realización.// En esos términos consideramos que siendo el contenido del
numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 una norma vaga y ambigua que
no le permite al funcionario investigador adecuar la conducta al presupuesto de
la norma, pues en la remisión a los otros ordenamientos no se la concretan; en
caso de hacerlo vulnera el contenido del principio de legalidad y por ende el
principio constitucional del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la
Constitución Política, tal como lo ha sostenido la Corte Constitucional cuando
se trata de normas vagas y ambiguas aprobadas por el Congreso”.
IV.    INTERVENCIONES.
4.1.   Universidad del Rosario.
Dentro del término legal previsto, el Decano de la
Facultad de Derecho de la Universidad del Rosario, presentó escrito de
intervención solicitando la declaratoria de exequibilidad condicionada de la
norma demandada.
Sostiene el interviniente que el cargo contenido en la
demanda que se analiza resulta equivocado, en primer lugar, porque existen
normas que traducen en deberes específicos y concretos los principios de la
contratación estatal y de la función administrativa, lo cual permite una
razonable seguridad jurídica en cuanto a las conductas sancionables; y en
segundo término, porque la norma demandada corresponde a un tipo disciplinario “en
blanco”, es decir, que debe ser complementado a partir del contenido
normativo previsto en otras disposiciones.
Señala que si existiera vaguedad en el tipo
disciplinario contenido en la norma demandada, ello no daría lugar a su
inexequibilidad sino a una declaratoria de exequibilidad condicionada. En
efecto, en su opinión, el artículo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002, debe
complementarse necesariamente con aquellas normas constitucionales y legales
que definen y concretan los principios de la contratación estatal y la función
administrativa. En esta medida, la norma acusada se ajusta al artículo 29
Superior y resulta aplicable, si y solo si se entiende que tales principios se
traducen en deberes y/o prohibiciones claras y específicas, a partir de la
incorporación de las normas legales que establecen su desarrollo normativo en
cada caso en concreto.
De conformidad con lo expuesto, señala que en forma
parcial le asiste razón al demandante, cuando afirma que el tipo disciplinario
contenido en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 es ambiguo y
se presta para interpretaciones subjetivas, que precisamente por ser
subjetivas, violan el principio de legalidad contenido en el artículo 29
Superior. Sin embargo, dicha norma puede ser objeto de complementación, en la
medida en que se entienda que el tipo disciplinario involucra el desarrollo
legislativo que determina el alcance de cada uno de los principios de la
contratación estatal y de la función administrativa.
4.2.   Comisión Colombiana de Juristas.
El ciudadano Gustavo Gallón Giraldo, en calidad de
Miembro de la Comisión Colombiana de Juristas, presentó escrito de intervención
por medio del cual solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada
de la norma demandada.
Para el interviniente, los artículos 24, 25 y 26 de la
Ley 80 de 1993 describen claramente unas conductas que desarrollan el contenido
de los principios de transparencia, economía y responsabilidad en la
contratación estatal, lo cual permite a los funcionarios tener certeza sobre
cómo adelantar sus actuaciones y los motivos que dan lugar a la sanción. En ese
contexto, no resulta contrario al principio de legalidad establecer como falta
gravísima el desconocimiento de los principios que el legislador ha
desarrollado adecuadamente.
Por otra parte, indica que la Constitución se refiere
a los principios de  economía, igualdad, moralidad, celeridad, imparcialidad y
publicidad en la función administrativa, frente a los cuales, sólo el primero
se encuentra desarrollado en la Ley 80 de 1993. Los demás no han tenido
desarrollo legal. Por ello, a su juicio, su incumplimiento no puede ser
invocado como falta gravísima a la luz de la norma demandada.
En opinión del interviniente, le asiste razón al actor
en cuanto no es posible imponer una sanción a quien actúe de manera contraria a
un principio de la contratación estatal y de la función administrativa, sin que
exista precisión y claridad respecto de lo que este principio significa y de
las conductas que se consideran violatorias del mismo. En esta medida,
resultaría contrario a las garantías del debido proceso imponer una sanción a
quien, por ejemplo, a juicio de un funcionario, desconozca los principios de
moralidad, celeridad o eficiencia, teniendo en cuanta que ninguna norma leal
desarrolla esos principios haciendo explícito qué conductas se adecuan a él y
cuáles no.
Así las cosas, el interviniente concluye sosteniendo
que: “la norma debe interpretarse, en relación con los principios ‘que
regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la
Constitución y en la ley’, en el sentido de que únicamente son faltas
gravísimas aquellas conductas contrarias a los principios de transparencia,
economía y responsabilidad desarrollados en los artículos 24, 25 y 26 de la Ley
80 de 1993.”
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
Dado que mediante Auto de enero 25 de 2005, la Sala
Plena de la Corte Constitucional aceptó los impedimentos manifestados por el
Procurador y el Viceprocurador General de la Nación[1],
para emitir concepto en relación con la presente demanda de
inconstitucionalidad. El Procurador General de la Nación, a través de
Resolución No. 051 del 22 de febrero de 2005, designó a la señora Sonia
Patricia Téllez Beltrán, Procuradora Auxiliar para Asuntos Constitucionales,
para que rindiera el concepto requerido. En cumplimiento de dicho encargo, por
intermedio del concepto No. 3783 del 31 de marzo del presente año, la
funcionaria designada intervino para solicitar la declaratoria de exequibilidad
condicionada de las normas demandadas, conforme a las razones que se resumen a
continuación:
Señala que el contenido de los preceptos que contienen
faltas disciplinarias pueden limitarse a describir conductas que afectan el
desarrollo normal de la función pública y que se concretan en el incumplimiento
por acción o por omisión de otras normas, pues se trata de tipos
disciplinarios en blanco. Sin embargo, destaca que, en todo caso, el
precepto que describe la falta debe tener un contenido mínimo de especificación
normativa para garantizar a los disciplinados la protección frente a posibles
arbitrariedades, y a su vez, para asegurar la igualdad de los ciudadanos en
cuanto a la aplicación de la ley.
Al analizar el numeral 31 del artículo 48 de la Ley
734 de 2002, sostiene que la constitucionalidad de la norma debe sujetarse a
una interpretación de la misma, conforme a la cual se entienda que por tratarse
de un precepto de carácter sancionador, cuando se hace referencia “a los
principios contempla-dos en la Constitución o en la ley”, se trata de
principios con un grado de desarrollo tal que permita verificar su
inobservancia, en el momento en que una conducta sea evaluada por parte del
investigador, pues, si se trata únicamente de principios a los que se alude de
manera vaga, general y abstracta, no podría aplicarse la norma dada falta de
determinación o determinabilidad de la conducta y, por lo tanto, de la sanción
correspondiente.
De ahí que para la Procuradora Auxiliar para Asuntos
Constitucionales, en la valoración de cada caso deban analizarse
sistemáticamente varios preceptos que desarrollan los principios en juego y a
partir de los cuales se evaluará la conducta del funcionario. Lo anterior,
significa que “la observancia del principio de tipicidad, debe verificarse
de manera particular con cada uno de los principios de que se trate, para
evaluar si el grado de desarrollo normativo de los mismos permite o no
configurar la falta, resultando así mismo de gran utilidad remitirse a la
interpretación judicial”.
En relación con los principios que rigen la función
administrativa, señala que aquellos se encuentran consagrados en el artículo
209 Superior, el cual sirve de marco a la actuación del legislador y de
criterio guía para la interpretación judicial, pero no puede admitirse como
tipo disciplinario, “porque no define el contenido de los principios allí
enunciados, resultando su descripción de tal generalidad que no cumpliría con
los requisitos desarrollados por la jurisprudencia constitucional para
admitirla como tipo disciplinario cerrado”.
Así las cosas, indica que como los principios
constitucionales que rigen la actuación administrativa han sido objeto de un
desarrollo legislativo diverso, no puede pretenderse que el investigador
disciplinario haga una aplicación directa de ellos, pues previamente debe
determinar, en cada caso concreto, si se configura o no el tipo disciplinario,
tanto desde el punto de vista de la conducta como de la sanción, de conformidad
con las normas existentes al momento de comisión de la infracción
disciplinaria.
En suma, en cuanto a la tipicidad de la sanción
disciplinaria consagrada en la expresión acusada contenida en el numeral 31 del
artículo 48 de la Ley 734 de 2002, la Vista Fiscal concluye que ella
corresponde a un tipo en blanco “que se complementa con una serie de normas
del ordenamiento jurídico y que como tal no vulnera el principio de legalidad
de las faltas y de las sanciones y de contera el debido proceso, por cuanto su
aplicación, si bien no puede hacerse directamente en razón del grado de
abstracción que ella se consagra, puede determinarse o ser determinable”.
En este contexto, el Ministerio Público solicita a la
Corte declarar la constitucionalidad de la norma acusada, por cuanto en sí
misma no resulta contraria al ordenamiento jurídico. Sin embargo, en aras de la
protección del principio de legalidad de las faltas disciplinarias y de las
correspondientes sanciones, solicita que se declare la constitucionalidad
condicionada de tal manera que puedan distinguirse las siguientes situaciones:
·
Tipo en blanco. En este
caso, como ocurre con los principios de transparencia, economía y
responsabilidad, (...), puede verificarse la concreción del principio en su
desarrollo legal de tal manera que la conducta resulta determinada o
determinable por remisión a la Constitución, las leyes, los reglamentos y demás
normas del ordenamiento, que materializan dichos principios, lo que permite que
en un caso concreto, pueda determinarse tal conducta con un grado de
objetividad que garantice los derechos del disciplinado.
·
Principios generales no
desarrollados. Cuando el principio que rige la función administrativa o
específicamente la actividad contractual enunciado en una norma, no se
encuentra desarrollado de manera suficiente para permitir la determinación
clara de la conducta que lo vulnera ni de la correspondiente sanción, no podrá
aplicarse el correspondiente tipo disciplinario.
De conformidad con lo expuesto, se solicita declarar
la exequibilidad condicionada del numeral 31 del artículo 48 de la Ley 724 de
2002, en el sentido de que los principios a que él hace referencia, se
encuentren desarrollados al punto de permitir la determinación de las conductas
que resulten violatorias del mismo.
VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
Competencia.
1.
Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente
para conocer de la constitucionalidad del precepto normativo acusado previsto
en el artículo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002, ya que se trata de una
disposición contenida en una ley de la República.
Problemas jurídicos.
2.
Con fundamento en los argumentos esgrimidos en la demanda, en las distintas
intervenciones y teniendo en cuenta el concepto de la Vista Fiscal, corresponde
a esta Corporación establecer, si la consagración como falta disciplinaria
gravísima del desconocimiento de los principios que regulan la contratación
estatal y la función administrativa (Ley 734 de 2002. art. 48. num. 31),
vulnera o no los principios constitucionales de legalidad, tipicidad y reserva
de ley, previstos en los artículos 6°, 29 y 124 del Texto Superior.
3.
Para el efecto la Sala (i) analizará el alcance de la potestad sancionadora del
Estado, sus proyecciones y su ámbito de aplicación en el derecho disciplinario;
(ii) se detendrá en la delimitación conceptual de los principios, con el
propósito de establecer si los mismos pueden ser utilizados en materia
disciplinaria para describir los comportamientos reprochables, esto es,
aquellas conductas constitutivas de falta disciplinaria; y finalmente, (iii) definirá
la exequibilidad o inexequibilidad del precepto legal demandado.
La
potestad sancionadora del Estado, sus proyecciones y su ámbito de aplicación en
el derecho disciplinario.
4.
Esta Corporación ha sostenido de manera reiterada que el derecho sancionador
del Estado en ejercicio del ius puniendi, es una disciplina compleja que
envuelve, como género, al menos cuatro especies[2], a saber: el
derecho penal delictivo[3], el derecho
contravencional[4], el derecho disciplinario[5]
y el derecho correccional[6]. Salvo la primera de
ellas, las demás especies del derecho punitivo del Estado, corresponden al
denominado derecho administrativo sancionador[7].
El derecho administrativo sancionador, en términos de
la doctrina y la jurisprudencia constitucional, supone una ruptura del
principio clásico de la tridivisión de poderes, en la medida en que la
represión de los ilícitos ya no corresponde de manera exclusiva al poder
judicial, y más concretamente a la justicia penal[8].
En efecto, el modelo absoluto de separación de funciones del poder público[9],
se reveló como insuficiente ante el incremento de deberes y obligaciones de los
particulares, como de funciones públicas de los servidores del Estado, que ante
su incumplimiento merecían la imposición de una sanción. Sin embargo, no todas
las infracciones eran susceptibles del mismo tratamiento, pues en atención a
los intereses que se pretendían proteger con cada una las disciplinas del
derecho punitivo del Estado, se distinguieron aquellas que serían objeto de
sanción directa por la Administración, y aquellas otras que se reservarían para
la justicia penal.
En la actualidad, es innegable que a través del
derecho administrativo sancionador se pretende garantizar la preservación y
restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción
que no sólo repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas
conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción
ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento
de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados
y aún a las mismas autoridades públicas[10].
Es entonces en la existencia de una pena o castigo, en
donde se distinguen el derecho administrativo sancionador de otras
instituciones que se proponen defender y amparar el mantenimiento del orden
jurídico, como lo son, por ejemplo, las acciones públicas en defensa de la
Constitución, frente a las cuales las órdenes de protección pueden limitarse a
la simple exigencia de una acción u omisión de determinados actos (C.P. arts.
86 y 88)[11].
La doctrina ius publicista reconoce que la
potestad sancionadora de la Administración forma parte de las competencias de
gestión que constitucionalmente se le atribuyen, pues es indudable que si un
órgano tiene la facultad jurídica para imponer una obligación o para regular
una conducta con miras a lograr la realización del interés general, el
incumplimiento de ese mandato correlativamente debe implicar la asignación de
atribuciones sancionatorias bien sea al mismo órgano que impuso la obligación o
a otro distinto, con el propósito de asegurar la vigencia del orden jurídico
mediante la imposición de los castigos correspondientes. Sobre la materia, esta
Corporación ha establecido que:
“[La] potestad sancionadora como potestad
propia de la administración es necesaria para el adecuado cumplimiento de sus
funciones y la realización de sus fines, pues (...) permite realizar los
valores del orden jurídico institucional, mediante la asignación de
competencias a la administración que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios
y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una
disciplina cuya observancia propende indudablemente a la realización de sus
cometidos (...)”[12].
De otro lado, la facultad sancionadora de la
Administración ha sido objeto de comparación y distinción con los conceptos de
poder de policía y función de policía, en los siguientes términos[13]:
- Por una parte, se distingue del poder de policía,
en cuanto éste lejos de pretender preservar la vigencia del orden jurídico
mediante la represión o sanción de comportamientos contrarios al mismo, se
limita a regular el alcance de la libertad ciudadana mediante normas generales
e impersonales, a fin de asegurar la estabilidad del orden público conforme a
los parámetros de la salubridad, moralidad, seguridad y tranquilidad pública.
- Por la otra, la potestad sancionadora es distinta de
la función de policía, pues ésta supone el ejercicio de facultades
asignadas a las autoridades administrativas en ejercicio del poder de policía,
con miras a garantizar el orden público en sus diversas facetas, y no a
consagrar los distintos instrumentos de coacción que permitan sancionar el
incumplimiento de los mandatos impuestos por las normas jurídicas a sus
destinatarios.
En consecuencia, a juicio de esta Corporación, la
potestad sancionadora de la Administración permite asegurar la realización de
los fines del Estado, al otorgarle a las autoridades administrativas la
facultad de imponer una sanción o castigo ante el incumplimiento de las normas
jurídicas que exigen un determinado comportamiento a los particulares o a los
servidores públicos, a fin de preservar el mantenimiento del orden jurídico
como principio fundante de la organización estatal (C.P. arts. 1°, 2°, 4° y
16).
5.
Ahora bien, en el terreno del derecho disciplinario, el derecho sancionador de
la Administración se concreta en la facultad que se le atribuye a los entes
públicos de imponer sanciones a sus propios funcionarios. Con esta potestad
disciplinaria se busca particularmente asegurar el cumplimiento de los
principios que regulan el ejercicio de la función pública, como lo son los de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad
(C.P. art. 209).
Desde esta perspectiva, la Corte ha establecido que el
derecho disciplinario es una rama esencial en el funcionamiento de la
organización estatal, pues se encuentra orientado a regular el comportamiento
disciplinario de su personal, fijando los deberes y obligaciones de quienes lo
integran, limitando el alcance de sus derechos y funciones, consagrando prohibiciones
y previendo un estricto régimen de inhabilidades, incompatibilidades,
impedimentos y conflictos de intereses, que al ser desconocidos, involucran, si
es del caso, la existencia de una falta disciplinaria, de sus correspondientes
sanciones y de los procedimientos constituidos para aplicarlas[14].
Haciendo énfasis en lo anterior, esta Corporación en
sentencia C-417 de 1993[15], agregó que el derecho
disciplinario está “integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se
exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio
de sus funciones, independientemente de cuál sea el órgano o la rama a la que
pertenezcan”[16]. Lo anterior ocurre
porque todos los servidores públicos deben propender por el logro del objetivo
principal para el cual fueron nombrados, esto es, servir al Estado y a la
comunidad en general con estricta sujeción a lo dispuesto en la Constitución,
la ley y el reglamento (C.P. arts. 6° y 122). De donde resulta que cualquier
funcionario del Estado, puede verse sometido a un proceso de responsabilidad
pública de índole disciplinaria, no sólo cuando en su desempeño vulnera el
ordenamiento superior y legal vigente, sino también cuando incurre en omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.P. art. 6° y 123)[17].
En virtud de lo anterior, resulta indiscutible que la
finalidad del derecho disciplinario es la de salvaguardar la obediencia, la
disciplina, la rectitud y  la eficiencia de los servidores públicos[18].
Es precisamente allí, en la realización del citado fin, en donde se encuentra
el fundamento para la responsabilidad disciplinaria, la cual supone la
inobservancia de los deberes funcionales de los servidores públicos o de los
particulares que ejercen funciones públicas, en los términos previstos en la
Constitución, las leyes y los reglamentos que resulten aplicables[19].
Sobre esta materia, en reciente providencia, la Corte manifestó:
“El derecho disciplinario valora la
inobservancia de normas positivas en cuanto ello implique el quebrantamiento
del deber funcional, esto es, el desconocimiento de la función social que le
incumbe al servidor público o al particular que cumple funciones públicas. En
este sentido también ha dicho la Corte que si los presupuestos de una correcta
administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el
desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la
consecuencia jurídica de tal principio no podría ser otra que la necesidad de
castigo de las conductas que atentan contra tales presupuestos, conductas que
-por contrapartida lógica- son entre otras, la negligencia, la imprudencia, la
falta de cuidado y la impericia. En términos generales, la infracción a un
deber de cuidado o diligencia”[20].
6.
El derecho disciplinario como parte del derecho punitivo del Estado, se
caracteriza por su aproximación al derecho penal delictivo, pues
irremediable-mente el ejercicio de ius puniendi debe someterse a los
mismos principios y reglas constitutivos del derecho del Estado a sancionar. En
relación con esta conexidad, textualmente esta Corporación ha precisado que:
“El derecho disciplinario que respalda este
poder está compuesto por un conjunto de normas y principios jurídicos que
permiten imponer sanciones a los servidores públicos cuando éstos violan sus
deberes, obligaciones o incurren en vulneración de las prohibiciones e
incompatibilidades que para ellos ha establecido la ley, (...) ha dado lugar a
la formación de una rama del derecho administrativo llamada ‘derecho administrativo
disciplinario’. Un amplio sector de la doctrina, si bien admite la
diferenciación entre la responsabilidad civil, penal y disciplinaria, encuentra
que la sanción disciplinaria debe sujetarse a los principios y garantías
propias del derecho penal. Según esta interpretación, el derecho
disciplinario es una modalidad del derecho penal, y en su aplicación debe
observarse las mismas garantías y  los mismos principios que informan el
derecho penal. La naturaleza esencialmente sancionatoria de ambos derechos hace
que las garantías del derecho más general (el penal) sean aplicables también a
ese otro derecho, más especializado pero igualmente sancionatorio, que es el
derecho disciplinario. Tanto el derecho penal como el administrativo
disciplinario emplean las penas como el principal mecanismo de coacción
represiva. Todos los principios y garantías propias del derecho penal se
predican también del disciplinario. Esta situación ha llevado a considerar
que el término   derecho   penal   es   impropio (pues existen, como se ve,
varios derechos penales)  y empieza a hacer carrera la revitalización del
término "derecho criminal" para referirse al derecho de los delitos
propiamente dichos”[21]. (Subrayado por fuera
del texto original).
Si bien la doctrina sobre la materia ha reconocido que
la aplicación de los principios y reglas del derecho penal delictivo al derecho
administrativo sancionador, y entre ellos, al derecho disciplinario, tiene como
fundamento la homogeneización o unidad punitiva exigible en tratándose
del ejercicio del ius puniendi; de igual manera se ha admitido la
existencia de una singularidad en cada uno de sus procedimientos (penal,
correccional, contravencional o disciplinario), en respuesta a la naturaleza de
los ilícitos y de sus sanciones, así como a la mayor intervención de las
sanciones administrativas sobre las penales en el ordenamiento jurídico[22].
Esta posición ha sido recogida por la jurisprudencia
de la Corte, al reconocer inicialmente que entre los regímenes sancionatorios
administrativos y el derecho penal delictivo existen características
específicas que exigen tratamientos diferenciales. Precisamente, en sentencia
C-948 de 2002[23], se afirmó que:
“[E]ntre el derecho penal y
los otros derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser
desestimadas. Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan
fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a
todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con
máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos
sancionadores no sólo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo
de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya
que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial -como los
servidores públicos- o a profesionales que tienen determinados deberes
especiales, como médicos, abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha
reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero
pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal.”[24].
(Subrayado del texto original).
De igual manera, esta Corporación ha reconocido que
entre el derecho disciplinario y el derecho penal delictivo existen también
importantes diferencias, derivadas principalmente de los intereses que se
pretender proteger por cada disciplina. Al respecto, en sentencia C-244 de 1996[25],
se manifestó:
“[C]uando se adelanta un proceso
disciplinario y uno penal contra una misma persona, por unos mismos hechos, no
se puede afirmar válidamente que exista identidad de objeto ni identidad de
causa, pues la finalidad de cada uno de tales procesos es distinta, los bienes
jurídicamente tutelados también son diferentes, al igual que el interés
jurídico que se protege. En efecto, en cada uno de esos procesos se evalúa la
conducta del implicado frente a unas normas de contenido y alcance propios. En
el proceso disciplinario contra servidores estatales se juzga el comportamiento
de éstos frente a normas administrativas de carácter ético destinadas a
proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública; en
el proceso penal las normas buscan preservar bienes sociales más amplios.
Si bien es cierto que entre la acción penal
y la disciplinaria existen ciertas similitudes puesto que las dos emanan de la
potestad punitiva del Estado, se originan en la violación de normas que
consagran conductas ilegales, buscan determinar la responsabilidad del imputado
y demostrada ésta imponer la sanción respectiva, siguiendo los procedimientos
previamente establecidos por el legislador, no es menos cierto que ellas no se
identifican, ya que la acción disciplinaria se produce dentro de la relación de
subordinación que existe entre el funcionario y la Administración en el ámbito
de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una
prohibición, la omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones, la
violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su
finalidad es la de garantizar el buen funcionamiento, moralidad y prestigio del
organismo público respectivo. Dichas sanciones son impuestas por la autoridad
administrativa competente o por la Procuraduría General de la Nación, ente que
tiene a su cargo la vigilancia de la conducta oficial de los servidores
estatales”[26].
Siguiendo lo anteriormente expuesto, la Corte ha
sostenido que el derecho administrativo sancionador como expresión punitiva del
Estado, se encuentra sujeto a los principios de legalidad, tipicidad y reserva
de ley. Reconociendo que, en todo caso, debido a las particularidades de cada
una de las modalidades sancionatorias, que difieren en cuanto a sus intereses,
sujetos involucrados, sanciones y efectos jurídicos sobre la comunidad, dichos
principios consagrados en la Constitución adquieren matices dependiendo
precisamente del tipo de derecho sancionador de que se trate.
7.
Esta Corporación ha dicho que conforme al principio de legalidad, el
comportamiento sancionable, las sanciones, los criterios para su determinación
y los procedimientos previstos para su imposición, deben estar previa-mente
definidos, en forma suficientemente clara, por la ley.
Este principio comprende una doble garantía. La
primera, de orden material y de alcance absoluto, conforme a la cual es
necesario que existan preceptos jurídicos anteriores (lex previa) que
permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas
conductas infractoras del correcto funcionamiento de la función pública y las
sanciones correspondientes por su realización. La segunda, de carácter formal,
relativa a la exigencia y existencia de una norma de rango legal, que convalide
el ejercicio de los poderes sancionatorios en manos de la Administración[27].
En el campo disciplinario, el principio de legalidad
se encuentra reconocido en varias disposiciones constitucionales. En primer
lugar, en los artículos 6° y 29 que establecen que los servidores públicos no
pueden “ser juzgados sino conforme a las leyes preexistentes”, y que “sólo
son responsables por infringir la Constitución y la ley”. En segundo
término, al disponer los artículos 122 y 123 que los servidores públicos en el
ejercicio de sus funciones se someterán a los comportamientos descritos en la
Constitución, la ley y el reglamento y que, en todo caso, “no habrá empleo
público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento”. Y,
finalmente, en el artículo 124 que le asigna al legislador la potestad
normativa para crear, modificar o derogar el régimen de responsabilidad al que
se someten los servidores del Estado. Esta última norma dispone que: “la ley
determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de
hacerla efectiva”.
Esta positivización constitucional del principio de
legalidad en el derecho disciplinario, le confiere un alcance netamente
garantista a dicha especie del derecho punitivo del Estado. En efecto, el sujeto
disciplinado tiene derecho a conocer anticipadamente cuáles son las conductas
prohibidas y las sanciones que se derivan de su infracción. Al igual que puede
exigir que su juicio se adelante conforme a los procedimientos preexistentes al
acto que se le imputa y según las normas vigentes al momento de comisión del
comportamiento antijurídico (C.P. art. 29).
8.
Por su parte, el principio de reserva de ley se manifiesta en la
obligación del Estado de someter el desarrollo de determinadas materias o de
ciertos asuntos jurídicos necesariamente a la ley, o al menos, a tener como
fundamento la preexistencia de la misma. Así lo reconoce expresamente el
artículo 29 del Texto Superior, cuando establece que nadie podrá ser juzgado
sino “conforme” a leyes preexistentes al acto que se le imputa.
Precisamente, la doctrina al referirse a los principios de legalidad y reserva
de ley, en el ámbito del derecho sancionatorio, ha sostenido que: “Se da
satisfacción suficiente al principio de legalidad y a esos otros principios del
derecho penal, en el sentido con que los reconoce la Constitución de los
Estados constitucionales, cuando la figura delictiva y su sanción pueden
referirse a una ley (...), aunque ellas estén contenidas en otra fuente
jurídica (...). Además de la terminación de la figura delictiva y de su sanción
en forma legal, existe la posibilidad de que sólo el hecho o su sanción se
funden inmediatamente en una ley o que ambos se apoyen en una fuente jurídica
sublegal, pero conforme a la ley”[28].
Este principio fue creado por la doctrina alemana,
influida por el dogma de la división de poderes, pues no se concebía que por
fuera de la ley se pudiesen proferir medidas que de alguna manera afectaran los
derechos fundamentales de las personas, ya que se entendía que los mismos
correspondían a una auténtica expresión de la voluntad general que debían ser
regulados por el órgano constitucional encargado de representarla. Así, por
ejemplo, se reconoció por esta Corporación en sentencia C-432 de 2004[29],
al afirmarse que:
“Como lo ha sostenido reiteradamente esta
Corporación, aquellas materias inexorablemente vinculadas a los derechos
constitucionales fundamentales, tales como, la vida en condiciones dignas, el
trabajo, el mínimo vital, etc., se encuentran sujetas a reserva de ley,
razón por la cual, no puede dejarse en manos del ejecutivo su regulación”.
Lo cierto es que en la actualidad tanto
la jurisprudencia como la doctrina han entendido que cuando se habla del
principio de reserva de ley, independientemente de su exigibilidad en
tratándose de la afectación de derechos fundamentales, es para indicar que
determinadas materias, o ciertos desarrollos jurídicos, “deben estar
respaldados por la ley o simplemente que la ley es el único instrumento idóneo
para su regular su funcionamiento”[30]. En algunos de dichos
casos, a través de una ley en sentido formal[31], y en otros,
admitiendo su desarrollo conforme a leyes en sentido material[32].
Desde esta perspectiva, en materia disciplinaria, la
jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la consagración de los
comportamientos reprochables disciplinariamente, así como las sanciones, los
criterios para su fijación y los procedimientos para adelantar su imposición,
corresponden a una materia que compete desarrollar de manera exclusiva a la
ley, tanto en sentido formal como material[33].
Obsérvese cómo, a manera de ejemplo, en sentencia
C-1076 de 2002[34], la Corte declaró
exequible la expresión “decretos” contenida tanto en el artículo 54 como
en el numeral 4º del artículo 61 de la Ley 734 de 2002, en el entendido que la
expresión mencionada hace referencia a “decretos con fuerza de ley”. De
acuerdo a la primera de estas disposiciones, los “decretos” pueden
prever para los particulares que ejerzan funciones públicas, inhabilidades,
impedimentos, incompatibilidades y conflictos de intereses[35].
En tanto que para la segunda de las citadas disposiciones, constituye una falta
gravísima de los notarios la transgresión del régimen de inhabilidades,
impedimentos, incompatibilidades y conflictos de intereses previstos, entre
otras normas, en los “decretos”[36]. Sobre la
materia, esta Corporación textualmente declaró:
“[Ú]nicamente por vía legal, lo cual
incluye a los decretos con fuerza de ley, se puede regular lo concerniente al
régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses a los
particulares, como quiera que está de por medio el acceso a una función
pública. (…) en materia disciplinaria existe una reserva legal, en el sentido
de que únicamente por medio de una ley, incluyendo los decretos con fuerza de
ley, se puede erigir un comportamiento determinado en conducta reprochable
disciplinariamente. De tal suerte que el régimen sancionatorio aplicable a los
notarios no puede ser la excepción a la regla, por cuanto no existe ninguna
razón constitucionalmente válida para ello”.
De igual manera, en sentencia C-448 de 1998[37]
la Corte declaró inexequible la expresión “y los reglamentos
administrativos” contenida en el artículo 42 del antiguo Código
Disciplinario Único. Al respecto, la citada disposición entendía como
incorporadas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores
públicos susceptibles de sanción disciplinaria, aquellas inhabilidades e
incompatibilidades previstas en la Constitución, la ley y los reglamentos
administrativos. La Corte fundamentó la declaratoria de inexequibilidad, entre
otros, en los siguientes argumentos:
“De lo anterior se colige que el
legislador es quien está habilitado constitucionalmente para fijar el régimen
de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos, sin que
de otro lado, en nada se opone a los mandatos constitucionales, la
incorporación en el Código Disciplinario Único de las incompatibilidades e
inhabilidades previstas en la misma Constitución y en la ley, en relación con
la conducta de aquellos, y específicamente con los concejales (artículos 293 y
312 de la CP.), cuando esta quebrante los principios rectores de la
administración pública.
Cabe señalar que, algunas inhabilidades e
incompatibilidades están fijadas en la Constitución (como las establecidas en
los artículos 179, 303 y 312); otras por el legislador, por expresa delegación
del constituyente, y otras por los reglamentos administrativos.
Por consiguiente, al encontrarse ellas
dispersas, el legislador determinó en el precepto sub examine que las normas
relativas a dicho régimen, quedaran en el Estatuto Disciplinario Único, lo que
en consecuencia no riñe con los preceptos superiores, razón por la cual se
declarará la exequibilidad del artículo 42 de la Ley 200 de 1995, salvo la
expresión ‘y los reglamentos administrativos’ contenida en la disposición
acusada, la cual resulta inconstitucional, por cuanto como antes se observó es
materia de competencia de legislador”. (Subrayado por fuera del texto
original).
Así las cosas, atendiendo a lo dispuesto en el
artículo 29 del Texto Superior, según el cual en una norma de inferior
categoría a ley, no sólo es posible definir algunos de los elementos que identifican
un comportamiento reprochable disciplinariamente, sino también fijar el alcance
de su sanción, siempre y cuando su consagración se fundamente o se haga
“conforme” a una ley preexistente; esta Corporación ha reconocido que no es
contrario al principio de legalidad que los “reglamentos internos” de
ciertas entidades del Estado establezcan su propio régimen disciplinario, bajo
la condición que la ley expresamente así lo autorice y, además, fije como
mínimo (i) los elementos básicos de la conducta sancionada, (ii) los criterios
para su definición, (iii) las sanciones y las pautas para su determinación y,
finalmente, (iv) los procedimientos para su imposición acordes con las
garantías estructurales del debido proceso[38].
Al referirse al alcance del principio de legalidad y
de reserva de ley en materia disciplinaria, la Corte ha sostenido que:
“Uno de los principios esenciales en el
derecho sancionador es el de legalidad, según el cual las conductas
sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa sino que, además,
deben tener un fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser
delegada en la autoridad administrativa. Además, es claro que el principio de
legalidad implica también que la sanción debe estar predeterminada ya
que debe haber certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta
pues, como esta Corporación ya lo había señalado, las normas que consagran las
faltas deben estatuir también con carácter previo, los correctivos y
sanciones aplicables a quienes incurran en aquéllas”[39].
(Subrayado por fuera del texto original).
A manera de ejemplo, en sentencia C-829 de 2002[40],
esta Corporación al declarar exequibles unas expresiones contenidas en los
artículos 75 y 79 de la Ley 30 de 1992[41] y del
artículo 26 del Decreto 1210 de 1993[42], consideró que no se
transgredían los principios de legalidad y de reserva de ley, cuando en los
Estatutos de la Universidad Nacional se admite el establecimiento de un régimen
disciplinario especial, siempre que la fijación de los elementos estructurales
que identifican una falta disciplinaria, como lo son los comportamientos
prohibidos, las sanciones y los procedimientos para hacerlas efectivas queden
reservados a la ley disciplinaria. Textualmente la Corte manifestó:
“En desarrollo de la autonomía
universitaria, que emana de la Constitución y de acuerdo con la ley que la
desarrolla, no resulta entonces extraño que por los mecanismos previstos en
ésta se tenga competencia por las universidades para la expedición de estatutos
que regulen la actividad de los docentes, la de los estudiantes y la del personal
administrativo.
No obstante, por tratarse de servidores
públicos habrá de precisarse hasta que punto puede llegar esa autorregulación
de las universidades al expedir los estatutos mencionados de carácter interno,
como quiera que el Estado puede establecer normas de carácter disciplinario,
aun de carácter general y único, caso en el cual se hace indispensable
delimitar el campo de aplicación de éstas para que no quede vacía de contenido
la autonomía universitaria. Es decir, ni el Código Disciplinario puede
extenderse de tal manera que haga nugatoria esa autonomía de las universidades,
ni ésta puede llegar a desconocer la sujeción a la legalidad, incluida dentro
de este concepto tanto la ley que desarrolla el artículo 69 de la Carta como la
que establece el Código Disciplinario Único.
(...) Eso significa, entonces, que los
elementos estructurales de las conductas que se consideren como faltas quedan
reservados a la ley de carácter disciplinario. Pero, como ellas en últimas
consisten en la violación de los deberes o de las prohibiciones, en el estatuto
de los docentes en las universidades estatales, atendida la especificidad
propia de la actividad académica y la función educativa o de investigación que
por los docentes se cumple podrá cada universidad establecer deberes
específicos sin que pueda afectarse, en ningún caso, ni la libertad de
investigación ni la libre expresión de las ideas, ni la libertad de cátedra,
por lo cual quedarán excluidas como de obligatorio cumplimiento órdenes que las
menoscaben en algún grado”. (Subrayado por fuera del texto original).
De acuerdo con esta argumentación, se concluye que las
prohibiciones, así como las distintas categorías de faltas disciplinarias que
se pueden imponer tanto a los servidores públicos como a los particulares que
ejercen funciones públicas, deben estar estipuladas previamente en una norma
legal, independientemente que, dadas las particularidades del caso, el conjunto
de funciones o de deberes que se le asignen a los funcionarios públicos y cuyo
incumplimiento amerite sanción, se encuentren consignadas en normas jurídicas
de inferior jerarquía a la ley, siempre y cuando su existencia se encuentre
conforme a la misma.
9.
Adicional a los principios de legalidad y reserva de ley, en el derecho administrativo
sancionador, y en concreto, en el derecho disciplinario, de igual manera
resulta exigible el principio de tipicidad. De conformidad con esta
garantía del debido proceso disciplinario, en materia administrativa, la norma
creadora de las infracciones y de las sanciones, debe describir clara, expresa
e inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido
material de las infracciones, así como la correlación entre unas y otras. En
esta medida, la Corte ha admitido que mediante el principio de tipicidad “se
desarrolla el principio fundamental ‘nullum crimen, nulla poena sine lege’,
es decir, la abstracta descripción que tipifica el legislador con su
correspondiente sanción, debe ser de tal claridad que permita que su
destinatario conozca exactamente la conducta punitiva; en principio se debe
evitar pues la indeterminación para no caer en una decisión subjetiva y
arbitraria”[43].
En todo caso, como previamente se dijo, aunque el
principio de tipicidad forme parte de las garantías estructurales del debido
proceso en los procedimientos disciplinarios, no es demandable en dicho campo
el mismo grado de rigurosidad que se exige en materia penal. En efecto, como ya
se señaló, la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos
involucrados, la teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos
disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a la comunidad,
hacen que la tipicidad en materia disciplinaria admita -en principio- cierta
flexibilidad. Al respecto, en sentencia T-1093 de 2004[44],
se dijo que:
“La aplicabilidad del principio de
tipicidad en el campo disciplinario ha sido reconocida en reiteradas
oportunidades por la Corte; así, por ejemplo, en la sentencia C-404 de 2001 se
señaló que ‘dentro de los principios que rigen el derecho disciplinario,
está sin duda el de la tipicidad, que exige que la conducta del servidor
público que la ley erige como falta sea previamente definida por el legislador,
así como la sanción correspondiente’.
Esta Corte también ha precisado en
numerosas oportunidades que, dadas las especificidades propias del campo
disciplinario, el principio de legalidad, y en particular el de tipicidad,
tiene unas características propias que son similares, pero no idénticas, a las
que adquiere en el ámbito penal; ha expresado la jurisprudencia constitucional
que dicho principio de tipicidad no tiene en el derecho disciplinario la misma
connotación que presenta en el derecho penal, en donde resulta ser más riguroso
(...) ‘La naturaleza de las normas, el tipo de conductas que se reprimen,
los bienes objeto de protección, la finalidad de la sanción y la participación
de normas complementarias son, entre otros, factores que determinan la
diversidad en el grado de rigurosidad que adquiere el principio de tipicidad en
cada materia. // De esta manera, lo que se exige frente al derecho al debido
proceso no es que los principios de la normatividad sustantiva y procesal del
derecho penal se apliquen a todas las actuaciones judiciales, administrativas o
de carácter sancionatorio, sino que en todo caso de actuación administrativa
exista un proceso debido, que impida y erradique la arbitrariedad y el
autoritarismo, que haga prevalecer los principios de legalidad y de justicia
social, así como los demás principios y fines del Estado, y que asegure los
derechos constitucionales, los intereses legítimos y los derechos de origen
legal o convencional de todas las personas’ (...)”.
En esta misma sentencia, la Corte concluyó que las
diferencias principales que se encuentran entre la tipicidad en el derecho
penal delictivo y en el derecho sancionatorio disciplinario, básicamente son
las siguientes: (i) la precisión con la cual deben estar definidas las
conductas en las normas disciplinarias, y (ii) la amplitud que goza el fallador
disciplinario para adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas
disciplinarias en los procedimientos sancionatorios.
9.1. En cuanto a la primera diferencia, esta Corporación ha reconocido que
en el ámbito del proceso disciplinario son admisibles las faltas disciplinarias
que consagren “tipos abiertos” o “conceptos jurídicos indeterminados”.
- Corresponde al concepto jurídico de “tipos
abiertos”, aquellas infracciones disciplinarias que ante la imposibilidad del
legislador de contar con un listado detallado de comportamientos que se
subsumen en las mismas, remiten a un complemento normativo, integrado por todas
las disposiciones en las que se consagren deberes, mandatos y prohibiciones que
resulten aplicables a los servidores públicos. Así, la tipicidad en las
infracciones disciplinarias se determina por la lectura sistemática de la norma
que establece la función, la orden o la prohibición y aquella otra que de
manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o
prohibiciones constituye una infracción disciplinaria[45].
La razón que fundamenta la admisibilidad de los tipos
abiertos en el derecho disciplinario radica en la necesidad de salvaguardar el
principio de eficiencia de la función pública (C.P. art. 209). Esta Corporación
ha reconocido que exigir una descripción detallada en la ley disciplinaria de
todos los comportamientos susceptibles de sanción, conduciría en la práctica a
tener que transcribir todo el catálogo de deberes, mandatos y prohibiciones que
se imponen a los servidores públicos en las distintas normas jurídicas,
traduciéndose dicha exigencia en un obstáculo para la realización coherente,
ordenada y sistemática de la función disciplinaria y de las finalidades que
mediante ella se pretenden, cuales son, “la prevención y buena marcha de la
gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de los fines y funciones
del Estado”[46]. En estos términos, la
Corte puntualizó:
“También se justifica este menor
requerimiento de precisión en la definición del tipo disciplinario por el hecho
que de asumir una posición estricta frente a la aplicación del principio de
tipicidad en este campo llevaría simplemente a transcribir, dentro de la
descripción del tipo disciplinario, las normas que consagran los deberes,
mandatos y prohibiciones aplicables a los servidores públicos”[47].
- Dentro de la categoría de “conceptos jurídicos indeterminados”,
se incluyen aquellos conceptos de valor o de experiencia utilizados por el
legislador, que limitan o restringen el alcance de los derechos y de las
obligaciones que asumen los particulares o las autoridades públicas. Dichos
conceptos lejos de permitir a su interprete escoger libremente por una
determinada opción que se considere justa y válida, se encuentran sujetos a una
única solución frente al asunto planteado, pues el mismo ordenamiento jurídico
a través de los distintos métodos de interpretación, le impone al mismo dicha
decisión. Al respecto, en sentencia C-371 de 2002[48],
esta Corporación al pronunciarse acerca de la constitucionalidad condicionada
de la expresión “buena conducta”, prevista la Ley 600 de 2000, como
requisito para acceder a los mecanismos sustitutos de la pena privativa de la
libertad, manifestó:
“Los conceptos de buena conducta o de buen
comportamiento tienen distintos ámbitos de aplicación y han sido ampliamente
utilizados por el legislador. Así, por ejemplo, los mismos constituyen la base
del buen nombre, tienen aplicación en el campo disciplinario, en materia
crediticia, en asuntos laborales, en los establecimientos educativos, en los
centros penitenciarios, en relación con obligaciones tales como las
alimentarias, etc. Cuando son empleados por el legislador tienen, por lo
general, el carácter de lo que la doctrina conoce como conceptos jurídicos
indeterminados, esto es, aquellos conceptos de valor o de experiencia
utilizados por las leyes y por virtud de los cuales éstas refieren a “una
esfera de realidad cuyos límites no aparecen bien precisados en su enunciado”[49].
Lo propio de este tipo de conceptos es que,
no obstante su indeterminación, los mismos deben ser precisados en el momento
de su aplicación. Y tal concreción no responde a una apreciación
discrecional del operador jurídico, sino que se encuadra dentro de los
parámetros de valor o de experiencia que han sido incorporados al ordenamiento
jurídico y de los cuales el operador jurídico no puede apartarse. En
particular, cuando los conceptos jurídicos indeterminados afectan derechos
fundamentales, la Corte ha puntualizado que su determinación debe hacerse
siempre a la luz de las normas constitucionales y legales que resulten
aplicables a tales derechos, y que de la indeterminación legislativa del
concepto no puede derivarse la posibilidad de imponer restricciones
injustificadas a los derechos fundamentales, entendiendo por tales
restricciones, aquellas que trasciendan los límites que a cada derecho trazan
las respectivas normas constitucionales y legales. [50]
Agregó la Corte que en estos casos un “...mínimo de justicia material se
concreta en el derecho a una decisión suficientemente fundamentada que
justifique el sacrificio o la restricción a un derecho fundamental.” [51]
Es claro, entonces, que el concepto de “buena
conducta”, no obstante su indeterminación, cuando está contenido en una
ley, es un concepto jurídico, y que por consiguiente su aplicación no refiere
al operador a ámbitos meta-jurídicos como el de la moral, o extra-jurídicos
como el propio de ordenamientos religiosos o privados, cualquiera que sea su
naturaleza, sino que debe hacerse a la luz de los valores, los principios y
las reglas de derecho contenidas en el ordenamiento y que sirven de fundamento
a la institución jurídica en cuya regulación está incorporado el concepto
jurídico indeterminado”[52].
Para la Corte, en materia disciplinaria, es admisible
el uso de los conceptos jurídicos indeterminados, siempre que la forma típica
pueda tener un carácter determinable al momento de su aplicación, para
lo cual es imprescindible que la legislación o el mismo ordenamiento jurídico
establezcan criterios objetivos que permitan razonable y proporcionalmente
concretar las hipótesis normativas. Dicha posición fue esgrimida inicialmente
por esta Corporación, en la sentencia C-530 de 2003[53],
al pronunciarse acerca de la constitucionalidad de la expresión “maniobras
peligrosas e irresponsables” prevista en el Código Nacional de Tránsito
Terrestre, en los siguientes términos:
“La infracción acusada sanciona con la
máxima multa de 30 salarios mínimos diarios legales a quien conduzca “realizando
maniobras altamente peligrosas e irresponsables que pongan en peligro a las
personas o las cosas”. Esta norma usa entonces un concepto indeterminado,
pues hace referencia a la realización de “maniobras peligrosas e
irresponsables”. La pregunta constitucional que surge es entonces si ese
concepto indeterminado es admisible, teniendo en cuenta la flexibilización que
tienen el principio de legalidad en el derecho administrativo sancionador.
(...) Para responder ese interrogante, la
Corte considera que el uso de los conceptos indeterminados es admisible en una
infracción administrativa y no desconoce el principio de igualdad, pero siempre
y cuando dichos conceptos sean determinables en forma razonable, esto es, que
sea posible concretar su alcance, en virtud de remisiones normativas o de
criterios técnicos, lógicos, empíricos, o de otra índole, que permitan prever,
con suficiente precisión, el alcance de los comportamientos prohibidos y
sancionados.  Por el contrario, si el concepto es a tal punto abierto, que no
puede ser concretado en forma razonable, entonces dichos conceptos desconocen
el principio de legalidad, pues la definición del comportamiento prohibido
queda abandonada a la discrecionalidad de las autoridades administrativos, que
valoran y sancionan libremente la conducta sin referentes normativos precisos”.
Con posterioridad, la tesis anteriormente planteada
fue reiterada en sentencia C-406 de 2004[54], al declarar
la inconstitucionalidad de algunas atribuciones previstas a la Superintendencia
de Valores para imponer medidas correccionales a las instituciones financieras
que realicen operaciones que no sean lo suficientemente representativas de las
condiciones del mercado, en los siguientes términos:
“[E]n el caso de las infracciones de
carácter administrativo, según ya lo ha precisado la Corte, el uso de conceptos
indeterminados es admisible, siempre y cuando ellos sean determinables en forma
razonable, esto es que sea posible concretar su alcance, en virtud de
remisiones normativas o de criterios técnicos, lógicos, empíricos, o de otra
índole, que permitan prever, con suficiente precisión, el alcance de los
comportamientos prohibidos y sancionados.
Puede admitirse entonces, que para efectos
de la concreción de los conceptos indeterminados, se acuda a las reglas que
cada profesión tiene para su buen hacer o "Lex Artis", en su
esencia cambiante por la propia naturaleza renovadora de ciertas profesiones,
que surge de experiencias y costumbres, y que marcan un especial modo de actuar
y entender las reglas respectivas y propias de cada ejercicio profesional.
Igualmente juega un papel importante al momento de hacer la correspondiente
determinación de conductas sancionables la costumbre mercantil, que tiene
fuerza reguladora dada su condición intrínseca o de común aceptación como regla
adecuada de conducta comercial cuando es pública, uniforme y reiterada.
Por el contrario, si el concepto es a tal
punto abierto, que no puede ser concretado en forma razonable, entonces dichos
conceptos desconocen el principio de legalidad, pues la definición del
comportamiento prohibido queda abandonada a la discrecionalidad de las
autoridades administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin
referentes normativos precisos”[55].
9.2. En cuanto a la segunda diferencia, la Corte ha admitido que en materia
disciplinaria el fallador goza de una mayor amplitud para adelantar el proceso
de adecuación típica de las conductas reprochables, pues por lo general la descripción
de las faltas disciplinarias deben ser objeto de complementación o
determinación a partir de la lectura sistemática de un conjunto de normas
jurídicas que desarrollan deberes, mandatos y prohibiciones. Con este
propósito, en sentencia T-1093 de 2004[56], esta
Corporación resumió las características que en tratándose de la valoración de
los comportamientos susceptibles de sanción, distinguen a los procesos
disciplinarios de los procesos delictivos penales como expresiones del derecho
punitivo del Estado, bajo las siguientes consideraciones:
“[A] diferencia de la materia penal, ‘en
donde la descripción de los hechos punibles es detallada, en la disciplinaria
el fallador cuenta con un mayor margen de valoración e individualización de las
faltas sancionables por la diversidad de comportamientos que pugnan contra los
propósitos de la función pública y del régimen disciplinario’[57];
y que ‘en la definición de las faltas disciplinarias, entran en juego,
elementos propios de la función pública que interesan por sobre todo a
contenidos político-institucionales, que sitúan al superior jerárquico en
condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con criterios que
permiten un más amplio margen de apreciación, tal como lo ha entendido el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano competente para interpretar y
aplicar el Convenio Europeo de Derechos Humanos’[58].
También ha precisado en este mismo sentido la Corte que ‘mediante la ley
disciplinaria se pretende la buena marcha de la administración pública
asegurando que los servidores del Estado cumplan fielmente con sus deberes
oficiales, para lo cual se tipifican las conductas constitutivas de falta disciplinaria
en tipos abiertos que suponen un amplio margen de valoración y apreciación en
cabeza del fallador’[59]. Por ende, “el
investigador disciplinario dispone de un campo amplio para determinar si la
conducta investigada se subsume o no en los supuestos de hecho de los tipos
legales correspondientes, y si fue cometida con dolo o con culpa, es decir, en
forma consciente y voluntaria o con violación de un deber de cuidado, lo mismo
que su mayor o menor grado de gravedad”[60].
10.
En conclusión, para la Corte no cabe duda alguna que en el ámbito disciplinario
los principios de legalidad y tipicidad actúan con menor rigurosidad que en el
derecho penal delictivo, pues se admiten bajo determinadas condiciones el uso
de tipos abiertos y de conceptos jurídicos indeterminados, a la vez que se le
atribuye al juzgador disciplinario una mayor amplitud para adelantar el proceso
de adecuación típica de las conductas reprochables. Sin embargo, en aras de
preservar el principio de reserva de ley, esta Corporación ha sostenido que es
para el legislador un imperativo constitucional fijar en la ley disciplinaria,
como mínimo, (i) los presupuestos básicos de la conducta típica que será
sancionada, (ii) las remisiones normativas o los elementos determinables cuando
se haya previsto un tipo en blanco o un concepto jurídico indeterminado, (iii)
los criterios por medio de los cuales se puede precisar con claridad y exactitud
la conducta, (iv) las sanciones y las pautas mínimas que permitan su imposición
y (v) los procedimientos que se adelanten para garantizar que su
establecimiento se hará conforme a las exigencias mínimas del debido proceso[61].
En este orden de ideas, a manera de ejemplo, en sentencia C-921 de 2001[62],
esta Corporación sostuvo:
“[El] legislador está obligado a describir
la conducta o comportamiento que se considera ilegal o ilícito, en la forma más
clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el
hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a sanción de carácter penal o
disciplinario. Igualmente, debe predeterminar la sanción indicando todos
aquellos aspectos relativos a ella, esto es, la clase, el término, la cuantía,
o el mínimo y el máximo dentro del cual ella puede fijarse, la autoridad
competente para imponerla y el procedimiento que ha de seguirse para su
imposición”.
En idéntico sentido, la Corte en sentencia C-475 de
2004[63], señaló que:
“El principio de legalidad de las sanciones
exige: (i) que el señalamiento de la sanción sea hecho directamente por el
legislador; (ii) que este señalamiento sea previo al momento de comisión del
ilícito y también al acto que determina la imposición de la sanción; (iii) que
la sanción se determine no sólo previamente, sino también plenamente, (...).
Obviamente, esto no impide que el legislador diseñe mecanismos que permitan la
gradación de la sanción, como el señalamiento de topes máximos o mínimos”.
11.
Con fundamento en lo anterior, está Corporación se detendrá en la delimitación
conceptual de los principios, con el propósito de establecer las reglas que
permitan hacer uso de los mismos en materia disciplinaria.
De
los principios y de su aplicación en materia disciplinaria. Posibilidad de
hacer uso de los mismos para la descripción típica de las conductas
reprochables.
12.
En la teoría del derecho se reconocen a los principios y a las reglas como
categorías de normas jurídicas[64]. Ambas se suelen clasificar
dentro de dicho concepto pues desde un punto de vista general (principio) o
desde otro concreto y específico (regla) establecen aquello que es o debe ser.
Así las cosas, tanto los principios como las reglas al tener vocación normativa
se manifiestan en mandatos, permisiones o prohibiciones que delimitan y exigen
un determinado comportamiento[65]. Precisamente, en
sentencia T-406 de 1992, se manifestó que:
“Los principios (...), consagran
prescripciones jurídicas generales que suponen una delimitación política y
axiológica reconocida y, en consecuencia, restringen el espacio de
interpretación, lo cual hace de ellos normas de aplicación inmediata,
tanto por el legislador como por el juez constitucional. (...) Su alcance
normativo no consiste en la enunciación de ideales que deben guiar los destinos
institucionales y sociales con el objeto de que algún día se llegue a ellos; su
valor normativo debe ser entendido de tal manera que signifiquen una definición
en el presente, una base [deontológico]-jurídica sin la cual cambiaría la
naturaleza misma de la Constitución y por lo tanto toda la parte organizativa
perdería su significado y su razón de ser. Los principios expresan normas
jurídica para el presente; son el inicio del nuevo orden”[66].
(Subrayado por fuera del texto original).
13. La
principal diferencia entre ambos tipos de normas radica en la especificidad de
sus órdenes o preceptos, pues mientras los principios son típicas normas
de organización, mediante los cuales se unifica o estructura cada una de las
instituciones jurídicas que dan fundamento o valor al derecho, a través de la
condensación de valores éticos y de justicia; las reglas constituyen
normas de conducta que consagran imperativos categóricos o hipotéticos que
deben ser exactamente cumplidos en cuanto a lo que ellas exigen, sin importar
el ámbito fáctico o jurídico en el que se producen.
Así las cosas, mientras las reglas se limitan a
exigir un comportamiento concreto y determinado, los principios
trascienden a la mera descripción de una conducta prevista en un precepto
jurídico, para darle valor y sentido a muchos de ellos, a través de la
unificación de los distintos pilares que soportan una institución jurídica. Con
acierto, la doctrina ha sostenido que:
“[Los principios constituyen los] soportes
estructurales del sistema entero del ordenamiento, al que por ello prestan todo
su sentido. Son <<generales>> por lo mismo, porque trascienden de
un precepto concreto y organizan y dan sentido a muchos, y, a la vez, porque no
deben confundirse con apreciaciones singulares y particulares que pudieran
expresar la exigencia de una supuesta <<justicia de caso concreto>>
(...) Son los principios institucionales los que organizan las distintas normas
reguladoras disponibles para el régimen de la institución, los que dan a las
mismas todo su sentido y alcance, y a la vez, los que precisan, según una
lógica propia, la articulación de todas ellas, así como la solución procedente
en caso de insuficiencia de alguna de ellas o de laguna. Los principios
institucionales son principios generales del Derecho porque trascienden a las
normas concretas y porque en ellos se expresa siempre necesariamente un orden
de valores de justicia material; son así, a la vez, nódulos de condensación de
valores ético-sociales y centros de organización del régimen positivo de las
instituciones y animadores de su funcionamiento”[67].
Los principios como lo reconoce la doctrina están
llamados a cumplir en el sistema normativo los siguientes papeles primordiales:
(i) Sirven de base y fundamento de todo el ordenamiento jurídico; (ii) actúan
como directriz hermenéutica para la aplicación de las reglas jurídicas; y
finalmente, (iii) en caso de insuficiencia normativa concreta y específica, se
emplean como fuente integradora del derecho. En estos términos, es indiscutible
que los principios cumplen una triple función de fundamento, interpretación e
integración del orden jurídico.
Se reconoce a los principios como fundamento, en la
medida en que contribuyen a la organización deontológica de las distintas
instituciones que dan soporte a la vida jurídica, esto es, fijan los criterios
básicos o pilares estructurales de una determinada situación o relación social
que goza de trascendencia o importancia para el derecho, como ocurre, por
ejemplo, con los contratos, el matrimonio, la responsabilidad o el ejercicio
del poder público en sus distintas expresiones. De donde resulta que, en
cumplimiento de esta función, los principios se convierten en el punto cardinal
que sirve de orientación para la aplicación de las innumerables reglas
jurídicas que se apoyan sobre unos mismos valores que las explican, justifican
y las dotan de sentido[68].
En cuanto a su función como instrumento para la
interpretación, esta Corporación ha dicho que los principios se convierten en
guías hermenéuticas para descifrar el contenido normativo de las reglas
jurídicas que al momento de su aplicación resulten oscuras, dudosas,
imprecisas, indeterminadas o aun contradictorias en relación con otras normas
de rango superior, incluyendo dentro de las mismas a los principios de
naturaleza constitucional. A manera de ejemplo, en sentencia T-005 de 1995[69],
al referirse a la aplicación del principio de solidaridad en materia de
seguridad social, se expuso que:
“El concepto de solidaridad opera como un principio
cuya fuerza normativa se pone en evidencia en aquellos casos en los cuales
entran en conflicto obligaciones definidas de manera específica en la ley,
de cuya eficacia depende la protección de derechos fundamentales. Los
principios sirven para sustentar soluciones a los problemas de sopesamiento de
intereses y valores, de tal manera que la decisión final no habría sido la
misma de no existir dicho principio”. (Subrayado por fuera del texto
original)[70].
Finalmente, los principios cumplen una función de
integración, ya que asumen el rol de fuente formal del derecho ante la
insuficiencia material de la ley para regular todas y cada una de las
situaciones que se puedan presentar en el devenir social. El ordenamiento
jurídico crea así un mecanismo que le permite a todos los operadores y, en
especial, a los jueces, resolver los problemas que escapan a la previsión
humana en el momento de expedir los correspondientes estatutos normativos
dirigidos a reglar su comportamiento, o que se presentan como nuevos, en
atención al desarrollo progresivo de la sociedad y a la exigencia de darle una
respuesta jurídica a las múltiples necesidades que en esta se presentan.
Son varios los preceptos que le asignan a los principios
las funciones anteriormente descritas. A título meramente ilustrativo, la Corte
destaca los siguientes:
- El artículo 230 del Texto Superior que al someter a
los jueces en el desarrollo de la función jurisdiccional al imperio del
ordenamiento jurídico, reconoce a los principios generales del derecho como
criterios auxiliares de la actividad judicial.
- El artículo 8 de la Ley 153 de 1887, dispone que
cuando haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las
leyes que regulan casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina
constitucional y las reglas o principios generales de derecho[71].
- Los artículos 4° y 5° del Código de Procedimiento
Civil, aplicables por vía de remisión a la mayoría de los procedimientos
vigentes en otras áreas del conocimiento jurídico, disponen:
"Artículo 4. Interpretación de las
normas procesales: Al interpretar la ley procesal, el juez deberá tener en
cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos
reconocidos por la ley sustancial. Las dudas que surjan en la interpretación de
las normas del presente Código, deberán aclararse mediante la aplicación de los
principios generales de derecho procesal, de manera que se cumpla la
garantía constitucional del debido proceso, se respete el derecho de defensa y
se mantenga la igualdad de las partes"[72].
“Artículo 5. Vacíos y
deficiencias del Código. Cualquier vacío en las disposiciones del presente
Código, se llenará con las normas que regulen casos análogos, y a falta de
éstas con los principios constitucionales y los generales del derecho
procesal”.
- El artículo 19 del Código Sustantivo del Trabajo
establece que ante la ausencia de una norma que resulte exactamente aplicable
al caso controvertido en materia laboral, se aplican las disposiciones que
regulen casos semejantes, o los principios que se deriven del citado código,
entre otras fuentes jurídicas.
- Finalmente, en el ámbito disciplinario, el artículo
21 de la Ley 734 de 2002, determina que: “En la aplicación del régimen
disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en esta Ley y en
la Constitución Política”.
14. Luego,
ante el reconocimiento de los principios como fundamento o base de las
instituciones jurídicas, es importante resaltar que ellos en cuanto a su ámbito
de aplicación  y eficacia normativa jamás pueden ser sometidos a las reglas de
validez y a las cláusulas de excepción de las reglas jurídicas[73],
pues su carácter relativo y su naturaleza no cuantificable impiden que se
establezcan relaciones de primacía absoluta entre los mismos.
Es claro entonces que mientras una regla jurídica
se somete a pautas y criterios que determinan su aplicabilidad a cada caso en
concreto a partir de la pérdida de su fuerza normativa; en tratándose de los principios
dicha fuerza se mantiene inalterable, independientemente de que resulten
aplicables o no a un caso concreto.
Los conflictos que se presentan en cuanto a la función
jurídica que aportan los principios se someten, como lo ha reconocido esta
Corporación, a un juicio de ponderación[74], o como lo
admite la doctrina, a una relación de precedencia condicionada, atendiendo a
las circunstancias del caso[75]. Precisamente, en una
reciente providencia, al referirse al alcance del principio constitucional de
la buena fe, se expuso que:
“[La] Corte se ha pronunciado respecto del
principio de la buena fe, por lo que en la actualidad se cuenta con una sólida
línea jurisprudencial en la materia. Al respecto ha indicado que el principio
de la buena fe no es absoluto, por cuanto no es ajeno a limitaciones y
precisiones, y que igualmente, su aplicación, en un caso concreto, debe ser
ponderada con otros principios constitucionales igualmente importantes para la
organización social como lo son, por ejemplo, la seguridad jurídica, el interés
general o la salvaguarda de los derechos de terceros”[76].
El juicio de ponderación conduce a que en un caso
concreto se le otorgue primacía jurídica a un principio frente a otro, sin que
ineludiblemente en todas las hipótesis de conflicto, la solución deba ser
exactamente la misma, pues dependerá de las circunstancias fácticas y jurídicas
que se hagan presente en cada asunto. De otro lado, es posible que una regla
entre en contradicción con la vocación normativa de un principio, sea o no de
rango constitucional, en dicha situación y dado el mayor peso que se reconoce a
los principios en el ordenamiento jurídico, debe introducirse una cláusula de
excepción en cuanto al carácter normativo de la regla jurídica, con motivo de
la decisión del caso en concreto.
De suerte que, como lo ha reconocido esta Corporación,
los principios tienen una naturaleza normativa que opera prima facie
sobre las reglas, por virtud de la cual o bien pueden conducir a inaplicar los
preceptos jurídicos que se derivan de éstas en un caso en concreto[77],
o en definitiva, podrían dar lugar a la declaratoria de ilegalidad o
inconstitucionalidad de las mismas, cuando su contradicción u oposición resulte
clara, manifiesta e indiscutible con un principio jurídico de mayor jerarquía.
Un ejemplo significativo se encuentra en la providencia C-126 de 1998[78],
en la cual la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias
disposiciones del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables, en el
entendido que la propiedad privada que se puede ejercer sobre los citados
recursos, está igualmente sujeta a todas las limitaciones y restricciones que
derivan de la función ecológica de la propiedad, de conformidad con lo previsto
en el artículo 58 del Texto Superior. En sus propias palabras, este Tribunal
manifestó:
“[Los] principios constitucionales, a pesar
de tener una forma de interpretación y aplicación diversa a las reglas, pues
están sujetos a un ejercicio de ponderación, no por ello dejan de ser normas
constitucionales, por lo cual deben ser respetados por la ley. Por ende, una
disposición legal incompatible con un principio constitucional debe ser
declarada inexequible, en caso de que no admita una interpretación conforme a
la Carta. Esta Corporación ha señalado que la fuerza normativa de los
principios y valores constitucionales es tan clara que incluso habría que
retirar del ordenamiento aquellas disposiciones que vulneran el Preámbulo, ya
que éste forma parte de la Carta y goza de poder vinculante en cuanto
sustento del orden que la Carta instaura y, por tanto, toda norma -sea de
índole legislativa o de otro nivel- que desconozca o quebrante cualquiera de
los fines en él señalados, lesiona la Constitución porque traiciona sus
principios”[79].
15.
Partiendo de estas consideraciones y teniendo en cuenta lo expuesto en los
numerales 7 a 10 de esta providencia, se pregunta la Corte: ¿Si el
señala-miento de principios, en materia disciplinaria, como instrumentos para
la descripción de los comportamientos constitutivos de faltas contra la debida
preservación de la función pública, satisfacen o no los principios
constitucionales de legalidad y tipicidad, en los términos previstos en el
Texto Superior y desarrollados por la jurisprudencia de esta Corporación?
Para dar respuesta al citado interrogante, es
indispensable recordar que los principios corresponden a una típica norma
jurídica de contenido autónomo y singular que dado su carácter general y, por
lo tanto, su textura abierta, someten su eficacia directa en cada caso en
concreto a la interpretación y exégesis de dicho contenido normativo. El cual,
como previamente se expuso, se encuentra generalmente vinculado al valor básico
que sirve de fundamento a las distintas instituciones jurídicas. Esta
Corporación en sentencia T-406 de 1992[80] textualmente
declaró:
“Los principios fundamentales del Estado
son una pauta de interpretación ineludible por la simple razón de que son parte
de la Constitución misma y están dotados de toda la fuerza normativa que les
otorga el artículo cuarto del texto fundamental. Sin embargo, no siempre son
suficientes por sí solos para determinar la solución necesaria en un caso
concreto. No obstante el hecho de poseer  valor normativo, siguen teniendo un
carácter general y por lo tanto una textura abierta, lo cual, en ocasiones,
limita la eficacia directa de los mismos”.
Ese margen de interpretación que necesariamente se
reconoce en la definición de un principio, le otorga una amplia
discrecionalidad al investigador de la comisión de la falta disciplinaria.
Potestad discrecional que sin lugar a dudas resulta -en principio- contraria a
la seguridad y certeza que se exige en cuanto a la descripción de las faltas o
comportamientos reprochables disciplinariamente, como expresión de los
principios constitucionales de legalidad y tipicidad en el ámbito del derecho
punitivo del Estado.
Recuérdese que, como se expuso con anterioridad, las
citadas garantías constitucionales, le imponen al legislador la obligación de
definir previa, taxativa e inequívocamente las conductas consideradas como
ilegales y las sanciones en las que incurrirá quien comete algunas de dichas
conductas prohibidas. De suerte que, cuando ello no ocurre así, la norma en
cuestión viola la Carta Fundamental, como sucedería de permitirse que la
vulneración de un principio por sí sólo, sin mas, configure la existencia de
una falta disciplinaria, dado que su carácter general y la textura abierta de
su contenido normativo, dejaría a la discrecionalidad del investigador la
descripción del comportamiento punible.
Para la configuración de una falta disciplinaria, se
deben describir en términos absolutos, precisos e incondicionales los conductas
que impliquen la existencia de una obligación, deber, prohibición,
incompatibilidad o inhabili-dad que impidan que el juzgamiento de una persona
quede sometido al arbitrio del funcionario investigador. Exigencia que
tratándose de los principios no es posible acreditar, pues éstos siempre se
expresan a través de mandatos generalizados que contribuyen a la unificación de
las distintas instituciones jurídicas que afianzan el sistema normativo.
Ahora bien, los principios como norma jurídica también
pueden ser objeto de complementación mediante la integración jurídica de su
contenido normativo, ya sea a través de disposiciones constitucionales de
aplicación directa o de normas de rango legal (o en términos generales:
reglas), que permitan concretar de manera clara e inequívoca, los conductas
prohibidas en materia disciplinaria. Se trata de acudir al empleo de la técnica
de remisión del tipo disciplinario en blanco o abierto que exige para la
constitucionalidad de la descripción de una infracción disciplinaria, la
definición de un contenido normativo específico mínimo que garantice a
los destinatarios de la norma, protección contra la aplicación arbitraria de la
misma[81].
En la práctica mediante el uso de dicha técnica, se
pretende garantizar que los distintos principios que han sido reconocidos en la
Constitución y la ley, que sirven además de fundamento para orientar y regular
el comportamiento disciplinario de los servidores públicos y de los
particulares en los casos previstos en la ley; no pierdan su eficacia jurídica
cuando son usados para describir faltas disciplinarias, pues para lograr dicho
fin se integra su contenido normativo con aquellas disposiciones de rango
legal, que permitan concretar el catálogo de conductas disciplinariamente
reprochables.
A manera de ejemplo, dicho tratamiento jurídico ha
sido reconocido en el régimen de conflicto de intereses de los Congresistas,
que corresponde a un desarrollo jurídico del principio de moralidad pública.
Así lo ha establecido el Consejo de Estado[82], en el
sentido de aclarar que no es necesario, ni conveniente, que exista una tabla
legal que defina las conductas que se consideran contrarias a la ética
parlamentaria, ya que para efectos de poder juzgar la adecuación típica que
configura la existencia de un conflicto de intereses, basta con la consagración
o descripción que de los mismos se encuentra prevista en los artículos 182 y
183 Superior junto con otras disposiciones complementarias de las Leyes 5ª de
1992 y 144 de 1994.
Conforme a esta
argumentación, la Corte concluye que si bien en materia disciplinaria no se
puede exigir el mismo grado de tipificación de una conducta como en el derecho
penal, tampoco se puede llegar al extremo de invocar la infracción de un
principio como único elemento descriptor de un comportamiento constitutivo de
falta disciplinaria, pues éste tiene una vocación normativa de carácter
general, contraria a la concreción y especificidad que se requiere para la
descripción de una falta disciplinaria. Además dada la textura abierta de su
contenido normativo, es claro que se le otorgaría una amplia discrecionalidad
al investigador para fijar los límites de su realización, lo cual conduciría al
desconocimiento de los principios de legalidad, tipicidad y reserva de ley, en
los términos reconocidos por la jurisprudencia de esta Corporación.
De acuerdo con lo expuesto, para convalidar el
señalamiento de un principio como descriptor de un comportamiento
constitutivo de falta contra la debida preservación de la función pública, es
necesario acreditar (i) que la infracción disciplinaria a pesar de tener su
origen en un principio, se desarrolla conforme a una norma constitucional de
aplicación directa, como sucede, por ejemplo, en las hipótesis previstas en los
artículos 126 y 268 del Texto Superior, el primero, que para garantizar el
principio de moralidad pública prohíbe el nepotismo, y el segundo, que para
lograr el mismo fin prohíbe a los Congresistas dar recomendaciones a fin de
proveer empleos en la Contraloría General de la República; (ii) o que a pesar
de la generalidad del principio, éste se puede concretar acudiendo a la
técnica del tipo en blanco que les permita a los sujetos disciplinables,
conocer de manera clara e inequívoca, los comportamientos reprochables, a
partir de la incorporación o remisión legislativa a una disposición de rango
legal. No es posible acudir a normas de inferior jerárquica, pues se degradaría
la garantía esencial que el principio de reserva de ley entraña, cual es,
asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad y de otros derechos
fundamentales reconocidos a las personas, como lo son el derecho al trabajo y
al debido proceso, dependan exclusivamente de la voluntad de sus
representantes.
De admitirse que una norma distinta a la ley permita
la complementación de los principios para la definición de las faltas
disciplinarias, llegaríamos al absurdo que además de la generalidad del
principio, y de la ausencia de ley, las conductas sancionables terminen siendo
descritas por reglamentos o normas de menor entidad. Así las cosas, esta
Corporación concluye que solamente en aquellos casos en que sea posible la
concreción de un principio a través de disposiciones de rango legal o de
preceptos constitucionales de aplicación directa, se satisface los principios
constitucionales que rigen en el derecho punitivo del Estado, y especialmente,
en el derecho disciplinario.
16.
Con fundamento en los anteriores argumentos, procederá esta Corporación a
analizar la constitucionalidad del precepto legal sometido a revisión.
Análisis
de la disposición acusada.
17.
Conforme lo establece en la parte demandada el artículo 48 numeral 31 de la Ley
734 de 2002, son faltas gravísimas en el ámbito disciplinario, el participar en
la etapa precontractual o en la actividad contractual, con desconocimiento de
los principios que regulan la contratación estatal y la función
administrativa contemplados en la Constitución y en la ley.
A juicio del accionante, dicha disposición desconoce
el artículo 29 de la Constitución Política, ya que al someter la existencia de
una falta gravísima al desconocimiento de los principios anteriormente citados,
permite la configuración de la misma a partir de conceptos vagos y ambiguos,
que dejan a la discrecionalidad del investigador la comisión de la falta disciplinaria,
con el agravante de que al tratarse de una infracción escalonada en dicho nivel
de gravedad, le otorga al funcionario investigador la competencia para declarar
inmediatamente la destitución del cargo del funcionario investigado[83],
sin que exista una verdadera descripción completa, clara e inequívoca de las
conductas prohibidas, en los términos reconocidos por esta Corporación en
materia de legalidad y tipicidad en el ámbito del derecho disciplinario.
Si bien todos los intervinientes y la Vista Fiscal
coinciden con los argumentos esgrimidos por el accionante para solicitar la
inexequibilidad de la norma demandada, consideran que la misma pertenece a la
categoría de los “tipos en blanco” que pueden ser complementados con distintas
disposiciones legales que definen y desarrollan los principios de la
contratación estatal y la función administrativa. Así llaman la atención sobre
la posibilidad de mantener como falta disciplinaria gravísima el incumplimiento
de los principios previstos en los artículos 23 a 26 de la Ley 80 de 1993[84].
18. Como
se expuso con anterioridad, en el ámbito disciplinario las garantías
constitucionales de los principios de legalidad y tipicidad imponen al
legislador la obligación de definir previa, taxativa e inequívocamente las
conductas consideradas como reprochables disciplinariamente y las sanciones en
las que se incurrirá por quien cometa alguna de dichas conductas prohibidas,
pues sólo de esa manera se cumple una función verdaderamente garantista y
democrática, dirigida a proteger la libertad de las personas y asegurar la
igualdad ante el poder punitivo estatal. Cuando ello no ocurre así, porque la
norma en cuestión no determina con claridad la conducta reprochada, o porque no
fija los criterios para su determinación o porque resulta tan excesivamente
general y ambigua que no permite especificar y concretar los comportamientos
prohibidos, la norma en cuestión debe ser declarada inconstitucional, y por
ende, retirada del ordenamiento jurídico.
En el asunto en concreto, una lectura detenida del
precepto legal demandando permite establecer, sin la menor duda, que la tipificación
de la conducta es vaga, deficiente y lesiva de las garantías fundamentales del
debido proceso del sujeto disciplinado, ya que se establece como falta
gravísima el desconocimiento de los principios que regulan la contratación
estatal y la función administrativa en la etapa precontractual y en la
actividad contractual del Estado, sin que se concrete en ella de manera
taxativa y específica el tipo de conductas que dan lugar a la configuración del
comportamiento prohibido.
En este orden de ideas, el legislador al intentar
ampliar el catálogo de infracciones disciplinarias, mediante el señalamiento
como falta gravísima del desconocimiento de los principios de la contratación
estatal y de la función administrativa, incurre en una flagrante vulneración de
los principios de legalidad y tipicidad que rigen el ejercicio del derecho
punitivo del Estado, pues como previamente se expuso[85],
los principios en cuanto normas jurídicas, por sí solos, sin mas, no
pueden servir de instrumento para la descripción de los comportamientos
constitutivos de faltas disciplinarias dada su vocación normativa de carácter
general, por la cual resultan manifiestamente contrarios a la concreción y
especificidad que se requiere para la tipificación de las conductas prohibidas
en el campo disciplinario.
Además es claro que dada la textura abierta de sus
mandatos, el precepto legal acusado deja a la libre apreciación subjetiva del
funcionario que ejerce la potestad disciplinaria, el juicio acerca de la
realización o no de la conducta prohibida, pues ante la ausencia de una
definición legal, y del señalamiento de pautas y criterios que permitan
entender cuáles son y en qué consisten los principios cuyo desconocimiento en
el ámbito contractual del Estado sugieren la imposición de una sanción
disciplinaria; se estaría, en últimas, facultando automáticamente al
funcionario investigador para imponer la pena prevista en las normas
disciplinarias, sin importar cuál sea la actuación realizada, y si la misma
deba ser objeto o no de reproche a título de falta gravísima, dentro de las
cuales, según lo ha reconocido esta Corporación, deben consagrarse
exclusivamente aquellos comportamientos esencialmente graves derivados del
incumplimiento de los deberes funcionales de los servidores públicos[86].
A manera de ejemplo, uno de los principios que rige la
contratación estatal es el principio de concurrencia, el cual se
manifiesta en el derecho que les asiste a todas las personas de participar en
un plano de igualdad en las licitaciones o concursos públicos, a fin de
realizar una oferta de negocio jurídico a la Administración, para que, luego de
agotado un proceso de selección, ésta adjudique el contrato a aquella propuesta
que resulte más favorable para el interés público. En desarrollo de lo expuesto
y dependiendo del funcionario investigador, podría llegar a considerarse que
resulta contrario al principio de la libertad de concurrencia y, por ende, ser
constitutivo de falta gravísima, prácticas comunes como el cobro de derechos
económicos para que los interesados puedan retirar los pliegos de condiciones
que permitan la participación en una licitación pública, pues dicho
comportamiento visto a partir de la ratio juris del principio
previamente explicado, impide la concurrencia efectiva de eventuales
proponentes; cuando en realidad, dicho requisito es usado en algunas ocasiones,
como herramienta para limitar el proceso licitatorio a aquellos proponentes que
efectivamente tengan capacidad económica para licitar, como sucede generalmente
en los contratos de concesión.
De igual manera, otro de los principios que sirven de
fundamento a la contratación estatal es el principio de la buena fe,
entendido como aquel que exige un comportamiento acorde con el valor ético de
la confianza mutua en el ejercicio de derechos y cumplimiento de las
obligaciones que se derivan para las partes de un negocio jurídico. En
cumplimiento del citado principio, el representante legal de una entidad
estatal, podría llegar a modificar -en términos de ley- el contenido inicial de
un contrato para satisfacer el equilibrio de la relación contractual que
subyace en los negocios estatales. Dicho comportamiento podría ser interpretado
como un desconocimiento de los principios de transparencia y economía
contractual, dando lugar a la configuración de una falta gravísima, cuando en
realidad su finalidad se limita a hacer efectivo el principio de buena fe, en
cuanto al reconocimiento del valor de la contraprestación que en derecho le
asiste al contratista.
19. Conforme
a esta argumentación, estaríamos en principio ante una disposición que por
desconocer la taxatividad y certeza que se exige en la descripción de las
infracciones disciplinarias, debería ser objeto de declaratoria de
inexequibilidad pura y simple. Sin embargo, es preciso recordar que los
principios como norma jurídica también pueden ser objeto de complementación
mediante la integración jurídica de su contenido normativo, ya sea a través de
disposiciones constitucionales de aplicación directa o de normas de rango
legal, que permitan concretar de manera clara e inequívoca, las conductas
prohibidas en materia disciplinaria.
De suerte que, si bien los principios que regulan la
contratación estatal y la función administrativa contemplados en la
Constitución y la ley, admiten muchas interpretaciones, mediante la aplicación
directa de preceptos constitucionales y de normas legales que desarrollen esos
principios, se logra la especificidad punitiva que resulta exigible en materia
disciplinaria, en aras de dar certeza y evitar aplicaciones abusivas o
excesivas de conductas que constituyen faltas gravísimas.
Para lograr este propósito, es indispensable emplear
la técnica de remisión del tipo disciplinario en blanco que exige para la
constitucionalidad de la descripción de una falta disciplinaria, la definición
previa de un contenido normativo específico que garantice la certeza de los
comportamientos antijurídicos que serán objeto de reproche. En este caso, lo
que se pretende determinar es la viabilidad de complementar la norma demandada,
con otras disposiciones que preserven la posibilidad de reconocer consecuencias
disciplinarias frente a aquellos comportamientos que infrinjan los principios
que regulan la contratación estatal y la función administrativa. En últimas,
esta Corporación debe antes de declarar la inconstitucionalidad de la norma,
dilucidar si la misma a través de la complementación o remisión legislativa,
admite salvaguardar la eficacia jurídica de los citados principios que sirven
de fundamento para orientar y regular el comportamiento de los servidores
públicos, a fin de hacer efectivos los fines del Estado.
En este orden de ideas, así cómo no se pueden realizar
conductas contrarias a los principios que regulan la contratación estatal y la
función administrativa, que puedan tener consecuencias disciplinarias. De igual
forma, tampoco se puede considerar que cualquier regla de la contratación
estatal o de la función administrativa sirve para la complementación de dichos
principios, pues se llegaría al absurdo de que toda disposición o pauta
prevista en el ordenamiento jurídico podría constituir una falta gravísima.
Aunado a que no es posible que una norma de inferior jerárquica a la ley, sirva
para la descripción de los prepuestos básicos de la conducta típica que será
sancionada, pues como previamente se expuso, de permitir que ello ocurra, se
degradaría la garantía esencial que el principio de reserva de ley entraña,
cual es, asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad y de otros
derechos fundamentales reconocidos a las personas, como lo son los derechos al
trabajo y al debido proceso, dependan exclusivamente de la voluntad de sus
representantes.
De acuerdo con lo expuesto, la Corte concluye que para
convalidar el señalamiento de un principio que regula la contratación
estatal y la función administrativa como descriptor de un comportamiento
constitutivo de falta gravísima, es necesario:
(i) Acreditar que la infracción disciplinaria de uno
de tales principios tiene un carácter concreto y específico a partir de su
complementación con una regla que le permita determinar de manera específica su
contenido normativo, describiendo con claridad cuál es el deber, mandato o
prohibición que fue desconocido por el servidor público o por los particulares
en los casos previstos en la ley. Para ello, es indispensable demostrar que a
pesar de tener la conducta reprochable su origen en un principio, (a) la misma
se desarrolla conforme a una norma constitucional de aplicación directa, como
sucede, por ejemplo, en las hipótesis previstas en los artículos 126 y 268 del
Texto Superior, el primero, que para garantizar el principio de moralidad pública
prohíbe el nepotismo, y el segundo, que para lograr el mismo fin prohíbe a los
Congresistas dar recomendaciones a fin de proveer empleos en la Contraloría
General de la República; (b) o que a pesar de su generalidad, éste se puede concretar
acudiendo a una disposición de rango legal que lo desarrolle de manera
específica, como sucedería, a manera de ejemplo, con algunas de las reglas
previstas en los artículos 23 a 26 de la Ley 80 de 1993[87].
(ii) Cuando se formule la acusación disciplinaria debe
señalarse tanto la conducta imputable como la norma que la describe, según lo
ordena el artículo 163 del Código Disciplinario Único. Así las cosas, no es
suficiente la simple manifestación de haber vulnerado un principio, sino que
resulta exigible su descripción y determinación conforme a la disposición de
rango legal o al precepto constitucional de aplicación directa que le sirve de
complemento.
Finalmente, (iii) teniendo en cuenta que el derecho
disciplinario, como lo ha reconocido esta Corporación en sentencias C-1076 de
2002[88], C-125 de 2003[89]
y C-796 de 2004[90], se somete al principio
constitucional de proporcionalidad (C.P. arts. 1°, 2° y 13), es obligación del
funcionario investigador determinar si el comportamiento reprochable en materia
disciplinaria resulta excesivo en rigidez frente a la gravedad de la conducta
tipificada. De igual manera, le corresponde a dicho funcionario determinar si
la irregularidad imputada al servidor pública o al particular, se ajusta al
principio de antijuridicidad material o lesividad reconocido por el legislador
en la exposición de motivos de la Ley 734 de 2002, y hoy en día previsto en el
artículo 5° de la citada ley, según el cual: “el quebrantamiento de la norma
sólo merece reproche disciplinario cuando la misma está concebida para
preservar la función pública, y la infracción, en el caso concreto, la vulnera
o la pone en peligro”.
20. De
acuerdo con las consideraciones expuestas, esta Corporación procederá a
declarar la constitucionalidad condicionada de la siguiente expresión “o
desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la
función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley”,
contenida en el artículo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002, en el entendido
que la conducta constitutiva de la falta gravísima debe ser siempre de carácter
concreto y estar descrita en normas constitucionales de aplicación directa o en
normas legales que desarrollen esos principios.
VII.     DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la expresión: “o
desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la
función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley”,
contenida en el artículo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002, en el entendido
que la conducta constitutiva de la falta gravísima debe ser siempre de carácter
concreto y estar descrita en normas constitucionales de aplicación directa o en
normas legales que desarrollen esos principios.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Presidente
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON ACLARACIÓN DE VOTO
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-818 DE 2005 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Aplicación (Aclaración de voto)
FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA-Desconocimiento de principios que regulan
la contratación estatal y la función administrativa (Aclaración de voto)
REF.: Expediente D-5521
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002.
Magistrado Ponente:
RODRIGO ESCOBAR GIL
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta
Corporación, me permito aclarar mi voto, en relación con las siguientes
consideraciones:
En mi concepto, la norma acusada no tiene vaguedad
alguna, pues los principios a los que se remite el numeral sub examine están
previstos de manera clara tanto en la Constitución como en la ley.
En este sentido, considero que la argumentación basada
en la distinción entre reglas y principios, sobre la cual, por lo demás, no hay
acuerdo, no puede servir de sustento de la inconstitucionalidad.  Sobre este
punto, es más acertado, en mi criterio, lo expuesto en su intervención por el
Procurador General y la Universidad del Rosario, en relación a que una norma de
principio puede ser fundamento de un deber específico, como ocurre con los
principios de la contratación estatal y de la función administrativa.  El solo
hecho de la remisión a esos principios no implica por tanto una
inconstitucionalidad.
De este modo, resulta por tanto contradictorio, a mi
juicio, sustentar la inconstitucionalidad de una disposición que remite a
principios superiores como por ejemplo el de la moralidad (art. 209 C.P.). Así
mismo, considero del caso recordar que la Corte ha determinado en reiterados
pronunciamientos, que la técnica de los tipos en blanco, a través de remisiones
a otras normas, no es inconstitucional.  En especial, no se puede afirmar que
la trasgresión del principio de moralidad no puede ser sancionada
disciplinariamente.
Por tanto, me permito reiterar, que aunque la teoría
que distingue entre reglas y principios, la cual sostiene la existencia de
principios implícitos, es discutible, los principios de la función
administrativa y de la contratación estatal establecidos en la Constitución y
en la Ley 80 de 1993 son, en mi criterio, claros y precisos.  De este modo,
cuando se acuse una infracción de la ley disciplinaria, se tiene que concretar
en qué consistió la violación del principio y, si la conducta no está
identificada, la acusación no prosperará.  Así mismo, considero que debe haber
una regla en la que se concrete el principio, lo cual debe indicarse en la
parte motiva de la providencia.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1]              Con salvamento de voto del Magistrado Jaime Araújo
Rentería.
[2]              Véase, entre otras, las sentencias C-214 de 1994, C-948
de 2002 y C-406 de 2004.
[3]              Sentencia C-1161 de 2000. M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[4]              Sentencia C-1112 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[5]              Sentencia T-438 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6]              Sentencias T-242 de 1999. (M.P. Martha Sáchica de
Moncaleano) y T-492 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[7]              Si bien en algunas sentencias de esta Corporación, se
aludió a una quinta especie en el derecho punitivo del Estado denominada
“impeachment” o juicios por indignidad política; la verdad es que dicha
institución más que corresponder al ejercicio de una potestad punitiva del
Estado, representa un mecanismo de control político del Parlamento sobre
determinados funcionarios públicos, a través de la posibilidad de adelantar
juicios por delitos políticos (C.P. arts. 175 y 178). Así se reconoce, por
ejemplo, en el artículo 6-3 de la Ley 5ª de 1992 y en la jurisprudencia de esta
Corporación. Al respecto, en sentencia C-198 de 1994, se manifestó: "Está,
en efecto, aún muy difundida la convicción de que para el juicio de algunos
delitos- de contenido típicamente político- cometidos por el jefe del Estado
(si es presidente) y por los ministros no son oportunos los procedimientos
ordinarios ni son idóneos los órganos judiciales normales. Pero mientras en el
siglo pasado el ejemplo de Inglaterra (en la cual se configuró lentamente, al
propósito, mediante evolución secular, el procedimiento del impeachment,
que consiste en la acusación de la Cámara de los Comunes y en el juicio por
parte de la Cámara de los Lores) encontró imitación casi universal, después de
la Primera Guerra Mundial comenzó a estimarse que, si era justificada la
intervención de las Cámaras para decidir sobre la oportunidad o no de que se
procediese a un juicio, parecía que respondía más a criterios de una justicia
imparcial confiar, luego, este último a aquellos órganos expresos de jurisdicción
constitucional que se habían ido configurando, añadiendo a los magistrados
de carrera otros elementos más sensibles a las mudables exigencias
políticas". (Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa).
[8]              Véase, entre otras, las sentencias C-214 de 1994, C-597
de 1996, C-181 de 2002, C-506 de 2002 y   C-125 de 2003. En la doctrina se
pueden consultar: MERKL. Adolfo. Teoría General del Derecho Administrativo.
Editora Nacional. NIETO. Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Tecnos.
DE PALMA DEL TESO ÁNGELES. El principio de culpabilidad en el derecho
administrativo sancionador. Tecnos. OSSA ARBELAEZ. Jaime. Derecho
Administrativo Sancionador. Legis Editores S.A.
[9]              Sobre los distintos modelos de separación de las
funciones del poder público, se puede consultar la sentencia T-983A de 2004.
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[10]             A manera de ilustración, el profesor REYES ECHANDIA,
expresa que el derecho penal administrativo es “el conjunto de normas
jurídicas que regulan las relaciones entre la Administración pública y los
sujetos subordinados y cuya violación trae como consecuencia una pena. // La
sanción prevista en el derecho penal administrativo se distingue de la del
derecho penal ordinario o común por el órgano que la aplica; aquella es
generalmente impuesta por funcionarios de la rama ejecutiva del poder público y
esta, por funcionarios de la rama jurisdiccional”. (REYES ECHANDIA.
Alfonso. Derecho Penal. Parte General. 5ª Reimpresión de la Undécima Edición.
Temis. 1996. Pág. 6). En idéntico sentido, se puede consultar a OSSA ARBELÁEZ.
Jaime. Derecho Administrativo Sancionador. 1° Edición. Legis. 2000. Págs.
167-170.
[11]             Sobre la materia, se puede consultar NIETO. Alejandro.
Derecho Administrativo Sancionador. 2° Edición ampliada. Tecnos. Madrid. 1994.
Págs. 93 y subsiguientes.
[12]             Sentencia C-214 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[13]             Sobre el alcance de estos conceptos, esta Corporación ha
señalado que: “[El]
ejercicio del poder de policía se realiza a través de la expedición de
la ley para delimitar derechos constitucionales de manera general y abstracta,
y establecer las reglas que permiten su específica y concreta limitación para
garantizar el control del orden público; mientras que con la función de
policía se hace cumplir la ley por medio de actos administrativos. (...)El poder
de policía lo ejerce, de manera general, el Congreso de la República por
medio de la expedición de leyes que reglamentan el ejercicio de la libertad
cuando éste trasciende el ámbito privado e íntimo. Este poder también es
ejercido en forma excepcional, por el Presidente de la República en los estados
de guerra exterior, conmoción interior y emergencia. // La función de policía
es ejercida por las autoridades de la rama ejecutiva (como los alcaldes,
inspectores y superintendentes) en cumplimiento de competencias determinadas
por la ley”. (Sentencia C-492 de 2002. M.P. Jaime
Córdoba Triviño. En idéntico sentido, se puede consultar la sentencia C-366 de
1996. M.P. Julio Cesar Ortiz Gutiérrez).
[14]             Al respecto, dispone el artículo 23 de la Ley 734 de 2002:
“Constituye falta disciplinaria, y por lo tanto da lugar a la acción e
imposición de la sanción correspondiente, la incursión en cualquiera de las
conductas o comportamientos previstos en este código que conlleve
incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y
funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades,
incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, sin estar amparados
por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en
el artículo 28 del presente ordenamiento”.
[15]             M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[16]             Precisamente, el artículo 25 de la Ley 734 de 2002,
determina que: “Son
destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos aunque se
encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en el
artículo 53 del Libro Tercero de este código.
Los indígenas que administren recursos del Estado
serán disciplinados conforme a este Código.
Para los efectos de esta ley y en concordancia con el
artículo 38 de la Ley 489 de 1998, son servidores públicos disciplinables, los
gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se
creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria”.
[17]             Véase, al respecto, las sentencias T-146 de 1993 y C-948
de 2002.
[18]             Véase, al respecto, las sentencias C-341 de 1996 y T-1093
de 2004.
[19]             Sobre la responsabilidad disciplinaria de los particulares
que ejercen funciones públicas se pueden consultar los artículos 52 y
subsiguientes de la Ley 734 de 2002.
[20]             Sentencia C-181 de 2002. (M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra), reiterada en las sentencias C-948 de 2002 y T-1093 de 2004. Sobre la
materia, la doctrina ha establecido que: “(...) La potestad disciplinaria
está concebida como la facultad concreta que tiene el Estado, para vigilar y
velar porque la conducta oficial de sus servidores se ciña a la Constitución,
la ley, los reglamentos y al buen desempeño de la función pública, cuya omisión
o extralimitación conlleva al ejercicio del poder disciplinario mediante la
imposición de sanciones, siendo éste el carácter que lo integra como parte del
ius puniendi del Estado que como su titular, éste ejerce a través de las
respectivas ramas y órganos. // Así mismo, es titular el Estado, de la acción
disciplinaria o instrumento jurídico a través del cual se pone en movimiento el
aparato judicial o la administración, a efectos de investigar las conductas
violatorias del régimen disciplinario y su eventual sanción, previos los procedimientos
de rigor”. (MUÑOZ MARTÍNEZ. Nancy. En: La doble naturaleza del poder
disciplinario. Colección Derecho Disciplinario. No. 1. Procuraduría General de
la Nación. Instituto de Estudios. Bogotá. 2002. Págs. 55-56).
[21]             Sentencia T-438 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz),
reiterada en la sentencia C-181 de 2002.
[22]             Recuérdese que a partir del desarrollo de las teorías
humanistas y garantistas en el Derecho Penal, éste se entiende como una medida
de “última ratio” para el mantenimiento del orden jurídico en un Estado
democrático. De suerte que, la doctrina actual considera que se traba una
relación inversamente proporcional entre el derecho penal y el derecho
administrativo sancionador como manifestaciones del ius puniendi, según
la cual, la disminución de la intervención penal conlleva correlativamente al
aumento de la intervención administrativa (NIETO. Alejandro. Derecho
Administrativo Sancionador. Tecnos. Págs 81 y ss).
[23]             M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[24]             Subrayado del texto original. En esta providencia se
reitera la jurisprudencia expuesta en sentencia C-597 de 1996 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero).
[25]             M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[26]             Reiterada en sentencia C-181 de 2002 (M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra).
[27]             Así, por ejemplo, lo reconoció el Tribunal Supremo de
España, en sentencia del 26 de septiembre de 1973, en cuanto señaló: “el
ejercicio de la potestad sancionatoria administrativa presupone la existencia
de una infracción para lo cual es indispensable que los hechos imputados se
encuentren precisamente calificados como faltas en la legislación aplicable,
porque en materia administrativa, como en la penal, rige el principio de la
legalidad, según el cual sólo cabe castigar un hecho cuando esté concretamente
definido  el sancionado y tenga marcada a la vez la penalidad”. NIETO.
Alejandro. Op.Cit. Pág. 252.
[28]             MERKL. Adolfo. Op.Cit. Pág. 356. El Tribunal
Constitucional Español, en sentencia 42 del 7 de abril de 1987, recogió la
anterior doctrina, en los siguientes términos: “la reserva de ley no excluye
la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias,
pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no
claramente subordinada a la ley (STC 83/1984, de 24 de julio), pues esto último
supondría degradar la garantía esencial que el principio de reserva legal entraña,
como forma de asegurar que la regulación en los ámbitos de libertad que
corresponden a los ciudadanos depende exclusivamente de la voluntad de sus
representantes”.
[29]             M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[30]             OSSA ARBELÁEZ. Jaime. Op.Cit. Pág. 245.
[31]             Véase, por ejemplo, las sentencia C-710 de 2001, C-432
de 2004 y C-1169 de 2004.
[32]             Véase, entre otras, las sentencias C-921 de 2001 y
C-992 de 2001.
[33]             Véase, entre otras, las sentencias T-181 de 2002, C-506 de
2002, C-948 de 2002, C-1076 de 2002,  C-125 de 2003, C-252 de 2003, C-383 de
2003 y T-1093 de 2004.
[34]             M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[35]             El artículo 54 de la Ley 734 de 2002, dispone que: “Artículo
54. Inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses.
Constituyen inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y violación al
régimen de conflicto de intereses, para los particulares que ejerzan funciones
públicas, las siguientes: (…) Las previstas en la Constitución, la ley y decretos,
referidas a la función pública que el particular deba cumplir”. (Subrayado
no original).
[36]             El numeral 4º del artículo 61 de la misma Ley 734 de 2002,
dispone: “Artículo 61. Faltas gravísimas de los notarios. Constituyen
faltas imputables a los notarios, además de las contempladas en el artículo 48
en que puedan incurrir en el ejercicio de su función: (…) 4. La transgresión de
las normas sobre inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflictos
de intereses previstos en la Constitución, la ley y decretos”.
(Subrayado no original).
[37]             M.P. Hernando Herrera Vergara.
[38]             Sobre los elementos mínimos que se deben incorporar en la
ley disciplinaria, se convierten en precedentes obligatorios las sentencias
C-530 de 2003, C-406 de 2004 y C-475 de 2004.
[39]             Sentencia C-1116 de 2000.(M.P. Alejandro Martínez
Caballero).
[40]             M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[41]             “Por la cual se organiza el servicio publico de la
educación superior”.
[42]             “Por el cual se reestructura el régimen orgánico especial
de la Universidad Nacional de Colombia”.
[43]             Sentencia C-530 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[44]             M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[45]             Sentencia C-404 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[46]             Sentencia C-948 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[47]             Sentencia T-1093 de 2004. (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa). En la presente decisión se citó la sentencia C-404 de 2001 (M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra), en donde se esgrime la misma posición jurídica,
citando las siguientes consideraciones pronunciadas por la doctrina
especializada sobre la materia, a saber: “Las normas penales no prohíben ni
ordenan nada, sino que se limitan a advertir que determinadas conductas llevan
aparejadas una pena. Los tipos sancionadores administrativos, por el contrario,
no son autónomos sino que se remiten a otra norma en la que se formula una
orden o prohibición cuyo incumplimiento supone cabalmente la infracción. Estas
normas sustantivas constituyen, por ende, un pretipo, que condiciona y
predetermina el tipo de la infracción. Y por ello si se quisiera ser riguroso,
la descripción literal de un tipo infractor habría de consistir en la
reproducción de la orden o prohibición del pretipo con la advertencia añadida
de la sanción que lleva aparejada su incumplimiento, es decir, una reproducción
de textos en doble tipografía”. (NIETO GARCÍA. Alejandro. Derecho
Administrativo Sancionador. Editorial Tecnos. Madrid. 1994. Pág. 298).
[48]             M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[49]             Eduardo García de Enterría, Tomás-Ramón Fernández, Curso
de Derecho Administrativo. Ed. Civitas S.A., Madrid, 1986, Tomo I. p. 433.
[50]             Sentencia T-706 de 1996.  (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
En esta Sentencia, la Corte encontró que se vulneraban los derechos
constitucionales de los reclusos cuando al amparo de la indeterminación de
ciertos conceptos jurídicos de carácter reglamentario se les impedía la
difusión dentro del penal de informaciones legítimas dentro de un orden
democrático.
[51]             Ibídem.
[52]             Sentencia C-371 de 2002. (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
(Subrayado por fuera del texto original). En idéntico sentido, puede
consultarse en la doctrina a GARCÍA DE ENTERRÍA. Eduardo. La lucha contra las
inmunidades del poder. Cuadernos Civitas. Madrid.
[53]             M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[54]             M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[55]             Sobre la materia, el Tribunal Supremo Español ha dicho:
“El empleo de conceptos jurídicos indeterminados no es, en sí mismo,
incompatible con el principio de tipicidad de las infracciones si aquellos
definen las conductas ilícitas en términos que permitan su perfecta concreción
en cada supuesto (...) o en el contexto de las descripciones en que se integren
reflejen supuestos de hecho perfectamente identificables y susceptibles de
adecuado control en su aplicación”.  (Sentencia de 2 de junio de 1992.
NIETO. Alejandro. Op.Cit. Pág. 296).
[56]             M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[57]             Sentencia C-427 de 1994. M.P. Fabio Morón Díaz.
[58]             Ibídem.
[59]             Sentencia C-155 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[60]             Sentencia C-124 de 2003. M.P. Jaime Araujo Rentería.
[61]             Véase, entre otras, la sentencia C-406 de 2004. M.P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[62]             M.P. Jaime Araujo Rentería.
[63]             M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[64]             ALEXY. Robert. Teoría de los derechos fundamentales.
Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid. 2002. Pág. 83.
[65]             Sobre la materia, la doctrina ha dicho: “[Los]
principios jurídicos tienen pleno valor de fuente jurídica; forman parte del
ordenamiento jurídico. Con frases harto expresivas lo ha proclamado RIVERO:
‘Los principios generales tienen pleno valor de Derecho Positivo,
considerándoles éste como parte integrante esencial del orden jurídico y
sancionando su violación con la misma energía que la de la regla escrita’. Por
consiguiente, su valor es indiscutible, hayan logrado o no el reconocimiento
jurisprudencial”. (GONZÁLEZ PÉREZ. Jesús. El principio general de la Buena
Fe en el Derecho Administrativo. Editorial Civitas S.A. Madrid. Pág. 50). En
idéntico sentido, se ha señalado que: “El ordenamiento jurídico no es una
sucesión interminable de preceptos determinantes y actos determinados, algo
así como una cadena compuesta por un número infinito de eslabones, sino que
tiene un límite superior y otro inferior. El primero denomínese norma
fundamental, el segundo está integrado por los actos finales de ejecución, no
susceptibles ya de provocar ulteriores consecuencias. // La norma suprema
no es un acto, pues, como su nombre lo indica, es un principio limite,
es decir, una norma sobre la que no existe ningún precepto de superior
categoría”. (GARCÍA MÁYNES. Eduardo. Introducción al estudio del
derecho. Editorial Porrúa. México. 2002. Pág. 85). (Subrayado por fuera del
texto original).
[66]             M.P. Ciro Angarita Barón.
[67]             GARCÍA DE ENTERRÍA. Eduardo. FERNÁNDEZ. Tomás-Ramón.
Curso de Derecho Administrativo. Tomo I. Octava Edición. Editorial Civitas.
Madrid. Págs. 74 y 75.
[68]             Adicionalmente, se ha dicho en la doctrina que los
principios jurídicos constituyen la base del ordenamiento jurídico porque
suponen la existencia de “la parte permanente y eterna del derecho y también
la cambiante y mutable que determina la evolución jurídica; son las ideas fundamentales
e informadoras de la organización jurídica de la Nación”. GONZÁLEZ PÉREZ.
Jesús. Op.Cit. Pág. 50.
[69]             M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[70]             De igual manera, en sentencia T-058 de 1995 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz), la Corte manifestó que: “Los principios juegan un papel
esencial en la interpretación jurídica, en especial cuando se presentan casos
difíciles, producto del conflicto de varias normas”.
[71]             Sobre el alcance de esta disposición se puede consultar
la sentencia C-083 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[72]             Sobre el alcance de la citada norma se puede consultar
la sentencia C-029 de 1995. M.P. Jorge Arango Mejía
[73]             Se presentan sujeciones de validez entre las normas
jurídicas, cuando su creación y vigencia se somete a una relación jerárquica de
dependencia, de suerte que, entre las mismas, es exigible una subordinación al
principio de legalidad. Por otra parte, tienen aplicación las cláusulas de
excepción en aquellas hipótesis en las cuales una norma jurídica no puede
ser invalidada, pero sus mandatos normativos no pueden coexistir con otra
disposición vigente, pues resultan manifiestamente contradictorios. En estas
circunstancias, el mismo ordenamiento jurídico consagra cláusulas generales,
tales como, que  “ley posterior deroga a la ley anterior” o “la ley
especial deroga a la ley general” que permiten superar dicho conflicto
normativo.
[74]             Véase, entre otras, las sentencias SU-337 de 1999, T-551
de 1999, T-692 de 1999, C-647 de 2001,  T-823 de 2002, T-1025 de 2002, T-1021
de 2003, C-1186 de 2003, C-131 de 2004, C-229 de 2004 y T-739 de 2004.
[75]             ALEXY. Robert. Op.Cit. Pág. 92.
[76]             Sentencia C-131 de 2004. M.P.
Clara Inés Vargas Hernández. Ya en sentencia T-058 de 1995 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz), se había sostenido que: “Un principio constitucional
tienen una fuerza normativa que inspira y proporciona sentido a todo el
ordenamiento jurídico pero que no es suficiente para imponerse por sí mismo
ante cualquier regla inferior del sistema. Esta insuficiencia proviene de la
necesidad de ponderación y adecuación que es propia de la aplicación de
principios. En el caso presente, la justicia material entra en conflicto
con otras principios como el de certeza, seguridad y objetividad jurídica. La
solución a dicho conflicto debe resultar del análisis fáctico que se plantea
ante el juez de tutela”. (Subrayado por fuera del texto original).
[77]             Así, por ejemplo, en sentencia T-520 de 2003 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil), al plantearse en sede constitucional las controversias surgidas
entre los secuestrados y las instituciones financieras con ocasión de los
créditos hipotecarios asumidos por los primeros, esta Corporación decidió
inaplicar las disposiciones relativas a las obligaciones que surgen del
contrato de mutuo mercantil, tales como, el pago de los intereses
remuneratorios y moratorios en aplicación de los principios constitucionales de
solidaridad social y buena fe.
[78]             M.P. Jaime Araújo Rentería.
[79]             De la misma manera, el Tribunal Constitucional de
España, en sentencia del 2 de febrero de 1981, explicó que: “Los principios
general del derecho incluidos en la Constitución tienen un carácter informador
de todo el ordenamiento jurídico -como lo afirma el art. 1.4. del Título
preliminar CC-, que debe así ser interpretado de acuerdo con los mismos. Pero
es también claro que allí donde la oposición entre las leyes anteriores y los
principios generales plasmados en la Constitución sea irreductible, tales
principios, en cuanto forman parte de la Constitución participan de la fuerza
derogatoria de la misma, como no puede ser de otro modo”. Citado en la obra
de GARCÍA DE ENTERRIA. Eduardo. FERNÁNDEZ. Tomás-Ramón. Op.Cit. Pág. 80.
[80]             M.P. Ciro Angarita Barón.
[81]             Sobre la materia se puede consultar: GÓMEZ PAVAJEAU.
Carlos Arturo. La relación especial de sujeción como categoría dogmática
superior del derecho Disciplinario. Procuraduría General de la Nación.
Instituto de Estudios. Colección Derecho Disciplinario No. 5. Bogotá. 2003.
Págs. 63-69.
[82]             Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo. Consejero Ponente: Joaquín Barreto Ruiz. 19 de marzo de 1996.
Radicación número: AC-3300.
[83]             Véase, artículo 159 de la Ley 734 de 2002.
[84]             Dispone, al respecto, el artículo 23 de la Ley 80 de
1993: “Artículo
23. De los principios en las actuaciones contractuales de las entidades
estatales. Las
actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal se desarrollarán
con arreglo a los principios de transparencia, economía y responsabilidad y de
conformidad con los postulados que rigen la función administrativa. Igualmente,
se aplicarán a las mismas las normas que regulan la conducta de los servidores
públicos, las reglas de interpretación de la contratación, los principios
generales del derecho y los particulares del derecho administrativo”.
[85]             Véase, fundamento No. 15 de esta providencia.
[86]             Véase, sentencia C-1076 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[87]             Dispone el artículo 23 de la citada disposición: “Las
actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal se desarrollarán
con arreglo a los principios de transparencia, economía y responsabilidad y de
conformidad con los postulados que rigen la función administrativa. (...)”.
Más adelante, los artículos 24, 25 y 26 desarrollan algunos aspectos puntuales
de dichos principios.
[88]             M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[89]             M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[90]             M.P. Rodrigo Escobar Gil.