T-078-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-078/09
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Improcedencia general/ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS
ADMINISTRATIVOS-Procedencia excepcional
PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES FRENTE A LA
REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA-Alcance
PROCESO DE REESTRUCTURACION ADMINISTRATIVA DE ENTIDADES DEL ESTADO Y
DERECHOS DE LOS TRABAJADORES-Jurisprudencia
constitucional
SUPRESION DE CARGOS-Forma de resarcir el
daño causado
PROCESOS DE REESTRUCTURACION DEL ESTADO-Se
podrá optar por la incorporación del trabajador en otras instituciones o el
pago de una indemnización
PROCESOS DE REESTRUCTURACION DEL ESTADO-Pueden
verse perjudicados sujetos de especial protección constitucional
Existe, sin
embargo, un grupo de empleados que pueden verse perjudicados de forma
especialmente significativa por la supresión de cargos. Se trata de sujetos que
se encuentran en una situación vulnerable en el escenario del mercado laboral.
Por ello, tanto la Constitución Política como la jurisprudencia constitucional
han previsto la necesidad de brindar un especial amparo, para quienes el pago
de la indemnización resulta insuficiente, en relación con las obligaciones que
la constitución impuso al Estado para su protección. Entre estos sujetos se
encuentran los discapacitados, las mujeres embarazadas, las personas que acarician
una expectativa legítima de adquirir el derecho a la pensión, y las madres y
padres cabeza de familia.
ACCIONES AFIRMATIVAS-Definición y objeto
PROCESOS DE REESTRUCTURACION DEL ESTADO-Medidas
de diferenciación positiva a favor del servidor público sujeto de especial
protección
Resulta
pertinente advertir, que en los procesos de reestructuración administrativa que
impliquen supresión de cargos, la administración pública está obligada a
adoptar medidas de diferenciación positiva a favor del servidor público pueda
llegar a ser considerado como sujeto de especial protección y que resulte
afectado con la supresión del cargo del que es titular. Al respecto cabe
advertir, que las personas que cumplan con los requisitos para ser
beneficiarias de la estabilidad laboral reforzada, deben comunicar su situación
al empleador, de tal manera que dicha protección pueda hacerse efectiva cuando
éste pone en ejecución el proceso de reestructuración.
PROCESOS DE REESTRUCTURACION DEL ESTADO-No
existe perjuicio irremediable en la reestructuración de la empresa de acueducto
de Aracataca porque ninguno de los accionantes es sujeto de especial protección
En lo que respecta a la solicitud
elevada por los accionantes, y una vez estudiada su situación, conforme a los
hechos descritos en la demanda de tutela, no se estableció que alguno de ellos
pudiera llegar a ser considerado sujeto de especial protección. La Sala
encuentra que no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que
haga procedente la presente acción de tutela. los actores aún cuentan con su
trabajo, por lo que el acto administrativo por medio del cual, se determinaría
la supresión de la planta de personal encargada de la prestación del servicio
de acueducto y alcantarillado, tan solo constituye un evento futuro que
atendiendo a sus circunstancias particulares podría atacarse por la vía
contencioso administrativa. Por lo expuesto, la Sala considera que en el
presente caso no es procedente la acción de tutela, ni aun como mecanismo
transitorio, dada la existencia de otro medio de defensa idóneo, además de no
estar acreditada la inminencia de un perjuicio irremediable.
Referencia: expediente T-2.043.327
Acción de tutela interpuesta por José Ignacio Pertuz Molina y otros,
contra el Municipio de Aracataca, Magdalena.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C.,
doce (12) de febrero de dos mil nueve (2009).
La Sala Novena
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAÚJO RENTERÍA y CLARA ELENA REALES GUTIÉRREZ, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las
contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y el decreto
2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión del
fallo emitido por el Juzgado Promiscuo Municipal de Aracataca, Magdalena, en el
trámite de la acción de tutela interpuesta por los señores José Ignacio Pertuz
Molina, Carlos Arturo González García, Diego Díaz Rodríguez, Heriberto Serrano
Torne, Daniel Iriarte Escamilla, Edgar Vega Lara, Karen Duran Palma y Senen
Enrique Martínez Medina contra el municipio de Aracataca, Magdalena.
I.
ANTECEDENTES.
Los actores, actuando en nombre propio,
instauran acción de tutela contra el municipio de Aracataca, por considerar que
éste les ha vulnerado sus derechos fundamentales al trabajo, mínimo vital y
debido proceso, al reestructurar la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo
de Aracataca E.S.P., ordenando, además, la supresión de los cargos en el área
en que ellos se desempeñaban.  Sustentan su demanda en los siguientes
1.- Hechos.
Los accionantes
manifiestan que el 20 de diciembre de 2007, el Alcalde municipal de Aracataca,
en uso de las facultades conferidas por el Concejo Municipal mediante Acuerdo
No. 008 del 12 de marzo de 2007, expidió el decreto 107 de 2007, ordenando en
su parte resolutiva, la supresión de la Empresa Industrial y Comercial del
Estado denominada Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Aracataca, a
partir del 21 de diciembre de 2007 y, como consecuencia, la supresión de los
cargos de la planta de personal encargada de la prestación de los servicios de
acueducto y alcantarillado.
Señalan que el
citado acto administrativo no contempla indemnización alguna a los trabajadores
que resultaron perjudicados con la medida, ni se establece qué entidad es
competente para el pago de salarios y prestaciones que les adeudan. Además
exponen que “ese mismo Decreto, no señala si se va a presentar la
sustitución patronal o no, ya que de él se desprende que van a entregar la
empresa de Acueducto y Alcantarillado a un operador distinto, pero por ninguna
parte el aludido decreto se preocupó por a situación en que quedamos todos y
cada uno de los trabajadores de la empresa; ya que de los salarios allí
devengados derivamos nuestro sustento y el de la familia que está compuesta por
hijos menores, en edad escolar”.
Consideran que
con la expedición del decreto 107 de 2007, se vulneran sus derechos al trabajo,
por no tener en cuenta la situación a la que quedaban expuestos al suprimir su
única fuente de ingresos, afectándose también su mínimo vital, lo que los
coloca en un grave estado de indefensión.  Manifiestan que el debido proceso
también se viola con el citado acto administrativo, toda vez que el Alcalde
asumió funciones que le competen a la Superintendencia de Servicios Públicos,
de acuerdo a lo establecido en el artículo 59 numeral 8 de la Ley 142 de 1994,
actuando además de manera contraria a lo consagrado en los estatutos de la
empresa.
Afirman que
acuden a la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, ya que al suprimir la empresa quedarían “sin
trabajo, sin salarios y sin una indemnización de acuerdo al tiempo servido”.
Por último,
solicitan se ordene la suspensión del decreto 107 de diciembre de 2007, hasta
tanto no sea resuelta su legalidad por la jurisdicción competente.
2.- Trámite procesal.
El Juzgado Promiscuo Municipal de Aracataca,
mediante auto de fecha 31 de marzo de 2008, avocó el conocimiento de la
presente acción y dispuso que la misma fuera comunicada al Municipio accionado,
a efectos de que ejerciera su derecho de defensa, entidad que emitió respuesta
en los términos que se exponen a continuación.
3.-
Contestación de la entidad accionada.
El Alcalde municipal, mediante escrito recibido el 4
de abril de 2008 señaló que el decreto No. 107 del 20 de Diciembre de 2007, fue
expedido con base en el Acuerdo Municipal No. 008 de marzo de 2007, acto que lo
faculta para celebrar todo tipo de contratos y actos jurídicos, realizar
traslados presupuestales que considere necesarios para dar cumplimiento a lo
señalado en dicho Acuerdo y, además, lo faculta para reglamentar mediante acto
administrativo, los aspectos relacionados con lo ordenado en el Acuerdo y que
no hayan sido regulados por éste.
Afirma que la Empresa de Servicios Públicos, es un ente
descentralizado del orden municipal que desarrolla actividades de naturaleza
industrial y comercial, de acuerdo con las reglas del derecho privado.
Igualmente que dicha empresa, posee autonomía financiera razón por la cual el
municipio no es responsable de asumir su pasivo laboral, así como lo
correspondiente a la liquidación de los salarios, prestaciones sociales y demás
emolumentos de carácter laboral.
4.- Pruebas.
A continuación
se relaciona el material probatorio relevante que obra en el expediente:
·
Copia del decreto No. 107 del 12 de Diciembre de
2007 (folios 6 al 10).
·
Copia del Acuerdo No. 07 del 13 de febrero de
2007 (folios 11 al 13).
·
Copia de la Resolución No. 003 de 1998 (folios
14 al 37).
·
Copia de listado de beneficiarios afiliados al
municipio de Aracataca (folios 38 al 45).
II. DECISIÓN
JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN.
1.- Decisión
de instancia.
El Juzgado
Promiscuo Municipal de Aracataca, Magdalena, mediante sentencia de abril 14 de
2008, tuteló los derechos invocados por los señores José Ignacio Pertuz Molina,
Carlos Arturo González García, Diego Díaz Rodríguez, Heriberto Serrano Torne,
Daniel Iriarte Escamilla, Edgar Vega Lara, Karen Duran Palma y Senen Enrique
Martínez Medina.  En esta providencia, se ordenó al Alcalde Municipal de
Aracataca, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de la decisión, inaplicara el decreto 107 de 2007, hasta tanto la
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo decidiera sobre la legalidad de
dicho acto.
Consideró el
despacho, que de los hechos expuestos, se advertía la “inminencia de un daño
o menoscabo graves de un bien que reporta gran interés para los trabajadores y
para el ordenamiento jurídico, y que se haría inevitable la lesión de continuar
una determinada circunstancia de hecho.  El fin que persigue esta figura es la
protección del bien debido en justicia, el cual exige lógicamente unos
mecanismos transitorios, urgentes e impostergables, que conllevan, en algunos
casos, no una situación definitiva, sino unas medidas precautelativas”.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.-
Competencia.
Esta Corte es
competente para revisar los fallos mencionados, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en los
artículo 31 a 36 del decreto 2591 de 1991 y en las demás disposiciones
pertinentes.
2.- Presentación del caso y
planteamiento del problema jurídico.
2.1.  Los
actores a través de la presente acción de tutela, invocan la protección de sus
derechos fundamentales al trabajo, debido proceso y mínimo vital, de manera
transitoria a fin de evitar un perjuicio irremediable tanto a ellos como a sus
familias.  En consecuencia solicitan se ordene la inaplicación del decreto 107
de diciembre 20 de 2007, proferido por la Alcaldía Municipal de Aracataca, por
medio del cual se ordenó la restructuración de la Empresa de Acueducto,
Alcantarillado y Aseo de Aracataca E.S.P., en lo que respecta a la prestación
del servicio de acueducto y alcantarillado.
Lo anterior
debido a que al suprimir dichas funciones de la empresa, los actores quedarían
en condiciones de desprotección, lo que no les permitiría satisfacer sus
necesidades mínimas y las de sus familias.
2.2. El juez de
instancia en tutela concedió el amparo al estimar que en el asunto bajo estudio
estaban dadas las exigencias jurisprudenciales para hacer procedente la acción
de tutela como mecanismo transitorio a fin de evitar un perjuicio irremediable,
por tanto, ordenó al alcalde del municipio en cita la inaplicación del decreto
107 de 2007, hasta que la jurisdicción de lo contencioso administrativo
decidiera acerca de la legalidad del citado acto.
2.3. De acuerdo con la situación fáctica
planteada y la decisión adoptada por el juez de instancia, corresponde a esta
Sala establecer si en el presente caso la alcaldía municipal de Aracataca, al
expedir el decreto 107 del 20 de diciembre de 2007, por medio del cual ordenó la
restructuración de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Aracataca
E.S.P., vulneró los derechos fundamentales al trabajo, debido proceso y mínimo
vital, de los accionantes.
Sin embargo, tal planteamiento exige establecer de manera
preliminar, si la presente acción cumple con los requisitos de procedibilidad
de la acción de tutela. Para resolver este aspecto, la
Sala (i) reiterará la jurisprudencia relativa a la improcedencia de tutela
cuando existe otro mecanismo de defensa judicial y aún existiendo éste, (ii)
cuales son requisitos para que se configure la existencia de un perjuicio
irremediable que haga legítima la procedencia de ésta como mecanismo
transitorio.
3. Procedibilidad excepcional de la
acción tutela contra actos administrativos. Reiteración de jurisprudencia.
3.1.  Como ha
sido reiterado en múltiples ocasiones por esta Corporación, la acción de tutela
es un mecanismo de origen constitucional de carácter residual, subsidiario y
cautelar, encaminado a la protección inmediata de los derechos fundamentales de
las personas que están siendo amenazados o conculcados[1].
Ello en consonancia con el artículo 86 de la Constitución y el artículo 6º
numeral 1, del decreto 2591 de 1991 que establecen como causal de improcedencia
de la tutela: “[c]uando existan otros recursos o medios de defensa
judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable.  La existencia de dichos mecanismos será
apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias
en que se encuentre el solicitante.”.  El carácter subsidiario y residual
de la acción de tutela ha servido a la Corte Constitucional[2]
para explicar el ámbito restringido de procedencia de las peticiones elevadas
con fundamento en el artículo 86 de la Carta Política, más aún cuando el
sistema judicial permite a las partes valerse de diversas acciones ordinarias
que pueden ser ejercidas ante las autoridades que integran la organización
jurisdiccional, encaminadas todas a la defensa de sus derechos.
En este sentido, la jurisprudencia de la
Corte ha sido enfática en la necesidad de que el juez de tutela someta los
asuntos que llegan a su conocimiento a la estricta observancia del carácter
subsidiario y residual de la acción, en este sentido en Sentencia T-106 de 1993
esta Corporación, afirmó:
"El sentido de la norma es el de
subrayar el carácter supletorio del mecanismo, es decir, que la acción de
tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales
fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado al ordenamiento
jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando dentro
de los diversos medios que aquél ofrece para la realización de los derechos, no
exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el
que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta
positiva o negativa de una autoridad pública o de particulares en los casos
señalados por la ley, a través de una valoración que siempre se hace en
concreto, tomando en consideración las circunstancias del caso y la situación
de la persona, eventualmente afectada con la acción u omisión. No puede existir
concurrencia de medios judiciales, pues siempre prevalece la acción ordinaria;
de ahí que se afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario,
pues su carácter y esencia es ser único medio de protección que, al afectado en
sus derechos fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico.”
Sobre el mismo asunto la Corte en
sentencia T-983 de 2001, precisó:
“Esta Corporación ha señalado reiteradamente que la
acción de tutela no procede cuando el peticionario disponga de otro medio para
la defensa judicial de su derecho, a menos que intente la acción como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Al respecto, la Corte ha
hecho énfasis en el carácter excepcional del mecanismo constitucional de
protección que no debe superponerse ni suplantar los mecanismos ordinarios
establecidos en nuestro ordenamiento jurídico.”
Sobre la naturaleza subsidiaria de la
acción de tutela, en el mismo sentido, la Corte en Sentencia T-1222 de 2001
reiteró:
“...el desconocimiento del principio de subsidiaridad
que rige la acción de tutela implica necesariamente la desarticulación del
sistema jurídico. La garantía de los derechos fundamentales está encomendada en
primer término al juez ordinario y solo en caso de que no exista la posibilidad
de acudir a él, cuando no se pueda calificar de idóneo, vistas las
circunstancias del caso concreto, o cuando se vislumbre la ocurrencia de un
perjuicio irremediable, es que el juez constitucional está llamado a otorgar la
protección invocada. Si no se dan estas circunstancias, el juez constitucional
no puede  intervenir.”
En otra oportunidad, sobre este mismo aspecto la Corporación en
sentencia T-132 de 2006 confirmó:
“Así pues, la acción de tutela fue diseñada como un
mecanismo constitucional de carácter residual que procede ante la inexistencia
o ineficacia de otros mecanismos judiciales que permitan contrarrestar la
inminente vulneración de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Se
tiene, entonces, que para que un derecho sea amparable a través de la acción de
tutela es necesario que (i) su carácter definitorio fundamental se vea
severamente amenazado, dadas las circunstancias del caso concreto; (ii) se
establezca una conexión necesaria entre la vulneración de un derecho meramente
asistencial y el compromiso de la efectividad de otros derechos fundamentales.
La acción de tutela es procedente para amparar derechos de carácter fundamental
que se encuentran seriamente amenazados, así como derechos meramente
asistenciales cuya vulneración compromete gravemente un derecho directamente
fundamental[3]”.
Atendiendo a lo expuesto, esta Corporación en sentencia T-514 de
2003, estableció que no es, en principio, la acción de tutela el medio adecuado
para controvertir las actuaciones administrativas, puesto que para ello están
previstas las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En ese escenario, la acción de tutela cabría como mecanismo transitorio de
protección de los derechos fundamentales cuando quiera que esperar a la
respuesta de la jurisdicción contenciosa administrativa pudiese dar lugar a un
perjuicio irremediable. Al respecto se dijo:
“La Corte concluye (i) que por regla general, la
acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de
derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la
expedición de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos
tanto administrativos como judiciales para su defensa; (ii) que procede la
acción de tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones
administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio
irremediable; y (iii) que solamente en estos casos el juez de tutela podrá
suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de
1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de
1991) mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.”
Adicionalmente
esta Corte ha señalado, que cuando la pretensión de quien ha sido retirado del
servicio es lograr su reintegro, tal solicitud debe tramitarse, en principio,
por el mecanismo establecido por el legislador para tal fin, es decir, a través
de la acción contenciosa administrativa respectiva.  Es por ello que se ha
reiterado que la posibilidad de acudir a la tutela como mecanismo transitorio
es excepcional, para lo cual es necesario establecer la existencia de un
perjuicio irremediable y acudir de manera oportuna ante el juez de lo
contencioso administrativo.[4]  Al respecto, en
sentencia T-343 de 2001[5], se indicó lo siguiente:
“La acción de nulidad y restablecimiento del derecho,
es el instrumento jurídico específico que puede utilizar el actor para
solicitar de la Jurisdicción Contencioso Administrativo la declaratoria de
nulidad  del acto administrativo;  esto es, para plantear su pretensión
orientada a la pérdida de su eficacia jurídica por la ocurrencia de un vicio
que afecta su validez (ilegalidad, incompetencia, forma irregular, etc..)  y
que,   en consecuencia,  se le restablezca en su derecho o se le  repare el
daño.
Esta acción tiene por objeto la protección directa de
los derechos subjetivos de la persona amparados en una norma jurídica y
desconocidos  por el acto administrativo. En ella se le brindan al actor todas
las posibilidades probatorias para que demuestre la ilicitud del acto acusado y
logre que se le restablezca en su derecho o se le repare el daño.”
De manera
adicional, en lo que respecta a este mecanismo de defensa, la Corte ha
establecido criterios de análisis para la procedibilidad de la acción de
tutela:
“La facultad de ejercer las
acciones contencioso administrativas, acompañada de la posibilidad de solicitar
que se decrete la suspensión provisional del acto impugnado, hace más cuidadoso y
exigente el examen frente al evento de conceder la tutela como mecanismo
transitorio, pues la persona interesada además de contar con un mecanismo de
defensa judicial ordinario, tiene a su favor el derecho de formular una
petición excepcional, eficaz y de pronta solución, como la de suspensión
temporal del acto.”
En este punto
cabe advertir que la acción de tutela tampoco procede para el reintegro de
servidores públicos desvinculados por acto administrativo. En este sentido en la
Sentencia SU-250 de 1998 la Corte afirmó que “la tutela no puede llegar
hasta el extremo de ser el instrumento para garantizar el reintegro de todas
las personas retiradas de un cargo”[6], siendo
procedente sólo en aquellos casos que se pruebe la existencia de un perjuicio
irremediable.
Así pues, a
manera de conclusión, la Sala debe insistir en que como regla general la tutela
no procede como mecanismo principal contra actos expedidos por una autoridad
administrativa pues para ello se han previsto otros instrumentos judiciales,
sin embargo, sólo de manera excepcional esta acción procede transitoriamente
cuando se compruebe la existencia de un perjuicio irremediable.
3.2.  Perjuicio irremediable.
Sentado lo anterior, corresponde aclarar aquellos eventos que la
jurisprudencia constitucional ha determinado como perjuicio irremediable[7].
En relación a este tema, esta Corporación ha aplicado varios criterios para
determinar su existencia:
“la inminencia,  que exige
medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir
de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace
evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para
la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. La
concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de
considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como
mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar la
protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran
amenazados.”[8]
En otro aparte jurisprudencial, esta Sala de Revisión, a través de
la sentencia T-634 de 2006, conceptualizó de perjuicio irremediable en los
siguientes términos:
“Ahora bien, de acuerdo con la
doctrina constitucional pertinente, un perjuicio irremediable se configura
cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud
que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por
tanto de medidas impostergables que lo neutralicen. Sobre las características
jurídicas del perjuicio irremediable la Corte dice en su jurisprudencia lo
siguiente:
“En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o
próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes
elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa
del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga
un detrimento  sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o
material), pero que sea susceptible de determinación  jurídica. En tercer
lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas
desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia
del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso.
Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que
respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la
consumación de un daño antijurídico irreparable” (sentencia T-1316 de 2001).”
Adicionalmente, la jurisprudencia
constitucional ha previsto que la valoración de los requisitos del perjuicio
irremediable, debe efectuarse teniendo en cuenta las circunstancias que rodean
el caso objeto de estudio, en la medida en que no son exigencias que puedan ser
verificadas por el fallador en abstracto, sino que reclaman un análisis
específico del contexto en que se desarrollan.
Bajo el parámetro señalado, la
jurisprudencia de esta Corporación también ha sido reiterativa, al señalar que
el juicio de exigencia frente a los requisitos aludidos adquiere una menor
intensidad en relación con los sujetos de especial protección constitucional,
dada su debilidad o marginalidad en materia económica, física o mental, como
ocurre por ejemplo con personas de la tercera edad, menores, madres cabeza de
familia, mujeres embarazadas, personas en extrema pobreza, desplazados, etc.[9]
3.3. El perjuicio irremediable en
procesos de reestructuración administrativa.
3.3.1.  De
acuerdo con el artículo 209 de la Constitución Política, la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de eficacia, economía y celeridad, en donde el
aparato estatal debe estar diseñado dentro de criterios de mérito y eficiencia,
lo que lo faculta para crear, modificar, suprimir y reorganizar los cargos de
su planta de personal cuando las necesidades públicas o las restricciones
económicas se lo impongan o cuando el desempeño de los funcionarios así lo
exige.
Estas
operaciones de diseño institucional, que se originan en el comportamiento de
las variables macroeconómicas, en los cambios sociales, y en la necesidad de
reducir el gasto fiscal, se ajustan a la Constitución[10],
en la medida en que la eficiencia en el manejo económico de la función pública
es un presupuesto necesario para el cumplimiento adecuado de los fines del
Estado (artículo 2, C.P.), la efectividad de los derechos fundamentales (arts.
2 y 4 C.P.), y la prestación eficiente de los servicios públicos (artículo 365
C.P.)  Por ello, el Estado realiza procesos de adaptación en sus estructuras
que, en ocasiones, involucran modificaciones en las plantas de personal.
En lo que respecta a la potestad de
reestructuración administrativa esta Corte ha señalado parámetros claros bajo
los cuales se debe regir dicha situación.  Sobre el particular ha indicado que
la estructura, funciones y planta de personal de las
entidades públicas no constituyen elementos inalterables. Ello atendiendo a las
necesidades del servicio, los nuevos retos a los que se enfrentan las entidades
públicas, la superación de ciertos problemas, los factores económicos, aspectos
éstos que entre otras muchas razones hacen necesaria la reestructuración de las
entidades públicas.
Sobre el particular es preciso tener en
cuenta, que cada vez que se adelantan procesos de reestructuración del Estado, sus
efectos repercuten de un lado, en la comunidad beneficiaria o receptora de los
servicios prestados en desarrollo de una función administrativa, y, de otro, en
sus propios trabajadores, quienes son los directamente afectados con la
medida.  Por lo tanto, en uno u otro caso, la reestructuración deberá hacerse
respetando la Constitución y los derechos fundamentales de los sujetos
involucrados.  Por ello la Corte ha advertido que la potestad de
reestructuración con que cuenta la administración a nivel territorial, no debe ser entendida de manera absoluta, por cuanto debe ejercerse
dentro de los límites y parámetros de la Constitución y de la ley[11], dentro de los
cuales se encuentra el respeto a los derechos fundamentales.  En este sentido
la sentencia T-014 de 2007[12] explicó:
“la autonomía de las entidades
territoriales no es absoluta por cuanto se enmarca dentro de los límites de la
Constitución y la ley, lo cual ha llevado a concluir que ‘la potestad
impositiva de las entidades territoriales no es autónoma sino subordinada a la
ley’[13]. La doctrina
constitucional ha sostenido, pues, que, en virtud del modelo de República
unitaria establecido por la Constitución de 1991, la autonomía reconocida a los
entes territoriales en Colombia es relativa y, en ningún caso puede rebasar los
límites que le imponen la Constitución y la ley. Así lo ha expresado esta
Corporación:
‘La autonomía de que gozan las entidades
territoriales debe desarrollarse dentro de los marcos señalados en la Carta
Política y con plena observancia de las condiciones que establezca la ley, como
corresponde a un Estado social de derecho constituido en forma de República
unitaria. Es decir, no se trata de una autonomía en términos absolutos, sino
por el contrario, de carácter relativo. De todo lo anterior se deduce que si
bien es cierto que la Constitución de 1991 estructuró la autonomía de las
entidades territoriales dentro del modelo moderno de la descentralización, en
ningún momento se alejó del concepto de unidad que armoniza los intereses
nacionales con los de las entidades territoriales, que se encuentran limitadas
por las regulaciones de orden constitucional y legal en lo que respecta a la
distribución y manejo de los recursos que deben tener en cuenta aquellas pautas
generales encaminadas a satisfacer las verdaderas necesidades de las regiones,
departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas.’[14]
Se sigue de lo anterior, entonces, que el
legislador es competente para intervenir en el ámbito de la autonomía de los
entes territoriales, sin afectar -claro está- el núcleo esencial de tal
autonomía, en tanto elemento que les permite ejercer las funciones de
autogobierno y autogestión[15]. Con todo, esta
intervención debe estar justificada en razones que atiendan el interés general
de la Nación. Así, el legislador puede tomar medidas para armonizar el
principio de unidad económica con el de autonomía de las entidades
territoriales ‘facultad que se justifica para articular los niveles nacional
y territorial, con el fin de evitar una situación de anarquía institucional.’[16]”
Conforme a lo
establecido, las entidades estatales cuentan con la potestad de
reestructuración de sus entes administrativos, sin embargo, tal facultad no
puede ejercerse de manera arbitraria e ilimitada, pues la Constitución Política,
consagra la protección especial a cargo del Estado, de las distintas
modalidades laborales, así como el derecho que tiene toda persona a un trabajo
en condiciones dignas y justas.
Sobre este punto la Corte ha señalado en varias de sus sentencias[17],
que al interior de tales procesos se deben respetar y proteger los derechos de
los trabajadores.  En la sentencia C-209 de 1997[18],
la Corporación fijó su posición en los siguientes términos:
“Como se ha
establecido por esta Corporación, el señalamiento de las políticas
administrativas o económicas del Estado desarrollan el ordenamiento jurídico
constitucional, siempre y cuando, con las mismas se protejan los bienes y
derechos consagrados en la Carta Política y garanticen la igualdad de
oportunidades de los ciudadanos, la libertad de empresa y el derecho al trabajo
y otros derechos fundamentales, de los mismos, que forman parte del orden
público constitucional.
En desarrollo de dichas políticas el
proceso de modernización del Estado colombiano persigue mejorar la eficiencia
de las actividades adelantadas por los entes públicos en el cumplimiento de los
fines esenciales del Estado (C.P., art.2o.). Dichos procesos, en su mayoría,
han sido analizados por esta Corporación, la cual desde el punto de vista de la
incidencia de los mismos en las condiciones laborales de los trabajadores, ha
señalado que reflejan los principios y valores constitucionales en cuanto
aseguren el ejercicio de los derechos fundamentales de las personas y las
garantías y derechos adquiridos por los trabajadores.[19]
Es así como, el Estado, para cumplir con
sus fines, debe reajustar la estructura orgánica y funcional que le sirve de
medio para obtenerlos. Por lo tanto, en lo que respecta a la administración
pública, resulta razonable que se produzca la correspondiente valoración del
desempeño de las entidades que la conforman, a fin de evaluar su misión,
estructura, funciones, resultados, etc, y adecuarlas a los objetivos demarcados
constitucionalmente. Lo anterior se confirma con el carácter instrumental que
tiene aquella frente a las políticas de gobierno, en lo relacionado con la
ordenación y racionalización de la prestación de las funciones de
responsabilidad del Ejecutivo, dentro de los principios de eficiencia, eficacia
y celeridad.
En concordancia con lo anterior, la Corte
ha señalado, en reiteradas ocasiones, que la estructura de la administración
pública no es intangible sino que puede reformarse incluyendo una readecuación
de la planta física y de personal de la misma. La reforma de las entidades y
organismos sólo será procedente si, conforme a los mandatos constitucionales,
se ajusta a las funciones asignadas a los poderes públicos y no vulnera los
derechos fundamentales de los ciudadanos, en especial, los derechos laborales
de los servidores públicos (C.P., arts. 53 y 58).[20]
En consecuencia, el proceso de
reestructuración que adopte el Legislador en una entidad dentro de los
principios enunciados para su cabal funcionamiento, es conducente si en él se
protegen los derechos de los trabajadores y si las actuaciones no exceden los
límites legalmente establecidos para realizarlo ; esto significa, que el
retiro de su personal debe ir acompañado de las garantías necesarias para que
el trabajador no quede desprotegido en sus derechos y el proceso en sí no se
convierta en un elemento generador de injusticia social.”
Sobre el particular esta Corporación ha indicado que, a pesar de que
con la reestructuración se persigan fines constitucionalmente legítimos, estos
procesos tienen una incidencia social de cara a aquellos servidores públicos
que ven truncada su esperanza de estabilidad laboral, frente a las necesidades
de optimización en la estructura estatal.
Por ello, la
Corte ha establecido que, aún aceptando la prevalencia del interés general en
la supresión de cargos en las entidades estatales, el principio de equilibrio
en las cargas públicas, genera la necesidad de reparar el daño causado a
los empleados que no tienen el deber de renunciar, aún en procura de proteger
el interés general, a sus derechos laborales, trascendentales en el marco del
Estado social de derecho[21]. Por tanto, el Estado
debe prever el establecimiento de indemnizaciones para quienes se vean
afectados por los procesos de reducción de costos al interior del Estado. Así,
en sentencia C-209 de 1998[22], la Corte precisó:
“(…) la estructura de la administración
pública no es intangible sino que puede reformarse incluyendo una readecuación
de la planta física y de personal de la misma. La reforma de las entidades y
organismos sólo será procedente si, conforme a los mandatos constitucionales,
se ajusta a las funciones asignadas a los poderes públicos y no vulnera los
derechos fundamentales de los ciudadanos, en especial, los derechos laborales
de los servidores públicos (C.P., arts. 53 y 58).
En consecuencia, el proceso de
reestructuración que adopte el Legislador en una entidad dentro de los
principios enunciados para su cabal funcionamiento, es conducente si en él se
protegen los derechos de los trabajadores y si las actuaciones no exceden los
límites legalmente establecidos para realizarlo; esto significa, que el retiro
de su personal debe ir acompañado de las garantías necesarias para que el
trabajador no quede desprotegido en sus derechos y el proceso en sí no se
convierta en un elemento generador de injusticia social”[23].
En la sentencia C-880 de 2003[24],
la Corte reiteró que la estabilidad laboral de los servidores públicos, a pesar
de ser una expresión de los derechos laborales (artículo 53 C.P.), y de la
función pública, en los términos del artículo 125 de la Carta, no es un derecho
absoluto, de manera que su protección se logra, en principio, estableciendo una
reparación adecuada para los funcionarios que se vean afectados por procesos de
reestructuración administrativa:
“(...) en el evento que sea necesaria
la privación de esos derechos [laborales] en aras del interés público,
resulta indispensable su indemnización para no romper el principio de igualdad
en relación con las cargas públicas, pues, se trata de todas maneras de un
perjuicio que se ocasiona al servidor público que no está en la obligación de
soportar, así sea por la necesidad del Estado de modernizarse y reestructurarse
para dar prevalencia al interés general”[25]
Lo anterior
permite dejar en claro que si bien es cierto que, en términos abstractos, el
Estado puede separar a un servidor público de su cargo en los procesos de
reestructuración (pues “el derecho a permanecer en un puesto determinado, a
estar vinculado a cierta institución o a ejercer la actividad laboral en un
sitio específico, no constituyen propiamente derechos fundamentales, sino
atribuciones derivadas del derecho al trabajo”[26]),
también lo es que un ejercicio arbitrario de esa facultad puede implicar, en
casos concretos, la afectación de derechos fundamentales susceptibles de
protección por vía de tutela. Esto ocurre, justamente, cuando la administración
desatiende claros mandatos superiores que en armonía con disposiciones legales
permiten derivar la presencia de un derecho subjetivo directamente exigible.
Según lo
expuesto, los procesos de reestructuración del Estado tienen consecuencias
adversas para algunos trabajadores, en la medida en que sus cargos pueden ser
suprimidos y con ello su vínculo laboral con la entidad. Anticipándose a tales
infortunios, o para hacerlos más llevaderos, el Legislador ha previsto la
incorporación del trabajador en otras instituciones del Estado, si fuere
posible, o el pago de indemnizaciones, que por lo demás constituyen la forma
tradicional de minimizar el daño causado, “para no romper el principio de
igualdad en relación con las cargas públicas, pues, se trata de todas maneras
de un perjuicio que se ocasiona al servidor público que no está en la
obligación de soportar, así sea por la necesidad del Estado de modernizarse y
reestructurarse para dar prevalencia al interés general”.[27]
Existe, sin
embargo, un grupo de empleados que pueden verse perjudicados de forma
especialmente significativa por la supresión de cargos. Se trata de sujetos que
se encuentran en una situación vulnerable en el escenario del mercado laboral.
Por ello, tanto la Constitución Política como la jurisprudencia constitucional
han previsto la necesidad de brindar un especial amparo, para quienes el pago
de la indemnización resulta insuficiente, en relación con las obligaciones que
la constitución impuso al Estado para su protección[28].
Entre estos sujetos se encuentran los discapacitados, las mujeres embarazadas,
las personas que acarician una expectativa legítima de adquirir el derecho a la
pensión, y las madres y padres cabeza de familia.
3.3.2.  Perjuicio
irremediable en procesos de reestructuración administrativa, frente a los
sujetos de especial protección constitucional.
El artículo 13
de la Carta Política estableció la obligación del Estado de procurar la
igualdad real y efectiva, de adoptar medidas en favor de los grupos
discriminados y marginados, y de proteger a aquellas personas en circunstancias
de manifiesta debilidad[29]. Pues bien,
uno de los instrumentos tendientes a lograr el cumplimiento de este imperativo
constitucional en el Estado Social de Derecho son las acciones afirmativas,
cuya implementación, en primer lugar, corresponde al legislador. Al respecto,
es abundante la jurisprudencia de esta Corporación[30].
“Con la expresión acciones afirmativas se
designan políticas o medidas dirigidas a favorecer a determinadas personas o
grupos, ya sea con el fin de eliminar o reducir las desigualdades de tipo
social, cultural o económico que los afectan, bien de lograr que los miembros
de un grupo subrepresentado, usualmente un grupo que ha sido discriminado,
tengan una mayor representación.”[31]
Con todo, las
medidas afirmativas buscan otorgar una protección a aquellas personas que se
encuentran en condiciones de desigualdad y manifiesta debilidad, o que históricamente
han sido discriminadas; situaciones éstas que el Estado Social de Derecho debe
mitigar[32]. Así, en virtud de lo
dispuesto por el artículo 13 de la Constitución Política, se ha otorgado
especial protección a madres y padres cabeza de familia, pre-pensionados y
aquellas personas con limitación física, mental, visual o auditiva.
En ese sentido, los programas de
renovación o modernización de la administración pública persiguen una mejora en
la eficiencia de las labores adelantadas por las entidades públicas con la
finalidad de optimizar la prestación de los servicios necesarios en el
cumplimiento de los fines del Estado;  no obstante, tal situación debe
propender por causar el menor daño posible a las personas que se encuentren en
una situación especial de protección, que exija por parte del Estado un amparo
adicional a sus derechos, por ello, si se desconocieran tales prerrogativas la
acción de tutela se edificaría como procedente para proteger los derechos de
ese grupo especial de personas.
En lo que respecta a los sujetos de
especial protección frente al retiro del servicio en asuntos de
reestructuración administrativa, la sentencia SU-388 de 2005[33]
sentó unos parámetros para determinar la procedencia de la acción de tutela en
aquellos casos en que se procura la protección por desconocimiento del reten
social consagrado en la ley 790 de 2002[34].  Dichos
requisitos fueron sintetizados en la sentencia T-200 de 2006. Al respecto se
dijo:
“a. En primer lugar, la Corte indicó que para el caso
de personas beneficiarias del retén social, la acción de tutela es un mecanismo
idóneo de defensa pues, frente a la transitoriedad del proceso de liquidación
de las empresas de las que fueron desvinculadas, ninguna otra acción judicial
se ofrece como alternativa idónea para amparar la integridad de sus derechos
fundamentales.
b. Que lo anterior se refuerza si se tiene en cuenta
la situación de indefensión de las personas beneficiarias de las medidas del
retén social y el hecho de que, por su condición, la Constitución les ofrece
trato privilegiado.
c. En tercer lugar, la Corte enfatizó que la forma de
conservar la plena integridad de los derechos fundamentales de los servidores
públicos era el reintegro y la pérdida de eficacia de las indemnizaciones
reconocidas. De hecho, agregó, ‘el pago de la indemnización debe ser concebida
como la última alternativa para reparar el daño derivado de la liquidación de
la empresa, por cuanto corresponde al derecho en cabeza de todos los servidores
públicos y no sólo de los sujetos de especial protección’.
d. Por lo anterior, en la resolución de los casos en
que la tutela fue concedida, la Corte ordenó compensar la indemnización con los
emolumentos dejados de percibir por los trabajadores desvinculados.
En las condiciones descritas por la Corte
Constitucional en la Sentencia SU-388 de 2005, es claro entonces que la acción
de tutela se erige como mecanismo eficaz para obtener la protección de los
derechos fundamentales de trabajadores que fueron desvinculados de empresas
estatales en reestructuración o liquidación en desconocimiento de las normas
sobre retén social instauradas por la Ley 790 de 2002.
Las previsiones anteriores sirven responden
a los argumentos según los cuales, el hecho de que los demandantes de tutela
hayan entablado acciones ordinarias o contencioso administrativas para obtener
el reintegro constituye causal de improcedencia de la acción de tutela. De lo
afirmado por la Corte en la Sentencia SU-388 de 2005 se deduce que, por el
contrario, la vía idónea para obtener el reintegro cuando se trata de sujetos
de especial protección es la acción del artículo 86 constitucional.”
Sobre el aspecto desarrollado, la citada sentencia SU-388 de 2005,
precisó:
“Lo anterior permite dejar en claro que si
bien es cierto que, en términos abstractos, el Estado puede separar a un
servidor público de su cargo en los procesos de reestructuración (pues “el
derecho a permanecer en un puesto determinado, a estar vinculado a cierta
institución o a ejercer la actividad laboral en un sitio específico, no
constituyen propiamente derechos fundamentales, sino atribuciones derivadas del
derecho al trabajo”[35]), también lo es que un ejercicio
arbitrario de esa facultad puede implicar, en casos concretos, la afectación de
derechos fundamentales susceptibles de protección por vía de tutela. Esto
ocurre, justamente, cuando la administración desatiende claros mandatos Superiores
que en armonía con disposiciones legales permiten derivar la presencia de un
derecho subjetivo directamente exigible.”
Adicionalmente en la sentencia T-593 de
2006[36],
se advirtió que ante la existencia, en procesos de reestructuración, los
sujetos de especial protección deben estar cubiertos por alternativas
adicionales en comparación con los demás trabajadores que se vean afectados con
las medidas reestructurativas.  En este sentido se expresó:
“En este orden de ideas, cuando se conjuga
el deber del Estado de procurar la estabilidad a sus trabajadores en procesos
de reestructuración administrativa con el deber de adoptar acciones afirmativas
en beneficio de los grupos históricamente discriminados, no es equivocado predicar
una estabilidad laboral reforzada para los sujetos de especial protección.
Siendo ello así, el Estado tiene la obligación de adoptar medidas destinadas a
proteger de manera especial a los trabajadores que por sus condiciones de
debilidad manifiesta o discriminación histórica así lo demandan…”
Así pues, si en
una actuación desplegada por la Administración Pública en los procesos de
reestructuración del Estado no se respetan los mandatos constitucionales y
legales establecidos para tal fin, es posible que con su proceder se vulneren
derechos fundamentales que sean susceptibles de ser protegidos en sede de
tutela.  Por ello, resulta pertinente advertir, que en los procesos de reestructuración
administrativa que impliquen supresión de cargos, la administración pública
está obligada a adoptar medidas de diferenciación positiva a favor del servidor
público pueda llegar a ser considerado como sujeto de especial protección y que
resulte afectado con la supresión del cargo del que es titular.  Al respecto
cabe advertir, que las personas que cumplan con los requisitos para ser
beneficiarias de la estabilidad laboral reforzada, deben comunicar su situación
al empleador, de tal manera que dicha protección pueda hacerse efectiva cuando
éste pone en ejecución el proceso de reestructuración.
4.  Inexistencia de un perjuicio
irremediable en el asunto bajo examen.
4.1.  Los accionantes pretenden la
protección de sus derechos fundamentales a través de la presente acción de
tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el
cual sustentan en que ante la reestructuración de la empresa de acueducto,
alcantarillado y aseo de Aracataca, se suprimiría la planta de personal de la
empresa encargada de desarrollar lo concerniente al servicio de acueducto y
alcantarillado en el citado municipio, hecho éste, que los dejaría sin trabajo
y sin una indemnización por sus servicios prestados, atendiendo a que en el
acto administrativo que se ordenó la reestructuración no se estableció con
claridad lo concerniente a sus derechos laborales.
Frente a lo expuesto, queda claro que los actores parten de la base
de la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, como son las acciones
ante la jurisdicción contencioso administrativa, las que además pueden ser acompañadas
de la solicitud de la suspensión del acto que se controvierte, como medida
provisional[37].
En consecuencia
y ante la situación descrita corresponde analizar la posible existencia del perjuicio
irremediable alegado por los accionantes, situación que haría procedente la
presente acción de tutela como mecanismo transitorio.
A fin de cumplir
con el objetivo planteado, la Sala considera necesario hacer referencia al
proceso de reestructuración adelantado mediante decreto 107 de 2007 por parte
de la Alcaldía de Aracataca.
Al respecto se
advierte, que el citado acto fue expedido para efectuar una reestructuración
de la empresa industrial y comercial del estado denominada empresa de
acueducto, alcantarillado y aseo de Aracataca E.S.P..  Dicho acto tuvo su
fundamento jurídico en uso de las facultades conferidas por el Acuerdo
Municipal No. 008 de fecha 12 de marzo de 2007, atendiendo a las leyes 489 de
1998 y 142 de 1994.  Adicionalmente dentro de la parte considerativa del decreto
en cita se destaca:
6.  (…) la situación financiera actual de la empresa
es crítica y le es imposible pagar las deudas comerciales y operacionales que
tiene a su cargo, así como los pasivos laborales, y no cuenta con recursos para
realizar las inversiones necesarias para garantizar la adecuada prestación de
los servicios de acueducto y alcantarillado y efectuar las inversiones en
expansión de cobertura que le exige la demanda de la zona de influencia.
8. Que ante las necesidades del Departamento en
materia de agua potable y alcantarillado y en acatamiento del Plan de
Desarrollo del Magdalena 2004-2007 ‘Liderazgo, Seguridad y Trasparencia’ la
Gobernación del Magdalena desarrolló un macro proyecto de inversión denominado
‘Programa de Agua Potable y Alcantarillado 2005-2015.’
11.(…) el Municipio de Aracataca, junto con otros cuatro Municipios,
constituyeron la Empresa Regional denominada AGUAS DE MACONDO S.A. E.S.P., cuyo
objeto principal es la prestación de los servicios públicos domiciliarios de
acueducto, alcantarillado y aseo y sus actividades complementarias, para
garantizar la prestación eficiente de dichos servicios.
13.  Que la Convocatoria Pública Conjunta No. 001 de
2007, fue adjudicada al CONSORICIO AGUAS KAPITAL MACONDO quien, previa
constitución de una empresa prestadora de los servicios públicos domiciliarios
de acueducto, alcantarillado y sus actividades complementarias, asumirá la
prestación de estos servicios en los Municipios mencionados (…)
14.  Que el Consejo Municipal de Aracataca, por medio
de Acuerdo Municipal No. 008 de fecha 12 de marzo de 2007, faculta al señor
Alcalde para reestructurar y reorganizar la prestación de los servicios
públicos en la jurisdicción del Municipio y para modificar la estructura
administrativa y organizacional del mismo, suprimir dependencias del sector
central y descentralizado por servicios y los cargos de personal respecto de la
empresa que actualmente tiene a cargo la prestación de los servicios públicos
en el municipio.
De lo expuesto
se resalta que de acuerdo a la parte motiva del acto objeto de controversia, la
decisión administrativa obedeció al acatamiento del Plan de Desarrollo del
Magdalena 2004-2007 denominado “Liderazgo, Seguridad y Transparencia”;
por medio del cual la Gobernación del Magdalena desarrolló un macro proyecto de
inversión llamado  “Programa de Agua Potable y Alcantarillado 2005-2015”
en el que se pretende subsanar las dificultades que
tienen los diferentes Municipios del Departamento del Magdalena en el
suministro de agua potable y en la evacuación y tratamiento de las aguas
residuales, siendo además, la prestación y continuidad de los servicios
públicos domiciliarios una obligación constitucional y legal, en cabeza de la
administración municipal.
Sobre este
particular destacó el citado decreto, que uno de los motivos por los cuales se
determinó la trasformación de la empresa prestadora de servicios públicos
domiciliarios, obedeció a su crítica situación financiera, la que no le había permitido
atender integralmente los costos asociados a la prestación del servicio de
acueducto y alcantarillado en el municipio de Aracataca, lo que necesariamente
ponía en riesgo su correcto funcionamiento, afectando así a la población de
dicho municipio.
En ese orden de
ideas y como se dejó claro con anterioridad la
Administración Pública para lograr el cumplimiento de los fines del Estado,
cuenta con la facultad de dinamizar y modificar la estructura estatal, armonizándola
y ajustándola a las necesidades del momento, persiguiendo en consecuencia,
mejorar la eficiencia de las actividades adelantadas por los entes públicos en
el cumplimiento de los fines esenciales del mismo. Dichas facultades
constitucionalmente permitidas para llevar a cabo estos proceso pueden ir desde
acciones encaminadas a suprimir trámites o agilizar procesos, hasta la propia
reestructuración del Estado, es decir, la facultad tanto de crear, suprimir o
fusionar entes públicos como los empleos de las propias entidades[38]
siempre de conformidad a la Constitución y la Ley.  Por tanto, la reestructuración de la empresa prestadora del servicio público de
acueducto, alcantarillado y aseo de Aracataca, resulta legítima siempre que no
se vulneren derechos fundamentales de los trabajadores y se les dé un trato
privilegiado a los sujetos de especial protección.
Ahora bien,
conviene recordar que la supresión de cargos, debe adelantarse brindando una
especial protección a los sujetos que se encuentren en una situación vulnerable
en el escenario del mercado laboral, respecto de quienes la indemnización resulta
insuficiente.  Sobre este punto se resalta que, en lo que respecta a la
solicitud elevada por los accionantes, y una vez estudiada su situación,
conforme a los hechos descritos en la demanda de tutela, no se estableció que
alguno de ellos pudiera llegar a ser considerado sujeto de especial protección,
como es el caso de personas pertenecientes a la tercera edad, madres o padres
cabeza de familia, personas con una espectativa cercana de adquirir un derecho
pensional, o con algún tipo de deficiencia física o mental, entre otros[39]
4.2.  Por otra
parte, la Sala considera adecuado hacer énfasis en las disposiciones adoptadas
en el Decreto atacado, a fin de esclarecer las consecuencias de las
determinaciones adoptadas por la administración municipal, en procura de
establecer la configuración de un perjuicio irremediable.  Así, en dicho acto
se resolvió suprimir de la EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO
denominada EMPRESA DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE ARACATACA E.S.P., a
partir del 21 de diciembre de 2007, la prestación de los servicios de acueducto
y alcantarillado. Con ocasión de lo anterior, determinó que en acto
administrativo aparte, se dispondría la supresión de los cargos de planta de
personal encargada de los servicios de acueducto y alcantarillado, acatando las
disposiciones de ley.
Además dispuso
que durante el tiempo en que no se haya entregado la prestación del servicio
al operador especializado, la responsabilidad de la operación, de manera
transitoria, recaerá sobre la EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO
denominada EMPRESA DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO DE ARACATACA E.S.P..”[40]
Hechas las
anteriores precisiones, la Sala encuentra que no se evidencia la existencia de
un perjuicio irremediable que haga procedente la presente acción de tutela.   Lo
anterior atendiendo a que la situación de los trabajadores aún no ha sido
definida, pues como lo indica el Decreto bajo examen, la supresión de los
cargos correspondientes a la planta de personal encargada de la prestación de
los servicios de acueducto y alcantarillado, se hará en acto administrativo
diferente de acuerdo a las disposiciones legales, hecho que por sí solo no
denota la configuración de un perjuicio irremediable.
De acuerdo a lo expuesto, los actores aún
cuentan con su trabajo, por lo que el acto administrativo por medio del cual,
se determinaría la supresión de la planta de personal encargada de la
prestación del servicio de acueducto y alcantarillado, tan solo constituye un
evento futuro que atendiendo a sus circunstancias particulares podría atacarse
por la vía contencioso administrativa.
Por lo expuesto, la Sala considera que en el presente caso no es
procedente la acción de tutela, ni aun como mecanismo transitorio, dada la
existencia de otro medio de defensa idóneo, además de no estar acreditada la
inminencia de un perjuicio irremediable.
Así las cosas, y como quiera que el juez de instancia emitió un
pronunciamiento sobre el fondo de este asunto, sin que fuese competencia del
juez de tutela hacerlo en el presente caso, la Sala revocará la sentencia
proferida tanto por el Juzgado Promiscuo Municipal de Aracata, el 14 de abril
diciembre de 2008, para en su lugar declarar improcedente la acción de tutela.
4.3.  Ahora bien, la Sala considera
prudente hacer referencia a la supresión de los cargos de la planta de personal
encargada de la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado del
municipio de Aracataca, atendiendo a que el Alcalde Municipal en la
contestación de la demanda de tutela, expuso que no era obligación del
Municipio “asumir el pasivo laboral de al Empresa, ni la liquidación de los
salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos de carácter laboral pues
dicha empresa de acuerdo a sus estatutos posee autonomía financiera.”
En este punto conviene resaltar que el artículo 52 de la ley 489 de 1998 señala lo concerniente a la
supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos
nacionales, aplicable tambien a entidades territoriales[41],
el cual en su parágrafo 1° indica: El acto que ordene la supresión,
disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y
derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y
destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el
régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen
la materia, la situación de los servidores públicos.
Conforme a la anterior precisión, se resalta
que a los accionantes como funcionarios de la Empresa Industrial y Comercial
del Estado, de Acueducto y Alcantarillado y Aseo de Aracataca, en su
calidad de servidores públicos, deben respetárseles sus derechos
constitucionales y legales, por tanto al momento de hacer la reestructuración
en la prestación del servicio de acueducto y alcantarillado en cabeza de la
mencionada empresa, le corresponde al municipio, establecer en el acto
administrativo que disponga la supresión del personal, lo atinente a la manera
en que se deberá asumir la liquidación de esas prestaciones laborales.
Además, el nuevo acto que disponga la
supresión de los cargos de la planta de personal encargada de la prestación del
servicio de acueducto y alcantarillado, deberá preveer la posibilidad de
incorporación de algunos trabajadores a la nueva institución que asumirá la
prestación de tal servicio, atendiendo a su situación particular como sería el
caso de los sujetos de especial protección, a fin de minimizar el daño causado,
y no romper, como se dijo, con el principio de igualdad de cargas públicas, atendiendo
al perjuicio causado al trabajador, con ocasión de la necesidad de de modernización
y reestructuración del Estado, en procura del interés general.
En ese orden de ideas, la Sala advierte a
la Alcaldía Municipal de Aracataca, que una vez proceda a llevar a cabo la
supresión de cargos de los empleados encargados de prestar los servicios de
acueducto y alcantarillado por parte de la E.S.P, Empresa de Acueducto,
Alcantarillado y Aseo de Aracataca, deberá respetar y proteger a las
personas que se encuentren en situación de especial protección constitucional,
previendo la posibilidad de continuidad en la nueva institución que asumirá la prestación
de tal servicio, y a su vez determinar a quien le corresponde asumir el pago de
la liquidación de las prestaciones sociales de los trabajadores, conforme a los
servicios prestados.
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR por las razones
expuestas en esta providencia la  sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo
Municipal de Aracataca el 14 de abril de 2008, que tuteló los derechos
invocados, para en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela
incoada por los señores José Ignacio Pertuz Molina, Carlos Arturo González
García, Diego Díaz Rodríguez, Heriberto Serrano Torne, Daniel Iriarte
Escamilla, Edgar Vega Lara, Karen Duran Palma y Senen Enrique Martínez Medina
contra el municipio de Aracataca, Magdalena.
SEGUNDO.- ADVERTIR al Alcalde Municipal de Aracataca, que una
vez proceda a llevar a cabo la supresión de cargos de los empleados encargados
de prestar los servicios de acueducto y alcantarillado por parte de la E.S.P, Empresa
de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Aracataca, deberá respetar y
proteger a las personas que se encuentren en situación de especial protección
constitucional, previendo en la medida de lo posible su continuidad en la nueva
institución que asumirá la prestación de tal servicio, y a su vez, determinar a
quien corresponde asumir la liquidación de las prestaciones sociales de los
trabajadores, conforme a los servicios prestados.
TERCERO.- Por Secretaría, líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Ponente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
CLARA
ELENA REALES GUTIÉRREZ
Magistrada
(e)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Ver, entre otras, las sentencias T-408 de 2002  T-432 de 2002
SU-646 de 1999 T-007 de 1992.
[2] Cfr. en materia de prestaciones laborales el principio de
subsidiariedad en la Sentencia T-808 de 1999.
[3] Sentencia T- 965 de 2004.
[4] Ver entre otras las siguiente sentencias:
SU-544 de 2001, MP: Eduardo Montealegre Lynett, en esta sentencia se decidió el
caso del Ex-Registrador Nacional Iván Duque Escobar quien alegaba que la
designación de una nueva persona en su reemplazo era contrario a la Constitución.
La Corte denegó el amparo pues existían otros medios de defensa judicial
idóneos y existía un hecho consumado. T-343 de 2001, MP: Rodrigo Escobar Gil,
en esta sentencia se decidió una acción de tutela en la cual se estudiaba la
posible violación de los derechos al debido proceso y defensa, por existir al
parecer vía de hecho en un proceso policivo por restitución del espacio público
promovido por la administración. La Corte Constitucional confirmó los fallos de
instancia que negaron el amparo de los derechos fundamentales, por existir otro
medio de defensa judicial (acción de nulidad y restablecimiento del derecho) y
no evidenciarse perjuicio irremediable; T-951 de 2004, MP: Marco Gerardo Monroy
Cabra, en esta sentencia se concedió la tutela de forma transitoria a empleada
en provisionalidad del Departamento de Risaralda que fue desvinculada mediante
un acto administrativo sin motivación; T-132 de 2005 MP: Manuel José Cepeda
Espinosa, en esta sentencia se decidió el caso de ex empleada de Empresa Social
del Estado que se encontraba desempeñando el cargo de auxiliar de enfermería en
provisionalidad y fue desvinculada mediante acto administrativo no motivado. La
Corte amparó su derecho al debido proceso y ordenó a la entidad motivar el acto
de desvinculación, si no lo hiciere o no existiesen motivos ordena, en subsidio
su reintegro.
[5] Sentencia T-343 de 2001MP: Rodrigo Escobar Gil.
[6] Sentencia SU-250 de 1998 MP: Alejandro Martínez Caballero.
[7] Ver por ejemplo las sentencias T-743 de 2002 (MP Clara Inés Vargas
Hernández), T-596 de 2001 (MP Álvaro Tafur Galvis), T-215 de 2000 (MP Álvaro
Tafur Galvis). Esto fallos resuelven casos en los cuales el actor incoaba una
acción de tutela en contra de una sanción disciplinaria, por violar, entre
otros, su derecho al debido proceso; en cada uno estos procesos existía la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho para la protección del derecho
al debido proceso. Por esto, el criterio utilizado por  la Corte para decidir
la procedencia de la tutela fue si existía o no un perjuicio irremediable, con
el fin de tramitar el expediente de tutela como un mecanismo transitorio
mientras que eran decididos los procesos en la jurisdicción contencioso
administrativa. En el mismo sentido, ver también las sentencias T-131 A de 1996
MP Vladimiro Naranjo Mesa, T-343 de 2001 (MP Rodrigo Escobar Gil). De otra
parte, la Corte ha establecido que en los casos en los que “existe violación
o amenaza de un derecho fundamental por parte de una autoridad ejecutiva, y no
cuenta el afectado con acción ante la jurisdicción contencioso administrativa,
o dentro del trámite de ella no es posible la controversia sobre la violación
del derecho constitucional, la tutela procede como mecanismo definitivo de
protección del derecho constitucional conculcado”, caso que no es aplicable al
presente proceso. (Sentencia T-142 de 1995 MP Carlos Gaviria Díaz).
[8] Sentencia T-225 de 1993 (MP Vladimiro Naranjo Mesa).
[9] Cfr. Sentencias T-083 de 2004, T-556 de 2004, T-691 de 2005, T-996ª
de 2005, T-668 de 2007, entre otras.
[10] Ver las sentencia C-209 de 1997 (M.P. Hernando Herrera Vergara), y la
C-880 de 2003 (MM.PP. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño). En el
mismo sentido, C-479 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-527 de
1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y C-074 de 1993 (M.P. Ciro Angarita
Barón).
[11] Sentencia C-533 de 2005.
[12] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[13] Sentencia C-538 de 2002. Esta misma tesis ha sido plasmada por la
Corte Constitucional en las sentencias C-520 de 1994, C-089 de 2001, C-873 de
2002, entre muchas otras.
[14] Sentencia C-520 de 1994.
[15] Sentencias C-1185 de 2000, C-1143 de 2001 y C-493 de 2002.
[16] Sentencia C-540 de 2001.
[17] Ver entre otras las sentencias T- 321 de 1999, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo, reiterada en la Sentencia T-512 de 2001, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett.
[18] M.P. Hernando Herrera Vergara. Ver también las sentencias T-876 de 2004,
M.P. Alfredo Beltrán Sierra y T-1161 de 2004 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[19]
Ver la Sentencia C-479 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro
Martínez Caballero.
[20]
Ver la Sentencia C-074 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón.
[21] Ver las sentencias C-880 de 2003 (MM.PP. Alfredo Beltrán Sierra y
Jaime Córdoba Triviño),  T-512 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre
Lynett), T-733 de 2001 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño) y, en relación con la protección a la mujer cabeza de familia
en el “proceso de renovación del Estado”,  entre otras, se pueden
consultar  la T-1183 de 2005 y la SU-388 de 2005 (ambas con ponencia de la Magistrada
Clara Inés Vargas Hernández). Legalmente, se han consagrado las
siguientes previsiones destinadas a proteger la estabilidad laboral, en caso de
supresión de cargos: Ley 443 de 1998  Por la cual se expiden normas sobre
carrera administrativa y se dictan otras disposiciones , que en su artículo
39 establece : “Derechos del empleado de carrera administrativa en caso de
supresión del cargo. Los empleados públicos de carrera a quienes se les
supriman los cargos de los cuales sean titulares, como consecuencia de la
supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de
funciones de una entidad a otra, o de modificación de planta, podrán optar por
ser incorporados a empleos equivalentes o a recibir indemnización en los
términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional” y Ley 909 de
2004. Por la cual se expiden normas que regulan el
empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras
disposiciones. Artículo 44: “Los empleados
públicos de carrera administrativa, que como consecuencia de la liquidación,
reestructuración, supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o
del traslado de funciones de una entidad a otra, o por modificación de planta
de personal, se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, tendrán
derecho preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la
nueva planta de personal, y de no ser posible podrán optar por ser
reincorporados a empleos iguales o equivalentes o a recibir indemnización. El
Gobierno Nacional reglamentará el proceso de reincorporación y el
reconocimiento de la indemnización”.
[22] M.P. Hernando Herrera Vergara.
[23] Sentencia C-209 de 1997 (M.P. Hernando Herrera Vergara).
[24] MM.PP. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño.
[25] Sentencia C-880 de 2003 (MMPP Alfredo Beltrán Sierra y Jaime
Córdoba Triviño).
[26] Sentencia T-374/00. En el mismo sentido ver la sentencia T-800/98
MP. Vladimiro Naranjo Mesa.
[27] Sentencia C-880 de 2003 MP. Alfredo Beltrán Sierra.
[28] Sin pretensión de exhaustividad, la Constitución señaló que
el Estado tiene la obligación de ofrecer una protección especial a los
siguientes grupos: personas en estado de debilidad manifiesta (C.P. 13.2),
mujeres cabeza de familia (43), menores de edad (44), adolescentes (45),
personas de la tercera edad (46) y los discapacitados (47). En relación con
grupos en condición de debilidad manifiesta, la jurisprudencia constitucional
ha amparado también los derechos de los desplazados, las personas en estado de
indigencia, los presos, los enfermos de SIDA, los enfermos de cáncer, etc.
[29] Artículo 13.- “(...). El Estado promoverá las condiciones para
que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos
discriminados o marginados.
El
Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.”
[30] Al respecto pueden consultarse las sentencias C-112 de 2000, T-500
de 2002 y C-174 de 2004, entre otras.
[31] Sentencia C- 371 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[32] En la sentencia C-044 de 2004 (MP. Jaime Araújo Rentería) se dijo: Una de las bases del Estado Social de Derecho es la
consagración del principio de igualdad material, es decir, de igualdad real y
efectiva, como expresión del designio del poder público de eliminar o reducir
las condiciones de inequidad y marginación de las personas o los grupos
sociales y lograr unas condiciones de vida acordes con la dignidad del ser humano y un orden político, económico y
social justo”
[33] MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[34] El artículo 12 de la Ley 790 estableció una medida especial de
amparo -conocida como “retén social”- consistente en la orden para que
en el proceso de reestructuración de las entidades públicas no se desvinculara
a personas objeto de especial protección constitucional. La previsión favoreció
a las madres cabeza de familia sin alternativa económica, a las personas con
limitación física, mental, visual o auditiva, y a los servidores que hubieran
cumplido con la totalidad de los requisitos -edad y tiempo de servicio- para
disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en el término de tres (3) años
contados a partir de la promulgación de dicha ley.
[35] Sentencia T-374/00. En el mismo sentido ver la sentencia T-800/98.
[36] MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[37] ARTÍCULO 152.— Subrogado por el Decreto 2304 de 1989, artículo 31.
Procedencia de la suspensión. El Consejo de Estado y los tribunales
administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los
siguientes requisitos:
1. Que la
medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito
separado, presentado antes de que sea admitida.
2. Si la
acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las
disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa
o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.
3. Si la
acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea
sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría
causar al actor.
[38] Constitución Política de Colombia  artículo 150 numerales 7 y 14, y
Artículo 189 numerales 15 y 16.
[39] Ver
sentencias T-083 de 2004, T-556 de 2004, T-691 de 2005, T-996ª
de 2005, T-668 de 2007, entre otras.
[40] Cfr. Decreto 107 del 20 de diciembre de 2007 (folios 6 a 10).
[41] El artículo 2 de
la ley 489 de 1998, señala el ámbito de aplicación de dicha ley así: “La
presente ley se aplica a todos los organismos y entidades de la rama ejecutiva
del poder público y de la administración pública y a los servidores públicos
que por mandato constitucional o legal tengan a su cargo la titularidad y el
ejercicio de funciones administrativas, prestación de servicios públicos o
provisión de obras y bienes públicos y, en lo pertinente, a los particulares
cuando cumplan funciones administrativas.  A su vez el citado artículo en
su parágrafo expone:  “Las reglas relativas a los principios propios de la
función administrativa, sobre delegación y desconcentración, características y
régimen de las entidades descentralizadas, racionalización administrativa,
desarrollo administrativo, participación y control interno de la administración
pública se aplicarán, en lo pertinente, a las entidades territoriales, sin
perjuicio de la autonomía que les es propia de acuerdo con la Constitución
Política.”