T-224-14
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-224/14
DERECHO FUNDAMENTAL A LA
SEGURIDAD PERSONAL-Alcance y contenido
La jurisprudencia de esta Corte ha
resaltado que la noción de “seguridad” se proyecta en tres dimensiones
distintas, a saber: (i) como un valor constitucional, (ii) como un derecho
colectivo y (iii) como un derecho fundamental. La Corte ha señalado que el
derecho a la seguridad personal no se ciñe únicamente a los eventos en los que
esté comprometida la libertad individual (protección de las personas privadas
de la libertad), sino que comprende todas aquellas garantías que por cualquier
circunstancia pueden verse afectadas y que necesitan protección por parte del
Estado; concretamente, la vida y la integridad personal como derechos básicos
para la existencia misma de las personas.
DERECHO A LA SEGURIDAD
PERSONAL-Obligaciones
constitucionales básicas de las autoridades para preservarlo
El Estado tiene la obligación de
garantizar a todos los residentes la preservación de sus derechos a la vida y a
la integridad física, como manifestación expresa del derecho fundamental a la
seguridad personal, entendida como una obligación de medio y no de resultado,
por virtud del cual son llamadas las diferentes autoridades públicas a
establecer los mecanismos de amparo que dentro de los conceptos de
razonabilidad y proporcionalidad resulten pertinentes a fin de evitar la lesión
o amenaza de sus derechos.
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Precisión de la escala de
riesgos y amenazas para brindar protección especial por parte del Estado,
fijada en sentencia T-339 de 2010
La jurisprudencia constitucional ha determinado
diferentes escalas de riesgos con el fin de identificar objetivamente cuándo
una persona puede solicitar protección especial por parte del Estado,
precisando que tal clasificación resulta de gran importancia para diferenciar “el campo de aplicación del derecho a
la seguridad personal de las órbitas de otros dos derechos fundamentales con
los cuales está íntimamente relacionado, sin confundirse con ellos: la vida y
la integridad personal”.
DERECHO A
LA SEGURIDAD PERSONAL DENTRO DEL MARCO DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO/DOCTRINA DE LOS NIVELES DE RIESGO Y AMENAZA
DERECHO
A LA SEGURIDAD PERSONAL-Diferencia entre amenaza y riesgo
Este tribunal ha considerado necesario precisar
la diferencia entre “riesgo” y “amenaza”, con el fin de determinar en qué
ámbito se hace necesario que la administración otorgue medidas de protección
especial. El riesgo es siempre
abstracto y no produce consecuencias concretas, mientras que la amenaza supone
la existencia de señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a
suceder. En otras palabras, la amenaza supone la existencia de signos objetivos
que muestran la inminencia de la agravación del daño. Por este motivo,
cualquier amenaza constituye un riesgo pero no cualquier riesgo es una amenaza.
UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION-Objetivo
Con el objeto de proteger de
manera especial a las personas que con ocasión del ejercicio de su cargo,
actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, que se
encuentran en circunstancia de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños
a su vida, integridad personal o libertad, el Estado creó la Unidad Nacional de
Protección, dentro del cual se dispuso que dicha entidad especializada debía
asumir las funciones que ejercía el Ministerio del Interior y el Departamento
Administrativo de Seguridad -DAS-.
UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION-Naturaleza jurídica
La UNP es una unidad administrativa
especial del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa
y financiera y patrimonio propio, adscrita al Ministerio del Interior, con
carácter de organismo nacional de seguridad. Entidad ésta que junto con la
Policía Nacional y el Ministerio del Interior tiene a su cargo el Programa de
Prevención y Protección de los derechos a la vida, a la libertad, a la
integridad y a la seguridad de las personas, grupos y comunidades que están en
situación de riesgo extraordinario con base en el artículo 1º del Decreto 4912
de 2011.
DERECHO A LA VIDA, A LA INTEGRIDAD
PERSONAL Y FAMILIAR-Orden a la UNP valorar
nuevamente de manera objetiva y razonada la situación del accionante,
incluyendo las variables que sean necesarias con miras a determinar el grado de
riesgo
DERECHO A LA VIDA, A LA INTEGRIDAD
PERSONAL Y FAMILIAR-Orden a la UNP que,
como medida provisional, se implemente a favor del accionante un esquema de
seguridad
Referencia: expediente T-4147697
Acción de tutela interpuesta por Orlando Fierro Perdomo en contra
del Ministerio del Interior y la
Unidad Nacional de Protección (UNP).
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO.
Bogotá, D.C., dos (2) de abril dos mil catorce (2014)
La Sala Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Nilson Pinilla Pinilla,
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Jorge Iván Palacio Palacio, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo
dictado por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, que negó el amparo invocado por el ciudadano Orlando Fierro
Perdomo y revocó la sentencia de primera instancia proferida por la
Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca.
I. Antecedentes
El ciudadano
Orlando Fierro Perdomo, quien actualmente funge como Juez de Ejecución de Penas
y Medidas de Seguridad de Descongestión de Bogotá, promovió acción de
tutela contra el Ministerio del Interior y la
Unidad Nacional de Protección (en adelante UNP), por considerar vulnerados sus
derechos fundamentales y los de su familia a la dignidad humana, a la vida, a
la integridad personal, a la tranquilidad y a desempeñar cargos públicos.
1. Hechos
relevantes.
1. El accionante
señala que desde 1991 se ha desempeñado como juez de la
República, sobre todo en la especialidad penal, conociendo procesos por hechos
cometidos por organizaciones al margen de la ley y por servidores públicos.
2. Indica que el
9 de junio de 2006 el Comité de Protección Especial del Departamento
Administrativo de Seguridad -DAS- calificó el nivel de riesgo y amenaza del
accionante como “extraordinario”. A partir de esta actuación, la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura dispuso su traslado del municipio de Gigante (Huila) a la ciudad de
Neiva.
3. Refiere que
mientras se desempeñaba como juez especializado en la ciudad de Neiva fue
declarado “objetivo militar” por la
Columna Móvil “Teófilo Forero” del grupo guerrillero de las FARC que operaba
en la zona. Estos hechos fueron puestos en conocimiento ante la
Fiscalía General de la Nación a través de denuncia presentada el 6 de julio de
2006.
4. Manifiesta
que el 31 de agosto de 2007 un grupo de hombres armados, vestidos de camuflado
pertenecientes a la misma columna guerrillera, incursionó en predios de su
propiedad ubicada en la Vereda “La Siria”, en el municipio de Baraya, en donde
fueron hurtados 45 semovientes; seguidamente asesinaron a una persona y le
impartieron al administrador y a su hermano la orden de abandonar la finca. Tal
situación la dio a conocer oportunamente a la
Fiscalía General de la Nación.
5. Agrega que
los mencionados acontecimientos se repitieron seis meses después, el 9 de
febrero de 2008, día en que incursionó en el predio un nuevo grupo de hombres
armados, quienes procedieron al hurto de 43 semovientes que eran los que
restaban en la finca. Sobre esta circunstancia se presentó ampliación de
denuncia ante la fiscalía.
6. Sostiene que
a raíz del nivel de intimidación y amenaza, en julio de 2008 solicitó al
Consejo Superior de la Judicatura que se implementaran medidas de seguridad
para él y para su familia. En respuesta, el Departamento de Policía le
proporcionó un chaleco antibalas, un carro blindado para que lo transportara en
horarios laborales y un escolta permanente de la
Policía Nacional.
7. Al considerar
que las medias no eran suficientes para su nivel de riesgo, en mayo de 2009
solicitó nuevamente a la entidad que se le reforzara la protección a él y a su
familia. Afirmó que su vida corría peligro ya que en horas no laborales quedaba
desprotegido; que las amenazas de las cuales ha venido siendo objeto obedecían
a los casos que ha conocido en ejercicio de sus funciones[1].
8. Aduce que en
agosto de 2009 fue designado provisionalmente como Magistrado de la
Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Bogotá, cargo que desempeñó
desde septiembre de 2009 hasta diciembre de 2010; luego fue nombrado nuevamente
en enero de ese año como Magistrado Adjunto del Magistrado Hermes Darío Lara
Acuña.
Señala que
durante esos periodos conoció del proceso que se surtía contra el Coronel Luis
Alfonso Plazas Vega y de la medida de aseguramiento dictada en contra del señor
Andrés Felipe Arias Leiva ex Ministro de Agricultura y Crédito Público, alega
que a partir de estos se generaron fuertes pronunciamientos en los medios de
comunicación, lo cual aumentó el grado de intimidación.
9. Asevera que
en agosto de 2011 un hombre armado, vestido de civil, que se movilizaba en
motocicleta, se presentó a la portería de su residencia aduciendo que era
policía, preguntando por el dueño de la propiedad y señalando que venía a hacer
un allanamiento. No obstante, al indicarle el celador que los dueños no se
encontraban, el hombre abandonó la propiedad.
10. Añade que
ese mismo mes presentó nuevamente una petición ante el Presidente del entonces
Consejo Superior de la Judicatura, solicitando el refuerzo de las medidas de
seguridad para él y para su familia. No obstante, afirma que como consecuencia
de la denuncia y de la decisión tomada contra el ex Ministro, el General José
Vicente Segura y el Coronel Jesús María Losada, sin ofrecer mayores
explicaciones, le retiraron los escoltas que le habían asignado.
11. Adiciona que
además de haber sido objeto de seguimiento por parte de personas extrañas,
mientras se encontraba en la ciudad de Bogotá, le comentaron que un allegado de
uno de los milicianos que murió el día en que se llevaron su ganado (agosto de
2007) se encontraba trabajando como jardinero en el conjunto residencial donde
vivía su esposa e hijos, circunstancia que puso en conocimiento de las
autoridades.
12. Precisa que
mientras se encontraba en la ciudad de Neiva, en enero de 2013, fue abordado
por un intendente de la Policía que prestaba seguridad en esa zona, quien le
recomendó no visitar los predios de su propiedad toda vez que existía
información de inteligencia que indicaba que las FARC iban a llevar a cabo el
secuestro de un “funcionario judicial”. De esta nueva situación presentó
la respetiva denuncia ante la fiscalía.
13. Explica que
la anterior información le fue confirmada telefónicamente en el mes de marzo
del mismo año (2013), por un sargento del ejército que se desempeñaba como “analista
blanco FARC”, perteneciente a la
Sección Segunda de Inteligencia del Batallón de Tenerife.
Sostiene que ese
dato le fue ratificado luego de manera presencial por el mismo sargento, quien
en esa ocasión le mencionó que había noticia de que las FARC habían realizado
un pago para su secuestro. Estos hechos fueron narrados por el sargento y su
escolta en testimonio recepcionado por la
Fiscalía Seccional de Neiva.
14. En razón a
lo anterior, expone que en el mes de febrero de 2013 solicitó directamente ante
el Ministerio del Interior, a través de la
UNP, que le fueran suministradas las medidas de protección de vehículo
blindado y escoltas a él y su familia.
15. De igual
forma, dice que mediante oficios del 12 de marzo de 2013, el Presidente de la
Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá solicitó a la
Dirección de Protección y Servicios Especiales de la
Rama Judicial y a la Policía que, de manera inmediata, tomaran medidas de
seguridad para salvaguardar la vida del accionante. Al respecto, señala que las
entidades competentes le informaron que debía someterse a un nuevo estudio de
seguridad.
16. Advierte que
la situación de riesgo en la que se encuentra desde el año 2004 se mantiene en
las mismas condiciones; que incluso es abordado por personas en la calle y
también en su despacho, quienes se presentan a interrogarlo acerca de los casos
que maneja.
En atención a
los hechos narrados, el señor Orlando Fierro Perdomo acude en acción de tutela
solicitando: (i) que se declare que se encuentra en situación de riesgo
excepcional; (ii) que se declare que el Ministerio del Interior, a través del la
UNP, tiene la obligación de implementar todas las medidas de seguridad que le
permitan el disfrute a él y su familia de los derechos a la dignidad, a la
vida, a la integridad, a la tranquilidad y al desempeño de cargos públicos; y
(iii) que como consecuencia de lo anterior, las entidades en mención dispongan
la protección de su domicilio y lugar de trabajo, y garanticen sus
desplazamientos mediante la asignación de vehículo blindado y escoltas.
2. Trámite
procesal.
El 22 de mayo de
2013 la Subsección “C” de la Sección 2ª del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca admitió la solicitud de amparo y procedió a notificar al Ministerio
del Interior y a la UNP para que se pronunciaran sobre los hechos. De igual
forma, ofició a la Secretaría General de esta última para que informara al
despacho acerca del trámite dado a los escritos de fechas 8 de febrero de 2013
(donde el accionante solicitó medidas de protección para él y su familia) y 12
de marzo del mismo año (presentado por el Presidente de la
Sala Penal del Tribunal de Bogotá).
3. Posición
de las entidades demandadas.
3.1. Mediante
escrito del 27 de mayo de 2013, el Ministerio del Interior alegó carecer de
legitimación por pasiva dentro del proceso de tutela. Esto al señalar que en
virtud del artículo 16 del Decreto Ley 4065 de 2011, “por el
cual se crea la Unidad Nacional de Protección (UNP), se establecen su objetivo
y estructura”, correspondía a esa entidad “desarrollar
la valoración del riesgo, con el fin de identificar de forma oportuna y con enfoque
diferencial los niveles de riesgo de personas, grupos y comunidades de acuerdo
a las poblaciones objeto de los programas de protección a cargo de la
Entidad”. En tal sentido, solicitó al juez de
conocimiento denegar las pretensiones en lo que respecta a ese ministerio.
3.2. El 27 de
mayo de 2013 el Director de la
Oficina Jurídica de la UNP solicitó que se declarara la improcedencia de la
acción de tutela.
Comenzó por
hacer un recuento completo de las disposiciones normativas que regulan la
actividad, bajo la premisa de que “es obligación del Estado la protección
integral de las personas que se encuentran en situación de riesgo
extraordinario o extremo como consecuencia directa del ejercicio de sus
actividades o funciones políticas, publicas, sociales o humanitarias, o en
razón al ejercicio de su cargo”.
En cuanto al
caso concreto del señor Fierro Perdomo, señaló que mediante oficio del 14 de
marzo de 2013 se le había informado que su caso había sido estudiado por el
Grupo de Valoración Preliminar, el día 13 de ese mismo mes, y que se encontraba
pendiente de ser analizado por el Comité de Evaluación del Riesgo y
Recomendaciones de medidas (en adelante CERREM).
Finalmente,
indicó que después de haber revisado el sistema de información de la
UNP, se encontró “que los precitados no [habían] allegado nuevas
solicitudes de protección por lo tanto para efectuar el trámite y tener certeza
del estado de riesgo en el que se encuentra el señor Orlando Fierro Perdomo, es
necesario volver a realizar el procedimiento. Es decir, antes de interponer una
acción de tutela se debió agotar el procedimiento ordinario del programa de
protección reglamentado en el artículo 40 del Decreto 4912 de 2011 o en su
defecto solicitar el trámite de emergencia para luego ser validado o
desvirtuado, de todas formas con un estudio de nivel de riesgo, tal y como lo
señala la normatividad vigente”.
En tal sentido, concluyó
que el actor tiene otros medios a través de los cuales pueden hacer efectivos
sus derechos.
II.
DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN.
1. Sentencia
de primera instancia.
Mediante
providencia del 30 de mayo de 2013, la
Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca resolvió amparar de manera transitoria los derechos fundamentales
del señor Orlando Fierro Perdomo. Ordenó a la
UNP que brindara las medidas de protección necesarias para garantizar la vida
del accionante y de su familia, hasta tanto su caso fuera presentado ante el
respectivo comité y este resolviera de manera definitiva acerca de su
situación.
Como sustento de
la decisión adujo la falta de legitimación por pasiva del Ministerio del
Interior, toda vez que el Decreto Ley 4912 de 2011 efectivamente radica en
cabeza de la UNP la protección de los servidores públicos que se encuentran en
riesgo.
En cuanto a la
situación del actor, señaló que si bien la
UNP en el escrito de contestación indicó que el caso ya había tenido una
valoración preliminar, no había ofrecido explicaciones del porque no se había
surtido el trámite consecuencial ante CERREM, ni indicó si este se encontraba
incluido dentro de la agenda a tratar en la próxima sesión; e igualmente omitió
señalar las razones por las cuales, transcurridos más de dos meses desde la
mencionada valoración preliminar, no se había adelantado el trámite.
Concluyó que
dicha situación desconoció el deber del Estado de brindar protección integral a
las personas que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo
como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades, mediante la
adopción de medidas especiales encaminadas a salvaguardar sus derechos.
Finalmente,
afirmó que dada la información que existía acerca del posible secuestro del
actor, este se encontraba en una situación especial de riesgo que permitía al
juez constitucional examinar el contenido de su pretensión y dar trámite a la
solicitud de amparo, de manera transitoria, para evitar un perjuicio
irremediable.
2.
Impugnación.
2.1. El Jefe de la
Oficina Jurídica de la UNP impugnó la decisión arguyendo que en sesión del 10
de mayo de 2013 CERREM validó la ponderación de riesgo realizada por el grupo
de Valoración Preliminar para el accionante, obteniendo una calificación de
riesgo “ordinario”, ante lo cual se desestimó la necesidad de incluir al
actor y su familia en el programa de protección.
Agregó que dicha
valoración obedeció a un estudio serio y ponderado de la situación del
accionante, en el que se descartó que el riesgo de seguridad fuera “actual,
inminente, serio, individualizable, concreto, presente, importante, claro,
discernible, excepcional y desproporcionado”, por lo que no era procedente
asignarle el esquema de seguridad pretendido.
2.2. El señor
Orlando Fierro Perdomo, en escrito radicado con posterioridad al término que
tenía para impugnar (19 de junio de 2013), solicitó que se descartaran los
argumentos expuestos por la UNP y en su lugar se modificara la decisión del a
quo en el sentido de reconocerle la situación de riesgo excepcional, y
consecuencialmente se le impartiera a la entidad accionada la orden de
implementar, no de manera transitoria sino definitiva, todas las medidas de
seguridad.
Consideró que
conforme con las pruebas allegadas se había demostrado tanto su situación de
riesgo excepcional como la de su familia.
Estimó que ante
hechos tan evidentes no entiende la desidia de la entidad encargada de prestar
protección a quienes se encuentran en situación de riesgo apremiante, en tanto
las amenazas provienen del grupo guerrillero de las FARC. Además, que se trata
de una situación latente, materializada de manera paulatina, por lo que lo
único que busca es preservar su vida y la de los miembros de su familia.
Negó la afirmación
ofrecida por la entidad accionada en el sentido de que le haya dado respuestas
a sus solicitudes, a través del oficio OFL13-00005909 del 14 de marzo de 2013,
toda vez que a la fecha no había recibido comunicación de ninguna índole.
Finalmente, alegó
el incumplimiento de la unidad respecto de la orden impartida transitoriamente
por un juez constitucional.
2.3. Luego,
mediante escrito del 25 de junio de 2013, el actor consideró que la evaluación
de riesgo donde fue calificado como “ordinario” presentaba las
siguientes falencias: (i) no estaba acorde con la situación real en la que se
encuentra; (ii) no tuvo en cuenta que el solo ejercicio de la función judicial
de juez en el área penal genera riesgo; y (iii) tampoco valoró que las amenazas
de las que ha venido siendo objeto provienen de un grupo guerrillero de las
FARC.
3. Sentencia de segunda
instancia.
La Sección Cuarta de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado declaró terminada la acción de tutela por
hecho superado, toda vez que conforme con el escrito de impugnación presentado
por la UNP, donde CERREM
determinó que el nivel de riesgo del accionante y su familia era ordinario, y
no era procedente ordenar medidas de protección especial.
Agregó que al
ser agotado el procedimiento legalmente previsto para decidir si son
procedentes las medidas de protección, mal haría el juez de tutela en
intervenir para evaluar la decisión adoptada por dicha unidad. Sin embargo,
señaló que si el actor consideraba que su situación había variado podía
solicitar nuevamente la inclusión en el programa de protección, de conformidad
con el parágrafo 3º del artículo 40 del Decreto 4912 de 2011 que consagra que “las
medidas de protección solo podrán ser modificadas por el CERREM cuando exista
una variación de las situaciones que generaron el nivel de riesgo”.
III. PRUEBAS.
De las pruebas
que obran en el expediente se
destacan:
- Denuncia
presentada el 6 de junio de 2006 ante el CTI de la
Fiscalía con sede en Neiva. En el documento se destaca que los hermanos del
accionante fueron retenidos durante varias horas en un predio de su propiedad,
por miembros del Frente 17 de la
FARC. También, que fue citado en dos ocasiones por “alias el Tigre”, con
la advertencia de que no le diera información a nadie acerca del encuentro y
bajo la amenaza de que si incumplía “lo [hacían] subir a la fuerza o le
[daban] donde más le [dolía]”. Por último, declara que ha recibido llamadas
extrañas preguntando por información y que no había hecho denuncias por estos
hechos por el temor que ello le generaba. (Cuaderno original, folio 25)
- Escrito de la
Oficina de Protección Especial del DAS, de fecha 9 de junio de 2006, dirigido
a la Oficina de Asesoría para la Seguridad de la
Rama Judicial, en la cual se remite el estudio de seguridad emitido por el
Comité Técnico y que avala el nivel de riesgo “extraordinario” para que
se adopten las medidas necesarias. No obstante, no obra el referido estudio.
(Cuaderno original, folio 42)
- Formato Único
de Noticia Criminal de fecha 31 de agosto de 2007, en el cual el accionante
pone en conocimiento de las autoridades el hurto de 45 semovientes por parte de
miembros de las FARC, y la amenaza de desalojo que recibieron los trabajadores
de la finca. (Cuaderno original, folio 32)
- Formato de
ampliación de denuncia de fecha 23 de septiembre de 2008, en el cual el actor
declara que nuevamente fueron hurtados semovientes de su propiedad por parte
del grupo armado de las FARC, señalando que esta vez fue con colaboración del
Presidente de la Junta de Acción Comunal de la
Vereda la Siria. (Cuaderno original, folio 34)
- Escrito de
fecha 18 de mayo de 2009, dirigido a la
Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la
Judicatura de Neiva, en el cual el actor pone de presente las distintas
amenazas de las que ha sido objeto y solicita se tomen medidas de seguridad
para poner a salvo su vida y la de su familia. (Cuaderno original, folio 62)
- Copia del
artículo publicado en “RCN La Radio”, el 8 de julio de 2011, titulado “Comunidad
jurídica apoya a magistrado que ordenó detener al ex ministro Arias”.
(Cuaderno original, folio 49)
- Copia del
artículo publicado en “el planeta.co”, el 27 de julio de 2011, titulado “duros
cuestionamientos del ex presidente Uribe a Magistrado Orlando Fierro”.
(Cuaderno original, folio 45)
- Copia del
artículo publicado en “elespectador.com”, el 28 de julio de 2011,
titulado “judicatura tilda de conjeturas calificativos de Uribe a
magistrado”. (Cuaderno original, folio 47)
- Copia del
artículo publicado en “Minuto30.com”, el 7 de agosto de 2011, titulado “Orlando
Fierro, encarceló a Andrés Arias, denuncia amenaza contra su vida”.
(Cuaderno original, folio 50)
- Escrito de
fecha 8 de agosto de 2011, dirigido al Presidente de la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, en el cual reitera la solicitud de protección de él y su familia.
Como sustento refiere los hechos presentados hasta esa fecha. (Cuaderno
original, folio 36)
- Escrito de
fecha 18 de mayo de 2012, dirigido por el accionante al Presidente de la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, en el cual solicita su trasladado por razones de seguridad a otro
juzgado en la ciudad de Bogotá. (Cuaderno original, folio 40)
- Escrito de
fecha 4 de junio de 2012, dirigido a la
Presidencia del Consejo Superior de la
Judicatura, en el cual el actor hace una relación de las amenazas de las que
ha sido víctima. En esta oportunidad señaló también que visualizaba
constantemente un vehículo con las placas cubiertas de barro estacionado frente
a su casa y que una persona que estuvo secuestrada por las FARC le mencionó que
el jefe guerrillero del Frente 17 le había mandado a decir que le recomendaba “que
se cuidara que le tenía muchas ganas”. Ante esta situación, solicitó ser
trasladado a otro juzgado en la misma ciudad de Bogotá. (Cuaderno original,
folio 59)
- Escrito de
fecha 24 de julio de 2012, dirigido tanto al Consejo Seccional de la
Judicatura del Huila como al Presidente de la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, en el cual el accionante informa de su reintegro al cargo de
carrera en la ciudad Neiva y solicita se le sigan prestando las medidas de
seguridad. (Cuaderno original, folios 43 y 44)
- Escrito de
ampliación de denuncia de fecha 25 de enero de 2013, dirigido a la
Oficina de Asignaciones de la
Fiscalía General de la Nación, en el cual pone de presente la información que
la habían transmitido una patrulla de la
Policía del posible secuestro de un funcionario judicial en la zona donde se
encontraba ubicada su finca. (Cuaderno original, folio 28)
- Escrito de
fecha 8 de febrero de 2013, dirigido a la
Dirección de la UNP en el que el accionante solicita le sea nuevamente
asignado un vehículo blindado permanente y escoltas, dadas las amenazas que
tiene en su contra. (Cuaderno original, folio 53)
- Escrito de
fecha 12 de marzo de 2013, dirigido a la
Dirección de Protección y Servicios Especiales de la
Rama Judicial, en el que el Presidente de la
Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá solicita tomar medidas inmediatas
tendientes a proteger la vida del accionante. (Cuaderno original, folio 57)
- Declaración
juramentada ante la Fiscalía de Neiva de un Sub Oficial del Ejército Nacional,
el día 6 de mayo de 2013. Allí el declarante señaló que el motivo de la
diligencia era “colocar en conocimiento al parecer el posible secuestro del
señor Orlando Fierro Perdomo”. Igualmente, indicó que en el mes de marzo
había sido contactado por un hombre que se hacía llamar “Diego”, quien
le puso una cita en un lugar de la ciudad de Neiva, a la cual se dirigió en
compañía del conductor y Soldado Profesional del Ejército Norbey Chala Polanía.
Agregó que “Diego”
le manifestó que la guerrilla lo había obligado y pagado un millón
($1.000.000) de pesos para que viajara a Neiva y ubicara los lugares y momentos
en que el señor Orlando Fierro visitaba esa ciudad, para avisarle a los
informantes de dicho grupo y llevar a cabo su secuestro.
Asimismo, el Sub
oficial señaló que “Diego” le había avisado que daba esa información
porque no quería que le pasara nada al señor Fierro Perdomo y luego tener cargo
de conciencia. Por último, dijo que luego del encuentro con “Diego” se
había comunicado con el accionante para advertirle la situación y que lo había
conocido personalmente en una visita que este hizo al Batallón donde reside.
(Cuaderno original, folio 64)
- Declaración
juramentada ante la Fiscalía de Neiva de un Soldado Profesional del Ejército,
el día 6 de mayo de 2013. En la diligencia señaló que en el mes de marzo había
conducido al Sub Oficial del Ejército Nacional a un encuentro con un informante
que daría aviso del posible secuestro del señor Orlando Fierro Perdomo. No
obstante, indicó que no tenía conocimiento de la información suministrada, toda
vez que él lo esperó en el carro mientras conversaban. Posteriormente, se
subieron los dos al vehículo para luego dejar al informante en un punto de la
ciudad. (Cuaderno original, folio 67)
- Copia de un
artículo que se titula “Magistrado que decidió cárcel para Andrés F.
Arias teme por su vida”. (Cuaderno original, folio 52)
IV. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Competencia.
Esta Sala es
competente para examinar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico.
El señor Orlando
Fierro Perdomo considera que el Ministerio del Interior y la
Unidad Nacional de Protección -UNP- han vulnerado sus derechos fundamentales
al no brindarle las medidas de protección necesarias para garantizar su
seguridad y la de su familia, tras ser objeto de intimidaciones contra su vida
por parte del grupo guerrillero de las FARC.
Teniendo en
cuenta los antecedentes reseñados, le corresponde a esta Sala de Revisión
determinar si la decisión de la UNP, consistente en suspender las medidas de
seguridad a un funcionario de la
Rama Judicial, quien ha sido víctima de amenazas en razón de los cargos que ha
desempeñado, vulneró o amenazó sus derechos fundamentales a la dignidad humana,
a la vida, a la integridad y a la tranquilidad personal y familiar.
Para ello esta Sala
comenzará por reiterar su jurisprudencia en relación con
(i) el alcance del derecho a la seguridad personal; (ii) el
derecho a la seguridad de algunas personas dentro del marco del conflicto
armado interno; (iii) la escala de riesgos y amenazas
para brindar protección especial por parte del Estado; y (iv) la UNP, entidad encargada de adoptar las medidas de
protección. Con base en ello (v) resolverá el
caso concreto.
3. El derecho a la seguridad personal.
La
jurisprudencia de esta Corte ha resaltado que la noción de “seguridad”
se proyecta en tres dimensiones distintas, a saber: (i) como un valor
constitucional, (ii) como un derecho colectivo y (iii) como un derecho
fundamental[2].
(i) En cuanto al
primer aspecto, se ha dicho que la seguridad está referida a la garantía de las
condiciones necesarias para el ejercicio de todos los derechos y libertades
fundamentales por parte de quienes habitan el territorio nacional. La seguridad
fue uno de los objetivos que movió al Constituyente a
expedir nuestro texto fundamental: el Preámbulo de la
Carta dispone que fue voluntad del pueblo soberano asegurar a los
integrantes de la nación la vida, la convivencia y la paz, entre otros.
En la misma
dirección, el artículo 2º Superior, establece que las autoridades están
instituidas para salvaguardar a todas las personas residentes en Colombia, en
su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades[3].
(ii) Respecto
del segundo criterio, se ha dicho que la seguridad es un derecho colectivo, es
decir “un derecho
que asiste en forma general a todos los miembros de la sociedad, quienes se
pueden ver afectados por circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos
colectivos tan importantes para el conglomerado social como el patrimonio
público, el espacio público, la seguridad y salubridad públicas, la moral
administrativa, el medio ambiente o la libre competencia económica (art. 88,
C.P.)”[4].
(iii) Por último, en cuanto a la seguridad como
derecho fundamental, se tiene que es aquél que permite a las personas recibir
protección adecuada por parte de las autoridades, cuando quiera que estén
expuestas a riesgos excepcionales que no tienen la obligación de sobrellevar,
por rebasar los niveles normales de peligro implícitos en la vida en sociedad.
Por esto, “el derecho a la seguridad constituye una manifestación del
principio de igualdad ante las cargas públicas, materializa las finalidades más
básicas asignadas a las autoridades por el Constituyente, garantiza la
protección de los derechos fundamentales de los más vulnerables, discriminados
y perseguidos, y manifiesta la primacía del principio de equidad”[5].
Este tribunal ha
señalado que el derecho a la seguridad, a pesar de que no se encuentra
expresamente nominado como fundamental en la
Carta Política, proviene de una interpretación sistemática de la Constitución[6]
y de los diferentes instrumentos internacionales que hacen parte del
ordenamiento jurídico interno, como son la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la
Declaración Universal de los Derechos Humanos[7].
En virtud de lo
anterior, la Corte ha señalado que el derecho a la seguridad personal no se
ciñe únicamente a los eventos en los que esté comprometida la libertad
individual (protección de las personas privadas de la libertad), sino que
comprende todas aquellas garantías que por cualquier circunstancia pueden verse
afectadas y que necesitan protección por parte del Estado; concretamente, la
vida y la integridad personal como derechos básicos para la existencia misma de
las personas[8].
En esta medida,
la jurisprudencia constitucional ha establecido que la función primordial de la
labor protectora de las autoridades es la de provisionar efectivamente las
condiciones mínimas de seguridad que posibilitan la existencia de las personas
en sociedad, sin estar expuestos a riesgos extraordinarios de recibir daños en
su contra.
La seguridad,
entonces, tiene que ser entendida como valor constitucional, derecho colectivo
y derecho fundamental, teniendo en cuenta que este último aspecto constituye una
garantía que debe ser salvaguardada por el Estado sin limitar su ámbito de
protección (solo respecto las personas privadas de la libertad), sino por el
contrario extenderse a los demás bienes jurídicos que en un momento determinado
necesitan la adopción de medidas de protección, a fin de garantizar la
efectividad de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad física.
4. El derecho
a la seguridad de algunas personas dentro del marco del conflicto armado
interno.
Este tribunal ha
protegido colectivos que se encuentran en especiales circunstancias de riesgo,
tales como:
(i) Los miembros de partidos políticos que por su
orientación han sido objeto de acciones violentas[9]; (ii) los
testigos de casos de homicidios relacionados con alteraciones al orden público[10];
(iii) los defensores de los derechos humanos[11];
(iv) los reinsertados de grupos al margen de la ley[12]; (v) las
Comunidades de Paz[13];
(vi) desplazados por la violencia[14];
y (vii) los funcionarios públicos, como el caso de los jueces de la República[15],
entre otros.
Respecto de este último grupo, se
tiene que, dentro del marco institucional del Estado algunos funcionarios
pueden ser objeto de protección en el ámbito del amparo del derecho a la
seguridad personal cuando se trata de autoridades públicas, en el evento que se
llegue a acreditar directa o indiciariamente condiciones que extralimiten la
normalidad de los peligros o riesgos a que están expuestos, (bien sea por la
ubicación del lugar en donde realiza sus actividades, por las circunstancias
del conflicto interno, o por la naturaleza de las funciones que estaba a su
cargo), en aras de garantizar la vida y la integridad de los mismos[16].
En su desarrollo
jurisprudencial sobre la salvaguarda del derecho a la vida, la
Corte ha señalado que el Estado debe garantizar tanto el respeto como su
protección. Por esto, las autoridades públicas están obligadas a abstenerse de
ejecutar actos que violen dicha prerrogativa y evitar que terceras personas por
cualquier motivo la desconozcan[17].
A este último
aspecto se refiere el deber que les asiste a las autoridades públicas de asegurar
el respeto del derecho a la vida. Es así como se le asigna una obligación
positiva al Estado, consistente en actuar con eficiencia y celeridad en su
tarea de defensa y cuidado de ese derecho fundamental. Este tribunal, en
sentencia T-981 de 2001, sostuvo al respecto:
“El Estado debe responder a las demandas de atención de manera
cierta y efectiva, pues ante la amenaza que se tiende sobre la existencia y
tranquilidad de individuos o grupos que habitan zonas de confrontación o que
desarrollan actividades de riesgo en los términos del conflicto, es inexcusable
que el Estado pretenda cumplir con sus deberes limitándose a señalar su
imposibilidad para prestar la ayuda requerida”.[18]
Tal
circunstancia condujo al reconocimiento de la seguridad personal como un
derecho fundamental, al derivar su existencia de los principios de igualdad de
las cargas públicas, el de justicia y equidad[19].
En palabras de la Corte:
“Con base en los mandatos constitucionales e internacionales
indicados abajo, y el desarrollo jurisprudencial que ha tenido la protección de
la seguridad de las personas en nuestro ordenamiento, según se reseña más
adelante, para la Sala resulta claro que la seguridad personal, en el contexto
colombiano, es un derecho fundamental de los individuos. Con base en él, pueden
exigir, en determinadas condiciones, medidas específicas de protección por
parte de las autoridades, con el objetivo de prevenir la materialización de
cierto tipo de riesgos extraordinarios contra su vida o integridad personal,
que no tienen el deber jurídico de soportar, y que las autoridades pueden
conjurar o mitigar.
El derecho a la seguridad personal, en ese contexto, es aquel que
faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las
autoridades, cuandoquiera que estén expuestas a riesgos excepcionales que no
tiene el deber de tolerar, por rebasar estos niveles soportables de peligro
implícitos en la vida en sociedad; en esa medida, el derecho a la seguridad
constituye una manifestación del principio de igualdad ante las cargas
públicas, materializa las finalidades más básicas asignadas a las autoridades
por el Constituyente, garantiza la protección de los derechos fundamentales de
los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta la primacía del
principio de equidad”.
Es así como el
Estado tiene la obligación de garantizar a todos los residentes la preservación
de sus derechos a la vida y a la integridad física, como manifestación expresa
del derecho fundamental a la seguridad personal, entendida como una obligación
de medio y no de resultado, por virtud del cual son llamadas las diferentes
autoridades públicas a establecer los mecanismos de amparo que dentro de los
conceptos de razonabilidad y proporcionalidad resulten pertinentes a fin de
evitar la lesión o amenaza de sus derechos[20].
Ahora bien, en
algunos casos se exige como carga ciudadana, fundada en el principio de
solidaridad, que las personas asuman ciertos riesgos especiales, por fuera de
los ordinarios que se predican para toda la comunidad. Estos riesgos son (i)
los que se derivan de la convivencia en sociedad (por ejemplo la instalación de
una estación de policía para garantizar la defensa de una población que se
encuentra localizada en una zona de conflicto); y (ii) las que subyacen a la
prestación de los servicios públicos, ya sea respecto de las personas que se benefician
de los mismos o en relación con los individuos encargados de su prestación, es
decir, los servidores públicos.
En cuanto a este último punto, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que las actividades que realizan algunos
funcionarios envuelven un mayor nivel de riesgo, como ocurre en el caso de los
agentes de seguridad o de investigación o instrucción penal. Sin embargo, la
Corte ha advertido que no se les puede exigir conductas heroicas respecto a la
integridad de sus derechos fundamentales, de donde resulta que siempre que las
cargas que deban asumir por razón de sus funciones envuelvan exigencias
innecesarias, el deber de solidaridad que están llamados a cumplir debe ceder a
su favor, permitiéndoles reclamar de las autoridades competentes los mecanismos
imprescindibles para la preservación de sus derechos y en especial el de la
seguridad personal[21].
5. Escala de
riesgos y amenazas para brindar protección especial por parte del Estado.
El derecho
fundamental a la seguridad personal ha sido definido por esta corporación como
aquél que faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de
las autoridades públicas, en aquellos casos en los cuales están expuestos a
riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de soportar[22].
De un lado, la
jurisprudencia constitucional ha determinado diferentes escalas de riesgos con
el fin de identificar objetivamente cuándo una persona puede solicitar
protección especial por parte del Estado[23],
precisando que tal clasificación resulta de gran importancia para diferenciar “el
campo de aplicación del derecho a la seguridad personal de las órbitas de otros
dos derechos fundamentales con los cuales está íntimamente relacionado, sin
confundirse con ellos: la vida y la integridad personal”[24].
De otro lado,
este tribunal ha considerado necesario precisar la diferencia entre “riesgo” y
“amenaza”, con el fin de determinar en qué ámbito se hace necesario que la
administración otorgue medidas de protección especial. En tal sentido la
sentencia T-339 de 2010 sostuvo lo siguiente:
“El riesgo es siempre abstracto y no produce consecuencias
concretas, mientras que la amenaza supone la existencia de señales o
manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a suceder. En otras
palabras, la amenaza supone la existencia de signos objetivos que muestran la
inminencia de la agravación del daño. Por este motivo, cualquier amenaza
constituye un riesgo pero no cualquier riesgo es una amenaza”.
Dicho fallo
sostuvo también que cuando la jurisprudencia constitucional menciona los tipos
de riesgo que conducen a brindar protección del Estado, se refiere “con más
exactitud al concepto de amenaza pues no es suficiente con que exista una
contingencia de un posible daño sino que debe haber alguna manifestación,
alguna señal, que haga suponer que la integridad de la persona corre peligro. De esta manera, no se debe hablar
únicamente de escala de riesgos sino de escala de riesgos y amenazas pues los
dos primeros niveles de la escala se refieren al concepto de riesgo en la
medida en la que, en estos niveles, existe una posibilidad abstracta y
aleatoria de que el daño se produzca. En cambio, en los dos últimos niveles de la
escala, ya no existe un riesgo únicamente sino que existe una amenaza en la
medida en la que existen hechos reales que, por su sola existencia, implican la
alteración del uso pacífico del derecho atacado y hacen suponer que la
integridad de la persona corre peligro”.
En esta
medida, este tribunal ha explicado la escala de riesgo y amenaza que debe ser
aplicada a situaciones en las que es solicitada protección especial, así:
“1) Nivel de riesgo: existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño a la
vida o a la integridad personal se produzca. Este nivel se divide en dos
categorías: a) riesgo mínimo: categoría hipotética en la que la persona
sólo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales y; b) riesgo
ordinario: se refiere a aquel riesgo que proviene tanto de factores
internos como externos a la persona y que se deriva de la convivencia en
sociedad. En este nivel de la escala, los ciudadanos deben soportar los riesgos
que son inherentes a la existencia humana y a la vida en sociedad.
Cuando una persona pertenece a este nivel, no está
facultada para exigir del Estado medidas de protección especial, pues su
derecho a la seguridad personal no está siendo afectado, en la medida en la que
el riesgo de daño no es una lesión pero sí, en el mejor de los casos, un riesgo
de lesión.
2) Nivel de amenaza: existen hechos reales que, de por sí, implican la alteración del
uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que hacen suponer que la
integridad o la libertad de la persona corren verdadero peligro. En efecto, la
amenaza de daño conlleva el inicio de la alteración y la merma del goce
pacífico de los derechos fundamentales, debido
al miedo razonable que produce visualizar el inicio de la destrucción
definitiva del derecho. Por eso, a partir de este nivel, el
riesgo se convierte en amenaza. Dependiendo de su intensidad, este nivel se
divide en dos categorías:
a)      amenaza ordinaria: Para
saber cuándo se está en presencia de esta categoría, el funcionario debe hacer
un ejercicio de valoración de la situación concreta y determinar si ésta
presenta las siguientes características:
(i) existencia de un peligro específico e
individualizable. Es decir, preciso, determinado y sin vaguedades;
(ii) existencia de un peligro cierto, esto es, con
elementos objetivos que permitan inferir que existe una probabilidad razonable
de que el inicio de la lesión del derecho se convierta en destrucción
definitiva del mismo. De allí que no pueda tratarse de un peligro remoto o
eventual;
(iii) tiene que ser importante, es decir que debe
amenazar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto como, por
ejemplo, el derecho a la libertad;
(iv) tiene que ser excepcional, pues no debe ser un
riesgo que deba ser tolerado por la generalidad de las personas y finalmente,
(iv) deber ser desproporcionado frente a los
beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el
riesgo.
Cuando concurran todas estas características, el
sujeto podrá invocar su derecho fundamental a la seguridad personal para
recibir protección por parte del Estado, pues en este nivel, se presenta el
inicio de la lesión del derecho fundamental y, en esta medida, se presenta un
perjuicio cierto que, además, puede o no agravarse. Por estos motivos, la
persona tiene derecho a que el Estado intervenga para hacer cesar las causas de
la alteración del goce pacífico del derecho o, al menos, para evitar que el inicio
de la lesión se vuelva violación definitiva del derecho.
b) amenaza extrema: una persona se
encuentra en este nivel cuando está sometida a una amenaza que cumple con todas
las características señaladas anteriormente y además, el derecho que está en peligro
es el de la vida o la integridad personal. De allí que, en este nivel, el
individuo pueda exigir la protección directa de sus derechos a la vida y a la
integridad personal y, en consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a la
seguridad como título jurídico para exigir protección por parte de las
autoridades.
Por lo tanto, en el nivel de amenaza extrema, no
sólo el derecho a la seguridad personal está siendo violado sino que, además,
también se presenta la amenaza cierta que muestra la inminencia del inicio de
la lesión consumada de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad
personal. De allí que, cuando la persona esté en este nivel, tiene el derecho a
que el Estado le brinde protección especializada.
3) Daño consumado: se presenta cuando ya hay una lesión definitiva del derecho a la
vida o a la integridad personal. En el evento de presentarse lo segundo, dicha
lesión a la integridad personal también genera la protección especial no sólo
frente a la integridad personal sino también frente a la vida” [25].
Conforme con lo expuesto, cuando un individuo se
encuentra sometido a un nivel de riesgo normal u ordinario no se presenta
vulneración alguna del derecho a la seguridad personal, ya que los riesgos que
emanan de la existencia humana y de la vida en sociedad deben ser soportados
por todas las personas. Por el contrario, cuando quiera que una persona está
sometida a una amenaza concreta, bien sea ordinaria o extrema, estamos en
presencia de la alteración del derecho a la seguridad personal, por encontrase
en peligro la integridad física o la vida según el caso[26]. En estos eventos el Estado tiene la obligación de adoptar los
mecanismos de protección, con el fin de amparar a aquellos individuos que se
encuentran sometidos a un nivel de riesgo superior al normal, por su puesto
siempre que se acrediten al menos sumariamente los hechos que permitan deducir
la existencia de una amenaza real[27].
Tal situación conlleva a que las autoridades puedan
identificar el tipo de amenaza que se cierne sobre la persona y definir de
manera oportuna las medidas y medios de protección específicos, adecuados y
suficientes con el fin de impedir la consumación de un daño, especialmente
cuando se trata de personas que por razón de su labor están expuestas a un
nivel de amenaza mayor, como por ejemplo los defensores de derechos humanos,
altos funcionarios, periodistas, entre otros[28].
Por último, la jurisprudencia constitucional ha
señalado que las autoridades tienen la obligación de prestar medidas de
protección individual a las personas que están expuestas a una amenaza, a pesar
de no existir una norma concreta que los obligue, toda vez que los derechos
fundamentales son vinculantes y la Carta tiene fuerza normativa directa[29].
7. La UNP como entidad encargada de adoptar las
medidas de protección.
Actuando de conformidad con el artículo 81 de la
Ley 418 de 1997[30],
posteriormente prorrogado por las leyes 548 de 1999[31] y 782 de
2002[32]
el Gobierno Nacional a través del Ministerio del Interior y de Justicia (hoy
Ministerio del Interior), puso en funcionamiento un programa de protección a
personas que están en circunstancia de riesgo inminente contra su vida,
integridad, seguridad o libertad, por motivos relacionados con la violencia
política o ideológica o con ocasión del conflicto armado interno.
El Decreto 2816 de 2006[33] diseñó y
reglamentó el Programa de Protección de Derechos Humanos del mencionado
ministerio con el fin de salvaguardar la vida, la integridad y la seguridad de
la población que se encuentre en situación de riesgo cierto, inminente y
excepcional como consecuencia directa y en razón de las funciones que
desarrollan, ya sean políticas, públicas, sociales o humanitarias[34],
al igual determinó que personas se consideraban destinatarias de dicho amparo[35].
Asimismo, señala cuales son los órganos competentes
para el desarrollo del programa en mención: el Ministerio del Interior y de
Justicia (hoy Ministerio del Interior), quien lidera el programa y el Comité de
Reglamentación y Evaluación de Riesgos -CRER-, quien recomienda y determina la duración
de las medidas de protección. Agrega que la responsabilidad de protección y
seguridad personal se llevará a cabo de manera conjunta con la
Policía Nacional o el Departamento Administrativo de Seguridad (suprimido por
el Decreto Ley 4057 de 2011[36]),
así como los demás organismos del orden nacional y territorial que se
consideraran necesarios[37].
Con el objeto de proteger de manera especial a las
personas que con ocasión del ejercicio de su cargo, actividades o funciones
políticas, públicas, sociales o humanitarias, que se encuentran en
circunstancia de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños a su vida,
integridad personal o libertad, el Estado creó la
Unidad Nacional de Protección[38],
dentro del cual se dispuso que dicha entidad especializada debía asumir las
funciones que ejercía el Ministerio del Interior y el Departamento
Administrativo de Seguridad -DAS-.
La UNP es una unidad
administrativa especial del orden nacional, con personería jurídica, autonomía
administrativa y financiera y patrimonio propio, adscrita al Ministerio del
Interior, con carácter de organismo nacional de seguridad[39]. Entidad ésta
que junto con la Policía Nacional y el Ministerio del Interior tiene a su cargo
el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, a la
libertad, a la integridad y a la seguridad de las personas, grupos y
comunidades que están en situación de riesgo extraordinario con base en el
artículo 1º del Decreto 4912 de 2011[40].
El artículo 6º de dicho decreto, modificado por el
artículo 2º del Decreto 1225 de 2012[41],
determinó las personas objeto de protección en razón del riesgo, entre los que
fueron incluidos los servidores públicos, con excepción de aquellos que tengan o hayan tenido bajo su
responsabilidad el diseño, coordinación o ejecución de la política de derechos
humanos y paz del Gobierno Nacional y los funcionarios de la
Procuraduría General de la Nación, y la
Fiscalía General de la Nación, quienes para su protección tienen su propio
marco normativo (numeral 16º).
Del mismo modo, el decreto designó a la
UNP y a la Policía Nacional como órganos competentes para brindar protección a
estas personas. Al efecto les asignó como funciones entre otras, las de
seleccionar los miembros del
cuerpo de policía destinados a proveer la protección y a la unidad de manera
subsidiaria, la de suministrar los recursos físicos y los escoltas necesarios,
en los casos en que la entidad encargada de brindar la protección, no contara
con los medios o partidas presupuestales del caso.
En cuanto al procedimiento a seguir en el evento de que un individuo considere que necesita
medidas de protección, el Decreto 4912 de 2011, en su artículo 40, consagra las
siguientes etapas:
“Artículo 40. Procedimiento
ordinario del programa de protección. El procedimiento
ordinario del programa de protección es el siguiente:
1. Recepción de
la solicitud de protección y diligenciamiento del formato de caracterización
inicial del solicitante, por parte de la
Unidad Nacional de Protección.
2. Análisis y
verificación de la pertenencia del solicitante a la población objeto del
programa de protección y existencia del nexo causal entre el riesgo y la
actividad que este desarrolla.
3. Traslado al
Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información – Ctrai.
4. Presentación
del trabajo de campo del Ctrai al Grupo de Valoración Preliminar.
5. Análisis de
caso en el Grupo de Valoración Preliminar.
6. Valoración
del caso por parte del Cerrem.
7. Adopción de
medidas de prevención y protección por parte del Director de la
Unidad Nacional de Protección mediante acto administrativo.
8. El contenido o parte del contenido del acto
administrativo de que trata el numeral anterior será dado a conocer al
protegido mediante comunicación escrita de las medidas de protección aprobadas.
En los casos en que el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de
Medidas – CERREM no recomiende medidas en razón a que el riesgo del
peticionario fue ponderado como ordinario, se dará a conocer tal situación a
través de comunicación escrita.
9. Implementación de las medidas de protección, para lo cual se
suscribirá un acta en donde conste la entregada de estas al protegido.
10. Seguimiento
a la implementación.
11.
Reevaluación”.
En los casos correspondientes a servidores y ex
servidores públicos, surtida la instancia del Grupo de Valoración Preliminar,
serán presentados individualmente ante un comité especial conformado por el
Director de la UNP o su delegado, el Director de Protección y Servicios
Especiales de la Policía Nacional o su delegado y el Subdirector de Evaluación
de Riesgo de la UNP o su delegado, quienes definirán las medidas a implementar[42].
Es así como el decreto consagra un procedimiento para
ordenar la adopción de medidas especiales de protección, diferenciándolo en dos
etapas, a saber:
(i) El primer estadio es el que se refiere al momento
en que la solicitud llega a la UNP. Dicha entidad debe analizar y verificar la
pertinencia de la misma para luego trasladar la petición a las respectivas
autoridades con el fin de que la valoren cuidadosamente.
En esta fase es importante resaltar que las
autoridades tienen la obligación de: realizar actuaciones idóneas para
verificar los hechos que alega el solicitante, su condición dentro de un
contexto determinado, evaluar la pertinencia o necesidad o urgencia de las
medidas, emitir una decisión en un tiempo razonable, identificar e
individualizar ágil y expedita, las medidas de prevención y protección
específicas y adecuadas para evitar la materialización del riesgo o mitigar los
efectos de su eventual consumación, cuando a ello hubiere lugar.
(ii) La notificación, segundo estadio. Una vez
realizado el estudio, la decisión adoptada debe ser notificada al solicitante.
En este sentido, el precitado artículo 40, en su numeral 8º, estableció que el
contenido del informe debe darse a conocer al protegido a través de
comunicación escrita. Como el precepto no discriminó entre personas de alto
riesgo y personas de riesgo ordinario, ha de concluirse que el sujeto del
estudio goza del derecho de conocer las razones por las que se le estableció un
determinado nivel de riesgo. Igual obligación fue establecida en el artículo 28
del decreto en mención, que no solo impuso la obligación de informar al
peticionario la decisión tomada y los motivos que la sustentaron, sino que
además la consagró como una de las responsabilidades de la UNP[43].
Siendo esto así,
resulta claro que la entidad encargada de efectuar el estudio de seguridad
tiene la obligación de notificar al interesado por escrito, quien además debe
conocer los fundamentos de la valoración del nivel de riesgo en que este se
encuentra y las bases sobre las cuales fue calificado su nivel de riesgo. De
manera concordante, las personas que ya han sido objeto de medidas de seguridad
no pueden ser despojadas de ellas sin que previamente se les den a conocer las
razones por las cuales su nivel de riesgo y amenaza ha disminuido, porque en
tal caso se puede atentar su vida e integridad personal.
(iii) El tercer
estadio se dirige a la implementación de los mecanismos de seguridad y su
idoneidad, obviamente si la valoración arrojo como resultado por lo menos un
riesgo extraordinario, así como su seguimiento y reevaluación.
La autoridad
competente tiene el deber de adoptar la medida de protección que sea: adecuada
a la situación en la que se encuentra quien la pide, las cuales han de ser
objeto de un cuidadoso estudio que, no obstante, no puede tardar en su
realización; eficaz para amparar la vida, la seguridad y la integridad personal
tanto la del solicitante como la de su núcleo familiar; oportuna, o sea que se
proporcione en el momento adecuado; idónea para alcanzar el objeto de
protección; y temporal, ya que solo se mantiene mientras persista la circunstancia
que la motivaron[44].
De lo expuesto
se tiene que las correspondientes autoridades tienen la obligación de:
(i) Valorar cuidadosamente, en un tiempo razonable, la
existencia del riesgo que demande o no medidas de protección. Así como, identificar
de manera oportuna las medidas de prevención y
protección específicas y adecuadas para evitar la materialización del riesgo o
mitigar los efectos de su eventual consumación, cuando a ello hubiere lugar.
(ii) Notificar
por escrito al interesado el estudio de seguridad; dicha comunicación debe
contener los fundamentos y las bases sobre las cuales fue calificado el nivel
de riesgo.
(iii)
Implementar las medidas de seguridad de manera adecuada, eficaz, oportuna,
idónea, temporal, ajustada a la necesidad y situación y que se conserven hasta
tanto persistan las circunstancias a que dieron lugar, seguimiento y evaluación.
Teniendo en
cuenta estas consideraciones generales, procede la
Sala a estudiar el presente asunto.
8. Caso concreto.
8.1. El señor
Orlando Fierro Perdomo presentó acción de tutela contra el Ministerio del
Interior y la Unidad Nacional de Protección -UNP- por considerar vulnerados sus
derechos fundamentales a la dignidad humana, a la vida, a la integridad
personal, a la tranquilidad y a desempeñar cargos públicos, al no brindarle las
medidas de protección que considera necesarias para garantizar su seguridad y
la de su familia, tras ser víctima de amenazas por parte del grupo guerrillero
de las FARC.
8.2. El Tribunal
Administrativo de Cundinamarca resolvió amparar los derechos fundamentales del
accionante, para lo cual le ordenó a la UNP que brindara las medidas de
protección necesarias para garantizarle su vida y la de su familia, hasta tanto
su caso fuera presentado ante el respectivo comité y este resolviera de manera
definitiva.
8.3. El Consejo de Estado declaró
terminada la acción de tutela por hecho superado, al considerar que el riesgo
había sido valorado como “ordinario”, y por tanto no requería de medidas
de protección especial para el interesado y su familia.
8.4. A diferencia de lo resuelto
por el juez de segunda instancia, la Corte estima que la acción resulta
procedente. Ello se explica por las siguientes razones:
(i) En este caso el señor Orlando Fierro Perdomo, como juez de la
República, desde el año de 2006
ha visto amenazada en repetidas ocasiones su seguridad y la de su núcleo
familiar por parte del Frente 17 de la
Columna Móvil “Teófilo Forero” de las FARC. Motivo por el cual, el 9 de junio
del mismo año, el DAS calificó el nivel de riesgo como “extraordinario”
y dispuso que se adoptaran las medidas necesarias.
Afirma que las intimidaciones
continuaron en su contra ya que en el año 2006, cuando se desempeñaba como juez
especializado de la ciudad de Neiva, fue declarado “objetivo militar”
por dicho grupo guerrillero, que además incursionó en sus terrenos
sustrayéndole semovientes e impartiéndole al administrador de la finca y a su
hermano la orden de abandonar el predio (situación esta que se presentó en 2007
y se reiteró en el 2008).
A raíz de su situación, sostuvo
que en el 2008, al solicitarle al Consejo Superior de la
Judicatura la implementación de medidas de seguridad para él y su familia,
obtuvo como respuesta que el Departamento de Policía le proporcionara un
chaleco antibalas, un carro blindado (para transportarlo en horas laborales) y
un escolta permanente. Al considerar que las medidas no eran suficientes para
su nivel de riesgo, en el 2009 solicitó de nuevo a la entidad en mención que le
reforzará su protección, cuando fue designado magistrado de la
Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, entre septiembre de 2009 y
diciembre de 2010, y nuevamente nombrado en enero siguiente.
Asevera que en el 2011 un hombre
que se movilizaba en motocicleta se acercó a su residencia preguntando por los
dueños de la propiedad, a lo que el vigilante le indicó que no se encontraban,
respuesta ante la cual el hombre abandonó el lugar. En virtud de esto, solicitó
otra vez al Consejo Superior de la
Judicatura que se le reforzara el esquema de seguridad.
Señala que en el mes de marzo de
2013 un suboficial del ejército que se desempeña como “analista blanco FARC”
le informó que lo iban a secuestrar. Hechos estos que fueron comunicados a la
Fiscalía Seccional de Neiva. Por este motivo, el 8 de febrero de 2013 solicitó
ante las entidades accionadas las medidas de protección. Respuesta que solo fue
comunicada el 27 de mayo de 2013, en el escrito de contestación de la presente
acción, en donde señalaron que el 14 de marzo de 2013 la
UNP le había informado que su caso había sido estudiado por el Grupo de
Valoración Preliminar y estaba pendiente el análisis por parte del CERREM.
Luego, el 7 de junio del mismo
año, en escrito de impugnación la UNP informó que en reunión del 10 de mayo de
2013 se había determinado que el nivel de riesgo del actor había sido catalogado
como “ordinario”.
Los hechos
descritos y los soportes que allegó permiten hacer algunas injerencias:
(a) El
demandante ha sufrido una serie de amenazas; algunas de ellas han sido
concretas e inclusive implicaron la consumación del riesgo, como ocurrió con el
hurto de ganado; también aparecen informaciones rendidas ante la fiscalía por
lo menos por dos servidores públicos, quienes manifestaron que el actor se
encontraba amenazado de secuestro por la organización guerrillera de las FARC.
(b) Otras
pruebas y manifestaciones aportadas por el accionante no se pueden considerar
amenazas evidentes, tal como ocurre con los seguimientos presuntamente
realizados por camionetas y la vigilancia de su casa desde automóviles
desconocidos y no identificables.
(c) En el tiempo
comprendido entre los años 2006 y 2013 el señor Fierro Perdomo, en su condición
de funcionario judicial ha sido objeto de intimidaciones que ameritaron en un
comienzo la implementación de un esquema de seguridad que posteriormente fue
suprimido sin justificación alguna, riesgo este que aparentemente ha variado en
su intensidad, pero sobre el cual el estudio elaborado no da cuenta de las
razones en que se fundó la entidad demandada para considerar que la variación
del nivel de riesgo era ordinario y que por ello el actor ya no era
titular del derecho de protección que antes detentaba.
(ii) Durante
el proceso de la valoración del riesgo por parte de la
UNP se evidenciaron ciertas inconsistencias, tales como: (a) se dejó al
accionante sin la debida protección, (b) no se le diera a conocer los motivos
por los cuales le habían suspendido las medidas de seguridad de que gozaba, y
(c) se omitió informarle las razones para haber calificado su nivel de riesgo
como ordinario.
Sobre este
último punto, debe recordarse que, conforme con el numeral 8º
del artículo 40 del Decreto 4912 de 2011, modificado por el artículo 7º del
Decreto 1225 de 2012, la notificación escrita de que tratan esas normas exige
contener las razones que consagraron la fijación del nivel de riesgo de la
persona que las autoridades competentes determinaron.
Igualmente, el artículo 28 del decreto en mención
dispone como una de las responsabilidades de la
UNP la de informar al peticionario la decisión tomada y los motivos que la
sustentaron en relación con la solicitud de medidas de protección.
En el presente
caso existe que la comunicación de validación del
estudio adelantado por el Grupo de Valoración Preliminar allegada por la
accionada (el 15 de junio de 2013), en el que el CERREM calificó el riesgo del demandante como “ordinario”
y por tanto no merecedor de las medidas de protección especial en su favor, ni
a favor de su grupo familiar.
A pesar de lo
expuesto por la demandada, el contenido de la comunicación escrita de esa
valoración no ofrece argumentos que fundamenten la decisión, ni estos le fueron
informados o dados a conocer por otra vía al peticionario. La comunicación se
limita a afirmar que obedeció a un estudio serio y
ponderado de la situación del accionante, en el que se descartó que el riesgo
de seguridad fuera “actual, inminente, serio, individualizable, concreto,
presente, importante, claro, discernible, excepcional y desproporcionado”,
por lo que no era procedente asignarle el esquema de seguridad pretendido.
Afirmaciones que no describen circunstancias de tiempo, lugar y modo
específicas y propias del actor para descartarlo como sujeto protegido, limitándose
este documento a mencionar las características propias del riesgo plasmadas en
la jurisprudencia constitucional, sin que exista evidencia de su análisis y
valoración.
Como ya se dijo,
es obligación del Estado amparar a las personas que se encuentran en situación
de riesgo, sea cual fuere su circunstancia, que para el caso concreto exige
tener en cuenta el ejercicio del cargo desempeñado por el accionante.
Esta protección
debe brindarse de manera oportuna, idónea y eficaz; vale decir, las medidas
tienen que ser otorgadas de manera ágil y expedita, puesto que su propósito es
prevenir la materialización de los riesgos o mitigar los efectos de su eventual
consumación, al tiempo que deben ser adecuadas a la situación, adaptándose a
las condiciones particulares de los protegidos. Asimismo, deben mantenerse
mientras subsistan las circunstancias a que dieron lugar.
En síntesis, la
Sala evidencia que la entidad encargada de velar por la seguridad y protección
del accionante no cumplió integralmente con su labor. Prueba de ello es la
tardanza en adoptar las determinaciones respecto de su situación, así como
haberlo dejado desprotegido intempestivamente (sin un esquema de seguridad)
mientras evaluaba su caso, y una vez que determinó su nivel de riesgo omitió
informarle los motivos que lo llevaron a adoptar tal decisión.
8.5. Por lo
expuesto, no le asistiría razón al Consejo de Estado al afirmar que la
situación del accionante había sido superada con la simple comunicación sobre
la evaluación de riesgo, sin tener en cuenta que dicha notificación carece de
la motivación adecuada, ya que el afectado, desconocía las razones que llevaron
a la entidad encargada, a calificar su riesgo como ordinario.
Al ponderar las
afirmaciones y pruebas presentadas lo que aparece evidente es que el actor sí
ha tenido momentos en el desarrollo de su práctica judicial en los que el
riesgo pudo ser catalogado como extremo; no obstante, esas circunstancias al
parecer han variado en su grado de intensidad (al haber sido trasladado de la
zona donde corría mayor peligro a la ciudad de Bogotá), de suerte que
actualmente su situación de riesgo y amenaza no aparece tan clara, en especial
por no vislumbrarse con certeza su “actualidad”, que es elemento indispensable
de la inminencia de la amenaza.
8.6. Visto lo
anterior, y en razón de las insuficiencias de la comunicación presentada por la
UNP, en las que no se expresaron los motivos que llevaron al CERREM a
calificar el riesgo como “ordinario”, y ante el desconocimiento de los
mecanismos que se tuvieron en cuenta para adoptar esa medida, la
Sala carece de elementos objetivos para valorar el presunto riesgo del actor.
En esos términos, resulta necesario disponer, como medida provisional, mientras
se adelanta un nuevo estudio de calificación del nivel de riesgo, la
implementación a favor del petente de los mecanismos de seguridad que antes
tenía. Lo anterior, por cuanto el presunto amenazante es una organización
subversiva que ya ha adelantado incursiones y consumado acciones en su contra,
que aunque pasadas, no pueden de manera alguna desestimarse.
8.7. Por lo expuesto, se revocará el fallo de tutela de segunda instancia, para en su
lugar ordenar a la Unidad Nacional de Protección que, dentro de las cuarenta y
ocho (48) horas siguientes a la notificación de la sentencia, inicie las
gestiones necesarias para que en un plazo máximo de
diez (10) días valore nuevamente de manera objetiva y razonada
la situación del accionante, incluyendo las variables que sean necesarias con
miras a determinar el grado de riesgo y la necesidad o no de que se adopten las
medidas de protección para la defensa de su seguridad personal y la de su
familia[45].
Para esto, deberá tener en cuenta todos y cada uno de los documentos que se
allegaron al expediente de tutela.
Del mismo modo,
dispondrá como medida provisional, mientras se adelanta dicho procedimiento, la
implementación a favor del petente de un esquema de seguridad.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR el fallo proferido por la
Sección Cuarta de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de
fecha tres (03) de julio de 2013, que a su vez revocó la decisión de
la Subsección “C” de la
Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar, CONCEDER la protección de los derechos
fundamentales a la vida y a la integridad personal y familiar del señor Orlando Fierro Perdomo como juez de la
República.
Segundo.- ORDENAR a la
Unidad Nacional de Protección que, dentro de las cuarenta y ocho (48)
horas siguientes a la notificación de la sentencia, inicie las gestiones
necesarias para que en un plazo máximo de diez (10)
días valore nuevamente de manera objetiva y razonada la
situación del accionante, incluyendo las variables que sean necesarias con
miras a determinar el grado de riesgo y la necesidad o no de que se adopten las
medidas de protección para la defensa de su seguridad personal y la de su
familia. Asimismo, deberá tener en cuenta todos y cada uno de los documentos
que se allegaron al expediente de tutela.
Tercero.- ORDENAR a la
Unidad Nacional de Protección que, como medida
provisional, mientras se adelanta dicho procedimiento, se implemente a favor
del petente un esquema de seguridad.
Cuarto.- LÍBRESE por la
Secretaría General de esta corporación las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 para los efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado Ponente
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MENDEZ
Secretaria
General
[1] Entre los cuales destaca el
relacionado con los secuestros del Senador Jorge Eduardo Gechen Turbay y de los
Representantes a la Cámara Consuelo González de Perdomo y Orlando Beltrán
Cuellar.
[2] Ver sentencias T-078 de 2013,
T-719 de 2013 y T-234 de 2012.
[3] Cfr. sentencia T-719 de 2003. La
Corte analizó el caso de una ciudadana quien, a nombre propio y de su hijo
menor de edad, presentó acción de tutela en contra del Ministerio del Interior
y de Justicia y la Dirección General para la
Reinserción, con el fin de que se les salvaguardara sus derechos fundamentales
a la vida, a la igualdad y a la protección integral de la familia, tras el atentado
mortal que sufrió su compañero permenante (desmovilizado voluntario del grupo
guerrillero las FARC). Este tribunal protegió sus derechos y ordenó a la
Directora del Programa de Reincorporación a la
Sociedad Civil de Personas y Grupos Alzados en Armas del mencionado ministerio
que: valorara la situación de la peticionaria y la de su hijo, así como las
características de riesgo que se cernía sobre ellos, y en el evento de
detectarse la existencia de un riesgo extraordinario, adoptara las respectivas
medidas de protección para evitar que dicho riesgo se materializara sobre la
vida e integridad tanto de la accionante como la de su hijo, entre otras.
[4] Ídem.
[5] Sentencia T-719 de 2003.
[6] El Preámbulo y los artículos 2,
12, 17, 18, 28, 34 44, 46 y 73 superiores.
[7] Sentencias T- 078 de 2013 y
T-234 de 2012.
[8] Cfr. Sentencia T-078 de 2013. La
Corte estudió el caso del gobernador de la comunidad
indígena Chenche Buenavista,
que presentó acción de tutela contra la UNP con el fin de obtener el amparo de sus
derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal, presuntamente transgredidos por dicha entidad al
suspenderle las medidas de protección. La
Corte amparó sus derechos y ordenó a la entidad accionada que dispusiera de
manera ininterrumpida la continuidad del esquema de seguridad, amparo que de
ser necesario debía extenderse a su núcleo familiar. Lo anterior, mientras
subsistieran los factores que dieron lugar a su otorgamiento.
[9] La sentencia T-439 de 1992 estudió el caso
de un integrante del Partido Comunista y de la
Unión Patriótica, quien fue víctima de ataques contra su vida por parte de
organismos de seguridad del Estado. La Corte determinó la necesidad de proteger
la seguridad de los grupos, partidos o movimientos minoritarios, “en
especial a aquellos que por su carácter contestatario pueden estar en la mira
de otros grupos que, gozando de los beneficios institucionales y patrimoniales,
pueden ver amenazadas sus prerrogativas”.
[10] Sentencia T-532 de 1995. En este asunto el
actor, quien testificó en el caso del homicidio cometido contra una jueza de la
República, presentó acción de tutela contra la
Fiscalía General de la Nación por la vulneración de sus derechos fundamentales
a la vida y a la integridad personal, al no recibir la protección debida. La
Corte señaló que los testigos, por su condición de informantes o declarantes,
ponen en peligro su vida, su integridad personal y la de su familia, por lo que
surge para el Estado la obligación de otorgar la protección que merece el colaborador
ante el riesgo al que puede quedar expuesto como consecuencia de su testimonio.
[11] La sentencia T-590 de 1998 analizó el caso
de un defensor de derechos humanos que estaba recluido en la
Cárcel Modelo por presuntos nexos con el Ejército de Liberación Nacional
-ELN-, y donde compartía su detención con miembros de los grupos paramilitares
y narcotraficantes a quienes había denunciado por genocidio y otros delitos de
lesa humanidad. Este tribunal amparó los derechos incoados y ordenó al INPEC que procediera a trasladar al actor
a una de las casas fiscales de la institución carcelaria. Igualmente, declaró
que hay un estado de cosas inconstitucional en la falta de protección a los
defensores de derechos humanos y, en consecuencia, hizo un llamado de atención
a todas las autoridades de la República para que cesara tal situación; solicitó
además al Procurador General de la Nación y al Defensor del Pueblo que, dentro
de la obligación constitucional de guardar, proteger y promover los derechos
humanos, se le diera un especial favorecimiento a la protección de la vida de
los defensores de los derechos humanos.
[12] Sentencia T-719 de 2003. En este caso la
accionante, una excompañera permanente de un reinsertado de la guerrilla de las
FARC, asesinado después de haber abandonado voluntariamente el Frente 47 de
dicho grupo armado y haber obtenido un indulto, solicitó amparo constitucional
para que le fueran protegidos sus derechos fundamentales y los de su hijo. La
Corte sostuvo que al Estado le asiste el deber especial de proporcionar
protección a estas personas, ya que “el derecho a la seguridad personal de
los individuos reinsertados no puede tomarse a la ligera por parte de las
autoridades: dado su especial nivel de riesgo, consustancial a su condición en
el marco del conflicto interno, son merecedores de una especial protección por
parte del Estado, tendiente a garantizar las condiciones básicas de su
seguridad personal.”
[13] Sentencia T-327 de 2004. En este asunto el
representante de algunos miembros de la
Comunidad de Paz de San José de Apartadó interpuso acción de tutela contra la XVII Brigada del
Ejército Nacional, con el fin de obtener la protección de sus derechos
fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad personal, a
la libertad de locomoción, a la dignidad personal, a la privacidad del
domicilio salvo orden judicial, y a la intimidad de sus integrantes, al
considerar que estaban amenazados por la demandada, toda vez que tenía un plan
de exterminio contra los miembros de dicha comunidad. Este tribunal tuteló los
derechos incoados al considerar que los accionantes eran sujetos de especial
protección en cuanto a su seguridad por parte del Estado, y ordenó al
comandante de la brigada en mención que cumpliera con los requerimientos
impuestos al Estado colombiano por la
Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre “Medidas
Provisionales solicitadas por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto de Colombia -Caso de la
Comunidad de Paz de San José de Apartadó”.
[14] Sentencia T-025 de 2004. Correspondió a la
Corte estudiar la acción de tutela interpuesta por un grupo de personas
desplazadas por la violencia, reiteró que el derecho a la seguridad personal de
quienes se encuentran afectados por el desplazamiento se encuentra en
permanente amenaza, ya que dicho fenómeno “conlleva riesgos específicos,
individualizables, concretos, presentes, importantes, serios, claros y
discernibles, excepcionales y desproporcionados para varios derechos
fundamentales de los afectados.”
[15] Sentencia T-1619 de 2000. En este caso una
ciudadana, quien fue amenazada en ejercicio de su cargo como juez de la
República, solicitó la protección de sus derechos a la vida y a la integridad
de su familia. Con ocasión de dicha petición, el Estado la nombró en el
servicio diplomático en el exterior, siendo desvinculada posteriormente. Por
esto motivos interpuso acción de tutela contra el Presidente de la
República y el Ministro de Relaciones
Exteriores, con el objeto de obtener el amparo de los derechos en mención. La
Corte denegó la protección solicitada, toda vez que “[dependía] de la valoración fáctica
que deben adelantar las autoridades de inteligencia y de seguridad, en orden a
determinar si tales factores de riesgo, en el presente subsisten o no”.
Explicó que esta corporación “ha descartado, asimismo, que la tutela pueda
aducirse como mecanismo transitorio, ante la eventual probabilidad de sufrir
vulneración a causa de hechos o amenazas futuras e inciertas. Situación ésta
que no se presentaba”. Sin embargo, previno al Ministro de Relaciones Exteriores
y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, para que antes del regreso al país de la accionada y su familia, y
según su situación, coordinaran con el DAS, el Director de la
Policía Nacional y el Ministro de Defensa Nacional la adopción e
implementación de las medidas encaminadas a la protección de los derechos en
mención, y que estas fueran informadas suficientemente y con la debida
antelación a la peticionaria.
[16] Sentencia del 23 de mayo de
2012. Rad núm. 54001-23-31-000-2003-01301-01 (41142). Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”.
[17] Sentencia T-686 de 2005. En este caso el
accionante, Personero del municipio de Hispania, interpuso amparo
constitucional para que le fueran protegidos sus derechos fundamentales a la
vida, al trabajo, a la integridad física, a la igualdad y a la dignidad humana,
presuntamente vulnerados por la
Mesa Directiva del Concejo Municipal de la citada entidad territorial, puesto
que después de conocer graves amenazas en su contra se negó injustificadamente
a autorizar su reubicación laboral, temporal e indefinida, en la cabecera de
otro municipio, a fin de permitirle adelantar desde allí el ejercicio de sus
funciones. Esta corporación consideró finiquitada la acción de tutela por hecho
superado, toda vez que se pudo constatar que las medidas de protección
requeridas por el actor eran innecesarias, puesto que la situación y los
motivos que llevaron a interponer el amparo habían desaparecido.
[18] En este asunto, se presentó acción de tutela en contra de la
Secretaría de Salud del Departamento de Antioquia y el Hospital Germán Vélez
Gutiérrez del municipio de Betulia, por la presunta violación del derecho a la
vida de una persona, ante la negativa de dichas entidades a trasladarla de su
sitio de trabajo a causa de las continuas amenazas de que había sido objeto por
parte de las FARC. La Corte amparó el derecho incoado y ordenó a las entidades
demandadas que procedieran a proponer una respuesta efectiva a la petente (traslado,
comisión de servicios o cualquier otra solución jurídica que protegiera su vida
e integridad personal).
[19] Sentencia T-686 de 2005.
[20] Sentencia T-686 de 2005.
[21] Ídem.
[22] Sentencia T-339 de 2010. En este caso un ciudadano interpuso acción de tutela
contra el Ministerio del Interior, con el objetivo de obtener la protección de
sus derechos fundamentales a la vida y a la igualdad, presuntamente vulnerados
por la actitud omisiva de la entidad demandada, puesto que su esquema de
seguridad no funcionaba en condiciones óptimas. Esta corporación tuteló el
derecho a la seguridad personal y ordenó a la accionada que equipara a los dos
escoltas y pusiera a su disposición un carro que le permitiera desplazarse con
seguridad, advirtiendo que dichos mecanismos debían tomarse hasta que el Comité
de Reglamentación y Evaluación de Riesgos determinará si el actor debía estar o
no cobijado por tales mecanismos. Adicionalmente, pidió al accionante
que presentara solicitud de protección ante el Programa de Protección de
Derechos Humanos del Ministerio en mención, para que fuera el Comité de
Reglamentación y Evaluación de Riesgos el que determinará si tenía derecho a
ser beneficiario de tales medidas.
[23] Ídem.
[24] Sentencia T-234 de 2012. Correspondió a la
Corte determinar si la Fiscalía General de la
Nación y el Ministerio del Interior vulneraron los derechos fundamentales a la
vida, a la integridad, a la libertad, a la seguridad personal y al acceso a la
justicia de una persona, quien en su condición de defensora de derechos
humanos, víctima de violencia sexual, desplazamiento forzado y constantes
amenazas e intimidaciones, no había sido destinataria de ningún tipo de medida
de protección, bajo la consideración de que el riesgo al que estaba expuesta
era de naturaleza ordinaria. Este tribunal amparó sus derechos y, entre otras
medidas, ordenó a las entidades accionadas que, conjuntamente, valoraran de
manera objetiva y razonada la situación de la accionante, incluyendo las
variables que fueran necesarias; al Ministerio del Interior, por intermedio de la
UNP, que dispusiera y materializara las medidas de protección que necesitaba
en su condición de defensora de derechos humanos, las cuales debían ser
dispensadas de manera inmediata e ininterrumpida, mientras se definiera el
esquema de seguridad que requería de acuerdo con su situación.
[25] Sentencia T-234 de 2012.
[26] Sentencia T-078 de 2013.
[27] Sentencia T-339 de 2010.
[28] Sentencia T-234 de 2012.
[29] Sentencia T-339 de 2010.
[30] “Por la cual se consagran unos
instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y
se dictan otras disposiciones”. “Artículo 81. En armonía con lo
dispuesto por el artículo 6º de la Ley 199 de 1995, el Ministerio del Interior
pondrá en funcionamiento un programa de protección a personas que se encuentren
en situación de riesgo contra su vida, integridad, seguridad o libertad, por
causas relacionadas con la violencia política o ideológica, o con el conflicto
armado interno que padece el país, y que pertenezcan a las siguientes
categorías:
Dirigentes
o activistas de grupos políticos y especialmente de grupos de oposición.
Dirigentes
y activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunitarias, gremiales,
sindicales, campesinas, y de los grupos étnicos.
Dirigentes
y activistas de las organizaciones de derechos humanos.
Testigos
de casos de violación a los derechos humanos y de infracción al derecho
internacional humanitario, independientemente de que se hayan iniciado o no los
respectivos procesos penales, disciplinarios y administrativos”.
[31] “Artículo 1°. Prorrogase la
vigencia de la Ley 418 de 1997 por el término de tres (3) años, contados a
partir de la sanción de la presente ley”.
[32] “Artículo
28. El
artículo 81 de la Ley 418 de 1997, prorrogada por la
Ley 548 de 1999, quedará así: Prorrogada vigencia, art. 1, Ley 1421 de 2010. (De la prórroga de la ley. Prorróguese por el término de cuatro (4) años).
Artículo
81. El Gobierno Nacional pondrá en funcionamiento un programa de protección a
personas, que se encuentren en situación de riesgo inminente contra su vida,
integridad, seguridad o libertad, por causas relacionadas con la violencia
política o ideológica, o con el conflicto armado interno, y que pertenezcan a
las siguientes categorías:
Dirigentes
o activistas de grupos políticos y especialmente de grupos de oposición.
Dirigentes
o activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunales, gremiales,
sindicales, campesinas y de grupos étnicos.
Dirigentes
o activistas de las organizaciones de derechos humanos y los miembros de la
Misión Médica.
Testigos
de casos de violación a los derechos humanos y de infracción al derecho
internacional humanitario, independientemente de que no se hayan iniciado los
respectivos procesos disciplinarios, penales y administrativos, en concordancia
con la normatividad vigente”.
[33] “Por el cual se diseña y reglamenta el Programa de
Protección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia y se
adoptan otras disposiciones”.
[34] “Artículo 1º. Objeto. El Programa de Protección de
Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia tiene por objeto apoyar
al Gobierno Nacional en la salvaguarda de la vida, integridad, libertad y
seguridad de la población objeto del Programa que se encuentre en situación de
riesgo cierto, inminente y excepcional, como consecuencia directa y en razón
del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o
humanitarias”.
[35] “Artículo 2°. Población objeto. El Programa prestará
protección a personas comprendidas dentro de los siguientes grupos:
(1) Dirigentes o
activistas de grupos políticos y especialmente de grupos de oposición. (2)
Dirigentes o activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunales,
gremiales, sindicales, campesinas y de grupos étnicos. (3) Dirigentes o activistas
de organizaciones de Derechos Humanos y miembros de la misión médica. (4)
Testigos de casos de violación a los Derechos Humanos y de infracción al
Derecho Internacional Humanitario, independientemente de que no se hayan
iniciado los respectivos procesos disciplinarios, penales y administrativos, en
concordancia con la normatividad vigente. (5) Periodistas y comunicadores
sociales. (6) Alcaldes, Diputados, Concejales y Personeros. (7) Dirigentes de
organizaciones de población en situación de desplazamiento. (8) Funcionarios
responsables del diseño, coordinación o ejecución de la
Política de Derechos Humanos o de Paz del Gobierno Nacional. (9) Ex
funcionarios que hayan tenido bajo su responsabilidad el diseño, coordinación o
ejecución de la Política de Derechos Humanos o de Paz del Gobierno Nacional.
Parágrafo. En el caso de
servidores públicos de elección popular objeto del programa, las medidas de
protección se otorgarán únicamente cuando los organismos de seguridad del
Estado o las corporaciones públicas a las que pertenecen, no cuenten con los
recursos o los medios para asumir su protección. Estas medidas en todo caso
serán de carácter temporal”.
[36] “Por el cual se suprime el
Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), se reasignan unas funciones y
se dictan otras disposiciones”.
[37] “Artículo 3°. Competencia. Son órganos competentes para
el desarrollo del Programa de Protección de Derechos Humanos, los siguientes:
1. La
Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, que
lo liderará.
2. El Comité de
Reglamentación y Evaluación de Riesgos, CRER, que recomendará las medidas de
protección que considere pertinentes para cada caso concreto y determinará la
duración de las mismas.
Parágrafo 1º. El Programa
de Protección llevará a cabo sus responsabilidades en materia de protección y
seguridad personal de manera conjunta con la
Policía Nacional o el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, así como
con los demás organismos del orden nacional y territorial que se consideren
pertinentes, de conformidad con lo establecido en el presente decreto.
Parágrafo 2º. Las
responsabilidades frente al Programa de Protección a cargo del Departamento
Administrativo de Seguridad, DAS, se irán reduciendo gradualmente en la medida
en que se vayan cumpliendo las distintas etapas del proceso de traslado del
mismo hasta su finalización, esto es, el 30 de diciembre de 2008. Igualmente, se
irá reduciendo en forma gradual el cupo de escoltas contratistas hasta la
finalización de dicho proceso.
Parágrafo 3º. El proceso
de traslado del Programa de Protección, se llevará a cabo de acuerdo con el
cronograma que el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, presente al
Ministerio del Interior y de Justicia, dentro de los quince días siguientes a
la expedición del presente decreto”.
[38] Decreto 4065 de 2011, “Por el cual se crea la
Unidad Nacional de Protección -UNP-, se establecen su objetivo y estructura”.
[39] “Artículo 1°.- Creación y
Naturaleza Jurídica de la Unidad Nacional de Protección, UNP. Créase la
Unidad Administrativa Especial del orden nacional, denominada UNIDAD NACIONAL
DE PROTECCION - UNP, con personería jurídica, autonomía administrativa y
financiera, y patrimonio propio, adscrita al Ministerio del Interior, hará
parte del Sector Administrativo del Interior y tendrá el carácter de organismo
nacional de seguridad”.
[40] “Artículo 1°. Objeto. Organizar el
Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la
integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentran
en situación de riesgo extraordinario o extremo como consecuencia directa del
ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o
humanitarias, o en razón del ejercicio de su cargo, en cabeza de la
Unidad Nacional de Protección, la
Policía Nacional y el Ministerio del Interior”.
[41] “Por el cual se modifica y adiciona parcialmente el
Decreto 4912 del 26 de diciembre de 2011”.
[42] El artículo 8 del Decreto 1225 de
2012 adicionó al artículo 40 del Decreto 4912 de 2011.
[43] “Artículo 28.
Responsabilidades de la Unidad Nacional de Protección. Serán las siguientes:
(…) – Informar al peticionario la decisión tomada y los motivos que la
sustentaron respecto de la solicitud de medidas de protección”.
[44] Sentencia T-853 de 2011.
[45] En similar sentido, la
Corte se pronunció en sentencia T-234 de 2012.