T-176-99
Sentencia T-176/99
Sentencia
T-176/99
CAJA POPULAR
COOPERATIVA-Ahorradores
tienen interés real en procesos que se adelantan contra ella/LEGITIMACION
POR ACTIVA EN TUTELA-Ahorradores de Caja Popular tienen interés real en
procesos que se adelantan contra ella
INTERVENCION EN
LAS ACTIVIDADES FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Objetivos y criterios
SUPERINTENDENCIA
BANCARIA-Toma de posesión
de la entidad vigilada
CAJA POPULAR
COOPERATIVA-Suspensión
pago de ahorradores que permite aplicar normatividad de toma de posesión para
liquidación
INTERVENCION DE
ENTIDAD FINANCIERA-Prohibición
de iniciar procesos ejecutivos con base en acreencias anteriores a la toma de
posesión
DEBIDO PROCESO A
LOS AHORRADORES-Acreencias
anteriores de entidad intervenida no son exigibles judicialmente
VIA DE HECHO-Acreencias anteriores de entidad
intervenida no son exigibles judicialmente
Referencia:
Expediente T-177895
Actores: Néstor
Romero Huertas y Otros.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santafé de Bogotá, D.C. dieciocho (18) de
marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos
Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de tutela número T-177895,
promovido por Néstor Romero Huertas, Luis Rodríguez y Luis López contra los Juzgados
Cuarto y Treinta Civiles del Circuito de Bogotá.
ANTECEDENTES
1. Los señores Néstor Romero Huertas, Luis
Rodríguez y Luis López instauraron acción de tutela en contra de los Juzgados
Cuarto y Treinta Civiles del Circuito de Bogotá, por cuanto estiman que éstos
vulneraron su derecho fundamental a la igualdad, al dictar sendos autos de
mandamiento ejecutivo y  decretos de embargo y secuestro en los procesos
ejecutivos instaurados por Aguayo y Asociados Publicidad y Mercadeo LTDA.,
contra la Caja Popular Cooperativa.
2. Los hechos que dieron lugar a la
interposición de la presente acción de tutela son los siguientes:
2.1 Mediante la resolución N° 1889 del 19
de noviembre de 1997 - dictada de conformidad con los artículos 8° de la Ley 24
de 1981, 16 del decreto 1134 de 1989 y 114, 116, y 291 del decreto 663 de 1993
-, el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas - DANCOOP-, tomó
posesión de la totalidad de los negocios, bienes y haberes de la CAJA POPULAR
COOPERATIVA - CAJACOOP - y designó un agente especial para la misma, quien pasó
también a ser su representante legal.
La medida se tomó luego de realizar un
análisis financiero de la Caja Popular, en el cual se observó “un inminente
riesgo de afectación patrimonial y vulneración al ahorro de los asociados y
terceros”, y procuraba la protección de la confianza pública y la colocación
del ente cooperativo en condiciones de desarrollar su objeto social. Para este
efecto, se tomaron las siguientes medidas preventivas, bajo la responsabilidad
del agente especial:
“1. La inmediata
guarda de los bienes y la colocación de sellos y demás seguridades
indispensables.
2. La prevención a
los deudores de la intervenida que sólo podrán efectuar pagos al Agente
Especial o a quienes por él sean designados, advirtiendo la inoponibilidad del
pago hecho a personas distintas de las autorizadas.
3. La prevención a
todas las personas naturales o jurídicas que tengan negocios con la Cooperativa
que deben entenderse exclusivamente con el Agente Especial designado para todos
los efectos legales.
4. La prevención a
los registradores para que se abstengan de cancelar los gravámenes constituidos
a favor de la intervenida sobre cualquier bien cuya mutación esté sujeta a
registro, salvo expresa autorización del Agente Especial. Asimismo, deberán
abstenerse de registrar cualquier acto que afecte el dominio de bienes de
propiedad de la intervenida, salvo que dicho acto haya sido realizado por el
mencionado Agente Especial.
5. Remitir a la
Cámara de Comercio del domicilio de la intervenida la presente providencia con
el objeto de cancelar los nombramientos de los Miembros del Consejo de la
Administración, Junta de Vigilancia, Representante Legal y Revisor Fiscal”.
2.2 Mediante la circular N° 093 del 31 de
diciembre de 1997, la Superintendencia de Notariado y Registro ordenó, en forma
general, abstenerse de cancelar los gravámenes constituidos en favor de la Caja
Popular y de registrar cualquier acto que afectara los bienes de la misma,
salvo que se contara con la expresa autorización del agente especial.
2.3 Mediante la circular N° 04 del día 27
de mayo de 1998, el Consejo Superior de la Judicatura le informó a los
Tribunales Superiores de Distrito Judicial y a los jueces que la Caja Popular
Cooperativa había sido intervenida mediante la mencionada resolución 1889 de
noviembre 19 de 1997. En consecuencia, señala:
-  que el agente especial “es la única
persona autorizada por la ley para recibir el pago de las acreencias a favor de
la entidad intervenida, siendo inoponible el pago hecho a persona diferente
- que “todo registro o cancelación de
gravamen prendario o hipotecario constituido a favor de la entidad intervenida,
sólo puede ser autorizado por dicho agente especial”
-  que “los registradores deben abstenerse
de registrar cualquier acto que afecte el dominio de bienes de la propiedad
intervenida.”
2.4 Los Juzgados Cuarto y Treinta Civiles
del Circuito de Bogotá admitieron, respectivamente, las demandas ejecutivas
presentadas por Aguayo y Asociados Publicidad y Mercadeo Ltda. y Pablo Enrique
Cárdenas Torres contra la Caja Popular Cooperativa, y ordenaron una serie de
embargos sobre dineros de propiedad de la última.
3. El 8 de junio de 1998, los señores
Néstor Romero Huertas, Luis Orlando Rodríguez Becerra y Luis Alfonso López
Cortés instauraron una acción de tutela  contra los Juzgados Cuarto y Treinta
Civiles del Circuito de Bogotá, bajo la consideración de que éstos habían
vulnerado su derecho a la igualdad, al dictar los autos de mandamiento
ejecutivo y los decretos de embargo y secuestro en los procesos ejecutivos
mencionados.
Exponen que los Juzgados demandados
efectuaron los embargos y secuestros ya aludidos sin tener en cuenta al agente
especial designado por el Dancoop,  a pesar de que el Departamento
Administrativo había intervenido desde el mes de noviembre de 1997 a la Caja
Popular Cooperativa.
Expresan que, aun cuando las pretensiones
contenidas en los procesos ejecutivos ascienden a $140.000.000 de pesos, el
total del dinero embargado es de $571.503.000.00 de pesos, con lo cual se
“superan con mucho los límites del Código de Procedimiento Civil.” Agregan que
con las medidas precautelativas se “ha ocasionado perjuicios económicos por el
orden de los ciento cuarenta millones de pesos ($140.000.000.00), debido a que
el valor de las cuentas embargadas  podría haberse colocado en el mercado a una
tasa promedio del 30% nominal, y la devolución de los cheques por causal de
cuenta embargada da lugar al cobro de los clientes a los que se devuelven los mismos,
por un valor del 20%”.
Consideran que las medidas dispuestas por
los juzgados los perjudican, puesto que “los embargos y secuestros practicados
por vía judicial, afectan la masa de los haberes con que deben ser pagados la
totalidad de los acreedores, en su mayoría privilegiados, en provecho de unos
cuantos que serían satisfechos en la totalidad de sus acreencias, desconociendo
que la finalidad de la acción administrativa del Estado colombiano con la
intervención, es la de salvar el establecimiento social de comercio para pagar
con los haberes existentes y de acuerdo con la graduación legal de acreedores,
partiendo del entendido de que se trata de una medida económica y jurídica de
excepción y crisis financiera”.
Manifiestan que, en su calidad de ahorradores
de la Caja Popular Cooperativa,  son participantes “en igualdad de condiciones
en el proceso concursal administrativo de Toma de Posesión de todos los
negocios, bienes y haberes de la Caja Popular Cooperativa”, y que, en
consecuencia, los jueces demandados vulneraron su derecho a la igualdad al
decretar las medidas anotadas. Al respecto expresan:
“La Caja Popular
Cooperativa hace presencia en 16 departamentos del país a través de sus 108
oficinas y alrededor de 214.000 ahorradores.
“Los ahorradores de
la Caja Popular Cooperativa son en su mayoría campesinos humildes, padres de
familia, empleados que viven de su trabajo, pequeños empresarios y, en general,
ciudadanos pertenecientes a las clases menos favorecidas de la sociedad, los cuales,
en un porcentaje cercano al 80% tienen depósitos inferiores a $900.000.00
pesos.
“Según los balances
al cierre de diciembre de 1997 preparados por la administración actual y
auditados por la nueva Revisoría Fiscal, la cooperativa presenta un déficit patrimonial
del orden de los $54.000 millones de pesos, toda vez que dispone
aproximadamente de $143.000 millones de pesos activos, con los cuales debe
atender el pago de $197.000 millones que debe a sus ahorradores y acreedores,
lo que representa un problema social de orden público de dimensiones pocas
veces vistas en el país, circunstancia que por sí sola justifica la
intervención del Estado.
“Lo anterior quiere
decir que como los activos no alcanzan a pagar los pasivos de la entidad, si
algún acreedor por la vía judicial obtiene el pago de toda la obligación a su
favor, más los intereses que se liquiden en el proceso, se estaría atentando
contra el derecho fundamental a la igualdad de los demás acreedores.
“Si ello fuera así,
perdería toda eficacia la actividad del Estado y el proceso quedaría reducido a
satisfacer las obligaciones por la vía judicial, en el orden que impusieran los
más precipitados, sin consideración a ninguna clase de privilegio, en una total
anarquía del orden y la ley, amparados en un derecho particular, situación que
sin duda transgrede el principio constitucional de que el interés general y el
bien común prevalecen sobre el interés particular, además de que viola el
derecho fundamental a la igualdad, como ya anteriormente se señaló.
“En este caso es
importante reiterar que la Caja Popular Cooperativa tiene cerca de 214.000
ahorradores, de suerte que no es pequeño el número de damnificados con una
acción judicial en la cual prosperan medidas preventivas a favor de un
particular menoscabando al resto de los ahorradores.
“Ciertamente, cuando
una entidad del sistema financiero colombiano ha sido intervenida  por el
Estado, en aras del interés general, entra en cesación de pagos, precisamente
con el fin de evitar que unos pocos acreedores caigan de lleno sobre un saldo
insuficiente para pagarle a todos, esto es, con el fin de asegurar el derecho
de igualdad de todos los acreedores. Por esta vía, el principio de igualdad
material se convierte en el fundamento constitucional para la protección de la
masa de bienes y para evitar pagos totales a unos cuantos ahorradores que
recurren a la acción jurisdiccional...
“El artículo 120 de
la Ley 79 de 1988 indica que los créditos de los ahorradores son de la primera
clase. En ese grupo se ubican entonces los 214.000 ahorradores de la Caja, los
cuales tienen un derecho a acceder en condiciones de igualdad a los escasos
recursos que quedan para pagar. A todos esos ahorradores se les paga a
prorrata, con lo que alcance. Así lo señala el art. 2496 del Código Civil.
“Así las cosas, cada
peso pagado por vía jurisdiccional va a afectar a todos los miles de
ahorradores de la Caja, pues los discrimina para efectos de recuperar sus
ahorros, ya que se está disminuyendo la masa de bienes que existe para pagarles
a todos a prorrata, que es desde luego lo más equitativo, lo más justo, lo más
acorde con el interés general y lo que ordena la ley.”
Los demandantes manifiestan no entender por
qué los Juzgados y los registradores de instrumentos públicos y privados, a
pesar de conocer las normas  referentes a la intervención de sociedades, han
autorizado embargos y secuestros, y la inscripción de estas medidas
precautelativas, sobre bienes de propiedad de la Caja Popular Cooperativa.
Expresan también que no comprenden por qué
en el Estatuto Financiero no se mencionan expresamente los bienes muebles de
las empresas intervenidas cuando se trata acerca de los bienes que son
retirados del mercado y puestos bajo especiales condiciones de cuidado. Con
todo, consideran que puesto que la toma de posesión se reputa de la totalidad
de los bienes, negocios y haberes de la sociedad en cuestión, también este tipo
de bienes queda cubierto con la medida preventiva y, por lo tanto, mal pueden
los jueces ordenar su embargo.
Al respecto observan que el artículo 292
del Decreto 663 de 1993 establece, para el caso de la toma de posesión para la
liquidación forzosa de una entidad, que “el funcionario administrativo que
decrete esta medida debe ponerla en conocimiento de los jueces que estén
conociendo procesos ejecutivos contra la cooperativa en liquidación para que
aquellos procedan a decretar la terminación de toda clase de procesos de
ejecución que cursen contra la cooperativa intervenida”. Esta medida no  se
contempla expresamente para el caso de la toma de posesión para administrar,
“pero teniendo los dos procesos la misma naturaleza y siendo diferentes
únicamente en el objetivo que los anima - en el primer caso la administración y
en el segundo la liquidación de los negocios, bienes y haberes de los
intervenidos - para ambos procesos la solución sobre este punto ha de ser la
misma, porque si en la toma de posesión para administrar se admitiera la
posibilidad del embargo y la subasta pública y también se aceptara la
iniciación e impulso de los procesos de carácter ejecutivo, todas las tomas de
posesión necesariamente desembocarían en liquidaciones y jamás sería posible
lograr la recuperación de los negocios del intervenido, porque la abundancia de
procesos, embargos y remates impedirían cualquier esfuerzo relacionado con la
reestructuración de los pasivos e inclusive con la recomposición y mejoramiento
del capital intervenido.”
Finalmente, expresan que no cuentan con
otro mecanismo para la defensa de sus derechos, porque, según lo prescribe el
Estatuto Financiero y lo reitera la resolución 1889, el agente especial es
quien ostenta la representación jurídica y legal de la entidad, “teniendo que
entenderse los aproximadamente 214.000 ahorradores con el mismo para la defensa
de sus intereses, en el entendido de que ha sido designado por el Estado para
la salvaguarda de su patrimonio social”.
Por lo tanto, señalan que a pesar de que
cada uno de los ahorradores de la Caja Popular Cooperativa tiene un interés
legítimo en la defensa de los recursos depositados en la sociedad intervenida,
“los preceptos legales sustantivos y procesales que describen la figura de la
legitimación en la causa no le permiten ser parte en un proceso ejecutivo
instaurado contra la Caja por otro socio, ahorrador o un mero acreedor sin
privilegio, en la medida que solo puede defender su particular patrimonio, y no
cuenta con la representación de todos los demás ahorradores igualmente
lesionados, mientras el demandante ejecutivo particular sí puede efectuar los
mismos requerimientos de la jurisdicción del Estado, en detrimento de lo demás
ahorradores. No puede el ahorrador particular defender su ahorro ante los
jueces ejecutantes; no puede ser parte en el proceso; no puede en su calidad,
interponer excepciones al mandamiento de pago; no puede ejercer recurso de
reposición u apelación del mismo, y ni la ley sustancial ni procesal prevén un
proceso que proteja sus intereses, en un caso como el presente, distinto de la
intervención que emplea el Estado (...) y que de no ser por la conducta
violatoria de los aquí accionados, bastaría para suplir y aglutinar los
procesos particulares, como es del resorte y la eficacia de los procesos
concursales.”
Para terminar, solicitan que sean revocados
todos los decretos de embargo y secuestro sobre los bienes de la Caja Popular
Cooperativa, expedidos por los jueces demandados.
4. El Juzgado Sexto de Familia de Santafé
de Bogotá admitió la demanda y ofició a los Jueces Cuarto y Treinta Civiles del
Circuito de Bogotá para que certificaran sobre la existencia y el estado de los
procesos ejecutivos adelantados contra la Caja Popular Cooperativa e indicaran
si “dentro de dichos procesos se decretaron medidas cautelares, [y] si para el
decreto de las medidas cautelares el despacho contó con la autorización del
superintendente bancario”. Igualmente, dispuso oficiar a la Superintendencia de
Notariado y Registro para que enviara una copia de la circular N° 093 de 1997 y
al Agente Especial de Dancoop en la Caja Popular Cooperativa, para que
informara si los Juzgados Cuarto y Treinta Civiles del Circuito le habían
solicitado autorización para proceder al embargo de bienes dentro de los
procesos ya mencionados, y acerca de las gestiones que había adelantado con
respecto a estos procesos para obtener la cancelación de las medidas
cautelares.
4.1. En la certificación expedida por el
Juzgado 4° Civil del Circuito de Bogotá se señala que el día 11 de febrero de
1998 se radicó en el juzgado la demanda ejecutiva de la Sociedad Aguayo y
Asociados Publicidad y Mercadeo Ltda., contra la Caja Popular Cooperativa. Se
informa también que, mediante auto del día 17 de marzo de 1998, el juzgado
había decretado el embargo y retención de los dineros que tenía la demandada en
distintas entidades bancarias, y que la copia de la circular 04 de la Sala
Administrativa del  Consejo Superior de la Judicatura solamente había sido
recibida el día 5 de junio de 1998.
De los documentos remitidos por el juzgado
merece destacarse que se enviaron oficios con la orden de embargo a numerosos
bancos, con la advertencia para cada uno de que la medida cautelar no podía
superar los $105.000.000 de pesos. Distintos bancos pusieron a órdenes del
juzgado dineros pertenecientes a cuentas de la Caja Popular Cooperativa, hasta
el punto de que, el día 8 de mayo, el mismo apoderado de la sociedad demandante
solicitó al juzgado que ordenara a las entidades abstenerse de retener más
dineros, puesto que ya se contaba con el capital suficiente para cancelar el
valor total de la obligación. La solicitud fue denegada por el juzgado, el cual
expresó que ella solamente podía ser elevada por la parte demandada y que,
además, el despacho ya había fijado un límite en los oficios enviados a los
bancos.
Merece también resaltarse la copia del
oficio circular N° 5 enviado por el presidente del Consejo Superior de la
Judicatura, el día 5 de marzo de 1998, a los Presidentes de los Tribunales
Superiores, para  informales que el Dancoop le había solicitado a esa
Corporación que le comunicara a “los jueces que conocen de  procesos ejecutivos
contra la sociedad de la referencia intervenida [Caja Popular Cooperativa
Ltda.], que deben terminarlos en el estado en que se encuentren, a fin de dar
aplicación a lo dispuesto en la letra g) del artículo 116 del decreto 663 de
1993...” En la circular se solicitaba que se informara sobre la petición a los
jueces civiles de la jurisdicción de cada tribunal. El oficio circular fue
recibido, el día 15 de abril, por el Juzgado 4° Civil del Circuito, el cual, en
auto del día 20 de abril de 1998,  ordenó anexarlo al proceso “donde figura
como demandada la Caja Popular Cooperativa Ltda., que no es precisamente la que
en este asunto se señala como extremo pasivo.”
4.2. En la certificación enviada por el
Secretario del Juzgado Treinta Civil del Circuito se expone lo siguiente:
“Que en este Juzgado
cursa el proceso ejecutivo singular de mayor cuantía promovido por Pablo
Enrique Cárdenas Torres contra la Caja Popular Cooperativa. Que mediante auto
de fecha diez (10) de febrero de 1998, se decretó la práctica de medidas
cautelares en contra de bienes de la demandada, para lo cual no se solicitó
autorización del Superintendente Bancario, por cuanto en el proceso no se tenía
conocimiento de la toma de posesión de los negocios de la demandada, pero
cuando el apoderado judicial de la Caja Popular Cooperativa, ...interpuso
recurso de reposición contra el auto de mandamiento de pago aquí proferido, el
cual fuera revocado mediante auto de fecha seis (6) de mayo del presente año,
se dispuso remitir la actuación al Departamento Administrativo Nacional de
Cooperativas, para que se acumulara al expediente liquidatorio que allí se
adelanta con la entidad ejecutada. Este auto fue recurrido por el apoderado
judicial de la parte actora y en providencia de fecha 14 de mayo último se
concedió recurso de apelación en el efecto devolutivo, y mediante oficio N°
2561 de junio 10 de 1998, por secretaría se está remitiendo el expediente al
Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas... En cuanto a sí se tuvo
en cuenta la circular N°004 de fecha mayo 27/98 emitida por el Consejo Superior
de la Judicatura, por la fecha en que se decretaron las medidas y la fecha de
dicha circular, no se pudo tener en cuenta el contenido de la misma. Nótese que
el auto mediante el cual se decretaron las medidas es de fecha 10 de febrero de
1998, y la mencionada circular es de fecha 27 de mayo de 1998, la que dicho sea
de paso, no se ha hecho llegar a este Juzgado...”
El mencionado juzgado treinta civil del
circuito acompaña copia del despacho comisorio N° 153, en el cual se ordena al
juzgado civil municipal de reparto el embargo y secuestro de bienes muebles de
la Caja Popular Cooperativa, hasta por un monto de 39.000.000 de pesos.
Igualmente, aporta copia de un depósito judicial hecho por el Banco de Bogotá,
sucursal calle 100, por un valor de $29.000.000, en cumplimiento de la orden de
embargo decretada por el juzgado sobre una cuenta perteneciente a la misma
Caja.
4.3. En su respuesta del día 11 de mayo de
1988, el agente especial del Dancoop en la Caja Popular Cooperativa expuso que
los juzgados demandados habían decretado la práctica del embargo y retención de
los dineros depositados en distintas cuentas de la entidad “sin solicitarnos
autorización alguna en este sentido, haciendo caso omiso de los objetivos
jurídicos y económicos del proceso de intervención estatal que orienta el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (...), en el cual se ordena la Toma de
Posesión de todos los negocios, bienes y haberes de una institución vigilada,
otorgando la exclusiva guarda de los mismos al agente especial designado por el
Estado (...), con lo cual se ha afectado el patrimonio de más de 200.000
ahorradores que hoy se han sumado en casi un 90% al cometido de la salvación de
la Caja Popular Cooperativa.”
Aclara que la demanda ante el Juzgado 4°
fue presentada por la firma Aguayo y Asociados, Publicidad y Mercadeo Ltda.,
mientras que la que cursaba ante el Juzgado 30 había sido instaurada por Pablo
Enrique Cárdenas Torres. En relación con la actividad desplegada por la Caja
ante esas demandas expone que, en el primer caso, no habían sido notificados
aún del auto de mandamiento de pago, razón por la cual no habían podido ejercer
todavía el derecho de defensa, mientras que en el otro proceso la Caja ya había
interpuesto “recurso de reposición y excepciones de fondo contra el mandamiento
ejecutivo, no decididos definitivamente hasta la fecha".
5. El 23 de junio de 1998, el Juzgado Sexto
de Familia deniega la acción de tutela interpuesta por los señores Néstor
Romero Huertas, Luis Orlando Rodríguez Becerra y Luis Alfonso López Cortés
contra los Juzgados Cuarto y Treinta Civiles del Circuito de Bogotá.
En primer lugar, sostiene que el principio
de igualdad que expresan ha sido  vulnerado “supone la realización de un juicio
de igualdad por parte de alguna autoridad sea cualquiera su naturaleza, en
donde por ningún motivo deben existir comparaciones o trato diferentes y
discriminatorios por parte de esa autoridad hacia cualquiera de los
intervinientes...”. En consecuencia, sostiene que no se comprueba vulneración
alguna al derecho a la igualdad por parte de los juzgados demandados puesto que
“está probado en autos que, ante el Juzgado Cuarto Civil del Circuito cursa un
proceso ejecutivo en donde es demandante AGUAYO Y ASOCIADOS PUBLICIDAD Y
MERCADEO LTDA contra CAJA POPULAR COOPERATIVA, y ante el Juzgado Treinta Civil
del Circuito cursa un proceso similar de PABLO ENRIQUE CARDENAS TORRES contra
la misma Caja, en donde en momento alguno los aquí accionantes son partes y por
ende no puede predicarse que los titulares de esos despachos no les dieron el
mismo trato u oportunidad procesal en el trámite de cada uno de esos procesos”.
De otra parte, señala que las medidas
cautelares fueron decretadas en febrero y marzo de 1998 y que no tenía porqué
solicitarse a la Superintendencia Bancaria o al Dancoop la respectiva
autorización, puesto que los juzgados “no tenían conocimiento de la toma de
posesión de los negocios de la Cooperativa demandada”. Al respecto anota que no
existe prueba de que el agente especial designado por el Dancoop hubiera
informado oportunamente de la intervención a los despachos judiciales en
mención.
Precisa que los jueces no podían conocer la
circular N° 04 del Consejo Superior de la Judicatura - en la que se informaba a
los jueces y magistrados del país la intervención ordenada por el Dancoop sobre
la Caja Popular Cooperativa -, puesto que “las medidas cautelares fueron
decretadas algunos meses antes de la expedición de la misma”. Además, indica
que pese a que la circular es del 27 de mayo, el Juzgado Cuarto la recibió
apenas el 4 de junio, mientras que el Juzgado Treinta ni siquiera la había
recibido en la fecha de presentación de la acción.
Reitera el juzgador de tutela que cuando se
observa que un juez está parcializado en favor de alguna de las partes
intervinientes, vulnerando así el principio de igualdad, “es precisamente a la
parte afectada a quien le corresponde alegar el restablecimiento del derecho y
no a terceros que no están reconocidos en el proceso, en este caso sería a la
Caja Popular Cooperativa”.
De otra parte, expone que en el proceso
adelantado ante el Juzgado Treinta Civil del Circuito la parte demandada - la
Caja Popular Cooperativa - interpuso recurso de reposición contra el auto de
mandamiento de pago, el cual fue fallado en su favor, y que en el mismo auto se
dispuso remitir el proceso al  Dancoop “para que hiciera parte del proceso
liquidatorio en aras de proteger los derechos de esos posibles terceros a
quienes afectan las medidas, quedando entonces solo pendiente el proceso
adelantado ante el juzgado Cuarto”.
Sostiene el Juzgado de tutela que
“diferente serían las cosas si en el proceso liquidatorio adelantado ante el
Departamento Administrativo de Cooperativas se presentarán situaciones o
actuaciones de desigualdad respecto de los ahorradores de la Caja Popular
Cooperativa, en donde entonces estos si tendrían todos los derechos para
reclamar cualquier vulneración al respecto lo cual desconoce el despacho”.
Finalmente, el Juzgado considera
improcedente el levantamiento de las medidas cautelares decretadas por los
despachos judiciales, porque “existen normas como los artículos 137, inciso 2,
143 y 151, numeral 5, de la Ley 222 de 1995 que permiten que las medidas
cautelares adoptadas en los procesos ejecutivos continúen vigentes en el proceso
liquidatorio y, además, porque es en dicho proceso en donde debe decidirse si
las medidas continúan o no vigentes.”
De otra parte, el Juzgado manifiesta su
extrañeza acerca de que el agente especial designado por Dancoop para la toma
de posesión de la Caja Popular Cooperativa no “haya dado cumplimiento a lo
previsto en el artículo 151 numeral 5° de la Ley 222 de 1995, en aras a
salvaguardar los intereses de la intervenida, pues ella es una de sus
funciones”.
5.1. La decisión del Juzgado Sexto de Familia
de Bogotá fue impugnada tanto por uno de los actores, el señor Luis Orlando
Rodríguez Becerra, como por la Caja Popular Cooperativa. El primero expresa, en
adición a lo ya señalado en la demanda de tutela,  que la intervención de la
Caja Popular Cooperativa tuvo suficiente publicidad - y con la necesaria
antelación en relación con los procesos ejecutivos que se discuten -, tanto a
través de las distintas formas oficiales de notificación como a través de los
diferentes medios de comunicación. Con respecto a las primeras agrega que la
resolución 1889 de 1997 fue registrada en la Cámara de Comercio de Tunja, y
que, por lo tanto, debía constar en el certificado de existencia y
representación que se debía anexar a las demandas ejecutivas contra la Caja
Popular, hecho que indica que los juzgados demandados tenían que tener
conocimiento de la aludida resolución en el momento de admitir las demandas.
Reitera que cualquier pago de la totalidad
de las acreencias de una persona por parte de la Caja “va en detrimento de los
intereses de la colectividad de ahorradores en la medida en que el patrimonio
existente es insuficiente y por lo tanto debe ser repartido a prorrata, con lo
que se preserva la igualdad y el interés general que debe prevalecer sobre los
intereses particulares.” Por eso, estima que la admisión de la demandas
ejecutivas y el embargo y secuestro de las cuentas de la Caja vulneran el
derecho a la igualdad de los 214.000 ahorradores, sobre los cuales agrega que
más del 90% se han sumado al propósito de salvamento de la entidad, al aceptar
que un porcentaje de sus ahorros se utilice para recapitalizarla.
A continuación, el impugnante ataca el
argumento del juez de tutela acerca de que “la violación del derecho de
igualdad requiere de un juicio de igualdad de una autoridad y que por lo tanto
implica que esta tenga conocimiento de las condiciones de desigualdad de los
sujetos de este juicio”. Al respecto sostiene que, incluso si se aceptara que
los jueces no podían haber conocido del proceso de intervención de la Caja,
bien pudieron vulnerar el derecho a la igualdad. Afirma que “cualquier
autoridad puede vulnerar el derecho de igualdad de alguien desconociendo que
con su decisión está efectivamente violando tal condición, toda vez que la
igualdad o desigualdad generada por una determinación de alguien que decide y
constituye situaciones  y relaciones jurídicas se manifiesta en la realidad
objetiva y no en el plano meramente subjetivo de quien hace un juicio de valor,
como pretende hacer entender el señor Juez Sexto de Familia de Santafé de
Bogotá. Dicho en otras palabras, es perfectamente posible que alguien vulnere
el derecho de igualdad de otro con sus decisiones, en la ignorancia de que sus
actos están constituyendo tal infracción.”
También se refiere el recurrente al
argumento del Juez Sexto según el cual los actores - ahorradores de la Caja
Popular Cooperativa - no son parte en los procesos ejecutivos contra los bienes
de la misma y, por lo tanto, no se les puede  vulnerar su derecho a la igualdad
dentro de ellos. Sobre este punto recuerda que el balance de la entidad a 31 de
diciembre de 1997 arrojaba un déficit patrimonial del orden de los $54.000
millones de pesos, para entonces sostener lo siguiente:
“es apenas palmario,
que los ahorradores de la entidad intervenida por su difícil situación
económica y financiera, sean los directos perjudicados con las medidas de
embargo realizado por una sola persona contra la cooperativa, si se tiene en
cuenta que hoy un 90% de ellos han recapitalizado la institución con sus
propios ahorros y han perdido gran parte de sus depósitos y aportes sociales,
sin contar con que durante el proceso de Toma de Posesión no pueden recibir un
solo peso de sus recursos, en espera de la recuperación de la entidad y ante la
disyuntiva de una liquidación; aventura que usualmente en el país ha dado lugar
a que se reconozca a los ahorradores, luego de la venta de los activos de las
empresas, un total del 50% de lo que tenían en el lapso abrumador de cinco años
en promedio”.
Finalmente expresa que los ahorradores no
cuentan con otro medio de defensa ya que la “representación exclusiva de la
Caja, como persona jurídica, la tiene exclusivamente el Agente Especial del
Estado que ha tratado de proteger sus intereses sin ser oído por los funcionarios
judiciales que han hecho caso omiso de los hechos jurídicos que orientan su
administración como Agente del Estado; y es precisamente para estos casos, en
los que los accionantes en concreto se hallan inermes e indefensos porque la
ley no les concede un remedio de acceso procesal a la justicia, cuando opera
por antonomasia el amparo aquí solicitado...”
5.2. El apoderado de la Caja Popular
Cooperativa menciona también que la resolución 1839 de noviembre 19 de 1997 fue
inscrita en la Cámara de Comercio de Tunja, el día 19 de noviembre de 1997, con
lo cual la intervención de la Caja Popular recibió la publicidad requerida y
debió ser conocida por los jueces. Manifiesta también que la toma de posesión
de una entidad por parte del Dancoop tiene por fin “conservar los negocios,
bienes y haberes de la entidad intervenida”, lo que implica que la toma
constituye un “embargo general” de todos los bienes de la Caja, y que ningún
juez podía decretar un embargo sobre esos mismos bienes. Por esta razón, concluye
que “quienes tuvieran negocios con la Caja (en especial sus acreedores),
forzosamente tendrían que entenderse únicamente con el agente especial... [y
que] no es posible instaurar procesos ejecutivos encaminados a obtener el pago
de obligaciones a cargo de la Caja.”
Estima que la actuación de los juzgados
demandados constituye una vulneración del derecho al debido proceso, por cuanto
“sólo el agente especial puede ordenar el pago de un crédito y sólo él puede
disponer lo necesario para la guarda de bienes”. Señala que es precisamente la
vulneración del derecho al debido proceso por parte de los juzgados demandados
la que ocasiona que se configure la violación de los derechos de los
ahorradores a la igualdad, al respeto de los derechos adquiridos y a la protección
de la familia por parte del Estado y de la sociedad.
A continuación, el apoderado centra su
argumentación en la demostración del interés jurídico de la Caja para
intervenir, como tercero, en el proceso de tutela y en la necesidad de que se
le reconozca personería para actuar dentro de él. Al respecto expresa:
“La finalidad de la
toma de posesión para administrar es la conservación de los bienes de la Caja,
para que ésta pueda seguir desarrollando su objeto y, en particular, responder
a la confianza pública, no defraudando a sus 214.000 ahorradores. La defensa de
los ahorros del público, que es una obligación, impone otra: guardar,
conservar, los bienes y administrarlos para que la entidad intervenida salga de
su situación y no defraude a quienes depositaron en ella su confianza, y por lo
mismo, sus ahorros. Que actuaron de buena fe, esperando que se les
correspondiera en la misma forma. Y para cumplir sus obligaciones, el Agente
Especial tiene unas facultades encaminadas a la conservación de los bienes,
facultades que no ha podido ejercer cabalmente en este caso, por decisiones de
los jueces que tramitan los procesos ejecutivos.
“En conclusión,
existe una relación entre los intereses de los ahorradores (recuperar sus
ahorros) y los de la Caja: conservar los ahorros que le fueran confiados y
hacerlos rendir, para que se cumpla la finalidad de la toma de posesión para
administrar, y no resulten defraudados los mismos ahorradores.
“Además, es
indudable que cualquier decisión que se adopte en el proceso originado en la
demanda de tutela afectará los intereses jurídicos de la Caja. Y como ya lo
definió la Corte Constitucional hace ya mucho tiempo, esa situación la habilita
para intervenir en el proceso.”
El apoderado destaca que la Caja Popular
Cooperativa ha intentado infructuosamente desembargar los bienes en los
procesos ejecutivos mencionados y precisa que “cada día que pasa representa un
lucro cesante muy grande, por la cuantía de los dineros embargados
(571’503.000) y las altas tasas de interés que ahora hay en el mercado del
dinero. Por esto, el desembargo es urgente”.
Asimismo, el representante de la Caja
enfatiza que los ahorradores no tenían otro mecanismo de defensa judicial para
defender sus intereses, distinto al de la tutela.
6. El 31 de julio de 1998, la Sala de
Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá
confirmó la decisión del Juzgado 6° de Familia. Sostiene la Sala, en primer
lugar, que si existe alguna irregularidad en el trámite de los procesos
ejecutivos de Aguayo y Asociados Publicidad y Mercadeo Limitada en contra de la
Caja Popular Cooperativa, “es dentro de los mismos en los que se debe solicitar
el levantamiento de las cautelas, acreditando las circunstancias que se
pretendan hacer valer para el efecto y promover las nulidades a que haya lugar,
si es del caso, haciendo uso del derecho de defensa que invoca la Caja Popular
Cooperativa, pues es dicha entidad la llamada a defender sus intereses, pues
es, ni más ni menos, que la parte demandada dentro de ellos”.
Por lo tanto, señala que como - de acuerdo
con las certificaciones expedidas por los juzgados demandados - al parecer se
está haciendo uso de los mecanismos correspondientes dentro de los procesos
ejecutivos adelantados por los jueces Cuarto y Treinta Civiles del Circuito de
Bogotá, la tutela es improcedente. Además, considera que si los actores no
están facultados para intervenir dentro de los procesos ejecutivos, sí son
titulares de otras acciones como “la acción revocatoria, las de responsabilidad
frente a los liquidadores de su deudora y, en general, las demás que tal
calidad les irroga, previstas en la Ley 222 de 1995”.
Concluye, entonces, que la tutela es a
todas luces improcedente, “pues tanto los accionantes como la Caja Popular
Cooperativa cuentan con otros mecanismos de defensa judicial y administrativa y
a ellos deben acudir para la satisfacción de sus aspiraciones, sin que sea
posible que el juez de tutela sustituya en sus funciones al juez que conoce de
la causa...”
7. El 9 de septiembre, el apoderado de la
Caja Popular Cooperativa envía escrito a esta Corporación en el que solicita la
revocatoria de las decisiones de primera y segunda instancia y, en su lugar, la
concesión de la tutela impetrada.
En su escrito reitera inicialmente los
argumentos ya expuestos en la fundamentación del  recurso de apelación. De otra
parte, señala que las medidas preventivas dictadas por los jueces - “en virtud
de la demanda ejecutiva presentada por el titular de un crédito de segunda o
tercera clase” -, desconocen el artículo 120 de la Ley 79 de 1988, que señala
que los depósitos de ahorros no entran en la masa de liquidación, lo cual
significa que los créditos de los ahorradores tienen que pagarse antes que
todos los demás, es decir, preferencialmente. Precisamente esta situación es la
que configura la vulneración del derecho de los actores al debido proceso,
porque “sólo el Agente Especial puede ordenar el pago de un crédito y sólo él
puede disponer lo necesario para la guarda de los bienes”.
Reitera que no es válido el argumento de
los jueces acerca de que no conocían sobre la toma de posesión de la Caja
Popular Cooperativa, porque en el certificado de la Cámara de Comercio constaba
que así era. Además, considera que según las normas que regulan la toma de
posesión, “su ignorancia no sirve de excusa”.
El apoderado se pregunta por el fundamento
del artículo 117 del Decreto 663 de 1993 y sostiene que consiste en “asegurar
un tratamiento que garantice la igualdad de los ahorradores, mediante la
protección de los bienes que respaldan esos ahorros”. Manifiesta que los
ahorradores estarían en una manifiesta desigualdad si se permite que otros
acreedores persigan “los bienes de la entidad cuya toma de posesión se ha
realizado, para recuperarla con el objeto de ponerla en condiciones de
desarrollar su objeto social”.
Finalmente, expresa: “¿dónde queda la buena
fe de esos millares de personas que confiaron en el Estado al depositar sus
escasos ahorros (...) en una entidad vigilada por él? ¿podrían, acaso, pensar
que esa vigilancia fuera apenas teórica? Si no se quiere que el artículo 83 de
la Constitución devengue norma inútil y carente de eficacia, forzoso es darle un
contenido. Que no puede ser otro que éste: siempre que el particular, de buena
fe, actúe confiado, fundadamente, en la protección del Estado, éste habrá de
protegerlo”. Señala que esta es precisamente la finalidad de la figura de la
toma de posesión para administrar, finalidad que también persiguen el literal
d) del numeral 19 del artículo 150, los numerales 24 y 25 del artículo 189 y el
artículo 335 de la Constitución.
8. La Sala de Decisión ordenó en dos
oportunidades la práctica de pruebas. En la primera ocasión se ofició a los
Juzgados Cuarto y Treinta Civiles del Circuito para que informaran sobre
distintos temas relacionados con las demandas ejecutivas que cursaban en sus
despachos contra la Caja Popular Cooperativa. Posteriormente, se solicitó al Agente
Especial  de la Caja Popular Cooperativa  y a los demandantes en los procesos
ejecutivos instaurados contra ella - que dieron origen a la acción de tutela
que aquí se analiza -, que expresaran su posición acerca de diferentes puntos.
8.1. En su escrito del día 28 de octubre de
1998, la Juez Cuarto Civil del Circuito de Bogotá informó que el proceso
ejecutivo de Aguayo y Asociados Publicidad y Mercadeo Ltda. contra la Caja
Popular Cooperativa había sido radicado en ese despacho el día 11 de febrero de
1998. La demanda se presentó por una cuantía total de $69.593.852 pesos - más
el 3% mensual de intereses moratorios -, monto resultante de la suma de 13
facturas de cobro expedidas entre los meses de agosto y octubre de 1997. El
Juzgado menciona que para garantizar el pago de la suma demandada se había
dispuesto el embargo de distintas cuentas de la entidad, y que los títulos
consignados a orden del despacho para tal efecto sumaban la cantidad de
$478.268.964 pesos. En el proceso aún no se había dictado el auto de
mandamiento de pago, pues recién se estaba surtiendo el incidente de
autenticidad que regulan los artículos 489 y 275 del Código de Procedimiento
Civil. Al escrito se adjuntó la copia del certificado de existencia y
representación de la Caja Popular Cooperativa  que fue anexada a la demanda,
expedido el día 4 de diciembre de 1997. En la página 3 del mismo se encuentra
inscrita la resolución N° 1889 del 19 de noviembre de 1997, del Departamento
Administrativo Nacional de Cooperativas, por medio de la cual se decidió tomar
posesión de los negocios, bienes y haberes de la cooperativa, para
administración.
8.2. El Juzgado Treinta Civil del Circuito
de Bogotá expuso en su oficio que la demanda ejecutiva que se tramitaba en ese
despacho contra la Caja Popular Cooperativa  había sido radicada el día 9 de
diciembre de 1997, y que el 28 de enero de 1998 se procedió a dictar el
mandamiento de pago. Agrega que el representante de la Caja Popular Cooperativa
interpuso el recurso de reposición contra el mandamiento de pago y que,
posteriormente, el Juzgado decidió revocar el auto y remitir las diligencias al
Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, con el fin de que se
acumulara al expediente liquidatorio que allí se adelantaba. La decisión del
Juzgado fue apelada y todavía se encontraba para resolver en el Tribunal. Acota
que la demanda fue presentada por el no pago de un cheque de $15.000.000, y que
como medida cautelar se embargó a la demandada dineros por un monto de
$29.000.000. A la demanda se anexó un certificado de existencia y
representación de la Caja Popular Cooperativa,  expedido el día 5 de enero de
1998, en el que también consta que la Caja Popular Cooperativa había sido
intervenida para administración, mediante la resolución N° 1889 del 19 de
noviembre de 1997, del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas.
8.3. El Agente Especial de la Caja Popular
Cooperativa respondió que desde la misma fecha de la resolución de intervención
de la Caja - es decir, desde el 19 de noviembre de 1997 - la cooperativa había
entrado en cesación de pagos y retiros, puesto que los activos con que contaba
no eran suficientes para responder por el pasivo de la entidad (el déficit
patrimonial ascendía a la suma de $55.000.000.000 de pesos).
Expone que para la recuperación de la
entidad se diseñó un plan de capitalización, de acuerdo con el cual los
usuarios de la entidad transferirían el 37% de sus ahorros a cuentas de
aportes, mientras que el 63% restante sería reestructurado y pagado después de
la fecha de suscripción: la mitad en el lapso de un año y el otro 50% en dos
años, con intereses del 15% efectivo anual, pagaderos por trimestre vencido. En
el plan se incluyó, además, una condición resolutoria, “que consiste en que el
plan no producirá efecto ni tendrá valor alguno si no se logra el
restablecimiento patrimonial o si el gobierno decreta la liquidación de la
cooperativa.”
Aclara que para diciembre 30 de 1998 los
titulares de 180.000 cuentas - la Caja cuenta con 214.000 ahorradores - habían
aprobado el plan de capitalización de la entidad, lo que representó un aumento
patrimonial de $50.000.000.000 de pesos. De los restantes ahorradores no se ha
recibido respuesta en la mayoría de los casos, situación que interpreta no como
un rechazo al plan de capitalización, sino como “una espera prudente de
aquellos que aguardan a que se presente una situación definitiva en la entidad,
que bien podría ser la ayuda económica prometida por el gobierno nacional o en
su defecto el decreto de liquidación de parte del mismo.” Añade que en relación
con la situación de los ahorradores que no han expresado su voluntad de
participar dentro del plan de capitalización se ha pensado en dos caminos: que
esperen decisiones de los organismos de control de las cooperativas acerca de
cómo definir de manera equitativa sus reclamos o que se les ceda una parte de
los activos y pasivos de la entidad.
En relación con los acreedores de la
Cooperativa que no son ahorradores expresa que a ellos también se les ha
ofrecido participar de la fórmula de capitalización, “ofreciéndoles como dación
en pago el 37% de sus acreencias en aportes de la cooperativa, no obstante que
en el rango de la prelación crediticia se hallan en una condición de menor
privilegio respecto de los ahorradores.”
Sostiene que como consecuencia de los
embargos de que ha sido objeto la Caja Popular Cooperativa, la entidad y sus
ahorradores - sobre los cuales agrega que se entienden privilegiados por ley
respecto de los demás acreedores - han dejado de obtener réditos por una suma
aproximada de $189.994.143 pesos. Además, afirma que si se mantiene el embargo
de esos dineros se puede poner en peligro el pago de los $25.000 millones de
pesos que habría de realizar la Caja a sus ahorradores capitalizadores, el 31
de marzo del presente año. Ello podría también generar pánico acerca de la
situación de la entidad y hacer fracasar toda la actividad desarrollada por la
Agencia Especial.
Menciona, además, que los procesos
ejecutivos que se adelantan contra la entidad tienen un impacto sobre el
destino de la misma:
“toda vez que el
hecho de que prosperen los juicios ejecutivos contra los negocios, bienes y
haberes de la Caja Popular Cooperativa, por parte de sujetos que ni siquiera
tienen la calidad de ahorradores, abre la posibilidad para que cualquiera así
lo intente con éxito, y el patrimonio para el que el legislador colombiano tomó
medidas de protección, no podría ser devuelto en condiciones de igualdad a
todos los acreedores, sino que se restituiría en el orden que hubiese tenido
los más diligentes u oportunos en la reclamación judicial.
“Todo esto, sin
contar con que todos los procesos de toma de posesión para la administración,
en vez de cumplir con su objetivo original de restablecimiento patrimonial de
entidades en crisis, serían apenas una etapa previa a un resultado que
necesariamente sería la liquidación, por cuenta de la acumulación de procesos
ejecutivos que impedirían cualquier intento de salvamento. En otras palabras,
se dejaría a esta agencia especial de Estado sin los instrumentos jurídicos
para al protección del patrimonio que se le encomendó.”
8.4 El señor Pablo Enrique Cárdenas, uno de
los actores de los procesos ejecutivos que suscitaron la presente acción de
tutela, expuso también su opinión sobre las pretensiones de la demanda.
Afirma, en primer lugar, que distintos
sucesos relacionados con el presente proceso de tutela permiten deducir que
éste responde  a una estrategia de la Caja Popular Cooperativa, “orientada a
ejercer presión para que se resuelva por ese Alto Tribunal que el Agente
Especial  de la Caja Popular Cooperativa  y sus amigos pueden seguir actuando
arbitrariamente por domo sua, sin Dios ni ley, en detrimento de los
211.996 ahorradores, pues según carta del Dancoop del 2 de diciembre de 1998
que se adjunta, ese ente por ningún motivo puede intervenir en la autonomía de
la Caja y están suspendidas las funciones de la Asamblea General, Consejo de Administración
y Junta de Vigilancia previstos en la Ley 79 de 1988, artículos 26 y
siguientes.”
A continuación, manifiesta que, desde un
principio, la Agencia Especial ha tenido una actitud arrogante e intransigente
para con los ahorradores de la entidad y que solamente se  avino a escucharlos
después de que éstos protestaran públicamente. Expone que está en contra del
plan de capitalización propuesto por la Agencia Especial, por cuanto de él se
derivará que los ahorradores pierdan definitivamente el 37% que se convierte en
aportes. Afirma además, que la recapitalización de la cooperativa le ha sido
impuesto por la Agencia a los ahorradores, pues en ninguna de las asambleas que
han realizado los últimos se ha aprobado la misma. Dice al respecto: “Quiero
denunciar que a partir de ese momento [una asamblea realizada el 14 de febrero
de 1998] el Agente Interventor empezó una campaña para obligar a los
ahorradores a suscribir su fórmula, amedrentándonos con la pérdida de nuestros
ahorros o con la liquidación de la entidad, si no firmábamos.”
Sostiene que distintos ahorradores se han
dirigido a las más distintas instancias, tales como la Defensoría del Pueblo,
la Fiscalía y la Presidencia de la República, y que en vista de la carencia de
resultados han decidido constituir la Asociación de Damnificados de la Caja
Popular Cooperativa (Asodancoop), con la finalidad de contar con un organismo
que represente sus intereses. Asimismo, señala que en relación con la crisis de
la Caja han propuesto distintas alternativas de solución, tales como la
financiación con créditos internacionales, la refinanciación por parte del
gobierno, la oficialización de la misma y la venta de activos de la entidad,
pero que la Caja “solo ve la solución en una presunta recapitalización, que en verdad
significa la pérdida del 37% del ahorro de 211.996 damnificados.”
Manifiesta que no entiende cómo alegan los
actores que su demanda ejecutiva afecta la masa de haberes de la Caja y lesiona
sus derecho a la igualdad, al paso que no hacen ninguna objeción a que el
Agente Especial  reciba un sueldo de 15 millones de pesos y a que a la firma de
contadores se le pague 20 millones de pesos mensuales. Además, resalta que la
Agencia especial ha desembolsado recientemente créditos a terceros, que no
cuentan con suficiente respaldo económico.
En lo atinente al problema jurídico, expone
que la decisión del Dancoop fue la de intervenir la Caja para administrarla y
no para liquidarla, “circunstancia que en estricto derecho significa que la
ejecutada continúa gozando de todos los atributos, derechos y prerrogativas que
le otorga la ley y que igualmente puede continuar comprometiéndose judicial y
extrajudicialmente, como de suyo lo está haciendo en la actualidad.” Puesto que
ello es así, no es procedente aplicar la normatividad de la intervención para
liquidar a la intervención para administrar, razón por la cual la entidad sí
puede ser objeto de demandas ejecutivas.
Asevera que el conflicto derivado del
proceso ejecutivo por él instaurado se está resolviendo dentro del orden
jurídico. Por esta razón no se puede aceptar la afirmación de que se ha
incurrido en una vía de hecho, a pesar de los errores en que incurrió la Juez
Treinta Civil del Circuito de Bogotá  al revocar el mandamiento de pago que
había dictado  y ordenar que su demanda se acumulara a un supuesto proceso
liquidatorio que adelantaba el Dancoop. Por eso, recalca que las decisiones
tomadas dentro de los procesos ejecutivos no pueden en ningún momento ser
objeto de tutela. Si bien expresa que no entiende como el Agente Especial puede
conocer de su demanda ejecutiva, a pesar de no haber sido revestido de
competencia para ello, manifiesta que las objeciones contra esta decisión deben
ser resueltas por el juez natural, que no es otro que la jurisdicción civil. No
es por tanto procedente que se instaure una acción de tutela contra el
procedimiento que se surte en esa jurisdicción, en el curso del cual se ha
brindado el derecho de defensa a la Caja, de suerte tal que ésta incluso logró
que sus argumentos fueran asumidos en la primera instancia.
El interviniente acompaña distintos
documentos, suscritos por él y por otra personas, en los que se exige el pago
de los ahorros depositados en la Caja Popular Cooperativa, se rechaza la
fórmula propuesta por el Agente Especial  para recapitalizar la entidad y se
solicita al gobierno que tome medidas para solucionar la situación de
insolvencia de la Caja.  Además, de distintos documentos se deduce que el señor
Cárdenas ha obrado como impulsor de la Asociación de Ahorradores de la Caja y
como representante de ahorradores de esa entidad. Envía también la copia de una
carta enviada a la Junta asesora de la Caja por uno de sus miembros, Jorge
Tolosa, el día 12 de noviembre de 1998, en la cual se denuncian supuestas
irregularidades cometidas en la aprobación de cinco créditos  por parte de la
Agencia Especial de la Caja Popular Cooperativa.
8.5. El apoderado de la sociedad Aguayo y
Asociados Publicidad y Mercadeo Ltda. expresa que su poderdante instauró la
demanda ejecutiva contra la Caja Popular Cooperativa con el fin de recuperar
los dineros que le adeudaba esa entidad por concepto de trabajo publicitarios.
Anota que el día 6 de octubre de 1998, el Juzgado 4 Civil del Circuito de
Bogotá decidió limitar el embargo de dineros de la Caja a la suma de
$105.000.000, y ordenó devolver la suma excedente. Aclara que “no hay bien inmueble
alguno embargado o bienes muebles secuestrados y embargados.”
Agrega el escrito que ni la circular de
Dancoop en la que se informaba sobre la intervención de la Caja ni el apoderado
de la última han demostrado ante el juzgado la improcedibilidad de la acción
ejecutiva que se adelanta contra la institución bancaria. El apoderado de la
Caja se habría limitado a oponerse al incidente de autenticidad de los
documentos en los que se basa la demanda ejecutiva y luego, en la respectiva
diligencia, a desconocer las facturas, todo ello a pesar de que inicialmente el
representante legal de la Caja había reconocido las deudas existentes para con
la firma de publicidad.
Finaliza con la afirmación de que “la ación
de tutela instaurada carece de fundamento legal, pues no se ha violado ningún
derecho fundamental, ni mucho menos el de defensa, pues la demandada se
encuentra representada por apoderado judicial. “
FUNDAMENTOS
1. Los actores - ahorradores de la Caja
Popular Cooperativa, entidad que fue intervenida por el DANCOOP a finales de
1997 - consideran que los Juzgados Cuarto y Treinta Civiles del Circuito de
Bogotá vulneraron su derecho a la igualdad al admitir sendas demandas
ejecutivas contra la Caja y ordenar el embargo de distintas cuentas de la entidad.
Afirman que la admisión de las mencionadas demandas y las órdenes de embargo
entrañan un menoscabo del patrimonio de la Caja, en perjuicio de los
ahorradores, que no pueden retirar sus ahorros y tienen que conformarse con
esperar el resultado de la intervención decretada por el gobierno.
2. Los Juzgados demandados confirman que en
esos despachos se radicaron sendas demandas ejecutivas contra la Caja Popular
Cooperativa, y que en el trámite de las mismas se dictaron órdenes de embargo
sobre cuentas de la entidad. Los dos juzgados afirman que tuvieron conocimiento
de la toma de posesión para administración de la Caja mucho tiempo después de
haber proferido las medidas acusadas. El Juzgado 30 precisa que en un principio
dictó un auto de mandamiento de pago, pero posteriormente decidió revocarlo y
remitir el proceso al DANCOOP. Su decisión fue apelada por el demandante y el
recurso aún no ha sido fallado. El Juzgado 4 expresa que en el proceso que se
surte ante él aún no se ha dictado auto de mandamiento de pago, y que el
proceso aún se hallaba pendiente de la decisión sobre un incidente de
autenticidad de los documentos en los que se basa la acción.
3. El juez de tutela de primera instancia
denegó la tutela solicitada. Afirma que el derecho de igualdad de los actores
no fue vulnerado en ningún momento por los juzgados demandados, por cuanto
aquéllos no eran parte dentro de los procesos ejecutivos contra la Caja Popular
Cooperativa. Asimismo, asevera que los juzgados acusados no podían tener
conocimiento de la medida de toma de posesión para administración de la Caja
Popular Cooperativa, dictada por el DANCOOP, puesto que la circular en la que
se anunciaba acerca de ella fue expedida con posterioridad a la radicación de
las demandas y a los decretos de embargo dictados por los juzgados.
4. La Sala de Familia del Tribunal Superior
de Bogotá confirmó la decisión del juez de primera instancia. Asevera que la
Caja Popular Cooperativa es la entidad llamada a defender los intereses de los
ahorradores, y que dentro de los mismos procesos ejecutivos que se adelantan
contra ella tiene la oportunidad de presentar los recursos que considere
pertinentes. Precisa que la tutela es improcedente, puesto que, de acuerdo con
las certificaciones expedidas por los Juzgados, dentro de los procesos ya se
habían interpuesto distintos recursos. En relación con los actores argumenta
que si bien ellos no están legitimados para intervenir dentro de los procesos
ejecutivos, sí son titulares de otras acciones, tales como la acción revocatoria
y otras consignadas en la Ley 222 de 1995.
El problema planteado
5. Se trata de establecer si los Juzgados
Cuarto y Treinta Civiles del Circuito de Bogotá vulneraron derechos
fundamentales de los actores al darle curso a las demandas ejecutivas
presentadas contra la Caja Popular Cooperativa por parte de la sociedad Aguayo
y Asociados Publicidad y Mercadeo Ltda. y del señor Pablo Enrique  Cárdenas.
La procedencia de la acción
6. El primer punto que debe dilucidarse es
el referente a si los actores estaban legitimados para instaurar una acción de
tutela en relación con procesos de los cuales no son parte. Como se ha
observado, el Tribunal considera que la acción de amparo es improcedente en
este caso, por cuanto es a la Caja Popular Cooperativa  a la que le corresponde
asumir la defensa de sus intereses dentro del proceso ejecutivo, a través de
los mecanismos judiciales con que cuenta dentro del mismo. Asimismo, expresa
que los ahorradores tendrían otros mecanismos de defensa judicial, distintos al
de la tutela.
La Sala de Decisión estima que la posición
del Tribunal no es aceptable para una situación como la presente. Es claro que
la parte demandada dentro de los procesos ejecutivos que cursan ante los
Juzgados Cuarto y Treinta Civiles del Circuito de Bogotá es la Caja Popular
Cooperativa y que, en principio, a ella debería corresponderle adelantar todas
las diligencias dirigidas a la defensa de sus intereses. Sin embargo, en el
caso sub lite existen dos elementos que justifican una excepción. El
primero es que la Caja es una entidad que maneja recursos del ahorro privado,
lo que significa que su futuro tiene inmensas consecuencias sobre el destino de
cientos de miles de ahorradores. Y el segundo consiste en que la Caja afronta
actualmente una situación económica desesperada, de cuyo manejo en el inmediato
futuro depende que los ahorradores puedan recibir nuevamente sus dineros. Lo
anterior significa que la suerte de los procesos que se adelantan contra la
Caja Popular Cooperativa no es indiferente para los ahorradores, pues su
resultado tendrá influencia directa en el programa de recuperación de la
entidad, un programa que, como se ha visto, les ha exigido importantes
sacrificios e inseguridad con respecto a su situación patrimonial. Por lo
tanto, es claro que los ahorradores de la Caja sí tienen un interés real en
los procesos que se adelantan contra ella.
De otra parte, es cierto que dentro de los
procesos ejecutivos contra ella instaurados, la Caja Popular Cooperativa ha
interpuesto distintos recursos. Sin embargo, el trámite de los mismos es muy
lento y no se corresponde con las urgencias que entrañan las operaciones de
salvamento de las entidades financieras, en las cuales cuenta de manera extrema
la - tan inestable e influenciable - fe del público en las posibilidades de
rescate de las mismas. En esta situación, los ahorradores encuentran que la
admisión de procesos ejecutivos contra la Caja y el decreto de medidas
cautelares contra los bienes de la misma - que condujeron al embargo de más de
500 millones de pesos de la entidad - arrojan señales negativas para los
ahorradores y amenazan el proyecto de recuperación de la entidad, con lo cual
ponen en duda las posibilidades de sobrevivencia de la Caja y la realización
del derecho de aquéllos a recibir nuevamente los dineros ahorrados.
Las anteriores razones conducen a esta Sala
a la conclusión de que la acción de tutela presentada por los actores sí era procedente,
a pesar de dirigirse contra la actuación surtida dentro de dos procesos de los
cuales no son parte.
La toma de posesión sobre las entidades
financieras
7. En la Constitución de 1991 se persiguió
delimitar claramente las facultades del Congreso y del Gobierno en relación con
la intervención en el manejo del ahorro privado, todo ello en respuesta a las
críticas que se habían formulado a la Carta de 1886 sobre este aspecto. De esta
forma, en la Constitución de 1991 se estableció que el Congreso dictaría las
normas generales y los objetivos y criterios a los que debería ceñirse el
Gobierno Nacional en el momento de entrar a “regular las actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público” (C.P., art.
150, numeral 19, literal d). Al mismo tiempo, al Presidente de la República  se
le atribuyó la función de  ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección y
vigilancia sobre estas actividades (C.P. art. 189, num. 24 y 25).
De la misma manera, el artículo 335 de la
Constitución subrayó que las actividades aludidas “son de interés público y
sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la
cual regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias...”
Con miras a lograr una pronta regulación de
las materias señaladas, en la Carta se introdujo un artículo transitorio - el
49 -, mediante el cual se prescribía que, en la primera legislatura posterior a
la entrada en vigencia de la Constitución, el Gobierno presentaría al Congreso
“los proyectos de ley de que tratan los artículos 150 numeral 19 literal d),
189 numeral 24 y 335, relacionados con las actividades financiera, bursátil,
aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados del público...”
En cumplimiento de esa orden
constitucional, en 1992, el Gobierno Nacional presentó al Congreso el proyecto
de ley que se convertiría en la Ley 35 de 1993 - “por la cual se dictan las
normas generales y se señalan en ellas los objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades financiera,
bursátil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de recursos captados del público y se dictan otras
disposiciones en materia financiera y aseguradora.” El proyecto se dividía en
tres partes, a saber: La intervención en las actividades financiera, bursátil y
aseguradora; la inspección, vigilancia y control en las actividades financiera,
bursátil y aseguradora; y otras disposiciones. En relación con las normas
propuestas para la intervención se resaltaba que “los principios subyacentes en
la determinación tanto de los objetivos como de los instrumentos de la
intervención están enmarcados dentro del propósito general de salvaguardar la
solvencia, la confianza y los intereses de los usuarios del servicio
financiero, dentro de un contexto de eficiencia, libre competencia,
transparencia y seguridad.”
El Congreso aprobó el proyecto, si bien le
introdujo distintas modificaciones.[1]
Importa resaltar que en el artículo 1° de la ley - referido a los fines de la
intervención en las mencionadas actividades financiera, aseguradora, del
mercado de valores y demás actividades relacionadas con el manejo,
aprovechamiento e inversión de recursos captados del público - se precisó que
entre los objetivos y criterios a los que debía sujetarse la intervención se
encontraban los siguientes:
“a. Que el
desarrollo de dichas actividades esté en concordancia con el interés público;
“b. Que en el
funcionamiento de tales actividades se tutelen adecuadamente los intereses de
los usuarios de los servicios ofrecidos por las entidades objeto de
intervención y, preferentemente, el de los ahorradores, depositantes,
aseguradores e inversionistas;
“c. Que las
entidades que realicen las actividades mencionadas cuenten con niveles de
patrimonio adecuado para salvaguardar su solvencia;
“d. Que las
operaciones de las entidades objeto de la intervención se realicen en adecuadas
condiciones de seguridad y transparencia...”
La Ley 35 de 1993 constituye la ley marco a
la que hace referencia el artículo 150, numeral 19, literal d) de la Carta. En
ella se han fijado las normas generales y los objetivos y criterios que debe
seguir el Gobierno en el momento de regular las actividades financiera,
bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. Con base en
los parámetros fijados en la Ley 35 de 1993, y en uso de las facultades que le
asigna la Constitución en el artículo 189, numerales 24 y 25, el Gobierno
Nacional dictó el decreto 0663 de 1993, “por medio del cual se actualiza el
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y
numeración.”
El capítulo XX de la parte tercera  del
mencionado decreto 0663 de 1993 trata sobre los “Institutos de salvamento y
protección de la confianza pública” en las instituciones financieras. Así, en
el artículo 113 se establecen distintas fórmulas que puede aplicar la
Superintendencia Bancaria, con el objeto de prevenir una toma de posesión de la
entidad vigilada por parte de la misma Superintendencia. Estas medidas son la
vigilancia especial; la recapitalización; la administración fiduciaria; la
cesión total o parcial de activos, pasivos y contratos, y la enajenación de
establecimientos de comercio a otra institución; y la fusión.
Luego, en el artículo 114, se contempla que
la Superintendencia Bancaria podrá tomar posesión inmediata de los bienes,
haberes y negocios de las entidades bajo su vigilancia, si se presenta alguna
de las siguientes causales, que, a su juicio, hagan necesaria la medida:
“a) Cuando haya
suspendido el pago de sus obligaciones;
b) Cuando haya
rehusado la exigencia que se haga en debida forma de someter sus archivos,
libros de contabilidad y demás documentos, a la inspección de la
Superintendencia Bancaria;
c) Cuando haya
rehusado el ser interrogado bajo juramento, con relación a sus negocios;
d) Cuando incumpla
reiteradamente las órdenes e instrucciones de la Superintendencia Bancaria
debidamente expedidas;
e) Cuando persista
en violar sus estatutos o alguna ley;
f) Cuando persista
en manejar sus negocios en forma no autorizada o insegura, y,
g) Cuando se reduzca
su patrimonio neto por debajo del cincuenta por ciento (50%) del capital
suscrito.”
De acuerdo con el decreto citado, la toma
de posesión de una institución vigilada por la Superintendencia Bancaria puede
darse de dos formas, a saber: la toma de posesión para la administración y la
toma de posesión para la liquidación. Según el artículo 115, la toma de
posesión para administrar tiene por fin colocar a la institución “en
condiciones de desarrollar su objeto social de acuerdo con las disposiciones
legales...” Es decir, de lo que se trata con este instrumento es de procurar la
revitalización de la institución, fin para el cual se remueve la administración
existente. Por ello, la toma de posesión se mantiene “hasta cuando se subsanen
las causas que hayan dado lugar a la adopción de la medida.”
Por su parte, la toma de posesión para
liquidación persigue, como lo señala el literal a) del artículo 116, “la
disolución de la institución de la que se toma posesión.” En consecuencia, en
este evento la toma de posesión sobre la institución se conserva “hasta cuando
se declare terminada su existencia legal...”
Las dos formas que asume la toma de
posesión tienen algunos efectos similares, como se puede deducir de los
artículos 116 y 117. Así, por ejemplo, en los dos casos se presenta que tanto
los administradores y directores de la institución como el revisor fiscal, son
retirados de sus funciones. Igualmente, en ambos se determina la improcedencia
del registro de documentos de cancelación de gravámenes constituidos en favor
de la institución intervenida, salvo expresa autorización del director del
fondo de garantías de instituciones financieras - o del liquidador por el
designado -, o del administrador de la institución. De la misma manera, los dos
instrumentos de toma de posesión tienen como consecuencia que los registradores
no puedan inscribir ningún acto que afecte el dominio de los bienes de
propiedad de la intervenida, so pena de ineficacia, salvo que dicho acto haya
sido realizado por alguno de los funcionarios mencionados.
De acuerdo con el decreto, los efectos de la toma de
posesión para administración son únicamente los arriba señalados. Por el
contrario, los efectos de la toma de posesión para liquidación se extienden
mucho más allá de los ya enumerados. Entre las consecuencias adicionales de la
toma de posesión para liquidación se encuentran: la disolución de la
institución; la exigibilidad de todas las obligaciones a plazo a cargo de la
intervenida, sean comerciales o civiles, estén o no caucionadas; la formación
de la masa de bienes; la cancelación de los embargos decretados con
anterioridad a la toma de posesión que afecten bienes de la intervenida, con la
finalidad de integrar la masa de la liquidación; y la terminación de toda clase
de procesos de ejecución que cursen contra la intervenida, una vez se encuentre
ejecutoriada la providencia que ordene el avalúo y remate de los bienes o la
que ordene seguir adelante la ejecución, según el caso, para su acumulación
dentro del proceso de liquidación forzosa administrativa en lo que corresponda
a la entidad en liquidación. En este caso, los jueces de conocimiento deben
proceder de oficio y comunicar de la terminación de los procesos al liquidador
de la entidad. Cabe aclarar que el decreto precisa que contra las entidades en
liquidación no puede iniciarse ningún proceso ejecutivo que esté basado en
obligaciones contraidas con anterioridad a la toma de posesión.
En forma similar a lo que ocurre con los efectos,
existen medidas preventivas que son comunes a las dos formas de toma de
posesión y medidas que son propias de la toma de posesión para liquidación, tal
como se observa en los artículos 291 y 292 del decreto. Así, por ejemplo, se
aplican a las dos la inmediata guarda de los bienes y colocación de sellos y
demás seguridades indispensables; la prevención a los deudores de la
intervenida de que sólo podrán pagar al administrador o el liquidador
designado, con la advertencia de que el pago hecho a persona distinta será
inoponible; la prevención a todos los que tengan negocios con la institución
intervenida de que para todos los efectos legales deben entenderse
exclusivamente con el administrador o el liquidador designado; la prevención a
los registradores para que se abstengan tanto de cancelar los gravámenes
constituidos en favor de la intervenida como de registrar cualquier acto que
afecte el dominio de bienes de propiedad de la intervenida, salvo que esto
actos sean autorizados o realizados por el administrador o el liquidador
designado; la orden de registrar en la cámara de comercio del domicilio de la
intervenida la cancelación del nombramiento de los administradores y del
revisor fiscal; la designación del funcionario comisionado para ejecutar la
medida, quien podrá solicitar que se decreten y se practiquen las medidas
necesarias para dar cumplimiento a la toma de posesión; y la adopción de las
medidas necesarias para la designación del administrador o el liquidador
respectivo, según el caso.
También en este caso existen una serie de
medidas preventivas que son propias de la toma de posesión para la liquidación
de la institución financiera. Entre ellas se destacan: la orden a la
institución intervenida para que ponga a disposición del superintendente sus
libros de contabilidad y demás documentos que requiera; la advertencia de que,
en adelante, no se pueden iniciar ni continuar procesos o actuación alguna
contra la intervenida sin que se notifique personalmente al liquidador, so pena
de nulidad; la comunicación a los jueces que conozcan de procesos ejecutivos
contra la entidad en liquidación, para que procedan a remitirlos al liquidador,
quien los acumula al proceso de liquidación forzosa administrativa.
8. Para terminar este acápite resta aclarar
que, de acuerdo con los artículos 98 de la Ley 79 de 1988 - “por la cual se
actualiza la legislación cooperativa” - y 215 del decreto 663 de 1993 -
contenido en la Parte Octava del mismo, que se titula “sistemas especiales de
remisión” -, las entidades cooperativas que realizan actividades de carácter
financiero se rigen por las normas propias de las instituciones financieras, en
concordancia con las del régimen cooperativo. De ello se desprende que también
son aplicables a las entidades cooperativas que desarrollan actividades
financieras los institutos de salvamento y protección de la confianza pública
contemplados en el decreto, entre los cuales se encuentran las medidas de toma
de posesión, bien sea para administración, o bien para liquidación.
¿Vulneraron los juzgados demandados
derechos fundamentales  de los actores al darle trámite a los procesos
ejecutivos y decretar el embargo de cuentas de la Caja Popular Cooperativa?
9. La Caja Popular Cooperativa incurrió en
una de las causales que autorizan la toma de posesión sobre sus bienes, haberes
y negocios. Por esa razón, el Departamento Administrativo Nacional de
Cooperativas decidió tomar posesión de la misma, mediante la resolución N° 1889
del 19 de noviembre de 1997, con el objeto de administrarla hasta cuando se
subsanaran las causas que motivaron la decisión. El DANCOOP consideró, dentro
de su marco de discrecionalidad, que la medida apropiada en este caso era la de
la toma de posesión para administración, con las consecuencias que ello
implica. Por ello, en la misma resolución 1889 de 1997 dispuso una serie de
medidas propias de la toma de posesión para administración.
10. Los actores consideran que los efectos
y las medidas preventivas propias de la toma de posesión para la liquidación de
una entidad intervenida deben ser aplicadas también en el caso de la Caja
Popular Cooperativa, puesto que, de lo contrario, se estaría condenando a esta
entidad a la quiebra definitiva. Ellos expresan que, por lo tanto, los juzgados
demandados no deberían haber dado trámite a los procesos ejecutivos presentados
contra la Caja con base en acreencias anteriores a la resolución en que se
determinó tomar posesión de la Caja para administrarla.
En principio, la posición de los
demandantes no es de recibo. La legislación ha establecido dos tipos de toma de
posesión, a partir de la experiencia de que no en todos los casos es necesario
proceder a liquidar las entidades, siendo suficiente, en algunos de ellos, la
sustitución de los miembros de los cuerpos directivos de la institución. Y como
de lo que se trata es de recuperar una entidad en dificultades, lo propio es
que ella siga adelantando de manera normal sus actividades, tal como lo hacen
las demás empresas del sector. Por eso es comprensible que en el decreto se
señalen diferencias entre las tomas de posesión para administrar y liquidar, en
lo relacionado con sus efectos y con las medidas preventivas que de ellas se
derivan.
Con todo, el caso bajo análisis presenta
una particularidad que no puede ser ignorada. Ella consiste en que la Caja
Popular Cooperativa no se encuentra desarrollando sus actividades de manera
normal, como bien lo indica el hecho de que la cooperativa se encuentra en
cesación de pagos y retiros desde el mismo día de su intervención. Es decir, en
esta situación concreta se observa que los ahorradores no han podido retirar
sus dineros desde noviembre de 1997 y que están a la espera de que la entidad
logre recuperarse para poder acceder a sus ahorros.
La Sala estima que este hecho debe ser
tenido en cuenta en la solución del conflicto que se analiza. No puede darse el
mismo tratamiento a dos entidades sometidas a la medida de toma de posesión
para administración, cuando una de ellas, si bien está en dificultades o
amenaza caer en ellas, puede cumplir con todas sus obligaciones, mientras que
la otra no está en condiciones de responder por su obligación primordial, cual
es la de pagar a los ahorradores todos sus dineros. Y si bien el decreto 0663
de 1993 no establece ninguna diferenciación al respecto, lo cierto es que el
juez debe proceder a formularlas para ajustar el trámite de estos procesos de
recuperación de las entidades que han sido intervenidas para administración a
la perspectiva constitucional y a los propósitos de la misma Ley 35 de 1993.
Todo ello en cumplimiento de su función de modular las normas jurídicas a los
casos concretos, para evitar inequidades extremas, emanadas de una aplicación
irreflexiva de la ley.
Como se observó en el Fundamento Jurídico
7, distintas normas constitucionales se ocupan de la protección de los
ahorradores. Es por eso que en el artículo 335 se precisa que las actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público “son de
interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado...”
Asimismo, el numeral 24 del artículo 189 le asigna al Gobierno la obligación de
ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen las
actividades descritas, todo con el objeto de proteger a los ahorradores.
El propósito de defender los intereses de
los ahorradores condujo también a la instauración de los mecanismos de
intervención establecidos en la Ley 35 de 1993, reglamentada por el varias veces
mencionado decreto 0663 de 1993. Como se señalo en el Fundamento Jurídico 7,
estos instrumentos de intervención estaban “enmarcados dentro del propósito
general de salvaguardar la solvencia, la confianza y los intereses de los
usuarios del servicio financiero...”, tal como quedó claro en los literales a)
a d) del artículo 1 de la mencionada Ley 35 de 1993.
Asimismo, el ánimo de proteger a los
ahorradores se manifiesta en la regulación del proceso liquidatorio de las
entidades financieras. Es por eso que en el artículo 299 del mismo decreto 663
de 1993 se establece que dentro de los bienes que no forman parte de la masa de
la liquidación se encuentran “los depósitos de ahorro o a término constituidos
en establecimientos de crédito”. Esta norma es complementada por el numeral 6
del artículo 300 del mismo decreto, que se ocupa del orden que ha de seguirse
para la restitución de las sumas excluidas de la masa de liquidación, sobre el
cual indica que se guiará por “el principio de la protección de los ahorradores.”
El espíritu de estas disposiciones también
rige para la liquidación de las cooperativas, como se comprueba en el artículo
120 de la Ley 79 de 1988, el cual, después de precisar cuál el orden de
prioridades en el pago de acreencias que debe seguirse durante el trámite de
liquidación del patrimonio de una cooperativa, dispone que en el caso de las
cooperativas autorizadas para captar recursos de asociados y terceros, los
depósitos de los mismos “se excluirán de la masa de liquidación.” Ello significa
que estos depósitos están en un nivel distinto - y superior - al de las
acreencias privilegiadas, tales como los gastos de liquidación, los salarios y
prestaciones sociales y las obligaciones fiscales.
En atención a lo anterior, no es razonable
que en una situación como la que es objeto del análisis de esta Sala los
ahorradores tengan que soportar el no pago de sus dineros y la incertidumbre
acerca de la posible pérdida de los mismos, mientras que acreedores que se
encuentran en un lugar muy bajo dentro de la escala de prioridades en los pagos
- como es el caso de la sociedad Aguayo y Asociados Publicidad y Mercadeo
LTDA.- acuden a los despachos judiciales y obtienen el pago de sus acreencias
comerciales. La aceptación de estos sucesos constituiría un aliciente para que
todos los acreedores de la Caja Popular Cooperativa se dirigieran a los
juzgados para obtener el pago de sus cuentas, en desmedro de los ahorradores,
el sector que de acuerdo con la Constitución y la ley debería ser privilegiado.
Asimismo, admitir esta situación implicaría indicarle a los ahorradores que el
camino apropiado para recuperar su dinero no es el de la espera paciente de los
resultados del programa de recuperación de la entidad, sino instaurar
prontamente las respectivas demandas judiciales. En este último caso, la
presentación de las demandas mencionadas solamente sería viable para los
ahorradores de grandes sumas o los que se encuentren organizados, pero el final
sería en todo caso previsible: la pronta liquidación de la entidad, con el
consiguiente perjuicio para un gran número de cuentahabientes.
Por lo tanto, esta Sala considera que en el
caso concreto bajo análisis, que se distingue por el hecho de que la entidad
financiera intervenida mediante la toma de posesión para administración ha
suspendido los pagos a sus ahorradores, se debe también aplicar la normatividad
existente para las tomas de posesión para liquidación, en lo relacionado
estrictamente con la prohibición de que se inicien procesos ejecutivos contra
la entidad con base en acreencias anteriores a la resolución de toma de
posesión. En estos casos, las exigencias de pago deben dirigirse hacia el
administrador designado para que éste las reconozca e incluya dentro de su plan
de pagos, de acuerdo con las posibilidades económicas de la entidad, y siempre
respetando los intereses privilegiados de los ahorradores de la misma.
Ahora bien, es importante aclarar que la
prohibición de iniciar procesos ejecutivos contra la entidad intervenida se
aplica únicamente a las acreencias anteriores a la toma de posesión. Ello, por
cuanto la recuperación de la entidad - que es el fin de la medida de toma de
posesión para administración - depende de su capacidad de realizar operaciones
económicas, y esta capacidad se esfumaría si los posibles contratistas de la
entidad observaran que ella es inmune ante cualquier demanda dirigida a obtener
el pago de sus cuentas.
Los argumentos anteriores permiten concluir
que los juzgados demandados sí vulneraron el derecho a la igualdad de los
actores - y de todos los ahorradores de la Caja Popular Cooperativa - al darle
trámite a las demandas ejecutivas instauradas por la firma Aguayo y Asociados
Publicidad y Mercadeo Ltda. y por el señor Pablo Enrique Cárdenas Torres contra
la Caja Popular Cooperativa, y al ordenar el embargo de las cuentas corrientes
de ésta. Las actuaciones de los juzgados desconocieron la obligación
constitucional de brindar una protección especial a los ahorradores en los
casos en que las entidades financieras entran en dificultades de un orden tal,
que obligan a su intervención.
Igualmente, al darle curso a los procesos
ejecutivos vulneraron el derecho de los ahorradores al debido proceso, que en
este caso se concreta en su derecho a que las obligaciones contraidas por la
entidad con anterioridad a su intervención no sean exigidas judicialmente
mediante el mecanismo expedito del proceso ejecutivo, sino que tengan que
acumularse ante la entidad intervenida, para que ésta las pague en el momento
en que supere sus dificultades económicas, todo ello en aras de la defensa de
los intereses de los ahorradores.
Los Juzgados justificaron su actuación con
la indicación de que se les había notificado en forma tardía sobre la
intervención de la Caja Popular Cooperativa. Sin embargo, en los certificados
de existencia y representación de la entidad que fueron aportados por los
demandantes dentro de los procesos ejecutivos se daba cuenta de que la entidad
cooperativa había sido intervenida mediante la medida de toma de posesión para
administración. A la vista de lo anterior, y en aras de la defensa de los
intereses de los ahorradores, de acuerdo con la Constitución, los Juzgados
deberían haber indagado acerca de las condiciones en las que se encontraban la
Caja y sus ahorradores, para determinar el procedimiento a seguir. No obstante,
procedieron a darle curso a los procesos, con lo cual desatendieron la orden
constitucional de brindarle protección especial a los ahorradores.
La actuación de los juzgados demandados
constituye una vía de hecho. El trámite que se le dio a las demandas ejecutivas
adolece de un defecto sustantivo,[2]
en la medida en que con él se desconoció de manera flagrante el mandato
constitucional de garantizar una protección especial a los ahorradores y, por
contera, generó una inequidad manifiesta.  En situaciones como la que se
analiza, el juez tiene que obrar orientado por el principio de la primacía de
la Constitución dentro del ordenamiento jurídico y, en consecuencia, inaplicar
o adaptar las normas pertinentes a los principios y fines  constitucionales.
Por lo tanto, esta Sala de Decisión
revocará la sentencia de tutela dictada por la Sala de Familia del Tribunal
Superior de Bogotá, para, en su lugar, conceder el amparo solicitado. Por
consiguiente, se ordenará a los juzgados demandados poner término a los
procesos que son objeto de la demanda de tutela.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E:
Primero: REVOCAR la sentencia de
tutela dictada por la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito de
Santa Fe de Bogotá, dictada el día 31 de julio de 1998, y, en su lugar, CONCEDER
el amparo solicitado por los señores Néstor Romero Huertas, Luis Rodríguez y
Luis López contra los Juzgados Cuarto y Treinta Civiles del Circuito de Bogotá.
Segundo: DECLARAR que los procesos
ejecutivos adelantados por los Juzgados Cuarto y Treinta Civiles del Circuito
de Bogotá contra la Caja Popular Cooperativa, con base en las demandas
presentadas por la sociedad Aguayo y Asociados Publicidad y Mercadeo Ltda. y
por el señor Pablo Enrique Cárdenas, constituyen vías de hecho y, por lo tanto,
ordenar que se ponga fin a los mismos, en los términos y para los efectos de
esta sentencia.
Tercero: Líbrense por Secretaría las
comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E)
[1] El proyecto de ley original, su exposición de motivos y las
distintas ponencias sobre el mismo se encuentran en la publicación del Senado
de la República titulada “ Historia de las leyes, legislaturas 1992-1993”, Tomo
VII, pp. 135- 227.
[2] La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que la
acción de tutela contra actuaciones judiciales procede únicamente en los casos
en los que se presenta una vía de hecho. Los defectos de estas actuaciones que
pueden conducir a su calificación como vías de hecho han sido precisados, entre
otras sentencias, en las providencias T-008 de 1998 y T-162 de 1998.