C-030-97
Sentencia C-030/97
Sentencia
C-030/97
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Prohibición
de ingreso automático
Las normas
facilitan el ingreso y permanencia en la carrera administrativa de cierto grupo
de personas que, por estar en cierta condición (desempeñando un cargo de
carrera),  no requieren someterse a un proceso de selección para evaluar sus
méritos y capacidades.  Así se desconocen, no sólo el mandato constitucional,
que exige la convocación a concursos públicos para proveer los cargos de
carrera, sino los principios generales que este sistema de selección tiene
implícitos, tales como la igualdad y la eficacia en la administración pública.
La excepción que establecen las normas acusadas, desnaturaliza el sistema
mismo, pues se dejan de lado conceptos como el mérito y capacidades, para darle
paso a otros de diversa índole, permitiendo que la discrecionalidad de los
nominadores rija este sistema, e impidiendo que todos aquellos que crean tener
las condiciones para desempeñar un empleo de esta naturaleza a nivel nacional o
territorial, tengan la oportunidad de acceder a ellos, simplemente porque no
hay un mecanismo que permita la evaluación de sus méritos y capacidades. La
Corte ha sido absolutamente clara: no puede existir norma alguna dentro de
nuestro ordenamiento que permita el ingreso automático a cargos de carrera.
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD-Protección
derechos que fueron adquiridos/DERECHOS ADQUIRIDOS-Protección/DERECHOS
ADQUIRIDOS EN CARRERA ADMNISTRATIVA
A los empleados
que accedieron a la carrera administrativa con fundamento en las normas que
serán declaradas inexequibles, no pueden desconocérseles los derechos que en
virtud de ellas adquirieron. Es decir, quienes lograron obtener su inscripción
en carrera administrativa, mantendrán esa situación,  a pesar de esta
declaración de inexequibilidad. Si bien no se agotó un proceso de selección
adecuado, estos empleados, que al entrar en vigencia las normas acusadas, una
vez cumplidos los requisitos allí señalados, fueron   inscritos en carrera,
adquirieron unos derechos que no pueden ser desconocidos por este fallo.
Derechos como el de permanecer en la carrera, a pesar de que su ingreso a ella
no cumplió todos los requisitos  para el efecto. Pero aquellos funcionarios que
aún continúan vinculados a la administración ocupando un cargo de carrera, sin
hallarse inscritos como tales, no podrán solicitar su inscripción, pues para
ello deberán someterse al correspondiente proceso de selección que cada entidad
a nivel nacional o territorial adopte, a efecto de proveer cargos de esta
naturaleza.
Referencia:
Expedientes D-1344 y D-1345
Demandas de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 5o. y 6o. de la ley 61 de 1987
"por la cual se expiden normas sobre la Carrera Administrativa y se dictan
otras disposiciones" y 22 de la ley 27 de 1992  "por la cual se
desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política, se expiden normas sobre
la administración de personal al servicio del Estado, se otorgan unas
facultades y se dictan otras disposiciones."
Demandante: Luis
Alfonso Castaño Mendieta.
Magistrado ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, según consta en acta número tres (3) de la Sala Plena, a
los treinta (30) días del mes de enero de mil novecientos noventa y siete
(1997).
I.       ANTECEDENTES.
El ciudadano Luis
Alfonso Castaño Mendieta, en uso del derecho consagrado en los artículos 40,
numeral 6, y 241, numeral 4, de la Constitución, presentó ante esta Corporación
dos demandas de inconstitucionalidad, la primera,  en contra de los artículos
5o. y 6o. de la ley 61 de 1987, y la segunda, en contra del artículo 22 de la
ley 27 de 1992.
La Sala Plena de
esta Corporación, en sesión del treinta (30) de mayo de 1996, resolvió acumular
las dos demandas, para que fueran estudiadas  en una sola sentencia. Por esta
razón,  en auto del  diez y nueve  (19) de junio de 1996, el Magistrado
sustanciador admitió las demandas, ordenó la fijación en lista, para asegurar
la intervención ciudadana. Dispuso, también, el envío de copias de las demandas
al señor Presidente de la República y al señor Presidente del Congreso de la
República. Igualmente, al señor Procurador General de la Nación, para que
rindiera su concepto.
Cumplidos los
requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del
señor Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A. Normas
demandadas.
El siguiente es el
texto de las normas demandadas.
"LEY 61 DE 1987
(diciembre 30)
"por la cual se expiden normas sobre
la Carrera Administrativa y se dictan otras disposiciones"
"...
" Artículo 5. Al
entrar en vigencia esta ley, los empleados que estén desempeñando un cargo de
carrera sin que se encuentren inscritos en la misma, deberán acreditar, dentro
del año inmediatamente siguiente, el cumplimiento de los requisitos señalados
para sus respectivos empleos en el manual de requisitos expedido por el
Gobierno Nacional o en los Decretos que establezcan equivalencias de dichos
requisitos, según el caso. Acreditados tales requisitos o sus equivalencias
tendrán derecho a solicitar al Departamento Administrativo del Servicio Civil
su inscripción en la Carrera Administrativa.
" Si el cargo
que se desempeña no estuviera incluído en el manual de requisitos, el período
se extenderá por seis (6) meses, contados a partir de la fecha en que el
Gobierno lo incluya, para lo cual éste tendrá un término de doce (12) meses a
partir de la fecha de promulgación de la presente ley.
"Artículo 6.
Los empleados que no acrediten poseer los requisitos para el desempeño del
cargo, dentro de los términos señalados  en el artículo anterior, quedarán como
de libre nombramiento y remoción, pero si continúan al servicio del mismo
organismo sin solución de continuidad podrán solicitar su inscripción en la
carrera cuando demuestren poseer los requisitos para el cargo que están  desempeñando
en el momento que acrediten dicho cumplimiento.
" Sin embargo,
los empleados que tengan cinco o más años de servicio a la entidad, tendrán
derecho a solicitar su inscripción en la carrera siempre que para el ejercicio
de las funciones del empleo que desempeñan  no se exija título profesional
correspondiente a una carrera reglamentaria."
LEY 27 DE 1992
(diciembre 23)
"por la cual se desarrolla el
artículo 125 de la Constitución Política, se expiden normas sobre la
administración de personal al servicio del Estado, se otorgan unas facultades
y se dictan otras disposiciones."
"Artículo 22-.
De los requisitos para los empleados del nivel territorial. Al entrar en vigencia
esta ley, los empleados del nivel territorial que por virtud de ella llegaren a
desempeñar cargos de carrera administrativa de conformidad con las normas
vigentes, deberán acreditar dentro del año siguiente, el cumplimiento de los
requisitos señalados en los manuales para los respectivos cargos o en las
equivalencias establecidas en el decreto 583 de 1984, ley 61 de 1987 y Decreto
Reglamentario 573 de 1988.
"Quienes no
acrediten los requisitos dentro del término señalado, quedarán de libre
nombramiento y remoción. No obstante, si tales empleados continúan al servicio
de la Entidad  u organismo, podrán solicitar su inscripción cuando lleguen a
poseer los requisitos del cargo y los acrediten en debida forma.
"Parágrafo. Las
Entidades a que se refiere esta Ley, deberán organizar programas de
capacitación y perfeccionamiento, susceptibles de ser considerados como
compensación de requisitos, de conformidad con los reglamentos que expida el
Gobierno Nacional, salvo los cargos que requieran título profesional. Para este
efecto se podrá contar con la asesoría de la Escuela Superior de Administración
Pública."
B. La demanda.
Para el demandante,
las normas acusadas violan los artículos 13, 125 y 209 de la Constitución.
Las normas acusadas
desconociendo que el principal requisito exigido por el artículo 125 de la
Constitución,  para el acceso y permanencia en la carrera administrativa, es el
concurso público, establecen un sistema de ingreso automático a ella, en
el cual sólo es necesario que los funcionarios del nivel nacional y territorial
que estaban ejerciendo un cargo de carrera, demuestren,  en un lapso
determinado, el cumplimiento de  unos requisitos o el ser titular de unas
equivalencias,  para poder permanecer no sólo en el empleo, sino  ingresar al
sistema de carrera, sin necesidad de someterse al mecanismo del concurso
público. Hecho que desconoce no sólo el derecho a la igualdad sino el de la
eficacia de la administración pública ( artículo 209 de la Constitución),
principios que se realizan a través de la celebración de un concurso público.
En concepto del
actor, las normas acusadas están beneficiando a un grupo reducido de  personas,
no siempre idóneas para el desempeño de funciones públicas, y sacrificando y
desconociendo el derecho de un sinnúmero de ciudadanos que tienen los méritos
necesarios para acceder a esos cargos.
C.      Intervención
ciudadana.
De conformidad con
el informe secretarial del ocho  (8) de julio de mil novecientos noventa y seis
(1996), en el término constitucional establecido para intervenir en la defensa
o impugnación de las normas parcialmente acusadas, no se presentó escrito
alguno.
En informe
secretarial del diez (10) de julio del mismo año, se informa que el ciudadano
designado por el Departamento Administrativo de la función pública y de la
Comisión de Servicio Civil, doctor Fabio Manuel Guzmán Rojas, presentó un
escrito extemporáneo, que no se tendrá en cuenta.
D.      Concepto
del Procurador General de la Nación.
Por medio del
concepto número 1048, del dos (2) de agosto de 1996, el Procurador General de
la Nación (E), doctor José León Jaramillo Jaramillo, rindió su concepto, en el
que solicita declarar INEXEQUIBLES las normas acusadas.
Después de un breve
análisis sobre el concepto de carrera administrativa, los propósitos que tuvo
el Constituyente para exigir como regla general este sistema de administración
de personal en la administración pública, y el concurso público como su eje
central, el representante del Ministerio Público afirma que el legislador no
puede establecer excepciones a los mecanismos que ha establecido la
Constitución,  para el ingreso a la carrera administrativa, pues ello no sólo
la desnaturaliza, sino que contradice el principio de la igualdad. Por tanto,
las normas acusadas desconocen la Constitución, al establecer una incorporación
automática a la carrera administrativa, que  deja de lado el uso de un
mecanismo como el concurso público.
Finaliza su concepto
aclarando que, "... de producirse la declaración de inexequibilidad, ello
no comportaría la pérdida del empleo para los funcionarios que se encuentre
dentro del supuesto fáctico de las normas acusadas; lo que sucede es que éstos
ya no podrán ser incorporados automáticamente en la carrera administrativa, y
si aspiran a acceder a este sistema  deben someterse al concurso público de
méritos. Además, es evidente que una decisión en tal sentido no afectaría a los
servidores públicos nombrados en propiedad a través de un concurso, o a quienes
con anterioridad al fallo se hubieren posesionado en cargos de carrera en
virtud de lo dispuesto en los preceptos impugnados."
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Procede la Corte
Constitucional a dictar la sentencia que corresponde a este asunto, previas las
siguientes consideraciones.
Primera. -
Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para conocer de este proceso, por haberse
demandado normas que son parte de una de ley (numeral 4o. del artículo 241 de
la Constitución).
Segunda.-  Lo que
se debate.
Según el actor, las
normas acusadas establecen un ingreso automático a la carrera administrativa,
hecho que desconoce el artículo 125 de la Constitución, que expresamente exige
la celebración de un concurso público, mecanismo que debe agotarse cuando la
Constitución o la ley no han fijado un sistema de nombramiento específico en la
administración pública. Ese ingreso automático desconoce, además, el derecho a
la igualdad, pues todas aquellas personas que tienen las calidades para ocupar
un empleo, no pueden aspirar a él,  por no  preverse un método que permita
calificar  méritos y calidades, como lo hace el concurso público.
Tercera.-  La
carrera administrativa como sistema de administración de personal en la
administración pública.
La Constitución de
1991, en su artículo 125, establece los principios mínimos que deben tenerse en
cuenta para el ingreso del  personal a la administración pública.
Esta Corporación, en
diversos fallos, ha desarrollado este precepto constitucional. En general, ha
sentado las siguientes premisas que deben ser tenidas en cuenta,  al momento de
determinar el alcance de la norma mencionada:
1. Los empleos de
los órganos y entidades del Estado son de carrera. Esta es la regla general.
Excepcionalmente, en razón a la naturaleza y características del cargo,  pueden
existir empleos de libre nombramiento y remoción (sentencias C-071 de 1993,
C-356 de 1994 y C-194 de 1995).
2. Las excepciones
que el legislador puede establecer al sistema de carrera, deben responder al
tipo de vinculación o ingreso a la administración pública, y a la función que
desempeñe el empleado, como las que suponen la confianza del nominador (
sentencias C-356 de 1994 y C- 514 de 1994). Igualmente, la facultad dada al
legislador para establecer excepciones al sistema de carrera,  no puede
desnaturalizar el mandato constitucional contenido en el artículo 125.
3. La carrera
administrativa debe ser entendida como el instrumento idóneo para el manejo de
quienes ejercen la función pública. La idoneidad de este sistema, se refleja en
la medida que facilita el cumplimiento de  principios y fines del Estado, como
los de la igualdad, la eficacia y la celeridad ( sentencias C-356 de 1994 y
C-194 de 1995).
4. El pilar de la
carrera administrativa está en el mérito y la capacidad de quien es
seleccionado para ingresar a ella (sentencias C-479 de 1992 y C-40 de 1995).
Por tanto, el mecanismo y los requisitos que se empleen para la selección de
esta clase de personal, deben tener como fin determinar la capacidad
profesional o técnica del aspirante, sus aptitudes personales, solvencia moral
y sentido social de acuerdo con el empleo y necesidades del servicio (
sentencia C-040 de 1995).
5. El concurso de
méritos,  es aquel donde se evalúan todos y cada uno de los requisitos y
capacidades que debe reunir un aspirante a ocupar un cargo en la administración
(sentencia C-040 de 1995), requisitos y capacidades que podrá definir el
legislador o,  en su caso, el manual de personal y funciones que dicte cada
entidad ( sentencia C-130 de 1994).
6. Existen factores
de carácter objetivo y subjetivo que hacen parte de la evaluación a la que debe
someterse el aspirante a un cargo público. En razón a la dificultad que
presenta la calificación de los elementos de carácter subjetivo, tales como la
solvencia moral, estos podrán ser calificados discrecionalmente por el
nominador, discrecionalidad que no debe confundirse con arbitrariedad. (
sentencia C-040 de 1995).
7. A cada uno de
esos factores (subjetivo y objetivos),  la ley o reglamento que establezca el
sistema de selección, debe asignarles un puntaje que permita,  al finalizar el
proceso, determinar de manera objetiva, cuál de los aspirantes, en razón a su
calificación, debe ocupar la vacante a proveer (sentencia C-040 de 1995).
8. El nominador está
obligado a nombrar a quien ocupe el primer puesto en el concurso de méritos,
excepto si el nominador no participó en el proceso de selección, caso en el
cual, se le permite escoger entre la lista de candidatos ( sentencia C-040 de
1995).
Segunda.-
Análisis de los cargos contenidos en la demanda.
Las normas acusadas,
en su orden, los artículos 5o. y 6o. de la ley 61 de 1987, y el 22 de la ley 27
de 1992, las primeras aplicables a los empleos del  nivel nacional, el segundo,
a los empleos del nivel territorial, señalan, en términos generales, que, a su
entrada en vigencia, los empleados que ocupen un cargo de carrera, podrán,
dentro del año siguiente, solicitar su inscripción en la carrera
administrativa, previa acreditación de los requisitos establecidos por el
Gobierno Nacional o por los decretos que prevean las correspondientes
equivalencias.  Igualmente,  consagran la posibilidad de que las personas que
ocupen esos cargos y no puedan acreditar los requisitos en el término que ellas
prevén  accedan a la carrera, cuando logren acreditar esos requisitos.
Estas normas, tal
como lo indica el actor, permiten el ingreso automático a la carrera administrativa,
de funcionarios que reúnan dos condiciones, a saber: la primera, estar ocupando
un cargo que la ley ha definido como de carrera;  la segunda, acreditar una
serie de requisitos contemplados en leyes y decretos, en un período de tiempo
determinado.
De esta manera, esas
normas facilitan el ingreso y permanencia en la carrera administrativa de
cierto grupo de personas que, por estar en cierta condición (desempeñando un
cargo de carrera),  no requieren someterse a un proceso de selección para evaluar
sus méritos y capacidades.  Así se desconocen, no sólo el mandato
constitucional contenido en el artículo 125 de la Constitución, que exige la
convocación a concursos públicos para proveer los cargos de carrera, sino los
principios generales que este sistema de selección tiene implícitos, tales como
la igualdad y la eficacia en la administración pública (artículos 13 y 209 de
la Constitución).
La excepción que
establecen las normas acusadas para el ingreso a la carrera administrativa,
desnaturaliza el sistema mismo, pues se dejan de lado conceptos como el mérito
y capacidades, para darle paso a otros de diversa índole, permitiendo que la
discrecionalidad de los nominadores rija este sistema, e impidiendo que todos
aquellos que crean tener las condiciones para desempeñar un empleo de esta
naturaleza a nivel nacional o territorial, tengan la oportunidad de acceder a
ellos, simplemente porque no hay un mecanismo que permita la evaluación de sus
méritos y capacidades.
En tres casos
similares al analizado en esta sentencia, la Corte ha sido absolutamente clara:
no puede existir norma alguna dentro de nuestro ordenamiento que permita el
ingreso automático a cargos de carrera. Por esa razón, ha declarado
inexequibles normas que permitían el ingreso a la carrera, en distintos
organismos, sin mediar un proceso de selección, tales como la Aeronáutica Civil
(sentencia C-317 de 1995), la rama judicial (sentencia C-037 de 1996) y el
escalafón docente ( sentencia C-562 de 1996).
En conclusión: las
normas acusadas desconocen el mandato general del artículo 125 de la
Constitución, y los principios de igualdad y eficacia que deben regir la
administración pública. Razón por la que se declarará la inexequibilidad de los
artículos 5o. y 6o. de la ley 61 de 1987 y 22 de la ley 27 de 1992.
Tercero-. Efectos
de la declaración de inexequibilidad.
La pregunta que
sigue a la declaración de inexequibilidad de las normas demandadas, es si las
personas que acreditaron los requisitos señalados en la normatividad
correspondiente,  y se encuentran inscritas en la carrera administrativa,
pierden el derecho a permanecer en ella.
Según las normas
acusadas, al entrar a regir las leyes de las que hacen  parte,  los
funcionarios que ocupaban un cargo de carrera, por ese sólo hecho, adquirieron
el derecho a ingresar al régimen de carrera. Podían,   en consecuencia, gozar
de todos los derechos y beneficios que este régimen ofrece, entre ellos, por no
decir que el principal, la estabilidad y promoción en el empleo.
Para el caso en estudio,
a los empleados que accedieron a la carrera administrativa con fundamento en
las normas que serán declaradas inexequibles, no pueden desconocérseles los
derechos que en virtud de ellas adquirieron. Es decir, quienes en desarrollo
de los artículos 5o. y 6o. de la ley 61 de 1987 y 22 de la ley 27 de 1992,
lograron obtener su inscripción en carrera administrativa,  mantendrán esa
situación,  a pesar de esta declaración de inexequibilidad. Si bien no se agotó
un proceso de selección adecuado, estos empleados, que al entrar en vigencia
las normas acusadas, una vez cumplidos los requisitos allí señalados, fueron
inscritos en carrera, adquirieron unos derechos que no pueden ser desconocidos
por este fallo. Derechos como el de permanecer en la carrera, a pesar de que su
ingreso a ella no cumplió todos los requisitos  para el efecto.
Pero aquellos
funcionarios que aún continúan vinculados a la administración ocupando un cargo
de carrera, sin hallarse inscritos como tales, no podrán solicitar su
inscripción, pues para ello deberán someterse al correspondiente proceso de
selección que cada entidad a nivel nacional o territorial adopte, a efecto de
proveer cargos de esta naturaleza. En conclusión, a partir de la notificación
de este fallo, se negará cualquier inscripción en carrera,  que tenga como
fundamento las normas que por medio de esta sentencia serán declaradas
inexequibles.
III.-  DECISIÓN.
Por todo lo
expuesto, la Corte Constitucional declarará la  inexequibilidad  del artículo
5o. y 6o. de la ley 61 de 1987 y 22 de la ley 27 de 1992.
En consecuencia, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:
Decláranse INEXEQUIBLES los artículos 5o. y 6o. de la ley 61 de 1987 y
22 de la ley 27 de 1992.
Segundo: Esta
sentencia sólo surtirá efectos hacia el futuro, a partir de su notificación.
Por tanto, los empleados que en virtud de las normas declaradas inexequibles,
hayan sido inscritos en la carrera administrativa, seguirán perteneciendo a
ella.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General