T-122-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-122/14
REGIMEN ESPECIAL DE
PENSIONES DE LOS CONGRESISTAS-Caso en que se negó el reconocimiento de
la pensión especial de Congresista
REGIMEN ESPECIAL DE
PENSIONES DE LOS CONGRESISTAS-Desarrollo normativo
La actividad de los legisladores goza de un privilegio
especial para efectos pensionales, régimen especial que ha evolucionado simultáneamente
con el sistema general de pensiones, asegurando las contingencias de invalidez,
vejez y sobrevivientes.
REGIMEN DE PENSIONES DE CONGRESISTAS-Requisitos
REGIMEN DE PENSIONES DE CONGRESISTAS-Regulación
Actualmente los Congresistas son beneficiarios
del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, salvo que se
encuentren dentro de las hipótesis del régimen de transición consagrado en su
artículo 36, para quienes la edad, el tiempo de servicios y el monto de la
pensión será el establecido en el régimen al cual se encontraban afiliados el
1° de abril de 1994.
PENSION POR APORTES Y PENSION DE VEJEZ-Incompatibilidad según Decreto
2709/94
Para
el caso de la pensión por aportes, el artículo 7° de la Ley 71 de 1988
contempla: “A partir de la vigencia de la presente ley, los empleados
oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados
en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión
social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal,
intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales,
tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60)
años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es
mujer.” Esta pensión
buscaba acabar lo inequitativo que devenía para algunos que, habiendo prestado
servicios en entidades públicas con aportes a cajas del sector público, y
laborado en empresas del sector privado con aportes al ISS, ninguna de ellas
alcanzara el tiempo necesario para pensionarse bajo alguno de los regímenes.
Así, la movilidad entre ambos sectores -público y privado- era un obstáculo
para alcanzar la jubilación. Actualmente, quien se encuentre dentro de las
hipótesis de hecho previstas en la norma, puede acceder a la pensión por
aportes, siempre y cuando, por supuesto, sea beneficiario del régimen de
transición.
REGIMEN DE TRANSICION ESTABLECIDO PARA
CONGRESISTAS-Orden
a Colpensiones reconocer y pagar la pensión por aportes
Referencia: Expediente T - 4016611
Acción de tutela interpuesta por Álvaro
Edmundo Mendoza Torres contra el Instituto de Seguros Sociales
Procedencia: Sala Civil del Tribunal
Superior de Cartagena
Magistrado ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C., tres (3) de marzo  de dos
mil catorce (2014)
La Sala Sexta de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto
Rojas Ríos, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, profiere esta
SENTENCIA
En la revisión del fallo dictado por la
Sala Civil del Tribunal Superior de Cartagena en segunda instancia, dentro de la acción de tutela instaurada por Álvaro Edmundo Mendoza Torres contra el
Instituto de Seguros Sociales.
El
expediente llegó a la
Corte Constitucional por remisión de la mencionada corporación, de acuerdo con los artículos 86 (inciso
2°) de la
Constitución Política y 32 del Decreto 2591 de 1991. En octubre
17 de 2013 la
Sala Décima de Selección lo escogió para revisión.
I. ANTECEDENTES
En septiembre 26 de 2012, Álvaro Edmundo
Mendoza Torres promovió acción de tutela contra el Instituto de Seguros
Sociales, en adelante ISS, argumentando violación de sus derechos fundamentales
“a la seguridad social, a la igualdad y a la protección a las personas de la
tercera edad” (f. 2 cd. inicial), por haberle negado el reconocimiento de la
pensión especial de Congresista, en sustento de lo cual relató los siguientes
hechos.
1. Nació en marzo 29 de 1940, por lo que a 1° de abril de
1994 contaba con 54 años de edad, “para ese día ya había sido congresista y
para esa fecha, no estaba afiliado a ningún otro Régimen Pensional”
(f. 1 ib.).
2. Entre 1968 y 1970 y entre 1974 y 1978 se desempeñó
como Representante a la Cámara por el Departamento de Bolívar.
3. Cuenta con más de 20 años de servicios, con aportes a
diferentes entidades del sistema de pensiones, siendo la última el ISS.
4. En
diciembre 28 de 2004 solicitó al ISS el reconocimiento de su pensión de vejez, lo
que demuestra con fotocopia del desprendible 11.830 (f. 20 ib.).
5. En agosto 29 de 2012 cambió su petición al ISS,
solicitando que no le reconociera la pensión de vejez inicialmente pedida, sino
la pensión especial de Congresista (fs. 22
a 30 ib.).
6. Por lo anterior, solicita se decrete “en su favor
la pensión de congresista … por encontrarse en el regimen especial de
congresista, que se les aplica a los que el día 1° de abril de 1994 tenían
la calidad de Representantes o habían desempeñado esa dignidad y no estaba
vinculados a ningún otro Régimen Pensional” (f. 1 ib.).
7. Que dicha pensión se liquide con base en el actual salario
de “Senadores y Representantes equivalente al 75% de veintiun millones
cuarenta y cinco mil seiscientos treinta y ocho pesos (21’045.638) para el año 2012”
(f. 13 ib.).
A. Actuación judicial.
En septiembre 28 de 2012, el Juzgado
Séptimo Civil del Circuito de Cartagena admitió la acción de tutela, ordenando
requerir al ISS para que rindiera un informe de los hechos narrados en la
solicitud de amparo, otorgándole un término de 2 días (f. 86 ib.).
Respuesta de Colpensiones.
La notificación al ISS fue entregada a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, que en memorial de octubre 8 de 2012 manifestó
al Juzgado no tener en su poder el expediente del accionante, por lo que
solicitó al despacho ordenar al ISS su entrega inmediata, con el fin de
estudiar y resolver de fondo la petición de pensión (fs. 91
a 94 ib.).
Reiteró que no ha vulnerado derecho alguno
del accionante, ya que su respuesta está supeditada a las condiciones de
tiempo, modo y lugar en que el ISS le entregue la carpeta para resolver la
solicitud del afiliado.
Decisión de primera instancia.
Mediante fallo de octubre 11 de 2012, el
Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Cartagena tuteló el derecho de petición,
ordenando al ISS en Liquidación que en el término de 48 horas resolviera la
solicitud de pensión del accionante, negando lo relacionado con el
reconocimiento y pago de la misma (fs. 106
a 111 ib.).
Impugnación.
Mediante memorial radicado en la
Personería Distrital de Cartagena en octubre 31 de 2012[1], Colpensiones impugnó
la sentencia de primera instancia por encontrar que esta decisión le ordenó al
ISS resolver la solicitud de pensión elevada, siendo que desde octubre 1° de
2012 Colpensiones administra el régimen de prima media y es esta última entidad
la encargada de estudiar y definir la prestación discutida (fs. 137
a 140 ib.). Solicitó al Juzgado ordenar al ISS la entrega del expediente del
accionante para cumplir tal obligación.
En diciembre 10 de 2012[2], el accionante impugnó
la decisión de primera instancia argumentando que su petición de pensión debe
resolverse de acuerdo con los precedentes constitucionales, solicitando que la respuesta
del ISS resuelva “el fondo en forma clara, precisa y de manera congruente
con lo pedido en la petición, tal como viene pedido” (f. 117 ib.).
En diciembre 18 de 2012, el ISS en
Liquidación solicitó al Juzgado vincular a Colpensiones y desvincular al ISS,
teniendo en cuenta que de acuerdo con los Decretos 2011, 2012 y 2013 de 2012,
se ordenó la entrada en operación de Colpensiones y la liquidación del ISS (fs.
232 a 234 ib.).
Nulidad.
Mediante auto de enero 14 de 2013, la
Sala Civil del Tribunal Superior de Cartagena declaró la nulidad de lo actuado
en primera instancia, devolviendo el expediente al Juzgado de origen, en razón
a que la notificación del accionado ISS en Liquidación no se surtió en debida
forma por lo que dicha entidad no fue vinculada legalmente (f. 6 cd. incidente
en impugnación).
Reiniciada la actuación, en enero 28 de
2013 el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Cartagena notificó al ISS en
Liquidación, otorgándole plazo de 2 días para rendir un informe sobre los
hechos objeto de tutela y allegar copia del expediente administrativo
relacionado con la solicitud de pensión (f. 236 cd. inicial). La entidad guardó
silencio.
Nueva decisión de primera instancia.
En fallo de febrero 8 de 2013, el Juzgado
Séptimo Civil del Circuito de Cartagena tuteló el derecho de petición,
ordenando al ISS en Liquidación entregar a Colpensiones, en el término de 48 horas,
el expediente del accionante, y a esta última entidad resolver la solicitud de
pensión en el término de 15 días contados desde el día siguiente a aquel en el que
reciba la carpeta. Negó el reconocimiento y pago de la pensión (fs. 242
a 247 ib.).
Impugnación.
En febrero 13 de 2013 el ISS en Liquidación
solicitó plazo para cumplir la orden de entregar el expediente a Colpensiones,
bajo el entendido de que viene cumpliendo esta obligación respecto de todos los
afiliados al ISS que deben ser atendidos por la nueva entidad (f. 253 ib.).
En febrero 15 de 2013, el accionante
impugnó la decisión de primera instancia argumentando que requiere una decisión
que analice íntegramente la situación procesal pues, “el solo reconocimiento
del Derecho de Petición, sin indicar cómo deberá resolverse éste, por parte de
la entidad tutelada, bien me puede llevar a que se me reconozca la
Pensión, con fundamento en las últimas cotizaciones sin admitir la existencia
del Precedente Constitucional que establece, como deberá ser reconocido el
Derecho a aquellas personas que a 1 de abril de 1994 tenían más de 40 años de
edad … ” (f. 254 ib.).
Decisión de segunda instancia.
En abril 10 de 2013, la
Sala Civil del Tribunal Superior de Cartagena confirmó la decisión impugnada
en cuanto decidió tutelar el derecho de petición y negar el reconocimiento y
pago de la pensión, al considerar que “la acción de tutela resulta
improcedente para reclamar derechos pensionales, como la pensión de jubilación
que pretende el accionante, por no ser un asunto a definir mediante esta acción
constitucional, dada su naturaleza subsidiaria y residual para la protección de
derechos fundamentales. Por lo tanto no está dentro del ámbito de competencia
del Juez constitucional sustituir la labor de la
Justicia Ordinaria, inmiscuyéndose en la competencia de la
Justicia Ordinaria Laboral, instancia a la cual el accionante puede acudir
para la protección eficaz y completa de sus prestaciones sociales.” (f. 63
cd. 2 instancia).
En abril 25 de 2013, el ISS anexó copia del
escrito informando a Colpensiones que en febrero 26 de 2013 le remitió el
expediente del actor (f. 73 ib.).
Actuación en revisión.
Siendo necesario acopiar mayor información
para decidir el asunto en cuestión, el despacho solicitó al accionante enviar
un resumen de su historia laboral y, de tenerlas, certificaciones del tiempo de
servicio en las entidades públicas.
Se consultó la historia laboral del accionante en el
sistema de Colpensiones.
Igualmente se ordenó oficiar al
Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República para que se pronunciara sobre los hechos de la tutela e informara “si
el señor Álvaro Edmundo Mendoza Torres, identificado con cédula de ciudadanía
3’700.490, estuvo vinculado al Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República, en caso afirmativo entre qué fechas y si a 1° de abril de 1994 lo
estaba, en qué calidad.” (f. 153 cd. Corte).
Respuesta de Álvaro Edmundo Mendoza Torres.
En memorial radicado en la secretaría de
esta corporación en febrero 3 de 2014, el actor relacionó su historia laboral[3], aportando las
certificaciones que dan cuenta de sus servicios como funcionario público, de donde
se extrae esta información (fs. 15 a 151 ib.):
Entidad
Pública
Ingreso
Retiro
Tiempo
años / meses /
días
Concejo Municipal
de Barranquilla
23 / 12 / 1960
30 / 09 / 1962
1 / 9 / 4
Alcaldía Municipal
de Barranquilla
26 / 11 / 1963
31 / 1 / 1965
1 / 2 / 5
Empresas
Públicas de Barranquilla
11 / 5 / 1965
25 / 8 / 1965
0 / 3 / 15
Alcaldía Municipal
de Barranquilla
28 / 4 / 1966
30 / 7 / 1966
0 / 3 / 3
Cámara de
Representantes (suplente)
8 / 10 / 1968
9 / 10 / 1968
0 / 0 / 2
Cámara de
Representantes (suplente)
15 / 10 / 1968
16 / 12 / 1968
0 / 2 / 2
Asamblea
Departamental de Bolívar*
1 / 10 / 1972
30 / 9 / 1974
1 / 11 / 15
Cámara de
Representantes – Principal
20 / 7 / 1974
19 / 7 / 1978
4 / 0 / 0
Subtotal
7 / 30 / 46
Total días[4]
3.466
Total semanas[5]
495,14
* Descontadas las sesiones a las que no
asistió, según certificación expedida por la
Asamblea Departamental de Bolívar (f. 34 ib.).
Aportó copia de la resolución GNR 34018 de
marzo 12 de 2013, expedida por Colpensiones, mediante la cual se le niega el
reconocimiento de la pensión de vejez por no acreditar el número de semanas
requeridas para acceder a esta prestación (fs 132
a 133 ib.).
Anexó fotocopia de la resolución GNR 316402
de noviembre 23 de 2013, que resolvió, confirmando, el recurso de reposición
interpuesto contra el anterior acto administrativo (fs. 136
a 139 ib).
Historia laboral en Colpensiones.
Consultada la historia laboral del actor en
el sistema de Colpensiones, el resumen da cuenta de 412,15 semanas cotizadas a
empresas del sector privado y como independiente[6]
(f. 189 ib.).
No obstante, en el detalle de pagos de la
historia laboral, aparecen 51 meses de aportes en proceso de verificación,
cuyas semanas no han sido abonadas al actor, correspondientes al empleador
Escolombias Ricaurte Fayad y Cía. Ltda., NIT 90.402.359, tiempo que debe ser
acreditado al afiliado, pues la gestión de cobro es obligación de Colpensiones
y no es oponible al trabajador (fs. 190
a 192 ib.). Estos aportes corresponden a los siguientes períodos:
Año
Período
Meses
Días
1967
marzo a diciembre
10
300
1968
febrero a julio,
excluyendo abril
5
150
1969
febrero a diciembre
11
330
1970
febrero a diciembre,
excluyendo marzo
10
300
1971
enero a diciembre,
excluyendo julio
11
330
1972
enero, junio,
julio y agosto
4
120
Total días
1.530
Total semanas
218,57
Así, aportadas a Colpensiones cuenta con
630,72 semanas[7].
Por tanto, de acuerdo con los documentos que
obran en el expediente, la historia laboral de Álvaro Edmundo Mendoza Torres se
resume así[8]:
495,14 semanas aportadas al sector público y 630,72 semanas al ISS, lo que
arroja un total de 1.125,86 semanas de aportes, equivalentes a 21 años, 10
meses y 21 días.
De la información aportada se deduce que para
abril 1° de 1994 el actor contaba con 713,71 semanas de aportes y 54 años de
edad y a la fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2005 acumulaba
1.091,57 semanas cotizadas.
Respuesta del Fondo de Previsión Social del
Congreso de la República.
Mediante memorial de febrero 12 de 2014, el
Director General del Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República informó que Álvaro Edmundo Mendoza Torres no ha estado afiliado a
esa entidad y que al cumplir 20 años de servicio no tenía la condición de Congresista
(fs. 158 a 160 ib.).
Reportó que en enero 7 de 2004 el
accionante solicitó a ese fondo la pensión especial de Congresista, la cual fue
negada mediante resolución 1012 de junio 29 de 2004, confirmada en julio 24 de
2004 en resolución 1411.
Anotó que en 2004 el actor inició acción de
nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que
negaron la pensión pedida, la cual cursó ante el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca y culminó negando la pensión especial de Congresista, por no
cumplir los requisitos legales del caso, hecho no mencionado por el actor en
esta acción tutela.
Anexó fotocopia de la sentencia proferida
en junio 28 de 2007 por la Subsección C de la
Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, expediente 2004-09214,
M. P. Ilvar Nelson Arévalo Perico (fs. 171
a 188 ib.) en la cual se lee que el demandante “no adquirió el derecho
pensional ostentando dicha calidad, toda vez que a julio de 1978 no había
cotizado aún los 20 años de servicio que le exigía la norma para acceder a tal
derecho. Lo anterior se afirma, teniendo en cuenta que no es posible adquirir
el derecho a la pensión según las exigencias consagradas en el Decreto 1359 de
1993, cuando a pesar de haber ostentado la condición de congresista no se
alcanza a cumplir la edad determinada en dicha norma o no se cotiza el número
de semanas exigidas en tal carácter. En consecuencia la pretensión tendiente a
obtener tal reconocimiento aduciendo el hecho de haber sido congresista en
alguna época, carece de sustento jurídico válido, pues esta sola condición no
es suficiente para acceder al régimen especial que aquí se reclama” (f.186
ib.).
El mencionado fallo no fue apelado, por lo cual
dicha decisión, que no es objeto de controversia en esta acción de tutela, quedó
en firme.
Acción de tutela contra FONPRECON.
Este despacho conoció que, simultáneamente
con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en diciembre de 2004
el ahora demandante interpuso acción de tutela contra el Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República, buscando por esta vía el reconocimiento de
la pretendida prestación, hecho tampoco referido por el actor en la presente
acción de tutela.
En diciembre 15 de 2004 la
Sala Laboral del Tribunal Superior de Cartagena negó lo pretendido, decisión
confirmada en abril 6 de 2005 por la
Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, con ponencia del Magistrado
Gustavo José Gnecco Mendoza, radicación 12.569 (fs. 200
a 205 ib.).
II. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para examinar en Sala de Revisión esta
acción de tutela, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 (numeral
9°) de la Constitución, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. Lo que se debate.
Esta Sala de Revisión debe decidir si la actuación
reprochada a Colpensiones[9] es violatoria de los derechos invocados por el accionante,
al negarle la pensión solicitada, para lo cual abordará
el estudio de: i) el régimen especial de pensiones de Congresistas - reiteración
de jurisprudencia; (ii) la pensión por aportes - Ley 71 de 1988; (iii) con
base en ese análisis decidirá el caso concreto.
Tercera. Régimen especial de pensiones de Congresistas.
Reiteración de jurisprudencia.
La actividad de los legisladores goza de un privilegio
especial para efectos pensionales, régimen especial que ha evolucionado simultáneamente
con el sistema general de pensiones, asegurando las contingencias de invalidez,
vejez y sobrevivientes.
Reseña histórica.
La primera norma que reconoció pensión de jubilación (a
“empleados y obreros nacionales”) fue la
Ley 6ª de 1945, que la concedió a quienes cumplieran 50 años de edad y prestaran 20 años de servicios
(continuos o discontinuos) al Estado, según las voces de su artículo 17.
La Ley
48 de 1962 extendió estas previsiones a los miembros del Congreso, así:
“Artículo 7º. Los miembros del Congreso y de las
Asambleas Departamentales gozarán de las mismas prestaciones e indemnizaciones
sociales consagradas para los servidores públicos en la ley 6ª de 1945 y demás
disposiciones que la adicionen o reformen.”
El Decreto 1723
de 1964 que reglamentó la Ley 48 de 1962, determinó la pensión vitalicia de
jubilación para los miembros del Congreso Nacional, en dos terceras partes
(66.67%) del promedio de las asignaciones devengadas en el último año de
servicios o de lo devengado en los tres últimos años, a opción del beneficiario
(artículo 2º). En 1966, con la entrada en vigencia de la
Ley 4ª, se previó que las pensiones de los ex Congresistas debían ser el 75%
del salario promedio sobre el cual se realizaron aportes durante el último año
de servicio.
En 1985, la Ley 33 (modificatoria de la
Ley 6ª de 1945) elevó de 50 a 55 años el requisito de edad para acceder los
empleados oficiales, previendo en sus parágrafos 2° y 3° un régimen de
transición, según el cual:
“Parágrafo 2°. Para los empleados oficiales que a la
presente ley hayan cumplido quince años continuos o discontinuos de servicio,
continuarán aplicándose las disposiciones sobre la edad de jubilación que
regían con anterioridad a la presente ley.
Quienes con veinte (20) años de labor continua o
discontinua como empleados oficiales, actualmente se hallen retirados del
servicio, tendrán derecho cuando cumplan los cincuenta años (50) de edad, si
son mujeres, o cincuenta y cinco (55) si son varones, a una pensión de
jubilación que se reconocerá y pagará de acuerdo con las disposiciones que
regían al momento de su retiro.
Parágrafo 3º. En todo caso, los empleados oficiales que a la
vigencia de esta Ley, hayan cumplido los requisitos para obtener pensión de
jubilación, se continuarán rigiendo por las normas anteriores a esta Ley.”
Esta norma aplicó también para los Congresistas.
El artículo 14[10]
de la mencionada Ley 33 de 1985 creó el Fondo de Previsión Social del Congreso
(FONPRECON), como establecimiento público nacional con personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social; dentro de sus funciones se le encargó reconocer y pagar
las prestaciones sociales de los Congresistas, de los empleados del Congreso y
de sus propios trabajadores[11].
En sus inicios, FONPRECON solamente recaudaba los
aportes de sus afiliados pero no pagaba pensiones de jubilación, ya que estas habían
sido reconocidas por otra entidad de previsión[12],
excepción hecha de los Congresistas reincorporados que estuvieren pensionados
por otra Caja de Previsión Social, a quienes debía pagarle la pensión al cesar
nuevamente en sus funciones[13].
Ya en vigencia de la
Constitución Política de 1991 y en desarrollo de los literales e) y f) del
numeral 19 de su artículo 150, fue expedida la
Ley 4ª de 1992, cuyo artículo 17[14]
dispuso que la pensión de los Congresistas no podía ser inferior al 75% del
ingreso promedio mensual que durante el último año y por todo concepto
percibiera el Congresista. Esta Ley fue reglamentada mediante Decretos 1359 de
1993 y 1293 de 1994, a los cuales haremos alusión adelante.
Con el fin de unificar, universalizar y hacer
eficiente y sostenible el sistema de pensiones, se expidió la
Ley 100 de 1993, creando el Sistema General de Pensiones, que se aplica a la
generalidad de los habitantes del territorio nacional[15],
salvo que se haya previsto un régimen especial para un grupo determinado de
personas[16].
Es decir, la regla general es la aplicación para todos los habitantes del
territorio nacional, salvo que estén exceptuados expresamente.
Ahora bien, para evitar que el cambio del sistema
generara traumatismos e inequidades frente a quienes se aproximaban a cumplir
los requisitos para acceder a su pensión bajo alguna de las normas anteriores,
se creó un régimen de transición[17] que respetara las expectativas legítimas
de los ciudadanos.
Así, el artículo 36 del Sistema General de Pensiones
estableció:
“La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo
de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez
de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta
y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de
edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la
establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás
condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión
de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley. (…)”
Y para el caso de los Congresistas, el artículo 273 de
la misma Ley señaló:
“Artículo 273. Régimen Aplicable a los Servidores Públicos. El
Gobierno Nacional, sujetándose a los objetivos, criterios y contenido que se
expresan en la presente Ley, y en particular a lo establecido en los artículos
11 y 36 de la misma, podrá incorporar, respetando los derechos adquiridos, a
los servidores públicos, aún a los congresistas, al Sistema General de
Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.”
Por último debe mencionarse que mediante Acto
Legislativo 1 de 2005 se modificó el artículo 48 de la
Constitución Política y en su parágrafo transitorio 4° se previó que el
régimen de transición no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010,
excepto para aquellos que a la fecha de entrada en vigencia del Acto
Legislativo (25 julio de 2005) contaban con 750 semanas de aportes o su
equivalente en tiempo de servicio, a quienes se les mantendrá ese régimen, en
los términos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, hasta el año 2014.
En esta reforma también se elevó a rango
constitucional el principio de “sostenibilidad financiera del Sistema
Pensional”[18].
Régimen vigente de pensiones de Congresistas.
Como se acaba de exponer, el régimen de pensiones de
los Congresistas es, por regla general, el de la
Ley 100 de 1993 y excepcionalmente el de transición.
Con el fin de unificar y armonizar estos regímenes general
y excepcional (de transición) de pensiones de los Congresistas, se expidieron
los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994, ambos reglamentarios de la
Ley 4ª de 1992.
En el Decreto 1359 de 1993 se señaló (no está
en negrilla en el texto original):
“Decreto 1359. Artículo 1º. Ámbito de aplicación. El
presente Decreto establece integralmente y de manera especial, el régimen de
pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas, que en lo sucesivo se
aplicará a quienes a partir de la vigencia de la ley 4ª de 1992, tuvieren la
calidad de Senador o Representante a la
Cámara.”
Como se desprende de la norma, su aplicación está
reservada para quienes a 18 de mayo de 1992 gozaban de la calidad de Congresistas
(Senadores y Representantes a la Cámara), y a los que de allí en adelante
adquirieran tal condición. Es decir, esta norma no está destinada para quienes
ya se habían retirado del Congreso, ni a los que ya se encontraban disfrutando
de pensión de jubilación, toda vez que para estos últimos el artículo 17[19]
estableció un reajuste especial, por una sola vez, en 50% de lo que le
correspondería a un Congresista pensionado bajo la
Ley 4ª de 1992.
El artículo 4° del mismo Decreto refuerza el argumento
según el cual este régimen excepcional solo es aplicable a los Congresistas
activos para la fecha de expedición de la
Ley 4ª de 1992 (18 de mayo):
“Artículo
4°. Requisitos para acceder a este Régimen Pensional.
Para
que un Congresista pueda acceder a la aplicación de este régimen especial,
deberá cumplir en debida forma con los siguientes requisitos:
a)
Encontrarse afiliado a la Entidad Pensional del Congreso y estar efectuando
cumplidamente las cotizaciones o aportes respectivos a la misma.
Haber
tomado posesión de su cargo.
Parágrafo. De igual manera accederán a este régimen pensional
los Congresistas que al momento de su elección estuvieren disfrutando de su
pensión vitalicia de jubilación decretada por cualquier entidad del orden nacional
o territorial y que cumplieren las condiciones y requisitos establecidos en el
artículo 1°, inciso 2° de la
Ley 19 de 1987.”
El
artículo 5° del mismo Decreto 1359 de 1993 señaló el ingreso base de
liquidación sobre el cual se calculan estas pensiones, así como los conceptos a
incluir en tal base de liquidación, así:
“Artículo
5°. Ingreso Básico para la
Liquidación Pensional. Para la liquidación de las pensiones, así como para
sus reajustes y sustituciones, se tendrá en cuenta el ingreso mensual promedio
del último año que por todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio, a
la fecha en que se decrete la prestación, dentro del cual serán especialmente
incluidos el sueldo básico, los gastos de representación, la prima de
localización y vivienda, prima de transporte, prima de salud, prima de navidad
y toda otra asignación de la que gozaren.”
Frente
a lo anterior hay que anotar que quienes fueron Congresistas antes de mayo 18
de 1992 (vigencia de la Ley 4ª), solamente recibían salario y prima de navidad,
lo que demuestra que tanto la Ley 4ª de 1992, como sus Decretos Reglamentarios,
fueron destinados a regir exclusivamente las pensiones de quienes ejercieran
esa dignidad a partir de la promulgación de tales normas.
El Decreto 1293 de 1994[20] ordenó la
aplicación del sistema general de pensiones a los Representantes a la
Cámara, Senadores y empleados del Congreso de la
República, con excepción de los cobijados por el régimen de transición
previsto en el artículo 2º de dicha norma, que puede resumirse así:
i. Aplicar el Sistema General de Pensiones a
Senadores, Representantes a la Cámara y empleados del Congreso de la
República, excepto para quienes se encontraban dentro de las hipótesis
previstas en el régimen de transición del artículo 2º de tal norma, que recogió
las del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
ii. Aplicar el régimen de transición a los
Senadores y Representantes a la Cámara que cumplieran alguno de los requisitos
del artículo 2º, a quienes se les reconocería su pensión con base en el
excepcional régimen previsto en el Decreto 1359 de 1993.
iii. Aplicar el régimen de transición a los
Senadores y Representantes a la Cámara que durante la legislatura que
finalizaba el 20 de julio de 1994 tuviesen una situación jurídica consolidada;
esto es, tener 20 años de servicios en el sector privado o en el público,
incluyendo el Congreso de la República. A estas personas se les exigían 50 años
de edad, de acuerdo con el literal b) del artículo 2º del Decreto 1723 de 1964.
Es de anotar que
el parágrafo del artículo 2° del Decreto 1293 de 1994 preveía una hipótesis que
fue declarada nula por el Consejo de Estado en octubre 27 de 2005, por lo que la
referencia que se efectúa es puramente histórica. Se trata de la inclusión en
el régimen de transición especial de Congresistas a quienes antes del 1º de
abril de 1994 (fecha de entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993) hubiesen sido Senadores o Representantes a la
Cámara, siempre que reunieran los requisitos del régimen de transición, salvo
que para esa fecha estuviesen cobijados por un régimen diferente, caso en el
cual se aplicaría éste.
La hipótesis
prevista en el desaparecido parágrafo solo estaba destinada para quienes, antes
de 1° de abril de 1994, se hubiesen desempeñado exclusivamente como Congresistas,
pues de lo contrario regiría la segunda parte de tal previsión, en cuya virtud
se aplicaría el régimen diferente al cual estuviesen afiliados.
Importante
resulta citar lo expuesto por el Consejo de Estado en la sentencia de octubre
27 de 2005, que declaró nulo el parágrafo que se trascribe subrayado:
“Artículo 2º. Régimen de transición de
los senadores, representantes, empleados del Congreso de la
República y del Fondo de Previsión Social del Congreso.
Los senadores, los
representantes, los empleados del Congreso de la
República y los empleados del Fondo de Previsión Social del Congreso, tendrán
derecho a los beneficios del régimen de transición de que trata el artículo 36
de la Ley 100 de 1993, siempre que a 1º de abril de 1994 hayan cumplido alguno
de los siguientes requisitos:
a. Haber cumplido (40) o más
años de edad si son hombres, o treinta y cinco (35) o más años de edad si son
mujeres;
b. Haber cotizado o prestado
servicios durante quince (15) años o más.
Parágrafo. El régimen de
transición de que trata el presente artículo se aplicará también para aquellas
personas que hubieran sido senadores o representantes con anterioridad al 1º de
abril de 1994, sean o no elegidos para legislaturas posteriores, siempre y
cuando cumplan a esa fecha con los requisitos de que tratan los literales a) o
b) de este artículo, salvo que a la fecha señalada tuvieran un régimen
aplicable diferente, en cuyo caso este último será el que conservarán.”
En
este fallo[21],
el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo expresó:
“La norma que determinó el régimen de transición para
los congresistas no podía pretender la protección de expectativas frente a este
régimen para quienes no hubieran ostentado tal calidad entre el 19 de mayo de
1992 y el 1º de abril de 1994, o no fueran reincorporados como congresistas en
períodos posteriores.
Quien había sido congresista antes del 19 de mayo de
1992 y no fuera elegido posteriormente, no tenía ninguna expectativa por consolidar,
es decir, no podía adquirir derecho pensional conforme al régimen especial por
cuanto no reunía uno de sus requisitos: estar en servicio activo.
Resultaba pues que, aún estando en el régimen de
transición, nunca alcanzaría la condición necesaria para adquirir el derecho a
la pensión especial prevista para los congresistas.”
Más recientemente la
Corte Constitucional ha manifestado su oposición a que se extiendan los
beneficios del régimen de transición de Congresistas a quienes, sin tener
derecho a ellas, buscan acomodar la interpretación de las normas para también obtener
las prebendas congresuales. Así se lee en la sentencia T-353 de mayo 15 de 2012,
M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub:
“La
Sala encuentra en el presente caso una situación propicia para manifestar que
se opone a que con fundamento en los beneficios que otorga el régimen de
transición, se favorezca a personas que se acogen a regímenes pensionales
diferentes a los que el régimen de transición preservó para ellos, en lo que
configura una aplicación irracional del principio de favorabilidad con
consecuencias atroces para la sostenibilidad fiscal. En esa medida, esta Sala
se aparta del precedente al que se adhirió la misma en la
Sentencia T-771 de 2010, que se profirió respetando el que a su vez estableció
la Sentencia T-483 de 2009. De modo que esta Sala no comparte la decisión que
el 08 de septiembre de 2010 profirió el Juzgado Treinta Penal del Circuito de
Bogotá, y en general, este tipo de decisiones, ya que, en los casos como el
presente, sólo debe aplicarse el régimen de pensiones para los congresistas y magistrados
de altas Cortes a aquellas personas que a 01 de abril de 1994 desempeñaban
dicho cargo o ya lo habían desempeñado.
…   …   …
La Sala se pregunta entonces algo
cuya respuesta puede resultar obvia: Cuando se dice ‘el régimen anterior al que
se encontraban afiliados’ ¿A qué se hace referencia? Para la
Sala, la respuesta lógica y razonable es que se hace alusión al régimen al que
se encontraban afiliados con anterioridad a la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993. De lo anterior se desprende otro interrogante: Si los
beneficios que confiere el régimen de transición se traducen en la preservación
de los factores pensionales con base en los cuales las personas tenían la expectativa
de pensionarse antes de la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993 ¿Es admisible que las personas que a 01 de abril de 1994 no
tuvieran la expectativa de pensionarse con tales factores pensionales,
posteriormente pretendan adquirir su pensión con base en los mismos? Para la
Sala la respuesta no puede ser afirmativa, ya que no se aplicaría el régimen
en el que cotizaban las personas antes de la entrada en vigencia de la
Ley 100, sino que debido a una favorabilidad in extremis se aplicaría un
régimen al que las personas ni siquiera aspiraban a 01 de abril de 1994.
…   …   …
La Sala considera que la existencia
del régimen de transición es en sí misma una manifestación del principio de
favorabilidad, pues permite a las personas pensionarse dentro del régimen para
el cual habían cotizado antes de la vigencia de la
Ley 100 de 1993, es decir, frente al cual se habían generado una expectativa.
Considerar por el contrario que el régimen de transición posibilita que sus
beneficiarios se acojan a regímenes a los que no podían acogerse a 01 de abril
de 1994, excede la noción de transición pues no se está protegiendo lo que
pretende el régimen, es decir, el derecho a pensionarse en el régimen al que
aspiraban a hacerlo antes de la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993. Pretender ir más allá, desvertebraría el régimen de
transición y se tornaría en una aplicación inviable del principio de
favorabilidad que atentaría contra la sostenibilidad fiscal del Estado.”
Concluyendo podemos afirmar que actualmente los Congresistas
son beneficiarios del sistema general de pensiones previsto en la
Ley 100 de 1993, salvo que se encuentren dentro de las hipótesis del régimen
de transición consagrado en su artículo 36, para quienes la edad, el tiempo de
servicios y el monto de la pensión será el establecido en el régimen al cual se
encontraban afiliados el 1° de abril de 1994.
Cuarta. Pensión por aportes - Ley 71 de 1988.
Como se desprende de lo
reseñado, antes de la Constitución de 1991 y de la
Ley 100 de 1993, Colombia no contaba con un sistema integral de pensiones,
sino que coexistían múltiples regímenes, administrados por distintas entidades.
Según la sentencia C-177 de mayo 4 de 1998,
M. P. Alejandro Martínez Caballero, “una de las finalidades
esenciales de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de los principios de
universalidad, eficiencia y solidaridad que rigen la seguridad social (CP art.
48), fue superar esa desarticulación entre los distintos regímenes pensionales,
que no solo hacía más difícil el manejo general de esta prestación sino que se
traducía en inequidades manifiestas para los trabajadores”.
Como se mencionó, el legislador
estableció en el artículo 36 de la Ley 100 una consideración hacia aquellas
personas que tenían una expectativa legítima de pensionarse bajo los anteriores
regímenes; en el entendido de esta corporación, “la creación de un régimen de transición
constituye entonces un mecanismo de protección para que los cambios producidos
por un tránsito legislativo no afecten desmesuradamente a quienes, si bien no
han adquirido el derecho a la pensión, por no haber cumplido los requisitos
para ello, tienen una expectativa legítima de adquirir ese derecho, por estar
próximos a cumplir los requisitos para pensionarse, en el momento del tránsito
legislativo”[22].
Las condiciones impuestas por dicho artículo fueron
contar, a 1° de abril de 1994, con 35 años o más de edad si eran mujeres, 40
años o más si eran hombres, o tener 15 años o más de servicios cotizados.
Como también se ha mencionado, el
“régimen anterior al cual se encontraban los afiliados a esa fecha”[23] es el que establece las condiciones
de edad, tiempo de servicio y monto de la pensión que el beneficiario de la
transición debe cumplir.
Para el caso de la pensión por
aportes, el artículo 7° de la Ley 71 de 1988 contempla: “A partir de la
vigencia de la presente ley, los empleados oficiales y trabajadores que
acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y
acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus
veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o
distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una
pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es
varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.”
La Ley 71 de 1988 fue reglamentada
mediante Decreto
2709 de diciembre 13 de 1994, en el cual, en referencia a la “pensión de
jubilación por aportes”, se lee (no está en negrilla en el texto original):
“Artículo 1°… Tendrán derecho a la pensión de jubilación por aportes
quienes al cumplir 60 años o más de edad si es varón, o 55 años o más si se es mujer,
acrediten en cualquier tiempo, 20 años o más de cotizaciones o aportes
continuos o discontinuos en el Instituto de Seguros Sociales y en una o varias
de las entidades de previsión social del sector público.
Artículo 2°. Efectividad y pago de la pensión de
jubilación por aportes. La pensión de jubilación por aportes, para los
servidores públicos se hará efectiva una vez se retiren del servicio. Para
los demás trabajadores, se requiere la desafiliación de los seguros de
invalidez, vejez o muerte y accidente de trabajo y enfermedad profesional,
salvo las excepciones previstas en la ley.
Artículo 3°. Incompatibilidad de la pensión de
jubilación por aportes. La pensión de jubilación por aportes es incompatible
con las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y retiro por vejez. El
empleado o trabajador podrá optar por la más favorable cuando haya concurrencia
entre ellas.
Artículo 4°. Entidad de previsión. Para efectos de la
pensión de jubilación por aportes, se tendrá como entidad de previsión social a
cualquiera de las cajas de previsión social, fondos de previsión, o las que
hagan sus veces del orden nacional, departamental, intendencial, comisarial,
municipal o distrital y al Instituto de los Seguros Sociales.
… … …
Artículo 6°. Salario base para la liquidación de la
pensión de jubilación por aportes. El salario base para la liquidación de
esta pensión, será el salario promedio que sirvió de base para los aportes
durante el último año de servicios, salvo las excepciones contenidas en la ley.
Si la entidad de previsión es el ISS se
tendrá en cuenta el promedio del salario base sobre el cual se efectuaron los
aportes durante el último año y dicho instituto deberá certificar lo pagado por
los citados conceptos durante el período correspondiente.
... … …
Artículo 8°. Monto de la pensión de jubilación por
aportes. El monto de la pensión de jubilación por aportes será equivalente al
75% del salario base de liquidación. El valor de la pensión de jubilación por aportes, no
podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente ni superior a quince
(15) veces dicho salario, salvo lo previsto en la ley.”
Esta pensión buscaba acabar lo inequitativo que devenía
para algunos que, habiendo prestado servicios en entidades públicas con aportes
a cajas del sector público, y laborado en empresas del sector privado con
aportes al ISS, ninguna de ellas alcanzara el tiempo necesario para pensionarse
bajo alguno de los regímenes. Así, la movilidad entre ambos sectores -público y
privado- era un obstáculo para alcanzar la jubilación.
Actualmente, como vemos, quien se encuentre dentro de
las hipótesis de hecho previstas en la norma, puede acceder a la pensión por
aportes, siempre y cuando, por supuesto, sea beneficiario del régimen de
transición.
Quinta. Caso concreto.
5.1. Para abordar la decisión del caso concreto, cabe
recordar los siguientes puntos relevantes:
1. El accionante Álvaro Edmundo Mendoza Torres nació en
marzo 29 de 1940, estando a cerca de un mes de cumplir 74 años (f. 16 cd.
inicial de tutela).
2. A 1° de abril de 1994 tenía 54 años de edad y 713,71
semanas de aportes al sector público y privado, por lo que accede al régimen de
transición por la edad.
3. A la fecha de vigencia del Acto Legislativo 1 de 2005 sumaba
1.091,57 semanas de aportes, lo que significa que mantiene el régimen de
transición.
4. Actualmente cuenta con 1.125,86 semanas de cotización[24], de las cuales, 495,14
lo fueron al sector público y 630,72 al sector privado.
5. En enero 7 de 2004, solicitó al Fondo de Prestaciones
Sociales del Congreso de la República el reconocimiento de la pensión especial
de Congresista.
6. Mediante resolución 1012 (junio 29 de 2004),
confirmada en la resolución 1411 (julio 24 de 2004), FONPRECON negó al
accionante la pensión especial de Congresista por encontrar que no cumple los
requisitos para acceder a ella. Esta actuación no fue referida por el actor en
el trámite de esta acción de tutela.
7. En diciembre de 2004 inició acción de tutela contra FONPRECON,
buscando por esta vía el reconocimiento de la pretendida prestación. En
diciembre 15 de 2004 la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cartagena negó
las pretensiones de la tutela y en abril 6 de 2005 la
Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión (fs. 200
a 205 cd. Corte). Esta actuación tampoco fue mencionada por el actor en el desarrollo
de esta acción.
8. En diciembre de 2004 incoó acción de nulidad y
restablecimiento del derecho contra las resoluciones de FONPRECON que le
negaron la pensión especial de Congresista, demanda que fue decidida negativamente
en sentencia de junio 28 de 2007 (fs. 171
a 188 ib.), quedando en firme al no ser apelada y no siendo objeto de ataque
en esta acción de tutela, de todo lo cual tampoco se efectuó mención por el
demandante de tutela.
9. En
diciembre 28 de 2004 solicitó al ISS reconocimiento de la pensión de vejez (no
de Congresista), según desprendible 11.830 (f. 20 cd. inicial de tutela).
10. Desde abril hasta noviembre de 2007[25] realizó aportes como
independiente.
11. En noviembre 30 de 2007 se retiró definitivamente del
sistema de pensiones, como aparece en el detalle de la historia laboral (f. 190
cd. Corte).
12. En agosto 29 de 2012 solicitó al ISS no reconocerle la
pensión de vejez solicitada, sino la pensión especial de Congresista (fs. 22
a 30 cd. inicial).
13. Mediante resolución GNR 34018 (marzo 12 de 2013), Colpensiones
le negó el reconocimiento de la pensión de vejez por no acreditar el número de
semanas mínimas requeridas para acceder a esta prestación.
14. Interpuesto recurso de reposición contra la anterior
decisión, mediante resolución GNR 316402 (noviembre 23 de 2013) Colpensiones
confirmó su negativa, concediendo el recurso de apelación cuyo desenlace
desconoce la Sala.
5.2.
Sea lo primero afirmar que la pretensión de pensión de Congresista ya fue
decidida en junio 28 de 2007 (Exp. 2004-09214) por la jurisdicción contencioso
administrativa, cuando el accionante demandó en nulidad y restablecimiento del
derecho los actos administrativos expedidos por FONPRECON, que le negaron el
reconocimiento de aquella especial prestación.
Tal decisión, que no fue mencionada por el actor en
este trámite de tutela y que no es ahora objeto de ataque, analizó la situación
de Álvaro Edmundo Mendoza Torres frente a los supuestos de hecho previstos en
las normas que consagran la pensión especial de Congresistas, llegándose a la
conclusión de que el solo hecho de haber sido Representante a la
Cámara en algún tiempo no es requisito suficiente para acceder al régimen privilegiado
de Congresistas.
Adicionalmente, la situación del actor no
encaja dentro de los supuestos previstos para acceder al régimen especial de
Congresistas[26],
por varias razones: i) si bien había sido Congresista antes de mayo de 1992, no
fue elegido posteriormente y por lo tanto no estaba activo, requisito exigido
para acceder al régimen especial de Congresista; ii) la norma que extendía el
régimen de transición especial de Congresistas, a quienes lo hubieren sido
antes de abril 1° de 1994, fue declarada nula por el Consejo de Estado[27]; iii) de entender que dicha norma (el
parágrafo del artículo 2° del Decreto 1293 de 1994) surtió efectos para el
actor antes de ser declarada nula, ella condicionaba la aplicación del régimen
de transición especial de Congresistas a que el afiliado no estuviera vinculado
a un régimen diferente al de Congresista, y para 1° de abril de 1994 el
accionante había cotizado en el ISS para el sector privado[28] y en Cajanal como
Congresista, lo que lo ubicaba para esa fecha en el régimen de pensión por
aportes, hipótesis sobre la que habría que agregar que el actor se retiró del
sistema de pensiones en noviembre de 2007 y para esa fecha el parágrafo del
artículo 2° del Decreto 1293 de 1994 había dejado de existir.
En firme la decisión del Tribunal por no
haber sido apelada, la cuestión de la pensión especial de Congresista está
decidida y no proceden más debates sobre ella, independientemente de que ahora
la acción se dirija contra Colpensiones, pues los supuestos de hecho previstos
en las normas de la pensión especial de Congresistas no están condicionados a qué
entidad deba reconocerla.
Así mismo, la petición de pensión especial
de Congresista también fue anteriormente debatida en sede de tutela, ante la
Sala Laboral del Tribunal Superior de Cartagena que, en fallo de diciembre 15
de 2004, negó la pretensión del actor, decisión que fuera confirmada por la
Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia en abril 6 de 2005 (fs. 200
a 205 cd. Corte). Esta actuación tampoco fue mencionada por el actor en el
trámite de esta acción de tutela.
5.3.
Por otra parte, teniendo en cuenta la fecha de nacimiento del actor, es claro
que se trata de un sujeto de especial protección constitucional, por su avanzada
edad (poco menos de 74 años), careciendo de coherencia exigirle al ciudadano
iniciar una acción ordinaria cuyo resultado posiblemente no podrá conocer.
Sobre este punto pueden consultarse múltiples
sentencias de la Corte Constitucional, entre ellas T-138 de febrero 24 de 2010,
M. P. Mauricio González Cuervo, T-508 de julio 31 de 2013 y T-572 de agosto 26
de 2013, estas últimas con ponencia de quien ahora cumple igual función.
5.4. Analizada la situación particular del accionante, se
tiene que cumple los requisitos para acceder al régimen de transición previsto
en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues a 1° de abril de 1994 contaba con
53 años de edad, exigiéndose 40 para los hombres, y a la fecha de entrada en
vigencia del Acto Legislativo 1 de 2005, sumaba 1.091,57 semanas de aportes.
Lo que sigue es ubicar el régimen de
pensiones que se aplicaba al actor antes de que se creara el régimen general de
la Ley 100 de 1993, para lo cual, previo examen de su historia laboral, se tiene
que a 1° de abril de 1994[29]
contaba con 713,71 semanas de aportes, sumadas las de los sectores público[30] y privado[31].
5.5. Excluida la aplicación del régimen especial de Congresistas
y teniendo en cuenta que la historia laboral del actor da cuenta de 1.125,86
semanas de aportes[32]
a entes de previsión de los sectores público y privado[33], su situación
particular se subsume dentro de los supuestos de hecho previstos en la
Ley 71 de 1988, en cuanto a la pensión por aportes.
Así, Álvaro Edmundo Mendoza Torres es
beneficiario del régimen de transición, siéndole aplicable la
Ley 71 de 1988 que permite conceder pensión de jubilación a quienes “al cumplir 60 años o más de edad si es
varón, … acrediten en cualquier tiempo, 20 años o más de cotizaciones o aportes
continuos o discontinuos en el Instituto de Seguros Sociales y en una o varias
de las entidades de previsión social del sector público.”
Por lo anterior esta Sala, previa
revocatoria del fallo proferido por la
Sala Civil del Tribunal Superior de Cartagena, ordenará a Colpensiones[34], última entidad a la
cual el accionante realizó cotizaciones para pensión que, atendiendo la solicitud que al efecto le
formule el actor, reconozca y pague la pensión por aportes
que le corresponde al señor
Álvaro Edmundo Mendoza Torres,
identificado con cédula de ciudadanía 3.700.490 de Barranquilla (f. 16 cd.
inicial), de acuerdo con las normas
legales que rigen tal prestación.
Si bien de la información que reposa en el
expediente no se desprende que Colpensiones hubiese vulnerado derechos del
accionante, porque atendió la petición dentro del término concedido por el Juzgado
de tutela de primera instancia, y porque lo hizo con base en la información
suministrada por el actor, no está de más exhortar a esa entidad para que
realice el cruce de la información necesaria para que sus bases de datos
reflejen la historia laboral real de cada afiliado, pues de la respuesta
suministrada al actor se evidencia que desconocía las vinculaciones al sector
público del mismo.
Respecto de 51 meses de aportes en proceso
de verificación que aparecen en la historia laboral del accionante[35], Colpensiones deberá
acreditarlos en su historia laboral y adelantar las respectivas gestiones de
cobro, si fuere del caso.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Sexta de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. REVOCAR el fallo dictado en abril
10 de 2013 por la
Sala Civil del Tribunal Superior de Cartagena, que confirmó el proferido en febrero 8 de 2013 por
el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Cartagena, tutelando el derecho de
petición de pensión del señor Álvaro Edmundo Mendoza Torres, identificado con cédula de ciudadanía
3.700.490 de Barranquilla. En
su lugar, se dispone TUTELAR los derechos fundamentales a la seguridad
social, a la vida digna y al mínimo vital del mencionado actor.
Segundo. En consecuencia, ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, por conducto de su representante legal o quien haga sus veces que, atendiendo
la solicitud que al efecto le formule el actor, reconozca
y pague, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la solicitud elevada
por Álvaro Edmundo Mendoza
Torres, la pensión por aportes
que a este le corresponde, de acuerdo con las normas legales que regulan tal
prestación.
Tercero. Por Secretaría General de esta corporación, LÍBRESE la
comunicación indicada en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente por
incapacidad médica
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Debido al paro nacional de la
Rama Judicial, desde octubre 19 hasta diciembre 7 de 2012 no se permitió el
ingreso de personas a los despachos judiciales, por lo que los términos
judiciales estuvieron suspendidos durante dicho período.
[2] Ver nota anterior de pie de página, sobre
suspensión de términos judiciales.
[3] La relación suministrada por el actor
presenta errores aritméticos, que fueron corregidos con base en las
certificaciones aportadas, precisando así su historia laboral en el sector
público.
[4] Años y meses se convierten a días y se
suma el total (7 x 360 + 30 x 30 + 46).
[5] Número de días divido entre 7 días que
tiene una semana.
[6] Como trabajador independiente cotizó desde
abril de 2007 hasta noviembre de 2007 (fecha del último aporte y en la cual
registró su retiro), es decir, 8 meses (240 días) equivalentes 34,29 semanas.
[7] 412,15 reportadas más 218.57 en proceso de
verificación.
[8] Se verificó que no existiera simultaneidad
en la historia laboral.
[9] Entidad que, por virtud del Decreto 2011
de 2012, asumió la administración del régimen de prima media con prestación
definida a partir de octubre 1° de 2012.
[10] “Artículo 14. Créase como
establecimiento público del orden nacional, esto es, como organismo dotado de
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente,
adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República.”
[11] “Artículo 15º. Además de la función que
la Ley señala a los organismos de Previsión Social, el Fondo cumplirá las siguientes
actividades: 1. Efectuar el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales
de los Congresistas, de los empleados del Congreso y de los empleados del mismo
Fondo.”
[12] “Artículo 23. Los Congresistas y los empleados del
Congreso pensionados con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, lo
seguirán siendo de las entidades de Previsión Social que les otorgaron y
reconocieron su derecho.
Artículo
24. La
Caja Nacional de Previsión Social continuará prestando los servicios y pagando
las prestaciones a los Congresistas y a los empleados del Congreso hasta tanto
las autoridades previstas en esta Ley hayan expedido o aprobado según el caso,
los estatutos, la planta de personal y el presupuesto del Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República, momento en el cual automáticamente quedará
cancelada la afiliación de los Congresistas y de los empleados del Congreso a la
Caja Nacional de Previsión Social.”
[13] “Ley 19 de 1987. Por la cual se
modifica la Ley 33 de 1985. Artículo 1. El artículo 23 de la
Ley 33 de 1985, quedará así: Tienen derecho a gozar de todas las prestaciones
y servicios del Fondo de Previsión Social del Congreso, aquellas personas que
están legalmente obligadas a contribuir para su funcionamiento. Los Congresistas
que para tomar posesión de sus cargos hayan de renunciar temporalmente a
recibir la pensión de jubilación que les había sido reconocida con
anterioridad, la podrán seguir percibiendo del Fondo de Previsión Social del
Congreso con derecho al respectivo reajuste, una vez suspendan o cesen en el
ejercicio de sus funciones, pero el nuevo lapso de vinculación al Congreso y de
aporte al Fondo no podrá ser inferior a un (1) año, en forma continua o
discontinua. (…).”
[14] “Artículo 17. El
Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y
sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores. Aquéllas y
éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante
el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista. Y se aumentarán en
el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.
Parágrafo. La liquidación de las pensiones, reajustes y
sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que
por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en que
se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva.”
[15] Artículo 3° Ley 100 de 1993.
[16] Artículo 279 Ley 100 de 1993.
[17] Según sentencia SU-975 de octubre 23 de 2003,
M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, esta Corte ha entendido el régimen de
transición como un conjunto “de reglas jurídicas para la protección de
expectativas próximas y derechos adquiridos ante cambios de la normatividad que
afectan las posiciones jurídicas de las personas cuya relación pensional se
regía por las normas derogadas”.
[18] Artículo 1° Acto Legislativo 1 de 2005.
[19] “Artículo
17. Reajuste Especial.
Modificado artículo 7 Decreto 1293 de 1994. Los senadores y representantes que
se hayan pensionado con anterioridad a la vigencia de la
Ley 4ª de 1992, tendrán derecho a un reajuste en su mesada pensional, por una
sola vez, de tal manera que su pensión alcance un valor equivalente al 50% del
promedio de las pensiones a que tendrían derecho los actuales congresistas. El
valor de la pensión a que tendrían derecho los actuales congresistas será del
75% del ingreso base para la liquidación pensional de los congresistas a que se
refiere el artículo 5° del Decreto 1359 de 1993. Este reajuste surtirá efectos
fiscales a partir del 1° de enero de 1994. El Gobierno nacional incluirá las
respectivas partidas en el proyecto de ley anual de Presupuesto correspondiente
a la vigencia de 1994.”
[20] “Artículo 1º. Campo de aplicación. El Sistema General de
Pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, se aplica a los Senadores,
Representantes y empleados del Congreso de la
República y del Fondo de Previsión Social del Congreso, con excepción de los
cubiertos por el régimen de transición previsto en el presente decreto.
Artículo 2º. Régimen de transición de los
senadores, representantes, empleados del Congreso de la
República y del Fondo de Previsión Social del Congreso.
Los senadores, los
representantes, los empleados del Congreso de la
República y los empleados del Fondo de Previsión Social del Congreso, tendrán
derecho a los beneficios del régimen de transición de que trata el artículo 36
de la Ley 100 de 1993, siempre que a 1º de abril de 1994 hayan cumplido alguno
de los siguientes requisitos:
a. Haber cumplido (40) o más
años de edad si son hombres, o treinta y cinco (35) o más años de edad si son
mujeres;
b. Haber cotizado o prestado
servicios durante quince (15) años o más.
Artículo 3º. Beneficios del Régimen de
transición. Los senadores y representantes que cumplan con alguno de los
requisitos previstos en el artículo anterior, tendrán derecho al reconocimiento
de su pensión de jubilación cuando cumplan con los requisitos de edad y tiempo de servicios o número de semanas cotizadas
establecidos en el Decreto 1359 de 1993, así como el monto de la pensión, forma de liquidación de la misma e ingreso base de
liquidación establecidos en el mismo decreto.
Parágrafo. El régimen de
transición de que trata el presente artículo se aplicará también para aquellos
senadores y representantes que durante la legislatura que termina el 20 de
junio de 1994 tuvieren una situación jurídica consolidada al cumplir antes de
dicha fecha, veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos en una o
diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la
República, o que los hubieran cumplido y cotizado en parte en el sector
privado y ante el Instituto de Seguros Sociales en cualquier modalidad. En
cuanto a la edad de jubilación se aplicará lo dispuesto en el literal b) del
artículo 2º del decreto 1723 de 1964, es decir que tales congresistas, una vez
cumplido el tiempo de servicios aquí previsto, podrá obtener el reconocimiento
de la pensión de jubilación a la edad de cincuenta (50) años.”
[21] Expediente 5677/03, C. P. Ana Margarita
Olaya Forero.
[22] C-754 de agosto 10 de 2004,
M. P. Álvaro Tafur Galvis.
[23] Artículo 36
Ley 100 de 1993.
[24] Equivalentes a 21 años, 10 meses y 21
días.
[25] 8 meses (240 días), equivalentes a 34,29
semanas de aportes.
[26] Cabe recordar que, además de no tener
derecho a la pensión de congresista, esta no se liquida como solicita el actor,
con base en el promedio del último año del salario que devenga la generalidad
de parlamentarios a la fecha de su reconocimiento, sino con base en el salario
devengado por el individuo a quien se le reconoce, interpretación que ha sido reiterada
por esta Corte en múltiples oportunidades, en decisiones de constitucionalidad y
de tutela. Un entendimiento contrario atenta contra principios y derechos superiores tales como la igualdad real y material y la solidaridad, a la par que daría al traste con la
sostenibilidad financiera del sistema de pensiones.
[27] Parágrafo del artículo 2° del Decreto 1293
de 1994, declarado nulo por el Consejo de Estado en sentencia de octubre 27 de
2005, Expediente 5677/03, C. P. Ana Margarita Olaya Forero.
[28] Entre 1967 y 1972 (51 meses), para la
empresa Escolombias Ricaurte Fayad y Cía. Ltda..
[29] No es cierto -como lo afirma el actor-,
que el único régimen para el cual había prestado servicios o realizado aportes
a 1° de abril de 1994 fuese el de Congresista. Por el contrario, se observa
multiplicidad de labores, tanto en el sector público como privado, así como las
varias entidades a las que realizó aportes antes de 1° de abril de 1994. Por
ello el demandante no tenía expectativa de acceder al régimen especial de Congresistas,
tal cual se explicó en precedencia.
[30] Concejo Distrital de Barranquilla,
Asamblea Departamental de Bolívar y Cámara de Representantes.
[31] Entre 1967 y 1972 (51 meses), para la
empresa Escolombias Ricaurte Fayad y Cía. Ltda..
[32] Equivalentes a 21 años, 10 meses y 21
días.
[33] 495,14 en el sector público y 630,72 al
ISS en el sector privado.
[34] Entidad que desde octubre 1° de 2012
asumió la administración del régimen de prima media.
[35] Correspondientes al empleador Escolombias
Ricaurte Fayad y Cía. Ltda. (fs. 190 a 199 cd. Corte).