C-216-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-216/94
SERVICIO
PUBLICO NOTARIAL-Carácter nacional/AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Límites
El
servicio público notarial es de carácter nacional, dada la generalidad de la
ley, y no puede estar atribuido a una autoridad municipal o regional. La Ley
está autorizada por la misma Constitución para señalar  los límites de la
autonomía territorial, de suerte que la  Carta prevé la función delimitante del
legislador, y en este orden de ideas el art. 15 de la Ley 29 de 1973 está
conforme a derecho. Dicha autonomía se concreta en la gestión de intereses
propios mediante autoridades propias, en consonancia con el artículo 287
constitucional. Entonces, como el servicio público notarial es de interés
general, y no de interés particular, no es consecuente que un municipio,
por ejemplo, gestione como interés propio algo que por mandato de la
Constitución es general y apto, por ende, de ser regulado por la Ley.
ESTADO
UNITARIO/CENTRALIZACION POLITICA/DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA
El
Estado unitario supone el principio de la centralización política, que se
traduce en unidad de mando supremo, unidad en todos los ramos de la
legislación, unidad en la administración de justicia y, en general, unidad en
las decisiones de carácter político que tienen vigencia para todo el espacio
geográfico nacional.  La centralización política no es otra cosa que una
jerarquía constitucional reconocida dentro de la organización jurídica del
Estado. Pero la centralización política no es incompatible con la
descentralización administrativa, ni con la autonomía de las entidades
regionales.  Por el contrario, la tendencia en los  Estados unitarios en el
mundo contemporáneo ha sido la de vigorizar estos principios. La  descentralización se ha entendido
como la facultad que se le atribuye a determinadas entidades públicas para gobernarse
por sí mismas, mediante el otorgamiento de funciones específicas que son
ejercidas autónomamente.
DESCENTRALIZACION
TERRITORIAL
Existe,
por una parte, la denominada descentralización territorial, entendida como el
otorgamiento de competencias o funciones administrativas a las entidades
territoriales regionales o locales, las cuales se ejecutan en su propio nombre
y bajo su propia responsabilidad.  Se trata entonces de una situación en la que
se le confiere cierta autonomía a las colectividades para el manejo de sus
propios asuntos; autonomía que debe ser comprendida desde un aspecto
administrativo y financiero, lo cual no significa  que las autoridades locales
se aparten del control ejercido por el poder central.
DESCENTRALIZACION
POR SERVICIOS
La
llamada descentralización por servicios, implica el otorgamiento de
competencias o funciones administrativas a entidades que se crean para ejercer
una actividad especializada.  Por ello, el artículo 1o. del Decreto 3130 se
refiere a los establecimientos públicos, las empresas industriales y
comerciales del Estado y a las sociedades de economía mixta, como entidades
descentralizadas,  pues  se  trata  de  entidades  que  desarrollan  una
actividad específica, con autonomía financiera y administrativa y bajo el
control del poder central, también llamado "control de tutela".
DESCONCENTRACION
En
derecho administrativo también existe la figura de la desconcentración, esto
es, el otorgamiento de ciertas funciones a agentes nacionales, regionales o
locales, las cuales se ejercen siempre y en todo momento a nombre de la entidad
otorgante.
AUTONOMIA/AUTARQUIA
La
autonomía inherente a la descentralización, supone la gestión propia de sus
intereses, es decir, la particular regulación de lo específico de cada
localidad, pero siempre dentro de los parámetros de un orden unificado por la
voluntad general bajo la forma de Ley.  Es decir, la normatividad propia está
en armonía con la ley general del Estado, ya que la parte se ordena al todo,
así como lo específico está comprendido dentro de lo genérico. La autonomía no
implica, jurídicamente hablando, soberanía, es decir, siempre la autonomía hace
relación a la coherencia con un género superior, mientras que la soberanía hace
que el ente soberano sea considerado como un todo, y no como parte de ese
todo.  Por ello no hay que confundir autonomía con  autarquía, la cual expresa
la autosuficiencia -se basta a sí misma- plena y total.  En otras palabras, la
autarquía rompe con el modelo del Estado unitario y la transforma en Estado
compuesto, donde ya no hay unidad legal, sino concurrencia de órdenes jurídicas
en una asociación de intereses jurídico-políticos, de modo que no hay un
interés general unitivo, sino compuesto. La Carta Política establece el derecho
a la autonomía de las entidades territoriales, pero limitado por la
Constitución y las Leyes, conforme a la filosofía política de una República
Unitaria.
PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Potestad reglamentaria/SUPERINTENDENCIA/SERVICIO
PUBLICO NOTARIAL-Reglamentación
De
conformidad con el inciso cuarto del artículo 115 de la Carta Política, las
Superintendencias hacen parte de la rama Ejecutiva.  De ahí que el deber que
recae sobre el superintendente es en su condición de agente del presidente, es
decir, la dirección mediata del reparto está en cabeza del jefe de gobierno,
quien puede ejercer un control sobre este procedimiento. Por lo tanto, la
potestad reglamentaria del presidente de la República, no se vulnera en este
evento, porque el reparto notarial implica el ejercicio de un deber impuesto
por la ley al superintendente en el ámbito de su competencia, no
correspondiendo, por tanto, a la órbita calificada y especial de aquel.
DERECHO
A LA IGUALDAD/ADMINISTRACION PUBLICA-Objetividad/NOTARIA-Reparto
Con
respecto a la supuesta violación del derecho a la igualdad aducida por el
demandante, esta Corporación encuentra que, por lo contrario, la finalidad
esencial que persigue la norma acusada es la de garantizar en derecho, tal como
lo consagra el artículo 13 superior, al no establecer privilegios en favor de
ningún notario. En este caso la igualdad consiste en que no pueden establecerse
privilegios ni, por ende, discriminaciones, por parte de la Administración
pública, la cual, por excelencia, debe siempre obrar con objetividad, y no
puede estar legitimada para hacer discriminaciones  de ninguna índole,
otorgando privilegios, prerrogativas o excepciones a las personas naturales o
jurídicas que tienen que tratar con ella. El reparto tiene que estar
reglamentado, con la condición de no vulnerar el derecho a la igualdad.
ADMINISTRACION
PUBLICA-Potestad
reglada
La
administración pública no se determina por la autonomía de la voluntad
privada,  sino por  lo preestablecido por la Constitución; es decir, tiene una
potestad reglada por la voluntad general.  Dicha potestad no emana de un
derecho per se de la Administración, sino de un deber impuesto por la
normatividad jurídica.  Es, entonces, el ejercicio de un poder en cabeza de la
Administración, con el fin de  lograr el cumplimiento de un deber inherente a
la función pública.
DERECHO
DE ROGACION
La
facultad de "rogación", en estricto sentido, se origina de un derecho
de los particulares, y se expresa libremente, con el solo límite de no
contrariar el orden jurídico. Es por ello que el particular puede hacer todo
aquello que no esté prohibido. Pretender que la Administración local tenga la
facultad de escoger a su arbitrio la Notaría, equivale a darle un tratamiento
jurídico desproporcionado a la naturaleza de la función pública, equiparándola
en absoluto a la facultad de los particulares. Es así como el principio de la
rogación sólo es aplicable a los usuarios particulares, al paso que las
autoridades tienen la obligación de Reparto.
REF.:   Expediente
No.  D-435
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 15 de la Ley 29 de 1973 "Por la
cual se crea el Fondo Nacional de Notariado y se dictan otras
disposiciones".
Actor
:   Juan Manuel Charry Urueña
Magistrado
Ponente:
Dr.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Santafé
de Bogotá, D.C., veintiocho (28) de abril de mil novecientos noventa y cuatro
(1994).
I.       ANTECEDENTES
El
ciudadano Juan Manuel Charry Urueña, en ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la
Constitución Política, demandó la inexequibilidad del artículo 15 de la Ley 29
de 1973, "Por la cual se crea el Fondo Nacional de Notariado y se dictan
otras disposiciones".
Admitida
la demanda, se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales
correspondientes;  se fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la
Corporación para efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se
dio traslado al Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto de su
competencia.
II.
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El tenor literal de las disposiciones demandadas es el
siguiente:
Ley
29 de 1973
"Por la cual se crea el Fondo Nacional de
Notariado y se dictan otras disposiciones.
"..............................................................................................."
"Artículo
15.-
Los actos de la nación, los departamentos, intendencias, comisarías y
municipios, y, en general, de todos sus organismos administrativos, institutos,
empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta, que deban
celebrarse por medio de escritura pública, cuando en el círculo de que se trate
haya más de una notaría, se repartirán equitativamente entre las que existan.
La Superintendencia de Notariado y Registro reglamentará el procedimiento del
reparto, de modo que la administración no establezca privilegios en favor de
ningún notario.
"El
incumplimiento de esta disposición hará incurrir al responsable en multa de
quinientos ($500.00) a cinco mil ($5.000.00) pesos, que impondrá
disciplinariamente, con conocimiento de la causa, la Superintendencia de
Notariado y Registro, de oficio o a petición de cualquier persona natural o
jurídica.
"Parágrafo.-
Los establecimientos bancarios, oficiales y semioficiales, que tengan por
objeto principal de sus actividades desarrollar planes de vivienda y negocios
de finca raíz, quedan sometidos al régimen de reparto y de sanciones de que
tratan los anteriores incisos".
III.
LA DEMANDA
A.   Normas constitucionales que
se consideran infringidas
Estima
el actor que la norma acusada es violatoria de los artículos 1o., 13, 113, 131,
136, 150 numeral 23, 287, 333 y 365 de la Constitución Política.
B.      Fundamentos de la demanda
En
primer lugar, afirma el demandante que la Constitución Política de 1991, en su
artículo 380, dispuso expresamente la derogación del ordenamiento
constitucional anterior " lo cual implica que las bases del sistema
normativo cambiaron en su totalidad. Sin embargo, la nueva Constitución no
reguló la vigencia e interpretación de las normas legales expedidas con
anterioridad a la Carta."  Así, -señala el actor-,  no se puede considerar
que toda la legislación preexistente se encuentre vigente. "En consecuencia,
la legislación relativa al servicio público de notariado debe ser interpretada
de acuerdo con la Constitución de 1991, sus normas deben aplicarse en forma tal
que realicen los mandatos de la Carta, si no es posible, deberá aplicarse la
norma fundamental directamente. Por lo tanto, la medida del reparto de negocios
de la Administración entre las diferentes notarías de un mismo Círculo
consagrada en el artículo 15 de la Ley 29 de 1973 debe ser armonizado con la
nueva Constitución o en su defecto ser declarada inexequible."
Considera
el actor que la norma acusada "invade la autonomía de los órganos y
entidades de la administración, se extralimita la facultad legislativa pues el
reglamento va más allá del servicio para limitar  injustificadamente la libertad
de las personas que usan el servicio, se autoriza a la Superintendencia de
Notariado y Registro para expedir la reglamentación correspondiente usurpando
la potestad reglamentaria del Presidente de la República, se desconoce la libre
competencia en la prestación de un servicio público y la igualdad de
oportunidades para acceder al servicio".
A
juicio del demandante, el artículo 15 de la Ley 29 de 1973 impide a los órganos
del poder público y a las entidades territoriales gozar de su autonomía e
independencia, ya que no pueden elegir libremente el sujeto que deba prestarles
el servicio público de notariado.  En este sentido, afirma que la ley no puede
obligar a una persona a acudir ante un notario en particular, ni restringir de
esta forma la libre competencia.  Dice el actor que "la norma acusada
impide a la Administración, a las entidades territoriales y a los
establecimientos bancarios que desarrollan planes de vivienda, elegir quién es
el notario que les preste el servicio, y que la Superintendencia de Notariado y
Registro impone el sujeto que ha de prestar dicho servicio, así no sea el más
próximo y pertinente".
Encuentra
además que la norma acusada rompe el principio de igualdad, que debe regir la
prestación de los servicios públicos, los cuales deben ser ofrecidos en
igualdad de condiciones y sin ningún tipo de discriminación. Sostiene el actor
que "no hay razón jurídicamente válida, que justifique la discriminación
de la persona que adquiere su vivienda, por ejemplo de interés social, impidiéndole
escoger el lugar más cercano, cómodo y adecuado para acceder al servicio.
Mientras que, en los demás actos, las personas acceden al mencionado servicio
sin condiciones, requisitos ni limitaciones de ninguna índole".  Señala
también que se rompe el principio de igualdad entre los establecimientos
bancarios, ya que, mientras que aquellos cuyo objeto principal es desarrollar
planes de vivienda y negocios de finca raíz deben someterse a todo el trámite
del reparto a una notaría, los otros se encuentran en libertad de escoger quién
les brinde dicho servicio.
Concluye
el actor manifestando que el Congreso de la República usurpó la potestad
reglamentaria del Presidente de la República, toda vez que, mediante la norma
acusada, atribuye a la Superintendencia de Notariado y Registro la regulación
del servicio público de Notariado.
IV.  INTERVENCION DE LA SUPERINTENDENCIA
DE NOTARIADO Y REGISTRO
La
Superintendencia de Notariado y Registro, mediante apoderado especial, presentó
ante esta Corporación escrito defendiendo la exequibilidad de la norma acusada,
con base en los argumentos que a continuación se resumen:
Afirma
el apoderado de la Superintendencia de Notariado y Registro "que el actor
interpreta en forma errónea el concepto de autonomía territorial, olvidando que
ésta se concreta en la gestión de los intereses propios mediante autoridades
también propias, y en la expedición de normas ajustadas a la Constitución y a
la ley", tal como lo sostuvo la Corte Constitucional en sentencia C-517 de
septiembre 15 de 1992.  Así, considera el interviniente que, teniendo en cuenta
que el servicio público notarial es de carácter nacional, se entiende que no
puede estar atribuido a autoridades municipales o regionales.
A
juicio del apoderado de la Superintendencia de Notariado y Registro, el
artículo 131 de la Constitución otorga al órgano legislativo la competencia
para reglamentar el servicio público notarial, competencia esta que ha sido
ejercida  mediante  la expedición de normas como la acusada.
De
otra parte, discrepando de los argumentos del actor, afirma que la norma
acusada tiene como fin mantener la igualdad entre los notarios, "que antes
se veía sometida a que el administrador público de turno llevara todas las
escrituras a la notaría del amigo, personal o político".  Igualmente
señala el defensor de la norma acusada que la figura del reparto garantiza que
todas las notarías presten sus servicios en igualdad de condiciones.
Estima
el interviniente que, contrariamente a los argumentos de la demanda, la norma
acusada garantiza el derecho a la libre competencia, toda vez que ésta no puede
ser ilimitada y debe ser objeto de intervención estatal, la cual debe ser
dirigida con criterios sociales "como la equitativa distribución de los
negocios públicos, para evitar las anomalías congénitas del capitalismo
salvaje, y sin más reglas que el mercado, sin más culto que el dinero, sin más
metas que el pronto enriquecimiento desproporcionado".  Del mismo modo,
sostiene que el actor no tiene en cuenta que la norma acusada se refiere a la
prestación de un servicio público, y no a un negocio de naturaleza comercial.
Concluye
el  apoderado  de   la  Superintendencia  de Notariado y Registro que la norma
acusada no viola el mandato constitucional según el cual la potestad
reglamentaria es competencia del presidente de la República. Considera que, en
virtud de que el Superintendente de Notariado y Registro es un agente del
presidente de la República, no resulta contrario al mandato constitucional que
el Congreso de la República le encomiende a aquel la tarea de reglamentar
asuntos específicos relativos al reparto, tales como los días en que se debe
hacer, el lugar donde se reciben las minutas, entre otros.
V.      CONCEPTO
FISCAL
En
la oportunidad legal, el señor Procurador General de la Nación se pronunció
sobre la demanda presentada por el actor y solicitó a esta Corporación que se
declare la exequibilidad de la norma acusada, con base en los argumentos que se
enuncian a continuación:
Según
el Procurador General de la Nación, "la autonomía que la Constitución
reconoce a las entidades territoriales no puede ser, ni arbitraria, ni
absoluta, y, por el contrario, debe entenderse en el marco general del Estado
unitario".  Así, señala el jefe del Ministerio Público, por tratarse de un
servicio público, "sería pues un contrasentido que por anteponer una
noción de autonomía se ignore el contenido normativo y obligante de una ley que
por virtud de la misma Carta es la llamada a organizar  y estructuras en este
caso la  función pública notarial."
Tras
una breve explicación de la figura de la rogación, afirma el señor Procurador
que el actor, con el fin de justificar sus pretensiones, pretende extender los
alcances de dicha figura a la Administración.  A juicio del Procurador,
"el principio de la rogación que veladamente subyace a las peticiones de
quien demanda  es claramente vinculante y consecuente con el régimen de la
autonomía privada mas no con el de la Administración, que es el comprometido en
la norma que se analiza.  Tal como lo ha expuesto la doctrina especializada, la
administración no se determina por el poder de la voluntad y carece de
autonomía privada".
Igualmente,
el  jefe  del Ministerio  Público  hace referencia al Decreto 2148 de 1983,
reglamentario de los Decretos 960 y 2163 de 1970 y la Ley 29 de 1973, el cual,
en su artículo 2o. ordena que el notario ejercerá sus funciones a solicitud de
los interesados, quienes tienen el derecho de elegirlo libremente, salvo lo
estipulado para el reparto; esta norma - sostiene el procurador - deja ver que
el régimen de reparto es de excepción dentro de la libertad que rodea a los
usuarios del servicio notarial.
En
relación con la violación al derecho a la igualdad, afirma que, por el
contrario, la norma acusada tiene como objetivo "establecer un equilibrio
distributivo de todas las escrituras en que interviene la Nación y en general
todas las entidades territoriales cuando en el círculo  notarial  en donde van
a extenderse, existan dos o más notarías".
Concluye
el señor procurador afirmando que no existe una usurpación del Congreso en la
potestad reglamentaria del Presidente, ya que la reglamentación del reparto que
la norma le ordena hacer a la Superintendencia de Notariado y Registro se
refiere es al ejercicio interno de la entidad "y no a la órbita calificada
y especial propia del Presidente según  los mandatos del artículo 189-11
C.P.".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.   Competencia
Por
dirigirse la demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la
República, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su
constitucionalidad, según lo prescribe el numeral 4o. del artículo 241 de la
Constitución Política.
2. El servicio público notarial requiere una
regulación de carácter nacional
De
conformidad con el artículo 131 de la Carta Política, "compete a la Ley la
reglamentación del servicio público que prestan los notarios y
registradores" (...).  Lo anterior implica que el servicio público
notarial es de carácter nacional, dada la generalidad de la ley, y no puede
estar atribuido a una autoridad municipal o regional.  Ahora bien, es impropio
pretender que algo de regulación legal, tenga carácter netamente local, es
decir, que se concrete particularmente en la potestad municipal y
departamental, porque el servicio público notarial tiende a  un fin general y
su forma jurídica determinada debe guardar proporción con dicho fin.  La Ley,
por tanto, debe en principio promulgarse, no para el interés de un municipio en
particular, sino para el interés general de la Nación; así, toda ley es
proporcionada al bien común, y  como éste consta de muchos aspectos, conviene
que la ley atienda a la generalidad de ellos, tomando en cuenta la
universalidad de la persona, los asuntos varios y la mutabilidad que originan
los tiempos.  En efecto, la comunidad humana dentro del Estado está constituida
por diversos intereses, y su bienestar se logra por multiplicidad de acciones
que encuentran su unidad en la generalidad de la ley.  De ahí que es un
desorden el pretender que lo que por esencia es nacional se regule con
criterios seccionales o locales, porque así sería imposible la consecución del
propósito que la Constitución prescribe para el servicio público notarial, al
señalar que su reglamentación será legal, es decir, general.
3.  Autonomía territorial limitada, no absoluta
Como
los fines esenciales del  Estado Social del Derecho consisten en servir a la
comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, entre otros
(Cfr. art. 2o. C.P.), es obvio que se debe tener como finalidad el bien común.
El bien de toda asociación políticamente constituida en forma de Estado es el
conservar su unidad, de la cual resulta la paz social; desapareciendo ésta,  termina
toda efectividad de la vida social.
Consciente
de ello el Constituyente de 1991 quiso mantener para Colombia la forma de
Estado unitario, adoptada definitivamente  en la Constitución de 1886. Al
efecto en el artículo 1o. de la Carta estableció: "Colombia es un
Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria (...)".
Asimismo, en esta disposición se determinó como uno de los fundamentos de la
República la prevalencia del interés general. Este objetivo  se logra
quizás con más facilidad dentro del marco de un Estado unitario, el cual
supone, entre otras cosas, la uniformidad de la ley para toda la comunidad
nacional, antes que con una pluralidad de regímenes legales dentro de un mismo
Estado, característica que es propia del federalismo. Pero como si lo anterior
fuera poco, el propósito de mantener la unidad nacional fue también consagrado
en el Preámbulo de la Carta, como el primero de los fines en él señalados al
promulgar la Constitución: ".... con el fin de fortalecer la unidad de
la Nación". Esta unidad, se repite, encuentra su expresión política
más acabada a través de la unidad legislativa.
Es
cierto que la forma de Estado unitaria se encuentra atemperada en la
Constitución de 1991, con los principios de descentralización y de autonomía de
las entidades territoriales que igualmente consagra el artículo 1o,. Pero debe
recalcarse que dichas descentralización y autonomía tienen limitaciones de
orden constitucional, que se desprenden, para comenzar, de la propia adopción
de la forma unitaria por la Carta Política, una de cuyas primeras
consecuencias  es, como se ha dicho, la de la uniformidad legislativa en el
ámbito nacional. Ello significa, en otras palabras, que no es válida la
pretensión de que las entidades territoriales, llámense departamentos,
distritos o municipios, puedan, so pretexto de su autonomía, entrar a regular
de manera aislada la prestación de servicios públicos como el de notariado y
registro.
En
materia de servicios públicos la Constitución Política defiere en el órgano
legislativo del poder central, una competencia de regulación por la vía
general, con base en el artículo 150, num. 23 superior, que señala:
"Artículo
50:  Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellos ejerce las
siguientes funciones:
(...)
"23.
Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las  funciones públicas y la
prestación de los servicios públicos".
Igualmente,
el artículo 365 de la Carta, estipula:
"Artículo
365:  Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del
Estado.  Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los
habitantes del territorio nacional.
"Los
servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley
(...).  En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la
vigilancia de dichos servicios".    (Negrillas fuera de texto).
Resulta,
pues, que si los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del
Estado, y la unidad nacional está dentro de dicha finalidad, es lógico concluir
que los servicios públicos tienen unidad legal, la cual está ordenada por el
artículo constitucional citado.
Ahora
bien,  la autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus
intereses, está limitada por los términos de la Constitución y la ley (Cfr.
art. 287 superior). Es importante aclarar que la ley puede limitar la autonomía
territorial, pero nunca alterar su núcleo esencial.  La Ley está autorizada por
la misma Constitución para señalar  los límites de la autonomía territorial, de
suerte que la  Carta prevé la función delimitante del legislador, y en este
orden de ideas el art. 15 de la Ley 29 de 1973 está conforme a derecho.
La
Sentencia 517 de 1992 de esta Corte, al pronunciarse sobre la autonomía
territorial, expresó que dicha autonomía se concreta en la gestión de
intereses propios mediante autoridades propias, en consonancia con el
artículo 287 constitucional. Entonces, como el servicio público notarial es de interés
general, y no de interés particular, no es consecuente que un municipio,
por ejemplo, gestione como interés propio algo que por mandato de la
Constitución es general y apto, por ende, de ser regulado por la Ley.
4. Alcances de la autonomía y la descentralización
La
autonomía territorial no puede rebasar pues la naturaleza del Estado unitario
(art. 1o.). Por tal se entiende el que posee un solo centro de impulsión
política, es decir, aquel en el cual la soberanía se ejerce directa y
continuamente sobre todo el conglomerado social asentado sobre un mismo territorio.
De esta suerte, la totalidad de los atributos y funciones del poder político
emanan de un titular único, que es la persona jurídica de derecho público
suprema, el Estado. Todos los individuos convocados bajo la soberanía de éste
obedecen a una misma  autoridad nacional,  viven bajo un mismo régimen
constitucional y son regidos por unas mismas leyes.
El
Estado unitario supone el principio de la centralización política, que se
traduce en unidad de mando supremo, unidad en todos los ramos de la legislación,
unidad en la administración de justicia y, en general, unidad en las decisiones
de carácter político que tienen vigencia para todo el espacio geográfico
nacional.  La centralización política no es otra cosa que una jerarquía
constitucional reconocida dentro de la organización jurídica del Estado.
Pero
la centralización política no es incompatible con la descentralización
administrativa, ni con la autonomía de las entidades regionales.  Por el
contrario, la tendencia en los  Estados unitarios en el mundo contemporáneo ha
sido la de vigorizar estos principios. La palabra "descentralización"
se emplea en sentido genérico y en sentido técnico.  De acuerdo con el primero,
se le da ese nombre a todo proceso que traslada a asuntos de la capital del
Estado a las entidades secciónales o locales, cualquiera que sea su índole; así
se habla de descentralización fiscal, económica o industrial.  En sentido
técnico jurídico, la descentralización significa traslado de competencias de
carácter administrativo a manos de autoridades regionales o locales.
La  descentralización se ha entendido
como la facultad que se le atribuye a determinadas entidades públicas para
gobernarse por sí mismas, mediante el otorgamiento de funciones específicas que
son ejercidas autónomamente.
Existe,
por una parte, la denominada descentralización territorial, entendida
como el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a las
entidades territoriales regionales o locales, las cuales se ejecutan en su
propio nombre y bajo su propia responsabilidad.  Se trata entonces de una
situación en la que se le confiere cierta autonomía a las colectividades para
el manejo de sus propios asuntos; autonomía que debe ser comprendida desde un
aspecto administrativo y financiero, lo cual no significa  que las autoridades
locales se aparten del control ejercido por el poder central.
La
llamada descentralización por servicios, implica el otorgamiento de
competencias o funciones administrativas a entidades que se crean para ejercer
una actividad especializada.  Por ello, el artículo 1o. del Decreto 3130 se
refiere a los establecimientos públicos, las empresas industriales y
comerciales del Estado y a las sociedades de economía mixta, como entidades
descentralizadas,  pues  se  trata  de  entidades  que  desarrollan  una
actividad específica, con autonomía financiera y administrativa y bajo el
control del poder central, también llamado "control de tutela".
Ahora bien, resulta pertinente recordar que en derecho administrativo también
existe la figura de la desconcentración, esto es, el otorgamiento de
ciertas funciones a agentes nacionales, regionales o locales, las cuales se
ejercen siempre y en todo momento a nombre de la entidad otorgante.
Como
señala el profesor Rivero, la descentralización tiene unas limitaciones. En el
Estado unitario descentralizado el conjunto de su régimen deriva de la unidad
legislativa, de suerte que las colectividades locales no tienen poder para
introducir modificaciones de este tipo; por el contrario, el régimen puede ser
siempre modificado por la autoridad central.  Mientras en el Estado Federal,
las colectividades que lo componen están asociadas al ejercicio del poder
central, en el Estado descentralizado hay una dirección unificada, de manera
integral, pero no como control jerárquico -propio del Estado centralizado-,
sino como control de tutela.Sobre el control de tutela cabe hacer cuatro
observaciones, según el autor citado:a)     La descentralización no excluye, a
diferencia del federalismo, el control por parte del Estado central.  Este
control es necesario, a la vez, tanto en interés del Estado mismo, que debe
salvaguardar su unidad política y vigilar el respeto a la ley, como en interés
de la persona descentralizada, y asimismo en interés de los individuos que
pueden tener necesidad de una protección contra la autoridad descentralizada;
b) El control de tutela es normalmente una atribución del Estado, aunque
aparece también en las relaciones de las colectividades locales con los
establecimientos públicos que dependen de ellas; c)     El control de tutela se
refiere normalmente a las personas jurídicas de derecho público; sin embargo,
el lenguaje administrativo emplea el mismo término para el mismo control sobre
algunas personas de derecho privado encargadas  de un servicio público; d)
Finalmente, escribe Rivero, "el control debe conciliarse -so pena de
aniquilarlo- con la libertad reconocida a la colectividad.  Por ello se opone
punto por punto al control jerárquico.  En la centralización, la subordinación,
se ha visto, es de principio y el control se ejerce sin texto:  es para
excluirlo que un texto es necesario.  Además ella (la subordinación) es total;
el control se extiende a todos los aspectos del acto, y puede conducir a su
anulación o a su modificación.  Respecto a la autoridad descentralizada, por el
contrario, la libertad es la regla, y el control la excepción; un texto debe
establecer el principio, designar la autoridad que lo ejerce en nombre del
Estado, fijarle la extensión (legalidad u oportunidad), los procedimientos
fuera o más allá de las prescripciones legales, la tutela termina, y la
libertad retoma su imperio; de allí las fórmulas clásicas:  no hay tutela sin
texto, y no hay tutela más allá de los textos".1 Desde el
punto de vista histórico, la existencia de colectividades que tienen una larga
tradición de autonomía, y a menudo anteriores al Estado, se impone a él y lo
orienta hacia la descentralización.
Desde
el punto de vista político, la línea de división está entre los regímenes
liberales, que respetan las libertades locales como las otras libertades, y los
regímenes autoritarios, que se orientan naturalmente a la centralización.
"No es exacto, pues vincular como se hace a menudo, descentralización y democracia:
ya que todas las democracias no son liberales. La preocupación por hacer
triunfar sobre todo el territorio la voluntad nacional a pesar de las
resistencias locales, puede conducir a  un régimen democrático hacia la
centralización; la Convención  impuso en Francia una centralización rigurosa.
Democracia y descentralización, sin embargo, tienen en común, desde el punto de
vista formal, el recurso a la elección; además, la gestión de los asuntos
locales por el pueblo y sus elegidos constituye una escuela de formación cívica
y una preparación al ejercicio de la democracia en el marco del Estado".*
5. Autonomía no significa autarquía
La
autonomía inherente a la descentralización, supone la gestión propia de sus
intereses, es decir, la particular regulación de lo específico de cada
localidad, pero siempre dentro de los parámetros de un orden unificado por la
voluntad general bajo la forma de Ley.  Es decir, la normatividad propia está
en armonía con la ley general del Estado, ya que la parte se ordena al todo,
así como lo específico está comprendido dentro de lo genérico.
La
autonomía no implica, jurídicamente hablando, soberanía, es decir, siempre la
autonomía hace relación a la coherencia con un género superior, mientras que la
soberanía hace que el ente soberano sea considerado como un todo, y no como
parte de ese todo.  Por ello no hay que confundir autonomía con  autarquía, la
cual expresa la autosuficiencia -se basta a sí misma- plena y total.  En otras
palabras, la autarquía rompe con el modelo del Estado unitario y la transforma
en Estado compuesto, donde ya no hay unidad legal, sino concurrencia de órdenes
jurídicas en una asociación de intereses jurídico-políticos, de modo que no hay
un interés general unitivo, sino compuesto.
Pero
así como es una impropiedad confundir autonomía y autarquía, es también nocivo
desconocer, en aras de la defensa del Estado unitario, la gestión propia de los
intereses parciales a los entes descentralizados, porque implica desconocer el
núcleo esencial de la descentralización.  La razón es simple, pues corresponde
ordenar a un fin a aquel a quien corresponde dicho fin; si el fin es general,
será de competencia legal; si el fin es parcial y concreto, corresponde
ordenarlo al directamente  responsable de dicho interés.
La
Carta Política establece el derecho a la autonomía de las entidades
territoriales, pero limitado por la Constitución y las Leyes, conforme a la
filosofía política de una República Unitaria.
Al
respecto, esta Corte manifestó:
"Autonomía
de las entidades territoriales en la Carta de 1991"En la
demanda que decide la presente sentencia, así como en otras que dieron ya
origen a pronunciamientos de esta Corte, el tema de la violación de la
autonomía municipal subyace como argumento central e inspirador de todos los
cargos. A manera de recapitulación y    síntesis de lo ya dicho, se exponen los
elementos conceptuales definidos por la Corte sobre este tema:"1) El
concepto de autonomía es nuevo en el constitucionalismo colombiano. Su relación
con el concepto de descentralización es evidente lo cual no desconoce su
distinción y complementariedad. Ambos conceptos entrecruzan sus mecanismos de
acción, pero su perspectiva es diferente: mientras la descentralización, que es
una manera de administrar, busca una mayor libertad en la toma de decisiones
administrativas de las entidades locales del orden territorial y funcional y
como resultado de ello una mayor eficiencia  en el manejo de la cosa pública,
la autonomía, que es grado creciente de libertad, busca cada vez mayor y mejor
autodeterminación de los habitantes del territorio para la definición y control
de sus propios intereses y el logro del bienestar general, siempre dentro del
marco del Estado unitario."La autonomía es una calidad que se predica de
quien decide por si mismo, sin que por ello se confunda con el concepto de
soberanía o grado máximo de libertad. La autonomía, por el contrario, se ejerce
dentro de un marco jurídico determinado, que va variando a través del tiempo y
que puede ser más o menos amplio. Así, por ejemplo, en el ámbito personal la
manifestación jurídica de la autonomía se encuentra en el derecho al libre
desarrollo de la personalidad (art. 16. C.N.), pero dentro de los parámetros
establecidos por la propia Constitución y respetando siempre el conjunto de
derechos y libertades que forman el catalogo constitucional. De la misma manera
en el ámbito institucional, la Constitución establece el derecho a la autonomía
de las entidades territoriales, con ciertas limitaciones constitucionales y
legales (arts. 1 y 287. C.N. )."La introducción del concepto de autonomía
de las entidades territoriales dentro de una  República   unitaria   puede
generar -en el ejercicio concreto del poder público-, una serie de conflictos de
competencia entre el nivel central y los niveles seccional o local.  Por eso en
el proceso de articulación de los  distintos intereses deben tener en cuenta
los principios que introduce la Carta y las reglas que de ellos se
derivan".2
6.      El Legislativo está autorizado por la
Constitución para reglamentar el Servicio Público Notarial
Por
mandato del  artículo 131 superior, compete a la Ley la
reglamentación del servicio público notarial, luego el tratamiento jurídico de
la función de notariado y registro está atribuida al legislador, de suerte que
no hay razón en la demanda, cuando el actor afirma que la norma acusada está
usurpando la potestad  reglamentaria del presidente de la República.
En
cuanto a la facultad que la norma sub examine atribuye a la
Superintendencia de Notariado y Registro, conviene hacer dos observaciones:  en
primer término, lo que se reglamenta no es un derecho, propiamente hablando,
sino el procedimiento específico del reparto, con la condición legal de hacerlo
equitativamente y con el fin de evitar que la administración
establezca privilegios a favor de algún notario.  Es decir, la disposición
en comento busca hacer efectiva la igualdad, y no lo contrario, como afirma el
demandante.De conformidad con el inciso cuarto del artículo 115 de la Carta
Política, las Superintendencias hacen parte de la rama Ejecutiva.  De ahí que
el deber que recae sobre el superintendente es en su condición de agente del presidente,
es decir, la dirección mediata del reparto está en cabeza del jefe de gobierno,
quien puede ejercer un control sobre este procedimiento. Los superintendentes
tienen pues una potestad reglamentaria menor, dentro de la órbita interna de
las actividades adscritas a su cargo; en tal virtud, puede imponer deberes u
obligaciones de carácter interno, como pueden ser los de índole operativa
propios de todo servicio.
La
potestad reglamentaria del presidente de la República señalada en el artículo
189-11 de la Constitución, no se vulnera en este evento, porque el reparto
notarial implica el ejercicio de un deber impuesto por la ley al
superintendente en el ámbito de su competencia, no correspondiendo, por tanto,
a la órbita calificada y especial de aquel.Con respecto a la supuesta violación
del derecho a la igualdad aducida por el demandante, esta Corporación encuentra
que, por lo contrario, la finalidad esencial que persigue la norma acusada es
la de garantizar en derecho, tal como lo consagra el artículo 13 superior, al
no establecer privilegios en favor de ningún notario. En este caso la igualdad
consiste en que no pueden establecerse privilegios ni, por ende,
discriminaciones, por parte de la Administración pública, la cual, por
excelencia, debe siempre obrar con objetividad, y no puede estar legitimada
para hacer discriminaciones  de ninguna índole, otorgando privilegios,
prerrogativas o excepciones a las personas naturales o jurídicas que tienen que
tratar con ella. La igualdad es un parámetro que debe guiar a la
Administración, de manera que es un contrasentido pretender que ésta tenga una
facultad discrecional para determinar la Notaría que preste el servicio por
ella requerido.  Mientras los particulares son titulares de derechos subjetivos
y pueden decidir lo que les convenga de acuerdo con sus preferencias y
opciones, la Administración tiene una potestad ejercible sólo en condiciones
objetivas predeterminadas por la Ley.Los actos de la Administración pueden
recaer sobre una persona, como adaptación de la generalidad al caso concreto,
pero lo que nunca pueden hacer, en el caso que nos ocupa, es optar, sin unas
condiciones preestablecidas y objetivas, por una determinada Notaría,
desconociendo a las demás su derecho a la igualdad de oportunidades.  Es por ello
que el reparto tiene que estar reglamentado, con la condición de no vulnerar el
derecho a la igualdad.
7.      La administración local no puede ser titular
del derecho de "rogación", como si fuere una persona jurídica de
derecho privado
La
administración pública no se determina por la autonomía de la voluntad
privada,  sino por  lo preestablecido por la Constitución; es decir, tiene una
potestad reglada por la voluntad general.  Dicha potestad no emana de un
derecho per se de la Administración, sino de un deber impuesto por la
normatividad jurídica.  Es, entonces, el ejercicio de un poder en cabeza de la
Administración, con el fin de  lograr el cumplimiento de un deber inherente a
la función pública.La facultad de "rogación", en estricto sentido, se
origina de un derecho de los particulares, y se expresa libremente, con el solo
límite de no contrariar el orden jurídico. Es por ello que el particular puede
hacer todo aquello que no esté prohibido.
Pretender
que la Administración local tenga la facultad de escoger a su arbitrio la
Notaría, equivale a darle un tratamiento jurídico desproporcionado a la
naturaleza de la función pública, equiparándola en absoluto a la facultad de
los particulares.Es así como el principio de la rogación sólo es
aplicable a los usuarios particulares, al paso que las autoridades tienen la
obligación de Reparto; en otras palabras, los usuarios particulares con
la "rogación" son titulares de un derecho, y en cuya virtud nace la
facultad de elección; en cambio, las autoridades tienen el deber de
cumplir una orden legal, y para ello tienen la potestad predeterminada del
Reparto.                                  DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el
concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites
previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,                                   RESUELVE
:
PRIMERO.-       Declarar
EXEQUIBLE el artículo 15 de la Ley 29 de 1973 "por la cual se crea
el Fondo Nacional de Notariado y Registro".
Cópiese,
publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE
ARANGO MEJIAPresidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELLMagistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZMagistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ    Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDOMagistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLEROMagistrado                                             FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA Magistrado MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANOSecretaria General
1 J. RIVERO.  ob. cit. pp. 344-345.* Ibídem, p. 349
* Ibídem, p. 349
2 Sentencia C-004-93,  Magistrado
ponente Dr. Ciro Angarita Barón.