C-088-01
Sentencia C-088/01
Sentencia C-088/01
OBJECION
PRESIDENCIAL-Generales y
específicas
DERECHO A LA
IGUALDAD ANTE LA LEY-Protección
de toda la población
DERECHO A LA
IGUALDAD ANTE LA LEY-Trato
especial de cierta población
PRINCIPIO DE
DIVERSIDAD ETNICA Y CULTURAL-Normatividad
especial/SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Trato especial atendiendo
realidad cultural
Tal como lo ha señalado esta Corporación,
el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural, justifica
que se dicten disposiciones especiales dirigidas a las comunidades indígenas.
Estas normas, en tanto que implican una distinción, deben basarse en razones
suficientes que expliquen la diferencia de trato.
DERECHOS SOCIALES
Y ECONOMICOS-Adopción de
medidas eficaces para realización
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Término
para vinculación
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD DE COMUNIDAD INDIGENA-Financiación/REGIMEN SUBSIDIADO DE SEGURIDAD
SOCIAL EN SALUD DE COMUNIDAD INDIGENA-Exclusión por capacidad de pago
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD DE COMUNIDAD INDIGENA-Régimen de beneficios
COMUNIDAD
INDIGENA-Protección
especial/PLAN OBLIGATORIO DE SALUD SUBSIDIADO-Subsidio alimentario
DERECHOS SOCIALES
Y ECONOMICOS-Regulación de
destinación de recursos
ADMINISTRADORA
DEL REGIMEN SUBSIDIADO DE SALUD INDIGENA-Existencia
POTESTAD
REGLAMENTARIA-Competencia
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD DE COMUNIDAD INDIGENA-Pago de cuota moderadora
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Alcance
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Vulneración
Referencia: O.P. 039
Objeciones
presidenciales al proyecto de Ley  67/99 Senado - 193/99 Cámara, “mediante
el cual se reglamenta la participación de los pueblos indígenas en el sistema
general de seguridad social en salud.”
Magistrada Ponente
(E):
Dra. MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Bogotá, D.C.,
treinta y uno (31) de enero de dos mil uno (2001)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en
especial la contemplada en los artículos 167 y 241, numeral 8 de la
Constitución Política, ha proferido la siguiente
S E N T E N C I A
al decidir sobre las
objeciones por inconstitucionalidad que formulara el Presidente de la República
contra el proyecto de ley 067/99 Senado - 193/99 Cámara, “mediante el cual se
reglamenta la participación de los pueblos indígenas en el sistema de seguridad
social en salud”.
I. ANTECEDENTES
Mediante oficio
recibido por esta Corporación el día dos (2) de diciembre  de dos mil (2000),
el Presidente del Senado de la República, hizo llegar a la Corte Constitucional
el expediente legislativo del proyecto de Ley 067/99 Senado - 193/99 Cámara,
“mediante el cual se reglamenta la participación de los grupos étnicos en el
sistema de seguridad social en salud”, objetado parcialmente por el Presidente
de la República.
Las Cámaras no
aceptaron las objeciones presentadas por el Presidente de la República, e
insistieron en la aprobación del proyecto de Ley 067/99 Senado - 193/99 Cámara,
en los términos por ellas acordados. El Presidente del Congreso, en
cumplimiento del artículo 167 de la Constitución, remitió a esta Corporación el
expediente legislativo correspondiente, para que sea la Corte Constitucional
quien decida definitivamente sobre las objeciones presentadas por el Presidente
de la República, en contra del proyecto de ley de la referencia.
II. NORMAS OBJETADAS
A continuación, se
transcribe el texto de los artículos del proyecto de ley objetado por el
Presidente de la República, subrayando en algunos casos, las expresiones
impugnadas:
"LEY
Nº___
“Por medio de la cual se reglamenta la
participación de los pueblos indígenas en el sistema general de seguridad
social en salud”
El Congreso de Colombia,
D E C R E T A:
(...)
Capítulo II
FORMAS DE VINCULACIÓN
ARTICULO 5º.
Vinculación. Los miembros
de los pueblos indígenas participarán como afiliados al Régimen Subsidiado, en
el Sistema General de Seguridad Social en Salud, excepto en los siguientes
casos:
1. Que esté
vinculado mediante contrato de trabajo,
2. Que sea servidor
público,
3. Que goce de
pensión de jubilación.
Las tradicionales y
legítimas autoridades de cada pueblo indígena, elaborarán un censo y lo
mantendrán actualizado, para efectos del otorgamiento de los subsidios. Estos
censos deberán ser registrados y verificados por el ente territorial municipal
donde tengan asentamiento los pueblos indígenas.
PARAGRAFO 1º. El Ministerio de Salud vinculará a toda
la población indígena del país en el término establecido en el artículo 157
literal b, inciso segundo de la Ley 100 de 1993.
PARAGRAFO 2º. La unificación del POS-S al POS del
régimen contributivo se efectuará en relación con la totalidad de los servicios
de salud en todos los niveles de atención y acorde con las particularidades
socioculturales y geográficas de los pueblos indígenas.
DEL REGIMEN DE BENEFICIOS
ARTICULO 6º. De
los Planes de Beneficios.
Los Pueblos Indígenas serán beneficiarios de los planes y programas previstos
en la Ley 100 de 1993, así:
1. Plan Obligatorio
de Salud.
2. Plan Obligatorio
de Salud Subsidiado (conforme se define en el Acuerdo 72 de 1997 del Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud).
3. Plan de Atención
Básica.
4. Atención de
urgencias.
5. Atención de
Accidentes de Tránsito y Eventos Catastróficos,
Las actividades y
procedimientos no cubiertos por ninguno de los anteriores Planes y Programas,
serán cubiertos con cargo a los recursos del Subsidio a la Oferta en las
Instituciones Públicas o las Privadas que tengan contrato con el Estado.
(…)
ARTICULO 8º.
Subsidio Alimentario.
Debido a las deficiencias nutricionales de los pueblos indígenas, el P.O.S.S.
contendrá la obligatoriedad de proveer un subsidio alimentario a las mujeres
gestantes y a los menores de cinco años. El Instituto de Bienestar Familiar - o
la entidad que haga sus veces - el Programa Revivir de la Red de Solidaridad (o
el organismo que asuma esta función), los departamentos y los municipios darán
prioridad a los pueblos indígenas, para la asignación de subsidios alimentarios
o para la ejecución de proyectos de recuperación nutricional, a partir de
esquemas sostenibles de producción.
(…)
Capítulo IV
DE LA FINANCIACION
ARTICULO 12.
Financiación de la afiliación.
La afiliación de los pueblos indígenas al régimen subsidiado se hará con cargo
a los recursos provenientes de:
a. Recursos del
Régimen Subsidiado de Seguridad Social en Salud,
b. Con aportes al
FOSYGA, subcuenta de solidaridad,
c. Con recursos de
los entes territoriales y
d. Con aportes de
los resguardos indígenas.
PARAGRAFO 1°. En aquellos asentamientos del territorio
nacional, que no  hagan parte de ningún municipio, los recursos departamentales
provenientes de la  conversión de subsidios de demanda, harán parte de las
fuentes de financiación  de que trata el presente artículo.
PARAGRAFO 2°. El Consejo Nacional de Seguridad Social en
Salud, Podrá  fijar el valor de la UPC para los Pueblos Indígenas hasta en un
cincuenta por ciento (50%),  por encima del valor de la UPC normal, atendiendo
criterios de dispersión geográfica, densidad poblacional, dificultad de acceso,
perfiles epidemiológicos, traslados de personal y adecuación sociocultural de
los servicios de salud.
(…)
ARTICULO 14.
Administradoras. Podrán
administrar los subsidios de los pueblos indígenas, las entidades autorizadas
para tal efecto, previo cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley. Las
autoridades de pueblos indígenas podrán crear Administradoras del Régimen
Subsidiado de Salud Indígenas (ARSI), las cuales podrán en desarrollo de la presente
ley:
a. Afiliar a
indígenas y población en general beneficiarios del régimen subsidiado de
Seguridad Social en Salud.
b. El número mínimo
de afiliados con los que podrán operar las Administradoras de Régimen
Subsidiado Indígena (ARSI), será concertado entre el Consejo Nacional de
Seguridad Social en Salud (CNSSS) y los Pueblos Indígenas teniendo en cuenta
sus especiales condiciones de ubicación geográfica y número de habitantes
indígenas en la región, de los cuales por lo menos el sesenta por ciento (60%)
deberá pertenecer a pueblos indígenas tradicionalmente reconocidos.
c. Disponer de un
patrimonio mínimo equivalente al valor de ciento cincuenta (150) salarios
mínimos legales vigentes por cada cinco mil (5.000) subsidios administrados.
Para efectos del
cálculo del capital mínimo a que se refiere el presente artículo, los bienes
que se aporten en especie solamente se computarán hasta por un valor que en
ningún caso podrá superar el cincuenta por ciento (50%) del capital mínimo
exigido, los cuales serán tomados por el valor en libros.
PARAGRAFO. El Ministerio de Salud reglamentará la
modalidad, transformación, funcionamiento y liquidación de las Empresas
Solidarias de Salud Indígenas actualmente en funcionamiento en Administradoras
del Régimen Subsidiado de Salud Indígena, en desarrollo de lo previsto en los
artículos 24 y 25 de la Ley 21 de 1991, para lo cual contará con un plazo de
seis meses, a partir de la expedición de la presente ley. El Gobierno Nacional,
reglamentará la administración mediante encargo fiduciario.
(…)
Capítulo
VI
DE AFILIACIÓN Y MOVILIDAD EN EL SISTEMA
(…)
ARTICULO 17.
Escogencia de la administradora. Cada comunidad indígena, por el procedimiento que ella determine, y
en acta suscrita por las autoridades propias, seleccionará la institución
administradora de los recursos del sistema subsidiado, a la cual deberá
afiliarse o trasladarse la totalidad de los miembros de la respectiva
comunidad.
Cualquier hecho o
conducta manifiesta orientada a distorsionar la voluntad de la comunidad, para
la afiliación o el traslado de que trata el presente artículo, invalidará el
contrato respectivo y en este evento se contará con 45 días hábiles para el
traslado.
(…)
ARTICULO 20.
Exención. Los servicios de
salud que se presten a los pueblos indígenas estarán exentos del cobro de
cuotas moderadoras y copagos.
(…)
Capítulo VII
DISPOSICIONES GENERALES
ARTICULO 25. De
la Contratación con IPS's Públicas. Para efectos de la contratación que de manera obligatoria deben
efectuar las administradoras del régimen subsidiado con las IPS's públicas, se
entenderá como parte de red pública, a las IPS'S creadas por las autoridades de
los Pueblos Indígenas.
PARAGRAFO. Cuando los municipios hayan llevado a
cabo el proceso de descentralización en salud, sus Empresas Sociales del
Estado-ESE, tendrán preferencia en la contratación de servicios de niveles de
complejidad diferentes al prime nivel. Para lo cual los Departamentos y la
Nación prestarán el apoyo necesario para el logro de este objetivo.
(…)”
III. OBJECIONES
PRESIDENCIALES
El Presidente de la
República presentó objeciones por inconstitucionalidad contra los artículos 5,
6, 8, 12, 14, 17, 20, 25 del proyecto de ley No. 067/99 Senado - 193/99 Cámara,
“mediante el cual se reglamenta la participación de los grupos étnicos en el
sistema de seguridad social en salud.”
En primer lugar,
considera que los artículos 5, 6, 8 y el parágrafo 2 del artículo 12 del
referido proyecto de ley, desconocen el principio de igualdad al privilegiar a
las comunidades indígenas y discriminar a otros sectores sociales que también
presentan una precaria situación socioeconómica. Sostiene, que el artículo 5
objetado excluye únicamente del régimen subsidiado a los miembros de los
pueblos indígenas que estén vinculados por contrato de trabajo, sean servidores
públicos o gocen de una pensión. Considera que dicha exclusión no es suficiente
pues “pueden existir otros con capacidad de pago que por consiguiente estarían
en el régimen subsidiado” lo cual, a su juicio, no tiene justificación alguna.
De igual forma,
afirma que los artículos 6 y 8 del proyecto establecen en favor de las
comunidades indígenas, el derecho a recibir ciertos servicios en salud así como
un subsidio obligatorio alimentario para las mujeres indígenas gestantes y los
menores de 5 años,  los cuales constituyen un privilegio para estas personas
frente a los demás afiliados al régimen de seguridad social.
Respecto al
parágrafo 2 del artículo 12, manifiesta que “al establecer la facultad del
Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud para fijar el valor de la UPC
para los pueblos indígenas, hasta en un cincuenta por ciento por encima del
valor de la UPC normal, vulnera así mismo el derecho a la igualdad previsto  en
el artículo 13 Superior por otorgar este beneficio exclusivo para la población
indígena.” Expresa que la fijación de dicho valor de la UPC debe ser fijado
por  dicho Consejo, de acuerdo con el perfil epidemiológico, los riesgos
cubiertos y el costo de prestación de los servicios en condiciones medias de
calidad y tecnología de los diferentes territorios geográficos y no tomando
como criterio el que se trate o no de comunidades indígenas.
De acuerdo con todo
lo anterior, concluye que “no existe un principio de razón suficiente que
justifique la concesión de este tipo de beneficios a un sector de la  sociedad
cuando también existen otros grupos de población que se hallan bajo estas
mismas circunstancias de inferioridad”, como son los niños menores de un año,
los ancianos y las personas sin recursos económicos entre otros. Agrega, que
“(…) para no vulnerar el derecho a la igualdad de todos los ciudadanos a estar
afiliados al sistema en forma progresiva, la ampliación propuesta en el
proyecto de ley que cobijaría a toda la población indígena, solo podría
llevarse a cabo en forma gradual y teniendo como fuente de financiación los
recursos que los resguardos indígenas destinen para tal fin, con cargo a sus
participaciones en los ingresos corrientes de la Nación o a otro tipo de
recursos que allí se generen. La creación de un sistema con los recursos de las
contribuciones del régimen general implicaría un desajuste fiscal que el
sistema no está en condiciones de afrontar y una disminución en los servicios
prestados al resto de la población. De otra parte, se advierte, que la
población indígena ya se encuentra incluida, con especial protección, en el
Sistema General de Seguridad Social que se basa en los principios de
universalidad, unidad, cobertura y la única diferencia radica en la capacidad
contributiva y económica del ciudadano.”
Por otro lado,
estima que el artículo 14 del proyecto vulnera los principios constitucionales
de eficiencia y eficacia consagrados en los  artículos 48 y 209 de la Carta
Política. Explica que al flexibilizar los requisitos de creación de las
aseguradoras indígenas “es probable que las especiales circunstancias
económicas de operatividad allí consagradas conduzcan a que no se tenga la
solidez suficiente para brindar  la cobertura de  servicios a todos los
afiliados  y se pongan en riesgo los recursos del Fondo”. Adicionalmente,
considera que el parágrafo del artículo 14  desconoce el ordinal 11 del
artículo 189 de la Constitución, porque la reglamentación de las empresas
solidarias de salud indígena que se defiere al Ministerio de Salud corresponde
al Presidente de la República.
Así mismo, sostiene
que el artículo 17 del proyecto de ley viola el artículo 209 de la C.P., el
cual consagra los principios de la función administrativa, puesto que los
procedimientos para seleccionar las entidades administradoras deben fijarlos
las autoridades administrativas y no los beneficiarios del régimen subsidiado
sin sujetarse a ningún principio o criterio, como lo establece la norma. De
igual manera, manifiesta que el artículo 20 del proyecto, al consagrar la
exoneración del pago de cuotas moderadoras y copagos en el régimen contributivo
a los pueblos indígenas, contraría el principio de solidaridad  previsto en el
artículo 48 de la Carta Política. Precisa, que la norma objetada olvida que los
copagos tienen como finalidad racionalizar la utilización del servicio de salud
y ayudar a financiar el Sistema General de Salud.
Finalmente, aduce
que el parágrafo del artículo 25 desconoce el artículo 158 de la Constitución
Política, ya que dispone la preferencia que debe darse a las empresas sociales
del Estado del nivel municipal en materia de prestación de servicios de salud,
lo cual es un asunto ajeno a la materia principal del proyecto.
IV. INSISTENCIA
DEL CONGRESO EN LA APROBACIÓN DEL PROYECTO LEY 067/99 Senado - 193/99 Cámara,
EN LOS TERMINOS EN QUE FUE REMITIDO AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA PARA SU
SANCIÓN
De acuerdo con lo
indicado en los respectivos informes sobre las objeciones presidenciales al
proyecto de ley No. 067/99 Senado - 193/99 Cámara, las plenarias de cada Cámara
coinciden en señalar, que las objeciones presidenciales son infundadas por los
siguientes motivos. En primer lugar, manifiestan que la presentación del
referido proyecto de ley se fundamentó en la necesidad de que, de acuerdo con
las diferencias étnicas, culturales, sociales y económicas de los pueblos
indígenas, se diera un trato diferente en la legislación que permitiera la
adecuación del sistema de seguridad social en salud  para proteger la
existencia de estos como “pueblos diferenciados”. En este sentido, consideran
que “el trato diferente a los distintos se justifica si se compara al resto de
la población nacional con la población indígena  y su necesidad de  recibir
una  atención del Estado adecuada a su realidad e identidad cultural. La
ubicación geográfica, características epidemiológicas, pesos y tallas,
concepción de la enfermedad, existencia de prácticas curativas autóctonas,
médicos tradicionales constituyen factores que ameritan una adecuación del
sistema de seguridad social que permita la supervivencia de  estos pueblos reafirmando
su identidad.”
En relación con las
objeciones al artículo 5 y 17, aducen las cámaras que con ellas se desconoce
que “la comunidad indígena no es una sumatoria de individuos sino un sujeto
colectivo único e indivisible” y que los sistemas económicos indígenas son
“economías de subsistencia fundadas en los principios de reciprocidad,
solidaridad y comunitariedad.” Precisan, que “por ser la comunidad indígena y
sus autoridades un sujeto colectivo, se reúnen dos cualidades simultáneas, la
de comunidad con derecho a elegir y la de la autoridad local, de conformidad
con los artículos 246 y 330 de la Constitución Política. La afiliación
colectiva garantiza, dadas las condiciones de dispersión geográfica de la
mayoría de los pueblos indígenas, que se realicen los principios consagrados en
el artículo 209 de la C.P.”
De otro lado,
consideran que la objeción al artículo 6 no es pertinente, porque lo que hace
el artículo es desarrollar el artículo 162 de la Ley 100 de 1993 que ordena que
los planes  obligatorios de salud se igualarían antes del año 2001. Igual
sucede con las objeciones al artículo 8, ya que el POS-S debe adecuarse a las
particularidades  culturales de las comunidades indígenas para que se atienda
efectivamente la principal causa de mortalidad infantil en esas comunidades,
cual es la desnutrición.
Respecto a la
objeción al artículo 12 del proyecto, aseguran que actualmente el CNSSS
establece una UPC diferencial para algunos territorios de la geografía
nacional, por ello, el artículo en mención está fijando un criterio de
flexibilidad que permite adecuar el valor real de la UPC a particularidades
culturales, geográficas y epidemiológicas propias de los pueblos indígenas. Así
mismo, sobre la objeción formulada contra el artículo 14 destacan que el
Convenio 169 de la OIT, ratificado por la Ley 21 de 1991 obliga al Estado a
facilitar que los pueblos indígenas administren el servicio de salud; por ende,
el artículo 48 de la Carta Política no se vulnera, ya que la seguridad social
puede ser prestada por entidades públicas o privadas y precisamente la Ley 100
en su artículo 181, señala que las comunidades indígenas pueden organizarse
para tal fin. En idéntico sentido, señalan que el artículo 14 no vulnera  el
artículo 189-11 Superior, porque la potestad reglamentaria corresponde al
Gobierno del cual hacen parte los Ministerios.
Igualmente,
sostienen que el artículo 20 desarrolla el artículo 157 de la Ley 100 de 1993
en cuanto determina que las comunidades indígenas serán afiliadas al régimen
subsidiado. Además, anotan que las normas cuestionadas recogen lo previsto en
el artículo 18 del Decreto 2357 de 1995, que establece en favor de la población
indígena o indigente, la no existencia de cuotas de recuperación.
Por último, a juicio
de las Cámaras Legislativas, el artículo 25 guarda unidad de materia con el
resto del artículo del proyecto, en el entendido de que se trata de Empresas
Sociales del Estado que prestan atención en los territorios indígenas.
V. INTERVENCION
CIUDADANA
Dentro del término
concedido a los ciudadanos para intervenir impugnando o defendiendo la
constitucionalidad de la norma objetada por el Presidente de la República, no
se presentó escrito alguno.
VI. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de Nación, al rendir concepto sobre las objeciones que presentara el
Presidente de la República, al  proyecto de ley No. 067/99 Senado - 193/99
Cámara, solicitó a la Corte Constitucional, declarar infundadas las objeciones
presentadas en contra de este proyecto.
En su criterio, a
través del proyecto de ley  materia de estudio “se busca reglamentar la
participación de los pueblos indígenas en el Sistema de Seguridad Social en
Salud, pues aún cuando la Ley 100 de 1993 contiene disposiciones que cubren a
las comunidades indígenas dentro del sistema, esas disposiciones no son
suficientemente garantistas de la diversidad  étnica y cultural que las
caracteriza.” En este sentido, estima que los artículos 5, 6, 8 y 12 del
proyecto no vulneran el principio de igualdad, pues el trato diferente y
privilegiado para las comunidades indígenas en materia de seguridad social en
salud, es razonable y se encuentra  plenamente justificado porque las referidas
comunidades tienen unas características propias totalmente diferentes  a las
del resto de la población colombiana y se hace necesario proteger a estas para
garantizar su existencia y prolongación.
De igual manera, la
Vista Fiscal considera que los artículos 14, 17 y 20 del proyecto de ley no
desconocen el principio de solidaridad (C.P., art. 48) ni los principios de la
función pública. Respecto al artículo 14, afirma que éste “lejos de vulnerar el
principio de solidaridad hace posible que las comunidades indígenas tengan
acceso al sistema de salud estatal, a través de su propia ARSI, y aunque pueden
ser creadas en condiciones más flexibles que las ARS del sistema general de
salud ello es razonable porque la población  indígena en nuestro país solo
representa  el 2% del total de la población colombiana, lo cual repercute
directamente en la cantidad de subsidios que pueden llegar a administrar. En
relación con el artículo 17 del proyecto, indica que al permitir a las
comunidades indígenas determinar el procedimiento para seleccionar la ARS a la
cual se afiliarán, garantiza los principios de la función pública  pues
establece un procedimiento previo y claro de selección. Igualmente, destaca que
el artículo 20 “armoniza con la especial protección que el constituyente
consagró en los preceptos superiores para las comunidades indígenas.”
Finalmente,
considera que el principio de unidad de materia tampoco resulta vulnerado por
el artículo 25 del  proyecto, pues la referencia a las empresas sociales del
Estado tiene que ver con la prestación de los servicios de salud a los
integrantes de las comunidades indígenas, tema principal del proyecto de ley.
VII.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Corresponde a la
Corte, en los términos de los artículos 167 y 241-8 de la Constitución
Política, decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los  proyectos
de ley objetados por el Presidente de la República, por razones de
inconstitucionalidad.
2. Objeciones generales a los
artículos 5, 6, 8 y al parágrafo 2 del artículo 12 del proyecto.  Violación del
artículo 13 de la Constitución Política
El Gobierno Nacional objetó los artículos
5, 6, 8 y el parágrafo 2 del artículo 12 del proyecto de ley, por considerar
que violan el artículo 13 de la Constitución.  El Gobierno formuló objeciones
de carácter general frente a las citadas disposiciones, así como específicas
frente a cada norma.  La Corte estudiará en primer término, las objeciones
generales, para luego detenerse en las que son específicas.
En concepto del Gobierno, las normas
objetadas  discriminan en general a otros sectores de la población que son
igualmente vulnerables y que, por lo mismo, merecen especial protección.  Así
mismo, señala que para atender los beneficios que se otorgan a la población
indígena se requeriría destinar enormes recursos, en detrimento de la
posibilidad de los restantes sectores vulnerables, de acceder al sistema de
seguridad social en salud.  De otra parte, y con el fin de atender tales
obligaciones, el Gobierno Nacional estima que “la creación de un sistema con
los recursos de las contribuciones del régimen general implicaría un desajuste
fiscal que el sistema no está en condiciones de afrontar y una disminución en
los servicios prestados al resto de la población”. En suma, el cumplimiento de
la ley únicamente podría llevarse a cabo de manera gradual y con recursos que
los resguardos indígenas reciben como participación en los ingresos corrientes
de la nación. En todo caso, señala que la Ley 100 de 1993 ya había incluido a
las comunidades indígenas entre los beneficiarios del régimen subsidiado (art.
211), quienes debían estar vinculados en el sistema para el año 2000 (art.
157).  Además, en virtud de lo dispuesto en el artículo 216 de la misma ley,
las comunidades indígenas y la población rural son destinatarios del 50% de los
recursos de subsidio destinados al aumento de la cobertura.
2. 1  Derecho a un trato especial acorde
con su realidad cultural
El primer argumento general del Gobierno,
consiste en señalar que la protección de los derechos económicos y sociales
debe realizarse de manera tal, que no se establezcan distinciones
injustificadas entre sectores de la población que por su carácter vulnerable,
requieren de idéntica protección.
La Corte comparte prima facie esta
postura del Gobierno Nacional. En efecto, el cumplimiento de las obligaciones
estatales de respetar, proteger y desarrollar los derechos constitucionales
debe realizarse de forma tal, que los resultados que se demanden y las medidas
exigibles, cobijen a toda la población que se encuentra en idéntica situación
de hecho. Es así como, la adopción de medidas especiales que protejan a la
población más vulnerable (art. 13 inciso 3), a fin de garantizar una igualdad
real (art. 13 inc. 2), no puede hacerse al margen de la obligación de que
exista una igualdad en la ley. Así, la posibilidad de realizar distinciones con
el objeto de favorecer a ciertos grupos, no puede involucrar desigualdades
entre los grupos favorecidos.
Con todo, tal como lo ha señalado esta
Corporación[1],
el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural (C.P. art.
7), justifica que se dicten disposiciones especiales dirigidas a las
comunidades indígenas. Estas normas, en tanto que implican una distinción,
deben basarse en razones suficientes que expliquen la diferencia de trato. En
materia de salud, tal como lo pone de presente el Congreso de la República en
su insistencia, existen elementos culturales (como la concepción de la
enfermedad y su tratamiento) y socioeconómicos (como la existencia de una
economía colectiva por oposición al mercado), que de no considerarse en su
justa dimensión, hacen más difícil el acceso y disfrute efectivo de los
beneficios del sistema de seguridad social en salud. En tales condiciones,
resulta justificado que, en términos generales, se establezca un régimen
especial de seguridad social en salud para tales comunidades.  En todo caso, la
Corte ha señalado que la existencia de tales regímenes, por sí mismos, no
quebrantan la Constitución[2].
Cabe advertir que esta compatibilidad general de la existencia del régimen con
la Constitución, no implica per se la constitucionalidad de las normas
concretas, que exigen un análisis individual, pues las medidas que se adoptan
pueden contrariar la Carta Política.
2.2  Deber del Estado de adoptar
medidas eficaces para realizar los derechos económicos y sociales
El segundo argumento del Gobierno Nacional,
se basa en las dificultades financieras que existen para atender las
obligaciones derivadas de las normas objetadas. Según el Gobierno, no existen
recursos suficientes para cumplir la ley y estima necesario que las comunidades
indígenas destinen parte de los montos que reciben por concepto de
participación en los ingresos corrientes de la Nación.
Un primer análisis de este argumento
llevaría a la Corte a desestimarlo, pues, antes que un razonamiento de carácter
constitucional, en el trasfondo existen razones de conveniencia.  En efecto, la
suficiencia de recursos no es, en principio, un problema normativo, razón por
la cual la Corte carecería de competencia para estudiarlo.  Sin embargo, cuando
la asunción de nuevas obligaciones o la redefinición de las existentes apareja
una reducción del nivel de satisfacción de los derechos constitucionales
alcanzado o cuando la estructura financiera adoptada impide la real protección
y respeto por tales derechos, se genera una violación de la Constitución, ante
lo cual la Corte Constitucional, como guardiana de la misma, no puede
permanecer inmóvil.
Tal como se indicó en la sentencia
C-1489/2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), con el objeto de que la Corte
Constitucional pueda considerar esa situación, se debe probar debida y
suficientemente la relación entre los aspectos financieros y la violación de la
Constitución. Tales pruebas no existen en esta oportunidad. Por lo tanto, la
Corte declarará exequibles, por este aspecto general, las normas objetadas, sin
perjuicio de que, por medio de la acción pública de inconstitucionalidad y
aportando las pruebas requeridas, se pueda cuestionar su constitucionalidad por
este motivo.
No obstante lo anterior, debe destacarse
del argumento del Gobierno la pretensión de que el desarrollo de los derechos
económicos y sociales no queden en su mera enunciación simbólica, sino que
aparejen una obligación de cumplimiento efectivo.  Ello lleva a considerar el
siguiente argumento.
2.3  Obligación de cumplir la Ley 100 de
1993
El Gobierno aduce que la Ley 100 de 1993
fijó un plazo perentorio para que las comunidades indígenas, así como el resto
de la población, estuvieran vinculadas al sistema de seguridad social en salud.
De allí, se infiere de la argumentación del Gobierno, que no es necesario un
régimen especial, pues de manera gradual, las comunidades indígenas irán
ingresando a dicho sistema.
La posición del Gobierno, en torno a la
necesidad del régimen, es evidentemente una argumentación de conveniencia, por
lo cual la Corte no es competente para pronunciarse respecto de ella.  Empero,
resulta sorprendente que se traiga a colación la existencia de un derecho de
exigencia inmediata a partir del presente año - de todos los colombianos a
estar vinculados al sistema de seguridad social en salud a partir del año 2000
- y al mismo tiempo, calificar de progresivo el derecho a acceder al sistema de
seguridad social en salud.
Así como el Ejecutivo reclama del
Legislador, que dicte normas en materia de derechos económicos y sociales que
sean susceptibles de realizarse (principio de efectividad de los desarrollos
legislativos de los derechos constitucionales), el Gobierno tiene el deber de
ejecutar las leyes (art. 189 de la C.P.).  En este orden de ideas, una vez se
ha fijado un término perentorio para lograr un resultado, el Estado incumple su
obligación de respeto del derecho de todo colombiano a estar vinculado al
sistema de seguridad social a partir del año 2000, si no se adoptan las medidas
necesarias para que sea una realidad.
3. Objeciones específicas respecto de
los artículos 5, 6, 8 y parágrafo 2 del artículo 12 del proyecto de ley
67/99-Senado y 193/99-Cámara.
3.1. Exclusiones del régimen
subsidiado en salud para indígenas
El Gobierno acusa el artículo 5, de
establecer un trato discriminatorio a favor de las comunidades indígenas y en
perjuicio de “otras que igualmente se encuentran en precaria situación socioeconómica”,
al excluir a las personas con capacidad de pago de la obligación de vincularse
al sistema contributivo. En su insistencia, el Congreso de la República indica
que la norma ha tomado en consideración la realidad socioeconómica de tales
comunidades, en las cuales no existe acumulación de capital y, por lo mismo,
únicamente se puede entender que cuentan con capacidad económica las personas
que están en alguno de los casos indicados en la misma disposición: quienes se
encuentren vinculados con contrato de trabajo, quienes sean servidores públicos
o que gocen de una pensión.
Sea lo primero advertir, la falta de
congruencia del argumento del Gobierno. No comprende la Corte cómo permitir que
personas con capacidad de pago sean vinculadas al régimen subsidiado
“discrimine a otras que igualmente se encuentran en precaria situación
socioeconómica”. Unicamente podría presentarse un trato discriminatorio,
respecto de otras personas con capacidad de pago que no pueden afiliarse al
sistema subsidiado. Con todo, resulta claro que el Gobierno objeta el trato
preferencial brindado a los indígenas que ostenten capacidad de pago.
La capacidad de pago es una calificación
sobre el quantum del peculio personal.  Dicho quantum no es un
concepto unívoco, sino que responde a la participación en un modelo económico
determinado. En un modelo de producción capitalista sujeto a las leyes del
mercado, puede afirmarse que, en términos generales, la capacidad de pago
responde a la cantidad de recursos con que cuenta la persona. En una economía
que funciona con otras reglas, la capacidad de pago, esto es, la riqueza, se
determina de manera distinta.
En este sentido, el reconocimiento de la diversidad
cultural, en punto a la financiación del sistema de seguridad social en
salud, supone tomar en consideración este distinto modelo económico, a efectos
de evitar que, aplicando los parámetros del modelo capitalista, se obligue a
personas a aportar al sistema cuando su realidad cultural lo impide. Insistir
en ello, además de desconocer dicho principio constitucional, tiene como
consecuencia imponer a estas personas una carga exorbitante que torna en fútil
el acceso al sistema de seguridad social en salud, en razón del impacto que
genera dentro de la comunidad y en su calidad de vida.
Ahora bien, no encuentra la Corte, que el
hecho de no estar previstas en la norma, todas las posibilidades en las que
miembros de una comunidad indígena con capacidad de pago deban estar excluidos
del régimen subsidiado, desconozca precepto constitucional alguno, pues el
Legislador legítimamente podía establecer tales exclusiones  basado en las
situaciones más frecuentes que pueden presentarse en una de esas comunidades,
respecto de personas con recursos para cotizar de manera individual al sistema
(Plan Obligatorio de Salud). Ello no significa que, en un futuro, el Congreso
no pueda prever otros eventos en los cuales miembros de una comunidad indígena
estarían excluidos del régimen subsidiado en salud, en razón de contar con
recursos para cotizar al régimen contributivo.
Por lo expuesto, no prospera la objeción
formulada por el Presidente de la República en relación con el artículo 5 del
proyecto de ley bajo examen.
3. 2 Régimen de beneficios en materia
de salud
El Gobierno objeta el artículo 6 por establecer,
en su concepto, un régimen de beneficios superior al reconocido al resto de la
población colombiana en precarias condiciones económicas y sociales.
El artículo objetado, dispone que los
pueblos indígenas serán beneficiarios del plan obligatorio de salud, el plan
obligatorio de salud subsidiado, el plan de atención básica, la atención
inicial de urgencias y la atención de accidentes de tránsito y de eventos
catastróficos, en los términos de la ley 100 de 1993.
Para la Corte no es de recibo la objeción
formulada por el Presidente de la República respecto del artículo 6 del
proyecto y en consecuencia, declarará exequible esta disposición.  Tal como lo
señala el Congreso en su insistencia, el artículo 162 de la Ley 100 de 1993
obliga al Estado a igualar el plan obligatorio de salud y el plan obligatorio
de salud subsidiado antes del año 2001.  Así las cosas, se advierte que el
contenido normativo del artículo objetado es idéntico al que se desprende de la
mencionada disposición de la Ley 100 de 1993 en concordancia con los artículos
157 y 159 de la misma ley, que establecen el acceso de toda persona al Plan
Básico de Salud, a la atención inicial de urgencias y a la atención de
accidentes y eventos catastróficos. El hecho de que el Gobierno Nacional haya
incumplido su deber de igualar ambos planes de salud, no puede fungir como
argumento de carácter constitucional.
3.3. Subsidio alimentario como parte
de la protección especial en salud
El Presidente objeta el artículo 8 del
proyecto de ley, con el argumento de que consagra un trato discriminatorio en
contra de otras mujeres gestantes y menores de 5 años con problemas de
nutrición, quienes no recibirían dicho beneficio a pesar de estar vinculados al
sistema de salud.  Aduce, además, que se generaría un gasto que debe asumir el
régimen subsidiado.
En su insistencia, el Congreso señala que
la norma tiene por objeto enfrentar el grave problema de mortalidad infantil
entre la población indígena, la cual tiene como causa principal la desnutrición
infantil. De esta manera, expresa, se da cumplimiento a normas internacionales
(Convención sobre los Derechos del Niño) y nacionales (Código del Menor), que
consagran la obligación del Estado de garantizar la supervivencia y el
desarrollo del niño.  De ahí que, en resumen, se haya optado por “adecuar las
prioridades y el gasto a las condiciones reales de los pueblos indígenas”.
Para la Corte, esta norma debe
analizarse dentro del contexto que informa el proyecto de ley bajo examen, pues
sin duda resulta acorde con la protección constitucional especial que la Carta
ha consagrado en favor de los pueblos indígenas (art. 7 C.P.), la preservación
de sus miembros, en particular, de los más débiles, que al padecer de
deficiencias nutricionales están expuestos a mayores riesgos en salud. Por tal
motivo, nada se opone a que el Legislador establezca como parte de ese plan
obligatorio de salud, la provisión de un subsidio alimentario a las mujeres
gestantes y menores de 5 años, pues este no es más que una medida de
discriminación positiva o inversa a favor de comunidades marginadas de tiempo
atrás de los servicios más esenciales. Sobre este tipo de medidas, esta
Corporación ha dicho:
“Con la expresión
acciones afirmativas se designan políticas o medidas dirigidas a favorecer a determinadas
personas o grupos, ya sea con el fin de eliminar o reducir las desigualdades de
tipo social, cultural o económico que los afectan, bien de lograr que los
miembros de un grupo subrepresentado, usualmente un grupo que ha sido
discriminado, tengan una mayor representación. Los subsidios en los servicios
públicos, las becas y ayudas financieras para estudiantes con recursos escasos
o el apoyo económico a pequeños productores, son acciones afirmativas. Pero
también lo son, aquellas medidas que ordinariamente se denominan de
discriminación inversa o positiva, y que se diferencian de las otras citadas
por dos razones: 1) porque toman en consideración aspectos como el sexo o la
raza, que son considerados como criterios sospechosos o potencialmente prohibidos,
y 2) porque la discriminación inversa se produce en una situación de especial
escasez de bienes deseados, como suele ocurrir en puestos de trabajo o cupos
universitarios, lo que lleva a concluir que el beneficio que se concede a
ciertas personas, tiene como forzosa contrapartida un perjuicio para otras”.[3]
En este caso, además ha de reiterarse,
lo ya observado respecto del artículo 5 del proyecto, en cuanto que bien puede
el Congreso, dentro de su discrecionalidad, y en la medida en que se cuente con
los recursos para ello, extender en un futuro ese beneficio a otros sectores
sociales de los afiliados al régimen subsidiado. Por las mismas razones, se
justifica la prioridad en la asignación de tales subsidios, que según se
dispone en la norma, deben dar los departamentos y municipios el ICBF y la Red
de Solidaridad (o el organismo que asuma esta función) a los pueblos indígenas.
En ese orden, no prospera la objeción
del Gobierno respecto del artículo 8, que la Corte declarará exequible.
3.4.  UPC diferencial. Objeción al
parágrafo 2 del artículo 12
En concepto del Gobierno Nacional,
autorizar al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud para fijar el valor
de la UPC para indígenas hasta en un 50% por encima de la UPC ordinaria
“vulnera así mismo el derecho a la igualdad previsto en el artículo 13 Superior
por otorgar este beneficio exclusivo para la población indígena”. Explica,
además, que en la actualidad las zonas que gozan de un UPC diferencial son
aquellas en que, precisamente, se concentra la población indígena.  Finalmente
aduce que no existen recursos suficientes para financiar una UPC en los
términos que fija la norma.
En su insistencia, el Congreso señala que
en la actualidad algunas regiones tienen fijada una UPC 25% mayor que el resto
del país.  Si se tiene en cuenta lo anterior y el hecho de que la norma se
limita a autorizar un valor superior, no se vislumbra trato desigual alguno.
Como ya lo ha indicado la Corte[4], el legislador cuenta
con una amplia competencia para regular la destinación de recursos para
satisfacer los derechos económicos y sociales. El Gobierno acusa la violación
de la igualdad, sin embargo, no ofrece elementos de juicio que demuestren que,
en materia del valor de la UPC, la posibilidad de reconocimiento de un mayor
valor de dicho concepto, tratándose de comunidades indígenas, implique un trato
desigual. Obsérvese que la UPC (arts. 182 y 213 de la Ley 100 de 1993) supone
un valor que se reconoce a cada empresa que presta servicios en el sistema.
No se ha demostrado que con dicha
posibilidad se establece una situación que favorezca, en detrimento de otros
sectores vulnerables, el acceso a los servicios de salud. Por lo tanto, no
prospera la objeción formulada por este aspecto respecto del  parágrafo 2 del
artículo 12 del proyecto, que se declarará exequible.
4. Objeción al artículo 14 del proyecto.
Violación de los artículos 48 y 209 de la Carta
El artículo 14 del proyecto de ley
establece un régimen especial para la creación de Administradoras del Régimen
Subsidiado de Salud Indígenas, que podrán afiliar a la población indígena y a
la general, como beneficiarios del régimen subsidiado. El literal c) del mismo
artículo dispone que el patrimonio mínimo deberá equivaler a “ciento cincuenta
(150) salarios mínimos legales vigentes por cada cinco mil (5.000) subsidios
administrados”.
En concepto del Gobierno Nacional, se vulneran
los artículos 48 y 209 de la Carta, pues “es altamente probable que las
especiales circunstancias económicas de operatividad allí consagradas,
conduzcan a que no se tenga la solidez suficiente para brindar cobertura de
servicios a todos los afiliados y poner en riesgo los recursos del Fondo”. De
esta manera, considera que se pone en peligro el cumplimiento del principio de
eficiencia “entendido como la mejor utilización social y económica de los
recursos de la administración, técnicos y financieros, disponibles para que los
beneficios que da derecho la seguridad social sean prestados en forma adecuada
y oportuna”.  Estima, que corresponde al Estado intervenir para fijar los
parámetros de acción de estas entidades, para “asegurar el cubrimiento de la totalidad
de los riesgos”.
En su insistencia, el Congreso aduce que la
norma constituye un desarrollo del artículo 25 del convenio 169 de la OIT,
según el cual los servicios de salud deben organizarse en el nivel comunitario,
planearse y administrarse en cooperación con las comunidades interesadas, y
tener en consideración sus condiciones particulares así como “sus métodos de
prevención, prácticas curativas y medicamentos tradicionales”. De otra parte,
explica que la ley ha establecido condiciones más estrictas que las
contempladas en el Decreto 2357 de 1995.  Finalmente, afirma que “no tiene
razón el Ministerio de Hacienda al pretender aplicar el Decreto 1804, que se
hizo para solucionar la insolvencia de las grandes EPS’s y aplicarse de manera
general se atentaría contra una forma de economía solidaria como son las ARS’s
conformadas por las comunidades indígenas, por tal razón no hay motivo para no
permitir este tipo de discriminaciones positivas que permiten el acceso de
grupos vulnerables en igualdad de condiciones frente al resto de la sociedad
nacional a la administración de los recursos del régimen subsidiado”.
El artículo 6 del Decreto 2357 de 1995
disponía:
“Las
Empresas Solidarias de Salud estarán autorizadas para afiliar a los
beneficiarios del régimen subsidiado, con el objetivo de garantizar la
prestación del POS-S, cuando acrediten ante la Superintendencia Nacional de
Salud un patrimonio equivalente a 100 salarios mínimos legales mensuales
vigentes por cada cinco mil afiliados. Este patrimonio podrá estar compuesto
por los aportes de los asociados, las donaciones y los excedentes que logre
capitalizar”.
El Decreto 1804 de 1999 (art. 5, num 5)
derogó esta disposición, y estableció que toda entidad que administrara
recursos del régimen subsidiado debería tener como patrimonio 10.000 salarios
mínimos legales mensuales.
Es evidente que la pretensión del
legislador es permitir la existencia de administradoras del régimen subsidiado
creadas por las comunidades indígenas, al margen de las exigencias generales ha
dispuesto el Gobierno Nacional para las restantes.
La objeción presidencial no se apoya en
razones constitucionales, sino de mera conveniencia. En efecto, no le
corresponde a la Corte Constitucional evaluar, salvo que la acusación se apoye
en datos empíricos de los cuales se desprenda claramente la violación de la
Constitución, si el capital mínimo exigido a las administradoras formadas por
las comunidades indígenas es suficiente para atender debidamente las
obligaciones derivadas del contrato de administración de recursos del régimen
subsidiado. Por lo tanto, se declarará exequible el artículo 14 del proyecto,
salvo el parágrafo del mismo, el cual se analiza en el aparte siguiente.
5. Objeción al parágrafo del artículo 14
del proyecto de ley. Violación del artículo 189 de la Constitución
El Gobierno Nacional objeta que la
disposición le confiera competencia al Ministerio de Salud para reglamentar “la
modalidad, transformación, funcionamiento y liquidación de las Empresas
Solidarias de Salud Indígenas actualmente en funcionamiento en Administradoras
del Régimen Subsidiado de Salud Indígena”, por cuanto la potestad reglamentaria
le corresponde al Presidente de la República.  El Congreso de la República se limita
a señalar que “la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno del cual hacen
parte los Ministerios, por lo tanto es infundada la objeción”.
La Constitución Política dispone, en el
numeral 11 del artículo 189, que corresponde al Presidente de la República
“[E]jercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos,
resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”. La
Corte Constitucional aunque ha señalado que la Carta, dado el esquema difuso de
producción de normas, ha reconocido que algunas autoridades puedan desarrollar
las leyes[5],
también ha precisado que tratándose del ejercicio de la potestad reglamentaria
por parte del Gobierno Nacional, ésta le corresponde al Presidente de la
República:
“6.1.En
relación con el inciso tercero del numeral 5 del artículo 3 de la Ley 105 de
1993, que preceptúa que “el Gobierno Nacional a través del Ministerio de
Transporte o sus organismos adscritos, establecerá las condiciones para el
otorgamiento de rutas para cada modo de transporte, teniendo en cuenta los
estudios técnicos que se elaboren con énfasis en características de la demanda
y la oferta”, encuentra la Corte que la expresión “a través del Ministerio de
Transporte o sus organismos adscritos”, resulta
violatoria del artículo 189 numeral 11 de la Constitución Nacional, pues, como
se sabe, la potestad reglamentaria para el efectivo cumplimiento de la ley
corresponde al Presidente de la República, quien habrá de ejercerla mediante
la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes que resulten necesarios
para ello, lo que indica que no puede tal atribución que a él le asigna la
Constitución desplazarse a uno de los ministerios, ni a ninguno otro de los
organismos del Estado, pues esa potestad se atribuye al Presidente como suprema
autoridad administrativa quien, desde luego, al ejercitarla habrá de expedir
los decretos necesarios con la firma del Ministro del ramo respectivo.”[6]
Por lo expuesto, la Sala encuentra que el
Gobierno tiene razón al objetar esta disposición y en consecuencia, declarará
inexequible el parágrafo del artículo 14 del proyecto.
6.  Objeción al artículo 17.
Violación del artículo 209 de la Carta.
En concepto del Presidente de la República,
el señalamiento del procedimiento previsto en esta norma para seleccionar la
entidad administradora de los recursos de sistema subsidiado, a la cual deberán
afiliarse los miembros de la comunidad, únicamente puede ser delegado en las
autoridades administrativas y no, como lo dispone el precepto objetado, “en los
beneficiarios del régimen subsidiado”, como lo son las comunidades indígenas,
pues ello desconoce los principios rectores de la función administrativa.
De nuevo, la Corte debe poner de presente,
que el legislador ha tenido en cuenta las particularidades que tienen esas
comunidades, entre ellas, la forma en que éstas deciden los asuntos
comunitarios y la potestad de que están investidas sus autoridades, la cual
reconoce la Constitución (art. 330). Nótese que la norma, si bien se refiere a
la decisión de cada comunidad indígena al respecto, dispone que ésta debe
constar en acta suscrita por sus “autoridades propias”, que en el caso de esos
pueblos equivalen a autoridades administrativas. En otras palabras, la forma
particular en que funcionan la mayoría de esas comunidades, requiere que sean
ellas mismas las que establezcan el procedimiento de escogencia de la ARS´s a
la que se afiliarán sus miembros, pues son las que mejor conocen sus
necesidades en materia de salud. Además, la norma prevé que cualquier hecho o
conducta que busque distorsionar la voluntad de la comunidad para dicha
afiliación, invalidará el contrato respectivo.
No ve la Corte, en que medida, tal decisión
puede desconocer los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad de la función administrativa consagrados
en el artículo 209 del ordenamiento superior. Por consiguiente, no es de recibo
la objeción formulada respecto de esta disposición, que se declarará exequible.
7. Objeción al artículo 20 de la
Carta.  Violación del artículo 48.
En concepto del Presidente de la República,
la exoneración de las comunidades indígenas del pago de cuotas moderadoras y
copagos constituye una violación del principio de solidaridad previsto en el
artículo 48 de la Constitución. La Corte Constitucional, recuerda, en su
sentencia C-089 de 1998, precisó que los pagos moderadores buscan racionalizar
el uso del servicio, en tanto que en la sentencia C-542 de 1998 indicó que los
copagos buscan “ayudar a financiar el sistema general de salud en desarrollo
del principio de solidaridad”.
El Congreso de la República insiste en la
sanción del proyecto,  señalando que (i) el Decreto 2357 de 1995 había excluido
a las comunidades indígenas del pago de cuotas de recuperación y (ii) que el
esquema de copagos y cuotas moderadoras, además de aplicarse sólo al régimen
contributivo, no puede considerarse en el caso de las comunidades indígenas,
por cuanto dichos conceptos se refieren a una capacidad individual de pago, lo
cual es ajeno por completo al esquema social de tales comunidades, sometidas a
una economía colectiva y no individualista.
En lo relativo al sistema subsidiado de
salud, los decretos 2357 de 1995, 1804 de 1999 y 806 de 1998, nada disponen en
relación con las cuotas moderadoras y copagos en el sistema subsidiado de
salud. Unicamente, el Decreto 2357 de 1995 dispone la existencia de cuotas
recuperadoras, de las cuales están excluidas las comunidades indígenas.
La Corte no encuentra prima facie que
la exclusión de las comunidades indígenas del pago de cuotas moderadoras y
copagos, en las condiciones de afiliación del proyecto (art. 17), viole el
principio de solidaridad, en la medida en que dichas figuras no responden al
esquema cultural de las comunidades, basado en una economía colectiva, que
impide individualizar la capacidad de pago.  Con todo debe precisarse que,
habida cuenta que el artículo 5 del proyecto excluye a ciertos miembros de la
comunidad del régimen subsidiado y los somete al contributivo, tales personas
sí están en la obligación de cancelar cuotas moderadoras y realizar copagos,
pues, por su pertenencia a dicho régimen, no puede considerarse que existan
razones culturales que los eximan del deber general de asistir a la
financiación del sistema.
Por lo tanto, al no distinguir la norma
estas situaciones, como quiera que se refiere en general a dicha exención para
los “servicios de salud que se presten a los pueblos indígenas”, se genera un
trato discriminatorio, pues las personas de esa comunidad afiliadas al régimen
contributivo estarían exoneradas de tales pagos sin que exista un motivo que
justifique ese trato frente a los demás afiliados a este régimen, pues todos
tienen capacidad de pago. Por tal tazón, el Congreso deberá adoptar las medidas
necesarias para restringir, en los términos indicados, el alcance de la
disposición, que como está redactada debe ser declarada inexequible.
8.  Objeción al parágrafo del
artículo 25 del proyecto. Violación del principio de unidad de materia.
El Presidente de la República estima que
dicho parágrafo no guarda relación directa o material con el objeto del
proyecto de ley, en la medida en que se trata de una norma general, inserta en
una disposición de alcance restringido. En su insistencia, el Congreso señala
que “el artículo guarda unidad de materia con el resto del articulado, en el
entendido de que se trata de Empresas Sociales del Estado que prestan atención
en los territorios indígenas”. Aduce, que la disposición se acogió por cuanto
es “una realidad prístina como la que en territorios indígenas sólo funcionan
Empresas Sociales del Estado siendo necesario para lograr una mayor eficiencia
que se les prefiera evitando así que se desvíen los recursos hacia otras
entidades, con un mayor costo”.
Sobre el principio de unidad de materia, la
Corte ha señalado que:
“que "la
materia" de una ley debe entenderse "en una acepción amplia,
comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente"[7].  Esta comprensión
generosa de la unidad temática de una ley no es caprichosa sino que es una
concreción del peso del principio democrático en el ordenamiento colombiano y
en la actividad legislativa. En efecto, si la regla de la unidad de materia
pretende racionalizar el proceso legislativo y depurar el producto del mismo,
al hacer más transparente la aprobación de las leyes y dar coherencia
sistemática al ordenamiento[8],
no es congruente interpretar esta exigencia constitucional de manera tal que se
obstaculice indebidamente el desarrollo de la actividad legislativa. Por ello
esta Corte ha señalado que solamente deben retirarse del ordenamiento
"aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los
cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad
causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la
misma".[9]”[10]
En el presente caso, se observa que el
contenido normativo de la disposición objetada tiene alcances que exceden por
completo el objeto de la ley. En efecto, dicho parágrafo se refiere en general,
a la contratación preferencial  por parte de las Empresas Sociales del Estado,
ESE de los municipios, de los servicios de salud distintos de los del primer
nivel. El Congreso señala que se trata de las Empresas sociales que prestan sus
servicios en territorios indígenas. Sin embargo, la norma se aplica para todas
las empresas sociales del Estado. De ello se desprende que se ha violado el
principio de unidad de materia exigido por los artículos 158 y 161 de la
Constitución. En consecuencia, el parágrafo del artículo 25 será declarado
inexequible.
VIII. DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 5, 6, 8 y el parágrafo 2 del
artículo 12 del proyecto de Ley 67/99 Senado - 193/99 Cámara, “mediante el cual
se reglamenta la participación de los pueblos indígenas en el sistema general
de seguridad social en salud”.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 14 del proyecto de Ley 67/99 Senado
- 193/99 Cámara, “mediante el cual se reglamenta la participación  de los
pueblos indígenas en el sistema general de seguridad social en salud”, excepto
el parágrafo de la misma disposición que se declara INEXEQUIBLE.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 17 del proyecto de Ley 67/99 Senado -
193/99 Cámara, “mediante el cual se reglamenta la participación  de los pueblos
indígenas en el sistema general de seguridad social en salud”.
Cuarto.- Declarar INEXEQUIBLE en los términos de esta sentencia, el artículo
20 del proyecto de Ley 67/99 Senado - 193/99 Cámara, “mediante el cual se
reglamenta la participación de los pueblos indígenas en el sistema general de
seguridad social en salud”.
Quinto.- Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo del artículo 25 del proyecto de
ley de Ley 67/99 Senado - 193/99 Cámara, del proyecto de Ley 67/99 Senado -
193/99 Cámara, “mediante el cual se reglamenta la participación  de los pueblos
indígenas en el sistema general de seguridad social en salud”.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
FABIO MORON
DIAZ
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
EDUARDO MONTELAGRE LYNETT
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada (e)
MARTHA V. SACHICA MENDEZ
Magistrada (e)
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO
ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (e)
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-088/01
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Diversidad
cultural (Salvamento parcial de voto)
DERECHO A LA
IGUALDAD ANTE LA LEY-Razones
de raza (Salvamento parcial de voto)
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Razones
de raza (Salvamento parcial de voto)
MEDIDAS DE
DISCRIMINACION INVERSA O POSITIVA-Carga  desproporcionada para sectores discriminados (Salvamento
parcial de voto)
PLAN OBLIGATORIO
DE SALUD SUBSIDIADO-Discriminación
en subsidio alimentario (Salvamento parcial de voto)
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD DE COMUNIDAD INDIGENA-Discriminación en subsidio alimentario (Salvamento
parcial de voto)
Con el debido
respeto, me permito consignar las razones por las cuales discrepo parcialmente
de la decisión adoptada por la mayoría, en relación con el proyecto de ley
67/99-Senado y 193/99-Cámara, "mediante el cual se reglamenta la
participación de los pueblos indígenas en el sistema general de seguridad
social en salud", objetado por el Presidente de la República.
1. La diversidad
cultural como fundamento de protección constitucional de acceso al sistema de
seguridad social en salud. Artículo 5 del proyecto
Aunque participo de
la argumentación que justifica la constitucionalidad de un régimen especial en
seguridad social para las comunidades indígenas en el reconocimiento de su
diversidad cultural, no así, en el hecho de que se brinde a quienes pertenecen
a una etnia distinta.
No considero
constitucionalmente admisible, que por el mero hecho de pertenecer a una
comunidad indígena, exista el derecho a vincularse al sistema subsidiado.
Existen pueblos indígenas que han abandonado formas de economía ancestrales
ajenas a las leyes del mercado, para adoptar modelos capitalistas de
subsistencia, que como tales, permiten a sus miembros contar con recursos
individuales y que por consiguiente, deberían estar sometidos al régimen
ordinario de afiliación al sistema. Asumir lo contrario, implica introducir un
trato diferenciado basado en razones de raza, criterio sospechoso (C.P.
art. 13), que exige una justificación que no se ofrece, pues no se ve cual
puede ser la diferencia (distinta de la pertenencia a determinada etnia), entre
los pobladores de escasos recursos de una región afectada por ejemplo, por la
baja producción agrícola, con los miembros de una comunidad indígena que habita
en la misma región. La Corte  ya había avanzado en este sentido, al señalar que
a "mayor conservación de sus usos y costumbres, mayor autonomía"[11], de lo que se sigue
que el trato diferencial se basa, en principio, exclusivamente en la diversidad
cultural. Esta postura la confirman posteriores decisiones en las que la Corte
ha entendido que ciertas sanciones, propias de ciertas comunidades indígenas,
se ajustan a la Constitución, precisamente en cuanto tienen un sentido propio
conforme a su realidad cultural[12].
Si bien es cierto
que en la Constitución de 1991, existen fundamentos sólidos para que el Estado
en determinadas circunstancias, adopte medidas de discriminación inversa o
positiva, también lo es, que tales medidas no pueden, sin contrariar los
preceptos constitucionales, representar a su vez una carga desproporcionada
para los grupos o sectores discriminados. Así lo ha señalado la Corte, al
revisar la ley estatutaria que reguló la participación obligatoria de la mujer
en los niveles decisorios del Estado:
"El principio
de no discriminación, por su parte, asociado con el perfil negativo de la
igualdad, da cuenta de ciertos criterios que deben ser irrelevantes a la hora
de distinguir situaciones para otorgar tratamientos distintos. Estos motivos o
criterios que en la Constitución se enuncian, aunque no en forma taxativa,
aluden a aquellas categorías que se consideran sospechosas, pues su uso ha
estado históricamente asociado a prácticas que tienden a subvalorar y a colocar
en situaciones de desventaja a ciertas personas o grupos, vrg. mujeres, negros,
homosexuales, indígenas, entre otros. Los criterios sospechosos son, en
últimas, categorías que "(i) se fundan en rasgos permanentes de las
personas, de las cuales éstas no pueden prescindir por voluntad propia a riesgo
de perder su identidad; (ii) han estado sometidas, históricamente, a patrones
de valoración cultural que tienden a menospreciarlas; y, (iii) no
constituyen, per se, criterios con base en los cuales sea posible efectuar una
distribución o reparto racional y equitativo de bienes, derechos o cargas
sociales." El constituyente consideró, entonces, que cuando se acude a
esas características o factores para establecer diferencias en el trato, se
presume que se ha incurrido en una conducta injusta y arbitraria que viola el
derecho a la igualdad."[13]
(Negrilla fuera de texto)
A mi juicio, el
artículo 5 del proyecto de ley al no hacer distinción alguna, se revela
excesivo[14],
lo cual configura una omisión legislativa, que vulnera el derecho a la
igualdad, razón por la cual la Corte debía haber aceptado la objeción de
inconstitucionalidad formulada por el Presidente de la República, respecto del
artículo 5 del proyecto de ley, de manera que el Legislador fijará criterios
que aseguraran que la aplicación de la norma únicamente  favorezca a aquellas
comunidades indígenas que cuenten con un sistema económico ajeno al mercado.
2.
Inconstitucionalidad del trato distinto dado a los menores y mujeres gestantes
de las comunidades indígenas. Artículo 8 del proyecto objetado.
De igual manera,
considero que el Presidente de la República tiene razón, en cuanto aduce, que
el establecimiento de un subsidio alimentario para los menores de 5 años y
mujeres gestantes de las comunidades indígenas, y la prioridad a estos pueblos
en la asignación de subsidios alimentarios, configuran una discriminación frente
a los demás niños y madres afiliados al régimen de salud subsidiado.
Tal y como se había
puesto de presente en el proyecto de fallo original presentado a consideración
de la Sala Plena, la desnutrición y la malnutrición infantil en Colombia,
aunque se han reducido en los últimos 30 años, siguen afectando a una porción
importante de la población. De acuerdo con el Departamento Nacional de
Planeación[15],
para 1995 se presentaba una desnutrición global en un 8% de los menores de 5
años, mientras que la crónica, en el mismo segmento de la población, alcanzaba
el 15%. En su diagnóstico, se indica que:
"No obstante
estos avances, las diferencias dentro del país son preocupantes. La
desnutrición global en las subregiones Pacífica, Guajira/Cesar/Magdalena y
Cauca/Nariño, alcanzan  17%, 15% y 14%, respectivamente. La desnutrición
crónica afecta principalmente a las regiones Pacífica y Bogotá con 17% y
Atlántica con 15%. Este tipo de desnutrición es mayor en el área rural donde
llega a 19%, comparada con 13% en el área urbana".
De otra parte, en
relación con la mortalidad infantil relacionada con la malnutrición, el informe
señala que:
"Entre 1975 y
1995, la mortalidad infantil bajó de 54 a 28 defunciones por mil nacidos vivos.
La mayor mortalidad infantil se registró en la Región Pacífica con 39 por mil,
y por zona es mayor en el área rural donde llega a 32 por mil comparada con 26
por mil en el área urbana".
Entre las causas de
esta situación, se indica que:
"Los bajos
ingresos afectan a más del 50% de la población y, de éstos, el 20% no alcanza a
cubrir la totalidad de las  necesidades básicas de calorías y nutrientes y por
lo tanto se encuentran en inseguridad alimentaria".
Para enfrentar este
problema, que afecta a la población más vulnerable[16], se diseñó un plan
nacional de nutrición. Al respecto, el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, en respuesta a solicitud que se le hiciera, sobre información de sus
actividades relacionadas con la atención de las necesidades de nutrición
infantil, indicó que el programa de Bonos Alimentarios Rurales fue suspendido
por dificultades en su financiación. Con todo, señaló que la entidad cuenta,
para el año 2001, con diversos programas de atención a las necesidades
nutricionales de la población infantil en general, así como algunos especialmente
dirigidos a la población indígena. Algunos de estos proyectos se financian con
recursos del presupuesto nacional (Ej. Elaboración y adquisición de
bienestarina) y otros, mediante convenios con el sector privado. Así, en la
descripción de la modalidad 2 -APOYO A FAMILIAS INDÍGENAS EN FORMACIÓN Y
DESARROLLO, del subproyecto 4 del programa 131 - se indica, que se destinarán
recursos para atender la seguridad alimenticia y nutricional. Similares
proyectos existen para la población general y para grupos especialmente
vulnerables. Lo anterior muestra la existencia de un problema global que afecta
a un porcentaje alto de la población infantil colombiana y la intención del
Estado colombiano por asistir en su solución en general y de manera específica,
a las familias indígenas.
El artículo 8 del
proyecto objetado crea un subsidio alimentario, por conducto del sistema
general de seguridad social en salud, a favor de los niños indígenas menores de
5 años y de las mujeres gestantes de esos grupos. Así mismo, indica que el plan
de atención básica, en el componente nutricional, deberá brindarse con
preferencia a estas comunidades.
Considero que,
acorde con la Constitución y los convenios internacionales ratificados por
Colombia (a los cuales hace alusión el Congreso al insistir en este proyecto de
ley), el Estado debe ser en extremo celoso en la protección de los derechos de
los niños y niñas. Tal como lo ha señalado esta Corporación en innumerables
ocasiones, los menores constituyen, sin lugar a dudas, la población más
vulnerable. En estas condiciones, debe celebrarse la adopción de programas
específicos de atención a sus necesidades y, con ello, el debido, respeto por
sus derechos constitucionales. No obstante, por la misma razón, el
establecimiento de tratos diferenciales, así se trate de medidas de protección
positiva sustentadas en la Carta Fundamental, debe justificarse de manera
rigurosa.
Personalmente,
comparto con el Gobierno Nacional, su apreciación sobre la existencia de un
trato discriminatorio frente a otros menores, en iguales o peores condiciones,
pues es un hecho notorio la existencia de niños y niñas deambulando por las
calles de las grandes ciudades, sin atención alguna, así como, la situación en
extremo compleja, a la cual se ven sometidos los niños y niñas y las mujeres
gestantes desplazados por la violencia.
Señala la sentencia,
de la cual me aparto parcialmente, que el artículo 8 del proyecto de ley
configura una medida de discriminación inversa o positiva a favor de las
comunidades indígenas. Si bien es cierto que, como lo ha reconocido esta
Corporación, a la luz de la Constitución de 1991, "Las acciones
afirmativas, incluyendo las de discriminación inversa, están expresamente
autorizadas por la Constitución y, por ende, las autoridades pueden apelar a la
raza, al sexo o a otra categoría sospechosa, no para marginar a ciertas
personas o grupos ni para perpetuar desigualdades, sino para aminorar el efecto
nocivo de las prácticas sociales que han ubicado a esas mismas personas o
grupos en posiciones desfavorables"[17],
también lo es, que la validez de tales medidas depende de la real operancia de
circunstancias discriminatorias, pues en cada caso deberá analizarse si la
diferencia de trato que se establece es razonable y proporcionada, de modo que,
de no serlo, tales medidas serían inconstitucionales.
Sobre el juicio de
proporcionalidad que se debe aplicar en estos casos, ha dicho la Corte:
"Una
herramienta que ha utilizado la Corte para determinar cuándo una diferencia en
el trato se ajusta o no a la Constitución es el llamado juicio de
proporcionalidad. Mediante éste, el juez constitucional debe, en principio,
determinar 1) si se persigue una finalidad válida a la luz de la Constitución.
2) si el trato diferente es "adecuado" para lograr la finalidad
perseguida; 3) si el medio utilizado es "necesario", en el sentido de
que no exista uno menos oneroso, en términos de sacrificio de otros principios
constitucionales, para alcanzar el fin perseguido, y 4) si el trato
diferenciado es "proporcional stricto sensu", es decir, que no se
sacrifiquen valores, principios o derechos (dentro de los cuales se encuentra
la igualdad) que tengan un mayor peso que los que se pretende satisfacer mediante
dicho trato".[18]
Es evidente que el
proyecto de ley tiene por objeto adecuar el sistema de seguridad social en
salud a las necesidades particulares de las comunidades indígenas. Sin embargo,
en cuanto se refiere a la nutrición, no puede sostenerse que los niños de
dichas comunidades requieran una protección mayor o especial respecto de los
menores de otras comunidades. Baste  con señalar, que, tal como se indicó, en
Bogotá y en la región pacífica existe un 17% de población menor a 5 años con
desnutrición crónica. Así mismo, aunque factores culturales o condiciones
sociales de las comunidades indígenas pueden incidir en los problemas de
nutrición, tales factores y condiciones son igualmente predicables de otros
sectores de la población colombiana.
En efecto, el
Congreso señala que buena parte de las comunidades indígenas están ubicadas en
zonas con escasa capacidad productiva, lo que les impide asegurar el adecuado
suministro de alimentos. Lo mismo puede predicarse de los niños y niñas de la
calle, que carecen en absoluto de la posibilidad de producción de alimentos. De
igual manera, la baja fertilidad de la tierra afecta inmensas zonas rurales del
país.
La Corte olvida en
esta ocasión, que el artículo 43 de la Carta establece como regla
constitucional, el deber del Estado de brindar atención nutricional a las
madres: "Durante el embarazo y después del parto gozará de especial
asistencia y protección del Estado, y recibirá de éste subsidio alimentario
si entonces estuviere desempleada o desamparada". Así mismo, el
artículo 44 de la Constitución establece que: "Son derechos
fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la
seguridad social, la alimentación equilibrada".
En estas
condiciones, no se encuentra que exista una relación directa entre los
problemas nutricionales y la condición de indígenas que exija del Estado una
protección especial y exclusiva. Los problemas nutricionales de los menores y
de las mujeres  gestantes se presentan en un gran porcentaje en toda la población
colombiana, razón por la cual resulta claro que existe un trato discriminatorio
en la norma objetada y por consiguiente, debía haber sido declarada
inexequible.
Por las mismas
razones, a mi juicio, resulta inconstitucional, el establecimiento del gasto prioritario
por conducto del Plan de Atención Básica previsto en el artículo 8 del proyecto
objetado, pues, tal como quedó expuesto, no existe razón constitucional alguna
por la cual, los entes territoriales deban atender con prelación sobre otras
similares, las necesidades nutricionales de determinadas comunidades. Antes
bien, podría sostenerse que existen  grupos que carecen en absoluto de
oportunidades de alimentación que, en la lógica del proyecto de ley, deberían
atenderse de manera prioritaria. Sin embargo, la atención de las  necesidades
nutricionales  constituye, sin lugar a dudas, el mínimo vital de cualquier
menor de edad o mujer gestante. De ahí que no pueda estar sujeta a distinciones
sobre la prioridad del gasto.
Bogotá, D.C.,
treinta y uno (31) de enero de dos mil uno (2001)
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Magistrada (e)
[1]
Ver, entre otras, sentencia T-380/93 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz), T-342/94 (MP
Antonio Barrera Carbonell), SU-039/97 (MP Antonio Barrera Carbonell) y T-652/98
(MP Carlos Gaviria Díaz).
[2]
Ver, entre otras, la sentencia C-045/2001 (MP Cristina Pardo Schlesinger).
[3]
Sentencia C-371/2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[4]
Ver, entre otras, sentencias C-613 de 1996, SU-111 de 1997 y SU-225 de 1998.
[5]
Sentencia C-350 de 1997 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[6] Sentencia C-066 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz y
Alfredo Beltrán Sierra.
[7]
Cf sentencia C-025/93. Fundamento Jurídico No 43.
[8]
C.f. sentencia C-531/95 Fundamento Jurídico No 5. Ver también sentencia
C-055/96.
[9]
Sentencia C-025/93 del 4 de febrero de 1993. Fundamento Jurídico Nº 43. Ver
igualmente sentencia C-280/96. Fundamento jurídico Nº 21.
[10]
Sentencia C-597 de 1996.
[11]
Sentencia T-254 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[12]
Sentencia T-523 de 1997 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[13]
Sentencia C-371/2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[14]
Sobre la distinción suficiente, ver sentencia C-619 de 1996 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[15]
Documento CONPES 2847 de 1996 - PLAN NACIONAL DE NUTRICION Y ALIMENTACION 1996
-2005.
[16]
Cabe señalar que el 20% de la población colombiana se encuentra bajo la línea
de indigencia (1999). Fuente DNP-2001. Indicadores socioeconómicos.
[17]
Sentencia C-371/2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[18]
Ibídem.