C-036-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-036/96
MUNICIPIO-Validez constitucional de distinciones
legales/IGUALDAD ENTRE MUNICIPIOS
Para el caso de
los municipios, la consideración acerca de si resulta constitucionalmente
viable introducir distinciones entre ellos sólo podría tener asidero en la
medida en que el trato diferente injustificado repercutiera en discriminaciones
entre los habitantes de una y otra célula municipal en aspectos básicos como su
supervivencia, su dignidad o el ejercicio de sus derechos fundamentales. La
Constitución Política no consagra como uno de sus postulados la plena igualdad
entre los municipios, pues si bien su estructura fundamental, las principales competencias
de sus autoridades, la autonomía y los derechos que les reconoce en cuanto
entidades territoriales responden en términos generales a las mismas reglas,
expresamente se autoriza al legislador para establecer categorías de
municipios, lo que debe surgir de la verificación sobre aspectos tales como la
población, los recursos fiscales, la importancia económica y la situación
geográfica, de lo cual pueden resultar disposiciones legales divergentes, según
las categorías que se consagren.
REGALIAS
La norma define
las regalías como contraprestaciones económicas causadas a favor del Estado por
concepto de la explotación de un recurso natural no renovable. Las regalías
corresponden al Estado, a partir del principio con arreglo al cual él es el
propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables. La
Constitución no solamente ordena la participación de las entidades
territoriales en las regalías, que guardan relación con la producción de los
recursos naturales no renovables, sino que permite pactar, con la Nación y con
quienes adelanten las actividades de explotación de los mismos, derechos y
compensaciones que pueden agregarse a las regalías.
IMPUESTO DE
TRANSPORTE POR GASODUCTOS Y OLEODUCTOS/REGALIAS-Distribución
La norma
parcialmente acusada se ubica precisamente en la hipótesis de la compensación,
consagrada a favor de los municipios no productores, que por tanto no perciben
nada por concepto de regalías, ni son necesariamente puertos fluviales o
marítimos pero que, en todo caso, deben soportar el transporte de los recursos
naturales mencionados  en cuanto por su territorio pasan los gasoductos y
oleoductos, con las consiguientes molestias y riesgos. Se trata, en últimas, de
una forma equitativa de retribuir al municipio no productor un aporte que hace
y que de otro modo no sería compensado. Como se trata de un impuesto creado a
favor de la Nación pero cedido por ésta en virtud de ley, no se está en
presencia de una participación de los municipios en ingresos corrientes de la
Nación, por lo cual, en cuanto a su distribución, no son aplicables las reglas
contempladas por el artículo 357 de la Carta. Habiéndose cedido el impuesto a
los fiscos municipales, es claro también que los ingresos respectivos no tienen
la calidad de ingresos corrientes de la Nación y, por tanto, no deben ser
repartidos entre todos los municipios colombianos según los criterios del
artículo 357 de la Constitución.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
D-1012
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 26 (parcial) de la Ley 141 de 1994.
Actor: Jairo Díaz
Hernández
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del dos (2) de febrero de mil
novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano JAIRO
DIAZ HERNANDEZ, haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241, numeral
4, de la Constitución Política, ha presentado ante la Corte una demanda de
inconstitucionalidad contra las palabras "no productores", contenidas
en el parágrafo del artículo 26 de la Ley 141 de 1994.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTO
La norma impugnada
es del siguiente tenor literal (se subraya lo acusado):
"LEY NUMERO 141 DE 1994
(Junio 28)
'Por la cual se crean el Fondo Nacional de
Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a
recibir regalías por la explotación de los recursos naturales no renovables, se
establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras
disposiciones'
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(...)
ARTICULO 26.-
Impuestos específicos y contraprestaciones económicas. Los impuestos específicos previstos en la
legislación minera, para las explotaciones de oro, platino y carbón no
continuarán gravando las exportaciones de recursos naturales no renovables de
propiedad nacional, las cuales estarán sujetas únicamente a las regalías
establecidas en la presente ley y a las compensaciones que pacten las empresas
industriales y comerciales del Estado o las sometidas a este régimen.
PARAGRAFO.- El impuesto de transporte por todos los
oleoductos y gasoductos estipulados en los contratos y normas vigentes,
incluyendo los de Ecopetrol, será cedido a las entidades territoriales.
Este se cobrará por
trimestres vencidos y estará a cargo del propietario del crudo o del gas, según
sea el caso, e ingresará en calidad de depósito al Fondo Nacional de Regalías.
El recaudo se distribuirá entre los municipios no productores cuyas
jurisdicciones atraviesen los oleoductos o gasoductos en proporción al volumen
y al kilometraje. La comisión nacional de regalías hará la distribución".
III. LA DEMANDA
Considera el actor
que la transcrita norma vulnera los artículos 294, 360 y 363 de la Constitución
Política.
En primer término
señala que la disposición acusada vulnera la Carta por cuanto fija una
discriminación, exención o trato preferencial negativo contra los municipios
productores del petróleo.
En su opinión, si el
parágrafo del artículo 26 de la Ley 141 de 1994 cede a las entidades
territoriales el impuesto de transporte estipulado en los contratos y normas
vigentes por todos los oleoductos y gasoductos, incluidos los de Ecopetrol, no
puede, a renglón seguido, excluir a los municipios productores de petróleo de
ser sujetos activos de este impuesto, pues el impuesto se cede a las entidades
territoriales -departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas-.
Dice el actor que
los contratos en los cuales se pactó el impuesto de transporte por todos los
oleoductos y gasoductos, incluidos los de Ecopetrol, y que fue cedido a las
entidades territoriales, es un derecho y compensación pactado, al cual se puede
acceder por expresa autorización de la Constitución, pues percibir regalías no
es motivo legal para excluir a los municipios productores de petróleo de ser
sujetos activos del impuesto de transporte y, además, en estos contratos no se
contempló que los municipios productores de petróleo estaban excluidos de este
impuesto.
Considera que con la
expresión acusada se establece que el municipio que reciba regalías no puede
ser sujeto activo del impuesto de transporte. "Por razones legales los
municipios productores de petróleo tienen derecho a participar en las regalías,
pero no en el impuesto de transporte, lo cual no tiene sentido, pues por
razones técnicas los oleoductos y gasoductos se originan a partir de los
yacimientos de petróleo y gas y atraviesan las jurisdicciones de los municipios
para transportar los hidrocarburos y sus derivados hacia los centros de
consumo".
Finalmente anota que
la norma demandada viola el artículo 363 superior, el cual señala que el
sistema tributario se funda en el principio de equidad.
Manifiesta que la
dimensión horizontal de la equidad consiste en otorgar el mismo tratamiento
tributario a aquellos sujetos activos que se hallan en iguales condiciones.
"Los municipios y territorios indígenas productores de petróleo son
sujetos activos que se hallan en igualdad de condiciones como sujetos de
derechos y obligaciones; en consecuencia, deben recibir el mismo tratamiento
tributario. Excluirlos sin una base cierta y objetiva constituye una
discriminación en contra de las personas que habitan dicho territorio, con lo
cual se está violando en últimas el principio constitucional de la
igualdad".
A manera de
conclusión expresa: "El municipio productor de petróleo recibe regalías
por la explotación de los recursos naturales no renovables y tiene como hecho
generador el atravesar el territorio de su jurisdicción con sistemas de
oleoductos y gasoductos. Se está frente a un doble derecho: regalías por un uso
del subsuelo e impuesto de transporte por uso del territorio para el transporte
de hidrocarburos y derivados. La Constitución no establece que el derecho a las
regalías implica la exclusión del derecho al impuesto de transporte de los
municipios productores. A los municipios no se les puede castigar el privilegio
de ser productores de petróleo y tener sobre su territorio un sistema de
oleoducto y gasoducto".
IV.
INTERVENCIONES
Dentro del término
de fijación en lista, la ciudadana MARGARITA LUCIA CASTRO NORMAN, actuando como
apoderada del Ministerio de  Minas y Energía, presentó un escrito solicitando a
la Corte que declare exequible la norma demandada.
Señala la ciudadana
interviniente que el sentido del artículo 294 de la Carta es claro, cuando
señala que "la ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos
preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades
territoriales".
Sin embargo, dice,
el impuesto de que aquí se trata no es de propiedad de las entidades
territoriales, como se desprende el artículo 16 del Código de Petróleos
-Decreto Legislativo 1056 de 1953-, que a la letra dice:
"La exploración
y explotación del petróleo, el petróleo que se obtenga, sus derivados y su
transporte, las maquinarias y demás elementos que se necesitaren para su
beneficio y para la construcción y conservación de refinerías y oleoductos,
quedan exentos de toda clase de impuestos departamentales y municipales,
directos o indirectos, lo mismo que del impuesto fluvial".
En su criterio, el
impuesto que se cede es el contemplado en el artículo 52 del mismo Código:
"ARTICULO
52.- El impuesto de transporte sobre todos los oleoductos que se construyan
a partir del día 7 de octubre de 1952 y con sujeción a las disposiciones del
presente Código, será del seis por ciento (6%) del valor resultante de
multiplicar el número de barriles transportados por la tarifa vigente para cada
oleoducto.
De este impuesto
quedan exceptuados los oleoductos de uso privado para el servicio exclusivo de
explotaciones de petróleo de propiedad particular; pero en caso de que éstos
transporten petróleo de terceros en desarrollo de lo dispuesto en el artículo
47 del presente Código, se causará el impuesto establecido en este artículo,
pero sólo sobre el volumen de petróleo transportado a dichos terceros.
Para los oleoductos
que se construyan con destino al transporte de petróleo que pueda hallarse al
Este o Sureste de la cima de la Cordillera Oriental, este impuesto será sólo
del cuatro por ciento (4%).
El impuesto de
transporte por oleoducto se cobrará por trimestres vencidos".
Así las cosas
-dice-, es claro que el impuesto a que se refiere la demanda es de la Nación y
no se viola el artículo 294 de la Constitución Política, pues el artículo 26 de
la Ley 141 de 1994 no concedió exención alguna ni tratamiento preferencial a
ningún tributo de propiedad de las entidades territoriales. "Por el
contrario, la ley cedió un tributo de la Nación en favor de los municipios no
productores por cuyas jurisdicciones atraviesa el tubo, y lo hizo
-precisamente- por razones de equidad".
Efectivamente,
continúa, fueron razones de equidad las que condujeron a la Nación a ceder su
tributo a los municipios no productores, pues es evidente que éstos frente a
los productores se hallan en estado de desigualdad, al no contar con los
ingresos que por derecho propio asignó la Constitución Política en su artículo
360 a los municipios en cuyo territorio se adelantan explotaciones y a los
puertos marítimos y fluviales por donde se transportan los recursos naturales
no renovables o los productos derivados de los mismos.
Manifiesta que lo
que se pretendió con la norma acusada fue que los municipios se constituyeran
en los guardianes de los tubos transportadores y que estuvieran vigilantes para
evitar su daño, a fin de que no se interrumpa la generación de este ingreso.
En cuanto al
principio de equidad, considera que este no se ve vulnerado. Sostiene que
"dado que los municipios productores cuentan con unos ingresos asegurados
por concepto de regalías, el legislador a nombre de la Nación quiso favorecer
directamente a los municipios no productores cediendo, en favor de éstos, los
recursos obtenidos del impuesto al transporte por oleoductos, con lo cual no se
transgrede el artículo 360 de la Carta Política, pues es claro que este
impuesto no constituye una contraprestación económica ni un derecho o
compensación pactado en favor del Estado por permitir la explotación de un
recurso natural no renovable".
El ciudadano MANUEL
DUGLAS AVILA OLARTE, en su calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, presentó ante esta Corporación un escrito mediante el cual
solicita que se declare ajustada a la Constitución la disposición demandada.
Básicamente en el
escrito se dice que la determinación de los municipios a quienes se ceden los
respectivos impuestos depende, en primer término, de la naturaleza de los
mismos. "En ese sentido, si el impuesto tiene como uno de sus elementos
definidores, el transporte de petróleo y gas a través de oleoductos y
gasoductos, es lógico que sean los municipios por los cuales cruzan éstos, los
que reciban la cesión ordenada por el artículo demandado".
Sostiene, además,
que el hecho de que a los municipios productores de petróleo no se los incluya
como beneficiarios de la cesión del impuesto específico de transporte, no
significa que ellos no sean entidades territoriales, pues esta calidad está
dada por la Constitución y no por ser o no ser beneficiario de un determinado
impuesto.
Argumenta que el
impuesto referido es diferente de las regalías a las que aluden los artículos
360 y 361 de la Constitución, pues estos se refieren a los derechos de las
entidades territoriales que se generan por la explotación de recursos naturales
no renovables, y no por el transporte de algunos de los mismos a través de
oleoductos o gasoductos. "De esta forma, tanto las entidades territoriales
en cuyo territorio se adelanten tales explotaciones y los puertos marítimos y
fluviales por donde se transporten dichos recursos de manera directa, como las
demás entidades territoriales a través del Fondo Nacional de Regalías, tienen
derecho a participar en las regalías por mandato de la misma Constitución
Nacional, mientras que el impuesto de transporte por oleoductos y gasoductos,
no tiene como fuente directa la Constitución en sus artículos 360 y 361, sino
la propia ley que lo crea". Para el ciudadano, esta es la razón por la
cual la norma acusada no puede vulnerar los artículos 360 y 361 de la Carta, y
cita para reforzar su argumento la Sentencia C-075 del 25 de febrero de 1993,
proferida por la Corte Constitucional
Opina que la cesión
del impuesto tiene como fundamento el artículo 334 superior, que consagra el
principio del equilibrio regional, el cual supone la definición de Colombia
como un Estado Social de Derecho, como República unitaria, descentralizada y con
la solidaridad que debe existir como medio de consecución del beneficio
integral de las regiones, y en general, de las entidades territoriales.
Coadyuvando la
demanda, se presentó un escrito firmado por MANUEL ANTONIO CONTRERAS MOLINA y
otros quince ciudadanos.
Por fuera de
término, según informe secretarial, y en escritos separados, los ciudadanos
Wilson Guillermo Cadena Berrio y ciento cinco personas más, y José Gabriel
Corredor Poveda, presentaron escritos coadyuvando la demanda de la referencia.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación, doctor Orlando Vásquez Velásquez, emitió el concepto de
rigor mediante Oficio No. 733 del 1º de septiembre de 1995, en el cual solicita
a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de la disposición
acusada.
En primer término,
el Jefe del Ministerio Público manifiesta que el impuesto al transporte data de
1931, cuando la Ley 37 lo estableció. Desde ese momento, el tributo fue
sufriendo diversas modificaciones con el objeto de irlo adecuando a las
necesidades del país.
En opinión del
Procurador se trata de un impuesto que reúne todos los requisitos propios de un
tributo nacional que forma parte de los ingresos corrientes de la Nación.
"Sin embargo, a raíz de la variación verificada en la legislación por el
artículo demandado, este tributo será cedido a las entidades territoriales y
además será administrado por el Fondo Nacional de Regalías".
No podría
confundirse, advierte, el impuesto de que se trata con una regalía. "El
hecho generador del impuesto de transporte es el transporte mismo, ...y por lo
mismo podría ser sujeto de un tratamiento fiscal diverso".
Para el Jefe del
Ministerio Público es evidente que el legislador, al consagrar en forma expresa
el manejo de este tributo por el Fondo Nacional de Regalías, propendió
vincularlo en forma definitiva al tratamiento fiscal especial que se le otorga
a las regalías y fundadamente a los objetivos que ellas persiguen, desligándolo
por completo de los ingresos corrientes de la Nación y de las reglas que
prescriben su distribución por intermedio del artículo 357 de la Carta.
Expresa que, al
excluirse unos municipios de la cesión de este impuesto, específicamente a
aquéllos que son no productores, y que ya tienen asignada una porción abundante
de ingresos por concepto de regalías, se está manifestando con claridad
meridiana la intención de darle a este impuesto una finalidad acorde con los
principios de la justicia distributiva y la equidad, que informan a la Carta
Política en materia impositiva, pues precisamente es en virtud de la exclusión
que se plasma en el contenido normativo impugnado que esta justicia se
materializa, máxime cuando nuestra tradición legislativa ha privilegiado a las
entidades territoriales en los cuales se sustrae el crudo, "sobre las no
productoras, transfiriéndole un importante porcentaje de recursos a las
primeras. Sin duda la preceptiva acusada se orienta a garantizar el establecimiento
de una equidad en el sistema tributario en la materia".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la norma
acusada parcialmente, integrante de la Ley 141 de 1994, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución. Política.
Precisiones
necesarias sobre el alcance del principio de igualdad. Validez constitucional
de las distinciones legales entre municipios
Aunque el actor no
señala como norma violada la del artículo 13 de la Constitución, sus argumentos
básicos para solicitar que las palabras acusadas sean declaradas inexequibles
giran en torno a la discriminación entre municipios, pues, a su juicio, la ley
consagró injustificadamente una exención o lo que él denomina "trato
preferencial negativo" contra los productores de petróleo o gas.
El principio de
igualdad, que tiene expresión concreta en la existencia de un derecho de todas
las personas en cuanto tales -independientemente de factores accidentales como
la raza, el color, el sexo, la estirpe, el orígen, las creencias o la filiación
política- a ser tratadas por la ley y las autoridades en la misma forma, sin
introducir diferencias odiosas, discriminaciones infundadas ni preferencias,
fueros o privilegios carentes de justificación, mira ante todo a la
preservación de la dignidad humana y a la efectividad de la justicia
distributiva.
Según reiterada
doctrina constitucional, la igualdad consiste en brindar el mismo trato a
quienes se encuentran en idéntica situación y en establecer adecuadas y
razonables distinciones entre aquéllos que, por cualquier motivo, se hallan en
circunstancias diversas, por lo cual no se rompe ese postulado ni se vulnera
derecho alguno cuando, para lograr el equilibrio entre los asociados, se
favorece o protege de manera especial a quien es afectado por manifiesta y
significativa debilidad, ni tampoco cuando se establecen mayores cargas o
responsabilidades en cabeza de la persona que goza de ventajas ostensibles o
exhibe, respecto de los demás, particularidades que implican mayor fortaleza,
superioridad o solvencia.
Ha señalado esta
Corte:
"El objeto de
la garantía ofrecida a toda persona en el artículo 13 de la Carta no es el de
construir un ordenamiento jurídico absoluto que otorgue a todos idéntico trato
dentro de una concepción matemática, ignorando factores de diversidad que
exigen del poder público la previsión y la práctica de razonables distinciones
tendientes a evitar que por la vía de un igualitarismo ciego y formal en
realidad se establezca, se favorezca o se acreciente la desigualdad. Para ser
objetiva y justa, la regla de la igualdad ante la ley, no puede desconocer en
su determinación tales factores, ya que ellas reclaman regulación distinta para
fenómenos y situaciones divergentes.
La igualdad exige el
mismo trato para los entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una misma
hipótesis y una distinta regulación respecto de los que presentan
características desiguales, bien por las condiciones en medio de las cuales
actúan, ya por las circunstancias particulares que los afectan, pues unas u
otras hacen imperativo que, con base criterios proporcionados a aquellas, el
Estado procure el equilibrio, cuyo sentido en Derecho no es otra cosa que la
justicia concreta.
De allí que el mismo
artículo constitucional en mención haya estatuido que la actividad estatal se
orientará al logro de la igualdad real y efectiva, adoptando medidas en
favor de grupos discriminados o marginados y protegiendo especialmente a las
personas que por su condición económica, física o mental, se encuentran en
posición de debilidad manifiesta. Esta función, que tiene fundamento en el
concepto del Estado Social de Derecho, excluye las tendencias que pretenden
hacer de la igualdad un rasero único, inmodificable y no susceptible de
adaptaciones". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-094 del
27 de febrero de 1993).
Ese concepto de la
igualdad ha sido construído por el Derecho Constitucional y por los tratados y
declaraciones de derechos en consideración a la dignidad del ser humano, toda
vez que emana directamente del reconocimiento de una esencia que es común a
todas las personas y que no cambia ni desaparece por la diversidad de elementos
accidentales que las diferencien entre sí.
El objetivo
primordial y directo del principio de igualdad es la persona natural, pues lo
que ella implica es el reconocimiento de prerrogativas propias e inalienables
del hombre en cuanto constituye para el Estado un fin valioso en sí mismo, por
lo cual tan sólo a través de la persona humana y en cuanto toca con ella es
susceptible de protección constitucional la igualdad entre personas jurídicas y
entre instituciones.
Así, para el caso de
los municipios, la consideración acerca de si resulta constitucionalmente
viable introducir distinciones entre ellos sólo podría tener asidero en la
medida en que el trato diferente injustificado repercutiera en discriminaciones
entre los habitantes de una y otra célula municipal en aspectos básicos como su
supervivencia, su dignidad o el ejercicio de sus derechos fundamentales.
Para la Corte
Constitucional resulta incontrovertible que la Constitución Política no
consagra como uno de sus postulados la plena igualdad entre los municipios,
pues si bien su estructura fundamental, las principales competencias de sus
autoridades, la autonomía y los derechos que les reconoce en cuanto entidades
territoriales responden en términos generales a las mismas reglas, expresamente
se autoriza al legislador para establecer categorías de municipios (artículo
320 C.P.), lo que debe surgir de la verificación sobre aspectos tales como la
población, los recursos fiscales, la importancia económica y la situación geográfica,
de lo cual pueden resultar disposiciones legales divergentes, según las
categorías que se consagren.
Pero, además, la ley
puede considerar, en razón de hipótesis y circunstancias distintas, que algunos
municipios participen en beneficios o en cargas que no corresponden a otros,
dadas precisamente las diferencias entre ellos.
Tal ocurre en el
caso de la norma examinada, como resulta del siguiente análisis.
Las regalías y
las compensaciones. El impuesto de transporte en el caso de gasoductos y oleoductos
Ha sido acusada en
este caso la referencia que se hace a los municipios no productores de gas y
petróleo en el parágrafo del artículo 26 de la Ley 141 de 1994.
El impuesto de
transporte, como lo expresa con acierto el concepto del Ministerio Público, no
fue establecido en la norma acusada sino que ha venido consagrándose desde la
Ley 37 de 1931, en la que se dispuso:
"Artículo 42.
Establécese un impuesto de transporte por oleoductos de uso público igual al
dos y medio por ciento (2½ por 100) del valor resultante de multiplicar el
número de barriles transportados por la tarifa vigente para cada oleoducto.
Este impuesto se
cobrará por trimestres vencidos".
Para los fines de
este proceso no interesa definir todos los elementos constitutivos del
impuesto. Es suficiente resaltar que se cobra a los propietarios de crudo o gas
que transportan los aludidos recursos naturales por los oleoductos y gasoductos
previstos en los contratos y normas vigentes.
Por expreso mandato
del parágrafo en estudio, a pesar de que se trata de un recurso que
originariamente debería ingresar a la Nación, ha sido cedido por ésta a las
entidades territoriales y muy concretamente a los municipios no productores de
gas o crudo cuyas jurisdicciones atraviesen los oleoductos o gasoductos,
distribuyéndose el recaudo entre ellos en proporción al volumen y al
kilometraje, según lo que disponga la Comisión Nacional de Regalías.
De acuerdo con el
artículo 360 de la Constitución, corresponde a la ley determinar las condiciones
para la explotación de los recursos naturales no renovables así como los
derechos de las entidades territoriales sobre los mismos.
Esa norma define las
regalías como contraprestaciones económicas causadas a favor del Estado
por concepto de la explotación de un recurso natural no renovable.
Las regalías,
entonces, corresponden al Estado, a partir del principio con arreglo al cual él
es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, según
lo establece de modo perentorio el artículo 332 de la Carta Política.
La Constitución
reconoce derechos básicos a las entidades territoriales. Uno de ellos, plasmado
en el artículo 360 que se comenta, consiste en participar en las regalías.
Pero debe observarse
que, precisamente con base en las premisas ya vistas, no todas las entidades
territoriales gozan de tal derecho, ya que de manera expresa la disposición
constitucional lo reserva a los departamentos y municipios en cuyo territorio
se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables.
La Constitución no
solamente ordena la participación de las entidades territoriales en las
regalías, que guardan relación con la producción de los recursos naturales no
renovables, sino que permite pactar, con la Nación y con quienes adelanten las
actividades de explotación de los mismos, derechos y compensaciones que pueden
agregarse a las regalías.
La propia Carta
establece que los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten los
recursos o productos derivados de ellos tendrán derecho a participar en las
regalías y compensaciones.
Considera la Corte
Constitucional que el derecho a obtener compensación no necesariamente proviene
de la participación en las regalías ni emana del carácter de productora que
tenga la correspondiente entidad territorial, o el puerto marítimo o fluvial.
Se compensa el concurso del ente respectivo en la totalidad o en alguna etapa
del proceso que surge a propósito de la exploración, explotación, transporte y
transformación de los recursos naturales no renovables. Bien puede ocurrir que
un municipio que a la vez sea productor y tenga la condición de puerto marítimo
o fluvial perciba, además de la participación en las regalías, una compensación
con motivo de su contribución al transporte del recurso explotado o de los
productos que de él se extractan o derivan, como también puede acontecer que se
reciba la compensación sin tener el carácter de productor y, por lo tanto, sin
derecho alguno a participar en las regalías.
La Corte estima que
la norma parcialmente acusada se ubica precisamente en la hipótesis de la compensación,
consagrada a favor de los municipios no productores, que por tanto no perciben
nada por concepto de regalías, ni son necesariamente puertos fluviales o
marítimos pero que, en todo caso, deben soportar el transporte de los recursos
naturales mencionados  en cuanto por su territorio pasan los gasoductos y
oleoductos, con las consiguientes molestias y riesgos. Se trata, en últimas, de
una forma equitativa de retribuir al municipio no productor un aporte que hace
y que de otro modo no sería compensado.
Como se trata de un
impuesto creado a favor de la Nación pero cedido por ésta en virtud de ley, no
se está en presencia de una participación de los municipios en ingresos
corrientes de la Nación, por lo cual, en cuanto a su distribución, no son
aplicables las reglas contempladas por el artículo 357 de la Carta.
Por la misma razón,
no puede hablarse de posible violación del artículo 359 de la Constitución, que
prohibe las rentas nacionales de destinación específica, pues lo recaudado por
concepto del tributo no llega a formar parte de las rentas nacionales en cuanto
la ley lo ha cedido anticipadamente a las entidades territoriales.
Conclusiones
Todo lo anterior
indica, en primer lugar, que el legislador gozaba de facultades para estipular
que los recursos provenientes del impuesto fueran distribuidos entre los
municipios no productores de gas y petróleo cuando hubieren sido afectados por
el transporte de recursos materia de explotación a lo largo de oleoductos y
gasoductos existentes en el territorio nacional.
Para la Corte ha
quedado establecido satisfactoriamente que no se trataba de una distribución de
regalías por cuanto el supuesto de la norma cuestionada es precisamente el de
que los municipios favorecidos no tienen derecho a la participación en ellas
por no ser productores de los minerales de que se trata.
Además, habiéndose
cedido el impuesto a los fiscos municipales, es claro también que los ingresos
respectivos no tienen la calidad de ingresos corrientes de la Nación y, por
tanto, no deben ser repartidos entre todos los municipios colombianos según los
criterios del artículo 357 de la Constitución. Esta norma, en consecuencia, no
ha sido violada.
Como ya se dijo,
tampoco hay lugar a sostener que fue consagrada una renta de destinación
específica.
Y, en lo
concerniente a la igualdad, aparte de que no puede establecerse de una manera
general entre instituciones sino entre personas naturales, no resulta afectada,
aun entre municipios, toda vez que existen fundadas razones para favorecer a
las entidades municipales no productoras de gas y petróleo.
Las palabras
atacadas serán declaradas exequibles.
DECISION
Con fundamento en lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites que contempla el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE
la expresión "no productores", del inciso 2 del parágrafo del
artículo 26 de la Ley 141 de 1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General