T-224-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-224/07
LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Entidad responsable del pago de la pensión
sanción
INDEXACION DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL-Adopción de una posición jurisprudencial
unificada/PRECEDENTE CONSTITUCIONAL SOBRE INDEXACION DE LA PENSION SANCION-Sentencia
C-891A de 2006
DERECHO A LA INDEXACION DE LA PRIMERA
MESADA PENSIONAL-Requisitos
Sobre la base de que la negativa a indexar una pensión
afecta derechos tales como la igualdad y las prerrogativas referentes a la
actualización y al reajuste salarial y de pensiones establecidas en los
artículos 48 y 53, e insistiendo en que el derecho a la actualización adquiere
el carácter de fundamental por conexidad, la Corte ha condicionado el
otorgamiento de la protección que se solicita mediante tutela al cumplimiento
de ciertos requisitos, a saber: (i) la adquisición por el interesado del status
de pensionado, (ii) el agotamiento de las vías judiciales ordinarias en procura
de obtener la indexación o la demostración de la imposibilidad de acudir a ellas
por razones ajenas a su voluntad, (iii) la actuación en sede administrativa con
miras a lograr la satisfacción de la pretensión mediante la presentación de las
reclamaciones y recursos propios de esas instancias y (iv) la violación de
derechos fundamentales aunada a la existencia de condiciones materiales que
justifiquen la protección que brinda la acción de tutela.
INDEXACION DE LA PENSION SANCION-Procedencia de tutela
Referencia: expediente T-1469873
Actor: Luis Alfredo Fonseca Rodríguez
Demandado: Fondo de Pasivo Social de los
Ferrocarriles Nacionales de Colombia
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D. C., veintitrés (23) de marzo de
dos mil siete (2007).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y
Nilson Pinilla Pinilla, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos proferidos por
el Juzgado Veintiocho Civil del Circuito de Bogotá y por el Tribunal Superior
de Bogotá -Sala Civil de Decisión-, dentro de la acción de tutela instaurada
por Luis Alfredo Fonseca Rodríguez en contra del Fondo de Pasivo Social de los
Ferrocarriles Nacionales de Colombia.
I.   ANTECEDENTES
1.      Hechos
Señala el demandante que laboró como trabajador
oficial al servicio de los hoy extintos Ferrocarriles Nacionales de Colombia
durante “19 años y fracción” y que el 23 de enero de 1989 fue despedido en
forma injusta.
Informa que obtuvo de la justicia ordinaria una
sentencia a su favor, en la cual se ordenó reconocerle y pagarle la pensión
sanción, que esta sentencia fue confirmada por el superior y que la Corte
Suprema de Justicia no la casó.
Adicionalmente el actor indica que el Fondo demandado
asumió el pasivo laboral de la antigua empresa de ferrocarriles, y que,
mediante resolución calendada el 15 de febrero de 2006, le reconoció una pensión
con efectividad a partir del 26 de abril de 1998, debido a haber cumplido en
esa fecha 50 años de edad.
Anota el demandante que, pese a lo anterior, la
pensión le fue reconocida “en un monto equivalente a un salario mínimo legal
vigente” y que, de no haber sido despedido, se habría pensionado con el 80% del
total de su salario, suma que al momento de su desvinculación “equivalía a 4.28
salarios mínimos legales mensuales”.
Manifiesta haber elevado una petición ante la entidad
accionada para solicitar la indexación y que obtuvo una respuesta desfavorable
a su “petición de indexación”.
2.      Fundamentos de la acción y pretensiones
El señor Fonseca Rodríguez considera que sin razón
alguna, y en contra de la Constitución y de la ley, padece “las inclemencias” de
“la depreciación y la pérdida del poder adquisitivo” de la pensión e invoca
jurisprudencia de la Corte Constitucional que, según su criterio, siendo
aplicable al caso, no fue tenida en cuenta por el Juzgado de conocimiento al
proferir la sentencia que luego fue confirmada por el Tribunal Superior de
Bogotá y que la Corte Suprema de Justicia no casó.
Estima el actor que la situación planteada vulnera sus
derechos fundamentales al debido proceso y a la prevalencia del derecho
sustancial, así como los derechos “a la condición más beneficiosa”, a conservar
el poder adquisitivo de la pensión, al trabajo, a la seguridad social y a la
vida digna.
Alega el demandante que tiene derecho a que la pensión
se le pague “conservando su poder adquisitivo y a que le sea indexada “con los
índices de precios al consumidor I.P.C., desde la fecha de mi retiro o despido,
que fue el 23 de enero de 1989 hasta el 26 de abril de 1998, fecha en la que se
me hizo efectiva la pensión sanción” y, como consecuencia de lo anterior, pide
que “se le ordene a la accionada indexar la primera mesada pensional”, mediante
la aplicación de los índices de precios al consumidor a la base pensional y,
especialmente, durante el interregno comprendido entre el despido y la fecha en
la cual se hizo efectiva la pensión sanción.
3.      Contestación del Fondo de Pasivo Social de los
Ferrocarriles Nacionales de Colombia
El Subdirector de Prestaciones Sociales de la entidad
demandada en tutela solicitó al juez de conocimiento rechazar por improcedente
la acción impetrada, por no ser ésta la vía adecuada para reclamar aspectos
relacionados con el monto de la pensión de jubilación y porque en este evento
“se da la cosa juzgada”, toda vez que la Corte Suprema de Justicia se
pronunció, en sede de casación, respecto de la demanda que el actor presentó en
procura “de que esta entidad le indexara su pensión”.
II.      LAS DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISION
1.      Primera instancia
Mediante sentencia de septiembre siete (7) de dos mil
seis (2006), el Juzgado Veintiocho Civil del Circuito de Bogotá resolvió
denegar la protección pedida.
El Despacho de primera instancia señaló que, dada su
índole residual, la acción de tutela no es el mecanismo apropiado para ventilar
asuntos de competencia de los jueces ordinarios, como para el caso lo son los
relacionados “con los factores prestacionales de una pensión” y menos aún si la
discusión, fuera de ser de orden patrimonial y legal, no compromete ningún
derecho fundamental, que es, precisamente, lo que acontece con la solicitud de
indexación ventilada en la presente causa.
2.      Segunda instancia
Inconforme con la anterior decisión, el demandante la
impugnó y el Tribunal Superior de Bogotá -Sala Civil de Decisión-, mediante
sentencia fechada el trece (13) de octubre de dos mil seis (2006) resolvió
confirmarla.
Indicó el juez de segunda instancia que la pretensión
del demandante conduce a revocar el acto administrativo por cuya virtud se le
reconoció la pensión y también “las sentencias proferidas por la justicia
ordinaria laboral en todas las instancias respectivas en que fue conocido el
presente caso” y que, de tal modo, pretende “reemplazar los procedimientos por
los que normalmente habría de pedir lo que aquí reclama”.
Estimó el juzgador que, en semejantes condiciones, no
le es dado al juez de tutela invadir esferas ajenas a su competencia ni
reemplazar al juez natural, pues su función se dirige a verificar si se vulneró
o no un derecho fundamental, mas no “a calificar el acierto o desacierto de la
decisión de la accionada y de los demás funcionarios o corporaciones
jurisdiccionales ordinarias”.
Finalmente, puntualizó el Tribunal que “en este
evento, no es dable apenas con la afirmación del accionante, deducir con plena
certeza que se encontraba en condiciones de sufrir un perjuicio irremediable y
que “las circunstancias narradas son cosas que ni por asomo pueden equipararse
a la noción de perjuicio irremediable”.
III.    CONSIDERACIONES
1.     Competencia
Esta Sala de la Corte Constitucional es competente
para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la
referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991.
2.      Planteamiento del problema y estructura de la
presente sentencia
Apelando a la jurisprudencia que en sede de revisión
esta Corporación ha producido[1], busca el demandante que el juez de tutela
expida orden en contra del Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles
Nacionales de Colombia a fin de que, mediante la aplicación de “los índices de
precios al consumidor”, le sea indexada la primera mesada de la pensión sanción
que judicialmente le fue reconocida, de modo que se le garantice el pago
indexado desde el día de su despido injusto que ocurrió el 23 de enero de 1989
y hasta el 26 de enero de 1998, fecha a partir de la cual se le hizo efectiva
la pensión, para así gozar en adelante de una vida digna.
La entidad demandada consideró que la tutela no es la
vía apropiada para reclamar aspectos relacionados con el monto de la pensión de
jubilación y que en el caso examinado ha operado la cosa juzgada, por cuanto el
19 de octubre de 2005 la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia profirió
una sentencia relacionada con la solicitud de indexación que, en sede de
casación, formuló el demandante en tutela[2].
Los jueces de instancia coincidieron al afirmar que la
situación planteada no compromete ningún derecho fundamental y que en virtud
del mecanismo de protección previsto en el artículo 86 de la Carta no es
posible revocar el acto administrativo expedido por la parte demandada, tampoco
dar al traste con las sentencias proferidas por la justicia ordinaria laboral,
ni juzgar el acierto o el desacierto del referido acto y de las respectivas
decisiones judiciales.
De la precedente síntesis se desprende que la discusión
gira en torno de dos requisitos de procedencia de la acción de tutela, pues, de
una parte, respecto de la afectación de derechos constitucionales fundamentales
alegada por el actor, los jueces de instancia estiman que el caso no involucra
derechos fundamentales de rango constitucional y, de otra parte, la respuesta
de la entidad accionada deja entrever que existe una controversia referente a
la legitimación por pasiva, dado que la acción se dirigió en contra del Fondo
de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia y no en contra de
las providencias judiciales que previamente negaron la indexación ahora
solicitada en tutela.
Toda vez que la solicitud del demandante se funda en
jurisprudencia de la Corte Constitucional, en primer término conviene precisar
si, de conformidad con las decisiones adoptadas por distintas Salas de Revisión
de esta Corporación e incluso por la Sala Plena, cabe predicar el carácter
fundamental del derecho a obtener la indexación de la pensión sanción y si, en
términos generales, la acción de tutela ha prosperado para ordenar el
reconocimiento de pagos pensionales indexados como los solicitados en esta
oportunidad.
Sólo si las dos preguntas anteriores obtienen
respuesta afirmativa la Sala pasará a examinar el tema de la legitimación por
pasiva en la presente causa y, siempre y cuando no exista falla en lo
relacionado con este aspecto, entrará a analizar si es posible conceder la
protección pedida y, siendo posible, bajo qué condiciones resulta viable el
amparo deprecado.
3.      El derecho a obtener la indexación de la
pensión sanción
De acuerdo con su regulación, contemplada en el
artículo 86 superior y en el artículo 2º del Decreto 2591 de 1991, la acción de
tutela es un mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales
fundamentales y, por lo mismo, la garantía de otra clase de derechos se debe
buscar, en principio, mediante la instauración de acciones distintas previstas
en la Constitución o en la ley.
Al aludir a la indexación de la primera mesada pensional
el Juzgado Veintiocho Civil del Circuito de Bogotá apuntó que la discusión
planteada en el escrito de tutela es “de orden patrimonial o de naturaleza
legal” y que esa circunstancia la ubica por fuera del ámbito protector de la
acción de tutela y otro tanto se deduce de las consideraciones de la Sala Civil
de Decisión del Tribunal Superior de Bogotá que, en la sentencia de segunda
instancia, insiste en la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral para
conocer asuntos como el propuesto y cita en apoyo de su tesis jurisprudencia de
esta Corte, según la cual “los fallos emitidos en materia de acción de tutela
no tienen virtualidad para declarar derechos litigiosos, menos aún cuando de
éstos se predica su carácter legal”[3].
En contra de la anterior posición el actor aduce
criterios vertidos en algunas decisiones de esta Corporación y, en particular,
la Sentencia de unificación 120 de 2003, en cuya parte considerativa la Corte
derivó de la aplicación del principio de favorabilidad en materia laboral, así
como de los derechos a la igualdad, al mínimo vital y al mantenimiento del
poder adquisitivo de las pensiones, un derecho a la actualización de la primera
mesada pensional que adquiere la plenitud de su sentido cuando la disposición
que regula la respectiva pensión no prevé el factor económico que se debe tener
en cuenta para liquidar la primera mesada y el trabajador se retira o es
retirado del servicio antes de haber cumplido la edad requerida para tener
acceso a la pensión[4].
El sustento constitucional del enunciado derecho lo
encontró la Corte en los artículos 13, 48, 53 y 230 de la Constitución que, en
su orden, aluden a la igualdad, a la competencia legislativa para definir los
medios orientados a lograr que los recursos destinados a pensiones mantengan su
poder adquisitivo constante, a la remuneración mínima, vital y móvil acorde con
el reajuste periódico de las pensiones y, finalmente, a la equidad en cuanto
principio inspirador de la actividad judicial.
En su solicitud de tutela el actor aboga por el
derecho a que le sea actualizada la pensión sanción y en clara referencia a
esta clase de pensión la Corte Constitucional reconoció, en sede de control de
constitucionalidad, la relevancia constitucional del asunto aquí abordado y
valiéndose, para tal efecto, de citas pertinentes de los artículos 48 y 53
superiores, la Corporación dedujo que “al Constituyente de 1991 no le fue
indiferente el tema de la actualización o corrección monetaria de las
pensiones” y que, a la luz de los contenidos constitucionales vigentes, la
falta de previsión de mecanismos destinados a actualizar los recursos
destinados al pago de la pensión sanción en el artículo 8º de la Ley 171 de
1961 plantea “un tema de indudable relevancia constitucional”[5].
Ahora bien, que un derecho tenga categoría
constitucional no significa que sea pasible de protección inmediata mediante el
ejercicio de la acción de tutela, pues para que resulte procedente el amparo es
menester que a la índole constitucional del derecho se sume su carácter
fundamental. Ciertamente, tratándose del mencionado derecho a la actualización
de la primera mesada pensional, la jurisprudencia de esta Corte ha indicado que
carece de carácter fundamental autónomo, pero que, a la luz de las
circunstancias concretas, puede adquirir esa connotación “por conexidad con
otros derechos como el derecho al debido proceso, a la igualdad o al mínimo
vital”, situación que se configura “cuando la mesada pensional ha sufrido una
depreciación considerable y esa pérdida del poder adquisitivo amenaza las
condiciones de vida del pensionado”[6].
La calidad de derecho fundamental por conexidad torna
factible la procedencia excepcional de la acción de tutela a fin de lograr la
actualización de pensiones y así lo estimó la Corporación en el caso de la
pensión sanción regulada en el artículo 8º de la Ley 171 de 1961 al reconocer
que “la propia Corte Constitucional, en sede de revisión de las decisiones
judiciales relativas a la acción de tutela de los derechos constitucionales
fundamentales, concedió la protección solicitada por una persona a quien, en
1980, un Juzgado Laboral le había reconocido el derecho a una pensión sanción
para cuando cumpliera 50 años de edad y debido a haber laborado entre 1962 y 1977
al servicio de un mismo empleador”[7].
Así las cosas, la situación que el demandante puso en
conocimiento de los jueces de tutela podría dar lugar a conceder la protección
pedida, pues es evidente que, en determinadas condiciones, el derecho a la
actualización de la primera mesada pensional adquiere el carácter de fundamental
por conexidad y que la acción de tutela ha procedido para protegerlo. Sin
embargo, de acuerdo con la estructura de esta providencia, antes de entrar a
determinar si en el caso que ahora ocupa la atención de la Sala se reúnen las
condiciones que hacen posible la protección del mentado derecho, es menester
examinar lo referente a la legitimación por pasiva en la presente causa.
4.      La legitimación por pasiva
Como quedó anotado, el actor dirigió su acción de
tutela en contra del Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de
Colombia, por ser esta la entidad que expidió el acto administrativo mediante
el cual se ordenó el pago de la pensión sanción sin la indexación de la primera
mesada, que ahora el señor Fonseca Rodríguez reclama en la demanda de tutela.
La entidad accionada explicó que se limitó a ordenar un pago no indexado
porque, si bien la jurisdicción ordinaria laboral la condenó a reconocer y
pagar la pensión, en ninguna de las instancias, y tampoco en casación, el aquí
demandante tuvo éxito en su pretensión de lograr la actualización del monto de
la prestación reconocida a su favor.
En efecto, en el expediente reposan copias de las
sentencias proferidas por los jueces laborales y consta en la de primera
instancia que el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Bogotá estimó que,
aún cuando la jurisprudencia nacional ha reconocido que las sumas debidas e
impagadas son susceptibles de actualización para contrarrestar el proceso
acelerado de inflación, no era viable acceder a la petición del señor Fonseca
Rodríguez, “pues para la época pedida no se había causado el derecho”.
Así mismo, la Sala Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá, al desatar el recurso de apelación interpuesto en
contra de la sentencia de primera instancia, indicó que no era posible acceder
a la indexación de la primera mesada, porque la pensión no tenía “como
fundamento la Ley 100 de 1993” y la Corte Suprema de Justicia había rectificado
su criterio en el sentido de negar la indexación, debido a no tratarse de
“obligaciones puras y simples, es decir, exigibles y existentes”.
Finalmente la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia, en sentencia fechada el diecinueve (19) de octubre de dos
mil cinco (2005), avaló la tesis contraria a la indexación de la primera mesada
pensional en casos como el propuesto por el señor Fonseca Rodríguez y,
negándose a conceder la corrección monetaria, se abstuvo de casar la
providencia de segunda instancia.
Precisamente a esta sentencia de casación se refiere
la entidad demandada para alegar la existencia de cosa juzgada respecto de la
pretensión que el demandante deduce en tutela y, entonces, resulta razonable
indagar si, en lugar de haber dirigido su demanda en contra del Fondo de Pasivo
Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, el actor ha debido atacar
las sentencias dictadas en la jurisdicción ordinaria laboral que le negaron la
posibilidad de recibir el pago indexado de su pensión sanción.
Un repaso de la jurisprudencia constitucional permite
sostener que en la mayoría de las ocasiones la vulneración del derecho a la
actualización de la primera mesada pensional se ha atribuido a las providencias
judiciales, bajo el cargo de constituir vías de hecho, y que la Corporación ha
otorgado el amparo impetrado, en cuyo caso anula la última sentencia proferida
y ordena proferir una nueva decisión con ceñimiento a los postulados
constitucionales, aunque últimamente, dada la renuencia de la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia a cumplir lo ordenado en los fallos de
tutela, la Corte Constitucional ha preferido privar de efectos a las sentencias
contrarias a los preceptos constitucionales y conferirle fuerza ejecutoria a
aquellas decisiones ajustadas a la Constitución[8].
En estas providencias, pese a que en la petición de
tutela se cuestionan las sentencias de los jueces ordinarios, la Corte suele
ordenar a la entidad obligada a reconocer y pagar la pensión dar cumplimiento a
la sentencia que se declara ejecutoriada y proceder según los términos en ella
dispuestos[9].
En otras oportunidades, en razón de la manera como el
demandante estructura la demanda de tutela, el procedimiento se adelanta en
contra de los fallos judiciales y de las entidades llamadas a cancelar las
mesadas pensionales, no obstante lo cual la orden de protección se imparte
exclusivamente al respectivo despacho judicial a fin de que decida los asuntos
“con sujeción a lo preceptuado en los artículos 13, 29 y 48 y al principio de
favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Carta Política”[10], mientras que, en algunas ocasiones, la
acción de tutela se ha entablado y fallado en contra de la entidad responsable
del reconocimiento y pago de la pensión.
Esto último sucedió en el
caso de una pensión sanción cuyo pago fue ordenado al finalizar un proceso
laboral mediante sentencia proferida en 1980, confirmada en el mismo año por el
superior y dictada en contra de una empresa que al ser requerida, años más
tarde, para que empezara a cancelar las mesadas, tasó el monto de la primera
mesada sin atender a la actualización y luego “ajustó esa cuantía a un salario
mínimo legal, teniendo en cuenta que ninguna pensión puede ser inferior a ese
monto por expreso mandato de la ley”[11].
Así pues, la posibilidad de
que la acción de tutela pueda ser instaurada y fallada en contra de la empresa
responsable del pago de la pensión no es extraña a la jurisprudencia
constitucional[12] y, aún cuando es claro que las
circunstancias no son las mismas, en la presente causa el carácter vinculante
del precedente constitucional podría justificar que una eventual orden
protectora le fuera impartida al Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles
Nacionales de Colombia, pese a que en el escrito de tutela no hayan sido
atacadas las providencias judiciales mediante la invocación de una vía de
hecho.
4.1.   El precedente constitucional fijado
en la Sentencia C-891A de 2006
Como se desprende de ciertos apartes de esta
providencia, aún con anterioridad a la sentencia de primera instancia que fue
proferida dentro del proceso laboral el doce (12) de marzo de dos mil cuatro
(2004), la Corte Constitucional adoptó, en sede de revisión, decisiones en las
cuales protegió el derecho a la actualización de la primera mesada pensional y,
bastando para el caso la cita de la sentencia de unificación 120 de 2003
-puesta de presente en la demanda-, es indispensable destacar ahora que también
en sentencias de tutela fueron fijados criterios de protección relativos a la
actualización de la pensión sanción y que, con posterioridad, la Corte tuvo en
cuenta esos criterios al resolver sobre la inconstitucionalidad de un apartado
del artículo 8º de la Ley 171 de 1961 que, hasta  la entrada en vigencia de la
ley 50 de 1990, reguló la referida pensión[13].
Para solicitar la inconstitucionalidad del artículo 8º
de la Ley 171 de 1961 se adujo que su texto no preveía mecanismos de indexación
del salario base o destinados a mantener el poder adquisitivo constante de la
pensión sanción y, al adelantar el pertinente estudio, la Corte constató: (i)
que la ausencia de regulación se traducía en una omisión legislativa de
carácter parcial cuyo efecto práctico era la prohibición de actualizar la
pensión sanción, (ii) que al Constituyente de 1991 “no le fue indiferente el
tema de la actualización o corrección monetaria de las pensiones”, (iii) y que,
en consecuencia, los efectos derivados de la omisión legislativa la tornaban
contraria a los dictados superiores y, especialmente, a lo contemplado en los
artículos 48 y 53 de la Carta en relación con el mantenimiento del poder
adquisitivo constante de las pensiones y con su reajuste periódico[14].
Toda vez que, en razón de las circunstancias del caso,
no resultaba viable la expedición de una sentencia aditiva ni de una sentencia
de inexequibilidad diferida y habida cuenta de que, según el artículo 48
superior, al legislador le corresponde definir los medios para asegurar la
actualización de los recursos destinados a pensiones, con la finalidad de
reparar la inconstitucionalidad derivada de la omisión legislativa, la Corte
Constitucional optó por decidir de la misma manera “como hubiera obrado el legislador”
y en ese sentido puntualizó que no existía razón valedera para que la pensiones
establecidas en el artículo 8º de la Ley 171 de 1961 “y aún  pendientes de pago
por no haber cumplido su acreedor la edad requerida” no pudieran beneficiarse
de la fórmula de liquidación y actualización que prevé el artículo 133 de la
Ley 100 de 1993, “pues es evidente que así habría actuado el legislador
respecto de ellas”[15].
Con base en las anteriores consideraciones, la
Corporación, en la parte resolutiva de la Sentencia C-891A de noviembre 1º de
2006, decretó la exequibilidad del segmento demandado del artículo 8º de la Ley
171 de 1961 “bajo el entendimiento de que el salario base para la liquidación
de la primera mesada pensional de que trata este precepto, deberá ser
actualizado con base en la variación del Indice de Precios al Consumidor, IPC,
certificado por el DANE”[16].
4.2.   Los efectos de la Sentencia C-891A de 2006 en
el caso concreto
Aunque los fundamentos de la decisión adoptada al controlar
el artículo 8º de la Ley 171 de 1961 ya habían sido reiteradamente expuestos en
algunas sentencias de revisión de tutelas, aún con anterioridad a las
sentencias proferidas en la jurisdicción ordinaria laboral y a la resolución
expedida por la entidad ahora demandada, es obvio que la decisión de
constitucionalidad impone preguntar acerca de los efectos que pueda proyectar
lo decidido en el caso que ahora ocupa la atención de la Sala, puesto que,
según lo dispuesto en el artículo 243 de la Carta, “los fallos que la Corte
dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional”.
El interrogante es pertinente, pues la pensión cuya
indexación reclama el demandante en tutela es una pensión sanción reconocida de
conformidad con los requerimientos plasmados en el artículo 8º de la Ley 171 de
1961, ya que el señor Fonseca Rodríguez laboró al servicio de la empresa
Ferrocarriles Nacionales de Colombia durante 19 años y fracción y hasta el 23
de enero de 1989 por haber sido injustamente despedido en esa fecha.
El 15 de febrero de 2006 la entidad demandada en
tutela le reconoció al actor la pensión sanción, con efectividad al 26 de abril
de 1998 cuando el demandante cumplió cincuenta años de edad, y el
reconocimiento se hizo con fundamento en lo que le había sido ordenado por los
jueces laborales, quienes, de acuerdo con lo visto, negaron la indexación de la
primera mesada pensional aduciendo que el derecho a esa actualización no se
había causado y que, en relación con las pensiones reconocidas con base en la
Ley 171 de 1961 a trabajadores cuyo vínculo laboral no estaba vigente al
momento de entrar a regir la Ley 100 de 1993, la Sala Laboral de la Corte
Suprema de Justicia había variado su doctrina y se abstenía de ordenar la indexación.
Como resultado de todo lo anterior, el monto de la
pensión reconocida al señor Fonseca Rodríguez se tasó “en los términos y
cuantía consagrada en el artículo 8º de la Ley 171 de 1961, sin que pueda ser
inferior al salario mínimo legal”, suma esta última que, según lo informado por
el actor, es la que en definitiva recibe, siendo que, de haber seguido
trabajando, habría obtenido por concepto de pensión una suma que en enero de
1989 “equivalía a 4.28 salarios mínimos legales mensuales”.
Los datos que se acaban de consignar demuestran que el
caso del señor Rodríguez Fonseca se encuadra, perfectamente, dentro de los
supuestos que la Corte Constitucional tuvo en cuenta para condicionar la
exequibilidad del segmento demandado del artículo 8º de la Ley 171 de 1961 a
entender que el salario base para la liquidación de la primera mesada de la
pensión sanción debe ser actualizado con base en la variación del Indice de
Precios al Consumidor.
La precedente conclusión resulta ampliamente
corroborada si se repara en que el examen de constitucionalidad del artículo 8º
de la Ley 171 de 1961 se adelantó no obstante su derogación y en la medida en
que sigue surtiendo efectos consistentes en que “hay empleadores que todavía
pagan pensiones restringidas y trabajadores que aún las reciben con fundamento
en la Ley 171 de 1961”[17], como, precisamente, lo demuestra la
situación que el actor puso en conocimiento de los jueces de tutela.
Así las cosas, dado que la exequibilidad condicionada
de la parte demandada del mencionado artículo se produjo “en cuanto este siga
produciendo efectos”, el precedente constitucional establecido en la Sentencia
C-891A de 2006 es aplicable al caso del señor Rodríguez Fonseca y, en el evento
de que se reunieran los requisitos necesarios para conceder la protección del
derecho a la indexación de la primera mesada pensional establecidos en su
jurisprudencia, la Corte se vería precisada a ordenar al Fondo de Pasivos
Sociales de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia el pago indexado de la
pensión sanción, sin que haya lugar a exigir que el demandante enderece su
solicitud de tutela en contra de las providencias judiciales que le negaron la
indexación.
La Sala considera que debe proceder del reseñado modo,
en primer término, porque no se trata de prohijar una aplicación retroactiva de
la sentencia citada, pues el precedente constitucional obligatorio está
exclusivamente circunscrito a situaciones en las cuales el derogado artículo 8º
de la Ley 171 de 1961 siga produciendo efectos y a esa hipótesis obedece el
caso del actor; en segundo lugar, porque si, aún habiendo verificado la
violación del derecho fundamental invocado, la Sala procediera de manera
distinta a la indicada, avalaría una situación contraria a la Carta y ello
equivaldría a mantener en el ordenamiento las consecuencias negativas de la
omisión inconstitucional que la Corte encontró en el artículo 8º de la Ley 171
de 1991 con evidente vulneración del artículo 243 superior que prohíbe reproducir
los contenidos materiales inconstitucionales que la Corte identifica en sus
sentencias y, en tercer lugar, porque la Corte debe respetar la jurisprudencia
constitucional.
En las condiciones anotadas, es palmario que ninguna
falla existe en cuanto hace a la legitimación por pasiva y que resta examinar
si se reúnen los requisitos que la jurisprudencia constitucional exige para que
sea procedente el otorgamiento de la protección solicitada en vía de tutela.
5.      Reiteración de jurisprudencia sobre el derecho
a la indexación de la primera mesada pensional
Sobre la base de que la negativa a indexar una pensión
afecta derechos tales como la igualdad y las prerrogativas referentes a la
actualización y al reajuste salarial y de pensiones establecidas en los
artículos 48 y 53, e insistiendo en que el derecho a la actualización adquiere
el carácter de fundamental por conexidad, la Corte ha condicionado el
otorgamiento de la protección que se solicita mediante tutela al cumplimiento
de ciertos requisitos, a saber:  (i) la adquisición por el interesado del
status de pensionado, (ii) el agotamiento de las vías judiciales ordinarias en
procura de obtener la indexación o la demostración de la imposibilidad de
acudir a ellas por razones ajenas a su voluntad, (iii) la actuación en sede
administrativa con miras a lograr la satisfacción de la pretensión mediante la
presentación de las reclamaciones y recursos propios de esas instancias y (iv)
la violación de derechos fundamentales aunada a la existencia de condiciones materiales
que justifiquen la protección que brinda la acción de tutela[18].
En lo que tiene que ver con el primero de los
requisitos enunciados resulta claro que el Fondo de Pasivo Social de los
Ferrocarriles Nacionales de Colombia le reconoció al señor Fonseca Rodríguez
una pensión sanción y que esa circunstancia acredita suficientemente el status
de pensionado y, como quiera que el reconocimiento fue ordenado por la
jurisdicción ordinaria laboral en sentencias de primera y segunda instancia e
incluso en casación, también está acreditado que se acudió a las vías
jurisdiccionales dispuestas para ventilar este tipo de controversias, fuera de
lo cual, según se ha visto, la solicitud de indexación fue planteada ante los
respectivos despachos judiciales, habiendo sido negada por todos ellos.
En cuanto hace a las diligencias adelantadas en sede
administrativa, consta en el expediente que, con base en las comentadas
sentencias judiciales y valiéndose de apoderado, el tutelante elevó la
solicitud de reconocimiento de su pensión ante la entidad demandada en tutela.
Sin embargo, puesto que la forma en que debía tasarse el monto de la pensión se
desprendía con claridad de las decisiones judiciales que negaron la indexación,
el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia se atuvo
a las comentadas decisiones y no accedió a despachar favorablemente la solicitud
del actor.
Por último, la vulneración de derechos fundamentales
originada en una situación como la analizada en la presente oportunidad, fluye
sin mayores esfuerzos de lo considerado en esta providencia y de lo que en su
momento expuso la Corte en las sentencias citadas y proferidas tanto en sede de
tutela como en sede de control de constitucionalidad y, en lo atinente a las
condiciones materiales que ameritan el otorgamiento de la protección, se sabe
que al instaurar la tutela el actor contaba con 58 años de edad, siendo cierto,
por lo demás, que sus afirmaciones relativas a sus precarias condiciones, a la
afectación de su dignidad y de su mínimo vital no fueron controvertidas por la
parte demandada.
6.      Las decisiones a adoptar
Así pues, la solicitud de amparo elevada está llamada
a prosperar y en aplicación del precedente fijado en la Sentencia C-891A de
2006, que es obligatorio para todos, procede ordenar al Fondo de Pasivo Social
de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia que, en un término de diez (10)
días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia, proceda a
actualizar la base de liquidación de la pensión sanción que le fue reconocida
al señor Luis Alfredo Fonseca Rodríguez utilizando para tal efecto el Indice de
Precios al Consumidor, por haberlo establecido así la Corte al examinar la
constitucionalidad del artículo 8º de la Ley 171 de 1961 y en atención a que
ese fue el medio que el legislador seleccionó para garantizar la actualización
en la regulación vigente sobre pensión sanción que está contenida en el
artículo 133 de la Ley 100 de 1993.
Además, a la entidad demandada se le ordenará pagar al
señor Luis Alfredo Fonseca Rodríguez los montos adeudados y actualizados
respecto de los cuales no haya operado la prescripción y, con tal finalidad,
una vez vencido el plazo de diez (10) días al que se ha hecho referencia,
deberá adelantar todas las gestiones indispensables para garantizar el
respectivo pago.
La Sala revocará, entonces, las sentencias dictadas en
las instancias, no sin antes llamar la atención de los despachos que las
profirieron acerca de la actitud vigilante que ha de mantener el juez de tutela
en defensa de los derechos constitucionales fundamentales, actitud que no fue
observada en el trámite de la presente causa, pese a que la jurisprudencia
constitucional que fue citada por el actor en su demanda advierte sobre la
violación de derechos fundamentales en casos similares y sobre la procedencia
de la acción de tutela como mecanismo protector en tales eventos.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR las sentencias proferidas por el Tribunal Superior de
Bogotá, Sala Civil de Decisión, el trece (13) de octubre de dos mil seis (2006)
y por el Juzgado Veintiocho Civil del Circuito de Bogotá el veinticinco (25) de
agosto de dos mil seis (2006) que denegaron la solicitud de protección dentro
del trámite de la acción de tutela impetrada por el señor Luis Alfredo Fonseca
Rodríguez en contra del Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales
de Colombia.
SEGUNDO.- CONCEDER, por las razones expuestas en la parte motiva de esta
providencia, la tutela pedida por el señor Luis Alfredo Fonseca
Rodríguez y, en consecuencia, ordenar al Fondo de Pasivo Social de los
Ferrocarriles Nacionales de Colombia que, en un término de diez (10) días
hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia, proceda a
actualizar la base de liquidación de la pensión sanción que le fue reconocida
al señor Luis Alfredo Fonseca Rodríguez, utilizando para tal efecto el Indice
de Precios al Consumidor y de conformidad con lo decidido por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-891A de 2006.
TERCERO.- ORDENAR al Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles
Nacionales de Colombia que pague al señor Luis Alfredo Fonseca Rodríguez los
montos adeudados y actualizados respecto de los cuales no haya operado la
prescripción y que, con tal finalidad, una vez vencido el plazo indicado en el
numeral anterior, adelante todas las gestiones indispensables para garantizar
su pago.
CUARTO.- LIBRENSE, por Secretaría, las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado Ponente
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] El demandante cita la Sentencia
SU-120 de 2003. M.P. Alvaro Tafur Galvis y anexa copia de la Sentencia T-440 de
2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[2] Cfr. Corte Suprema de Justicia,
Sala de Casación Laboral, Sentencia de diecinueve (19) de octubre de dos mil
cinco (2005), Expediente No. 25784, Acta No. 91. M.P. Eduardo López Villegas.
[3] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia
T-038 de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara.
[4] Cfr. Sentencia SU-120 de 2003.
M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[5] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-891A de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[6] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia T-045 de 2007. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[7] Cfr. Corte Constitucional,
Sentencia C-891A de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil. El caso citado corresponde a la
Sentencia T-1169 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[8] Cfr. Corte Constitucional,
Sentencia T-045 de 2007. M.P. Jaime Córdoba Triviño que hace una cita del Auto
141B de 2004.
[9] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia T-045 de 2007. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[10] Cfr. Corte Constitucional,
Sentencia SU-120 de 2003. M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[11] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia T-1169 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[12] Sobre este particular también
puede ser consultada la Sentencia T-098 de 2005. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[13] Cfr. Corte Constitucional,
Sentencia C-891A de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[14] Ibídem.
[15] Ibídem..
[16] Ibídem.
[17] Ibídem.
[18] Cfr. Corte Constitucional,
Sentencia T-038 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil, reiterada en la Sentencia
C-045 de 2007. M.P. Jaime Córdoba Triviño.