T-927-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-927/12
DERECHO FUNDAMENTAL A LA
VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Procedencia de la acción de tutela
POBLACION DESPLAZADA-Condición de especial vulnerabilidad exclusión y
marginación
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Definición
Derecho dirigido a satisfacer la necesidad humana de
disponer de un sitio de vivienda, sea propio o ajeno, que cuente con las
condiciones suficientes para quienes allí habiten puedan realizar de manera
digna su proyecto de vida.
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Marco legal
FONDO NACIONAL DE VIVIENDA FONVIVIENDA-Regla general sobre el respeto de los turnos
en la asignación de subsidios de vivienda para población desplazada
DERECHO DE PERSONA DESPLAZADA A RECIBIR SUBSIDIO DE VIVIENDA-De manera excepcional, puede alterar turno cuando se evidencien casos
de extrema vulnerabilidad e indefensión
ESTADO-Debe
promover planes de vivienda destinados a población desplazada por la violencia
SUBSIDIO DE VIVIENDA PARA LA POBLACION
DESPLAZADA-Orden a
FONVIVIENDA de incluir a mujer en la lista de aspirantes al subsidio de
vivienda en el estado “calificado”, y conceder reconocimiento de subsidio de
vivienda a persona de tercera edad
Referencia: expedientes
T-3.546.068 y T- 3.550.170 (acumulado).
Acciones de tutela instauradas  por José Manuel Patiño, William
Buitrago, Cesar Germán Ortiz, Jaime Buitrago Vera, y otros, contra el Fondo
Nacional de Vivienda, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y otros.
Magistrado Ponente:
ALEXEI JULIO ESTRADA
Bogotá D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil doce
(2012).
La Sala Octava de Revisión
de la Corte Constitucional integrada por los Magistrados Alexei Julio Estrada,
quien la preside, Luís Ernesto Vargas Silva y María Victoria Calle Correa, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, especialmente las de
los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política y los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos
proferidos por el Juzgado Cuarto (4°)
Penal del Circuito de Bogotá en primera instancia  y  la
Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá en segunda instancia (expediente T- 3.550.170); la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura en primera instancia
y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura en segunda instancia (expediente
T- 3.546.068).
I. ANTECEDENTES
De acuerdo con las solicitudes de tutela y las
pruebas obrantes en los expedientes, los accionantes sustentan sus pretensiones
en los siguientes:
1. Expediente T- 3.550.170
1.1 Hechos[1]
1.1.1- El señor José Manuel Patiño –analfabeta-,
cuenta actualmente con 75 años de edad y fue desplazado por la violencia desde
el año 2003, vive actualmente con una hija en una casa prefabricada a titulo de
arriendo. Manifiesta que el pago del mismo es insostenible pues el único
ingreso económico que obtiene es de 150.000 pesos, cada dos meses, que obtiene
por un subsidio de adulto mayor y que el único sustento su hija es lo que le deja una pequeña
venta de dulces que ubicaron improvisadamente en su hogar.
1.1.2- El actor manifiesta que desde el año 2007,
FONVIVIENDA lo hizo acreedor del estado “Calificado”, mediante la expedición de
varias resoluciones y que a pesar de dicha calificación, hasta el día de hoy no
ha sido beneficiario del subsidio de vivienda, pese haber cumplido con todos
los requisitos establecidos para su asignación.
1.2 Solicitud de Tutela
De acuerdo con lo expuesto, el accionante,
pretende la tutela de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la vivienda
digna, y en especial, los derechos de la tercera edad y los ancianos. Solicita
para ello que se ordene a CAFAM o a FONVIVIENDA el reconocimiento del subsidio
de vivienda.
1.3- Respuesta de las entidades demandadas
1.3.1-  Fondo Nacional de vivienda –FONVIVIENDA-[2].
El apoderado especial del Fondo Nacional de Vivienda -
FONVIVIENDA-, solicitó negar el amparo del accionante, atendiendo a las
siguientes razones:
1.3.1.1-
La asignación del subsidio de vivienda está sometido no solo a una
disponibilidad presupuestal y a un principio de legalidad, sino también a un
estricto orden descendente, que depende de un puntaje obtenido  por cada hogar
y un proceso de cruces y calificación. El hecho del que el señor José Manuel
Patiño, sea de la tercera edad le sirvió para obtener puntaje en la
convocatoria. Sin embargo, hay hogares que presentan más miembros de familia,
discapacitados, niños menores etc., que les permitieron obtener un mejor puntaje.
La asignación de dicho subsidio, sin respetar el procedimiento establecido por
la normatividad vigente, vulnera el derecho a la igualdad de los hogares que
obtuvieron un mejor puntaje en la convocatoria.
1.3.1.2-
Los hogares que ostentan el estado
de “Calificado”, les será asignado el subsidio familiar de vivienda, en
condiciones de igualdad con los demás postulantes que se encuentran en el mismo
rango, cuando se cuenten con los recursos disponibles.
1.3.2- Caja de compensación CAFAM[3].
El apoderado especial de la
Caja de Compensación CAFAM, solicitó negar el amparo atendiendo que existe un contrato de encargo de gestión suscrito entre la
Unión Temporal de Cajas de Compensación –CAVIS-UT- y el Fondo Nacional de
Vivienda –FONVIVIENDA-, donde las cajas de compensación, entre ellas CAFAM, les
corresponde recibir, revisar, u tramitar la información con el cumplimiento de
los requisitos establecidos por la legislación vigente, con el fin de efectuar
la postulación ante la entidad otorgante del subsidio para que pueda continuar
con los procesos que se deriven de ésta. Empero, los trámites o procesos para
determinar los rechazos, los actos administrativos de convocatorias,
preselección, asignación y posterior desembolso del subsidio de vivienda, no
corresponden a esta entidad sino que les corresponde a FONVIVIENDA.
1.4 Decisión judicial objeto de revisión
1.4.1-
Fallo de primera instancia.
Mediante fallo del veintitrés (23) de abril de 2012,
el Juzgado Cuarto (4°) Penal del Circuito de Bogotá, no tuteló los derechos
fundamentales del actor contra FONVIVIENDA y CAFAM, bajo el argumento de que
existen mecanismos judiciales ordinarios para el restablecimiento de sus
derechos o en su defecto se debe demostrar el perjuicio irremediable que esta
atravesando, para que la tutela sea utilizada como mecanismo transitorio para
la protección de sus derechos.
Consideró
igualmente, que al estar supeditada la asignación de los subsidios de vivienda
de desplazados a un presupuesto nacional, impide a los jueces a convertirse en
ordenadores del gasto. Más aún cuando su asignación, se viene haciendo en un
estricto orden y priorizando grupos de familias con menores de edad, personas
con discapacidad y de la tercera edad, y, bajo los parámetros legales y
procedimentales.
1.4.2 - Impugnación
Como
primera medida el accionante manifiesta que no comparte el fallo expedido por
el Juzgado Cuarto (4°) Penal del Circuito de Bogotá, puesto que él se encuentra
en un subgrupo especial, existente dentro de la población desplazada, debido
que es una persona de la tercera edad, sin ningún tipo de formación académica y
sin recursos económicos y físicos suficientes que le permitan sobrevivir por
sus propios medios. Y que la única familiar cercana es su hija, que actualmente
tiene una discapacidad que le impide movilizarse adecuadamente. Asimismo
manifiesta, que lo que pretende evitar el interponer la acción de tutela, es un
perjuicio irremediable, pues el no otorgamiento del subsidio de vivienda, pone
en riesgo su integridad física, mental y por ende su vida.
El
actor aduce finalmente que no se ha especificado en ningún momento el número de
calificación que le fue asignado por FONVIVIENDA-CAFAM para obtener el subsidio
de vivienda, como tampoco se especificó si le están dando prioridad en el
desembolso de los subsidios, dada se condición vulnerable dentro de la
población desplazada.
1.4.3- Sentencia de segunda instancia
La Sala Penal del Tribunal
Superior de Bogotá, mediante fallo del primero (1°) de junio de 2012, confirmó
la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto (4°) Penal del Circuito de Bogota,
del veintitrés (23) de abril de 2012, al considerar que el accionante no tuvo
en cuenta, que el beneficio del otorgamiento del subsidio de vivienda esta
supeditado normativa y reglamentariamente no sólo a la satisfacción por parte
del interesado de los requisitos señalados para dicho efecto, sino también a la
disponibilidad de los recursos, lo que le impide a las personas jurídicas
comprometidas otorgar dichos subsidios con sujeción al ordenamiento jurídico.
De
igual manera señala, que la condición de desplazado, adulto mayor, desempleado
y analfabeta, por si solas, no comportan la obligación para las entidades que
integran el sistema nacional para la atención integral de la población
desplazada de entregar el beneficio de subsidio de vivienda que se encuentra
consagrado en la Ley 387 de de 1997, en tanto que “la teleología de tales
prescripciones, además de precaver una asistencia humanitaria de emergencia, es
la de brindar a la población desplazada las oportunidades necesarias para
acceder a una actividad productiva y a una existencia en condiciones dignas”.
Añade,
que el artículo 17 de la Ley 387 de 1997, consagra el derecho de la población
desplazada de acceder a la oferta social del Gobierno en los programas de
vivienda urbana y rural, más no la asignación de ésta, en forma automática y
sin más requisitos que la verificación de la condición de desplazado en el
accionante.
Concluye, que para cada uno de los beneficios
contemplados para la población desplazada existen requisitos y procedimientos
de insoslayable satisfacción; sin embargo, dado el carácter progresivo del
mismo, su efectivo se encuentra supeditado a factores presupuestales y así las
cosas, mal puede pretender que se ordene en esta acción publica sin
disponibilidad de recursos o con alteración del orden cronológico establecido
para dicho efecto en observancia irrestricta del derecho a la igualdad.
1.5 Pruebas decretadas en el trámite de
revisión.
1.5.1- Mediante auto del nueve (9) de
octubre de 2012, la Sala Octava de Revisión ordenó al señor José Manuel Patiño, la
ampliación de la información suministrada en el escrito de tutela, respecto de
su situación económica actual.
El accionante remitió un “escrito de
ampliación de información” mediante oficio OPTB 748/12, donde manifestó:
“Desde el día que me vi obligado a dejar
mi hogar, he estado viviendo con mi hija en una casa prefabricada a titulo de
arriendo, pero el pago del mismo es insostenible pues mi único ingreso
económico son 150.000 pesos que obtengo en calidad de subsidio por ser adulto
mayor, dicho sustento es entregado cada 2 meses. Por otro lado el único
sustento de mi hija es lo que le deja una pequeña venta de dulces que ubicamos
improvisadamente en nuestro lugar de vivienda”.
1.5.2- Mediante auto del  nueve (9) de
octubre de 2012, la Sala Octava de Revisión ordenó a FONVIVIENDA, el suministro de
información, respecto del señor José Manuel Patiño.
La entidad accionada sustentó dicha
solicitud de manera similar a  la contestación de la accion de tutela
interpuesta. Sin embargo, agregó el puntaje que obtuvo el accionante, respecto
del subsidio familiar de vivienda donde se encuentra actualmente en estado
“Calificado”.
PUNTAJE MÁXIMO ASIGNADO EN EL
DEPARTAMENTO
50
PUNTAJE MÍNIMO ASIGNADO EN EL
DEPARTAMENTO
45
PUNTAJE DEL HOGAR
33
HOGARES ENTRE EL PUNTAJE MÍNIMO
ASIGNADO EN EL DEPARTAMENTO Y EL PUNTAJE DEL HOGAR
7915
2 Expediente T-3.546.068
2.1- Hechos[4]
2.1.1-
Los señores, William Buitrago, Cesar Germán Ortiz, Martha Liliana Orozco
García, Jaime Buitrago Vera, Maria Del Carmen Vera De Buitrago, Vitalina Pérez
Solano, Maria Virgelina Londoño Ospina, José Buedelino Ramírez Ramírez, Gloria
Patricia Aguirre Martínez, Fredy Adolfo Mayo López, Henry Vega Quintero, Doralba
Luz Jaramillo Jaramillo y Sonia Giraldo Torres, desde el año 2007, en su
calidad de desplazados por la violencia, se postularon para el subsidio de
vivienda que aporta el Estado para las familias victimas del desplazamiento y
actualmente se encuentran como beneficiarios en el estado de “Calificados”, aun
cuando, existen otras familias que igualmente se postularon en el año 2007 y
actualmente ya les fueron asignados los subsidios de vivienda.
2.1.2-
Agregan que de acuerdo a las Resoluciones 0141 del 15 de marzo y 253 del 16 de
marzo de 2012, expedidas por FONVIVIENDA, los entes territoriales
(Gobernaciones o Municipios) deben pasar proyectos de vivienda para la
población victima del desplazamiento forzado. Sin embargo solamente existe un
plan de vivienda en el municipio de Quimbaya para 46 familias, mientras que en
los restantes municipios del departamento del Quindío no existen proyectos de
vivienda para la asignación de dichos subsidios.
2.2- Solicitud de Tutela
Con
base en lo anterior, los accionantes pretenden la tutela de los derechos a la
vivienda digna y al mínimo vital. Por tal razón solicitan la asignación del
subsidio familiar de vivienda para la población desplazada al Fondo Nacional de
Vivienda, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, entre otros.
2.3 Respuesta de las entidades demandadas
2.3.1
Fondo Nacional de vivienda –FONVIVIENDA[5]-.
2.3.1.1-
El apoderado Judicial de FONVIVIENDA, solicitó al juez a quo, declarar
el  hecho superado frente a los accionantes que se encuentran en estado actual
de “asignados y denegar el amparo interpuesto respecto de los demás
accionantes. Tal decisión tuvo fundamento en las siguientes consideraciones:
2.3.1.2-
Como primera medida el apoderado relaciona en un cuadro, el estado actual de
cada uno de los accionantes respecto de la convocatoria  para acceder al
subsidio familiar de vivienda, de la siguiente manera:
William
Buitrago
Calificado
Cesar
Germán Ortiz
Calificado
Martha
Liliana Orozco García
Calificado
Jaime
Buitrago Vera
Calificado
Maria
Del Carmen Vera De Buitrago
Calificado
Vitalina
Pérez Solano
Calificado
Maria
Virgelina Londoño Ospina
Calificado
José
Buedelino Ramírez Ramírez
Calificado
Gloria
Patricia Aguirre Martínez
Calificado
Fredy
Adolfo Mayo López
Calificado
Henry
Vega Quintero
Asignados
Doralba
Luz Jaramillo Jaramillo
Rechazado
o cruzado
Sonia
Giraldo Torres
Asignados
Mainar
Saavedra López
Calificado
Jairo
Albarracín Ferrer
Calificado
Arbey
Angarita
Calificado
Maria
Amparo Brito Ayala
Calificado
Nelson
Pasaje Ojeda
Calificado
Aldene
Varón Rodríguez
Calificado
2.3.1.3-
Luego aduce respecto de los accionantes que se encuentran en estado de
“asignados”, no debe prosperar la acción de tutela impetrada en su contra, por
cuanto que FONVIVIENDA ya les asignó un  subsidio familiar de vivienda por
medio de la Resolución 807 del 15 de diciembre de 2004, con su respectiva orden
de pago.
2.3.1.4-
Con relación a la señora Doralba Luz Jaramillo Jaramillo, la entidad accionada
señala, que al calificar la información de su hogar y al realizar el cruce de
información correspondiente con acción social, no se encontró que dicho hogar
estuviera reportado en el Registro Único de Población Desplazada y por
consiguiente su estado actual es de “rechazado y/o cruzado”. Aunado a esto, la
entidad puso en conocimiento dicha decisión, por medio de la
Resolución No. 412 del 31 de mayo de 2011, que posteriormente fue recurrida
por la accionante y decidida mediante la
Resolución No. 0835 del 20 de octubre de 2011, en la que se ordenó continuar
con el proceso de calificación y asignación en lo términos del Decreto 951 de
2001 y del Decreto 170 de 2008.
2.3.1.5-
Respecto de los accionantes que se encuentran con estado actual de
“Calificado”-, la entidad considera que no debe prosperar la accion interpuesta,
en tanto que  (i) el derecho a la vivienda es un derecho de naturaleza
prestacional, objeto de un desarrollo legal preestablecido, y por la cual su
satisfacción se ve limitada por los recursos que se encuentran disponibles para
tal fin; (ii) las funciones de FONVIVIENDA no son las de entregar viviendas ni
tampoco las de definir los planes de vivienda donde los beneficiarios deben
aplicar para dicho subsidio; Y (ii) los hogares con estado de “Calificados”
entran a formar parte de un registro, que es tenido en cuenta cuando se
ejecuten los recursos asignados a la Bolsa para población desplazada, siempre y
cuando no varíen las condiciones que permitieron su calificación. En
consecuencia,  pretender la asignación del subsidio desconociendo los trámites
legales, por medio del amparo constitucional, vulneraria los derechos
fundamentales de los demás hogares.
Los
demás argumentos son similares a los establecidos en la contestación de de la
accion de tutela del expediente T-
3.550.170.
3.4
Fiscalía General de la Nación
La
doctora Yenith Marcel Ortegón Valbuena, del Grupo de Direccionamiento y
Respuesta de la Dirección Nacional de Fiscalias, manifestó que es ajena a la
acción interpuesta, toda vez que no solo "el accionante no la menciona
como demandada, sino que tampoco ha proferido pronunciamiento alguno ni omitido
actuación que afecte los derechos fundamentales que el accionanate considera
vulnerados”, razón por la cual, solicita la negación del amparo de tutela.
3.5
Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios en el Exterior –ICETEX-.
El
jefe de la Oficina Jurídica del ICETEX, luego de explicar las funciones del
ICETEX y las obligaciones contraídas por la suscripción del Convenio
Interadministrativo No. 2007/097, con la
Agencia Presidencial para la Accion Social y la
Cooperación Internacional, solicitó denegar la accion interpuesta, pues
considera que dicha entidad, no vulneró ni amenazó los derechos fundamentales
invocados por los accionantes.
3.6
Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-
Esta
entidad manifestó por medio del Coordinador del Grupo de Formación Profesional,
Empleo y SNFT, que se implementó “el Programa Nacional Único de Atención a
Población Victima”, que brinda capacitación ocupacional, intermediación laboral
y asesoría a proyectos productivos. Posteriormente relaciona los accionantes
que se encuentran registrados para acceder a dicho programa.
3.7
Otras entidades
3.7.1-
Las entidades que se relacionan a continuación, exponen con similares
argumentos, que no debieron ser vinculadas al caso sub examine, debido a
que no existe una legitimación en la causa por pasiva:
Archivo
General de la Nación; Instituto Seccional de Salud de Quindío; Banco de
Comercio Exterior de Colombia; Ministerio de Cultura; Unidad para la
Atención y Reparación a las Victimas; Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo; Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario "FINAGRO";
Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura; Registraduría Nacional del estado Civil; Defensoría del Pueblo
Regional Quindío; Ministerio de Relaciones Exteriores; Ministerio del Interior;
Ministerio de Educación Nacional; Departamento Nacional de Planeación;
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Policía Nacional; Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
3.8 Decisión judicial objeto de revisión
3.8.1 Sentencia de primera instancia
En el fallo del veintitrés (23) de abril de 2012,
expedido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura, tuteló los derechos fundamentales de petición al debido proceso a
los accionantes y ordenó al Director Ejecutivo de FONVIVIENDA que los subsidios
de vivienda de interés social pueden ser aplicados en la modalidad de
adquisición de vivienda nueva o usada, para lo cual se inaplica la
Resolución No.1024 del 31 de mayo de 2011, modificada por la
Resolución 141 del 15 de marzo de 2012. También ordenó la inclusión de la
señora Doralba Luz Jaramillo Jaramillo, en el estado actual de calificado para
que pueda acceder al subsidio familiar de vivienda para la población
desplazada. Los argumentos que sirvieron como fundamento a dicha decisión, se
esgrimen a continuación:
3.8.1.1- La aplicación de la
Resolución No. 1024 del 31 de mayo de 2011, expedida por FONVIVIENDA y
modificada por la Resolución No. 141 del 15 de marzo de 2012, constituye un
obstáculo para la asignación de los subsidios de vivienda de interés social,
por cuanto “la adquisición de vivienda nueva diferente a los planes de
vivienda avalados por FONVIVIENDA no [permite la aplicación] del
subsidio otorgado al desplazado y menos si ésta es usada”. Lo que significa
que al no existir en el Departamento del Quindío otros proyectos diferentes a
los establecidos a los del municipio de Quimbaya, no es seguro el goce efectivo
de una vivienda digna a los desplazados.
Por estas razones, la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura en fallo del 23 de abril del 2012, decide inaplicar estas
Resoluciones, con la finalidad de que una vez asignado el subsidio de vivienda,
éste pueda ser utilizado en la adquisición de vivienda nueva o usada en el
lugar donde así lo deseen. A su vez justificó la inaplicación de las
resoluciones precedentes, al señalar que en Sentencia T-706 de 2011 esta
Corporación -en un caso similar-, otorgó el subsidio familiar de vivienda de
interés social al accionante, sin condicionar dicho otorgamiento a la
regulación planteada por FONVIVIENDA en las Resoluciones 1024 de 2011 y 141 de
2012.
3.8.1.2- Agrega, que de nada sirve si el Fondo
Nacional de Vivienda hace o no beneficiarios a los desplazados de subsidios de
vivienda, bajo las resoluciones 1024 de 2011 y 141 de 2012, si los municipios
no adelantan uno o varios planes de vivienda, pues la asignación de subsidios
resultarían en manifiesta oposición con las normas constitucionales que
consagran los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, dignidad
humana  y vivienda digna.
3.8.1.3- Respecto de la señora Doralba Luz Jaramillo
Jaramillo, manifiesta que debido a la constancia dejada por el Secretario de
esa Sala,  se evidenció que la ciudadana se encuentra registrada desde el 15 de
diciembre del año 2005, como desplazada en el Registro Único de Población
Desplazada, y en  razón a ello, considera que existe falta de precisión en el
cruce de información que maneja FONVIVIENDA, por lo que ampara a esta
accionante, el derecho al Habeas Data, a fin de que se corrija lo pertinente y
oficiosamente tome las medidas para que dicha ciudadana sea incluida en el
estado “Calificado” para acceder al subsidio de vivienda de interés social.
3.8.1.4 Finalmente aclara, que los tutelantes deben
someterse al turno de espera en un plano de igualdad, para el otorgamiento del
subsidio de vivienda de interés social, donde se encuentran calificados, “pues
resulta inviable que a través de la tutela se altere dicho listado, en razón
que se daría al traste con los derechos que le asisten a los demás postulados a
dicho subsidio que se hallan en la misma condición e incluso por encima de los
turnos que le han sido asignados”.
3.9- Impugnación
El Fondo Nacional de Vivienda por medio de su
representante legal, impugnó la decisión del fallo expedido por la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura, en razón a que los numerales 1° y 2° del fallo, vulneran el
derecho fundamental a la igualdad de las demás familias que se encuentran en
estado calificado y que de acuerdo al puntaje obtenido en la convocatoria del
año 2007, se encuentran más cerca de obtener el subsidio de vivienda de interés
social.
Los demás argumentos planteados por el representante
legal del Fondo Nacional de Vivienda, son similares a los expuestos en la
contestación de tutela que allegó a la accion de tutela sub iudice.
3.10 Sentencia de segunda instancia
La Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, revocó el fallo del veintitrés (23) de abril de 2012, expedido por
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura, al estimar que no se respetó el principio de subsidiariedad y la
residualidad que caracteriza a la acción de tutela, pues la revisión de los
actos administrativos que consideran violatorios de los derechos fundamentales,
le compete a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, más cuando no se
demuestra la existencia de un perjuicio irremediable.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Es competente esta Sala de la
Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de las acciones
de tutela de la referencia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86
y 241, numeral 9o., de la
Constitución Política y en concordancia con los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema
jurídico objeto de estudio
De acuerdo con los antecedentes reseñados, esta Sala de Revisión debe
responder: si ¿el tiempo de espera que soportan las familias desplazadas en
estado actual “Calificado”, frente a la asignación efectiva del subsidio
familiar de vivienda de interés social, vulnera el derecho fundamental a la
vivienda digna?
Para efectos de resolver el
anterior problema jurídico, la Sala hará una breve referencia a los siguientes
temas: (i) El derecho de la población desplazada a una vivienda digna. Marco
constitucional y legal; (ii) La especial desprotección a que se ve expuesta la
población desplazada por la violencia en materia de derechos sociales,
específicamente en el goce efectivo de su derecho a la vivienda digna; y (iii) Sobre el respeto de los turnos en la
asignación de subsidios de vivienda para población desplazada; y (iv) el
estudio de los casos concretos.
3. El derecho de la población desplazada a una
vivienda digna. Marco constitucional y legal.
3.1-
El derecho a la vivienda digna se encuentra consagrado en el artículo 51 de la
Constitución Política  y ha sido definido por la jurisprudencia de esta
Corporación como “aquel [derecho] dirigido a satisfacer la necesidad
humana de disponer de un sitio de vivienda, sea propio o ajeno, que cuente con
condiciones suficientes para que quienes allí habiten puedan realizar de manera
digna su proyecto de vida”.
Debido a que el derecho a la vivienda
digna, estaba incluido dentro del capítulo de los derechos económicos, sociales
y culturales de la Constitución Política, era concebido como un derecho de
naturaleza prestacional y progresista, no fundamental, tutelable solamente
cuando existía una conexión con otros derechos fundamentales como el de la
vida, el mínimo vital, la integridad física, etc. Sin embargo este derecho
empezó a perfilarse como fundamental en la jurisprudencia de esta Corporación
en la sentencia T-585 de 2006 cuando se evidenciaba que “(i) por vía normativa se
defina su contenido, de modo que pueda traducirse en un derecho subjetivo; (ii)
cuando su no satisfacción ponga en riesgo otros derechos de naturaleza
fundamental, como el derecho a la vida, al mínimo vital, a la integridad
física, etc., y (iii) cuando se reclame la protección del derecho en cuestión
frente a injerencias arbitrarias de las autoridades estatales y de los
particulares”[6].
Posteriormente,
una interpretación de los instrumentos internacionales como la
Declaración Universal de Derechos Humanos[7]
y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,[8] permitió
replantear la anterior posición, bajo el entendido que todos los derechos
económicos, sociales y culturales, al igual que los demás derechos humanos eran
fundamentales, dada su estrecha relación entre la dignidad humana y la garantía
de dichos derechos. El reconocimiento de la  naturaleza fundamental adoptó “una postura más cercana al ideario plasmado
por nuestros Constituyentes y adicionalmente, más respetuosa de los compromisos
adquiridos por nuestro Estado a nivel internacional”.[9]
En este mismo sentido esta Sala, en sentencia T-016 de 2007 manifestó
que “[L]a fundamentalidad de los derechos no depende - ni puede depender -
de la manera como estos derechos se hacen efectivos en la práctica. Los
derechos todos son fundamentales pues se conectan de manera directa con los
valores que las y los Constituyentes quisieron elevar democráticamente a la
categoría de bienes especialmente protegidos por la
Constitución. […] De ahí el matiz activo del papel del Estado en la
consecución de un mayor grado de libertad, en especial, a favor de aquellas personas
ubicadas en un situación de desventaja social, económica y educativa. Por ello,
también la necesidad de compensar los profundos desequilibrios en relación con
las condiciones de partida mediante una acción estatal eficaz (obligaciones
estatales de carácter positivo o de acción).”[10]
3.2-  El derecho a la vivienda digna, frente a la población en
situación de desplazamiento, ha sido regulada por un conjunto de normas que
surgieron a partir de la Ley 387 de 1997, en donde se establecen los principios
rectores del desplazamiento interno –artículo 2-, así como también las pautas
necesarias para brindar la ayuda humanitaria –sección 4 de la
Ley-, la cual debe entregarse dentro de los primeros meses posteriores al
desplazamiento, incluyendo también el otorgamiento de un alojamiento o albergue
transitorio en condiciones dignas –artículo 15-.
Posteriormente,
se adoptó el Plan Nacional de Atención Integral a la
Población Desplazada por la Violencia mediante el Decreto 250 de 2005, y que
permitió el “(i) el otorgamiento de albergue temporal a las personas y
hogares desplazados que se encuentran en urgencia extrema, mientras se estudia
su registro en el RUPD; y (ii) dentro de las actividades de atención a
individuos y hogares con necesidad de alojamiento transitorio que, luego de
recibir la atención humanitaria de emergencia, continúan en situación de
vulnerabilidad, la concesión de un auxilio temporal”.[11]
De igual manera
el Decreto 951 de 2001, que reglamento la
Ley 3 de 1991 y la Ley 387 de 1997, obligó al Estado a “otorgar con
prioridad subsidios familiares de vivienda rural o urbana a las familias
desplazadas”[12]. Así como también estableció en
su articulo primero, que el subsidio de vivienda de interés social es un aporte
en dinero o en especie que es otorgado por el estado por una sola vez al
beneficiario.
Por medio del
Decreto 250 de 2005, se plantearon las necesidades básicas habitacionales,
dirigidas a la población en situación de desplazamiento. Dentro de las cuales
se encuentran (i) que el lugar a ocupar se encuentre en condiciones sanitarias
dignas, (ii) con acceso a servicios públicos, (iii) calidad de estructura
adecuada y, (iv) seguridad de la tenencia de la solución obtenida.
3.3- Con base en
esta normatividad, la Corte Constitucional en sentencia T-585 de 2006 describió
algunas de las obligaciones a cargo del Estado, tendentes a mitigar la
vulnerabilidad e indefensión de la población desplazada, con un enfoque al
derecho a la vivienda digna. Estas son:
(i)
“Proporcionar auxilio y alojamiento en forma transitoria”. (Ley 387 de
1997).
(ii)
“[O]torgar con prioridad subsidios familiares de vivienda
rural o urbana a las familias desplazadas”[13]. (art. 1º del Decreto
951 de 2001)
(iii)
“[P]romover un tipo de solución de vivienda adecuada  para
las necesidades de cada hogar”.
(iv)
“[P]romover planes de vivienda destinados a la población
desplazada por la violencia”
(v)
“[P]romover créditos de vivienda a largo plazo con
condiciones favorables para esta población”.  (Articulo 2.13 del Decreto
975 de 2004).
4. La especial
desprotección a que se ve expuesta la población desplazada por la violencia en
materia de derechos sociales, específicamente en el goce efectivo de su derecho
a la vivienda digna
4.1- A partir del artículo primero (1°) de la
Ley 387 de 1997, se define legalmente al desplazado como toda persona que se
ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su
localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su
integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se
encuentran directamente amenazadas con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: el conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos, violación
al derecho internacional Humanitario y otras circunstancias emanadas de las
situaciones anterior que puedan alterar o alteren drásticamente el orden
publico[14].
De igual manera el legislador asignó por medio de esta ley, responsabilidades
específicas a las entidades estatales, con el fin de coordinar las políticas y
programas a nivel nacional y local, y asimismo mitigar el problema
socio-económico que afrontan los desplazados. Fenómeno social que se considera
subsanado solamente cuando “se logra la consolidación y estabilización
socioeconómica, bien sea en su lugar de origen o en las zonas de reasentamiento[15]”.
4.2- Ahora bien, el problema del desplazamiento interno en Colombia, ha
sido calificado por esta Corporación como un verdadero estado de emergencia
social y una tragedia nacional que afecta los destinos de innumerables
colombianos”[16],
que debe ser afrontado por todas las personas, eso sí principiando, como es
lógico, por los funcionarios que conforman la administración estatal[17].
4.3- Hay que tener en cuenta que este fenómeno social ha dejado a la
población desplazada en una posición particularmente vulnerable, que genera una
violación grave, masiva y sistemática de derechos fundamentales y que no pueden
ser afrontadas por el Estado, debido a sus problemáticas estructurales y
presupuestales. Debido a esto la
Corte Constitucional en el año 2004 decidió declarar el estado de cosas
inconstitucional a través de la sentencia T-025 de 2004, donde se establecieron
ciertos derechos mínimos que deben ser satisfechos por las autoridades
estatales.
Con el fin de medir el avance del estado frente a esta problemática se
expidieron por esta Corporación los Autos
109 y 233 de 2007 y 116 de 2008, consagrando un conjunto de indicadores
obligatorios para medir el avance, estancamiento o retroceso de la superación
del estado de cosas inconstitucional. Los resultados arrojados en el año 2009[18], respecto del
derecho fundamental a la vivienda digna, no fueron satisfactorios, toda vez que
las políticas plasmadas en las leyes vigentes no [respondieron] a las
necesidades y condiciones de los desplazados. Asimismo el auto 008 de 2009
expresó que “Aun si la ejecución de los proyectos y programas actuales
fuera[n] perfectamente eficiente[s], su formulación de base impediría proteger
el goce efectivo de los derechos de las victimas del desplazamiento en un
tiempo razonable”.
Dicho
auto concluyó, que era necesario reformular las Políticas Públicas en esta
materia, para lograr una mayor
efectividad en el goce de este derecho por parte de la población desplazada,
así como una mayor eficiencia presupuestaria para la administración. Ordenó,
pues, al Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al Director
de Acción Social y a la Directora del Departamento Nacional de Planeación,
dentro de la respectiva órbita de sus competencias, reformular la política de
vivienda para esta población, que debía incluir: (i) la definición de los
lineamientos que orientarán la nueva política; (ii) el diseño de la política y
el establecimiento de los medios para su instrumentalización; (iii) la
definición de un cronograma para su ejecución, y (iv) su implementación y
seguimiento. Para estos fines otorgó plazos precisos.
Posteriormente en el auto 219 de 2011, esta Corporación realizó una
evaluación a las políticas públicas de vivienda diseñadas por el Gobierno
Nacional, entre el año 2010 y 2011, donde se concluyó que no hubo una
reformulación integral, ni implementación alguna en las políticas de vivienda.
Bajo esta circunstancia, la
Corte Constitucional solicitó un informe sobre “las
razones por las cuales considera que a pesar de las objeciones y falencias
identificadas a lo largo del proceso de seguimiento de la sentencia T-025 de
2004, el modelo de subsidios de vivienda asegura el goce efectivo de los
derechos de la población desplazada y cuáles son los correctivos que adoptará
con el fin de superar las falencias estructurales, de capacidad institucional,
de escasez de suelo urbanizado, de insuficiencia de los recursos nacionales y
territoriales para atender la demanda y de falta de capacidad de las entidades
nacionales y territoriales señaladas a lo largo del proceso de seguimiento a
dicha sentencia”.
Luego en el Auto 116A de 2012, esta Corporación analizó el
informe que dio respuesta a lo solicitado en el Auto 219 de 2011, donde  se
identificaron tres ejes temáticos en la propuesta de reformulación de la
política de vivienda presentada por el Gobierno Nacional: “(i) el modelo financiero, mediante el cual
establece un modelo mixto en el que se mantiene el
énfasis en la asignación de SFV, dirigiendo el 70% de los recursos para ese
fin, y destinando un 30% para la promoción de la oferta; (ii) la creación de
estímulos para la generación de suelo urbanizado para proyectos de vivienda
para la población desplazada; y (iii) la articulación de esfuerzos financieros
y técnicos entre la Nación y las entidades territoriales”. Dentro de esos ejes de
reformulación, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, establece un
orden de prioridades de atención de la población desplazada, relacionada en el
siguiente orden: (i) población
con subsidio familiar de vivienda asignado por FONVIVIENDA y que no ha sido
aplicado en una solución de vivienda; (ii) población que se postuló para el
subsidio familiar de vivienda –SFV- con FONVIVIENDA en la convocatoria
efectuada en el año 2007 y que se encuentra en estado calificado; y (iii)
población que no se encuentre en estado asignado ni calificado en ninguna de
las convocatorias que ha efectuado FONVIVIENDA. (Negrillas fuera del texto)
Finalmente se profieren medidas tendentes a mejorar la
coordinación presupuestal y de plantación entre la nación y las entidades
territoriales en materia de política de vivienda, con el fin de que estas
ultimas entidades dentro de sus limites constitucionales y haciendo uso de la
autonomía territorial, “utilicen instrumentos de planeación y de
ordenamiento territorial con el fin de armonizar los procesos de planeación y
aprobación presupuestal locales y nacionales en materia de vivienda.
4.4-
Las personas en situación de desplazamiento, han merecido
una especial protección por parte de la
Corte, pues carecen de los recursos necesarios para acceder de forma oportuna
a viviendas temporales, lo que genera una amenaza directa y grave contra su
vida, y un factor que acrecienta sus condiciones extremas de vulnerabilidad[19].
Indudablemente,
el hecho de que las personas tengan que abandonar intempestivamente su lugar de
residencia, debiendo trasladarse a otro lugar para huir de los agravios que
pueda ocasionar el conflicto interno armado y el desconocimiento sistemático de
los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, generan un grado
mucho mayor de vulnerabilidad de los derechos fundamentales. Esta
vulnerabilidad conlleva a un tratamiento especial por parte del Estado, dado
que las personas que padecen este fenómeno social son en su mayor parte niños,
mujeres cabeza de familia y personas de la tercera edad[20].  De ahí que la Corte Constitucional haya reconocido la procedencia de la acción de tutela
para proteger el derecho a la vivienda digna cuando quien invoca su protección
ha sido víctima del desplazamiento forzado.
Sin embargo, frente al tema de asignación de turnos preferentes en el
subsidio de vivienda familiar de interés social, la
Corte manifestó que “el ejercicio de la acción de tutela para lograr
el desembolso de los mismos, no resulta coherente con los derechos de quienes
han esperado pacientemente por tal beneficio, en particular, con la garantía de
su derecho a la igualdad”[21]. A menos que se trate de
casos excepcionales, cuyas
condiciones son especialmente extremas, y que por lo mismo requieren un
tratamiento particularmente atento. Como se explicará a continuación.
5.
Sobre el respeto de los turnos en la asignación de subsidios de vivienda para
población desplazada.
5.1
El Estado colombiano, con el fin de mitigar el estado de cosas inconstitucional
constituido en la sentencia T-025 de 2004, creó un conjunto de entidades para
satisfacer las necesidades de la población desplazada. A partir del Decreto Ley
555 de 2003 nació el Fondo Nacional de Vivienda, con el objetivo “consolidar el Sistema Nacional
de Información de Vivienda y ejecutar las políticas del Gobierno Nacional en
materia de vivienda de interés social urbana, en particular aquellas orientadas
a la descentralización territorial de la inversión de los recursos destinados a
vivienda de interés social, administrando (…)” Dentro de sus obligaciones
se encuentra, dependiendo de los recursos que aporte la administración,  la
asignación de turnos a las personas que se encuentran favorablemente
calificadas.
Esta
Corporación ha sido enfática en señalar que los turnos para la asignación de
recursos para vivienda familiar de interés social, deben ser respetados por
parte de los beneficiarios, pues de  lo contrario se afectaría el derecho a la
igualdad de terceros que se encuentran en una situación similar[22].
Al respecto la Sentencia T-373 de 2005 señaló:
“Las personas
que se encuentren bajo unas condiciones idénticas, recibirán igual trato. Así
pues, la acción de tutela resulta improcedente cuando se utiliza con el interés
de obtener la inmediata actuación de la administración, si ello implica
inclusive “saltarse” los turnos preestablecidos para la atención de los
requerimientos de otros administrados, pues no existe criterio razonable que
justifique darle prioridad a alguna en especial, ya que en similares
condiciones no puede haber trato diferencial”
Empero,
las condiciones de vulnerabilidad e indefensión a las que están sometidas
algunas familias, incluso mayor a la de la generalidad de las personas,
permiten la alteración del sistema de turnos, en virtud del principio de
igualdad material. Permitiendo la procedencia de la accion de tutela como el
medio idóneo para garantizar los derechos que resulten vulnerados. Eso sí se debe “tratar de
casos individuales y excepcionales, cuyas condiciones son especialmente
extremas, y que por lo mismo requieren un tratamiento particularmente atento,
por haber adquirido el status de sujetos de protección constitucional
reforzada, en virtud de las condiciones concurrentes de debilidad que les
asisten”[23].
(Negrillas fuera del texto)
5.3 Es necesario recordar la posición que
ha tomado esta Corporación, respecto de la asignación de turnos de manera
preferente. En Sentencia T-919 de 2006, resolvió un caso de una familia
desplazada por la violencia, conformada por tres menores de edad,
donde uno de ellos –la de más corta edad- sufría del VIH, condición
que implicó, para el grupo familiar, una clara situación de discriminación en
cuanto al acceso a vivienda, puesto en razón a su enfermedad resultaban rechazados de
todos los lugares donde pretendían vivir. En este caso se resolvió asignar un turno
preferente la familia que se había postulado para el subsidio de vivienda
urbana desde 2005. Frente a esta situación este Tribunal manifestó, que si
bien, la población desplazada por si misma amerita un tratamiento prioritario,
hay otros “individuos o
familias que se encuentran en una situación de particular indefensión y vulnerabilidad,
incluso mayor a la de la generalidad de personas desplazadas, (…)  y que “la especial situación de la familia del
actor justificaba que se hiciera una excepción respecto de la asignación
cronológica de los recursos.  Según la
Sala, los elementos fácticos de este caso  permiten que se predique y
ordene la existencia de una prioridad en la entrega de los subsidios respecto
de las demás familias desplazadas”.
En un caso mas reciente, la
Corte Constitucional en sentencia T-755 de 2009 resolvió, ordenar FONVIVIENDA
el otorgamiento de un turno preferente a una familia desplazada, conformada por
una madre cabeza de familia y cinco niños, de los cuales uno sufría de
parálisis cerebral: “Hipoacusia
Neurosensorial, bilateral, trastorno hipercinético de la conducta”. Circunstancia que no le permitió
a la madre trabajar, por estar dedicada exclusivamente a su cuidado. En esta oportunidad la
Corte señaló:
“Si bien es cierto existen unas reglas para
todas las personas desplazadas, en cuanto a la asignación de vivienda y
teniendo en cuenta el derecho a la igualdad, donde todos deben acceder en
igualdad de condiciones a una vivienda digna, también es cierto, que existen
casos que ameritan una protección especial por parte del Estado, sin querer
esto decir que se vulnere el derecho a la igualad de los desplazados.” (Negrillas fuera del texto original)
6. Estudio de los
casos concretos
6.1.- De acuerdo con los antecedentes reseñados, esta Sala de Revisión
debe responder, si la demora en la asignación de los subsidios familiares de
vivienda de interés social -por parte de FONVIVIENDA-, viola o no el derecho a
la vivienda digna de los accionantes, toda vez que estos se encuentran desde el
año 2007 en estado de “Calificado” y actualmente no se les ha asignado dicho
subsidio.
6.2.- En el expediente T-3.546.068, los
actores victimas del desplazamiento forzado, se encuentran desde el año 2007 en
estado actual  de “Calificado”, respecto del subsidio familiar de vivienda de
interés social para las victimas del desplazamiento. En la actualidad
FONVIVIENDA no ha asignado dichos subsidios y por consiguiente solicitan por
medio de la accion de tutela, que las entidades encargadas adelanten las
gestiones administrativas necesarias tendentes a la asignación de vivienda de interés
social en la modalidad de vivienda nueva o usada.
FONVIVIENDA
aduce, que debido al sometimiento en que esta incursa dicha entidad a las normas
presupuestales y fiscales del orden nacional, no ha sido posible asignar dicho
subsidio. Y que los hogares forman parte de un registro o lista que debe ser
respetada, pues de lo contrario se vulneraría el derecho fundamental a la
igualdad de los demás hogares que se encuentran en similar condición.
Asimismo la entidad accionada, relaciona
el estado actual de cada uno de los accionantes frente al subsidio de vivienda
familiar, reconociéndolos como beneficiarios de estado actual “Calificado”. Empero, respecto
de los señores Henry Vega Quintero y
Sonia Giraldo Torres manifestó, que ya habían sido beneficiarios con la
asignación del subsidio de vivienda de interés social mediante la
Resolución 804 del 15 de diciembre de 2004, y que la señora Doralba Luz
Jaramillo Jaramillo se encuentra en estado actual de “rechazado”, por no estar
reportada en el Registro Único de Población Desplazada –RUPD-. Frente a los
demás accionantes FONVIVIENDA.
De acuerdo a lo expuesto, la acción de
tutela solamente procede para saltarse los turnos del subsidio familiar de
vivienda para la población desplazada,  cuando existe una necesidad urgente para
proteger los derechos fundamentales de personas en riesgo; es decir, cuando se está frente a un caso individual y excepcional cuyas
condiciones son especialmente extremas.
Esta Sala considera,
respecto de los accionantes en
estado actual de “Calificado”, que no existen motivos
suficientes, así como tampoco circunstancias especiales por las cuales
se debería ordenar la modificación de los turnos ya establecidos por parte de
FONVIVIENDA. En tanto que ninguno de los accionantes del caso sub iudice,
expuso los factores socio-económicos -tal y como sucedió en las sentencias
precedentes- por los cuales se les debería dar una protección especial por
parte del Estado. En consecuencia se declarará improcedente la acción de tutela
frente a estos accionantes.
En cuanto a la señora Doralba Luz Jaramillo Jaramillo, la
Sala concederá
la protección del derecho fundamental a la vivienda digna, para que FONVIVIENDA
la incluya dentro del último proceso de asignación de subsidios de vivienda
familiar en el estado “Calificada”, debido que, contrario a lo expuesto por la
entidad accionada, sí existe constancia[24] de
que la señora estaba inscrita en el Registro Único de Población Desplazada
–RUPD- desde el día 15 de diciembre de 2005. Y en vista de que no existió ninguna otra razón adicional para rechazar
la postulación de la accionante, la Sala ordenará, no una nueva evaluación de
la postulación del accionante, sino que FONVIVIENDA modifique en lo pertinente la resolución mediante la cual se
rechazó la postulación del mismo.
Para ello, deberá adelantar los ajustes administrativos y presupuestales a que
haya lugar.
Finalmente, esta Sala encuentra que
efectivamente la Resolución 807 del 15
de diciembre de 2004, asignó subsidios familiares de vivienda urbana, bajo la
modalidad de solución de arrendamiento por un valor de 4.475.000 pesos,
a los señores Henry Vega Quintero y Sonia
Giraldo Torres. Y por ende, la asignación de un nuevo subsidio de vivienda
familiar a estos accionantes, contrariaría el Decreto 951
de 2001[25],
reglamentario de la Ley 3 de 1991 y la Ley 387 de 1997, pues solamente se puede
asignar por una sola vez el subsidio familiar de vivienda para la población
desplazada. En consecuencia la acción de tutela es improcedente al existir
carencia actual de objeto por hecho superado, debido que la vulneración o la
amenaza de los derechos fundamentales, por los cuales solicitaron el amparo,
cesaron con la Resolución 807 del 15 de diciembre de 2004, pues se
otorgó el subsidio  “antes de iniciado el proceso ante los jueces de
instancia”[26] - Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura-.
6.3.- En el expediente T- 3.550.170, el señor José Manuel Patiño –analfabeta-, cuenta
actualmente con 75 años de edad y fue desplazado por la violencia desde el año
2003. Actualmente vive con su hija mayor de edad en una casa prefabricada, bajo
el sustento de la venta de dulces y un subsidio de vejez de ciento cincuenta
mil (150.000) pesos, por cada dos meses. Señala que desde el año 2007,
FONVIVIENDA lo hizo acreedor del estado “Calificado”, mediante la expedición de
varias resoluciones, pero a pesar de dicha calificación, hasta el día de hoy no
ha sido beneficiario del subsidio de vivienda, pese haber cumplido con todos
los requisitos establecidos para su asignación.
En
este caso, la Sala estima conforme a las pruebas aportadas al expediente, que
no existen circunstancias especialmente extremas, similares a las acontecidas
en las T-919
de 2006 y T-755 de 2009, que
permitan la asignación de un turno preferente a la familia del señor José
Manuel Patiño, sin que se viole el derecho a la igualdad de las otras familias
que se encuentran en similar situación o incluso sometidas a una mayor
vulnerabilidad e indefensión de derechos fundamentales. Por consiguiente esta
Sala declarará la improcedencia de la accion de tutela en el presente caso.
6.4- En otro orden de ideas, de acuerdo al artículo 51
de la Constitución Política, el Estado debe fijar las condiciones necesarias
para hacer efectivo el derecho a la vivienda digna. No obstante, dicha
efectividad frente a la población desplazada no ha sido exitosa, debido a que
el diseño y ejecución de las políticas públicas no han sido suficientes para
superar, en parte, el estado de cosas inconstitucional. Es evidente que las
autoridades nacionales limitan, en gran parte su responsabilidad en materia de
vivienda a la asignación de recursos presupuestales, sin tener en cuenta que lo
que se requiere es “la adopción de medidas que garanticen la habilitación
del suelo, en cantidad suficiente, bien localizado, y accesible en precios para
la población desplazada”[27],
por parte de las Entidades Territoriales. Esta Corporación fue enfática en
manifestar, que la problemática de vivienda para la población desplazada no
solamente es un problema de asignación de recursos presupuestales, sino que es
ante todo un problema de gestión por parte de las entidades territoriales, para
“evitar la elevación de los precios del suelo, o
utilizar esa función de reglamentar para incentivar actuaciones público-privadas que permitan obtener suelo para
desarrollar programas de vivienda accesible a la población de bajos ingresos”[28].
Teniendo en cuenta lo anterior,
esta Sala cree conveniente exhortar a los departamentos, distritos y los
municipios para que dentro de los límites constitucionales y en ejercicio de su
autonomía territorial, utilicen los instrumentos de planeación y de
ordenamiento territorial para que armonice los procesos de planeación y
aprobación presupuestal locales y nacionales en materia de vivienda para la
población desplazada, tal y como lo hizo esta la
Sala Segunda de esta Corporación en el Auto 116A de 2012.
6.5.- Actualmente las políticas Públicas, respecto al
derecho que tienen los desplazados a la vivienda digna no son alentadoras, pues
son más de 60.000 familias las que están en estado “Calificado” y no se les ha
asignado el subsidio. Debido a esto, se debe ejercer un mayor esfuerzo por
parte del Gobierno nacional, tendente a superar el estado de cosas
inconstitucional y de esta manera garantizar el derecho fundamental a la
vivienda digna, dado que las políticas públicas diseñadas hasta ahora, han sido
ineficaces. Así lo demuestra el presente caso, pues han pasado más de 5 años y
no se les ha asignado el subsidio de vivienda familiar de interés social a los
beneficiarios.
De manera que, las políticas de vivienda para la
población desplazada, deben ser reformuladas por parte del Gobierno nacional
tal y como lo ordenaba el auto  008 de 2009.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala octava de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- En el expediente T-3.546.068 CONFIRMAR parcialmente la decisión proferida por la
Sala de Jurisdicción Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura del Quindío, en cuanto revocó el fallo de la
Sala de Jurisdicción Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura de Quindío, que concedió la tutela de la referencia, excepto en lo
que concierne a la señora Doralba Luz Jaramillo Jaramillo, pues en su lugar se ORDENA
al Fondo Nacional de Vivienda, que si aún no lo ha
realizado, dentro del término máximo de cuarenta y ocho (48) horas contadas a
partir de la notificación de esta sentencia incluya a la accionante Doralba Luz
Jaramillo Jaramillo, en la lista de aspirantes al Subsidio Familiar de Vivienda
de Interés Social en la modalidad de adquisición de vivienda nueva o usada, en
el estado “Calificado” y que modifique en lo pertinente la resolución mediante la
cual se rechazó la postulación del mismo, para lo cual deberá adelantar los
ajustes administrativos a que haya lugar.
SEGUNDO.- En el expediente  T- 3.550.170 REVOCAR la decisión
proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, del primero (1°)
de junio de dos mil doce (2012), en cuanto confirmo el fallo del Juzgado Cuarto
Penal del Circuito de Bogota con Funciones de Conocimiento, que negó la tutela
de la referencia. y en su lugar declararla IMPROCEDENTE.
TERCERO.-
Por Secretaría General, líbrense las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA
SENTENCIA T-927/12
DERECHO DE PERSONA DESPLAZADA A RECIBIR
SUBSIDIO DE VIVIENDA-De
manera excepcional, puede alterar turno cuando se evidencien casos de extrema
vulnerabilidad e indefensión (Salvamento de Voto)
De lo que se trata no es de determinar quién se
encuentra en una situación de vulnerabilidad más extrema para alterar en favor
suyo el orden de los subsidios. Lo razonable, desde el punto de vista
constitucional, es que la asignación de los subsidios obedezca a parámetros
objetivos coherentes con la protección doblemente reforzada que merecen ciertas
personas cuando, por ejemplo, hacen parte de alguna minoría étnica o racial,
tienen personas a su cargo, son niños o personas de la tercera edad.
Con el respeto acostumbrado hacia las decisiones de la
Corte, me permito salvar el voto en la presente oportunidad, debido a que no comparto las razones que condujeron a
denegar, por improcedente, el amparo reclamado por los accionantes en los
expedientes acumulados.
La sentencia de la que me aparto en esta oportunidad
se apoya en la tesis de que “la acción de tutela solamente procede para
saltarse los turnos del subsidio familiar de vivienda para la población
desplazada cuando existe una necesidad urgente para proteger los derechos
fundamentales de personas en riesgo; es decir, cuando se está frente a un caso
individual y excepcional cuyas condiciones son especialmente extremas”. Dicha
regla, aplicada a los casos concretos, condujo a denegar la protección
reclamada por los peticionarios, sobre la base de que no allegaron los medios
de prueba destinados a demostrar que se encuentran en una situación especial de
vulnerabilidad.
A continuación, expongo los argumentos que sustentan
mi inconformidad con esa decisión y que, pese a ser sometidos a consideración
de la Sala, no fueron acogidos por la mayoría.
Mi primera objeción con la sentencia T-927 de 2012 es
de índole metodológica. A mi juicio, resulta contradictorio que la
Sala se haya propuesto definir “si el tiempo de espera que soportan las
familias desplazadas en estado actual ‘calificado’, frente a la asignación
efectiva del subsidio familiar de vivienda de interés social, vulnera el
derecho a la vivienda digna” y que, a continuación, se haya pronunciado
sobre la especial desprotección a que se ve expuesta la población desplazada en
materia de derechos sociales, aún cuando dichos argumentos no iban a ser
considerados al resolver los casos concretos.
Al plantear el problema jurídico en esos términos, la
sentencia dejó entrever una preocupación por el impacto negativo que tiene para
las familias desplazadas el hecho de que los tiempos de espera para la
asignación de los subsidios sean prorrogados de manera sucesiva e irrazonable.
Desafortunadamente, tal preocupación no se vio reflejada en la decisión final,
que desconoció la obvia vulneración iusfundamental de la que han sido víctimas
los peticionarios, al no tener certeza sobre la asignación del subsidio de
vivienda al que se postularon hace más de cinco años, en contravía de los
precedentes jurisprudenciales que vinculan el derecho a la vivienda digna de la
población desplazada con la disponibilidad de información cierta sobre sus
derechos y sobre el momento en que podrán gozar de ellos efectivamente.
Estimo, por lo tanto, que la
Sala debió limitarse a establecer i) si las entidades accionadas vulneraron
los derechos fundamentales del señor José Manuel Patiño al no haberle
asignado el subsidio familiar de vivienda, a pesar de que ostenta el estado de
“calificado” desde hace cinco años, y ii) si vulneraron los derechos
fundamentales de quienes figuran como accionantes en el Expediente T-3.546.068,
al no haberles asignado el referido subsidio, aunque se postularon en el 2007,
ya están calificados, y otras personas que se postularon ese mismo año ya
obtuvieron el citado beneficio.
De esa manera, habría podido concentrarse en evaluar,
primero, si el argumento de Fonvivienda, relativo a la eventual asignación del
subsidio de vivienda reclamado, siguiendo los turnos establecidos y la
disponibilidad presupuestal de la entidad, era coherente con la garantía del
derecho a la vivienda digna de los demandantes. Dilucidado ese aspecto, habría
podido examinar si, dadas las condiciones particulares de los peticionarios,
era viable privilegiarlos en la asignación de los turnos, a pesar de que,
ciertamente, esta corporación ha defendido la importancia de respetar el
derecho a la igualdad y el debido proceso de quienes aspiran a recibir ayudas
de parte de la administración.
No obstante, la sentencia dejó esos interrogantes sin
respuesta, al asumir que la falta de pruebas sobre las condiciones socio
económicas de los accionantes descartaba que se encontraran en circunstancias
especiales que justificaran modificar los turnos establecidos por parte de
Fonvivienda. En mi concepto, tal conclusión es inadmisible a la luz de los
pronunciamientos que han identificado la oficiosidad del juez de tutela en
materia probatoria como uno de los criterios determinantes para lograr que la
decisión que se adopte sea coherente con las circunstancias reales de quien
solicita el amparo[29].
Encuentro sumamente
problemático que la Sala haya sustentado la decisión de improcedencia en una
cuestión –la ausencia de pruebas- que debía ser solucionada por ella en el
trámite de revisión constitucional.  Al acudir al argumento de la orfandad
probatoria, el fallo avaló una conducta que ha sido tajantemente criticada por
este alto tribunal y desconoció la especial protección de la que gozan las
víctimas del desplazamiento forzado, la cual, vale recordar, no compromete
únicamente a las autoridades administrativas en el diseño de políticas públicas
eficientes y coherentes con las necesidades de esta población, sino también a
las autoridades judiciales, quienes, en el marco de la acción de tutela,
tenemos el deber de desplegar las actividades que estén a nuestro alcance para
verificar si sus derechos fundamentales fueron vulnerados y para adoptar las
medidas que resulten pertinentes para protegerlos efectivamente.
Aclarado lo anterior, pasaré a precisar las razones
que, respecto de cada caso, me impiden acompañar el fallo de la referencia.
Expediente T-3.546.068.
Mi objeción con lo resuelto frente a este expediente
tiene que ver con los graves vacíos fácticos a los que condujo la ausencia de
una labor de recaudo probatorio en sede de revisión. No veo cómo se pudo evaluar
la procedibilidad del amparo reclamado si no hay certeza sobre las condiciones
actuales de los accionantes, sobre la manera en que está integrado su grupo
familiar y, ni siquiera, sobre la fecha en que fueron calificados para acceder
al subsidio de vivienda que reclaman.
Adicionalmente, estimo que la
Gobernación del Quindío debió ser vinculada al presente trámite
constitucional, dado que los accionantes le atribuyeron la mora en la
asignación de sus subsidios al hecho de que solo existe un proyecto destinado a
atender las necesidades de vivienda de la población víctima del desplazamiento
en ese departamento. La Sala no verificó esa situación y, en cambio optó por
declarar improcedente la acción de tutela, pese a que no tomó las medidas
encaminadas a solucionar los vacíos probatorios que les atribuyó a los
peticionarios.
Expediente T-3.550.170
En este caso, mi inconformidad con la decisión
adoptada tiene que ver, más que con deficiencias probatorias, con la lectura
equivocada que la sentencia le dio a la jurisprudencia constitucional que
impide alterar los turnos asignados por la administración para la entrega de
ayudas a la población desplazada.
Ciertamente, la
Corte ha dicho que tales turnos no pueden ser alterados, porque ello
implicaría vulnerar el derecho a la igualdad y al debido proceso de quienes
confían en que los mismos serán asignados aplicando los criterios
preestablecidos por la administración. También es cierto que tal regla ha sido
modulada en casos excepcionales, en atención a las condiciones de
vulnerabilidad que enfrentan algunas familias.
Lo que no es acertado es pretender que, en virtud de
las anteriores consideraciones, la procedibilidad de las acciones de tutela
destinadas a reclamar la protección del derecho a la vivienda digna de las
víctimas del desplazamiento forzado se encuentre supeditada a que el
peticionario enfrente una situación de indefensión extrema, equivalente a la
que padecían quienes lograron el amparo en sede de protección constitucional en
ocasiones anteriores.
En mi criterio, sostener que la acción de tutela
formulada por el señor José Manuel Patiño –una persona de la tercera edad,
analfabeta, que tiene a su cargo una hija discapacitada- no es procedente
porque su situación no es tan grave como la que padecían las personas
protegidas a través de las sentencias T-919 de 2006 y T-775 de 2009 es
arbitrario y desproporcionado. Sobre todo, frente a la jurisprudencia que ha
desarrollado recientemente esta corporación acerca del enfoque diferencial que
debe guiar la entrega de los subsidios familiares de vivienda de interés
social. Sobre el particular, expuso la sentencia T-479 de 2011[30]:
“Esta Sala acoge la primera parte de la argumentación presentada [por
Fonvivienda], en la medida en que considera que la introducción de
excepciones sin criterios preestablecidos de prioridad puede resultar
arbitraria y contraria al principio de igualdad. No obstante, el diseño de un
modelo de asignación de turnos para la entrega de los subsidios de vivienda que
consulte el nivel de vulnerabilidad de los beneficiarios, esto es, que tenga en
cuenta la pertenencia de la persona desplazada a un grupo de especial
protección constitucional, como las madres cabeza de familia, indígenas,
afrodescendientes, personas con discapacidad o de la tercera edad, resulta a
todas luces constitucional, pues atiende el grado de protección reforzada que
requiere quien sea beneficiado con los subsidios de vivienda. Por esta razón,
la entidad deberá tener en cuenta dichos criterios en la asignación de los turnos.”
De lo que se trata no es de determinar quién
se encuentra en una situación de vulnerabilidad más extrema para alterar en
favor suyo el orden de los subsidios. Lo razonable, desde el punto de vista
constitucional, es que la asignación de los subsidios obedezca a parámetros
objetivos coherentes con la protección doblemente reforzada que merecen ciertas
personas cuando, por ejemplo, hacen parte de alguna minoría étnica o racial,
tienen personas a su cargo, son niños o personas de la tercera edad.
Bajo esa perspectiva, el hecho de que el
actor sea una persona de la tercera edad era más que suficiente para considerar
procedente la tutela que instauró contra Fonvivienda. Mucho más, cuando ha
debido esperar cinco años por la asignación del subsidio de vivienda.
Estimo, en fin, que el caso ameritaba un
examen de fondo, en el marco del cual se habría podido estudiar la posibilidad
de ordenar la asignación del subsidio, pero, también, la afectación del derecho
a la vivienda digna por cuenta del tiempo irrazonable que el accionante ha
tenido que esperar sin ser informado sobre el momento en que accederá a tal
beneficio[31].
Fecha ut supra.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] Folio 2 del cuaderno 1.
[2] Folios 29 al 38 del cuaderno 1.
[3] Folios 19 al 22 del cuaderno 1.
[4] Folios 1 al 4 del cuaderno 1.
[5] Folios 22 al 37 del cuaderno 2.
[6] Corte Constitucional. Sentencia T-585 de 2006
[7] Declaración Universal de Derechos Humanos, artículo 22: “Toda
persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a
obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida
cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los
derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al
libre desarrollo de su personalidad”.
[8] Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
artículo 3: “Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a
asegurar a los hombres y a las mujeres igual título a gozar de todos los
derechos económicos, sociales y culturales enunciados en el presente Pacto”.
[9]  Corte Constitucional.  Sentencia T-585 de 2008
[10] Corte Constitucional. Sentencia T-016 de 2007.
[11] Sentencia T-585 de 2006.
[12] Ibidem.
[13] Ibidem.
[14] Articulo 1 de la  Ley 387 de
1997, “por la cual se adoptan medidas para la prevención del
desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y esta
estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la
República de Colombia”.
[15] Ley 387 de 1997, artículo 18 “De la cesación de la condición de
desplazado forzado”
[16] Corte Constitucional. Sentencia SU-1150 de 2000
[17] Corte Constitucional. Sentencia T-227 de 1997
[18] Auto 008 de 2009.
[19] Ver, entre otras, las sentencias T-514/10, T-497/10, T-472/10, T-436/10,
T-177/10, T-151/10, T-044/10, T-755/09, T-742/09, T-569/09, T-064/09, T-585/06,
T-025/04, T-602/03, T-1346/01 y SU-11500/00.
[20] Corte Constitucional, Sentencia T-479/11
[21] Corte Constitucional, Sentencia T-245/12.
[22] En similar sentido se pronunció la
Corte Constitucional en las Sentencias T-1161 de 2003 y T-067 de 2008.
[23] Corte Constitucional, Sentencia T-919 de 2006.
[24] Folio 83 del cuaderno 2 del expediente
[25] el Subsidio Familiar de Vivienda es un aporte
estatal en dinero o especie, otorgado por una sola vez al beneficiario
con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés social, sin
cargo de restitución, siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones
que se establecen en la Ley 3ª de 1991 y aquellas que la modifiquen o adicionen”. (Negrillas fuera del texto)
[26] Corte Constitucional, Sentencia T-901 de 2009
[27] Corte Constitucional, Auto 116A de 2012.
[28] Ibidem.
[29] Sobre el particular puede revisarse la sentencia T- 600 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao), que
identifica la oficiosidad del juez en materia probatoria un criterio
determinante para lograr la garantía efectiva de los derechos fundamentales del
peticionario y explica cómo la facultad de pedir informes a la autoridad
accionada, consagrada en el Decreto 2591 de 1991, y la consecuencia jurídica de
la presunción de veracidad de los hechos narrados por el accionante se
sustentan en la necesidad de alcanzar dicho propósito. La sentencia T-721
de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas) recordó, en ese mismo sentido, que no es
posible apoyar una decisión de improcedibilidad en la falta de respaldo
probatorio, dado que, ante la duda, “el deber del juez no es otro que el de
desplegar la actividad probatoria que estime conveniente para confirmar o
descartar la versión del demandante”.
[30] M.P. María Victoria Calle.
[31] Sentencia T-182 de 2012, M.P.
María Victoria Calle. En este fallo, la
Sala Primera de Revisión indicó que se vulneran los derechos fundamentales de
las personas desplazadas cuando la asignación de turnos para la entrega de las
ayudas no contiene un plazo cierto y razonable dentro del cual se asegure el
respectivo derecho. Los casos examinados en esta oportunidad presentaban las
condiciones para reiterar dicho criterio. No obstante, ante la decisión de
improcedencia, justificada en la falta de pruebas sobre las condiciones de
vulnerabilidad de los accionantes, el fallo guardó silencio sobre ese asunto.