C-200-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-200/94
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL
REF:
Demanda No. D-427
Norma
acusada: Artículo 107 (parcial) de la Ley 6a. de 1992.
Actora:
Paulina Rico Rodríguez.
Magistrado
Sustanciador:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO.
Santa
Fe de Bogotá, veintiuno (21) de abril de mil novecientos noventa y cuatro
(1994).
La
Corte Constitucional de la República de Colombia,
EN
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
La
ciudadana Paulina Rico Rodríguez presentó demanda de inconstitucionalidad
contra el Parágrafo del artículo 107 de la Ley 6a. de 1992, la cual fue
radicada con el número D-427.
1.
De la norma objeto de revisión
El
Parágrafo del artículo 107 de la Ley 6a. de 1992 preceptúa lo siguiente:
PARAGRAFO.
Dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de la presente Ley, todas las
personas o entidades que tengan cualquier tipo de prestación, derecho, reclamo,
acción o participación frente al Fondo Rotatorio de Aduanas, derivados de
acciones de aprehensión, decomiso, almacenamiento, enajenación de mercancías,
así como de las demás acciones derivadas del ejercicio de las funciones de su
competencia, deberán presentar personalmente ante el jefe de la Oficina
Regional de Aduana respectiva, memorial escrito en el que conste el valor de la
pretensión, derecho, reclamo, acción o participación así como la cuantía de las
indemnizaciones y demás valores a que tengan derecho, indicando los fundamentos
de hecho y de derecho de las mismas.
Durante
el lapso señalado en el inciso anterior, se entienden suspendidos los procesos
y acciones de cualquier naturaleza que se hayan instaurado contra el Fondo
Rotatorio de Aduanas, y no se podrán instaurar nuevos procesos.
Las
pretensiones, derechos, reclamos, acciones o participaciones que no se
presentaren en la forma prevista en este artículo, se entenderán caducados,
desistidos o prescritos, según el caso, y sobre los mismos no se podrá
proseguir o iniciar proceso alguno..
2.
De los argumentos de la demanda.
La
actora considera infringidos el derecho a la igualdad (artículo 13 de la
Carta), el derecho al trabajo (artículo 25), el debido proceso (artículo 29
ibídem), la prohibición de confiscación (artículo 34 ibídem), el derecho a la
propiedad (artículo 58 ibídem), el principio de la buena fe (artículo 83
ibídem), el ejercicio libre de un derecho o actividad (artículo 84 ibídem), la
responsabilidad del Estado (artículo 90 ibídem), la función legisladora de
reformar códigos (artículo 150-2 ibídem), la coherencia de un proyecto de Ley
(artículo 158 ibídem), la función administrativa al servicio de los intereses
generales (artículo 209 ibídem), la administración de justicia como función
pública (artículo 228 ibídem) y la jurisdicción constitucional (artículos 239 a
245 ibídem), basada en los argumentos:
a)
Violación del derecho a la igualdad. La ciudadana Rico Rodríguez entendió que
la norma acusada "no promueve las condiciones para que la igualdad sea
real y efectiva, sino que crea intereses de privilegio para unos, en tanto
despoja de sus derechos a otros, por simples requisitos de forma y oportunidad,
no previstos en Leyes preexistentes (3 meses para presentar un escrito,
repetitivo, por ejemplo de una demanda debidamente incoada con
anterioridad)".
b)
Violación del derecho al trabajo. La accionante manifestó que "mediante un
requisito formal, temporal (tres meses para un escrito), se desconoce un
derecho, que corresponde de manera general a un trabajo ejecutado y que debe
ser debidamente remunerado o pagado".
c)
Violación del debido proceso. Al respecto la actora afirmó que "el debido
proceso es infringido gravemente por el parágrafo atacado, ya que establece,
primero una suspensión de procesos por tres (3) meses, no prevista en las
respectivas codificaciones, y, luego, en el evento de no cumplirse con tan
arbitraria exigencia, declarar para los procesos en curso que estos o han sido
desistidos o sus acciones se consideran caducadas o prescritas. Se vulnera así,
severamente, por el parágrafo que tacho de inconstitucional, la disposición de
la Carta, según la cual: 'NADIE  podrá ser juzgado sino con arreglo a Leyes
preexistentes y con observancia de la plenitud de las formas de cada juicio
...".
d)
Violación de la prohibición de confiscación. La Sra. Rico Rodríguez se preguntó
si "cuando el Fondo Rotatorio de Aduana se apropia ilegítimamente de lo
que debe a terceros, por el expediente, bastante simple, de que se haya pasado
un término superior a tres (3) meses sin pasar un escrito de reclamo, no está,
en verdad y en el fondo, ejercitando una real confiscación?".
e)
Violación del derecho a la propiedad. La demandante explicó que "el
parágrafo criticado se lleva de calle derechos de propiedad, habidos con justo
título, mediante el artilugio de establecer un limitado término de tres (3)
meses para su ejercicio; aún bajo el evento de haber formulado demanda
anterior, y de venir tramitándola procesalmente, ante jurisdicciones
competentes".
f)
Violación del principio de la buena fe. La ciudadana Paulina Rico Rodríguez
aseveró que "el parágrafo otorga al Fondo Rotatorio de Aduna, una
verdadera patente de corso, para desconocer obligaciones a su cargo, que ya se
le han, incluso, demandado judicialmente recabando un escrito de repetición de
las mismas con una limitadísima obligación temporal de su ejercicio por tres
meses apenas, vencida la cual se considera liberado de la obligación
respectiva, sin haberla solucionado o satisfecho. Es decir sin respeto alguno
práctico y concreto hacia la noción de buena fe".
g)
Violación del ejercicio libre de un derecho o actividad. La actora señaló que
el artículo 84 de la Carta se encuentra infringido por la norma en revisión
"en cuanto éste dispone: 'cuando un derecho o una actividad hayan sido
reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer
no exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio.'
(he subrayado). Y pregunto: acaso el desistimiento, la prescripción y la
caducidad, no eran instituciones jurídicas existentes, generales, planteadas
por los códigos y reglamentadas por ellos, para que venga a establecerse una
exigencia nueva, aparentemente formal, de escaso lapso posible de ejercicio,
pero tremenda en sus efectos, por cuanto al no ejercerla extemporáneamente, le
otorga al Fondo Rotatorio de Aduana el extravagante privilegio de dar por
caducada, prescrita o desistida una acción, un proceso, una demanda de
indemnización?. Y no sucede otro tanto, similarmente grave, con lo referente a
la 'SUSPENSION' de los procesos en curso, por tres meses, sin que tal proceder
esté previsto en las codificaciones oponibles y exigibles a los simples ciudadanos?
Será en adelante, de prosperar tan extrañas tesis y disposiciones, un fácil
recurso para las entidades públicas, hacerse dictar normas ad-hoc, que vengan a
redimir sus deudas y obligaciones".
h)
Violación de la responsabilidad patrimonial del Estado. La impugnante opinó que
la responsabilidad estatal "queda desvirtuada por el parágrafo agraviante,
en cuanto con el solo hecho de que transcurran tres meses sin que pase un
escrito de reclamo, el daño antijurídico causado y su condigno reconocimiento
patrimonial quedarían lavados y como inexistentes".
i)
Violación de la función legisladora de reformar códigos. La ciudadana promotora
de la acción precisó que se presenta la mencionada infracción constitucional
por que "la función legisladora de reformar códigos debe ser ejercida por
el Congreso (y el Gobierno) en forma seria, ponderada, reflexiva y serena, que
evite dañar al ciudadano por 'proteger' 'intereses' del propio Estado y dar
asaltos a través de artilugios diferentes. Las Leyes reformatorias de los códigos,
deben ser Leyes ad-hoc, indicadas como tales y no 'micos' colgados a otros
tipos de normaciones o estatutos legales. En esta materia debe haber una
auténtica 'lealtad legislativa' con la Nación, con el pueblo, con la
ciudadanía, con los contribuyentes".
j)
Violación de la unidad de materia de la Ley. La Sra. Rico Rodríguez indicó que
"no parece plausible ... que en el parágrafo acusado, se legisle sobre
caducidad, prescripción, desistimiento, suspensión (de procesos),
indemnizaciones, etc., cuando no se trata de una Ley reformadora de los códigos
vigentes, administrativo, de procedimientos laboral y civil, del código civil,
etc.".
k)
Violación de la función administrativa al servicio de los intereses generales.
La accionante alegó que "la función administrativa debe estar al servicio
de los intereses generales y no en la búsqueda permanente de cómo perjudicar y
lesionar grave e injustamente los intereses de los particulares".
l)
Violación de la administración de justicia como función pública. La actora
adujo que "la administración de justicia es función pública, y por ende,
no puede estar al servicio subalterno de entes públicos en pleno decaimiento
patrimonial e institucional".
m)
Violación de la jurisdicción constitucional. La impugnante observó que la norma
acusada conculca los artículos 239 y siguientes de la Carta, "en cuanto
organiza la Honorable Corte Constitucional y le asigna funciones de aplicación
al sub-examine, en armonía con el artículo 4º que señala que la Constitución
Nacional es norma de normas y por ende superior a la Ley. Siendo, además,
cierto, el principio de que no hay oposición posible, en nuestro régimen de
derecho, entre una norma de inferior jerarquía, en este caso concreto la norma
legal impugnada, frente a las disposiciones constitucionales que vengo
invocando. Así mismo la Honorable corte Constitucional tiene al tenor del
artículo 241, ibídem, la guarda suprema de nuestros preceptos
constitucionales".
3.
Del intervención gubernamental.
3.1.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino en el proceso de la
referencia para defender la constitucionalidad de la norma acusada.
El
Ministerio implementa el mismo método de exposición de los argumentos que utilizó
la actora, así:
a)
Violación del derecho a la igualdad. El Ministerio manifestó que "la norma
impugnada se contrae a dar cumplimiento a la directiva constitucional, pues su
contenido está encaminado a coordinar de una forma racional el adecuado cumplimiento
de las obligaciones a cargo del FONDO. En efecto, solo mediante la definición
previa de las funciones y procedimientos que deben surtirse en una entidad
estatal se puede asegurar el cumplimiento de sus objetivos. Así, reglamentar el
ejercicio de los derechos no puede tomarse como un atentado a la libertad de
las personas".
b)
Violación del derecho al trabajo. el Ministerio de Hacienda entendió que
"el parágrafo del artículo 107 de la Ley 6a. de 1992 no riñe con el
precepto constitucional, porque el trámite que en él se impone no limita o
impide el acceso de los particulares a un trabajo digno y justo, tampoco los
exime de la obligación de ejercerlo. En realidad, la norma define una actuación
de corte procedimental para hacer efectivas las reclamaciones pendientes a
cargo del FONDO pero de ninguna manera impide el ejercicio del derecho al
trabajo o el cumplimiento de éste como obligación".
c)
Violación del debido proceso. El Ministerio afirmó que "la norma acusada
no alteró el régimen procesal de los juicios en curso adelantados frente al
FONDO, salvo en lo atinente a la suspensión de los mismos, evento en el cual
únicamente se interrumpe el trámite de los procesos durante un término
específico, sin que en ningún momento se altere el régimen procesal de los
juicios que se adelantan contra la entidad demandada y en caso que así fuera su
limitación está en el respeto de las formas que garantizan el ejercicio de los
derechos y el cumplimiento de las obligaciones, de manera que el sujeto
procesal puede ejercer cada una de las atribuciones que en calidad de tal se le
conceden, verbi gratia, interponer recursos o memoriales de oposición".
Añade
el Ministerio que "no hay un ataque al debido proceso al imponerse a los
interesados una obligación, máxime si las consecuencias de la omisión en el
cumplimiento de la obligación obedecen a una abstención de los interesados; se
trata, pues, de verificar el cumplimiento de unos determinados requisitos
procesales sin que se afecte un derecho fundamental, pues las obligaciones
procesales que se imponen se ciñen  a la Carta Constitucional y son razonables
y justas, por lo tanto la norma que se juzga se encuentra acorde con la
Constitución".
d)
Violación de los derechos adquiridos y de la prohibición de confiscación. El Ministerio
expresó que "el requisito formal de presentar la reclamación no conlleva
el desconocimiento de algún derecho y, por el contrario, apunta a su cumplida
satisfacción. Conviene recalcar el hecho de que la presentación del memorial a
la Aduana en ningún momento desconoce o pone en tela de juicio la existencia o
fundamento de los derechos de los particulares, simplemente corresponde a un
trámite de índole procesal. Por otra parte, no se puede hablar con propiedad de
derechos adquiridos porque las reclamaciones ante el Fondo Rotatorio de Aduanas
se encuentran aun en controversia, sea en vía gubernativa o jurisdiccional, y
no han sido objeto de una decisión definitiva por parte de la autoridad
competente. en consecuencia, no existen situaciones consolidadas que hagan
parte del patrimonio de los particulares y susceptibles de ser desconocidas por
el precepto atacado".
e)
Violación del principio de la buena fe. El Ministerio aseveró que "la
presentación del memorial a la Aduana en ningún momento desconoce o pone en
tela de juicio la existencia o fundamento de los derechos de los particulares,
simplemente corresponde a un trámite de índole procesal. En tal virtud, el
desconocimiento de las eventuales obligaciones a cargo del FONDO no se origina
en una decisión intencionada (buena o mala) de la Aduana, por el contrario,
este fenómeno operaría, únicamente, por la actitud pasiva del particular
interesado y en este campo no interviene para nada la Entidad".
f)
Violación del ejercicio libre de un derecho o actividad. El Ministerio explicó
que "el parágrafo atacado desarrolla el mandato constitucional del
artículo 209 sobre el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. Por otra
parte, el desistimiento, la prescripción y la caducidad no son derechos o
actividades, figuras a las que se refiere el canon constitucional presuntamente
vulnerado. Son, como se reconoce en el escrito demandatorio, instituciones
jurídicas y en este sentido no se limita su ejercicio mediante nuevos
requisitos, el artículo 107 de la Ley 6a. de 1992, a lo sumo define eventos
adicionales en los cuales tiene ocurrencia el desistimiento, la prescripción o
la caducidad pero de ninguna manera impone limitaciones a la ocurrencia de
estas instituciones jurídicas".
g)
Violación de la responsabilidad patrimonial del Estado. El Ministerio señaló
que "el conocimiento concreto de esas obligaciones permite definir los
mecanismos de orden presupuestal y administrativo tendientes a satisfacer las
responsabilidades imputables al ente eliminado. Es, pues, sano el sentido de la
norma cuando pretende desarrollar los principios de eficacia, economía y
celeridad para el cumplimiento de las cargas patrimoniales del Estado".
h)
Violación de la función legislativa y la unidad de materia. El Ministerio
precisó que "existe unidad de materia por cuanto como la denominación del
capítulo lo señala, se trata de modificaciones a la Administración Aduanera,
existiendo por tanto la coherencia entre sus artículos". Agregó el
Ministerio que "el parágrafo del art. 107 guarda armonía con la materia
del capítulo en que se ubica, al igual que con la del artículo al cual
pertenece, pues prevé la forma para que la entidad transformada pueda conocer
claramente y en forma precisa cuales son los derechos, y principalmente cuáles
son las obligaciones que asume en virtud de la Ley, por la eliminación del
FONDO ROTATORIO DE ADUANAS y proceder a ejecutar los ajustes y destinar las
partidas presupuestales para el cumplimiento de las obligaciones, lo que
redunda en beneficio de los interesados".
i)
Violación de la función administrativa. el Ministerio alegó que la norma
acusada desarrolla los principios que deben orientar a la función
administrativa y al deber que tienen las autoridades en la coordinación de sus
actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.
j)
Violación de la administración de justicia. El Ministerio adujo que "la
presentación del memorial ante la Ofician Regional es un trámite estrictamente procedimental
que no supera la órbita de la función administrativa y solo para su mejor
ejercicio. Así, la reglamentación del parágrafo no pretende intervenir en la
correcta Administración de justicia, porque sus funciones no fueron trastocadas
y no se modifica el régimen procesal; por el contrario, se respetan decisiones,
hasta el punto de constituirse en un mecanismo para su cabal y cumplida
satisfacción".
k)
Violación de la jurisdicción constitucional. El Ministerio observó que
"mas que un cargo, este acápite de la demanda contiene los fundamentos de
derecho que soportan la acción propuesta".
Por
lo anterior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita que se
declare la constitucionalidad de la disposición en revisión.
4.
Del concepto del Procurador General de la Nación.
La
Vista Fiscal solicitó a la Corte Constitucional en su concepto de rigor
declarar exequible el Parágrafo del artículo 107 de la Ley 6a. de 1992, con
fundamento en el siguiente argumento:
a)
En relación con la naturaleza del precepto demandado. El Procurador anotó que
"la norma objeto de examen no puede ser considerada retroactiva, porque la
suspensión de los procesos  de cualquier naturaleza allí consagrada, es una
medida que afecta aquellos en curso adelantados contra el desaparecido Fondo
Rotatorio de Aduanas. Y la fijación de unos nuevos términos de caducidad y
prescripción en lo atinente a las pretensiones, derechos, reclamos, acciones o
participaciones frente al mencionado ente afecta a quienes no hayan aún
ejercitado dichas actuaciones. Entonces es claro, que la caducidad,
prescripción o desistimiento consagrados en el parágrafo acusado no se aplican
a los procesos en curso contra el desaparecido ente -porque para ellos está
prevista la suspensión- sino a las acciones, derechos, pretensiones, reclamos o
participaciones no tramitados todavía procesalmente, respecto del eliminado
Fondo Rotatorio de Aduanas".
Añadió
la Vista Fiscal que "la norma en cuestión es aplicación de este principio,
pues contiene un mecanismo liquidatorio con el cual se quiere que los derechos
de los interesados se hagan efectivos. En efecto, al serle presentado el
escrito de reclamación exigido por el precepto acusado la nueva entidad
conocerá el monto de las obligaciones asumidas con ocasión de la eliminación
del Fondo Rotatorio de Aduanas  y podrá adoptar las medidas presupuestales
indispensables para el cumplimiento de los compromisos adquiridos".
b)
Con respecto al debido proceso y la separación de los poderes públicos. El
Ministerio Público expresó que "el principio del debido proceso no ostenta
una rigidez tal que impida que los procedimientos de todo orden se enriquezcan
con nuevos trámites procesales inspirados en el deseo de hacer efectivos los
derechos sustanciales. De aceptar la tesis del actor, el Estado no podría
cumplir con uno de sus fines esenciales como es el de asegurar la vigencia de
un orden justo (art. 2º de la C.P.). Ahora bien, para este Despacho es claro
que la norma sometida a juicio contempla un caso de colaboración armónica entre
las Ramas Ejecutiva y Judicial, que guarda cierta similitud con el fenómeno
procesal conocido como 'prejudicialidad' (artículo 170 C.P.C.). En suma, el
presupuesto de procedibilidad que consagra la norma cuestionada no lesiona la
autonomía de la Rama Judicial porque la suspensión de los procesos y acciones
se produce por la necesidad de precisar las obligaciones que estaban en cabeza
del Fondo Rotatorio de Aduanas. Mientras dure dicha suspensión, se lleva a cabo
un trámite administrativo, que no procedimiento gubernativo, que evidentemente
influirá en las resultas de los procesos adelantados contra la eliminada
entidad. Entonces es claro, que una vez levantada la suspensión los procesos
deben continuar".
c)
En relación con el principio de unidad temática legislativa. Así, el Procurador
entendió que "la norma bajo examen sí tiene una relación de conexidad
no sólo de orden teleológico, sino sistemático con el articulado de la Ley
6a. de 1992. En efecto, al contener una previsión instrumental cuyo fin es hacer
más ágil la operación administrativa de liquidación del Fondo Rotatorio de
Aduanas contemplada en el artículo 107 de dicha Ley -situación que se traducirá
en una mayor eficiencia en el manejo de ciertos tributos- el parágrafo acusado
guarda la unidad de materia exigida por el precepto constitucional en
cita".
d)
Con respecto a la posible infracción de los artículos 150-1-2 y 229 de la
Constitución. El Procurador General de la Nación abordó la presunta violación
del articulo 150-1-2 de la Carta, explicando que "si en el capítulo VI de
la Ley 6a., que versa sobre modificaciones a la administración aduanera, se
prevé la eliminación del Fondo Rotatorio de Aduanas fue con el fin de hacer más
eficiente el manejo de ciertos tributos, se justifica por ello, que el
legislador haya dispuesto en el parágrafo bajo examen un término más breve
(tres meses) para el ejercicio de las acciones y derechos que el contemplado en
el Código Civil, porque de no ser así el proceso de liquidación del fondo
Rotatorio de Aduanas sería interminable, ante la imposibilidad de determinar el
monto de las obligaciones asumidas por el nuevo ente. Actúo entonces el
legislador motivado por el deseo de racionalizar la efectivización de los
derechos de los particulares ante el obligado tránsito de las instituciones en
el manejo aduanero".
Por
otra parte, el Procurador al tratar el posible desconocimiento del artículo 229
del Estatuto Superior apuntó que "al exigir la disposición cuestionada un
memorial contentivo del valor de la pretensión, derecho, reclamo, acción,
indemnización y demás valores, evidentemente pretende la efectividad de los
mismos pues, como quedó dicho, el ente que para tales efectos reemplaza al
eliminado Fondo Rotatorio de Aduanas podrá de esa manera reconocer y pagar con
exactitud las condenas impuestas por la justicia competente".
En
ese orden de ideas, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional
declarar exequible la disposición acusada.
Cumplidos,
como están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067
de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II-
FUNDAMENTO JURIDICO
La
presente demanda fue admitida el día 8 de octubre de 1993. Más tarde, la norma
acusada, esto es, el parágrafo del artículo 107 de la Ley 6a. de 1992, fue
objeto de un pronunciamiento por la Corte Constitucional. En efecto, en la
sentencia  No. C-544 del 25 de noviembre de 1993, la Corte declaró inexequible
la disposición en comento.
Así,
en este proceso nos encontramos en presencia de una demanda contra una norma
que ya ha sido estudiada por la Corte Constitucional, presentándose la figura
de la cosa juzgada constitucional, tal como la estatuye el artículo 243 de la
Carta, de suerte que se estará a lo resuelto en la sentencia precitada.
III-
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
RESUELVE
Estarse
a lo resuelto en la sentencia de la Corte Constitucional No. C-544 del 25 de
noviembre de 1993, en la que se declaró inexequible el parágrafo del artículo
107 de la Ley 6a. de 1992.
Cúmplase,
comuníquese, publíquese y notifíquese.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General