T-560-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-560/08
POBLACION DESPLAZADA-Condición de
especial vulnerabilidad exclusión y marginación
POLITICA PUBLICA DE ATENCION A POBLACION DESPLAZADA-Problemática de la capacidad institucional del Estado para su
protección/ESTADO-Insuficiencia de recursos para la implementación de
políticas de atención a la población desplazada
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Eliminación
del término máximo para la atención humanitaria de emergencia/DESPLAZAMIENTO
FORZADO-Término de atención humanitaria de emergencia debe ser flexible/DESPLAZAMIENTO
FORZADO-Término de atención humanitaria de emergencia será prorrogable
hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento
AYUDA HUMANITARIA-Se ordena a Acción
Social  prorrogar la ayuda humanitaria hasta tanto la condición de
vulnerabilidad en que se encuentra cese
Referencia: expediente T-1.831.706
Acción de tutela instaurada por Mabel del Carmen Rubio Monterrosa
contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C., veintinueve (29) de mayo de dos mil ocho (2008).
La Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados, JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO, MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Y JAIME ARAÚJO RENTERÍA, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
dentro del
trámite de revisión del fallo dictado por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito
de Cartagena el veintidós (22) de octubre de dos mil siete (2007), en el asunto
de la referencia.
I.
ANTECEDENTES
Mabel del Carmen
Rubio Monterrosa interpuso, el tres (3) de octubre de dos mil siete (2007),
acción tuitiva de derechos fundamentales contra la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional, por considerar que dicha entidad
vulneró sus derechos fundamentales.
1. Hechos
Los hechos
relatados por la parte demandante en la acción de tutela se resumen así:
1. Manifestó ser
desplazada del municipio de María la Baja Bolívar.
2. Indicó que
declaró la situación de desplazamiento “(…) en el 2002 en la UAO, para que
se [le] inscribiera en el Registro Único de Población Desplazada.”
3. Enfatizó que “(…)
[ha] recibido todas las primeras ayudas humanitarias y una prórroga que
[recibió] el año pasado, pero hasta la fecha no [ha] logrado [su]
estabilización económica, razón por la que [ha] solicitado la prórroga de estas
ayudas este año varias veces a través de la gestión de la Defensoría del Pueblo
Regional Bolívar (…)”.
4. Señaló que es
madre cabeza de familia y que sus cinco hijos dependen de ella, siendo cuatro
de ellos menores de edad.
5. Indicó que
vive en arriendo y que debe varios meses del canon respectivo, así como
servicios públicos domiciliarios.
6. Enfatizó que
actualmente su situación es precaria, pues uno de sus hijos (Arnovis Mendoza
Rubio) “(…) padece de TRASTORNO CONGÉNITO SEVERO, discapacidad permanente y
depende totalmente de [ella]. Y los otros están estudiando”, lo que le
impide trabajar.
2. Solicitud
de tutela
Considerando
vulnerados sus derechos a la vida digna, dignidad humana, igualdad y debido
proceso por la entidad accionada, solicitó al juez de tutela que ordenara a la
Agencia Presidencial para la Acción Social y Cooperación Internacional “(…)
autorizar la prórroga de la entrega de la ayuda humanitaria hasta tanto logre
[su] estabilización socioeconómica, basándose en [su] estado de vulnerabilidad,
por tener la calidad de persona en situación de desplazamiento y condición de
cabeza de hogar.”
3. Intervención
de la parte demandada
Mediante auto
proferido el tres (3) de octubre de dos mil siete (2007), el Juzgado Cuarto
Civil del Circuito ofició a la entidad demandada “(…) para que en el termino
(sic) de 24 horas haga los descargos de los hechos a que alude la acción de
tutela.” (Cuad. 1, folio 16). La accionada guardó silencio.
4. Pruebas
relevantes aportadas al proceso
1.
Fotocopia cédula de ciudadanía de Mabel del
Carmen Rubio Monterrosa, con fecha de nacimiento dieciséis (16) de mayo de mil
novecientos sesenta y cinco (1965) (Cuad. 1, folio 5).
2.
Fotocopia de Certificado de Registro Civil de
Nacimiento de Sindy Paola Mendoza Rubio, con fecha de nacimiento dieciocho (18)
de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994) (Cuad. 1, folio 6).
3.
Registro Civil de Nacimiento de Erick Mendoza
Rubio, con fecha de nacimiento veintisiete (27) de abril de mil novecientos
noventa y tres (1993) (Cuad. 1, folio 7).
4.
Registro Civil de Nacimiento de Arnovis Mendoza
Rubio, con fecha de nacimiento dieciséis (16) de enero de mil novecientos
noventa y dos (1992) (Cuad. 1, folio 8).
5.
Registro Civil de Nacimiento de Jean Carlos
Mendoza Rubio, con fecha de nacimiento quince (15) de enero de mil novecientos
ochenta y ocho (1988) (Cuad. 1, folio 9).
6.
Registro Civil de Nacimiento de Yuriedis Medoza
Rubio, con fecha de nacimiento veintitrés de marzo de mil novecientos noventa y
cinco (1995) (Cuad. 1, folio 10).
7.
Copia de segunda solicitud de prórroga elaborada
por la Defensoría del Pueblo el doce (12) de julio de dos mil siete (2007), en
la que se le solicita a Acción Social una prórroga a favor de Mable del Carmen
Rubio Monterrosa. (Cuad. 1, folio 11).
8.
Certificación expedida por la “Fundación REI
para la Rehabilitación Integral I.P.S”, donde se “(…) certifica que
Arnovis Mendoza Rubio presenta trastorno Congénito Severo que determina
discapacidad permanente que le hace dependiente 100% de familiar”. (Cuad.
1, folio 13)
II. SENTENCIA
OBJETO DE REVISIÓN
Conoció de la
causa en instancia única el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Cartagena, que
mediante sentencia del veintidós (22) de octubre de dos mil siete (2007)
resolvió desestimar las pretensiones de la accionante.
Respecto al
derecho fundamental a la igualdad, consideró el A quo que no existían
evidencias dentro del acervo probatorio que permitieran determinar vulneración
alguna a dicho derecho, pues “(…) el actor no allegó al expediente prueba
alguna que soporte lo dicho y que demuestre la existencia de un evidente trato
discriminatorio entre el tutelante y otra persona o personas que se encuentren
en la misma circunstancia planteada por él, es decir, que hayan solicitado a
las entidades accionadas la entrega de ayuda humanitaria y estas (sic) hayan
procedido a su entrega.”
De igual forma
encontró el A quo que no se evidenciaba en el acervo probatorio que la actora
hubiese “(…) recurrido ante las entidades demandadas a efectos de solicitar
para él y su núcleo familiar, la ayuda humanitaria a que tiene derecho en su
condición de desplazado.” Por tanto, nada muestra que  la actora haya
cumplido con “(…) la carga mínima de acudir a cada una de [las entidades
pertinentes] con el fin de reclamar la ayuda que provea  según su naturaleza.”
De esta forma, encontró el Juez de Instancia que no era posible determinar
negligencia alguna por parte de la entidad demandada en la entrega de la ayuda
humanitaria, ya que no se acreditaba que la accionante hubiese solicitado
dichas prestaciones asistenciales.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Remitido el
expediente a esta Corporación, la Sala de Selección número Tres mediante auto del siete (7) de marzo de dos mil ocho (2008),
dispuso su revisión por la Corte Constitucional.
1.
Competencia
Esta Corte es
competente para conocer de la revisión de los fallos de tutela, de conformidad
con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en
los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones
pertinentes, así como por la escogencia del caso por la Sala de Selección.
2. Problemas
jurídicos y esquema de resolución
Tras analizar
los hechos narrados y los medios probatorios aportados al proceso, corresponde
a esta Sala de Revisión determinar si la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional, al no prorrogar la ayuda humanitaria a
Mabel del Carmen Rubio, vulneró sus derechos fundamentales.
Para resolver el
anterior problema jurídico, la Sala reiterará la jurisprudencia de esta
Corporación en torno a (i) la condición de especial vulnerabilidad, exclusión y
marginación de la población desplazada por la violencia, (ii) la ayuda
humanitaria de emergencia y su prórroga. Posteriormente se resolverá el caso
concreto.
i) La
condición de especial vulnerabilidad, exclusión y marginación de la población desplazada por la violencia. Reiteración de
Jurisprudencia.
El artículo 1º
de la ley 387 de 1997 “[p]or la cual se adoptan medidas para la prevención
del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y
estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en
la República de Colombia”,
define la condición de desplazado como aquella en la cual una persona se ha
visto obligada a migrar dentro del territorio nacional con la consecuente
necesidad de abandonar su localidad de residencia o sus actividades económicas
habituales, debido a que su vida, integridad, seguridad o libertad se
encuentran amenazadas o vulneradas. Este atentado contra los derechos
fundamentales de estas personas se presenta con ocasión, entre otros, del
conflicto armado o de la violencia generalizada que acarrea infracciones
masivas a sus Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario[1].
La gravedad de la situación en que se encuentran los
desplazados es de tal magnitud, que una pluralidad de sus derechos
fundamentales son simultáneamente transgredidos, lo que conlleva a que se
encuentren en una situación de marginalidad, exclusión y vulnerabilidad
especial. En efecto, esta Corporación en sentencia T-585 de 2006[2]  señaló:
“[D]ebido a la masiva, sistemática y continua vulneración de
derechos fundamentales de la que son objeto, estas personas se encuentran en
una especial condición de vulnerabilidad, exclusión y marginalidad, entendida
la primera como aquella situación que sin ser elegida por el individuo, le
impide acceder a aquellas garantías mínimas que le permiten la realización de
sus derechos económicos, sociales y culturales y, en este orden, la adopción de
un proyecto de vida[3];
la segunda, como la ruptura de los vínculos que unen a una persona a su
comunidad de origen[4];
y, la tercera, como aquélla situación en la que se encuentra un individuo que
hace parte de un nuevo escenario en el que no pertenece al grupo de
beneficiarios directos  de los intercambios regulares y del reconocimiento
social[5]
(…)”.
Si bien el origen del desplazamiento por causa del
conflicto armado no es endilgable exclusivamente al Estado, la incapacidad del
mismo para proteger los derechos de sus habitantes en la actual  situación de
inseguridad y desasosiego causado por grupos armados ilegales si es responsabilidad
de aquél. No sobra recordar que por mandato Constitucional el Estado y las
autoridades de la República existen “(…) para proteger a todas las personas
residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y
libertades (…)”.[6] Precisamente para esto es que
el Estado cuenta con el monopolio legitimo de los medios de coerción.
Así, la existencia misma del Estado tiene como fin esencial
garantizar a la comunidad, en todo el territorio nacional, que sus derechos no
se verán conculcados por ningún motivo. El artículo 2º de la Constitución es
claro al señalar como fines esenciales del Estado “servir a la comunidad,
promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución (…)”. Cuando la población
se ve sometida a la necesidad de abandonar su localidad de residencia o actividades
económicas habituales para huir del conflicto armado, significa que el Estado
ha fallado frente a su misma razón de ser, lo que indudablemente lo hace
responsable. Este hecho fue reconocido por el Congreso de la República en la
ley 387 de 1997 donde en el título primero se aceptó la responsabilidad del
Estado frente al nefasto fenómeno del desplazamiento.
Pues bien, al
ser un deber del Estado, emanado del artículo  13º de la Carta, el promover “(…)
las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva  y [adoptar las]
medidas a favor de grupos discriminados o marginados[, al igual que proteger]
especialmente a aquellas personas que por su condición (…) se encuentren en
circunstancia de debilidad manifiesta (…)”, esta Corporación ha señalado que
es un deber imperativo del Estado tomar las medidas necesarias para
reestablecer los derechos de los desplazados a su estado anterior. En la
sentencia T-025 de 2004[7]
se señaló que:
“(…)De lo anterior se derivan dos clases
de deberes para el Estado. Por una parte, debe adoptar e implementar las
políticas, programas o medidas positivas para lograr una igualdad real de
condiciones y oportunidades entre los asociados y al hacerlo, dar cumplimiento
a sus obligaciones constitucionales de
satisfacción progresiva de los derechos económicos, sociales y culturales
básicos de la población ‑en aplicación de
lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado “cláusula de erradicación
de las injusticias presentes”‑[8]. Y, por otra, debe abstenerse de adelantar, promover o ejecutar
políticas, programas o medidas ostensiblemente regresivos en materia de
derechos económicos, sociales y culturales, que conduzcan clara y directamente a agravar la situación de injusticia, de exclusión o de
marginación que se pretende corregir, sin que ello impida avanzar gradual y
progresivamente hacia el pleno goce de tales derechos[9]. (…)
Los desplazados
son personas de especial protección, y es prioridad del Estado, así como de la
sociedad colombiana en su conjunto, adoptar las medidas necesarias para que
cese la vulneración a sus derechos fundamentales. Por esta razón, la  Corte
Constitucional en la aludida sentencia, al ver la grave situación del
desplazamiento forzado en Colombia, declaró el estado de cosas
inconstitucional, pues se evidenciaba que“(1) se
presenta una repetida violación de derechos fundamentales de muchas personas - que pueden entonces recurrir a la
acción de tutela para obtener la defensa de sus derechos y colmar así los
despachos judiciales - y (2) (…) la causa de esa vulneración no es imputable
únicamente a la autoridad demandada, sino que
reposa en factores estructurales.”[10]
Esta
declaratoria buscó que el Estado fuese diligente y “(…)
(i) diseñ[ara] y [propusiera] en marcha las
políticas, planes y programas que garanticen de manera adecuada los derechos
fundamentales cuyo goce efectivo depende de la superación del estado de cosas
inconstitucional; (ii) se apropi[aran] los recursos necesarios para garantizar la efectividad de tales derechos; (iii) se
modifi[caran] las prácticas, las fallas de organización y de procedimiento que resultan violatorias de la Constitución; (iv) se reform[ara] el
marco jurídico cuyas falencias [contribuyeron] al estado de cosas inconstitucional; y (v) se reali[zaran] los trámites
administrativos, presupuestales y de contratación que [fueran] indispensables
para superar la vulneración de los derechos. (…)”
De esta forma, si bien la Corte ha sido consciente de las dificultades presupuestales existentes para resolver la vulneración
masiva de derechos fundamentales de la población desplazada,[11] este no es un argumento que pueda dilatarse indefinidamente en el
tiempo o servir como baluarte para excusar la ineficacia en las políticas
públicas que pretenden solventar la materia. Esto por cuanto la prolongación indefinida del desplazamiento forzado y la
vulneración masiva y continua  de derechos fundamentales que  ello acarrea es
contraria a la dignidad humana, fundamento esencial del Estado Social de
Derecho que, por voluntad del constituyente primario, es la República de
Colombia. Así mismo, el Estado y el Gobierno Nacional tienen la obligación
jurídica de garantizar el presupuesto necesario para atender a toda la
población afectada por el desplazamiento forzado, y ello independientemente de
su voluntad, pues es obvio que el problema de la atención a esta población es
un problema esencialmente presupuestal. Admitir que la atención al
desplazamiento forzado dependa de la voluntad del Gobierno Nacional o permitir
la prolongación indefinida del argumento de las dificultades presupuestales
sería contrariar la esencia misma de la obligación jurídica,  que es
precisamente su obligatoriedad independiente o incluso contraria a la voluntad
del obligado, pudiendo ser coactivamente satisfecho su cumplimiento, como sucede
en los procesos ejecutivos.
En el tema de la
atención del desplazamiento forzado es el Estado el obligado, y no es
constitucionalmente admisible reconocer por un lado la vulneración masiva de
derechos fundamentales de los desplazados y por el otro enviarlos a una fila de
espera para obtener la atención y protección efectiva de sus derechos, fila que
cada día crece más, haciendo en la realidad nugatorios los derechos de los
desplazados, que como se sabe, son sujetos de especial protección
constitucional. El Estado tiene la obligación jurídica de atender a todos y
cada uno de los desplazados, y ello de una manera integral, desde la ayuda
humanitaria de emergencia hasta la recuperación y estabilización
socio-económica del desplazado y su núcleo familiar.
Ahora bien, la
condición de desplazado y la múltiple vulneración a los derechos de las
personas que se ven sometidas a este flagelo no fenece por el paso del tiempo.
Tampoco termina porque el Estado asuma la asistencia humanitaria de emergencia
a la que está obligado.[12]
Por el contrario, sólo cuando la situación de las personas deja de presentar la
plurivulneración de sus derechos finiquita dicha condición. Lo cual únicamente
se concreta con la estabilización socio-económica. La ley 387 de 1997 establece
en el artículo 18 que la condición de desplazado forzado sólo cesa cuando se
logra la consolidación y estabilización socioeconómica, ya sea en el lugar del
que fueron desplazados o en una zona de reasentamiento.[13]  Este hecho es
concomitante con el enfoque restitutivo, principio orientador del Plan de
Atención a la Población Desplazada consagrado en el decreto 250 de 2005, que
fue definido como: “(…) la reposición equitativa de las pérdidas o daños
materiales acaecidos por el desplazamiento, con el fin de que las personas y
los hogares puedan volver a disfrutar de la situación en que se encontraban
antes del mismo. (…)” (subrayas fuera del original).
En suma, los
desplazados por la violencia, al ser personas que por su situación de
exclusión, marginalidad y vulnerabilidad ven vulnerados una pluralidad de sus
derechos fundamentales, requieren acciones eficaces para que logren superar la
situación que por responsabilidad del Estado los aqueja. Por tanto, el Estado
está obligado a tomar medidas concretas y efectivas para que su situación
social y económica se estabilice. Dicha obligación no puede quedar sujeta a la
voluntad de las entidades encargadas, pues se desvirtuaría la naturaleza misma
de la obligación jurídica del Estado frente a la atención integral de la
población desplazada por la violencia. Estas  medidas no pueden dilatarse en el
tiempo, máxime cuando la situación de desplazamiento es en si misma contraria a
la dignidad de la persona, fue declarada como un estado de cosas
inconstitucional y sólo fenece mediante la estabilización socioeconómica.
(ii) La ayuda humanitaria de emergencia y su prórroga. Reiteración de
Jurisprudencia.
Al haber tenido
que migrar dentro del territorio nacional por motivos ajenos a su voluntad, los
desplazados se ven privados del acceso a los lugares en los que solían
adelantar sus actividades económicas; de las cuales dependía su sustento y el
de su núcleo familiar, con la consecuente vulneración de su mínimo vital.
Es por esto que
la Corte Constitucional ha indicado que la ayuda humanitaria de emergencia
constituye una manifestación de la obligación del Estado de garantizar el
mínimo vital de estas personas, que por responsabilidad de aquel y omisiones en
los mismos fines para los que se ha constituido, se han visto obligadas a salir
de su localidad de residencia o abandonar sus
actividades económicas habituales, debido a la amenaza sobre sus derechos
fundamentales.[14]
En este orden de
ideas, el fin que la ayuda humanitaria de emergencia se  propone es brindar
aquellos mínimos necesarios para aplacar las necesidades más apremiantes de la
población desplazada.[15]
Por esta razón, y hasta tanto la situación de especial vulnerabilidad en la que
estas personas –mujeres, hombres, niños y niñas - se ven sometidas cese, el
Estado tiene la obligación jurídica de prestarla.
Ahora bien, en un principio, el término durante el cual se tenía derecho a la asistencia humanitaria fue definido por el
artículo 15 de la ley 387 de
1997, que indicaba que la asistencia humanitaria sería
prestada por el término de tres meses, y que bajo circunstancias excepcionales
definidas en el artículo 21 de del decreto 2569 del 2000, esta asistencia sería
prorrogada por espacio límite de tres meses adicionales. Sin embargo, en la
sentencia C-278/07 proferida
por la Sala Plena de esta
Corporación, se declararon inexequibles las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3) más”, en el
entendido que el término de la atención humanitaria de emergencia
previsto en el artículo 15 de la mencionada Disposición será prorrogable hasta que el afectado esté en
condiciones de asumir su auto-sostenimiento.
En la
aludida sentencia, esta Corporación señaló:
“[L]a fase inicial de atención estatal al fenómeno del desplazamiento forzado es la atención humanitaria de emergencia, la cual está a cargo del Gobierno
Nacional (…). [C]on la
provisión de asistencia humanitaria de emergencia, las autoridades del Estado
satisfacen uno de los deberes
mínimos en relación con la subsistencia digna de los desplazados, como quiera que a
través de ella hace efectivos derechos de marcado contenido prestacional, “que
guardan una conexidad estrecha con la preservación de la vida en circunstancias
elementales de dignidad como seres humanos distintos y autónomos (artículos 1, 11, 12, 13, 14, 16 y
17 C.P.)”.”
“(…) la Corte estima que la ayuda humanitaria no puede estar sujeta a un
plazo fijo inexorable. Si bien es conveniente que la referencia temporal exista,
debe ser flexible, sometida a que la reparación sea real y los medios eficaces y continuos, de
acuerdo a las particularidades del caso, hasta salir de la vulnerabilidad que
atosiga a la población afectada, particularmente
en esa primera etapa de atención, en la cual se les debe garantizar condiciones
de vida digna que hagan viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución
definitiva mediante la ejecución de programas serios y continuados de
estabilización económica
y social.(Subrayas
fuera del original).
De esta forma, teniendo
en cuenta que el estatus de desplazado no depende del paso del tiempo sino del
cumplimiento de condiciones materiales en las cuales los derechos fundamentales
de estas personas se ven reestablecidos, resulta necesario concluir que la
ayuda humanitaria –destinada a la satisfacción del mínimo vital de los
desplazados – debe continuar hasta tanto la vulnerabilidad que los afecta y
constituye en sujetos de especial protección constitucional cese. Esto a pesar
de las restricciones presupuestales y los escasos recursos, ya que, por mandato
constitucional, por ser el Estado colombiano un Estado Social de Derecho (Art.
1°), “(…) el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra
asignación (…)” (Art. 366).
3. Análisis
del caso en concreto
La actora,
desplazada por la violencia del municipio de María la Baja desde el 2002,
interpuso acción de tutela contra la Agencia Presidencial para la Acción Social
y la Cooperación Internacional (en adelante Acción Social) el tres (3) de
octubre de dos mil siete (2007), por considerar que dicha entidad, al no
entregarle prórrogas de ayuda humanitaria, transgredía sus derechos
fundamentales así como los de su núcleo familiar; conformado por ella y cinco
hijos, de los cuales - adujo - cuatro son menores de edad y uno, por
condiciones de salud, depende totalmente de ella.
Al momento de
interponer la acción tuitiva de derechos fundamentales manifestó que se
encuentra inscrita en el Registro Único de Población Desplazada y que ha
recibido ayudas humanitarias y una prórroga. Sin embargo no se ha estabilizado
socio-económicamente; razón por la cual ha solicitado varias veces, a través de
la Defensoría del Pueblo Regional de Bolívar, prórrogas de ayuda humanitaria.
Agregó que tanto
su situación como la del resto de su núcleo familiar es grave, pues dependen
económicamente de ella y, al sufrir uno de sus hijos “(…) de
TRASTORNO CONGÉNITO SEVERO (…)”, se ve forzada a dedicarle todo su tiempo,
lo que le impide trabajar para sostener a su familia.
Por su parte
Acción Social guardó silencio durante el término procesal para ejercer los
descargos. Actuación que, a decir del artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 “Por
el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la
Constitución Política”, hace que se tengan por ciertos los hechos
manifestados por la parte accionante.
El juez de
instancia resolvió desestimar las pretensiones de la accionante denegando la prórroga
de la ayuda humanitaria. Consideró que no existía vulneración al derecho
fundamental a la igualdad, pues carecía de evidencias fácticas que permitieran
constatar un trato diferente de Acción Social para con otros desplazados a los
que si se les entregara prórrogas de la ayuda humanitaria. De igual forma, encontró
el A quo que no existía prueba alguna en el expediente que demostrase que la
accionante hubiese solicitado a la entidad demandada la ayuda humanitaria, por
lo que, al no constatarse que la actora hubieses cumplido con “(…) la carga
mínima de acudir a cada una de [las entidades pertinentes] con el fin de
reclamar la ayuda que provea  según su naturaleza”, no se observaba
negligencia alguna por parte de la entidad demandada que vulnerase sus derechos
fundamentales.
3.1 Sea lo primero indicar que para esta Sala no cabe duda de que la
accionante y su núcleo familiar son desplazados por la violencia del Municipio
de María la Baja –Bolivar – desde el 2002; lo que los constituye en sujetos de
especial protección constitucional por la plurivulneración de sus derechos
fundamentales. Por tal razón, el Estado está obligado para con ellos a
adelantar políticas que permitan su estabilización socio-económica o su retorno
al municipio del cual se vieron obligados a migrar por la violencia. Sólo en
ese momento puede considerarse que la condición de desplazados cesa y que la
responsabilidad Estatal por la migración interna ha reparado parte del daño
causado, pues aún debe responder por la verdad y la justicia de las víctimas de
dicho flagelo.[16]
En este orden de
ideas, fue señalado anteriormente que la ayuda humanitaria tiene como fin
garantizar la satisfacción del mínimo vital de personas que se han visto
obligadas a abandonar los lugares donde habitaban y se desempeñaban
económicamente. De igual  forma fue indicado en el fundamento normativo de la
presente sentencia que la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia no
depende de un número determinado de ayudas entregadas o de un término
específico, sino de las necesidades materiales de los desplazados. Por lo que
debe continuar hasta tanto la vulnerabilidad que los afecta y constituye en
sujetos de especial protección constitucional cese.
3.2 Constata la Sala que la situación de vulnerabilidad que aqueja a la
accionante y a su núcleo familiar no fue desvirtuada por la entidad accionada.
De hecho, al guardar ésta silencio, presume la Sala de Revisión la veracidad de
los mismos. De igual forma, el estado de salud de Arnoví Mendoza Rubio, sobre
el cual fue aportada una certificación de la “Fundación Rei para la
Rehabilitación Integral”  donde se señala que “(…) presenta trastorno
congénito severo (…) que le hace dependiente 100% de un familiar” (Cuad. 1,
folio 13), y la ausencia de manifestación al respecto por parte de la entidad
accionada, permite concluir que la accionante y su núcleo familiar se
encuentran en un estado de vulnerabilidad tal que obliga la prórroga inmediata
de la ayuda humanitaria. Punto que es refrendado por el hecho de que cuatro de
los cinco hijos de la accionante son menores de edad (Cuad. 1, folios 6 a 10).
3.2 De los medios probatorios aportados al proceso se desprende que la
actora solicitó el doce (12) de julio de dos mil siete (2007), a través de la
Defensoría del Pueblo, una prórroga de ayuda humanitaria. En dicho escrito se
manifiesta que la actora “[a]cudió a [la] defensoría (…) con el fin de
indagar por la solicitud de prórroga hecho ante Acción social (sic) porque
hasta el momento no le han respondido. Reitera que no ha podido lograr la
estabilización socioeconómica, es madre cabeza de hogar, tiene un hijo
discapacitado quien padece de trastorno congénito severo (…)” (Cuad. 1,
folio 11). Por tal razón, no comparte la Sala de Revisión el argumento del juez
de instancia que consideró – equivocadamente- que “(…) no existe prueba
alguna dentro de este trámite, que acredite que el accionante (sic) haya
recurrido ante las entidades demandadas a efecto de solicitar para él (sic) y
su núcleo familiar, la ayuda humanitaria a que tiene derecho en su condición de
desplazado” (Cuad. 1, folio 19).
3.3 Ahora bien, según el parágrafo 3º del artículo 16 de la ley 418 de
1997 – modificado por el artículo 7º de la Ley 782 2002 -[17] la ayuda humanitaria
será entregada por la Red de Solidaridad Social en forma directa.[18] A su vez el Decreto
2467 de 2005 fusionó la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional a la
Red de Solidaridad Social. En el numeral 7º del artículo 6º de dicha norma se
dispuso como una de las funciones de Acción Social “(…)[a] atender a las
víctimas de la violencia de acuerdo con lo establecido por la Ley 418 de 1997
(…)”.[19]
Por tal razón no cabe duda de que la responsabilidad jurídica de entregar la
prórroga de la ayuda humanitaria está en cabeza de la accionada.
3.4 En este orden de ideas, al corroborar que tanto la accionante como
su núcleo familiar son personas desplazadas por la violencia, que se encuentran
en un estado de vulnerabilidad tal que exige la prórroga inmediata de la ayuda
humanitaria para satisfacer su mínimo vital, y al constatar que la actora ha
acudido ante Acción Social para que ésta cumpla con su obligación jurídica, que
no ha ejecutado oportunamente, es forzoso concluir que el derecho fundamental
al mínimo vital de la actora y su familia ha sido transgredido de forma
ineluctable. Por esta razón, la sentencia de instancia habrá de ser revocada y
en su lugar se ordenará a la Agencia Presidencial para la Acción Social
entregarle a la accionante la prórroga de la ayuda humanitaria hasta tanto el
estado de vulnerabilidad en que se encuentra cese.
Evidentemente el
fenecimiento de dicha condición no puede depender de constataciones adelantadas
por la propia accionada, que ha mostrado negligencia no sólo en la entrega de
la ayuda humanitaria a que la actora tiene derecho, sino en la misma
contestación de la acción de tutela interpuesta por la señora Rubio. Por este motivo,
la Sala requerirá al Defensor del pueblo para que, además de controlar el pleno
cumplimiento de lo ordenado en esta sentencia, efectúe un seguimiento a la
situación de vulnerabilidad que aqueja a la accionante.
IV DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
PRIMERO:
REVOCAR la sentencia proferida el veintidós (22) de
octubre de dos mil siete (2007) por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de
Cartagena que denegó el amparo solicitado por Mabel del Carmen Rubio Monterrosa
contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional. En su lugar CONCEDER el amparo del derecho fundamental al
mínimo vital de la accionante.
SEGUNDO:
ORDENAR a la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional que entregue mensualmente, comenzando a
partir de las 48 horas contadas desde de la notificación de la presente
providencia, la prórroga de ayuda humanitaria a Mabel del Carmen Rubio hasta
tanto la situación de vulnerabilidad en que se encuentra cese.
TERCERO: REQUERIR al Defensor del Pueblo para que controle el pleno cumplimiento de lo
ordenado en esta providencia y efectúe el seguimiento de la condición de
vulnerabilidad de la accionante y su núcleo familiar.
CUARTO: LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
Ponente
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Ausente
en comisión
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] El
texto completo del citado artículo es el siguiente: ARTICULO 1o. DEL DESPLAZADO. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a
migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o
actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su
seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran
directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes
situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren
drásticamente el orden público.
[2] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[3] De conformidad con Pérez Murcia, la vulnerabilidad puede ser
entendida como “(...) una situación  que, sin ser elegida por los
individuos, limita el acceso de éstos a las garantías mínimas necesarias para
realizar  plenamente sus derechos sociales, políticos y culturales.” En otras
palabras, este autor señala que una persona se encuentra en condiciones de
vulnerabilidad “(...) cuando existen barreras sociales, políticas,
económicas y culturales que impiden que, por sus propios medios, esté en
capacidad de agenciar (realizar) las condiciones para su propio desarrollo y el
de las personas que dependen económicamente de ella.” Por su parte, Moser
indica que “(...) la vulnerabilidad, más que una expresión de la debilidad
manifiesta de los individuos – como la interpretan algunas corrientes
conservadoras -, es una situación que, siendo exógena al individuo, le genera
perjuicios y le deteriora los activos económicos y sociales para autosostener
un proyecto de vida.” Ver PÉREZ MURCIA, Luis Eduardo. Población
desplazada: entre la vulnerabilidad, la pobreza y la exclusión. Red de
Solidaridad Social y Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados. Bogotá, marzo de 2004.P.p. 19 a 22.
[4] Ver CASTEL, Robert. La lógica de la exclusión. Citado por
PÉREZ MURCIA, Luis Eduardo. P. 31.
[5] Ver BULA ESCOBAR, Jorge I. Vulnerabilidad, equidad y
democracia. Citado por PÉREZ MURCIA, Luis Eduardo. P. 31.
[6] Artículo 2º C.P
[7] M.P. Manuel José Cepeda Espinoza
[8] Corte Constitucional, Sentencia SU-225 de 1997, MP: Eduardo
Cifuentes Muñoz, donde la Corte ordena a las autoridades estatales adoptar
todas las medidas necesarias para garantizar la vacunación gratuita para
prevenir meningitis a niños pertenecientes a sectores históricamente
marginados, con base en la cláusula de erradicación de las injusticias
presentes. Esta jurisprudencia ha sido reiterada entre otras, en las sentencias
T-177 de 1999, MP: Carlos Gaviria Díaz; T-840 de 1999, MP: Eduardo Cifuentes
Muñoz, T-772 de 2003, MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
[9]  Ver, en este sentido, la sentencia C-671 de 2002 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett).
[10] SU-090 de 2000, MP: Eduardo Cifuentes Muñoz (estado de cosas
inconstitucional por la omisión en el pago de pensiones en el Departamento del
Chocó).
[11] Al respecto consultar entre otras las sentencias: T-585 de 2006,
T-025 de 2004
[12] El Decreto 250 de 2005 “Por el cual se expide el Plan Nacional
para la Atención Integral a la Población Desplazada  por la Violencia y se
dictan otras disposiciones”, consagra tres fases de intervención para atender a
la población desplazada por la violencia: 1. Prevención y Protección, 2.
Atención Humanitaria de Emergencia y 3. Estabilización Socioeconómica. Parte de
la atención humanitaria de emergencia son las acciones humanitarias, que son
aquellas actividades orientadas a atender las necesidades humanitarias básicas
que se deben realizar para minimizar los efectos del desplazamientos.
[13] El
texto completo del citado artículo es el siguiente: ARTICULO 18. DE LA CESACION DE LA CONDICION DE
DESPLAZADO FORZADO. La condición de
desplazado forzado por la violencia cesa cuando se logra la consolidación y
estabilización socioeconómica, bien sea en su lugar de origen o en lasonas de
reasentamiento.
[14] Consultar al respecto, entre otras, la sentencia T-496 de 2007
[15] En este mismo sentido, el principio 18 de
los Principios del Desplazamiento Forzado Interno precisa el alcance de la
asistencia humanitaria. Sobre este Principio, el anexo 3 de la sentencia
T-025/04 indicó: Al respecto la Corte señaló: “El derecho
a una subsistencia mínima como expresión del derecho fundamental al mínimo
vital, según está precisado en el Principio 18, lo cual significa que “las
autoridades competentes deben proveer a las personas desplazadas, así como
asegurar el acceso seguro de las mismas, (a) alimentos esenciales y agua
potable, (b) alojamiento y vivienda básicos, (c) vestidos apropiados, y (d)
servicios médicos y sanitarios esenciales.” (…)También se dispone que
las autoridades deberán realizar esfuerzos especiales para garantizar la
participación plena de las mujeres en condición de desplazamiento en la
planeación y la distribución de estas prestaciones básicas. Este derecho
debe leerse también a la luz de lo dispuesto en los Principios 24 a 27
reseñados en el Anexo 3, ya que es a través de la provisión de asistencia
Humanitaria que las autoridades satisfacen este deber mínimo en relación con la
subsistencia digna de los desplazados. Esta asistencia Humanitaria se refiere
tanto a la ayuda humanitaria de emergencia, que se presta al producirse el
desplazamiento, como a los componentes de asistencia mínima durante las etapas
de restablecimiento económico y de retorno.”
[16] La reparación, obligación consagrada en el Derecho Internacional
de los Derechos Humanos, en sentido amplio, es un proceso que incluye la
totalidad de los componentes de la justicia transicional; entre los cuales se
encuentra la verdad, la justicia y la no repetición. Así mismo, debe ser
entendida como un proceso que tiene como fin último la dignificación de las
víctimas del conflicto armado. En este sentido, pretender que la reparación se
satisface exclusivamente mediante resarcimientos económicos es errado, pues
incluye el esclarecimiento de la verdad, la memoria histórica, la justicia, las
reparaciones materiales y simbólicas, así como las reparaciones individuales y
colectivas. Al respecto “Recomendación de criterios de reparación y de
proporcionalidad restaurativa, Artículo 52.6, Ley 975 de 2005, Artículo 16,
Decreto 3391 de 2006” Comisión Nacional De Reparación y Reconciliación.
[17] Prorrogado por la ley 1106 de 2006 “Por medio de la
cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997 prorrogada y modificada por las
Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002 y se
modifican algunas de sus disposiciones.”
[18] El texto completo del parágrafo citado es el siguiente: PARÁGRAFO
3o. La ayuda humanitaria será entregada por la Red de Solidaridad Social en
forma directa, asegurando la gratuidad en el trámite, para que los
beneficiarios la reciban en su totalidad.
[19] El texto del artículo citado es el siguiente: ARTÍCULO
6°. Funciones generales. La Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional - ACCIÓN SOCIAL, tendrá las siguientes
funciones (…) 7. Atender a las víctimas
de la violencia de acuerdo con lo establecido por la Ley 418 de 1997,
prorrogada y modificada por la Ley 782 de 2002 y aquellas que la modifiquen,
adicionen o sustituyan.