C-377-93
Sentencia
No
Sentencia  No.
C-377/93
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
de forma
Corresponde
adelantar el examen de los requisitos de forma y de contraste material frente a
la ley que las confirió, pero sólo ante los requisitos de esta clase vigentes
al momento de su expedición y que regían la forma de los actos y nó ante los
nuevos, que para aquella clase de actos prevén las nuevas regulaciones
constitucionales.
NORMAS
DEROGADAS/CARENCIA DE OBJETO ACTUAL
La Corte no debe
necesariamente inhibirse de fallar por cuanto estas normas, en algunos casos,
pueden prolongar sus efectos más allá de su derogatoria. Sin embargo, este no
es el caso bajo examen; aquí la Corte debe declararse inhibida ya que habiendo
sido derogadas hace muchos años dichas disposiciones acusadas, y modificadas y
remplazadas por sucesivas normas, que establecen la vigencia del certificado
judicial expedido por el DAS como requisito para la posesión de los empleos
públicos, no surten  actualmente el artículo 1o. y su parágrafo del Decreto 884
de 1944, ningún efecto, y por tanto carece de objeto cualquier pronunciamiento.
REF.    Expediente
No. D-238
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 1o. del Decreto 884 de 1944.
Certificado sobre
actos delictuosos como requisito para tomar posesión de cualquier empleo
nacional, departa-mental o municipal.
Actor:
ALVARO MURILLO
GELVEZ
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., Septiembre nueve (9) de mil novecientos noventa y tres (1993)
I.       ANTECEDENTES
El ciudadano ALVARO
MURILLO GELVEZ,  en ejercicio de la acción pública de inexequibilidad que
establece el artículo 242 de la Constitución Nacional, presentó ante la Corte
Constitucional la demanda de la referencia contra el artículo 1o. del Decreto
884 de 1944.
Admitida la demanda
se ordenó practicar las comunicaciones de rigor constitucional y legal; se fijó
en lista el negocio por la Secretaría General de la Corte y simultáneamente se
dió traslado al Despacho
del
señor Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y
en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda
presentada.
II.  EL TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA.
A continuación, se
transcribe el artículo 1o. del Decreto 884 de 1944.
"DECRETO  No.
884 DE 1944
(Abril 14)
"Por el cual se
dictan encaminadas a prevenir delitos contra la Hacienda Pública"
.........................................................................................................................................
"Artículo 1o.
Para tomar posesión de cualquier empleo nacional, departamental o municipal, es
requisito indispensable que el empleado designado presente previamente un
certificado de identidad personal, expedido por algunas de las oficinas de
identificación dependientes de la Policía Nacional o Departamental, en que
conste que no ha cometido actos delictuosos contra el Tesoro Público ni contra
la propiedad particular.
"Parágrafo. Se
exceptúan de la obligación de presentar el certificado anterior, además de los
de elección popular, los siguientes funcionarios: los elegidos por las Cámaras
Legislativas o por el Congreso Pleno; los militares en servicio activo; los
Ministros del Despacho, los Secretarios y el Abogado de la Presidencia de la
República, el Revisor Presidencial; los Magistrados, Jueces y Fiscales del
Organo Judicial; los Magistrados y Fiscales de lo Contencioso Administrativo;
el Procurador General de la Nación y los Procuradores Delegados; el
Subcontralor y el Secretario General de la Contraloría de la República; los
Contralores y Subcontralores Departamentales; los miembros del Cuerpo
Diplomático y Consular; los Secretarios Generales de los Ministerios; los
Gobernadores de los Departamentos y sus Secretarios del Despacho, y los
Alcaldes de las capitales de los Departamentos y sus Secretarios."
III.   LA DEMANDA
A.  Normas Constitucionales que se
Consideran Infringidas.
El actor considera
que la disposición acusada vulnera los artículos 25, 28, 29, 83, 248 y 338 de
la Constitución Nacional.
B.   Los Fundamentos de la Demanda.
Señala el actor que
con la norma acusada se desconocen los derechos al trabajo y a la presunción
de inocencia y de buena fe.
Además, el actor
expone las razones en las que se fundamenta su demanda, que se resumen así:
En concepto del
demandante, los cargos de la violación invocada encuentran su fundamento
directo en cuanto que la Carta Constitucional de 1991 consagra de modo expreso
el derecho a la presunción de inocencia,  mientras al exigirse por la
disposición acusada la presentación de  un "certificado de inocencia"
respecto de los delitos contra la propiedad para poder adelantar la posesión en
los cargos públicos, se traslada la carga de la prueba en abierta contradicción
de la normatividad superior, en especial, de lo dispuesto  por el artículo 29
de aquella, en concordancia con el artículo 28 de la misma, que consagra que en
ningún caso podrá haber penas imprescriptibles.
Además, se
contradice el artículo 83 de la Constitución que establece la presunción de
inocencia en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las
autoridades públicas.
Advierte el actor
que la disposición a acusada desconoce lo señalado por el artículo 25 de la
Constitución en el que se garantiza el derecho al trabajo y en el que se indica
que éste goza de la especial protección del Estado; además, dicha violación se
presenta porque la acusada es una traba inadecuada a la diligencia de posesión
y resulta abiertamente violatoria de aquella.
Señala que la
acusada es una disposición que establece una contribución fiscal en oposición a
lo establecido por el artículo 338 de la Constitución, en el sentido que indica
que en tiempos de paz únicamente el Congreso puede imponer contribuciones
fiscales o para fiscales de carácter general.
En su opinión, la
disposición acusada desconoce que únicamente las sentencias judiciales
definitivas y debidamente ejecutoriadas tienen la calidad de antecedentes
penales y contravencionales en todos los órdenes legales,  puesto que coloca al
ciudadano honesto en condiciones  de demostrar que no es sujeto de antecedentes
penales.
IV.  El Concepto Fiscal
En la oportunidad correspondiente, el Señor
procurador General de la Nación rindió el concepto de su competencia y en él
solicita a esta Corporación que declare que la disposiciones acusada es
exequible puesto que ella encuentra conformidad con los postulados de la nueva
Carta Fundamental.
Para fundamentar su concepto, el Jefe del
Ministerio Público formula las consideraciones que se resumen enseguida.
- En primer término sostiene que el
artículo acusado tiene como finalidad exigir a ciertos funcionarios del orden
nacional, departamental y municipal que están dispuestos a acceder a un cargo
público, la presentación de un certificado de identidad personal, en el cual
conste que no han cometido delitos contra el tesoro público ni contra la
propiedad; además, se señala en el respectivo parágrafo cuales funcionarios que
perteneciendo a los mencionados ordenes quedan exceptuados de tal exigencia
para la validez del acto de posesión, todo dentro del ámbito de la denominada
función administrativa del Estado.
Observa que "El análisis detallado de
la normatividad expedida con posterioridad al Decreto 884 de 1944 en lo
atinente al certificado de que trata su artículo 1o., nos indica claramente, en
especial las preceptivas del artículo 1o. de la Ley  15 de 1968 y el artículo
1o. del Decreto Ley 2046 del mismo año, que éste se halla vigente aun cuando
hubiese cambiado y su cobertura fuese ampliada."  En este sentido señala
que no obstante en otras disposiciones jurídicas se encuentran regulaciones
relacionadas con la materia, como los Decretos 1950 de 1973  y el 1660 de 1968,
es lo cierto que la disposición acusada es reiterada y a ella hacen referencia
las anteriores regulaciones.
En cuanto se hace relación a la presunción
de inocencia  y de buena fé, el Jefe del Ministerio Público sostiene que el
certificado judicial tiene carácter reservado por lo cual actualmente el DAS
sólo puede expedir los mencionados documentos a los interesados sobre el estado
de sus propios antecedentes, a los funcionarios judiciales y de policía que
adelanten investigaciones atinentes a tales personas y a las autoridades
administrativas que necesiten conocer los antecedentes de las personas llamadas
a ejercer cargos públicos". (Decreto 2398 de 1986, Art. 2o.).
La norma acusada se refiere a antecedentes
penales sobre actos delictuosos, los cuales deben estar enmarcados en el
cumplimiento de dos exigencias de orden constitucional, previa su expedición:
la del artículo 15 de la Carta en la medida en que el Estado está obligado a
respetar y hacer respetar el buen nombre de las personas y la contenida en el
artículo 248 ibídem, en el sentido de que únicamente las sentencias proferidas
en sentencias judiciales en forma definitiva, tienen la calidad de antecedentes
penales.
En su concepto, estas previsiones
constituyen fundamento constitucional suficiente para la expedición conforme a
la constitución del aludido certificado, lo cual no significa que las
autoridades competentes queden liberadas del deber de ceñirse a estos
postulados.
Desde otro punto de vista, también se
observa que  el principio de la buena fe no significa que se exonera a las
personas del cumplimiento de los requisitos necesarios para el goce o
reconocimiento de un derecho, como es el de acreditar que en su contra no pesa
antecedente penal que les impida acceder a la administración pública.
En cuanto hace al derecho al trabajo y el
acceso a la función administrativa, el despacho del Señor Procurador señala que
no obstante la importancia del mismo, éste no es absoluto y por el contrario,
el legislador esta facultado por la Carta Fundamental para que lo regule de tal
manera que sean ejercidos dentro del marco del orden jurídico, con respecto a
otros bienes y derechos protegidos por la misma Carta. Así, sostiene el Jefe
del Ministerio Público, la Constitución advierte que la ley puede exigir
títulos de idoneidad y consagrar requisitos para el ejercicio de una profesión
u oficio determinados, reglamentaciones éstas que deben ser razonables y de
encontrarse justificadas por la necesidad de proteger otros intereses
jurídicamente tutelados.
De otra parte, advierte que dentro del
marco de lo dispuesto  por los artículos 122 y 209 de la Carta, que señalan que
la función pública debe desarrollarse con fundamento en los principios de
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, es necesario que el
Estado sea especialmente celoso al momento de escoger a sus funcionarios,
teniendo en cuenta  además, los presupuestos de necesidad del servicio,
utilidad pública, idoneidad y moral de quienes van a representarlo.
En este sentido advierte que el mencionado
artículo 122 consagra que los servidores públicos que sean condenados por
delitos contra el patrimonio del Estado quedan inhabilitados para el desempeño
de funciones públicas, lo cual comporta que se pueden establecer mecanismos que
redunden en la moralización de la función pública. Así, señala el Procurador
que: "Razones de buen servicio, eficiencia, confianza y en especial de
moralidad, obligan al legislador a expedir normas como la que hoy se cuestiona,
y quien desee ingresar voluntariamente al servicio de tal función, deberá
cumplir con los requisitos así exigidos, lo cual redundará no sólo en un mejor
desarrollo de la función pública, sino además en la credibilidad del
conglomerado en la rectitud moral de los funcionarios." Además, señala que
tratándose de delitos contra el patrimonio del Estado, no puede olvidarse que
por disposición de la misma Constitución, el servidor público que haya cometido
este tipo de ilícito se encuentra inhabilitado en forma definitiva para el desempeño
de cualquier función pública.
Descarta cualquier violación relacionada
con el supuesto carácter de contribución de la expensa que debe pagarse para
efectos de cubrir el valor material del mencionado certificado, lo cual, desde
todo punto de vista, es un asunto distante de  debate constitucional.
Por último, el Señor Procurador General de
la Nación en afirmaciones bien alejadas del juicio abstracto de
constitucionalidad que corresponde a la Corte en esta oportunidad, y más bien
adentrándose en juicios que escapan a su competencia cuando se trata, como en
este caso, del control de constitucionalidad por vía de la acción ciudadana que
consagra el artículo 241 de la Carta, advierte que la disposición acusada no
sólo es conveniente sino oportuna y que ella cobra vigencia en los momentos
actuales en los cuales se adelanta una lucha contra la corrupción atendiendo al
sentimiento nacional de que los costos económicos, sociales y políticos
generados por la corrupción son demasiado altos.
V.     La Intervención Oficial.
Dentro de la oportunidad correspondiente,
NOHRA E. CARBONEL ROJAS, obrando en nombre y en representación del Departamento
Administrativo de Seguridad DAS, se hizo presente ante la Corte mediante
escrito formalmente depositado, para defender la exequibilidad de la
disposición acusada.
Los fundamentos de su argumentación se
resumen enseguida:
La acusada es una disposición expedida por
el presidente de la república dentro de los precisos términos de las facultades
extraordinarias conferidas en su oportunidad y no cabe reparo alguno desde el
punto de vista formal, ya que en el trámite de su expedición se dió
cumplimiento a los requisitos exigidos para su ejercicio.
Observa que dicha norma fue modificada
tácitamente por el Decreto 2400 de 1968, y éste a su vez modificado por el
Decreto 3074 del mismo año; posteriormente, el decreto 1950 de 1973,
reglamentario de los dos anteriores, estableció en el artículo 49, que para
tomar posesión debe presentarse entre otros documentos, el certificado
judicial; advierte que éste último reglamento fue el que señaló, dentro del
nuevo marco legal de regulación de la materia, que el documento demostrativo de
algunos de los requisitos exigidos en los Decretos 2400 y el 3074, es el
certificado judicial.
Indica, además, que los decretos 1660 de
1978 y 1888 de 1989, se refieren a los funcionarios de la Rama Judicial y a
ellos también se exige para la posesión, la presentación del certificado
judicial, y, consagran dentro de las inhabilidades para el ejercicio del cargo,
el haber sido condenado por delitos dolosos, haciendo la salvedad de los
subrogados penales. Señala que el mencionado certificado permite poner en
conocimiento de la autoridad, el organismo o la entidad que lo requiere, una
información cierta sobre la situación jurídica de la persona frente al
ordenamiento penal.
Además, advierte que la reglamentación a
que se hace referencia también fue complementada por el Decreto 625 de 1974
expedido en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley
2a. de 1973, y en cuya virtud se reestructuró al DAS y se señalaron los niveles
operativos y ejecutivos en los que se adelanta la función de expedir los
mencionados certificados judiciales. De otra parte también encuentra que el Decreto
Ley 512 de 1989, en especial, en lo dispuesto por los artículos 6o. literal F)
y el artículo 42 literal B), encargó al DAS de la función de expedir los
certificados judiciales y de policía; posteriormente se expidió el Decreto 2110
de 1992 con fundamento en lo dispuesto por el artículo transitorio 20 de la
nueva Constitución  por el cual se reestructuró al DAS y se reiteró la función
prevista por el Decreto Ley 512 de 1989. Igualmente advierte la existencia de
lo dispuesto por el Decreto reglamentario 625 de 1974 en el que se señalan las
características y los formatos a que se sujeta la expedición de los mencionados
certificados.
Una vez demostrado que la disposición
acusada fue recogida y adoptada por la legislación posterior, la representante
del Departamento Administrativo de Seguridad se ocupa de examinar el principio
jurídico que contiene el artículo acusado y concluye en que éste no contraviene
disposición constitucional alguna. Insiste en advertir que el certificado
judicial en su nueva regulación legal no es un certificado de antecedentes,
puesto que los informes sobre estos tienen carácter reservado salvo algunas
expresas excepciones, según lo dispuesto por el Decreto 2398 de 1986.
Igualmente menciona lo dispuesto en la Constitución Nacional por los artículos
179 núm 1o. y 299, y lo señalado por el artículo 5o. literal c) de la Ley 78 de
1986,  sobre elección popular de alcaldes.
Además, menciona la sentencia de esta
Corporación en la que se examinó lo dispuesto por los literales f) y g) del
artículo 93 de  la Ley 30 de 1986 (sentencia C-114/93) y advierte sobre la
constitucionalidad de las normas legales que permiten al Estado mantener
actualizados los informes sobre la conducta penal de las personas que habitan
el territorio.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
La competencia y
la carencia de objeto actual
De conformidad  con
lo  dispuesto por el artículo 241 núm. 5 de la Constitución Política, y en
atención a lo definido por la jurisprudencia constitucional, corresponde a esta
Corporación el examen de la constitucionalidad de los decretos leyes que haya
expedido el Gobierno Nacional, en ejercicio de facultades extraordinarias, no
obstante que su expedición corresponda al tiempo anterior a la expedición de la
Nueva Carta, como ocurre con la disposición acusada, siempre que aquellos
conservan su vigencia.
En estos casos,
corresponde adelantar el examen de los requisitos de forma y de contraste
material frente a la ley que las confirió, pero sólo ante los requisitos de
esta clase vigentes al momento de su expedición y que regían la forma de los
actos y nó ante los nuevos, que para aquella clase de actos prevén las nuevas
regulaciones constitucionales.
No obstante las
consideraciones que preceden, encuentra la Corte Constitucional que el artículo
1o. y parágrafo del Decreto-ley 884 de 1944, no se encuentran vigentes por
haber sido recogidos y modificados en varias oportunidades por normas de igual
jerarquía jurídica, pero de contenidos y forma diferentes, como los
Decretos-leyes 2400 y 3074 de 1968, entre otros tantos que aparecen mencionados
en la intervención oficial, que se resume en los considerandos de esta
providencia.
En este caso es
evidente que la regulación que se dice acusar fue modificada en varias
oportunidades y que así lo reconoció el H. Consejo de Estado en sentencia del
trece de agosto de 1992, en la que fue ponente el H. consejero Doctor Miguel
González Rodríguez al señalar que "De manera que el artículo 18, de una
parte, no puede quebrantar el artículo 1o. del Decreto 884 de 1944, ya que esta
norma que se refiere a los requisitos para tomar posesión de un empleo público,
se halla derogada por la abundante normatividad dictada después de su
expedición, y...".
Sobre el tema es
preciso señalar que la Corte ha sentado doctrina anteriormente, frente al
examen de normas derogadas, en el sentido de que ella no debe necesariamente
inhibirse de fallar por cuanto estas normas, en algunos casos, pueden prolongar
sus efectos más allá de su derogatoria.
Sin embargo, este no es el caso bajo
examen; aquí la Corte debe declararse inhibida ya que habiendo sido derogadas
hace muchos años dichas disposiciones acusadas, y modificadas y remplazadas por
sucesivas normas, que establecen la vigencia del certificado judicial expedido
por el DAS como requisito para la posesión de los empleos públicos, no surten
actualmente el artículo 1o. y su parágrafo del Decreto 884 de 1944, ningún
efecto, y por tanto carece de objeto cualquier pronunciamiento de la
Corporación sobre este  particular.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional actuando en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Declararse INHIBIDA
para fallar sobre el mérito de la demanda de la referencia que se dirige contra
el artículo 1o. y su parágrafo del Decreto 884 de 1944, en atención a que lo
acusado no surte actualmente ningún efecto, y por tanto, no existe objeto sobre
el cual recaiga la sentencia.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA                  ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                               Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                 CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                               Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                 Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General