C-259-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-259/15
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y
DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Nulidad de los actos administrativos de carácter
general/CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO-Procedencia excepcional de acción de nulidad contra actos
administrativos de contenido particular/LEGISLADOR-Potestad para definir el alcance del artículo 137 del
CPACA y considerar pertinente la positivización de la teoría de los móviles y
las finalidades
NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE
CARACTER GENERAL-Jurisprudencia
constitucional
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD
CONDICIONADA-Alcance de
la cosa juzgada material en la jurisprudencia constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Contenido y alcance
EXEQUIBILIDAD
CONDICIONADA-Alcances/CORTE
CONSTITUCIONAL-Potestad
de señalar efectos de sus propios fallos/SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD
CONDICIONADA-Efecto inmediato
COSA JUZGADA FORMAL Y COSA JUZGADA
MATERIAL-Distinción
COSA JUZGADA MATERIAL-Efectos
COSA JUZGADA MATERIAL EN SENTIDO ESTRICTO-Requisitos
Para que pueda hablarse de cosa juzgada material en
sentido estricto y pueda alegarse que una decisión del Legislador constituye
una reproducción contraria a la Carta en tales términos, la jurisprudencia
constitucional reiterada requiere que se verifiquen los siguientes requisitos:
(i) Que una norma haya sido declarada previamente
inexequible. (ii) Que el contenido material del texto examinado, sea similar a
aquel que fue declarado inexequible por razones de fondo, teniendo en cuenta el
contexto dentro del cual se ubica la norma examinada, en la medida en que su
significado y sus alcances jurídicos pueden variar si el contexto es diferente.
La identidad se aprecia, entonces,
teniendo en cuenta no sólo la redacción de los artículos, sino también el
contexto dentro del cual se ubica la disposición demandada, de tal forma que si
la redacción es diversa pero el contenido normativo es el mismo a la luz del
contexto, se entiende que ha habido una reproducción. Por el contrario, si la
redacción es igual pero del contexto se deduce un significado normativo
distinto, se entiende que no se realizó dicha reproducción. (iii)  Que el texto legal, supuestamente reproducido,
haya sido declarado inconstitucional por “razones de fondo”, lo cual hace
necesario analizar la ratio decidendi del fallo anterior; y (iv) que subsistan
las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento al juicio
previo de la Corte. Si
se cumplen de manera efectiva estos requisitos, la norma reproducida debe
declararse inexequible, porque la cosa juzgada material limita la competencia
del Legislador y le impide reproducir el contenido material de una norma
contraria a la Carta, y al hacerlo, viola el mandato dispuesto en el artículo
243 superior.
COSA JUZGADA MATERIAL EN SENTIDO
ESTRICTO-Alcance
Esta modalidad de cosa juzgada material, fortalece la
seguridad jurídica y el Estado de Derecho, en cuanto impide que una norma
declarada inexequible y que es contraria por razones de fondo a los mandatos
previstos en la Carta Política, pueda ser introducida de nuevo en el ordenamiento
jurídico. También promueve que el Tribunal constitucional sea consistente con
sus decisiones y respete sus precedentes.
COSA JUZGADA MATERIAL EN SENTIDO LATO O
AMPLIO-Configuración
La cosa juzgada constitucional material, llamada en
sentido amplio, ocurre cuando este Tribunal tiene que analizar una disposición
con idéntico contenido normativo al de otra norma, que por razones de fondo,
fue previamente declarada exequible o exequible de forma condicionada. En estos
casos, la decisión de la Corte no puede ser distinta a estarse a lo resuelto en
la sentencia previa, a menos que se presenten circunstancias excepcionales que
enerven los efectos de la cosa juzgada.
COSA JUZGADA MATERIAL EN SENTIDO AMPLIO-Requisitos
Esta modalidad de cosa juzgada, exige acreditar los
siguientes requisitos: (i) Que exista una sentencia previa de
constitucionalidad sobre una disposición con idéntico contenido normativo a la
que es objeto de demanda, esto es, que los “efectos jurídicos de las normas
sean exactamente los mismos”. (ii) Que exista identidad entre los cargos que
fundamentaron el juicio de constitucionalidad que dio lugar a la sentencia
proferida por la Corte y aquellos que sustentan la nueva solicitud.  (iii) Que
la declaratoria de constitucionalidad se haya realizado por razones de fondo.
(iv) Que no se hayan producido reformas constitucionales frente a los preceptos
que sirvieron de base para sustentar la decisión; y que se esté ante el mismo
contexto fáctico y normativo. De hecho, este Tribunal debe tener en cuenta
también, los cambios que se presentan en la sociedad, pues puede ocurrir que
normas que en un tiempo fueron consideradas exequibles no lo sean ya, a la luz
de una nueva realidad social. En efecto, en el caso de la cosa juzgada
constitucional material en sentido amplio, cuando se presenten reformas
constitucionales que varíen los parámetros de comparación de las normas, o así
lo demande el carácter dinámico de la Carta; o cuando surja la necesidad de
realizar una nueva ponderación de valores o principios constitucionales, a
partir del cambio de contexto en el que se inscribe la nueva disposición
acusada, no se obliga
necesariamente a la Corte Constitucional a estarse a lo resuelto en la
sentencia anterior.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional de
pronunciamiento de fondo sobre norma declarada exequible/CAMBIO DE
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Exigencias para apartarse de la cosa juzgada
El hecho de que la Corte hubiere declarado la
exequibilidad pura y simple, o condicionada de una disposición, no significa
que sea imposible volver a analizar los mismos contenidos normativos, pues es
necesario reconocer el carácter dinámico de la Constitución o entender su
interpretación como un texto viviente. En ese orden de ideas, si lo que decide
la Corte es volver a efectuar un análisis de fondo de la disposición
previamente declarada exequible, - para evitar la petrificación del derecho o
la posible continuidad de eventuales errores-, se le exige justificar las
razones por las cuales se aparta de la cosa juzgada, asumiendo la carga
argumentativa de justificar con “razones poderosas”, el cambio de
jurisprudencia.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
INTERPRETACIONES JUDICIALES-Jurisprudencia constitucional/INTERPRETACION CONSTITUCIONAL-Criterios/DOCTRINA DEL DERECHO VIVIENTE-Jurisprudencia
constitucional/DERECHO
VIVIENTE EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance
DERECHO VIVIENTE-Valor jurídico dentro del juicio de
inconstitucionalidad de las leyes
La Corte ha enfatizado en su jurisprudencia que “…
reconocerle valor jurídico al derecho viviente dentro del juicio de
inconstitucionalidad de las leyes, esto es, a la labor interpretativa que de
las normas realizan la jurisprudencia y la doctrina, y que determina su margen
de aplicación en el contexto social, constituye una garantía de imparcialidad,
efectividad y seguridad del examen que realiza la Corte, ya que permite
establecer con claridad cuál es el verdadero alcance de la norma examinada,
tomando conciencia clara de la regla de derecho que va a ser confrontada con la
Constitución Política".
TEORIA DE LOS MOVILES Y FINALIDADES-Jurisprudencia constitucional/TEORIA
DE LOS MOVILES Y FINALIDADES-Naturaleza/TEORIA DE LOS MOVILES Y
FINALIDADES-Jurisprudencia del Consejo de Estado/TEORIA DE LOS MOVILES Y
FINALIDADES-Alcance/ACCION
DE NULIDAD CONTRA ACTO DE CONTENIDO PARTICULAR Y CONCRETO-Jurisprudencia constitucional
POTESTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN ACTUACIONES PROCESALES Y ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia constitucional/POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA-Alcance/CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN REGULACION DE FORMAS PROPIAS DE CADA
PROCESO-Alcance/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA
DE PROCESOS-Límites
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL EN SENTIDO
ESTRICTO-Elementos para
determinar si se incurre o no en la prohibición del artículo 243 de la
Constitución Política
Para
verificar si se incurrió o no en la prohibición del artículo 243 superior, se
deben tomar en consideración los cuatro elementos de la cosa juzgada material
en sentido estricto, así: (i) que una norma haya sido declarada exequible o exequible
condicionada con cosa juzgada absoluta, lo que obliga a revisar la ratio
decidendi del fallo correspondiente teniendo en cuenta el contexto dentro del
cual se ubica la norma examinada, en la medida en que su significado y sus
alcances jurídicos pueden variar si el contexto es diferente; (ii) que el contenido
material del texto examinado, sea similar a aquel que fue condicionado,
teniendo en cuenta el contexto dentro del cual se ubica la norma examinada, en
la medida en que su significado y sus alcances jurídicos pueden variar si el
contexto es diferente. La identidad
se aprecia, entonces, teniendo en cuenta no sólo la redacción de los artículos,
sino también el contexto dentro del cual se ubica la disposición demandada, de
tal forma que si la redacción es diversa pero el contenido normativo es el
mismo a la luz del contexto, se entiende que hubo una reproducción. Por el
contrario, si la redacción es igual pero del contexto se deduce un significado
normativo distinto, se entiende que no se realizó dicha reproducción. (iii)  Que el texto legal,
supuestamente reproducido, haya sido declarado constitucional por “razones de
fondo”, lo cual hace necesario analizar la ratio decidendi del fallo anterior;
y (iv) cuando se trata de una exequibilidad
condicionada no debe olvidarse que se produce la expulsión del ordenamiento
jurídico de interpretaciones o normas contrarias a la Constitución, por lo que
debe averiguarse si subsisten las normas constitucionales que sirvieron de
parámetro de control en la sentencia que declaró la inexequibilidad de la
interpretación reproducida. En estos casos,  si se verifica la existencia de la
reproducción de la interpretación (o norma) que la Corte había retirado del
ordenamiento jurídico, la Corte debe declarar la inexequibilidad de la norma
objeto de análisis o mantener la exequibilidad condicionada según el caso,
fundada en el desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 243 superior, pues éste limita la competencia del Legislador para expedir una norma ya
declarada contraria a la Carta.
Referencia: Expediente D-10453
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 137 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
Demandante: Jorge Eduardo Zamora Acosta
Magistrado ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., seis (6) de mayo de dos mil quince
(2015).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados María Victoria Calle
Correa, quien la preside, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero
Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortíz Delgado, Jorge Iván
Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Martha Victoria Sáchica Méndez
y Luis Ernesto Vargas Silva, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40-6 y 242-1 de la
Carta Política, el ciudadano
Jorge Eduardo Zamora Acosta,
presentó acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 137 (parcial) de la Ley 1437 de 2011
“Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo”.
Mediante auto del 9 de octubre de 2014, la Magistrada
Sustanciadora admitió la demanda de la referencia y dispuso que por Secretaría
General se procediera a fijar en lista el proceso y se surtiera el traslado de
la demanda al Procurador General de la Nación, para lo de su competencia. En
dicha providencia, se ordenó igualmente, que de conformidad con el artículo 11
del Decreto 2067 de 1991, se comunicara la iniciación del proceso al señor Presidente
de la República y al señor Presidente del Congreso y que se informara de la
admisión de la demanda a los Ministros del Interior y de Justicia y del Derecho.
Por último, se invitó a la señora Presidente del Consejo de Estado, a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia y a las Facultades de Derecho de la
Universidad Nacional de Colombia, Sergio Arboleda, Externado de Colombia, de
los Andes, Pontificia Javeriana y a Universidad de Nariño, para que si lo
estimaban pertinente, expusieran sus razones sobre la exequibilidad o no de los
segmentos normativos acusados.
Cumplidos como están los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de actuaciones y previo concepto del Procurador
General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la acción de
inconstitucionalidad de la referencia.
II.  NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto del artículo 137
de la Ley 1437 de 2011, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011, y se subraya el aparte demandado, así:
LEY 1437 DE 2011
(enero 18)
Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
“ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o
por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos
administrativos de carácter general.
Procederá cuando hayan sido expedidos con
infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en
forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante
falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los
profirió.
También puede pedirse que se declare la
nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y
registro.
Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos
administrativos de contenido particular en los siguientes casos:
1. Cuando con la demanda no se persiga o de la
sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento
automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.
2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso
público.
3. Cuando los efectos nocivos del acto
administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico,
social o ecológico.
4. Cuando la ley lo consagre expresamente.
PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se
persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a
las reglas del artículo siguiente”.
III.
LA DEMANDA
El
señor Jorge Eduardo Zamora Acosta solicita la declaratoria de inconstitucionalidad
del aparte previamente subrayado del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 - en adelante CPACA-,
o en su defecto, que éste se adecue a los preceptos de la Carta Política, en la
medida en que a su juicio, tales aspectos normativos resultan contrarios al
artículo 243 de la Constitución, relacionado
con la figura de la cosa juzgada constitucional.
En efecto, poniendo en contexto los orígenes y estructura del artículo
137 del Nuevo Código Contencioso Administrativo, el señor Zamora Acosta
sostiene que en varias memorias sobre su redacción y creación, se ha señalado
que el nuevo artículo del Código Contencioso Administrativo, acoge expresamente
la teoría de los móviles y las finalidades sobre la nulidad de los actos
administrativos de carácter particular, que según el demandante, fue declarada
inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-426 de 2002[1], y que a su juicio, en
sucesivas sentencias del Consejo de Estado, se ha desobedecido de manera
reiterada[2].
Para el ciudadano, la sentencia C-426 de 2002, estudió precisamente la
interpretación que el Consejo de Estado venía dándole al artículo 84 del Código
Contencioso Administrativo anterior, bajo la teoría jurisprudencial descrita,
concluyendo que atentaba de manera desproporcionada contra el derecho de acceso
a la justicia, al impedir que el particular pudiera someter al control de
legalidad, actos de carácter particular y concreto que no cumplieran con los
requisitos impuestos por el máximo tribunal de lo contencioso administrativo.
Bajo tales consideraciones, la sentencia que se cita, declaró la
exequibilidad condicionada del artículo 84 del C.C.A., declarando su
constitucionalidad, “siempre y cuando se entienda que la acción de nulidad
también procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la
pretensión es exclusivamente el control de legalidad en abstracto del acto, en
los términos de la parte motiva de esta sentencia”. Esta determinación de la
Corte Constitucional, para el señor Zamora Acosta, no es otra cosa que haber
declarado inexequible la teoría de "los motivos y las finalidades"
del Consejo de Estado, la cual en su opinión, “como conceptúa la Corte,
resulta ser desproporcional (sic) y le impone al ciudadano una carga que hace
nugatorio el derecho al acceso a la administración de justicia y al debido
proceso”.
En consecuencia, el cargo que presenta el ciudadano contra el artículo
137 parcial, se sintetiza de la siguiente forma:
(i)
Los apartes acusados
del artículo 137 del Nuevo Código Contencioso Administrativo, son
inconstitucionales, por cuanto sobre el precepto normativo demandado, “ya
hubo pronunciamiento expreso constitucional en contra, configurándose para el
caso, cosa juzgada material. Por ende, la actuación del legislador padece de un
vicio de competencia, toda vez que reprodujo el contenido material de un acto
jurídico declarado inexequible”, por la Corte Constitucional, en
contravención del artículo 243 superior.
(ii)
Para el actor, el
condicionamiento señalado en la sentencia C-426 del 2002 es vinculante, porque
se trata de un fallo de control abstracto cuyos efectos son imperativos y
obligatorios. Siendo así, la interpretación de la tesis de "los móviles
y finalidades" que recaía en el artículo 84 del C.C.A., fue expulsada
del ordenamiento jurídico, decisión que hizo tránsito a cosa juzgada
constitucional y que impide que pueda replicarse su contenido dentro de la
legislación.
(iii) En
efecto, a juicio del ciudadano, el inciso y los numerales acusados de la Ley
1437 de 2011, son la consagración de esa doctrina, situación que intenta
demostrar visualizando lo que él llama la “unidad ontológica entre el
artículo 84 del C.C.A. y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011”, a través
de un cuadro comparativo que pretende evidenciar la relación entre la teoría de
los motivos y la finalidades - según varias sentencias del Consejo de Estado-,
y los apartes demandados del artículo 137 acusado, intentando dar cuenta de que
se trata de los mismos contenidos normativos. Por las anteriores razones,
sostiene que respecto del segmento demandado ha operado el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional, lo que impone que la norma demandada sea declarada
inconstitucional, por infracción de lo dispuesto en el artículo 243 de la Carta
Política.
Por las
anteriores razones, solicita la inexequibilidad de los apartes acusados del
artículo en mención.
IV.
INTERVENCIONES.
1.
Ministerio de
Justicia y del Derecho.
El Ministerio de Justicia y del Derecho, solicita a la
Corte Constitucional declarar EXEQUIBLE el artículo 137 (parcial)  de la
Ley 1437 de 2011.
Para el Ministerio, en la sentencia C-426 de 2002, la
Corte Constitucional se pronunció sobre el alcance normativo dado al artículo
84 del CCA por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en el sentido de
condicionar la procedencia de la acción de simple nulidad contra los actos de
contenido particular y concreto, a los casos que la ley estipulare o cuando
estos representen interés para la comunidad. Según la sentencia, las
limitaciones impuestas por la jurisprudencia contencioso administrativa, eran
contrarias a las garantías constitucionales de defensa y acceso a la
administración de justicia, al no estar contenidas tales exigencias en el texto
del precepto acusado, ni deducirse de la regla jurídica allí fijada.
Según el Ministerio, en esa oportunidad la Corte
Constitucional sostuvo que aunque no le corresponde al juez constitucional
resolver debates suscitados en torno a la aplicación o a la interpretación de
la ley, se ha admitido que por vía de la acción de inconstitucionalidad se
pueden resolver conflictos atinentes a la interpretación de normas jurídicas,
cuando involucran un problema de interpretación constitucional.
En ese sentido la controversia se planteaba en torno a
la forma en la que el Consejo de Estado venía interpretando el artículo 84 del
C.C.A., con fundamento en la doctrina de los motivos y las finalidades,
que sostenía que por vía del contencioso de anulación, podían controvertirse
actos administrativos de contenido general y, por fuera de este, sólo los actos
de contenido particular que expresamente señalara la ley, o que tuviesen
trascendencia social y representaran un interés para la comunidad.
Conforme a este criterio de interpretación, la mayoría
de los actos administrativos de contenido particular, no podían ser impugnados
a través de la acción simple de nulidad, debiendo necesariamente ser demandados
a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo término
de caducidad es de 4 meses.
Para la Corte Constitucional, a juicio del Ministerio,
la formulación y exigencia de requisitos adicionales no contenidos en el texto
de la norma acusada ni derivados de su verdadero espíritu y alcance, -
independientemente de las tesis que fueren expuestas en el seno del máximo
órgano de lo contencioso administrativo-, representaba una carga ilegítima para
los asociados que restringía su acceso a la justicia y el debido proceso.
Acogiendo estos criterios, la Corte procedió a declarar la exequibilidad condicionada
del artículo 84 del CCA., con el propósito de que se interpretara,
entendiéndose que la acción de nulidad también podía  ser adelantada contra los
actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión fuera exclusivamente
el control abstracto de legalidad del acto, en los términos de la parte motiva
de la sentencia.
De lo anterior se desprende que, a diferencia de lo
afirmado en la demanda, para el Ministerio no resulte cierto que la sentencia
C-426 de 2002 haya excluido del ordenamiento jurídico la teoría de "los
móviles y las finalidades" respecto de los actos de carácter particular y
concreto. Lo que se declaró, fue la exequibilidad condicionada de tal
interpretación, adoptada por vía jurisprudencial para efectos de la aplicación del
artículo 84 del anterior CCA., lo que no equivale a una declaratoria de
inexequibilidad.
En consecuencia, no puede hablarse de cosa juzgada en
este caso, cuando el objeto del control constitucional fue una interpretación
constitucional adoptada por la jurisprudencia para la aplicación de una
disposición normativa específica, respecto de la cual la Corte dijo, que las
restricciones jurisprudenciales, no se desprendían del texto de la norma
acusada.
En contraposición a lo anterior, el control de
constitucionalidad que se pretende en esta oportunidad, se dirige contra una
norma adoptada por el Legislador dentro del ámbito de libertad de configuración
legislativa, que de manera alguna resulta restrictiva en el acceso a la
administración de justicia y al debido proceso, para los ciudadanos.
Adicionalmente, revisando los antecedentes de la
expedición del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, el Ministerio llega a la
conclusión de que el objetivo de la propuesta, fue siempre armonizar y acercar
la tesis de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, al lograr que
fuera el Legislador el que estableciera el objeto de las acciones ahora
denominadas medios de control.
En ese sentido, considera que no es pertinente en este
caso alegar cosa juzgada constitucional. Pero si ello fuera posible, la Corte
Constitucional tendría que estarse a lo resuelto en la sentencia C-426 de 2002
que declaró la exequibilidad condicionada del artículo 84 del CCA., lo que no
significaría la inexequibilidad de la norma acusada. Desde esta perspectiva, afirma
el Ministerio que existe una contradicción en la demanda, al desconocer los
efectos de la cosa juzgada constitucional y al confundir los efectos de la
declaratoria de exequibilidad condicionada, con la declaratoria de
inconstitucionalidad.
En consecuencia, concluye que la norma acusada no
vulnera los derechos de acceso a la justicia o debido proceso, tal y como se
desprende del parágrafo acusado, por lo que para el Ministerio los apartes
demandados del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 deben ser declarados
conformes a la Carta Política.
2.
Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República.
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República intervino en el presente proceso, con el propósito de solicitar que
la Corte Constitucional se INHIBA de emitir un pronunciamiento de fondo
en la demanda de la referencia, o que en su defecto, se declare EXEQUIBLES
los apartes acusados del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.
Para la Secretaría Jurídica, aunque el propósito de su
escrito es solicitar que la Corte declare exequible el artículo acusado, a su
juicio no sobra señalar que los cargos que se formulan, no satisfacen los
requisitos de concreción, suficiencia y pertinencia necesarios para la admisión
de la demanda. Lo anterior, porque el libelista no presenta cargos específicos
contra los cuatro numerales del artículo 137 y omite, por esa vía, un análisis
particular respecto de cada uno de ellos. En efecto, el escrito se limita a
alegar que la disposición demandada, revivió la tesis de los móviles y las
finalidades, pero no se detiene a verificar si las causales previstas en la
norma, en efecto restablecen esa doctrina del máximo tribunal de lo contencioso
administrativo.
Un repaso de la demanda, deja al descubierto que en el
análisis de la antijuridicidad de las causales del artículo 137, el actor se
limita a la presentación de un cuadro comparativo a dos columnas en el que
coteja la teoría de los móviles y finalidades con el texto de la norma acusada,
dejando al juez el trabajo de deducir la oposición normativa. Sin embargo, a su
juicio, el memorial falla en consignar un análisis particular de lo que podría
considerarse la médula del problema jurídico, que es el determinar si las 4
causales de la norma acusada, y su parágrafo, realmente reproducen un contenido
que fue expulsado del ordenamiento jurídico por el Tribunal constitucional. El
cuadro diseñado por el actor, es una herramienta insuficiente para probar dicha
oposición.
También la demanda es inepta, porque si se revisa con
detenimiento el principal argumento de la sentencia C-426 de 2002, este
sostiene que el artículo acusado en su momento, no limitaba las condiciones de
interposición de la acción de nulidad contra actos administrativos particulares
y concretos, por lo que no le era dable al juez contencioso limitar ese
derecho. En otras palabras, la sentencia C-426 de 2002 dijo que la teoría de
los móviles y finalidades era contraria a derechos, porque imponía limitaciones
que no estaban incluidas en la ley.
En el caso que hoy ocupa la atención de la Corte, las
restricciones, limitaciones, condicionamientos y salvedades están inscritas en
la ley, no en la jurisprudencia, por lo que el argumento para oponerse a ellas
no puede ser simplemente, que dichas disposiciones se oponen a lo establecido
en la sentencia C-426 de 2002. La obligación del demandante hoy en día, era
señalar porqué esas reglas, ahora positivizadas, son contrarias a los preceptos
constitucionales.
Hecha esta salvedad, la Secretaría Jurídica de la
Presidencia considera finalmente que el artículo 137 acusado no es contrario a
la Constitución, porque el Legislador sí tuvo en cuenta las consideraciones de
la sentencia C-426 de 2002 para proferir el nuevo artículo. Sin ahondar en el
debate, el artículo 137 demandado dispone en su numeral 1º que la acción de
nulidad de actos administrativos de contenido particular procede
excepcionalmente “cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de
nulidad que se produjere no se genera el restablecimiento automático de un
derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero”.
Esta regla indica que si la demanda pretende la
nulidad de un acto administrativo de contenido particular que derive en la
reparación automática, la acción de nulidad resulta improcedente, pues, a menos
que la acción se intente dentro de los cuatro meses siguientes a su
publicación, la misma no puede utilizarse para burlar el término de caducidad. En
otras palabras, la regla jurídica del artículo 137 señala que será procedente
la acción de nulidad contra el acto particular, si la pretensión de la demanda
es meramente la defensa del orden jurídico.
Entendida así la norma, es claro que antes que
contradecir la sentencia de 2002 de la Corte Constitucional, la regla jurídica
demandada va en la misma dirección de las consideraciones de la Corte, pues en
la providencia citada el Tribunal sostuvo que “[e]n la medida en que esta acción no se intente o no
se ejerza dentro de los cuatro meses de que habla la ley (C.C.A. art. 136-2),
quien se considere directamente afectado o un tercero, podrán promover la
acción de simple nulidad en cualquier tiempo (C.C.A. arts. 84 y 136-1), pero
única y exclusivamente para solicitar de la autoridad judicial la nulidad del
acto violador, dejando a un lado la situación jurídica particular que en éste
se regula, para entender que actúan por razones de interés general: la de
contribuir a la integridad del orden jurídico y de garantizar el principio de
legalidad frente a los excesos en que pueda incurrir la Administración en el
ejercicio del poder público”.
Lo anterior quiere decir que tanto el artículo 137-1
del CPCCA como la sentencia C-426 de 2002, reconocen que la acción de nulidad
contra el acto particular procede cuando el propósito de la demanda o la
finalidad de la sentencia no es el restablecimiento automático de un
derecho subjetivo, sino la defensa de la integridad del orden jurídico. De
hecho la Corte insiste en esta condición, al advertir que el derecho subjetivo
no puede verse modificado por el fallo de nulidad, con lo cual establece una
diferencia entre la naturaleza del fallo y sus efectos, así:
“En estos casos, la competencia del juez
contencioso administrativo se encuentra limitada por la pretensión de nulidad
del actor, de manera que, en aplicación del principio dispositivo, aquél no
podrá adoptar ninguna medida orientada a la restitución de la situación
jurídica particular vulnerada por el acto”. (Sentencia C-426 de 2002)
Estas consideraciones permiten entender que el numeral
1º del artículo acusado no es contrario al sentido del fallo de 2002, pues
dicho numeral permite incoar la acción con la sola pretensión de conservar la
integridad del derecho, evaluado en términos abstractos.
Respecto de los numerales 2º y 3º, la intervinientes
dijo que la sola intención de defender el orden jurídico era la pretensión que la
teoría de los móviles y finalidades había desechado del régimen de la
acción de nulidad, y fue a esa posibilidad a la que se dedicó el fallo de
constitucionalidad. Es por eso que, al concluir su disertación, la Corte
afirmó: “Acogiendo los criterios que
han sido expuestos, la Corte procederá a declarar la exequibilidad del artículo
84 del Código Contencioso Administrativo, tal y como fue subrogado por el
artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, siempre y cuando se entienda que la
acción de nulidad también procede contra los actos de contenido particular y
concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en
abstracto del acto, en los términos de la parte motiva de esta Sentencia”.
Al declarar la exequibilidad del artículo 84 del
antiguo CCA, la Corte abrió una nueva alternativa para la demanda de nulidad de
los actos administrativos de contenido particular, cerrada por muchos años por
la teoría de los móviles y las finalidades: la posibilidad de demandar el acto particular
para la defensa del orden jurídico.
Así, el fallo de la Corte no se pronunció sobre las
otras circunstancias que, según la doctrina de los móviles y finalidades,
permiten la demanda de dichos actos. Técnicamente, entonces, la Corte
Constitucional no tiene precedente jurisprudencial aplicable a los numerales 2 y
3, por lo que respecto de estos numerales la demanda resulta inepta. En
estricto sentido, no existe cargo contra dos disposiciones respecto de las
cuales la Corte no se pronunció en la sentencia C-426 de 2002.
De otro lado, la Secretaría Jurídica de la
Presidencia, considera que no es posible hacer un estudio de fondo de la causal
4ª  a la luz de la demanda de la referencia, porque se limita a reconocer que
la ley podría establecer otras causales de procedencia de la nulidad contra
actos administrativos de contenido particular. Mientras el Legislador no defina
dichas causales, resulta imposible hacer algún juicio de validez. Esta
circunstancia impide que la Corte pueda pronunciarse al respecto.
Finalmente, tampoco es viable pronunciamiento alguno
respecto del parágrafo de la norma, porque el demandante no formuló cargo
específico contra el mismo. Es cierto que el parágrafo se vincula directamente
con el fallo de la Corte, pero no lo es que el demandante tenga un reproche
concreto y particular contra esa norma, que solo remite a otra disposición para
regular la hipótesis en que la demanda de nulidad sí persigue el
restablecimiento automático del derecho.
Por las anteriores razones, la Secretaria Jurídica de
la Presidencia le solicita a la Corte inhibirse de emitir pronunciamiento de
fondo  en esta oportunidad, o en su lugar, declarar EXEQUIBLE la norma
acusada.
3.
Consejo de
Estado.
La Dra. María Claudia Rojas Lasso, en su calidad de
Presidenta del H. Consejo de Estado, presentó escrito ante la Corte
Constitucional en el que cual solicita la declaratoria de EXEQUIBILIDAD de
los apartes demandados del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, por considerar
que ellos no son contrarios a la Carta Política.
Para fundar estas consideraciones, luego de analizar
el contenido concreto de la sentencia C-426 de 2002 de la Corte Constitucional
y reseñar los pormenores de la jurisprudencia constitucional sobre cosa juzgada
constitucional, recuerda que la norma objeto de control, mediante la sentencia
C-426 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), fue en su momento el artículo 84 del
CCA., mientras que la norma que se acusa en esta oportunidad, hace parte de un
nuevo sistema normativo denominado Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo, que en su artículo 309, derogó las disposiciones
del antiguo Código Contencioso Administrativo.
Como el artículo 243 superior establece una
prohibición a las autoridades de reproducir el contenido material de aquellas
normas que fueron declaradas inexequibles, debe precisarse que la sentencia
C-426 de 2002 declaró exequible el artículo 84 del CCA., condicionándolo a que
se entienda que la acción de nulidad procede contra todos los actos
administrativos, incluso contra los de contenido particular y concreto, siempre
que con ella se persiga la defensa del ordenamiento jurídico en abstracto. Por
ende, de acuerdo con la regla constitucional de la sentencia C-397 de 1995[3], en el caso
particular no se puede hablar de que operó el fenómeno de la cosa juzgada “pues
la norma bajo examen - art. 137 CPACA-, no había sido demandada previamente, ni
se cuenta con pronunciamiento de fondo al respecto, por lo que este cargo no
está llamado a prosperar”.
Por otro lado, el Legislador tiene plena y amplia
facultad de configuración legislativa. Por ende, lo que en vigencia del Código
anterior causaba confusión respecto de la acción de nulidad, con la nueva
normativa se corrigió para darle mayor certeza a la ciudadanía que
eventualmente quiera impetrar la acción de nulidad, haciendo una clara e
inequívoca distinción, al precisar que esa acción se ejercita para examinar la
legalidad de los actos administrativos de carácter general.
De igual forma, la norma acusada señaló, de manera
expresa, los casos en que excepcionalmente procede la acción de nulidad contra
los actos de contenido particular. Para este cometido, se valió de la
jurisprudencia del Consejo de Estado referente a la teoría de los móviles y
las finalidades, recuperación de bienes de uso público, protección del
orden público y al medio ambiente. Además, para que no quedara ninguna duda,
afirmó el interviniente, se incluyó un parágrafo que reitera lo que se pretende
con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
En ese orden de ideas, contrario a lo relatado por el
actor, lo que la disposición acusada hace, es integrar en ella misma, los
postulados descritos en la sentencia C-426 de 2002, puesto que la exequibilidad
condicionada del artículo 84 del anterior CCA., se produjo porque el derecho de
acceso a la administración de justicia resultaba restringido por la jurisprudencia
del Consejo de Estado, al limitar la procedencia de la acción de nulidad en un
sentido no contemplado por el Legislador.
En conclusión, el Consejo de Estado considera que el Legislador
expidió el aparte acusado del artículo 137 del CPACA, conforme a sus
atribuciones establecidas en el numeral 2º del artículo 150 superior, que le
otorga un amplio margen de competencia para regular los aspectos procesales demandados.
Además armonizó la acción de nulidad con los postulados constitucionales,
particularmente con lo dispuesto en la sentencia C-426 de 2002 y la
jurisprudencia del Consejo de Estado y, además, clarificó los aspectos de controversia
originados en la normativa anterior.
4. Academia Colombiana de Jurisprudencia.
La Academia Colombiana de Jurisprudencia, en escrito
enviado a esta Corporación, solicita ESTARSE A LOS RESUELTO  en la
sentencia C-426 de 2002 y por lo tanto declarar la EXEQUIBILIDAD del
artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, en los términos de la sentencia
anteriormente señalada.
La interviniente considera que el problema planteado
en este caso se circunscribe a determinar si hay o no cosa juzgada material
frente al actual artículo 137 del CPACA, luego del estudio constitucional que
esta Corte realizó del artículo 84 del Decreto 01 de 1984. Para el efecto,
inicia sus consideraciones, extractando la ratio decidendi de la
sentencia C-426 de 2002, a fin de determinar su alcance y decisión frente al
artículo 84 previamente estudiado por la Corte.
Del análisis concluye, que con la denominada “Teoría
de los Móviles y las Finalidades”, el Consejo de Estado excedió lo consagrado
en el artículo 84 del C.C.A., derogado, porque el intérprete estableció
requisitos a la acción de nulidad que no fueron fijados previamente por el
Legislador. Así las cosas, la solución ante la exequibilidad condicionada
declarada a través de la Sentencia C-426 de 2002, era precisamente positivizar
dicha teoría en una nueva norma, en este caso el artículo 137 de la Ley 1437 de
2011, de manera tal que se le pudiera dar aplicación a la teoría, sin riesgo de
contrariar lo dispuesto en la sentencia de constitucionalidad.
Con todo, considera que algunos de los apartes de la ratio
decidendi de la sentencia de la Corte Constitucional, parecen señalar que
la declaratoria de exequibilidad condicionada no sólo se fundamentó en la
interpretación  excesiva del Consejo de Estado del artículo 84 del C.C.A.,
derogado, sino en la incompatibilidad de la denominada “Teoría de los
Móviles y Finalidades” con los valores y principios señalados por la propia
Constitución, ante lo cual se podría concluir que dicha teoría fue excluida del
ordenamiento jurídico en los términos precisados por el accionante.
En consecuencia, solicita a la Corte Constitucional, ESTARSE
A LOS RESUELTO  en la sentencia C-426 de 2002 y declarar la EXEQUIBILIDAD
del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, siempre y cuando se entienda que
el medio de control de nulidad también procede contra los actos de contenido
particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de legalidad
en abstracto del acto, en los términos de la parte motiva de esa providencia.
5. Universidad Externado de Colombia
El Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de
la Universidad Externado de Colombia, solicita a la Corte Constitucional la
declaratoria de INEXEQUIBILIDAD de los apartes acusados del artículo 137
(parcial) de la Ley 1437 de 2011, porque a su juicio, tales disposiciones sí
son contrarias al artículo 243 de la Carta y desconocen abiertamente el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
En este sentido, ya que la demanda plantea una
contradicción directa entre los apartes acusados del artículo 137 de la Ley
1437 de 2011 y el artículo 243 superior, el caso gira alrededor de la
aplicación de la teoría de los motivos y las finalidades, que tiene como punto
teórico de partida la clasificación legal y doctrinaria de los actos
administrativos generales y particulares, según los efectos que éstos producen.
Tal teoría adquiere importancia y llama la atención, de cara al problema de
procedibilidad de la acción de nulidad simple contra actos de contenido
particular, cuya plausibilidad se discute en esa oportunidad.
En efecto, si bien la simple nulidad en principio
estuvo concebida como medio de control de los actos de contenido general, y la
nulidad y restablecimiento del derecho como medio de control de los actos que
surten efectos particulares, en virtud de la teoría de los motivos y las
finalidades es viable que la nulidad simple proceda contra los actos que se
enmarcan en la segunda categoría de actos administrativos enunciada.
En el marco teórico de esta doctrina, la procedencia
de la simple nulidad contra dichos actos se explica a partir de un cambio de
énfasis analítico: en principio fue la naturaleza del acto demandado el
criterio preponderante a la hora de determinar el tipo de acción para
controvertirlo; no obstante, en virtud de la teoría de los motivos y las
finalidades, el foco de atención  se desplaza hacia los motivos y las
consecuencias que se buscan generar con el ejercicio del medio de control de
nulidad simple, a saber, la defensa del ordenamiento jurídico vigente y la
legalidad abstracta.
En ese sentido, según la teoría expuesta es viable
impugnar un acto de contenido particular, mediante el medio de control de
nulidad simple, siempre que su ejercicio este dirigido única y exclusivamente a
la satisfacción de esos fines y nunca a objetivos como el restablecimiento de
un derecho o la reparación de un daño.
La teoría de los motivos y las finalidades constituye
un punto de discrepancia, entonces, entre el Consejo de Estado y la Corte
Constitucional. Según la jurisprudencia del primer tribunal, la interpretación
del principio de tipicidad procesal sufre una relectura a la luz de esta
teoría, ya que habilita el ejercicio del medio de control de nulidad simple,
inicialmente concebido para impugnar actos de contenido general, de cara a
actos de contenido particular, siempre que se esté ante uno de los cuatro
supuestos establecidos en el artículo 137, cuya inconstitucionalidad se alega.
Igual que el Consejo de Estado, la Corte
Constitucional acepta en su jurisprudencia una relectura del principio de
tipicidad procesal, pero sus fundamentos varían y el alcance de su
interpretación es más extenso: la redacción del artículo demandado revela una
estrecha relación dogmática con la teoría de los motivos y las finalidades, a
tal punto que permite el ejercicio del medio de control de nulidad simple
contra actos de contenido particular únicamente cuando ocurran uno o más de los
cuatro supuestos que están íntimamente vinculados a la idea de defender el
ordenamiento jurídico y la legalidad abstracta. Sin embargo, la Corte
Constitucional consideró desde el año 2002, que restringir el ejercicio del
medio de control de nulidad simple contra actos de contenido particular a esos
cuatro supuestos, implicaba una restricción desproporcionada de los derechos
fundamentales de acceso a la administración de justicia, tutela judicial
efectiva y debido proceso. Así, para la Universidad Externado de Colombia,
conforme a esa providencia:
“[S]i la
pretensión procesal del administrado al acudir a la jurisdicción se limita tan
sólo a impugnar la legalidad del acto administrativo, no existe razón para
desconocerle el interés por el orden jurídico y privarlo del acceso a la
administración de justicia, por la fútil consideración de que la violación
alegada provenga de un acto de contenido particular y concreto que también
afecta derechos subjetivos. Resultaría insólito y contrario al Estado de
Derecho que la Administración, acogiéndose a criterios netamente formalistas
que no interpretan fielmente los textos reguladores sobre la materia, se pueda
sustraer del régimen legal que gobierna la actividad pública y, de contera, del
control judicial de sus propios actos, como si unos -los de contenido general-
y otros -los de contenido particular- no estuvieran sometidos al principio de
legalidad”.
Ello quiere decir que la discrepancia entre ambos
tribunales no radica en torno a la aceptación de la procedencia del medio de
control de nulidad simple contra actos de contenido particular, pues ambos
concurren en esa posibilidad, sino en la fundamentación hermenéutica: mientras
el Consejo de Estado  lo acepta de cara a la teoría de los motivos y las
finalidades  pero lo restringe a ciertas hipótesis, la Corte Constitucional lo
acepta  de cara a los derechos fundamentales ligados al acceso a la justicia,
pero no encuentra más restricción que la pretensión de controlar el acto
administrativo conforme al orden jurídico.
Ahora bien, para la Universidad Externado de Colombia,
una declaración de exequibilidad condicionada, claramente expulsa del
ordenamiento una interpretación normativa concreta, y esa expulsión hace
tránsito a cosa juzgada constitucional. En ese orden de ideas, a juicio del
grupo participante, los planteamientos de la demanda coinciden con el
razonamiento de la Corte Constitucional en la sentencia C-426 de 2002.
Además, a  juicio del actor las hipótesis establecidas
en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 están estrechamente vinculadas a la
teoría de los móviles y las finalidades, lo cual para el Externado es correcto.
No obstante, lo cierto es que el nexo que vinculaba esa teoría con el artículo
84 del anterior CCA era contingente, ya que no se predicaba directamente de la
norma, sino que había sido construido por la jurisprudencia. Por el contrario,
el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, sí está vinculado a la teoría en
comento por un nexo necesario y no contingente.
Lo anterior, porque la demanda deduce una equivalencia
de contenidos entre el artículo 84 del Decreto 01 de 1984 y el 137 de la Ley
1437 de 2011, a partir de la que deduce también, la configuración de la cosa
juzgada, lo que no basta necesariamente para decir que hay cosa juzgada
material. Para ello se requiere que exista la previa declaración de inconstitucionalidad
de un acto jurídico; que el sentido normativo sea equivalente entre la
disposición declarada inexequible y la disposición demandada;  que el vicio
material surja de la ratio decidendi de la norma anterior y que la
subsistencia de normas constitucionales que sirvieron de fundamento para la
declaración de inexequibilidad, perviva.
En criterio de la interviniente, el demandante aborda
el análisis de los 4 elementos reseñados en el artículo 137 de la Ley 1437 de
2011, enfocándose en los dos primeros. Sin embargo, aclara que considera correcto
afirmar que la interpretación según la cual el medio de control de nulidad
simple procede contra actos administrativos de contenido particular, siempre y
cuando se cumplan con los supuestos de la teoría de los motivos y finalidades, fue
declarada inconstitucional en la sentencia C-426 de 2002. Por ende, concluye
que el primer elemento para la existencia de cosa juzgada material se encuentra
consolidado.
En segundo término, el demandante demuestra que existe
una identidad semántica y normativa entre el artículo 84 declarado
condicionalmente exequible y el artículo 137. La prueba de la identidad,
está en la presencia dogmática de la teoría de los motivos y finalidades en
ambas disposiciones, por lo que hay identidad entre ambas normas, lo que
permite colegir la reproducción del contenido material declarado inexequible en
el 2002.
En tercer lugar, es evidente que la ratio decidendi
de la exequibilidad condicionada del artículo 84 tiene que ver con vicios
materiales de la norma.  Y finalmente, es evidente la subsistencia de
disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a la decisión de la
Corte en su oportunidad.
Por último, ya que la condicionalidad del fallo no
enerva los efectos de la cosa juzgada, un condicionamiento similar para el
artículo 137 no sería oportuno, toda vez que en él si se explicitan cuáles son
los supuestos ante los cuales es procedente el medio de control de simple
nulidad contra actos administrativos de carácter particular.  En otras
palabras, la exequibilidad condicionada planteada por el juez constitucional en
el 2002 no tuvo como fin la expulsión de la norma del ordenamiento, sino la
exclusión de una de sus interpretaciones posibles, por demás cultivada y
defendida  por el Consejo de Estado. Entonces, como el artículo 137, refleja
dicha interpretación excluida con la sentencia C-426 de 2002,  no bastaría entonces
el condicionamiento del fallo. Lo único posible sería declarar la INEXEQUIBILIDAD
de los apartes demandados.
6. Universidad de Nariño.
La Universidad de Nariño, por su parte, solicita que
la Corte Constitucional declare EXEQUIBLE el artículo 137 (parcial) de
la Ley 1437 de 2011, porque, aunque considera correcto afirmar que el artículo
demandado es la positivización de la teoría de los móviles y las finalidades,
por cuanto establece las mismas circunstancias en las que excepcionalmente
podría solicitarse la nulidad simple de un acto administrativo particular, lo
cierto es que no es una norma contraria a la Constitución porque la sentencia
autorizaba mediar en ello, al Legislador. En ese sentido, el artículo 137 es
diferente al 84 original, dado que el primero establece reglas taxativas
fijadas por el Legislador.
Para la Universidad de Nariño, lo que la Corte Constitucional
declaró inexequible en la sentencia C-426 de 2002, no fue entonces y en sí
misma, la teoría de los móviles y las finalidades, sino la restricción al
procedimiento que hacía el Consejo de Estado con su interpretación, sin que
ello estuviera explícito en la norma. Por ello se afirmó que el órgano legislativo
era el único legitimado para cambiar dicho procedimiento. Por esa razón,
consideró que la norma acusada tampoco viola el derecho de acceso a la
justicia.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
Mediante concepto N° 5857 del 1º de diciembre del 2014,
el Ministerio Público solicita que la Corte Constitucional se declare INHIBIDA
para efectuar un pronunciamiento de fondo sobre los apartes acusados del
artículo 137 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, o en su defecto declare EXEQUIBLES
las disposiciones acusadas, por las razones que siguen a continuación.
En concepto del Jefe del Ministerio Público, hasta la
fecha, la Corte no ha juzgado  la constitucionalidad de la tesis de los móviles
y las finalidades, sino sólo la competencia del Consejo de Estado para
interpretar restrictivamente el artículo 84 del Decreto 01 de 1984. En otras
palabras, a juicio de la Vista Fiscal, la Corte Constitucional no ha estudiado
la competencia del Legislador para diseñar la acción de nulidad simple y establecer
que, a través de ella, únicamente pueden atacarse actos de contenido general o
con incidencias en el interés público, de manera tal que frente a ese asunto,
en realidad, no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
Para el Ministerio Público, no es cierto entonces que
materialmente la Corte Constitucional haya expulsado del ordenamiento jurídico
la tesis de los móviles y las finalidades a través del condicionamiento
efectuado al artículo 84 del anterior CCA. Aunque es cierto que la Corte en la
sentencia C-426 de 2002 sí desestimó la interpretación que, de ese artículo 84,
hacía el Consejo de Estado, no es cierto que se haya expulsado la tesis de los
móviles y las finalidades como resultado de haber advertido que ésta se opone
directamente a la Constitución, como lo afirma el actor, sino que lo hizo,
porque consideró que ella implicaba una interpretación restrictiva de un aparte
legal mucho más permisivo, en desmedro del acceso a la justicia y el debido
proceso.
En consecuencia, el problema jurídico de la sentencia,
afirmó, no fue la de valorar la validez de la tesis de los móviles o las
finalidades, sino la adición de condiciones restrictivas de acceso a la
administración de justicia por parte de los jueces, cuando el Legislador no las
había previsto en el diseño normativo de los procedimientos. Además,
contrariamente a lo que dice el actor, en esa sentencia se reconoció plenamente
la competencia del Legislador para el diseño de los procedimientos judiciales.
En relación con la cosa juzgada, el Procurador
sostiene que la sentencia que se cita, sólo es relevante entonces para
determinar la competencia de los jueces para restringir procedimientos
judiciales que son más permisivos. Por lo tanto considera que, a la sentencia
C-426 de 2002 debe adjudicársele el alcance que tiene, que no es el de ser un
parámetro de constitucionalidad para limitar la potestad legislativa
anteriormente señalada.
En suma, la Vista Fiscal considera que lo definido por
la Corte Constitucional en la sentencia de 2002, solo funge como criterio para
la interpretación del anterior Código Contencioso Administrativo. Al evaluar
los apartes normativos de la nueva disposición acusada, la Vista Fiscal
encuentra que ellos sí establecen legislativamente que la acción contencioso
administrativa con pretensión de nulidad simple, solo es procedente contra los
actos generales o contra los actos particulares que tienen relevancia de
interés público. Y en tal sentido, no puede asimilarse el problema resuelto en
la sentencia C-436 de 2002, con el contenido de los apartes demandados del
artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, en tanto que ahora es directamente el Legislador
quien decidió establecer las condiciones de acceso a la justicia en los
términos en que lo hizo.
El acto jurídico expulsado en la sentencia C-436 de
2002 es el contenido de la interpretación de los móviles y las finalidades que
realizaba el Consejo de Estado. Pero el motivo de la oposición de la Corte a la
tesis, no consistió en la invalidez de la tesis en sí, sino en la imposibilidad
del Consejo de Estado de interpretar una norma restrictivamente, frente a una
regla más favorable del Legislador. En el presente caso, el acto jurídico es
uno de rango legal, lo que implica que debe ser evaluado bajo parámetros de
constitucionalidad diversos.
Como no se cumplen entonces los requisitos previstos
para la existencia de la cosa juzgada constitucional, el Jefe del Ministerio
Público le solicita a la Corte declararse INHIBIDA para efectuar un
pronunciamiento de fondo, o en su defecto, declarar la EXEQUIBILIDAD de
los apartes acusados, con fundamento en las razones previamente expuestas.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia.
1. La Corte Constitucional es competente para conocer
de la demanda de la referencia contra disposiciones vigentes de la Ley 1437 de
2011, pues se trata de acusaciones de inconstitucionalidad contra un precepto
que forma parte de una ley de la República, en virtud de lo dispuesto por el
artículo 241, numeral 4° de la Carta Política.
El asunto bajo revisión.
2.- El
demandante solicita a la Corte Constitucional declarar inexequibles los apartes
acusados del artículo 137 del CPACA, por ser contrarios al artículo 243 de la Constitución, en la medida en que a
su juicio, frente a ellos, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada material, con
fundamento en la sentencia C-426 de 2002[4]
de la Corte Constitucional.
Esta
percepción es compartida también por la Universidad Externado de Colombia, entidad
que junto con el accionante, solicitan la declaratoria de inexequibilidad de
los apartes acusados, principalmente por lo siguiente:
Al
haber declarado exequible de manera condicionada el artículo 84 del C.C.A., la
Corte expulsó del ordenamiento jurídico la interpretación existente de esa
norma jurídica, conocida como la doctrina de los móviles y las finalidades, al
dotar al artículo 84 del C.C.A. de un nuevo entendimiento, ajustado a la Carta.
En efecto, tanto la Universidad Externado de Colombia
como el ciudadano demandante, consideran que la "teoría de los móviles
y las finalidades" fue retirada del ordenamiento jurídico con la
sentencia C-426 de 2002, en
la medida en que esta Corporación se opuso al carácter restrictivo de esa tesis
jurisprudencial, por limitar la acción de nulidad simple para actos de
contenido particular y afectar de manera desproporcionada, el derecho al acceso a la justicia,
la tutela judicial efectiva
y el debido proceso de los
ciudadanos. Ello generó el retiro de la doctrina en mención del ordenamiento jurídico, "teniendo
en cuenta que una declaración condicionada de exequibilidad, destierra las
interpretaciones normativas diversas", y hace tránsito a cosa juzgada
constitucional. En consecuencia, como esa doctrina ahora es reproducida por el artículo
137 parcialmente acusado del CPACA, solicitan la inconstitucionalidad parcial del
artículo en mención, por violar la disposición superior mencionada.
La
Universidad Externado de Colombia también precisa que, en este caso, se cumplen
las exigencias jurisprudenciales de la cosa juzgada constitucional, teniendo en
cuenta que: (a) existe una declaración previa de inconstitucionalidad  de un acto jurídico; (b)
el sentido normativo es equivalente entre la disposición declarada inexequible
y la disposición demandada; (c) el vicio material surge de la ratio
decidendi de la sentencia anterior, y (d) subsisten las normas
constitucionales que sirvieron de fundamento para la decisión constitucional
previa. En tal virtud, se considera transgredido el artículo 243 superior.
A la
misma conclusión llega la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al sostener
que la razón de la sentencia C-426 de 2002 se centró en que el
intérprete, esto es, el Consejo de Estado, estableció requisitos restrictivos para
la acción de nulidad, que no fueron fijados por el Legislador. A pesar de esta
consideración, arribó igualmente a la conclusión de que la ratio decidendi
de la sentencia C-426 de 2002, también parece inferir la inconstitucionalidad
de la teoría de los móviles y las finalidades en su texto. Sin embargo, a
diferencia de los demás intervinientes, considera que lo pertinente en este
caso es que la Corte Constitucional decida estarse a lo resuelto en la
sentencia C-426 de 2002, y declare exequible el artículo 137 de la Ley 1437 de
2011, ajustándolo al condicionamiento fijado previamente por la Corte
Constitucional, en la sentencia mencionada.
3. A su
turno, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Secretaría Jurídica de la
Presidencia, el Consejo de Estado, el Procurador y la Universidad de Nariño,
consideran que la norma objeto de control debe ser declarada exequible, pues el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional no ha operado en este caso, por lo
siguiente:
En
primer lugar, el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, forma parte de un
orden legal nuevo y diverso al del Código Contencioso Administrativo
anterior, de manera tal que ambas normas jurídicas no pueden ser comparadas a
priori entre sí, teniendo en cuenta que operan bajo marcos jurídicos
diversos. Por esa razón, los artículos 84 del C.C.A., y el 137 de la Ley 1437
de 2011, son disposiciones que deben ser valoradas también de forma separada e independiente,
en la medida en que  no hay equivalencia en sus contenidos, teniendo en cuenta
que en el primer caso la disposición demandada fue estudiada conforme a la
interpretación dada por el Consejo de Estado en su momento sobre dicha norma,
mientras que en la actualidad, la demanda ciudadana se centra en el contenido
normativo que ha sido proferido directamente por el Legislador.
En ese
orden de ideas, a juicio del Consejo de Estado, no puede existir cosa juzgada
constitucional sobre una norma que no ha sido previamente demandada, siguiendo
la sentencia C-395 de 1995[5].
El Procurador
General también comparte la apreciación anterior, al considerar que en
realidad, hasta el momento, la Corte Constitucional no ha estudiado si el Legislador tiene o no
competencia para diseñar la acción de nulidad simple y establecer que esta
acción únicamente procede contra actos de contenido general o con incidencia en
el interés público, ya que la Corte sólo ha analizado la teoría de los
móviles y las finalidades, sobre la base de la competencia del Consejo de
Estado para interpretar restrictivamente el artículo 84 del Decreto 01 de 1984,
en contraposición aparentemente a una decisión más amplia del Legislador. De
tal manera que frente al artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, en realidad, no
puede existir el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
En eso
coinciden varios intervinientes, al señalar entonces que la cosa juzgada material,
no es un fenómeno que comprometa la constitucionalidad del artículo 137 de la Ley
1437 de 2011, por cuanto la Corte Constitucional expulsó del ordenamiento
jurídico una interpretación judicial que proponía limitaciones no establecidas
por la ley para el acceso a la justicia, pero no "la teoría de los
móviles y las finalidades" en sí misma considerada. En este sentido, la
Secretaría Jurídica de la Presidencia, por ejemplo, sostiene, que la doctrina mencionada resultó contraria
al acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva, pero por imponer
limitaciones jurisprudenciales que no estaban incluidas en la ley.
Por su parte, otros intervinientes alegan que
con el artículo 137 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, lo que el Legislador
quiso finalmente, fue cumplir precisamente, con la parte resolutiva de la
sentencia C-426 de 2002. En otras palabras, que el Legislador en la redacción del artículo 137 acusado sí
tuvo en cuenta las consideraciones de la sentencia C-426 de 2002 para proferir
la nueva norma.
Para la Secretaría Jurídica de la Presidencia, la
primera causal del artículo 137 que se acusa, en consecuencia, admite precisamente
la acción de nulidad de actos administrativos de contenido particular cuando
con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no
se genere, el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del
demandante o de un tercero. Ello quiere decir, que es procedente la acción de
nulidad contra el acto particular, si la pretensión de la demanda es meramente
la defensa del orden jurídico, tal y como lo exigió el condicionamiento de la
Sentencia C-426 de 2002. Por ese hecho considera que lejos de ser contrario a
la Carta, el artículo 137 del CPACA le da cumplimiento a la sentencia C-426 de
2002 proferida por la Corte
Ante estas
circunstancias, los defensores de la norma acusada consideran que el Legislador
tenía entonces, una amplia competencia
constitucional para definir el alcance de los procedimientos jurídicos, incluyendo
los medios de control de los actos administrativos, en los términos del
artículo 150 de la Carta. Precisamente lo que hizo el Congreso en esta
oportunidad, según indican, fue armonizar las distintas posiciones de la Corte
Constitucional y del Consejo de Estado sobre el tema, y resolver a través de
una norma expresa, los debates jurisprudenciales anteriores.
4. Una vez revisados los argumentos principales de
inconstitucionalidad y exequibilidad que recaen sobre la norma acusada, resalta
la Sala que existen también otras consideraciones adicionales de índole
procedimental sobre la demanda ciudadana, que inducen a algunos de los
intervinientes y al Procurador General, a solicitar la inhibición de la Corte para
decidir de fondo, al existir desde su perspectiva, ineptitud sustantiva de la
demanda.
Al respecto, la Secretaría Jurídica de la Presidencia
reclama, en particular, que  la Corte Constitucional no se pronunció en la
sentencia C-426 de 2002 sobre aspectos puntuales de la doctrina de los
móviles y finalidades, por lo que la Corte técnicamente no tiene un
precedente jurisprudencial aplicable a los numerales 2º y 3º del artículo 137
de la Ley 1437 de 2011, razón por la cual con relación a ellos, la demanda
resulta inepta.
En el mismo sentido, a juicio de la Secretaría
Jurídica, tampoco es posible hacer un estudio de fondo de la causal 4ª del
artículo acusado, en la medida en que esa causal se limita a reconocer que la
ley podrá establecer otras razones de procedencia de la nulidad contra actos
administrativos de contenido particular, circunstancias que no pueden ser
valoradas en concreto, mientras el Legislador no defina dichas causales. Igualmente,
considera que tampoco es viable un pronunciamiento de fondo respecto del
parágrafo de la norma, porque si bien éste se vincula directamente con el fallo
de la Corte en el caso del artículo 84 del C.C.A., el demandante  no presentó
un reproche concreto y particular contra él, de manera tal que considera que
frente a estos aspectos, procede la inhibición.
Por su parte, el Ministerio Público, desde una
perspectiva más genérica, sostiene que como no es cierto que materialmente la
Corte Constitucional haya expulsado del ordenamiento jurídico la tesis de
los móviles y las finalidades a través del condicionamiento efectuado al
artículo 84 del anterior CCA., la demanda es inepta,  razón por la cual debe
proferirse una decisión inhibitoria.
Los problemas jurídicos a abordar.
5. De
acuerdo con los argumentos previamente expuestos, le corresponde a esta
Corporación en primer lugar, establecer si la demanda presentada por el
señor Jorge Eduardo Zamora Acosta es apta, y si reúne en esta oportunidad, los
requisitos necesarios para generar una decisión constitucional de fondo.
En segundo lugar, de ser superado de forma
positiva el estudio sobre la idoneidad de la demanda, deberá determinar esta
Corporación si los apartes
acusados del artículo 137 de
la Ley 1437 de 2011 desconocen efectivamente o no, el artículo 243 de la Carta,
por existir aparentemente cosa juzgada material en relación con la sentencia
C-426 de 2002, dadas las consideraciones de esa providencia sobre la teoría
de los móviles y las finalidades. A partir de este análisis, deberá la
Corte evaluar finalmente, si la norma acusada se ajusta a la Constitución, sobre la base de los cargos presentados
en la demanda.
Ahora bien, la respuesta a la pregunta constitucional
de fondo, gira alrededor de una serie de temas relevantes que deben ser
debidamente valorados por esta Corporación en el curso del análisis constitucional
subsiguiente, relacionados con la naturaleza de la teoría de los móviles y las
finalidades; el alcance de la cosa juzgada material en la jurisprudencia
constitucional para el caso de las sentencias de constitucionalidad
condicionada; la posibilidad de declarar exequible o inexequible, por sí misma,
una interpretación judicial normativa, es decir, una regla jurisprudencial, de
una manera abstracta, y el papel determinante del Legislador, en la solución de
conflictos interpretativos de las normas legales.
Desde esta perspectiva, para lograr un análisis
efectivo que permita dar una respuesta constitucional concreta sobre el cargo
de la demanda, esto es sobre la existencia de la cosa juzgada material en este
caso, esta Corporación debe revisar de manera preliminar, los siguientes temas
jurídicos: (i) la cosa juzgada constitucional y en especial, la llamada
cosa juzgada "material", así como el alcance de las declaraciones de
constitucionalidad condicionada que profiere esta Corporación. (ii) El
estado actual de la jurisprudencia constitucional en lo que respecta a la
capacidad de esta Corte para conocer de interpretaciones judiciales y el
fundamento de esa aproximación. (iii) La teoría de los móviles y las
finalidades y la  ratio decidendi de la sentencia C-426 de 2002. Y
finalmente, (iv) las competencias del Legislador en materia procesal y
la naturaleza del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.
Una vez revisados los temas anteriormente expuestos,
procederá la Sala a evaluar en concreto, los cargos de la demanda.
La
existencia de aptitud sustantiva de la demanda.
6.
La acción de inconstitucionalidad, ligada al ejercicio de los derechos
políticos de los ciudadanos (art. 40-6 C.P), es una acción pública y popular[6], que no requiere
de especiales requerimientos o conocimientos para su presentación, pero que
exige de quien desea controvertir
la presunción de constitucionalidad de las normas legales existentes, la
presentación de argumentos y cargas procesales mínimas, que justifiquen
debidamente la pretensión de inexequibilidad que se propone en la demanda.
Estos
requisitos mínimos, pretenden asegurar el adecuado balance entre el principio pro actione, -que impide someter a los ciudadanos a cargas
desproporcionadas que hagan nugatorio su derecho a interponer la acción pública
enunciada o el acceso a la justicia -, y la exigencia de una adecuada propuesta
argumentativa que favorezca el diálogo
constitucional eficaz[7]
y de fondo, a partir de lo dicho por los ciudadanos en sus demandas[8].
7. En ese orden de ideas, el
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, fija las condiciones o requisitos mínimos
de procedibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo en
principio, que se señalen en los escritos ciudadanos los siguientes aspectos
básicos: (i) las disposiciones legales contra las que dirigen la
acusación; (ii) las preceptivas constitucionales que se consideran
violadas y (iii) que se expliquen las razones o motivos por los cuales
se considera que las normas superiores han sido desconocidas.
En
lo que respecta al último de los requisitos, las pautas jurisprudenciales
existentes sobre el tema, han precisado que las razones que propongan los
ciudadanos, deben ser conducentes para lograr un diálogo constitucional
efectivo.  Por ende, los cargos debe estar apoyado entonces, en razones “claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[9].
La descripción de cada una de estas categorías, puede ser explicada
siguiendo la jurisprudencia constitucional, de la siguiente forma:
(a)
Claridad. Exige que exista un hilo conductor en la argumentación que
se presenta, de manera tal que se comprenda el contenido de la demanda y las
justificaciones que la sustentan[10]. Ello
supone que las ideas expuestas, las razones esbozadas y los razonamientos
presentados por el actor, se desarrollan en la demanda de una manera lógica,
coherente y congruente, a fin de que no presenten confusión o ambigüedad[11].
(b) Certeza.
Implica que los cargos de la demanda deben
recaer sobre una proposición jurídica real y existente en el ordenamiento, “y no simplemente [sobre una disposición]
deducida por el actor, o implícita”[12];
o sobre normas que no son objeto de la demanda. En este sentido, los cargos serán ciertos, si
las proposiciones jurídicas acusadas surgen objetivamente del “texto normativo”
acusado, y no se trata de meras inferencias o consideraciones subjetivas del
actor, frente a esas mismas normas. Así, las conjeturas, las presunciones, las
sospechas y las creencias del demandante respecto de una norma acusada, no
pueden constituir un cargo cierto contra ella[13].
(c) Especificidad. Las razones o fundamentos de la
demanda resultan específicos, si los cargos de inconstitucionalidad se dirigen
directamente contra la disposición acusada. Ello supone que debe existir, “por lo menos un cargo constitucional concreto” contra
las normas acusadas. Por ende, son inadmisibles los argumentos “vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[14]
contra las disposiciones que se atacan, por no relacionarse de manera concreta
y directa contra las disposiciones que se acusan.
(d) Pertinencia. Esta exigencia implica demostrar que
el vicio que aparentemente se desprende de la norma acusada debe ser de
naturaleza constitucional, es decir, debe estar fundado en la apreciación
del contenido de la norma acusada y su contradicción parcial o total con el
texto de la Carta. En consecuencia, no se consideran pertinentes los argumentos
puramente legales y/o doctrinales, o aquellos que se limitan a expresar puntos
de vista subjetivos o de conveniencia, políticos, concepciones del bien o
contextuales o personales del actor, ya
que frente a ellos no es posible cotejar de manera objetiva, la incongruencia
de la norma acusada con la Constitución.
(e) Por último, el requisito de suficiencia,
guarda relación con la exposición de todos los elementos de juicio
(argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto demandado, de manera tal que se
despierte por lo menos una duda mínima, sobre la constitucionalidad de
la norma impugnada[15].
8. Ahora bien, tomando en consideración los criterios legales y jurisprudenciales anteriores, encuentra
la Sala que a diferencia de lo dicho por algunos de los intervinientes en el
proceso constitucional, las razones presentadas en la demanda gozan de certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia. En efecto, la
argumentación que presenta el ciudadano en su escrito, se desarrolla de manera lógica
y clara; recae sobre una proposición jurídica real que le da certeza
al cargo, y el vicio que propone, es de naturaleza constitucional (pertinencia).
Además, la lectura que el
actor hace de la sentencia C-426 de 2002 de esta Corporación y de su ratio
decidendi, aunque puede ser jurídicamente controvertible, no por ese hecho
deja de ser plausible y de suscitar aunque sea una duda mínima  sobre la
constitucionalidad del artículo 137 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, al alegar
razonablemente el posible desconocimiento de la cosa juzgada material por parte
del Legislador en la nueva disposición del CPACA.
De hecho, varios de los
intervinientes responden a los argumentos de la demanda atribuyéndole validez a
su solicitud de confrontación constitucional, y exponiendo razones en favor y
en contra de la inexequibilidad parcial del artículo 137 del CPACA, haciendo
evidente prima facie, que el cargo presentado por el actor permite
adelanta un efectivo diálogo constitucional.
9.
En ese orden de ideas, aunque dos de los intervinientes estiman que la demanda
presentada en esta oportunidad por el actor es inepta, por no desplegar cargos
directos y concretos contra cada uno de los numerales del artículo 137 parcialmente
acusado y su parágrafo, tales argumentos desconocen en principio, que la
jurisprudencia constitucional ha sostenido[16]
que para que se estime que una demanda constitucional es apta, es suficiente
con desplegar aunque sea un cargo concreto, específico y directo contra las
normas atacadas, que permita hacer una confrontación objetiva y verificable
entre la norma que se controvierte y la Constitución[17]
(Especificidad).
Esa
exigencia se cumple perfectamente en el caso de la demanda de la referencia, en
la medida en que  el actor presentó un argumento específico y directo contra
los apartes acusados del artículo 137 del CPACA, al alegar la posible ocurrencia
del fenómeno de la cosa juzgada material de la norma acusada parcialmente,
sobre la base de su correspondencia con la teoría de los móviles y las
finalidades presuntamente declarada inexequible por esta Corporación, en la
sentencia C-426 de 2002. Para ello, presentó un cuadro básico en el que
confronta la teoría con los distintos numerales acusados del artículo 137
expresando brevemente las  similitudes entre la teoría señalada y los elementos
acusados en el artículo en mención, promoviendo criterios elementales para la identificación.
10. En el mismo sentido, el argumento
del Procurador General de la Nación relativo a su solicitud de inhibición por
una aparente inexistencia de cosa juzgada material predicada por el actor,
desconoce que la jurisprudencia constitucional reciente, ha aceptado que
"las decisiones sobre la existencia o no de cosa juzgada material deben
ser adoptadas por la Sala Plena"[18] en sentencia
de fondo. En otras palabras, son decisiones que se deben abordar
de fondo y que exigen decisiones de esa naturaleza, por lo que la desestimación
por ineptitud de la demanda, a priori, con fundamento en evaluaciones
previas o anticipadas de los cargos de la demanda, que no son fruto de un
análisis constitucional de fondo, no son procedentes.
En consecuencia, tomando en consideración
el principio pro actione y los hechos señalados hasta el momento, la
Sala considera que el cargo presentado por el ciudadano cumplió con las
exigencias constitucionales básicas, para hacer posible en su conjunto, el
juicio de constitucionalidad. De este modo concluye la Sala, que la demanda es
apta, lo que le permite a esta Corporación, continuar entonces con el examen
constitucional de fondo, en los términos
propuestos al inicio de esta providencia.
La figura de la cosa juzgada material
y los alcances de la declaratoria de  exequibilidad condicionada, en el control
de constitucionalidad.
11. La cosa
juzgada constitucional es una institución jurídico procesal, que tiene su
fundamento en el artículo 243 de la Constitución Política[19], y que le otorga a las decisiones
tomadas en las sentencias de constitucionalidad, el carácter de inmutables,
vinculantes y definitivas[20],
en la medida en que es una figura que evita
que se reabran juicios de constitucionalidad sobre disposiciones y cargos
previamente examinados por esta Corporación.
De este modo, la cosa juzgada a la que alude el artículo 243
superior, tiene dos efectos importantes. En primer lugar -y como una
autolimitación dirigida a los jueces constitucionales-, esta figura impide que los falladores se pronuncien nuevamente
sobre lo ya decidido o resuelto en providencias constitucionales
anteriores[21],
o que se inicie un nuevo debate constitucional respecto de normas que ya han
sido sometidas a decisiones constitucionales definitivas[22], con el objeto de promover la estabilidad de las sentencias judiciales y
la seguridad jurídica[23].
En
segundo lugar, la figura tiene un efecto dirigido también a las demás
autoridades, teniendo en cuenta que se les prohíbe  la reproducción o aplicación del contenido
material de las disposiciones declaradas inexequibles, por razones de fondo,
como expresamente lo dispone el inciso 2º del artículo 243 constitucional[24]. Lo
anterior, con el propósito de dotar de
estabilidad las decisiones constitucionales y de asegurar perentoriamente, la
prevalencia de la Carta Política (artículo 4º).
12. Ahora bien, como
la Corte Constitucional puede fijar los efectos de sus propios fallos[25], cuenta con la
atribución de delimitar el alcance de la cosa juzgada constitucional en sus
providencias, con el propósito de promover no sólo el acceso efectivo de los
ciudadanos a la administración de justicia (Art. 229 C.P) y la interposición de
las acciones públicas en defensa de la Constitución (Art. 40-6 C.P), sino con
el fin de asegurar la certeza jurídica[26]
y lograr decisiones concretas y definitivas sobre aspectos que ofrecen dudas en
materia constitucional[27].
Así, la existencia de cosa juzgada constitucional,
puede evidenciarse de una manera relativamente sencilla, cuando se demandan
normas que en una providencia previa fueron declaradas inexequibles y
salieron del ordenamiento jurídico, dado que las nuevas demandas sobre tales
disposiciones, no tienen un objeto normativo sobre el que pueda darse un pronunciamiento
constitucional. En efecto, una vez expulsada la norma del ordenamiento jurídico
a consecuencia del fallo de inexequibilidad, ésta no puede ser aplicada para
fundamentar ninguna actuación o decisión por parte de las autoridades públicas,
ni seguir produciendo ningún tipo de efectos jurídicos[28].
Más compleja es, sin embargo, la verificación de la
cosa juzgada constitucional cuando se trata de normas que fueron declaradas exequibles
o que fueron declaradas exequibles de manera condicionada, con anterioridad.
En este último evento, se recuerda que la Corte
Constitucional, en aras de proteger la labor legislativa y el principio
democrático, a través de decisiones constitucionales interpretativas, intenta
asegurar al máximo la vigencia de leyes y disposiciones con fuerza material de
ley dentro del ordenamiento jurídico, profiriendo decisiones condicionadas, que
permiten armonizar normas eventualmente contrarias a la Carta, con la
Constitución.
En efecto, con las sentencias de constitucionalidad
condicionada, si una disposición legal admite varias interpretaciones,
"de las cuales algunas violan la Carta pero otras se adecuan a ella,
entonces corresponde a la  Corte proferir una constitucionalidad condicionada o
sentencia interpretativa que establezca cuáles sentidos de la disposición
acusada se mantienen dentro del ordenamiento jurídico y cuáles no son legítimos
constitucionalmente”[29].
Los pronunciamientos condicionales, permiten en
consecuencia, garantizar el principio de conservación del derecho, sin
irrespetar la Carta Política, al ser "una necesidad para el juez constitucional,
que no puede adoptar una decisión de exequibilidad pura y simple porque
desconocería su función de salvaguardar la integridad de la Constitución, en
tanto que estaría admitiendo la permanencia en el ordenamiento jurídico de
leyes que admiten interpretaciones contrarias a la Carta. Pero, tampoco puede
adoptar una decisión de inexequibilidad porque afectaría el principio
democrático que exige la aplicación de los principios de conservación del
derecho e in dubio pro legislatoris, con lo cual también se afectaría la
supremacía e integridad de la Constitución"[30].
Ahora bien, el efecto inmediato de las sentencias de
constitucionalidad condicionada, es la intervención por parte del juez
constitucional en el contenido normativo de la disposición estudiada, con el
propósito de señalar cuál o cuáles son los sentidos en los que esa norma resulta
ajustada a la Constitución. Cuando ello ocurre, la Corte puede expulsar una
proposición jurídica particular del ordenamiento que entiende como ajena a la
Carta, para conservar, en un lugar, una determinada regla de derecho, que
resulte acorde con los mandatos previstos en el Texto Superior[31].
La norma jurídica así consolidada,
puede ser objeto de nuevos pronunciamientos respecto de cargos de
inconstitucionalidad que no fueron examinados en la decisión precedente. Sin
embargo, el examen de constitucionalidad posterior que se haga de la norma
sujeta a condición, por motivos evidentes, no recaerá solamente sobre el texto
original de la ley, sino sobre la norma jurídica que surge, a partir del fallo
condicionado[32].
Lo anterior
evidencia que la cosa juzgada constitucional se predica tanto de los fallos de
inexequibilidad como de los de exequibilidad simple y condicionada, pues
"vincula a todas las autoridades -incluida la misma Corte Constitucional-
y se extiende, por igual, al continente de la norma como a su contenido
material - precepto o proposición jurídica en sí misma considerada”[33].
13. Por otra
parte, recuerda la Sala que existen varias modalidades de cosa juzgada de
acuerdo con la especificidad del control
constitucional que adelanta la Corte[34].
Según la consolidada jurisprudencia
constitucional[35]
puede hablarse de las siguientes categorías conceptuales: cosa juzgada absoluta,
relativa, formal, material y aparente[36].
Para
efectos de esta providencia, es relevante la distinción que existe en
particular, entre la cosa juzgada formal y la cosa juzgada material.
Esta Corporación ha establecido que la cosa juzgada
formal, ocurre “….cuando existe una decisión previa del juez constitucional
en relación con la misma norma, que es llevada posteriormente a un [nuevo]
estudio”[37].
En otras palabras, esta figura se presenta cuando existe un pronunciamiento anterior
del juez constitucional en relación con el mismo precepto, que es sometido a un
nuevo y posterior escrutinio constitucional.
Por otra parte, existe cosa juzgada material, cuando a pesar de haberse demandado una norma
formalmente distinta, su materia o contenido normativo resulta ser idéntico al
de otra disposición que ya fue objeto del juicio de constitucionalidad, sin que
el entorno en el cual se apliquen comporte un cambio sustancial en su alcance y
significación[38].
De esta manera, la cosa juzgada constitucional no sólo
cubre el texto normativo formalmente igual (cosa juzgada formal), sino también
opera frente al contenido material de la norma jurídica que ha sido objeto del
control de constitucionalidad (material).
14. En tales
circunstancias, el elemento central para apreciar la diferencia entre la cosa
juzgada formal y material, surge de la distinción que hace la teoría
constitucional, entre los conceptos de disposición y norma. Los análisis constitucionales, en efecto,
distinguen con claridad entre, de una parte, las disposiciones o enunciados
normativos, esto es, los textos legales; y de otra, las normas o
proposiciones jurídicas o reglas de derecho, que se desprenden, por vía de
aplicación o de interpretación, de dichos textos[39]. Así, mientras
la disposición responde al texto literal de un precepto en sí mismo
considerado, la segunda, se refiere al contenido normativo o regla de
derecho vinculante, esto es,  a su sentido material.
Bajo tales
supuestos, la cosa juzgada formal opera cuando existe una decisión
previa de este Tribunal, que ha analizado la constitucionalidad de la misma
disposición que se somete nuevamente a estudio; mientras que la cosa
juzgada material, por el contrario, opera cuando a pesar que existen dos disposiciones
diferentes en su sentido formal y una de ellas ya ha sido objeto de control
de constitucionalidad, ambas poseen el mismo contenido normativo[40].
15. Tratándose de la cosa juzgada material,
la doctrina de la Corte Constitucional ha precisado que sus efectos varían,
dependiendo de si la norma fue declarada inexequible o exequible[41]. Para que ello
pueda ser constatado, la Corte Constitucional ha diferenciado dos modalidades de cosa juzgada
material relevantes: la cosa juzgada material en sentido estricto y  la cosa
juzgada material en sentido amplio[42].
El primer caso ocurre, cuando una disposición reproduce
el contenido normativo de otra, que fue previamente declarada inexequible
por razones de fondo. Por regla general, en esta situación, le compete a
esta Corporación decretar la inexequibilidad de la nueva norma objeto de análisis,
por desconocer la prohibición prevista en el inciso 2° del artículo 243 de la
Constitución Política.
No obstante, para que pueda hablarse de cosa juzgada
material en sentido estricto y pueda alegarse que una decisión del Legislador
constituye una reproducción contraria a la Carta en tales términos, la
jurisprudencia constitucional reiterada requiere que se verifiquen los siguientes
requisitos[43]:
(i) Que una norma haya sido declarada previamente inexequible.
(ii) Que el contenido material del texto examinado, sea similar a
aquel que fue declarado inexequible por razones de fondo, teniendo en cuenta el
contexto dentro del cual se ubica la norma examinada[44], en la
medida en que su significado y sus alcances jurídicos pueden variar si el contexto
es diferente[45].
La identidad se aprecia, entonces,
teniendo en cuenta no sólo la redacción de los artículos, sino también el
contexto dentro del cual se ubica la disposición demandada, de tal forma que si
la redacción es diversa pero el contenido normativo es el mismo a la luz del
contexto, se entiende que ha habido una reproducción. Por el contrario, si la
redacción es igual pero del contexto se deduce un significado normativo
distinto, se entiende que no se realizó dicha reproducción[46]. (iii)  Que el texto legal, supuestamente
reproducido, haya sido declarado inconstitucional por “razones de fondo”, lo
cual hace necesario analizar la ratio decidendi del fallo anterior;[47] y (iv) que subsistan las
disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento al juicio
previo de la Corte.[48]
Si se cumplen de manera efectiva estos requisitos, la
norma reproducida debe declararse inexequible, porque  la cosa juzgada material
limita la competencia del Legislador y le impide reproducir el contenido
material de una norma contraria a la Carta, y al hacerlo, viola el mandato
dispuesto en el artículo 243 superior.
Esta modalidad de cosa juzgada material, como puede
verse, fortalece la seguridad jurídica y el Estado de Derecho, en cuanto impide
que una norma declarada inexequible y que es contraria por razones de fondo a
los mandatos previstos en la Carta Política, pueda ser introducida de nuevo en
el ordenamiento jurídico[49].
También promueve que el Tribunal constitucional sea consistente con sus
decisiones y respete sus precedentes[50].
16. Una segunda modalidad de cosa juzgada
constitucional material, llamada en sentido amplio, ocurre cuando
este Tribunal tiene que analizar una disposición con idéntico contenido
normativo al de otra norma, que por razones de fondo, fue previamente declarada
exequible o exequible de forma condicionada[51]. En estos
casos, la decisión de la Corte no puede ser distinta a estarse a lo resuelto en
la sentencia previa, a menos que se presenten circunstancias excepcionales que
enerven los efectos de la cosa juzgada[52].
Esta modalidad de cosa juzgada, exige acreditar
entonces los siguientes requisitos[53]:
(i) Que exista una sentencia previa de constitucionalidad sobre una
disposición con idéntico contenido normativo a la que es objeto de demanda,
esto es, que los “efectos jurídicos de las normas sean exactamente los
mismos”[54].
(ii) Que exista identidad entre los cargos que fundamentaron el juicio
de constitucionalidad que dio lugar a la sentencia proferida por la Corte y
aquellos que sustentan la nueva solicitud.  (iii) Que la declaratoria de
constitucionalidad se haya realizado por razones de fondo. (iv) Que no
se hayan producido reformas constitucionales frente a los preceptos que
sirvieron de base para sustentar la decisión; y que se esté ante el mismo
contexto fáctico y normativo. De hecho, este Tribunal debe tener en cuenta
también, los cambios que se presentan en la sociedad, pues puede ocurrir que
normas que en un tiempo fueron consideradas exequibles no lo sean ya, a la luz
de una nueva realidad social[55].
17. En efecto, en el caso de la cosa juzgada
constitucional material en sentido amplio, cuando se presenten
reformas constitucionales que varíen los parámetros de comparación[56]
de las normas, o así lo demande el carácter dinámico de la Carta[57]; o cuando surja
la necesidad de realizar una nueva ponderación de valores o principios
constitucionales, a partir del cambio de contexto en el que se inscribe la nueva
disposición acusada[58],
no se obliga necesariamente a
la Corte Constitucional a estarse a lo resuelto en la sentencia anterior[59].
En este sentido, la Corte explicó:
“…en aquellos casos en que se llega a la
conclusión de que no existe identidad normativa sino similitudes notables en
las materias objeto de regulación, luego de haberse practicado la comparación
entre el contenido de las disposiciones frente a las cuales se alega la
existencia de una cosa juzgada material; el juez constitucional debe optar por
seguir la técnica del precedente, lo cual implica que el nuevo caso debe
resolverse, en sus elementos comunes, del mismo modo como se adoptó la decisión
en el caso anterior”[60]
En el mismo sentido, la sentencia C-073 de 2014,
precisó:
“…cuando esta Corporación se pronuncia
sobre una disposición con idéntico contenido normativo al de otra que por
razones de fondo fue previamente declarada exequible o exequible de forma
condicionada, la decisión de la Corte no puede ser distinta a estarse a lo
resuelto en la sentencia previa, a menos que se presenten circunstancias
excepcionales que enerven los efectos de la cosa juzgada, como ocurre, por
ejemplo, (i) cuando se presentan reformas constitucionales que varían los
parámetros de comparación; (ii) cuando así lo demanda el carácter dinámico del
Texto Superior; (iii) o cuando se presenta la necesidad de realizar una nueva
ponderación de valores o principios constitucionales a partir del cambio de
contexto en el que se inscribe la disposición acusada”[61]
18. Así las cosas, el hecho de que la Corte hubiere
declarado la exequibilidad pura y simple, o condicionada de una disposición, no
significa que sea imposible volver a analizar los mismos contenidos normativos,
pues es necesario reconocer el carácter dinámico de la Constitución o entender
su interpretación como un texto viviente[62].
En ese orden de ideas, si lo que decide la Corte es volver a efectuar un
análisis de fondo de la disposición previamente declarada exequible, - para
evitar la petrificación del derecho o la  posible continuidad de eventuales
errores[63]-,
se le exige justificar las razones por las cuales se aparta de la cosa juzgada,
asumiendo la carga argumentativa de justificar con “razones poderosas”, el
cambio de jurisprudencia.
En estas circunstancias "la Corte debe
apreciar si en el nuevo contexto dentro del cual fue expedida [la norma], [ella]
adquirió un alcance o unos efectos distintos, lo cual justificaría un fallo de
fondo en un sentido diferente al anterior. Lo mismo sucedería en caso de que la
Corte encuentre razones poderosas para introducir ajustes en su jurisprudencia
o cambiarla”[64].
Revisado el tema de la cosa juzgada material y del
alcance de la declaratoria de constitucionalidad condicionada de una norma, el
siguiente aspecto a considerar es el tema del control constitucional de las
interpretaciones normativas. Una mirada sobre este tipo de control, aporta
luces concretas, sobre el objeto específico del control constitucional en estos
casos y sus alcances.
La jurisprudencia constitucional sobre el control
constitucional de las interpretaciones  judiciales.
19.  La
Corte Constitucional  ha señalado reiteradamente, que no le corresponde al juez
constitucional, en principio,  resolver controversias suscitadas en torno al
proceso de aplicación o interpretación de la ley, pues el objeto principal del
control constitucional, es el de realizar un juicio abstracto de confrontación
entre las normas acusadas y la Carta Política, para derivar de allí su conformidad
u oposición con el texto constitucional[65].
De allí que no le compete en principio a la Corte, cuestionar el sentido o
alcance que a tales disposiciones le hayan fijado las autoridades judiciales correspondientes,
en la medida en que los conflictos que surgen en la aplicación de la ley, deben
ser resueltos por los jueces ordinarios[66].
No obstante, esta regla no es absoluta, pues en
ocasiones, conflictos atinentes a la interpretación de las normas jurídicas involucran
problemas de interpretación constitucional[67],
lo que ha generado debates hermenéuticos sobre el alcance de las disposiciones
sometidas a su control[68],
ello con el fin de procurar la guarda de la Constitución (artículo 241
superior)
La jurisprudencia de esta Corporación[69], entonces, ha
contemplado la hipótesis según la cual es posible asumir excepcionalmente el
control de constitucionalidad[70]
sobre la interpretación uniforme de una disposición legislativa y no
exclusivamente contra la literalidad del texto normativo correspondiente,
cuando dicha práctica jurídica genera una comprensión estable y extendida del
precepto legal correspondiente.
20. Esta fórmula ha sido denominada por la
jurisprudencia de esta Corporación,  como la doctrina del derecho viviente; concepto
que se relaciona en gran medida con la distinción entre disposición y norma
jurídica previamente mencionada, y que sugiere al juez constitucional tomar
en cuenta en el análisis de la norma, la interpretación constante de las
disposiciones jurídicas efectuadas por los órganos encargados de unificar la
jurisprudencia y, eventualmente, por la doctrina autorizada[71].
En ese orden de ideas, como es factible distinguir la
disposición jurídica de su mandato real, la Corte ha enfatizado en su
jurisprudencia que “… reconocerle valor jurídico al derecho viviente dentro
del juicio de inconstitucionalidad de las leyes, esto es, a la labor interpretativa
que de las normas realizan la jurisprudencia y la doctrina, y que determina su
margen de aplicación en el contexto social, constituye una garantía de
imparcialidad, efectividad y seguridad del examen que realiza la Corte, ya que
permite establecer con claridad cuál es el verdadero alcance de la norma
examinada, tomando conciencia clara de la regla de derecho que va a ser
confrontada con la Constitución Política"[72].
En efecto, la idea del derecho viviente, pretende dar
respuesta a la metáfora que  expresa que frente al Derecho de los libros (o
códigos), existe aquél que surge de las dinámicas sociales y que es el que se
aplica,  a partir de la interpretación de los órganos autorizados[73].
De esta forma, ya que el control de constitucionalidad
debe hacerse sobre el texto de la norma demandada que se encuentra produciendo
efectos jurídicos, "la doctrina del derecho viviente evita que la Corte
Constitucional se pronuncie [entonces,] sobre contenidos normativos eventuales
e hipotéticos, al concentrar su atención en el sentido real de los preceptos
controlados, lo cual evita el riesgo de declarar inexequibles disposiciones
cuyo significado viviente es compatible con la Carta, lo cual representaría un
ejercicio inadecuado de sus funciones".[74]
Bajo el auspicio de esta doctrina, entonces, la Corte
Constitucional puede reconocer realmente los contenidos normativos sobre los
que debe efectivamente ejercer el control de constitucionalidad[75]. Así, esto
tiene sentido, en la medida en que parte de la esencia misma de la función
atribuida a la Corte Constitucional, es que ella pueda tener el entendimiento
racional, lógico y práctico de la ley cuyo control de constitucionalidad debe
ejercer. En ese orden de ideas, esta Corporación no podría salvaguardar la
integridad de la Constitución, si no tiene claro el sentido de las
disposiciones legales que deben compararse con las normas superiores que se acusan
como infringidas; o si ejerce el control de constitucional sobre textos
normativos que no coinciden con la praxis; o cuando en un mismo texto legal hay
normas conformes y otras contrarias a la Constitución[76].
Atendiendo entonces el criterio hermenéutico fijado
por la Corte, si una disposición jurídica puede ser interpretada en más de un
sentido por parte de quienes tienen a su cargo la aplicación de la ley, y
alguna de esas interpretaciones es aparentemente contraria a los valores,
principios o preceptos constitucionales[77],
le corresponde a la Corte adelantar el respectivo análisis de
constitucionalidad con el fin de determinar cuál es la regla normativa, que se
adecúa a la Constitución.
21. Ahora bien, la sentencia que dio origen a la
doctrina del derecho viviente, la sentencia C-557 de 2001[78], reconoce
precisamente que:
"[C]uando una norma puede ser
interpretada en más de un sentido y entre las interpretaciones plausibles hay
una incompatible con la Constitución (...) la interpretación jurisprudencial y
doctrinaria del texto normativo demandado debe ser tenida en cuenta para fijar
el sentido, los alcances, los efectos, o la función de la norma objeto del
control constitucional en un proceso, tal y como ha sido aplicada en la
realidad.  (...) Esta doctrina se funda en las siguientes razones:
5.2.1. Si bien el control de
constitucionalidad de las normas es un control abstracto porque no surge de su
aplicación en un proceso particular, ello no significa que el juicio de
exequibilidad deba efectuarse sin tener en cuenta el contexto dentro del cual
la norma fue creada (i.e. su nacimiento), y dentro del cual ha sido
interpretada (i.e. ha vivido).  En fin: en buena medida, el sentido
de toda norma jurídica depende del contexto dentro del cual es aplicada.
Ahora, dentro de las múltiples
dimensiones de ese contexto –bien sea la lingüística, que permite fijar su
sentido natural, o bien la sociológica, que hace posible apreciar sus funciones
reales- se destaca la actividad de los expertos que han interpretado los
conceptos técnicos que ella contiene y que los han aplicado a casos concretos.
Obviamente, esos expertos son los jueces y los doctrinantes especializados en
la materia tratada en la norma; dentro de ellos, una posición preeminente la
ocupan los órganos judiciales colegiados que se encuentran en la cima de una
jurisdicción". (...)
5.2.2. Además, observar el derecho viviente
en las providencias judiciales es necesario, para evaluar si el sentido de una
norma que el juez constitucional considera el más plausible, es realmente el
que se acoge o patrocina en las instancias judiciales.  Por ello, atender
el derecho vivo es una garantía de que la norma sometida a su control realmente
tiene el sentido, los alcances, los efectos o la función que el juez
constitucional le atribuye.
5.2.3. Igualmente, el juicio de
constitucionalidad no debe recaer sobre el sentido normativo de una disposición
cuando éste es diferente al que realmente le confiere la jurisdicción
responsable de aplicarla. El cumplimiento efectivo de la misión
institucional que le ha sido confiada a la Corte Constitucional como guardián
de la integridad y supremacía de la Constitución, requiere que ésta se
pronuncie sobre el sentido real de las normas controladas, no sobre su
significado hipotético. (...)
5.2.4. Pero la doctrina del derecho
viviente no impide que el juez constitucional efectúe un análisis crítico del sentido
normativo, fijado jurisprudencialmente, del artículo demandado. El derecho
viviente surge de un estudio enmarcado por la órbita de competencia ordinaria
de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado y, por ello, se
desenvuelve en el plano de la interpretación de la ley, no de la Constitución,
y es esencialmente una concreción del principio de legalidad, no del principio
de constitucionalidad. De tal manera que el valor del derecho viviente es
relativo a la interpretación de la ley demandada, lo cual no le resta
trascendencia, sino que define el ámbito del mismo. Le corresponde a la Corte
Constitucional decidir si recibe y adopta dicha interpretación. Y en caso de
que la acoja proceder a ejercer de manera autónoma sus competencias como juez en
el ámbito de lo constitucional”.[79]
22. La pregunta que surge entonces a partir de estas
consideraciones, es la de averiguar ¿cuál es la mejor forma de armonizar la
necesidad de determinar el sentido de las disposiciones acusadas, con el
respeto a la autonomía funcional de los jueces?
En la sentencia C-128 de 2002[80], la Corte formuló algunas  reglas para
resolver esa tensión[81].
En primer lugar, señaló que el respeto a la autonomía de las interpretaciones
legales tiene como límite la razonabilidad de las mismas[82]. Por tanto,
el juez constitucional puede excluir las interpretaciones que sean
manifiestamente irrazonables. En segundo término, si la norma admite varias
interpretaciones y todas son constitucionales, la Corte no debe entrar a
determinar con autoridad el sentido legal, pues esa labor corresponde a los
jueces ordinarios. Si la situación es la contraria, esto es, que todas las
interpretaciones posibles son inconstitucionales, la Corte debe retirar del
ordenamiento el precepto acusado. En tercer lugar, si la norma admite varias
interpretaciones, unas acordes con la Constitución y otras que no lo son, la
Corte mantendrá la disposición en el ordenamiento pero excluirá del mismo, a
través de una sentencia condicionada, los entendimientos que contraríen los
principios y valores constitucionales. Sólo así, y en desarrollo del principio
de conservación del derecho[83],
puede la Corte preservar la integridad y supremacía de la Carta, sin desconocer
la libertad de configuración del Legislador[84].
23. La sentencia C-304 de 2013[85], introdujo
otros elementos importantes a la doctrina mencionada[86], en aras de preservar la autonomía
de los jueces y el respeto por el principio de legalidad de la competencia, al establecer
requisitos estrictos de índole fáctico y argumentativo, para la procedencia de demandas relacionadas
con el derecho viviente. Uno de tales requisitos, es que el ciudadano señale con certeza, cuál es
la disposición legal acusada como inconstitucional, como lo establece el
numeral 1º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Igualmente, que indique
con precisión, cuál es el contenido normativo o “norma” derivada de la
disposición acusada, porque debe verificarse que se haya señalado tanto el
enunciado o disposición, como la norma derivada del mismo, que a juicio del
actor, se aparta de la Carta Política. En estos casos, sin embargo, lo que se
analiza no es la forma a través de la cual el intérprete atribuye sentido a un
texto jurídico, sino el sentido mismo que el juez u órgano administrativo
extrae o deduce del texto, el cual se convierte en una regla jurídica. A la
vez, debe establecerse que la atribución del sentido cuestionado derive de una
ley o norma con fuerza de ley, la cual haya supuesto aplicaciones judiciales y
no sea resultado de la mera especulación del actor[87].
Además, para aplicar esta doctrina según la sentencia
C-557 de 2001, debe acreditarse que la interpretación supuestamente aducida:
(i) es consistente, aun cuando no sea idéntica y uniforme, y
salvo que resulte abiertamente contradictoria, caso en el cual no puede
hablarse de una regla normativa generalmente acogida; (ii) debe estar plenamente
consolidada o afianzada, pues una sola opinión doctrinal o una decisión
judicial de los órganos de cierre de la respectiva jurisdicción -Corte Suprema
de Justicia y Consejo de Estado-, no alcanza a conformar un criterio dominante
de interpretación; (iii) debe ser relevante o significativa, en
cuanto permita señalar el verdadero espíritu de la norma o determinar sus
alcances y efectos. Finalmente, una interpretación judicial que constituya doctrina
viviente debe ser ajustada a la Constitución, y en todo caso, corresponde a
esta Corporación excluir del ordenamiento jurídico aquellas interpretaciones
contrarias al ordenamiento constitucional, aun cuando provengan de una
autoridad judicial.
En estos casos, la Corte no sólo intervendrá en los debates
sobre el alcance de las disposiciones sometidas a control en circunstancias
prácticas, sino que, además, fijará la interpretación que resulta autorizada
constitucionalmente mediante sentencias constitucionales, las cuáles como se ha
señalado, resultan obligatorias en los términos del artículo 243 superior[88].
La teoría de los móviles y las finalidades y la sentencia
C-426 de 2002.
Breves consideraciones sobre la teoría de
los móviles y las finalidades.
24. Históricamente, los medios de control
destinados a someter los actos de la administración al imperio de la ley, han
variado, desde la expedición del primer Código Contencioso Administrativo en
1913[89].
En efecto, -independientemente del debate sobre la expresión "acción"
en desmedro del concepto de "pretensión"[90]-, lo cierto
es que de acuerdo con los avances y cambios de la legislación nacional hemos
pasado de la acción de nulidad y la acción privada[91], a las
acciones de simple nulidad y plena jurisdicción (1941)[92]; y de ellas  a
las de nulidad simple y restablecimiento del derecho (1984)[93], para
arribar finalmente,  a los medios actuales de control de los actos
administrativos[94],
conforme a lo establecido en el título III de la Ley 1437 de  2011 o Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante
CPACA.
25. Paralelamente a estos avances
legislativos, la jurisprudencia contencioso administrativa también ha
desarrollado teorías pretorianas ligadas a la procedencia de las acciones
contenciosas, como la de la dependencia de la "acción" a la naturaleza
o contenido del acto cuestionado, que se dio, por ejemplo, entre 1941 y
1959[95]
y  muchas otras que siguieron años más tarde. En ese momento histórico, se
sostenía que la naturaleza del acto demandado era el criterio diferenciador
entre la acción de nulidad y la de plena jurisdicción. Así, cuando el acto
administrativo creaba una situación jurídica general, su enjuiciamiento sólo
era posible a través de la acción de simple nulidad. Si lo que se regulaba, por
el contrario, era una situación jurídica de carácter particular y concreto, la
acción procedente  era la de plena jurisdicción.
26. Bajo ese marco histórico, la teoría
de los móviles y finalidades, tuvo su origen a mediados del siglo pasado, cuando
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 10 de agosto
de 1961[96],
en una providencia muy recordada, y con ponencia del Magistrado Carlos Gustavo
Arrieta, varió su posición jurisprudencial y consideró que la procedencia de
las acciones contencioso administrativas no dependía ya de la naturaleza o
contenido del acto impugnado, sino de los móviles y finalidades
señalados en la ley para cada una de tales acciones. Brevemente, esta sentencia,
proferida aún bajo la vigencia de la Ley 167 de 1941, sostuvo entre otras
cosas, las siguientes consideraciones[97]:
(i) los móviles y finalidades son los que determinan la acción. (ii)
Tanto la  acción de nulidad simple como la de plena jurisdicción, defienden la
legalidad y la tutela del orden jurídico abstracto. (iii) No obstante, si
se trata de un acto de contenido particular y la declaratoria de nulidad
implica el restablecimiento del derecho de manera  automática, no procede la
acción de simple nulidad contra ese acto, salvo que se intente dentro de
los cuatro meses siguientes a su expedición. (iv) Si se busca la
protección de derechos particulares, la acción es la de plena jurisdicción. (v)
Los móviles y finalidades del acto deben estar en consonancia con los móviles
y finalidades que las normas asignan a la acción[98].
En efecto, la sentencia que se cita,
señala expresamente sobre estos aspectos, lo siguiente:
“Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que
a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificar [la
acción] jurídicamente y para calificar su procedencia. En los artículos 62 a 66
se repite insistentemente que ‘los motivos’ que dan oportunidad a su ejercicio
son la violación de la Constitución, de la ley y de las otras disposiciones
superiores de derecho. Dentro de ese concepto de infracción de los estatutos
quedan incluidos el abuso, la desviación de poder y la irregularidad formal,
porque estas nociones, en realidad, son simples aspectos del fenómeno de la
violación legal.
De los preceptos en cita se colige que los únicos motivos
determinantes del contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden
jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores, y que
sus finalidades son las de someter a la administración pública al imperio del
derecho objetivo (...)
Los motivos y finalidades del actor deben estar en consonancia con
los motivos y finalidades que las normas asignan a la acción. (...) Distinta es
la situación cuando el recurso se dirige contra actos particulares. En este
evento, el quebrantamiento de la legalidad no tiene el carácter de continuidad
y permanencia, sino que es ocasional y episódico, y sólo afecta directa e
inmediatamente a determinada persona.
Cuando
se utiliza el contencioso de anulación contra actos particulares, la doctrina
de los motivos y finalidades opera en dos formas: si la declaratoria de nulidad
solicitada no conlleva el restablecimiento del derecho subjetivo lesionado, el
contencioso popular puede ejercitarse inclusive por el titular de ese derecho;
pero si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el
restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la
decisión enjuiciada, el recurso objetivo no será admisible, salvo que la acción
se intente dentro de los cuatro meses de que habla la ley.”
En consecuencia, en el caso de la acción
de nulidad simple, los móviles para su ejercicio serían, por ejemplo, la
violación del orden constitucional y legal, y su finalidad, la de controlar a
la Administración, exigiéndole la aplicación de la ley. Y en el caso de la
acción de plena jurisdicción, el móvil sería la violación de la norma jurídica que
protege un derecho subjetivo concreto y la finalidad sería, el restablecimiento
del derecho y su eventual reparación, por ese hecho[99].
En esta primera etapa, se consideró
igualmente, que  la acción de nulidad simple, procedía contra toda clase de
actos, fueren éstos generales o particulares, siempre y cuando se cumplieran
los móviles y finalidades prescritos en la ley[100].
27. Más adelante, el 21 agosto en 1972,
la Sala Plena del Consejo de Estado, con ponencia del Magistrado Humberto Mora
Osejo, profirió un auto en el que se realizaron importantes precisiones sobre
la doctrina de los móviles y las finalidades. En él se sostuvo que
aunque la acción de nulidad procede contra todos los actos administrativos,
generales y particulares, lo cierto es que cuando se pretenda el
restablecimiento de derechos particulares, se debe acudir a la acción de plena
jurisdicción. También se dijo que la diferencia fundamental de las acciones de
nulidad y plena jurisdicción, radicaba en que en la nulidad, su objeto era la
tutela del orden jurídico abstracto; mientras que en la de plena jurisdicción,
la finalidad era la garantía de los derechos civiles o administrativos violados
o conculcados al titular, por la actividad de la administración[101].
28. La teoría de los móviles y las
finalidades, se acogió por el Consejo de Estado de forma más o menos
continua, no sin detractores. Para algunos doctrinantes, de hecho, no ha
existido en el Consejo de Estado desde la sentencia del 10 de  agosto de 1961
una posición unánime frente a la teoría de los móviles y finalidades,
pues se han presentado salvamentos de voto en uno u otro sentido en muchas
oportunidades[102].
29. No obstante dicha teoría sufrió una
importante modificación en los años 90[103],
especialmente, a partir de la sentencia del 29 de octubre de 1996, M.P.
Daniel Suarez Hernández, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo. En una tesis que es para algunos restrictiva, el Consejo de
Estado decidió unificar distintos criterios de interpretación disímiles,
surgidos con ocasión de la teoría de los motivos y las finalidades, concluyendo
que: la acción de nulidad procedía excepcionalmente contra los actos
administrativos de carácter particular, (i) cuando expresamente lo
señalara la ley  y (ii) en los casos en que los actos particulares
trascendieran el interés personal e interesaran a toda la sociedad, al comprometer
el orden social, político o económico del país[104]. En las
demás situaciones, la acción de nulidad simple no sería procedente respecto de
actos particulares, por lo que la pertinente sería la de nulidad y
restablecimiento del derecho, dentro del plazo de los 4 meses siguientes al de
su notificación.
30. En el año 2002, sin embargo, un
ciudadano demandó la constitucionalidad de las interpretaciones que el Consejo
de Estado hacía desde 1961 frente al artículo 84 del Código Contencioso
Administrativo, es decir, la teoría de los móviles y finalidades en las
distintas fases descritas, señalando la de la sentencia del 29 de octubre de
1996 como la aplicable de manera dominante. En esta oportunidad, el demandante
logró un pronunciamiento de fondo de la Corte Constitucional, mediante la sentencia
C-426 de 2002[105].
En esa providencia se declaró exequible de manera condicionada el artículo 84
del Código Contencioso Administrativo, "siempre y cuando se entienda que la acción de nulidad también procede
contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es
exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del  acto, en los
términos de la parte motiva de esta Sentencia".
31. A esa providencia de la Corte Constitucional,
le siguieron en este tema, otros pronunciamientos del Consejo de Estado, tales como
la Sentencia 5683 del 4 de marzo de 2003[106],
en la que esa Corporación presentó una serie de razones por las cuáles analiza
y considera que no está obligada a aceptar la posición del Tribunal
Constitucional en este tema, dadas las inconsistencias prácticas que
supuestamente esa sentencia generaba, por lo cual se reafirmaba la doctrina
consagrada en el fallo de octubre de 1996, sobre los móviles y finalidades.
En efecto, la Sala Plena del Consejo de
Estado, se opuso a la providencia de la Corte Constitucional en la sentencia
que se cita, alegando entre otros argumentos, los siguientes[107]: (i)
la Corte Constitucional no tiene competencia para conocer de las interpretaciones
judiciales. (ii) la sentencia desconoce el carácter de orden público de
las normas procesales, al permitirle al actor escoger la acción a invocar, con
lo que se alteran las reglas de competencia. (iii) la providencia
constitucional institucionaliza la vía de hecho, al considerar que puede
existir un pronunciamiento judicial respecto de la legalidad en abstracto de un
acto, manteniendo intangible paralelamente el derecho correspondiente, porque lo
cierto es que, en los casos en que proceda la nulidad, la situación particular
queda sin respaldo jurídico. (iv) El pronunciamiento, desconoce
entonces, la figura del decaimiento del acto administrativo, en la medida en
que si se concede  la nulidad de un acto, desaparecen los fundamentos de hecho
y de derecho del mismo, por lo que obligar a mantener situaciones particulares
que se originan en el acto declarado nulo, no es posible ni lógico. (v) La
sentencia, no tiene en cuenta la legitimación en la causa de la parte
demandante, al permitirle a cualquier ciudadano incoar la acción de nulidad
contra actos de carácter particular, libremente. (vi) Desconoce el
término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; (vii)
transforma el procedimiento de la vía gubernativa, en actos administrativos
particulares. (viii) Confunde los intereses general y particular, al
desconocer que las normas procesales son de orden público y por tanto no pueden
ceder al interés del actor, y (ix) desconoce las normas legales sobre
nulidad contra actos administrativos de contenido particular, al permitir que
estos también sean demandados a través de la acción de nulidad simple, sin
tener en cuenta las distinciones hechas por el propio Legislador[108].
Respecto de esta decisión de la Sala
Plena del Consejo de Estado, salvaron el voto varios magistrados[109], quienes si
bien concluyen que la Corte es competente para conocer de la interpretación que
se haga de la ley por las Cortes de cierre, no aceptan que efectivamente fuera
necesario dicho pronunciamiento constitucional, en tanto que consideraron, que no
es cierto que a partir de 1996 la jurisprudencia del Consejo de Estado hubiese
sido realmente uniforme y dominante al aplicar la teoría de los móviles y
finalidades, pues habían varios fallos que demostraban lo contrario.
32. La posición mayoritaria del Consejo
de Estado, facilitó que mediante acción de tutela, varios ciudadanos
cuestionaran a la jurisdicción contencioso administrativa por el incumplimiento
de la decisión proferida en la sentencia de constitucionalidad proferida por la
Corte Constitucional, amparada además, por la figura de la cosa juzgada
constitucional.
Por ende, ante el rechazo de las demandas
correspondientes en la jurisdicción contencioso administrativa, en desmedro del
condicionamiento propuesto en la sentencia C-426 de 2002, varios ciudadanos
acudieron a la Corte Constitucional, nuevamente, para lograr el acceso efectivo
a la jurisdicción, a través de la acción de tutela.
33. Justamente, con la sentencia T-836
de 2004[110],
la Corte Constitucional se vio obligada a analizar la circunstancia narrada y a
tutelar el respeto al debido proceso invocado por el peticionario, pues
encontró que, en ese asunto, el Consejo de Estado incurrió en una vía de hecho,
por negarse a aplicar la jurisprudencia contenida en la sentencia C-426 de
2002.
De esta tutela, por su relevancia en los
debates que se han seguido frente al tema, destaca la Sala además, la
aclaración de voto del Magistrado Rodrigo Uprimny Yepes, quien en esa
oportunidad fijó una posición crítica frente a la sentencia C-426 de 2002 y
sobre las interpretaciones que el Consejo de Estado había dado al artículo 84
del C.C.A., las cuáles, por su relevancia, se explicaran más adelante.
34. En todo caso el fallo de tutela
anterior, propició un nuevo pronunciamiento de la Sala Plena del Consejo de
Estado, mediante auto del 30 de enero de 2004[111], que
reafirma los argumentos de la sentencia 5683 de 2003, resaltando además las
consideraciones presentadas por el Magistrado Uprimny en esa oportunidad.
35. En consideración con lo anterior, se ha
concluido en diversos foros académicos y en diferentes escenarios jurídicos que
dieron cuenta de esta situación, que ante el debate existente sobre la
hermenéutica de la acción de simple nulidad en las Cortes de cierre, era importante
la intervención del Legislador en la definición del alcance concreto del
mecanismo de nulidad simple; lo que finalmente se dio con la expedición de la
Ley 1437 de 2011,  precisamente con el artículo 137, que es objeto de análisis constitucional
en esta oportunidad.
La sentencia C-426 de 2002 y su ratio
decidendi.
36. En la providencia que se cita, la
Corte Constitucional resolvió una demanda presentada contra el artículo 84 del Decreto
01 de 1984, por vulnerar los artículos 2º, 29 y 229 de la Carta. Para el accionante,
en esa oportunidad, atendiendo lo señalado en la sentencia C-1436 de 2000[112], la
Corte Constitucional estaba habilitada para conocer de los juicios de
inconstitucionalidad dirigidos  contra las interpretaciones de las normas, adelantadas
por los operadores jurídicos.
Desde esta perspectiva, la
inconstitucionalidad del art. 84 del C.C.A. estaba fundada a su juicio, en la
interpretación que el Consejo de Estado había dado al texto de ese artículo con
la doctrina de los móviles y finalidades, al decidir oponerse a que "el
acto particular y concreto pueda ser atacado mediante la acción de simple nulidad,
si la eventual sentencia de nulidad restablece el derecho del actor, o el acto
no tiene trascendencia social".
Según el ciudadano, en la Sección Primera
del Consejo de Estado, la acción de simple nulidad procedía contra actos
generales y abstractos, "y sólo contra los particulares y concretos a los
cuales el legislador [les hubiese] asignado expresamente esa acción"; mientras
que la posición de la Sección Tercera del Consejo de Estado, era oponerse al
alcance restrictivo anterior, al sostener que la acción de simple nulidad procedía
contra los actos generales y abstractos y "contra todos aquellos actos
particulares y concretos que trasciendan a lo social, así el legislador no haya
previsto esa acción para los actos interesantes para la comunidad".
En otras palabras, a juicio del
demandante, la diferencia entre estas dos tesis consistía en que, en la Sección
Primera, el Legislador debía identificar en qué casos los actos particulares
podían ser controlados a través de la acción de nulidad, mientras que en la Sección
Tercera, cualquier acto particular y concreto de trascendencia social podía ser
demandado, sin importar si el Legislador había previsto o no la acción de
nulidad para ese acto.
Esta diferencia se resolvió según el
actor, con la decisión de unificación de jurisprudencia del 29 de octubre de
1996[113],
en donde la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo se pronunció sobre el alcance
de la teoría de los móviles y las finalidades, acogiendo de manera
unificada, la tesis esgrimida por la Sección Tercera del Consejo de Estado.
37. El problema jurídico que se propuso
resolver la sentencia que se cita en esa oportunidad, fue el de determinar, si ¿la
interpretación que venía haciendo el Consejo de
Estado del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (C.C.A.), por
medio del cual se regula la acción de simple nulidad, aplicando la doctrina de
“los móviles y finalidades” - "que condiciona la procedencia de
la acción de simple nulidad contra los actos de contenido particular, a los
casos en que la ley lo consagre expresamente o cuando éstos representen interés
para la comunidad"[114]-,
era contraria o no al derecho de defensa y de acceso a la administración de
justicia de los ciudadanos?, al implicar aparentemente una restricción
ilegítima al ejercicio de tales derechos, dado que las exigencias derivadas de
la interpretación, no estaban contenidas en el texto del precepto acusado, ni podían
deducirse de él.
Para dar respuesta a este interrogante,
la sentencia llegó a las siguientes conclusiones en su análisis:
(i) La función de garantizar la vigencia
efectiva de la Constitución, incluye, bajo ciertos parámetros, el poder verificar
que los jueces y demás autoridades públicas, interpreten y apliquen las leyes
en armonía con las normas superiores. Por ende, no es una intromisión en la
competencia asignada a los jueces para aplicar la ley, adelantar un juicio de constitucionalidad
frente a normas que generan conflictos en torno a su verdadero significado y
alcance. En estos casos, el proceso de control abstracto se lleva a cabo sobre
uno de los contenidos de la norma sometida a examen: "el que surge de
la interpretación que en sentido general hace la autoridad judicial competente,
y al cual se le han reconocido todos los efectos jurídicos como consecuencia de
constituir la orientación jurisprudencial dominante o el criterio judicial
obligatorio para quienes son destinatarios de la ley".
(ii) La Corte no observó,
al revisar el artículo 84 del C.C.A., que se establecieran distinciones en él,
con relación a "la clase de actos administrativos que pueden ser
demandados por esa vía, como tampoco que condicione o restrinja su ámbito de
procedibilidad a los actos de contenido particular, o bien al cumplimiento de
ciertos presupuestos -como el de tener que acreditar que el acto acusado
representa un especial interés para la comunidad-, o bien a los casos
expresamente consagrados en normas o leyes especiales".
(iii) Para la Corte, la
voluntad del legislador extraordinario, al regular la acción pública de simple
nulidad, "no fue la de privilegiar su ejercicio respecto de los actos
relativos a situaciones jurídicas generales, sino la de permitir, en plena
concordancia con la Constitución, que ésta pudiera ejercerse también contra los
actos de contenido particular y concreto. Ello, en el entendido de que éstos,
independientemente de regular situaciones jurídicas individuales, igualmente
pueden entrar en contradicción con la integridad del ordenamiento jurídico".
(iv) Si la pretensión
procesal del administrado al acudir a la justicia contencioso administrativa,
se limita tan sólo a impugnar la legalidad del acto administrativo, no existe
razón para desconocerle el interés por el orden jurídico, y privarlo del acceso
a la administración de justicia, por la sola consideración de que la violación
alegada proviene de un acto de contenido particular y concreto. Por ende, la
acción de simple nulidad, procede contra todos los actos administrativos,
generales y particulares, cuando la pretensión es únicamente la de tutelar el
orden jurídico. Si lo que persigue el demandante es la reparación de los daños
antijurídicos causados, lo que cabe es la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho.
(v) Decir entonces, que la acción de nulidad sólo procede contra los actos de contenido
particular cuando lo indique la ley o cuando éstos representen un interés para
la comunidad, no sólo comporta una interpretación inexacta del contenido del
artículo 84 del C.C.A., sino también una inversión de la regla, pues esa
determinación lleva a una conclusión que no puede extraerse del texto del art.
84., y es la de que sólo por excepción, los actos administrativos de contenido particular
son demandables a través de la acción de simple nulidad.
(vi) Independientemente de
la tesis de los móviles y finalidades, la formulación y exigencia de
requisitos adicionales no contenidos en el texto de la norma acusada ni
derivados de su verdadero espíritu y alcance, representan una carga ilegítima
para los administrados, que afecta y restringe de manera grave el ejercicio de
sus derechos fundamentales de acceso a la justicia y al debido proceso.
(vii)  Si
bien el juez contencioso administrativo, está ampliamente facultado para
interpretar y aplicar las leyes, el ejercicio de esta atribución no es
absoluta, pues la misma encuentra límites claros en el conjunto de valores,
principios y derechos que consagra nuestro ordenamiento jurídico. La actividad
interpretativa del juez, pese a gozar de un amplio margen de libertad, no puede
comprender “manifestaciones de autoridad que supongan un desconocimiento de
los derechos fundamentales de las personas”[115]. Por ende, la aplicación
de la tesis de los motivos y las finalidades, sin que la ley disponga nada al
respecto, le impide al ciudadano acceder a la jurisdicción para salvaguardar y
hacer prevalecer el imperio de la ley, con la sola excusa de no haber
solicitado en tiempo el restablecimiento del derecho o la reparación del daño,
desconociéndose de esta manera el principio de legalidad que resulta ser
consustancial al Estado de Derecho.
(viii) La
regulación de los procedimientos judiciales "es competencia exclusiva y
excluyente del legislador[116],
de manera que sólo él es el llamado a fijar y definir los presupuestos
procesales de las acciones" y en particular los de la acción de simple
nulidad, sin que le sea posible al juez apartarse de ellos, modificando o
alterando las reglas normativas preestablecidas en perjuicio de los
administrados.
38. Ahora bien, según la sentencia T-292 de
2006[117]
puede considerarse que se ha
identificado adecuadamente la ratio de una sentencia de constitucionalidad,
cuando: i) la sola ratio constituye en sí misma una regla con un
grado de especificidad suficiente, que permita resolver efectivamente  si la
norma juzgada se ajusta o no a la Constitución; ii)  si la ratio
es asimilable al contenido de una regla que implica, en sí misma, una
autorización, una prohibición o una orden derivada de la Constitución; y iii)
si la ratio responde al problema jurídico que se plantea en el caso, y
se enuncia como una regla jurisprudencial que fija el sentido de la norma constitucional
en la cual se basó la Corte para abordar dicho problema jurídico,
Así las cosas, teniendo en cuenta los
criterios definidos por la Corte para desentrañar la ratio decidendi
de las sentencias, la Sala llega a la conclusión de que la razón de la decisión
de la sentencia C-426 de 2002, puede resumirse así:
El
sentido normativo atribuido por el Consejo de Estado al artículo 84 del Código
Contencioso Administrativo, - esto es, el correspondiente a la tesis de los
móviles y las finalidades de 1996[118]-,
vulnera los derechos de acceso a la
administración de justicia y al debido proceso, en la medida en que establece
una interpretación restrictiva de la norma porque formula
requisitos adicionales no contenidos en el texto de la misma, que tampoco  se derivan
de su verdadero espíritu y alcance.
Por
consiguiente, ya que la Corte puede controlar constitucionalmente las interpretaciones
ajenas a la Carta, debe entenderse que la acción de simple nulidad, procede
contra todos los actos administrativos, generales y particulares, cuando la
pretensión es únicamente la de tutelar el orden jurídico. Si lo que persigue el
demandante es la reparación de los daños antijurídicos causados, lo que procede
es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Como consecuencia de la anterior determinación, la Corte declaró la exequibilidad condicionada del
artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 14
del Decreto 2304 de 1989, ajustado con la siguiente condición: "siempre
y cuando se entienda que la acción de nulidad también procede contra los actos
de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el
control de la legalidad en abstracto del acto, en los términos de la parte
motiva de esta Sentencia".
39. Ahora bien, atendiendo a lo previamente dispuesto, la sentencia decidió
establecer también reglas jurídicas para los operadores, derivadas de la nueva
realidad procesal generada a partir de la providencia, tratando de prever
efectos futuros complejos. En términos de la sentencia, las reglas son:
(1) cuando
una persona con interés directo pretenda demandar un acto de contenido
particular y concreto, podrá acudir alternativamente al contencioso de anulación
por dos vías distintas: (a) la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho (C.C.A. art. 85), mediante la cual, la persona
motivada por el interés particular, podrá obtener el restablecimiento del
derecho o la reparación del daño. Si esta acción no se intenta o no se ejerce
dentro de los cuatro meses siguientes a la expedición del acto (C.C.A. art.
136-2), quien se considere directamente afectado o un tercero, podrá (b)
promover la acción de simple nulidad en cualquier tiempo (C.C.A. arts.
84 y 136-1), pero única y exclusivamente para solicitar de la autoridad
judicial la nulidad del acto violador, dejando a un lado la situación jurídica
particular que en éste se regula. Lo anterior, con el objetivo de contribuir a
la integridad del orden jurídico y garantizar el principio de legalidad. La
sentencia que acoge la pretensión de nulidad del acto (c) no abre
la posibilidad de que el sujeto afectado pueda solicitar la reparación del daño
antijurídico derivado de dicho acto. En realidad, el hecho de que no se haya
reclamado en tiempo el reconocimiento de una situación jurídica individual
afectada por un acto administrativo, impide de plano que pueda utilizarse el
contencioso de simple anulación como medio para revivir nuevamente la
posibilidad de reclamar, por vía judicial, el restablecimiento del derecho
presuntamente afectado.
En estos casos, (2) la competencia del juez
contencioso administrativo se encuentra limitada por la pretensión de
nulidad del actor, de manera que, en aplicación del principio dispositivo, (a)
aquél no podrá adoptar ninguna medida orientada a la restitución de la
situación jurídica particular vulnerada por el acto. Si el acto
declarado nulo creaba o reconocía un derecho subjetivo, (b) el
juez de la causa, está obligado a mantener intangible el derecho en cuestión ya
que, el pronunciamiento judicial en estos casos es única y exclusivamente de
legalidad en abstracto. Ello, porque vencido el término de caducidad previsto en la ley para el ejercicio de
la acción de nulidad y restablecimiento, sin que ésta se haya impetrado, hace
que el derecho subjetivo reconocido en el respectivo acto administrativo
adquiera firmeza jurídica. Ahora bien, si
la demanda no se interpone por el titular del derecho afectado sino por un
tercero, (c) es
imprescindible que el juez contencioso vincule al proceso al directamente
interesado, con el fin de que éste intervenga y pueda hacer efectivas las
garantías propias del derecho al debido proceso.
40. La sentencia C-426 de 2002 que aquí
se describe, ha sido desde entonces, un nuevo paradigma que, para algunos
doctrinantes, transformó el sistema de acciones contencioso administrativas[119], mientras
que para otros, por el contrario, fue una providencia equivocada, porque fue
más allá de los límites analíticos del derecho viviente, con lo cual contradijo
su propia doctrina constitucional por ofrecer más perplejidades que
transformaciones reales, en el acceso a la justicia. No obstante, por ser una
decisión que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, es de obligatorio
cumplimiento para todas las autoridades, incluyendo el Consejo de Estado. No
obstante, eso no significa que se hubiere superado el debate, pues para algunos
se mantiene vigente la confrontación hermenéutica de las altas cortes sobre la
procedencia de las dos acciones básicas contencioso administrativas, que sigue
siendo un motivo de debate en escenarios judiciales, en los que la teoría de
los móviles y las finalidades se mantiene plenamente vigente.
Análisis del cargo.
La potestad de configuración del Legislador en materia
contencioso administrativa y la naturaleza del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.
41.
La cláusula general de competencia consagrada en los numerales 1º y 2º del
artículo 150 del Estatuto Superior, le confiere al Legislador, la facultad de
disciplinar las formas propias cada juicio, es decir,  de establecer las  “reglas
señaladas en la ley, que según la naturaleza del proceso, determinan los
trámites que deben surtirse ante las distintas instancias judiciales o
administrativas”.[120]
El
Legislador, en consecuencia, cuenta con amplias facultades para establecer las condiciones de acceso a la
justicia y para fijar los requisitos necesarios para el  pleno  desarrollo de
los procesos, según la particular
naturaleza de cada uno de ellos[121].
Por ende, en
desarrollo de los artículos
29 y 150 superiores, en
concordancia con los artículos 86, 87, 228 y 229 de la Carta, puede
discrecionalmente instituir las etapas,
características, requisitos, medios de prueba, términos[122],
deberes y cargas procesales[123],
recursos pertinentes[124],
y los demás elementos que integran los diversos procedimientos judiciales[125], con base en las cuales se ventilarán las
controversias jurídicas que surjan entre las personas[126].
Se trata entonces de aspectos que deben ser debidamente valorados en el proceso
de creación de las leyes, junto con las circunstancias
socio-políticas del país y los requerimientos de justicia, a fin de lograr que  “la coherencia y equilibrio
del engranaje procesal permita la efectiva aplicación del concepto de
justicia"[127]
y en consecuencia, la garantía real de protección y resolución a los
intereses en conflicto.
Estas
atribuciones constitucionales como se ve, son muy importantes, en la medida en
que  le permiten al Legislador consolidar las reglas a partir de las
cuales se promueve la efectividad del
derecho al debido proceso (artículo 29 superior) y de acceso a la administración
de justicia (artículo 229 constitucional) y se desarrollan, paralelamente, los
principios de legalidad y seguridad jurídica[128].
42.  Ahora bien, esa libertad de configuración
legislativa de los procesos, de la que el Legislador goza en virtud de la Carta
Política[129],
no es absoluta[130]
ni ilimitada, en la medida en que debe ser ejercida sin desconocer los
principios y valores constitucionales, la vigencia de los derechos fundamentales
de los ciudadanos[131],
la prevalencia del derecho sustancial sobre lo adjetivo (Art. 228 C.P.), y los
principios de razonabilidad[132],
proporcionalidad[133]
y más recientemente, el
respeto por los principios de progresividad
y no regresión[134], que constituyen
los límites al ejercicio legítimo de tales competencias[135].
La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido en
consecuencia, que la
“[L]a violación del debido proceso no
sólo [ocurre]bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla procesal
o de la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual fue
diseñada, sino especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y
desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su utilización” [136].
Una
vez recordadas  las atribuciones del Congreso en materia de configuración legal
de los procesos, pasa esta Corporación a revisar la naturaleza del artículo 137
de la Ley 1437 de 2011.
43. El
artículo 137 del CPACA, forma parte del nuevo estatuto de lo contencioso
administrativo, que derogó el Código Contencioso Administrativo anterior,
expedido mediante el Decreto-ley 01 de 1984.
Las razones que motivaron el cambio de
estatuto, entre muchas otras, se fundaron en la necesidad de realizar una
reforma legislativa estructural que permitiera contar con un nuevo Código
Contencioso Administrativo, a fin de revisar y actualizar, entre otros temas: (a)
el conjunto normativo referente a la actividad administrativa y los procedimientos
utilizados por la administración pública, de acuerdo con la Constitución
Política de 1991; (b), redefinir el objeto de la jurisdicción contencioso-administrativa,
las clases de acciones y procesos y los poderes del juez conforme a las
exigencias constitucionales y las transformaciones institucionales;  (c)
Incorporar como legislación las doctrinas jurisprudenciales ya decantadas y
pacíficas en todos los asuntos y materias que competen a la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa. (d) Definir los elementos de la oralidad
en el proceso contencioso-administrativo; (e) propender por el uso de
nuevas tecnologías; (f) consagrar los mecanismos y recursos de
unificación de la jurisprudencia por el Consejo de Estado, como órgano de
cierre de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y, (g) diseñar estrategias
para contrarrestar la congestión judicial, entre otros temas[137].
44.
El nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo entró a regir el 2 de julio de 2012. Fueron tan significativos
los cambios que introdujo en muchos aspectos, que entró a regir un año y medio
después de la promulgación de la ley, a fin de facilitar los ajustes
correspondientes.
Y,
como la pretensión de la Ley 1437 de 2011 era, como se dijo, plantear una
modificación estructural a los procesos administrativos, se hizo un esfuerzo
minucioso de codificación a fin de regular de manera integral las materias, por
lo que la ley procedió efectivamente a derogar el Decreto-Ley 01 de 1984 y
otras disposiciones paralelas, en el artículo 309 de ese estatuto[138].
45. En lo que respecta al artículo 137 de la Ley 1437
de 2011, sea lo primero señalar que el nuevo Código de lo Contencioso Administrativo, eliminó la confusión
entre  acción -que es una sola- y pretensión -que puede variar según las expectativas
ciudadanas-, de tal forma que lo que antes se conocía como acción de nulidad
simple, o acción de nulidad y restablecimiento del derecho, etc., derivadas de
una pretensión específica, adquiera en la actualidad el nombre de "medio
de control", para reclamar cuantas pretensiones se quieran
reivindicar.
En ese orden de ideas, la pretensión de nulidad
establecida en el artículo 137, es un "medio de control" de
los actos administrativos que, desde el punto de vista del texto legal,
consagra similitudes y diferencias importantes frente a la acción de simple
nulidad previamente establecida en el artículo 84 del C.C.A.
En efecto, la legitimación en la causa para demandar
es idéntica, en tanto que pueden ser ejercidas por “toda persona”. Las causales para alegar la nulidad del acto,
también son las mismas, pues se puede invocar la infracción de las normas en
que deberían fundarse, o la falta de competencia, o la expedición irregular, o
el desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o la falsa motivación, o
la desviación de poder.
Por su parte, los dos textos normativos comparados
(artículos 84 del CCA y 137 del CPACA) se diferencian sustancialmente en la
regulación de la naturaleza de los actos administrativos que pueden impugnarse.
En efecto, la norma anterior no diferenciaba los actos administrativos objeto
de control, mientras que el
nuevo artículo, siguiendo una
versión o varias de la doctrina de los móviles y finalidades[139], expresamente dispone que
sólo procede el medio de control cuando se acusan actos administrativos de
carácter general. Y, excepcionalmente, procede la nulidad  de actos
administrativos de carácter particular cuando: i) con la demanda no se persiga o de la sentencia que se
produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo, ii)
se trate de recuperar bienes de uso público; iii) los efectos nocivos
del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político,
económico, social o ecológico: iv) la ley lo consagre expresamente. En
todo caso, si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento
automático de un derecho, se tramita conforme a las reglas del medio de nulidad
y restablecimiento del derecho.
El cargo de la demanda: la prohibición de la
reproducción material de contenidos normativos declarados inexequibles.
46. Tomando en consideración la jurisprudencia
constitucional revisada sobre la cosa juzgada material, el alcance de la
exequibilidad condicionada de las sentencias de la Corte, la posibilidad de
hacer control constitucional sobre las interpretaciones judiciales, los
alcances de teoría de los móviles y las finalidades,  la naturaleza de la
sentencia C-426 de 2002 y su ratio decidendi, los antecedentes
legislativos de la Ley 1437 de 2011 y la naturaleza del nuevo Código
Contencioso Administrativo, entra la Sala a revisar la procedencia del cargo de
la demanda, según el cual, las expresiones acusadas del artículo 137 del CPACA
deben ser declaradas inexequibles, por cuanto el Legislador revivió en ese nuevo
artículo, la teoría de los móviles y las finalidades  revisada por el
Consejo de Estado en 1996, que había sido presuntamente declarada inexequible
por esta Corporación, en la sentencia C-426 de 2002.
47. Para verificar si eso es
cierto o no, y si se está en presencia del fenómeno de la cosa juzgada
material, es preciso examinar antes que nada, si en este caso, el análisis se
debe hacer desde el punto de vista del fenómeno de la cosa juzgada material en
sentido estricto o amplio.
Para la Sala es evidente que la
discusión constitucional que nos convoca,  se debe centrar alrededor de la cosa
juzgada material en sentido amplio, teniendo en cuenta que: (i)
ese es el cargo que propone el actor; y (ii) la sentencia C-426 de 2002,
es una providencia modulada  que  declaró la exequibilidad condicionada
del artículo 84 C.C.A., que al parecer expulsó del ordenamiento jurídico, en principio,
la interpretación jurisprudencial restrictiva del Consejo de Estado relacionada
con la teoría de los móviles y las finalidades expresada en el año 1996, vinculada
con el artículo 84 del Código Contencioso anterior, para ajustarla a una interpretación
reconciliada con la Carta.
48.
Para verificar entonces si se incurrió o no en la prohibición del artículo 243
superior, se deben tomar en consideración los cuatro elementos de la cosa
juzgada material en sentido estricto, así: (i) que
una norma haya sido declarada exequible o exequible condicionada con cosa
juzgada absoluta, lo que obliga a revisar la ratio decidendi del fallo
correspondiente teniendo en cuenta el contexto dentro del cual se ubica la
norma examinada[140],
en la medida en que su significado y sus alcances jurídicos pueden variar si el
contexto es diferente[141];
(ii) que el contenido material del texto examinado,
sea similar a aquel que fue condicionado, teniendo en cuenta el contexto dentro
del cual se ubica la norma examinada[142],
en la medida en que su significado y sus alcances jurídicos pueden variar si el
contexto es diferente[143].
La identidad se aprecia, entonces,
teniendo en cuenta no sólo la redacción de los artículos, sino también el
contexto dentro del cual se ubica la disposición demandada, de tal forma que si
la redacción es diversa pero el contenido normativo es el mismo a la luz del
contexto, se entiende que hubo una reproducción. Por el contrario, si la
redacción es igual pero del contexto se deduce un significado normativo
distinto, se entiende que no se realizó dicha reproducción[144]. (iii)  Que el
texto legal, supuestamente reproducido, haya sido declarado constitucional por “razones
de fondo”, lo cual hace necesario analizar la ratio decidendi del
fallo anterior;[145] y (iv) cuando se trata de una exequibilidad condicionada no
debe olvidarse que se produce la expulsión del ordenamiento jurídico de
interpretaciones o normas contrarias a la Constitución, por lo que debe
averiguarse si subsisten las normas constitucionales que sirvieron de parámetro
de control en la sentencia que declaró la inexequibilidad de la interpretación
reproducida[146].
En estos casos,  si se verifica la existencia de la
reproducción de la interpretación (o norma) que la Corte había retirado del
ordenamiento jurídico, la Corte debe declarar la inexequibilidad de la norma
objeto de análisis o mantener la exequibilidad condicionada según el caso,
fundada en el desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 243 superior, pues
éste limita la competencia del Legislador para expedir una norma ya declarada
contraria a la Carta.
Así, entra la Corte a revisar, con base en los
elementos antes mencionados que permiten  adelantar el análisis de la cosa
juzgada material estricta, si  los apartes acusados del artículo 137 del CPACA.,
son una reproducción del contenido material expulsado del ordenamiento, esto
es, del artículo 84 del CCA declarado
exequible de manera condicionada en la sentencia C-426 de 2002.
A. El análisis de la inexequibilidad previa.
49. En la sentencia C-426 de 2002, la
Corte Constitucional  resolvió que el sentido normativo atribuido por el
Consejo de Estado al artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, - esto
es, el correspondiente a la tesis de los móviles y las finalidades de 1996[147]-,
en la medida en que establecía una interpretación restrictiva de la norma, y
que formulaba unos requisitos adicionales no
contenidos en el texto de la misma ni derivados de su verdadero espíritu y
alcance, representaba una carga ilegítima para los administrados, ya que
afectaba y restringía de manera grave sus derechos de acceso a la
administración de justicia y al debido proceso, vulnerando la Carta. Por consiguiente, dado que la Corte encontró que puede
controlar constitucionalmente las interpretaciones ajenas a la Carta, sostuvo
que debía entenderse que la acción de simple nulidad, procedía contra todos los
actos administrativos, generales y particulares, cuando la pretensión es
únicamente la de tutelar el orden jurídico. Si lo que persigue el demandante es
la reparación de los daños antijurídicos causados, lo que cabe es la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho.
Con base en esas consideraciones, la Corte resolvió:
"Declarar EXEQUIBLE el
artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, tal y como fue subrogado por
el artículo 14 del Decreto 2304  de 1989, siempre y cuando se entienda que la
acción de nulidad también procede contra los actos de contenido particular y
concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en
abstracto del  acto, en los términos de la parte motiva de esta Sentencia".
50.  Teniendo en cuenta que en
este caso la sentencia C-426 de 2002 es una sentencia  interpretativa, - porque
la Sala está ante una decisión de exequibilidad condicionada-, el tratamiento
que recibe la norma no es el de una declaración de exequibilidad pura y simple[148],
sino el de una situación condicional, en la medida en que se detectó una
inconstitucionalidad parcial en la disposición, que la Corte Constitucional optó
por modular. De este modo, unos sentidos normativos fueron declarados
inexequibles y otros se mantuvieron incólumes, por ser contenidos normativos
compatibles con la Constitución. En ese sentido, pervivió la norma de manera
condicionada, pero los demás sentidos normativos que se desestimaron, fueron
expulsados del ordenamiento legal.
51. Estas consideraciones, prima
facie, no ofrecen mayores discusiones. Sin embargo, el problema en este
caso en particular, por tratarse de una de las pocas providencias constitucionales
que realiza un control directo sobre una interpretación judicial, está
relacionado con la dificultad para establecer con exactitud, qué aspecto en
particular de la interpretación del Consejo de Estado fue el que se expulsó del
ordenamiento, puesto que muchos consideran que lo que se expulsó expresamente
fue la teoría de los móviles y las finalidades en sí misma considerada y en
todas sus modalidades, otros opinan que sólo se retiró del ordenamiento
jurídico la versión de 1996 y otros, que si bien esa teoría fue separada, sólo
lo fue a la luz de no estar ajustada en modo alguno a la exégesis del artículo
84, proferido por el Legislador extraordinario, hecho que explicaría su
aparente condición restrictiva derivada de una aproximación jurisprudencial, que
ameritaría su expulsión del ordenamiento.
La claridad sobre cada una de estas
consideraciones es crítica, así como entender sus diferencias. Si la teoría en
su conjunto, en sus diferentes modalidades, fue expulsada del ordenamiento,
ello supondría que la Corte evaluó cada uno de sus elementos, los cotejó con la
Constitución y definió que la teoría, en sí misma considerada, era
inconstitucional, lo cual la Sala considera que no ocurrió en la sentencia
C-426 de 2002.
Si ello fuese así, esa
interpretación no podría ser luego, en modo alguno, ni considerada por el
Legislador, ni evaluada por él, ni aplicada por las autoridades judiciales, porque
ella misma, en todos sus elementos, habría sido apreciada integralmente como ajena
al ordenamiento constitucional.
52. Una reflexión en este sentido, no es nueva para
esta Corte. En la aclaración
de voto a la sentencia T-836 de 2004,  a la que ya se hizo alusión, analizando
los alcances específicos de la sentencia C-426 de 2002, se reconoció claramente
que en ningún momento la Corte cuestionó o consideró ajeno a la Carta en esa
providencia, que el Legislador pudiera distinguir entre acción de simple
nulidad y acción de nulidad y restablecimiento del derecho, o que se fijaran
términos de caducidad para las acciones, o límites a las actuaciones
judiciales, ni que las regulaciones procesales violaran a priori el derecho
de acceso a la justicia cuando cumplen el propósito de darle firmeza a las
situaciones concretas,  en la medida en que la sentencia entendió desde
siempre, que el Legislador tenía competencia para regular tales límites
legislativos y así lo expresó en sus considerandos iniciales. De allí que los
alcances mismos de la teoría de los móviles y las finalidades y sus elementos
de regulación procesal "pretoriana", no fueran cuestionados en la
providencia, porque lo que particularmente comprometió su disonancia
constitucional, fue el hecho que tales elementos reguladores - que se
consideraron restrictivos precisamente por ese hecho-, fueran establecidos y
fijados jurisprudencialmente, en desconexión aparente con el querer de un
Legislador más abierto, que no distinguió tales categorías o elementos de
procedibilidad, ni aludió de ningún modo a ellos, en su texto.
53. En consecuencia, una primera
conclusión frente a estos hechos, es que no pudo ser en sí misma y en todas sus
modalidades, la teoría de los móviles y las finalidades, considerada
inexequible.
Lo segundo, es que si, en gracia de
discusión se afirma que la teoría replanteada en 1996, fue la que la Corte
estimó contraria a la Carta, no lo fue en todos sus elementos y aspectos básicos,
sino en el hecho de tratarse principalmente de una interpretación ajena a la
exégesis del artículo 84 del CCA., en lo referente a la procedibilidad de la
acción de simple nulidad frente a los actos de carácter particular y concreto,
que en consecuencia y casi de manera natural, fue concebida como restrictiva. Ello
explica por qué dicha teoría no fue evaluada materialmente en cada una de sus
partes, en la sentencia C-426 de 2002.
Como lo sostiene entonces, la aclaración
de voto de la decisión T-836 de 2004 y esta Sala lo comparte, luego de
analizar detenidamente la sentencia C-426 de 2002,  la conclusión de la ratio
decidendi de esa providencia, fue:
"[N]o es que la
doctrina de los motivos y finalidades del Consejo de Estado sea en sí misma
contraria a la Carta, pues parece admisible que la acción de nulidad contra
actos particulares tenga un término de caducidad, cuando la declaratoria de
nulidad implique inevitablemente una afectación de la situación jurídica
concreta. La tesis de la Corte es entonces que dicha doctrina es
inconstitucional por cuanto representa una interpretación manifiestamente
equivocada del alcance del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo,
en la medida en que viola el principio pro actione, y por ende el derecho de
acceso a la justicia, pues introduce un requisito de procedencia de la acción
de nulidad que el mencionado artículo 84 no prevé".
54. En mérito de lo expuesto, la
sentencia C-426 de 2002, excluyó la interpretación de 1996  que sobre la
norma hizo el juez contencioso administrativo, - esto es, la que condiciona
la procedencia de la acción de simple nulidad contra los actos de contenido
particular, a los casos en que la ley lo consagre expresamente o cuando éstos
representen interés para la comunidad-, a fin de precisar que la acción de
nulidad también procede contra actos individuales y concretos, cuando la
pretensión es exclusivamente el control de legalidad del acto demandado,
conforme a la versión amplia de acceso a la justicia, detectada en la exégesis
del artículo 84 del CCA.
Lo anterior
permite concluir que esa providencia encontró que el Consejo de Estado realizó
una interpretación restrictiva de la ley, frente a una habilitación general otorgada
por el Legislador, lo que, a juicio de la Corte, implicó un desconocimiento de
los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso.
Ello se
desprende con total claridad de la ratio decidendi de la sentencia C-426
de 2002, la que resumimos en el fundamento jurídico 38 de esta sentencia, así:
El sentido normativo
atribuido por el Consejo de Estado al artículo 84 del Código Contencioso
Administrativo, - esto es, el correspondiente a la tesis de los móviles y las
finalidades de 1996[149]-,
vulnera los derechos de acceso a la
administración de justicia y al debido proceso, en la medida en que establece
una interpretación restrictiva de la norma porque formula
requisitos adicionales no contenidos en el texto de la misma ni se derivan de
su verdadero espíritu y alcance.
Por
consiguiente, ya que la Corte puede controlar constitucionalmente las
interpretaciones ajenas a la Carta, debe entenderse que la acción de simple
nulidad, procede contra todos los actos administrativos, generales y particulares,
cuando la pretensión es únicamente la de tutelar el orden jurídico. Si lo que
persigue el demandante es la reparación de los daños antijurídicos causados, lo
que procede es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
55. Bajo ese entendido, lo que fue
expulsado del ordenamiento jurídico con la sentencia C-426 de 2002, no es la
teoría de los móviles y las finalidades en sí misma considerada, sino la
potestad que se arrojó el juez contencioso administrativo de restringir el
acceso a la justicia de las personas y el derecho de defensa, a través de la
teoría de los móviles y las finalidades de 1996 -que
condiciona la procedencia de la acción de simple
nulidad contra los actos de contenido particular, a los casos en que la ley lo
consagre expresamente o cuando éstos representen interés para la comunidad-,
con independencia, en principio, del texto del artículo 84 del CCA.
De este modo, lo que el
Legislador tiene prohibido, a priori, en virtud de lo dispuesto en el
artículo 243 constitucional, es concederle la potestad a los jueces contencioso
administrativos, a través de su jurisprudencia y desligados del texto legal, de
restringir el acceso a la administración de justicia de las personas, a través
de la acción de simple nulidad, para el caso de los actos administrativos de
carácter particular, cuando el Legislador así no lo haya señalado.
En ese orden de ideas, y en los términos enunciados, se cumple el primer requisito del
análisis de la cosa juzgada constitucional material, y es que un contenido
normativo fue declarado inexequible por razones de fondo, conforme a su ratio
decidendi y en atención a su contexto particular, conforme a lo previamente
enunciado.
B. Análisis del contenido
normativo. Falta de identidad entre los contenidos normativos.
56. El segundo
elemento para evaluar la existencia de la cosa juzgada, es que la disposición
objeto de estudio tenga un contenido normativo similar a la disposición
inconstitucional, teniendo en cuenta  para el efecto, el contexto dentro del cual
se inscribe la norma examinada, en la medida en que su significado y sus
alcances jurídicos, pueden variar si el contexto es diferente.
Para la Sala, una
revisión de los textos sujetos a controversia, prima facie,  puede dar
luces sobre la identidad o no de los mismos. Nótese que el texto excluido del
artículo 84 del C.C.A., conforme al análisis adelantado y el incluido del
artículo 137 del CPACA, se presentan resaltados, en el siguiente cuadro:
Artículo 84 C.C.A.
Art. 37. CPACA
Artículo 84-. Subrogado D.E. 2304 de 1989, art. 14. Acción
de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de
representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.
Procederá no sólo cuando los actos administrativos
infrinjan las normas en que debería fundarse, sino también cuando hayan sido
expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular,
o con desconocimiento del derecho de audiencia o defensa, o mediante falsa
motivación con desviación de las atribuciones propias del funcionario o
corporación que los profirió.
También puede pedirse que se declare la nulidad de
las circulares de servicio y de los actos de certificación y servicio.
Condicionamiento:
Exequible,
"siempre y cuando se entienda que la acción de nulidad también procede
contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es
exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del  acto, en los
términos de la parte motiva de esta Sentencia".
Regla inconstitucional: (Ratio
decidendi)
La interpretación atribuida por el
Consejo de Estado al artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, - esto
es, el correspondiente a la tesis de los móviles y las finalidades de 1996[150]-,
en la medida en que establece una interpretación restrictiva de la norma, y
que formula unos  requisitos adicionales no
contenidos en el texto de la misma ni derivados de su verdadero espíritu y
alcance, representa una carga ilegítima para los administrados, ya que afecta
y restringe de manera grave sus derechos al acceso a la administración
de justicia y al debido proceso, vulnerando la Carta.
Por consiguiente, ya que la Corte puede
controlar constitucionalmente las interpretaciones ajenas a la Carta, debe
entenderse que la acción de simple nulidad, procede contra todos los actos
administrativos, generales y particulares, cuando la pretensión es únicamente
la de tutelar el orden jurídico. Si lo que persigue el demandante es la
reparación de los daños antijurídicos causados, lo que cabe es la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho.
Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá
solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de
los actos administrativos de carácter general.
Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción
de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma
irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o
mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de
quien los profirió.
También puede pedirse que se declare la nulidad de
las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.
Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos
administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando
con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no
se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del
demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso
público. 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en
materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4.
Cuando la ley lo consagre expresamente.
Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se
persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme
a las reglas del artículo siguiente.
57. Así, una lectura rápida de los textos podría
suponer, que se trata de contenidos normativos iguales en ambos casos, como lo
piensa el demandante y otros intervinientes, ya que el contenido aparentemente
expulsado del artículo 84 del CCA., como fue visto por el actor, es la teoría
de los motivos y finalidades, - relacionada con causales de  procedencia de la acción de
simple nulidad contra los actos de contenido particular, limitada a los casos
en que la ley lo consagre expresamente o cuando éstos representen interés para
la comunidad-, y el nuevo artículo 137 del CPACA, como
efectivamente lo hace, recoge claramente esa teoría, al señalar unas
causales para la procedencia  la acción de simple nulidad contra los actos de
contenido particular, limitada a los casos en que la ley lo consagre
expresamente o cuando éstos representen interés para la comunidad.
58. No obstante, la
Corte llama la atención de que la equivalencia normativa que aquí se presenta, no
corresponde a la realidad de los hechos evaluados. En primer lugar, como ya se
dijo, lo que se expulsó del ordenamiento jurídico, no fue la teoría de los
móviles y las finalidades en sí misma considerada, sino una variante de ella, por
lo que esa equivalencia inmediata no se soporta en la ratio decidendi de
la sentencia C-426 de 2002 y  no puede ser la contraparte inmediata del
artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.
Lo que se expulsó, en
consecuencia, es una interpretación - la de los móviles y las finalidades de
1996- que es contraria a la Constitución para el caso del artículo 84 CCA, por
estar desligada de la norma legal y de su espíritu y ser restrictiva, frente a
la diseñada por el Legislador.
Esta apreciación, que
puede ser considerada prima facie un argumento de diferenciación nimio o
intrascendente, no obstante, para efectos de este análisis constitucional, es
de la máxima relevancia.  La razón es que como hemos visto, y  se confirma con la
ratio decidendi de la providencia C-426 de 2002,  la Corte sí excluyó una
interpretación del ordenamiento, -que es la de los móviles y las finalidades de
1996-, pero lo hizo por unas razones constitucionalmente poderosas que forman
parte de esa misma ratio: no por ser la teoría en sí misma
inconstitucional, sino porque significaban una restricción a los derechos
constitucionales de los asociados, ajena a la hermenéutica original de la norma
legal y a su espíritu. Y esa distinción es muy relevante, porque lo que se
excluyó finalmente del ordenamiento jurídico fue realmente la potestad que se
había arrogado el juez contencioso administrativo de fijar una regla
jurisprudencial distante a la hermenéutica de la norma original, por demás
restrictiva de los derechos de los asociados según esa sentencia, a través de
esa interpretación, y no la teoría en sí.
Esta apreciación puede
ser confirmada del texto de la sentencia misma que se discute, cuando señala lo
siguiente:
"Así las cosas, independientemente de las tesis
que hayan sido expuestas en el seno del máximo órgano de la jurisdicción
administrativa para delimitar la procedencia de la acción de nulidad contra
actos de contenido particular, la formulación y exigencia de requisitos
adicionales no contenidos en el texto de la norma acusada ni derivados de su
verdadero espíritu y alcance, representan, sin lugar a dudas, una carga
ilegítima para los administrados que afecta y restringe de manera grave el
ejercicio de sus derechos fundamentales de acceso a la justicia y al debido
proceso, pues, lo ha dicho la Corte[151],
el interprete no puede hacer decir a las normas lo que éstas no dicen, mucho
menos si el sentido que les atribuye excede su verdadero contenido y no se
ajusta al texto de la Constitución Política". (El resaltado fuera del original).
59. Y esta conclusión es para la
Corte muy importante, porque evidencia que, en estos momentos nos encontramos
frente a dos normas muy distintas: la primera, de creación eminentemente
jurisprudencial y expulsada del ordenamiento jurídico por las razones expuestas
y la segunda de creación eminentemente legislativa. La primera, reconducida por
la Corte al querer original del Legislador, a través de un condicionamiento que
amplía el acceso a la acción de nulidad simple, bajo la idea de la ausencia de
límites del Legislador; y una segunda, creada por la misma ley, a partir de
premisas que como vimos, no fueron excluidas del ordenamiento jurídico y que
tampoco materialmente fueron evaluadas como inconstitucionales por esta
Corporación.
En consecuencia, el
artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, no revivió las mismas normas contenidas y
expulsadas del artículo 84 del C.C.A  que fue objeto de análisis en la
Sentencia C-426 de 2002, ni se trata de contenidos normativos idénticos a los
que ya fueron objeto de estudio, ni sus efectos, son los mismos. No se trata de
los mismos contenidos, por lo que, como lo ha reconocido esta Corporación, no
se configura cosa juzgada material, cuando
existe una "modificación ... que de algún modo altere los efectos de la
norma”[152]. En este caso, el hecho de que el
Legislador haya adoptado el papel que extraña la sentencia C-426 de 2002, en
desmedro de la posición reprochada al juez contencioso administrativo de cierre,
es una modificación determinante en los efectos y contenidos normativos de los
dos preceptos.
Bajo esos supuestos, como la doctrina de los móviles y
las finalidades en sí misma, no fue separada del ordenamiento, el Legislador
podía acoger algunas de las premisas de esa teoría, como en efecto lo hizo en
el artículo cuestionado, sin violar con ello, la cosa juzgada constitucional.
60. Además, el contexto
en el que se inscribe el artículo 137 del CPACA, como se dijo previamente, es
diferente al del artículo 84 del C.C.A. Se trata de preceptos que, aunque
contienen una referencia similar a la teoría de los móviles y las finalidades,
formalmente son distintos y pertenecen a diversos estatutos contencioso
administrativos, lo que implica que hayan sido expedidos en momentos jurídicos
e históricos distintos y por autoridades estatales completamente diversas, como
se ha visto.
Esa referencia además,
no es casualidad, porque el Legislador, con la norma en particular objeto de
análisis, se dio a la tarea de armonizar las visiones de la Corte
Constitucional y del Consejo de Estado sobre la acción de nulidad,  para
finalmente arribar a un postulado propio.  Por  esa razón no sorprende que se
acoja una de las variantes de la teoría de los móviles y finalidades, y al
mismo tiempo, se regulen expresamente algunas de las reglas previstas en la
sentencia C-426 de 2002, las cuales pueden evidenciarse fácilmente en el
parágrafo del artículo 137 del CPACA, que incluye casi de manera expresa,
consideraciones concretas de esta Corte.
61.- Por todo lo anterior, es claro que el Legislador
tenía la potestad libre de determinar los alcances del artículo 137 del CPACA y de considerar pertinente la
positivización de la teoría de los móviles y las finalidades consolidada por el
Consejo de Estado, junto con las recomendaciones propuestas por la Corte
Constitucional en relación con el acceso a la justicia.
Lo anterior permite
comprender, porqué a la luz de la sentencia C-426 de 2002, la existencia del
artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, en sí mismo considerado, no ofrece
resistencia: ahora es el Legislador, en su autonomía, quien define el alcance
del derecho de acceso a la administración de justicia, para facilitar la tutela
judicial efectiva de los derechos en materia del medio de control de
nulidad, y no el juez, en su hermenéutica propia, desligada del Legislador,
cualquiera que esta sea.
Por
consiguiente, es fácil concluir que no existe violación del artículo 243
superior, por lo que el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, parcialmente
acusado, será declarado exequible, por el cargo analizado.
VII.   DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
DECLARAR EXEQUIBLES las expresiones acusadas del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, “Por
la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo”, por el cargo analizado en esta sentencia.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidente
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO              LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Magistrado
Ausente con excusa
GABRIEL EDUARDO MENDOZA  MARTELO        GLORIA
STELLA ORTIZ  DELGADO
Magistrado                                                               Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO               JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrada
Magistrado                                                                                                       Ausente
con excusa
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General
[1] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[2] Varios Autores. Memorias Seminario Internacional de presentación
del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo Ley 1437 de 2011. Contraloría General de la República, Bogotá
2011, pág. 296 a 298. Según señala el ciudadano, las razones que se aducen en
la jurisprudencia y la doctrina del Consejo de Estado para el desconocimiento
de la sentencia de constitucionalidad indicada, son las siguientes: (a)
desecha el carácter de orden público de las norma procesales al permitirle al
ciudadano escoger a voluntad el juez de su causa; (b) institucionaliza
la vía de hecho, al considerar que puede existir un pronunciamiento judicial
respecto de la legalidad en abstracto de un acto particular, manteniendo
intangible el derecho; (c) pasa por alto la figura del decaimiento del
acto administrativo, porque obliga a mantener situaciones particulares que se
originan en el acto declarado nulo. (d) Desconoce la legitimación en la
causa permitiendo que cualquiera demande actos particulares;  (e) Desconoce
el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
(f) Desnaturaliza el procedimiento de la vía gubernativa en actos
administrativos particulares. (g) Confunde el interés general y el
particular. (h) Desconoce las normas legales sobre nulidad contra actos
administrativos de contenido particular, al permitir que estos también sean
demandados a través de la acción de nulidad simple, sin tener en cuenta las
distinciones del legislador.
[3] M.P. José Gregorío Hernández Galindo.
[4] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[5] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[6] Corte Constitucional. Sentencia C-358 de 2013. M.P.
Mauricio González Cuervo.
[7] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1052 de 2001. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[8] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-405 de 2009. M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[9]Sentencia
C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Ver
también la sentencia C-568 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-856 de
2005 M.P. Clara Inés Vargas y más recientemente la sentencia C-503 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[10] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[11] Cfr. A-122 de 2008. M.P. Jaime Araujo Rentería
[12] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[13] Cfr. A-122 de 2008. M.P. Jaime Araujo Rentería
[14] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[15] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[16] Ver entre otras las sentencias C-1095 de 2001, C-1143 de 2001,
C-041 de 2002, A. 178 de 2003, A. 114 de 2004,  C-405 de 2009, C-761 de 2009 y
C-914 de 2010.
[17]Sentencia
C-561 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[18] Sentencia C-166 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-073
de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[19] Art. 243 C.P. “Los fallos que la
Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional. // Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido
material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo,
mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la
confrontación entre la norma ordinaria y la
Constitución”.
[20] Sentencia C-073 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[21] Sentencia C-073 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[22] Cfr. Sentencia C-337 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa y sentencia
C-287 de 2014 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[23] Sentencia C-478 de 1998. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[24] Art. 243, inciso 2º C.P.
[25] Sentencia C-113 de 1993. M.P. Jorge Arango Mejía.
[26] Sentencia C-153 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas.
[27] Sentencia C-543 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[28] Sentencia C-539 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Ver
además,  sentencia C-335 de 2008 y T- 355 de 2007.
[29] Sentencia C-496 de 1994. En entre otras, pueden consultarse
además, las sentencias C-1299 de 2005, C-923 de 2005, C-928 de 2005, C-128 de
2002, C-333 de 2001, C-477 de 2001 y C-505 de 2001.
[30] Sentencia C-820 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[31] Sentencia C-073 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[32]
Sentencia  C-449 de 2009  M.P. Humberto Sierra Porto.
[33] Sentencia C-301 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[34] Sentencia C-337 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[35] Consultar, entre otras, las sentencias C-774 de 2001, C-310 de 2002,
C-004 de 2003, C-039 de 2003, C-1122 de 2004, C-469 de 2008, C-600 de 2010,
C-283 de 2011, C-254A de 2012  y C-1017 de 2012.
[36] Sentencia C-774 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[37] Sentencia C-489 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[38] Véanse, entre otras, las Sentencias C-427 de 1996, C-447 de 1997,
C-774 de 2001, C-1064 de 2001 y C-310 de 2002
[39] Sentencia C-073 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[40] Sentencia C-166 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[41] Véanse, entre otras, las Sentencias C-310 de 2002, C-096 de 2003,
C-211 de 2003, C-710 de 2005, C-1266 de 2005, C-259 de 2008 y C-181 de 2010.
[42] Cfr. Sentencia C-1189 de 2005.
[43] Cfr. Sentencias C-073 de 2014. M.P. Luis Guillermo
Guerrero y C-166 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[44] Sentencia C-284 de 2011. M.P. María Victoria Calle.
[45] Cfr.Sentencia C-073 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero
[46] Sentencia C-1173 de 2005
[47] Sentencia C-774 de 2001.M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[48] Ver sentencia C-1173 de 2005 y  la C-447 de 1997. M.P. Alejandro
Martínez Caballero, donde la Corte sostuvo que “la cosa juzgada material no
debe ser entendida como una petrificación de la jurisprudencia sino como un
mecanismo que busca asegurar el respeto al precedente. Todo tribunal, y en
especial la Corte Constitucional, tiene la obligación de ser consistente con
sus decisiones previas. Ello deriva no sólo de elementales consideraciones de
seguridad jurídica -pues las decisiones de los jueces deben ser razonablemente
previsibles- sino también del respeto al principio de igualdad, puesto que no
es justo que casos iguales sean resueltos de manera distinta por un mismo juez".
[49] Cfr. Sentencias C-766 de 2013 y  C-073
de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[50] Ver, entre otras, las sentencias C-427 de 1996. M.P. Alejandro
Martínez Caballero; C-551 de 2001.M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-1064 de 2001.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[51] En lo concerniente a los fallos de exequibilidad, ver las
sentencias C-311 de 2002 y C-096 de 2003. Frente a los de exequibilidad
condicionada, ver las sentencias C-394 de 2002 y C-443 de 2009.
[52] Cfr.Sentencia C-073 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero
[53] Ver entre otras, las sentencias C-1121 de 2005 y C-1266 de 2005.
[54] Sentencia C-565 de 2000, reiterada en la
Sentencia C-710 de 2005.
[55] Sobre este punto, en la Sentencia C-310 de 2002 se dijo que: “De
igual manera, la jurisprudencia señala que si la disposición es declarada
exequible, la cosa juzgada material, en principio, imposibilita al juez
constitucional para ‘pronunciarse sobre la materia previamente resuelta, ya que
puede conducir a providencias contradictorias que afecten la seguridad del
ordenamiento jurídico, o alteren la confianza legítima de los administrados en
la aplicación de la Constitución, o vulneren el principio de la igualdad.’ No obstante,
atendiendo al carácter dinámico de la Constitución, que se deriva de su
relación directa con la realidad sociopolítica del país, es posible que el juez
constitucional se vea obligado a revaluar la interpretación previamente
adoptada en torno al alcance de un determinado texto jurídico, debiendo
adelantar un nuevo juicio de inconstitucionalidad; esta vez, a partir de
acontecimientos distintos a los que respaldaron la decisión positiva que se
adoptó en el pasado –cambios sociales, económicos, políticos o culturales–, aun
cuando no se hayan presentado cambios sustanciales o formales en las
disposiciones constitucionales que suscitaron su aval inicial”.
[56] En la Sentencia C-460 de 2008 se negó la existencia de una cosa
juzgada material en sentido amplio, por los cambios constitucionales
introducidos al sistema penal de enjuiciamiento.
[57] En la Sentencia C-774 de 2001 se apeló al concepto de
“Constitución viviente” para realizar un nuevo examen de constitucionalidad
sobre la figura de la detención preventiva. Al respecto, se dijo que: “El
concepto de ‘Constitución viviente’ puede significar que en un momento dado, a
la luz de los cambios económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y
culturales de una comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la Constitución
(...) un pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con fundamento
en significaciones constitucionales materialmente diferentes a aquellas que
ahora deben regir el juicio de Constitucionalidad de una determinada norma.”
[58] En la sentencia C-228 de 2002 se realizó una nueva ponderación de
valores y principios constitucionales para determinar el alcance de los
derechos de las víctimas, específicamente en lo referente a los derechos a la
verdad, a la justicia y a la reparación.
[59] Cfr. Sentencia C-096 de 2003 y C-241 de 2012.
[60] Sentencia C-532 de 2013. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[61] Sentencia C-073 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[62] En la sentencia C-774 de 200 se indicó que “[e]l concepto de
‘Constitución viviente’ puede significar que en un momento dado, a la luz de
los cambios económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y culturales
de una comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la
Constitución, -que es expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y
valorativos, de esas realidades-, un pronunciamiento que la
Corte haya hecho en el pasado, con fundamento en significaciones
constitucionales materialmente diferentes a aquellas que ahora deben regir el
juicio de Constitucionalidad de una determinada norma.”
[63] Sentencias C-774 de 2001 y C-241 de 2012.
[64] Sentencia C-311 de 2002.
[65] Sentencia C-426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[66] Ver sentencias C-496 de 1994 M.P. Alejandro Martínez
Caballero  y C-081 de 1996.
[67] Sentencia C-1436 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[68] Sentencia C -128 de 2002. M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[69] Cfr. Auto 170 de 2012. M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva
[70] Sentencia C-418 de 2014. M.P. María Victoria Calle
[71] Sentencia C-418 de 2014. M.P. María Victoria Calle
[72] Sentencia C-426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[73] Cfr. Sentencia C-418 de 2014. M.P. María Victoria Calle
[74] Sentencia C-426 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[75] Cfr. Sentencia C-418 de 2014. M.P. María Victoria Calle
[76] Sentencia C-820 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[77] Sentencia C-426 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[78] MP. Manuel José Cepeda Espinosa
[79] Sentencia C-557 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). Esta
sentencia ha sido reiterada por muchas sentencias posteriores, como la C-426 de
2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil); C-569 de 2004 (MP. Rodrigo Uprimny Yepes),
C-987 de 2005 (MP. Humberto Sierra Porto) Sentencia C-820 de 2006. M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra,  C-258 de 2013 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub)
y C-418 de 2014. M.P. María Victoria Calle
[80] M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[81] Sobre el desarrollo de estas reglas, ver, entre otras, las
sentencias C-496 de 1994, C-109 de 1995, C-488 de 2000 y C-557 de 2001.
[82] Ver sentencias C-301 de 1993, C-011 de 1994 y C-496 de 1994.
[83] Sobre este principio ver, entre otras, las sentencias C-273 de
1999 y C-995 de 2001.
[84] Sentencia C-128 de 2002. M.P. Eduardo
Montealegre Lynett.
[85] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[86] Sobre esta doctrina ver, entre otras, las sentencias C-496 de
1994, C-488 de 2000, C-557 de 2001 y C-1255 de 2001.
[87] Ibídem M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[88] Sentencia C-820 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[89] Ley 130 de 1913, primer Estatuto sobre la jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo.
[90] La terminología correcta  en la actualidad, es pretensión
de anulación de un acto, conforme a lo señalado en el CPACA y no acción, porque
la acción es una sola, en materia procesal.
[91] Art. 80 de la Ley 130 de 1913
[92] Ley 167 de 1941 "sobre  organización de la
jurisdicción contencioso administrativa".
[93]Decreto 01 del 84, con las modificaciones introducidas por el
Decreto Ley 2304 de 1989 o Código Contencioso Administrativo.
[94] Técnicamente  medios de impugnación.
[95] Vgr. tratándose de actos generales la acción a ejercitar
era la objetiva y tratándose de actos particulares, la subjetiva.
[96] Demandante: General Matías Silva.
[97] Bertha Lucía Ramírez de Páez. Teoría de los Móviles y
Finalidades y su influencia en el Nuevo Código Administrativo.
Instituciones de Derecho Administrativo en el Nuevo Código. Tomado de: http://addocendum.co/descargas/10MOVILES%20-%20Bertha%20Ram%C3%ADrez.pdf
[98] Cfr. Ibídem, pp. 168
[99] Verónica Aguirre, Yuli Pereira. Superación de la Teoría
de los móviles y las finalidades. Pronunciamientos del Consejo de Estado
frente a la nulidad y restablecimiento del Derecho. Universidad Militar
Nueva Granada, Facultad de Postgrados. Bogotá, 2013.
[100] Ibídem.
[101] Cfr. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Teoría de los
Móviles y Finalidades y su influencia en el Nuevo Código Administrativo.
Instituciones de Derecho Administrativo en el Nuevo Código. Tomado de: http://addocendum.co/descargas/10MOVILES%20-%20Bertha%20Ram%C3%ADrez.pdf
[102] Miguel González Rodríguez. "Se impone una nueva
reglamentación". Revista Ámbito Jurídico No 8, agosto de 2003.
[103] Se destaca en este tema como elementos relevantes del debate
jurisprudencial del momento,  el auto del 2 de agosto de 1990, M.P. J. Cáceres
Corrales, quien inadmitió una demanda de nulidad, porque el acto acusado no
estaba listado entre los actos particulares cuya nulidad podía solicitarse a
través de la acción de nulidad, conforme a lo señalado por el legislador, la
sentencia del 26 de octubre de 1995, M.P. Libardo Rodríguez Rodríguez que
consideró que el acto demandado no sólo no estaba listado entre los actos
particulares demandables mediante acción de nulidad, sino que tampoco ofrecía
trascendía el interés particular y la sentencia de la Sección Tercera del 18 de
abril de 1996, que retomó la versión original de la doctrina de los motivos y
las finalidades, reconociéndole plena vigencia a la jurisprudencia de agosto de
1961.
[104] Sentencia de 29 de octubre de 1996. M.P.
Daniel Suarez Hernandez.
[105] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[106] Magistrado Ponente Manuel Santiago Urueta Ayola.
[107] Cfr. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Teoría de los
Móviles y Finalidades y su influencia en el Nuevo Código Administrativo.
Instituciones de Derecho Administrativo en el Nuevo Código. Tomado de: http://addocendum.co/descargas/10MOVILES%20-%20Bertha%20Ram%C3%ADrez.pdf
[108] Ibídem.
[109] Salvaron el voto: Alberto Arango Mantilla; Alejandro Ordoñez
Maldonado; Camilo Arciniegas Andrade; Alier Eduardo Hernández; Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo y Ricardo Hoyos Duque.  Aclaraciones de voto: María Helena
Giraldo  y Olga Inés Navarrete.
[110] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[111] M.P. Rafael Ostau de Lafont Pianeta.
[112] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[113] M.P. Daniel Suárez Hernández.
[114] Presentación del problema jurídico de esa sentencia.
[115] Sentencia Ibídem.
[116] Ciertamente, conforme se indicó en el acápite de esta Sentencia
que desarrolla el derecho de acceso a la administración de justicia, en virtud
de lo preceptuado en los artículos 29, 89 y 150-2 de la Constitución Política,
corresponde al legislador regular los procedimientos judiciales y establecer
los recursos y acciones que propugnen por la integridad el orden jurídico y la
protección de los derechos individuales, de grupo o colectivos.
[117] M.P. Manuel José Cepeda Espinoza.
[118] Que condiciona la procedencia de la acción de simple nulidad
contra los actos de contenido particular, a los casos en que la ley lo consagre
expresamente o cuando éstos representen interés para la comunidad.
[119] Néstor Raúl Sánchez Baptista. Los Motivos y las Finalidades. Una
Tesis vigente. Revista Deliberación. Tomado de:  http://www.sanmartin.edu.co/academicos_new/derecho/revista/deliberacion_N3/Motivos_Finalidades.pdf
[120] Sentencia C-562 de 1997. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[121] Sentencia C-886 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[122]Sentencia C-371 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Reducción
aparentemente excesiva de los términos procesales en el proceso oral.
[123] Sentencia C-838 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
Relacionada con cargas procesales en el Código de Procedimiento Civil.
[124] Sentencia C-341 de 2014.M.P. Mauricio González Cuervo.
[125] Sentencias C-598 de 2011 y C-874 de
2003. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[126] Sentencia C-680 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[127] Sentencia C-925 de 1999. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[128] Sentencia T-001 de 1993. M.P. Jaime Sanín
Greiffestein.
[129] Ver Sentencia C-970 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra y sentencia
C-886 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda.
[130] Sentencia C-1512 de 2000 M.P. Álvaro Tafur Galvis. Ver además, la
sentencia  C-012 de 2002 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[131] Sentencia C-728 de 2000 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[132] Sentencia C-886 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[133] Sentencia C-1104 de 2001. Clara Inés Vargas Hernández.  Ver también.
Sentencia C-341 de 2014,  C-555 de 2001  y  C-803 de 2000.
[134] Corte Constitucional. Sentencia C- 372 de 2011. M.P.
[135] Sentencia C-186 de 1997 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[136]  Sentencia C-204 de 2003. M.P... Álvaro Tafur Galvis.
En el mismo sentido ver las Sentencias C-925 de 1999, C-1512 de 2000 M.P.
Álvaro Tafur Galvis y C-874 de 2003 Marco Gerardo Monroy Cabra.
[137] Exposición de Motivos. Gaceta del Congreso 1173 de 2009.
[138] Artículo 309 CPACA. Derogaciones. "Deróganse a partir de la
vigencia dispuesta en el artículo anterior  todas las disposiciones que sean contrarias
a este Código, en especial, el Decreto 01 de 1984, el Decreto 2304 de 1989, los
artículos 30 a 63 y 164 de la Ley 446 de 1998, la Ley 809 de 2003, la Ley 954 de 2005, la Ley 1107de 2006, el artículo 73 de la Ley 270 de 1996, el artículo 9o de la Ley 962 de
2005, y los artículos 57 a 72 del Capítulo V, 102 a 112 del Capítulo VIII y 114 de la Ley 1395 de 2010".
[139] Esa es la conclusión de varios doctrinantes, entre ellos: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Medios de Control, en http://www.cga.gov.co/.../LOS%20MEDIOS%20DE%20CONTROL%20DR%2. Bertha Lucía Ramírez de Páez, Teoría de los Móviles y Finalidades
y su influencia en el Nuevo Código Contencioso, en: http://addocendum.co/descargas/10MOVILES%20-%20Bertha%20Ram%C3%ADrez.pdf;:
http://www.icdp.org.co/revista/articulos/37/NestorRaulSanchezBaptista.pdf
[140] Sentencia C-284 de 2011. M.P. María Victoria Calle.
[141] Cfr.Sentencia C-073 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero
[142] Sentencia C-284 de 2011. M.P. María Victoria Calle.
[143] Cfr.Sentencia C-073 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero
[144] Sentencia C-1173 de 2005
[145] Sentencia C-774 de 2001.M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[146] Sentencia C-259 de 08. M,P. Jaime Córdoba Triviño
[147] Que condiciona la procedencia de la acción de simple nulidad
contra los actos de contenido particular, a los casos en que la ley lo consagre
expresamente o cuando éstos representen interés para la comunidad.
[148] Ver sentencia C-084 de 2013. M.P. María Victoria Calle
[149] Que condiciona la procedencia de la acción de simple nulidad
contra los actos de contenido particular, a los casos en que la ley lo consagre
expresamente o cuando éstos representen interés para la comunidad.
[150] Que condiciona la procedencia de la acción de simple nulidad
contra los actos de contenido particular, a los casos en que la ley lo consagre
expresamente o cuando éstos representen interés para la comunidad.
[151] Cfr. la sentencia C-011/94, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[152] Cfr. C-565 de mayo 17 de  2000,  M. P Vladimiro Naranjo Mesa.