C-448-98
Sentencia C-448/98
Sentencia
C-448/98
CORTE
CONSTITUCIONAL-Incompetencia/ESTATUTO
DE BOGOTA
La Corte carece
de competencia para conocer sobre la constitucionalidad de las preceptivas que
integran el texto normativo contenido en el Decreto 1421 de 1993, como así lo
ha señalado en anteriores oportunidades, cuando los ciudadanos a través del
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad han intentado
promoverla, declarándose inhibida para conocer de asuntos concernientes al
citado decreto. Por consiguiente, la Sala se declarará inhibida para
pronunciarse respecto de la constitucionalidad del artículo del decreto en
referencia.
DERECHO DE ACCESO
A CARGOS DE ELECCION POPULAR-Limitaciones
a concejales
No hay derechos
absolutos en la medida en que se encuentran sometidos a la prevalencia del
interés general; en consecuencia, el derecho de acceder a cargos de elección
popular, como es el caso de los concejales del Distrito Capital, tiene las
limitaciones consagradas en la Constitución y en la ley relativas al régimen de
inhabilidades e incompatibilidades, sin que este tenga que estar comprendido
dentro del núcleo fundamental de la ley estatutaria.
INHABILIDADES E
INCOMPATIBILIDADES-Fijación
por el legislador/INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES EN CODIGO DISCIPLINARIO
El legislador es
quien está habilitado constitucionalmente para fijar el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos, sin que de otro
lado, en nada se opone a los mandatos constitucionales, la incorporación en el
Código Disciplinario Unico de las incompatibilidades e inhabilidades previstas
en la misma Constitución y en la ley, en relación con la conducta de aquellos,
y específicamente con los concejales, cuando esta quebrante los principios
rectores de la administración pública. Algunas inhabilidades e
incompatibilidades están fijadas en la Constitución; otras por el legislador,
por expresa delegación del constituyente, y otras por los reglamentos
administrativos. Por consiguiente, al encontrarse ellas dispersas, el
legislador determinó en el precepto sub examine que las normas relativas a
dicho régimen, quedaran en el Estatuto Disciplinario Único, lo que en
consecuencia no riñe con los preceptos superiores, salvo la expresión "y
los reglamentos administrativos" contenida en la disposición acusada, la
cual resulta inconstitucional, por cuanto es materia de competencia de
legislador.
Referencia:
Expediente No. D-1958
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 42 y 44-5 (parcial) de la Ley 200 de
1.995 “Por la cual se adopta el Código Disciplinario Unico” y el numeral 5o.
del artículo 28 del Decreto 1421 de 1993.
Actor:
Luis Eduardo Montoya
Medina
Magistrado
Sustanciador:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santafé de Bogotá,
D.C., veintiseis (26) de agosto de mil novecientos noventa y ocho (1998)
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano Luis
Eduardo Montoya Medina, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 40, numeral 6o., y 241, numeral
4o., demandó los artículos 42 y 44-5 (parcial) de la Ley 200 de 1.995 “Por
la cual se adopta el Código Disciplinario Unico”, así como contra el
numeral 5o. del artículo 28 del Decreto 1421 de 1993.
Al proveer sobre su
admisión, mediante auto del 26 de febrero de 1.998, el Magistrado Ponente
rechazó la demanda presentada contra el artículo 44-5 (parcial) de la Ley 200
de 1995, “por estar amparado en una sentencia que ha hecho tránsito a cosa
juzgada”, y la admitió en cuanto al artículo 42 de esa misma Ley, en cuanto
incorpora el numeral 5o. del artículo 28 del Decreto 1421 de 21 de julio de
1993, ordenando fijar en lista el negocio en la Secretaría General de la Corte,
para efectos de asegurar la intervención ciudadana, enviar copia de la demanda
al señor Procurador General de la Nación, con el fin de que rindiera el
concepto de rigor, y realizar las comunicaciones exigidas constitucional y
legalmente.
Surtidos los
trámites y cumplidos los requisitos exigidos en la Constitución Política y el
Decreto 2067 de 1991 para los procesos de constitucionalidad como el presente,
la Corporación procede a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LAS DISPOSICIONES ACUSADAS
A continuación, se
transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme a su publicación en
el Diario Oficial No. 41.946 del 31 de julio de 1995. Se subraya lo demandado.
"LEY 200 de 1995
(julio 28)
por la cual se adopta el Código
Disciplinario Unico.
(...)
LIBRO II
PARTE ESPECIAL
(...)
TITULO UNICO
De los derechos, deberes, prohibiciones,
incompatibilidades e inhabilidades de los servidores públicos.
(...)
CAPITULO QUINTO
De las incompatibilidades e inhabilidades
ARTICULO 42.- LAS
INHABILIDADES. Se
entienden incorporadas a este Código las incompatibilidades e inhabilidades
previstas en la Constitución, la ley y los reglamentos administrativos.
(...)
ARTICULO 44.-
OTRAS INCOMPATIBILIDADES.
(...)
5. No podrán ser
elegidos diputados ni concejales quienes dentro de los seis meses anteriores a
la fecha de la elección hayan sido empleados públicos o trabajadores oficiales,
ni quienes en cualquier época y por autoridad competente hayan sido excluidos
en el ejercicio de una profesión o se encuentren en interdicción para la
ejecución de funciones públicas."
El artículo 42 de la
ley en referencia es materia de la acción, en cuanto incorpora el artículo 28-5
del Decreto 1421 del 21 de julio 1993 “por el cual se dicta el régimen especial
para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”, que según el Diario Oficial No.
40.958, del 22 de julio de 1993, señala lo siguiente, en la parte acusada:
“Artículo 28.-
Inhabilidades. No
podrán ser elegidos concejales:
(...)
5.- Quienes en
cualquier época hayan sido excluidos del ejercicio de una profesión o
sancionados por faltas a la ética profesional o a los deberes de un cargo
público.”
III.  FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA
A juicio del actor,
las normas acusadas, en los apartes transcritos, vulneran los artículos 2o.,
3o., 4o., 6o., 13, 25, 28, 29, 34, 40, nums. 1o. y 7o., 98, 99, 116, 121, 122,
123, 150 num. 23, 152 literal a, 179 num. 1o., 209, 248, 293, 299, 312, 322 y 41
transitorio de la Constitución Política.
El demandante al
sustentar la demanda, señala que el artículo 41 transitorio de la Constitución
Política habilitó con poderes legislativos al Presidente de la República, para
establecer el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá,
en caso de que el Congreso no lo hiciera dentro de los dos (2) años siguientes
a la promulgación de la misma, situación que culminó con la expedición, por
parte del Ejecutivo, del Decreto 1421 de 1993, normatividad que el accionante
equipara con una ley ordinaria y que, en lo atinente a su artículo 28-5, sobre
inhabilidades para ser elegido concejal en el Distrito Capital de Santafé de
Bogotá, manifiesta que fue incorporado al Código Unico Disciplinario por
mandato del artículo 42 de la Ley 200 de 1995, lo relativo a las
incompatibilidades e inhabilidades previstas en la Constitución, la ley y los
reglamentos administrativos, en desarrollo del propósito unificador de
regímenes disciplinarios, convirtiéndose, de esta manera, en objeto de control
constitucional por parte de la Corte Constitucional, y ya no del Consejo de
Estado, al presentar entonces un rango legal.
De esta manera, el
citado artículo 42, en cuanto al contenido normativo incorporado -Decreto 1421
de 1.993, art. 28-5-, así como el artículo 44 de esa Ley 200 de 1995, son
objeto de demanda constitucional, de conformidad con los cargos que a
continuación se sintetizan.
1. Violación de
la reserva legal estatutaria,
ya que según el demandante, mediante una disposición legal ordinaria, como la
demandada, que inicialmente tuvo origen gubernamental, se expidió un régimen de
inhabilidades que afectó el derecho político a elegir y ser elegido y de
acceder al desempeño de funciones y cargos públicos de los aspirantes a
concejal en el Distrito Capital, sin tener en cuenta que por tratarse de un
derecho fundamental, presentaba una reserva legal estatutaria, de competencia
exclusiva del órgano legislativo (C.P., arts. 40-1 y 7, 152-a y 322).
2. Extensión
indebida de un régimen constitucional general de inhabilidades, por cuanto según el actor, existe un marco
constitucionalmente establecido de inhabilidades para distintos cargos públicos
(C.P. arts. 197, 179, etc.), constitutivo del límite máximo de restricción de
los derechos fundamentales contenidos en el artículo 40, numerales 1o. y 7o.
del ordenamiento superior, aplicable a los aspirantes a servidores públicos,
como es el caso de los concejales, quienes ostentan la inhabilidad para ser
elegidos de la misma manera que los congresistas, conforme al artículo 179-1
superior. Por ello, estima que el legislador ha debido diseñar las
inhabilidades contenidas en la norma acusada; de tal forma que, no le era
posible ampliar el régimen a faltas éticas relativas a la profesión, así como
de orden administrativo y disciplinario, por hechos que no presentaban una
naturaleza penal, juzgados por autoridades disciplinarias y no judiciales y con
sanciones que no comprenden la privación de la libertad, como lo exige dicho
canon constitucional, en contradicción con lo establecido en los artículos 40,
98, 99, 116, 121, 122, 123, 150-23, 179-1, 204, 209, 248, 293 299 y 312 de la
Carta Política.
3.
Quebrantamiento del límite temporal de las potestades punitivas del Estado, con
violación al derecho al debido proceso y al principio de la cosa juzgada. Al respecto, el accionante expresa que el
señalamiento de inhabilidades por sanciones éticas y disciplinarias sin
importar la época de su imposición, atenta contra ese límite y les confiriere
efectos retroactivos, con desconocimiento, por una parte, de la prevalencia en
materia punitiva de las leyes permisivas o favorables, aun cuando sean
posteriores, sobre las restrictivas o desfavorables; y de la otra, de la
obligación de juzgamiento de las faltas disciplinarias de conformidad con las
normas preexistentes a su comisión, so pena de incurrir en una extinción de los
derechos políticos ya mencionados; al igual que, del principio de la cosa
juzgada de las decisiones judiciales y administrativas, en cuanto resultan
modificadas al imprimirles una consecuencia jurídica nueva al hecho o a la
falta disciplinada, alterando así, el contenido material de la decisión que ya
adquirió fuerza vinculante, haciendo más gravosa la situación del sancionado,
con vulneración de lo establecido en los artículos 28, 29, y 34 de la Carta
Política.
El anterior
cuestionamiento acerca de la intemporalidad de las inhabilidades, igualmente,
se plantea en relación con el artículo 44-5 de la Ley 200 de 1995.
4. Vulneración
del derecho a la igualdad, de
los candidatos a concejales del Distrito Capital, frente a los demás aspirantes
a concejales en el resto del país, pues no obstante el ejercicio de funciones
constitucionales idénticas, se establece un tratamiento desigual y
discriminatoriamente irrazonable para ellos, con las inhabilidades allí
contenidas; así como, respecto de los ciudadanos que no han obtenido formación
profesional, en lo que concierne a la inhabilidad por exclusión de la profesión
o con aquellos sancionados por faltas a la ética profesional, a pesar de que el
ejercicio del derecho de participación está ligado, exclusivamente, a la
condición de ciudadano (CP., arts. 13, 26, 40, 98 y 99), cuya argumentación
también se expone para sostener la inconstitucionalidad del artículo 44-5 de la
Ley 200 de 1995.
IV.    INTERVENCION
DE AUTORIDADES PUBLICAS.
Según informe de la
Secretaría General del 24 de marzo de 1998, intervinieron oportunamente las
siguientes autoridades públicas:
1.
Ministerio del Interior.
Por conducto de
apoderado especial, el citado ministerio defiende la constitucionalidad de las
normas acusadas, por cuanto, con fundamento en la Sentencia C-566 de 1993, al
no comprender la regulación de la mismas, no se viola el contenido material
reservado a las leyes estatutarias.
De otro lado,
sostiene que tampoco se evidencia la vulneración denunciada de los artículos
13, 28 y 40, numerales 1o. y 7o., constitucionales, pues la Ley Fundamental
autorizó la expedición de un régimen especial para el Distrito Capital que
cobija a sus concejales, permitiéndoles un tratamiento diferente respecto de
los demás concejales del país; de manera que, aquél que se encuentre incurso en
las inhabilidades descritas, puede optar por otro tipo de cargo que no se haya
reglamentado con “(…) esta serie de prerrogativas éticas y morales (…)”,
las cuales, además, encuentra ajustadas a los postulados de transparencia,
idoneidad, rectitud, etc., exigidos constitucionalmente.
Por último, no
encuentra fundamentada la violación por parte del artículo 28, ya que con apoyo
en la Sentencia C-267 de 1995, proferida por esta Corporación, las
prohibiciones absolutas son procedentes, siempre que tengan relación con las
funciones del cargo.
2.
Ministerio de Justicia y del Derecho.
Por su parte, el
Ministerio de Justicia y del Derecho, a través de apoderado especial, solicita
a la Corte declararse inhibida para pronunciarse con respecto al artículo 42 de
la Ley 200 de 1.995, por cuanto considera que el actor no señala las normas, ni
las razones por las cuales dicho precepto viola la Constitución; así como, en
lo atinente a la acusación que recae sobre el artículo 28-5 del Decreto 1421 de
1993, en la medida en que presenta un mismo contenido normativo que el artículo
44-5 de la Ley 200 de 1995, sobre el cual ya existe un pronunciamiento de la
Corte en la Sentencia C-564 de 1.997, con efectos de cosa juzgada.
Además, estima que
la Corte carece de competencia para conocer de la demanda de
inconstitucionalidad contra el Decreto 1421 de 1993, por no ser objeto de su
control.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante Concepto
No. 1523, del 20 de abril de 1998, el señor Procurador General de la Nación,
solicita se declare la exequibilidad en lo acusado, del artículo 42 de la Ley
200 de 1995, con base en las siguientes consideraciones:
Como presupuesto
general, afirma que el legislador está facultado para determinar las
inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos de los cargos de
elección popular en las entidades territoriales, atribución que debe ser
ejercida respetando las debidas garantías y derechos fundamentales, y dentro de
lo cual se expidió un régimen de inhabilidades para los futuros concejales de
Santafé de Bogotá “acorde con la naturaleza del cargo que van a ejercer”,
a fin de combatir el fenómeno de la corrupción y evitar que las instituciones
oficiales resulten afectadas en su legitimidad.
Seguidamente se
aparta de las críticas formuladas en la demanda con respecto a la intemporalidad
de las sanciones contenidas en la disposición acusada, para deducir, con apoyo
en la Sentencia C-617 de 1997 de esta Corporación, que aquellas no son
irredimibles, ya que no se trata de imponer una nueva sanción adicional, sino
que ellas se limitan a prever un requisito adecuado a las exigencias propias de
la función pública a la cual se aspira desempeñar, a fin de relievar la
confianza pública de quien va a ejercer el cargo.
Igualmente, estima
que no existe violación alguna del artículo 152 de la Constitución Política,
sustentado en que la norma demandada fue expedida en desarrollo de los
artículos 6o., 121, 122, 123, 124, 293 y 322 del ordenamiento superior, y
además, por cuanto de conformidad con la Sentencia C-252 de 1994 de la Corte,
no todos los asuntos relativos a un derecho fundamental deben regularse por la
vía de las leyes estatutarias.
Por otro lado,
manifiesta que el régimen de inhabilidades de los aspirantes al Concejo de
Santa Fé de Bogotá puede ser más riguroso, debido a las condiciones
administrativas particulares dentro de las cuales actúan, y en el entendido de
que la Carta previó para la ciudad capital un régimen político y administrativo
especial, de lo cual no se puede deducir una vulneración de su derecho a la igualdad
frente a candidatos para el mismo cargo en los demás municipios del país.
Para finalizar, el
jefe del Ministerio Público indica que no se evidencia el quebrantamiento del
artículo 29 de la Carta Política, adicionalmente a las razones ya anotadas, porque
la inhabilidad censurada no constituye una sanción, sino un requisito para el
ejercicio de un determinado cargo público, como se establece en la Sentencia
C-060 de 1.998, a diferencia de las inhabilidades contenidas en el artículo 30
de la Ley 200 de 1995, las cuales, según lo expresa, si configuran sanciones
accesorias.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia.
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente en relación con la
demanda que en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se
formuló contra el artículo 42 de la Ley 200 de 1995.
La materia a
examinar.
Como se desprende de
los antecedentes narrados, la demanda de inconstitucionalidad sub examine
se dirige contra el artículo 42 de la Ley 200 de 1995 “por la cual se adopta
el Código Disciplinario Unico”, en lo que respecta a la normatividad que
incorpora, esto es, el artículo 28 numeral 5o. del Decreto 1421 de 1993.
Cabe precisar que el
Decreto 1421 del 21 de julio de 1993, fue expedido por el Presidente de la
República en ejercicio de la facultad conferida en el artículo transitorio 41
de la Carta Política de 1991, el cual establecía:
“Artículo
transitorio 41. Si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación
de esta Constitución, el Congreso no dicta la ley a que se refieren los
artículos 322, 323 y 324, sobre régimen especial para el Distrito Capital de
santa Fe de Bogotá, el Gobierno, por una sola vez expedirá las normas
correspondientes.”.
Ahora bien, el
control de constitucionalidad sobre el citado decreto, fue objeto de colisión
de competencia entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, Sección
Primera, en relación con demandas presentadas en ambas Corporaciones en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la cual fue resuelta
por la Sala Jurisdiccional Disciplinara del Consejo Superior de la Judicatura,
mediante providencia de 13 de octubre de 1994.
Dicha Corporación
señaló en la respectiva providencia lo siguiente:
"... la
Constitución es un compendio de normas superiores que deben respetarse
individual y conjuntamente consideradas, pero limitando la función de control a
las puntualizaciones que la misma norma estableció; sin duda con el propósito
de que un exceso de celo no convirtiera al guardador en constituyente
permanente.
De tal manera,
leyendo detenidamente el artículo 241 de la Carta, se observa que sólo sus
numerales 5 y 7 se refieren a decretos con fuerza de ley o a decretos
legislativos, y que dichos numerales se contraen a conceder a la Corte
Constitucional la vigilancia sobre la constitucionalidad de los decretos que el
Gobierno dicte con fundamento en los artículos 150 numeral 10; 341; 212; 213; y
215 de la Norma Superior; expresiones que sin lugar a dudas conceden un control
restringido y muy determinado en esta materia, toda vez que en estas normas no
se agota la posibilidad del Gobierno de expedir decretos-ley.
(...)
Por lo demás, el
artículo 10 transitorio de la Constitución Nacional dispuso que 'los decretos
que expida el Gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas en los
artículos anteriores tendrá fuerza de ley y su control de constitucionalidad
corresponderá a la Corte Constitucional'; pero como la norma acusada, Decreto
1421 de 1993, fue dictado por el Presidente de la República en uso de las
atribuciones que le confirió el artículo 41 transitorio de la Carta, resulta
obvio que el tratamiento de control constitucional establecido en el
artículo 10 mencionado no la cobija en vista de que es una norma muy posterior
la que autoriza al Presidente de la República para expedirla.
Con base en los
planteamientos expuestos, a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura no le cabe la menor duda de que la competencia
para conocer de las demandas señaladas que cursan contra el Decreto 1421 de
1993, en todo o en parte, por una supuesta inconstitucionalidad, corresponde al
Consejo de Estado, en virtud de la competencia residual consagrada en el
artículo 237 numeral 2o. de la Carta a favor de esta Corporación, habida
cuenta de que la disposición atacada se profirió con apoyo en el artículo 41
transitorio del Texto Superior, que se encuentra por fuera de la comprensión
que abarcan los numerales 5 y 7 de su artículo 241, que señala específicamente
el ámbito de conocimiento de la Corte Constitucional en esta materia"
(Subraya la Sala).
En consecuencia, con
base en la anterior decisión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura, la Corte carece de competencia para conocer
sobre la constitucionalidad de las preceptivas que integran el texto normativo
contenido en el Decreto 1421 de 1993, como así lo ha señalado en anteriores
oportunidades, cuando los ciudadanos a través del ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad han intentado promoverla, declarándose inhibida
para conocer de asuntos concernientes al citado decreto.[1]
Por consiguiente, la
Sala se declarará inhibida para pronunciarse respecto de la constitucionalidad
del artículo del decreto en referencia.
Ahora bien, el
artículo 42 de la Ley 200 de 1995 “por la cual se adopta el Código
Disciplinario Unico”, establece:
“ARTICULO 42.-
LAS INHABILIDADES. Se entienden incorporadas a este Código las incompatibilidades
e inhabilidades previstas en la Constitución, la ley y los reglamentos
administrativos.”.
Según el demandante,
el precepto transcrito es violatorio de la Constitución, pues incorpora a éste
Código las incompatibilidades e inhabilidades previstas en la Constitución, la
ley y los reglamentos administrativos, entre ellas, las establecidas en el
numeral 5º del artículo 28 del Decreto 1421 de 1993. Ello a su juicio,
quebranta el principio de la reserva legal estatutaria, el debido proceso, la
igualdad, y por cuanto además, hace una extensión indebida de un régimen
constitucional general de inhabilidades, desconociendo lo previsto en los
artículos 40 y 179 de la Carta Política.
La Ley 200 de 1995,
según se señala en su respectiva exposición de motivos[2], tuvo como finalidad la
siguiente:
“...adoptar un
estatuto disciplinario único, rector de la conducta funcional de todos los
servidores públicos que establezca los principios sustanciales y
procedimentales aplicables en todos los niveles del Estado en general y de la
administración pública en particular, los cuales rijan el actuar de los
organismos de control interno o externo; y que admita flexibilidad para
ajustarse a las características de cada entidad o que permita el ejercicio de
las facultades reglamentarias con el objeto de modernizar permanentemente el
sistema.
En él se
establece que esta función de control, en la que se desarrolla la potestad
disciplinaria, además de la defensa del interés público, tiene como objetivo
principal garantizar el cumplimiento de los referidos fines y funciones del
Estado, viabilizando el establecimiento de la responsabilidad de sus servidores
según los principios rectores de la actividad de la administración pública, los
derechos y las garantías de los gobernados y los deberes y obligaciones del
servidor público para la comunidad.
Por ello este
proyecto de Código precisa esas obligaciones, no solamente en sus aspectos
formales sino dando especial énfasis a aquellas conductas que comportan
diligencia, compromiso y motivación y refuerzo que el servidor debe tener
siempre como pautas para realizar el cumplimiento de los fines del Estado y de
su respectiva entidad.
Por consiguiente,
las prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades se deben desarrollar en
función de lo anterior, es decir, las conductas serán sancionables en la medida
en que vayan en contra de los principios rectores de la administración pública.
(..).”
En cuanto al tema
específico de la consagración de las inhabilidades como objeto de sanción
disciplinaria, además de lo anterior, allí mismo se señaló:
“En punto de los
deberes, de las prohibiciones, de las incompatibilidades e inhabilidades, sin
caer en el casuismo se recogen las causales que luego de un detenido análisis
comparativo de los distintos Estatutos Disciplinarios estatales existentes en
el país, constituyen el marco fundamental para lograr el cumplimiento de los
fines y funciones del Estado, teniendo en cuenta para ello, desde luego, los
regímenes que sobre esta temática establece la Constitución Nacional”.
De esta manera,
cuando el artículo 42 de la Ley 200 de 1995 incorpora todas las
incompatibilidades e inhabilidades aplicables a los servidores públicos
contenidas en la Constitución, la ley y los reglamentos administrativos, lo
hace para que a través de ese cuerpo normativo se unifique el régimen
disciplinario[3],
para esta clase de servidores, integrando así la materia aplicable a todos los
servidores públicos, con el mismo objetivo, de proteger el interés general y
asegurar la realización efectiva de los fines del Estado, sin que con ello se
pueda entender modificado su origen normativo, es decir, sin que se produzca
una conversión automática de la naturaleza jurídica de las normas que
incorpora, que permita deducir que les ha sido asignado un rango legal para, en
consecuencia, convertirlas en objeto de control por la Corte Constitucional.
Examen
de los cargos
Primer
cargo.   Violación del artículo 152 de la Carta Política
En criterio del
demandante, en la medida en que el régimen de inhabilidades previsto en la Ley
200 de 1995 afecta el derecho político a elegir y a ser elegido, y de acceder
al desempeño de funciones y cargos públicos de los aspirantes a concejal del
Distrito Capital, que tienen la naturaleza de derecho fundamental, ha debido
reglamentarse a través de una ley estatutaria y no de una ordinaria como la
acusada.
La Ley 200 de 1995,
por la cual se adopta el Código Disciplinario Unico, fue expedida en desarrollo
de los artículos 6º, 121, 122, 123, 124, 293 y 312 de la Carta Política, que
consagran normas relativas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de
los servidores públicos.
En efecto, según el
artículo 124 de la Constitución Política, “La ley determinará la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva”. No
se trata, como lo pretende el actor, de una ley estatutaria, pues de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 152 superior, y según la
jurisprudencia de la Corte sobre la materia, no toda regulación en la cual se
traten aspectos relativos a un derecho fundamental, debe hacerse por vía de ley
estatutaria; estas leyes no fueron creadas con el fin de cobijar en forma
detallada todo lo concerniente a los derechos y deberes de las personas[4].
Cabe agregar,
igualmente, que el artículo 42 de la Ley 200 de 1995, al incorporar al Código
Disciplinario las incompatibilidades e inhabilidades previstas en la
Constitución, la ley y los reglamentos administrativos, no restringen a juicio
de la Sala, el ejercicio del derecho político a ser elegido, sino que por el
contrario, constituyen desarrollo del artículo 123 de la Carta Política, según
el cual "los servidores públicos están al servicio del Estado y de la
comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista en la Constitución, la
ley y el reglamento".
Así mismo, el
artículo 312 ibídem preceptúa que "la ley determinará las calidades,
inhabilidades e incompatibilidades de los concejales, y la época de sesiones de
los concejos". Y aunque los concejales no tienen la calidad de empleados
públicos por mandato constitucional, dado el carácter de miembros de las
corporaciones públicas, sí ostentan la calidad de servidores públicos (artículo
123 de la CP.).
Igualmente, ya esta
Corporación ha señalado que no hay derechos absolutos en la medida en que se
encuentran sometidos a la prevalencia del interés general; en consecuencia, el
derecho de acceder a cargos de elección popular, como es el caso de los
concejales del Distrito Capital, tiene las limitaciones consagradas en la
Constitución y en la ley relativas al régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, sin que este tenga que estar comprendido dentro del núcleo
fundamental de la ley estatutaria.
Por consiguiente, el
cargo no prospera.
Segundo cargo. Extensión indebida de un régimen
constitucional general de inhabilidades y violación de los derechos al debido
proceso, a ser elegido y a la igualdad.
Según el actor, al
legislador no le era posible ampliar el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de los concejales a faltas de ética relativas a la
profesión, así como de orden administrativo y disciplinario por hechos que no
presentaban una naturaleza penal.
Además, considera
que se quebranta el debido proceso y el principio de la cosa juzgada, pues al
señalar las inhabilidades por sanciones éticas y disciplinarias sin importar la
época de su imposición, atenta contra el límite temporal de las potestades
punitivas del Estado, y les confiere efectos democráticos con desconocimiento
del principio de favorabilidad, haciendo con ello más gravosa la situación del
sancionado.
Conforme lo
establecen los artículos 124 y 293 de la Constitución Política, el legislador
está facultado para establecer el régimen de inhabilidades e incompatibilidades
de los servidores públicos, o de los ciudadanos que sean elegidos por voto
popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales.
Con fundamento en
los preceptos citados, así como en los artículos 179 -parágrafo final-, 209,
299, 303 y 312 ibídem, el legislador expidió la Ley 200 de 1995, en cuyo
artículo 42 se dispuso incorporar a este Código las incompatibilidades e
inhabilidades previstas en la Constitución, la ley y los reglamentos
administrativos.
Esta Corporación en
la Sentencia No. C-329 de 1995, señaló que el legislador goza “por mandato de
la Constitución, de plena libertad, independencia y autonomía para determinar
los parámetros, criterios y reglas a seguir en cuanto a la definición de
algunas de las materias que le corresponde reglamentar, como es el caso del
régimen de prohibiciones para la elección y el ejercicio de la función del
alcalde, gobernador, concejal o diputado.
Así las cosas, para
determinar una inhabilidad (...) o una incompatibilidad (...), necesariamente
se deberá tener en consideración la naturaleza propia de cada uno de los casos
que corresponde regular a través de la ley, es decir, uno será el régimen
aplicable a los alcaldes, otro a los concejales, uno más a los diputados, (...)
para lo cual se deberá tener siempre presente la naturaleza del cargo, la
calidad del funcionario, sus atribuciones y su consecuente
responsabilidad".
De lo anterior se
colige que el legislador es quien está habilitado constitucionalmente para
fijar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los servidores
públicos, sin que de otro lado, en nada se opone a los mandatos
constitucionales, la incorporación en el Código Disciplinario Unico de las
incompatibilidades e inhabilidades previstas en la misma Constitución y en la
ley, en relación con la conducta de aquellos, y específicamente con los
concejales (artículos 293 y 312 de la CP.), cuando esta quebrante los
principios rectores de la administración pública.
Cabe señalar que,
algunas inhabilidades e incompatibilidades están fijadas en la Constitución
(como las establecidas en los artículos 179, 303 y 312); otras por el
legislador, por expresa delegación del constituyente, y otras por los
reglamentos administrativos.
Por consiguiente, al
encontrarse ellas dispersas, el legislador determinó en el precepto sub examine
que las normas relativas a dicho régimen, quedaran en el Estatuto Disciplinario
Único, lo que en consecuencia no riñe con los preceptos superiores, razón por
la cual se declarará la exequibilidad del artículo 42 de la Ley 200 de 1995,
salvo la expresión "y los reglamentos administrativos" contenida en
la disposición acusada, la cual resulta inconstitucional, por cuanto como antes
se observó es materia de competencia de legislador.
VII.   DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero. Declarar
EXEQUIBLE el artículo 42 de la Ley 200 de 1995, salvo la expresión
"y los reglamentos administrativos", que se declara INEXEQUIBLE.
Segundo. Declararse INHIBIDA
para resolver sobre la demanda presentada contra el artículo 28 numeral 5o. del
Decreto 1421 de 1993, por falta de competencia.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
MARTHA VICTORIA  SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL HACE CONSTAR QUE:
El H. Magistrado Dr. José Gregorio Hernández
Galindo, no suscribe la presente providencia, por encontrarse con permiso
debidamente autorizado.
MARTHA VICTORIA  SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia C-448/98
ESTATUTO DE
BOGOTA-Disposiciones con
categoría de ley/ESTATUTO DE BOGOTA-Competencia de la Corte
Constitucional (Aclaración de voto)
Resulta incuestionable que el Decreto 1421
de 1993 (Estatuto Orgánico de Santafé de Bogotá, D.C.), aún cuando formalmente
fue expedido por el Gobierno Nacional, desde el punto de vista material, sus
disposiciones tienen el rango y la categoría de ley, razón ésta por la cual las
controversias en relación con su inexequibilidad o exequibilidad, corresponde
conocerlas, a mi juicio, a la Corte Constitucional y no al Consejo de Estado,
por cuanto no se trata de un acto administrativo.
El suscrito Magistrado, con profundo
respeto por la decisión contenida en la sentencia aludida, mediante la cual se
declara exequible el artículo 42 de la Ley 200 de 1995, salvo la expresión “y
los reglamentos administrativos”, que se declara inexequible, sentencia en la
cual, además, la Corte Constitucional se declara inhibida para resolver sobre
la exequibilidad del artículo 28, numeral quinto del Decreto 1.421 de 1993,
“por falta de competencia”, manifiesto que aclaro el voto, por las siguientes
razones:
Primera.-  Conforme a lo dispuesto por los
artículos 322, 323 y 324 de la Constitución Nacional, corresponde al Congreso
Nacional, por medio de una ley dictar las normas pertinentes al “Régimen Especial”,
conforme al cual deba regirse la ciudad de Santafé de Bogotá, Distrito Capital.
Segunda.-  El artículo transitorio 41 de la
Constitución de 1991, dispuso que “si durante los dos años siguientes” a la
promulgación de la Carta Política “el Congreso no dicta la ley a que se
refieren los artículos 322, 323 y 324 sobre Régimen Especial para el Distrito
Capital de Santafé de Bogotá, el Gobierno, por una sola vez expedirá las normas
correspondientes”.
Tercera.-  Por haber transcurrido los dos
años a que se refiere el artículo transitorio 41 de la Carta Política, sin que
el Congreso expidiera la ley a que se ha hecho referencia, el Gobierno Nacional
dictó el Decreto 1421 de 1993, que constituye el “Estatuto Orgánico de Santafé
de Bogotá, D.C.”.
Cuarta.-  En tal virtud, resulta
incuestionable que el Decreto 1421 de 1993 (Estatuto Orgánico de Santafé de
Bogotá, D.C.), aún cuando formalmente fue expedido por el Gobierno Nacional,
desde el punto de vista material , sus disposiciones tienen el rango y
la categoría de ley , razón ésta por la cual las controversias en
relación con su inexequibilidad o exequibilidad, corresponde conocerlas, a mi
juicio, a la Corte Constitucional y no al Consejo de Estado, por cuanto no se
trata de un acto administrativo.
Quinta.-  No obstante lo anterior, el
Consejo Superior de la Judicatura-Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en auto de
13 de octubre de 1994 (acta No. 62, al desatar un conflicto de jurisdicción
entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, resolvió declarar “que la
competencia para conocer de las demandas presentadas contra el Decreto 1421 de
1993, en todo o en parte, corresponde al H. Consejo de Estado”, decisión ésta
que se acata por la Corte Constitucional en la sentencia respecto de la cual aclaro
el voto, por cuanto por las razones constitucionales ya expresadas, no la
comparto.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
[1] Ver las
Sentencias C-508 de 1.994, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara, C-042 de 1.995,
M.P. Dr. Fabio Morón Díaz y C-107 de 1.995, M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo.
[2] Gaceta
del Congreso No. 31, del 9 de marzo de 1.993, págs. 12 y 13.
[3] Ver la Sentencia C-280 del 25 de junio
1996, M.P., Dr. Alejandro Martínez Caballero, en la cual la Corte declaró la
exequibilidad de la expresión “o especiales” del artículo 177 de la Ley 200 de
1995.
[4] Ver
entre otras, la sentencia No. C-145 de 1994 y C-252 de 1994