C-805-06
(impreso para el Doctor el 30 de junio de 2006 continúa hoy 17 de julio
Sentencia
C-805/06
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Parámetros
normativos/
LEY 489 DE 1998-Valor normativo
La Ley  489 de 1998 es una ley general de administración, lo que
puede significar, en el plano conceptual, ciertas características que la
diferencian de otras leyes  y normas con fuerza de ley como que significa una
formulación previa y general por el legislador que debería comportar una
autolimitación del propio legislador en las regulaciones específicas aplicables
de manera concreta a los diferentes organismos, dependencias y entidades que
conforman la administración. No obstante  es lo cierto, que la Constitución no
le otorga a esa ley general de administración rango especial como sí lo hace
con las mencionadas leyes estatutarias y orgánicas. Por ello la Corte  no puede
tener como referente de control en este caso a la ley invocada por el
demandante, pues, se repite, no corresponde a la Corte resolver las aparentes
contradicciones entre leyes o conformar una gradación de leyes que no haya
previsto de manera explícita la Constitución.
POTESTAD ORGANIZATORIA-Titular
POTESTAD ORGANIZATORIA-Competencias del
Gobierno y entidades administrativas
SUPERINTENDENCIAS-Naturaleza jurídica
SUPERINTENDENCIAS-Régimen jurídico y
administrativo
SUPERINTENDENCIAS SIN PERSONERIA JURIDICA-Desconcentración administrativa/SUPERINTENDENCIAS CON PERSONERIA
JURIDICA-Descentralización administrativa
DESCENTRALIZACION POR SERVICIOS-No
resulta incompatible con la desconcentración
La descentralización por servicios no resulta incompatible con la
desconcentración, sólo que cada una de esas modalidades se proyecta en planos
diversos de relación. La primera, mira las relaciones entre dos sujetos
administrativos, mientras que la desconcentración alude a las relaciones entre
órganos de un mismo sujeto administrativo.
SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES-Naturaleza
jurídica
DELEGACION DE FUNCIONES PRESIDENCIALES-Inspección
y
vigilancia
DESCENTRALIZACION, DESCONCENTRACION Y DELEGACION ADMINISTRATIVAS-Diferencias
La Corte considera pertinente reiterar las orientaciones formuladas
con  respecto a la Ley 489 de 1998 que desarrolla los Artículos 209 y 211 de la
Constitución Política y dispone que  la desconcentración y la delegación, se diferencian
no solo por razón del sujeto activo de la misma  (legislador o autoridad
administrativa competente) sino en cuanto al régimen de recursos contra los
actos que se expidan y las posibilidades recuperación del pleno ejercicio de
las competencias. En efecto mientras que contra los actos de las autoridades “desconcentradas”
solo procede el recurso de reposición (Artículo 8° de la Ley 489 de 1998),
contra los actos de las autoridades “delegadas” proceden los que son
pertinentes frente a los actos de la autoridad delegante (Artículo 12 Ley 489
de 1998). Ahora bien, no está por demás reiterar que la descentralización y la
desconcentración deben plasmarse en el ordenamiento que defina las relaciones
entre el órgano o autoridad titular de la función y otras  autoridades, al paso
que la delegación debe ser puesta en acción por el órgano competente original,
de acuerdo con la apreciación que éste haga  acerca de la necesidad de ejercer
directamente o de confiarla transitoriamente y en forma especifica a otra autoridad.
Así mismo, no debe olvidarse que conforme a la ley la transferencia de
funciones del orden nacional sea que explícitamente hayan sido asignadas al
Presidente de la República o no, requiere siempre del concurso del titular.
SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES-Posibilidad
de contar con intendencias regionales
Corresponderá a esta Corte establecer si el Artículo 12 del Decreto
1080 de 1996 al prever la posibilidad de que la Superintendencia de Sociedades
cuente con intendencias regionales y que éstas actúen de acuerdo con los
lineamientos establecidos por el Superintendente de Sociedades resultan
violatorias de las disposiciones constitucionales  enunciadas, por los cargos
formulados por el demandante. En ese orden de ideas, la Corte debe establecer
si el legislador, al determinar  la estructura y organización de dependencias
regionales  y las relaciones entre los órganos internos de una  entidad u
organismo del orden nacional, en particular una Superintendencia (para el caso
de Superintendencia de Sociedades)  debe ajustarse a un modelo organizativo
constitucionalmente predeterminado o si goza de discrecionalidad para escoger
alguno entre varios constitucionalmente previstos. Sobre el particular,
retomando las consideraciones generales que se han hecho en esta providencia
resulta claro que  las normas que al respecto corresponde expedir al legislador
no están atadas a un modelo o modalidad específica para definir las relaciones
entre los sujetos y órganos integrantes de la organización administrativa en el
orden nacional. En efecto, el Artículo 209 de la Constitución señala que el
ejercicio de la función administrativa se hará conforme a la descentralización,
desconcentración y delegación. Lo anterior bastaría para despachar desfavorablemente
las pretensiones del demandante que parten de la base precisamente  de la
necesidad de que en el orden nacional las relaciones ínter subjetivas e ínter
orgánicas se resuelvan dando aplicación al  principio de la descentralización.
No obstante, estima la Corte necesario puntualizar, frente a la disposición
acusada, que en ella se establece un desarrollo cabal de los mandatos
constitucionales que el demandante estima violados. En efecto, si bien es
cierto que el Artículo 1º al señalar las características del Estado Colombiano
alude a que el Estado se organiza conforme a la descentralización y autonomía
de las entidades territoriales es lo cierto que en el presente caso lo regulado
por el Artículo 12 acusado son aspectos atinentes a la estructura interna de un
organismo del orden nacional y a las relaciones entre este organismo y el
Presidente de la República de una parte, y a las  relaciones entre los órganos
del propio organismo, de otra. Así mismo, si bien de acuerdo con el Decreto Ley
1080 de 1996, la Superintendencia de Sociedades tiene por ministerio de la ley
el carácter de entidad descentralizada, es claro que de acuerdo con la
Constitución esa condición en el orden nacional corresponde definirla a la ley
sin que haya un modelo determinado previamente por la Constitución.
PRINCIPIO DE JERARQUIA-Concepto
Referencia: expediente
D-6284
Demanda
de inconstitucionalidad contra  el Artículo 12 (parcial) del  Decreto N° 1080
de 1996, “por el cual  se reestructura la Superintendencia de
Sociedades  y se dictan normas sobre su administración y recursos.”
Actor:
Jorge Luis Pabón Apicella
Magistrado
Ponente:
Dr.
ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C.,  veintisiete (27) de septiembre de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.     ANTECEDENTES
El ciudadano Jorge Luis Pabón Apicella en ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad  presenta demanda contra  el Artículo 12
(parcial) del Decreto 1080 de 1996 “por el cual  se reestructura la
Superintendencia de Sociedades y se dictan  normas sobre su administración y recursos”,
en relación con los cargos formulados por vulneración de los Artículos 1°,
123, 209, 210 y 365 de la Constitución Política.
Mediante auto del 5 de mayo de 2006 el Magistrado Sustanciador
admitió la demanda y dispuso correr traslado de la misma al Procurador General
de la Nación para que rindiera  el concepto de rigor, ordenó fijar  en lista la
norma acusada para asegurar la intervención ciudadana  y comunicar la
iniciación del proceso al  señor Presidente de la República y al Presidente del
Congreso de la República, así como también a los Ministros  del Interior y de
Justicia y de Hacienda y Crédito Público y a la Superintendencia  de Sociedades
para que, de estimarlo oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la
norma demandada. Así mismo, ordenó invitar en este proceso a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia con el mismo fin.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta clase de
procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación, procede la
Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.   NORMA DEMANDADA
A  continuación se transcribe  el texto de la norma acusada, con
subraya de las expresiones pertinentes, de conformidad con su publicación en el
Diario Oficial N° 42.812 del 24 de junio de 1996.
“DECRETO NUMERO 1080 DE 1996
(Junio 19)
Por el cual se reestructura la Superintendencia de Sociedades y se
dictan  normas sobre su administración y recursos.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las
facultades  legales otorgadas por el Artículo 226 de la  Ley 222 del 20 de
diciembre de 1995,
DECRETA
(…)
Artículo 12. Intendencias regionales. La Superintendencia de Sociedades podrá contar con
Intendencias Regionales, las cuales ejercerán las siguientes funciones:
1.
Ejecutar  las funciones de inspección,
vigilancia y control de las sociedades comerciales del área de su jurisdicción,
de acuerdo con los lineamientos establecidos por el Superintendente de
Sociedades.
2.
Expedir los actos administrativos que le
correspondan dentro de la respectiva área territorial, cuando así lo
delegue  el Superintendente.
3.
Absolver dentro del área de su
jurisdicción las consultas que se formulen en los asuntos de competencia de la
Superintendencia de Sociedades, de acuerdo con los parámetros establecidos
por el Superintendente.
4.
Dirigir la elaboración  y ejecución,
programas y proyectos de la dependencia.
5.
Las demás que le sean asignadas por el
Superintendente de Sociedades.
(…)”
III.   LA
DEMANDA
Para el ciudadano demandante las expresiones acusadas  incurren en
desconocimiento de los Artículos 1°, 123, 209, 210, y 365 de la Constitución
Política. Así mismo señala que consecuencialmente  se incurre en violación  del
Artículo 7° de la Ley 489 de 1998 “que no solo es ley posterior y superior
sino que traduce los dictados de aquellas normas constitucionales  y busca su
aplicación efectiva”.
Como razones de la violación el demandante  alude a que dichas
normas consagran y ordenan la aplicación de la descentralización en el Estado
Social de Derecho (Artículo 1° de la C.P.)  y las consecuentes a)
descentralización en la función administrativa del Estado (Artículo 209 de la
C.P.);                          b) descentralización  en entidades del orden
nacional (Artículo 210 C.P.) puesto que exige la aplicación de los fundamentos
de la función administrativa entre los cuales se encuentra la descentralización
en ella; c) descentralización en los servicios públicos (Artículo 365 C.P.) que
impone su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional;
d) descentralización tanto externa como interna en las entidades del orden
nacional y como derivación de ello la desconcentración y delegación a nivel
interno de tales entidades (Artículos 3° y 7° de la Ley 489 de 1998), e) que la
Constitución Política ordena a los servidores públicos ejercer sus funciones en
la forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento, por lo cual las
formas de cumplimiento previstas e implicadas en esas normas constitucionales y
legales referidas deben ser observadas cabalmente.
A juicio del demandante  el Artículo 12 del Decreto 1080 de 1996,
acusado en el presente proceso,  no muestra  ni acata en sus disposiciones la
aplicación y el desarrollo forzoso de las citadas disposiciones que avalan la
descentralización estatal sino que por el contrario  radican  en el Presidente
de la República y en el Superintendente de Sociedades “el poder
inconstitucional y desmedido” de determinar a su libre voluntad o albedrío
si son establecidas las intendencias regionales  y por ende  cuándo lo serán;
con lo que  se les atribuye la posibilidad de frenar la materialización y
desarrollo de la descentralización estatal y de manera particular de la propia
Superintendencia de Sociedades.  Así mismo se les otorga a las autoridades
mencionadas dicho poder de determinación  sobre las funciones de las
intendencias regionales pues éstas  serán las que el Superintendente de
Sociedades a bien tenga asignarles en materia de inspección y vigilancia
respecto de sociedades comerciales del área de su jurisdicción, lo cual  supone
el atributo de inhibir la descentralización estatal y de la entidad nacional
descentralizada que es la Superintendencia de Sociedades  mediante la fórmula
de no darles a plenitud las atribuciones o funciones que les corresponden a las
mencionadas intendencias regionales, lo cual  quebranta la voluntad plasmada en
los Artículos 1º, 209 y 210 de la Constitución.
Así mismo al pretender,  según el entendimiento del actor, que  las
funciones  que cumplan las intendencias regionales  sean aquellas  que les
delegue “a su libre voluntad o albedrío” el Superintendente de
Sociedades le da a este funcionario el poder de bloquear el desarrollo pleno de
la descentralización estatal.
Igualmente se trasgreden las normas constitucionales mencionadas
cuando se prevé  que el Superintendente  de Sociedades establezca los
parámetros de las consultas  que podrán absolver los Intendentes Regionales con
lo cual se viola en forma nítida el Artículo 123 de la Carta Política pues los
funcionarios están obligados a someterse “no a los parámetros que les
establezca el Superintendente de Sociedades sino a la Constitución, la ley y el
reglamento”.
Para el demandante todas las trasgresiones que enuncia de las normas
superiores ponen en evidencia que la disposición acusada atribuye a la
Superintendencia de Sociedades poderes mediante decreto para impedir, frustrar
o retardar a voluntad la descentralización del Estado y la interna y externa
que debe operar respecto de las entidades del orden nacional. Señala  “que
el Superintendente de Sociedades no puede ser constituido como un tiranuelo en
la administración pública”.
Finalmente el demandante alude a que en el presente caso, habida
cuenta de los precisos temas asentados en la demanda, la Corte no ha dictado
sentencia de control de constitucionalidad, razón por la cual es factible
solicitar la declaratoria  de la inexequibilidad  “de las normas del Decreto
Especial 1080 de 1996”. Al efecto  cita apartes de las sentencias C-588 de
1992 y C-004 de 1993 de esta Corte.
IV.  INTERVENCIONES
1.
Intervención de la Superintendencia de
Sociedades
La ciudadana Luz Mary Roa Vargas actuando como apoderada de la
Superintendencia de Sociedades solicita a la Corte no declarar la
inconstitucionalidad de la disposición demandada. A su juicio el demandante
confunde los principios que deben regir la función pública, contenidos en el
Artículo 209 de la Constitución Política. Mandato éste que dispone la
descentralización como mecanismo que busca la distribución de funciones entre
la administración central y los entes territoriales (descentralización territorial)
o entre la administración central y las entidades que cumplen funciones
especializadas (descentralización por servicios); y, de otra parte, los
conceptos de delegación y la desconcentración que como medidas administrativas
buscan mejorar la prestación del servicio transfiriendo algunas funciones sin
que el titular pierda el control y dirección de las mismas.
En desarrollo de este planteamiento la interviniente, con apoyo en
sentencias  de esta Corte (T-024 de 1999, C-496 de 1998, C-561 de 1999),
puntualiza las características de los fenómenos jurídico administrativos de la
descentralización, la delegación y la desconcentración para concluir que el
actor “yerra” cuando afirma que la preceptiva constitucional impone para todos
los casos y asuntos la descentralización total y como consecuencia de ella lo
que expresa la Constitución es que tanto el legislador como el ejecutivo, según
el caso, deben propender por la descentralización administrativa entendida
ésta  como “aquel principio constitucional de la función administrativa  en
virtud del cual se transfieren determinadas funciones públicas a órganos que
gozan de autonomía para decidir que están dotados de personería jurídica y que
tienen patrimonio propio”, principio que junto con la desconcentración y la delegación
son los que prescribe el artículo 209 de la Constitución para que sean
observados no sólo por el Gobierno sino también por el Congreso, “tal como ha
sucedido en el caso de la Superintendencia de Sociedades que hoy se examina”.
A continuación la representante de la Superintendencia de Sociedades
trae a cuento el marco legal  que ha servido de referente para  la puesta en
marcha de las llamadas Intendencias Regionales de la Superintendencia de
Sociedades para concluir que la forma y los términos en que fueron conferidas
las facultades en el mencionado artículo 12 no contradicen ni vulneran precepto
alguno constitucional ni legal, pues ellas obedecen precisamente al desarrollo
de los postulados que gobiernan la administración pública, principios a los que
debe someterse el Congreso y el Presidente como primera autoridad
administrativa, según el caso, y lo propio le corresponde al Superintendente de
Sociedades  como titular de las facultades de inspección, vigilancia y control
en materia administrativa o en ejercicio de funciones jurisdiccionales
legalmente  asignadas.
2.
Intervención de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia
La Academia Colombiana de Jurisprudencia actúa mediante documento
suscrito por los ciudadanos y académicos Néstor Humberto Martínez Neira y
Felipe Vallejo García quienes se refieren a la demanda objeto del proceso y
expresan que la norma atacada se ajusta a la Constitución y debe ser mantenida.
Como fundamentos de su aseveración los intervinientes plantean que el Decreto
1080 de 1996 es una ley en sentido material porque fue expedida en ejercicio de
precisas facultades extraordinarias conferidas por el legislador al Presidente
de la República para determinar la estructura, administración y recursos de la
Superintendencia de Sociedades (Ley 222 de 1995 Artículo 226).
Así mismo, teniendo en cuenta disposiciones legales sobre la
materia, señalan que el Decreto 1080 de 1996 no constituye ejemplo de
descentralización administrativa sino de desconcentración de funciones, medio
diferente de realizar la función administrativa (Constitución Política Artículo
209).
En ese orden de ideas formulan anotaciones sobre la noción de
desconcentración de conformidad con la jurisprudencia y la doctrina para
concluir que no hay vicios de inconstitucionalidad en la norma impugnada pues
ésta corresponde a la determinación de la estructura interna de la
Superintendencia de Sociedades  y a la atribución de las competencias que ella
puede ejercer por conducto de las intendencias regionales, en cumplimiento de
las funciones que la ley le ha otorgado a dicha Superintendencia dentro del
marco de su autonomía y que resultan necesarias para el adecuado  desarrollo
de sus funciones.
En ese orden de ideas recuerdan que conforme al Decreto 1080 de 1996
en disposiciones distintas de la demandada, las intendencias regionales se
instituirán por parte del Superintendente de acuerdo con las necesidades del
servicio y en concordancia con lo dispuesto en el artículo 12. Estas
disposiciones no hacen otra cosa que autorizar la creación de dependencias en
el seno de una misma entidad pública. La norma atacada  ha determinado de
manera primaria los límites dentro de los cuales se ha de guiar el
Superintendente de Sociedades para delegar ciertas funciones a las
intendencias, esto es con sujeción a la ley y sin perjuicio de las
reglamentaciones que expide el Gobierno al respecto, normas que deberán ser
contempladas en el acto administrativo que se expida con tal fin  no siendo
discrecional, como erróneamente lo quiere hace ver el actor, sino un acto
reglado (al respecto hacen referencia a la sentencia C-036 de 2005).
Concluyen los intervinientes  que el artículo 12 del Decreto 1080 de
1996 no hace otra cosa que desarrollar  los mandatos de los Artículos 1°, 209 y
210 de la Constitución.
V.     CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Señor Procurador General de la Nación en concepto número 4126
presentado en la Secretaría General de la Corte el 14 de junio de 2006,
solicita  que esta Corporación  se declare inhibida para efectuar un
pronunciamiento de fondo en el presente caso por ineptitud sustantiva de la
demanda.
A juicio del Ministerio Público, la demanda no cumple los requisitos
mínimos que la jurisprudencia ha establecido para que el juicio abstracto de
constitucionalidad sea procedente. En efecto  quien ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad debe plantear una verdadera oposición entre una o varias
disposiciones de rango legal y preceptos de ordenamiento superior, para lo cual
su demanda deberá contener los siguientes elementos: i) el objeto demandado
determinado con precisión, ii) el concepto de la violación expresado con
razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes y iii) la razón
por la cual la Corte Constitucional es competente para conocer del asunto que
se pretende someter a su examen. Sobre el particular se cita la sentencia
C-1052 de 2001.
A partir del enunciado expresado, la vista fiscal se ocupa en
determinar si en el presente caso el demandante cumplió con la carga procesal
tal como ella se ha puntualizado en las providencias de esta Corte y al efecto
expresa que la demanda carece de uno de los requisitos antes enunciados cual es
el planteamiento de una verdadera oposición entre preceptos legales y disposiciones
constitucionales por cuanto en el presente caso estas últimas nada tienen que
ver con la relación jurídica que existe entre la Superintendencia de Sociedades
y sus intendencias regionales. Señala la vista fiscal que para el actor los
apartes acusados del artículo 12 del Decreto 1080 de 1996  resultan
vulneratorios de los mandatos constitucionales que disponen la
descentralización del Estado por cuanto otorgan facultades excesivas al
Presidente de la República o al Superintendente de Sociedades en relación  con
las funciones de las intendencias regionales.
Pero, prosigue la vista fiscal, el principio organizacional de la
descentralización no es aplicable a la relación existente entre la
Superintendencia de Sociedades y las intendencias regionales y que  la
consecuencia directa de ello es que la demanda no cumple con los requisitos
exigidos  pues parte de una premisa equivocada y está construida sobre la base
de argumentos cerrados que no permiten plantear la oposición necesaria entre la
disposición de rango legal y los preceptos constitucionales señalados por el
ciudadano de manera que no pueden guiar la situación que se pretende
vulneratoria de los mismos.
A renglón seguido el Señor Procurador General de la Nación, de
manera pormenorizada, expresa las razones que fundamentan la solicitud de
inhibición y al efecto recuerda que la Constitución vigente establece “en el
artículo 189, numerales 21 y siguientes” que al Presidente de la República le
corresponde ejercer la función de inspección, vigilancia y control sobre
diversos sectores de la vida económica del país así como sobre la prestación de
los servicios públicos; que el artículo 211 superior adicionalmente habilita al
Presidente de la República para delegar algunas de las funciones a él atribuidas
en los ministros, directores de departamento administrativo, representantes
legales de entidades descentralizadas, superintendencias, gobernadores,
alcaldes y agencias del Estado, todo lo cual debe ser señalado por la ley; que
el artículo  150 de la misma Constitución otorga al Congreso  la atribución de
determinar la estructura de la Administración Nacional y crear suprimir o
fusionar entre otros organismos las Superintendencias. Así mismo corresponde al
Congreso expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el
ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la
Constitución.
Posteriormente, la vista fiscal, teniendo en cuenta las
disposiciones constitucionales aludidas, señala que  dentro de ese marco
constitucional han sido expedidos cuerpos normativos que regulan las funciones
de las diferentes Superintendencias existentes en Colombia y  por considerarlo
pertinente para el presente proceso, se detiene en el análisis de algunos
aspectos  atinentes a la Superintendencia de Sociedades referidos a su
naturaleza jurídica y a sus funciones. En ese orden de ideas recuerda las
disposiciones de la Ley 222 de 1995 que señalan que el Presidente de la
República por conducto de la Superintendencia de Sociedades ejerce la inspección,
vigilancia y control de las sociedades; que dicha Superintendencia es una
entidad descentralizada del orden nacional y a partir  de esas
puntualizaciones  estudia los fenómenos de la descentralización administrativa,
la delegación y la desconcentración siguiendo las disposiciones de la Ley 489
de 1998 y diversos pronunciamientos de esta Corporación, entre ellos, la
sentencia C-205 de 2005  donde se efectúa un resumen de pronunciamientos
anteriores  de la Corte.
En la parte final se interroga el ministerio público si es válido,
desde la perspectiva jurídica, predicar la exigencia constitucional de
descentralización de unidades regionales respecto de una entidad que a su vez
es descentralizada y cuenta con un ámbito de competencia cuyo origen proviene
de la delegación de funciones atribuida constitucionalmente al Presidente de la
República. Para el ministerio público la respuesta a esta cuestión es negativa
y al respecto expresa que las intendencias regionales no son ni pueden ser
entidades descentralizadas, que lo que se pretendió con su creación fue
descongestionar la Superintendencia de Sociedades como órgano superior de la
administración para facilitar y agilizar la gestión de los asuntos de su
competencia en diferentes lugares del país. Así el instituto jurídico que en
realidad opera entre la Superintendencia de Sociedades y sus intendencias
regionales es la desconcentración de funciones pues éstas ejecutan las
funciones de inspección, vigilancia y control y procesos concursales de las
sociedades comerciales del área de su jurisdicción.
El anterior aserto, conforme a la vista fiscal, se encuentra
demostrado al revisar  las características de las denominadas intendencias
regionales pues estas ultimas: i) no cuentan con personería jurídica, ii) operan
como órganos jerárquicamente subordinados, iii) sus funciones y competencias
son limitadas de conformidad con los lineamientos establecidos por el
Superintendente de Sociedades y iv) fueron creadas por disposiciones del
artículo 12 del Decreto 1080 de 1996 aquí demandado.
En la parte final, el concepto del Señor Procurador alude a la
improcedencia de aplicación del principio pro actione por cuanto el
actor confunde dos principios organizacionales de la administración pública
como son la descentralización y la desconcentración y que a partir de ese error
el demandante plantea la oposición entre el artículo 12 del Decreto 1080 de
1996 y los Artículos constitucionales 1°, 123, 209, 210 y 365 que nada tienen
que ver con el fenómeno que opera entre la Superintendencia de Sociedades y sus
intendencias regionales, toda vez que la pretensión de que estas últimas sean
entidades descentralizadas no es válida dentro del ordenamiento jurídico
colombiano, pues como se ha dicho dependen de una entidad nacional descentralizada
a la cual le fue delegada la función presidencial de inspección, vigilancia y
control. Así el principio organizacional que tiene lugar entre la
Superintendencia Nacional y las intendencias regionales es el de
desconcentración y de ninguna manera el de descentralización.
Por lo anterior concluye el ministerio público que en el presente
caso no se trataría de interpretar la demanda en favor del actor para que
proceda un pronunciamiento de fondo, sino que implicaría reconstruirla para
confrontar el contenido normativo acusado con las disposiciones superiores que
versen sobre el principio de desconcentración lo cual no resulta procedente y
tampoco reflejaría lo pretendido por el actor.
Así las cosas, entonces, el Procurador General de la Nación solicita
que la Corte se declare inhibida para proferir un pronunciamiento de fondo
sobre la demanda de la referencia por ineptitud sustantiva de la misma.
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.    Competencia de la Corte
De conformidad con lo dispuesto en el Artículo 241, numeral 5°
de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer
y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, pues las expresiones demandadas hacen parte de un Decreto con fuerza
de ley dictado con fundamento en las facultades extraordinarias dispuestas en
el Artículo 226 de la Ley 222 de 1995, el cual se transcribe:
“Facultades Extraordinarias. De
conformidad con lo previsto en el ordinal décimo del artículo 150 de la Constitución
Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias, por el término de seis meses contados a partir de la
publicación de la presente ley para que determine la estructura, administración
y recursos de la Superintendencia de Sociedades con el fin de que cumpla
adecuadamente las funciones que se le fijan en la presente ley.”
2. Problema Jurídico
De conformidad  con la reseña hecha de la demanda, de las
intervenciones y de la vista fiscal se tiene que el demandante formula su
pretensión de inconstitucionalidad con la consideración de que  la disposición
parcialmente acusada resulta violatoria de los Artículos 1°, 209 y 210, 365 y
123 de la Constitución por cuanto con ella se habilita al Gobierno y
particularmente a la Superintendencia de Sociedades para buscar, según su libre
albedrío, mecanismos de acción que contrarían el principio de descentralización
que debe orientar la estructuración y funcionamiento de las intendencias
regionales de la Superintendencia de Sociedades y las relaciones  entre dichas
intendencias de una parte, y el Presidente de la República y la
Superintendencia de Sociedades, de otra.
La Superintendencia de Sociedades, en coincidencia con los voceros
de la Academia Colombiana de Jurisprudencia postula la declaratoria de
exequibilidad  de la disposición acusada pues con ella lo que hizo el
legislador fue precisamente desarrollar los principios y reglas  propios de la
organización y funcionamiento de la administración nacional entre los cuales,
además de la descentralización, deben considerarse la desconcentración y la
delegación.  Señalan que el demandante no tuvo en cuenta estos últimos y por
eso llega a la conclusión equivocada que le permite formular una pretensión que
no está llamada a prosperar.
La Procuraduría General de la Nación en su concepto señala que la
demanda  adolece de vicios estructurales por cuanto si bien ella se formula por
un ciudadano colombiano, se identifica claramente la disposición acusada y se
señalan disposiciones constitucionales supuestamente violadas, es lo cierto que
los cargos planteados no  cumplen con los requisitos que ha deducido la
jurisprudencia de la Corte Constitucional para que pueda desarrollarse el
juicio abstracto de constitucionalidad.
No obstante, para llegar a esa conclusión el concepto del Señor
Procurador General de la Nación se adentra en el análisis de los fenómenos de
la descentralización, de la desconcentración y de la delegación y afirma que la
norma acusada no guarda ninguna relación con la descentralización
administrativa pues lo que realiza aquella son, de manera precisa, las reglas
de las desconcentración administrativa. Y concluye expresando que en la medida
en que el demandante parte de la base equivocada de que la norma acusada  debe
confrontarse con el principio de descentralización no cumple los requisitos
para la confrontación normativa indispensable en el juicio abstracto de
constitucionalidad.
Por lo anterior corresponderá a esta Corte establecer si el Artículo
12 del Decreto 1080 de 1996 al prever la posibilidad de que la Superintendencia
de Sociedades cuente con intendencias regionales y que éstas actúen de acuerdo
con los lineamientos establecidos por el Superintendente de Sociedades cuya
delegación será necesaria para que dichas intendencias dicten actos
administrativos dentro de la respectiva área territorial o desarrollen la
absolución, también dentro del área de su jurisdicción, de consultas que se
formulen en los asuntos de competencia de la Superintendencia de Sociedades  de
acuerdo con los parámetros establecidos por el Superintendente y que cumplan
las demás funciones que sean asignadas por el Superintendente de Sociedades,
resultan violatorias de las disposiciones constitucionales  enunciadas, por los
cargos formulados por el demandante.
En ese orden de ideas, la Corte debe establecer si el legislador, al
determinar  la estructura y organización de dependencias regionales  y las
relaciones entre los órganos internos de una  entidad u organismo del orden
nacional, en particular una Superintendencia (para el caso de Superintendencia
de Sociedades)  debe ajustarse a un modelo organizativo constitucionalmente
predeterminado o si goza de discrecionalidad para escoger alguno entre varios
constitucionalmente previstos.
Ahora bien, previamente al análisis concreto de los cargos
formulados es conveniente resolver los siguientes aspectos: i) La inhibición
formulada  por el Señor Procurador General de la Nación y ii) La contradicción
que indica el demandante, como consecuencial a la de las disposiciones
constitucionales, entre la disposición acusada  y el Artículo 7° de la Ley 489
de 1998.
3.  Inhibición
Como se ha visto el Señor Procurador General de la Nación pide a la
Corte que en el presente caso decida  inhibirse para examinar el fondo del
asunto propuesto  por el demandante.
En armonía  con el resumen que se ha hecho de la intervención del
Señor Procurador, éste considera  que la demanda adolece de ineptitud
sustancial, toda vez que el cargo planteado no ostenta las características de
certeza y pertinencia que conforme que la jurisprudencia de la Corte permite
realizar el control de constitucionalidad que a ella corresponde .
Al efecto pone de presente que la disposición acusada no guarda
relación alguna con el principio constitucional de descentralización y ello
hace imposible la confrontación objetiva de la disposición acusada con las
reglas constitucionales  invocadas por el demandante.
Ahora bien, para llegar a esta conclusión la vista fiscal se ocupa
en forma pormenorizada de la descripción de las reglas de la descentralización,
de la desconcentración y la delegación y afirma que en el presente caso el
fenómeno realizado mediante el Decreto 1080 de 1996 es el de la
desconcentración, y por ello mal puede hacerse el análisis pedido por el
demandante. Así mismo expresa que en el caso sub-júdice no es aplicable
el principio pro actione llamado a garantizar el ejercicio de la acción
de inconstitucionalidad.
La Corte al analizar la formulación planteada por el Señor
Procurador General de la Nación encuentra que efectivamente la demanda cumple
no solo los requisitos de calidad de ciudadano del demandante, de precisión de
las normas legales demandadas, de determinación de las reglas constitucionales
trasgredidas sino también el relativo a las características que debe ostentar
el cargo formulado  para hacer viable la realización del control
constitucional.
En efecto, equivocado o no, es lo cierto que el demandante teniendo
en cuenta el enunciado de “territoriales” de las intendencias  que
pueden existir dentro de la Superintendencia de Sociedades, considera que esa
mención ha de llevar a que se confronte la misma disposición con el principio
de la descentralización formulado como inspirador de toda la organización del
Estado colombiano (Artículo 1°) y como inspirador de la estructura y
funcionamiento de  la Superintendencia de Sociedades en cuanto organismo
integrante de la administración nacional. Nótese que en el concepto del Señor
Procurador, como ya se dijo, se entra en consideraciones de fondo sobre el
contenido de la norma  y su relación con las reglas de la descentralización, la
desconcentración y la delegación que deben ser tenidas en cuenta al
desarrollar  la estructura  y funcionamiento de las entidades públicas y en
especial de aquellas que ostentan personalidad jurídica en el marco de la
organización administrativa  del Estado.
Para la Corte, en este punto, la vista fiscal efectúa un real
estudio sobre el fondo de la cuestión para llegar a la conclusión de que  el
fenómeno pertinente en este caso es el de la desconcentración y no el de la
descentralización y en consecuencia descartar la posibilidad de confrontación.
Ahora bien, es lo cierto que el planteamiento formulado por el
demandante  puede resultar equivocado o erróneo y por ende llevar a una no
prosperidad de su pretensión, pero respecto de la viabilidad del ejercicio y
control resulta claro que están dadas las condiciones objetivas para  que el
control se realice  como en efecto se hará a continuación.
4.    La confrontación entre disposiciones de rango legal
El demandante, en el enunciado de los cargos expresa que el artículo
acusado resulta trasgresor no solo de los principios y reglas  constitucionales
sino también  de la disposición  que dentro de  la Ley 489 de 1998  describe
los elementos característicos de la descentralización.
Sobre el particular  la Corte  debe reiterar que el control de las
leyes y de los actos con fuerza de ley debe realizarse frente a las
disposiciones constitucionales o excepcionalmente, algunas disposiciones de
rango legal especial como las llamadas leyes estatutarias y las leyes
orgánicas, en el campo específico de éstas.
La Ley  489 de 1998 es una ley general de administración, lo que
puede significar, en el plano conceptual, ciertas características que la
diferencian de otras leyes  y normas con fuerza de ley como que significa una
formulación previa y general por el legislador que debería comportar una
autolimitación del propio legislador en las regulaciones específicas aplicables
de manera  concreta a los diferentes organismos, dependencias y entidades que
conforman la administración. No obstante  es lo cierto, que la Constitución no
le otorga a esa ley general de administración rango especial como sí lo hace
con las mencionadas leyes estatutarias y orgánicas. Por ello la Corte  no puede
tener como referente de control en este caso a la ley invocada por el demandante,
pues, se repite, no corresponde a la Corte resolver las aparentes
contradicciones entre leyes o conformar  una gradación de leyes que no haya
previsto de manera explícita la Constitución.
5.    Las disposiciones acusadas. Su contenido y el contexto normativo
específico.
Las disposiciones acusadas forman parte de un Decreto expedido en
virtud de autorización expresa del legislador de conformidad con el artículo
150-10 de la Constitución Política contenida en el Artículo 226 de la Ley 222
de 1995 trascrito ya en el texto de esta sentencia para que el Presidente de la
República determinara la estructura, administración y recursos de la
Superintendencia de Sociedades “con el fin de que cumpla adecuadamente las
funciones que se le fijan en  la presente ley”.
En desarrollo de las mencionadas facultades, el Decreto 1080 de 1996
señala las características, el régimen, las dependencias y unidades que
integran la Superintendencia de Sociedades y las interrelaciones de los
órganos  internos y en especial entre el órgano de dirección superior de la
Superintendencia y las llamadas intendencias regionales.
Así mismo el Decreto 1080 de 1996 determina -siguiendo las normas
legales sobre estructura de la administración nacional-, las relaciones entre
la Nación y la Superintendencia de Sociedades en cuanto entidad descentralizada
del orden nacional.
En ese orden de ideas se precisa que dicha Superintendencia “es
un organismo técnico, adscrito al Ministerio de Desarrollo Económico, con
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio mediante el
cual el Presidente de la República ejerce la inspección, vigilancia y control
de las sociedades mercantiles así como las facultades que le señala la ley en
relación  con otras personas jurídicas”. (Artículo 1°)
El Artículo 2º determina las funciones específicas a través de las
cuales la Superintendencia habrá de desarrollar las atribuciones
administrativas y jurisdiccionales que le correspondan. Entre ellas cabe
señalar las de ejercer las funciones que para los casos de inspección,
vigilancia o control le asignan los Artículos 82, 83, 84 y 85 de la Ley 222 de
1995 (numeral 7); ejercer la inspección y vigilancias de las sociedades de
servicios técnicos o administrativos no sometidas al control de la Superintendencia
de Valores. (Artículo 228).
Igualmente cabe destacar que en ese Artículo 2º entre otras, se
asigna el ejercicio de funciones que establece la ley respecto de los clubes
con deportistas profesionales (numeral 11); sometimiento a la vigilancia a cualquier
sociedad no vigilada por cualquier otra Superintendencia cuando establezca que
ella incurre en irregularidades que  allí se enuncian. De otra parte
corresponde también a la Superintendencia ejercer la inspección, vigilancia y
control, en lo pertinente sobre las empresas unipersonales en los casos que
determine el Presidente de la República (numeral 13); unificar las reglas de
contabilidad a que deben sujetarse las sociedades comerciales sometidas a su
inspección, vigilancia y control; desarrollar las funciones de policía judicial
que la ley determine; resolver las controversias que se susciten en relación
con el derecho de inspección e impartir la orden respectiva, cuando considere
que hay lugar al suministro de información (numeral 25); remover a los
administradores o al revisor fiscal en los casos a que hubiere lugar ( numeral
26); interrogar  bajo juramento a cualquier persona cuyo testimonio se requiera
para el examen de hechos relacionados con la dirección, administración o
fiscalización de las sociedades sobre las cuales ejerce inspección, vigilancia
o control (numeral 28); imponer multas a quienes incumplan las órdenes de la
Superintendencia, quebranten las leyes o sus propios estatutos, respetando el
derecho de defensa y el debido proceso (numeral 29); ejercer funciones  en
materia de jurisdicción coactiva que le asigne la ley (numeral 31).
También fija el decreto ley en mención la estructura interna de la
Superintendencia y dentro de ella se incluye  el despacho del Superintendente,
el despacho del Superintendente Delegado para inspección, vigilancia y control,
despacho del Superintendente Delegado para  los procedimientos mercantiles, la
secretaría general, la dirección de informática y desarrollo y las intendencias
regionales.
En el Artículo 4° se  señalan las funciones del superintendente;
entre ellas, para los efectos del presente proceso, cabe señalar  dirigir la
Superintendencia con la inmediata colaboración de los superintendentes
delegados y del secretario general (numeral 1); dirigir, orientar y coordinar
la inspección, vigilancia y control que realiza la Superintendencia, así como
los procesos concursales que ante la misma se deben tramitar (numeral 2);
señalar las políticas generales de la entidad de acuerdo con las políticas del Gobierno
Nacional¸ nombrar y remover a los funcionarios de la entidad de conformidad con
las disposiciones legales, con excepción de los superintendentes delegados cuya
asignación y remoción corresponde al Presidente de la República (numeral 7);
asignar y distribuir las competencias de las distintas dependencias
administrativas de la Superintendencia para el mejor desempeño en la prestación
del servicio (numeral  16).
El Artículo 12, donde se incluyen  los segmentos acusados, regula lo
relativo  a las intendencias regionales y precisa las funciones a su cargo.
Entre ellas,  para los efectos del proceso cabe destacar las siguientes:
“1.  Ejecutar  las funciones de inspección,  vigilancia y control de
las sociedades comerciales del área de su jurisdicción, de acuerdo con los
lineamientos establecidos por el Superintendente de Sociedades.
2.    Expedir los actos administrativos que le correspondan dentro
de la respectiva área territorial, cuando así lo designe el Superintendente.
3.    Absolver dentro del área de su jurisdicción las consultas que
se formulen en los asuntos de competencia de la Superintendencia de Sociedades,
de acuerdo con los parámetros establecidos por el Superintendente.
4.    Dirigir la elaboración  y ejecución, programas y proyectos de
la dependencia.
5.    Las demás que le sean asignadas por el Superintendente de
Sociedades.”
En el artículo de disposiciones varias se dispone lo relativo a la
representación legal de la Superintendencia, a la planta global de personal, al
régimen prestacional, al trámite de recursos, a la competencia concursal de la
Superintendencia, a la causal de control y ejercicio de las funciones cuando se
solicite la apertura del trámite concursal.
6.    La potestad de configuración de la  organización
administrativa ( La potestad organizatoria ).
6.1. En el constitucionalismo, como expresión prístina de la
democracia se reconoce que, por principio, el legislador es el titular de la
llamada potestad organizatoria cuya manifestación primordial es la formulación
del modo de ser y de actuar de una determinada organización administrativa, en
sus elementos configurativos específicos y en el conjunto de éstos.
El legislador ejercita esa función mediante la determinación de la
estructura de la administración y la creación, fusión o supresión de entidades
u organismos de la administración en el orden nacional.
No obstante, se reconoce que al Gobierno y a las propias entidades
administrativas -dependiendo del balance de los principios de unidad y
autonomía que acojan los textos constitucionales- asisten competencias sobre
facetas de dicha potestad organizatoria[1].
6.2. Esta Corporación, de manera reiterada, ha reconocido que a
partir de los textos constitucionales, en especial de los Artículos 150-7, 209
y 210, asiste al legislador la potestad de configuración de la estructura de la
administración nacional la cual comporta no solo la posibilidad de
determinación de las  características de los órganos y entidades que la
conforman sino también de las funciones generales de las mismas -salvo
naturalmente las previsiones expresas que al respecto haya efectuado la propia
Constitución en relación con la suprema autoridad administrativa (Artículo
189), los ministros y los directores de departamentos administrativos, como
jefes de la administración (Artículo 208) y algunos órganos y entidades
específicos- y de las correspondientes interrelaciones con aplicación de los
principios constitucionales de la función administrativa y de reglas de
organización enunciadas en el texto superior y teniendo en cuenta la
disposición constitucional sobre integración de la rama ejecutiva del poder
público (Artículo 115)[2].
En ese orden de ideas, a la ley corresponde también la creación,
fusión, supresión, de organismos de la administración nacional: ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y
de otras entidades administrativas del orden nacional y la creación y
autorización de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de
economía mixta (Artículo 150-7). En este punto debe aclararse, sin embargo, que
en armonía con los numerales 15 y 16 del Artículo 189 de la Constitución al
Presidente de la República corresponde, conforme a las disposiciones que al
respecto expida el legislador, y sin mengua de las atribuciones permanentes de
éste, modificar la estructura, fusionar y suprimir organismos administrativos[3].
6.3. Ahora bien, para efectos de la decisión en el presente caso es
pertinente determinar la mayor o menor amplitud con que cuenta el legislador en
ejercicio de sus potestades de formulación de la estructura general de la
administración y de conformación de los diversos organismos, entidades,
unidades y dependencias. Vale decir, si al delinear dicha estructura puede
optar por ordenar las relaciones de los distintos órganos, organismos,
entidades, unidades, dependencias conforme al modelo que estima más
conveniente, o si, por el contrario, está atado por principios y reglas que
deba deducir directamente de la Constitución, que necesariamente encaucen la
determinación de conformación que se adopte.
La Corte también en varias oportunidades se ha ocupado del tema y
ha  señalado:[4]
“….que la organización administrativa del Estado tiene a su cargo,
primordialmente, el ejercicio de la función administrativa estatal, la que, de
conformidad con lo prescrito en el Artículo 209 de la Constitución Colombiana “... está al servicio de los intereses generales y se desarrolla
con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la
delegación y la desconcentración de funciones”.
Y que, en ese
orden de ideas, la búsqueda y logro -a través de la satisfacción de la misión
institucional- de los intereses generales impone a las autoridades una gestión
objetiva que debe encauzarse mediante la observancia, entre otros, de los
principios enunciados en el artículo constitucional trascrito, propios del
quehacer administrativo público, y del ámbito del derecho público.
Ello comporta, generalmente, facilidad en la demostración del
incumplimiento o infracción de ciertos principios de toda actuación del Estado
y de las autoridades administrativas, en especial, los de moralidad, publicidad
e imparcialidad, que aseguran, en su conjunto, la transparencia en la
consecución y preservación de los intereses públicos.
Ha de recordarse así mismo que en el plano de los deberes jurídicos “los
particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la
Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y
por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones” (Artículo
6° de la Constitución Política). Y los particulares, además están amparados por
la garantía de los derechos adquiridos y la libre disponibilidad de sus bienes.
Los bienes del Estado, por el contrario están afectos a la satisfacción de los
fines propios del Estado, y su gestión sujeta a disposiciones especiales de
garantía inspiradas en los principios constitucionales de “la eficiencia, la
economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales” -Artículo
267- que habilitan controles especiales financieros, de gestión y de resultados
encaminados a constatar la utilización legal, eficaz y eficiente de los mismos.
Por lo demás, en
el ámbito de la administración del Estado, es necesario tener en cuenta que las
variadas y diferentes manifestaciones de la acción estatal, aunque encaminadas
todas ellas a la obtención del interés general, deben ser apreciadas de acuerdo
con sus características identificadoras. Así, no son los mismos los parámetros
de evaluación tratándose de empresas económicas        -industriales y comerciales
de propiedad del Estado-, y en ese supuesto es preciso distinguir si actúan en
competencia o en monopolio-, o de entidades encargadas de la prestación de
servicios públicos, o de agencias y entidades titulares de funciones
administrativas propiamente tales, como las de inspección, vigilancia y
control.
Así mismo, las
características de la gestión pública, incluida aún la gestión pública
empresarial, implican tener presente siempre la necesidad de que la gestión del
dinero público se vea sometida a controles que garanticen la máxima
transparencia.
7.      Las
superintendencias  en la estructura del Estado. Su régimen jurídico y
administrativo.
7.1.   El
correcto entendimiento de las reglas constitucionales que se han enunciado,
implica que el legislador tenga en cuenta, obviamente, los fines del Estado y
de sus autoridades y las misiones que están llamadas a cumplir las entidades
constitucionalmente enumeradas y las que el mismo legislador, dentro de sus
competencias, estime necesario crear para el cabal cumplimiento de los
cometidos estatales[5].
Cabe reiterar,
en armonía con lo expuesto, que la función administrativa siempre al servicio
de los intereses generales debe desarrollarse de conformidad  con los
principios  de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad “mediante la descentralización, la delegación y
la desconcentración de funciones”. El mismo artículo 209 de la Constitución
señala que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para
el adecuado cumplimiento de los fines del Estado y que en todos sus órdenes la
administración tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que
señale la ley.
El artículo 210, también en consonancia con el mandato ya recordado
del artículo 150.7  prevé que las entidades del orden nacional descentralizadas
por servicios solo pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta con
fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa y que,
igualmente, corresponde a la ley determinar el régimen jurídico de las
entidades descentralizada y la responsabilidad de sus presidente, directores o
gerentes.
7.2. La Ley 489 de 1998 en obedecimiento y desarrollo de los
mandatos constitucionales prevé que las Superintendencias como organismos de la
administración nacional pueden tener atribuida personalidad jurídica o, por el
contrario, carecer de ella conforme lo haya dispuesto el respectivo acto de
creación. (ley  expedida por el Congreso de la República o decreto con fuerza
de ley).
En ese orden de ideas, los Artículos 66 y 82 de dicha ley señalan,
como elementos comunes, que las Superintendencias son organismos creados por la
ley con la autonomía administrativa y financiera que aquella le señale; cumplen
funciones de inspección y vigilancia atribuidas por la ley o mediante
delegación que haga el Presidente de la República previa autorización legal. La
dirección de cada Superintendencia estará a cargo del superintendente.
Ahora bien, como elemento diferencial puede indicarse que el
Artículo 66 de la ley en mención trata de las Superintendencias carentes de
personalidad jurídica mientras, que el Artículo 82 alude a las
Superintendencias dotadas de personalidad jurídica, conforme a la voluntad en
cada caso expresada por el legislador.
Esta Corte mediante sentencia C-561 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra declaró la exequibilidad de las expresiones: “sin personería
jurídica” y “o mediante delegación que haga el Presidente de la
República previa autorización legal” contenida en el mencionado Artículo 66
y precisó que la expresión “con personería jurídica” del Artículo 82
también se ajustaba a la Constitución[6].
De las anteriores consideraciones surge la sujeción de las
Superintendencias a dos tipos de régimen, administrativo y jurídico, según  que
pueda predicarse de ellas o no la personalidad jurídica. En ese orden de ideas
cabe afirmar que dentro del marco constitucional y con plena observancia de las
funciones, atribuciones y potestades directamente señaladas en la Constitución,
dichas Superintendencias, en sus relaciones  con la suprema autoridad
administrativa  -Presidente de la República- y con los jefes de las diferentes
sectores administrativos- ministros y directores de departamento
administrativo- se encauzan unas veces a través del modelo de la
desconcentración administrativa (Superintendencias sin personería jurídica) y
en otras ocasiones, a través de un modelo de descentralización administrativa
por servicios o funciones de acuerdo con la mención hecha en el Artículo 210 de
la C.P. (Superintendencias con personería jurídica).
Como se ha destacado también por la Corte, “…. es claro que la
calificación que haga el legislador de una entidad o de categorías de entidades
como “entidades descentralizadas” (en desarrollo de la atribución contenida en
el Artículo 210 de la Constitución, en armonía con los principios contenidos en
el artículo 209, ibidem), per se comporta la sujeción directa a reglas
constitucionales que aluden a aspectos diversos, de la organización,
funcionamiento y control de todos los organismos que ostenten dicha calidad de
entidades descentralizadas”[7].
En efecto,
numerosas normas constitucionales se refieren a las entidades descentralizadas
o a las entidades descentralizadas por servicios, denominación que conforme a
la legislación previa a la Constitución Política comprendía a los
establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado,
las sociedades de economía mixta -Decretos 1050 y 3130 de 1968- y a las
llamadas entidades descentralizadas indirectas (sociedades y asociaciones entre
entidades públicas, asociaciones y fundaciones de participación mixta) -Decreto
130 de 1976- y que en la actualidad, a partir de la Ley 489 de 1998, que derogó
los decretos leyes enunciados -Artículo 121-, se regulan de conformidad con
esta misma ley. La referencia normativa se orienta a determinar, en torno a las
mencionadas entidades, derechos, obligaciones, restricciones en la actuación,
régimen jurídico, etc.
En ese orden de
ideas, la Corte en la ya citada sentencia C-629 de 2003 a título ilustrativo
relacionó algunas de las menciones constitucionales a las entidades
descentralizadas que ponen en evidencia consecuencias directas de la
calificación hecha por el legislador ya sea respecto de un organismo o de
grupos de éstos.
“Inhabilidades para la integración de los órganos
directivos
El artículo 180-3, prescribe que los congresistas no
podrán “ser miembros de juntas o consejos directivos de entidades
descentralizadas  de cualquier nivel...”.
El artículo 292, en relación con las entidades del
orden departamental y municipal, dispone que “los diputados y concejales y sus
parientes dentro del grado que señale la ley no podrán formar parte de juntas
directivas de las entidades descentralizadas del respectivo departamento,
distrito o municipio”.
Y el artículo 323 sobre el régimen especial del
Distrito Capital (último inciso) prescribe que los concejales y los ediles (que
son los miembros de las juntas administradoras locales) no podrán hacer parte
de las juntas directivas de las entidades descentralizadas”:
La sujeción a las reglas de la ley orgánica del
presupuesto
De conformidad con el artículo 352 “además de lo
señalado en esta Constitución, la ley orgánica del presupuesto regulará lo
correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos de la nación, de las entidades territoriales y de los entes
descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el
Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar”.
La sujeción a las reglas de contabilidad oficial
Por mandato del artículo 354 “habrá un contador
general, funcionario de la rama ejecutiva, quien llevará la contabilidad
general de la nación y consolidará ésta con la de sus entidades
descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden
al que pertenezcan, excepto la referente a la ejecución del presupuesto, cuya
competencia se atribuye a la Contraloría.
Corresponden al contador general las funciones de
uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el
balance general y determinar las normas contables que deben regir en el país,
conforme a la ley”.
Delegación de funciones presidenciales en los
directores, presidentes o gerentes
El artículo 211 dispone: “La ley señalará las
funciones que el Presidente de la República podrá delegar en ... representantes
legales de entidades descentralizadas. Igualmente fijará las condiciones para
que  las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en
otras autoridades”. (...).
La calidad y el régimen de los empleados
El artículo 127 (inciso 2°), en aras de la
imparcialidad que debe orientar el ejercicio de las funciones públicas dispone
que “a los empleados del Estado y de sus entidades descentralizadas que ejerzan
jurisdicción, autoridad civil o política, cargos de dirección administrativa, o
se desempeñen en los órganos judicial, electoral de control les está prohibido
tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las
controversias políticas sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al
sufragio”.
Vigilancia sobre el recaudo de rentas
El artículo 305, sobre funciones del gobernador,
señala entre ellas, en el numeral 11, la relativa a “velar por la exacta
recaudación de las rentas departamentales, de las entidades descentralizadas y
las que  sean objeto de transferencia por la nación”.
Instrumentación del control político
De conformidad con el artículo 208 (cuarto inciso)
“las cámaras pueden requerir la asistencia de los ministros. Las comisiones
permanentes, además, la de los viceministros, los directores de departamentos
administrativos, el gerente del Banco de la República, los presidentes,
directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y la
de otros funcionarios de la rama ejecutiva del poder público”.
Sujeción al control fiscal
El artículo 267 relativo al control fiscal determina
que “el control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría
General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración
y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la nación...”
Subsidios a los usuarios de los servicios públicos
domiciliarios
El artículo 368, dentro del capítulo atinente a la
“finalidad social del Estado y de los servicios públicos” expresa que la
“nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades
descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos,
para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los
servicios domiciliarios que cubran sus necesidades básicas”.
El artículo 304, por su parte, atribuye a los
gobernadores el nombramiento y libre remoción de “los gerentes o directores de
los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del
departamento. Los representantes del departamento en las juntas  directivas de
tales organismos y los directores o gerentes de los mismos son agentes del
gobernador”.
El artículo 315, a su turno, enuncia como atribución
del alcalde la de “nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a
los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas
industriales y comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones
pertinentes.”
7.3. Ahora bien, debe precisarse que  la descentralización que da
lugar a la existencia de entidades descentralizadas por servicios responde a
unas características que han sido desarrolladas por la ley teniendo en cuenta
el margen de potestad de configuración que surge de mandatos expresos de la
Constitución y que permiten diferenciarla de la llamada descentralización
territorial, fenómeno que ocurre  ante la existencia de entidades territoriales
definidas y calificadas expresamente por la Constitución.
Así las cosas, es necesario hacer énfasis en que la “descentralización
por servicios” define precisamente  un esquema de relaciones  entre los “órganos
centrales” de la administración en los diferentes niveles territoriales
–nacional, departamental, distrital o municipal- y los organismos de esos
niveles que ostentan personería jurídica y a través de los cuales se cumplen
misiones específicas o conjuntos de funciones radicadas por la Constitución o
por la ley en la correspondiente entidad de base territorial.
Es pertinente, igualmente, puntualizar que  dentro del marco de
relaciones de descentralización así definidos, en el ámbito específico de cada
entidad y respecto de las relaciones entre los órganos de cada una de las
entidades cabe predicar la existencia del modelo de la desconcentración. Así
las cosas, entonces, la descentralización por servicios no resulta incompatible
con la desconcentración, sólo que cada una de esas modalidades se proyecta en
planos diversos de relación. La primera, mira las relaciones entre dos sujetos
administrativos, mientras que la desconcentración alude a las relaciones entre
órganos de un mismo sujeto administrativo.
Por lo demás, cualquiera sea la estructuración legal que en cada
caso se ordene, ella no enerva las relaciones directamente señaladas en la
Constitución en cuanto a la titularidad de las funciones en cabeza del
Presidente de la República y las posibilidades que a éste asisten con
exclusividad en materia de la transferencia de sus funciones constitucionales
(Artículos 189 y 211 de la Constitución).
8.       La inspección, vigilancia y control como funciones
administrativas en la Constitución Política
8.1.  La organización administrativa, en el Estado Social de Derecho
tiene atribuidas variadas actividades habida cuenta de las finalidades propias
de dicho modelo de configuración social. En ese orden de ideas le corresponden
funciones “administrativas” propiamente dichas pero también algunas de
gestión económica, de carácter industrial y comercial y por supuesto las que
dentro del ordenamiento jurídico constitucional configuran cabales “servicios
públicos”, en sentido estricto. Se ha expresado que la Constitución prevé que
la función administrativa, siempre al servicio del interés general debe
estructurarse con sujeción a los principios expresos de la propia Constitución
y mediante la descentralización, desconcentración y delegación.
Se ha recordado también que la Constitución enuncia entre las
actividades propias de la administración las funciones de  inspección
vigilancia y control de las más variadas actividades sociales y de los agentes
que las desarrollan.
En ese orden de ideas, textos constitucionales en forma explícita
asignan directamente al Presidente de la República algunas funciones relevantes
de inspección, vigilancia y control tal como sucede en el Artículo 189, en
relación con la prestación de los servicios públicos (numeral 22), sobre las
instituciones de utilidad común con la finalidad de que las rentas de éstas se
conserven y sean debidamente aplicadas y que en todo lo esencial se cumpla la
voluntad de los fundadores (numeral 26), respecto de la enseñanza (numeral 21),
sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y
cualquier otra relacionada con el manejo o inversión de recursos captados del
público, así como respecto de las entidades cooperativas y las sociedades
comerciales (numeral 24).
Cabe destacar, de la misma manera, que la propia Constitución en el
Artículo 150 numeral 8, atribuye al legislador la expedición de “las normas
a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de
inspección y vigilancia que le señala la constitución”, previsión ésta que
puede llevar a la afirmación de que la inspección, la vigilancia y el control
constitucionalmente atribuidos al Presidente de la República son funciones
compartidas entre el Congreso de la República y el Presidente de la República.
No obstante, al reparar con mayor precisión en el alcance de esa disposición
constitucional, es claro que al legislador lo que corresponde  es el
señalamiento o adopción de las formulaciones para determinar características,
medios y efectos de tales actividades más no el ejercicio mismo de ellas, el
cual es asignado, con exclusividad, al Presidente de la República .
Definidas las funciones, de inspección vigilancia y control como
administrativas, en los términos de la Constitución, resulta claro que su
estructuración, finalidad, medios, efectos, formas institucionales y
modalidades estructurales deben seguir los parámetros y definiciones que de
manera explicita señala la Constitución.
8.2. En este orden de ideas es pertinente reiterar que para el orden
nacional corresponde al legislador ordenar las modalidades institucionales  de
ejercicio de la función administrativa que conforme al Artículo 209 de la
Constitución son la descentralización, la desconcentración y la delegación, y
en este último caso, el artículo 211 de la misma Constitución prevé los
destinatarios, las condiciones en las cuales los titulares (incluido el
Presidente de la República) pueden  hacer transferencia transitoria de las
mismas a otras autoridades.
La Corte debe reiterar así mismo, que el legislador en ejercicio de
su competencia constitucional determina la estructura de la administración y la
estructura, conformación, funciones y medios de los organismos que crea para la
atención y realización de las funciones administrativas; no obstante ello, como
ya se enunció tiene limitaciones, tales como las que surgen de la calidad de
suprema autoridad administrativa del Presidente de la República.
Ahora bien, el Presidente de la República  conforme a la
Constitución Política, en el cumplimiento de las funciones que le han sido
atribuidas puede determinar, de manera  “autónoma e independientemente”
de la estructura creada por la ley, cuáles funciones  delega; así mismo, debe
conservar también la potencialidad de reasunción  de las mismas en los términos
del artículo 211 de la Constitución. Por ello, la configuración y la estructura
específica que haya adoptado el legislador ya sea de organizaciones dotadas de
personería jurídica o carentes de ella no puede significar obstáculo ni mengua
de las potestades que directamente se derivan de la calidad de suprema
autoridad administrativa y de la asignación expresa de las funciones que a ese
título atribuye el propio constituyente.
En ese  sentido, en puridad conceptual, si bien tanto
descentralización, como desconcentración y delegación son modalidades de
estructuración y funcionamiento de los organismos administrativos es lo cierto
que mediante ellas no puede afectarse el equilibrio constitucional entre el
legislador, la rama ejecutiva y las supremacía reconocida y atribuida al
Presidente de la República. Por ello hay que reiterar que ni la
descentralización en su vertiente constitucional de descentralización por
servicios ni  la desconcentración, ni los órganos u
organismos resultantes
pueden afectar la posibilidad de delegación de las funciones directamente
atribuidas al Presidente de la República en cuanto suprema autoridad administrativa
y la posibilidad de su reasunción conforme a las conveniencias  tal como él las
aprecie.
Si así no fuese, desde este punto de vista sería inconstitucional
una disposición legal en ese sentido.
8.3. Dentro del contexto constitucional que se ha relacionado
(Artículo150 numeral 7, 189, 208, 209, 210 y 211) el Decreto 1080 de 1996
acordó autonomía a la Superintendencia de Sociedades en grado de entidad
descentralizada, lo cual se aviene con la Constitución y ordenó las relaciones
internas entre los órganos  que la integran mediante la desconcentración.
En apartes anteriores se ha definido la posibilidad de definición de
la estructura de las superintendencias y su compatibilidad con el carácter de
suprema autoridad administrativa  del Presidente de la República y de los jefes
de la administración -ministros y directores de departamento administrativo-.
Ahora es pertinente para efectos de la solución que habrá de adoptarse resolver
si la desconcentración prevista en las normas acusadas significa como lo
plantea el demandante, afectación al principio de la descentralización.
Para el ámbito nacional al igual que en el ámbito interno de las
entidades territoriales no existe, como ya se ha explicado, regla
constitucional que imponga la adopción de un modelo que defina las relaciones
entre órganos de una misma entidad conforme a la descentralización.
En consonancia con lo ya expresado la jurisprudencia de esta
Corporación ha destacado que en la Constitución Política de 1991 se operó un
cambio en el tratamiento de las relaciones entre el Congreso y el Presidente de
la República en la materia de inspección y vigilancia, el cual ha significado
la supresión de competencias que daban lugar a la expedición de los denominados
decretos o reglamentos autónomos. Ahora bien, la concurrencia de competencias
en esta materia implica que la regulación legal deba respetar un núcleo
básico             -“esencial”- cuyo desconocimiento por el legislador
generaría un vaciamiento de la competencia permanente asignada al Presidente de
la República, como bien lo plantea la vista fiscal. Esas competencias de
inspección, vigilancia y control en el texto del Artículo 189 de la
Constitución, como ya se indicó, se refieren a la inspección y vigilancia sobre
la prestación de los servicios públicos, sobre las instituciones de utilidad
común, con la finalidad de que las rentas de éstas se conserven y sean
debidamente aplicadas y que en todo lo esencial se cumpla la voluntad de los
fundadores, sobre la enseñanza, sobre las personas que realicen actividades
financiera, bursátil, aseguradora, y cualquier otra relacionada con el manejo o
inversión de recursos captados del público, así mismo sobre las entidades
cooperativas y las sociedades comerciales (numerales 21, 22, 24 y 26).
Por principio, conforme al Artículo 211 de la Constitución Política,
las competencias de inspección y vigilancia, por cuanto aparecen atribuidas al
Presidente de la República en el mencionado Artículo 189, son susceptibles de
delegación en los ministros, directores de departamento administrativo,
representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes,- entre
otros funcionarios y agencias-, previo señalamiento que haga la ley.
Precisamente la Ley 489 de 1998 enuncia las competencias del
Presidente de la República que pueden ser objeto de delegación y entre ellas se
mencionan todas las relativas a inspección y vigilancia constitucionalmente
asignadas a él  (Artículo 13 de la Ley 489 de 1998).
En este punto cabría recordar que salvo el caso de la inspección y
vigilancia de los servicios públicos domiciliarios, asignada por la
Constitución al Presidente de la República pero cuyo ejercicio debe realizarse
a través de la Superintendencia de Servicios Públicos[8]
(Artículo 370 de la C.P.), el Presidente goza, por principio, de
discrecionalidad para escoger el órgano o autoridad delegataria de sus
funciones entre los organismos constitucional y legalmente previstos a menos
que medie señalamiento legal expreso.
También ha destacado la Corte (sentencias C-1190 de 2000) que tanto
las Superintendencias como los superintendentes son objeto de mención expresa
en la Constitución; las primeras, a propósito de las atribuciones del
legislador para crear, organizar, fusionar y suprimir organismos
administrativos (Artículo 150-7), como ya se ha expresado, y los segundos, en
torno de la posibilidad de delegación de las funciones constitucionales del
Presidente de la República (Artículo 211).
Habida cuenta de esa doble mención constitucional es pertinente
precisar si las funciones de las Superintendencias y de los superintendentes
como jefes  de esos organismos administrativos, constitucionalmente solo pueden
tener origen en delegación presidencial (prevista en el Artículo 211 de la
C.P.) o si pueden ser asignadas directamente por el legislador dentro de su
potestad organizatoria originaria (Artículo 150-7 de la C.P.).
Para la Corte, siguiendo los textos constitucionales, es claro que
los objetivos generales y la estructura orgánica de las Superintendencias se
fijan directamente por la ley; el Presidente de la República, a su turno,
teniendo en cuenta la estructura fijada por la ley, y, en armonía con los
objetivos legalmente asignados, puede delegar en el superintendente, que es el
jefe superior de una superintendencia, potestades constitucionales suyas en los
términos del citado Artículo 211 constitucional y las normas legales que lo
desarrollan ( Artículo 13 de la Ley 489 de 1998).
En ese orden de ideas cabe señalar que el ejercicio de las
atribuciones de inspección  y vigilancia se halla sujeto a la ley (ya sea
orgánica- Artículo 150-19- u ordinaria Artículo 150-8-); que ésta,
constitucionalmente, tiene amplitud para fijar las reglas, instrumentos y
condicionamientos  apropiados, y que para el cumplimiento material de las
funciones  de inspección y vigilancia a que se refieren los numerales 24 y 25
del Artículo 189 de la Constitución- en armonía con el Artículo 150-19,d.)
“se requiere de instituciones que tengan la capacidad de atender esas labores.
“Las mencionadas entidades – un prototipo de las cuales son las
superintendencias- no actúan de manera autónoma, sino bajo la dirección del
Presidente de la República, titular  constitucional de la función de inspección
y vigilancia. Estos organismos a los cuales la ley asigna competencias, las
desarrollan bajo el control, dirección e inspección del Presidente y del
ministro del ramo”[9].
La Corte siempre ha hecho énfasis en que si bien es cierto que la
desconcentración, al igual que la descentralización y la delegación
constituyen  criterios -que plasman modalidades organizativas- arbitrados en la
Constitución para el ejercicio de la función administrativa -Artículo 209-, es
también cierto que la puesta en práctica de los mismos por el legislador no
puede llegar al extremo de anular la atribución de la titularidad de una
función que haya efectuado directamente la Constitución en cabeza del
Presidente de la República ni a interferir o neutralizar el carácter de suprema
autoridad administrativa que constitucionalmente a él corresponde.
A juicio de la Corte, respecto de las competencias directamente
atribuidas al Presidente de la República, no basta que éste ejerza sus potestades
de suprema autoridad administrativa -que ostenta y puede ejercitar respecto de
la acción administrativa en su conjunto-  ni que los organismos a los cuales la
ley haya confiado una función estén sometidos a la orientación y control
administrativos, sino que es necesario que el Presidente como titular
constitucional  pueda optar por cumplir dicha función de manera directa o
delegar su ejercicio, con la consiguiente posibilidad jurídica de  reasunción
de la misma.
8.4  En este punto, podría argumentarse que mediante la
desconcentración (plasmada en la ley que crea un organismo) o mediante la
delegación (a través de acto del Presidente que traslada a un órgano o
autoridad superior una potestad) se cumplen las mismas finalidades pues en
ambos casos se trasladan competencias o el ejercicio de éstas.
Al respecto, la Corte considera pertinente reiterar las
orientaciones formuladas con  respecto a la Ley 489 de 1998 que desarrolla los
Artículos 209 y 211 de la Constitución Política y dispone que  la desconcentración
y la delegación, se diferencian no solo por razón del sujeto activo de la
misma  (legislador o autoridad administrativa competente) sino en cuanto al
régimen de recursos contra los actos que se expidan y las posibilidades
recuperación del pleno ejercicio de las competencias. En efecto mientras que
contra los actos de las autoridades “desconcentradas” solo procede el
recurso de reposición (Artículo 8° de la Ley 489 de 1998), contra los actos de
las autoridades “delegadas” proceden los que son pertinentes frente a los actos
de la autoridad delegante (Artículo 12 Ley 489 de 1998)[10].
En el concepto del Señor Procurador General de la Nación y en las
intervenciones de la Academia Colombiana de Jurisprudencia se  hacen
desarrollos acerca tanto de la descentralización, como de la desconcentración y
la delegación en cuanto modalidades que permiten definir las características y
relación dentro de la administración , ya sean éstas de tipo inter subjetivo
(entre organismos dotados de personería jurídica ) o ínter-orgánicas (entre
órganos y unidades carentes de personalidad jurídica) que tienen operatividad
entre órganos de un mismo sujeto o entre órganos pertenecientes a diferentes
sujetos.
Para el  análisis en el presente proceso  lo que importa definir si
el legislador al ordenar la estructura interna de la Superintendencia de
Sociedades ostenta la posibilidad de establecer conforme a cuál modalidad de
las enunciadas en el Artículo 209 de la Constitución podía disponer las
relaciones de tipo ínter orgánico en el ámbito interno de la Superintendencia y
que la respuesta, conforme a lo analizado, es que no existe una única modalidad
que pueda utilizarse ya que ellas  pueden coexistir dependiendo del ámbito de
relaciones en consideración (se repite si es entre sujetos o entre órganos de
un mismo organismo administrativo).
Ahora bien, no está por demás reiterar  que la descentralización y
la desconcentración deben plasmarse en el ordenamiento que defina las
relaciones entre el órgano o autoridad titular de la función y otras
autoridades, al paso que la delegación debe ser puesta en acción por el órgano
competente original, de acuerdo con la apreciación que éste haga  acerca de la
necesidad de ejercer directamente o de confiarla transitoriamente y en forma
especifica a otra autoridad. Así mismo, no debe olvidarse que conforme a la ley
la transferencia de funciones del orden nacional sea que explícitamente hayan
sido asignadas al Presidente de la República o no, requiere siempre del
concurso del titular.
9.    El análisis de los cargos formulados por el demandante.
Como  se expresó en la parte inicial de esta providencia  el
demandante acusa por inconstitucionales algunos segmentos del Artículo 12 del
Decreto 1080 de 1996 y manifiesta que con ellos se incurre en trasgresión de
los Artículos constitucionales 1º, 209, 210, 365 y 123 de la Constitución
Política.
En efecto, en relación con el numeral 1º del Artículo en mención se
demandan las expresiones “de acuerdo con los lineamientos establecidos por
el superintendente de sociedades”.
Del numeral 2º del mismo artículo se demanda  la expresión “cuando
así lo delegue el superintendente”. Del numeral 3° se impugnan las
expresiones “de acuerdo con los parámetros establecidos por el
superintendente” y del numeral 5° las expresiones “sean asignadas por el
superintendente de sociedades”.
Para efectos del análisis específico considera la Corte necesario,
en relación con el numeral 5º, considerar también la expresión “las demás
que les”, toda vez que el solo análisis del segmento demandado dejaría sin
sentido el numeral 5 en caso de que fuera declarado inexequible.
También, como ya se señaló, a juicio del demandante, el Artículo 12
desconoce las disposiciones acusadas por cuanto radica  en el Presidente de la
República o en el Superintendente de Sociedades “el poder inconstitucional y
desmedido de determinar a su libre voluntad y albedrío aspectos relacionados
con la estructura y funcionamiento de la inspección, vigilancia y control
respecto de sociedades comerciales”.
Sobre el particular, retomando las consideraciones generales que se
han hecho en esta providencia resulta claro que  las normas que al respecto
corresponde expedir al legislador no están atadas a un modelo o modalidad
específica para definir las relaciones entre los sujetos y órganos integrantes
de la organización administrativa en el orden nacional.
En efecto, el Artículo 209 de la Constitución señala que el
ejercicio de la función administrativa se hará conforme a la descentralización,
desconcentración y delegación.
Lo anterior  bastaría para despachar desfavorablemente las
pretensiones del demandante que parten de la base precisamente  de la necesidad
de que en el orden nacional las relaciones ínter subjetivas e ínter orgánicas
se resuelvan dando aplicación al  principio de la descentralización.
No obstante, estima la Corte necesario puntualizar, frente a la
disposición acusada, que en ella se establece un desarrollo cabal de los
mandatos constitucionales que el demandante estima violados. En efecto, si bien
es cierto que el Artículo 1º al señalar las características  del Estado
Colombiano alude a que el Estado se organiza conforme a la descentralización y
autonomía de las entidades territoriales es lo cierto que en el presente caso
lo regulado por el Artículo 12 acusado son aspectos atinentes a la estructura
interna de un organismo del orden nacional y a las relaciones entre este
organismo y el Presidente de la República de una parte, y a las  relaciones
entre los órganos del propio organismo, de otra.
Así mismo, si bien de acuerdo  con el Decreto Ley 1080 de 1996, la
Superintendencia de Sociedades tiene por ministerio de la ley el carácter de
entidad descentralizada, es claro que de acuerdo con la Constitución esa
condición en el orden nacional corresponde definirla a la ley sin que haya un
modelo determinado previamente por la Constitución.
No obstante, sí cabe reiterar que la calificación que se haga de un
organismo determinado como “entidad descentralizada” está llamada a
generar efectos que la propia Constitución señala como ya se expresó, pero se
reitera, corresponde a la ley la definición de las características de tales
entidades. (Artículos 209 y 210).
En cuanto a la violación del artículo 123 de la Constitución que se
le endilga al artículo acusado es claro que  el cargo correspondiente debe
tener en cuenta el conjunto sistemático de las disposiciones constitucionales y
dentro de ellas  los mandatos tanto del Artículo 189 que señalan las funciones
del Presidente de la República en cuanto suprema autoridad administrativa y del
Artículo 208 de la Constitución, en cuanto determina el carácter y atribuciones
básicas  de los ministros y jefes de departamentos administrativos como jefes
de la administración.
Esas disposiciones comportan en su desarrollo el ejercicio de
potestades y atribuciones que permiten al Presidente de la República ejercer
sus funciones de supremacía respecto de toda la organización administrativa, y,
al ministro o jefe de departamento administrativo respectivo, sus funciones de
dirección y orientación de un determinado sector de la administración pública.
Así mismo es claro que las relaciones entre los órganos  de una entidad
administrativa a la cual se haya atribuido personalidad jurídica propia se
desarrollan con observancia y sin perjuicio del principio de jerarquía conforme
al cual  dentro de las organizaciones administrativas por principio corresponde
a los órganos superiores de  la correspondiente entidad ejercer los poderes de
decisión en relación con los asuntos atribuidos por la ley al correspondiente
organismo. Ese principio de jerarquía en virtud de las posibilidades
constitucionales dadas al legislador,  pueden ser parcialmente atenuados de
acuerdo con la ley.
En armonía con lo anteriormente expresado, asiste razón a la Procuraduría
General de la Nación y a los intervinientes por parte de la Superintendencia de
Sociedades y de la Academia Colombiana de Jurisprudencia cuando califican los
fenómenos  descritos en las disposiciones acusadas como expresivos  de las
modalidades de desconcentración administrativa y de delegación de funciones
administrativas. Como se ha señalado corresponde a la potestad organizatoria de
configuración propia del Congreso de la República, (Artículo150 numeral 7)
definir la estructura de la administración y crear, suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativas, superintendencias y otras entidades
del orden nacional “señalando sus objetivos y estructura orgánica”; en
la medida en que el organismo de cuya creación se trate sea calificado como
entidad del orden nacional descentralizada por servicios su creación sólo puede
ser creada por ley o por autorización de ésta “con fundamento en los
principios que orientan la actividad administrativa”.
Así mismo conforme al Artículo 211 de la Constitución tanto el
Presidente de la República como las otras autoridades allí mencionadas, entre
ellas los superintendentes, pueden delegar las funciones propias que la ley
señale.
Ya se ha expresado cómo las funciones de inspección y vigilancia
tienen el carácter de funciones administrativas y por tanto son susceptibles de
la delegación por parte de sus titulares previa la existencia de una ley y
dentro del marco de las normas que regulen el ejercicio de dichas actividades
de inspección y vigilancia (Artículo 150-8).
El demandante
expresa,  por último, que el decreto acusado, dado el contenido del artículo 12
y, particularmente, de  las expresiones resaltadas por él, resulta violatorio
del artículo 365 de la Constitución en la medida en que éste configura la
prestación de los servicios públicos, entre otras formas, mediante la
descentralización. Ahora bien basta a la Corte señalar que si bien los
organismos que forman  parte de la Administración, cuando están dotados de
personalidad jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio  integran
el llamado sector descentralizado no solo tienen por objeto, en sentido
estricto,  la prestación de servicios públicos sino que de acuerdo con la ley
(la 489 de 1998) también funciones administrativas, o la realización de
actividades industriales y comerciales. Así mismo, las actividades de
prestación de los servicios públicos están sujetas a las reglas que determine
la ley, para tal efecto el legislador goza también de amplia potestad de
configuración, de conformidad con los artículos 365 y 150- 22 de la
Constitución.  No obstante, en este punto cabe destacar que al revisar de
manera pormenorizada la demanda no se encuentran argumentos específicos de
ataque a las normas acusadas por la eventual violación del artículo 365 y
tampoco la deduce la Corte del conjunto de la demanda. Por lo demás, dentro del
reparto constitucional de actividades a cargo de la Administración, las
actividades de inspección, vigilancia y control  deben calificarse según los
análisis precedentes como funciones administrativas en sentido estricto. Por
ello la violación enunciada no puede ser estudiada por la Corte.
En conclusión, la Corte considera que con la expedición de las
disposiciones acusadas no incurrió el legislador extraordinario en trasgresión
alguna de las normas constitucionales pertinentes invocadas sino, por el
contrario que mediante éstas el legislador desarrolló cabalmente los mandatos
constitucionales sobre estructura, relaciones de los diversos órganos de la
administración pública nacional y así deberá declararlo en la parte resolutiva
de esta sentencia.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES las
expresiones “podrá” del inciso 1°; “de acuerdo con los lineamientos
establecidos por el Superintendente de Sociedades” del numeral 1°, “cuando
así lo delegue el Superintendente”, del numeral 2°; “de acuerdo con los
parámetros establecidos por el Superintendente”, del numeral 3°, y “sean
asignadas por el Superintendente de Sociedades”, del numeral 5° que hacen
parte del Artículo 12 del Decreto 1080 de 1996.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver sentencia C-1437 de
2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. S.V. Álvaro Tafur Galvis
[2] Ver sentencia C-629 de
2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[3]
Ver sentencias C-262 de 1995 y C-702 de 1999 M.P. Fabio Morón
Díaz, C-1190 de 2000 M.P: Álvaro Tafur Galvis, C-1437 de 2000. M.P. José
Gregorio Hernández Galindo. S.V. Cristina Pardo S. y Alvaro Tafur Galvis,
C-401 de 2001 M:P. Álvaro Tafur Galvis,  C-629 de 2003 M.P. Ávaro Tafur Galvis,
y C-044 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, A.V. Álvaro Tafur Galvis.
[4] Ver sentencia C-629 de
2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[5] Ver
sentencia C-629 de 2003 M.P.Álvaro Tafur Galvis.
[6] Ver así
mismo la sentencia C-727 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa que retoma esa
orientación.
[7] Ver
sentencia C-629 de 2003  M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[8] Ver sentencia C-599 de
1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[9] Ver sentencia C-496 de
1998 M:P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[10] Ver sentencia C-561 de
1999 M:P: Alfredo Beltrán Sierra.