C-031-93
Sentencia No
Sentencia
C-031/93
CONMOCION
INTERIOR-Causas
Las causales de
perturbación del orden público no se circunscriben a sus meras manifestaciones
externas. El Estado de conmoción interior coloca temporalmente en manos del
Presidente de la República un cúmulo de poderes extraordinarios para conjurar
eficazmente la situación de grave perturbación del orden público. El nuevo
ordenamiento constitucional exige, que se remuevan los factores de violencia
crónica y las posiciones privadas de fuerza que impiden la eficacia misma de la
Carta y del orden de vida que ella consagra. Frente a este ordenamiento no hay
una "anormalidad normal", sino un complejo aparato de fuerza
delincuencial que genera una dinámica antisocial cuya remoción por la vía que
resulte más apropiada y justa es condición previa para su efectiva e integral
vigencia y que se erige, por tanto, en suficiente y válida causal para declarar
la conmoción interior.
REF: R.E. - OO9
Revisión
constitucional del Decreto legislativo 1793 del 8 de noviembre de 1992,
"Por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior".
Magistrado
Ponente:
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Aprobada por Acta Nº
6
Santa Fe de Bogotá
D.C., febrero 1º de 1993.
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Simón Rodríguez Rodríguez y
por los Magistrados Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio
Hernández Galindo, Fabio Morón Díaz, Alejandro Martínez Caballero y Jaime Sanín
Greiffenstein,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
revisión constitucional del Decreto Legislativo 1793 del 8 de noviembre de
1992, "Por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior".
I. TEXTO DEL
DECRETO REVISADO
El tenor literal del
Decreto bajo revisión es el siguiente:
DECRETO NUMERO 1793
(8 DE NOVIEMBRE DE 1992)
Por el cual se declara el Estado de
Conmoción Interior
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
en ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo 213
de la Constitución Política, y
CONSIDERANDO:
Que en las
últimas semanas la situación de orden público en el país, que venía perturbada
de tiempo atrás, se ha agravado significativamente en razón de las acciones
terroristas de las organizaciones guerrilleras y de la delincuencia organizada.
Que además de las
acciones armadas contra la fuerza pública, los grupos guerrilleros han
intensificado su estrategia de atentar contra la población civil y contra la
infraestructura de producción y de servicios, con el fin de minar la
solidaridad ciudadana con las autoridades, debilitar la organización económica
del país y obtener de funcionarios públicos o de particulares, concesiones y
beneficios de diversa índole.
Que con el fin de
financiar y adelantar su actividad delincuencial, los grupos guerrilleros han
logrado disponer de cuantiosos recursos económicos obtenidos por diversos
medios ilícitos, los cuales, de acuerdo con informes de inteligencia, están
siendo administrados y canalizados valiéndose de las entidades financieras y de
otros mecanismos institucionales.
Que de acuerdo
con informes de inteligencia, los grupos guerrilleros están obteniendo por
diversos medios, tales como la intimidación de funcionarios y de contratistas
del Estado, acceso a recursos públicos - particularmente a nivel de ciertas
entidades territoriales - y distorsionando la ejecución de los programas del
Estado en determinadas zonas del país, entre ellos los de reforma agraria, para
favorecer sus acciones ilegales.
Que los grupos
guerrilleros se han aprovechado de algunos medios de comunicación para
entorpecer la acción de las autoridades, hacer la apología de la violencia,
justificar sus acciones delincuenciales y crear confusión y zozobra en la
población.
Que los grupos
guerrilleros vienen ejerciendo presiones sobre algunos funcionarios de
entidades territoriales con el fin de inducirlos a entrar en contactos directos
o entendimientos con ellos, contrariando la política presidencial en materia de
la conservación y restablecimento del orden público.
Que igualmente
dichos grupos delincuenciales han logrado entrabar y sustraerse a la acción de
la justicia, ante la imposibilidad de la misma de recurrir al apoyo de las
fuerzas militares como órgano de policía judicial para recabar las pruebas
necesarias.
Que los grupos
mencionados han buscado aprovecharse de diversas organizaciones sociales
legítimas para inducirlas a realizar actividades contrarias a la Constitución y
la ley.
Que las
organizaciones guerrilleras también están dirigiendo sus actividades contra
diversas cárceles.
Que de acuerdo
con informes de inteligencia, la acción de los grupos guerrilleros es
facilitada por organizaciones creadas para proveerse de bienes y servicios que
les permiten adelantar su actividad perturbadora del orden público.
Que,
adicionalmente, en la ciudad de Medellín se ha exacerbado en los últimos días
la acción de la delincuencia organizada, mediante atentados contra personal de
la Policía Nacional y del DAS, lo cual indica un aumento de las actividades
terroristas de aquélla.
Que además de intensificar
las acciones militares y de policía es necesario responder a la estrategias de
los grupos guerrilleros con medidas que aseguren la solidaridad ciudadana,
corten el flujo de recursos que financian las actividades de aquéllos, e
impidan que dispongan de los bienes que requieren para sus operaciones
delincuenciales.
Que es necesario
fortalecer la acción de los organismos judiciales en su función de investigar,
acusar y juzgar; proteger a los funcionarios judiciales y a los de los
organismos de fiscalización, así como a los testigos; permitir a las fuerzas
militares desarrollar funciones de policía judicial, y reprimir ciertas
conductas que contribuyen a que puedan tener éxito las operaciones de la
delincuencia organizada.
Que en ocasión
reciente se produjo el homicidio de una funcionaria judicial y se continúan
registrando amenazas contra miembros de la rama jurisdiccional, por lo cual se
impone adoptar a la mayor brevedad medidas que garanticen su integridad
personal y les permitan desarrollar con independencia y seguridad su altísima
función.
Que es necesario
adoptar medidas encaminadas a incrementar la protección de las víctimas de la
violencia y a mantener en alto la moral de la fuerza pública.
Que es igualmente
indispensable establecer medidas para aumentar la eficacia de la fuerza
pública, tales como las referentes a la disponibilidad de recursos, soldados,
oficiales y suboficiales, la movilización de tropas, la adquisición de
suministros y el fortalecimiento de los mecanismos de inteligencia.
Que es esencial
incorporar al Presupuesto General nuevos gastos y adoptar los mecanismos
presupuestales y legales adecuados para financiar las nuevas erogaciones que se
requieren para dar respuesta a la escalada terrorista.
Que es necesario
adoptar medidas que permitan al PNR desarrollar una actividad mayor en materia
de rehabilitación y normalización en las principales áreas en las cuales operan
activamente los grupos guerrilleros.
Que con el fin de
hacer frente a la delicada situación de orden público descrita, habida cuenta
de su origen, naturaleza y dimensiones, e impedir oportunamente la extensión de
sus efectos, es preciso adoptar medidas de carácter excepcional, que escapan al
ámbito de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía.
Que de
conformidad con el artículo 22 de la Carta la paz es un derecho y un deber de
obligatorio cumplimiento.
Que de acuerdo
con el artículo 2º de la Constitución, es un fin esencial del estado asegurar
la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, así como garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución.
Que de acuerdo
con lo prescrito por el artículo 189, ordinal 4º, de la Constitución Política,
corresponde al Presidente de la República conservar en todo el territorio el
orden público y restablecerlo donde fuere turbado.
Que de
conformidad con el artículo 213 de la Constitución Política corresponde al
Presidente de la República declarar el estado de conmoción interior cuando
exista una grave perturbación del orden público que atenten de manera inminente
contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convicencia
ciudadana y que no pueda ser conjurada mediante el uso de atribuciones
ordinarias de las autoridades de policía.
DECRETA:
ARTICULO 1º.
Declarar el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional a
partir de la vigencia del presente Decreto y por el término de noventa días
calendario.
ARTICULO 2º. El
presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición.
PUBLIQUESE Y CUMPLASE
Dado en Santa Fe
de Bogotá, D.C., 8 de noviembre de 1992
CESAR GAVIRIA
TRUJILLO
El Ministro de
Gobierno, HUMBERTO DE LA CALLE LOMBANA; la Ministra de Relaciones Exteriores,
NOEMI SANIN DE RUBIO; el Ministro de Justicia, ANDRES GONZALEZ DIAZ; el
Ministro de Hacienda y Crédito Público, RUDOLF HOMMES RODRIGUEZ; el Ministro de
Defensa Nacional, RAFAEL PARDO RUEDA; el Ministro de Agricultura, ALFONSO LOPEZ
CABALLERO; el Viceministro de Desarrollo Económico, Encargado de las funciones
del Despacho del Ministro de Desarrollo Económico, NELSON RODOLFO AMAYA CORREA;
el Ministro de Minas y Energía, GUIDO NULE AMIN; la Viceministra de Comercio
Exterior, Encargada de las funciones del Despacho del Ministro de Comercio
Exterior, MARTA LUCIA RAMIREZ DE RINCON; el Ministro de Educación Nacional,
CARLOS HOLMES TRUJILLO GARCIA; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, LUIS
FERNANDO RAMIREZ ACUÑA, el Ministro de Salud, GUSTAVO IGNACIO DE ROUX RENGIFO;
el Ministro de Comunicaciones, WILLIAM JARAMILLO GOMEZ; el Ministro de Obras
Públicas y Transporte, JORGE BENDECK OLIVELLA.
II. ANTECEDENTES
1. En cumplimiento
por lo dispuesto por el numeral 6º del artículo 214 de la Constitución
Política, el Jefe del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República envió el 9 de Noviembre de 1992 a esta Corte Constitucional copia
auténtica del decreto 1793 del 8 de Noviembre de 1992, expedido por el Gobierno
Nacional.
2. El 12 de
Noviembre de 1992, la Secretaria General de la Corte Constitucional, envió el
expediente respectivo al Despacho del Magistrado Ciro Angarita Barón, quien, en
auto fechado el 23 de noviembre, decidió avocar el conocimiento del proceso.
Igualmente, decretó
un período probatorio de diez (10) días, para que el Secretario General de la
Presidencia remitiera algunos documentos e informes que más adelante se
relacionarán; ordenó que se oficiara al señor Procurador General de la Nación
para que remitiera copia de su informe acerca de las condiciones de
desprotección de los agentes que fueron asesinados en el Putumayo, en la
madrugada del día en que se expidió el decreto; de la misma manera, solicitó
informes al Director de la Policía Nacional acerca de los agentes de la
Institución sacrificados por grupos delincuenciales en el año 1992.
Ordenó también que,
después de expirado el término probatorio, se fijara el negocio en lista por el
término de 5 días para efectos de la intervención ciudadana, y el consiguiente
traslado al señor Procurador General de la Nación, para que, dentro del término
legal, rindiera el concepto de rigor.
También se comunicó
la iniciación del proceso al señor Presidente de la República, a los señores
Ministros de Gobierno, Defensa y Justicia, a la Comisión Andina de Juristas, a
FUNDEPUBLICO, al Instituto de Derechos Humanos "Guillermo Cano" de la
ESAP, al CINEP, al Comité Permanente para la Defensa de los Derechos Humanos,
para que - si lo estimaban pertinente - defendieran o impugnaran según el caso,
la constitucionalidad del decreto en revisión.
El diez (10) de
diciembre de 1992, la Secretaría General informó, tras el vencimiento del
término probatorio, que se habían recibido los informes solicitados al
Secretario General de la Presidencia y al Procurador General de la Nación, pero
no las que se le habían solicitado al Director General de la Policía Nacional.
LAS PRUEBAS
1. El Procurador
General de la Nación, en oficio fechado el 9 de diciembre de 1992, remitió
copia del informe rendido el 25 de junio de 1992 por funcionarios de la
Procuraduría Delegada para Asuntos Agrarios, con ocasión de la visita a los
campos de exploración y explotación petrolera de Orito y Santa Ana (Putumayo);
del auto del 15 de Julio de la misma Delegada, así como de las actuaciones
posteriores  y del oficio remisorio de tales diligencias al despacho del Jefe
del Ministerio Público.
En dicho informe,
los funcionarios de la Procuraduría Delegada para Asuntos Agrarios, que
inspeccionaron las posibles alteraciones ambientales producidas por los campos
de exploración y explotación mencionados, dedicaron un acápite completo a los
problemas sociales de las Fuerzas Militares en la región. Dicen textualmente:
"...Con gran
dolor como colombianos, nos vemos en la necesidad de informarle la grave
situación en que nuestros soldados, que exponen la vida durante las 24 horas
del día, por defender intereses nacionales y transnacionales se encuentran:
1) Prendas
personales en pésimo estado.
2) Carencia de
los más mínimos elementos de aseo, y los que cuentan con ellos, es porque de su
escaso sueldo los mandan conseguir.
3) No cuentan con
botas apropiadas, ya que permanecen en zona pantanosa donde se encuentran los
cambuches. Algunos cuentan con botas de caucho que consiguen con las compañías,
pero estos son escasos. Sus botas de cuero, debido a la humedad constante, se
encuentran en pésimas condiciones, y les producen toda clase de enfermedades
micóticas en los pies.
4) Los cambuches
dan grima, los plásticos que los favorecen de la inclemencia del clima (en una
región de alto índice pluviométrico) se encuentran agrietados.
5) Los soldados
se encuentran sin vacuna contra malaria y limaniacis.
6) Carecen de
drogas de emergencia, alcohol, algodón, gasa, esparadrapo, gotas para el oído,
ojos, cremas para combatir alergia y remedios para hongos, problemas de
garganta y gripa, y dolor de muela.
Personalmente
solicitamos a las compañías Ecopetrol y Argosy, que por humanidad, no por estar
pactado, suministraran a los soldados, plásticos y drogas más urgentes; pero
esto es esporádico; pero creemos que como en el mes de diciembre se suscribirá
un nuevo contrato de ayuda con las fuerzas militares, éste debe ampliarse, en
cuanto a la ayuda que las empresas que se beneficien puedan dar a los soldados
y policías que prestan servicio en las Estaciones y Baterías del Distrito sur.
" (Cfr. Fls 35 y 36)
El 15 de julio de
1992, la Procuraduría Delegada para Asuntos Agrarios decidió, de acuerdo al
informe citado, compulsar copias pertinentes a la Procuraduría Delegada para
las Fuerzas Militares, quien a su vez dio traslado del informe al Comandante
General de las Fuerzas Militares, el día 23 de Octubre de 1992.
2. El 9 de Diciembre
de 1992, el Secretario General de la Presidencia de la República, remitió a la
Corte los documentos que a continuación se describen.
2.1 Informe de los
señores Ministros de Gobierno, Justicia y Defensa Nacional sobre las causas que
generaron la declaratoria de Conmoción Interior por Decreto 1793 de 1992. A
dicho informe se anexa la comunicación dirigida a la Secretaría Jurídica de la
Presidencia por el Jefe de la Secretaría Colectiva de la Dirección Regional de
Fiscalías.
En el informe se
relata que entre octubre y principios de noviembre de 1992, hubo 70 ataques
contra la fuerza pública. Emboscadas, en diversos departamentos del país y
graves atentados contra la infraestructura económica y de servicios del país,
en particular contra oleoductos, siendo el de mayor gravedad la masacre de 26
policías en Orito, Putumayo, el 8 de noviembre.
Los ataques no solo
iban dirigidos contra objetivos militares, sino también contra particulares. En
el mismo período, la delincuencia organizada causó la muerte de 35 miembros de
la fuerza pública en Medellín, y colocó artefactos explosivos que produjeron la
muerte de civiles y de miembros de la rama judicial. Los firmantes del informe
concluyen que la estrategia de la guerrilla se encamina, ya no a atacar a la
fuerza pública sino a afectar la infraestructura económica del país.
De otra parte, la
imprescindible necesidad de financiación para cometer todos estos actos
terroristas, dicen, se logra muchas veces a través de la comisión de otros
hechos punibles. Por ejemplo, informes de inteligencia relatan que los
contratistas de ciertas empresas estatales pagan un porcentaje del valor de
cada contrato a la guerrilla, la cual parece tener inversiones en minas y otras
actividades en distintos puntos del país y también parece haber obtenido
facilidades de organismos del Estado para la asignación de tierras.
En cuanto a los
medios de comunicación, los Ministros informan que en el pasado reciente los
guerrilleros se han aprovechado de algunos de ellos con el fin de lograr que se
difundan sus mensajes que incitan a la violencia. Así, mediante el aprovechamiento
de las libertades democráticas, socavan las bases mismas de la democracia.
Por otra parte,
consideran que la guerrilla ha alterado la unidad y coherencia del mando
estatal ordenada por la Constitución en materia de orden público, pues, según
informes de inteligencia, diversas autoridades públicas han colaborado con
organizaciones guerrilleras, bien sea rindiéndoles cuentas, o bien impulsando
diálogos regionales.
La dificultad de
recaudar pruebas necesarias en los procesos penales por la imposibilidad de
recurrir a las Fuerzas Militares como órgano de policía judicial, hace
imprescindible, según los Ministros, que se tomen medidas que permitan suplir
la ausencia de agentes de la fiscalía en los apartados lugares donde los grupos
guerrilleros operan. Además, estos grupos disponen de organizaciones
cooperativas y empresas para apoyar el desarrollo de su actividad, y se han
infiltrado en los sindicatos y en las cárceles. Particularmente en estas
últimas, han propiciado actos violentos, lo cual se sustenta en un documento
que  anexan a su informe.
Se refieren también
a la necesidad imperiosa de establecer mecanismos que protejan a los miembros
de la rama judicial y a los testigos, para garantizar el cumplimiento de su
función en el caso de los primeros, y  la colaboración en el caso de los
segundos.
Concluyen afirmando
que para hacer frente a todas estas causas de perturbación del orden público,
es necesario adoptar medidas de carácter extraordinario que escapan al ámbito
de las facultades ordinarias de policía.
Los Ministros
anexaron el informe relativo a los disturbios en las cárceles, que ya se ha
mencionado y un documento proveniente de la Dirección Regional de Fiscalías, en
el cual se le informa al Secretario Jurídico de la Presidencia de la República,
que, en los anteriormente llamados Territorios Nacionales, se ha dificultado
mucho la labor de investigación de policía judicial, debido al hostigamiento
guerrillero y la dificultad en el acceso. Por esa razón, se sugiere que, en
ausencia de agentes de la fiscalía, se le atribuyan funciones de policía
judicial a los miembros de las Fuerzas Militares.
2.2. Informe de
inteligencia proveniente de la Consejería para la Defensa y Seguridad Nacional,
así como documentos complementarios del Ministerio de Defensa, acerca de los
hechos a que hace referencia el decreto que se revisa, relacionados, en
concreto, con el tema de las finanzas de la subversión. El Secretario General
de la Presidencia, invocando la ley 57 de 1985, solicita que estos documentos se
conserven en reserva, petición que esta Corte considera perfectamente ajustada
a la ley y por lo tanto acoge.
2.3 Copia del
informe presentado por el Gobierno Nacional al Congreso de la República sobre
la declaratoria de Conmoción Interior por Decreto 1793 del 8 de noviembre
pasado. A dicho informe se anexaron el discurso del señor Presidente de la
República pronunciado el 8 de noviembre de 1992 y sendos informes sobre las
acciones de la guerrilla en los meses de octubre y noviembre, las acciones del
narcoterrorismo en Medellín, y la situación presupuestal de la fuerza pública.
En el mencionado
informe, el Presidente de la República y el Ministro de Gobierno le informan a
los Presidentes de Senado y Cámara que los días 7 y 8 de noviembre de 1992, la
actividad de los grupos guerrilleros y narcoterroristas se intensificó
significativamente, agravando una situación de orden público que de por si ya
venía deteriorada. La masacre del Putumayo y la colocación de seis bombas en
Medellín, - que afortunadamente fueron desactivadas - fueron los hechos más
graves, pero no los únicos, de esa arremetida violenta. El Presidente decidió
entonces, declarar el Estado de Conmoción Interior.
Explican que es
evidente que la guerrilla ha intensificado su estrategia de atentar contra la
población civil y contra la infraestructura de producción y de servicios.
Dentro de esa población civil, hay funcionarios públicos de municipios y
departamentos en los cuales la guerrilla quiere obtener concesiones y
beneficios de diversa índole.
Todo lo cual llevó
al Gobierno a la conclusión de que la estrategia guerrillera no podía ser
afrontada con medidas exclusivamente de tipo militar. Era necesario crear
instrumentos legislativos idóneos. La declaratoria de Conmoción, dice el
gobierno, era indispensable para que este evitara el erosionamiento de la
solidaridad ciudadana, adoptando medidas para asegurar que todas las gentes de
bien definan su posición en el conflicto "que la abrumadora mayoría de los
colombianos rechaza". Igualmente, es necesario cortar el flujo de
financiación de la guerrilla, y evitar que, en ciudades como Medellín, se
repitan los excesos del narcoterrorismo de hace tres años. todo lo cual,
además, debe complementarse con un fortalecimiento de la acción de la justicia.
Agrega que la
embestida guerrillera del 7 y 8 de noviembre, constituye un paso más en el
recrudecimiento de la turbación del orden público que había venido sufriendo el
país, agravado por el abuso que la misma guerrilla hace de los instrumentos
democráticos tales como la utilización de diversos medios de comunicación para
propagar su mensaje.
Considera el
Gobierno que, en virtud de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, es
posible declarar el Estado de Conmoción, aunque aun no exista una ley
estatutaria de los Estados de Excepción, pero no desconoce la urgencia e
importancia de que dicha ley se apruebe a la mayor brevedad, no obstante los
ataques que la guerrilla le ha hecho al proyecto que actualmente cursa en el
Congreso.
Opina que la
Constitución permite la limitación de los derechos en Estado de Conmoción, pero
no la suspensión de los mismos, razón por la cual va a garantizar, cualquiera
que sea las medidas que se tomen, el contenido esencial de los derechos de los
ciudadanos.
El Gobierno
considera que todos los hechos relatados en el informe han traumatizado
seriamente la convivencia ciudadana. La perturbación del orden público es
indudablemente grave, y será afrontada dentro de los estrictos marcos
constitucionales. Invita, por último, a que en este trance, la rama legislativa
y la ejecutiva aúnen esfuerzos dentro de sus correspondientes órbitas de
competencia.
2.4. Informe del
señor Consejero Presidencial para la Paz acerca de las negociaciones realizadas
durante el presente año con diversos grupos guerrilleros y sus resultados.
Con fecha 3 de
diciembre de 1992, el Consejero Presidencial para la Paz (E), Ricardo
Santamaría Salamanca, informa acerca de la ronda de conversaciones entre el
Gobierno y la coordinadora guerrillera en Caracas, Venezuela y en Tlaxcala,
México. Explica que a esas conversaciones se llegó tras haber logrado lo que se
llamó el Acuerdo de Cravo Norte, y que reunían las siguientes características:
-Eran conversaciones
directas, entre la representación del Gobierno y la representación que
designara la coordinadora guerrillera, obviando cualquier intermediación.
- No hubo
condiciones previas a cumplirse por la Coordinadora Guerrillera, de tal manera
que no hubo exigencias para que cesaran su accionar armado o para que liberaran
secuestrados, como sí sucedió en los procesos llevados a cabo con los grupos
insurgentes hoy desmovilizados.
-Debían realizarse,
por lo tanto, en el exterior. De acuerdo al pacto de Cravo Norte, se escogió a
Caracas y después a Tlaxcala, México.
En Caracas, se
definió una agenda de 10 puntos, se acordó la presencia de una veeduría
internacional y la de un testigo internacional, se definieron los 16 elementos
constitutivos de una posible fórmula para el cese al fuego, y se reiteraron una
serie de compromisos unilaterales de la coordinadora, tales como no atentar
contra la población civil.
El tema del cese al
fuego y a las hostilidades fue el único punto de la agenda que se discutió,
pero no fue posible llegar a ningún acuerdo. Las posiciones de gobierno y
coordinadora eran irreconciliables, en particular sobre el punto de los
mecanismos de verificación, pues la Coordinadora se opuso a la posibilidad de
localizarse en espacios geográficos delimitados para facilitar la verificación.
La propuesta que hicieran de localizarse en 192 municipios sin presencia de la
fuerza pública, fue considerada inaceptable por parte del gobierno. Este
desacuerdo, sumado a la situación política en Venezuela, obligó a que, por
mutuo acuerdo, se suspendiera las conversaciones para reanudarlas en México, en
enero de 1992.
Según el informe,
antes de que se reanudaran las conversaciones en México, sucedieron los
siguientes hechos:
- Hubo cambios en la
dirección de la Consejería para la Paz, con el nombramiento de Horacio Serpa
Uribe. Era un indicio de que el gobierno consideraba que el diálogo era el
mecanismo idóneo para superar el conflicto.
- También se
modificó la metodología para la negociación. Se eliminó la existencia de temas
"tabú" en la mesa de negociaciones, y se nombraron responsables
gubernamentales que expondrían, en la mesa, cada uno de los temas que se
estuvieran discutiendo.
- La política de
reinserción también sufrió modificaciones, pues se le asignó esa
responsabilidad a la Consejería para la Política Social, encabezada por otro
colombiano de las más altas calidades.
- Se reiteró la
necesidad de que, antes de la reanudación de las conversaciones, la
Coordinadora cumpliera los compromisos unilaterales adquiridos en Caracas,
tales como el respeto a la población civil.
- Se conocieron las
conclusiones de la VI cumbre de la Coordinadora, según las cuales la lucha
armada mantenía su vigencia, se reafirmaba la unidad de la coordinadora y se
decidía que las conversaciones en México serían utilizadas para promocionar
internacionalmente a la guerrilla.
- La coordinadora
intentó vincular a otros estamentos, distintos al ejecutivo, a las
conversaciones: parlamento, sindicatos, etc.
- Hubo un
recrudecimiento de las acciones terroristas de la guerrilla, lo cual generó un
ambiente en la opinión pública desfavorable a las conversaciones.
Con estos
antecedentes, se reiniciaron las conversaciones en Tlaxcala, México, que
tuvieron tres fases.
En la primera, se
definió una agenda de discusión que incluía temas como la apertura económica,
la corrupción administrativa, los derechos humanos y los alcances de la nueva
Constitución.
La metodología
adoptada era la siguiente: la Coordinadora exponía sus puntos de vista sobre
cada uno de los temas; después se escuchaba a los representantes
gubernamentales para cada uno de los temas (distintos a los de la comisión
negociadora), y a los representantes de los gremios, sindicatos y
organizaciones sociales, de tal manera que se facilitara el acercamiento. Sin
embargo, fue cada vez mas evidente la posición recalcitrante de la Coordinadora
que dificultaba el acuerdo en cada uno de esos temas. A lo cual se sumaba el
hecho de que las peticiones para que se resolviera el secuestro de Argelino
Durán Quintero fueron totalmente desconocidas.
El desenlace fatal
del secuestro del exministro, hizo que la comisión negociadora tuviera que
regresar a Bogotá para consultas con el Presidente. La Coordinadora se negó a
aceptar que el tema del cese al fuego y el secuestro fuera ubicado como
prioritario en la agenda, lo que obligó a un receso.
Durante el receso,
que duró del 21 de Marzo al 6 de Abril, la Iglesia ofreció su mediación, y la
comisión de la Coordinadora - que permanecía en Tlaxcala - aceptó variar la
agenda, pero solo tras  un acuerdo al que se llegara el primer día en que
formalmente se reanudaran las conversaciones.
Así comenzó la
segunda fase, en la que un mediador nombrado por la iglesia, el padre Nel
Beltrán, propuso varias fórmulas, todas las cuales fueron rechazadas por los
representantes de la guerrilla, pues consideraban que la modificación en la
agenda y la negociación debía hacerse con los representantes del gobierno. La
iglesia insiste y propone que simplemente se cambie el orden de los temas a
discutir, sin incluir temas nuevos, ni excluir ninguno de los ya acordados.
Propone que se inicie con el tema de secuestro, se siga con los efectos de la
confrontación sobre la población civil y se continúe con el resto de los puntos
del temario. La coordinadora rechazó igualmente esta propuesta, lo que llevó al
padre Beltrán, en un último intento desesperado, a formular las siguientes tres
preguntas:
- Hay voluntad de
dialogo para procurar acuerdos de paz?
- Hay disposición
para estudiar el cambio de la agenda y dar prioridad a los temas relacionados
con el secuestro y los derechos humanos?
- Se respetarán las
decisiones que se tomen como fruto de la mediación?
Las respuestas que
tanto el Gobierno como la Coordinadora dieran a estas tres preguntas, hicieron
que la Iglesia terminara su mediación con una invitación a las partes para que
reanudaran las conversaciones, en el entendido de que el primer punto a
discutir sería el orden del temario. Ambas partes aceptaron la invitación, lo
cual dio lugar al inicio de la tercera fase del proceso.
Fase en la cual la
Coordinadora se negó a aceptar cualquier modificación en la agenda e insistió
vehementemente en que se continuara la discusión sobre la apertura económica.
Eso llevó a que se aplazaran las conversaciones hasta el 31 de octubre.
Concluye el
Consejero su informe considerando que desde el punto de vista del Gobierno
Nacional, las conversaciones demostraron la voluntad de este de propiciar una
solución al conflicto armado, su convicción de que actividades como el
secuestro deben abolirse para propiciar un clima de confianza en el proceso y
que está dispuesto a hacer todos los esfuerzos para lograr la paz, sin
sobrepasar los limites de la tolerancia y la democracia.
Por su parte, la
Coordinadora Guerrillera demostró su intención de asistir a la mesa de
negociaciones, pero sin la decisión de lograr, con ello, una solución al
conflicto armado. Carece de un proyecto político y programático, que le permita
entrar al juego democrático y solo participa en coyunturas como paros,
negociaciones colectivas etc.
Termina el informe
diciendo que la suspensión de los diálogos:
"...no es
el resultado de una acción del gobierno orientada a cambiar su decisión de
utilizar, siempre que sea útil a la paz, el diálogo como procedimiento, sino el
convencimiento de que esta política, al menos por ahora y en el corto plazo, no
ha encontrado en la Coordinadora Guerrillera, el eco necesario para poder
llevarla adelante" (Cfr. Fl146)
2.5. Informe del
señor Ministro de Defensa sobre los diversos aspectos solicitados por la Corte
Constitucional.
El Ministro de
Defensa remite a esta Corte un informe del Comandante General de las Fuerzas
Militares, en el cual anexa diversas pruebas de inteligencia que sustentan los
hechos relatados en los considerandos del decreto que se revisa.
La parte sustancial
del informe explica que a raíz del rompimiento de las negociaciones con los
grupos guerrilleros, el Comando General de las Fuerzas Militares expidió
ordenes tendientes a intensificar las operaciones de contraguerrilla en todo el
territorio nacional con miras a localizar a los cabecillas de las FARC, el ELN
y la disidencia del EPL, y a a proteger la economía nacional.  Las operaciones
se han realizado con la colaboración del Ejército, la Fuerza Aérea y la Armada
Nacional. En el informe se describen las diferentes planes que se han diseñado
para proteger los oleoductos, contrarrestar el fenómeno de las milicias
populares y luchar contra el narcotráfico.
Explica el general
Ramón Emilio Gil Bermúdez que en 1992 se han realizado operaciones permanentes
contra la subversión armada en todo el territorio nacional, que han evitado
ataques, pero reconoce que a veces el esfuerzo realizado no se compagina con
los resultados finalmente obtenidos en algunas de las operaciones. Anexa la
descripción de las operaciones realizadas y sus resultados. Esas operaciones
sufren cambios de nombre, con el fin de mantener el necesario secreto, pero no
por ello deja de haber continuidad en la actividad de la contraguerrilla.
El informe continúa
describiendo los incrementos de tropa, arsenales y acciones de inteligencia
durante 1992. Explica como se ha incrementado el numero de las Unidades
Especiales Anti Extorsión y Secuestro (UNASE), y que las dos ultimas unidades
de este tipo se han ubicado en Urabá y en Ciénaga. Igualmente se inició la
concentración de los soldados voluntarios en diversos batallones de
contraguerrilla ubicados en varias brigadas del país. La adquisición de
material de guerra e intendencia, por su parte, se encuentra sometida al
trámite legal ordenado por el Estatuto de Control Fiscal.
En cuanto a la
pregunta formulada por esta Corte en relación con los resultados concretos de
las acciones militares traducidas en territorio recuperado, capturas, bajas y
material bélico incautado, el General Gil Bermúdez contesta:
"Las
operaciones conjuntas realizadas en el sector centro-oriente (serranía de la
Macarena), Oriente (Sur de Bolívar), Norte (Urabá) y Sur (área del Caquetá,
Putumayo),  permitieron a las Fuerzas Militares desalojar a la subversión de
estos territorios, estableciendo así la soberanía con la implementación de la
autoridad o restableciéndola donde fue suplantada por los grupos alzados en
armas." (Cfr. fl 152)
Remite también, un
informe general de los resultados concretos obtenidos sobre el enemigo y las
acciones subversivas contra las propias tropas en lo corrido del año.
3. El 10 de
diciembre de 1992, el Secretario General de la Presidencia de la República
agregó, a las pruebas ya enviadas y que se acaban de relacionar, un informe de
inteligencia del Departamento Administrativo de Seguridad, en el cual se
presentan de manera sintética las informaciones de que disponían los organismos
de seguridad sobre los diversos hechos a que hace referencia el decreto 1793 de
1992.
En dicho informe, el
Dr. Fernando Britto, director del DAS, analiza la financiación de los grupos
guerrilleros y la administración de esos recursos a través de las entidades
financieras y otros mecanismos institucionales. Dice que la subversión armada,
a través de su vasta estructura contempla diversos mecanismos de financiación
para la consecución de recursos económicos destinados al desarrollo de sus
diversas actividades, entre las que se incluyen, no solo las actividades
delincuenciales, sino las de propaganda y adoctrinamiento. Los métodos de la
guerrilla varían de región a región, de acuerdo a los renglones de producción,
en cada una de ellas - hurto de semovientes, extorsión, asalto a instituciones
crediticias, etc. - pero en todas ellas existe como denominador común el
secuestro, que muchas veces termina con el ajusticiamiento de la victima, que
ha sido escogida previo un cuidadoso proceso de selección.
Otra fuente de
financiación de la guerrilla, según el informe, corresponde a las actividades
de narcotráfico. En un principio, la guerrilla protegía la infraestructura de
producción de los carteles de la droga, por lo cual percibía un porcentaje de
lo producido. Después, empero, hubo una ruptura de las relaciones, y la
guerrilla empezó a cobrar un "impuesto de gramaje", que, al generarle
mayores ingresos, le permitió iniciar actividades de narcotráfico por cuenta
propia.
Por otra parte, la
guerrilla ejerce un control sobre los sectores aurífero, carbonífero y energético,
pues cobra a las empresas nacionales y multinacionales  un "impuesto"
llamado de "guerra".
Procede luego a
analizar las finanzas de los grupos guerrilleros, de manera independiente,
pues, dado que la estructura de cada organización es distinta, es necesario
individualizar también el estudio de los ingresos y egresos de las FARC y del
ELN.
En el segundo
acápite, el Director del DAS analiza el problema de la financiación de la
guerrilla por medio de recursos públicos y la distorsión de los programas del
Estado. La guerrilla -dice- ha empezado a influir sobre la toma de decisiones
políticas y económicas, de gran trascendencia, sobre todo en el nivel local.
Por ejemplo, a través de la organización de milicias y de la intimidación contra
autoridades locales, quiénes se ven obligadas a dimitir cuando no acatan las
presiones guerrilleras. El caso del Cesar es dramático: 21 de los 24 alcaldes
del departamento están amenazados de muerte.
La Caja Agraria
también es víctima de presiones, con el fin de que favorezca con créditos de
acuerdo a las conveniencias de la guerrilla o se abstenga de iniciar cobros
ejecutivos. De la misma manera que el INCORA, que ha visto perturbado el
proceso de adjudicación de tierras, particularmente en sectores aledaños a los
oleoductos.
La penetración en
las organizaciones comunitarias, a través de juntas comunales, cooperativas,
milicias o cooperativas de producción,  ha permitido que la guerrilla pueda
influir en la destinación de los presupuestos locales y en el tipo de
actividades comunitarias que los habitantes desarrollan. En zonas como Arauca y
el sur de Bolívar, este tipo de estrategia ha facilitado la actividad de la
narco-guerrilla. Por esa vía, pretenden, según el informe, desprestigiar las
actividades y el personal del Plan Nacional de Rehabilitación. Igualmente,
mediante las llamadas "uniones solidarias" se infiltran en las
organizaciones sindicales y laborales; y mediante las "coordinadoras
campesinas" realizan actividades de apoyo a los sediciosos, tales como
paros, y otras campañas antigubernamentales.
Otro tipo de presión
que se ha popularizado en algunos municipios es el relacionado con los
"cabildos populares", que "fiscalizan" la labor de las
autoridades locales. Algunos alcaldes le han rendido informes a estas
organizaciones de la subversión. El ELN, por ejemplo, ha creado los
"programas municipales de desarrollo y democracia", que son foros
abiertos para la discusión, pero en realidad buscan conseguir apoyo para su
programa. En algunos casos, han logrado, por ejemplo, que las autoridades
abandonen la custodia de los parques naturales, seguramente con la intención de
que sean invadidos por los colonos.
En el último acápite
de su informe, el Director del DAS analiza la situación creada por las amenazas
de la delincuencia organizada y de los grupos guerrilleros contra miembros de
la rama jurisdiccional. Considera que el sólido aparato financiero que se ha
descrito, les permite materializar cualquier tipo de amenaza, en particular
contra los funcionarios encargados de administrar justicia, como sucedió, entre
otros, con la comisión judicial que fue masacrada en Usme, Cundinamarca.
Abusando de la posición social de las victimas, han llegado incluso a amenazar,
secuestrar y asesinar a los funcionarios que constituyen su blanco principal.
En algunos casos, han coaccionado a los funcionarios públicos, para que estos
actuen de determinada manera u omitan el cumplimiento de sus funciones. Las
"milicias" son las que realizan la labor de investigación previa con
el fin de coaccionar al funcionario respectivo.
4. Con fecha 11 de
diciembre de 1992, el Secretario General de la Presidencia de la República
remitió los informes de inteligencia de carácter secreto identificados con los
números 38, 39, 41 y 42, producidos por la Consejería Presidencial para la
Defensa y Seguridad Nacional, y que tienen que ver con las finanzas - evolución
y características presentes, estimativos de gastos e ingresos en 1991, etc. -
tanto de las FARC como del ELN. En razón a lo dispuesto por la ley 57 de 1985,
esta Corte mantiene en secreto el contenido de dichos documentos.
5. El 15 de
Diciembre de 1992, el Mayor General Miguel Antonio Gómez Padilla, Director
General de la Policía Nacional, hizo llegar a esta Corte una relación del
personal de la institución que había sido muerto por grupos de delincuentes
durante 1992, así como un texto de respuestas a las preguntas que esta Corte le
había formulado.
La lista de los
policías muertos durante el año de 1992, ocupa 12 folios útiles del expediente.
De acuerdo a esa lista, 517 miembros de la policía murieron por la acción  de
grupos de delincuentes durante dicho año.
El Mayor General
Padilla informó igualmente que en cuanto las medidas preventivas para proteger
a los miembros de la Policía Nacional, se adelantan cursos de capacitación, se
practican inspecciones, se elaboran planes de defensa en los cuarteles y
poblaciones, se realizan diariamente "relaciones generales" en las
que se recalcan las medidas de seguridad y se escuchan sugerencias adicionales,
se elaboran planes y directivas de carácter permanente, se dramatizan casos
para analizar los aciertos y las fallas de los diferentes operativos, se les da
completa instrucción sobre el manejo y cuidado de armamento, y se realizan permanentes
cursos de contraguerrilla donde pueden aplicar la teoría aprendida.
LA INTERVENCION
CIUDADANA
El término de
fijación en lista, según el correspondiente informe de la Secretaría General,
venció en silencio.
EL CONCEPTO DE
EXPERTOS
Haciendo uso de la
facultad que le concede el artículo 13 del decreto 2067 de 1991, el Magistrado
sustanciador elevó consulta, en su calidad de expertos, a dos profesores del
Instituto de Estudios Políticos de la Universidad Nacional de Colombia. Se les preguntó
su concepto en relación con la agravación de la perturbación del orden público
en los meses de Octubre y Noviembre de 1992, y sobre el conflicto
Estado-guerrilla a la luz del nuevo marco constitucional colombiano.
1. Con fecha 12 de
enero de 1993, el Profesor Gonzalo Sánchez, uno de los más destacados, serios y
estudiosos del problema de la violencia nacional, emitió el concepto
solicitado. Considera que Colombia, ha vivido un problema de orden público
desde 1948, en el cual se presentan periódicas y previsibles agravaciones,
sobre todo desde cuando se inició el ciclo de negociaciones hace más de una
década. Por lo tanto, con un paquete de medidas en noventa días, no se va a
solucionar un conflicto que lleva décadas de existencia. La premura con la que
el Gobierno dictó el Estado de Conmoción Interior, junto con las acciones de la
guerrilla, es una herida mortal al germen democratizador plantado en la
Constitución de 1991. El manejo del orden público y la estrategia guerrillera
implican un retroceso al período preconstituyente.
Dice el profesor
Sánchez que el proceso que desencadenó la declaratoria de Conmoción Interior,
es, en gran medida, culpa del propio gobierno, que no reanudó la conversaciones
de Tlaxcala el 31 de octubre; aceptó la renuncia del Consejero de Paz y
desestimó la capacidad perturbadora del narcotráfico, como consecuencia de la
fuga de Pablo Escobar.
"Un recurso
extraordinario como la conmoción interior, no debería servir de pretexto o
instrumento para encubrir la incompetencia oficial".
Afirma también que
el Gobierno rehusó considerar otro tipo de opciones para hacerle frente a la
situación. Por ejemplo, no le dio suficiente impulso a los desarrollos
pendientes del nuevo marco constitucional, lo que lo hubiera colocado en una
posición favorable en la "guerra de legitimidades". Igualmente, se
negó a replantear el modelo de negociaciones y simplemente abandonó la
estrategia negociadora y de la misma manera, prohibió o desautorizó los
"diálogos regionales", sin preocuparse por buscarle una salida audaz
a esa alternativa que considerara, por ejemplo, las variables diferentes en
cada región, y la formula de "cabildos regionales" sobre la
violencia. Así se ampliaría el rígido marco de los "diálogos CON la
guerrilla". Todo esto sin contar con el repertorio de recursos
constitucionales y legales ordinarios de que disponen las ramas del poder
público, que, de aplicarse, hubieran hecho innecesaria la declaratoria de
Conmoción Interior.
Agrega :
"Si de
verdad hubiera preocupación por las violencias que afectan la vida ciudadana
diariamente, el gobierno debería estarse ocupando también prioritariamente de
las formas de delincuencia "común", que esas si se han disparado en
los últimos años a escalas fuera de lo "común". Por qué no se piensa
en medidas de emergencia judicial y social que atiendan las inaplazables
necesidades en estos frentes?" (Fls...)
Seguidamente, el
profesor Sánchez cuestiona algunas de las medidas que se han tomado a la sombra
del clima creado por la Conmoción interior, tales como las relativas al
secuestro, que discriminan entre victimas pudientes y victimas no tan
pudientes. De la misma manera, le parece irresponsable plantear el debate sobre
la pena de muerte en un país donde las muertes violentas se han rutinizado. Y considera
que los mecanismos de pagar por información suministrada a organismos
investigativos, va a conducir a una "sicarización" de la justicia,
que, en el largo plazo, va a llevar a que el aparato judicial solo se reactive
mediante el halago de la recompensa.
Termina entonces
diciendo:
"En suma, la
conmoción interior mutiló quizá de manera irreparable el espíritu de la nueva
constitución. Dentro de las viejas prácticas del Estado de Sitio su uso hubiera
parecido normal. Pero había un nuevo marco institucional, de alguna manera
legitimado popularmente, y se dudó de su potencial renovador o se renunció a
activarlo antes de echarlo por la borda" (fls...)
2. Por su parte, el
profesor Iván Orozco Abad  considera que saber si ha habido una
"agravación significativa" de la situación de orden público, implica
delimitar el marco de referencia respecto del cual dicha "agravación"
se predica. Considera que la violencia estructural que ha padecido el país
desde el siglo pasado, adquirió desde 1985 la forma de una "violencia
generalizada", donde la lógica guerrilla-contraguerrilla ha dado lugar a
la lógica del terror y el contra-terror. Por lo tanto, la espiral de violencia
es, en sentido histórico y estadístico, algo "normal", que no
justifica la declaratoria de Conmoción Interior, pues si bien plantea graves
retos a la democracia colombiana no justifica la sustitución de una
Constitución ordinaria por una Constitución de excepción.
El análisis de la
figura de la Conmoción Interior en la Constitución de 1991 y su comparación con
la anterior figura del Estado de Sitio, le conduce a afirmar que este
instrumento solo debe ser aplicado cuando las circunstancias pongan en peligro
inminente la existencia del Estado y de la sociedad. Tal fue la intención del
Constituyente, al querer romper el ciclo de violencia contra-estatal y el
autoritarismo estatal que sustentó el abuso de la figura del Estado de Sitio.
En cuanto a la
"agravación significativa" de la perturbación del orden público, que,
según el Gobierno, ocurrió en Octubre y Noviembre de 1992, el profesor Orozco
considera que los hechos de Orito, Putumayo en los que murieron 26 policías,
constituyen un hecho normal dentro del conflicto armado que ha vivido el país.
Analizada individualmente, la masacre, pues, no constituye una
"significativa agravación".
Pero dicho operativo
hacía parte de un vasto plan subversivo conocido como la "Operación Vuelo
de Aguila". El profesor Orozco analiza si dicho plan constituye una
"significativa agravación del orden público". La intención del ELN,
al poner en operación dicho plan, era protestar contra la celebración de los
quinientos años del descubrimiento de América y en eso llevaban tres años de
preparación. Además, el plan se enmarcaba dentro de una estrategia defensiva,
frente a la ofensiva permanente que los militares han mantenido desde la toma
de Casa Verde Por último, era una táctica de presión, con miras a la eventual
reanudación de las negociaciones con el Gobierno, que estaban fijadas para el
31 de Octubre de 1992.
Dentro de la
perspectiva del conflicto, entonces, la escalada es perfectamente
"normal", para ambas partes. El Estado debía estar preparado para
afrontar esa escalada, sin que para ello tuviera que acudir a la
deslegitimadora figura de la Conmoción Interior. Agrega:
"En
síntesis...la ofensiva guerrillera de octubre aparece como un desarrollo
"normal" de la guerra intestina que tiene lugar entre nosotros, y no
como una "agravación significativa" de la misma".(Fl...)
Desde el punto de
vista de los resultados efectivos, considera que la "Operación Vuelo de
Aguila",  no aparece como especialmente perversa o desestabilizadora. Si
bien está probado que la guerrilla intensificó los sabotajes, y disminuyó los
combates, lo cual era perfectamente previsible, ello no justifica la
declaratoria de la Conmoción Interior. Opina que no ha habido un agravamiento
significativo del conflicto, sino un cambio en la disposición gubernamental
para buscar la paz, por la vía de la confrontación y no por la vía de la
negociación, lo que ha determinado, una y otra vez, la apelación del Gobierno
al mecanismo del Estado de Excepción y aún, el uso político-militar o
policivo-punitivo del mismo. Lo cual es más cierto aun si se tiene  en cuenta
que la capacidad militar ofensiva de la guerrilla es bastante limitada. En
efecto, sus sabotajes a la estructura económica del país hacen daño, pero no
requieren mucha capacidad militar y por lo tanto no tienen potencialidad de
desestabilizar.
Si lo que ha
sucedido es que la guerrilla ha cambiado su estrategia, con el fin de buscar a
corto plazo un equilibrio militar -que no político que le facilite su posición
en las negociaciones- con mayor razón es absurdo, según el Profesor, el uso
policivo punitivo de la Conmoción Interior.
De otra parte, la coincidencia
de la arremetida guerrillera y la ofensiva narcoterrorista de Pablo Escobar,
tampoco constituye una "significativa agravación", en la medida en
que la guerra del cartel de Medellín está muy focalizada, demuestra una
capacidad militar precaria y puede ser contrarrestada con mecanismos de
inteligencia y de policía.
Todo lo cual lleva
al experto a concluir que la declaratoria de conmoción se explica por razones
"subjetivas" del Gobierno, en la medida en que el Presidente Gaviria,
extremadamente sensible como es a los dictados de la prensa y de los sectores
de opinión aglutinados por la misma, necesitaba recuperar el liderazgo político
frente a los grupos más "guerreristas" del establecimiento. Lo cual,
por supuesto, tampoco justifica la declaratoria que, además parece tener un
carácter mas declarativo que constitutivo del Estado de crisis.
En cuanto al
entendimiento que se le debe dar al conflicto Estado-guerrilla dentro del marco
jurídico de la nueva Carta, el profesor Orozco considera que el texto
constitucional permite que los guerrilleros puedan ser tratados, según las
circunstancias, o bien como combatientes y como rebeldes, o bien como
terroristas y como delincuentes comunes. Estima que es conveniente seguirlos
tratando como delincuentes políticos, lo cual facilitaría una salida negociada.
Y, por lo tanto, le preocupa la forma prematura en que se ha querido
homogeneizar al guerrillero como delincuente común, sustituyendo la figura de
las amnistías y los indultos, por las rebajas y exclusiones de penas.
El profesor Orozco
anexa a su respuesta, un extenso documento en el que analiza la política de
seguridad y la política criminal durante la administración Gaviria. En dicho
documento, estudia la confusión entre guerra y política, el legado de la
Constituyente, la política de seguridad, la importancia de que haya un civil en
el Ministerio de Defensa, el papel de la Consejería de Seguridad y la
estrategia nacional contra la violencia, las medidas para el fortalecimiento de
la justicia y la política de paz, entre otros temas. Concluye :
"El
propósito central de las políticas de seguridad y de justicia punitiva de la
administración Gaviria debe ser posibilitar el desarrollo de la democracia, aún
en medio de la guerra. En un contexto de legitimidad liberal-humanitaria y
democrático-participativa como éste que se ha hecho hegemónico en Colombia - y
en el mundo entero- en las postrimerías del siglo xx, constituye un error creer
que la eficiencia represiva puede sustituir del todo, en el alma de las gentes,
al apoyo voluntario de los gobernantes".(Fls...)
RESPUESTA A LAS
COMUNICACIONES
De los diferentes
organismos, autoridades y estamentos a quienes la Corte Constitucional comunicó
la iniciación del presente proceso de revisión automática de constitucionalidad,
únicamente llegó respuesta de la Presidencia de la República, a través de su
nuevo Secretario General, el Dr. Miguel Silva. En oficio de dos páginas,
solicita a esta Corte que declare la exequibilidad del decreto 1793 de 1992, no
solo porque cumple los requisitos formales exigidos en la Constitución, sino
porque también se ajusta a sus preceptos en la medida en que obedece a una
significativa agravación de la situación de orden público en el país, que
sobrevino en razón de las acciones terroristas de las organizaciones
guerrilleras y de la delincuencia organizada.
El Secretario
General de la Presidencia arguye que los hechos que configuran ese agravamiento
significativo de la perturbación del orden público están debidamente
sustentados en los considerandos del decreto y en las pruebas que
posteriormente se hicieron llegar al expediente. Dada la complejidad del
problema, los medios ordinarios de policía son insuficientes. Por eso solicita
que, apoyado en el acervo probatorio que reposa en el expediente, se declare
ajustado a la Carta el decreto en estudio.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En oficio fechado el
2 de Febrero de 1993, el Señor Procurador General de la Nación, Carlos Gustavo
Arrieta Padilla, hizo llegar el concepto de rigor  que a continuación se
sintetiza:
Después de resumir
los antecedentes y algunos de los elementos de prueba allegados al proceso, el
Procurador comienza sus consideraciones reiterando la tesis de que en aras de
garantizar la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, es
necesario continuar con el control material de los decretos que declaran los
Estados de Excepción, tal y como ya lo ha hecho la Corte. Sin embargo, dice,
ese control material debe estar matizado por los criterios de normalidad y
anormalidad de la Constitución y por el margen de apreciación y
discrecionalidad del Ejecutivo.
En su opinión, el
decreto 1793 de 1992, cumple con los requisitos formales exigidos por el
artículo 213 de la Constitución para los de su clase.
En cuanto al aspecto
material, el primer tema que analiza el Procurador es el de la normalidad y la
anormalidad en la Constitución. Citando jurisprudencia de esta Corte
Constitucional, concluye que el régimen de excepción sólo podrá destinarse en
este preciso caso a conjurar las situaciones de anormalidad previstas
expresamente por el Constituyente en el artículo 213 bajo los principios
siguientes:
1) No podrán
suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales;
2) No se
interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los
órganos del estado;
3) Las facultades
que adquiera el Presidente serán las estrictamente necesarias para conjurar la
situación de anormalidad;
4) Los decretos que
se expidan deberán referirse únicamente a materias que tengan relación directa
y específica con la situación de anormalidad y su consiguiente superación.
5) Las medidas que
el Presidente adopte deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos
6) El régimen de
excepción es eminentemente temporal y
7) El Presidente y
los Ministros serán responsables por cualquier abuso que cometieren en el
ejercicio de las facultades durante la situación de anormalidad.
En cuanto al tema de
la discrecionalidad en los Estados de Excepción, el señor Procurador considera
que:
"Un juicio
de existencia sobre el presupuesto objetivo de una declaratoria de conmoción
interior en cuanto esta ligada a conceptos complejos que envuelven criterios de
valoración (gravedad, inminencia) deben necesariamente comportar un margen de
discreta apreciación por el Presidente "que de todas maneras, no es en
modo alguno discrecional".
Por lo tanto, dice,
existe la necesidad de motivar adecuadamente los decretos que declaran un
Estado de Excepción y acreditar, por parte del Presidente la real ocurrencia de
las causales que se alegan para la misma.
Los presupuestos
objetivos de la declaratoria de Conmoción Interior, son, de acuerdo al artículo
213 C.N, exigencias materiales cuya existencia se deja a la discrecionalidad
razonable del Presidente de la República, verificables por la Corte
Constitucional para efectos del control material y por el Congreso por el
control político. Agrega el Jefe del Ministerio Público que la ausencia de la
ley estatutaria no impide la declaratoria de la Conmoción, pues esta no es
presupuesto para la declaratoria, sino instrumento para el control de su
ejercicio.
Después de
relacionar las situaciones de anormalidad que están referidas en los
considerandos del decreto, considera que dichas circunstancias aparecen
plenamente probadas, gracias a la documentación que para tal efecto allegaron
los Ministros de Justicia, Gobierno y Defensa y de los materiales que con
carácter secreto envió la Consejería para la Defensa y la Seguridad Nacional.
Para el Procurador,
no cabe duda que - en virtud de esos hechos, y en particular debido a lo
acaecido en el Putumayo-, se alteró gravemente el orden público, pues la
actividad de la guerrilla, sumada a los propósitos del narcoterrorismo,
atentaban de manera inminente contra la seguridad del Estado y contra la
convivencia social. Ello en virtud del cambio estratégico de la guerrilla que
ya no busca solo la confrontación armada con la fuerza pública, sino la destrucción
de las bases del progreso económico, con desconocimiento absoluto de los
principios humanos mas elementales.
Considera el Dr.
Arrieta que la intervención de las autoridades de policía era infructuosa, y
que los hechos no correspondían a un desorden normal o a la manifestación del
conflicto en una democracia. Por el contrario, la situación ameritaba acudir al
instituto excepcional de los Estados de Excepción.
Por todas las
anteriores razones, solicita a la Corte declarar constitucional el decreto
legislativo 1793 de 1992 "por el cual se declara el Estado de Conmoción
Interior".
III. FUNDAMENTOS
Competencia
1. En virtud de lo
dispuesto en los artículos 4, 213, 214, 228 y 241-7 de la Constitución
Política, el control del Decreto que declara el Estado de Conmoción Interior,
es integral, esto es, no sólo tiene en cuenta la forma sino también el fondo.
Es, pues, un control formal y de mérito. En este sentido se ha pronunciado la
Corte Constitucional desde  la vigencia de la Nueva Carta, acogiendo, así, la
opinión sostenida por el Magistrado de la Corte Suprema Luis Sarmiento Buitrago
en su salvamento de voto a la Sentencia del 15 de octubre de 1974.
En la Sentencia 004
de 1992 la Corte Constitucional expuso las razones esenciales de su conducta
que a continuación se resumen:
a) El numeral 7 del
artículo 241 al asignarle a la Corte Constitucional la "función de decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que
dicte el gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la
Constitución", no excluye los decretos que declaran tales estados. Además,
la norma no diferencia entre control por vicios de forma y control por vicios
materiales.
b) Cuando no se
tiene en cuenta el control de mérito en aquellos casos en los cuales el
Gobierno decreta el Estado de Excepción sin que existan los hechos previstos
por la Constitución para tal efecto, se violaría el artículo cuarto de la Carta
relativo a su supremacía  y además el artículo 241 sobre la misión de guarda e
integridad de la Constitución confiada a la Corte Constitucional.
Examen Concreto
del Decreto 1793 de 1992.
Requisitos de
Forma
2. El decreto 1793
de 1992 cumple con los requerimientos formales exigidos por el artículo 213 de
la Constitución para los de su clase.
En efecto, el texto
del decreto consigna las razones que dieron lugar a la declaratoria, a modo de
considerandos, con lo cual se ajusta al requisito constitucional que obliga a
que decretos de esta categoría sean motivados.
Igualmente, lleva la
firma del Presidente de la República, de doce ministros y de dos viceministros
encargados de las funciones ministeriales de las respectivas carteras.
Por último, el
artículo primero del decreto establece el período para el cual se declaró y por
lo tanto, se ajusta al termino limite de 90 días permitido para el efecto por
el artículo 213 de la Carta Política.
(Hasta aquí se
transcribe parcialmente el proyecto de ponencia elaborado por el H. Magistrado
Ciro Angarita Barón).
EXAMEN DE FONDO
3. La Corte
Constitucional procede a estudiar el presupuesto objetivo de la declaratoria
del Estado de Conmoción Interior, advirtiendo que dicho análisis se realiza a
partir del marco de referencia de la doctrina establecida en su sentencia del 7
de mayo de 1992, en la cual tuvo oportunidad de profundizar aspectos igualmente
relevantes en el caso presente, referidos a la relación normalidad -
anormalidad en la Constitución Política y al margen de apreciación y
discrecionalidad en los estados de excepción.
La consolidación
de posiciones de fuerza y de poderío económico incompatibles con el régimen
constitucional, por parte de organizaciones privadas, desde las cuales se
genera violencia actual o potencial y se intenta controlar o usufructuar el
territorio, bienes y funciones sociales básicas, unida a la necesidad de
suprimir eficazmente los factores que contribuyen a su mantenimiento y
crecimiento - los cuales impiden el goce pleno de los derechos y libertades y
se oponen al principio democrático -, no pudiendo conjurarse con las
atribuciones ordinarias de policía, constituye un caso de grave perturbación
del orden público que por atentar de manera inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, justifica la
declaratoria del Estado de Conmoción Interior
4. Consolidación
de posiciones de fuerza y de poderío económico incompatibles con el régimen
constitucional.
4.1. Subversión
Las denominadas
fuerzas armadas revolucionarias del pueblo FARC, el también denominado ejército
de Liberación Nacional ELN, y el EPL (su ala disidente a partir de 1991), entre
otras organizaciones subversivas, reúnen un pie de fuerza de aproximadamente
8.130 hombres y operan regularmente en
437 municipios del
territorio nacional, que constituyen el 43% de los municipios colombianos, como
lo indica el cuadro No. 1 que aparece en el documento "estadísticas sobre
la violencia en Colombia".
*hacer cuadro*
En los mapas
siguientes se puede advertir el creciente radio de acción de estos grupos.
*Hacer mapas*
La situación actual
de los grupos subversivos es el resultado de una larga evolución y de la
estrategia diseñada por sus dirigentes, a la luz de sus posibilidades y
objetivos, así como de las acciones y omisiones del Gobierno y de la fuerza
pública. El crecimiento cuantitativo de los principales grupos alzados en armas
en el último decenio se visualiza en los cuadros siguientes.
*Hacer cuadros*
El crecimiento, en
términos de números de frentes, se aprecia en el cuadro No. 11.
*Hacer cuadro*
Las acciones de la
guerrilla han sido cuantificadas en el cuadro No 12, titulado "Balance de
la confrontación armada en Colombia (1985-1992)" que se presenta a
continuación:
*Hacer cuadro*
El cuadro No. 13
sobre "Comportamiento ofensivo de la guerrilla (enero de 1991- diciembre
de 1992)" muestra la escalada de la acción destructora de la guerrilla en
los últimos meses.
*Hacer cuadro*
Las organizaciones
subversivas financian su actividad y la permanente creación de nuevos frentes
con sumas procedentes de las siguientes fuentes: 1) extorsión; 2) asalto
sistemático a instituciones crediticias y transportadoras de valores; 3)
secuestro; 4) narcotráfico; 5) "impuestos" de gramaje y de guerra; 6)
inversiones en minas (oro y carbón), cultivos, semovientes, vehículos
terrestres, aéreos y acuáticos, piedras preciosas, valores, empresas
industriales y comerciales; 7) desvío de aportes estatales y de regalías a
organizaciones comunitarias bajo su control; 8) rendimientos de las inversiones
de la organización.
Los ingresos anuales
de las dos principales organizaciones pueden ascender, según estimativos del
Gobierno, a la suma de $ 87.000 millones (1991), cifra anual que permite a la
guerrilla fácilmente absorber los costos de su ilegal operación y acumular
reservas para abrir nuevos frentes, adquirir armamento adicional, efectuar
inversiones y penetrar en mayores ámbitos de la sociedad civil.
Ante la escalada
guerrillera de todo orden, el Estado colombiano ha movilizado ingentes
recursos, que en materias relativas a la defensa y seguridad nacionales
alcanzaron en el año de 1992 una suma cercana a los 700.000 millones de pesos,
como se aprecia en el cuadro 13A. En el trienio que sirvió de base para estos
cálculos, el gasto en asuntos de defensa creció a una tasa del 60.8%.
*Hacer cuadro*
4.2.
Narcotráfico.
Existen al menos 2
grandes organizaciones estables dedicadas a la explotación del tráfico de
estupefacientes y de las diferentes actividades a las cuales se extiende: el
cultivo de amapola, coca y marihuana, cuya extensión en el territorio nacional
se pone de presente en los cuadros 14, 15 y 16; así como el procesamiento,
transporte y comercialización de sus derivados.
*Hacer mapas*
Se estima que el
negocio ilícito descrito representaba para las organizaciones existentes
ingresos netos anuales del orden de los 734 millones de dólares en 1988, como
lo pone de presente el siguiente cuadro.
*Hacer cuadro*
Las organizaciones
dedicadas a este ilícito negocio, por necesidades de protección, cubrimiento e
intimidación, en los últimos años han constituído grupos armados de defensa y
combate, de corte sicarial y han extendido su control a algunas organizaciones
de autodefensa. A propósito de éstos  nuevos agentes de violencia, se registra
su presencia en 80 municipios del país, que representan el 8% del total.
*Hacer cuadro*
5.
Incompatibilidad con el régimen constitucional
La posición de
fuerza material y de poderío económico que ostentan las organizaciones
subversivas y del narcotráfico no es compatible con el régimen constitucional.
En el estado social
de derecho sólo el Estado tiene el monopolio de la fuerza (CP arts 1, 216, 217
y 223) y sólo el Estado puede tenerlo a través de las fuerzas militares y de la
Policía Nacional, cuyo ejercicio, bajo la suprema dirección del Presidente de
la República (CP art. 189-3 y 6), se ordena a los estrictos fines de defender
la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional, el orden
constitucional, el mantenimiento de las condiciones necesarias para el
ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los
habitantes de Colombia convivan en paz (CP arts 217 y 218). La paz como derecho
(CP art 22) y la democracia como sistema (CP art. 1º), no pueden subsistir si
los particulares, individual o colectivamente, diluyen el monopolio legítimo de
la fuerza en cabeza del Estado.
El secuestro, la
extorsión, el narcotráfico y sus actividades conexas, vías a las que
sistemáticamente apelan estas organizaciones privadas para nutrir sus arcas,
mantener y acrecentar su posición de supremacía social y bélica, tienen
carácter criminal (Código Penal art. 268, D.L 2790 de 1990, art.7º y Ley 30 de
1986) y constituyen medios de enriquecimiento ilícito susceptible de declararse
extinguido por sentencia judicial (CP art. 34). La única riqueza y poder social
derivado de ésta que garantiza la Constitución es el originado en el trabajo
honrado (CP arts 1, 34 y 58).
6. La generación
de violencia actual o potencial por parte de las organizaciones subversivas y
del narcotráfico.
Los aparatos de
fuerza de las organizaciones subversivas y del narcotráfico son activos
generadores de la violencia que padece el país y mantienen en estado de zozobra
y amedrantamiento a la población civil, particularmente luego de que ellos
comenzaron a apelar a métodos cada vez más barbaros de lucha como el
terrorismo.
En los cuadros 18,
19, 20 y 21 se resume el saldo de muertos que hasta la fecha arroja la
confrontación que trágicamente se ha apoderado del país.
*Hacer cuadros*
La claudicación de
la sociedad civil, de llegarse hasta este punto, pondría fin a la democracia y
a la libertad y sería el comienzo de una época de ciegos y nefandos
totalitarismos. Al saldo de sangre, siempre en aumento, debe sumarse el efecto
paralizante y altamente deletéreo que produce la sola existencia de tales
aparatos de fuerza, que no dejan de proyectarse siniestramente sobre todas las
esferas de la vida social, creando un clima de violencia difusa. A él
contribuyen, más que cualquier otro factor, los actos terroristas emprendidos
por el narcotráfico para lograr la dominación de las mentes y opiniones a
través del miedo. En los cuadros siguientes se presenta el aumento en la
actividad terrorista particularmente, en la modalidad de atentados dinamiteros.
*Hacer cuadros*
7. Control o
usufructo del territorio, bienes y funciones sociales básicas.
En los mapas de
Colombia que aparecen en un acápite anterior, pueden observarse las zonas del
territorio nacional que corresponden al radio de acción de las organizaciones
subversivas y que éstas virtualmente controlan mediante el ejercicio de la fuerza.
A lo que se suma, las extensiones de tierra que, con sus propios fondos y para
sus propios propósitos, han venido adquiriendo, como se deduce de los informes
presentados a esta Corte.
La penetración que
la guerrilla ha logrado tener en sindicatos, empresas y cooperativas, según lo
pone de presente el Gobierno, evidencia el curso de una estrategia que trasluce
el móvil de toma de control de subsistemas sociales de enorme importancia por
su ubicación neurálgica en los procesos sociales de la producción y agregación
de ciertos intereses. La lucha se ha extendido a lo que se puede llamar
"el territorio social". En este orden de ideas, la utilización de los
cuadros políticos cooptados por las organizaciones subversivas y el ejercicio
de la coacción para condicionar, en su beneficio y el de sus
"clientelas", decisiones políticas y económicas (programas del INCORA
y presupuestos públicos en algunos Departamentos y Municipios) en las zonas
donde ejercen control, se enderezan a reivindicar la supuesta justicia de sus
causa, ganando para la misma, pero con cargo al erario público, legitimidad y
apoyo popular.
Es un hecho público
y notorio cómo las organizaciones del narcotráfico han invertido sus inmensos
ingresos en la adquisición de tierras y valores representativos de riqueza
social. Al igual que las organizaciones subversivas, las del narcotráfico han
hecho amplio uso del sistema financiero nacional, cuyas necesarias reglas
objetivas de funcionamiento son altamente frágiles a su utilización abusiva. No
escapa a esta Corte el peligro que representa que la función de captación y
colocación del ahorro público, palanca esencial de la actividad económica,
resulte a la postre gobernada - no menos que el mercado de valores - por los
intereses de la guerrilla y del narcotráfico, a las que servirían de otra parte
de caja y de instancia valorizadora de sus ilícitos haberes.
8. Necesidad de
suprimir los factores que contribuyen al mantenimiento y crecimiento de las
organizaciones de la subversión y del narcotráfico.
La construcción
histórica del Estado Colombiano y de la democracia, en la hora presente, exige
que el monopolio legítimo de la fuerza solo descanse en su cabeza. A este
resultado puede legítimamente llegarse mediante el uso de la fuerza, la
rendición de las fuerzas antagónicas al Estado o la negociación, extremos que
debe apreciar el Presidente como responsable del orden público. Con todo,
mientras aquéllo no sea así, faltará una condición estructural del régimen
democrático y de la vigencia efectiva del Estado, y deben sus autoridades
comprometerse activamente a su restablecimiento.
La acción del Estado
deberá orientarse en dos direcciones. Actuando, de una parte, sobre las causas
de orden económico y social que históricamente explican el nacimiento y extensión
de los fenómenos aquí contemplados. Y, de otra, socavando la base económica y
logística sobre la cual se asienta la posición de fuerza que las dos
organizaciones exhiben y ejercen, para lo cual deberá identificar sus
movimientos y aislar su operatividad.
La circunstancia de
que la violencia y los factores que la generan no siempre se originan en el
pasado reciente - lo que ha llevado a algunos a hablar de "anormalidad
normal" -, no le resta alcance o significado como causal perturbadora del
orden público, como quiera que la existencia de formidables aparatos de
fuerza, así su formación haya sido fruto de un largo proceso, no deja de ser patológico
en el plano constitucional y amenazante y desestabilizador en el campo social e
institucional, si cabe en este momento aún mayor que en el pasado por su mayor
envergadura y capacidad de daño.
Los hechos alegados
por el Gobierno como causas de la conmoción interior, plenamente acreditados en
el curso de la revisión constitucional, se reducen a ser - en estricto rigor -
meras  manifestaciones de la inmensa capacidad desestabilizadora y perturbadora
de la convivencia pacífica que se alberga en los aparatos de fuerza que, en
parte, gracias a sus ilícitas fuentes de financiación, han logrado disponer las
organizaciones de la subversión y del narcotráfico.
Es importante
destacar que para la Corte Constitucional las causales de perturbación del
orden público no se circunscriben a sus meras manifestaciones externas. El
Estado de conmoción interior coloca temporalmente en manos del Presidente de la
República un cúmulo de poderes extraordinarios para conjurar eficazmente
(CP art. 209) la situación de grave perturbación del orden público. La
responsabilidad política y jurídica del Presidente no se vislumbra ni mide
adecuadamente si tan sólo se expresa el aspecto puramente facial del estado de
cosas que se pretende enfrentar.
El nuevo
ordenamiento constitucional exige, de otra parte, que se remuevan los factores
de violencia crónica y las posiciones privadas de fuerza que, se reitera,
impiden la vigencia efectiva del Estado, la democracia y el reino de la
libertad: en suma, la eficacia misma de la Carta y del orden de vida que ella
consagra. Frente a este ordenamiento no hay una "anormalidad normal",
sino un complejo aparato de fuerza delincuencial que genera una dinámica
antisocial cuya remoción por la vía que resulte más apropiada y justa es
condición previa para su efectiva e integral vigencia y que se erige, por tanto,
en suficiente y válida causal para declarar la conmoción interior.
El deber de eficacia,
que no puede estar ausente en la tarea de restablecer el orden público
gravemente turbado, es necesario observarlo a fin de que la correcta
utilización de los poderes extraordinarios derivados de la declaratoria de
conmoción efectivamente permitan conjurar la situación y no se torne al
sistemático uso de este expediente extraordinario con lo cual se le sustrae
validez y legitimidad.
La responsabilidad
de conservar y mantener el orden público en todo el territorio nacional
atribuida al Presidente de la República, no puede circunscribirse a las
manifestaciones últimas, repentinas y externas del fenómeno de la violencia, ni
al incremento que en un período dado registre respecto del precedente. La
guarda del orden público tiene relación directa con el deber mínimo de las
autoridades frente a las personas consistente en proteger su vida, honra,
bienes, creencias, derechos y libertades. Este deber mínimo no tolera una
actividad de la autoridad que sólo reaccione frente a lo que históricamente
adquiere una dimensión extraordinaria. Así se corre el riesgo de secularizar y
legitimar una práxis - no por histórica esencialmente patológica - que arrebata
a la sociedad, a viejas y nuevas generaciones y al individuo, prácticamente
todas las posibilidades de un sano desarrollo espiritual y material y que, en
términos generales, ha reducido la calidad de vida de los colombianos a una de
las peores y más sufridas de la tierra.
Las causales de la
declaratoria del Estado de Conmoción Interior, si bien aluden a la nueva
"Edición de la violencia", son consideradas por la Corte de manera
integral vinculándolas a sus raíces e identificando los factores y actores que
la generan. La remoción de la violencia y no solo de sus manifestaciones
contingentes y externas, es la tarea inmediata que debe comprometer la acción
gubernamental, cuya obligación, en un momento de tanta aflicción y peligro
institucional para el país y sus gentes no tiene el carácter jurídico de
"mejores esfuerzos" sino que adquiere la típica connotación de una
obligación de "resultados". No de otra manera, entiende la Corte,
puede el Gobierno asumir su responsabilidad jurídica e histórica. Las
facultades adicionales que recibe el Presidente como consecuencia de la
declaratoria de conmoción interior, sólo la justifica en el plano
constitucional y social un plus de resultados.
9. La situación
presente no puede ser superada con las atribuciones ordinarias de policía.
8. Los elementos de
hecho tomados en consideración, el tipo de agentes generadores de violencia, su
poder y procedimientos de lucha, son tales que no pueden ser enfrentados
exitosamente apelando únicamente a las instituciones de policía ordinarias.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
R E S U E L V E:
PRIMERO: Declarar constitucional en su integridad
el Decreto Legislativo 1793 del 8 de Noviembre de 1992 por el cual se declaró
el Estado de Conmoción Interior.
COPIESE, COMUNIQUESE,
CUMPLASE E INSERTESE EN LA GACETA CONSTITUCIONAL
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA
BARON                            EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                                                Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO                          ALEJANDRO MARTINEZ C.
Magistrado                                                         Magistrado
FABIO MORON DIAZ                           JAIME
SANIN GREIFFENSTEIN.
Magistrado                                      Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Aclaración de
voto a la Sentencia No. C-031/93
JUEZ
CONSTITUCIONAL (Aclaración de voto)
El papel del juez
constitucional, en ejercicio del control de constitucionalidad que le confiere
el artículo 241 de la Carta, es únicamente velar por la guarda y supremacía de
la Constitución. Se trata pues de un papel estrictamente jurídico. Funciones
adicionales, por ejemplo de índole político, le están vedadas al juez
constitucional. Sin embargo, es un hecho que es difícil separar en la práctica
lo constitucional de la política del Estado.
REF: Revisión del Decreto No. 1793 de 1992
1. El Magistrado
Alejandro Martínez Caballero aclara el voto en el proceso de la referencia, ya
que si bien comparte la decisión de fondo de la Sala Plena de la Corte
Constitucional en el sentido de declarar exequible el Decreto 1793 de 1992,
desea aclarar la parte motiva de la sentencia.
2. El papel del juez
constitucional, en ejercicio del control de constitucionalidad que le confiere
el artículo 241 de la Carta, es únicamente velar por la guarda y supremacía de
la Constitución. Se trata pues de un papel estrictamente jurídico. Funciones
adicionales, por ejemplo de índole político, le están vedadas al juez
constitucional. Sin embargo, es un hecho que es difícil separar en la práctica
lo constitucional de la política del Estado.
Es por lo anterior
que el suscrito, al momento de estudiar la constitucionalidad del Decreto
objeto de revisión, se ciñó a la preceptiva constitucional y realizó un estudio
estrictamente jurídico. En dicha evaluación encontré que el Decreto 1793, desde
el punto de vista jurídico, se adecuaba en principio a la Constitución, debido
a la situación de anormalidad que se presentaba, por lo cual compartí en su
momento la decisión de fondo de la Sala Plena de la Corporación.
Y la conformidad con
la preceptiva constitucional es "en principio", porque la situación
jurídico constitucional no es muy clara, según se desprende de las siguientes
consideraciones:
La Constitución de
1991 parte del supuesto según el cual la situación de normalidad constitucional
es la regla general y la anormalidad constitucional es la excepción. Prueba de
ello es que al artículo 213 de la Carta, que consagra el estado de conmoción
interior, le fijó plazos perentorios a tal estado, a partir del principio de la
efectividad de los derechos, obligaciones y principios que consagra el artículo
2o. de la Constitución. Tales plazos son los siguientes: un primer periodo de
noventa días; un segundo periodo de prórroga por noventa días; y un tercer
periodo de prórroga, esta vez con permiso previo y favorable del Senado de la República,
también por noventa días. En total una declaratoria de conmoción interior
podría durar hasta 270 días. Ni uno más. Ahora bien, al cabo de tal término se
debe haber conjurado la crisis por cualquiera de las dos vías posibles:
mediante la victoria militar o mediante el diálogo. El Gobierno Nacional ha
renunciado en los considerandos del Decreto que nos ocupa a la vía del diálogo.
Sólo queda la opción militar. Pues bien, qué pasará -se pregunta el suscrito al
momento de entrarse ya a la primera de las prórrogas de la conmoción (más de
100 días)-, desde el punto de vista del derecho constitucional, si llegado el
día 270 no se han superado las causas que provocaron la declaratoria de
conmoción interior? Aparentemente habría una crisis jurídico-institucional. Es
por ello que descartar de plano el diálogo como instrumento de superación de la
crisis y apostárselo todo a la salidad militar, teniendo, como se tiene, un
perentorio plazo constitucional, no parece la postura más razonable.
3. Por otra parte,
la Carta Política de 1991 ha previsto un control político por parte del
Congreso de la República sobre el Presidente de la República respecto al uso de
la facultad para declarar los estados de excepción constitucional. Será pues el
Congreso el competente para realizar el control político en este caso.
4. El suscrito,
empero, desea realizar algunas reflexiones adicionales al fallo de mayoría
sobre el derecho a la paz.
5. Para la
Constitución,  el derecho a la paz es un principio fundante del Estado que está
consagrado en el preámbulo y en los artículos 2o. 22, 95.4 y 218.
Para nadie es un
secreto que la idea rectora de la Asamblea Nacional Constituyente fue la
revisión de las instituciones constitucionales del país con el fin de lograr
las paz en Colombia. Ello era apenas natural pues el principal problema del
país era, y sigue siendo, la violencia.
De hecho la
Constituyente fue posible, entre otras causas, merced al proceso de diálogo que
años antes se había iniciado con diversos grupos guerrilleros como el M-19, el
EPL, EL PRT y el Quintín Lame, así como por la participación de grupos
minoritarios como los indígenas, los evangélicos, los independientes, etc. Ello
le confirió a la nueva Carta una gran legitimidad política.
6. Para la Teoría
del Estado, la legitimidad del Estado social de derecho radica en su
capacidad para resolver los problemas y conflictos sociales desde la
perspectiva de la justicia social y la paz, inspiradas en la dignidad de las
personas, es decir, la capacidad del Estado para cumplir su fin de ordenación
social, de servicio efectivo de la sociedad. Por lo tanto, la organización y
forma de actuación del Estado debe estar en función de la nueva configuración
de los principios que la nutren.
Ya decía Konrad
Hesse qaue "la creación y distribución de competencias y funciones
constituyen el presupuesto mismo de la actividad estatal, por lo tanto, la
legitimidad del Estado depende de su eficacia en el cumplimiento de sus
fines".
Y uno de los fines
esenciales del Estado es asegurar la convivencia pacífica. Por tanto la paz es
un deber de la sociedad civil y del Estado.
Además lo anterior
se inscribe como anota Neil Maccormick, en la idea que debe regir la conducta
de los jueces " es la de hacer justicia de acuerdo con el derecho, dentro
de la ética de legalismo que surge del principio de un ordenamiento justo"[1]
7. Y para la filosofía
del derecho de la segunda postguerra,  el ser humano está revestido de
dignidad y de racionalidad, lo cual constituye causa y fin del ordemiento
jurídico. El hombre es la criatura más maravillosa del universo. Su vida digna
es el objetivo final de toda  la civilización. La humanidad, con altibajos, ha
avanzado cada vez más hacia  esferas superiores de vida material y espiritual.
Sin embargo, en esta evolución optimista de la condición humana subsisten zonas
que, parodiando a los astrónomos, podrían denominarse "hoyos negros":
la violencia. En efecto, a pesar de toda su inteligencia  y bondad de espíritu,
el hombre todavía recurre a la violencia como "argumento" frente a
los demás.
No obstante, como
medio civilizado para superar sus diferencias, el hombre ha recurrido a un
consenso esencial de la sociedad civil, fruto de la necesidad de una acción
comunicativa entre los diversos factores de la sociedad, para alcanzar la
intersubjetividad que permite la conciliación de intereses diferentes: la
comprensión mutua. Tal consenso parte de los siguientes supuestos: primero,
todas las ideas son reflejo de intereses expresos o implícitos, lo cual es
obviamente legítimo. Segundo, las diferentes teorías sobre la forma de
organización de la sociedad y del Estado son abiertas, no cerradas. Y tercero,
existen límites a las conductas trazados por la conciencia  moral de las
personas.
Es por todo ello que
el diálogo aparece como una solución razonable y civilizada para la superación
de los conflictos que naturalmente surgen de la alteridad, de la otredad, esto
es, del reconocimiento de la existencia  y reproducción del otro, del distinto,
del diferente. El hombre tiene que retomar la palabra como punto de partida
para el diálogo entre los diversos sectores sociales, de suerte que se
construye lo que Habermas denominaba una "comunidad ideal de
diálogo".
8. En este orden de
ideas, si bien todas las acciones de violencia deben ser rechazadas
-principalmente la guerra desatada por la guerrilla y el narcotráfico, las
cuales justamente provocaron la declaratoria de conmoción interior que ahora
nos ocupa-, es también lo cierto que todas las acciones de paz deben ser
apoyadas. La violencia, viniere de donde viniere, debe ser rechazada.
9. Tal constatación
debe ser advertida por todos pero muy principalmente por el Presidente de la
República, quien simboliza la unidad nacional, de conformidad con el artículo
188 de la Constitución, la cual es una consecuencia de la convivencia pacífica.
Siendo pues la paz
el principal anhelo de los colombianos, todos los caminos que conduzcan a ella
deben ser explorados. La paz no tiene, no puede tener límites.
10. Es por lo
anterior que el suscrito no comparte la renuncia al diálogo como mecanismo
alternativo de superación de la crisis que provocó la declaratoria de la
conmoción interior que nos ocupa.
Fecha ut supra.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-031/93
CONMOCION
INTERIOR-Utilización
(Salvamento de voto)
Una utilización
amañada de los Estados de Conmoción, en la cual se anule la diferencia entre el
valor de la normalidad y la anormalidad constitucional y, en consecuencia, la
concentración del poder que resulta de su declaratoria esté determinada  por la
mera voluntad estratégica del gobierno y no por la existencia de una situación
de extrema gravedad institucional, una utilización como esta, repito, que se ha
presentado durante décadas en Colombia  y se sigue presentando, no obstante el
cambio de Constitución, no significa otra cosa que la subordinación del derecho
constitucional a las exigencias de la razón de estado.
ESTADOS DE
EXCEPCION/CONTROL MATERIAL (Salvamento
de voto)
En relación con
el manejo institucional de los Estados de Excepción en el contexto formado por
las diferentes democracias constitucionales de occidente, Colombia aparece como
un caso especial y ello por dos razones: en primer lugar, por la existencia de
una situación de conflictos internos  permanentes que ponen en tela de juicio
la capacidad estatal para monopolizar el ejercicio legítimo de la violencia y,
en segundo lugar, por una cierta flexibilidd en la evaluación de las
condiciones previstas para declarar el Estado de Conmoción, lo cual acerca esta
figura, de hecho, a los instrumentos ordinarios de manejo y control del orden
público. Esta situación ha sido determinada por la falta  de control de mérito
de los decretos de declaratoria de estado de sitio durante la vigencia de la
Constitución de 1886 y la consecuente ausencia de fijación de sentido jurídico
de la expresión "grave perturbación" que permitió una
discrecionalidad gubernamental casi absoluta. Con la entrada en vigencia de la
nueva Carta, la Corte Constitucional decidió cambiar de jurisprudencia y asumir
el control material. Al momento de apreciar el análisis gubernamental de los
hechos, y no obstante la existencia de un texto constitucional más restrictivo
que el anterior, la Corte ha evaluado con flexibilidad y laxitud las
motivaciones del gobierno, de tal manera que, finalmente, el resultado ha sido
el mismo: banalización  de los Estados de Excepción y pérdida de la frontera
que separa la normalidad de la anormalidad constitucional.
LEY ESTATUTARIA (Salvamento de voto)
Al aceptar la
necesidad de una evaluación fáctica de los elementos establecidos en el
artículo 213 se constitucionaliza una práctica gubernamental que carecía de
control y, por lo tanto, se adquiere la  responsabilidad de establecer
criterios y elementos de juicio jurisprudenciales para que el gobierno delimite
un campo de acción librado, anteriormente a la veleidad de su propia voluntad.
De aquí la importancia que tienen los primeros fallos relacionados con los
Estados de Excepción dictados por la Corte: en ellos y en la ley estatutaria de
los mismos, se establecerán finalmente, los criterios de acción del gobierno.
CONMOCION
INTERIOR-Causas/PREVALENCIA
DEL DERECHO SUSTANCIAL (Salvamento de voto)
El principio
según el cual un régimen constitucional no puede existir cabalmente por fuera
de los mecanismos normales de su propia realización, obliga a la  Corte
Constitucional, como defensora de la Carta en su integridad, a revisar las
anomalías de tipo global que se presentan entre las normas y su aplicación. Lo
contrario es desconocer el postulado del  artículo 228 que obliga a dar
prioridad a los contenidos sobre las formas. Por eso, frente a la posibilidad
de que el artículo 213 sea aplicado no como una  norma excepcional, sino como
una norma permanente o casi permanente, la Corte debe replantear sus criterios
de ponderación de los elementos de gravedad del orden  público, para rescatar
el propósito de la normalidad. Además, de esta razón jurídica hay también una
razón proveniente de la sociología política: un régimen constitucional sólo
puede ser aplicado siguiendo los lineamientos de la normalidad, debido a que,
de hecho, un régimen político solo puede subsistir bajo ciertas  condiciones de
estabilidad. Normalidad constitucional y estabilidad política son las  dos
caras de una misma moneda.
CONMOCION INTERIOR Y RAZON DE ESTADO
Cuando con acento
levemente  premonitorio advertía el 14 de Mayo de 1992 que una falta acarrea
otra, nunca imaginé que el control constitucional discreto condujera tan
aceleradamente a nuestra sociedad civil al borde del abismo en que hoy se
encuentra, tal como lo evidencia la declaratoria de una emergencia social y
dos conmociones interiores en el lapso de solo nueve meses. No en vano la
concesión generosa de los Estados de Excepción es el instrumento eficaz
mediante  el cual se realiza y consolida hoy la contrarreforma constitucional
que hace que los  colombianos  tengamos que resignarnos a comprobar,
impotentes, desconcertados y  al borde de la  desesperación, que el acceso al
reino de la normalidad está aún lejano.
Consciente de la
cruda realidad que vivimos reconocí en el proyecto de fallo improbado que las
acciones de algunos grupos delincuenciales y los atentados  contra el personal
de policía y miembros de la rama jurisdiccional eran de tal gravedad que
ameritaban la concesión de algunas atribuciones extraordinarias al  Ejecutivo.
Pero, en igual forma puse de presente que un control constitucional material y
riguroso imponía un análisis detenido de las diversas consideraciones del
decreto 1.793 del 8 de Noviembre de 1.992 - mediante el cual se declaró el
Estado  de Conmoción Interior - comoquiera que algunas de las causas en él
expuestas  bien podían ser afrontadadas con los instrumentos propios de la
Constitución  de la  normalidad. Prevaleció sin embargo, la opinión de que era
necesario aceptar globalmente los considerandos del decreto por las razones que
aparecen plasmadas en la sentencia de la cual me aparto.
Nutrida como está de
verdades oficiales acríticamente aceptadas - no obstante que su único sustento
fundamental son las estadísticas, mapas y cuadros elaborados por la Consejería
para la Defensa y la Seguridad Nacional- la sentencia no puede menos que
reconocer, como adelante se verá, que la Constitución de 1991 no es instrumento
adecuado para enfrentar eficazmente la situación de violencia que hoy vive el
país.
Para una mejor
comprensión, ordenaré las razones de mi disentimiento en torno a la presunta
incompatibilidad de los hechos de violencia con el régimen constitucional
vigente (I), las implicaciones del control material (II), la disociación entre
validez y aplicación de la carta (III) y entre práctica politíca y norma
constitucional (IV) .
I. Hechos
incompatibles con el régimen constitucional ?
Buena parte de la
sentencia de la Corte se ocupa de datos y estadísticas a través de los cuales
se intenta demostrar el poderío económico y militar de la guerrilla. De esta
manera se llega a la conclusión de que las acciones de los grupos subversivos y
el narcotráfico pueden se subsumidas dentro del marco jurídico conceptual del
artículo 213, según el cual se atenta de manera inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana. Este
racionamiento de la sentencia mayoritaria me suscita por lo menos dos
interrogantes:
1. La idea de hacer
una sumatoria de conflictos entre el narcotráfico y la subversión para
demostrar una situación global de inseguridad, sin discriminar sus causas y sus
efectos y sin  evaluar el peligro que cada uno representa, trae, como
consecuencia, en primer lugar, una desnaturalización de los conflictos, pues no
obstante los vínculos tácticos que existen entre ellos la amenaza que estos
grupos representan para el Estado y para la sociedad, no puede ser comprendida
si no se analiza el sentido y los alcances de la confrontación que cada uno de
ellos mantiene. Deducir la grave perturbación del orden público a partir  de un
"quantum" indeterminado de violencia, o a partir de una contabilidad
global de víctimas, es un procedimiento sociológico que sirve para mostrar la
gravedad de la situación, pero no es suficiente para evaluar, como lo exige el
texto constitucional, la perturbación  en tanto fenómeno atentatorio contra el
Estado, las instituciones o la sociedad.
Por otro lado, las
cifras, en ciencia política como en economía, son elementos de análisis
necesarios, pero no suficientes. La sentencia se queda corta al reducir su
explicación a la presentación de datos cuantitativos y al dar por descontado el
análisis estratégico dentro del cual se enmarcan dichas cifras. De esta manera,
se llega a la dudosa conclusión, ajena por completo a los estudios sobre
violencia en Colombia, de que los conflictos armados que vive el país atentan
de manera inminente contra el Estado y la sociedad, La sentencia no comprende
la paradoja de nuestro régimen político, ya muy estudiada aquí y en el
exterior, de un país con una gran estabilidad institucional pero afectado por
una violencia endémica.
2. Sin embargo, lo
más sorprendente de la sentencia no es el hecho de creer que los conflictos que
vive el país son suficientes para decretar la conmoción, puesto que este juicio
está determinado, en buena parte por una visión propia de la política
constitucional, en donde la subjetividad de cada Corte juega un papel importante.
Lo más sorprendente, repito, no es ese juicio, es la afirmación según la cual,
los conflictos son de tal magnitud que ellos, de hecho, son incompatibles con
el régimen constitucional.
En palabras de la
propia sentencia se dice que, "la posición de fuerza material y de poderío
económico que ostentan las organizaciones  subversivas y del narcotráfico no es
compatible con el régimen constitucional". Y como si pudiese quedar alguna
duda de semejante afirmación, más adelante se dice:
"la construcción
histórica del Estado colombiano y de la democracia, en la hora presente, exige
que el monopolio legítimo de la fuerza sólo descanse en su cabeza. A este
resultado puede legítimamente llegarse mediante el uso de la fuerza, la
rendición de las fuerzas antagónicas al Estado o la negociación, extremos que
debe apreciar el presidente como responsable del orden público. Con todo,
mientras aquello no sea así, faltará una condición estructural del régimen
democrático y de la vigencia efectiva del Estado, y deben sus autoridades
comprometerse activamente a su restablecimiento."
Y luego,
refiriéndose a las fuerzas delincuenciales la sentencia  habla de ellas como
algo "patológico en el plano constitucional y amenazante y
desestabilizador en el campo social e institucional"
La perplejidad que
se tiene al leer estos textos no proviene de su evaluación acerca de la
gravedad de los conflictos armados en Colombia, sino de las implicaciones que,
según la sentencia, éstos tienen para el régimen constitucional. La idea según
la cual la violencia subversiva y narcoterrorista que se vive en el país
"no es compatible con el régimen constitucional", es una renuncia a
la misma posibilidad de control y por lo tanto es una afirmación política, que
sólo se puede sostener como una alternativa de poder, ajena al derecho
constitucional mismo. Como se sabe, la dogmática jurídica es un sistema
cerrado, con una racionalidad propia y autosuficiente que no permite la
posibilidad  de que sus problemas internos sean resueltos por otro tipo de
razones, externas al mismo derecho, Es justamente  eso lo que se desprende de
un lectura desprevenida de la sentencia: la situación de violencia que vive el
país no es compatible con el régimen constitucional, esto es, la Constitución
no es un instrumento adecuado para afrontarla.
Además desde un
punto de vista jurídico, y la Corte no puede tener otro diferente, la violación
de las normas por parte de los ciudadanos o de los funcionarios públicos, en
lugar de invalidar su existencia, la justifican; las desviaciones a  los
mandatos normativos representan una razón para la justificación de la norma, no
un criterio para abandonarla . Sólo en casos extremos, como el de la ineficacia
total, o el de la imposibilidad total de desviación, las normas jurídicas no tienen
sentido; en los demás casos, la ineficacia parcial debe ser considerada como un
elemento en  favor del fortalecimiento de la norma. Por eso, jurídicamente es
tan absurdo decir que la violencia  armada es incompatible con el régimen
constitucional, como decir que el homicidio es incompatible con el derecho
penal.
Pero semejante
interpretación parece tan descabellada y sus consecuencias parecen tan
contradictorias con la función misma de la Corte Constitucional, que no queda
otra solución que interpretar de manera diferente aquello que se deduce del
sentido más espontáneo y directo de los enunciados de la sentencia. La supuesta
incompatibilidad de la cual se habla, debe interpretarse no en un sentido
asertivo, tal como se encuentra expresado, sino en un sentido condicional: así
las cosas, lo que querría decir la sentencia es que los conflictos armados que
vive el país son de tal gravedad que de continuar, terminaría destruyendo el
régimen constitucional. Sólo de esta manera tendría sentido seguir pensando
en términos constitucionales y, por lo tanto tendría sentido este salvamento de
voto.
En síntesis, desde
el punto de vista jurídico la relación entre normas y hechos contrarios a las
normas sólo puede resolverse de dos maneras posibles: o se intenta someter la
realidad desviada por medio de la aplicación del derecho, o se abandona el
derecho y se resuelve la conducta contraria al derecho por otras vías no
previstas en normas jurídicas. Ambas soluciones tienen ventajas y desventajas
comparativas al momento de enfrentar el conflicto. El derecho constitucional
tiene la ventaja de la  legitimidad, pero implica limitaciones en el uso de la
fuerza, que pueden resultar perjudiciales en la confrontación. Todo el
fundamento del constitucionalismo occidental y de la democracia está construido
sobre la idea de que las limitaciones al ejercicio del poder son más ventajosas
que perjudiciales. Si se acepta el derecho se debe aceptar con todas esas
implicaciones. Carece de toda validez constitucional y de todo principio ético,
la idea de utilizar el derecho constitucional solo para aquellos en los cuales
no esté en peligro la estabilidad institucional y la razón de Estado para los
demás casos.
Pero los peligros de
contaminación entre razón de Estado y razón jurídica no quedan resueltos del
todo con la aceptación del texto constitucional, el cual, supongo una vez más,
no pone en tela de juicio la sentencia, aunque así parezca. La manera como se
aplican las normas constitucionales sobre los Estados de Excepción, puede
revivir el peligro del ejercicio arbitrario de la fuerza en beneficio de los
dictámenes de la razón de Estado. En efecto, una utilización amañada de los
Estados de Conmoción, en la cual se anule la diferencia entre el valor de la
normalidad y la anormalidad constitucional y, en consecuencia, la concentración
del poder que resulta de su declaratoria esté determinada  por la mera voluntad
estratégica del gobierno y no por la existencia de una situación de extrema
gravedad institucional, una utilización como esta, repito, que se ha presentado
durante décadas en Colombia  y se sigue presentando, no obstante el cambio de
Constitución, no significa otra cosa que la subordinación del derecho
constitucional a las exigencias de la razón de estado. En lo que sigue me ocupo
de esta segunda manera de introducir la razón de Estado en el derecho
Constitucional.
II. Las
implicaciones del control material.
1. En Colombia
persiste un conflicto armado con la guerrilla desde hace más de cuarenta años
el cual ha dado lugar a una especie de anormalidad constitucional consistente
en la permanencia casi ininterrumpida del estado de sitio durante la vigencia
de la Constitución de 1886, fenómeno que parece reproducirse con la Carta de
1991, si se tiene en cuenta que se han declarado ya todas las formas posibles
de Estado de Excepción.
2. En relación con
el manejo institucional de los Estados de Excepción en el contexto formado por
las diferentes democracias constitucionales de occidente, Colombia aparece como
un caso especial y ello por dos razones: en primer lugar, por la existencia de
una situación de conflictos internos  permanentes que ponen en tela de juicio
la capacidad estatal para monopolizar el ejercicio legítimo de la violencia y,
en segundo lugar, por una cierta flexibilidd en la evaluación de las
condiciones previstas para declarar el Estado de Conmoción, lo cual acerca esta
figura, de hecho, a los instrumentos ordinarios de manejo y control del orden
público.
3. Esta situación ha
sido determinada por la falta  de control de mérito de los decretos de
declaratoria de estado de sitio durante la vigencia de la Constitución de 1886
y la consecuente ausencia de fijación de sentido jurídico de la expresión
"grave perturbación" que permitió una discrecionalidad gubernamental
casi absoluta. Con la entrada en vigencia de la nueva Carta, la Corte
Constitucional decidió cambiar de jurisprudencia y asumir el control material.
Sin embargo, al
momento de apreciar el análisis gubernamental de los hechos, y no obstante la
existencia de un texto constitucional más restrictivo que el anterior, la Corte
ha evaluado con flexibilidad y laxitud las motivaciones del gobierno, de tal
manera que, finalmente, el resultado ha sido el mismo: banalización  de los
Estados de Excepción y pérdida de la frontera que separa la normalidad de la
anormalidad constitucional.
La tradición
jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia, reiterada por más de cuarenta
años, de no inmiscuirse en los asuntos gubernamentales relacionados con el
manejo del orden público, terminó imponiéndose por encima de la adopción de un
texto constitucional restrictivo en materia de apreciación gubernamental del
orden público, y por encima, incluso, de la decisión de la Corte Constitucional
de asumir el control de dicha apreciación. Así las cosas, en el curso de un año
el discurso constitucional ha dado un giro radical hacia el control de los
Estados de Excepción, mientras la realidad constitucional, fiel la  tradición,
sigue el mismo rumbo de siempre.
4. La decisión
tomada por la Corte Constitucional de asumir el control material de los
decretos de declaratoria de los Estado de Excepción, tiene implicaciones
mayores y más trascendentales de lo que  hasta el momento parece haber
considerado la misma corporación. Al aceptar la necesidad de una evaluación
fáctica de los elementos establecidos en el artículo 213 se constitucionaliza
una práctica gubernamental que carecía de control y, por lo tanto, se adquiere
la  responsabilidad de establecer criterios y elementos de juicio
jurisprudenciales para que el gobierno delimite un campo de acción librado,
anteriormente a la veleidad de su propia voluntad. De aquí la importancia que
tienen los primeros fallos relacionados con los Estados de Excepción dictados
por la Corte: en ellos y en la ley estatutaria de los mismos, se establecerán
finalmente, los criterios de acción del gobierno.
Estos criterios se
encuentran ligados directamente a la delimitación semántica de los elementos
enunciados en el inciso primero del artículo 213 y de su aplicación a la
realidad social e institucional del país. En esta tarea de ponderación, la
Corte se encuentra necesariamente abocada a sopesar asuntos de naturaleza
política, sin que ello deje de hacerse a la luz de los postulados
constitucionales. Esta nueva perspectiva significa un aumento considerable de
la capacidad controladora de la Corte y de la fuerza normativa de los textos
constitucionales y es perfectamente compatible con los nuevos avances -ya definidos
por esta misma Corporación - en materia de fortalecimiento del poder judicial
en el Estado Social de derecho.
III. Disociación
validez y aplicación
1. En un país como
Colombia, afectado por un conflicto armado interno, permanente y prolongado, el
grado mayor o menor de perturbación del orden público proviene no sólo de las
acciones subversivas sino también de la estrategia militar dirigida por el
gobierno para hacerle frente. En estas condiciones, la  existencia de una
"grave perturbación del orden público que atenta de manera inminente
contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia
ciudadana", ha sido determinada por el mismo gobierno como consecuencia de
las estrategias militares que acentúan la confrontación y que se alternan
periódicamente con estrategias negociadoras.
De acuerdo con esto,
la declaratoria del estado de Conmoción, ha estado, de hecho, frecuentemente
determinada por la voluntad del propio gobierno, quien crea las propias
condiciones de su posibilidad. En principio, esto no es una razón para pensar
que una declaratoria determinada por esta estrategia sea necesariamente
inconstitucional.  Sin embargo, es un motivo de preocupación que explica las
causas de la degradación de la figura de la excepción al nivel del derecho
ordinario.
En síntesis,
numerosas características de la práctica constitucional colombiana de los
últimos cuarenta años en materia de Estados de Excepción, han confluído y
siguen confluyendo, para conformar una situación jurídica en la cual la
posibilidad de recurrir a ellos está casi exclusivamente determinada por la
voluntad gubernamental.  Esta liberalidad ha convertido el Estado de Conmoción
en un recurso político sometido al vaivén de las necesidades coyunturales del
gobierno y en un instrumento jurídico reducido a la condición de derecho
ordinario.
2. De acuerdo con
esto, hoy en día la norma constitucional del 213 como ayer el 121, aplicadas en
contravía de su naturaleza excepcional, dejan de ser normas constitucionales de
obligatorio e inmediato cumplimiento, para convertirse en parte de una
normatividad penal cada vez más amplia y sofisticada que funciona como una
especie de arsenal al cual acude el gobierno para escoger las armas requeridas
según las necesidades y conveniencias del momento. Las normas pierden su
carácter de mandatos de obligatorio e inmediato cumplimiento para convertirse
en armas de uso coyuntural y específico. Son armas que el gobierno acumula a
la  espera del momento en que puedan ser utilizadas. En estas circunstancias,
la supremacía de la Constitución queda en entredicho.
3. El argumento
según el cual la Corte Constitucional debe tener en cuenta la motivación de
cada caso concreto sin ocuparse del hecho de que la sumatoria de casos de
declaratoria del Estado de Excepción esté afectando de manera grave el
postulado de la normalidad constitucional, es inaceptable. El principio según
el cual un régimen constitucional no puede existir cabalmente por fuera de los
mecanismos normales de su propia realización, obliga a la  Corte
Constitucional, como defensora de la Carta en su integridad, a revisar las
anomalías de tipo global que se presentan entre las normas y su aplicación. Lo
contrario es de desconocer el postulado del  artículo 228 que obliga a dar
prioridad a los contenidos sobre las formas.
Por eso, frente a la
posibilidad de que el artículo 213 sea aplicado no como una  norma excepcional,
sino como una norma permanente o casi permanente, la Corte debe replantear sus
criterios de ponderación de los elementos de gravedad del orden  público, para
rescatar el propósito de la normalidad. Además, de esta razón jurídica hay
también una razón proveniente de la sociología política: un régimen
constitucional sólo puede ser aplicado siguiendo los lineamientos de la
normalidad, debido a que, de hecho, un régimen político solo puede subsistir
bajo ciertas  condiciones de estabilidad. Normalidad constitucional y
estabilidad política son las  dos caras de una misma moneda.
En Colombia, sin
embargo, nos hemos acostumbrado  a la anormalidad constitucional en  medio de
un régimen reconocido nacional e internacionalmente, como dotado de una enorme
estabilidad política. La estrategia gubernamental que subyace bajo la paradoja
de la conflictividad discursiva y la ausencia de peligro de ruptura
institucional, no debe ser ajena a las preocupaciones de la Corte
Constitucional, por la razón, ya anotada, de la necesaria protección de la
normalidad como presupuesto lógico-constitucional ineludible de la protección
de la guarda e integridad de la Carta.
IV. Disociación
entre práctica política y norma constitucional
1. La dificultad
para llevar a cabo la voluntad constituyente se acrecienta, en la práctica con las
exigencias de la actividad política gubernamental. Los beneficios políticos de
una figura flexible de Estado de Excepción, han terminado por imponerse frente
a los hipotéticos beneficios de la utilización excepcional de la figura. Aquí
también, como en tantos otros ámbitos de la vida institucional, los  beneficios
coyunturales de la actividad política, no obstante sus consecuencias
perjudiciales a largo plazo, terminan teniendo más peso que los beneficios
estratégicos a largo plazo, no obstante sus consecuencias perjudiciales en la
coyuntura. La  consolidación a largo plazo de la normalidad institucional es
subestimada en beneficio del éxito político inmediato.
2. El
constitucionalismo occidental concibe los Estados de Excepción como una figura
a la cual se puede recurrir sólo en casos de extrema gravedad. Precisamente por
ello, la doctrina, e incluso la opinión pública en los estados
constitucionales, es  sumamente recelosa frente a su utilización de esta
figura. Por eso también, la  utilización constante de dichos Estados por parte
de un gobierno impide un juicio favorable acerca de la existencia de un Estado
de derecho. Ello es así porque un  Estado de derecho constitucional debe ser
gobernado por una constitución sin  Estado de  excepción, de lo contrario,
tendría que llegarse a la conclusión de que la  realidad social es inmanejable
por medio de una Constitución y, en consecuencia, adoptar un sistema de
concentración de poderes. Lo que no puede ser aceptado jurídicamente es la
posibilidad de utilizar el autoritarismo y la constitución concomitantemente.
3. El fenómeno de la
banalización del Estado de Excepción ha permitido que los gobiernos dispongan
de una estrategia que consiste en mantener intactos el discurso sobre el Estado
de derecho y la práctica de concentración del poder, utilizando
estratégicamente la una y/o la otra dependiendo de las conveniencias y de las
necesidades políticas o militares. Ello se ha logrado, en buena medida, con la
bendición de jueces constitucionales, que en ocasiones se limitaron de una
manera formalista a reconocer la constitucionalidad de cada declaratoria,
desentendiéndose por entero del deterioro que ello acarreaba a la estructura
institucional de la normalidad.
El efecto último de
esta conducta ha sido señalado justamente por el experto Iván Orozco Abad en
opinión solicitada por la Corte, a saber:
"La apelación
inercial y facilista a la figura del estado de excepción degrada la
institución, la regresa a los términos  -superados- del viejo estado de sitio y
lo que es tanto o más grave, estimula, por vía de decretos, la contrarreforma
constitucional".
Consumatun est.
CIRO ANGARITA BARON
Fecha ut. supra.
[1]MACCORMICK, Neil. legal reasoning and legal theory. EN: Atienza, Manuel. Las Razones del Derecho. Centro de estudios
Constitucionales. Madrid, 1991.