C-045-98
Sentencia C-045/98
Sentencia C-045/98
AUTONOMIA
PRESUPUESTAL DE UNIVERSIDADES-Certificado
de viabilidad presupuestal
A pesar de estar
involucrados fondos del erario, la autonomía presupuestal de los entes
universitarios, permite a sus directivas determinar su presupuesto de gastos e
inversión, sin la  intervención del Gobierno. Intervención que sólo se
justifica,  y no se opone a la autonomía que les reconoce el artículo 69 de la
Constitución, si se han de adquirir compromisos por fuera de las partidas
asignadas y con cargo a la Nación. La competencia del Ministerio de Hacienda al
expedir este certificado, está circunscrita a definir si existen los fondos
para solventar el nuevo gasto, sin que le sea permitido, por ejemplo, indagar
sobre la  conveniencia o no del nuevo programa académico, su reestructuración o
extensión, pues ello   desconocería la autonomía de los entes universitarios,
que son los llamados a establecer y fijar la forma como han de desarrollar su
actividad. Se declarará la exequibilidad de  la norma  acusada, siempre que se
entienda que el certificado de viabilidad al que ella se refiere, sólo puede
ser exigido cuando se comprometan recursos que no hacen parte de las partidas
que,  dentro del Presupuesto General de la Nación,  se han asignado  a los
distintos entes universitarios.
RECURSO HUMANO-Expresión no tiene connotación peyorativa
Sobre la
expresión "recursos humanos" ha tenido ocasión la Corte de
pronunciarse en sus fallos anteriores. El primero, el que versó sobre la ley
estatutaria de la administración de justicia. Se ordenó entonces retirar del
ordenamiento esa expresión por considerar que ella es incompatible con el
concepto de dignidad humana, cuyo respeto constituye el fundamento de
todo nuestro ordenamiento jurídico (artículo 1º de la Constitución). En un
fallo posterior (sentencia C490 de 1997), juzgó la Corte que, dentro su
contexto, esta expresión no tenía esa connotación peyorativa. Pero como la propia
Carta la emplea (artículos 334, inciso 2, y transitorio 27), debe evaluarse ese
empleo por el Constituyente como una inconsistencia o quizás una inadvertencia.
Sin embargo, en esta ocasión debe insistir la Corte en que la concepción que
esa expresión implica, (considerar a la persona como un medio al servicio de un
fin) resulta claramente inconcebible con la concepción antropológica que
subyace a la Carta: el hombre como un fin en sí mismo. En el presente caso, la
Corte entiende que la referencia de la norma parcialmente acusada es al
personal del servicio educativo, sin que implique calificarlo como un
"instrumento" o que afecte su dignidad. Sólo así es exequible esta
disposición.
PERSONAL DOCENTE
POR CONTRATO/CONCURSO CERRADO/CONCURSO ABIERTO/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneración
No es cierto que
el precepto acusado permita una vinculación automática de los
docentes-contratistas, pues se exige la realización de un concurso para que sea
viable su vinculación a la administración. Razón por la que el cargo de la
demanda no puede prosperar, pues, como se explicó, la norma que se acusa
consagra la obligación de realizar un concurso cerrado, en el que sólo
pueden participar los educadores que tenían suscrito contrato de prestación de
servicios en los términos allí estipulados. Sin embargo, y a pesar de que el
cargo de la demanda es improcedente, es necesario decir que la Corte estima que
no hay unidad de materia entre lo que regula  el inciso segundo y el parágrafo
primero del artículo 11, con el objeto de la ley 334 de 1996, pues en ellos se
regular un aspecto que escapa a las previsiones propias de una ley de
racionalización del gasto, y que hace referencia a la forma como deben agotarse
los concursos para proveer cargos en el sector educativo, excluyendo a
determinados docentes y estableciendo prioridades para la contratación de
otros. Esta es una materia que, por no tener incidencia alguna con los
objetivos de la ley 334 de 1996, no podía hacer parte de ella. La Constitución
consagra como regla general la realización de concursos públicos o abiertos como
el mecanismo idóneo para proveer un empleo público, a menos que  la
Constitución o la ley establezcan otro. Con este instrumento, se da prevalencia
a derechos como la igualdad, pues se permite a todos aquellos que reúnen los
requisitos para ocupar un cargo en la administración, participar en los
procesos de selección correspondientes. Al tiempo que el derecho que se
consagra en el artículo 40, numeral 7º de la Constitución, a ser elegido,
encuentra plena aplicación.
CONCURSO DE
ASCENSO
La Corte ha
reconocido, dentro de ciertos límites,  la facultad del legislador de organizar
concursos que tengan por objeto permitir ascensos dentro de la carrera, y en
los que participen sólo quienes estén en  ella, como una forma de dar
efectividad al derecho a la estabilidad de quienes vinculados con la
administración, deseen ascender: concursos para  ascensos.
PERSONAL DOCENTE-Nombramiento por concurso
Los educadores
que suscribieron un contrato de prestación de servicios en una época
determinada, tienen, en igualdad de condiciones con otros, el derecho a
vincularse legalmente con el Estado, y nada obsta para que participen en los
concursos que para el efecto se realicen, donde su experiencia al servicio de
la administración tendrá una valoración que el nominador deberá tener en
cuenta, pero que no es razón suficiente, para excluir a otros docentes y por un
término indefinido, de la posibilidad de vincularse con el Estado, por el sólo
hecho de no haber suscrito contratos de prestación de servicios con la
administración, a pesar de tener  las capacidades para acceder al servicio y,
por tanto, participar en los correspondientes concursos. Hecho que en sí mismo,
desconoce el derecho a la igualdad.
COMPENSACION-Constitucionalidad
El inciso
consagra una de las forma de extinguir las obligaciones: la compensación, que
opera cuando entre dos personas concurren las calidades de acreedor y deudor
simultáneamente. En el caso en estudio,  esas calidades las reúnen la Nación, a
quien se le obliga a pagar determinada suma de dinero por concepto de una
condena en su contra,  y el particular, que ha sido beneficiado con el  fallo
judicial, pero que a su vez adeuda alguna suma al Tesoro Nacional.  Esta
Corporación, tuvo la oportunidad de analizar la constitucionalidad de este
precepto, en la sentencia C-428 de 1997, y concluyó que no era contrario a
ningún mandato constitucional. Sin embargo, precisó que para que opere el
fenómeno de la compensación entre las deudas de la Nación y un particular,  es
necesario que se reúnan los requisitos que exige el artículo 1715 del Código
Civil.
Referencia:
Expediente D-1761.
Demanda de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 10, 11 (parcial) y 29 (parcial)
de la ley 344 de 1996, “Por la cual se dictan normas tendientes a la
racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias
y se expiden otras disposiciones.”
Actor: Ramiro
Rodríguez López.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA.
Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá,
Distrito Capital, según consta en acta número cinco (5), a los veinticinco (25)
días del mes de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I.- ANTECEDENTES.
El veinticinco (25) de junio de mil novecientos
noventa y siete (1997), el ciudadano Ramiro Rodríguez López, en uso del derecho
consagrado en el artículo 241, numeral 4o., de la Constitución, demandó por
inconstitucionales alguna normas de la ley 344 de 1996, “Por la cual se
dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden
unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones.”.
El veintidós (22) de agosto de 1997, el
Magistrado sustanciador admitió la demanda para asegurar la intervención
ciudadana y ordenó la fijación en lista de las normas. Así mismo, dispuso
enviar copias del expediente al Procurador General de la Nación, para que
emitiera  su concepto, y ordenó comunicar la iniciación del proceso al
Presidente del Congreso, para que, si lo estimaba oportuno, conceptuara sobre
la constitucionalidad de las normas acusadas.
Cumplidos los requisitos constitucionales y
legales, y recibido el concepto del señor Procurador General de la Nación,
entra la Corte a decidir.
A.- Normas acusadas.
El texto de las normas acusadas, es el que
corresponde al publicado en el Diario Oficial No. 42.951, del treinta y uno
(31) de diciembre de mil novecientos noventa y seis (1996). Se advierte que se
subraya lo acusado:
"Ley 344 de 1996
"(Diciembre 27)
"Por la cual
se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se
conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones.
"El Congreso de Colombia
"DECRETA :
"(...)
"Artículo 10o.- Cuando las Instituciones
de Educación Superior que reciben aportes del Presupuesto General de la Nación
creen, desarrollen o reorganicen programas académicos que impliquen mayores
erogaciones con cargo al Tesoro Nacional, deberán obtener previamente el
certificado respectivo de viabilidad presupuestal expedido por la Dirección
General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público."
"Artículo 11o.-
Las entidades territoriales elaborarán y ejecutarán anualmente un plan de
racionalización de los recursos humanos del servicio educativo
estatal que atienden con recursos propios del situado fiscal. En la elaboración
de este plan participarán dos miembros elegidos por la correspondiente Junta de
Educación de que trata la Ley 115 de 1994.
“Las entidades
territoriales no podrán convocar a concurso docente para proveer nuevos cargos
dentro de la respectiva planta de personal, ni suplir las vacancias que se
presenten, mientras subsistan contratos de prestación de servicios docentes
celebrados con anterioridad al 8 de febrero de 1994, de manera que se otorgue
prioridad a la incorporación de dichos docentes en los términos de las leyes 60
de 1993 y 115 de 1994.
“PARÁGRAFO. Para los
efectos de establecer la lista de elegibles las expresiones “antes del” o “con
anterioridad” al 8 de febrero de 1994, se entenderá  que también cobijan a los
educadores que laboraron por períodos continuos  iguales  o mayores a 8  meses
en los años de 1992 o 1993, aunque su relación contractual haya terminado en
cualquier fecha de alguno de esos años.
"Una vez agotada
la lista de elegibles por contrato, previo concurso, se restablecerá el mismo
en concordancia con lo estipulado en la Ley General de la Educación.
“PARÁGRAFO: El
primero de los planes de racionalización que se ordenan en este  artículo se
formulará para la vigencia fiscal siguiente a la expedición de la presente Ley
y, por una sola vez, la autoridad nominadora podrá efectuar, previo concepto  y
aprobación de la Junta de Educación correspondiente, los traslados  derivados
de la reorganización establecida en dicho plan.
"Artículo 29o.-
El Ministro de Hacienda podrá reconocer como deuda pública las sentencias y
conciliaciones  judiciales. Cuando las reconozca, las podrá sustituir y
atender, si cuenta con la aceptación del beneficiario, mediante la emisión de
bonos en las condiciones de mercado que el gobierno establezca y en los
términos del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
“Cuando, como
consecuencia de una decisión judicial, la Nación o uno de los órganos que sean
una sección del presupuesto general de la Nación resulten obligados a cancelar
una suma de dinero, antes de proceder a su pago, solicitará a la autoridad
tributaria nacional hacer una inspección al beneficiario de la decisión
judicial, y en caso de resultar obligación por pagar en favor del Tesoro
Público Nacional, se compensarán las obligaciones debidas con las contenidas en
los fallos, sin operación presupuestal alguna."
B.-  La demanda.
Se  resumen a
continuación  los cargos contra cada una de las normas acusadas.
1. El cargo en
contra del artículo 10º, consiste en el  desconocimiento del principio de
autonomía universitaria que consagra la Constitución (artículo 69), en favor de
las instituciones de educación superior, al exigirse a las universidades que
reciben aportes del Presupuesto Nacional solicitar “un permiso al Ministerio
Hacienda para abrir nuevos programas académicos”.
2.  En relación con
la expresión “recursos humanos” que emplea el inciso primero del artículo 11,
afirma el demandante que es contraria a la jurisprudencia constitucional
(sentencia C-037 de 1996), según la cual el ser humano no puede ser definido
como un “recurso”,  pues ello desconoce su dignidad, fundamento  del Estado
Social de Derecho.
3. La
inconstitucionalidad del inciso segundo del artículo 11, y su primer
parágrafo,  se fundamenta en el desconocimiento del precepto constitucional
que consagra el sistema de concurso, como el mecanismo que debe ser utilizado
para la vinculación de personal a la administración (artículo 125). En concepto
del demandante, la norma acusada autoriza el  ingreso automático de
determinados docentes a la carrera administrativa, hecho que contraría  el
mandato constitucional citado, así como la jurisprudencia de la Corte sobre la
materia.
4. El artículo 29 de
la ley 344 de 1996, se considera contrario a los derechos a la igualdad, al
debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al imponer a los
administrados la obligación de estar al día con las obligaciones fiscales, para
tener derecho a que el Estado pague  las sumas que, por decisión judicial, está
obligado a sufragar.  Para el demandante, esta norma hace nugatorio los
derechos que por sentencia judicial, puedan llegarse a reconocer a una persona.
C.-
Intervenciones.
Dentro del término
constitucional y legal establecido para intervenir en esta clase de procesos,
presentó escrito el ciudadano designado por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, Manuel Avila Olarte, defendiendo la constitucionalidad del artículo
10º acusado.
En su concepto, no
se desconoce el principio de autonomía de los entes universitarios al exigir el
certificado de viabilidad presupuestal cuando se comprometan recursos del
Tesoro Nacional que excedan las partidas asignadas a estos entes  dentro del Presupuesto
Nacional. En tratándose de las instituciones tecnológicas profesionales y las
instituciones universitarias o escuelas tecnológicas,  instituciones de
educación superior que la ley 30 de 1992 clasifica como establecimientos
públicos, es claro que dada su naturaleza jurídica,  están obligadas a
solicitar tal certificación.
D.- Concepto del
Procurador General de la Nación.
En concepto del 6
de octubre de 1997, el Procurador General de la Nación, doctor Jaime Bernal
Cuellar, rindió su concepto, solicitando a la Corte declarar exequibles las
normas demandadas en los apartes acusados.
En opinión del
Ministerio Público, la exigencia del certificado de viabilidad presupuestal que
establece  el artículo 10 acusado, no desconoce el principio de la autonomía
universitaria, porque no “se altera la competencia que en desarrollo de las
facultades  de autorregulación son asignadas a estas instituciones para crear,
organizar o implementar sus programas académicos”.  El requisito exigido busca
evitar que se presenten desequilibrios económicos por los compromisos que
puedan adquirir estas entidades, sin contar con el suficiente  respaldo
presupuestal.
Por su parte, el
término “recurso humano” que se utiliza en el inciso  primero del artículo 11,
en nada contraría la dignidad humana, pues es la misma Constitución que, al
hacer referencia a los individuos vinculados a una actividad productiva,  los
denomina “recurso humano” (artículo 334).
En relación con el
cargo en contra del inciso segundo y el parágrafo del artículo 11, por la
supuesta vinculación automática de docentes, considera que la norma  no
consagra tal vinculación, pues en ella se establece que los educadores que se
encuentren en la situación allí descrita deberán concursar para incorporarse a
la carrera docente y poner término así,  a la vinculación irregular que tenían
con la administración.
Finalmente, en
relación con el mecanismo que se consagra en el aparte acusado del artículo
29,  afirma que no es contrario a la Constitución, pues permite al Gobierno
“finiquitar sus acreencias acudiendo a mecanismos legales previstos para el
efecto, siempre y cuando la citada diligencia se lleve a cabo dentro de  los
términos  establecidos en los artículos 15 y 29 de la Carta Política”.
II.   Consideraciones
de la Corte Constitucional.
Procede la Corte Constitucional a dictar la
decisión que corresponde a este asunto, previas las siguientes consideraciones.
Primera.- Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
conocer de este proceso por haberse originado en la demanda de inexequibilidad
presentada contra algunas  normas que hacen parte de una ley, de conformidad
con el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución.
Segunda.- Lo que
se debate.
Como son varias las
normas acusadas  y  disímiles los cargos esgrimidos en su contra, la Corte
procederá, a continuación, a realizar un análisis por separado de cada uno de
ellos.
Tercera.- La
autonomía presupuestal de las instituciones de educación superior.
El artículo 10 de
la  ley 344 de 1996, establece:
“Cuando las
Instituciones de Educación superior que reciben aportes del Presupuesto General
de la Nación creen, desarrollen o reorganicen programas académicos que
impliquen mayores erogaciones con cargo al Tesoro Nacional, deberán obtener
previamente  el certificado respectivo de viabilidad  presupuestal expedido por
la Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
Según el demandante, esta  norma desconoce
la autonomía universitaria que consagra el artículo 69 de la Constitución “al
exigirle a las universidades que reciben aportes del  presupuesto nacional
pedirle permiso al Ministerio de Hacienda para abrir nuevos programas
académicos”.
En los antecedentes de la norma se lee:
“ En el campo de la
educación, las propuestas buscan poner en orden el sector, en la medida en que
racionalizan el uso y la asignación de recursos. En el caso de la educación
superior, se pretende garantizar que, sin afectar la autonomía universitaria,
los programas adicionales que creen, organicen o desarrollen las Instituciones
de  Educación Superior, que reciben aportes del Presupuesto General de la
Nación, no deterioren la situación financiera de la Nación ni de las mismas
instituciones.
“Por ello se hace
obligatorio que previamente cuenten con el certificado de viabilidad expedido
por la autoridad presupuestal. Esta es una medida sana para evitar que el
presupuesto deba asumir costos no programados por la creación de situaciones de
hecho.” ( Gaceta del Congreso. No. 568 del 6 de diciembre de 1996, páginas 3 y
4).
Lo primero que advierte la Corte, es el
error en que incurre el demandante al afirmar que la norma acusada faculta al
Ministerio de Hacienda para aprobar o improbar  los programas académicos que
las distintas instituciones de educación superior pueden implementar,  función
ésta que no corresponde a la naturaleza de este Ministerio ni a sus funciones,
y que mal haría el legislador en otorgarla.
Sin embargo, la Corte analizará si la
exigencia del certificado de viabilidad  presupuestal, que contempla la norma
acusada,  desconoce  la autonomía  universitaria que la Constitución reconoce a
los distintos entes que ofrecen educación superior (artículo 69).
Específicamente, el supuesto quebranto de este principio,  en lo que hace a la
autonomía presupuestal.
Para efectos de este análisis, es necesario
recordar  que el artículo 16 de la  ley 30 de 1992, ley que organizó el
servicio público de la educación, divide a  las instituciones de educación superior
en:
- Instituciones Técnicas y Profesionales;
- Instituciones Universitarias o Escuelas
Tecnológicas,  y
- Universidades.
Esta clasificación  es de importancia, pues
las dos primeras están sometidas a un régimen jurídico distinto al de las instituciones
del tercer grupo. Así, por ejemplo, mientras las universidades estatales tienen
una naturaleza jurídica particular como  “entes universitarios autónomos”, las
instituciones técnicas y tecnológicas deben adoptar la forma de
establecimientos públicos del orden nacional, departamental o municipal, según
sea el caso (parágrafo del artículo 57 de la ley 30 de 1992), razón por la que
la autonomía universitaria no se predique de ellas (artículo 28 de la ley 30 de
1992), tal como lo ha reconocido esta Corporación en las sentencias C-220 y
C-589 de  1997.
Sin entrar a discutir esta clasificación, o
la aplicación del principio de autonomía universitaria a los dos primeros
grupos de instituciones mencionadas, el análisis de la norma acusada se
circunscribirá a las instituciones de educación superior denominadas
“universidades”,  específicamente, aquellas que reciben aportes del presupuesto
nacional, pues a ellas se refiere el precepto demandado.
Para comenzar este análisis, debemos decir
que la autonomía universitaria se ha definido como la facultad de las
instituciones de educación de darse y modificar sus propios estatutos, designar
sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar
sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas,
académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar títulos
correspondientes, seleccionar profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus
correspondientes regímenes y establecer, aplicar y arbitrar sus recursos
para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional
(artículo 28 de la ley 30 de 1992).
Definición y características que llevaron a
esta  Corporación a precisar que las universidades estatales u oficiales a
pesar de recibir aportes provenientes del Presupuesto Nacional, no pueden
asimilarse  a los establecimientos públicos ni siquiera para efectos
presupuestales, por considerar que esa equiparación desconoce la autonomía
que la Constitución les otorgó (sentencia C- 220 de 1997. Magistrado ponente, doctor
Fabio Morón Díaz).  Por esta razón, en el mencionado fallo, las universidades
públicas quedaron exceptuadas de la aplicación del artículo 4º del decreto 111
de 1996, según la cual “Para efectos presupuestales, todas la
personas jurídicas públicas del orden nacional, cuyo patrimonio  esté
constituído por fondos públicos y no sean Empresas Industriales y Comerciales
del Estado o Sociedades de Economía Mixta o asimiladas a éstas por ley de la
República, se les aplicarán las disposiciones  que rigen los establecimientos
públicos del orden nacional” (subrayas fuera de texto).
En consecuencia, se definió que el régimen
presupuestal aplicable a estos entes, lo conforman la ley 30 de 1992, y las
normas del Estatuto Orgánico de Presupuesto, siempre y cuando los preceptos de
este estatuto no desnaturalicen la autonomía que les reconoce el artículo 69 de
la Constitución. Al respecto, se dijo:
“… definitivamente
la autonomía  universitaria que consagra el artículo 69 de la C.P., autonomía
como sinónimo de capacidad de autodeterminación. No corresponde a la autonomía
restringida que la ley le reconoce a los establecimientos públicos, por lo que
pretender asimilarlos, así sea únicamente para efectos presupuestales, implica
para las universidades  viabilizar una  constante interferencia del ejecutivo
en su quehacer, que se traduce, como ha quedado establecido, en un continuo
control de sus actividades  por parte del poder central, inadmisible en el caso
de las universidades, y en el  propósito, como obligación legal por parte del
ejecutivo, de ajustar y coordinar las actividades de estas instituciones con la
política general del gobierno de turno, que contradice su misma esencia” (Corte
Constitucional, sentencia C-220, del 29 de abril de 1997. Magistrado ponente, doctor
Fabio Morón Díaz).
Por tanto, cualquier referencia a esta
norma (artículo 4º del decreto 111 de 1996), para justificar o darle alcance a
la aplicación del artículo 10 acusado, es improcedente.
Dentro de este contexto, claro es que una
de las manifestaciones de la autonomía universitaria, ya definida, consiste en
la facultad de  estos entes de elaborar su presupuesto.
En tratándose de las universidades
nacionales, departamentales y municipales, su presupuesto está constituído,
según el artículo 86 de la ley 30 de 1992,  por:
a.
Aportes del Presupuesto
Nacional;
b.
Aportes de los entes
territoriales;  y
c.
Recursos y rentas propias de
cada institución.
El que recursos públicos formen parte de
los presupuestos de ciertas entidades universitarias, no implica que  la
autonomía de éstas deba o tenga que restringirse, pues éste es un principio
que, independientemente de la naturaleza de los recursos que se reciban, está
llamado a prevalecer dada la importancia de la actividad que se busca
resguardar. La educación como servicio público que es, así como su prestación
por parte del Estado o su financiación con rentas del erario público,  no niega
ni puede cercenar  la preeminencia de la autonomía universitaria. Sostener lo
contrario, llevaría a la absurda conclusión de que sólo aquellos entes cuya
financiación no provenga del fisco, son autónomos, y por ende, que la
protección de que trata el artículo 69 de la Constitución,  es aplicable
exclusivamente a ellos.
Así las cosas, debe entenderse que la
autonomía  universitaria en materia presupuestal, se traduce en la facultad de
los entes universitarios, sean éstos de carácter público o privado, de
administrar los recursos que constituyen su presupuesto, de conformidad con las
disposiciones de sus órganos directivos y administrativos, sin intervenciones
externas, y  de acuerdo con sus necesidades y prioridades. Esta autonomía es de
suma importancia, al punto que se ha afirmado que sin ella no puede haber
autonomía académica porque “ le es esencial para mantener su naturaleza y no
desvirtuar su misión en la sociedad, quedando supeditadas en todo a la
tutela y directrices del poder central” (Sentencia C-220 de 1997).
Cuando la ley  establece que la autonomía
universitaria se traduce, entre otros,  en la facultad de las universidades de establecer,
aplicar y arbitrar sus recursos  para el cumplimiento de su misión social y de
su función institucional, no sólo hace referencia a los recursos propios
sino a los que están representados en los aportes estatales. En este sentido,
el inciso segundo de artículo 57 de la ley 30 de 1992 establece:
“ Los entes
universitarios autónomos (universidades)…podrán elaborar y manejar su
presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden.”
Presupuesto que, como se ha indicado, lo
integran los aportes que está obligado a  realizar el Estado (artículo 87 de la
ley 30 de 1992), sin que por ello sea aceptable la intervención o la imposición
de  directrices del  Ministerio de Hacienda y Crédito Público o del
Departamento Nacional de Planeación, organismos “que tienen como prioridades
las que determina el poder central, en lo que hace a la elaboración y ejecución
de presupuestos de funcionamiento e inversión…”, tal como lo reconoció la
Corte en el fallo tantas veces citado.
Dentro de este contexto, una vez asignada
la partida correspondiente a los distintos entes universitarios, éstos pueden
disponer de ella según lo establezcan sus directivas, sin tener que solicitar
ninguna clase de permiso o autorización a entes ajenos a su propia
administración, v. gr. Ministerio de Hacienda, Planeación Nacional, etc. El
sometimiento de las políticas de gasto de estos entes,  a la aprobación de los
organismos gubernamentales, representaría una merma de su  autonomía, entendida
ésta, como la facultad de las universidades de disponer de los recursos
aprobados en la ley de presupuesto en forma independiente. Al respecto, en
sentencia C-192 de 1997 se dijo:
“Admitir que el
Gobierno…pueda tener injerencia en la administración de sus recursos
(refiriéndose a los órganos autónomos del Estado, entre ellos las
universidades) implica un sacrificio innecesario  y desproporcionado  de la
autonomía de estas entidades estatales, en nombre de la búsqueda de estabilidad
macroeconómica  y de la sanidad de las finanzas públicas, por lo cual esa
interpretación es inadmisible.” ( Corte Constitucional, sentencia C-192 de
1997. Magistrado ponente, doctor Alejandro Martínez Caballero).
En este entendido, y teniendo en cuenta que
las apropiaciones que el Congreso  hace en el Presupuesto Nacional, son
autorizaciones máximas de gasto, es claro que, si los compromisos que
adquieren  las entidades universitarias están dentro del  máximo que se les ha
asignado, no existe razón para solicitar el certificado de viabilidad de que
trata la norma acusada. Por tanto, no sería constitucional su exigencia.
Por consiguiente, entiende la Corte que el
artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, según el cual:  “Todos
los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán
contar con el certificado de disponibilidad  previos que garanticen la
existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
“Igualmente,
estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los
recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este
registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a
las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de
estos actos
administrativos.
“ En consecuencia
ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes,
o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del CONFIS o por
quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de
compromisos con cargo a los recursos el crédito autorizado.” No puede ser aplicado integralmente a los
entes universitarios, pues  si siempre que se fuesen a comprometer  las
partidas asignadas a éstos en el Presupuesto de la Nación, se tuviese que
solicitar el certificado de disponibilidad o viabilidad presupuestal de que
trata la norma transcrita, la capacidad de ejecución de sus órganos directivos
se vería disminuída,  o por  lo menos interferida, al tener que contar siempre
con el concepto favorable del Ministerio de Hacienda o del Departamento
Nacional de Planeación, como requisito esencial para el perfeccionamiento de
los actos administrativos que, en cumplimiento de su función de ejecución,
deben formalizar.
Sin embargo, como la autonomía de los entes
universitarios también tiene sus límites, determinados por los derechos y las
obligaciones que la misma Constitución y la ley imponen, no existe razón alguna
para que no deban solicitar el certificado de viabilidad presupuestal de que
trata la norma transcrita, si requieren comprometer recursos de la Nación que
no les fueron asignados. El fin de esta certificación,  es garantizar que se
contará con los fondos necesarios, dentro del Presupuesto,  para atender la
nueva obligación, y dar así cumplimiento al principio de la universalidad que
rige en materia presupuestal, según el cual no se pueden efectuar gastos,
erogaciones con cargo al Tesoro que no figuren en el Presupuesto (artículo 15 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto) .
Se repite,  la autonomía de las
universidades tiene límites, pues éstas no pueden actuar como una rueda suelta
dentro del sistema. Piénsese en una universidad que por fuera de su presupuesto
requiere de mayores recursos ya sea para iniciar  un  programa de formación en
determinada área o extender los ya existentes, financiar obras etc.,  y para
ello requiere de  recursos de la Nación  que no le fueron asignados: ¿Podrá
comprometer partidas futuras o no asignadas, sin cumplir ningún requisito en
materia presupuestal, sólo porque es un ente autónomo?. La respuesta
definitivamente es negativa, pues el cumplimiento de ciertos principios
presupuestales también la obliga y, por ello, no puede comprometer recursos no
asignados, sin contar para el efecto con el certificado de viabilidad y
disponibilidad presupuestal correspondientes.
A pesar de estar involucrados fondos del
erario, la autonomía presupuestal de los entes universitarios, permite a sus
directivas determinar su presupuesto de gastos e inversión, sin la
intervención del Gobierno. Intervención que sólo se justifica,  y no se opone a
la autonomía que les reconoce el artículo 69 de la Constitución, si se han de
adquirir compromisos por fuera de las partidas asignadas y con cargo a la
Nación.
La competencia del Ministerio de Hacienda
al expedir este certificado, está circunscrita a definir si existen los fondos
para solventar el nuevo gasto, sin que le sea permitido, por ejemplo,  indagar
sobre la  conveniencia o no del nuevo programa académico, su reestructuración o
extensión, pues ello   desconocería la autonomía de los entes universitarios,
que son los llamados a establecer y fijar la forma como han de desarrollar su
actividad.
Por tanto, la sanción que se establece el
artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, en el sentido de que “cualquier
compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará
responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones”,
sólo podría aplicarse a las directivas de las distintas entidades
universitarias, cuando éstas comprometan recursos por fuera de las
autorizaciones máximas consagradas en el Presupuesto. En este sentido, también
debe interpretarse la norma acusada.
Por lo expuesto, se declarará la
exequibilidad de  la norma  acusada, siempre que se entienda que el certificado
de viabilidad al que ella se refiere, sólo puede ser exigido cuando se
comprometan recursos que no hacen parte de las partidas que,  dentro del
Presupuesto General de la Nación,  se han asignado  a los distintos entes
universitarios.
Cuarta.
Exequibilidad de la expresión “recurso humano”.
Se demanda el
término “recursos humanos” contenido en el artículo 11 de la ley 344 de 1996,
según el cual:
“Las entidades
territoriales elaborarán y ejecutarán anualmente un plan de racionalización de
los recursos humanos del servicio educativo estatal que atienden
con recursos propios del situado fiscal. En la elaboración de este plan
participarán dos miembros elegidos por la correspondiente Junta de Educación de
que trata la Ley 115 de 1994.”
A efectos de
contestar el cargo del actor, quien considera que el empleo de esa expresión
desconoce la dignidad humana,  es necesario precisar lo siguiente:
Sobre la expresión
“recursos humanos” ha tenido ocasión la Corte de pronunciarse en sus fallos
anteriores. El primero, el que versó sobre la ley estatutaria de la
administración de justicia. Se ordenó entonces retirar del ordenamiento esa
expresión por considerar que ella es incompatible con el concepto de dignidad
humana, cuyo respeto constituye el fundamento de todo nuestro ordenamiento
jurídico ( artículo 1º de la Constitución). En un fallo posterior ( sentencia
C490 de 1997), juzgó la Corte que, dentro su contexto, esta expresión no tenía
esa connotación peyorativa.
Pero como la propia
Carta la emplea ( artículos 334, inciso 2, y transitorio 27), debe evaluarse
ese empleo por el Constituyente como una inconsistencia o quizás una
inadvertencia. Sin embargo, en esta ocasión debe insistir la Corte en que la
concepción que esa expresión implica, (considerar a la persona como un medio al
servicio de un fin) resulta claramente inconcebible con la concepción
antropológica que subyace a la Carta: el hombre como un fin en sí mismo.
En el presente caso,
la Corte entiende que la referencia de la norma parcialmente acusada es al
personal del servicio educativo, sin que implique calificarlo como un
“instrumento” o que afecte su dignidad. Sólo así es exequible esta disposición.
Quinta.-  La
regla general contenida en el artículo 125 de la Constitución, es la
realización de concursos abiertos para proveer los distintos cargos dentro de
la carrera administrativa.
Para el demandante,
el inciso segundo y parágrafo primero del artículo 11 de la ley 344 de 1996,
permite  la vinculación automática de docentes,  desconociéndose  así, la
vinculación previo concurso que exige expresamente el artículo 125 de la
Constitución. Dice la norma que se acusa:
“Artículo 11:
“(inciso segundo)
Las entidades territoriales no podrán convocar a concurso docente  para
proveer  nuevos cargos dentro de la respectiva planta de personal, ni suplir
las vacancias que se presenten, mientras subsistan contratos de prestación de
servicios docentes celebrados con anterioridad al 8 de febrero de 1994, de
manera que se otorgue prioridad a la incorporación  de dichos docentes en los
términos de las leyes 60 de 1993 y 115 de 1994.
“PARAGRAFO: Para los efectos de establecer la lista de
elegibles las expresiones “antes del”  ó “con anterioridad” al 8 de febrero de
1994, se entenderá que también  cobijan a los educadores que laboraron por
períodos continuos iguales o mayores a 8 meses en los años 1992 ó 1993, aunque
su relación contractual haya terminado en cualquier fecha de alguno de esos
años.
“Una vez agotada la
lista de elegibles por contrato, previo concurso, se restablecerá  el mismo en
concordancia con lo estipulado en la Ley General de la Educación.”
Una lectura
detallada de este precepto, permite concluír que el cargo de la demanda parte
de una equivocada interpretación de él, tal como lo manifestó el Ministerio
Público, pues no es cierto que se  autorice la vinculación automática a la
administración de aquellos docentes que en una época determinada suscribieron
contratos de prestación de servicios con ella. No.
Interpretando la
norma, esta Corporación entiende que lo que ella dispone, es la realización de
una especie de concurso cerrado entre aquellos educadores que antes de la
expedición de la ley general de educación (ley 115 de 1994, promulgada el  8 de
agosto de 1994), tenían suscrito contrato de prestación de servicios con los
distintos entes territoriales. Contratación ésta que se efectuó, en razón a la
congelación de nómina que se ordenó  en distintas leyes,  entre ellas,  la 24
de 1988 y la 29 de 1989, y que impidió,  entre los años  1988 y 1993, vincular
docentes a través del sistema legal y reglamentario que exigía el estatuto
docente.
Esta situación
cambió con la expedición de las leyes 60 de 1993, que regula las competencias
entre la Nación y las entidades territoriales, y 115 de 1994, ley general de
educación, que expresamente exigen la realización previa de un concurso para la
vinculación de educadores a la administración. Al respecto, establece el
artículo 105 de la ley 115 de 1994:
“...Unicamente
podrán ser nombrados como educadores o funcionarios administrativos de la
educación estatal, dentro de la planta de personal, quienes previo concurso,
hayan sido seleccionados  y acrediten los requisitos legales.
“... los educadores
podrán inscribirse en la entidad territorial convocante y como resultado del
proceso saldrá una lista de elegibles, la cual corresponderá  al número de
plazas o cupos para proveer en cada municipio...” (negrillas fuera de texto)
Con la expedición de
estas leyes, la suscripción de contratos administrativos  con los  docentes,
dejó de ser una opción a la que pudiera recurrir el Gobierno para cubrir las
necesidades de personal en el sector educativo, porque  estaba en contradicción
con el artículo 125 de la Constitución, según el cual los empleos en los
órganos y entidades del Estado son de  carrera.
Sin embargo, como el
número de docentes que tenían suscrito contrato de servicios era alto ( 21.920,
según el censo realizado en 1991), el legislador ordenó su  incorporación  a
las plantas de personal de los departamentos  o los distritos donde venían
prestando sus servicios, en un término no mayor a seis años, contados desde la
publicación de la ley 60 de 1993 ( 12 de agosto 1993), y previo cumplimiento de
los requisitos señalados en el estatuto docente (ley 60 de 1993, parágrafo 1º
del artículo 6º). Esta disposición, al igual que el parágrafo 3º  del artículo
105 de la ley 115 de 1994, que establecía que a los docentes vinculados
mediante contrato, se les seguiría contratando sucesivamente hasta ser
incorporados  a la planta de personal de las distintas entidades territoriales
donde prestaban  sus servicios, fueron declaradas inexequibles en sentencia
C-555 de 1994, Magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz.
La declaración de
inexequibilidad, tuvo como fundamento la situación de desigualdad que generaba
la existencia de dos  regímenes para la vinculación de educadores al servicio
del Estado: docentes-contratistas-  y  docentes -empleados públicos-.
El fallo de la
Corte, condujo a la imposibilidad por parte de las entidades territoriales de
prorrogar los contratos de servicios suscritos con algunos docentes. Es decir,
los educadores que hasta la fecha de la sentencia venían prestando sus
servicios no podían seguir haciéndolo,  hasta no cumplir los requisitos para
ello. Esto es, presentarse al respectivo concurso y ser seleccionados para el
efecto. Por tanto, cualquier incorporación automática devendría en ilegal, a
más de acarrear sanciones para quien la autorizare (artículo 6º de la ley 60 de
1993).
Dentro de este
contexto, la norma que se acusa retoma la problemática de los educadores que
prestaron sus servicios al Estado a través de contratos de carácter
administrativo,  y que a la fecha no han podido ser vinculados en la forma
antes referida. Para el efecto, en ella se  ordena una congelación de las
plantas de personal educativo de las entidades territoriales, lo que se deduce
de un aparte de la norma acusada, según la cual “una vez agotada  la lista
de elegibles por contrato, previo concurso, se restablecerá  el
mismo en concordancia con lo estipulado en la Ley General de Educación”,
hasta que, previo concurso, no se vinculen todos aquellos docentes que a 1994,
suscribieron contratos de prestación de servicios.
Por tanto,  no es
cierto, como lo afirma  el demandante, que el precepto acusado permita una
vinculación automática de los docentes-contratistas, pues se exige la
realización de un concurso para que sea viable su vinculación a la
administración. Razón por la que el cargo de la demanda no puede prosperar,
pues, como se explicó, la norma que se acusa consagra la obligación de realizar
un concurso cerrado, en el que sólo pueden participar los educadores que
tenían suscrito contrato de prestación de servicios en los términos allí
estipulados.
Sin embargo, y a
pesar de que el cargo de la demanda es improcedente, es necesario decir lo
siguiente:
La Corte estima que
no hay unidad de materia entre lo que regula  el inciso segundo y el parágrafo
primero del artículo 11, con el objeto de la ley 334 de 1996, pues en ellos se
regular un aspecto que escapa a las previsiones propias de una ley de
racionalización del gasto, y que hace referencia a la forma como deben agotarse
los concursos para proveer cargos en el sector educativo, excluyendo a
determinados docentes y estableciendo prioridades para la contratación de
otros. Esta es una materia que, por no tener incidencia alguna con los
objetivos de la ley 334 de 1996, no podía hacer parte de ella.
Existe, además,
otra razón adicional de fondo, para declarar la inexequibilidad de éstos, y
consiste en la violación del artículo 125 de la Constitución según el cual: “Los
funcionarios cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la
Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público”.
En este precepto, la
Constitución consagra como regla general la realización de concursos
públicos o abiertos como el mecanismo idóneo para proveer un empleo
público, a menos que  la Constitución o la ley establezcan otro. Con este
instrumento, se da prevalencia a derechos como la igualdad, pues se permite a
todos aquellos que reúnen los requisitos para ocupar un cargo en la
administración, participar en los procesos de selección correspondientes. Al
tiempo que el derecho que se consagra en el artículo 40, numeral 7º de la
Constitución, a ser elegido,  encuentra plena aplicación.
Con fundamento en el
artículo 125 de la Constitución,  y como una forma de  proteger los derechos a
que se ha hecho referencia, esta Corporación ha afirmado  que la celebración de
concursos que limiten la participación de todos aquellos  que cumplen los
requisitos para ocupar un cargo en la administración, es inconstitucional
(Sentencias  C- 011 de 1996 y  C- 063 de 1997, entre otras).
Sin embargo, la
Corte ha reconocido, dentro de ciertos límites,  la facultad del legislador de
organizar concursos que tengan por objeto permitir ascensos dentro de la
carrera, y en los que participen sólo quienes estén en  ella, como una forma de
dar efectividad al derecho a la estabilidad de quienes vinculados con la
administración, deseen ascender: concursos para  ascensos (sentencia
C-063 de 1997).
En el caso en
estudio, no se da ninguna circunstancia que justifique la celebración de
concursos cerrados para permitir el ingreso a la carrera docente de unos
educadores determinados. Entiende la Corte que los educadores que
suscribieron un contrato de prestación de servicios en una época determinada,
tienen, en igualdad de condiciones con otros, el derecho a vincularse
legalmente con el Estado, y nada obsta para que participen en los concursos que
para el efecto se realicen, donde su experiencia al servicio de la
administración tendrá una valoración que el nominador deberá tener en cuenta,
pero que no es razón suficiente, para excluir a otros docentes y por un término
indefinido, de la posibilidad de vincularse con el Estado, por el sólo hecho de
no haber suscrito contratos de prestación de servicios con la administración, a
pesar de tener  las capacidades para acceder al servicio y, por tanto,
participar en los correspondientes concursos. Hecho que en sí mismo, desconoce
el derecho a la igualdad.
Son estas razones, y
no la que alegó el demandante, las que hacen que el inciso segundo y el primer
parágrafo del artículo 11 de la ley 336 de 1996, deban declararse inexequibles.
Sexta.-
Compensación de las deudas de la Nación y de los particulares.
El inciso segundo
del artículo 29 de la ley 344 de 1996 que se acusa, establece lo siguiente:
“Artículo 29.
“Cuando, como
consecuencia de una decisión judicial, la Nación o uno de los órganos que sean
una sección del presupuesto general de la Nación resulten obligados a cancelar
una suma de dinero, antes de proceder a su pago, solicitará a la autoridad
tributaria nacional hacer una inspección al beneficiario de la decisión
judicial, y en caso de resultar obligación por pagar en favor del Tesoro Público
Nacional, se compensarán las obligaciones debidas con las contenidas en los
fallos, sin operación presupuestal alguna.”
Este inciso consagra
una de las forma de extinguir las obligaciones: la compensación, que opera
cuando entre dos personas concurren las calidades de acreedor y deudor
simultáneamente. En el caso en estudio,  esas calidades las reúnen la Nación, a
quien se le obliga a pagar determinada suma de dinero por concepto de una
condena en su contra,  y el particular, que ha sido beneficiado con el  fallo
judicial, pero que a su vez adeuda alguna suma al Tesoro Nacional.
Esta Corporación,
tuvo la oportunidad de analizar la constitucionalidad de este precepto, en la
sentencia C-428 de 1997, y concluyó que no era contrario a ningún mandato constitucional.
Sin embargo, precisó que para que opere el fenómeno de la compensación entre
las deudas de la Nación y un particular,  es necesario que se reúnan los
requisitos que exige el artículo 1715 del Código Civil.
Por lo expuesto, se
ordenará estarse a lo resuelto en la mencionada sentencia.
III.- DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declárase EXEQUIBLE,
en los términos de esta sentencia, el artículo 10 de la ley 344 de 1996.
Segundo.- En los
términos de esta sentencia, declárase EXEQUIBLE la expresión “recursos
humanos” contenida en el inciso primero, del artículo 11 de la ley 344 de 1996.
Tercero.- Decláranse
INEXEQUIBLES el inciso segundo y el primer  parágrafo del artículo 11 de
la ley 344 de 1996.
Cuarto.- En
relación con el inciso segundo del artículo 29 de la ley 344 de 1996, ESTÉSE
a lo resuelto en la sentencia C-428 de 1997.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
La suscrita Secretaria General de la Corte
Constitucional
Hace constar que:
El H. Magistrado doctor ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO no asistió a la sesión de Sala Plena del 25 de febrero de 1998 por
encontrarse en comisión oficial en el exterior debidamente autorizada por la
Sala.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General