C-429-19
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-429/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte
Constitucional
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Vigencia de la disposición
demandada
DEROGACION-Definición
DEROGACION DE LA LEY-Expresa, tácita y orgánica
SUBROGACION-Concepto/DEROGATORIA TACITA Y
SUBROGACION-Diferencias
PROCESOS DE SUBROGACION-Hipótesis posibles y
solución en torno a la competencia de la Corte Constitucional
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
NORMA DEROGADA-Criterios para verificación de producción de efectos
SUBSIDIO FAMILIAR-Marco normativo
COMPETENCIAS ESPECIALES O ATIPICAS DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional
En consecuencia, la
Sala Plena concluye que la potestad para decidir sobre la constitucionalidad
del Decreto Ley 2150 de 1992 corresponde a la Corte Constitucional, al tratarse
de una norma con contenido material de ley, que se enmarca dentro de las
llamadas competencias especiales o “atípicas” que ha reconocido la
jurisprudencia de esta Corporación. Una conclusión contraria implicaría el desconocimiento
de la jurisprudencia constitucional que ha establecido, con absoluta claridad,
que el control abstracto de constitucionalidad de los decretos y actos
normativos con fuerza material de ley es de competencia de la Corte
Constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE
NORMA SUBROGADA-Competencia
para proferir un pronunciamiento de fondo/NORMA SUBROGADA-Efectos
actuales
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter público
NORMA ACUSADA-Vigencia
En suma, la Corte
concluye que las normas acusadas se encuentran vigentes dado que: (i) no hay
una derogatoria orgánica de las Leyes 25 de 1981 y 21 de 1982, en la medida en
que la Ley 789 de 2002 no regula íntegramente las funciones que corresponden a
la Superintendencia del Subsidio Familiar; (ii) la competencia para dictar un
reglamento sobre la negociación de bienes de las cajas de compensación, en
casos de liquidación no excluye la posibilidad de que el Superintendente
del Subsidio Familiar deba aprobar o improbar las negociaciones sobre tales activos;
(iii) no es acertado suponer que, por el hecho de haberse modificado el listado
de funciones de las cajas de compensación familiar, ello implica la
desaparición automática del orden de prioridades previsto en el artículo 62 de
la Ley 21 de 1982; (iv) el artículo 20 de la Ley 789 de 2002 no derogó
tácitamente las disposiciones acusadas, dado que se refiere a contenidos
normativos distintos y no excluyentes con las normas acusadas; (v) el Consejo
de Estado, en varias decisiones sobre la legalidad de otras normas
reglamentarias distintas de las demandadas, ha ratificado que los preceptos
legales demandados subsisten en el ordenamiento jurídico
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carácter definitivo, de
obligatorio cumplimiento y con efectos erga omnes
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Criterios para determinar
su existencia
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Pronunciamiento anterior de Corte Suprema/COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia
UNIDAD NORMATIVA-Procedencia/INTEGRACION NORMATIVA-Eventos en que procede/INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Reiteración
de jurisprudencia/INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Contenido normativo
INTEGRACION
DE UNIDAD NORMATIVA-Improcedencia
RAMAS DEL PODER PUBLICO-Colaboración armónica/RAMAS DEL
PODER PUBLICO-Principio de separación de poderes/RAMAS DEL PODER
PUBLICO-Sistema de frenos y contrapesos
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Alcance
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Jurisprudencia constitucional
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Competencia plena del legislador
Esta potestad se
evidencia en el artículo 150 superior (numeral 7°), el cual asigna al Congreso
de la República, a través de la ley, las funciones de determinar la estructura
de la administración nacional y la de crear, suprimir o fusionar ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y
otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura
orgánica. De igual modo, le otorga la atribución de reglamentar la creación y
funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales, así como crear o
autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y
sociedades de economía mixta
FUNCION ADMINISTRATIVA-Principios, objeto y
control
CREACION DE ENTIDADES U ORGANISMOS
NACIONALES-Reserva
de ley
COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA
REPUBLICA EN MATERIA DE ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Jurisprudencia constitucional
La Sentencia C-350 de
2004 recapituló los pronunciamientos de la Corte sobre la materia y
señaló que la definición de la estructura estatal asignada al Congreso de la
República comprende: (i) el diseño de los organismos que integran la
administración nacional, la fijación de sus objetivos, sus funciones y la
vinculación con otros entes para fines del control; (ii) la determinación del
régimen jurídico de los trabajadores, de la contratación y la adopción de
medidas de tipo tributario; y (iii) las características definitorias de las
entidades, tales como la independencia administrativa, técnica y patrimonial
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION
NACIONAL-Competencia
del legislador
MARGEN DE CONFIGURACION DEL
LEGISLADOR-No es
absoluto
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO EN
EL ORDEN NACIONAL-Amplio
margen de configuración del legislador
El Legislador dispone
de un margen de configuración amplio para determinar la naturaleza, estructura
y funciones de las entidades que conforman la Rama Ejecutiva, tanto en el
sector central como en el descentralizado. Esta potestad es una manifestación
del principio de separación de poderes y está sometida a límites precisos, en
el marco de las competencias definidas en la Constitución, los principios
superiores, las finalidades del Estado Social de Derecho y de sus autoridades,
los propósitos de la administración y del servicio público y el respeto por los
derechos fundamentales de las personas
SUPERINTENDENCIA-Fundamento constitucional
y titularidad de competencias
SUPERINTENDENCIA-Determinación de la estructura,
objetivos generales y funciones
SUPERINTENDENCIA-Funciones de inspección, control y
vigilancia
MECANISMOS DE INSPECCION, VIGILANCIA
Y CONTROL-Si
bien la propia Constitución emplea dichos términos, ni el constituyente ni el
legislador han adoptado una definición única aplicable a todas las áreas del
Derecho/INSPECCION-Definición/VIGILANCIA-Definición/CONTROL-Definición
INSPECCION Y VIGILANCIA-Podrían clasificarse como
mecanismos leves o intermedios de control, cuya finalidad es detectar
irregularidades en la prestación de un servicio/CONTROL-Conlleva el
poder de adoptar correctivos o incidir directamente en las decisiones del ente
sujeto a control
FACULTADES DE INSPECCION, VIGILANCIA
Y CONTROL-Reglas
jurisprudenciales
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA-Límites
En consecuencia, el
amplio margen de configuración del Legislador en ningún caso puede implicar el
desbordamiento de las facultades de inspección, vigilancia y control
establecidas constitucionalmente. En otras palabras, la ley no puede otorgar
cualquier competencia ni asignar cualquier contenido a las referidas
atribuciones, pues debe atender a límites constitucionales tales como: (i) la
razonabilidad y proporcionalidad de las restricciones; (ii) el deber de
imparcialidad; (iii) la prevalencia de los derechos fundamentales; (iv) el
principio de legalidad; (v) el propio contenido sustancial de las facultades de
inspeccionar, vigilar y controlar; y (vi) la atribución constitucional de
competencias a otras autoridades públicas. En este orden de ideas, las medidas
legislativas no pueden tornar nugatoria la autonomía de los particulares
vigilados
SUBSIDIO FAMILIAR-Origen y evolución
SUBSIDIO FAMILIAR-Pago corresponde a la Caja de
Compensación
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Funciones
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Contribuciones tienen carácter de
rentas parafiscales atípicas
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Objetivos y prioridades en que deben
aplicarse los recursos
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Prohibiciones
Las cajas de
compensación familiar se hallan, por expresa disposición legal, sometidas a un régimen
de transparencia, de conformidad con el cual deben abstenerse de realizar
ciertas actividades, entre las cuales resulta relevante mencionar: (i) ejercer
prácticas restrictivas de la competencia; (ii) promocionar la prestación de
servicios en relación con bienes de terceros frente a los cuales, los
afiliados, no deriven beneficio; (iii) incurrir en conductas que sean
calificadas como práctica no autorizada o insegura por la Superintendencia de
Subsidio Familiar; y (iv) incumplir con las apropiaciones legales obligatorias
para los programas de salud, vivienda de interés social, educación, jornada
escolar complementaria, atención integral a la niñez y protección al
desempleado
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Naturaleza jurídica
[L]a jurisprudencia ha
resaltado que las cajas de compensación familiar son “entes jurídicos de
naturaleza especialísima “y ha destacado “que no ejercen funciones
públicas, sino que desarrollan una función social”. Además, cumplen con
obligaciones dentro del Sistema General de Seguridad Social y se encuentran sometidas a la
inspección, control y vigilancia del Estado
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Alcance
En este sentido, cabe
destacar que se trata de actores privados que participan en la economía e
intervienen en el servicio público de seguridad social e incluso, en algunos
casos, pueden participar en su prestación, como ocurre con la participación que
tienen en el sector de la salud
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Régimen de inspección y vigilancia
SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO
FAMILIAR-Alcance
SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO
FAMILIAR-Régimen de
autorización
SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO
FAMILIAR-Competencias
FUNCIONES DE INSPECCION, VIGILANCIA Y
CONTROL-Características
[L]a jurisprudencia de
esta Corporación ha considerado algunas de sus características definitorias y
ha señalado que: (i) la inspección consiste en la verificación de información
de las entidades sometidas a control; (ii) la vigilancia implica el
seguimiento y evaluación de las actividades de las entidades sometidas a ella;
y (iii) el control, en sentido estricto, se refiere a la posibilidad de ordenar
correctivos y sanciones para encausar las actuaciones de los particulares,
cuando existe una evidente afectación del interés general en la actividad o
sector vigilado
ESTADO DE DERECHO-Fijación de competencias a las
autoridades públicas
En este sentido, esta
Corporación ha señalado que es contraria a la Constitución Política: (i) la
asignación a las superintendencias de funciones que corresponden a otros
órganos constitucionales en virtud de la Carta; (ii) el otorgamiento de
competencias sobre las entidades vigiladas que resulten desproporcionadas y
desconozcan sus derechos fundamentales; y (iii) la delegación en particulares
de las funciones de inspección, vigilancia y control, entre otros
FUNCION
DE INSPECCION, CONTROL Y VIGILANCIA DEL PRESIDENTE-Contenido
FUNCION DE REGULACION Y FUNCION DE
INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL-Atribución a autoridades diferentes
Las funciones de
inspección, vigilancia y control, atribuidas al Legislador para su regulación y
al Gobierno Nacional en cuanto a su ejercicio, constituyen mecanismos
especiales diseñados para realizar, de modo concreto y en un sector determinado
de la actividad económica, las orientaciones generales de la política estatal y
para verificar, en el área respecto de la cual operan, la materialización de
los imperativos derivados del interés colectivo. En conclusión, las
atribuciones de inspección, vigilancia y control están sometidas a los límites
que impone la Constitución al Legislador para su definición, deben enmarcarse
en el concepto de regulación económica y no pueden generar un grado de
intromisión que anule la autonomía de los particulares y las facultades de las
entidades vigiladas. Para la Corte, las medidas objeto de análisis implican un
desbordamiento de las competencias previamente enunciadas, por cuanto: (i)
exceden el ámbito propio de la inspección y vigilancia en la medida en que van
más allá de la naturaleza constitucional prevista para aquellas; (ii) la propia
superintendencia se convierte en un agente que toma decisiones sobre las transacciones
de las cajas de compensación familiar e, incluso, puede decidir sobre su
conveniencia; (iii) la superintendencia desplaza a los órganos directivos de
las cajas de compensación, en virtud del alto grado de discrecionalidad que
permiten las normas acusadas; y (iv) generan efectivamente la cogestión con las
entidades vigiladas
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Exigencias por parte de la
Superintendencia de Subsidio Familiar
CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Recursos parafiscales
RECURSOS PARAFISCALES-Administración
VIGILANCIA FISCAL-Atribución exclusiva de los organismos de control fiscal
CONTROL DISCIPLINARIO-Destinatarios
FUNCION ADMINISTRATIVA-Condiciones de transparencia e
imparcialidad
SUPERINTENDENCIA-Función judicial
Referencia: Expediente D-12866
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 6° (parcial) de la Ley 25 de 1981 y los artículos 54 (parcial) y 63 de
la Ley 21 de 1982.
Demandante: Tania Marcela
Malely Hernández Guzmán.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Cartagena de Indias, D. T. y C., diecisiete (17) de septiembre
de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Gloria Stella Ortiz
Delgado, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo
Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo,
Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de las
previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, y
cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política,
la ciudadana Tania Marcela Malely Hernández Guzmán presentó ante esta
Corporación demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 6° (parcial)
de la Ley 25 de 1981 y de los artículos 54 (parcial) y 63 de la Ley 21 de 1982.
Mediante Auto del 19 de septiembre de 2018[1],
se admitió la demanda en relación con el
cargo referido al desconocimiento de los artículos 115 y 189 superiores y se
inadmitió respecto del segundo señalamiento planteado, alusivo a la vulneración
de los artículos 83, 333 y 334 de la Carta. En la misma providencia, se
concedió el término de tres días para que la actora corrigiera la demanda en
relación con el cargo inadmitido, so pena de que procediera su rechazo.
En relación con este proveído, la demandante formuló
solicitud de aclaración y, en forma subsidiaria, presentó corrección de la
demanda[2]. La accionante desistió expresamente de la censura
inadmitida, teniendo en cuenta que ya había sido admitido el primer cargo
planteado en su demanda. Por lo tanto, solicitó que el proceso de
inconstitucionalidad continuara exclusivamente respecto del primer
señalamiento.
Mediante auto del 11 de octubre de 2018[3], la Magistrada Ponente rechazó por improcedente la
solicitud de aclaración del auto del 19 de septiembre de 2018[4].
En la misma providencia, negó el desistimiento formulado por la accionante,
toda vez que el mismo no resulta procedente en el trámite previsto para el
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad.
No obstante, en relación con el cargo segundo de la
demanda de inconstitucionalidad –referente a la presunta vulneración de los
artículos 83, 333 y 334 superiores–, se tuvo por no corregida la demanda en
razón a las manifestaciones de la demandante. Por tanto, se rechazó dicho
señalamiento, al no haberse subsanado en los términos indicados en el auto de
19 de septiembre de 2018.
En consecuencia, se continuó con el trámite del cargo
admitido y se ordenó: (i)
fijar en lista la norma acusada para garantizar la intervención ciudadana; (ii)
correr traslado al Procurador General de la Nación, para lo de su competencia; (iii) comunicar el inicio del proceso al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso, al Ministerio de Trabajo y Protección Social, a la Superintendencia
del Subsidio Familiar, a la Contraloría General de la República y a la
Defensoría del Pueblo para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran en el
trámite; e (iv) invitar a la Asociación
Nacional de Cajas de Compensación Familiar (ASOCAJAS); a la Federación Nacional
de Cajas de Compensación Familiar (FEDECAJAS); a las cajas de compensación
COMFANDI, COLSUBSIDIO, CONFA, COMFAMA, COMPENSAR, CAFAM, COMFAMILIAR Cartagena
y Bolívar, COMFENALCO Antioquia, COMCAJA, COMFAMILIAR de Nariño, COMFACUNDI y
CAJACOPI; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; a las facultades de
Derecho de las Universidades de los Andes, Externado de Colombia, Nacional de
Colombia, Libre de Colombia, de Nariño, de Antioquia, de Caldas, EAFIT,
Católica de Colombia, de Ibagué, del Cauca y Autónoma de Colombia; y a los
Grupos de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana y de la
Universidad del Rosario, para que
se pronunciaran sobre la constitucionalidad de la norma demandada, en el evento
de estimarlo pertinente.
De igual manera, con fundamento en lo previsto por el Auto 305 de
2017[5], la
providencia que admitió la demanda
declaró la suspensión de términos, la cual fue levantada mediante Auto 020 de 2019[6].
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de juicios y previo concepto de la Procuraduría General
de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.  TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS
A
continuación, se transcribe el texto de las disposiciones parcial o totalmente
acusadas y se subrayan los apartes demandados:
“LEY 25 DE 1981
(febrero 24)
Diario Oficial. Año CXVII. N.
35717. 9, marzo, 1981. Pág. 3.
Por la cual se crea la
Superintendencia del Subsidio Familiar y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(…)
“Artículo 6º. El Superintendente del Subsidio Familiar es un
funcionario de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República y
tendrá las siguientes atribuciones:
(…)
g) Con el objeto de propender por la más eficiente
administración y control, estatuir las normas y procedimientos a que debe
someterse el régimen de contratación de obras, servicios y suministros en las
entidades sometidas a su vigilancia y aprobar o improbar toda clase de
negociaciones de bienes inmuebles de su propiedad.”
(…)
“LEY 21 DE 1982
(enero 22)
Diario oficial. Año CXVIII. N. 35939. 5,
febrero, 1982. Pág. 289
Por la cual se modifica el régimen del Subsidio
Familiar y se dictan otras disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
“Artículo
54. Son funciones de los Consejos Directivos:
(…)
2º. Aprobar, en consonancia con el orden de
prioridades fijadas por la presente ley, los planes y programas a que deban
ceñirse las inversiones y la organización de los servicios sociales. Los
planes y programas antedichos serán sometidos al estudio y aprobación de la
Superintendencia del Subsidio Familiar.
(…)
Artículo 63. La Superintendencia del
Subsidio Familiar tendrá en cuenta el orden de prioridades señalado en el
artículo anterior para aprobar o improbar obras y programas sociales de las
Cajas de Compensación.
Parágrafo. Las inversiones en obras y
programas sociales y las que se hagan con los recursos destinados a atender
gastos de instalación, administración y funcionamiento, realizadas o que se
realicen por las Cajas de Compensación Familiar sin la debida aprobación
oficial o en contravención de disposiciones legales y que no cumplan los
objetivos del subsidio, deberán adecuarse, en un término prudencial, a las
normas legales y reglamentarias pertinentes. Si tal adaptación no se efectuare
en el término señalado o no fuere posible, se ordenará la venta de las obras
realizadas.”
(…)
III.   LA
DEMANDA
La demandante considera que las disposiciones
señaladas vulneran los artículos 115 y 189, numeral 26, de la Constitución
Política, por cuanto estas exigen que la Superintendencia del Subsidio Familiar
apruebe, de manera previa, varias actuaciones de las cajas de compensación
familiar, entre las cuales se incluyen: (i) las obras y programas sociales adelantados
por dichas entidades (artículo 63 de la Ley 21 de 1982); (ii) los planes y
programas de inversión y la organización de los servicios sociales que prestan
tales instituciones (artículo 54, numeral 2°, de la Ley 21 de 1982); y (iii) la
negociación de toda clase de bienes inmuebles de propiedad de aquellas
(artículo 6, literal g de la Ley 25 de 1981). De este modo, considera que las
mencionadas facultades implican la cogestión con las entidades vigiladas, lo
cual desborda las funciones asignadas constitucionalmente a las
superintendencias y su deber de imparcialidad.
A modo de aclaración preliminar, la actora precisa que las normas
demandadas se encuentran vigentes, pese a que resultaría admisible una
interpretación que sostenga que el parágrafo 1° del artículo 20 de la Ley 789
de 2002[7]
derogó tácitamente las disposiciones acusadas, al establecer que, por
regla general, el control que se ejerce sobre las cajas de compensación
familiar es de carácter posterior.
Sin embargo, resalta que el Consejo de Estado, en sentencia de 20 de
noviembre de 2014, consideró que la regla general que impone dicho control
posterior no es incompatible con la facultad de la Superintendencia del
Subsidio Familiar de intervenir sobre la gestión de las cajas de compensación
familiar mediante la autorización de determinados actos. Por ende, concluye que
las normas demandadas se hallan plenamente vigentes[8].
Por otra parte, la demandante pone de presente que la
Corte Suprema de Justicia se pronunció acerca de la constitucionalidad de los
preceptos acusados mediante sentencias del 27 de mayo de 1982 y del 19 de marzo
de 1987. No obstante, aclaró que ambas decisiones tuvieron como parámetro para
su decisión de exequibilidad la Constitución de 1886, razón por la cual no se
configura el fenómeno de cosa juzgada constitucional.
En su criterio, la Corte Constitucional debe analizar las normas de
acuerdo con los parámetros establecidos en la Constitución de 1991, con el
propósito de ratificar el “criterio jurisprudencial sostenido por la Corte
Suprema de Justicia en su momento, en donde se consideró que las funciones de
inspección y vigilancia claramente no incluyen funciones de administración,
coadministración y/o cogestión: “Inspeccionar y vigilar no es lo mismo que
dirigir”, especialmente cuando se trata de entidades privadas no estatales”[9].
Así las cosas, para efectos de sustentar las razones
de inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, enuncia las principales
normas que regulan el subsidio familiar, así como las sentencias proferidas por
la Corte Constitucional en relación con la naturaleza y funcionamiento de las
cajas de compensación familiar[10]. En ese contexto, expone
que la obligación impuesta a las cajas de compensación familiar, consistente en
solicitar aprobación previa a la Superintendencia de Subsidio Familiar para
negociar inmuebles y realizar planes de inversión y servicios sociales, se
deriva de las disposiciones parcialmente demandadas, así como de la
interpretación que de ellas han hecho el Consejo de Estado y la Corte Suprema
de Justicia[11].
En este sentido, la demanda versa sobre un único cargo
admitido, denominado por la actora como “desbordamiento de las funciones
constitucionales de las Superintendencias”. En su criterio, las normas
objeto de reproche trasgreden los artículos 115 y 189, numeral 26, de la
Constitución Política en
tanto desbordan el marco del concepto de inspección, vigilancia y control contenido
en las normas superiores. Sobre el
particular, señala que los mandatos constitucionales antes referidos únicamente
otorgan facultades a las superintendencias para ejercer funciones de inspección
y vigilancia respecto de las instituciones “de utilidad común” (en los
términos del artículo 189, numeral 26), así como, excepcionalmente, potestades
de "control" por delegación presidencial.
No obstante, estima que los preceptos acusados desconocen
el contenido que el Constituyente atribuyó a las superintendencias, en la
medida en que establecen para las cajas de compensación familiar la obligación
de solicitar a la Superintendencia del Subsidio Familiar la aprobación previa
de programas y planes de inversión, así como de las negociaciones sobre bienes
inmuebles. En tal sentido, estas potestades implican una “cogestión o
coadministración” de la Superintendencia del Subsidio Familiar con las
entidades vigiladas.
Para
sustentar estos razonamientos, la accionante cita varias sentencias de
constitucionalidad que han definido las funciones de inspección, vigilancia y
control asignadas al Presidente de la República, quien las puede delegar en
otras autoridades administrativas, como los ministerios y las superintendencias.
Así, señala que estas facultades no implican que las entidades puedan injerir
en las decisiones de una entidad controlada.
A modo de ejemplo, refiere la Sentencia C-570 de
2012[12], en la cual la Corte
Constitucional estudió el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia
y control en las corporaciones autónomas regionales[13].
A partir de dicho análisis, colige que tales potestades “se refieren al seguimiento de las
actuaciones de las entidades, e incluso la función de control, que es la que
permite tener una mayor injerencia (…) significa un poder de revertir las
decisiones”[14].
En razón de lo anterior, la demandante considera que “ninguna de esas facultades otorga a las
superintendencias la posibilidad de aprobar o improbar previamente decisiones
de los órganos de administración de sus vigiladas por fuera de contextos de
intervención, porque no tienen competencia para interferir injustificadamente
en la autonomía de sus vigiladas, ni para evaluar posteriormente la legalidad
de actos en cuya producción tuvo injerencia”[15].
Al respecto, manifiesta que, en los casos
excepcionales en que las superintendencias ejercen funciones de control, estas
se reducen al “señalamiento de advertencias correctivas, o a la imposición
de sanciones por violaciones de ley” [16], sin
tener la posibilidad de aprobar o improbar de forma previa las negociaciones de
inmuebles o los planes y programas de inversión en obras o servicios sociales
que realizan las entidades vigiladas[17].
En relación con este último argumento, estima que las
facultades de inspección y vigilancia deben analizarse en el marco de los
límites que impone el principio de imparcialidad, pues con fundamento en
dicho mandato, las superintendencias no pueden ejercer sus funciones sobre
actos en cuya producción participaron.
De este modo, explica que, al participar la autoridad
en la producción de un acto que luego debe investigar, se presenta una ruptura
del deber de imparcialidad en tanto “se crea en ella un interés directo y un
motivo de duda sobre el correcto sentido de su decisión”[18]. En consecuencia, afirma que debe
entenderse que las funciones de inspección y vigilancia otorgadas a las
superintendencias no implican la facultad de aprobar o improbar previamente
asuntos propios de los órganos de administración de sus vigiladas, en
acatamiento del principio de imparcialidad.
Por otra parte, la ciudadana asegura que
las cajas de compensación familiar, en su condición de particulares, gozan de
autonomía para la disposición y gestión de sus bienes e intereses. No obstante,
indica que las normas demandadas le otorgan poder de decisión previo a la
Superintendencia del Subsidio Familiar sobre asuntos propios de los órganos de
administración de las entidades vigiladas, lo cual constituye una forma de “cogestión” o “coadministración”, pues estas
organizaciones requieren de la aprobación previa de dicha superintendencia para
negociar los inmuebles de su propiedad y llevar a cabo los planes de inversión
en obras y servicios sociales. En tal sentido, concluye que se desbordan las
facultades de inspección y vigilancia.
En síntesis, la actora alega que las
normas acusadas son contrarias a los artículos 115 y 189 de la Constitución “porque
exceden el marco del concepto de "inspección, vigilancia y control"
contenido en [esas] normas constitucionales”[19], además de desconocer los límites que
impone el principio de imparcialidad, en la medida en que conducen a que la
Superintendencia del Subsidio Familiar desarrolle sus funciones
constitucionales sobre actos en cuya producción participó activamente, a través
de su autorización previa.
Finalmente, la demandante formula una solicitud especial de
integración normativa del artículo 20 de la Ley 789 de 2002 en la cual pide a la Corte que, en caso de
considerarlo necesario, se pronuncie también sobre la constitucionalidad de esta
última disposición[20]. En
consecuencia, solicita declarar la exequibilidad condicionada de la
palabra “particular”, contenida en la citada norma[21], en el entendido de que
esa expresión se refiere a la habilitación para el ejercicio de actividades de
personas determinadas y excluye la posibilidad de que las Superintendencias
puedan realizar labores de coadministración sobre el giro normal y común de los
negocios de las cajas de compensación familiar sometidas a su vigilancia.
No
obstante, la actora aclaró que, en su demanda, no formuló un cargo contra la
norma dado que,
“de la lectura de la misma, no se desprende un control previo por parte de la
SSF sobre el giro administrativo normal de las [cajas de compensación familiar],
en lo que respecta a programas y proyectos específicos de inversión”[22]. En
tal sentido, añadió que, en aras de evitar un rechazo de la acción por falta de
certeza en la construcción del cargo, optó por no demandar el precepto cuya
integración normativa solicita a la Corte Constitucional.
IV. INTERVENCIONES
INSTITUCIONALES
1.
Caja de Compensación Familiar de Caldas (CONFA)[23]
La
representante legal de la Caja de Compensación Familiar de Caldas (CONFA)
solicita que se declaren INEXEQUIBLES las disposiciones parcialmente
acusadas
“e inclusive, por unidad de materia, la declaración debe extenderse a la
totalidad de las disposiciones contrarias a la Constitución Política, aún en lo
no acusado”[24].
Para la interviniente, la aprobación previa que debe otorgar la
Superintendencia de Subsidio Familiar a las cajas de compensación para la libre
disposición de bienes inmuebles, así como para los programas y planes de
inversión, no es proporcional ni se sustenta en ninguna posible afectación al
interés social, el ambiente o el patrimonio cultural de la Nación que
justifique tal nivel de intervención del Estado.
Explica
que la Superintendencia de Subsidio Familiar, creada por la Ley 25 de 1981,
tiene por objeto ejercer la inspección y vigilancia de las cajas de
compensación familiar, encargadas de recaudar los aportes y pagar las
asignaciones del subsidio familiar, con el propósito de que su constitución sea
ajustada al ordenamiento jurídico nacional. De este modo, considera que la
Superintendencia está facultada para “[s]olicitar información y realizar
visitas (Inspección), ordenar correctivos para subsanar irregularidades como
resultado de una investigación previa, en razón a la capacidad de orientar e
influir en las actuaciones, buscando que sus vigiladas actúen conforme a la Ley
y en caso de que se alejen de esta, obligar a que se tomen determinadas
actuaciones para evitar una situación de crisis (vigilancia) y finalmente, si
llegaren a concretarse situaciones de ésta índole, imponer multas, sanciones o
correctivo (control)”[25].
Por
lo anterior, considera que no le corresponde a la Superintendencia de Subsidio
Familiar “regular
[el] funcionamiento [de las cajas de compensación familiar] o tomar decisiones
de manera directa sobre el giro ordinario de sus negocios”[26], lo
cual debería impedir que intervenga en la libre negociación de sus bienes o en
los planes de inversión para el desarrollo de sus programas, sin que exista un
interés legítimo en ello. En consecuencia, dicha intromisión de
la Superintendencia de Subsidio Familiar contraría los
preceptos constitucionales, no solo aquellos contenidos en el cargo admitido,
sino también los artículos 83, 150 numeral 8, 333 y 334 superiores.
Por
último, con el propósito de ejemplificar la desproporción del control previsto
en las disposiciones parcialmente demandadas, la interviniente menciona algunas
intervenciones que las normas legales han previsto para otras Superintendencias[27].
A partir de dichos casos, concluye que las aprobaciones previas recaen
únicamente sobre actos que pueden generar un perjuicio irremediable en cada
sector, bien sea por corresponder a servicios públicos de carácter esencial o
por “generar
desbalances en la economía que hacen razonable y pertinente la intervención del
Estado a través de las Superintendencia (Sic), o para casos de habilitaciones
esenciales para el funcionamiento de los vigilados”[28].
2.      COMFENALCO Antioquia[29]
La Caja de Compensación Familiar COMFENALCO
Antioquia solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD del artículo 6º
(parcial) de la Ley 25 de 1981 y los artículos 54 (parcial) y 63 de la Ley 21
de 1982, por la violación de los artículos 115 y 189 Superiores. Sostiene que
una interpretación adecuada de la naturaleza jurídica de las superintendencias
y de sus funciones permite concluir que no son necesarias las autorizaciones
previas como requisito para la adopción de decisiones por parte de las cajas de
compensación familiar.
De esta forma, afirma que el
desbordamiento de las funciones otorgadas constitucionalmente a la
Superintendencia de Subsidio Familiar implica el desconocimiento del principio
de imparcialidad, ya que el control o autorización previa sobre las decisiones
de los entes objeto de control, “dificulta una posterior vigilancia
objetiva, y desprovista de prejuicios, sobre las actuaciones que se desprenden
de esas decisiones”[30].
Por otra parte, explica que normas posteriores
a las que se estudian en el presente caso, como el artículo 20 de la Ley 789 de
2002, eliminan el control o autorización previa y contemplan, como regla
general, el control posterior en cabeza de las superintendencias, lo cual “confirma
el alcance que debe dársele a la expresión “autorización general o particular”,
no asimilable a los regímenes de autorización general y previa de que habla el
Decreto 1053 de 2014 del Ministerio de Trabajo”[31].
En este orden de ideas, menciona que la
referida Ley 789 de 2002 adicionó el artículo 41 de la Ley 21 de 1982 para
autorizar a las cajas de compensación familiar para realizar “un sinnúmero
de actividades”, lo cual evidencia la clara intención del Legislador
de que estas entidades participen en diversas áreas de la economía, lo que también
riñe con el control previo dispuesto en las normas demandadas.
Finalmente, sostiene que el régimen de
autorización previa constituye una carga desproporcionada y gravosa, que fue
impuesta a entes privados, lo cual “dificulta a las cajas el ejercicio de su
objeto social, sin justificación correlativa y razonable desde la óptica de la
protección de los recursos del sistema de subsidio familiar”[32].
3.     Caja de Compensación Familiar de Nariño
(COMFAMILIAR Nariño)[33]
El representante de COMFAMILIAR Nariño intervino
para “coadyuvar”[34]  en la demanda y
solicitar que se declare la INEXEQUIBILIDAD de las normas parcialmente
acusadas. Considera que los preceptos señalados también vulneran el artículo 14
de la Constitución, que consagra el derecho fundamental a la personalidad
jurídica, del cual son titulares también las cajas de compensación familiar. En
tal sentido, la aprobación previa a cargo de la Superintendencia de Subsidio
Familiar, respecto de la venta o adquisición de los bienes inmuebles de estas
entidades, desconoce el derecho a “la autonomía de las personas jurídicas
en la capacidad de goce”[35], en tanto las cajas de
compensación son titulares de derechos y deberes.
A continuación, explica que, tal y como
lo sostuvo esta Corporación en la Sentencia C-595 de 1992[36],
las cotizaciones de los empleadores a las cajas de compensación son aportes de
orden parafiscal que se reinvierten en el sector. En este sentido, indica que
la “teleología de las Cajas de Compensación Familiar no recae en la
administración de recursos públicos, si no de los aportes de los empleadores en
un FONDO PRIVADO”[37] por lo que el control
previo referido es un ejercicio de la competencia de la Superintendencia de
Subsidio Familiar que carece de fundamento, en la medida en que esta entidad
sólo tiene competencias para inspeccionar y vigilar.
Por último, indica que las disposiciones parcialmente
demandadas: (i) vulneran el artículo 115 superior ya que, de su lectura en
conjunto con los numerales 24 y 26 del artículo 189 constitucional, es claro
que las cajas de compensación familiar sólo están sujetas a la inspección y
vigilancia de la Superintendencia de Subsidio Familiar y no a su función de
control, por no ser personas jurídicas que manejen recursos públicos; y (ii)
desconocen el alcance de las funciones de inspección y vigilancia de la
Superintendencia más allá de lo taxativamente señalado en el texto
constitucional, al otorgarle un control excesivo sobre la actividad de un
privado.
4.
Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de la Universidad
Externado de Colombia[38]
El  interviniente solicita que se declare la EXEQUIBILIDAD
de las normas parcialmente demandadas. Preliminarmente, expone los antecedentes
del artículo 6° (parcial) de
la Ley 25 de 1981 y los artículos 54 (parcial) y 63 de la Ley 21 de 1982.
Luego, desestima el cargo al afirmar que el reproche desconoce que la
Constitución Política no contiene en su totalidad el régimen competencial de
los organismos y entidades que conforman la administración pública, pues tal
como se dispone en el numeral 7º del artículo 150 superior, el Legislador es
quien, previa iniciativa del Gobierno,  debe “determinar la estructura de la
administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica”[39].
Precisa
que el artículo 115 de la Constitución no establece el régimen de competencias
de ninguna entidad de la administración pública del país, pues menciona algunos
de los órganos que componen la Rama Ejecutiva del Poder Público, pero no refiere
las funciones y atribuciones de las superintendencias, por lo que no existe
vulneración a dicha norma superior. En efecto, para el interviniente, “[a]ceptar el
razonamiento de la demanda implicaría vaciar por completo las competencias que
la misma Carta otorga al gobierno y al legislador para la configuración de la
administración pública”[40].
Posteriormente,
argumenta que las competencias de policía administrativa de la Superintendencia
de Subsidio Familiar no se derivan del numeral 26 del artículo 189 de la
Constitución, en razón a que dicha norma hace referencia a la inspección y
vigilancia que se ejerce sobre instituciones de utilidad común.
No obstante, las cajas de compensación familiar no tienen tal carácter[41].
Por lo anterior, dichas competencias de la Superintendencia devienen del
desarrollo que se ha dado a la potestad organizativa de la administración
pública, ejercida conjuntamente entre el Legislador y el Gobierno.
En
este contexto, afirma que, dentro de su ámbito de configuración normativa, el Legislador
puede “decidir
si la inspección, vigilancia y control deben ser realizados de manera previa,
concomitante o posterior; sin que una u otra determinación, por sí solas,
puedan catalogarse como inconstitucionales o sin que esté obligado a establecer
el mismo régimen para diferentes sectores, so pretexto de una igualdad de
trato, pues cada uno de ellos puede ameritar momentos de verificación
distintos”[42].
De
igual modo, considera que la demanda equipara erróneamente la intervención del
Estado para inspeccionar, vigilar y controlar la actuación de particulares con
el control administrativo de índole fiscal, ejercido por la Contraloría General
de la República. Al respecto, señala que la accionante no tuvo en cuenta que el
control administrativo tiene como finalidad “garantizar que la actividad
administrativa controlada se adecue a los parámetros legales, que alcance los
fines previstos y que se garantice un continuo mejoramiento de la misma”[43], mientras
que la inspección, vigilancia y control a particulares por parte del Estado
busca asegurar, mantener y preservar el orden público que rige la actividad del
sector privado. Por ende, se “hace imposible la asimilación lata que pretende la
actora”[44]
entre el control fiscal y los mecanismos de intervención de las
superintendencias.
A
continuación, afirma que existe un error conceptual en el argumento según el
cual la competencia otorgada a la Superintendencia de Subsidio Familiar implica
una coadministración en los negocios sobre bienes inmuebles y de las obras y
programas sociales que adelantan las cajas de compensación. En su criterio, las
entidades privadas continúan encargadas de decidir sobre la gestión a realizar
y, en virtud del interés público, la Superintendencia “circunscribe su
competencia a la verificación de si la decisión adoptada es o no conforme con
el ordenamiento jurídico”[45],
sin poder tomar una determinación supletoria o independiente, en su condición
de garante de los derechos de los trabajadores. Por lo anterior, concluye que
es necesario separar conceptualmente el alcance de la autorización previa de la
toma de la decisión sobre el respectivo negocio o proyecto.
Agrega
que el ordenamiento jurídico colombiano ha sido construido sistemáticamente
sobre la lógica clásica de la habilitación o autorización administrativa
previa. En este sentido, pese a la liberalización de muchos sectores, estima
que el derecho administrativo nacional sigue enmarcado en esa tradición. De
esta forma, si bien la Constitución prevé eventos específicos donde la habilitación
debe ser anterior, como ocurre con la actividad financiera y/o bursátil, ello
no implica que para todos los demás eventos esté proscrita la exigencia de
autorizaciones previas.
Finalmente,
concluye que las normas acusadas son constitucionales, dado que la
Superintendencia del Subsidio Familiar no determina el sentido de la
negociación de los bienes inmuebles o el contenido de un programa u obra
social, sino que verifica que los mismos sean conformes a los lineamientos y
finalidades previstas para las cajas de compensación familiar. Por tanto, las
facultades consagradas en las disposiciones demandadas se ajustan a las normas
superiores y son adecuadas y proporcionales para la satisfacción de fines
constitucionalmente relevantes.
5.
Contraloría General de la República[46]
La
institución solicita que se declare la EXEQUIBILIDAD de las disposiciones
parcialmente acusadas, por considerar que no limitan, restringen o vulneran
desproporcionadamente las atribuciones y competencias propias de las cajas de
compensación familiar, pues es claro que, en razón de la actividad que
desarrollan, que involucra el manejo de los recursos de los afiliados, su
autonomía puede verse limitada para “disminuir el grado de riesgo”.
En
esa medida, recordó que la actividad de estas organizaciones es de interés
público y se encuentra sujeta a límites orientados a la protección de los
recursos parafiscales de la seguridad social (que según el artículo 48
superior, no podrán ser destinados para fines diferentes). Por ende, es
necesaria la implementación de mecanismos de control.
Al
respecto, indica que la autorización previa que debe otorgar la Superintendencia
de Subsidio Familiar es un instrumento de carácter “técnico preventivo
y proactivo”, que consiste en indicarle a las cajas de compensación si
una actuación determinada cumple con los requisitos necesarios, con el fin de
detectar si existe algún riesgo en su ejecución y permitir que se tomen las
medidas pertinentes para evitar un posible menoscabo de los recursos
parafiscales[47].
De
este modo, la autorización previa permite señalar a las cajas de compensación
la existencia de situaciones que “no ofrecen confianza en la realización
de planes, programas y proyectos”[48], sin perjuicio del
ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control posterior,
atribuidas a la Superintendencia del Subsidio Familiar. Sobre el particular, estima
que el ejercicio de estas funciones busca asegurar la prestación oportuna,
permanente y eficiente “del
servicio de seguridad social”, para lograr que los recursos que
se destinen para tal fin sean efectivamente utilizados para su financiación.
Destaca
que las acciones propias del control previo a cargo de la superintendencia “están en contexto
con la función marco de vigilancia, la cual no presupone interferir en la
órbita de funciones de las cajas de compensación familiar, se trata de tomar
acciones, frente a una eventual falta de diligencia en oportunidad y tiempo
real para evitar consecuencias nocivas a su patrimonio”[49].
De
este modo, la facultad de autorizar de forma general y previa algunas
actuaciones de las cajas de compensación, tantas veces mencionada, se encuentra
regulada en el Decreto 1053 de 2014 y en la Circular Externa No. 008 de 2018,
expedida por el Superintendente de Subsidio Familiar y dirigida expresamente a ASOCAJAS
y a las cajas de compensación familiar. A partir de los lineamientos de estas
normas, se colige que la revisión de cumplimientos vía autorización previa no
puede calificarse como coadministración o cogestión pues, “uno de los
requisitos hace relación a la aprobación del Consejo Directivo por mayoría
calificada del programa o proyecto”[50] que adelantará
el ente privado. En consecuencia, se mantiene la órbita propia de las
competencias administrativas que se encuentran en cabeza de las cajas de
compensación.
6.
Universidad de Ibagué[51]
La
institución educativa solicita declarar la EXEQUIBILIDAD de los artículos
parcialmente acusados. Explica que, de acuerdo con los artículos 115 y 189 superiores,
las superintendencias tienen una “naturaleza especial” de
doble especificidad. Por una parte, al conformar la Rama
Ejecutiva, encabezada por el Presidente de la República, se ubican entre los
órganos encargados de administrar, ordenar y ejecutar los “cometidos
estatales”. Por otra, tienen funciones de inspección, vigilancia y
control en su respectivo sector, en procura del bienestar común y “en nuestro
caso, la vigilancia de las entidades de utilidad Común (sic), llámense Cajas de
Compensación Familiar”[52].
De
conformidad con lo anterior, afirma que, de acuerdo con el artículo 6º de la
Ley 25 de 1981, la aprobación de los negocios sobre inmuebles de las cajas de
compensación no es una coadministración, sino que es, en esencia, el
cumplimiento de las funciones que la ley le ha encomendado. Al respecto, el
interviniente sostiene que estas operaciones con bienes raíces no son del giro
ordinario de los negocios de las entidades vigiladas, de modo que se trata de
una actividad excepcional[53].
En contraste, expone que las normas acusadas consagran funciones normales de
supervisión y vigilancia propias de estos entes administrativos.
Por
último, explica que no comparte los argumentos esgrimidos por la accionante
sobre la presunta violación al principio de imparcialidad, pues los Consejos
Directivos de las cajas de compensación familiar, de conformidad con la Ley 21
de 1982 (artículos 54 y 63), conservan la función de aprobar los planes y
programas de inversión y organizan los proyectos de servicios sociales, mientras
que la Superintendencia únicamente revisa el cumplimiento de requisitos y de
orden legal.
7.
Caja de Compensación Familiar de Antioquia (COMFAMA)[54]
La
representante legal de COMFAMA solicita que se declare la INHIBICIÓN por
“ausencia
actual de objeto de pronunciamiento”[55].
En subsidio, solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD de las normas
demandadas. Para la interviniente, los artículos 20 y 52 de la Ley 789 de 2002
derogaron las normas objeto de pronunciamiento, pues “las atribuciones
previstas en las normas demandadas fueron concebidas en un contexto económico y
social muy diferente al que dio lugar (sic) la expedición de la Ley 789 de 2002”[56].
En este sentido, resalta que el artículo 20 de dicha
normativa, eliminó expresamente el control previo ejercido por la
superintendencia e implementó, como regla general, el control posterior.
Ahora
bien, respecto de la inconstitucionalidad de las normas demandadas pide que se
haga un control de constitucionalidad integral, esto es, que se incluya en el
presente estudio, todo el articulado de la Constitución Política, especialmente
respecto a los artículos 14, 209 y 267 y no solo las normas superiores
mencionadas en la demanda, en virtud de lo dispuesto en la jurisprudencia
constitucional y el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991.
Aduce
que los preceptos acusados desconocen lo dispuesto en los artículos 14, 115 y
el numeral 26 del artículo 189 de la Carta Política, según los cuales las competencias
deben ser desempeñadas según la naturaleza de cada entidad y la
Superintendencia de Subsidio Familiar solo puede ejercer funciones de
inspección y vigilancia sobre las cajas de compensación familiar, por su
naturaleza jurídica. Además, sostiene que las atribuciones otorgadas a la
entidad exceden las competencias fijadas constitucionalmente, pues ejerce una
función de control sobre los recursos de la caja y la administración de sus
bienes, lo que afecta directamente la capacidad y autonomía de los entes
privados para expedir sus propios actos, al exigir un trámite de autorización
previa ante un organismo externo sobre la inversión de sus recursos en
proyectos, planes y programas propios de su objeto social.
Seguidamente,
sostiene que los apartes acusados trasgreden lo dispuesto en los artículos 209
y 267 de la Constitución Política, pues configuran un “doble control
de la gestión fiscal de los recursos administrados por las Cajas, dado que, tal
como ya lo ha definido la ley y la propia Corte Constitucional, dicha función
corresponde a la Contraloría General de la República, y si bien los dos
organismos de vigilancia pueden ejercer sus funciones en relación con una misma
entidad, en lo que atañe a sus competencias, lo que resulta contrario a la
Carta política es que la Superintendencia de Subsidio Familiar pueda tener
además de las funciones de policía administrativa, las de control fiscal…”[57].
8.
COMPENSAR[58]
La
caja de compensación familiar, a través de apoderado judicial, solicita que se
declare la INEXEQUIBILIDAD de las disposiciones parcialmente demandadas,
por considerar que existe una aplicación indebida de funciones por “delegaciones que,
si bien están otorgadas por imperio de la Ley, están erróneamente dispuestas en
detrimento de la naturaleza y autonomía de las Cajas de Compensación Familiar”[59],
al no tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 189 Superior.
Expone
que las funciones que hoy desarrolla la Superintendencia del Subsidio Familiar,
específicamente la aprobación previa a los negocios de bienes inmuebles y a los
proyectos y planes sociales, parecen estar fundamentadas en el numeral 24 del
artículo 189 de la Constitución Política, según el cual, se le otorga al
Presidente de la República la función de ejercer la inspección, vigilancia y
control sobre las entidades cooperativas, las sociedades mercantiles y las
personas que realicen actividades de naturaleza financiera, bursátil,
aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo de recursos públicos
No
obstante, alega que no se tiene en cuenta que las cajas de compensación
familiar no hacen parte de ninguna de las categorías descritas, por lo que las
competencias dadas a la Superintendencia deben ser las contenidas en el numeral
26 del referido artículo constitucional, es decir que solo pueden  ejercer
inspección y vigilancia en su operación.
Manifiesta
que este último entendimiento del artículo 189 de la Carta Política garantiza
el cumplimiento del objeto social de las cajas de compensación familiar y evita
la coadministración por parte del ente de control estatal en “acciones de compra
y venta de inmuebles, escenario que debe ser discrecional solo de las
Corporaciones de derecho privado sin ánimo de lucro”[60].
A
partir de lo expuesto, concluye que mantener en el ordenamiento jurídico las
disposiciones demandadas supone un desconocimiento de la autonomía propia de
las cajas de compensación, la cual fue ratificada por la Corte Constitucional
en la Sentencia C-1005 de 2008[61] y en el Auto 049 de 2008[62]
En
consecuencia, para COMPENSAR, las normas parcialmente demandadas son un “desbordamiento”
de las competencias de la Superintendencia de Subsidio
Familiar y deben ser “eliminadas
para prevalecer (sic) las disposiciones superiores”[63].
9.
COLSUBSIDIO[64]
La caja de compensación familiar solicita
que se declare la INEXEQUIBILIDAD de las normas parcialmente
acusadas. Como cuestión previa, considera necesario analizar la vigencia de los
apartados normativos objeto de estudio, ya que con la expedición del artículo
20 de la Ley 789 de 2002, si bien no se hace una derogatoria directa de las
disposiciones demandadas, parece dejarlas sin efectos jurídicos, lo que
conllevaría a un fallo inhibitorio. Para el interviniente, en esta norma se
estableció que la Superintendencia del Subsidio Familiar solo podría efectuar
su control de forma posterior.
Pese a lo anterior, enuncia los
argumentos de inconstitucionalidad y sostiene que el control previo que ejerce
la Superintendencia del Subsidio Familiar viola la autonomía que tienen las
cajas de compensación familiar como “corporaciones de naturaleza privada”.
Refiere que, de acuerdo con lo dispuesto en las Leyes 25 de 1981, 21 de 1982 y
489 de 1998 la Superintendencia del Subsidio Familiar no fue creada para
regular el funcionamiento de las cajas de compensación familiar, tomar
decisiones sobre el giro ordinario de sus negocios o emitir autorizaciones
previas a modo de cogestión de los recursos del sector, “sino para ejercer
sus facultades de inspección, vigilancia y control, de forma tal que vele para
que sus vigiladas cumplan con la correcta aplicación de las normas que rigen
sus actividades y se proteja el derecho de los trabajadores y en caso de no
hacerlo, implementar las actuaciones correspondientes para enderezar tal
situación y prevenir situaciones de crisis, o en casos extremos, imponer
multas, sanciones o correctivos”[65].
De acuerdo con lo anterior, afirma
que la Superintendencia del Subsidio Familiar, al ejercer un control previo,
vulnera el principio de autonomía de las cajas de compensación familiar, pues
limita su flexibilidad y discrecionalidad, y afecta los derechos ciertos e
irrenunciables de los trabajadores afiliados, ya que les impide realizar
negocios y ejecutar programas sociales.
Finalmente, estima que le asiste
razón a la demandante en cuanto a la violación del principio de imparcialidad
por las facultades otorgadas a la entidad, pues al hacer parte de las
decisiones que posteriormente deberá vigilar, no hay garantías de objetividad.
10.
Grupo de Acciones Públicas (GAP) de la
Universidad del Rosario[66]
Los intervinientes
solicitan que se declare la EXEQUIBILIDAD de las normas parcialmente
demandadas. Al respecto, sostienen que el Presidente de la República es el
titular de las funciones de inspección, vigilancia y control y, por “imposibilidad material de realización”[67], las delega a las denominadas superintendencias,
en virtud de lo dispuesto en los artículos 189 y 211 superiores.
Aseveran que, en
virtud de la amplia libertad de configuración de la cual goza el Legislador, cuenta
con la potestad de definir el alcance las funciones de inspección, vigilancia y
control de la Superintendencia, por lo que “el régimen de aprobaciones previas que la accionante entiende como
contrarias a los artículos 115 y 189, numeral 26 CP”[68] no vulnera la Carta Política.
Precisan que las
cajas de compensación familiar gozan de una naturaleza especial, pues son
personas jurídicas de derecho privado cuyas funciones tienen impacto en el
interés público. Por tal motivo, el Legislador instituyó un control previo, que
permite a la Superintendencia de Subsidio Familiar, como ente de control del
sector, realizar estudios y análisis previos de los negocios de
bienes inmuebles y planes, programas u obras sociales, “asegurando la protección de bienes jurídicos de importante
relevancia en el ordenamiento jurídico como lo es la Seguridad social (sic)”[69]. Por lo anterior, concluyen que las disposiciones
parcialmente demandadas son necesarias dentro del ordenamiento jurídico y deben
ser declaradas exequibles por esta Corporación.
11.
Asociación
Nacional de Cajas de Compensación (ASOCAJAS)[70]
La representante legal de ASOCAJAS
intervino para solicitar  la INHIBICIÓN respecto
de la demanda formulada, por considerar que los artículos parcialmente
demandados fueron derogados por los artículos 16 y 24, numerales 19 y 22 de la
Ley 789 de 2002. Subsidiariamente, pide la declaratoria de INEXEQUIBILIDAD de
la disposición parcialmente acusada.
Para sustentar lo anterior, presenta
varias consideraciones divididas de la siguiente manera: (i) generalidades del
Sistema de Subsidio Familiar y las Cajas de Compensación Familiar; (ii) régimen
de autorizaciones de las obras y proyectos de inversión de la negociación de
bienes inmuebles de las CCF; (iii) examen de constitucionalidad; y (iv)
diferencia de la autorización previa objeto de la demanda con otras
autorizaciones de esta naturaleza previstas en el ordenamiento jurídico.
Sobre el sistema de subsidio familiar,
menciona que actualmente está integrado por 43 cajas de compensación familiar, que
durante 65 años han ayudado a la clase trabajadora colombiana “especialmente
la de menores ingresos”, con garantías de acceso a distintos servicios y el
pago económico del subsidio familiar.
Seguidamente, sostiene que por
disposición del artículo 39 de la Ley 21 de 1982, le fue otorgado a las cajas
de compensación familiar la responsabilidad de organizar, administrar y
reconocer el subsidio familiar a los trabajadores y sus familias. Por lo
anterior, expone que desde 1990 se han creado los siguientes fondos u
obligaciones de destinación específica con recursos del subsidio familiar, que
permiten su asignación a personas distintas a las que deben dirigirse estos
recursos: (i) Fondo de Vivienda de Interés Social (FOVIS); (ii) contribución al
régimen subsidiado en salud; (iii) Fondo de Atención Integral a la Niñez y
Jornada Especial Complementaria (FONIÑEZ); y (iv) Fondo de Solidaridad de
Fomento al Empleo y Protección al Cesante (FOSFEC)[71].
A continuación, aclara que el porcentaje
que representa cada fondo en relación con los recursos del subsidio familiar
(4% de la nómina de los empleadores) no es igual para todas las cajas de
compensación familiar, debido a la implementación de un sistema de “cociente”,
que permite a través de la ponderación de diferentes criterios, entre ellos, la
cantidad de afiliados a la respectiva caja de compensación, asignar
proporcionalmente los porcentajes destinados a los fondos de ley. Luego de
esto, se aplica lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley 21 de 1982, que
consagra la distribución de los demás recursos.
Manifiesta que desde la expedición del
Decreto 3151 de 1962, se habilitó a las cajas de compensación familiar a
prestar servicios sociales, dado que “este tipo de subsidio familiar ‘es el
que más sólidamente le contribuye al trabajador a la dignificación de su
desarrollo personal y social y a una mejora en la calidad de vida de los grupos
familiares’”[72].
Ahora bien, en lo que respecta al régimen
de autorizaciones de las obras y proyectos de las cajas de compensación
familiar en cabeza de la Superintendencia del Subsidio Familiar, aclara que las
normas demandadas parcialmente establecen dos tipos de autorizaciones: (i)
aquellas relacionadas con los programas y planes de inversión de obras y
servicios sociales que las cajas de compensación tienen competencia para su
realización; y (ii) aquellas referidas a cualquier clase de negociación de
bienes inmuebles de su propiedad.
En cuanto al primer tipo de autorización,
sostiene que el artículo 16 de la Ley 789 de 2002 introdujo importantes
modificaciones al Sistema del Subsidio Familiar, entre las que se encuentran, “la
modificación (…) en dinero (cuota monetaria), la creación del Fondo de Fomento
al Empleo y Protección al Desempleo (FONEDE), la reforma de la organización y
funcionamiento de las CCF, incluido su régimen de inspección y vigilancia y la
modificación de las funciones de la Superintendencia de Subsidio Familiar”[73],
lo que, en su criterio, “modificó, derogó o eliminó el criterio de orden
de prioridades previsto en el artículo 62 de la Ley 21 de 1982”[74],
puesto que Legislador dejó a discreción de las cajas de compensación y sus
órganos de decisión los servicios o programas que desee emprender.
En lo que respecta a la autorización
previa de todos los negocios sobre los bienes inmuebles de las cajas de
compensación familiar, argumenta que el numeral 19 del artículo 24 de la Ley
789 de 2002, derogó de forma tácita y orgánica el literal g) del
artículo 6º de la Ley 25 de 1981. En efecto, mientras en la norma parcialmente demandada
se radicaba en cabeza del Superintendente de Subsidio Familiar la competencia
para aprobar o improbar toda clase de negociaciones de bienes inmuebles, en la
Ley 789 de 2002 dicha atribución se circunscribe a reglamentar este tipo de
negocios. Sumado a lo anterior, enuncia que el numeral 22 del artículo 24 de la
Ley 789 de 2002 enlista las funciones del Superintendente, dentro de las cuales
no se menciona el control previo para estas transacciones.
Posteriormente, considera que el artículo
20 de la Ley 789 de 2002 también derogó las normas parcialmente acusadas, porque
dicha disposición limitó las competencias de la Superintendencia del Subsidio
Familiar en lo referente a la facultad de autorización previa a las cajas de
compensación familiar[75].
Más adelante, a partir de lo expuesto en las
Sentencias C-1113 de 2000 y C-103 de 2015, diferencia entre los
conceptos de inspección, vigilancia y control. Sobre el particular, afirma que
estos se distinguen por el grado de intervención de la autoridad competente,
por lo que “mientras en la inspección hay un grado incipiente o nulo de
intervención, en el control existe una intervención directa sobre el ente
correspondiente”[76].
Por lo anterior, considera que las
autorizaciones previas que consagran las normas demandadas, “se enmarcan dentro
del concepto de control (…) puesto que suponen un grado de injerencia directo e
intenso sobre los asuntos que por ley, por naturaleza y por esencia, realizan
las CCF”[77], por cuanto estas
corporaciones privadas tienen como labor principal el recaudo, administración y
reconocimiento del subsidio familiar, prestación social que puede pagarse en
dinero, en especie o en servicios.
No obstante, en virtud de las normas
demandadas parcialmente, las cajas de compensación familiar no son autónomas
para decidir o ejecutar los planes y programas de inversión para organizar los
servicios a su cargo, así como tampoco para negociar los bienes inmuebles de su
propiedad, pues deben contar con la habilitación expresa y previa por parte de
Superintendencia del Subsidio Familiar. Así pues, explica que, si bien se
asigna al Consejo Directivo de la caja de compensación familiar la facultad de decidir
sobre los proyectos y programas de inversión que deben realizarse, este órgano debe
someterse a la revisión previa de la superintendencia para desarrollar tal competencia.
En tercer lugar, realiza el examen de
constitucionalidad de las disposiciones parcialmente demandadas. En este
acápite, sostiene que los artículos demandados resultan “conflictivos”,
pues han sido expuestos a distintos controles de constitucionalidad con
resultados contradictorios. Al respecto, menciona la Sentencia del 6 de
septiembre de 1982 de la Corte Suprema de Justicia, en la que la Sala Plena
declaró la inexequibilidad del literal f), del artículo 6º de la Ley 25 de 1981
y, seguidamente, refiere la Sentencia del 19 de marzo de 1987, en la cual se
adelantó el estudio de los artículos 54 y 63 de la Ley 21 de 1982 y los declaró
ajustados a la Constitución Política de 1886.
Por lo anterior, considera que ante la
existencia de “jurisprudencia constitucional contradictoria” y una
interpretación contradictoria del alcance del control previo entre el
Ministerio de Trabajo y la Superintendencia del Subsidio Familiar, es necesario
un pronunciamiento de esta Corporación para que “examine, con ocasión a las
nuevas dinámicas, la exequibilidad de las normas sometidas a estudio y que
fija, en concordancia, su correcto alcance”[78].
Además, reitera que la Corte
Constitucional[79] ha establecido en lo que
concierne al libre desarrollo de la personalidad y a la libertad de empresa
que, no son derechos absolutos y que en función del interés general, pueden ser
limitados mediante las ”potestades que se derivan de la intervención en la
economía”[80],
siempre que el ejercicio de dichas competencias no implique una “estatización”
ni desplace las competencias o asuntos propios de los particulares, es decir,
se genere una coadministración.
Finalmente, aplica el test de
proporcionalidad  y concluye que las normas acusadas  no lo superan, a pesar de
perseguir un fin constitucionalmente legítimo, esto es, garantizar que las
cajas de compensación familiar se ajusten al ordenamiento jurídico, por cuanto:
(i) la autorización previa no es una medida idónea para desarrollar un
verdadero control a los negocios de las cajas de compensación familiar, pues
dicho modelo fue abandonado desde la expedición de la Constitución de 1991, “por
su carencia de eficacia en tanto no se garantizaba la consecución de los
objetivos perseguidos”; y (ii) existen otras medidas menos gravosas que
permiten alcanzar la finalidad perseguida, las cuales hacen parte de los
mecanismos de control interno de las cajas de compensación familiar[81].
En tal sentido, señala que, si la Corte
no se inhibe, debe declarar la inconstitucionalidad de las normas parcialmente
demandadas, pues es notoria la falta de claridad del Legislador en cuanto al
alcance del control previo que debe ejercer la Superintendencia del Subsidio
Familiar y los posibles riesgos que la aplicación de dichas disposiciones pueda
generar para las cajas de compensación familiar y los recursos parafiscales que
ellas administran.
12.
Ministerio del Trabajo[82]
El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de
esta cartera solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD de las disposiciones
parcialmente acusadas, pues, en su criterio, desbordan la competencia
consagrada específicamente en los artículos 115 y 189, numeral 26, de la
Constitución. Para comenzar, el Ministerio refiere que las funciones de
inspección, vigilancia y control consagradas en la Constitución Política no han
sido descritas de forma concreta en la legislación nacional, por lo que
considera necesario estudiar la jurisprudencia del Consejo de Estado[83]
en la que se determinó que la función de inspección se refiere a: (i)
solicitar información; (ii) verificar documentos; (iii) practicar visitas; y
(iv) realizar auditorías[84]. A su turno, la
facultad de vigilancia implica: (i) advertencia; (ii) prevención (iii) orientación
(iv) seguimiento y (v) evaluación[85].
En virtud de lo anterior, el Ministerio concluye
que la atribución de la Superintendencia del Subsidio Familiar de aprobar o
improbar de forma previa la negociación de inmuebles o los planes de inversión
de obras y servicios sociales de las cajas de compensación familiar, contraría
lo que realmente implican las funciones de inspección y vigilancia que le
fueron conferidas y se convierte en una forma de intromisión en la gestión de
las cajas de compensación.
Por último, considera que esta
Corporación debe “actualizar y ajustar el artículo 6 (parcial) de la Ley 25
de 1981 y los artículos 54 (parcial) y 63 de la Ley 21 de 1982, a la nueva
estructura del Estado Social de Derecho contemplada en la Constitución Política
de 1991”[86],
por cuanto las normas parcialmente demandadas fueron expedidas cuando estaba
vigente la Constitución de 1886, cuyos criterios de “evaluación y control
constitucional eran tangencialmente distintos”[87].
13.
CAFAM[88]
El representante
legal de CAFAM solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD de
las disposiciones parcialmente acusadas, porque: (i) afectan de forma indebida
la iniciativa particular de las cajas de compensación familiar; e (ii) implican
la ejecución de actividades de cogestión o coadministración por parte de la
Superintendencia del Subsidio Familiar.
En primer lugar,
reitera que la Ley 21 de 1982 definió claramente la naturaleza jurídica de las
cajas de compensación familiar como organizaciones privadas, de tipo
corporativo, sin ánimo de lucro, que cumplen funciones de seguridad social. No
obstante, afirma que los apartes normativos demandados desconocen dichas
características y le imponen la carga de obtener previamente la autorización
del ente de control estatal del sector para realizar sus negocios sobre bienes
inmuebles y proyectos u obras sociales.
En consecuencia,
considera que el control previo desconoce las libertades económicas previstas
en el artículo 333 de la Carta Política, en el que “se establecen prohibiciones para exigir licencias o permisos
previos por el Estado para el desarrollo de la libre empresa, el libre ejercicio
de la competencia, y se impuso, además, la obligación estatal de salvaguardar
la libertad económica”[89]. De esta forma, sustenta que la intervención de
la Superintendencia del Subsidio Familiar debe ser ejercida por distintos
mecanismos dentro del ámbito de las funciones de inspección y vigilancia, y que
sean diferentes al control previo.
Posteriormente,
asegura que las disposiciones parcialmente demandadas vulneran el principio de
buena fe, consagrado en el artículo 83 superior, ya que al establecer un
control previo sobre la realización de inversiones en obras y programas
sociales, proyectos de inversión y otros negocios de las cajas de compensación
familiar, “se presume que las consecuencias de
este tipo de actividades sin que exista un control Estatal previo es
potencialmente nocivo para la corrección en el manejo de los recursos del
Subsidio Familiar, aun cuando no existen evidencias que permitan arribar a esta
conclusión”[90].
Ahora bien, en
cuanto al otorgamiento a la Superintendencia del Subsidio Familiar de
facultades de administración de las cajas de compensación familiar, el
representante legal alega que desplazan a los órganos de dirección y
administración de las cajas de compensación familiar, pues estos deben
someterse a la previa autorización del ente de control, a pesar de que tienen
la responsabilidad de manejar y administrar estas corporaciones en la ejecución
de inversiones, planes y otros negocios jurídicos determinados.
En consecuencia,
explica que el control previo al que están sometidas las cajas de compensación
familiar convierte a la entidad estatal en coadministrador que define y decide
sobre la “conveniencia, efectividad,
necesidad, cobertura, costos, modalidades de contratación, legalidad,
rentabilidad, retorno, entre otros aspectos, frente a las iniciativas de las
CCF”[91], y desplaza a los órganos internos encargados
de ello, lo que puede generar “ineficiencias,
re-procesos y demoras que resultan innecesariamente onerosas para la aplicación
de los recursos del Subsidio Familiar, cuando constitucionalmente esta
autoridad solamente debería realizar las funciones que el artículo 189 superior
(sic) le habilita”[92].
De esta forma, para
CAFAM, las normas parcialmente demandadas establecen un control previo por
parte de la Superintendencia del Subsidio Familiar, que no obedece a las
exigencias establecidas en el último inciso del artículo 333 superior, ni
cumplen con los criterios jurisprudenciales de necesidad, proporcionalidad y
razonabilidad exigidos para actuar en desmedro de las libertades económicas de
las cajas de compensación familiar.
14.
Superintendencia
del Subsidio Familiar[93]
La entidad pide que se declare la EXEQUIBILIDAD
de las normas parcialmente acusadas. A manera de contexto, reseña
históricamente la creación y las funciones otorgadas a la entidad y a las cajas
de compensación familiar. Posteriormente, hace énfasis en la naturaleza
jurídica especialísima que se le ha dado a dichas corporaciones privadas
a través de la jurisprudencia y la doctrina, de donde infiere que  son “capaces
de ejercer derechos y contraer obligaciones, cuyos patrimonios individualmente
considerados pertenecen a la seguridad social sistema del subsidio familiar, y
que, como tal, hacen parte de los recursos a que se refiere el artículo 48 de
la Constitución Política, sin que se pueda entonces destinarlos a fines
diferentes de la seguridad social”[94]. De
esta forma, considera que, al tener dicha destinación los recursos que
administran estas entidades, es clara la necesidad de intervención del Estado,
pues tal como lo manifestó la Corte Suprema de Justicia[95],
está en juego la protección al trabajador y sus familias.
En lo relacionado con la aprobación de
los planes y programas a los que deben ceñirse las inversiones y la
organización de los servicios sociales de las cajas de compensación familiar,
el artículo 20 de la Ley 789 de 2002, dispone que la Superintendencia del
Subsidio Familiar debe actuar “bajo los principios de celeridad,
transparencia y oportunidad”, lo cual es concordante con el contenido de las
normas acusadas.
Señala que, para tal efecto, se expidió
el Decreto 827 de 2003, modificado por el Decreto 1053 de 2014[96],
en el cual se establece el régimen de autorización para planes, programas y
proyectos de inversión de las cajas de compensación familiar ante la
Superintendencia del Subsidio Familiar. De dichas normas, la entidad resalta
que el Estado, al ejercer control previo, cumple la función de velar porque los
recursos de la seguridad social se destinen a los fines propios de la misma y
manifiesta que “son pocos los planes, programas y proyectos de inversión en
obras o servicios sociales”[97], por lo cual no se trata
de una función que entorpezca la gestión de las cajas de compensación familiar.
Ahora bien, sobre la naturaleza de los recursos
que manejan las cajas de compensación familiar, cita la Sentencia C-629 de 2011[98]
en la que se les da una triple condición: “(i) de prestación de la seguridad
social, (ii) de mecanismo de redistribución del ingreso y (iii) de función
pública desde la óptica de la prestación del servicio”[99].
De tal suerte que, tratándose de aportes de recursos parafiscales, su manejo
debe someterse a lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley 255 de 1995, es
decir, su administración y ejecución se harán acorde a lo establecido en la ley
y únicamente para los fines que en ella se prevean.
En concordancia con lo anterior, cita el
artículo 43 de la Ley 21 de 1982[100], que establece la
distribución de los aportes recaudados por las cajas de compensación. Además,
expone que la negociación de inmuebles de las cajas de compensación familiar
tiene un tratamiento especial, pues en el literal g) del artículo 6° de la Ley
25 de 1981, se consagra que es función de la Superintendencia del Subsidio
Familiar “aprobar o improbar toda clase de negociaciones de bienes inmuebles
de su propiedad”.
Del recuento normativo expuesto, concluye
que el control previo asignado a la Superintendencia del Subsidio Familiar se
otorgó en cumplimiento del mandato del artículo 48 de salvaguardar los recursos
de la seguridad social, pues son los órganos de administración de las cajas de
compensación los que deciden disponer de los bienes de propiedad de la
corporación privada, mientras que la Superintendencia del Subsidio Familiar
imparte su aprobación luego de que la decisión ha sido adoptada por el órgano
interno de administración y luego de verificar “el valor de venta no sea
inferior al del avalúo del bien; la destinación que se dará a los recursos
recibidos en dicha negociación y las razones que llevaron a adoptar esa
decisión, sin que con ello se milite la libertad de la administración de la
caja de compensación"[101].
En conclusión, afirma que las cajas de
compensación familiar inicialmente están sometidas a inspección y vigilancia
del Estado a través de la Superintendencia del Subsidio Familiar y que fue la
misma Constitución la que en su artículo 48 estableció que la seguridad social
es un servicio público que se presta bajo el control del Estado, de acuerdo con
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, es decir que “por
ser los recursos recaudados por las cajas de compensación familiar parte de los
recursos de la seguridad social, corresponde al Estado ejercer el control de
los mismos”.
V. INTERVENCIONES CIUDADANAS
Andrea Leyton Ramos
La ciudadana solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD
de los apartes acusados, por considerar que a la demandante le asiste razón en
sus reproches sobre el desbordamiento de las facultades conferidas a la
Superintendencia del Subsidio Familiar, que contrarían lo dispuesto en los
artículos 14, 209, 267 y 268 de la Carta Política. Primero, señala que
la demanda es apta y cumple los criterios establecidos en la jurisprudencia
constitucional. Segundo, indica que la Sentencia C-095 de 2003[102]
definió el alcance y las dimensiones del principio de imparcialidad, aspectos
que son desconocidos por las normas demandadas, pues es claro que el ente de
control tendrá injerencia en el negocio o proyecto respecto del cual, posteriormente,
deberá realizarle la respectiva revisión. Tercero, asegura que la
vulneración del artículo 14 de la Constitución, que consagra el reconocimiento
de la personalidad jurídica, radica en que se desconocen los atributos de
autonomía e independencia de las cajas de compensación familiar, debido al
control previo que ejerce la Superintendencia del Subsidio Familiar.
Por último, afirma que los artículos 267
y 268 fueron desconocidos por las normas parcialmente demandadas, ya que se le
asigna a la Superintendencia funciones de control fiscal que únicamente corresponden
a la Contraloría General de la República, pues se le permite controlar los
recursos de las cajas de compensación familiar como se si tratase de “recursos
públicos”[103].
VI. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Jefe del Ministerio Público solicita a la Corte
Constitucional declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo
sobre la constitucionalidad del literal g (parcial), del artículo 6º de la Ley
25 de 1981 y del numeral 2º (parcial) del artículo 54 y el artículo 63 de la
Ley 21 de 1982, por considerar que las normas acusadas están derogadas.
Para sustentar su petición, la Vista Fiscal cita la Sentencia
C-348 de 2017[104], en la que se
estableció la improcedencia del juicio de constitucionalidad para normas que
han sido derogadas[105]. Sobre el particular,
sostiene que el control material de las disposiciones proferidas con
anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, opera siempre
que las normas “se encuentren vigentes o cuando a pesar de hacer sido
derogadas aún se encuentran surtiendo efectos jurídicos”[106].
Ahora bien, en lo que respecta a las normas
demandadas, el Procurador General explica que fueron reglamentadas por el
Decreto 342 de 1998, y han sido objeto de pronunciamiento judicial por parte de
la Corte Suprema de Justicia, que declaró su exequibilidad[107].
Posteriormente, afirma que al entrar en vigencia la
Constitución de 1991, fueron establecidas algunas reglas particulares sobre las
superintendencias y se facultó al Gobierno Nacional para que suprimiera, fusionara
o restructurara las entidades de la rama ejecutiva, con el fin de asegurar su
compatibilidad con el nuevo régimen constitucional. En virtud de dicha
autorización, refiere que se expidió el Decreto 2150 de 1992, en cuyo artículo
7º, numeral 10, se estableció como función de los superintendentes “aprobar
o improbar los planes y programas de inversión para obras o servicios sociales
que deben prestar las entidades bajo su vigilancia, y sin cuya autorización
aquellos no podrán emprenderse”.
Como desarrollo legal de lo anteriormente expuesto, la
entidad menciona las Leyes 489 de 1998 y 789 de 2002, que adicionan funciones a
las cajas de compensación familiar e incluyen servicios y actividades que no
estaban establecidas en la norma legal anterior, “lo que modifica el orden
de prioridades contemplado en el artículo 62 de la Ley 21 de 1982”[108],
e igualmente “la potestad dispuesta en el numeral 2 del artículo 54 y el
artículo 63 ibidem”[109].
Además, menciona que el Decreto 1053 de 2014 regula el
régimen de autorización para los planes, programas y proyectos de inversión en
obras y servicios sociales que desarrollen las cajas de compensación familiar,
el cual puede ser ejercido a través de las modalidades de autorización general
y previa, normas que fueron incorporadas en el Decreto 1072 de 2015.
Bajo el recuento normativo expuesto, concluye que las
normas acusadas fueron derogadas y no producen efectos jurídicos, ya que las
funciones contempladas en el literal g del artículo 6º de la Ley 25 de 1982 y
el numeral 2º del artículo 52 y el artículo 63 de la Ley 21 de 1982 fueron
modificadas con las disposiciones que fueron expedidas posteriormente en
desarrollo de los postulados de la Constitución Política de 1991, en efecto,
considera que “las reglas constitucionales aplicables a las
Superintendencias (que admiten aquellas con personería jurídica), se suman las
aludidas previsiones legales que modificaron aspectos sustanciales sobre las
aprobaciones previas discutidas por la accionante (relativas a las
negociaciones de bienes inmuebles y el orden de prioridades para las obras y
programas sociales de las CCF)”, especialmente la Ley 789 de 2002, por lo
que es necesaria la inhibición de esta Corporación.
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral
4° de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de
la demanda formulada en contra del artículo 6° de la Ley 25 de 1981 y los
artículos 54 y 63 de la Ley 21 de 1982, pues se trata de acusaciones de
inconstitucionalidad contra segmentos normativos que forman parte de dos leyes
de la República.
Asuntos preliminares: análisis de vigencia de las
normas acusadas, inexistencia de cosa juzgada constitucional e integración de
la unidad normativa
2. En razón de los argumentos presentados por algunos de
los intervinientes y por el Ministerio Público, como primer punto la Sala Plena
se pronunciará acerca de: (i) la vigencia de las normas acusadas; y (ii)
la ausencia de configuración del fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
De comprobarse que la acción carece de alguno de los elementos enunciados, tal
circunstancia impediría un pronunciamiento de fondo respecto del cargo de
inconstitucionalidad formulado, razón por la cual se resolverán de forma
inicial. Una vez definida la concurrencia de los anteriores presupuestos, se
establecerán las normas respecto de las cuales recaerá la decisión de la Corte,
a través de la (iii) integración de la unidad normativa.
Vigencia de las normas demandadas[110]
3. El numeral 4° del
artículo 241 de la Constitución establece que el control de constitucionalidad supone un juicio de contraste entre la Carta Política y una
norma de inferior jerarquía, con el propósito de expulsar
del ordenamiento jurídico las normas jurídicas de menor rango que contradigan
los mandatos superiores. Por consiguiente, en la medida
en que la vigencia de una norma es, por regla general, el presupuesto para que
produzca efectos jurídicos, el control de constitucionalidad sólo procede, en
principio, respecto de disposiciones que integren el sistema jurídico y se
encuentren vigentes.
Así, la Sentencia C-1067 de 2008[111] precisó
que la vigencia de una disposición “se refiere al momento en que la misma empieza a regir, lo cual como regla
general sucede a partir de la sanción presidencial y su subsiguiente
promulgación”, por lo que es a
partir de ese instante que comienza a surtir efectos jurídicos.
4. Por el contrario, se entiende que una norma ha perdido vigencia
cuando es derogada. En relación con este fenómeno, la Sentencia C-044 de 2018[112] define la derogación como “el trámite que se utiliza para eliminar
la vigencia de una norma válida que pertenece al ordenamiento jurídico”[113]. A diferencia del estudio que esta Corporación
realiza para definir la exequibilidad o inexequibilidad de una disposición, el
cual recae sobre su validez, el juicio de vigencia analiza la disposición con
base “en criterios de oportunidad libremente evaluados por las autoridades
competentes, y en especial, en relación con las leyes [sic] por el Congreso”[114].
5. Los artículos 71
y 72 del Código Civil, así como la Ley 153 de 1887, establecen la existencia de tres clases de
derogaciones: expresa, tácita y orgánica[115].
De este modo, el artículo 71 del Código Civil establece, por una parte, que existe
una derogación expresa cuando “la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua” y, por otra, que existe derogación
tácita cuando “la nueva ley contiene disposiciones que no
pueden conciliarse con las de la ley anterior”. Por otro lado, el artículo 72 de este mismo
Código desarrolla este último concepto al especificar que “[l]a derogación tácita deja vigente en las leyes
anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con
las disposiciones de la nueva ley”. Finalmente, el artículo 3º de la Ley 153 de 1887
introduce la derogación orgánica de la siguiente manera: “[e]stímase
insubsistente una disposición legal (…) por existir una ley nueva que regula
íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”.
6. Adicionalmente,
la Corte Constitucional también ha identificado la subrogación[116] como una modalidad de la derogación que consiste en el
“acto de sustituir una norma por otra”[117]. Así
las cosas, la subrogación se diferencia de la derogación simple como quiera que
la primera, en lugar de abolir o anular una disposición del ordenamiento
jurídico, lo que hace es reemplazar un texto normativo por otro. Por tanto,
como resultado de la subrogación, las normas jurídicas preexistentes pueden ser
derogadas, modificadas o sustituidas por otras nuevas, en todo o en parte[118].
7. Cuando se presentan estas transformaciones
normativas en casos bajo el conocimiento de la Corte, ésta deberá establecer la
vigencia de las disposiciones demandadas y, con esto, determinará su
competencia. La metodología de análisis inicia con la comprobación del
fenómeno ocurrido: subrogación, derogatoria explícita, tácita u orgánica.
Posteriormente, procede verificar si, aun
en presencia de alguna de estas situaciones, la norma derogada o subrogada
mantiene su producción de efectos jurídicos, caso en el cual esta Corporación
es competente para iniciar el juicio de constitucionalidad. En este paso, una
de las posibles hipótesis es que el texto demandado haya sido subrogado por una
norma de la misma jerarquía que, además, reproduzca su contenido de manera
idéntica. En estos casos la Corte debe analizar la eventual aplicación de
la integración normativa bajo circunstancias específicas, tal como lo ha
explicado la jurisprudencia. Esta figura opera como consecuencia de la
continuación en la producción de los efectos jurídicos de la disposición, del
principio pro actione, de la economía procesal y del debido proceso.
Por ejemplo, la Sentencia C-1055 de 2012[119]
estudió la competencia de la Corte para
realizar el control constitucional, ya que el demandante sólo cuestionó la
norma subrogada y no la subrogatoria[120].
En dicha oportunidad, encontró que la idéntica regulación y la subrogación del decreto
como consecuencia de la expedición de la ley, generó un cambio de la disposición
acusada –que fue subrogada– pero a la vez produjo su pervivencia, pues el
contenido era idéntico al inicialmente acusado[121].
Ante la duda sobre la competencia de la
Corte para resolver el asunto, la conclusión fue que el contenido normativo
demandado se encontraba vigente como parte de una nueva disposición, lo cual
generaba que la competencia de la Corte se mantuviera incólume. De modo que,
bajo ciertas circunstancias, si la norma demandada es subrogada por otra norma
de contenido idéntico y jerarquía, este Tribunal tiene jurisdicción para hacer
el análisis de fondo, ya que en este caso procede la integración de la unidad normativa.
En consecuencia, la Corte estudia la norma subrogatoria por ser idéntica a la
subrogada y porque los cargos presentados en la demanda contra la disposición
reformada resultan admisibles para analizar un precepto, de contenido idéntico,
sólo que ahora está ubicado en un cuerpo jurídico diferente[122].
En consecuencia, en relación con la competencia de la
Corte Constitucional respecto de normas subrogadas, existen varias hipótesis
posibles, las cuales pueden formularse de la siguiente manera:
(i)
La norma subrogada y la
subrogatoria tienen la misma jerarquía
e idéntico contenido. Por lo tanto,
la Corte mantiene competencia, aunque la norma demandada haya sido subrogada.
En ese caso –ejemplificado por la jurisprudencia precitada– la Corte puede
hacer la integración normativa según las subreglas constitucionales vigentes.
Se puede decir que la norma subrogada continúa con la producción de sus efectos
jurídicos porque su contenido material pervive en la disposición subrogatoria.
(ii)
La norma subrogada y la
subrogatoria tienen la misma
jerarquía, pero contenidos materialmente distintos. En ese caso, la Corte no podría integrar la unidad normativa,
pues podría incurrir en un control oficioso que le está vedado. En dicha
hipótesis, procede analizar si la norma subrogada mantiene consecuencias
jurídicas mediante la revisión de una eventual producción de sus efectos, lo
cual se puede establecer por la práctica o por el análisis de las disposiciones
sobre la vigencia.
8. Finalmente, es pertinente resaltar que, de manera excepcional,
esta Corporación puede realizar un juicio de constitucionalidad sobre un
precepto derogado si este sigue produciendo efectos jurídicos. En
efecto, como se recordó en la Sentencia C-291 de 2015[123],
el control constitucional recae sobre aquellas disposiciones jurídicas que aún
producen efectos jurídicos actuales, ciertos y pertinentes en el momento en el
que se profiere la sentencia[124].
En consecuencia, de conformidad con lo expuesto en la Sentencia C-353 de
2015, “en el
evento en que la norma cuestionada haya perdido su vigencia formal, es probable
que, desde el punto de vista material, la misma siga produciendo efectos jurídicos
o, lo que es igual, continúe proyectándose ultractivamente”[125]:
De este modo, la denominada
carencia actual de objeto o sustracción de materia no siempre debe conducir a
una decisión inhibitoria.
Por lo tanto, para
establecer la producción de efectos jurídicos de una norma sustituida o
derogada deben verificarse los siguientes aspectos: “(i) las
cláusulas de vigencia del cuerpo normativo que hizo el cambio, (ii) los
elementos de la práctica judicial relevantes, (iii) los fenómenos de eficacia
social pertinentes o (iv) cualquier otro criterio aplicable que demuestre que
la norma continúa con la producción de sus consecuencias”[126].
9. A partir de lo anteriormente expuesto, esta
Corporación debe evaluar si las normas acusadas se encuentran vigentes y, de no
estarlo, si aún siguen produciendo efectos jurídicos. De lo contrario, no
podría ejercerse el control constitucional.
10. De conformidad con lo expuesto, corresponde a la Sala
verificar si operó la subrogación de los preceptos demandados. Al respecto, la
Corte encuentra que las facultades de la Superintendencia del Subsidio Familiar
han sido objeto de regulación en varias normas posteriores a las Leyes 25 de
1981 y 21 de 1982, algunas de las cuales fueron citadas por los intervinientes
y por el Ministerio Público, por lo cual es pertinente enunciarlas, para
evaluar su naturaleza jurídica y, a partir de ello, si podían derogar o
subrogar las normas acusadas:
a.
Decreto 341 de 1988[127]. Reglamentario de las citadas leyes, contiene
parámetros y procedimientos para el ejercicio de las funciones de la
Superintendencia del Subsidio Familiar.
b.
Decreto 784 de 1989[128]. Regula lo concerniente al subsidio familiar en
dinero, especie y servicios.
c.
Decreto Ley 2150 de 1992[129]. Esta normativa fue expedida con fundamento en las
facultades conferidas por el artículo transitorio 20 de la Constitución
Política[130], el cual tenía como propósito la reestructuración del
Estado para ajustar las instituciones a los parámetros de la recién expedida
Carta. En este estatuto, cuyas normas revisten fuerza material de ley[131],
se compilaron varias de las atribuciones de la Superintendencia del Subsidio
Familiar y se modificaron algunas de sus funciones, así como aspectos de su
estructura.
d.
Ley 789 de 2002[132]. Esta ley reformó varios artículos del Código Sustantivo
del Trabajo y modificó aspectos del régimen de organización y funcionamiento de
las cajas de compensación familiar. Particularmente, adicionó el listado de
funciones de estas entidades y de la Superintendencia del Subsidio Familiar.
e.
Decreto 827 de 2003[133]. Esta norma reglamenta lo relativo al Fondo de
Fomento del Empleo y Protección al Desempleo y dicta otras disposiciones relativas
a las cajas de compensación familiar.
f.
Decreto 2592 de 2012[134]. Reglamentario de la estructura y funciones de la
Superintendencia del Subsidio Familiar. Este decreto fue dictado con
base en las facultades conferidas por el numeral 16 del artículo 189 superior[135].
g.
Decreto 1053 de 2014[136]. Este decreto reglamentario regula lo relacionado al
régimen de autorización para los planes, programas y proyectos de inversión en
obras y servicios sociales que desarrollan las Cajas de Compensación Familiar.
h.
Decreto 1072 de 2015[137]. Esta normativa compila lo concerniente al sector
administrativo del Ministerio del Trabajo. En el Título Séptimo del Libro
Segundo contiene las disposiciones relativas al subsidio familiar y al
ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control por parte de la
Superintendencia del Subsidio Familiar.
11. Así las cosas y en atención al anterior recuento
normativo, es claro que las únicas normas con aptitud para derogar o subrogar
las Leyes 25 de 1981 y 21 de 1982, en razón de su jerarquía, son: (i) el
Decreto Ley 2150 de 1992[138]; y (ii) la Ley 789 de
2002. En contraste, las demás normas enunciadas son de carácter reglamentario,
motivo por el cual carecen de la potencialidad de afectar la vigencia de normas
de un rango más elevado.
Competencia de la Corte Constitucional para
pronunciarse respecto de las normas contenidas en el Decreto Ley 2150 de 1992
12. En relación con el Decreto Ley 2150 de 1992, es
pertinente anotar que, en un primer momento, la jurisprudencia constitucional
sostuvo que el control de constitucionalidad de los decretos proferidos por el
Gobierno Nacional en desarrollo del artículo transitorio 20 de la Constitución
era competencia del Consejo de Estado[139], pese a que también se
reconoció su carácter de normas con fuerza material de ley[140].
No obstante, la Sala Plena advierte que dicha regla
jurisprudencial fue modificada a partir de varias decisiones de
constitucionalidad, con fundamento en las cuales la distribución de
competencias entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado no puede
orientarse por un criterio simplemente formal. En este sentido, la
interpretación que preserva en la mejor medida el principio de supremacía
constitucional es la que establece que las atribuciones de esta Corporación
para el control abstracto de constitucionalidad se extienden a normas que,
materialmente, tienen un contenido equivalente a las que expresamente se enuncian
en el artículo 241 superior.
13. En efecto, la Sentencia
C-049 de 2012[141] consolidó
este criterio jurisprudencial en el marco de las denominadas competencias especiales o “atípicas” de la Corte Constitucional. Dicha categoría se refiere
a normas que, a pesar de no estar comprendidas, en principio, en el listado
contenido en el artículo 241 superior, su conocimiento corresponde a la Corte
Constitucional en razón del criterio material.
Además, la citada providencia también sistematizó
algunas hipótesis de competencias especiales o “atípicas”, entre las cuales
incluyó los “decretos expedidos con ocasión del ejercicio de facultades
conferidas por disposiciones transitorias de la Constitución que no preceden al
artículo 10 de tales normas”[142], por cuanto
“materialmente, se
trata de disposiciones de naturaleza legislativa, regularmente asignada por el
orden constitucional al Congreso de la República”[143].
14. Ahora bien, a partir de la Sentencia C-400 de 2013[144],
es claro que la competencia para ejercer el control abstracto de
constitucionalidad respecto de cualquier decreto con fuerza material de ley es
de la Corte Constitucional[145]. Aunado a ello, la
providencia explicó que la competencia de este Tribunal para el control de
constitucionalidad abstracto de las normas jurídicas es principal, mientras que
las atribuciones del Consejo de Estado son de carácter residual[146].
En efecto, en dicha oportunidad, uno de los problemas
jurídicos estudiados por la Corte se relacionó directamente con el reparto de
competencias entre el Consejo de Estado y esta Corporación, en la medida en que
se discutía si los actos con fuerza material de ley dictados por órganos
distintos del Gobierno Nacional podían ser competencia del máximo tribunal de
lo contencioso administrativo.
La Corte rechazó esa conclusión, al argumentar que
todos los asuntos con contenido material de ley corresponden a su conocimiento.
Por lo tanto, si la Sala concluyera en la presente decisión que el control
abstracto de constitucionalidad de una norma con fuerza material de ley no es
de su competencia, entraría en abierta contradicción con el criterio
establecido por la Sentencia C-400 de
2013.
Finalmente, la Sentencia
C-352 de 2017 recordó que “cada
una de las competencias atípicas asumidas por la Corte Constitucional, están
relacionadas estrechamente con los asuntos atribuidos por el constituyente en
el artículo 241 de la Constitución Política y han resultado de una
interpretación sistemática que pretende compatibilizar el mandato de ejercer
las funciones en los estrictos términos del artículo 241, con la misión de
guardar la supremacía e integridad de la Constitución”[147].
15. De conformidad con lo anterior y en consonancia con lo
establecido tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, la
Sala observa que las competencias otorgadas mediante el artículo 20 transitorio
de la Carta[148] corresponden a normas
de rango legislativo, pues guardan identidad con las atribuciones conferidas al
Congreso de la República en el artículo 150, numeral 7º[149].
Por lo tanto, al tratarse de funciones típicamente legislativas, corresponde a
esta Corporación el control de las normas expedidas en virtud de las referidas
facultades transitorias[150].
En consecuencia, la Sala Plena concluye que la potestad
para decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Ley 2150 de 1992
corresponde a la Corte Constitucional, al tratarse de una norma con contenido
material de ley, que se enmarca dentro de las llamadas competencias especiales
o “atípicas” que ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación. Una
conclusión contraria implicaría el desconocimiento de la jurisprudencia
constitucional que ha establecido, con absoluta claridad, que el control
abstracto de constitucionalidad de los decretos y actos normativos con fuerza
material de ley es de competencia de la Corte Constitucional.
El literal g) del artículo 6° de la Ley 25 de 1981 fue
subrogado por el numeral 11 del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992.
16. Ahora bien, la Corte encuentra que el literal g) del
artículo 6° de la Ley 25 de 1981 fue subrogado por el numeral 11
del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992. En efecto, se trata de una norma
posterior que tiene fuerza material de ley, en la cual se reproduce de manera
idéntica la norma acusada, en tanto que la última normativa tenía por
objeto compilar varias atribuciones de la Superintendencia del Subsidio
Familiar, que se hallaban dispersas en varias leyes.  A continuación, se
presenta el texto de ambas normas:
Norma demandada (subrogada)
Norma subrogatoria
Artículo 6° de la Ley 25 de 1981
Artículo 6°. El
Superintendente del Subsidio Familiar es un funcionario de libre nombramiento
y remoción del Presidente de la República y tendrá las siguientes
atribuciones:
(…)
g)
Con el objeto de propender por la más eficiente administración y control,
estatuir las normas y procedimientos a que debe someterse el régimen de
contratación de obras, servicios y suministros en las entidades sometidas a
su vigilancia y aprobar o improbar toda clase de negociaciones de
bienes inmuebles de su propiedad;
Artículo 7° del Decreto 2150 de 1992
Artículo 7°.
Funciones del Superintendente. El Superintendente del Subsidio Familiar es
agente del Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción, y
como jefe del organismo tendrá las siguientes funciones:
(…)
11.
Con el objeto de propender a la más eficiente administración y control,
estatuir las normas y procedimientos a que debe someterse el régimen de
contratación de obras, servicios y suministros en las entidades sometidas a
su vigilancia y aprobar o improbar toda clase de negociaciones de
bienes inmuebles de su propiedad;
En consecuencia, de conformidad con la jurisprudencia
citada anteriormente en la presente decisión[151], cuando la norma subrogada y la subrogatoria tienen la misma jerarquía e idéntico contenido, la Corte mantiene su competencia aunque la norma
demandada haya sido subrogada y tiene la potestad de integrar la unidad
normativa según las subreglas constitucionales vigentes.
Para la Sala, este entendimiento parte de la distinción
entre norma y disposición, la cual ha sido reconocida por la
jurisprudencia constitucional en múltiples oportunidades[152].
Así, esta Corporación es competente en el presente caso, con fundamento en
que la norma acusada está vigente, no obstante hallarse en una disposición
distinta y posterior a la acusada, la cual subroga a la que es objeto de
demanda.
Una conclusión contraria implicaría que, pese a que la
actora demandó una norma jurídica cuyo contenido es idéntico al de una ley
posterior, que se encuentra plenamente vigente y respecto de la cual son
pertinentes los mismos cargos formulados y es aplicable la argumentación
formulada, la Corte se inhibiría únicamente con fundamento en la designación
formal de la disposición demandada.
De este modo, ante la correspondencia exacta entre la
norma demandada (subrogada) y la subrogatoria, se impone la garantía de los
principios constitucionales que sustentan el carácter público de la acción de
inconstitucionalidad, entre los cuales se encuentran la supremacía
constitucional, la participación, la economía procesal y la prevalencia del
derecho sustancial.
En consecuencia, se advierte que la Corte
Constitucional integrará la unidad normativa con el numeral 11 del artículo 7°
del Decreto Ley 2150 de 1992, en el segmento que corresponde textualmente con
lo demandado por la actora. El alcance de esta medida se determinará en el
acápite respectivo de la presente decisión.
17. Por su parte, en cuanto a las normas demandadas
contenidas en la Ley 21 de 1982, la Sala advierte que ellas no han sido
subrogadas, pues no hay ninguna disposición legal que modifique los textos
acusados o los reproduzca en otra ley posterior. Sin perjuicio de lo anterior,
en el capítulo correspondiente la Corte analizará lo concerniente a la integración
normativa, por cuanto es posible que otras normas se encuadren en alguna de las
causales que imponen dicha decisión.
El numeral 11 del artículo 7° del Decreto
Ley 2150 de 1992 y los artículos 54 (numeral 2º) y 63 de la Ley 21 de 1982 se
encuentran vigentes.
18. La Corte advierte que, tanto el escrito de demanda como las
intervenciones de ASOCAJAS, COMFAMA
y COLSUBSIDIO, así como el concepto del
Ministerio Público, plantean una discusión acerca de la vigencia de las normas
demandadas, por estimar que fueron derogadas tácitamente por la Ley 789 de
2002.
En este sentido, la actora, los intervinientes y la Vista
Fiscal enfocan su argumentación en que las normas acusadas, en tanto disponen
autorizaciones previas, se oponen al artículo 20 de la Ley 789 de 2002, el cual
dispuso un control posterior a las operaciones de las cajas de compensación
familiar. Por consiguiente, estiman que esta normativa deja sin efectos
jurídicos las disposiciones demandadas, pues consideran que esta norma eliminó
cualquier posibilidad de control previo por parte de la Superintendencia del
Subsidio Familiar.
19. Particularmente, ASOCAJAS y el Procurador General
de la Nación señalan que el artículo 24 (numeral 19) de la Ley 789 de 2002
derogó de forma tácita y orgánica, el numeral 11 del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de
1992[153], toda vez que la norma demandada radica en el
Superintendente de Subsidio Familiar la competencia para aprobar o improbar
toda clase de negociaciones de inmuebles. En contraste, en la Ley 789 de 2002
dicha atribución se circunscribe a reglamentar este tipo de negocios. Por
tanto, los intervinientes concluyen que la aprobación previa fue reemplazada
por una función reglamentaria general de las operaciones de transacción de
bienes raíces.
Igualmente, sostienen que el criterio de orden de
prioridades, previsto en el artículo 62 de la Ley 21 de 1982, desapareció por
cuanto el artículo 16 de la Ley 789 de 2002 le otorgó autonomía a las cajas de
compensación en relación con los servicios o programas que deseen emprender.
A su turno, el Ministerio Público considera que las normas
acusadas fueron modificadas de manera sustancial por “las disposiciones
posteriores expedidas en desarrollo de la Constitución de 1991”, entre las
cuales enuncia los Decretos 2150 de 1992, 827 de 2003 y 2595 de 2012.
20. No obstante, después de un análisis detenido de
las normas que se invocan para sustentar la ausencia de efectos jurídicos de
los preceptos demandados, la Sala Plena advierte que esas disposiciones se
encuentran vigentes y que no ha operado la derogatoria tácita ni la orgánica.
En efecto, la argumentación de la demandante, de los intervinientes y del
Procurador General de la Nación en este punto se dirige a cuestionar la
continuidad en el ordenamiento jurídico de los preceptos acusados, por estimar
que resultan contrarios al esquema funcional de la Superintendencia del
Subsidio Familiar, adoptado por la Ley 789 de 2002.
La Corte no comparte esa posición. En primer lugar, la
Ley 789 de 2002 no derogó orgánicamente las Leyes 25 de 1981 y 21 de
1982, en la medida en que no regula íntegramente las funciones que
corresponden a la Superintendencia del Subsidio Familiar. En este sentido,
en lugar de subrogar el artículo 41 de la Ley 21 de 1982, que contiene las
funciones de las cajas de compensación familiar, el Legislador decidió
adicionarlo, lo cual evidentemente implica mantener la vigencia de dicho texto
legal.
En esa misma línea, el artículo 24 de la Ley 789 de
2002 agrega nuevas funciones a aquellas previstas legalmente para dicha
Superintendencia, lo cual evidencia que no tuvo el propósito de suprimir
algunas competencias sino el de adicionar otras distintas[154]. En consecuencia, no se
trata de un nuevo estatuto que haya desarrollado exhaustivamente las
competencias de la citada entidad, sino que, por el contrario, agregó y
modificó contenidos normativos que estaban previstos en la referida norma.
21. En segundo lugar, la competencia para “[r]eglamentar
la cesión de activos, pasivos y contratos y demás formas de
reorganización institucional, como instrumento de liquidación o gestión de una
Caja de Compensación Familiar; así como toda clase de negociación de
bienes inmuebles de su propiedad”[155], no excluye la posibilidad de que
el Superintendente del Subsidio Familiar deba aprobar o improbar las
negociaciones sobre tales activos.
Al respecto, conviene anotar que ambas
facultades se refieren a dos contenidos normativos distintos y no
necesariamente contradictorios, pues bien podría la Superintendencia del
Subsidio Familiar establecer un reglamento para la negociación de bienes
inmuebles de propiedad de las cajas de compensación y, a partir del mismo,
ejercer su función de aprobar o improbar tales transacciones. De hecho, esta norma reafirma la
competencia de la citada entidad para aprobar o improbar las transacciones
sobre esta clase de activos, pues le confiere a la entidad la posibilidad de
adoptar parámetros normativos generales para dichas operaciones, en la medida
en que define criterios objetivos para la decisión.
Aunado a lo anterior, es evidente que la
disposición que permite a la citada Superintendencia establecer dicho
reglamento se inserta en el contexto de los procesos de reorganización
institucional y liquidación de las cajas de compensación familiar, por lo cual
es discutible que su aplicación se extienda a los demás casos de negociación de
inmuebles. Ello, por cuanto la disposición no debe leerse de manera aislada o
fragmentada y se inserta en un numeral destinado a regular esta clase de
procesos.
En contraste, el literal g) del artículo 6°
de la Ley 25 de 1981 (subrogado por el numeral
11 del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992) se
refiere, de manera general, a las transacciones con bienes raíces, por lo cual
es razonable deducir que dicha norma tiene un ámbito de aplicación más amplio.
22. En tercer lugar, no es acertado suponer
que, por el hecho de haberse modificado el listado de funciones de las cajas de
compensación familiar, ello implica la desaparición automática del orden de
prioridades previsto en el artículo 62 de la Ley 21 de 1982[156].
Por el contrario, dado que el artículo 16
de la Ley 789 de 2002 adicionó el artículo 41 de la Ley 21 de 1982, debe
entenderse que el orden de prioridades al que alude la norma demandada se
extiende a estas nuevas funciones y facultades. Así mismo, se debe recordar que
el artículo 62 de la Ley 21 de 1982 fue declarado exequible por la Corte
Constitucional, mediante Sentencia C-1173 de 2001[157], en la cual
sostuvo:
“la norma acusada no se opone a precepto
alguno de la Carta Política, puesto que no está disponiendo arbitrariamente del
subsidio familiar de los trabajadores ya que simplemente se limita a indicar,
de acuerdo a un orden de prioridades, las obras y programas que las Cajas de
Compensación Familiar deben desarrollar para atender el pago del subsidio
familiar en especie y en servicios.
Para la Corte el señalamiento de los
objetivos y prioridades en los que deben ser aplicados los recursos que
administran las Cajas de Compensación constituye una expresión de la
competencia interventora del Estado en la economía destinada a mejorar la
calidad de vida de la población trabajadora (art. 334 de la C.P.), puesto que
pretende asegurar que los recursos recaudados de los empleadores con destino al
subsidio familiar sean invertidos en obras y programas de interés general”.
23. En cuarto lugar, el artículo 20 de la Ley
789 de 2002 no derogó tácitamente las disposiciones acusadas. En efecto,
aunque esta norma establece el régimen de inspección, vigilancia y control de
las cajas de compensación familiar, el hecho de que este precepto señale que el
control se ejerce de manera posterior no implica una derogatoria de las demás
facultades que, en leyes anteriores, se han conferido a la Superintendencia del
Subsidio Familiar. Por el contrario, es claro que esta norma es compatible con
los preceptos demandados, al disponer que “[l]as autorizaciones a las Cajas
se regularán conforme los regímenes de autorización general o particular que se
expidan al efecto”.
Sobre el particular, cabe recordar que el artículo
24 de la citada normativa asignó nuevas competencias a la referida
superintendencia, al disponer que las funciones de dicha entidad eran las allí
enunciadas “a más de las que se establecen en las disposiciones legales”.
Por ende, la Ley 789 de 2002 no tuvo como propósito reemplazar el catálogo de
atribuciones establecido en las leyes anteriores.
24. Aunado a ello, el artículo 20 de la Ley 789
de 2002 no es excluyente ni restrictivo en relación con las funciones otorgadas
a dicha entidad, de modo que el Legislador válidamente podría contemplar
situaciones excepcionales en las cuales estime necesario un control previo. Por
tanto, no se advierte una manifiesta incompatibilidad entre el artículo 20 de
la Ley 789 de 2002 y los preceptos demandados que conduzca a la derogatoria de
los mismos, pues es razonable sostener que no se prohíben las autorizaciones
previas y, en este sentido, no habría contradicción alguna con la disposición
normativa referida.
Así las cosas, si bien esta norma modificó
el alcance de las disposiciones demandadas al establecer la existencia de
autorizaciones generales y particulares en el marco del control que ejerce la
Superintendencia del Subsidio Familiar (como se explicará en el acápite
respectivo de la presente providencia), ello no implica la abolición de los
procesos de verificación previa sino, por el contrario, una habilitación para determinar
los casos en que proceden permisos particulares, sean estos anteriores o
posteriores.
25. En quinto lugar, las normas legales
referidas sirven de
sustento a normas reglamentarias, respecto de las cuales se ha pronunciado el Consejo de Estado y ha
ratificado la vigencia y aplicabilidad de las disposiciones legales demandadas[158].
A modo de ejemplo, en la Sentencia del 20 de noviembre de 2014 esa Corporación señaló:
“además de no ser cierto que el referido
artículo 20 de la [L]ey 789 de 2002 resulte incompatible con una autorización
previa y vinculante de los planes, programas y proyectos de inversión para
obras o servicios sociales, ya que justamente sucede todo lo contrario: los
artículos 6º literal f), 9º literal d) y 10 literal a) de la [L]ey 25 de 1981,
lo mismo que el artículo 54 numeral 2º de la [L]ey 21 de 1982, ofrecen una
cobertura legal adecuada y suficiente a lo previsto por las disposiciones
objeto de revisión en relación con la autorización previa y vinculante de
planes, programas y proyectos de inversión para obras o servicios sociales.
(…)
Así, se tiene que según el literal f) del
artículo 6º de la [L]ey 25 de 1981 es función del Superintendente del Subsidio
Familiar “aprobar o improbar los planes y programas de inversión para obras o
servicios sociales que deben presentar las entidades bajo su vigilancia, y sin
cuya autorización aquellos no podrán emprenderse”[159].
Así mismo, en la Sentencia de 8 de marzo de
2018, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo señaló que el
artículo 63 de la Ley 21 de 1982 le otorga la competencia a la Superintendencia
del Subsidio Familiar para aprobar las inversiones que realizan las cajas de
compensación para su funcionamiento, de modo que estimó que dicha norma no
había sido derogada[160].
También, la Sentencia de 26 de febrero de
2009[161] del Consejo de Estado
estudió una demanda de nulidad en contra de la Circular 023 de 2003, expedida
por la Superintendencia del Subsidio Familiar, en la cual se regulaban, entre
otras, las autorizaciones previas referidas por las normas acusadas en esta
oportunidad. Al respecto, la Corporación expresó que “comparte el criterio
expresado tanto en la contestación de la demanda como en el concepto emitido
por el Ministerio Público en el sentido de que las precitadas disposiciones no
fueron derogadas por la Ley 789 de 2002” [162].
26. En suma, la Corte concluye que las normas
acusadas se encuentran vigentes dado que: (i) no hay una derogatoria orgánica
de las Leyes 25 de 1981 y 21 de 1982, en la medida en que la Ley 789 de 2002 no
regula íntegramente las funciones que corresponden a la Superintendencia del
Subsidio Familiar; (ii) la competencia para dictar un reglamento sobre la
negociación de bienes de las cajas de compensación, en casos de liquidación[163] no excluye la posibilidad
de que el Superintendente del Subsidio Familiar deba aprobar o improbar las
negociaciones sobre tales activos; (iii) no es acertado suponer que, por el
hecho de haberse modificado el listado de funciones de las cajas de
compensación familiar, ello implica la desaparición automática del orden de
prioridades previsto en el artículo 62 de la Ley 21 de 1982; (iv) el artículo
20 de la Ley 789 de 2002 no derogó tácitamente las disposiciones acusadas, dado
que se refiere a contenidos normativos distintos y no excluyentes con las
normas acusadas; (v) el Consejo de Estado, en varias decisiones sobre la
legalidad de otras normas reglamentarias distintas de las demandadas, ha
ratificado que los preceptos legales demandados subsisten en el ordenamiento
jurídico.
Por consiguiente, para la Sala es claro que
las normas demandadas se encuentran vigentes y no han sido derogadas ni tácita
ni orgánicamente, de modo que surten efectos jurídicos y, en consecuencia, la
Corte Constitucional puede evaluar su constitucionalidad en caso de que se
cumpla con los demás presupuestos necesarios para tal efecto.
Ausencia de configuración del fenómeno de
cosa juzgada constitucional
27. De acuerdo con los artículos 243 de la
Constitución, 46 y 48 de la
Ley 270 de 1996 y 22 del Decreto 2067 de 1991, las decisiones que dicte la
Corte Constitucional en ejercicio del control abstracto son definitivas, de
obligatorio cumplimiento y tienen efectos erga omnes[164]. En
consonancia con lo anterior, este Tribunal determinó que la cosa juzgada implica que sus providencias
tienen un carácter definitivo e incontrovertible, y proscriben los litigios o
controversias posteriores sobre el mismo tema.
La Sentencia C-744 de 2015[165] reiteró las reglas
jurisprudenciales de verificación de la existencia de cosa juzgada, a partir de
las cuales se establece que para la configuración del fenómeno se requieren
tres elementos: (i) identidad de objeto; (ii) identidad de causa petendi; y (iii) subsistencia del parámetro de
constitucionalidad, esto es, que no exista un cambio de contexto o nuevas
razones significativas que, de manera excepcional, hagan procedente la revisión[166], circunstancia que la jurisprudencia ha considerado
un nuevo contexto de valoración[167].
28. Particularmente, en relación con las
sentencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia durante la vigencia de
la Constitución de 1886, esta Corporación ha señalado en reiterada
jurisprudencia que, respecto de ellas, no se configura el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional, pues el fundamento de tales decisiones era la Carta
anterior, de modo que no existe identidad en el parámetro de control de
constitucionalidad[168].
Dicha conclusión varía cuando se trata de sentencias
proferidas por la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio del control de
constitucionalidad, en el tránsito que operó entre la vigencia de la
Constitución de 1991 y la entrada en funcionamiento de la Corte Constitucional[169].
29. En el presente caso, la Sala estima que las
decisiones de la Corte Suprema de Justicia que analizaron la constitucionalidad
de las normas demandadas fueron proferidas con anterioridad a la expedición de
la Constitución de 1991[170],
de modo que existió un cambio en el parámetro de control abstracto de
constitucionalidad. Por tal motivo, se descarta la existencia de cosa juzgada
constitucional.
Integración de la unidad normativa
30. De conformidad con el artículo 241 superior, a la
Corte se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, “en
los estrictos y precisos términos de este artículo”. Según el numeral 4º de
la norma en cita, corresponde a esta Corporación decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, es decir
que, por regla general, la evaluación constitucional de una ley debe ejercerse
sólo por vía de acción, esto es, sólo si se presenta una demanda de
inconstitucionalidad.
31. No obstante, el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991
permite a la Corte Constitucional pronunciarse sobre aquellas normas que, a su
juicio, conforman una unidad normativa con el precepto acusado[171]. Esta facultad conocida
como la integración normativa desarrolla importantes mandatos
constitucionales como la economía procesal y la seguridad jurídica, a través de
la eficacia del control abstracto de constitucionalidad y la efectividad de sus
principios, derechos y deberes, al garantizar la coherencia del ordenamiento[172].
Así
pues, la Corte Constitucional ha determinado que la integración oficiosa de la
unidad normativa sólo será procedente cuando: (i) se demande una disposición
cuyo contenido deóntico no sea claro, unívoco o autónomo; (ii) la disposición
cuestionada se encuentre reproducida en otras disposiciones que posean el mismo
contenido deóntico de aquella[173]
y finalmente, cuando (iii) la norma se encuentre
intrínsecamente relacionada[174]
con otra disposición que pueda ser, presumiblemente, inconstitucional[175].
32. Ahora bien, para el primer supuesto, en el cual un
contenido normativo puede no ser autónomo, como en el caso de la demanda de
expresiones aisladas de un artículo, este Tribunal ha precisado que no siempre
que se demanda un fragmento de una disposición normativa se está ante una
proposición jurídica incompleta[176].
Igualmente, en este punto debe tenerse en cuenta que, aunque una expresión
resulte desde el punto de vista semántico y de la sintaxis, clara y unívoca,
puede ocurrir que tales atributos no resulten predicables desde la perspectiva
jurídica[177].
Por
estas razones, la jurisprudencia constitucional ha indicado que, para resolver
los cargos de inconstitucionalidad formulados contra fragmentos normativos,
deben tenerse en cuenta dos aspectos: (i) que lo acusado sea un contenido
comprensible como regla de derecho que pueda contrastarse con las normas
constitucionales; y (ii) si los apartes que no han sido demandados perderían la
capacidad de producir efectos jurídicos en caso de declararse la
inexequibilidad del fragmento normativo demandado, evento en el cual es
procedente la integración de la unidad normativa[178].
La integración normativa en el caso bajo
examen
33. Descartada la configuración de la cosa juzgada y
establecida la vigencia de las disposiciones acusadas, la Sala evaluará la necesidad de una posible
integración de la unidad normativa respecto de:
(i) el numeral 11 del artículo 7° del
Decreto Ley 2150 de 1992, por cuanto se comprobó que subrogó una de las
disposiciones demandadas, en la medida en que se trata de una norma posterior
que reprodujo de manera idéntica su contenido;
(ii) el numeral 10 del artículo
7° del Decreto Ley 2150 de 1992, el cual establece como función del Superintendente del Subsidio
Familiar la de aprobar o improbar los planes y programas de inversión para
obras o servicios sociales que deben prestar las entidades bajo su vigilancia “y
sin cuya autorización aquellos no podrán emprenderse”; y,
(iii) el artículo 20 de la Ley 789 de
2002, en tanto ella fue solicitada en la demanda como petición facultativa
para la Corte.
34. En el presente caso, la Corte integrará la unidad
normativa respecto de los numerales 10 y 11 del artículo 7° del Decreto Ley
2150 de 1992, en los cuales se establecen las funciones del Superintendente del
Subsidio Familiar.
Respecto del numeral 11 del artículo 7° del Decreto
Ley 2150 de 1992, es evidente que se trata de una reproducción literal del literal
g) del artículo 6° de la Ley 25 de 1981. Por consiguiente, al tratarse de la
subrogación de una norma que ha sido reemplazada por otra que reproduce su
contenido de manera textual, procede la integración de la unidad normativa como
lo ha establecido esta Corporación[179].
Así mismo, en relación con el numeral 10 del artículo
7° del Decreto Ley 2150 de 1992, la Sala advierte que se trata de una norma que
posee el mismo contenido deóntico de dos de las disposiciones demandadas. De
este modo, la inconstitucionalidad de los artículos 54 (numeral 2º) y 63 de la
Ley 21 de 1982 implicaría necesariamente que la citada norma contenida en el
Decreto Ley 2150 de 1992 devendría inconstitucional. A continuación, se
presenta el contenido de las normas previamente referidas.
Normas demandadas
Norma objeto de integración
Artículo 54 de la Ley 21 de 1982
Artículo 54. Son
funciones de los Consejos Directivos:
(…)
2º. Aprobar, en consonancia con el orden de
prioridades fijadas por la presente ley, los planes y programas a que deban
ceñirse las inversiones y la organización de los servicios sociales. Los
planes y programas antedichos serán sometidos al estudio y aprobación de la
Superintendencia del Subsidio Familiar.
Artículo 7° del Decreto 2150 de 1992
Artículo 7°.
Funciones del Superintendente. El Superintendente del Subsidio Familiar es
agente del Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción, y
como jefe del organismo tendrá las siguientes funciones:
(…)
10. Aprobar o improbar los planes y programas de
inversión para obras o servicios sociales que deben prestar las entidades
bajo su vigilancia, y sin cuya autorización aquellos no podrán emprenderse.
Artículo 63 de la Ley 21 de 1982
Artículo 63. La Superintendencia del Subsidio Familiar tendrá en
cuenta el orden de prioridades señalado en el artículo anterior para aprobar
o improbar obras y programas sociales de las Cajas de Compensación.
Parágrafo. Las inversiones en obras y programas
sociales y las que se hagan con los recursos destinados a atender gastos de
instalación, administración y funcionamiento, realizadas o que se realicen
por las Cajas de Compensación Familiar sin la debida aprobación oficial o en
contravención de disposiciones legales y que no cumplan los objetivos del
subsidio, deberán adecuarse, en un término prudencial, a las normas legales y
reglamentarias pertinentes. Si tal adaptación no se efectuare en el término
señalado o no fuere posible, se ordenará la venta de las obras realizadas.”
A partir de lo anterior, se observa que existe una
coincidencia en el contenido de las normas demandadas antes citadas y el
numeral 10 del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992, pues todos los casos
hacen referencia a la función de la Superintendencia del Subsidio Familiar de
aprobar o improbar los planes, programas y proyectos de inversión para
obras o servicios sociales, por lo cual la inconstitucionalidad de los
preceptos demandados acarrearía la inexequibilidad de la disposición que se
integra.
35. Por último, en relación con la integración normativa
solicitada respecto del artículo 20 de la Ley 789 de 2002, conviene anotar que cada una de las disposiciones acusadas
presentan un contenido autónomo, claro e independiente respecto de dicha norma.
En efecto:
(i) el
artículo 7°, numeral 10, del Decreto Ley 2150 de 1992, que señala como función
del Superintendente del Subsidio Familiar la de aprobar o improbar los planes y
programas de inversión para obras o servicios sociales que deben prestar las
entidades bajo su vigilancia “y sin cuya autorización aquellos no podrán
emprenderse”.
(ii) el artículo 54 (numeral 2°) de la Ley 21 de 1982,
en el aparte demandado, dispone que los planes y programas de inversión y la
organización de los servicios sociales que prestan las cajas de compensación
familiar deben someterse al estudio y aprobación de la Superintendencia del
Subsidio Familiar.
(iii) el artículo 63 de la Ley 21 de 1982 establece
que los planes y programas de inversión adelantados por las cajas de
compensación para obras o servicios sociales deben ser aprobados por la
Superintendencia del Subsidio Familiar, de acuerdo con el orden de prioridades
previsto en dicha normativa; y
(iv) el numeral 11 del artículo 7° del Decreto Ley
2150 de 1992, en el fragmento demandado, dispone que la negociación de toda
clase de bienes inmuebles de propiedad de las cajas de compensación familiar
debe ser aprobada por la Superintendencia del Subsidio Familiar.
A partir de lo anterior, la Sala advierte que no se
configura el primero de los supuestos establecidos por la jurisprudencia, esto
es, que el contenido deóntico de la disposición demandada no sea claro, unívoco
o autónomo.
36. Ahora bien, en relación con la segunda causal
enunciada, esto es, que la norma se encuentre reproducida en otras
disposiciones que tengan el mismo contenido deóntico, es claro que el artículo
20 de la Ley 789 de 2002 comprende elementos normativos distintos de las
disposiciones demandadas.  En este sentido, la citada disposición define, de
manera general, el régimen de inspección, vigilancia y control aplicable a la
Superintendencia de Subsidio Familiar, por lo cual no comparte identidad con
las normas acusadas, las cuales establecen facultades específicas de la entidad
en relación con ciertas actuaciones de las cajas de compensación familiar.
Por último, no se evidencia una relación intrínseca o inescindible entre el artículo
20 de la Ley 789 de 2002 y las disposiciones objeto de la demanda, dado que
estas últimas son particulares y precisas. Además, no se advierte prima
facie que la disposición que se pretende integrar parezca inconstitucional.
37. De conformidad con lo anterior, la Corte ha integrado
los numerales 10 y 11 del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992 a las normas
objeto de decisión en esta oportunidad. Por su parte, en cuanto a la solicitud
que se formuló respecto del  artículo 20 de la Ley 789 de 2002, considera que
no hay lugar a la integración normativa de la citada norma en el presente caso
y, en tal sentido, pasará a analizar el fondo del cargo de inconstitucionalidad
formulado.
Planteamiento del problema jurídico y
esquema de resolución
38. En el presente asunto, la demandante
considera que el artículo 6°, literal g) (parcial), de la Ley 25 de 1981 y los
artículos 54 (numeral 2°) y 63 de la Ley 21 de 1982 desconocen la naturaleza de
las funciones de inspección, vigilancia y control de las superintendencias, al
imponerle a las cajas de compensación familiar la obligación de contar con
aprobación previa de la Superintendencia del Subsidio Familiar para varias
actuaciones, entre las cuales se incluyen: (i) las obras y programas sociales
adelantados por dichas entidades; (ii) los planes y programas de inversión y la
organización de servicios sociales que prestan tales instituciones; (iii) la
negociación de toda clase de bienes inmuebles de propiedad de aquellas.
En tal sentido, la ciudadana sostiene que las citadas
atribuciones implican la cogestión con las entidades vigiladas, lo cual
desborda las funciones asignadas constitucionalmente a las superintendencias y
su deber de imparcialidad. De este modo, estima que se desconocen los artículos
115 y 189 (numeral 26) de la Constitución Política, los cuales disponen,
respectivamente, que las superintendencias forman parte de la Rama Ejecutiva y
que el Presidente de la República tiene como función ejercer la inspección y
vigilancia sobre instituciones de utilidad común[180].
39. La Contraloría General de la República, la
Superintendencia del Subsidio Familiar y las Universidades del Rosario,
Externado de Colombia y de Ibagué, sostienen que las normas acusadas son exequibles,
con fundamento en las siguientes razones: (i) las competencias de policía
administrativa de las Superintendencias se encuentran dentro del ámbito de
configuración normativa del Legislador; (ii) no es obligatorio que se
establezcan las mismas medidas para todas las superintendencias, pues cada
sector puede requerir momentos de verificación distintos; (iii) se equipara
erróneamente la intervención estatal para inspeccionar, vigilar y controlar las
funciones de particulares con el control administrativo; (iv) la
Superintendencia del Subsidio Familiar no determina el sentido de la
negociación de bienes inmuebles o el contenido de programas u obras sociales
sino que verifica que tales actuaciones sean conformes a los lineamientos y
finalidades previstas por la ley para las cajas de compensación familiar; (v)
la acreditación del cumplimiento de las obligaciones de las cajas de
compensación, a través de autorizaciones previas, no puede calificarse como
cogestión o coadministración; (vi) las cajas de compensación familiar, pese a
su condición de particulares, tienen funciones que impactan el interés público
y, por ello, son necesarias las medidas demandadas; (vii) los recursos
parafiscales que administran las cajas de compensación familiar forman parte de
los dineros destinados a la seguridad social, de modo que es necesaria la
intervención del Estado; y (viii) la reglamentación de las normas demandadas
garantiza que no haya injerencia en las decisiones de los órganos directivos de
las cajas de compensación familiar, sino que asegura el cumplimiento de los
fines para los que están establecidos estos recursos.
Por su parte, el Ministerio del Trabajo, la Asociación
Nacional de Cajas de Compensación Familiar (ASOCAJAS) y las cajas de
compensación familiar CONFA, COMFENALCO Antioquia, COMFAMILIAR Nariño, COMFAMA,
COMPENSAR, COLSUBSIDIO y CAFAM, así como la ciudadana Andrea Leyton Ramos, se
pronunciaron en favor de la declaratoria de inexequibilidad de las
disposiciones acusadas, por cuanto: (i) es desproporcionado que se exija a las
cajas de compensación familiar contar con autorizaciones previas para
operaciones propias del giro ordinario de sus negocios, pues torna gravoso el
cumplimiento de su objeto social;  (ii) las atribuciones previstas por las
normas demandadas no corresponden a las funciones de la Superintendencia del
Subsidio Familiar, pues implican la intervención en la libre negociación de los
bienes o en el diseño de planes de inversión de las cajas de compensación
familiar; (iii) no se enmarcan en el control posterior que se encuentra a cargo
de la citada Superintendencia; (iv) no existe justificación para que se
impongan autorizaciones previas a las actuaciones establecidas por los
preceptos acusados; (v) la Superintendencia del Subsidio Familiar solo puede
ejercer funciones de inspección y vigilancia, lo cual excluye el control; (vi)
se genera un doble control de la gestión fiscal de los recursos administrados,
pues se atribuyen a la Superintendencia del Subsidio Familiar funciones propias
de la Contraloría General de la República; (vii) se desconoce la autonomía
propia de las cajas de compensación familiar y se desplazan a sus órganos de
dirección y administración; y (viii) la autorización previa no es una medida
idónea para obtener un verdadero control de los negocios de las cajas de
compensación, debido a su ineficacia. Además, alegan que existen otros
mecanismos menos gravosos para garantizar los fines que persigue la norma.
40. De acuerdo con el cargo formulado por la
demandante y las intervenciones ciudadanas, corresponde a la Sala Plena de la
Corte Constitucional determinar lo siguiente:
¿Los artículos 7° (numerales 10 y 11) del Decreto Ley
2150 de 1992; 54 (numeral 2°) de la Ley 21 de 1982; y 63 de esta última
normativa, que establecen la obligación de contar con aprobación previa de la
Superintendencia del Subsidio Familiar para varias actuaciones de las cajas de
compensación familiar[181],
vulneran los artículos 115 y 189 (numeral 26) y el deber de imparcialidad por
desbordar las funciones de inspección, vigilancia y control previstas en la
Constitución para esta entidad?
Con el propósito de resolver el problema jurídico
planteado, la Sala abordará los siguientes asuntos: (i) los límites al margen
de configuración del Legislador en la determinación de la estructura y
funciones de las entidades que forman parte de la Rama Ejecutiva del Poder
Público; (ii) la naturaleza de las funciones de inspección, vigilancia y
control atribuidas al Presidente de la República y delegadas en las
superintendencias; (iii) la naturaleza de las cajas de compensación familiar,
su objeto, los principios que rigen sus actuaciones y el carácter de los
recursos que administran (iv) el marco normativo de las atribuciones otorgadas
a la Superintendencia del Subsidio Familiar para autorizar las operaciones,
negocios y actuaciones de las cajas de compensación familiar; y, finalmente, (v)
analizará la constitucionalidad de las normas, en relación con el cargo
propuesto.
Los límites al margen de configuración del
Legislador en la determinación de la estructura y funciones de las entidades
que forman parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público[182]
41. La Constitución Política define la estructura
general del Estado, a través de la previsión de las Ramas del Poder Público y
los órganos autónomos, a los cuales singularizó y caracterizó mediante la
identificación de las autoridades que los conforman, la asignación de
competencias y el diseño de los mecanismos de colaboración armónica y controles
interorgánicos recíprocos entre los poderes públicos. Estos elementos, en
conjunto, se rigen por el principio de separación de poderes, que constituye un
elemento definitorio de la Constitución y contribuye a la configuración de un
sistema de pesos y contrapesos, que busca equilibrar la relación entre los
órganos del Estado y evitar poderes omnímodos o sin control.
La importancia y el alcance fundamental de la
separación de poderes, en tanto principio rector en la definición de la
estructura del Estado, han sido ampliamente reconocidos por esta Corporación.
Particularmente, la Sentencia C-970 de 2004[183] manifestó que el objetivo primordial de este
postulado es garantizar la libertad de las personas y el desarrollo de los
fines estatales de forma eficiente. Adicionalmente, indicó que la separación
funcional del poder en diferentes ramas: (i) limita su alcance en la ejecución
de las funciones de cada uno de sus órganos; (ii) restringe la indebida injerencia
sobre la actividad de los asociados, lo que garantiza el goce efectivo de una
mayor libertad; y (iii) asegura que los órganos desarrollen una mayor
especialización institucional y, de esta manera, desempeñen de forma más
técnica sus funciones.
Por su parte, la Sentencia C-971 de 2004[184], reiterada por las Sentencias C-141 de 2010[185] y C-170 de 2012[186], indicó que el constituyente de 1991 optó por un
modelo en virtud del cual las funciones necesarias para cumplir los fines del
Estado se desarrollan a través de órganos autónomos e independientes. No
obstante, resaltó que la separación de poderes se encuentra matizada a través
de la colaboración armónica y el control recíproco entre las diferentes
instituciones. Lo anterior, corresponde a un sistema de frenos y contrapesos
que tiene como finalidad lograr la armonización entre una mayor eficiencia del
Estado y, al mismo tiempo, garantizar una esfera de libertad para sus asociados
que se materializa a través de la limitación del poder y la distribución y
articulación de competencias.
42. Además de establecer los parámetros
esenciales de la estructura del Estado, el Constituyente radicó en el
Legislador una amplia competencia para la organización de la administración
pública, a través del otorgamiento de facultades para definir la estructura y
funciones de diversas entidades pertenecientes a la Rama Ejecutiva del Poder
Público.
Esta potestad se evidencia en el artículo
150 superior (numeral 7°), el cual asigna al Congreso de la República, a través
de la ley, las funciones de determinar la estructura de la administración
nacional y la de crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica. De igual
modo, le otorga la atribución de reglamentar la creación y funcionamiento de
las Corporaciones Autónomas Regionales, así como crear o autorizar la
constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de
economía mixta.
En consonancia con lo anterior, el artículo
210 de la Carta indica que solamente el Legislador puede autorizar o crear
entidades descentralizadas por servicios del orden nacional y el artículo 209 ejusdem
precisa que el control interno de la administración pública se ejercerá en los
términos que fije la ley.
De este modo, la Sentencia C-350 de 2004[187]
recapituló los pronunciamientos de la Corte sobre la materia y señaló que
la definición de la estructura estatal asignada al Congreso de la República
comprende: (i) el diseño de los organismos que integran la administración
nacional, la fijación de sus objetivos, sus funciones y la vinculación con
otros entes para fines del control; (ii) la determinación del régimen jurídico
de los trabajadores, de la contratación y la adopción de medidas de tipo
tributario; y (iii) las características definitorias de las entidades, tales
como la independencia administrativa, técnica y patrimonial.
43. Por lo tanto, es amplio el espectro de
regulación del Congreso de la República en la determinación de la estructura y
funcionamiento de la administración pública. Esta facultad ha sido objeto de
diversos pronunciamientos de esta Corporación, en los que se ha destacado su
amplitud, ya que se trata de una prerrogativa concedida por la Constitución a
la ley en términos abiertos.
No obstante, esta potestad se encuentra
sujeta a los límites que se derivan de la Constitución Política, los cuales incluyen
las previsiones competenciales de rango superior, los principios constitucionales,
las finalidades del Estado Social de Derecho y de sus autoridades, los
propósitos de la administración y del servicio público y el respeto por los
derechos fundamentales de las personas[188].
44. Particularmente, la jurisprudencia
constitucional ha destacado que el amplio margen de configuración del
Legislador abarca la regulación de la estructura, objetivos generales y atribuciones
de las superintendencias[189].
Sobre el particular, esta Corporación ha destacado que la ley puede determinar
la naturaleza de estas entidades[190], establecer si cuentan
o no con personería jurídica[191], la posibilidad de
delegar las funciones constitucionalmente asignadas al Presidente de la
República a estas instituciones, entre otros aspectos.
Con todo, este margen de acción legislativo
respecto de la estructura y funciones de las superintendencias no es ilimitado.
En este sentido, esta Corporación ha señalado que resulta contraria a la
Constitución Política: (i) la asignación a las superintendencias de funciones
atribuidas a otros órganos constitucionales[192]; (ii) el
otorgamiento de competencias sobre las entidades vigiladas que resulten
desproporcionadas y desconozcan sus derechos fundamentales[193];
y (iii) la delegación en particulares de las funciones de inspección,
vigilancia y control[194],
entre otros.
45. En conclusión, el Legislador dispone de un
margen de configuración amplio para determinar la naturaleza, estructura y
funciones de las entidades que conforman la Rama Ejecutiva, tanto en el sector
central como en el descentralizado. Esta potestad es una manifestación del
principio de separación de poderes y está sometida a límites precisos, en el
marco de las competencias definidas en la Constitución, los principios
superiores, las finalidades del Estado Social de Derecho y de sus autoridades,
los propósitos de la administración y del servicio público y el respeto por los
derechos fundamentales de las personas.
Naturaleza de
las funciones de inspección, vigilancia y control, atribuidas al Presidente de
la República y delegadas en las superintendencias
46. Si bien la Constitución Política se refiere
a las superintendencias en varios de sus artículos, en ninguno de ellos
establece un concepto de estas instituciones. No obstante, la Carta señala
varios elementos definitorios sobre esta materia, a saber: (i) forman parte de
la Rama Ejecutiva del Poder Público[195]; (ii) se encuentran
dentro de las instituciones cuya estructura y funciones corresponde definir al
Legislador[196], como fue expuesto
anteriormente; y (iii) se enlistan dentro de las entidades a las cuales el
Presidente de la República puede delegarles las funciones que determine la ley[197].
Por su parte, los artículos 66 y 82 de la Ley
489 de 1998 contienen los elementos básicos que caracterizan a las
superintendencias, entre los cuales se encuentran: (i) son organismos creados
por la ley, con la autonomía administrativa y patrimonial que ella señale; (ii)
cumplen funciones de inspección y vigilancia atribuidas por la ley o mediante
delegación que haga el Presidente de la República previa autorización legal[198];
y (iii) pueden o no contar con personería jurídica[199].
47. Así, existen 10 superintendencias[200]
que se ocupan de la supervisión de distintos sectores y actividades económicas,
mercantiles o de interés público y realizan distintas funciones, de acuerdo con
el régimen legal previsto para cada una de ellas. Además, la ley ha asignado funciones
de inspección, vigilancia y control a otras autoridades distintas de las
superintendencias, tal y como ocurre, por ejemplo, con (i) el Ministerio de
Educación Nacional en relación con las instituciones educativas[201];
(ii) COLDEPORTES[202] respecto de los
organismos deportivos y demás entidades que conforman el Sistema Nacional del
Deporte[203]; y (iii) la Dirección
Nacional de Derechos de Autor[204] sobre las sociedades de
gestión colectiva[205].
48. Ahora bien, además de las funciones de
inspección, vigilancia y control que les han sido encomendadas, las
superintendencias son titulares también de atribuciones reglamentarias, sancionatorias[206]
y, en algunos casos, jurisdiccionales cuando la ley las habilita
expresamente para ello. Al respecto, esta Corporación ha avalado que estas
entidades cumplan las tres competencias previamente enunciadas y ha determinado
las condiciones para su ejercicio[207].
49. En relación con las facultades de inspección,
vigilancia y control, esta Corporación ha reiterado que no existe una
definición unívoca de tales competencias[208]. De este modo, aunque la Carta contiene
múltiples referencias a estas atribuciones (particularmente en los artículos
15, 26, 52, 67, 150 (numeral 8°), 189 (numerales 21, 22, 24 y 26), 265, 370 y
372 superiores) ni el Constituyente ni el
Legislador han adoptado un concepto único aplicable a todas las áreas[209].
No obstante, ello no quiere decir que
estas funciones carezcan de un contenido constitucional propio. Por el
contrario, como lo ha reconocido la jurisprudencia, este conjunto de potestades
“tiene un origen constitucional y un fundamento legal, ya que su ejercicio
sólo procede de conformidad con lo dispuesto por la Constitución y a partir de
los parámetros y criterios generales determinados previamente por el Legislador”[210].
De este modo, se trata de funciones encaminadas
a verificar “si las normas respecto de un determinado ámbito jurídico se han
cumplido o no para tomar las medidas sancionatorias o correctivas que sean del
caso”[211].
50. En este ámbito, resulta útil ejemplificar
las medidas que la jurisprudencia constitucional, con base en la ley, ha
identificado como actividades de inspección, vigilancia o control, según el
caso, con el propósito de definir algunas generalidades en relación con estas
atribuciones.
Así, la Corte ha entendido que la inspección,
en relación con las sociedades mercantiles en general, implica “confirmar y analizar información
sobre la situación jurídica, contable, económica y administrativa o sobre
operaciones específicas”[212]; Por
su parte, la vigilancia  consiste en velar porque aquellas se ajusten a
la ley y a los estatutos en su formación, en su funcionamiento y en el
desarrollo de su objeto social[213]; Finalmente, el control involucra
atribuciones de mayor intensidad diseñadas para cuando una sociedad comercial
atraviesa “una situación crítica de orden jurídico, contable, económico o
administrativo que haga indispensable la adopción de correctivos enderezados a
subsanarla”[214];
51. Con todo, a partir de un análisis de las definiciones
legales de estas facultades en relación con distintos sectores, la
jurisprudencia constitucional ha determinado y reiterado algunos criterios para
determinar el contenido y alcance de las funciones de inspección, vigilancia y
control en los siguientes términos[215]:
(i)
la inspección se refiere a
la posibilidad de solicitar y/o verificar información o documentos en poder de
las entidades sujetas a control[216];
(ii)
la vigilancia alude al
seguimiento y evaluación de las actividades de la autoridad o entidad sometida
a ella[217]; y
(iii)
el control en estricto sentido
abarca la posibilidad del ente que ejerce la función de ordenar correctivos,
que pueden llevar hasta la revocatoria de la decisión de la entidad controlada y
la imposición de sanciones[218].
Adicionalmente, la Corte ha establecido que “la inspección y la vigilancia podrían clasificarse
como mecanismos leves o intermedios de control, cuya finalidad es detectar
irregularidades en la prestación de un servicio, mientras el control conlleva
el poder de adoptar correctivos, es decir, de incidir directamente en las
decisiones del ente sujeto a control”[219]. En consonancia con esta noción, la Corte ha entendido que el nivel de
intervención estatal obedece a un criterio de gradualidad, de modo que
entre mayor sea la gravedad de la situación de anormalidad de la entidad
vigilada, más intenso debe ser el alcance de la competencia utilizada[220].
Así, las funciones de inspección, vigilancia y control, atribuidas al
Legislador para su regulación y al Gobierno Nacional en cuanto a su ejercicio,
constituyen mecanismos especiales diseñados para realizar, de modo concreto y
en un sector determinado de la actividad económica, las orientaciones generales
de la política estatal y para verificar, en el área respecto de la cual operan,
la materialización de los imperativos derivados del interés colectivo.
52. Así mismo, estas funciones constituyen una manifestación
del papel del Estado como regulador de la actividad económica, social y de
interés público de los particulares[221], por cuanto permiten
dictar las pautas de acción para los agentes, así como la
posibilidad de intervenir ante posibles riesgos y corregir las eventuales
falencias o actuaciones contrarias al interés público en las que incurran las
entidades sometidas a estas atribuciones[222].
53. Igualmente, la jurisprudencia de esta
Corporación ha reconocido que el Congreso de la República es titular de un amplio
margen de configuración legislativa[223] para desarrollar el contenido normativo de las
competencias constitucionales de inspección, vigilancia y control que debe
ejercer la Rama Ejecutiva del Poder Público[224].
En efecto, de conformidad con el
artículo 150 superior, numeral 8°, los alcances específicos de las funciones de
inspección y vigilancia deberán ser precisados por el Legislador[225], como lo
ha señalado esta Corporación en varias decisiones[226], pues se trata de una
materia sujeta a reserva de ley.
En relación con este punto, conviene
anotar que este ámbito de libertad normativa se extiende, incluso, a la
determinación de la entidad de la Rama Ejecutiva que debe desempeñar las
funciones de inspección, vigilancia y control, pues, en principio, el
Legislador puede asignarlas al organismo que considere pertinente siempre que
su opción sea razonable[227].
54. Así mismo, la Corte Constitucional ha establecido
algunas reglas en relación con las facultades de inspección, vigilancia y
control, su ejercicio y su regulación, entre las cuales es posible
enunciar:
(i)
Se trata de funciones
de naturaleza administrativa[228].
(ii)
Estas facultades forman
parte de los instrumentos establecidos por la Carta para la intervención del
Estado en la economía[229] y,
además, son competencias derivadas del ejercicio de la función
administrativa[230].
(iii)
El fundamento de estas
funciones no se encuentra previsto exclusivamente en el artículo 189 de
la Constitución[231].
En tal sentido, la
facultad legislativa en relación con la regulación de las competencias de
control, inspección y vigilancia del Ejecutivo se fundamenta en el artículo 334
superior, en el cual se dispone la dirección de la economía en cabeza del
Estado y su intervención en la misma “por mandato de la ley”[232].
(iv)
Estas atribuciones
implican una concurrencia de competencias entre el Legislador y el Ejecutivo[233]. En este sentido, la regulación legal debe fijar las
reglas, instrumentos y condicionamientos apropiados para el efecto,
mientras que el Gobierno desarrolla tales pautas[234].
(v)
No obstante, el
grado de discrecionalidad del cual dispone el Legislador en la determinación de
las funciones administrativas de inspección, control y vigilancia no es
absoluto[235]. Por
tanto, debe respetar un núcleo básico esencial de las facultades otorgadas
al Presidente de la República, de modo que no se genere un vaciamiento a
las competencias de este último[236].
(vi)
Aunque estas funciones
han sido asignadas al Presidente de la República, pueden ser delegadas en
otros entes estatales definidos por la ley, como las superintendencias,
pues es imposible que todas esas atribuciones sean directamente ejercidas por
el Jefe de Estado[237].
Al respecto, la jurisprudencia ha destacado que es deseable que las funciones de inspección,
vigilancia y control sean ejercidas preferentemente por organismos técnicos
especializados que, bajo la dirección del Presidente, ejecuten estas tareas[238].
(vii)       Las superintendencias y entidades
administrativas a quienes se les delegan dichas atribuciones tienen un margen
de discrecionalidad en relación con su ejercicio. En este sentido, si bien
la ley define las pautas generales para el desempeño de estas funciones, el
Ejecutivo conserva un ámbito de apreciación para la aplicación de las normas
pertinentes[239].
(viii)    No resulta constitucionalmente
posible establecer un juicio de igualdad entre las funciones asignadas a dos
superintendencias[240], por cuanto estas entidades responden a criterios
distintos en relación con su naturaleza jurídica, sus funciones, su estructura
administrativa y los asuntos sobre los que recae el control, circunstancias que
impiden predicar la identidad como presupuesto necesario para aplicar el criterio
relacional propio del citado juicio[241].
(ix)
Tales competencias son indelegables
en particulares[242].
Límites a la libertad de configuración del Legislador
en materia de inspección, vigilancia y control.
55. No
obstante lo anterior, este Tribunal ha precisado que el grado de
discrecionalidad del cual dispone el Legislador en la determinación de las
funciones administrativas de inspección, control y vigilancia no es absoluto.
Por una parte, por cuanto en ningún caso esas atribuciones pueden llegar al
punto de vaciar las funciones del Presidente de la República como suprema
autoridad administrativa, dado que en ese ámbito existe una expresa “reserva
constitucional”. Por otra, debido a que la actividad legislativa está
condicionada “por la evaluación y valoración de las características técnicas
de la materia a delegar y por la especialidad del órgano que puede ser creado
para asumirla, buscando de este modo racionalizar la función administrativa”[243].
56. Ahora bien, en cuanto al contenido
específico de estas funciones, esta Corporación ha estudiado cargos referidos
al desbordamiento de las atribuciones de inspección, vigilancia y control.
Por ejemplo, en la Sentencia C-655 de
2003[244] se declaró la
inexequibilidad del  inciso tercero del artículo 20 de la Ley 789 de 2002 debido
a que asignaba funciones propias del control fiscal a las Superintendencias de
Subsidio Familiar y de Salud, lo cual vulneraba la autonomía de la Contraloría
General de la República y las atribuciones que la Carta le otorga a dicho
órgano autónomo.
Igualmente, la Sentencia C-305 de 2004[245] declaró inconstitucionales las facultades
otorgadas a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para, en el
curso de la toma de posesión de una entidad vigilada, ordenar la creación de
empresas a partir de la escisión de sociedades por acciones de capital privado.
Al respecto, la Corte sostuvo que se trataba de una medida desproporcionada,
pues desconocía el núcleo esencial del derecho de asociación, dado que los
particulares quedaban obligados a vincular su capital a empresas nuevas,
creadas a partir de la escisión de aquellas que se encontraban sujetas a toma
de posesión[246].
Del mismo modo, la Sentencia C-782 de
2007[247] señaló que el contenido
primordial de las funciones de inspección y vigilancia es el de “verificar que el sujeto, entidad u
órgano controlado en relación con determinadas materias u ámbitos jurídicos se
ajuste a la ley” [248]. Por ende, consideró que “el Gobierno Nacional
puede inspeccionar y vigilar, pero (…) no puede dictar las normas, criterios o
parámetros generales a partir de los cuales se debe llevar a cabo la inspección
y vigilancia”[249]. Así
las cosas, estimó que se vulneraba la reserva legal y se desconocía el
contenido propio de las funciones de inspección, vigilancia y control, al
delegar al Gobierno Nacional la regulación íntegra de las materias concernientes
a la educación superior, pues el ejercicio de estas atribuciones debe
fundamentarse en parámetros legales básicos y mínimos que permitan su
ejecución.
También, la Sentencia C-145 de 2009[250]
consideró que una
habilitación otorgada a la Superintendencia de Sociedades para aplicar cualquier medida que estimara
conveniente en el marco de la intervención administrativa para la toma de
posesión de entidades que realicen actividad financiera sin autorización
estatal. Para la Corte, se trataba de una autorización con un alto grado
de indeterminación, lo cual desconocía los principios superiores de legalidad y
proporcionalidad.
En esta misma línea, en la Sentencia
C-835 de 2013[251] se determinó que resultaba
inexequible la posibilidad de que la Dirección Nacional de Derecho de Autor
pueda imponer cualquier medida cautelar que encontrara razonable, para
garantizar el adecuado ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y
control.
A su turno, la Sentencia C-491 de 2016[252] analizó el posible desbordamiento de las facultades
estatales de inspección y vigilancia sobre las instituciones de educación
superior, fundado en la norma legal que permite el reemplazo de consejeros,
directivos, representantes legales, administradores o revisores fiscales, por
una persona designada por el Ministerio de Educación. En relación con este
cargo, la Corte consideró que se trata de una medida preventiva que se enmarca
en las funciones de inspección y vigilancia que responde al incumplimiento u
obstrucción de los administradores en relación con sus deberes legales. De este
modo, cuando no se ejerce adecuadamente la autonomía universitaria, procede la
intervención estatal.
Finalmente, en la Sentencia C-165
de 2019, la Corte Constitucional concluyó que las facultades
administrativas otorgadas a las Superintendencias de Industria y Comercio y de
Sociedades para practicar ciertas pruebas eran compatibles con la Carta,
siempre y cuando se ejercieran de conformidad con lo dispuesto en el CPACA y en
el CGP y que no comprenden la realización de interceptaciones o registros ni
otras actividades probatorias que, según la Constitución, se encuentran
sometidas a reserva judicial[253].
De igual modo, en sede de tutela,
esta Corporación ha fijado importantes reglas en relación con el ejercicio de
las funciones de inspección vigilancia y control. En este sentido, se ha
considerado que el margen de acción de las superintendencias debe ser más
restringido y reglado cuando se trata de funciones de “control previo”[254].
57. En consecuencia, el amplio margen de
configuración del Legislador en ningún caso puede implicar el desbordamiento de
las facultades de inspección, vigilancia y control establecidas
constitucionalmente. En otras palabras, la ley no puede otorgar cualquier
competencia ni asignar cualquier contenido a las referidas atribuciones, pues
debe atender a límites constitucionales tales como: (i) la razonabilidad y
proporcionalidad de las restricciones; (ii) el deber de imparcialidad; (iii) la
prevalencia de los derechos fundamentales;
(iv) el principio de legalidad; (v) el propio contenido sustancial de las
facultades de inspeccionar, vigilar y controlar; y (vi) la atribución
constitucional de competencias a otras autoridades públicas. En este orden de
ideas, las medidas legislativas no pueden tornar nugatoria la autonomía de los
particulares vigilados.
Naturaleza de las cajas de compensación
familiar, su objeto, los principios que rigen sus actuaciones y el carácter de
los recursos que administran
58. Aunque la creación de las cajas de compensación familiar en Colombia se
encuentra estrechamente ligada a la aparición del subsidio familiar como
prestación otorgada por el empleador a sus trabajadores[255],
es claro que han evolucionado para convertirse en prestadores de servicios y
agentes económicos.
En una primera etapa, mediante la Ley 90 de
1946 se asignó al Instituto de los Seguros Sociales (ISS) la función de
organizar “las Cajas de Compensación destinadas a atender a los subsidios
familiares que algunos patronos decidan asumir en beneficio de los asegurados
obligatorios o que lleguen a establecerse por ley especial o en las
convenciones colectivas de trabajo”. En este sentido, el subsidio familiar
fue creado por iniciativa patronal y sindical[256].
Así, en 1954 se estableció la primera caja
de compensación familiar[257] y mediante el Decreto
118 de 1957 se estableció el subsidio familiar como una prestación económica
obligatoria para las empresas de mayor tamaño. Luego, en el Decreto 1521 del mismo
año, se reglamentaron por primera vez las cajas de compensación. Posteriormente,
la cobertura del subsidio familiar se amplió para beneficiar a un número más
significativo de trabajadores.
En este sentido, las cajas de compensación,
que en un principio tenían una función restringida al pago del subsidio
familiar, aumentaron la oferta de servicios que suministraban al público cuando
se les otorgó la facultad de administrar tales recursos para invertirlos en
obras y servicios sociales[258].
59. Progresivamente, se avanzó hacia el esquema
normativo actualmente vigente, en el cual las cajas de compensación están
autorizadas para participar en diferentes actividades económicas que van desde
la prestación de servicios de recreación, el comercio de bienes mediante
cadenas de supermercados, la prestación del servicio de salud y algunas
actividades financieras, entre otros[259].
No obstante, de manera correlativa, el
Legislador ha desarrollado mecanismos para garantizar el adecuado manejo de los
recursos que administran las cajas de compensación familiar. En este sentido, en
1957 se estableció que debían ser autorizadas por el Ministerio del Trabajo.
Posteriormente, se determinó que dicha cartera ejercería la inspección y
control sobre estas entidades[260].
60. En cuanto a la naturaleza de las cajas de
compensación familiar cabe anotar que, de conformidad con el artículo 39 de la
Ley 21 de 1982, son personas jurídicas de derecho privado, sin ánimo de
lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista en el Código Civil
que cumplen funciones de seguridad social y se hallan sometidas al control y
vigilancia del Estado en la forma establecida por la ley.
En concordancia con lo anterior, el artículo 40 de
esta normativa señala que la Superintendencia del Subsidio Familiar es quien
reconoce personería jurídica a las cajas de compensación familiar, siempre que
se cumplan los requisitos previstos por dicha disposición[261].
61. A su turno, el artículo 41 de la Ley 21 de
1982, adicionado por el artículo 16 de la Ley 789 de 2002, establece las
funciones de las cajas de compensación familiar, entre las cuales se
encuentran:
(i)
Recaudar, distribuir y
pagar los aportes, destinados al subsidio familiar y otros parafiscales
previstos por la ley;
(ii)
Organizar y administrar
las obras y programas establecidos para el pago del subsidio familiar en
especie de acuerdo con el orden de prioridades señalado por la ley;
(iii)
Ejecutar programas de
servicios dentro del orden de prioridades determinado en la ley;
(iv)
Desarrollar actividades
relacionadas con sus servicios, la protección y la seguridad social, de
conformidad con las disposiciones que regulen la materia;
(v)
Invertir en los
regímenes de salud, riesgos profesionales y pensiones, de acuerdo con las
normas que regulan estas materias;
(vi)
Participar, asociarse e
invertir en el sistema financiero a través de entidades financieras, de acuerdo
a las normas legales y reglamentarias pertinentes;
(vii)
Asociarse, invertir o
constituir personas jurídicas para la realización de cualquier actividad, que
desarrolle su objeto social;
(viii)
A través de la sección
especializada de ahorro y crédito, adelantar la actividad financiera con sus
empresas, trabajadores, pensionados, independientes y desempleados afiliados en
los términos y condiciones que para el efecto reglamente el Gobierno Nacional[262].
En relación con estas atribuciones, las funciones de autorización, inspección y
vigilancia las ejerce la Superintendencia Financiera; y
(ix)
Cumplir con las demás
funciones que señale la ley.
62. Como se evidencia a partir de las
anteriores consideraciones, la principal función de las cajas de compensación familiar,
a partir de la cual se originaron, es la administración de los recursos del
subsidio familiar[263], los cuales han sido
definidos por la Corte Constitucional como una renta parafiscal atípica[264],
dado que:
“a diferencia de lo que ocurre con las
rentas parafiscales ordinarias, el pago del subsidio familiar obliga a todos
los empleadores, sin diferenciar si son públicos o privados e
independientemente del sector económico en el que se desempeñan. Además, en
armonía con lo anterior, los dineros que se recaudan por este concepto no
benefician a un sector económico específico sino a todos los trabajadores de
bajos y medianos ingresos en general. Y, finalmente, los beneficiarios del
subsidio no son las personas que pagan la contribución, es decir los
empleadores, sino los trabajadores” [265].
63. A su turno, en relación con el orden de
prioridades para sus inversiones y actuaciones, previsto por el artículo 62 de
la Ley 21 de 1982, esta Corporación mediante Sentencia C-1173 de 2001[266]
consideró ajustado a la Constitución Política que el Legislador señalara los objetivos y prioridades en los
que deben ser aplicados los recursos que administran las Cajas de Compensación.
Al respecto, sostuvo que se trata de una expresión de la competencia
interventora del Estado en la economía destinada a mejorar la calidad de vida
de la población trabajadora, puesto que pretende asegurar que los recursos
recaudados de los empleadores con destino al subsidio familiar sean invertidos
en obras y programas de interés general[267].
De igual modo, en relación con los
recursos parafiscales antes mencionados, la Corte consideró que “los
beneficiarios no tienen un derecho subjetivo equiparable al que se ejerce sobre la
propiedad privada sino, por el contrario, un interés legítimo de que las sumas
recaudadas por ese concepto sean aplicadas en actividades que favorezcan a la
clase trabajadora” [268].
64. Por otra parte, el Legislador ha
establecido algunas restricciones a las actuaciones de las cajas de
compensación. Así, el artículo 44 de la Ley 21 de 1982 prohíbe a estas
corporaciones “facilitar, ceder, dar en préstamo o entregar a título
gratuito o a precios subsidiados, bienes o servicios a cualquier persona
jurídica o natural”, salvo expresa autorización legal[269].
En consonancia con lo anterior, las cajas
de compensación familiar se hallan, por expresa disposición legal[270],
sometidas a un régimen de transparencia, de conformidad con el cual
deben abstenerse de realizar ciertas actividades, entre las cuales resulta
relevante mencionar: (i) ejercer prácticas restrictivas de la competencia; (ii)
promocionar la prestación de servicios en relación con bienes de terceros
frente a los cuales, los afiliados, no deriven beneficio; (iii) incurrir en
conductas que sean calificadas como práctica no autorizada o insegura por la
Superintendencia de Subsidio Familiar; y (iv) incumplir con las apropiaciones
legales obligatorias para los programas de salud, vivienda de interés social,
educación, jornada escolar complementaria, atención integral a la niñez y
protección al desempleado.
65. Con todo, es necesario reconocer que las
cajas de compensación familiar han diversificado sus actividades económicas y,
en este orden de ideas, se ocupan de otros aspectos distintos a la administración
de las rentas parafiscales derivadas del subsidio familiar. Al respecto, la Sentencia
C-890 de 2012[271]
recordó que, debido a esta situación, estas corporaciones estaban obligadas al
pago del impuesto al patrimonio con exclusión de los recursos parafiscales que
aquellas administran.
En consecuencia, en razón de las características
expuestas anteriormente, la jurisprudencia ha resaltado que las cajas de
compensación familiar son “entes jurídicos de naturaleza especialísima”[272]
y ha destacado “que no ejercen funciones públicas, sino que desarrollan
una función social”[273].
Además, cumplen con obligaciones dentro del Sistema General de Seguridad
Social[274] y se encuentran
sometidas a la inspección, control y vigilancia del Estado.
Sin embargo, es indispensable resaltar que se trata de
entidades que desempeñan diversas actividades económicas y que las normas
legales han ampliado cada vez más el espectro de los posibles sectores en los
cuales pueden participar.
Marco normativo de las atribuciones
otorgadas a la Superintendencia del Subsidio Familiar para autorizar las
operaciones, negocios y actuaciones de las cajas de compensación familiar
66. En el presente acápite, la Sala analizará
de manera específica el alcance de las normas demandadas, las cuales otorgan
competencias a la Superintendencia del Subsidio Familiar para autorizar, de
manera previa, las operaciones, negocios y actuaciones de las cajas de
compensación familiar, específicamente: (i) las obras y programas sociales adelantados por dichas entidades;
(ii) los planes y programas de inversión y la organización de servicios
sociales que prestan tales instituciones; y (iii) las transacciones respecto de
toda clase de bienes inmuebles de propiedad de aquellas.
67. La Ley 25 de 1981 creó la Superintendencia del Subsidio Familiar como la
institución encargada de la inspección y vigilancia de las entidades responsables
de recaudar los aportes y pagar las asignaciones del subsidio familiar, con el
propósito de que su constitución y funcionamiento se ajusten a las normas
legales y reglamentarias, así como a los estatutos internos de la entidad
vigilada.
La citada norma fue expedida en vigencia de
la Constitución de 1886, la cual en su artículo 115, numeral 19, incluía como
competencia del Presidente de la República: “ejercer derecho de inspección y
vigilancia sobre instituciones de utilidad común para que sus rentas se
conserven y sean debidamente aplicadas, y que en todo lo esencial se cumpla con
la voluntad de los fundadores”.
Sin embargo, en la Carta Política actual, la
atribución para el ejercicio de la inspección y vigilancia sobre las cajas de
compensación familiar no solamente se deriva de su carácter de instituciones de
utilidad pública[275] (en tanto
corporaciones) sino, además, en razón de su carácter de administradores del
subsidio familiar, el cual ha sido identificado por esta Corporación como parte
del Sistema de Seguridad Social[276], el cual se define como
de servicio público[277].
68. Ahora bien, como se indicó anteriormente,
las cajas de compensación familiar han experimentado una transformación
significativa en las últimas décadas, pues pasaron de ser titulares de unas pocas
funciones, restringidas en su ámbito de acción, a ejercer múltiples
competencias en sectores económicos diversos. De este modo, su condición de
agentes económicos ha adquirido una nueva connotación a partir de las
modificaciones de su régimen legal.
En este sentido, cabe destacar que se trata
de actores privados que participan en la economía e intervienen en el servicio
público de seguridad social e incluso, en algunos casos, pueden participar en
su prestación, como ocurre con la participación que tienen en el sector de la
salud.
Pese a lo anterior, varias de las
características del modelo preconstitucional de inspección, vigilancia y control
de las cajas de compensación familiar se mantienen inalteradas, en la medida en
que ciertas competencias consagradas en las leyes anteriores a la creación de
la Superintendencia del Subsidio Familiar han sido incorporadas a normas
posteriores y conservan su vigencia hasta la actualidad.
Sobre este particular, es oportuno recordar
que el Decreto Ley 062 de
1976[278] (el cual
asignaba la inspección y vigilancia de las cajas de compensación familiar al
Ministerio del Trabajo antes de la creación de la Superintendencia del Subsidio
Familiar) ya contemplaba atribuciones similares a las
que la demandante cuestiona en esta oportunidad. En efecto, el artículo 28,
literal i) del citado estatuto establecía como función de la División de
Estudio y Control de la Seguridad Social de la citada cartera: “Aprobar o
improbar los planes de inversión y toda clase de negociaciones de bienes de
propiedad de las instituciones de previsión social, cajas de compensación
familiar o asociaciones de cajas”.
Esta facultad resultaba compatible con
otras competencias asignadas al Ministerio del Trabajo, entre las cuales se
incluían las de aprobar o improbar[279]: (i) las actas de las
asambleas de afiliados y las de los organismos directivos, de las cajas de
compensación familiar y asociaciones de cajas; (ii) los balances presentados
por las cajas de compensación familiar o asociaciones de cajas; y (iii) los
estatutos de las cajas de compensación familiar, asociaciones de cajas y
similares.
En la actualidad, la Superintendencia del
Subsidio Familiar conserva únicamente la última de estas facultades en tanto
autorización previa, en la medida en que el estudio de los balances de las
cajas de compensación no se encuentra sujeto a la aprobación de esta entidad
sino a su revisión[280].
69. Ahora bien, con la expedición de la Ley 789
de 2002, el régimen de inspección, vigilancia y control de las cajas de
compensación familiar sufrió algunas modificaciones importantes. Sin embargo, contrario
a lo expresado por algunos de los intervinientes en el presente proceso, estos
cambios no alteraron significativamente el alcance de las competencias de la
Superintendencia del Subsidio Familiar en relación con la aprobación previa de
ciertas actuaciones de las cajas de compensación familiar, como pasa a
exponerse.
Así, en términos generales, el artículo 20
de la Ley 789 de 2002 dispone que: (i) las autorizaciones expedidas por la
Superintendencia del Subsidio Familiar deben regirse por los principios de celeridad, transparencia y oportunidad; (ii) si se
trata de programas o actividades que requieran autorización, la caja de
compensación familiar deberá tramitarlas y la respectiva autoridad debe
verificar el cumplimiento de los porcentajes de ley; (iii) las autorizaciones a
las cajas de compensación se regulan conforme a “los regímenes de
autorización general o particular que se expidan al efecto”; y (iv) el
control se ejerce de manera posterior, “sin perjuicio de las funciones de
inspección y vigilancia”.
70. De este modo, el Consejo de Estado ha
sostenido que el artículo 20 de la Ley 789 de 2002 es el fundamento de las
autorizaciones previas y vinculantes de los planes, programas y proyectos de
inversión para obras o servicios sociales, otorgadas por la Superintendencia
del Subsidio Familiar. Al respecto, es indispensable destacar lo señalado por
esa Corporación que, en razón de su importancia, se transcribe:
“Las múltiples referencias de esta
disposición a las autorizaciones no solo permiten excluir su supuesta
incompatibilidad con el régimen de inspección, vigilancia y control establecido
por el legislador de 2002, sino que además hacen posible evidenciar que su
régimen (general o particular) dependerá en cada caso de las decisiones
adoptadas al respecto por la ley. En consecuencia no resulta cierto lo afirmado
por el demandante, según lo cual la ley 789 de 2002 dejó atrás el modelo de
autorizaciones previas para estatuir únicamente formas de control posterior.
(…)
La clara diferenciación contenida en el
artículo 20 de la ley 789 de 2002 entre autorizaciones (generales o particulares)
y el control posterior refuerza lo anterior. Esto, por cuanto parece visible
que al fijar esta regulación el legislador ha querido separar estas figuras que
podrían estar integradas y alude al control en tanto que actividad que se
ejerce siempre ex post y que por lo tanto habilita y comprende la posibilidad
de ordenar correctivos, imponer sanciones, elevar advertencias, formular
recomendaciones o incluso tomar decisiones a posteriori respecto de los sujetos
controlados y sus actos y determinaciones, mas no engloba las autorizaciones.
Éstas por definición son una forma de intervención ex ante y, en consecuencia,
fueron singularizadas y sustraídas por la ley de aquél otro género o grupo de
medidas”[281].
Así mismo, el Consejo de Estado ha
sostenido que, en el contexto de las normas que rigen la aprobación de
actuaciones de las cajas de compensación familiar, las autorizaciones tienen un
carácter preventivo que resulta inherente a ellas. Además, esta competencia
habilita a la administración para obtener, procesar y valorar información como
presupuesto para tomar una decisión final, a través de un acto administrativo
con efectos obligatorios que declara que una determinada situación se ajusta a
la legalidad y al interés general[282].
Adicionalmente, el máximo tribunal de lo
contencioso administrativo ha considerado necesario distinguir entre las
autorizaciones generales y las particulares. En esta última categoría, se
enmarcan las normas que contienen expresas facultades para que la
Superintendencia del Subsidio Familiar intervenga, de manera particular, sobre
la gestión de las cajas de compensación familiar, mediante la autorización de
determinados actos como, por ejemplo, los planes, programas y proyectos de
inversión para obras o servicios sociales de las entidades.
71. Igualmente, es pertinente referir el Decreto 1053
de 2014[283], norma que tiene por objeto “[e]stablecer el
régimen de autorización para los planes, programas y proyectos de inversión en
obras o servicios sociales que desarrollen las Cajas de Compensación Familiar”.
Adicionalmente, este decreto impone una serie de condiciones para la
utilización y administración de los recursos parafiscales, dentro de las cuales
se encuentran:
(i) la afectación de los recursos de las
cajas de compensación familiar, los cuales están destinados a la atención de
las prestaciones y servicios de la seguridad social y demás finalidades que
prevea la ley y no podrán comprometerse para fines diferentes. En este sentido,
los planes, programas y proyectos de inversión para obras o servicios sociales
deben destinarse a los trabajadores afiliados y a sus familias, salvo
disposición legal o reglamentaria que autorice lo contrario[284].
(ii) el deber de registrar en la
contabilidad de las cajas de compensación familiar, los ingresos, gastos,
activos, pasivos y patrimonio originados en los aportes parafiscales, en forma
separada de aquellos que provengan de fuentes diferentes.
72. En consonancia con estos parámetros, la
Superintendencia del Subsidio Familiar ha reglamentado lo concerniente a la
aprobación de programas y proyectos de las cajas de compensación familiar
mediante la Circular Externa 008 de 2018[285].
En este acto administrativo, se define el
régimen de autorización general como “[a]quellos planes, programas y
proyectos de inversión que podrán ser ejecutados por las Cajas de Compensación
Familiar una vez sean aprobados por parte del Consejo Directivo y cumplan con
los requisitos y documentación exigida por la normatividad vigente”. En
contraste, el régimen de autorización previa se entiende como “[a]quellos
planes, programas y proyectos que no pueden ser ejecutados, sin contar con la
aprobación previa por parte de la Superintendencia del Subsidio Familiar”.
73. En consecuencia, las disposiciones demandadas
tienen como antecedente las medidas de inspección y vigilancia previstas por el
Decreto Ley 062 de 1976, que data de la época en la cual el Ministerio del
Trabajo ejercía dichas funciones. Tales competencias fueron asignadas a la
Superintendencia del Subsidio Familiar y se mantuvieron en el ordenamiento jurídico
pese a los cambios que han experimentado las funciones de las cajas de
compensación familiar.
Con todo, es pertinente destacar que el
artículo 20 de la Ley 789 de 2002 introdujo modificaciones al régimen de
inspección, vigilancia y control sobre las cajas de compensación familiar. Sin
embargo, esta modificación normativa no implicó la abolición de las facultades
de la Superintendencia del Subsidio Familiar para la aprobación previa de
ciertas actuaciones de las entidades vigiladas. Por el contrario, la citada
disposición precisa el alcance de las autorizaciones que otorga la
Superintendencia, las cuales pueden ser generales o particulares, como en el
caso de las tres disposiciones demandadas.
A continuación, la Corte estudiará el
alcance de cada una de las normas objeto de análisis.
La competencia de la Superintendencia del
Subsidio Familiar para aprobar o improbar la negociación de toda clase de
bienes inmuebles de propiedad de las cajas de compensación familiar
74. De conformidad con el numeral 11 del
artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992, el Superintendente del Subsidio
Familiar tiene competencia para autorizar o negar toda clase de negociaciones
de bienes inmuebles de las cajas de compensación familiar, “con el objeto de
propender por la más eficiente administración y control”.
75. Esta atribución se encuentra reglamentada
en el artículo 21 del Decreto 827 de 2003[286], el cual dispone que, para efectos de la
negociación de bienes inmuebles[287], las cajas de
compensación familiar, deben acreditar ante la Superintendencia del Subsidio
Familiar o la entidad que haga sus veces[288]:
(i)
avalúo comercial
corporativo de peritos inscritos ante las lonjas de propiedad raíz;
(ii)
justificación de la
transacción;
(iii)
informe de la
destinación que se dará a los recursos;
(iv)
copia del acta del
consejo directivo donde se autorice la transacción.
Así mismo, de acuerdo con la Circular
Externa 008 de 2018[289], expedida
por la Superintendencia del Subsidio Familiar, la negociación de toda clase de
inmuebles[290] se enmarca en el
régimen de autorizaciones previas. Esta categoría abarca la venta, la compra,
el arrendamiento[291] y la permuta de bienes
raíces. En este sentido, además de los requisitos generales[292]
que se deben acreditar en la ficha técnica, la superintendencia exige otros
específicos de conformidad con el tipo de operación del que se trate.
La competencia de la Superintendencia del
Subsidio Familiar para aprobar o improbar los planes y programas de inversión
para obras o servicios sociales que deben prestar las entidades bajo su
vigilancia
76. En relación con esta competencia, conviene
anotar que se encuentra prevista en tres normas legales distintas, las cuales
se encuentran dentro de las disposiciones estudiadas por la Corte
Constitucional en esta oportunidad:
(i) el artículo 54, numeral 2°, de la
Ley 21 de 1982, el cual establece que los planes y programas de inversión y
la organización de los servicios sociales que prestan las cajas de compensación
familiar deben ser sometidos al estudio y aprobación de la Superintendencia del
Subsidio Familiar;
(ii) el artículo 63 de la Ley 21 de 1982,
que contiene la facultad de la citada superintendencia de aprobar o improbar
las obras y programas sociales de las cajas de compensación cuando no se
adecúen al orden de prioridades previsto por el artículo 62 de la misma
normativa[293]; y
(iii) el artículo 7°, numeral 10, del
Decreto Ley 2150 de 1992, que señala como función del Superintendente del
Subsidio Familiar la de aprobar o improbar los planes y programas de inversión
para obras o servicios sociales que deben prestar las entidades bajo su
vigilancia “y sin cuya autorización aquellos no podrán emprenderse”.
77. A su turno, esta atribución está
reglamentada por el artículo 3° del Decreto 1053 de 2014[294], el cual dispone que están sometidas a
autorización general –y por tanto no requieren de aprobación previa de la
superintendencia– las siguientes actuaciones:
(i) Proyectos de modificaciones,
adecuaciones y mejoras respecto de las cajas de compensación familiar, en
función de los ingresos y el porcentaje de aportes señalados en el referido
decreto[295];
(ii) Proyectos de inversión que se
financien con remanentes de los aportes generados en ejercicios anteriores,
para la atención de servicios sociales cuyo uso debidamente acreditado esté
dirigido por lo menos en un ochenta por ciento (80%) a beneficiarios del
subsidio familiar;
(iii) Proyectos que comprometan
exclusivamente la aplicación de recursos originados en fuentes diferentes a los
aportes parafiscales, para el desarrollo de las actividades contempladas por el
artículo 16 de la Ley 789 de 2002;
(iv) Proyectos que hagan parte de la
administración del mecanismo de protección al cesante, cuando los recursos
deriven o se generen en el programa respectivo y se financien con cargo al
FOSFEC; y
(v) Proyectos
que se encuentren incluidos dentro del límite máximo de inversión conforme a
los rangos y materias que, con criterio general, defina la superintendencia y
las que se realicen en cumplimiento de una orden de autoridad judicial o
administrativa.
De igual modo, la norma en cita dispone que
los proyectos deben ser, en todo caso, remitidos a la Superintendencia del
Subsidio Familiar para su seguimiento. En este sentido, la entidad está
facultada para solicitar los documentos adicionales que requiera para el
ejercicio de estas funciones.
78. En contraste, todos los planes, programas y
proyectos de inversión en obras o servicios sociales que no se encuentren en
el listado anteriormente indicado requieren de autorización previa de la
Superintendencia del Subsidio Familiar, sin la cual no podrán iniciarse bajo
ninguna modalidad[296].
Finalmente, la Circular Externa 008 de
2018 establece que las cajas de compensación familiar, para la aprobación
de los planes, programas y proyectos de inversión en obras o servicios sociales,
deben acreditar y documentar los siguientes requisitos: (i) nombre; (ii)
objetivos; (iii) justificación; (iv) descripción; (v) localización; (vi)
servicio; (vii) valor; (viii) cronograma de ejecución del proyecto; (ix) tiempo
de recuperación; (x) estudio de mercado; (xi) cobertura; (xii) evaluación
social; y (xiii) evaluación financiera.
Análisis del caso concreto. Las
competencias asignadas a la Superintendencia del Subsidio Familiar para la
aprobación previa de ciertas actuaciones desbordan la naturaleza constitucional
de las facultades de inspección, vigilancia y control, por cuanto: (i) exceden
el contenido propio de estas potestades; (ii) no se sustentan en criterios de
razonabilidad; y (iii) vulneran el deber de imparcialidad en el ejercicio de
funciones administrativas.
79. La demandante sostiene que las normas
acusadas desconocen los artículos 115 y 189, numeral 26, de la Constitución
Política, en la medida en que exigen que la Superintendencia del Subsidio
Familiar apruebe, de manera previa: (i) los planes, programas o proyectos de
inversión en obras o servicios sociales; y (ii) toda clase de negociación de
bienes inmuebles de su propiedad. Para la actora, estas normas desbordan las
competencias de inspección, vigilancia y control asignadas a la Rama
Ejecutiva, por cuanto implican la cogestión y la coadministración con las
entidades vigiladas. Además, considera que estas atribuciones desconocen el
principio de imparcialidad, en la medida en que la superintendencia participa
en la producción de actos que, posteriormente, debe investigar.
80. Como fue establecido en la parte considerativa
de esta providencia, el Legislador cuenta con un margen de configuración amplio
cuando se trata de determinar la naturaleza, estructura y funciones de las
superintendencias. Esta atribución es una manifestación del principio de
separación de poderes y está sometida a límites precisos, en el marco de las
competencias definidas en la Constitución, los principios superiores, los fines
del Estado Social de Derecho y de sus autoridades, los propósitos de la
administración y del servicio público y el respeto por los derechos
fundamentales de las personas.
Particularmente, en relación con las facultades
de inspección, vigilancia y control delegadas en las superintendencias, la
jurisprudencia constitucional ha identificado ciertos límites a la libertad de
configuración legislativa, tal y como fueron descritos en los fundamentos
jurídicos 52 a 54 de esta providencia.
En consecuencia, para determinar si la
exigencia de aprobación previa de la Superintendencia del Subsidio Familiar
para ciertas actuaciones y operaciones de las cajas de compensación familiar
excede el marco constitucional definido para las atribuciones de inspección,
vigilancia y control, resulta indispensable evaluar si esta medida desborda el contenido propio de estas
potestades, se ajusta a criterios de razonabilidad y es compatible con el deber
de imparcialidad que debe garantizarse en el ejercicio de la función
administrativa.
81. Para este efecto, la Sala Plena abordará el
estudio del cargo por violación de los artículos 115 y 189 (numeral 16), en
relación con el desconocimiento de la naturaleza constitucional de las facultades
de inspección, vigilancia y control, a partir de la siguiente metodología: (i)
evaluará el marco competencial que implican tales funciones para establecer si
las normas demandadas implican un exceso respecto de estas atribuciones; (ii) analizará,
a partir de criterios de razonabilidad, la exigencia de autorizaciones previas
de la Superintendencia del Subsidio Familiar respecto de las cajas de
compensación; y (iii) determinará  si existe una vulneración del deber de
imparcialidad en el ejercicio de las potestades administrativas referidas.
A continuación, procede la Sala a desarrollar
cada uno de estos aspectos.
El marco competencial de las funciones de
inspección, vigilancia y control en relación con las autorizaciones previas
sobre la negociación de bienes inmuebles y los planes, programas o proyectos de
inversión en obras o servicios sociales de las cajas de compensación.
82. De conformidad con las reglas establecidas
en esta decisión[297], las competencias de
inspección, vigilancia y control carecen de una definición constitucional
expresa y unívoca. Pese a ello, la jurisprudencia de esta Corporación ha considerado
algunas de sus características definitorias y ha señalado que: (i) la inspección
consiste en la verificación de información de las entidades sometidas a
control; (ii) la vigilancia implica el seguimiento y evaluación de las
actividades de las entidades sometidas a ella; y (iii) el control, en
sentido estricto, se refiere a la posibilidad de ordenar correctivos y
sanciones para encausar las actuaciones de los particulares, cuando existe una
evidente afectación del interés general en la actividad o sector vigilado.
De este modo, tales competencias son
mecanismos de intervención estatal que operan de manera gradual, pues el más
leve es la inspección mientras que el más intenso es el control. Además, es
claro que se trata de formas de regulación de la actividad de los particulares
vigilados que deben sujetarse al debido proceso y que, en ningún caso, pueden tornar
nugatoria su autonomía, aun cuando, ante situaciones graves de incumplimiento, es
posible aplicar niveles de restricción cada vez más intensos sobre estos
derechos.
83. Adicionalmente, como se ha reiterado a lo
largo de esta providencia, pese a que el Legislador tiene un ámbito de libertad
de configuración normativa para asignar distintas funciones en el marco de las facultades
de inspección, vigilancia y control en los diferentes sectores, dicha potestad
debe, en todo caso, respetar los límites que imponen los mandatos
constitucionales, entre los cuales se identifican: (i) la razonabilidad y
proporcionalidad de las restricciones; (ii) el deber de imparcialidad; (iii) la
prevalencia de los derechos fundamentales; (iv) el principio de legalidad; (v)
el propio contenido sustancial de las facultades de inspeccionar, vigilar y
controlar; y (vi) la atribución constitucional de competencias a otras
autoridades públicas.
En este sentido, esta Corporación ha
señalado que es contraria a la Constitución Política: (i) la asignación a las
superintendencias de funciones que corresponden a otros órganos
constitucionales en virtud de la Carta; (ii) el otorgamiento de competencias
sobre las entidades vigiladas que resulten desproporcionadas y desconozcan sus
derechos fundamentales; y (iii) la delegación en particulares de las funciones
de inspección, vigilancia y control, entre otros.
84. En relación con estos límites al margen de
configuración legislativo, es indispensable señalar que las funciones de
inspección, vigilancia y control tienen un significado normativo propio,
pese a que el Constituyente no las definió expresamente. Una conclusión
contraria implicaría que el Legislador podría dotar de cualquier contenido estas
funciones, lo cual podría, eventualmente, anular la especificidad de estas
figuras jurídicas pese a que la Carta utiliza esta fórmula en múltiples
ocasiones (particularmente en los artículos 15, 26, 52, 67, 150 (numeral 8°),
189 (numerales 21, 22, 24 y 26), 265, 370 y 372 superiores).
Así, por ejemplo, si se asumiera que la ley
puede clasificar cualquier tipo de competencia como función de inspección,
vigilancia o control, se podría llegar al absurdo de sostener que una norma que
otorgue a las superintendencias la potestad de aprobar previamente todas las
decisiones de los órganos directivos de las entidades vigiladas u otra que
permita a la administración disponer de sus recursos o bienes, como sustituto
de la voluntad del particular, resultaría ajustada a la Carta Política.
En contraste, es claro que las atribuciones
de inspección, vigilancia y control deben enmarcarse en el concepto de regulación
de distintos sectores de la actividad económica, social o de interés público,
como se expuso en el acápite correspondiente a la naturaleza de estas
funciones.
85. A partir de este entendimiento, resulta
claro que la actividad regulatoria del Estado respecto de los particulares –en
la cual se enmarcan las facultades de inspección, vigilancia y control– no implica
una sustitución de su autonomía ni una intervención desmesurada en sus
decisiones, pues ello sería propio de un modelo económico completamente
estatizado, lo cual no corresponde a un sistema regulatorio como el colombiano.
En tal sentido, las competencias de
inspección, vigilancia y control no pueden generar un grado de intromisión
que anule la autonomía de los particulares y las facultades de las entidades
vigiladas, en tanto la regulación implica el establecimiento de pautas de
acción para los agentes económicos y sociales, así como la posibilidad de
intervenir ante posibles riesgos y corregir las eventuales falencias o
actuaciones contrarias al interés público en las que incurran las entidades
sometidas a las tantas veces referidas potestades, pero en ningún caso genera la
sustitución de los particulares en la adopción de decisiones sobre la gestión
de sus asuntos.
86. No obstante, el análisis del posible
desbordamiento de las facultades de inspección, vigilancia y control debe necesariamente
atender a las circunstancias específicas de cada sector económico concreto,
dado que la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que no hay lugar a
la comparación entre las facultades de las distintas superintendencias, en
razón a las características propias de cada uno de los tipos de entidades
vigiladas.
En consecuencia, no resulta admisible
extrapolar las conclusiones respecto de los excesos en las competencias de inspeccionar,
vigilar y controlar, por cuanto el juez constitucional debe determinar, en cada
caso concreto y a partir de los parámetros normativos que definen cada
actividad económica, si se presenta una situación de extralimitación en el
contenido de las atribuciones que, de conformidad con el diseño constitucional
vigente, tienen un carácter regulatorio y no de estatización plena de la
economía.
87. Pese a lo anterior, es ilustrativo que, en
el caso de otros particulares que administran recursos parafiscales de la
seguridad social como sucede con las EPS[298] o de
entidades financieras que captan y manejan recursos del público (vigiladas por
la Superintendencia Financiera de Colombia), no se ha establecido una exigencia
de aprobación previa de esta naturaleza.
88. De conformidad con lo anterior, la
exigencia de autorizaciones previas para “toda clase de negociaciones de
bienes inmuebles” de propiedad de las cajas de compensación, prevista en el
numeral 11 del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992, implica un desbordamiento
de las funciones de inspección, vigilancia y control asignadas al
Presidente de la República y delegadas en la Superintendencia del Subsidio
Familiar.
En efecto, aunque para la aprobación o
improbación de los negocios con bienes raíces de las cajas de compensación se
requiere la verificación de documentos o información (lo cual, a primera vista,
corresponde a la definición de la función de inspección), es claro que la
facultad de la Superintendencia del Subsidio Familiar prevista por las normas
demandadas va mucho más
allá, pues además de
revisar el avalúo comercial corporativo del respectivo inmueble y la
autorización otorgada por el consejo directivo, esa entidad tiene la potestad
de valorar si la transacción está justificada y si la destinación de los
recursos es adecuada, conforme a su propio criterio.
De este modo, la propia superintendencia se
convierte en un agente que
toma decisiones sobre las
transacciones de las cajas de compensación familiar e, incluso, puede decidir
sobre su conveniencia. Esta última competencia no forma parte de la función de
inspección pues desborda la verificación de información e implica una
intervención sustancial en la conducción de los negocios de la caja de
compensación, pues de la administración depende que el acto jurídico futuro
tenga validez y eficacia.
Por consiguiente, como se desprende de los
razonamientos expuestos, la función otorgada a la Superintendencia del Subsidio
Familiar para aprobar o improbar toda clase de negociaciones con bienes
inmuebles va más allá de las facultades para verificar información y documentos
relevantes —inspección— o para el
seguimiento y evaluación de
las actividades de entidad —vigilancia—‍, en la práctica la posibilidad
de realizar un negocio jurídico se sujeta a la existencia de una aprobación
otorgada por la autoridad administrativa, en ausencia de la cual no podría
realizarse o carecería de validez.
89. En esta medida, la decisión definitiva respecto
de la actuación no es tomada por los órganos directivos de la caja de
compensación familiar respectiva sino por la Superintendencia del Subsidio
Familiar, la cual cuenta con un amplio margen de discrecionalidad para aprobar
o improbar la operación comercial. En efecto, el grado de amplitud del ámbito
de decisión con el que cuenta la superintendencia se evidencia en la
reglamentación actual de esta prerrogativa, de conformidad con la cual: (i) no
solo abarca la venta sino también la adquisición de bienes inmuebles de la caja
de compensación, aun cuando ellos no son “de su propiedad” en estricto sentido;
(ii) se extiende incluso al arrendamiento de bienes raíces, pese a que no se
trata de una transferencia del dominio de dichos inmuebles; y (iii) la
superintendencia evalúa la “justificación de la transacción”, de
conformidad con el Decreto 827 de 2003 y con la Circular Externa 008 de 2018,
sin que se introduzcan otros aspectos de carácter reglado que permitan
determinar cuándo una negociación carece de justificación “suficiente” o no
está debidamente cumplido este requisito.
Como se evidencia, esta valoración mantiene
un margen amplio de discrecionalidad asociado a la apreciación de la conveniencia de un negocio o una
operación económica. Así,
una transacción podría ser rechazada o no autorizada porque no se justifica en
términos generales de conveniencia, con lo cual se revoca la decisión tomada
por la corporación, mediante los órganos legítimamente constituidos y con las
formalidades previstas por la ley.
90. En razón de lo anterior, la amplitud del
ámbito de decisión de la Superintendencia del Subsidio Familiar deja sin margen
de acción a los órganos directivos de la caja de compensación familiar. De
manera que la competencia analizada implica efectivamente la cogestión con
las entidades vigiladas y, en tal sentido, desnaturaliza el marco de las
funciones de inspección, vigilancia y control en tanto competencias
regulatorias, que son una expresión de la intervención del Estado en la
economía y que no pueden implicar la sustitución de los particulares al momento
de decidir acerca de las cuestiones propias del giro ordinario de sus negocios.
91. Aunado a lo anterior, es pertinente
recordar que la norma demandada se refiere a “toda” transacción de
bienes inmuebles, motivo por el cual no podría excluirse ninguna operación
comercial que realice la caja de compensación familiar, aun cuando se realice
exclusivamente con recursos provenientes de fuentes distintas de la
administración del subsidio familiar. Además, la disposición objeto de estudio
anula la posibilidad de exceptuar negociaciones de bienes inmuebles, aunque
comprometan un capital que no resulte significativo para el patrimonio de la
caja de compensación.
En este sentido, aun cuando podría alegarse
que la reglamentación de esta facultad matizaría el margen de arbitrariedad que
se confiere a la Superintendencia del Subsidio Familiar, es claro que, de
conformidad con el artículo 150 superior, numeral 8°, corresponde al Legislador
establecer las pautas básicas para el ejercicio de las facultades de
inspección, vigilancia y control. En tal sentido, como consecuencia del grado
de amplitud de la función otorgada a la citada superintendencia, el desbordamiento
de las nociones constitucionales de inspección, vigilancia y control se
correlaciona con la falta de especificidad en el contenido de esta atribución,
motivo por el cual la reglamentación existente no ofrece una solución al exceso
en el ejercicio de competencias del Legislador, pues las restricciones a la
aplicación de esta medida deben ser también impuestas mediante la ley.
92. Ahora bien, la exigencia de autorizaciones
previas para los planes, programas o proyectos de inversión en obras o
servicios sociales de las cajas de compensación, contenida en los artículos 54
(numeral 2°) y 63 de la Ley 21 de 1982, así como en el artículo 7° (numeral 10)
del Decreto 2150 de 1992, también excede las facultades de inspección,
vigilancia y control asignadas a la Superintendencia del Subsidio Familiar.
En efecto, esta función implica un desbordamiento
de las facultades antes mencionadas por cuanto, de conformidad con la
regulación vigente, la caja de compensación familiar debe indicar la
justificación y los objetivos del proyecto, además de contar con una evaluación
social y una financiera, sin que la regulación establezca con claridad cuáles
son los parámetros objetivos para aprobar o improbar esta clase de
negociaciones.
93. Sobre este particular, son igualmente
aplicables varias de las consideraciones formuladas en relación con la
competencia de la superintendencia para aprobar o improbar toda clase de
negociaciones de bienes inmuebles, previamente analizadas. De este modo, la
imposición de una aprobación previa respecto de planes, programas o proyectos
de inversión no se enmarca en la noción de inspección, pues no se refiere únicamente
a la verificación de información ni se ubica en el marco de la vigilancia, dado
que no solo involucra el seguimiento o la evaluación de las actividades de las
cajas de compensación, sino que implica una intervención directa en la toma de
la decisión correspondiente, de modo que va más allá del ámbito de las
funciones de inspección, vigilancia y control.
Más bien, la autorización previa para los
planes, programas y proyectos de inversión en obras sociales constituye una
injerencia de la superintendencia, que le permite incidir en la orientación
empresarial de las cajas de compensación familiar, dado que, en ausencia de su
aprobación previa, los planes, programas y proyectos de inversión no podrán
emprenderse.
94. En conclusión, las atribuciones de
inspección, vigilancia y control están sometidas a los límites que impone la
Constitución al Legislador para su definición, deben enmarcarse en el concepto
de regulación económica y no pueden generar un grado de intromisión que anule
la autonomía de los particulares y las facultades de las entidades vigiladas.
Para la Corte, las medidas objeto de análisis implican un desbordamiento de las
competencias previamente enunciadas, por cuanto: (i) exceden el ámbito propio
de la inspección y vigilancia en la medida en que van más allá de la naturaleza
constitucional prevista para aquellas; (ii) la propia superintendencia se
convierte en un agente que toma decisiones sobre las transacciones de las cajas
de compensación familiar e, incluso, puede decidir sobre su conveniencia; (iii)
la superintendencia desplaza a los órganos directivos de las cajas de
compensación, en virtud del alto grado de discrecionalidad que permiten las
normas acusadas; y (iv) generan efectivamente la cogestión con las entidades
vigiladas.
Para la Corte, se trata de medidas
paternalistas de carácter económico, en tanto suponen que las cajas de
compensación familiar carecen de la capacidad de gestionar sus propios
intereses de manera adecuada y que, de no existir estos controles previos,
incurrirán en uso indebido de los recursos parafiscales, pese a la existencia
de múltiples competencias de la Superintendencia del Subsidio Familiar que,
como se verá, tienen un poder disuasorio respecto de esta eventualidad.
Evaluación de las normas demandadas a
partir de criterios de razonabilidad. Existen otras medidas para proteger los
recursos parafiscales de la seguridad social que no implican un grado de
restricción tan elevado sobre los particulares que administran estos recursos
95. Conviene anotar que la exigencia de contar con
autorizaciones previas de la Superintendencia del Subsidio Familiar constituye
una restricción para los derechos y prerrogativas de las cajas de
compensación familiar, en su condición de entidades sometidas a la inspección,
vigilancia y control, por cuanto limita: (i) su autonomía privada, pues implica
un recorte de las facultades para tomar decisiones sobre la gestión de sus
asuntos; (ii) el ejercicio del derecho de propiedad de estas entidades que
tienen la naturaleza de particulares y administran también recursos de su
patrimonio propio, que no tienen la naturaleza de parafiscales; (iii) su libertad
de empresa, en tanto se trata de corporaciones que ejercen distintas actividades
económicas y mercantiles; y (iv) la libre competencia económica, en cuanto se
imponen cargas adicionales a las cajas de compensación familiar en comparación
con otros agentes del mercado que desempeñan las actividades para las cuales se
encuentran facultadas estas entidades.
96. En este escenario, es indispensable destacar que la
exigencia impuesta a las cajas de compensación familiar, que implica contar con
autorización previa de la Superintendencia del Subsidio Familiar para (i) toda
negociación de bienes inmuebles de su propiedad; y (ii) los planes, programas o
proyectos de inversión en obras o servicios sociales que decidan realizar en
beneficio de los afiliados tiene como propósito garantizar que las cajas de
compensación administren adecuadamente los recursos parafiscales derivados del
subsidio familiar. En otras palabras, al someter a autorizaciones previas de la
Superintendencia del Subsidio Familiar ciertas actuaciones y operaciones de las
cajas de compensación, el Legislador pretende que esta entidad evite un uso de
estas rentas con propósitos ajenos a su destinación específica o que las ponga
en riesgo, cuando su utilización tiene una afectación a la seguridad social.
Como es evidente, la Constitución Política, lejos de
prohibir la implementación de controles para el buen manejo de los recursos
parafiscales de la seguridad social, promueve tales propósitos. Al respecto, es
pertinente recordar que el artículo 48 superior dispone que “[n]o se podrán
destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social
para fines diferentes a ella”. Además, tales rentas deben administrarse de
conformidad con el principio de eficiencia y bajo la dirección, coordinación y
control del Estado.
97. No obstante, es claro que el mecanismo de las autorizaciones
previas para ciertos negocios y operaciones de las cajas de compensación
familiar no es adecuado para dicha finalidad, toda vez que no se enmarca en
las competencias de inspección, vigilancia y control establecidas por la
Constitución y existen otras medidas para garantizar la destinación específica
de estos recursos.
98. Sobre este particular, es indispensable analizar si la
protección de los recursos parafiscales implica, necesariamente, desplazar la voluntad
de los particulares y sustituirla por la decisión estatal.
Al respecto, conviene precisar que la administración
de contribuciones parafiscales en cabeza de particulares es una expresión de la
participación de todos en las decisiones que los afectan, pues la ley confía
dicha gestión en personas o entidades privadas, por razones de eficiencia
administrativa, tales como el traslado de las competencias y funciones
estatales hacia los beneficiarios del servicio o la garantía de su prestación
por personas que posean medios técnicos o especiales conocimientos en la
gestión empresarial[299].
Así, cuando los particulares[300] administran recursos
parafiscales se encuentran sujetos al régimen legal correspondiente. No
obstante, la Corte ha considerado que, en el proceso de toma de decisiones de
las entidades que ejercen la gestión de tales rentas, no puede excluirse a los
particulares encargados de la administración de tales recursos, en favor de los
organismos estatales. Al respecto, ha sostenido la Corte:
“la representación del sector público, del Estado, no puede
llegar a eliminar, en la práctica, la de quienes aportan los recursos y tienen
el derecho a disfrutar exclusivamente de los beneficios generados por los
mismos. Privarlos de representación, o darles una tan exigua que no les
permita intervenir en las decisiones sobre la administración y la inversión  de
los recursos que tributan, contradice la propia esencia del sistema de
parafiscalidad basado en el beneficio exclusivo de los aportantes”[301].
99. Resulta especialmente pertinente para el presente caso
señalar, a modo de ejemplo, que no se han previsto controles previos de tal intensidad
en el caso de las empresas promotoras de salud (EPS), las cuales también
administran recursos parafiscales destinados a la seguridad social.
En este sentido, la Sentencia C-349 de 2004[302]
estableció que el patrimonio propio de la EPS no tiene el carácter de
recurso parafiscal. En esa oportunidad,  el demandante consideraba que la
escisión del antiguo ISS en distintas empresas sociales del estado vulneraba
los principios constitucionales en materia tributaria. No obstante, la Corte
Consideró que la transferencia total o parcial de bienes pertenecientes a las
EPS a otras entidades del mismo sector no desconoce la destinación específica
de los recursos parafiscales, en la medida en que se distingue el patrimonio de
la entidad de las rentas que se encuentran bajo su administración.
100. Con todo, es indispensable recordar que los
organismos de control son competentes para ejercer vigilancia administrativa
respecto de los recursos parafiscales y sus administradores. En efecto,
como lo aclararon varios de los intervinientes y lo ha previsto la
jurisprudencia constitucional de modo reiterado, la gestión de los recursos
parafiscales es objeto de control fiscal por parte de la Contraloría General de
la República[303]. Dicha entidad tiene
amplias facultades para garantizar el manejo adecuado de estas rentas.
Aunado a ello, la Procuraduría General de la Nación
también ejerce control disciplinario respecto de quienes administran los
recursos parafiscales, en la medida en que se trata de una función pública
encomendada por la ley a determinados particulares[304].
101. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta el cambio de
contexto normativo originado en la expansión de las facultades de las cajas
de compensación familiar, el cual no ha desencadenado una modificación en
ciertos mecanismos de intervención sobre ellas que todavía se encuentran
diseñados para controlar entidades con funciones altamente restringidas.
En este sentido, la medida objeto de análisis, que
disponía la autorización previa de la Superintendencia del Subsidio Familiar
para ciertas operaciones, tuvo su origen en un contexto en el cual las cajas de
compensación familiar desempeñaban pocas actividades y su financiamiento se
ligaba estrechamente al pago del subsidio familiar por parte de los
empleadores. No obstante, al permitirse la participación de estas empresas en
un número cada vez más alto de sectores y actividades, la posibilidad de
obtener recursos por fuera del recaudo de las rentas parafiscales atípicas
derivadas del subsidio familiar se incrementó significativamente.
Así las cosas, la modificación del marco normativo que
regula las cajas de compensación familiar y su tránsito de agentes económicos
muy limitados a empresas con participación en varios sectores contrastan con el
rezago de una medida económica de carácter paternalista, que data de la etapa
en la cual el Ministerio del Trabajo ejercía la inspección y vigilancia sobre
las cajas de compensación familiar y no contaba con las herramientas legales
que, como se verá, han sido otorgadas a la Superintendencia del Subsidio
Familiar.
102. Por otra parte, la Sala advierte que la
Superintendencia del Subsidio Familiar cuenta con múltiples funciones de
intervención para evitar que se presente una destinación indebida de los
recursos parafiscales administrados por las entidades sometidas a su
vigilancia. De este modo, las normas legales[305] le atribuyen facultades
adicionales a las cuales se estudian en esta providencia, entre las cuales se
enlistan:
(i)
Instruir a las entidades vigiladas
sobre la forma como deben cumplir las disposiciones que regulan su actividad,
fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales
normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación;
(ii)
Ejecutar el control administrativo
financiero y contable sobre las entidades sometidas a su inspección y
vigilancia;
(iii)
Solicitar a las entidades
vigiladas los estados financieros, para que el Superintendente formule sus
observaciones, las cuales son obligatorias la entidad vigilada;
(iv)
Definir para cada entidad vigilada
planes de desarrollo, necesidades básicas insatisfechas, límite máximo del
monto anual de las inversiones, gastos administrativos y la formación de las
reservas
(v)
Reconocer, suspender y cancelar la
personería jurídica de las entidades sometidas a su vigilancia;
(vi)
Aprobar o improbar los estatutos
internos de cada entidad sometida a su vigilancia así como las modificaciones
que se hagan a ellos;
(vii)       Aprobar o improbar los actos de elección y de decisión
de sus asambleas de afiliados y organismos directivos;
(viii)    Imponer, por medio de resoluciones motivadas,
sanciones pecuniarias a los representantes legales, los miembros de los
consejos directivos, los revisores fiscales y los funcionarios de las entidades
sometidas a su vigilancia, por infracción a las leyes y estatutos, o por
inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia;
(ix)
Intervenir administrativamente, en
forma total o parcial, las entidades sometidas a su vigilancia, por infracción
a las leyes y estatutos, o por inobservancia de las instrucciones impartidas
por la Superintendencia;
(x)
Adoptar medidas cautelares como:
a. Intervención administrativa total de la entidad vigilada; b. Intervención
administrativa parcial, por servicios o por áreas geográficas o de operación;
c. Imposición de multas sucesivas hasta por cien (100) salarios mínimos legales
mensuales hasta que cese la actuación ilegal o no autorizada; d. Vigilancia
especial con el fin de superar, en el menor tiempo posible, con la situación
que ha dado origen a la medida.
(xi)
Emitir las ordenes necesarias para
que se suspendan de inmediato las prácticas ilegales o no autorizadas y se
adopten las medidas correspondientes correctivas y de saneamiento; y
(xii)       Ordenar la práctica de visitas especiales u ordinarias
a las entidades vigiladas, así como la práctica de investigaciones
administrativas.
103. Finalmente, la Corte observa que el régimen de
autorizaciones previas sobre ciertos negocios y operaciones implica una
externalidad negativa para las actuaciones de las cajas de compensación
familiar, que concurren en varios sectores económicos con otros agentes que
no están sometidos a esta misma restricción.
En relación con este aspecto, se debe considerar lo
expuesto en esta providencia con respecto al cambio del contexto económico que
han experimentado las cajas de compensación familiar, en la medida en que
actualmente intervienen en varios sectores de la economía que están regidos por
reglas de mercado. No obstante, estas corporaciones quedan en desventaja
respecto de los demás actores económicos que concurren con ellas en las
distintas actividades económicas que están facultadas para desempeñar. En este
sentido, las medidas analizadas implican una desigualdad para las cajas de compensación
para reaccionar a la dinámica del mercado, lo cual puede incidir en la libre
competencia.
104. En consecuencia, las normas demandadas no se ajustan a
criterios de razonabilidad por cuanto: (i) existen otras medidas para
garantizar la destinación específica de estos recursos; (ii) se ha distinguido
entre el patrimonio de la entidad que administra los recursos parafiscales y
dichas rentas; (iii) los órganos de control son competentes para ejercer
vigilancia administrativa (en materia fiscal y disciplinaria) respecto de los
recursos parafiscales y sus administradores; (iv) existe un cambio de contexto
normativo y económico para las cajas de compensación, el cual deriva en que la
restricción sobre sus operaciones económicas se torne irrazonable; (v) la
Superintendencia del Subsidio Familiar cuenta con múltiples funciones de
intervención para evitar que se presente una destinación indebida de los
recursos parafiscales; y (vi) estas medidas implican una externalidad negativa
para las actuaciones de las cajas de compensación familiar, lo cual puede
afectar la libre competencia.
Desconocimiento del deber de imparcialidad en
el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control. Las normas
demandadas permiten que la Superintendencia del Subsidio Familiar participe en
la producción de actos que, posteriormente, serán objeto de su vigilancia y
control
105. De conformidad con la Constitución Política[306]
y la jurisprudencia de esta Corporación[307], el
ejercicio de la función administrativa se encuentra sujeto al principio de
imparcialidad. En este sentido, la inspección, vigilancia y control que
desempeñan las superintendencias sobre los distintos sectores sometidos a su
vigilancia deben ejecutarse con arreglo a este mandato. Al respecto, la Corte
Constitucional ha señalado:
“[E]n desarrollo de la atribución referente
al control, vigilancia y supervisión por parte de la superintendencia bancaria,
esta instruye a las instituciones sujetas a control, sobre la manera como se
debe asegurar el cumplimiento de la actividad, fija criterios técnicos y
jurídicos, practica inspecciones, establece los parámetros para asegurar el
cumplimiento de las normas, todo lo cual, sin lugar a dudas, la obliga a
tomar una posición frente a las entidades, que a la postre condiciona el
ejercicio imparcial de sus atribuciones jurisdiccionales en estos puntos
(…) Considera la Corte que la función de inspección, control y vigilancia
permite a las superintendencias dar instrucciones que comprometen un criterio
de imparcialidad”[308].
Particularmente, en relación con el deber
de imparcialidad de las superintendencias, la jurisprudencia constitucional[309]
ha sostenido que resulta contrario a este postulado que las entidades controlen
actos administrativos en cuya producción participaron. Sobre este punto, la
Corte ha indicado que, “si el funcionario que debe decidir judicialmente un
asunto en esa entidad se encuentra sometido a instrucciones al respecto por sus
superiores, o tuvo que ver previamente con la materia sujeta a controversia, es
obvio que no reúne la independencia y la imparcialidad que tiene que tener toda
persona que ejerza una función jurisdiccional”[310].
106. Tales criterios resultan aplicables para la
presente decisión pese a que no se trata de un grado de imparcialidad tan
elevado como el que requiere la función judicial. En efecto, aunque las
funciones administrativas exigen un nivel menor de garantía de este principio,
ello no quiere decir que se le faculte a los funcionarios llevar a cabo el
seguimiento de actos en los cuales ellos mismos tuvieron una participación
decisiva y que, eventualmente, pueden comprometer sus responsabilidades en
materia penal, disciplinaria, patrimonial, fiscal, etc.
107. De este modo, es claro que las normas
demandadas afectan el ejercicio imparcial de estas funciones, en la medida en
que, al otorgar las autorizaciones previas para la negociación de toda clase de
bienes inmuebles y para la realización de planes y proyectos, la
Superintendencia del Subsidio Familiar interviene en la etapa de preparación de
actos normativos que, posteriormente, tendrá el deber de inspeccionar, vigilar
y controlar en razón de las demás funciones que la ley le asigna.
En tal sentido, al haber otorgado su
aprobación previa a un acto jurídico, es posible que la superintendencia o sus
funcionarios vean comprometidos sus intereses si, a partir de dicha actuación,
se genera un resultado adverso a la protección de los principios y bienes que
su intervención pretende garantizar, por cuanto estaría comprometida su propia
responsabilidad patrimonial e incluso la penal y disciplinaria de sus
servidores al establecer que el acto que aquella aprobó pone en riesgo los
recursos públicos de los trabajadores.
En otras palabras, al haber aprobado o
improbado la negociación sobre un inmueble de propiedad de la caja de
negociación familiar o al haberse autorizado previamente un programa, proyecto
o plan de inversión sobre obras y negocios, la Superintendencia ha dado ya un
concepto respecto de su viabilidad y, en algunos casos, de su conveniencia. Por
lo anterior, las intervenciones que en el futuro realice, relacionadas con
tales operaciones estarán influenciadas por esta situación, pues no podría valorar
las mismas acciones de manera diferente sin transgredir la prohibición de
desconocer sus propios actos.
En consecuencia, para la Sala las
atribuciones de inspección, vigilancia y control entrañan un deber de
imparcialidad en el ejercicio de la función administrativa, el cual, si bien no
tiene el mismo carácter que aquel que se exige cuando se realiza una actuación
judicial, sí implica necesariamente que la Superintendencia no participe en la
producción de actos que, posteriormente, serán objeto de seguimiento y
verificación por la entidad.
Conclusiones
108. La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en primer lugar, desestimó los cuestionamientos tanto del Procurador como de
otros intervinientes sobre la vigencia de las normas acusadas, al reconocer la
permanencia de tales disposiciones en el ordenamiento jurídico. En segundo
lugar, al avanzar en el estudio de fondo respecto de ellas, integró la unidad normativa con el numeral
11 del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992, toda vez que esta disposición
subrogó una de las normas acusadas –el literal g) del artículo 6° de la Ley 25
de 1981– y el numeral 10 de la misma normativa, por cuanto la
inconstitucionalidad de los preceptos demandados conllevaría a la inexequibilidad
de dicho precepto. Además, reconoció que tales disposiciones forman parte de
los decretos cuya competencia corresponde a la Corte Constitucional y no al
Consejo de Estado, en razón de su fuerza material de ley.
Establecido lo anterior, la Corte examinó como único
cargo de inconstitucionalidad la aparente violación de los artículos 115 y 189
de la Constitución Política. Para la actora, las normas demandadas desconocían la naturaleza constitucional de las
funciones de inspección, vigilancia y control asignadas las superintendencias,
así como su deber de imparcialidad, en tanto imponían a las cajas de
compensación familiar la obligación de contar con aprobación previa de la
Superintendencia del Subsidio Familiar para ciertas actuaciones como (i) la
negociación de toda clase de bienes inmuebles de su propiedad y (ii) la
adopción de los planes, programas y proyectos de inversión para obras sociales
de dichas instituciones.
Para resolver esta cuestión, la Sala Plena estudió (i)
los límites al margen de configuración del Legislador en la determinación de la
estructura y funciones de las entidades que forman parte de la Rama Ejecutiva
del Poder Público; (ii) la naturaleza de las funciones de inspección,
vigilancia y control atribuidas al Presidente de la República y delegadas en
las superintendencias; (iii) la naturaleza de las cajas de compensación
familiar, su objeto, los principios que rigen sus actuaciones y el carácter de
los recursos que administran; y (iv) el marco normativo de las atribuciones
otorgadas a la Superintendencia del Subsidio Familiar para autorizar las
operaciones, negocios y actuaciones de las cajas de compensación familiar.
Con fundamento en estas consideraciones, la Corte
Constitucional concluyó que el Legislador debe respetar los límites que imponen
los mandatos constitucionales para la definición de las funciones de
inspección, vigilancia y control. En desarrollo de ellos, no puede generar un
grado de intromisión tal, que anule la autonomía de los particulares y las
facultades de las entidades vigiladas, pues estas atribuciones se enmarcan en
el concepto de regulación económica, que implica el establecimiento de pautas
de acción para los agentes económicos y sociales.
Así, al analizar las atribuciones previstas por las
normas demandadas, la Sala consideró que ellas desbordaban las funciones de
inspección, vigilancia y control, asignadas al Presidente de la República y
delegadas en la Superintendencia del Subsidio Familiar, en la medida en que
implicaban la cogestión con las entidades vigiladas. Para la Corte, las
disposiciones señaladas permitían que la Superintendencia se convirtiera en una
especie de agente que tomaba decisiones sobre la conveniencia de las
actuaciones de las cajas de compensación familiar; circunstancia que desplazaba
a los órganos directivos de estas instituciones.
Aunado a lo anterior, la Corte estimó que las normas
demandadas no se ajustaban a criterios de razonabilidad respecto del control y
vigilancia por cuanto: (i) existen otras medidas para garantizar la destinación
específica de los recursos parafiscales administrados por las cajas de
compensación familiar; (ii) los órganos de control son competentes para ejercer
vigilancia administrativa (en materia fiscal y disciplinaria) respecto de tales
recursos y sus administradores; (iii) existe un cambio de contexto normativo y
económico para las cajas de compensación, que hace que la restricción en sus
operaciones económicas se torne irrazonable; y (iv) la Superintendencia del
Subsidio Familiar cuenta con múltiples funciones de intervención para evitar
que se presente una destinación indebida de los recursos parafiscales.
Finalmente, la Sala concluyó que se desconocía el
deber de imparcialidad en el ejercicio de la función administrativa, por cuanto
las normas demandadas permitían que la Superintendencia del Subsidio Familiar
participara en la producción de actos que, posteriormente, serían objeto de su
vigilancia y control.
VIII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del Pueblo, y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “y aprobar o improbar toda
clase de negociaciones de bienes inmuebles de su propiedad”, contenida en el
literal g) del artículo 6° de la Ley 25 de 1981, subrogado por el numeral 11
del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992.
SEGUNDO. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “Los planes y programas
antedichos serán sometidos al estudio y aprobación de la Superintendencia del
Subsidio Familiar”, contenida en el numeral 2° del artículo 54 de la Ley 21
de 1982.
TERCERO. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 63 de la Ley 21 de 1982 y el
numeral 10° del artículo 7° del Decreto 2150 de 1992.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Ausente en comisión
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folios 51 a 56, Cuaderno
No. 1.
[2]
Folio 58, Cuaderno No. 1. En su escrito, la actora solicitó a la
Magistrada Sustanciadora: “1. Que aclare los numerales tercero y
cuarto de la parte resolutiva del Auto del 19 de septiembre de 2018, en el
sentido de explicar si el término de tres (3) días para corregir corre para
todo el escrito de demanda o solo para el segundo cargo inadmitido. Y si la
consecuencia por no corregir deriva en el rechazo del cargo inadmitido o de
toda la demanda.
2. Que, si luego de
estudiada la solicitud de aclaración concluye que la consecuencia por no
corregir deriva solamente en el rechazo del cargo inadmitido, comprenda este
escrito como un desistimiento del cargo segundo de la demanda por ‘afectación
del principio de buena fe e intervención injustificada a la libre iniciativa
privada (artículos 83, 333, 334 de la C.P.)’.
3. Que, si luego de
estudiada la solicitud de aclaración concluye que la consecuencia por no
corregir deriva en el rechazo de toda la demanda, comprenda este escrito como
una corrección del cargo inadmitido en los términos del Auto de 19 de
septiembre de 2018”.
[3]
Folios 66 a 69, Cuaderno No. 1.
[4] En la providencia, se explicó que en el caso de los autos que se profieren en el
curso del proceso de control abstracto de constitucionalidad, no procede la
aclaración consagrada en el artículo 285 del Código General del Proceso, con fundamento en las siguientes razones: (i) El procedimiento para el ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional se rige por lo
previsto en el Decreto 2067 de 1991, normativa que, por su carácter
especial, excluye la aplicación de estatutos generales como el Código General
del Proceso; (ii) el único recurso que fue previsto por el Decreto 2067 de 1991
fue el de súplica, en los términos señalados en el artículo 6° del aludido
Decreto; (iii) no es posible extender a los autos dictados en el trámite de
constitucionalidad la interpretación que ha realizado la Sala Plena de la Corte
respecto de las sentencias de control abstracto, las cuales tienen efectos erga
omnes y hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, a diferencia de los
autos proferidos en el marco de dicho trámite.
[5] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Mediante Auto 305 de 2017, la
Sala Plena de la Corte Constitucional decretó la suspensión de términos para
los procesos de constitucionalidad que se encontraban admitidos hasta ese
momento y dispuso que dicha medida también aplicaría para aquellos trámites que
fueran admitidos o asumidos por la Corte posteriormente.
[6] Folios 24 y 25, Cuaderno No. 2. Auto 020 del 30 de enero de 2019.
[7] El parágrafo 1
del artículo 20 de la Ley 789 de 2002 señala, en lo pertinente, que “[e]l
Control se ejercerá por regla general de manera posterior, salvo en aquellas
Cajas en que la Superintendencia de Subsidio Familiar mediante resolución
motivada que así lo disponga”.
[8] Folio 9, Cuaderno No. 1.
[9] Folio
39, Cuaderno No. 1.
[10]
La actora refiere, entre otras, las Sentencias C-575 de
1992, C-508 de 1997, C-1173 de 2000, C-711 de 2001, C-655 de 2003, C-041 de
2006, C-341 de 2007, C-337 de 2011, T-942 de 2014 y T-623 de 2016.
[11] Folios 11 a 15, Cuaderno No. 1.
[12]
La Sentencia C-570 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), en el aparte
citado por la demandante, indicó: “Las funciones de inspección, vigilancia y
control se caracterizan por lo siguiente: (i) la función de inspección se
relaciona con la posibilidad de solicitar y/o verificar información o
documentos en poder de las entidades sujetas a control, (ii) la vigilancia
alude al seguimiento y evaluación de las actividades de la autoridad vigilada,
y (iii) el control en estricto sentido se refiere a la posibilidad del ente que
ejerce la función de ordenar correctivos, que pueden llevar hasta la
revocatoria de la decisión del controlado y la imposición de sanciones. Como se
puede apreciar, la inspección y la vigilancia podrían clasificarse como
mecanismos leves o intermedios de control, cuya finalidad es detectar
irregularidades en la prestación de un servicio, mientras el control conlleva
el poder de adoptar correctivos, es decir, de incidir directamente en las
decisiones del ente sujeto a control” (Folio 20).
[13]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[14] Folio 20, Cuaderno No.
1.
[15] Folio 3,
Cuaderno No. 1.
[16] Folio
24, Cuaderno No. 1.
[17] Folios 24 y 25, Cuaderno No. 1.
[18] Folio 23,
Cuaderno No. 1.
[19] Folio 4,
Cuaderno No. 1.
[20] Folio 49,
Cuaderno No. 1.
[21]
“ARTÍCULO 20. RÉGIMEN DE INSPECCIÓN Y VIGILANCIA. Las autorizaciones
que corresponda expedir a la autoridad de inspección, vigilancia y control, se
definirán sobre los principios de celeridad, transparencia y oportunidad.
Cuando se trate de actividades o programas que demanden de autorizaciones de
autoridades públicas, se entenderá como responsabilidad de la respectiva Caja o
entidad a través de la cual se realiza la operación, la consecución de los
permisos, licencias o autorizaciones, siendo función de la autoridad de
control, verificar el cumplimiento de los porcentajes de ley. Las
autorizaciones a las Cajas se regularán conforme los regímenes de autorización
general o particular que se expidan al efecto. El Control, se ejercerá de
manera posterior sin perjuicio de las funciones de inspección y vigilancia.
Corresponde a la
Superintendencia del Subsidio Familiar, frente a los recursos que administran
las Cajas de Compensación Familiar y a la Superintendencia Nacional de Salud
frente a los recursos que administran las entidades promotoras de salud la
inspección, vigilancia y control. Las entidades mencionadas, con el objeto de
respetar la correcta destinación de los recursos de la seguridad social,
conforme lo previsto en el artículo 48 de la Constitución Nacional no estarán
obligadas a cancelar contribuciones a las Contralorías”.
[22] Folio 43,
Cuaderno No. 1.
[23]
Folios 112 a 121, Cuaderno No. 1. Escrito presentado por Inés Adriana Valencia
Galeano.
[24] Folio 121, Cuaderno No. 1.
[25] Folio 116, Cuaderno No. 1.
[26] Folio 115, Cuaderno No. 1.
[27]
En particular, se refirió a (i) la habilitación prevista para la
Superintendencia de Economía Solidaria, en relación con la autorización previa
para la aprobación de los estados financieros en algunos casos (Decreto 590 de
2016), (ii) la Superintendencia de Sociedades debe autorizar previamente las
reformas estatutarias de fusión y escisión entre las sociedades comerciales
vigiladas (Ley 222 de 1995); (iii) la potestad prevista en relación con ciertas
operaciones de las empresas de vigilancia y seguridad privada (Decreto 2453 de
1993); (iv) la competencia de la Superintendencia Financiera de autorizar los
programas publicitarios para promover valores que se ofrezcan al público, así
como la apertura, traslado y cierre de sucursales y oficinas de las entidades
vigiladas. En ambos casos, se permite otorgar autorizaciones generales (Decreto
2793 de 1991); y (v) las autorizaciones que debe otorgar la Superintendencia
Nacional de Salud a las EPS y a las IPS, reguladas por las circulares externas
de dicha entidad.
[28] Folio
120, Cuaderno No. 1.
[29]
Folios 131 y 132, Cuaderno No. 1. Escrito presentado por Jorge Alejandro
Gómez Bedoya.
[30] Folio 131,
Cuaderno No. 1.
[31] Ibídem.
[32] Folio
132, Cuaderno No. 1.
[33]
Folios 137 a 140, Cuaderno No. 1. Escrito presentado por Luis Carlos
Coral Rosero.
[34] Ibídem.
[35] Folio 138, Cuaderno No. 1.
[36] Sentencia
C-595 de 1992 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[37] Folio 139, Cuaderno No. 1.
[38]
Folios 152 a 163, Cuaderno No. 1. Escrito presentado por el Director del
Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de la Universidad Externado de
Colombia, Alberto Montaña Plata.
[39] Folio 155, Cuaderno No. 1.
[40] Folio 156, Cuaderno No. 1.
[41] Folio 157, Cuaderno No. 1.
[42] Ibídem.
[43] Folio 158, Cuaderno No. 1.
[44] Ibídem.
[45]
Folio 155, Cuaderno No. 1. Así mismo, manifiesta que no es
admisible sustentar la inconstitucionalidad de la norma por la presunta demora
para que la Superintendencia de Subsidio Familiar adopte una decisión sobre la
aprobación de los negocios que la requieren, pues ello desconoce que todos los
procesos administrativos conllevan inversión del tiempo del particular
involucrado, por lo que éste tiene la obligación de planear adecuadamente su
gestión y sus procesos de planificación.
[46]
Folios 168 a 173, Cuaderno No. 1. Escrito presentado por
el señor Néstor Iván Arias Afanador, en calidad de apoderado de la entidad.
[47] Folio 173, Cuaderno No. 1.
[48] Ibídem.
[49] Folio 168, Cuaderno No. 1.
[50] Folio 173, Cuaderno No. 1.
[51]
Folios 177 a 184, Cuaderno No. 1. Escrito presentado por el
señor Luis Fernando Sánchez Huertas, Decano de la Facultad de Derecho y
Ciencias Políticas de la Universidad de Ibagué.
[52] Folio
181, Cuaderno No. 1.
[53]
Ibídem. Sobre el particular, el interviniente manifiesta que: “negociar
bienes inmuebles de su propiedad no son del giro ordinario de los negocios de
las Cajas de compensación (sic), puede ser una situación administrativa con su
sede, que se va a vender y no es una actividad diaria, es más consideramos que
es una actividad excepcional, y la aprobación o no por parte de la
Superintendencia de Subsidio Familiar es cumplir con una función legal de
vigilancia y control”.
[54] Folios 216 a 223, Cuaderno
No. 2. Escrito presentado por la señora Patricia Elena Mira Avendaño.
[55] Folio 222. Cuaderno No.
2.
[56] Folio 218. Cuaderno No.
2.
[57] Folio
223. Cuaderno No. 2.
[58] Folios 288 a 306. Cuaderno No. 2. Escrito presentado por el señor Christian Edwer Castellanos Espitia.
[59] Folio
305. Cuaderno No. 2.
[60] Folio
304. Cuaderno No. 2.
[61] Sentencia C-1005 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[62] Auto 049 de
2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[63] Folio 305. Cuaderno No. 2.
[64]  Folios 314 a 320. Cuaderno
No. 2. Escrito presentado el 4 de marzo de 2019 por Álvaro Salcedo Saavedra.
[65] Folio 319. Cuaderno
No. 2.
[66]
Folios 322 a 331. Cuaderno No. 2. Escrito presentado por Camila Zuluaga
Hoyos, Esteban Guerrero Álvarez, Mónica Alejandra Roa Hastamory y Natalia
Rodríguez Álvarez.
[67] Folio
324. Cuaderno No. 2.
[68] Folio 330. Cuaderno No.
2.
[69] Ibídem.
[70]
Folios 333 a 363. Cuaderno No. 2. Escrito presentado por Adriana María
Guillén Arango, representante legal de ASOCAJAS.
[71] Folio 336.
Cuaderno No. 2.
[72] Folio 337.
Cuaderno No. 2.
[73] Folio 338. Cuaderno No.
2.
[74] Folio 339.
Cuaderno No. 2.
[75]
Folio 334. Cuaderno No. 2. Para la interviniente, en dicha norma legal:“(i)
se reguló a través de principios la forma como deben expedirse las
autorizaciones (principios de celeridad, transparencia y oportunidad); (ii)
señaló que la autoridad de inspección vigilancia y control (sic) no puede
solicitar más documentación que la estrictamente necesaria para desempeñar su labor,
en especial, no debía pedir documentos cuya expedición correspondiera a otra
autoridad pública; (iii) se modificó la denominada autorización previa a la que
debían someterse TODAS las CCF, para pasar al régimen que por esencia se
enmarca dentro de las funciones de inspección vigilancia y control, esto es un
sistema de autorizaciones generales y particulares que se determina en función
de la situación especial y subjetiva del ente vigilado –no del tipo de
actividad- y (iv) en concordancia con el anterior punto, se pasó de una regla
general de autorización previa o una de autorización posterior, salvo que, en
atención de las particularidades de determinada Caja, la Superintendencia,
mediante acto motivado, decidiera lo contrario”.
[76] Folio 347. Cuaderno No.
2.
[77] Folio 347. Cuaderno No.
2.
[78] Folio 355.
Cuaderno No. 2.
[79] Sentencia C-228 de 2010
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[80] Folio 355.
Cuaderno No. 2.
[81]
A modo de ejemplo, cita, entre otras, la existencia de un Comité de Auditoria o
de un revisor fiscal, la implementación de funciones preventivas y la facultad
de instrucción de la Superintendencia del Subsidio Familiar.
[82] Folios 404 a 406. Cuaderno
No. 3. Escrito presentado por Alfredo José Delgado Ávila en calidad de Jefe de
la Oficina Jurídica del Ministerio del Trabajo.
[83]
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. C.P. Ramiro Saavedra Becerra. Rad.:
11001-03-26-000-1998-00017.
[84] Folio 406. Cuaderno
No. 3.
[85] Folio 406. Cuaderno
No. 3.
[86] Folio 406. Cuaderno
No. 3.
[87] Folio 406. Cuaderno No. 3.
[88] Escrito presentado por Ricardo Andrés Urrutia García. Folios 408 a
420. Cuaderno No. 3.
[89] Folio
412. Cuaderno No. 3.
[90] Folios 414 y 415. Cuaderno No. 3.
[91] Folio 418. Cuaderno No. 3.
[92]
Folio 418. Cuaderno No. 3.
[93]
Escrito presentado el 8 de marzo de 2019 por Aura Elvira Gómez Martínez.
Folios 424 a 433. Cuaderno No. 3.
[94] Folio 425. Cuaderno
No. 3.
[95] Corte Suprema de Justicia, Sala Plena. Sentencia 32 del 19 de marzo
de 1987.
[96]
Compilado en el artículo 2.2.7.5.3.1 y siguientes de la Sección 3, Capítulo 5,
Título 7, Libro II del Decreto único Reglamentario del Sector Trabajo1072 de
2015, y cita los artículos 2.2.7.5.3.3 y 2.2.7.5.3.4.
[97] Folio 428.
Cuaderno No. 3.
[98] Sentencia
C-629 de 2011 M.P. Humberto Sierra Porto-
[99] Folio 428.
Cuaderno No. 3.
[100]
“ARTICULO 43. Los aportes recaudados por las cajas por concepto del subsidio
familiar se distribuirán en la siguiente forma:
1. Un cincuenta y cinco
por ciento (55%) para el pago del subsidio familiar en dinero.
2. Hasta un diez por
ciento (10%) para gastos de instalación, administración y funcionamiento.
3. Hasta un tres por
ciento (3%) para la construcción de la reserva legal de fácil liquidez dentro
de los límites de que trata la presente Ley.
4. El saldo se apropiará
para las obras y programas sociales que emprendan las Cajas de Compensación con
el fin de atender el pago del subsidio en servicios o especie, descontados los
aportes que señale la Ley para el sostenimiento de la Superintendencia del
Subsidio Familiar.
PARAGRAFO 1o. Los
rendimientos y productos líquidos de las operaciones que efectúen las Cajas de
Compensación Familiar, así como los remanentes presupuestales de cada en
ejercicio, serán aprobados por el Consejo Directivo el cual deberá destinarlos
bien al pago del subsidio en dinero, bien a la realización de obras y programas
sociales con estricta sujeción a lo establecido en el artículo 62”.
[101] Folio 430. Cuaderno No.
3.
[102] Sentencia
C-095 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil
[103] Folio 444. Cuaderno No.
3.
[104] Sentencia C-348 de 2017
M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo.
[105]
“En los términos del artículo 241 de la Carta, el control de
constitucionalidad supone un juicio de contradicción entre una norma de
inferior jerarquía y la norma superior, con el propósito de expulsar del
ordenamiento jurídico las disposiciones que infrinjan sus mandatos (validez),
por lo que es imprescindible que el precepto demandado se encuentre vigente y
surtiendo efectos jurídicos. Esto por cuanto la acción de inconstitucionalidad
debe dirigirse contra disposiciones que integran el sistema jurídico, lo que
conduce, en principio, a la imposibilidad de que este Tribunal se pronuncie
sobre disposiciones que han sido objeto de derogación” (Subraya fuera del
texto original).
[106] Sentencia
C-348 de 2017 M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo.
[107] Corte
Suprema de Justicia. Sentencias del 27 de mayo de 1982 y del 19 de marzo de
1987.
[108] Folio 455.
Cuaderno No. 3.
[109] Ibídem.
[110]
El presente acápite es retomado a partir de las Sentencias C-200 de 2019
y C-019 de 2015, ambas con ponencia de la Magistrada Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[111]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[112]
M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[113]
Véanse, entre otras, las Sentencias C-032 de 2017, C-516 de
2016 y C-412 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos; C-348 de 2017, M.P. Iván Humberto
Escrucería Mayolo, entre otras.
[114]
Sentencia C-044 de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[115]
Estos tres tipos de derogatorias han sido retomados por la jurisprudencia constitucional y definidos del siguiente modo: “(i) Expresa, cuando
el legislador determina de manera precisa el o los artículos que retira del
ordenamiento jurídico, por lo que no se hace necesaria ninguna interpretación,
ya que simplemente se cumple una función de exclusión desde el momento que así
se establezca; (ii) Tácita, obedece a un cambio de legislación, a la existencia de una
incompatibilidad entre la anterior y la nueva ley, lo cual hace indispensable
la interpretación de ambas leyes para establecer la vigente en la materia o si
la derogación es parcial o total. Tiene como efecto limitar en el tiempo la
vigencia de una norma, es decir, suspender la aplicación y capacidad
regulatoria, aunque en todo caso el precepto sigue amparado por una presunción
de validez respecto de las situaciones ocurridas durante su vigencia.  Cuando
se deroga tácitamente una disposición no se está frente a una omisión del
[L]egislador, sino que al crear una nueva norma ha decidido que la anterior
deje de aplicarse siempre que no pueda conciliarse con la recientemente
aprobada. Así lo ha sostenido la Corte al indicar que la derogación no
necesariamente es expresa, sino que debe darse por otra de igual o superior
jerarquía y de aquella surge la incompatibilidad con las disposiciones de la
antigua, que suele originarse en una declaración genérica en la cual se dispone
la supresión de todas las normas que resulten contrarias a la expedida con
ulterioridad; (iii) Orgánica, refiere a [sic] cuando la nueva ley regula integralmente la
materia, que en términos de la Corte Suprema de Justicia supone “que la nueva
ley realiza una mejora en relación con la ley antigua; que aquella es más
adecuada a la vida social de la época y que, por tanto, responde mejor al ideal
de justicia, que torna urgente la aplicación de la nueva ley; [...] que por lo
mismo debe ser lo más amplia posible para que desaparezcan las situaciones que
el propio legislador ha querido condenar y evidentemente arrasó con la ley
nueva” (Sentencia C-044 de 2018 M.P. José Fernando
Reyes Cuartas).
[116]
La subrogación, como modalidad de derogación, se explica en la Sentencia C-019
de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[117]
Sentencia C-502 de 2012 M.P. Adriana María Guillén Arango.
[118]
Sentencia C-502 de 2012 M.P. Adriana María Guillén Arango.
[119]
M.P. Alexei Julio Estrada.
[120] La Corte constató que, entre la interposición de la
demanda y la expedición de la sentencia tuvo lugar la subrogación del artículo
16 del Decreto 4923 de 2011. En efecto, el referido decreto surgió con
fundamento en la autorización otorgada por el Acto Legislativo 05 de 2011 y
debido a que el Congreso de la República no elaboró una regulación del Sistema
General de Regalías con antelación al 31 de diciembre de 2011. Sin embargo, el
mismo año el Congreso había iniciado el trámite legislativo de una iniciativa
del Gobierno que reprodujo en idénticos términos el aparte acusado.
[121] Véase también:
Sentencia C-156 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[122]
Esta misma tesis fue adoptada en las Sentencias
C-502 de 2012 M.P. Adriana María Guillén Arango y C-156 de 2013 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva. En el primero de los fallos citados se sostuvo: “la
Corte define una postura con relación a mantener su competencia para
pronunciarse sobre la constitucionalidad de disposiciones que, al momento de
fallar, se encuentran subrogadas, siempre y cuando el contenido normativo
acusado se haya mantenido inalterado en el nuevo precepto y las razones de
inconstitucionalidad o constitucionalidad alegadas por el demandante y los
intervinientes resulten igualmente pertinentes. Lo anterior, además, en
cumplimiento de los principios que rigen el acceso a la justicia en un Estado
Social de Derecho y que incluyen la economía procesal, la celeridad, la
prevalencia del derecho sustancial y, de manera especial, el carácter público
de la acción impetrada (artículos 29, 228, 229, 40 num 6º, 241 num 4º C.P.). De
modo que, si tiene sentido que el juez constitucional se pronuncie sobre normas
derogadas o sobre normas transitorias de vigencia expirada, con mayor razón
debe tenerlo para ejercer su función de guardián de la Carta respecto de normas
que subsisten, pero que se ubican en una disposición distinta de la acusada”.
[123]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[124] Sentencia C-724 de
2007 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[125]
M.P. Alberto Rojas Ríos.
[126]
Sentencia C-291 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[127]
“Por el cual se reglamenta la Ley 25 de 1981 por la cual se crea la
Superintendencia del Subsidio Familiar y se dictan otras disposiciones, y la
Ley 21 de 1982 por la cual se modifica el régimen del subsidio familiar y se
dictan otras disposiciones”.
[128] “Por el cual se
reglamentan parcialmente las Leyes 21 de 1982, y 71 de 1988”.
[129]
“Por el cual se reestructura la Superintendencia del Subsidio Familiar”.
[130]
“Artículo Transitorio 20.  El Gobierno Nacional, durante el término
de dieciocho meses contados a partir de la entrada en vigencia de esta
Constitución y teniendo en cuenta la evaluación y recomendaciones de una
Comisión conformada por tres expertos en Administración Pública o Derecho
Administrativo designados por el Consejo de Estado; tres miembros designados
por el Gobierno Nacional y uno en representación de la Federación Colombiana de
Municipios, suprimirá, fusionará o reestructurará las entidades de la rama
ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y
comerciales y las sociedades de economía mixta del orden nacional, con el fin
de ponerlas en consonancia con los mandatos de la presente reforma
constitucional y, en especial, con la redistribución de competencias y recursos
que ella establece”.
[131]
Sentencias C-032 de 1996 M.P. Fabio Morón Díaz; C-265 de 1995 M.P. Antonio
Barrera Carbonell; y C-104 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[132]
“Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección
social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo”.
[133]
“Por el cual se reglamentan los artículos 6°, 7°, 10, 11, 16, numerales 8 y
13, 20, 21 numeral 2 y 24 de la Ley 789 de 2002, en lo relacionado con la
administración y gestión de los recursos para el Fondo de Fomento del Empleo y
Protección al Desempleo”.
[134]
“Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia del Subsidio
Familiar y se determinan las funciones de sus dependencias”.
[135]
Es pertinente recordar que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de
Estado, “los decretos expedidos al amparo de la competencia otorgada al
Presidente por el artículo 189.16 de la Constitución (i) tienen naturaleza de
disposiciones administrativas, y por ende (contrario a lo señalado por una de
las partes) no tienen fuerza de ley” (Consejo de Estado. Sección Primera.
Sentencia de 20 de noviembre de 2014. C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad.
11001-03-24-000-2013-00252-00).
[136]
“Por el cual se establece el régimen de autorización para los planes,
programas y proyectos de inversión en obras y servicios sociales que
desarrollen las Cajas de Compensación Familiar y se dictan otras
disposiciones”.
[137] “Por medio del cual
se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo”.
[138]
El Consejo de Estado se ha pronunciado específicamente en
relación con la naturaleza de esta norma y ha concluido que tiene “la misma
fuerza o entidad normativa que la ley, por cuanto la materia que regula está
atribuida ordinariamente al Congreso, sólo que el gobierno hizo las veces de
legislador transitorio ante la revocatoria del mandato de aquél” (Véanse:
Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 11 de abril de 2019. C.P.
Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. 11001-03-24-000-2009-00571-00; Consejo de
Estado. Sección Primera. Sentencia de 13 de mayo de 1993. C. P. Miguel González
Rodríguez. Rad. 2249).
[139]
Sentencias C-1126 de 2008 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-758 de 2004 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa; C-638 de 1996 M.P. Fabio Morón Díaz; C-447 de 1996
M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-358 de 1994. M.P. José Gregorio Hernández Galindo;
y C-104 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[140]
Sentencias C-032 de 1996 M.P. Fabio Morón Díaz; C-265 de 1995 M.P. Antonio
Barrera Carbonell; y C-104 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell. En similar
sentido, se ha pronunciado el Consejo de Estado, al señalar que: “los
decretos expedidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de la facultad
conferida por el art. transitorio 20, tienen la misma fuerza normativa que la
ley, por cuanto la materia que regulan está atribuida ordinariamente al
Congreso; sólo que el Gobierno Nacional hizo las veces de [L]egislador
transitorio ante la revocatoria del mandato de aquél” (Consejo
de Estado. Sección Primera. Sentencia de 13 de mayo de 1993. C. P. Miguel
González Rodríguez. Rad. 2249).
[141] M.P. Mauricio González
Cuervo.
[142]
Ibídem. Esta conclusión ha sido reiterada, a modo de obiter dictum, en
las Sentencias C-173 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo; C-352 de 2017,
M.P. Alejandro Linares Cantillo; y C-187 de 2019, M.P. José Fernando Reyes
Cuartas.
[143] Ibídem.
[144] M.P. Nilson Pinilla
Pinilla.
[145]
“Así, en virtud de la potestad legislativa que ejerce el Congreso,
corresponderá a esta corporación el estudio de constitucionalidad de los
asuntos con contenido material de ley (…) En este ámbito, serán también de su
conocimiento los decretos o actos cuya expedición, de ordinario o de manera
transitoria, la Constitución le atribuye a otros órganos distintos del Congreso
de la República, siempre que regulen asuntos sometidos a reserva ordinaria o
especial de ley, así su denominación suponga aparentemente el conocimiento y
decisión de otra autoridad constitucional” (Sentencia C-400 de 2013. M.P.
Nilson Pinilla Pinilla).
[146]
“[E]sta [C]orporación siempre ha afirmado que la Corte Constitucional tiene
la más amplia competencia sobre el control abstracto de constitucionalidad y
que el Consejo de Estado, por vía residual, conoce de todos aquellos actos que
no le hayan sido atribuidos” (Sentencia C-400 de 2013. M.P. Nilson Pinilla
Pinilla).
[147] M.P.
Alejandro Linares Cantillo.
[148]
“Artículo Transitorio 20.  El Gobierno Nacional (…) suprimirá,
fusionará o reestructurará las entidades de la rama ejecutiva, los
establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las
sociedades de economía mixta del orden nacional, con el fin de ponerlas en
consonancia con los mandatos de la presente reforma constitucional y, en
especial, con la redistribución de competencias y recursos que ella establece”.
[149]“Artículo
150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas
ejerce las siguientes funciones: (…)
7. Determinar la
estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y
estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las
Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así
mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales
del estado y sociedades de economía mixta”.
[150]
En esta misma línea, el Consejo de Estado sostuvo: “La interpretación lógica
y sistemática de las facultades otorgadas al Gobierno Nacional por el artículo
20 transitorio, consistentes, en "suprimir, fusionar o reestructurar las
entidades de la Rama Ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas
industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta del orden
nacional", frente a las normas constitucionales permanentes, citadas, han
llevado a la Sala a considerar que los decretos expedidos con base en la norma
transitoria tienen, en consecuencia, la misma fuerza o entidad normativa de la
ley, lo que equivale a decir que desde los puntos de vista material y
jerárquico constituyen actos de naturaleza o categoría legislativa. (…) Los
decretos del artículo 20 transitorio no obedecen a ningún reparto de
competencias entre el legislativo y el ejecutivo sino, por el contrario, a una
facultad temporal al gobierno para expedir normas en aspectos que son propios
del Congreso. La Sala considera que el análisis de los decretos expedidos con
fundamento en el artículo 20 transitorio de la Constitución, debe hacerse
bajo la consideración de que se trata de "decretos con fuerza de ley, de
naturaleza especial regulados por un régimen propio previsto en la citada norma
constitucional”.
[151] Fundamento jurídico No.
7.
[152]
Sentencias C-156 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-502 de 2012 M.P.
Adriana María Guillén Arango; C-038 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto;
y C-1046 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[153] Esta
norma subrogó el literal g) del artículo 6° de la Ley 25 de 1981.
[154]
“Artículo 24. Funciones y facultades de la Superintendencia del Subsidio
Familiar. Son funciones y facultades de la Superintendencia del Subsidio Familiar
a más de las que se establecen en las disposiciones legales: (…)”
[155] Artículo 24 de la Ley
789 de 2002, numeral 19. Subrayado fuera del texto original.
[156]
“Artículo 62. Las obras y programas sociales que emprendan las Cajas
de Compensación con el fin de atender el pago del subsidio en servicios o
especie, se realizarán exclusivamente en los campos y en el orden de
prioridades que a continuación se señala:
1º. Salud.
2º. Programas de nutrición y mercadeo de productos
alimenticios y otros que compongan la canasta familiar para ingresos bajos
(obreros), definida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística
(DANE).
3º. Educación integral y continuada; capacitación y
servicios de biblioteca.
4º. Vivienda.
5º. Crédito de fomento para industrias familiares.
6º. Recreación social.
7º. Mercadeo de
productos diferentes a los enunciados en el ordinal 2º.; el cual se hará de
acuerdo con la reglamentación que expida posteriormente el Gobierno Nacional.
Parágrafo. El Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social, previo visto bueno del Consejo Superior del
Subsidio Familiar, teniendo en cuenta las condiciones de vida familiar de los
trabajadores beneficiarios y las circunstancias económicas y sociales que
imperen en la respectiva zona territorial podrá modificar el anterior orden de
prioridades”.
[157] M.P. Clara Inés Vargas
Hernández.
[158] Consejo de Estado.
Sección Primera. Sentencia de 11 de abril de 2019. C.P. Roberto Augusto Serrato
Valdés. Rad. 11001-03-24-000-2009-00571-00; Consejo de Estado. Sección Primera.
Sentencia de 13 de diciembre de 2012. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Rad.
11001-03-24-000-2005-00231-01.
[159]
Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 20 de noviembre de 2014. C.P.
Guillermo Vargas Ayala. Rad. 11001-03-24-000-2013-00252-00.
[160]
Consejo de Estado. Sección Quinta-Descongestión. Sentencia de 8 de marzo de
2018. C.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. 25000-23-24-000-2005-00312-02.
[161]
Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 26 de febrero de 2009.
C.P. Rafael Enrique Ostau de Lafont Pianeta. Rad.
11001-03-24-000-2005-00019-01.
[162]
Ibídem.
[163] Contemplada
en el artículo 24 de la Ley 789 de 2002, numeral 19.
[164]Sentencias
C-744 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y C-228 de 2015 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[165]M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[166] Sentencias C-257 de 2008 M.P. Clara Inés Vargas Hernández
y C-1489 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[167] Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[168] Sentencias C-720 de 2007 M.P. Catalina Botero Marino.
[169] Sentencia
C-732 de 2008 M.P. Mauricio González Cuervo.
[170]
Corte Suprema de Justicia. Sentencia de 27 de mayo de 1982. M.P. Manuel
Gaona Cruz. Exp: 916; Corte Suprema de Justicia. Sentencia de 19 de marzo de
1987. M.P. Fabio Morón Díaz. Exp.:1530.
[171] El
tercer inciso del artículo 6° del Decreto 2067 de 1991 establece, en lo
pertinente: “El magistrado sustanciador tampoco admitirá la demanda cuando
considere que ésta no incluye las normas que deberían ser demandadas para que
el fallo en sí mismo no sea inocuo, y ordenará cumplir el trámite previsto en
el inciso segundo de este artículo. La Corte se pronunciará de fondo sobre
todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su
juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara
inconstitucionales” (negrilla fuera del texto original).
[172] Sentencia
C-1017 de 2012 M.P. Luis Guillermo Pérez Guerrero; Sentencia C-500 de 2014,
M.P. Mauricio González Cuervo; Sentencia C-516 de 2015, M.P. Alberto Rojas
Ríos.
[173] Sobre
este particular, véase: Sentencia C-410 de 2015 M.P. Alberto Rojas Ríos en la
cual la Corte decidió integrar la unidad normativa dado que existe otra norma
que “posee el mismo contenido deóntico que las dos disposiciones
demandadas”. Igualmente, en la Sentencia
C-595 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio la Corte estableció que no
resulta imperiosa la integración de la unidad normativa pese a que algunas de
las expresiones normativas demandadas se encuentren reproducidas en otros
preceptos, siempre que estas partan de un contenido normativo diferente y se
refieran a hipótesis distintas de la norma acusada. Así, la mera similitud no
hace imperiosa la integración, dado que la norma cuestionada constituye un
enunciado completo e independiente cuyo contenido normativo puede determinarse
por sí solo.
[174] Respecto de la existencia de una relación intrínseca, la
jurisprudencia constitucional ha sostenido que esta causal se refiere a casos
en los cuales las normas tienen un sentido regulador y autónomo pero resulta
imposible, estudiar la constitucionalidad de una norma sin analizar las otras
disposiciones, pues de lo contrario se produciría un fallo inocuo. Sentencia
C-286 de 2014 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; Sentencia
C-349 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; Sentencia C-538 de 2005 M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[175] Es
indispensable resaltar que, “para que proceda la integración normativa por
esta [ú]ltima causal, se requiere la verificación de dos requisitos distintos y
concurrentes: (1) que la norma demandada tenga una estrecha relación con las
disposiciones no cuestionadas que formarían la unidad normativa; (2) que las
disposiciones no acusadas aparezcan, a primera vista, aparentemente
inconstitucionales”. Sentencia C-539 de 1999 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
reiterada por la Sentencia C-041 de 2015 M.P. Mauricio González Cuervo. En esta providencia se reitera la regla jurisprudencial enunciada
en la sentencia C-619 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado: “(i) Cuando un ciudadano demanda una
disposición que, individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o
unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente
imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposición que
no fue acusada; (ii) en aquellos casos en los cuales la disposición cuestionada
se encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron
demandadas, con el propósito de evitar que un fallo de inexequibilidad resulte
inocuo; (iii) cuando la norma demandada se encuentra intrínsecamente
relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de
constitucionalidad”. Al respecto, véase también: Sentencia C-410 de 2015
M.P. Alberto Rojas Ríos. Sentencia C-881 de 2014 M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[176] Sentencia
C-055 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez. Esto puede ocurrir siempre que “lo
acusado presente un contenido comprensible como regla de derecho, susceptible
de ser cotejado con los postulados y mandatos constitucionales” y “que los
apartes normativos que... no son objeto de pronunciamiento de la Corte,
mantengan la capacidad para producir efectos jurídicos y conserven un sentido
útil para la interpretación y aplicación normativa”.
[177] Sentencia
C-055 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[178] Sentencia
C-055 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez. Esta Corporación además ha
resaltado que existe una relación inescindible de conexidad entre la norma
demandada y otros apartes no demandados en aquellos casos en los que, si la
Corte decidiera declarar inexequibles los apartes acusados, perdería todo
sentido la permanencia en el orden jurídico de las expresiones no demandadas.
Véase también: Sentencia C-109 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto;
Sentencia C-055 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez; En la Sentencia C-547 de
2007 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra la Corte explica que “las expresiones
aisladas carentes de sentido propio que no producen efectos jurídicos solas o
en conexidad con la disposición completa de la cual hacen parte, no son
constitucionales ni inconstitucionales”. Véase también: Sentencia C-233 de
2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño; Sentencia C-064 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas
Hernández; Sentencia C-055 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[179] Sentencias C-502 de
2012 M.P. Adriana María Guillén Arango.
[180]
En esta categoría se encuentran las cajas de compensación familiar, en tanto
personas jurídicas sin ánimo de lucro.
[181]
Dichas actuaciones son: (i) las obras y programas sociales adelantados por
dichas entidades; (ii) los planes y programas de inversión y la organización de
servicios sociales que prestan tales instituciones; y (iii) la negociación de
toda clase de bienes inmuebles de propiedad de aquellas.
[182]
En el presente acápite, se retoman parcialmente las consideraciones contenidas
en las Sentencias C-118 de 2018 y C-306 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[183] M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[184]M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa.
[185] M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[186] M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio.
[187] M.P. Álvaro
Tafur Galvis.
[188] Sentencias C-118 de
2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y C-629 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[189]
Sentencias C-172 de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-205 de 2005. M.P.
Jaime Córdoba Triviño; C-727 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-561 de
1999. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[190] Sentencia C-727 de
2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[191] Sentencia C-561 de
1999. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[192]
Sentencia C-655 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil. En esta decisión, se declaró
la inexequibilidad del  inciso tercero del artículo 20 de la Ley 789 de 2002
debido a que asignaba funciones propias del control fiscal a las
Superintendencias de Subsidio Familiar y de Salud, lo cual vulneraba la
autonomía de la Contraloría General de la República y las atribuciones que la
Carta le asigna a dicho órgano autónomo.
[193]
Sentencia C-165 de 2019 M.P. Alejandro Linares Cantillo. En la
providencia citada, la Corte Constitucional concluyó que las facultades
administrativas otorgadas a las Superintendencias de Industria y Comercio y de
Sociedades para practicar ciertas pruebas eran compatibles con la Carta,
siempre y cuando se ejercieran de conformidad con lo dispuesto en el CPACA y en
el CGP y que no comprenden la realización de interceptaciones o registros ni
otras actividades probatorias que, según la Constitución, se encuentran sometidas
a reserva judicial. // Igualmente, en la Sentencia C-305 de 2004 M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra, esta Corporación declaró inconstitucionales las
facultades otorgadas a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
para, en el curso de la toma de posesión de una entidad vigilada, ordenar la
creación de empresas a partir de la escisión de sociedades por acciones de
capital privado. Al respecto, la Corte sostuvo que se trataba de una medida
desproporcionada, pues desconocía el núcleo esencial del derecho de asociación,
dado que los particulares quedaban obligados a vincular su capital a empresas
nuevas, creadas a partir de la escisión de aquellas que se encontraban sujetas
a toma de posesión.
[194]
Sentencias C-1150 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett; y C-617
de 2002 M.P. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño.
[195] Artículo 115 C.N.
[196]
Artículo 150, numeral 7º, C.N. Esta norma establece: “Corresponde al
Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
7. Determinar la
estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y
estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las
Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así
mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales
del estado y sociedades de economía mixta”.
[197] Artículo 211 C.N.
[198]
Sobre este particular, es importante recordar la precisión establecida en la
Sentencia C-727 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), formulada en los
siguientes términos: “Nótese que la ley sólo se refiere al cumplimiento de
funciones de inspección y vigilancia respecto de las superintendencias sin
personería jurídica. Así, en principio las superintendencias con personería no
están, por definición legal, llamadas a cumplir tal tipo de funciones. No
obstante, cabe preguntarse si la ley que llegara a crear una superintendencia
con personería jurídica, constituida como entidad descentralizada, podría
atribuirle funciones de esa naturaleza. Al respeto la Corte estima que sí
podría hacerlo.”
[199] Sentencias C-727 de
2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-561 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[200]
De acuerdo con la información presente en el sitio web del Departamento
Administrativo de la Función Pública. Disponible en: https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/manual-estado/ejecutiva-orden-nacional.php#.
En este listado se encuentran las siguientes: (i) Superintendencia de Economía
Solidaria; (ii) Superintendencia Financiera de Colombia; (iii) Superintendencia
de Notariado y Registro; (iv) Superintendencia de Vigilancia y Seguridad
Privada; (v) Superintendencia Nacional de Salud; (vi) Superintendencia del
Subsidio Familiar; (vii) Superintendencia de Sociedades; (viii)
Superintendencia de Industria y Comercio (ix) Superintendencia de Puertos y
Transporte; y (x) Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
[201] Véanse, entre otras,
las Leyes 30 de 1992 y 1740 de 2014.
[202]
Departamento Administrativo del Deporte, la Recreación, la Actividad Física y
el Aprovechamiento del Tiempo Libre.
[203] Decreto Ley 4183 de
2011.
[204] Unidad Administrativa
Especial adscrita al Ministerio del Interior.
[205] Ley 1493 de 2011.
[206]
Sentencia C-860 de 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. En esta decisión,
la Corte concluyó que “las facultades reglamentarias y sancionatorias de las
entidades administrativas de inspección y control se encuentran íntimamente
ligadas”.
[207]
En relación con la potestad reglamentaria, la Sentencia C-216 de 1994
(M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) indicó que estas entidades son titulares de dicha
facultad dentro de la órbita interna de las actividades adscritas a su cargo,
en la medida en que forman parte de la Rama Ejecutiva. Así mismo, en cuanto a
la función sancionatoria, la Sentencia C-921 de 2001 (M.P. Jaime Araujo
Rentería) precisó que las superintendencias están obligadas a garantizar el
debido proceso al ejercer la potestad sancionatoria. Finalmente, en relación
con las facultades jurisdiccionales, la Corte Constitucional ha
establecido que son compatibles con la Constitución siempre y cuando (i) no
sean susceptibles de confundirse con las funciones administrativas que
desempeña la respectiva superintendencia; y (ii) los encargados de su ejercicio
se encuentren previamente determinados en la ley y gocen de la independencia e
imparcialidad propias de la administración de justicia (Véanse, entre otras:
Sentencias C-1641 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-649 de 2001 M.P.
Eduardo Montealegre Lynett; C-1071 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett; y
C-156 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.)
[208]
“No existe una definición unívoca y de orden legal de las actividades de
inspección, vigilancia y control” Sentencias C-165 de 2019 M.P. Alejandro
Linares Cantillo; C-851 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo;
y C-570 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[209]
“Si bien la propia Constitución, en artículos como el 189, emplea estos
términos, ni el constituyente ni el legislador han adoptado una definición
única aplicable a todas las áreas del Derecho” Sentencia C-165 de 2019.
M.P. Alejandro Linares Cantillo. En igual sentido, ver las Sentencias C-851 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo; y C-570 de
2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[210] Sentencia C-782 de
2007. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[211] Sentencias C-165 de
2019 M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-851 de 2013 M.P.
Mauricio González Cuervo; y C-570 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.
[212] Sentencia C-233 de
1997. M.P. Fabio Morón Díaz.
[213] Sentencia C-233 de
1997. M.P. Fabio Morón Díaz.
[214] Sentencia C-233 de
1997. M.P. Fabio Morón Díaz.
[215]
Sentencias C-165 de 2019. M.P. Alejandro Linares Cantillo;
C-851 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo; y C-570 de 2012. M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[216]
Ibídem.
[217]
Ibídem.
[218]
Ibídem.
[219]
Sentencia C-165 de 2019. M.P. Alejandro Linares Cantillo. Igualmente, véanse
las Sentencias C-851 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo y C-570
de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[220] Sentencia C-233 de
1997. M.P. Fabio Morón Díaz.
[221] Sentencia
C-851 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo.
[222]
Al respecto, conviene anotar que, para la Corte, estas atribuciones de
regulación implican: “la facultad de adoptar medidas individuales como
autorizaciones o permisos, dar órdenes, llevar a cabo el seguimiento de las
actividades económicas, o la potestad de imponer sanciones administrativas en
el respeto del debido proceso y el derecho a la defensa” (Sentencia
C-851 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo).
[223]
Sentencias C-491 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;
C-172 de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-851 de 2013. M.P. Mauricio
González Cuervo; C-314 de 2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla; y C-205 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. En relación con este punto, conviene anotar que “la
determinación de la estructura, objetivos generales y funciones de las
superintendencias es una labor que hace parte de la potestad de configuración
normativa de que es titular el Congreso” en razón de sus competencias para
determinar la estructura y funciones de las entidades que conforman la
administración pública. Sentencia C-205 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[224]
Sobre este particular, esta Corporación ha aclarado que: “al
[L]egislador lo que corresponde es el señalamiento o adopción de las
formulaciones para determinar características, medios y efectos de tales
actividades, mas no el ejercicio mismo de ellas, el cual es asignado, con
exclusividad, al Presidente de la República”. Sentencia C-805 de 2006. M.P.
Álvaro Tafur Galvis.
[225]“Artículo
150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones:
8. Expedir las normas a
las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de
inspección y vigilancia que le señala la Constitución.”
[226]
Sentencias C-851 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo; C-570
de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-692 de 2007. M.P. Rodrigo
Escobar Gil; C-805 de 2006. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-1093 del 2003 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[227]
Acerca de este tema, la Corte ha destacado que “desde la
perspectiva constitucional, resulta indiferente que el control y vigilancia
sobre ciertas sociedades sea realizada por éste o aquel organismo estatal. La
decisión sobre la entidad que debe realizar estos controles está dentro del
arbitrio del Legislador, el cual deberá simplemente demostrar que su opción es
razonable” Sentencia C-496 de 1998 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz. Cfr. Sentencia C-172 de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio. En ese último caso, esta Corporación avaló la posibilidad de asignar a
la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) la inspección, vigilancia y
control en materia de protección de la libre competencia de las empresas de
servicios públicos domiciliarios. Si bien el demandante alegaba que el
ejercicio de las atribuciones de inspección, vigilancia y control correspondía
exclusivamente a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
(mencionada expresamente en el artículo 370 constitucional), la Sala Plena
consideró que el Legislador podía otorgarle a la SIC la competencia antes
referida, pues ello forma parte de su margen de configuración y verificó la
razonabilidad y proporcionalidad de este desplazamiento de competencias.
[228] Sentencia
C-727 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[229]
Sentencias C-491 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;
C-692 de 2007. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-205 de 2005. M.P.
Jaime Córdoba Triviño; y C-233 de 1997. M.P. Fabio Morón Díaz.
[230] Sentencias
C-851 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo y C-805 de 2006. M.P. Álvaro Tafur
Galvis.
[231]
Véase, por ejemplo, la Sentencia C-462 de 2008 (M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra), en la cual la Corte avaló la posibilidad de que el
Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible ejerciera inspección,
vigilancia y control respecto de las Corporaciones Autónomas Regionales.
[232]
Sentencia C-851 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo. En esa
oportunidad, la Sala Plena estudió varias demandas de inconstitucionalidad en
contra de la Ley 1493 de 2011, en la cual se otorgan competencias de
inspección, vigilancia y control sobre las sociedades de gestión colectiva. Uno
de los cargos analizados se refería al desbordamiento de las facultades del
Legislador, al asignar al Ejecutivo funciones de inspección y vigilancia que no
le corresponden de acuerdo con el artículo 189 superior, en la medida en que no
se inscribe en ninguna de las funciones señaladas en dicha norma
constitucional. No obstante, la Corte consideró que la norma era exequible, ya
que “si bien del artículo 189 constitucional no se desprende una expresa
facultad del Ejecutivo para ejercer el control, la inspección y vigilancia de
las sociedades de gestión de derechos de autor y conexos, el amplio margen de
configuración con el que cuenta el Legislador para otorgar y desarrollar dicha
potestad en cabeza del Presidente de la República, se desprende de la propia
Constitución en sus artículos 333 y 334, considerando que las sociedades de
gestión colectiva son de contenido patrimonial y que las facultades de control,
inspección y vigilancia son una expresión de la intervención del Estado en la
economía”.
[233]
Sentencias C-172 de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio;
C-805 de 2006. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-205 de 2005. M.P. Jaime Córdoba
Triviño; C-1190 de 2000. M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-496 de 1998. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[234]
Sentencia C-496 de 1998. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En este
sentido, la jurisprudencia ha destacado que “en la Constitución Política de
1991 se operó un cambio en el tratamiento de las relaciones entre el Congreso y
el Presidente de la República en la materia de inspección y vigilancia, el cual
ha significado la supresión de las competencias que daban lugar a la expedición
de los denominados decretos o reglamentos autónomos”. Sentencia C-1190 de
2000. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[235]
Sentencias C-172 de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; y
C-617 de 2002 M.P. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño.
[236] Sentencia C-805 de 2006. M.P. Álvaro Tafur Galvis; y C-1190 de 2000. M.P.
Álvaro Tafur Galvis.
[237]
Sentencia C-1150 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett;
C-921 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería; y C-233 de 1997. M.P. Fabio
Morón Díaz.
[238] Sentencia C-205 de
2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[239] Sentencia C-233 de
1997. M.P. Fabio Morón Díaz.
[240]
Así, por ejemplo, la Corte Constitucional ha descartado que el
Legislador infrinja la Constitución al establecer para las entidades vigiladas
por la Superintendencia Financiera la figura del defensor del cliente y
abstenerse de hacerlo para las instituciones controladas por la
Superintendencia de Economía Solidaria (Sentencia C-314 de 2009. M.P. Nilson
Pinilla Pinilla). También, ha establecido que el Congreso de la República, en
su amplio margen de configuración, puede establecer un contenido distinto para
las atribuciones de inspección, vigilancia y control en cada una de las
superintendencias antes referidas (Sentencia C-205 de 2005. M.P. Jaime Córdoba
Triviño). Véase también la Sentencia C-921 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería.
[241]
Sentencias C-314 de 2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-205 de 2005 M.P. Jaime
Córdoba Triviño y C-921 de 2001. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[242]
Sentencias C-1150 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett; y C-617
de 2002 M.P. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño.
[243] Sentencia C-172 de
2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
[244] M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[245] Sentencia
C-305 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[246]
Al respecto, señaló la Corte Constitucional: “Efectivamente,
estas personas resultan asociadas y su capital vinculado en la nueva empresa
creada, sin haber tenido oportunidad de manifestar su consentimiento libre, y
su participación accionaría resulta determinada unilateralmente por la
autoridad administrativa, sin su intervención” (Sentencia
C-305 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[247] M.P. Jaime Araújo Rentería.
[248] Sentencia C-782 de
2007. M.P. Jaime Araújo Rentería.
[249] Ibídem.
[250] M.P. Nilson Pinilla
Pinilla.
[251] M.P. Nilson Pinilla
Pinilla.
[252] M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[253] Sentencia C-165 de
2019. M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[254] Sentencia
T-552 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[255]
Para profundizar en los aspectos históricos del subsidio
familiar, véanse las Sentencias C-1173 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas
Hernández; C-655 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-890 de 2012. M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
[256]
Carrasco, Emilio y Farné, Stefano. Las cajas del subsidio familiar como
operadores de política social.  Observatorio del Mercado de Trabajo y la
Seguridad Social - Cuaderno de Trabajo No. 12. Universidad Externado de
Colombia. 2017.
[257]
Acevedo Tarazona, Álvaro y Gil Montoya, Rigoberto. Las cajas de compensación
familiar en Colombia. Marcos normativo, organizacional y socio-económico en su
consolidación. En: Revista Prospectiva. Núm. 15. 2010. Universidad del Valle.
Págs. 449-470.
[258] Artículo 19 del Decreto
3151 de 1962. Dichas facultades fueron ampliadas mediante varias normas como
los Decretos 2937 de 1964 y 584 de 1971, así como las Leyes 56 de 1973 y 27 de
1974.
[259]
Artículo 41 de la Ley 21 de 1982 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 789
de 2002).
[260] Decreto
62 de 1976.
[261] Ley 21 de 1982. “Artículo 40. Las Cajas de Compensación
Familiar que se establezcan a partir de la vigencia de la presente Ley deberán
estar organizadas en la forma prevista en el artículo anterior y obtener
personería jurídica de la Superintendencia de Subsidio Familiar, que sólo podrá
reconocerla cuando se demuestre su conveniencia económica y social y cumpla
además uno de los siguientes requisitos:
1º. Tener un mínimo de
quinientos (500) empleadores obligados a pagar el subsidio familiar por
conducto de una Caja.
2º. Agrupar un número de
empleadores que tengan a su servicio un mínimo de diez mil (10.000)
trabajadores beneficiarios del subsidio familiar.
Parágrafo. La
Superintendencia del Subsidio Familiar previo concepto del Consejo Superior del
Subsidio Familiar, podrá autorizar la constitución de una caja sin el lleno de
los requisitos anteriores en casos excepcionales de especial conveniencia y
atendiendo siempre a su ubicación geográfica.”
[262]
En relación con esta competencia, la ley prohíbe que las secciones de ahorro y
crédito de las cajas de compensación familiar realicen inversiones de capital
con los recursos captados o lleven a cabo operaciones financieras con la caja
de compensación familiar.
[263]
Según el artículo 1° de la Ley 21 de 1982, el subsidio
familiar es “una prestación social pagadera en dinero, en especie y en
servicios a los trabajadores de medianos y menores ingresos, en proporción al
número de personas a cargo y su objetivo fundamental consiste en el alivio de
las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia, como
núcleo básico de la sociedad”.
[264] Sentencia C-393 de
2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[265] Sentencia C-393 de
2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[266] M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[267]
Sentencia C-1173 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En
esa oportunidad, el actor consideraba que la norma demandada permitía que las
cajas de compensación arriesgaran el dinero del subsidio familiar en obras y
programas sociales, cuyas utilidades no incrementan el valor de esta prestación
social.
[268]
Sentencia C-1173 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[269]
La citada disposición legal exceptúa, obviamente, la entrega
del subsidio familiar de las operaciones prohibidas.
[270] Este
listado de prohibiciones está contenido en el artículo 21 de la Ley 789 de
2002.
[271] M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
[272] Sentencia C-655 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[273] Sentencia C-1173 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[274]
Es pertinente recordar que tanto el subsidio familiar como las entidades que lo
administran se encuentran dentro de los elementos que conforman el Sistema de
Seguridad Social Integral. En este sentido, la Corte ha puntualizado que el
subsidio familiar se inscribe en el ámbito de la seguridad social (Sentencia
C-440 de 2011 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), respecto del cual el
Legislador dispone de amplia competencia para su regulación, con arreglo a los
principios superiores de eficiencia, universalidad y solidaridad (véanse las Sentencias C-1173 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C-393
de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[275] Artículo 189 de la
Constitución Política, numeral 26.
[276] Sentencia C-440 de 2011
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[277] Artículo 189 de la
Constitución Política, numeral 22.
[278] “Por el cual se
modifica la organización administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social”.
[279] Artículo
28 del Decreto Ley 062 de 1976.
[280] Artículo
13 del Decreto 2150 de 1992.
[281]
Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 20 de noviembre de 2014. C.P.
Guillermo Vargas Ayala. Rad. 11001-03-24-000-2013-00252-00. Resaltado en el
texto original.
[282]
Ibídem.
[283]
“Por el cual se establece el régimen de autorización para los planes,
programas y proyectos de inversión en obras y servicios sociales que
desarrollen las Cajas de Compensación Familiar y se dictan otras
disposiciones”.
[284] Decreto 1053 de 2014.
[285] Circular Externa del 8
de octubre de 2018. Código: FO-PCA-CODO-009.
[286]
“Por el cual se reglamentan los artículos 6°, 7°, 10, 11, 16, numerales 8 y
13, 20, 21 numeral 2 y 24 de la Ley 789 de 2002, en lo relacionado con la
administración y gestión de los recursos para el Fondo de Fomento del Empleo y
Protección al Desempleo”.
[287]
Anteriormente, esta facultad se encontraba regulada en el artículo 74 del
Decreto 341 de 1988. Dicha norma contemplaba los mismos requisitos que la
disposición actualmente vigente.
[288]
La citada norma también establece que la superintendencia cuenta con 15 días
hábiles para autorizar o negar la respectiva negociación.
[289] Circular Externa del 8
de octubre de 2018. Código: FO-PCA-CODO-009.
[290]
Se exceptúan aquellos bienes inmuebles que no sean de propiedad de la caja de
compensación, cuya financiación o destinación comprometa exclusivamente la
aplicación de recursos originados en fuentes diferentes a los aportes
parafiscales.
[291]
Se debe tener en cuenta que no requieren autorización previa los arrendamientos
(i) cuyo canon sea inferior a 60 salarios mínimos mensuales legales vigentes
incluido IVA; o (ii) cuando el canon sea superior a 60 salarios mínimos
mensuales legales vigentes pero cuya financiación o destinación comprometa
exclusivamente la aplicación de recursos originados en fuentes diferentes a los
aportes parafiscales y en los cuales la caja de compensación familiar actúe
como arrendataria.
[292]
Entre los requisitos generales que se exigen para este tipo de proyectos se
encuentran: (i) nombre; (ii) objetivos; (iii) justificación; (iv) descripción;
(v) localización; (vi) servicio; (vii) valor; (viii) cronograma de ejecución
del proyecto; (ix) tiempo de recuperación; (x) estudio de mercado; (xi)
cobertura; (xii) evaluación social; y (xiii) evaluación financiera.
[293]
Ley 21 de 1982. “Artículo 62. Las obras y programas sociales
que emprendan las Cajas de Compensación con el fin de atender el pago de
subsidio en servicios o en especie, se realizarán exclusivamente en los campos
y en el orden que a continuación se señala:
1o. Salud.
2o. Programas de
nutrición y mercadeo de productos alimenticios y otros que compongan la canasta
familiar para ingresos bajos (obreros), definida por el Departamento Administrativo
Nacional de Estadística (DANE),
3o. Educación integral y
continuada; capacitación y servicios de biblioteca.
4o. Vivienda,
5o. Crédito de fomento
para industrias familiares,
6o. Recreación social,
7o. Mercadeo de
productos diferentes a los enunciados en el ordinal 2o.; el cual se hará de
acuerdo con la reglamentación que expida posteriormente el Gobierno Nacional,
PARAGRAFO. El Ministerio
de Trabajo y Seguridad Social, previo visto bueno del Consejo Superior del
Subsidio Familiar, teniendo en cuenta las condiciones de vida de los
trabajadores beneficiarios y las circunstancias económicas y sociales que
imperen en la respectiva zona territorial podrá modificar el anterior orden de
prioridades”.
[294]
“Por el cual se establece el régimen de autorización para los planes,
programas y proyectos de inversión en obras y servicios sociales que
desarrollen las Cajas de Compensación Familiar y se dictan otras disposiciones”.
[295]
En este sentido, en virtud del artículo 3° del Decreto 1053 de 2014, gozan de
la autorización general para los proyectos de adecuación o mejora: “- Para
Cajas de Compensación Familiar: (i) con ingresos totales diferentes a los de
salud, superiores al 1% del total anual de ingresos del sistema sin incluir
ingresos por salud y (ii) cuya participación de aportes del 4% sea de hasta el
70% sobre los ingresos totales de la Caja sin incluir salud, aquellos proyectos
que no superen el cuarenta por ciento (40%) del límite máximo anual de
inversiones aprobado por la Superintendencia del Subsidio Familiar para cada
Caja.
- Para Cajas de
Compensación Familiar: (i) con ingresos totales diferentes a los de salud,
entre el 0.5% y el 1% del total anual de ingresos del sistema sin incluir
ingresos por salud y (ii) con una participación de los aportes del 4% de entre
el 70% y el 80% sobre los ingresos totales de la Caja sin incluir salud,
aquellos proyectos que no superen el treinta por ciento (30%) del límite máximo
anual de inversiones aprobado por la Superintendencia del Subsidio Familiar
para cada Caja.
- Para Cajas de
Compensación Familiar: (i) con ingresos totales diferentes a los de salud
inferiores al 0.5% del total anual de ingresos del sistema sin incluir ingresos
por salud y (ii) con una participación de los aportes del 4% superior al 80%
sobre los ingresos totales de la Caja sin incluir salud, aquellos proyectos que
no superen el veinte por ciento (20%) del límite máximo anual de inversiones
aprobado por la Superintendencia del Subsidio Familiar para cada Caja;”
[296] Artículo 4° del Decreto
1053 de 2014.
[297] Fundamentos jurídicos
46 a 48.
[298]
Al respecto, conviene anotar que el artículo 7° del Decreto 2462 de 2013, que
establece las funciones del Superintendente Nacional de Salud, no prescribe
autorizaciones previas como aquellas que son objeto del análisis constitucional
que se realiza en el presente fallo. Sin embargo, dispone en el numeral 18 de
dicha norma una competencia para“[a]utorizar previamente a los sujetos
vigilados cualquier modificación a la razón social, sus estatutos, cambios de
la composición de la propiedad, modificación de su naturaleza jurídica,
escisiones, fusiones y cualquier otra modalidad de transformación, así como la
cesión de activos, pasivos y contratos, de conformidad con la reglamentación
que para el efecto expida la Superintendencia.
[299] Sentencia C-308 de 1994
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[300]
A modo de ejemplo, en la Sentencia C-644 de 2016 (M.P. Alejandro Linares
Cantillo) se citan los siguientes: “(i) Ley 9 de 1991 (Fondo Nacional del
Café); Ley 67 de 1983 (Fondos Nacional de Arroz, Cerealista y del Cacao); (iii)
Ley 40 de 1990 (Fondo de Fomento Panelero); (iv) Ley 89 de 1993 (Fondo Nacional
del Ganado); (v) Ley 117 de 1994 (Fondo Nacional Avícola); (vi) Ley 118 de 1994
(Fondo Nacional de Fomento Hortifrutícola); Ley 138 de 1994 (Fondo de Fomento
Palmero); Ley 219 de 1995 (Fondo de Fomento Algodonero); Ley 272 de 1996,
modificada por la Ley 623 de 2000 y la Ley 1500 de 2011 (Fondo Nacional de la
Porcicultura); Ley 534 de 1999 (Fondo Nacional del Tabaco); Ley 686 de 2001,
modificada por la Ley 1758 de 2015 (Fondo de Fomento Cauchero); y Ley 1707 de
2014 (Fondo de Fomento de la Papa)”.
[301] Sentencia C-152 de
1997. M.P. Jorge Arango Mejía. (Resaltado fuera del texto original).
[302] M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[303]
Sentencia C-152 de 1997 M.P. Jorge Arango Mejía. En sentido similar, la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado indicó: “Para la Sala, no
obstante estar atribuida a la Superintendencia de Subsidio Familiar la
inspección y vigilancia de las Cajas de Compensación Familiar, este control es
de orden administrativo y preventivo, en tanto que el control fiscal está
asignado por la Constitución y la ley, de manera privativa, a la Contraloría
General de la República y a las contralorías departamentales, distritales y
municipales, que lo ejercen en forma posterior y selectiva de conformidad con
los procedimientos, sistemas y principios que se establecen en las normas que regulan
la materia”. Concepto de 3 de diciembre de 2001. C.P. Rad.: 1375. C.P.
Augusto Ramírez Trejos.
[304] Sentencias
C-037 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-181 de 2002 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[305] Decreto
2150 de 1992.
[306]
Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los
intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de
funciones.
[307]
Sentencias C-030 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-073 de 2006. M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[308]
Sentencias C-1641 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-649 de 2001 M.P.
Eduardo Montealegre Lynett; C-1071 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett; y
C-156 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[309]
Sentencia C-1641 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[310] Ibídem.