C-619-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-619/02
ESTADO-Organos
de actuación/ESTADO-Actuación por intermedio de instituciones públicas
El Estado, como organización
socio-política y estructura jurídica del poder público, para los efectos de
cumplir y realizar sus fines, se desenvuelve en el orden institucional a través
de un conjunto de órganos, dirigidos, coordinados y manejados por personas
naturales que ostentan la calidad de agentes, funcionarios o autoridades
públicas, cuyos actos relacionados con el servicio son imputables directamente
al ente político estatal, representado en cada caso por sus entidades u
organismos del nivel central y descentralizado. Esto último, en razón a que el
Estado se concibe como un ente ficticio impedido para obrar directamente por
carecer de entidad material, debiendo hacerlo por intermedio de las
instituciones públicas que lo conforman, a quienes en razón de sus objetivos
constitucionales la propia Carta Política y las leyes le reconoce la respectiva
personalidad jurídica.
ORGANOS DEL ESTADO-Reconocimiento de personalidad jurídica y sujeción al orden
institucional/ORGANOS DEL ESTADO-Personalidad jurídica y política/ORGANOS
DEL ESTADO-Centro de imputación jurídica
El reconocimiento de la personalidad
jurídica a los órganos constitucionales del Estado, permite y facilita su sometimiento
al orden institucional en los mismos términos en que se encuentran los demás
sujetos de derecho -personas naturales y jurídicas de derecho privado-,
haciéndolo particularmente responsable por las acciones u omisiones de quienes
legalmente lo integran y representan. En este sentido, la personalidad jurídica
y política reconocida a los órganos del Estado, fundada en los principios de la
representación y del mandato, no sólo le confieren a este último capacidad y
cierto grado de libertad para desarrollar y ejecutar sus actos, sino que
también configura un centro de imputación jurídica, que le permite a los
asociados formular en su contra las pretensiones de responsabilidad contractual
y extracontractual, las cuales constituyen una garantía constitucional de las
personas frente a los daños antijurídicos que puedan causar los distintos
órganos estatales en el ejercicio de los poderes de gestión e intervención.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Capacidad jurídica a través de instituciones públicas por
actuaciones de agentes
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Elementos
Con fundamento en este postulado de
principio, el instituto resarcitorio se configura siempre y cuando: (i) ocurra
un daño antijurídico o lesión, (ii) éste sea imputable a la acción u omisión de
un ente público y (ii) exista una relación de causalidad entre el daño y la
acción u omisión del ente público; ampliándose de este modo el espectro de la
responsabilidad estatal al superar el postulado inicial de la falla en el
servicio, para adentrarse en el ámbito del daño antijurídico -entendido como
aquél daño patrimonial o extrapatrimonial que se causa en forma lícita o
ilícita al ciudadano, sin que éste se encuentre en la obligación jurídica de
soportarlo-.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR
DAÑO ANTIJURIDICO-Responsabilidad personal de
agentes o funcionarios
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Fundamento jurídico/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AGENTES
FRENTE AL ESTADO-Fundamento jurídico
Mientras la responsabilidad patrimonial
del Estado en nuestro sistema jurídico encuentra sustento en el principio de la
garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, el fundamento jurídico de
la responsabilidad patrimonial de los agentes frente al Estado no es otro que
el de garantizar el patrimonio económico estatal, el cual debe ser objeto de
protección integral con el propósito de lograr y asegurar “la realización
efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho”.
ACCION DE REPETICION-Significado
Este alto Tribunal se ha referido a la
acción de repetición, señalando que la misma constituye "el medio judicial
[idóneo] que la Constitución y la ley le otorgan a la Administración Pública
para obtener de sus funcionarios o ex funcionarios el reintegro del monto de la
indemnización que ha debido reconocer a los particulares como resultado de una
condena de la jurisdicción de lo contencioso administrativo por los daños
antijurídicos que les haya causado”.
ACCION DE REPETICION-Finalidad
Teniendo en cuenta su naturaleza
jurídica, ha destacado esta Corporación que la misma persigue una finalidad de
interés público que se concreta en la protección integral del patrimonio
público, en aras de asegurar el cumplimiento de los fines del Estado y la satisfacción
de los intereses generales.
ACCION DE REPETICION-Requisitos de
procedibilidad
A partir del alcance que el propio
Estatuto Superior le ha fijado a la acción de repetición, la jurisprudencia
constitucional viene considerando que el ejercicio legítimo de este medio de
impugnación a favor del Estado y en contra de sus agentes o ex funcionarios, se
encuentra supeditado a la observancia previa de los siguientes requisitos de
procedibilidad: (i) que la entidad pública haya sido condenada por la jurisdicción
contencioso administrativa a reparar los daños antijurídicos que con su acción
u omisión ha causado a un particular; (ii) que se encuentre claramente
establecido que el daño antijurídico se produjo como consecuencia  de la
conducta dolosa o gravemente culposa del funcionario o ex-funcionario público;
y (iii) que la entidad condenada efectivamente haya pagado la suma de dinero
fijada por el juez contencioso en la sentencia de condena.
ACCION DE REPETICION-Naturaleza
La acción de repetición es una acción de
naturaleza civil a través de la cual se declara la responsabilidad patrimonial
de un agente estatal, con un alcance netamente subsidiario pues ella supone, de
un lado, la previa declaratoria de responsabilidad estatal por un daño
antijurídico que le resulta imputable al Estado y que la víctima no tenía el
deber de soportar, y, del otro, que esa condena haya tenido como causa
-necesaria- la conducta dolosa o gravemente culposa del agente.
ACCION DE REPETICION-Marco operativo
limitado
ACCION DE REPETICION-Procedencia sujeta
a la fuente de responsabilidad fijada por el Constituyente/ACCION DE
REPETICION-No convocatoria de quienes procedieron con grado de culpa leve o
levísima
ACCION DE REPETICION-Fundamento de
imputación definido por el Constituyente
Pese a la falta de autonomía de la
acción de repetición, el criterio o fundamento de imputación de la
responsabilidad patrimonial del agente frente al Estado ha sido claramente
definido por el constituyente. El se circunscribe a los supuestos de dolo y
culpa grave y, por tanto, no es posible que se genere responsabilidad
patrimonial del agente estatal cuando su obrar con culpa leve o levísima ha
generado responsabilidad estatal.
RESPONSABILIDAD FISCAL-Finalidad
Igual a lo que acontece con la acción de
repetición, la responsabilidad fiscal tiene como finalidad o propósito
específico la protección y garantía del patrimonio del Estado, buscando la
reparación de los daños que éste haya podido sufrir como consecuencia de la
gestión irregular de quienes tienen a su cargo el manejo de dineros o bienes
públicos -incluyendo directivos de entidades públicas, personas que adoptan
decisiones relacionadas con gestión fiscal o con funciones de ordenación,
control, dirección y coordinación, contratistas y particulares por razón de los
perjuicios causados a los intereses patrimoniales del Estado-.
RESPONSABILIDAD FISCAL-Trámite de
carácter administrativo/RESPONSABILIDAD FISCAL-Definición
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Características
principales
RESPONSABILIDAD FISCAL Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AGENTES
FRENTE AL ESTADO-Criterio normativo de imputación
no puede ser mayor al establecido por la Constitución
RESPONSABILIDAD FISCAL-Naturaleza
La responsabilidad fiscal es la que se
deriva de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o
entidades que manejen fondos o bienes de la Nación, es de naturaleza
administrativa y patrimonial en cuanto busca la reparación del daño causado por
la gestión fiscal irregular y es de carácter independiente y autónomo.
RESPONSABILIDAD FISCAL-No señalamiento
por constituyente de criterio normativo de imputación
RESPONSABILIDAD FISCAL-Determinación de
criterio normativo de imputación
RESPONSABILIDAD FISCAL Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AGENTES
FRENTE AL ESTADO-Regímenes
RESPONSABILIDAD FISCAL Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AGENTES
FRENTE AL ESTADO-Fundamento de imputación
proporcional
Esos dos regímenes de responsabilidad
deben partir de un fundamento de imputación proporcional pues, al fin de
cuentas, de lo que se trata es de resarcir el daño causado al Estado. En el
caso de la responsabilidad patrimonial, a través de la producción de un daño
antijurídico que la persona no estaba en la obligación de soportar y que generó
una condena contra él, y, en el caso de la responsabilidad fiscal, como
consecuencia del irregular desenvolvimiento de la gestión fiscal que se tenía a
cargo.
RESPONSABILIDAD FISCAL Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AGENTES
FRENTE AL ESTADO-Igual principio o razón jurídica
RESPONSABILIDAD FISCAL Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AGENTES
FRENTE AL ESTADO-Igual institución jurídica aunque
tengan consagración normativa diferente
RESPONSABILIDAD FISCAL Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AGENTES
FRENTE AL ESTADO-Criterio de imputación es igual
El criterio de imputación a aplicar en
el caso de la responsabilidad fiscal no puede ser mayor al que el constituyente
fijó para la responsabilidad patrimonial del funcionario frente al Estado, pues
se estaría aplicando un trato diferencial de imputación por el solo hecho de
que a la declaración de responsabilidad se accede por distinta vía. De
aceptarse el tratamiento diferencial, se estaría desconociendo abruptamente el
fundamento unitario y la afinidad y concordancia existe entre los distintos
tipos de responsabilidad que confluyen sin distingo ninguno en la defensa del
patrimonio público.
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL POR CONTRALORIA-Grado de culpa
Referencia: expediente
D-3873
Demanda
de inconstitucionalidad contra el  artículo 4º parágrafo 2º y el artículo 53
(parcial) de la Ley 610 de 2000, por la cual se establece el trámite de los
procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.
Actor: Carlos Mario Isaza Serrano
Magistrados Ponentes:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO y
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil
dos ( 2002).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el  Decreto
2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Mario Isaza
Serrano demandó el parágrafo 2° del artículo 4º y la expresión “leve” del
artículo 53 de la Ley 610 de 2000, por la cual se establece el trámite de los
procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir
acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
El texto de las disposiciones demandadas es el siguiente,
advirtiendo que se subraya y resalta la parte demandada.
“LEY 610 DE 2000
(agosto 15)
por la cual se establece el trámite de los procesos de
responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.
El Congreso de Colombia
DECRETA:”
(...)
“Artículo 4°. Objeto de la responsabilidad
fiscal. La responsabilidad fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los
daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa
o culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización
pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.
Para el establecimiento de responsabilidad
fiscal en cada caso, se tendrá en cuenta el cumplimiento de los principios
rectores de la función administrativa y de la gestión fiscal.
Parágrafo 1°. La responsabilidad fiscal es
autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de
responsabilidad.
Parágrafo 2°. El grado de culpa a
partir del cual se podrá establecer responsabilidad fiscal será el de la culpa
leve.”
“Artículo 53. Fallo con responsabilidad
fiscal. El funcionario competente proferirá fallo con responsabilidad fiscal al
presunto responsable fiscal cuando en el proceso obre prueba que conduzca a la
certeza de la existencia del daño al patrimonio público y de su cuantificación,
de la individualización y actuación cuando menos con culpa leve
del gestor fiscal y de la relación de causalidad entre el comportamiento del
agente y el daño ocasionado al erario, y como consecuencia se establezca la
obligación de pagar una suma líquida de dinero a cargo del responsable.
Los fallos con responsabilidad deberán
determinar en forma precisa la cuantía del daño causado, actualizándolo a valor
presente al momento de la decisión, según los índices de precios al consumidor
certificados por el DANE para los períodos correspondientes.” (se subrayan los
apartes demandados).
III.  LA DEMANDA
El demandante solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad
tanto del parágrafo 2º del artículo 4º, como de la expresión “leve” contenida
en el artículo 53 de la Ley 610 de 2000, por ser violatorios del artículo 90
inciso segundo de la Constitución Política.  Sus argumentos son los siguientes:
1.  La acción
de responsabilidad fiscal ejercida a través del proceso que se adelante contra
las personas cuya gestión fiscal ha sido objeto de observación, se encuentra
comprendida entre los eventos en los que el Estado, por conducto del inciso
segundo del artículo 90 constitucional, puede considerar la existencia de un
perjuicio patrimonial infligido por uno de sus agentes como condición para
perseguir su reparación por medio del respectivo órgano de control fiscal o
civilmente.
2.  Las limitaciones constitucionales impuestas al Estado para poder
hacer efectivas  en contra de sus agentes tanto la responsabilidad fiscal como
la civil son las mismas:  Conducta dolosa y gravemente culposa.  Por lo tanto,
violan el artículo 90, inciso 2º, de la Constitución unas normas que exceden
ese límite constitucional en cuanto señalan como fuente de responsabilidad una
culpa de grado inferior al impuesto por la Carta.
IV.  INTERVENCIONES
A.  Contraloría General de la Nación
Ana Lucía Padrón Carvajal, en representación de la Contraloría
General de la República, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las
normas acusadas.  Para ello hace los siguientes planteamientos:
1.  El actor parte de una concepción errada del proceso de
responsabilidad civil desencadenado en ejercicio de la acción de repetición y
del proceso de responsabilidad fiscal correspondiente al ejercicio de la
gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que
manejen fondos o bienes de la Nación.
2.  Esa situación no le permite advertir que las instituciones
desarrolladas por los artículos 90 y 268 de la Carta son diferentes pues
mientras aquél se refiere a la responsabilidad estatal por el daño antijurídico
causado por los agentes estatales, éste regula la responsabilidad fiscal.  De
allí que las fuentes de la responsabilidad dispuesta en el artículo 90, inciso
segundo, de la Carta no se apliquen a la responsabilidad fiscal pues ésta es
regulada en una norma diferente que es el artículo 268 superior.  Éste no
limita el actuar de la Contraloría General de la República en cumplimiento de
su misión constitucional en el sentido en que lo cree el demandante.
3.  Concluye señalando que la Corte Constitucional, en Sentencia
C-840-01, al resolver una demanda presentada contra varias disposiciones de la
Ley 610 de 2000, manifestó que el grado de culpa previsto en el parágrafo 2º
del artículo 4º resultaba pertinente y adecuado al establecimiento de la
responsabilidad fiscal.
2. Ministerio del Interior
Nancy L. González Camacho, en representación del Ministerio del
Interior, solicita a la Corte declarar que las normas demandadas se ajustan al
orden constitucional.  Sus planteamientos son éstos:
1.  El artículo 124 de la Constitución faculta al legislador para
graduar la culpa cuando otorga facultades para determinar la responsabilidad de
los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva.  Con base en esa
norma, la Ley 610 establece el grado de culpa para efectos de la
responsabilidad fiscal y lo hace señalando que se responderá por la culpa leve.
2.  A la ley 610 no puede exigírsele el cumplimiento de los
presupuestos fijados en el artículo 90, inciso segundo, de la Carta para
efectos de la acción de repetición pues esa disposición regula una institución
diferente a la responsabilidad fiscal.
3. Auditoria General de la Nación
Doris Pinzón Amado, en representación de la Auditoria General de la
Nación, en extenso memorial, solicita a la Corte se declare la exequibilidad de
las normas demandadas. Sostiene que “la responsabilidad fiscal no se sujeta a
los parámetros establecidos en el artículo 90 de la Carta y por lo tanto,
respecto de ella no puede predicarse la limitante de la culpa grave o dolo para
efectos de deducirla”. Apoya su tesis en que “corresponde al Congreso por medio
de la expedición de las leyes, determinar la responsabilidad de los servidores
públicos y la manera de hacerla efectiva, para cuyo ejercicio no se encuentra
limitado por las restricciones establecidas en el artículo 90 de la Carta.”
Estima que debe distinguirse entre la responsabilidad fiscal y la acción de
repetición del Estado en contra de servidores públicos por daños
antijurídicos:
“En ejercicio de sus atribuciones
constitucionales el legislador ya ha dado desarrollo a estas dos figuras,
diferenciándolas claramente de acuerdo con su naturaleza y objeto; en este
sentido la responsabilidad que se puede deducir de los servidores públicos por
haber dado lugar a una condena a cargo del Estado se realiza mediante el
ejercicio de una acción civil de carácter patrimonial que se promueve ante la
jurisdicción contencioso administrativa, naturaleza que le ha sido reconocida a
la acción de repetición en el artículo 2° de la Ley 678 de 2000; a diferencia
de la acción de repetición, la acción de responsabilidad fiscal ha sido
definida como una acción de naturaleza administrativa que se ejerce mediante la
realización de un proceso de esta misma naturaleza, cuyas decisiones se
encuentran sometidas a la revisión de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo y, no obstante que ambas acciones pueden afectar el patrimonio
de personas, la acción de repetición tan sólo incide en el patrimonio de los
servidores públicos que den lugar a condenas a cargo del Estado, en tanto que
la acción de responsabilidad fiscal puede incluso incidir en el patrimonio de
particulares a cuyo cargo hubiese estado el manejo de los recursos del erario;
en el primer evento nos enfrentamos a limitantes como la culpa grave o el dolo,
en tanto que el legislador ha optado en materia de responsabilidad fiscal por
el grado de culpa leve.”
Considera, además, que “en términos de gestión fiscal, esto es, de
manejo, administración, recaudo, custodia, etc., de los recursos públicos, no
sólo es sano sino prudente exigir de los gestores fiscales actúen con aquella
diligencia con la que manejarían sus propios asuntos, pues se trata no sólo del
manejo de recursos de terceros, sino de los recursos de toda la sociedad, lo
que debe generar un mayor compromiso de su parte.” De lo anterior concluye que
respecto de la responsabilidad patrimonial por el ejercicio de la gestión
fiscal, bien podía el legislador optar por el grado de culpa leve, pues como lo
ha indicado la Corte, “debido a que el ordenador del gasto y todos aquellos que
realicen o determinen la gestión fiscal, se encuentran en un rango de autonomía
e independencia ampliamente favorable a los designios de la gestión
encomendada, le corresponden responsabilidades mayores en defensa de los
bienes que le han sido entregados.”
4.  Programa Presidencial para la Lucha contra la Corrupción
Lorenzo Octavio Calderón Jaramillo, director del Programa
Presidencial para la Lucha contra la Corrupción, solicita a la Corte declarar
la exequibilidad de las disposiciones parcialmente demandadas.  Los fundamentos
de esa solicitud son los siguientes:
1.  En el artículo 90 de la Carta, el constituyente derivó
responsabilidad del funcionario o ex funcionario cuando su conducta dolosa o
gravemente culposa genere un reconocimiento indemnizatorio por parte del
Estado.  El presupuesto fáctico para este tipo de compensación por el daño
causado es una grave negligencia o imprudencia que implica no ejercer las
funciones públicas encomendadas con natural cuidado.
2.  La responsabilidad fiscal, en cambio, es autónoma y no derivada
porque el ciudadano que ejerce funciones públicas está obligado en términos de
principios y valores constitucionales a realizar los fines esenciales del
Estado Social de Derecho pero con un valor agregado pues tiene a su cargo no
sólo la toma de decisiones que determinan la gestión fiscal sino la ejecución
presupuestal.  De allí que el régimen de esa responsabilidad sea diferente al
de la acción de repetición.
3.  El responsable fiscal es equiparable con el mandatario y según
el artículo 2155 del Código Civil, un mandatario responde de la culpa leve,
aunque el mandato sea gratuito y más estricto es el rigor si el mandatario ha
sido remunerado.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación solicita a la Corte declarar la
exequibilidad de los artículos 4º, parágrafo 2º, y 53 parcial de la Ley 610 de
2000, por el cargo analizado.  Tal solicitud la apoya en los siguientes
argumentos:
1. Si bien es cierto que los procesos de responsabilidad fiscal y
los de responsabilidad civil extra contractual del Estado tienen un objetivo
resarcitorio, se trata de acciones y formas de responsabilidad patrimonial
diametralmente distintas.  El ejercicio del control fiscal tiene fundamento en
el artículo 268 numeral 5º de la Constitución, mientras que de la acción de
repetición se ocupa el inciso segundo del artículo 90 con características
distintas.
La responsabilidad fiscal encuentra fundamento en el artículo 6º de
la Carta y éste en ningún momento la limita a alguna forma específica de
culpabilidad.  Por ello, el artículo 90, inciso 2º, no es el fundamento
constitucional de los juicios fiscales y de la responsabilidad de quienes
administran fondos o bienes de la Nación.  Se trata de responsabilidades diferentes,
como lo ha expuesto el Consejo de Estado, al punto que en la fiscal el sujeto
afectado con el daño patrimonial es el Estado y en el caso del artículo 90,
inciso 1º, es un tercero.  Además, la acción de repetición supone una pérdida
patrimonial para el Estado por haber sido encontrado responsable de la conducta
dolosa o gravemente culposa de sus agentes pero él también puede ser encontrado
responsable de la conducta levemente culposa de sus agentes y aún por actos
legítimos de las autoridades.
2. Es razonable que los servidores públicos y quienes manejen
recursos públicos deban responder fiscalmente por culpa leve en consideración a
la naturaleza de los fondos y bienes que administran y el vínculo que por esta
gestión se crea entre aquellos y el Estado.  Ello es así porque quien
administra fondos o bienes públicos es mandatario del Estado y de acuerdo con
el artículo 2155 del Código Civil, la responsabilidad del mandatario se
extiende hasta la culpa leve.  Además, existe una relación funcional entre el Estado
y quienes manejan recursos que involucran beneficios recíprocos.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-4 de la
Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente
demanda.
2. Problema jurídico
Del cargo único elevado por el actor contra el parágrafo 2º del
artículo 4º y la expresión “leve” contenida en el artículo 53 de la Ley
610 de 2000, por la cual se regula el trámite de los procesos de
responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías, se extrae el
siguiente problema jurídico:
Si los criterios de imputación del dolo y la culpa grave consagrados
en el artículo 90 inciso 2º de la Constitución Política, se aplican
exclusivamente a los casos en que el Estado es condenado a la reparación de
daños antijurídicos causados a particulares; o sí, por el contrario, se aplican
a todas las modalidades de responsabilidad patrimonial de los servidores
públicos frente al Estado, en particular a la fiscal, aún en el evento en que
ésta última no tenga fundamento en el citado artículo 90 Superior.
Para efectos de resolver el anterior problema jurídico, la Corte se
referirá previamente al fundamento jurídico de la responsabilidad patrimonial
del Estado y de sus agentes. Con base en ello, hará mención a la naturaleza
jurídica y alcance de la acción de repetición y de la responsabilidad fiscal, a
efecto de establecer si en ambos casos los agentes del Estado deben recibir el
mismo tratamiento de imputación.
3. El fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado y de
sus agentes.
3.1. El Estado, como organización socio-política y estructura
jurídica del poder público, para los efectos de cumplir y realizar sus fines,
se desenvuelve en el orden institucional a través de un conjunto de órganos,
dirigidos, coordinados y manejados por personas naturales que ostentan la
calidad de agentes, funcionarios o autoridades públicas, cuyos actos
relacionados con el servicio son imputables directamente al ente político
estatal, representado en cada caso por sus entidades u organismos del nivel
central y descentralizado. Esto último, en razón a que el Estado se concibe
como un ente ficticio impedido para obrar directamente por carecer de entidad
material, debiendo hacerlo entonces por intermedio de las instituciones
públicas que lo conforman, a quienes en razón de sus objetivos constitucionales
la propia Carta Política y las leyes le reconoce la respectiva personalidad
jurídica.
3.2. El reconocimiento de la personalidad jurídica a los órganos
constitucionales del Estado, permite y facilita su sometimiento al orden
institucional en los mismos términos en que se encuentran los demás sujetos de
derecho -personas naturales y jurídicas de derecho privado-, haciéndolo particularmente
responsable por las acciones u omisiones de quienes legalmente lo integran y
representan. En este sentido, la personalidad jurídica y política reconocida a
los órganos del Estado, fundada en los principios de la representación y del
mandato, no sólo le confieren a este último capacidad y cierto grado de
libertad para desarrollar y ejecutar sus actos, sino que también configura un
centro de imputación jurídica, que le permite a los asociados formular en su
contra las pretensiones de responsabilidad contractual y extracontractual, las
cuales constituyen una garantía constitucional de las personas frente a los
daños antijurídicos que puedan causar los distintos órganos estatales en el
ejercicio de los poderes de gestión e intervención.
3.3. Conforme lo ha indicado la jurisprudencia de esta Corporación,
la capacidad jurídica del Estado para entrar a responder patrimonialmente -a
través de las instituciones públicas- por las actuaciones de sus agentes, “tuvo
en nuestro país un origen eminentemente jurisprudencial, alcanzando cierto
valor normativo sólo a partir de la expedición de la Ley 167 de 1941, en la que
se le otorgó competencia al Consejo de Estado para conocer de las acciones
reparatorias por daños antijurídicos atribuibles a las entidades públicas”[1]. Dicha capacidad se
estructuró sobre la base de un sistema de responsabilidad objetiva y directa,
fundada en el principio general nemine laedere, el cual le impone a toda
persona natural o jurídica, pública o privada, el deber de responder por los
daños que se causen a otro; en el caso particular del Estado, surgido como
consecuencia de la falla en la prestación de los servicios públicos a su cargo.
3.4. Bajo el actual orden institucional, la cláusula de
responsabilidad patrimonial del Estado emerge directamente de la Constitución
Política, al consagrar en su artículo 90 que: “El Estado responderá
patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados
por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. Con fundamento en
este postulado de principio, el instituto resarcitorio se configura siempre y
cuando: (i) ocurra un daño antijurídico o lesión, (ii) éste sea imputable a la
acción u omisión de un ente público y (ii) exista una relación de causalidad
entre el daño y la acción u omisión del ente público; ampliándose de este modo
el espectro de la responsabilidad estatal al superar el postulado inicial de la
falla en el servicio, para adentrarse en el ámbito del daño antijurídico
-entendido como aquél daño patrimonial o extrapatrimonial que se causa en forma
lícita o ilícita al ciudadano, sin que éste se encuentre en la obligación
jurídica de soportarlo[2]-.
3.5. Ahora bien, la imputación directa al Estado de los daños
antijurídicos causados por sus agentes no supone, en manera alguna, una
exoneración total de la responsabilidad de estos últimos. Al margen de la
evolución histórica que en Colombia pudo tener el tema de la responsabilidad
patrimonial del Estado y de sus representantes, es lo cierto que el precitado
artículo 90 de la Carta, además de consagrar expresamente el imperativo
jurídico de la responsabilidad patrimonial del Estado, se ocupó igualmente de establecer
las bases de la responsabilidad personal de sus agentes o funcionarios, al
disponer en el inciso 2° que: “en el evento de ser condenado el Estado a la
reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la
conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir
contra este”.
3.6. De este modo, si bien hay lugar a declarar la responsabilidad
patrimonial del Estado (por intermedio de los órganos con personería jurídica
que lo representan), cuando a través de sus agentes se ha producido un daño
antijurídico que le resulta imputable a éste, también es claro que dichos
agentes están obligados a indemnizar al Estado, en los casos en que la condena
impuesta a la Administración por parte del juez contencioso ha sido
consecuencia de una “conducta en la que concurre la especial calificación
prevista por el constituyente: Dolosa o gravemente culposa.”[3] Sobre el particular, es
de resaltarse que, mientras la responsabilidad patrimonial del Estado en
nuestro sistema jurídico encuentra sustento en el principio de la garantía
integral del patrimonio de los ciudadanos (C.P. arts. 2°,13, 58 y 83), el
fundamento jurídico de la responsabilidad patrimonial de los agentes frente al
Estado no es otro que el de garantizar el patrimonio económico estatal, el cual
-lo ha dicho esta Corte- debe ser objeto de protección integral con el
propósito de lograr y asegurar “la realización efectiva de los fines y
propósitos del Estado Social de Derecho”[4],
en los términos de lo estatuido por los artículos 2° y 209 de la Constitución
Política.
4. La acción de repetición. Naturaleza jurídica y alcance.
4.1. En múltiples pronunciamientos, este alto Tribunal se ha
referido a la acción de repetición prevista en el inciso 2° del artículo 90
Superior, señalando que la misma constituye "el medio judicial [idóneo]
que la Constitución y la ley le otorgan a la Administración Pública para obtener
de sus funcionarios o ex funcionarios el reintegro del monto de la
indemnización que ha debido reconocer a los particulares como resultado de una
condena de la jurisdicción de lo contencioso administrativo por los daños
antijurídicos que les haya causado”[5].
4.2. Teniendo en cuenta su naturaleza
jurídica, ha destacado esta Corporación que la misma persigue una finalidad de
interés público que, como se expresó en el acápite anterior, se concreta en la
protección integral del patrimonio público, en aras de asegurar el cumplimiento
de los fines del Estado y la satisfacción de los intereses generales. A juicio
de la Corte, de no haberse “creado mecanismos procesales para poder
vincular a los funcionarios con el objeto de determinar si su conducta dolosa o
gravemente culposa es la causa de la condena impuesta por el juez a la entidad,
el Estado se encontraría sin herramientas para la defensa de la integridad de
su patrimonio y para preservar la moralidad pública”[6], haciendo nugatorio el
cumplimiento de los propósitos sociales que le han sido encomendados.
4.3. A partir del alcance que el propio Estatuto Superior le ha
fijado a la acción de repetición, la jurisprudencia constitucional viene
considerando que el ejercicio legítimo de este medio de impugnación a favor del
Estado y en contra de sus agentes o ex funcionarios, se encuentra supeditado a
la observancia previa de los siguientes requisitos de procedibilidad: (i) que
la entidad pública haya sido condenada por la jurisdicción contencioso
administrativa a reparar los daños antijurídicos que con su acción u omisión ha
causado a un particular; (ii) que se encuentre claramente establecido que el
daño antijurídico se produjo como consecuencia  de la conducta dolosa o gravemente
culposa del funcionario o ex-funcionario público; y (iii) que la entidad
condenada efectivamente haya pagado la suma de dinero fijada por el juez
contencioso en la sentencia de condena.
4.4. Como puede advertirse, la acción de
repetición es una acción de naturaleza civil a través de la cual se declara la
responsabilidad patrimonial de un agente estatal, con un alcance netamente
subsidiario pues ella supone, de un lado, la previa declaratoria de
responsabilidad estatal por un daño antijurídico que le resulta imputable al
Estado y que la víctima no tenía el deber de soportar, y, del otro, que esa
condena haya tenido como causa          -necesaria- la conducta dolosa o
gravemente culposa del agente.
4.5. De ello se infiere que la acción de
repetición tiene un marco operativo  limitado en relación con el ámbito de
responsabilidad patrimonial del Estado. No debe perderse de vista que, de
acuerdo con la cláusula general de responsabilidad consagrada en el artículo 90
constitucional, tal responsabilidad procede por el obrar regular o irregular
del ente estatal a condición de que él haya causado a la persona un daño
antijurídico que no estaba en la obligación de soportar.  Así, en muchos
supuestos el Estado será condenado patrimonialmente pero no podrá repetir contra
sus agentes por haber éstos obrado legítimamente.  En igual forma, habrán
muchos eventos en los que el Estado será condenado a reparar el daño
antijurídico causado y tampoco podrá repetir contra sus agentes por el hecho de
que éstos han obrado irregularmente pero sólo con culpa leve o levísima,
quedando entonces por fuera del ámbito de responsabilidad señalado directamente
por la Carta. Así, sólo en aquellos eventos en que el Estado sea condenado a
reparar el daño producido y los agentes estatales hayan procedido con dolo o
culpa grave, aquél estará plenamente habilitado para repetir contra ellos.
4.6. Ahora bien. Es cierto que la acción de
repetición es de naturaleza civil, patrimonial y subsidiaria por las razones
que se han expuesto. Pero ello no descarta que su procedencia esté sujeta a la
fuente de responsabilidad patrimonial fijada por el constituyente.  De acuerdo
con ello, el agente que obró legítimamente y el que procedió de manera
irregular pero con grado de culpa leve o levísima, tienen la seguridad y la
confianza de que en ningún caso serán convocados a reintegrar las sumas que el
Estado fue condenado a pagar.  Por el contrario, el agente estatal que procedió
con dolo o culpa grave sabe que de generarse una condena en contra del Estado,
será convocado a repetir lo que aquél tuvo que reconocer a las personas
afectadas por el daño y beneficiadas con la sentencia.
4.7. Lo que arriba se ha expuesto permite
inferir que, pese a la falta de autonomía de la acción de repetición, el
criterio o fundamento de imputación de la responsabilidad patrimonial del
agente frente al Estado ha sido claramente definido por el constituyente. Como
ha quedado visto, él se circunscribe a los supuestos de dolo y culpa grave y,
por tanto, no es posible que se genere responsabilidad patrimonial del agente
estatal cuando su obrar con culpa leve o levísima ha generado responsabilidad
estatal.
5. La responsabilidad fiscal. Naturaleza
jurídica y alcance.
5.1. El tema de la responsabilidad fiscal
también ha ocupado la atención de esta Corporación. Sobre el particular, ha
dicho la jurisprudencia que, como función complementaria del control y
vigilancia de la gestión fiscal que le corresponde ejercer a la Contraloría
General de la República y a las contralorías departamentales, municipales y
distritales (C.P. art. 267), es del resorte de estos mismos organismos, por
expreso mandato de lo dispuesto en el numeral 5° de artículo 268 de la
Constitución Política, "establecer la responsabilidad que se derive de
la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso,
recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances
deducidos de la misma".
5.2. Para la Corte, la responsabilidad fiscal
viene a constituir “una especie de la responsabilidad que en general se puede
exigir a los servidores públicos o a quienes desempeñen funciones públicas, por
los actos que lesionan el servicio o el patrimonio público, e incluso a los
contratistas y a los particulares que hubieren causado perjuicio a los intereses
patrimoniales del Estado”[7].
En esa medida, igual a lo que acontece con la acción de repetición, la
responsabilidad fiscal tiene como finalidad o propósito específico la
protección y garantía del patrimonio del Estado, buscando la reparación de los
daños que éste haya podido sufrir como consecuencia de la gestión irregular de
quienes tienen a su cargo el manejo de dineros o bienes públicos -incluyendo
directivos de entidades públicas, personas que adoptan decisiones relacionadas
con gestión fiscal o con funciones de ordenación, control, dirección y
coordinación, contratistas y particulares por razón de los perjuicios causados
a los intereses patrimoniales del Estado-.
5.3. Cabe destacar que este tipo de
responsabilidad -la fiscal- se establece mediante el trámite de un proceso
eminentemente administrativo, inicialmente regulado en la Ley 42 de 1993 para
el ámbito financiero y después en la Ley 610 de 2000 para todos los casos,
definido como el conjunto de actuaciones materiales y jurídicas que, con la
observancia plena de las garantías propias del debido proceso, le compete
adelantar a las contralorías a fin de determinar la responsabilidad que les
asiste a los servidores públicos y a los particulares, por la mala
administración o manejo de los dineros o bienes públicos a su cargo. A través
del mencionado proceso, se persigue pues una declaración jurídica mediante la
cual se defina que un determinado servidor público, ex-servidor o particular,
debe responder patrimonialmente por la conducta dolosa o culposa en la
realización de su gestión fiscal.
5.4. En la Sentencia SU-620 de 1996, La Corte
Constitucional hizo referencia a las principales características que
identifican el proceso de responsabilidad fiscal, en los siguientes términos:
“a) Es un proceso de naturaleza
administrativa, en razón de su propia materia, como es el establecimiento de la
responsabilidad que corresponde a los servidores públicos o a los particulares
que ejercen funciones públicas, por el manejo irregular de bienes o recursos
públicos. Su conocimiento y trámite corresponde a autoridades administrativas,
como son: la Contraloría General de la República y las contralorías,
departamentales y municipales.
b) La responsabilidad que se declara a través
de dicho proceso es esencialmente administrativa, porque juzga la conducta de
un servidor público, o de una persona que ejerce funciones públicas, por el
incumplimiento de los deberes que les incumben, o por estar incursos en
conductas prohibidas o irregulares que afectan el manejo de los bienes o
recursos públicos y lesionan, por consiguiente, el patrimonio estatal.
Dicha responsabilidad es, además,
patrimonial, porque como consecuencia de su declaración, el imputado debe
resarcir el daño causado por la gestión fiscal irregular, mediante el pago de
una indemnización pecuniaria, que compensa el perjuicio sufrido por la
respectiva entidad estatal.
Adicionalmente, la declaración de la referida
responsabilidad tiene indudablemente incidencia en los derechos fundamentales
de las personas que con ella resultan afectadas (intimidad, honra, buen nombre,
trabajo, ejercicio de determinados derechos políticos etc.).
c) Dicha
responsabilidad no tiene un carácter sancionatorio, ni penal ni administrativo
(parágrafo art. 81, ley 42 de 1993). En efecto, la declaración de
responsabilidad tiene una finalidad meramente resarcitoria, pues busca obtener
la indemnización por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal.
Es, por lo tanto, una responsabilidad independiente y autónoma, distinta de la
disciplinaria o de la penal que pueda corresponder por la comisión de los
mismos hechos. En tal virtud, puede existir una acumulación de
responsabilidades, con las disciplinarias y penales, aunque se advierte que si
se percibe la indemnización de perjuicios dentro del proceso penal, no es
procedente al mismo tiempo obtener un nuevo reconocimiento de ellos a  través
de dicho proceso, como lo sostuvo la Corte en la sentencia C-046/94[8]”.
d) A lo anterior se agregó en dicho fallo que la
responsabilidad fiscal “es de carácter subjetivo, porque para deducirla es
necesario determinar si el imputado obró con dolo o con culpa”.
6. Inconstitucionalidad de las expresiones
acusadas. En el marco de la responsabilidad fiscal, el criterio normativo de
imputación no puede ser mayor al establecido por la Constitución Política en el
inciso 2° de su artículo 90 para el caso de la responsabilidad patrimonial de
los agentes frente al Estado.
6.1. Siguiendo lo expuesto anteriormente, se
tiene que la responsabilidad fiscal es la que se deriva de la gestión fiscal de
la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes
de la Nación, es de naturaleza administrativa y patrimonial en cuanto busca la
reparación del daño causado por la gestión fiscal irregular y es de carácter
independiente y autónomo.  Pero, a diferencia de lo que ocurre con la acción de
repetición, el constituyente no señala un criterio normativo de imputación de
responsabilidad fiscal -entendiendo por tal una razón de justicia que permita
atribuir el daño antijurídico a su autor-, pues ni en las normas
constitucionales referidas al control fiscal (C.P. arts. 267, 268 y sig.) ni en
la integridad del articulado del Texto Superior aparece definido tal criterio
normativo.
6.2. En ese contexto, es entendible que el
criterio normativo de imputación de la responsabilidad fiscal sea determinado
por el legislador con base en el artículo 124 de la Carta, de acuerdo con el
cual “La ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la
manera de hacerla efectiva”.  De este modo, ante el silencio del
constituyente, el ámbito jurídico habilitado para la determinación del
precitado criterio normativo de la responsabilidad fiscal es la ley. Así lo
había entendido esta Corporación al sostener en la Sentencia C-840/2001 (M.P.
Jaime Araujo Rentería), a propósito de una demanda formulada contra el inciso
1° del artículo 4° de la Ley 610 de 2000 referente al objeto de la
responsabilidad fiscal, que “en tratándose de responsabilidad fiscal
resultaría impropio situarse en los dominios del artículo 90 Superior...”.
6.3. Pero entonces, surge el siguiente
cuestionamiento: ¿El legislador es autónomo para determinar la fuente de la
responsabilidad fiscal? Desde luego que no. En ejercicio de la libertad de
configuración política, en particular para regular los procedimientos
judiciales y administrativos, aquél se encuentra sometido al conjunto de
valores, principios, derechos y garantías que racionalizan el ejercicio del
poder en el Estado constitucional. Al respecto, la Corte ha sido enfática en
sostener que “en la medida en que el propio constituyente se ha ocupado de incorporar
al ordenamiento constitucional valores, principios, reglas, postulados y
presupuestos -de contenido sustancial y procedimental-, que se proyectan sobre
el conjunto de los derechos fundamentales y comportan una garantía para el
ejercicio legítimo de los mismos, el margen de autonomía o discrecionalidad
reconocida al legislador (...) no es del todo absoluto pues se encuentra
limitada y subordinada a los mandatos que en esa materia emergen de la propia
Carta Política.”[9]
6.4. Pero no sólo eso. El Legislador también
está limitado por la manera como la Carta ha determinado la naturaleza de la
responsabilidad patrimonial de los agentes estatales en otros supuestos. Eso es
así, si se repara en el hecho de que la ley no puede concebir un sistema de
responsabilidad, como lo es el fiscal, rompiendo la relación de equilibrio que
debe existir con aquellos regímenes de responsabilidad cuyos elementos
axiológicos han sido señalados y descritos por el constituyente, para el caso,
en el inciso 2° del artículo 90 de la Carta. Ello, en el entendido que, según
lo dijo la Corte en la citada Sentencia SU-620 de 1996 (M.P. Antonio Barrera
Carbonell), la responsabilidad fiscal es tan sólo una “especie de la responsabilidad
que en general se puede exigir a los servidores públicos o a quienes desempeñen
funciones públicas, por los actos que lesionan el servicio o el patrimonio
público.”
6.5. Y es precisamente en ese punto en donde
resalta la contrariedad de las expresiones acusadas con el Texto Superior, toda
vez que ellas establecen un régimen para la responsabilidad fiscal mucho más
estricto que el configurado por el constituyente para la responsabilidad
patrimonial que se efectiviza a través de la acción de repetición (C.P. art.
90-2), pues en tanto que esta última remite al dolo o a la culpa grave del
actor, en aquella el legislador desborda ese ámbito de responsabilidad y remite
a la culpa leve. Así, mientras un agente estatal que no cumple gestión fiscal
tiene la garantía y el convencimiento invencible de que su conducta leve o
levísima nunca le generará responsabilidad patrimonial, en tanto ella por
expresa disposición constitucional se limita sólo a los supuestos de dolo o
culpa grave, el agente estatal que ha sido declarado responsable fiscalmente,
de acuerdo con los apartes de las disposiciones demandadas, sabe que puede ser
objeto de imputación no sólo por dolo o culpa grave, como en el caso de
aquellos, sino también por culpa leve.
6.6. Para la Corte, ese tratamiento vulnera
el artículo 13 de la Carta pues configura un régimen de responsabilidad
patrimonial en el ámbito fiscal que parte de un fundamento diferente y mucho
más gravoso que el previsto por el constituyente para la responsabilidad
patrimonial que se efectiviza a través de la acción de repetición.  Esos dos
regímenes de responsabilidad deben partir de un fundamento de imputación
proporcional pues, al fin de cuentas, de lo que se trata es de resarcir el daño
causado al Estado. En el caso de la responsabilidad patrimonial, a través de la
producción de un daño antijurídico que la persona no estaba en la obligación de
soportar y que generó una condena contra él, y, en el caso de la
responsabilidad fiscal, como consecuencia del irregular desenvolvimiento de la
gestión fiscal que se tenía a cargo.
6.7. Es cierto que quienes cumplen gestión
fiscal manejan directamente recursos estatales, que por ello les asiste el
deber de orientar esos recursos a la realización de las finalidades que le
incumben al Estado y que el incumplimiento de ese deber los hace responsables
penal, disciplinaria y fiscalmente. No obstante, los agentes estatales que no
cumplen gestión fiscal, si bien no manejan directamente recursos estatales,
también se hallan en el deber de proceder con estricto apego al principio de
legalidad que rige sus actos y por ello, al apartarse de esa directriz, pueden
también incurrir en responsabilidad penal, disciplinaria y patrimonial.  Si
ello es así, no hay motivos para que la ley establezca un régimen de
responsabilidad fiscal y patrimonial con distintos fundamentos de imputación.
6.8. Téngase en cuenta que ambas modalidades
de responsabilidad                  -tanto la patrimonial como la fiscal-
tienen el mismo principio o razón jurídica: la protección del patrimonio
económico del Estado. En este sentido, la finalidad de dichas responsabilidades
coincide plenamente ya que la misma no es sancionatoria (reprimir una conducta
reprochable) sino eminentemente reparatoria o resarcitoria, están determinadas
por un mismo criterio normativo de imputación subjetivo que se estructura con
base en el dolo y la culpa, y parten de los mismos elementos axiológicos como
son el daño antijurídico sufrido por el Estado, la acción u omisión imputable
al funcionario y el nexo de causalidad entre el daño y la actividad del agente.
Entonces, es evidente que en el plano del derecho sustancial y a la luz del
principio de igualdad material, se trata de una misma institución jurídica, aún
cuando las dos clases de responsabilidad tengan una consagración normativa
constitucional diferente -la una el artículo 90-2 y la otra los artículos 267 y
268 de la Carta- y se establezcan por distinto cauce jurídico -tal y como lo
había señalado esta Corte en la Sentencia C-840/2001-. Diferencias éstas que,
además, tan sólo se orientan a imprimirle eficiencia a la actividad del Estado
en lo que corresponde a la preservación de los bienes y recursos públicos, pero
que no alteran el fundamento unitario que reside en un principio constitucional
el cual es común e indivisible a ambas modalidades de responsabilidad: la
garantía del patrimonio económico del Estado.
6.9. Así las cosas, el criterio de imputación
a aplicar en el caso de la responsabilidad fiscal no puede ser mayor al que el
constituyente fijó para la responsabilidad patrimonial del funcionario frente
al Estado, pues se estaría aplicando un trato diferencial de imputación por el
solo hecho de que a la declaración de responsabilidad se accede por distinta
vía. En efecto, conforme a lo estatuido en la normas impugnadas, si el cauce
jurídico escogido por el Estado para establecer la responsabilidad del
funcionario es el proceso de responsabilidad fiscal, éste podría ser declarado
responsable por la presencia de la culpa leve en su actuar. Pero si el Estado
opta por constituirse en parte civil dentro del proceso penal, o por adelantar
un proceso contencioso administrativo -a través del llamamiento en garantía
dentro de la acción de reparación directa o en ejercicio directo de la misma
acción-, o finalmente decide ejercer la acción de repetición, el funcionario
sería exonerado de responsabilidad civil por haber actuado con culpa leve, dada
la irrelevancia que en estas vías de reclamación tiene dicha grado de culpa. De
aceptarse tal tratamiento diferencial, se estaría desconociendo abruptamente el
fundamento unitario y la afinidad y concordancia existe entre los distintos
tipos de responsabilidad que, se repite una vez más, confluyen sin distingo
ninguno en la defensa del patrimonio público.
6.10. En relación con esto último, valga
destacar que la Corte, primero en la Sentencia C-046 de 1994 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz) y luego en la Sentencia T-973 de 1999 (M.P. Alvaro Tafur
Galvis), advirtiendo el vacío legislativo dejado por la Ley 42 de 1993
-relativa a la organización del sistema de control fiscal financiero-, ya se
había ocupado de reconocer el alto grado de afinidad temática existente entre
la responsabilidad patrimonial y la responsabilidad fiscal, al establecer que a
esta última le era aplicable el mismo término de caducidad fijado por el Código
Contencioso Administrativo para la acción de reparación directa (C.C.A. art.
136-78). En efecto, recogiendo el criterio sentado en la providencia
inicialmente citada, dijo la Corporación en la Sentencia T-973 de 1999, lo
siguiente:
“El código contencioso administrativo
establece en su artículo 136, subrogado por el artículo 44 de la ley 446 de
1998, los términos de caducidad de las acciones, que para el caso de la acción
de reparación directa, se fija en dos años contados a partir del acaecimiento
del hecho, omisión u operación administrativa. Y es este mismo término el que,
por la remisión expresa que hace el artículo 89 de la ley 42 de 1993 a las
normas del código contencioso administrativo, y dada la concordancia y afinidad
que tiene con la acción de reparación directa, se aplica para el proceso de
responsabilidad fiscal”.
6.11. En consecuencia, queda pues superada
aquella percepción equivocada, de que el daño patrimonial que le pueden causar
al Estado los agentes que no cumplen función fiscal tiene tal grado de
diferenciación con el perjuicio que le pueden causar los fiscalmente
responsables, que justifica o admite respecto de los segundos un tratamiento de
imputación mayor. Por el contrario, visto el problema desde una óptica
estrictamente constitucional, lo que se advierte es que la diferencia de trato
que plantean las normas acusadas resulta altamente discriminatoria, en cuanto
aquella se aplica a sujetos y tipos de responsabilidad que, por sus
características y fines políticos, se encuentran en un mismo plano de igualdad
material. En esta medida, el grado de culpa leve a que hacen referencia expresa
los artículos 4° parágrafo 2° y 53 de la Ley 610 de 2000 es inconstitucional y
será declaro inexequible en la parte resolutiva de esta Sentencia.
VII.  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLES, el parágrafo 2º
del artículo 4º de la Ley 610 de 2000 y la expresión “leve” contenida en
el artículo 53 de la Ley 610 de 2000.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Magistrado
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT
Magistrado
CLARA INES VARGAS
HERNÁNDEZ
Magistrada
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
Salvamento de voto a la Sentencia C-619/02
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AGENTES
FRENTE AL ESTADO-Finalidad de la exclusión de la
culpa leve o levísima (Salvamento de voto)
La finalidad de la norma constitucional
al excluir la culpa leve o levísima del funcionario, es la de evitar que se
paralice la administración pública pues si un funcionario debiera responder de
la culpa leve o levísima lo más probable es que no actuase por temor a
responder.
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL POR
CONTRALORIA Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AGENTES FRENTE AL ESTADO-Distinción/PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Grado de culpa
mayor (Salvamento de voto)
Distinta es la situación respecto de la
responsabilidad fiscal ya que se trata de una persona que maneja bienes del
Estado, de la sociedad y de la comunidad, y en consecuencia debe ser más
cuidadosa que cuando maneja bienes propios. Esto es lo que justifica que su
grado de culpa sea mayor y que responda hasta de la culpa leve. Es distinta
también la cadena de responsabilidad en uno y en otro caso pues en la
responsabilidad del Estado hay tres sujetos; el particular que ha recibido el
daño, el Estado que responde ante el primero y el funcionario contra el cual se
repite; en la responsabilidad fiscal se encuentra solo el Estado frente al
funcionario que ha sido negligente ante el cuidado de los bienes de aquel. En
la responsabilidad patrimonial del Estado están de por medio intereses
particulares; en cambio en la responsabilidad fiscal, como se trata de recursos
públicos, se espera que quien los administra tenga una carga de diligencia
mayor. Por tratarse de dos situaciones distintas es que el legislador puede, a
la luz de la Constitución, establecer tratamientos diversos respecto del grado
de culpabilidad para efectos de la responsabilidad.
Referencia: expediente
D-3873
Demanda
de inconstitucionalidad contra el  artículo 4º parágrafo 2º y el artículo 53
(parcial) de la Ley 610 de 2000, por la cual se establece el trámite de los
procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.
Actor: Carlos Mario Isaza Serrano
Magistrados ponentes:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO y
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de la Corporación, los suscritos Magistrados
salvamos el voto por las siguientes razones:
El artículo 90 de la Constitución establece dos clases de relaciones
jurídicas, una la del ciudadano que ha recibido un daño antijurídico y del cual
el Estado responde patrimonialmente y otra la del Estado y el funcionario,
porque el Estado debió pagar, que es lo que se conoce como acción de repetición
del Estado contra el funcionario.
La Constitución establece en este último caso, que aunque el Estado
haya debido responder ante el particular, sólo puede repetir contra el
funcionario, si su conducta ha sido dolosa o gravemente culposa. A contrario
sensu, el funcionario no responde si su culpa es leve o levísima.
La finalidad de la norma constitucional al excluir la culpa leve o
levísima del funcionario, es la de evitar que se paralice la administración
pública pues si un funcionario debiera responder de la culpa leve o levísima lo
más probable es que no actuase por temor a responder.
Distinta es la situación respecto de la responsabilidad fiscal ya
que se trata de una persona que maneja bienes del Estado, de la sociedad y de
la comunidad, y en consecuencia debe ser más cuidadosa que cuando maneja bienes
propios. Esto es lo que justifica que su grado de culpa sea mayor y que
responda hasta de la culpa leve.
No es cierto como afirma la ponencia, que estemos en una idéntica
situación de responsabilidad, ya que la acción de repetición se puede ejercer
contra cualquier servidor público; en cambio, la acción de responsabilidad
fiscal únicamente contra quienes administran bienes del Estado. Es distinta
también la cadena de responsabilidad en uno y en otro caso pues en la
responsabilidad del Estado hay tres sujetos; el particular que ha recibido el
daño, el Estado que responde ante el primero y el funcionario contra el cual se
repite; en la responsabilidad fiscal se encuentra solo el Estado frente al
funcionario que ha sido negligente ante el cuidado de los bienes de aquel. En
la responsabilidad patrimonial del Estado están de por medio intereses
particulares; en cambio en la responsabilidad fiscal, como se trata de recursos
públicos, se espera que quien los administra tenga una carga de diligencia
mayor.
Por tratarse de dos situaciones distintas es que el legislador
puede, a la luz de la Constitución, establecer tratamientos diversos respecto
del grado de culpabilidad para efectos de la responsabilidad.
La consecuencia práctica del fallo de la Corte, es que de ahora en
adelante muchas de las personas que administran bienes del Estado van a ser
menos celosos en el cuidado de los bienes del mismo y que la negligencia de los
servidores públicos que manejan los bienes de la comunidad va a quedar en
muchos casos impune.
Fecha ut supra,
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
Salvamento de voto a la Sentencia C-619/02
ACCION DE REPETICION Y ACCION DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Similitudes no anulan diferencias básicas/ACCION DE REPETICION Y
ACCION DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Tratamiento normativo específico en cada
caso  (Salvamento de voto)
RESPONSABILIDAD FISCAL Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AGENTES
FRENTE AL ESTADO-Si bien presentan condiciones de
similitud existen elementos axiológicos diferentes (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-3873
Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 4°
parágrafo 2° y el artículo 53 (parcial) de la Ley 610 de 2000, por la cual se
establece el tramite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia
de las Contralorías.
Actor: Carlos Mario Isaza Serrano
Magistrados Ponentes:
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil.
Con el acostumbrado respeto
manifiesto que me aparto de la decisión adoptada en forma mayoritaria, en
cuanto en ésta se resolvió “Declarar INEXEQUIBLES, el parágrafo 2° del
artículo 4° de la Ley 610 de 2000 y la expresión “leve” contenida en el
artículo 53 de la Ley 610 de 2000”.
1.      En la sentencia  se formula como problema jurídico básico el
de “si los criterios de imputación del dolo y la culpa grave consagrados en
el artículo 90 inciso 2º de la Constitución Política, se aplican exclusivamente
a los casos en que el Estado es condenado a la reparación de daños
antijurídicos causados a particulares; o si, por el contrario, se aplican a
todas las modalidades de responsabilidad patrimonial de los servidores públicos
frente al Estado, en particular a la fiscal, aún en el evento en que ésta
última no tenga fundamente en el citado artículo 90 Superior”.
La sentencia, luego de analizar el fundamento de la responsabilidad
patrimonial de Estado y de sus agentes, y las características jurídicas y el
alcance de la acción de repetición afirma que “pese a la falta de autonomía
de la acción de repetición, el criterio o fundamento de imputación de la
responsabilidad patrimonial del agente frente al Estado ha sido claramente
definido por el constituyente. Como ha quedado visto, él se circunscribe a los
supuestos de dolo y culpa grave y, por tanto, no es posible que se genere
responsabilidad patrimonial del agente estatal cuando su obrar con culpa leve o
levísima ha generado responsabilidad estatal”.
Posteriormente y
en atención a las conclusiones a que llegó en torno a los temas enunciados, la
sentencia señala que “en la medida en que la responsabilidad fiscal viene a
constituir una especie de la responsabilidad que en general se puede exigir a
los servidores públicos o a quienes desempeñen funciones públicas por los actos
que lesionan el servicio o el patrimonio público, incluso a los contratistas y
a los particulares que hubieren causado perjuicio a los intereses patrimoniales
del Estado, señala que igual a lo que acontece con la acción de repetición, la
responsabilidad fiscal tiene como finalidad o propósito especifico la
protección y garantía del patrimonio del Estado, buscando la reparación de los
daños que este haya podido sufrir como consecuencia de la gestión irregular de
quienes tienen a su cargo el manejo de dineros o bienes públicos -incluyendo
directivos de entidades públicas, personas que adoptan decisiones relacionadas
con gestión fiscal o con funciones de ordenación, control, dirección y
coordinación, contratistas y particulares por razón de los perjuicios causados
a los intereses patrimoniales del Estado-“.
Señala la Corte, igualmente, que la responsabilidad fiscal se
establece mediante el trámite de un proceso eminentemente administrativo
inicialmente regulado en la Ley 42 de 1993 para el ámbito financiero y después
en la Ley 610 de 2000 para todos los casos, definido como el conjunto de
actuaciones materiales y jurídicas que con la observancia plena de las
garantías propias del debido proceso le compete adelantar a las Contralorías, a
fin de determinar la responsabilidad que les asiste a los servidores públicos y
a los particulares por la mala administración o manejo de los dineros o bienes
públicos  a su cargo.
Teniendo en cuenta la Sentencia SU-620 de 1996 señala las
características del proceso de responsabilidad fiscal conforme a la Ley 42 de
1993, y posteriormente, partiendo de la base de la similitud de finalidades del
instituto de la responsabilidad del Estado y de la acción de repetición con la
responsabilidad fiscal y el procedimiento para su efectividad, concluye, que en
la medida en que la norma acusada establece un tratamiento diferente en cuanto
a la valoración de la conducta del agente del Estado con la valoración que
surge en el ámbito de la responsabilidad del Estado frente a los particulares
(artículo 90),“en aquella el legislador  desborda ese ámbito de
responsabilidad y remite a la culpa leve”.
La sentencia, a
pesar de reconocer que quienes cumplen gestión fiscal, manejan directamente
recursos estatales y que por ello les asiste el deber de orientar esos recursos
a la realización de las finalidades que le incumben al Estado y que el
incumplimiento de ese deber los hace responsables penal, disciplinaria y
fiscalmente señala que “los agentes estatales que no cumplen gestión fiscal,
si bien no manejan directamente recursos estatales, también se hallan en el
deber de proceder con estricto apego al principio de legalidad que rige sus
actos y por ello,  al apartarse de esa directriz, pueden también incurrir en
responsabilidad penal, disciplinaria y patrimonial. Si ello es así no hay
motivos para que la ley establezca un régimen de responsabilidad fiscal y
patrimonial con distintos fundamentos de imputación.”
Finalmente
destaca que esta Corte en Sentencias C-046 de 1994 y T-973 de 1999, esta última
con ponencia del suscrito, ya se había ocupado de reconocer el alto grado de
afinidad temática existente entre la responsabilidad patrimonial y la
responsabilidad fiscal “al establecer que a esta última le era aplicable el
mismo termino de caducidad fijado por el Código Contencioso Administrativo para
la acción de reparación directa (C.C.A. artículo 136-78).”
2.      Como
tuve ocasión de manifestarlo en la sesión de la Sala Plena donde se discutió el
proyecto inicialmente presentado por el Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa,
que el suscrito compartió en su integridad en este tema, es necesario hacer
algunas precisiones, como las que a continuación se expresan.
Si bien es
cierto que en último análisis tanto con la llamada acción de repetición como
con la acción de responsabilidad fiscal se busca la protección del patrimonio
del Estado y que en ese sentido pueden advertirse similitudes entre la acción
de repetición y la de responsabilidad fiscal, estos elementos  no son
suficientes para anular diferencias básicas que surgen de los propios textos
constitucionales y que justifican un tratamiento normativo específico, en cada
caso.
Así las cosas,
la acción de repetición halla su fundamento en el mandato constitucional del
artículo 90 conforme al cual el Estado debe responder por los daños
antijurídicos que ocasione a los particulares con su actuación y que solo
cuando al agente estatal quepa imputársele culpa grave o dolo en la
correspondiente actuación, podrá mediante la acción de repetición, hacerse
efectiva la responsabilidad que a éste incumba. La responsabilidad fiscal, por
su parte, y la acción respetiva tienen fundamento, entre otros, en los
artículos 124, 267 y 268 de la Constitución y se predica directamente de
quienes como agentes del Estado  tienen a su cargo el ejercicio de la gestión
fiscal del Estado.
De acuerdo con
la Constitución, el régimen de la responsabilidad fiscal corresponde fijarlo a
la ley dentro del marco señalado, entre otros, en los mencionados artículos
conforme a los cuales se parte de la base que a todo servidor público le
incumbe responsabilidad respecto del ejercicio de sus funciones que ejercerá
conforme a la Constitución, la ley y el reglamento, pero que compete a la ley
establecer los términos de dicha responsabilidad y la manera de hacerla efectiva
(artículos 123 y 124). Teniendo en cuenta que no todo servidor público ostenta
titularidad de la gestión fiscal, la ley, en virtud del mandato del artículo
267 de la Constitución ha desarrollado lo que se entiende por gestión fiscal
sobre la cual recae la vigilancia especial encomendada a la Contraloría General
de la República, señalando los instrumentos para el ejercicio de dicha
vigilancia y las especiales características de la responsabilidad fiscal y los
mecanismos para la efectividad de la misma.
Así las cosas,
más allá de las similitudes que se han puesto de presente en la jurisprudencia
y en la presente sentencia, es claro que la circunstancia de que no todo
servidor público es titular de gestión fiscal y que la gestión fiscal debe
responder a unas características especiales que ha definido la propia ley, han
de llevar a que se reconozcan al legislador posibilidades de configuración que
evidentemente no pueden predicarse en relación con la responsabilidad del
Estado frente a los particulares y con la que en esos supuestos  corresponde en
general a los agentes del Estado, pues las características y la valoración de
conducta de estos últimos, han sido objeto de norma constitucional expresa.
Por otra parte,
debe tenerse en cuenta que en el ámbito de la responsabilidad  patrimonial del
Estado, están de por medio intereses de particulares que no tienen por qué
asumir el daño antijurídico que les cause la actividad estatal, mientras que en
la responsabilidad fiscal los extremos de la relación son el Estado y el
servidor público determinado, titular de “la gestión fiscal del patrimonio
estatal”, sin que pueda hablarse, en rigor, de responsabilidad del Estado.
Se trata de dos situaciones distintas para las cuales el legislador  bien puede
establecer tratamientos distintos en materia de grado de culpabilidad para
efectos de la responsabilidad.
Entonces, que el
legislador haya dado un tratamiento específico a la valoración de la conducta
del agente en la responsabilidad fiscal, teniendo en consideración que la
actuación del gestor fiscal genere un detrimento patrimonial del Estado y que
por ende se le impute dicha responsabilidad  cuando incurre en culpa leve, no
genera una trasgresión de las disposiciones constitucionales que, para los
efectos de la responsabilidad del Estado frente a terceros particulares, señala
la que quepa imputar al agente estatal que proyecta la acción del Estado cuando
su conducta ha sido dolosa o gravemente culposa.
La circunstancia de que en el ámbito específico regulado por el
artículo 90 solo pueda imputarse responsabilidad patrimonial al agente estatal
que ha actuado con dolo o culpa grave, no implica una limitación al legislador
para que cuando regule la responsabilidad que corresponde al agente público
encargado de una gestión fiscal específica pueda imponer una valoración de
conducta más exigente como lo hizo  la Ley 610 al señalar que la
responsabilidad fiscal se impute   los gestores fiscales cuando incurran en
culpa leve.
La circunstancia de que la Corte en la Sentencia C-046 de 1994 al
analizar una disposición legal de la Ley 42 de 1993, que no preveía término de
caducidad de la acción fiscal, haya acudido al término previsto para la
caducidad de la acción de reparación directa, no significa que estuviere
asumiendo una equivalencia de situaciones entre la responsabilidad que incumbe
al agente con cuya actuación se genera la responsabilidad del Estado frente a
terceros y la responsabilidad específica que corresponde al gestor fiscal;
tampoco puede argumentarse que la reiteración de esa orientación  en la
Sentencia T-973, en la que se reconoce una concordancia y afinidad de la acción
de responsabilidad fiscal con la acción de reparación  directa, significa que
el legislador  no pueda hacer una regulación positiva diferente.
En tales providencias se acudió, en defensa de los derechos de los
imputados a un término ya previsto en la ley para un caso similar; empero esa
orientación evidentemente no significa  que el legislador quedare supeditado al
regular de manera positiva la dicha responsabilidad fiscal a los términos que
el mismo legislador en desarrollo del artículo 90 adoptó para la llamada acción
de reparación directa, acción ésta que por cierto en su titularidad no
corresponde al Estado sino al particular que ha sufrido un daño antijurídico
por la acción, precisamente del Estado. En el caso de la responsabilidad
fiscal, se repite, el titular de la acción de responsabilidad es el Estado
frente a una actuación del servidor publico encargado de la gestión fiscal.
La diferencia que se viene destacando entre la gestión fiscal que
genera deterioro al patrimonio del Estado y la actuación, en general, de los
agentes estatales que generan un deterioro al patrimonio particular cuya
satisfacción incumbe en primer término al Estado, impide, por contera, que se
pueda  endilgar a las normas de la Ley 610 en cuanto establecen las
características de la responsabilidad fiscal y el grado de imputación al agente
fiscal de la misma, una trasgresión del principio de igualdad, pues omo se
señalaba en la ponencia original y se ha buscado precisar en este salvamento de
voto, se trata de situaciones que si bien pueden ostentar condiciones de
similitud y de concordancia, presentan elementos axiológicos diferentes, contrariamente
a lo que se postula en la sentencia de la cual me separo.
Por las consideraciones anteriores reitero las expresiones hechas
durante la discusión del proyecto en el sentido de que las disposiciones
acusadas de la Ley 610 han debido ser declaradas exequibles, pues resultaban
transgresoras al texto constitucional alguno.
Fecha ut supra
ALVARO TAFUR
GALVIS
Salvamento de voto a la Sentencia C-619/02
RESPONSABILIDAD FISCAL-No regulación explícita ni de grado de culpabilidad por la
Constitución (Salvamento de voto)
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Grado de culpabilidad como condición de repetición contra agente
(Salvamento de voto)
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE AGENTES
FRENTE AL ESTADO-Determinación legal (Salvamento de
voto)
RESPONSABILIDAD DE SERVIDOR PUBLICO-Mera invocación de derechos fundamentales no limita facultad
legislativa de fijación (Salvamento de voto)
RESPONSABILIDAD FISCAL Y RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DE AGENTES FRENTE AL ESTADO-Finalidades
diversas (Salvamento de voto)
RESPONSABILIDAD FISCAL-Parámetro de responsabilidad mayor (Salvamento de voto)
Referencia: expediente
D-3873
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 4º parágrafo 2º y el artículo 53 (parcial) de la Ley 610 de 2000, por
la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de
competencia de las contralorías
Actor: Carlos Mario Isaza Serrano
Magistrados ponentes: JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO y
RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C.,
diciembre trece (13) de dos mil dos (2002).
Con el debido respeto dejo consignado mi
disentimiento en relación con la decisión mayoritaria de declarar inexequibles
el parágrafo 2º del artículo 4 de la Ley 610 de 2000 y la palabra “leve”
contenida en el inciso 1º del artículo 53 de la misma ley. La decisión, aunque
bien intencionada, no sólo no se desprende del texto constitucional, sino que
va en contravía del propósito constituyente de luchar contra la corrupción. La
voluntad legislativa de hacer responsables a los gestores fiscales hasta por
culpa leve como instrumento para promover los principios de moralidad y
eficacia en la administración pública (artículo 209 de la Constitución), no es
suficientemente atendida en esta oportunidad por la Corte al declarar
inexequibles las normas parcialmente demandadas, con el efecto de hacer más
laxa la responsabilidad de quienes tienen a su cargo o manejan recursos
públicos. Considero que esta decisión, no valora en su plena dimensión el
compromiso del Constituyente en la lucha contra la corrupción y el saqueo del
patrimonio público. Las siguientes son las razones que justifican mi salvamento
de voto:
1. La Constitución no establece ningún grado
de culpa en materia de responsabilidad fiscal. La sentencia deduce que el grado
de culpa por el que responden los gestores fiscales es el dolo o la culpa
grave, siendo inconstitucional la ley que disponga un grado mayor a este
último. Tal conclusión no sólo carece de fundamento normativo constitucional
expreso, en especial tal fundamento no es el artículo 90 de la Constitución.
Además, una interpretación sistemática de las normas constitucionales que se
refieren al control y a la responsabilidad fiscales (artículos 124, 267 y 268
C.P.) permite concluir que el legislador podía llamar a responder fiscalmente a
infractores fiscales incluso por culpa leve.
Que la Constitución no regula explícitamente
la responsabilidad fiscal ni el grado de culpabilidad exigible por el
legislador, lo reconoce la propia sentencia cuando afirma: “(A) diferencia de
lo que ocurre con la acción de repetición, el constituyente no señala un
criterio normativo de imputación de responsabilidad fiscal -entendiendo por tal
una razón de justicia que permita atribuir el daño antijurídico a su autor-, pues
ni en las normas constitucionales referidas al control fiscal (C.P. arts. 267,
268 y sig.) ni en la integridad del articulado del Texto Superior aparece
definido tal criterio normativo” (página 13 acápite 6.1 de las
consideraciones). La anterior premisa es reforzada luego con un precedente
explícito, la Sentencia C-840 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería, que escinde
claramente la responsabilidad fiscal de la responsabilidad patrimonial de los
servidores públicos regulada en el artículo 90 Superior. No obstante la clara
premisa, más adelante sostiene la sentencia, en forma inconsistente, lo
siguiente: “El Legislador también está limitado por la manera como la Carta ha
determinado la naturaleza de la responsabilidad patrimonial de los agentes
estatales en otros supuestos. Eso es así, si se repara en el hecho de que la
ley no puede concebir un sistema de responsabilidad, como lo es el fiscal, rompiendo
la relación de equilibrio que debe existir con aquellos regímenes de
responsabilidad cuyos elementos axiológicos han sido señalados y descritos por
el constituyente, para el caso, en el inciso 2° del artículo 90 de la
Carta. Ello, en el entendido que, según lo dijo la Corte en la citada
Sentencia SU-620 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), la responsabilidad
fiscal es tan sólo una “especie de la responsabilidad que en general se puede
exigir a los servidores públicos o a quienes desempeñen funciones públicas, por
los actos que lesionan el servicio o el patrimonio público.” (Se subraya fuera
de texto)
La argumentación de la Corte presenta
varios problemas: la sentencia afirma que el Constituyente no señala un
criterio de imputación para la responsabilidad fiscal, para inmediatamente
después sostener que el Constituyente señala y describe los elementos axiológicos
de los regímenes de responsabilidad con los que la responsabilidad fiscal debe
estar en “relación de equilibrio.” Para ser coherente la Corte no debía afirmar
que el Constituyente no señaló un criterio de imputación para la
responsabilidad fiscal, sino que lo hizo “indirectamente” cuando estableció los
elementos axiológicos de la responsabilidad de los servidores públicos en
general. Además, en aras de la claridad, la sentencia debía admitir
abiertamente que se separaba de la interpretación consignada en la Sentencia
C-840 de 2001, puesto que es precisamente la vinculación de la responsabilidad
fiscal a la responsabilidad patrimonial regulada en el artículo 90 de la
Constitución el fundamento para afirmar que la primera debe estar en “relación
de equilibrio” con la segunda, tesis esta rechazada en la referida sentencia
cuando sostiene que “en tratándose de responsabilidad fiscal resultaría
impropio situarse en los dominios del artículo 90 Superior...”. El uso de este
lenguaje figurativo –relación de equilibrio entre regímenes de responsabilidad–
en este punto no aporta luces, sino que oscurece la argumentación de la Corte:
¿Qué debe entenderse por relación de equilibrio en este caso? ¿Cuáles son los
elementos axiológicos de la responsabilidad patrimonial regulada en el artículo
90 de la Carta –especie y no género de la responsabilidad de los servidores en
general como se pretende presentar en la sentencia– respecto de los cuales la
responsabilidad fiscal debe estar en equilibrio? La sentencia incurre en una
falacia pars pro toto cuando toma como el todo la responsabilidad patrimonial del Estado
regulada en el artículo 90 C.P. cuando ésta sólo es una parte o especie de la
responsabilidad general de los servidores públicos. La responsabilidad
patrimonial a que se refiere el artículo 90 C.P. no es fuente constitucional
que prefigure los elementos “axiológicos” de la responsabilidad en general, más
aun cuando la misma Corte ya había resaltado el carácter específico de la
responsabilidad a que se refiere el artículo 90 ibidem y lo había diferenciado
de la responsabilidad fiscal.
2. El artículo 90 de la Constitución
establece que el Estado es responsable “por los daños antijurídicos que le sean
imputables, bien por acción u omisión de las autoridades públicas.” Además
ordena que el Estado, en caso de condena patrimonial por daños que sean
consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de uno de sus agentes,
repita contra éste. Una recta intelección del precepto constitucional impide
afirmar que la responsabilidad patrimonial del Estado está limitada a los daños
causados por dolo o culpa grave. El grado de culpabilidad a que se refiere la
norma constitucional en comento es una condición de aplicación de la orden de
repetir contra el agente causante del daño, no una regulación del régimen de
responsabilidad patrimonial del Estado. Nada dice la Constitución en su
artículo 90 sobre el grado de responsabilidad exigible a los servidores
públicos por parte del legislador. Por el contrario, el Constituyente atribuyó
expresamente a la ley la determinación de la responsabilidad de los servidores
públicos y la manera de hacerla efectiva. Se equivoca la Corte al interpretar
el artículo 90 de la Constitución como si este estuviera estableciendo “los
elementos axiológicos de la responsabilidad patrimonial de los agentes del
Estado”. Se trata de una inferencia indebida deducir el régimen de dicha
responsabilidad de las condiciones para el ejercicio de la acción de
repetición. El que ésta sólo deba ejercerse en caso de dolo o culpa leve del
agente estatal que ocasiona el daño antijurídico, nada dice del grado en que el
Estado responde por las acciones u omisiones de las autoridades públicas.
3. La sentencia no sólo otorga al artículo 90
de la Constitución un alcance que no tiene. También restringe la facultad
expresamente establecida en el artículo 124 de la Carta sin fundamento
constitucional suficiente. En efecto, esta disposición establece que “(l)a ley
determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de
hacerla efectiva.” Uno de los argumentos para limitar dicha competencia es la
presunta existencia de “elementos axiológicos de la responsabilidad contenidos
en el artículo 90 de la C.P. que, como ya se vio, carece de asidero normativo.
El otro argumento es la limitación general que imponen los derechos
fundamentales a la autonomía plena o discrecionalidad ilimitada del legislador.
Este segundo argumento carece de fuerza ya que no basta aludir a los derechos
fundamentales para limitar las competencias estatales, sino que además es
necesario mostrar por qué razón el ejercicio de tales competencias podría
afectar dichos derechos, de forma que se justifique la limitación de aquellas.
La mera invocación en abstracto de los derechos fundamentales como límites
materiales impuestos al legislador en el ejercicio de sus competencias no
constituye en el presente caso un fundamento constitucional suficiente para
limitar la facultad legislativa en materia de fijación de la responsabilidad de
los servidores públicos. Esto porque un mayor o menor grado de responsabilidad
no afecta, prima facie, ningún derecho fundamental. No se observa cómo
la mayor o menor exigencia impuesta a los servidores públicos que manejan
dineros del Estado puede en sí misma desconocer sus derechos fundamentales: no
existe un derecho fundamental a parámetros laxos de responsabilidad en el
desempeño de la función pública. Tampoco parece desproporcionado, en aras de la
realización de ciertos principios constitucionales, en este caso de eficacia y
moralidad en la administración pública, exigir una mayor diligencia a las
personas que manejan recursos públicos que la exigida a aquellos servidores
públicos que en el ejercicio de la función pública eventualmente ocasionan
daños antijurídicos a los particulares.
4. Finalmente la sentencia se basa también en
el principio de igualdad material para declarar la inexequibilidad de la norma
que establece una responsabilidad mayor para los servidores públicos y
particulares que manejan recursos públicos en el caso de las infracciones
fiscales a la dispuesta para la responsabilidad patrimonial. Afirma la Corte:
“el criterio de imputación a aplicar en el caso de la responsabilidad fiscal no
puede ser mayor al que el constituyente fijó para la responsabilidad patrimonial
del funcionario frente al Estado, pues se estaría aplicando un trato
diferencial de imputación por el solo hecho de que a la declaración de
responsabilidad se accede por distinta vía” (página 16, acápite 6.9). A juicio
de la mayoría, el grado de culpa por el que se llama a responder a un servidor
público no puede depender de la mera liberalidad del Estado al escoger la vía
para demandar. Ello porque la finalidad y los elementos axiológicos –daño
antijurídico, acción u omisión imputable al funcionario, nexo de causalidad
entre el daño y la actividad del agente– de ambos tipos de responsabilidad
serían los mismos.
Tampoco comparto el anterior raciocinio,
puesto que se trata con él de una petición de principio en el que se da por
supuesto lo que se quiere demostrar: que ambos tipos de responsabilidad
obedecen a la misma finalidad y tiene la misma estructura. Por el contrario,
estimo que la finalidad de una u otra responsabilidad, así como sus elementos
constitutivos divergen. El Constituyente no ha optado por un “fundamento
unitario” en la regulación de estos tipos de responsabilidad. La
responsabilidad patrimonial busca el resarcimiento de los daños antijurídicos
ocasionados al Estado por la acción u omisión de alguno de sus agentes; por su
parte, la responsabilidad fiscal no sólo busca proteger la integridad del
patrimonio económico del Estado sino además garantizar el uso probo, diligente
y extremadamente cuidadoso de los recursos públicos por parte de los servidores
públicos o los particulares a quines les ha sido confiado su manejo. La Ley 610
de 2000 quiso establecer un parámetro más exigente al de la culpa grave para
determinar la posible responsabilidad fiscal de las autoridades públicas y los
particulares a quienes les ha sido confiado el manejo de bienes y recursos
públicos. Ello en atención a la moralidad y transparencia que deben regir en la
administración pública (art. 209 C.P.), así como a la necesidad de asegurar el
cumplimiento de los fines esenciales del Estado (art. 2º C.P.). Tal decisión legislativa
se justifica, entre otras razones, por la especial relación que existe entre la
persona que ejerce la gestión fiscal y los bienes o rentas públicas. En efecto,
a las personas con poder decisorio sobre fondos o bienes públicos que se hallan
bajo su ámbito de acción debe poder exigírseles una responsabilidad mayor por
su manejo que a las personas que no han sido habilitados para ejercer la
gestión fiscal. Ello porque la ofensa a los intereses colectivos no es la misma
cuando un servidor público daña a un particular por acción u omisión y el
Estado debe responder patrimonialmente por dichos daños, que cuando el mismo
funcionario utiliza los dineros públicos, fruto del esfuerzo colectivo y
necesarios para aplacar infinidad de necesidades sociales, de forma
irresponsable o descuidada a pesar de la confianza pública específica que se ha
depositado en él por realizar gestión fiscal. En el primer caso se justifica
que responda por dolo o culpa grave, mientras que en el segundo se justifica
que responda incluso por culpa leve.
Fecha ut supra,
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
[1] Sentencia C-428/2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[2] Cfr. las sentencias C-333/96, C-100/2001 y C-892/2001, entre otras.
[3] Sentencia C-285/2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[4] Sentencia C-832/2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[5] Sentencia Ibídem.
[6] Sentencia Ibídem.
[7] Sentencia SU-620/96, M. P. Antonio Barrera
Carbonell.
[8] M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[9] Sentencia C-762/2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.