T-619-99
Sentencia T-619/99
Sentencia
T-619/99
ACCION DE TUTELA
CONTRA PARTICULARES-Improcedencia
para el caso
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad
PREVENCION EN
TUTELA-Resolución material
de solicitud de reconocimiento de cesantías parciales
DERECHO DE
PETICION-Núcleo esencial
Referencia:
Expediente T-217.171
Peticionaria: Rosa
Helena Murillo Guevara contra la Fiduciaria La Previsora
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Santafé de Bogotá
D. C., veintitrés (23) de agosto de mil novecientos noventa y nueve (1999).
En desarrollo de sus atribuciones
constitucionales y legales, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Alvaro Tafur Galvis, Alejandro
Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz, procede a revisar la sentencia proferida
por el Juzgado 45 Civil del Circuito de Santa Fé de Bogotá en el proceso de la
referencia.
I.     ANTECEDENTES
La actora a través de apoderado presentó
acción de tutela contra la Fiduciaria La Previsora por considerar que se han
quebrantado sus derechos fundamentales de petición y al pago de las cesantías
parciales para dar vivienda digna a su familia, pues desde hace varios meses
las solicitó al Fondo Prestacional del Magisterio, pero quien cancela y
autoriza su pago es la citada Fiduciaria, entidad que hasta la fecha no lo ha
hecho, ni le ha informado sobre el trámite adelantado.
Señala que una vez
solicitadas las cesantías parciales al Fondo, la Seccional Risaralda le informó
que el trámite de éstas se efectúa ante la Fiduciaria en Santafé de Bogotá. Por
ello, afirma que en reiteradas oportunidades se ha presentado con el fin de
conocer el trámite adelantado, pero la respuesta siempre es evasiva, ya que le
indican que se encuentra para estudio y asignación de presupuesto, habiendo
transcurrido más de nueve meses sin obtener respuesta.
Afirma
que se encuentra afiliada al Fondo de Prestaciones del Magisterio, razón por la
cual el pago y aprobación de sus cesantías se hace a través de la Fiduciaria la
Previsora, pero a la fecha no le ha efectuado el pago, ni le ha informado sobre
el trámite adelantado, violándose con ello el derecho de todo servidor público
a que se le reconozcan, liquiden y paguen sus cesantías parciales.
Aduce que la entidad
accionada no puede manifestar, como lo ha hecho, que el pago de esta acreencia
está sujeto a la existencia y disponibilidad presupuestal, pues la Corte
Constitucional en sentencia C-428 de 1997 declaró la inexequibilidad del
artículo 14 de la Ley 344 de 1996, no pudiendo alegarse falta de presupuesto
para dejar de responder a sus obligaciones.
Manifiesta que lo
normal y lógico era presentar la acción de tutela contra el Fondo Prestacional
del Magisterio, Seccional Pereira, pero en razón de que este siempre aduce que
el expediente fue remitido a la Fiduciaria la Previsora para su aprobación -por
lo cual las demandas no prosperan- y teniendo de presente que la Fiduciaria es
la entidad pagadora de todas y cada una de las prestaciones a cargo del Fondo
del Magisterio y es quien revisa y autoriza el pago, se instauró en su contra
pues el expediente de la peticionaria se encuentra allí para aprobación.
Advierte sobre
ciertas contradicciones en la actuación de la accionada con el fin de eludir
responsabilidades, y concluye que la Fiduciaria la Previsora es quien
administra los dineros de los docentes y no es justo negarle al trabajador el
derecho a sus cesantías parciales argumentando falta de presupuesto, pues estas
le pertenecen al trabajador y no al Estado. Resalta el hecho de que el no pago
oportuno de éstas puede acarrearle perjuicios económicos en su patrimonio.
Finalmente, expresa
que la Fiduciaria al no haber dado respuesta a lo solicitado y solo indicar
verbalmente que está en estudio sujeto a disponibilidad presupuestal, ha
violado el derecho de petición al no darse respuesta dentro del trámite
respecto a la orden de pago de las cesantías parciales, no obstante haber
pasado 9 meses sin haber obtenido satisfacción a su petición y requerirse de
manera urgente el pago para reparar daños de su casa de habitación.
II.    EL
FALLO QUE SE REVISA
2.1 Antecedentes
De manera previa al
fallo de rigor, el Juzgado 45 Civil del Circuito de Santa Fé de Bogotá notificó
la demanda a la Fiduciaria la Previsora, la cual presentó escrito haciendo
entre otras, las siguientes manifestaciones.
Afirma el representante de la entidad
accionada que la actora presentó y radicó solicitud de pago de cesantía parcial
para reparaciones locativas ante la Oficina de Prestaciones del Fondo Educativo
Regional del Departamento de Risaralda, la cual fue recibida sólo hasta el 5 de
Octubre de 1998 por la Fiduciaria la Previsora para el visto bueno, previo al
reconocimiento, la cual se encuentra pendiente de pago pues con el presupuesto
para este rubro asignado al Departamento de Risaralda -vigencia 1998-, se
atendieron solo las solicitudes presentadas hasta el 24 de septiembre de ese
año.
Aclara que la
competencia de la Fiduciaria comienza cuando recibe el expediente y se registra
en la base de datos de prestaciones económicas, respetando estrictamente esta
fecha en orden riguroso de actuación de conformidad con la disponibilidad
presupuestal y atendiendo el turno de radicación debido a las limitaciones
económicas y al derecho de igualdad en su evacuación. Afirma igualmente, que
para el pago de prestaciones sociales se debe respetar el orden de solicitudes
y tener en cuenta la disponibilidad presupuestal.
Indica de otra
parte, que aunque el Fondo de Prestaciones Sociales del
Magisterio fue creado por la Ley 91 de 1989 como una cuenta especial de la
Nación, con patrimonio independiente, sus recursos son administrados por una
entidad fiduciaria especial, función que cumple la Fiduciaria la Previsora, la
cual carece de competencia en la asignación de los recursos para el pago de las
prestaciones sociales de los docentes; simplemente administra los recursos que
asigne para el efecto el Consejo Directivo como órgano de dirección y
administración del Fondo.
Agrega que según lo
dispuesto en el artículo 7º del Decreto 1775 de 1990, reglamentario de la Ley
91 de 1989, la entidad fiduciaria está facultada para impartir un visto bueno a
las solicitudes de prestaciones previo al reconocimiento, facultad que está
avalada dentro del procedimiento acogido por el Consejo Directivo del Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y que encuentra su razón de
ser en el hecho de que la Fiduciaria es un ente administrador de los recursos
del Fondo.
Se opone entonces a
la demanda de tutela, pues la Fiduciaria la Previsora no expide actos
administrativos de reconocimiento de prestaciones, ya que su función se limita
administrar los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio con obligaciones de medio y no de resultado en los términos de la
fiducia pública, no pudiendo realizar pagos sin antes existir presentación en
debida forma de actos administrativos de reconocimiento debidamente notificados
y ejecutoriados, adjuntos a las ordenes de pago Igualmente, aduce que la acción
de tutela no es el mecanismo adecuado para el reconocimiento y pago de
prestaciones sociales.
2.2  La decisión
judicial que se revisa
Correspondió conocer de la demanda al
Juzgado 45 Civil del Circuito de Bogotá, el cual mediante providencia del 8 de
abril de 1999 resolvió denegar la tutela, pues a su juicio, la Fiduciaria no es
la entidad encargada de producir el acto administrativo de reconocimiento de
cesantías. Siendo ello así, no es dicha entidad la que está incurriendo en la
violación del derecho alegado y aunque la Fiduciaria es la encargada de
realizar el pago, ello depende de la expedición del acto administrativo que
corresponde al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Señala que en el presente caso la
peticionaria solicitó a la Fiduciaria la Previsora “expedir la orden de pago de
la cesantía”, sin tener en cuenta que para tales efectos es necesario adelantar
una actuación administrativa compleja que vincula al representante del
Ministerio de Educación Nacional ante la entidad territorial a la que se
encuentra vinculado el docente y al Coordinador Regional de Prestaciones
Sociales, siendo estos funcionarios los competentes para la expedición del
respectivo acto administrativo de reconocimiento de la prestación, (artículo
180 de la Ley 115 de 1994). Por tanto, aunque es cierto que la expedición del
acto administrativo no puede condicionarse a la existencia de disponibilidad
presupuestal, no lo es menos que no procede en este caso la tutela.
III.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
3.1
Competencia.
La Corte
Constitucional, a través de esta Sala es competente para revisar la providencia
proferida por el Juzgado 45 Civil del Circuito de Santa Fé de Bogotá, en
desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9o.
de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 al 36 del
Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del auto de fecha 27 de mayo de 1999,
expedido por la Sala de Selección Número Cinco de esta Corporación.
3.2  Problema
Jurídico
Corresponde a la
Corte determinar si la acción de tutela es procedente para ordenar el
reconocimiento y pago de cesantías parciales cuando la entidad a la que
presuntamente le corresponde dicha decisión argumenta para negarse a
pronunciarse al respecto, factores de índole presupuestal. Según la accionante,
ello le vulnera sus derechos de petición y de gozar de sus cesantías parciales.
3.3
Improcedencia de la tutela en el asunto sometido a revisión
.1- De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta Política, la acción de tutela
procede contra toda acción u omisión de una autoridad pública o de un
particular, cuando ésta amenace o vulnere los derechos constitucionales
fundamentales de una persona.
En el presente
asunto, la demanda de tutela se dirigió contra la Fiduciaria La Previsora por
cuanto según el peticionario, el Fondo de Prestaciones del Magisterio siempre
afirma que el expediente del actor se encuentra en la Fiduciaria para su aprobación
y pago, y como no ha obtenido respuesta de fondo le está causando la violación
de sus derechos fundamentales.
Cabe señalar que la
Fiduciaria La Previsora, es una empresa industrial y comercial del Estado,
autorizada por el Decreto 1547 de 1984, la cual de conformidad con la escritura
pública 0083 del 21 de junio de 1990, celebró con la Nación - Ministerio de
Educación Nacional un contrato de fiducia mercantil sobre los recursos que
integran el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con la
finalidad primordial de la eficaz administración, inversión y destinación de
sus recursos, conforme a las instrucciones que le sean impartidas por el
Consejo Directivo del citado Fondo. Recursos éstos provenientes del “5% del
sueldo básico mensual del personal afiliado al Fondo; las cuotas personales de
inscripción (…); el aporte de la Nación (…)”.
Por consiguiente,
dada su naturaleza, las actividades que le han sido encomendadas conforme a su
objeto social, el régimen privado que le es aplicable como empresa industrial y
comercial del Estado, además de no reunir las características propias de
“autoridad”, no cabe duda que contra ella es improcedente la acción de tutela,
en los términos del artículo 86 de la Constitución Política.
Al respecto se dijo
por esta Corporación en la sentencia No. T-524 de 1994, MP. Dr. Alejandro
Martínez Caballero:
“Para el acceso a
mecanismos judiciales concebidos para la defensa de los derechos
constitucionales fundamentales, como es el caso de la acción de tutela, es
necesario que el juez de tutela realice un ejercicio analítico, con el fin de
estudiar si el sujeto contra quien se dirige la acción, es de aquellos que son
sujeto pasivo de la acción por permitirlo la Constitución.
Por lo tanto,
debe estudiarse si la supuesta amenaza o vulneración de un derecho
constitucional fundamental de alguna persona fue producida por la actuación u
omisión de particulares o de una autoridad pública, entendida, esta última por
los actos que ella produce en un contenido jurídico y no en el carácter
subjetivo en el que se originan.
Entonces, debe
diferenciarse la actividad o poder de autoridad de la actividad de gestión. En
la primera el Estado manifiesta una actividad de mando a través de la expedición
de actos de poder o de autoridad. En la segunda, se enmarcan las actuaciones
que realiza el Estado sin utilizar el poder de mando y que, por consiguiente,
son semejantes a las actuaciones de los particulares.
(…)
Para el caso
concreto, ALMAGRARIO S.A.. -constituida mediante la escritura pública número 10
de la Notaría Novena del círculo de Bogotá, del 5 de enero de 1965, es una
Sociedad de Economía mixta, atendiendo a lo estipulado por el Decreto 133 de
1976. Y conforme a lo establecido en el artículo 8 del Decreto 1050 de 1968, es
una persona jurídica cuyas actividades se sujetan al Derecho Privado, en razón
a las finalidades específicas para las cuales fue creada (…).
De acuerdo con lo
anterior, podemos concluír que la actuación que origina el proceso -
independientemente del tipo de contrato que rija la relación entre las partes,
aclaración que no le corresponde a este juzgador- es un acto realizado por una
sociedad de economía mixta, en desarrollo de su actividad comercial.
(…)
Así pues, al
analizar en conjunto este articulado podemos concluír que, la contratación que
la sociedad ALMAGRARIO S.A. realizó con el señor HENRY LEVY TESSONE, es una
actividad que realiza la empresa como particular y por lo mismo queda sometido
al derecho común y a los jueces ordinarios”.
.2- Estima la Corte,
una vez examinado el contrato de fideicomiso suscrito entre la Fiduciaria la
Previsora y el Ministerio de Educación Nacional - Fondo de Prestaciones del
Magisterio, que quien está produciendo la vulneración de los derechos del
peticionario no es la Fiduciaria, sino el Fondo de Prestaciones, razón por la
cual la tutela no es procedente, en los términos en que ha sido impetrada.
En efecto, el Fondo Nacional de
Prestaciones del Magisterio fue creado por la Ley 91 de 1989 como una cuenta
especial de la Nación, sin personería jurídica, con patrimonio independiente,
pero sus recursos son administrados por una entidad fiduciaria estatal, función
que cumple la Fiduciaria La Previsora en virtud del contrato suscrito con la
Nación - Ministerio de Educación Nacional el 21 de junio de 1990.
Dicho
contrato tiene por objeto constituir una fiducia mercantil sobre los recursos
que integran el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el
fin de que la Fiduciaria los administre, invierta y destine al cumplimiento de
los objetivos previstos para el Fondo, uno de los cuales es el pago oportuno de
las prestaciones sociales del personal docente. Allí se estipula, igualmente,
que una de las obligaciones del Fideicomitente es “reconocer prestaciones
sociales que pagará el Fondo”, mientras que compete a la Fiduciaria La
Previsora cancelar con los recursos dados en fiducia únicamente el valor de las
prestaciones sociales que conforme a la Ley 91 de 1989 deba cancelar el Fondo
al personal docente nacional y nacionalizado afiliado, previa determinación de
la destinación, prioridad y disponibilidad de los recursos del Fondo para tal
efecto, por parte del Consejo Directivo del mismo.
Por
su parte, según el citado contrato, es función del Consejo Directivo del Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales, “4. Determinar la destinación de los
recursos y el orden de prioridad conforme al cual serán atendidas las
prestaciones sociales frente a la disponibilidad financiera del Fondo, de tal
manera que garantice una distribución equitativa de los recursos”.
.3- Por
consiguiente, la obligación que procura el accionante de tutela a través de
este mecanismo excepcional, de conformidad con lo estipulado en el contrato
aludido, corresponde satisfacerla al Fideicomitente, es decir, al Ministerio de
Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales, y no a la Fiduciaria
accionada. A ésta corresponderá una vez reconocida la respectiva prestación -lo
que no ha ocurrido aún en el asunto sometido a revisión-, cancelar el valor de
las prestaciones sociales respectivas, previa determinación de la
disponibilidad de recursos, y según las prioridades que se establezcan por la
entidad.
En consecuencia, mal
haría el juez constitucional en disponer que la Fiduciaria ordene el pago de
las cesantías que reclama el peticionario, pues estaría invadiendo órbitas de
otras autoridades, desnaturalizando el carácter subsidiario y residual de la
tutela, y por lo tanto desconociendo los mandatos superiores.
Por consiguiente, se
dispondrá revocar el fallo que se revisa, y en su lugar rechazar por
improcedente la tutela interpuesta por Rosa Murillo Guevara.
.4- No obstante lo
anterior, en aras de garantizar la efectividad de los derechos de la accionante
en tutela evitando una mayor dilación en su protección, ésta Sala hará un
llamado a prevención al Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio para que dentro de los términos legales proceda a
resolver materialmente la solicitud formulada por la peticionaria respecto al
reconocimiento de su derecho a gozar de las cesantías parciales.
Al respecto, es
preciso manifestar que de conformidad con los documentos que obran en el
expediente, es evidente que el citado Fondo ha incurrido en una mora superior a
los nueve (9) meses en resolver si la señora Rosa Helena Murillo tiene o no
derecho al reconocimiento de sus cesantías parciales, lo cual no sólo desconoce
el núcleo esencial del derecho de petición, sino que también amenaza el derecho
de acceder al reconocimiento y pago de sus cesantías parciales.
IV.   DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.-
REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado 45 Civil del Circuito, el 8
de abril de 1999 en el proceso de tutela de la referencia, y en su lugar RECHAZAR
por improcedente la tutela interpuesta por la señora Rosa Helena Murillo
Guevara.
Segundo.-
Hacer un llamado a
prevención al Director del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio para que dentro de los términos legales, proceda a resolver
materialmente la solicitud formulada por la peticionaria, respecto al
reconocimiento de su derecho a gozar de las cesantías parciales.
Tercero.- Líbrense
por Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese, cópiese, publíquese,
comuníquese e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MONCALEANO
Secretaria General