T-704-06
Sentencia T-704/2006
Sentencia
T-704/06
DIVERSIDAD ETNICA Y CULTURAL-Reconocimiento constitucional/DIVERSIDAD
ETNICA Y CULTURAL-Reconocimiento internacional
DERECHOS FUNDAMENTALES-Dimensión objetiva
Se habla de la dimensión objetiva de los derechos
constitucionales fundamentales. Que los derechos constitucionales fundamentales
se consignen en documentos jurídicos significa un gran paso en orden a obtener
su cumplimiento, pero no es suficiente. Es preciso el despliegue de todo un
conjunto de medidas, tareas y actuaciones por parte del Estado – tanto en el
nivel nacional como en el territorial - orientadas a garantizar la plena
efectividad de estos derechos en la práctica. En esta misma línea de
argumentación es deber del Estado garantizar la disponibilidad de recursos,
emitir un grupo de medidas y realizar un conjunto de tareas y actuaciones
dirigidas a asegurar que se cumplan las condiciones para hacer efectivos los
derechos constitucionales fundamentales. Las omisiones del Estado en relación
con este propósito puede acarrear el grave desconocimiento de estos derechos.
COMUNIDAD INDIGENA-Recursos básicos para realizar sus derechos
fundamentales
A la Sala le interesa destacar que una comunidad
indígena que no tenga a su disposición los recursos básicos para realizar sus
derechos constitucionales fundamentales a la salud, a la vivienda digna, a la
educación, a disponer de agua potable, no está recibiendo un trato digno y se
está desconociendo el derecho constitucional fundamental de la colectividad. Es
más, corre el riesgo de sufrir una discriminación injustificada por pertenencia
a una cultura determinada cuando las posibilidades de hacer efectivos sus
derechos constitucionales fundamentales se contrastan con las que tienen otros
sectores de la población.
COMUNIDAD INDIGENA-Nexo causal entre el reconocimiento de la
diversidad étnica y cultural y la disponibilidad de recursos para realizar sus
derechos fundamentales
REGIMEN DE DISTRIBUCION DE RECURSOS DE LAS
PARTICIPACIONES EN INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION-Normatividad aplicable
ENTIDAD ESTATAL-Obligación de que los recursos de los
ingresos corrientes de la Nación se inviertan en solventar las necesidades de
los resguardos indígenas
Existe una estrecha relación entre las
responsabilidades de las que son titulares cada una de las entidades – de orden
nacional y territorial – comprometidas con velar porque los recursos que le
pertenecen a los Resguardos Indígenas en virtud de su participación en los
ingresos corrientes de la Nación se inviertan en solventar las necesidades y
aspiraciones de estos Resguardos de acuerdo con sus propios usos, tradiciones e
instituciones y la efectiva realización del derecho al reconocimiento y debida
protección de la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas. El
derecho constitucional fundamental al reconocimiento y debida protección de la
diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas comprende varias facetas.
Dentro de estos aspectos hay algunos que se relacionan con la necesidad de
proporcionarles a los pueblos indígenas los instrumentos y recursos para
participar de manera activa y autónoma en los asuntos que puedan afectarlos
para lo cual es preciso disponer de recursos. Ese es justamente el fin de la
participación de los Resguardos en los Ingresos Corrientes de la Nación. De lo anterior
se desprende, que los recursos no sólo deben ser suficientes sino que deben
llegar efectivamente a su destino.
ENTIDAD ESTATAL-Contacto permanente entre las entidades
nacionales y territoriales para la inversión de los recursos en los resguardos
indígenas
Sin negar la importancia de profundizar el proceso de
descentralización para asegurar la autonomía cada vez mayor de las entidades
territoriales, resulta claro que esto no se podrá lograr sin desplegar a un
mismo tiempo una acción seria y profunda de comunicación permanente orientada a
coordinar las actividades para evitar duplicación de tareas unida a una
constante labor de seguimiento, apoyo, asesoría, evaluación y control.
ENTIDAD ESTATAL-Omisiones e incumplimientos en que
incurrieron en la determinación, distribución y ejecución de recursos que le
corresponden a la comunidad Wayúu
De ahí la importancia de asegurar la comunicación
permanente entre las distintas entidades nacionales y territoriales
involucradas que haga factible el seguimiento en relación con la manera como se
administran e invierten los recursos que por su participación en los Ingresos
corrientes de la Nación les corresponden a los Resguardos Indígenas. Es
ndispensable promover un contacto permanente entre las entidades involucradas unido
a una política seria de rendición de cuentas.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para obtener ejecución de
partida presupuestal
Por regla general, la tutela no es el instrumento de
acción procedente para obtener la ejecución de una partida presupuestal. Desde
el punto de vista jurisprudencial, también se ha estimado que la tutela no es
el medio idóneo para exigir el cumplimiento de ciertas obligaciones de las
cuales son titulares entidades públicas
ACCION DE TUTELA-Procedencia para obtener la ejecución de
una partida presupuestal por actuaciones u omisiones irregulares
Cuando la no ejecución obedece a
actuaciones u omisiones irregulares en virtud de las cuales se
desconocen derechos constitucionales fundamentales y el desconocimiento de los
derechos constitucionales fundamentales se perpetúa en el tiempo, la Corte
Constitucional ha estimado que es viable.“acudir a la tutela como un medio
expedito para obtener la ejecución de apropiaciones presupuestales y satisfacer
las inversiones o actividades financiadas por el Estado, porque en tales
condiciones los afectados carecen de un medio ordinario para alcanzar tales
objetivos.
ACCION DE TUTELA-Procedencia para garantizar los derechos
fundamentales de la comunidad Wayúu
Concluye la Sala que en el caso bajo examen procede la
tutela como instrumento jurídico para hacer efectivos los derechos conculcados.
Únicamente de esta forma se podrán hacer valer los derechos constitucionales
fundamentales de los miembros de la Comunidad Indígena Wayuu Araurayuu de la
Zona Norte de la Alta y Media Guajira al respeto por la dignidad humana, a la
salud, a la educación, a no ser discriminados por razones culturales, sin la
vigencia de los cuales, su derecho fundamental al reconocimiento y debida
protección a la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas se verá
reducido a no ser más que una noble promesa sin esperanzas de ser cumplida en
la realidad.
ACCION DE TUTELA-Regulación de recursos del Resguardo
indígena Wayúu deben disponerse de manera gradual
Referencia: expediente T-1.032.870
Acción de tutela instaurada por la
Asociación de Jefes Familiares Wayuu de la Zona Norte de la Alta Guajira (Wayuu
Araurayuu) contra las siguientes entidades: Ministerio del Interior y de
Justicia -Dirección de Etnias-, Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
Departamento Nacional de Planeación y Municipio de Uribia (Guajira).
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.
Bogotá D.C., agosto veintidós (22) de dos mil seis
(2006).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional
integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Álvaro Tafur Galvis
y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9º, de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes
del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión del fallo dictado por
la Sala de lo Contencioso Administrativo –Sección Cuarta- del Consejo de Estado
que, en segunda instancia, revocó el fallo proferido por la Sección Cuarta –
Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el asunto de la
referencia.
I. ANTECEDENTES.
El 3 de agosto de 2004, el ciudadano Luis Evelis
Andrade Casama, representante legal de la Organización Nacional Indígena de
Colombia ONIC-, quien actúa con fundamento en el poder especial[1]
otorgado por la Asociación de Jefes Familiares Wayuu de la Zona Norte de la
Alta y Media Guajira[2] instauró acción de tutela
contra las siguientes entidades: Ministerio del Interior y de Justicia
–Dirección de Etnias-, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento
Nacional de Planeación y Municipio de Uribia (Guajira), pues consideró que
estas entidades habían vulnerado los derechos fundamentales a la dignidad
humana (artículo 1º de la Constitución Nacional), a la participación, a la
autonomía de las comunidades indígenas (artículo 330 superior), al
reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la Nación (artículo 7 de
la Constitución Nacional), a la igualdad (a no ser discriminado por razones
culturales, artículo 13 superior), a la salud (artículo 49 de la Constitución
Nacional) y a la educación (artículo 67 superior), al reconocimiento de la
personería jurídica (artículo 14 de la Constitución Nacional) y el derecho de
petición (artículo 23 superior), así como los derechos de los pueblos indígenas
consagrados en los tratados internacionales de derechos humanos. Según el
representante legal de la Asociación, lo anterior tuvo lugar, por cuanto las
entidades demandadas han incurrido en diversas actuaciones y omisiones que han
impedido a las comunidades asociadas en Wayuu Araurayuu de la Alta Guajira
percibir los recursos que por participaciones en los ingresos corrientes de la
Nación les corresponden con cargo a las vigencias fiscales de los años 1999,
2000, 2001 y 2002, lo que, en consecuencia, no ha permitido ejecutar el plan de
inversiones para las comunidades asociadas en Wayuu Araurayuu para la
administración y ejecución de los recursos de participación en los ingresos
corrientes de la Nación del Resguardo Wayuu de la Alta y Media Guajira,
jurisdicción del Municipio de Uribia denominado “Por el fortalecimiento institucional
para el desarrollo social y económico del territorio Wayuu de la Zona Norte de
la Alta Guajira”.
Hechos.
1.- El Resguardo Wayuu de la zona Norte de la Alta y
Media Guajira fue reconocido por medio de la Resolución 015 de 1984 expedida
por el Instituto Colombiano de Reforma Agraria INCORA (hoy INCODER). Dicho
Resguardo forma parte de la Asociación de Jefes Familiares Wayuu de la Zona
Norte de la Alta y Media Guajira Wayuu Araurayuu. Esta Asociación fue
reconocida como entidad de Derecho Público mediante Resolución fechada el día
28 de junio de 1994 emitida por el Ministerio del Interior –Dirección General
de Asuntos Indígenas - y ha celebrado Convenios Interadministrativos con la
Alcaldía Municipal de Uribia (Guajira).
2.- La Asociación firmó con la Alcaldía de Uribia
(Guajira) el Convenio Interadministrativo 005 de 28 de febrero de 1997 por un
valor de setecientos cuatro millones quinientos setenta y dos mil quinientos
veinte pesos ($704’572.520) para la ejecución del plan de desarrollo de la Alta
Guajira y con cargo a las vigencias fiscales de los años 1994, 1995 y 1996 de
los recursos girados por la Nación al Resguardo Wayuu de la Alta y Media
Guajira.
3.- En 1998 fue firmado el Convenio
Interadministrativo 161 de 1998 entre la Asociación de Jefes Familiares de la
Zona Norte de la Alta Guajira (Wayuu Araurayuu) y el Municipio de Uribia, por
un valor de quinientos cuarenta y cinco millones trescientos once mil
quinientos cincuenta y ocho pesos ($545’311.558) y para ser ejecutado con cargo
a las vigencias fiscales de los años 1997 y 1998. Este Convenio estaba
orientado a complementar los planes y programas ejecutados en las anteriores
vigencias fiscales y fue firmado luego de la intervención de la Procuraduría
General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y el Departamento Nacional de
Planeación. Su cumplimiento fue posible gracias a que se interpuso acción de
tutela contra la Alcaldía de Uribia resuelta a favor del Resguardo.
En efecto, el Juzgado Primero del Circuito de Riohacha
profirió sentencia el 19 de diciembre de 2000, dentro de la acción de tutela
interpuesta por la Asociación Wayuu Araurayu contra el Municipio de Uribia. La
autoridad judicial concedió el amparo constitucional y ordenó al Municipio, en
consecuencia, realizar el acto administrativo correspondiente para la ejecución
de los recursos que correspondían a la comunidad, contenidos en el Convenio 161
de 1998 y en el OTRO SÍ firmado el 19 de julio de 2000.
4.- El 31 de diciembre de 2001 la Asociación Wayuu
Araurayuu radicó en el despacho de la Alcaldesa Municipal el acta mediante la
cual adopta el plan de inversiones denominado “Por el fortalecimiento
institucional para el desarrollo social y económico del territorio Wayuu de la
Zona Norte de la Alta Guajira” por un valor de mil quinientos setenta
millones seiscientos ochenta y siete mil ciento setenta y cinco pesos
($1.570’687.175) correspondiente a las vigencias fiscales de los años 1999,
2000, 2001 y 2002, para ser ejecutado mediante convenio interadministrativo que
debe ser debidamente suscrito por las partes. El 3 de enero de 2002 la Oficina
de Archivo y Correspondencia del Municipio de Uribia devolvió a la Asociación
la documentación radicada días antes, bajo el argumento de que ésta última no
cumplía con los requerimientos para el estudio correspondiente por parte de la
Oficina de Resguardos.
5.- Posteriormente, la Asociación Wayuu Araurayuu y la
Gobernación de la Guajira suscribieron el Convenio de Cooperación 0257 de 5 de
agosto de 2002 con el objeto de ampliar la cobertura del servicio educativo en
las comunidades indígenas del Municipio de Uribia, por un valor de ciento cinco
millones cuatrocientos noventa y cuatro mil doscientos pesos ($105’494.200).
6.- La parte demandante presenta nuevamente a la
Administración del Municipio de Uribia el plan de inversión, mediante escrito
dirigido al Jefe de la Oficina de Resguardos el 29 de julio de 2003. Solicita
una vez más la ejecución del plan de desarrollo correspondiente a las vigencias
fiscales de los años 1999, 2000, 2001 y 2002 mediante convenio
interadministrativo.
7.- El Jefe de la Oficina de Resguardos del Municipio
de Uribia envió un oficio de fecha 18 de septiembre de 2003, mediante el cual
informa a la Asociación Wayuu Araurayuu que la Administración Municipal carece
de información sobre la Asociación de Jefes Familiares Wayuu Araurayuu, en
atención a lo cual es imposible determinar la población afiliada a dicha
asociación. Con posterioridad, el funcionario municipal dirigió un oficio al
Director de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia, suministrando la
misma información.
No obstante, destacan los actores, el funcionario
tenía conocimiento de las Resoluciones Nos. 031 de 29 de mayo de 1998, 054 de
28 de junio de 2001, 0125 de 21 de septiembre de 2002 y 0046 de 3 de julio de
2003 relativas a las desafiliaciones, existencia y representación legal de la
Asociación, que fueron expedidas por las Dirección de Etnias del Ministerio del
Interior, de conformidad con lo estipulado por el Decreto 1088 de 1993.
8.- El 14 de noviembre de 2003 la Representación Legal
de la Asociación de Jefes Familiares de la Zona Norte de la Alta Guajira Wayuu
Araurayuu, presenta un derecho de petición ante la Administración Municipal de
Uribia, a fin de obtener información relativa a la destinación de los recursos
girados por la Nación al Resguardo Wayuu de la Alta y Media Guajira en las
vigencias fiscales de los años 1999, 2000, 2001 y 2002. De igual manera, el 3
de febrero de 2004 la Asociación presenta un nuevo derecho de petición dirigido
a la Tesorera del Municipio de Uribia, solicitando información respecto de las
transferencias realizadas por la Nación con destino al Resguardo Wayuu de la
Alta y Media Guajira, sin que hasta la fecha de interposición de la presente
acción de tutela, los actores hayan obtenido respuesta.
9.- Hasta la fecha, refieren los demandantes, la
Administración Municipal de Uribia se ha negado a firmar el convenio
interadministrativo de los planes de inversión contenidos en el documento
denominado “Por el fortalecimiento institucional para el desarrollo social y
económico del territorio Wayuu de la Zona Norte de la Alta Guajira” y este
es el hecho generador de la presente acción de tutela.
Solicitud de tutela.
10.- Por los hechos arriba expuestos, los ciudadanos
Iguarán Montiel y Prieto Hernández solicitaron la protección de los derechos
invocados y pidieron que se ordenara al Alcalde Municipal de Uribia tramitar,
firmar y ejecutar, mediante convenio interadministrativo y con cargo a las
vigencias fiscales de los años 1999, 2000, 2001 y 2002 el Plan de inversiones
para las comunidades asociadas en Wayuu Araurayuu para la administración y
ejecución de los recursos de participación en los ingresos corrientes de la
Nación del Resguardo Wayuu de la Zona Norte de la Alta y Media Guajira,
jurisdicción del Municipio de Uribia denominado:
“Por el fortalecimiento institucional para el
desarrollo social y económico del territorio Wayuu de la Zona Norte de la Alta
Guajira”.
Informes rendidos por las entidades demandadas.
Departamento Nacional de Planeación.
11.- En escrito presentado el 9 de agosto de 2004, la
Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación
solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca no acceder a las pretensiones
de los actores. Argumentó con tal propósito que los procesos adelantados para
la distribución de los recursos de la participación en los ingresos corrientes
de la Nación (Ley 60 de 1993) y del Sistema General de Participaciones (Ley 715
de 2001), se han realizado con estricta sujeción a las disposiciones
constitucionales, legales y reglamentarias vigentes sobre la materia, sin que
se haya visto vulnerado ningún derecho fundamental de la comunidad Wayuu de la
Alta y Media Guajira, ubicado en jurisdicción del Municipio de Uribia.
La funcionaria empezó su escrito de contestación a la
acción de tutela con la elaboración de un recuento de la legislación relativa a
la distribución de la asignación especial de la participación en los ingresos
corrientes de la Nación para los Resguardos indígenas, aplicable para las
vigencias fiscales de los años 1999, 2000 y 2001. Así, señala que de la
normatividad vigente hasta el 31 de diciembre de 2001 (Ley 60 de 1993 - Art.
25), así como de lo estipulado por la Constitución Política en su artículo 357
(modificado por el Acto Legislativo 01 de 1995) se desprende un procedimiento
determinado.
Más adelante, reseñó los cambios introducidos en la
distribución de la asignación especial del Sistema General de Participaciones
para los Resguardos indígenas por el Acto Legislativo 01 de 2001, desarrollado
por la Ley 715 del mismo año. Por lo anterior, insistió, de haberse
presentado irregularidades por parte de las autoridades locales, corresponde a
las entidades de control en el ámbito de su competencia, calificarlas y definir
las medidas correspondientes para sancionar las conductas apartadas de la ley.
De otra parte, informó que el Decreto 1386 de 1994
estableció unas reglas específicas para la programación y administración de los
recursos a que tienen derecho los Resguardos indígenas por su participación en
los ingresos corrientes de la Nación. Estas disposiciones estipulan que la
programación de los recursos es una atribución exclusiva de las autoridades del
Resguardo conjuntamente con la población indígena del mismo. Y, en lo
concerniente a la administración, se establece expresamente que es una
responsabilidad legal del respectivo alcalde municipal.
Finalmente, la funcionaria hizo referencia a la
naturaleza jurídica de las regalías, para diferenciarlas del Sistema General de
Participaciones, en atención a que los demandantes señalaron que el
Departamento Nacional de Planeación y la Comisión Nacional de Regalías,
mediante la Resolución No. 1-018 ordenó la suspensión y cambio de ejecutor de
las Regalías que le corresponden a la entidad.
Al respecto indicó que las regalías tienen fundamento
constitucional en los artículos 332 y 360 y que la jurisprudencia
constitucional ha definido como una contraprestación que se causa por la explotación
de los recursos naturales no renovables que son propiedad del Estado. Así
mismo, que para efectos de la distribución de los recursos de las regalías
entre sus titulares, la ley señaló que fuesen los Municipios y departamentos
productores, así como los Municipios portuarios, los entes por medio de los
cuales las comunidades reciban las regalías[3]. Señaló que la
Constitución Política y el artículo 15 de la Ley 141 de 1994 modificado por el
artículo 14 de la Ley 756 de 2002, establecieron que los fines a los cuales se
deben destinar los recursos de las regalías y compensaciones debían destinarse principalmente
a los sectores de salud, educación y saneamiento básico.
Ministerio del Interior y de Justicia, Dirección de
Etnias.
12.- El Director de Etnias del Ministerio del Interior
y de Justicia dio respuesta a la acción de tutela dentro del término señalado
para ello. Solicitó al juez constitucional de instancia declarar la
improcedencia de la solicitud de amparo por no existir amenaza ni vulneración
de derechos fundamentales y, por cuanto, en su parecer, los demandantes carecen
de legitimidad en el presente asunto[4].
Afirmó el funcionario que la competencia de la
Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia está determinada
por lo prescrito especialmente en el artículo 16 del Decreto 200 de 2003 y en
los artículos 83 y 84 de la Ley 715 de 2001. Estimó el Director que lo
establecido en estas disposiciones no lo habilitan para ejercer un control de
los recursos girados a la comunidad indígena agrupada en la Asociación de Jefes
Familiares Wayuu de la Zona Norte de la Alta Guajira – Araurayuu, como parte
del Resguardo de la Alta y Media Guajira.
Frente a los asuntos que, consideró el funcionario,
forman parte de su competencia, se refirió, en primer término, a la supuesta
vulneración del derecho a la participación y del Estado social de derecho.
Insistió que en este aspecto se debe tener en cuenta el ámbito de competencia
que le corresponde a cada organismo de acuerdo con lo dispuesto por la ley. A
su juicio, el demandante señaló de modo incorrecto que los recursos “son
regulados por el Viceministro del Interior.”
En relación con la supuesta vulneración del principio
constitucional de la diversidad cultural, insistió el funcionario en que no se
pueden desdibujar las competencias de la Dirección de la manera en que lo hace
el peticionario “por cuanto dichas facultades están claramente señaladas en
el Decreto 200 de 2003 y para el caso presente la acción y objeto central de la
petición de amparo, la ejecución de los recursos con la Alcaldía municipal, no
se contempla en el marco de nuestras funciones.”
Con respecto a la violación del derecho a la garantía
de la institución familiar  y a la autonomía, opinó el funcionario que de
acuerdo con el Decreto 1088 de 1993 y, en especial, con la resolución no. 0058
del 18 de octubre de 1996 dictada por la Dirección General de Asuntos
Indígenas, hoy Dirección de Etnias, se inscribió la convalidación de la
constitución de  la Asociación de Jefes Familiares Wayuu de la Zona Norte de la
Alta y Media Guajira Wayuu Araurayu. No existe, a juicio del funcionario, razón
alguna para alegar la vulneración de los derechos pues la solicitud de registro
realizada por la organización y cualquier actuación que se haga sobre la misma
se realiza de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 1088 de 1993 así como
en armonía con lo establecido en los estatutos que la rigen. No se desconoce
tampoco la personería jurídica y el buen nombre de la organización.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
13.- Dentro del término previsto para dar respuesta a
la demanda, el Ministro de Hacienda y Crédito Público solicitó declarar
improcedente la acción instaurada en lo que atañe a las pretensiones alegadas
en contra del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por cuanto, a juicio
del Ministro, este Ministerio cumplió con realizar los giros tal como consta en
la relación que adjuntó. En su opinión, no se desconocieron, por parte del
Ministerio, ninguno de los derechos enunciados por los accionantes.
Luego de realizar un resumen de los hechos y
pretensiones de la solicitud de tutela, subrayó el Ministro que de conformidad
con los artículos 6º, 121 y siguientes de la Constitución Nacional las
autoridades estatales únicamente pueden ejercer las competencias que les
atribuyen de manera expresa la Constitución y la Ley. En vista de lo anterior,
añadió, “respecto del tema debatido en la presente acción de tutela,
solamente se contraen al giro de los recursos previamente aprobados por el
Legislativo.”
Recordó el Ministro de Hacienda y Crédito Público que
en virtud de lo dispuesto por el artículo 2º parágrafo 2º[5]
así como por los artículos  82[6], 83[7]
y 85[8]
de la Ley 715 de 2001 al Departamento Nacional de Planeación le corresponde
distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones con destino a
los Resguardos Indígenas por medio de documentos CONPES para la Política Social
y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público le compete realizar el giro de
los mismos, previa distribución remitida por el Departamento Nacional de
Planeación durante cada una de las vigencias fiscales.
En vista de lo anterior, y dado que la entidad – según
el Ministro de Hacienda y Crédito Público – no interviene en asuntos
relacionados con la Población Indígena, resolvió atenerse a lo que pudiera ser
objeto de comprobación según la documentación aportada por la parte accionada.
Frente a las pretensiones, insistió en que el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público carecía de competencia funcional y por lo tanto no podía ser objeto de
orden diferente a las que le fijan la Constitución y la Ley. La segunda
pretensión, agregó, estaba dirigida al Municipio de Uribia.
Alcaldía Municipal de Uribia
14. En respuesta a la solicitud de tutela, el Alcalde
del Municipio de Uribia, Marcelino Gómez, Gómez, estimó improcedente la acción.
Alegó el representante de la entidad demandada que tramitar, firmar y ejecutar
mediante convenio recursos con cargo a vigencias pasadas – de 1999 a 2002 -
significaba contrariar el precepto claro emanado del Departamento Nacional de
Planeación el cual advertía a los administradores abstenerse de comprometer
recursos vigentes para el pago de proyectos o compromisos de vigencias
anteriores. Dijo, además, que la tutela no es el mecanismo idóneo para el
requerimiento de los derechos pretendidos, pues existen otros mecanismos o vías
ordinarias para reclamarlos.
En relación con los hechos, opinó que no existe
coherencia en la redacción de los mismos. A su juicio, los demandantes hicieron
uso de un “estilo voluminoso” y solo han buscado confundir “el
aspecto general con lo particular, toda vez que la administración de los
recursos que por concepto de transferencia llegan para ser distribuidos al
Resguardo de la Alta y Media Guajira, han tenido un manejo transparente y es
así como vigencia por vigencia se han venido entregando los recursos y
liquidado los respectivos convenios a satisfacción de las partes.” Afirmó,
por lo demás, que no sabía porqué los miembros y representantes de la
asociación demandante no se han orientado más bien a buscar caminos de entendimiento
con la Administración Municipal “para la ejecución de sus proyectos y
administración de los recursos que por derecho les corresponde y como tal se
han asignado, cuando la Administración siempre ha mostrado la mejor disposición
para atenderlos, sin necesidad de que toquen las instancias judiciales o de los
Organismos de Control.”
No estuvo de acuerdo el funcionario en que se le
hubiera otorgado a la entidad un término improrrogable de dos días para allegar
senda documentación sobre los soportes fundamentales del caso, cuando la
demanda misma y sus anexos suman alrededor de 500 folios. Según el Alcalde,
“la equidistancia entre la capital de la
República y el Municipio de Uribia ubicado en la Alta Guajira lugar donde
comienza el Estado Colombiano (sic); lo enredado y complicado de la narración
de los hechos, y la consecución de soportes o pruebas tratándose los mismos de
vigencias anteriores y a periodos constitucionales distintos al que en la
presente anualidad se inicia (1999-2001-2002). Además”, añadió, “el Municipio de Uribia ha
salido avante en distintas acusaciones que la asociación demandante ha
formulado contra él, y todo por malos entendidos de los representantes legales
de la asociación y también por la mala asesoría recibida por parte de quienes
se la han solicitado, resultando con ello daño de las relaciones entre dicha
asociación y el Municipio de Uribia como ejecutor de los proyectos y
administrador de sus recursos.”
Insistió el Alcalde de Uribia que no podía comprometer
recursos de la actual vigencia provenientes del Sistema General de
Participaciones para atender proyectos de vigencias pasadas y recalcó que la
tutela no es el procedimiento idóneo para reclamar el tipo de pretensiones
alegadas en la demanda.
Pruebas que obran en el expediente
15.- En el expediente obran las siguientes pruebas:
-Copia del poder conferido por los representantes
legales de la Asociación de Jefes Familiares Wayuu Araurayu de la Zona Norte de
la Alta y Media Guajira al señor Luis Evelis Andrade Casama en su calidad de
representante legal de la Organización Nacional Indígena de Colombia para
tramitar la tutela de la referencia. (A folios 1 y 2, cuaderno 1).
-Copia del certificado de Existencia y Representación
Legal de la Organización Nacional Indígena de Colombia. (A folios 3 y 4,
cuaderno 1).
-Cartografía del Resguardo Wayuu  Araurayu (A folios
41 y 42 cuaderno 1)
-Copia de la resolución número 031 de 29 de mayo de
1998 por medio de la cual se acepta desafiliar una comunidad indígena de la
Asociación de Jefes Familiares Wayuu de la Zona Norte de la Alta Guajira Wayuu
Araurayu emitida por la Directora General de Asuntos Indígenas Ministerio del
Interior. (A folios 43-44, cuaderno 1).
-Copia del acta de reunión de gestión y acompañamiento
a la Asociación de Jefes Familiares Wayuu de la Zona Norte de la Alta Guajira
“Wayuu Araurayu” del Resguardo de la Alta Guajira y la Alcaldía de Uribia (La
Guajira) junto con la Procuraduría General de la Nación a solicitud de las
partes para la búsqueda de soluciones entorno a la ejecución de recursos de las
transferencias a los Resguardos Indígenas. (A folios 45-52, cuaderno 1).
-Copia del concepto emitido por el Jefe de la Unidad
de Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeación y allegado el
día 9 de diciembre de 1999 a la Alcaldía Municipal de Uribia, Guajira. (A
folios 53-59, cuaderno 1).
-Copia del concepto emitido por el Procurador General
de la Nación, Jaime Bernal Cuellar sobre el conflicto suscitado entre la
Alcaldía Municipal de Uribia Guajira y la Asociación de Jefes Familiares de la
Zona Norte de la Alta Guajira “Wayuu Araurayu”. (A folios 60-62, cuaderno 1).
-Copia del comprobante de ingreso fechado el día
agosto 24 de 2000 por la suma de un mil doscientos pesos ($1.200.oo) por concepto
de solicitud de publicación en la Gaceta Departamental del Otro Si número 2 al
Convenio Interadministrativo No. 161/98, celebrado entre el Municipio de
Uribia- La Guajira y los representantes legales de la Asociación de Jefes
Familiares Wayuu de la Zona Norte de la Alta Guajira “Wayuu Araurayu” del
Resguardo Indígena de la Alta y Media Guajira, firmada por el Tesorero o
pagador. (A folio 63, cuaderno 1).
-Copia del Otro Si número 2 al Convenio
Interadministrativo No. 161 de 1998 celebrado entre el Municipio de Uribia – La
Guajira – y los representantes legales de la Asociación de Jefes Familiares
Wayuu de la Zona Norte de la Alta Guajira “Wayuu Araurayu” del Resguardo
Indígena de la Media y Alta Guajira, fechado el día 19 de julio de 2000. En la
cláusula 3ª se establece que el valor del presente Otro Si es de Quinientos
nueve millones seiscientos noventa y un mil quinientos cincuenta y ocho pesos
con 25/100 M.L. ($509.691.558,25) (A folios 64-65. cuaderno 1).
-Copia de la sentencia proferida por el Juzgado
Primero Civil del Circuito de Riohacha Guajira emitida el 19 de diciembre de
2000 en la cual se revoca la decisión emitida por el Juzgado Promiscuo
Municipal de Uribia el cual había decidido no tutelar los derechos
fundamentales de los peticionarios pero ordenó al Alcalde Municipal de Uribia
la ejecución del contrato interadministrativo No. 161 de 1998 y sus dos Otro Si[9].
(A folios 67-69).
-Copia
de la resolución número 054 de 28 de junio de 2001 emitida por la Directora
General de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior, Dirección General de
Asuntos Indígenas, por medio de la cual se inscribe la desafiliación de la
comunidad JAYAPA de la Asociación de Autoridades Tradicionales Wayuu, Jefes
Familiares Wayuu de la Zona Norte de la Alta Guajira “Wayuu Araurayu” del
Municipio de Uribia, Departamento de la Guajira, en el Registro de la
Asociación de las Autoridades Indígenas y Cabildos. (A folios 70-71).
-Copia del escrito enviado por el señor Armando Pérez
Araujo a la Alcaldesa De Uribia señora Cielo Redondo Mindiola, fechada el día
22 de agosto de 2001 en la que se le recuerda el contenido del fallo emitido
por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Riohacha Guajira[10].
(A folios 72-73, cuaderno 1).
-Copia del escrito fechado el día 28 de diciembre de
2001 y enviado a la Alcaldesa Municipal de Uribia por los representantes
legales de la Asociación Wayuu Araurayuu Resguardo Indígena de la Alta y Media
Guajira por medio de la cual le remiten la propuesta de Convenio
Interadministrativo a suscribir entre el Municipio y la Asociación en relación
con la administración y ejecución de los recursos de participación del
Resguardo correspondientes a las comunidades afiliadas a la Asociación Wayuu
Araurayuu de Nazareth y le anexan la resolución mediante la cual la Asamblea de
Alaulayuu aprobó el Plan de Inversiones con cargo a los recursos de las
vigencias 1999,2000, 2001, además de la liquidación del Convenio 161 de 1998.
(A folio 74, cuaderno 1).
-Copia de la respuesta emitida por la Alcaldía
Municipal de Uribia en la que se le comunica a los representantes legales de la
Asociación Wayuu Araurayu que luego de revisar la documentación por ellos
enviada le devuelven los documentos “por no cumplir con los requerimientos
para el estudio correspondiente por parte de la Oficina de Resguardo Indígena[11].”
(A folio 75, cuaderno 1).
-Convenio de Cooperación No. 0257 de 2002 por medio
del cual se determina la ampliación de la cobertura del servicio educativo en
las comunidades indígenas del Municipio de Uribia, Departamento de la Guajira y
Asociación Indígena Wayuu Araurayu del Municipio de Uribia, por un monto de
$105.494.200 pesos. (A folios 76-80, cuaderno 1).
-Copia del Certificado de Disponibilidad Presupuestal
Número 1496 expedida por la Gobernación de la Guajira el día 12 de junio de
2002, con fecha de vencimiento el 11/08/2002 para el programa de ampliación de
cobertura educativa, firmado por el Jefe de Presupuesto y por el Secretario de
Hacienda de la Gobernación. (A folio 81, cuaderno 1).
-Copia de la comunicación expedida por el Ministerio
del Interior, Dirección General de Asuntos Indígenas el día 25 de junio de 2002
en donde se le solicita a la Alcaldesa de Uribia definir la situación de las
comunidades Taroa, Puerto Estrella (Autoridad tradicional Pablo Machado
Epieyu). Lo anterior por cuanto al revisar el registro de la Asociación la
Dirección General estas comunidades se encuentran registradas en la base de
datos y en la solicitud expresa de la Alcaldía estas comunidades ya no hacen
parte de la Asociación. (A folios 82-84 cuaderno 1).
- Copia de documento expedido por el Ministerio del
Interior, Dirección General de Asuntos Indígenas el día 23 de septiembre de
2002 y dirigido a la señora Francisca Helena Iguarán Montiel en respuesta al
derecho de petición relacionado con la administración de los recursos del
Sistema General de Participaciones, Municipio de Uribia, Departamento de la
Guajira. (A folios 88-91, cuaderno 1).
- Copia de la respuesta emitida por el Departamento
Nacional de Planeación fechada el día 20 de noviembre de 2002 por medio de la
cual la entidad aclara algunas inquietudes relacionadas con el proceso de
programación y administración de los recursos de transferencias asignados a los
Resguardos indígenas. (A folios 92-97 cuaderno 1).
- Copia de la respuesta ofrecida por la Alcaldía
Municipal de Uribia, fechada el día 25 de noviembre de 2002 al derecho de
petición elevado por los representantes legales de la Asociación Wayuu Araurayu
el día 15 de noviembre de 2002. (A folios 98-99, cuaderno 1).
- Copia de documento expedido por la Comisión Nacional
de Regalías, Unidad Administrativa Especial, el 14 de mayo de 2003 por medio
del cual se permite poner en conocimiento de la Alcaldía Municipal de Uribia
los cargos formulados a ese Municipio de conformidad con el Decreto 620 de 1995
por presuntas irregularidades presentadas en el manejo de los recursos de
regalías y compensaciones asignadas para la vigencia fiscal de 2002 de las que
es beneficiario el Municipio de Uribia[12]. (A folios
102-122 cuaderno 1).
- Copia de la comunicación enviada por la Comisión
Nacional de Regalías, Departamento Nacional de Planeación el día 15 de mayo de
2003 al Procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, en la que se le
pone en conocimiento de las presuntas irregularidades presentadas en la
ejecución de los recursos de regalías y compensaciones en el Municipio de
Uribia-Guajira, vigencia 2002. (A folio 120, cuaderno 1).
- Copia de la comunicación enviada por la Comisión
Nacional de Regalías, Departamento Nacional de Planeación el día 15 de mayo de
2003 al Contralor General de la República, Antonio Hernández Gamarra, en la que
se le pone en conocimiento de las presuntas irregularidades presentadas en la
ejecución de los recursos de regalías y compensaciones en el Municipio de
Uribia-Guajira, vigencia 2002. (A folio 121, cuaderno 1).
- Copia de la comunicación enviada por la Comisión
Nacional de Regalías, Departamento Nacional de Planeación el día 15 de mayo de
2003 al Fiscal General de la Nación, Luis Camilo Osorio, en la que se le pone
en conocimiento de las presuntas irregularidades presentadas en la ejecución de
los recursos de regalías y compensaciones en el Municipio de Uribia-Guajira,
vigencia 2002. (A folio 120, cuaderno 1).
- Orientaciones para la Programación, Administración y
Ejecución de los Recursos del Sistema General de Participaciones Asignados a
los Resguardos Indígenas emitidas por el Departamento Nacional de Planeación,
Dirección de Desarrollo Territorial, fechado en marzo de 2003. (A folios
123-143, cuaderno 1).
- Copia del documento emitido por el Ministerio del
Interior y de Justicia, Dirección de Etnias por medio del cual se certifica que
mediante resolución No. 0058 de 18 de octubre de 1996 emanada de la Dirección
de Etnias se inscribió la convalidación de la constitución de la Asociación de
Jefes Familiares Wayuu de la Zona Norte de la Alta Guajira Wayuu-Araurayu, con
jurisdicción en el Municipio de Uribia, Departamento de la Guajira. (A folios
144-146, cuaderno 1).
- Copia de la Declaración realizada bajo juramento por
Rafael Ángel Iguarán Montiel y por Ezequiel Prieto Hernández como
representantes legales de la Asociación de Jefes Familiares Wayuu de la Zona
Norte de la Alta Guajira “Wayuu-Araurayu” por medio de la cual hacen constar
que Guillermo González abandonó la representación legal de la mencionada
Asociación que ahora está en cabeza de los suscritos Rafael Ángel Iguarán
Montiel y Ezequiel Prieto Hernández. (a folio 147, cuaderno 1).
- Copia del escrito dirigido al señor José Reynaldo
Velásquez, Jefe de la Oficina de Resguardo del Municipio de Uribia, fechado el
día 29 de julio de 2003, mediante el cual hacen formal entrega del Plan de
Inversión de la Comunidades Asociadas en Wayuu-Araurayu para la administración
de los Recursos de Participación en INC de los años 1999, 2000, 2001 y 2002 del
Resguardo Indígena Wayuu de la Alta y Media Guajira, para que sea radicada en
esa oficina y consta de 259 páginas.
- Copia de la resolución número 0046 de 3 de julio de
2003 expedida por el Ministerio del Interior y de Justicia, Dirección de Etnias
por la cual se inscribe la desafiliación de la ranchería Wawatuy de la
Asociación de Jefes Familiares Wayuu de la Zona Norte de la Alta Guajira
Wayuu-Araurayuu, con jurisdicción en el Municipio de Uribia, en el registro de
asociación de autoridades tradicionales y/o cabildos indígenas. (A folios
149-151, cuaderno 1).
- Anexo 1 de pruebas que contiene los Proyectos de
Plan de Inversión para el desarrollo Wayuu de la Alta Guajira realizados por la
Asociación de Jefes Familiares Wayuu Araurayuu de la Zona Norte de la Alta
Guajira “Wayuu Araurayuu”.
- Anexo 2 de pruebas: que contiene los planes de
desarrollo y el mejoramiento de la vida local de los territorios familiares y/o
claniles Wayuu de la Zona Norte de la Alta Guajira.
- Anexo 3 de pruebas: que contiene el Convenio
Interadministrativo para las vigencias 1999, 2000, 2001, 2002, elaborado por la
Asociación Wayuu Araurayuu, Resguardo Indígena Wayuu de la Alta y Media Guajira
denominado también “Por el fortalecimiento institucional para el desarrollo
social y económico del territorio Wayuu de la Zona Norte de la Alta guajira.”
- Anexo 4 de pruebas: Documentos Conpes Social.
Departamento Nacional de Planeación. Consta de 23 cuadernillos.
Pruebas solicitadas por la Corte Constitucional
16.- La Sala de Revisión consideró que para mejor
proveer en el asunto de la referencia era preciso decretar pruebas. La Sala
solicitó pruebas en distintas fechas. A continuación se hará una relación
cronológica de las distintas pruebas decretadas y recaudadas por la Corte
Constitucional.
Pruebas solicitadas mediante auto de cuatro (4) de
mayo de 2005
Por medio de auto proferido el cuatro de mayo de 2005,
la Sala Séptima de Revisión consideró que para mejor proveer en el asunto de la
referencia se requería información completa en relación con: (i) la ejecución
de los convenios interadministrativos celebrados entre el Municipio de Uribia
(Guajira) y el Resguardo Indígena Wayuu Araurayuu de la zona Norte de la Alta y
Media Guajira para la administración y ejecución de los recursos de participación
y regalías; (ii) los giros efectuados al Municipio de Uribia por concepto de
participaciones con destino al Resguardo Indígena Wayuu Araurayu; y (iii) los
desembolsos de recursos de regalías destinados al Resguardo Indígena Wayuu
Araurayuu. En razón de lo anterior, se ordenó que por la Secretaría General de
la Corporación le solicitaran tanto al Ministerio de Hacienda[13]
como al Departamento Nacional de Planeación[14] y al Alcalde
de Municipio de Uribia[15] allegar la información
requerida. A continuación se hace un recuento de las pruebas recolectadas.
ECOPETROL S.A. Vicepresidencia de Suministro y
Mercadeo.
17.- En comunicación recibida por la Secretaría
General de la Corte Constitucional el día 20 de mayo de 2005 ECOPETROL S.A.
Vicepresidencia de Suministro y Mercadeo envía relación de los giros efectuados
al Municipio de Uribia entre el año 2000 hasta el 2003. Respecto de los giros
realizados a partir del año 2004, aduce la entidad, que son “direccionados (sic)
por la Agencia Nacional de Hidrocarburos quien tiene disponible la
información en la página www.anh.gov.co.” (Consultar tablas a
folio 120 del expediente).
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
18.- El Ministerio de Hacienda y Crédito Público
respondió la solicitud hecha por la Corporación el día 23 de mayo de 2005.
Anotó la Subdirectora Financiera del Ministerio, que dio traslado a la
solicitud de informe sobre giros efectuados por regalías directas al Dr. Pablo
Motta Gerente de Planeación y Suministro de ECOPETROL y al Dr. Juan Carlos
Zambrano Subdirector de Regalías del Departamento Nacional de Planeación para
que informara sobre los giros de regalías indirectas. Afirmó la Subdirectora
que se limitaría a suministrar información “relacionada con los giros
realizados por participación de los ingresos corrientes de la Nación.”
Se refirió a las reformas llevadas a cabo por los
artículos 2 y 3 del Acto Legislativo 01 de 2001. Llamó la atención acerca de la
existencia de liquidaciones pendientes de giro por concepto de reaforo de la
participación de los Municipios ingresos corrientes de la Nación al
momento de entrar en vigencia la Ley 715 de 2001 (Norma que reglamenta el acto
legislativo de 2001.)” Mencionó que la referida Ley  en su artículo 100
determinó que se cumplirían tales obligaciones con las disponibilidades de
recursos en los presupuestos del año subsiguiente[16].
A continuación, se refirió la subdirectora a la Ley
del Plan de Desarrollo Número 812 de 2003, la cual, dijo, determinó en su
artículo 80 que estas obligaciones se deberían pagar de conformidad con las
disponibilidades dentro de las vigencias 2003 a 2005[17].
Estableció, que, según lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley 863 de 2003,
los recursos que estaban pendientes de giro por concepto de reaforo en la
participación de los ingresos corrientes de la Nación vigencias 2000 y 2001
deberían girarse a las cuentas que tienen los Departamentos, Distritos y
Municipios en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales
(FONPET)[18].
Indicó, finalmente, la Subdirectora financiera del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que desde el año 2002 entró en
vigencia el Sistema General de Participaciones y que, en virtud de lo anterior,
le correspondía al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
“girar a las Municipios los conceptos de
Resguardos indígenas, ribereños del río Magdalena, alimentación escolar y
propósito general, aclarando que el 10% de la participación de propósito
general por disposición del artículo 49 de la Ley 863 de 2003 que modificó el
parágrafo 3 del artículo 78 de la Ley 715 de 2001 se gira al Fondo Nacional de
Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), por lo tanto el 90% se gira
a las entidades territoriales. Por otra parte, los recursos de la participación
de educación le corresponde girarla al Ministerio de Educación Nacional y la
participación para salud al Ministerio de Protección Social.”
A renglón seguido, hizo una relación de los giros
realizados al Municipio de Uribia por concepto de Participación en los Ingresos
Corrientes de la Nación, entre las vigencias 1994 y 2001; por los diferentes
conceptos del Sistema General de Participaciones en las vigencias 2002 y 2004;
por el reaforo de la participación de los ingresos corrientes de la nación
vigencias 2000 y 2001 con destino al Resguardo Alta y Media Guajira y a la
cuenta del Municipio de Uribia en el FONPET.
Departamento Nacional de Planeación.
19.- Por medio de escrito recibido en la Secretaría de
la Corte Constitucional el día 25 de mayo de 2005, el Departamento Nacional de
Planeación explicó, en primer lugar, el papel que desempeñó la entidad en el
proceso de distribución de los recursos de la participación en los ingresos
corrientes de la Nación correspondientes a los años 1994 hasta el 2001, según
lo establecido en la Ley 60 de 1993, la cual, afirmó, estuvo vigente hasta el
31 de diciembre de 2001. En segundo lugar, procedió a explicar el papel de la
entidad en la distribución de los recursos del Sistema General de
Participaciones de conformidad con lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, con
relación a la vigencia 2002 a 2004. Por último, se refirió a los desembolsos de
los recursos de regalías para el Municipio de Uribia destinados al Resguardo
indígena Wayuu Araurayuu, para las mismas vigencias fiscales.
Con relación al primer asunto, esto es, al proceso de
distribución de los recursos de la participación en los ingresos corrientes de
la Nación correspondientes a los años 1994 hasta el 2001 - según lo establecido
en la Ley 60 de 1993, vigente hasta el 31 de diciembre de 2001 – subrayó la
Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación,
que se aplicó el artículo 28 de la Ley 60 vigente hasta el 31 de diciembre de
2001[19]. Recordó que “el
sustento legal que autorizaba la transferencia de recursos a los Resguardos
indígenas” tenía como fuente la Constitución, artículo 357, modificado
posteriormente por el Acto Legislativo 01 de 1995. Según lo dispuesto por el
artículo 357 superior, afirmó la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del
Departamento Nacional de Planeación,
“debe entenderse que además de los
distritos y Municipios, los Resguardos indígenas legalmente constituidos tenían
el carácter de beneficiarios de la participación en los ingresos corrientes de
la Nación, en los términos establecidos por la Constitución Política, el
artículo 25 de la Ley 60 de 1993 y sus reglamentos.”
De acuerdo con lo expuesto por la funcionaria, a
partir de lo establecido por la Constitución Nacional antes de su reforma era
posible distinguir varias situaciones[20]. Añadió la Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación que de
conformidad con lo dispuesto por el Decreto 840 de 1995, a partir de 1997 le
correspondió al DANE (Departamento Administrativo Nacional de Estadística) la
responsabilidad de certificar ante el Departamento Nacional de Planeación la
población de los Resguardos indígenas.
Con base en lo anterior, concluyó la Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación,
“a partir de 1994, de conformidad con lo
previsto por la Ley 60 de 1993, la distribución del situado fiscal y de la
participación en los ingresos corrientes de la Nación, fue elaborada por la
Unidad Administrativa Especial de Desarrollo Territorial (hoy Dirección de
Desarrollo Territorial Sostenible), tomando como base el monto global del situado
fiscal y de la participación en los ingresos corrientes de la Nación,
correspondientes a los departamentos, distritos, Municipios y Resguardos
indígenas, certificados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
aplicando los criterios de distribución previstos en la Constitución y en la
citada ley. Cada una de las propuestas de distribución de la participación en
los ingresos corrientes de la Nación y sus modificaciones, fueron presentadas a
la consideración y aprobación del CONPES.”
En segundo lugar, procedió la funcionaria a explicar
el papel de la entidad en la distribución de los recursos del Sistema General
de Participaciones de conformidad con lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, con
relación a la vigencia 2002 a 2004. A partir de este momento en adelante, entró
en vigencia el régimen de transferencias – el Sistema General de
Participaciones – creado por el Acto Legislativo 01 de 2001. La mencionada Ley
715 que lo reglamentó, estableció una asignación especial al Sistema General de
Participaciones para los Resguardos indígenas. En el artículo 85 de la Ley 715
se definió la responsabilidad del Departamento de Planeación Nacional con
relación al Sistema General de Participaciones y en el artículo 83 de la citada
Ley se estableció lo concerniente a los criterios de distribución.
A continuación, se refirió la funcionaria al Decreto
159 de 2002 por medio del cual se determina que la certificación de la
población de los Resguardos indígenas será establecida de acuerdo con la
información sobre población emitida por el Departamento Administrativo Nacional
de Estadística a más tardar el 30 de junio de cada año. De conformidad con lo
anterior, procedió la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento
Nacional de Planeación a indicar los montos de la distribución de los recursos
de la asignación especial del Sistema General de Participaciones para los
Resguardos indígenas de Alta y Media Guajira en la vigencia 2002 a 2004.
Por último, se pronunció la Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica del Departamento Nacional de Planeación sobre los desembolsos de los
recursos de regalías para el Municipio de Uribia destinados al Resguardo
indígena Wayuu Araurayu, para las vigencias fiscales 2002/2004. Recordó la
funcionaria que en este aspecto es aplicable el artículo 11 de la Ley 756 de
julio de 2002 “Por la cual se modifica la Ley 141 de 1994, se establecen
criterios de distribución y se dictan otras disposiciones”[21],
pero subrayó asimismo que lo anterior no se aplicaba al Resguardo indígena
de la Alta y Media Guajira por cuanto éste no cumplía las condiciones exigidas
por la norma “toda vez que se trata de un Municipio portuario no productor.”
Añadió, de otro lado, que:
“la labor de vigilancia y control de las
regalías que compete al Departamento Nacional de Planeación sobre la utilización de las regalías
por parte de los Municipios se ciñe a lo establecido en el artículo 15 de la
Ley 141 de 1994 (modificado por el artículo 14 de la Ley 756 de 2002)
‘Utilización de los Municipios de las participaciones establecidas por esta
ley’. Actualmente adelantan labores de interventoría administrativa y
financiera en este Municipio las firmas Unión Temporal Arauca que analiza las vigencias
2003 y 2004. La interventoría realiza el análisis integral de la inversión, sin
discriminar los sectores de la población beneficiada.”
Silencio por parte de la Alcaldía de Uribia, Guajira.
20.- La Alcaldía de Uribia, Guajira, omitió responder
el requerimiento de la Corte Constitucional orientado a obtener información
detallada sobre todo lo relativo a la administración de los recursos que
por concepto de participaciones y regalías le son girados a esta Alcaldía con
destino al Resguardo Indígena Wayuu Araurayuu, con cargo a las vigencias
fiscales de los años comprendidos entre 1999 y 2002. Omitió, igualmente, enviar
los respectivos soportes documentales. Por medio de escrito presentado
en la Secretaría de la Corte Constitucional el día 13 de junio de 2006,
únicamente allegó copia del convenio interadministrativo número 05 de 1997 y
del convenio interadministrativo 161 de 1998[22].
Pruebas solicitadas mediante auto emitido el veintidós
(22) de mayo de 2006
21.- Por medio de auto proferido el día 22 de mayo de
2006, la Corte Constitucional ordenó, por Secretaría General de la Corporación,
solicitar a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo, a
la Fiscalía General de la Nación, a la Contraloría General de la República, a
la Secretaría Departamental de Planeación de la Guajira, a la Contraloría
Municipal de Uribia, Guajira, a fin de que respondieran si disponían de alguna
información en relación con los convenios interadministrativos celebrados entre
la Alcaldía de Uribia, Guajira, y el Resguardo Indígena Wayuu Araurayuu de la
Zona Norte de la Alta y Media Guajira para la ejecución de los recursos que por
concepto de participación en los ingresos de la Nación le corresponden al
Resguardo con cargo a las vigencias fiscales de los años 1994 a 2005. Les
preguntó, además, si tenían conocimiento al respecto de alguna investigación en
curso sobre la presunta falta de cumplimiento por parte de la Alcaldía de
Uribia respecto de las obligaciones que recaen en su cabeza por concepto de
administración y ejecución de tales recursos que les corresponden al Resguardo
Wayuu Araurayuu.
Procuraduría General de la Nación
22.- En comunicación allegada a la Secretaría General
de la Corte Constitucional el día 24 de mayo de 2006, la Procuradora Auxiliar
para Asuntos Constitucionales, María Claudia Zea Ramírez, remitió el oficio
recibido a la División de Registro, Control y Correspondencia de la
Procuraduría General de la Nación, por ser ésta la oficina competente para
atender la solicitud realizada.
División de Registro, Control y Correspondencia de la
Procuraduría General de la Nación
23.- El día 26 de mayo de 2006, la División de
Registro, Control y Correspondencia de la Procuraduría General de la Nación
respondió la solicitud que hiciera la Corte Constitucional indicando que en la
estadística de la entidad figuran 25 procesos. Subrayó la entidad, no obstante,
que sólo uno de esos 25 procesos estaba activo. A continuación, anexó la
estadística de las investigaciones disciplinarias adelantadas en la
Procuraduría Regional Guajira contra la Alcaldía Municipal de Uribia, por
irregularidades en el manejo de los recursos con destino a las comunidades
indígenas.
Por último, afirmó que “ha dado traslado de la
solicitud realizada por la corte constitucional al Grupo de Asuntos Étnicos de
la Procuraduría Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y
Asuntos Étnicos”. Lo anterior por cuanto esa División es la competente para
“las investigaciones disciplinarias reportadas a nuestro Sistema de
información de Gestión Disciplinaria GEDIS, por las diferentes dependencias
investigadoras.”
Contraloría General de la República
24.- El día 26 de mayo de 2006 la Contraloría General
de la República mediante escrito allegado a la Secretaría General de la Corte
Constitucional informó lo siguiente:
“En este Despacho se surte el Grado de
Consulta del Auto de Casación de la Acción Fiscal y Archivo del Expediente No.
26-01-0324 de la Alcaldía de Uribia – Guajira, por presuntas irregularidades en
la construcción de la primera etapa de la casa indígena Wayuu, Contrato No. 010
de 2000, por $58.982.935.
Es de anotar que el proceso inició por
queja presentada ante el Director Técnico de Desarrollo Territorial, por la
comunidad Wayuu del resguardo de alta y media Guajira, dándose traslado a este
ente de control, en la cual se presenta documentación relacionada sobre la
forma como se vienen invirtiendo los recursos de transferencias, solicitando un
reparto justo y equitativo, para las comunidades que aparecen registradas en el
censo de la población.
Dentro del expediente obra relación de los
contratos celebrados por el Municipio en donde se enuncian los convenios de los
años 1999 y 2000, a los cuales pertenecen y copia de los contratos Nos. 010 del
24 de marzo de 2000 y 188 de 13 de diciembre de 2000, con sus anexos, para la
construcción y dotación de la casa indígena Wayuu respectivamente y extractos
bancarios de la cuenta especial No. 5265-244201-9 de Bancolombia de los años de
1998 y 1999.”
Defensoría del Pueblo
25.- Mediante escrito presentado a la Secretaría
General de la Corte Constitucional el día 31 de mayo de 2006 el Defensor del
Pueblo, señor Volmar Pérez Ortiz, informó que:
“la Defensoría del Pueblo Seccional Guajira
realiza en la actualidad un seguimiento a la situación que sirvió de fundamento
a la queja que presentó el líder indígena RAFAEL IGUARÁN  MONTIEL en la
Defensoría del Pueblo, relacionada con la problemática en la ejecución de los
convenios interadministrativos celebrados entre los Municipios de la Alta y
Media Guajira con los diferentes Resguardos de la comunidad Wayuú, entre ellos,
el Resguardo Araurayuu.”
En la queja número 50402945-01 la comunidad indígena
Wayuu Araurayuu manifestó que existían irregularidades en relación con la
ejecución de los convenios interadministrativos correspondientes a los años
1998-2005. A renglón seguido, expuso el Defensor lo concerniente a la gestión
llevada a cabo por la Defensoría Seccional de la Guajira. Dijo que en el marco
de las funciones atribuidas a esa entidad por el artículo 15 de la Ley 24 de
1992, había requerido al alcalde de Uribia para que le informara sobre “la
ejecución de las cláusulas establecidas en los convenios interadministrativos
(dineros invertidos y beneficiarios) celebrados con la comunidad Araurayuu.
Relató el señor Defensor, que en comunicación emitida el día 26 de mayo de 2006
la administración de Uribia Guajira había indicado que celebró Convenio Interadministrativo
No. 05 de 1997 y el Convenio Interadministrativo No. 161 de 1998 con la
asociación de Jefes Wayuu de la Zona Norte de la Alta Guajira Araurayuu,
convenios que, según el alcalde, se ejecutaron en su totalidad. Relató que el
descontento generalizado de la comunidad se debía a que al parecer los demás
convenios no han sido suscritos.
Explicó el señor Defensor del Pueblo, que la Alcaldesa
de Uribia (encargada), mediante comunicación fechada el día 28 de mayo de 2006,
había informado a la Defensoría Seccional de la Guajira sobre los hechos que
motivaron la solicitud de tutela. Indicó asimismo que “pese a los
requerimientos defensoriales, la autoridad concernida no ha dado cuenta de los
archivos y/o antecedentes objeto de queja de la referencia”. Añadió
finalmente que conocía de la queja presentada por el señor Rafael Iguarán
Montiel ante la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría regional de la
Guajira, para adelantar la investigación correspondiente.
Fiscalía General de la Nación
26.- El día 31 de mayo de 2006 mediante escrito
allegado a la Secretaría General de la Corte Constitucional la Fiscalía General
de la Nación informó a esta Corporación que había oficiado a la Dirección
Seccional de Fiscalías de Riohacha y a la Unidad Nacional Anticorrupción a fin
de:
“recabar información relacionada con la
suscripción de convenios interadministrativos entre la Comunidad Wayuu
Araurayuu y la Alcaldía de Uribia, en el Departamento de la Guajira en la
ejecución de recursos que por participación en los ingresos de la Nación le
corresponden a dicha comunidad; de las averiguaciones realizadas no se
obtuvieron resultados positivos.”
Siguiendo las instrucciones del Director Seccional de
Fiscalías se solicitó información a la Unidad de Patrimonio Económico y
Administración Pública de Riohacha, con resultados negativos. Consultado el
Sistema de Investigación Judicial SIJUF y el archivo real de procesos:
“no se encontró investigación en la que
resulte víctima la comunidad Wayuu Araurayuu en relación con la administración
y ejecución de recursos que por participación en los ingresos de la Nación le
corresponden a la comunidad Wayuu.”
Coordinador Grupo de Asuntos Étnicos de la
Procuraduría General de la Nación
27.- En escrito allegado a la Secretaría General de
esta Corporación el día 8 de junio de  2006, el señor Coordinador Grupo de
Asuntos Étnicos de la Procuraduría General de la Nación comunicó que esa
entidad adelantaba funciones en el campo del control preventivo y que, en ese
orden de cosas,
“no ha tenido conocimiento en relación con
los convenios interadministrativos celebrados entre la Alcaldía de Uribia
Guajira y el Resguardo Indígena Wayuu Araurayuu cuyo objeto sea la ejecución de
los recursos que por concepto de participación en los ingresos corrientes de la
Nación, ha recibido el citado resguardo con cargo a las vigencias fiscales
1994-2005.”
Contraloría Delegada para el Sector Social, de la
Contraloría General de la República.
28.- El día 16 de junio de 2006, esta entidad allega a
la Secretaría General de la Corte Constitucional una comunicación por medio de
la cual dice lo siguiente:
“Damos alcance al oficio 1006EE31094 de
13-06-2006, mediante el cual informamos traslado por competencia de su
solicitud al Ministerio de Interior y de Justicia para remitir la documentación
allegada por la Gerencia Departamental de la Guajira relacionada con el tema.” Firma la Directora de Vigilancia Fiscal.
Coordinadora de Gestión del Nivel Nacional, Sector
Social, de la Contraloría General de la República
29.- En comunicación presentada a la Secretaría
General de la Corte Constitucional el día 16 de junio de 2006, esa oficina
envió la copia de los convenios interadministrativos celebrados entre la
Alcaldía de Uribia y el Resguardo Indígena Wayuu Araurayuu para la ejecución de
los recursos que por concepto de participación en los ingresos de la Nación le
corresponden a este Resguardo con cargo a las vigencias fiscales 1994-1996 y
1997-1998.
Pruebas solicitadas mediante auto de 12 de junio de
2006
30.- Por medio de auto emitido el día 12 de
junio de 2006 la Sala comunicó a la Gobernación del Departamento de la Guajira
que seleccionado el fallo de tutela de la referencia para su revisión, se
observó que dentro del trámite cumplido en la instancia no se vinculó a la
Gobernación del Departamento de la Guajira entidad que si bien no fue
demandada, puede verse afectada con lo que finalmente se decida en este
proceso. Por tal razón, la Sala ordenó que por la Secretaría General de la
Corporación, se pusiera en conocimiento del Señor Gobernador del Departamento
de la Guajira, el contenido del expediente de la referencia para que dicha
entidad se pronunciara acerca de las pretensiones y el problema jurídico que
plantea la aludida acción de tutela. (Más adelante se hace una síntesis de la
respuesta de la Secretaría Departamental de Planeación de la Guajira).
Además, con el fin de  mejor proveer en el
asunto de la referencia, la Sala le solicitó a la Secretaría Departamental de
Planeación responder las siguientes preguntas: (i) si la Alcaldía de Uribia,
Guajira, ha enviado información a esa Secretaría Departamental de Planeación
sobre el Plan Operativo Anual de Inversiones y el Presupuesto que está obligado
a realizar anualmente el Municipio de Uribia, según lo dispuesto por el
artículo 89 de la Ley 715 de 2001, para cumplir con la destinación específica
de esos recursos así como su articulación con las estrategias, objetivos y
metas de su plan de desarrollo – y en donde debe constar la programación de los
recursos recibidos por la Alcaldía provenientes del Sistema General de
Participaciones -; (ii) si en tales documentos la Alcaldía de Uribia ha
incluido indicadores de resultados que permitan medir el impacto de las
inversiones realizadas con tales recursos; (iii) cuáles han sido las
actividades desempeñadas por esa Secretaría Departamental de Planeación en el
marco de las funciones de seguimiento y evaluación previstas en el artículo 89
de la Ley 715 de 2001; (iv) si esa Secretaría ha sido informada respecto de irregularidades
cometidas por la Alcaldía Municipal de Uribia, Guajira, en relación con la
administración y ejecución de los recursos girados por la Nación al Resguardo
Wayuu Araurayúu de la Zona Norte de la Alta y Media Guajira en las vigencias
fiscales de los años 1999, 2000, 2001 y 2002; (v) de ser cierto lo anterior, si
ha iniciado alguna investigación al respecto y cuál es el estado de la
investigación.
Departamento Administrativo de Planeación de la
Guajira
31.- Por medio de comunicación allegada el día 5 de
junio de 2006 a la Secretaría General de la Corte Constitucional, el
Departamento Administrativo de Planeación de la Guajira respondió de la
siguiente manera las preguntas formuladas por la Corte Constitucional:
“i. La Alcaldía de Uribia previa solicitud
de la dirección de Planeación (anexo copia de oficios enviados y recibidos)
recibió el plan operativo anual de inversiones y el presupuesto de los años
2001 y 2002 del Municipio de Uribia, en cumplimiento a (sic) lo establecido por
la derogada ley 60 de 1993, que en cumplimiento a (sic) la ley 715 es del 29 de
diciembre de 2001, el Municipio informa por el plan de inversiones, presupuesto
y ejecución presupuestal de la vigencia fiscal 2004 y 2005.
ii. Que en tales documentos (Plan operativo
anual de inversiones y Plan de desarrollo) no se manejan indicadores de
resultado que permitan medir el impacto de las inversiones realizadas.
iii. Planeación departamental, a partir de
la divulgación de la ley 715 de 2001, en el año 2002 emprendió acciones encaminadas
a la socialización, capacitación y cumplimiento de la citada norma, más
exactamente en el marco de competencia del artículo 89 Seguimiento y Evaluación
de los recursos del sistema general de participaciones, con la participación de
todos los Municipios del departamento, Anexo informes 2002,2003,2004.
iv. La Dirección de planeación no ha sido
informada respecto a presuntas irregularidades cometidas por el Municipio de
Uribia en relación con la administración y ejecución de los recursos de
ingresos corrientes de la Nación ICN, de los años 1999, 2000, 2001 y 2002, del
resguardo Wayuu Araurayuu. Pero amparado en el derecho de petición de oficio
recibido el 17 de noviembre de 2004, firmado por Rafael Iguarán Montiel y
Ezequiel Prieto Hernández representantes legales de la Asociación de Jefes
Familiares Wayuu de la Zona Norte de la Alta Guajira, se solicitó a Planeación
Departamental se le informara si había adelantado informes de evaluación de los
recursos del Resguardo de los años citados (anexo copia, recibido y respuesta a
dicha solicitud).”
A partir de una lectura atenta de la documentación
enviada se pudo constatar que en realidad la Secretaría de Planeación
Departamental no envió información sobre el manejo de los recursos que por
participación en los Ingresos Corrientes de la Nación le corresponden al
Resguardo Wayuu Araurayuu de la Zona Norte de la Alta y Media Guajira para la
vigencia 2002 pues el documento enviado no incluía la información relativa al
Municipio de Uribia como consta a folio 570 del expediente.
Ministerio del Interior y de Justicia
32.- El día 30 de junio de 2006 se recibió
en la Secretaría General de la Corte Constitucional una comunicación emitida
por la subdirectora de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior y de
Justicia mediante el cual se remiten a la Corporación los contratos
interadministrativos de los años 2004, 2005 y 2006, celebrados entre la
Alcaldía Municipal de Uribia, Guajira, y el Resguardo Indígena de la Alta y
Media Guajira, que es el único Resguardo del Municipio de Uribia. De acuerdo
con lo establecido por la comunicación, “a partir del año 2004 se maneja un
archivo con las copias de los contratos remitidos por los entes territoriales
al Ministerio del Interior y de Justicia. Informa, además, que:
“lo concerniente a la mala administración y
ejecución de los recursos del sistema general de participaciones para los
recursos del Sistema general de participaciones para Resguardos Indígenas
(SGPRI), en el artículo 89 de la Ley 715 de 2001, dice que ‘el control,
seguimiento y verificación del uso legal de los recursos del Sistema General de
Participaciones es responsabilidad de la Contraloría General de la Nación. Para
tal fin establecerá con las contralorías territoriales un sistema de vigilancia
especial de estos recursos.”
Añade por último que “[d]e acuerdo con lo expuesto anteriormente en la ley
queda claro que si existe alguna investigación en curso relacionada con alguna
presunta falta en el cumplimiento por parte de la Alcaldía municipal de Uribia,
respecto al manejo de los recursos del Sistema General de Participaciones, es
responsabilidad de la contraloría General de la Nación.”
Fallos de instancia
Decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
Sección Cuarta Subsección “B”.
33.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca
Sección Cuarta, Subsección “B” resolvió tutelar los derechos invocados por
medio de la acción de tutela instaurada. Aportó los siguientes motivos para
apoyar su decisión.
Se refirió, en primer lugar, a las razones invocadas
por el Ministerio del Interior, por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
así como por el Departamento Nacional de Planeación para oponerse a las
pretensiones alegadas en la demanda, en el sentido en que, al decir del
Tribunal, todas estas entidades actuaron conforme a lo dispuesto por las
disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias y giraron y orientaron
los recursos hacia las comunidades indígenas. A juicio del Tribunal, todas
estas entidades mostraron, además, que según lo dispuesto por la Constitución y
por la Ley le corresponde a la Alcaldía de Uribia entregar los recursos para
efectos de ejecutar los programas de inversión social a que están destinados.
A renglón seguido, realizó el Tribunal un análisis
sobre las reglas que resultan aplicables a la distribución de la asignación
especial de la participación en los ingresos corrientes de la Nación para los
Resguardos indígenas (Ley 60 de 1993) y, a la distribución de la asignación
especial del sistema General de Participaciones para los Resguardos indígenas
(Ley 715 de 2001). De lo anterior se desprende, según el Tribunal, que la
administración de los recursos correspondientes a los Resguardos Indígenas por
vía de transferencias atañe principalmente a los Municipios, razón por la cual
el problema jurídico expuesto en la demanda debe resolverlo precisamente la
Alcaldía de Uribia. A juicio del Tribunal, debe excluirse, por tanto, a las
demás entidades demandadas de responsabilidad pues estas entidades probaron
mediante documentos aportados al expediente el giro de los recursos
respectivos.
A continuación, consideró el Tribunal pertinente
verificar si en realidad se ha logrado realizar los convenios
interadministrativos exigidos por la legislación para el desarrollo de lo
presupuestado, pues, en su parecer y de acuerdo con “lo manifestado por los
actores, esto no ha sido posible por la omisión del Alcalde del Municipio de
Uribia, ente que administra los recursos de su comunidad indígena.”
El Tribunal señaló que, en su respuesta a la solicitud
de tutela, el Alcalde del Municipio de Uribia se muestra presto a atender la
suscripción de los convenios interadministrativos en pro del desarrollo de las
comunidades pero – añadió el Tribunal - que el funcionario recalcó, al mismo tiempo,
la imposibilidad de comprometer los recursos de la actual vigencia para atender
proyectos de vigencias pasadas (1999-2000).
Destacó el Tribunal frente a esta posición del
Alcalde, que los recursos girados a los Resguardos Indígenas en virtud de las
participaciones les pertenecen a tales comunidades. Los Alcaldes, insistió, tan
solo actúan como meros administradores de estos recursos. Estimó el Tribunal
que la mala administración de los recursos girados implicaba de modo simultáneo
un grave desconocimiento de los derechos fundamentales de la comunidad Wayuu de
la Alta Guajira asentada en el Municipio de Uribia tanto más cuanto se trata de
una comunidad indígena la cual debe gozar de especial protección como lo ha
repetido en varias ocasiones la Corte Constitucional.
Admitió el Tribunal que en el asunto bajo examen se
trata de vigencias fiscales ya expiradas y opinó que por esa razón no era
posible acceder a las pretensiones en la forma como las plantearon los actores.
Con el objeto de proteger los derechos constitucionales fundamentales que
consideró vulnerados, resolvió el Tribunal, sin embargo, conminar al Alcalde
del Municipio de Uribia para que procediera a suscribir el convenio o contrato
pertinente respecto de los recursos que se transfieran al Municipio con destino
al referido Resguardo y lo instó para que no volviera a incurrir en la misma
conducta so pena de apertura del respectivo incidente de desacato.
En relación con el derecho de petición alegado en la
demanda, consideró el Tribunal que éste no encajaba de manera plena en lo que
se pretendía por medio de la acción constitucional y por esta razón no
profundizó en su estudio. Se refirió finalmente el Tribunal al asunto del
manejo de las regalías y estimó que para esos efectos era preciso reparar en lo
dispuesto por los artículos 332 y 360 de la Constitución Nacional[23].
En razón de lo anterior, el Tribunal resolvió oficiar
a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la
República para que investigaran dentro de la órbita de sus competencias las
posibles irregularidades presentadas en relación con el manejo de estos
recursos así como respecto de la conducta negligente del Alcalde de Uribia al
no suscribir los convenios o contratos para la ejecución de las transferencias
exigidas por la legislación.
El Tribunal dejó claro lo concerniente a su
competencia a prevención para pronunciarse sobre la presente acción de tutela[24].
Por último, ofició el Tribunal a la Procuraduría General de la Nación y a la
Contraloría General de la República para que dentro de la órbita de sus
competencias investigaran las posibles irregularidades en el manejo de los
recursos así como la conducta negligente en que pudiere haber incurrido el
alcalde de Uribia en relación con la suscripción de los convenios o contratos
para la ejecución de las transferencias a que se refirió la providencia
dictada.
Impugnación
34.- Mediante escrito allegado a la Secretaría del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca el Alcalde del Municipio de Uribia
impugnó el fallo de tutela proferido por ese Tribunal. Alegó el Alcalde
mediante apoderado que si bien ha estado presto a suscribir con la Asociación
actora el convenio interadministrativo, ha sido la Asociación y no la Alcaldía
la que se ha negado a la concreción del acto pues la Asociación plantea una
exigencia imposible de cumplir, cual es, que este acto cubra o comprometa
recursos pertenecientes a vigencias fiscales pasadas que ya fueron objeto de
ejecución por administraciones anteriores  razón por la que no puede
responsabilizarse por ellas.
Insistió el apoderado del Alcalde que este último no
ha cumplido porque los actores han pretendido incluso apartarse del fallo impugnado
y han exigido comprometer vigencias fiscales ya vencidas. Con ello, no solo se
han separado del contenido de la providencia sino que han desconocido normas
orgánicas de presupuesto, tanto constitucionales como legales.
El apoderado del Alcalde también llamó la atención
sobre una supuesta vulneración al debido proceso. Dijo que por razones de
competencia territorial el juicio de tutela no ha debido ser adelantado ante el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca sino ante el Tribunal Administrativo de
la Guajira. En razón de lo anterior, exigió anular todo lo actuado incluso a
partir del auto que avocó conocimiento de la tutela y pidió que las diligencias
se remitieran al Tribunal Administrativo de la Guajira pues fue allí donde
ocurrió la vulneración de los derechos[25].
Respuesta de la Asociación de Jefes Familiares Wayuu
de la Zona Norte de la Alta Guajira a la impugnación
35.- En su escrito de respuesta a la impugnación,
expuso la Asociación que el día 24 de agosto de 2004 se surtió el trámite
previsto por el fallo impugnado. Para tal fin, los representantes legales de la
Asociación Ezequiel Prieto Hernández y Rafael Iguarán Montiel fueron invitados
por la Alcaldía Municipal con el objeto de firmar un convenio
interadministrativo entre la Asociación y la entidad territorial Municipio de
Uribia. Esta reunión fue celebrada el día 27 de agosto de 2004. En el encuentro
se propuso por parte de la Administración Municipal firmar un convenio
interadministrativo con cargo a la vigencia de 2004. Mediante su representante
señor Rafael Iguarán Montiel, la Asociación dejó constancia de que no firmaría
documento alguno hasta tanto no se aclarara lo concerniente a la manera como se
cumpliría el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca[26].
Frente a la supuesta vulneración del derecho
fundamental a la garantía del debido proceso por falta de competencia a
prevención del Tribunal Administrativo de Cundinamarca - alegada por el
apoderado del Alcalde en el escrito de impugnación -, estimó la Asociación que
justamente la acción impetrada buscaba demostrar que:
“existe la responsabilidad de la Nación
representada en el gobierno Nacional por medio de sus instituciones en
salvaguardar y proteger los derechos fundamentales de las comunidades
vulnerables como lo establece la Constitución Política (numeral 4.1 de la
Acción de Tutela). Es de reiterar”, continuó la Asociación, “que la Protección de los
Derechos Fundamentales de los Pueblos Indígenas de Colombia es una obligación
del Estado y ello es aplicable en la medida de la integralidad en cuanto a la
definición de las políticas de orden nacional encaminadas a su protección[27].”
En virtud de que la Alcaldía municipal de Uribia
insiste en que la Asociación firme un convenio interadministrativo
correspondiente a la vigencia de 2004 únicamente, consideró la Asociación que
esta situación no permite que sean reparados en su integridad los derechos
fundamentales que se han visto conculcados pues:
“los recursos de vigencias pasadas
asignados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las directrices de
la Dirección Nacional de Planeación, no cumplieron con la destinación asignada
por estas entidades.”
Con fundamento en lo anteriormente expuesto, la
Asociación solicitó confirmar la sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B y exigió declarar
que la Alcaldía Municipal de Uribia incurrió en desacato del fallo de tutela
dentro del proceso de la referencia.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta
36.- En sentencia fechada el día 4 de noviembre de
2004 el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Cuarta, resolvió revocar el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. Sustentó su decisión en las
siguientes razones.
(i) Consideró pertinente referirse, en primer lugar,
al problema jurídico relacionado con la solicitud de nulidad por falta de
competencia formulada por la Alcaldía del Municipio de Uribia en su escrito de
impugnación. Con relación al factor territorial, encontró el Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, que el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca actuó dentro del ámbito de su competencia por
cuanto ese Tribunal tiene jurisdicción en el domicilio de las entidades
accionadas y consideró, en consecuencia, que no existían razones para que
prosperara la solicitud de nulidad.
(ii) Posteriormente, se dirigió el Consejo de Estado a
determinar si las actuaciones de la Dirección de Etnias del Ministerio del
Interior y de Justicia, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la
Dirección Nacional de Planeación habían desconocido el derecho a la
participación y el Estado social de derecho, el principio constitucional de la
protección a la diversidad cultural, el derecho a la Institución familiar Wayuu
y su autonomía, el derecho a la igualdad, el derecho a la salud, a la
educación, el derecho fundamental de petición y el derecho a la personería
jurídica y al buen nombre de la Asociación demandante al no transferir estas
entidades los recursos del Sistema General de Participaciones para las
vigencias 1999 a 2004 con destino al Municipio de Uribia. Se orientó también a
constatar si la actuación de la Alcaldía de Uribia desconoció los derechos
alegados como vulnerados al no girar, a su turno, los recursos con destino a la
comunidad indígena previa elaboración y firma del convenio de proyectos para
gasto público social conforme a la normatividad legal vigente.
(iii) Para resolver el problema jurídico planteado, el
Consejo de Estado abordó primero el tema de la participación de la comunidad
Wayuu en las rentas nacionales de conformidad con lo dispuesto por el artículo
357 de la Constitución Nacional antes del Acto Legislativo 01 de 2001. Luego de
realizar un análisis de las disposiciones aplicables, consideró la Sala que los
recursos a transferir de los ingresos corrientes de la Nación por el Sistema de
Situado Fiscal consagrado en la Ley 60 de 1993 o por el Sistema General de
Participaciones establecido por la Ley 715 de 2001, se orientan “a la
protección, promoción y fomento de derechos constitucionales de segunda
generación, esto es, derechos sociales, económicos y culturales.” Estos
derechos, afirmó, están consagrados respectivamente en los artículos 49 y 67 de
la Constitución Nacional. Los que tienen que ver con el agua potable y el
saneamiento ambiental, agregó, “se erigen como finalidades esenciales del
Estado” de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 366 superior.
(iv) Afirmó que en el ordenamiento jurídico colombiano
se prevé un conjunto de acciones y de recursos, tanto de orden judicial como
administrativo, - distintos a la tutela -, “cuando no se trata de la
protección de derechos personalísimos, de primera generación o
fundamentales.” Insistió el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, en que la acción de tutela sólo está prevista
para la protección de los derechos constitucionales fundamentales y, en el caso
bajo examen, solo procedería para amparar derechos tales como la autonomía
indígena, el derecho a la igualdad y el derecho de petición. A su juicio, no es
procedente la tutela para invocar la protección de los demás derechos que se
estimaron vulnerados por ser estos “derechos de segunda categoría”. Concluyó,
en suma, que “la tutela no está prevista para la protección de derechos de
orden legal.”
Dijo, en relación con lo anterior, que a partir de las
reformas introducidas por los Actos Legislativos 01 de 1995 y 01 de 2001 los
beneficios previstos para las comunidades indígenas no se desprenden
directamente de la Constitución pues quienes se benefician directamente del
Sistema General de Participaciones son los Municipios. Insistió en que los
derechos a partir de los cuales los demandantes derivan sus pretensiones
provienen de la Ley 60 de 1993 y de la Ley 715 de 2001 y son por lo tanto
derechos de orden legal.
(v) Luego, se refirió la Sala a la aplicación del
principio de anualidad del sistema presupuestal de conformidad con lo dispuesto
por el artículo 14 del Decreto 111 de 1996[28]. A propósito
de lo anterior, afirmó el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, “no es jurídicamente viable que en un mismo
año se comprometan vigencias anteriores, las cuales fenecen el 31 de diciembre
de cada año.” Agregó, que a partir de los hechos que constan en el
expediente no era factible dar por probado que:
“con la conducta – activa u omisiva – de
las entidades públicas accionadas se estén desconociendo los derechos
culturales o étnicos de la comunidad indígena Wayuu, mucho menos que se estén
poniendo en peligro sus condiciones de subsistencia, de integridad o a la vida
misma de sus miembros.”
(vi) A renglón seguido, pasó el Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta a pronunciarse
sobre los derechos cuya protección, a su juicio, procede por vía de tutela a
saber: el derecho a la autonomía indígena en tanto ingrediente del reconocimiento
de la diversidad étnica y cultural establecida en el artículo 7º de la
Constitución Nacional, el derecho a la igualdad (artículo 13 superior); y el
derecho de petición (artículo 23 de la Constitución Nacional).
Opinó el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, que:
“no advierte que se vulnere [el derecho de
autonomía de la comunidad Wayuu] porque si los recursos propenden por el
fomento de la etnia Wayuu, está probado en el expediente que con destino al
Municipio de Uribia por concepto de transferencias a la Comunidad Indígena
Wayuu de la Zona Norte de la Alta y media Guajira Araurayu, entre 1994 y 2003
(incluido el reaforo) se entregaron $36.150’423.327 y de otra parte, el
Municipio accionado señaló que ‘vigencia por vigencia se han venido entregando
los recursos y liquidado los respectivos convenios a satisfacción de las
partes.’ ”
Concluyó finalmente la Corporación que no obra en el
expediente prueba alguna de la que se pueda derivar la responsabilidad por
acción u omisión de las entidades demandadas. A continuación, se pronunció al
respecto del derecho de igualdad. No estimó el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, que se haya desconocido el derecho
a la igualdad de la Asociación demandante. Tampoco estimó la Corporación que se
hubiere desconocido el derecho de petición previsto en el artículo 23 superior.
En lo que tiene que ver con la transferencia de los
recursos para la vigencia fiscal del año 2004, observó la Sala que la
Administración Municipal de Uribia desde hace varios meses invitó a las
Asociaciones y Cabildos Indígenas del Resguardo de Alta y Media Guajira a fin
de que firmaran convenio único administrativo, tal como consta en el Acta de 27
de agosto de 2004. A juicio de la Sala la Asociación actora no ha tenido
interés en firmar el documento.
(vii) Por los motivos expresados en las
consideraciones, estimó el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, que las pretensiones exigidas por la Asociación
actora en relación con las vigencias anteriores desde el año 1999 hasta el 2003
no eran viables razón por la cual conminó, a la Asociación para que firmara el
Convenio correspondiente a la vigencia del 2004, en cumplimiento de la Ley y
resolvió revocar el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B.
Integración de la Parte Pasiva
37.- De conformidad con los hechos expuestos en la
presente acción de tutela la Sala de Revisión consideró que los accionantes no
habían integrado correctamente el contradictorio, pues la demanda no fue
dirigida contra una entidad cuyo concurso es necesario para establecer la
presunta amenaza o vulneración de los derechos fundamentales alegados, es
decir, contra la Secretaría Departamental de Planeación de la Guajira. Siendo
obligación del juez constitucional proceder a la vinculación oficiosa de la
mencionada entidad, a fin de garantizarle el ejercicio del derecho de defensa
y, en esa medida, determinar el grado de responsabilidad que le pueda asistir,
mediante auto de doce (12) de junio de 2006, la Sala resolvió poner en
conocimiento de la Secretaría Departamental de Planeación de la Guajira el
contenido del expediente de tutela T- 1.032.870 para que, en el término de
cinco días siguientes a la notificación del auto, dicha entidad se pronunciase
acerca de las pretensiones y del problema jurídico que plantea la aludida
acción de tutela.
Respuesta de la Secretaría Departamental de la Guajira
38.- En comunicación allegada el día 5 de junio de
2006 a la Secretaría General de la Corte Constitucional, esta entidad manifestó
que la entidad no ha recibido denuncia alguna respecto de presuntas
irregularidades cometidas por las autoridades municipales de Uribia, Guajira “en
relación con la administración y ejecución de los recursos de los ingresos
corrientes de la Nación de las vigencias 1999, 2000 y 2001 y del sistema
general de participación de la vigencia 2002 del Resguardo Indígena
WAYUU-ARAURAWU.” Consideró el Departamento Administrativo de Planeación de
la Guajira que,
“lo anterior demuestra que el Departamento
de la Guajira a través de la Oficina de Planeación, si ha estado (sic)
diligente en realizar el seguimiento y evaluación de los recursos de los
Resguardos indígenas provenientes del sistema general de participaciones.” Agregó la entidad , que “por todo lo
anterior consideramos improcedente la tutela, porque los accionantes, pretenden
la celebración de un convenio, que desde el punto de vista jurídico y
especialmente a la óptica del Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la
Nación, no es viable, por que los recursos de los ICN y del SGP,
correspondientes a las vigencias 1999 a 2002 fueron ejecutados en el Resguardo
Indígena WAYUU ARAURAWU jurisdicción del Municipio de Uribia.”
Revisión por la Corte Constitucional.
39.- Remitido el expediente a esta Corporación,
mediante auto del 24 de febrero de dos mil seis (2006), la Sala de Selección
número dos dispuso su revisión por la Corte Constitucional.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
Competencia.
1.- Esta Corte es competente para revisar los
presentes fallos de tutela de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y
241 de la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y las demás
disposiciones pertinentes.
Presentación del caso y problemas jurídicos objeto de
estudio
2.- Los actores instauraron acción de tutela contra el
Ministerio del Interior y de Justicia – Dirección de Etnias -, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación así como
contra la Alcaldía de Uribia (Guajira). Según los peticionarios, las entidades
mencionadas han incurrido en actuaciones y omisiones por medio de las cuales se
les ha impedido a las comunidades asociadas en Wayuu Araurayuu de la Alta y
Media Guajira percibir y ejecutar los recursos que por concepto de
participaciones en los ingresos corrientes de la Nación les corresponden con
cargo a las vigencias fiscales de los años 1999, 2000, 2001 y 2002 y, en consecuencia,
han desconocido su derecho constitucional fundamental al reconocimiento y
protección de la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas y, de
paso, su derecho a la dignidad humana, a la salud, a la educación, a la
igualdad (a no ser discriminados por razones culturales).
3.- Las distintas entidades demandadas presentaron
escrito de intervención. El Departamento Nacional de Planeación por medio de su
representante se opuso a las pretensiones de la demanda y consideró que esa
entidad había cumplido con lo dispuesto en el orden constitucional, legal y
reglamentario. Lo mismo ocurrió con el Ministerio del Interior y de Justicia –
Dirección de Etnias – el cual por medio de representante consideró que la
acción de tutela en el caso bajo examen era improcedente. El Ministro de
Hacienda y Crédito Público, obrando a nombre propio, alegó que el Ministerio
había cumplido de manera oportuna con los giros exigidos por la legislación
vigente - tal como constaba en los documentos allegados como medios de prueba
al expediente – y enfatizó que ninguno de los derechos enunciados en la demanda
habían sido vulnerados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El
Alcalde Municipal de Uribia también se opuso a las pretensiones de la demanda y
estimó que la tutela instaurada era improcedente pues existían vías diferentes
para hacer cumplir las pretensiones alegadas.
Con fundamento en un análisis de la legislación
aplicable al caso bajo examen, la Sala consideró necesario poner el expediente
de la referencia en conocimiento de la Gobernación de la Guajira y
especialmente de la Secretaría de Planeación de ese Departamento pues estimó
que esta entidad podría resultar afectada con lo decidido por medio de la
presente providencia. En respuesta enviada a la Secretaría General de la Corte
Constitucional, la entidad consideró que la tutela no era procedente, por
cuanto, al no haber tenido noticia alguna de irregularidades en relación con la
administración y ejecución de los recursos que por su participación en los Ingresos
Corrientes de la Nación le correspondieron al Resguardo Wayuu Araurayuu de la
Zona Norte de la Alta y Media Guajira, se podía concluir que la entidad había
cumplido con la tarea a ella encomendada por la Ley 715 de 2001.
4.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca conoció
en primera instancia del asunto bajo examen y concedió la tutela impetrada,
pero no en la extensión invocada por los peticionarios. Impugnado el fallo por
parte de la Alcaldía de Uribia, conoció en segunda instancia el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, quien resolvió
revocar el fallo proferido por el Tribunal.
5.- De acuerdo con los hechos reseñados, pasa la Sala
a establecer si las acciones u omisiones de entidades nacionales y territoriales
comprometidas con la determinación del monto, la distribución, la
administración y la ejecución de los recursos que les corresponden a los
Resguardos Indígenas por su participación en los ingresos corrientes de la
Nación, así como las omisiones efectuadas en relación con la labor de asesoría,
apoyo, seguimiento, evaluación y control de la manera como se administran e
invierten estos recursos, desconocieron (a) el goce y efectiva vigencia del
derecho constitucional fundamental de las Comunidades Indígenas a su diversidad
étnica y cultural e implicaron la vulneración de (b) otros derechos
constitucionales de orden prestacional - el derecho a la salud, a la educación
- y otros derechos constitucionales tales como el respeto a la dignidad humana,
el derecho a no ser discriminado por razones culturales
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala:
(i)
Se pronunciará acerca
del derecho constitucional fundamental al reconocimiento y debida protección de
la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas y a la especial
garantía que se le confiere a ese reconocimiento y a esa protección tanto en el
orden jurídico interno como en el ámbito internacional.
(ii)
Destacará la dimensión
objetiva de los derechos constitucionales fundamentales y, en tal sentido,
subrayará el estrecho nexo existente entre la efectividad del derecho
constitucional fundamental al reconocimiento y debida protección de la
diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas y la necesidad de que el
Estado asegure la disponibilidad de los recursos suficientes así como
despliegue un conjunto de actuaciones y tareas orientadas a garantizar las
condiciones de posibilidad para que este derecho se realice en la práctica.
(iii)
Se referirá a las
obligaciones que establece el ordenamiento jurídico colombiano en cabeza de
entidades nacionales y territoriales comprometidas a que los recursos que les
corresponden a los Resguardos indígenas por concepto de su participación en los
ingresos corrientes de la Nación, se inviertan en solventar las necesidades y
aspiraciones de los Resguardos Indígenas tal como lo dispone la Constitución y
la Ley.
(iv)
Examinará el caso
concreto y, en este orden de ideas,
a.
Se ocupará de las
consideraciones realizadas por la primera y la segunda instancia.
b.
Expondrá en qué
consistieron los incumplimientos y las conductas omisivas efectuadas por cada
una de las entidades nacionales y territoriales comprometidas en vigilar que
los recursos pertenecientes al Resguardo Wayuu Araurayuu de la Zona Norte de la
Alta y Media Guajira por concepto de su participación en los Ingresos
Corrientes de la Nación se inviertan en solventar sus necesidades y
aspiraciones tal como lo dispone la Constitución y la Ley.
c.
Analizará la
procedencia de la acción de tutela en el asunto bajo estudio y establecerá
algunas pautas respecto de la manera como habrá de lograrse la cesación en la
violación de los derechos constitucionales fundamentales del Resguardo Wayuu
Araurayuu de la Zona Norte de la Alta y Media Guajira.
Derecho constitucional fundamental al reconocimiento y
debida protección de la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas.
Especial garantía que se le confiere a ese reconocimiento y a esa protección
tanto en el orden jurídico interno como en el ámbito internacional.
6.- La Corte Constitucional se ha referido acerca del
derecho constitucional fundamental de los pueblos indígenas al reconocimiento y
debida protección de su diversidad étnica y cultural en múltiples ocasiones y,
más recientemente, en la sentencia T-778 de 2005[29].
En la mencionada sentencia, realizó la Sala Tercera de Revisión una síntesis de
los principales pronunciamientos de la jurisprudencia constitucional al
respecto. En sus consideraciones, recordó la Sala que el derecho constitucional
fundamental al reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural
de los pueblos indígenas se fundamenta en los artículos 1º, 7º y 70 de la
Constitución Nacional.
En efecto, son varios los elementos que en relación
con el derecho constitucional fundamental al reconocimiento y protección de la
diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas se derivan de lo
establecido en el artículo 1º superior. De una parte, la caracterización de
Colombia como una República democrática, participativa y pluralista.
De otra, el hecho de que la República colombiana esté
fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y en la solidaridad
de las personas que la integran.
La democracia colombiana no es ciega a las diferencias
sino que se enriquece con ellas y se propone brindar un espacio amplio de
participación diversa en el cual predomine un trato digno para todas las
personas, independientemente, de la etnia o cultura a la que pertenezcan, de
las creencias que profesen, así como de los recursos económicos de que
dispongan. Propugna, en suma, por el trabajo solidario de las personas que la
componen aún a pesar de las diferencias y conflictos que entre ellas
eventualmente puedan existir. Una de las finalidades del ordenamiento
constitucional colombiano es justamente brindar un escenario pacífico para
encausar los conflictos presentes en toda sociedad diversa e intentar
resolverlos también de manera pacífica.
El artículo 7º, a su turno, se pronuncia de modo expreso
sobre dos asuntos de especial importancia. De un lado, acerca del reconocimiento
estatal de la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana y, de otro,
sobre la necesidad de proteger esa diversidad étnica y cultural[30].
No se conforma, pues, el ordenamiento jurídico colombiano simplemente con
admitir la existencia de diferentes etnias y de distintas culturas sino que, a
renglón seguido, se refiere a que esa diversidad étnica y cultural que
caracteriza a la Nación colombiana debe ser protegida. (Énfasis
añadido).
7.- De conformidad con el artículo 70 superior[31],
el Estado debe garantizar que los colombianos tengan igual oportunidad para
acceder a la cultura y debe promocionar y promover ese acceso. Para tal fin, ha
de valerse de la educación permanente así como de “la enseñanza científica,
técnica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de creación de
la identidad nacional.” Agrega el artículo 70 que la cultura es fundamento
de la nacionalidad y que el Estado debe reconocer con igual dignidad todas
las culturas que conviven en el país. (Énfasis añadido).
8.- La sentencia SU-510 de 1998 también se pronunció
sobre los elementos característicos del derecho constitucional fundamental al
reconocimiento y debida protección a la diversidad étnica y cultural[32]
en la Constitución colombiana. Destacó la Sala Plena de la Corte Constitucional
en aquella ocasión, que junto a los elementos derivados de lo establecido por
los artículos 1º, 7º, y 70 de la Constitución, existen otras disposiciones
orientadas a profundizar el sentido y alcance de este derecho.
Así, por ejemplo, el artículo 8º cuando dispone  que
el Estado protegerá la riqueza cultural de la Nación[33];
el artículo 9º por medio del cual se garantiza el derecho a la
autodeterminación de los pueblos[34]; el artículo 10º donde
se prescribe que las lenguas y dialectos de las comunidades étnicas también
serán lengua oficial en su territorio y se establece la obligación de enseñanza
bilingüe en aquellas comunidades con tradiciones lingüísticas propias[35];
el artículo 63 en el cual se determina que las tierras comunales de grupos
étnicos, las tierras de Resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación (…)
son inalienables, imprescriptibles e inembargables[36];
el artículo 68 en el cual se dispone que quienes integran los grupos étnicos
podrán ejercer su derecho a formarse con fundamento en cánones que respeten y
desarrollen su diversidad cultural[37]; el artículo 72 cuando
se refiere al patrimonio cultural de la nación y determina que dicho patrimonio
está bajo protección del Estado y cuando se pronuncia, igualmente, sobre el
patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la diversidad
nacional.
9.- La identidad nacional a la que se refieren los
artículos mencionados es, entonces, una identidad pluralista. No presupone ni
exige coincidencias. No implica homogeneidad. Todo lo contrario, se orienta a
reconocer la riqueza de la diversidad. La Constitución de 1991 ofrece un
espacio para la convivencia de distintos puntos de vista y de diferentes
matices y cosmovisiones. En ese mismo orden de ideas, el hilo conductor que
recorre de principio a fin la Constitución colombiana procura hacer visibles a
quienes durante mucho tiempo fueron opacados hasta el límite de la
invisibilidad: las minorías étnicas, las mujeres, los discapacitados, los
ancianos, los niños y pretende generar un espacio para que esas personas y
grupos étnicos ejerzan de modo efectivo sus derechos constitucionales
fundamentales.
10.- Así las cosas, es posible confirmar la garantía
que la Constitución Nacional le brinda al derecho constitucional fundamental al
reconocimiento y debida protección de la diversidad étnica y cultural de los
pueblos indígenas cimentado sobre el respeto por la dignidad de todos los
habitantes del territorio, independientemente, de la etnia a que pertenezcan o
de la cosmovisión que defiendan. En este sentido ha dicho la Corte
Constitucional que:
“constituye una proyección, en el plano
jurídico, del carácter democrático, participativo y pluralista de la república
colombiana y obedece a ‘la aceptación de la alteridad ligada a la aceptación de
la multiplicidad de formas de vida y sistemas de comprensión del mundo
diferentes de los de la cultura occidental[38].’”
11.- El amparo contemplado en el ordenamiento jurídico
interno a favor de garantizar el pleno ejercicio del derecho fundamental al
reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de los pueblos
indígenas se ve complementado asimismo por lo dispuesto en el ámbito
internacional.
Los mecanismos de protección interna de los derechos
constitucionales fundamentales se refuerzan con aquellos previstos en los
documentos internacionales así que cuando se han agotado todos los recursos
disponibles en el ordenamiento jurídico interno o cuando se hace evidente que
los instrumentos existentes no garantizan el acceso a la justicia, se puede
acudir a la vía que ofrecen las instancias internacionales de protección de los
derechos humanos.
De lo anterior se desprende, que la responsabilidad
derivada de la protección de los derechos constitucionales fundamentales debe
satisfacerse en primera instancia a nivel interno. En caso de que ello no sea
así, entonces pueden activarse las instancias internacionales de protección. La
conexión entre el sistema de protección interno y el internacional es, por
consiguiente, estrecha y subsidiaria:
“el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos es parte de un cuerpo de garantías de derechos fundamentales que viene
a complementar lo que se hace en el ámbito interno: aporta criterios de
interpretación y también establece mecanismos de garantía de los derechos[39].”
El Estado que suscribe, aprueba y ratifica un Tratado
o Convenio Internacional sobre Derechos Humanos se compromete a que todas las
autoridades que actúan a nombre del mismo cumplirán con las obligaciones
derivadas de aquellos Tratados. El Estado se obliga tanto frente a los
individuos que habitan en su territorio como respecto de los otros Estados que
junto a él aprobaron el texto de los instrumentos internacionales de protección
de los Derechos Humanos.
“En esto se refleja la idea de la
‘interacción’ entre los sistemas nacionales e internacionales, es decir, son
derechos que se adquieren internamente, pero también que tienen una connotación
internacional; hay un orden público internacional que es el que le exige al
Estado que cumpla y honre sus compromisos internacionales[40].”
Las obligaciones derivadas de los Tratados
Internacionales sobre Derechos Humanos son múltiples y comprometen a todos los
sectores estatales sin excepción: político, administrativo y judicial. En tal
sentido, deben los Estados: (i) interpretar los derechos constitucionales
fundamentales de conformidad con lo dispuesto en los Pactos internacionales
aprobados por el Estado; (ii) ajustar la legislación interna así como los
mecanismos internos de protección a lo establecido en tales Pactos; (iii)
abstenerse de promulgar normas que contraríen esos Tratados sobre la protección
de los Derechos Humanos; (iv) evitar que por la acción u omisión de las
autoridades o agentes estatales se desconozcan las obligaciones establecidas en
los acuerdos internacionales – con independencia del cargo en el cual se
desempeñen las autoridades o agentes estatales o el nivel en que realicen sus
funciones - sea en el plano nacional o en el territorial -incluso cuando se
trata de la omisión de prevenir o reprimir acciones ilícitas de los
particulares; (v) procurar vías ciertas, ágiles y efectivas de acceso a la
justicia.
Si el Estado colombiano, en cualquiera de los campos
en que se desenvuelve la actividad estatal – legislativo, administrativo y
judicial – y en el ámbito en que opere – sea territorial o nacional - no
interpreta los derechos constitucionales fundamentales de acuerdo con lo
establecido por los Convenios Internacionales aprobados por el Congreso de la
República y ratificados por el Gobierno Nacional; o no ajusta la legislación
interna a lo preceptuado por esos instrumentos internacionales; o promulga
leyes contrarias a lo previsto en los mismos; o no evita que se vulneren tales
Pactos internacionales mediante la acción u omisión de sus agentes - o de
particulares que obran en su nombre; o se abstiene de diseñar vías ciertas,
expeditas y efectivas de acceso a la justicia, incurre en incumplimiento de las
obligaciones derivadas de la firma, aprobación y ratificación de los Tratados
Internacionales sobre Derechos Humanos y debe, por consiguiente, responder.
En concordancia con lo expresado, el artículo 93 de la
Constitución Nacional prevé que los Tratados Internacionales sobre Derechos
Humanos aprobados por el Congreso de la República y ratificados por el Gobierno
Nacional que prohíben la limitación de los derechos en estados de excepción,
forman parte del llamado bloque de constitucionalidad[41].
Establece, además, que todos los derechos y deberes consignados en la
Constitución Nacional deben ser interpretados de conformidad con lo dispuesto
en los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos aprobados por el Estado
colombiano[42]. Esta obligación
comprende la necesidad de actualizar los contenidos de las normas que
acogen derechos constitucionales fundamentales de acuerdo con lo dispuesto por
estos tratados.
Abarca, también, la posibilidad de complementar
las garantías establecidas en el ordenamiento jurídico interno a favor de los
derechos constitucionales fundamentales con aquellas previstas en los Tratados
Internacionales sobre Derechos Humanos. Lo anterior supone, desde luego, la
aplicación del principio pro homine, esto es, las normas han de complementarse
de manera tal, que siempre se amplíe la protección prevista en el orden
jurídico interno y no se disminuya. En el evento en que la norma que se
desprende del Tratado internacional sea más restrictiva, se aplicará de
preferencia la norma de derecho interno. Por otro lado, en virtud de los
dispuesto por el artículo 94 superior, así como de lo consignado en el artículo
44 de la Constitución Nacional – sobre los derechos de los niños y de las niñas
– la obligación de interpretar los derechos constitucionales fundamentales de
conformidad con lo dispuesto en los Pactos internacionales sobre Derechos
Humanos aprobados por Colombia contiene, de igual modo, la posibilidad de adicionar
el ordenamiento jurídico interno con nuevos derechos siempre, claro está,
bajo aplicación del principio pro homine mencionado atrás.
12.- El Convenio 169 de la OIT “sobre pueblos
indígenas y tribales en países independientes” fue aprobado en Colombia por
la Ley 21 de 1991. Este documento es vinculante para el Estado colombiano y
ocupa un lugar preeminente en el ordenamiento jurídico constitucional según lo
dispuesto por el párrafo primero del artículo 93 superior. En esta línea de
pensamiento, el Convenio 169 de la OIT pertenece al llamado bloque de
constitucionalidad[43] y ha de tenerse en
cuenta como canon de interpretación de los derechos constitucionales
fundamentales. Debe, por consiguiente, servir de punto de referencia para fijar
el sentido y alcance del derecho constitucional fundamental al reconocimiento y
protección de la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas.
El Preámbulo del Convenio 169 de la OIT evoca, en
primer lugar, el papel que han desempeñado tanto la Declaración Universal de
Derechos Humanos, como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos así como
otros numerosos instrumentos internacionales orientados a impedir la
discriminación, en relación con la situación de los pueblos indígenas y
tribales en todas las regiones del mundo y cómo, gracias a ello, a partir de
1957 comenzaron a adoptarse medidas dirigidas a que los pueblos indígenas asuman
por sí mismos “el control de sus propias instituciones y formas de vida
y de su desarrollo económico [para poder]mantener y fortalecer sus identidades,
lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en que viven[44].”
(Énfasis añadido).
En la parte preliminar del Convenio se destacan, entre
otros, los siguientes reconocimientos y observaciones: (i) que en muchos países
los pueblos indígenas no pueden gozar de sus derechos humanos fundamentales en
el mismo grado en el que lo hace el resto de la población; (ii) que las leyes,
valores, costumbres y cosmovisiones propias de los pueblos indígenas han
sufrido, con frecuencia, una fuerte erosión; (iii) que es preciso recordar la
gran contribución que los pueblos indígenas y tribales han realizado a la
diversidad cultural, a la armonía social y ecológica de la humanidad y a la
cooperación y comprensión internacionales[45].
En este orden de ideas, el Convenio tiene el propósito
de continuar y acentuar los aportes hechos por Naciones Unidas, por algunas de
sus agencias (la Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación, la Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia
y la Cultura, la Organización Mundial de la Salud) y por el Instituto
Indigenista Interamericano. El Convenio consta de diez partes[46].
A continuación, considera pertinente la Sala pronunciarse sobre algunos de los
artículos contenidos en la parte de Política General del Convenio.
El artículo 2º del Convenio[47]
pone énfasis en la responsabilidad que le cabe a los Gobiernos en relación con
la necesidad de desarrollar – con la debida participación de los pueblos
indígenas – una acción coordinada y sistemática que busque garantizar el
respeto por los derechos de los pueblos indígenas y asegurar su integridad.
Estas acciones deben incluir, entre otras, que los pueblos indígenas estén
habilitados para disfrutar los derechos y oportunidades que se desprenden de la
legislación nacional de la misma manera en que lo hacen los otros miembros de la
población.
Esta acción también estará orientada a procurar el
pleno ejercicio de los derechos sociales económicos y culturales de estos
pueblos y a respetar tanto su diversidad social y cultural como sus costumbres,
tradiciones e instituciones. Las acciones deben procurar, del mismo modo, que
se eliminen las diferencias socioeconómicas existentes entre los miembros de
los pueblos indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional. Lo anterior,
subraya el artículo 2º, debe efectuarse de manera tal que las actuaciones
armonicen con las aspiraciones y formas de vida propias de los pueblos
indígenas.
El artículo 6º del Convenio[48]
prescribe, por su parte, las condiciones que deberán cumplir los gobiernos para
aplicar el Convenio 169 de 1989. Enfatiza, de un lado, la necesidad de que cada
vez que se proponga dictar alguna medida, bien sea de carácter legislativo o
bien de orden administrativo - susceptible de afectar los intereses de los
pueblos indígenas - es preciso consultarlos por medio de mecanismos apropiados
y garantizarles, particularmente, acceso a instituciones donde tales pueblos
indígenas tengan representación. Subraya, de otro lado el artículo 6º, la
necesidad de asegurar la existencia efectiva de medios que hagan posible esta
libre participación de los pueblos indígenas en los asuntos que puedan afectar
sus intereses, al menos en la misma medida en que otros sectores de la
población participan en la defensa de sus propios intereses.
Según lo dispuesto por el artículo 6º, es
imprescindible facilitar a los pueblos indígenas escenarios e instrumentos para
el desarrollo de sus propias instituciones así como para que puedan presentar
sus propias iniciativas y dotarlos de los recursos necesarios para tales
efectos. Insiste el artículo 6º , por lo demás, en que lo preceptuado en el
Convenio debe efectuarse de buena fe, ajustándose a las circunstancias y con el
fin de llegar a acuerdos o a decisiones donde medie el consentimiento de los
pueblos indígenas sobre las medidas propuestas.
Especial relevancia adquiere lo dispuesto en el
artículo 7º en el cual se subraya los alcances del derecho de las comunidades
indígenas a participar en la decisión de sus asuntos. En lo que concierne al
proceso de desarrollo así como en el manejo de las tierras que ocupan, los
pueblos indígenas deben poder definir sus propias prioridades en armonía con
sus creencias, instituciones y bienestar espiritual y deben poder controlar su
desenvolvimiento en el ámbito económico, social y cultural.
Insiste el artículo 7º en la necesidad de habilitar a
los pueblos indígenas para que participen “en la formulación, aplicación y
evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional
susceptibles de afectarles directamente.” Añade, que los planes de
desarrollo económico global de las regiones habitadas por los pueblos indígenas
deben prever de manea prioritaria “el mejoramiento de las condiciones de
vida y de trabajo y del nivel de salud y educación de los pueblos interesados,
con su participación y cooperación.”
Se puede decir, en suma, que la parte donde se fija la
política general del Convenio pone énfasis en la necesidad de garantizar los
derechos fundamentales de los pueblos indígenas y, de ese modo, proporcionarles
espacios, instrumentos y recursos suficientes para participar libre, autónoma y
activamente en la formulación, ejecución, control y evaluación de las medidas
de orden legislativo o administrativo que puedan afectar sus intereses, de
modo, que se respeten sus tradiciones, costumbres e instituciones y se promueva
su mejoramiento en todos los frentes.
Se acentúa, de otra parte, la necesidad de un
permanente trabajo de cooperación con fundamento en estudios que evalúen el
impacto social, espiritual y cultural o la incidencia que sobre el medio
ambiente puedan tener las medidas legislativas o reglamentarias adoptadas. La
cooperación con los pueblos interesados así como la preservación del medio
ambiente tendrán prioridad en las políticas que adopten los gobiernos.
13.- El día 29 de junio de 2006, el Consejo de
Derechos Humanos – órgano que reemplazó a la antigua Comisión de Derechos
Humanos - aprobó en Ginebra, Suiza, la Declaración Universal sobre los Derechos
de los Pueblos Indígenas[49] y recomendó su
aprobación por la Asamblea General de las Naciones Unidas. Esta declaración
constituye la opinión actual de los Estados sobre la materia y se espera que la
Asamblea la adopte formalmente a fines de 2006. Establece que los pueblos
indígenas tienen derecho tanto como colectividades al igual que como individuos
a disfrutar de todos los derechos humanos y de todas las libertades
fundamentales reconocidas por la Organización de las Naciones Unidas. Reconoce
asimismo el derecho de los pueblos indígenas a determinarse de manera autónoma;
a preservar y fortalecer sus propias instituciones sociales, culturales,
económicas, políticas y judiciales e insiste en la necesidad de amparar el
derecho de los pueblos indígenas a participar de manera informada, activa y
plena en la toma de decisiones y en las políticas –legales o administrativas
que pueden afectar sus intereses. Este documento constituye, pues, un paso
fundamental en la protección de los derechos de los pueblos indígenas y
significa un documento clave en la tarea de fijar el sentido y alcance del
derecho al reconocimiento y debida protección de la diversidad étnica y
cultural de los pueblos indígenas en Colombia. En general, puede decirse que la
Declaración profundiza lo prescrito en el Convenio 169 de 1989 de la OIT.
14.- Justamente en relación con la protección
extendida de la cual gozan los derechos de los pueblos indígenas derivada del
Derecho Internacional de los Derechos Humanos vale la pena recordar aquí que la
Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado de manera reiterada
sobre la protección de los derechos de las Comunidades Indígenas y, al hacerlo,
ha tomado en cuenta lo establecido en el Convenio 169 de la OIT[50].
La jurisprudencia de la Corte Interamericana junto con los criterios que se desprenden
de otros documentos internacionales como la Declaración Universal sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas, anteriormente mencionada, constituyen una
pauta muy importante para interpretar los derechos constitucionales
fundamentales.
En el marco de sus competencias orientadas a definir
el sentido y alcance de los derechos contenidos en la Convención Americana
sobre Derechos Humanos y a hacer cumplir con la efectiva protección de los
derechos consignados en ese documento, la Corte Interamericana ha afirmado que
los casos que conciernen a integrantes de grupos humanos minoritarios – por lo
general comunidades indígenas y étnicas que habitan en el territorio de los
Estados miembros y que forman parte de los mismos – suelen caracterizarse por
su alto grado de marginalidad y exclusión hasta el punto en que la existencia
misma de muchas de estas comunidades se encuentran seriamente amenazada.
Cierto es que de conformidad con el artículo 1.2 de la
Convención Interamericana la Corte es competente para garantizar la efectiva
protección de los derechos de las personas. Así las cosas, la Corte no puede
exceder el limite que le fija el artículo referido. Lo anterior no ha impedido,
sin embargo, que el alto Tribunal internacional se haya aproximado también a
cuestiones relacionadas con la garantía de los derechos colectivos de las
comunidades a las que pertenecen los individuos miembros de esas minorías
étnicas, teniendo en cuenta las características peculiares de su cultura, sus
instituciones, usos y costumbres. Recientemente se ocupó el alto Tribunal
internacional de un asunto en donde se discutieron cuestiones similares a las
que examina la Sala en la presente sentencia.
En el caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay[51]
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos presentó demanda en contra del
Estado de Paraguay con el fin de que la Corte Interamericana de Derechos
Humanos decidiera si ese país había desconocido los artículos 4 (Derecho a la
Vida), 5 (Derecho a la Integridad Personal), 21 (Derecho a la Propiedad
Privada), 8 (Garantías Judiciales), y 25 (Protección Judicial) de la Convención
Americana, en relación con las obligaciones establecidas en los artículos 1.1
(Obligación de Respetar los Derechos) y 2 (Deber de Adoptar Disposiciones de
Derecho Interno) de la misma, en perjuicio de la Comunidad Sawhoyamaxa del
Pueblo Enxet-Lengua. Adujo la Comisión que el Estado de Paraguay no había
amparado el derecho de propiedad ancestral de la Comunidad Sawhoyamaxa. Recordó
que desde 1991 se hallaba en tramitación una solicitud de reivindicación
territorial por parte de la Comunidad, sin que hubiera sido resuelta de modo
satisfactorio.
Manifestó la Comisión en su demanda que lo anterior ha[bía]
significado la imposibilidad de la Comunidad y sus miembros de acceder a la
propiedad y posesión de sus tierras y ha[bía] implicado mantenerla en un estado
de vulnerabilidad alimenticia, médica y sanitaria, que amenaza[ba] en forma
continua su supervivencia e integridad.” La Comisión solicitó a la Corte
que ordenara al Estado la adopción de un conjunto de medidas destinadas a
reparar a la comunidad indígena por el desconocimiento de sus derechos así como
a reintegrar las costas y gastos. En las consideraciones de su sentencia
enfatizó la Corte Interamericana el deber de los Estados de otorgar:
“una protección efectiva [de los derechos contenidos
en la Convención] que tome en cuenta las particularidades propias de los
pueblos indígenas, sus características económicas y sociales, así como su
situación de especial vulnerabilidad, su derecho consuetudinario, valores, usos
y costumbres[52].”
Encontró la Corte Interamericana que el Estado de
Paraguay no había cumplido con la obligación derivada del artículo 2º de la
Convención Interamericana de Derechos Humanos de ajustar el derecho interno a
las normas de la propia Convención de modo que se asegurara la efectiva
protección de los derechos establecidos en ese documento bajo la aplicación del
principio del effet utile, esto es, de conformidad con el criterio según
el cual “el Estado debe adoptar todas las medidas necesarias para que lo
establecido en la Convención sea realmente cumplido.” Verificó el alto
Tribunal que, en efecto, existía en el Paraguay un marco jurídico favorable
para la protección de los pueblos indígenas. Insistió, no obstante, en que esta
circunstancia “por sí sola no [podía] garantizar los derechos de estos
pueblos[53].”
En la sentencia de la referencia, la Corte
Interamericana confirmó, asimismo, que la Comunidad Indígena Sawhoyamaxa del
Pueblo Enxet-Lengua disponía de un derecho vigente a la recuperación de las
tierras tradicionales perdidas y determinó que le correspondía al Estado
realizar las actuaciones pertinentes para efectos de devolverlas a la
Comunidad. Respecto de lo dicho con antelación, admitió la Corte que no era un
Tribunal Interno y por consiguiente carecía de competencia para definir lo
concerniente a las eventuales controversias que pudieran presentarse, por
ejemplo, frente a particulares que esgrimieran títulos de propiedad. Dejó
claro, sin embargo, que le concernía al Tribunal pronunciarse acerca de “si
el Estado garantizó o no los derechos humanos de los miembros de la Comunidad
Sawhoyamaxa” y llegó a la conclusión de que las razones ofrecidas por el
Estado de Paraguay para  “justificar la falta de concreción del derecho a la
propiedad de los indígenas no ha[bían] sido suficientes para relevar su
responsabilidad internacional.”
Particular interés para el asunto bajo análisis de la
Sala adquiere el pronunciamiento de la Corte Interamericana sobre el estrecho
nexo existente entre la obligación de proteger la vida – derivada del artículo
4º de la Convención Americana en relación con el artículo 1.1. de la misma - y
el papel fundamental que se le asigna en la Convención a la obligación en
cabeza de los Estados de garantizar la creación de las condiciones que se
requieran para que no se produzcan violaciones de ese derecho inalienable;
acerca de cómo, por ejemplo, el desconocimiento de la tutela de las tierras de
las comunidades indígenas las obliga a vivir “a la vera de una ruta y
privad[a]s de acceder a sus medios tradicionales de subsistencia.” La
protección requerida, dijo la Corte Interamericana, y con ello reiteró la que
ha sido jurisprudencia constante de esa Corporación,
“no sólo presupone que ninguna persona sea privada de
su vida arbitrariamente (obligación negativa), sino que además, a la luz de su
obligación de garantizar el pleno y libre ejercicio de los derechos humanos,
requiere que los Estados adopten todas las medidas apropiadas para proteger y
preservar el derecho a la vida (obligación positiva) de todos quienes se
encuentren bajo su jurisdicción.”
En relación con lo anterior, la Corte Interamericana
de Derechos Humanos ha establecido por medio de su jurisprudencia, que la
responsabilidad internacional de los Estados en el marco de la Convención
Americana surge en el mismo instante en el cual se corrobora el desconocimiento
de los deberes previstos en los artículos 1.1. y 2 del Tratado. A partir de las
obligaciones previstas en estas disposiciones se desprenden unos deberes
especiales cuya determinación se llevará acabo teniendo en cuenta las
particulares necesidades de protección del sujeto de derecho de que se trate
así como bajo consideración de la circunstancia concreta en la que se
encuentre: bien sea una situación de pobreza extrema, de marginación o bien se
trate de la niñez. En el caso de los pueblos indígenas resulta patente la
condición de marginalidad, pobreza y desamparo en que se encuentran, de modo
que estas comunidades indígenas constituyen, también bajo el marco del sistema
interamericano de protección de los derechos humanos, sujetos de especial
protección.
15.- Hasta aquí, se puede ver, a grandes rasgos, la
garantía que se le confiere al derecho constitucional fundamental a la
diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas tanto en el ordenamiento
jurídico interno como en el ámbito internacional. Ahora bien, la Corte
Constitucional ha configurado por medio de sus decisiones un conjunto de pautas
encaminadas a ampliar y a profundizar esa protección de conformidad con lo
dispuesto en los Tratados internacionales sobre Derechos Humanos aprobados por
el Estado colombiano. En la sentencia T-380 de 1993, dijo la Corte
Constitucional que las comunidades indígenas son, en sí mismas, sujetos de
derechos fundamentales. Se expresó la Corte en los siguientes términos:
“La comunidad indígena ha dejado de ser
solamente una realidad fáctica y legal para pasar a ser ‘sujeto’ de derechos
fundamentales. En su caso, los intereses dignos de tutela constitucional y
amparables bajo la forma de derechos fundamentales, no se reducen a los
predicables de sus miembros individualmente considerados, sino que también
logran radicarse en la comunidad misma que como tal aparece dotada de
singularidad propia, la que justamente es el presupuesto del reconocimiento
expreso que la Constitución hace a ‘la diversidad étnica y cultural de la
nación colombiana’"
Mediante fallos posteriores, la Corte ha tenido
oportunidad de precisar que los derechos de las comunidades indígenas no pueden
ser confundidos con los derechos colectivos de otros grupos humanos y se ha
referido la Corte, en tal sentido, a cada comunidad indígena como un “verdadero
sujeto colectivo y no como una sumatoria de individuos particulares que
comparten una serie de derechos o intereses difusos[54].”
No hará la Sala un recuento de todos los
pronunciamientos de la Corte Constitucional al respecto. Sólo insistirá en que
todas estas sentencias no han hecho más que ampliar y profundizar el amparo de
que goza el derecho constitucional fundamental al reconocimiento y debida
protección de la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas en
Colombia. Es factible hablar, en este orden de ideas, de una multiplicidad de
facetas que extienden el horizonte de protección y cubren una vasta gama de
derechos fundamentales radicados en cabeza de la comunidad indígena como tal[55].
Así como lo indica la sentencia T-778 de 2005 a la que se hizo referencia en
párrafos anteriores:
“Los mencionados derechos han sido
calificados como derechos de naturaleza colectiva que buscan proteger la
diversidad cultural de las comunidades indígenas configurándolas como sujetos
de derechos fundamentales.”
Según jurisprudencia reiterada de la Corte
Constitucional, el derecho constitucional fundamental al reconocimiento y
debida protección de la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas
se proyecta en dos dimensiones: una colectiva y otra individual. Se ampara, de
un lado, a la comunidad indígena como sujeto de derecho y se protege, de otro
lado, a los individuos pertenecientes a esa comunidad, pues sin esa protección
– ha dicho la Corte – sería impensable la materialización de la protección del
derecho colectivo en cabeza de la comunidad indígena en cuanto tal.
Dimensión objetiva de los derechos constitucionales
fundamentales. Nexo existente entre la efectividad del derecho constitucional
fundamental al reconocimiento y debida protección de la diversidad étnica y
cultural de los pueblos indígenas y la necesidad de que el Estado asegure la
disponibilidad de los recursos suficientes así como despliegue un conjunto de
medidas, tareas y actuaciones orientadas a garantizar las condiciones de
posibilidad para que este derecho se realice en la práctica.
16.- En la sentencia T-007 de 1995 tuvo ocasión de
pronunciarse la Corte Constitucional sobre el compromiso asumido por el Estado
en punto a la protección del derecho constitucional fundamental al reconocimiento
y debida protección de la diversidad étnica y cultural de los pueblos
indígenas. Este compromiso, según lo expresado por la Corte, “tiende a hacer
efectivos derechos que se estiman fundamentales, no meramente programáticos,
sino ciertos y reales, que se consideran medulares para la supervivencia y
el desarrollo socio-cultural de (…) [las comunidades indígenas en cuanto grupos
sociales].” (Énfasis añadido). Según lo dicho por la Corte en la referida
sentencia, la necesidad de hacer efectivos los derechos se desprende de lo
establecido en el artículo 2º superior y contribuye de igual modo a realizar el
derecho a la igualdad derivada del artículo 13 de la Constitución Nacional que
en el caso de los derechos de los pueblos indígenas se traduce en la imperiosa
necesidad de no ser discriminados estos pueblos por razones culturales.
Justamente en este sentido se habla de la dimensión
objetiva de los derechos constitucionales fundamentales. Que los derechos
constitucionales fundamentales se consignen en documentos jurídicos significa
un gran paso en orden a obtener su cumplimiento, pero no es suficiente. Es
preciso el despliegue de todo un conjunto de medidas, tareas y actuaciones por
parte del Estado – tanto en el nivel nacional como en el territorial - orientadas
a garantizar la plena efectividad de estos derechos en la práctica. La Carta
Democrática redactada en el marco de la Organización de los Estados Americanos,
por ejemplo, se ha pronunciado también en esa dirección y ha resaltado la
necesidad de procurar las condiciones y de ambientar las circunstancias para
lograr la efectividad de la democracia en la realidad. Lo expresado en la Carta
Democrática Interamericana reviste especial importancia por cuanto constituye
una forma de que los ciudadanos comprendan cómo cuestiones conectadas con la
teoría general son proyectadas en documentos políticos con amplios alcances.
En el Preámbulo así como en las diferentes
disposiciones destaca la Carta Democrática Interamericana la estrecha conexión
existente entre los derechos políticos y civiles, los derechos sociales,
económicos y culturales y los derechos colectivos. Afirma el Preámbulo que “la
promoción y protección de los derechos humanos es condición fundamental para la
existencia de una sociedad democrática” y se refiere al papel de la
educación como medio para despertar la conciencia democrática de los ciudadanos
y, en tal sentido, procurar “una participación significativa en el proceso
de toma de decisiones.” Más adelante agrega, “que un medio ambiente sano
es indispensable para el desarrollo integral del ser humano, lo que contribuye
a la democracia y a la estabilidad política”. Refiriéndose al Protocolo de
San Salvador en materia de derechos económicos, sociales y culturales,
dice, posteriormente, que estos derechos son reafirmados, desarrollados y
protegidos con miras a “consolidar el régimen democrático representativo de
gobierno.”
En esta misma línea de argumentación es deber del
Estado garantizar la disponibilidad de recursos, emitir un grupo de medidas y
realizar un conjunto de tareas y actuaciones dirigidas a asegurar que se
cumplan las condiciones para hacer efectivos los derechos constitucionales
fundamentales. Las omisiones del Estado en relación con este propósito puede
acarrear el grave desconocimiento de estos derechos. No cosa distinta se
desprende de lo establecido en el Convenio 169 de 1989 de la OIT, en la
Declaración Universal de los Pueblos Indígenas y en la jurisprudencia reiterada
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Como tuvo oportunidad de
indicarlo la Sala en párrafos precedentes, el Convenio, la Declaración y la
jurisprudencia del Tribunal asentado en San José de Costa Rica exigen que el
Estado proporcione a las comunidades indígenas los recursos suficientes, que
tanto en el ámbito nacional como en el territorial se adopten las medidas
pertinentes y se desplieguen actuaciones conducentes a asegurar una efectiva
participación de las comunidades indígenas en los asuntos que puedan afectar
sus intereses y puedan hacerlo de manera autónoma, sin imposiciones, del modo
que mejor concuerde con sus propias tradiciones e instituciones.
17.- No es suficiente, por tanto, que la Constitución,
los Pactos Internacionales aprobados y ratificados por Colombia establezcan un
conjunto de derechos por medio de los cuales se afirme el reconocimiento y
protección del derecho a la diversidad étnica y cultural de los pueblos
indígenas. Es preciso que se garanticen también las vías para hacer
factible este derecho en la práctica. De lo contrario, el derecho
constitucional fundamental al reconocimiento y debida protección de la
diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas correría el riesgo de
verse convertido en letra muerta. De ahí la estrecha conexión entre los
derechos políticos y civiles, los derechos sociales económicos y culturales y
los derechos colectivos. La realización efectiva de los derechos sociales es conditio
sine qua non para garantizar el goce del derecho constitucional fundamental
al reconocimiento y debida protección de la diversidad étnica y cultural de los
pueblos indígenas. Para ponerlo en otros términos: sin la garantía de
cumplimiento de los derechos sociales, el derecho constitucional fundamental al
reconocimiento y debida protección de la diversidad étnica y cultural de los pueblos
indígenas  se vería por entero vaciado de contenido.
Así por ejemplo, el artículo 25 del Convenio 169 de
1989 determina que los gobiernos habrán de procurar que:
“se pongan a disposición de los pueblos
interesados servicios de salud adecuados o proporcionar a dichos pueblos los
medios que les permitan organizar y prestar tales servicios bajo su propia
responsabilidad y control, a fin de que puedan gozar del máximo nivel posible
de salud física y mental.”
El artículo 25 subraya la importancia del carácter
comunitario en la organización de estos servicios y destaca igualmente la
necesidad de que se planeen y administren en cooperación con los pueblos
interesados teniendo en cuenta, para tales efectos, “sus condiciones
económicas, geográficas, sociales y culturales, así como sus métodos de
prevención, prácticas curativas y medicamentos tradicionales”. Añade el
artículo 25 que la prestación del servicio de salud debe coordinarse con otras
medidas sociales, económicas y culturales que se adopten en el país.
En relación con el derecho a la educación, el artículo
26 del Convenio exige que los Estados adopten medidas con el propósito de que
los miembros de los pueblos indígenas puedan “adquirir una educación a todos
los niveles, por lo menos en pie de igualdad con el resto de la comunidad
nacional.” El artículo 27 prescribe, a su turno, que:
“los programas y los servicios de educación
destinados a los pueblos interesados deberán desarrollarse y aplicarse en
cooperación con éstos a fin de responder a sus necesidades particulares, y
deberán abarcar su historia, sus conocimientos y técnicas, sus sistemas de
valores y todas sus demás aspiraciones sociales, económicas y culturales.”
Insiste el artículo 27, muy especialmente, en la
necesidad de asegurar a los pueblos indígenas la formación requerida para que
puedan participar en la formulación y ejecución de programas de educación de
suerte que  la realización de esos programas se trasfiera de modo progresivo a
los pueblos indígenas. Subraya, por lo demás el artículo 27, que los gobiernos:
deberán reconocer el derecho de esos
pueblos a crear sus propias instituciones y medios de educación, siempre que
tales instituciones satisfagan las normas mínimas establecidas por la autoridad
competente en consulta con esos pueblos. Deberán facilitárseles recursos
apropiados con tal fin.
(Subrayas añadidas).
18.- De acuerdo con lo expuesto en párrafos
anteriores, a la Sala le interesa destacar que una comunidad indígena que no
tenga a su disposición los recursos básicos para realizar sus derechos
constitucionales fundamentales a la salud, a la vivienda digna, a la educación,
a disponer de agua potable, no está recibiendo un trato digno y se está
desconociendo el derecho constitucional fundamental de la colectividad. Es más,
corre el riesgo de sufrir una discriminación injustificada por pertenencia a
una cultura determinada cuando las posibilidades de hacer efectivos sus
derechos constitucionales fundamentales se contrastan con las que tienen otros
sectores de la población.
Aquí es preciso recordar que la situación de abandono
y de pobreza en que se encuentran por lo general los pueblos indígenas –
durante siglos objeto de la imposición o de la indiferencia estatal – y la
falta de realización en la práctica de sus derechos constitucionales
fundamentales puede llegar a diezmar de manera considerable el derecho que
tienen las comunidades indígenas a participar de manera activa y conciente en
el manejo de los asuntos que los afectan y termina por desconocer de facto
el derecho constitucional fundamental al reconocimiento y debida protección de
la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas. Puede, incluso,
conducir a la extinción misma de los pueblos indígenas. Es quizá por esta razón
que el Convenio 169 de 1989 en su artículo 30 pone énfasis en la necesidad de
que los Gobiernos adopten:
“medidas acordes a las tradiciones y
culturas de los pueblos interesados, a fin de darles a conocer sus derechos y
obligaciones, especialmente en lo que atañe al trabajo, a las posibilidades
económicas, a las cuestiones de educación y salud, a los servicios sociales y a
los derechos dimanantes del presente Convenio.”
Ahora bien, para nadie es una novedad que el ejercicio
de los derechos que les confiere la Constitución, los Tratados Internacionales
y la jurisprudencia nacional e internacional a las comunidades indígenas pueden
originar tensiones y conflictos en distintos ámbitos. Estas tensiones son
inevitables y se presentan una y otra vez en el acontecer nacional. Lo
anterior, empero, no puede servir de excusa para que el Estado – sea en el
nivel nacional o en el nivel territorial – descuide el compromiso que la
Constitución consigna a favor de la necesidad de garantizar los derechos
constitucionales fundamentales de los pueblos indígenas y de asegurarles su
activa participación en las políticas – tanto de índole legislativo como
administrativo – que puedan afectar sus intereses. Este compromiso en cabeza de
las entidades estatales no sólo envuelve la obligación de abstenerse de
desconocer los derechos constitucionales fundamentales de los pueblos indígenas
(deberes de orden negativo). Exige también, bajo el enfoque de garantizar el
libre ejercicio – pleno y efectivo - de tales derechos, que el Estado adopte
todas las medidas apropiadas para que los derechos se hagan realidad en la
práctica (deberes de orden positivo).
Obligaciones que establece el ordenamiento jurídico
colombiano en cabeza de entidades nacionales y territoriales comprometidas con
que los recursos que les corresponden a los Resguardos indígenas por concepto
de su participación en los ingresos corrientes de la Nación, se inviertan en
solventar las necesidades y aspiraciones de los Resguardos Indígenas tal como
lo dispone la Constitución y la Ley
19.- Una vez expuesto lo anterior, pasa la Sala a
examinar lo concerniente a las obligaciones que están en cabeza de entidades
estatales - tanto nacionales como territoriales - en relación con la
determinación del monto, distribución, administración, ejecución de los
recursos que por participaciones en los ingresos de la Nación les corresponden
a las comunidades indígenas. Debe analizar del mismo modo las obligaciones
relacionadas con tareas de apoyo, asesoría, seguimiento y control a cargo de entidades
nacionales y territoriales.
En el caso que ocupa la atención de la Sala en la
presente oportunidad, es preciso analizar dos normatividades aplicables. De un
lado, el Régimen de Distribución de Recursos de las Participaciones en los
Ingresos Corrientes de la Nación (Artículo 25 de la Ley 60 de 1993), vigente
hasta el 31 de diciembre de 2001. De otro, el Sistema General de
Participaciones constituido por los recursos que según lo dispuesto por el
artículo 356 y 357 de la Constitución Nacional (reformados por el Acto
Legislativo número 01 de 2001) les corresponden a las entidades territoriales
cuya competencia se les asignó mediante la Ley 715 de 2001.
20.- Tanto la Ley 60 de 1993[56],
vigente hasta el 31 de diciembre de 2001, como la Ley 715 de 2001 que
desarrolló el Acto Legislativo 01 de 2001 fijan en cabeza del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público la determinación de los montos totales
correspondientes a las transferencias y participaciones. Al Departamento
Nacional de Planeación le corresponde, entretanto, aplicar las fórmulas para la
distribución de los recursos. Según lo dispuesto por el artículo 28 de la Ley
60 de 1993, el Departamento Nacional de Planeación cumplía, además, dos
funciones importantes: de una parte, la de “participar en los procedimientos
de preparación y programación presupuestal de los recursos de que tratan los
artículos 356 y 357 de la Constitución Política, en los términos previstos en
[la Ley 60 de 1993]” y, de otra, la de “desarrollar las actividades
relativas al seguimiento y evaluación de las correspondientes destinaciones, en
armonía con lo establecido en los artículos 343[57]
y 344[58] de la
Constitución Política”.
Bajo la vigencia de la Ley 60 de 1993, le correspondía
al Departamento Nacional de Planeación en actividad coordinada con los
Ministerios de Salud y de Educación así como con la Escuela Superior de
Administración Pública y las Universidades realizar un plan de divulgación,
capacitación y asesoría para las Entidades Territoriales a fin de explicarles
lo concerniente al Sistema regulado por la Ley 60 de 1993.
21.- De lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 60 de
1993 se desprendía el siguiente procedimiento: i) Los beneficiarios de la
asignación especial de la participación en los ingresos corrientes de la Nación
son los Resguardos indígenas; ii) los Resguardos reciben una participación
igual a la transferencia per cápita nacional, multiplicada por la población
indígena que habite en el respectivo Resguardo; iii) la participación que
corresponde al Resguardo se administrará por el respectivo Municipio, pero
deberá destinarse exclusivamente a inversiones que beneficien a la
correspondiente población indígena, para lo cual se celebrará un contrato entre
el Municipio o Municipios y las autoridades del Resguardo, y iv) cuando los
Resguardos se erijan como entidades territoriales indígenas, sus autoridades
recibirán y administrarán la transferencia.
22.- Según lo prescrito por el Decreto 1386 de 1994 “por
medio del cual se reglamentan los artículos 25 de la Ley 60 de 1993 y 2º del
Decreto 1809 de 1993” a la Unidad Administrativa Especial de Desarrollo Territorial
del Departamento Nacional de Planeación le concernía la tarea de comunicar a
los Resguardos antes del 28 de febrero de cada año el monto de los valores que
se le confieren por concepto de participación. Esta información debía ser
enviada también a los Municipios que tenían a su cargo administrar los
recursos. Este Decreto también reguló lo concerniente a los Convenios
Interadministrativos y ordenó que debían ser suscritos por la Autoridad
Indígena correspondiente y el Alcalde del Municipio.
23.- De acuerdo con el referido Decreto, el Alcalde y
los Resguardos debían informar a la Unidad Administrativa Especial de
Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeación cualquier
modificación en relación con la administración de los recursos. Los eventuales
conflictos, según lo dispuesto por el decreto, debían ser resueltos por
comisiones ad hoc. En su artículo 5º el Decreto 1386 de 1994 prescribió
un conjunto de reglas que se debían cumplir en lo referente a la participación
de los Resguardos en los ingresos corrientes de la Nación. Puso énfasis en que
los recursos que por participación le corresponden a los Resguardos debían ser
destinados de manera exclusiva a proyectos que beneficien a la población y en
que debía asegurarse que esas destinaciones armonizaran con el fuero y los usos
y costumbres de las comunidades indígenas.
24.- El Decreto determinó que le correspondía a la
entonces Comisión para los Asuntos Indígenas del Ministerio de Gobierno en
coordinación con la Oficina Departamental o Municipal de Planeación prestar
asesoría y asistencia técnica para la elaboración de los perfiles de inversión,
una vez desarrollados los cuales, se debía celebrar el respectivo Convenio
entre el Resguardo y la Alcaldía. A continuación, se trascriben algunas de las
exigencia establecidas en el Decreto en su artículo 5º en relación con la firma
de los Convenios[59]:
“Para la vigencia fiscal de 1994, el
convenio deberá quedar suscrito antes del primero (1°) de agosto y a partir de
1995 deberá suscribirse antes del quince (15) de marzo de cada año./ 6ª De
conformidad con lo establecido en el numeral anterior, a partir de 1995, los
Resguardos indígenas deberán presentar ante el alcalde o gobernador, antes del
quince (15) de enero de cada año, un proyecto de convenio con la
correspondiente solicitud para su firma, de tal manera que el convenio se
suscriba antes del quince (15) de marzo siguiente./En caso de que el resguardo
no presente la solicitud antes del quince (15) de enero de cada año, el término
establecido en el presente numeral empezará a contar a partir de la fecha de
entrega de dicha solicitud./ Parágrafo. El alcalde o gobernador emitirá un
concepto dentro del mes siguiente a la presentación de la solicitud, en el cual
hará las observaciones u objeciones de orden legal, que considere pertinentes.
Si a la fecha de firma del convenio no ha habido acuerdo, el alcalde o
gobernador lo suscribirá, dejando constancia de sus observaciones./7ª Una vez
surtido el trámite establecido en el numeral anterior, si no se ha suscrito el
convenio en la fecha indicada, las autoridades del resguardo indígena podrán
solicitarle al alcalde o gobernador, por escrito, la inversión en los proyectos
que estas mismas les presenten. Si la autoridad territorial no suscribe el
convenio o se abstiene de ejecutar los recursos, en la forma prevista en este
artículo, las autoridades indígenas oficiarán a las autoridades competentes
para que inicien las investigaciones respectivas./8ª La solicitud de que
trata el numeral anterior deberá ser presentada por la autoridad del resguardo
indígena, definiendo los perfiles de proyecto de acuerdo a la información
contenida en el numeral 3° del artículo 5° del presente Decreto. Esta solicitud
deberá presentarse ante el respectivo alcalde o gobernador quien procederá a su
ejecución./ 9ª Para la ejecución de los proyectos determinados por el
resguardo, los alcaldes o gobernadores celebrarán los contratos a que haya
lugar, con sujeción a las reglas y principios dispuestos por la Ley 80 de 1993
y sus normas reglamentarias./ 10. El alcalde o gobernador donde se encuentre ubicado el resguardo
indígena, se abstendrá de ejecutar los recursos hasta tanto se surta el trámite
establecido en el numeral 6° del presente artículo o el resguardo realice la
solicitud de que trata el numeral 7° del mismo. Parágrafo. Cuando fuere
necesaria la celebración de contratos para la prestación del servicio educativo
para las comunidades de los grupos étnicos y para la prestación del servicio de
salud, se procederá de conformidad con lo dispuesto por los artículo 55 a 63 de
la Ley 115 de 1994, el Decreto 1811 de 1990 y demás normas especiales que
regulen la materia.” (Subrayas añadidas).
25.- El artículo 7º prescribió que la participación a
que tienen derecho los Resguardos en los ingresos corrientes de la Nación debía
ser incorporada en el presupuesto que debían elaborar y aprobar las autoridades
del respectivo Resguardo. En ella se debían indicar las apropiaciones que
habrían de ser financiadas con tales recursos, para lo cual, se debía tener en
cuenta lo prescrito en el Decreto examinado. El artículo 7º añadió, además, que
la ejecución de los recursos sería llevada a cabo por el Alcalde o
Gobernador con quien se hubiese celebrado el Convenio y con fundamento en el
presupuesto elaborado y aprobado por las autoridades del respectivo Resguardo
Indígena. (Subrayas añadidas).
Así las cosas, añadió el artículo 7º, el Alcalde o el
Gobernador estaría habilitado para afectar este presupuesto y ordenar su gasto
en la medida en que se ajustara a las disposiciones que rigen la ejecución de
los presupuestos de las entidades territoriales. Ordenó el artículo 7º, por lo demás,
que con miras a la administración y ejecución de los recursos, según lo
dispuesto por el Decreto 3077 de 1989, el Alcalde o Gobernador debía abrir
un Fondo Especial o Cuenta que habría de sujetarse a los procedimientos
establecidos en la Ley Orgánica de Presupuesto y en el Decreto 3070 de 1989.
(Subrayas añadidas).
26.- El artículo 8º preceptuó, a su turno, que los
recursos a que tienen derecho los Resguardos por el concepto de participación
en los ingresos corrientes de la Nación no excusaban a las administraciones
municipales o departamentales del cumplimiento de sus funciones en las
comunidades indígenas ubicadas bajo su jurisdicción.
27.- El artículo 9º se pronunció, de otra parte, sobre
lo relacionado con la vigilancia y ejecución de los recursos a que tiene
derecho cada Resguardo por su participación en los ingresos corrientes de la
Nación. En este sentido, determinó que le correspondía a la Contraloría
Municipal realizar la vigilancia cuando el Resguardo estaba localizado en
el territorio de un Municipio y, si lo estaba en el territorio de dos o más
Municipios, le competería a la Contraloría Departamental. Dijo, además, que el Municipio
debía presentar un informe sobre la ejecución del convenio o contrato a la
Oficina de Planeación Departamental y al respectivo Resguardo indígena en
cumplimiento de lo dispuesto por el numeral 1º del artículo 23 de la Ley 60 de
1993. El Municipio debía garantizar además la publicidad del respectivo
convenio. (Subrayas añadidas).
28.- El artículo 10 dispuso, por último, que sin
perjuicio de lo previsto en el artículo 9º, las autoridades indígenas de los
Resguardos podían ejercer el control en la administración de los recursos de
acuerdo con sus propios usos y costumbres. El Resguardo informaría por medio de
las autoridades indígenas correspondientes las irregularidades que llegaren a
presentarse en la ejecución del contrato o convenio.
29.- Durante la vigencia de la Ley 60 de 1993 así como
luego de la puesta en vigor de la Ley 715 de 2001, son los Municipios quienes
están facultados para administrar los recursos que por participaciones le
correspondan a los Resguardos asentados dentro de la jurisdicción del
respectivo Municipio. La Alcaldía no puede en ningún caso hacer un uso
discrecional de estos recursos. Como se expuso, los recursos deben ser
destinados de manera exclusiva a inversiones con las cuales se ofrezca un
beneficio a la población indígena, previa la celebración de un contrato entre
el Municipio o Municipios y las autoridades del Resguardo. Sólo en el evento en
que los Resguardos se constituyan en entidades territoriales pueden administrar
directamente los recursos.
30.- Ley 715 de 2001 estableció en su Título V lo
referente a las Disposiciones Comunes al Sistema General de Participaciones[60].
Así las cosas, prescribió en el artículo 82 que en la medida en que todavía no
hayan sido constituidas las Entidades Territoriales Indígenas, los Resguardos
que estén instituidos legalmente y hayan sido reportados tanto al Ministerio
del Interior, al Departamento Nacional de Estadísticas (DANE), como al
Departamento Nacional de Planeación en el año inmediatamente anterior a la
vigencia para la cual fueron programados los recursos, serán los beneficiarios
del Sistema General de Participaciones[61].
31.- En el artículo 83 se reguló lo concerniente a la
distribución y administración de los recursos para los Resguardos indígenas[62]. De la lectura del artículo 83 se puede
inferir lo siguiente:
(i) Los recursos destinados a los Resguardos indígenas
deben distribuirse en proporción a la participación de la población de la
entidad o Resguardo indígena, en el total de población indígena reportada por
el INCORA (hoy INCODER) al DANE.
(ii) Los recursos que se asignen a los Resguardos
indígenas deben ser administrados por el Municipio en donde se encuentra
localizado el respectivo Resguardo. Si el Resguardo está localizado en la
jurisdicción de varios Municipios, entonces los recursos deben ser girados a
cada uno de los Municipios en proporción a la población indígena que comprenda.
(iii) En el evento de que suceda lo anterior, es
preciso manejar cuentas separadas a las propias de las entidades territoriales.
Para la ejecución de los recursos es necesario también celebrar un contrato
entre la entidad territorial y las autoridades del Resguardo antes del 31 de
diciembre de cada año. Allí se debe determinar el uso que se le dará a los
recursos en el año siguiente. Se deberá enviar copia de dicho contrato antes
del 20 de enero al Ministerio del Interior.
(iv) En el caso en que los Resguardos se configuren
como Entidades Territoriales Indígenas, las autoridades que estén al frente
recibirán y administrarán de manera directa la transferencia.
(v) Los recursos de la participación que hayan sido
asignados al Resguardo habrán de destinarse prioritariamente[63]
a la satisfacción de las necesidades básicas de salud lo cual incluye también
la afiliación al Régimen Subsidiado, educación preescolar, básica, primaria y
media, agua potable, vivienda y desarrollo agropecuario de la población
indígena.
(vi) De cualquier modo, siempre que la Nación invierta
en beneficio de la población indígena de los Resguardos, las autoridades
indígenas habrán de disponer parte de los recursos percibidos a fin de
cofinanciar dichos proyectos.
32.- El artículo 85 de la Ley 715 de 2001 estableció,
a su turno, el Procedimiento de Programación y Distribución de los Recursos del
Sistema General de Participaciones y, en este orden de ideas, dispuso que el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público debe calcular los montos totales
correspondientes a la vigencia siguiente del Sistema General de Participaciones
al que se refieren los artículos 356 y 357 superiores. Debe, del mismo modo,
comunicar al Departamento Nacional de Planeación el “monto estimado que se
incluirá en el proyecto de ley anual de presupuesto antes de su presentación”.
Justamente con base en ese monto proyectado para el Presupuesto, el
Departamento Nacional de Planeación ha de realizar “la distribución inicial
del Sistema General de Participaciones de acuerdo con los criterios previstos
en esta Ley, la cual deberá ser aprobada por el Conpes para la Política
Social”.
A partir de la Ley 715 de 2001 se le traslada la
competencia de apoyo y consulta a las Secretarías Departamentales de
Planeación las cuales a partir de ese momento deben, entre otras cosas,
desarrollar programas de capacitación y asesoría. (Subrayas añadidas).
Como se indicó más arriba, al Ministerio de Hacienda
le sigue correspondiendo el cálculo de los montos y, con base en estos montos,
le compete al Departamento Nacional de Planeación determinar lo relacionado con
la distribución de los recursos. Se añade que esa distribución deberá ser aprobada
por el Conpes para la Política Social.
33.- El artículo 89 de la Ley 715 de 2001 se refirió a
lo relativo al Seguimiento y Control Fiscal de los Recursos del Sistema General
de Participaciones. Enfatizó que con el propósito de garantizar la eficiencia
en la gestión realizada por las Entidades Territoriales en la administración de
los recursos del Sistema General de Participaciones – sin perjuicio de aquellas
actividades de control fiscal ejecutadas de conformidad con lo determinado en
otras disposiciones o de aquellas provenientes de otros controles previstos en
la Ley – tanto los Departamentos, los Distritos, como los Municipios, al
realizar la elaboración del Plan Operativo Anual de Inversiones y el
Presupuesto, deben programar los recursos recibidos del Sistema General de
Participaciones “cumpliendo con la destinación específica establecida para
ellos y articulándolos con las estrategias, objetivos y metas de su plan de
desarrollo. En dichos documentos, incluirán indicadores de resultados que permitan
medir el impacto de las inversiones realizadas con estos.” El artículo 89
prescribió, además, la obligación para los Municipios de preparar un informe
anual sobre la ejecución de los recursos del Sistema General de
Participaciones. De este modo, los Municipios están obligados también a
realizar el Plan Operativo Anual y el Presupuesto con sus modificaciones.
Agregó el referido artículo, que toda esta información
debe ser allegada a la Secretaría Departamental de Planeación o a quien haga
sus veces, pues esta entidad tiene a su cargo realizar el seguimiento y la
evaluación correspondiente. En caso de que esta entidad o quien haga sus veces
detecte una presunta irregularidad en el manejo de los recursos administrados
por los Municipios, está obligada a informar a los organismos de control, de
modo que tales organismos puedan realizar las investigaciones pertinentes.
Indicó, de otra parte, que en el evento en que las
irregularidades no fueran denunciadas, los funcionarios departamentales
serán solidariamente responsables con las autoridades municipales.” Agregó
que, una vez los organismos de control hayan sido informados, deben proceder a
iniciar investigación preliminar en un lapso de 15 días. Dijo finalmente, que “la
omisión de lo dispuesto en este numeral será causal de mala conducta”.
34.- De lo anterior se desprende, que la
responsabilidad por el seguimiento y control fiscal de los recursos del
Sistema General de Participaciones recae ahora en los Departamentos, Distritos
y Municipios, sin perjuicio de los controles fiscales y otros controles
previstos por la legislación. (Subrayas añadidas). La tarea de seguimiento y
evaluación que antes radicaba en cabeza del Departamento Nacional de Planeación
se traslada ahora a la Secretaría Departamental de Planeación. (Subrayas
añadidas).
De otra parte, según lo establecido por el inciso 7
del artículo 89, le corresponde a la Contraloría General de la República
controlar y hacer seguimiento y verificación del uso legal de los recursos del
Sistema General de Participaciones. Para tal propósito, debe establecer en
conjunto con las contralorías territoriales “un sistema de vigilancia
especial de estos recursos.” (Subrayas añadidas).
35.- El artículo 89 tiene dos parágrafos. En el
primero, se indicaron los alcances de la responsabilidad de la Nación por el
manejo y uso de los recursos del Sistema General de Participaciones y, en tal
sentido, se determinó que la responsabilidad de la Nación “sólo iría hasta
el giro de los recursos.” En el segundo, se prescribió que “[l]as
funciones disciplinarias relacionadas con los servidores públicos cuya
actividad se financia con recursos del Sistema General de Participaciones, las
ejercerá la Procuraduría General de la Nación o las personerías en los términos
establecidos por el régimen disciplinario”.
La Ley 715 de 2001 limita, pues, la responsabilidad de
la Nación que ya no se extenderá al uso y destinación de los recursos sino que
se restringirá al giro de los mismos. La Procuraduría General de la Nación y, en lo
que les corresponda, las personerías, se encargarán de realizar el control
disciplinario. (Subrayas añadidas).
36.- El artículo 90 reguló lo relacionado con la
Evaluación de Gestión de Recursos del Sistema General de Participaciones y
estableció, de esta forma, la obligación para las Secretarías de Planeación
Departamental para la entidad que haga sus veces de elaborar un informe
semestral de evaluación de la gestión y la eficiencia, “con indicadores
de resultado y de impacto de la actividad local, cuya copia se remitirá al
Departamento Nacional de Planeación y deberá ser informado a la comunidad por
medios masivos de comunicación.” (Subrayas añadidas).
Cada departamento debe determinar el contenido del
informe y en esa medida debe garantizar:
“como mínimo una evaluación de la gestión
financiera, administrativa y social, en consideración al cumplimiento de las
disposiciones legales y a la obtención de resultados, conforme a los
lineamientos que expida el Departamento Nacional de Planeación.”
37.- Una vez realizada la anterior exposición respecto
de las dos regulaciones aplicables al caso bajo examen y de establecer, de modo
general, las obligaciones a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
del Departamento de Planeación Nacional, de las Alcaldías Municipales, de las
contralorías Municipales y de la Secretaría de Planeación Departamental,
considera la Sala pertinente referirse a las obligaciones que, respecto de la
distribución, ejecución y uso de los recursos de los Resguardos indígenas
provenientes de la participación en los ingresos de la Nación, puedan radicar
en cabeza del Ministerio del Interior –Dirección de Etnias.
38.- Las funciones de la Dirección de Etnias del
Ministerio del Interior están determinadas en el artículo 16 del Decreto 200 de
2003 modificado por el artículo 2 del Decreto 4331 de 2005 que dispone lo
siguiente:
“1. Apoyar al Gobierno Nacional en la
formulación de las políticas orientadas al reconocimiento y protección de la
diversidad étnica y cultural.
2. Adelantar y divulgar estudios e
investigaciones sobre grupos étnicos, en coordinación con la Dirección de
Ordenamiento Jurídico y las entidades y organizaciones relacionadas con el
tema, con el fin de evaluar la incidencia social, cultural y del medio ambiente
que las distintas actividades a desarrollar puedan tener sobre dichas
comunidades, de conformidad con la ley.
3. Promover la resolución de conflictos por
razón de propiedad colectiva, usufructo, explotación de tierras, o recursos
naturales y ejercicio de prácticas tradicionales de producción conforme a las
disposiciones legales sobre la materia.
4. Coordinar interinstitucionalmente la
realización de la consulta con los grupos étnicos sobre los proyectos que
puedan afectarlos de conformidad con la ley.
5. Llevar el registro de las autoridades
tradicionales indígenas reconocidas por la respectiva comunidad, las
asociaciones de autoridades indígenas, los consejos comunitarios y las
organizaciones de base de comunidades negras.
6. Apoyar al Gobierno Nacional y a las
entidades privadas en los programas de capacitación sobre diversidad étnica y
cultural, la gestión pública y en general aquellos temas de interés
relacionados con los grupos étnicos.
7. Atender las peticiones y consultas
relacionadas con asuntos de su competencia;
8. Coordinar las acciones con las distintas
entidades públicas, privadas y extranjeras, en desarrollo de programas
indigenistas y prestar el apoyo al desarrollo autogestionario de dichas comunidades.
9. Promover acciones tanto de parte del
Ministerio, como de las demás entidades del Estado para que los grupos étnicos
del país sean atendidos debidamente por los programas de acción del Gobierno
Nacional y tenidos en cuenta en los presupuestos de las diferentes dependencias
que guarden relación con estos programas.
10. Impulsar mecanismos para la
implementación de los asuntos étnicos en los procesos de descentralización y
atención en el ámbito regional y local.
11. Las demás funciones asignadas que
correspondan a la naturaleza de la dependencia.”
39.- Si se lee con atención lo preceptuado en el
artículo referido, a la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior le
corresponde realizar todo un conjunto de tareas orientadas al reconocimiento
así como a la debida protección de la diversidad étnica de la Nación
colombiana, tal como lo manda el artículo 7º de la Constitución Nacional. En el
marco de estas tareas, cobra especial relevancia la obligación de coordinar las
acciones realizadas tanto por las entidades públicas (…) en desarrollo de los
programas indigenistas y la obligación de prestar apoyo al desarrollo
autogestionario de las comunidades indígenas. (Énfasis agregado). En el
caso que estudia la Sala, esto resulta de suma importancia por cuanto el
Ministerio del Interior por medio de su Dirección de Etnias no puede permanecer
indiferente en relación con el uso y destinación de los recursos que reciben
los Municipios los cuales deben destinarse justamente a satisfacer las
necesidades básicas de los Resguardos.
40.- Hasta aquí puede decirse que existe una estrecha
relación entre las responsabilidades de las que son titulares cada una de las
entidades – de orden nacional y territorial – comprometidas con velar porque
los recursos que le pertenecen a los Resguardos Indígenas en virtud de su
participación en los ingresos corrientes de la Nación se inviertan en solventar
las necesidades y aspiraciones de estos Resguardos de acuerdo con sus propios
usos, tradiciones e instituciones y la efectiva realización del derecho
al reconocimiento y debida protección de la diversidad étnica y cultural de los
pueblos indígenas.
Es factible establecer, de la misma manera, que las
competencias puntuales de cada uno de los organismos y entidades territoriales
involucradas con este asunto no pueden ser interpretadas aisladamente
de modo que conlleve a justificar sesgadamente una ausencia de
responsabilidad en relación, por ejemplo, con los deberes de apoyo,
asesoría, seguimiento, evaluación y control en cabeza de cada una de las
entidades competentes sino que el alcance y sentido de estas responsabilidades
habrá de fijarse siempre de conformidad con la Constitución tomada en su
conjunto así que se asegure la efectividad de los derechos constitucionales
fundamentales tal como lo exige el artículo 2º superior. Las obligaciones en
cabeza del Estado respecto de la efectiva realización del derecho
constitucional fundamental al reconocimiento y debida protección de la
diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas son, en consecuencia, obligaciones
de hacer y al omitir su cumplimiento incurre el Estado en un serio y grave
desconocimiento de este derecho.
41.- A partir de lo expuesto es posible distinguir,
por tanto, dos fuentes de obligaciones: de un lado, las obligaciones que se
derivan directamente del texto constitucional y de los Convenios y Tratados
Internacionales, de otro, aquellas obligaciones en cabeza de cada una de las
entidades emanadas de la Ley y del Reglamento. En relación con las obligaciones
que resultan del texto constitucional, tuvo esta Sala oportunidad de referirse
al derecho constitucional fundamental al reconocimiento y debida protección de
la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas y a la garantía que se
le otorga a tal derecho tanto en el ámbito interno como en el internacional.
Los indígenas son, pues, sujetos de especial protección.
42.- Como lo recordó la Sala, el derecho
constitucional fundamental al reconocimiento y debida protección de la
diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas comprende varias facetas
descritas en párrafos precedentes. Dentro de estos aspectos hay algunos sobre
los cuales la Sala considera pertinente volver y se relacionan con la necesidad
de proporcionarles a los pueblos indígenas los instrumentos y recursos para
participar de manera activa y autónoma en los asuntos que puedan afectarlos
para lo cual es preciso disponer de recursos. Ese es justamente el fin de la
participación de los Resguardos en los Ingresos Corrientes de la Nación. De lo anterior
se desprende, que los recursos no sólo deben ser suficientes sino que deben
llegar efectivamente a su destino.
43.- En relación con las obligaciones derivadas de la
Ley y del Reglamento indicó la Sala que, según el régimen vigente hasta el año
2001, la Nación no respondía solamente por el giro de los recursos. Esto es
importante por cuanto lo que se discute en el presente caso tiene que ser visto
a la luz de esas dos legislaciones para a partir de ahí derivar las
responsabilidades correspondientes. Cierto es, que luego de la puesta en
vigencia del Acto Legislativo 01 de 2001 y de la Ley 715 de 2001 que lo
desarrolló, el artículo 89 de la Ley 715 especificó que la responsabilidad de
la Nación solo iría hasta el giro de los recursos. ¿Quiere esto decir que las
entidades del nivel nacional pueden desatender lo que suceda con esos recursos
y eximirse de toda responsabilidad al respecto?
44.- A juicio de la Sala, ninguna entidad estatal sea
ella del nivel nacional o del nivel territorial puede permanecer indiferente en
relación con la obligación que se desprende del artículo 7º superior y de los
demás artículos constitucionales que desarrollan la exigencia constitucional de
reconocimiento y debida protección de la diversidad étnica y cultural de los
pueblos indígenas y que vincula a todas las autoridades públicas sin excepción.
Las responsabilidades en cabeza de las entidades estatales tanto de orden
nacional como territorial para efectos de cumplir con las participaciones de
los Resguardos indígenas en los ingresos corrientes de la Nación deben
interpretarse de conformidad con la Constitución en su conjunto. Han de
ejecutarse esas obligaciones, de buena fe de acuerdo con lo prescrito por el
Convenio 169 de 1989 de la OIT aprobado por la Ley 21 de 1991, por la
Declaración Universal de los Pueblos Indígenas y en armonía con los principios
constitucionales de concurrencia, coordinación, subsidiariedad y solidaridad.
De ahí que ni las entidades del orden nacional ni las del orden
territorial puedan permanecer indiferentes ante al hecho de que los
recursos de los Resguardos se desvíen o se manejen de manera irregular o en
contradicción con los objetivos constitucionales, legales y reglamentarios.
45.- De lo que se trata, en realidad, es de lograr una
acción estatal eficaz en todos los niveles – nacional y territorial - de manera
que se asegure que estos recursos lleguen al lugar a donde por Constitución y
por Ley están destinados, esto es, a los Resguardos Indígenas. Desde esta
perspectiva, el derecho constitucional fundamental al reconocimiento y debida
protección de la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas
envuelve:
(i) Que se garantice a los Resguardos la
posibilidad de conocer cuál es el monto de los recursos de que disponen.
(ii) Que se asegure a los Resguardos su
derecho a participar de manera libre, informada y activa en el diseño del Plan
de Inversiones y en el control sobre la forma en que la Alcaldía administra y
ejecuta esos recursos.
(iii) Que las entidades nacionales y
territoriales permanezcan atentas respecto de los destinos de estos recursos
por cuanto existe en su cabeza un grupo de obligaciones que no se restringe
únicamente a la distribución y pago oportuno de los mismos. Esta obligación se
extiende también a tareas de apoyo, asesoría, seguimiento, evaluación y control
sin el cumplimiento de las cuales el derecho a participar de modo libre,
informado y activo en aquellos asuntos que puedan afectar el derecho
constitucional fundamental de los pueblos indígenas al reconocimiento y debida
protección de su diversidad étnica y cultural se hace imposible.
(iv) Que el trabajo de apoyo, asesoría,
seguimiento y evaluación por parte de las entidades nacionales y territoriales
sea de naturaleza preventiva y se efectúe de manera continua y no sólo
esporádicamente. Esta actividad está relacionada, por tanto, con varios
aspectos dentro de los cuales se destaca, de un lado, la necesidad de elaborar planes
de divulgación de la legislación vigente así como la obligación de
capacitar a los Resguardos y a las Entidades involucradas con el manejo de los
recursos que les pertenecen para que estos se inviertan de modo efectivo y
se garantice con ello la realización de la metas propuestas por el Resguardo.
Implica, de otro lado, exigir balances periódicos de avances y resultados
así como respuestas orientadas a cumplir con la realización de los derechos
constitucionales fundamentales en juego. Con ello se busca que las distintas
entidades participen de manera activa en la realización de los derechos así
como evitar que los recursos necesarios para tales efectos se desvíen o se
inviertan de manera irregular[64].
46.- Esta faceta del derecho constitucional
fundamental al reconocimiento y debida protección de la diversidad étnica y
cultural de los pueblos indígenas armoniza muy bien con el sentido y alcance
que la Constitución le fijó a la descentralización territorial entendida no
como un proceso en que las distintas entidades quedan desvinculadas y aisladas
unas de las otras sino como un trabajo conjunto de apoyo mutuo, coordinación y
constante comunicación, sobre todo, en asuntos que están estrechamente
relacionados con la efectiva realización de los derechos constitucionales
fundamentales y de las metas sociales del Estado. Justamente en este sentido
estableció el Constituyente en el caso colombiano que junto al principio de
subsidiariedad también el principio de concurrencia, el principio
de coordinación y la solidaridad habrían de desempeñar un papel
decisivo en el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles
territoriales. Aquí resulta pertinente recordar lo apuntado en la sentencia
C-983 de 2005:
“Debe la Corte precisar que, conforme a su
jurisprudencia, el principio de subsidiaridad, como valor constitucional, según
el cual cuando una entidad territorial no pueda cumplir con sus funciones
constitucionales plenamente, le abre paso a la intervención del legislador para
que éste adopte una posición de ayuda y de reemplazo potencial de las
competencias constitucionales del ente de nivel inferior en la jerarquía
territorial, porque, con fundamento en lo expuesto por el artículo 228
superior, las distintas competencias atribuidas a los diversos niveles
territoriales deben desarrollarse de acuerdo con los principios de
concurrencia, coordinación y subsidiaridad, en los términos que establezca la
ley. (...) Así las cosas, significa entonces lo anterior, en criterio de la
Corte, que de acuerdo con el aludido principio constitucional (subsidiaridad),
la Nación debe colaborar con las entidades territoriales cuando quiera que
éstas no puedan cumplir con sus funciones y competencias, es decir, la Nación
debe apoyar siempre a las entidades territoriales más débiles, pues es claro,
que el concepto de autonomía implica un cambio sustancial en las relaciones
centro-periferia, por lo que el legislador, dentro de su libertad de
configuración, puede definir y articular los intereses nacionales y regionales,
y, a través de esta forma, intervenir en los asuntos locales, siempre que no se
trate claro está, de materias cuya competencia sea exclusiva de las entidades
territoriales.”
“[E]n términos generales, el principio de
subsidiariedad significa, por una parte, que el Estado no requiere intervenir
cuando los individuos se basten a sí mismos. El apoyo del Estado se requiere
allí en donde se hace imposible o demasiado difícil poder satisfacer de manera
eficaz las necesidades básicas. No se puede proyectar el principio de
subsidiariedad sobre el tema de distribución de competencias entre la Nación y
las Entidades Territoriales de manera simplista”.
En efecto, tanto la Ley 60 de 1993 y, luego, la Ley
715 de 2001 – sobre todo ésta última – acentúan la responsabilidad en cabeza de
los entes territoriales pero no descartan la necesidad de aplicar los
principios de subsidiariedad, concurrencia, coordinación y solidaridad. De esta
manera lo señaló la referida sentencia:
“[E]l criterio de cercanía es decisivo.
Desde el punto de vista del desarrollo de Entidades Territoriales fuertes y
participativas así como desde la perspectiva de la obligación constitucional de
reconocer y garantizar la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana,
el principio de subsidiariedad juega un papel crucial. La espontaneidad
y la lejanía a la rigidez de los formalismos hacen que estas instancias le
pongan vida y color a la dinámica de un Estado social de derecho que es a un
mismo tiempo democrático, participativo y pluralista. Esto, sin embargo, no
riñe para nada con la necesidad de que se presenten convergencias en algunos
puntos. (Énfasis añadido).
En este orden de ideas, juega un papel
importante el principio de coordinación. Este principio se relaciona de
manera estrecha con el principio de subsidiariedad y podría considerarse como
una derivación del mismo. Implica, entre otras cosas, una comunicación
constante entre los distintos niveles para armonizar aquellos aspectos
relacionados, por ejemplo, con la garantía de protección de los derechos
constitucionales fundamentales así como aquellos asuntos vinculados con el
efectivo cumplimiento de las metas sociales del Estado. (Énfasis añadido).
(…)
Así las cosas, los tres principios
contenidos en el artículo 288 [de la Constitución Nacional] no pueden verse de
manera aislada. Los tres deben ser aplicados de consuno. Colombia es un Estado
social de derecho organizado en forma de república unitaria descentralizada,
con autonomía de sus entidades territoriales. Esto implica la necesidad de
concurrencia de los distintos niveles para la solución de ciertos problemas que
van más allá de las fronteras de las Entidades Territoriales o que ellas mismas
no están en posibilidad de solucionar y, en especial, para la realización de
los cometidos sociales del Estado. La Ley establece los criterios o elementos
para que las diferentes dependencias gubernamentales tanto a nivel nacional
como a nivel territorial trabajen de manera coordinada. Este exigente trabajo
en conjunto no puede soslayarse porque la Constitución radique en cabeza de una
entidad territorial determinada competencia.
(…)
El principio de concurrencia –
conectado estrechamente con el principio de subsidiariedad - no solo
invoca la atención de la Nación sino que apela también a la solidaridad
entre los distintos niveles territoriales bajo el moto de que quienes pueden ir
a una mayor velocidad ayuden a impulsar a las entidades rezagadas.” (Énfasis añadido).
47.- Sin negar la importancia de profundizar el
proceso de descentralización para asegurar la autonomía cada vez mayor de las
entidades territoriales, resulta claro que esto no se podrá lograr sin
desplegar a un mismo tiempo una acción seria y profunda de comunicación
permanente orientada a coordinar las actividades para evitar
duplicación de tareas unida a una constante labor de seguimiento, apoyo,
asesoría, evaluación y control. Los recursos, como lo mostró la Sala, son
indispensables para realizar las metas propuestas y garantizadas por la
Constitución y los Tratados Internacionales en relación con la protección de
los pueblos indígenas. Si esos recursos no llegan a quienes de acuerdo con el
ordenamiento constitucional está previsto que lleguen, la realización de esas
metas se verá frustrada con unas consecuencias muy negativas que terminarán por
cuestionar de modo grave la legitimidad del Estado mismo. El Estado puede ser
descentralizado pero la Nación y las Entidades Territoriales deben cumplir de
manera concurrente con un conjunto de acciones frente a las cuales no les es
factible evadir su responsabilidad.
De ahí la importancia de asegurar la comunicación
permanente entre las distintas entidades nacionales y territoriales
involucradas que haga factible el seguimiento en relación con la manera como se
administran e invierten los recursos que por su participación en los Ingresos
corrientes de la Nación les corresponden a los Resguardos Indígenas. El apoyo
y la asesoría que las entidades del nivel nacional presten y la solidaridad
que brinden a los indígenas como grupos de especial protección
constitucional no puede reducirse a ser una obra de buena voluntad, un acto de
caridad o mera liberalidad que se presta cuando se tiene a bien hacerlo. Muy
por el contrario, el orden constitucional vigente y los compromisos que ha
adquirido Colombia a nivel internacional refuerzan la responsabilidad en cabeza
de cada una de las entidades estatales para que cada una de ellas contribuya
con el seguimiento constante a fin de prevenir que se incurra en
acciones o conductas por medio de las cuales se desconozca el cumplimiento de
los derechos constitucionales fundamentales derivados de la Constitución cuyo
amparo se ve reforzado por lo dispuesto en Tratados y Convenios Internacionales
sobre Derechos Humanos adoptados por Colombia. Para esos fines es indispensable
promover un contacto permanente entre las entidades involucradas unido a
una política seria de rendición de cuentas.
Caso concreto
48.- Luego de realizar un breve repaso sobre la
protección que se le confiere tanto a nivel interno como en el plano
internacional al derecho constitucional fundamental al reconocimiento y debida
protección de la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas; después
de constatar la dimensión objetiva de los derechos constitucionales
fundamentales y, en tal sentido, subrayar el estrecho nexo existente entre la
efectividad del derecho constitucional fundamental al reconocimiento y debida
protección de la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas y la
necesidad de que el Estado asegure la disponibilidad de los recursos
suficientes así como despliegue un conjunto de medidas, actuaciones
y tareas orientadas a garantizar las condiciones de posibilidad para que este
derecho se realice en la práctica; hecho, además, el análisis de las
obligaciones radicadas en cabeza de las entidades del nivel nacional y
territorial respecto de los recursos que por la participación en los ingresos
corrientes de la Nación les corresponden a los Resguardos indígenas, pasa la
Sala a examinar el caso concreto. En ese orden de ideas, se pronunciará sobre
los siguientes temas: (a) las consideraciones realizadas por la primera y la
segunda instancia; (b) las responsabilidades en cabeza de cada una de las
entidades involucradas y las conductas omisivas en que incurrieron cada una de
ellas; la procedencia de la acción de tutela en el asunto bajo estudio.
Consideraciones realizadas por la primera y por la
segunda instancia
49.- Antes de abordar las consideraciones de
instancia, estima la Sala pertinente recordar brevemente los hechos de la
presente tutela. El Resguardo Wayuu del cual forma parte la Asociación de Jefes
Familiares Wayuu de la Zona Norte de la Alta Guajira Wayuu Araurayuu, celebró
desde 1997 algunos Convenios Interadministrativos con la Alcaldía de Uribia
Guajira. Pudo establecerse, asimismo, que entre la Asociación y la Alcaldía se
han presentado serias desavenencias en relación con la puesta en ejecución de los
Convenios. El Convenio Interadministrativo 161 de 1998 fue firmado gracias a la
intervención de la Procuraduría General de la Nación, de la Defensoría del
Pueblo y del Departamento Nacional de Planeación. Su ejecución obedeció,
entretanto, a la orden de tutela proferida por el Juzgado Primero del Circuito
de Riohacha.
El 31 de diciembre de 2001, la Asociación radicó el
acta mediante la cual se adopta el Proyecto de Plan de Inversión de las
Comunidades Asociadas en Wayuu Araurayuu para la Administración y Ejecución de
los Recursos de Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación del
Resguardo Indígena Wayuu de la Alta y Media Guajira denominado también “Por
el fortalecimiento institucional para el desarrollo social y económico del
territorio Wayuu de la Zona Norte de la Alta Guajira” correspondiente a las
vigencias fiscales relativas a los años 1999, 2000, 2001 y 2002. Según consta
en el expediente, la Asociación presentó el proyecto de plan de inversiones
ajustándose a lo dispuesto por la legislación[65]. Como fue
expuesto más arriba, este plan debía ser ejecutado por medio de Convenio
Interadministrativo. Ahora bien, el Resguardo exige para firmar el Convenio que
sean ejecutados los recursos que por su participación en los Ingresos
Corrientes de la Nación le han correspondido vigencia tras vigencia desde 1999
hasta 2002, pero la Alcaldía de Uribia se ha negado sistemáticamente alegando
que no tiene recursos disponibles pues estos recursos pertenecen a vigencias
fiscales vencidas.
50- En vista de lo anterior, puede llegarse entonces a
la conclusión de que lo que aquí se debate guarda relación con las sumas que
por concepto de participación en los recursos corrientes de la Nación le
correspondían a la Comunidad Indígena Wayuu Araurayuu de la Zona Norte de la
Alta y Media Guajira para las vigencias 1999, 2000, 2001, 2002. Se trata, pues,
de sumas ciertas - no debatibles - que fueron giradas por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y que no han sido ejecutadas por la
Alcaldía de Uribia, Guajira, entidad encargada de administrar esos recursos y
tampoco han sido percibidas por el Resguardo.
Primera Instancia
51.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca estimó
que no podía conceder el amparo solicitado por la comunidad Wayuu Araurayuu en
la extensión exigida por los accionantes pues el cumplimiento de los Convenios
Interadministrativos implicaría romper con el principio de anualidad
presupuestaria. A diferencia del razonamiento utilizado por el Tribunal –
esgrimido también por la Alcaldía de Uribia y acogido por el Consejo de Estado
- de acuerdo con el cual los recursos no estaban disponibles por cuanto se
trataba de vigencias fiscales vencidas, considera la Sala que la Nación, el
Departamento de la Guajira y el Municipio de Uribia deben responder por los
dineros no ejecutados y garantizar que el Resguardo pueda disponer de esos
recursos en la forma en que lo determina la Ley y la Constitución.
Al no poder ser ejecutados los recursos, nunca fueron
percibidos por el Resguardo de manera que en el caso bajo examen no es
aplicable el principio de anualidad presupuestal. Como tendrá la Sala
ocasión de explicarlo más adelante, no hubo forma de cumplirse este principio y
no puede utilizarse como excusa para negarle al Resguardo la disponibilidad
de sus recursos. En otras palabras, las entidades de orden nacional y
territorial involucradas deben garantizar la disponibilidad de los recursos
a fin de que la Alcaldía, una vez celebrado el contrato interadministrativo,
pueda ejecutar los recursos y pueda asegurarle al Resguardo que estos recursos
serán destinados a cubrir sus necesidades más prioritarias de conformidad con
lo dispuesto por la Constitución y por la Ley.
Segunda Instancia
52.- El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, adujo, a su turno, que no era procedente la
tutela para invocar la protección de los derechos sociales económicos y
culturales por ser estos “derechos de segunda categoría”. Concluyó, en
suma, que “la tutela no esta[ba] prevista para la protección de
derechos de orden legal.”Agregó, en este mismo sentido, que luego de las
reformas que tuvieron lugar con la puesta en vigencia de los Actos Legislativos
01 de 1995 y 01 de 2001 los beneficios previstos para las comunidades indígenas
no se desprenden directamente de la Constitución pues quienes se benefician
directamente del Sistema General de Participaciones son los Municipios.
Insistió en que los derechos a partir de los cuales los demandantes derivan sus
pretensiones provienen de la Ley 60 de 1993 y de la Ley 715 de 2001 y son por
lo tanto derechos de orden legal.
Con relación a lo antedicho es preciso recordar una
vez más lo ya expuesto por la Sala en párrafos anteriores: tanto la
Constitución como los Pactos y Convenios Internacionales aprobados y
ratificados por Colombia establecen un conjunto de derechos cuyo objeto es el
reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de los pueblos
indígenas. La Sala de Revisión indicó la estrecha conexión existente entre los
derechos políticos y civiles, los derechos sociales económicos y culturales y
los derechos colectivos. Enfatizó, asimismo, que la realización efectiva de los
derechos sociales, económicos y culturales es conditio sine qua non para
garantizar el goce del derecho al reconocimiento y debida protección de la
diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas. Como ha dicho la Corte
Constitucional, es este último un derecho constitucional fundamental y
no meramente programátic[o], sino ciert[o] y rea[l], que se consider[a]
medula[r] para la supervivencia y el desarrollo socio-cultural de (…) [las
comunidades indígenas en cuanto grupos sociales][66].”
(Énfasis añadido). La urgencia de hacer efectivo este derecho se desprende de
lo establecido en el artículo 2º superior y contribuye, de igual modo, a
realizar el derecho a la igualdad derivado del artículo 13 de la Constitución
Nacional que, en el caso de los derechos de los pueblos indígenas, se traduce
en la imperiosa necesidad de no ser discriminados estos pueblos por razones
culturales.
Omisiones e incumplimientos en que incurrieron las
distintas entidades de orden nacional y territorial comprometidas con
garantizar que los recursos por concepto de la participación en los Ingresos
Corrientes de la Nación le corresponden al Resguardo Indígena Wayúu Araurayúu
de la Zona Norte de la Alta y Media Guajira se destinen a los fines previstos
por la Constitución y por la Ley.
53.- A continuación, pasa la Sala a indicar en qué
consistieron los incumplimientos y omisiones en la cuales incurrieron las
distintas entidades. Con ese propósito tendrá en cuenta las obligaciones
derivadas de la legislación y del reglamento siempre bajo la óptica de lo dispuesto
en la Constitución vista en su conjunto. Independientemente de las
responsabilidades que en materia fiscal, penal y disciplinaria puedan derivarse
en concreto de la actuación de determinadas autoridades públicas – algo que
deberán establecer los funcionarios competentes para tales efectos - considera
la Sala que es factible indicar la responsabilidad de la Nación, el
Departamento y el Municipio por la vulneración del derecho constitucional
fundamental al reconocimiento y debida protección de la diversidad étnica y
cultural de los pueblos indígenas por sus actuaciones omisivas, de la siguiente
manera. La Sala se pronunciará primero sobre la responsabilidad en cabeza del
Municipio de Uribia y luego fijará el alcance de la responsabilidad que le cabe
a la Nación y al Departamento de la Guajira.
54.- A partir de lo establecido por la Ley 60 de 1993
así como de lo previsto por la Ley 715 de 2001 se deriva que a la Alcaldía de
Uribia le corresponde administrar y ejecutar los recursos que por participación
en los ingresos corrientes de la Nación le corresponden al Resguardo Wayuu
Araurayuu de la Zona Norte de la Alta y Media Guajira. Se mostró con
antelación, que para poder ser ejecutados los recursos es imprescindible - bajo
las dos legislaciones – realizar previamente un convenio interadministrativo
entre el Resguardo y la Alcaldía. Con fundamento en la información que consta
en el expediente se puede llegar a la conclusión que el Resguardo cumplió con
la obligación de presentar ante el Alcalde los proyectos de convenio
interadministrativo.
55.- En los antecedentes de la presente sentencia
consta que la Alcaldía de Uribia fue requerida en dos oportunidades para
que rindiera información respecto de la administración de los recursos
que por concepto de participaciones y regalías le son girados con destino al
Resguardo Indígena de la Zona Norte de la Alta y Media Guajira Wayuu Araurayuu
para las vigencia 1999, 2000, 2001 y 2002 y la entidad omitió suministrar
la información solicitada. Se confirma asimismo que la Alcaldía se abstuvo de
enviar los correspondientes soportes documentales. En esas dos oportunidades
guardó silencio la Alcaldía. La Alcaldía de Uribia envió únicamente la
fotocopia de los proyectos de convenios interadministrativos correspondientes a
las vigencias fiscales 1997 y 1998[67].
Podría argumentarse, en efecto, que como los convenios
correspondientes a las vigencias 1999, 2000, 2001 y 2002 no se firmaron, el
Alcalde no pudo ejecutar los recursos. Ahora bien, que los convenios no se
hayan firmado y los recursos no se hayan ejecutado no significa, empero, que la
Alcaldía pueda disponer a discreción de esos recursos. No tiene explicación
alguna ni justificación posible que la Alcaldía de Uribia diga que no puede
hacer cumplir los convenios para las vigencias mencionadas por cuanto se trata
de vigencias fiscales vencidas. Lo anterior no puede admitirse porque, como
consta en el expediente, los recursos fueron girados a la Alcaldía de Uribia.
Se explicó más arriba y se recalca ahora que de acuerdo con la Ley 60 de 1993
así como de conformidad con la Ley 715 de 2001 la Alcaldía solo tiene
competencia para administrar los recursos y no puede apropiarse de los mismos.
En este orden de ideas, la Alcaldía ha debido reservar esos recursos de
manera tal que en el mismo momento en que se celebren los convenios
interadministrativos los recursos estén disponibles para poder ser
ejecutados.
La Corte Constitucional ha dicho que en materia
presupuestal rige el principio de anualidad del presupuesto[68].
De modo excepcional, sin embargo, “se trasladan al siguiente año débitos
contra el tesoro o reservas no utilizadas, cuando las apropiaciones incluidas
en el presupuesto fueron afectadas durante la vigencia fiscal, pero los gastos
correspondientes no alcanzaron a ejecutarse[69].” Con
el propósito de hacer posible la ejecución de recursos no ejecutados con cargo
al presupuesto anterior, una vez vencida la vigencia fiscal, la Ley Orgánica
del Presupuesto prevé las denominadas reservas. En este orden de ideas, al no
haberse firmado el convenio interadministrativo y, por consiguiente, al no
haberse podido ejecutar los recursos destinados al Resguardo, la Alcaldía de
Uribia ha debido realizar, por cada vigencia, las respectiva reserva. Las
reservas, ha dicho la Corte Constitucional,
“permiten que los gastos previstos en el
Presupuesto para el año respectivo, se ejecuten, así ello ocurra después del 31
de diciembre. No se está vulnerando el principio de la anualidad, pues de todos
modos los gastos a los cuales corresponden las reservas, se hacen con cargo al
mismo presupuesto en el cual estaban incluidos[70].”
La Alcaldía no puede alegar, como en efecto lo hizo,
que debía abstenerse de firmar los convenios de la manera en que lo solicitó el
Resguardo esgrimiendo como excusa que eso significaría atentar contra el
principio de anualidad del presupuesto. Insiste la sala: este principio no
tiene aplicación en el caso bajo examen. La Alcaldía de Uribia ha debido
reservar los recursos girados y no ejecutados y, en tal sentido, asegurar que
los recursos estuvieran disponibles para poderlos ejecutar en el momento
en que se firmara el respectivo convenio interadministrativo. Al dejar de
hacerlo, incurrió la Alcaldía de Uribia en una grave omisión respecto del
cumplimiento de sus obligaciones constitucionales, legales y reglamentarias.
A lo anterior se agrega lo dispuesto por el artículo 7
del Decreto 1386 de 1994. El mencionado artículo ordenó que con el objeto de
administrar y ejecutar los recursos, según lo dispuesto por el Decreto 3077 de
1989, el Alcalde debía abrir un Fondo Especial o Cuenta que habría de sujetarse
a los procedimientos establecidos en la Ley Orgánica de Presupuesto y en el
Decreto 3070 de 1989. Como tuvo la Sala ocasión de indicarlo, la Ley 715 de
2001 también exige que para la administración de los recursos de los Resguardos
la Alcaldía maneje cuentas separadas a las propias de la entidad territorial.
Es más, la mencionada Ley exigió a los Municipios la elaboración de un Plan
Operativo Anual de Inversiones y Presupuesto mediante el cual se debían
programar los recursos recibidos por el Sistema General de Participaciones.
56.- No consta en el expediente que la Alcaldía haya
abierto un Fondo Especial o Cuenta y tampoco es factible confirmar la
existencia de cuentas separadas para el manejo y administración de los recursos
que por su participación en los Ingresos Corrientes de la Nación le
correspondieron a Resguardo para las vigencias de 1999, 2000, 2001, 2002. Hace
hincapié la Sala en que la Alcaldía de Uribia está habilitada para administrar
los recursos que por participaciones le correspondan al Resguardo Wayuu
Araurayuu de la Zona Norte de la Alta y Media Guajira. No puede esta entidad en
ningún caso hacer un uso discrecional de estos recursos. Como se expuso, los
recursos deben ser destinados de manera exclusiva a inversiones con las cuales
se ofrezca un beneficio a la población indígena, previa la celebración de un
contrato entre el Municipio o Municipios y las autoridades del Resguardo.
(Énfasis añadido). A contrario sensu cuando no se hayan celebrado los
convenios interadministrativos el dinero debe reservarse.
57.- Enfatiza de nuevo la Sala que no existe pretexto
alguno ni justificación posible para que la Alcaldía de Uribia haya dejado de
cumplir con sus obligaciones. Los recursos fueron oportunamente distribuidos y
los giros se realizaron, tal como lo demostraron las entidades competentes –el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento de Planeación
Nacional - por medio de las pruebas documentales allegadas al expediente. La
Alcaldía, sin embargo, omitió reservar los recursos no ejecutados. Tampoco
presentó balance sobre los resultados de su gestión y se abstuvo de rendir
cuentas respecto de los recursos por ella administrados. Las omisiones en que
incurrió la Alcaldía de Uribia al no haber dado cumplimiento con lo dispuesto
por la ley y el reglamento en relación con la administración de esos recursos
significó, entretanto, una grave violación del derecho constitucional
fundamental al reconocimiento y debida protección de la diversidad étnica y
cultural de los pueblos indígenas y aparejó, asimismo, serio desconocimiento de
sus derechos al respeto por la dignidad humana, a la salud, a la educación y al
derecho a no ser discriminados por razones culturales.
58.- Respecto de la responsabilidad que le cabe a la
Nación y al Departamento en relación con el asunto bajo examen, no sobra
recordar aquí que antes de la vigencia de la Ley 715 de 2001 las obligaciones
de las entidades del orden nacional, a saber, Departamento Nacional de
Planeación, Ministerio de Gobierno y Ministerio de Hacienda y Crédito Público
no se reducían al giro de los recursos. Lo anterior se mostró de manera
detallada en párrafos precedentes. También se indicó que luego de la reforma, en
el artículo 89 de la referida Ley 715, se dispuso que esa responsabilidad se
restringiría únicamente al giro de los recursos. Señaló la Sala, no obstante,
que esta disposición contenida en el artículo 89 de la citada Ley debía ser
leída en consonancia con lo establecido por el ordenamiento constitucional en
su conjunto, en armonía con las obligaciones derivadas de los compromisos
internacionales contraídos por el Estado colombiano y, en particular, a la luz
de lo dispuesto por el Convenio 169 de 1989 de la OIT y de la Declaración
Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas para la protección del
derecho constitucional fundamental al reconocimiento y debida protección de la
diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas.
Así las cosas, estima la Sala que tratándose de sumas
ciertas que no están bajo discusión – pues fueron debidamente giradas
– deben ser repuestas por las entidades del nivel nacional,
departamental y municipal quienes de manera injustificada, en virtud de sus
acciones o de sus omisiones han contribuido a desconocer los derechos
constitucionales fundamentales de la Comunidad Indígena Wayuu Araurayuu de la
Zona Norte de la Alta y Media Guajira. En relación con las responsabilidades a
cargo de la Nación, esto es, del Departamento Nacional de Planeación, del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Ministerio del Interior –
Dirección de Etnias, la Sala tuvo oportunidad de constatar lo que expone a
continuación.
59.- A partir de una lectura atenta del expediente se
desprende que en lo que concierne al menos al cumplimiento de las obligaciones
derivadas de la Ley y del Reglamento, la Nación representada por el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público así como por el Departamento Nacional de
Planeación cumplió en punto a lo relacionado con la determinación del monto,
distribución y giro de los recursos. Tal como lo dispuso en su momento la Ley
60 de 1993 y como lo establece ahora la reglamentación vigente a partir del año
2001, el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público cumplieron con esas obligaciones. Mediante Documentos Conpes
Social se determinaron las asignaciones de la participación de los ingresos
corrientes de la Nación para el Resguardo Indígena de la Alta y Media Guajira.
A continuación trascribirá la Sala los montos correspondientes a las vigencias
que van de 1999 a 2002.
Para la vigencia 1999, la asignación fue aprobada por
documento Conpes Social 3024 de 26 de enero de 1999 y el monto fue de
$4.152.938.152[71]. Según los datos
proporcionados por el Departamento Nacional de Planeación, adicionalmente, se
realizó un ajuste final a la asignación y también le correspondieron al resguardo
$155.143.469 por concepto del reaforo de la participación en los ingresos
corrientes de la Nación y $117.261.233, por concepto de la asignación del
reaforo de la participación en los ingresos corrientes de la Nación de 1998
cuya distribución fue aprobada por documento Conpes 3064 de 23 de diciembre de
1999[72]. En relación con la
vigencia 2000, la distribución de la asignación especial para los Resguardos
indígenas de la participación en los ingresos corrientes de la Nación fue
aprobada por documento Conpes social 048 del 18 de enero de 2000 con un monto
de 4.819.264.472[73]. Respecto de la vigencia
2001, la distribución de la asignación especial se hizo con base en una
población de 57.216 indígenas. La distribución de la asignación del 90% de la
asignación especial para los Resguardos indígenas de la participación en los
ingresos corrientes de la Nación fue aprobada por documento Conpes Social 051
del 28 de agosto de 2000 y le correspondió un monto de $4.401.475.501[74].
Posteriormente, se hizo mediante documento Conpes Social 58 del 5 de marzo de
2002 la distribución del 10% de la reserva de la participación en los ingresos
corrientes de la Nación de 2001. La asignación de la reserva correspondió a
$489.052.874 que fueron girados en 2002[75].
Para la vigencia 2002, se partió de un presupuesto
poblacional de 57.216 indígenas. Según información suministrada por el
Departamento Nacional de Planeación, la distribución de las once doceavas de
los recursos de la asignación especial del Sistema General de Participaciones
para los Resguardos indígenas fue aprobada mediante documento Conpes Social 57
del 28 de enero de 2002. La distribución de la última doceava de los recursos
de la asignación especial del Sistema General de Participaciones para los Resguardos
indígenas de la vigencia 2002 fue aprobada por documento Conpes Social 65 del 4
de diciembre de 2002. La suma total fue de $ 5.260.967.048[76].
60.- El Ministerio de Hacienda y Crédito Público hizo,
a su turno, una relación de los giros realizados al Municipio de Uribia por
concepto de Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación, entre las
vigencias 1994 y 2001; por los diferentes conceptos del Sistema General de
Participaciones en las vigencias 2002 y 2004; por el reaforo de la
participación de los ingresos corrientes de la nación vigencias 2000 y 2001 con
destino al Resguardo Alta y Media Guajira y a la cuenta del Municipio de Uribia
en el FONPET[77].
61.- En vista de lo anterior, la Sala considera que el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público así como el Departamento Nacional de
Planeación cumplieron con sus obligaciones respecto de lo relacionado con la
fijación del monto, la distribución y el giro de los recursos que por
participación en los ingresos de la Nación les pertenecen al Resguardo Wayuu
Auraurayúu de la Zona Norte de la Alta y Media Guajira. Tales entidades
observaron lo establecido en las disposiciones constitucionales como en las
legales y reglamentarias.
62.- Ahora bien, se señaló que de acuerdo con lo
previsto en el artículo 28 de la Ley 60 de 1993, el Departamento Nacional de
Planeación debía asistir a los Resguardos en la preparación y
programación presupuestal de los recursos que le corresponden por su
participación en los ingresos corrientes de la Nación. Tenía, de igual forma,
que desplegar un conjunto de actividades orientadas a realizar tareas de
asesoría, apoyo, seguimiento y evaluación a fin de garantizar un consentimiento
y una participación libre e informada de la Comunidad Indígena en relación
con el ejercicio del control sobre la administración y ejecución de los
recursos e igualmente con el propósito de que las correspondientes
destinaciones no se desviaran y se invirtieran de la mejor forma posible.
Estaba obligado el Departamento Nacional de Planeación en coordinación con la
Escuela Superior de Administración Pública y las Universidades a realizar un plan
de divulgación, capacitación y asesoría para las Entidades Territoriales a fin
de explicarles lo concerniente al Sistema regulado por la Ley 60 de 1993.
63.- Más arriba se mencionó que existen dos fuentes de
obligaciones, de un lado, las obligaciones legales y reglamentarias y, de otro,
las obligaciones constitucionales. Cierto es que el Departamento Nacional de
Planeación explicó de manera muy minuciosa lo concerniente al régimen
aplicable, expuso en forma detallada el modo en que ejecutó sus obligaciones
relacionadas con la asignación de los recursos. En lo que concierne al
Departamento Nacional de Planeación las obligaciones de orden constitucional de
apoyo, asesoría, seguimiento y evaluación no se cumplieron y al no cumplirse
desconoció la entidad el derecho constitucional fundamental al reconocimiento y
debida protección de la diversidad étnica y cultural de la Comunidad Wayuu.
No puede, pues, excusarse el Departamento Nacional de
Planeación, como lo hizo en sus intervenciones, de cumplir con las obligaciones
que por Ley y Constitución radican en cabeza suya para la eficaz garantía de
los derechos constitucionales fundamentales de los pueblos indígenas. En el
caso particular cobraba especial relevancia la obligación de hacer seguimiento
a los recursos que por participaciones en los ingresos de la Nación se le
giraron al Resguardo Wayuu Araurayuu de la Zona Norte de la Alta y Media
Guajira. En el expediente, sin embargo, no existe constancia respecto de que el
Departamento Nacional de Planeación haya desarrollado políticas de asistencia,
apoyo y asesoría a la Comunidad Indígena. Tampoco fue factible establecer que
esta entidad haya exigido un balance de logros a la Alcaldía competente para
administrar esos recursos. Como lo expresó la Sala, la labor de seguimiento es
de naturaleza preventiva y tiene como propósito evitar que se produzcan
irregularidades. Debe ejercerse de modo constante y no sólo en el momento en
que ya se han presentado complicaciones. La idea es evitar problemas o al menos
tratar de afrontarlos en su etapa germinal y no esperar hasta cuando ya los
daños son inmensos y las medidas para adoptar correctivos más complejas – como
sucedió en el presente caso.
Lo mismo puede decirse con relación a las obligaciones
en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cierto es que desde la
perspectiva legal y reglamentaria el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
podría eximirse de responsabilidad por haber cumplido con los giros - como lo afirmó,
primero, el señor Ministro y, luego, la funcionaria que emitió concepto en
representación del Ministerio. Se indicó, sin embargo, que la regulación
prevista en el artículo 89 de la Ley 715 de 2001 debe ser interpretada de
manera armónica con lo dispuesto en la Constitución y de conformidad con los
compromisos que ha adquirido Colombia en el ámbito internacional.
64.- Así las cosas, el Departamento Nacional de
Planeación ni el Ministerio de Hacienda y Crédito Público pueden permanecer
indiferentes ante unos recursos que se han distribuido y girado vigencia tras
vigencia - desde 1999 hasta el 2002- sin que lleguen a quien por Constitución,
por Ley y por Reglamento es su destinatario: el resguardo indígena Wayuu
Araurayuu de la Zona Norte de la Alta y Media Guajira.
65.- La obligación de apoyo, asesoría, seguimiento,
evaluación y control en relación con la participación de los Resguardos
indígenas en los ingresos corrientes de la Nación también radicaba, como se
vio, en cabeza del entonces Ministerio de Gobierno y permanece hoy en día en
cabeza del Ministerio del Interior y de Justicia – Dirección de Etnias. De
acuerdo con lo dispuesto por la Ley 60 de 1993, le correspondía al Ministerio
de Gobierno en coordinación con la Oficina Departamental de Planeación prestar
asesoría, asistencia técnica para la elaboración de los perfiles de inversión
de los recursos.
Se indicó que el artículo 16 del Decreto 200 de 2003,
modificado por el artículo 2 del Decreto 4331 de 2005, contiene en sus
distintos apartes obligaciones todas ellas relacionadas con la garantía de
efectividad del derecho constitucional fundamental al reconocimiento y debida
protección de la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas. En este
orden de cosas, el Ministerio del Interior – Dirección de Etnias tiene a su
cargo la obligación de coordinar sus actividades con las realizadas por
las diferentes entidades públicas, privadas y extranjeras para efectuar el desarrollo
de programas indigenistas. Debe apoyar, de igual modo, el despliegue
autogestionario de las comunidades indígenas. El Ministerio del Interior –
Dirección de Etnias tiene la obligación, por lo demás, de impulsar
mecanismos a fin de implementar los asuntos étnicos en el marco de los proceso
de descentralización y atención de los pueblos indígenas tanto en el ámbito
local como regional.
66.- En vista de lo anterior, no puede el Ministerio
del Interior - Dirección de Etnias desentenderse de sus obligaciones y alegar
como lo hizo en las dos oportunidades en que intervino ante esta Sala que lo
que suceda con los recursos girados al Resguardo, constituye un problema
presupuestal que no es de su incumbencia. Desde luego, la legislación en
materia de transferencias ha querido que las responsabilidades se radiquen cada
vez más en cabeza de los entes territoriales. Considera la Sala, no obstante,
que cualquier desarrollo en ese sentido tiene que ser adoptado con fundamento
en los principios de subsidiariedad, concurrencia, coordinación y solidaridad
tal como se indicó más arriba.
67.- En relación con las obligaciones de asesoría,
apoyo, seguimiento, evaluación y control con el fin de realizar en debida forma
la participación del Resguardo Wayuu Araurayuu de la Zona Norte de la Alta y
Media Guajira en los ingresos corrientes de la Nación existen, como se
mostró con antelación, algunas diferencias entre las dos legislaciones
aplicables al caso bajo examen. De acuerdo con la Ley 60 de 1993 el énfasis de
la responsabilidad se marcaba en las entidades de orden nacional mientras que
uno de los objetivos de la Ley 715 de 2001 fue, justamente, profundizar la
descentralización y, en tal sentido, ubicar en cabeza de las entidades territoriales
las tareas de control sin perjuicio de aquellos controles que por su naturaleza
le corresponda ejercer a la Procuraduría General de la Nación y a la
Contraloría General de la República.
68.- A partir de la puesta en vigencia de la Ley 715
de 2001, le corresponde a la Secretaría Departamental de Planeación o a quien
haga sus veces, realizar el seguimiento y la evaluación respecto de los
recursos destinados a los Resguardos indígenas. Se indicó con antelación, que
en el evento en que esta entidad tenga conocimiento de alguna irregularidad en
el manejo de los recursos administrados por los Municipios, debe informar a los
organismos de control, de forma que tales organismos puedan realizar las
investigaciones pertinentes. El artículo 89 de la referida Ley establece, por
su parte, que de no ser denunciadas las irregularidades “los funcionarios
departamentales serán solidariamente responsables con las autoridades
municipales.” (Énfasis añadido).
Tal como se expuso en los antecedentes de la presente
sentencia, la Sala resolvió poner en conocimiento de la Gobernación de la
Guajira el expediente de la referencia e integrar el contradictorio, pues
consideró que los resultados de la decisión podrían afectarla. La Secretaría de
Planeación Departamental de la Guajira respondió mediante apoderado y consideró
que la tutela en el caso bajo examen era improcedente por cuanto “los
accionantes, pretenden la celebración de un convenio, que desde el punto de
vista jurídico y especialmente a la óptica del Estatuto Orgánico del
Presupuesto General de la Nación, no es viable, por que los recursos de los ICN
y del SGP, correspondientes a las vigencias 1999 a 2002 fueron ejecutados en el
Resguardo Indígena WAYUU ARAURAWU jurisdicción del Municipio de Uribia.”
Manifestó la entidad que no había recibido denuncia alguna sobre presuntas
irregularidades cometidas por las autoridades municipales de Uribia “en
relación con la administración y ejecución de los recursos de los ingresos
corrientes de la Nación de las vigencias 1999, 2000 y 2001 y del sistema
general de participación de la vigencia 2002 del Resguardo Indígena
WAYUU-ARAURAWU.” De lo anterior infirió la entidad que había cumplido con
las obligaciones establecidas en el artículo 89 de la Ley 715 de 2001.
69.- Aquí vale la pena recalcar, una vez más, que las
obligaciones relacionadas con el seguimiento de la forma como se administren y
ejecuten los recursos que por participación en los Ingresos Corrientes de la
Nación le corresponden a los Resguardos Indígenas no es meramente correctiva
sino preventiva. Debe ejercerse todo el tiempo y no únicamente
cuando se denuncian irregularidades – como parece haberlo entendido la entidad
-. De las pruebas allegadas al expediente no puede inferirse que la Secretaría
haya realizado las tareas a ella atribuidas por la Ley 715 de 2001 y quizá por
ese motivo es que no pudo constatar que, en efecto, sí se habían presentado
irregularidades con relación a la administración de los recursos que por la
vigencia 2002 le había correspondido al Resguardo. En los anexos enviados por
la entidad, consta además que en el Informe de Seguimiento y Evaluación
Municipal de los Recursos del Sistema General de Participaciones, vigencia
fiscal 2002, presentado el seis de agosto de 2003, no se tuvo en cuenta el Municipio
de Uribia porque este Municipio no presentó la información requerida[78].
70.- De lo anterior se desprende que la Secretaría de
Planeación Departamental de la Guajira no se preocupó por realizar un control a
fondo sobre el manejo de los recursos que le correspondieron al Resguardo por
su participación en los Ingresos Corrientes de la Nación para la vigencia de
2002. En otras palabras: es evidente que – de la misma forma en que sucedió con
las entidades del orden nacional competentes para realizar las obligaciones de
apoyo, asesoría, seguimiento y evaluación - la Secretaría de Planeación
Departamental de la Guajira tampoco actuó con la debida diligencia en el asunto
bajo examen. Afirmó, de un lado, que jamás recibió noticia alguna sobre
irregularidades en relación con la administración y ejecución de los recursos
que por su participación en los Ingresos Corrientes de la Nación le
corresponden al Resguardo Wayuu Araurayuu de la Zona Norte de la Alta y Media
Guajira. Dijo, de otro lado, que los recursos destinados al Resguardo fueron
ejecutados en las vigencias correspondientes a los años 1999, 2000, 2001 y
2002, pero no reparó la entidad en que esas partidas no pudieron ser ejecutadas
por cuanto no se firmaron los convenios interadministrativos que es requisito
firmar para que proceda la ejecución.
71.- De otro lado, pudo confirmar la Sala que en el
caso bajo examen las entidades del orden nacional y territorial no han cumplido
con sus obligaciones relacionadas con diseñar políticas orientadas a brindar
apoyo y capacitación al Resguardo Indígena Wayuu Araurayuu de la Zona Norte de
la Alta y Media Guajira. Esta capacitación es indispensable para que el
Resguardo pueda participar de manera activa, libre e informada en la proyección
de los planes de inversión así como en el control sobre la forma como la
Alcaldía administra y ejecuta los recursos de propiedad del Resguardo. El
Resguardo debe tener, ante todo, conocimiento sobre cuál es el valor exacto
de los recursos que por su participación en los Ingresos Corrientes de la
Nación le corresponden cada vigencia. Esto no sucedió. Tampoco se cumplió con
la tarea de seguimiento y evaluación. Se repite una vez más: no existen
indicadores de resultado ni planes que coordinen la tarea de las diferentes
entidades involucradas y lo que es aún peor, no se sabe en qué consiste el
manejo que la Alcaldía hace de los recursos que pertenecen al Resguardo cuando
– como en el caso que ocupa la atención de la Sala en la presente ocasión – no
se ha celebrado convenio interadministrativo. A juicio de la Sala, estos
recursos deben reservarse para poder ser ejecutados en el momento en que
se firme el Convenio pertinente, cosa que no sucedió. A partir de la
información allegada al expediente fue posible asimismo inferir que no se han
implementado mecanismos idóneos y transparentes para hacer efectivas las tareas
de seguimiento y evaluación previstas en la legislación. Se carece por entero
de un sistema efectivo de rendición de cuentas.
72.- Por todo lo anterior, considera la Sala que, en
el caso concreto, la cuestión planteada en párrafos anteriores puede
responderse de manera afirmativa: las omisiones de los distintos órganos
y entidades territoriales comprometidas con la determinación del monto, la
distribución, la administración y la ejecución de los recursos que le
corresponden al Resguardo indígena Wayuu Araurayuu de la Zona Norte de la Alta
y Media Guajira por su participación en los ingresos corrientes de la Nación,
así como encargadas de la labor de asesoría, apoyo, seguimiento, evaluación y
control de la manera como se administran e invierten estos recursos, desconocieron,
en efecto, tanto el goce y efectiva vigencia del derecho constitucional
fundamental de las Comunidades Indígenas a su diversidad étnica y cultural como
el disfrute de derechos constitucionales de orden prestacional (la salud, la
educación) e infringieron otros derechos constitucionales tales como el respeto
a la dignidad humana y el derecho a no ser discriminado por razones culturales.
La Sala tuvo oportunidad de constatar que en el caso
estudiado no se cumplió con lo dispuesto por el ordenamiento jurídico para la
protección de los derechos constitucionales fundamentales de la Asociación
Wayuu Araurayuu de la Zona Norte de la Alta y Media Guajira. Los recursos que
por la participación en los ingresos de la Nación les corresponden a este
Resguardo no han sido ejecutados y, en consecuencia, no han sido percibidos por
el Resguardo – sin que se hubieran realizado por parte de la Alcaldía las
reservas pertinentes - de ahí que, como ya lo mencionó la Sala, en el caso
concreto no se aplique el principio de anualidad del presupuesto. Tampoco se
cumplió con la tarea que la legislación encomienda a entidades de orden nacional
y territorial orientada a capacitar a los Resguardos, a brindarles apoyo y
asesoría y a ejercer una política de seguimiento, evaluación y control respecto
de la manera como se administran y ejecutan los recursos que por concepto de su
participación en los Ingresos Corrientes de la Nación le han correspondido al
Resguardo Wayuu Araurayuu de la Zona Note de la Alta y Media Guajira.
73.- Es preciso recordar aquí que en la queja número
50402945-01 elevada ante la Defensoría del Pueblo la comunidad indígena Wayuu
Araurayuu manifestó que existían irregularidades en relación con la ejecución
de los convenios interadministrativos correspondientes a los años 1998-2005.
Llamó la atención respecto a que:
“el estado de pobreza, la escasa
alimentación, la falta de asistencia en salud pública que generó epidemias y
enfermedades como la tuberculosis tenía como causa el mal manejo de los
recursos que por concepto de participaciones y regalías eran giradas con
destino al Resguardo Wayuu”
Se refirió asimismo a que en relación con la
comunidad:
“no se refleja el progreso y el bienestar.
Por ello existe inconformidad generalizada en las comunidades de Araurayuu de
la Alta Guajira con el Municipio de Uribia, la Dirección de Etnias del
Ministerio del Interior y de Justicia y con el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.”
74.- De conformidad con lo anterior, juzga la Sala
necesario oficiar a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría
General de la República, a la Fiscalía General de la Nación, a la Unidad
Anticorrupción de la Presidencia de la República a fin que, dentro de la órbita
de sus competencias, investiguen las posibles irregularidades que se hayan
presentado en el manejo de los recursos que por su participación en los
ingresos corrientes de la Nación le corresponden al Resguardo Wayuu Araurayuu
de la Zona Norte de la Alta y Media Guajira así como la conducta de los
funcionarios que en la actualidad o en el pasado han estado involucrados con el
manejo de los mismos y han impedido que los recursos sean percibidos por ese
Resguardo para resolver sus necesidades más básicas.
Procedencia de la acción de tutela en el asunto bajo
estudio y pautas respecto de la manera como habrá de lograrse la cesación en la
violación de los derechos constitucionales fundamentales del Resguardo Wayuu
Araurayuu de la Zona Norte de la Alta y Media Guajira.
75.- Una vez constatado el desconocimiento de los
derechos constitucionales fundamentales de la comunidad indígena Wayuu
Araurayuu de la Zona Norte de la Alta y Media Guajira[79],
pasa la Sala a verificar si en el asunto bajo examen es viable la acción de
tutela como instrumento jurídico orientado a lograr el amparo de los derechos
infringidos. Para decirlo de otra manera: ¿existe en realidad fuera de la
acción de tutela un medio idóneo y eficaz para obtener la protección de los
derechos constitucionales fundamentales que se consideran violados?
76.- Cierto es que la protección de los derechos
constitucionales fundamentales quebrantados en la presente ocasión implica obtener
la ejecución de partidas presupuestales. Por regla general, la tutela no es el
instrumento de acción procedente para obtener la ejecución de una partida
presupuestal. Desde el punto de vista jurisprudencial, también se ha estimado
que la tutela no es el medio idóneo para exigir el cumplimiento de ciertas
obligaciones de las cuales son titulares entidades públicas
“si ello supone una intromisión en
decisiones que sólo a ellas les compete y que, por consiguiente, su adopción
entraña un determinado grado de discrecionalidad. De admitirse tal injerencia
se llegaría indudablemente a una injustificada interferencia en la autonomía de
las ramas u órganos públicos afectados y, como resultado obvio, a coadministrar
o codirigir las actividades de tales instituciones, quebrantándose de este modo
el principio de separación de funciones de los diferentes órganos del Estado
que consagra el artículo 113 de la Constitución Política[80].”
Preciso en este mismo orden de ideas, se ha dicho que
el juez constitucional no puede imponer a la Administración el desembolso
forzado e inmediato de partidas asignadas en el presupuesto de gastos, por
cuanto esto significaría restringir el margen de apreciación que la
Constitución y la Ley le confieren al Gobierno – nacional como territorial –
con el fin de ejecutar el Presupuesto, tanto más cuanto con ello:
“intervienen variables determinantes como
la priorización del gasto público y la disponibilidad de recursos, es decir,
razones de oportunidad y conveniencia que inciden en el desembolso de
apropiaciones fiscales.”
77.- En el caso que ocupa la atención de la
Sala en la presente oportunidad, la actitud reticente de la Alcaldía de Uribia
se manifestó, incluso en relación con los convenios interadministrativos
firmados para las vigencias de 1997 y 1998, cuya firma fue efectuada luego de
la presión ejercida por la Procuraduría General de la República, la Defensoría
del Pueblo y el Departamento Nacional de Planeación y cuya ejecución obedeció a
la orden de tutela proferida por el Juzgado Primero del Circuito de Riohacha y
ahora se manifiesta en su renuencia a ejecutar los recursos correspondientes a
las vigencias 1999, 2000, 2001, 2002 por cuanto, a su juicio, se trata de
vigencias vencidas. Esta circunstancia, se dijo, no tiene explicación ni
justificación alguna por cuanto los recursos fueron girados y la Alcaldía los
debía administrar de acuerdo con lo dispuesto por la Ley y el Reglamento. Más
arriba se indicó que en el caso bajo examen no se aplica el principio de
anualidad presupuestal, pues, al no haberse ejecutado los recursos, la Alcaldía
ha debido reservarlos para las siguientes vigencias de modo que le asegurara al
Resguardo que, una vez celebrado el convenio, los recursos estarían disponibles
para ser destinados a cumplir con los fines previstos por la Constitución y por
la Ley.
A lo anterior se une la actuación
negligente de todas las entidades de orden nacional o territorial, las cuales,
bien sea con fundamento en la Ley 60 de 1993 o con base en la Ley 715 de 2001 -
interpretadas estas leyes a la luz de las garantías establecidas por la
Constitución Nacional y de los compromisos internacionales asumidos por
Colombia - tenían a su cargo realizar tareas de apoyo, asesoría, seguimiento,
evaluación y control de manera tal que esos recursos llegaran a sus
destinatarios y se invirtieran de la forma en que mejor se adecuara a la
resolución de sus necesidades básicas. Estas tareas no se realizaron sin que
mediara justificación alguna.
78.- En el caso bajo examen se está, pues,
ante la situación de que los recursos correspondientes a las vigencias 1999,
2000, 2001 y 2002 corren el riesgo de perderse pues no han sido ejecutados en
razón de que no se ha celebrado el Convenio interadministrativo entre la
Alcaldía de Uribia y el Resguardo Wayuu Araurayuu de la Zona Norte de la Alta y
Media Guajira, requisito sine qua non para tales efectos. Al contrario
de lo decidido por el Tribunal, estima la Sala que dado el incumplimiento y las
omisiones por parte de todas las entidades de orden nacional y territorial
involucradas, estas entidades deben responder por la disponibilidad de los
recursos y, una vez se firme el Convenio Interadministrativo pertinente, por la
debida ejecución de los mismos. En el evento en que no haya acuerdo, las
inversiones han de efectuarse según el criterio de la Administración Municipal,
sin perjuicio de los cuestionamientos y responsabilidades judiciales a las que
haya lugar.
79.- Aquí, por consiguiente, no está en discusión el
monto. Tampoco se discute la responsabilidad que le cabe a cada una de las
entidades del orden nacional o territorial en cabeza de las cuales radica la
obligación de velar por la disponibilidad de los recursos que le pertenecen al
Resguardo y porque estos recursos sean invertidos para los fines establecidos
en la Constitución, en la Ley y en el Reglamento. Lo que se exige es que el
Resguardo Wayuu Araurayuu de la Zona Norte de la Alta y Media Guajira pueda recibir
efectivamente de los recursos correspondientes a las vigencias de los años
1999, 2000, 2001 y 2002. A partir de los documentos que obran como medios
de prueba en el expediente se deduce que los recursos destinados al Resguardo
no cumplieron con el fin constitucionalmente establecido. Al no firmarse los
convenios y, en consecuencia, al no poder ser ejecutados estos recursos tampoco
fueron percibidos por el Resguardo de manera que - muy por el contrario a la
tesis esgrimida por la Alcaldía de Uribia y acogida por el Tribunal y por el
Consejo de Estado – aquí no aplica el principio de anualidad presupuestal. No
hubo forma de cumplirse este principio y no puede utilizarse como excusa para
negarle al Resguardo la disponibilidad de sus recursos.
80.- Cuando la no ejecución obedece a
actuaciones u omisiones irregulares en virtud de las cuales se
desconocen derechos constitucionales fundamentales y el desconocimiento de los
derechos constitucionales fundamentales se perpetúa en el tiempo, la Corte
Constitucional ha estimado que es viable
“acudir a la tutela como un medio expedito
para obtener la ejecución de apropiaciones presupuestales y satisfacer las
inversiones o actividades financiadas por el Estado, porque en tales
condiciones los afectados carecen de un medio ordinario para alcanzar tales
objetivos[81].”
81.- Más arriba se indicó la importancia que tiene
para las comunidades indígenas disponer de los recursos suficientes a fin de
solventar sus necesidades básicas y, en ese sentido, obtener el amparo de derechos
constitucionales fundamentales. En la sentencia SU-383 de 2003 tuvo oportunidad
la Sala Plena de la Corte Constitucional de destacar que:
“[a]nte la necesidad de lograr la igualdad
material de los pueblos indígenas del territorio nacional, dada la real
opresión, explotación y marginalidad a la que se encuentran sometidos, esta
Corporación tiene definido que la protección constitucional del derecho a la
diversidad e integridad cultural no requiere individualizarse, porque el
derecho a la subsistencia de los integrantes de los pueblos indígenas y
tribales no admite ser diferenciado, sino entendido en función del grupo al que
pertenecen.”
82.- Se señaló en las consideraciones de la presente
providencia que los pueblos indígenas son titulares en sí mismos del derecho
constitucional fundamental al reconocimiento y protección de la diversidad
étnica y cultural. Este derecho no puede reducirse a ser un mero deseo lleno de
buenas intenciones sino que el Estado colombiano en el nivel que corresponda -
sea nacional o territorial - y bajo aplicación de los principios de
subsidiariedad, concurrencia, coordinación y solidaridad debe procurar porque
el derecho se realice en la práctica. Para tales efectos, es imprescindible que
se garantice el derecho a la salud, a la educación, a la vivienda digna, el
acceso al agua potable y que se asegure, en general, el disfrute de todos
aquellos derechos que confieren a cada uno de los miembros de los pueblos
indígenas las condiciones para llevar una vida digna y de calidad en armonía
con sus propios usos y costumbres.
Tal como lo recordó la Corte Constitucional en la
sentencia SU- 383 de 2003, el reconocimiento y debida protección de la
diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas corre paralelo a la
garantía de las acciones para hacer efectivos los derechos de cada uno de sus
miembros sin que esto implique escindir su existencia colectiva. Lo anterior,
recalcó la Corte, puesto que  “tanto [los] integrantes, como las
Organizaciones que los agrupan, están legitimados para instaurar las acciones
correspondientes.” Esto obedece, entre otras cosas, a la necesidad que
tienen estos pueblos indígenas de ser especialmente protegidos en virtud de las
circunstancias de marginalidad, opresión y explotación que suelen afrontar.
83.- Únicamente en la medida en que se
garantice el acceso de los pueblos indígenas a los derechos cuyo ejercicio es
imprescindible para llevar una vida digna y de calidad en armonía con su propia
cultura es factible decir que el derecho constitucional fundamental al
reconocimiento y debida protección de la diversidad étnica y cultural se ha
garantizado efectivamente. Tampoco puede perderse de vista el sentido que tiene
la participación de los Resguardos indígenas en los ingresos de la Nación, cual
es, dotarlos de los recursos indispensables para que se garantice su derecho
constitucional fundamental al reconocimiento y debida protección de la
diversidad étnica y cultural. De este modo, los pueblos indígenas deben poder
invertir estos recursos en solucionar sus necesidades más apremiantes. Insiste
la Sala en que en virtud de las circunstancias de marginalidad, opresión y
explotación que enfrentan los pueblos indígenas es preciso realizar una labor
seria y constante de seguimiento, asesoría, apoyo, evaluación y control.
84.- El incumplimiento de las obligaciones en cabeza
de las distintas entidades no sólo le resta credibilidad y legitimidad a la
acción estatal sino que, de modo simultáneo, contribuye a frustrar aspiraciones
legítimas de la comunidad indígena. La tarea del Estado social de derecho no
sólo exige de la acción estatal proyectar estrategias para solucionar las
necesidades básicas de la sociedad sino que demanda a la vez acciones
concretas para satisfacerlas. En este sentido se pronunció la Corte
Constitucional en sentencia T-025 de 2004:
“Cuando el Estado omite sin
justificación constitucionalmente aceptable tomar medidas frente a la
marginación que sufren algunos miembros de la sociedad, y se verifica que la
inhibición viola un derecho constitucional fundamental, la función del juez
será “no la de remplazar a los órganos del poder público incursos en la
abstención, sino la ordenar el cumplimiento de los deberes del Estado.” (Énfasis fuera del texto original).
85.- En vista de lo anterior, concluye la Sala que en
el caso bajo examen procede la tutela como instrumento jurídico para hacer
efectivos los derechos conculcados. Únicamente de esta forma se podrán hacer
valer los derechos constitucionales fundamentales de los miembros de la
Comunidad Indígena Wayuu Araurayuu de la Zona Norte de la Alta y Media Guajira
al respeto por la dignidad humana, a la salud, a la educación, a no ser
discriminados por razones culturales, sin la vigencia de los cuales, su derecho
fundamental al reconocimiento y debida protección a la diversidad étnica y
cultural de los pueblos indígenas se verá reducido a no ser más que una noble
promesa sin esperanzas de ser cumplida en la realidad.
86.- Las órdenes que dará la Sala en la presente
sentencia obedecen, pues, a la necesidad de proteger los derechos
constitucionales fundamentales de los pueblos indígenas vulnerados por la omisión
en las funciones de entidades estatales – en este caso de la Alcaldía de
Uribia, del Departamento Nacional de Planeación, del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, del Ministerio del Interior – Dirección de Etnias, de la
Secretaría Departamental de Planeación de la Guajira– la que ocasionó este
serio y grave desconocimiento, así que la tutela en este caso significa un
medio expedito para obtener la ejecución de los recursos que le corresponden al
Resguardo por cuanto las vías ordinarias resultan no ser aptas para alcanzar
estos objetivos.
Al ser esta una solución excepcional, su adopción ha
exigido un examen detallado de las circunstancias que la determinaron y, sobre
todo, de aquéllas que le otorgaron un mayor peso específico a la protección del
derecho fundamental al reconocimiento y debida protección de la diversidad
étnica y cultural de los pueblos indígenas sobre la autonomía de los organismos
públicos que son responsables de la debida ejecución presupuestal. Esto en el
mismo sentido en que lo expresó la sentencia T- 185 de 1993:
"Lo expuesto no se opone a que el
juez, en casos excepcionales y graves, habiendo apreciado en concreto la violación
o amenaza de un derecho fundamental por la falta de determinada inversión y ante
comprobada negligencia administrativa, imparta instrucciones a la
competente dependencia oficial para que lleve a cabo las diligencias
necesarias, dentro de la normatividad vigente, con miras a que en la
programación posterior del presupuesto se proyecte el recurso necesario para
efectuar el gasto y culminar la obra, logrando así la protección razonable y
efectiva del derecho".
(Énfasis fuera del texto original).
87.- Ahora bien, dada la importancia que tienen los
recursos dejados de percibir por el Resguardo para la obtención del amparo
efectivo – y no meramente formal - del derecho fundamental al reconocimiento y
debida protección de los pueblos indígenas, ordenará la Sala que la Nación, el
Departamento de la Guajira y el Municipio de Uribia aporten cada uno un tercio
de los recursos que por concepto de la participación en los Ingresos Corrientes
de la Nación correspondían al Resguardo Wayuu Araurayuu de la Zona Norte de la
Alta y Media Guajira para las vigencias 1999, 2000, 2001, 2002, recursos éstos,
que – de acuerdo con los documentos que obran como prueba en el expediente- se
dejaron de invertir en beneficio del Resguardo sin que mediara justificación
alguna. Estas entidades podrán, luego, repetir contra los funcionarios que
obrando de manera dolosa o gravemente culposa omitieron destinar los recursos
para los fines que la Constitución y la Ley lo han previsto.
88.- Con el fin de regular el modo como habrán de ponerse
los recursos a disposición del Resguardo de forma que esto no suceda de una
sola vez y evitar así generar desajustes macroeconómicos o propiciar un manejo
desordenado de los recursos que pueda conducir a despilfarros, estima la Sala
necesario establecer que los recursos correspondientes a las distintas
vigencias deben dedicarse a inversiones en el Resguardo de manera gradual[82].
En este sentido, los recursos que por concepto de la participación en los
Ingresos Corrientes de la Nación correspondían al Resguardo Wayuu Araurayuu de
la Zona Norte de la Alta y Media Guajira para las vigencias 1999, 2000, 2001,
2002 deben ser invertidos en un plazo de cinco años contados a partir de la
notificación de la presente sentencia. Para tales efectos, el Resguardo
suscribirá convenios interadministrativos con la Alcaldía de Uribia en armonía
con lo establecido en la Ley 715 de 2001 y sus disposiciones reglamentarias.
89.- Así las cosas, y en concordancia con lo expuesto
en los antecedentes de la presente sentencia, resuelve la Sala conferir el
amparo solicitado por los representantes de la Asociación Wayuu Araurayuu de la
Zona Norte de la Alta y Media Guajira. Decide, en consecuencia, confirmar
parcialmente el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Cuarta, Subsección B, esto es, bajo las siguientes condiciones:
-Que dadas las características del caso examinado
tanto la Nación como el Departamento de la Guajira y el Municipio de Uribia
deben responder por los montos distribuidos por el Departamento Nacional de
Planeación y girados por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
recursos éstos, que no han sido ejecutados por la Alcaldía de Uribia ni
percibidos por el Resguardo Wayuu Araurayuu de la Zona Norte de la Alta y Media
Guajira.
-Que la Nación, el Departamento de la Guajira y el
Municipio de Uribia deben aportar cada uno un tercio de los recursos que por
concepto de la participación en los Ingresos Corrientes de la Nación
correspondían al Resguardo Wayuu Araurayuu de la Zona Norte de la Alta y Media
guajira para las vigencias 1999,2000, 2001, 2002 y que fueron dejados de
invertir en beneficio del Resguardo.
-Que la Nación, el Departamento de la Guajira y el
Municipio de Uribia pueden repetir contra la persona o personas que por acción
gravemente culposa o dolosa haya o hayan contribuido a impedir que los recursos
que por su participación en los ingresos corrientes de la Nación le
corresponden al Resguardo Wayuu Araurayuu de la Zona Norte la Alta y Media
Guajira, lleguen a sus destinatarios.
-Que tanto el Ministerio del Interior – dirección de
Etnias - , la Secretaría de Planeación Departamental de la Guajira como la
Alcaldía de Uribia deben diseñar políticas serias de capacitación y apoyo al
Resguardo así como deben informarlo oportunamente acerca del monto que le
corresponde por concepto de su participación en los Ingresos Corrientes de la
Nación cada vigencia. Únicamente de esta manera podrá lograrse que la Comunidad
Indígena consienta de manea libre e informada los convenios
interadministrativos y ejerza el control sobre la administración y ejecución
que lleva a cabo la Alcaldía respecto de estos recursos también de manera
libre, activa y documentada.
-Que de acuerdo con las pruebas allegadas al
expediente no se constata la celebración de los convenios interadministrativos
para las vigencias fiscales correspondientes a los años 1999, 2000, 2001, 2002
y tampoco se  verifica ningún tipo de inversión por parte de la Alcaldía de
Uribia para ejecutar los recursos que le corresponden al Resguardo Wayuu
Araurayuu de la Zona Norte de la Alta y Media Guajira por su participación en
los ingresos corrientes de la Nación. En el evento en que se pruebe que la Alcaldía
ha ejecutado e invertido recursos, entonces se entenderá que solo le
corresponde suplir la parte de recursos que no haya ejecutado o invertido.
-Que como la celebración de los Convenios
Interadministrativos constituye condición para que la Alcaldía ponga en
ejecución los recursos que le corresponden al Resguardo por concepto de su
participación en los Ingresos Corrientes de la Nación, en el caso en que,
cumplidos los requisitos de orden constitucional, legal y administrativo, el
Resguardo se negare a firmar el Convenio, puede la Alcaldía poner en ejecución
los recursos. Lo anterior sin perjuicio de que el Resguardo pueda ejercer las
acciones pertinentes contra el Municipio si se presentan irregularidades en
relación con la administración o la ejecución de los recursos que por
Constitución y por Ley le pertenecen al Resguardo.
-Que la Alcaldía de Uribia debe cumplir con la
destinación específica de los recursos cuya propiedad es de los Resguardos,
según lo preceptuado por la legislación vigente. Debe, además, diseñar
documentos que incluyan indicadores de resultado y permitan rendir cuentas de
manera transparente así como medir el impacto de las inversiones realizadas con
esos recursos. Y que si bien ha de realizar la inversión con fundamento en la
celebración de un acuerdo, la celebración de dicho convenio no es óbice para
las inversiones a favor del Resguardo.
-Que, finalmente, no se trata aquí de impulsar desde
una perspectiva centralizadora e impositiva el modelo cultural predominante. Lo
que se pretende, más bien, es apoyar a las comunidades indígenas en su anhelo
por manejar sus asuntos de manera autónoma, de acuerdo con su propia cultura,
con sus propios usos, tradiciones e instituciones bajo el disfrute efectivo de
su derecho constitucional fundamental al reconocimiento y debida protección de
la diversidad étnica y cultural de los pueblos indígenas.
III. DECISION.
En mérito de lo expuesto la Sala Séptima de Revisión,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- LEVANTAR la suspensión del término decretada para decidir el
presente asunto.
Segundo.- REVOCAR, en todas sus partes, el fallo proferido por el
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, el
día 4 de noviembre de 2004 y CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia emitida
el día 18 de agosto de 2004 por el Tribunal Contencioso Administrativo de
Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B bajo las condiciones indicadas en la
parte motiva de la presente providencia, especialmente, en los fundamentos
jurídicos 85, 86, 87, 88 y 89.
Tercero.- CONCEDER el amparo impetrado por la Asociación de Jefes
Familiares Wayuu de la Zona Norte de la Alta Guajira (Wayuu Araurayuu) y, en
consecuencia, tutelar los derechos constitucionales fundamentales de los
miembros de la Asociación al respeto por la dignidad humana (artículo 1º de la
Constitución Nacional); a la salud (artículo 49 superior); a la educación
(artículo 67 de la Constitución Nacional); a la participación y a la autonomía
de las comunidades indígenas (artículo 330 superior); a no ser discriminados
por razones culturales (artículo 13 superior).
Cuarto.- ORDENAR a la Nación, al Departamento de la
Guajira y a la Alcaldía de Uribia que de conformidad con los lineamientos trazados
en la parte motiva de esta decisión fijen el monto de los recursos que por
concepto de la participación en los Ingresos Corrientes de la Nación
correspondían al Resguardo Wayuu Araurayuu de la Zona Norte de la Alta y Media
Guajira para las vigencias 1999, 2000, 2001, 2002 y que fueron dejados de
invertir en beneficio del Resguardo. Lo anterior no podrá exceder de tres (3)
meses contados a partir de la notificación de la presente sentencia. La Nación,
el Departamento de la Guajira y el Municipio de Uribia deberán aportar cada uno
un tercio de los recursos en cuestión.
Quinto.- ORDENAR que los recursos que por concepto de la
participación en los Ingresos Corrientes de la Nación correspondían al Resguardo
Wayuu Araurayuu de la Zona Norte de la Alta y Media Guajira para las vigencias
1999, 2000, 2001, 2002 dejados de invertir en beneficio del Resguardo, fijados
de conformidad con el numeral anterior de la parte resolutiva de esta decisión,
sean invertidos en un plazo no mayor de cinco años, contados a partir de la
notificación de la presente sentencia. Para tales efectos el Resguardo
suscribirá convenios interadministrativos con la Alcaldía de Uribia, de
conformidad con lo establecido en la Ley 715 de 2001 y sus disposiciones
reglamentarias.
Sexto.- OFICIAR a la Procuraduría General de la Nación, a la
Contraloría General de la República, a la Fiscalía General de la Nación, a la
Unidad Anticorrupción de la Presidencia de la República para los fines
indicados en el numeral 74 de la presente providencia.
Séptimo.- ORDENAR que la Nación, el Departamento de la Guajira y el
Municipio de Uribia utilicen los medios legales para repetir contra la persona
o personas que por su actuación gravemente culposa o dolosa haya o hayan
impedido que los recursos, que por participación en los ingresos de la Nación
les corresponden al Resguardo Wayuu Araurayuu de la Zona Norte de la Alta y
Media Guajira, lleguen a sus destinatarios.
Octavo.- Dado que la celebración de los Convenios Interadministrativos
constituye condición para que la Alcaldía de Uribia ponga en ejecución los
recursos que le corresponden al Resguardo Wayuu Araurayuu de la Zona Norte de
la Alta y Media Guajira por concepto de su participación en los Ingresos Corrientes
de la Nación, en el caso en que, cumplidos los requisitos de orden
constitucional, legal y administrativo, el Resguardo se negare a firmar el
Convenio ORDENAR a la Alcaldía que ponga en ejecución los recursos de la
forma indicada en el numeral quinto de la parte resolutiva de la presente
providencia. Lo anterior, sin perjuicio de que el Resguardo pueda ejercer las
acciones pertinentes contra el Municipio si se presentan irregularidades en
relación con la fijación de los montos así como con la administración y con la
ejecución de estos recursos.
Noveno.- ORDENAR al
Departamento Nacional de Planeación, al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, al Ministerio de Interior –Dirección de Etnias, a la Secretaría
Departamental de la Guajira, a la Alcaldía de Uribia que hagan un seguimiento
más estricto y material al cumplimiento de las normas constitucionales, legales
y reglamentarias concernientes a la administración y ejecución de los recursos
que por participación en los ingresos corrientes de la Nación le corresponden a
los Resguardos Indígenas y, en particular, al Resguardo Indígena Wayuu
Araurayuu de la Zona Norte de la Alta y Media Guajira. REITERAR que en
el futuro las funciones legales se cumplan en armonía con los dispuesto en la
Constitución tomada en su conjunto y las funciones administrativas de acuerdo
con los principios derivados del artículo 209 superior, esto es, según los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad.
Décimo.- INSTAR a la Procuraduría General de la Nación, a la
Contraloría General de la República y a la Defensoría del Pueblo para que
vigilen el estricto cumplimiento de este fallo por cada una de las autoridades
públicas destinatarias de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional.
Décimo primero. - LÍBRENSE por Secretaría las comunicaciones
de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Expediente a folios 1,2,
cuaderno.
[2] La Asociación de Jefes
Familiares Wayuu de la Zona Norte de la Alta y Media Guajira, Wayuu Araurayuu,
es una entidad de Derecho Público de carácter Especial, registrada en la
Dirección General de Etnias del Ministerio del Interior mediante resolución de
27 de junio de 1994.
[3] Indicó que la
Constitución Política y el artículo 15 de la Ley 141 de 1994 modificado por el
artículo 14 de la Ley 756 de 2002, establecieron que los fines a los cuales se
deben destinar los recursos de las regalías y compensaciones debían destinarse
principalmente a los sectores de salud, educación y saneamiento básico.
[4] “Sobre el poder
otorgado por parte de los señores Rafael Iguaran Montiel y Ezequiel Prieto
Hernández como representantes legales de la Asociación de Autoridades
Tradicionales Wayuu Araurayuu, existe falta de legitimidad por los poderdantes
a quienes desde el año 2003 se les ha informado e igualmente solicitado por
parte de esta Dirección, la necesidad de convocar una asamblea general donde se
ratifique por parte de las comunidades, la voluntad de continuar en esta
organización, y la elección de la nueva junta directiva e igualmente a sus tres
representantes legales, según lo señalado en los estatutos.”
[5] “ARTÍCULO
2o. BASE DE CÁLCULO. Los valores que sirven de base para establecer
el Sistema General de Participaciones en 2002 corresponderán a los señalados en
el parágrafo 1o. del artículo 357 de la Constitución Política, sin que en
ningún caso el monto sea inferior a diez punto novecientos sesenta y dos
(10.962) billones de pesos de 2001, y su crecimiento será el señalado en el
mismo artículo.
(…)
PARÁGRAFO 2o. Del total de
recursos que conforman el Sistema General de Participaciones, previamente se
deducirá cada año un monto equivalente al 4% de dichos recursos. Dicha
deducción se distribuirá así: 0.52% para los Resguardos indígenas que se
distribuirán y administrará de acuerdo a la presente Ley, el 0.08% para
distribuirlos entre los Municipios cuyos territorios limiten con el Río Grande
de la Magdalena en proporción a la ribera de cada Municipio, según la
certificación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, 0.5% a los distritos y
Municipios para programas de alimentación escolar de conformidad con el
artículo 76.17 de la presente Ley; y 2.9% al Fondo Nacional de Pensiones de las
Entidades Territoriales, Fonpet, creado por la Ley 549 de 1999 con el fin de
cubrir los pasivos pensionales de salud, educación y otros sectores.”
[6] “ARTÍCULO
82. RESGUARDOS INDÍGENAS. En tanto no sean constituidas las
entidades territoriales indígenas, serán beneficiarios del Sistema General de
Participaciones los Resguardos indígenas legalmente constituidos y reportados
por el Ministerio del Interior al Departamento Nacional de Estadísticas, DANE,
y al Departamento Nacional de Planeación en el año inmediatamente anterior a la
vigencia para la cual se programan los recursos”.
[7] “ARTÍCULO
83. DISTRIBUCIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS PARA RESGUARDOS
INDÍGENAS. Los recursos para los Resguardos indígenas se distribuirán en
proporción a la participación de la población de la entidad o resguardo
indígena, en el total de población indígena reportada por el Incora –[hoy
INCODER]-  al DANE. / Los recursos asignados a los
Resguardos indígenas, serán administrados por el Municipio en el que se
encuentra el resguardo indígena. Cuando este quede en jurisdicción de varios
Municipios, los recursos serán girados a cada uno de los Municipios en
proporción a la población indígena que comprenda. Sin embargo deberán manejarse
en cuentas separadas a las propias de las entidades territoriales y para su
ejecución deberá celebrarse un contrato entre la entidad territorial y las
autoridades del resguardo, antes del 31 de diciembre de cada año, en la que se
determine el uso de los recursos en el año siguiente. Copia de dicho contrato
se enviará antes del 20 de enero al Ministerio del Interior. / Cuando los
Resguardos se erijan como Entidades Territoriales Indígenas, sus autoridades
recibirán y administrarán directamente la transferencia. / <Inciso corregido mediante el artículo 1º del Decreto
1512 de 2002. El texto corregido es el siguiente:> Los recursos de la
participación asignados a los Resguardos indígenas deberán destinarse
prioritariamente a satisfacer las necesidades básicas de salud incluyendo la
afiliación al Régimen Subsidiado, educación preescolar, básica, primaria y
media, agua potable, vivienda y desarrollo agropecuario de la población
indígena. En todo caso, siempre que la Nación realice inversiones en beneficio
de la población indígena de dichos Resguardos, las autoridades indígenas
dispondrán parte de estos recursos para cofinanciar dichos proyectos. / Las
secretarías departamentales de planeación, o quien haga sus veces, deberá
desarrollar programas de capacitación, asesoría y asistencia técnica a los
Resguardos indígenas y autoridades municipales, para la adecuada programación y
uso de los recursos. / PARÁGRAFO. La participación asignada a los
Resguardos indígenas se recibirá sin perjuicio de los recursos que los
departamentos, distritos o Municipios les asignen en razón de la población
atendida y por atender en condiciones de eficiencia y de equidad en el caso de
la educación de conformidad con el artículo 16 de esta ley, y el capítulo III
del Título III en el caso de salud.”
[8] “ARTÍCULO
85. PROCEDIMIENTO DE PROGRAMACIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES. La programación y distribución de los
recursos del Sistema General de Participaciones se realizará así: / El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público calculará los montos totales
correspondientes a la vigencia siguiente del Sistema General de
Participaciones, de que tratan los artículos 356 y 357 de la Constitución
Política  y comunicará al Departamento Nacional de Planeación, el monto
estimado que se incluirá en el proyecto de ley anual de presupuesto antes de su
presentación. / Con fundamento en el monto proyectado para el presupuesto, el
Departamento Nacional de Planeación realizará la distribución inicial del
Sistema General de Participaciones de acuerdo con los criterios previstos en esta
Ley, la cual deberá ser aprobada por el Conpes para la Política Social.”
[9]
El Juzgado Primero Civil del Circuito de Riohacha Guajira, revocó el artículo
1º de la sentencia impugnada y resolvió tutelar los derechos fundamentales a la
educación, al trabajo y a la dignidad humana impetrada por los representantes
legales de la Asociación Wayuu Araurayu. Ordenó al Alcalde de Uribia dar
cumplimiento a los acuerdos en la forma concertada en el Convenio 161 de 1998.
[10]
Por medio de este escrito le solicita “definir la situación de los
compromisos judiciales emanados del fallo mencionado, especial y urgentemente
lo relacionado con los carrotanques de agua, ya que hay una emergencia grave de
salud por falta de agua en la alta Guajira y hasta ahora no es posible que aún
esté empantanada en la oficina jurídica la viabilización de la compra de tales
vehículos. / Créame señora Alcaldesa que no es posible que usted arriesgue
tanto, teniendo herramientas jurídicas  para cumplir el fallo perentorio y
claro, habiendo como lo podemos afirmar voluntad para respetar el fallo y
atender las necesidades de las comunidades asociadas.”
[11]
Los requisitos exigidos por la Alcaldía fueron los siguientes:
Copia del acta de posesión de
los representantes legales
Copia del Registro de
Inscripción de la asociación o en su defecto certificación de
representación legal y comunidades afiliadas expedido por la Dirección
General de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior, con fecha de
expedición no mayor a 90 días.
Fotocopia de los documentos de
identificación de los representantes legales.
Los perfiles de proyectos deben
contemplar los presupuestos teniendo en cuenta los valores de artículos y
obras que maneja la Administración Municipal y que serán ajustados para la
vigencia fiscal de 2002.
Los perfiles de los proyectos
de suministros deben llevar anexo lista de beneficiarios con su respectiva
identificación.
Certificación de las
comunidades o rancherías, habitantes, viviendas, hogares que permita
calcular la población total afiliada a la asociación.
Identificar quienes aprueban el
plan de inversión, indicando por ejemplo se es Autoridad Tradicional y de
qué comunidad o ranchería.
[12] Como cargo único
encuentra la Comisión Nacional de Regalías que “La Administración Municipal
de Uribia-Guajira no acató lo establecido en la Ley 141 de 1994, artículo 15,
modificado por el artículo 12 de la Ley 619 de 2000, que preceptúa sobre la
distribución y uso adecuado de los recursos de regalías, configurándose así el
desvío de éstos para destinarlos al pago de una deuda de carácter contractual
de vigencia pasada por el valor de “1.050.000.000
[13] A fin de que aporte información acerca de los
soportes documentales de los giros efectuados al Municipio de Uribia (Guajira)
de los recursos de participación en los ingresos corrientes de la Nación así
como los relativos al rubro de recursos de regalías con cargos a las vigencias
fiscales de los años comprendidos entre 1994 y 2004.
[14] Para que adjunte los respectivos soportes
documentales sobre el Sistema General de Participaciones con destino al
Resguardo Indígena Wayuu Araurayu de la alta y media Guajira, así como lo
atinente a los desembolsos de recursos de regalías al Municipio de Uribia
(Guajira) destinados al Resguardo Indígena Wayuu Araurayu, con cargo a las
vigencias fiscales de los años comprendidos entre 1994 y 2004.
[15] Para que informe de manera
detallada todo lo relativo a la administración y ejecución de los recursos que
por concepto de participaciones y regalías le son girados con destina al
Resguardo Indígena Wayuu Araurayu , con cargo a las vigencias fiscales de los
años comprendidos entre 1994 y 2004, y adjunte los respectivos soportes
documentales. Dentro de esta información el Municipio deberá relacionar la
totalidad de los convenios interadministrativos celebrados con dicho resguardo
indígena, a fin de ejecutar los recursos antes referidos. De igual manera,
deberá remitir a esta Corporación copia de la totalidad de los convenios
interadministrativos  mencionados, entre ellos, el Convenio Interadministrativo
No. 161 de 1998 y el Plan de Inversiones  para las comunidades asociadas en Wayuu
Araurayuu  para la administración y ejecución de los recursos de participación
en los ingresos corrientes de la Nación del Resguardo  Wayuu de la alta y media
Guajira, jurisdicción del Municipio de Uribia denominado “Por el fortalecimiento
institucional para el desarrollo social y económico del territorio Wayuu de la
zona norte de la alta Guajira” suscrito en marzo de 2003.
[16] “ARTÍCULO
100. LIQUIDACIÓN PENDIENTE DE LAS TRANSFERENCIAS TERRITORIALES. Las
liquidaciones por concepto de situado fiscal y las participaciones de los
Municipios en los ingresos corrientes de la Nación, de que trataba la ley 60 de
1993, que la Nación tenga pendientes al momento de la entrada en vigencia de la
presente ley, las atenderá con las disponibilidades de recursos en los
presupuestos del año subsiguiente.”
[17] ARTÍCULO 80.
SANEAMIENTO DE DEUDAS.
(…)
Las liquidaciones pendientes
de las transferencias territoriales de que trata el artículo 100 de la Ley 715
de 2001, se atenderán con las disponibilidades dentro e las vigencias de 2003 a
2005.
(…)
[18] “Artículo 50. Los
recursos correspondientes a los reaforos de la Participación en los Ingresos
Corrientes de la Nación de las vigencias 2000 y 2001 que se encuentran
pendientes de giro al departamento de San Andrés, distritos y Municipios, se
asignarán a las cuentas de las respectivas entidades territoriales en el Fondo
Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales. Estos recursos se
distribuirán de acuerdo con las reglas utilizadas para la distribución de la
participación de los ingresos corrientes de la Nación de dichas vigencias.”
[19] “ARTÍCULO 28.
Modificaciones funcionales. Para los efectos de lo dispuesto por esta ley, se
disponen las siguientes modificaciones funcionales:
1. El Ministerio de Hacienda
determinará los montos totales correspondientes  a las transferencias y
participaciones de que tratan los artículos 356 y 357 de la Constitución
Política y el Departamento Nacional de Planeación aplicará las fórmulas
respectivas para su distribución por entidades territoriales, de acuerdo con la
información preparada por los respectivos ministerios en coordinación con el
Dane , conforme a los procedimientos  señalados en esta Ley.”
[20]  “(i) los
beneficiarios de la asignación especial de la participación en los ingresos
corrientes de la Nación eran los Resguardos indígenas; (ii)[l]os Resguardos
recibirían una participación igual a la transferencia per cápita nacional,
multiplicada por la población indígena que habitaba el respectivo resguardo;
(iii) [l]la participación que corresponda al resguardo debía ser administrado
por el respectivo Municipio, pero deberá destinarse exclusivamente a
inversiones que beneficien a la correspondiente población indígena, para lo
cual se celebraría un contrato entre el Municipio o Municipios y las
autoridades del resguardo; (iv) [c]cuando los Resguardos se erijan como
Entidades Territoriales Indígenas, sus autoridades  recibirán y administrarán
la transferencia.”
[21] “Artículo 11. Cuando
un resguardo indígena o en un punto ubicado a no más de cinco (5) kilómetros de
la zona de resguardo indígena, se exploten recursos  no renovables, el cinco
por ciento (5%) del valor de las regalías correspondientes al departamento por
esa explotación, y el veinte por ciento (20%) de los correspondientes al
Municipio, se asignarán a inversión en zonas donde estén asentadas comunidades
indígenas y se utilizarán en los términos establecidos en el artículo 15 de la
Ley 141 de 1994./Parágrafo. Cuando el resguardo indígena sea una entidad
territorial, podrá recibir y ejecutar los recursos directamente, en caso
diferente, los recursos serán recibidos y ejecutados por los Municipios en
concertación con las autoridades indígenas por el respectivo Municipio,
atendiendo lo establecido en el presente artículo.”
[22] Ver expediente a folios
475-534.
[23]
De acuerdo con estas disposiciones, dijo, las regalías son definidas como
contraprestación que se causa por la explotación de los recursos naturales no
renovables propiedad del Estado o de las personas a  quienes se les concede el
derecho a explotar tales recursos. Añadió el Tribunal, que la distribución de
las regalías habría de hacerse entre los Municipios y Departamentos
productores, los cuales, a su turno, debían entregar el monto que les
corresponde a las comunidades  indígenas. Tales recursos debían ser destinados
a inversión social de conformidad con lo dispuesto por la Ley 141 de 1994.
[24] Por cuanto son “demandados
no sólo el MUNICIPIO DE URIBIA, sino LA NACIÓN-VICEMINISTERIO DEL INTERIOR Y DE
JUSTICIA DIRECCIÓN DE ETNIAS, EL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, EL
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, los cuales tienen competencia
administrativa en todo el territorio nacional, al haber escogido los tutelantes
la sede de este tribunal, competencia se radicaba específicamente por esta
elección aun cuando los hechos se refieren a actos u omisiones del Alcalde del
Municipio de Uribia con sede en jurisdiccional en el Tribunal Administrativo de
la Guajira.” (Mayúsculas añadidas por el Tribunal)
[25] Al decir del apoderado
del Alcalde “al haber admitido, a prevención, la competencia para estudiar y
decidir el presente asunto [el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ]
incurrió en una irregularidad sustancial violatoria del debido proceso toda vez
que la competencia a prevención sólo cabe considerarla en el caso de las
acciones de tutela, entre tribunales o jueces con jurisdicción en el lugar de
los hechos y no frente a otros pertenecientes a jurisdicciones territoriales
diferentes, ajenos al supuesto comportamiento, que según los actores amerita la
intervención excepcional del operador judicial.”
[26] Según lo relatado por la
Asociación en su escrito de respuesta a la impugnación, no se puede firmar un
documento en esa dirección pues eso significaría “quebrantar el fin último
de la acción de tutela, cual es la obtención de la reparación de los derechos
fundamentales vulnerados.” Al decir de la Asociación, la Alcaldía municipal
de Uribia reincidió en su intento por dejar de observar sus obligaciones
relacionadas con especificar de manera clara la inversión, los programas y
proyectos para el beneficio del Resguardo, en correspondencia a la
Jurisdicción Territorial y poblacional de este ente jurídico reconocido
legalmente.” En opinión de la Asociación, la actuación de la Alcaldía
configuró el delito de falsedad en documento público y afirmó que “hasta la
fecha la Alcaldía no [les]  ha querido facilitar copia del proyecto de convenio
que se sometería a consideración de la Asociación para la posterior firma y ejecución
del mismo.”A juicio de la Asociación, resulta evidente que “para acceder
y ser beneficiario de los recursos que por la vigencia fiscal gira la Nación al
resguardo Wayuu de la Alta y Media Guajira en lo que corresponde a los años
2003 y 2004, simple y llanamente tenemos que acudir mediante solicitud formal
ante el Alcalde Municipal, y una vez definido el techo presupuestal que
corresponde de acuerdo con la población “FORMULAR Y CONCERTAR CON NUESTROS
ASOCIADOS EL PERFIL DE LOS PROYECTOS Y LOS SECTORES DONDE SE DEBEN INVERTIR LOS
RECURSOS”  (Mayúsculas añadidas por la Asociación). Consideró la Asociación
que sus miembros disponen de la suficiente claridad lógica, jurídica, normativa
y constitucional para saber que no requieren acudir a ningún Tribunal con el
propósito de acceder a los recursos que les corresponden por Constitución y por
Ley. De otro lado, no se explica la Asociación porqué la Personera Municipal de
la entidad territorial estaba presente entre los miembros del equipo de la
Alcaldía cuando de acuerdo con lo establecido por la Ley 136 de 1994 en su
numeral 5º al personero municipal le corresponde “intervenir eventualmente y
por delegación del Procurador General de la Nación en los procesos y ante las
autoridades judiciales o administrativas cuando sea necesario en defensa del
orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías
fundamentales.”
[27] A lo anterior se suma,
según lo expuesto por la Asociación, el esfuerzo realizado por el gobierno
colombiano orientado a expedir una normatividad encaminada a la protección de
esta población vulnerable y, en ese mismo orden de ideas, la adopción de
instrumentos internacionales como el Convenio 169 de la OIT que refuerza esta
protección. No está de más recordar, agregó la Asociación, que en la sentencia
T-007 de 1995 por medio de la cual se aborda el examen de un asunto relacionado
con las Salinas Marítimas de Manaure fue llevado ante el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca por la Procuraduría General de la Nación en
nombre de la comunidad Wayuu de Manaure con miras a proteger los derechos
fundamentales a la salud, dignidad, educación, agua potable desconocidos por
parte del Estado al negarse a cumplir lo firmado entre esta comunidad indígena
y el gobierno nacional en 1991.
[28] “El año fiscal
comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del
31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones
del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos  de apropiación no
afectados por los compromisos caducarán sin excepción (Ley 38/89 artículo 10).”
[29]
En esa oportunidad le correspondió a la Sala  Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional conocer la tutela instaurada por Ati Seygundiba
Quigua Izquierdo contra Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera
Subsección A. Los  problemas jurídicos planteados por  la Sala  fueron los
siguientes: ¿Procede la acción de tutela como mecanismo transitorio para
pronunciarse en el marco de un proceso que se encuentra en trámite ante el
Consejo de Estado sobre la impugnación de una sentencia pronunciada por un
Tribunal Administrativo? ¿Puede aplicarse el requisito de edad no expresamente
establecido en la Constitución Nacional a una mujer indígena para acceder a un
cargo público cuando tal requisito no concuerda con el que se exige para
efectos de participación política dentro de su comunidad, sin vulnerar a un
mismo tiempo su derecho constitucional fundamental al reconocimiento y
protección de su identidad étnica y cultural? En ese mismo orden de ideas,
¿constituye la sentencia contencioso administrativa que convalidó la aplicación
del requisito, una vía de hecho por desconocimiento del derecho fundamental a
la garantía del debido proceso? La Sala Tercera de Revisión resolvió conceder
el amparo solicitado y ordenar la suspensión de los efectos del fallo proferido
por el Tribunal que declaraba la nulidad de la elección como Concejal de
Bogotá.
[30] “ARTICULO
7o. El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la
Nación colombiana.”
[31] “ARTICULO
70. El Estado tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la
cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la
educación permanente y la enseñanza científica, técnica, artística y
profesional en todas las etapas del proceso de creación de la identidad nacional.
/ La cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad.
El Estado reconoce la igualdad y dignidad de todas las que conviven en el país.
El Estado promoverá la investigación, la ciencia, el desarrollo y la difusión
de los valores culturales de la Nación.”
[32] En aquella ocasión, la
Sala Plena de la Corte Constitucional examinó el caso de algunos miembros de la
comunidad Ika quienes habían abandonado sus creencias tradicionales para
adoptar la religión evangélica. En el asunto bajo examen, se alegó que las
autoridades de la cultura tradicional arhuaca aplicaban a sus miembros
disidentes una sanción consistente, entre otras, en colgarlos de los árboles y
exigieron respeto por la libertad de cultos. La Sala Plena de la Corte
Constitucional resolvió reconocer la competencia de las autoridades religiosas
tradicionales para impedir el proselitismo religioso pues, dada la importancia
que para esa etnia tiene el factor religioso, el no hacerlo impedía garantizar
en debida forma su derecho a la identidad cultural.
[33] “ARTICULO
8o. Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas
culturales y naturales de la Nación.”
[34] “ARTICULO
9o. Las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la
soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el
reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por
Colombia./ De igual manera, la política exterior de Colombia se orientará hacia
la integración latinoamericana y del Caribe.”
[35] “ARTICULO
10. El castellano es el idioma oficial de Colombia. Las lenguas y
dialectos de los grupos étnicos son también oficiales en sus territorios. La
enseñanza que se imparta en las comunidades con tradiciones lingüísticas
propias será bilingüe.”
[36] “ARTICULO
63. Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras
comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio
arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son
inalienables, imprescriptibles e inembargables.”
[37] “ARTICULO
68. Los particulares podrán fundar establecimientos educativos. La
ley establecerá las condiciones para su creación y gestión. / La comunidad
educativa participará en la dirección de las instituciones de educación. / La
enseñanza estará a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y
pedagógica. La Ley garantiza la profesionalización y dignificación de la
actividad docente. / Los padres de familia tendrán derecho de escoger el tipo
de educación para sus hijos menores. En los establecimientos del Estado ninguna
persona podrá ser obligada a recibir educación religiosa. / Las <sic>
integrantes de los grupos étnicos tendrán derecho a una formación que respete y
desarrolle su identidad cultural./ La erradicación del analfabetismo y la
educación de personas con limitaciones físicas o mentales, o con capacidades
excepcionales, son obligaciones especiales del Estado.”
[38] Sentencia SU-510 de
1998.
[39]
Claudio Nash Rojas, “Reparación del Daño por Violación de los Derechos
Humanos”, Universidad Iberoamericana y Comisión de Derechos Humanos del
Distrito Federal, Ciudad de México, Julio 5 de 2005 en:www.publicacionescdh.uchile.cl/conferencia_charlas/nash/responsabilidad_Anuario.pdf
[40] Ibídem.
[41] Respecto de la noción de
bloque de constitucionalidad consultar la sentencia T-1319 de 2001.
[42] Ver, por ejemplo, Corte
Constitucional. Sentencias C-010 de 2000; T-306 de 2006; T-468 de 2006; T-435
de 2006.
[43] Así lo ha
reconocido la Corte Constitucional en diferentes oportunidades. En la sentencia
C-401 de 2005 la Sala Plena de la Corte Constitucional se pronunció al respecto
de los Convenios de la OIT. En esa ocasión, estableció la Corte una distinción
entre aquellos Convenios de la OIT que forman parte del denominado bloque de
constitucionalidad y, en relación con este asunto, se pronunció de la siguiente
manera: “[e]s preciso distinguir entre los convenios de la OIT, puesto que
si bien todos los que han sido “debidamente ratificados” por Colombia, “hacen
parte de la legislación interna” -es decir, son normas jurídicas principales y
obligatorias para todos los habitantes del territorio nacional, sin necesidad
de que una ley posterior los desarrolle en el derecho interno- no todos los
convenios forman parte del bloque de constitucionalidad, en razón a que algunos
no reconocen ni regulan derechos humanos, sino aspectos administrativos,
estadísticos o de otra índole no constitucional. Igualmente, es claro que
algunos convenios deben necesariamente formar parte del bloque de
constitucionalidad, puesto que protegen derechos humanos en el ámbito laboral.
Adicionalmente, la Corte Constitucional puede, como ya lo ha hecho, de acuerdo
con criterios objetivos, indicar de manera específica qué otros convenios
forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato, en razón a que
son un referente para interpretar los derechos de los trabajadores y darle
plena efectividad al principio fundamental de la protección del trabajador y al
derecho al trabajo. Cuando algún convenio prohíba la limitación de un derecho
humano durante un estado de excepción o desarrolle tal prohibición, corresponde
a la Corte señalar específicamente su pertenencia al bloque de
constitucionalidad en sentido estricto, como también lo ha realizado en
sentencias anteriores.” Ya en otras oportunidades la Corte había indicado
que el Convenio 169 forma parte del bloque de constitucionalidad justamente por
cuanto este Convenio reconoce y regula derechos humanos. Al respecto consultar
sentencia SU-039 de 1997. En la sentencia C-169 de 2001 se pronunció la Sala
Plena de la Corte Constitucional de la siguiente manera sobre los artículos 6º
y 7º del Convenio 169 de 1989: “De conformidad con el artículo 6, numeral 1,
literal a) del Convenio 169 de 1.989 de la Organización Internacional del
Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, ratificado
por Colombia a través de la Ley 21 de 1.991, los Estados Partes tienen la
obligación de consultar a los grupos étnicos que habiten en sus territorios, ‘mediante procedimientos
apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada
vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de
afectarles directamente’. Asimismo, el artículo 7 del Convenio reconoce a tales
colectividades ‘el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe
al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte sus vidas, creencias,
instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de
alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo
económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la
formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo
nacional y regional susceptibles de afectarles directamente’./ De esta manera, existe, en
principio, un compromiso internacional de gran amplitud, que obliga al Estado
colombiano a efectuar el aludido proceso de consulta previa cada vez que se
prevea una medida, legislativa o administrativa, que tenga la virtud de afectar
en forma directa a las etnias que habitan en su territorio. Al mismo tiempo, el
artículo 34 del mismo tratado estipula: "La naturaleza y el alcance de las
medidas que se adopten para dar efecto al presente Convenio deberán determinarse
con flexibilidad, tomando en cuenta las condiciones propias de cada país".
Es decir, el instrumento otorga a los Estados Partes un importante margen de
discrecionalidad para determinar las condiciones en que habrán de dar
cumplimiento a los deberes internacionales que allí constan; ello, por
supuesto, en la medida en que las Partes hagan uso de dicha flexibilidad sin
dejar de cumplir con el objeto esencial de sus obligaciones que, en este caso,
consiste en asegurar la efectiva participación de los grupos étnicos en las
decisiones que les conciernan: de lo contrario, se estaría dando al artículo 34
citado un alcance que riñe con las normas más elementales sobre interpretación
de tratados, como la que consta en el artículo 31-1 de la Convención de Viena
de 1.969, según la cual ‘un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme
al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el
contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin’ (subraya fuera
del texto). / Dada la configuración constitucional del Estado colombiano, los
órganos indicados para determinar cuándo y cómo se habrá de cumplir con la
citada obligación internacional son, en principio, el Constituyente y el
Legislador, ya que son éstos, por excelencia, los canales de expresión de la
voluntad soberana del pueblo (art. 3, C.N.). En consecuencia, la Corte
Constitucional, al momento de determinar cuándo resulta obligatorio efectuar la
consulta previa a los grupos étnicos, debe estar sujeta a los lineamientos
constitucionales y legales existentes, éstos últimos en la medida en que no
desvirtúen el objeto y finalidad del pluricitado Convenio, ni contraríen la
plena vigencia de los derechos fundamentales de tales etnias’.” Este
pronunciamiento de la Sala Plena fue reiterado en la sentencia C-418 de 2002 y
en la sentencia C-189 del mismo año.
[44]El texto completo del
Convenio 169 de 1989 se puede consultar en:  www.ilo.org/public/spanish/region/ampro/limapubl/conv-169/convenio.shtml
[45] Ibídem.
[46] Política General,
Tierras, Contratación y Condiciones de Empleo; Formación Profesional, Artesanía
e Industrias Rurales; Seguridad Social y Salud; Educación y Medios de
comunicación; Contactos y Comunicación a través de Fronteras; Administración;
Disposiciones Generales; Disposiciones Finales.
[47] “Artículo 2: 1. Los
gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la
participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática
con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de
su integridad./2. Esta acción deberá incluir medidas: a) que aseguren a los
miembros de dichos pueblos gozar, en pie de igualdad, de los derechos y
oportunidades que la legislación nacional otorga a los demás miembros de la
población; b) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales,
económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y
cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones; c) que ayuden a
los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias
socioeconómicas que puedan existir entre los miembros indígenas y los demás
miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus
aspiraciones y formas de vida.”
[48] “Artículo 6: 1. Al
aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a)
consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en
particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se
prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles
directamente; b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos
interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que
otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de
decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra
índole responsables de políticas y programas que les conciernan; c) establecer
los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos
pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para
este fin. / 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio
deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias,
con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de
las medidas propuestas.”
[49]
Consultar el texto completo de la Declaración en: Naciones Unidas, Consejo de
Derechos Humanos, Primer Período de Sesiones, tema 4 del programa, A/HRC/1/L.3,
21 de junio de 2006 o http://daccessdds.un.org/doc
[50]
Consultar, por ejemplo, Caso Comunidad Indígena
Yakye Axa. Sentencia 17 de junio de 2005.
Serie C No. 125.; Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awaas Tingni v.
Nicaragua. Sentencia de 31 de agosto de 2001.
[51] Corte
Interamericana de Derechos Humanos. Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs.
Paraguay. Sentencia de 29 de marzo de 2006.
[52]Aquí
se refirió la Corte Interamericana al pronunciamiento realizado en el Caso Comunidad Indígena Yakye Axa, párr. 63.
[53] Dijo la
Corte en relación con esa cuestión:“Las tierras reclamadas por la Comunidad
son parte de su hábitat tradicional o territorio ancestral y su situación
actual viola el derecho de la misma a vivir en dichas tierras. La Comisión no
desconoce que, como lo ha alegado el Estado, el territorio del pueblo
Enxet-Lengua comprende un territorio ancestral mucho más amplio que el señalado
por la Comunidad como su hábitat tradicional, el cual representa una ínfima
porción de todo el territorio ancestral del pueblo Enxet-Lengua; sin embargo,
la zona reivindicada no es producto de un capricho de los miembros de la
Comunidad indígena y eso se desprende de los testimonios presentados como
prueba al Tribunal.”
[54] Consultar entre otras la
sentencia T-380 de 1993.
[55]El
abundante desarrollo doctrinal que ha realizado la Corte Constitucional por
medio de su jurisprudencia, tanto en sede de revisión de tutelas, como en sede
de constitucionalidad, ha extendido  a las comunidades indígenas, en tanto
sujetos de derechos colectivos, la titularidad de una amplia gama de derechos
fundamentales. Dentro de estos derechos se encuentran, por ejemplo: (i) el
derecho a la integridad étnica y cultural. Al respecto ver, entre otras,
las  sentencias T-428 de 1992;T-528 de 1992; C-169 de 2001; C-620 de 2003;
SU-383 de 2003; C-401 de 2005; (ii) el derecho a la
supervivencia cultural y el derecho a la preservación del hábitat natural de
los pueblos indígenas. Sobre este tema  ver entre otras las sentencias
T-405 de 1993; SU-039 de 1997; C-169 de 2001; T-1117 de 2002; C-620 de 2003;
SU-383 de 2003; C-401 de 2005.; (iv) el derecho a la
propiedad colectiva de las comunidades indígenas[55] Al respecto se puede
consultar entre otras las sentencias T-188 de 1993; T-652 de 1998; Sentencia
C-180 de 2005; (v) el derecho a la propiedad colectiva sobre
la tierra habitada por la comunidad indígena Al respecto se puede
consultar entre otras las sentencias T-188 de 1993; T-652 de 1998; Sentencia
C-180 de 2005; (vi) el derecho de los pueblos indígenas a
configurar sus propias instituciones jurídicas Ver por ejemplo la
sentencia T-1127 de 2001[55]; el derecho de los pueblos indígenas a administrar justicia en su
territorio y a regirse por sus propias normas y procedimientos Ver entre
otras sentencias T-254 de 1994; T-349 de 1996; T-523 de 1997; T-1121 de 2001;
T-782 de 2002; T-811 de 2004; (vii) el derecho de las comunidades indígenas a determinarse por su
cosmovisión religiosa y a hacerla valer ante terceros. Se pueden
consultar entre otras las sentencias T-257 de 1993; T-324 de 1994;  SU-510 de
1998; (viii) el derecho a participar en la toma de
decisiones que puedan afectarlos Ver entre otras sentencias SU-039 de
1997; C-418 de 2001; C-891 de 2002; C-620 de 2003 y  SU-383 de 2003; el derecho a
acudir a la justicia como comunidad, ver sentencias T-380 de 1993; C-058
de 1994; T-349 de 1996; T-496 de 1996; SU-039 de 1997; SU- 510 de 1998; T-652
de 1998.
[56] Según lo prescrito por
el artículo 28 de la Ley 60 de 1993, le corresponde al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público determinar “los montos totales
correspondientes a las transferencias y participaciones de que tratan los
artículos 356 y 357  de la Constitución Política.” El Departamento Nacional de Planeación debe aplicar, a su
turno, las formulas respectivas para la distribución de los recursos en las
entidades territoriales con fundamento en la información que le preparan los
correspondientes Ministerios y en armonía con la información emitida por el
DANE.
[57] “ARTICULO
343. La entidad nacional de planeación que señale la ley, tendrá a
su cargo el diseño y la organización de los sistemas de evaluación de gestión y
resultados de la administración pública, tanto en lo relacionado con políticas
como con proyectos de inversión, en las condiciones que ella determine.”
[58] “ARTICULO
344. Los organismos departamentales de planeación harán la
evaluación de gestión y resultados sobre los planes y programas de desarrollo e
inversión de los departamentos y Municipios, y participarán en la preparación
de los presupuestos de estos últimos en los términos que señale la ley./ En
todo caso el organismo nacional de planeación, de manera selectiva, podrá
ejercer dicha evaluación sobre cualquier entidad territorial”.
[59] Los Convenios debían
cumplir además determinadas reglas. 1ª La participación a que tiene derecho
cada resguardo deberá destinarse exclusivamente a inversiones que beneficien a
su población./2ª Los recursos de la participación se invertirán atendiendo a
los sectores de inversión contemplados en el artículo 21 de la Ley 60 de 1993,
en cuanto ello sea compatible con el fuero y los usos y costumbres de las
comunidades indígenas. Para efectos de determinar los subsectores a que hace
referencia el artículo 21 de la Ley 60 de 1993, también se tendrán en cuenta
los usos y costumbres de estas comunidades. Para estos efectos, no son
obligatorios los criterios definidos en el artículo 22 de la misma Ley./Los
gastos que se requieran para la elaboración y gestión de los proyectos de
inversión se considerarán como parte de los gastos del mismo, siempre y cuando no
superen el 10% del total de la participación de cada resguardo./3ª Determinadas
las actividades en que invertirán sus recursos, las autoridades del respectivo
resguardo, con participación de su comunidad, elaborarán los perfiles de
proyectos de inversión, los cuales deberán contener al menos la siguiente
información:
I. Nombre del proyecto
II. Información básica sobre
el resguardo:
1. Nombre del resguardo
2. Localización
3. Población total
4. Número de familias
5. Grupo(s) étnicos
III. Clasificación del proyecto:
1. Sector de inversión
2. Subsector o usos y
costumbres.
IV. Localización del proyecto:
1. Comunidad(es)
2. Familia(s)
3. Municipio(s)
4. Departamento(s).
V. Población beneficiaria del
proyecto:
1. Número de habitantes
2. Número de familias.
VI. Justificación
VII. Objetivo principal
VIII. Descripción
IX. Monto total de la
inversión:
1. Servicios personales
2. Gastos generales
3. Otros gastos
4. Total.
X. Fuentes de financiación
1. Recursos de participación
2. Recursos de cofinanciación
3. Otros recursos.
XI. Fecha de iniciación
Fecha de finalización.
XII. Firma del responsable.
La Dirección de Asuntos
Indígenas del Ministerio de Gobierno en coordinación con la Unidad Administrativa
Especial de Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeación
podrá modificar, adicionar o suprimir el formato de los formularios que
servirán de base para la elaboración de los perfiles de proyectos de inversión.
La Oficina Departamental o Municipal de Planeación, según sea el caso, o la
entidad que haga sus veces, y la Comisión para los Asuntos Indígenas del
Ministerio de Gobierno, prestarán la asesoría y asistencia técnica necesarias
para la elaboración de los perfiles de proyectos de inversión de que trata el
presente numeral, a solicitud de los respectivos Resguardos./ 4ª Una vez
definidos los perfiles de los proyectos a desarrollarse, el resguardo indígena,
a través de sus autoridades y de conformidad con el artículo 3° del presente
Decreto, celebrará un convenio con el alcalde o gobernador, según sea el caso,
en el cual se contemplen el orden prioritario y tiempo de ejecución en el cual
el alcalde o gobernador desarrollará los proyectos elaborados por el resguardo,
de conformidad con los procedimientos de giro establecidos en la Ley 60 de 1993
para estos recursos. Para los efectos previstos en el presente Decreto, el
gobernador podrá delegar la suscripción del convenio en el corregidor o
cualquier otro funcionario de la administración departamental./5ª Para la
vigencia fiscal de 1994, el convenio deberá quedar suscrito antes del primero
(1°) de agosto y a partir de 1995 deberá suscribirse antes del quince (15) de
marzo de cada año./ 6ª De conformidad con lo establecido en el numeral
anterior, a partir de 1995, los Resguardos indígenas deberán presentar ante el
alcalde o gobernador, antes del quince (15) de enero de cada año, un proyecto
de convenio con la correspondiente solicitud para su firma, de tal manera que
el convenio se suscriba antes del quince (15) de marzo siguiente./En caso de
que el resguardo no presente la solicitud antes del quince (15) de enero de
cada año, el término establecido en el presente numeral empezará a contar a
partir de la fecha de entrega de dicha solicitud./ Parágrafo. El alcalde o
gobernador emitirá un concepto dentro del mes siguiente a la presentación de la
solicitud, en el cual hará las observaciones u objeciones de orden legal, que
considere pertinentes. Si a la fecha de firma del convenio no ha habido
acuerdo, el alcalde o gobernador lo suscribirá, dejando constancia de sus
observaciones./7ª Una vez surtido el trámite establecido en el numeral anterior,
si no se ha suscrito el convenio en la fecha indicada, las autoridades del
resguardo indígena podrán solicitarle al alcalde o gobernador, por escrito, la
inversión en los proyectos que estas mismas les presenten. Si la autoridad
territorial no suscribe el convenio o se abstiene de ejecutar los recursos, en
la forma prevista en este artículo, las autoridades indígenas oficiarán a las
autoridades competentes para que inicien las investigaciones respectivas./8ª La
solicitud de que trata el numeral anterior deberá ser presentada por la
autoridad del resguardo indígena, definiendo los perfiles de proyecto de
acuerdo a la información contenida en el numeral 3° del artículo 5° del
presente Decreto. Esta solicitud deberá presentarse ante el respectivo alcalde
o gobernador quien procederá a su ejecución./ 9ª Para la ejecución de los
proyectos determinados por el resguardo, los alcaldes o gobernadores celebrarán
los contratos a que haya lugar, con sujeción a las reglas y principios
dispuestos por la Ley 80 de 1993 y sus normas reglamentarias./ 10. El alcalde o
gobernador donde se encuentre ubicado el resguardo indígena, se
abstendrá de ejecutar los recursos hasta tanto se surta el trámite establecido
en el numeral 6° del presente artículo o el resguardo realice la solicitud de
que trata el numeral 7° del mismo. Parágrafo. Cuando fuere necesaria la
celebración de contratos para la prestación del servicio educativo para las
comunidades de los grupos étnicos y para la prestación del servicio de salud,
se procederá de conformidad con lo dispuesto por los artículo 55 a 63 de la Ley
115 de 1994, el Decreto 1811 de 1990 y demás normas especiales que regulen la
materia.”
[60] La Ley 715 de 2001 le
dio desarrollo a los artículos 356 y 357 modificados por el Acto legislativo 01
de 2001. El artículo 356 se encuentra ubicado en el capítulo
4º del Título XII de la Constitución Nacional en donde se aborda lo relacionado
con la distribución de recursos y de competencias entre la Nación y las
Entidades Territoriales y estableció, entre otras cosas, lo siguiente: (i)
Salvo lo dispuesto en los preceptos constitucionales, será el Legislador a
iniciativa del Gobierno quien habrá de fijar la distribución de los servicios a
cargo de la Nación y de las Entidades Territoriales. (ii) Los conceptos
de Situado Fiscal y de Participaciones en los Ingresos Corrientes de la Nación
presentes en el artículo 356 antes de la reforma, fueron agrupados en un solo
concepto, a saber, el de Sistema General de Participaciones. (iii) El Sistema
General de Participaciones será diseñado con el propósito de proveer los
recursos para atender los servicios que se encuentren a cargo de las Entidades
Territoriales y contribuir de esa forma a su adecuada prestación. (iv) Se
equiparan los Distritos a los Municipios y Departamentos en materia de
competencias. Ellos tendrán las mismas competencias para efectos de las
distribución del Sistema General de Participaciones que decida establecer el
Legislador. (v) Las Entidades Territoriales Indígenas, una vez constituidas,
también será beneficiarias del Sistema General de Participaciones. El
Legislador deberá establecer como beneficiarios también a los Resguardos
indígenas, siempre y cuando estos no se hayan constituido en Entidad
Territorial Indígena. (vi)
Tanto los recursos del Sistema General de Participaciones que les correspondan
a los departamentos, como los que les sean atribuidos a los distritos y a los
Municipios serán destinados a la financiación de los servicios a su cargo. En
este orden de ideas, deberá dársele prioridad al servicio de salud y a los
servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, de modo tal,
que  se garantice  la prestación de los servicios y la ampliación de la
cobertura. (vii) El Legislador fijará los casos en los cuales la Nación podrá
concurrir a  la financiación de los gastos en los servicios señalados por la
ley como de competencia de los departamentos,  distritos y Municipios. Para
tales efectos, el Legislador  habrá de tener en cuenta los principios de
solidaridad, complementariedad y subsidiariedad. Se le confirió pues, al
Legislador la facultad de reglamentar los criterios de distribución del Sistema
General de Participación de los departamentos, distritos y Municipios de
conformidad con las competencias le asigne a cada una de dichas Entidades
Territoriales. La Ley por medio de la cual lleve a cabo tal tarea, deberá
contener las disposiciones necesarias para poner en práctica el Sistema General
de Participaciones de cada una de estas Entidades e incorporará los principios
de distribución de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 356 de la
Constitución Nacional. El artículo 357 de la Constitución Nacional, también
modificado por el Acto Legislativo número 1 de 2001 determinó lo referente al
Monto del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y
Municipios y, en este orden de ideas, prescribió que tal monto “se
incrementará anualmente  en un
porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los
ingresos Corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores,
incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución[60].” A continuación se transcribe el contenido del artículo 357
superior: “El monto
del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y
Municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la
variación porcentual que hayan tenido los ingresos Corrientes de la Nación
durante los cuatro (4) años anteriores, incluida la correspondiente al aforo
del presupuesto en ejecución. / Para efectos del cálculo de la variación de los
ingresos corrientes de la Nación a que se refiere el inciso anterior, estarán
excluidos los tributos que se arbitren por medidas de estados de excepción,
salvo que el Congreso, durante el año siguiente les otorgue el carácter
permanente. / Los Municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y
sexta, de conformidad con las normas vigentes, podrán destinar libremente, para
inversión y otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración
municipal, hasta un veintiocho (28%) de los recursos que perciban por concepto
del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y
Municipios, exceptuando los recursos que se destinen para educación y salud. /
PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. El Sistema General de
Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios tendrá como base
inicial el monto de los recursos que la Nación transfería a las entidades
territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo, por concepto
de situado fiscal, participación de los Municipios en los ingresos corrientes
de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para
educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos
sesenta y dos (10.962) billones de pesos. / En
el caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de
docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de
compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a
nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes
de la nación, y los docentes, personal administrativo de los planteles
educativos y directivos docentes departamentales y municipales pagados con
recursos propios, todos ellos a 1o. de noviembre del 2000. Esta incorporación
será automática a partir del 1o. de enero de 2002. / PARÁGRAFO
TRANSITORIO 2o. Durante los años comprendidos entre 2002 y 2008 el monto del
Sistema General de Participaciones crecerá en un porcentaje igual al de la tasa
de inflación causada, más un crecimiento adicional que aumentará en forma
escalonada así: Para los años 2002, 2003, 2004 y 2005 el incremento será de 2%;
para los años 2006, 2007 y 2008 el incremento será de 2.5%. / Si durante el
período de transición el crecimiento real de la economía (p roducto interno
bruto) certificado por el DANE en el mes de mayo del año siguiente es superior
al 4%, el crecimiento adicional del Sistema General de Participaciones de que
trata el presente parágrafo se incrementará en una proporción equivalente al
crecimiento que supere el 4%, previo descuento de los porcentajes que la Nación
haya tenido que asumir, cuando el crecimiento real de la economía no haya sido
suficiente para financiar el 2% adicional durante los años 2002, 2003, 2004 y
2005, y 2.5% adicional para los años 2006, 2007 y 2008. / PARÁGRAFO TRANSITORIO
3o. Al finalizar el período de transición, el porcentaje de los ingresos
corrientes de la Nación destinados para el Sistema General de Participación
será como mínimo el porcentaje que constitucionalmente se transfiera en el año
2001. La Ley, a iniciativa del Congreso, establecerá la gradualidad del
incremento autorizado en este parágrafo. / En todo caso, después del período de
transición, el Congreso, cada cinco años y a iniciativa propia a través de ley,
podrá incrementar el porcentaje. / Igualmente durante la vigencia del Sistema
General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios, el
Congreso de la República, podrá revisar por iniciativa propia cada cinco años,
la base de liquidación de éste.”
[61] “ARTÍCULO 82.
RESGUARDOS INDÍGENAS. En tanto no sean constituidas las entidades territoriales
indígenas, serán beneficiarios del Sistema General de Participaciones los
Resguardos indígenas legalmente constituidos y reportados por el Ministerio del
Interior al Departamento Nacional de Estadísticas, DANE, y al Departamento
Nacional de Planeación en el año inmediatamente anterior a la vigencia para la
cual se programan los recursos.”
[62] “ARTÍCULO 83.
DISTRIBUCIÓN Y ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS PARA RESGUARDOS INDÍGENAS. Los
recursos para los Resguardos indígenas se distribuirán en proporción a la
participación de la población de la entidad o resguardo indígena, en el total
de población indígena reportada por el Incora al DANE. / Los recursos asignados
a los Resguardos indígenas, serán administrados por el Municipio en el que se
encuentra el resguardo indígena. Cuando este quede en jurisdicción de varios
Municipios, los recursos serán girados a cada uno de los Municipios en
proporción a la población indígena que comprenda. Sin embargo deberán manejarse
en cuentas separadas a las propias de las entidades territoriales y para su
ejecución deberá celebrarse un contrato entre la entidad territorial y las
autoridades del resguardo, antes del 31 de diciembre de cada año, en la que se
determine el uso de los recursos en el año siguiente. Copia de dicho contrato
se enviará antes del 20 de enero al Ministerio del Interior. / Cuando los
Resguardos se erijan como Entidades Territoriales Indígenas, sus autoridades
recibirán y administrarán directamente la transferencia. / <Inciso corregido
mediante el artículo 1  del Decreto 1512 de 2002. El texto corregido es el
siguiente:> Los recursos de la participación asignados a los Resguardos
indígenas deberán destinarse prioritariamente a satisfacer las necesidades
básicas de salud incluyendo la afiliación al Régimen Subsidiado, educación
preescolar, básica, primaria y media, agua potable, vivienda y desarrollo
agropecuario de la población indígena. En todo caso, siempre que la Nación
realice inversiones en beneficio de la población indígena de dichos Resguardos,
las autoridades indígenas dispondrán parte de estos recursos para cofinanciar
dichos proyectos.”
[63] Esta
destinación prioritaria fue introducida por el artículo 1º del Decreto 1512 de
2002 que corrigió en ese aspecto lo establecido por el inciso 4º del artículo
83 de la Ley 715 de 2001.
[64] Tanto la
Ley 60 de 1993 como la Ley 715 de 2001 establecen en forma expresa esa acción
orientada a realizar un rastreo permanente y no únicamente ocasional
sobre la suerte de estos recursos – respecto del modo en que se administran y
ejecutan - además de una tarea conectada con apoyar y asesorar a las
comunidades indígenas en los aspectos que ellas consideren más importantes a
fin de invertir en su beneficio tales recursos.
[65] Anexo de pruebas  3.
[66] Corte Constitucional.
Sentencia T-007 de 1995.
[67] Ver expediente a folios
475-534.
[68] Corte Constitucional.
Sentencia C-177 de 2002.
[69] Ibídem.
[70] Corte Constitucional.
Sentencia C-502 de 1993.
[71] Anexo de pruebas 4,
cuaderno 9 p. 39.
[72] Anexo de pruebas 4,
cuaderno 11, p. 31. Ver también expediente a folios 144-145.
[73] Anexo de pruebas 4,
cuaderno 12, p. 20. Ver también  expediente a folio 145.
[74] Anexo de pruebas 4,
cuaderno14, p.47.
[75] Anexo de pruebas 4,
cuaderno 15, p.34. Ver también expediente a folio 146.
[76] Anexo de pruebas 4,
cuaderno 17, p. 33. Ver también
expediente a folio 150.
[77] Mirar expediente,
cuaderno uno a folios 125 a 137.
[78] Ver expediente a folio
570.
[79] Esta misma pregunta se
planteó la Corte Constitucional en la sentencia T-007 de 1995 “Examinadas
con detenimiento las pretensiones de las autoridades peticionarias de la tutela
se establece que ellas están dirigidas a obtener, a través de la acción de
tutela, el cumplimiento del Acuerdo del 27 de julio de 1991 suscrito por los
señores Ministros de Desarrollo Económico, Gobierno, Minas y Energía,
Presidente del IFI y la Directora General de la Concesión Salinas, con los
representantes de la comunidad Wayuu de Manaure, como medio o instrumento para
proteger "los derechos fundamentales a la dignidad, a la vida, a la salud,
al trabajo, a la educación, a la igualdad, a la paz y a la integridad étnica de
la comunidad Wayuu", que se estiman vulnerados en razón del proceso de
liquidación de la Concesión Salinas y del incumplimiento de dicho Acuerdo.”
[80] Corte Constitucional.
Sentencia T-717 de 1996.
[81] Ibídem.
[82] Al principio de
gradualidad se refirió la Corte Constitucional, por ejemplo, en la sentencia
C-423 de 1995. Una buena ilustración de este principio se desprende de lo
previsto en el artículo 15 de la Ley 179 de 1994 “Por la cual se introducen
algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, Orgánica de Presupuesto.” Ha
sido utilizado este principio por la Corte Constitucional justamente como
mecanismo para enfrentar problemas generados por el ingreso repentino de
recursos y, en tal sentido, para sortear eventuales desequilibrios de orden
macroeconómico de modo que se logre hacer “compatible el cumplimiento de los
mandatos constitucionales y legales con el desarrollo de los programas
macroeconómicos, definidos por las autoridades competentes como los más
convenientes y efectivos” El artículo 15 referido establece lo siguiente: "Cuando
por circunstancias extraordinarias la Nación perciba rentas que pueden causar
un desequilibrio macroeconómico, el gobierno Nacional podrá aprobar aquellas
que garanticen la normal evolución de la economía y utilizar los excedentes
para constituir y capitalizar un fondo de recursos del superávit de la
Nación./El capital del fondo y sus rendimientos se invertirán en activos
externos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, o de tal forma que no
afecten la base monetaria; podrán estar representados en títulos de mercado, o
de deuda pública externa colombiana adquiridos en el mercado secundario y en
inversiones de portafolio de primera categoría en el exterior./El Gobierno
podrá transferir los recursos del fondo al Presupuesto General de la Nación de
tal manera que éste se agote al ritmo de absorción de la economía, en un
período que no podrá ser inferior a 8 años desde el momento que se utilicen por
primera vez estos recursos. Esta transferencia se incorporará como ingresos
corrientes de la Nación./ PARÁGRAFO. Los gastos financiados con base en estas
rentas deberán presentarse por parte del Gobierno a aprobación del Congreso.”