C-767-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-767/14
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Reconocimiento de derecho a pensión
consistente en salario mínimo a víctimas del conflicto armado que perdieron
capacidad laboral y no tienen otra alternativa pensional/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Existencia
de omisión legislativa relativa
La Corte concluye (i) que el legislador
creó una prestación a favor de las víctimas del conflicto armado con un término
expreso de vigencia, (ii) dicho término fue ampliado sucesivamente por el
Legislador y (iii) los artículos 1 de la Ley 1106 de 2006 y 1 de la Ley 1421 de
2010, prorrogaron nuevamente algunas disposiciones de la Ley 418 de 1997, pero
omitieron hacerlo frente al artículo 46. Ello generó un vacío normativo, al
dejar fuera del ordenamiento jurídico la prestación reconocida a las víctimas del conflicto armado que les
otorga el derecho de ser beneficiarios de un salario mínimo mensual vigente,
cuando la pérdida de la capacidad se ha producido con ocasión del conflicto y
no se tiene otra alternativa pensional. En otros términos, el referido vacío se
produce por la omisión del legislador de no haber prorrogado la vigencia de la
prestación de las víctimas de la violencia del conflicto armado, en los
artículos 1 de la Ley 1106 de 2006 y 1 de la Ley 14 21 de 2010. La Sala encontró que se encontraban
acreditados los requisitos establecidos por la jurisprudencia para que pueda
considerarse que se produjo una omisión legislativa relativa. En este orden de
ideas, las analizadas
disposiciones excluyen de sus consecuencias jurídicas el ingrediente que de
acuerdo con la Constitución debía estar incluido, para hacerlo acorde con sus
postulados. Ello se traducía en el incumplimiento de un deber específico
impuesto por el Constituyente, específicamente el de ampliar progresivamente la
garantía de los derechos económicos, sociales y culturales y la proscripción de
adoptar medidas regresivas, sin una justificación suficiente, así como los
deberes impuestos por el Estado Social de Derecho y el artículo 13 Superior.
PERSONAS CON DISCAPACIDAD-Protección constitucional
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Concepto
La Corte ha definido el principio de
solidaridad como: “un deber, impuesto a toda persona por el solo hecho de su
pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculación del propio
esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés
colectivo”. La dimensión de la solidaridad como deber, impone a los miembros de
la sociedad la obligación de coadyuvar con sus congéneres para hacer efectivos
los derechos de éstos, máxime cuando se trata de personas en situación de
debilidad manifiesta, en razón a su condición económica, física o mental”.
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Jurisprudencia constitucional
DISCAPACIDAD-Definición
CONVENCION SOBRE LOS DERECHOS DE LAS
PERSONAS CON DISCAPACIDAD-Concepto
de discapacidad
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Protección especial
LEY DE VICTIMAS-Propósito de implementar medidas de
atención, asistencia y reparación integral de personas que han sufrido
consecuencias de hechos violentos
LEY DE VICTIMAS-Medidas de atención, asistencia y
reparación deben adaptarse a criterios diferenciales que respondan a
particularidades y grado de vulnerabilidad de cada grupo poblacional/LEY DE
VICTIMAS-Ejecución de medidas de atención, asistencia y reparación debe
dirigirse a eliminación de esquemas de discriminación y marginación que
pudieron ser causa de hechos victimizantes
PROTECCION ESPECIAL A VICTIMAS DEL
CONFLICTO ARMADO EN CONDICION DE DISCAPACIDAD-Jurisprudencia constitucional
DERECHOS ECONOMICOS,
SOCIALES Y CULTURALES-Mandato
de progresividad y no regresividad
PENSION POR
INVALIDEZ PARA VICTIMAS DE LA VIOLENCIA-Jurisprudencia
constitucional/PENSION POR INVALIDEZ PARA VICTIMAS DE LA VIOLENCIA-Prestación
de carácter progresivo
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Ha sido reconocido en diversos tratados
internacionales de derechos humanos que hacen parte del bloque de
constitucionalidad
MANDATO DE PROGRESIVIDAD EN MATERIA DE
DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Obligaciones para el Estado
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD EN MATERIA DE
DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Alcance
Este principio no implica una prohibición absoluta de
adoptar medidas regresivas; se trata de una prohibición prima facie, pues tales
medidas pueden tener lugar al amparo de la Carta, siempre y cuando se
encuentren debidamente justificadas en términos de realización de otros
derechos fundamentales y después de un exhaustivo análisis de las otras
opciones disponibles. En este sentido, en la sentencia C-1141 de 2008, la Corte
precisó que la cláusula
de no retroceso en definitiva supone que una vez logrados ciertos avances en la
concreción de los derechos, “(…) las condiciones preestablecidas no pueden ser
desmejoradas sin el cumplimiento de una rigurosa carga justificativa por las
autoridades competentes.”
REGRESIVAD DE MEDIDA-Determinación/MEDIDA REGRESIVA-Escrutinio
constitucional
UNIDAD NORMATIVA-Hipótesis de presentación
La jurisprudencia ha señalado que la unidad normativa
se presenta en varias hipótesis: una primera “se da cuando la norma acusada o
su contenido normativo se encuentran reproducidos en otro u otros textos
legales no demandados, de manera tal que la declaración de la Corte
-especialmente la declaración de inconstitucionalidad- puede resultar inocua si
no se refiere a todas las disposiciones con el mismo alcance regulador. No
obstante, en un sentido lato o amplio del concepto, la Corte ha entendido que
también se presenta la unidad normativa cuando no es posible pronunciarse
respecto de una norma expresamente demandada, sin referirse también a la
constitucionalidad de otras disposiciones con las cuales se encuentra
íntimamente relacionada.
UNIDAD NORMATIVA-Inexistencia de
presupuestos para la integración
RECONOCIMIENTO DE PENSION CONSISTENTE EN
SALARIO MINIMO A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO QUE PERDIERON CAPACIDAD LABORAL-Vigencia de disposición acusada
CONTROL CONSTITUCIONAL DE
OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia de la Corte Constitucional/CONTROL
CONSTITUCIONAL DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Competencia de la Corte
Constitucional
OMISION LEGISLATIVA
RELATIVA-Concepto/OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Eventos en que se configura
La omisión legislativa relativa tiene lugar cuando
el legislador “al regular o construir una institución omite una condición o un
ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para
armonizar con ella, y puede ocurrir de varias maneras: (i) cuando expide una
ley que si bien desarrolla un deber impuesto por la Constitución, favorece a
ciertos sectores y perjudica a otros; (ii) cuando adopta un precepto que
corresponde a una obligación constitucional, pero excluye expresa o tácitamente
a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga a los demás; y (iii)
cuando al regular una institución omite una condición o un elemento esencial
exigido por la Constitución.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos de procedencia
La jurisprudencia constitucional resalta, igualmente,
que la declaratoria de  omisión legislativa relativa está precedida de
requisitos definidos, que responden a la necesidad de preservar el principio
democrático, el cual sustenta la libertad de configuración normativa de que es
titular el legislador. En este sentido, el precedente en comento ha
sistematizado los requisitos que deben concurrir para que se declare la
inconstitucionalidad de un precepto en razón de la omisión legislativa
relativa.  Así, es necesario que, “(i) que exista una norma sobre la cual se
predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que
estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita
incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador”.
Referencia: expediente D-10145
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 1 de la Ley 1106 de 2006 y 1 de la Ley 1421 de 2010
Actor: Jorge Armando Otálora Gómez
Magistrado Ponente
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C., dieciséis (16) de octubre de dos
mil catorce (2014)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional,
conformada por los magistrados  Luís Ernesto Vargas Silva -quien la preside-,
María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero
Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván
Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Martha Victoria Sáchica
Méndez, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la presente sentencia con fundamento en los siguientes:
1.
ANTECEDENTES
Jorge Armando Otálora Gómez, en su calidad
de ciudadano y Defensor del Pueblo, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, presentó demanda de inconstitucionalidad, contra los artículos 131 de
la Ley 418 de 1997 (parcial), 1 de la Ley 548 de 1999, 1 de la Ley 782 de 2002,
1 de la ley 1106 de 2006 y 1 (parcial) de la ley 1421 de 2010.
Mediante Auto del cuatro (4) de abril de dos mil
catorce (2014), se admitió la demanda interpuesta y se consideró pertinente
poner en conocimiento a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, al Ministerio del Trabajo, al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, al Departamento de Planeación Nacional, al Departamento Administrativo
de la Función Pública, al Presidente del Congreso de la República, a la
Contraloría General de la República, a la Administradora Colombiana de
Pensiones -Colpensiones-, a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales
-UGPP-, a la Organización Iberoamericana de la Seguridad Social (Centro
Regional en Colombia), a la Consultoría para los Derechos Humanos y el
Desplazamiento (CODHES), a la Corporación Viva la Ciudadanía, a la Casa de la
Mujer, al CINEP- Programa por la Paz, al Secretariado Nacional de Pastoral Social,
al Centro Internacional para la Justicia Transicional (ICTJ), a Asofondos, a la
Central Unitaria de Trabajadores -CUT-, a la Confederación General de
Trabajadores, a la Fiduprevisora, así como al Centro de Investigaciones para el
Desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia –Facultad de Ciencias
Económicas-, a la Directora de la Especialización de Derecho a la Seguridad
Social y a la Clínica Jurídica de Víctimas, doctor Roberto Vidal, de la Universidad Javeriana, al Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo
-Cider- Universidad de los Andes, al Centro de Estudios Sobre Desarrollo
Económico de la Universidad de los Andes, al Programa de Justicia Global y
Derechos Humanos de la Universidad de los Andes, al Grupo de Investigación en
Derechos Humanos de la Universidad del Rosario, al Grupo de Investigación de
Justicia Transicional de la Universidad del Rosario, a la Universidad Sergio
Arboleda, a la Comisión Colombiana de Juristas y al Centro de Estudios de
Derechos, Justicia y Sociedad -DeJusticia-,
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda de la referencia.
1.1.
NORMAS DEMANDADAS
LEY
418 DE 1997
(Diciembre 26)
Por la
cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la
eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones."
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 131. Esta ley tendrá una
vigencia de dos (2) años a partir de la fecha de su promulgación, deroga
las Leyes 104 de 1993 y 241 de 1995, así como las disposiciones que le sean contrarias.
LEY 548 DE 1999
(Diciembre 23)
"Por
medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 del 26 de diciembre de
1997 y se dictan otras disposiciones".
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
Artículo 1°. Prorrógase la vigencia
de la Ley 418 de 1997 por el término de tres (3) años, contados a partir de la
sanción de la presente ley.
LEY 782 DE
2002
(Diciembre 23)
Reglamentada
parcialmente por el Decreto Nacional 4436 de 2006
"Por medio de la cual
se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la
Ley 548 de 1999 y se modifican algunas de sus disposiciones".
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Artículo  1°.Prorróguese por el término de cuatro (4)
años la vigencia de los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 13, 14, 20, 22,23, 24, 25, 26, 27, 28, 30, 31, 34, 35, 37, 42, 43, 44, 45, 47, 49, 52, 54, 55, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 66, 67, 68, 69, 72, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 83, 91, 92, 93, 94, 95, 98,102, 103, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 112, 113, 114, 115, 117, 118, 119, 121, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129 y 130 de la Ley 418 del 26 de diciembre de
1997, prorrogado por la Ley 548 de 1999.
LEY 1106 DE
2006
(Diciembre 22)
Por medio de la cual se
prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997 prorrogada y modificada por las
Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002 y se modifican algunas de sus disposiciones.
El Congreso de la
República
DECRETA:
Artículo 1°. De
la prórroga de la ley. Prorróguese por el término de cuatro (4) años, la vigencia de
los artículos: 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 13, 14, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28,30, 31, 34, 35, 37, 42, 43, 44, 45, 47, 49, 54, 55, 58, 59, 61, 62, 63, 64, 66, 68, 69, 72, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 83, 91, 92, 93, 94, 95, 98, 102, 103, 106, 107, 108, 109, 110,112, 113, 114, 115, 117, 118, 119, 121, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129 y 130 de la Ley 418 del 26 de diciembre de 1997, y
modificada por las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002. Prorróguese de igual forma,
los artículos: 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 9°, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 19,
20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 35, 36, 38, 39, 40, 41,
42, 43 y 46 de la Ley 782 de 2002.
LEY 1421 DE 2010
(Diciembre 21)
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se prorroga la
Ley 418 de
1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de
1999,782 de
2002 y 1106 de
2006.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. DE LA PRÓRROGA DE LO
<sic> LEY. Prorróguese
por el término de cuatro (4) años, la vigencia de los artículos: 1o, 2o, 3o, 4o, 5o, 6o, 13, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 30, 31, 34, 35, 37, 42, 43, 44, 45, 47,49, 54, 55, 58, 59, 61, 62, 63, 64, 66, 68, 69, 72, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 83, 1, 92, 93, 94,95, 98, 102, 103,106, 107, 108, 109, 110, 112, 113, 114, 115, 117, 118, 121, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129 y 130 de
la Ley 418 del 26 de diciembre de 1997, y modificada por las Leyes 548 de
1999 y 782 de
2002. Prorróguese de igual forma, los artículos: 2o, 3o, 4o, 5o, 6o, 7o, 9o, 10, 11, 12, 15, 16, 17, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 35, 36,39, 40, 41, 42, 43 y 46 de
la Ley 782 de 2002 y los artículos 2o, 3o, 4o, 5o
y 6o
de la Ley 1106 de 2006.
1.2.
LA DEMANDA
Jorge Armando Otálora Gómez, en su calidad
de ciudadano y Defensor del Pueblo,  señala
que las normas demandadas vulneran los artículos 13, 48 y 94 de la Constitución
Política. Por tanto, solicita la declaración de inexequibilidad, teniendo en
cuenta lo siguiente:
1.2.1.  Antecedentes:
La Ley 104 de 1993 creó, como parte de los mecanismos de mitigación de
la violencia causada por el conflicto armado en el país, una prestación
económica consistente en un salario mínimo para aquellas personas que a raíz
del conflicto sufrieran una disminución de su capacidad laboral desde un 66% y
que no tuvieran otra posibilidad de obtener ingresos económicos. Posteriormente,
la Ley 241 de 1995 aumentó la protección a las personas con discapacidad, al
reducir al 50% el porcentaje de pérdida de capacidad que se debía acreditar para
acceder a dicha pensión de invalidez.
En 1997, la Ley 418 derogó la Ley 104 de 1993, pero consagró nuevamente
la pensión de incapacidad como consecuencia del conflicto armado con tres
condiciones específicas para su acceso: i) la condición de ser víctima del
conflicto armado interno, ii) demostrar un porcentaje de pérdida de capacidad
laboral igual o superior al 50%, y iii) que el beneficiario carezca de otros
medios para acceder a una pensión. En ese momento, la Ley consagró una vigencia
concreta de dos años para el artículo 131, tal cual como había ocurrido con las
leyes 104 de 1993 y 241 de 1995. Esta vigencia temporal fue prorrogada por
medio de la ley 548 de 1999.
Posteriormente, las leyes 782 de 2002 y 1106 de 2006, fueron las
encargadas de extender en el tiempo los efectos de las disposiciones de la Ley
418 de 1997. Sin embargo, estas leyes no se refirieron al artículo que
consagraba la pensión por incapacidad a consecuencia del conflicto armado, por
lo que a partir del 2002 la prestación dejó de ser reconocida a las personas
que presentaban su reclamación con base en dos razones principales: en primer
lugar porque la norma que establecía la prestación no tenía vigencia, y en
segundo lugar, porque a partir de 2005 con el Acto Legislativo 01, se
estableció la desaparición de los regímenes especiales, por lo que se
estableció como condición de posibilidad para acceder a pensión cumplir con los
requisitos de tiempo y edad que contempla la ley.
1.2.2.  Concepto de la violación:
El demandante, previo a la exposición de las razones
por las cuales considera que las normas acusadas desconocen la norma superior,
realiza consideraciones sobre la necesidad de la integración normativa y la
competencia de la Corporación en relación con normas derogadas.
1.2.2.1 En cuanto a la primera cuestión, el demandante señala
que es necesario que la Corte en su decisión haga la integración tanto de todas
las normas que establecen y prorrogan la prestación económica en cuestión, así como
de todas aquellas que la eliminan de manera injustificada.
Cita el actor la sentencia C-553 de 2010 en la cual la
Corte establece los casos excepcionales en los que procede la integración de la
unidad normativa, para afirmar que en este caso se configura una de las hipótesis
que ha fijado la jurisprudencia de esta Corporación para que resulte procedente
dicha integración dado que, aunque lo demandado conforma una proposición
normativa autónoma, existe un vínculo inescindible con otros textos legales, razón
por la cual, de no hacerse dicha integración, la decisión adoptada sería
inocua.
1.2.2.2 En relación con la vigencia de la disposición, el
Defensor del Pueblo, Jorge Armando Otálora, destaca que la jurisprudencia
constitucional en varias ocasiones ha admitido la posibilidad de desarrollar el
juicio de constitucionalidad sobre las normas derogatorias, pues las mismas
tienen valor jurídico propio dado que siguen produciendo consecuencias
normativas aún después de su promulgación. Esta consideración la fundamenta en
las sentencias C-055 de 1996 y C-801 de 2008.
En cuanto a los efectos que conllevaría la eventual declaración de
inexequibilidad el actor estima que, en principio, se reviven los contenidos
normativos que habían perdido vigencia a causa de la norma derogatoria puesto
que no se trata de una decisión política del legislador sino del mecanismo
constitucional de contraste objetivo entre dos normas de jerarquía distinta. [1]
1.2.2.3 En cuanto a la transgresión del derecho a la igualdad
de las personas en condición de discapacidad y de las víctimas (artículo 13), el
demandante recuerda la necesidad de protección reforzada que revisten los
derechos de esta población, la cual supone la obligación del Estado de adoptar
todas las medidas necesarias para lograr una igualdad real y eliminar el marginamiento
al que son sometidos estos sujetos.
En tal sentido, el demandante refiere jurisprudencia de la Corte
Constitucional en la que se reconocen las características especiales de la
discriminación hacia las personas en condición de discapacidad[2], y que
fundamentan la obligación estatal de brindar mayor protección a sus derechos,
mediante acciones positivas que contribuyan a lograr una cierta igualdad de
oportunidades para estas personas frente a los demás miembros de la sociedad.
Adicionalmente, expresa el accionante, que los derechos de las personas
en condición de discapacidad han sido reconocidos por múltiples instrumentos
internacionales, y han sido objeto de varias recomendaciones y declaraciones de
diferentes organismos, pronunciamientos que han sido recogidos por la Corte en
su jurisprudencia. Bajo estos preceptos, encuentra la Defensoría que es claro
el deber especial que tiene el Estado frente a las personas en condición de
discapacidad, tendiente no sólo a evitar la discriminación sino a promover
acciones que permitan que las personas puedan gozar de sus derechos en
igualdad. Esta protección se ve reforzada si además de estar en condición de
discapacidad las personas son víctimas del conflicto armado.
1.2.2.4 El demandante afirma que el principio de progresividad
y la prohibición de retroceso de los derechos sociales han sido reconocidos en
la jurisprudencia constitucional. De acuerdo con dicho postulado, todo
retroceso frente al nivel de protección alcanzado en un derecho económico,
social o cultural debe presumirse en principio inconstitucional.
El mandato de progresividad impone entonces ciertas
restricciones sobre el Congreso al momento de legislar sobre estos derechos, pudiendo
tomar medidas que no signifiquen un retroceso de los derechos, o que a pesar de
implicar una regresión tengan una justificación en términos constitucionales,
evento en el cual se somete la medida a evaluación a través del test de
regresividad. Para el demandante, en este caso la realización efectiva de los llamados
DESC involucra la satisfacción de los contenidos prestacionales de los derechos
fundamentales tanto de las víctimas como de las personas en condición de
discapacidad.
Adicionalmente, el Defensor estima que en el caso de
la pensión para víctimas del conflicto en condición de discapacidad ha habido
un desarrollo progresivo en cuanto al establecimiento de la medida y al alcance
de la protección, que en un momento era a partir del 66% de pérdida de
capacidad y luego se amplió al 50%. Tanto dicho carácter progresivo de la prestación
como la regresión en que incurrió la Ley 1106 de 2006 al no prorrogar la
vigencia de la medida han sido reconocidos en sentencia T-469 de 2013 por la
misma Corte Constitucional, fallo en el cual ordena el pago de la pensión de
invalidez a una persona víctima del conflicto.
En consecuencia, para la Defensoría del Pueblo las
normas que se demandan implican una medida no solo regresiva e injustificada,
sino también una negación de acceso absoluta al contenido básico de los
derechos de las personas en condición de discapacidad y víctimas del conflicto,
por lo que solicita la inexequibilidad de las normas.
Con base en el anterior panorama, considera el actor que
hay una violación al principio de progresividad de los derechos sociales y a
los derechos al mínimo vital, a la vida digna, a la igualdad, a la seguridad
social y a la reparación de las víctimas en condición de discapacidad, al
establecer el legislador anticipadamente un término preciso de vigencia para
una prestación económica en favor de los referidos grupos poblacionales y luego
suspenderla sin tener razones que justificaran esa situación.
1.3.
INTERVENCIONES
Durante el trámite del
proceso se presentaron, dentro de los términos legales las intervenciones de
las siguientes personas y entidades: el Ministerio del Interior, el
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, el Ministerio del
Trabajo, el Ministerio de Hacienda, la Asociación Colombiana de Fondos de Pensiones
y Cesantías - Asofondos -, la Casa de la Mujer, el Grupo de Acciones Públicas
de la Universidad del Rosario, el Grupo de Acciones Constitucionales de la
Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Colombia y Observatorio de
Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la
Universidad Libre, Sede Bogotá. De igual manera, se recibieron las
intervenciones ciudadanas de la Fundación Semillas de Esperanza y de la
Cooperación para el Progreso de las Familias Desplazadas – COPAFAD-. A
continuación, se presenta el resumen de cada una de estas intervenciones
ciudadanas:
1.3.1.  Ministerio del Interior
El Ministerio del
Interior, presentó intervención en relación con la demanda de la referencia en
la que solicita que la Corte se declare INHIBIDA para fallar en el
presente caso.
1.3.1.1.  Tras hacer una reseña de los principales argumentos de
la demanda en líneas generales pasa a ocuparse de las consideraciones previas,
acápite donde se plantean los motivos por las que el interviniente considera
que la Corte Constitucional no debe proferir un fallo de fondo con respecto al
asunto que se estudia. Se aduce en primer lugar que, aunque las normas
demandadas se refieren a múltiples temas, el demandante las cita de manera general
sin limitarse solo a los asuntos pensionales que desarrolla en su demanda. Por
dicha razón, el Ministerio del Interior solicita que la Corte se circunscriba
únicamente al análisis del tema pensional sin extender su juicio a otras
consideraciones.
1.3.1.2.  El Ministerio estima que, de conformidad con el
Decreto 2067 de 1991, corresponde al actor integrar la unidad normativa para
evitar fallos inocuos o inhibitorios, sin que el hecho de ya haberse admitido
la demanda de inconstitucionalidad obligue a la Corte a pronunciarse de fondo
sobre el asunto.
Igualmente, considera que la Corte puede
inhibirse para conocer de una demanda de inconstitucionalidad en varios casos,
entre ellos cuando las normas están desuetas y derogadas y no se proyectan sus
consecuencias jurídicas hacia el futuro. El interviniente insiste en un
capítulo posterior en la imposibilidad de que la Corte realice un juicio de
exequibilidad sobre una norma derogada, dado que dichas disposiciones carecen
de validez y ya no producen efectos jurídicos.
Además, aduce que los apartes
jurisprudenciales citados carecen de carga argumentativa específica y las
normas acusadas forman parte del proceso de configuración normativa del
legislador, razones todas por las cuales considera que debe darse lugar a un
fallo inhibitorio.
1.3.1.3.  Seguidamente, el Ministerio expone otra serie de
fundamentos que, si bien afirma que se dirigen a respaldar la inhibición de la
Corte frente al caso sub examine, parecen orientados más bien a defender
la exequibilidad de la norma. Así, sostiene el interviniente que no se da
discriminación alguna ni existe una norma regresiva, pues aunque los contenidos
acusados perdieron vigencia, existen otros conjuntos normativos que suplen de
contenido esta materia.
1.3.1.4.  En concepto de la entidad interviniente existen algunas
precisiones con respecto del test de constitucionalidad frente a las medidas
regresivas. A partir de la sentencia C-536 de 2012, el Ministerio del Interior
señala que “no desconoce el principio de progresividad aquella medida de
carácter regresivo que esté justificada de manera suficiente” por razones
imperiosas. Insiste además en la importancia de realizar dicho test de
constitucionalidad, que debe obedecer a una carga específica argumentativa que
ya la misma Corte ha señalado en diversos pronunciamientos.
1.3.1.5.  Por último, indica que el asunto que se discute en
sede de constitucionalidad ya había sido dilucidado por la Corte Constitucional
en materia de tutela, pues en sentencia T-469 de 2013 se ordenó a Colpensiones
interpretar el alcance y contenido de la pensión de invalidez en los términos
de dicha sentencia.
1.3.2.  Departamento Administrativo Para la
Prosperidad Social
El Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social (DPS), intervino dentro del término
legal, con el fin de que se declare la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA
de las normas demandadas.
1.3.2.1.   Como punto de partida, el interviniente expresa que
la Ley 418 de 1997 tiene como finalidad dotar al Estado de una serie de
instrumentos de diferente índole para asegurar la vigencia del Estado Social de
Derecho y adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados entre
las que se encuentra la asistencia humanitaria, en salud, vivienda, crédito,
educación, etc.
A continuación, presenta el desarrollo que
ha tenido en la legislación y en la jurisprudencia constitucional la pensión
mínima legal originada en el artículo 46 de la citada Ley 418. Así, en relación
con la interpretación que esta norma ha recibido por parte de la Corte
Constitucional, el interviniente refiere las sentencias T-463 de 2012 y T-469
de 2013. A partir de dichos fallos, el Departamento Administrativo concluye que
la pensión contemplada en la Ley 418 no se enmarca dentro de las prestaciones
reconocidas por el Sistema General de Seguridad Social consagrado en la Ley 100
de 1993 y normas afines, dadas sus excepcionales características. Por ende, las
entidades administrativas no podrían exigir presupuestos legales que la Ley 418
no contempla, toda vez que dicho régimen especial exime a sus beneficiarios de
los requerimientos propios del ordenamiento prestacional.
1.3.2.2.   Además, en lo atinente a la vigencia de la norma, el
Departamento para la Prosperidad Social reconoce que existen posturas que
sostienen que la Ley 797 de 2003 derogó tácitamente el artículo 46 de la Ley
418 al establecer que no se podían sustituir las cotizaciones o tiempos de
servicios por otros requisitos. Sin embargo, a partir del precedente
constitucional sostiene que las disposiciones de la Ley 797 (así como el Acto
Legislativo 01 de 2005) tienen un campo material diferente, pues el objeto de
sus prestaciones es distinto al de la Ley 418.
Advierte además la intervención que, según
ha sostenido esta Corporación, tampoco socava la vigencia de la norma el hecho
de que la misma no haya sido prorrogada por la Ley 1106 de 2006 puesto que la
Corte ha ordenado a Colpensiones que siga reconociendo la pensión a estas
víctimas tal como se contempla en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997,
extendiendo incluso sus efectos a casos similares. Por lo anterior, estima que
el citado artículo mantiene plena vigencia y efectos jurídicos, no obstante el
hecho de no haberse prorrogado de forma expresa.
En razón de lo anterior, concluye que la
prestación especial estipulada en favor de las víctimas de la violencia se
encuentra vigente y sigue produciendo plenos efectos ya que no han operado los
requisitos para que opere su derogatoria, las causas que dieron origen al
beneficio no han desaparecido y los sujetos destinatarios de esta pensión son
de especial protección constitucional por su doble carácter de personas en
condición de discapacidad y víctimas del conflicto armado interno.
1.3.2.3.   Sin embargo, observa que la transitoriedad del
artículo 46 de la Ley 418 genera una constante revisión en cabeza del
legislador acerca de la pertinencia de la continuidad de las medidas, revisión
que debe tener un carácter progresivo y no regresivo de los derechos sociales.
No obstante, al no haberse prorrogado la prestación del referido artículo 46 en
la expedición de la Ley 1106 de 2006, se incurrió en una medida regresiva pues
se desconocieron los niveles de protección alcanzados con anterioridad (que de
hecho se habían ampliado en su espectro, al incorporar a los menores de edad y
disminuir el porcentaje de pérdida de capacidad laboral para ser beneficiario
de la pensión).
Por lo tanto, a juicio del interviniente,
existe una medida de carácter regresivo que no resulta justificada pues el
legislador no expuso de manera clara y suficiente las razones por las cuales la
pensión por invalidez para las víctimas no debía ser prorrogada, incumpliendo
los presupuestos de orden constitucional para la adopción de disposiciones
regresivas que imponen criterios de razonabilidad, necesidad, proporcionalidad
de acuerdo con el examen desarrollado por la Corte Constitucional en estas
materias. Así las cosas, habiendo guardado silencio el órgano legislativo sobre
los motivos para no prorrogar la prestación, no se desvirtuó la presunción de
inconstitucionalidad de la medida regresiva.
1.3.2.4.   Empero, si bien la derogatoria tácita que realizó la
Ley 1106 de 2006 del artículo 46 genera la finalización del reconocimiento de
la prestación de invalidez contemplada en la norma, produciendo además
condiciones de regresividad en los derechos sociales, la inexequibilidad
propuesta por el actor no resulta de recibo para el Departamento Administrativo
interviniente.
En efecto, en su concepto la declaratoria
de inexequibilidad del artículo 131 de la Ley 418 de 1997 tal y como lo propone
el actor afecta la temporalidad de la totalidad de la Ley y no exclusivamente
de las disposiciones referentes a la pensión de invalidez sobre las que se
sustenta el cargo de inconstitucionalidad de la norma. Por consiguiente, una
decisión que retire completamente el artículo 131 del ordenamiento podría crear
antinomias y contradicciones con el marco jurídico vigente de protección a las
víctimas, además de resultar contrario al principio de libertad de
configuración legislativa.
1.3.2.5.   Así las cosas, el Departamento para la Prosperidad
Social solicita que se declare que las normas demandadas son ajustadas a la
Constitución pero de manera condicionada, en el entendido que no se desconozcan
los avances en materia de protección prestacional y pensional señalados en el
artículo 46 de la Ley 418 de 1997.
1.3.3.  Ministerio del Trabajo
El Ministerio del
Trabajo presentó intervención en el asunto de la referencia para pedirle a esta
Corporación que declare la EXEQUIBILIDAD de las normas demandadas, señalando
con ello la carencia de vigencia de la pensión especial de invalidez para las
víctimas de la violencia.
1.3.3.1.   La entidad interviniente estableció que el problema
jurídico delimitado por el demandante consiste en la presunta violación de la
Constitución Política por las normas demandadas al establecer anticipadamente
un término preciso de vigencia para una prestación social para posteriormente
suspenderla sin ofrecer razones que justificaran tal situación.
1.3.3.2.  Ante este panorama, el Ministerio del Trabajo esgrime
su defensa de la exequibilidad de la norma en varios argumentos. En primer
lugar, considera que la eliminación de la pensión de invalidez para víctimas de
hechos violentos no vulnera el artículo 13 Superior, pues dentro de la potestad
de configuración normativa del legislador la Corte Constitucional ha entendido
que caben regulaciones que faculten o impidan a individuos en iguales
condiciones acceder a una pensión en distintos momentos sin que exista
afectación en el principio de igualdad.
1.3.3.3.   Expone además que el legislador tiene un amplio
margen de configuración en materia de Seguridad Social, tal y como lo ha
reconocido esta Corporación en diversos pronunciamientos, entre ellos las
sentencias C- 967 de 2003, C-243 de 2006 y C- 368 de 2012. A partir de lo
establecido en los citados fallos, precisa el interviniente que la Corte tiene
una significativa libertad de configuración frente al sistema de pensiones que
incluye además el sometimiento al principio de sostenibilidad financiera,
incorporado por el Acto Legislativo 01 de 2005, mandato que permite al órgano
legislativo tomar medidas orientadas a la protección de los recursos del
sistema y al aseguramiento del equilibrio financiero.
1.3.3.4.   Con respecto de la derogatoria de normas, el
Ministerio resalta su importancia, además la amplitud de las facultades del
Congreso en dicha materia corroborada además por la jurisprudencia reiterada de
la Corte Constitucional. Enfatiza en la potestad que tiene el cuerpo
legislativo para derogar una disposición de forma tácita, destacando que “cuando
se deroga tácitamente una disposición, no se está frente a una omisión del
legislador sino que al crear una nueva norma ha decidido que la anterior deje
de aplicarse siempre que no pueda conciliarse con la recientemente aprobada.”[3].
Sobre este particular, establece además que la norma sub examine fue
condicionada en su vigencia por el legislador en unos términos muy precisos y
este no la prorrogó por ser contraria a la Constitución.
En torno a este último aspecto, considera
que el artículo 46 de la Ley 418 de 1997 fue tácitamente derogado por la Ley
797 de 2003, pues con el objetivo de construir esquemas fiscales solidarios,
financieramente viables y sostenibles en el tiempo, conllevó a la eliminación
de ciertas prerrogativas que poseían ciertos sectores sociales, representadas
en regímenes pensionales especiales. Esta supresión se produjo a través de la
prohibición de otorgarse pensión alguna sustituyendo semanas de cotización o tiempos
de servicio por el ‘cumplimiento de otros requisitos distintos’, como ocurre
con la pensión de invalidez de la Ley 418, dado que se reconoce la pensión con
base en requisitos diferentes al tiempo de servicio o cotizaciones.
1.3.3.5.   Igualmente, alega que se ha producido una
inconstitucionalidad sobreviniente de la norma que estableció la pensión de
invalidez de la Ley 418, toda vez que el Acto Legislativo 01 de 2005 reformó el
artículo 48 de la Carta estipulando que solo se puede acceder a pensión cuando
se cumplan los requisitos de edad, tiempo de servicio y semanas de cotización,
suprimiendo además los regímenes especiales. En este orden de ideas, a juicio
del interviniente existe una incompatibilidad entre la disposición
constitucional indicada y la disposición legal que establece la pensión de
invalidez, pues la norma superior abolió los regímenes pensionales especiales.
1.3.3.6.   El Ministerio del Trabajo propone un juicio de
proporcionalidad estricto, para justificar las razones por las cuales, desde su
óptica, no resulta violatoria del principio de progresividad la medida de
retirar del ordenamiento la pensión de vejez para víctimas de la violencia.
Para ello, se argumenta que el fin perseguido en la norma es legítimo toda vez
que la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones no solo es un
objetivo perseguido por el ordenamiento sino contemplado por la propia
Constitución como un principio. Estima además que la norma es adecuada para
lograr la finalidad propuesta pues ella permite preservar dicha sostenibilidad.
1.3.3.7.   Finalmente, la intervención hace hincapié en que lo
pretendido por el actor no es declarar la inexequibilidad de una norma sino que
busca revivir una norma retirada del ordenamiento jurídico, ya sea mediante su
derogatoria tácita por la Ley 797 de 2003 o por haberse cumplido su vigencia.
1.3.4.  Ministerio de Hacienda y Crédito Público
En desarrollo del
proceso, presentó su concepto dentro del término legal el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, y solicita la declaratoria de  EXEQUIBILIDAD de
las normas demandadas.
1.3.4.1.   En primer término, considera innecesaria la
integración normativa invocada por el demandante dado que las normas demandadas
por sí solas son claras y determinantes al ordenar derogar la pensión que se
otorgaba a las víctimas de la violencia y que no se hace necesario establecer
vínculo alguno entre ellas porque son autónomas y el actor demanda cada una de
ellas. Fundamenta dicha conclusión en los supuestos establecidos por la Corte
Constitucional en sentencia C-713 de 2009, pues considera que en el presente
caso no se configura ninguna de dichas circunstancias y, por ende, no procede
la integración normativa.
1.3.4.2.  También, el Ministerio de Hacienda hace referencia a
la libertad de configuración legislativa en materia de seguridad social,
potestad que incluye aspectos como el diseño de la seguridad social, sus
requisitos y facultades, así como la necesidad de adaptar las normas al contexto
económico, social, demográfico y otras variables que definen el Sistema de
Seguridad Social.
1.3.4.3.  El interviniente además recalca que la seguridad
jurídica, principio que ha sido reconocido por esta Corporación como de rango
constitucional, se vería afectada ya que las administradoras de pensiones se
verían obligadas a reconocer una pensión especial que había sido retirada del
ordenamiento por el legislador, en uso de sus facultades. Así mismo, alega que
al tratarse de una norma derogada, esta no tiene efectos jurídicos y por ende
no podría ser declarada inexequible.
1.3.4.4.  Manifiesta que el demandante no consigue demostrar que
las disposiciones demandadas sean discriminatorias, marginadoras o vulneren el
derecho el derecho a la igualdad, porque “se limitan a dar impresiones muy
propias de lo que considera es desigual, pero no demuestra la desigualdad
material en las normas”. En este sentido, afirma que el Estado jamás ha
discriminado a las personas con discapacidad física y que por el contrario, ha
adoptado medidas para estas personas cuando no cuentan con recursos
suficientes, tal como ocurre con el Fondo de Solidaridad Pensional, que destina
subsidios al aporte para este grupo poblacional. El interviniente enuncia
también otras medidas de apoyo a la población discapacitada, como el programa
Colombia Mayor y las leyes de adecuación de escenarios deportivos y mecanismos
de integración social para las personas con limitaciones físicas.
1.3.4.5.   El concepto del Ministerio también sugiere a la Corte
la aplicación de un test de proporcionalidad en materia de regresividad
desarrollándolo en los siguientes términos: se indica que el fin perseguido por
las normas demandadas es constitucionalmente válido, pues consiste en “acompasar
a las personas con discapacidad física producto de violencia con las demás
personas que sufren discapacidad de origen común”. Considera entonces que
la medida busca evitar que haya una distinción entre aquellos que sufren una
contingencia cualquiera que los deja en situación de discapacidad y aquellos
que son víctimas de hechos violentos.
1.3.4.6.   De igual manera, el interviniente asegura que “estas
normas derogatorias no son las medidas más regresivas entre otras que pudo
adoptar el Congreso”, y que al confrontarlas con principios como el de
sostenibilidad financiera, las disposiciones demandadas son válidas.
1.3.4.7.  Concluye indicando que declarar la
inconstitucionalidad de las normas demandadas resulta en una afrenta al Acto
Legislativo 01 de 2005, en virtud del cual se prohíben los regímenes especiales
o exceptuados, así como todas las prestaciones que no estén garantizadas en
cotizaciones efectivas.
1.3.5.  Grupo de Acciones Constitucionales de la
Universidad Católica de Colombia
El Grupo de
Acciones Constitucionales de la Universidad Católica de Colombia allegó
concepto acerca del asunto de la referencia para solicitar que se declare la INEXEQUIBILIDAD
de las disposiciones demandadas.
1.3.5.1.   Inician su exposición refiriéndose al objeto de los
derechos sociales fundamentales, pues según su postura, las prestaciones
económicas se constituyen como fundamentales por virtud de la Constitución por
la conexidad con un derecho fundamental. En este caso, existe una especial
protección a dicha prestación por estar relacionada con el derecho fundamental
al mínimo vital y dado que las normas acusadas violan de manera directa este
derecho fundamental, deberían declararse inexequibles. Citan además la sentencia
T-469 de 2013 donde la Corte Constitucional afirma que debe entenderse que esta
prestación sigue produciendo plenos efectos para establecer que a pesar de
estos pronunciamientos, las entidades no necesariamente cumplen con su deber de
reconocer esta prestación.
Igualmente,
recuerdan que los Derechos Económicos Sociales y Culturales (DESC) son de
desarrollo progresivo y existe una prohibición de regresividad frente a los
mismos, lo cual implica que todo retroceso frente al nivel de protección
alcanzado debe presumirse, en principio, inconstitucional. Por ende, en el caso
sub examine el legislador vulnera el derecho del mínimo vital de las
personas que han sufrido cierta discapacidad laboral, en concordancia también
con lo expuesto por la Corte en el citado fallo T-469 de 2013.
1.3.5.2.   Por otra parte, el citado Grupo presenta motivos de
seguridad jurídica por los cuales debe declararse la inexequibilidad de la
norma. Aducen que la Ley 1106 de 2006, al derogar tácitamente la prestación en
favor de las personas discapacitadas, configura una omisión del legislador de
justificar el retiro de esta disposición, incumplimiento que ha ocasionado
inseguridad jurídica entre los beneficiarios de la prestación.
El interviniente insiste en que, si bien la
Corte Constitucional ha señalado que la disposición se encuentra vigente en el
ordenamiento jurídico (basándose en la mencionada sentencia T-469 de 2013), de
no ser por esta interpretación no existiría certeza de la existencia de la
prestación económica estipulada en favor de las víctimas del conflicto, razón
por la cual la inexistencia de una ley expresa y vigente afecta negativamente
la seguridad jurídica.
1.3.5.3.   El Grupo enuncia como normas vulneradas por la
disposición demandada los artículos 13, 48 y 93 de la Constitución Política. A
juicio del interviniente, el legislador, al no consagrar en la Ley 1106 de 2006
la prestación económica en favor de las víctimas del conflicto armado, se
sustrae del mandato constitucional de igualdad que impone al Estado la adopción
de medidas en favor de grupos discriminados o marginados para que la igualdad
sea real y efectiva. El artículo 48 resulta violado dado que el no
reconocimiento de un derecho pensional pone en peligro derechos fundamentales
como la vida, dignidad humana e integridad física, como la propia
jurisprudencia constitucional lo ha admitido. Por último, entiende afectado el
artículo 93 a partir de la prevalencia de los tratados internacionales de
derechos humanos en el orden interno.
1.3.5.4.   Para culminar, el concepto respalda la petición del
demandante con respecto a la integración de la unidad normativa  para que la
Corte pueda pronunciarse frente a todas las normas que eliminan esta
prestación. A su vez, solicita a esta Corporación que se exhorte al Congreso de
la República, en ejercicio de su potestad configurativa y sus obligaciones
constitucionales, que expida una ley que regule el derecho de pensión mínima
para personas en situación de discapacidad con ocasión del conflicto armado.
1.3.6.  Grupo de Acciones Públicas de la
Universidad del Rosario – GAP -
El Grupo de
Acciones Públicas de la Universidad del Rosario – GAP- aportó su concepto en el
presente proceso para que la Corte Constitucional declare la INEXEQUIBILIDAD
de las disposiciones acusadas de conformidad con la demanda interpuesta.
1.3.6.1.    Inicia resaltando la idoneidad de la acción pública
de inconstitucionalidad que se examina, dado que cumple con los requisitos
establecidos por el ordenamiento jurídico para hacerla admisible, en
concordancia con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991. Verificadas las
exigencias formales de acuerdo con tal disposición legal y la jurisprudencia
constitucional, el GAP realiza la identificación de las normas demandadas y de
los diversos problemas jurídicos planteados por el actor, anunciando que su
intervención versará únicamente respecto de la prohibición de regresividad en
el tratamiento de los derechos económicos, sociales y culturales.
Bajo ese entendido, el interviniente
analiza el marco normativo internacional y posteriormente el interno para de
allí concluir la discordancia de las disposiciones demandadas con la Carta
Política.
1.3.6.2.   En lo concerniente al marco jurídico internacional,
el Grupo describe de forma detallada los principios y normas que imponen la
obligación de progresividad en la garantía de los derechos económicos, sociales
y culturales (DESC), así como su correlativa prohibición de regresividad o de
retroceso, abarcando en su estudio tanto el Sistema Universal de protección de
Derechos Humanos como el Sistema Interamericano de protección de Derechos
Humanos.
Partiendo de ello, el GAP concluye que las
disposiciones demandadas vulneran varias reglas de Derecho Internacional
vinculantes para Colombia, tanto en el plano universal como en el ámbito regional.
A modo de ilustración, se citan en la intervención instrumentos como el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)[4],
la Recomendación General No. 3 del Comité encargado de la interpretación del
referido Tratado (conocido como CDESC), los Principios de Limburgo[5],
la Convención Americana sobre Derechos Humanos[6]
y el Protocolo de San Salvador sobre derechos económicos, sociales y culturales[7].
Así, el interviniente recuerda que la
Asamblea General de la OEA adoptó la resolución AG/RES 2074 en la cual señala
que “por medidas regresivas se entienden todas aquellas disposiciones o
políticas cuya aplicación signifique un retroceso en el nivel de goce o
ejercicio de un derecho protegido”[8].
1.3.6.3.   Frente al ordenamiento jurídico patrio, el GAP
expresa en primer lugar que estos Tratados de Derechos Humanos forman parte del
bloque de constitucionalidad en los términos del artículo 93 de la Carta
Política. Igualmente, explica que a partir de la normatividad Superior, el
Estado no solo tiene obligaciones negativas (de abstención de vulneración) sino
positivas (de garantía) frente a los DESC. En efecto, señala que la propia
Constitución incluye una cláusula de progresividad orientada al goce pleno y
efectividad de los derechos sociales, cuya contrapartida consiste en una
prohibición de regresividad o retroceso en los niveles de cobertura y garantía
de los derechos reconocidos.
1.3.6.4.   En el asunto sub examine, el interviniente
estima que existe una vulneración tanto de lo consagrado en el marco normativo
interno como lo estipulado en los Tratados e instrumentos internacionales. En
su concepto es claro el desconocimiento del ordenamiento superior,
específicamente en lo tocante a la prohibición de regresividad, toda vez que la
prórroga reiterada e injustificada del beneficio económico reconocido a las
víctimas del conflicto armado en condición de invalidez, conlleva a la
privación fáctica de medidas de naturaleza positiva que permiten materializar
la igualdad. Sumado a lo anterior, al tratarse de sujetos de especial
protección constitucional son aún más graves tales infracciones.
Aunque en su intervención, el GAP admite
que los DESC pueden eventualmente ser objeto de medidas regresivas, estas deben
ser proporcionales y justificadas teleológicamente, y se exige que estén
sustentadas en finalidades legítimas y constitucionalmente relevantes. En el
presente asunto, el Grupo toma como referencia la sentencia C-1165 de 2000 para
concluir que existe una presunción de inconstitucionalidad de las medidas
regresivas y a partir de dicho fallo, enuncia que basta con demostrar que una
regulación es más desfavorable que la anterior para que pueda declararse como
inconstitucional por constituir una afrenta a la prohibición de regresividad.
1.3.6.5.   Por otra parte, debido a la ausencia de una
motivación clara y expresa por parte del legislador frente a la adopción de las
normas jurídicas acusadas, el interviniente asegura que existe una dificultad
manifiesta (incluso una eventual imposibilidad) de llevar a cabo el test de
proporcionalidad que el precedente constitucional ha indicado que debe
realizarse en estos eventos para evitar restricciones desmesuradas a los
derechos consagrados en la Carta.
1.3.6.6.   En razón de todo lo anterior, el GAP solicita que se
declare la inconstitucionalidad de las normas demandadas pues ellas
contravienen las cláusulas de progresividad y no regresividad de los derechos
económicos, sociales y culturales, así como conculcan los artículos 13, 48 y 93
de la Constitución Política.
1.3.7.  Observatorio de Intervención Ciudadana
Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá
Intervino también la Facultad de Derecho de
la Universidad Libre de Bogotá, por medio de su Observatorio de Intervención
Ciudadana Constitucional, para solicitarle a la Corte que se declare INHIBIDA
de fallar de fondo el presente asunto frente a  cuatro preceptos
normativos: Ley 418 de 1997, Ley 548 de 1999 (artículo 1), Ley 782 de 2002
(artículo 1), Ley 1106 de 2006 (artículo 1). Frente a la otra disposición
demandada pide a la Corte que establezca como EXEQUIBLE aquella norma.
1.3.7.1.   El interviniente advierte que, a pesar de que la
Corte Constitucional es competente en principio para estudiar la
constitucionalidad de los preceptos acusados, en el caso de las cuatro
disposiciones citadas en el párrafo anterior no es dable que la Corte emita un
pronunciamiento de fondo toda vez que las normas señaladas han perdido su
objeto jurídico para ser atacadas a través de la acción pública de
inconstitucionalidad.
Sostiene entonces que la carencia actual de
objeto se deriva de que cada una de las normas referidas se encamina a extender
los efectos de una ley expedida en otrora por un tiempo determinado, razón por
la cual, luego de finiquitado ese término, tales actos sometidos a control no
están vigentes y debido a ello la Corte no resulta competente para conocer los
cargos atribuidos. Por dicha razón, la Corte debe declararse inhibida a juicio
del interviniente.
1.3.7.2.   Con respecto al artículo 1 de la Ley 1421 de 2010, el
concepto del Observatorio reflexiona en torno a la cláusula de progresividad
del artículo 48 y a partir de ello, concluye que una posible declaratoria de
inexequibilidad de la norma violentaría el principio de progresividad y
prohibición.
Según la interpretación del interviniente,
la pensión de invalidez para las víctimas del conflicto armado que había sido
contemplada en el resto de las normas acusadas, sustenta dicho derecho a
obtener una prestación económica en la actualidad. Por lo tanto, si se declara
la inexequibilidad de dicha norma, los beneficiarios perderían la posibilidad
de acceder a la pensión de invalidez predicada en el articulado de la Ley 418.
Así las cosas, sugiere que se determine la exequibilidad de este precepto
demandado.
1.3.8.  Asociación Colombiana de Fondos de
Pensiones y Cesantías - Asofondos -
En nombre de la
Asociación Colombiana de Fondos de Pensiones y Cesantías - Asofondos -
intervino en el presente proceso su representante legal para solicitarle a la
Corte INHIBIRSE y subsidiariamente, que se declare que las normas
demandadas son EXEQUIBLES por ajustarse a la Constitución Política.
1.3.8.1.    En primera medida, analiza detalladamente la
competencia de la Corte Constitucional frente al examen de constitucionalidad
de las normas derogatorias, indicando en primer lugar, que la inexequibilidad
de una disposición derogatoria puede predicarse de la disposición per se
o puede estar determinada por el efecto modificatorio del orden jurídico que
ella produce. Así, el interviniente encuentra que existe certeza de la
Competencia que tiene la Corte Constitucional para examinar la
constitucionalidad de normas derogatorias.
No obstante, dado que la pensión de
invalidez para las víctimas de la violencia en cuestión no tenía vocación de
permanencia desde su creación y solo se mantenía vigente en el evento en que el
legislador decidiera prorrogarla, es evidente para Asofondos que no se trata de
una norma posterior que retira la vigencia de una norma anterior sino que la
norma que consagra la prestación económica, por su propio diseño, no tenía
vocación de permanencia.
En este sentido, entiende que no resulta claro
si tal disposición continúa produciendo efectos y si, por ende, le es dable a
la Corte realizar un pronunciamiento de fondo. Explica entonces que no se
cumple ninguno de los dos supuestos excepcionales en los que la jurisprudencia
ha permitido un pronunciamiento de fondo de la Corte Constitucional frente a
una norma que ha perdido su vigencia, eventos que toma con base en la sentencia
C-333 de 2010.
1.3.8.2.   Otro aspecto desarrollado en el concepto emitido por
la Asociación se refiere a la posibilidad de solicitar la reviviscencia de
normas de vigencia temporal al cuestionar la constitucionalidad de normas
posteriores que no prorrogaron su permanencia dentro del ordenamiento legal. En
este punto, el interviniente cita la sentencia C-402 de 2010 para indicar que
la jurisprudencia más reciente de esta Corporación ha declarado que la
declaración de una norma derogada como inexequible no necesariamente implica “la
reviviscencia de normas derogadas” como sostiene el actor, pues el examen
de constitucionalidad debe determinar si el vacío normativo es de tal entidad
que el orden constitucional puede verse afectado y debe efectuar una
ponderación entre los principios de justicia y seguridad jurídica. De modo que,
aunque la Corte inicialmente defendió la tesis de la reincorporación
automática, hoy en día no es factible sostener esta tesis pues el precedente
constitucional se ha modificado a partir de la sentencia C-421 de 2006.
Ahora bien, para el interviniente la
función de integración de vacíos o lagunas del ordenamiento corresponde al
legislador y no al Tribunal Constitucional en sede de acción de
inexequibilidad, pues solicitar dicha declaratoria para que automáticamente
reviva una norma derogada no es una solicitud acorde con la naturaleza de la
acción que busca excluir del ordenamiento disposiciones contrarias a la
Constitución pero no reincorporar otras que han sido eliminadas por el
legislador.
1.3.8.3.  Por otra parte, a juicio del interviniente se
configura una ineptitud sustancial de la demanda frente a la supuesta omisión
legislativa en la que habría incurrido el legislador al no prorrogar estas
disposiciones de carácter temporal, deficiencia que tiene lugar primordialmente
porque el demandante no logra cumplir con su carga argumentativa, razón por la cual
la Corte debería declararse inhibida de fallar de fondo en este asunto.
Al respecto, comienza por explicar las
diferencias entre las clases de omisiones en las que puede incurrir el
legislador, distinguiendo entre los casos en los cuales no se expide precepto
alguno (omisiones absolutas) y los eventos cuando a pesar de hacerlo, dicha
labor se llevó a cabo de manera incompleta (omisiones relativas). Frente a las
omisiones absolutas asevera que la Corte Constitucional carece de competencia
para conocer de ellas toda vez que no es posible cotejar la ausencia íntegra de
normatividad con el texto constitucional. Tratándose de las omisiones
relativas, a pesar de existir competencia para el Juez Constitucional de
acometer su examen, la jurisprudencia constitucional ha fijado una carga
argumentativa cualificada que debe cumplir el demandante, obligación que el
interviniente considera que no se ha satisfecho por el actor en el presente
caso.[9]
1.3.8.4.  En idéntico sentido, Asofondos considera que la
argumentación del demandante es insuficiente para sustentar la existencia de un
vacío inconstitucional ocasionado por el retiro de la norma. Al respecto, se
citan diversas alternativas de medidas que se tomaron coetáneamente con la
derogatoria de la Ley 104 de 1993 que establecía dicha pensión, tales como los
mecanismos de protección integral a las víctimas de actos terroristas, sistema
general de seguridad social en pensiones y salud, entre otros mecanismos que ha
implementado el legislador.
1.3.8.5.   Estima el interviniente que es precisamente por el
carácter de progresivo que tiene el derecho a la seguridad social y la amplitud
de mecanismos que puede emplear el Congreso para su protección que el hecho de
no prorrogar una forma específica de protección no genera una omisión
inconstitucional. De este modo, no parece razonable exigir al legislador que se
acoja una única fórmula de protección de sujetos en condición de discapacidad
en las situaciones previstas por la ley que contiene esta prestación.
1.3.8.6.  Por todos los motivos anteriormente expuestos y al
estimar que no existen elementos suficientes para tal efecto, la Asociación
solicita que la Corte se inhiba de proferir pronunciamiento de fondo.
1.3.8.7.  Sin embargo, el interviniente expone una serie de
razones para preservar las disposiciones demandadas dentro del ordenamiento, en
caso de que la Corte decida emprender el conocimiento de fondo sobre el asunto.
Advierte que el órgano legislativo goza de una amplia libertad de configuración
en materia de seguridad social que le permite el diseño de sistemas y
determinación de prioridades y mecanismos de protección así como las fuentes de
financiación de los mismos.
1.3.8.8.  De igual forma, la argumentación del interviniente se
encuentra dirigida a probar que la medida no resulta contraria al principio de
progresividad. Tras describir el alcance que se le ha otorgado a dicho
principio en la doctrina constitucional y en los instrumentos internacionales,
colige que la decisión del legislador se basó en la multiplicidad de
instrumentos que se crearon para proteger a los sujetos que eran beneficiarios
de la norma mediante otros mecanismos.
1.3.8.9.  Así las cosas, considera el interviniente que el
contexto en el que fueron expedidas las normas cuestionadas no fue el de
protección de los derechos sociales de las personas con discapacidad, sino de
la atención a las víctimas en general, en esa medida no es posible alegar la
existencia de un vacío que no suponga la evaluación integral de los mecanismos
de protección de las personas con discapacidad. Por lo anterior, observa que su
decisión obedece a un fin legítimo y que el demandante no demuestra la
regresividad de la medida ni el vacío de protección que se genera en los
sujetos en condición de discapacidad que eran beneficiados por la prestación.
1.3.9.  Casa de la Mujer
La Casa de la
Mujer presentó intervención dentro del presente proceso con el fin de solicitar
que se declaren INEXEQUIBLES las disposiciones demandadas.
1.3.9.1.  Su postura se fundamenta en la noción de Estado Social
de Derecho, que a su juicio involucra la erradicación de las formas de
desigualdad y exclusión. Lo anterior, se corresponde con el mandato que imponen
los artículos 2 y 13 de la Carta, en cuya virtud se consagran las obligaciones estatales
de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes, así como
adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
1.3.9.2.   Considera el interviniente que el silencio
injustificado del legislador respecto de la prórroga del artículo que
contemplaba la prestación en favor de las víctimas en situación de discapacidad
(norma que había sido prorrogada reiteradamente) vulneró el principio de
progresividad y no regresividad y no reunió las condiciones para configurarse
como una derogatoria tácita. También estima que la omisión del legislador lo
hace incurrir en una violación al precepto de la dignidad humana, toda vez que
el derecho a la seguridad social es un elemento indispensable para alcanzar un
nivel digno de vida, recordando además que las medidas regresivas frente al
derecho a la seguridad social se presumen inconstitucionales.
1.3.9.3.   En este sentido, la Casa de la Mujer enfatiza en la
protección reforzada para las personas en situación de discapacidad. Al
respecto, asevera que la Corte Constitucional ha entendido como sujeto de
especial protección constitucional a “aquellas personas que debido a su
condición física, psicológica o social particular, merecen una acción positiva
estatal para efectos de lograr una igualdad efectiva”[10]. Esta
noción emerge de elementos del orden interno como el artículo 13 Superior, e
igualmente de instrumentos internacionales como la Convención Interamericana
para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación.
Entre los grupos de especial protección
constitucional que ha identificado la jurisprudencia se encuentran las niñas y
niños, las y los adolescentes, adultos mayores, personas con discapacidad,
personas cabeza de familia, personas en condición de desplazamiento o de
extrema pobreza y víctimas del conflicto armado, aclarando además que en una
sola persona puede recaer más de una situación de vulnerabilidad.
1.3.9.4.   Por otro lado, la intervención aboga por la urgencia
de la aplicación efectiva del enfoque diferencial en el caso de las víctimas
del conflicto armado, entendido este como una herramienta que permite hacer una
lectura de la realidad e identificar las mejores vías de acción de acuerdo con
dicha interpretación.  Señala que la Corte Constitucional ha sido reiterativa
en términos de la necesidad de adoptar un enfoque diferencial de discapacidad,
pues ha establecido que “el grado de discriminación, aislamiento y exclusión
que sufren a diario las personas con discapacidad se ve agudizado por el
conflicto y el desplazamiento”.[11]
Ante este panorama, las personas con
discapacidad son especialmente sensibles ante el conflicto armado, pues además
de existir unas condiciones de victimización en el contexto de dicho conflicto
que dejan secuelas desproporcionadas en aquellos que viven situaciones de mayor
vulnerabilidad, aquellos eventos lesivos para los derechos humanos se suman al
contexto de injusticias y marginación que subyace al entorno colombiano en
general.
Por lo anterior, la Casa de la Mujer estima
urgente una interpretación extensiva del enfoque diferencial que abarca un
trato especial para las víctimas del conflicto armado en situación de
discapacidad, tratamiento que se ejemplifica en la prestación económica objeto
de debate en este proceso. Así, considera oportuno brindar un marco diferencial
de acceso a la seguridad social para aquellas personas que tienen una
discapacidad, causada además injustamente por el conflicto armado.
1.3.9.5.  Adicionalmente, la interviniente resalta que la
jurisprudencia de esta Corporación se ha pronunciado sobre la vigencia y
viabilidad de dicha prestación en sentencias de tutela. Así, ha establecido una
prohibición de derogatoria tácita para la pensión por invalidez para víctimas
del conflicto armado con discapacidad contemplada en la Ley 418 de 1997, además
de haber reiterado que dicha prestación se encuentra vigente en el ordenamiento
jurídico interno y por ende sigue produciendo plenos efectos, sosteniendo
también en tales fallos que las condiciones que dieron origen a esta pensión no
han desaparecido y los sujetos destinatarios son de especial protección
constitucional.
1.3.9.6.  Puesto de presente dicho concepto jurisprudencial, la
Casa de la Mujer estima que si se elaborara un test de regresividad, se podría
verificar que las condiciones que originaron el derecho a dicha prestación
económica no han desaparecido y que el principio de progresividad implica no
desconocer derechos ya reconocidos.
1.3.9.7.  Finalmente, la intervención considera que el
resurgimiento de las normas originarias de la pensión de invalidez para las
víctimas del conflicto armado puede mejorar los mecanismos de acceso a tal beneficio
en la práctica.
1.3.10Fundación Semillas de Esperanza
De manera
extemporánea, la Fundación Semillas de Esperanza presentó su concepto con
relación al asunto de la referencia, para manifestar apoyo incondicional a la
demanda de la referencia y solicitar la INEXEQUIBILIDAD de las normas y
apartes acusados en calidad de población civil víctima del conflicto armado
interno.
1.3.11Cooperación para el Progreso de las
Familias Desplazadas - COPAFAD -
Transcurrido el
término legal, intervino la Cooperación para el Progreso de las Familias
Desplazadas - COPAFAD -, con el fin de expresar su apoyo decidido a la acción
pública interpuesta por el Defensor del Pueblo, pidiendo a la Corte acoger los
argumentos allí consignados y declarar la INEXEQUIBILIDAD de las normas
acusadas, en su calidad de víctimas del conflicto armado.
2
CONCEPTO DEL
MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador General de la Nación,
Alejandro Ordóñez Maldonado, solicitó a la Corte Constitucional declararse INHIBIDA
de pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad de los artículos demandados
por ineptitud sustantiva de la demanda pues lo que pretende el actor es
restablecer la pensión de invalidez para víctimas del conflicto armado,
prestación que a su juicio, sigue vigente.
No obstante, pide a la Corte que EXHORTE
al Congreso de la República para que expida las medidas necesarias en relación
con esta prestación, de manera que se eviten las confusiones sobre su vigencia
y que tales medidas se realicen de conformidad con el principio de
progresividad y la prohibición de regresividad de estos derechos.
2.3
Inicia su concepto el Ministerio
Público sintetizando los argumentos expuestos por el demandante, haciendo
referencia a cada uno de ellos y su respectivo sustento en la jurisprudencia de
la Corte.
2.4
A modo de
cuestión preliminar, expresa el señor Procurador que los cargos señalados por
el accionante no reúnen las condiciones que ha señalado el precedente constitucional.
En el cargo por violación al artículo 13 de la Carta, el demandante se limita a
enunciar las acusaciones, haciendo referencia a la doctrina constitucional y
los tratados internacionales al respecto sin justificar por qué razón las
normas acusadas vulneran la Constitución.
Considera la Vista Fiscal que la demanda no contiene
los motivos de violación, y echa de menos un análisis de los supuestos
susceptibles de comparación que evidencien que ha existido un trato divergente,
mereciendo uno igual al de otros regímenes.
2.5
Frente al cargo por la
vulneración a los artículos 48 y 93 de la Constitución Política, afirma que el
demandante no argumentó siquiera mínimamente el motivo por el cual los apartes
acusados contravienen la norma superior.
2.6
Sin embargo, encuentra el señor Procurador que
respecto al segundo cargo existe una duda mínima de si se está desconociendo el
principio de progresividad, dado el estado actual de las normas que prorrogan
la prestación examinada. Por ello, estima pertinente efectuar el análisis
correspondiente para determinar si las normas demandadas están vigentes y si
efectivamente se vulnera el principio de progresividad de los derechos
sociales.
2.7
Sobre la vigencia de las
disposiciones acusadas, la Procuraduría distingue entre aquellas que fueron
derogadas de forma expresa de aquellas cuya prórroga simplemente fue omitida
por el legislador. Estima entonces que los artículos 131 de la Ley 418 de 1997,
1 de la Ley 548 de 1999, 1 de la Ley 782 de 2002 se encuentran expresamente
derogados por lo que no pueden ser objeto de análisis de constitucionalidad y
le solicita a la Corte que se declare inhibida. Es decir que hasta el 23 de
diciembre de 2006 se prorrogó la existencia de la pensión de invalidez para
víctimas del conflicto.
2.8
Por otra parte, frente las leyes
1106 de 2006 y 1421 de 2010 que guardaron silencio frente a la prórroga de la
pensión de invalidez a las víctimas del conflicto, advierte el Ministerio
Público que tal omisión constituye una restricción a los derechos de los
sujetos de especial protección constitucional, dada su situación de
discapacidad como consecuencia de la violencia.
En este caso, se trata de una prestación de
carácter progresivo, sobre la cual recae la prohibición de regresividad, y por
una omisión del legislador no puede operar injustamente la derogatoria tácita
de la disposición, máxime si se tiene en cuenta que la jurisprudencia ha
determinado que las restricciones a los derechos constitucionales establecidas
por el Congreso de la Republica solo son válidas si están justificadas
razonablemente por los hechos y las circunstancias que les  han dado origen,
por la necesidad de salvaguardar el interés público y proporcionales a fines
que se procura alcanzar con ellas.
2.9
Dado su carácter progresivo, la
pensión de invalidez para víctimas de la violencia sigue vigente aunque el
legislador, en ejercicio de su libertad de configuración limitada, no haya
cumplido su deber de prorrogarla. Por tal motivo, la Corte en sentencia T-469
de 2013 amparó los derechos de un ciudadano postulando en la parte motiva de
dicho fallo que no puede predicarse derogatoria alguna en materia de derechos
sociales sin que medie justificación del legislador con respecto a tales
derechos.
2.10
El Procurador pone de presente que
“la actividad del legislador se circunscribe a desarrollar los derechos
sociales dentro del ámbito de libertad para definir su alcance y las
condiciones de acceso. Esta configuración tiene límites pues no puede
desconocer derechos adquiridos y las medidas que adopte deben estar plenamente
justificadas conforme al principio de progresividad”. De esta manera, no es
posible que el legislador desmejore las condiciones de las víctimas del
conflicto, por lo que teniendo en cuenta el vacío jurídico que se evidencia,
solicita el Procurador que se exhorte al Congreso de la Republica para que
expida las medidas necesarias en torno a la pensión de invalidez para víctimas
de la violencia.
3
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
3.3
COMPETENCIA
Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de
las disposiciones de las Leyes 1106 de 2006 y 1421 de 2010, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de
textos normativos que hacen parte de una ley.
3.4
PROBLEMA
JURÍDICO Y APTITUD DE LA DEMANDA
Jorge Amando Otálora, ciudadano y Defensor del Pueblo
considera que a partir de la promulgación de la Ley 1106 de 2006, la prestación
económica para personas víctimas de la violencia que cumplieran las condiciones
consagradas en el la Ley dejó de ser reconocida, lo que implica una trasgresión
a la prohibición de regresividad de los derechos económicos, sociales y
culturales. Ello se traduce en un desmejoramiento del mínimo vital y de la
calidad de vida de las personas en condición de discapacidad que han sido
víctimas del conflicto armado interno y que gozan de una especial protección
constitucional (artículo 13 C.P). De igual manera, implica una suspensión
abrupta y sorpresiva de una prestación social sin que el legislador hubiese
sustentado ni demostrado las razones que lo justificaran.
Los ciudadanos y entidades intervinientes
sostuvieron distintas posturas frente a la demanda de inconstitucionalidad
presentada por la Defensoría del Pueblo.
Un grupo de intervinientes considera que
las disposiciones acusadas deben declararse INEXEQUIBLES dado que
encuentran que tales preceptos normativos vulneran efectivamente el principio
de igualdad, los derechos de las personas en condición de discapacidad, de las
víctimas del conflicto armado, el derecho prestacional a la seguridad social
junto con el mandato de progresividad y prohibición de retroceso que conllevan
los derechos sociales. Algunos ciudadanos abogan además por la aplicación de un
enfoque diferencial como sustento de la inconstitucionalidad de la omisión del
legislador de prorrogar las normas correspondientes a la pensión consagrada en
beneficio de las víctimas en situación de discapacidad.
Compartiendo la anterior fundamentación,
una entidad interviniente manifiesta que se debe declarar la EXEQUIBILIDAD
CONDICIONADA, en el entendido de que se entienden prorrogadas las
disposiciones que consagran esta prestación. Se plantea esta fórmula con el fin
de no desconocer las demás derogatorias que han sido efectuadas a través de los
artículos demandados.
Otros ciudadanos y entidades se
pronunciaron a favor de la EXEQUIBILIDAD de las normas demandadas,
aduciendo que protegen la seguridad jurídica, la sostenibilidad financiera del
Sistema General de Pensiones, la libertad de configuración normativa en cabeza
del Legislador, así como el derecho fundamental de igualdad. Así mismo, se
orientan a probar una de dos hipótesis: o que la medida no implica un retroceso
en materia de progresividad de derechos porque no ha sido derogada o que,
siendo regresiva, está justificada de acuerdo a la necesidad y proporcionalidad
que exige la jurisprudencia constitucional.
Finalmente, otras intervenciones (entre las
que se encuentra el concepto del Ministerio Público) solicitan a la Corte que
se declare INHIBIDA de proferir un fallo de fondo en el presente asunto.
Por una parte, afirman que existe una ausencia de claridad en los cargos
formulados pues no argumentan por qué los apartes acusados vulneran la Carta.
Por otra, se afirma que la prestación económica cuya derogatoria se debate se
encuentra plenamente vigente, razón por la cual la Corte Constitucional no
podría examinar la constitucionalidad de una norma que nunca se retiró del
ordenamiento. Otros ciudadanos afirman que existe carencia absoluta de objeto
toda vez que las normas que se pretenden estudiar ya han sido derogadas y han
perdido sus efectos.
En relación con este último punto, considera la Sala que no asiste la razón a algunos de
los intervinientes que solicitan la inhibición, por cuanto los cargos
presentados por el Defensor del Pueblo, cumplen con las exigencias establecidas
en el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, y los cargos se
encuentran dirigidos a (i) demostrar el carácter regresivo de la supuesta
derogatoria de la prestación contenida en el artículo 46 de la Ley 418 de 1996
y (ii) el desconocimiento de la especial protección que el Estado debe brindar
a la población en situación de discapacidad en especial en materia de seguridad
social al no haberse prorrogado dicha prestación.
Establecido entonces el problema jurídico procede la
Sala a su resolución.
3.5
LA PROTECCIÓN
CONSTITUCIONAL A LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD
El artículo 47 de la
Carta Política señala que el Estado tiene el deber de “adelantar políticas
de previsión, rehabilitación e integración social para los diminuidos físicos,
sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que
requieran”.
Así mismo, el artículo 13 de la Carta propugna a que el
derecho a la igualdad de las personas con limitaciones sea real y efectiva. En
este sentido, ordena al Estado adoptar medidas a favor de grupos discriminados
o marginados, en especial aquellos que su condición física o mental se
encuentran en situaciones de debilidad manifiesta, lo que ha sido llamado por
la jurisprudencia constitucional acciones afirmativas.
Lo anterior significa que la igualdad de
oportunidades, no sólo implica la ausencia de discriminaciones, sino también
ayuda efectiva para que quienes se encuentren en situación de inferioridad o
desventaja puedan remediarlas eficazmente.
De igual manera, la jurisprudencia de esta
Corporación ha considerado, de manera reiterada, que la población en situación
de discpacidad se encuentra comprendida dentro de la categoría de los sujetos
de especial protección constitucional.
3.5.10Esta Corporación ha resaltado que el
Constituyente de 1991 erigió el principio de solidaridad como elemento esencial
del Estado Social de Derecho, tal como se expresa en el artículo 1 de la Carta.
En este sentido, la Corte ha definido el principio de solidaridad como: “un
deber, impuesto a toda persona por el solo hecho de su pertenencia al
conglomerado social, consistente en la vinculación del propio esfuerzo y
actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo”. La
dimensión de la solidaridad como deber, impone a los miembros de la sociedad la
obligación de coadyuvar con sus congéneres para hacer efectivos los derechos de
éstos, máxime cuando se trata de personas en situación de debilidad manifiesta,
en razón a su condición económica, física o mental”[12].
Igualmente, la jurisprudencia
constitucional ha manifestado que este principio de solidaridad se concreta en
una serie de obligaciones exigidas a los distintos componentes de la sociedad,
orientadas hacia la consecución de los fines esenciales de la organización
política consagrados en el artículo 2 constitucional. Además, ha establecido
que “este principio se traduce en la exigencia dirigida especialmente al
Estado, de intervenir a favor de los más desaventajados de la sociedad cuando
éstos no pueden ayudarse por sí mismos.[13]
Así, el principio de solidaridad “impone
una serie de “deberes fundamentales” al poder público y a la sociedad para la
satisfacción plena de los derechos”[14]. Por lo tanto, este principio se manifiesta como deber
del Estado Social de Derecho a través de estos “deberes fundamentales”
que en ciertos escenarios se refuerzan, cuando se trata de asegurar a sujetos
en condiciones desfavorables, la protección de todas las facetas de sus
garantías fundamentales.[15] La Carta proyecta este deber de
solidaridad, de manera específica, a partir de los mandatos constitucionales
que establecen una obligación de especial protección para personas y grupos
humanos en situación de vulnerabilidad y debilidad manifiesta, como las mujeres
cabeza de familia (art. 43 CP), los menores de edad (arts. 44 y 45), las
personas enfermas y discapacitadas (art. 47) y los ancianos (art. 46), entre
otros.[16]
En tal sentido, la Corte ha establecido en
forma reiterada que las personas en situación de discapacidad se encuentran
amparadas por dicha protección especial constitucional, prevista, por una
parte, por el artículo 13 de la Carta que en su inciso tercero ordena la
protección que deben recibir los grupos que se encuentren en condiciones de
debilidad manifiesta.[17]
De este modo, es posible afirmar que la
Constitución establece un régimen de protección para este grupo poblacional
fundamentado en el principio de solidaridad, orientado al logro de los fines
esenciales de la organización política (artículos 1 y 2 C.N.), el derecho
fundamental a la igualdad que se traduce en la protección de personas en
condición de debilidad manifiesta (artículo 13 C.N.) y la tutela jurídica
específica frente a los discapacitados (artículo 46 C.N.)[18].
3.3.2 Por otra parte, en el Sistema
Interamericano de Derecho Humanos,  la OEA adoptó la Convención
Interamericana para la Eliminación de todas las formas de Discriminación de las
Personas con Discapacidad, que reiteró el compromiso internacional de los
Estados parte en garantizar la adopción de las medidas de carácter legislativo,
social, educativo, laboral o de cualquier otra índole, para eliminar plenamente
cualquier forma de discriminación contra las personas con discapacidad.
Dicha Convención entiende por
“discapacidad” “una deficiencia física, mental o sensorial, ya sea de
naturaleza permanente o temporal, que limita la capacidad de ejercer una o más
actividades esenciales de la vida diaria, que puede ser causada o agravada por
el entorno económico y social”.
Posteriormente, la Convención
sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad[19] (En adelante la CDPD),  adoptada por la Asamblea General de las
Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006, aprobada en Colombia mediante la
Ley 1346 de 2009 y declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia
C-293 de 2010[20], reúne las
garantías fundamentales que deben brindar todos los Estados vinculados para la
protección de los derechos de las personas con discapacidad.
Al respecto, vale destacar
que este instrumento representa la adopción normativa del modelo social de
la discapacidad, estableciendo una nueva forma de entender este concepto,
que busca tanto igualar las condiciones de las personas con discapacidad como
fortalecer su participación plena, eliminando barreras.
De acuerdo con dicho modelo,
la discapacidad se genera por las barreras propias del contexto en donde se
desenvuelve la persona, por lo que resulta necesario asegurar adecuadamente sus
necesidades dentro de la organización social. Así, pretende aminorar dichos
límites sociales de modo que se puedan prestar servicios apropiados que
aseguren que las necesidades de las personas con discapacidad sean tomadas en
consideración[21].
Lo anterior se refleja en la
CDPD, al reconocer que “la discapacidad es un concepto que evoluciona y que
resulta de la interacción de la interacción entre las personas con deficiencias
y las barreras debidas a la actitud y al entorno que evitan su participación
plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones que los demás”[22].
En tal sentido, su artículo
3º señala los principios rectores de la materia: (i) el respeto de la dignidad
inherente, la autonomía individual, incluida la libertad de tomar las propias
decisiones, y la independencia de las personas; (ii) la no discriminación;
(iii) la participación e inclusión plenas y efectivas en la sociedad; (iv) el
respeto por la diferencia y la aceptación de las personas con discapacidad como
parte de la diversidad y la condición humanas; (v) la igualdad de oportunidades;
(vi) la accesibilidad; (vii) la igualdad entre el hombre y la mujer; y (viii)
el respeto a la evolución de las facultades de los niños y las niñas con
discapacidad  y de su derecho a preservar su identidad.
3.3.3. En desarrollo de estos preceptos
constitucionales, el legislador expidió la Ley 361 de 1997[23], la cual, según se lee en su artículo 3º,
está inspirada en “la normalización social plena y la total integración de
las personas con limitación”.
Asimismo, mediante la Ley 762
de 2002, adoptó la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las
Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad, antes referida.
Posteriormente, se profirió la Ley 1306 de
2009[24], en la cual se consagró el régimen
jurídico para las personas con discapacidad mental.
Por esa misma época, el legislador expidió
la Ley 1346 de 2009, mediante la cual aprobó la Convención sobre los Derechos
de las Personas con Discapacidad, adoptada por la Asamblea General de las
Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006.
Finalmente, de manera reciente, el Congreso
profirió la Ley 1618 de 2013, cuyo objetivo es “garantizar y asegurar el
ejercicio efectivo de los derechos de las personas con discapacidad, mediante
la adopción de medidas de inclusión, acción afirmativa y de ajustes razonables
y eliminando toda forma de discriminación por razón de discapacidad”, todo
ello, en concordancia de la Ley 1346 de 2009.
3.3.4 En el tema de la protección de víctimas
del conflicto armado que además han adquirido la condición de personas en
condición de discapacidad, tanto la Corte Constitucional como el legislador se
han referido a la protección especial de la cual son merecedoras, estableciendo
la necesidad de acciones estatales efectivas que promuevan y protejan los
derechos de este grupo poblacional.
Así en el ámbito
legislativo, la Ley 1448 de 2011, llamada ley de víctimas, es uno
de los instrumentos normativos de mayor importancia en relación con los
derechos de las víctimas del conflicto armado, pues tiene como propósito
implementar medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
personas que han sufrido las consecuencias de hechos violentos en el país.
Dentro de los principios generales que
orientan la aplicación de estas medidas se encuentra el de enfoque diferencial,
consignado en el artículo 13 de la Ley 1448, a partir del cual se reconoce que “hay
poblaciones con características particulares en razón de su edad, género,
orientación sexual y situación de discapacidad. Por tal razón,
las medidas de ayuda humanitaria, atención, asistencia y reparación integral
que se establecen en la presente ley, contarán con dicho enfoque.”[25](Subrayado y negrillas por fuera del texto
original)
En consonancia con tal mandato, el segundo
inciso de la norma dispone que: “el Estado ofrecerá especiales garantías y
medidas de protección a los grupos expuestos a mayor riesgo de las violaciones
contempladas en el artículo 3° de la presente Ley tales como mujeres, jóvenes,
niños y niñas, adultos mayores, personas en situación de discapacidad,
campesinos, líderes sociales, miembros de organizaciones sindicales, defensores
de Derechos Humanos y víctimas de desplazamiento forzado.” (Subrayado y
negrillas por fuera del texto original)
En tal sentido, este precepto normativo
toma en cuenta dos aspectos con respecto a las medidas de atención, asistencia
y reparación. En primer lugar, la ejecución y adopción de tales políticas deben
“adoptarse criterios diferenciales que respondan a las particularidades y
grado de vulnerabilidad de cada uno de estos grupos poblacionales.”[26] Así mismo, la ejecución de tales medidas “debe
dirigirse a la eliminación de los esquemas de discriminación y marginación que
pudieron ser la causa de los hechos victimizantes.”[27]
Por consiguiente, el enfoque diferencial
consiste en un marco de acción que implica la adopción de criterios
diferenciales de acuerdo con las especificidades de cada grupo, buscando la
superación de esquemas de discriminación y marginación social que afecta tales
sectores de la población.
Con fundamento en el principio de enfoque
diferencial, la Ley 1448 de 2011 ha ordenado que dentro de las medidas de
rehabilitación en favor de las víctimas debe formularse un programa que
involucre la promoción de “acciones de discriminación positiva
a favor de mujeres, niños, niñas, adultos mayores y discapacitados debido
a su alta vulnerabilidad y los riesgos a los que se ven expuestos.”
(Subrayado y negrillas por fuera del texto original)[28]
Igualmente, en desarrollo de la Ley 1448,
el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4800 de 2011, a través del cual se
concretan varias disposiciones dirigidas a la protección especial de los
sujetos en condición de discapacidad, dentro de las que se contemplan:
incentivos de acceso a la educación superior (artículo 95), condiciones
especiales frente a la ayuda humanitaria (artículo 112), priorización para
subsidio especial de vivienda (artículo 133), enfoque diferenciado para
programas de protección (artículo 212), medidas de reparación colectiva
(artículo 222), posibilidad de involucrarse en mesas de participación (artículo
264), etc. Igualmente, dicha norma caracteriza como población en situación
especial de vulnerabilidad a las personas discapacitadas.
3.3.5. En varias oportunidades, la Corte
Constitucional se ha referido a la protección especial de la que son
merecedoras las víctimas del conflicto armado en condición de discapacidad. La
mayoría de estos pronunciamientos se han dado en torno del caso de las personas
que padecen el desplazamiento forzado. Acerca de las personas en situación de
discapacidad, la jurisprudencia constitucional ha reconocido el “impacto
cualitativamente diferencial y agravado que el desplazamiento forzado ejerce
sobre las personas con discapacidad, al igual que sobre sus familias.”[29]
Recientemente, esta Corporación profirió el
Auto 173 de 2014[30], providencia que forma parte del
seguimiento de la sentencia T-025 de 2004[31] que declaró el estado de cosas
inconstitucional en materia de desplazamiento forzado. Este auto se pronuncia
acerca del cumplimiento de las órdenes impartidas tanto en la sentencia T-025
de 2004 como en el Auto de seguimiento 006 de 2009 concretamente en materia de
personas en situación de discapacidad en el marco de la problemática de la
población desplazada por el conflicto.
En el Auto 173 de 2014, si bien la Corte
destaca los avances en las políticas de atención, asistencia y reparación a la
población en situación de discapacidad, advierte que el estado de cosas
inconstitucional persiste en la actualidad. Por tal motivo, enfatiza en la
necesidad de emprender acciones afirmativas en esta población que presenta un
carácter especial de vulnerabilidad:
“Así las cosas, la Corte reitera que las
causas de la discapacidad son preponderantemente sociales y en esta medida, la
vulneración del derecho fundamental a la igualdad de esta población se origina
no solo por acción sino por la omisión de tomar acciones afirmativas que
contrarresten las barreras impuestas por las estructuras sociales que
obstaculizan el goce pleno de sus derechos. Por lo tanto, la aplicación del
enfoque de discapacidad de forma transversal a la política pública sobre
desplazamiento forzado así como en la política de atención, asistencia y
reparación a las víctimas, se constituye en una medida necesaria para
identificar las barreras que aún persisten para esta población y para realizar
los ajustes razonables idóneos para garantizar el goce pleno de sus derechos.”[32]
Igualmente, es indispensable tener en
cuenta las conclusiones que expone la Corte Constitucional en el citado Auto
006 de 2009,[33] providencia que también verifica la
superación del estado de cosas inconstitucional y realiza un diagnóstico acerca
de la doble vulnerabilidad a la que se expone la población desplazada en
situación de discapacidad en los siguientes términos:
"El conflicto armado y el
desplazamiento forzado son fenómenos que causan y exacerban la discapacidad. El
grado de discriminación, aislamiento y exclusión que sufren a diario las
personas con discapacidad, se ve agudizado  por el conflicto y por el
desplazamiento. Ante estos eventos, las necesidades de la población con
discapacidad tienden a ser dejadas de lado, se olvida que, a diferencia de
otras víctimas del conflicto armado, ellas enfrentan barreras adicionales,
tanto sociales, como de acceso al espacio físico, a la comunicación, a la
información, a la participación. En situaciones de conflicto esta
población está expuesta a un mayor riesgo de perder la vida, de ser sometida a
violencia, de ser víctima de abusos y tratos denigrantes, o de ser abandonada.
Muchas personas con discapacidad, por las múltiples barreras y restricciones
que enfrentan, ni siquiera tienen la oportunidad de escapar para sobrevivir.
Pero incluso, aquéllas que logran hacerlo para garantizar su vida, seguridad e
integridad personal, se ven abocadas en un nuevo entorno a un mayor aislamiento
y marginación que les hace más difícil recuperarse y recobrar sus medios de
subsistencia.
Las personas desplazadas con discapacidad
son sin duda uno de los grupos más vulnerables y discriminados del conjunto de
población desplazada. Sin embargo, como se pondrá de presente a lo largo de
esta providencia, esta mayor vulnerabilidad no ha venido acompañada de
acciones decididas para enfrentarla. (…)
Aunque la Constitución exige que las
personas con discapacidad deben recibir una especial protección, el común
denominador de la política de atención a la población desplazada es la
indiferencia frente sus particulares necesidades en todas las etapas del
desplazamiento. Así, lejos de cumplir con su obligación de identificar y
remover barreras que generan discapacidad, el Estado con su indiferencia
profundiza la discapacidad y la discriminación que sufre la población
desplazada con limitaciones físicas, mentales, intelectuales o sensoriales. La
omisión del Estado en la materia conduce a anular o restringir los derechos y
libertades de las personas con discapacidad víctimas del desplazamiento y a
excluirlas de beneficios y oportunidades necesarios para mejorar sus
condiciones de vida.
La omisión del Estado frente a la población
desplazada con discapacidad, no tiene en cuenta que la relación entre el
conflicto armado, el desplazamiento y la discapacidad no es excepcional, ni
puede considerarse intrascendente. En razón del conflicto armado y del desplazamiento
forzado, la población en general corre el riesgo de adquirir una discapacidad y
de sufrir, en consecuencia, el impacto desproporcionado que se deriva de la
interacción de estas circunstancias. La edad avanzada, la baja escolaridad, la
desocupación, la pérdida de roles sociales, la pérdida de familiares y amigos,
las condiciones materiales de vida inadecuada, las enfermedades crónicas, son
factores que se han identificado como potenciadores de condiciones de
discapacidad. A estos se suman los riesgos de ser víctimas de minas
antipersonales o el peligro de ser objeto del fuego cruzado. A todos estos
riesgos está sujeta la población desplazada en general, pero de manera
acentuada, la población con discapacidad.” (Subrayado y negrillas por
fuera del texto original)[34]
3.3.6. Se observa entonces que la Corporación ha
advertido la extrema situación de vulnerabilidad de las víctimas de la
violencia que además sufren algún grado de discapacidad, imponiendo al Estado
la obligación de desarrollar medidas afirmativas que mitiguen las consecuencias
del conflicto. De igual manera, la jurisprudencia ha advertido la omisión en el
cumplimiento de dicha responsabilidad, lo que se traduce en la anulación de las
garantías constitucionales de esta población.
3.6
EL MANDATO DE PROGRESIVIDAD
Y NO REGRESIVIDAD EN MATERIA DE DERECHOS ECONÓMICOS SOCIALES Y CULTURALES
3.6.10La adopción del modelo de Estado Social de
Derecho, su nueva concepción del individuo –individuo libre pero con
necesidades- y su preocupación por la desigualdad material, conlleva el
reconocimiento de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) como
derechos fundamentales.
3.6.11La jurisprudencia constitucional[35]
ha señalado que el reconocimiento de los DESC como derechos fundamentales ha
implicado la reconceptualización de muchas de las instituciones políticas
creadas o reconocidas con anterioridad a la entrada en vigencia de la
Constitución de 1991. Por ejemplo, “bajo el nuevo paradigma constitucional,
el Legislador ya no goza de una discrecionalidad absoluta para regular y
desarrollan asuntos relacionados con la garantía de los DESC; la Constitución
le impone no sólo un mandato de desarrollo legislativo en estas materias[36],
sino también de progresividad y no regresión[37], y de respeto por
sus contenidos, los que han sido fijados por la Constitución, el bloque de
constitucionalidad y el juez constitucional con el paso de los años[38].
Estos deberes se traducen, entre otras, en la obligación de adoptar leyes que
contengan lineamientos de política pública dirigidos a garantizarlos en todas
sus dimensiones, por su puesto, con fundamento en información relevante de
carácter técnico, dada la complejidad que implica su satisfacción, no sólo por
la intervención de distintos actores institucionales y la disposición de
recursos económicos y humanos, entre otros”.[39]
3.6.12El principio de progresividad ha sido reconocido
en diversos tratados internacionales de derechos humanos que hacen parte del
bloque de constitucionalidad[40]
y se traduce en “la obligación del Estado de adoptar medidas, especialmente económicas y
técnicas, para lograr gradual, sucesiva, paulatina y crecientemente la plena
efectividad de los DESC reconocidos por los Estados. Esa progresividad
en la satisfacción de los derechos implica para el Estado tanto apropiar el
máximo de sus recursos como adoptar las medidas legislativas y de otro tipo
para lograr su efectivo disfrute.” [41]
El artículo 2.1 del Pacto Internacional de
Derechos Económicos Sociales y Culturales –adoptado en 1966- dispone:
“Cada uno de los Estados Partes en el
presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como
mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente
económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para
lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en
particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los
derechos aquí reconocidos.”
El Comité de Derechos Económicos Sociales y
Culturales de las Naciones Unidas en la Observación General No. 3, consideró
que “(…) el concepto de realización progresiva constituye un reconocimiento
del hecho de que la plena realización de los derechos económicos, sociales y
culturales generalmente no podrá lograrse en un periodo corto de tiempo”, no
obstante, ello no significa que los Estados no se encuentren obligados a
adoptar medidas de manera inmediata; y por tanto, “(…) impone la obligación
de moverse tan rápida y efectivamente como sea posible hacia la meta”, así
como la adopción de medidas “(…) deliberadas, concretas y orientadas hacia
el cumplimiento de las obligaciones reconocidas en el Pacto”.
De igual manera, el artículo 26 de la
Convención Americana de Derechos Humanos –suscrita en 1969- dispone:
“Artículo 26.  Desarrollo Progresivo
Los Estados partes se comprometen a adoptar
providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional,
especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena
efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y
sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización
de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la
medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios
apropiados.”
Una disposición muy similar a la del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, se encuentra en el
artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Económicos, Sociales y Culturales –Protocolo de San Salvador-.
Se observa entonces que la comunidad
internacional propende por el desarrollo gradual de los contenidos
prestacionales de los derechos económicos, sociales y culturales, y proscribe
regresiones en el goce efectivo de manera injustificada. Así, por ejemplo, el
Principio 14 b) de los Principios de Maastricht[42]
señala que se produce una violación del Pacto con actuaciones tales como “la
derogación o suspensión de la legislación necesaria para el goce continuo de un
derecho económico, social y cultural del que ya se goza”. Otros eventos en
los que se presenta una situación regresiva fueron descritos en la sentencia
C-507 de 2008 de la siguiente manera:
“… la disminución del radio de
protección de un derecho social. En otras, se ha referido a la violación de
esta garantía constitucional, por la disminución de los recursos públicos
invertidos en la satisfacción de un derecho social[43] o el
aumento significativo del costo para la persona de escasos recursos que está en
proceso de acceder al derecho[44].
En otro tipo de decisiones la Corte ha reiterado la aplicación del principio de
progresividad y la prohibición de regresividad cuando se está frente a
sectores especialmente vulnerables de la población[45].”  (Negrillas fuera del texto)
3.6.13El mandato de progresividad implica varios
tipos de obligaciones para el Estado.[46]
De un lado, se halla la de mejorar los resultados de las políticas públicas en
términos de goce efectivo de los derechos. De otro lado, desde el punto de
vista normativo, el Estado debe introducir normas que extiendan la satisfacción
de los derechos y debe abstenerse de modificar la normativa vigente para
limitar, suprimir o restringir los derechos o garantías ya reconocidas.[47]
Ello implica entonces deberes concretos
para el Estados referidos a la adopción de un plan de acción o un programa para la ampliación de
los contenidos prestacionales del derecho con miras a lograr su goce efectivo.
Al respecto, la Corte señaló lo siguiente en la sentencia T-595 de 2002[48]:
“(…) lo mínimo que
debe hacer [la
autoridad responsable] para proteger la prestación de carácter programático
derivada de la dimensión positiva de [un derecho fundamental] en un Estado
Social de Derecho y en una democracia participativa, es, precisamente, contar
con un programa o con un plan encaminado a asegurar el goce efectivo de sus
derechos”.[49] De igual
manera, comprende la prohibición de disminuir o desviar sensiblemente los recursos públicos invertidos en la satisfacción de
un derecho.[50] En tercer lugar, proscribe aumentar
significativamente el costo para acceder a un servicio necesario para
garantizar un derecho, especialmente para las personas de escasos recursos.[51]
En cuarto lugar, el principio obliga al Estado a no incrementar los
requisitos para la satisfacción del respectivo derecho.[52]
Cabe señalar que este principio no implica una prohibición
absoluta de adoptar medidas regresivas; se trata de una prohibición prima
facie, pues tales medidas pueden tener lugar al amparo de la Carta, siempre
y cuando se encuentren debidamente justificadas en términos de realización de
otros derechos fundamentales y después de un exhaustivo análisis de las otras
opciones disponibles[53]. En este
sentido, en la sentencia C-1141 de 2008[54],
la Corte precisó que la
cláusula de no retroceso en definitiva supone que una vez logrados ciertos
avances en la concreción de los derechos, “(…) las condiciones
preestablecidas no pueden ser desmejoradas sin el cumplimiento de una
rigurosa carga justificativa por las autoridades competentes.[55]”
(Resaltado fuera del texto)
En consecuencia, las medidas regresivas
deben sujetarse a un escrutinio de constitucionalidad más estricto que otras
decisiones legislativas, que además comprenda una comparación con los
estándares de protección anteriores, es decir, el juicio de constitucionalidad
de estas medidas incluye también un examen de evolución cronológica de las
garantías asociadas al derecho correspondiente.[56] Así, como se
indicó en la sentencia C-671 de 2002[57],
para que una medida regresiva pueda considerarse ajustada a la Carta, “(…) las autoridades tienen que demostrar que
existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el
desarrollo de un derecho social prestacional”. Además, con fundamento en la Observación General
No. 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones
Unidas, en este mismo fallo, la Corporación precisó que para justificar medidas
regresivas “(…) el Estado tiene que demostrar que esas medidas eran
necesarias y que ‘se han aplicado tras el examen exhaustivo de todas las
alternativas posibles’”.
La jurisprudencia constitucional ha
desarrollado un test de constitucionalidad para determinar si una medida es
regresiva. La Sentencia C-536 de 2012[58],
analizó y condensó los parámetros adoptados por la Corporación para el efecto.
Allí se dijo que el test de constitucionalidad de las medidas
regresivas en materia de derechos sociales se compone de tres elementos:
estudio de la posible regresividad, examen de la afectación de los contenidos
mínimos intangibles de los derechos sociales y análisis de la justificación.
En este orden de ideas, el primer paso
habilitante para efectos de desplegar el control de constitucionalidad, es
determinar si la medida objeto de control es efectivamente  regresiva. La
regresividad, en palabras de la Corte, “implica que la disposición demandada
modifica las condiciones normativas que le prexisten, ya sea porque reduce el
“radio de protección de un derecho social”, disminuye “los recursos públicos
invertidos en [su] satisfacción”,  aumente “el costo para acceder al derecho”,
o en términos generales, la tal disposición “retrocede, por cualquier vía, el
nivel de satisfacción de un derecho social”.[59]
Para ello es necesario adelantar un cotejo
entre la norma de la disposición demandada y la norma que se afectaría con
dicho cambio normativo.  Para la Corte, el escrutinio constitucional comprende
“una comparación con los estándares de protección anteriores, es decir, el
juicio de constitucionalidad de estas medidas incluye también un examen de
evolución cronológica de las garantías asociadas al derecho correspondiente.”[60] Sólo si la medida es efectivamente
regresiva, se continuará con el análisis de la medida.
La Sentencia C-532 de 2012 establece que
una vez establecido el carácter regresivo de la medida, la Corte debe examinar
si ésta desconoce o no, los contenidos mínimos intangibles de los derechos
sociales. Sobre el particular consideró que “no  existen reglas generales en
los tratados internacionales, ni en la Jurisprudencia de esta Corte que
precisen cuál es el contenido mínimo intangible de los derechos sociales. Este
análisis debe hacerse caso por caso, consultando la naturaleza de cada derecho,
las garantías reconocidas por los tratados internacionales que los desarrollan,
la doctrina del Comité para la vigilancia del PIDESC y, sobre todo, el régimen
constitucional de cada uno de ellos. Así, unas serán las reglas aplicables para
definir, por ejemplo, el contenido mínimo del derecho al trabajo, otras el de
la seguridad social, y unas diferentes en relación con el derecho a la
educación o a la vivienda. En el caso de la Sentencia C-038 de 2004, la Corte
consideró que las reformas a las garantías del derecho al trabajo no
desconocían los contenidos mínimos del derecho al trabajo como “el salario
mínimo y  el principio de favorabilidad en la interpretación de las normas
laborales” o “la prohibición de discriminación laboral o la jornada máxima de
ocho horas”, tal y como estas habían sido precisadas en la Constitución y en
los tratados internacionales pertinentes.[61]En el mismo sentido, en la Sentencia C-228
de 2011 la Corte consideró que la reforma a los requisitos para acceder a la
pensión de vejez en el caso de los aviadores civiles, a pesar de ser
regresivas, no afectaba la garantía de “los derechos adquiridos” entendida como
un contenido mínimo inalterable del derecho a la seguridad social.[62]
Finalmente, el tercer elemento del test es
la justificación de la medida regresiva. Si se comprueba que una medida es
regresiva, debe la Corporación analizar si el legislador dio cuenta de las
razones por las cuales rompió el mandato de progresividad. Los Tratados
Internacionales establecen criterios para estudiar si una razón alegada por el
legislador es o no admisible. Así, el PIDESC y el Protocolo a la CADH en
materia de derechos sociales, consideran que las restricciones a los derechos
sociales solamente podrán ser introducidas mediante leyes formales “promulgadas
con el objeto de preservar el bienestar general” y en la medida “en que
no contradigan el propósito y razón” de los derechos sociales (art. 4 del
Protocolo de San Salvador) o que “sea[n] compatible[s]con la
naturaleza de esos derechos” (art. 4 del PIDESC).  En este sentido, el
Comité PIDESC ha indicado que “las medidas de carácter  deliberadamente
retroactivo (…) requerirán la consideración más cuidadosa y deberán
justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos
en el Pacto.”[63]
Por otro lado, la jurisprudencia constitucional
ha impuesto un test estricto de proporcionalidad si se llega a comprobar que la
medida adoptada por el legislador es efectivamente regresiva. Es por ello que
se requiere que el Legislador demuestre que, con la medida restrictiva,
persigue “una finalidad constitucionalmente imperiosa”, que es “adecuada
y necesaria” y que es “estrictamente proporcional en términos costo
beneficio”.[64] También ha considerado, como criterio para
determinar la justificación, que la medida regresiva haya sido adoptada “luego
de un análisis serio de las distintas alternativas posibles dentro de las
cuales la escogida resulta ser la menos costosa para el conjunto de derechos
que se encuentren involucrados”, siempre que esté soportada en “razones
ciertas, claras, suficientes y contundentes.”[65]O también que las medidas regresivas “fueron
cuidadosamente estudiadas y justificadas, y representan medidas adecuadas y
proporcionadas para alcanzar un propósito constitucional de particular
importancia” bajo la premisa de que “no es necesario que la restricción
promueva todos los derechos [del PIDESC].”[66] Igualmente, la Corte ha considerado que
las medidas regresivas “no se encuentran justificadas cuando en el trámite
legislativo no fueron discutidas las razones por las cuales la medida regresiva
era necesaria, o cuando no fueron estudiadas otras alternativas menos lesivas,
porque por ejemplo, no “existen reportes sobre la existencia de un debate, en
el curso del trámite legislativo de[la disposición demandada]” o no “existan
datos precisos sobre la real afectación [del contenido del derecho en
cuestión].”[67]  O debido a que “no se vislumbra que la
medida promueva la realización de otros derechos fundamentales” y que la misma
“no fue acompañada de ninguna justificación de porqué (sic) una medida menos
lesiva no podía emplearse para el propósito de descongestión judicial.”[68]
Una vez señalados los elementos del test de
constitucionalidad de las medidas regresivas en materia de derechos sociales,
pasa la Corte a resolver el problema jurídico del caso. Debe la Corte entonces
determinar si el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009 es inconstitucional por
desconocer el mandato de no progresividad y no regresividad en relación con la
protección de los derechos de la personas de la tercera edad.
3.7
CASO CONCRETO
El demandante solicita a esta Corporación declarar la
inexequibilidad del artículo 1 de la Ley 1106 de 2006 y del artículo 1 de la
Ley 1421 de 2010, por considerarlos contrarios a los artículos 13, 48 y 93 de
la Constitución Política.
Para sustentar su afirmación, relata que el
Legislador, mediante la Ley 104 de 1993, creó varios mecanismos para mitigar
las consecuencias derivadas del conflicto armado, entre ellos, se encuentra el
artículo 45 que estableció una prestación económica equivalente a un salario
mínimo, para las personas que como consecuencia del conflicto armado hubiesen
perdido su capacidad laboral en un 66% y no tuviesen otra posibilidad de
obtener ingresos económicos. Posteriormente, el artículo 15 de la Ley 241 de
1995 amplió el ámbito de protección y redujo el porcentaje de pérdida de
capacidad laboral al 50%.
La Ley 418 de 1997 derogó la Ley 104 de 1993, no
obstante, extendió, por el término de dos años, la vigencia de la pensión de
incapacidad de las víctimas del conflicto armado que cumpliesen con las
siguientes condiciones: (i) ser víctima del conflicto armado interno; (ii)
acreditar un porcentaje de pérdida de capacidad laboral igual o superior al
50%, como consecuencia del conflicto armado y (iii) que el beneficiario de la
prestación carezca de cualquier otra posibilidad para acceder a una pensión
(artículo 46 de la Ley 418 de 1997). La misma norma definió las instituciones
de cubrir el pago, reconocerla y realizar los pagos periódicos. El artículo 1
de la Ley 548 de 1999 prorrogó, por el término de tres años, la vigencia de la
Ley 418 de 1997.
En el año 2002 se promulgó la Ley 782 de 2002, por
medio de la cual se prorroga por el término de cuatro años algunas
disposiciones de la Ley 418 de 1997. Dicha normativa en su artículo 18 consagra
nuevamente que “Las
víctimas que sufrieren una pérdida del 50% o más de su capacidad laboral
calificada con base en el Manual Único para la calificación de invalidez,
expedido por el Gobierno Nacional, tendrán derecho a una pensión mínima legal
vigente, de acuerdo con lo contemplado en el Régimen General de Pensiones de la
Ley 100 de 1993, siempre y cuando carezcan de otras posibilidades pensionales y
de atención en salud, la que será cubierta por el Fondo de Solidaridad
Pensional a que se refiere el artículo 25 de la Ley 100 de 1993 y reconocida
por el Instituto de Seguros Sociales, o la entidad de naturaleza oficial señalada
por el Gobierno Nacional.”
Posteriormente, el artículo 1 de la Ley 1106 de 2006 y
el artículo 1 de la Ley 1421 de 2010 extienden en el tiempo algunos artículos
de la Ley 418 de 1997, pero sin hacer referencia expresa al artículo 46, que
establecía la prestación económica a favor de  las víctimas de violencia que
hubiesen perdido el 50% de su capacidad y que no tuvieren otra alternativa de
pensión.
En este orden de ideas, para el demandante a partir de
la promulgación de la Ley 1106 de 2006 y posteriormente con la Ley 1421 de
2010, la prestación económica para personas víctimas de la violencia que
cumplieran las condiciones consagradas en la Ley fue objeto de una derogatoria
tácita, lo que implica una trasgresión a la prohibición de regresividad de los
derechos económicos, sociales y culturales. Esta situación, a juicio del
ciudadano, deja sin protección a una población que tiene una doble condición de
vulnerabilidad, la de víctima del conflicto y de persona en situación en
discapacidad.
Para resolver el problema jurídico puesto a
consideración de la Sala deben delimitarse previamente las disposiciones que
serán objeto de control y establecer si resulta procedente la integración
normativa, como fue solicitado por el accionante.
3.5.1    NORMAS OBJETO DE CONTROL Y NECESIDAD DE UNA
INTEGRACIÓN NORMATIVA
A continuación se transcriben las normas
que han sido referidas por el accionante con el fin de establecer de cuáles de
ellas es predicable la supuesta transgresión de postulados constitucionales y
si en realidad resulta necesaria la integración normativa:
LEY 104 DE 1993
(diciembre 30)
Diario Oficial No. 41.158, de 31 de
diciembre de 1993
<NOTAS DE VIGENCIA: Esta Ley fue
derogada por el artículo 131 de la Ley 418 de 1997>
Por la cual se consagran unos instrumentos
para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan
otras disposiciones.
Artículo 45. En cumplimiento de su objetivo constitucional, y en desarrollo de
las facultades que le otorga el Decreto 2133 de 1992, el Fondo de Solidaridad y
Emergencia Social atenderá gratuitamente a las víctimas de los atentados a que
se refiere el presente Título, en los términos previstos en los artículos 23 y
36 de la presente Ley, los gastos funerarios de las mismas, los seguros que se
considere necesario contratar para proteger a los habitantes contra las
consecuencias de los atentados terroristas, y subsidiará las líneas de crédito
a que se refiere el presente Título, de conformidad con las reglamentaciones
que adopte su Consejo Directivo. Igualmente podrá cofinanciar los programas que
adelanten las entidades territoriales para atender a las víctimas de los atentados
a que se refiere el presente Título y apoyar los programas que con el mismo
propósito realicen entidades sin ánimo de lucro, celebrando para este último
efecto los contratos a que se refiere el artículo 355 de la Constitución
Política y las normas que lo reglamentan.
Las víctimas de los atentados
que sufrieren una disminución de su capacidad física desde un 66% calificada
por el Fondo de Solidaridad Pensional, tendrán derecho a una pensión mínima
legal vigente siempre y cuando carezca de otras posibilidades pensionales y de
atención en salud.
Los pagos que deban hacerse por
razón de los seguros que se contraten se harán con cargo a los recursos del
Fondo de Solidaridad y Emergencia Social de la Presidencia de la República.
LEY 241 DE 1995
(diciembre 26)
Diario Oficial No. 42.719, de 14 de
febrero de 1996.
<NOTA: Esta Ley fue derogada
expresamente por el artículo 131 de la Ley 418 de 1997, publicada
en el Diario Oficial No. 43.201 del 26 de diciembre de 1997>
Por la cual se prorroga la vigencia, se
modifica y adiciona la Ley 104 de 1993.
<Resumen
de Notas de Vigencia>
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Prorrógase la vigencia
de los artículos 1o., 2o., 3o., 4o., 5o., 6o., 7o., 8o.. 10, 11, 12, 13, 19,
20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39,
40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 51, 55, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 72,
73, 74, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 92, 93, 102, 103,
104, 105, 106, 107, 109, 110, 111, 112, 113, 115, 116, 117, 120, 121, 123, 124,
125, 126, 127, 128, 129, 130, 131, 132, 133, 134 y 135 de la Ley 104 de 1993.
ARTÍCULO 15. El segundo inciso del
artículo 45 de la Ley 104 de 1993, quedará
así:
"Las víctimas que sufrieron una
pérdida del 50% o más de su capacidad laboral calificada con base en el Manual
Unico para la Calificación de Invalidez expedido por el Gobierno Nacional,
tendrán derecho a una pensión mínima legal vigente, de acuerdo con lo
contemplado en el Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y
cuando carezcan de otras posibilidades pensionales y de atención en salud'.
LEY 418
DE 1997
(diciembre 26)
Diario Oficial No. 43.201, de
26 de diciembre de 1997
Por la cual se consagran unos
instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y
se dictan otras disposiciones.
ARTÍCULO 46. <Opera la pérdida de fuerza ejecutoria por no haber sido prorrogado este artículo por la Ley 1106 de
2006> <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 782 de 2002. El nuevo texto
es el siguiente:> En cumplimiento de su objeto y en desarrollo de sus
facultades, la Red de Solidaridad Social atenderá gratuitamente y sin
intermediarios a las víctimas de actos a que se refiere el artículo 15,
en los términos previstos en los artículos 20 y 23 de la presente ley, los gastos
funerarios de las mismas, para proteger a los habitantes contra las consecuencias
de actos que se susciten en el marco del conflicto armado interno, subsidiará
las líneas de crédito a que se refiere el presente título, de conformidad con
las reglamentaciones que adopte su Junta Directiva. Igualmente, podrá
cofinanciar los programas que adelanten entidades sin ánimo de lucro,
celebrando para este último efecto los contratos a que se refiere el artículo 355 de la Constitución Política y las
normas que lo reglamentan, todo en función de la protección y ayuda a los
damnificados.
Las víctimas que sufrieren una pérdida del
50% o más de su capacidad laboral calificada con base en el Manual Unico para
la calificación de invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, tendrán
derecho a una pensión mínima legal vigente, de acuerdo con lo contemplado en el
Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando carezcan
de otras posibilidades pensionales y de atención en salud, la que será cubierta
por el Fondo de Solidaridad Pensional a que se refiere el artículo 25 de la Ley 100 de 1993 y reconocida por
el Instituto de Seguros Sociales, o la entidad de naturaleza oficial señalada
por el Gobierno Nacional.
Los pagos que deban hacerse por razón de
los seguros que se contraten se harán con cargo a los recursos de la Red de
Solidaridad Social.
LEY 548 DE
1999
(Diciembre 23)
"Por medio de la
cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 del 26 de diciembre de 1997 y se
dictan otras disposiciones".
EL CONGRESO DE COLOMBIA
Ver la Ley
418 de 1997 , Ver la Ley
782 de 2002 , Ver el
Decreto Nacional 128 de 2003  , Ver el
Decreto Nacional 1740 de 2010
DECRETA:
Artículo 1°. Prorrógase la
vigencia de la Ley 418 de 1997 por el término de tres (3) años, contados a
partir de la sanción de la presente ley.
LEY 782 DE 2002
(Diciembre 23)
Reglamentada
parcialmente por el Decreto Nacional 4436 de 2006
"Por
medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997, prorrogada y
modificada por la Ley 548 de 1999 y se modifican algunas de sus
disposiciones".
Ver la Ley
975 de 2005  , Ver el
Decreto Nacional 1740 de 2010
EL CONGRESO DE
COLOMBIA
DECRETA:
Artículo  1°. Corregido
por el art. 1, Decreto Nacional 1000 de 2003Prorróguese por
el término de cuatro (4) años la vigencia de los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 13, 14, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 30,31, 34, 35, 37, 42, 43, 44, 45, 47, 49, 52, 54, 55, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 66, 67, 68, 69, 72, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 83, 91, 92, 93, 94, 95, 98, 102, 103, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 112, 113,114, 115, 117, 118, 119, 121, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129 y 130 de la Ley 418 del 26 de diciembre de
1997, prorrogado por la Ley 548 de 1999.
Artículo 18. El artículo 46 de la Ley 418 de 1997, prorrogada por la Ley 548 de
1999, quedará así:
Artículo 46. En cumplimiento de
su objeto y en desarrollo de sus facultades, la Red de Solidaridad Social
atenderá gratuitamente y sin intermediarios a las víctimas de actos a que se refiere
el artículo 15, en los términos previstos en los artículos 20 y 23 de la
presente ley, los gastos funerarios de las mismas, para proteger a los
habitantes contra las consecuencias de actos que se susciten en el marco del
conflicto armado interno, subsidiará las líneas de crédito a que se refiere el
presente título, de conformidad con las reglamentaciones que adopte su Junta
Directiva. Igualmente, podrá cofinanciar los programas que adelanten entidades
sin ánimo de lucro, celebrando para este último efecto los contratos a que se
refiere el artículo 355 de la Constitución Política y las normas que lo
reglamentan, todo en función de la protección y ayuda a los damnificados.
Las víctimas que sufrieren una
pérdida del 50% o más de su capacidad laboral calificada con base en el Manual
Único para la calificación de invalidez, expedido por el Gobierno Nacional,
tendrán derecho a una pensión mínima legal vigente, de acuerdo con lo
contemplado en el Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y
cuando carezcan de otras posibilidades pensionales y de atención en salud, la
que será cubierta por el Fondo de Solidaridad Pensional a que se refiere el
artículo 25 de la Ley 100 de 1993 y reconocida por el Instituto de Seguros
Sociales, o la entidad de naturaleza oficial señalada por el Gobierno Nacional.
Los pagos que deban hacerse por
razón de los seguros que se contraten se harán con cargo a los recursos de la
Red de Solidaridad Social.
LEY 1106 DE 2006
(diciembre 22)
por medio de
la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997 prorrogada y modificada
por las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002 y se modifican algunas de sus
disposiciones.
El Congreso de
la República
Ver el
Decreto Nacional 1740 de 2010
DECRETA:
Artículo  1°. De la prórroga
de la ley. Prorróguese
por el término de cuatro (4) años, la vigencia de los artículos: 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 13, 14, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 30, 31, 34, 35, 37, 42,43, 44, 45, 47, 49, 54, 55, 58, 59, 61, 62, 63, 64, 66, 68, 69, 72, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 83, 91, 92, 93, 94, 95, 98, 102, 103, 106, 107, 108, 109, 110, 112, 113, 114, 115, 117, 118, 119, 121, 123,124, 125, 126, 127, 128, 129 y 130 de la Ley 418 del 26 de diciembre de
1997, y modificada por las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002. Prorróguese de
igual forma, los artículos: 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 9°, 10, 11, 12, 14, 15,
16, 17, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 35, 36, 38,
39, 40, 41, 42, 43 y 46 de la Ley 782 de 2002.
LEY 1421
DE 2010
(diciembre 21)
Diario Oficial No. 47.930 de 21
de diciembre de 2010
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se
prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por
las Leyes 548 de 1999, 782de
2002 y 1106 de 2006.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. DE LA PRÓRROGA DE LO
<sic> LEY. Prorróguese por el término de cuatro (4) años, la vigencia de
los artículos: 1o, 2o, 3o, 4o, 5o, 6o, 13, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 30,
31, 34, 35, 37, 42, 43, 44,45, 47, 49, 54, 55, 58, 59, 61, 62, 63, 64, 66, 68,
69, 72, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 83, 91, 92, 93, 94,95, 98,102, 103, 106,
107, 108, 109, 110, 112, 113, 114, 115, 117, 118, 121, 123, 124, 125, 126, 127,
128, 129 y 130de la Ley 418 del 26 de diciembre de 1997, y modificada por las
Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002. Prorróguese de igual forma, los artículos: 2o,
3o, 4o, 5o, 6o, 7o, 9o, 10, 11, 12, 15, 16, 17, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 33, 34,
35,36, 39, 40, 41, 42, 43 y 46 de la Ley 782 de 2002 y los artículos 2o, 3o,
4o, 5o y 6o de la Ley 1106 de 2006.
Se observa entonces que (i) la Ley
104 de 1993 en su artículo 45 creó una prestación económica a favor de las
víctimas de la violencia terrorista que sufrieran una pérdida de capacidad
laboral del 66% y que no tuvieran otra posibilidad de acceso a la pensión, (ii)
posteriormente, el artículo 15 de la Ley 241 de 1995 amplió el nivel de
protección y disminuyó a un 50% la pérdida de capacidad laboral, (iii) la
Ley 418 de 1997, en su artículo 46, reguló nuevamente este beneficio y
dispuso que las víctimas que sufrieren una pérdida
del 50% o más, calificada con base en el Manual Único para la calificación de
invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, tendrían derecho a un salario
mínimo mensual vigente, siempre y cuando no tuvieran otras oportunidades de
acceder al sistema, (iv) la Ley 548 de 1999 prorroga por el término de
tres años, todas las disposiciones de la Ley 418 de 1997, (v)
nuevamente, la Ley 782 de 2002 extiende por cuatro años algunas disposiciones
de la Ley 418 de 1997, entre las que se encuentra lo dispuesto en el artículo
46, (vi) la Ley 1106 de 2006 no amplió de forma expresa la prestación
económica a favor de las víctimas, ni tampoco lo hizo la Ley 1421 de 2010.
Este recuento permite concluir que en
realidad los cargos se encuentran dirigidos contra el artículo 1 de la Ley 1106
de 2006 y el artículo 1 de la Ley 142 de 2010, por cuanto es de las referidas
disposiciones que puede predicarse un retroceso en el reconocimiento y
cobertura de la prestación por invalidez de las víctimas del conflicto armado,
al no haberse extendido expresamente su vigencia, y por tanto, no es necesario
proceder a la integración de la unidad normativa.
Sobre el particular, el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991
establece que “El magistrado sustanciador tampoco admitirá la demanda cuando
considere que ésta no incluye las normas que deberían ser demandadas para que
el fallo en sí mismo no sea inocuo, y ordenará cumplir el trámite previsto en
el inciso segundo de este artículo. La Corte se pronunciará de fondo sobre
todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su
juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara
inconstitucionales.” (Negrillas y subrayas fuera del original)
Ciertamente, sobre este asunto la jurisprudencia ha
señalado que la unidad normativa se presenta en varias hipótesis: una primera “se
da cuando la norma acusada o su contenido normativo se encuentran reproducidos
en otro u otros textos legales no demandados, de manera tal que la declaración
de la Corte -especialmente la declaración de inconstitucionalidad- puede resultar
inocua si no se refiere a todas las disposiciones con el mismo alcance
regulador. No obstante, en un sentido lato o amplio del concepto, la Corte ha
entendido que también se presenta la unidad normativa cuando no es posible
pronunciarse respecto de una norma expresamente demandada, sin referirse
también a la constitucionalidad de otras disposiciones con las cuales se
encuentra íntimamente relacionada. Sin embargo, esta íntima relación entre
las normas no es de cualquier tipo sino aquella que hace que sea “imposible
estudiar su constitucionalidad sin analizar las otras disposiciones”.[69] Las normas en este
caso tienen cada una un sentido regulador propio y autónomo[70], pero el estudio de
constitucionalidad de la disposición acusada impone el examen de la conformidad
o inconformidad con la Constitución de algunos elementos normativos a los
cuales hace referencia, que están contenidos en otras disposiciones no
demandadas. Con estas últimas se constituye la unidad normativa.”[71]
Observa la Sala que en el presente asunto
no se presentan las condiciones referidas para integrar la unidad normativa, en
la medida que aunque para entender el problema jurídico es necesario hacer una
lectura integral de las diversas disposiciones que fueron ampliando el término
de vigencia de la prestación para víctimas de la violencia, la
inconstitucionalidad alegada por el ciudadano demandante, es predicable,
únicamente, de los artículos 1 de la Ley 1106 de 2006 y de la Ley 1421 de 2010,
y no resulta indispensable para llevar a cabo el examen, el estudio de
elementos normativos diversos contenidos en otras normas.
De otra parte, el estudio de constitucionalidad
debe circunscribirse a tales disposiciones, no sólo por lo anteriormente
señalado, sino en razón a que todos los cargos alegados por el demandante se
encuentran dirigidos a demostrar que el legislador, ha debido en el artículo 1
de la Ley 1106 de 2006 y 1 de la Ley 1421 de 2010, prorrogar la vigencia de la
prestación de víctimas de la violencia, puesto que, de lo contrario, estaría
desconociendo el principio de progresividad de los derechos económicos,
sociales y culturales.
3.5.2    ANÁLISIS DE LA VIGENCIA COMO ELEMENTO PARA
ESTUDIAR EL CARÁCTER REGRESIVO DE LA MEDIDA
En primer lugar, debe recordarse que esta Corporación ha señalado que el control
de constitucionalidad no procede frente a normas derogadas. En este orden de
ideas, antes de adelantar el juicio abstracto de constitucionalidad es preciso
analizar la vigencia de la disposición atacada. En ese sentido, es claro que normas que ya no están en
el ordenamiento jurídico por decisión expresa o tácita del legislador ordinario
o extraordinario no pueden ser objeto del control de constitucionalidad, por
cuanto su exclusión del mundo jurídico ya se produjo y, como tal, carece de
fundamento contrastar la disposición con la Constitución, toda vez que la
supremacía e integridad de la normativa superior no está en juego.
La regla anterior tiene una excepción que la
jurisprudencia constitucional se ha encargado de elaborar, al admitir que el
análisis sobre la vigencia de una disposición no debe estudiar simplemente si
ella ha sido derogada, sino que también debe indagar si, pese a su exclusión
del ordenamiento, la misma sigue proyectando sus efectos, evento en el cual,
pese a que el precepto ya no hace parte del ordenamiento jurídico, a la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus funciones de salvaguarda de la
integridad y supremacía de la Constitución, le compete realizar el análisis
correspondiente, para determinar su compatibilidad con los preceptos superiores
y en caso de encontrarla incompatible con el ordenamiento constitucional,
impedir que sus efectos se sigan irradiando. Ha dicho esta Corporación:
“Ciertamente, la jurisprudencia reiteradamente ha
sostenido que la sustitución o derogatoria de una norma no es por sí misma
motivo o causa para el rechazo de la demanda o para que la Corte profiera un
fallo inhibitorio; lo anterior por cuanto la norma puede encontrarse
produciendo efectos jurídicos, o llegar a producirlos en el futuro, por lo cual
puede ser necesario un pronunciamiento de mérito. Así pues, si la Corte ha
considerado que mantiene competencia para conocer y decidir demandas de
inconstitucionalidad dirigidas en contra de disposiciones que han perdido
vigencia mas no eficacia, es decir que siguen produciendo efectos jurídicos a
pesar de haber sido derogadas o sustituidas”[72].
3.5.2.1 Al hacer un análisis cronológico de la
llamada pensión para las víctimas de la violencia, se infiere que desde el año
1993 el legislador, en aras de atender la problemática de aquellas personas que
como consecuencia del conflicto armado habían perdido su capacidad laboral,
crea una prestación económica a cargo del Estado por un monto de un salario
mínimo mensual.
Como antecedente
de este beneficio, se encuentra el Decreto 1793 de 1992, por medio del cual se decretó el estado de
conmoción interior; y se adoptaron medidas encaminadas a garantizar la atención
hospitalaria, asistencia humanitaria, médica, quirúrgica y hospitalaria, así
como a brindarles apoyo económico para la reparación de los daños causados por
acciones terroristas.
Posteriormente, el Gobierno Nacional radicó el Proyecto de Ley
No. 40 de 1993[73],
con el objetivo de que las medidas expuestas tuvieran carácter permanente,[74]
lo que dio origen a la Ley 104 de 1993[75].
Entre los mecanismos, se estableció una prestación para personas, que con
ocasión al conflicto interno, presentaran una pérdida de la capacidad laboral
del 66% y que no tuvieren ningún otro tipo de ingreso para enfrentar las
consecuencias económicas derivadas del desempleo. Así, el artículo 45 de la Ley
104 de 1993, dispuso que “Las víctimas de los atentados que sufrieren una
disminución de su capacidad física desde un 66% calificada por el Fondo de
Solidaridad Pensional, tendrán derecho a una pensión mínima legal vigente
siempre y cuando carezca de otras posibilidades pensionales y de atención en
salud.”[76]
La Ley 241 de 1995 modificó y amplió el margen de protección
de aquellas víctimas de la violencia, puesto que se exigió 50% de pérdida de
capacidad laboral en razón de dicho conflicto, y no un 66% como se estipuló en
la ley anterior
La Ley 418 de 1997 derogó de manera expresa a la Ley 104 de
1993. No obstante, por iniciativa del Gobierno Nacional se propuso al Congreso
de la República una serie de ajustes para mejorar la eficacia material de la
ley derogada. De conformidad con la exposición de motivos del Proyecto de Ley
se consideró que las condiciones de orden público y las causas concretas que
justificaron la expedición de la Ley 104 de 1993, habían variado y adquirido
otra connotación[77],
sin que ello implicara que esos presupuestos habían sido superados.[78]Bajo
estas consideraciones, se propuso prorrogar la prestación económica y
establecer las condiciones para su acceso.[79]
Sobre el particular dijo:
“Las víctimas
que sufrieren una pérdida del 50% o más de su capacidad laboral calificada con
base en el Manual Único para la calificación de invalidez, expedido por el
Gobierno Nacional, tendrán derecho a una pensión mínima legal vigente, de
acuerdo con lo contemplado en el Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de
1993, siempre y cuando carezcan de otras posibilidades pensionales y de
atención en salud, la que será cubierta por el Fondo de Solidaridad Pensional a
que se refiere el artículo 25 de la Ley 100 de 1993 y reconocida por el
Instituto de Seguros Sociales, o la entidad de naturaleza oficial señalada por
el Gobierno Nacional.”[80]
La referida
normativa “definió de manera clara y precisa los requisitos para acceder a
la pensión por invalidez para víctimas de la violencia, es decir: i) la
condición de víctima con ocasión al conflicto armado interno; ii) acreditar un
porcentaje de pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50%; y iii) que
el beneficiario de la prestación carezca de cualquier otra posibilidad para
acceder a una pensión. También, identificó la entidad responsable de cubrir los
gastos en que se incurra por ese concepto, el obligado a reconocerla y la
institución encargada de efectuar los pagos periódicos.”[81]
La Ley 418 de 1997 fue creada con una
vigencia transitoria, en razón a que el artículo 131 establecía: “Esta ley tendrá una vigencia de
dos (2) años a partir de la fecha de su promulgación, deroga las Leyes 104 de 1993 y 241 de 1995, así como las disposiciones
que le sean contrarias.” Pese a ello, fue objeto de varias prorrogas por el legislador. Así, la Ley 548 de 1999 extiende la vigencia
por el término de tres años de todas las disposiciones de las Ley 418 de 1997 y
la Ley 782 de 2002 prorroga por cuatro años algunas disposiciones de la Ley 418
de 1997, entre las que se encuentra lo dispuesto en el artículo 46.
En el año 2006, el artículo 1
de la Ley 1106 de 2006 prorroga, por el término de cuatro años, la vigencia de
algunos artículos de la Ley 418 de 1997, pero omitió hacerlo frente al artículo
46. Esto mismo ocurrió con la Ley 1421 de 2010, la cual también amplió por 4
años más, la vigencia de varias normas de la misma Ley 418 de 1997.
3.5.2.2 De lo anterior se concluye (i) que el
legislador creó una prestación a favor de las víctimas del conflicto armado con
un término expreso de vigencia, (ii) dicho término fue ampliado
sucesivamente por el Legislador, (iii) los artículos 1 de la Ley 1106 de
2006 y 1 de la Ley 1421 de 2010, prorrogaron nuevamente algunas disposiciones
de la Ley 418 de 1997, pero omitieron hacerlo frente al artículo 46. Ello
genera entonces un vacío normativo, al dejar fuera del ordenamiento jurídico la
prestación reconocida a las
víctimas del conflicto armado que les otorga el derecho de ser beneficiarios de
un salario mínimo mensual vigente, cuando la pérdida de la capacidad se ha
producido con ocasión del conflicto y no se tiene otra alternativa pensional.
En otros términos, el referido vacío se
produce en razón a que el legislador no amplió la vigencia de la prestación de
las víctimas de la violencia del conflicto armado, en los artículos 1 de la Ley
1106 de 2006 y 1 de la Ley 14 21 de 2010. En este orden de ideas, el asunto puesto en consideración no se
circunscribe a estudiar si la norma objeto de control fue derogada de forma
expresa o tácita por la ley, como lo proponen algunos intervinientes, sino el
análisis debe centrarse en establecer si dicha conducta omisiva desconoce los
postulados constitucionales.
Por lo anterior, la Sala debe resolver el
interrogante  ¿la omisión por parte del legislador, de prorrogar nuevamente
la vigencia del artículo 46 de la Ley 418 de 1997, desconoce el principio de
progresividad en materia de derechos económicos, sociales y culturales y otras
obligaciones consagradas en el Texto Superior?
3.5.2.3
Esta Corporación en
numerosas providencias ha aceptado que el Legislador puede vulnerar garantías
constitucionales por vía de omisión legislativa en razón a la falta de regulación
normativa en torno a materias constitucionales sobre las cuales el Congreso
tiene asignada una específica y concreta obligación de hacer. Por ello, el
silencio del legislador puede ser objeto de control jurisdiccional por la vía
de la acción pública de inconstitucionalidad[82].
La misma jurisprudencia ha precisado empero que no toda omisión
puede ser sometida a control constitucional. En procura de respetar la autonomía e
independencia del Congreso, la Corte ha señalado que el juicio de
constitucionalidad  en estas circunstancias sólo puede  darse, sí y sólo sí, la
omisión que se ataca es por esencia relativa o parcial y en ningún caso
absoluta[83].
En efecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado
que la Corte carece de competencia para pronunciarse acerca de la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de una omisión legislativa absoluta,
aunque puede hacerlo respecto de la omisión relativa.
Esta última tiene lugar cuando
el legislador “al regular o construir
una institución omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la
Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella. v.gr.: si al
regular un procedimiento, se pretermite el derecho de defensa.”[84] y puede ocurrir de varias maneras: (i)
cuando expide una ley que si bien desarrolla un deber impuesto por la
Constitución, favorece a ciertos sectores y perjudica a otros; (ii) cuando
adopta un precepto que corresponde a una obligación constitucional, pero
excluye expresa o tácitamente a un grupo de ciudadanos de los beneficios que
otorga a los demás; y (iii) cuando al regular una institución omite una
condición o un elemento esencial exigido por la Constitución.
La jurisprudencia constitucional resalta,
igualmente, que la declaratoria de  omisión legislativa relativa está precedida
de requisitos definidos, que responden a la necesidad de preservar el principio
democrático, el cual sustenta la libertad de configuración normativa de que es
titular el legislador. En este sentido, el precedente en comento ha
sistematizado los requisitos que deben concurrir para que se declare la
inconstitucionalidad de un precepto en razón de la omisión legislativa
relativa.  Así, es necesario que, “(i) que exista una norma sobre la cual se
predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que
estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita
incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador” [85]
3.5.2.4
Procede la Sala entonces a analizar
si estos requisitos se encuentran acreditados en el proceso objeto de análisis.
En primer lugar, existen disposiciones normativas de las cuales se predica la
omisión, esto es,  los artículos 1 de las Leyes 1106 de 2006 y 1421 de 2010 que excluyeron expresamente
prorrogar la vigencia del artículo 46 de la Ley 418 de 1997.
Aquí debe señalarse que
efectivamente se está en presencia de una omisión legislativa relativa, y no
absoluta, en la medida que el legislador sí amplió el término de otras
disposiciones de la Ley 418, pero no lo hizo en relación con la prestación
económica reconocida a favor de las víctimas del conflicto armado.
De igual manera, se observa
que las disposiciones excluyen de sus consecuencias jurídicas, el ingrediente
que de acuerdo con la Constitución debía estar incluido, para hacerlo acorde
con sus postulados. En efecto, a pesar que se prorrogan varias normas de la Ley
418 de 1997, no se procede a ampliar la vigencia del artículo 46. Así mismo, no se presenta razón alguna que justifique
su exclusión del ordenamiento.
Todo lo anterior se traduce en el incumplimiento de un deber
específico impuesto por el Constituyente, específicamente el de ampliar
progresivamente la garantía de los derechos económicos, sociales y culturales y
la proscripción de adoptar medidas regresivas, sin una justificación
suficiente, así como los deberes impuestos por el Estado Social de Derecho y el
artículo 13 Superior, como pasará a explicarse.
En efecto, tal y como ya se señaló en la
parte motiva de esta providencia, el principio de progresividad ha sido
reconocido en diversos tratados internacionales de derechos humanos que hacen
parte del bloque de constitucionalidad[86]
y se traduce en la obligación del Estado de adoptar medidas, especialmente económicas y
técnicas, para lograr gradual, sucesiva, paulatina y crecientemente la plena
efectividad de los derechos económicos sociales y culturales.
Este principio conlleva también la
prohibición de regresividad. Ambos se desprenden del artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos Sociales y Culturales –adoptado en 1966- y que disponen:
“Cada uno de los Estados Partes en el
presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como
mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente
económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para
lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en
particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los
derechos aquí reconocidos.”
De igual manera, como se explicó, la jurisprudencia constitucional, acudiendo
a la interpretación del Pacto por parte los organismos internacionales,[87]
ha considerado que el
principio de progresividad y no regresión conlleva (i) la obligación del Estado de ampliar la realización de todos
los derechos fundamentales y (ii) la proscripción de reducir los niveles
de satisfacción actuales.[88]
Por tanto, este principio constituye una limitación de la libertad de
configuración del Legislador.
Ello implica distintos tipos de
obligaciones como las de mejorar los resultados de las políticas públicas en
términos de goce efectivo de los derechos y desde el punto de vista normativo,
el Estado debe introducir normas que extiendan la satisfacción de los derechos
y debe abstenerse de modificar la normativa vigente para limitar, suprimir o
restringir los derechos o garantías ya reconocidas.[89] Por ello se
ha establecido que, cuando el
legislador decide adoptar una medida que implica un retroceso en relación a la
protección alcanzada por la legislación anterior, “debe presumirse la
inconstitucionalidad de la medida regresiva, por cuanto el principio de
progresividad ordena que, prima facie, estén prohibidas este tipo de medidas.”[90]
En consecuencia, para desvirtuar la
presunción, debe aplicarse un test estricto de razonabilidad donde se demuestre
la estricta necesidad de la disposición regresiva[91], “por la
existencia de un importante interés estatal permisible, el carácter imperioso
de la medida la inexistencia de cursos de acción alternativos o menos
restrictivos del derecho[92]
en cuestión”.[93]
A partir de las
consideraciones expuestas puede observarse lo siguiente. Primero, la pensión
por invalidez para víctimas de la violencia es una prestación de carácter
progresivo, sobre la cual, en principio, recae la prohibición de regresividad. Así,
si se hace un análisis de la evolución de la prestación se tiene que no sólo se
había venido ampliando el término de vigencia, sino que las condiciones se
fueron haciendo más favorables para ampliar su nivel de protección. De igual
manera, cabe señalar que las causas que dieron origen a la misma no han podido superarse. En otras
palabras, la pensión analizada tuvo significativos avances de carácter
progresivo, aumentando de manera programática sus niveles de protección.
No obstante, como se
tuvo oportunidad de estudiar, la prohibición de regresividad no es de carácter
absoluto, pues el Estado con el objetivo de garantizar la prestación del
derecho puede tomar medidas regresivas respecto al mismo. Para la adopción de
éstas debe efectuarse un examen que corresponda a tres criterios, a saber: la
razonabilidad, la justificación o necesidad de la medida y, la proporcionalidad
de fines y medios,
Segundo, es evidente
que el Estado colombiano no cumplió las exigencias de orden constitucional,
para la adopción de medidas regresivas, encaminadas a no ampliar la vigencia la
pensión por invalidez para víctimas de la violencia. De esa manera, se
encuentra acreditado el incumplimiento de las disposiciones internacionales que
versan sobre la materia. En efecto, no existe en los debates legislativos de
las Leyes 1106 de 2006 y 1421 de 2010, razón alguna que justifique no haber
prorrogado su vigencia, pese a que los hechos que le dieron origen continuaron
existiendo.[94]
Esto implica entonces que el legislador tampoco acreditó los
presupuestos expuestos en esta sentencia, relativos a razonabilidad, necesidad
y proporcionalidad, para la adopción de medidas regresivas, así como tampoco
sustentó su decisión a partir de la existencia de un interés estatal
permisible, el carácter imperioso de la misma y finalmente la inexistencia de
cursos de acción alternativos o menos restrictivos del derecho en cuestión.
Tampoco se efectuó una restricción del alcance de la prestación, puesto que
ésta fue sustraída del ordenamiento jurídico de manera total, sin ningún tipo
de explicación, disminuyendo el nivel de protección alcanzado por las personas
discapacitadas víctimas de la violencia.
De igual manera, la conducta omisiva del
legislador se traduce en un incumplimiento de las obligaciones de un Estado Social de Derecho y de la
garantía efectiva de la igualdad material. Así, la prestación creada a través
del artículo 46 de la Ley 418 de 1997 busca amparar a las personas que, con
ocasión del conflicto armado, sufrieron una pérdida de capacidad laboral y que
no tienen otra forma de obtener ingresos; muchos de ellos han sido víctimas de
atentados terroristas, minas antipersonales, y otros actos contra la población
civil. El Estado, tal y como lo ha señalado la jurisprudencia, se encuentra
obligado a establecer acciones afirmativas que les permita llevar una vida en
condiciones de dignidad.
En especial esta prestación realiza los
derechos de la población discapacitada, frente a la cual existe una expresa
obligación constitucional contenida en el artículo 47 Superior y que dispone
que el Estado se encuentra obligado a “adelantar una política de previsión,
rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y
psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran”.
De igual manera, esta protección de las que son sujetos las personas en
situación de discapacidad, se ve reforzada cuando esta discapacidad tuvo su
origen en el conflicto armado. En efecto, tal y como lo han referido los Autos
de seguimiento de la Sentencia T-025 de 2004, Autos 006 de 2009 y Auto 173 de
2014, la Corte Constitucional advirtió al Estado sobre la situación de
abandono, discriminación,
aislamiento y exclusión de la población discapacitada en el conflicto. Ha dicho
expresamente esta Corporación que ante la violencia generalizada “las
necesidades de la población con discapacidad tienden a ser dejadas de lado, se
olvida que, a diferencia de otras víctimas del conflicto armado, ellas
enfrentan barreras adicionales, tanto sociales, como de acceso al espacio
físico, a la comunicación, a la información, a la participación. En situaciones
de conflicto esta población está expuesta a un mayor riesgo de perder la vida,
de ser sometida a violencia, de ser víctima de abusos y tratos denigrantes, o
de ser abandonada. Muchas personas con discapacidad, por las múltiples barreras
y restricciones que enfrentan, ni siquiera tienen la oportunidad de escapar
para sobrevivir. Pero incluso, aquéllas que logran hacerlo para garantizar su
vida, seguridad e integridad personal, se ven abocadas en un nuevo entorno a un
mayor aislamiento y marginación que les hace más difícil recuperarse y recobrar
sus medios de subsistencia.”[95]
3.5.2.5 Cabe señalar que la posición referida a que
dejar fuera del ordenamiento la pensión de víctimas, desconoce el principio de
progresividad, ya ha sido sostenida por la Corporación en la Sentencia T-469 de
2013[96], reiterando lo señalado en la Sentencia
T-463 de 2012[97]. En dichas providencias, con base en una
aplicación directa de los postulados constitucionales, se continúa reconociendo
los efectos jurídicos de la prestación contenida en el artículo 46 de la Ley
418 de 1996.
En dicha oportunidad, la Corporación
estudió la acción de tutela interpuesta por un campesino del Municipio de Mocoa
que había sido víctima de una mina antipersonal atribuida al grupo armado
ilegal FARC. El actor era quien proveía la subsistencia de su esposa y sus tres
hijos y fue calificado por la Junta de Calificación de Invalidez con un
porcentaje de 56.15%. De igual manera, se encontraba demostrado que el actor no
cotizaba al sistema de pensiones, y por tanto, le era imposible adquirir la
pensión de invalidez o tener otro medio de subsistencia. En este orden de
ideas, solicitó al Ministerio de la Protección Social, la aplicación del
artículo 46 de la Ley 418 de 1997[98].
La respuesta fue negativa y se fundamentó en la derogatoria de dicha
disposición.
En la referida providencia, luego de hacer
un análisis de las prórrogas del artículo 46 de la Ley 418 de 1997, la Sala
concluyó que  la pensión para
víctimas de la violencia es una prestación social, que responde a las
obligaciones del Estado de solventar las graves consecuencias que para las
víctimas del conflicto armado genera la pérdida de la capacidad laboral, cuando
no existe otra posibilidad de adquirir una pensión. En razón de su naturaleza
de derecho social, este beneficio ha respondido al principio de progresividad,
en la medida en que el Estado ha ampliado su margen de protección. A contrario
sensu, un recorte o derogatoria se traduciría en una medida de carácter
regresivo, al desconocer los niveles de protección alcanzados con anterioridad.
Dijo la Sentencia T-469 de 2013[99] que “cuando una norma retrocede, por cualquier vía, el
nivel de satisfacción de un derecho social, inmediatamente debe presumirse
inconstitucional.”[100]
Esto explica la obligación de todas las instituciones al interior del Estado
colombiano, de garantizar los derechos sociales de manera progresiva.” Agregó la providencia que esa presunción
admite prueba en contrario, siempre y cuando se encuentre plenamente
justificada. Reiteró que la medida se
entiende regresiva, al menos, en los siguientes eventos: (i) cuando recorta o limita el ámbito sustantivo de
protección del respectivo derecho,[101]
(ii) cuando aumentan sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al
respectivo derecho[102]
o (iii) Cuando disminuye o desvía sensiblemente los recursos
públicos destinados a la satisfacción del derecho.”Dijo expresamente la Corporación:
A partir de las consideraciones expuestas
en la parte motiva de esta sentencia, se concluyó que la pensión por invalidez
para víctimas de la violencia es una prestación de carácter progresivo, sobre
la cual, en principio, recae la prohibición de regresividad. No obstante, como
se tuvo oportunidad de estudiar, esta prohibición no es de carácter absoluto,
pues el Estado con el objetivo de garantizar la prestación del derecho puede
tomar medidas regresivas respecto al mismo. Para la adopción de éstas debe
efectuarse un examen que corresponda a tres criterios, a saber: la
razonabilidad, la justificación o necesidad de la medida y, la proporcionalidad
de fines y medios.
Como se presentó, cada uno de estos
criterios debe ser abordado por la entidad que pretenda limitar, de manera
total o parcial, el contenido y alcance de un derecho social. Así las cosas,
para que opere la derogatoria o, en este caso, para que la norma no fuera
prorrogada, correspondía al legislador asumir la carga de la prueba con
observancia de los criterios expuestos, con el propósito de desvirtuar la
presunción de inconstitucionalidad que recae sobre esa medida regresiva.
Sin embargo, como se tuvo oportunidad de
estudiar en el acápite sobre la Ley 1106 de 2006, el legislador guardó silencio
en relación a la pensión por invalidez para víctimas de la violencia,
estipulada en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, reservándose las razones
que a bien tuvo para no prorrogar la prestación. Frente a esta situación, la
consecuencia es notoria: no se desvirtuó la presunción de inconstitucionalidad
sobre la medida regresiva.
Por tanto, mal haría esta Sala de Revisión
en aplicar la tesis, según la cual, la pensión por invalidez para víctimas de
la violencia estipulada en un primer momento en la Ley 104 de 1993 y prorrogada
en por las leyes 241 de 1995, 418 de 1997, 548 de 1999, 782 de 2002, fue
derogada tácitamente por la Ley 1106 de 2006, pues no puede predicarse
derogatoria alguna en materia de derechos sociales, sin que medie justificación
alguna, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en esta sentencia. (…)
3.5.2.6 Por otro lado, considera la Sala que
tampoco son de recibo los argumentos de algunos intervinientes sobre la posible
trasgresión del Acto Legislativo 1 de 2005, por la existencia de la prestación
a favor de las víctimas de la violencia en relación con el Acto Legislativo 1
de 2005.
En efecto, tal y como lo han
sostenido las Sentencias T- 463 de 2012[103] y T-469 de 2013[104] la
fuente jurídica de la prestación ahora analizada, “no se encuentra en el
Régimen General de Pensiones, sino en el marco de los derechos humanos y de los
deberes constitucionales del Estado colombiano, razón por la cual la prestación
estudiada es de naturaleza especial, fundamentada en una situación generalizada
de violencia, con efectos tangibles, reales, actuales y cuantificables,
producto del conflicto armado interno.” En este orden de ideas, el objeto de la prestación estipulada en la
Ley 418 de 1997, fue mitigar los impactos producidos en el marco del conflicto
armado interno, hecho distinto a las contingencias que cubre las prestaciones
de la Ley 100 de 1993, las cuales benefician a los trabajadores activos, que
efectuaron aportes al sistema, y que se generan a partir de una relación de
carácter laboral. Sostuvo la Corporación:
Así las cosas, esta prestación de
carácter excepcional no debe confundirse con las contempladas en el Sistema
General de Seguridad Social en Pensiones, estipuladas en la Ley 100 de 1993.
Por tanto, la entidad encargada de su reconocimiento, no puede exigir requisito
alguno que no se encuentre expresamente consagrado en la norma especial que la
creó. En ese orden de ideas, mal haría cualquier entidad del Estado en afirmar
que es una pensión ordinaria de invalidez, o que debe aplicarse los requisitos
de cotización y tiempos de servicio establecidos para las pensiones del régimen
contributivo.
Esta posición
también ha sido sostenida por el Consejo de Estado, al referirse a la
naturaleza jurídica de la prestación y considerar que “Es claro que la
seguridad social está regulada por normas que fijan los requisitos mínimos para
tener derecho a sus beneficios, sin embargo, el objeto de la presente acción de
tutela, es la pensión mínima que se concede como consecuencia de un acto
violento, que se encuentra regulada por disposiciones propias y exclusivas que
surgen por la situación de violencia del País, cuyo régimen especial exime a
sus beneficiarios de los requerimientos propios del ordenamiento prestacional.”[105]
Cabe señalar que en otras oportunidades, la jurisprudencia
constitucional ha admitido la existencia de prestaciones económicas de carácter
periódico a cargo del Estado, y ha considerado además que tales prestaciones no
forman parte del Sistema General de Pensiones.
Así, a modo ilustrativo, esta Corporación
en sentencia C-221 de 2011[106] estudió el incentivo económico a deportistas
sin recursos o de menores ingresos, contemplados por la Ley 181 de 1995 en su
artículo 45. En este fallo, se discutió la constitucionalidad de un estímulo
económico (inicialmente llamado “pensión vitalicia” pero reformado en su
denominación por el legislador en 2010)[107] a las glorias del deporte nacional,
entendiéndose por tales a los medallistas en campeonatos mundiales oficiales
reconocidos por el Comité Olímpico Colombiano o medallistas de Juegos
Olímpicos.
Dentro de los distintos reparos formulados,
se cuestionó en ese momento la compatibilidad del artículo 45 de la Ley 181 con
el Acto Legislativo 01 de 2005, modificatorio del artículo 48 Superior. Sobre
el particular, la Corte Constitucional encontró que la disposición normativa no
estaba en contravía de la Carta, al no consistir real y estrictamente dicho
estímulo en una pensión sujeta al régimen del Sistema General de Pensiones.
“Sin embargo, contra la anterior conclusión
podría plantearse que la reforma legal contenida en la norma acusada se limitó
a cambiar la denominación “pensión vitalicia”, por la de “estímulo”, pero dejó
sin alteración alguna el resto del artículo, de modo que no puede concluirse
que haya mutado la naturaleza jurídica de la prestación. Esta interpretación,
en criterio de la Sala, es equivocada (…)
En ese orden de ideas, no es viable
insistir en la naturaleza pensional del estímulo, puesto que conforme con el
actual ordenamiento jurídico – es decir, el resultante luego de las reformas
introducidas por la Ley 1389/10 – esta erogación no comparte ninguna de las
características que definen a las prestaciones propias del régimen
pensional.  En efecto, la norma no prevé un método de cotización
previa por parte del interesado, ni requisitos de tiempo de servicios,
cotización o edad mínima y, lo que es más importante, somete la exigibilidad
del estímulo a un factor variable, vinculado con el nivel socioeconómico del beneficiario,
del cual depende la concesión del estímulo. Esta última circunstancia demuestra
que, en realidad, la norma acusada se limita a prever una subvención
económica para un grupo de la población, a partir de un criterio de
focalización del gasto público social” (Subrayado y negrillas por fuera
del texto). [108]
Como puede apreciarse a partir de los
apartes transcritos, la Corte ha estimado que cuando la ley no tiene previsto
un método de cotización previa, ni requisitos de tiempo de servicio o edad o
semanas de cotización para otorgar una subvención, la prestación económica de
la cual se trata no puede considerarse en modo alguno una pensión de vejez o
invalidez estrictamente hablando pues carece de los requisitos y
características propias del régimen de pensiones, debiendo entenderse como un
estímulo de otra naturaleza. Por consiguiente, esta Corporación en el fallo
anteriormente citado expresó:
“Por ende, una prestación económica a cargo
del Estado con estas características en modo alguno puede comprenderse como una
pensión. Esto conlleva, además, dos consecuencias importantes. En primer término, que al estímulo a los
medallistas olímpicos y campeones mundiales no le serán aplicables las reglas
del sistema general de seguridad social en pensiones, ni ninguna otra normativa
previa o posterior que regule esa materia. En segundo lugar, como
ya se ha explicado, no resultaría pertinente la acusación señalada por algunos
de los intervinientes, en el sentido que la norma demandada sería inexequible
al contravenir la prohibición de constituir regímenes pensionales especiales ni
exceptuados, prevista en el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2005, que
adicionó el artículo 48 de la Constitución. Ello debido a que, se insiste, el
estímulo analizado no tiene naturaleza pensional, pues recae en la
categoría de subsidio o incentivo.” (Subrayado y negrillas por fuera del
texto).[109]
3.5.2.7 Del recuento anterior se concluye que la omisión del
legislador, referida a no haber extendido la vigencia de la prestación a favor
de las víctimas de la violencia, desconoce los postulados constitucionales, en
especial la obligación de ampliación progresiva de la garantía de los derechos
económicos, sociales y culturales, los deberes impuestos por el Estado Social
de Derecho y el mandato de igualdad material. Dicha situación genera un vacío
en el ordenamiento jurídico, poniendo en riesgo a una población en un alto
grado de vulnerabilidad. Por ello, resulta necesario que la Corte
Constitucional, profiera una sentencia integradora que introduzca al
ordenamiento el ingrediente omitido por el legislador y que permite que las
normas acusadas están acordes con nuestro ordenamiento Superior.
En consecuencia, se declarará la
exequibilidad condicionada de dichas disposiciones en el entendido que las víctimas
que sufrieren una pérdida del 50% o más de su capacidad laboral calificada con
base en el Manual Único para la calificación de invalidez expedido por el
Gobierno Nacional, tendrán derecho a una pensión mínima legal vigente, de
acuerdo con lo contemplado en el Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de
1993, siempre y cuando carezcan de otras posibilidades pensionales y de atención
en salud.
3.6
CONCLUSIONES
La Ley 104 de 1993
en su artículo 45 creó una prestación económica a favor de las víctimas de la
violencia terrorista que sufrieran una pérdida de capacidad laboral del 66%,
con ocasión del conflicto, y que no tuvieran otra posibilidad de acceso a la
pensión. Posteriormente, el artículo 15 de la Ley 241 de 1995 amplió el nivel
de protección y disminuyó a un 50% la pérdida de capacidad laboral. Las
condiciones de acceso a la prestación fueron integralmente reguladas por el
artículo 46 de la Ley 418 de 1997. Las Leyes 548 de
1999 y 782 de 2002 prorrogaran la vigencia de dicha disposición.
En el año 2006, el artículo 1
de la Ley 1106 de 2006 prorroga, por el término de cuatro años, la vigencia de
algunos artículos de la Ley 418 de 1997, pero omitió hacerlo frente al artículo
46. Esto mismo ocurrió con la Ley 1421 de 2010, la cual también amplió por 4
años más, la vigencia de varias normas de la misma Ley 418 de 1997.
El accionante sostuvo que esta situación
implica una trasgresión a la
prohibición de regresividad de los derechos económicos, sociales y culturales. Lo
anterior, por cuanto las personas que han perdido su capacidad laboral en razón
del conflicto armado y que no tienen otra alternativa para acceder a la
pensión, fueron desprotegidas de forma abrupta y les fue recortada, sin
justificación alguna, una prestación económica que les permitía hacer frente a
sus necesidades básicas.
De lo anterior se concluyó (i) que
el legislador creó una prestación a favor de las víctimas del conflicto armado
con un término expreso de vigencia, (ii) dicho término fue ampliado
sucesivamente por el Legislador y (iii) los artículos 1 de la Ley 1106
de 2006 y 1 de la Ley 1421 de 2010, prorrogaron nuevamente algunas
disposiciones de la Ley 418 de 1997, pero omitieron hacerlo frente al artículo
46. Ello generó un vacío normativo, al dejar fuera del ordenamiento jurídico la
prestación reconocida a las
víctimas del conflicto armado que les otorga el derecho de ser beneficiarios de
un salario mínimo mensual vigente, cuando la pérdida de la capacidad se ha
producido con ocasión del conflicto y no se tiene otra alternativa pensional.
En otros términos, el referido vacío se
produce por la omisión del legislador de no haber prorrogado la vigencia de la
prestación de las víctimas de la violencia del conflicto armado, en los
artículos 1 de la Ley 1106 de 2006 y 1 de la Ley 14 21 de 2010.
La Sala encontró que se encontraban
acreditados los requisitos establecidos por la jurisprudencia para que pueda
considerarse que se produjo una omisión legislativa relativa. En este orden de
ideas, las analizadas disposiciones
excluyen de sus consecuencias jurídicas el ingrediente que de acuerdo con la
Constitución debía estar incluido, para hacerlo acorde con sus postulados. Ello
se traducía en el incumplimiento de un deber específico impuesto por el
Constituyente, específicamente el de ampliar progresivamente la garantía de los
derechos económicos, sociales y culturales y la proscripción de adoptar medidas
regresivas, sin una justificación suficiente, así como los deberes impuestos
por el Estado Social de Derecho y el artículo 13 Superior.
4
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 1 de la Ley 1106 de 2006 y 1
de la Ley 1421 de 2010, en el entendido
que las víctimas del conflicto armado interno, que sufrieren una pérdida del
50% o más de su capacidad laboral calificada con base en el Manual Único para
la calificación de invalidez expedido por el Gobierno Nacional, tendrán derecho
a una pensión mínima legal vigente, de acuerdo con lo contemplado en el Régimen
General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando carezcan de otras
posibilidades pensionales y de atención en salud.
SEGUNDO.- Declararse INHIBIDA para decidir de fondo, en relación con el
artículo 131, parcial, de la Ley 418 de 1997, artículo 1 de la Ley 548 de 1999
y el artículo 1 de la Ley 782 de 2002, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
Magistrado
Impedimento aceptado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
Ausente en comisión
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrada
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Magistrado
Magistrada
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General
[1] Para fundamentar su postura, el actor cita las sentencias  C-608 de
1992 y C-145 de 1994.
[2] Sentencia T-207 de 1999.MP Eduardo Cifuentes Muñoz
[3]
Sentencia C-901 de 2011. Citada por el interviniente.
[4] Artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales. Citado por el interviniente.
[5] Principios de interpretación del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales. Citado por el interviniente.
[6] Artículo 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Citada
por el interviniente.
[7] Artículo 1 del Protocolo de San Salvador sobre derechos económicos,
sociales y culturales. Citado por el interviniente.
[8]
Artículo 11 de la Resolución 2074 de la Asamblea General de la OEA.
[9]
La carga argumentativa cualificada la refiere el interviniente a partir de la
Sentencia C-185 de 2002.
[10] Sentencia T-486 de 2010. Citada por el interviniente.
[11] Auto 006 de 2009. Citado por el interviniente.
[12] Sentencia T-413 de 2013. M.P. Nilson
Pinilla Pinilla
[13] Sentencia T-225 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas
Hernández
[14] Sentencia T-413 de 2013. M.P. Nilson
Pinilla Pinilla
[15] Sentencia T-413 de 2013. M.P. Nilson
Pinilla Pinilla
[16] Sentencia T-658 de 2013. M.P. María
Victoria Calle Correa
[17] Sentencia T-413 de 2013. M.P. Nilson Pinilla
Pinilla
[18] Constitución Política, artículo 46. “El
Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia
de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa
y comunitaria.
El Estado les garantizará los servicios de la
seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia”.
[19] De acuerdo con la Convención, las personas con discapacidad “incluyen
aquellas que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales
a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su
participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con
los demás”.
[20] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[21] Al respecto véase A. Palacios, El modelo social de discapacidad:
orígenes, caracterización y plasmación en la Convención Internacional sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad, Cinca, Madrid, 2008, p. 26.
[22] Preámbulo, literal e) de la Convención.
[23] “Por la cual se establecen mecanismos de integración ”
[24] “Por la cual se dictan normas para la protección de personas con
discapacidad mental y se establece el régimen de la representación legal de
incapaces emancipados”.
[25] Artículo 13 de la Ley 1448 de 2011.
[26] Artículo 13 de la Ley 1448 de 2011.
[27] Ibíd.
[28] Artículo 136 de la Ley 1448 de 2011.
[29] Auto 006 de 2009. M.P. Manuel José Cepeda Escobar.
[30] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[31] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[32] Auto 173 de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[33] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[34] Auto 006 de 2009. M.P. Manuel José Cepeda Escobar.
[35] C-372 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub
[36] Al respecto, en la sentencia T-772 de
2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte afirmó: “Es así como la
Constitución, al adoptar la fórmula del Estado Social de Derecho e incorporar
un mandato de promoción de la igualdad material, impone un deber positivo de
actuación a las autoridades, consistente en luchar por la erradicación de las
desigualdades sociales existentes, hasta el máximo de sus posibilidades y con
el grado más alto de diligencia, poniendo especial atención a la satisfacción
de las necesidades básicas de quienes están en situación de precariedad
económica. En este contexto, el Congreso juega un rol central, puesto que es el
encargado, en tanto órgano democrático y representativo por excelencia, de
formular las políticas sociales que serán adelantadas por el Estado en su
conjunto, dentro de los parámetros trazados por la Constitución.”
En este mismo sentido, la Corte ha resaltado que el
mandato de desarrollo progresivo de los DESC que se desprende de PIDESC no
puede ser una excusa para la inacción del estado, particularmente del
legislador (ver sentencia C-617 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett).
[37] Ver las sentencias SU-624 de 1999, M.P.
Alejandro Martínez Caballero; T-772 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa;
T-025 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[38] Esta idea concuerda en cierta medida con
el concepto de contenidos mínimos de los Desc que ha sido desarrollado, entre
otras, en las sentencias C-251 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero;
C-617 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-025 de 2004, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa; y T-760 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[39] C-372 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub. Sobre la necesidad de contar con información técnica relevante para
poder diseñar una política pública coherente, comprensiva y eficaz, bien sea
que sus lineamientos se recojan en una ley o en normas de menor jerarquía, la
Corte se ha pronunciado, entre otras, en las sentencias T-772 de 2003, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa; T-025 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa;
T-760 de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[40] Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, articulo 2.1. Convención Americana sobre
Derechos Humanos, articulo 26. Protocolo Adicional a la Convención Americana
sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y
culturales, denominado “Protocolo de San Salvador”, articulo 1.
[41] Sentencia C-372 de 2011 M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub
[42] Sobre las obligaciones extraterritoriales de los Estados en el área
de  los Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
[43] Sentencia C-1165 de 2000.
[44] Cf. Sentencia T-1318 de 2005.
[45] Así por ejemplo, en la sentencia T-025 de
2004, sobre los derechos de la población víctima de desplazamiento forzado por
la violencia, la Corte indicó que los derechos sociales, económicos y
culturales consagrados en la Constitución imponían al Estado, el “deber de
abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas, programas o medidas
ostensiblemente regresivos en materia de derechos económicos, sociales y
culturales, que conduzcan clara y directamente a agravar la situación de
injusticia, de exclusión o de marginación que se pretende corregir, sin que
ello impida avanzar gradual y progresivamente hacia el pleno goce de tales
derechos”.
[46] Ver Christian Courtis. “La prohibición de
regresividad en materia de derechos sociales: apuntes introductorios”. En: Ni
un paso atrás. La prohibición de regresividad en materia de  derechos sociales.
Buenos Aires: Centro de Asesoría Legal (CEDAL) y Centro de Estudios Legales y
Sociales (CELS), 2006.
[47] Courtis asegura: “En este sentido –no
empírico sino normativo-, para determinar que una norma es regresiva, es
necesario compararla con la norma que ésta ha modificado o sustituido, y
evaluar si la nroma posterior suprime, limita o restringe derechos o beneficios
concedidos por la anterior.” P. 4. Más adelante sostiene: “Al comparar una
norma anterior con una posterior, el estándar de juicio de regresividad
normativa consiste en evaluar si el nivel de protección que ofrece el
ordenamiento jurídico ante una misma situación de hecho ha empeorado.” P. 6.
[48] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[49] La Corte agregó en la misma sentencia “(…)
el Estado puede a través de sus órganos competentes definir la magnitud de los
compromisos que adquiere con sus ciudadanos con miras a lograr dicho objetivo
y, también, puede determinar el ritmo con el cual avanzará en el cumplimiento
de tales compromisos. Sin embargo, estas decisiones pública­mente adoptadas
deben ser serias, por lo cual han de estar sustentadas en un proceso decisorio
racional que estructure una política pública susceptible de ser implementada,
de tal manera que los compromisos demo­crá­ticamente adquiridos no sean meras
promesas carentes de toda vocación de ser realizadas. Así, cuando tales
compromisos han sido plasmados en leyes y representan medidas indispensables
para asegurar el goce efectivo de derechos fundamentales, los interesados podrán
exigir por vía judicial el cumplimiento de las prestaciones correspondientes.”
Esta postura fue reiterada en la sentencia T-760 de 2008, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa. La Corte expresó en esta oportunidad: “En consecuencia, se
desconocen las obligaciones constitucionales de carácter prestacional y
programático, derivadas de un derecho fundamental, cuando la entidad
responsable de garantizar el goce de un derecho ni siquiera cuenta con un
programa o con una política pública que le permita avanzar progresivamente en
el cumplimiento de sus obligaciones correlativas.”
[50] Ver sentencia C-1165 de 2000, M.P. Alfredo
Beltrán Sierra.
[51] Ver sentencia T-1318 de 2005, M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[52] Por ejemplo, los requisitos para acceder a
derechos pensionales. Ver sentencias C-789 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil y
C-428 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo. También ver sentencia C-372 de
2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[53] Sentencia C-372 de 2011 M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub
[54] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[55] “La prohibición de regresividad ha sido
aplicada por la Corte Constitucional, entre otras en las siguientes sentencias:
T-595 de 2002, T-025 de 2004, SU-388 de 2005, T-1030 de 2005, T-884 de 2006 y
C-991 de 2004.”
[56] La doctrina internacional defiende esta
conclusión. Por ejemplo, Courtis asegura: “La obligación de no regresividad
agrega a las limitaciones vinculadas con la racionalidad, otras limitaciones
vinculadas con criterios de evolución temporal o histórica: aún siendo
racional, la reglamentación propuesta por el legislador o por el Poder
Ejecutivo no puede empeorar la situación de reglamentación del derecho vigente.
desde el punto de vista del alcance y ampliación de su goce.” Cfr. Christian
Courtis. “La prohibición de regresividad en materia de derechos sociales:
apuntes introductorios”. En: Ni un paso atrás. La prohibición de regresividad
en materia de  derechos sociales. Buenos Aires: Centro de Asesoría Legal
(CEDAL) y Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), 2006. P. 22.
[57] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[58] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[59] Hipótesis todas recogidas en la
consideración 5.6.1, Sentencia C-507 de 2008, ya citada.
[60] Consideración 2.6.8, Sentencia C-372 de
2011, ya citada.
[61] Ver consideraciones 19 y 21, Sentencia
C-038 de 2005, ya citada.
[62]Consideración 3.2.5, Sentencia C-228 de
2011.
[63]Consideración 10, Observación General 3,
sobre la índole de las obligaciones de los Estados Partes (párrafo 1º del
artículo 2 del Pacto) E/1991/23.
[64]Consideración 2.5.9.6,  Sentencia C-444 de
2009 (que consideró regresiva e injustificada, por no superar el test de proporcionalidad
y no desvirtuar así la presunción de inconstitucionalidad, la disposición que
eliminó la norma que exigía póliza de estabilidad y calidad de vivienda nueva
para las viviendas de interés social).
[65] Consideración 5.6.3, Sentencia C-507 de
2008, ya citada.
[66]Consideraciones 25 y 30, Sentencia C-038 de
2004, ya citada.
[67]Consideración 5.6.3, Sentencia C-507 de
2008, ya citada.
[68] Consideración 3.4.7, Sentencia C-372 de
2001, ya citada.
[69] C-320 de 1997
[70] Como se dijo anteriormente, este rasgo permite distinguir la unidad
normativa de la llamada proposición jurídica completa, pues  esta última figura
se presenta cuando el alcance normativo contenidos en la disposición carece de
sentido regulante propio aislado  del contexto dentro del cual está insertado.
Sobre el tema pueden consultarse entre otras las Sentencias C-357 de 1999 y
C-409 de 1994.
[71] Sentencia C-510 de 2007.
[72] Cfr. Sentencia C-1067 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En
el mismo sentido se pueden consultar, ente otras, las siguientes sentencias:
C-397 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1144  de 2000 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa, C-801 de 2008 M.P. Manual José Cepeda, C-309  de 2009
M.P. Jorge Iván Palacio, y  C-714 de  2009 M.P. María Victoria Calle Correa.
[73]
Por lo anterior el Gobierno Nacional a fin de brindar una atención a las víctima
de atentados terroristas de la bombas y artefactos explosivos dirigidos
indiscriminadamente contra la población y quienes causaron muerte, destrucción
y grave daño en la integridad física de centenares de personas que afectaron
derechos constitucionales fundamentales y generaron perturbación de orden
público y alteración de la convivencia y tranquilidad ciudadana, el Estado
propuso, mediante el Proyecto de Ley 40 de 1993, instrumentos adecuados para
atención y apoyo integral a las víctimas como Estado Social de Derecho fundado
en el respeto a la dignidad humano, trabajo, solidaridad y prevalencia del
interés general y aunado a lo dispuesto a instrumentos internacionales
relativos a principio humanitarios, que le impone el deber de establecer
instrumentos y medidas orientadas a garantizar de manera efectiva y permanente
la adecuada prestación a víctimas de la acción de esa naturaleza y a brindarles
todo el apoyo necesario para la reparación de los daños que con ellas se hayan
causado a su integridad física o patrimonio (Antecedentes del proyecto de Ley
No. 40 de 1992, posterior Ley 104 de 1993. Congreso de la República, Colombia.
Pág. 65).
[74]El
proyecto de ley 40 de 1993 fue presentado por el ex Ministro del gobierno Fabio
Villegas Ramírez y en el ese entonces Ministro de Justicia y de Derecho Andrés
González Díaz. El propósito era la creación de una ley que permitiera enfrentar
la violencia desatada por grupos guerrilleros y organizaciones delincuenciales
vinculadas al narcotráfico y al terrorismo a partir de septiembre de 1992,
cuando las acciones delictivas de éstos se incrementaron notoriamente contra la
población civil y la infraestructura económica
[75]
Para ese propósito el Estado colombiano decretó el Estado de conmoción
interior, el cual no logró contrarrestar las acciones terroristas de los
grupos de delincuencia organizada puesto que éstos persistieron en sus prácticas
de violencia contra el Estado y la población civil. El Gobierno Nacional
decretó medidas para la atención integral a las víctimas de atentados
terroristas dentro del marco del conflicto armado, según el Decreto 263 de
1993, subrogado por el Decreto 444 de 1993. Al respecto el proyecto de Ley 40
de 1993 estableció políticas mediante una ley ordinaria y un conjunto de
medidas de carácter permanente, a fin de preservar el orden público ya que si
bien las disposiciones que se presentaron en el proyecto fueron originarias en
la declaratoria de un estado de conmoción, se pretendió que rigieran a futuro.
[76] La Sentencia T-813 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, realizó
un profundo análisis sobre la naturaleza y la evolución cronológica de la prest
[77]
Congreso de la República de Colombia. Gaceta 371, exposición de motivos.
[78]En 1997 y los
primeros meses de 1998, la situación de la población civil que vive en las
zonas del conflicto armado fue especialmente grave y difícil. Esto tiene como
fundamento el hecho que los actores del conflicto armado, particularmente los
paramilitares y los grupos guerrilleros, convirtieron a la población civil en
un objetivo militar. Ante los homicidios en masa, desapariciones forzadas y
amenazas de muerte, cientos de pobladores tuvieron que huir masivamente de sus
lugares de residencia y trabajo hacia los cascos urbanos de los municipios más
cercanos y las zonas suburbanas de las grandes capitales.
Véase al respecto el documento elaborado por la Consejería Presidencial para la
atención a la población desplazada por la violencia, titulado: La atención del
desplazamiento forzado un compromiso humanitario nacional, Santafé de Bogotá
D.C, julio 13 de 1998. En el que se hace un recuento de los desplazamientos
masivos en 1997 y parte de 1998
[79]Proyecto
de Ley No. 75 de 1997. Senado de la
República, Colombia.
[80]
República de Colombia. Ley 418 de 1997. Artículo 46.
[81] T-469 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[82]  Ver la Sentencia C-185/02  M.P. Rodrigo Escobar Gil
[83]  Ver la Sentencia C- 041 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[84] Sentencia C-543 de 1996 M.P Carlos Gaviria Díaz
[85] Sentencia C-1009 de 2005
[86] Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
articulo 2.1. Convención Americana sobre Derechos Humanos, articulo 26.
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia
de derechos económicos, sociales y culturales, denominado “Protocolo de San
Salvador”, articulo 1.
[87] Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de las Naciones
Unidas –Observación General No. 3, órgano encargado de hacer seguimiento al
cumplimiento del pacto,
[88] Ver, entre otras, las sentencias C-671 de 2002, M.P. Eduardo
Montealegre Lynnet; C-556 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[89] Courtis
asegura: “En este sentido –no empírico sino normativo-, para determinar que
una norma es regresiva, es necesario compararla con la norma que ésta ha
modificado o sustituido, y evaluar si la nroma posterior suprime, limita o
restringe derechos o beneficios concedidos por la anterior.” P. 4. Más
adelante sostiene: “Al comparar una norma anterior con una posterior, el
estándar de juicio de regresividad normativa consiste en evaluar si el
nivel de protección que ofrece el ordenamiento jurídico ante una misma
situación de hecho ha empeorado.” P. 6.
[90] T-469 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, C-372 de 2011 M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[91] “Además, todas
las medidas de carácter deliberadamente regresivo […] requerirán la
consideración más cuidadosa”. Naciones Unidas. Orden General. No. 3, punto 9.
[92]“Si se adoptan cualesquiera medidas deliberadamente
regresivas, corresponde al Estado parte demostrar que se han aplicado tras el
examen más exhaustivo de todas las alternativas posibles y que esas medidas
están debidamente justificadas por referencia a la totalidad de los derechos
enunciados en el Pacto en relación con la plena utilización de los recursos
máximos disponibles del Estado parte”. Naciones Unidas. Observación General No.
14, punto 32.
[93] Abramovich, Víctor y Courtis Christian  (2004),
pág., 103.  Los derechos sociales como derechos exigibles. Editorial
Trotta, Madrid - España
[94]  Ver antecedentes legislativos. (i) Ley 1106 de 2006:
Gacetas 388/2006, 456/2006, 470/2006, 01/2007, 635/2006, 502/2006, 541/2006,
580/2006, diciembre 05/2006 (i) Ley 1421 de 2010: Gacetas 769/2010, 622/2010,
908/2010, 666/2010; 53/2011, 793/2010, 1029/2010, 743/2010, 1082/2010 -
80/2011 aprobación plenaria, 1084/2010 - 1096/2010 - 287/2011 aprobación
plenaria
[95] Auto 006 de 2009. M.P. Manuel José Cepeda Escobar.
[96] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[97] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
[98]Las
víctimas que sufrieren una pérdida del 50% o más de su capacidad laboral
calificada con base en el Manual Único para la calificación de invalidez
expedido por el Gobierno Nacional, tendrán derecho a una pensión mínima legal
vigente, de acuerdo con lo contemplado en el Régimen General de Pensiones de la
Ley 100 de 1993, siempre y cuando carezcan de otras posibilidades pensionales y
de atención en salud, la que será cubierta por el Fondo de Solidaridad
Pensional a que se refiere el artículo 25 de la Ley 100 de 1993.
[99] M.P Luis Ernesto Vargas Silva
[100] Corte Constitucional Colombia. Sentencia C-556 de 2009. M.P,
Nilson Pinilla Pinilla.
[101]Cfr., entre otras, C-038 de 2004.
[102]En este sentido Cfr. La sentencia C-789 de 2002, a través de la cual
la Corte aplicó la prohibición de regresividad  a una ley que aumentaba
los requisitos para acceder a la pensión.
[103] M.P Jorge Iván Palacio Palacio
[104] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[105]Expediente Núm.1108-01(AC) del 1° de marzo de 2007
[106] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[107] De acuerdo con el
artículo 5º de la Ley 1389 de 2010, la expresión “pensión vitalicia” fue
sustituida por el término “estímulo”.
[108] Sentencia C-221 de 2011. M.P. Dr. Luis Ernesto Vargas Silva.
[109] Ibíd.