C-523-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-523/05
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
DERECHOS DE PARTICIPACION, MECANISMOS DE
PARTICIPACION CIUDADADANA Y FUNCION ELECTORAL-Diferencias
LEY ESTATUTARIA DE FUNCIONES ELECTORALES-Contenido detallado
FINANCIACION DE CAMPAÑAS ELECTORALES-Puntos centrales dentro de la reglamentación
son materia de leyes estatutarias
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Normas que reglamentan los órganos de
administración electoral y los procesos electorales
ACTO LEGISLATIVO QUE ADOPTA REFORMA
POLITICA-Otorgamiento de
facultades extraordinarias al presidente de la república
LEY ESTATUTARIA-Concepto
LEY ESTATUTARIA-Materias que regula
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY
ESTATUTARIA-Características
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY
ESTATUTARIA-Jurisdiccional,
automático, integral, definitivo, participativo y previo
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY
ESTATUTARIA-Vicios de
inconstitucionalidad sobrevinientes/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY
ESTATUTARIA-Caso excepcional en que procede nuevo juicio de constitucionalidad
por vía de la acción pública de inconstitucionalidad
DECRETO ESTATUTARIO-Debe surtir el control previo de
constitucionalidad
Cuando regulaciones propias de ley
estatutaria no sean expedidas por el Congreso de la República, sino que para
ello se habilite excepcionalmente por la Constitución al Gobierno Nacional,
considera la Corte que igualmente es necesario que tal normatividad surta el
control previo de constitucionalidad, pues si bien se trata de una situación
particular, en cuanto una normatividad ingresa al sistema jurídico sin haber
agotado previamente el proceso legislativo cualificado establecido por la
Constitución para ellas, es decir, sin haber surtido el exigente proceso
deliberativo reservado para aquellas materias esenciales a la vida social, no
por dicha circunstancia los decretos así expedidos dejan de ser leyes en
sentido material, de contenido estatutario, y con régimen esencial propio. Si
bien, la particularidad de los decretos-leyes expedidos por el Gobierno
Nacional en virtud de una especial habilitación constitucional transitoria
constituye una excepción al régimen establecido en la Constitución para las
leyes estatutarias, ello sin embargo no implica la facultad para omitir el
deber de someterlas al control previo de constitucionalidad, pues se trata de
un requisito inherente a su propia condición. De no ser así, se
desnaturalizarían tales normas en cuanto a que carecerían de un elemento
central de su carácter de estatutarias. En tal medida, resulta a todas luces
contrario a la Carta Política, que un cuerpo normativo mediante el cual se
regula un tema esencial para la vida nacional, y por lo tanto reservado a una
ley estatutaria, despliegue todos sus efectos jurídicos sin la plena certeza en
torno a su compatibilidad con la Constitución, aunque se trate de una
normatividad estatutaria expedida por el Gobierno Nacional mediante decreto,
pues con mayor razón en estos particulares casos, por no haber mediado un
debate democrático, la exigencia del control previo de constitucionalidad adquiere
a plenitud su sentido.
DECRETO ESTATUTARIO SOBRE FINANCIACION DE
CAMPAÑAS ELECTORALES EN EL AMBITO DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL-Control de límites temporales en su
expedición
DECRETO ESTATUTARIO SOBRE FINANCIACION DE
CAMPAÑAS ELECTORALES EN EL AMBITO DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL-Omisión de remitirlo a la Corte
Constitucional para el control previo de constitucionalidad
En el presente caso, el Gobierno Nacional
expió el Decreto 2207 de 2003. Sobre este decreto, la Corte no tuvo la
oportunidad de ejercer el control previo de constitucionalidad, pues no fue
remitido por el Gobierno para el efecto. Fue necesario, en vista de la
presentación de una demanda de inconstitucionalidad, que la Corte le solicitase
al Presidente de la República su envío, para efectos de realizar el control de
constitucionalidad correspondiente sobre el mismo, y que es el que se surte en
la presente oportunidad. En efecto, el Presidente de la República, puso en
vigor el Decreto 2207 de 2003, que tiene fuerza de ley y es de contenido
estatutario, omitiendo cumplir el control previo de constitucionalidad
aplicable a este tipo de normas, habiéndose modificado de tal manera el régimen
vigente en una materia esencial a la democracia colombiana como lo es la
relacionada con la financiación de las campañas políticas, en el ámbito
departamental y municipal. Por lo tanto, la Corte lo declarará inexequible,
decisión que no podía ser adoptada sin que previamente se hubiere solicitado al
Presidente de la República el envío del texto del mencionado decreto.
Referencia: expediente P.E. 021
Revisión del Decreto-Ley 2207
de 2003, “Por medio del cual se desarrolla el artículo 3 del Acto
Legislativo 01 de julio 3 de 2003, en lo concerniente a las elecciones
departamentales y municipales.”
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C., diecinueve (19)
de mayo de dos mil cinco (2005)
I. ANTECEDENTES
Mediante sentencia C- 972 del 7
de octubre de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte Constitucional
resolvió de la siguiente manera una demanda de inconstitucional que había sido
dirigida contra el artículo 6º del decreto 2207 de 2003, “Por medio del cual
se desarrolla el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003, en lo
concerniente a las elecciones departamentales y municipales”:
“Primero.- INHIBIRSE para decidir de fondo sobre la demanda de
inconstitucionalidad instaurada contra el artículo 6º del  Decreto 2207 de
2003.
Segundo.- SOLICITARLE al Presidente de la República, por
medio del Presidente de la Corte Constitucional, que, dentro de los diez (10)
días siguientes a la notificación de esta sentencia, envíe a esta Corporación
el texto del Decreto 2207 de 2003 para proceder a efectuar el control de
constitucionalidad respectivo.
En cumplimiento del citado
fallo, mediante oficio de 8 de octubre de 2004, el Presidente de la Corte le
solicitó al Presidente de la República el envío de una copia auténtica del
decreto 2207 de 2003 “con el objeto de proceder a realizar la revisión
oficiosa de constitucionalidad que por mandato de la Constitución, le
corresponde  a esta Corporación”.
Con fecha 11 de octubre de
2004, el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República remitió a la
Corte copia auténtica del decreto 2207 de 2003.
Una vez repartido el
expediente, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 2067 de 1991, la
Magistrada Sustanciadora Clara Inés Vargas Hernández, mediante auto del 29 de
octubre de 2003, avocó el conocimiento del presente asunto, ordenó fijar en
lista el proceso de revisión, correrle el traslado de rigor al Señor Procurador
General de la Nación y comunicar la iniciación del trámite a los Ministerios de
Interior y de Justicia y de Hacienda y Crédito Público.
II. TEXTO DEL DECRETO QUE SE
EXAMINA
A continuación se transcribe en su integridad el
texto del decreto 2207 del 5 de agosto de 2003, “por
medio del cual se desarrolla el artículo 3º del Acto Legislativo 01 de julio 3
de 2003, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales”, tal y como aparece publicado en el Diario Oficial N. 45270 del  5
de agosto de 2003, pag. 26.
“DECRETO
NUMERO 2207 DE 2003
(agosto 5)
por medio del cual se desarrolla el
artículo 3º del Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003, en lo concerniente a
las elecciones departamentales y municipales.
El Presidente de la República, en uso de
las facultades conferidas por el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto
Legislativo número 01 de 2003 de julio 3, y
CONSIDERANDO:
Que el Acto Legislativo 01 de 2003
determinó que la cuantía de la financiación de las campañas políticas será por
lo menos tres veces la aportada en el período 1999-2002 en pesos constantes de
2003. Ello incluye el costo del transporte del día de elecciones y el costo de
las franquicias de correo hoy financiadas;
Que el Acto Legislativo 01 de 2003 delegó
en la ley la determinación del porcentaje de votación necesario para tener
derecho a dicha financiación, el monto de los gastos que los partidos,
movimientos políticos o candidatos puedan realizar en las campañas electorales,
así como la máxima cuantía de las contribuciones privadas y los efectos de la
vulneración de los topes máximos de financiación de campañas;
Que de acuerdo con el calendario electoral,
las elecciones municipales y departamentales deben celebrarse el 26 de octubre
del año en curso;
Que el parágrafo transitorio determinó que
la reglamentación en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales,
deberá estar lista a más tardar tres meses antes de su realización;
Que el acto legislativo previó que si el
Congreso de la República no expidiere dicha reglamentación en ese lapso, lo
hará el Gobierno Nacional antes del cierre de inscripciones,
DECRETA:
Artículo 1°. Financiación de campañas.
Las campañas que adelanten partidos y movimientos políticos con personería
jurídica y grupos significativos de ciudadanos, que postulen candidatos serán
financiadas con recursos estatales únicamente mediante el sistema de reposición
por votos válidos depositados a favor de la lista.
Se entiende por lista, para efectos de este
decreto, tanto las uninominales para candidatos a alcalde o gobernador como
aquellas plurinominales en el caso de elecciones a cuerpos colegiados.
Artículo 2°. Partidos y movimientos
políticos. Tendrán derecho a recibir financiación estatal, en los términos
del presente decreto, las campañas adelantadas por los partidos o movimientos
políticos con personería jurídica reconocida de conformidad con el artículo 2
del Acto Legislativo 01 de 2003.
Artículo 3°. Grupos significativos de
ciudadanos. Para efectos de este decreto, se entiende por grupo
significativo de ciudadanos aquel equivalente al menos al veinte por ciento del
resultado de dividir el número de ciudadanos aptos para votar entre el número
de puestos o curules por proveer. En ningún caso se exigirán más de cincuenta
mil firmas para permitir la inscripción de una lista.
Artículo 4°. Sistema de reposición de
votos. De acuerdo con los requisitos dispuestos en el presente decreto, la
financiación estatal se hará únicamente por medio del reconocimiento de los
valores establecidos en el siguiente artículo por cada uno de los votos válidos
depositados a favor de la lista inscrita en la elección respectiva.
Artículo 5°. Valor del voto por
reposición. La financiación estatal de las campañas que adelanten partidos,
movimientos políticos con personería jurídica y grupos significativos de
ciudadanos, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales,
será de la siguiente manera:
a) En el caso de las elecciones de las
asambleas, se reconocerá por voto válido depositado a favor de la lista
respectiva la suma de $1.824 pesos;
b) En el caso de las elecciones de concejos
se reconocerá por voto válido depositado a favor de la lista respectiva la suma
de $1.102 pesos;
c) En el caso de las elecciones de los
gobernadores, se reconocerá por voto válido depositado a favor del candidato la
suma de $1.824 pesos;
d) En el caso de las elecciones de alcaldes
se reconocerá por voto depositado válido a favor del candidato la suma de
$1.102 pesos.
En ningún caso el valor total de la
reposición podrá ser superior a las sumas máximas de dinero que se pueden
invertir en las campañas electorales establecidas en el artículo séptimo de
este decreto o a la suma realmente invertida y acreditada en los informes
públicos de la contabilidad de las campañas.
Artículo 6°. Porcentaje de votación para
tener derecho a la financiación de las campañas. En las elecciones para
asambleas departamentales y concejos municipales y distritales tendrán derecho
a obtener la financiación estatal las listas que superen el porcentaje
equivalente al umbral determinado en el artículo 263 de la Constitución
Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2003.
Cuando ninguna de las listas de aspirantes
supere el umbral, tendrán derecho a financiación aquellas listas que hayan
obtenido curul.
Para el caso de las elecciones a cargos
uninominales, tendrán derecho a financiación el ganador y los candidatos que
superen el 50% del total de votos válidos obtenidos por el ganador de dicha
elección.
Artículo 7°. Fijación de sumas máximas
que pueden invertir en su campaña los candidatos a gobernación, asamblea
departamental, alcaldías y concejos municipales y distritales. Se fijan las
siguientes cuantías como sumas máximas de dinero que pueden invertir en las
campañas electorales los aspirantes a gobernación, asambleas departamentales,
alcaldías y concejos municipales y distritales durante las elecciones a
realizarse en el 2003:
a) En los departamentos con censo electoral
superior a un millón (1.000.000) de electores, el candidato no podrá invertir
en la campaña electoral suma que sobrepase los $1.004.016.718 para gobernador.
Y por cada lista para asamblea no se podrá invertir suma que sobrepase los
$1.506.025.077;
b) En los departamentos con censo electoral
comprendido entre quinientos mil uno (500.001) y un millón (1.000.000) de
electores, el candidato no podrán invertir suma que sobrepase los $535.477.088
para gobernador. Y por cada lista para asamblea no se podrá invertir suma que
sobrepase los $803.215.632;
c) En los departamentos con censo electoral
comprendido entre los cien mil uno (100.001) y quinientos mil (5 00.000)
electores, el candidato no podrá invertir suma que sobrepase los $401.604.684
para gobernador. Y por cada lista para asamblea no se podrá invertir suma que
sobrepase los $602.407.026;
d) En los departamentos con censo electoral
igual o inferior a cien mil (100.000) electores, el candidato no podrá invertir
suma que sobrepase los $334.672.242 para gobernador. Y por cada lista para
asamblea no se podrá invertir suma que sobrepase los $502.008.363;
e) En la Alcaldía Mayor de Bogotá, D. C. el
candidato no podrá invertir suma que sobrepase los $1.004.016.720 para alcalde.
Y por cada lista para concejo no se podrá invertir suma que sobrepase los
$2.008.033.440;
f) En los distritos y municipios con censo
electoral superior a los quinientos mil (500.000) electores, el candidato no
podrá invertir en la campaña electoral suma que sobrepase los $803.214.378 para
alcalde. Y por cada lista para concejo no se podrá invertir suma que sobrepase
los $1.204.821.567;
g) En los distritos y municipios con censo
electoral comprendido entre los doscientos cincuenta mil uno (250.001) y
quinientos mil (500.000) electores, el candidato no podrá invertir suma que
exceda los $468.542.032 para alcalde. Y por cada lista para concejo no se podrá
invertir suma que sobrepase los $702.813.048;
h) En los distritos y municipios con censo
electoral comprendido entre los cien mil uno (100.001) y doscientos cincuenta
mil (250.000) electores, el candidato no podrá invertir suma que sobrepase los
$401.604.684 para alcalde. Y por cada lista para concejo no se podrá invertir
suma que sobrepase los $602.407.026;
i) En los distritos y municipios con censo
electoral comprendido entre los cincuenta mil uno (50.001) y cien mil (100.000)
electores, los candidatos no podrán invertir suma que sobrepase los
$200.807.352 para alcalde. Y por cada lista para concejo no se podrá invertir
suma que sobrepase los $301.211.028;
j) En los distritos y municipios con censo
electoral comprendido entre veinticinco mil uno (25.001) y cincuenta mil
(50.000) electores, el candidato no podrá invertir suma que sobrepase los
$66.932.444 para alcalde. Y por cada lista para concejo no se podrá invertir
suma que sobrepase los $100.398.666;
k) En los distritos y municipios con censo
electoral igual o inferior a veinticinco mil (25.000) electorales los
candidatos no podrán invertir suma que sobrepase los $34.552.420 para alcalde.
Y por cada lista para concejo no se podrá invertir suma que sobrepase los
$51.828.630.
Artículo 8°. Sistema de auditoría
interna. Para recibir los recursos a que alude el presente decreto, los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica y los grupos
significativos de ciudadanos deberán acreditar un sistema de auditoría interna
de acuerdo con los términos previstos en la ley.
La acreditación deberá hacerse dentro del
mes siguiente a la fecha de expedición del presente decreto.
El auditor será solidariamente responsable
del manejo que se haga de dichos recursos, por lo que deberá informar al
Consejo Nacional Electoral sobre las irregularidades que se cometan. De igual
manera, debe dar cumplimiento a lo dispuesto en la parte pertinente de la Ley
130 de 1994.
El sistema de auditoría así como los
términos y condiciones para la rendición de cuentas serán reglamentados por el
Consejo Nacional Electoral.
Artículo 9°. Informes públicos. Los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica, grupos significativos
de ciudadanos y las personas jurídicas que los apoyen deberán presentar ante el
Consejo Nacional Electoral informes públicos sobre el monto, origen y destino
de sus ingresos, detallando los obtenidos y los gastos realizados durante las
campañas.
Este balance deberá ser presentado a más
tardar un (1) mes después del correspondiente debate electoral y una vez sean
revisados por el Consejo Nacional Electoral serán publicados en un diario de
amplia circulación.
Artículo 10. Rendición pública de
cuentas. Sin perjuicio de las disposiciones establecidas en los artículos 18,
19, 20, 21 de la Ley 130 de 1994, los partidos y movimientos políticos con
personería jurídica y los grupos significativos de ciudadanos tendrán que
presentar ante el Consejo Nacional Electoral sus libros de contabilidad, como
condición para poder acceder a los recursos de reposición por voto depositado.
Los libros irregularmente llevados no serán medio de prueba y la lista perderá
el derecho a obtener la reposición por votos depositados a su favor.
Artículo 11. Responsables de los
informes públicos y de la rendición pública de cuentas. Para estos efectos
de la presentación de informes y de la rendición pública de cuentas los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica y los grupos
significativos de ciudadanos deberán determinar para cada lista en cada
circunscripción electoral la persona responsable de la presentación de estos
informes.
Artículo 12. Efectos de la violación de
topes en campañas electorales. La violación de los topes establecidos por
el presente decreto para la elección de gobernador o alcalde debidamente
comprobada, una vez verificada la rendición de cuentas de la que trata el
presente decreto, se sancionará con la pérdida del cargo y no dará lugar a la
reposición de votos al partido o movimiento político con personería o grupo
significativo de ciudadanos que hubiere inscrito al candidato. Declarada la
pérdida de la elección por esa causa, se reconocerá ganador al que hubiere
obtenido la segunda votación.
Los candidatos a concejos municipales y distritales o
asambleas departamentales que hagan parte de las listas a las que se les
compruebe la violación de los topes establecidos en el presente decreto,
perderán las curules obtenidas. Los partidos y movimientos políticos con
personería o grupos significativos de ciudadanos que hubieren incurrido en
dicha irregularidad no tendrán derecho a la reposición de votos.
En este evento, para reemplazar las curules
obtenidas por la lista o las listas a las que se les haya comprobado la
violación de los topes, se asignarán las curules de acuerdo con la nueva cifra
repartidora que se elabore para el efecto entre las listas que hubieren
superado el umbral.
Artículo 13. Reposición de gastos.
La reposición de gastos de campañas solo podrá hacerse a través de los partidos
y movimientos políticos con personería jurídica o grupos significativos de
ciudadanos, que inscribieron la respectiva lista.
Los partidos, movimientos políticos o
grupos significativos de ciudadanos distribuirán los aportes estatales entre
los candidatos inscritos, de conformidad con lo establecido en sus estatutos.
Parágrafo. El reconocimiento por parte del
Estado de la reposición de los gastos electorales conforme a lo dispuesto en el
presente decreto deberá efectuarse dentro del mes siguiente a la respectiva
elección.
El pago efectivo de lo dispuesto en el
presente decreto sobre reposición de votos se hará dentro del mes siguiente a
la comprobación del cumplimiento de los topes máximos de financiación de las
campañas.
Artículo 14. Vigencia. El presente
decreto rige a partir de la fecha de su promulgación.
Publíquese, comuníquese y cúmplase.
Dada en Bogotá, D. C., a 5 de agosto de
2003.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro del Interior y de Justicia,
Fernando Londoño Hoyos.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Alberto Carrasquilla Barrera.
III. INTERVENCIONES
1.  Universidad del Rosario.
El Doctor Carlos Ariel Sánchez
Torres, Director del Grupo de Investigaciones en Derecho Público de la Facultad
de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, considera que “no puede
invocarse el principio de reserva de ley estatutaria y, en consecuencia,
opinamos que no debe haber lugar a la inexequibilidad del artículo 6º del
Decreto 2207 de 2003”.
Argumenta que si bien el
artículo 6º del decreto 2207 de 2003 introduce modificaciones al porcentaje de
votación para tener derecho a la financiación de campañas establecido por la
Ley 130 de 1994, dichas reformas fueron realizadas por el Presidente de la
República en virtud de una autorización expresa del Congreso Nacional. En apoyo
de la anterior aseveración, trae a colación la sentencia C- 515 de 2004, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
Concluye afirmando que el
Congreso de la República, en ejercicio de su poder de reforma derivado,
modificó la Carta Política con el fin de revestir al Presidente de la República
de facultades para expedir normas que, en principio, son del resorte del
legislador, como es el caso del porcentaje de votación para tener derecho a la
financiación de campañas electorales en los niveles departamental y local.
2.  Academia Colombiana de
Jurisprudencia
La Doctora Lucy Cruz de
Quiñónez, en nombre de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, presentó un
escrito solicitándole a la Corte declarar exequible el decreto 2207 de 2003.
Desarrolla su exposición en el siguiente orden ( i ) naturaleza del decreto a
revisar; ( ii ) competencias material y temporal del Gobierno Nacional; ( iii )
sistema de financiación adoptado y ( iv ) transparencia, informes y revisión de
cuentas.
En lo que concierne a la naturaleza jurídica del decreto señala la
interviniente que la Corte Constitucional ha calificado la materia de
financiación de campañas y partidos políticos como propia de una ley
estatutaria, debido a los efectos relevantes en la dinámica electoral y en el
resultado de las elecciones. No obstante, nada obsta para que el legislador,
actuando como constituyente derivado, prevea una hipótesis habilitante
excepcional o transitoria al poder ejecutivo, debido a la urgencia de regular
las condiciones de unas elecciones ya convocadas. En todo caso, agrega, esta
reforma transitoria no es de tal magnitud que pueda afirmarse que la actual
Constitución fue transformada en otra.
En relación con las competencias material y temporal
del Gobierno Nacional, indica que el artículo 109 constitucional establece que
los recursos públicos se repartirán conforme al sistema de reposición de votos
depositados, pero defiere al legislador la fijación del porcentaje de votación
necesario para tener derecho  a dicha financiación, el límite de gastos de los
partidos, movimientos y candidatos, la máxima cuantía de las contribuciones
privadas, los efectos de la violación de los topes y la forma de rendir las cuentas.
Agrega que el Gobierno Nacional, una vez verificada la fecha límite del 26 de
julio de 2003, tres meses antes de las elecciones departamentales y
municipales, reguló la materia el 5 de agosto de 2003, es decir, antes del
cierre de las inscripciones correspondientes que tenían como fecha límite el 6
de agosto.
En este orden de ideas, las normas financieras
electorales previas, garantizan la igualdad en las reglas de juego democrático
para que los contendores conozcan y dimensionen su expectativa de apoyo
gubernamental mediante el gasto público correlativo, al tiempo de cierre de las
inscripciones, antes del inicio de la campaña formal. Cabe precisar, que el
derecho de crédito contra el fisco nacional se adquiere por el cumplimiento de
las condiciones previstas en la ley.
Tampoco puede decirse que las nuevas reglas de
financiación conculquen derechos adquiridos, buena fe y confianza legítima con
base en la variación introducida en las fórmulas contenidas en la Ley 130 de
1994, porque durante el año 2003 se surtió un amplio proceso de reforma
política que culminó con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2003 que
adscribe la financiación a la forma de reposición de votos.
Por otra parte, en relación con el articulado, indica
que es necesario examinarlo a la luz de los principios democrático y
participativo.  En tal sentido, considera que el decreto los garantiza por
cuanto “Tanto los partidos mayoritarios, con arraigo histórico como las
minorías, se enfrentan a los electores con las mismas herramientas políticas,
que sirven, por un lado, para acceder al poder y por otro para que el Estado
los subvencione objetivamente, por sus resultados, demostrados en las urnas. El
mensaje del decreto es que se demuestre “enraizamiento social”. Así que se
concluye que el sistema adoptado no impone trabas u obstáculos a la
participación política al entregar la ayuda estatal con base en el éxito de las
listas”.
Finalmente, la interviniente no encuentra reparo
alguno en lo que se refiere a la regulación que trae el decreto en relación con
la transparencia, los informes y la revisión de cuentas.
3.  Presidencia de la República
En su condición de Secretario
Jurídico de la Presidencia de la República, el Doctor Camilo Ospina Bernal
presenta las consideraciones que a continuación se resumen en relación con el
decreto sujeto a examen.
Sostiene que no se presentó
violación alguna de normas superiores en la expedición del artículo 6º del
decreto 2207 de 2003, por cuanto el mismo “fue expedido en desarrollo de la
facultad que para regular las materias relacionadas con el porcentaje de
votación requerido para tener acceso a la financiación estatal de las campañas
políticas y en defecto de una ley sobre la materia, le confirió el
constituyente en el parágrafo del artículo 109 modificado por el artículo
tercero del Acto Legislativo 01 de 2003”.
Ahora bien, dentro de las
finalidades perseguidas con el Acto Legislativo 01 de 2003 figuran, entre
otras, aquellas de establecer requisitos más exigentes para alcanzar la
representación en las Corporaciones Públicas y la obtención de personería
jurídica de los partidos, como el umbral y la cifra repartidora; organización
democrática de los partidos y prohibición de doble militancia.
De conformidad con el artículo
109 constitucional, el constituyente consagró la obligación para el Estado de
concurrir a la financiación de los partidos dejando a la ley la decisión sobre
la cuantía de dicha contribución, y el legislador en ejercicio de dicha
competencia puede imponer limitaciones a la financiación de campañas tanto
respecto de la forma como el Estado concurrirá a la financiación de los
partidos y movimientos políticos con personería jurídica como del porcentaje de
votación necesario para tener derecho a dicha financiación.
Agrega que, las consideraciones
anteriores muestran cómo el constituyente dejó al legislador un margen de
configuración razonable para definir el porcentaje de votación necesario para
tener derecho a la financiación estatal, dentro del espíritu de fortalecimiento
de los partidos políticos y de lucha contra la política de los personalismos.
En suma, al expedir el decreto
2207 de 2003, el Gobierno simplemente hizo uso de la facultad
constitucionalmente otorgada para hacer aplicable y dar eficacia jurídica al
artículo 109 Superior, teniendo en cuenta el fortalecimiento de los partidos
políticos y acudiendo a criterios razonables de representatividad.
4.   Ministerio del Interior y
de Justicia
El Doctor Fernando Gómez Mejía,
en su calidad de Director del Ordenamiento Jurídico del Ministerio del Interior
y de Justicia, intervino en el proceso de la referencia exponiendo las
consideraciones que enseguida se resumen.
El decreto 2207 de 2003 fue
expedido por el Presidente de la República en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales, teniendo en cuenta que el Congreso de la República no expidió
la reglamentación correspondiente dentro del término previsto. En efecto,
habiendo sido expedido el decreto 2207 de 2003 el día 5 de agosto de 2003 y
publicado en el Diario Oficial 45270 de la misma fecha, se hizo antes del
cierre de inscripciones, lo cual se produjo el 6 de agosto del mismo año,
conforme lo dispone la resolución 4927 de 2002 de la Registraduría Nacional del
Estado Civil mediante la cual se estableció el calendario electoral para las
elecciones del 26 de octubre de 2003 de gobernadores, alcaldes, asambleas
departamentales, concejos municipales y miembros de Juntas Administradoras
Locales.
En relación con el artículo 1º
indica que es conforme con la Constitución por cuanto la financiación estatal
tiene como objetivo lograr la independencia de las organizaciones políticas,
evitando la influencia de aquellas personas que por su contribución económica a
las mismas, puedan en algún momento influir en “los asuntos políticos de que
conocen y exigir a cambio contraprestaciones indebidas, por todo lo cual la
norma busca preservar la moralidad, la imparcialidad y el interés general”.
El artículo 2º del decreto fue
redactado teniendo en cuanta que el inciso segundo del artículo 109
constitucional consagra expresamente que serán financiados con recursos
estatales únicamente las campañas políticas que adelanten los partidos y
movimientos con personería jurídica, requisito que le permite a los ciudadanos
ejercer un mayor control sobre dichas organizaciones, haciendo que éstas se
establezcan de manera seria y conforme a la ley.
Respecto al artículo 3º  señala
que dicha disposición fue expedida en desarrollo  de la facultad que otorgó el
inciso tercero del artículo 109 constitucional, al consagrar que en este caso
es a la ley la que le corresponde determinar el porcentaje de votación
necesario para tener derecho a dicha financiación.
Los artículos 4º, 5º, 6º y 7º
del decreto, relacionados con el sistema de reposición de votos, el valor de la
reposición, el porcentaje de votación para tener derecho a la reposición y a la
fijación de sumas máximas que se pueden invertir en las campañas electorales,
encuentra su respaldo en el artículo 109 Superior. En este sentido, el decreto lo
que hizo fue actualizar los valores del voto por reposición y de las sumas
máximas que se pueden invertir en las campañas políticas, dándole cumplimiento
al inciso segundo del parágrafo del artículo 109 constitucional.
Los artículos 8º, 9º 10º y 11º
del decreto, en cuanto establecen un sistema de auditoría interno, informes y
rendición de cuentas y los responsables de las mismas, se encuentran conformes
con los artículos 108 y 109 superiores, en la medida en que la exigencia del
control a los recursos correspondientes, además de no implicar una injerencia
en la organización interna de los partidos y movimientos políticos, conlleva a
asegurar la transparencia del proceso de asignación y uso de los fondos
públicos.
El artículo 12 del decreto, en
el cual se establecen las sanciones por la violación de topes máximos que se
puedan invertir en las campañas políticas, se pérdida del cargo y exclusión de
la reposición de votos, se encuentra en consonancia con lo dispuesto en el
inciso sexto del artículo 109 constitucional, que establece como sanción la
pérdida de investidura y le otorga a la ley la facultad de señalar otros
efectos.
El artículo 13 del decreto,
según el cual la reposición de los gastos de las campañas sólo puede hacerse a
través de los partidos y movimientos que inscribieron la respectiva lista y que
la reposición se debe efectuar dentro del mes siguiente a la elección, no
vulnera normas superiores, al encontrar sustento en el inciso tercero del
artículo 109 constitucional.
En este orden de ideas,
solicita a la Corte declarar la exequibilidad del decreto 2207 de 2003.
5. Consejo Nacional Electoral.
La Doctora Nydia Restrepo de
Acosta, Presidenta del Consejo Nacional Electoral, interviene en el proceso de
la referencia solicitándole a la Corte declarar exequible el artículo 6º del
decreto 2207 de 2003.
A su juicio, la expedición del
mencionado decreto no obedeció a un capricho del Gobierno Nacional “todo lo
contrario, se sustenta en un mandato constitucional taxativamente dispuesto en
el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo 01 de 2003”,
agregando que “se hizo indispensable incluir en este Decreto las condiciones
para acceder al pago de dichos recursos por parte del Estado, ya que por
cuestiones de tiempo, el Congreso de la República no alcanzó a desarrollarlas
de manera legal y en virtud de su facultad natural, con miras a las pasadas
elecciones para autoridades territoriales”.
De igual forma sostiene que “esta
Corporación considera que el mencionado decreto fue expedido sólo para las
elecciones del 26 de octubre de 2003”, y que dicho decreto podrá ser
reemplazado por una ley de la República.
Asimismo, explica que el
sistema de adjudicación de curules en las elecciones para corporaciones
públicas de elección popular es la cifra repartidora, la cual reemplazó al
anterior sistema de cuociente electoral. En concordancia con lo anterior, el
artículo 6º del decreto 2207 de 2003 guarda una estrecha relación con el
artículo 263 Superior, en el entendido de que cuando ninguna de las listas
alcance el umbral, las curules serán distribuidas por el sistema de cifra
repartidora; en este último caso serán los candidatos elegidos por este método
quienes tendrán derecho a la reposición de votos.
En síntesis, el desarrollo
legal establecido mediante el decreto 2207 de 2003 tiene como base las
modificaciones introducidas por el Acto legislativo 01 de 2003.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la
Nación, mediante concepto No. 3733, recibido en la Secretaría General de la
Corte Constitucional el 13 de enero del presente año, solicita a la Corte lo
siguiente:
“Declarar la INEXEQUIBILIDAD de la
expresión “sino lo hiciere, el Gobierno Nacional dictará un decreto con
fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes”,
contenida en el parágrafo del artículo 3º transitorio del Acto Legislativo No.
01 de 2003, en el que se otorgan facultades al Presidente de la República para
regular lo relativo a la financiación de las campañas electorales, por cuanto
el otorgamiento de tales facultades al Congreso de la República desbordó los
límites del poder de reforma a él atribuido por la Constitución Política.
Declarar la INEXEQUIBILIDAD por
consecuencia del Decreto 2207 de 2003, por cuanto, al desaparecer la causa
jurídica que sirvió de fundamento para su expedición, esta norma deviene
inexequible.
Subsidiariamente, en caso de que la Corte considere que el parágrafo del artículo 3º
transitorio del Acto Legislativo No. 01 de 2003 se aviene a la Constitución,
este Despacho solicita hacer los siguientes pronunciamientos con relación al
contenido del Decreto 2207 de 2003:
Declarar la EXEQUIBILIDAD del
Decreto 2207 de 2003, con excepción de la expresión “y las personas
jurídicas que los apoyen”, contenida en el artículo 9 del mismo, la cual es
inconstitucional.”
El Señor Procurador General de la Nación
comienza su intervención sosteniendo que, teniendo en cuenta el calendario
electoral, las inscripciones para las elecciones del 26 de octubre de 2003
cerraban el 6 de agosto de 2003, el Gobierno Nacional hizo uso de la facultad
consagrada en el mencionado parágrafo el 5 de agosto de ese año mediante la
expedición del decreto 2207 de 2003.
Al respecto, la Vista Fiscal considera que
la reiterada renuncia del Congreso a su facultad de legislar, afecta el esquema
constitucional de división de poderes, tanto más y en cuanto el parágrafo del
acto legislativo consagraba un supuesto irrealizable por el legislador, cual
era expedir en el término de 15 días la reglamentación de la reforma en lo
atinente al asunto electoral, teniendo en cuenta que el acto reformatorio de la
Carta se expidió el 1 de julio y sólo hasta el 20 de ese mes el Congreso podía
reunirse por derecho propio, mientras que el término para las inscripciones
vencía el 6 de agosto “es decir, el Congreso renunció tácitamente a su
competencia al aprobar el parágrafo en mención, pues existía una imposibilidad
material para regular la materia a la que él aludía”.
Sobre el anterior punto, la Procuraduría
deja claro que desea llamar la atención sobre el hecho de que el Congreso de la
República avoque reformas para ser implementadas inmediatamente, “sin que el
legislador cuente con las condiciones de realización legales y materiales para
efectuarlas. Con conocimiento de ello, recurre de manera retórica al
mecanismo de la delegación subsidiaria de la competencia legislativa en cabeza
del Ejecutivo o de otros órganos del Estado, en materias que sólo son
competencia del órgano de representación popular...”.
En este orden de ideas, reitera la posición
que había sentado en los conceptos concernientes a los expedientes D- 5091, D-
5032, D- 5041 y  D- 5137, referentes a las facultades del constituyente
derivado según la jurisprudencia de la Corte Constitucional; a los principios
fundamentales y los valores que informan la Constitución Política que
constituyen referentes necesarios para determinar su sustitución por el poder
de reforma; al principio de separación de poderes inherente al Estado
democrático constitucional; al otorgamiento de facultades extraordinarias al
Presidente de la República para expedir cuerpos normativos dentro de códigos y
leyes estatutarias; y finalmente, las facultades del poder constituyente
derivado en el caso bajo estudio.
A continuación, la Vista Fiscal examina la
competencia temporal con que contaba el Gobierno Nacional para expedir el
decreto 2207 de 2003, concluyendo al respecto que “el plazo otorgado al
Congreso para regular la materia, el 26 de julio de 2003, es decir, tres meses
antes de la realización de las elecciones, previstas para el 26 de octubre de
2003, el Gobierno expide el decreto 2207 de 2003 el 5 de agosto de 2003, el
cual fue publicado en el Diario Oficial No. 45.270”, debiendo concluirse
que “en cuanto al aspecto temporal, el Gobierno Nacional era competente para
expedir la norma”.
De igual manera, en lo que concierne a la
competencia material considera que, en términos generales, el decreto se ajusta
a aquella por cuanto los diversos temas que regula se refieren todos ellos a la
financiación de las campañas políticas.
Acto seguido, la Vista Fiscal resume el
contenido de los artículos que conforman el decreto 2207 de 2003, no encontrado
contradicción alguna con la Constitución, salvo la expresión “las personas
jurídicas que los apoyen” del artículo 9º,  por cuanto “el inciso 7º del
artículo 109 Superior únicamente establece este deber para quienes participen
en el proceso electoral y no para los particulares que los financien.
Adicionalmente, al establecerse esta obligación únicamente para las personas
jurídicas, se vulnera el derecho a la igualdad, al eximir de dicha obligación a
las personas naturales que igualmente pueden hacer aportes, de otra parte, las
sanciones por violación a los topes de financiación recaen en principio en
quienes participan directamente en él, según lo establecido en el artículo 109
constitucional. Si bien esta norma faculta al legislador a establecer otros
efectos de la violación de dichos topes, no considera el Ministerio Público que
éstos deban extenderse a los particulares sin que previamente se discuta
democráticamente los efectos de la participación de particulares en las
campañas políticas, especialmente cuando estos pueden incluir sanciones”.
En síntesis, el Gobierno Nacional excedió
sus competencias puesto que, aunque el tema se relaciona con la financiación de
las campañas electorales, guarda también relación con el derecho fundamental de
habeas data, el cual debe ser regulado mediante ley estatutaria. El decreto
resulta en este punto incoherente por cuanto “no señala los objetivos y
efectos de estos informes a que estarían obligados los particulares que
financiaron las campañas, ni tampoco señala cuál es la responsabilidad de los
mismos”.
V. DECRETO DE PRUEBAS.
La Magistrada Sustanciadora, mediante auto
del 16 de febrero de 2005 decretó la práctica de las siguiente pruebas:
“Artículo único. Por Secretaría General de
esta Corporación, ofíciese a la Señora Presidenta del Consejo Nacional
Electoral para que en el término de cinco ( 5 ) días hábiles, contados a partir
del recibo de la comunicación respectiva, se sirva enviar a este Despacho un
informe detallado sobre los siguientes aspectos y remitir la siguiente
documentación:
1. ¿ A cuánto ascendieron los montos de
dinero destinados y cancelados efectivamente a los partidos, movimientos
políticos y grupos significativos de ciudadanos para las campañas electorales
que tuvieron lugar en el período 1999- 2002?
2. ¿ A cuánto ascendieron los montos de
dinero destinados y cancelados efectivamente a los partidos, movimiento políticos
y grupos significativos de ciudadanos para las campañas electorales para
Gobernaciones, Alcaldías, Asambleas Departamentales, Concejos Municipales y
Distritales que tuvieron lugar el 26 de octubre de 2003?.
3. ¿De qué manera se calcularon los costos
de trasporte y franquicias de correo para las elecciones del pasado 26 de
octubre?.
4. De igual manera, se solicita el envío de copia de
todas las resoluciones expedidas por el Consejo Nacional Electoral en relación
con los candidatos y campañas que tuvieron derecho a reposición de votos desde
el año 1999 hasta el 2003.
El Consejo Nacional Electoral,  mediante el oficio
número OPC-028, del 17 de febrero de 2005 remitió las siguientes pruebas:
- Copia de la Resolución N° 0030 de 25 de enero de
2005.
- Copia del oficio CNE-P- 039 enviado por la doctora
Nidia Restrepo Acosta, Presidenta del Consejo Nacional Electoral a la Doctora
Alma Beatriz Rengifo López, Registradora Nacional del Estado Civil.
- Copia de las Resoluciones N° 0057 de 02 de marzo de
1999, N° 0058 de 02 de marzo de 1999, N° 033 de 26 de enero de 2000, N° 0185 de
08 de marzo de 2000, N° 0186 de 08 de marzo de 2000, N° 0266 de 12 de abril de
2000, N° 0400 de 14 de junio de 2000, N° 0003 de 31 de enero de 2001, N° 0027
de 31 enero de 2001, N° 0043 de 07 de febrero de 2001, N° 0059 de 02 de marzo
de 1999, N° 0460 de 10 de septiembre de 2001, N° 0670 de 14 de noviembre de
2001, N° 0257 de 21 de enero de 2002, N° 0371 de 06 de febrero de 2002, N° 0563
de 27 de enero de 2003, N° 0564 de 27 de enero de 2003, N° 0347 de 22 de enero
de 2004, N° 0409 de 29 de enero de 2004, N° 2519 de 25 de octubre de 2004, y N°
0033 de 25 de enero de 2005.
De igual manera
remitió a esta Corporación unos cuadros donde se da cuenta de la financiación
que recibieron los partidos y campañas electorales entre los años 1999 a 2003.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
De conformidad con lo dispuesto en los
artículos 153 inc. 2 y 241-8 de la Constitución Política, esta Corporación es
competente para decidir definitivamente sobre la exequibilidad del Decreto-Ley
2207 de 2003.
2. Asuntos previos.
2.1. Solicitud del Procurador General de la
Nación.
Al emitir el concepto correspondiente a
este proceso, el Procurador General de la nación solicita: “Declarar la
INEXEQUIBILIDAD de la expresión “sino lo hiciere, el Gobierno Nacional
dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones
correspondientes”, contenida en el parágrafo transitorio del artículo 3º
del Acto Legislativo 01 de 2003, en el que se otorgan facultades al Presidente
de la República para regular lo relativo a la financiación de las campañas
electorales, por cuanto el otorgamiento de tales facultades al Congreso de la
República desbordó los límites del poder de reforma a él atribuido por la
Constitución Política. En este orden de ideas solicita además, declarar la INEXEQUIBILIDAD por consecuencia del Decreto
2207 de 2003, por cuanto, al desaparecer la causa jurídica que sirvió de
fundamento para su expedición, esta norma deviene inexequible.
Advierte la Corte, que al respecto del
Parágrafo transitorio del artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2003 existe
cosa juzgada constitucional, pues ya fue declarado exequible mediante sentencia
C-971 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa[1], “por el
cargo analizado”, relacionado con la competencia del congreso de la
República para reformar la Constitución pero no para sustituirla, que es el
mismo a que alude el Procurador en su solicitud. Al respecto concluyó la Corte
en la citada sentencia:
“Tal como se ha puesto de presente a lo
largo de esta providencia, lo que en las hipótesis de delegación legislativa
resulta relevante desde la perspectiva del control, es establecer, no la mera
titularidad formal en el ejercicio de la función legislativa, sino las
condiciones en las cuales, de manera excepcional, se permite que la misma se
radique en cabeza del Ejecutivo. Y tal análisis puede hacerse tanto en relación
con actuaciones que de manera general reformen las normas que establecen la
reserva, como frente a disposiciones por virtud de las cuales, en el ámbito de
una reforma constitucional, se disponga, con carácter transitorio, una
excepción al principio general. Esta última hipótesis, que es la que se
presenta en el parágrafo transitorio del Acto Legislativo acusado. Por lo tanto,
es posible concluir que dicha disposición no comporta una sustitución de la
Constitución de 1991, ni de los principios de separación de poderes y reserva
de ley que ella consagra como elementos definitorios de su identidad.”.
2.2. El Decreto-Ley 2207 de 2003 se
encuentra produciendo efectos jurídicos.
La Corte considera necesario establecer
previamente, si el decreto 2207 de 2003 continúa o no produciendo efectos
jurídicos. Lo anterior por cuanto se trata de una regulación adoptada con base
en una habilitación contenida en un artículo constitucional transitorio, y por
ende, sin vocación de permanencia.
Al respecto observa la Corte, que la
normatividad en cuestión, distinto a lo sucedido con otras contenidas
igualmente en el Acto Legislativo 01 de 2003[2], sigue
desplegando efectos jurídicos, motivo por el cual, esta Corporación puede
realizar el examen de constitucionalidad correspondiente.
Cabe recordar, que mediante el artículo 3
del Acto Legislativo 01 de 2003 se reformó el artículo 109 de la Constitución
Política, que consagra lo concerniente a la financiación tanto de los partidos
y movimientos políticos como de las campañas que éstos adelantes y los grupos
significativos de ciudadanos que postulen candidatos.
El parágrafo transitorio del artículo 3º
del Acto Legislativo 01 de 2003, evidencia que la intención del constituyente
fue la de adoptar una norma de habilitación para el Gobierno Nacional, en caso
de que el Congreso no reglamentara las materias a que se refiere el artículo
109 Superior, la cual debería estar lista a mas tardar tres meses antes de su
realización, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales.
Ahora bien, como no se trataba de regular
el proceso electoral que se llevaría a cabo el 26 de octubre de 2003, sino el
contenido del artículo 109 Superior sobre la financiación de las campañas
electorales que se adelantaran para dichas elecciones, es evidente entonces que
los efectos jurídicos del decreto 2207 de 2003 no se agotaron con la
realización del mencionado certamen democrático, sino que por el contrario, la
realización de dichas elecciones departamentales y municipales le daría plenos
efectos jurídicos, teniendo en cuenta que  tal y como está diseñado el sistema
de reposición de votos, la financiación estatal de las campañas es posterior a
las elecciones.
En suma, el decreto 2207 de 2003 se
encuentra desplegando efectos jurídicos en la actualidad.
3. Naturaleza y características del
Decreto-Ley 2207 de 2003. Alcance del control de constitucionalidad que le
corresponde ejercer a la Corte sobre el mismo.
Mediante el artículo 3 del Acto Legislativo
01 de 2003 se reformó el artículo 109 de la Constitución Política, disposición
ubicada dentro del Título IV sobre -La Participación Democrática y de los
Partidos Políticos-. Se transcribe a continuación el citado artículo:
Artículo 109. Modificado
por Acto Legislativo 01 de 2003 Artículo 3°. El artículo 109 de la Constitución
Política quedará así:
El Estado concurrirá a la
financiación de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica,
de conformidad con la ley.
Las campañas que adelanten
los partidos y movimientos con personería jurídica y los grupos significativos
de ciudadanos que postulen candidatos serán financiadas con recursos estatales
mediante el sistema de reposición por votos depositados.
La ley determinará el
porcentaje de votación necesario para tener derecho a dicha financiación.
También se podrá limitar el
monto de los gastos que los partidos, movimientos o cand idatos puedan realizar
en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones
privadas, de acuerdo con la ley.
Las campañas para elegir
Presidente de la República dispondrán de acceso a un máximo de espacios
publicitarios y espacios institucionales de radio y televisión costeados por el
Estado, para aquellos candidatos de partidos, movimientos y grupos
significativos de ciudadanos cuya postulación cumpla los requisitos de seriedad
que, para el efecto, determine la ley.
Para las elecciones que se
celebren a partir de la vigencia del presente acto legislativo, la violación de
los topes máximos de financiación de las campañas, debidamente comprobada, será
sancionada con la pérdida de investidura o del cargo. La ley reglamentará los
demás efectos por la violación de este precepto.
Los partidos, movimientos y
candidatos deberán rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y
destino de sus ingresos.
Parágrafo. La financiación anual de los partidos y
movimientos políticos con Personería Jurídica ascenderá como mínimo a dos punto
siete veces la aportada en el año 2003, manteniendo su valor en el tiempo.
La cuantía de la financiación
de las campañas de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica
será por lo menos tres veces la aportada en el período 1999-2002 en pesos
constantes de 2003. Ello incluye el costo del transporte del día de elecciones
y el costo de las franquicias de correo hoy financiadas.
Las
consultas populares internas de los partidos y movimientos que opten por este
mecanismo recibirán financiación mediante el sistema de reposición por votos
depositados, manteniendo para ello el valor en pesos constantes vigente en el
momento de aprobación de este Acto Legislativo.
Parágrafo transitorio. El Congreso reglamentará estas materias.
En lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales, tal
reglamentación deberá estar lista a más tardar tres meses antes de su
realización. Si no lo hiciere, el Gobierno Nacional dictará un decreto con
fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes.
Como el Congreso de la República no
expidiere las normas correspondientes para reglamentar lo previsto en el
mencionado artículo 109 de la Constitución, en virtud de la habilitación
constitucional consagrada en el Parágrafo transitorio trascrito, el Gobierno
Nacional expidió el 5 de agosto de 2003 el Decreto 2207 “Por medio del cual
se desarrolla el artículo 3º del Acto legislativo 01 de julio 3 de 2003, en lo
concerniente a las elecciones departamentales y municipales”.
La
Corte, mediante sentencia C-972 de 2004, se abstuvo de resolver sobre una
demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 6 del Decreto
2207 de 2003, y en la misma providencia le solicitó al Presidente de la
República enviar a esta Corporación el texto del citado decreto para proceder a
efectuar el control constitucional respectivo.
La
anterior determinación la adoptó la Corte, en razón a que la reglamentación a
la que alude el Parágrafo transitorio del artículo 109 de la Constitución, se
refiere a normas sobre financiación de las campañas políticas, en lo
concerniente a las elecciones departamentales y municipales, materia que según
pronunciamientos anteriores de esta Corporación[3], debe
ser objeto de ley estatutaria, puesto que la constitución dispone que lo
relacionado con las funciones electorales y los movimientos y partidos
políticos debe ser desarrollado a través de ese tipo de leyes (C.P., art. 152,
lit. c), y la financiación de las campañas electorales es una parte esencial de
esas materias.
Al respecto de la expresión “funciones
electorales” a que se refiere el literal c) del artículo 152 de la
Constitución, de tiempo atrás la Corte ha precisado los aspectos electorales
que sólo pueden ser desarrollados por medio de leyes estatutarias y aquellos
otros que pueden ser objeto de regulación mediante ley ordinaria, dado que ésta
precisa regulación, por la forma como se consagró constitucionalmente, implica
ser mucho más exhaustiva.
En la sentencia C-145 de 1994
M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte consideró,
“…que las funciones electorales que deben
ser objeto de regulación mediante ley estatutaria van más allá de las
instituciones y mecanismos de participación ciudadana (CP art 152 literal d) o
de la regulación de los derechos de participación de las personas y de los
procedimientos y recursos para su protección (CP art 142 literal a).
“Es obvio que estas funciones electorales
tienen lazos muy estrechos con los mecanismos y derechos de participación, así
como con el régimen de los partidos y movimientos políticos y el estatuto de la
oposición, materias todas ellas que son también objeto de reserva de ley
estatutaria por la Constitución. Pero lo que es importante señalar es que el
contenido de las funciones electorales no se disuelve en las temáticas
anteriormente señaladas sino que tiene una sustancia propia. Una cosa son
entonces los derechos de participación, otra los mecanismos e instituciones de
participación, y otra diversa aun cuando muy relacionada con las anteriores,
las funciones electorales.
“(…)
“…los derechos de participación
permiten a los ciudadanos que conforman el cuerpo electoral, por medio de
determinados mecanismos e instituciones de participación ciudadana,
ejercer la función electoral, gracias a la cual la sociedad democrática
se autogobierna. Pero no por ello las funciones electorales se reducen a los
mecanismos y derechos de participación ciudadana, por lo cual es necesario no
confundir esos diversos fenómenos jurídico-constitucionales.
“Esta diferenciación es importante. En
anteriores decisiones relativas al alcance de las leyes estatutarias, sobre
todo en materia de derechos, esta Corporación había establecido que debía
efectuarse una interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria
porque una interpretación extensiva convertiría la excepción -las leyes
estatutarias basadas en mayorías cualificadas y procedimientos más rígidos- en
regla, en detrimento del principio de mayoría simple que es el consagrado por
la Constitución. Dijo entonces la Corte:
"... las leyes estatutarias sobre
derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos. Esto
no supone que toda regulación en la cual se toquen aspectos relativos a un
derecho fundamental deba hacerse por vía de ley estatutaria. De sostenerse la
tesis contraria, se vaciaría la competencia del legislador ordinario. La misma
Carta autoriza al Congreso para expedir, por la vía ordinaria, códigos en todos
los ramos de la legislación. El Código Penal regula facetas de varios derechos
fundamentales cuando trata de las medidas de detención preventiva, penas y
medidas de seguridad imponibles, etc. Los Códigos de Procedimiento sientan las
normas que garantizan el debido proceso. El Código Civil se ocupa de la
personalidad jurídica y de la capacidad de las personas. En resumen, mal puede
sostenerse que toda regulación de estos temas haga forzoso el procedimiento
previsto para las leyes estatutarias.
Las leyes estatutarias están encargadas de
desarrollar los textos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos
fundamentales. No fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular
en forma exhaustiva y casuística todo evento ligado a los derechos
fundamentales.[4]”.
“Pero, como se ha mostrado anteriormente,
las funciones electorales desbordan el marco del ejercicio de los derechos de
participación. Esto significa que si bien en materia de derechos fundamentales
se impone una interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria -por
cuanto una interpretación diversa vaciaría de contenido la actividad del
legislador ordinario-, en materia electoral la situación es diversa. En este
caso la regulación de la ley estatutaria debe ser mucho más exhaustiva por las
siguientes razones:
“De un lado, porque es la propia
Constitución la que ordena regular las funciones electorales mediante ley
estatutaria y no solamente los aspectos esenciales de las mismas.
“De otro lado, porque -como se ha señalado
anteriormente en esta sentencia- una definición restrictiva de la noción de
funciones electorales haría perder su especificidad normativa al mandato constitucional
del artículo 152 literal c, ya que las funciones electorales se disolverían en
los mecanismos y derechos de participación.
“En tercer término, porque no se puede
aducir que una reglamentación exhaustiva de las funciones electorales vacía al
Legislador ordinario de su competencia  -como sí sucede en el caso de los
derechos fundamentales- puesto que las funciones electorales son un campo
jurídico delimitado.
“Finalmente, pero no por ello menos
importante, porque esta concepción amplia de la reserva de ley estatutaria en
materia de funciones electorales encuentra una sólida justificación democrática
y constitucional cuando se analiza el sentido de las reglas electorales en el
funcionamiento del principio democrático. Es sabido que la democracia, como
procedimiento formal para la adopción de decisiones,  se fundamenta en el
predominio del principio de mayoría en el juego político. Esto significa que
por regla general las decisiones colectivas son adoptadas por las mayorías. Sin
embargo, lo cierto es que el funcionamiento adecuado del procedimiento
democrático basado en la alternancia de mayorías, requiere el reconocimiento
por los actores sociales y políticos de reglas básicas previas, encaminadas no
sólo a garantizar la igualdad y universalidad del sufragio sino también a
proteger los derechos de las minorías en la dinámica democrática. En efecto, la
democracia no es el gobierno exclusivo de las mayorías ni un mecanismo para que
éstas atropellen a las minorías; por eso sólo hay verdadera democracia allí
donde las minorías y la oposición se encuentran protegidas a fin de que puedan
eventualmente llegar a constituirse en un futuro en opciones mayoritarias, si
llegan a ganar el respaldo ciudadano necesario.
“(…)
“Por consiguiente, conforme a los anteriores
argumentos, concluye la Corte Constitucional que a diferencia de lo que ocurre
con los derechos fundamentales, en el caso de las funciones electorales, la ley
estatutaria debe regular no sólo los elementos esenciales de las mismas sino
todos aquellos aspectos permanentes para el ejercicio adecuado de tales
funciones por los ciudadanos, lo cual incluye asuntos que podrían en apariencia
ser considerados potestades menores o aspectos puramente técnicos, pero que
tienen efectos determinantes en la dinámica electoral, como la fijación de las
fechas de elecciones, el establecimiento de los términos de cierre de las
inscripciones de candidatos o registro de votantes, la organización de las
tarjetas electorales o de los sistemas de escrutinio, etc. Por su propia
naturaleza, la ley estatutaria de funciones electorales es entonces de
contenido detallado. Esto no impide que de manera excepcional ciertas materias
electorales puedan ser reguladas mediante leyes ordinarias. Así, hay
disposiciones que corresponden a aspectos puramente operativos para facilitar
la realización de una elección concreta y guardan conexidad con el tema
electoral sin ser en sí mismas funciones electorales , como la autorización de
una apropiación presupuestal para financiar unas elecciones determinadas. Tales
materias pueden ser reguladas mediante leyes ordinarias y no requieren del
trámite de una ley estatutaria.”.
Y se concluyó en la citada
sentencia, en el punto específico de la financiación de las campañas
electorales:
“De otro lado, esta Corte estima que un
aspecto central del funcionamiento y régimen de los partidos y movimientos
políticos, es el relacionado con la financiación estatal de las campañas
electorales. Es este uno de los temas de ineludible regulación mediante ley
estatutaria, en virtud del mandato constitucional contenido en el artículo 152,
literal c) de la Carta Política. Así lo entendió inequívocamente el
legislador al ocuparse de manera integral de esta temática en la Ley
Estatutaria Número 11/92 Cámara, 348/93 Senado, cuyo artículo 13, luego de
reiterar el deber constitucional que en ese sentido tiene el Estado, señala las
cifras o montos de reposición de los gastos de campaña para los distintos
cargos de elección popular, al igual que la forma de distribución de los
aportes estatales entre los candidatos inscritos y el partido o movimiento
político, de acuerdo a sus estatutos, como también la entidad encargada de
hacer el reajuste anual de tales valores, de conformidad con el aumento del
índice de precios al consumidor (artículos 13, 39 y 40 ibidem).
Además, en la sentencia C-515 de 2004, M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, oportunidad en la que la Corte conoció de la
demanda de un ciudadano contra el artículo 13 de la Ley 844 de 2003,
disposición que no obstante regular lo referente al derecho a la reposición de
gastos electorales para los candidatos que participarían en las elecciones del
26 de octubre de 2003, y en tal sentido derogar algunas disposiciones del
decreto 2207 de 2003,  fue incluida en una ley de modificaciones
al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2003, la Corte
consideró, para declarar inexequible la norma demandada, lo siguiente:
“La Corte comparte el concepto acerca de que el
artículo 13 de la Ley 844 de 2003 tenía que ser expedido de acuerdo con los
procedimientos establecidos para las leyes estatutarias. El artículo
13 tuvo por fin regular distintos puntos relacionados con la reposición de los
gastos electorales, que afectan – condicionan - el derecho de recibir esa
reposición y modifican las responsabilidades que se derivan de la presentación
de los informes. Estos puntos son centrales dentro de la reglamentación de la
financiación de las campañas electorales y, por consiguiente, debían ser
tratados por medio de una ley estatutaria. En este punto, la Corte reitera lo
expresado en la sentencia C-484 de 1996, en el sentido de que “todas las normas
que se ocupen de la reglamentación de los órganos de administración electoral y
de los procesos electorales mismos han de ser materia de leyes estatutarias. A
este principio escaparían únicamente aquellos aspectos que fueran absolutamente
accesorios e instrumentales.” En este caso, como se ha precisado, el contenido
del artículo 13 no se refiere a aspectos absolutamente accesorios e
instrumentales, sino que determina los requisitos para poder acceder a la
reposición de gastos y establece quién asume la responsabilidad por los
informes presentados sobre los ingresos y gastos de las campañas (
negrillas agregadas ).
En este punto considera la Corte que es importante
precisar que, según su características y su incidencia, también asuntos
electorales que podrían ser considerados como accesorios o instrumentales deben
ser regulados mediante leyes estatutarias. Por lo menos dos razones fundamentan
esta definición: por una parte, porque una característica distintiva de las
normas electorales es precisamente su tendencia a fijar procedimientos
detallados, puesto que de las particularidades de esas reglas– y de su
combinación – se derivan efectos importantes para la dinámica y los resultados
de la contienda electoral. Dada la importancia de todos esos detalles
operativos para el desenlace de la puja electoral y para asegurar condiciones
de igualdad y de transparencia para las elecciones, es fundamental que su
reglamentación no quede en manos de mayorías coyunturales, sino que se someta a
procedimientos  especiales como los de las leyes estatuarias. Por otro lado,
muchas de las  normas electorales de carácter operativo tienen la virtualidad
de afectar  derechos fundamentales, en puntos como la intimidad,  la igualdad y
la libertad en el sufragio, etc. – razón por la cual aparece como necesario que
su regulación se realice a través de leyes estatutarias. Por eso, es preciso
insistir en que pueden ser excluidas de la obligación de ser reguladas mediante
leyes estatuarias las normas electorales que sean eminentemente accesorias o
instrumentales, como lo anotó la Corte en la sentencia reciente sobre el
mecanismo del voto electrónico, en la cual se manifestó al respecto...”
Pues bien, si la Corte consideró en la
citada sentencia, que las modificaciones que se le hicieran al decreto 2207 de
2003, debían necesariamente ser tramitadas como leyes estatutarias, es evidente
que se reiteró que el contenido del decreto 2207 de 2003 regula una materia de
carácter estatutario.
Más recientemente, en la sentencia C-971 de
2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte al pronunciarse sobre la
exequibilidad del Parágrafo transitorio del artículo 3 del Acto Legislativo 01
de 2003, precisó la facultad que se confirió al Presidente de la República
mediante dicha disposición de la siguiente manera:
“i) tiene carácter subsidiario, en la
medida en que sólo opera en el evento en el que el legislador no expida de
manera oportuna las normas correspondientes, y sólo respecto de aquellas
materias que no hayan sido objeto de regulación por el legislador; ii) es una
competencia limitada en cuanto a la materia porque el Presidente de la
República sólo puede modificar los cuerpos normativos señalados en la
Constitución, y con el propósito exclusivo de desarrollar las nuevas normas
antes de las elecciones departamentales y municipales venideras, que se
llevaron a cabo en octubre de 2003 ; iii) en ese contexto, el Presidente sólo
puede expedir aquellas normas que reglamenten el nuevo artículo 109 para dichos
comicios y no para otros, de manera tal que no puede alterar
indiscriminadamente cualquier norma estatutaria, sino solo aquellas respecto de
las cuales se cumpla esa condición imperativa; iv) se trata de una facultad que
el Presidente de la República puede ejercer sólo por un periodo determinable a
partir de la propia disposición constitucional; v) las normas que expida el
presidente tienen el carácter de leyes en sentido material, y quedan, por
consiguiente, hacia el futuro, sometidas al mismo régimen de la ley estatutaria
a la que ellas se integren; vi) lo anterior quiere decir que las mismas
podrán, en cualquier tiempo, ser derogadas, modificadas o sustituidas por el
legislador ordinario, y, finalmente, vii) las normas que expida el Presidente
de la República en ejercicio de la especial habilitación constitucional, quedan
sujetas al control de constitucionalidad que para las leyes ha previsto el
ordenamiento superior. Por otra parte, es preciso observar que esa habilitación
tiene carácter excepcional, porque no obstante que se mantiene, en general, la
reserva de ley formal, el propio poder de reforma, a la luz de unas muy
particulares circunstancias, decidió conferir las facultades extraordinarias en
las condiciones que se han reseñado.”
Ahora bien. De lo previsto en los artículos
152, 153 y 157 de la Constitución, puede concluirse que fue voluntad del
constituyente, que la expedición de una ley estatutaria se surtiera mediante un
procedimiento cualificado, en el que intervienen, de manera consecutiva, las
tres ramas del poder público realizando cada una funciones distintas y
específicas. Como lo ha sostenido esta Corporación, éstas son leyes
reforzadas caracterizadas por tener una mayor vocación de permanencia debido a
las exigencias particularmente severas que rigen su tramitación.
Por virtud del artículo 152 Superior, le
corresponde al Congreso regular mediante ley estatutaria: (i) Derechos y
deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su
protección; (ii) Administración de justicia; (iii) Organización y régimen de
los partidos y movimientos políticos, estatuto de la oposición y funciones
electorales; (iv) Instituciones y mecanismos de participación ciudadana; y, (v)
Estados de excepción. Además, el Congreso de la República, actuando en virtud
del poder para reformar la Carta Política, adicionó el mencionado artículo para
incluir dentro de la regulación propia de ley estatutaria, la igualdad
electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los
requisitos que determine la ley.
Leyes estatutarias que deberán ser
aprobadas, modificadas o derogadas por el Congreso de la República en las
condiciones especiales señaladas por el artículo 153 Superior. Es decir, que
además de los requisitos ordinarios exigidos por el artículo 157 de la
Constitución para la expedición de las leyes ordinarias, aquellas requieren que
su trámite se surta dentro de una sola legislatura y que las decisiones sean
adoptadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso.
Además, según el inciso segundo del
artículo 153 constitucional, dicho trámite comprenderá la revisión previa,
por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto.
En relación con el control de
constitucionalidad de las leyes estatutarias, la Corte, con fundamento en las
anteriores disposiciones de la Constitución ha considerado que presenta las
siguientes características: (i) es jurisdiccional; (ii) automático; (iii)
integral; (iv) definitivo; (v) participativo; y, (iv) previo.
Se trata de un control jurisdiccional, por
cuanto a la Corte le está vedado estudiar la conveniencia u oportunidad de una
norma jurídica. Sus fallos son en derecho a partir de la confrontación de un
proyecto de ley con la totalidad de la Carta Política. Por lo tanto, como lo
sostuvo esta Corporación en sentencia C- 011 de 1994, M.P. Alejandro Martínez
Caballero, “si bien el control de constitucionalidad de una ley estatutaria
es en realidad un control sobre un proyecto de ley, ello no implica que la
Corte Constitucional sea colegisladora. En otras palabras, la naturaleza
jurídica del objeto estudiado no conlleva un cambio en la naturaleza de la
función judicial”.
De igual manera, es un control automático,
por cuanto no requiere para su inicio de la presentación de una demanda de
inconstitucionalidad, según así expresamente lo establece la Constitución en
los artículos 153 y 241-8.
Así mismo, el control de constitucionalidad
es integral, por cuanto de conformidad con el numeral 8º del artículo
241 Superior la Corte debe examinar los proyectos de ley estatutaria “tanto
por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”.
De tal suerte que el juez constitucional debe confrontar la materialidad del
proyecto de ley con la totalidad de la Carta Política; e igualmente, analizar
si se presentó o no un vicio de carácter procedimental en su formación.
De igual manera, se trata de un control de
constitucionalidad definitivo, pues de acuerdo con lo dispuesto por el
artículo 241-8 Superior, le corresponde a la Corte decidir definitivamente
sobre la constitucionalidad de los proyectos de leyes estatutarias.
El control de constitucionalidad es
asimismo participativo, por cuanto según los artículos 153 inciso 2º y
242 numeral 1º, cualquier ciudadano podrá intervenir en el proceso de
constitucionalidad con el propósito de defender o impugnar la exequibilidad del
proyecto de ley.
Y, finalmente, es un control de
constitucionalidad previo, por disposición del artículo 153 de la
Constitución, que establece que dicho trámite comprenderá la revisión previa
por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto.
Cabe recordar, que un examen atento de la
jurisprudencia sentada por la Corte en materia de control de constitucionalidad
de los proyectos de ley estatutaria evidencia, que de manera constante[5],
se ha insistido en ejercicio del control de constitucionalidad de las leyes
estatutarias de manera previa a la sanción presidencial. En tal sentido, esta
Corporación en sentencia C-011 de 1994 consideró lo siguiente:
“El control de una ley
estatutaria es previo. Según el artículo 153 de la Carta, "dicho
trámite (del proyecto de ley estatutaria) comprenderá la revisión previa, por
parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto". Se
advierte pues que el propio texto constitucional define con claridad el
carácter previo del control que nos ocupa.”.
En el mismo sentido se pronunció la Corte en sentencia
C-295 de 2002, M.P. Alvaro Tafur Galvis, cuando señaló que “dentro de los
elementos identificados a partir de la Constitución y la ley  por la
jurisprudencia para caracterizar el control de constitucionalidad de una ley
estatutaria, figura precisamente  el que éste es  automático, previo  e
integral, sin que pueda la Corporación abstenerse de efectuarlo  tomando en
cuenta la eventual naturaleza ordinaria de las disposiciones sometidas a su examen.
Cosa diferente es que esta circunstancia  pueda ser considerada al efectuar el
análisis de constitucionalidad respectivo.”
Posteriormente, la Corte en sentencia C- 162 de 2003,
M.P. Jaime Córdoba Triviño, ahondó en las razones que justifican el adelantamiento
de un control de constitucionalidad previo en materia de leyes estatutarias. En
palabras de esta Corporación:
“En razón de la importancia de esas
materias y de las implicaciones que su desarrollo tiene en el plexo normativo,
el constituyente estableció el procedimiento legislativo especial inherente a
las leyes estatuarias.  A través de él se busca que la regulación de esos temas
sea fruto de un amplio debate democrático en el que se garantice y fomente la
participación de todos los grupos asentados en las Cámaras Legislativas.  En el
mismo sentido, a través de ese procedimiento cualificado se promueve la
vigencia de textos normativos cuya compatibilidad con la Carta Política se
halle garantizada con mucha más fuerza que la presunción de constitucionalidad
que ampara a todas las leyes y de allí por qué tales textos se sometan al
control previo del Tribunal Constitucional.  Finalmente, las mayorías
calificadas exigidas para la promulgación de la norma permiten también que ésta
tenga vocación de permanencia y generen seguridad pues esas mismas mayorías se
exigen también para su modificación o derogatoria.”
En efecto, el establecimiento de un
procedimiento especial y cualificado para la expedición de las leyes
estatutarias, asegura que temas esenciales para la vida social[6],
surtan un amplio debate en las cámaras legislativas, con un control previo
sobre la exequibilidad del proyecto como parte inherente al régimen de este
tipo de leyes, a fin de evitar que entren en vigencia sin la plena garantía de
sujeción a la Constitución, dada la importancia que para la comunidad
representan los temas que regula.
Por lo tanto, consideró el constituyente de
1991, que no era suficiente para las leyes estatutarias su entrada en vigencia
con la sola presunción de constitucionalidad que ampara a todas las leyes, sino
que, respecto de aquellas era necesario garantizar con mucha más fuerza[7]
su sujeción a la Carta Política, promoviendo que al entrar en vigencia, sus
textos normativos ya estuvieran sujetos al principio de supremacía
constitucional y por supuesto al de seguridad jurídica.
Cabe recordar, que la supremacía
constitucional consiste en un conjunto normativo que no se deriva de otro, y a
su vez, constituye la fuente primigenia de todo el ordenamiento jurídico. Y, el
establecimiento de Tribunales Constitucionales, siguiendo el modelo kelseniano,
precisamente tuvo como uno de sus fundamentos asegurar la vigencia de este
cardinal principio[8]. En cuanto a la
preservación de la seguridad jurídica, principios fundante también del Estado
Social de Derecho, implica la certeza que tiene la comunidad acerca de que
determinadas situaciones jurídicas no serán modificadas o alteradas sino por
los medios preestablecidos en el derecho vigente, lo cual confiere tranquilidad
a las personas destinatarias de las normas y coadyuva al mantenimiento de la
paz social.
Ahora bien. Cuando regulaciones propias de
ley estatutaria no sean expedidas por el Congreso de la República, sino que
para ello se habilite excepcionalmente por la Constitución al Gobierno
Nacional, considera la Corte que igualmente es necesario que tal normatividad
surta el control previo de constitucionalidad, pues si bien se trata de una
situación particular, en cuanto una normatividad ingresa al sistema jurídico
sin haber agotado previamente el proceso legislativo cualificado establecido
por la Constitución para ellas, es decir, sin haber surtido el exigente proceso
deliberativo reservado para aquellas materias esenciales a la vida social, no
por dicha circunstancia los decretos así expedidos dejan de ser leyes en
sentido material, de contenido estatutario, y con régimen esencial propio.
Si bien, la particularidad de los
decretos-leyes expedidos por el Gobierno Nacional en virtud de una especial
habilitación constitucional transitoria constituye una excepción al régimen
establecido en la Constitución para las leyes estatutarias, ello sin embargo no
implica la facultad para omitir el deber de someterlas al control previo de
constitucionalidad, pues se trata de un requisito inherente a su propia
condición. De no ser así, se desnaturalizarían tales normas en cuanto a que
carecerían de un elemento central de su carácter de estatutarias[9].
En tal medida, resulta a todas luces
contrario a la Carta Política, que un cuerpo normativo mediante el cual se
regula un tema esencial para la vida nacional, y por lo tanto reservado a una
ley estatutaria, despliegue todos sus efectos jurídicos sin la plena certeza en
torno a su compatibilidad con la Constitución, aunque se trate de una
normatividad estatutaria expedida por el Gobierno Nacional mediante decreto,
pues con mayor razón en estos particulares casos, por no haber mediado un
debate democrático, la exigencia del control previo de constitucionalidad
adquiere a plenitud su sentido.
Se podría alegar sin embargo, que en otras
ocasiones la Constitución ha revestido de facultades pro tempore al
Presidente de la República para regular temas que son de reserva de ley
estatutaria y que el control de constitucionalidad ha sido realizado con
posterioridad a la entrada en vigor de decreto con fuerza de ley. En tal
sentido, durante el debate que tuvo lugar en la Comisión Primera del Senado del
proyecto de Acto Legislativo núm. 01 de 2003 Senado, 136 de 2002 Cámara, “Por
el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras
disposiciones  (segunda vuelta)”, según consta en el Acta de Comisión núm.
28, el Senador Andrés González Díaz presentó una proposición en los siguientes
términos:
“Proposición número 133
“Parágrafo transitorio. El legislador procederá a
regular los requisitos para la postulación de candidatos a más tardar tres
meses antes de las próximas elecciones para corporaciones públicas. Si no lo
hiciere, el gobierno nacional quedará revestido de precisas facultades
extraordinarias para regular la citada materia durante un plazo que no
podrá exceder la fecha de las respectivas elecciones” (negrillas agregadas)[10].
En el curso del debate de la citada
propuesta, el autor de la misma argumentó lo siguiente:
“La Presidencia concede el uso de la palabra al
honorable Senador Andrés González Díaz.
Sí. Hago una precisión. No voy a referirme al tema
político porque esta norma se ha hecho con el propósito de propiciar
aproximaciones. Por eso algunos de los temas que aquí se incluyen bien en algún
momento lo ha sugerido el Senador Rivera o el Senador Navarro.
Pero sí una sola reflexión sobre el tema jurídico. Es
que las normas de transición deben prevenir, esta norma que es de transiciones
es para dejar unas herramientas dado que tendría un efecto inmediato lo que se
dispone en el artículo, que no quede un vacío en estos temas y no encuentro yo
que haya una contradicción evidente con lo relativo a las leyes estatutarias,
las normas de transición pueden hacerlo así, y les voy a dar un ejemplo de la
Constitución de 1991 donde se dieron facultades extraordinarias incluso para
regular o relativo al régimen de tutela, que es obviamente uno de los
temas que más tiene que ver con los derechos fundamentales, pero es que son
normas provisionales, excepcionales, luego de que pase el régimen transitorio
regresa a su absoluta normalidad el régimen constitucional. ( negrillas
agregadas ).
De manera que yo no le vería ninguna contradicción
como la que aquí se ha formulado y por el contrario está previsto en términos
precisos y pro tempore como lo reclamaba el Ministro del
Interior.”
Pues bien, efectivamente el Constituyente
de 1991, mediante el artículo transitorio 5º, revistió al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias para, entre otros asuntos,
reglamentar el derecho de tutela.
Además, estableció en el artículo
transitorio 6º, crear una comisión especial, a la que se le denominó comúnmente
“Congresito”, para improbar por la mayoría de sus miembros, en todo o en
parte, “Los proyectos de decreto que prepare el Gobierno
Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente
de la República por el artículo anterior y en otras disposiciones del presente
Acto Constituyente, excepto los de nombramientos. Los artículos improbados no
podrán ser expedidos por el Gobierno”.
Adviértase entonces, que para la época de
la expedición de la Constitución de 1991, se trataba de poner en marcha una
nueva Carta Política que trasladaba el control de constitucionalidad a una
también nueva institución, la Corte Constitucional, que entró en funcionamiento
en febrero del año siguiente, por lo cual, las normas respectivas que expediría
el Presidente de la República para regular materias propias de ley estatutaria,
como la reglamentación del derecho de tutela, no podían surtir ese control de
carácter jurisdiccional previo previsto en la misma Carta Política.
Sin embargo, fueron sometidos a un cierto
tipo de control por parte de la citada Comisión Especial, que si bien no
ejercería una función jurisdiccional, si tenía la facultad de improbar normas
de los proyectos de decreto que preparara el Presidente de la República, las
cuales no podían ser expedidas.
Al respecto de este procedimiento, la Corte
ha considerado, que los decretos expedidos por el Presidente de la República en
ejercicio de las facultades extraordinarias fueron el resultado de “una
situación coyuntural y extraordinaria que hizo necesario acudir a
procedimientos legislativos eficaces para poner en marcha un nuevo ordenamiento
constitucional”[11].
Aunado a lo anterior, el Constituyente de
1991, previó en el artículo transitorio 10 de la nueva Carta Política, un
control reforzado para los decretos que expidiera el gobierno en ejercicio
de las facultades otorgadas en los artículos transitorios, disponiendo que “Los
decretos que expida el Presidente de la República en ejercicio de las
facultades otorgadas en los anteriores artículos tendrán fuerza de ley y su
control de constitucionalidad corresponderá a la Corte Constitucional”.
Nótese,  que además de aquel control previo que sobre tales decretos
correspondía ejercer a la comisión especial creada para el efecto, se dispuso
un control jurisdiccional posterior mediante la acción pública de
inconstitucionalidad[12].
Cabe recordar también, que en determinadas ocasiones
la Corte ha aceptado, de manera excepcional, que sobre una ley estatutaria se
adelante un control de constitucionalidad posterior a la entrada en vigor de
aquélla. En efecto, la Corte ha admitido que no obstante haberse adelantado
el control de constitucionalidad previo e integral sobre el proyecto de ley
estatutaria, en situaciones muy puntuales, se podría realizar un nuevo
examen sobre la conformidad material de una norma de contenido estatutario con
la Carta Política.
En efecto, esta Corporación en sentencia C- 011 de 1994, M.P.
Alejandro Martínez Caballero estimó lo siguiente, en relación con un proyecto
de ley estatutaria mediante el cual se reglamentaba el voto programático:
“Distinto sería, sin embargo, observa la
Corte, el caso en el que el presunto vicio de inconstitucionalidad surja con
posterioridad al control previo que ella realizó, evento en el cual ciertamente
procede el control de constitucionalidad mediante acción ciudadana, de
conformidad con el artículo 241 numeral 4° y 242 numeral 1°. ( negrillas originales ).
Por ejemplo, si al momento de la sanción
presidencial se viola la Constitución -si la ley es sancionada por un  ministro
u otro funcionario distinto del Presidente de la República-, el vicio de
constitucionalidad es sobreviniente al pronunciamiento -previo- de la Corte
y por tanto no ha sido objeto de sentencia alguna.                         ( negrillas agregadas ).
De conformidad con lo anterior, la Corte
Constitucional se separa del concepto del Procurador General de la Nación, que
estima que en todos los casos las leyes estatutarias son demandables en el
devenir por los ciudadanos.”
El señalado caso de vicio de
inconstitucionalidad sobreviviente ha sido entendido de manera restrictiva por
el juez constitucional. Así, en Auto 038 de 1998, M.P. Hernando Herrera
Vergara, la Corte señaló lo siguiente:
“En efecto, como se ha indicado, el fallo
que en ejercicio del control de constitucionalidad profiera la Corte respecto
de un proyecto de ley estatutaria, es integral, es decir, que al momento de
confrontar las normas del proyecto con la preceptiva constitucional, la
Corporación analiza todos y cada uno de los artículos del mismo a la luz de
todos y cada uno de los preceptos del estatuto superior, y en consecuencia, no
podrán en el futuro, ser objeto de acción pública de inconstitucionalidad, pues
al tenor del artículo 243 de la Carta Política, las sentencias de la Corte en
ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional, y sus disposiciones no podrán volver a ser objeto en el futuro
de examen de constitucionalidad, salvo la excepción a que se aludió en la
providencia C- 011 de 1994, la cual no encaja dentro del cargo de la demanda”. ( negrillas agregadas ).
Siguiendo los anteriores pronunciamientos,
la Corte en Auto  042 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández sostuvo, que “siendo
el control de constitucionalidad respecto de los proyectos de ley estatutaria
integral y definitivo y con efectos de cosa juzgada, ninguna de las normas que
forman parte de la ella pueden ser examinadas nuevamente, salvo la excepción a
la que alude la sentencia citada, esto es, que se configuren vicios de
inconstitucionalidad sobrevivientes a dicho control, como por ejemplo vicios
de forma en el trámite posterior o vicios de fondo resultantes
del cambio de las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento
para el inicial pronunciamiento de constitucionalidad”.
La anterior línea jurisprudencial muestra
que el control previo, integral, definitivo, oficioso y participativo de
constitucionalidad sobre los proyectos de ley estatutaria es la regla general,
y que únicamente en casos excepcionales, cuando quiera que se presente un vicio
de inconstitucionalidad sobreviviente a dicho control, ya sea de carácter
formal o material, se puede realizar un nuevo juicio de constitucionalidad, por
vía de la acción pública de inconstitucionalidad.
En ese orden de ideas, cuando quiera que la
legislación delegada excepcional y transitoria sea de contenido estatutario,
ésta deberá someterse al control correspondiente a tal variedad de leyes, que
incluye, como parte esencial de su régimen, el control previo
constitucionalidad. Además, dado que se trata de una norma expedida con
fundamento en una habilitación constitucional, el control se extiende al
cumplimiento de los límites temporal y material fijados por la norma
habilitante.
4. Control de los límites temporales fijados para la
expedición del Decreto 2207 de 2003.
Los diversos intervinientes y la Vista
Fiscal coinciden en afirmar que el Gobierno Nacional respetó los límites
temporales que la norma constitucional habilitante le señaló para la expedición
del decreto con fuerza de ley mediante el cual desarrollara el artículo 3 del
Acto Legislativo 1 de 2003, en lo concerniente a las elecciones departamentales
y municipales. La Corte comparte la anterior aseveración, por las razones que
pasan a explicarse.
De conformidad con el Parágrafo transitorio del
artículo 3 del Acto Legislativo 1 de 2003, al Congreso de la República le correspondía
reglamentar lo relacionado con la financiación de los partidos y movimientos
políticos y las campañas que éstos adelanten así como los grupos significativos
de ciudadanos que postulen candidatos. En lo que concierne a las elecciones
departamentales y municipales, tal reglamentación debía estar lista “...a
más tardar tres meses antes de su realización”; y de no hacerlo,
“...el Gobierno Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del
cierre de las inscripciones correspondientes”.
Dado entonces que la reforma constitucional entró en
vigencia el 3 de julio de 2003; que las elecciones departamentales y
municipales estaban programadas para ser realizadas el 26 de octubre de ese
mismo año; que tres meses antes de su realización, es decir, antes del 26 de
julio de 2003 el Congreso de la República no adoptó una ley estatutaria que
regulase la mencionada materia, le correspondía entonces al Gobierno Nacional
hacer la regulación mediante un decreto con fuerza de ley antes del cierre
de las inscripciones correspondientes, lo que ocurriría el 6 de agosto de
2003 según Resolución 4927 de 2002 de la Registraduría Nacional del Estado
Civil.
Como el decreto 2207 de 2003 fue expedido por el
Gobierno Nacional el 5 de agosto de 2003, siendo publicado en el Diario Oficial
No. 45270 de esa misma fecha, no cabe duda alguna sobre el respeto a los
límites temporales fijados por la norma habilitante.
5. El
decreto-Ley 2207 de 2003 es inexequible por omisión del control previo de
constitucionalidad inherente a las leyes estatutarias.
En el presente
caso, el Gobierno Nacional expió el Decreto 2207 de 2003, que en el artículo 14
dispuso lo siguiente:
Artículo 14. Vigencia. El presente
decreto rige a partir de la fecha de su promulgación.
El 5 de agosto de 2003, el decreto fue
publicado en el Diario Oficial N. 45270, pag. 26, y desde esa fecha comenzó a
desplegar todos sus efectos jurídicos, sin haberse surtido el control previo de
constitucionalidad sobre el mismo.
Sobre este
decreto, la Corte no tuvo la oportunidad de ejercer el control previo de
constitucionalidad, pues no fue remitido por el Gobierno para el efecto. Fue
necesario, en vista de la presentación de una demanda de inconstitucionalidad,
que la Corte le solicitase al Presidente de la República su envío[13], para
efectos de realizar el control de constitucionalidad correspondiente sobre el
mismo, y que es el que se surte en la presente oportunidad.
En efecto, el
Presidente de la República, puso en vigor el Decreto 2207 de 2003, que tiene
fuerza de ley y es de contenido estatutario, omitiendo cumplir el control
previo de constitucionalidad aplicable a este tipo de normas, habiéndose
modificado de tal manera el régimen vigente en una materia esencial a la
democracia colombiana como lo es la relacionada con la financiación de las
campañas políticas, en el ámbito departamental y municipal. Por lo tanto, la
Corte lo declarará inexequible, decisión que no podía ser adoptada sin que
previamente se hubiere solicitado al Presidente de la República el envío del
texto del mencionado decreto.
VII. DECISIÓN
Con fundamento en las precedentes
motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE el Decreto-Ley 2207 de
2003, por no haber surtido el control previo de constitucionalidad.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS MARCO GERARDO
MONROY CABRA Y RODRIGO ESCOBAR GIL  A LA SENTENCIA C - 523/05
DECRETO ESTATUTARIO-Orden dada al gobierno de remisión de
decreto obligaba a la Corte hacer un control integral, oficioso y definitivo de
la disposición, sin considerar la oportunidad del envío/DECRETO ESTATUTARIO-Excepción
a la regla de control previo (Salvamento de voto)
En la Sentencia C-972/04, la Corte dejó claramente
establecido que el Decreto se solicitaba al Gobierno puesto que sobre éste se
debía realizar un control oficioso, integral, definitivo y -en lo atinente a
este estudio- posterior. De otra parte, teniendo en cuenta que las sentencias
son normas, lo cual es evidente en la parte resolutiva de los fallos, para que
la norma constituida por la parte resolutiva de la Sentencia C-972/04 pudiera
tener un entendimiento razonable, la mayoría debió haber tenido en cuenta el
criterio hermenéutico del efecto útil. La orden dada al Gobierno de remisión
del Decreto 2207 de 2003 obligaba a la Corte a hacer un control integral,
oficioso y definitivo de la disposición, sin considerar la oportunidad del
envío. La opinión mayoritaria desconoció este mandato que la Corporación se
había auto impuesto en el fallo mencionado. Finalmente, si en gracia de discusión,
dentro de una lógica en abstracto, pudiera decirse que los decretos con
naturaleza estatutaria deben seguir idéntico procedimiento a las leyes
estatutarias, como lo sostiene la Sala Plena, para el caso concreto del Decreto
2207de 2003 la eventual falencia constitucional habría sido saneada con las
contundentes consideraciones de las sentencias C-971 y C-972 de 2004 que
abordaban como una excepción a la regla de control previo el caso del Decreto
en cuestión.
DECRETO ESTATUTARIO SOBRE FINANCIACION DE
CAMPAÑAS ELECTORALES EN EL AMBITO DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL-Imposibilidad de exigir control previo
Si el Congreso tenía como máximo plazo para
reglamentar las elecciones departamentales y municipales hasta tres meses antes
de su realización, sólo hasta el 26 de julio, frente a la omisión del Congreso,
el Gobierno pudo hacer uso de sus facultades subsidiarias. A partir del 26 de
julio, el Gobierno tenía plazo para “dictar un decreto con fuerza de ley”
hasta el 6 de agosto de 2003, fecha en la cual se dio el cierre de
inscripciones. Es decir, el Presidente contaba con nueve días para dictar tal
decreto. Así las cosas, sería manifiestamente desproporcionado exigir un
control previo del mismo, toda vez que, teniendo en cuenta que la normatividad
debía ser aplicada a los procesos electorales que culminarían el 26 de octubre
-motivo por el cual el mismo parágrafo dio un plazo máximo para que se dictara
el Decreto-, en nueve días habría sido imposible ejercer el control por parte
de  la Corte Constitucional. Al observar que el Gobierno tenía una fecha límite
para dictar el Decreto, a saber, la fecha de cierre de inscripciones, se puede
inferir que tal facultad extraordinaria fue otorgada, principal aunque no
exclusivamente, para que la normatividad fruto del ejercicio de tal facultad
fuera aplicada en el trámite electoral que culminaba con las elecciones del 26
de octubre de 2003. Si esto era así, y teniendo en cuenta que la norma sujeta a
control previo no hubiera podido entrar en vigencia hasta después de que tal control
hubiera sido culminado, la mayoría contrarió la voluntad del constituyente en
el parágrafo transitorio. Voluntad que consistía en someter a control integral
pero posterior al Decreto 2270 de 2003. La Corte, al tener conocimiento del
límite temporal con el que contaba el Gobierno para dictar el decreto con
fuerza de ley y haber declarado exequible el parágrafo transitorio contentivo
de tal límite aceptó que era constitucional que, para el caso concreto, el
control constitucional de una norma de carácter estatutario fuera posterior. La
parte resolutiva de la Sentencia C-971/04 hizo tránsito a cosa juzgada y lo que
se derivaba de tal decisión debió haber sido cumplido por la misma Corte.
Referencia:
expediente PE-021
Revisión del Decreto Ley 2207 de 2003, “Por
medio del cual se desarrolla el artículo 3 del Acto legislativo 01 de julio 3
de 2003, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales.”
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con el habitual respeto por la decisiones de la Sala, salvamos el
voto en el asunto de la referencia. (I) Después de realizar un breve análisis
de los argumentos de la decisión mayoritaria, (II) procederemos a exponer las
razones que nos llevaron a apartarnos de ésta.
(I) Breve análisis de los argumentos de la decisión
mayoritaria
1. Mediante Sentencia C-972/04, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa, la Corte Constitucional resolvió inhibirse para decidir de
fondo una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra el artículo 6º del
Decreto 2207 de 2003 “por medio del cual se desarrolla el artículo 3º del
Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003, en lo concerniente a las elecciones
departamentales y municipales”. En su lugar, solicitó al Presidente de la
República la remisión del mencionado Decreto, en su integridad, para que la
Corte Constitucional “proced[iera] a efectuar el control de
constitucionalidad respectivo”, puesto que la disposición en cuestión
regulaba materias propias de ley estatutaria, a saber, financiación de las
campañas electorales, asunto  relacionado con funciones electorales,
movimientos y partidos políticos.
Por tal motivo, y con fundamento en el artículo 39 del
Decreto 2067 de 1991, la Corte decidió asumir de oficio el control de
constitucionalidad del mencionado decreto.
2. La Presidencia de la Corte Constitucional, por
medio de oficio del 8 de octubre de 2004, solicitó a la Presidencia de la
República el envío de copia auténtica del Decreto en cuestión para “proceder
a realizar la revisión oficiosa de constitucionalidad que por mandato de la
Constitución, le corresponde a esta Corporación.”
En cumplimiento de tal solicitud, el 11 de octubre de
2004, se remitió lo solicitado a esta Corporación. Por medio de Auto del 29 de
octubre de 2003, la Magistrada Clara Inés Vargas Hernández avocó conocimiento
del proceso y dio trámite al mismo.
3. Al analizar la constitucionalidad del Decreto, la
mayoría entró a estudiar las características y alcance del control
constitucional que la Corte debía realizar sobre esta disposición.
Para el efecto, después de reiterar que el Decreto
2207 tenía carácter material de Ley estatutaria, trajo a colación las
consideraciones de la Sentencia C-971/04, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,  la
cual había estudiado la constitucionalidad del parágrafo transitorio del
artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2003, según las cuales la facultad
conferida al Presidente de la República en esa disposición implicaba que “las
normas que expida el presidente tienen el carácter de leyes en sentido
material, y quedan, por consiguiente, hacia el futuro, sometidas al mismo
régimen de la ley estatutaria a la que se integren”.
Con base en este criterio, la mayoría señaló que al
tener carácter de ley estatutaria, el Decreto 2207 de 2003 debió haber sido
sometido a un tipo de control igual al de una ley estatutaria –ley cualificada
en la que intervenían, consecutivamente, las tres ramas del poder desplegando
funciones diferentes y específicas-, lo que incluía el control previo de
constitucionalidad.
Recordó la Corporación que el control de las leyes
estatutarias “es un control de constitucionalidad previo, por
disposición del artículo 153 de la Constitución, que establece que dicho
trámite comprenderá la revisión previa por parte de la Corte Constitucional, de
la exequibilidad del proyecto.”  Posteriormente, añadió la Corte que “cuando
quiera que la legislación delegada excepcional y transitoria sea de contenido
estatutario, ésta debe someterse al control correspondiente a tal variedad de
leyes, que incluye, como parte esencial de su régimen, el control previo de
constitucionalidad.”
Las razones expuestas por la mayoría para sustentar
tal afirmación fueron las siguientes:
1.
Puesto que los temas
que abordan las leyes estatutarias son esenciales para la vida social, motivo
por el cual deben tener un control previo sería contrario a la Constitución que
una regulación referente a la financiación de las campañas electorales en los
ámbitos departamental y municipal desplegara sus efectos sin que antes hubiese
sido controlado por la Corte para garantizar la supremacía de la Constitución.
Temas de la trascendencia del electoral no pueden surtir sus efectos dejándose
sometidos sólo a un eventual control de carácter posterior.
2.
La conservación de la
seguridad jurídica es otra de las razones por las cuales el control debe ser
previo. En términos del pronunciamiento mayoritario “en cuando a la
preservación de la seguridad jurídica, principios (sic) fundante también del
Estado Social de Derecho, implica la certeza que tiene la comunidad acerca de
que determinadas situaciones jurídicas no serán modificadas o alteradas sino
por los medios preestablecidos en el derecho vigente, lo cual confiere
tranquilidad a las personas destinatarias de las normas y coadyuva al
mantenimiento de la paz social.”
3.
El control previo se
justifica más aún cuando la norma controlada es producto del uso de las
facultades extraordinarias otorgadas al Presidente, puesto que en esta ocasión
hay menor foro de debate democrático que en el Congreso.
4.
Si bien la Corte ha
realizado control posterior de normas de contenido estatutario, éste ha sido
excepcional y dentro de ninguna de las excepciones se encuadra el Decreto 2207
de 2003.
El primero de los casos se
presentó cuando el Presidente, en uso de las facultades extraordinarias
otorgadas por la, para ese entonces, recién expedida Constitución de 1991,
reglamentó aspectos constitucionales tales como el procedimiento de tutela. Tal
caso tenía la particularidad de que para el exacto momento en que entró en vigencia
la Constitución de 1991 aún no estaba conformada la Corte Constitucional, sino
una comisión especial que se encargaba de controlar los proyectos de decreto
preparados por el Gobierno nacional y la misma regulación transitoria de la
Constitución había previsto para estos decretos un control posterior por parte
de la Corte Constitucional.
El segundo de los ejemplos se
presenta frente a disposiciones de leyes estatutarias que ya han sido sometidas
a control previo y automático, pero después de su entrada en vigencia se han
vuelto a contrastar con la Constitución por vicios de inconstitucionalidad
sobreviniente.
5.
Así como la ley
estatutaria requiere de control previo, el decreto de contenido estatutario
también lo necesita y, por tanto, no puede entrar en vigencia sin haber agotado
el trámite que la Constitución establece.
Señala la mayoría que el Decreto en análisis, según su
artículo 14, entró en vigencia a partir de su promulgación; fue publicado en el
Diario Oficial No 45270 el 5 de agosto de 2003, momento desde el cual desplegó
sus efectos jurídicos, sin control previo, desconociendo así la Constitución.
Por tal motivo, la Corte lo declaró inexequible en su totalidad.
Agregó la mayoría, por último, que la declaración de
inexequibilidad no hubiera podido ser adoptada sin que previamente se hubiera
solicitado al Presidente el envío del Decreto.
(II) Razones del salvamento de voto
Los magistrados que suscribimos el presente salvamento
de voto consideramos que la Corte ha debido realizar un control material del
Decreto 2207 de 2003, puesto que el requisito de control previo de las normas
de naturaleza estatutaria no era predicable en esta ocasión, puesto que (i) las
sentencias C-971/04 y C-972/04 permitían un control de constitucionalidad
posterior y (ii) debido a los factores temporales que rodearon la expedición
del Decreto, la Corte al exigir el control previo del Decreto (a) estaría
obligando a lo imposible al Gobierno y, simultáneamente, (b) desconocería la
finalidad buscada por el Constituyente al atribuir facultades extraordinarias
al Gobierno.
(i) En la Sentencia C-971/04, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, la Corte abordó el análisis del parágrafo transitorio del
Acto Legislativo 01 de 2003 según el cual “[e]l
Congreso reglamentará estas materias. En lo concerniente a las elecciones
departamentales y municipales, tal reglamentación deberá estar lista a más
tardar tres meses antes de su realización. Si no lo hiciere, el Gobierno Nacional
dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las
inscripciones correspondientes.”
Como lo señala el pronunciamiento mayoritario, en la
Sentencia C-971/04 se anticipó el carácter estatutario que tendría el Decreto
que eventualmente llegara a dictar el Gobierno, en subsidio del Congreso,
debido a su materia, y se afirmó que tal decreto debería someterse a control
constitucional. No obstante, contrario a lo señalado por las consideraciones de
la mayoría, la mencionada sentencia no indicó que tal control debiera ser
previo, antes bien, como se demostrará a continuación, se previó que el caso
del eventual decreto era sui generis y lo que se debería someter a
control sería el Decreto que no el proyecto de tal.
- En efecto, al referirse a las características del
parágrafo acusado, la Sentencia en mención indicó que con éste “se mantiene
el control constitucional de los decretos, el cual es ejercido por la Corte
Constitucional.” Obsérvese cómo se refirió al control constitucional de los
“decretos” y no de los proyectos de tales. Además, véase de qué manera no se
mencionó nada acerca del momento en el cuál debía surtirse tal control.
- De otra parte, para justificar que la
competencia excepcional y pro tempore concedida al Gobierno en el
parágrafo transitorio no implicaba una reforma a la Constitución, la Sentencia
señaló: “los decretos con fuerza de ley que profiera el Presidente de
la República en ejercicio de las facultades extraordinarias en cuestión, están
sometidos al control de la Corte Constitucional, lo que permite impedir
cualquier abuso o extralimitación por parte del Ejecutivo. En este (sic)
materia es preciso advertir que, no obstante que se está ante una especial
habilitación para que el Presidente de la República expida normas con fuerza de
ley, que no está enunciada entre las atribuciones de control de
constitucionalidad que para la Corte Constitucional prevé el artículo 241
Superior, no es menos cierto que, tal como se expresó por esta corporación
en la Sentencia C-131 de 1993, como quiera que en el Estado de Derecho todos
los poderes constituidos derivan sus competencias de la Constitución y sería
inconcebible que un acto de un poder constituido pudiese contrariar la
Constitución y no obstante carecer de control, debe concluirse que las normas
que en ejercicio de esa facultad expida el gobierno, están sometidas a control
de constitucionalidad, y dado que las mismas tienen naturaleza legal, no solo
porque así lo establece la norma habilitante, sino porque ellas están
orientadas a expedir o modificar cuerpos normativos de carácter legal y
estatutario, su conocimiento corresponde a la Corte Constitucional, como en
diversas oportunidades, frente a situaciones similares ha sido expresado por
esta Corporación.[14]” (subrayas
ajenas al texto)
Del párrafo trascrito es oportuno estudiar las
expresiones subrayadas. Al afirmar la Sentencia que la Corte tendría
competencia para analizar la constitucionalidad de los “decretos” se excluía
que el control ejercido debiera darse sobre el proyecto de decreto y, en esa
medida, se justificaba tácitamente que el control fuera posterior. De otro
lado, al aseverar que la facultad otorgada al Presidente “no está enunciada
entre las atribuciones de control de constitucionalidad que para la Corte
Constitucional prevé el artículo 241 Superior”,  la Sala Plena excluyó el
caso del Decreto gubernamental en cuestión de los parámetros del artículo 241,
es decir, del control que deben tener las leyes estatutarias, cuyo carácter
previo está expresamente estipulado en el artículo 241, numeral 8.
Al haberse excluido expresamente la disposición del
Gobierno de los criterios del artículo 241, la Corte tácitamente estaba
afirmando que la formación del Decreto que eventualmente expidiera el Gobierno
no era idéntica a la de una ley estatutaria, como afirma la mayoría, y, por
tanto, no estaba sometido a control previo.
- Posteriormente, la Corte aseveró: “Observa
la Corte, sin embargo, que la decisión del poder de reforma de acudir a esta
alternativa de habilitación legislativa en relación con materias de ordinario
sometidas a reserva de ley estatutaria, que incluyen en su tramitación el
previo control de constitucionalidad, plantea un problema de asimetría en dichos
cuerpos normativos, puesto que coexistirían en ellos, normas sobre las que ha
operado un control integral de constitucionalidad, con otras que carecen del él
y que sería por consiguiente susceptibles de ser demandadas por cualquier
ciudadano. Como quiera que ello desnaturalizaría tales normas en cuanto que
carecerían de un elemento central de su carácter de estatutarias, al paso que
se desvertebrarían los estatutos a los cuales ellas se integran – en este caso
la ley estatutaria sobre partidos y movimientos políticos donde se regula la
financiación de la política- observa la Corte que, no obstante que no hay
previsión expresa sobre el particular, una interpretación integral de la
Constitución impone que en tales casos, en cuanto que en ejercicio de las facultades
extraordinarias se modifiquen leyes estatutarias, los respectivos decretos
deben ser remitidos por el gobierno para que la Corte ejerza el control de su
constitucionalidad, y que en caso de que ello no ocurra así, la Corte habrá de
aprehender de oficio su conocimiento. Solo de esa manera puede preservarse la
naturaleza de las leyes estatuarias como cuerpos normativos que han sido objeto
de un control integral y definitivo de constitucionalidad.” (subrayas
ajenas al texto)
Del anterior párrafo, y en particular de
los apartes subrayados, se deduce que la Sala Plena quiso hacer énfasis en que
no existía previsión expresa sobre el control de constitucionalidad de estos
decretos, motivo por el cual no habría razón suficiente para incluirlos dentro
de la forma de control prevista para los proyectos de leyes estatutarias en el
numeral 8 del artículo 241 constitucional. Se infiere, además, que el control
que debería darse sería sobre los “respectivos decretos” y no proyectos
de tales. Es decir, el control si bien automático, no debería ser previo.
- La posición mayoritaria cita para justificar que la
formación de el Decreto 2207 de 2003 debió haber sido cualificada, como la de
las leyes estatutarias, el siguiente aparte de la Sentencia C-971/04: “v)
las normas que expida el presidente tienen el carácter de leyes en
sentido material, y quedan, por consiguiente, hacia el futuro, sometidas
al mismo régimen de la ley estatutaria a la que ellas se integren”
(subrayas ajenas al texto).
Consideramos, primero, que no se debió haber dado una
lectura aislada del aparte citado, sino sistemática; es decir, observante del
contenido de los párrafos que se han citado y analizado anteriormente. Si tal
lectura sistemática se hubiese dado, habría sido imposible concluir que al
Decreto dictado por el Gobierno se le debió aplicar idénticas reglas a las de
las leyes estatutarias.
Además, la mayoría olvidó observar la especial
calificación que dio el párrafo a la equivalencia de regímenes aplicables a las
normas que expidiera el Presidente y a la ley estatutaria a la que se
integrara. En efecto, en el párrafo que equipará las normas que expidiera el
Presidente a las leyes estatutarias, no se hizo referencia a la norma que
estuviera por expedir o el proyecto de norma, sino a la “norma que expida”,
es decir, al decreto ya expedido. Esto se refuerza si la equivalencia se debía
dar “hacia el futuro”. La expresión hacia el futuro encaja mucho mejor
con un control posterior y no previo como el que exigió la mayoría.
- En conclusión, al declarar exequible el parágrafo
transitorio del Acto Legislativo 02 de 2003, la Corte permitió la figura de una
delegación pro témpore sui generis con control de igual carácter
singular, a saber, integral y oficioso, pero posterior.
Por su parte, la Sentencia C-972/04, como lo señala la
mayoría, ordenó el envío del Decreto 2207 para “para proceder a efectuar el
control de constitucionalidad respectivo”. Sin embargo, de esto no se
infería, como se hizo en la Sentencia de la cual nos apartamos, el hecho de que
tal control de constitucionalidad debiera ser previo, y por tanto, al no
haberlo sido, el Decreto en su integridad deviniera en inconstitucional. Para
fundamentar esta afirmación se citarán y analizarán varios apartes de la
Sentencia.
- Después de señalar que el Congreso no había podido
expedir la Ley estatutaria, la Sentencia C-972/04 señaló: “lo anterior no
significa que pierda vigencia la exigencia de que el decreto sea revisado por
la Corte Constitucional de manera integral, oficiosa y definitiva. Como
ya se advirtió, el Decreto  2207 de 2003 reglamenta una materia que debe ser
objeto de ley estatutaria, lo cual hubiera implicado, en una situación
ordinaria, cumplir con una serie de requisitos. Entre ellos se encuentra el de
la revisión de constitucionalidad integral por parte de la Corte. (…)“Por
otra parte, al igual que en los demás casos de control de constitucionalidad de
los proyectos de ley estatutaria, este control debe ser integral y
definitivo.” (subrayas ajenas al texto)
Primero, obsérvese que dentro de las características
que debía tener el control de constitucionalidad elaborado por la Corte no se
mencionó el carácter previo. Además, si bien luego se hizo énfasis en las
características del control, en ningún momento se hizo hincapié en la
anterioridad con la cual debió haber sido enviado el Decreto.
- Posteriormente añadió la sentencia la siguiente
afirmación que no deja duda alguna de que el control del Decreto, si bien era
integral, no debió haber sido previo. Afirmó la Corporación “Así, es claro
que el control debe ser oficioso, no rogado, lo que indica que el Gobierno debía
haber enviado el decreto a la Corte inmediatamente después de su expedición,
para que se surtiera el examen de constitucionalidad.”(subrayas ajenas al
texto)
Obsérvese cómo la Corte al determinar el momento en el
cual el Gobierno tenía el deber de haber enviado la norma no señaló que el
control era previo, sino posterior, aunque debiera darse acto seguido a su
expedición.
- Por último, la Corte indicó que “De las premisas
anteriores se deduce que el Gobierno debía haber enviado a la Corte, de oficio,
el texto del Decreto 2207 de 2003 para que fuera revisado en su
constitucionalidad. El examen de constitucionalidad sobre el decreto debe ser,
como se ha señalado, oficioso, integral y definitivo.” De lo
subrayado se infiere, primero, que el control oficioso se debía dar sobre el “Decreto
2207” y no el proyecto de éste, y las características de tal control no
eran otras que el ser oficioso, integral y definitivo.
En conclusión, en la Sentencia C-972/04, la Corte dejó
claramente establecido que el Decreto se solicitaba al Gobierno puesto que
sobre éste se debía realizar un control oficioso, integral, definitivo y -en lo
atinente a este estudio- posterior.
De otra parte, teniendo en cuenta que las sentencias son normas, lo
cual es evidente en la parte resolutiva de los fallos, para que la norma
constituida por la parte resolutiva de la Sentencia C-972/04 pudiera tener un
entendimiento razonable, la mayoría debió haber tenido en cuenta el criterio
hermenéutico del efecto útil. La orden dada al Gobierno de remisión del Decreto
2207 de 2003 obligaba a la Corte a hacer un control integral, oficioso y
definitivo de la disposición, sin considerar la oportunidad del envío. La
opinión mayoritaria desconoció este mandato que la Corporación se había auto
impuesto en el fallo mencionado.
Finalmente, si en gracia de discusión, dentro de una lógica en
abstracto, pudiera decirse que los decretos con naturaleza estatutaria deben seguir
idéntico procedimiento a las leyes estatutarias, como lo sostiene la Sala
Plena, para el caso concreto del Decreto 2207de 2003 la eventual falencia
constitucional habría sido saneada con las contundentes consideraciones de las
sentencias C-971 y C-972 de 2004 que abordaban como una excepción a la regla de
control previo el caso del Decreto en cuestión.
(ii) De otro lado, debido a los factores temporales que rodearon la
expedición del Decreto, la Corte al exigir el control previo del Decreto (a)
estaría obligando a lo imposible al Gobierno y, simultáneamente, (b)
desconocería la finalidad buscada por el Constituyente al atribuir facultades
extraordinarias al Gobierno.
(a) El parágrafo transitorio del Acto Legislativo 01 de 2003 señala:
“En lo concerniente a las elecciones
departamentales y municipales, tal reglamentación deberá estar lista a más
tardar tres meses antes de su realización. Si no lo hiciere, el Gobierno
Nacional dictará un decreto
con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes.”
Contextualizano temporalmente el parágrafo transitorio se tenía que:
1.
El cierre de inscripciones se dio el 26 de
agosto de 2003
2.
Las elecciones se surtieron el 26 de octubre de
2003
3.
El 5 de agosto de 2003 el Gobierno profirió el
Decreto 2270
Si el Congreso tenía como máximo plazo para reglamentar las
elecciones departamentales y municipales hasta tres meses antes de su
realización, sólo hasta el 26 de julio, frente a la omisión del Congreso, el
Gobierno pudo hacer uso de sus facultades subsidiarias. A partir del 26 de
julio, el Gobierno tenía plazo para “dictar un decreto con fuerza de ley”
hasta el 6 de agosto de 2003, fecha en la cual se dio el cierre de
inscripciones. Es decir, el Presidente contaba con nueve días para dictar tal
decreto. Así las cosas, sería manifiestamente desproporcionado exigir un
control previo del mismo, toda vez que, teniendo en cuenta que la normatividad
debía ser aplicada a los procesos electorales que culminarían el 26 de octubre
-motivo por el cual el mismo parágrafo dio un plazo máximo para que se dictara
el Decreto-, en nueve días habría sido imposible ejercer el control por parte
de  la Corte Constitucional.
(b) Al observar que el Gobierno tenía una fecha límite para dictar
el Decreto, a saber, la fecha de cierre de inscripciones, se puede inferir que
tal facultad extraordinaria fue otorgada, principal aunque no exclusivamente,
para que la normatividad fruto del ejercicio de tal facultad fuera aplicada en
el trámite electoral que culminaba con las elecciones del 26 de octubre de
2003. Si esto era así, y teniendo en cuenta que la norma sujeta a control
previo no hubiera podido entrar en vigencia hasta después de que tal control
hubiera sido culminado, la mayoría contrarió la voluntad del constituyente en
el parágrafo transitorio. Voluntad que consistía en someter a control integral
pero posterior al Decreto 2270 de 2003.
La Corte, al tener conocimiento del límite
temporal con el que contaba el Gobierno para dictar el decreto con fuerza de
ley y haber declarado exequible el parágrafo transitorio contentivo de tal
límite aceptó que era constitucional que, para el caso concreto, el control
constitucional de una norma de carácter estatutario fuera posterior. La parte
resolutiva de la Sentencia C-971/04 hizo tránsito a cosa juzgada y lo que se
derivaba de tal decisión debió haber sido cumplido por la misma Corte.
En los términos anteriores dejamos expuestas las razones de nuestra
discrepancia.
Fecha ut supra,
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO ALVARO TAFUR GALVIS A LA SENTENCIA  C-523 DE 2005
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
ESTATUTARIO-Imposibilidad
de invocar procedimiento que solo está previsto para las leyes estatutarias
(Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
ESTATUTARIO-Carácter
integral y definitivo (Salvamento de voto)
Referencia: expediente P.E. 021
Revisión del Decreto-Ley 2207 de 2003, “por
medio del cual se desarrolla el articulo 3 del Acto Legislativo 01 de julio 3
de 2003, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales.
Magistrada Ponente:
Dra. Clara Inés Vargas Hernández
En relación con la sentencia de la referencia, con todo comedimiento
reitero de manera sucinta las razones de mi desacuerdo con la decisión
mayoritaria.
En efecto, si bien es cierto que en el caso presente se trata del
enjuiciamiento  de normas de contenido “estatutario”, por disponerlo así
la propia Constitución, es lo cierto que la Corte, frente al Decreto en el cual
se contiene esa “normatividad estatutaria”, no puede  innovar un
procedimiento que solo está previsto para la normatividad estatutaria plasmada
en las leyes “estatutarias”. Estas están sujetas  constitucionalmente a
un trámite especial, no trasplantable, de manera automática, por ministerio del
juez constitucional.
Ahora bien, se reitera que el control que en casos como el
presente, corresponde a la Corte tiene el carácter de integral y definitivo lo
que permitía en el caso de la referencia, efectuar el análisis en los términos
que constitucionalmente se tienen  establecidos pero sin perjuicio de las
específicas circunstancias y características del acto formal que contiene la normatividad.
Estas últimas, las cuales por los demás, sí fueron tenidas en cuenta por la
Corte al asumir la competencia para conocer y resolver  sobre la
constitucionalidad del Decreto.
Fecha ut supra
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL
MAGISTRADO
MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
A LA
SENTENCIA C-523 de 2005
Referencia: Expediente P.E.-021
Revisión del Decreto-Ley 2207 de 2003, Por medio
del cual se desarrolla el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de julio 3 de
2003, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales”
Magistrada Ponente:
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
En esta oportunidad me limitaré a reiterar lo que he
señalado en otras aclaraciones o salvamentos de voto, puesto que no considero
pertinente explicar en extenso mi posición sobre lo decidido en la presente
sentencia. Basta con señalarla públicamente al votar y firmar la sentencia, y
con expresar mi criterio sobre las opiniones disidentes.
A diferencia de lo que sucede en otros países de
tradición romano-germánica, en Colombia existe una sólida y saludable tradición
de pluralismo en el ejercicio de la magistratura.[15] Esta se refleja en tres aspectos: (i) el voto de los
magistrados es conocido y divulgado, usualmente en un comunicado oficial de la
Corte, lo cual permite a los ciudadanos conocer la posición de cada magistrado,
(ii) las sentencias son firmadas por todos los magistrados, lo cual le permite
a cada uno señalar públicamente, debajo de su rúbrica, si aclara o salva el
voto, (iii) las deliberaciones constan en un acta accesible al público
inmediatamente después de ser aprobada por el Pleno de la Corte donde se recogen
los argumentos de cada magistrado, y (iv) a la correspondiente sentencia se
deben adjuntar las opiniones disidentes de los magistrados, si las hay, o sea,
los salvamentos o aclaraciones de voto. Además, la Secretaria General puede
certificar cómo voto cada magistrado, si un interesado así lo solicita.
Estos cuatro aspectos - que constituyen una de las
fortalezas de nuestra tradición judicial - son separables, como lo demuestra el
derecho comparado.[16] O sea que es perfectamente posible que un
magistrado opte por disentir, pero deponga su interés en criticar la sentencia
correspondiente, cultivar el individualismo, hacer gala de su conocimiento o
mostrar soluciones alternativas que considera más apropiadas. Todo en aras de
contribuir a fortalecer a la institución judicial a la cual pertenece y a que
las sentencias fijen el sentido de la Constitución con sólida autoridad.
Habrá, por supuesto, casos en que dicha contribución
se logre mejor escribiendo una opinión separada, siempre dentro del mayor
respeto por la institución. Así lo estimé necesario, por ejemplo, en la
sentencia sobre el aborto (C-355 de 2006), la cual compartí enteramente.
Escribí una aclaración de voto a dicha sentencia para agregar algunos
argumentos fundados en el derecho comparado, con el fin de dar elementos de
juicio orientados a impulsar desarrollos futuros en la materia, no para criticar
la sentencia.[17] En cambio, en la primera sentencia en la
cual participé sobre la igualdad de las parejas del mismo sexo (SU-623 de
2001), escribí un salvamento de voto conjunto para tratar de abrir el camino
hacia evoluciones jurisprudenciales encaminadas a proteger a las parejas del
mismo sexo, como en efecto sucedió varios años después sobre bases distintas a
las que en el 2001 dividieron a la Corte.
Lo mismo hice en temas menos “duros” pero importantes
en el contexto colombiano, como la posibilidad de subsanar algunos vicios de
procedimiento (C-333 de 2005). Mi orientación anti-formalista me conduce a
declarar el vicio pero también a admitir, como lo dice expresamente la
Constitución desde 1991, que si se reúnen ciertas condiciones la ley puede ser
devuelta para que la falla en el procedimiento pueda ser subsanada. Así sucede
ahora frecuentemente con las leyes aprobatorias de tratados públicos. Es que en
nuestro contexto hay cuestiones constitucionales de enorme relevancia sobre las
cuales cabe anticipar una evolución, lo cual es un aliciente para que la opinión
disidente sea escrita, no para atacar a la Corte, sino para sentar bases
sólidas que propicien un cambio de jurisprudencia. Ello también ocurrió, por
supuesto, antes de la Carta de 1991. Un buen ejemplo de ello es el salvamento
de voto del magistrado Luis Sarmiento Buitrago a favor del control material de
los decretos declarativos de un estado de excepción durante la vigencia de la
Constitución de 1886. Si bien la Corte Suprema de Justicia nunca dio ese paso,
en la Constitución de 1991 se plasmaron los fundamentos para que la Corte
Constitucional avanzara en esa dirección, como en efecto aconteció.
Fue este espíritu constructivo el que me animó a
abstenerme de seguir repitiendo el mismo salvamento de voto (ver, por ejemplo,
el que escribí a la T-080 de 2006) a las sentencias de tutela que ordenaban la
terminación indiscriminada de cualquier proceso ejecutivo hipotecario
denominado en UPAC[18]. Una vez que la Sala Plena decidió asumir
el conocimiento de varias tutelas acumuladas con el fin de unificar la
jurisprudencia, dejé de escribir una opinión disidente en las Salas de Revisión
en las cuales participé y tampoco lo hice en la sentencia de unificación donde
la Corte construyó un enfoque diferente sobre nuevas premisas compartidas por
casi todos los magistrados (SU- 813 de 2007).
Ahora bien, las sentencias de la Corte cumplen una
misión trascendental consistente en fijar el significado de la Constitución.
Por lo tanto, la decisión de escribir una opinión separada o disidente también
implica una responsabilidad primordial: articular una crítica útil a la
sentencia de la Corte, en especial cuando dicha sentencia puede llegar a constituirse
en un precedente. Si una opinión separada o disidente no puede ser orientada en
ese sentido, el juez que salve o aclare su voto puede satisfacer sus
convicciones jurídicas simplemente anunciado que no esta de acuerdo con la
Corte.
Así interpretó el famoso jurista Roscoe Pound el
dilema de escribir o no opiniones disidentes, en un artículo publicado en 1953[19]. Para Roscoe Pound la actitud de varios
jueces movidos por la vanidad o el orgullo personal, que creían que tenían que
escribir una opinión individual para cualquier caso, era contraproducente desde
el punto de vista del progreso del derecho. Por eso destacó el siguiente canon
de ética judicial: “Un juez no debe ceder a la vanidad de su opinión ni
valorar de manera más alta su reputación individual que la de la Corte a la
cual le debe lealtad.” (Canon 19, parágrafo 3, ABA, 1924). De tal forma que
hay una diferencia entre anunciar un desacuerdo y, adicionalmente, escribir en
extenso una crítica de la sentencia de la cual el magistrado difiere.
Frecuentemente se pasa por alto que inclusive en
Estados Unidos donde, a diferencia de Europa, existe una larga tradición de
admitir las opiniones disidentes, varios magistrados entendieron que, en
determinadas circunstancias, tanto la certeza del derecho como la solidez de la
Corte aconsejan reducir el disenso y promover la unanimidad. Es bien sabido,
por ejemplo, que el jurista Earl Warrem trabajó
arduamente para conseguir que la sentencia Brown v. Board of  Education –
mediante la cual se puso fin a la segregación racial en los colegios públicos-
fuera unánime. Así mismo, John Marshall solo escribió nueve opiniones
disidentes en cuarenta y cuatro años de ejercicio de la magistratura, puesto
que comprendió que el nacimiento del control constitucional y la consolidación
de la Corte investida de la autoridad para decir qué dice la Constitución,
requería de una clara cohesión institucional. Por esa misma razón, Marshall
aceptó ser magistrado ponente de sentencias con las cuales estaba en
desacuerdo.[20]
Además, en este caso el ímpetu de afinar la pluma para
criticar la sentencia se ha desvanecido después de tranquilas reflexiones en
torno al sentido de las opiniones separadas o disidentes. Estas me han llevado
a darme cuenta de que aun los juristas admirados por la claridad, elocuencia,
pertinencia y seriedad de sus opiniones disidentes, estimaban que no tenía
sentido insistir, una y otra vez, en escribir de manera individual la posición
que expresaron en las deliberaciones y mucho menos las que habían sostenido a
lo largo del tiempo. No se debe olvidar que Oliver Wendel Holmes - denominado
el gran disidente - sostenía que cuando un magistrado escribe un salvamento o
aclaración de voto debe recordar que “esta dando su punto de vista sobre el
derecho, no peleando con otro gallo”. Esto llevó en múltiples ocasiones al
magistrado Holmes a señalarles a los colegas de la Corte con los cuales
compartía una opinión disidente, que debían modificar los términos empleados en
el escrito correspondiente para respetar el principio ético de la civilidad en
el disentimiento.
No se trata de seguir una regla de consenso,
inapropiada en un contexto pluralista y en todo caso superada por la
divulgación de los votos de cada magistrado. El objetivo esencial es contribuir
a la consolidación de una institución que, como la Corte Constitucional, adopta
decisiones que definen el rumbo del país en temas que despiertan enorme
sensibilidad, tienen un impacto profundo o están sujetos de manera recurrente a
la dura prueba del litigio constitucional.
Entonces, honro esa responsabilidad consustancial a la
administración de justicia, que ha de ser tenida en cuenta por el juez
constitucional cuando - más allá de hacer pública su posición al advertir que
salva o aclara el voto - decide escribir una opinión disidente: la voz
individual del magistrado debe contribuir a esclarecer el derecho, en lugar de
confundir, y debe inscribirse en el respeto por la majestad de la justicia, en
lugar de tratar de deslegitimarla.
Fecha ut
supra,
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
[1] Con salvamento de
voto de los Magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo Rentería,
Alfredo Beltrán Sierra y  Jaime Córdoba Triviño, y aclaración de voto del
Magistrado Humberto Sierra Porto.
[2] Sentencia C- 757 de
2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. S.V. de los Magistrados Manuel José
Cepeda Espinosa y Rodrigo Uprimny Yepes.
[3] Se citó la sentencias
C-515 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[4] Sentencia C-013 de
1993
[5] Ver  C- 011 de
1994; C- 089 de 1994; C- 145 de 1994; C- 621 de 1997; Auto 038 de 1998; C- 008
de 1995; C- 371 de 2000; C- 620 de 2001; Auto 226ª de 2002; Auto 235ª de 2002;
C- 295 de 2002; C- 162 de 2003; Auto 170 de 2003;  C- 292 de 2003 y  C- 307 de
2004.
[6] Sentencia C-261 de
2001, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[7] Sentencia C-162 de
2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño
[8]Eduardo García de
Enterría, La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Madrid,
Civitas, 1985, p. 85.
[9] Sentencia C-971 de
2004
[10] Gaceta del Congreso
núm. 315 del 1º de julio de 2003, p. 4.
[11] Sentencias C- 1546
de 2000 M.P. Jairo Charry Rivas y C- 670 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[12] Sentencias C- 531 de 1993; C- 134
de 1994; C- 243 de 1996; C- 091 de 1997; C- 616 de 1997; C- 186 de 1998; C- 003
de 1999; C- 1716 de 2000.
[13] Sentencia C-972 de
2004
[14] Al respecto ver, entre otras las sentencias C- 131 y C-530 de
1993, y C-537 de 1998. En esta última Sentencia la Corte se declaró competente
para examinar la constitucionalidad del primer inciso del artículo 16 del
Decreto 1056 de 1953, por cuanto, no obstante que estaba contenida en un
Decreto formalmente ejecutivo de compilación, se trataba de una reproducción
idéntica de la disposición contenida en la Ley 37 de 1931, precisamente, una de
las leyes que se autorizó compilar, y, por consiguiente,  su rango es de orden
legal y no ejecutivo.
[15] Desde el siglo XIX los magistrados han podido salvar o aclarar el
voto. Sin remontarnos más allá de la vigencia de la Constitución de 1886, cabe
resaltar que en la primera sentencia en la cual se juzgó, en control previo, un
acto del legislador, se presentaron salvamentos de votos.
[16] En
efecto, en Francia están prohibidas las opiniones disidentes en el Consejo
Constitucional, pero las actas de sus deliberaciones son públicas, varias
décadas después de su aprobación. En Estados Unidos están permitidas las
opiniones disidentes, pero no existen actas de las deliberaciones. Mucho de la
evolución del pensamiento de la Corte estadounidense queda consignado por
escrito en los memorandos y notas oficiales que se cruzan los magistrados, los
cuales son públicos también después de varias décadas. En Alemania, después de un
complejo y extenso proceso, se pasó de la interdicción de las opiniones
disidentes a su admisión. Ello sucedió a
raíz del famoso caso Spiegel, resuelto en 1966, en el cual los magistrados se
dividieron 4 contra 4. Ante la ausencia de mayoría por la inconstitucionalidad,
el acto controvertido en dicho caso se consideró convalidado. Para entonces,
las opiniones disidentes no estaban permitidas. Entonces, la Corte
Constitucional alemana optó por publicar las dos opiniones enfrentadas como
parte de la sentencia misma, sin divulgar los nombres de los magistrados. Ello
suscitó un debate sobre si las opiniones disidentes deberían ser permitidas. En
1968 se llevó a cabo un debate apasionado al respecto en el Congreso de
Derecho, organizado por la asociación de juristas. Luego de una votación, los
juristas se inclinaron a favor de permitir las aclaraciones y salvamentos de
voto, a pesar de que los magistrados que integraban las cinco altas cortes
alemanas votaron en contra (158 contra 65). En 1970, el Parlamento modificó la
Ley Orgánica de la Corte Constitucional Federal alemana para permitir las
opiniones disidentes.
[17] Inclusive respecto de estas cuestiones tan álgidas, algunos
magistrados han preferido abstenerse de hacer públicas las razones de su
posición. En Alemania, en la primera sentencia sobre el aborto, dos magistrados
escribieron sus opiniones disidentes. Por eso, se cree que la votación fue 6
contra 2. No obstante, en realidad fue una sentencia 5 contra 3, ya que uno de
los magistrados de la minoría decidió no escribir un salvamento de voto.
[18] Los puntos de mi disenso se originaron en que a mi juicio la
tutela no debía ser concedida sin verificar si el interesado había solicitado
la terminación del proceso, si el inmueble estaba efectivamente destinado a
vivienda, si el deudor había aceptado la reliquidación del crédito  o si el
inmueble ya había sido adjudicado a una familia que lo adquirió de buena fe
para vivir en él
[19] Roscoe Pound. Cacoethes Dissentiendi: The Heated Judicial
Dissent. 39 A.B.A.J. (1953), 794.
[20] El
justicia Antonin Scalia, un vigoroso
disidente en la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos, critica esta
actitud en un ensayo sobre la opinión disidente. Ver The Dissenting Opinion.
1994 J. Sup. Ct. Hist. 33.