C-827-01
Sentencia C-833/01
Sentencia C-827/01
BANCO DE LA
REPUBLICA-Organo autónomo
BANCO DE LA
REPUBLICA-Funciones básicas
JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Funciones
BANCO DE LA
REPUBLICA-Características
constitucionales/JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Características
constitucionales
BANCO DE LA
REPUBLICA-Autoridad
independiente/JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Autoridad
independiente
La especial
autonomía que la Constitución predica del Banco de la República y de su Junta
Directiva como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria proyecta en nuestra
organización constitucional la presencia de las denominadas autoridades
independientes que en la doctrina y en la organización de los estados ha venido
enfatizándose bajo la primigenia inspiración de instituciones similares de los
Estados Unidos, posteriormente del Reino Unido y más recientemente del
constitucionalismo europeo continental (Francia, España, por ejemplo),
encargadas de la regulación de actividades sociales -organismos reguladores-
con el agregado de las especiales peculiaridades que evidencia el modelo de
banca central también paulatinamente acogido en diferentes Estados.
BANCO DE LA
REPUBLICA-Ejecución
directa de política estatal/BANCO DE LA REPUBLICA-Régimen legal propio
En la
organización colombiana a partir de 1991 y en consonancia con experiencias
institucionales de otros Estados, el organismo encargado de las funciones de
banca central no es solamente regulador y titular de funciones de supervisión
sino que su acción se proyecta, además, en el ámbito de ejecución directa de
las políticas estatales en la materia. Esas especialísimas inspiraciones se
proyectan en la necesidad constitucionalmente explícita de que la ley al
desarrollar los enunciados constitucionales plasme la sujeción del Banco de la
República “a un régimen legal propio”.
AUTONOMIA DEL
BANCO DE LA REPUBLICA-No
es absoluta
AUTONOMIA DEL
BANCO DE LA REPUBLICA-Dimensiones
particulares
BANCO DE LA
REPUBLICA Y CONGRESO DE LA REPUBLICA-Interrelación
BANCO DE LA
REPUBLICA Y GOBIERNO NACIONAL-Interrelación
AUTONOMIA DEL
BANCO DE LA REPUBLICA-Intervención
del legislador y el Gobierno
Los instrumentos de que son titulares
el Congreso y el Gobierno deben ser  ejercitados sin desmedro de la autonomía
“administrativa, patrimonial y técnica” que para el cumplimiento de las
finalidades y objetivos se reconocen en la propia Constitución.
Correlativamente, ha de afirmarse, también, que la autonomía debe encauzarse
dentro del marco señalado en la ley y en armonía con las funciones
gubernamentales propias, en especial “con la política económica general”.
AUTONOMIA DEL
BANCO DE LA REPUBLICA-Valores
y principios de protección
AUTONOMIA DEL
BANCO DE LA REPUBLICA-Ambitos
técnico y funcional
AUTONOMIA DEL
BANCO DE LA REPUBLICA-Apreciación
por el juez
El
respeto al principio de autonomía habrá de ser apreciado en cada caso por el
Juez (la Corte Constitucional, cuando realiza el control abstracto de
constitucionalidad, y los demás jueces y tribunales de la rama judicial), al
resolver en concreto litigios en diferentes ámbitos del quehacer del Banco de
la República y de su Junta directiva, teniendo presente que a estos órganos
estatales asiste la garantía de ejercer sus competencias sin la injerencia
indebida de otras autoridades estatales, aunque habrá de coordinar con ellas su
acción.
BANCO DE LA
REPUBLICA Y ORGANOS DE CONTROL-Relación y sujeción
BANCO DE LA
REPUBLICA-Control
político, judicial, administrativo y fiscal
JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Funciones
JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Funciones
de dirección monetaria y regulación/JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA
REPUBLICA-Función de velar por la capacidad adquisitiva de la moneda
JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Establecimiento
de sanciones por infracción a normas sobre encaje
JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Fijación
y reglamentación del encaje de establecimientos de crédito/JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Determinación de consecuencias jurídicas por
incumplimiento de reglas sobre encaje de establecimiento de crédito
JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Regulación
de sanciones por violación del encaje
JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Características
y competencias reguladoras específicas derivadas de la Constitución
JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Competencia
sancionadora
DERECHO
SANCIONADOR DEL ESTADO-Disciplina
compleja
DERECHO
SANCIONADOR DEL ESTADO-Tratamiento
diferencial a regímenes diversos
DERECHO
SANCIONADOR Y DERECHO PENAL-Diferencias
POTESTAD
SANCIONADORA DE AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Sujeción a principios
DERECHO
SANCIONADOR ADMINISTRATIVO-Ambito
DERECHO
SANCIONADOR-Principios
esenciales/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA POTESTAD SANCIONADORA ADMINISTRATIVA-Alcance
JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Determinación
del encaje y sanciones por incumplimiento
POTESTAD
SANCIONADORA DE JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Forma como la ley realiza la atribución
POTESTAD
SANCIONADORA ADMINISTRATIVA-Determinación
de la sanción
JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Determinación
de sanción no librada a criterio discrecional
TIPO
EN BLANCO EN SANCION PENAL
JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Fijación
legal de elementos básicos y precisión de tipo sancionatorio a aplicar por
Superintendencia
JUNTA DIRECTIVA
DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Establecimiento
de sanción pecuniaria por infracción a normas sobre encaje
Referencia: expediente D-3345
Demanda de inconstitucionalidad contra el literal a),
parcial, del artículo 16 de la Ley 31 de 1992.
Actor: Guillermo Alberto Duarte Quevedo.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos
mil uno (2001).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Guillermo Alberto Duarte Quevedo demandó la
expresión “establecer las sanciones por infracción a las normas sobre esta
materia” del literal a) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992 “por la cual se
dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el
ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio
internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco y para el
ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se
determinan las entidades a las cuales pasaran los fondos de fomento que
administra el Banco y se dictan otras disposiciones.”
Cumplidos los trámites constitucionales
y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de
la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.
40.707, del 4 de enero de 1993, y se subraya lo demandado:
“LEY 31 DE 1992
(diciembre 29)
por la cual se dictan las normas a las
que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus
funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la
expedición de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de
inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las
cuales pasaran los fondos de fomento que administra el Banco y se dictan otras
disposiciones.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(...)
TITULO II
Funciones del Banco y de
su Junta Directiva,
(...)
CAPITULO V
Funciones de la Junta
Directiva como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria.
Artículo
16. Atribuciones. Al Banco de la República le corresponde estudiar y adoptar las
medidas monetarias, crediticias y cambiarias para regular la circulación
monetaria y en general la liquidez del mercado financiero y el normal
funcionamiento de los pagos internos y externos de la economía, velando por la
estabilidad del valor de la moneda. Para tal efecto, la Junta Directiva podrá:
a)
Fijar y reglamentar el encaje de las distintas categorías de establecimientos
de crédito y en general de todas las entidades que reciban depósitos a la
vista, a término o de ahorro, señalar o no su remuneración y establecer las
sanciones por infracción a las normas sobre esta materia. Para estos
efectos, podrán tenerse en cuenta consideraciones tales como la clase y plazo
de la operación sujeta a encaje. El encaje deberá estar representado por
depósitos en el Banco de la República o efectivo en caja.
b)
Disponer la realización de operaciones en el mercado abierto con sus propios
títulos, con títulos de deuda pública o con los que autorice la Junta
Directiva, en estos casos en moneda legal o extranjera, determinar los
intermediarios para estas operaciones y los requisitos que deberán cumplir éstos.
En desarrollo de esta facultad podrá disponer la realización de operaciones de
reporto (repos) para regular la liquidez de la economía.
c)
Señalar, mediante normas de carácter general, las condiciones financieras a las
cuales deberán sujetarse las entidades públicas autorizadas por la ley para
adquirir o colocar títulos con el fin de asegurar que estas operaciones se
efectúen en condiciones de mercado. Sin el cumplimiento de estas condiciones
los respectivos títulos no podrán ser ofrecidos ni colocados.
d)
Señalar, en situaciones excepcionales y por períodos que sumados en el año no
excedan de ciento veinte (120) días, límites de crecimiento a la cartera y a
las demás operaciones activas que realicen los establecimientos de crédito,
tales como avales, garantías y aceptaciones.
e)
Señalar en situaciones excepcionales y por períodos que sumados en el año no
excedan de ciento veinte (120) días, las tasas máximas de interés remuneratorio
que los establecimientos de crédito pueden cobrar o pagar a su clientela sobre
todas las operaciones activas y pasivas, sin inducir tasas reales negativas.
Las tasas máximas de interés que pueden convenirse en las operaciones en moneda
extranjera continuarán sujetas a las determinaciones de la Junta Directiva.
Estas tasas podrán ser diferentes en atención a aspectos tales como la clase de
operación, el destino de los fondos y el lugar de su aplicación.
Los
establecimientos de crédito que cobren tasas de interés en exceso de las
señaladas por la Junta Directiva estarán sujetos a las sanciones
administrativas que establezca la Junta en forma general para estos casos.
f)
Fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la
Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-, procurando que ésta también
refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía.
g)
Regular el crédito interbancario para atender requerimientos transitorios de
liquidez de los establecimientos de crédito.
h)
Ejercer las funciones de regulación cambiaria previstas en el parágrafo 1º. del
artículo 3º. y en los artículos 5º. a 13, 16, 22, 27, 28 y 31 de la Ley 9ª. de
1991.
i)
Disponer la intervención del Banco de la República en el mercado cambiario como
comprador o vendedor de divisas, o la emisión y colocación de títulos
representativos de las mismas. Igualmente, determinar la política de manejo de
la tasa de cambio, de común acuerdo con el Ministro de Hacienda y Crédito
Público. En caso de desacuerdo, prevalecerá la responsabilidad constitucional
del Estado de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la
moneda.
j)
Emitir concepto previo favorable para la monetización de las divisas originadas
en el pago de los excedentes transitorios de que trata el artículo 31 de la Ley
51 de 1990.
k)
Emitir concepto, cuando lo estime necesario y durante el trámite legislativo,
sobre la cuantía de los recursos de crédito interno o externo incluida en el
proyecto de presupuesto con el fin de dar cumplimiento al mandato previsto en
el artículo 373 de la Constitución Política.
Parágrafo
1º. Las funciones previstas en este artículo se ejercerán por la Junta
Directiva del Banco de la República sin perjuicio de las atribuidas por la
Constitución y la ley al Gobierno Nacional.
Parágrafo
2º. La Tesorería General de la República no se podrá manejar con criterio de
control monetario.
Parágrafo
3º. Los Distritos y Municipios podrán hacer uso de las facultades previstas en
el literal b) del artículo 5º. de la Ley 86 de 1989 para financiar directamente
las obras y adquisiciones que dicha ley menciona. Los respectivos Concejos
reglamentarán el recaudo de los recursos previstos en la citada ley y la fecha
de inicio de su cobro.”
III.    LA DEMANDA
El actor considera que la expresión
“establecer las sanciones por infracción a las normas sobre esta materia” del
literal a) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992 vulnera el artículo 29 de la
Constitución, “que postula los principios de legalidad y proporcionalidad que
gobiernan la actividad sancionadora del Estado”, por las razones que a
continuación se sintetizan.
Previamente a la exposición de los cargos
transcribe apartes de las sentencias C-127 de 1993 y C-133 de 1999 de esta
Corte, para afirmar que el principio de legalidad al que en ellas se hace
referencia constituye un elemento fundamental de la garantía constitucional al
debido proceso. En este sentido explica que el legislador está en la obligación
de definir de manera precisa no sólo las conductas sancionables sino también la
pena o sanción que a ellas corresponda.
En ese orden de ideas, estima que la
expresión demandada desborda el orden constitucional al otorgarle a una
autoridad distinta del legislador, esto es, a la Junta Directiva del Banco de
la República, la facultad de establecer sin limitaciones las sanciones imponibles
a los establecimientos de crédito por la infracción de disposiciones sobre el
“encaje monetario.”
A su juicio, con ello se rompe el
principio de legalidad, pues mediante actos de naturaleza administrativa la
autoridad monetaria y crediticia señala los niveles de encaje de las
instituciones financieras y las sanciones que proceden, sin que exista un
referente legal de la sanción, lo que permitiría que ésta consistiera en
multas, revocatorias de licencias y pudiera llegar hasta la pena privativa de
la libertad.
Afirma que en desarrollo del literal a)
del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, la Junta directiva del Banco de la
República ha establecido, mediante resoluciones que en su criterio “carecen de
estirpe legal”, las penas que debe imponer la Superintendencia Bancaria a las
entidades que pretermitan el cumplimiento de las disposiciones sobre encaje.
Para sustentar tal efecto, cita la Resolución Externa 19 del 24 de noviembre de
2000 que señaló ““Por los defectos promedio diarios de encaje en que incurriere
un establecimiento de crédito en cualquier período del año, la superintendencia
Bancaria aplicará una sanción pecuniaria a favor del Tesoro Nacional, sobre
tales defectos, equivalente al 3.5% sobre el total de los días calendario del
respectivo mes” (art. 6º).”
Manifiesta que el constituyente delegó en
el legislador la determinación de las penas o sanciones, por lo que no podría
“éste a su vez delegar la facultad de su definición en otras autoridades”, bien
sea al Gobierno o, como en el presente asunto, al Banco de la República. Sobre
el particular, cita y trae apartes de la sentencia C-1161 de 2000 de esta
Corporación, que solicita se aplique en el caso sub examine.
IV.    INTERVENCIONES
1.      Intervención de la Superintendencia
Bancaria de Colombia
La entidad mencionada por medio de
apoderado especial, participa del presente trámite y formula las
consideraciones que a continuación se resumen:
Antes de responder de manera puntual los
cargos expuestos en la demanda, el interviniente alude al marco constitucional
y legal del Banco de la República y de su Junta Directiva, señalando los
términos en que los artículos 371 y 372 de la Constitución Política se refieren
a estos organismos.
Al respecto expresa que en “desarrollo de
las normas constitucionales atinentes al Banco de la República y al ejercicio
de las funciones atribuidas a la Junta Directiva del mismo, el Congreso expidió
la Ley 31 de 1992, en la que se establecen las normas a las que deberá
sujetarse el banco para el ejercicio de sus funciones como autoridad monetaria,
cambiaria y crediticia”. En apoyo de esta afirmación transcribe apartes de
sentencias de esta Corporación en las que, entre otros temas, se hace
referencia a la autonomía del banco, el alcance de las funciones de su Junta
Directiva como órgano regulador y la competencia del Congreso en relación con
las funciones que a aquella corresponden [1].
La exposición hace especial énfasis en
advertir que la Junta Directiva del Banco de la República es la entidad
constitucionalmente habilitada para dirigir y regular la actividad monetaria,
cambiaria y crediticia y que el ejercicio de dichas atribuciones no lo comparte
con el Presidente de la República ni con otra autoridad u organismo del Estado.
Así mismo, sostiene que la competencia del
Congreso, en relación con las actividades referidas, se circunscribe al
establecimiento de ordenamientos generales que, en todo caso, no desvirtúen las
funciones constitucionales de la Junta Directiva del Banco de la República.
Concluye, entonces, que el Congreso, por
medio de la ley de la que hace parte la norma acusada, ha dotado a la Junta Directiva
del Banco de la República de “los instrumentos necesarios para el debido
cumplimiento de sus decisiones dentro de las claras pautas que da la ley”
garantizando así la autoridad y autonomía requeridas para la cabal realización
de las funciones que constitucionalmente se le asignan.
En cuanto a los cargos en concreto,
manifiesta que teniendo en cuenta que el encaje bancario es un instrumento de
la política monetaria y que la Junta Directiva del Banco es la autoridad en la
materia, bien puede ésta expedir actos de carácter general para regularla, como
quiera que de conformidad con la Constitución y la Ley “son de su
competencia exclusiva”.
Así, pues, afirma que el establecimiento
de sanciones como consecuencia de la infracción a las normas sobre el encaje es
asunto esencial e inherente a la regulación de la materia y así se habría
reconocido en providencias de la Corte Suprema y del Consejo de Estado a las
que se hace referencia más adelante.
Para el interviniente la norma demandada
no desconoce el principio de legalidad, como quiera que ella misma define con
claridad lo sujetos o destinatarios de la sanción, la causa por la cual puede
imponerse y “las circunstancias que se pueden tener en cuenta al ejercer la
atribución. Y ello enmarca dentro del carácter de autoridad monetaria que
ostenta la Junta Directiva del Banco de la República.”
Al respecto señala que “las sanciones
por desencaje son siempre pecuniarias y se aplican en un porcentaje sobre el
valor del defecto”, lo cual se encuentra definido en la Resolución Externa No.
19 del 24 de noviembre de 2000 del Banco de la República.
Como antecedente normativo del artículo
acusado señala que la Ley 7ª de 1973 en su artículo 23 literal a) dispuso
idéntica atribución sancionadora en cabeza de la Junta Monetaria ante el
incumplimiento de las reglas relacionadas con el encaje legal; norma respecto
de la cual la Corte Suprema declaró su exequibilidad, en sentencia del 14 de
diciembre de 1973, argumentando que la responsabilidad de la Junta Monetaria
implicaba el establecimiento de instrumentos eficaces de dirección de la
política monetaria, cambiaria y crediticia, los cuales pueden tener un carácter
“compulsivo u obligatorio y generalizado”. Afirma que una declaración similar
se habría hecho ya por esa Corporación en sentencia del 12 de junio de 1969 al
resolverse la demanda de inconstitucionalidad contra el literal b) del artículo
5º de la Ley 21 de 1963 y el artículo 6º del Decreto 2206 de 1963.
Así mismo, menciona que “el Consejo de
Estado, en sentencia del 15 de marzo de 1991, al analizar la excepción de
inconstitucionalidad contra el literal a) del artículo 23 de la Ley 7ª de 1973[2]”, reconoció también que
por la naturaleza de la Junta Monetaria dentro de sus funciones estaba la de
regular las sanciones a que diere lugar el incumplimiento de las normas de
encaje.
A su juicio, todos esos pronunciamientos
son válidos y aplicables respecto de la Junta Directiva del Banco de la
República en la medida en que ésta reemplazó en sus funciones a la antigua
Junta Monetaria.
2.      Intervención del Banco de la
República
Mediante apoderado especial, la entidad
referida acude al proceso para justificar la constitucionalidad de la norma
acusada, exponiendo los argumentos que a continuación se sintetizan.
Manifiesta que el Banco de la República,
en su carácter de banca central, por la autonomía funcional de la que goza y
por las funciones especiales que tiene atribuidas, requiere de instrumentos, no
solo de regulación sino de control y ejecución, para asegurar la efectividad
sus políticas.
Define el encaje bancario como un
mecanismo de política monetaria consistente en un monto de los recursos
“prestables” de los establecimientos de crédito y demás entidades, captados del
ahorro público, que debe mantenerse en efectivo o líquido, en las cuentas del
banco central o en la de los mismos establecimientos, cuyo fin primordial es la
regulación del nivel de dinero circulante y, en general, el mantenimiento de un
nivel adecuado de liquidez en la economía. A manera de ilustración indica que a
ese mismo propósito se llega mediante la compra y venta de divisas a los
residentes en Colombia.
Explica que la Junta Directiva del Banco
de la República determina un valor mínimo de ese monto o reserva de encaje de
acuerdo con la naturaleza y cuantía de los depósitos de los intermediarios.
Destaca que paralelo al fin principal, ya anotado, el encaje sirve como
mecanismo de protección a los ahorradores para cubrir los retiros que ellos
efectúen.
De otra parte, señala que tradicionalmente
la regulación del encaje ha llevado aparejada la regulación de los mecanismos
de persuasión para su cumplimiento, pues inicialmente el régimen sancionatorio
estaba contenido en la ley, posteriormente se radicó en cabeza de la Junta
Monetaria[3]
y finalmente la norma demandada dispuso dicha competencia en cabeza de la Junta
Directiva del Banco de la República considerando que se trata de la entidad que
ejerce la autoridad en la materia y que las sanciones deben flexibilizarse
“dentro de las particularidades de las coyunturas económicas.”
Así mismo, afirma que para que la sanción
por desencaje pueda cumplir su finalidad y efecto disuasivo debe ser mayor a la
utilidad que logre el intermediario, al invertir el dinero que debía mantener
en caja o en el banco central por concepto de encaje. En esa medida la tasa de
interés, cuyo factor es variable y fluctúa en una economía abierta como la
nuestra, determina el monto de la sanción y exige su flexibilidad; de no ser
así la proyección del infractor podría tener en cuenta que los rendimientos por
la inversión de los depósitos que debía destinar a encaje le alcancen para
pagar la multa y, aun así, quedarse con la utilidad, desnaturalizando la
sanción.
Considera, entonces, que la Junta
Directiva del Banco de la República, como responsable y regulador integral del
manejo monetario, puede señalar los efectos del incumplimiento de sus
decisiones. “Lo anterior, reconociendo la necesidad de flexibilidad ante la
coyuntura macroeconómica cambiante, situación que no sería posible de manejar
adecuadamente si se necesitara de una ley para regular estas materias.”
Luego de un recuento de las resoluciones
mediante las cuales la Junta Directiva del Banco de la República, como
autoridad constitucional competente en la materia, ha ejecutado y desarrollado
la norma acusada, el interviniente concluye que el efecto práctico ha sido el
respeto al encaje mínimo y “mal podría decirse que haya constituido una
indebida intromisión de una autoridad en los campos de otra, o una decisión
arbitraria en contra de los particulares. Lo que la Junta ha hecho no es más
que dar cumplimiento al postulado conforme al cual el interés público o social
-en este caso el de los ahorradores-, prima sobre el interés particular -el de
los establecimientos de crédito-.”
Por último, sostiene que el régimen
sancionatorio en el ámbito administrativo difiere en sus objetivos respecto del
aplicable en materia penal, punto sobre el cual trae a colación la sentencia
proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
expediente No. 4846, M.P. Delio Gómez Leyva y la proferida por la Sala Plena de
la Corte Suprema de Justicia, el 12 de junio de 1969, M.P. Hernán Toro Agudelo.
Con base en estas providencias resalta el hecho de que la norma acusada no es
aplicable a los ciudadanos sino a las instituciones financieras que, según
afirma, desarrollan una actividad de servicio público bajo concesión estatal.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador General de la Nación,
mediante concepto No. 2483, recibido en la Secretaría de la Corte
Constitucional el 20 de marzo del año 2001, presentó escrito frente al proceso
de la referencia y solicitó a la Corte declarar constitucional en lo acusado el
literal a) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, con base en las siguientes
consideraciones:
Manifiesta que, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 371 de la Constitución Política, el Banco de la
República tiene total autonomía, sin que deba sujetarse a los lineamientos de
los demás órganos del Estado, aunque, con apoyo en las sentencias C-050 de 1994
y C-489 de 1997 de la Corte Constitucional, afirma que para cumplir sus
funciones debe actuar de conformidad con los parámetros generales establecidos
por el legislador, con observancia de los estatutos expedidos por el Gobierno
Nacional y en coordinación con la política económica general.
Así mismo, sostiene que de acuerdo con lo
establecido en el artículo 372 del Estatuto Superior, la Junta Directiva es el
máximo organismo de la Banca Central y, por lo tanto, también debe cumplir sus
funciones con sujeción a la ley. Adicionalmente, señala que el numeral 22 del
artículo 150 ibídem faculta al legislador para expedir las leyes relacionadas
con el Banco de la República y con las funciones que le corresponden a su Junta
Directiva.
También expresa que esta Corte manifestó,
en la sentencia C-489 de 1994, que el legislador no puede desplazar a la Junta
Directiva del Banco de la República y tomar medidas que le competen a aquella
como autoridad cambiaria, crediticia y monetaria, así como tampoco puede
condicionar o limitar sus atribuciones, ya que solo está facultado para fijar
de manera general y abstracta las funciones de la Banca Central, que no son compartidas
con ningún organismo estatal. Agrega que la Ley 31 de 1992 desarrolló los
artículos 155-22, 371 y 372 de la Constitución Política.
Luego, indica que de acuerdo con lo
preceptuado en el artículo 29 de la Constitución Nacional, el derecho fundamental
al debido proceso está íntimamente ligado al principio de legalidad, que está
condicionado a los principios y valores constitucionales tales como el derecho
a la igualdad y el amparo de los derechos fundamentales, que permite conocer
previamente las conductas prohibidas y las penas aplicables por su violación y
que se concreta cuando existe una norma que determina la conducta, la sanción y
el procedimiento, siempre que sea expedida por el órgano competente, que es el
legislador.
Dentro de ese contexto, afirma que
analizada la norma enjuiciada, se observa que los elementos del principio de
legalidad se cumplen a cabalidad, pues se encuentran plenamente definidos los
sujetos pasivos de la sanción -los establecimientos de crédito y las entidades
que reciban depósitos a la vista, a término o de ahorro-, la conducta sujeta a
sanción -desconocer las disposiciones sobre encaje-, la sanción -la establecida
en la Resolución Externa de la Junta Directiva del Banco de la República 19 del
24 de noviembre de 2000-, el procedimiento -el que debe observar la
Superintendencia Bancaria, de acuerdo con los subnumerales 9) y 22) del numeral
3º del artículo 325 del Decreto 663 de 1993- y el órgano competente para
establecer la sanción -Junta Directiva del Banco de la República-.
Respecto al órgano competente para
establecer la sanción, señala que precisamente la norma acusada reconoce a la
Junta como máxima autoridad monetaria, con la misión de preservar el poder
adquisitivo de la moneda, mediante el control de la cantidad de dinero que  en
manos del público, lo que justifica que sea ella la llamada a determinar las
normas sobre encaje y las sanciones por su inobservancia, tomando las medidas
para proteger los intereses moratorios que se encuentran de por medio y
sobretodo para respaldar a los ahorradores. En consecuencia, mal haría el
Congreso en inmiscuirse en una atribución propia de la Junta, sin afectar su
capacidad para tomar decisiones, dirigidas a orientar la política monetaria del
país.
Con base en lo anterior, considera que
no se viola el principio de legalidad y señala que “no sobra advertir, que con
el objeto de preservar el principio de proporcionalidad de la sanción, lo
razonable es que las sanciones por este tipo de infracciones sean siempre
pecuniarias.” Es decir, que la Junta Directiva del Banco de la República “no
podrá en ningún caso imponer sanciones que impliquen restricción de la
libertad, pues esta decisión, en razón del derecho fundamental involucrado,
sólo la puede adoptar el legislador ordinario o extraordinario.”
De modo que,
concluye, el precepto acusado se ajusta a la Carta Política y en especial a lo
dispuesto en el artículo 372 que le otorga funciones “sui generis” a la
Junta Directiva y que señala el ámbito de su poder regulador como autoridad
crediticia, monetaria y cambiaria.
VI.    CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1.  Competencia
La
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4º del
artículo 241 de la Constitución Política, pues la disposición acusada forma
parte de una ley de la República.
2.  La materia sujeta a examen
Como se ha
expresado, el demandante dentro del presente proceso estima que la expresión
demandada, “establecer las sanciones por infracción a las normas sobre esta
materia”, contenida en el literal a) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992,
desborda el orden constitucional al otorgarle a una autoridad distinta del
legislador, esto es, a la Junta Directiva del Banco de la República, la
facultad de establecer sin limitaciones las sanciones imponibles a los
establecimientos de crédito por la infracción de disposiciones sobre el “encaje
monetario”.
A su juicio, con ello se rompe el
principio de legalidad, pues mediante actos de naturaleza administrativa la
autoridad monetaria, cambiaria y crediticia señala los niveles de encaje de las
instituciones financieras y las sanciones que proceden, sin que exista un
referente legal de la sanción, lo que permitiría que ésta consistiera en
multas, revocatorias de licencias y pudiera llegar hasta la pena privativa de
la libertad. Por contera, agrega, la norma acusada resulta delegando en otras
autoridades la determinación “de penas o sanciones” que el Constituyente
“delegó en el legislador”.
Por su parte el interviniente en nombre
de la Superintendencia Bancaria, al defender la constitucionalidad de la norma
acusada, hace énfasis en que la Junta Directiva del Banco de la República es la
entidad constitucionalmente habilitada para dirigir y regular la actividad
monetaria, cambiaria y crediticia y en que dicha atribución no la comparte en
su ejercicio con el Presidente de la República ni con otra autoridad u
organismo del Estado. Así las cosas, la competencia del Congreso en relación
con las actividades referidas, se circunscribe al establecimiento de
ordenamientos generales que, en todo caso, no desvirtúen las funciones
constitucionales de la Junta Directiva del Banco de la República. El Congreso,
por medio de la ley de la que hace parte la norma acusada, ha dotado a la Junta
Directiva del Banco de la República de “los instrumentos necesarios para el
debido cumplimiento de sus decisiones dentro de las claras pautas que da la
ley” garantizando así la autoridad y autonomía requeridas para la cabal
realización de las funciones que constitucionalmente se le asignan.
En cuanto a los cargos en concreto
recuerda que el encaje bancario es un instrumento de la política monetaria y
que la Junta Directiva del Banco como autoridad en la materia, bien puede
expedir actos de carácter general para regularla, como quiera que de
conformidad con la Constitución y la Ley “son de su competencia exclusiva”;
el establecimiento de sanciones como consecuencia de la infracción a las normas
sobre el encaje, es asunto esencial e inherente a la regulación de la materia.
En ese orden de ideas, afirma, la norma
demandada no desconoce el principio de legalidad, como quiera que ella misma
define con claridad lo sujetos o destinatarios de la sanción, la causa por la
cual puede imponerse y “las circunstancias que se pueden tener en cuenta al
ejercer la atribución. Y ello enmarca dentro del carácter de autoridad
monetaria que ostenta la Junta Directiva del Banco de la República.” Al
respecto señala que “las sanciones por desencaje son siempre pecuniarias y se
aplican en un porcentaje sobre el valor del defecto”. Finalmente, recuerda cómo
la norma acusada tiene su antecedente en disposiciones legales expedidas con
antelación a la Constitución expedida en 1991 (Ley 21 de 1963) las cuales
fueron objeto de pronunciamiento de constitucionalidad por parte de la Corte
Suprema de Justicia.
En coincidencia con los planteamientos
reseñados, el interviniente en nombre del Banco de la República propugna por la
constitucionalidad de la disposición acusada y recuerda que el Banco de la
República, en su carácter de banca central, por la autonomía funcional de que
goza y por las funciones especiales que tiene atribuidas, requiere de
instrumentos, no solo de regulación, sino de control y ejecución, para asegurar
la efectividad sus políticas. Entre tales instrumentos, destaca el encaje como
un mecanismo de política monetaria consistente en un monto de los recursos
“prestables” de los establecimientos de crédito y demás entidades que captan
ahorro público que debe mantenerse en efectivo o liquido, en las cuentas del
banco central o en la de los mismos establecimientos, y cuyo fin primordial es
la regulación del nivel de dinero circulante y, en general, el mantenimiento de
un nivel adecuado de liquidez en la economía. Destaca que paralelo al fin
principal, ya anotado, el encaje sirve de mecanismo de protección a los
ahorradores para cubrir los retiros que ellos efectúen y que  tradicionalmente
la regulación del encaje ha llevado aparejada la de los mecanismos de
persuasión para su cumplimiento, pues, inicialmente, el régimen sancionatorio
estaba contenido en la ley, posteriormente se radicó en cabeza de la Junta
Monetaria y, finalmente, la norma demandada dispuso dicha competencia en cabeza
de la Junta Directiva del Banco de la República considerando que se trata de la
entidad que ejerce la autoridad en la materia y que las sanciones deben
flexibilizarse “dentro de las particularidades de las coyunturas económicas.”
La Junta Directiva del Banco de la
República como responsable y regulador integral del manejo monetario puede
señalar los efectos del incumplimiento de sus decisiones. “Lo anterior,
reconociendo la necesidad de flexibilidad ante la coyuntura macroeconómica cambiante,
situación que no sería posible de manejar adecuadamente si se necesitara de una
ley para regular estas materias.”
Finalmente llama la atención sobre que el
régimen sancionatorio en el ámbito administrativo difiere en sus objetivos
respeto del aplicable en materia penal. Con base en providencias de la Corte
Suprema de Justicia y del Consejo de Estado resalta el hecho de que la norma
acusada no es aplicable a los ciudadanos sino a las instituciones financieras
que, en su criterio, desarrollan una actividad de servicio público bajo
concesión estatal.
Para el
Señor Procurador General de la Nación el precepto acusado se ajusta a la Carta
Política y en especial a lo dispuesto en el artículo 372 que le otorga
funciones “sui generis” a la Junta Directiva y que señala el ámbito de su poder
regulador como autoridad crediticia, monetaria y cambiaria. Enfatiza, así
mismo, que el Banco de la República tiene total autonomía y al no hacer parte
de alguna de las ramas del poder público no tiene por qué sujetarse a los
lineamientos de los demás órganos del Estado. No obstante, afirma que para
cumplir sus funciones debe actuar conforme a los parámetros generales
establecidos por el legislador, observando sus estatutos y en coordinación con
la política económica general.
Empero, el legislador no puede desplazar
a la Junta Directiva del Banco de la República y tomar medidas que le competen
a ésta como autoridad cambiaria, crediticia y monetaria, así como tampoco puede
condicionar o limitar sus atribuciones, ya que sólo está facultado para fijar
de manera general y abstracta las funciones de la Banca Central, las cuales no
son compartidas con organismo estatal alguno. Agrega que, la Ley 31 de 1992
desarrolló los artículos 150-22, 371 y 372 de la Constitución Política.
Así mismo, considera que no se viola el
principio de legalidad e indica que “no sobra advertir, que con el objeto de
preservar el principio de proporcionalidad de la sanción, lo razonable es que
las sanciones por este tipo de infracciones sean siempre pecuniarias.” Es
decir, que la Junta Directiva del Banco de la República “no podrá en ningún
caso imponer sanciones que impliquen restricción de la libertad, pues esta
decisión, en razón del derecho fundamental involucrado, sólo la puede adoptar
el legislador ordinario o extraordinario”.
Entonces, esta Corte, con el fin de
definir la constitucionalidad de la norma acusada y en atención a los
argumentos esbozados tanto en la demanda como en las intervenciones y en el
Concepto del Señor Procurador General de la Nación, deberá establecer si podía
el legislador encomendar a la Junta Directiva del Banco de la República la
función de señalar las sanciones a que puede dar lugar la violación de las
reglas sobre “encaje” que conforme a sus propias competencias constitucionales
y legales puede determinar dicha Junta.
En ese orden de ideas, la Corte de manera
preliminar habrá de recordar las orientaciones jurisprudenciales respecto del
tratamiento constitucional del Banco de la República, como organismo autónomo
del Estado, y de la Junta Directiva del mismo, como especial órgano de
dirección y regulación en materia monetaria. Así mismo, deberá analizar si la
norma acusada guarda armonía con los principios constitucionales que gobiernan
la formulación y regulación de sanciones como las en ella previstas, y deducirá
las consecuencias jurídicas pertinentes.
3.  El Banco de la República en la
organización estatal colombiana
Como ha sido reiterado por la jurisprudencia de esta
Corporación[4],
el Banco de la República a partir de las formulaciones constitucionales
adoptadas en 1991, es órgano autónomo de aquellos que corresponde a los
enunciados en el artículo 113 de la Carta y cuyas funciones y características
institucionales y jurídicas, así como los objetivos y funciones de la Junta
Directiva, en cuanto autoridad monetaria, se definen, primordialmente, en los
artículos 371, 372 y 373 ibídem. En ese orden de ideas se expresa que el Banco de la
República ejercerá las funciones de banca central y que estará organizado como
persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial
y técnica, sujeto a un régimen legal propio.
Como funciones básicas del Banco se enuncian las de
regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito; emitir la moneda
legal; administrar las reservas internacionales; ser prestamista de última
instancia y banquero de los establecimientos de crédito; y servir como agente
fiscal del Gobierno. Todas estas funciones, aclara la disposición superior, se
ejercerán en coordinación con la política económica general.
Así mismo se dispone que la Junta Directiva del Banco
será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia conforme a las funciones
que le asigne la ley. Tendrá a su cargo la dirección y ejecución de las
funciones del Banco. La conformación de la misma se dispone en la misma
Constitución: Siete miembros, entre ellos el Ministro de Hacienda y Crédito
Público quien la presidirá; el gerente del Banco será elegido por la Junta y
será miembro de ella. Los cinco miembros restantes, con dedicación exclusiva,
serán nombrados por el Presidente de la República, para períodos prorrogables
de cuatro años, reemplazados dos de ellos, cada cuatro años. Los miembros de la
Junta Directiva representarán exclusivamente el interés de la Nación.
Se prevé en la Constitución, igualmente, que compete
al Congreso expedir “la ley a la cual deberá ceñirse el
Banco de la República para el ejercicio de sus funciones y las normas con
sujeción a las cuales el Gobierno expedirá los estatutos del Banco...”. Así mismo se enuncian los principales
aspectos que deben contener los estatutos del banco y se dispone que el
Presidente de la República “ejercerá la inspección,
vigilancia y control del Banco en los términos que señale la ley.”
Finalmente en la Constitución se establece que el
Estado ha de velar, por intermedio del Banco de la República, por el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. En ese orden de ideas
se dispone que el Banco no podrá establecer cupos de crédito, ni otorgar
garantías a favor de particulares, salvo cuando se trate de intermediación de
crédito externo para su colocación por medio de los establecimientos de
crédito, o de apoyos transitorios de liquidez para los mismos. Las operaciones
de financiamiento a favor del Estado requerirán  la aprobación unánime de la
Junta Directiva, a menos que se trate de operaciones de mercado abierto. El
legislador, en ningún caso, podrá ordenar cupos de crédito a favor del Estado o
de los particulares.
El anterior resumen de las características
constitucionales del Banco y de la Junta Directiva del mismo, así como el
enunciado de las interrelaciones Legislador - Gobierno - Banco de la República
y de las competencias respectivas, significan un especialísimo modelo para la
dirección, el manejo y la ejecución de los aspectos atinentes a la política
estatal en materias monetarias, cambiarias y crediticias. Este modelo, como es
sabido, sustituyó en la organización estatal colombiana al que había sido
formulado legalmente dentro del marco constitucional anterior que sucesivamente
osciló entre una concentración de funciones monetarias, crediticias y
cambiarias por parte del Gobierno y el Banco de la República (Leyes 24 y 25 de
1923, 17 de 1925 y 82 de 1931) y la separación de funciones entre Gobierno -
Banco de la República y Junta Monetaria, bajo las formulaciones de la Ley 21 de
1963, la Ley 7ª de 1973 y los decretos gubernamentales autónomos, expedidos
dentro del marco de la Reforma Constitucional de 1968.
3.1.    Las especiales proyecciones de
autonomía e independencia del Banco de la República y de su Junta Directiva
En atención a los planeamientos hechos tanto por el
demandante como por el Señor Procurador, el primero acerca del carácter de
organismo administrativo del Banco, el cual imposibilitaría la adopción de
regulaciones como las autorizadas por la disposición acusada, y el segundo
sobre las características e intensidad de la autonomía del Banco y de su junta
Directiva, que obstaculizan la incidencia de las ramas del poder público en la
dirección y ejecución de los objetivos y funciones constitucionalmente
asignadas, es pertinente precisar:
a)  La especial autonomía que la
Constitución predica del Banco de la República y de su Junta Directiva como
autoridad monetaria, crediticia y cambiaria proyecta en nuestra organización
constitucional la presencia de las denominadas autoridades independientes que
en la doctrina y en la organización de los estados ha venido enfatizándose bajo
la primigenia inspiración de instituciones similares de los Estados Unidos,
posteriormente del Reino Unido y más recientemente del constitucionalismo
europeo continental (Francia, España, por ejemplo), encargadas de la regulación
de actividades sociales -organismos reguladores- con el agregado de las
especiales peculiaridades que evidencia el modelo de banca central también
paulatinamente acogido en diferentes Estados[5]
.
b)  Ahora bien, en la organización
colombiana a partir de 1991 y en consonancia con experiencias institucionales
de otros Estados, el organismo encargado de las funciones de banca central no
es solamente regulador y titular de funciones de supervisión sino que su acción
se proyecta, además, en el ámbito de ejecución directa de las políticas
estatales en la materia. Esas especialísimas inspiraciones se proyectan en la
necesidad constitucionalmente explícita de que la ley al desarrollar los
enunciados constitucionales plasme la sujeción del Banco de la República “a un
régimen legal propio”.
c)  Empero la autonomía, según orientación
constante de esta Corporación, dentro de un Estado unitario (condición que no
solo cabe predicar de las relaciones Nación - entidades territoriales, sino de
todos los elementos institucionales que integran el Estado) no es absoluta sino
relativa y debe ejercitarse bajo el imperativo de la unidad y de los principios
y reglas operativos de la descentralización y la desconcentración, en
consonancia con las de la competencia y la coordinación. Es necesario, por
ende, para el caso del Banco de la República y a partir de las reglas
constitucionales, determinar la operatividad de los mencionados principios y
reglas de organización e interrelación.
d)  La autonomía predicada de
instituciones no territoriales, como ha señalado esta Corporación[6], adquiere, tratándose
del Banco de la República, particulares dimensiones que se enuncian en el
propio texto constitucional y que buscan hacer efectiva las finalidades y
propósitos tenidos en cuenta por el Constituyente y la necesaria independencia
en el cumplimiento de los objetivos constitucionalmente asignados.
Dentro del contexto enunciado es
pertinente reiterar los aspectos más salientes que a juicio de la Corte deben
guiar las relaciones del Banco de la República, como órgano estatal autónomo e
independiente frente al legislador y frente al Gobierno Nacional.
3.2.
La interrelación Congreso de la República - Banco
de la República
La Constitución señala las competencias
propias de la ley y del órgano legislativo respecto del Banco y de la Junta
Directiva del mismo y frente a las funciones constitucionalmente a éstos
asignadas.
En efecto, como ya se expresó, en los
artículos constitucionales se dispone que i) la ley debe establecer un
régimen legal propio para el Banco (Art. 372), ii) el Banco debe rendir
al Congreso informe sobre la ejecución de las políticas a su cargo y sobre los
demás asuntos que se le soliciten (Art. 372); iii) compete a la ley
asignar las funciones que correspondan a la Junta Directiva del Banco como
autoridad monetaria cambiaria y crediticia (Art. 372); iv) el Congreso
dictará la ley a la cual debe ceñirse el Banco para el ejercicio de sus
funciones  y las normas con sujeción a las cuales el Gobierno ha de expedir los
Estatutos del banco (Art. 372) y v.) se prohibe al legislador, ordenar
cupos de crédito a favor del Estado o de los particulares (Art. 373).
De otra parte, al Congreso de la
República, mediante ley, corresponde “determinar la moneda legal, convertibilidad
y alcance de su poder liberatorio, y arreglar el sistema de pesas y medidas”
(Art. 150-13); así mismo le compete dictar las normas generales y señalar en
ellas los objetivos y criterios a los cuales se debe ajustar el Gobierno para
“[r]egular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional,
en concordancia con las funciones que la Constitución señala para la Junta
Directiva del Banco de la República” (Art. 150-19-b); también al Congreso atañe
regular la actividad financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados
del público (Art. 150-19-d) y la expedición de las leyes que regirán el
ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos
(Art. 150-23).
3.3.   La interrelación Gobierno Nacional
- Banco de la República
Como ha reiterado la jurisprudencia de
esta Corte, el Banco de la República no forma parte de la Rama Ejecutiva del
Poder Público; por lo tanto, no son predicables de su organización y
funcionamiento las reglas generales aplicables a la organización y relaciones
internas dentro de la Administración. No es el Banco una entidad
descentralizada y por ello no son pertinentes los principios y reglas de la
dirección y el control administrativos. No puede el Gobierno dar instrucciones
al Banco para la gestión de sus asuntos propios, conforme a la Constitución y a
la ley, aunque el Banco habrá de actuar como ya se ha expresado en coordinación
con la política económica general[7].
Al Gobierno Nacional, dentro del marco
que fije la ley corresponde expedir los estatutos del Banco, en los cuales por
mandato directo de la Constitución (artículo 372) entre otros aspectos se han
de determinar los siguientes “la forma de su organización, su régimen legal, el
funcionamiento de su junta directiva y del consejo de administración, el
período del gerente, las reglas para la constitución de sus reservas, entre
ellas las de estabilización cambiaria y monetaria y el destino de  los
excedentes de sus utilidades”.
De otra parte al Presidente de la
República corresponde ejercer la inspección y vigilancia y control del Banco en
los términos que determine la ley (C.P., Art. 372, en concordancia con el
150-8). Igualmente debe recordarse que el ministro de Hacienda y Crédito
Público es miembro y Presidente de la Junta directiva del Banco y que al
Presidente de la República compete nombrar los cinco miembros restantes de la
junta directiva, para periodos de cuatro años prorrogables debiéndose
reemplazar dos de ellos cada cuatro años.
Finalmente, en el ámbito de las
relaciones internacionales, como tuvo ocasión de destacarlo la Corte (en la
sentencia C-485 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), al declarar la
inconstitucionalidad del artículo 15 de la Ley 31 de 1992:
“En ningún campo puede la ley ordinaria reducir o suprimir
la facultad constitucional del Presidente de representar internacionalmente al
Estado. No es esta una facultad sobre la que pueda disponer el Legislador, así
ella se busque radicar en cabeza de entidades u órganos que en el marco de la
Constitución y de la ley gocen de cierto grado de autonomía. No solamente se
trata de una función que la Constitución atribuye con exclusividad al Presidente
(CP art 189-2), sino que otra configuración diferente quebrantaría la
característica de República unitaria que es nota esencial del Estado
Colombiano (CP art. 1).
No pudiéndose adscribir - por medio de una ley ordinaria -
al Banco de la República la función de representante del Estado ante los
organismos financieros internacionales, sin violar los artículos 189-2, 121 y
136-1, no podría ella tampoco ser materia de la competencia de su Junta
Directiva para los efectos de fijar criterios orientadores sobre su concreto
ejercicio”. –negrilla
original-
3.4.    El balance en el ejercicio de las competencias del legislador y
del Gobierno y la autonomía constitucional del Banco de la República
Descritos los mecanismos previstos en la
Constitución para la configuración, a partir de las definiciones
constitucionales, del régimen institucional y jurídico del Banco de la
República, así como las intervenciones tanto del legislador como del Gobierno
en el funcionamiento del mismo, cabe reiterar que los instrumentos de que son
titulares el Congreso y el Gobierno deben ser  ejercitados sin desmedro de la
autonomía “administrativa, patrimonial y técnica” que para el cumplimiento de
las finalidades y objetivos se reconocen en la propia Constitución. Correlativamente,
ha de afirmarse, también, que la autonomía debe encauzarse dentro del marco
señalado en la ley y en armonía con las funciones gubernamentales propias, en
especial “con la política económica general”.
Ahora bien, ¿cómo se manifiesta en la
práctica el equilibrio que debe existir en la correlación de potestades y
competencias para el ejercicio armónico de las competencias estatales, el cual
permite determinar en los casos concretos hasta donde ha de ir la “autonomía” y
hasta donde ésta se instaura en limite a la acción de los otros órganos
estatales, estén o no estos incorporado en las ramas del poder público?
Con el propósito de dar respuesta a los
anteriores interrogantes es pertinentes precisar los valores y principios que
se busca proteger mediante la autonomía institucional reconocida al Banco de la
República dentro del régimen constitucional.
Al respecto cabe señalar que una
finalidad primordial aparece definida en el artículo 373 cuando se expresa que
el Estado por intermedio del Banco de la República velará por el mantenimiento
de la capacidad adquisitiva de la moneda, finalidad esta que coincide con la
que se confía a la banca central en los sistemas donde ésta funciona, como
sucede en el caso colombiano. El fundamento organizativo, preponderante, dentro
del esquema de banca central independiente parece dado por el resguardo contra
la injerencia de los gobiernos y de la política en el manejo de la moneda
“sana”, lo que hace que las autoridades estatales encargadas del mismo estén al
margen de los avatares de la política y que las decisiones en materia monetaria
no queden a merced de los intereses y necesidades de los Gobiernos de turno.
Sobre el particular cabe indicar que
desde el punto de vista orgánico, la autonomía diseñada para el Banco recibe
variadas mediatizaciones derivadas del origen de los integrantes de sus órganos
de dirección, pues aunque éstos estén sujetos a periodo (lo cual es garantía
frente a inconsultos cambios) es lo cierto que el Presidente de la Junta
Directiva y miembro ex officio es el Ministro de Hacienda y Crédito Público y
que el Presidente de la República nombra a los otro cinco miembros y participa,
a través del Ministro de Hacienda -miembro y Presidente de la Junta- en la
escogencia del Gerente del Banco, a su vez miembro de la Junta Directiva.
Por ello es en los ámbitos técnico y
funcional donde la autonomía constitucionalmente proclamada debe estar llamada
a tener la mayor relevancia como lo ha destacado esta Corporación en
pronunciamientos que constituyen persistente línea jurisprudencial. Con
referencia a las proyecciones de autonomía del Banco conforme a las menciones
que hace el artículo 371 de la Constitución, la jurisprudencia ha señalado que
la autonomía abarca diversos campos, a saber:
"-
Una autonomía administrativa, que comprende básicamente lo relativo a la forma
de su organización, el funcionamiento de su junta directiva y del consejo de
administración y el período del gerente.
-
Una autonomía patrimonial, que concierne a la libertad e independencia para
administrar y afectar su propio patrimonio, mediante la ejecución de los actos
jurídicos y materiales relativos al cumplimiento de sus funciones.
- Una autonomía
técnica, referida al señalamiento del conjunto de métodos, procedimientos y
mecanismos específicamente diseñados, relativas a las reglas para la
constitución de sus reservas, entre ellas, las de estabilización cambiaria y
monetarias y el destino de sus excedentes, y el cumplimiento de sus funciones
básicas, como también a la libertad y capacidad de actuar en dichos campos, sin
la injerencia de otras autoridades.
-
Una autonomía funcional, atinente al ejercicio de las competencias específicas
de que ha sido investido por la Constitución y la ley para el cumplimiento de
las funciones especializadas que les fueron asignadas.[8]
Ahora bien, a partir de los enunciados
constitucionales y de acuerdo con los desarrollos legales, el respeto al
principio de autonomía habrá de ser apreciado en cada caso por el Juez (la
Corte Constitucional, cuando realiza el control abstracto de
constitucionalidad, y los demás jueces y tribunales de la rama judicial), al
resolver en concreto litigios en diferentes ámbitos del quehacer del Banco de
la República y de su Junta directiva, teniendo presente que a estos órganos
estatales asiste la garantía de ejercer sus competencias sin la injerencia
indebida de otras autoridades estatales, aunque habrá de coordinar con ellas su
acción.
Es que dentro del régimen constitucional,
tal como se ha plasmado en los textos de la Constitución de 1991, la autonomía
institucional es garantía de un ámbito de acción sin injerencia de otros
órganos y es al propio tiempo límite de actuación en el ámbito específico
asignado (principio de especialidad). Así mismo la autonomía significa para las
demás autoridades estatales deberes de actuar y velar porque los órganos
autónomos ejerzan sus competencias a plenitud, sin interferencias indebidas.
Como es proclamado por la doctrina, dentro
del Estado contemporáneo aparece la necesidad de identificar y de desarrollar
en torno de ámbitos de la actividad social la existencia de regulaciones
“sectoriales” que a partir de los postulados constitucionales y las formulaciones
legales se confían a autoridades que dentro del Estado ostentan la condición de
“independientes”, pues mediante ellas se asegura la necesaria imparcialidad y
neutralidad para el cumplimiento de actividades a cuya gestión directa pueden
acceder los particulares, en concurrencia, generalmente, con agentes estatales.
Por ello se “aísla”, se independiza el poder de regulación de los órganos del
Estado encargados de la dirección política y de la gestión administrativa. En
ese orden de ideas se expresa que en el actual desarrollo de la organización
estatal el esquema tradicional de la división de poderes se ve integrado y
complementado con el principio conforme al cual “quien concede el ejercicio de
una actividad no debe ser el que la controle”[9].
De otra parte, respecto de las relaciones
del Banco de la República con los órganos constitucionales de control, esta
Corte ha tenido también ocasión de formular los pertinentes parámetros. Sobre
el particular ha expresado que del reconocimiento del Banco de la República
como organismo autónomo e independiente, no se sigue la ausencia de controles.
Como es natural en todo Estado de Derecho, los entes públicos, sin excepción,
deben estar sujetos a algún tipo de control, de manera que se garantice el
recto ejercicio de las funciones que les han sido encomendadas[10]. Al respecto, en la
sentencia C-529 de 1993 se señaló:
"La
Corte no cree que el Banco de la República, pese a ser un órgano constitucional
autónomo e independiente, quede sustraído de los controles político, judicial,
administrativo y fiscal, entre otros, que la propia Constitución determina.
Sostener esto último quebrantaría toda la construcción del Estado colombiano
como Estado de Derecho y república unitaria y democrática. De hecho las
funciones básicas atribuidas al Banco se deben cumplir con estricta sujeción a
la Constitución y a la ley. De otra parte, los controles existentes garantizan
que este novísimo órgano constitucional no quede cubierto con un mandato de
silencio y oscuridad y se torne en parcela tecnocrática oculta y aislada del
Estado”[11].
Como también ha enfatizado la
Corporación:
“ El Banco de la República está sujeto a diferentes
tipos de control: de legalidad, en la medida en que sus actos son de carácter
administrativo y, por ende, pueden ser demandados ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo (art. 237 C.P.); a un control político, en los
términos que establece el artículo 371 de la Carta; a un control disciplinario,
a cargo de la Procuraduría General de la Nación, respecto de los servidores
públicos; y a un control fiscal, por parte de la Contraloría General, en
aquéllos eventos en los que el Banco cumple actividades de gestión fiscal (art.
268 C.P.),como se precisará más adelante.
Adicionalmente,
en atención a la naturaleza del Banco y a las particulares funciones técnicas
que le corresponde cumplir, la Constitución prevé un sistema de control
especial en cabeza del Presidente de la República, que deberá ser ejercido de
acuerdo con los parámetros trazados por el legislador. Así, se consagra en el
último inciso del artículo 372 de la Constitución: "El Presidente de la
República ejercerá la inspección, vigilancia y control del Banco en los
términos que señale la ley"[12].
4.      Las funciones de dirección
monetaria y regulación asignadas constitucionalmente a la Junta Directiva del
Banco. El contexto especifico en el cual debe considerarse la función acusada
Como ya se expresó, constitucionalmente la Junta
Directiva del Banco de la República es “la autoridad
monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la
ley. Tendrá a su cargo la dirección y ejecución de las funciones del Banco...”.
Las principales funciones de la Junta Directiva del
Banco de la República se enuncian en el artículo 16 de la Ley 31 de 1992, entre
ellas la que es objeto de acusación en el presente proceso.
En diversas ocasiones y a propósito de
decisiones sobre las funciones que en desarrollo de la norma constitucional
(Art. 372) ha asignado la ley a la Junta directiva del Banco como autoridad
monetaria, cambiaria y crediticia, esta Corte ha tenido ocasión de plasmar sus
orientaciones en la materia y precisar que “En el artículo 16 de la ley 31 de
1992 se reglamentan las funciones que corresponden a la Junta Directiva del
Banco para estudiar y adoptar las medidas monetarias crediticias y cambiarias,
para regular la circulación monetaria y, en general, la liquidez del mercado
financiero y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la
economía, velando por la estabilidad del valor de la moneda”[13].
También ha señalado la Corte, en torno del
análisis de otras demandas contra algunos de los apartes del mencionado
artículo 16 de la Ley 31 de 1992[14]
que “las regulaciones del legislador en cuanto a la manera como el banco debe
ejercer sus funciones deben ser, como antes se expresó, generales y abstractas
y no puntuales, a efecto de que no se interfiera, reduzca o anule la iniciativa
de la Junta Directiva en lo que concierne con el estudio y ponderación de las
circunstancias de orden económico y social que en un momento dado ameritan la
adopción de una determinada medida”.
Naturalmente que la apreciación del
grado de generalidad y abstracción ha de efectuarse en torno de cada caso para
realizar el balance autonomía - potestad del legislador.
Ahora bien la calificación constitucional
de ser la Junta “la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia”- conforme a lo
ya expresado- impone al legislador, al desarrollar el mandato constitucional de
establecer las funciones de la dicha Junta Directiva, observar claros criterios
teleológicos, finalistas, para no interferir sino por el contrario asegurar la
misión constitucionalmente confiada a esa autoridad estatal.
Dentro de este
marco conceptual resulta claro que la Junta Directiva del Banco por disposición
legal, armónica con la investidura constitucional a ella conferida y la
especial misión de velar por la capacidad adquisitiva de la moneda, pueda como
señala la parte no demandada del artículo 16, literal a) de la Ley 31 de 1992 “
Fijar y reglamentar el encaje de las distintas categorías de establecimientos
de crédito y en general de todas las entidades que reciban depósitos a la
vista, a término o de ahorro, señalar o no su remuneración (…). Para estos
efectos, podrán tenerse en cuenta consideraciones tales como la clase y plazo
de la operación sujeta a encaje. El encaje deberá estar representado por depósitos
en el Banco de la República o efectivo en caja.”
En efecto como se expresa en las
intervenciones dentro del presente proceso, el establecimiento de sanciones
como consecuencia de la infracción a las normas sobre el encaje, es asunto
esencial e inherente a la regulación de la materia.
Para el interviniente en nombre del Banco
de la República, la norma demandada no desconoce el principio de legalidad,
como quiera que ella misma define con claridad lo sujetos o destinatarios de la
sanción, la causa por la cual puede imponerse y “las circunstancias que se
pueden tener en cuenta al ejercer la atribución. Y ello enmarca dentro del
carácter de autoridad monetaria que ostenta la Junta Directiva del Banco de la
República.” Al respecto señala que “las sanciones por desencaje son siempre
pecuniarias y se aplican en un porcentaje sobre el valor del defecto”. Lo cual
se encuentra definido en la Resolución Externa No. 19 del 24 de noviembre de
2000.
Para la Corte, desde esta perspectiva es
claro que sí la Junta Directiva, como la autoridad monetaria, crediticia y
cambiaria, tiene entre sus funciones legales la de fijar y reglamentar el
encaje de los establecimientos de crédito, va de suyo que pueda determinar las
consecuencias jurídicas del incumplimiento de las reglas que dentro del marco
constitucional y legal (encaje para las distintas categorías de
establecimiento, diferenciación según se trate de depósitos a la vista, a
término o de ahorro, fije o no la remuneración). Teniendo para ello
consideraciones como las que se enuncian en la propia disposición: la clase y
plazo de la operación sujeta a encaje. También expresa la norma que el encaje
deberá estar representado por depósitos en el Banco de la República o efectivo
en caja.
Encuentra la Corte que limitar las
potestades normativas del Banco de la República en cuanto hace a la regulación
de las sanciones, en cuanto efectos necesarios de la  violación del encaje, más
allá de los parámetros generales que le señala el artículo 16 de la Ley 31 de
1992, equivaldría a dejar sin fundamento, en esta materia, su condición de
autoridad reguladora constitucionalmente establecida y  abolir la herramienta
legalmente prevista para asegurar en la práctica la operatividad de las medidas
sobre encaje, y mantener las proyecciones que en la política macroeconómica
aquellas deben tener.
5.      El fragmento acusado del artículo
16 de la Ley 31 de 1992 frente a las reglas del artículo 29 de la Constitución
Política
A continuación, la Corte debe dilucidar si es válido
afirmar, como lo hace el demandante, que la norma acusada deja al arbitrio de
una entidad administrativa la determinación de una sanción, lo que, en su
criterio solo puede ser de competencia del legislador.
De antemano, no sobra recalcar que la Junta Directiva
del Banco de la República tiene características y competencias reguladoras
específicas derivadas de la Constitución que, como se expuso atrás, no permiten
calificarla de autoridad simplemente administrativa. Es cierto que en el
reparto tradicional de funciones estatales, las asignadas al Banco y por ende a
su Junta Directiva, han de ser calificadas como administrativas, sin perjuicio
de las peculiaridades que entraña el reconocimiento de su condición de
funciones de regulación que se traducen en la adopción de disposiciones de
carácter general. Pero como ya se expresó ello no significa que el Banco y la
Junta Directiva del mismo tengan el carácter de autoridades de la
administración pública nacional, pues precisamente la autonomía constitucionalmente
reconocida, los excluye de la rama ejecutiva del poder público, como de manera
reiterada ha señalado esta Corporación.
Ahora bien, cualquiera sea la ubicación de un órgano
u organismo dentro de la estructura general del Estado, es lo cierto que la
competencia sancionadora que a él se atribuya ha de tener fundamento en la ley
como expresión de la voluntad democrática de los asociados.
5.1.   La potestad sancionatoria del Estado y sus
proyecciones.  Los diversos regímenes y sus diferencias.
5.1.1.
De tiempo atrás esta Corporación, siguiendo los criterios que ya había
enunciado la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercía la guarda de la
Constitución, ha señalado que el derecho sancionador del Estado es una
disciplina compleja pues recubre, como género, al menos cinco especies, a
saber: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho
disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad
política o "impeachment"[15].
También
ha señalado la jurisprudencia que si bien hay elementos comunes a los diversos
regímenes sancionadores es lo cierto que las características específicas de
cada uno de ellos  exigen tratamientos diferenciales.
En ese
orden de ideas, la Corte ha expresado que “entre el derecho penal y los
otros derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser
desestimadas. Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan
fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a
todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con
máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos
sancionadores no sólo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo
de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya
que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial -como los
servidores públicos- o a profesionales que tienen determinados deberes
especiales, como médicos, abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha
reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero
pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal.”[16]. -subrayas
fuera de texto-.
5.1.2. En la doctrina[17]se postula, así mismo,
sin discusión que la administración o las autoridades titulares de funciones
administrativas lo sean de potestad sancionadora y que ésta en cuanto
manifestación del ius puniendi del Estado está sometida a claros principios
generalmente aceptados, y en la mayoría de los casos proclamados de manera
explicita en los textos constitucionales. Así, a los principios de
configuración del sistema sancionador como los de legalidad (toda sanción
debe tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de descripción
especifica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las
sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material
de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así como
la correlación entre unas y otras) y de prescripción (los particulares no
pueden quedar sujetos de manera indefinida a la puesta en marcha de los
instrumentos sancionatorios), se suman los propios de aplicación del sistema
sancionador, como los de culpabilidad o responsabilidad según el caso – régimen
disciplinario o régimen de sanciones administrativas no disciplinarias- (juicio
personal de reprochabilidad dirigido al autor de un delito o falta[18]), de proporcionalidad
o el denominado non bis in ídem.
Así mismo dentro del ámbito sancionador
administrativo cabe destacar la aceptación de la interdicción de las sanciones
privativas de la libertad, la instauración de la multa como sanción prototípica
y la necesaria observancia de un procedimiento legalmente establecido.
5.1.3. Esta Corte también ha puesto de presente que
en el ámbito del derecho sancionador administrativo es imprescindible que se
observen los principios enunciados, que son comunes a todos los procedimientos
que evidencian el jus puniendi del Estado.
Así, se ha expresado, en forma reiterada,
que  i) la potestad sancionadora como potestad propia de la administración es
necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la realización de
sus fines[19],
pues ii) permite realizar los valores del orden jurídico institucional,
mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan
para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento,
inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia propende
indudablemente a la realización de sus cometidos[20] y iii)
constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye a asegurar
el cumplimiento de las decisiones administrativas[21].
Al respecto, recuérdese que conforme al
artículo 2° de la Constitución, las autoridades están instituidas, entre otras
finalidades, “para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares” y cómo al tenor del artículo
209 constitucional son principios que fundamentan el ejercicio de la función
administrativa los “(…) de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad
(…)”.
5.2. La especial proyección del principio de
legalidad en el ámbito de la potestad sancionadora administrativa
De conformidad con la
jurisprudencia constitucional, los  principios del derecho penal -como forma
paradigmática de control de la potestad punitiva- se aplican, a todas las
formas de actividad sancionadora del Estado[22] Sin embargo en los otros ámbitos
distintos al derecho penal dicha aplicación ha de considerar como ya se
expresó, sus particularidades (C.P., art. 29) [23].
Así
mismo, ha señalado la Corte que “la definición de un infracción debe
respetar los principios de legalidad y proporcionalidad que gobiernan la
actividad sancionadora del Estado”[24]. En ese orden de ideas ha destacado
que “Uno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de
la legalidad, según el cual las conductas sancionables no sólo deben estar
descritas en norma previa (tipicidad) sino que, además, deben tener un
fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la
autoridad administrativa”[25].
-subrayas fuera de texto-
Además,
es claro que el principio de legalidad implica también que la sanción debe
estar predeterminada ya que debe haber certidumbre normativa previa sobre la
sanción a ser impuesta pues, como esta Corporación ya lo había señalado, las
normas que consagran las faltas deben estatuir “también con carácter previo,
los correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquéllas”[26]. “Las
sanciones administrativas deben entonces estar fundamentadas en la ley, por lo
cual, no puede transferírsele al Gobierno una facultad abierta en esta materia[27].
En ese
contexto, la jurisprudencia ha destacado igualmente: “El principio de legalidad, en términos generales,
puede concretarse en dos aspectos: el primero, que exista una ley previa que
determine la conducta objeto de sanción y, el segundo, en la precisión que se
emplee en ésta para determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la
sanción que ha de imponerse. Aspecto éste de gran importancia, pues con él se
busca recortar al máximo la facultad discrecional de la administración en
ejercicio del poder sancionatorio que le es propio. Precisión que se predica no
sólo de la descripción de la conducta, sino de la sanción misma”[28].
5.3.  La
disposición acusada y su conformidad con el principio del debido proceso
Teniendo en cuenta las anteriores
consideraciones corresponde ahora entrar al análisis concreto de la disposición
acusada para establecer si las formulaciones en ellas contenidas se ajustan o
no a los principios propios del derecho sancionatorio.
Esos principios como se expresó se
proyectan en las etapas de formulación y aplicación de la denominada sanción.
Para el caso en análisis, la formulación
de las consecuencias de la transgresión de la conducta impuesta por la ley (
observancia del encaje fijado por la Junta Directiva del Banco de la República
para un período determinado) corresponde por mandato legal expreso ( conforme a
la norma demandada) a la misma Junta Directiva del Banco de la República, como
se ha señalado, al paso que la aplicación de los efectos de la conducta omisiva
en cada caso compete a una autoridad administrativa determinada por la ley, la
Superintendencia Bancaria.
Circunscribiendo el análisis al aspecto de
formulación de la “sanción” a que se alude en la disposición acusada, que es el
directamente tachado de inconstitucional por el actor, y para efectos de
establecer si la disposición acusada, en cuanto prevé que la Junta Directiva
del Banco de la República puede no solo establecer las reglas sobre el
denominado encaje de las entidades financieras sino también regular las
consecuencias del incumplimiento de las mismas, es necesario recalcar que es la
ley, precisamente en la disposición acusada, la que provee a la Junta Directiva
del Banco de la República de dicho fundamento, en desarrollo del mandato
constitucional según el cual  la Junta Directiva del Banco de la República será
la autoridad monetaria cambiaria y crediticia “conforme a las funciones que le
asigne la ley” (Artículo 372 de la Constitución).
Al respecto, no sobra recordar que la norma en
estudio tiene claros antecedentes que se remontan a la Ley 45 de 1923,
reiterados en las Leyes 21 de 1963 y 7ª de 1973 (en especial el artículo 23)
que habilitaron a la Junta Monetaria (cuyas funciones fueron asignadas por la
Ley 31 de 1992 a la Junta Directiva del Banco de la República) para determinar
el encaje y las sanciones por el incumplimiento del mismo por parte de las
entidades bancarias y financieras obligadas[29].
Ahora bien, debe la Corte preguntarse si
la forma como la ley acusada hace la atribución  a la Junta Directiva del
Banco, se aviene o no con el principio de legalidad . Como ya se expresó el
principio de legalidad,  común a todos los regímenes punitivos, no se proyecta
en todos ellos con la misma intensidad. En el presente caso no se está frente a
un régimen sancionatorio penal, ni al régimen administrativo disciplinario,
sino a un régimen de sanciones en el ámbito de la acción económica del Estado
para el cumplimiento del mandato especifico de los artículos 371, 372 y 373 de
la Constitución.
Así las cosas, la Corte en consonancia
con su propia  jurisprudencia comparte plenamente las apreciaciones hechas por
el Señor Procurador en el concepto de rigor en cuanto a que en la norma acusada
“los elementos del principio de legalidad se cumplen a cabalidad”. En efecto,
la disposición legal sujeta al estudio de la Corte determina de manera directa
la conducta punible, esto es la inobservancia de las disposiciones que
establecen el margen de encaje, los sujetos pasivos que son todas las entidades
que reciban depósitos a la vista, a término o de ahorro, cuyas características
institucionales se definen en el estatuto orgánico del sistema financiero
(Decreto ley 663 de 1993) en el cual se prevé el procedimiento que ha de
observar la Superintendencia Bancaria en los casos en que debe imponer
sanciones a las entidades reguladas por el mencionado estatuto.
La demanda glosa la falta de precisión
en que incurre la disposición acusada al no determinar el tipo de sanción que
puede señalar la Junta Directiva del Banco de la República para que sea
impuesta por la Superintendencia Bancaria[30],
pero para ello se apoya en dos sentencias de la Corte que se refieren con
exclusividad al principio de legalidad (y de tipicidad) en materia penal
-Sentencias C-127 de 1993[31]
y C-133 de 1999[32]-
y no sancionadora administrativa que, como se ha analizado, ostenta particularidades
que ha puesto de presente la jurisprudencia de esta Corte.
Sobre el particular, debe señalar la
Corte que la determinación de la sanción no queda librada al criterio
discrecional de la Junta Directiva del Banco como lo figura el demandante pues
la ley en el literal a) del artículo 16, en su conjunto, más allá de los
apartes acusados establece claros parámetros cuando dispone que en la
regulación del encaje la Junta Directiva del Banco ha de tener en cuenta la
existencia de distintas categorías de establecimientos de crédito y de
entidades que reciben depósitos, los cuales pueden ser a la vista, a termino o
de ahorro, pueden ser o no remunerados. Para todos esos efectos “podrán tenerse
en cuenta consideraciones tales como la clase y plazo de la operación sujeta a
encaje.” Así mismo se dispone que el encaje deberá estar representado por
depósitos en el Banco de la República o efectivo en caja, pues con él se busca,
entre otros instrumentos,“el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la
moneda”. De lo cual cuadra deducir, siguiendo la doctrina del derecho
sancionatorio administrativo, que la sanción habrá de hacerse consistir en
multa; sanción administrativa típica que para el caso es la que cabalmente
responde a la finalidad primordial de la norma y al interés que con ella se
busca proteger, esto es, garantizar el mantenimiento de un nivel adecuado de
liquidez en la economía y, paralelamente, servir como mecanismo de protección a
los ahorradores, para cubrir los retiros que ellos efectúen.
De otra parte no puede perderse de vista
que, como lo tiene aceptado la jurisprudencia, aún en el ámbito de las
sanciones penales, es posible la existencia de tipos en blanco[33] que deban ser
completados con la actuación de autoridades administrativas[34] dentro de ciertas
condiciones. Para el caso, tratándose de sanciones administrativas importa la
existencia del fundamento legal que señale el marco dentro del cual la
autoridad titular de la función administrativa pueda precisar, los elementos de
la sanción que haya de ser aplicada por otra autoridad, no por ella misma. Esos
aspectos que son aceptados dentro de la actividad sancionadora adquieren, a
juicio de la Corte, mayor nitidez en el ámbito de la actuación de una autoridad
estatal, como la Junta Directiva del Banco de la República, cuya misión y
objetivos institucionales derivan directamente de la Constitución y cuyas
funciones, asignadas por la ley, deben atender a la satisfacción de aquellos
postulados constitucionales.
Para la Corte, en consecuencia, es claro
que la ley ha señalado elementos básicos dentro de los cuales la Junta
Directiva del Banco de la República, como autoridad constitucional reguladora
en materia monetaria, cambiaria y crediticia, debe precisar el tipo
sancionatorio  que será aplicado por la Superintendencia Bancaria – con
sujeción a los principios y reglas que orientan en la Constitución y en la ley
la aplicación de las sanciones-, quedando así salvaguardado el principio de
tipicidad de la sanción, aspecto éste previo a la posibilidad de aplicación,
con cumplimiento del principio formulado en el artículo 29 constitucional. Y
por ello no cabe hablar, como lo pretende el demandante, de delegación por el
legislador de una función que le es exclusiva, a favor del Banco de la
República o de otra autoridad estatal.
Así mismo es claro que correspondiendo la
sanción a una infracción administrativa debe darse aplicación a los principios
contenidos en el artículo 28 de la Constitución conforme a los cuales nadie
puede ser reducido a prisión ni arresto, ni detenido, ni su domicilio
registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial
competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido
por la ley; por lo tanto, no es pertinente la hipótesis enunciada por el
demandante en cuanto a la posibilidad de que al determinar la sanción bien
pudiera establecerse que ella consista en una pena privativa de la libertad.
6.      Conclusión
Conforme a los
análisis precedentes, la Corte Constitucional ha de concluir que no asiste razón
al demandante cuando pretende la inconstitucionalidad del fragmento acusado del
literal a) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, por violación de los
postulados del artículo 29 de la Constitución, pues ellos aparecen cumplidos a
plenitud por la norma acusada. En consecuencia, la Corte declarara la
exequibilidad de la norma por el cargo alegado. Así mismo, en la medida en que
ha tenido ocasión de confrontar la disposición acusada con el conjunto de las
normas constitucionales, es pertinente que la declaración de exequibilidad se
proyecte al resto de los mandatos superiores.
Finalmente el fin de salvaguardar la
interpretación y aplicación conforme a la Constitución de la disposición
acusada, la Corte en armonía con los análisis precedentes condicionará la declaración
de constitucionalidad de la misma al entendimiento de que la sanción en ella
prevista debe ser siempre de carácter pecuniario.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárese EXEQUIBLE la expresión
“y establecer las sanciones por infracción a las normas sobre esta
materia” contenida en el literal a) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992,
bajo el entendimiento de que las sanciones en mención deberán  ser siempre de
carácter pecuniario.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-827/01
ACTIVIDAD DE LA
ADMINISTRACION-Sujeción a
la ley/BANCO DE LA REPUBLICA-Organo administrativo/BANCO DE LA
REPUBLICA-Actos son administrativos y no jurisdiccionales ni legislativos
(Salvamento de voto)
Principio
fundamental del estado de derecho, es el que la actividad de la administración
se encuentra sometida a la ley. El Banco de la República, por mucho que sea un
ente autónomo, sigue siendo un órgano administrativo, y sus actos son actos
administrativos. Sus actos no son ni juridiccionales ni legislativos, ya que
por tratarse de un estado unitario existe un sólo legislador que es el Congreso
de la República (por excepción puede serlo también el Gobierno Nacional pero no
el Banco de la República).  En consecuencia tratándose de actos administrativos
y de una autoridad administrativa, deben estar siempre sometidos a le ley.
SANCION-Reserva de ley (Salvamento de voto)
AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA-No
delegación de materia con reserva de ley (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DE LA SANCION-Violación
(Salvamento de voto)
AUTONOMIA DE
ORGANO Y SOBERANIA-Distinción/BANCO
DE LA REPUBLICA-Autonomía no equivalente a soberanía (Salvamento de voto)
El hecho
de que el Banco de la República sea un órgano autónomo, no lo convierte en un
órgano soberano; pues la autonomía jamás equivale a soberanía, y mucho menos en
un estado unitario como el nuestro.
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD-Alcance
(Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE
RESERVA LEGAL-Alcance
(Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD EN MATERIA PENAL O DISCIPLINARIA-Finalidad (Salvamento de voto)
La
finalidad del principio de legalidad en materia penal o disciplinaria es la de garantizar
la seguridad jurídica y los derechos de las personas que puedan resultar
implicadas en un proceso de esa índole.
Referencia:
expediente D-3345
Demanda de
inconstitucionalidad contra el literal a), parcial, del artículo 16 de la Ley
31 de 1992.
Con el debido
respeto nos apartamos del criterio mayoritario, y de la consiguiente decisión,
en el proceso de la referencia, por las razones que enseguida consignamos.
1.     De conformidad con el artículo 1 de la
Constitución, Colombia es un estado social de derecho y unitario. Principio
fundamental del estado de derecho, es el que la actividad de la administración
se encuentra sometida a la ley.  El Banco de la República, por mucho que sea un
ente autónomo, sigue siendo un órgano administrativo, y sus actos son actos
administrativos.  Sus actos no son ni juridiccionales ni legislativos, ya que
por tratarse de un estado unitario existe un sólo legislador que es el Congreso
de la República (por excepción puede serlo también el Gobierno Nacional pero no
el Banco de la República).  En consecuencia tratándose de actos administrativos
y de una autoridad administrativa, deben estar siempre sometidos a le ley.
2.     Por tratarse de una sanción sobre esta
materia, en la Constitución Colombiana existe la denominada reserva de ley.  La
determinación de que una materia goza de reserva de ley, trae, entre otras, las
siguientes consecuencias jurídicas: a) Sólo el legislador puede regular la
materia; b) Las autoridades administrativas, incluido el Gobierno Nacional (y
mucho menos otra autoridad administrativa que no sea el Gobierno Nacional), no
tienen competencia para regular esa materia; y, c) El legislador no puede en la
ley que trata la materia, delegar en el Gobierno Nacional la regulación de la
misma.
En el caso que nos
ocupa el legislador delegó en una autoridad administrativa una materia que
tenía reserva de ley y en consecuencia violó la Constitución.
3.     La norma viola el principio de legalidad,
que forma parte del concepto de estado de derecho; esta violación se proyecta
por lo menos en tres direcciones: a) Respecto de los sujetos, que se pueden
hacer acreedores a la sanción, pues no se dice si se sanciona sólo a la persona
jurídica establecimiento de crédito, o también a las personas naturales que
trabajen en ellas (representantes legales o cualquier otro empleado de
establecimiento de crédito); b) El legislador no determinó la clase de sanción,
pues no se dice si es multa (para el establecimiento o para el empleado), si es
el cierre del establecimiento de crédito, la toma de posesión, la liquidación,
la remoción de sus administradores o finalmente la privación de la libertad de
los empleados que sean responsables del desencaje; c) No está determinado el
límite de la pena, ya que aún en el evento de que se trate de una sanción de
multa, esta debe tener un límite, ya que las multas excesivas pueden ser
confiscatorias, lo que la haría doblemente inconstitucional.
Esta triple
violación del principio de legalidad la hace triplemente inconstitucional.
4.     La sentencia, confunde el concepto de
autonomía de un órgano administrativo con el concepto de soberanía; el hecho de
que el Banco de la República sea un órgano autónomo, no lo convierte en un
órgano soberano; pues la autonomía jamás equivale a soberanía, y mucho menos en
un estado unitario como el nuestro. Por muy autónomo que sea el Banco de la
República se encuentra sometido a la Constitucional Colombiana, a los
principios de estado de derecho y al principio de legalidad, pues lo contrario
sería aceptar que el Banco de la República es el otro Caguan de Colombia, donde
no rige la Constitución de nuestro país.
5.
El principio de legalidad, desarrollado en varias normas de la Constitución
(arts. 1, 28, 31) y especialmente en el artículo 29 del Estatuto Superior, en
estos términos: “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes
preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con
observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”. La
Declaración Universal de Derechos humanos (arts. 9, 10 y 11) y el Pacto de
Derechos Civiles y Políticos (arts 9-3-4, 14 y 15) lo incluye entre las
garantías y derechos de todo procesado.
Dicho
principio que rige tanto las actuaciones judiciales como las administrativas,
está integrado, a su vez, por otros dos principios: el de reserva legal y el de
tipicidad. De conformidad con el primero sólo el legislador está
constitucionalmente autorizado para consagrar conductas infractoras de carácter
delictivo, contravencional o correccional, establecer penas restrictivas de la
libertad o sanciones de carácter administrativo o disciplinario, y fijar los
procedimientos penales o administrativos que han de seguirse para efectos de su
imposición. De acuerdo con el segundo, el legislador está obligado a describir
la conducta o comportamiento que se considera ilegal o ilícito, en la forma más
clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el
hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a sanción de carácter penal o
disciplinario. Igualmente, debe predeterminar la sanción indicando todos
aquellos aspectos relativos a ella, esto es, la clase, el término, la cuantía,
o el mínimo y el máximo dentro del cual ella puede fijarse, la autoridad
competente para imponerla y el procedimiento que ha de seguirse para su
imposición.
Así
las cosas, “el principio de reserva legal, implica en el Estado democrático de
derecho, que el único facultado para producir normas de carácter penal es el
legislador, pues además de ser esa su función natural en desarrollo del
principio de división de poderes, en él se radica la representación popular, la
cual es esencial en la elaboración de todas las leyes, pero muy especialmente
en las de carácter penal, que, como lo ha dicho la Corte, por sus
características '...deben estar precedidas de un proceso público de debate y
aprendizaje en la concepción y ejecución de las políticas criminales, es decir
una elaboración más democrática (...)'"; el de tipicidad “implica no sólo
que las conductas punibles deben estar descritas inequívocamente sino que las
sanciones a imponer deben estar también previamente predeterminadas.”[35]
Por
otro lado, exige la Constitución que la ley en la que se consagren tales
materias debe ser previa o preexistente al acto que se imputa, esto es, que
debe existir con anterioridad a la ocurrencia del hecho que se considera ilegal
o ilícito.
La finalidad del
principio de legalidad en materia penal o disciplinaria es entonces, la de
garantizar la seguridad jurídica y los derechos de las personas que puedan
resultar implicadas en un proceso de esa índole.
Por todas la
consideraciones anteriores nos apartamos de la decisión mayoritaria.
Fecha ut supra.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
[1] Las sentencias transcritas sobre estos
temas son la C-050 de 1994, C-481 de 1999 y C-021 de 1994.
[2] “Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Cuarta, C.P. Carmelo Martínez Conn, en Jurisprudencia 1990-1993,
Superintendencia Bancaria, Bogotá 1995, p. 67”
[3] Hace mención en este punto a la sentencia
del Consejo de Estado del 15 de junio de 1990, C.P. Consuelo Sarria Olcos.
[4] Entre otras providencias, sobre la Ley 31
de 1992 y sobre las características y régimen del Banco de la República y de la
Junta Directiva del mismo, para la elaboración de la presente sentencia se han
consultado y analizado las siguientes: C-485 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz; C-529 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-050 de 1994, M.P.
Hernando Herrera Vergara; C-070 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-489
de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-341 de 1996, M.P. Antonio
Barrera Carbonell; C-489 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-383 de
1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-455 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra;
C-481 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-208 de 2000, M.P. Antonio
Barrera Carbonell; C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-566 de 2000,
M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-1161 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[5] Sobre el particular, Mariano Magide
Herrero, Límites Constitucionales de las Administraciones Independientes, en
especial Capítulos V y VI “La independencia del Banco de España como autoridad
monetaria. Un caso pecualiar que ha de valorarse desde la perspectiva de su
integración en el Sistema Europeo de bancos centrales”, INAP. Madrid. 2000. Conseil d Etat de France. Etudes
et Documents N° 52. 2001. Les autorites administratives independantes Raport
Públic 2001. Andrés Betancor
Rodríguez. Las autoridades Independientes. Tecnos. Madrid. 1994.
[6] Entre las más recientes, ver la sentencia
C-401 de 2001, M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[7] Sentencia C-050 de 1994, M.P. Hernando
Herrera Vergara.
[8] Corte Constitucional. Sentencia C-341 de
1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[9] Agustín A. Gordillo. Tratado de Derecho
Administrativo. Tomo I. Macchi Buenos aires. Tercera Edición 1995. XV-3.
[10] Sentencia C-566 de 2000, M.P. Carlos
Gaviria Díaz.
[11] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[12] Sentencia C-566 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz
[13] Sentencia C-208 de 2000, M.P. Antonio
Barrera Carbonell.
[14] Ibídem. En esta providencia (C-208 de 2000) se resolvió
sobre demanda contra apartes del literal e) del artículo 16 de la Ley 31 de
1992. También deben mencionarse las sentencias: C-955 de 2000, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo;
C-700 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo; C-383 de 1999, M.P.
Alfredo Beltrán Sierra, sobre la expresión "procurando que ésta también refleje los movimientos de
la tasa de interés en la economía",
contenida en el literal f) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, expresó
la Corte: “De manera pues que, por
voluntad del constituyente corresponde al Banco de la República el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva del peso colombiano, para lo cual se
le dota a la Junta Directiva, como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria,
de autonomía funcional y técnica, para que, sin sujeción a la intervención del
Presidente de la República, pero de acuerdo con la ley y en coordinación con
los demás organismos del Estado, adopte las decisiones necesarias para
controlar la inflación, es decir, para que tome las medidas que "influyan sobre la cantidad,
costo y disponibilidad del dinero y del crédito para todas las unidades
económicas, públicas o privadas, con el propósito de mantener la cantidad de
dinero en circulación de manera estable", sin que ello signifique que: "las decisiones del Banco Central" tengan que obedecer a "las autoridades gubernamentales, aunque deberán
coordinarse con ellas" (Gaceta
Constitucional No. 73, mayo 14 de 1991, Informe-Ponencia para Primer Debate,
citado)” y C-070 de 1994, M.P.
Hernando Herrera Vergara, que declaró la inconstitucionalidad del parágrafo
tercero del artículo 16 de la Ley 31 de 1992 por violación del principio de
unidad de materia.
[15] Sentencia 51 de la Corte Suprema de
Justicia, del 14 de abril de 1983, MP Manuel Gaona Cruz, citada por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-214 de 1994, MP Antonio Barrera Carbonell.
[16] Sentencia C-597 de 1996, M.P. Alejandro
Martínez Caballero Esta orientación, de otra parte, coincide con líneas
doctrinarias generalmente aceptadas, como pone de presente Ramón Parada cuando
expresa que en materia penal el principio imperante debe ser el de reserva
absoluta de ley mientras que en materia sancionatoria administrativa debe
imperar el principio llamado de “cobertura legal” que “sólo exige cubrir con
ley formal una descripción genérica de las conductas sancionables y las clases
y cuantías de las sanciones, pero con la posibilidad de remitir a la potestad
reglamentaria la descripción pormenorizada de las conductas ilícitas es decir
la tipicidad. Obra citada en la nota 17.
[17] Juan Alfonso Santamaría Pastor. Principios
de Derecho Administrativo. Volumen
II. Ed. Centro de Estudios
Ramón Areces. Madrid. Tomo II. Segunda Edición. 2000.
[18] Ver Ramón Parada Vásquez. Derecho
Administrativo. Tomo I Marcial Pons. Madrid 1996. Luis Morell Ocaña. Curso de
Derecho Administrativo. Tomo II “La actividad de las administraciones públicas.
Su control administrativo y jurisdiccional”. Arandazi. Madrid. 1996.
[19] Sentencia C-597 de 1996, M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[20] Ibídem.
[21] Sentencia C-214 de 1994, M.P. Antonio
Barrera Carbonell.
[22] Sentencia C-1161 de 2000, M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[23] Ver, entre otras, las sentencias T-438 de
1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-195 de 1993, M.P. Alejandro Martínez
Caballero; C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-280 de 1996, M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[24] Sentencia C-1161 de 2000, M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[25] Ver la sentencia C-597 de 1996, M.P.
Alejandro Martínez Caballero. Fundamento 12.
[26]Sentencia C-417 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
Consideración de la Corte No 3. En el mismo sentido ver la sentencia C-280 de
1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[27]Por ello la Corte declaró inconstitucional una
disposición del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Art. 52) pues a su
juicio “En efecto, esa norma traslada al Ejecutivo la
facultad de señalar las sanciones por la infracción de las disposiciones que
dicte en ejercicio de su función de regulación de las actividades financiera y
aseguradora y de las relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público. Es cierto que la norma establece un límite,
pues indica que las sanciones sólo pueden ser pecuniarias. Sin embargo, a pesar
de ese límite, la facultad conferida al Gobierno es abierta, por lo cual, como
bien lo destaca la Procuraduría, esa disposición desconoce el principio de
legalidad en este campo. El artículo 52 del EOSF será entonces retirado del
ordenamiento”.
[28] Sentencia C-564 de 2000, M.P. Alfredo
Beltrán Sierra.
[29]En relación con la Ley 21 de 1963 y el
Decreto ley 2206 del mismo año ver la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia
del 12 de Junio de 1969, M.P. Hernán Toro Agudelo. Y respecto de la Ley 7ª de
1973 la Sentencia de la misma Corporación de 14 de diciembre de 1993, M.P.
Eustorgio Sarria, que declaró la constitucionalidad del artículo 23 de la
mencionada ley.
[30] En varias sentencias el Consejo de Estado,
al revisar actos sancionatorios de la Superintendencia Bancaria, se ha
pronunciado sobre las atribuciones, sea de la Junta Monetaria, sea de la Junta
Directiva del Banco de la República, y las proyecciones de la competencia para
establecer el sistema sancionatorio que en la materia compete aplicar a la
Superintendencia Bancaria, con sujeción a las normas contenidas en las
resoluciones respectivas y a los principios superiores de la Constitución. En
ellas se hace énfasis en la circunstancia de que el derecho administrativo
sancionatorio no se rige integralmente por los principios del derecho penal,
pues las características de la conducta sancionada y de las sanciones mismas
que pueden imponerse y la naturaleza de las autoridades competentes para el
efecto así lo exigen. Entre otras sentencias pueden consultarse las siguientes
(todas de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado): Sentencia del 9 de octubre de 1987, C.P. Consuelo Sarria
Olcos, Rad. 1042; Sentencia del 23 de marzo de 1990, C.P. Consuelo Sarria
Olcos, Rad. 1952; Sentencia del 6 de julio de 1990, C.P. Carmelo Martínez Conn,
Exp. 1014; Sentencia del 19 de octubre de 1990, C.P. Consuelo Sarria Olcos,
Rad. 2470; Sentencia del 12 abril de 1991, C.P. Jaime Abella Zárate, Rad. 2879;
Sentencia del 10 de abril de 1992, C.P. Carmelo Martínez Conn, Exp. 3035;
Sentencia del 5 de junio de 1992, C.P. Consuelo Sarria Olcos, Rad. 3833;
Sentencia del 26 de junio de 1992, C.P. Guillermo Chahín Lizcano, Exp. 3870.
[31] En este proceso se analizó y resolvió sobre el
Decreto 2266 de 1991 y en especial sobre el delito de terrorismo, la Corte
señaló que tratándose de delitos como el estudiado, que pertenece a los
llamados “delitos "dinámicos" o fruto de las nuevas y
sofisticadas organizaciones y medios delincuenciales, deben consagrarse tipos
penales abiertos”. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[32] Demanda de inconstitucionalidad parcial contra los
artículos 155, 177, 198, 277, 279, 288 y 289 del Código Penal (Decreto-Ley 100
de 1980). En la sentencia se trató, primordialmente, sobre el principio de
legalidad en materia penal. M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[33] Ver las sentencias C-127 de 1993, M.P.
Alejandro Martínez Caballero; C-133 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-559 de
1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-739 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz;
C-1490 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz y C-404 de 2001, M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[34] Ver las Sentencias C-1161 de 2000, M.P.
Alejandro Martínez Caballero y C-333 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[35] Corte Constitucional, Sentencia C- 559 de 1999, M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero