T-099-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-099/04
DERECHO DE PETICION-Alcance/DERECHO DE PETICION-Núcleo
esencial
DERECHO DE PETICION-Requisitos de la respuesta
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Términos para resolver
DERECHO DE PETICION-Omisión de Cajanal en responder en el
término señalado
JUEZ DE TUTELA-Carece de competencia para reconocer pensiones/JUEZ
DE TUTELA-Verificación términos para responder peticiones
La definición de la titularidad y el reconocimiento de
una pensión ante la administración, constituye en principio un asunto ajeno al
ámbito de la jurisdicción constitucional en sede de tutela. La competencia del
juez de tutela se limita a verificar si los términos establecidos legalmente
para dar respuesta a los peticionarios, han sido cumplidos y en caso negativo
ordenar a la autoridad competente en cada caso dar una respuesta que resuelva
de fondo lo solicitado.
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: expediente T-794554
Acción de tutela instaurada por Gonzalo de Jesús Restrepo contra
Cajanal.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL.
Bogotá D. C., nueve (9) de febrero de dos mil cuatro
(2004).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente
las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y
en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de
revisión del fallo dictado en el asunto de la referencia por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Buga y la Sala Laboral de Casación de la
Corte Suprema de Justicia.
I.
ANTECEDENTES.
1. Hechos y fundamentos de la solicitud de amparo.
Gonzalo de Jesús Restrepo, interpuso acción de tutela
contra la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, por considerar vulnerado
su derecho constitucional fundamental de petición, pues la mencionada entidad
no le ha dado respuesta a la solicitud relativa a la pensión por vejez.
En su escrito de tutela presentado  el 15 de julio de
2003, relata que los días 5 y 26 de junio de 2003, elevó ante Cajanal sendas
solicitudes de petición  solicitando el reconocimiento y pago de su pensión de
vejez. Sin embargo, al momento de interponer la tutela, no había obtenido
respuesta alguna. Adjuntó a su escrito de tutela fotocopia del derecho de
petición enviado a Cajanal por correo certificado con  su correspondiente comprobante.
2. Decisiones judiciales objeto de revisión.
La sentencia de primera instancia proferida  el 28 de
julio de  2003 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, decide
negar amparo del derecho invocado, por considerar que a la fecha de
presentación de la tutela,  aún no habían transcurrido los sise (6) meses de
que habla la Ley 700 de 2003 para que los operadores públicos den respuesta a
las peticiones relativas a derechos pensionales.
En su escrito de impugnación a la providencia relacionada,
el accionante sostuvo que por un error involuntario al momento de presentar la
tutela omitió señalar que con fecha 18 de noviembre de 2002 había presentado
también un derecho de petición solicitando el reconocimiento de su pensión y la
entidad accionado había respondido en febrero de 2003, indicándole el trámite
que restaba por seguir y el término de seis meses con el que contaba para
decidir de conformidad con la Ley 700 de 2001.
La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, confirma la  decisión del a quo tras considerar, que el debate
propuesto por el accionante apunta al reconocimiento y pago de una prestación
laboral, materia a todas luces ajena a las competencias del juez de tutela.
II.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS.
1.
Competencia.
Esta Corte es competente para conocer  de los  fallos
materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591
de 1991, y por la escogencia del caso por la Sala de Selección.
2.
Problema jurídico.
Procede esta Sala de Revisión a determinar
si en el presente caso la Caja Nacional de Previsión Social, ha vulnerado el
derecho fundamental de petición del accionante, por no haber respondido de
fondo su solicitud de reconocimiento de pensión de vejez.
Debido a que la autoridad contra la cual se dirigió
la acción no contestó los requerimientos que le hizo el juez de instancia con
el fin de que diera contestación a los hechos expuestos en la presente tutela,
ni justificó tal omisión, se dará aplicación a la presunción de veracidad, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991.
3. El contenido
y alcance del derecho fundamental de petición Reiteración de jurisprudencia.
Violación del derecho de petición en materia pensional.
La violación constante del derecho fundamental de
petición generada por el incumplimiento de los términos para decidir impuestos
a los operadores públicos, ha dado paso a una amplia jurisprudencia que debe
reiterarse para este caso concreto.
En efecto, a partir del análisis del contenido del
artículo 23 C.P. la Corte constitucional ha fijado las subreglas que deben
tener en cuenta todos los operadores jurídicos al aplicar esta garantía
fundamental, sobre este particular en la sentencia T-1160A de 2001[1] se
señaló:
“En un fallo reciente[2], la
Corte Constitucional resumió las reglas básicas que rigen el derecho de
petición, tal y como han sido precisados en su jurisprudencia[3]:
“a) El derecho de petición es fundamental y
determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia
participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos
constitucionales, como los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión.
“b) El núcleo esencial del derecho de
petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada
serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se
reserva para sí el sentido de lo decidido.
“c) La respuesta debe cumplir con estos
requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de
manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del
peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una
vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.
“d) Por lo anterior, la respuesta no
implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una
respuesta escrita.
“e) Este derecho, por regla general, se
aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la
Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo
determine.
“f) La Corte ha considerado que cuando el
derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres
situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando
realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se
dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se
constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental,
puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra
particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental
solamente cuando el Legislador lo reglamente.
“g) En relación con la oportunidad de la
respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver
las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6__ del
Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser
posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la
imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular
deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la
contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será
determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la
complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha
confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder
dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será
ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes.
“h) La figura del silencio administrativo
no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la
petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba
incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.
“i) El derecho de petición también es
aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho
consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de
1994. ”[4]
En la sentencia T-1006
de 2001,[5]
la Corte adicionó dos reglas jurisprudenciales más:
“j) La falta de competencia de la entidad
ante quien se plantea no la exonera del deber de responder”;[6]
“k) Ante la presentación de una petición,
la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado”.[7]
Ahora bien, para fijar el contenido del derecho de
petición en materia de pensiones, la Corte ha tenido que fijar el alcance del
enunciado del artículo 4º de la Ley 700 de 2001. Para ello, ha recurrido a una
interpretación sistemática de las normas que regulan el ejercicio del derecho
de petición en materia de seguridad social en pensiones (C.C.A., Decreto 656 de
1994 y Ley 700 del 2001).[8]
Sobre el punto, en la sentencia T-326 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, la
Corte afirmó:
“….las entidades públicas o privadas del
Sistema General de Pensiones para hacer efectivo el derecho solicitado,
cuentan, en total, con un término máximo de seis meses para tramitar y comenzar
a pagar la pensión respectiva, que se distribuyen así: quince días para atender
preliminarmente la petición y hacer las indicaciones que fueren pertinentes al
solicitante; cuatro meses para resolver la solicitud de la petición en
concreto, de tal manera que se comience a pagar la pensión correspondiente a
más tardar seis meses después de que se hizo la solicitud inicial.
“Frente al caso objeto de estudio, tenemos
que, se trata de diecisiete personas que en forma individual y en distintas
fechas elevaron derechos de petición a Cajanal, en el sentido de obtener
reconocimiento y pago de pensión o resolución de recursos interpuestos, pero a
pesar de que en cada una de las solicitudes ha transcurrido más de cuatro
meses, Cajanal ha omitido dar información o establecer la fecha en que dará
respuesta efectiva.” [9]
Tales consideraciones fueron recientemente recogidas
en la sentencia de unificación, SU-975 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda, en
donde la Corte precisó:
“6) los plazos con que cuenta la autoridad
pública para dar respuesta a peticiones de reajuste pensional elevadas por
servidores o ex servidores públicos, plazos máximos cuya inobservancia conduce
a la vulneración del derecho fundamental de petición, son los siguientes:
“(i) 15 días hábiles para todas las
solicitudes en materia pensional –incluidas las de reajuste– en cualquiera de
las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información
sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la
autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento,
reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual
deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué
momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar
antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del
trámite administrativo.
“(ii) 4 meses calendario para dar respuesta
de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la
presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del
artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a
Cajanal;
“(iii) 6 meses para adoptar todas las medidas
necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas
pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.
“Cualquier desconocimiento injustificado de
dichos plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, acarrea la
vulneración del derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de
los plazos de 4 y 6 meses respectivamente amenazan la vulneración del derecho a
la seguridad social. Todos los mencionados plazos se aplican en materia de
reajuste especial de pensiones como los pedidos en el presente proceso.” SU-
975 de 20003, M. P. Manuel José Cepeda .
De conformidad con lo anterior, las
entidades que hacen parte del Sistema General de Pensiones, ya sean públicas o
privadas, cuentan con un término de seis (6) meses para hacer efectivo el
derecho solicitado[10], el cual se concreta en el
pago de la pensión respectiva. El mencionado término se distribuye así: quince
(15) días para atender preliminarmente la petición y hacer las indicaciones que
fueren pertinentes al solicitante; cuatro (4) meses para resolver la solicitud
de reconocimiento de la pensión en concreto, de tal manera que se comience a pagar
la pensión correspondiente a más tardar seis (6) meses después de que se hizo
la solicitud.
4. Caso concreto.
La solicitud elevada por el accionante en el
expediente que se revisa reclama el  reconocimiento y pago de la pensión de
vejez. Señala el accionante que su solicitud fue elevada al Seguro Social el 6
de junio de  2003 siendo interpuesta la tutela el 15 de julio de 2003; las
sentencias de tutela objeto de revisión, afirman que el derecho de petición no
se encontraba vulnerado pues de conformidad con lo dispuesto por el artículo
4º. de la Ley 700 de 2001, el término de 6 meses allí establecido aún no había
vencido y señalan  además  que el reconocimiento de pensiones no compete al
juez constitucional.
En efecto, de los supuestos fácticos
realmente sucedidos en esta tutela, es preciso advertir que realmente el
accionante había presentado un derecho de petición desde el mes de noviembre de
2002 y de ello da cuenta tanto el escrito de petición elevado a Cajanal como el
comprobante de envío y la respuesta que en el mes de febrero de 2003 profiere
la entidad accionada (visibles estos documentos a folios 32 a 34 del
expediente) en donde entiende por recibida la solicitud elevada por el
accionante desde el mes de noviembre de 2002.
Significa lo anterior, que desde el mes de
noviembre de 2002 existe un derecho de petición en procura del reconocimiento
de un derecho pensional, que no ha sido resuelto por parte de la entidad
accionada, quien agudiza la violación de tal garantía constitucional  cuando
desde el mes de febrero de 2003 informa al peticionario que responderá su
petición en el término consagrado en la Ley 700 de 2001, y no obstante ello,
deja transcurrir 7 meses sin respuesta alguna y genera tanto la interposición
de dos solicitudes adicionales en reclamo de lo mismo, como de la presente
tutela instaurada en el mes de julio de 2003.
Es claro que siguiendo la jurisprudencia vigente sobre
la materia, existe vulneración del derecho de petición del accionante, puesto
que al momento de presentar la demanda de tutela, habían transcurrido los
cuatro (4) meses establecidos por la jurisprudencia[11]
para resolver de fondo la petición relativa a su pensión de vejez. Así,
considera la Corte que para el presente caso, procede la tutela en amparo del
derecho invocado, previa la siguiente advertencia: la definición de la
titularidad y el reconocimiento de una pensión ante la administración,
constituye en principio un asunto ajeno al ámbito de la jurisdicción
constitucional en sede de tutela. La competencia del juez de tutela se limita a
verificar si los términos establecidos legalmente para dar respuesta a los
peticionarios, han sido cumplidos y en caso negativo ordenar a la autoridad
competente en cada caso dar una respuesta que resuelva de fondo lo solicitado.
Se aparta la Sala de las decisiones de instancia
tanto por  el desconocimiento de la normatividad
especial que regula los términos a tener en cuenta por parte de las entidades
públicas y privadas del Sistema de Seguridad Social en Pensiones para resolver
sobre el reconocimiento y pago de derechos pensionales, como por la
inobservancia de la jurisprudencia de esta Corte cuando ha interpretado  el
núcleo esencial del derecho de petición y los alcances de tal garantía a la luz
de pedimentos de orden pensional.
Se concederá la tutela solicitada por el señor Gonzalo
de Jesús Restrepo y  ordenará a Cajanal que si no lo ha hecho aún, proceda,
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia a pronunciarse de fondo sobre el objeto
de la petición elevada por el demandante.
III.         DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR las sentencia proferida por la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que negó la
protección del derecho reclamado por el  señor Gonzalo de Jesús Restrepo. En su
lugar, TUTELAR el derecho de petición.
Segundo. ORDENAR a Cajanal,  que si aún no lo
ha hecho, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación
de esta providencia proceda a pronunciarse de fondo sobre el objeto de la
petición elevada por el señor Gonzalo de Jesús Restrepo.
Tercero. PREVENIR a  Cajanal para que en el futuro se abstenga de
incurrir en actuaciones que vulneran los derechos fundamentales de sus
afiliados.
Cuarto. Por Secretaría, líbrense la comunicación de que trata el artículo 36
del decreto 2591 de 1991
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado Ponente
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[2] Corte Constitucional, Sentencia T-1089 de 2001, MP:
Manuel José Cepeda Espinosa.
[3] Estos criterios fueron delineados en la sentencia
T-377 de 2000, MP: Alejandro Martínez Caballero.
[4] Corte Constitucional, Sentencia T-377 de 2000, MP:
Alejandro Martínez Caballero.
[5] Corte Constitucional, Sentencia T-1006 de 2001, MP:
Manuel José Cepeda Espinosa.
[6] Corte Constitucional, Sentencia T-219 de 2001, MP:
Fabio Morón Díaz. En la sentencia T-476 de 2001, MP: Rodrigo Escobar Gil,  la
Corte afirmó “Desde una perspectiva constitucional, la obligación de
realizar el traslado de la solicitud, en caso de incompetencia de la entidad
ante la cual se eleva la petición, es un elemento del núcleo esencial del
derecho de petición, toda vez, que la simple respuesta de incompetencia,
constituye una evasiva a la solicitud y de acuerdo a lo expresado por la Corte:
“…[ las respuestas simplemente formales o evasivas]… no satisfacen el
derecho de petición, pues en realidad, mediante ellas la administración elude
el cumplimiento de su deber y desconoce el principio de eficacia que inspira
la  función administrativa, de conformidad con el artículo 209 de la
Constitución…”
[7] Corte Constitucional, Sentencia T-249 de 2001, MP:
José Gregorio Hernández Galindo.
[8] Sentencia T-588 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[9] Reiterada en sentencia T-422 de  2003 M. P. Rodrigo
Escobar Gil.
[10] Posición que además se ha reiterado en las sentencias
T-325/03, T-326/03, T-422/03,      T-588/03 y T-642/03.
[11] Sentencias T-326 y T-325 de 2003.