C-333-96
Sentencia C-333/96
Sentencia
C-333/96
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO-Alcance/RESPONSABILIDAD
EXTRACONTRACTUAL/RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL
El actual mandato
constitucional es no sólo imperativo -ya que ordena al Estado responder- sino
que no establece distinciones según los ámbitos de actuación de las autoridades
públicas. En efecto, la norma simplemente establece dos requisitos para que
opere la responsabilidad, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea
imputable a una acción u omisión de una autoridad pública. Pero el artículo 90
no restringe esta responsabilidad patrimonial al campo extracontractual sino
que consagra un régimen general, por lo cual la Corte no considera de recibo el
argumento según el cual la noción de daño antijurídico no es aplicable en el
ámbito contractual. Por el contrario, para esta Corporación el inciso primero
del artículo 90 consagra la cláusula general de responsabilidad patrimonial del
Estado y comprende por ende no sólo la  responsabilidad extracontractual  sino
también el sistema de responsabilidad precontractual (derivado de la ruptura de
la relación jurídico-administrativa precontractual)  así como también la
responsabilidad patrimonial del Estado de carácter contractual.
DAÑO ANTIJURIDICO-Concepto
El perjuicio que
es provocado a una persona que no tiene el deber jurídico de soportarlo. La
Corte considera que esta acepción del daño antijurídico como fundamento del
deber de reparación del Estado armoniza plenamente con los principios y valores
propios del Estado Social de Derecho, pues al propio Estado corresponde la
salvaguarda de los derechos y libertades de los particulares frente a la
actividad de la administración. Así, la  responsabilidad patrimonial del Estado
se presenta entonces como un mecanismo de protección de los administrados
frente al aumento de la actividad del poder público, el cual puede ocasionar
daños, que son resultado normal y legítimo de la propia actividad pública, al
margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las autoridades, por lo cual
se requiere una mayor garantía jurídica a la órbita patrimonial de los
particulares. Por ello el actual régimen constitucional establece entonces la
obligación jurídica a cargo del Estado de responder por los perjuicios
antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de las
autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio
antijurídico y éste sea imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial
del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de indemnización.
Igualmente no basta que el daño sea antijurídico sino que éste debe ser además
imputable al Estado, es decir, debe existir un título que permita su atribución
a una actuación u omisión de una autoridad pública.
RESPONSABILIDAD
CONTRACTUAL DEL ESTADO
La Corte
considera que la expresión acusada no vulnera en sí misma la Constitución,
siempre y cuando se entienda que ella no excluye la aplicación directa del
artículo 90 de la Carta al ámbito contractual. En cambio, la disposición
impugnada puede generar situaciones inconstitucionales si se concluye que el
artículo 50 de la Ley 80 de 1993 es el único fundamento de la responsabilidad
patrimonial del Estado en materia contractual, por cuanto ello implicaría una
ilegítima restricción del alcance del artículo 90 que, como se ha visto,
consagra una cláusula general de responsabilidad que engloba los distintos
regímenes en la materia. Por ello la Corte declarará la citada expresión
exequible, pero de manera condicionada, pues precisará que el artículo 50 de la
Ley 80 de 1993 no constituye el fundamento único de la responsabilidad
patrimonial del Estado en el campo contractual, por lo cual el artículo 90 de
la Constitución es directamente aplicable en este campo.
Referencia:
Expediente D-1111
Norma acusada:
Artículo 50 (parcial) de la Ley 80 de 1993.
Actora: Emilse
Margarita Palencia Cruz
Temas:
El artículo 90
consagra una cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado.
Daño antijurídico,
conducta antijurídica y responsabilidad contractual del Estado.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá, Primero (1º) de agosto de mil
novecientos noventa y seis (1996).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Carlos
Gaviria Díaz y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera
Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Vladimiro Naranjo Mesa y Julio
César Ortiz Gutiérrez.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I- ANTECEDENTES
La ciudadana Emilse
Margarita Palencia Cruz presenta demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 50 (parcial) de la Ley 80 de 1993, la cual fue radicada en esta
corporación con el número D‑1111. Cumplidos, como están, los trámites
previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte
a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II- EL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISIÓN.
El artículo 50 de la
ley 80 preceptúa lo siguiente: se subraya la parte  demandada.
"Las
entidades responderán por las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que les sean imputables y
que causen perjuicio a sus contratistas. En tales casos deberán indemnizar la
disminución patrimonial que se ocasione, la prolongación de la misma y la ganancia,
beneficio o provecho dejados de percibir por el contratista."
III- LA DEMANDA
La actora considera
que la norma demandada viola el artículo 90 de la Constitución. Según su
criterio, la Carta establece de manera clara que el fundamento de la
responsabilidad del Estado es el daño antijurídico, entendido como el perjuicio
causado a una persona que no tiene la obligación de soportarlo, por lo cual la
responsabilidad “no depende de la legitimidad de la conducta que despliegue el
agente del Estado sino de la existencia de un daño antijurídico imputable al
Estado.”
La demandante señala
que, por el contrario, el texto legal acusado parte de “las actuaciones,
abstenciones, hechos y omisiones, lo cual implica que se parte del
comportamiento de la entidad pública, pero no del daño antijurídico". De
esa manera, concluye la actora, no sólo se vulnera el artículo 90 de la Carta
sino que se dejan de lado regímenes de responsabilidad como el del daño
especial, en el cual se presenta un daño antijurídico, mas no una actuación
antijurídica del Estado.
IV-INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE HACIENDA
Y CRÉDITO PÚBLICO
El ciudadano Juan
Fernando Romero Tobón, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito
público, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de la
disposición acusada.
El interviniente
señala inicialmente que un elemento característico del estatuto de contratación
administrativa es impedir que se abuse del contratista, por lo cual se
consagran disposiciones relativas al concepto de contratista como colaborador
de la administración, los deberes de las entidades estatales, entre los cuales
se encuentran la utilización de mecanismos de ajuste y revisión de precios, el
respeto a la ecuación contractual, los medios que pueden utilizar las entidades
estatales para el cumplimiento del objeto contractual. Igualmente, la
existencia de recursos contra ciertos actos administrativos propios de la
contratación o selección permiten establecer que no fue propósito del
legislador admitir la irresponsabilidad del Estado frente al contratista o
frente a quienes puedan adquirir la calidad de tales, por lo cual considera el
interviniente que el artículo demandado sobre responsabilidad del Estado debe
ser interpretado, no de manera aislada, sino en consonancia con todas esas
protecciones que en favor del contratista  consagra la Ley 80 de 1993.
De otro lado, según
el ciudadano, si bien los elementos de la responsabilidad estatal consagrados
en el artículo 90 de la constitución son el daño antijurídico y el nexo causal
entre la actividad del Estado y el daño acaecido, lo cierto es que en materia
contractual los elementos de la responsabilidad son distintos. Por ello, y con
base en una referencia a la jurisprudencia del Consejo de Estado en la materia,
el ciudadano considera que la teoría del daño especial con la cual la
demandante impugnó la norma acusada pertenece a la responsabilidad
extracontractual y no a la contractual, por lo cual no es de recibo su
impugnación.
El tercer argumento
que el ciudadano esgrime se fundamenta sobre los principios de responsabilidad
contractual que constituyen el soporte de la contratación administrativa. En
efecto, el interviniente considera que los principio de igualdad de las cargas
públicas o del equilibrio financiero están ampliamente protegidos por las
normas de la Ley 80 de 1993, por lo cual el contratista no está desprotegido ya
que el quebrantamiento de dichas disposiciones genera responsabilidad del
Estado.
A partir de todo lo
anterior, el ciudadano concluye que el artículo 50 del estatuto contractual
está acorde con los principios del texto constitucional porque "se
restringe a detallar los elementos que le establecen como guía el artículo 90
constitucional adaptándolos a la especificidad de la contratación".  Según
su criterio, la unión de una actuación, abstención, hecho u omisión
antijurídicas y su nexo causal con un perjuicio producen "el daño
antijurídico que pregona la Constitución". La diferencia, según el
interviniente está en que la fuente de la responsabilidad en materia
contractual es un acuerdo de voluntades, por lo cual no se pueden trasladar a
este ámbito los regímenes propios de la responsabilidad extracontractual.
V- INTERVENCIÓN CIUDADANA
La ciudadana Gloria
Stella Ortiz interviene en el presente proceso y defiende la constitucionalidad
del texto legal acusado. Para ello comienza por señalar que la regulación
constitucional de la responsabilidad patrimonial por los daños antijurídicos
"no presenta un carácter excluyente sino más bien el mínimo de
responsabilidad en cabeza del Estado”. Esto significa que el artículo 90 de la
Carta no excluye "el reconocimiento de nuevas formas de
responsabilidad", pues la Constitución sólo consagra las garantías
mínimas de los coasociados. En ese mismo orden de ideas, la ciudadana hace una
revisión de varias decisiones del Consejo de Estado, y manifiesta que la
doctrina y la jurisprudencia han reconocido la responsabilidad del Estado por los
daños antijurídicos o responsabilidad objetiva, incluso antes de la expedición
de la Constitución de 1991. Sugiere entonces la interviniente que aunque no
existiera el artículo 90 de la Carta, sería admisible deducir una
responsabilidad del Estado por daño antijurídico.
De otra parte, la
ciudadana sostiene que dentro la potestad discrecional de regulación propia del
legislador se encuentra la  "de desarrollar normas especiales, sin que
ellas sean inconstitucionales por el simple hecho de ser especiales, siempre y
cuando se mantengan las garantías mínimas consagradas en la Carta". Por
ello considera que "la antijuricidad del daño imputable al Estado puede
ser limitada legalmente, restringiendo de esta forma los eventos en que
operaría la responsabilidad del Estado, pero no anulando el marco límite que el
artículo 90 y los principios superiores consagran”.
En tercer término,
la ciudadana aborda el alcance del artículo impugnado y sostiene que para tal
efecto son pertinentes las reglas de interpretación legal de los artículos 27 y
ss del Código Civil. Esta interpretación le permite señalar que "el artículo
80 del Estatuto Contractual demandado no es inconstitucional, por cuanto éste
se debe interpretar en su sentido obvio y lógico y relacionado con las otras
normas, concretamente con el artículo 6° constitucional.
Finalmente, estudia
el artículo 90 de la Carta y concluye que ésta se ha convertido en objetiva
"puesto que la culpa ha dejado de ser el fundamento único del sistema
indemnizatorio, convirtiéndose simplemente en uno de los criterios jurídicos de
imputación de daños de la administración". Ha operado pues un
desplazamiento del autor o la conducta que causó el daño hacía la víctima
misma, por lo cual "importa más reparar el daño causado que castigar la
acción u omisión administrativa culpable ya que la finalidad de la
responsabilidad patrimonial no consiste en borrar una culpa, sino en hacer
recaer sobre el patrimonio de la administración el daño sufrido por el
particular." Concluye entonces la ciudadana:
“En conclusión,
la antijuricidad susceptible de convertir el perjuicio económico en lesión
indemnizable se predica pues del efecto de la acción administrativa (no de la
actuación del agente de la administración causante material del daño) a partir
de un principio objetivo de garantía del patrimonio de los ciudadanos que
despliega su operatividad postulando la cobertura del daño causado en tanto en
cuanto no existan causas de justificación que legitimen como tal el perjuicio
de que se trate”.
VI- El CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO.
El Procurador
General de la Nación se declara  impedido por haber sido miembro del Congreso
durante la tramitación de la disposición acusada. La Corte, mediante auto del
dieciocho de enero de 1996, acepta el impedimento y dispone que el asunto en
mención pase al despacho del Viceprocurador General de la Nación quien, mediante
oficio No. 876 del 14 de marzo de 1996, solicita que se declare la
exequibilidad de la disposición acusada.
Según la Vista
Fiscal, la interpretación del artículo acusado debe ir ligado inescindiblemente
al concepto “antijurídico” que califica las actuaciones, abstenciones, hechos y
omisiones de la administración. Así, en primer término, el Viceprocurador acude
al criterio sistemático para señalar que la norma acusada tiene como punto de
referencia los principios constitucionales, pues el artículo 90 de la Carta
consagra una cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado por el
daño antijurídico causado por acción u omisión de las autoridades públicas, la
cual "comprende a todos los servicios y funciones estatales; por esta
razón, cobija tanto a la responsabilidad extracontractual como la contractual
del Estado y por consiguiente es lema de la reglamentación legal del tema de la
contratación pública, estatal u oficial.” No obstante lo anterior, agrega el
Ministerio Público, es evidente, que la causación del daño no ocurre sólo como
lo determina el artículo 90 de la Constitución sino que sucede también por la
extralimitación en el ejercicio de funciones, por la infracción de la
Constitución y las leyes así como por "el ejercicio legítimo de las potestades
constitucionales y legales puesto que se lesiona la cláusula de igual
protección o de igual tratamiento contenida en el artículo 13 constitucional.”
Esto le permite determinar los alcances del daño antijurídico en los siguientes
términos:
"La
antijuricidad deviene de un comportamiento contrario a derecho o no conforme a
la norma, a la legalidad latu sensu, y si del daño antijurídico se refiere el
artículo en comento no puede entenderse que desplazó de un tajo la imputación
subjetiva pública entendida como autoridad, ni la causalidad ontológica por
acción u omisión. Este despacho no ve realizable la consagración de las tesis
objetivas de la responsabilidad por invocación del artículo 90 superior, como
tampoco sostener que allí se consagró una presunción pública de responsabilidad
sin atender a la atribución de la culpabilidad porque la autoridad se
materializa por órganos entes, pero éstos se accionan o cumplen por personas,
las que en últimas OMITEN O ACTÚAN  como autoridades públicas.
(...)
Así las cosas, el
artículo 90 de la Constitución Política, no desplaza el soporte de la
responsabilidad estatal del concepto de la antijuricidad de la actitud del
Estado al concepto objetivo de la antijuricidad del daño producida por ella,
sin desconocer que para que prospere la responsabilidad en cuestión, no basta
con la mera relación de causalidad entre el daño y la acción del Estado, sino
que es necesario, además de su antijuricidad la imputación al órgano estatal
mediante sus operaciones por acción, extralimitación u omisión de funciones
para hallarnos ante el deber jurídico de indemnizar.”
Luego la Vista
Fiscal estudia la ratio legis del artículo 90 y concluye que fue
intención del Constituyente trasladar "el centro de gravedad de la
responsabilidad patrimonial del Estado del concepto de antijuricidad de la
actividad del estado, al de la antijuricidad del daño producido por ella, con
pretensiones más generales”.
Finalmente, desde el
punto de vista de la interpretación axiológica, el Viceprocurador señala que el
daño jurídico carece de definición legal pero ha sido ampliamente desarrollado
por la jurisprudencia y que, en consecuencia, ha sido consagrado en previsiones
normativas como la Ley 80 de 1993. Sin embargo, agrega, "es evidente que
la responsabilidad contractual está también fundada, en otros postulados como
el de la buena fe contractual y el equilibrio financiero", por lo cual
tales elementos deben ser tenidos en cuenta para determinar los alcances de la
norma impugnada, pues ésta no debe ser interpretada aisladamente.  Concluye
entonces el Ministerio Público:
"Así las
cosas, se colige que el artículo atacado no hace otra cosa que regular en forma
detallada las hipótesis en las que se puede ver comprometida la responsabilidad
de la administración, ”actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones”, que
contribuyen a precisar lo estatuido en la Constitución Política, corroborando
la necesidad de comprobar la imputación del daño antijurídico al comportamiento
del Estado, para facilitar al contratista la posibilidad de exigir la
correspondiente indemnización de perjuicios”
VII. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1- De conformidad
con el artículo 241 numeral 4º de la Constitución, la Corte es competente para
conocer de la constitucionalidad del artículo 50 de la Ley 80 de 1993, toda vez
que la norma demandada hace parte de una ley expedida por el Congreso de la
República.
El Problema
jurídico bajo revisión.
2- Según la
demandante, la Constitución establece de manera clara que el fundamento de la responsabilidad
patrimonial del Estado es el daño antijurídico, mientras que el artículo
impugnado señala que en materia contractual el Estado responderá
patrimonialmente por los daños que sean imputables a la acción o a la omisión
antijurídicas de las autoridades públicas. A juicio de la actora, la norma
consagra una responsabilidad contractual del Estado que depende de la
legitimidad de la conducta que el agente del Estado despliegue y no de la
existencia de un daño antijurídico imputable al Estado, razón por la cual la
anterior disposición contradice el artículo 90 que establece el fundamento de
la responsabilidad patrimonial del Estado. Por el contrario, según los
intervinientes y el Ministerio Público la norma acusada no sólo armoniza con lo
preceptuado por el artículo 90 superior sino que, además, arguye uno de los
intervinientes, la responsabilidad estatal por daño antijurídico es propia del
campo extracontractual y no del contractual,  por lo cual su invocación no es
pertinente, por cuanto el artículo 50 de la Ley 80 de 1993 regula la
responsabilidad estatal en materia contractual.
Como vemos, el
problema que se plantea lleva a la Corte a estudiar, como primera medida, si el
artículo 90 de la Constitución consagra una cláusula general de responsabilidad
patrimonial del Estado, esto es, aplicable tanto al campo contractual como
extracontractual. En segundo lugar, deberá la Corporación examinar el alcance
del concepto de daño antijurídico que fundamenta la responsabilidad patrimonial
del Estado, con el fin de determinar  si la norma acusada lo contradice o por
el contrario lo desarrolla.
El artículo 90 y
la responsabilidad patrimonial del Estado
3- Hasta la
Constitución de 1991, no existía en la Constitución ni en la ley una cláusula
general expresa sobre la responsabilidad patrimonial del Estado. Sin embargo,
la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y, en especial, del Consejo
de Estado encontraron en diversas normas de la constitución derogada -en
especial en el artículo 16- los fundamentos  constitucionales de esa
responsabilidad estatal y plantearon, en particular en el campo
extracontractual, la existencia de diversos regímenes de responsabilidad, como
la falla en el servicio, el régimen de riesgo o el de daño especial. Por el
contrario, la actual Constitución reconoce expresamente la responsabilidad
patrimonial del Estado, pues el artículo 90 señala con claridad que el Estado
"responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean
imputables causados por la acción o la omisión de las autoridades
públicas."
Ahora bien, como se
ve, el actual mandato constitucional es no sólo imperativo -ya que ordena al
Estado responder- sino que no establece distinciones según los ámbitos de
actuación de las autoridades públicas. En efecto, la norma simplemente
establece dos requisitos para que opere la responsabilidad, a saber, que haya
un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u omisión de una
autoridad pública. Pero el artículo 90 no restringe esta responsabilidad
patrimonial al campo extracontractual sino que consagra un régimen general, por
lo cual la Corte no considera de recibo el argumento de uno de los
intervinientes, según el cual la noción de daño antijurídico no es aplicable en
el ámbito contractual. Por el contrario, para esta Corporación el inciso
primero del artículo 90 consagra la cláusula general de responsabilidad
patrimonial del Estado y comprende por ende no sólo la  responsabilidad
extracontractual  sino también el sistema de responsabilidad precontractual
(derivado de la ruptura de la relación jurídico-administrativa precontractual)
así como también la responsabilidad patrimonial del Estado de carácter
contractual.
La Corte
Constitucional coincide entonces con los criterios desarrollados por la Sección
Tercera del Consejo de Estado, juez especializado en este campo. En efecto,
según esa Corporación, los criterios lentamente construidos por la
jurisprudencia en materia de responsabilidad del Estado han recibido una
expresión constitucional firme en el artículo 90, que representa entonces
"la consagración de un principio constitucional constitutivo de la
cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, tanto la de
naturaleza contractual como la extracontractual"[1]. Por ello ha dicho esa
misma Corporación que ese artículo 90 "es el tronco en el que encuentra
fundamento la totalidad de la reponsabilidad patrimonial del Estado, trátese de
la responsabilidad contractual o de la extracontractual"[2].
4- Lo anterior
obviamente no significa que los títulos y regímenes de responsabilidad
patrimonial del Estado sean idénticos en todos los campos y en todas la
situaciones, puesto que en la actual práctica jurisprudencial siguen existiendo
regímenes diferenciados. Así, en determinados casos se exige la prueba de la
culpa de la autoridad, en otros ésta se presume mientras que en algunos eventos
de ruptura de la igualdad ante las cargas públicas la responsabilidad es objetiva.
Con todo, esos regímenes quisieron ser englobados por el Constituyente bajo la
noción de daño antijurídico, por lo cual, como bien lo señala la doctrina
nacional y se verá en esta sentencia, en el fondo el daño antijurídico es aquel
que se subsume en cualquiera de los regímenes tradicionales de responsabilidad
del Estado.
Por todo lo
anterior, esta Corporación considera que el artículo 90 de la Carta es también
relevante en el campo de la contratación estatal, por lo cual entra la Corte
analizar los alcances de esta norma constitucional, y en especial de la noción
de daño antijurídico.
El daño
antijurídico y la responsabilidad patrimonial del Estado
5- El daño
antijurídico no tiene una definición constitucional expresa, por lo cual es un
concepto constitucional parcialmente indeterminado, cuyos alcances pueden ser
desarrollados, dentro de ciertos límites, por el Legislador. Sin embargo una
interpretación sistemática de la Carta y de los antecedentes de la norma
permiten determinar los elementos centrales de este concepto.
Así, desde el punto
de vista histórico, en los antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente
se observa la intención de plasmar en la normatividad constitucional esta
noción de daño antijurídico, que es tomado a su vez del artículo 106 de la
Constitución española que consagra la responsabilidad patrimonial del Estado en
los siguientes términos:
”Los
particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser
indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos,
salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos."
Nótese que el
sistema español consagra un sistema de responsabilidad patrimonial del Estado
que no representa un mecanismo sancionatorio: la indemnización no es una pena
que deba sufrir el agente del daño en razón de su culpa, sino que es un
dispositivo que se funda en la posición de la víctima pues se busca garantizar
que el menoscabo del orden patrimonial o extrapatrimonial que ésta haya sufrido
sea adecuadamente reparado. Por ello puede haber daño antijurídico, sin que
exista culpa de la autoridad o falla del servicio real o supuesta. Así, la
doctrina española ha entendido este régimen de responsabilidad en los
siguientes términos:
"Quedan de
este modo incluidos en la fórmula legal no sólo los daños ilegítimos que son
consecuencia de una actividad culpable de la Administración o de sus agentes,
supuesto comprendido en la expresión “funcionamiento anormal de los servicios
públicos”, sino también los daños producidos por una actividad perfectamente
lícita, como indica claramente la referencia explícita que el legislador hace a
los casos de “funcionamiento normal” (o “funcionamiento de los servicios públicos”,
simplemente, en el artículo 106.1 de la Constitución).
(...)
Al construir la
institución de la responsabilidad de la Administración al margen de toda idea
de ilicitud o culpa, el fundamento de aquella se desplaza desde la perspectiva
tradicional de la acción del sujeto responsable (que parte de la concepción de
ver en la responsabilidad patrimonial la sanción de una conducta culpable) a la
del patrimonio de la persona lesionada. La responsabilidad pasa a reposar de
este modo sobre un principio abstracto de garantía de los patrimonios, dejando
de ser una sanción personal por un comportamiento inadecuado para convertirse
en un mecanismo adecuado de reparación que se pone en funcionamiento solo si, y
en la medida en que, se ha producido una lesión patrimonial”.[3]
6- La doctrina
española ha definido entonces el daño antijurídico no como aquel que es
producto de una actividad ilícita del Estado sino como el perjuicio que es
provocado a una persona que no tiene el deber jurídico de soportarlo. Esta
concepción fue la base conceptual de la propuesta que llevó a la consagración
del actual artículo 90. Así, la ponencia para segundo debate en la Plenaria  de
la Asamblea Constituyente señaló lo siguiente sobre este tema:
"En materia
de responsabilidad patrimonial del Estado, se elevan a la categoría
constitucional dos conceptos ya incorporados en nuestro orden jurídico: el uno,
por la doctrina y la jurisprudencia, cual es el de la responsabilidad del
Estado por los daños que le sean imputables: y el otro, por la ley, la
responsabilidad de los funcionarios.
La noción de daño
en este caso, parte de la base de que el Estado es el guardián de los derechos
y garantías sociales y que debe, por lo tanto, reparar la lesión que sufre
la víctima de un daño causado por su gestión, porque ella no se encuentra en el
deber jurídico de soportarlo.
La
responsabilidad se deriva del efecto de la acción administrativa y no de la
actuación del agente de la Administración causante material del daño, es decir,
se basa en la posición jurídica de la víctima y no sobre la conducta del
actor del daño, que es el presupuesto de la responsabilidad entre
particulares.
Esta figura tal
como está consagrada en la norma propuesta, comprende las teorías desarrolladas
por el Consejo de Estado sobre responsabilidad extracontractual por falta o
falla del servicio, daño especial o riesgo (subrayas no originales)[4]".
7- Esta concepción
de daño antijurídico ha sido admitida por la jurisprudencia del Consejo de
Estado en nuestro país. Así, en múltiples oportunidades ese tribunal ha
definido el daño antijurídico como "la lesión de un interés legítimo,
patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la obligación de
soportar", por lo cual "se ha desplazado la antijuricidad de la causa
del daño al daño mismo". Por consiguiente, concluye esa Corporación,
"el daño antijurídico puede ser el efecto de una causa ilícita, pero
también de una causa lícita. Esta doble causa corresponde, en principio, a los
regímenes de responsabilidad subjetiva y objetiva"[5].
8- Desde el punto de
vista sistemático, la Corte considera que esta acepción del daño antijurídico
como fundamento del deber de reparación del Estado armoniza plenamente con los
principios y valores propios del Estado Social de Derecho (CP art. 1º), pues al
propio Estado corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los
particulares frente a la actividad de la administración. Así, la
responsabilidad patrimonial del Estado se presenta entonces como un mecanismo
de protección de los administrados frente al aumento de la actividad del poder
público, el cual puede ocasionar daños, que son resultado normal y legítimo de
la propia actividad pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita
de las autoridades, por lo cual se requiere una mayor garantía jurídica a la
órbita patrimonial de los particulares. Por ello el actual régimen
constitucional establece entonces la obligación jurídica a cargo del Estado de
responder por los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la
acción u omisión de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez
causado el perjuicio antijurídico y éste sea imputable al Estado, se origina un
traslado patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber
de indemnización.
9- Esta concepción
de la posibilidad de indemnización de un daño antijurídico incluso originado en
una actividad lícita del Estado armoniza además con el principio de solidaridad
(CP art. 1º) y de igualdad (CP art. 13), que han servido de fundamento teórico
al régimen conocido como de daño especial, basado en el principio de igualdad
de todos ante las cargas públicas. En efecto, si la Administración ejecuta una
obra legítima de interés general (CP art. 1º) pero no indemniza a una persona o
grupo de personas individualizables a quienes se ha ocasionado un claro
perjuicio con ocasión de la obra, entonces el Estado estaría desconociendo la
igualdad de las personas ante las cargas públicas (CP art. 13), pues quienes
han sufrido tal daño no tienen por qué soportarlo, por lo cual éste debe ser
asumido solidariamente por los coasociados (CP art. 1º) por la vía de la
indemnización de quien haya resultado anormalmente perjudicado. Se trata pues,
de un perjuicio especial sufrido por la víctima en favor del interés general,
por lo cual el daño debe ser soportado no por la persona sino por la
colectividad, por medio de la imputación de la responsabilidad al Estado.
Por ende, la fuente
de la responsabilidad patrimonial del Estado es un daño que debe ser
antijurídico, no porque la conducta del autor sea contraria al derecho, sino
porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el
perjuicio, por lo cual éste se reputa indemnizable.  Esto significa obviamente
que no todo perjuicio debe ser reparado porque puede no ser antijurídico, y
para saberlo será suficiente acudir a los elementos del propio daño, que puede
contener causales de justificación que hacen que la persona tenga que
soportarlo.
10- Igualmente no
basta que el daño sea antijurídico sino que éste debe ser además imputable al
Estado, es decir, debe existir un título que permita su atribución a una
actuación u omisión de una autoridad pública. Esta imputación está ligada pero
no se confunde con la causación material, por cuanto a veces, como lo ha
establecido la doctrina y la jurisprudencia, se produce una disociación entre
tales conceptos. Por ello, la Corte coincide con el Consejo de Estado en que
para imponer al Estado la obligación de reparar un daño "es menester, que
además de constatar la antijuricidad del mismo, el juzgador elabore un juicio
de imputablidad que le permita encontrar un ´título jurídico´ distinto de la
simple causalidad material que legitime la decisión; vale decir, la ´imputatio
juris´ además de la imputatio facti´"[6].
En síntesis, el
anterior análisis lleva a la Corte a compartir las consideraciones del Consejo
de Estado sobre los alcances del inciso primero artículo 90 de la Carta,
tribunal que ha resumido su criterio en los siguientes términos:
"(S)on dos
las condiciones indispensables para la procedencia de la declaración de la
responsabilidad patrimonial con cargo del Estado y demás personas jurídicas de
derecho público, a saber: el daño antijurídico y la imputabilidad del daño a
alguna de ellas.
La noción de daño
antijurídico es invariable cualquiera sea la clase (contractual o
extracontractual) o el régimen de responsabilidad de que se trate; consistirá
siempre en la lesión patrimonial o extrapatrimonial que la víctima no está
en el deber jurídico de soportar.
La diferencia
estriba, en consecuencia, en los títulos jurídicos de imputación del daño,
determinantes de la causalidad jurídica más allá de la simple causalidad
material que se deriva del nexo causal.
Así, mientras en
la responsabilidad fundada en el contrato, serán títulos jurídicos de
imputación, por ejemplo los mandatos de al buena fe, y la igualdad y equilibrio
entre prestaciones y derechos que caracteriza los contratos conmutativos”(art.
28, ley 80 de 1993) en la extracontractual lo serán, además, la falla  del
servicio que es el título de imputación más frecuente, cualquiera que sea el
sistema que para su prueba se adopte; la culpa personal en nexo con el
servicio, prevista para citar algunas disposiciones, en el inciso 2° del
artículo 90 de la C.N y en el artículo 77 del CCA; la igualdad de las personas
ante la Ley (art. 13 de la C.N, entre otros); el riesgo excepcional
establecido, por ejemplo por la Ley 104 de 1993 o en el decreto 444 del mismo
año; el error judicial y el anormal funcionamiento de la administración de
justicia art. 40 del CPC, art. 414 del CPP, etc), la inconstitucionalidad de la
Ley declarada judicialmente, y principios de justicia de equidad como éste del
no enriquecimiento sin causa.”[7]
Daño
antijurídico, conducta antijurídica y responsabilidad contractual del Estado.
11- Precisados los
alcances del artículo 90 como cláusula general de responsabilidad patrimonial
del Estado, entra la Corte a determinar si la disposición impugnada vulnera
este mandato constitucional. Así, el artículo acusado señala que "las
entidades responderán por las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones
antijurídicos que les sean imputables y que causen perjuicio a sus
contratistas."
La simple lectura de
la norma muestra que el título para poder imputar al Estado la responsabilidad
por un daño en materia contractual es el carácter antijurídico, no del daño en
sí mismo considerado, sino de las actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones
de las entidades. Ahora bien, ninguna objeción constitucional se puede hacer a
que el Estado deba responder por un daño derivado de una conducta antijurídica
que le sea imputable. Sin embargo, el  problema reside en que el intérprete
puede considerar que éste es el único fundamento de la responsabilidad
contractual del Estado, lo cual genera interrogantes pues, como bien lo plantea
la actora, ello implica potencialmente una reducción del alcance del artículo
90 de la Carta en el ámbito contractual, ya que si bien toda actuación
antijurídica del Estado que provoca un perjuicio a un particular implica la
existencia de un daño antijurídico indemnizable, lo cierto es que, como ya se
mostró, no todo daño antijurídico supone una conducta antijurídica de la
administración pues ésta puede ser legítima.
12- A pesar de lo
anterior, según los intervinientes y la Vista Fiscal, esta regulación es lógica
y es un desarrollo razonable del artículo 90 de la Carta en materia
contractual, siempre y cuando se interprete en armonía con el resto de
disposiciones del estatuto de contratación del cual hace parte. En efecto,
según estos intervinientes,  la propia ley 80 de 1993 señala en sus artículos
4º y 5º que es un deber de las autoridades el respeto de los derechos de los
contratistas, de suerte que estas normas incorporan legalmente los fundamentos
tradicionales de la responsabilidad contractual. Por ejemplo, allí se encuentra
explícitamente señalado el derecho del contratista al equilibrio de la ecuación
económica del contrato (art. 5º ord 1º) y el deber de las entidades públicas no
sólo de mantener y restablecer tal equilibrio (art. 4º ord 8º y 9º) sino
también de actuar de tal modo que por su causa "no sobrevenga una mayor
onerosidad en el cumplimiento de las obligaciones a cargo del
contratista".   Por ende, si la entidad incumple con esos deberes y
desconoce los derechos del contratista entonces estaría efectuando una
actuación antijurídica que, si genera un daño al particular, compromete la
responsabilidad patrimonial de la administración.  En tales circunstancias,
sugieren estos intervinientes, la expresión impugnada es un desarrollo natural
del artículo 90 de la Carta, pues en materia contractual, y teniendo en cuenta
la amplia regulación del estatuto contractual de los derechos del contratista y
los deberes de la administración, todo daño antijurídico supone, como lo indica
la expresión acusada, una actuación, una abstención, un hecho o una omisión
antijurídicos de las entidades públicas.
13- La Corte
coincide con los intervinientes en que el estatuto contractual incorpora como
deberes de las entidades y derechos de los contratistas gran parte de los
fundamentos clásicos de la responsabilidad contractual del Estado, de suerte
que en general todo daño antijurídico supone en este campo una conducta
antijurídica, pues si la entidad incumple esas normas legales su conducta es
contraria al derecho. Así por ejemplo, en general se ha considerado que en el
campo contractual el llamado "hecho del príncipe" constituía una base
de responsabilidad del Estado que no implicaba una conducta antijurídica de la
administración. Según esta concepción, proveniente del derecho francés, una
medida global que el Estado efectúa por razones de interés general, como una
reforma tributaria, puede romper el equilibrio financiero de un contrato
administrativo.  La medida estatal es legítima y el contrato también debe ser
cumplido pues es importante para la comunidad.  Sin embargo, no es equitativo
que a raíz de la norma general dictada que rompe la  ecuación financiera de su
contrato, el contratista reciba un menoscabo patrimonial sin indemnización, por
lo cual la administración debe reparar el daño o restablecer el equilibrio
contractual. Ahora bien, frente al estatuto contractual es claro que si la
entidad no restablece el equilibrio financiero del contrato su conducta es
antijurídica pues el contratista tiene derecho a que tal equilibrio sea
mantenido, por lo cual debe ser indemnizado, de conformidad con la norma
impugnada.
14- Con todo, la
Corte considera que puede haber casos en materia contractual que implican un
daño antijurídico sin que se pueda establecer la existencia de una conducta
antijurídica de la administración. Así, sin que medie una conducta contraria a
derecho de la administración, puede ocurrir que se incremente el patrimonio de
la entidad pública y se empobrezca correlativamente el del contratista, en
virtud de una mayor cantidad de obra que la pactada por razones de interés
general[8].
En ese caso, en función de la teoría de la imprevisión (C.C art 2060 ord 2º),
habría un enriquecimiento de la administración sin causa que implica un deber
indemnizatorio, pues el contratista no tiene por qué soportar ese perjuicio.
Así, si en tales eventos se aplicara el artículo 50 de la Ley 80 de 1993 como
fundamento único de la responsabilidad contractual del Estado, se estaría
admitiendo que este daño no fuese reparado, lo cual vulnera el artículo 90 de
la Carta.
En tales
circunstancias, y conforme a todo lo anterior, se concluye que frente a la
norma impugnada son totalmente pertinentes las reflexiones efectuadas por la
Corte al declarar la exequibilidad del artículo 65 de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia. Dijo entonces la Corporación:
"La Corte
estima que el inciso primero del presente artículo es exequible, pues si bien
sólo hace alusión a la responsabilidad del Estado -a través de sus agentes
judiciales- por falla en el servicio, ello no excluye, ni podría excluir, la aplicación
del artículo 90 superior en los casos de la administración de justicia. En
efecto,  sin tener que entrar a realizar análisis alguno acerca de la
naturaleza de la responsabilidad estatal y sus diversas modalidades -por
escapar ello a los fines de esta providencia-, baste señalar que el principio
contemplado en el artículo superior citado, según el cual todo daño
antijurídico del Estado -sin importar sus características- ocasiona la
consecuente reparación patrimonial, en ningún caso puede ser limitado por una
norma de inferior jerarquía, como es el caso de una ley estatutaria. Ello, en
vez de acarrear la inexequibilidad del precepto, obliga a una interpretación
más amplia que, se insiste, no descarta la vigencia y la aplicación del
artículo 90 de la Carta Política.[9]"
Por todo lo
anterior, la Corte considera que la expresión acusada no vulnera en sí misma la
Constitución, siempre y cuando se entienda que ella no excluye la aplicación
directa del artículo 90 de la Carta al ámbito contractual. En cambio, la
disposición impugnada puede generar situaciones inconstitucionales si se
concluye que el artículo 50 de la Ley 80 de 1993 es el único fundamento de la
responsabilidad patrimonial del Estado en materia contractual, por cuanto ello
implicaría una ilegítima restricción del alcance del artículo 90 que, como se
ha visto, consagra una cláusula general de responsabilidad que engloba los
distintos regímenes en la materia. Por ello la Corte declarará la citada expresión
exequible, pero de manera condicionada, pues precisará que el artículo 50 de la
Ley 80 de 1993 no constituye el fundamento único de la responsabilidad
patrimonial del Estado en el campo contractual, por lo cual el artículo 90 de
la Constitución es directamente aplicable en este campo.
Decisión a tomar.
15- Aun cuando la
demandante sólo acusó la expresión "las entidades responderán por las
actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones", lo cierto es que la misma
no podía ser estudiada sin analizar globalmente la frase de la cual hace parte,
pues forma con ella una unidad inescindible de sentido. Por ello la Corte
declarará exequible toda la primera frase del artículo 50 de la Ley 80 de 1993,
en el entendido de que ella debe ser interpretada en consonancia con el
artículo 90 de la Constitución, puesto que esa norma constitucional se aplica
también en relación con la responsabilidad contractual del Estado.
Por su parte, la
segunda frase del artículo 50 de la Ley 80 de 1993 constituye una proposición
jurídica diferente a la impugnada, puesto que no regula la causa y fundamento
del deber indemnizatorio del Estado sino la extensión de ese deber, ya que
señala  que  en tales casos se deberá indemnizar "la disminución
patrimonial que se ocasione, la prolongación de la misma y la ganancia,
beneficio o provecho dejados de percibir por el contratista." Ahora bien,
esa frase no fue impugnada por la actora, por lo cual la Corte no se
pronunciará sobre ella ya que a esta Corporación no corresponde una revisión
oficiosa de las leyes sino el control de las disposiciones que sean acusadas
por los ciudadanos (CP art. 241).
VIII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
la frase "las entidades responderán por las actuaciones, abstenciones,
hechos y omisiones antijurídicos que les sean imputables y que causen perjuicio
a sus contratistas" del artículo 50 de la Ley 80 de 1993, con base en las
consideraciones efectuadas en la parte motiva de esta sentencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA                          ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA      ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                    Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA                         JULIO
CESAR ORTIZ GUTIÉRREZ
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera. Sentencia del 8 de mayo de 1995, Expediente 8118. Consejero Ponente
Juan de Dios Montes Hernandez.
[2]Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera. Sentencia del 13 de julio de 1993, Expediente 8163. Consejero Ponente
Juan de Dios Montes Hernandez
[3] Eduardo García de Enterria, Thomás Ramón Fernandez. Curso
de Derecho Adminsitrativo. Madrid, Civitas, 1993, Tomo II, pp  371 y 372.
[4] Agusto Ramírez Ocampo. "Ponencia para segundo debate de la
nueva Constitución Política de Colombia" en Gaceta Constitucional
No 112, 3 de julio de 1991, pp 7 y 8.
[5] Consejo de Estado. Sentencia del 13 de julio de 1993. Loc-cit.
[6]Consejo de Estado. Loc- Cit.
[7] Sentencia del Consejo de Estado de mayo 8 de 1995, Expediente
8118., Consejero Ponente Juan de Dios Montes Hernández.
[8]Ver, por ejemplo, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia
del 8 de mayo de 1995, CP Juan de Dios Montes Hernández.
[9]Sentencia C-037/94. MP Vladimiro Naranjo Mesa.