T-050-04
Proyecto de Circulación Restringida
Sentencia T-050/04
ACCION DE TUTELA-Improcedencia general para reconocimiento
de pensiones/DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Fundamental por
conexidad
DERECHO AL MINIMO VITAL DEL PENSIONADO-Vulneración por no emisión del bono
pensional
ACCION DE TUTELA-Improcedencia excepcional para
reconocimiento de derechos pensionales
ACCION DE TUTELA-Inexistencia de perjuicio irremediable
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: expediente T-793577
Acción de tutela instaurada por Luis
Eduardo Gil Sánchez contra el Seguro Social Seccional Antioquia.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá D. C., veintinueve (29) de enero de
dos mil cuatro (2004).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de
los fallos dictados en el asunto de la referencia por el Juzgado Sexto Laboral
del Circuito de Medellín, el 26 de junio de 2003 y el Tribunal Superior de
Medellín Sala Laboral, el 25 de julio del mismo año.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos y fundamentos de la solicitud de
amparo
El accionante actuando a través de apoderado afirma que el 14 de
agosto de 2002 elevó derecho de petición ante la entidad demandada con el fin
de solicitar el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación por haber
cumplido los requisitos de ley.
Mediante Resolución Nº 4640 del 12 de mayo de 2003, le fue negado
dicho requerimiento por estar pendiente la liquidación del bono pensional por
parte del Municipio de San Vicente entidad territorial en la que prestó sus
servicios.
Señaló el apoderado del señor Gil Sánchez que éste se encuentra en
una situación económica precaria, pues "no está percibiendo ningún tipo
de ingreso para su subsistencia y la de su familia",[1] situación
que lesiona sus derechos fundamentales de petición, a la seguridad social, a la
igualdad, a la salud, al libre desarrollo de la personalidad y al mínimo vital
y móvil, por lo que solicita se ordene al Seguro Social reconocer y pagar de
manera retroactiva su pensión de jubilación.
2. Respuesta del Seguro Social
El Seguro Social informó que por el mismo asunto y
sobre los mismos hechos existe tutela interpuesta por el accionante a través
del mismo apoderado judicial ante el Juzgado 12 Laboral del Circuito de
Medellín. También precisa que la Resolución Nº 4640 del 12 de mayo de 2003
emanada del Departamento de Atención al Pensionado le fue notificada
personalmente al actor el 23 de mayo del mismo año, mediante la cual se
resolvió la solicitud de pensión de vejez por él presentada.
Así mismo señaló que el Decreto 2591 de 1991 prohíbe
esta situación, y que por lo tanto, "hasta que la entidad pública no
expida el bono pensional de conformidad al Decreto 510 de 2003, que remite al
Decreto 1513 de 1998, el Seguro Social, previo los trámites, no procederá a
reconocer la prestación, o de lo contrario lo hará negando nuevamente en el mismo
sentido."[2]
3.
Respuesta del Municipio de San Vicente
La juez de primera instancia mediante auto del 12 de
junio de 2003 vinculó al Municipio de San Vicente (Antioquia) al trámite de la
acción, para que precisara la situación del diligenciamiento del bono pensional
del actor.
En cumplimiento a lo ordenado, el Alcalde Municipal
de San Vicente manifestó que el señor Luis Eduardo Gil Sánchez se encuentra
actualmente laborando y vinculado al Municipio de San Vicente de Antioquia en
calidad de trabajador oficial en el cargo de ayudante de obras públicas, con
una asignación salarial de $442.230 mensuales, por ello no considera cierta la
afirmación que se hace en la acción de tutela en el sentido de que el mismo no
está percibiendo ningún tipo de ingreso para su subsistencia y la de su
familia.
Informó así mismo que al accionante le son
cancelados todos los conceptos prestacionales de carácter legal y convencional,
y que por tanto se encuentra afiliado a la EPS de Comfenalco, a la ARP
Colpatria e igualmente al sistema pensional del Seguro Social. En este sentido
resalta que acorde con lo establecido en la convención colectiva de trabajo vigente,
el municipio de San Vicente paga la totalidad de los aportes para la seguridad
social del actor, obviando el porcentaje que a éste corresponderá pagar por
mandato de la ley.
Agregó que el Municipio de San Vicente ha cumplido
con todas las diligencias y requerimientos legales tendientes a la obtención de
la pensión de vejez en cabeza del accionante, y que a su vez, éste ha realizado
los trámites correspondientes ante el Seguro Social para el mismo evento.
Señaló también que inicialmente el Municipio de San
Vicente reservó y provisionó un rubro presupuestal  para cubrir su cuota parte,
aporte al pago, o emisión del bono pensional a favor del Seguro Social y que
así mismo, procuró el envío oportuno de la historia laboral del solicitante
verificando y acreditando el cumplimiento de los requisitos según lo
establecido en el artículo 52 del Decreto 1748 de 1995 y los Decretos 1474 de
1997 y 1513 de 1998.
Por último, afirmó que previa solicitud del Seguro
Social recibida el 22 de mayo de 2003, el Municipio de San Vicente envió la
liquidación provisional del bono pensional de vejez correspondiente al señor
Gil Sánchez por lo que se estaba a la espera de que el ente demandado expidiera
el acto administrativo aprobatorio de la liquidación provisional para diligenciar
su pago.
4. Decisiones judiciales objeto de revisión
4.1. Primera Instancia
El Juzgado Sexto Laboral del Circuito de
Medellín, mediante sentencia del 26 de junio de 2003 negó la acción de tutela
por considerar que el amparo solicitado no era el mecanismo jurídico adecuado
para resolver conflictos de orden legal, ya que para tales efectos, el
legislador ha señalado expresamente otros medios de defensa judiciales (proceso
ordinario laboral).
Precisó que no le compete al juez de tutela
reconocer derechos pensionales, y que de las pruebas aportadas al expediente no
se configuran los presupuestos para afirmar que el actor se enfrenta a un
perjuicio irremediable.
En cuanto a lo anunciado por el Seguro
Social referente a la existencia de otra acción por los mismos hechos, afirma
que no le asiste razón a dicha entidad toda vez que la tutela adelantada ante
el Juzgado 12 Laboral del Circuito de Medellín y resuelta mediante fallo
emitido el 10 de abril de 2003, se trataba de la violación del derecho de petición,
el cual fue tutelado, ya que el Seguro Social no había dado respuesta a la
petición presentada por el señor Luis Eduardo Gil tendiente a obtener el
reconocimiento de su pensión, caso diferente al que resolvió en ésta
oportunidad.
4.2. Impugnación
El apoderado del accionante impugnó la
decisión del juzgado de instancia, por considerar que los motivos señalados
para negar la pensión de vejez, cuales son la no expedición de bono o cuota
parte pensional, no son válidos, pues su prohijado lleva más de diez meses
esperando que se le reconozca la pensión para retirarse del servicio y además
es una persona de 56 años de edad, que padece de graves quebrantos de salud.
4.3 Segunda Instancia
La Sala Laboral del Tribunal Superior de
Medellín, mediante providencia del 25 de julio de 2003, confirmó el fallo de
primera instancia.
Estimó que la inconformidad del recurrente
se circunscribía al no reconocimiento de la pensión de vejez, y que dicha
pretensión no era viable por vía de tutela ya que de las pruebas aportadas al
expediente se podía inferir que en la actualidad ésta dependía de un trámite
para su reconocimiento, además de que en el proceso no se acreditó que el
derecho al mínimo vital se encontraba afectado. En efecto, de la respuesta dada
por el Municipio de San Vicente, la Sala Laboral advirtió que en la actualidad
se estaba tramitando lo relativo al bono pensional y que el accionante aún
estaba laborando, devengado un salario de $442.230 mensuales.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Problema jurídico
La Sala debe determinar si la acción de
tutela es el mecanismo procedente para el reconocimiento y pago de la pensión
de vejez solicitada por el actor y si, en el presente caso, se han desconocido
los derechos fundamentales por él invocados.
2. La acción de tutela. Improcedencia para
el reconocimiento de pensiones
La acción de tutela es un mecanismo que
consagró la Constitución de 1991 para proteger los derechos fundamentales de
las personas, de lesiones o amenazas de vulneración por parte de una autoridad
pública y, bajo ciertos supuestos, por parte de un particular.
Se trata de un procedimiento judicial
específico, autónomo, directo y sumario, que en ningún caso puede sustituir los
procesos judiciales que establece la ley; en ese sentido la acción de tutela no
es una institución procesal alternativa.
Como lo ha precisado la jurisprudencia de
esta Corporación su cometido siempre debe estar dirigido a garantizar que los
derechos fundamentales de las personas, cuya realización es condición esencial
para preservar su dignidad y su autonomía, no sean objeto de amenazas o de
violación por parte de las autoridades públicas, o de particulares bajo ciertos
y específicos supuestos, sin que ello implique que al juez constitucional le
esté permitido desplazar con su actividad a los jueces ordinarios
especializados o invadir su órbita de competencia. Así, la actuación del juez
de tutela deberá estar encaminada a hacer prevalecer los derechos
constitucionales.[3]
En esta medida la acción de tutela no tiene
como finalidad el reconocimiento de derechos litigiosos o prestacionales, como
es el caso de la pensión de jubilación.[4]
No obstante, en lo que respecta al derecho a la seguridad social, la Corte ha
señalado[5]
que si bien no fue consagrado expresamente en la Constitución como una garantía
fundamental bien puede adquirir ese carácter cuando según las circunstancias
del caso, su no reconocimiento tenga la potencialidad de poner en peligro otros
derechos y principios fundamentales como la vida (artículo 11 C.P.), la
dignidad humana (artículo 1º C.P.), la integridad física y moral (artículo 12
C.P.) o el libre desarrollo de la personalidad (artículo 16 C.P.) de las
personas de la tercera edad (artículo 46 C.P.).
Por esta razón en aquellos casos en los que
dentro del trámite pensional y específicamente al momento de liquidar y remitir
los bonos pensionales se presentan demoras excesivas, la Corte ha considerado
que procede la acción de tutela para proteger el derecho a la seguridad social "en
el evento de haberse sometido el solicitante de la pensión a una prolongada
espera para la expedición del bono pensional."[6]
Lo anterior, por cuanto de esa manera se vulnera el derecho al mínimo vital al
dejar de resolver de manera definitiva la solicitud de pensión de quien ha
cumplido con todos los requisitos de ley para obtenerla.
En otras palabras, solamente en los eventos
en que con ocasión de la demora en el trámite de una solicitud pensional se
afecte i) la dignidad humana, ii) la subsistencia en condiciones
dignas, iii) la salud, iv) el mínimo vital; que existan lazos de
conexidad con derechos fundamentales, o se acredite que someter a la persona a
los trámites de un proceso judicial ordinario fuera excesivamente gravoso, la
tutela puede desplazar al mecanismo ordinario de defensa, en la medida que
aquél pierde su eficacia material frente a las particulares circunstancias de
la persona y evidencia un daño irremediable.[7]
En este sentido, los operadores jurídicos
deben tener en cuenta que por regla general la acción de tutela resulta
improcedente como mecanismo judicial para lograr el efectivo pago de
obligaciones relacionadas con la seguridad social, salvo en aquellos casos en
los cuales, las personas se encuentren en condiciones que ostensiblemente
comprometan sus derechos a la vida en condiciones dignas y justas, a la salud y
al mínimo vital.
En materia de bonos pensionales, por
ejemplo se ha explicado que en  aquellos casos en los que la liquidación y
remisión de bonos pensionales constituye fundamento para que se consolide y
reconozca una pensión de jubilación, procede excepcionalmente la acción de
tutela para proteger derechos como la vida, el del mínimo vital y la seguridad
social de quien cumpliendo con los requisitos de ley para obtenerla, queda
sometido a una prolongada e indefinida espera con ocasión del trámite para la
expedición del bono pensional.[8]
Así, es preciso concluir que la protección
constitucional referida al trámite pensional no se orienta a soslayar los
medios judiciales ordinarios con que cuenta el solicitante, sino a garantizar
la efectividad de los derechos como la vida y el mínimo vital, conforme lo
dispone el artículo 2º de la Carta Política.
3. Caso Concreto
En el presente asunto la acción de tutela estaba
orientada a obtener que el juez constitucional ordenara el reconocimiento y
pago de la pensión de vejez que el actor solicitara al Seguro Social en agosto
de 2002, la cual le fue negada en mayo de 2003, por falta del trámite del bono
pensional por parte del Municipio de San Vicente (Antioquia).
El Seguro Social sostiene que no reconocerá la
prestación solicitada hasta que la entidad territorial mencionada no expida el
Bono Pensional de conformidad con lo dispuesto en los Decretos 510 de 2003 y
1513 de 1998. Por su parte el Municipio de San Vicente, en la actualidad, ya
envió  a la citada entidad la liquidación provisional del Bono Pensional de
Vejez del señor Gil Sánchez.[9]
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 9º de
la Ley 797 de 2003[10]
los fondos encargados reconocerán la pensión en un tiempo no superior a cuatro
(4) meses después de radicada la solicitud por el peticionario, con la
correspondiente documentación que acredite su derecho. Dicha preceptiva
consagra la siguiente prohibición: "Los Fondos no podrán aducir que
las diferentes cajas no les han expedido el bono pensional o la cuota parte."
(Subraya la Sala)
En armonía con esta prohibición cabe recordar que el
parágrafo del artículo 4º de la Ley 700 de 2001[11]
previó que el funcionario que sin justa causa por acción u omisión incumpla el
plazo máximo de seis (6) meses, contado a partir del momento en que se eleve la
solicitud de reconocimiento por parte del interesado, para adelantar los
trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas correspondientes, "incurrirá
con arreglo a la ley en causal de mala conducta y será solidariamente
responsable en el pago de la indemnización moratoria a que haya lugar si el
afiliado ha debido recurrir a los tribunales para el reconocimiento de su
pensión o cesantía, el pago de costas judiciales, será a cargo del funcionario
responsable de la irregularidad."[12]
Para la Sala, los preceptos legales reseñados han
sido inobservados en el caso del señor Luis Eduardo Gil Sánchez por parte de
los servidores públicos del Seguro Social encargados del reconocimiento y pago
de su pensión de vejez por cuanto a pesar de haberse tramitado desde junio de
2003 lo relacionado con el bono pensional por parte del Municipio de San
Vicente, en el expediente no existe prueba de que a la fecha se haya reconocido
y pagado la pensión de vejez del accionante estando superado de esa manera el
término legal mencionado.
En estos eventos la jurisprudencia constitucional ha
precisado que:[13]
1. El Seguro Social no puede negar el
reconocimiento de una pensión en virtud de la no emisión oportuna del bono
pensional, pues tal proceder comporta necesariamente la afectación de garantías
superiores. En este sentido se ha afirmado que "Se afectan derechos
fundamentales -especialmente el de dignidad, mínimo vital, seguridad social,
derechos adquiridos- cuando la demora en la emisión del bono impide el acceso a
una pensión de jubilación a la cual tiene derecho quien haya adquirido el
status de jubilado."[14]
2. La entidad que debe expedir y remitir[15]
al Seguro Social el bono pensional no puede negar o retardar esta labor,
excusándose en las responsabilidades en cabeza del Seguro Social,[16]
sin dejar de ser copartícipe de la omisión vulneradora de los derechos
fundamentales de las personas que han cumplido los requisitos para que se les
reconozca y pague la pensión.[17]
De allí, que la liquidación y emisión de los bonos pensionales a la entidad que
finalmente debe reconocer una pensión, ha sido ordenada por la Corte para
proteger el derecho a la vida y la seguridad social de los peticionarios.[18]
3. En suma, la emisión, remisión y
tramitación del bono pensional, no puede servir de excusa para desconocer los
derechos de quien cumpliendo con los requisitos necesarios para acceder a la
pensión de jubilación, de tiempo y edad, se vea abocado a que se le niega dicha
prestación a través de una resolución con la disculpa de que no se ha expedido
el bono correspondiente. La
posición de la Corte ha sido unánime y reiterada. En la sentencia T-900/2001 se
resumió así dicha tesis[19]:
“Se ha dejado claro que la emisión,
remisión y trámite  del bono pensional no puede servir de excusa para
desconocer los derechos  de quien ha cumplido  con los requisitos necesarios
para acceder a la pensión de jubilación, inclusive se ha afirmado  que se
incurre en vía de hecho, si a pesar de que la persona  tiene el tiempo y la
edad requerida para su pensión, a través de resolución se le niega dicha
prestación con la disculpa  de que no ha llegado la parte del bono pensional
correspondiente”.
De lo expuesto, bien pudiera afirmarse que la acción
de tutela interpuesta por el señor Gil Sánchez estaba llamada a prosperar y que
las decisiones de instancia desconocieron el texto constitucional en cuanto a
que los jueces de instancia no advirtieron que la dilación en el trámite de la
pensión de vejez solicitada desde agosto de 2002 vulnera derechos fundamentales
del actor.
No obstante, la Sala precisa que las circunstancias
del asunto no permiten llegar a esa conclusión, por cuanto al ser la protección
constitucional de carácter excepcional no autorizan al juez de tutela para
ordenar el reconocimiento y pago de ese tipo de prestaciones.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el
peticionario, al contar tan solo con 56 años de edad[20] no integra el grupo de personas de la tercera edad
y por lo mismo no es sujeto de protección constitucional especial (Art. 46
C.P.). Además, según se demuestra con la Resolución 4640 de 2003, el actor ya
obtuvo, aunque de manera negativa, respuesta por parte de la entidad accionada
sobre su solicitud de reconocimiento pensional.
Como acertadamente lo adviertieron los jueces de
instancia el señor Gil Sánchez, en la actulidad, devenga un salario y es
titular de todos los derechos que genera su vinculación al Sistema de Seguridad
Social Integral, hasta el punto que su empleador (Municipio de San Vicente)
cancela el 100% de los aportes en cumplimiento de lo pactado en la convención
conlectiva de la cual se beneficia el accionante como trabajador oficial.
Esta
situación permite constatar que el petente no se encuentra en una situación de
extrema urgencia que permita la intervención excepcional del juez de tutela,
por ello la solución a su pretensión debe ser dirimida por las vías judiciales
ordinarias ante los tribunales, con arreglo a los procedimientos de esa misma
naturaleza.
Una interpretación en sentido
contrario desconocería el artículo 86 Superior que consagra la improcedencia de
la acción de tutela, salvo en los casos en que se establezca la inminencia de
un perjuicio irremediable, en cuyo caso sería aplicable la protección
constitucional transitoria.
Lo anterior desvirtúa lo sostenido por el apoderado
del tutelante en el escrito de tutela, puesto que los derechos a la vida, al
mínimo vital, a la salud y a la seguridad social se encuentran garantizados,
por estas razones las providencias judiciales objeto de revisión serán
confirmadas en su integridad.
Finalmente, la Sala precisa que si bien en
este caso la acción de tutela es improcedente ello no significa que no se hayan
dejado de observar los principios constitucionales de eficacia, economía,
celeridad conforme a los cuales debe desarrollarse la función administrativa (Art.
209 C.P.) ni cumplido con lo dispuesto en el ordenamiento legal sobre el
trámite y pago de pensiones, por esta razón, acatando lo dispuesto en los
numerales 1º y 24 del artículo 34 la Ley 734 de 2002, se remitirá copia de este
expediente a la Procuraduría General de la Nación para que, de considerarlo
pertinente, inicie las investigaciones contra los servidores públicos tanto del
Seguro Social como del Municipio de San Vicente, implicados en la dilación del
trámite pensional del señor Luis Eduardo Gil Sánchez.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR las sentencias proferidas por el Juzgado
Sexto Laboral del Circuito de Medellín y la Sala Laboral del Tribunal Superior
de Medellín, el 26 de junio y el 25 de julio de 2003 respectivamente, mediante
las cuales no se accedió al amparo constitucional solicitado en la acción de
tutela de la referencia.
Segundo.- REMITIR copia del expediente a la Procuraduría
General de la Nación para los fines expuestos en esta providencia.
Tercero.- Dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] Ver folio 2 del expediente.
[2] Ver folios 11 a 14 del expediente.
[3] Corte Constitucional. Sentencia T-527 de 1999 M.P.
Fabio Morón Díaz.
[4] Corte Constitucional. Sentencia T-999 de 2001. M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[5]
Corte Constitucional. Sentencia T-426 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6] Corte Constitucional. Sentencia T-1009 de 2002 M.P.
Alvaro Tafur Galvis.
[7] Corte Constitucional. Sentencia T-634 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[8] Sobre este tema pueden estudiarse, entre
otras, las Sentencias T-1565 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra, T-136 de 2001
M.P. Carlos Gaviria Díaz.y T-235 de 2002 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[9] Ver folios 32 a 37 del expediente.
[10]
Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones
previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes
Pensionales exceptuados y especiales.
[11]
Por medio de la cual se dictan medidas tendientes a mejorar las condiciones de
vida de los pensionados y se dictan otras disposiciones.
[12] Esta disposición fue declarada exequible por esta
Corporación mediante la Sentencia C-311 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[13] Corte Constitucional. Sentencia T-930 de 2003 M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
[14] En sentencia T–671 de 200 M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[15] Ver entre otras las sentencias T-817 y T-1014 de 2001
y la T-235 de 2002.
[16] Ver la sentencia T-1044 de 2001 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[17] Ver sentencia
T-1154 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[18] Ver sentencias C-177 de 1998, T-241 de 1998 de 1998 y
T-337 de 2001, entre otras.
[19] M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[20] Ver folio 44 del expediente.