C-493-02
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia
C-493/02
LEY
DE REACTIVACION EMPRESARIAL Y REESTRUCTURACION DE ENTES TERRITORIALES-Naturaleza
y finalidad
SERVICIO
PUBLICO Y PRIVADO-Intervención de legislador
ESTADO
EN MATERIA ECONOMICA-Poder de regulación y dirección
LEY
DE INTERVENCION ECONOMICA-Creación de herramientas indispensables por legislador
ENTIDADES
TERRITORIALES-Recuperación financiera
ACUERDOS
DE REESTRUCTURACION EN ENTIDADES TERRITORIALES-Suspensión
término de prescripción y no operancia de la acción respecto de créditos/ACUERDOS DE
REESTRUCTURACION EN ENTIDADES TERRITORIALES-No iniciación
de procesos de ejecución ni embargo de activos y recursos/ACUERDOS DE
REESTRUCTURACION EN ENTIDADES TERRITORIALES-Suspensión de
pleno derecho de procesos o embargos en curso
ACUERDOS
DE REESTRUCTURACION EN ENTIDADES TERRITORIALES-Mecanismo
temporal de organización financiera, administrativa y contable
ENTIDADES
TERRITORIALES-Vinculación en configuración de estrategias para afrontar
crisis y lograr la recuperación económica
ACUERDOS
DE REESTRUCTURACION EN ENTIDADES TERRITORIALES-Finalidad/ACUERDOS DE
REESTRUCTURACION  EN ENTIDADES TERRITORIALES-No extinción
de obligaciones y créditos
El acuerdo de reestructuración no constituye una forma de
extinción de las obligaciones y créditos a cargo de las entidades territoriales
que acudan a él. Por el contrario, su pretensión es la de recuperar la entidad
y organizar el pago de las obligaciones con sus acreedores.
ACUERDOS
DE REESTRUCTURACION EN ENTIDADES TERRITORIALES-No condiciones de atención de
obligaciones ni realización de pagos/ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EN ENTIDADES
TERRITORIALES-Crítica situación financiera y de déficit fiscal
ACUERDOS
DE REESTRUCTURACION EN ENTIDADES TERRITORIALES-Medidas razonables y
proporcionadas coherentes con la finalidad de la ley
ACUERDOS
DE REESTRUCTURACION EN ENTIDADES TERRITORIALES-Medidas no constituyen forma de
extinción de obligaciones
ACUERDOS
DE REESTRUCTURACION EN ENTIDADES TERRITORIALES-No vulneración de la igualdad y
acceso a la justicia
ACUERDOS
DE REESTRUCTURACION EN ENTIDADES TERRITORIALES-No desprotección de créditos
pendientes/ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EN ENTIDADES TERRITORIALES-No
desconocimiento de pago de acreencias de exempleados
ACUERDOS
DE REESTRUCTURACION EN ENTIDADES TERRITORIALES-Orden de prelación de pagos
Referencia: expediente D-3879
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 550 de 1999,
artículo 58, numeral 13.
Actores: Emilio Chávez Hurtado, Tomás Rentería Moreno y
Manuel Torres Velásquez.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de inconstitucionalidad presentada por
los ciudadanos Emilio Chávez Hurtado, Tomás Rentería Moreno y Manuel Torres
Velásquez contra la Ley 550 de 1999, artículo 58, numeral 13.
I.  TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A
continuación se transcribe el texto de las disposiciones objeto del proceso y
se subraya lo demandado:
LEY 550 de 1999
(diciembre 30)
Por la cual se establece un régimen que promueva y
facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes
territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el
desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el
régimen legal vigente con las normas de esta ley.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo
58. Acuerdos de reestructuración aplicables a las entidades territoriales. Las disposiciones sobre acuerdos de reestructuración e
instrumentos de intervención a que hace referencia esta ley serán igualmente
aplicables a las entidades territoriales, tanto en su sector central como
descentralizado, con el fin de asegurar la prestación de los servicios a cargo
de las mismas y el desarrollo de las regiones, teniendo en cuenta la naturaleza
y las características de tales entidades, de conformidad con las siguientes
reglas especiales: (...)
13. Durante la negociación y ejecución del acuerdo de
reestructuración, se suspende el término de prescripción y no opera la
caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad
territorial, y no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución ni
embargos de los activos y recursos de la entidad. De hallarse en curso tales
procesos o embargos, se suspenderán de pleno derecho. [1]
II.
LA DEMANDA
Los ciudadanos Emilio Chávez Hurtado, Tomás Rentería Moreno
y Manuel Torres Velásquez demandan el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550
de 1999, por considerar que vulnera los artículos 2º, 13, 58 y 229 de la
Constitución Política. Exponen los siguientes argumentos:
La norma acusada vulnera el artículo 2º de la Constitución
Política pues al establecer la improcedencia de embargos de los activos y
recursos de las entidades territoriales sometidas al acuerdo de
reestructuración de pasivos, está desprotegiendo a las personas que tienen
créditos y/o embargos de acreencias laborales y comerciales, pendiente por
cancelar en los diferentes órganos judiciales. De tal forma que se desconoce la
obligación del Estado de tutelar los bienes de todas las personas residentes en
Colombia.
El numeral 13 demandado crea desigualdad jurídica entre los
funcionarios y los exfuncionarios de los entes territoriales consistente en que
a los funcionarios activos se les viene cancelando puntualmente sus salarios y
demás acreencias en razón a los beneficios que les otorga la ley 550, mientras
que a los exfuncionarios que ya laboraron y se les hizo reconocimiento de sus
acreencias laborales, se les somete a una situación discriminatoria al
restringir los embargos judiciales, cuando lo razonable sería cancelarles por
igual a ambos acreedores, funcionarios y exfuncionarios, las obligaciones
adeudadas, guardando con ello el espíritu del derecho constitucional a la
igualdad.
También atenta contra el artículo 58 de la Carta Política
al ignorar que a las personas que laboraron en los entes territoriales no
pueden desconocérseles por ninguna ley los derechos laborales adquiridos.
Desconoce igualmente el artículo 229 de la Constitución
porque priva a los acreedores de los entes territoriales del acceso a los
órganos de administración de justicia en procura de obtener el pago de
obligaciones controversiales.
III.
INTERVENCIONES
La apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
Ivonne Edith Gallardo Gómez, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de
la norma demandada.
Manifiesta que con esta norma no se desprotege a los
acreedores sino que fue diseñada precisamente para la protección de sus
intereses patrimoniales. Esta característica se verifica al revisar el
contenido de los debates dados en el Congreso de la República al respectivo
proyecto de ley.
En respuesta a los cargos por violación de los artículos 13
y 58 de la Constitución dice que “para solucionar el problema de los pasivos,
es que la Ley diseña un procedimiento expedito que consiste en que a todos los
acreedores de una entidad territorial se le paguen sus acreencias dentro de un
marco jurídico que la misma ley regula. ... Es decir, el legislador no realiza
discriminación alguna entre las dos obligaciones (las causadas antes del inicio
de la negociación y las posteriores), sino que el marco jurídico diseñado está
estructurado para pagar las obligaciones causadas y que por razones financieras
no pudo atender en su oportunidad la entidad territorial”.
Además, “el no pago oportuno de los salarios no se deriva
de la aplicación de la Ley 550, antes por el contrario, con su aplicación
resurge esa posibilidad de pago toda vez que uno de los fines de este proceso
es recuperar la capacidad de pago de la entidad territorial”.
Finalmente, la norma acusada tampoco vulnera el derecho de
acceso a la administración de justicia pues, “en tal sentido, el procedimiento
señalado en la Ley 550 de 1999 para los Acuerdos de Reestructuración de
Pasivos, además de ser ágil y expedito, asegura los objetivos atrás
mencionados, al fundamentar la solución de conflictos en acuerdos de voluntades
que se imponen en virtud de la figura democrática del voto, que benefician a
toda una comunidad y a la totalidad de los acreedores, dejando de lado el
intento particular y coactivo que supone los juicios de ejecución”.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General solicita a la Corte la declaratoria
de exequibilidad de la norma acusada. Al respecto señala:
El Acuerdo de Reestructuración surge por la necesidad de
enfrentar la crisis económica generalizada que afecta desde hace varios años al
sector productivo del país mediante la adopción de mecanismos de intervención
estatal extraordinarios y ágiles para reactivar las empresas, ante la
inconveniencia de acudir al proceso concordatario, y garantizar la prestación
de los servicios de las entidades territoriales afectadas por el incremento del
déficit fiscal.
Las medidas tomadas en la Ley 550 han sido establecidas por
el legislador para brindar a las empresas y entidades territoriales un lapso de
recuperación y un margen de liquidez que les permita garantizar la continuación
de la prestación de los servicios que tienen a cargo.
La Ley 550 de 1999 al limitar, mas no proscribir
definitivamente, la posibilidad a los acreedores para acceder a la
administración de justicia mediante acciones ejecutivas y para obtener el
embargo de rentas y bienes de las entidades estatales incursas en la
negociación o ejecución de un acuerdo de reestructuración, busca no sólo
garantizar que éstas se hallen en condiciones de seguir prestando los servicios
a su cargo, sino además que los acreedores puedan, con su participación activa,
e incluso sin ella, obtener el cumplimiento de las obligaciones por la entidad
territorial en los términos consignados en el acuerdo de reestructuración, so
pena de generar su terminación. Es decir, la restricción temporal de las
facultades del acreedor para hacer valer sus obligaciones acudiendo a la
administración de justicia, se encuentra plenamente justificada y razonada
atendiendo a la finalidad de la ley de intervención económica.
En últimas, el acuerdo de reestructuración de las entidades
territoriales no es una forma de extinguir las obligaciones que éstas tenían a
cargo y cuyo incumplimiento conduce a solicitar el acuerdo, sino que es un
mecanismo que permite replantear su pago, con el fin de asegurar que el ente
territorial continúe prestando sus servicios y se promueva el desarrollo de las
regiones y el pago efectivo de las acreencias.
De tal forma que impedir que se inicien u ordenar que se
suspendan los procesos ejecutivos en curso no constituye un tratamiento
privilegiado de las acreencias de los trabajadores en detrimento de las
acreencias laborales de los exservidores de la entidad territorial que ha
entrado en el acuerdo de reestructuración, por ello la norma no viola el
principio de igualdad.
V. CONSIDERACIONES DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
Lo
que se debate
1.  Consideran los demandantes que el numeral 13 del
artículo 58 de la Ley 550 vulnera los derechos de igualdad y de acceso a la
administración de justicia (arts. 13 y 228), además de desconocer la obligación
del Estado de tutelar los bienes de todas las personas y la garantía de los
derechos adquiridos contempladas en los artículos 2 y 58 de la Constitución
Política.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Publico considera que
la norma demandada es constitucional en la medida en que busca la protección de
los intereses patrimoniales de los acreedores de las entidades territoriales,
sin establecer ningún tipo de discriminación entre ellos ni vulnerar el derecho
de acceso a la administración de justicia.
El Procurador General de la Nación solicita la declaratoria
de exequibilidad de la norma acusada por cuanto su finalidad es la de
garantizar la prestación de los servicios de las entidades territoriales
afectadas por el incremento del déficit fiscal y que los acreedores puedan
obtener el cumplimiento de las obligaciones a su favor, por lo que la
restricción temporal se encuentra plenamente justificada y razonada en atención
a la finalidad de la ley de intervención económica.
Corresponde entonces a la Corte determinar si el numeral 13
del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 vulnera los principios y derechos
contemplados en los artículos 2, 13, 58 y 228 de la Constitución Política. Con
tal propósito se hará referencia a la naturaleza y finalidad de la ley 550,
para luego realizar el examen de constitucionalidad de la norma acusada.
La
naturaleza y la finalidad de la Ley 550 de 1999
2.  La Constitución autoriza expresamente al legislador,
entre otros aspectos, para intervenir en los servicios públicos y privados, con
el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes,
asegurar que todas las personas, en particular los de menores ingresos, tengan
acceso efectivo a los bienes y servicios básicos, y promover el desarrollo
armónico de las regiones (CP, arts. 150-21 y 334)[2].
Dentro de este ámbito constitucional se expidió, con
carácter temporal[3],
la Ley 550, la cual tiene como finalidad conjurar los efectos de la crisis que
sufre la economía nacional y las finanzas de las entidades territoriales a
finales de la década anterior, tal como se reconoce en la exposición de motivos
del respectivo proyecto de ley y se consideró durante el trámite legislativo.[4]
Al respecto, el Gobierno puso de presente las siguientes
consideraciones acerca de la necesidad de reestructurar los pasivos de los
entes territoriales como mecanismo para lograr el desarrollo armónico de las
regiones:
No se lograría un efecto global en la reactivación
económica si no se busca una normalización y reestructuración de los entes
territoriales.
Y es que no puede perderse de vista que la actividad
empresarial resulta directamente afectada por la situación financiera de las
entidades territoriales y su incidencia en las regiones de las que forman
parte.
El desarrollo armónico de las regiones que debe propiciar
el Estado a través de la intervención económica no puede darse sin que tanto
las empresas como las respectivas entidades territoriales puedan desenvolverse
en forma normal, máxime si ambas se nutren del crédito institucional.
Así se comprueba en los casos en que son acreedores comunes
los establecimientos de crédito tanto de empresas como de entes territoriales,
cuya capacidad de otorgamiento de crédito se ve sensiblemente afectada por el
alto endeudamiento de unas y otros.
La difícil Situación Financiera Territorial ha adquirido
ribetes dramáticos. Por lo menos el 20% de la cartera del sector financiero
corresponde al endeudamiento de los entes territoriales.
Situaciones como las del Departamento del Cauca, declarado
prácticamente en concordato, o la insolvencia crónica de Chocó o Amazonas,
ejemplifican el extremo al que se llega cuando los compromisos adquiridos
rebasan la posibilidad de pago, ya no en términos de flujo sino, y esto es
gravísimo, en términos estructurales.
El Gobierno Nacional lo ha manifestado en múltiples
oportunidades. La crisis actual de las finanzas públicas no puede reducirse a
una crisis coyuntural. Es la expresión en el corto plazo de desequilibrios
estructurales profundos que requieren medidas incluso de carácter
constitucional para comenzar a recorrer la senda de su solución.
Esto quiere decir que resulta iluso pensar en que el corto
plazo y con base en medidas coyunturales podremos salir de la crisis. Una
actitud responsable nos obliga a enfrentar integralmente y de manera sustancial
las causas de la crisis con el ánimo de recuperar lo que los economistas llaman
una vía de desarrollo sustentable.
Con este criterio es que el Gobierno Nacional pone en
consideración del Honorable Congreso unas medidas legislativas que dentro del
espíritu de Intervención Económica para la reactivación empresarial y de
desarrollo armónico de las regiones, garanticen que el papel del Estado se
cumpla de manera idónea y eficiente.
El Estado, bien entendido no es otro que el Gerente del
bienestar público. Como toda gerencia debe tener un manejo adecuado de sus
siempre escasos recursos y tener un balance entre sus compromisos de corto
plazo y sus obligaciones de largo plazo. El Estado como objetivo debe propender
por el mejoramiento de la calidad de vida de sus miembros en un contexto de
Desarrollo económico. Si ello no es así, simplemente no se justifica su
actividad .
Ahora bien, como toda empresa  y esta es la lección que
estamos aprendiendo, sin la austeridad, eficiencia y previsión necesaria puede
fácilmente transformarse en empresa no viable, en entidad sin futuro.
Lamentablemente, si no aplicamos los correctivos
estructurales necesarios esta es la tendencia perceptible en las finanzas de
los entes territoriales.
Pasivos no previstos como el pensional, desusado
crecimiento en los gastos de funcionamiento, incluyendo el desorbitado
crecimiento de los gastos en los organismos de control, asunción no planeada de
responsabilidades de gasto, fueron sorteadas con el recurso fácil del
endeudamiento. Sacrificando una perspectiva de mayor alcance que la de un
período de gobierno se prefirió, con la anuencia del sector financiero,
insistir en una dinámica  de mayor endeudamiento con altas tasas de interés,
que simplemente no pueden ser satisfechas con el flujo actual de los ingresos
de estos entes.
El proyecto en consideración propone que de manera análoga
a lo previsto en el caso de las empresas proveedoras de bienes y servicios, las
gobernaciones y los municipios, es decir estas Gerencias del bien público
entren en acuerdo de reestructuración que obliguen y permitan valorar
adecuadamente el conjunto de las deudas, los derechos de los acreedores y sobre
la base de los compromisos adquiridos establecer una solución real al problema
que hoy se basa en la insuficiencia de recursos para atender simultáneamente
todas y cada una de las obligaciones adquiridas.
El Gobierno Nacional espera que en el marco de este acuerdo
tanto los entes territoriales como todos los acreedores sincerarán sus
pretensiones y acordarán sobre la base de parámetros realistas unos flujos
financieros de pagos que honrando los compromisos le permitan al ente
territorial cumplir su real misión: Mejorar la calidad de vida de sus
conciudadanos en un contexto de desarrollo socioeconómico
En tal orden de ideas se aplicarán a los departamentos y
municipios las disposiciones sobre acuerdos de reestructuración e instrumentos
de intervención mencionados, en cuanto fueren compatibles.[5]
3.   Por otra parte,
los fines buscados por la Ley 550 de 1999, a los cuales ésta hace referen­cia
desde su título[6] y que se encuentran
consignados en su artículo segundo,[7] fueron objeto de
pronuncia­miento de esta Corporación en los siguientes términos:
A través de la referida Ley, conocida como de reactivación
empre­sarial, el legislador buscó llevar a cabo objetivos de interven­ción
económica, de conformidad con lo previsto por los artículos 334 y 335 de la
Constitución Política, y con fundamento en las facultades que le concede el
numeral 21 del artículo 150 del ordenamiento superior. En la exposición de
motivos al proyecto correspondiente, el Gobierno adujo cómo la difícil
situación económica que ha enfrentado el país en los últimos años, ha llevado
al concordato o liquidación a un sinnú­mero de empresas del sector real de la
economía, con la conse­cuente reducción en la demanda de empleo; así mismo,
este cuadro produjo el deterioro de la cartera de los establecimientos de
crédito, circunstan­cias ambas de gran impacto social y económico general, que
se agravan por la crisis financiera por la que actualmente atraviesan las
entidades territoriales.
Ante esta situación, se consideró que los instrumentos
ordinarios del derecho concursal concebidos para afrontar estados de
insolvencia o iliquidez en circunstancias de normalidad económica, resultaban
ahora inapropiados para lograr la reactivación de las empresas, consideradas
constitucionalmente como base del desarrollo, por lo cual la Ley 550 de 1999
busca dotar a deudores y acreedores de nuevos ‘incentivos y mecanismos que sean
adecuados para la negociación, diseño y ejecu­ción conjunta de programas que
les permitan a las empresas privadas colombianas normalizar su actividad
productiva y, al mismo tiempo, atender sus compromisos financieros.’[8]
A esos efectos, la ley busca desjudicializar la solución de
los conflic­tos que se han producido a raíz de las crisis empresariales
referidas. Por ello, alternativamente al proceso jurisdiccional de concordato,
cuya competencia por regla general se asigna a la Superintendencia de
Sociedades de conformidad con la Ley 222 de 1995[9],
se prevé un nuevo mecanismo de solución para dichas crisis empresariales, que
per­mi­ta evitar su liquidación, cual es el denominado ‘acuerdo de rees­truc­turación’,
que viene a ser un convenio entre los acreedores de la empresa y ‘que es una
convención colectiva vinculante para el empre­sario y todos los acreedores’,
cuando es adoptado dentro de los pará­me­tros de la nueva Ley.[10] Así, se busca acudir a un mecanismo extra­judicial y de
naturaleza contractual, que permita a la empresa salir de su situación y
continuar con su importante misión productiva, conside­rada como de interés
general.[11]
Según se señala, corresponde al Estado la dirección de la
economía, para lo cual, a través de la ley y con el fin de proteger el interés
general, ostenta poderes de regulación y dirección económica. “Así las cosas,
al órgano legislativo le corresponde crear las herramientas indispensables para
que el Estado pueda, a través de las leyes de intervención, racionalizar la
economía, de tal forma que se garantice una mejor calidad de vida para las
personas y, en ese orden de ideas, se pueda lograr una distribución equitativa
de oportunidades, lo cual se constituye en el fundamento mismo del Estado
Social de Derecho”.[12]
La Ley 550 de 1999 representa así un escenario de intervención del Estado en la
economía con el fin de promover y facilitar la reactivación empresarial y la
reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de
las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones.
A partir de las precedentes consideraciones generales y en
respuesta a las razones de inconstitucionalidad expuestas por los demandantes,
la Corte efectuará el examen de constitucionalidad de la norma acusada.
Examen de constitucionalidad del numeral 13 del artículo 58 de la
Ley 550 de 1999.
4.  De una parte, los demandantes estiman que la norma acusada viola
los artículos 2º, 13 y 58 de la Constitución en cuanto desprotege a las
personas que tienen en los despachos judiciales créditos laborales o
comerciales pendientes para ser cancelados por parte de las entidades
territoriales. Por lo anterior, afirman que se crea una desigualdad jurídica y
se genera una situación discriminatoria entre los funcionarios y los
exfuncionarios territoriales ya que a los primeros se les cancela puntualmente
sus salarios mientras que a los segundos se les restringe la opción de obtener
embargos judiciales, con lo cual se atenta, así mismo, contra sus derechos
laborales adquiridos.
Sobre el particular, observa la Corte que el numeral 13
demandado debe integrarse con las demás normas del artículo 58 para apreciar su
contenido, pues la lectura e interpretación aisladas descontextualizan su
propósito en la medida en que aquél numeral hace parte de una serie de medidas
integrales que apuntan a un interés común.
En efecto, tal integración de la norma demandada con otras
normas de la Ley 550 se evidencia desde la misma estructuración inicial del
proyecto de ley, en donde se postula la improcedencia de los procesos de
ejecución o embargo de activos del ente territorial como una norma especial
para regular los acuerdos de reestructuración. En este sentido, en la
exposición de motivos se señala que para la reactivación de las entidades
territoriales se proponen algunas normas especiales, como las siguientes: a)
Corresponderá el papel de promotor a quien designe el Ministerio de Hacienda;
b) La celebración del acuerdo propenderá por la viabilidad del ente
territorial; c) Serán ineficaces los actos o contratos que se celebren
incumpliendo las reglas previstas en el acuerdo; d) Se podrá convenir la venta
de activos que sean comercializables; e) La celebración y ejecución del acuerdo
es un proyecto regional de inversión prioritario; f) El Ministerio de Hacienda
determinará las operaciones que puede realizar la entidad territorial luego de
la celebración del acuerdo, sin que se vulnere la autonomía constitucional,
propendiendo por la continuación en la prestación de los servicios
fundamentales; g) Dentro del proceso no procederán los procesos de ejecución
o embargo de activos del ente territorial, y h) Las inscripciones legales
se harán en el registro que lleve el Ministerio de Hacienda.
Es innegable, por lo tanto, que el numeral 13 adquiere
sentido en el entorno creado por la Ley 550 para asumir la recuperación
financiera de las entidades territoriales, que les permita atender
eficientemente las funciones y servicios a su cargo, con el propósito de
conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y de promover
el desarrollo armónico de las regiones.[13]
Así, el artículo 58 de la Ley 550 de 1999 desarrolla la
figura según la cual los acuerdos de reestructuración serán aplicables a las
entidades territoriales. En este sentido, el artículo 58 es preciso al señalar
que “las disposiciones sobre acuerdos de reestructuración e instrumentos de
intervención a que hace referencia esta ley serán igualmente aplicables a las
entidades territoriales, tanto en su sector central como descentralizado, con
el fin de asegurar la prestación de los servicios a cargo de las mismas y el
desarrollo de las regiones, teniendo en cuenta la naturaleza y las
características de tales entidades, de conformidad con las siguientes reglas
especiales”. Para ello dispone de algunas reglas especiales dentro de las
cuales está la contenida en el numeral 13, objeto de la acción de
inconstitucionalidad que ahora se analiza y en el cual toma las siguientes
determinaciones para ser tenidas en cuenta durante la negociación y ejecución
del acuerdo de reestructuración que celebren las entidades territoriales: 1ª)
se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones
respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial; 2ª) no habrá lugar
a la iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos
de la entidad, y 3ª) de hallarse en curso tales procesos o embargos, se
suspenderán de pleno derecho.
Así las cosas, el acuerdo de reestructuración se constituye
en un mecanismo temporal de organización financiera, administrativa y contable
para las entidades territoriales, que les permita tomar las medidas conducentes
a su recuperación y viabilidad institucional. Con esta orientación, el numeral
3 del artículo 58 de la Ley 550 dispone que “En el acuerdo de
reestructuración se establecerán las reglas que debe aplicar la entidad
territorial para su manejo financiero o para la realización de las demás
actividades administrativas que tengan implicaciones financieras”.
Por su parte, el numeral 5 del artículo 58 prescribe que “La
venta de activos de propiedad de las entidades estatales que se disponga en
virtud del acuerdo de reestructuración se podrá realizar a través de
mecanismos  de mercado. El producto de esta enajenación se aplicará en primer
lugar a la financiación del saneamiento fiscal de la entidad territorial,
amortización de deuda pública si en el acuerdo se ha establecido y a provisión
del Fondo de Pensiones”.
En el mismo sentido, el numeral 7 establece el orden de
prioridad para realizar los gastos corrientes de la entidad territorial,
conforme con los montos que para el efecto se prevean en el mismo acuerdo, en
donde se aprecia que los créditos de los extrabajadores no están desprotegidos
ni son desconocidos por la Ley 550 pues precisamente son las obligaciones
referentes a las mesadas pensionales las que están en el primer orden de
prioridad de gastos. Los demás créditos de los extrabajadores están igualmente
clasificados con la denominación “financiación del déficit de vigencias
anteriores”, los cuales serán atendidos en el orden que corresponda, en
consideración a la clasificación dada por el legislador.[14]
Adicionalmente, el numeral 8 del mismo artículo establece
que la celebración o ejecución de un acuerdo de reestructuración constituye un
proyecto regional de inversión prioritario, con lo cual se resalta el carácter
de interés general de las medidas que se adoptan.
5.  Como se señala en la exposición de motivos, es
imprescindible vincular igualmente a las entidades territoriales en la
configuración de estrategias para afrontar la crisis y lograr la recuperación
económica. Y es que el Estado social de derecho no podrá cumplir sus fines
esenciales de estar al servicio de la comunidad, promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución, facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y
cultural de la Nación ni asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un
orden justo (CP, art. 2º), si uno de sus componentes básicos, las entidades
territoriales, no están en condiciones para cumplir las funciones y servicios
que les corresponde, pues al ser éstas las encargadas, por principio, de
garantizar en nombre del Estado la atención de las necesidades básicas de la
población, deberá necesariamente acudirse en su recuperación cuando las
circunstancias así lo exijan. Este es precisamente el papel que juega la Ley
550: la recuperación financiera de las entidades territoriales que se encuentren
en serias dificultades para atender sus obligaciones con la población y con sus
acreedores.
El acuerdo de reestructuración no constituye entonces una
forma de extinción de las obligaciones y créditos a cargo de las entidades
territoriales que acudan a él. Por el contrario, su pretensión es la de
recuperar la entidad y organizar el pago de las obligaciones con sus
acreedores.[15]
Por lo tanto, no puede simplificarse el alcance de la norma
demandada para afirmar que con ella lo que se hace es vulnerar los derechos de
los extrabajadores de las entidades territoriales al no permitir la iniciación de
procesos de ejecución ni de embargos de los activos y recursos de la entidad,
con la consecuente suspensión de los términos de prescripción y la orden para
que no opere la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo del
departamento, distrito o municipio, porque se genera una situación de
desigualdad injustificada frente a los empleados activos, quienes sí perciben
puntualmente su remuneración.
Nada más alejado de la finalidad de la norma demandada y de
la realidad administrativa territorial por cuanto, contrario a lo afirmado por
los actores, las entidades territoriales que celebren los acuerdos de
reestructuración son precisamente aquéllas que no están en condiciones de
atender sus obligaciones con ningún acreedor en particular ni tampoco de
efectuar el pago oportuno de los salarios a sus empleados, pues su crítica
situación financiera y de déficit fiscal no les permite ningún margen de
maniobra.[16]
Así entonces, las medidas del numeral 13 en referencia, es
decir, la suspensión de términos de prescripción, la no operancia de la
caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad
territorial, la no iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los
activos y recursos de la entidad, y la suspensión de tales procesos o embargos,
lejos de configurar la vulneración del derecho a la igualdad, el incumplimiento
de las obligaciones del Estado y el desconocimiento de derechos adquiridos de
los extrabajadores, son medidas razonables y proporcionadas, coherentes con la
finalidad de la Ley 550 y con la necesidad de recuperación institucional de las
entidades territoriales, encargadas de garantizar la atención de las
necesidades básicas de la población. Además, estas medidas no constituyen una
forma de extinción de las obligaciones a cargo de los departamentos, distritos
y municipios sino un mecanismo para poder cumplir con ellas, en la medida en
que se recupere la capacidad de gestión administrativa y financiera de la
respectiva entidad territorial. De esta forma, considera la Corte que el
legislador atiende adecuadamente la tensión que pudiese existir entre la
prevalencia del interés general y los derechos que asisten a los acreedores del
respectivo ente seccional o local que, en aplicación de la Ley 550, acude a un
acuerdo de reestructuración.
6.  De otra parte, con la norma acusada tampoco se vulnera
el derecho de acceso a la administración de justicia para el caso específico de
los extrabajadores acreedores de las entidades territoriales que celebren el
acuerdo de reestructuración, pues ellos disponen de la oportunidad y del
escenario garantizado por la Ley 550 para ver atendidos sus créditos. “Así las
cosas, resulta adecuada esta concepción no judicial del denominado ‘acuerdo de
reestructuración’, el cual se negocia dentro de un marco legal debidamente
divulgado, con un plazo definido, y que reserva entonces al juez para que
intervenga cuando realmente se requiere, esto es, cuando se presentan
controversias acerca de la eficacia del acuerdo celebrado, o de algunas de sus
cláusulas, respecto del incumplimiento o sobre eventuales acciones revocatorias
o de simulación de determinados actos del empresario (...).  El acuerdo que se
celebre de conformidad con la ley vincula al empresario y a todos sus
acreedores, y surte efectos legales por el hecho de su celebración, sin
necesidad de aprobación judicial alguna”.[17] En
este sentido, la norma demandada armoniza igualmente con lo dispuesto en los
numerales 10, 11 y 15 del artículo 58 de la Ley 550.[18]
7.  Por lo anterior, para evitar otorgar alcances legislativos
diferentes al numeral 13 acusado, hay que armonizarlo con las demás reglas de
derecho consagradas en el artículo 58 de la Ley 550. A partir de esta
integración se aprecia que la norma demandada, por sí, no desprotege a las
personas que tienen créditos pendientes, en tanto en este artículo existe otro
numeral que establece un orden de prelación para realizar los pagos a cargo de
las entidades territoriales que celebren un acuerdo de reestructuración y uno
más que condiciona el destino de los recursos que perciba la entidad. Tampoco
consagra el numeral 13 que a los exempleados se les desconozca el pago de sus
acreencias pues, según el numeral 7, son los pensionados los primeros en el
orden de prelación de pagos y los demás acreedores laborales también están allí
debidamente clasificados. Por lo tanto, no es acertado afirmar que se vulnera
el derecho a la igualdad o se desconocen los derechos laborales adquiridos
porque a los empleados se les paga puntualmente y a los exempleados no, pues
las entidades territoriales que celebran estos acuerdos son aquellas que en
general no tienen capacidad de pago a ninguno de sus acreedores, sean ellos
empleados, exempleados u otros acreedores.
8.  En síntesis, la decisión adoptada en el numeral 13 del
artículo 58 de la Ley 550 hace parte del principio de libertad de configuración
legislativa en materia económica, contiene medidas razonables y proporcionadas
de dirección económica del Estado y apunta en la misma dirección en que fue
concebida la ley de la cual hace parte: lograr la reactivación económica;
proteger la función social de la empresa; facilitar la prestación de los
servicios y el cumplimiento de las funciones a cargo de las entidades
territoriales, y propender por el desarrollo armónico de las regiones. Por lo
tanto, la Corte estima que los cargos formulados contra la norma acusada no
están llamados a prosperar y, en consecuencia, declarará su exequibilidad.
DECISION
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la
Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
exequible el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que los H. Magistrados doctores
Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería, no firman la presente
sentencia por cuando se encuentran en comisión en el exterior, la cual fue
debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]    Diario Oficial No. 43.940 del 19 de marzo de 2000.
[2]    El
artículo 150 numeral 21 de la Constitución Política señala que corresponde al
Congreso “Expedir las leyes de intervención económica, previstas en el
artículo 334, las cuales deberán precisar sus fines y alcances y los límites a
la libertad económica”. En concordancia con lo anterior, el artículo 334 de
la Constitución señala que la dirección general de la economía estará a cargo
del Estado y que éste intervendrá, por mandato de la ley, entre otras materias,
“en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el
fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la
distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y
la preservación de un ambiente sano”. Agrega el artículo 334 que “El
Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos
humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores
ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos. También para
promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las
regiones”.
[3]    El artículo 79 de la Ley 550 señala que “Esta ley regirá
durante cinco (5) años, contados a partir de la fecha de su publicación en el
Diario Oficial, y durante el mismo plazo se aplicará de preferencia sobre
cualquier norma legal, incluidas las tributarias, que le sean contrarias”.
[4]    Acera de la reestructuración de los pasivos de las entidades
territoriales, en la ponencia para segundo debate en la Cámara de
Representantes se señaló que “El Gobierno, con base en el artículo 334 de la
Constitución, ha considerado que la crisis financiera de los entes
territoriales debe ser abordada a través de este mandato legal, como quiera que
la misma afecta el entorno en el cual actúan las empresas, que son la base del
desarrollo de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 333 de la Carta; incide
en la contracción de la oferta del crédito financiero, dado el alto volumen de
su endeudamiento; y, además, genera distorsiones fiscales y tensiones sociales
que es prioritario atender. Recogiendo la planteado en el primer debate, en la
subcomisión accidental, al igual que los ponentes, se examinó esta parte del
proyecto, y con las modificaciones que se han introducido, se propone para el
segundo debate, pues se considera inaplazable la necesidad de reestructurar el
pasivo financiero de las entidades territoriales, si bien sin desmedro de su
autonomía constitucional y legal”. (Gaceta del Congreso No. 550 del martes 14 de
diciembre de 1999, pág. 2).
[5]    Gaceta
del Congreso N° 390 del martes 26 de octubre de 1999. Páginas 17 y 18.
[6]    Reza el título de la Ley: “por la
cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación
empresarial y la reestructuración de los entes territo­riales para asegurar la
función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones
y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las
normas de esta ley”
[7] Artículo 2 — Fines de la intervención del Estado en la economía.
El Estado intervendrá en la economía conforme a los mandatos de la presente
ley, en el marco de lo dispuesto en los artículos 334 y 335 de la Constitución
Política, para los siguientes fines:
1. Promover la reactivación de la economía
y el empleo mediante la reestructuración de empresas pertenecientes a los
sectores productivos de la economía, tales como el agropecuario, el minero, el
manufacturero, el industrial, el comercial, el de la construcción, el de las
comunicaciones y el de los servicios.
2. Hacer más eficiente el uso de todos los
recursos vinculados a la actividad empresarial.
3. Mejorar la competitividad y promover la
función social de los sectores y empresas reestructuradas.
4. Restablecer la capacidad de pago de las
empresas de manera que puedan atender adecuadamente sus obligaciones.
5. Facilitar el acceso al crédito y al
redescuento de créditos en términos y condiciones que permitan la reactivación
del sector empresarial.
6. Fortalecer la dirección y los sistemas
de control interno de las empresas.
7. Procurar una óptima estructura
administrativa, financiera y contable de las empresas reestructuradas.
8. Asegurar la calidad, suficiencia y
oportunidad de la información que se suministre a socios o accionistas y a
terceros.
9. Propender porque las empresas y sus
trabajadores acuerden condiciones especiales y temporales en materia laboral
que faciliten su reactivación y viabilidad.
10. Facilitar la garantía y el pago de los
pasivos pensionales.
11.    Establecer un marco legal adecuado para que, sin sujeción al
trámite concursal vigente en materia de concordatos, se pueda convenir la
reestructuración de empresas con agilidad, equidad y seguridad jurídica.
[8]    Exposición de motivos al proyecto de ley correspondiente a la
Ley 550/99. Gaceta del Congreso N° 390, del martes 26 de octubre de 1999.
[9]   Dentro de los fines que persigue la Ley 550 de 1999, en el
numeral 11del artículo 2° se contempla el de: “Establecer un marco legal
adecuado para que, sin sujeción al trámite concursal vigente en materia de
concordatos, se pueda convenir la reestructuración de empresas con agilidad,
equidad y seguridad jurídica”.
[10]    Ibídem
[11]    Corte Constitucional, sentencia C-1185/00 (M.P. Carlos Gaviria
Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa). En esta sentencia la Corte estudió la
constitucionalidad de los artículos 7º (parágrafo 4º), 57 (parágrafo 3º) y 75
de la Ley 550 de 1999.
[12]    Corte Constitucional. Sentencia C-1551 de 2000.
[13]    En la ponencia para segundo debate en la Cámara se dijo que “La Ley 550 se
aprueba para enfrentar la crisis económica generalizada y para garantizar el
cumplimiento de la función social de la empresa y la prestación de los
servicios a cargo de las entidades territoriales, para lo cual propone “un
marco legal que propicie la reactivación de las empresas y la reestructuración
de los pasivos financieros de los entes territoriales, junto con otros
mecanismos orientados a complementar y propiciar acuerdos de reestructuración
de empresas viables y, como tales, capaces de generar empleo” (Gaceta del Congreso No. 550 del martes 14 de diciembre de 1999,
pág. 1).
[14]    De acuerdo con el numeral 7, el orden de prioridad para los
gastos corrientes de la entidad territorial que celebre el acuerdo de
reestructuración es el siguiente: a) mesadas pensionales; b) servicios
personales; c) transferencias de nómina; d) gastos generales; e) otras
transferencias; f) intereses de deuda; g) amortizaciones de deuda; h)
financiación del déficit de vigencias anteriores, e i) inversión.
[15]    En la ponencia
para primer debate –Cámara se señaló lo siguiente: “Finalmente, un aspecto
del proyecto que merece especial atención es que permite también la
normalización y la reestructuración de los créditos de los entes territoriales,
sin lo cual la propuesta de reactivación no estaría completa, dado que la
actividad empresarial resulta directamente afectada por la situación financiera
de las entidades de las que forman parte. Como se advierte en la exposición de
motivos del proyecto de ley, ‘El desarrollo armónico de las regiones que debe
propiciar el Estado a través de la intervención económica no puede darse sin
que, tanto las empresas como las respectivas entidades territoriales puedan
desenvolverse en forma normal, máxime si ambas se nutren del crédito
institucional’.  Las dificultades financieras de las entidades territoriales,
originadas principalmente por haber adquirido deudas cuya cancelación excede
considerablemente su capacidad de pago, afectan sensiblemente a la estabilidad
del sector financiero, pues casi una cuarta parte de su cartera está colocada
en dichas entidades. En tal sentido, resulta urgente la adopción de medidas,
incluso de carácter constitucional, para la búsqueda de una solución permanente
al grave desequilibrio estructural de las finanzas territoriales”. (Gaceta
del Congreso No. 543 del lunes 13 de diciembre de 1999, pág. 3).
[16]    En la ponencia para segundo debate –Cámara se dijo que: “Los fines
buscados por el legislador con la aprobación del correspondiente proyecto de
ley se refieren a la necesidad de promover y facilitar a las entidades
territoriales el cumplimiento de sus obligaciones con los acreedores,
circunstancia que se evidencia desde la misma descripción del título de la ley.
En la discusión del proyecto de ley estuvo presente tanto la preservación del
principio de autonomía de las entidades territoriales como la finalidad de
sanear su situación financiera. En la ponencia para segundo debate en la Cámara
de Representantes se señaló que “una vez revisado y modificado el testo
presentado en el proyecto del Gobierno se pone a consideración de la plenaria
en la forma que se transcribe más adelante, dejando a salvo la autonomía de las
entidades territoriales y buscando, con la coordinación del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, su saneamiento financiero”. (Gaceta del Congreso No. 550 del martes 14 de diciembre de 1999,
pág. 5).
[17]    Gaceta del Congreso No. 550 del martes 14 de diciembre de 1999,
pág. 2.
[18]   En
el numeral 11 del artículo 58 de esta ley se señala que “El acuerdo de
reestructuración será celebrado entre la entidad territorial y los acreedores
externos” y, para garantizar la efectividad del acuerdo, el numeral 10 dice
que “Corresponderá al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la
respectiva entidad territorial, determinar las operaciones que puede realizar
la entidad territorial a partir del inicio de la negociación y que sean
estrictamente necesarias para evitar la parálisis del servicios y puedan
afectar derechos fundamentales”. Lo anterior se complementa con lo
dispuesto en el numeral 15, según el cual “Una vez se suscriba el acuerdo de
reestructuración y durante la vigencia del mismo, la entidad territorial no
podrá incurrir en gasto corriente distinto del autorizado estrictamente (en) el
acuerdo para su funcionamiento y el ordenado por disposiciones constitucionales”.