T-424-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-424/14
MOTIVACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE RETIRO DE
MIEMBROS DE LA POLICIA NACIONAL POR VOLUNTAD DEL GOBIERNO NACIONAL
PROCEDENCIA DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Reiteración de
jurisprudencia
DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL COMO
CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES
Con el fin de garantizar la seguridad
jurídica, la coherencia y razonabilidad del sistema jurídico, los principios de
confianza legítima y buena fe, así como el derecho a la igualdad de quienes
acceden a la administración de justicia, es obligatorio para los jueces seguir
y aplicar el precedente establecido por esta Corporación, en la definición y
alcance de los derechos fundamentales. Para ratificar lo anterior, no sobra
recordar que de acuerdo con el numeral 9° del artículo 241 superior, por ser la
Corte Constitucional el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, la
regla jurídica contenida en la ratio decidendi de las sentencias de tutela debe
ser aplicada por todas las autoridades judiciales, de acuerdo con el principio
en cuya virtud “a igual supuesto de hecho, igual consecuencia de derecho”
FACULTAD DISCRECIONAL DEL GOBIERNO PARA RETIRAR
MIEMBROS DE LA POLICIA NACIONAL POR RAZON DEL SERVICIO-Casos en que se desconoció el precedente
jurisprudencial frente a la motivación del acto administrativo
Resulta claro
que la acción de tutela sí deviene procedente después de presentarse la demanda
contenciosa administrativa y agotar todos los recursos ordinarios y
extraordinarios en su ámbito, si en la decisión final se desconoce el
precedente jurisprudencial frente a la motivación del acto administrativo, su
relación entre la recomendación por parte de la respectiva junta de evaluación
y el comportamiento del oficial, con el fin de justificar dicha determinación y
descartar una arbitrariedad. Es claro según lo antes expuesto, que la jurisprudencia
constitucional ha reconocido la necesidad de que los actos administrativos de
retiro de personal de la Policía Nacional contengan la motivación para que sus
destinatarios puedan ejercer su derecho de defensa y se respete el debido
proceso administrativo. Lo contrario, es decir, la posibilidad de expedir un
acto administrativo inmotivado, carente de razones, equivale a permitir actos
ocultos tras los cuales se esconden la arbitrariedad y la injusticia. Ello,
además de ser contrario al Estado Social de Derecho que pregona el artículo 1°
constitucional, agrede al ciudadano que ve burlados sus derechos y ultrajada su
dignidad. Así, es claro
que las decisiones judiciales atacadas desconocieron la amplia jurisprudencia
citada en la parte motiva de esta sentencia, relacionada con la obligación de
motivar los actos de retiro de los miembros de la Policía Nacional, lo que
constituye un acto arbitrario y contrario a derecho que debe ser corregida por
esta Corte, restituyendo los derechos fundamentales de los accionantes.
Referencia:   expedientes   acumulados   T-4.195.024,  T-4.195.164,
T-4.253.991 y T-4.261.460
Acciones de tutela interpuestas por: Doriam Leandro Sanabria Flórez contra el
Tribunal Administrativo de Norte de Santander (T-4.195.024); Marlon Alexander
Timarán Montilla contra el Tribunal Administrativo de Antioquia  y  el  Juzgado
1°  Administrativo  de  Turbo (T-4.195.164); José Luis Caballero Peñaloza
contra el Juzgado Único Administrativo de Barrancabermeja y el Tribunal
Administrativo de Descongestión de Santander (T-4.253.991), y Maidee Candelo
Vallecilla contra el Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión de Cali y
el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (T-4.261.460)
Procedencia: Sección Quinta del Consejo de Estado, (exp. T-4.195.024),
Sección Segunda del Consejo de Estado (exp. T-4.261.460) y Sección Cuarta del
Consejo de Estado (expedientes T-4.195.164 y T-4.253.991)
Magistrado ponente:
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Bogotá, D. C., julio dos (2) de dos mil catorce (2014)
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Andrés Mutis Vanegas, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere esta
SENTENCIA
En la revisión de los fallos dictados por: i) la
Sección Quinta del Consejo de Estado en segunda instancia, dentro
de la acción de tutela promovida por Doriam Leandro Sanabria Flórez contra el Tribunal
Administrativo de Norte de Santander (T-4.195.024); ii) la Sección Cuarta del Consejo de Estado en
segunda instancia, dentro de la acción de tutela iniciada por Marlon Alexander Timarán Montilla contra el Tribunal
Administrativo de Antioquia y el Juzgado Primero Administrativo de Turbo (T-4.195.164); iii) la Sección Cuarta del Consejo de Estado en segunda
instancia dentro de la acción de tutela interpuesta por José Luis Caballero Peñaloza contra el Juzgado Único
Administrativo de Barrancabermeja y el Tribunal Administrativo de Descongestión de Santander (T-4.253.991), y iv) la Sección Segunda, en primera y única instancia,
dentro de la acción de tutela elevada por Maidee Candelo Vallecilla contra el
Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión de Cali y el Tribunal
Administrativo de Descongestión del Valle del Cauca (T-4.261.460), acumulados.
Los expedientes llegaron a la Corte Constitucional por
remisión que hicieran las respectivas secciones de la mencionada Corporación, de acuerdo con los artículos 86 inciso 2° de la
Constitución Política, y 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991. En marzo 18 de
2014 la Sala Tercera de Selección de esta Corte escogió para
revisión los referidos expedientes y ordenó además acumularlos entre sí por
presentar unidad de materia, para ser fallados en una misma sentencia.
I. ANTECEDENTES
Expediente T-4.195.024 Doriam Leandro Sanabria Flórez
Hechos y relato del accionante
En diciembre 3 de 2012, Doriam Leandro Sanabria Flórez
interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Norte de
Santander, por considerar que con la sentencia de diciembre 7 de 2011 proferida
por esa corporación dentro del proceso radicado 2002-1381, se violaron sus
derechos fundamentales “al debido proceso, la supremacía constitucional, a
la defensa y al derecho al trabajo” (f. 1 cd. inicial respectivo). Relató
los siguientes hechos:
1. En enero 23 de 1996 ingresó a la Escuela de Cadetes
General Santander, graduándose como subteniente en noviembre 5 de 1998 (f. 2
ib.).
2. Desempeñó su carrera en la Policía Fiscal y Aduanera,
siendo enviado en el año 2000 a los Estados Unidos de Norteamérica, a un
seminario sobre lavado de activos, tránsito ilegal de divisas y narcotráfico
(f. 3 ib.).
3. Previa aprobación de curso de ascenso, en diciembre 13
de 2001 accedió al grado de Teniente.
4. Mediante resolución 375 de abril 11 de 2002 del
Ministerio de Defensa Nacional, con fecha efectiva en abril 24 de 2002, fue retirado
del servicio por voluntad del Gobierno Nacional sin motivación alguna.
5. Durante el tiempo que prestó servicios a la Policía
Nacional, adelantó cursos y seminarios relacionados con las funciones de la
Policía Fiscal y Aduanera, en instituciones como la Universidad de la Sabana,
la Universidad Industrial de Santander de Bucaramanga, Fasecolda y la Sijin, (f.
4 ib.).
6. Meses después de su retiro, inició acción de nulidad y
restablecimiento del derecho contra el mencionado acto administrativo, proceso
que cursó en primera instancia en el Juzgado Segundo Administrativo de Cúcuta.
En sentencia de abril 18 de 2008, ese despacho accedió a las súplicas de la
demanda y declaró la nulidad de la resolución 375 de abril 11 de 2002,
ordenando reintegrar al demandante al cargo que ocupaba, y pagarle los salarios
y demás emolumentos dejados de percibir, desde la fecha efectiva de retiro
hasta la de reintegro, sin que se entienda que existió solución de continuidad.
Para ello el juzgado se basó en la consideración de que se trataba de una acto
arbitrario, en apoyo de lo cual citó la sentencia C-525 de 1995, M. P. Vladimiro
Naranjo Mesa (fs. 49 a 66 ib.).
7. Por apelación que interpusiera la Policía Nacional, la
segunda instancia fue decidida por el Tribunal Administrativo de Norte de
Santander, corporación que en sentencia de diciembre 7 de 2012, revocó el fallo de primera
instancia, y negó las pretensiones de la demanda, argumentando la presunción de
legalidad del acto administrativo.
Para respaldar su aserto frente a las
alegaciones del actor, el ad quem destacó que “no se puede sostener
que la idoneidad y el buen desempeño en el empleo contenidas en una hoja de
vida excelente, limitan en modo alguno la facultad discrecional, pues bien
pueden existir otros motivos que hagan aconsejable del retiro de los
funcionarios. Además, tales calidades no otorgan un fuero de inamovilidad”.
(fs. 68 a 82 ib.).
8. Por considerar que la anterior decisión judicial fue
arbitraria al no ceñirse a los pronunciamientos constitucionales, el señor
Sanabria Flórez interpuso acción de tutela, solicitando revocar el fallo
dictado en diciembre 7 de 2011
por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y dejar en firme el
proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Cúcuta en abril 18 de 2008.
Actuación judicial
Primera instancia. En enero 18 de 2013, la Sección Cuarta del
Consejo de Estado admitió la tutela y ordenó notificar a las partes, al
Ministerio de Defensa y a la Policía Nacional, otorgándoles el término de 2
días para ejercer su derecho de defensa e intervenir, respectivamente (f. 114
ib.).
Respuesta de la Policía Nacional. En febrero 6 de 2013 esa entidad se
pronunció manifestando que no se cumplen los presupuestos necesarios para que
proceda la acción de tutela contra la providencia judicial atacada, pues ésta hizo
tránsito a cosa juzgada y no puede ser invalidada por el juez de tutela (fs.
119-120 ib.).
Respuesta del Tribunal Administrativo de Norte de
Santander. También en febrero
6 de 2013, la corporación respondió, expresando que la sentencia dictada está
justificada y garantiza los postulados constitucionales (fs. 121 a 123 ib.).
Decisión de primera instancia. En fallo de febrero 28 de 2013, la Sección
Cuarta del Consejo de Estado denegó la protección solicitada por encontrar que el
Tribunal no incurrió en el defecto alegado por el actor, a la vez que no se
desconoció el precedente jurisprudencial y la simple inconformidad con la
sentencia no significa que esta adolezca de defecto (fs. 129 a 144 ib.).
Impugnación. En mayo 20 de 2013 el accionante impugnó la decisión,
ratificando los argumentos formulados en el memorial inicial de tutela,
fundamentalmente el hecho de que se desconoció jurisprudencia constitucional relativa
a la motivación de los actos administrativos de retiro del servicio de la por
voluntad del Gobierno, de la Policía Nacional (fs. 149 a 153 ib.).
Decisión de segunda instancia. En fallo de octubre 31 de 2013, la Sección
Quinta del Consejo de Estado modificó la decisión de primera instancia, declarándola
improcedente, por considerar que el juez de tutela no está facultado para
invadir la órbita del juez natural, pues ello convertiría la acción constitucional
en una nueva instancia que revisa y corrige las decisiones judiciales (fs. 171
a 187 ib.).
Expediente T-4.195.164 Marlon Alexander Timarán
Montilla
Hechos y relato del accionante
Mediante apoderado, en mayo 22 de 2013 Marlon
Alexander Timarán Montilla interpuso acción de tutela contra el Tribunal
Administrativo de Antioquia y el Juzgado Primero Administrativo de Turbo, por
considerar que con las sentencias de diciembre 6 de 2012 y octubre 27 de 2011
respectivamente, proferidas dentro del proceso radicado 2008-339, se violaron
sus derechos fundamentales “al debido proceso (…) y demás derechos que estén
siendo vulnerados” (f. 2 cd. inicial respectivo). Relató los siguientes
hechos:
1. En febrero de 1997 ingresó a la Escuela de Cadetes de
Policía General Santander, graduándose como Oficial, alcanzando el grado de
Capitán (f. 3 ib.).
2. Afirmó que “nunca fue objeto de investigaciones
penales o sancionado disciplinariamente, ni cuenta con inhabilidades vigentes”
y durante su trayectoria policial “obtuvo 2 menciones honorificas, más de
setenta (70) felicitaciones y anotaciones positivas por su desempeño,
dedicación, esfuerzo y entrega en el cumplimiento de sus funciones” (f. 3
ib.).
3. Expresó que “en febrero de 2008, el Brigadier
General Marco Antonio Pedreros Rivera, Comandante de la Regional 7 de la
Policía (…) le ordenó al Coronel Jorge Orlando Murillo Meza (…) que debía hacer
botar como diera lugar a mínimo cinco (5) oficiales, a lo que él contestó ‘como
ordene mi General’” (f. 4 ib.).
4. Que como consecuencia de lo anterior, se le ordenó al
comandante directo del actor “hacer anotaciones negativas en el folio de
vida de este último, en consecuencia se hicieron anotaciones el 10, 12, 18 de
marzo de 2008” (ib.). Luego, mediante Decreto 3009 de agosto 14 de 2008 fue retirado del servicio por
voluntad del Gobierno Nacional.
5. Relató que inició acción de nulidad y restablecimiento
del derecho contra el decreto mencionado, proceso que cursó en primera
instancia ante el Juzgado 1° Administrativo de Turbo. En sentencia de octubre
27 de 2011, ese despacho negó las súplicas de la demanda (fs. 176 a 187 ib.).
6. En tal providencia se
lee “Por otra parte no se tendrá en cuenta el testimonio del Mayor Leonardo
Alexander Támara Gómez, visible a folios 365 a 368, dado que si bien no fue
tachado de falso, en todo caso para el Despacho es conocido por proceso que en
esta misma judicatura se adelantó en el que fue parte demandante contra la
Policía Nacional como consecuencia de su retiro del servicio activo de la
Institución mediante el Decreto 3079 del 22 de agosto de 2008, por la misma
causa y para la misma época, circunstancia que ratifica el Mayor Álvarez
Yoragri en su declaración, quien al indagarle si recordaba el nombre de alguno
de los oficiales retirados de la institución policial por hechos relacionados
con corrupción ‘CONTESTO: de los capturados si recuerdo alguno, si fueron
retirados por estos hechos no sabría decir pero si salieron del Departamento mi
Mayor TÁMARA ALEXANDER, el Capitán SÁNCHEZ del Gaula, el señor Capitán TIMARÁN.
(…)’. situación que compromete seriamente su credibilidad para el Despacho en
los términos del artículo 217 del C.P.C” (f. 183 ib.).
7. Resolviendo el recurso de apelación interpuesto por el
demandante, la segunda instancia fue decidida por el Tribunal Administrativo de
Antioquia en fallo de diciembre
6 de 2012, confirmando el de primera instancia.
8. Manifestó que el juez de primera instancia no tuvo en
cuenta la prueba testimonial rendida por el Mayor Leonardo Alexander Támara
Gómez que constituye fundamento probatorio eficaz de los argumentos del demandante
(f. 17 ib.), por lo que considera que en el proceso judicial “se debió tener
en cuenta los testimonios donde se aprecia que ‘la orden impartida por el
Brigadier General de destituir a 5 oficiales’ si existió y a pesar de que nunca
se logró probar los nombres de los oficiales a quien se dirigía la orden, se
evidencia que dicha orden existió y se cumplió” (f. 27 ib.).
9. Por estimar que las anteriores decisiones judiciales
fueron inconstitucionales al no haber valorado las pruebas de que su retiro del
servicio no obedeció a necesidades del buen servicio sino a una orden
arbitraria, interpuso acción de tutela solicitando revocarlas, declarar la
nulidad del Decreto 3009 de agosto 14 de 2008 y ordenar su reintegro al cargo
que venía desempeñando, sin solución de continuidad desde la fecha de su retiro
hasta la de reintegro (f. 58 ib.).
Actuación judicial
Primera instancia. En mayo 22 de 2013, la Sección Segunda del
Consejo de Estado admitió la tutela y notificó a las partes con el fin de que
rindieran informe sobre los hechos objeto de tutela y anexaran copia de las
decisiones judiciales atacadas (f. 159 ib.).
Respuesta del Juzgado Primero Administrativo de Turbo.
En junio 13 de 2013 ese
despacho judicial se pronunció manifestando que la acción de tutela no es una
nueva oportunidad para que la parte vencida discuta lo que fue objeto de
análisis judicial (fs. 174 a 175 ib.).
Respuesta del Tribunal Administrativo de Antioquia. En junio 19 de 2013 la corporación
respondió, manifestando que la sentencia pronunciada no constituye vía de hecho
ni se han vulnerado derechos del actor (fs. 209 a 213 ib.).
Decisión de primera instancia. En fallo del mismo 19 de junio de 2013, la
Sección Segunda del Consejo de Estado rechazó por improcedente la acción, al
considerar que “en las providencias motivo de inconformidad (…)
se valoró el material probatorio aportado durante el proceso de conformidad con
la normatividad aplicable al asunto y bajo los criterios de la sana crítica” (fs. 214 a 230 ib.).
Impugnación. Mediante apoderado, en julio 17 de 2013 el accionante
impugnó la decisión, ratificando los argumentos formulados en el memorial
inicial de tutela, fundamentalmente el hecho de que se desconoció
jurisprudencia constitucional respecto de la falta de motivación para ser
retirado del servicio por voluntad del Gobierno Nacional (fs. 236 a 259 ib.).
Decisión de segunda instancia. En fallo de agosto 28 de 2013, la Sección Cuarta
del Consejo de Estado confirmó la decisión de primera instancia, por considerar
que “las autoridades judiciales demandadas no omitieron valorar los testimonios
recaudados ni denegaron en forma arbitraria o ligera las pruebas allegadas en
la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Por
lo tanto la Sala considera que el presunto defecto fáctico alegado por el
demandante no existió” (fs. 380 a 392 ib.).
Actuación en Sede de revisión
Teniendo en cuenta que: i) el acto
administrativo cuya nulidad se solicitó en la demanda contencioso
administrativa fue proferido por la Policía Nacional, ii) esta entidad tiene
interés en el resultado de la acción de tutela y iii) no fue vinculada a la
actuación por los jueces de tutela, el entonces Magistrado sustanciador dispuso
vincular a la Policía Nacional, solicitándole que en el término de dos (2) días hábiles se pronunciara
sobre los hechos narrados por el accionante y expresara los motivos que dieron
origen al retiro del servicio del Capitán Marlon Alexander Timarán Montilla.
Respuesta de la vinculada Policía Nacional. En junio 26 de 2014 el representante de la
Policía Nacional se pronunció manifestando que “el retiro del accionante se
materializó dando aplicación a la facultad discrecional dada por la ley al Presidente
de la República”.
De igual manera, expresó que “Esta medida
discrecional, se reitera, ya había sido revisada por la Honorable Corte
Constitucional, siendo procedente y viable su aplicación, por no contrariar
ninguna norma superior, sin exigir que se aplique un procedimiento, pruebas o
razones de hecho o de derecho para fundamentar la decisión administrativa, la
cual es propia e independiente, pues la utilización de esta medida en las
formas exigidas por el accionante, desvirtuaría o más bien desnaturalizaría la
figura propia del retiro por Voluntad del Gobierno Nacional o del Director
General” (fs. 21 a 28 cd. Corte respectivo).
Concluyó solicitando denegar las pretensiones del
actor por no habérsele vulnerado derecho fundamental alguno.
Expediente T-4.253.991 José Luis Caballero Peñaloza
Hechos y relato del accionante
En marzo 15 de 2013, José Luis Caballero Peñaloza
interpuso acción de tutela contra el Juzgado Único Administrativo de
Barrancabermeja y el Tribunal Administrativo de Santander (Sala de
Descongestión), por considerar que con las sentencias de septiembre 23 de 2010
del Juzgado y diciembre 13 de 2012 del Tribunal, proferidas dentro del proceso radicado
2007-296, se violaron sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la
administración de justicia, igualdad, al trabajo, a la estabilidad laboral, al
mínimo vital, a la vida y a la salud (f. 1 cd. inicial respectivo). Relató los
siguientes hechos.
1. En mayo 25 de 1997 ingresó al Centro de Instrucción de
Barrancabermeja, siendo escalafonado como Patrullero en mayo 22 de 1998 (f. 137
y 185 ib.).
2. Ejerció funciones como Patrullero hasta marzo 30 de
2007, fecha en la que, mediante Resolución 914 de marzo 27 de 2007, fue
retirado del servicio por voluntad de la Dirección General de la Policía
Nacional (f. 94 ib.).
3. Por lo anterior inició acción de nulidad y
restablecimiento del derecho contra tal resolución, que cursó en primera
instancia en el Juzgado Único Administrativo de Barrancabermeja, despacho que
en sentencia de septiembre 23 de 2010 denegó sus pretensiones, con fundamento
en que no fue desvirtuada la legalidad del acto administrativo de retiro, ni
demostradas razones distintas al buen servicio que fundamentaran la decisión de
la administración (fs. 461 a 477 ib.).
4. Al resolver el recurso de apelación, el Tribunal
Administrativo de Santander (Sala de Descongestión) en fallo de diciembre 13 de 2012 confirmó el de primera
instancia, por las mismas razones que tuvo ese despacho (fs. 537 a 543
ib.).
5. Por considerar que las anteriores decisiones judiciales
vulneran sus derechos fundamentales, interpuso acción de tutela solicitando dejar
sin efectos ambas sentencias, revocar la Resolución 914 de marzo 27 de 2007 y reintegrarlo
al cargo de Subintendente de la Policía Nacional (fs. 6 a 7 ib.).
Actuación judicial
Primera instancia. En marzo 20 de 2013, la Sección Segunda del
Consejo de Estado admitió la tutela, y ordenó notificar a las partes, al
Ministerio de Defensa y a la Policía Nacional, otorgándoles el término de 2
días para ejercer su derecho de defensa e intervenir, respectivamente (f. 35
ib.).
Respuesta de la vinculada Policía Nacional. En abril 19 de 2013 la Policía Nacional se
pronunció manifestando que no se cumplen los presupuestos para que proceda la
acción de tutela contra las providencias judiciales atacadas, por lo cual debe
declararse improcedente (fs. 50 a 51 ib.).
Respuesta de Tribunal Administrativo de Santander
(Sala de Descongestión): En
abril 20 de 2013 esa corporación respondió manifestando que no procede la
tutela contra providencias judiciales, y que además la proferida por ese tribunal
se sujetó a las pruebas regular y oportunamente aportadas al proceso.
Respuesta del Juzgado Único Administrativo de
Barrancabermeja. En mayo 9
de 2013 este despacho manifestó que no procede la tutela contra providencias
judiciales, pues de lo contrario se estaría suplantando al juez natural.
Solicita que la tutela sea negada por no existir vía de hecho en la decisión de
septiembre 23 de 2010 (fs. 61 a 71 ib.).
Decisión de primera instancia. En sentencia de septiembre 5 de 2013, la
Sección Segunda del Consejo de Estado rechazó por improcedente la acción por
encontrar que “la tutela instaurada no supera los requisitos generales de
procedibilidad” por lo que “no hay lugar a estudiar los defectos en que
eventualmente hubiere incurrido la Autoridad accionada” (fs. 115 a 138
ib.).
Impugnación. En octubre 11 de 2013, el actor impugnó la decisión, por
considerar que sí se cumplen los requisitos de procedibilidad de la tutela
contra providencias judiciales y debe estudiarse el fondo del asunto (fs. 148 a
151 ib.).
Decisión de segunda instancia. En fallo de diciembre 16 de 2013, la
Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la decisión de primera instancia,
por considerar que las decisiones impugnadas cumplen las condiciones de
motivación expresadas por la Corte Constitucional y el demandante en los
procesos contencioso administrativos no demostró que la administración hubiese
actuado con desviación de poder (fs. 162 a 179 ib.).
Expediente T-4261460 Maidee Candelo Vallecilla.
Hechos y relato de la accionante.
Por conducto de apoderado, en septiembre 30 de 2013, Maidee
Candelo Vallecilla interpuso acción de tutela contra el Juzgado 7°
Administrativo de Descongestión de Cali y el Tribunal Administrativo de
Descongestión del Valle del Cauca, por considerar que con los fallos de octubre
25 de 2011 de ese Juzgado y enero 30 de 2013 del Tribunal, proferidas dentro
del proceso radicado 2007-2, se violaron sus derechos fundamentales al debido
proceso, a la igualdad, al trabajo, al mínimo vital y a la estabilidad en el
empleo (f. 2 cd. inicial respectivo). Relató lo siguiente.
1. En abril 5 de 1993 se vinculó a la Policía Nacional
como alumna en la seccional Alfonso López, escalafonándose al nivel ejecutivo en
diciembre 20 de 1993 (f. 2.).
2. En marzo 1 de 1999 ascendió a Intendente, grado en el
que se mantuvo hasta que fue retirada del servicio por voluntad del Gobierno Nacional
mediante Resolución 4493 de agosto 30 de 2006 (f. 3 ib.).
3. Inició acción de nulidad y restablecimiento del
derecho contra esta resolución, proceso que cursó en primera instancia en el
Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión de Cali, despacho que en sentencia
de octubre 25 de 2011 negó las pretensiones de la demanda por encontrar que no
se demostró la desviación que se atribuyó al acto administrativo demandado (fs.
469 a 484 ib.).
4.  Al resolver el recurso de apelación, el Tribunal
Administrativo de Descongestión del Valle del Cauca en fallo de enero 30 de 2013 confirmó el de primera
instancia, por considerar que el acto administrativo se expidió con el
cumplimiento de los requisitos legales para ello y se soportó en concepto
previo de la Junta de Evaluación y Calificación correspondiente (fs. 532 a 540
ib.).
5.  Al estimar que las anteriores decisiones judiciales
vulneran sus derechos fundamentales, interpuso acción de tutela solicitando declarar
la nulidad de las sentencias objeto de tutela, ordenando proferir sentencia de
acuerdo con lo expuesto en el memorial de tutela, en el que cita como
precedente jurisprudencial la sentencia T-638 de agosto 16 de 2012 (f. 8 ib.).
Actuación judicial
Primera instancia. En octubre 7 de 2013, la Sección Segunda
del Consejo de Estado admitió la tutela, notificando a las partes, al
Ministerio de Defensa y a la Policía Nacional, otorgándoles el término de 3
días para ejercer su derecho de defensa e intervenir, respectivamente (f. 12
ib.).
Respuesta de la vinculada Policía Nacional. En octubre 21 de 2013 la Policía Nacional
se pronunció manifestando que no se cumplen los presupuestos para que proceda
la acción de tutela contra las providencias judiciales atacadas, por lo cual
debe declararse improcedente (fs. 18 a 20 ib.).
Respuesta de los accionados: En octubre 24 de 2013 el Tribunal
Administrativo de Descongestión del Valle del Cauca respondió exponiendo los
requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales demostrando que no se cumplen, por lo cual solicitó declararla
improcedente. Por su parte, el Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión
de Cali no se pronunció.
Decisión única de instancia. En sentencia de noviembre 22 de 2013, la
Sección Segunda del Consejo de Estado rechazó por improcedente la tutela por considerar
que “la acción de tutela no tiene por objeto revivir términos judiciales
expirados, ni constituye una instancia más dentro de un proceso ordinario,
máxime cuando la persona afectada ha tenido a su disposición los recurso de ley
y ha agotado las instancias existentes” (fs. 39 a 49 ib.). Esta decisión no
fue impugnada.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primero. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
examinar en Sala de Revisión estas acciones de tutela, de acuerdo con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241 (numeral 9°) de la Constitución, y 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991.
Segundo. Lo que se debate.
Esta Sala de Revisión debe determinar si las decisiones judiciales atacadas se
ajustaron a la Constitución o si, por el contrario, respecto de ellas se
cumplen las causales generales y específicas de procedibilidad de la acción de
tutela contra sentencias judiciales. En este último caso, si tales fallos
desconocieron el precedente constitucional aplicable sobre motivación de los
actos administrativos de retiro de miembros de la Policía Nacional por voluntad
del Gobierno Nacional, violando, de contera los derechos fundamentales de los
accionantes al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al
trabajo.
Para ello, se abordarán los
siguientes temas: (i) la general improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales que
pongan fin a un proceso; (ii) el desconocimiento
del precedente constitucional como causal específica de procedibilidad de la
tutela contra providencias judiciales; (iii) la facultad discrecional del
Gobierno para retirar miembros de la Policía Nacional por razón del servicio; (iv)
sobre estas bases, se
decidirán los casos concretos.
Tercero. Procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales que ponen fin a un proceso. Reiteración de
jurisprudencia
A partir de la sentencia C-543 de 1992 (M. P. José
Gregorio Hernández Galindo) mediante la cual fueron declarados inexequibles los
artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que establecían y reglamentaban
la acción de tutela contra decisiones judiciales que pongan fin a un proceso,
quedó determinado que tal acción solo puede proceder frente a “situaciones
de hecho”, entendidas como aquéllas que de manera evidente, grave y grosera
contraríen el ordenamiento constitucional, de modo que no pueden en realidad
reputarse como verdaderas providencias judiciales, pues sólo son
arbitrariedades con apariencia de tales.
En la mencionada sentencia se explicó que “la
acción de tutela no es (…) un medio alternativo, ni menos adicional o
complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea
el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la
Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la
Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico
para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales”.
Según lo expresó esta Corte, “… cuando se ha tenido
al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha
agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al
trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la
Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra
posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un
pronunciamiento definitorio del derecho. Bien puede afirmarse que, tratándose
de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial
por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos
orígenes.  En el sentir de esta Corte, nadie puede alegar que careció de medios
de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó
parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que disponía.”
Años después, como resultado de la
evolución jurisprudencial vivida a partir de lo planteado en ese trascendental
fallo, en la sentencia C- 590 de 2005 (M. P. Jaime Córdoba Triviño) la Sala
Plena de este tribunal sintetizó su entonces más reciente postura sobre la
procedencia de la tutela contra decisiones judiciales que pongan fin a un
proceso. En esta decisión se reiteró el carácter sumamente excepcional de esa
posibilidad, y se recordaron las más importantes razones constitucionales que
conducen en tal dirección. En esta línea, la referida sentencia señaló:
“…como regla general la acción de tutela no procede contra
decisiones judiciales y esto por varios motivos. Entre ellos, en primer lugar,
el hecho que las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de
reconocimiento y realización de los derechos fundamentales proferidos por
funcionarios profesionalmente formados para aplicar la Constitución y la ley;
en segundo lugar, el valor de cosa juzgada de las sentencias a través de las
cuales se resuelven las controversias planteadas ante ellos y la garantía del
principio de seguridad jurídica y, en tercer lugar, la autonomía e
independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder
público inherente a un régimen democrático.
En cuanto a lo primero, no puede desconocerse que la
administración de justicia, en general, es una instancia estatal de aplicación
del derecho, que en cumplimiento de su rol debe atenerse a la Constitución y a
la ley y que todo su obrar debe dirigirse, entre otras cosas, a garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución,
incluidos, obviamente, los derechos fundamentales. Si esto es así, lo obvio es
que las sentencias judiciales se asuman como supuestos específicos de
aplicación del derecho y que se reconozca su legitimidad en tanto ámbitos de
realización de fines estatales y, en particular, de la garantía de los derechos
constitucionales.
En cuanto a lo segundo, no debe perderse de vista que el
derecho, desde la modernidad política, es la alternativa de legitimación del
poder público y que tal carácter se mantiene a condición de que resulte un
instrumento idóneo para decidir, de manera definitiva, las controversias que
lleguen a suscitarse pues sólo de esa forma es posible definir el alcance de
los derechos y crear las condiciones necesarias para su adecuado disfrute.  De
allí el valor de cosa juzgada de que se rodean las sentencias judiciales y la
inmutabilidad e intangibilidad inherentes a tales pronunciamientos, pues de no
ser así, esto es, de generarse una situación de permanente incertidumbre en
cuanto a la forma como se han de decidir las controversias, nadie sabría el
alcance de sus derechos y de sus obligaciones correlativas y todos los
conflictos serían susceptibles de dilatarse indefinidamente. Es decir, el
cuestionamiento de la validez de cualquier sentencia judicial resquebrajaría el
principio de seguridad jurídica y desnudaría la insuficiencia del derecho como
instrumento de civilidad.
Y en cuanto a lo tercero, no debe olvidarse que una cara
conquista de las democracias contemporáneas viene dada por la autonomía e
independencia de sus jueces. Estas aseguran que la capacidad racionalizadora
del derecho se despliegue a partir de las normas de derecho positivo y no de
injerencias de otros jueces y tribunales o de otros ámbitos del poder público.
De allí que la sujeción del juez a la ley constituya una garantía para los
asociados, pues estos saben, gracias a ello, que sus derechos y deberes serán
definidos a partir de la sola consideración de la ley y no por razones
políticas o de conveniencia.
22.  Con todo, no obstante que la improcedencia de la
acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos
ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales
inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las
sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción
en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos
sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones
que vulneran o amenazan derechos fundamentales.
23. En ese marco, los casos en que procede la acción de
tutela contra decisiones judiciales han sido desarrollados por la doctrina de
esta Corporación tanto en fallos de constitucionalidad, como en fallos de
tutela.  Esta línea jurisprudencial, que se reafirma por la Corte en esta
oportunidad, ha sido objeto de detenidos desarrollos. En virtud de ellos, la
Corporación ha entendido que la tutela sólo puede proceder si se cumplen
ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad.  Dentro de estos pueden
distinguirse unos de carácter general, que habilitan la interposición de la
tutela, y otros de carácter específico, que tocan con la procedencia misma del
amparo, una vez interpuesto”.
Al mismo tiempo, esta decisión pretendió
oficializar el abandono o la superación de la noción de vía de hecho
como referente de las situaciones que en estos casos pueden dar lugar a la
excepcional prosperidad del amparo y su reemplazo por otros conceptos tales
como los “requisitos
generales de procedencia”
y las “causales generales de procedibilidad”, siendo catalogados los
primeros de la siguiente manera:
“a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia
constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a
estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia
constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a
otras jurisdicciones[1].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios-
de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de
evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[2]. De allí que sea un deber del actor
desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le
otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la
acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el
riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de
concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a
ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las
funciones de esta última.
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela
se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del
hecho que originó la vulneración[3]. De lo contrario, esto es, de permitir que
la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión,
se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que
sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre
que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de
conflictos.
d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que
la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna
y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[4]. No
obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la
irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como
ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como
crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera
independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay
lugar a la anulación del juicio.
e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos
que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado
tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[5]. Esta exigencia es comprensible pues, sin
que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales
contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester
que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de
derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior
del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección
constitucional de sus derechos.
f. Que no se trate de sentencias de tutela[6]. Esto por cuanto los debates sobre la
protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera
indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un
riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual
las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala
respectiva, se tornan definitivas.”
Adicionalmente se indicó que, “para que
proceda una acción de
tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de
requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar
plenamente demostradas”, siendo agrupadas de la siguiente forma:
“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el
funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se origina
cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece
del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se
sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son los casos
en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[7] o que presentan una evidente y grosera
contradicción entre los fundamentos y la decisión.
e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o
tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo
a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
f. Decisión sin motivación, que implica el
incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se
presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de
un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente
dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar
la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho
fundamental vulnerado[8].
h. Violación directa de la Constitución.”
Recapitulando esos desarrollos jurisprudenciales,
merece también especial atención el criterio de esta Corte en cuanto a la labor
específica del juez de tutela, en punto a que no puede desconocer “los
conceptos y principios de autonomía, independencia de los jueces, acceso a la
administración de justicia, seguridad jurídica y vigencia del Estado social de
derecho”[9].
Es
entonces desde las rigurosas perspectivas expuestas en precedencia, en las que
además converge el deber impostergable de ofrecer amparo efectivo a los
derechos fundamentales y el compromiso de acatar los principios que han sido enunciados,
que el juez debe avocar el análisis cuando se argumente por quienes acudieron a
un proceso judicial la presunta violación de garantías fundamentales, como
resultado de las providencias entonces proferidas.
Cuarto. Desconocimiento del
precedente constitucional
como causal específica de procedibilidad de la tutela contra providencias
judiciales
Como se expuso, una de las causales
específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales es el desconocimiento del precedente establecido por la Corte
Constitucional, derivado de la aplicación directa de una regla que tiene su
origen en la propia carta política y cuya infracción conduce a la vulneración
de una norma de superior categoría.
De acuerdo con el artículo 228 superior,
la función judicial debe ejercerse con independencia y autonomía y según el
canon 241 de la misma carta, a la Corte Constitucional se le confía “la
guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”. En desarrollo de esa función
y con el fin de garantizar la
seguridad jurídica, la coherencia, la razonabilidad del sistema jurídico, la
protección del derecho a la igualdad, la salvaguarda de la buena fe y de la
confianza legítima, esta Corte ha señalado el carácter vinculante
del precedente constitucional.
De esta manera, el precedente
constitucional facilita encontrar la solución a un problema jurídico
determinado, permitiendo que tanto ciudadanos como instituciones ajusten su
conducta a las normas y reglas que los rigen, conforme al contenido de la
Constitución Política y a la interpretación que de ella ha realizado el órgano
creado por la misma Carta para tal fin. Adicionalmente, la aplicación del
precedente materializa y garantiza la igualdad ante la ley, mediante la
uniformidad en la aplicación del derecho[10].
Respecto de esto último, la Corte ha señalado que: "el
artículo 229 de la Carta debe ser concordado con el artículo 13 ídem, de
tal manera que el derecho a 'acceder' igualitariamente ante los jueces implica
no sólo la idéntica oportunidad de ingresar a los estrados judiciales sino
también el idéntico tratamiento que tiene derecho a recibirse por parte de
jueces y tribunales ante situaciones similares. Ya no basta que las personas
gocen de iguales derechos en las normas positivas ni que sean juzgadas por los
mismos órganos. Ahora se exige además que en la aplicación de la ley las
personas reciban un tratamiento igualitario. La igualdad en la aplicación de la
ley impone pues que un mismo órgano no pueda modificar arbitrariamente el
sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales.”[11]
Por esta razón en sus decisiones los
jueces de la República deben aplicar los precedentes establecidos por la Corte
Constitucional que resulten relevantes en relación con el tema de que se trate,
salvo que exista un principio de razón suficiente que justifique su
inaplicación en un caso concreto y previo cumplimiento de una carga mínima de
argumentación[12].
Volviendo al desconocimiento del
precedente constitucional como causal de procedibilidad en tutelas contra
providencias judiciales, en sentencia T-1092 de 2007 (M. P. Humberto Antonio
Sierra Porto) se señaló que:
" … la jurisprudencia de la Corte
Constitucional puede ser desconocida de cuatro formas: (i) aplicando
disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de
constitucionalidad; (ii) aplicando disposiciones legales cuyo contenido
normativo ha sido encontrado contrario a la Constitución; (iii) contrariando la
ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad; y (iv) desconociendo el
alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a
través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela”[13].
Esta última situación, es decir, el desconocimiento
del alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional,
se presenta cuanto este tribunal ha definido con anterioridad el alcance de un
derecho fundamental en la ratio decidendi de sus sentencias de tutela,
determinando cuáles son los elementos esenciales originados en la
interpretación de una norma constitucional, situación que ocasiona una limitación
de la autonomía que de ordinario caracteriza el ejercicio de la función
judicial. Esto significa entonces que esa ratio decidendi debe ser la
regla a aplicar por parte del juez en todos aquellos eventos que claramente se
subsuman en la hipótesis en ella prevista[14].
Resumiendo, con el fin de garantizar la
seguridad jurídica, la coherencia y razonabilidad del sistema jurídico, los
principios de confianza legítima y buena fe, así como el derecho a la igualdad
de quienes acceden a la administración de justicia, es obligatorio para los
jueces seguir y aplicar el precedente establecido por esta Corporación, en la
definición y alcance de los derechos fundamentales.
Para ratificar lo anterior, no sobra
recordar que de acuerdo con el numeral 9° del artículo 241 superior, por ser la
Corte Constitucional el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, la
regla jurídica contenida en la ratio decidendi de las sentencias de
tutela debe ser aplicada por todas las autoridades judiciales, de acuerdo con
el principio en cuya virtud “a igual supuesto de hecho, igual consecuencia
de derecho”.
Quinto. La facultad
discrecional del Gobierno para retirar miembros de la Policía Nacional por
razón del servicio
De acuerdo con el artículo
218 superior, la misión primordial de la Policía Nacional es “el
mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en
paz. La
misma norma prescribe que “la ley determinará su régimen de carrera,
prestacional y disciplinario.”
En atención a dicha
función, es necesario otorgarle al Gobierno Nacional y al Director General de la Policía la facultad
de retirar discrecionalmente del servicio activo -previo concepto del Comité de
Evaluación[15]-
a los miembros de esa institución, prescindiendo por razones del servicio de
quienes no presten adecuadamente sus funciones o se prevea que puedan cometer
una conducta ilegal.
Sobre este tema, el artículo 4° de la Ley
857 de 2003 establece:
“Artículo 4°.
Retiro por voluntad del gobierno o del director general de la policía nacional. Por razones del servicio y en forma discrecional, el
Gobierno Nacional para el caso de los Oficiales o el Director General de la
Policía Nacional para el caso de los Suboficiales, podrán disponer el retiro de
los mismos con cualquier tiempo de servicio, previa recomendación de la Junta
Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para la Policía Nacional, cuando se
trate de Oficiales, o de la Junta de Evaluación y Clasificación respectiva,
para los Suboficiales.
El ejercicio de las facultades
a que se refiere el presente artículo podrá ser delegado en el Ministro de
Defensa Nacional, para el caso de los Oficiales hasta el grado de Teniente
Coronel y en los Directores de la Dirección General, Comandantes de Policía
Metropolitana, de Departamentos de Policía y Directores de las Escuelas de
Formación para el caso de los Suboficiales bajo su mando, observando el
procedimiento que sobre el particular se señale en cuanto a composición y
recomendaciones en el evento de tal delegación respecto de la Junta Asesora y de
Evaluación y Clasificación de que trata el inciso anterior.
Parágrafo 1°. La facultad delegada en
los Directores de la Dirección General, Comandantes de Policía Metropolitana,
de Departamentos de Policía y Directores de las Escuelas de Formación a que se
refiere el inciso anterior se aplicará para los casos de retiro del personal
Nivel Ejecutivo y agentes bajo su mando, a que se refiere el artículo 62 del Decreto-ley 1791 de 2000.
Parágrafo 2°. Los funcionarios
competentes serán responsables por la decisión que adopten de conformidad con
la Constitución y la ley.”
Esta norma fue declarada
exequible mediante fallo C-179 de 2006 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra), con la
advertencia de que “el
retiro discrecional por razones del servicio de oficiales y suboficiales de la
Policía Nacional y las Fuerzas Militares, debe estar sustentado en razones
objetivas, razonables y proporcionales al fin perseguido, que no es otro que
garantizar la eficiencia y eficacia de dichas instituciones en aras de la
prevalencia del interés general. En ese orden de ideas, la recomendación que
formulen tanto el Comité de Evaluación para las Fuerzas Militares, como la
Junta Asesora del Ministerio de Defensa Nacional para la Policía Nacional,
cuando se trate de Oficiales, o de la Junta de Evaluación o Clasificación
respectiva para los Suboficiales, debe estar precedida y sustentada en un
examen de fondo, completo y preciso de los cargos que se invocan para el retiro
de miembros de esas instituciones, en las pruebas que se alleguen, y en fin todos
los elementos objetivos y razonables que permitan sugerir el retiro o no del
servicio de un funcionario.”
Seguidamente, la Corte afirmó también que
“No se trata, como equivocadamente lo entiende el demandante, de un acto
absolutamente subjetivo de las autoridades competentes, pues ello rompería por
completo el orden constitucional que nos rige. Lo discrecional no puede
confundirse con lo arbitrario pues esto último implica un capricho individual
de quien lo ejerce, sin sujeción al ordenamiento jurídico, contrario por
completo a la atribución discrecional que se cuestiona, que si bien comporta
cierta flexibilidad, ella se encuentra sujeta a reglas de derecho preexistentes
en cabeza de un funcionario competente, para ser aplicada a un destinatario
específico, y con un fin determinado.”
Por último, dicha
providencia concluyó que “la atribución discrecional que por razones del
servicio puede ser utilizada para retirar del servicio a miembros de la Fuerza
Pública, no obedece a una actividad secreta u oculta de las autoridades
competentes, por el contrario, para el caso sub examine ella queda
consignada en un acto administrativo controlable por la jurisdicción
contenciosa administrativa a través de las acciones pertinentes en caso de
desviación o abuso de poder”. Así, la Corte Constitucional
sustentó que la facultad discrecional no contraría la carta política, siempre
que sea ejercida dentro de parámetros de racionalidad, proporcionalidad y
razonabilidad, con el fin de evitar la arbitrariedad de la decisión, caso en el
cual el individuo destituido podría ejercer en su defensa las acciones
judiciales correspondientes.
Por otra
parte, el hecho de que la orden de retiro se produzca como resultado de la
voluntad del Gobierno Nacional por razón del servicio, no exime de la
obligación de que la decisión sea debidamente fundamentada, pues como se
explicó en la sentencia T-064 de 2007 (M. P. Rodrigo Escobar Gil), “en
materia de actos administrativos expedidos en ejercicio de facultades
discrecionales, dicha discrecionalidad no implica indefectiblemente que la
Administración se exonere del deber de motivar sus decisiones. En efecto, la
jurisprudencia constitucional ha sido enfática en establecer la importancia de
la motivación de los actos administrativos, como garantía de que los
destinatarios del mismo puedan conocer las razones en las que se funda la
Administración al adoptar decisiones que afecten sus intereses generales o
particulares”.
Así, según ha
puntualizado la jurisprudencia, al momento de retirar al policial, el Gobierno
Nacional tiene la obligación de expresar los motivos de su decisión y estos
deben ajustarse a la finalidad de la facultad discrecional. Para ello debe
tener en cuenta “tres aspectos que permiten concluir que un acto
de retiro discrecional se ajusta a la Constitución, estos son: (1) El respeto
por los principios de proporcionalidad y razonabilidad; (2) la debida
motivación del acto de retiro que, en últimas, se expresa en la suficiencia y
fundamento del concepto previo de las juntas
asesoras y comités de evaluación que
cumplen funciones en este sentido, así como en la exposición de motivos
efectuada en el acto administrativo respectivo; y (3) la correspondencia
necesaria entre dicha motivación y el cumplimiento de los fines
constitucionales de la Policía Nacional”[16].
Ahora bien,
como antes de proferir el acto administrativo de retiro el Gobierno Nacional
debe contar con el concepto previo de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa
Nacional para la Policía Nacional, ésta tiene el
deber y la responsabilidad de estudiar la hoja de vida del policial a retirar,
pues de lo contrario incurriría en arbitrariedad constitutiva de vía de hecho
administrativa[17].
De esta forma,
cuando el uniformado excluido del servicio considere vulnerado su derecho al
debido proceso, por estimar que en su caso se consumó una arbitrariedad, debe
tener en cuenta que “el juez de tutela no puede inmiscuirse en asuntos cuyas
competencias previamente se encuentran establecidas por el legislador, como lo
es para el caso presente la justicia contencioso administrativa, que es la
competente para determinar si la Policía Nacional obró o no conforme a los
lineamientos legales”[18]. Pero en la misma
línea, resulta claro que la acción de tutela sí deviene procedente[19] después de presentarse la demanda
contenciosa administrativa y agotar todos los recursos ordinarios y
extraordinarios en su ámbito, si en la decisión final se desconoce el
precedente jurisprudencial[20] frente a la
motivación del acto administrativo, su relación entre la recomendación por
parte de la respectiva junta de evaluación y el comportamiento del oficial, con
el fin de justificar dicha determinación y descartar una arbitrariedad.
Precisamente en la sentencia
T-638 de 2012 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva) se indicó que “la motivación debe quedar plasmada tanto en el
concepto previo de la junta o comité como en el acto administrativo de retiro,
pues es éste el que será notificado al servidor público, el que contiene la
manifestación de voluntad de la administración y el que es susceptible de
control judicial. Por consiguiente, debe contar con los argumentos que animaron
tal decisión con el único objeto de permitir un verdadero control a los actos
de las autoridades”.
Finalmente, no
sobra recordar que los miembros de la Policía Nacional son servidores públicos
de carrera, pues como es sabido, quien ingresa a esa institución, lo hace adelantando
el curso correspondiente y ascendiendo al grado que tales estudios confieran. Así lo reconoció esta Corte en la sentencia
T-265 de 2013 (M. P. Jorge Iván Palacio Palacio), en la que expresó lo
siguiente:
“La promoción de los miembros de la Policía Nacional
hasta el grado de coronel está plenamente reglada y, en esa medida, los
efectivos que cumplan a cabalidad con todos los requisitos contenidos en los
Decretos 1791 y 1800 de 2000, deberían, en principio, ser promovidos al rango
inmediatamente superior, en orden de prelación según los puntajes obtenidos
durante los últimos años, todo ello acorde con lo estipulado en la evaluación,
revisión y clasificación del desempeño personal y profesional de los
uniformados. Para el caso de los oficiales generales su ascenso está supeditado
a la aprobación que del mismo realice el Senado de la República, tal y como
está estipulado en el artículo 173, numeral 2° de la Constitución Política. En
conclusión, las condiciones para ingreso, promoción y retiro de la carrera
policial deben estar orientadas por el propósito de mantener la pulcritud y
probidad de la institución, lo que justifica el establecimiento de medidas
orientadas a asegurar que el personal de policía cumpla de la manera más
decorosa posible su función de guardar la armonía y convivencia ciudadanas,
según los precisos términos del artículo 218 superior.”
Sexto. Casos concretos
De acuerdo con lo expuesto, se analizará si
en los casos revisados se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción
de tutela contra providencias judiciales para que, en caso de cumplirlos, entrar
a revisar los requisitos de procedencia y consiguientemente a decidirlos. Por
la similitud de los hechos planteados y según lo dispuesto por la Sala de
Selección, se realizará el análisis conjunto de los casos.
Sea lo primero reconocer que en todos los
casos se trata de asuntos que revisten relevancia constitucional, por afectar
importantes derechos fundamentales de los peticionarios, como son el derecho al
trabajo y el debido proceso.
También debe precisarse que todos ellos utilizaron
los medios ordinarios de defensa, pues iniciaron las acciones de nulidad y
restablecimiento del derecho contra los actos administrativos de retiro, y
además interpusieron el recurso de apelación contra las sentencias que
desfavorecieron sus intereses.
Respecto del requisito de inmediatez, se
encuentra que, en el caso de Doriam Leandro Sanabria Flórez (T-4.195.024) contra
la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en
diciembre 7 de 2011, la acción de tutela fue interpuesta en diciembre 3 de
2012, es decir dentro del año siguiente al presunto hecho vulnerador de
derechos; en el caso del actor Marlon Alexander Timarán Montilla (T-4.195.164)
la tutela contra la sentencia de diciembre 6 de 2012 fue interpuesta en mayo 22
de 2013, menos de seis (6) meses después de proferida esa decisión definitiva; José
Luis Caballero Peñaloza (T-4.253.991) interpuso la acción de tutela en marzo 15
de 2013, apenas tres (3) meses después de adoptada la decisión definitiva en
diciembre 13 de 2012 por el Tribunal Administrativo de Santander  (Sala de
Descongestión); y en lo relativo a Maidee Candelo Vallecilla (T-4.261.460), la
tutela fue interpuesta en septiembre 30 de 2013 mientras que los actos
presuntamente vulneradores de derechos (es decir, las sentencias del Tribunal
Administrativo del Valle del Cauca y del Juzgado Séptimo Administrativo de Cali
(ambos de Descongestión) para decidir el proceso por ella iniciado se consolidaron
en enero 30 de ese mismo año.
En consecuencia, los plazos dentro de los
cuales se incoaron las acciones de tutela son razonables y proporcionados,
cumpliéndose así en todos los casos el criterio de inmediatez.
Igualmente se evidencia en ninguno de los
casos se atacan decisiones de tutela, por lo que este requisito de
procedibilidad se cumple para todos los actores.
Los actores no aducen irregularidades
procesales como actos vulneratorios de derechos, por lo que, aunado a lo
anterior, se considera que en todos los casos se cumplen los requisitos de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, debiendo
entrar ahora en el análisis de las causales de procedencia de la tutela contra
decisiones judiciales. Lo alegado por todos ellos como causal específica de
procedibilidad es el desconocimiento del precedente de
esta corporación, relacionado con la obligatoriedad de motivar los actos de
retiro de miembros de la Policía Nacional por voluntad del Gobierno Nacional.
Ahora bien, es claro según lo
antes expuesto, que la jurisprudencia constitucional ha reconocido la necesidad
de que los actos administrativos de retiro de personal de la Policía Nacional
contengan la motivación para que sus destinatarios puedan ejercer su derecho de
defensa y se respete el debido proceso administrativo.
Lo contrario, es decir, la
posibilidad de expedir un acto administrativo inmotivado, carente de razones,
equivale a permitir actos ocultos tras los cuales se esconden la arbitrariedad
y la injusticia. Ello, además de ser contrario al Estado Social de Derecho que
pregona el artículo 1° constitucional, agrede al ciudadano que ve burlados sus
derechos y ultrajada su dignidad.
Así, es claro que las decisiones judiciales
atacadas desconocieron la amplia jurisprudencia citada en la parte motiva de
esta sentencia, relacionada con la obligación de motivar los actos de retiro de
los miembros de la Policía Nacional, lo que constituye un acto arbitrario y
contrario a derecho que debe ser corregida por esta Corte, restituyendo los
derechos fundamentales de los accionantes.
Por lo anterior, en el caso de Doriam
Leandro Sanabria Flórez se revocarán las decisiones
de tutela, se dejará sin efectos la decisión de segunda instancia que vulneró sus
derechos fundamentales del actor y se restablecerá la sentencia dictada por el
Juzgado 2° Administrativo de Cúcuta, que sí respetó los parámetros fijados por
esta Corte respecto de la motivación de
los actos de retiro de los miembros de la Policía Nacional en ejercicio de la
facultad discrecional.
Respecto de las acciones incoadas por los
demás actores, Marlon Alexander Timarán Montilla, José Luis Caballero Peñaloza
y Maidee Candelo Vallecilla, se revocarán las decisiones
de instancia de sus acciones de tutela, y se dejarán sin efectos los fallos judiciales
que vulneraron sus derechos fundamentales.
A partir de ello se ordenará a cada
uno de los despachos judiciales accionados proferir nuevas sentencias en las que se tengan en
cuenta las consideraciones de esta providencia, en relación con la necesidad de motivación de los actos de retiro de
los miembros de la Policía Nacional en ejercicio de la facultad discrecional.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. REVOCAR el fallo proferido en octubre 31 de 2013 por la Sección Quinta del
Consejo de Estado que modificó el dictado en febrero 28 de 2013 por la Sección
Cuarta de la misma corporación, declarando improcedente la acción de tutela
presentada por Doriam Leandro Sanabria Flórez y en su lugar TUTELAR los
derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al trabajo del actor (expediente
T-4.195.024).
Segundo. DEJAR SIN EFECTOS el fallo dictado por el Tribunal Administrativo de
Norte de Santander dentro de proceso radicado 2002-1381 y DEJAR EN FIRME
el proferido en abril 18 de 2008 por el Juzgado 2° Administrativo de Cúcuta que
declaró la nulidad de la resolución 375 de abril 11 de 2002 y ordenó reintegrar
al demandante al cargo que ocupaba, pagándole los salarios y demás emolumentos
dejados de percibir, desde la fecha efectiva de retiro hasta la de reintegro,
sin que se entienda que existió solución de continuidad.
Tercero. REVOCAR el fallo proferido en agosto 28 de 2013 por la Sección Cuarta del
Consejo de Estado que confirmó el dictado en junio 19 de 2013 por la Sección 2ª
de esa corporación, que rechazó por improcedente la acción de tutela presentada
por Marlon Alexander Timarán Montilla. En su lugar, TUTELAR los derechos
fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del
actor (expediente T-4.195.164).
Cuarto. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida en diciembre 6 de 2012 por el Tribunal
Administrativo de Antioquia, dictada dentro del proceso radicado 2008-339 y ORDENAR
a la misma corporación que dentro de los quince (15) días siguientes a la
notificación del presente fallo, dicte una nueva sentencia en la que se acojan
las consideraciones de esta providencia en relación con la motivación de los actos de retiro de los miembros de la Policía
Nacional en ejercicio de la facultad discrecional.
Quinto. REVOCAR el fallo proferido en diciembre 16 de 2013 por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado que confirmó el dictado en septiembre 5 de
2013 por la Sección Segunda de la misma corporación, que rechazó por
improcedente la acción de tutela presentada por José Luis Caballero Peñaloza y
en su lugar TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia del actor (expediente T-4.253.991).
Sexto. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida en diciembre 13 de 2012 por el Tribunal
Administrativo de Descongestión de Santander, dictada dentro del proceso radicado
2007-296 y ORDENAR a la misma corporación que dentro de los quince (15)
días siguientes a la notificación del presente fallo, dicte profiera una nueva
sentencia en la que se acojan las consideraciones de esta providencia en relación
con la motivación de los actos de retiro de los
miembros de la Policía Nacional en ejercicio de la facultad discrecional.
Séptimo. REVOCAR el fallo proferido en noviembre 22 de 2013 por la
Sección Segunda del Consejo de Estado que rechazó por improcedente la acción de
tutela presentada por Maidee Candelo Vallecilla y en su lugar TUTELAR los
derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia de la accionante (expediente T-4.261.460).
Octavo. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida en enero 30 de 2013 por el Tribunal
Administrativo de Descongestión del Valle del Cauca, dictada dentro del proceso
radicado 2007-2 y ORDENAR a la misma corporación que dentro de los
quince (15) días siguientes a la notificación del presente fallo, dicte una
nueva sentencia en la que se acojan las consideraciones de esta providencia en relación
con la motivación de los actos de retiro de los
miembros de la Policía Nacional en ejercicio de la facultad discrecional.
Noveno. Por Secretaría General de esta corporación, LÍBRENSE las
comunicaciones indicadas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANDRÉS MUTIS
VANEGAS
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] “Sentencia T-173/93.”
[2] “Sentencia T-504/00.”
[3] “Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05.”
[4] “Sentencias T-008/98 y SU-159/2000.”
[5]
“Sentencia T-658-98.”
[6]
“Sentencias T-088-99 y SU-1219-01.”
[7]
"Sentencia T-522/01.”
[8] “Cfr.
Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y T-1031/01.”
[9]
Cfr. T-518 de 1995 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa) citada a su vez en la T-1036
de 2002 (M. P. Eduardo Montealegre Lynnet).
[10] En sentencia T -1025 de 2002 (M. P. Rodrigo Escobar Gil), esta
Corte expuso: “Téngase en cuenta que la aplicación uniforme de
la doctrina constitucional, no solamente se exige de las autoridades
jurisdiccionales, sino que la misma obliga a todas las autoridades publicas y a
los particulares en cuanto sus actuaciones deben ajustarse a los principios de
igualdad de trato y de buena fe. En efecto, es razonable requerir de éstos un
comportamiento reiterado, en casos similares, cuando se encuentren en posición
de definir el contenido y ejercicio de los derechos fundamentales de las
personas. Por ello, las
pautas doctrinales expuestas por esta Corporación en relación con los derechos
fundamentales, se convierten en umbrales de comportamiento exigibles tanto para
las autoridades públicas como para los particulares. Con todo, dicha exigencia
se subordina a la existencia de circunstancias o patrones comunes o similares a
partir de los cuales no se puedan predicar razones suficientes que permitan
otorgar un tratamiento desigual. De contera que, la carga argumentativa se
encuentra inclinada a favor del principio de igualdad, es decir, se exige la
aplicación de la misma doctrina constitucional ante la igualdad de hechos o
circunstancias. Sin embargo, quien pretende su inaplicación debe demostrar un
principio de razón suficiente que justifique la variación en el
pronunciamiento."
[11] Cfr. sentencia C-104 de marzo 11 de 1993, M. P. Alejandro Martínez
Caballero.
[12] Cfr. sentencia T-468 de junio 5 de 2003, M. P. Rodrigo Escobar Gil, en
la cual se expresó lo siguiente: “En
este contexto, surge como elemento preponderante que todo cambio o inaplicación
de un precedente judicial de tipo vertical a partir de la presencia de diversos
supuestos fácticos o en razón del cambio de legislación debe estar plenamente motivado,
en aras de salvaguardar el principio constitucional de interdicción de la
arbitrariedad, convirtiéndose el conocimiento de los argumentos judiciales, en
una herramienta ciudadana de control sobre la legitimidad de las decisiones
proferidas por el juzgador. La motivación requiere entonces el cumplimiento de
varias condiciones que le dotan de plena legitimidad. En efecto, ella debe ser:
(i) completa, (ii) pertinente, (iii) suficiente y (iv) conexa. Es completa cuando
se invocan todos los fundamentos de hecho y de derecho que amparan la decisión;
es pertinente si resulta jurídicamente observable; es suficiente cuando
por sí misma es apta e idónea para decidir un asunto sometido a controversia y;
es conexa si se relaciona directamente con el objeto cuestionado. Por
consiguiente, si un juez de tutela pretende inaplicar la doctrina
constitucional que sobre una materia en específico ha establecido esta
Corporación, no sólo debe motivar la decisión de manera completa, pertinente,
suficiente y conexa, sino que también tiene que probar la diversidad de los
supuestos fácticos o de las circunstancias de hecho que conlleven a otorgar un
tratamiento desigual y/o la existencia de una nueva legislación que modifique
las consecuencias jurídicas aplicables al caso controvertido."
[13] Parámetro reiterado, entre otras, en la sentencias T-028, T- 206 y
T-817 todas de 2012 (M. P. en todas Luis Ernesto Vargas Silva).
[14]  Cfr. sentencia  T-117 de 2007 (M. P. Clara Inés Vargas
Hernández).
[15] Previsto en el artículo 47 del Decreto
1212 de 1990.
[16] Cfr, entre otras T-297 de 2009 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[17] En el fallo T-995 de 2007 (M. P. Jaime
Araújo Rentería) se señaló que la “vía
de hecho se produce cuando quien toma una decisión (…) administrativa, lo hace
de forma arbitraria y con fundamento en su única voluntad, actuando en franca y
absoluta desconexión con el ordenamiento jurídico”.
[18] Sentencia T-1010 de 2000,
M. P. Fabio Morón Díaz.
[19] Cfr. T-111 de 2009 (M. P. Clara Elena
Reales Gutiérrez), T-245 de 2010 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva) y T-265 de 2013
(M. P. Jorge Iván Palacio Palacio), entre otras.
[20] Cfr. T-638 de 2012 (M. P. Luis Ernesto
Vargas Silva).