C-555-16
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-555/16
PRESUPUESTO DE
RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL
1º DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2016-Cosa juzgada
constitucional sobre inclusión de norma que modifica aspecto relativo
a la vigencia de los derechos laborales, desconoce el principio de unidad de
materia e implica un retroceso en el ámbito de protección del auxilio de
cesantía
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Contenido y alcance
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Efectos de la exequibilidad o
inexequibilidad
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Fundamento
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Características
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL FORMAL-Concepto
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL MATERIAL-Concepto
COSA JUZGADA
ABSOLUTA Y COSA JUZGADA RELATIVA-Diferencias
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL RELATIVA EXPLICITA O IMPLICITA-Concepto
Referencia:
Expediente D-11220
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 “por la
cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de
2016”.
Accionante:
Héctor Vega Sánchez.
Magistrado
Ponente:
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Bogotá D.C., doce (12) de octubre de dos
mil dieciséis (2016).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Héctor Vega Sánchez presentó
demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 “por
la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de
2016”.
Por auto del 17 de febrero de 2016, el
Magistrado sustanciador dispuso i) ADMITIR la demanda, ii) fijar en
lista el asunto a término de 10 días y simultáneamente correr traslado al
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor; iii)
comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y al Ministerio de Educación; iv) invitar a las facultades de derecho
de las universidades de los Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Libre de
Colombia, Nacional de Colombia, del Rosario, Sergio Arboleda y Santo Tomás para
que emitan su opinión sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma
impugnada de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial N° 49.706 de 24 de
noviembre de 2015. Se subraya el aparte acusado:
“LEY 1769 DE 2015
(Noviembre
24)
Diario
Oficial No. 49.706 de 24 de noviembre de 2015
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por
la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de
2016.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA: […]
ARTÍCULO 89. PAGO DE CESANTÍAS DEL
MAGISTERIO. El pago que reconozca el Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) por concepto de cesantías
parciales o definitivas a sus afiliados se deberá realizar dentro de los sesenta
(60) días hábiles siguientes a la fecha en que quede en firme el acto
administrativo que ordena la liquidación y pago de la prestación social
solicitada.
A partir del día hábil sesenta y uno (61),
se deberán reconocer a título de mora en el pago, intereses legales a una tasa
equivalente a la DTF efectiva anual, causado diariamente por la suma no pagada”
III.
LA DEMANDA
El ciudadano considera que el artículo
demandado vulnera el artículo 11 del Decreto 111 de 1996 “Por el cual se
compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto” y el Preámbulo y los
artículos 13, 151, 158, 169, 346, 347 y 349 de la Constitución Política (en
adelante C.P.) por cuatro cargos: en primer lugar, la imposibilidad de crear
legislación en sentido material con la ley de presupuesto; en segundo término, el
principio de unidad de materia presupuestal; en tercer lugar, el carácter anual
de la ley orgánica de presupuesto; y por último, el principio de igualdad.
Preliminarmente explica, que además de las
normas constitucionales, las leyes orgánicas pueden ser parámetro de control de
constitucionalidad, porque tienen la característica de poder condicionar la
expedición de otras leyes de inferior jerarquía que dependan de ésta. Con
relación a este aspecto, cita sentencias como la C-077 de 2012 en donde se
indica que, “…la vulneración de normas legales orgánicas por normas legales
ordinarias que la rigen (…) constituye una violación al mandato constitucional
que consagra la sujeción de la legislación ordinaria a la legislación orgánica
en los contenidos correspondientes”.
Sobre la ley orgánica de presupuesto señala
que, de acuerdo con el artículo 11 del Decreto 111 de 1996, “por el cual se
compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994, y la Ley 225 de 1995 que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, el Presupuesto General de
la Nación se compone de tres partes: (i) el presupuesto de rentas, en donde se
encuentra la estimación de los ingresos del Estado durante el año fiscal; (ii)
el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, en donde se autorizan los
gastos y (iii) las disposiciones generales que, “son las normas tendientes a
asegurar la correcta ejecución de Presupuesto General de la Nación, las cuales
regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expiden”.
En relación con el primer cargo
sobre la imposibilidad de crear legislación en sentido material en la ley de
presupuesto, explica que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional[1]
las “disposiciones generales” en la ley de presupuesto tienen un contenido
puramente instrumental ya que su finalidad no es otra que permitir una adecuada
ejecución del presupuesto[2].
Del mismo modo señala, que dichas disposiciones tienen por objeto facilitar y
agilizar la ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal, y
por tanto no puede el legislador expedir ‘mandatos en sentido material’ o
‘modificar o derogar normas de carácter sustantivo’ por intermedio de éstas.
En igual sentido, resalta que la
jurisprudencia constitucional ha considerado que son ajenas a una ley de
presupuesto normas que no guardan ningún tipo de relación con su objeto como
por ejemplo, “cuando se introduce una norma que rebasa los límites
temporales, al modificar una regla legal que hace parte de una ley de carácter
permanente, incluso si está relacionada con la materia propia de la ley anual
de presupuesto”[3].
Adicionalmente, considera que la norma
impugnada no se circunscribe a las finalidades de la ley de presupuesto para la
vigencia fiscal 2016, que son la adecuada ejecución del presupuesto de rentas y
recursos de la subcuenta de solidaridad FOSYGA (art. 2), y en segundo término
el cumplimiento del presupuesto de gastos o la ley de apropiaciones asignado
por el artículo 3º, para atender los gastos de funcionamiento, inversión y
servicio de la deuda pública en la vigencia fiscal que va del 1 de enero al 31
de diciembre de 2016.
Explica que con la disposición demandada se
está derogando tácitamente y en forma excluyente la disposición normativa del
artículo 5º de la Ley 1071 de 2006, que establece el pago y plazo de las
cesantías para los servidores públicos[4].
En dicha legislación se establece que en caso de mora en el pago de las
cesantías, la entidad pública tendrá un máximo de cuarenta y cinco (45) días
hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo, que ordena
la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público para
cancelar la prestación social, y en el parágrafo se indica que en caso de mora
en el pago de las cesantías se reconocerá al beneficiario, “…un día de
salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las
mismas”.
Sobre este punto resalta que, “(…) la
disposición acusada al excluir a los docentes de la aplicación del artículo 5
de la Ley 1071 está modificando el plazo, para el pago de sus cesantías
parciales o definitivas, y la sanción moratoria por la inobservancia del plazo
establecido para ello contado a partir de la ejecutoria del acto administrativo
que reconozca y ordene el pago de la prestación. Esta nueva realidad jurídica
significa en otros términos que la disposición normativa del artículo 89 de la
Ley 1769 de 2015 aparta y exceptúa de los docentes oficiales de la
aplicabilidad del artículo 5 de la precipitada ley 1071 lo que significa que
para ellos se está derogando en forma excluyente esta disposición normativa;
mientras que, para el resto de servidores públicos continua vigente”.
Señala que es posible que se piense que la
Ley 1071 no le es aplicable a los docentes oficiales, pero asevera que esto no
es así porque (i) el título o epígrafe de la Ley 1071 de 2006, y sus artículo
1º y 2º no dejan duda alguna sobre la aplicabilidad de dicha normatividad a
todos los servidores públicos[5];
(ii) el artículo 123 de la Constitución indica que, “son servidores públicos
los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores
del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”;
(iii) el parágrafo 2º del artículo 105 de la Ley 115 de 1995 por la cual se
expide la Ley General de Educación dispone que, “los educadores de los
servicios educativos estatales tienen el carácter de servidores públicos del
régimen especial”; (iv) el artículo 3º del Decreto 2277 de 1979 por el cual
se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente establece que, “Los
educadores que prestan sus servicios en entidades oficiales son empleados
oficiales de régimen especial que, una vez posesionados, quedan vinculados a la
administración por las normas previstas en este decreto” y finalmente (v),
el artículo 1º del Decreto 1278 de 2002 que indica que los educadores son
servidores públicos.
Concluye sobre este cargo diciendo que los
docentes al ser servidores públicos deben estar cobijados en la regulación
sobre el pago de cesantías y la mora de estos en iguales términos que los otros
servidores públicos y no con un régimen excepcional creado por una norma
establecida en una ley de presupuesto que los diferencia y los pone en términos
más regresivos y onerosos.
El segundo cargo expuesto por el
demandante es que con esta norma se vulnera el principio de unidad de
materia legislativa presupuestal. Sobre este cargo indica que el artículo
158 de la C.P. establece que todo proyecto de ley debe referirse una misma
materia y, por ende, son inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no
se relacionen con ésta. Teniendo en cuenta lo anterior aduce que según la
jurisprudencia de la Corte Constitucional debe existir un vínculo razonable y
objetivo entre la norma legal y la materia de la cual trata, y, por tanto, se
debe establecer una relación de conexidad, causal, teleológica, temática y
sistemática con la materia dominante de la misma.
Explica que la jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha dispuesto[6]
que se viola el principio de unidad de materia presupuestal, cuando (i) se
incluye una norma cuyo objeto no tiene ninguna conexión con la materia
presupuestaria (mínima conexión temática); (ii) no busque lograr una cabal
ejecución del presupuesto (mínima conexión teleológica); y (iii) supere las
limitaciones de tiempo de tales normas (mínima conexión temporal).
Indica que la norma demandada, no tiene una
relación de conexidad causal, ni temática, ni teleológica con la materia
general propia de la ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 1º de
enero a 31 de diciembre de 2016, ya que, “…no está orientada al logro de la
ejecución presupuestal, sino al incremento del plazo para el pago y al cambio
de la sanción moratoria de las cesantías definitivas o parciales del personal
docente oficial, sin que este mandato esté encaminado a procurar una renta o
ejecutar un gasto previamente establecido en los artículos 1º, 2º y 3º de la citada
Ley 1769 de 2016”[7].
Por otra parte, indica que lo que hace la
norma es establecer la responsabilidad y obligación que tiene el Fondo Nacional
de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante FOMAG) de pagar las
cesantías definitivas o parciales al personal docente dentro de los sesenta
(60) días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo
que ordena su liquidación y pago y, en segundo término, a lo referente a
sanción moratoria de un día de salario por cada día de retardo, a la sanción de
una tasa equivalente a la DTF efectiva anual causada diariamente, por la suma
no pagada.
Para el demandante la regulación
introducida en esta norma nada tiene que ver con el contenido de la ley de
presupuesto, porque no tasa un ingreso, ni autoriza un gasto, ni es una
herramienta para la debida ejecución de presupuesto en la vigencia fiscal de
2016 y, por el contrario, lo que hace es aumentar el plazo para el pago de las
cesantías del personal docente de 45 a 60 días hábiles, y cambiar la sanción
moratoria haciéndola más gravosa, en forma permanente.
En este sentido para el actor, la exclusión
que hace la norma demandada de la aplicación del artículo 5º de la Ley 1071 de
2006, al pago de las cesantías definitivas o parciales de los educadores
oficiales, conlleva la derogatoria excluyente de esta última disposición
normativa en contra del personal docente y en su reemplazo, “…decreta una
norma que tiene un contenido normativo autónomo y permanente que afecta el
límite temporal de un año propio de la ley anual de presupuesto, en este caso
la vigencia fiscal de 2016, resultando evidente que no tiene relación alguna
con la Ley 1769 de 2015 en la cual se incorporó…”[8].
Resalta que la norma tampoco tiene
conexidad teleológica con la Ley 1769 de 2015, por cuanto entre la disposición
acusada y el tema general de la ley no existe unidad de propósitos, ya que la
finalidad de la disposición demandada, es la modificación del plazo para pagar
las cesantías del personal docente y la reforma del régimen de pago de la
sanción moratoria por incumplimiento del plazo establecido en forma perentoria;
mientras que el objetivo que persigue la temática general de la ley de
presupuesto, “… es la fijación del monto de los recursos del presupuesto de
rentas y recursos de capital del Tesoro Nacional, la estimación de la cuantía
de los recursos para atender los gastos para el sostenimiento, inversión y
servicio de la deuda pública del Presupuesto General de la Nación, para la
vigencia del 2016”.
Sobre el tercer cargo, relacionado
con el carácter anual de la ley de presupuesto, manifiesta que el artículo
89 de la Ley 1769 de 2015 introduce una regulación permanente y autónoma sobre
el plazo para pago de las cesantías definitivas o parciales del personal
docente y sobre la sanción moratoria en caso de incumplimiento del plazo
perentorio, con lo que contradice el carácter anual que constitucional y
orgánicamente se le ha asignado en la ley de presupuesto en los artículos 151,
346 y 347 de la C.P., y el artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto[9].
Concluye sobre este cargo diciendo que la
disposición demandada establece una norma autónoma y permanente cuya vigencia
va más allá del año 2016 con lo que quebranta el artículo 11 del Decreto Ley
111 de 1996, ya que al ser aquella una disposición general del presupuesto su
función debió estar encaminada a posibilitar la ejecución correcta del
presupuesto durante 2016 y no decretar una norma con vocación de permanencia
sobre plazo y sanción moratoria de las cesantías del personal docente que
además no tiene conexidad alguna con lo decretado en los artículos 1º, 2º y 3º
de la Ley 1769 de 2015.
Finalmente , l demandante aduce como cuarto
y último cargo[10]
que con esta norma se está violando del principio de igualdad, contenido
en el Preámbulo y el artículo 13 de la C.P., por cuanto se crea un tratamiento
diferente a los docentes oficiales, en relación con los otros servidores
públicos en materia de pago de cesantías y mora de éstas, ya que a los docentes
oficiales se les pagaría en un máximo de sesenta (60) días, y a los demás
servidores públicos dentro del plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días
después de la expedición del acto administrativo que las acredite.
Con relación a este cargo aduce que se
presenta una diferenciación en el tratamiento del pago de la mora de las
cesantías, ya que mientras la norma demandada establece que, “a partir del
día hábil sesenta y uno (61), se deberán reconocer a título de mora en el pago,
intereses legales a una tasa equivalente a la DTF efectiva anual, causado
diariamente por la suma no pagada”, para los otros servidores públicos se
utiliza el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006, que preceptúa que “en caso de
mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores
públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos,
al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga
efectivo el pago de las mismas…”.
Por esta razón, indica que se presenta un
trato desigual entre los docentes oficiales y los demás servidores públicos
tanto en el plazo máximo para el pago de las cesantías, como en el pago de los
intereses de mora, y por esto considera que se evidencia la vulneración del
derecho a la igualdad de los afiliados al FOMAG.
Concluye citando la normatividad vigente
para el pago de las cesantías de los docentes con anterioridad al artículo
demandado[11],
para decir que no existe ventaja alguna para los docentes en el reconocimiento,
liquidación y pago de sus cesantías, ya que los mismos montos son aplicables a
los demás servidores públicos del Estado.
IV.  INTERVENCIONES
1. Ministerio de Educación Nacional.
La apoderada del Ministerio de Educación
Nacional solicita a la Corte en primer lugar declarar la inhibición, y
de no hacerlo pide la exequibilidad de la disposición demandada.
Sobre la inhibición aduce que la demanda no
cumple los requisitos legales de (i) claridad y (ii) certeza que establece el
Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Indica sobre la falta de claridad
que, el concepto de violación debería ir encaminado a acreditar que el artículo
89 de la Ley 1769 de 2015 no está dirigido a asegurar la correcta ejecución del
Presupuesto General de la Nación o que la vocación temporal de la norma
demandada excede el limite previsto en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, y
no tratar de comprobar que la norma demandada modifica una norma legal
sustantiva, como es el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006 lo cual a juicio del
Ministerio es incorrecta. Para dicha entidad el juicio debió centrarse en la
conexidad interna entre el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 y las demás
normas que la integran y no en indicar que la norma demandada no tienen
vocación de ejecutar el presupuesto de rentas o de gastos de 2016 y que se
supera la anualidad[12].
De otra parte, indicó que la demanda
tampoco es certera porque se dice que la teleología de la disposición
demandada es la modificación del plazo para pagar las cesantías del personal
docente y la sanción moratoria por incumplimiento del plazo, cuando en realidad
(i) no se cuenta con la certeza de que es incuestionables la existencia de un
plazo para el pago de las cesantías de los educadores afiliados al Magisterio y
(ii) tampoco se comprobó que el legislador tuviera la intención de modificar
dicho plazo.
Igualmente estima que si la Corte decide
estudiar el fondo de la demanda, la Corte debe declarar la exequibilidad
de la norma. En primer lugar, señala que se tiene que hacer una comprensión
integral de la Ley 1071 de 2006, que el demandante señala como reformada con el
artículo 89 de la Ley 1769 de 2015, ya que si se tiene en cuenta el artículo 4º
de la Ley 1071[13]
se evidencia que pueden existir varias entidades para el reconocimiento y pago
de las cesantías, y no una sola como entiende el demandante. Estas entidades
son por un lado la entidad territorial nominadora responsable de proyectar el
acto administrativo que resuelve la petición del educador y, por otro, la
sociedad fiduciaria administradora del FOMAG encargada de aprobar el contenido
del proyecto elaborado por la entidad territorial así como de hacer el pago
respectivo, cuando ello sea procedente[14].
De otro lado, considera que el actor parte
de una concepción errada ya que estima que el pago de las cesantías a los
docentes ha tenido una interpretación unánime por parte de la jurisprudencia de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y esto no es así ya que algunos
jueces han concedido el pago de las cesantías y la mora de éstas, interpretando
que se les aplica el mismo régimen que a los servidores públicos, mientras que
otros han negado esta equiparación ya que interpretan que la Ley 91 de 1989 y
el artículo 56 de la Ley 962 de 2005 son normas especiales que no consagraron
la mora en forma expresa, contrario a lo dispuesto en la Ley 1071 de 2006, que
no hace referencia directa en su artículo 2º a los educadores oficiales.
En igual sentido indica que tanto la Corte
Constitucional como el Consejo de Estado han señalado que los docentes tienen
un régimen prestacional especial, cuya existencia no vulnera el derecho a la
igualdad[15].
Indica que, “De acuerdo con este criterio reiterado de la Corte
Constitucional”, es claro “que en materia prestacional, incluidas las
cesantías, los docentes tienen un régimen especial en virtud del cual es viable
que se establezcan ‘reglas propias’ y distintas a las que los demás empleados
públicos, sin que por ello se vulneren los derechos de los docentes”[16].
Reitera que es necesario considerar que
ante la existencia legal de una especialidad en el régimen prestacional de los
educadores afiliados al Magisterio, frente a la particularidad del trámite para
el reconocimiento y pago de las cesantías, y ante el vacío normativo que
establezca un plazo para el pago de éstas, no es acertado señalar que el
artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 haya puesto en una situación desigual a los
educadores oficiales ya que ellos no se encontraban sometidos al régimen
previsto en la Ley 1071 de 2006.
Por consiguiente, asevera que ante la
necesidad de realizar una adecuada planificación del gasto público resultaba
imperioso establecer una regla clara de cuándo se debe pagar las cesantías del
Magisterio y las consecuencias económicas del no pago oportuno para poder
cuantificar el impacto presupuestal. Por lo anterior encuentra que se evidencia
que lo que hizo el artículo demandado fue mantener exceptuado a los docentes
del régimen general y llenar los vacíos existentes en búsqueda de propender por
el pago oportuno de las cesantías y de sus intereses de mora.
En otras palabras, recalcó que establecer
los términos del pago de cesantías del Magisterio ante el vacío legal y la
ausencia de unificación jurisprudencial frente al tema, no es otra cosa que una
herramienta que asegura la manera en que se va a ejecutar el Presupuesto
General de la Nación, y se relaciona con el artículo 34 y 334 de la C.P. sobre
que el Estado debe tiene la obligación de aplicar los principios de eficiencia
y racionalidad fiscal para concretar los fines del Estado social de Derecho.
Por tal motivo, considera que no se está
vulnerando los presupuestos del artículo 11 del Decreto 111 de 1996 ya que lo
que se está haciendo con esta norma es tener en cuenta el principio de
eficiencia y racionalidad del gasto, llenando un vacío, y por otro asegurar la
correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación. Explica sobre este
punto que antes de la expedición de la Ley 1769 de 2015 no existía una norma
que estableciera para el Magisterio los términos en los que se debía realizar
el pago de las cesantías y la mora de éstas, ya que existían diversas
interpretaciones por parte de las decisiones de la jurisdicción contenciosa
administrativa. De esta manera hay una conexión temática y teleológica porque
lo que se quiere es asegurar de qué manera se va ejecutar el Presupuesto
durante la vigencia fiscal de 1 de enero a 31 de diciembre de 2016.
Respecto al cargo de permanencia en el
tiempo y del carácter anual de la Ley de Presupuesto indica que fue el
actor quien le otorgó una temporalidad superior a la disposición acusada, ya
que el tenor de la norma establece los términos en que se debe efectuar el pago
de la prestación es de un año, es decir, que se circunscribe únicamente al año
fiscal por el cual se expide. Por lo anterior, no puede establecerse que en el
precepto demandado el legislador haya dispuesto perpetuidad alguna de la norma
demandada.
Abordado el tema de la permanencia en el
tiempo procedió a aclarar las razones por las cuales el cargo de vulneración al
principio de unidad de materia presupuestal, en donde reitera que este cargo
tampoco estaba llamado a prosperar. Sobre este cargo expone la norma demandada
se relaciona totalmente con la temática desarrollada en la Ley 1769 de 2015, en
tanto que la citada disposición aclara la manera en la que se debe ejecutar el
presupuesto, en relación con el tema de las cesantías del Magisterio[17],
y lo que se hizo con el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015, fue definir de
manera general los términos y las consecuencias para todos los casos de
cesantías del Magisterio, evitando interpretaciones diversas por parte de los
jueces, y permitiendo de este modo la claridad en materia de ejecución de las
apropiaciones presupuestales contenidas en la ley de presupuesto para el año
2016[18].
Finalmente, señala que tampoco está llamado
a prosperar el cargo relacionado con la igualdad de los docentes frente a los
otros servidores públicos en lo atinente al pago de cesantías parciales o
definitivas y la mora de éstas, porque como ya quedó dicho a lo largo de la
intervención no se puede comparar a los docentes oficiales con los demás
servidores públicos, ya que éstos están sometidos a unas condiciones distintas
y especiales, que ha avalado la Corte Constitucional en reiterada
jurisprudencia[19].
En consecuencia, teniendo en cuenta que
esta Corporación ha admitido el estudio de la demanda, concluye indicando que
los cargos no están llamados a prosperar pues la disposición está orientada a
que se aplique, en favor de los docentes oficiales, un régimen especial que no
puede ser el régimen establecido en la Ley 1071 de 2006 pues el régimen del
Magisterio presenta unas particularidades que lo hacen excepcional, y por tanto
no vulnera la finalidad y el tema general de la ley de presupuesto, así como su
carácter anual y la unidad temática presupuestal.
4.2. Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
El representante del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público le solicitó a la Corte declarar al exequibilidad del
precepto demandado.
En primer lugar indica que el artículo
demandado guarda estrecha relación con la ley anual de presupuesto y que por
ende no hay violación del principio de unidad temática presupuestal, ya que es
una norma que tiene como finalidad la debida ejecución del presupuesto aprobado
en 2016, en tanto que establece un plazo para el pago de obligaciones a cargo
de la Nación en materia de erogaciones de cesantías del Magisterio[20].
Manifiesta que el artículo demandado
constituye una herramienta encaminada a facilitar la ejecución del presupuesto
nacional dado que el Gobierno asignó recursos desde el año 2004 para atender el
pago de cesantías del Magisterio, esfuerzo importante teniendo en cuenta que
nunca se habían asignados recursos del Presupuesto Nacional para esta
prestación. Explica que esto se debe al incremento de tutela entre 2002 y 2006[21]
y señala como en la Ponencia para Segundo Debate en la Plenaria del Senado de
la Ley de Presupuesto para 2016, se hizo énfasis que del total de
transferencias financiadas con recursos de la Nación, $33.2 billones (38.1%),
para cubrir obligaciones pensionales y $13.8 billones, destinados a otros
conceptos como Fondo de Prestaciones del Magisterio (sin pensiones) y pago de
sentencias, entre otros.
Posteriormente, resalta que no se vulnera
el principio de anualidad de la ley de presupuesto, porque la norma demandada
regula el plazo para el pago de las cesantías docentes únicamente para el año
2016; y por ende está en estricta concordancia con el elemento temporal del
presupuesto de rentas[22];
es decir, que el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 no tiene vocación de
permanencia como lo pretende hacer ver el demandante y solo regulará los plazos
de los desembolsos de cesantías durante el año 2016.
Sobre la violación del principio de igualdad
consagrado en el artículo 13 de la C.P., dice que la Corte debe eximirse de
conocer este cargo, ya que no cumple con el principio de especificidad, porque
“… no establece una oposición objetiva y verificable entre la norma
demandada y el contenido del derecho a la igualdad, sino que se limita a
proponer una comparación simple entre dos situaciones que a su juicio deberían
ser iguales, sin justificar por qué deberían ser objeto de tratamiento
igualitario, y sin ofrecer ningún argumento de rango constitucional que
concrete la razón por la cual la existencia de condiciones diferentes para
sancionar la mora en el pago de las cesantías (para los docentes y los
empleados públicos del orden nacional), podría violar el principio de
igualdad”.
También explica que sobre este cargo la
demanda no cumple con el presupuesto de suficiencia, ya que el actor se
limita a señalar que a su parecer la norma da un tratamiento diferenciado a dos
grupos que en efecto son diferentes, pero que no propone argumentos que superen
la opinión meramente personal y de interpretación propia, que permitan a la
Corte conocer de este cargo.
Sin embargo, indica que en caso de que la
Corte entre a estudiar la vulneración del principio de igualdad, debe tenerse
en cuenta que las dos situaciones de comparación que propone el demandante,
servidores públicos y docentes oficiales, no son comparables, teniendo en
cuenta la normatividad especial para docentes se evidencia que el pago de las
cesantías para los docentes oficiales solo se ejecuta a partir de que el acto
administrativo sea emitido por la entidad territorial, en donde se comenzará a
contar los días para el pago de las cesantías y la consecuente aplicación de la
sanción moratoria[23].
Indica que en el caso de los docentes
oficiales, jurisprudencialmente el Consejo de Estado ha establecido una fórmula
según la cual el término para el pago oportuno de las cesantías no corresponde
a los 45 días posteriores a la ejecutoria del acto administrativo de
reconocimiento, como incorrectamente lo ha señalado el accionante, sino que en
el caso de los docentes oficiales el término para iniciar el periodo moratorio
se cuenta desde la fecha de radicación de la solicitud, y no desde la
ejecutoria de los actos de reconocimiento, es decir que se debe contar, “…15
días hábiles que corresponden a la ejecutoria en el evento que la resolución hubiese
sido expedida, más 45 días hábiles a partir del día que quedó en firme
la resolución, para un total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales
causarán la sanción moratoria[24].
Por esta razón, considera que debido a la
aplicación que le ha dado la jurisprudencia contenciosa, al pago de las
cesantías y mora de éstas de los docentes oficiales, no se encuentran en una
situación de disparidad con los demás servidores públicos ya que no resulta
desproporcionado el nuevo término ya que explica que, “…para el
reconocimiento de las cesantías de los docentes se requieren cuando menos 15
días hábiles más que para el reconocimiento de las cesantías de los servidores
públicos en general…”.
Concluye que de cara a la aplicación real
que la jurisprudencia contencioso administrativa le ha dado a la norma relativa
al pago de las cesantías y la mora de ésta, los docentes oficiales no están en
una situación de disparidad con los demás servidores públicos y por tal razón
el cargo por violación del principio de igualdad, de ser acogido por la Corte,
no está llamado a prosperar.
3. Universidad Santo Tomás.
El decano de la Facultad de Derecho de la
Universidad Santo Tomás solicita a la Corte declara la inexequibilidad del
artículo demandado.
Manifiesta que comparte los argumentos del
demandante debido a que la disposición vulnera los artículos 13, 151, 346, 347
y 349 de la Constitución Política, además de ir en contra de la normativa
internacional ratificada por Colombia que forma parte del bloque de
constitucionalidad sobre igualdad, situación que lleva a la declaratoria de
inconstitucionalidad del precepto demandado.
Sobre la igualdad estima que la disposición
vulneró el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
el cual consagra el derecho al acceso a cargos públicos en condiciones de
igualdad de oportunidades[25],
y el artículo 7 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción en
el entendido que cada estado deberá procurar por la adopción de sistemas de
convocatoria, contratación, retención, promoción y jubilación de empleados
públicos.
Señala además, que el precepto demandado
vulnera el derecho fundamental a la igualdad, porque, “…la norma en cuestión
establece un procedimiento incoherente y desigual para el pago de las cesantías
a sus trabajadores públicos con la normatividad vigente…”, lo que conlleva,
según el interviniente, a que se realicen liquidaciones en condiciones de
desigualdad. Sobre este punto aduce que el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015
vulnera de manera directa el artículo 13 de la C.P. pues pone en condición de
desequilibrio a cierto sector de funcionarios públicos, específicamente a los
funcionarios que hacen parte del Magisterio, al establecer condiciones
diferentes para el pago de las cesantías con relación a otros servidores
públicos.
Asimismo, considera que la norma demandada
va en contra del principio de anualidad y de unidad de materia presupuestaria,
pues se está dando modificaciones de carácter permanente con esta regulación.
De otra parte, explica que se la norma demandada va en contra del principio de
unidad de materia presupuestaria ya que se crea una ley material autónoma a
través de la ley de presupuesto.
Concluye indicando, en cuanto a la
violación del principio de reserva de ley orgánica, que si al momento de
promulgar una ley se modifica sustancialmente las disposiciones enunciadas en
ella, nos encontramos ante una clara vulneración del artículo 151 de la
Constitución, de manera que en este caso el legislador desconoció las
facultades constitucionales que le han sido asignadas pues debió tener en cuenta
que el Estatuto Orgánico de Presupuesto no podía ser modificado posteriormente
por una ley o norma de menor jerarquía[26].
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN.
El Procurador General de la Nación mediante
concepto N° 6080 del 13 de abril de 2016, solicita a la Corte Constitucional
que se declare inhibida para pronunciarse respecto al cargo de violación
al derecho a la igualdad por ineptitud sustancial de la demanda. No obstante,
lo anterior pide que respecto a los otros cargos de la demanda se declare la inexequibilidad
del artículo 89 de la Ley 1769 de 2015, ya que se vulnera de manera
evidente el principio de anualidad tributaria.
Sobre este cargo indica que el precepto
demandado quebranta el contenido del artículo 11 del Estatuto Orgánico de
Presupuesto, tal y como lo aduce el accionante, por que con esta norma se está
creando una regulación de carácter permanente. Agrega, que se llega a esta
conclusión conforme a lo establecido en el artículo 345, 346 y 347 de la
Constitución Política en donde se encuentra definido que para la formulación y
aprobación de la Ley Anual de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones, se
deberán fijar los gastos del Estado para la respectiva vigencia fiscal anual,
cosa que no sucede con la disposición acusada.
Considera que la norma demandada no está
autorizando la ejecución de un gasto para el año 2016, sino que está creando
una regulación de carácter permanente que desconoce la temporalidad de las
normas generales para la ejecución del presupuesto. Por otra parte dice que el
precepto demandando no responde a los parámetros establecidos en el artículo 11
del Decreto 111 de 1996, que compila las normas que contienen el Estatuto
Orgánico del Presupuesto, en donde expresamente se indica que tales normas
generales “regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”. Resalta
que la norma demandada versa sobre una materia, como son las cesantías, que se
generan de manera permanente en el tiempo, incluso podría estar afectando
vigencias futuras.
Así las cosas, considera que resulta
innecesario abordar el tema de la unidad de materia presupuestal, pues resulta
evidente la inconstitucionalidad de la norma demandada por el desconocer el
principio de anualidad tributaria.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1.- Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el
numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, la Corte es competente para
conocer el asunto de la referencia ya que se trata de una demanda interpuesta
contra una ley, en este caso la Ley 1769 de 2015, “por la cual se decreta el
presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2016”.
2. Cuestión preliminar. Existencia de
cosa juzgada constitucional.
En reiteradas oportunidades este Tribunal
ha definido la cosa juzgada constitucional como “el carácter inmutable de
las sentencias de la Corte Constitucional”[27], es decir, se
configura la cosa juzgada constitucional, porque ha habido un pronunciamiento
de fondo sobre la exequibilidad o inexequibilidad de un determinado precepto
legal, por tal razón no es posible volver a ocuparse del tema.
En consecuencia y con anterioridad a la
aprobación de la presente acción, se tramitó en esta Corporación el proceso de
referencia D-11244, en el cual se acusaba la inconstitucionalidad del mismo
artículo de la norma 1769 de 2015, es decir, se demandó la constitucionalidad
del artículo 89, como sucedió en el caso objeto de análisis.
Mediante sentencia C-486 de 2016 la Sala
Plena de la Corte Constitucional concluyó el proceso en mención y declaró la
inexequibilidad de la disposición cuestionada, en los siguientes términos:
“Primero. Declarar INEXEQUIBLE
el artículo 89 de la ley 1769 de 2015 ‘por el cual se decreta el presupuesto de
rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del
1° de enero al 31 de diciembre de 2016
Segundo. La presente decisión de inexequibilidad surte efectos desde el 1º de
enero de 2016, es decir el momento en que entró a regir la ley de Presupuesto
ley 1762 de 2015, y tiene efectos retroactivos para el pago de los intereses de
mora del año 2016 a los docentes oficiales, en donde se aplicará lo dispuesto
en los artículos 4º y 5º de la Ley 1071 de 2006 para contabilizar los días de
retardo y los intereses de mora”.
De esta manera,
al tratarse en este caso de la misma disposición demandada en el proceso
citado, la Sala considera necesario establecer si en el presente asunto se
configura la cosa juzgada constitucional. Para resolver la cuestión, debe la
Corte empezar por precisar el alcance de tal institución en la jurisprudencia
de la Corporación con el propósito de precisar, a continuación, si en relación
con el precepto normativo demandado ha operado tal fenómeno.
2.1 Cosa juzgada constitucional.
El artículo 243 de la Constitución Política
prevé que los fallos dictados en el ejercicio del control jurisdiccional hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional. Dicha norma fue reiterada en la Ley 270
de 1996 y en el Decreto 2067 de 1991, estatutos que establecen que dichas
sentencias son definitivas, de obligatorio cumplimiento y se encuentran
revestidas de efecto erga omnes.
En este sentido, los efectos propios de la
cosa juzgada se producen respecto de decisiones de exequibilidad y de
inexequibilidad, como también de aquellas que regulan contenidos normativos,
entre ellas, las de constitucionalidad condicionada, las integradoras y las
sustitutivas.
La cosa juzgada constitucional, al igual
que sus efectos, tienen asidero en los siguientes fundamentos i) en la
protección de la seguridad jurídica que impone la estabilidad y certidumbre de
las reglas que rigen la actuación de la autoridades y ciudadanos; ii) en la
salvaguarda de la buena fe que exige asegurar la consistencia de las decisiones
de la Corte; iii) en la garantía de la autonomía judicial al impedirse que
luego de juzgado un asunto por parte del juez competente y siguiendo las reglas
vigentes pueda ser nuevamente estudiado; y iv) en la condición de la
Constitución como norma jurídica en tanto las decisiones de la Corte que ponen
fin al debate tienen, por propósito, asegurar su integridad y supremacía[28].
Para establecer los criterios en que se
considera cosa juzgada constitucional y adecuando cada análisis en diferentes
casos, la Corte ha establecido distinciones entre cosa juzgada formal y
material, absoluta y relativa, relativa implícita y relativa explícita y,
finalmente, aparente.
Hay cosa juzgada formal cuando la
decisión de la Corte ha tenido como fundamento un texto igual al que se somete
nuevamente al juicio de constitucionalidad. Por otra parte, será cosa juzgada material,
cuando existiendo dos disposiciones diferentes que sin embargo, tienen el mismo
contenido normativo, frente a una de ellas existe ya un juicio de
constitucionalidad por parte de esta Corporación[29]. Es decir,
la cosa juzgada material se deduce de la similitud de los contenidos normativos
de distintas disposiciones jurídicas[30].
Así las cosas, la diferencia entre cosa
juzgada absoluta y relativa se establece teniendo en cuenta el
cargo de inconstitucionalidad y, en particular, a la amplitud del
pronunciamiento previo de la Corte[31].
Es decir, cuando la primera decisión agotó cualquier debate sobre la
constitucionalidad de la norma acusada. En sentido contrario, se configura cosa
juzgada relativa si la Corte en una decisión anterior juzgó la
validez constitucional solo desde la perspectiva de algunos de los cargos
posibles. Sobre esta diferenciación se ha establecido lo siguiente:
“La primera ´la
cosa juzgada absoluta´ opera plenamente, precluyendo la posibilidad de
interponer, con posterioridad a la sentencia, nuevas demandas de
inconstitucionalidad contra las normas que han sido examinadas, si en la
providencia no se indica lo contrario, y mientras subsistan las disposiciones
constitucionales que fundamentaron la decisión. Por el contrario, la segunda ´ la
cosa juzgada relativa´, admite que, en el futuro, se formulen nuevos cargos
de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de análisis, toda
vez que estos sean distintos a los que la Corte ya ha analizado. Sobre esta
última posibilidad, la Corte en sentencia C-004 de 1993, explicó que la cosa
juzgada relativa opera en dos tipos de situaciones:
a)    Cuando el estudio de exequibilidad de una norma se ha hecho desde el
punto de vista formal, pues en el futuro pueden existir nuevos cargos por
razones de fondo, respecto de las cuales no ha existido pronunciamiento de la
Corte Constitucional; y
b)    Cuando una norma se ha declarado exequible a la luz de un número
limitado de artículos de la Constitución, y posteriormente es demandada por
violar disposiciones de la Carta distintas a las estudiadas. Será procedente
entonces una nueva demanda cuando la Corte misma, en el texto de la
providencia, haya restringido los efectos de la decisión. En este sentido se
pronunció la Corte, en la sentencia C-037 de 1996 al interpretar el 46 de la Ley
Estatutaria de Administración de Justicia y puntualizó que ‘mientras la Corte
Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia son de
cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera hacen
tránsito a cosa juzgada absoluta’, en virtud de la cual habrá de entenderse, si
la Corte no ha señalado lo contrario, que la adopción de una decisión ha sido
precedida por un análisis de la disposición acusada frente a la totalidad del
texto constitucional y que, por lo mismo, la providencia se encuentra amparada
por la cosa juzgada absoluta”[32].
La cosa juzgada explícita o implícita
solo se configura en los eventos en que es relativa. Es decir, se tratará de cosa
juzgada relativa explícita cuando en la parte resolutiva de la
sentencia se establece expresamente por el pronunciamiento de la Corte que se
limita a los cargos analizados. Será, por el contrario, cosa juzgada
relativa implícita, cuando no obstante no hacer tal referencia, puede
deducirse, a partir de la lectura de las consideraciones, que el análisis se
hizo sobre determinados cargos.
Para concluir, existe cosa juzgada
aparente cuando la Corte, a pesar de adoptar una decisión en la parte
resolutiva declarando la exequibilidad de la disposición estudiada, en realidad
no ejerció función jurisdiccional alguna y en consecuencia, la cosa juzgada es
artificial[33].
Es decir, en estos casos, la declaración no encuentra apoyo en alguno en las
consideraciones de la Corte y en esa medida no puede hablarse de juzgamiento.
Al respecto indicó la Corte en sentencia C-774 de 2001, que en estos casos no
es posible concluir que exista cosa juzgada y se permite presentar nuevamente
una demanda en contra de la disposición anteriormente declarada exequible y
frente a la cual la Corte debe proceder a decidir de fondo sobre los artículos
que o fueron materia de su examen.
2.2 Existencia de cosa juzgada respecto
del artículo 89 de la Ley 1769 de 2015.
Como se dijo, le compete a esta Sala
verificar si en el presente asunto se configura la cosa juzgada constitucional
y para ello es necesario hacer énfasis en las siguientes precisiones:
En la sentencia C- 486 de 2016 el
accionante alegó la transgresión de los artículos 13, 53, 123, 151, 158 y 169
de la Constitución Política, así como el principio de unidad de materia
contenido en el artículo 193 de la Ley 5 de 1992. Para el accionante el aparte
acusado vulnera los derechos a la igualdad, menoscaba el derecho de los
trabajadores, rompe el principio de unidad de materia presupuestal y desconoce
la reserva de ley orgánica, al introducir una disposición que aumenta el plazo
establecido para el reconocimiento y pago de cesantías del personal oficial
docente, en una norma que no guarda relación con el contenido global del
articulado legal. En esta medida, advierte que el artículo carece de conexión
directa con el contenido de la segunda parte de la Ley 1769 de 2015. Adicionalmente
indica que la norma demandada vulnera el principio de no regresividad de los
derechos sociales.
En aquella ocasión la Corte planteó como
problema jurídico si el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015, al establecer un
nuevo modo de pago de las cesantías de los docentes del Magisterio desconocía i)
el principio de unidad de materia, en tanto no es una disposición propia del
presupuesto del año 2016, sino una regulación permanente sobre un derecho de
los docentes al servicio del Estado; ii) el principio de igualdad y los
principios mínimos del derecho del trabajo, al ubicarlos en situación de
desigualdad frente a los demás funcionarios públicos, en lo que tiene que ver
con el pago de las cesantías y la sanción por mora en el mismo; y iii) la
prohibición de retroceso en las facetas prestacionales de los derechos
constitucionales.
Para resolver el problema jurídico la Corte
abordó la materia en tres temas: (i) la ley de presupuesto y las
características de la unidad de materia presupuestal, principio de anualidad,
prohibición de crear leyes de contenido material y autónomo y lo referente a
las disposiciones generales en éstas; (ii) el régimen legal del pago de las
cesantías y la mora de éstas a los docentes oficiales; y por último (iii) el
caso concreto del análisis de la inconstitucionalidad del artículo 89 de la Ley
1769 de 2015 demandado.
La contrastación de la demanda que en estos
momentos ocupa la atención de la Corte y de la sentencia C-486 de 2016 permite
concluir la existencia de cosa juzgada constitucional. Se acredita que existe
identidad de objeto dado que el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 fue materia
de un pronunciamiento expreso por parte de la Corte Constitucional. Se trata
del mismo texto y de la misma ley.
En adición a ello, la Corte también tendrá
por existente la identidad en algunos de los cargos presentados con relación a
los asuntos constitucionales analizados. En efecto, los reproches referentes a
la unidad de materia presupuestal que establece el demandante en este caso coinciden
con las cuestiones que se analizaron en la sentencia C-486 de 2016.
En consecuencia, en esa providencia se
llegó a la conclusión de que la norma acusada debía ser declarada INEXEQUIBLE,
en la medida que desconoce preceptos constitucionales, particularmente los
artículos 158 y 159 superiores, que consagran el principio de unidad de
materia presupuestal. Se trata entonces, de asuntos iguales que fueron
estudiados bajo los mismos cargos, aduciendo la violación de un conglomerado de
artículos constitucionales.
Es menester indicar que a pesar de que los
actores de la presente acción invocan otras normas constitucionales, la cosa
juzgada se mantiene como lo señalo esta Corporación en la sentencia C-108 de
2002, “… cuando la Corte restringe el alcance de la cosa juzgada en una
sentencia al cargo o problema jurídico  estudiado, es claro que esa limitación
hace referencia al asunto materialmente debatido, más que a las normas formalmente
invocadas por los actores...”
La sentencia C-486 de 2016, aunque
formalmente consideró los artículos 53, 158 y 169 de la Constitución Política,
comprendió dentro de su análisis los aspectos relaciones con el principio de
unidad de materia presupuestal, los supuestos de ley orgánica de presupuesto,
el principio de anualidad presupuestal y pago de las cesantías y la mora de
estas; así como la prohibición de retroceso en el ámbito de protección de las
facetas materiales de los derechos constitucionales, dando lugar a un análisis
idéntico al que proponen los actores en este proceso.
En consecuencia, y en cumplimiento de las
exigencias establecidas por esta Corporación, se puede concluir que respecto de
la disposición acusada en esta oportunidad concurren las condiciones para que
se configure la declaratoria de cosa juzgada absoluta constitucional.
VII. DECISIÓN
Por lo expuesto,
la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución.
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-486 de 7 de septiembre  de 2016, que declaró, “Primero.
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 89 de la ley 1769 de 2015 ‘por
el cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de
Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de
2016, y Segundo La presente decisión de inexequibilidad surte
efectos desde el 1º de enero de 2016, es decir el momento en que entró a regir
la ley de Presupuesto ley 1762 de 2015, y tiene efectos retroactivos para el
pago de los intereses de mora del año 2016 a los docentes oficiales, en donde
se aplicará lo dispuesto en los artículos 4º y 5º de la Ley 1071 de 2006 para
contabilizar los días de retardo y los intereses de mora”.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con
aclaración de voto
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Con
aclaración de voto
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con
aclaración de voto
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente
con permiso
CATALINA
BOTERO MARINO
Conjuez
NICOLAS
ZULETA HINCAPIE
Conjuez
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
A LA SENTENCIA
C-555/16
MP Jorge Iván
Palacio Palacio
PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE
CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1º DE ENERO AL 31 DE
DICIEMBRE DE 2016-No se analizó la característica
de temporalidad y anualidad de la ley anual del presupuesto, por lo que se
consideró erróneamente que el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 modificaba de
manera permanente las cesantías del personal docente (Aclaración de voto)
PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE
CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1º DE ENERO AL 31 DE
DICIEMBRE DE 2016-Se consideró regresivo de cara a
los derechos económicos, sociales y culturales el derecho accesorio
identificado en la fórmula del pago en caso de mora de las cesantías, sin tener
en cuenta que la obligación principal -causación de las cesantías- no fue
modificada sustancialmente (Aclaración de voto)
PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE
CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1º DE ENERO AL 31 DE
DICIEMBRE DE 2016-Se otorgó efecto retroactivo a la
inexequibilidad declarada en la sentencia C-486 de 2016, sin considerar el
impacto sobre las cesantías ya liquidadas y pagadas durante la vigencia del
artículo 89 de Ley 1769 de 2015 (Aclaración de voto)
Aclaro mi voto
frente a la sentencia C-555 de 2016 puesto que pese a compartir la decisión
mayoritaria de ESTARSE A LO RESUELTO, es necesario reiterar mi desacuerdo
respecto de la declaración de INEXEQUIBILIDAD del artículo 89 de la Ley 1769 de
2015 "Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de
capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre
de 2016" adoptada en la sentencia C-486 de 2016[34] al recaer en el
estudio de la misma norma examinada en esta ocasión.
Como lo expuse en el salvamento de voto
de la sentencia C-486 de 2016, las razones expuestas en esa providencia no
justificaban la decisión acogida. En particular: (i) no se analizó la
característica de temporalidad y anualidad de las
disposiciones generales contenidas en la ley anual del presupuesto, por lo que
se consideró erróneamente que el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 modificaba
de manera permanente las cesantías del personal docente; (ii)
el derecho accesorio identificado en la fórmula del pago en caso de mora de las
cesantías, fue considerado regresivo de cara a los derechos económicos,
sociales y culturales, sin tener en cuenta que la obligación principal
-causación de las cesantías- no fue modificada sustancialmente y, (iii) sin
mayor sustento, se le otorgó efecto retroactivo a la inexequibilidad allí
declarada, sin considerar el impacto sobre las cesantías ya liquidadas y
pagadas durante la vigencia del artículo 89 de Ley 1769 de 2015.
Respetuosamente,
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
[1]
Sentencias C-562 de 1998 y C-052 de 2015.
[2]
Sentencia C-685 de 1996.
[3]
Cita las sentencias C-039 de 1994, C-177 de 2002, C-1124 de
2008 y C-066 de 2012
[4]
El artículo 5º de la Ley 1769 de 2006 dispone lo siguiente: “Mora en el
pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de
cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto
administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o
parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin
perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro //Parágrafo. En
caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los
servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios
recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que
se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la
no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la
entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en
el pago se produjo por culpa imputable a este”
[5]
El artículo 2º de la Ley 1071 dispone que, “Son destinatarios de la presente
ley los miembros de las corporaciones públicas, empleados y trabajadores del
Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”.
[6]
Sentencia C-006 de 2012
[7]
Página 15.
[8]
Ibíd.
[9]
Señala que el artículo 151 dispone que “El Congreso
expedirá la ley orgánica sobre la preparación, aprobación, y ejecución del
presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones”; el artículo 346 indica
que, “El gobierno formulará anualmente el presupuesto de renta y la ley de
apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días
de cada legislatura”; el artículo 347 indica que, “El proyecto de ley de
apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda
realizar durante la vigencia fiscal respectiva” y el 349 que, “Durante
los tres primeros meses de cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las
reglas de la Ley Orgánica, el Congreso discutirá y expedirá el Presupuesto
General de Rentas y Ley de Apropiaciones”. Del mismo modo dice que el
artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto señala que las Disposiciones
Generales del Presupuesto General de la Nación, “…regirán únicamente por el
año fiscal para el cual se expidan”.
[10]
En escrito de adición a la demanda de 8 de febrero de 2016,
[11]
Dice el demandante, “Así las cosas, es evidente que la Ley
1071 de 2006 hace referencia a los servidores públicos cuyo régimen de
cesantías establezca que el reconocimiento y pago de esta prestación social
este a cargo de una sola entidad (entidad empleadora o aquella que tenga a su
cargo el reconocimiento y pago de las cesantías). Por su parte, los educadores
oficiales están sometidos a un régimen de prestaciones sociales especial
regulado en normas específicas expedidas por el legislador y reglamentadas por
el señor Presidente de la República, el cual se justifica por las
características propias de la actividad docente”.
[12] Dice el Ministerio que no hay claridad en
la formulación de los cargos, “…en tanto que los títulos establecidos por el
demandante, así como las normas que indica presuntamente violadas, no guardan
plena relación con los argumentos que desarrolla en cada parte. Así las cosas
el pronunciamiento que se realice frente a cada uno de los cargos, se debe
hacer “a ciegas”, controvirtiendo tanto los títulos, como los argumentos, aunque
entre los diferentes conceptos no exista relación alguna, lo cual lleva a
concluir que la manera en la que se formuló la demanda no es clara”.
[13] El artículo 4º especifica que, “Dentro
de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de
la liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los
peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el
reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución
correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados por la ley”.
[14] Sobre este punto
dice que, “… para el caso de los educadores oficiales, bajo ninguna
consideración los tiempos que tarde una sola entidad podrán ser iguales a los
que se tomen dos entidades e intentar aplicar una norma (que parte del supuesto
de que quien reconoce es el que paga), a un trámite en el que participa más de
uno, pues hacerlo implicaría desconocer la realidad”.
[15] Por ejemplo cita
la Sentencia C-928 de 2006 que establece que, “… en materia prestacional los
docentes cuentan con régimen especial, gestionado por el Fondo Nacional de
Prestaciones del Magisterio, organismo que, mediante la celebración de un
contrato de fiducia, atiende las prestaciones sociales de los docentes en lo
relacionado con la salud, pensiones y cesantías (…) el régimen especial de los
docentes en Colombia no se encamina a discriminarlos sino a protegerlos y
favorecerlos, desde la importante labor que desempeñan para la sociedad y el
Estado (…) Ahora bien, en materia de regímenes especiales, como lo es aquel del
Magisterio, que como se ha visto comprende al mismo tiempo aspectos
prestacionales y de seguridad social, reiteradamente la Corte ha señalado que
aquel no es, en sí mismo, violatorio del derecho de igualdad”.
[16]
El Ministerio cita los regímenes especiales de los docentes e indica que son: “(i)
la Ley 91 de 1989 creo el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio (FOMAG)
cuyos recursos son administrados mediante un patrimonio autónomo por una
sociedad fiduciaria, en virtud del contrato de fiducia mercantil celebrado con
el Ministerio de Educación Nacional; (ii) por disposición de la misma Ley 91,
con los recursos del FOMAG se pagan las prestaciones sociales de los educadores
oficiales (entre ellas las cesantías); y iii) el artículo 56 de la Ley 962 de
2005 (reglamentado en la Sección 3ra, Capitulo 2, Titulo 4, Parte 4, Libro 2
del Decreto 1075 de 2015 – Único Reglamento del Sector de Educación) establecen
el trámite para el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a cargo
del FOMAG, en la cual interviene tanto las entidades territoriales certificadas
en la educación – en su calidad de autoridades nominadores de los docentes
oficiales (según lo dispuesto en los artículo 6º y 7º de la Ley 715 de 2001)-,
como la sociedad fiduciaria administradora del FOMAG”.
[17]
Dice el Ministerio que, “En tal sentido se tiene que el
presupuesto General de la Nación debe contener todas las apropiaciones que se
pretendan realizar durante la vigencia fiscal respectiva, por lo que no se
pretendan realizar erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno
que no figure en el presupuesto. Por lo anterior, resulta claro que para poder
establecer el total de las apropiaciones, se deben conocer las condiciones en
las que están van a ser realizadas, tanto en tiempo como en monto”.
[18]
Sobre este punto se pregunta el Ministerio lo siguiente: “…
¿qué sucede si no hay un tiempo legal para efectuar el pago de las cesantías de
cara a la ejecución del presupuesto de la Nación? La respuesta es apenas
lógica: no se sabe cuándo pagar. Y en materia presupuestal, no es lo mismo
pagar en un momento A que en un momento B, dejándolo al arbitrio del ente
pagador, porque éste último debe tener unas condiciones claras y
preestablecidas para ejecutar las actividades que le correspondan, dentro de un
todo, en tanto que pese a que el FOMAG sea una patrimonio autónomo, este se
financia con recursos públicos y de ahí que las prestaciones que financie debe
ser el resultado de un trabajo de planificación, sin lugar a improvisación
alguna”.
[19]
Cita la Sentencia Sentencia C-928 de 2006 que establece
que, “En este orden de ideas, el cargo por vulneración del
derecho a la igualdad no está llamado a prosperar por la sencilla razón de que,
no sólo se trata de un régimen especial, que comprende aspectos prestacionales
(cesantías y vacaciones) y de seguridad social (pensiones y salud), basado en
sus propias reglas, principios e instituciones, sino que además no existe el
alegado impago de los intereses a las cesantías; lo que sucede es que,
simplemente la manera como se liquidan y pagan aquellos es distinta a la
regulada en la Ley 50 de 1990, sin que por ello se configure discriminación
alguna”.
[20]
Cita las Sentencias C-1124 de 2008 y la C-006 de 2012, sobre
los requisitos que se exigen para cumplir con el principio de unidad de materia
presupuestal, “(i) cuando introduce una norma que rebasa los límites
temporales, al modificar una regla que hace parte de una ley de carácter
permanente, incluso si está relacionada con la materia propia de la ley anual
de presupuesto (C-039 de 1994; C-177 de 2002); (ii) cuando se incluye una norma
que regula competencias permanentes a instituciones en materia de control,
incluso si se trata de un tipo de control estrechamente vinculado con el
presupuesto (C-083 de 2003); (iii) cuando prórroga la vigencia de las normas
‘cuya naturaleza es extraña a la ley anual de presupuesto’, incluidas en una
ley autónoma e independiente, que ya habían sido prorrogadas a su vez mediante
ley (C-457 de 2006); (iv) cuando se fijan derechos y garantías de carácter
sustantivo con vocación de permanencia – por ejemplo, en el ámbito de la
seguridad social – mediante normas que no son presupuestarias, ni tampoco
constituyen, herramientas orientadas a asegurar o facilitar la ejecución del
Presupuesto Nacional (C-039 de 1994, C-668 de 2006); (v) cuando se regulan
materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos relacionados con la
financiación  de las campañas políticas (C-515 de 2004”.
[21]
Cita las Sentencias T-314 de 1998 y SU-014 de 2012 que señala
que para el pago de las prestaciones se debe establecer una apropiación
presupuestal, pero que el reconocimiento de éstas no está sujeto a la
disponibilidad presupuestal.
[22]
Artículo 346 de la Constitución Política.
[23]
Cita los artículos 2, 3, 4 y 5 del Decreto 2831 de 2005 sobre el reconocimiento
de prestaciones sociales y el trámite de éstas. El artículo 4º establece sobre
el trámite de solicitudes que, “El proyecto de acto administrativo de
reconocimiento de prestaciones sociales que elabore la secretaría de educación,
o la entidad que haga sus veces, de la entidad territorial certificada a cuya
planta docente pertenezca o haya pertenecido el solicitante, será remitido a la
sociedad fiduciaria que se encargue del manejo de los recursos del Fondo para
su aprobación// Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al recibo del
proyecto de resolución, la sociedad fiduciaria deberá impartir su aprobación o
indicar de manera precisa las razones de su decisión de no hacerlo, e informar
de ello a la respectiva secretaria de educación.”. El artículo 5º del
Decreto dispone sobre el Reconocimiento de la solicitud que, “Aprobado el
proyecto de resolución por la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los
recursos del Fondo, deberá ser suscrito por el secretario de educación del ente
territorial certificado y notificado en los términos y con las formalidades y
efectos previstos en la ley”.
[24]Sentencia
de 27 de marzo de 2007, C.P Dr. Jesús María Lemus Bustamante, Exp. No.
760012331000200002513 01 (2777-2004), Actor: José Bolívar Caicedo Ruiz. En
donde se dice que, “Cuando la Administración resuelve el requerimiento del
servidor público sobre la liquidación de sus cesantías en forma tardía buscando
impedir la efectividad conminatoria de la sanción de que trata el artículo 2 de
la Ley 244 de 1995, el tiempo a partir del cual comienza a correr el término
para que se genere la indemnización moratoria debe contarse desde la fecha en
la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las
cesantías definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad
para expedir la resolución, más cinco (5) días hábiles que corresponden a la
ejecutoria, en el evento de que la resolución de reconocimiento hubiere sido
expedida, con la salvedad a que alude el mismo precepto, más cuarenta y cinco
(45) días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución para un
total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales causará la sanción moratoria”.
[25]
El artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos establece que, “Todos los ciudadanos gozaran, sin ninguna de las
distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de
los siguientes derechos y oportunidades: (…) c) Tener acceso, en condiciones
generales de igualdad, a las funciones públicas de su país”.
[26]
Cita a este respecto la Sentencia C-652 de 2015 que establece
que, “Respecto a las disposiciones generales, este Tribunal ha sostenido que,
en cuanto a su finalidad se limita la debida ejecución del presupuesto aprobado
durante la respectiva vigencia fiscal, no obstante su carácter normativo, las
mismas tienen un contenido meramente instrumental, lo que significa que deben
circunscribirse al cumplimiento de su objetivo  no rebasar el fin que con ellas
se persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente
o finalisticamente su materia propia (…) Tampoco tales disposiciones generales
pueden derogar o modificar normas sustantivas, en especial las de superior
jerarquía como las del Estatuto Orgánico de Presupuesto, toda vez que, en tal
caso, perderían su condición de constituirse en herramientas destinadas a
asegurar la ejecución del presupuesto aprobado, convirtiéndose, en
contraposición a su objetivo y finalidad, en medidas portadoras de decisiones
autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico”.
[27]
Sentencia C- 028 de 2006.
[28]
Acerca del fundamento de la cosa juzgada se encuentran entre muchas otras, las
sentencias C-600 de 2010, C-241 de 2012 y C-462 de 2013.
[29]
Sentencia C-148 de 2015.
[30]
Sentencia C- 241 de 2012. En esta sentencia se explicó “Desde
el punto de vista lingüístico el aspecto determinante para establecer si hay o
no hay cosa juzgada material no es la sintaxis o estructura gramatical del
texto demandado, sino los cambios semánticos. Es decir, aquellos cambios que
impliquen una alteración del sentido o significado del texto cuando este sea
relevante desde el punto de vista de sus consecuencias jurídicas”.
[31]
Sentencia C-006 de 2016.
[32]
C- 178 de 2014. Cfr. C-976 de 2002, C-069 de 2013 y C-720 de
2007, entre otras.
[33]
Sentencia C-774 de 2001.
[34]
MP. María Victoria Calle Correa.