C-465-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-465/93
UNIDAD NORMATIVA
Aunque
aparentemente en este caso habría sustracción de materia, por cuanto hay una
nueva ordenación normativa que contempla el tema estudiado, la Corte considera
que hay unidad normativa entre los artículos acusados y los artículos
327 y 337 del Decreto 663 de 1993, razón por la cual es procedente un
pronunciamiento a fondo por parte de esta Corporación, de conformidad con el
inciso tercero del artículo 6o. del Decreto 2067 de 1991. Como la Corte no
halló razones que conduzcan a la declaratoria de inexequibilidad de las normas
acusadas, no procede señalar unidad normativa respecto de aquellas disposiciones
conforme a lo establecido en el Decreto 2067 de 1991, art. 6o., inc. 3o. Empero
la identidad material que existe entre las disposiciones acusadas del Decreto
1730 de 1991 y los artículos 327 y 337 del Decreto 663 de 1993, que recoge a
los primeros, hace que la Corte deba extender los efectos de su fallo a estas
últimas disposiciones; esta decisión se toma con el fin de que el fallo
produzca todos sus efectos, y no resulte inocuo por recaer sobre disposiciones
que ya han sido recogidas o incorporadas en las normas actualmente vigentes del
Decreto 663 de 1993.
IMPUESTO
El impuesto es un
acto que implica la imposición de un deber tributario para un fin
que pretende  satisfacer el
interés general; este deber es señalado unilateralmente por la autoridad del
Estado y el obligado no señala el destino del tributo, sino que su acto se
limita a una sujeción a la autoridad que lo representa mediatamente a él, de
suerte que el fin, de una u otra forma, no sólo es preestablecido por la
expresión de la voluntad general, sino que vincula al contribuyente, en cuanto
éste se beneficia del bien común que persigue toda la política tributaria.
TASA
La tasa es una
retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar
en un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su
iniciativa, dan origen a él.
CONTRIBUCION
FISCAL
Las
contribuciones parafiscales son exacciones obligatorias, operadas en provecho
de organismos públicos distintos de las  entidades territoriales, o de asociaciones
de interés general, sobre usuarios o aforados, por medio de los mismos
organismos o de la administración que, al no ser integradas al presupuesto
general del Estado, se destinan a financiar gastos de dichos organismos.
SUPERINTENDENCIA
BANCARIA-Recaudo de
contribuciones/TASA POR LA PRESTACION DE UN SERVICIO PUBLICO
Las
contribuciones para el mantenimiento de la Superintendencia Bancaria no son
impuestos, sino tasas retributivas por la prestación de servicios por
parte de la Superintendencia Bancaria  que recaen sobre las entidades
vigiladas.
TARIFA-Fijación
El inciso 2o. del
art. 338, faculta a la ley para que permita a las autoridades administrativas
fijar las tarifas de las tasas y contribuciones que cobren a los
contribuyentes  como recuperación de los costos de los servicios que les
presten. Así mismo, las disposiciones demandadas establecen el sistema y
el método para definir tales costos y beneficios, así como la forma de hacer su
reparto, con lo cual cumplen a cabalidad con el mandato constitucional.
RENTAS DE
DESTINACION ESPECIFICA-Prohibición
Con respecto a la
prohibición del artículo 359 de la Carta, que establece que no habrá rentas
nacionales de destinación específica, de acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corte Constitucional, tal  prohibición se refiere no a las tasas, sino a los impuestos.
Ref.:
Expediente  D-265
Demanda de
inexequibilidad parcial del Decreto 1730 de 1991 (Estatuto Orgánico del Sector
Financiero, artículos 4. 1. 3 0. 1, literal o) y art. 4. 1. 9. 0. 4.
Actor:
JORGE HUMBERTO
BOTERO ANGULO
Magistrado
Sustanciador:
VLADIMIRO NARANJO
MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., veintiuno (21) de  octubre de  mil novecientos noventa y tres (1993).
I.     ANTECEDENTES
El ciudadano JORGE
HUMBERTO BOTERO ANGULO, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Carta
Política, demandó la inexequibilidad parcial del Decreto 1730 de 1991, en sus
artículos 4. 1. 3. 0. 1. literal o) y 4. 1. 9. 0. 4.
Admitida la demanda,
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se
fijó el negocio en lista en la Secretaría General de la Corte  y
simultáneamente se dio traslado al Procurador General de la Nación, quien
rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y
en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte Constitucional a resolver sobre la
demanda de la referencia.
II.     TEXTO DE LA NORMA  ACUSADA
El tenor literal de
las disposiciones acusadas, es el siguiente:
"Artículo
4.1.3.0.1.- De las funciones del Superintendente Bancario.-  Al
Superintendente Bancario, como jefe del organismo, le corresponde el ejercicio
de las siguientes funciones:
"a)
.................................................................................................
"o)  Fijar a
las entidades vigiladas, con la aprobación del Ministro de Hacienda y Crédito
Público, las contribuciones necesarias para el presupuesto de la
Superintendencia Bancaria y las transferencias a su cargo.
......................................................................................................
"Artículo
4.1.9.0.4.-   Pago de contribuciones-  Todos los gastos necesarios para
el manejo de la Superintendencia Bancaria serán pagados de la contribución
impuesta con tal fin a las entidades vigiladas, la cual será exigida por el
Superintendente Bancario, con la aprobación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
Para estos efectos,
el Superintendente deberá el 1o. de febrero y el 1o. de agosto de cada año, o
antes, exigir a las entidades mencionadas la suma prevista en el inciso
anterior, la cual deberá ser depositada por éstas en el Banco de la República a
la orden del Superintendente Bancario, quien las debe manejar de acuerdo con
las normas sobre presupuesto.
"El monto de la
contribución impuesta a las entidades a que se refiere el presente artículo,
guardará equitativa proporción con los respectivos activos de éstas".
Las anteriores
disposiciones son reproducidas por los artículos 327 y 337 del decreto
663 de 1993, cuyo tenor literal es el siguiente:
"DECRETO 663 DE
1993
"Artículo 327 -
SUPERINTENDENTE BANCARIO
"1.
Funciones
del Superintendente Bancario.  Al Superintendente Bancario, como Jefe del
Organismo, le corresponde el ejercicio de las siguientes funciones:
"a. ....
"o.   Fijar a
las entidades vigiladas, con la aprobación del Ministro de Hacienda y Crédito
Público, las contribuciones necesarias para el presupuesto de la
Superintendencia Bancaria y las transferencias a su cargo:
....".
"Artículo 337.-
DISPOSICIONES VARIAS
"1.
...
"4.   Pago de
contribuciones. Todos los gastos necesarios para el manejo de la
Superintendencia Bancaria serán pagados de la contribución impuesta con tal fin
a las entidades vigiladas, la cual será exigida por el Superintendente
Bancario, con la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
"Para estos
efectos, el Superintendente deberá el 1o. de febrero y el 1o. de agosto de cada
año, o antes, exigir a las entidades mencionadas la suma prevista en el inciso
anterior, la cual deberá ser depositada por éstas en el Banco de la República a
la orden del Superintendente Bancario, quien las debe manejar de acuerdo con
las normas sobre presupuesto.
"El monto de la
contribución impuesta a las entidades a que se refiere el presente artículo,
guardará equitativa proporción con los respectivos activos de éstas."
III.    LA DEMANDA
1      El ciudadano
JORGE HUMBERTO BOTERO ANGULO expone los siguientes argumentos como fundamento
de su demanda:
Considera el
demandante que los preceptos del Decreto 1730 de 1991, que han sido impugnados,
son violatorios del artículo 338 de la Carta Política,
cuyo texto es el siguiente:
"En tiempo de
paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos
distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o
parafiscales.  La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente
, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las
tarifas de los impuestos.
"La ley, las
ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa
de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en
los beneficios que les proporcionen:  pero el sistema y el método para definir
tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados
por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
"Las leyes,
ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el
resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden
aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia
de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo".
2.     Los términos
de la confrontación normativa:
Pone de manifiesto
el actor que los preceptos acusados están contenidos en un estatuto de
jerarquía legal expedido el 4 de julio de 1991, promulgado en esa misma fecha.
La nueva Constitución Política fue expedida igualmente el 4 de julio de 1991,
pero promulgada el 7 de julio siguiente.  Como la vigencia de la Carta comenzó
a partir de esta última fecha, es evidente -dice el demandante- que es
posterior en el tiempo a las normas acusadas.  "Así las cosas, es menester
justificar la pretensión de que su exequibilidad sea juzgada frente a la nueva
Constitución Política". Como la cuestión constitucional que se debate se
refiere al contenido de las normas sometidas al escrutinio de la Carta, resulta
ineludible confrontarlas con el nuevo orden constitucional, a pesar de que
preceden en el tiempo a este último.  Para fundar lo anterior, el actor cita la
Sentencia No. 514 del 10 de septiembre de 1992, que en uno de sus apartes dice:
"Como ha venido
expresando la Corte Constitucional en recientes fallos* y como también lo entendió en su momento la H.
Corte Suprema de Justicia**, el estudio relativo a los aspectos formales de
normas expedidas con
anterioridad a la vigencia de la nueva Carta debe efectuarse en relación con la
preceptiva constitucional que regía en el momento de su expedición pues era a
los requisitos y procedimientos en ella señalados a los que se hallaba sujeta
la autoridad    que   expidió  la  ley  o  el  decreto  materia  de  examen.
Muy distinta es
la situación cuando los motivos por los cuales se ha puesto en tela de juicio
la constitucionalidad de una norma o estatuto tocan con su materia, pues en
tales casos se hace menester efectuar el correspondiente cotejo con los
principios y mandatos de la nueva Constitución, en orden a verificar si las disposiciones impugnadas
pueden subsistir dentro del ordenamiento jurídico en razón de su compatibilidad
con la Carta vigente al tiempo de proferirse el fallo o si, por el
contrario, han sido derogadas por ser incompatibles con ella y, en
consecuencia, no pueden continuarse ejecutando.
--------------------------
* Cfr. Corte
Constitucional. Sentencia No. C-221 del 29 de mayo de 1992. Magistrado Ponente
Dr. Alejandro Martínez Caballero; Sentencia No. C-417 del 18 de junio de 1992.
Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo. Sentencia No. C-416 del
18 de junio de 1992. Magistrado Ponente Dr. Fabio Morón Díaz.
** Cfr. Corte
Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia del 215 de julio de 1991. Magistrado
Ponente Dr. Pedro Escobar Trujillo.
"Ahora bien,
cuando se trata de definir si hubo exceso en el uso de facultades
extraordinarias ejercidas con antelación a la vigencia de la nueva
Constitución, en realidad el punto objeto de análisis es de carácter formal,
puesto que se busca determinar si al momento de dictar el decreto respectivo
gozaba el Presidente de competencia para legislar, bien en lo atinente
al término de las facultades otorgadas, ya en lo que concierne a la materia de
las mismas". (Ha destacado).
3.     Características
Técnicas del Fallo
Considera el
demandante que si sus argumentos logran persuadir a esta Corporación sobre la
existencia de contenidos normativos antagónicos entre los preceptos transcritos
en el capítulo primero de su demanda y el artículo 338 de la Carta Política
vigente, el fallo con que culmine el litigio será de fondo.  Se fundamenta en
la Sentencia de la Corte Constitucional de junio 18 de 1992, que en uno de sus
apartes dice:
"La Corte
discrepa de la tesis según la cual la  llamada sustracción de materia debe
conducir necesariamente a un fallo inhibitorio, pues la importancia del control
constitucional no reside únicamente en el efecto inmediato sobre la futura
ejecutabilidad de la norma atacada sino que se extiende al establecimiento de
una  doctrina por medio de la cual el organismo encargado de velar por el
imperio de la Carta Política señala el alcance e interpretación de los
principios y preceptos que la integran.
"Aún en el caso
de pronunciamientos relativos a normas que han perdido su vigencia formal, la
doctrina constitucional tiene el efecto de fijar los criterios que deban
observar en el futuro quienes gozan de competencia en el proceso de creación y
aplicación de las normas jurídicas en sus distintos niveles, pues aquella
emerge como criterio auxiliar  de obligatorio cumplimiento para todas las
autoridades y como elementos que unifica y corrige la jurisprudencia, según se
desprende de lo preceptuado por los arts. 230, 241 y 243 de la Constitución y
23 del D. 2067/91" (Sentencia jun. 18/92, Jurisprudencia y Doctrina, tomo
XXI, año 1992, p. 849).
4.     El
principio  de Legalidad de los Tributos
Invoca el actor la
doctrina en materia fiscal, y trae a consideración el principio universal de
que no hay impuesto sin representación;  es así como el poder
impositivo se radica, de modo originario, en los cuerpos de representación
popular, vale decir, en el Congreso, las Asambleas Departamentales y los
Concejos Distritales y Municipales (Art. 338 C.P.).  Los preceptos
constitucionales que regulan las funciones de tales organismos reiteran sus
respectivas competencias de carácter fiscal (art. 150, numeral 12; art. 300,
numeral 4; art. 313, numeral 4).
"Tanta
importancia da el Nuevo Corpus  Fundamental al origen popular de los tributos,
que prohibió (art. 150 No. 10) que el Gobierno pudiera  establecer impuestos en
virtud de facultades extraordinarias concedidas por el Congreso.  Este precepto
carece de antecedentes en nuestra ya larga historia constitucional".
Sólo hay dos
excepciones al principio anterior: a)  El Presidente de la República goza de la
prerrogativa de establecer en forma transitoria "nuevos tributos o
modificar los existentes" cuando se haya declarado el estado de emergencia
(art. 215), y b) las autoridades del orden administrativo pueden ser
habilitados por los cuerpos colegiados de representación popular para fijar
"la tarifa de las tasas y contribuciones" a cargo de ciertos
contribuyentes" como recuperación de los costos de los servicios que les
presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema
y método para definir  tales costos y beneficios, y la forma de hacer su
reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas y los acuerdos".
(art. 338).
5.     Clasificación
de los ingresos fiscales desde el punto de vista         constitucional
El Estado puede
recibir rentas de carácter tributario y no tributario.  A su vez, los recursos
tributarios están clasificados directamente por la Constitución en regalías,
impuestos, tasas  y contribuciones.
a)  "Regalía:
Como el subsuelo y, en general, los recursos naturales no renovables pertenecen
al Estado, salvo cuando se hayan adquirido con antelación derechos por los
particulares (art. 332), aquel tiene derecho a percibir regalías, es decir,
contraprestaciones económicas de carácter obligatorio a cargo de quienes los
exploten (art. 360).
b)  "Impuesto:
Los impuestos son la manifestación por excelencia del poder tributario del
Estado.  Esta circunstancia justifica que
"La ley, las
ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente, los sujetos o activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos"
(art. 33).
El impuesto ha sido
definido por una autoridad reputada como toda "erogación pecuniaria
directa y definitiva, al Estado u otros entes públicos, de contrapartida
indirecta, colectiva y sin equivalencia" (Alejandro Ramírez Cardona,
"Sistema de Hacienda Pública", Editorial Temis, 2a. ed., Bogotá,
1980, p. 244).
c) "Tasas:  La
Constitución no define las tasas aun cuando establece los elementos que ellas
tienen en común con las  contribuciones (art. 338, num. 2o.). Desde esa
perspectiva, tanto tasas como contribuciones son medios financieros públicos
cuyos contribuyentes son a su vez beneficiarios de los servicios que les presta
el ente perceptor.
"Según el
Consejo de Estado 'el elemento esencial que caracteriza la tasa  es  la  noción
de contraprestación, de voluntariedad;  la persona entrega dinero a la
Administración Pública y en cambio recibe una compensación concreta, un
servicio determinado' (Sentencia agosto 4/87, Jurisprudencia y Doctrina, Tomo
XVI,  año 1987, p. 1091).
d)  "Contribución:
Para precisar el alcance de la noción, debe señalarse que la Constitución
utiliza el término con dos sentidos diferentes.  En primer lugar, lo hace
sinónimo de impuesto o tributo; mientras que en la segunda acepción lo emplea
para referirse a una modalidad específica de recurso fiscal".
6.     Los pagos
que se efectúan a la Superintendencia Bancaria son   contribuciones
Para el demandante
es obvio que los pagos a la Superintendencia Bancaria son contribuciones, por
cuanto las disposiciones acusadas emplean ese término de modo consistente.  Tal
es, además, la tradición legislativa colombiana -arguye el actor  y pone como
ejemplos  la ley 45 de 1923, art. 23, y la ley 57 de 1931, art. 2o.-.
7.     Las
contribuciones que se pagan a la Superintendencia Bancaria        son
inexequibles
La
inconstitucionalidad de tales contribuciones obedece a que no se siguió la
metodología para definir costos y beneficios, porque lasa normas acusadas
conceden una absoluta discrecionalidad al Superintendente Bancario para fijar
la cuantía de las contribuciones y por ello se pregunta el demandante:  ¿Con
qué criterios el Superintendente Bancario establece la magnitud de esos gastos?
¿Cómo puede saberse si determinados gastos son o no necesarios?  ¿De qué manera
se establecen los beneficios que las entidades financiera reportan de su
vigilancia por la Superintendencia Bancaria?   Los textos legales, según el
impugnante, nada dicen al respecto y son, por lo tanto, contrarios a la
constitución, la cual exige que la ley establezca esos factores.
8.     Las
contribuciones a favor de la Superintendencia Bancaria            generan
rentas de destinación específica, lo que contraría lo dispuesto en el
artículo 359 del Estatuto Superior, mediante el cual se prohiben ciertas rentas
de destinación específica. Pero advierte el  demandante que, de ser así,
"quedaría cerrada toda posibilidad a la Superintendencia Bancaria para
recibir contribuciones por parte de los entes vigilados.  Tal eventualidad
-continúa el actor- resultaría altamente inconveniente par el país".  Por
ello, entra a demostrar cómo las contribuciones a favor de la Superintendencia
Bancaria son rentas de destinación específica, pero que se hallan amparados por
la autorización de la Constitución, puesto que el artículo 359 superior
dispone:
"Art. 359.  No
habrá rentas nacionales de destinación específica.
Se exceptúan:
1.     Las
participaciones previstas en la Constitución en favor de los departamentos,
distritos y municipios.
2.     Las
destinadas para inversión social.
3.     Las que, con
base en leyes anteriores, la Nación asigna a entidades de previsión social y a
las antiguas intendencias y comisarías".
"Cabe sostener,
en primer término, que las contribuciones en favor de la Superintendencia
Bancaria configuran rentas nacionales.  Las Superintendencias, por expresa
determinación de la Constitución (art. 150, num. 7o.), hacen parte de la
Administración Pública Nacional.  Esta circunstancia determina que sus ingresos
y gastos se consoliden en el Presupuesto General de la Nación, tanto cuando
ellas carecen de personería jurídica, como cuando han sido organizadas como
establecimientos públicos (Ley 38/89 art. 2o.).  En el caso de la
Superintendencia Bancaria, que no tiene personería jurídica, su presupuesto
anual de ingresos y gastos forma un capítulo específico del Presupuesto
Nacional (Estatuto Orgánico del Sector Financiero, art. 4.1.9.0.5).
"En segundo
término, es claro que, además de nacionales  estas rentas son de destinación
específica.  Su producto se destina a atender los gastos de un determinado ente
público.
"Y en último
lugar, es indudable que estas contribuciones no pueden catalogarse entre las
excepciones a la prohibición.  La Superintendencia no es una entidad
territorial; sus rentas no se destinan a  inversión social; ni tampoco las
recibe para cumplir funciones de previsión social.
"¿Por qué
entonces son constitucionales?
"En primer término
porque las contribuciones, como modalidad específica de ingreso fiscal, están
contempladas en la Constitución Política, art. 338, inciso 2o., tal como se
expuso en párrafos precedentes.  De ese precepto se desprende que los recaudos
pertenecen a la entidad pública facultada para imponer contribuciones.  Nótese
cómo ellas se cobran para que la autoridad que las fija pueda recuperar los
costos de los servicios que suministra a los contribuyentes, propósito que no
podría cumplirse si los recursos pudieran ser tratados como fondos comunes del
Estado.
"Y en segundo
lugar  porque la destinación específica es atributo especial tanto de las tasas
como de las contribuciones.  Dispone al respecto el Código tipo preparado para
el programa conjunto de tributación O.E.A./BID.
"La tasa es el
tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o
potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente. Su
producto no debe tener destino distinto, ajeno al servicio que constituye el  presupuesto
de la obligación (art. 16).
"Y la
contribución especial -como también se la llama-, es el tributo cuya obligación
tiene como hecho generador unos determinados beneficios derivados de obras
públicas o de actividades estatales, y cuyo producto no debe tener un
destino ajeno a la financiación de las obras o las actividades que constituyen
el presupuesto de la obligación (art. 17)".   (Ha resaltado).
"Los
raciocinios anteriores demuestran cabalmente la posibilidad constitucional de
que existan rentas  nacionales de destinación específica formadas por
contribuciones, supuesto, desde luego, que se satisfagan los requisitos que la
Constitución contempla en su artículo 338.
"Esta
conclusión es aún más firme si las contribuciones pagadas a la Superintendencia
Bancaria son consideradas parafiscales. Ciertamente, si esa fuere la
clasificación correcta, las contribuciones en pro de la Superintendencia
Bancaria, no serían  de carácter nacional porque no pertenecerían al Fisco. Por
este motivo, no es cuestionable la constitucionalidad de las contribuciones
recaudadas por el Instituto de bienestar Familiar, el Seguro Social, el
Servicio Nacional de Aprendizaje, etc., que son todas de naturaleza
parafiscal".
COADYUVANCIAS
DENTRO DE LA PRESENTACIÓN
Dentro del término
previsto en el art. 7o. del Decreto 2067 de 1991, y actuando como apoderado
judicial de la Nación -superintendencia Bancaria- el doctor Juan Camilo
Restrepo concurre a esta Corte para defender el Decreto 1730 de 1991.
El apoderado de la
Nación -Superintendencia Bancaria- arguye que los artículos 4.1.3.0.1. y
4.1.9.0.4 del Decreto 1730 de 1991 son exequibles por los siguientes
razonamientos:
1.     Es preciso
consignar -escribe el Dr. Restrepo- que la Contribución que las entidades
vigiladas deben pagar para atender los costos del servicio de control y
vigilancia que adelanta la Superintendencia Bancaria no es un impuesto, pues no
se cobran indirectamente a la comunidad, sino a un grupo específico:  Las
entidades vigiladas; y los fondos así recaudados se destinan al financiamiento
de un servicio específico:  el control y la vigilancia del sector financiero.
2.     Como no se
trata de impuestos, las contribuciones que atañen al caso concreto no entran
dentro de la hipótesis normativa del inciso 1o. del artículo 338 de la Carta,
sino dentro de la hipótesis contemplada en el inciso 2o. de dicha norma; o sea,
el correspondiente a las llamados por la Constitución "Tasas y
Contribuciones", en cuyo supuesto sus tarifas pueden ser fijadas por las
autoridades administrativas, a diferencia de los impuestos, cuyas tarifas,
sujetos activos y pasivos, hechos y base gravable  deben ser previamente
definidos por la ley.
3.     Se trata de
una modalidad de tasa retributiva por la prestación de un servicio público, y
no es, propiamente hablando, una contribución parafiscal.  la doctrina coincide
en afirmar que la tasa se presenta cuando se está frente a una recuperación
total o parcial de los costos en que se incurre por la prestación de un
servicio público, y en ella no se genera una contraprestación directa y
equivalente por parte del Estado.
La diferencia
fundamental entre tasa y contribución parafiscal radica en que la primera es
una modalidad de financiamiento de algunos servicios públicos administrativos,
mientras que la segunda es una modalidad de financiamiento que no pertenecen a
la órbita de tales servicios públicos.
4.     Las
contribuciones recabadas de las entidades vigiladas para el mantenimiento de
las diversas Superintendencias  han sido catalogadas por la Corte Constitucional
como "tasas" por la prestación de un servicio público específico.
5.     No tratándose
de contribución, de que habla el Decreto acusado,  de un impuesto, sino de una tasa
retributiva por la prestación de un servicio por parte de una
superintendencia, es evidente para el apoderado de la Nación -Superintendencia
Bancaria- que de cuerdo  con la Sentencia 040 de 1993 de la Corte
Constitucional no está prohibida la destinación específica de una tasa, como sí
lo está en lo relativo a impuestos, de conformidad con el artículo 359 de la
Carta.
6.     Con respecto
a la posibilidad de que las normas acusadas pudieran contrariar la prohibición
contenida en el art. 359 de la Constitución, según la cual no habrá rentas
nacionales de destinación específica, de acuerdo con la Sentencia 040 de 1993,
esta posible inconstitucionalidad de las normas demandadas debe descartarse,
puesto que la Corte en dicha Sentencia hizo plena claridad en cuanto a que las
"rentas nacionales de destinación específica, se refiere exclusivamente a
rentas de naturaleza tributaria o impuestos.
7.     Por tanto, no
siendo las contribuciones de que trata el Decreto  impuestos, es claro que no
los cobija la prohibición del artículo 359 de la Carta.
8.     El Decreto
1730 de 1991 en sus artículos 4.1.3.0.1. y 4.1.9.0.4, sí señala un sistema
tal como lo exige el artículo 338 de la Constitución para la fijación y
cobro de contribuciones.
Dicho sistema tiene
como propósito central establecer una estrecha coordinación entre el cobro de
la contribución y el aforo que previamente se ha hecho al aprobar el
presupuesto nacional, de lo que costarán los gastos de la Superintendencia
Bancaria en el año siguiente.
9.     El segundo
elementos que exige el 338 de la Constitución, para que las autoridades puedan
fijar las tarifas de las tasas y contribuciones consiste en que el Legislador,
previamente , señale "el Método"  para definir los costos y
beneficios del servicio.  El decreto 1730 de 1991 no solamente señala el sistema
como se ha demostrado en el punto anterior, sino que también define un método
para establecer los costos y beneficios del servicio.  Veámoslo:
En cuanto a los
costos, éstos se asimilan a "todos los gastos ..." de que habla el
artículo 4.2.9.0.4. de la norma demandada.  Tales gastos han sido previamente
autorizados por el Congreso Nacional al aprobar la ley de presupuesto. Puede
decirse entonces que el Método para definir los costos del servicio está
referido al máximo de gastos que para el funcionamiento de la Superintendencia
anualmente autoriza la ley de presupuesto. Este por lo demás es el método
corriente para establecer en la práctica administrativa el costo del
funcionamiento de los servicios que hacen parte de las ramas del poder público.
Sería altamente inconveniente y presupuestalmente inocuo que el Legislador
hubiera entrado a estimar una metodología de costos del servicio de control y
vigilancia del sistema financiero diferente del estimativo de gastos
autorizados que aparecen anualmente en la ley de presupuesto.
En cuanto a los
"beneficios" es importante recordar que a diferencia de lo que sucede
con la prestación de otros servicios públicos como son los de carácter
domiciliarios cuyos beneficios son claramente individualizables por usuario (por
ejemplo: número de kilovatios consumidos, número de llamadas efectuadas, metros
cúbicos de agua consumidos), en el servicio de control y vigilancia del sistema
financiero no estamos frente a un servicio en que se puedan individualizar
previamente los beneficios específicos para cada uno de los beneficiarios, o
sea para las entidades vigiladas.
El que haya un
eficiente sistema de control y vigilancia se traduce ciertamente para las
entidades vigiladas en beneficios, pero es imposible cuantificar tales beneficios
discriminadamente para cada entidad financiera. Estos beneficios se traducen en
la confianza de los ahorradores en el sistema financiero y la fe pública de la
comunidad en sus intermediarios crediticios. Por esta razón no puede
pretenderse que en el caso del servicio de control y vigilancia del sistema
financiero la ley entre a establecer criterios numérico-contables para
establecer el beneficio individual de cada usuario como cuando ella entra a
definir los beneficios recibidos por el usuario en función de los kilovatios,
las llamadas telefónicas o los metros cúbicos de agua consumidos. En el
servicio público del control a las entidades financieras estamos frente a la
teoría fiscal denominada "bienes colectivos" que benefician obviamente
al conjunto de los usuarios (en este caso las entidades vigiladas), pero que
por tratarse de un beneficio genérico como es la preservación de la fe pública
en el sistema financiero, tales beneficios deben establecerse de manera general
entre las entidades vigiladas, que es precisamente lo que hace el Estatuto
Orgánico del sistema financiero al señalar que las entidades vigiladas deben
sufragar todos los gastos necesarios para el manejo de la Superintendencia
Bancaria.
Otro criterio para
establecer los beneficios de las entidades vigiladas sería impráctico, y si se
quiere absurdo.  Supongamos que en un mes determinado la Superintendencia
destaca, como es usual, recursos humanos para hacer visitas de control y
auditoría a unos bancos y a otros no. ¿Querría esto decir que aquellos bancos
que no fueron visitados por la Superintendencia no se beneficiaron del clima de
confianza  que el buen control del sistema financiero asegura entre ahorradores
y clientes del sistema bancario, como cuando un usuario residencial en un mes
determinado no utiliza el teléfono y por lo tanto no recibe cobro? Ciertamente
no.  Los beneficios que reciben las entidades vigiladas se irradian sobre todas
ellas independientemente de la porción de recursos humanos o administrativos
que la Superintendencia Bancaria dentro de sus metodologías de control
selectivo destine para el control y vigilancia de las entidades individualmente
consideradas.
IV.   CONCEPTO FISCAL
El señor Procurador
General de la Nación, de conformidad con lo ordenado por los artículos 242-2 y
278-5 de la Carta Política y dentro de la oportunidad establecida por el
artículo 7o. del Decreto 2067 de 1991, procedió a rendir el concepto fiscal.
El Procurador
considera en su análisis que la naturaleza del tributo creado en la norma acusada
no es un impuesto, ni una contribución parafiscal.
El Decreto acusado
al referirse al término "contribución" lo utilizó como sinónimo de
tributo  o gravamen, o, dicho en otra forma, como simple carga impositiva,
siendo así, el Procurador opina que las normas acusadas contemplan el género
contribución bajo las características especiales de la "tasa", que es
la figura utilizada cuando se trata de que el Estado cobre un precio por un
servicio ofrecido.
El inciso  No. 2 del
artículo 338 de la Constitución Política permite que las autoridades
administrativas puedan fijar la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren
a los contribuyentes como recuperación de los costos de los servicios que les
prestan o participación en los beneficios que les proporcionen, siempre y
cuando el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la
forma de hacer su reparto se contemplen en la ley, ordenanzas y acuerdos.
En cuanto al método
y sistema, considera el Procurador que "etimológicamente  método viene de
las palabras meta, con y odos, camino, ello nos hace ver que el
método presta al entendimiento las mismas ventajas que el camino al viajero, lo
dirige y le permite llegar con facilidad a su destino.
"Guillermo
Cabanellas, define el método como el conjunto de principios, normas o reglas
lógicamente enlazadas entre sí acerca de una ciencia o materia.  Y sistema,
como el modo de hacer o manera de decir según un orden conveniente para la
claridad y comprensión de lo que se exponga o para la eficiencia y sencillez de
lo que se realice (Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual).
"Dadas esas
definiciones, es nuestro parecer, que la metodología referida en el inciso
segundo del artículo 338 C.N. es no solamente la aplicación minuciosa de una
técnica, sino también los lineamientos dentro de los cuales  se habrán de hacer
los cálculos específicos para cada caso concreto.
"Tratándose el
tributo que venimos analizando de una verdadera tasa,  es menester atendiendo
los mandatos constitucionales, que la ley señale el sistema y el método que
sirven para definir los costos del servicio, y la forma de hacer su reparto.
Pero obvio es entender que la determinación legal de esos dos factores
tendientes a definir el costo de un servicio, solo puede analizarse teniendo en
cuenta las características del mismo.
"La metodología
en la norma acusada esta dada por varios factores, que guían y atan a la
autoridad administrativa para fijar la tarifa de la tasa:
"-     Se
incluyen como gastos, todos los de la Superintendencia; valga decir que, la
"tasa" deberá cubrir todos los gastos necesarios para el manejo de la
Superintendencia Bancaria, autoridad del orden  administrativo encargada de
fijarla.  O dicho de otra forma, la ley optó por indicar de manera general que
la cantidad que conformará el costo recuperable por la vía de la tarifa, será
la de todos los gastos necesarios para el funcionamiento de la
Superintendencia. Gastos que lógicamente han  sido aprobados e incluídos en la
Ley de Presupuesto, con destino a la Superbancaria.  De manera que el método
para definir los costos del servicio está relacionado con el máximo de gastos
que se fije en dicha ley para esa entidad.
"Otra de las
guías otorgadas por la ley al ente administrativo, es la forma de cobro.  El
Superintendente deberá exigir a las entidades vigiladas, el 1o. de febrero y el
1o. de agosto o antes, el pago de la obligada contribución.  Igualmente las
entidades vigiladas deben consignar a la orden de la Superintendencia Bancaria
en el Banco de la República las contribuciones que les corresponda pagar, y el
Superintendente las deberá manejar de acuerdo con las normas de presupuesto.
Sin duda es este otro elemento que deja ver la forma de recaudo y manejo de la
contribución.
"El último
factor exigido por el inciso segundo del artículo 338, a saber, "la forma
de hacer el reparto" también aparece nítidamente en la norma, cuando
expresa: "el monto de la contribución impuesta a las entidades, guardará
equitativa proporción con los respectivos activos de éstas".  Se desecha
así la supuesta arbitrariedad de la autoridad administrativa, puesto que ésta
última limitante obliga al Superintendente, al calcular las contribuciones, a
tener como orientación sólo los activos de la entidad".
Con base en lo anterior,
concluye que las normas acusadas son exequibles.
V.  COMPETENCIA
Esta Corporación es
competente para conocer de la presente demanda de acuerdo con lo dispuesto en
el artículo 241-3 de la Carta. Sin embargo, debe advertirse que para la fecha
rige el Decreto 663 de 1993, Nuevo Estatuto Orgánico del Sector Financiero.
Aunque aparentemente en este caso habría sustracción de materia, por cuanto hay
una nueva ordenación normativa que contempla el tema estudiado, la Corte
considera que hay unidad normativa entre los artículos acusados y
los artículos 327 y 337 del Decreto 663 de 1993, razón por la cual es
procedente un pronunciamiento a fondo por parte de esta Corporación, de
conformidad con el inciso tercero del artículo 6o. del Decreto 2067 de 1991.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
La Corte entra a
examinar la conformidad de los artículos 4.1.3.0.1. literal o) y 4.1.9.0.4. del
decreto 1730 de 1991, estatuto orgánico del sector financiero, con el artículo
338 superior y demás disposiciones de la Carta.
1.     La
Naturaleza de la Contribución de que tratan los artículos      acusados
La doctrina sobre el
tema de las finanzas públicas ha clasificado los ingresos fiscales en tres
categorías: en primer lugar, los impuestos; en segundo lugar, las tasas
retributivas por la prestación de servicios públicos, y, finalmente, las
contribuciones parafiscales.
a)     El
Impuesto:  Se ha definido como un ingreso tributario que se exige sin
contar con el consentimiento directo del obligado y sin consideración al
beneficio inmediato que el contribuyente pueda derivar de la acción posterior
del Estado.  Es, pues, un
acto que implica la imposición de un deber tributario para
un fin que pretende  satisfacer
el interés general; este deber es señalado unilateralmente por la autoridad
del Estado y el obligado no señala el destino del tributo, sino que su
acto se limita a una sujeción a la autoridad que lo representa mediatamente a
él, de suerte que el fin, de una u otra forma, no sólo es preestablecido por la
expresión de la voluntad general, sino que vincula al contribuyente, en cuanto
éste se beneficia del bien común que persigue toda la política tributaria.
El profesor Esteban
Jaramillo ofrece una definición adecuada de impuesto, en el sentido de señalar
tanto su género próximo como su diferencia específica: "Impuesto es el
tributo obligatorio exigido por el Estado a los individuos, para atender a las
necesidades del servicio público, sin tener en cuenta compensaciones o
beneficios especiales"
El género próximo lo
conforma el tributo obligatorio, para distinguirlo de los
ingresos públicos de carácter gratuito, como las donaciones. Y la diferencia
específica está en el elemento que es esencialmente distintivo: "Sin tener
en cuenta compensaciones o beneficios especiales", para diferenciar el
impuesto propiamente dicho de las contribuciones especiales.
Los impuestos, así
concebidos, se diferencian de las tasas, en cuanto éstas son la remuneración
que el Estado percibe por los servicios que presta a los asociados en las
empresas públicas que explota; estos ingresos envuelven la idea de compensación
o retribución especial por determinados servicios y sólo los pagan quienes
utilizan dichos servicios1 .
Esta Corporación ha
señalado las características de los impuestos, en los siguientes términos:
"a) Mientras la
cuota se cobra a un gremio económico específico para cubrir intereses del
mismo, el impuesto no guarda relación directa con un beneficio derivado  por el
contribuyente.
"b) Una vez
pagado el impuesto, el Estado dispone de él indiscriminadamente, de acuerdo a
criterios y prioridades  distintos de los del contribuyente.
"c) El impuesto
no se destina a un servicio público específico, sino a las arcas generales para
atender todos los servicios necesarios, salvo cuando se trate de rentas o
impuestos de destinación específica.
"Así las cosas,
si la Carta acepta la existencia de contribuciones parafiscales, que por su
propia naturaleza cuentan con una destinación especial y prohibe tan sólo las
rentas o ingresos tributarios  nacionales de destinación específica; y si,  de
otra parte es claro que la cuota de fomento panelero no es una renta nacional,
sino una contribución parafiscal, no podemos más que aceptar la
constitucionalidad de dicha cuota"2 .
El Tratadista Gastón
Jeze sintetiza la naturaleza del impuesto -no confundible con  las  tasas  y
contribuciones-  resaltando  tres  grandes líneas directrices:
a) su carácter
obligatorio, b) no incorpora contraprestación alguna, y c) el carácter
definitivo.
b)    Tasas:
Son aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el
Estado, pero sólo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida
utilizar el servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una
recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un
servicio público; se autofinancia este servicio mediante una remuneración que
se paga a la entidad administrativa que lo presta.
Toda tasa implica
una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro,
que, para el caso, es el principio de razón suficiente:  Por la prestación de
un servicio público específico. El fin que persigue la tasa es la financiación
del servicio público que se presta.
La tasa es una
retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar
en un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de
su iniciativa, dan origen a él.
Bien importante es
anotar que las consideraciones de orden político, económico o social influyen
para que se fijen tarifas en los servicios públicos, iguales o inferiores, en
conjunto, a su costo contable de producción o distribución. Por tanto, el
criterio para fijar las tarifas ha de ser ágil, dinámico y con sentido de
oportunidad. El criterio es eminentemente administrativo.
c)     Contribuciones
parafiscales
Maurice Duverger
define las contribuciones parafiscales como "institución intermedia entre
la tasa administrativa y el impuesto"3 . Las contribuciones parafiscales son exacciones
obligatorias, operadas en provecho de organismos públicos distintos de las
entidades territoriales, o de asociaciones de interés general, sobre usuarios o
aforados, por medio de los mismos organismos o de la administración que, al no
ser integradas al presupuesto general del Estado, se destinan a financiar
gastos de dichos organismos.
Al respecto explica
el Constituyente Alfonso Palacio Rudas:
"La
parafiscalidad es una técnica, en régimen estatal de intervencionismo económico
y social, tendiente a poner en marcha y hacerlos viables, una serie de recursos
de afectación (destinación especial), fuera del presupuesto, exigidos con
autoridad, por cuenta de órganos de la economía dirigida, de organización
profesional o de previsión social y que se destinan a defender y estimular los
intereses de tales entidades. Los recaudos pueden verificarse directamente por
las entidades beneficiadas o por las administraciones fiscales".
Concluye afirmando
que:
" La
parafiscalidad y lo novedoso del concepto, es decir, su carácter de imposición
social y económica radican en la necesidad de hacer participar en ciertas
funciones a los organismos a los cuales son confiadas esas funciones, a los
miembros que poseen intereses comunes económicos,  morales  y espirituales,
excluyendo otros miembros de la sociedad política general, para quienes el peso
de la tributación tradicional sería insoportable.  Dado lo anterior, la
imposición parafiscal exhibe una imagen de originalidad que no se involucra con
la del impuesto ni con la de la tasa"[1].
Por ello esta Corte
concluyó así sobre el tema:
"La
parafiscalidad es una técnica del intervencionismo económico legitimada
constitucionalmente, -destinada a recaudar y administrar (directa o
indirectamente) y por fuera del presupuesto nacional-determinados recursos para
una colectividad que presta un servicio de interés general. Dicha técnica se
utiliza, por ejemplo, para el fomento de actividades agrícolas, de servicios
sociales como la seguridad social,  de la investigación científica y del
progreso tecnológico, que constituyen todos intereses de gremios o
colectividades especiales, pero con una relevante importancia social. Es por
esta razón que el Estado impone el pago obligatorio de la contribución y presta
su poder coercitivo para el recaudo y debida destinación de los recursos. Se
trata, en últimas, de la aplicación concreta del principio de solidaridad, que
revierte en el desarrollo y fomento de determinadas actividades consideradas
como de interés general[2].
Estas contribuciones
parafiscales no generan una contraprestación directa y equivalente por parte
del Estado, ya que éste no otorga un bien ni un servicio que corresponda al
pago efectuado. De ahí que se diferencian evidentemente las tasas y las
contribuciones parafiscales en los siguientes aspectos:
En primer término,
en la tasa se está frente a una recuperación total o parcial de los costos que
genera la prestación de un servicio público, al paso que en la contribución
parafiscal no se recobra ningún costo, ni existe contraprestación directa y
equivalente por parte del Estado. En segundo lugar, la tasa es un mecanismo de
financiamiento de algunos servicios públicos de carácter administrativo. En
cambio, la contribución parafiscal financia actividades que no son servicios
públicos.
De acuerdo con las
exposiciones anteriores, esta Corte considera que las contribuciones a que se
refiere el Decreto 1730 de 1991 son tasas por la prestación de un
servicio público específico, de acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corporación, que al respecto establece:
"El sistema
fiscal de Colombia ofrece ejemplos de contribuciones comprometidas a financiar
y costear la vigilancia y el cobro que el Gobierno adelanta sobre algunos
establecimientos públicos, como son: las cuotas de  fiscalización de la
Contraloría General de la República, las contribuciones de las Cajas de
Compensación Familiar a la Superintendencia de Sociedades, las contribuciones
de la Superintendencia Bancaria y de la Superintendencia de Notariado y
Registro.
"El Estado, por
medio de la Superintendencia, retribuye un servicio policivo que debe ser
resarcido o pagado por el contribuyente a
través de cuotas que
establece el mismo Estado.
"La
contribución que se viene analizando posee las características de la tasa,
puesto que es una erogación pecuniaria decretada por el Estado a cargo del
contribuyente por la prestación de un servicio público específico. Tienen las
dos las siguientes semejanzas:
"a)  Ambas
representan una prestación pecuniaria decretada por el Estado en ejercicio de
su potestad tributaria, a cargo del contribuyente.
"b).
Representan una contrapartida para costear el cumplimiento de un servicio
público, que en este caso, corresponde a las funciones policivas del Estado.
"c)  En el
presente caso, la Superintendencia Nacional de Salud desempeña la función de
inspección, vigilancia y control y, simultáneamente, puede establecer las
contribuciones para sufragar los gastos que impliquen esos servicios, a cargo
de las entidades vigiladas. Tal facultad impositiva otorgada a esa entidad
implica que puede además efectuar la liquidación, recaudo, giro, cobro y
utilización de los recursos provenientes de la contribución conforme al literal
b) del Artículo 2o. del Decreto Ley 1472 de 1990 como objeto de sus
actividades.
"En
consecuencia, las disposiciones enjuiciadas consagran contribuciones en forma
de tasas para recuperar los costos de la vigilancia que presta la
Superintendencia Nacional de Salud y que el ejecutivo en su condición de
legislador extraordinario no podía crear sino ciñéndose a la competencia que le
otorgara el Congreso de la República"[3].
Con base en el
conocimiento de la naturaleza del impuesto, y vistas las características de la
tasa y de la parafiscalidad, esta Corporación considera que el argumento del
demandante no es apto para que se declare la inexequibilidad de los artículos
4.1.3.0.1. y 4.1.9.0.4. del Decreto 1730 de 1991, por cuanto no son impuestos
las contribuciones referidas en dichas normas, razón por la cual no se
viola lo establecido por el art. 338 superior que señala  que sólo la ley podrá
fijar la tarifa de los impuestos y, por el contrario, como se
trata de tasas retributivas, están amparadas las disposiciones acusadas por el
inciso 2o. del art. 338 de la Carta, que señala:
"La ley, las
ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa
de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación
de los costos de los servicios que les proporcionen (...)".
Igualmente, esta
Corporación acoge el argumento del apoderado de la Superintendencia Bancaria,
en el sentido de que las normas acusadas no contrarían la prohibición contenida
en el artículo 359 superior, en lo referente a no admitir las rentas
nacionales de destinación específica, pues con base en la Sentencia 040
de 1993 de esta Corte, "las rentas nacionales de destinación específica,
se refiere exclusivamente a rentas de naturaleza tributaria o
impuestos".  Y como ya se anotó, las contribuciones para el
mantenimiento de la Superintendencia Bancaria no son impuestos, sino
tasas retributivas por la prestación de servicios por parte de la
Superintendencia Bancaria  que recaen sobre las entidades vigiladas.
Hay que señalar,
también, que dichas tasas tienen características precisas, tales como no
implicar aspectos retributivos, pues debe cubrir todos los gastos, de
manera que no se configura un  subsidio propiamente hablando.  Esta tasa cubre
la totalidad del costo del servicio de control y vigilancia, al señalar el art.
4.1.9.0.4. del Decreto 1730 de 1991 que "todos  los gastos necesarios para
el manejo de la Superintendencia Bancaria serán pagados de la contribución
impuesta con tal fin a las entidades vigiladas".  Ahora bien, el recaudo
de la tasa ingresa al presupuesto central de tal suerte que las contribuciones
son depositadas por las entidades vigiladas en el Banco de la República,  a las
órdenes del Superintendente Bancario, quien las manejará de acuerdo con
las normas sobre presupuesto.
Para esta
Corporación es admisible la observación que al respecto hace el apoderado de la
Superintendencia Bancaria, pues es claro que la Superintendencia recauda las
contribuciones con base en la partida de gastos para el funcionamiento de la
Superintendencia aprobada por el Congreso Nacional en la ley anual de
presupuesto.  "El costo del servicio de control y vigilancia -dice con
razón el apoderado- del sector financiero se estima, pues, al momento de
preparar el presupuesto anual de gastos de la Nación  y se recauda
posteriormente por la Superintendencia Bancaria".
La primera
conclusión que tiene que sacarse es que la suposición de que las normas
acusadas violan el inciso 1o. del 338 y el 339 superiores resulta equívoca,
pues estas normas constitucionales se refieren solamente a los impuestos,
y, como ya se demostró, las contribuciones que recauda la
Superintendencia Bancaria son tasas.
2.     Metodología
para definir costos y beneficios
Ahora bien, con
respecto a la condición del inciso 2o. del 338 superior, que expresa:
"... pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y
la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o
los acuerdos", arguye el demandante las siguientes razones:
a)     Las normas
impugnadas -dice el actor- conceden una discrecionalidad absoluta al
Superintendente Bancario para fijar la cuantía de las contribuciones, pues el
art. 4.1.3.0.1. del Decreto 1730 de 1991 prescribe que el Superintendente
establecerá "las contribuciones necesarias para el presupuesto de la
Superintendencia Bancaria y las transferencias a su cargo".  Y el art.
4.1.9.0.4. no va más allá de disponer que serán por cuenta  de las entidades
vigiladas "todos los gastos necesarios para el manejo de la
Superintendencia Bancaria".
b)    El actor se
pregunta: ¿Con qué criterios el Superintendente Bancario establece la magnitud
de esos gastos?  ¿Cómo puede saberse si determinados gastos son o no
necesarios?
"Los textos
legales -arguye el demandante- no dicen nada al respecto, y son, por lo tanto,
contrarios a la constitución, la cual exige que la ley establezca esos
factores".
Estas observaciones
merecen las siguientes consideraciones por parte de esta Corte.
En cuanto a la
supuesta discrecionalidad absoluta, ello no es exacto, pues el Superintendente
Bancario no obra con plena autodeterminación, ya que el Decreto 1730 de 1991,
art. 4.1.3.9.1. literal o), exige una previa aprobación del Ministerio de
hacienda y Crédito Público a las resoluciones que dicho funcionario expida
imponiendo las tasas por la prestación del servicio público específico.
Por otra parte, es
cierto que los costos son equivalentes, según el artículo 4.1.9.0.4., a todos
los gastos. Estos han sido autorizados previamente por el Congreso
Nacional al aprobar la Ley de Presupuesto, luego hay plena legitimidad..
Por tanto, no es
cierto que el Superintendente tenga una discrecionalidad absoluta, porque
requiere autorización previa para fijar la tarifa, y los costos son
equivalentes a los gastos autorizados por la ley de presupuesto. Además, el
manejo de los recursos captados se hace de acuerdo con las normas
presupuestales.
En cuanto a las
preguntas que formula el demandante, hay que observar lo siguiente:
-      Los criterios
con que el Superintendente establece la magnitud de los gastos.  Al respecto es
claro el artículo 4.1.9.0.4. del Decreto 1730 de 1991, que establece que el
monto de la contribución impuesta  a las entidades vigiladas guardará
equitativa proporción con los respectivos activos de éstas.
-      ¿Cómo saber
si los gastos son o no necesarios? La necesidad del gasto ya ha sido
considerada previamente por la ley de presupuesto, en cuya preparación se ha
hecho una ponderación racional sobre las necesidades a cubrir.  Además, la
naturaleza del servicio prestado evidencia las necesidades que deben ser
satisfechas.
La Constitución en
su artículo 338, inciso 2o. ordena que la ley, la ordenanza o el acuerdo que
permita que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones,
deben definir previamente tres elementos:   a)  Un sistema,  b)
un método para definir costos y beneficios, y c) una forma para hacer el reparto
entre los beneficiarios del servicio.
El sistema está fijado en los artículos 4.1.3.0.1. y
4.1.9.0.4., de forma clara, y consiste, como lo señala acertadamente el
apoderado de la Superintendencia Bancaria, en "establecer una estrecha
coordinación entre el cobro de la contribución y el aforo que previamente se ha
hecho, al aprobar el presupuesto nacional,  de lo que costarán los gastos de la
Superintendencia Bancaria en el año siguiente".  Esa coordinación es la
base del sistema, por cuanto predetermina un orden a seguir, en el sentido de
establecer  una correspondencia proporcionada entre el cobro y el aforo.
El Método :  Es el referido al máximo de gastos que
para el funcionamiento anual de la Superintendencia autoriza la ley de
presupuesto.  El legislador, dada la naturaleza del servicio público que presta
la Superintendencia, recurre al criterio de los activos de las entidades
vigiladas, con el fin de determinar la forma de hacer el reparto de los costos
del servicio.
Al respecto es
oportuno considerar la jurisprudencia de esta Corte, que en la Sentencia C-144,
contempla un caso similar al que ocupa el estudio de la Sala Plena:
"A juicio de la
Corte la determinación legal del sistema y el método para definir el costo de
un servicio, sólo puede juzgarse en cada caso concreto y tomando en
consideración las modalidades peculiares del mismo.
"En punto del
método, la ley acusada prefirió indicar los rubros que conforman el costo
recuperable por vía de la tarifa:  gastos de operación y programas de tecnificación.
Es evidente que deliberadamente se han excluido otros componentes del costo, lo
que en modo alguno le está prohibido al legislador y no repugna con la idea de
tasa. Desde luego, el reglamento puede precisar con detalle los conceptos que
corresponden a los mencionados rubros. En lo atinente al sistema de fijación de
la tarifa, la fórmula legal excluye el progresivo y el regresivo, seguramente
por no ser afines a la naturaleza y características propias del servicio
prestado.
"El legislador,
en lo que concierne a este aspecto, optó por el sistema proporcional como se
infiere del texto de la norma. En efecto, la relación directa que debe existir
entre el monto global de las tasas y los costos recuperables, obliga a la
autoridad a obtener valores unitarios que traduzcan dichos costos en relación
con cada tipo de servicio prestado que, en consecuencia, tendrá una tarifa
uniforme que se cancelará en cada ocasión que se solicite el servicio.
"No observa
esta Corte que el legislador hubiera abandonado la determinación del sistema y
método para calcular el costo del servicio en manos de la autoridad encargada
de señalar la tarifa de la tasa.  (...) ".
"(...) La Corte
reitera que la ley sujeta al régimen de tasa las actuaciones a que se refiere
la norma. La tarifa, por lo tanto, debe orientarse a la recuperación del costo
del servicio. Dado que el servicio se vincula principalmente con la obligación
de la matrícula mercantil, su renovación y la inscripción de los documentos que
la ley determine efectuar en el registro mercantil, y que en relación con todos
estos actos se llega a conocer el monto de los activos y del patrimonio del
comerciante, así como el valor de sus establecimientos de comercio, el sistema
y método identificado en la ley busca que el costo se distribuya de acuerdo con
las escalas diferenciales dependientes de los indicados factores". [4]
La forma de
hacer el reparto:  Establece
una proporción equitativa entre el monto de la tasa impuesta a las entidades y
los respectivos activos de éstas, tal como lo ordena el art. 4.1.9.0.4.
Las normas acusadas
no sólo no violan el art. 338 superior,  sino que son un desarrollo lógico de
su inciso 2o.  Es por ello que esta Corporación no observa inconstitucionalidad
alguna, al cotejar los artículos acusados con el ordenamiento constitucional.
En resumen, esta
Corporación debe tener  en cuenta lo siguiente:
El inciso 1o. del
art. 338 superior establece que las tarifas de los impuestos deben ser fijadas
por la ley, las ordenanzas y los acuerdos.  Las contribuciones a que se
refieren los artículos acusados del Decreto 1730 de 1991 no son impuestos,
propiamente hablando, sino tasas, por la prestación de un servicio
público a las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria; luego no
hay violación del inciso 1o. del artículo 338 superior.
El inciso 2o. del
art. 338 en mención, faculta a la ley para que permita a las autoridades
administrativas fijar las tarifas de las tasas y contribuciones
que cobren a los contribuyentes  como recuperación de los costos de los
servicios que les presten.  De lo anterior se infiere que las
disposiciones acusadas están conformes con el texto constitucional.
Así mismo, las
disposiciones demandadas establecen el sistema y el método para definir tales
costos y beneficios, así como la forma de hacer su reparto, con lo cual cumplen
a cabalidad con el mandato constitucional (art. 338, inciso 2o. Constitución
Política).
Y con respecto a la
prohibición del artículo 359 de la Carta, que establece que no habrá rentas
nacionales de destinación específica, de acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corte Constitucional, tal  prohibición se refiere no a las tasas, sino a los impuestos.
Por lo demás, cabe
señalar que las normas acusadas fueron reproducidas en los artículos 327 y 337
del Decreto 663 de 1993. Como la Corte no halló razones que conduzcan a la
declaratoria de inexequibilidad de las normas acusadas, no procede señalar
unidad normativa respecto de aquellas disposiciones conforme a lo establecido
en el Decreto 2067 de 1991, art. 6o., inc. 3o. Empero la identidad material que
existe entre las disposiciones acusadas del Decreto 1730 de 1991 y los
artículos 327 y 337 del Decreto 663 de 1993, que recoge a los primeros, hace
que la Corte deba extender los efectos de su fallo a estas últimas
disposiciones; esta decisión se toma con el fin de que el fallo produzca todos
sus efectos, y no resulte inocuo por recaer sobre disposiciones que ya han sido
recogidas o incorporadas en las normas actualmente vigentes del Decreto 663 de
1993.
DECISION:
Por las anteriores
razones, esta Corporación no encuentra vicio de inconstitucionalidad alguna en
los artículos 4.1.3.0.1., literal o) y 4.1.9.0.4. del Decreto 1730 de 1991,
incorporados integralmente al nuevo Estatuto Orgánico del Sistema Financiero
por los artículos 327 y 337 del Decreto 663 de 1993, y por tanto procederá a
declararlos exequibles.
Visto lo expuesto,
la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Declarar
EXEQUIBLES  los artículos
4.1.3.0.1.,Literal o),  y 4.1.9.0.4. del Decreto 1730 de 1991, los cuales están
incorporados integralmente al nuevo Estatuto Orgánico del Sistema Financiero
por los artículos 327 y 337 del Decreto 663 de 1993.
Cópiese, comuníquese
y publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y cúmplase.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA  ANTONIO BARRERA  CARBONELL
Magistrado                                          Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ                     CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                         Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado                                     Magistrado Ponente
HERNAN OLANO GARCIA
Secretario General (e)
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-465/93
SUPERINTENDENCIA
BANCARIA/RECAUDO DE CONTRIBUCIONES-Límites (Salvamento de voto)
La
Superintendencia no tiene límites en cuanto al monto global de las
contribuciones que puede imponer a las entidades vigiladas. El hecho de que los
gastos se paguen de allí, no significa que no pueda cobrarse en exceso en
relación con ellos.
TARIFA-Fijación (Salvamento de voto)
La Constitución
habla de "ley, ordenanza o acuerdo". Y leyes, ordenanzas o acuerdos
sólo dictan, respectivamente, el Congreso, las Asambleas y los Cabildos. Por
esta razón, no les es dado a tales corporaciones conferir facultades a
autoridades de la rama ejecutiva para cumplir la función que la Constitución
les atribuye exclusivamente a ellas. La interpretación de la mayoría,
por el contrario, permite que una sola autoridad, precisamente la
administrativa, defina el método o el sistema y lo aplique.
REF: Expediente D-
265
Demanda de
inexequibilidad parcial los artículos 4.1.3.0.1, literal o); y 4.1.9.0.4 del
Decreto 1730 de 1991 " por medio del cual se expide el Estatuto Orgánico
del sector Financiero."
Magistrado Ponente:
Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa.
Santafé de Bogotá,
octubre 21 de 1993.
Hemos discrepado de
la opinión de la mayoría que aprobó la sentencia No. C-465 de 21 de octubre de
1993, que declaró exequibles los artículos 4.1.3.0.1. y 4.1.9.0.4. del decreto
1730 de 1991 "los cuales están incorporados integralmente al nuevo
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero  por los artículos 327 y 337 del
decreto 663 de 1993", por las siguientes razones que exponemos con nuestro
acostumbrado respeto.
I.   Sostenemos que la norma acusada no fija
"el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma
de hacer su reparto", como lo exige el inciso segundo del artículo 338 de
la Constitución,  que reserva tal fijación a "la ley, las ordenanzas o los
acuerdos".
Mal pueden
entenderse por tal sistema y método las alusiones contenidas en el artículo
4.1.9.0.4. del decreto 1730 de 1991 y 337 del decreto 663 de 1993. Y ello por
estos motivos.
El inciso primero se
limita a decir que "Todos los gastos necesarios para el manejo de la
Superintendencia Bancaria serán pagados de la contribución impuesta con
tal fin a las entidades vigiladas. "Así, ni siquiera se limita el monto
global de las contribuciones, monto que bien puede ser superior" a
los gastos necesarios para el manejo de la Superintendencia, sencillamente
porque la norma se limita a decir de dónde se tomarán los gastos. Dicho
en la forma más clara: la Superintendencia no tiene límites en cuanto al monto
global de las contribuciones que puede imponer a las entidades vigiladas. El
hecho de que los gastos se paguen de allí, no significa que no pueda cobrarse
en exceso en relación con ellos.
De otra parte, el
decir que la contribución "guardará equitativa proporción con los
respectivos activos" de las entidades vigiladas, no permite saber si se
trata de activos brutos o líquidos, ni tampoco tener en cuenta factores tales
como la organización de la empresa, su tamaño, la mayor o menor complejidad de
su vigilancia. La falta de un sistema o de un método, coloca en un plano de
igualdad la vigilancia de un banco, de una compañía de seguros, de un almacén
general de depósito o de una corporación de ahorro y vivienda, dejando de lado
las particularidades de cada clase de compañía.
En síntesis: la
Superintendencia no tiene más limites que su capricho. Todo lo contrario de lo
que ha querido la ley.
En un caso
semejante, al decidir la Corte sobre la exequibilidad de los artículos 119 y
124 de la ley 6a. de 1992, relativos a las tarifas que cobran las Cámaras de
Comercio, fijamos nuestros puntos de vista en esta materia así, al disentir,
como ahora, de la opinión mayoritaria:
" NOCION
DE METODO Y SISTEMA PARA LA DEFINICION DE LAS TARIFAS
" Por
sistema puede entenderse un conjunto de elementos  y dispositivos que funcionan
como un todo en virtud de la interdependencia de sus partes.
"
Etimológicamente método significa "camino", de manera que se adopta
un método cuando se sigue un derrotero para lograr un determinado objetivo
propuesto de antemano. Por eso "el método se contrapone a la suerte y al
azar - como lo señala José Ferrater Mora- pues el método es ante todo un orden
manifestado en un conjunto de reglas" (Diccionario de Filosofía, Ed.
Suramericana, Buenos Aires, 1968).
"Por sus
objetivos generales, puede decirse que las dos figuras se identifican, pues
tanto la una como la otra tienen un alcance finalista; ambas persiguen
viabilizar un resultado propuesto, pero son diferentes por sus contenidos, es
decir, por sus elementos y atributos.
"Es claro,
que al exigir la norma el establecimiento por el legislador de un sistema y un
método, como condición para viabilizar la asignación de competencia en la
autoridad que tiene a su cargo la prestación del servicio, está imponiendo el
marco y los procedimientos a partir de los cuales pueden dichas autoridades
señalar las tarifas a cargo de los contribuyentes, las cuales están destinadas
a recuperar los costos por los servicios que se les presten o por los
beneficios que se les proporcionen. No cabe duda, que la intención del
constituyente, al establecer una evidente reserva legal fue, en primer lugar,
la de defender a los administrados de una eventual y no improbable imposición
de tarifas por fuera de racionales criterios de equidad, y, de otro lado,
reiterar de manera inequívoca el principio democrático, que en la Carta es una
constante, de que no puede haber tributo sin representación.
"A pesar de
los limitados antecedentes históricos que se pueden examinar sobre la norma que
nos ocupa, existe una corta referencia en la ponencia para segundo debate que
se hizo en la Constituyente, cuando se discutió el tema sobre las tarifas en
los servicios públicos, que corroboran las aseveraciones anteriores, y cuyo
texto es como sigue:
"Al
establecer la responsabilidad al Congreso para que determine el marco general
de la competencia y las entidades que pueden fijar las tarifas. les está
dando a éstas el mismo tratamiento conceptual que a los impuestos, es decir,
que sea el Congreso el que, al más alto nivel normativo, determine el derrotero
que el ciudadano comprenda y acepte:" (subrayado fuera del texto).
"Ya en el
terreno de la aplicación práctica de los conceptos, se debe indagar sobre los
elementos que integran o pueden integrar la estructura del sistema y los
procedimientos metodológicos que deben incorporarse en la ley, para los
objetivos previstos por la norma constitucional.
"En primer
término, fluye naturalmente del contexto de la norma, que tales elementos y
procedimientos no pueden ser casuísticos y exhaustivos, por que esas
connotaciones se oponen a la estructura de los conceptos y al propósito
normativo que impuso la Carta al legislador, como tarea exclusiva de establecer
un sistema y la metodología, como guía y procedimiento de las definiciones que
debe utilizar la autoridad que presta el servicio o proporciona el beneficio al
contribuyente, con el  fin de lograr el retorno de las inversiones
correspondientes.
"Si lo que
el precepto constitucional exigiera de la ley, fuese una descripción detallada
de los elementos y procedimientos que deben seguirse para establecer los
costos, carecería de sentido la delegación de competencia que la norma superior
autoriza. La delegación responde precisamente a la determinación técnica de los
múltiples elementos que hacen parte de la estructura de costos y a su
valoración, guiándose, por supuesto, por las directrices dispuestas en el
sistema y bajo los derroteros que le señala el método establecido en la ley.
"Entonces,
qué podría considerarse como elementos del sistema que debe tenerse en cuenta
para calcular las tarifas y qué procedimientos deben aplicarse para definir la
tarifa de las tasas y contribuciones?
"Resulta
aventurado, cuando menos, intentar siquiera una respuesta aproximada a los
interrogantes planteados, porque sólo ante el problema concreto de la tasa o la
contribución que se pretenda imponer, es factible obtener una visión real de
los factores que intervienen  en su fijación y desagregarlos luego para su
identificación y evaluación.
"Podría pensarse,
de manera global y por vía de ejemplo, que podrían considerarse como elementos
de un sistema para recuperar los costos de los servicios o de los  beneficios
que reciben los contribuyentes, el señalamiento de los gastos recuperables, el
criterio para individualizarlos, y el establecimiento de un principio de
distribución como sería el valor de los activos o del patrimonio;  en el caso
particular de la valorización, la influencia mayor o menor de la obra pública
en el aumento venal de la propiedad beneficiada,  el área de ésta, el estrato o
sector donde se ubica, etc., así como el régimen tarifario, entre otras cosas.
En este orden de ideas,  la ley debe utilizar un perfil menos apegado a un
criterio puramente exactivo y más cercano, por el contrario, a los principios
que informan, según el artículo 363 de la Carta, el sistema tributario.
"En tal
virtud, constituirían indudablemente elementos que deben considerarse para
integrar el sistema, el señalamiento de criterios que desarrollen los
principios de equidad y eficiencia, y progresividad, si fuere el caso.
"En resumen,
se entiende que  para los efectos del inciso 2o. del artículo 338, ibidem, el
método comprende el conjunto de reglas de procedimiento dirigidas a regular la
actividad de la autoridad correspondiente, en el desarrollo de la operación
administrativa que debe realizar para liquidar los costos y beneficios y
efectuar su distribución; así por ejemplo, podría formar parte de la regla de
un método, en el caso de la valorización, el establecimiento de una fórmula
matemática para liquidarla.
"El
contenido normativo del  artículo 367 de la Carta, se presenta  como un buen
diseño de un modelo en los términos que pretende el inciso 2o. del art. 338,
porque allí se conjugan las directrices o guías de un sistema, con los
derroteros que demarca un método, así no se enuncie en el mismo, ninguno de
tales propósitos. Dice el texto en cuestión:
"La ley
fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los
servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el
régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los
de solidaridad y redistribución de ingresos."
Todo lo dicho lo
ratificamos en la presente ocasión.
II.    Pero, en el
presente caso existe una razón adicional para disentir.
Ostensiblemente, lo
que se propuso el Constituyente al dictar el inciso segundo del artículo 338,
fue lo siguiente: que el legislador definiera el método, es decir los factores
que sirven de puntos de partida,  y el procedimiento, para definir "los
costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto", y  las autoridades
que prestan el servicio y cobran las tasas o contribuciones, se limitaran a
aplicar el método. Esta última sería una tarea elemental, casi mecánica, toda
vez que se partiría de unos datos señalados por el legislador. Así quedaban
precisamente separadas las competencias: el legislador señalaría el método o el
sistema, y la autoridad administrativa encargada de la prestación del servicio
lo aplicaría únicamente.
Téngase en cuenta
que la referencia expresa del Constituyente a la ley, la ordenanza
o el acuerdo, supone necesariamente tomar estas palabras en su sentido
literal y formal: ley es la norma dictada por el Congreso, ordenanza por la
Asamblea, y acuerdo por el Concejo . ¿Por qué? Porque así se salvaguarda el
principio democrático universalmente reconocido en lo relativo a los impuestos
o contribuciones: la participación popular en su determinación, mediante la
intervención de los elegidos por el pueblo.
Obsérvese en apoyo
de esta tesis que la Constitución habla de "ley, ordenanza o
acuerdo". Y leyes, ordenanzas o acuerdos sólo dictan, respectivamente, el
Congreso, las Asambleas y los Cabildos. Por esta razón, no les es dado a
tales corporaciones conferir facultades a autoridades de la rama ejecutiva para
cumplir la función que la Constitución les atribuye exclusivamente a ellas.
La interpretación de
la mayoría, por el contrario, permite que una sola autoridad,
precisamente la administrativa, defina el método o el sistema y lo aplique.
Por ejemplo, una Asamblea o un Cabildo podría facultar al Gobernador o al
Alcalde, en relación con un servicio público, para fijar el método y aplicarlo
al mismo tiempo, dando lugar a abusos fácilmente previsibles.
Recuérdese, además,
que el Presidente no dicta leyes, ni el Gobernador ordenanzas, ni el Alcalde
acuerdos. Y que la concesión de facultades en este caso es improcedente por la
misma razón que para decretar impuestos (inciso tercero, numeral 10, artículo
150 de la Constitución).
En conclusión:  con
decisiones como ésta se sigue privando a la representación popular -Congreso,
Asambleas y Cabildos- de su participación en materia tan importante como la de
los tributos. Y se fortalece indebidamente el papel de la rama ejecutiva, por
la confusión de funciones que la Constitución  quiso que estuvieran en cabeza
de órganos de diversas ramas del poder público.
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
1 E. JARAMILLO .  Hacienda Pública.
Bogotá, Ed. Minerva, 1930. p. 177.
2 Sentencia C-040 de
1993.
3   M. DUVERGER.
Finances Publiques. París Univertaires de France. 1968. p. 94.
[1] Gaceta
Constitucional. No. 89. pp. 7-8.
[2] Corte Constitucional. Sentencia C-040/93.
[3] Corte Constitucional. Sentencia C-560 de octubre 20 de 1992.
[4]
Corte Constitucional, Sentencia No. 144, abril 20 de 1993, Magistrado ponente
Eduardo Cifuentes Muñoz.