C-511-99
Sentencia C-511/99
Sentencia
C-511/99
CIUDADANIA-Presupuesto esencial para ejercicio de
derechos políticos
La ciudadanía es
pues el presupuesto esencial para el ejercicio de los derechos políticos y
éstos, a su vez, se traducen en la facultad de los nacionales para elegir y ser
elegidos, tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas
populares, cabildos abiertos, revocatorias de mandatos, constituir partidos,
movimientos y agrupaciones políticas, formar parte de ellos libremente y
difundir sus ideas y programas, promover acciones de inconstitucionalidad en
defensa de la integridad y supremacía de la Constitución y, en fin, desempeñar
cargos públicos.
CEDULA DE
CIUDADANIA
La cédula de
ciudadanía representa en nuestra organización jurídica, un instrumento de
vastos alcances en el orden social, en la medida en la que se considera idónea
para identificar cabalmente a las personas, acreditar la ciudadanía y
viabilizar el ejercicio de los derechos civiles y políticos. No cabe duda que
la cédula de ciudadanía constituye un documento al que se le atribuyen alcances
y virtualidades de diferente orden que trascienden, según la Constitución y la
ley, la vida personal de los individuos para incidir de modo especial en el
propio acontecer de la organización y funcionamiento de la sociedad.
CEDULA DE
CIUDADANIA-No se debe
cobrar por renovación
No ofrece duda
alguna que la Nación y las entidades territoriales, gozan de la potestad para
establecer, a través de sus órganos de representación popular, tasas a cargo de
los usuarios por la prestación de servicios públicos, y específicamente los
domiciliarios, e inclusive para subsidiar a los usuarios de éstos últimos,
(arts. 338 y 368). En consecuencia, es posible no exigir el pago del costo por
los servicios que el Estado presta a los usuarios de un servicio público, que
desde luego les confiere un provecho económico directo, con mucha más razón
resulta jurídica y racionalmente aceptable que se exima a los ciudadanos del
pago por el servicio de cedulación, pues, como se ha dicho éste constituye una
función esencial del Estado dirigida a proteger la democracia, mediante la
implementación de los medios adecuados para que el ciudadano ejercite sus derechos
políticos. La Corte estima que la expresión "renovaciones" en cuento
ella supone que al ciudadano se le deba cobrar un costo por la sustitución de
la cédula es violatoria de la Constitución.
Referencia:
Expediente D-2363
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 65 (parcial) del
Decreto-ley 2241 de 1986, por el cual se adopta el Código Electoral.
Actor: Germán
Eduardo Espinosa F.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Santafé de Bogotá D.C., julio catorce (14) de mil novecientos noventa y
nueve (1999).
I.  ANTECEDENTES.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios del proceso a que da lugar la acción pública de inconstitucionalidad,
procede la Corte, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo
241-5 de la Constitución, a decidir en sentencia de mérito sobre la demanda
presentada por el ciudadano Germán Eduardo Espinosa Flórez, contra la expresión
"renovaciones", contenida en el artículo 65 del Decreto Ley
2241 de 1986, "por medio del cual se adopta el Código Electoral".
Es de observar, que
el proyecto original de sentencia presentado a la Sala Plena por el H.
Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa no fue aprobado, razón por la cual la
elaboración de la sentencia que contiene la decisión mayoritaria fue asignada
al Magistrado Ponente.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA.
Se transcribe a continuación el texto del art. 65 del
decreto ley 2241/86, resaltando en negrilla la expresión que se acusa, así:
Decreto Ley 2241 de 1986
Por el cual se adopta el Código Electoral
Artículo 65: El Registrador Nacional del Estado Civil
periódicamente señalará el valor de los duplicados, renovaciones,
rectificaciones de las cédulas de ciudadanía y tarjetas de identidad y de los
libros y publicaciones que edite la Registraduría y la tarifa de los servicios
que ésta preste.
III. LA DEMANDA.
Considera el
demandante que la disposición acusada vulnera los artículos  2°, 13, 14, 40,
99,120 y 266 de la Constitución Política.
Para el demandante
no resulta extraño que el legislador haya autorizado al Registrador Nacional
"para mantener actualizados los valores de reposición de los documentos
que por ley está obligado a expedir, entre ellos la cédula de ciudadanía,
cuando se deba a una circunstancia no imputable al Estado como sería la
pérdida, destrucción o deterioro de dicho documento". Sin embargo, la
facultad para cobrar la renovación de la cédula de ciudadanía resulta
manifiestamente contraria a la Constitución, debido a que dicha medida se
produce por causas ajenas a la voluntad de su titular, porque obedece a
imposición unilateral de la autoridad.
Advierte el actor que el servicio de expedición de
documentos de identidad ha sido tradicionalmente gratuito y que hoy en día el
artículo 17 de la Ley 84 de 1993 prescribe que la expedición de la cédula de
ciudadanía y de un primer duplicado, corren en su totalidad a cargo del Estado
y sin ningún costo para el ciudadano. Esta gratuidad, a su manera de ver, es
lógica, pues la cedulación es una función esencial del Estado y este documento
permite garantizar la efectividad de varios derechos, deberes y principios de
rango constitucional.
Para el demandante,
el cobro de la renovación de la cédula que establece la norma reprochada, desconoce
la efectividad de los derechos civiles, políticos y administrativos del
ciudadano, por lo cual vulnera el artículo 2° superior, en cuanto establece un
condicionamiento no previsto en la Carta Política para el ejercicio de los
referidos derechos.
Por las razones
anteriores, la norma acusada también desconoce el derecho al reconocimiento de
la personalidad jurídica que consagra el artículo 14 constitucional, el derecho
a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político a que se
refiere el artículo 40 superior, y la calidad de ciudadano que conforme al
artículo 99 ibídem es condición previa e indispensable para ejercer el
derecho al sufragio, a ser elegido y desempeñar cargos públicos que lleven
anexa autoridad o jurisdicción.
En relación con los
artículos 120 y 266 superiores, el demandante igualmente aduce su violación,
pero omite indicar cómo se produce la misma.
En cuanto al
principio de igualdad, el actor señala que tal principio se vulnera cuando el
Estado no cobra ningún valor por la expedición de la cédula por primera vez, al
paso que sí lo hace cuando ordena renovarla, dado que la obligación de
obtenerla es idéntica en ambos casos.
IV. INTERVENCION
DE LA REGISTRDURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL.
La Registraduría
Nacional del Estado Civil, a través de apoderada, intervino para oponerse a la
demanda en consideración a que el artículo 258 de la Constitución Política
autoriza a la ley para implantar mecanismos de votación que otorguen mejores
garantías para el ejercicio de este derecho, lo cual supone la expedición de
una cédula que cumpla con los parámetros de la ciencia y tecnología moderna.
La norma demandada no contradice el principio de
igualdad, puesto que se trata de una regla general que no hace distingos ni
excepciones entre los colombianos, ni desconoce el artículo 14 superior, toda
vez que la renovación de la cédula de ciudadanía no atenta contra la
personalidad jurídica de los ciudadanos.
En cuanto a la pretendida violación de los artículos
122 y 266 de la Constitución, cabe señalar que son precisamente las
disposiciones que le atribuyen el Consejo Nacional Electoral y al Registrador
Nacional del Estado Civil las funciones de organizar y vigilar las elecciones,
así como lo relativo a la identidad de las personas.
La renovación de la cédula, por lo demás, forma parte
de la labor de modernización del proceso electoral, que dispone el código de la
materia, cuyo costo es una tema propio de la ley y de los reglamentos que
expida la Registraduría Nacional del Estado Civil.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION.
En la oportunidad
legal, el señor Procurador General de la Nación se pronunció sobre la demanda y
solicitó a esta Corporación declarar la inexequibilidad de la expresión "renovaciones,"
contenida en el artículo 65 del Decreto Ley 2241 de 1986, de acuerdo con los
argumentos que se enuncian a continuación.
En el sentir de la
Procuraduría "como consecuencia de la adopción del principio de la
soberanía popular, el sistema democrático colombiano hizo tránsito de la
democracia representativa a la democracia participativa." El primero de
los mecanismos participativos, y el principal, es el voto. "Elegir y ser
elegido, tomar parte en las elecciones, plebiscitos, referendos, consultas
populares, revocar el mandato de los elegidos en los casos previstos en la
Constitución y la ley, son actividades participativas de la ciudadanía, en las
que el voto tiene un papel determinante."
Por las razones
señaladas considera el Procurador no viable, desde la perspectiva de la
axiología constitucional, trasladar la carga económica de la renovación de la
cédula de ciudadanía a los destinatarios de la misma, cuando mediante este
documento el pueblo ejerce su soberanía.
De otro lado, para
el señor Procurador el establecer un costo a cargo del ciudadano por la
renovación de la cédula de ciudadanía, resulta contradictorio con la política
estatal de promoción y fomento de la participación electoral, política que, a
su juicio, es deber del Estado adelantar. Fundamenta este acerto en la
jurisprudencia de esta Corporación sentada con ocasión del examen de
constitucionalidad de la Ley 403 de 1997, "Por la cual se establecen
estímulos a los sufragantes". [1]
Adicionalmente,
observa que la expresión demandada desconoce el principio de igualdad, puesto
que si bien contiene una disposición de carácter general e impersonal, también
es cierto que frente a una decisión estatal de iguales características, como lo
es la de hacer obligatoria la obtención de la cédula por primera vez, sin costo
alguno, si se cobra el valor del documento cuando se exige la renovación .
De otra parte, para
el señor Procurador la expresión acusada del artículo 65 del Decreto ley 2241
de 1986 vulnera el artículo 338 de la Constitución dado que la renta que
percibe el Estado por concepto de la renovación es de aquellas que corresponden
al concepto tributario de tasa. Así las cosas, "la facultad otorgada por
el Legislador al Registrador Nacional del Estado Civil, para señalar el valor
de las renovaciones de las cédulas de ciudadanía, en principio estaría
enmarcado dentro del numeral segundo del artículo 338 de la Constitución
Política, según el cual la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir
que las autoridades fijen las tarifas de las tasas y contribuciones que cobren
a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les
presten o participación en los beneficios que les proporcionen”. Sin embargo, en
la norma acusada, "cuando el legislador otorgó al Registrador Nacional del
Estado Civil la facultad de señalar las tarifas aquí cuestionadas, no le dio
cumplimiento a lo exigido por la Carta, en el sentido de que el sistema y el
método para definir tales cortos deben ser fijados por la ley."
Finalmente, la vista
fiscal encuentra desconocido el derecho al reconocimiento de la personalidad
jurídica, pues el mismo se ve limitado por la norma demandada, sin que para
ello se encuentre ningún fundamento constitucional. Es indudable, afirma,
"que causar una erogación a cargo del ciudadano como requisito para
obtener la cédula de ciudadanía, constituye un requisito para el ejercicio del
derecho a la identidad y con él, el de la personalidad jurídica, sin que exista
razón constitucional que legitime la imposición de dicho gravamen."
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Planteamiento del problema.
Según lo expuesto en
la demanda, la intervención de la Registraduría Nacional del Estado Civil y el
concepto de la Procuraduría, corresponde a la Corte determinar si la exigencia
del pago de las renovaciones de la cédula de ciudadanía, comporta la violación
de las normas invocadas por el actor, bajo el supuesto de que puede limitar el
ejercicio de los derechos civiles y políticos del ciudadano, en la medida en
que éste está real y formalmente vinculado al uso de dicho documento.
Igualmente, si con la referida exigencia se desconoce el principio de igualdad.
2. La solución al
problema planteado.
2.1. La Constitución
y la ley han asignado a la cédula de ciudadanía, tres funciones particularmente
diferentes pero unidas por una finalidad común, cual es la de identificar a las
personas, permitir el ejercicio de sus derechos civiles y asegurar la
participación de los ciudadanos en la actividad política que propicia y
estimula la democracia.
Jurídicamente
hablando, la identificación constituye la forma como se establece la
individualidad de una persona con arreglo a las previsiones normativas. La ley
le otorga a la cédula el alcance de prueba de la identificación personal, de
donde se infiere que sólo con ella se acredita la personalidad de su titular en
todos los actos jurídicos o situaciones donde se le exija la prueba de tal calidad.
En estas condiciones, este documento se ha convertido en el medio idóneo e
irremplazable para lograr el aludido propósito.
De otra parte, la cédula juega papel importante en el
proceso de acreditación de la ciudadanía, que se ejerce por los nacionales a
partir de los 18 años y que, en los términos del artículo 99 de la
Constitución, es la "...condición previa e indispensable para ejercer el
derecho de sufragio, para ser elegido y para desempeñar cargos públicos que
llevan anexa autoridad o jurisdicción".
La ciudadanía es
pues el presupuesto esencial para el ejercicio de los derechos políticos y
éstos, a su vez, se traducen en la facultad de los nacionales para elegir y ser
elegidos, tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares,
cabildos abiertos, revocatorias de mandatos, constituir partidos, movimientos y
agrupaciones políticas, formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y
programas, promover acciones de inconstitucionalidad en defensa de la
integridad y supremacía de la Constitución y, en fin, desempeñar cargos
públicos, etc. (C.P. arts. 40, 99, 103, 107, 241).
Pero, además de lo
señalado, la cédula de ciudadanía constituye también un medio idóneo para
acreditar la "mayoría de edad", o sea, el estado en que se alcanza la
capacidad civil total, circunstancia en  que se asume por el legislador que la
persona ha logrado la plenitud física y mental que lo habilita para ejercitar
válidamente sus derechos y asumir o contraer obligaciones civiles.
En resumen, la cédula
de ciudadanía representa en nuestra organización jurídica, un instrumento de
vastos alcances en el orden social, en la medida en la que se considera idónea
para identificar cabalmente a las personas, acreditar la ciudadanía y
viabilizar el ejercicio de los derechos civiles y políticos.
2.2. No cabe
duda que la cédula de ciudadanía constituye un documento al que se le atribuyen
alcances y virtualidades de diferente orden que trascienden, según la
Constitución y la ley, la vida personal de los individuos para incidir de modo
especial en el propio acontecer de la organización y funcionamiento de la
sociedad.
La norma acusada
toma en cuenta el documento referido dentro de su connotación de instrumento
necesario para el ejercicio del derecho político al sufragio.
Al margen de
cualquier otra consideración debe tenerse en cuenta que el voto constituye una
de las manifestaciones más importantes de la libertad de expresión en materia
política, al tiempo que se le considera como un "deber cívico"
inspirado en el principio de solidaridad. En ese sentido se advierte que el
sufragio es un deber ciudadano que forma parte de aquel deber más amplio de
contribuir a la organización, regulación y control democrático del Estado (C:P:
art. 95-5). Pero de igual manera, es un derecho, que le permite participar en
la conformación, ejercicio y control del poder político, en virtud de lo cual
puede elegir y ser elegido, tomar parte en plebiscitos, referendos, consultas
populares y otras formas de participación democrática (C.P. art. 40).
De manera general se
puede indicar que la solidaridad es un principio fundamental que recoge la
Constitución en diferentes disposiciones (arts. 1 y 95, entre otros) y
condiciona a su vigencia el ejercicio de algunos derechos o la asunción de ciertas
responsabilidades. Se dice por eso que es un principio esencial al punto que,
junto con el respeto a la dignidad humana y al trabajo de las personas,
constituye el supuesto necesario del Estado Social de Derecho. Igualmente en
dicho principio se asienta el deber de los habitantes de cumplir la
Constitución y las leyes, así como la de asumir, como sujetos del cuerpo
social, el compromiso de participar en la vida política, cívica y comunitaria
del país.
Un derecho que como
el voto es simultáneamente un deber, y viceversa, requiere de la decidida y
directa protección del Estado, si se tiene en cuenta que sólo éste puede
comprometerse con éxito en la empresa nada fácil de proteger la fragilidad y
vigencia de la democracia y los valores que ella representa dentro de nuestro
modelo de organización política, si se tiene en consideración que aquél
constituye la expresión más significativa y acabada del ejercicio democrático,
hasta el punto de que sin su mediación resultan inanes los mecanismos de participación
política reconocidos por la Constitución.
En este sentido ha
señalado la Corte[2]:
"El derecho al voto, como quedó expuesto, es el
principal mecanismo de participación ciudadana. Desde este punto de vista, las
normas constitucionales que facultan a los ciudadanos para ejercer el sufragio,
obligan correlativamente a las autoridades electorales a hacer posible el
ejercicio de tal derecho, que halla su opuesto en el no-derecho de los demás
-particulares y autoridades-, a impedirles que lo hagan con entera
libertad".
2.3. Resulta
necesario insistir en que al Estado, en mayor grado, es quien está en
condiciones de proteger, auspiciar y fomentar el derecho al sufragio, no sólo
por cuanto a éste le corresponde, como fin esencial, "garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución", sino también porque el ejercicio y efectividad del
sufragio, dada su especial naturaleza político-jurídica de derecho-deber (C.P.
art. 258), corresponde a una responsabilidad aneja a la democracia, que es un
supuesto esencial del Estado Social de Derecho. Por consiguiente corresponde al
Congreso, de una parte, señalar las reglas que lo desarrollan y definen sus
límites y alcances en la vida democrática y, de otra, a las autoridades
electorales implementar los medios y organizar las estrategias que permitan su
efectivo ejercicio, y evitar las posibles desviaciones de la voluntad de los
electores (C.P. arts. 120, 150-23, 152-c, 265 y 266).
2.4. Pero es
necesario advertir que la actividad material que cumple la Registraduría del
Estado Civil, que se traduce en el manejo del proceso de identificación, la
dirección y la organización de las elecciones, constituye indudablemente un
servicio público cuya regulación normativa está deferida a la ley (C.P. art.
L4, 40, 95, 131, 258 y 266). Sin embargo, dicha actividad material, dirigida a
los anotados propósitos, aun cuando tiene incidencia no puede confundirse con
la habilitación que otorga la cédula para el ejercicio de los derechos
políticos y, además, como medio eficaz para el reconocimiento de la
personalidad humana y, desde luego, de la calidad de ciudadano.
Desde una
perspectiva funcional estima la Corte que, según la Constitución que nos rige,
la actividad electoral no corresponde técnicamente al ejercicio de la función
administrativa asignada a la Rama Ejecutiva del poder público, como ocurría en
el pasado.
Hoy en día, la
"Organización Electoral", integrada por el Consejo Nacional Electoral,
la Registraduría Nacional del Estado Civil y los demás organismos que
establezca la ley, es autónoma e independiente; tiene definida su propia
naturaleza jurídica, ajena y distinta, por lo mismo, a la de la rama ejecutiva
del poder público (C.P. arts. 113, 120 y 258 a 266).
Con arreglo a las
consideraciones precedentes es preciso señalar que la cedulación, desde la
perspectiva jurídico-material, constituye un servicio público que se cumple
mediante la emisión y entrega de la cédula de ciudadanía como instrumento de
identificación y expresión del registro civil, pero representa al tiempo un
derecho esencial del ciudadano cuando lo habilita para ejercer sus derechos
políticos.
2.5. Corresponde
ahora analizar las acusaciones formuladas por el actor contra la mencionada
disposición y, en tal virtud, se exponen los siguientes razonamientos:
El análisis concreto
de los cargos lleva a definir si el Estado puede establecer el pago de tasas
para la recuperación total o parcial de los costos por la prestación de los
servicios públicos y, concretamente, para la reposición de los gastos que
implica la renovación de la cédula de ciudadanía.
- Desde luego que
mediante la ley puede imponerse dicho tributo con amparo en el principio de
solidaridad y en la llamada soberanía tributaria de que goza el Estado, en
virtud de los cuales tiene la atribución de establecer cargas tributarias para
asegurar "...el financiamiento de los gastos e inversiones del Estado
dentro de los conceptos de justicia y equidad" (art. 1º., 95, 338 C.P.).
Sin embargo, si bien
es necesario reconocer que en gran parte las rentas del Estado provienen de la
imposición de tributos, ello no implica  que todos los servicios estatales, asi
supongan un costo para aquél, deban ser retribuidos por la vía de la imposición
de una tasa.
- El Estado no puede
convertir en regla general la recuperación de los costos de todos los servicios
que presta mediante el mecanismo de la tasa, hasta el extremo de buscar a toda
costa la recuperación de los gastos en que incurra para atenderlos, aun de
aquéllos que corresponden a funciones esenciales que buscan asegurar el
ejercicio de los derechos políticos. Lo contrario equivaldría al absurdo de que
una persona tuviera que pagar por el derecho a ser ciudadano.
No ofrece duda
alguna que la Nación y las entidades territoriales, gozan de la potestad para
establecer, a través de sus órganos de representación popular, tasas a cargo de
los usuarios por la prestación de servicios públicos, y específicamente los
domiciliarios, e inclusive para subsidiar a los usuarios de éstos últimos,
(arts. 338 y 368). En consecuencia, es posible no exigir el pago del costo por
los servicios que el Estado presta a los usuarios de un servicio público, que
desde luego les confiere un provecho económico directo, con mucha más razón
resulta jurídica y racionalmente aceptable que se exima a los ciudadanos del
pago por el servicio de cedulación, pues, como se ha dicho éste constituye una
función esencial del Estado dirigida a proteger la democracia, mediante la
implementación de los medios adecuados para que el ciudadano ejercite sus
derechos políticos.
- La tasa se
entiende como "una modalidad intermedia de ingreso público colocado entre
el precio y el impuesto. El mecanismo que estructura el precio es el del valor
de cambio o como equivalencia total de la contrapartida, y el sistema que
estructura el impuesto es la detracción como contrapartida indirecta, colectiva
y sin equivalencia, en tanto que el mecanismo propio de la tasa es el cambio imperfecto
por defecto o contrapartida de parcial equivalencia. Y mientras que el
beneficio logrado mediante el precio es radicalmente oneroso, y el beneficio
individual obtenido en la prestación de servicios financiados con el impuesto
es gratuito, en la tasa el beneficio es parte oneroso y en parte gratuito"[3]
Así pues, la tasa no
puede entenderse entonces como una medida destinada a lograr la recuperación
forzosa de todo gasto público en que incurre el Estado, porque ello es así sólo
cuando la erogación cumplida entrañe una contrapartida directa y personal
limitada normalmente al costo contable, es decir, a una contraprestación de
parcial equivalencia, por un servicio prestado. El servicio debe reportar  la
satisfacción de una necesidad colectiva generalmente asumida como pública,
porque la tasa constituye una contrapartida del ciudadano y no se genera, como
podía pensarse, únicamente por el hecho de que el Estado hubiere incurrido en un
gasto.
2.6. Como lo
considera el Agente del Ministerio Público, el ejercicio de la democracia
participativa supone el voto como mecanismo para su realización efectiva.
La protección y
fomento de este ejercicio democrático, que es tarea esencial e insustituible
del Estado, no puede ser objeto, bajo cualquier pretexto, de condicionamientos
onerosos que lo puedan restringir o desestimular, como puede ocurrir con el
traslado de la carga económica que representa la renovación de la cédula de
ciudadanía a las personas. Una imposición de esta naturaleza puede erigirse en
un motivo de desestímulo al sufragio y trocar el papel del Estado de promotor o
facilitador del sufragio en desestimulador del mismo.
Concordante con las
ideas expuestas la Corte Constitucional[4] ha expresado:
"En
lo que se refiere a la conformación, ejercicio y control del poder político, la
Constitución otorga al ciudadano la facultad de elegir a sus representantes,
para ejercer de esa manera su soberanía de manera indirecta; pero además prevé
otros mecanismos de participación directa, como los plebiscitos, referendos,
consultas populares y la revocatoria del mandato. En todos estos casos la
voluntad de los ciudadanos se manifiesta a través del voto".
"Si el
sufragio es medio esencial para la participación del ciudadano en el ejercicio
del poder político, es deber del Estado "facilitar la participación de
todos en las decisiones que los afectan" (art. 2 C.P.) e implementar los
"mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías para el libre
ejercicio de ese derecho a los ciudadanos" (art. 258 C.P.).
2.7. En conclusión,
según las consideraciones precedentes la Corte estima que la expresión
"renovaciones" en cuento ella supone que al ciudadano se le deba
cobrar un costo por la sustitución de la cédula es violatoria de la
Constitución. En tal virtud, será declarada inexequible.
No se estudia el
cargo relativo a la violación del principio de igualdad porque la Corte
considera que para adoptar la decisión de fondo son suficientes los
razonamientos ya expuestos.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE la expresión "renovación",
contenida en el artículo 65 del Decreto-ley 2241 de 1986, por el cual se adoptó
el Código Electoral.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
PABLO LEAL RUIZ
Secretario General (E)
Salvamento de
voto a la Sentencia C-511/99
CEDULA DE
CIUDADANIA-Cobro tiene
carácter de tasa (Salvamento de voto)
Desde un punto de vista fiscal, el cobro
que la ley autoriza hacer al ciudadano por concepto de la expedición,
reposición o renovación de su cédula de ciudadanía, corresponde al concepto
jurídico de tasa. A partir  de lo anterior, se puede afirmar que el cobro
previsto en la norma demandada, según la cual “(e)l Registrador Nacional del
Estado Civil periódicamente señalará el valor de los duplicados, renovaciones,
rectificaciones de las cédulas de ciudadanía y tarjetas de identidad”, tiene el
carácter de tasa nacional con destinación específica, pues, en efecto, tal
cobro procura la recuperación total o parcial de los elevados costos que genera
la prestación por parte de las autoridades electorales del servicio de
cedulación de los ciudadanos.
SERVICIOS
PUBLICOS-Financiación a
través de recursos del presupuesto o del cobro de tasas (Salvamento de voto)
SERVICIO DE
CEDULACION-No es gratuito
(Salvamento de voto)
Por
lo que tiene que ver con el servicio de cedulación, a pesar de que en él se
compromete, es cierto,  el ejercicio de ciertos derechos de rango superior, el
constituyente no lo ha señalado como un servicio gratuito para el usuario, por
lo cual el costo de su prestación puede ser trasladado, en forma razonable, al
ciudadano, o puede ser financiado con recursos públicos.
SERVICIO PUBLICO
DE CEDULACION-El ciudadano
debe asumir el costo (Salvamento de voto)
El
que la ley traslade a los ciudadanos el costo del servicio público de
cedulación, a pesar de los derechos cuyo ejercicio se compromete en la posesión
de la cédula de ciudadanía, no trasgrede, a mi juicio, las normas superiores.
Sin embargo, dicho traslado debe consultar criterios de equidad atendiendo a la
capacidad contributiva de los ciudadanos en general, y al principio de
solidaridad, pudiéndose por ejemplo, establecer tarifas diferenciales, y
llegando incluso a permitir el otorgamiento gratuito del servicio a aquellos
sujetos que estén en imposibilidad material de cubrir su valor, como sería el
caso de los indigentes.
CEDULA
DE CIUDADANIA-Obtención por primera vez y renovación (Salvamento
de voto)
La
situación de quienes acuden al Estado por primera vez a obtener su cédula de
ciudadanía, no es la misma que la de quienes acuden a renovarla por orden de
autoridad. En efecto, el colombiano que accede a la mayoría de edad y en virtud
de esta circunstancia debe obtener tal documento, no ha tenido hasta entonces
la capacidad laboral plena que sí se presume en las personas que han superado
esta edad. Luego el legislador puede válidamente presumir, de manera general,
que las personas mayores tienen más capacidad de contribuir a los gastos que
ocasiona este servicio público, que quienes acaban de cumplir los dieciocho
años, y, consecuentemente, regular de manera diversa el modo de financiación
del respectivo servicio.
TARIFA-Sistema y método (Salvamento de voto)
REF.  Expediente
D-2363
Acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 65 (parcial) del Decreto Ley 2241 de
1986, por el cual se adopta el Código Electoral.
Con el debido respeto por las decisiones de la Sala
Plena de esta Honorable Corporación, salvo mi voto en torno a la decisión
adoptada en el asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes
criterios, expuestos en su oportunidad por el suscrito magistrado durante la
discusión de la sentencia.
1. Si bien es cierto la cédula de ciudadanía  acredita
entre nosotros la condición de ciudadano, y por lo tanto la titularidad de los
derechos políticos que conforman este concepto, y además sirve como documento
de identidad personal, ello no implica necesariamente que, a la luz de los
preceptos constitucionales, su expedición deba ser siempre gratuita para el
ciudadano.
En
efecto, la cedulación, como actividad comprendida dentro de la función de
organización electoral y de identificación, es función pública llevada a cabo por
los organismos constitucionales competentes y es, así mismo, servicio público
como lo señala la propia Constitución Política[5].
Desde un punto de
vista fiscal, el cobro que la ley autoriza hacer al ciudadano por concepto de
la expedición, reposición o renovación de su cédula de ciudadanía, corresponde
al concepto jurídico de tasa. En efecto, “la tasa es una retribución
equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar en un
valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su
iniciativa, dan origen a él.... Toda tasa implica una erogación al
contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, que, para el caso,
es el principio de razón suficiente:  Por la prestación de un servicio público
específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del servicio público
que se presta.... Es decir, se trata de una recuperación total o parcial
de los costos que genera la prestación de un servicio público; se autofinancia
este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa
que lo presta. ”
[6]
A partir de lo anterior, se puede afirmar que el cobro
previsto en la norma demandada, según la cual “(e)l Registrador Nacional del
Estado Civil periódicamente señalará el valor de los duplicados, renovaciones,
rectificaciones de las cédulas de ciudadanía y tarjetas de identidad”,
tiene el carácter de tasa nacional con destinación específica, pues, en efecto,
tal cobro procura la recuperación total o parcial de los elevados costos que
genera la prestación por parte de las autoridades electorales del servicio de
cedulación de los ciudadanos.
El cobro de tasas
por la prestación de servicios públicos encuentra su fundamento constitucional
en el numeral 9° del artículo 95 superior, según el cual corresponde a los
ciudadanos “contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del
Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”, en armonía con el
segundo inciso del artículo 338 ídem, que autoriza a la ley, las
ordenanzas y los acuerdos para decretar el cobro de tasas “como recuperación
de los costos de los servicios que les presten”. Así las cosas, el cobro
del valor de renovación de la cédula de ciudadanía, en principio tiene un claro
soporte constitucional.
2. De manera
general, la prestación de  servicios públicos puede involucrar la efectividad
de derechos de rango constitucional del usuario de los mismos. Así sucede con
los servicios públicos esenciales, como por ejemplo el de salud, o el de
acueducto y alcantarillado, que pueden comprometer la vida de las personas, o
el de Administración de Justicia, o el  de seguridad que presta la Fuerza
Pública, o el de educación, que compromete el correspondiente derecho.  Dichos
servicios públicos, cuando son prestados por el Estado, se financian de
diversas maneras: algunas veces con recursos provenientes del presupuesto nacional
o local, otras veces mediante el cobro de tasas o contribuciones. Sin embargo,
las normas superiores, como antes se expuso, autorizan el traslado al usuario
del costo de prestación del servicio, sin distinguir si en él se involucran o
no derechos de rango superior.
Queda, por lo
tanto, librado a la libertad configurativa del legislador  la determinación del
modo de financiación de los servicios públicos a través de recursos
provenientes del presupuesto o del cobro de tasas y contribuciones, como directamente
lo autoriza el segundo inciso del artículo 338 de la Carta. Lo anterior sin
perjuicio de que algunos servicios públicos en particular, señalados
expresamente por el constituyente, sean de carácter gratuito para el usuario,
como por ejemplo lo es el de educación para quienes  no están en capacidad de
sufragarlo (artículo 67 superior), o el de salud para todo niño menor de un año
que no esté cubierto por algún tipo de protección o de seguridad social
(artículo 50 superior), casos en los cuales no es posible trasladar
directamente al ciudadano el costo de prestación de los mismos.
Por
lo que tiene que ver con el servicio de cedulación, a pesar de que en él se
compromete, es cierto,  el ejercicio de ciertos derechos de rango superior, el
constituyente no lo ha señalado como un servicio gratuito para el usuario, por
lo cual el costo de su prestación puede ser trasladado, en forma razonable, al
ciudadano, o puede ser financiado con recursos públicos.
3. De manera
general, en la determinación de las tarifas correspondientes a los servicios
públicos -tarifas cuya fijación el inciso segundo del artículo 338 permite
deferir a las autoridades administrativas, previo señalamiento del sistema y el
método por parte de la ley, la ordenanza o el acuerdo respectivo- deben tenerse
en cuenta consideraciones de tipo económico, político y social, que pueden
llevar a establecer tarifas inferiores  al costo del servicio. De cualquier
manera, el principio de igualdad, bajo su connotación de proporcionalidad, que
implica establecer tratamiento diferenciado para los sujetos ubicados en
distintas situaciones de hecho, como puede ser la diferente capacidad
económica, permite el establecimiento de tarifas diferenciales, e incluso la
prestación de los servicios públicos a cargo del Estado en forma gratuita para
algunos. También el mismo principio, así como el de solidaridad uno de los
fundamentales de nuestra democracia, permiten establecer subsidios para algunos
sujetos  con cargo a otros con mayor capacidad para financiar los servicios
estatales.
En este
sentido, la jurisprudencia constitucional ya ha indicado lo siguiente:
“Bien importante
es anotar que las consideraciones de orden político, económico o social
influyen para que se fijen tarifas en los servicios públicos, iguales o
inferiores, en conjunto, a su costo contable de producción o distribución. Por
tanto, el criterio para fijar las tarifas ha de ser ágil, dinámico y con
sentido de oportunidad. El criterio es eminentemente administrativo.”[7]
Y en otra
oportunidad, refiriéndose a los criterios que las autoridades deben tener en
cuenta en la determinación de las tarifas de los servicios públicos, la Corte
indicó:
“...Autoridades
que, por lo demás, están obligadas a ejercer sus atribuciones con sujeción a
los principios de equidad, eficiencia y progresividad.”[8]
Así
las cosas, el que la ley traslade a los ciudadanos el costo del servicio
público de cedulación, a pesar de los derechos cuyo ejercicio se compromete en
la posesión de la cédula de ciudadanía, no trasgrede, a mi juicio, las normas
superiores. Sin embargo, dicho traslado debe consultar criterios de equidad
atendiendo a la capacidad contributiva de los ciudadanos en general, y al
principio de solidaridad, pudiéndose por ejemplo, establecer tarifas
diferenciales, y llegando incluso a permitir el otorgamiento gratuito del
servicio a aquellos sujetos que estén en imposibilidad material de cubrir su
valor, como sería el caso de los indigentes.
4. En lo que
concierne al argumento del demandante según el cual la norma acusada resulta
inconstitucional por violación del principio de igualdad, el suscrito estima
que si bien desde un punto de vista subjetivo es posible sostener que la
situación de hecho de quien acude ante las autoridades a obtener por primera
vez su cédula de ciudadanía es idéntica a la de quien acude a renovarla por
orden de las mismas autoridades, desde un punto de vista objetivo tal situación
no es la misma. En efecto, visto desde la perspectiva de la función pública de
cedulación y de la financiación de la misma, para las finanzas públicas no es lo
mismo la cedulación individual de los colombianos que van accediendo a la
mayoría de edad, o que han perdido su cédula de ciudadanía, que la cedulación
masiva de toda la ciudadanía por determinación del legislador, con el objeto de
modernizar y tecnificar el proceso de identificación de los ciudadanos y de
lograr la transparencia del proceso electoral. El costo de este último proceso,
por tratarse de un mecanismo masivo altamente tecnificado, ejecutable en un
período de tiempo corto señalado por la propia ley[9],
resulta mucho más difícil de financiar con cargo al presupuesto nacional. Por
ello el traslado del mismo a los ciudadanos mediante el cobro de una tasa
razonable,  tiene justificación.
Adicionalmente,
incluso desde un punto de vista subjetivo, la situación de quienes acuden al
Estado por primera vez a obtener su cédula de ciudadanía, no es la misma que la
de quienes acuden a renovarla por orden de autoridad. En efecto, el colombiano
que accede a la mayoría de edad y en virtud de esta circunstancia debe obtener
tal documento, no ha tenido hasta entonces la capacidad laboral plena que sí se
presume en las personas que han superado esta edad. Luego el legislador puede
válidamente presumir, de manera general, que las personas mayores tienen más
capacidad de contribuir a los gastos que ocasiona este servicio público, que
quienes acaban de cumplir los dieciocho años, y, consecuentemente, regular de
manera diversa el modo de financiación del respectivo servicio. Así, por este
concepto la norma demandada tampoco merecía reproche de inexequibilidad.
5. No obstante
todo lo anterior, el suscrito encuentra que la Corte ha debido pronunciar la
declaratoria de inexequibilidad de la norma, pero no por las razones que adujo
la mayoría, sino por motivos que tocan con la indeterminación por parte de la
norma acusada, del sistema y método de fijación de la tarifa correspondiente a
la tasa de renovación de la cédula de ciudadanía.
En efecto, el
inciso segundo del artículo 338 de la Constitución Política prescribe lo
siguiente:
“La ley, las
ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa
de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en
los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir
tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados
por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.”
La norma
parcialmente acusada, se inscribe dentro de lo previsto en la norma superior
transcrita, por cuanto ordena al registrador nacional del estado civil señalar
el valor y la tarifa de ciertos servicios, entre ellos algunos relacionados con
la cedulación de los nacionales, cuales son los de expedición de duplicados,
renovaciones, y rectificaciones de la cédula de ciudadanía.  El cobro de este
valor, como se expuso anteriormente, corresponde al concepto jurídico fiscal de
tasa, por cuanto es la retribución de un servicio público.
Como tasa, la
fijación de la tarifa correspondiente puede ser deferida por la ley a las
autoridades, en este caso al registrador nacional. No obstante, la norma bajo
examen omite la fijación del sistema y el método para definir tal costo, y por
ello desconoce el mandato superior. En efecto, el tenor literal de la norma,
que conviene ahora recordar, dice así:
“Artículo 65: El Registrador Nacional del
Estado Civil periódicamente señalará el valor de los duplicados,
renovaciones, rectificaciones de las cédulas de ciudadanía y tarjetas de
identidad y de los libros y publicaciones que edite la Registraduría y la
tarifa de los servicios que ésta preste” (resalta la Corte).
La
interpretación que ha llevado a cabo la Corporación respecto del inciso segundo
del artículo 338 constitucional es la siguiente:
“La Constitución
en su artículo 338, inciso 2o. ordena que la ley, la ordenanza o el acuerdo que
permita que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones,
deben definir previamente tres elementos:   a)  Un sistema,  b) un
método para definir costos y beneficios, y c) una forma para hacer el reparto
entre los beneficiarios del servicio.”[10]
En la
interpretación del mencionado precepto superior la Corte ha indicado también
que “No es necesario que las leyes usen las palabras
“sistema” y “método”, como si se tratara de fórmulas sacramentales.  Basta que
de su contenido se deduzcan el uno y el otro, es decir, los principios que
deben respetar las autoridades y las reglas generales a que están sujetas, al
definir los costos recuperables y las tarifas correspondientes.”[11]
También, en
relación con el señalamiento del sistema y el método de fijación de las tarifas
referidas, la jurisprudencia constitucional ha tenido ocasión de sentar los
siguiente criterios:
“¿En qué
consisten el sistema y el método? ¿Cuál es su contenido mínimo y cuál su
alcance? Es claro que la Constitución no hizo estas precisiones, sencillamente
porque no podía hacerlas, habida cuenta de su carácter de norma fundamental y
de la inmensa variedad de tasas y contribuciones posibles, correspondientes a
una multiplicidad de servicios y de beneficios.
“En algunas sentencias,
la Corte Constitucional ha intentado aproximaciones al tema, sin que pueda
decirse que ha hecho las determinaciones que la propia Constitución no hace.  Y
está bien que se haya abstenido de hacerlas, porque de lo contrario habría ido
más allá de la norma constitucional, y la habría quebrantado.
“Si la propia
Constitución no definió “el sistema y el método”, es claro que tales
expresiones deben entenderse en un sentido general y amplio, y que su contenido
y su alcance deben examinarse en cada caso concreto, como lo reconoció
expresamente la Corte en la sentencia C-144 de 1993, a la cual pertenecen estos
apartes:
“...el sistema y
el método para definir la tarifa de cada una de estas dos especies tributarios
(la tasa y la contribución) es diferente, y debe, en todo caso, ajustarse y
consultar su naturaleza específica”.
“La determinación
legal del sistema y el método para definir el costo de un servicio debe ser
evaluada en cada caso concreto, tomando en consideración las modalidades
peculiares del mismo”.  (Magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz).
“La ley, en
síntesis, no tiene por qué contener una descripción detallada de los elementos
y procedimientos que deben tenerse en cuenta para establecer los costos y
definir las tarifas.  Tal exigencia haría inútil la delegación prevista en el
artículo 338, y crearía un marco rígido dentro del cual no podrían obrar las
autoridades competentes.”[12]
Como se echa
de menos en la norma demandada la fijación de principios y reglas al menos
generales, que orienten al registrador en la determinación de la tarifa
correspondiente a las tasas que cobra la Registraduría por los servicios que
presta,  y como los mismos no figuran tampoco en ninguna otra disposición del
Decreto Ley en el que se inscribe la norma acusada - que interpretada
sistemáticamente permita deducir cuáles son el sistema y el método para definir
dichas tarifas -, el suscrito encuentra que la norma reprochada desconoce
abiertamente el precepto contenido en el inciso 2° del artículo 338 superior.
La Corte ha debido retirarlo del ordenamiento jurídico, pero no por las razones
que  se exponen en la Sentencia, sino por las anteriormente explicadas.
Fecha ut supra,
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
[1] Sentencia C- 337 de 1997, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[2] Sentencia C-337/97 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[3] Ramírez Cardona Alejandro, Hacienda Pública, edición 1998, pag.
213.
[4] Sentencia C-337/97, M.P. Carlos Gaviria Díaz
[5] Artículo 131 de
la Constitución Política
[6] Sentencia C-465
de 1993, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa
[7]  Ibídem
[8]  Sentencia C- 482
de 1996. M.P. Drs. Hernando Herrera Vergara y Jorge Arango Mejía.
[9] La Ley 486 de
1998 facultó al Consejo Nacional Electoral a iniciativa del Registrador
Nacional del Estado Civil, para determinar el término dentro del cual deben los
ciudadanos renovar su cédula de ciudadanía, término que, por determinación de
la misma Ley, no puede ir más allá de la fecha de cierre de inscripciones para
participar en las elecciones presidenciales para el período constitucional 2002
a 2006.
[10] Sentencia
C-465 de 1993, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa
[11] Sentencia
C- 482 de 1996. M.P. Drs. Hernando Herrera Vergara y Jorge Arango Mejía
[12] Idem