C-607-92
Sentencia No
Sentencia No.
C-607/92
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Vicios de Forma
Se trata de una
demanda por vicios de forma en la expedición de la Ley 1a. de 1992. Allí mismo
se aprecia que los vicios de procedimiento fueron debidamente subsanados. Por
tanto, desde el punto de vista formal, la Ley 1a. de 1992 ha sido debidamente
expedida y es en consecuencia conforme con la Constitución, por lo cual esta
Corporación declarará su exequibilidad.
LEY-Trámite/DEBATE-Días calendario
El Reglamento del
Congreso de la República es aquí aplicable, a pesar de haber sido expedido con
posterioridad a la disposición acusada, por ser en este caso el precepto
anotado una norma interpretativa y porque su contenido es conforme con la
Constitución.
PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL
La Corte
Constitucional hace prevalecer el derecho sustancial sobre el derecho procesal,
como lo ordena el artículo 228 de la Constitución, todo ello en el marco de un
Estado social de derecho participativo         -artículo 1° CP-, que tiene como
fin esencial la efectividad de los derechos -artículo 2° CP-, en este caso el
derecho a la participación política -artículo 40 CP-.
REF: Expedientes
Nº D-076 y D-114
Norma Acusada:
Ley 01 de 1992
Actores: Hernán
Antonio Barrero Bravo y Fernando Visbal Donado
Magistrado
Sustanciador:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
D.C, diciembre catorce (14) de mil novecientos noventa y dos (1.992).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En la demanda
instaurada por los ciudadanos Hernán Antonio Barrero Bravo y Fernando Visbal
Donado, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, radicadas
con los Nº D-076 y D-114.
I. ANTECEDENTES
De las demandas
Se presentaron dos
demandas independientes contra la Ley 1a. de 1992, por parte de los ciudadanos
Hernán Antonio Barrero Bravo (proceso D-076) y Fernando Visbal Donado (proceso
D-114).
Estas demandas
fueron acumuladas y tramitadas conjuntamente, para ser decididas en esta
Sentencia.
A continuación se resumen los principales
argumentos de los actores:
1. Demanda de Hernán Antonio Barrero Bravo
(proceso D-076):
Este ciudadano acusa
de inconstitucional la Ley 1a. de 1992 por tener vicios de procedimiento en su
formación, ya que no se respetaron los términos que la Constitución establece
para el trámite de un proyecto de ley entre las comisiones de las cámaras y
entre una y otra cámara.
Cita como
transgredidos los artículos 145, 146, 157 y 160 de la Carta.
Más que ataques de
constitucionalidad, el actor tiene dudas al respecto, de suerte que pide
algunas pruebas y formula interrogantes a la Corte Constitucional sobre el
cumplimiento de los tiempos procesales previstos para la elaboración de las
leyes, así como sobre el quórum que hubo en las votaciones.
2. Demanda de Fernando Visbal Donado (proceso
D-114):
El actor, al igual que el anterior, afirma
que la Ley sobre la juntas administradoras locales del Distrito Capital es
inconstitucional porque posee vicios en su formación, como quiera que no se
siguieron los términos que la Carta Política fija para la elaboración de las
leyes.
Los artículos 157 numeral 1° y 160 de la
Constitución son invocados a título de normas violadas.
A diferencia de la demanda anterior, aquí
se ataca directamente la norma y se demuestra la ausencia del cumplimiento de
los plazos fijados por la Carta para la elaboración de las leyes por parte del
Congreso de la República.
En este sentido
afirma que entre los primeros y segundos debates en cada cámara sólo
"mediaron" cinco días hábiles y siete días corrientes; y entre una cámara
y otra "transcurrieron" únicamente dos días, pues se descuentan los
días de las vacaciones.
De la norma
acusada
Los actores atacan
en su integridad, y por vicios de forma en su expedición, la Ley 1a. del 28 de
enero de 1992, "por la cual se provee a la organización y funcionamiento
de las juntas administradoras locales, en el Distrito Capital". La Ley
aparece publicada en el Diario Oficial N° 40.307, del 28 de enero de 1992. No
siendo motivo de ataque su contenido, se prescinde de su transcripción.
Del concepto del
Procurador General de la Nación
El señor Procurador
General "solicita a la H. Corte Constitucional declarar la de Ley 1a. de
1992, por vicios en su formación".
En prueba de su
afirmación, el Ministerio Público realiza las siguientes consideraciones:
Según el artículo 3°
de la Constitución, dice la vista fiscal, los poderes constituídos, como el
Congreso, deben ejercer sus competencias en los términos que la Carta
establece.
Y la Constitución
dispone en el artículo 160 ciertos términos que deben cumplirse para la
elaboración de una ley.
Ahora bien, en la
elaboración de la Ley 1a. de 1992 no se respetaron dichos plazos, luego la
norma es inconstitucional.
El Procurador
concluye que "considera este Despacho que el desconocimiento de los
términos constitucionales en el trámite de una ley, específicamente los
contenidos en el artículo 160 de la Constitución Política, es defecto
insubsanable".
Sobre el quórum, por
el contrario, el Ministerio Público sostiene que "tanto las sesiones de
plenaria de Senado y Cámara contaron con quórum decisorio.
De la
intervención ciudadana
Se presentaron en
este proceso, en virtud del derecho a la intervención ciudadana en los procesos
de constitucionalidad, de que trata el Decreto 2067 de 1992, los siguientes
memoriales:
1. Carlos Espinosa Facio Lince, Presidente
del Congreso de la República: solicita "se declare que es inepta (sic) la
demanda presentada por el ciudadano Hernán Antonio Barrera Bravo; y solicito
también se denieguen las peticiones de la demanda del ciudadano Fernando Visbal
Donado, y se declare, en su lugar, que es constitucional la ley 1a. de 28 de
enero de 1992".
2. Manuel Humberto Lombana Losada, del
Ministerio de Gobierno: pide a la Corte  "se sirva declarar la
CONSTITUCIONALIDAD de la norma demandada".
3. José Farid Polanía Puentes de la
Federación Comunal de Santa Fe de Bogotá, D.C.: afirma que "intervengo en
el Proceso de la referencia a fin de defender la CONSTITUCIONALIDAD de la Ley 1
del 28 de enero de 1992".
Del Auto de la
Corte ordenando la corrección de los vicios de procedimiento
El día tres (3) de
septiembre del año en curso la Sala Plena de la Corte Constitucional, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, decidió por
unanimidad lo siguiente:
Primero: Declarar
que existe un vicio de procedimiento en el proceso de expedición de la Ley 1a.
de 1992 y que el mismo es subsanable en los términos del parágrafo del artículo
241 de la Constitución.
Segundo: Permitir
que se subsane dicho vicio antes de pronunciarse de fondo.
Tercero: Devolver
en consecuencia la Ley 1a. de 1992 a la Secretaría del Senado de la República
para que reinicie y tramite válida e íntegramente el proyecto textual de la
actual Ley 1a. de 1992, desde el primer debate en la comisión constitucional
respectiva del Senado, exclusive, hasta su terminación y sanción presidencial,
asegurando que entre los primeros y segundos debates en cada cámara medien
efectivamente por lo menos ocho días, como ordena la Constitución, y no más de
treinta días calendario, contados a partir del día siguiente a la fecha de
recibo de este Auto en dicha Secretaría, de conformidad con el inciso segundo
del artículo 45 del Decreto 2067 de 1991.
Cuarto: El trámite
previsto en este Auto tendrá preferencia en el orden del día a cualquier otro
tema que se encuentre a la consideración del Senado de la República o de la
Cámara de Representantes.
Quinto: Una vez
surtido el trámite anterior en ambas cámaras y sancionado el proyecto por parte
del Presidente de la República, se debe remitir nuevamente el texto de la Ley a
la Corte Constitucional, para la continuación del trámite de rigor.
Sexto: Mientras se
surte el trámite previsto en este Auto, la Ley 1a. de 1992 continúa rigiendo
con la plenitud de sus efectos.
COMUNIQUESE y
CUMPLASE
Dada en Santa Fe de
Bogotá, D.C., a los tres (3) días del mes de septiembre de mil novecientos
noventa y dos (1.992).
De la solicitud
de aclaración
El ciudadano Jaime
Castro Castro, Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá, en ejercicio de los
derechos que el Decreto 2067 de 1991 consagra para la intervención ciudadana en
el proceso constitucional, solicitó mediante memorial del día siete (7) de
septiembre de 1992 la aclaración del precitado Auto expedido por la Corporación
el día tres (3) de septiembre del mismo año.
El ciudadano afirmó
en su libelo:
Mi solicitud obedece
a la necesidad de precisar cuáles son las etapas del proceso legislativo que
deben cumplirse en relación con la ley 1a. de 1992 dentro del término "de
treinta días calendario" con el fin de evitar que por falta física de
tiempo la decisión de la Corte sea de imposible cumplimiento.
De la aclaración
del Auto de la Corte
Ante la solicitud
anterior, la Corte Constitucional decidió en Sala Plena y por unanimidad,
mediante Auto del día nueve (9) de septiembre de 1992, aclarar  el Auto inicial
en los siguientes términos:
Entender de la
siguiente manera el numeral tercero del Auto proferido el día tres (3) de
septiembre del año en curso en el proceso de la referencia:
a) Se votará el
texto de la Ley 1a. de 1992.
b) Después de
aprobado en plenaria del Senado de la República se remitirá el texto de la Ley
1a. de 1992 a la Cámara de Representantes para ser votado tanto en comisión
constitucional como en plenaria, asegurando que entre uno y otro debate
transcurra por lo menos un (1) día, que es el término constitucional que le
falta por cumplir a la Ley, como quiera que al momento de su aprobación ya
mediaron siete de los ocho días exigidos.
c) Una vez realizado
el trámite aquí previsto o transcurridos treinta días calendario a partir de la
fecha de recibo del Auto de tres de septiembre en la Secretaría del Senado de
la República, se deberán remitir las diligencias a la Secretaría General de la
Corte Constitucional.
COMUNIQUESE y
CUMPLASE
Dado en Santa  Fe de
Bogotá, D.C., a los nueve (9) días del mes de septiembre de mil novecientos
noventa y dos (1992).
De la subsanación
de los vicios
Recibidos los Autos
reseñados por parte del Honorable Congreso de la República, se procedió a
subsanar los vicios que identificó la Corte en el proceso de elaboración y
expedición de la Ley 1a. de 1992, así:
- El día 8 de
septiembre considerado y aprobado el texto de la Ley 1a. de 1992, por parte de
la Plenaria del Senado de la República, según lo certifica el Acta N° 14 de
dicha Corporación, publicada en la Gaceta del Congreso N° 62 del 14 de
septiembre de 1992, página 4.
- El día 15 de septiembre
considerado y aprobado el texto de la Ley 1a. de 1992, por parte de la Comisión
Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, según lo
certifican su Presidente -Juan Carlos Vives Menotti- y la Secretaria General
-Luz Sofía Camacho Plazas- de dicha Comisión.
- El día 23 de
septiembre considerado y aprobado el texto de la Ley 1a. de 1992, por parte de
Plenaria de la  Cámara de Representantes, según lo certifica su Secretario
General -Silverio Salcedo Mosquera-.
- Por último, el
Gobierno Nacional, con firmas del señor Presidente de la República y del señor
Ministro de Gobierno, en un memorial sin fecha (sic), certifica lo siguiente:
En cumplimiento de
lo ordenado por la Corte Constitucional, el Gobierno Nacional refrenda los actos
por los cuales el Congreso de la República subsanó los vicios de procedimiento
en que incurrió al expedir la Ley 1 de 1992.
Cumplidos, como
están, los términos procesales, entra la Corporación a decidir, con base en
loas siguientes consideraciones.
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS
De la competencia
Según el artículo
241 numeral 4° de la Constitución, esta Corporación es competente para conocer
de la demanda contra la Ley 1a. de 1992.
Del análisis de
fondo
Para esta
Corporación la Ley 1a. de 1992 es conforme con la Constitución.
En efecto, dice así
el parágrafo del artículo 241 de la Carta:
Cuando la Corte
encuentre vicios de procedimiento en la formación del acto sujeto a su control,
ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible,
enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la
exequibilidad del acto.
Este texto es
reproducido por el artículo 45 del Decreto 2067 de 1991, el cual agrega un
inciso segundo, en que se afirma lo siguiente:
Dicho término no
podrá ser superior a treinta días contados a partir del momento en que la
autoridad esté en capacidad de subsanarlo.
Del resumen de los
hechos, realizado en la parte de antecedentes de esta Sentencia, se observa sin
dificultad que se trata de una demanda por vicios de forma en la expedición de
la Ley 1a. de 1992. Allí mismo se aprecia que los vicios de procedimiento
fueron debidamente subsanados. Por tanto, desde el punto de vista formal, la
Ley 1a. de 1992 ha sido debidamente expedida y es en consecuencia conforme con
la Constitución, por lo cual esta Corporación declarará su exequibilidad.
El punto central
para demostrar tal afirmación, entonces, consiste en analizar si la norma que
nos ocupa tuvo un vicio de procedimiento y si tal vicio fue subsanado.
En cuanto a lo
primero, en el Auto de septiembre tres (3) de 1992, precitado, esta Corporación
sostuvo en pleno:
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, y
CONSIDERANDO
... 7. Que la Ley
1a. de 1992 discutida en primer debate en la cámara de origen, en la comisión
primera del Senado de la República, el día once (11) de diciembre de 1991 y en
segundo debate en la plenaria del Senado de la República el día diecinueve (19)
de diciembre del mismo año, según obra en el proceso.
8. Que dicha Ley
además discutida en primer debate en la otra cámara, en la comisión primera de
la Cámara de Representantes, el día catorce (14) de enero de 1992 y en segundo
debate en la plenaria de la Cámara el día veintidós (22) de enero de este mismo
año, según consta también en el proceso.
9. Que el artículo
160 de la Constitución establece lo siguiente en su inciso primero:
"Entre el
primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho
días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación
del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días"
(negrillas no originales).
10. Que
"mediar" es, según la definición del Diccionario VOX, "existir o
estar una cosa en medio de otras"1 .
11. Que los
días a que hace alusión el artículo 160 de la Carta son días calendarios,
independientemente del estudio acerca de si son días hábiles o inhábiles. Así
lo establece el artículo 83 del Reglamento del Congreso de la República, Ley
5a. de 1992, cuando anota que "todos los días de la semana... son hábiles
para las reuniones de las Cámaras Legislativas y sus Comisiones..." Ahora
esta Corporación estima que el Reglamento del Congreso de la República es aquí
aplicable, a pesar de haber sido expedido con posterioridad a la disposición
acusada, por ser en este caso el precepto anotado una norma interpretativa y
porque su contenido es conforme con la Constitución. Por otra parte, en prueba
adicional de la afirmación según la cual los días de que trata el artículo 160
de la Carta son días calendario, se advierte por ejemplo el hacho que el día de
inicio de las sesiones del primer período, que siempre es un día denominado
festivo -el 20 de julio- (artículo 138 de la Constitución). Además los
congresistas podrían válidamente sesionar un día domingo, dentro del período de
sus sesiones, si así lo tienen a bien. Por tanto no es aplicable aquí el
artículo 62 de la Ley 4a. de 1913, sobre régimen político y municipal, sino la
parte del artículo 60 que dice: "...Cuando se exige que haya transcurrido
un espacio de tiempo para que nazcan o expiren ciertos derechos, se entenderá
que estos derechos nacen o expiran a la medianoche del día en que termine el
respectivo espacio de tiempo..."
12. Que entre los
días 19 y 11 de diciembre de 1991 "median" siete (7) días calendario,
a saber: los días 12, 13, 14, 15, 16, 17 y 18, así como entre los días 22 y 14
de enero de 1992 "median" también sólo siete (7) días calendario,
esto es, los días 15, 16, 17, 18, 19, 20 y 21.
13. Que en
consecuencia en cada una de las cámaras del Congreso de la República faltó un
día para que el entonces proyecto de ley fuese debidamente tramitado.
14. Que debe
tenerse en cuenta, así mismo, que el artículo 5° del Reglamento del Congreso
interpreta la expresión "vicios de procedimiento insubsanables de la
Constitución Política", estableciendo tal calificativo sólo para dos
hipótesis extremas que no se presentan en este caso: cuando la actuación,
producida por una reunión de congresistas con el propósito de ejercer funciones
legislativas, "se efectúe fuera de las condiciones constitucionales".
Y, de acuerdo al inciso segundo del artículo mencionado, en el caso de
"vulnerarse las garantías constitucionales fundamentales". Ninguna de
estas dos causales, se repite, se presentaron en el trámite de la Ley 1a. de
1992, y tampoco fueron invocadas por los demandantes.
15. Que esta
Corporación estima que tal vicio es de forma y es subsanable, por lo cual se
remitirá la norma al autor de la misma para que enmiende el defecto observado,
en los plazos señalados en la parte resolutiva de este Auto y en forma
prioritaria a cualquier otro punto que se encuentre a su consideración.
16. Que mientras se
realiza tal trámite, la Ley 1a. de 1992 continúa vigente y surte plenos
efectos, con fundamento en la presunción de constitucionalidad de que está
investida.
17. Que, por
otra parte, Colombia es un Estado social de derecho en el que prevalece el
derecho sustancial, máxime en materia de mecanismos que desarrollan la
democracia participativa, de conformidad con los artículos 1°, 228 y 323 de la
Constitución, respectivamente.
18. Que respecto de
los otros ataques de forma presentados contra la Ley 1a. de 1992, por el contrario,
esta Corte advierte que carecen de fundamento y no requieren ser subsanados. En
efecto, el lapso que "transcurrió" entre los debates de una y otra
cámara efectivamente superior a quince días, toda vez que el Senado de la
República remitió el día 20 de diciembre de 1991 el proyecto a la Cámara de
Representantes, la cual le dió debate el día 14 de enero de 1992, para un total
de 24 días transcurridos entre una y otra cámara. Por ello esta Corporación
estima que, aún si el Congreso se encontraba en receso, el requisito de tal
lapso debidamente cumplido. El fundamento de esta posición estriba en el hecho
de que la razón jurídica del lapso de quince días es la permisión de un
conocimiento por parte de los congresistas y la opinión pública en el proceso de
remisión de un proyecto de ley de una a otra cámara, con el fin de procurar un
mejor estudio de los mismos.  Para tan importante objetivo, todos los días son
idóneos. Además el ejercicio de la función de los congresistas es permanente y
en sus recesos no se suspenden las labores inherentes a su cargo. De lo
contrario no sería infrecuente que los primeros quince días de cada legislatura
se perdiesen en cada cámara, a pesar de los recesos constitucionales,
atentándose así contra los principios de eficacia, economía y celeridad que
informan la gestión estatal, según el artículo 209 de la Constitución.
Y en cuanto a lo
segundo, como se advierte en los antecedentes reseñados, obran en el expediente
certificaciones formales por parte de la Plenaria del Senado de la República,
de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes, de la Plenaria de la Cámara de Representantes y del Gobierno
Nacional, que comprueban la subsanación de los vicios de procedimiento de la
Ley 1a. de 1992. Estas cuatro certificaciones son de total recibo y
credibilidad por parte de esta Corporación, ya que fueron expedidas por las
autoridades competentes y por los procedimientos Regulares, de suerte que
constituyen plena prueba de la enmienda correcta de los vicios formales de
dicha Ley.
En suma, comparando
los plazos constitucionales para el trámite de una ley, con el proceso del
trámite -en dos tiempos- de la Ley 1a. de 1992, se advierte que esta Ley cumple
a cabalidad los requerimientos de la Carta, así:
1. Entre el primer y
segundo debate en la cámara de origen:
1.1. Plazo
constitucional: deben "mediar" ocho (8) días    -art. 160 CP-.
1.2. Término
cumplido por la Ley 1a. de 1992: mediaron siete (7) días en 1991 -entre el 11 y
el 19 de diciembre-, y un (1) día en 1992 -septiembre 8 (stricto sensu
transcurrieron  262 días)-, para un total de ocho (8) días.
2. Entre una y otra
cámara:
2.1. Plazo
constitucional: deben "transcurrir" quince (15) días -art.
160-.
2.2. Término
cumplido por la Ley 1a. de 1992: transcurrieron inicialmente veintiséis (26)
días -entre el 19 de diciembre de 1991 y el 14 de enero de 1992-, y luego
transcurrieron siete (7) días en septiembre -entre el 8 y el 15-, para un total
de treinta y tres (33) días.
3. Entre el primer y
segundo debate en la segunda cámara:
3.1. Plazo
constitucional: deben mediar ocho (8) días -art. 160-.
3.2. Término
cumplido por la Ley 1a. de 1992: mediaron siete (7) días en enero de 1992
-entre el 14 y el 22-, y otros siete (7) en septiembre de 1992 -entre el día 15
y el 23-, para un total de catorce (14) días.
No sobra reiterar
que, como ya lo estableció esta Corporación, en su Auto del tres de septiembre
de 1992, precitado, todos los plazos de días a que aquí se hace alusión son de
días corrientes.
Se concluye pues sin
dificultad que los vicios de procedimiento de la Ley 1a. de 1992 fueron
debidamente subsanados y por tanto  esta Corporación declarará su conformidad
con la Constitución.
Por otra parte, el
ataque sobre los vicios de procedimiento por falta de quórum, al sentir de esta
Corporación, y compartiendo aquí la vista fiscal,  cuando afirma que
"tanto las sesiones de plenaria de Senado y Cámara contaron con quórum
decisorio".
De esta manera la
Corte Constitucional hace prevalecer el derecho sustancial sobre el derecho
procesal, como lo ordena el artículo 228 de la Constitución, todo ello en el
marco de un Estado social de derecho participativo         -artículo 1° CP-,
que tiene como fin esencial la efectividad de los derechos -artículo 2° CP-, en
este caso el derecho a la participación política -artículo 40 CP-.
Es de advertir por
último que el inciso tercero del artículo 21 del Decreto 2067 de 1991 dice:
La declaratoria de
constitucionalidad de una norma impugnada por vicios formales no obsta para que
ésta sea demandada posteriormente por razones de fondo.
En consecuencia la
cosa juzgada de que goza esta sentencia no es óbice para que en el futuro la
Ley 1a. de 1992 pueda ser nuevamente atacada por vicios de fondo o incluso por
vicios de forma diferentes a los analizados en este proceso.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
la Ley 1a. de 1992, por los motivos de procedimiento a que se refiere la
demanda.
COMUNIQUESE,
PUBLIQUESE Y CUMPLASE
Dada en Santa Fe de
Bogotá, D.C., a los catorce (14) días del mes de diciembre de mil novecientos
noventa y dos (1992).
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA BARON                            EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                                             Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
ALEJANDRO MARTINEZ                                                       CABALLERO
Magistrado                                              Magistrado
FABIO  MORON  DIAZ                      JAIME
SANIN GREFFEINSTEIN
Magistrado                            Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Cfr, Diccionario General Ilustrado de la Lengua Española. VOX.
Primera Edición. Barcelona, 1987. pag 705.