C-332-00
Sentencia C-332/00
Sentencia C-332/00
CONGRESO DE LA
REPUBLICA Y PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Distribución de competencias/LEY MARCO-Distribución
de competencias entre legislativo y ejecutivo
LEY MARCO EN
ACTIVIDADES FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Distribución de competencias entre legislador y
ejecutivo
INSTITUCIONES
FINANCIERAS Y ASEGURADORAS-Ofrecimiento
premios por sorteo y establecimiento de seguro de vida y otros incentivos para
promover imagen, productos y servicios gratuitamente y entre clientes
INSTITUCIONES
FINANCIERAS Y ASEGURADORAS-Prevención
que costo de premios o seguros se traduzca en mayores cargas o menores
rendimientos o retribuciones al ahorrador o usuario
INSTITUCIONES
FINANCIERAS Y ASEGURADORAS-Gratuidad
de la propaganda comercial por incentivos
COSTOS DE
PRODUCCION DE BIEN O SERVICIO FINANCIERO Y COSTOS DE CAMPAÑA PROMOCIONAL O
PUBLICITARIA MEDIANTE INCENTIVOS-Distinción/INCENTIVOS Y TASAS DE INTERES-Distinción
Unos y otros no
son la misma cosa, pues aunque resulte obvio, no está por demás, recordar que
mientras los primeros se destinan a la producción del bien o servicio, los
segundos  financian  la promoción de la imagen, los productos o los servicios
de una institución financiera o aseguradora. Es claro que los incentivos, son
modalidades de promoción comercial que, ni siquiera de manera remota, podrían
llegar a tener similitud con las tasas de interés, comoquiera que estas últimas
se relacionan con el rendimiento del capital, que es bien diferente.
INSTITUCIONES
FINANCIERAS Y ASEGURADORAS-Prohibición
de trasladar costos de promociones por incentivos a usuarios o ahorradores/LIBERTAD
ECONOMICA-Límites por la prevalencia del bien común, interés público y
protección de usuarios financieros/LIBRE COMPETENCIA ECONOMICA-Límites
por la prevalencia del bien común, interés público y protección de usuarios
financieros/CONSUMIDOR-Protección de intereses/USUARIOS DE SERVICIOS
FINANCIEROS Y ASEGURADORES-Protección de intereses
La prohibición de
trasladar los costos de las promociones por incentivos a los usuarios o
ahorradores, es el resultado nó del desconocimiento de la libertad económica y
de la libre competencia, sino de los límites que a los derechos económicos
imponen la protección del interés general, la prevalencia del bien común y el
deber para las autoridades de proteger los intereses de los consumidores -en
este caso, representados por los usuarios de los servicios financieros- que son
también postulados fundamentales en el Estado Social de Derecho, de los que
emanan límites y condicionamientos constitucionalmente válidos a su ejercicio.
Esta Corte reitera que no es constitucionalmente de recibo, aducir el derecho a
la propiedad privada, la libre iniciativa privada, la libertad económica, la
libertad de empresa  y el derecho a la libre competencia económica como si se
tratase de barreras infranqueables que pudiesen impedir la eficaz protección
del interés público mediante  la adopción de medidas que salvaguarden los
intereses de los usuarios de los servicios financieros y aseguradores, pues,
ciertamente, el que las empresas financieras y aseguradoras gocen de la
posición dominante, puede propiciar desequilibrios que las autoridades deben
precaver, en cumplimiento del deber de prevenir abusos que puedan afectarlos,
de hacer efectiva la prevalencia del interés público, de salvaguardar  los
consumidores y  de  construir un orden justo.
CONSUMIDOR Y
USUARIO-Protección
ACTIVIDAD
ECONOMICA E INICIATIVA PRIVADA-Libres dentro de límites del bien común
LIBERTAD
ECONOMICA-Ejercicio dentro
de los límites del bien común
NORMA
CONSTITUCIONAL-Rechazo de
interpretación aislada
ACTIVIDAD
ECONOMICA-Entendimiento y aplicación
sistemática
PROMOCION
COMERCIAL MEDIANTE INCENTIVOS-Alcance
ACTIVIDADES
FINANCIERAS Y ASEGURADORAS-Promoción
comercial por incentivos de la imagen comercial, productos y servicios de
instituciones
BANCO DE LA
REPUBLICA-No compete
regulación de incentivos promocionales en actividad financiera y aseguradora
Referencia:
expediente D-2565
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 20 -parcial- de la Ley 35 de 1993.
Actor: Jorge
Valencia Arango
Temas:
Promoción comercial
por incentivos de la imagen comercial, los productos y servicios de las
instituciones financieras y aseguradoras.
Los límites a la
libertad de  empresa y de competencia económica en las actividades financiera y
aseguradora.
La protección de los
usuarios de los servicios financieros.
La unidad normativa
del artículo 20 de la Ley 35 de 1993 con el numeral 2º. del artículo 99 del
Decreto 663 de 1993.
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ.
Santafé de Bogotá
D.C.,   marzo veintidós (22) del dos mil (2.000).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
El ciudadano JORGE VALENCIA ARANGO,
en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en la
Constitución Política de 1991 pide a la Corte declarar inexequibles algunos
apartes del artículo 20 de la Ley 35 de 1993.
El Magistrado Sustanciador, mediante auto
del 20 de septiembre de 1999 decidió admitir la demanda  y dispuso su traslado
al despacho del Señor Procurador General de la Nación, para efectos de obtener
el concepto de su competencia, al tiempo que ordenó comunicar la iniciación del
proceso al Señor Presidente de la República, al  señor Ministro de Hacienda y
Crédito Público y a la señora Superintendente Bancaria.
Cumplidos, como se encuentran, los trámites
propios de esta clase de actuaciones, la Corte Constitucional procede a adoptar
su decisión.
II.  LA NORMA ACUSADA
A
continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, de acuerdo a
la publicación de la Ley 35 de 1993  en el Diario Oficial No. 40.710 del 7 de
enero de 1993, destacándose en negrilla lo demandado:
“ LEY 35 DE 1993
(enero 5)
Por la cual se dictan normas generales y se señalan en
ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno
Nacional para regular las actividades financiera, bursátil y aseguradora y
cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de
recursos captados del público y se dictan otras disposiciones en materia
financiera y aseguradora.
El Congreso de la República de Colombia,
DECRETA:
CAPITULO I
Intervención en las actividades financiera,
bursátil y aseguradora
CAPITULO II
Inspección, vigilancia y control en las
actividades
financiera, aseguradora y bursátil
ARTICULO 20.- Promoción
comercial mediante incentivos. Todas las instituciones financieras y
aseguradoras podrán ofrecer directa o indirectamente y bajo su responsabilidad
premios por sorteo, establecer planes de seguro de vida a cargo de compañías de
seguros debidamente autorizadas para el efecto u otros incentivos, con el fin
de promover su imagen, sus productos o servicios, de manera gratuita y
exclusivamente entre sus clientes, en las condiciones que señale el Gobierno
Nacional.  Este deberá dictar normas con el fin de prevenir que el costo de los
premios o seguros se traduzca en mayores cargas o en menores rendimientos o
retribuciones al ahorrador o usuario del producto o servicio promocionado.
III. LA DEMANDA
Según el demandante, los apartes censurados
del artículo 20 de la Ley 35 de 1993 desconocen los artículos 26, 58, 88, 333,
334, 335, 336, 338, 371, 372, 373, 189-11 y 150-10 de la Constitución Política.
En su opinión, la obligación que el
legislador impone a las instituciones financieras y aseguradoras de realizar
sus sorteos promocionales en forma gratuita es inconstitucional, porque vulnera
la libre iniciativa privada, la libertad de empresa y el derecho a la libre
competencia, en la medida en que las obliga a asumir directamente los altos
costos que generan los premios y la publicidad de sus productos.
Sostiene que la Constitución Política
garantiza a los empresarios el derecho a calcular la utilidad de su negocio en
función de los factores que inciden en la producción de los bienes y servicios,
entre los cuales ocupa un lugar decisivo el valor de la publicidad y de las
promociones de sus servicios mediante incentivos.
De ahí que, en su criterio, la exigencia de
gratuidad en los sorteos promocionales, constituya una interferencia del
legislador en el ámbito interno de las empresas financieras y aseguradoras, que
menoscaba la libre iniciativa económica y el derecho a la libre competencia, ya
que afecta su proceso de producción pues, asevera que la ley no puede imponer
ninguna otra condición para el desarrollo de las actividades por parte de las
instituciones financieras y aseguradoras, distinta a la establecida en el
numeral 1º del artículo 99 del Decreto 663 de 1993, referente a los programas
publicitarios.
De otra parte, estima que como efecto de la
gratuidad de los sorteos promocionales,  se iguala el interés remuneratorio de
los ahorros sin sorteo con el interés de los ahorros con sorteos, lo cual
produce, en su opinión,  la desaparición de la primera modalidad de interés
remuneratorio, porque los ahorradores escogen la entidad financiera que les
ofrece mejores condiciones para su inversión.
Señala que no pueden confundirse los
sorteos promocionales con los juegos de suerte y azar que son monopolio rentístico
del Estado, toda vez que se trata de una actividad que no es el objeto
principal de la empresa financiera o aseguradora, sino un medio para
promocionar su imagen o sus productos.
Por otra parte, sostiene que la facultad
gubernamental de dictar regulaciones tendientes a evitar que el costo de los
premios o seguros se traslade a los usuarios o ahorradores resulta, asimismo,
contraria a los artículos 371, 372 y 373 del Ordenamiento Superior, pues, según
el entendimiento que le da a la norma, el Ejecutivo  estaría determinando,
directa o indirectamente, las tasas de interés de los sistemas de ahorro con
sorteos promocionales “lo que ni siquiera puede hacer el Banco de la
República  salvo en casos excepcionales y por plazos muy cortos al tenor de su
ley orgánica” (art. 16 Ley 31 de 1992)
Sostiene que el legislador ordinario, es
quien, en su entendimiento, puede establecer limitaciones a la libertad de
empresa en defensa del interés de la comunidad, sin que pueda delegar esta
atribución en el Gobierno,  por lo que esta sería una razón adicional que
viciaría de inconstitucionalidad al inciso segundo del artículo 20 de la Ley 35
de 1993.
Como hipótesis alternativa plantea que, si
al deferir ese poder de regulación en materia de control de los sorteos
promocionales, lo que pretendía el Congreso era conferirle al Gobierno
facultades extraordinarias, no por ello dejaría de ser inconstitucional el
señalado inciso segundo del artículo 20 de la Ley 35 de 1993, pues en tal caso,
también habría violado el artículo 150-10 de la Carta Política,  al no haber
precisado sus límites temporales y materiales.
A título de argumento último, manifiesta
que, en todo caso, el legislador no podía imponerle al Gobierno la obligación
de dictar normas para controlar los sorteos promocionales, puesto que el poder
reglamentario del Presidente de la República no es una imposición
constitucional sino una simple potestad, por lo que se habría desconocido el
artículo 189 de la Constitución Política.
IV.
INTERVENCIONES
1.      Banco de la República
El abogado Nestor Ricardo Chacón Alvarez,
intervino como apoderado especial del Banco de la República, en defensa de la
constitucionalidad de la disposición acusada.
El interviniente comienza su examen con un
análisis de las características  de la Banca Central Autónoma, así como del
alcance de las funciones crediticias de la Junta Directiva del Banco de la
República.
En ese contexto señala que “dentro de
las funciones asignadas no se encuentra específicamente consagrada la que
constituye el objeto de la demanda que se tramita en el presente proceso, pues
no existe en el artículo 16 de la Ley 31 de 1992 la competencia para
“determinar directa o indirectamente las tasas de interés de los sistemas de
ahorro con sorteos promocionales,” como lo afirma el demandante.
El interviniente considera que los cargos
son infundados pues, si bien es cierto la Constitución consagra como principio
la libre empresa, debe tenerse en cuenta que esta ha de encausarse sobre el
bien común, razón por la cual, en su criterio, el Estado debe intervenir la
actividad financiera para salvaguardar, en el caso en estudio, los intereses de
los consumidores (ahorradores y usuarios).
Señala el apoderado que el  bien jurídico
tutelado por el precepto acusado es la protección del usuario financiero, lo
cual es consonante con lo estipulado por el artículo 333 de la Constitución
Política, habida cuenta que a éste “...no debe trasladársele el costo
de los incentivos, pues en tal evento no se trataría de un verdadero incentivo,
que sirva como promoción para atraer a los clientes de la entidad financiera o
de seguros al brindarles un beneficio, sino que consistiría en el pago por
participar en tales incentivos, lo que acarrearía que estaría haciendo un
aporte bien sea mediante un cargo que se le impone, o más sutilmente, bajo la
modalidad de un menor rendimiento o retribución. En tales situaciones no
consistiría  en incentivo adicional a la tasa de interés o al costo del
servicio, sino que correspondería a un costo a cargo del ahorrador o usuario."
Para concluir, señala que los incentivos no
pueden identificarse con el reconocimiento de intereses, de donde se concluye
que el cargo de transgresión a las competencias constitucionalmente asignadas
al Banco de la República, también carece de fundamento.
2.  Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
En representación del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, intervino el abogado William López Leyton,  para
solicitar a la Corte Constitucional la declaración de exequibilidad del precepto
parcialmente demandado.
El interviniente  señala que la norma
acusada no hace más que defender los interés de los usuarios o consumidores del
sector financiero, bajo la óptica del bien en común lo cual es perfectamente
ajustado a la Carta, a la luz de los artículos 78, 333 y 335.
En este sentido, observa el apoderado, que
el artículo 20 de la Ley 35 de 1993 incorporado como numeral 2º. del artículo
99 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, tuvo como origen la protección
de los ahorradores y usuarios del sistema financiero, así como la confianza del
público en general en el mismo.
A propósito de los hechos que inspiraron la
adopción de la medida, observa:
“...
Las autoridades
de vigilancia y control habían establecido que existían situaciones tan
apartadas de las sanas prácticas comerciales como lanzar determinada campaña de
incentivos ofreciendo además una tasa de interés de captación similar a las
vigentes en el mercado para el producto promocionado, para reducirla después de
un período muy corto, con lo cual se lograban varios objetivos: La promoción
institucional por un lado, y de otro, el financiamiento del programa de
incentivos a muy bajo costo para la entidad en detrimento del cliente, toda vez
que la baja en las tasas compensaba los gastos del programa de incentivos.
...”
De otra parte, para ilustrar que el
argumento del actor es insostenible, hace ver que de aceptarse, tendría que
concluirse que estaría permitido a las instituciones financieras cobrarle a los
clientes por toda publicidad que desarrollen, lo cual no resulta de recibo bajo
ningún punto de vista.
Por último, en relación con la aseveración
del actor en el sentido que no deben confundirse las normas sobre monopolio
rentístico de los juegos de suerte y azar con la promoción comercial mediante
incentivos, observa que las disposiciones del artículo 20 de la Ley 35 de 1993,
incorporado como numeral 2º. del artículo 99 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero no tienen tal sentido.
Reitera que lo  que pretenden tales
disposiciones es evitar que si determinada entidad pretende promover sus
productos o servicios, el costo de dicha promoción se traslade a los clientes
en detrimento de su interés general así como en detrimento de la actividad
financiera, toda vez que factores como el que determinado producto de ahorro
tenga una tasa de interés remuneratorio menor a otro producto idéntico sólo por
el hecho de estar ligado a un incentivo como una rifa o un sorteo, no fomenta
la profundización del ahorro en la economía en la medida en que los intereses
que se capitalizan son menores, lo cual, además, tampoco beneficia a la
economía familiar y probablemente distorsiona las decisiones de los clientes de
adquirir determinado producto o servicio, ya que intervienen razones diferentes
a las del riesgo y la tasa de interés que menciona el propio actor.
Para concluir, anota que el fomento de la
competencia entre entidades financieras y aseguradoras resulta fundamental.
Empero, considera que tal competencia debe centrarse, sobre todo, en aspectos
tales como mejor servicio, mejor remuneración al ahorro o menor costo de los
créditos, etc.,  que benefician a la economía, en general y a los clientes, en
particular.
3.
Superintendencia Bancaria
A través de la
doctora Gloria Mercedes Jaramillo,  como  apoderada judicial, la
Superintendencia Bancaria intervino para defender la constitucionalidad de la
norma parcialmente acusada.
La interviniente hace énfasis en que los
derechos económicos reconocidos en nuestra Carta no tienen un carácter
absoluto, dada la prevalencia del interés general, que es inherente al Estado
Social de Derecho,.
Coincide en los hechos que sirvieron de
antecedente a la regulación cuestionada, los cuales rememora en términos
análogos a los que mencionó el apoderado del Banco de la República, así:
“...
en materia
financiera se estableció que existían situaciones tan apartadas de las sanas
prácticas comerciales como lanzar una campaña de incentivos ofreciendo una tasa
de interés de captación similar a las vigentes en el mercado para el producto
promocionado, para reducirla después de un período muy corto, con lo cual se
lograba la promoción institucional y financiamiento a muy bajo costo para la
entidad en detrimento de los intereses del cliente. En otras palabras, se
encontró que el incentivo o la promoción resultaba "costeada" por el
usuario, al recibir una menor tasa de interés sobre su cuenta, su ahorro o su
inversión...”
Resalta que si bien es cierto que la Carta
Política dispone la protección a la propiedad privada, a la competencia
económica, a la iniciativa privada y a la libertad de empresa, entre otros, no
lo es menos que la misma Constitución prevé la obligación de salvaguardar los
intereses de los consumidores y de la comunidad en general, para evitar el uso
inadecuado de la posición dominante de las entidades que desempeñan la
actividad sujeta a control y vigilancia.
En relación con el argumento según el
cual,  por razón de lo preceptuado en el artículo 20 de la Ley 35 de 1993, el
Gobierno Nacional estaría  interviniendo en la libre fijación de tasas de
interés, para lo cual carece de competencia,  manifiesta que se aparta de la
realidad fáctica de la situación. Reitera que la disposición lo que busca es
que el Gobierno Nacional evite que el costo de los premios o seguros, se
traduzca en mayores cargas o en menores rendimientos o retribuciones al
ahorrador o usuario del producto o servicio promocionado.
Expresa que en manera alguna se está
facultando al Gobierno para que regule las tasas de interés, sino para que
intervenga sobre los programas de promoción por incentivos de los servicios de
las entidades financieras y aseguradoras evitando que, con ocasión de los
mismos, le reduzcan a los ahorradores y usuarios los beneficios del producto
original.
IV.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En la oportunidad legal, el Ministerio
Público rindió su concepto, en el cual solicita a esta Corporación que se
declare la exequibilidad de la norma parcialmente acusada.
En opinión del Supremo Director del
Ministerio Público, contrariamente al pensamiento del actor, la disposición
impugnada se sitúa en el escenario constitucional de los derechos a la libertad
de empresa, la libre competencia y del dirigismo estatal de la economía.
En concepto del señor Procurador General de
la Nación, la gratuidad de los mencionados sorteos encuentra su razón de ser en
que, siendo los costos de promoción de la imagen corporativa y de los productos
o servicios un gasto operacional de las entidades dedicadas a la actividad
financiera y aseguradora, no es lógico ni ético que el valor de esas
inversiones sea trasladado a los usuarios del sistema mediante la oferta de
incentivos. Precisamente, explica, la utilidad -o margen de intermediación-
para quienes desarrollan dichas actividades deriva del manejo, aprovechamiento
e inversión de los dineros captados del público.
Considera que no es lógico ni
constitucionalmente válido que los premios ofrecidos como incentivo tengan
carácter oneroso para los clientes de los establecimientos financieros y
aseguradores, porque se estaría autorizando a favor del sector privado una
suerte de monopolio paralelo al que tiene el Estado como arbitrio rentístico en
relación con los juegos de suerte y azar, en contravención a lo dispuesto en el
canon 336 de la Constitución Política.
En su sentir, admitir que la promoción de
servicios mediante incentivos debe ser una actividad por completo desregulada,
equivale a desconocer que la intervención del Estado en la economía y,
particularmente en los sectores financiero y asegurador, encuentra asidero
constitucional en los artículos 150-19 y 335 de la Carta Política, que califica
dichas actividades como de "interés público".
Observa que en virtud de estas normas
superiores, la intervención del gobierno en las actividades financiera,
aseguradora, del mercado de valores y demás que tengan que ver con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público busca que
aquéllas se cumplan en concordancia con el interés público; que se tutelen los
intereses de los usuarios que acuden a los servicios de las entidades que los
ofrecen; que se ofrezcan, en general, condiciones patrimoniales y de manejo
institucional que garanticen adecuadas condiciones de seguridad y transparencia
en el manejo de los recursos de los ahorradores, depositarios y asegurados.
Añade que la censura olvida que las
libertades económicas no tienen carácter absoluto, puesto que su ejercicio
tiene como referentes obligatorios los derechos de la comunidad, de modo que la
libre iniciativa privada debe ejercerse en función del bien común, pues la
libre competencia económica es un derecho que implica responsabilidades y la
empresa tiene una función social que comporta obligaciones (art. 333 de la
C.P.).
De otra parte, en criterio del señor
Procurador, tampoco se entiende cómo, a consecuencia de lo dispuesto en los
apartes acusados, pueda deducirse la existencia de un nexo entre los incentivos
ofrecidos y las tasas de interés, cuando lo que persigue la norma es impedir
que las promociones de servicios mediante premios gratuitos a los clientes de
las instituciones financieras y aseguradoras, afecte las tasas de las
operaciones activas y pasivas, en detrimento de los intereses de los usuarios.
Para concluir, señala que la competencia
del Gobierno para fijar las condiciones en las que las entidades financieras y
aseguradoras deben adelantar los planes de incentivos, no corresponde, como lo
cree erradamente el actor, al otorgamiento de facultades extraordinarias o a la
imposición de condiciones al poder reglamentario del Presidente de la
República, sino al señalamiento de un marco legal bajo el cual el Ejecutivo
debe ejercer la función que le ha conferido la Ley Fundamental de regular las
actividades financiera y aseguradora (art. 150-19  C.P.).
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.             La Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241-4 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir
definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad que dio lugar al
presente proceso, dado que versa sobre presuntos vicios  atribuidos a una norma
que pertenece a una Ley de la República.
2. La unidad
normativa  del artículo 20 de la Ley 35 de 1993 con el numeral 2º. del artículo
99 del Decreto 663 de 1993.
Debe la Corte comenzar por esclarecer, que
no le asiste razón al apoderado de la Superintendencia Bancaria cuando afirma
que el pronunciamiento de constitucionalidad debe recaer, nó sobre el artículo
20 de la Ley 35 de 1993, de acuerdo al planteamiento de la demanda, sino sobre
el artículo 2º. del Decreto 663 de 1993, por cuanto, según su entendimiento,
este último lo habría derogado al incorporarlo.
Esta Corte, en oportunidades anteriores,
ya  ha tenido ocasión de esclarecer que el esquema de repartición de
competencias entre el Congreso y el Presidente de la República que el
Constituyente de 1991 previó respecto de  “las actividades financiera,
bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público” en los
artículos 150, numeral 19, literal d) y 189, numeral 25 de la Constitución
Política, y que reitera el artículo 335 id., se corresponde a la tipología de
las “leyes marco” que, precisamente se caracteriza porque, al primero le
corresponde expedir las normas o pautas generales así como señalar los
objetivos y criterios, y al segundo, le compete ejercer la función interventora
propiamente dicha y expedir la regulación concreta,  con sujeción a los
lineamientos generales trazados en la ley.
Así, por ejemplo, en Sentencia C-560 de
1994, de la que fué ponente el H.M. José Gregorio Hernández Galindo, a este
respecto, señaló:
“ ...es
preciso diferenciar el tipo de funciones... que corresponde ejercer al
Estado respecto de las actividades financiera, bursátil y aseguradora y
cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público, atribuciones éstas que la Constitución Política...
que, mediante el sistema de ley marco, ha dejado en cabeza del Congreso y
del Presidente de la República, encargando al primero las responsabilidades de
expedir normas o pautas generales y de señalar objetivos y criterios, y
encomendando al segundo el ejercicio concreto de la función interventora, con
arreglo a la ley.
Así lo
disponen con meridiana claridad los artículos 150, numeral 19, literal d), y
189, numeral 25, de la Constitución Política.
...”
Lo anterior explica que la circunstancia de
que el contenido normativo consignado en  el  artículo 20 de la Ley 35 de 1993,
se haya  también previsto en el  numeral 2º. del artículo 99 del Decreto 663 de
1993, no  produce su  derogatoria,  comoquiera que se originan en distintas
fuentes de validez formal y material.
En efecto,  es bien sabido que la Ley 35 de
1993 corresponde al desarrollo de las competencias atribuidas al Congreso de la
República por el artículo 150, numeral 19, literal d) de la Carta Política,
mientras que el Decreto 663 de 1993 fué expedido por el Presidente de la
República, con sujeción en la Ley mencionada, en ejercicio de la competencia de
regulación normativa prevista en su favor por el numeral 25 del artículo 189
ib.
Cosa distinta es que, dada la identidad de
contenido normativo entre los preceptos mencionados,  haya lugar a integrar la
unidad normativa, a lo cual procede la Corte.
Así las cosas, su pronunciamiento
comprenderá el enunciado normativo demandado, correspondiente al artículo 20 de
la Ley 35 de 1993 y, además, el numeral 2º. del artículo 99 del Decreto 663 de
1993 en el que también fué consignado.
3.
Los límites constitucionales a la  libertad económica y a la libre competencia
que, por razón de la prevalencia del bien común, del interés público y de la
protección de los usuarios financieros,  justifican que se prohiba a las
instituciones financieras y aseguradoras, transferir el valor de la propaganda
comercial por incentivos al ahorrador o usuario del producto o servicio
promocionado.
Ahora bien, en relación con lo demandado
del artículo 20 de la Ley 35 de 1993, tiénese que reconoce en favor de  todas
las instituciones financieras y aseguradoras el derecho de ofrecer directa o
indirectamente y bajo su responsabilidad premios por sorteo, así como el de
establecer planes de seguro de vida a cargo de compañías de seguros debidamente
autorizadas para el efecto y el de emplear otros incentivos, con el fin de
promover su imagen, sus productos o servicios, siempre y cuando lo hagan de
manera gratuita y exclusivamente entre sus clientes, en las condiciones que
señale el Gobierno Nacional.
A ese fín, a renglón seguido, dispone que
este deberá dictar normas, con el fin de prevenir que el costo de los premios o
seguros, se traduzca en mayores cargas o en menores rendimientos o
retribuciones al ahorrador o usuario del producto o servicio promocionado.
El demandante censura la gratuidad de la
propaganda comercial por incentivos, así como que su reglamentación se haya
deferido al Gobierno Nacional.
No encuentra la Corte fundamento en los
reproches de inconstitucionalidad que se endilgan a los apartes cuestionados
del precepto pues, como se verá, lejos de contrariar la Carta Política, estos
se acompasan plenamente a sus prescripciones.
Si el demandante afirma su
inconstitucionalidad es porque hace una lectura errónea de su contenido y,
porque con miras a la prosperidad de su argumentos acusatorios,  de manera
errónea también asimila a los costos de producción de un producto o servicio
financiero,  los costos de una campaña promocional o publicitaria mediante
incentivos, y porque, en forma que es también incorrecta, equipara los
incentivos con las tasas de interés.
No se necesitan mayores disquisiciones para
establecer que unos y otros no son la misma cosa, pues aunque resulte obvio, no
está por demás, recordar que mientras los primeros se destinan a la producción
del bien o servicio, los segundos  financian  la promoción de  la imagen,  los
productos o los servicios de una institución financiera o aseguradora. Es claro
entonces, que  los incentivos,  son modalidades de promoción comercial que, ni
siquiera de manera remota,  podrían llegar a tener similitud con las tasas de
interés, comoquiera que estas últimas se relacionan con el rendimiento del capital,
que es bien diferente.
En sentir de esta Corte, la prohibición de
trasladar los costos de las promociones por incentivos a los usuarios o
ahorradores, es el resultado nó del desconocimiento de la libertad económica y
de la libre competencia, sino de los límites que a los derechos económicos
imponen la protección del interés general,  la prevalencia del bien común y el
deber para las autoridades de proteger los intereses de los consumidores -en
este caso, representados por los usuarios de los servicios financieros- que son
también postulados fundamentales en el Estado Social de Derecho, de los que
emanan límites y condicionamientos constitucionalmente válidos a su ejercicio.
Esta Corte reitera que no es
constitucionalmente de recibo, aducir el derecho a la propiedad privada, la
libre iniciativa privada, la libertad económica, la libertad de empresa  y el
derecho a la libre competencia económica como si se tratase de barreras
infranqueables que pudiesen impedir la eficaz protección del interés público mediante
la adopción de medidas que salvaguarden los  intereses de los usuarios de los
servicios financieros y aseguradores, pues, ciertamente, el que las empresas
financieras y aseguradoras gocen de la posición dominante,  puede propiciar
desequilibrios que las autoridades deben precaver, en cumplimiento del deber de
prevenir abusos que puedan afectarlos, de hacer efectiva la prevalencia del
interés público, de salvaguardar  los consumidores y  de  construir un orden
justo.
No se olvide que el Constituyente de 1991
elevó a la categoría de mandato constitucional la protección de los
consumidores y usuarios en el artículo 78 de la Carta; que en el artículo 335
ibídem, dispuso que las actividades financiera y aseguradora “son de interés
público”, y que de manera consonante con los anteriores, en el inciso final
del artículo 334 señaló que “la ley delimitará el alcance de la libertad
económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio
cultural de la Nación.”
Es, pues, claro, que la disposición en
comento, es también consecuencia de  la libertad de configuración legislativa,
en desarrollo de las normas y principios constitucionales arriba indicados.
Es este el sentido del artículo 333 de la
Carta cuando preceptúa que “ la actividad económica y la iniciativa privada
son libres, dentro de los límites del bien común” y que “la libre
competencia es un derecho de todos que supone responsabilidades”.
Acerca del correcto entendimiento del
precepto constitucional antes mencionado,  en Sentencia T-461 de 1994, de la
que fue ponente el H. M. José Gregorio Hernández Galindo, la Corporación
expresó:
“...
El artículo 333
de la Carta señala que la actividad económica y la iniciativa privada son
libres, pero dentro de los límites del bien común; que la libre competencia
económica, si bien es un derecho de todos, supone responsabilidades; y que la
ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exija, entre
otros factores, el interés social. El artículo 334 Ibídem confía al Estado la dirección
general de la economía, mientras el 335, específicamente relacionado con las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y con el manejo, aprovechamiento
e inversión de los recursos captados del público, advierte con claridad que
ellas sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la
ley, la cual regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias.
"...
"Esta
disposición de la Carta, que se sustenta en los principios del Estado Social de
Derecho, debe interpretarse de manera sistemática con otras normas
constitucionales, como la del artículo 25, que brinda al trabajo, en todas sus
modalidades, especial protección estatal; la del 58 Ibídem, que ordena al
Estado proteger y promover las formas asociativas y solidarias de propiedad; la
del 57, a cuyo tenor la ley podrá establecer los estímulos y los medios para
que los trabajadores participen en la gestión de las empresas; la del 333, que
considera a la empresa base del desarrollo, pero le impone una función social,
a la vez que propende el fortalecimiento de las organizaciones solidarias; y la
del 334, directamente alusiva a la actividad financiera, que estatuye la
democratización del crédito.
...”
Así las cosas, el inciso final de la misma
disposición constitucional, en cuanto  dispone que “El Estado, por mandato
de la ley, impedirá que se obstruya o se  restrinja la libertad económica”,
obviamente, debe interpretarse de manera sistemática con los incisos que lo
anteceden, de lo cual resulta que, desde luego, la libertad económica no tiene
un contenido absoluto, comoquiera que debe ejercerse dentro de  los límites
que, a la misma, impone el bien común.
Debe recordarse, asimismo que, de acuerdo
al artículo 335 de la Constitución Política, las actividades financiera,
bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos de captación de ahorros del público
“son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del
Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del
Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito.”
Conclúyese de todo lo expuesto que el sentido del inciso penúltimo del artículo
333 de la Carta, no es el que el demandante le da, cuando pretende fraccionarlo
y aislarlo de las demás disposiciones constitucionales, para  pregonar un
supuesto carácter absoluto, en favor de la libre competencia económica.
Cosa bien diferente es que con dicha
consagración positiva, el Constituyente de 1991 haya proscrito los monopolios,
pues, ciertamente, la concentración riñe con  los mercados libres y con la
libre competencia económica.
No está por demás recordar que esta
Corporación[1]
ha sido enfática en rechazar las interpretaciones de normas constitucionales
aisladas que sacrifican su verdadero alcance y significado.
Así, en Sentencia T-368 de 1995 (M.P. Dr.
José Gregorio Hernández Galindo) al hacer esta salvedad,  se refirió  al
contexto sistemático a cuya luz deben entenderse las normas de la Constitución
Política que consagran las libertades económicas.
Por su pertinencia para el caso presente,
resulta relevante citar su reflexión, sobre el particular:
"... el
conjunto de normas constitucionales referentes a la actividad económica debe
entenderse y aplicarse sistemáticamente, sin fraccionar sus alcances y evitando
que la ejecución de algunos de sus preceptos deba edificarse sobre el supuesto
de dejar otros inaplicados o inútiles.
Es verdad que la
Constitución establece la libre competencia como principio, que ella plasma la
libre iniciativa privada y la libertad de empresa, que la libertad económica
está garantizada y que la gestión estatal debe cristalizarse en medidas que
impidan su obstrucción o restricción, en especial si, éstas surgen merced al
predominio de productores u oferentes de productos o servicios considerados en
particular.
Pero insiste la
Corte en que la Carta Política no ha acogido un modelo económico determinado,
exclusivo y excluyente, y en que sus normas deben ser interpretadas de manera
armónica y coherente, evitando posiciones absolutas, por lo cual la libertad
del individuo se encuentra atemperada en la preceptiva constitucional por la
prevalencia del interés colectivo (artículo 1º), por las competencias de
intervención y regulación a cargo del Estado (artículos 333, 334 y 335 C.P.) y
por los principios de razonabilidad y proporcionalidad que la doctrina de esta
Corte ha prohijado.
En un Estado
Social de Derecho, dentro del cual el Poder Público asume responsabilidades
tales como la racionalización de la economía, el mejoramiento de la calidad de
vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los
beneficios del desarrollo, no menos que la de promover la productividad y la
competitividad, y que tiene a su cargo la orientación de la política económica
hacia el desarrollo armónico de las regiones (artículo 334 C.P.), la libre
competencia no puede erigirse en derecho absoluto ni en barrera infranqueable
para la actividad de intervención del Estado. Esta se debe dar, por mandato de
la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la
producción, distribución, utilización y consumo de bienes, todo lo cual implica
indudables limitaciones, correctivos y controles para la iniciativa particular.
Se trata, al fin y al cabo, de realizar fines esenciales del Estado como los de
promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución (Preámbulo y artículo 2º
C.P.), en ejercicio de un papel dinámico y activo inherente a su función básica
de dirección general de la economía (artículo 334 C.P.).
A juicio de la
Corte, la libre competencia económica no excluye en modo alguno la injerencia
del Estado para alcanzar fines que le son propios, como los indicados en los
artículos 64, 65 y 66 de la Constitución.
...”
De todo lo anterior, es, pues, indubitable
que, contrariamente a lo que el actor afirma, de los artículos 333 y 334  de la
Carta Política no puede, en forma constitucionalmente válida, inferirse la
tesis según la cual las restricciones y  limitaciones que a las libertades
económicas impone la protección a los consumidores en aras del bien común,
resultarían inconstitucionales, por supuestamente hacerlas nugatorias.
Desde otra perspectiva, a juicio de esta
Corte, tales restricciones son, por lo demás, razonables y constitucionalmente
válidas pues se explican por la primacía del interés general, representado, en
este caso, en la protección de los intereses de los sujetos económicos que son
usuarios del sistema financiero y asegurador.
Basta con leer el contenido normativo
cuestionado, en cualquiera de las dos normas que lo consagran,  para establecer
con claridad que la ratio que justifica la prohibición de transferir a
los ahorradores o usuarios de los servicios financieros o aseguradores los
costos de las campañas promocionales por incentivos es, precisamente, evitar
que los costos causados por las campañas publicitarias o por las promociones
comerciales mediante incentivos que, desde luego, se suman a los costos de
producción del producto o servicio, sean  transferidos en forma soterrada al
usuario del producto o servicio promocionado, pues ello, indudablemente, se
traduciría en un menor rendimiento o retribución que, sin lugar a dudas,
afectaría sus intereses económicos.
Es, pues, claro que  los límites a la
libertad de establecer los costos de producción de un bien o servicio
financiero que, ciertamente, implica la decisión del Legislador de obligar a
las entidades financieras a asumir los ocasionados por la publicidad que hagan
para promocionar su imagen o servicios, mediante incentivos tales como premios,
seguros y similares, se vislumbran como razonables por cuanto el derecho a la
propiedad privada, la libre iniciativa, la libertad económica y el derecho a la
libre competencia económica que el accionante estima conculcados, no son en
modo alguno, derechos absolutos. Menos aún en el Estado Social de Derecho.
Si el actor sostiene que “ninguna otra
condición puede imponer la ley para ejercer la iniciativa privada, la libertad
de empresa y la libre competencia sin violar los artículos 333 y 334 de la
Carta” es porque, pese a admitir  que la ley puede limitar tales libertades
“en defensa del interés social,” paradójicamente,  excluye de esa noción
la protección de los intereses de los sujetos económicos que son usuarios del
sistema financiero y asegurador, cuando, precisamente,  es la prevalencia del
interés público y social en el Estado Social de Derecho, la que conlleva una
significativa reducción del contenido absoluto de los derechos económicos.
Como los intervinientes lo observan, no en
vano el contenido del precepto acusado que se reproduce en  el numeral 2º. del
artículo 99 del Decreto 663 de 1993, pertenece al capítulo XIV, que trata de “las
reglas relativas a la competencia y a la protección del consumidor.”
En este sentido, es del caso anotar que el
contenido normativo cuestionado constituye un desarrollo concreto del objetivo
de protección al usuario financiero y asegurador, previsto tanto en la Ley 35
de 1993 (artículo 1º.) como en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero
(artículo 46, concordante con el artículo 98, numeral 4º.) como razón de ser de
“la intervención en las actividades financiera y aseguradora” que
al Gobierno le corresponde ejercer,  para, entre otras:
“...
a)
Que el desarrollo de
dichas actividades esté en concordancia con el interés público;
b)
Que en el funcionamiento
de tales actividades se tutelen adecuadamente los intereses de los usuarios de
los servicios ofrecidos por las entidades objeto de intervención y,
preferentemente, el de ahorradores, depositantes, asegurados e inversionistas.
...”
No existe pues, por este aspecto fundamento
en las acusaciones formuladas las que, por tanto, no pueden prosperar.
De otra parte tampoco encuentra la Corte
fundamento plausible en la acusación del actor que aduce desconocimiento del
numeral 10 del artículo 150 Constitucional y del numeral 11 del artículo 189
Superior. Antes que apoyarse en la Constitución Política esta tacha es, más
bien, producto de la desnaturalización que hace de las leyes marco (artículo
150-19 C.P.), por erróneamente equipararlas a las leyes de facultades
extraordinarias (artículo 150-10 C.P.) .
De igual modo, la Corporación estima
infundado el argumento que aduce transgresión a los artículos 371, 372 y 373 de
la Constitución Política, por  supuestamente comportar la regulación normativa
cuestionada, la invasión - por el Gobierno-  de la órbita de competencia del
Banco de la República,  en materia de fijación de las tasas de interés, pues,
como quedó dicho, este se construye sobre un supuesto que es equivocado, que se
estructura a partir de la incorrecta asimilación que el demandante hace entre
las tasas del interés remuneratorio y los incentivos, cuando  salta de bulto
que son conceptos perfectamente diferenciables a partir de sus elementos
característicos y de su razón de ser.
Al  Banco de la República, como autoridad
crediticia no le corresponde regular los incentivos promocionales en la
actividad financiera y aseguradora. Es al Congreso a quien compete, conforme al
numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, “dictar las normas generales
y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno,” al “ejercer la intervención en las actividades financiera,
bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros,” conforme
al numeral 25 del artículo 189 de la Carta Política.
Reitera la Corporación que, en su sentir,
la regulación normativa que se cuestiona es, por el contrario, cabal concreción
de la competencia que a estos órganos confiere la Constitución en la materia
señalada, según lo reitera el artículo 335 de la misma.
Para concluir, la Corte señala que, como
bien lo anota el señor Procurador General de la Nación, mal podría acogerse el
argumento del demandante pues ello implicaría el reconocimiento de un arbitrio
rentístico en favor de las entidades financieras y aseguradoras, que está
proscrito por el artículo 336 de la Constitución Política.
Así habrá de decidirse.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
DECLARAR EXEQUIBLES las frases “de manera gratuita” ;
y “... en las condiciones que señale el Gobierno Nacional,” del
inciso primero del artículo 20 de la Ley 35 de 1993, y del numeral 2º. del
artículo 99 del Decreto 663 de 1993; e igualmente,  el inciso final  de  estas
normas, que dice: “Este deberá dictar normas con el fin de prevenir que el
costo de los premios o seguros se traduzca en mayores cargas o en menores
rendimientos o retribuciones al ahorrador o usuario del producto o servicio
promocionado.”
Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien
corresponda, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
archívese el expediente y cúmplase.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]  Sentencia C-398 de 1995, M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo