T-380-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-380/93
COMUNIDAD
INDIGENA/DERECHOS FUNDAMENTALES/DERECHO A LA VIDA/DERECHO A LA SUBSISTENCIA
Los derechos
fundamentales de las comunidades indígenas no deben confundirse con los
derechos colectivos de otros grupos humanos. La comunidad indígena es un sujeto
colectivo y no una simple sumatoria de sujetos individuales que comparten los
mismos derechos o intereses difusos o colectivos. En el primer evento es
indiscutible la titularidad de los derechos fundamentales, mientras que en el
segundo los afectados pueden proceder a la defensa de sus derechos o intereses
colectivos mediante el ejercicio de las acciones populares correspondientes.
Entre otros derechos fundamentales, las comunidades indígenas son titulares del
derecho fundamental a la subsistencia, el que se deduce directamente del
derecho a la vida consagrado en el artículo 11 de la Constitución.
AGENCIA OFICIOSA
EN TUTELA/INDIGENA
En lo atinente a
la representación de la comunidad indígena a través del agenciamiento oficioso
por parte de otras organizaciones creadas para la defensa de los derechos
indígenas, esta Corporación confirma el criterio sustantivo acogido por los
jueces de instancia, en el sentido de que las condiciones de aislamiento
geográfico, postración económica y diversidad cultural, justifican el ejercicio
de la acción de tutela por parte de la Organización Indígena de Antioquia en
nombre de la comunidad indígena Emberá-Catío del río Chajeradó.
PROPIEDAD
COLECTIVA
El derecho de
propiedad colectiva de los recursos naturales renovables que se encuentran en
sus territorios, no otorga una facultad omnímoda a los representantes de las
respectivas comunidades indígenas para disponer libremente de ellos. La
autonomía de las autoridades indígenas en el manejo de sus propios asuntos, en
especial respecto del aprovechamiento de los recursos naturales, debe ser
ejercida con plena responsabilidad. En favor de la comunidad indígena siempre
podrá aducirse la doctrina ultra vires frente a actuaciones de sus autoridades
que hayan dispuesto ilegal o arbitrariamente de las riquezas naturales
comprendidas en su territorio, y a las cuales por lo tanto se las debe despojar
de todo poder vinculante.
FUNCION DE
VIGILANCIA AMBIENTAL-Incumplimiento
El incumplimiento
de la función de vigilancia ambiental por parte de las entidades oficiales que
tienen a su cargo el cuidado y la preservación del medio ambiente propicia los
abusos de particulares en la explotación de los recursos naturales. Esta
situación puede verse agravada si luego de ocasionado un daño forestal el
Estado no actúa oportunamente para prevenir y controlar los factores de
deterioro ambiental. La omisión de la función estatal de restauración del medio
ambiente gravemente alterado mantiene la amenaza de vulneración de los derechos
fundamentales cuyo amparo es materia de la presente acción de tutela.
COMUNIDAD
INDIGENA-Protección/CODECHOCO
La inacción
estatal, con posterioridad a la causación de un grave daño al medio ambiente de
un grupo étnico, dada la interdependencia biológica del ecosistema, puede
contribuir pasivamente a la perpetración de un etnocidio, consistente en
la desaparición forzada de una etnia por la destrucción de sus condiciones de
vida y su sistema de creencias. Bajo la perspectiva constitucional, la omisión
del deber de restauración de los recursos naturales por parte de las entidades
oficiales que tienen a su cargo funciones de vigilancia y restauración del
medio ambiente - CODECHOCO mediante Decreto 760 de 1968 - constituye una
amenaza directa contra los derechos fundamentales a la vida y a la no
desaparición forzada de la comunidad indígena.
REF: Expediente
T-13636
Actores:ORGANIZACION
INDIGENA
DE ANTIOQUIA
Magistrado
ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, GASPAR CABALLERO SIERRA, en reemplazo del magistrado CARLOS
GAVIRIA DIAZ, a quien le fuera aceptado  su impedimento por la Sala, y José
Gregorio Hernández Galindo, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO  DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela T-13636 adelantado por la ORGANIZACION INDIGENA DE ANTIOQUIA (O.I.A.),
agente oficioso de la Comunidad Indígena EMBERA-CATIO de CHAJERADO, contra la
CORPORACION NACIONAL DE DESARROLLO DEL CHOCO (CODECHOCO) y la COMPAÑIA DE
MADERAS DEL DARIEN (MADARIEN).
ANTECEDENTES
1. La Organización
Indígena de Antioquia, por intermedio de apoderado y en calidad de agente
oficioso de la Comunidad Indígena EMBERA-CATIO de Chajeradó, Municipio de
Murindó, Departamento de Antioquia, interpuso acción de tutela contra la
Corporación Nacional de Desarrollo del Chocó (CODECHOCO) y la Compañía de
Maderas del Darién (MADARIEN), por considerar que la omisión de la primera y la
acción de la segunda vulneran y amenazan los derechos fundamentales de la
comunidad indígena, entre ellos los derechos a la vida, al trabajo, a la
propiedad, a la integridad étnica - cultural y territorial -, el derecho a la
especial protección del Estado como grupo étnico, los derechos de los niños y
los derechos consagrados en tratados internacionales sobre Pueblos Indígenas,
particularmente el Convenio 169 de la O.I.T. ratificado por la ley 21 de 1991.
Los hechos que se
invocan como causa de la vulneración y amenaza de los derechos fundamentales se
refieren a la explotación forestal llevada a cabo entre junio de 1988 y
noviembre de 1990 en Chajeradó, Municipio de Murindo (Ant.), por parte de
REINERIO PALACIOS y las omisiones de CODECHOCO, relacionadas con la explotación
maderera que se prolongan hasta el presente.
En efecto, de las
pruebas aportadas al proceso de tutela se pudo establecer que REINERIO
PALACIOS, entre los años 1988 y 1990 realizó explotaciones madereras en el área
de los ríos Chajeradó, Tabará y Taparal, zona de reserva forestal, sobre el
cual se constituyó el resguardo de la Comunidad Indígena EMBERA-CATIO del río
Chajeradó, mediante resolución 103 de diciembre 18 de 1989 expedida por la
Gerencia General del Instituto de Reforma Agraria, INCORA. El aprovechamiento
forestal se produjo sin permiso previo de CODECHOCO, entidad oficial encargada
de velar por la conservación de los recursos naturales de esa parte del
territorio, pero aparentemente con el consentimiento de las autoridades
indígenas logrado a cambio de algunos implementos - motosierra, motor fuera de
borda - y de dinero en efectivo. Este hecho dio lugar a la sanción impuesta a
REINERIO PALACIOS por CODECHOCO, mediante Resolución 1195 de junio 13 de 1991,
no impugnada por el afectado, consistente en la conminación para realizar en el
término de un año un plan de fomento forestal en las áreas explotadas y un
estudio del impacto ambiental presente y futuro causado por la construcción de
diversos canales. Adicionalmente, ordenó al sancionado la limpieza de todo el
material del lecho de los ríos Chajeradó, Tadía y Tebará y de la ciénaga de
Tadía producto de la explotación maderera, y la abstención de realizar nuevos
aprovechamientos forestales sin previa licencia o permiso otorgado por
CODECHOCO, so pena de revocar los permisos vigentes e imponer las sanciones a
que hubiere lugar.
2. El
aprovechamiento forestal intensivo, con utilización de maquinaria pesada -
excavadora, tractores oruga, remolcador -, a lo largo de las franjas paralelas
al lecho del río Chajeradó, fue confirmado por técnicos del Instituto Nacional
de los de Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente, INDERENA, en sus
informes de comisión al área de Vigía del Fuerte y Murindó, correspondientes a
las visitas realizadas en los meses de septiembre y noviembre de 1990 (folios
11-16, 41-47 y 136-141 del cuaderno 1):
"A eso de las
11 A.M. dejamos el río Atrato y entramos por el Chajeradó hasta la Ciénaga de
Tadía.
"En la Ciénaga
encontramos una embarcación tipo remolcador de nombre Juan Truco, matrícula MC
8030 R3 de propiedad de Maderas del Darién capitaneada por el señor Ricardo
Cardales que no se encontraba presente pero en su defecto se encontraban dos
ayudantes entre ellos el señor Jesús Angel Martínez Córdoba. La Citada Lancha
fue enviada para remolcar con destino a Barranquilla (Triplex Pizzano) una
balsa de madera comenzada a acopiar en dicha Ciénaga, de propiedad del señor
Reinerio Palacio que aparece o actúa como contratista al servicio de la Empresa
Maderas del Darién.
"En dicha
Ciénaga se encontraron ya listas para el transporte 303 (Trescientas tres)
trozas de madera, de las cuales 142 corresponden a la especie ABARCO y las
restantes a las especies Nuánamo, Virola, Sande y Güino con diámetros entre 80
y 100 cms. y largos entre 6 y 13 metros.
"Igualmente,
entre la Ciénaga y los campamentos ubicados en el Río Tebara afluente del
Taparal y éste del Chajeradó, se encontraron aproximadamente 100 (Cien) trozas
más para un total de 403 trozas, agregándose además que la capacidad del
remolcador alcanza a unas 1500 trozas y se pretende, según información recogida
a los ayudantes, salir con un total  de 600 Trozas.
"Hechos algunos
cálculos superficiales, encontramos:
"Tomando un
total de 600 trozas con diámetro promedio de 0,80 mts. y largo promedio de 9
mts. arrojarían un volumen aproximado de 2.000.000 M3. Según los Lancheros,
pueden hacerse un mínimo de cuatro viajes anuales que darían un volumen total
año de 8.0000.000 M3 aproximadamente, dejando prácticamente exterminado el
bosque, en ese sector del río Tebará".
Al proceso de tutela
se adjunto un plano topográfico del Instituto Colombiano de Reforma Agraria,
INCORA, en el que se precisan los linderos del resguardo indígena EMBERA-CATIO
y se demarca el área de la extracción forestal realizada a partir de 1988, que
por su valor ilustrativo se incluye en la presente sentencia.
3. A juicio del
accionante de tutela, las sucesivas intervenciones en el territorio indígena de
Chajeradó de una cuadrilla de máquinas, técnicos, ingenieros y técnicos de
MADARIEN, bajo la responsabilidad de REINERIO PALACIOS, entre junio de 1988 y
noviembre de 1990, arrojaron como resultado neto la explotación de 3.400 a
4.300 hectáreas de bosque húmedo tropical, "el cual constituía la
infraestructura natural de la economía de subsistencia y cultura de los
nativos". Asegura el peticionario que CODECHOCO tuvo conocimiento de la extracción
que se venía haciendo sin permiso de la entidad y omitió, con manifiesta
negligencia, velar por el cumplimiento de las normas legales y reglamentarias
en materia de reserva forestal (D. 2811 de 1974), pese a que oportunamente la
Organización Regional Emberá Wuanana, OREWA, - como se desprende del oficio 105
de julio 29 de 1988 dirigido por el Jefe de la Sección de Recursos Naturales de
CODECHOCO al Tesorero Suplente de OREWA (fl. 17 c.1) -, y el mismo INDERENA -
oficio 03007 de octubre 5 de 1989 enviado por el Director Regional del INDERENA
al Director de CODECHOCO - solicitaron la intervención de esta entidad para
solucionar los problemas que el aprovechamiento forestal le ocasionaba a las
comunidades indígenas del Atrato Medio, en especial en los municipios de
Murindó y Vigía del Fuerte (Ant.). Pretende, en consecuencia, que se conmine a
los demandados al respeto de los derechos fundamentales amenazados y se ordene
la condena solidaria a la reparación del daño causado, esto es, al pago de los
estudios de impacto ambiental y la ejecución del plan de manejo respectivo.
4. El Juzgado
Tercero Agrario del Circuito Judicial de Antioquia, mediante sentencia de
febrero 24 de 1993, concedió la tutela de los derechos fundamentales a la vida
e integridad personal, al trabajo, la propiedad, la protección especial y la
integridad étnica de la comunidad Emberá-Catío del Resguardo Indígena del río
Chajeradó, y condenó a MADARIEN y a CODECHOCO a pagar los costos del estudio de
impacto ambiental y del cumplimiento del plan de manejo respectivo, además de
acoger las restantes pretensiones del peticionario.
En primer término,
el juzgador de tutela desvirtúa el argumento de los representantes legales de
la empresa demandada respecto a la carencia de legitimación activa para ejercer
la acción de tutela por parte de la O.I.A. En su criterio, ni la Constitución
ni la ley distinguen entre personas naturales o jurídicas - en este evento la
O.I.A. - para efectos de actuar como agente oficioso en favor de quien no está
en condiciones de asumir su defensa. Considera que la situación de pobreza, de
aislamiento territorial, a los que se agregan los desastres ocasionados por
movimientos telúricos recientes, justifican la interposición de la acción a
nombre de la comunidad indígena.
El fallador
estructura la decisión sobre la apreciación según la cual pese a que el daño
por la destrucción del bosque húmedo tropical del Resguardo Indígena de
Chajeradó se encuentra consumado, existen otros daños o perjuicios potenciales
que , de no evitarse, serían irremediables. Se refiere en especial a la
contaminación ambiental, la sedimentación y obstrucción del cauce de los ríos
debido a la deforestación, la disminución de la riqueza piscícola, la
desaparición de los animales de monte y de la flora silvestre, todo lo cual
constituye amenaza a los derechos a la vida y a la existencia de la comunidad.
Con fundamento en el
estudio del Departamento de Ciencias Forestales de la Universidad de Antioquia
sobre el impacto ambiental causado por la explotación industrial de los bosques
húmedos tropicales en la zona del Atrato Medio, aportado como prueba al proceso
de tutela, el juez de la causa reconoce el alto grado de dependencia entre el
aspecto nutricional y cultural de la étnia Emberá-Catío y concluye que la
devastación del bosque no sólo afecta el medio ambiente sino que pone en
peligro su vida e integridad cultural.
El fallador de
instancia, igualmente, estima que se vulneró el derecho fundamental a la
propiedad de la comunidad indígena sobre su territorio. En su concepto, el área
cercana a los ríos Chajeradó y Tebará ha sido, desde tiempos inmemoriales, el
hábitat de este grupo étnico, el cual desde la Constitución del resguardo adquirió
el dominio sobre dicho territorio - apróximadamente 19 mil 730 hectáreas -. El
juzgador refuta de esta manera el argumento esgrimido por los apoderados de
MADARIEN, que alegan que los recursos naturales renovables pertenecen a la
Nación de conformidad con el artículo 42 del Código Nacional de Recursos
Naturales, lo que no autoriza a los entes oficiales o a los particulares a
atentar contra éstos, máxime a la luz de los artículos 79 y 80 de la
Constitución.
El Juez, en
ejercicio de la jurisdicción constitucional, finalmente estableció la
vulneración y amenaza de los derechos al trabajo, a la integridad, a la
protección especial como grupo étnico y a los principios fundamentales,
consagrados en los artículos 7º y 8º de la Constitución y en los tratados
internacionales, ya que la devastación de parte de los bosques del resguardo,
en su concepto, hizo más gravosas sus condiciones de trabajo, lesionó su
identidad cultural y territorial, y puso en serio peligro su modelo de
producción tradicional.
5. El juez de
primera instancia reponsabiliza del desastre ecológico y cultural a CODECHOCO,
entidad a quien por ley correspondía la vigilancia y el control de los bosques,
y a MADARIEN. Estima que la negligencia y la omisión en el cumplimiento de sus
funciones permitió que MADARIEN a través de un contratista en el Atrato Medio
extrajera impunemente preciadas y valiosas maderas, sin beneficio alguno para
la comunidad indígena, causando graves daños a su medio ambiente y
condenándola, de no ser aplicados los correctivos del caso, a su futura
extinción. En cuanto a la responsabilidad de la empresa particular en la tala
completa del bosque, el juez pone en duda la afirmación de los apoderados de la
demandada en el sentido de que REINERIO PALACIOS obrara como trabajador
independiente y, por el contrario, afirma su condición de beneficiaria real de
la explotación industrial de maderas en el territorio del Resguardo de
Chajeradó:
""Mírese,
que la empresa, suministró a éste maquinarias como buldózeres, cargadores,
retroexcavadoras, plantas eléctricas, implementos para aserrío de madera en
mayor escala, medios de transporte como remolcadores y planchones, a más de
financiación económica y las maderas aprovechadas estaban destinadas a dicha
compañía, la cual resulta así beneficiaria real de la situación que motivó la
acción de tutela, lo que la hace procedente en su contra al tenor del num. 4º
del art. 42 del Decreto 2591 de 1991.
"Nótese que al
señor REINERIO PALACIOS sólo le fueron otorgados por Codechocó y para áreas
destinadas al Resguardo de Chajeradó, permisos clase C y D para el área del río
Tadia, como se afirma en el interrogatorio absuelto por la Directora Ejecutiva
de esa entidad y sin embargo adelantó explotaciones de carácter industrial, que
dada su capacidad personal y financiera, a todas luces no podía recibir y sin
embargo Madarién, le suministró los medios logísticos necesarios para ello, lo
cual presupone que la empresa debió cerciorarse antes de hacerlo, si tenía o no
los permisos de Codechocó y de qué clase" (fls. 248 y 249 c. 1).
6.  La Compañía
Maderas del Darién S.A., por intermedio de apoderados, interpuso recurso de
apelación contra el fallo de primera instancia. Exponen  los representantes
judiciales de la empresa particular condenada los múltiples errores de derecho
en que a su juicio incurrió el fallador de primera instancia y que violan de la
Constitución y la ley. En ese sentido, cuestionan la procedencia de la acción
de tutela en el presente caso y esgrimen argumentos que apuntan a desvirtuar la
titularidad de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados y la
legitimidad en la causa del petente. Finalmente, afirman que se han vulnerado
los derechos de defensa y debido proceso de su defendida al dársele un trámite
ajeno al que corresponde a un asunto de responsabilidad extracontractual.
7. Los impugnantes
parten de una primera premisa consistente en que la acción de tutela no procede
cuando la pretensión es exclusivamente resarcitoria. En su concepto, este
evento sería contrario a la orden judicial de actuar o abstenerse de hacerlo y
desvirtuaría la naturaleza preventiva de la acción consagrada en el artículo 86
de la Carta, la que sólo es admisible frente a daños evitables más no respecto
de los ya consumados.
Consideran que el
juez de primera instancia y el petente confunden los efectos de un daño ya
causado, como es la presunta explotación ilícita de 4.000 hectáreas de bosque
en el resguardo de Chajeradó, con los efectos de una acción u omisión dañina
persistente que vulnera o amenaza los derechos fundamentales. Concluyen que
"la tutela no procede respecto de lo consumado ni su alcance se extiende a
los efectos futuros y eventuales del daño ya causado, pues ya no hay acción u
omisión y la razón de ser del fallo carece de significante". Sostienen que
el uso descontextualizado de una sentencia anterior de la Corte Constitucional
por parte del peticionario explica la confusión del juez entre la situación en
la que las consecuencias dañinas se vinculan a la acción  y omisión y por ello
es procedente la tutela - vgr. el caso de Cristianía donde la carretera aún
estaba en proceso de ampliación en terrenos del resguardo indígena -, y aquella
en la que lo predicado es el daño y lo pretendido es la respectiva
indemnización, la que mal puede ventilarse a través de la acción de tutela.
Los representantes
judiciales de MADARIEN aducen que, aún si hipotéticamente fuera concebible la
tutela puramente indemnizatoria, ésta también sería improcedente por existir
otro medio de defensa judicial, esto es, la acción pública consagrada en el
Código Civil en razón del principio de adecuación y especialidad de la acción.
8. En un segundo
aparte de su alegato, los apelantes basan la solicitud de revocatoria del fallo
de primera instancia en la carencia de titularidad del derecho de propiedad por
parte de la comunidad indígena. Los recursos naturales renovables, entre ellos los
bosques, aseveran, son de propiedad exclusiva de la Nación en virtud del
artículo 42 del Código de Recursos Naturales. Con base en el texto de los
artículos 79 y 80 de la Constitución, alegan que al Estado, como propietario de
los recursos naturales, le corresponde su manejo, administración, protección y
recuperación, así como la titularidad exclusiva de toda acción indemnizatoria
que se intente por aprovechamiento ilícito o daño a los mismos. Estiman,
seguidamente, que los territorios de los resguardos no son de los indígenas
sino de la Nación. Identifican la noción de resguardo con la de entidad
territorial como lo son los Departamentos y Municipios, de quienes no puede
predicarse que sean propietarios de los respectivos territorios. Estiman que el
Estado es el único sujeto llamado a restablecer el status quo ambiental por
medio de un hacer que le corresponde por competencia constitucional
expresa.
9. Los apoderados de
MADARIEN sostienen igualmente que el juez incurre en una violación de la ley
por error de derecho al sujetar una pretensión indemnizatoria a un trámite
ajeno, impropio y contrario al proceso ordinario de responsabilidad que es el
indicado. En éste deben demostrarse los elementos que estructuran la
responsabilidad: el hecho dañoso e ilícito, la imputación del daño al autor o
autores y la relación de causalidad entre el hecho y el daño. Manifiestan que
de no procederse así se vulnerarían los derechos de defensa y debido proceso de
su defendida.
Finalmente, los
impugnantes rechazan la hipótesis, acogida por el fallador de tutela, de que
MADARIEN fuera el beneficiario real de la supuesta explotación ilícita en la
zona de Chajeradó. Afirman que esta conclusión desconoce la existencia de los
contratos de suministro de madera y arrendamiento de maquinaria entre la
empresa y sus proveedores, desfigura el pago de anticipos a los contratistas al
calificarlo de financiación y desconoce el hecho de la no existencia de
subordinación de REINERIO PALACIOS respecto a MADARIEN.
Concluyen los
defensores de la demanda que de no revocarse la decisión se convalidaría un
empleo improcedente de una acción judicial, el enriquecimiento sin causa de la
comunidad, la desviación de dineros y funciones estatales y la violación de los
derechos fundamentales de defensa y debido proceso de su representada.
10. CODECHOCO, por
intermedio de apoderado, impugnó igualmente la decisión de primera instancia.
Solicita se declare la nulidad de todo lo actuado ya que no se le permitió
ejercer su derecho de defensa, habiéndose enterado la directora de la entidad
de los hechos de la demanda una vez se la llamó a declarar por el juzgado
Tercero Agrario. En subsidio pide se revoque la decisión y se deniegue la
tutela por versar sobre un daño consumado y no ser procedente la orden de un estudio
de impacto ambiental respecto de una explotación forestal ya realizada. Afirma
que es común en el país la explotación irregular e ilícita y que es una
"monstruosidad" responsabilizar al Estado por los daños causados por
un tercero. Finalmente, pretende el apoderado de CODECHOCO desvirtuar que la
entidad tuviera conocimiento desde julio de 1988 del aprovechamiento forestal
ilícito que venía haciendo REINERIO PALACIOS en un área distinta a la que fuera
objeto de permiso.
11. La Sala Agraria
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia, mediante sentencia de
marzo 26 de 1993, revocó el fallo impugnado, denegó la tutela impetrada por
improcedente y previno al señor REINERIO PALACIOS, a la Corporación Nacional
para el desarrollo del Chocó, a la Compañía Maderas del Darién y al Cabildo del
Resguardo Indígena de Chajeradó para que en lo sucesivo se abstuvieran de
incurrir en las acciones u omisiones que dieron lugar al presente proceso.
La decisión de
segunda instancia está integrada por una parte descriptiva-conceptual y otra
relacionada con las causales de improcedencia que llevan al Tribunal a revocar
el fallo impugnado. A título preliminar, el Tribunal responde afirmativamente a
la pregunta de si en el presente caso se encuentran configurados los supuestos
legales para el agenciamiento oficioso en favor de la comunidad indígena de
Chajeradó. En su concepto, si bien el Cabildo representa legalmente a la
comunidad, las precarias condiciones para promover su defensa en razón de
"la lejanía territorial y la ausencia estatal, las condiciones de
ignorancia y el divorcio de los indígenas de la realidad cultural de nuestro
país" justifican que una entidad de defensa y promoción de los derechos
indígenas, con personería jurídica reconocida, como es la O.I.A., actúe en
calidad de agente oficioso de los indígenas del Resguardo de Chajeradó para la
interposición de la acción de tutela.
12. Parte el
fallador de segunda instancia de la descripción de la Comunidad Emberá-Catío,
de su procedencia étnica y geográfica, de su sistema económico y forma de
subsistencia para concluir que existe una íntima relación entre la conservación
del medio ambiente y el hábitat de la comunidad indígena del que depende su
existencia y su identidad cultural, territorial y étnica. Menciona cómo la
Constitución, las leyes y los tratados internacionales reconocen a las
comunidades o parcialidades indígenas la propiedad colectiva del suelo
tradicionalmente ocupado por ellos y autonomía en la organización y gobierno de
su territorio y en el manejo de los recursos naturales comprendidos en él,
entre otros derechos. En cuanto a la constitución del resguardo de la Comunidad
Indígena Emberá-Catío en el globo de terreno baldío situado sobre ambas
márgenes del río Chajeradó (Res. 103 de 1989 del INCORA), el Tribunal de
instancia considera que uno de sus efectos es el  reconocimiento a la comunidad
indígena del derecho de propiedad colectiva sobre el territorio del resguardo,
derecho al que le asiste la misma protección legal que la ley le otorga a la
propiedad privada, con las limitaciones que la Constitución y la ley disponen
dada la función social y ecológica que cumple. La naturaleza no absoluta del
derecho de propiedad - agrega - impide la libre disposición, por parte de los
indígenas o del Estado  - con la aquiescencia del respectivo cabildo (CP art.
330) -, de los recursos naturales comprendidos en el resguardo, debiendo
sujetarse su explotación a lo dispuesto en el Código Nacional de Recursos
Naturales, máxime cuando el área del resguardo hace parte de la reserva
forestal del Pacífico, respecto de la cual pesan restricciones mayores en
materia de autorizaciones para su aprovechamiento racional.
El juzgador de
segunda instancia deduce la responsabilidad de REINERIO PALACIOS, del Cabildo Indígena
de la Comunidad de Chajeradó y de CODECHOCO, con base en la manifiesta
violación - por acción y omisión - de las normas legales en materia de reservas
y aprovechamientos forestales (D.2811 de 1974, arts. 202 a 246).
13. No obstante las
consideraciones previas, en un segundo aparte del fallo el Tribunal expone las
razones que lo llevan a denegar la tutela por improcedente, específicamente por
encontrar que la acción dañina se encontraba consumada (D. 2591 de 1991,
art.6-4), incluso antes de la interposición de la acción. A su juicio, debe
hacer una distinción entre los efectos del daño y los efectos de la violación o
amenaza de los derechos fundamentales. De otra parte, anota que existen otros
medios de defensa judicial (CP art. 86 y D. 2591 de 1991, art. 6-1), como son
las acciones populares para la preservación del medio ambiente rural y los
recursos naturales renovables, consagradas en los artículos 1005 y 2359  del
Código Civil y cuyo trámite procesal desarrolla el Capítulo IX del Decreto 2303
de 1989 que crea y estructura la jurisdicción agraria.
14. Remitido el
expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, previa
selección y reparto, correspondió a esta Sala su conocimiento.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
El conflicto
jurídico según las partes intervinientes en el proceso
1. El peticionario
pretende se condene solidariamente a CODECHOCO y a MADARIEN al pago del estudio
del impacto ambiental y cultural causado por la extracción maderera en la zona
de Chajeradó y a la financiación del Plan de Manejo que se disponga para la
reparación del daño ocasionado. En ese sentido pide se vincule al INDERENA y a
la Universidad Nacional de Colombia, seccional Medellín, en calidad de
ejecutores del estudio y asesores del plan. A su juicio, la explotación ilegal
de 3.400 a 4.300 hectáreas de bosque húmedo tropical en el territorio del
resguardo indígena Emberá-Catío del río Chajeradó por parte de REINERIO
PALACIOS, con el apoyo técnico, financiero, de personal, de transporte y final
beneficio de MADARIEN, y la omisión de CODECHOCO en el cumplimiento de sus
funciones de protección de los recursos naturales renovables, vulneran y
amenazan los derechos a la vida, el trabajo, la propiedad y la integridad
étnica, cultural y económica de la comunidad indígena. Argumenta que si bien
algunos daños ya se encuentran consumados por la destrucción del bosque,
existen otros que son potenciales y que disminuyen las condiciones de
supervivencia de la comunidad por encontrarse quebrantada su seguridad y
diversidad alimenticia. Fundamenta su petición en antecedentes
jurisprudenciales que afirman la procedencia de la tutela frente a la
posibilidad de evitar perjuicios previsibles e irremediables, consecuenciales a
la vulneración de un derecho fundamental. Agrega que el marginamiento
económico, territorial e institucional hace que los indígenas no dispongan
efectivamente de otro medio de defensa judicial para la salvaguarda de sus
derechos, distinto de la acción de tutela.
2. El juez de
primera instancia acogió favorablemente la solicitud, aceptando íntegramente
como verdaderos los hechos narrados por el peticionario, y a los que se
refieren las pruebas aportadas al proceso, entre ellas los informes de visita
del INDERENA al Municipio de Murindó (Ant.) y la resolución que sanciona a
REINERIO PALACIOS en razón del aprovechamiento forestal ilícito. Además del
daño consumado por la destrucción de los bosques entre 1988 y 1990 el juzgador
percibe la existencia de una amenaza latente contra los derechos fundamentales
de la comunidad indígena, como consecuencia del daño a su medio ambiente y los
perjuicios que aún están por producirse, situación que hace procedente la
tutela con miras a evitar un perjuicio irremediable.
3. El Tribunal de
segunda instancia revoca la decisión de primera instancia por estimar que la
acción de tutela es improcedente ya que el daño se encontraba consumado, además
de que los afectados disponen de otros medios de defensa judicial. En cuanto a
la prueba de ocurrencia de la acción dañina, el Tribunal encuentra que del
testimonio rendido en diciembre de 1991 ante el Juzgado Promiscuo de Vigia del
Fuerte por REINERIO PALACIOS se desprende que en efecto éste junto con una
cuadrilla de máquinas, técnicos, ingenieros y obreros suministrados por
MADARIEN, incursionó en la zona de Chajeradó y realizó allí explotaciones
forestales sin permiso de CODECHOCO pero con el consentimiento aparente del
Cabildo Indígena. Considera el Tribunal que el fallador de primera instancia
confundió los efectos del daño consumado con los efectos de la vulneración del
derecho.
4. De los alegatos
de las partes intervinientes en el proceso se desprende que el petente
identifica materialmente a REINERIO PALACIOS con la sociedad comercial
MADARIEN, y le atribuye a ésta ser la beneficiaria real de la acción dañina que
vulnera y amenaza los derechos de la comunidad indígena, por el hecho de estar
destinado a ella exclusivamente el producto de la explotación forestal y
proporcionar a su "dependiente" todos los elementos para la
extracción maderera. Por su parte, MADARIEN niega su participación en los
hechos, que alega tampoco se encuentran probados, y señala los múltiples
errores de derecho que llevaron al juez de primera instancia a violar en su
caso los derechos de defensa y debido proceso, conceder una tutela sin existir
fundamento legal para hacerlo por tratarse de un asunto responsabilidad
extracontractual que debía ser tramitado según el procedimiento
correspondiente, permitir la desviación de dineros públicos al condenar a un
pago dinerario a la comunidad indígena que no es propietaria de los recursos
naturales ni titular de la acción indemnizatoria con ocasión de su destrucción
y, por último, aceptar como cierta la supuesta condición de beneficiario real
de MADARIEN, ignorando los contratos existentes entre esta empresa y REINERIO
PALACIOS.
5. Los
planteamientos de las partes, las pruebas aducidas y las decisiones judiciales
permiten aseverar que los hechos que dieron origen a la presente tutela se
encuentran demostrados: Entre 1988 y 1990 REINERIO PALACIOS, con apoyo material
y humano de MADARIEN, a nombre propio, explotó, sin permiso previo de CODECHOCO
pero mediante convenio con algunos miembros del Cabildo de Chajeradó, de 3.400
a 4.300 hectáreas de bosque húmedo tropical en el territorio indígena del
Resguardo Emberá-Catío del río Chajeradó, Municipio de Murindo, Antioquia. El
petente y el juez de primera instancia concluyen que esta situación vulnera y
amenaza los derechos fundamentales a la vida, la integridad, el trabajo, la propiedad
y la protección especial de la comunidad indígena. Los representantes
judiciales de MADARIEN, el apoderado de CODECHOCO y el Tribunal de segunda
instancia aseguran que la acción de tutela es improcedente cuando lo que se
pretende es reparar un daño consumado, aparte de que existen otras vías
procesales para exigir el resarcimiento o indemnización correspondiente, previa
demostración de la responsabilidad.
6. En ejercicio de
su función constitucional de revisión de las sentencias de tutela, esta Corporación,
debe esclarecer dos interrogantes fundamentales. El primero relativo a la
manera cómo se resuelve, a la luz de la Constitución, el conflicto entre la
explotación de los recursos naturales en territorios indígenas y la protección
especial que el Estado debe prestar para que las comunidades étnicas conserven
su identidad cultural, social y económica y, el segundo, respecto a la
procedencia de la tutela en el caso concreto.
Aprovechamiento
de los recursos naturales e integridad étnica y cultural
7. La explotación de
recursos naturales en territorios indígenas plantea un problema constitucional
que involucra la integridad étnica, cultural, social y económica de las
comunidades que sobre ellas se asientan. La tensión existente entre razón
económica y razón cultural se agudiza aún más en zonas de reserva forestal,
donde las características de la fauna y la flora imponen un aprovechamiento de
los recursos naturales que garantice su desarrollo sostenible, su conservación,
restitución o sustitución (CP art. 80). La relación entre estos extremos debe
ser, por tanto, de equilibrio.
Las externalidades
del sistema económico capitalista - o por lo menos de una de sus modalidades -,
en cierto modo secuelas de su particular concepción de sometimiento de la naturaleza
y de explotación de los recursos naturales, quebrantan esta ecuación de
equilibrio en la medida en que desconocen la fragilidad de los ecosistemas y la
subsistencia de diferentes grupos étnicos que habitan en el territorio.
Consciente de esta situación, el Constituyente no sólo prohijó el criterio de
desarrollo económico sostenible, sino que condicionó la explotación de los
recursos naturales en los territorios indígenas a que ésta se realice sin
desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades
indígenas (CP art. 330). La explotación maderera indiscriminada, con o sin
autorización estatal, atenta contra el ecosistema, agota los recursos primarios
propios de una economía de subsistencia de las comunidades étnicas en las que
priman los valores de uso y simbólico sobre el valor de cambio y destruye el
estrecho vínculo de los indígenas con la naturaleza.
La comunidad
indígena como sujeto de derechos fundamentales
8. La comunidad
indígena ha dejado de ser solamente una realidad fáctica y legal para pasar a
ser "sujeto" de derechos fundamentales. En su caso, los intereses
dignos de tutela constitucional y amparables bajo la forma de derechos
fundamentales, no se reducen a los predicables de sus miembros individualmente
considerados, sino que también logran radicarse en la comunidad misma que como
tal aparece dotada de singularidad propia, la que justamente es el presupuesto
del reconocimiento expreso que la Constitución hace a "la diversidad
étnica y cultural de la nación colombiana" (CP art. 1 y 7). La protección
que la Carta extiende a la anotada diversidad se deriva de la aceptación de
formas diferentes de vida social cuyas manifestaciones y permanente
reproducción cultural son imputables a estas comunidades como sujetos colectivos
autónomos y no como simples agregados de sus miembros que, precisamente, se
realizan a través del grupo y asimilan como suya la unidad de sentido que surge
de las distintas vivencias comunitarias. La defensa de la diversidad no puede
quedar librada a una actitud paternalista o reducirse a ser mediada por
conducto de los miembros de la comunidad, cuando ésta como tal puede verse
directamente menoscabada en su esfera de intereses vitales y, debe, por ello,
asumir con vigor su propia reivindicación y exhibir como detrimentos suyos los
perjuicios o amenazas que tengan la virtualidad de extinguirla. En este orden
de ideas, no puede en verdad hablarse de protección de la diversidad étnica y
cultural y de su reconocimiento, si no se otorga, en el plano constitucional,
personería sustantiva a las diferentes comunidades indígenas que es lo único
que les confiere estatus para gozar de los derechos fundamentales y exigir, por
sí mismas, su protección cada vez que ellos les sean conculcados (CP art. 1, 7
y 14).
La existencia en el
país de 81 grupos étnicos que hablan 64 lenguas diferentes y que representan
una población de aproximadamente 450.000 indígenas es un reflejo de la
diversidad étnica del país y de su inapreciable riqueza cultural1 . La ley
89 de 1890 ya reconocía la existencia de las comunidades o parcialidades
indígenas al permitir su representación mediante los Cabildos. Actualmente, la
Constitución misma hace mención explícita de las comunidades indígenas (CP
arts. 10, 96, 171, 246, 329 y 330).
El reconocimiento de
la diversidad étnica y cultural en la Constitución supone la aceptación de la
alteridad ligada a la aceptación de multiplicidad de formas de vida y sistemas
de comprensión del mundo diferentes de los de la cultura occidental. Algunos
grupos indígenas que conservan su lengua, tradiciones y creencias no conciben
una existencia separada de su comunidad. El reconocimiento exclusivo de
derechos fundamentales al individuo, con prescindencia de concepciones
diferentes como aquellas que no admiten una perspectiva individualista de la
persona humana, es contrario a los principios constitucionales de  democracia,
pluralismo, respeto a la diversidad étnica y cultural y protección de la
riqueza cultural.
Los derechos
fundamentales de las comunidades indígenas no deben confundirse con los
derechos colectivos de otros grupos humanos. La comunidad indígena es un sujeto
colectivo y no una simple sumatoria de sujetos individuales que comparten los
mismos derechos o intereses difusos o colectivos (CP art. 88). En el primer
evento es indiscutible la titularidad de los derechos fundamentales, mientras
que en el segundo los afectados pueden proceder a la defensa de sus derechos o
intereses colectivos mediante el ejercicio de las acciones populares
correspondientes.
Entre otros derechos
fundamentales, las comunidades indígenas son titulares del derecho fundamental
a la subsistencia, el que se deduce directamente del derecho a la vida
consagrado en el artículo 11 de la Constitución.
La cultura de las
comunidades indígenas, en efecto, corresponde a una forma de vida que se
condensa en un particular modo de ser y de actuar en el mundo, constituido a
partir de valores, creencias, actitudes y conocimientos, que de ser cancelado o
suprimido - y a ello puede llegarse si su medio ambiente sufre un deterioro
severo -, induce a la desestabilización y a su eventual extinción. La
prohibición de toda forma de desaparición forzada (CP art. 12) también se
predica de las comunidades indígenas, quienes tienen un derecho fundamental a
su integridad étnica, cultural y social.
9. En lo atinente a
la representación de la comunidad indígena a través del agenciamiento oficioso
por parte de otras organizaciones creadas para la defensa de los derechos
indígenas, esta Corporación confirma el criterio sustantivo acogido por los
jueces de instancia, en el sentido de que las condiciones de aislamiento
geográfico, postración económica y diversidad cultural, justifican el ejercicio
de la acción de tutela por parte de la Organización Indígena de Antioquia en
nombre de la comunidad indígena Emberá-Catío del río Chajeradó.
Incidencia de los
principios fundamentales consagrados en los artículos 1º, 7º y 8º de la Carta
en la interpretación de otras normas constitucionales
10. El régimen
político democrático, participativo y pluralista, el reconocimiento de la
diversidad étnica y cultural, el deber estatal de proteger las riquezas
culturales y naturales, son principios fundamentales que representan un
obligado marco de referencia en la interpretación de las normas
constitucionales. El contenido y los alcances de estos principios tienen
importantes consecuencias en materia económica y de medio ambiente.
La Constitución no
acoge un determinado sistema económico cuando consagra la libertad económica y
de iniciativa privada o regula la propiedad (CP arts. 333 y 58). Por el
contrario, el ordenamiento constitucional admite  diversos modelos económicos
gracias al reconocimiento de la diversidad cultural. Es este el caso de las
economías de subsistencia de las comunidades indígenas que habitan el bosque
húmedo tropical colombiano, en contraste con la economía capitalista. Uno y
otro modelo de actividad económica están garantizados dentro de los límites del
bien común, sin desatender que la propiedad es una función social a la que le
es inherente una función ecológica.
Por otra parte, el
deber estatal de conservar las áreas de especial importancia ecológica supone
un manejo y aprovechamiento de los recursos naturales en zonas de selva húmeda
tropical (CP art. 79) y en los territorios indígenas (CP art. 330), diferente
al concedido a la explotación de recursos naturales en otras áreas, siempre
bajo el parámetro de su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución.
11. La importancia
del bosque húmedo tropical para la existencia del género humano - pulmón de la
humanidad - contrasta con su fragilidad. Esta realidad ha sido motivo de
preocupación internacional desde hace varios años. Recientemente la
Organización de las Naciones Unidas proclamó la "Carta de la tierra"
o "Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo", que
en su artículo 22 establece: "Los pueblos indígenas y sus comunidades, así
como otras comunidades locales, desempeñan un papel fundamental en la
ordenación del medio ambiente y el desarrollo debido a sus conocimientos y
prácticas tradicionales. Los Estados deberían reconocer y prestar el apoyo
debido a su identidad, cultura e intereses y velar porque participaran
efectivamente en el logro del desarrollo sostenible".
En la misma
dirección, el Convenio Internacional sobre Diversidad Biológica2 propone
a las partes contratantes el compromiso de establecer áreas protegidas para
promover la protección de los ecosistemas - complejos dinámicos de comunidades
vegetales, animales y de microorganismos y de su medio no viviente que
interactúan como unidades funcionales - y los ambientes naturales - lugar o
espacio en el que existe naturalmente un organismo o una población -.
El ordenamiento
constitucional colombiano ha recogido ampliamente la preocupación originada en
la amenaza creciente que la acción deforestadora tiene sobre los ecosistemas.
Esta no sólo ocasiona la extinción de numerosas especies de flora y fauna,
alterando los ciclos hidrológicos y climáticos de vastas regiones, sino que
resta oportunidades de supervivencia a los pueblos indígenas de las selvas
húmedas tropicales, cuyo sistema de vida - infravalorado por la cultura
occidental por generar escasos excedentes para la economía y operar
eficientemente sólo con bajas concentraciones humanas - garantiza la
preservación de la biodiversidad y las riquezas culturales y naturales.
12. El
reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva de los resguardos3
(CP art. 329) en favor de las comunidades indígenas comprende a la propiedad colectiva
de éstas sobre los recursos naturales no renovables existentes en su
territorio. Lejos de usurpar recursos de la Nación, el acto de disposición de
bienes baldíos para la constitución de resguardos indígenas es compatible con
el papel fundamental que estos grupos humanos desempeñan en la preservación del
medio ambiente. La prevalencia de la integridad cultural, social y económica de
estas comunidades sobre la explotación de los recursos naturales en sus
territorios - la que sólo es posible si media la autorización previa del Estado
(CP art. 80) y de la comunidad indígena (CP art. 330) -, se erige en límite
constitucional explícito a la actividad económica de la explotación forestal.
En este orden de
ideas, mal pueden los apoderados de MADARIEN apelar a una lectura parcial del
artículo 42 del Código Nacional de Recursos Naturales, para desconocer el
derecho de propiedad colectiva de las comunidades indígenas sobre los recursos
naturales renovables que se encuentran en territorio de sus resguardos. Derecho
colectivo que debe en todo caso ejercerse dentro de los limites
constitucionales y legales necesarios para preservar el medio ambiente (CP
arts. 8, 79, 80, 333, 334) y los recursos naturales renovables (D. 2811 de
1974, arts. 202 y ss.).
13. El derecho de
propiedad colectiva de los recursos naturales renovables que se encuentran en
sus territorios, no otorga una facultad omnímoda a los representantes de las
respectivas comunidades indígenas para disponer libremente de ellos. La
autonomía de las autoridades indígenas en el manejo de sus propios asuntos, en
especial respecto del aprovechamiento de los recursos naturales (CP art. 330),
debe ser ejercida con plena responsabilidad (CP art. 95-1). En favor de la
comunidad indígena siempre podrá aducirse la doctrina ultra vires
frente a actuaciones de sus autoridades que hayan dispuesto ilegal o
arbitrariamente de las riquezas naturales comprendidas en su territorio, y a
las cuales por lo tanto se las debe despojar de todo poder vinculante.
Concepto de daño
por acción u omisión según los sujetos demandados
14. Un punto medular
de desacuerdo entre los jueces de primera y segunda instancia en torno a la
procedencia de la acción de tutela por la vulneración de derechos fundamentales
de la comunidad indígena como consecuencia de la explotación de 3.400 a 4.300
hectáreas de bosque húmedo tropical en territorio del resguardo Emberá-Catío
del río Chajeradó, versa sobre la consumación o no del daño causado (D.2591 de
1991, art. 6-4). El Juez Tercero Agrario concluye que el daño se halla
consumado pero existen otros daños potenciales que deben ser evitados -
mediante la tutela - para proteger los derechos fundamentales de los indígenas
cuya subsistencia está íntimamente ligada a su medio ambiente. Por el contrario,
la Sala Agraria del Tribunal Superior de Antioquia, acoge el alegato de la
parte impugnadora y considera que la acción dañina se encontraba consumada al
momento de instaurar la acción de tutela, y que no es admisible confundir los
efectos del daño con los efectos de la violación o amenaza de los derechos
fundamentales.
La acción de tutela
enderezada simultáneamente contra una entidad pública y un  particular exige
distinguir claramente las hipótesis fácticas que configuran la presunta
vulneración o amenaza de los derechos fundamentales. La solicitud inicial no se
limita, como sostienen los apoderados de la empresa demandada, a la pretensión
resarcitoria por un daño consumado, sino que busca la intervención judicial que
garantice el respeto de los derechos fundamentales que, continúan expuestos a
amenaza y vulneración.
15. En lo que
concierne al abuso de posiciones de fuerza por parte de particulares que
aprovechan la inacción de las autoridades públicas titulares de funciones de
conservación y defensa del medio ambiente, esta Corporación se pronunció
recientemente en los siguientes términos:
" Tratándose
de normas sobre medio ambiente y sanitarias que representan limitaciones
legales para la empresa y la iniciativa económica, en aras del bien común
(salud pública) y del medio ambiente (calidad de vida), la omisión del
ejercicio de las competencias por parte de las autoridades administrativas o su
deficiente desempeño, puede exponer a las personas a sufrir mengua en sus
derechos fundamentales a la vida, a la salud y al medio ambiente sano.
Ciertamente la resignación de las competencias administrativas se traduce en
abrir la vía para que lo peligros y riesgos, que en representación de la
sociedad deberían ser controlados y manejados por la administración apelando a
su amplio repertorio competencial, se ciernan directamente sobre los
administrados amenazando en muchos casos sus derechos constitucionales.
Adicionalmente, la omisión o negligencia administrativa, rompe los equilibrios
que el Constituyente ha querido establecer mediante la consagración positiva de
los principios de calidad de vida y desarrollo sostenible, abandonando al
hombre y al ambiente a la completa instrumentación y sojuzgamiento por la razón
ilimitadamente expansiva del capital, cuyos límites en la práctica son
removidos por aquélla causa. En estas circunstancias, cancelada o debilitada la
barrera de las autoridades administrativas y de la correcta aplicación de un
cuerpo específico de normas protectoras, los particulares, diferentes de la
empresa beneficiada y de sus beneficiarios reales que ante la ausencia de
límites aumentan su poder, quedan respecto de éstos en condición material de
subordinación e indefensión. Ante esta situación de ruptura de la normal
relación de igualdad y de coordinación existente entre los particulares, la
Constitución y la ley (CP art. 86 y D. 2591 de 1991, art. 42, num. 4 y 9),
conscientes del peligro de abuso del poder privado, en este caso además
ilegítimo, les conceden a las personas que pueden ser afectadas por el mismo la
posibilidad de ejercer directamente la acción de tutela para defender sus
derechos fundamentales susceptibles de ser violados por quien detenta una
posición de supremacía. Es claro para esta Sala que la inacción y la
negligencia de la administración, encargada de aplicar y administrar las normas
legales, entre otras graves consecuencias, genera y expande supremacías y
poderes privados, a la par que aumenta la indefensión de amplios sectores
sociales. Definitivamente es él  expediente eficaz de un género perverso de
distribución del poder social."4
16. Si bien la
referencia anterior también describe la relación de fuerzas existente entre las
partes en el presente caso, que corresponde a la destrucción del medio ambiente
por obra de particulares guiados por un designio lucrativo y favorecidos por la
pasividad de las autoridades públicas, es de anotar que pese a ser procedente
la tutela contra el beneficiario real de esta situación (D. 2591 de 1991, art.
42-4), la orden a impartir para proteger los derechos fundamentales supone
necesariamente que la acción particular continúe ejecutándose.
Para esta Sala es
indiscutible que la devastación de parte de la riqueza forestal del resguardo
de la comunidad indígena tuvo ocurrencia en el pasado y, como tal, produjo un
daño consumado al ecosistema cuyos efectos se prolongan en el tiempo. Ese
pronunciamiento sin embargo debe provenir de una sentencia judicial proferida
luego de que se surta el respectivo procedimiento, en el que, con audiencia de
todas las partes, se ventilen y controviertan los extremos de la
responsabilidad y se determine la condena indemnizatoria a que haya lugar.
17. No sucede lo
mismo respecto del sujeto público demandado toda vez que la omisión en el
cumplimiento de sus funciones legales puede representar una amenaza actual de
los derechos fundamentales.
Es obligación del
Estado proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación (CP art. 8),
entre ellas la diversidad e integridad del ambiente (CP art. 79). Con tal fin
se adoptó como principio fundamental de política económica la planeación del
manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución (CP art. 80)
y la intervención estatal en la economía para propender la preservación de un
medio ambiente sano (CP art. 334). En la ejecución de estas directrices, el
Estado tiene, entre otras funciones, las de prevenir y controlar los factores
de deterioro ambiental (CP art. 80).
El incumplimiento de
la función de vigilancia ambiental por parte de las entidades oficiales que
tienen a su cargo el cuidado y la preservación del medio ambiente propicia los
abusos de particulares en la explotación de los recursos naturales. Esta
situación puede verse agravada si luego de ocasionado un daño forestal el
Estado no actúa oportunamente para prevenir y controlar los factores de
deterioro ambiental (CP art. 80). La omisión de la función estatal de
restauración del medio ambiente gravemente alterado mantiene la amenaza de
vulneración de los derechos fundamentales cuyo amparo es materia de la presente
acción de tutela.
La Corporación
Nacional para el Desarrollo del Chocó, Establecimiento Público adscrito al
Departamento Administrativo de Planeación Nacional, no sólo ejerce una función
de policía de vigilancia sino también de policía de restauración del medio
ambiente. Dentro de las funciones que la ley le otorga se encuentran las de
conservación, defensa, administración, fomento, control y vigilancia de las
reservas forestales (D. 760 de 1968, art. 4º), así como las de conservación,
limpieza y mejoramiento de los ríos y reforestación, en el área comprendida por
las hoyas de los ríos Atrato, San Juan y Baudó.
Los falladores de
tutela coinciden en afirmar que CODECHOCO omitió, en forma negligente, el
cumplimiento del objeto para el cual fue creado al no evitar, pese a tener
conocimiento, el aprovechamiento ilícito que se venía haciendo en las riberas
de los ríos Chajeradó, Tebará y Taparal, por parte de REINERIO PALACIOS.
"La negligente y por ende permisiva actitud de CODECHOCO - sostiene el
juez de primera instancia -, derivó en la consumación ilegal del daño ecológico
producido entre 1987 y 1990 por Maderas del Darién S.A., a través de su
contratista REINEIRO PALACIOS, en el resguardo de Chajeradó. A esta conclusión
se llega necesariamente, del examen de las varias quejas dirigidas por la
comunidad aborigen a través de "Orewa" y la "OIA" a
diferentes organismos estatales como el Inderena y Codechocó, pero sólo a
instancias y por reiterada insistencia del primero, el ente oficial a quien
correspondía el manejo y control de los recursos naturales en la zona, vino a
intervenir tardíamente suspendiendo los aprovechamientos ilegales y aplicando
sanciones que por su contenido resultan inanes y sin efectividad práctica
alguna, como bien puede concluirse de la Resolución 1195 de 13 de junio de 1991
(...)" (fl. 246, c.1). Esta apreciación es compartida por el Tribunal que
desató la apelación cuando afirmó que "Codechocó aparece como ineficaz y
negligente en el cumplimiento de su deber al no impedir el desafuero y al no
estar vigilante de la suerte de los recursos naturales, no obstante las
protestas oportunas de los representantes indígenas y de las distintas
organizaciones entre ella la O.I.A., interesadas en la defensa de los recursos
naturales y de la integridad étnica" (fl. 77, c.6).
18. El fallo objeto
de revisión limita su apreciación sobre la conducta omisiva de CODECHOCO al
aspecto de la responsabilidad administrativa y disciplinaria de la entidad y de
sus funcionarios por los daños ecológicos causados en el pasado. Deja de ver
que el incumplimiento continuado de deberes estatales - prevenir y controlar
los factores de deterioro ambiental y restaurar los recursos naturales (CP art.
80) - representa un agravio a la Constitución que contraría el principio según
el cual "las autoridades de la República están instituidas para proteger a
todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias,
y demás derechos y libertades" (CP art. 2).
La estrecha relación
entre ecosistema equilibrado y sobrevivencia de las comunidades indígenas que
habitan los bosques húmedos tropicales, transforma los factores de deterioro
ambiental producidos por la deforestación, la sedimentación y la contaminación
de los ríos - en principio susceptibles de acciones populares por tratarse de
la vulneración de derechos e intereses colectivos (CP art. 88) -, en un peligro
potencial contra la vida y la integridad cultural, social y económica de grupos
minoritarios que, dada su diversidad étnica y cultural, requieren de una
especial protección del Estado (CP art. 13). La inacción estatal, con posterioridad
a la causación de un grave daño al medio ambiente de un grupo étnico, dada la
interdependencia biológica del ecosistema, puede contribuir pasivamente a la
perpetración de un etnocidio, consistente en la desaparición forzada de
una etnia (CP art. 12) por la destrucción de sus condiciones de vida y su
sistema de creencias. Bajo la perspectiva constitucional, la omisión del deber
de restauración de los recursos naturales (CP art. 80) por parte de las
entidades oficiales que tienen a su cargo funciones de vigilancia y
restauración del medio ambiente - CODECHOCO mediante Decreto 760 de 1968 -
constituye una amenaza directa contra los derechos fundamentales a la vida y a
la no desaparición forzada de la comunidad indígena Emberá-Catío.
Con el objeto de hacer
cesar de manera inmediata la amenaza que se cierne sobre este grupo étnico,
entre otros motivos por la omisión estatal del deber de restauración de los
recursos naturales, esta Sala procederá a ordenar a la entidad pública
demandada que emprenda las acciones necesarias para el control de los factores
de deteriorio ambiental en la zona de los ríos Chajeradó, Tebará y Taparal,
comprendida dentro del resguardo indígena referido, sin perjuicio de las
acciones legales que deberá ejercer contra los presuntos responsables del daño
ecológico y social una vez se haya establecido su magnitud.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
PRIMERO.-
REVOCAR los numerales 1º y
2º de la sentencia de marzo 26 de 1993, proferida por la Sala Agraria del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia, en el sentido de conceder
la tutela solicitada y, en consecuencia, ordenar al Representante Legal de la
Corporación Nacional para el Desarrollo del Chocó que, en el término de 48
horas a partir de la notificación de la presente providencia, de inicio a las
actuaciones necesarias para restaurar los recursos naturales afectados por el
aprovechamiento forestal ilícito que tuvo lugar en el resguardo de la comunidad
indígena Emberá-Catío del río Chajeradó entre junio de 1988 y noviembre de
1990, y, luego de la cuantificación de los daños causados, ejerza contra los
particulares presuntamente responsables las acciones judiciales enderezadas a
exigir su reparación, sin perjuicio de las que eventualmente instauren la
comunidad lesionada o sus miembros.
PARAGRAFO.- La actuación administrativa que debe
iniciarse dentro del término indicado deberá concluir con la cabal ejecución
del programa de restauración ambiental que se adopte, y deberá necesariamente
ser supervigilado por el Departamento Administrativo de Planeación Nacional,
entidad a la cual se encuentra adscrita la Corporación Nacional para el
desarrollo del Chocó.
SEGUNDO.-
CONFIRMAR los numerales 3º
al 6º de la precitada sentencia, en el sentido de prevenir a las autoridades
públicas y a los particulares para que en la explotación de los recursos
naturales renovables se abstengan de realizar cualquier acción que, con
violación de las normas constitucionales y legales, destruya o amenace destruir
el ecosistema en la zona del resguardo indígena Emberá-Catío del río Chajeradó.
TERCERO.- ORDENAR
al  Juzgado Tercero
Agrario del Circuito Judicial de Antioquia ejercer la vigilancia efectiva de lo
ordenado en esta providencia e imponer las sanciones respectivas en caso de
incumplimiento, de conformidad con el artículo 53 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO.-
NOTIFICAR esta providencia
al Director del Departamento Administrativo de Planeación Nacional.
QUINTO.- LIBRESE
comunicación al Juzgado
Tercero Agrario del Circuito Judicial de Antioquia con miras a que se surta la
notificación de esta providencia, según lo establecido en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
GASPAR CABALLERO SIERRA
Conjuez
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los trece (13) días del mes de septiembre de mil novecientos noventa y tres
(1993) ).
Ref.: Expediente
T-13636
Actor: ORGANIZACION
INDIGENA DE ANTIOQUIA
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santafé de
Bogotá,D.C. octubre catorce (14) de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Gaspar Caballero Sierra (conjuez) y José Gregorio Hernández
Galindo, ha pronunciado el siguiente
AUTO
En el proceso de
Tutela T-13636 adelantado por la ORGANIZACION INDIGENA DE ANTIOQUIA (O.I.A.),
agente oficioso de la Comunidad Indígena EMBERA-CATIO de CHAGERADO, contra la
CORPORACION NACIONAL DE DESARROLLO DEL CHOCO (CODECHOCO) y la COMPAÑIA DE
MADERAS DEL DERIEN (MADARIEN).
Considerando:
1. Que la Sala
Tercera de Revisión de la Corte Constitucional profirió la sentencia T-380 de
septiembre 13 de 1993 en el procso de la referencia.
2. Que en la página
17 de la precitada sentencia se cometió un error mecanográfico involuntario en
el numeral 12 de los fundamentos jurídicos que en su parte inicial reza:
"12. El
reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva de los resguardos (CP art.
329) en favor de las comunidades indígenas involucra la propiedad colectiva de
éstas sobre los recursos naturales no renovables comprendidos en su
territorio" (resaltado fuera de texto)
3. Que debería decir:
"12. El
reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva de los resguardos (CP art.
329) en favor de las comunidades indígenas involucra la propiedad colectiva de
éstas sobre los recursos naturales renovables comprendidos en su
territorio".
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional
Resuelve:
PRIMERO. Poner de presente, en los términos
anteriores, el error en que se incurrió en la sentencia T-380 de septiembre 13
de 1993.
Cópiese,
notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
GASPAR CABALLERO SIERRA
Conjuez
JOSE GRTEGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNAN ALEJANDRO OLANO GARCIA
Secretario General (E)
1 Arango Ochoa, Raúl en "Derechos Territoriales Indígenas y
Ecología en las Selvas Tropicales de América". Fundación Gaia, Cerec,
Bogotá, 1992, pág. 226.
2 No ratificado aún por Colombia
3 Corte Constitucional ST-188/93, ST-257/93
4 Corte Constitucional ST- 251/1993