C-315-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-315/12
OPORTUNIDAD PARA INTERPONER Y
SUSTENTAR EL RECURSO DE APELACION EN PROCESO VERBAL DISCIPLINARIO-No
desconoce el debido proceso ni el acceso a la administración de justicia
MECANISMOS DE PREVENCION,
INVESTIGACION Y SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE
GESTION PUBLICA-Recursos en procedimiento verbal que se adelanta contra
servidores públicos
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación
PROCEDIMIENTOS EN EL REGIMEN
DISCIPLINARIO-Potestad de configuración del legislador/PROCEDIMIENTOS EN
EL REGIMEN DISCIPLINARIO-Límites constitucionales para su ejercicio
PROCEDIMIENTOS
JUDICIALES Y ADMINISTRATIVOS-Cláusula
general de competencia
POTESTAD LEGISLATIVA PARA
ESTABLECER PROCEDIMIENTOS JUDICIALES Y ADMINISTRATIVOS-Jurisprudencia
constitucional/DETERMINACION DE SUJETOS PROCESALES Y MOMENTOS EN QUE ELLOS
PUEDEN INTERVENIR EN LOS PROCESOS JUDICIALES O DISCIPLINARIOS-Hace parte de
la libertad de configuración normativa del legislador que debe responder a las
necesidades de la política legislativa
Ha sido enfática la jurisprudencia constitucional en
señalar que esa libertad de configuración normativa del legislador en el diseño
de los procedimientos y etapas judiciales no es absoluta, puesto que se
encuentra limitada por los derechos sustanciales y la defensa de las garantías
esenciales de las personas. De hecho, como lo ha advertido esta Corporación, el
control de constitucionalidad de este tipo de normas debe hacer eficaz, de un
lado, el amplio margen de configuración normativa que tiene el legislador y, de
otro, el respeto por el núcleo esencial de los derechos y garantías de las personas,
en tanto que el juez constitucional no está “llamado
a determinar cuáles deben ser los términos que se deben cumplir dentro de los
procesos. La misión de la Corte en estos casos es, en realidad, la de controlar
los excesos que se puedan presentar en la legislación”. En desarrollo de
esta potestad, el legislador puede fijar nuevos procedimientos, determinar la
naturaleza de actuaciones judiciales, eliminar etapas procesales, requerir la
intervención estatal o particular en el curso de las actuaciones judiciales,
imponer cargas procesales o establecer plazos para el ejercicio del derecho de
acceso a la administración de justicia. De tal manera que, por regla general,
la determinación de los sujetos procesales y de los momentos en que ellos
pueden intervenir en los procesos judiciales o disciplinarios hace parte de la
libertad de configuración normativa del legislador que debe responder a las
necesidades de la política legislativa, para lo cual evalúa la conveniencia y
oportunidad de los mecanismos o instrumentos procesales para hacer efectivos
los derechos, libertades ciudadanas y las garantías públicas respecto de ellos.
DERECHO DISCIPLINARIO-Jurisprudencia
constitucional sobre naturaleza y finalidad
DERECHO DISCIPLINARIO-Concepto
El derecho disciplinario ha
sido entendido como un conjunto de principios y de normas jurídicas conforme a
las cuales se ejerce la potestad sancionadora del Estado con respecto a los
servidores públicos no sólo por infracción de la Constitución, de la ley o el
reglamento, sino también, por la omisión o extralimitación en el ejercicio de
sus funciones (art. 6, CP), en orden a hacer efectivos los mandatos que regulan
el ejercicio de la función pública.
DERECHO DISCIPLINARIO-Integración
En este orden de ideas, la
Corte ha precisado, que el derecho disciplinario está integrado por todas
aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un
determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente
de cuál sea el órgano o la rama a la que pertenezcan, pues se trata de fijar
las condiciones mínimas para que la actividad desarrollada por el Estado se
preste de manera eficiente, motivo por el cual la consagración en un
ordenamiento jurídico especial de las reglas y sanciones, no solamente
constituye un derecho sino un deber del Estado.
LEGISLADOR-Corresponde fijar
la responsabilidad disciplinaria que puede ser atribuida a servidores públicos
por comportamientos que atentan contra el ordenamiento jurídico y finalidades
propias de la función pública/NORMAS ADMINISTRATIVAS DE NATURALEZA
DISCIPLINARIA-No pueden hacer a un lado los principios de legalidad,
autoridad administrativa competente, imparcialidad, publicidad, presunción de
inocencia, defensa y contradicción
De conformidad con el artículo
124 de la Constitución y en armonía con lo dispuesto en los artículos 125, 150-23
y 277 del mismo Estatuto Superior, corresponde al legislador fijar la
responsabilidad disciplinaria que puede ser atribuida a los servidores públicos
frente a los comportamientos realizados por sus servidores que atenten contra
el ordenamiento jurídico y las finalidades que son propias de la función
pública. Esta competencia la debe ejercer sin desconocer la vigencia de los
principios que integran el derecho fundamental al debido proceso (art. 29, CP),
de manera que, las normas administrativas de naturaleza disciplinaria no pueden
hacer a un lado los principios de legalidad, autoridad administrativa
competente, imparcialidad, publicidad, presunción de inocencia, defensa y
contradicción.
POTESTAD SANCIONATORIA/DERECHO
DISCIPLINARIO-Determinación de la potestad sancionatoria del Estado/DERECHO
DISCIPLINARIO-Características
RECURSOS Y MEDIOS DE DEFENSA
CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Regulación corresponde al legislador
La Corte ha determinado que
corresponde al legislador establecer los recursos y medios de defensa que
pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las
autoridades administrativas diseñando las reglas dentro de las cuales
determinado recurso puede ser interpuesto, ante quién, en qué oportunidad,
cuándo no es procedente y cuáles son los requisitos que deben darse para su
ejercicio. Para esta Corporación, los recursos son de creación legal, y por
ende es una materia en la que el Legislador tiene una amplia libertad de
configuración, salvo ciertas referencias explícitas de la Carta, como la
posibilidad de impugnar los fallos de tutela y las sentencias penales
condenatorias (arts. 29 y 86, CP).
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN MATERIA DE TERMINOS PROCESALES-Jurisprudencia
constitucional/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE TERMINOS
PROCESALES-Limitaciones
En lo referente a los términos
procesales, la jurisprudencia constitucional ha señalado que existe un amplio
margen de configuración legislativa estrechamente relacionada con el principio
constitucionalidad de celeridad, previsto en el artículo 29 Constitucional, que
orienta el ejercicio de la potestad sancionadora del Estado a través de los
procesos judiciales y disciplinarios, conforme al cual, éstos deben adelantarse
“sin dilaciones injustificadas”. A pesar del amplio margen de configuración
otorgado al legislador en materia de procedimientos, la jurisprudencia
constitucional también ha destacado que tal facultad no es absoluta en la
medida en que existen limitaciones que surgen de la propia Constitución. Al
respecto, la Corte ha determinado que el legislador al diseñar los
procedimientos judiciales y administrativos no puede desconocer las garantías
fundamentales, y debe proceder de acuerdo con criterios de proporcionalidad y
razonabilidad, con el propósito de asegurar el pleno ejercicio del derecho de
acceso a la administración de justicia. Concretamente, el legislador debe
garantizar, en todos los procesos judiciales los derechos de defensa, de
contradicción, de imparcialidad del juez, de primacía de lo substancial sobre
lo adjetivo o procedimental, de juez natural, de publicidad de las actuaciones
y los otros que conforman la noción de debido proceso.
DEBIDO PROCESO-Derecho
fundamental en todas las actuaciones judiciales y administrativas
GARANTIAS MINIMAS PREVIAS Y
GARANTIAS MINIMAS POSTERIORES QUE IMPLICA EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO EN
MATERIA ADMINISTRATIVA-Diferencias/MECANISMOS PARA CONTROVERTIR DECISIONES JUDICIALES O
ADMINISTRATIVAS-Si el
legislador consagra un recurso en ciertas decisiones y excluye del mismo otras,
puede hacerlo según su evaluación de necesidad y conveniencia, siempre que no
rompa o desconozca principios constitucionales de obligatoria observancia
En
materia administrativa, la jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre
las garantías mínimas previas y posteriores que implica el derecho al debido
proceso. Las garantías mínimas previas tienen que ver con aquellas garantías
mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier
acto o procedimiento administrativo, tales como (i) el derecho de acceso
a la administración de justicia con la presencia de un juez natural; (ii) el
derecho a ser informado de las actuaciones que conduzcan a la creación,
modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una obligación o
sanción; (iii) el derecho de expresar libre y abiertamente sus opiniones; (iv)
el derecho de contradecir o debatir las pretensiones o excepciones propuestas;
(v) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable y sin
dilaciones injustificadas y, (vi) el derecho a presentar pruebas y controvertir
las que se alleguen en su contra. A su vez, las garantías mínimas posteriores
se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión
administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción
contenciosa administrativa. En
cuanto se refiere a la consagración de mecanismos para controvertir decisiones
judiciales o administrativas, en la sentencia C-005 de 1996, la Corporación
señaló que si el legislador decide consagrar un recurso en relación con ciertas
decisiones y excluye del mismo otras, puede hacerlo según su evaluación acerca
de la necesidad y conveniencia de plasmar tal distinción, pues ello corresponde
a la función que ejerce, siempre que no rompa o desconozca principios
constitucionales de obligatoria observancia. Asimismo, con la misma limitación,
también puede suprimir los recursos que haya venido consagrando sin que, por el
solo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución Política.
DEBIDO PROCESO-Garantías/DERECHO
A LA DEFENSA-Definición/DERECHO A LA DEFENSA-Importancia/DERECHO
A LA DEFENSA-Se proyecta con mayor intensidad  y adquiere mayor relevancia
en el escenario del proceso penal en razón de los intereses jurídicos/DEBIDO
PROCESO-Tensión que puede presentarse entre las distintas garantías que
conforman la noción y concretamente respecto del principio de celeridad/DERECHOS
DE DEFENSA Y DE CONTRADICCION-Pueden verse limitados a fin de dar un mayor
alcance a intereses públicos legítimos o a otros derechos fundamentales
implicados
DERECHO DE DEFENSA-Restricciones/DERECHOS
CONSTITUCIONALES-Ponderación/DERECHO DE DEFENSA-Predicar la
supremacía infranqueable equivaldría a someter el proceso a las decisiones del
procesado/JUEZ CONSTITUCIONAL-Labor de control de la  mayor o
menor brevedad de los términos procesales
Algunos de los derechos
sustanciales tutelados por las normas superiores relativas al debido proceso
son prevalentes por su misma naturaleza. Tal el derecho a no ser juzgado sino
conforme a leyes preexistentes al acto que se imputa, o el principio de
favorabilidad, los cuales no admiten limitaciones. Otros derechos, en cambio, y
tal es el caso del derecho de defensa y de contradicción, pueden verse
limitados para garantizar intereses legítimos alternos, siempre y cuando su núcleo
esencial no resulte desconocido, y las limitaciones establecidas sean
razonables y proporcionadas. En efecto, una posición según la cual no fuera
legítimo limitar el derecho de defensa, llevaría a extremos en los cuales se
haría imposible adelantar el proceso para llegar al fin último (…) de
esclarecer la verdad real, y haría nugatorio el derecho también superior a un
debido proceso “sin dilaciones injustificadas” (C.P art. 29). Así por ejemplo,
si al incriminado hubiera de oírsele cuantas veces quisiera, o si fuera
necesario practicar todo tipo de pruebas sin consideración a su conducencia o
pertinencia, el trámite se haría excesivamente dilatado y no se realizaría
tampoco el principio de celeridad al que se refiere el artículo 228 superior
cuando indica que los términos procesales deben ser observados con diligencia”.
En este mismo sentido, ya se había pronunciado la Corporación de tiempo atrás
en la sentencia C-475 de 1997, al sostener que si los derechos del procesado
-como el derecho de defensa- tuvieren primacía absoluta, no podría establecerse
un término definitivo para acometer la defensa, ni restringirse la oportunidad
para practicar o controvertir las pruebas, ni negarse la práctica de pruebas
inconducentes cuando hubieren sido solicitadas por el procesado. De manera que,
predicar la supremacía infranqueable del derecho de defensa equivaldría, a
someter el proceso a las decisiones del procesado. Para la Corte, la concepción
absolutista de los derechos en conflicto puede conducir a resultados lógica y
conceptualmente inaceptables, razón por la cual debe optarse por preferir que
los derechos sean garantizados en la mayor medida posible, para lo cual deben
sujetarse a restricciones adecuadas, necesarias y proporcionales que aseguren
su coexistencia armónica. En relación con la mayor o menor extensión temporal
de los términos procesales, y de la labor de control que corresponde al juez
constitucional en la materia, sostuvo la Corte que “a no ser que de manera
evidente el término, relacionado con derechos materiales de las personas, se
halle irrisorio, o que se hagan nugatorias las posibilidades de defensa o
acción, no puede deducirse a priori que el término reducido contraríe de suyo
mandatos constitucionales”.
CODIGO DISCIPLINARIO-Aplicación
del procedimiento verbal/PROCESO VERBAL DISCIPLINARIO-Contenido
normativo/PROCESO VERBAL DISCIPLINARIO-Impugnación/PROCESO VERBAL
DISCIPLINARIO-Garantías del debido proceso
PROCESO VERBAL DISCIPLINARIO-Etapas
El proceso verbal
disciplinario desarrollado en la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único),
modificado por la Ley 1474 de 2011, cuenta con las siguientes etapas diseñadas
para establecer la responsabilidad de los infractores  del régimen
disciplinario, en las que se destacan las facultades de la persona disciplinada
para hacer valer las garantías que integran su derecho al debido proceso: 1) Citación
a audiencia. Una vez se ha calificado el proceso a seguir, el funcionario
competente, mediante auto motivado, ordena adelantar el proceso verbal y citar
a audiencia al posible responsable. Este auto solo puede ser expedido cuando se
cumplen los requisitos previstos en el artículo 162 del CDU, es decir, cuando
esté objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la
responsabilidad del investigado. El contenido de este auto deberá ajustarse a
lo dispuesto en el artículo 177 del mismo ordenamiento. 2) Audiencia. En
desarrollo del principio de oralidad, el proceso verbal disciplinario se
efectúa en audiencia, que se debe iniciar mínimo cinco (5) días después de la
notificación de la citación y máximo quince (15) días contados a partir de esa
notificación. En esta, la persona disciplinada cuenta con varias garantías
tendientes a la lograr la efectividad de su derecho de defensa: (i) puede
asistir sola o acompañada de abogado; (ii) puede dar su propia versión de los
hechos; y (iii) puede aportar y solicitar pruebas, que deberán ser practicadas
en la misma diligencia dentro del término improrrogable de tres (3) días, pero
si no fuera posible hacerlo en este lapso de tiempo, la audiencia deberá ser
suspendida por un término máximo de cinco (5) días, de acuerdo con lo dispuesto
por el inciso 4 del artículo 177 del CDU, modificado por el artículo 58 de la
Ley 1474 de 2011. 3) Práctica de pruebas. Las pruebas son practicadas en
la misma diligencia dentro del término improrrogable de tres (3) días. A fin de
garantizar los derechos al debido proceso y de defensa del disciplinado, la
norma dispone que si no fuera posible practicar las pruebas en dicho término,
se suspenderá la audiencia por el término máximo de cinco (5) días; y que la negativa
a decretar y practicar pruebas por inconducentes, impertinentes o superfluas
debe ser motivada. 4) Intervención del disciplinado o investigado y su
apoderado. Con el propósito de garantizar el derecho de defensa del sujeto
disciplinado, el artículo 177 del CDU prevé la facultad  de intervenir en
cualquier etapa del proceso y de presentar alegatos de conclusión, para lo cual
el director del proceso podrá ordenar un receso, el cual será mínimo de tres
(3) días y máximo de diez (10) días. 5) Decisión. Concluidas las
intervenciones, se procede a adoptar la decisión en forma verbal y motivada. El
director del proceso puede suspender su adopción por el término de dos días. La
decisión, finalmente, deberá ser notificada en estrados y queda ejecutoriada a la
terminación de la misma, si no es recurrida, según lo dispone el artículo 179
del CDU. 6) Recursos. El legislador en el artículo 180 del Código Disciplinario
Único, modificado por el artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, consagra los
recursos de reposición y apelación dentro del proceso verbal disciplinario, en
desarrollo del derecho de defensa que el legislador debe garantizar por mandato
constitucional. 6.1) Recurso de reposición. El recurso de reposición procede
contra las decisiones que niegan la práctica de pruebas, las nulidades y la
recusación. Debe interponerse y sustentarse verbalmente en el momento en que se
profiere la decisión. El director del proceso, a continuación, debe decir
sobre lo planteado en el recurso, de manera oral y motivada. También procede
cuando el proceso es de única instancia, caso en el cual, igualmente, debe
interponerse y sustentarse una vez se produzca la notificación en estrados, y
debe ser decidido a continuación. 6.2) Recurso de apelación. El recurso de
apelación contra la sentencia que es objeto de cuestionamiento en esta
oportunidad  se encuentra regulado en el artículo 180 del CDU, modificado por
el artículo 59 de la Ley 1474 de 2011,  en los siguientes términos:  (i) Procede
contra el auto que niega pruebas, contra el auto que rechaza la recusación y
contra la sentencia de primera instancia. (ii) Debe presentarse y sustentarse
verbalmente en la misma audiencia, una vez proferido y notificado el fallo en
estrados. (iii) Su otorgamiento se decide de manera inmediata. (iv) La decisión
del recurso se adoptará conforme al procedimiento escrito. (v) Antes de
proferir el fallo que decide el recurso de apelación, las partes pueden
presentar alegatos de conclusión, para lo cual disponen del término de traslado
de dos (2) días, contados a partir del día siguiente al de la notificación por
estado, que es de un día. (vi) El ad quem dispone de un término de diez (10)
días para proferir el fallo de segunda instancia, el cual se ampliará en otro
tanto, si debe ordenar y practicar pruebas. (vii) Los términos señalados en el
procedimiento ordinario para la segunda instancia, en el verbal, se reducirán a
la mitad (Art. 178, CDU).
PROCESO VERBAL DISCIPLINARIO-Oportunidad
para interponer y sustentar el recurso de apelación es razonable y
proporcionado
JUICIO DE RAZONABILIDAD-Jurisprudencia
constitucional/JUICIO DE RAZONABILIDAD-Intensidad leve
PROCESO VERBAL DISCIPLINARIO-Interposición
y sustentación de apelación dentro de la misma audiencia, una vez proferido y
notificado el fallo en estrado, no vulnera los derechos al debido proceso y de
acceso a la administración de justicia de los sujetos disciplinados
En el presente caso, el sujeto disciplinado debe
interponer y sustentar el recurso de apelación contra la sentencia de primera
instancia en la misma audiencia, una vez proferido y notificado el fallo en
estrados, sin embargo, la Corte considera que esta oportunidad para sustentar
el recurso de apelación, tal como fue diseñado en el inciso 2 del artículo 180
de la Ley 734 de 2002, reformado por el artículo 59 de la Ley 1474 de 2011,
resulta proporcionada al menos por dos razones. La primera, tiene que ver  con
que la medida no debe mirarse de manera aislada sino dentro del contexto de
todo el proceso disciplinario abreviado, durante el cual, el disciplinado ha
tenido la posibilidad de controvertir las pruebas con base en las cuales se le
cita a audiencia, de solicitar nuevas pruebas, de presentarse acompañado de un
abogado, de expresar libremente las razones por las cuales considera que no es
responsable de la conducta que se le atribuye, y de intervenir en todas las
etapas del proceso o sustentar adecuadamente las razones por las cuales
controvierte una decisión adversa. De manera que cuando se dicta el fallo, éste
es el resultado de las pruebas y argumentos que se han presentado y debatido en
las etapas previas rodeadas de las garantías que el propio legislador ha
establecido para el disciplinado en este tipo de procesos. La segunda se
relaciona con el término previsto en el inciso 7 del artículo 59, que modificó
el artículo 180 del CDU, cuyo texto dispone que antes de proferir el fallo, se
dará traslado por dos (2) días a las partes, contados a partir del día
siguiente al de la notificación por estado, que es de un día, para presentar
alegatos de conclusión. Como se observa, la norma le concede además al sujeto
disciplinado otro lapso de tiempo para mostrar los defectos jurídicos o
fácticos de la decisión de primera instancia, dado que esta decisión debe
guardar congruencia con los argumentos y pruebas que se han debatido a lo largo
del proceso.
Referencia: expediente D-8694
Demandante: Manuel Eduardo
Castillo, Eloin Laurentino Virguez Ávila y Antonio María Corzo.
Demanda de inconstitucionalidad
contra el 59 (parcial) de la Ley 1474 de 2011, “por la cual se dictan normas
orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción
de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.”
Magistrada ponente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., dos (2) de mayo de
dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución, los ciudadanos Manuel Eduardo
Castillo Caicedo y otros presentaron acción de inconstitucionalidad contra el
artículo 59, incisos 2 y 7, de la Ley 1474 de 2011, “por la cual se dictan
normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y
sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión
pública.”
La demanda fue presentada el 30 de
agosto de 2011, inadmitida mediante Auto del 22 de septiembre de 2011,
corregida por el demandante el 29 de septiembre de 2011, y finalmente admitida,
pero sólo respecto de los cargos formulados contra el artículo 59 (parcial), mediante
Auto del 07 de octubre de 2011, en el que se ordenó fijar en lista la norma
acusada. Así mismo, se dispuso dar traslado al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera su concepto y comunicar la iniciación del asunto al
señor Presidente del Congreso de la República, al Ministerio de Justicia y al
Instituto Colombiano de Derecho Procesal, con el objeto, si lo estiman oportuno,
de dar concepto sobre la constitucionalidad de las normas demandadas.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el
texto de la norma acusada, destacando los apartes demandados en negrillas y
subrayas:
“LEY 1474 DE 2011[1]
(julio 12)
Diario Oficial No. 48.128
de 12 de julio de 2011
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por la cual se dictan
normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y
sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión
pública.
EL CONGRESO DE
COLOMBIA
DECRETA:
[…]
ARTÍCULO 59. RECURSOS.
El artículo 180 de la Ley 734 de 2002 quedará así:
El recurso de reposición
procede contra las decisiones que niegan la práctica de pruebas, las nulidades
y la recusación, el cual debe interponerse y sustentarse verbalmente en el
momento en que se profiera la decisión. El director del proceso, a
continuación, decidirá oral y motivadamente sobre lo planteado en el recurso.
El recurso de apelación cabe
contra el auto que niega pruebas, contra el que rechaza la recusación y contra
el fallo de primera instancia, debe sustentarse verbalmente en la
misma audiencia, una vez proferido y notificado el fallo en estrados.
Inmediatamente se decidirá sobre su otorgamiento.
Procede el recurso de
reposición cuando el procedimiento sea de única instancia, el cual deberá
interponerse y sustentarse una vez se produzca la notificación en estrados,
agotado lo cual se decidirá el mismo.
Las decisiones de segunda
instancia se adoptarán conforme al procedimiento escrito.
De proceder la recusación, el
ad quem revocará la decisión y devolverá el proceso para que se tramite por el
que sea designado.
En caso de revocarse la
decisión que negó la práctica de pruebas, el ad quem las decretará y
practicará. También podrá decretar de oficio las que estime necesarias para
resolver el fondo del asunto, debiendo garantizar el derecho de contradicción.
Antes de proferir el
fallo, las partes podrán presentar alegatos de conclusión, para lo cual
dispondrán de un término de traslado de dos (2) días, contados a partir del día
siguiente al de la notificación por estado, que es de un día.
El ad quem dispone de diez
(10) días para proferir el fallo de segunda instancia. Este se ampliará en otro
tanto si debe ordenar y practicar pruebas.”
III.     LA DEMANDA
Los demandantes instauraron acción pública de inconstitucionalidad
contra el artículo 59, incisos 2 y 7,  de la
Ley 1474 de 2011, por violación del derecho al debido proceso (Art. 29, CP).
La acusación contra los apartes demandados del artículo 59, la
fundamentan en que el legislador al regular el recurso de apelación dentro del
proceso abreviado consagra una garantía meramente formal que desconoce el derecho
al debido proceso, así como el conjunto de garantías que lo integran,
principalmente el derecho de defensa del investigado, y el derecho de acceso a
la justicia.
Para los actores los derechos
al debido proceso y de acceso a la administración de justicia implican que el disciplinado
tenga la posibilidad real, bien sea en forma directa o a través de apoderado,
de realizar el ejercicio dialéctico de controvertir una decisión desfavorable a
sus intereses, lo que supone contar con una oportunidad cierta que sin
desvirtuar el principio de celeridad propio de este tipo de procesos verbales,
le permita disponer de un tiempo prudencial para preparar su recurso. En el inciso
2 demandado ese tiempo no existe, puesto que impone al disciplinado la carga de
presentar y argumentar el recurso al mismo tiempo, tan pronto como el fallador
de instancia profiere la sentencia, que queda notificada en la misma audiencia
verbal en estrados.
Argumentan que el derecho de
acceso a la administración de justicia no es un derecho formal que se satisfaga
simplemente con la iniciación del proceso, sino que tiene un contenido material,
lo que implica que la persona a lo largo de toda la actuación y hasta su culminación
cuente con la posibilidad real de ser escuchada, evaluados sus argumentos y sus
alegatos tramitados de acuerdo con la ley, de manera que las resoluciones
judiciales sean reflejo y realización de los valores jurídicos fundamentales.
En relación con el inciso 7
del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, advierten  adicionalmente los
demandantes que el legislador  no es claro al consagrar el término para correr
traslado a los sujetos procesales a fin de que presenten sus alegatos de
conclusión dentro del procedimiento verbal, en la medida en que el inciso 7 del
artículo 59 señala un término de dos días, y el inciso 7 del artículo 58 del
mismo ordenamiento, contempla un término de entre tres (3) y diez (10) días. La
existencia de dos términos procesales diferentes para la misma diligencia
genera una ambigüedad que afecta el principio de legalidad y el derecho de
defensa de los investigados, y por tanto, riñe abiertamente con el Estatuto
Superior.
IV.     INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
El Ministerio del Interior y de Justicia participó en el
presente proceso, para solicitar a la Corte Constitucional la exequibilidad
del inciso 2 del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, y un fallo inhibitorio en
relación con el inciso 7 del artículo 59 de la misma ley, por ineptitud
sustancial de la demanda.
Respecto del inciso 2 del artículo 59 acusado, el Ministerio
trae a colación los argumentos  expuestos por la Corte Constitucional en las
sentencias C-763 de 2009 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y C-371 de 2011
(MP. Luis Ernesto Vargas Silva), al examinar normas con un contenido similar en
cuanto al término para interponer y sustentar los recursos, demandadas por el
cargo de violación del debido proceso consagrado en el artículo 29 Superior, en
la medida en que impiden a quienes intervienen en el proceso contar con el
tiempo y los medios necesarios para el adecuado ejercicio del derecho de
defensa.
En esas providencias, la Corte en el contexto del derecho
punitivo sometido al procedimiento verbal, tanto en materia disciplinaria como
en materia penal, ha encontrado ajustado a la Constitución el hecho que el
legislador establezca como oportunidad y término para interponer el recurso de
apelación contra el fallo sancionador de primera instancia, la misma audiencia en
la cual se profiere el fallo, dadas las características propias de este
proceso, donde el investigado o su apoderado han tenido la oportunidad de
seguir  de manera directa e inmediata la secuencia de todas las etapas
procesales, en las que se ha ejercido el derecho de defensa y se han conocido
las razones de la sentencia que se impugna, dentro de un trámite ágil y
concentrado, en el que los principios de oralidad y publicidad adquieren
especial importancia y el investigado no es sorprendido con la decisión.
En relación con el cargo contra el inciso 7 del artículo 59
de la Ley 1474 de 2011, el Ministerio observa que los accionantes estructuraron
el cargo por inconstitucionalidad a partir de una lectura descontextualizada de
los dos incisos que encuentran contradictorios y generadores de ambigüedad. Esto
es, la referencia a los alegatos de conclusión que hace la norma acusada tiene
relación con los alegatos de conclusión que deben presentarse antes de proferir
el fallo que resolverá el respectivo recurso, mientras que los alegatos a los
que alude el inciso 7 del artículo 58 de la misma ley, se refieren a la etapa
procesal previa al fallo de primera instancia, es decir los que se deben
presentar dentro del proceso mismo y no en el trámite de los recursos.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 5262
del 1 de diciembre de 2011, intervino en el proceso de la referencia para solicitar
a esta Corporación que declaren exequibles las expresiones demandadas,
contenidas en los incisos 2 y 7 del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011
Respecto del cargo contra el inciso 2 del artículo 59 de la
Ley 1474 de 2011, la Vista Fiscal sostiene que el deber de sustentar el recurso
de apelación en la misma audiencia en la que se profiere la decisión resulta
acorde con la naturaleza del procedimiento verbal, pues en él todos los sujetos
procesales deben preparar con juicio y rigor sus actuaciones, de tal manera que
estén en condiciones de intervenir en las oportunidades previstas para ello. El
hecho que el apoderado del disciplinado haya intervenido en la audiencia y en
todas las actuaciones adelantadas en ella, permite asumir de manera razonable
que éste tiene un conocimiento directo e inmediato de la realidad procesal, que
le permite sustentar su recurso de apelación  adecuadamente.
El señor Procurador precisa que el deber de sustentar el
recurso en la misma audiencia se enmarca dentro de los principios de
concentración del proceso y de pronta y cumplida justicia, propios del
procedimiento verbal, de manera que el apoderado del disciplinado tiene el
deber de preparar con antelación a la audiencia los argumentos necesarios para
fijar el alcance de su inconformidad con la decisión, en lugar de requerir un
tiempo adicional con posterioridad a la misma como lo plantean los demandantes.
Sobre los términos previstos para presentar alegatos de
conclusión en los artículos 58, inciso 7, y 59, inciso 7, de la Ley 1474 de
2011, la Vista Fiscal señala que existe una aparente contradicción, pues en el
primer artículo se regula el término para presentar alegatos de conclusión en
el trámite del proceso en primera instancia, mientras que en el segundo, se
regula el término para presentar alegatos de conclusión en el trámite del
recurso de apelación en el marco de la segunda instancia. Tratándose, en
consecuencia, de dos oportunidades procesales diferentes con objetos disímiles,
pues el alegato de primera instancia se centra en la realidad probatoria del
proceso, en los cargos, en los descargos y en las normas aplicables, en tanto
que el alegato de la segunda instancia, se centra en el objeto del recurso de
apelación, valga decir, en mostrar los defectos jurídicos o fácticos de la
decisión de primera instancia.
VI.     CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5, de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre
las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las
acusadas.
2.     Cuestión
previa
El
Ministerio del Interior y de Justicia  solicita a la Corte inhibirse de emitir
un pronunciamiento de fondo respecto del cargo formulado contra el inciso 7 del
artículo 59 de la Ley 1474 de 2011 por ineptitud sustantiva de la demanda. De
manera que antes de proceder a realizar el análisis específico de los
argumentos de inconstitucionalidad en el asunto de la referencia, la Sala debe
verificar la aptitud de la demanda en relación con este cargo.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que aún
cuando toda demanda debe ser analizada a la luz del principio pro actione,
dado el carácter popular que la Constitución misma le atribuye, en ella deben
concurrir unas condiciones mínimas que permitan guiar la labor del juez
constitucional y orientar, asimismo, el debate de los intervinientes en el
proceso que pretende instarse. Es así que el Decreto 2067 de 1991, ‘por el
cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban
surtirse ante la Corte Constitucional’, en su artículo 2º prescribe que la
demanda debe contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier medio o aportando
un ejemplar de la publicación oficial (num. 1); (ii) el señalamiento de las
normas constitucionales infringidas (num. 2); (iii) las razones que sustentan
la acusación, esto es, el por qué se estima que se violan los textos
constitucionales (num. 3); (iv) si se acusa quebrantamiento del debido trámite
legislativo, entonces debe señalarse cuál es el trámite que debió haberse
observado (num. 4), y; (v) la razón por la cual la Corte es competente (num.
5).
No obstante, tal como lo ha establecido esta
Corporación, no es suficiente la observancia formal de esos requisitos,
sino que es necesario determinar el objeto de la demanda, la razón por la cual la
Corte es competente para conocer de ella, y el concepto de la violación.[2]
De conformidad con la jurisprudencia constitucional el
concepto de la violación se formula debidamente cuando (i) se
identifican las normas constitucionales vulneradas; (ii) se expone el
contenido normativo de las disposiciones acusadas -lo cual implica señalar
aquellos elementos materiales que se estiman violados-; (iii) y se
expresan las razones por las cuales los textos demandados violan la
Constitución. Esas razones deben ser razones claras,[3] ciertas,[4] específicas,[5] pertinentes[6] y suficientes.[7]
Para la Sala, el cargo formulado contra el inciso 7
del artículo 59 no cumple con el requisito de certeza porque tal y como lo
expresa el Ministerio de Justicia y del Derecho, el cargo no reúne la aptitud
necesaria para provocar un pronunciamiento de la Corte, porque se estructura a
partir de una lectura descontextualizada de los incisos que se entienden contradictorios
(incisos 7 del artículo 59 demandado y 7 del artículo 58 que se compara). En
efecto, los demandantes no solo plantean un problema de aparente contradicción
entre dos normas de carácter legal contenidas dentro de un mismo estatuto,
asunto que escapa a la competencia de la Corte Constitucional, sino que además como
lo afirma el Ministerio Público, los actores basan la demanda en una hipótesis
que no se desprende de la lectura de los artículos 58, inciso 7, y 59, inciso
7, de la Ley 1474 de 2011.
Sobre los términos previstos para presentar alegatos de
conclusión en los artículos 58, inciso 7, y 59, inciso 7, de la Ley 1474 de
2011, la Vista Fiscal señala que en el primer artículo se regula el término
para presentar alegatos de conclusión en el trámite del proceso verbal en
primera instancia, mientras que en el segundo, se regula el término para
presentar alegatos de conclusión en el trámite del recurso de apelación en el
marco de la segunda instancia del proceso verbal. Tratándose, en consecuencia,
de dos oportunidades procesales diferentes con objetos disímiles, pues el
alegato de conclusión en primera instancia se centra en la realidad probatoria
del proceso, en los cargos, en los descargos y en las normas aplicables, en
tanto que el alegato de la segunda instancia, se centra en el objeto del
recurso de apelación, valga decir, en mostrar los defectos jurídicos o fácticos
de la decisión de primera instancia.
En efecto, de la lectura de las disposiciones que
presentan una supuesta contradicción respecto del término para presentar
alegatos de conclusión, la Sala encuentra, como lo afirma el Ministerio
Público, que la misma surge de una lectura errada de dichas normas, por parte
de los accionantes que hace abstracción de las etapas procesales que regula
cada una.
De manera que la contradicción que los actores encuentran
entre el inciso 7 del artículo 58 y el inciso 7 del artículo 59, ambos de la
Ley 1474 de 2011, no surge del texto de la ley cuestionada, sino de su
apreciación subjetiva sobre el contenido de tales incisos, que obliga a la Sala
a declarase inhibida por ineptitud sustancial de la demanda.
En relación con el cargo formulado contra el inciso 2 del
artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, la Sala encuentra que cumple con los
requisitos constitucionales. En efecto, los accionantes, (i) identifican y
transcriben la norma acusada como inconstitucional, específicamente el aparte
del inciso 2 del artículo 59 de la ley 1474 de 2011, que establece que el
recurso de apelación, que cabe, entre otros, contra el fallo de primera
instancia, debe sustentarse verbalmente “en la misma audiencia, una vez
proferido y notificado el fallo en estrados”; (ii) señalan
las normas constitucionales que resultan vulneradas por la disposición legal
impugnada, que para el efecto son los artículos 29 y 229 de la Constitución; y
(iii) presentan las razones por las cuales el texto normativo demandado viola la
Constitución.
Además, cumple con los requisitos de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, en la medida en que el
demandante expone sus argumentos con coherencia, siguiendo un hilo conductor en
la argumentación; recae sobre una proposición jurídica cuyo contenido se
desprende nítidamente de la norma legal; expresa de manera concreta la forma en
que considera que la disposición cuestionada vulnera la Constitución; formula
un reproche fundado en la oposición del contenido de la norma legal con el
Estatuto Superior, sin que se evidencien razones de mera conveniencia; y
finalmente, los argumentos que presenta logran en principio generar una duda mínima
razonable respecto de la constitucionalidad de la norma demandada.
Por lo tanto, la Corte Constitucional concentrará su
análisis en el cuestionamiento sobre el carácter de garantía meramente formal
de la oportunidad procesal prevista en el inciso 2 del artículo 59 de la Ley 1474
de 2011 para apelar y sustentar el recurso de apelación contra la decisión de
primera instancia en el proceso disciplinario verbal, que en opinión de los
accionantes implica una violación de los derechos al debido proceso, de defensa
y a acceder a la justicia.
3.     Problema
jurídico
El problema jurídico que se suscita puede ser formulado en
los siguientes términos:
¿Desconoció el Legislador los derechos al debido proceso y
de acceso a la administración de justicia, previstos en los artículos 29 y 229
de la Constitución Política, que en ejercicio de su potestad de configuración
en materia procedimental haya establecido en el inciso 2  del artículo 59 de la
Ley 1474 de 2011 que  el recurso de apelación contra el fallo de primera
instancia deberá sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una vez
proferido y notificado el fallo en estrados?
A efectos de resolver la
cuestión planteada, la Sala reiterará en primer lugar, su jurisprudencia sobre la
potestad de configuración del legislador en materia de definición de procedimientos,
y en particular en el régimen disciplinario, así como los límites a este poder
de configuración; en segundo lugar hará una breve referencia a la forma como
fue regulado el procedimiento verbal en la Ley 1474 de 2011, haciendo énfasis
en las garantías procesales otorgadas al sujeto disciplinado y finalmente,
examinará la constitucionalidad de la norma bajo examen.
4.
La potestad de configuración del Legislador en materia de procedimientos
en el régimen disciplinario y los límites constitucionales para su ejercicio
4.1. La jurisprudencia constitucional ha sido
constante en afirmar, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 150,
numerales 1 y 2, y 229 de la Constitución, que consagran la llamada cláusula
general de competencia, que el Congreso tiene un amplio margen de configuración
normativa para la determinación de los procedimientos judiciales y
administrativos, pues en el diseño propio de los Estados democráticos al Legislador
no sólo corresponde hacer la ley, expresión de la voluntad popular dirigida a
regular las conductas humanas como instrumento de convivencia civilizada y
pacífica, sino también la determinación de los procedimientos y actuaciones que
deben surtirse ante los jueces para la defensa de las libertades y derechos
ciudadanos o para la mediación estatal en situaciones de conflicto.[8]
No obstante lo anterior, también ha sido enfática la
jurisprudencia constitucional en señalar que esa libertad de configuración
normativa del legislador en el diseño de los procedimientos y etapas judiciales
no es absoluta,[9]
puesto que se encuentra limitada por los derechos sustanciales y la defensa de
las garantías esenciales de las personas. De hecho, como lo ha advertido esta
Corporación, el control de constitucionalidad de este tipo de normas debe hacer
eficaz, de un lado, el amplio margen de configuración normativa que tiene el
legislador y, de otro, el respeto por el núcleo esencial de los derechos y garantías
de las personas, en tanto que el juez constitucional
no está “llamado a determinar cuáles deben ser los términos que se deben
cumplir dentro de los procesos. La misión de la Corte en estos casos es, en
realidad, la de controlar los excesos que se puedan presentar en la
legislación”.[10]
En desarrollo de esta potestad, el legislador puede fijar
nuevos procedimientos,[11]
determinar la naturaleza de actuaciones judiciales,[12] eliminar etapas
procesales,[13]
requerir la intervención estatal o particular en el curso de las actuaciones
judiciales,[14]
imponer cargas procesales[15]
o establecer plazos para el ejercicio del derecho de acceso a la administración
de justicia.[16]
De tal manera que, por regla general, la determinación de los sujetos
procesales y de los momentos en que ellos pueden intervenir en los procesos
judiciales o disciplinarios hace parte de la libertad de configuración
normativa del legislador que debe responder a las necesidades de la política
legislativa, para lo cual evalúa la conveniencia y oportunidad de los
mecanismos o instrumentos procesales para hacer efectivos los derechos,
libertades ciudadanas y las garantías públicas respecto de ellos. [17]
4.2. En relación con el derecho disciplinario, la Corte
Constitucional en reiteradas oportunidades ha analizado su naturaleza y
finalidad y ha concluido que éste es consustancial a la organización política y
necesario en un Estado de derecho (art. 1, CP), pues a través de él se busca
garantizar la marcha efectiva y el buen nombre de la administración pública,
así como asegurar que la función pública sea ejercida en beneficio de la
comunidad y para la protección de los derechos y libertades de los asociados
(arts. 2 y 209, CP).[18]
En este sentido, ha señalado que “constituye
elemento básico de la organización estatal y de la realización efectiva de los
fines esenciales del Estado social de derecho, la potestad del mismo de
desplegar un control disciplinario sobre sus servidores, dada la especial
sujeción de éstos al Estado, en razón de la relación jurídica surgida por la
atribución de una función pública; de manera que, el cumplimiento de sus
deberes y responsabilidades se efectúe dentro de una ética del servicio público
y con sujeción a los principios de moralidad, eficacia y eficiencia que
caracterizan la actuación administrativa y el cabal desarrollo de la función
pública.”[19]
Así, el derecho disciplinario ha
sido entendido como un conjunto de principios y de normas jurídicas conforme a
las cuales se ejerce la potestad sancionadora del Estado con respecto a los
servidores públicos no sólo por infracción de la Constitución, de la ley o el
reglamento, sino también, por la omisión o extralimitación en el ejercicio de
sus funciones (art. 6, CP), en orden a hacer efectivos los mandatos que regulan
el ejercicio de la función pública.
En este orden de ideas, la Corte
ha precisado, que el derecho disciplinario está integrado por todas aquellas
normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado
comportamiento en el ejercicio de sus funciones, independientemente de cuál sea
el órgano o la rama a la que pertenezcan, pues se trata de fijar las
condiciones mínimas para que la actividad desarrollada por el Estado se preste
de manera eficiente, motivo por el cual la consagración en un ordenamiento
jurídico especial de las reglas y sanciones, no solamente constituye un derecho
sino un deber del Estado.[20]
De conformidad con el artículo
124 de la Constitución y en armonía con lo dispuesto en los artículos 125,
150-23 y 277 del mismo Estatuto Superior, corresponde al legislador fijar la
responsabilidad disciplinaria que puede ser atribuida a los servidores públicos
frente a los comportamientos realizados por sus servidores que atenten contra
el ordenamiento jurídico y las finalidades que son propias de la función
pública. Esta competencia la debe ejercer sin desconocer la vigencia de los
principios que integran el derecho fundamental al debido proceso (art. 29, CP),
de manera que, las normas administrativas de naturaleza disciplinaria no pueden
hacer a un lado los principios de legalidad, autoridad administrativa
competente, imparcialidad, publicidad, presunción de inocencia, defensa y
contradicción.[21]
La potestad sancionatoria se
realiza a través del proceso disciplinario establecido para tales efectos,
proceso que ha sido caracterizado por la jurisprudencia constitucional, en los
siguientes términos: “i) de un lado, presenta la modalidad del derecho penal
en virtud de su finalidad eminentemente sancionatoria[22],
pero de otro, goza de una naturaleza de índole administrativa derivada de la
materia sobre la cual trata -referente al incumplimiento de deberes
administrativos en el ámbito de la administración pública-, de las autoridades
de carácter administrativo encargadas de adelantarla, y de la clase de
sanciones a imponer, así como de la forma de aplicarlas”.[23]
En lo que a los recursos se refiere, la Corte ha determinado
que corresponde al legislador establecer los recursos y medios de defensa que
pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las
autoridades administrativas diseñando las reglas dentro de las cuales
determinado recurso puede ser interpuesto, ante quién, en qué oportunidad,
cuándo no es procedente y cuáles son los requisitos que deben darse para su
ejercicio. Para esta Corporación, los recursos son de creación legal, y por
ende es una materia en la que el Legislador tiene una amplia libertad de
configuración, salvo ciertas referencias explícitas de la Carta, como la
posibilidad de impugnar los fallos de tutela y las sentencias penales
condenatorias (arts. 29 y 86, CP). Sobre
este aspecto, en la Sentencia C-742 de 1999,[24]
la Corte sostuvo:
“[…] el legislador goza de
libertad de configuración en lo referente al establecimiento de los recursos y
medios de defensa que pueden intentar los administrados contra los actos que
profieren las autoridades.
Es la ley, no la Constitución, la
que señala si determinado recurso -reposición, apelación, u otro- tiene o no
cabida respecto de cierta decisión, y es la ley, por tanto, la encargada de
diseñar en todos sus pormenores las reglas dentro de las cuales tal recurso
puede ser interpuesto, ante quién, en qué oportunidad, cuándo no es procedente
y cuáles son los requisitos -positivos y negativos- que deben darse para su
ejercicio.”
En lo referente a los términos
procesales,[25]
la jurisprudencia constitucional ha señalado que existe un amplio margen de
configuración legislativa estrechamente relacionada con el principio
constitucionalidad de celeridad, previsto en el artículo 29 Constitucional, que
orienta el ejercicio de la potestad sancionadora del Estado a través de los
procesos judiciales y disciplinarios, conforme al cual, éstos deben adelantarse
“sin dilaciones injustificadas.”
4.3. A pesar del amplio margen de configuración otorgado al
legislador en materia de procedimientos, la jurisprudencia constitucional
también ha destacado que tal facultad no es absoluta en la medida en que
existen limitaciones que surgen de la propia Constitución. Al respecto, la
Corte ha determinado que el legislador al diseñar los procedimientos judiciales
y administrativos no puede desconocer las garantías fundamentales, y debe
proceder de acuerdo con criterios de proporcionalidad y razonabilidad, con el
propósito de asegurar el pleno ejercicio del derecho de acceso a la
administración de justicia.[26]
Concretamente, el legislador debe garantizar, en todos los procesos judiciales
los derechos de defensa, de contradicción, de imparcialidad del juez, de
primacía de lo substancial sobre lo adjetivo o procedimental, de juez natural,
de publicidad de las actuaciones y los otros que conforman la noción de debido
proceso. [27]
Este derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el
artículo 29 de la Constitución, con aplicación extensiva “a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas”, está integrado, de conformidad
con la jurisprudencia constitucional, por “el conjunto de facultades y
garantías previstas en el ordenamiento jurídico, cuyo objetivo básico es brindar
protección al individuo sometido a cualquier proceso, de manera que durante el
trámite se puedan hacer valer sus derechos sustanciales y se logre el respeto
de las formalidades propias del juicio, asegurando con ello una recta y
cumplida administración de justicia”.[28]
En
materia administrativa, la jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre
las garantías mínimas previas y posteriores que implica el derecho al
debido proceso. Las garantías mínimas previas tienen que ver con aquellas
garantías mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de
cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como (i) el derecho
de acceso a la administración de justicia con la presencia de un juez natural; (ii)
el derecho a ser informado de las actuaciones que conduzcan a la creación,
modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una obligación o
sanción; (iii) el derecho de expresar libre y abiertamente sus
opiniones; (iv) el derecho de contradecir o debatir las pretensiones o
excepciones propuestas; (v) el derecho a que los procesos se desarrollen
en un término razonable y sin dilaciones injustificadas y, (vi) el
derecho a presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra.[29] A su vez,
las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la
validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los recursos de la
vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa.[30]
En cuanto se refiere a la consagración de
mecanismos para controvertir decisiones judiciales o administrativas, en la
sentencia C-005 de 1996,[31] la Corporación señaló que si el
legislador decide consagrar un recurso en relación con ciertas decisiones y
excluye del mismo otras, puede hacerlo según su evaluación acerca de la
necesidad y conveniencia de plasmar tal distinción, pues ello corresponde a la
función que ejerce, siempre que no rompa o desconozca principios
constitucionales de obligatoria observancia. Asimismo, con la misma limitación,
también puede suprimir los recursos que haya venido consagrando sin que, por el
solo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución Política.
4.4. Una de las principales garantías del debido
proceso, ha sostenido la Corte, es precisamente el derecho a la defensa,
entendido como la oportunidad reconocida a toda persona, en el ámbito de
cualquier proceso o actuación judicial o administrativa, “de ser oíd[a], de
hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y
objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las
que se estiman favorables, así como de ejercitar los recursos que la ley
otorga”.[32]
Esta Corporación ha destacado la importancia del derecho a
la defensa en el contexto de las garantías procesales, señalando que con su
ejercicio se busca “impedir la arbitrariedad de los agentes estatales y
evitar la condena injusta, mediante la búsqueda de la verdad, con la activa
participación o representación de quien puede ser afectado por las decisiones
que se adopten sobre la base de lo actuado.” Acorde con ello, ha reconocido
igualmente que el derecho de defensa es una garantía del debido proceso de
aplicación general y universal, que “constituyen un presupuesto para la
realización de la justicia como valor superior del ordenamiento jurídico”.[33]
A pesar de que el derecho a la defensa debe ser garantizado
por el Estado en el ámbito de cualquier proceso o actuación judicial o
administrativa, la jurisprudencia y la doctrina han coincidido en sostener que
éste se proyecta con mayor intensidad y adquiere mayor relevancia en el
escenario del proceso penal, en razón de los intereses jurídicos que allí se
ven comprometidos, las materias de las que se ocupa y las graves consecuencias
que tiene para el procesado la sentencia condenatoria.[34] La circunstancia de que
en el proceso penal se resuelvan asuntos de alto impacto para la comunidad y
que en él se puedan imponer sanciones que limitan la libertad personal, no
supone que en otro tipo de actuaciones judiciales o administrativas en donde se
impongan limitaciones a otros derechos, no se deba también garantizar de manera
adecuada el derecho de defensa, en particular cuando se está en el campo del
derecho sancionatorio, con el fin de controvertir las pruebas aportadas e
impugnar la decisión mediante la cual se imponga una sanción disciplinaria.
4.5. En relación con la tensión
que puede presentarse entre las distintas garantías que conforman la noción del
debido proceso, concretamente, respecto del principio de celeridad que puede
entrar en conflicto con la garantía de contradicción probatoria, o con el
derecho de defensa, en la medida en que un término breve recorta las
posibilidades de controversia probatoria o argumentativa, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que algunas de las garantías procesales son
prevalentes, pero también ha aceptado que otras, como el derecho de defensa y
de contradicción, pueden verse limitadas a fin de dar un mayor alcance a
intereses públicos legítimos o a otros derechos fundamentales implicados, en
los siguientes términos:
“Algunos de los derechos
sustanciales tutelados por las normas superiores relativas al debido proceso
son prevalentes por su misma naturaleza. Tal el derecho a no ser juzgado sino
conforme a leyes preexistentes al acto que se imputa, o el principio de
favorabilidad, los cuales no admiten limitaciones. Otros derechos, en cambio, y
tal es el caso del derecho de defensa y de contradicción, pueden verse
limitados para garantizar intereses legítimos alternos, siempre y cuando su
núcleo esencial no resulte desconocido, y las limitaciones establecidas sean
razonables y proporcionadas.
En efecto, una posición según la
cual no fuera legítimo limitar el derecho de defensa, llevaría a extremos en
los cuales se haría imposible adelantar el proceso para llegar al fin último
(…) de esclarecer la verdad real, y haría nugatorio el derecho también superior
a un debido proceso “sin dilaciones injustificadas” (C.P art. 29). Así
por ejemplo, si al incriminado hubiera de oírsele cuantas veces quisiera, o si
fuera necesario practicar todo tipo de pruebas sin consideración a su
conducencia o pertinencia, el trámite se haría excesivamente dilatado y no se
realizaría tampoco el principio de celeridad al que se refiere el artículo 228
superior cuando indica que los términos procesales deben ser observados con
diligencia.”[35]
En este mismo sentido, ya se
había pronunciado la Corporación de tiempo atrás en la sentencia C-475 de 1997,[36] al sostener
que si los derechos del procesado -como el derecho de defensa- tuvieren
primacía absoluta, no podría establecerse un término definitivo para acometer
la defensa, ni restringirse la oportunidad para practicar o controvertir las
pruebas, ni negarse la práctica de pruebas inconducentes cuando hubieren sido
solicitadas por el procesado. De manera que, predicar la supremacía
infranqueable del derecho de defensa equivaldría, a someter el proceso a las
decisiones del procesado.
Para la Corte, la concepción
absolutista de los derechos en conflicto puede conducir a resultados lógica y
conceptualmente inaceptables, razón por la cual debe optarse por preferir que
los derechos sean garantizados en la mayor medida posible, para lo cual deben
sujetarse a restricciones adecuadas, necesarias y proporcionales que aseguren
su coexistencia armónica.
En relación con la mayor o menor
extensión temporal de los términos procesales, y de la labor de control que
corresponde al juez constitucional en la materia, sostuvo la Corte que “a no
ser que de manera evidente el término, relacionado con derechos materiales de
las personas, se halle irrisorio, o que se hagan nugatorias las posibilidades
de defensa o acción, no puede deducirse a priori que el término reducido
contraríe de suyo mandatos constitucionales”.[37]
Antes de proceder al análisis de
las disposiciones cuestionadas, pasa la Corte a resaltar brevemente las
características del proceso verbal disciplinario diseñado por el legislador en la
Ley 1474 de 2011, con el fin de identificar cómo opera la posibilidad de
impugnar una decisión dentro del mismo, así como la forma como fueron reguladas
las garantías sustanciales del debido proceso en él previstas.
5.     El proceso verbal disciplinario
La disposición acusada forma
parte de la Ley 1474 de 2011, “por la cual se dictan normas orientadas a
fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de
corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”, que reforma
entre otras, la Ley 734 de 2002, “por la cual se expide el Código
Disciplinario Único”.
La Ley 1474 de 2011 introduce
modificaciones al Libro Cuarto, Título XI. Procedimientos Especiales, específicamente,
a la regulación del procedimiento verbal que se establece en los artículos 175 a 181 del Código Disciplinario Único -CDU-[38]
(Ley 734 de 2002), previsto como un trámite abreviado, para aquellos asuntos cuya
naturaleza permite un procedimiento más expedito.
El artículo 57 de la Ley 1474 de
2011[39]
prevé la aplicación del procedimiento verbal contra los servidores públicos en los
siguientes casos: (i) flagrancia, es decir, cuando el sujeto
disciplinable es sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con
elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta;
(ii) confesión; (iii) falta leve; (iv)
faltas gravísimas contempladas en el artículo 48, numerales 2, 4, 17, 18, 19,
20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 62,
de la Ley 734 de 2002;[40]
y finalmente, cuando quiera que dentro del proceso ordinario, al momento de
valorarse lo relativo a la apertura de la investigación, se presentan los
requisitos sustanciales que permiten proferir pliegos de cargos, esto es, que
esté objetivamente demostrada la falta y que exista prueba que comprometa la
responsabilidad de la persona disciplinada.[41]
De conformidad con esta disposición, son tres las hipótesis
bajo las cuales se acude al proceso verbal disciplinario: i)
cuando hay certeza sobre la ocurrencia de la falta y de la responsabilidad del
sujeto disciplinable, independientemente de su gravedad o de la calidad del
sujeto disciplinable, porque se trata de una situación de flagrancia o porque
existe una confesión; ii) frente a faltas leves; y iii)
frente a ciertas faltas gravísimas cuando en el curso del proceso ordinario
esté demostrada objetivamente la falta y exista prueba que comprometa la
responsabilidad del disciplinado[42]
(art. 162 CDU).
La norma, además, en un inciso nuevo, el tercero, establece
el momento en que el funcionario competente[43]
debe citar a audiencia, cuando dentro del proceso ordinario esté objetivamente
demostrada la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del sujeto
disciplinado: “en cualquier estado de la actuación, hasta antes de proferir
pliego de cargos”, es decir, no está obligado a agotar el término previsto
para la indagación preliminar[44]
a que se refiere el artículo 156 del CDU, en desarrollo de los principios de
celeridad y eficacia que inspiran la regulación del procedimiento
disciplinario.
El proceso verbal disciplinario
desarrollado en la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), modificado por
la Ley 1474 de 2011,[45]
cuenta con las siguientes etapas diseñadas para establecer la responsabilidad
de los infractores  del régimen disciplinario, en las que se destacan las
facultades de la persona disciplinada para hacer valer las garantías que
integran su derecho al debido proceso:
1) Citación a audiencia. Una
vez se ha calificado el proceso a seguir, el funcionario competente, mediante
auto motivado, ordena adelantar el proceso verbal y citar a audiencia al
posible responsable. Este auto solo puede ser expedido cuando se cumplen los
requisitos previstos en el artículo 162 del CDU, es decir, cuando esté
objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad
del investigado. El contenido de este auto deberá ajustarse a lo dispuesto en
el artículo 177 del mismo ordenamiento.
2) Audiencia. En
desarrollo del principio de oralidad, el proceso verbaldisciplinario se efectúa
en audiencia, que se debe iniciar mínimo cinco (5) días después de la
notificación de la citación y máximo quince (15) días contados a partir de esa notificación.
En esta, la persona disciplinada cuenta con varias garantías tendientes a la
lograr la efectividad de su derecho de defensa: (i) puede asistir sola o
acompañada de abogado; (ii) puede dar su propia versión de los hechos; y (iii)
puede aportar y solicitar pruebas, que deberán ser practicadas en la misma
diligencia dentro del término improrrogable de tres (3) días, pero si no fuera
posible hacerlo en este lapso de tiempo, la audiencia deberá ser suspendida por
un término máximo de cinco (5) días, de acuerdo con lo dispuesto por el inciso
4 del artículo 177 del CDU, modificado por el artículo 58 de la Ley 1474 de
2011.
3) Práctica de pruebas. Las pruebas son
practicadas en la misma diligencia dentro del término improrrogable de tres (3)
días. A fin de garantizar los derechos al debido proceso y de defensa del
disciplinado, la norma dispone que si no fuera posible practicar las pruebas en
dicho término, se suspenderá la audiencia por el término máximo de cinco (5)
días; y que la negativa a decretar y practicar pruebas por inconducentes,
impertinentes o superfluas debe ser motivada.
4) Intervención del
disciplinado o investigado y su apoderado. Con el propósito de garantizar
el derecho de defensa del sujeto disciplinado, el artículo 177 del CDU prevé la
facultad  de intervenir en cualquier etapa del proceso y de presentar alegatos
de conclusión, para lo cual el director del proceso podrá ordenar un receso, el
cual será mínimo de tres (3) días y máximo de diez (10) días.
5) Decisión. Concluidas las intervenciones, se
procede a adoptar la decisión en forma verbal y motivada. El director del
proceso puede suspender su adopción por el término de dos días. La decisión,
finalmente, deberá ser notificada en estrados y queda ejecutoriada a la
terminación de la misma, si no es recurrida, según lo dispone el artículo 179
del CDU.
6) Recursos. El
legislador en el artículo 180 del Código Disciplinario Único, modificado por el
artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, consagra los recursos de reposición y
apelación dentro del proceso verbal disciplinario, en desarrollo del derecho de
defensa que el legislador debe garantizar por mandato constitucional.
6.1) Recurso de reposición
El recurso de reposición procede contra las decisiones que
niegan la práctica de pruebas, las nulidades y la recusación. Debe interponerse
y sustentarse verbalmente en el momento en que se profiere la decisión. El
director del proceso, a continuación, debe decir  sobre lo planteado en el
recurso, de manera oral y motivada.
También procede cuando el proceso es de única instancia,
caso en el cual, igualmente, debe interponerse y sustentarse una vez se
produzca la notificación en estrados, y debe ser decidido a continuación.
6.2) Recurso de apelación
El recurso de apelación contra la sentencia que es objeto de
cuestionamiento en esta oportunidad  se encuentra regulado en el artículo 180
del CDU[46],
modificado por el artículo 59 de la Ley 1474 de 2011,  en los siguientes
términos:
(i) Procede contra el auto que
niega pruebas, contra el auto que rechaza la recusación y contra la sentencia
de primera instancia.
(ii) Debe presentarse y
sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una vez proferido y notificado
el fallo en estrados.
(iii) Su otorgamiento se decide
de manera inmediata.
(iv) La decisión del recurso se
adoptará conforme al procedimiento escrito.
(v) Antes de proferir el fallo
que decide el recurso de apelación, las partes pueden presentar alegatos de
conclusión, para lo cual disponen del término de traslado de dos (2) días,
contados a partir del día siguiente al de la notificación por estado, que es de
un día.
(vi) El ad quem dispone de
un término de diez (10) días para proferir el fallo de segunda instancia, el
cual se ampliará en otro tanto, si debe ordenar y practicar pruebas.
(vii) Los términos señalados en
el procedimiento ordinario para la segunda instancia, en el verbal, se
reducirán a la mitad (Art. 178, CDU)
Como se puede apreciar, producto de una lectura sistemática
del artículo 180 de la Ley 734 de 2002, modificado por el artículo 59 de la Ley
1474 de 2011, si bien el recurso de apelación debe interponerse y sustentarse verbalmente
en la misma audiencia en que se dicta sentencia (inciso 2), una vez proferido y
notificado el fallo en estrados, también, las partes cuentan con un término de
traslado de dos (2) días, contados a partir del día siguiente al de la
notificación por estado que es de un día, para presentar alegatos de conclusión,
si así lo desean (inciso 7).
6.
La oportunidad para interponer y sustentar el recurso de
apelación en el procedimiento verbal disciplinario es razonable y proporcionada
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que
en los eventos en los que la expedición de normas por parte del legislador
limite derechos fundamentales de los asociados, es necesario efectuar un juicio
de razonabilidad sobre el precepto objeto de la acusación que permita ponderar
los principios y derechos en juego y determinar el grado de incidencia que la
medida tiene con relación a las garantías constitucionalmente reconocidas a
todos los individuos.[47]
En el caso que nos ocupa, el juicio de razonabilidad que se
va a realizar es de intensidad leve porque se trata de normas resultado del
ejercicio de una competencia específicamente deferida por la Constitución al
Legislador frente a la que existe un amplio margen de configuración normativa,
que no establece una clasificación sospechosa, no recae en personas o grupos
especialmente protegidos por la Constitución, no crea un privilegio, ni impone evidentemente
una afectación de gran calado sobre los derechos en juego.
El juicio leve se circunscribe a establecer la legitimidad
del fin y de la medida, debiendo ésta última ser, además, adecuada para
alcanzar el fin buscado. En consecuencia, la Corte se limitará, por una parte, a
determinar si el fin buscado y el medio empleado no están constitucionalmente
prohibidos y, por otra, a establecer si el medio escogido es adecuado, esto es,
es idóneo para alcanzar el fin propuesto.
En efecto, la Sala deberá ponderar dentro del amplio margen
de configuración que posee el legislador para regular el proceso disciplinario,
si al disponer que el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia
debe sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una vez proferido y
notificado en estrados, vulnera los derechos al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia de los sujetos disciplinados.
Esto significa, que la disposición cuestionada en esta
ocasión sólo resultará constitucional en la medida en que responda a un fin
legítimo, perseguido por un medio adecuado que, además, prima facie no
revele la afectación de ningún otro derecho constitucional. Corresponde a la
Corte establecer, ahora, la razonabilidad de la medida contenida en los apartes
demandados.
El fin buscado por la medida (establecer que la apelación se
interponga y sustente dentro de la misma audiencia una vez proferido y
notificado el fallo en estrados), propugna por el desarrollo de los principios
rectores de concentración del proceso y cumplida justicia, propia del proceso
verbal disciplinario, como lo establece el Ministerio Público en su concepto.
Agilizar el proceso disciplinario e impedir dilaciones injustificadas a lo
largo de este tipo de procesos, se enmarca dentro de la finalidad legítima de
buscar la eficiencia en materia disciplinaria. Así se expresó en la exposición
de motivos y en la ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 142 de
2010 Senado, “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los
mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la
efectividad del control de la gestión pública”. El Gobierno sostuvo que el
propósito del proyecto de ley consistía en introducir nuevas disposiciones que
se ajustaran a las necesidades que la lucha contra la corrupción, subsanando e
integrando aquellos aspectos en los cuales se requiere una acción contundente.
En materia disciplinaria, se señaló expresamente que las medidas propuestas
tenían como finalidad eliminar una serie de obstáculos que impedían el
desarrollo eficiente y oportuno de esta función, principalmente porque el
inicio de las actuaciones disciplinarias, en muchos casos, no era coetáneo con
la comisión de los hechos respectivos.[48]
La lucha contra la corrupción y
el fortalecimiento de la función disciplinaria del Estado planteados por el
Legislador en la Ley 1474 de 2011, dentro de los cuales se inscribe la
necesidad de regular el procedimiento verbal disciplinario  con términos
reducidos en todas sus etapas, incluso en la relativa a la interposición del
recurso de apelación, son finalidades compatibles con la protección de los
intereses generales que para la función pública establece la Constitución y con
el desarrollo de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, e imparcialidad que la rigen (Art.209, CP), así como con la
necesidad de protección del patrimonio del Estado. En esa medida responde a
fines legítimos.
El medio escogido por el
legislador, como se dijo, consiste en establecer que la sustentación del
recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia se de en la misma
audiencia en que el fallo se profiere y notifica en estrados. Para la Corte el
medio es legítimo en tanto no está prohibido por la Constitución. Es más, es un
deber del legislador definir las condiciones de modo, tiempo y lugar en las que
se desarrollan los procesos disciplinarios, por lo tanto, señalar cual es la
oportunidad adecuada para presentar un recurso de apelación en este contexto,
es una medida que no implica una simple posibilidad de cumplirla, sino que se
debe cumplir por el interesado, en el momento oportuno.
Respecto a la relación entre el
medio escogido por el legislador y el fin perseguido, la Sala considera que resulta
adecuada, en la medida en que a través de ella se da una respuesta eficaz y
expedita frente a fenómenos como el de la corrupción administrativa y se logra
el cumplimiento de las finalidades del artículo 209 constitucional, pero sin
sacrificar en aras de la celeridad las garantías procesales. Obligar a las
partes a interponer la apelación en la misma audiencia en que se notifica el
fallo, es una forma de evitar dilaciones y extensiones procesales, sobre todo
en un contexto de oralidad. Las partes conocen de manera ágil si va a
cuestionarse la decisión y cuales son los argumentos en que se fundamenta el
recurso.
La jurisprudencia constitucional
ha precisado que a diferencia del proceso ordinario, el verbal se caracteriza
por su celeridad; se aplica a las situaciones establecidas expresamente en la
ley que por su naturaleza no requieren de un exhaustivo proceso investigativo.
Por ello, los términos son breves; las intervenciones de los sujetos procesales
se recogen en medio magnético y sólo se levanta un acta con un resumen sucinto
de las mismas.[49]
Por otra parte, de una lectura
sistemática del proceso verbal disciplinario, la Corte ha concluido que los
sujetos procesales cuentan con una gama de garantías que devienen del debido
proceso constitucional. En efecto, conocen previamente la acusación, se les
concede un término para presentar descargos, pueden solicitar pruebas y se
encuentran habilitados para interponer los recursos (artículos 175 a 180 de la Ley 734 de 2002, modificados por artículos 57 a 59 de la Ley 1474 de 2011).[50]
En este orden de ideas, la Corte ha considerado
constitucionalmente admisible que, el legislador, en ejercicio de la libertad
de configuración normativa, establezca procesos especiales en los que la
naturaleza de la conducta permita un procedimiento abreviado y en donde los
principios de celeridad, oralidad y publicidad sean preponderantes, pero
además, como todo trámite judicial o administrativo éste debe regirse por las
garantías del debido proceso.[51]
Tal como se señaló en la sección 5 de esta sentencia, la
estructura y características del proceso verbal disciplinario consagrado en el
Código Disciplinario Único, modificado por la Ley 1474 de 2011, y las oportunidades
y garantías previstas para que el disciplinado controvierta las decisiones que
se expidan en desarrollo del proceso, así su ejercicio esté limitado a una
oportunidad específica, no implica desconocimiento de las garantías que
integran el debido proceso (Art. 29, CP), en particular el derecho de defensa, ni
del derecho de acceso a la administración de justicia (Art. 229, CP), dado que la
fijación de términos reducidos por parte del legislador para adelantar las distintas
etapas procesales, no configura por sí sola, una violación del debido proceso.
En el presente caso, el sujeto disciplinado debe interponer
y sustentar el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en
la misma audiencia, una vez proferido y notificado el fallo en estrados, sin
embargo, la Corte considera que esta oportunidad para sustentar el recurso de
apelación, tal como fue diseñado en el inciso 2 del artículo 180 de la Ley 734
de 2002, reformado por el artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, resulta
proporcionada al menos por dos razones.
La primera, tiene que ver  con que la medida no debe mirarse
de manera aislada sino dentro del contexto de todo el proceso disciplinario
abreviado, durante el cual, el disciplinado ha tenido la posibilidad de
controvertir las pruebas con base en las cuales se le cita a audiencia, de solicitar
nuevas pruebas, de presentarse acompañado de un abogado, de expresar libremente
las razones por las cuales considera que no es responsable de la conducta que
se le atribuye, y de intervenir en todas las etapas del proceso o sustentar
adecuadamente las razones por las cuales controvierte una decisión adversa. De
manera que cuando se dicta el fallo, éste es el resultado de las pruebas y
argumentos que se han presentado y debatido en las etapas previas rodeadas de
las garantías que el propio legislador ha establecido para el disciplinado en
este tipo de procesos.
La segunda se relaciona con el término previsto en el inciso
7 del artículo 59, que modificó el artículo 180 del CDU, cuyo texto dispone que
antes de proferir el fallo, se dará traslado por dos (2) días a las partes,
contados a partir del día siguiente al de la notificación por estado, que es de
un día, para presentar alegatos de conclusión. Como se observa, la norma le
concede además al sujeto disciplinado otro lapso de tiempo para mostrar los
defectos jurídicos o fácticos de la decisión de primera instancia, dado que esta
decisión debe guardar congruencia con los argumentos y pruebas que se han
debatido a lo largo del proceso.
Por lo anterior, la Corte Constitucional declarará la
exequibilidad del inciso 2º y  del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, por los
cargos analizados.
VII.  DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el inciso 2º del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011,
“por la cual se dictan normas orientadas a
fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de
corrupción y la efectividad del control de la gestión pública, con relación con los cargos analizados en la
presente sentencia.
Segundo.- Declarase
INHÍBIDA, para pronunciarse respecto
del cargo formulado contra el inciso 7 del artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, “por la cual se dictan normas orientadas a
fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de
corrupción y la efectividad del control de la gestión pública,  por ineptitud sustantiva de la demanda.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ADRIANA MARIA GUILLEN
ARANGO
Magistrada
(E)
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente
con excusa
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Modificada por el Decreto 2322 de 2011, publicado en
el Diario Oficial No. 48.117 de 1 de julio de 2011, “Por el cual se corrige
un yerro en el numeral 1 del artículo 5o de la Ley 1445 de 2011”; y por la Ley 1453 de 2011, publicada en el Diario Oficial No. 48.110 de 24 de junio de
2011, “Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de
Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre
extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad.”
[2] Sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José
Cepeda Espinosa); C-405 de 2009 (MP. Luís Ernesto Vargas Silva); C-012 de 2010
(MP. Juan Carlos Henao Pérez. SV. Jorge Iván Palacio Palacio); C-423 de 2010 (MP. Humberto Antonio
Sierra Porto); Auto 249 de 2009 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio), entre otras.
[3] “La claridad de la demanda es un requisito
indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues
aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla
general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y
técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la
argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las
justificaciones en las que se basa.” Ver Sentencia C-1052 de 2001 (MP.
Manuel José Cepeda Espinosa).
[4] Que “sean ciertas significa que la demanda recaiga
sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una]
deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que,
en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la
confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un
contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa
técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer
proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador,
para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto
normativo no se desprenden.” Sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa). También la Sentencia C-587 de 1995 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo).
[5] “Las razones son específicas si definen con
claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada.” El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido
de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio
de constitucionalidad.” Sentencias C-1052 de 2001  (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa). Ver, además las Sentencias C-447 de 1997 (MP. Alejandro Martínez
Caballero) y C-898 de 2001  (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[6] “La pertinencia también es un elemento esencial de
las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere
decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza
constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma
Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de
ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de
consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se
limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en
realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la
acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la
indebida aplicación de la disposición en un caso específico”; tampoco
prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en
un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria, o
reiterativa” (…) a partir de una valoración parcial de sus efectos.”
Sentencia C-1052 de 2001  (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). Véanse también las
Sentencias C-504 de 1995 y C-587 de 1995  (MP. José Gregorio Hernández
Galindo); C-447 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero) y C-100 de 2007
(MP. Álvaro Tafur Galvis).
[7] “La suficiencia que se predica de las razones de
la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la
exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto
por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado,
se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que
supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas
sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del
razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a
la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al
magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia
realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad
que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” Ver sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[8] Sentencias C-591 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas
Hernández. SPV. Alfredo Beltrán Sierra) y C-210 de 2007 (MP. Marco Gerardo Monroy
Cabra. AV. Nilson Pinilla Pinilla), entre otras.
[9] Ver entre muchas otras, las sentencias C-038 de 1995
(MP.  Alejandro Martínez Caballero); C-032 de 1996 (MP. Hernando Herrera
Vergara);  C-081 de 1996 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-327 de 1997 (MP.
Fabio Morón Díaz); C-429 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-470 de
1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-198 de 1998 (MP. Eduardo Cifuentes
Muñoz); C-555 de 2001 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra); C-832 de 2001 (MP.
Rodrigo escobar Gil); C-012 de 2002 (MP. Jaime Araújo Rentería); C-814 de 2009
(MP.  Jorge Ignacio Pretelt Chaljub); C-371 de 2011 (MP. Luís Ernesto Vargas
Silva).
[10] Sentencia C-800 de 2000 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo).
[11] Por ejemplo, la sentencia C-510 de 2004 (MP. Álvaro
Tafur Galvis. AV. Jaime Araújo Rentería), declaró la exequibilidad de la norma
que establecía un nuevo procedimiento y términos para los cobros o las
reclamaciones ante el FOSYGA, por cuanto consideró, entre otras cosas, que el
legislador es libre para establecer condiciones previas al acceso a la
justicia.
[12] Por ejemplo, en sentencia C-163 de 2000 (MP. Fabio
Morón Díaz), la Corte consideró ajustada a la Constitución la consagración de la figura de la parte civil en el proceso penal, a pesar de
que la naturaleza de sus pretensiones podrían ser únicamente pecuniarias. De
igual manera, en sentencia C-1149 de 2001 (MP. Jaime Araújo Rentería. SV.
Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis), la Corte dijo que, dentro de la libertad de configuración normativa, era válido que la ley
autorice la intervención de la parte civil en el proceso penal militar.
[13] La sentencia C-180 de 2006 (MP. Jaime Araújo
Rentería) declaró la exequibilidad de la eliminación del recurso extraordinario
de súplica en los procesos contencioso administrativos, por cuanto la Constitución confiere al legislador “libertad de configuración amplia en materia de
procedimientos judiciales”.
[14] Por ejemplo, en la sentencia C-1264 de 2005 (MP.
Clara Inés Vargas Hernández), la Corte se refirió a la libertad de
configuración normativa del legislador para regular la forma cómo debe
adelantarse la notificación personal en el procedimiento civil.
[15] En este asunto, entre otros casos, se recuerdan las
sentencias C-316 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), respecto de la
caución en el proceso penal; C-043 de 2004 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. AV.
Jaime Araújo Rentería) que declaró la exequibilidad del pago de condena en
costas y C-641 de 2002, en cuanto consideró ajustado a la Carta el término de ejecutoria de las sentencias como carga procesal a las partes.
[16] En sentencia C-1232 de 2005 (MP. Alfredo Beltrán
Sierra), la Corte Constitucional dijo que el legislador goza de amplio margen
de configuración normativa para consagrar el término de prescripción de las
acciones derivadas del fuero sindical.
[17] Sentencia C-210 de 2007 (MP. Marco Gerardo Monroy
Cabra. AV. Nilson Pinilla Pinilla).
[18] Sentencias C-417 de 1993 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo); C-251 de 1994 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); C-427 de 1994 (MP. Fabio
Morón Díaz); C-244 de 1996 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-892 de 1999 (MP.
Alfredo Beltrán Sierra); C-948 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis. AV. Alfredo
Beltrán Sierra; SPV. Jaime Araújo Rentería).
[19] Sentencia C-948 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis. AV.
Alfredo Beltrán Sierra; SPV. Jaime Araújo Rentería).
[20] Sentencias C-417 de 1993 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo); C-181 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV. Jaime Córdoba
Triviño; SPV. Eduardo Montealegre Lynett; y SPV. Álvaro Tafur Galvis).
[21] Sentencias C-310 de 1997 (MP. Carlos Gaviria Díaz);
C-708 de 1999 (MP. Álvaro Tafur Galvis); C-843 de 1999 (MP. Alejandro Martínez
Caballero); C-948 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis. AV. Alfredo Beltrán Sierra;
SPV. Jaime Araújo Rentería).
[22] Ver las Sentencias C-095 de 1998 (MP. Hernando
Herrera Vergara); C-195 de 1993 (MP. Alejandro Martínez Caballero), y C-280 de
1996 (MP. Alejandro Martínez Caballero. AV. Hernando Herrera Vergara; SV. José
Gregorio Hernández Galindo y Julio Cesar Ortiz Gutiérrez), entre otras.
[23] Sentencias C-095 de 1998 (MP. Hernando Herrera
Vergara); C-948 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis. AV. Alfredo Beltrán Sierra;
SPV. Jaime Araújo Rentería), entre otras.
[24] MP. José Gregorio Hernández Galindo. Ver, además, las
sentencias C-345 de 1993 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-005 de 1996 (MP.
José Gregorio Hernández Galindo); C-017 de 1996 (MP. Alejandro Martínez
Caballero); C-892 de 1999 (MP. Alfredo Beltrán Sierra).
[25] Los términos procesales constituyen el momento o la
oportunidad que la ley establece para la ejecución de las etapas o actividades
que deben cumplirse dentro del proceso por el juez, las partes, los terceros
intervinientes y los auxiliares de la justicia. Ver sentencias C-814 de 2009
(MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y C-371 de 2011 (MP. Luís Ernesto Vargas
Silva).
[26] En aplicación de esta limitación, por ejemplo, en la
sentencia C-551 de 2001 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto), la Corte concluyó que la expresión “se comunicará” contenida en el inciso 2 del artículo
80 de la Ley 200 de 1995, “por la cual se adopta el Código Disciplinario
Único”, es exequible bajo el entendido que se refiere a la notificación
personal y en subsidio a la notificación por edicto, cuando a pesar de las
diligencias pertinentes, de las cuales se dejará constancia secretarial en el
expediente, no se haya podido notificar personalmente. El aparte demandado está
inserto en el texto que consagra el derecho de contradicción, que dice: “[…]
iniciada la investigación preliminar o la investigación disciplinaria se
comunicará al interesado para que ejerza sus derechos de contradicción y de
defensa.” Ver también, las sentencias C-763 de 2009 (MP. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub) y C-371 de 2011 (MP. Luís Ernesto Vargas Silva).
[27] Sentencias C-489 de 1997 (MP. Antonio Barrera
Carbonell); C-742 de 1999 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); C-892 de 1999
(MP. Alfredo Beltrán Sierra); C-1512 de 2000 (MP. Álvaro Tafur Galvis. SV.
Jairo Charry Rivas); C-551 de 2001 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); C-763
de 2009 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), entre otras.
[28] Sentencia C-025 de 2009 (MP. Rodrigo Escobar Gil. SV.
Jaime Araújo Rentería).
[29] Sentencias C-653 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa. SV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería, Rodrigo Escobar
Gil y Álvaro Tafur Galvis); C-506 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra);
C-641 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil. AV. Jaime Araújo Rentería; SV. Eduardo
Montealegre Lynett y Álvaro Tafur Galvis);  C-929 de 2005 (MP. Alfredo Beltrán
Sierra); C-1189 de 2005 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto. AV. Jaime Araújo
Rentería); C-983 de 2010 (MP. Luís Ernesto Vargas Silva), entre otras.
[30] Sentencias C-1189 de 2005 (MP. Humberto Sierra Porto.
AV. Jaime Araújo Rentería) y C-983 de 2010 (MP. Luís Ernesto Vargas Silva).
[31] MP. José Gregorio Hernández Galindo.
[32] Sentencia C-617 de 1996 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo).
[33] Sentencia C-799 de 2005 (MP. Jaime Araújo Rentería.
AV. Humberto Antonio Sierra Porto).
[34] Sentencia C-025 de 2009 (MP. Rodrigo Escobar Gil. SV.
Jaime Araújo Rentería).
[35] Sentencia C-648 de 2001 (MP. Marco Gerardo Monroy
Cabra).
[36] MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. Así lo sostuvo la Corte al  declarar la exequibilidad de los artículos 139 (parcial), 321 (parcial) y 324
(parcial) del Decreto 2700 de 1991, "por el cual se expiden las normas
de procedimiento penal", demandados por violación de los derechos al
debido proceso y de defensa, considerados por el demandante como absolutos.
[37] Sentencia C-800 de 2000 (MP. José Gregorio Hernández
Galindo).
[38] En adelante cada vez que se haga referencia al Código
Disciplinario Único, se empleará la sigla CDU.
[39] “ARTÍCULO 175. APLICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO VERBAL.
<Artículo modificado por el artículo 57 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> El procedimiento verbal se adelantará contra los
servidores públicos en los casos en que el sujeto disciplinable sea sorprendido
en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o
instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta, cuando haya
confesión y en todo caso cuando la falta sea leve. // También se aplicará el
procedimiento verbal para las faltas gravísimas contempladas en el artículo 48
numerales 2, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52,
54, 55, 56, 57, 58, 59 y 62 de esta ley. // En los eventos contemplados en los
incisos anteriores, se citará a audiencia, en cualquier estado de la actuación,
hasta antes de proferir pliego de cargos. // En todo caso, y cualquiera que
fuere el sujeto disciplinable, si al momento de valorar sobre la decisión de
apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir
pliego de cargos se citará a audiencia.”
[40] “ARTÍCULO 48. FALTAS
GRAVÍSIMAS. Son faltas gravísimas las siguientes: // […] 2.
Obstaculizar en forma grave la o las investigaciones que realicen las
autoridades administrativas, jurisdiccionales o de control, o no suministrar
oportunamente a los miembros del Congreso de la República las informaciones y documentos necesarios para el ejercicio del control político.
//  […] 4. Omitir, retardar y obstaculizar la tramitación de la actuación
disciplinaria originada en faltas gravísimas cometidas por los servidores
públicos u omitir o retardar la denuncia de faltas gravísimas o delitos
dolosos, preterintencionales o culposos investigables de oficio de que tenga
conocimiento en razón del cargo o función. // […] 17. Actuar u omitir, a pesar
de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de
intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales. // 18.
Contraer obligaciones con personas naturales o jurídicas con las cuales se
tengan relaciones oficiales en razón del cargo que desempeña violando el
régimen de inhabilidades e incompatibilidades señaladas en las normas vigentes.
// 19. Amenazar, o agredir gravemente a las autoridades legítimamente
constituidas en ejercicio o con relación a las funciones. // 20. Autorizar u
ordenar la utilización indebida, o utilizar indebidamente rentas que tienen
destinación específica en la Constitución o en la ley. // 21. Autorizar o pagar gastos por fuera de los establecidos en el artículo
336 de la Constitución Política. // 22. Asumir compromisos sobre
apropiaciones presupuestales inexistentes o en exceso del saldo disponible de
apropiación o que afecten vigencias futuras, sin contar con las autorizaciones
pertinentes. // 23. Ordenar o efectuar el pago de obligaciones en exceso del
saldo disponible en el Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC). // […] 32.
Declarar la caducidad de un contrato estatal o darlo por terminado sin que se
presenten las causales previstas en la ley para ello. //  33. Aplicar la
urgencia manifiesta para la celebración de los contratos sin existir las
causales previstas en la ley. // […] // 35. Dar lugar a la configuración del
silencio administrativo positivo. // 36. No instaurarse en forma oportuna por
parte del Representante Legal de la entidad, en el evento de proceder, la
acción de repetición contra el funcionario, ex funcionario o particular en
ejercicio de funciones públicas cuya conducta haya generado conciliación o
condena de responsabilidad contra el Estado. // […] 39. Utilizar el cargo para
participar en las actividades de los partidos y movimientos políticos y en las
controversias políticas, sin perjuicio de los derechos previstos en la Constitución y la ley. // […] 46. No declararse impedido oportunamente, cuando exista la
obligación de hacerlo, demorar el trámite de las recusaciones, o actuar después
de separado del asunto. // 47. Violar la reserva de la investigación y de las
demás actuaciones sometidas a la misma restricción. // 48. <Inciso
CONDICIONALMENTE exequible> Consumir, en el sitio de trabajo o en lugares
públicos, sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o síquica,
asistir al trabajo en tres o más ocasiones en estado de embriaguez o bajo el
efecto de estupefacientes. // Cuando la conducta no fuere reiterada conforme a
la modalidad señalada, será calificada como grave. // […] 52. No dar
cumplimiento injustificadamente a la exigencia de adoptar el Sistema Nacional
de Contabilidad Pública de acuerdo con las disposiciones emitidas por la Contaduría General de la Nación y no observar las políticas, principios y plazos que en
materia de contabilidad pública se expidan con el fin de producir información
confiable, oportuna y veraz. // […] 54. No resolver la consulta sobre la
suspensión provisional en los términos de ley. // 55. El abandono injustificado
del cargo, función o servicio. // 56. Suministrar datos inexactos o
documentación con contenidos que no correspondan a la realidad para conseguir
posesión, ascenso o inclusión en carrera administrativa. // 57. No enviar a la Procuraduría General de la Nación dentro de los cinco días siguientes a la ejecutoria del
fallo judicial, administrativo o fiscal, salvo disposición en contrario, la
información que de acuerdo con la ley los servidores públicos están obligados a
remitir, referida a las sanciones penales y disciplinarias impuestas, y a las
causas de inhabilidad que se deriven de las relaciones contractuales con el
Estado, de los fallos con responsabilidad fiscal, de las declaraciones de
pérdida de investidura y de las condenas proferidas en ejercicio de la acción
de repetición o del llamamiento en garantía. // 58. Omitir, alterar o suprimir
la anotación en el registro de antecedentes, de las sanciones o causas de
inhabilidad que, de acuerdo con la ley, las autoridades competentes informen a la Procuraduría General de la Nación, o hacer la anotación tardíamente. // 59. Ejercer funciones
propias del cargo público desempeñado, o cumplir otras en cargo diferente, a
sabiendas de la existencia de decisión judicial o administrativa, de carácter
cautelar o provisional, de suspensión en el ejercicio de las mismas. // […] 62.
Incurrir injustificadamente en mora sistemática en la sustanciación y fallo de
los negocios asignados. Se entiende por mora sistemática, el incumplimiento por
parte de un servidor público de los términos fijados por ley o reglamento
interno en la sustanciación de los negocios a él asignados, en una proporción
que represente el veinte por ciento (20%) de su carga laboral.”
[41] En el anterior
Código Disciplinario Único, Ley 200 de 1995 establecía en su artículo 150, la
posibilidad de formular cargos “cuando esté demostrada objetivamente la
falta y existan confesión, testimonio que ofrezca serios motivos de
credibilidad, indicios graves, documentos, peritación o cualquier otro medio
probatorio que comprometa la responsabilidad del disciplinado.” Este
artículo fue declarado exequible mediante Sentencia C-892 de 1999 (MP: Alfredo
Beltrán Sierra)
[42] Sentencia C-1076 de 2002 (MP. Clara Inés Vargas
Hernández). En esta providencia, al juzgar la constitucionalidad del inciso
según del artículo 175 del CDU, la Corte explicó las razones por las cuales
resultaba acorde al debido proceso que frente a esas faltas gravísimas se
acudiera al procedimiento verbal: “[…]la naturaleza especial de algunas
faltas gravísimas justifican que el legislador haya establecido para las mismas
el trámite verbal y no el ordinario. En efecto, todas ellas tienen un
denominador común: se trata de faltas relacionadas
con el servicio o la función, con el manejo de la hacienda pública y de los
recursos públicos o con la contratación estatal, cuya característica principal
es que por tratarse de conductas que no ameritan un extenso debate probatorio
como el señalado en el proceso ordinario ya que al momento de valorar sobre la
decisión de apertura de la investigación están dados todos los requisitos
sustanciales para proferir pliego de cargos y citar a audiencia.”
[43] La
competencia para la aplicación del procedimiento verbal, de acuerdo con el
artículo 176 del CDU (Ley 734 de 2002), recae en la oficina de control interno
disciplinario de la dependencia en que labore el servidor público autor de la
falta disciplinaria, en la Procuraduría General de la Nación y en las personerías municipales y distritales.
[44] Ley 734 de 2002, ARTÍCULO 156. TÉRMINO DE LA INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA. <Modificado por el artículo 52 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el
siguiente:> El término de la investigación disciplinaria será de doce meses,
contados a partir de la decisión de apertura. ǁ En los procesos
que se adelanten por faltas gravísimas, la investigación disciplinaria no podrá
exceder de dieciocho meses. Este término podrá aumentarse hasta en una tercera
parte, cuando en la misma actuación se investiguen varias faltas o a dos o más
inculpados.
[45] La Ley 1474 de 2011, “por la cual se dictan normas
orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción
de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”,
modificó los artículos 48, 53, 55, 105, 122, 123, 124, 130, 135, 156, 168, 169,
175, 177, 180 y 182.de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único).
[46]  El artículo 180 del CDU fue modificado por el
artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, que establece: “ARTÍCULO 59. RECURSOS. El artículo 180 de la Ley 734 de 2002 quedará así:
El recurso
de reposición procede contra las decisiones que niegan la práctica de pruebas,
las nulidades y la recusación, el cual debe interponerse y sustentarse
verbalmente en el momento en que se profiera la decisión. El director del
proceso, a continuación, decidirá oral y motivadamente sobre lo planteado en el
recurso. // El recurso de apelación cabe contra el auto que niega pruebas,
contra el que rechaza la recusación y contra el fallo de primera instancia,
debe sustentarse verbalmente en la misma audiencia, una vez proferido y
notificado el fallo en estrados. Inmediatamente se decidirá sobre su
otorgamiento. // Procede el recurso de reposición cuando el procedimiento sea
de única instancia, el cual deberá interponerse y sustentarse una vez se
produzca la notificación en estrados, agotado lo cual se decidirá el mismo. //
Las decisiones de segunda instancia se adoptarán conforme al procedimiento
escrito. // De proceder la recusación, el ad quem revocará la decisión y
devolverá el proceso para que se tramite por el que sea designado. // En caso
de revocarse la decisión que negó la práctica de pruebas, el ad quem las decretará
y practicará. También podrá decretar de oficio las que estime necesarias para
resolver el fondo del asunto, debiendo garantizar el derecho de contradicción.
// Antes de proferir el fallo, las partes podrán presentar alegatos de
conclusión, para lo cual dispondrán de un término de traslado de dos (2) días,
contados a partir del día siguiente al de la notificación por estado, que es de
un día. // El ad quem dispone de diez (10) días para proferir el fallo de
segunda instancia. Este se ampliará en otro tanto si debe ordenar y practicar
pruebas.”
[47] En materia de igualdad la aplicación del juicio de
razonabilidad ha sido objeto de discusión en las sentencias T- 422 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; Sentencia C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón; C-230 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-410 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-445 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-352 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; Sentencia C-507 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-952 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-093 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Respecto de la aplicación de este juicio a casos que comprometen otros derechos
pueden consultarse, entre otras, la sentencias C-071 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-388 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-557 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa;SU-623 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[48] Gaceta del Congreso No. 784 del 19 de octubre de
2010, p. 4. Algo similar ocurrió
en los antecedentes de la Ley 734 de 2002 se consignó una finalidad similar al
justificar el establecimiento de un procedimiento especial y simplificado, para
los casos en que la naturaleza de la conducta y la existencia de elementos de
probatorios que daban certeza sobre la ocurrencia de la falta y sobre la
responsabilidad del sujeto disciplinable, como en los casos de confesión y flagrancia,
que permitían hacer efectivo principio de celeridad. En la exposición de
motivos de esa ley se señaló en forma expresa: “En la época actual, en que la
celeridad es elemento esencial de la eficacia, es preciso que los órganos de
control cuenten con herramientas legales ágiles y dinámicas que permitan dar
respuestas oportunas, cuando todavía la sociedad resiente la conducta irregular
del funcionario o el daño acusado, y no cinco años después cuando la sanción ha
perdido tanto la pertinencia como sus efectos reparadores.  Este es el criterio
que orienta e inspira el procedimiento disciplinario previsto en el último
libro del proyecto. Por esta razón, se creó un procedimiento verbal
simplificado  a la realización de una audiencia dentro de los dos días
siguientes a la verificación de la situación de flagrancia o al conocimiento
del hecho; es aplicable por el jefe inmediato cuando la falta sea leve o cuando
el servidor público sea sorprendido en flagrancia o confiese la autoría de una
falta grave o gravísima.” Gaceta del
Congreso núm. 291 del 27 de julio de 2000, Senado de la República, Proyecto de Ley Número 19 de 2000, p. 24.
[49] Artículo 177 Ley 734 de 2002. Ver también la Sentencia C-242 de 2012 (MP. Mauricio González Cuervo).
[50] Sentencia C-763 de 2009 (MP. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub).
[51] Sentencia C-242 de 2012 (MP. Mauricio González
Cuervo).