C-487-09
Sentencia C-487/09
Sentencia C-487/09
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL ABSOLUTA-Configuración
La
Corte constata que mediante sentencia C-014 de 2004, la
Sala Plena de esta Corporación se pronunció sobre la constitucionalidad de la
norma que es nuevamente objeto de reproche en esta oportunidad, determinando
que la cosa juzgada que operó sobre el artículo 89
del Código Disciplinario Único fue absoluta, no sólo porque no fue limitada
expresa o tácitamente, sino porque la Corte integró la unidad normativa con la
totalidad de esa disposición para que el fallo emitido produzca plenos efectos
jurídicos.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL DERECHO A LA
IGUALDAD-Requisitos en la carga argumentativa
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD
SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento
de requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia en los cargos
Referencia: expediente D-7449
Demanda de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 89 y 90 (parcial) de la
Ley 734 de 2002 y 123 de la Ley 836 de 2003.
Actor: Nelson Jiménez Calvache
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C.,  veintidós (22) de julio de dos mil nueve
(2009)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, conformada por los
magistrados Nilson Pinilla Pinilla -quien la preside-, Maria Victoria Calle
Correa, Mauricio González Cuervo, Juan Carlos Henao Pérez, Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
Humberto Sierra Porto y Luís Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1.
ANTECEDENTES
Los
antecedentes de esta providencia corresponden, en esencia, a los resúmenes
presentados por el Magistrado Mauricio González Cuervo en la ponencia que fue
derrotada por la mayoría de la Sala Plena de la
Corte Constitucional.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
el ciudadano Nelson Jiménez
Calvache demandó los artículos 89 y 90, parágrafo único, de la
Ley 734 de 2002 “por la cual se expide el Código
Disciplinario Único” y 123 de la
Ley 836 de 2003 “por la cual se
expide el reglamento del Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares”.
Mediante auto del 3 de octubre de 2008, el entonces Magistrado
Sustanciador admitió la demanda, ordenó fijarla en lista por término de 10
días, comunicarla a la Presidencia del Congreso, a la
Presidencia de la República y a los Ministerios de Defensa e Interior y de
Justicia. Finalmente, ordenó darle traslado al Procurador General de la
Nación para que rinda su concepto de rigor.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcriben los artículos 89 y 90 de la
Ley 734 de 2002 y 123 de la Ley 836 de 2003 y se subrayan los apartes
acusados:
Ley 734 de 2002[1]
(febrero 5)
Por la cual se
expide el Código Disciplinario Único.
TÍTULO
IV
SUJETOS
PROCESALES
Artículo
89. Sujetos procesales en la actuación disciplinaria. Podrán
intervenir en la actuación disciplinaria, como sujetos procesales, el
investigado y su defensor, el Ministerio Público, cuando la actuación se
adelante en el Consejo Superior o Seccional de la
Judicatura o en el Congreso de la
República contra los funcionarios a que se refiere el artículo 174
de la
Constitución Política.
En
ejercicio del poder de supervigilancia administrativa y cuando no se ejerza el
poder preferente por la
Procuraduría General de la Nación, ésta podrá intervenir en calidad de sujeto
procesal.
Artículo
90. Facultades de los sujetos procesales. Los sujetos
procesales podrán:
1.
Solicitar, aportar y controvertir pruebas e intervenir en la práctica de las
mismas.
2.
Interponer los recursos de ley.
3.
Presentar las solicitudes que consideren necesarias para garantizar la
legalidad de la actuación disciplinaria y el cumplimiento de los fines de la
misma, y
4.
Obtener copias de la actuación, salvo que por mandato constitucional o legal
ésta tenga carácter reservado.
Parágrafo. La intervención del quejoso se limita
únicamente a presentar y ampliar la queja bajo la gravedad del juramento, a
aportar las pruebas que tenga en su poder y a recurrir la decisión de archivo y
el fallo absolutorio. Para estos efectos podrá conocer el expediente en la
secretaría del despacho que profirió la decisión.
LEY 836 DE 2003[2]
(julio 16)
Por la cual se expide el reglamento del Régimen
Disciplinario para las Fuerzas Militares.
TÍTULO IV
CAPÍTULO ÚNICO
Sujetos Procesales
Artículo 123. Intervinientes en el proceso disciplinario. En los
procesos disciplinarios solamente pueden actuar el presunto infractor y su
defensor, sin perjuicio de la intervención que en razón de la vigilancia
superior pueda realizar la
Procuraduría General de la Nación.
Cuando existan pretensiones contradictorias entre el
presunto infractor y el defensor, prevalecerán las del defensor.
Ni el informador ni el quejoso son parte en el proceso
disciplinario. Su actuación se limita a presentar y ampliar la queja bajo la
gravedad del juramento, con el deber de aportar las pruebas que tengan en su
poder.
LA DEMANDA
Según criterio del demandante, la exclusión del quejoso o de la víctima  (o sus familiares en caso de
fallecimiento de ésta) como sujetos procesales de las actuaciones
disciplinarias viola los artículos 2º, 4, 13, 29 y 229
de la
Constitución En consecuencia, solicita que la
Corte declare la inexequibilidad de las disposiciones normativas
acusadas y, en consecuencia, “se incluya en dichas normas al quejoso o sus
familiares en caso de fallecer aquel”. Los argumentos en que se apoya el
actor, en síntesis, son los siguientes:
Al no reconocerse los derechos del quejoso y
de las víctimas como sujetos procesales en las actuaciones disciplinarias, se
desconoce la garantía constitucional de la efectividad de los derechos,
prevista en el artículo 2º de la
Constitución.
Las normas acusadas vulneran también el
artículo 4º Superior que consagra la primacía de la
Constitución sobre la ley.
Las disposiciones impugnadas desconocen el
artículo 13 de la Constitución porque discrimina al quejoso y a las víctimas
respecto del investigado y su defensor, pues mientras estos últimos pueden
actuar en el proceso disciplinario para defender sus derechos, los primeros
carecen de facultades para controvertir las pruebas, impugnar decisiones y en
general proteger sus propios intereses. Así, a juicio de la demanda, el quejoso
y la víctima se ubica en una evidente desventaja procesal que resulta “igual
que enfrentar dos boxeadores con la diferencia que uno de ellos entra vendado y
las manos amarradas al cuadrilátero, para que con la complacencia de todos, el
que tiene las manos libres y las garantías otorgadas abuse de su situación
ventajosa”.
De otra parte, al negarse al quejoso y a la
víctima la posibilidad de ser parte en los procesos disciplinarios referidos,
opina la demanda, se les desconoce los derechos a la defensa y al debido
proceso, consagrados en el artículo 29 de la
Constitución, puesto que ellos no pueden participar en el debate probatorio ni
tienen la posibilidad de ejercer el derecho a la contradicción de la prueba.
Finalmente, las normas acusadas violentan el
derecho de acceso a la administración de justicia, como quiera que, de
conformidad con lo expresado por la
Corte Constitucional en sentencia T-430 de 1992, “este derecho
disciplinario, que es en últimas un derecho penal administrativo, debe
aplicarse con la observancia debida a los principios del derecho penal común…”;
de modo que esta garantía también es predicable en materia disciplinaria, pues “en
tratándose de administrar justicia toda persona tiene esta garantía supralegal, sin
ambages ni limitaciones”.
Incluso, tanto el quejoso como la
víctima y sus familiares pueden contribuir eficazmente a la obtención de la
verdad en estos procesos, pues muchas veces “conocen verdades que en un
momento dado pueden y deben ser debatidas en el decurso del proceso…”, lo
que se impide al tenerlos como meros “invitados de piedra” en el trámite
de las actuaciones disciplinarias.
INTERVENCIONES
Ministerio de Defensa Nacional
Dentro de la
oportunidad legal prevista, la apoderada del Ministerio de Defensa Nacional
intervino en el presente asunto para solicitar que la
Corte declare la exequibilidad de las disposiciones acusadas, con fundamento
en las razones que se resumen así:
Las normas
acusadas no violan el artículo 13 de la
Constitución porque el quejoso y la víctima no deben ser tratados por igual
respecto de los sujetos procesales en el proceso disciplinario. En efecto, si la finalidad del proceso disciplinario es evaluar la conducta
oficial de los servidores públicos respecto de su función y en él “no se
discuten ni determinan los derechos de quienes hayan sido afectados por la
conducta irregular del investigado”, es lógico concluir que las víctimas y
el quejoso son terceros con atribuciones limitadas en el proceso disciplinario,
pues sus derechos deben debatirse en procesos independientes y autónomos.
Las disposiciones impugnadas no desconocen los derechos al debido
proceso y de acceso a la administración de justicia del quejoso en el proceso
disciplinario porque esa limitación es compatible con la índole de los
intereses que se debaten en éste. El derecho disciplinario actúa sobre los
deberes funcionales del sujeto disciplinable y la imputación disciplinaria “no
precisa de la vulneración de un bien jurídico, entendida tal vulneración como
causación de un daño concreto o como la producción de un resultado
materialmente antijurídico, no es posible afirmar la concurrencia de una
persona afectada con la comisión de la falta”. De allí que en el proceso
disciplinario no exista, estrictamente, una persona afectada con la comisión de
la ilicitud disciplinaria, y por ende, no es posible legitimar a una persona
para que intervenga en el proceso planteando un interés directo y alentando
unas pretensiones específicas. Es decir, “en el proceso disciplinario no hay
víctimas y ello es consecuente con la índole de la imputación que en él se
formula”.
De otra parte, el artículo 217 de la
Constitución confiere a las Fuerzas Militares la responsabilidad de defender
la soberanía y el orden constitucional. Por esa razón, es claro que la ley
hubiere previsto para los servidores públicos que desarrollan esas funciones un
régimen disciplinario especial. En tal virtud, la ley “consagró normas
sustantivas con observancia de los principios rectores, dirigidas a un
determinado grupo de personas, que se distinguen de los demás servidores del
Estado, debido a la específica función que les corresponde cumplir cuya
finalidad primordial es la defensa de la soberanía, la independencia, la
integridad del territorio y del orden constitucional…”.
Ministerio del Interior y de Justicia
Oportunamente, la apoderada del Ministerio del Interior y de
Justicia intervino en este proceso para solicitar que la
Corte declare la exequibilidad de las disposiciones acusadas, con base en los
siguientes argumentos:
El artículo 89 de la Ley 734 de 2002 fue declarado exequible por la
Corte Constitucional mediante sentencia C-014 de 2004, aunque por cargos
diferentes, “lo cual da lugar a que la
Corte se pronuncie sobre el parágrafo único del artículo 90 en particular que
con fundamento en las consideraciones expuestas se encuentra acorde con la
constitución política”.
En cuanto a las demás normas acusadas, el interviniente concluye que
se ajustan a la Constitución por cuanto la limitación del derecho del quejoso
se funda en la naturaleza diversa de los procesos penal y disciplinario y el
papel de las víctimas dentro de ellos. En efecto, mientras que en el proceso
penal las víctimas “tienen derecho a conocer la verdad de los hechos, la
posibilidad de intervenir para obtener la reparación del daño y el derecho de
refutar e impugnar”, dado que en ese proceso “se debate la
responsabilidad personal del presunto victimario”; en el proceso
disciplinario “no se discuten ni determinan los derechos de quienes hayan
sido perjudicado por la conducta anómala del investigado”, ya que el debate
“se encuadra en la relación entre el Estado y quienes desempeñan una función
pública”. Por tal razón en este último, el quejoso y las víctimas son
terceros, y sus derechos deben debatirse en procesos diferentes al proceso
disciplinario, ante otras instancias y bajo otros procedimientos.
Sobre los cargos por vulneración del derecho de acceso a la
justicia (CP 229), el Ministerio del Interior y de Justicia sostiene que la
demanda no tiene en cuenta que el quejoso y la víctima no son sujetos procesales,
pues sólo están facultados para poner en movimiento el aparato administrativo o
judicial del Estado con el fin de que se proceda a la investigación de una
falta disciplinaria y se determine la sanción de los responsables, por lo cual
sus facultades dentro del proceso son limitadas.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El señor Procurador General de la
Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, intervino dentro de la oportunidad legal
prevista, con el fin de solicitar que la
Corte se inhiba para pronunciarse de fondo sobre la norma acusada. En caso de
que la Corte encuentre que la demanda se presentó en debida forma, pide que se
declare la exequibilidad de las normas acusadas, únicamente respecto del cargo
examinado. A estas conclusiones llegó, en síntesis, por lo siguiente:
La argumentación del demandante es insuficiente en tanto que se
limita a afirmar que las disposiciones acusadas atropellan los derechos del
quejoso o el de sus familiares, mientras los sujetos procesales sí pueden
defenderlos y controvertirlos, sin entrar a exponer las razones fácticas o
jurídicas concretas por las cuales dicha afectación se produce para el primero.
La demanda, entonces, “no especifica por qué la intervención del sujeto
procesal frente a la posición del quejoso en la fase de investigación
disciplinaria la considera discriminada o relegada de manera tal que le afecta
el acceso a la administración de justicia”.
En cuanto al cargo por vulneración del derecho de igualdad, la
Vista Fiscal sostiene que las
oportunidades para actuar que tiene el quejoso y en general los momentos
en que puede participar durante el procedimiento disciplinario, específicamente
la etapa investigativa que interesa al actor, permiten concluir que: (i) las disposiciones
acusadas no involucran un trato discriminatorio en desmedro del quejoso y, (ii)
la exclusión del quejoso resulta beneficiando la defensa del orden jurídico y
no la prosperidad de una pretensión particular.
Sobre el desconocimiento del derecho de acceso a la justicia, el
Procurador afirma que el quejoso tiene oportunidades
de intervenir en el proceso, atendiendo la naturaleza del proceso
disciplinario. En la fase de indagación preliminar, puede ampliar la queja y ejercer los derechos
que le asisten como el de aportar pruebas; vencido el término de la
investigación y agotada la recaudación probatoria - momento en que se dispone o
la formulación del pliego de cargos o se ordena el archivo de la actuación -,
al quejoso se le comunican las decisiones de archivo y se le ofrece la
oportunidad de impugnar la decisión de archivo; del mismo modo, le es posible
recurrir el fallo absolutorio, haciéndose participe de esta última etapa
procesal disciplinaria. Así, el proceso disciplinario se abre al ejercicio de
los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia del
quejoso.
2.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
COMPETENCIA DE LA
CORTE
Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la
Constitución, la Corte es competente para conocer de la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, en tanto que se trata del reproche de
validez de normas contenidas en leyes de la
República.
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL RESPECTO DEL ARTÍCULO 89 DE LA
LEY 734 DE 2002.
La demanda reprocha la constitucionalidad,
entre otros, del artículo 89 de la Ley 734 de 2002, por encontrarlo contrario a
los artículos 2º, 4, 13, 29 y 229 de la
Constitución, en síntesis, por dos motivos: En primer lugar, porque la ley
otorga un trato discriminatorio a los quejosos (respecto del investigado y su
defensor) en el proceso disciplinario y, segundo lugar, por cuanto le impide al
quejoso el acceso a la administración de justicia para presentar sus argumentos
y defender los planteamientos que sustentan la queja disciplinaria formulada.
Al
realizar el análisis de la expresión normativa acusada la
Corte constata que, mediante sentencia C-014 de 2004, la
Sala Plena de esta Corporación se pronunció sobre la constitucionalidad de la
norma que es nuevamente objeto de reproche en esta oportunidad. Así, en dicha
providencia, la Corte resolvió:
“QUINTO. Declarar EXEQUIBLE
el artículo 89 de la Ley 734 de 2002 en el entendido que las víctimas o
perjudicados de las faltas disciplinarias que constituyan violaciones del
derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional
humanitario también son sujetos procesales y titulares de las facultades a
ellos conferidos por la ley”.
La lectura completa tanto de la parte
resolutiva como motiva de la sentencia C-014 de 2004, muestra que la cosa
juzgada que operó sobre el artículo 89 del Código Disciplinario Único fue
absoluta, no sólo porque no fue limitada expresa o tácitamente, sino porque la
Corte integró la unidad normativa con la totalidad de esa disposición para que
el fallo emitido produzca plenos efectos jurídicos. Al integrar la unidad
normativa, la sentencia expresó:
“b.  Con
el artículo 89, relativo a los  “Sujetos procesales en la actuación
disciplinaria”.
De
acuerdo con esta disposición, pueden intervenir como sujetos procesales en la
actuación disciplinaria el investigado, su defensor y el Ministerio Público.
Éste último cuando la actuación se adelante por el Consejo Superior o los
Consejos Seccionales de la Judicatura, el Congreso de la
República o cuando no ejerza el poder preferente.  Estos sujetos, según el
artículo 90,  tienen facultades como las de solicitar, aportar y controvertir
pruebas e intervenir en la práctica de las mismas; interponer los recursos de
ley y presentar las solicitudes que consideren necesarias para garantizar la
legalidad de la actuación disciplinaria y el cumplimiento de sus fines.
De lo
expuesto se infiere que si la Corte no integra unidad normativa entre los
preceptos demandados y el artículo 89 ya citado, la decisión que emita
carecería de sentido:  De nada serviría que, mediante un fallo de
inexequibilidad, se permita la procedencia de la revocatoria directa de los
fallos disciplinarios absolutorios si en los casos de violaciones del derecho
internacional humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos
no se reconoce a las víctimas o perjudicados la calidad de sujetos procesales,
pues no podrían ejercer ninguna facultad en el proceso disciplinario.  Por el
contrario, si se afirma su carácter de sujetos procesales, se legitima su
intervención procesal y se les permite impugnar el fallo absolutorio, solicitar
su revocatoria o cuestionarlo ante la jurisdicción contenciosa.
Por lo
tanto, el pronunciamiento de la Corte se extenderá también al artículo 89 de la
Ley 734 de 2002”.
Con la
claridad de que el pronunciamiento de la
Corte recayó exactamente sobre el artículo 89 de la
Ley 734 de 2002, de que la sentencia C-014 de 2004 no limitó los efectos de la
cosa juzgada y teniendo en cuenta que en la anterior oportunidad se analizaron
los mismos cargos de inconstitucionalidad que ahora se presentan (la posible
violación de los artículos 13, 29 y 229 de la
Constitución), la Sala concluye que no procede un nuevo pronunciamiento de
fondo porque ha operado la figura de la cosa juzgada constitucional. Por
consiguiente, respecto del artículo 89 de la
Ley 734 de 2002, la Corte se estará a lo resuelto en la sentencia C-014 de
2004.
INHIBICIÓN POR INEPTITUD
SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INSUFICIENCIA DE LOS CARGOS
En su concepto de rigor, el Procurador
General de la Nación sostiene que la Corte no debe conocer de fondo el asunto
de la referencia por ineptitud sustantiva de la demanda, como quiera que los
cargos de inconstitucionalidad no cumplen los requisitos de especificidad y
suficiencia, que la jurisprudencia constitucional ha señalado como necesarios
para proferir decisión de mérito. Por tratarse, entonces, de un planteamiento
que constituye el punto de partida del análisis del control de
constitucionalidad por vía de acción, puesto que, por regla general, la
Corte solamente puede estudiar la validez general de la ley cuando existe una
demanda ciudadana dirigida a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que
la ampara, lo primero que debe definir la
Corte es si ésta cumple con los requerimientos mínimos para promover el juicio
de inconstitucionalidad.
Tal y como lo ha explicado esta Corporación en reiteradas
oportunidades[3], de acuerdo
con lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, las demandas de
inconstitucionalidad deben señalar las razones por las que consideran que la
norma acusada es contraria a la
Constitución. Pero que esas razones no se satisfacen con la exposición
de cualquier tipo de argumento, ni puede fundarse en simples afirmaciones o
mediante “la utilización de un lenguaje apodíctico, esto es, haciendo
afirmaciones indeterminadas que se presentan como incontrovertibles”[4].
Por el
contrario, esta Corporación ha indicado que es necesario que las razones de
inconstitucionalidad sean “claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes”[5]. Así, el cargo es
claro cuando se presentan argumentos comprensivos y consecuentes con lo
solicitado. Los motivos de impugnación son ciertos cuando la demanda
recae sobre una proposición normativa real y existente[6],
y no sobre una deducida por el actor, o implícita[7].
Las razones de inconstitucionalidad son específicas cuando el actor
explica por qué la disposición acusada desconoce o vulnera la
Carta, pues “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de
establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la ley y el texto de la
Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su
inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales’ que no se relacionan concreta y directamente
con las disposiciones que se acusan”[8]. El cargo de
inconstitucionalidad es pertinente cuando presenta argumentos de
constitucionalidad congruentes con lo solicitado, pues las discusiones
puramente legales y las solicitudes dirigidas a constatar la vigencia,
conveniencia o aplicabilidad de la ley no son admisibles en el proceso de
constitucionalidad. Por ello, la Corte ha dicho que no prosperan las acusaciones
cuyo fundamento es el análisis de conveniencia[9], necesidad[10]
o actualidad doctrinaria[11]. Finalmente, los cargos son
suficientes cuando la demanda está dirigida a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad de la ley, esto es, cuando se genera un verdadero debate
constitucional[12].
5.4
CONDICION DE SUFICIENCIA DE LOS CARGOS DE INCONSTITUCIONALIDAD
Especialmente
respecto del requisito de la suficiencia del cargo, la
Corte Constitucional ha explicado que al demandante corresponde presentar los
mínimos elementos de convicción para generar dudas de naturaleza
constitucional, pues de lo contrario se desvirtuaría el control de
constitucionalidad por vía de acción y se adoptaría un sistema de revisión
oficiosa de la validez de las normas del ordenamiento jurídico. Incluso, como
claramente lo ha manifestado esta Corte, no se trata de exigir cargas
argumentativas exhaustivas, ni de demandar de los ciudadanos la utilización de
fórmulas procesales o sustanciales precisas o técnicas especiales de
argumentación que altere el carácter público de la acción de inconstitucional,
simplemente se trata de solicitar que el demandante exprese planteamientos o
razones que presenten dudas preliminares de validez o advierta dilemas
constitucionales de la ley impugnada.
Así ha explicado
esta Corporación la condición de suficiencia del cargo de inconstitucionalidad:
“…[E]l cargo
de inconstitucionalidad debe ser suficiente. La suficiencia no impone el
agotamiento del análisis jurídico de la oposición normativa, pues éste finalmente
recae en el juez constitucional, pero sí exige la formulación de un silogismo
completo, integrado y sugestivo que haga nacer en el intérprete una duda mínima
sobre la exequibilidad de la norma que se acusa. El cargo completo y suficiente
es aquél que es capaz de hacer sospechar al juez sobre la constitucionalidad de
la disposición acusada.
“Sobre este
particular la jurisprudencia señala que un cargo es suficiente cuando exhibe ‘todos
los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar
el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así,
por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se
tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que
supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la
Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas
y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia
del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto
es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de
que la norma es contraria a la
Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional’[13]
En este orden de ideas, el grado de
suficiencia de un cargo de inconstitucionalidad no es posible predeterminarse,
ni puede definirse de manera anticipada cuál es la carga argumentativa
necesaria para que las acusaciones de los ciudadanos se conviertan en
verdaderos cargos de inconstitucionalidad[14], pues ello dependerá del nivel de complejidad del argumento expuesto,
de la mayor o menor amplitud de la norma constitucional que se considera
vulnerada y de la naturaleza misma del reproche de constitucionalidad.
Así, por ejemplo, la
Corte ha indicado que los planteamientos dirigidos a cuestionar las omisiones
legislativas relativas (no las omisiones absolutas porque esos planteamientos
ni siquiera generan debate de constitucionalidad por falta de competencia de la
Corte Constitucional para estudiarlos[15]) deben
cumplir los siguientes cinco requisitos[16]:
“(i) la existencia de
una norma respecto de la cual se pueda predicar necesariamente el cargo por
inconstitucionalidad; (ii) la exclusión de las consecuencias jurídicas de la
norma de aquellos casos o situaciones análogas a las reguladas por la norma,
que por ser asimilables, debían de estar contenidos en el texto normativo
cuestionado, o la omisión en el precepto demandado de un ingrediente o
condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) la inexistencia de un principio de razón suficiente que
justifica la exclusión de los casos, situaciones, condiciones o ingredientes
que debían estar regulados por el precepto en cuestión; (iv) la generación de
una desigualdad negativa para los casos o situaciones excluidas de la
regulación legal acusada, frente a los casos y situaciones que se encuentran
regulados por la norma y amparados por las consecuencias de la misma, y en
consecuencia la vulneración del principio de igualdad, en razón a la falta de
justificación y objetividad del trato desigual; y (v) la existencia de un deber
específico y concreto de orden constitucional impuesto al legislador para
regular una materia frente a sujetos y situaciones determinadas, y por
consiguiente la configuración de un incumplimiento, de un deber específico
impuesto por el constituyente al legislador”[17]
En cuanto a la correcta estructuración del
cargo por violación del derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la
Constitución, la Corte Constitucional ha señalado que el demandante tiene una
importante carga argumentativa porque, salvo que se trate de la utilización de
los denominados “criterios sospechosos de discriminación” a que hace referencia
esa regla superior, el legislador goza de amplio margen de configuración
normativa del principio de igualdad. Por esa razón, al demandante corresponde
definir los sujetos de comparación, el término de comparación que se emplea
para ejercer el control de constitucionalidad y debe establecer suficientes
razones para concluir que el trato jurídico previsto en la ley repugna con la
Constitución. De hecho, no podemos olvidar que la
Constitución no impide el trato jurídico distinto, pues incluso en ocasiones
lo obliga –inciso final del artículo 13 superior-, la
Carta prohíbe el trato discriminatorio, esto es, el trato distinto sin justificación
constitucionalmente válida para establecer la diferencia. Al respecto, la
Corte explicó:
“cuando se
trata de cargos por violación del principio de igualdad constitucional, la
Corte ha reconocido la necesidad de exigir un mayor grado de precisión
argumentativa, que inevitablemente repercute en el incremento de los niveles de
suficiencia del cargo. La justificación de esta imposición es el respeto
inicial que el juez constitucional tiene por la libertad de configuración del
legislador.
Ciertamente,
dado que el legislador está autorizado por la
Carta para regular según su criterio los diferentes fenómenos de la realidad
jurídica, un cargo de inconstitucionalidad que pretenda denunciar el uso
ilegítimo de dicha potestad debe encaminarse a demostrar cómo, en un caso
específico, una regulación diversa constituye realmente una transgresión de
principios constitucionales como la igualdad, la proporcionalidad, la
razonabilidad y la proscripción de la arbitrariedad. En otras palabras, las
demandas de inconstitucionalidad fundadas en la supuesta vulneración del
principio de igualdad deben demostrar que al regular un aspecto puntual de la
realidad jurídica, el legislador actuó de manera desproporcionada, irrazonable
o decididamente discriminatoria, pues de conformidad con el análisis que de
ello haga el actor, diseñó un tratamiento diverso para situaciones fácticas que
requerían una regulación similar”[18].
Hechas las anteriores
precisiones, esta Sala procede a examinar si los planteamientos del demandante
constituyen verdaderos cargos de inconstitucionalidad que le permitan a la
Corte proferir un fallo de fondo.
5.5 INSUFICIENCIA DE LOS
CARGOS EN EL CASO OBJETO DE ESTUDIO
Como se evidencia en el
resumen de la demanda realizada en los antecedentes de esta providencia, el
actor considera que al negarle al quejoso y a sus familiares la calidad de
sujeto procesal en el proceso disciplinario, con el consecuente impedimento
para impugnar decisiones, solicitar y controvertir las pruebas aportadas en
dicho proceso, se vulneran los derechos a la igualdad, al debido proceso y de
acceso a la administración de justicia. A su juicio, el legislador discriminó
al quejoso y a las víctimas respecto del investigado; anuló la posibilidad de
que pidan y controviertan pruebas y acudan a la administración de justicia para impugnar decisiones y en general proteger sus
propios intereses.
Nótese que el planteamiento
del demandante es incompleto, pues si bien es cierto que escoge como sujetos de
comparación al quejoso y al investigado disciplinariamente, también lo es que
no explica las razones por las que compara los dos extremos, ni aporta
elementos de convicción mínimos que justifiquen el término de comparación
escogido, ni esboza argumentos para aclarar por qué considera que legislador
tiene el deber constitucional de otorgar el mismo trato jurídico para el
quejoso y el investigado disciplinariamente. De hecho, como se explicó en
precedencia, la naturaleza relacional del juicio de igualdad no sólo supone la
comparación de sujetos susceptibles de cotejo, sino una mínima carga
argumentativa dirigida a cuestionar las razones por las que el legislador debía
tratar igual dos supuestos que, en principio, no son iguales.
Pese a ello, el actor se
limita a afirmar que las normas impugnadas quebrantan los derechos del quejoso
y de sus familiares, mientras que el investigado disciplinariamente y su
defensor sí pueden ejercerlos, pero no expone las razones fácticas o jurídicas
por las que el legislador debía otorgar el mismo trato jurídico a esos dos
supuestos fácticos.
Ahora bien, la correcta
formulación del cargo por violación del artículo 13 de la
Constitución originado en la omisión del legislador de catalogar al quejoso y
a sus familiares como sujetos procesales de la actuación disciplinaria, suponía
como condición argumentativa mínima la explicación de al menos cuatro
supuestos: i) cuáles son los sujetos comparados y con base en qué razones se
escoge el término de comparación, ii) por qué los extremos tratos en forma
distinta por las normas acusadas se encuentran en la misma situación fáctica y
jurídica que ameriten el trato igual, esto es, cuál es el fundamento para que
el quejoso y sus familiares deban ser tratados en el proceso disciplinario de
la misma manera que el investigado y su defensor, iii) explicaciones por las
que el ciudadano demandante considera que el legislador actuó desproporcionada
e irrazonablemente al establecer el trato distinto, o dicho de otro modo, debió
exponer argumentos que justifiquen por qué resultaba discriminatorio omitir la
definición como sujeto procesal de la actuación disciplinaria o como
interviniente en el mismo al quejoso o a su familia si, en principio, no son
iguales en el proceso disciplinario, tal y como lo explicó la
Corte Constitucional en sentencia C-014 de 2004 y, iv) el actor debía
presentar argumentos que muestren el incumplimiento por parte del legislador de
un deber específico y concreto de orden constitucional para regular la
intervención como sujeto procesal del quejoso en el proceso disciplinario.
En este mismo orden de
ideas, el demandante debió desarrollar argumentos convincentes y capaces de
generar el debate de constitucionalidad en relación con la supuesta
transgresión de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración
de justicia del quejoso en el proceso disciplinario. De hecho, no debía
olvidarse que, de acuerdo con la amplia jurisprudencia constitucional, en la
configuración normativa de esos dos derechos, el legislador goza de un
importante margen de discrecionalidad, no sólo porque son derechos cuyo
contenido debe ser determinado por la ley, sino porque pueden ser limitados en
aras de conciliar los derechos e intereses en tensión. De este modo, un
verdadero dilema constitucional debía considerar que, en la pretensión de
considerar al quejoso y sus familiares como sujetos procesales de la actuación
disciplinaria o como intervinientes de la misma, los derechos e intereses del
investigado y su defensor también resultan afectados. Entonces, el actor tenía
como carga argumentativa para generar un debate constitucional la exposición de
razones dirigidas a evaluar cómo armonizar los derechos en tensión o, en caso
de que ello no sea posible y deba acudirse a la ponderación, cuál de esos
derechos debía prevalecer sobre los otros.
Así las cosas, esta Sala
concluye que los cargos de la demanda resultan insuficientes para desvirtuar la
presunción de constitucionalidad que ampara la ley, de ahí que deba declararse
inhibida para proferir sentencia de fondo por ineptitud sustantiva de la
demanda. En consecuencia, así lo declarará.
3.       DECISION
En mérito
de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del
pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- ESTARSE A LO RESUELTO en
la sentencia C-014 de 2004, respecto del artículo 89 de la
Ley 734 de 2002.
SEGUNDO.- Declararse INHIBIDA para
conocer de la demanda formulada por el
ciudadano Nelson Jiménez Calvache contra los artículos 90, parágrafo único, de la
Ley 734 de 2002 y 123 de la Ley 836 de 2003, por ineptitud sustantiva
de la demanda.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
NILSON
PINILLA PINILLA
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Salvamento
de voto
JUAN CARLOS HENAO
PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
Ausente en
comisión
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente con
permiso
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO
DE VOTO A LA SENTENCIA C- 487 DE 2009.
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA
DEMANDA-Improcedencia (Salvamento de voto)
Referencia:
Expediente D-7449.
Demanda de
inconstitucionalidad: contra los
artículos 89 y 90 parágrafo único de la Ley 734 del 5 de febrero de 2002 “por
la cual se expide el Código Disciplinario Único” y artículo 123 de la
Ley 836 de julio 16 de 2003 “por la
cual se expide el reglamento del Régimen Disciplinario para las Fuerzas
Militares”.
Demandante:
Nelson Jiménez Calvache.
Magistrado
Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Con todo respeto, expongo los motivos que me llevan a
discrepar de la presente Sentencia.  En mi opinión los cargos que se formularon
en la demanda si reunían – con suficiencia – los requisitos señalados por el
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.
1.  Esta Corporación[19]
ha especificado a través de su jurisprudencia  el contenido de los mencionados
requisitos, puntualmente ha señalado que la certeza en el cargo se
refiere a que éste recaiga sobre una proposición jurídica presente en el
ordenamiento jurídico , que ataque la norma acusada y no otra no mencionada en
la demanda; así entonces, los cargos no pueden inferir consecuencias subjetivas
de las disposiciones demandadas , ni extraer de estas efectos que ellas no
contemplan objetivamente.  En últimas, los cargos serán ciertos si las
proposiciones jurídicas acusadas devienen objetivamente del  “texto
normativo”.  Los supuestos, las conjeturas, las presunciones, las
sospechas y las creencias  del demandante respecto de la norma demandada
no podrán constituir un cargo cierto.  En relación con la pertinencia del
cargo se ha afirmado que los cargos deben tener una naturaleza constitucional.
Es decir, que los cargos contrapongan normas de inferior categoría a las normas
constitucionales.  Por ende, es indispensable que los razonamientos sean
del orden constitucional, razón por la cual no podrán ser aceptados cargos
basados en argumentos legales o doctrinarios.   De igual manera, no
aparejan pertinencia aquellos cargos que pretenden sustentar la
inconstitucionalidad de la norma acusada basado en ejemplos, acaecimientos
particulares,  hechos personales, vivencias propias, sucesos y ocurrencias
reales o imaginarias , en las que supuestamente se aplicó o será aplicada la
norma demandada. Finalmente, los cargos son suficientes si despierten
una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal
manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la
Corte Constitucional.
2. Pues bien, la
Sentencia parte de la base que los cargos presentados en la demanda no
contaban con la certeza, pertinencia y suficiencia necesarias para producir una
decisión de fondo.   No obstante, considero que dichos presupuestos estaban
presentes en los cargos, específicamente en relación a la violación del derecho
a la igualdad.  En efecto, el demandante señaló que mientras el investigado y su defensor pueden actuar en el
proceso disciplinario para defender sus derechos; el quejoso y la víctima
carecen de facultades para controvertir las pruebas, impugnar decisiones y en
general proteger sus propios intereses, quedando en situación de desventaja
frente a los primeros, con desconocimiento del principio de la igualdad de las
personas ante la ley. De lo expuesto se evidenciaba la desventaja en que
se encuentra el quejoso frente al investigado y su defensor, a quienes las
leyes reconocen como verdaderos sujetos procesales y parte en el proceso. Así
las cosas, los demás cargos, tenían un carácter consecuencial respecto del
cargo por violación de la igualdad, pues el actor argüía que si el trato
diferenciado entre investigado y quejoso no tuviera justificación desde el
punto de vista constitucional se tornaría en discriminatorio y las facultades
otorgadas al quejoso resultarían restrictivas de su derecho de defensa y
obstructivas de su acceso a la justicia y a la verdad.
3. Por consiguiente, las normas demandadas se referían a las personas que tenían el
carácter de sujetos procesales, mientras que el quejoso e informador son meros
intervinientes. Como tales, están en desventaja frente al investigado, su
defensor y el ministerio público, pues sus atribuciones son limitadas, no
pueden controvertir pruebas, impugnar decisiones y en general proteger sus
propios intereses, tratamiento que a juicio del demandante podría no
encontrarse justificado. Tales argumentos eran suficientes para que la
Corte realizara un análisis de constitucionalidad sobre estos cargos y
profiriera una decisión de fondo, como quiera que contaba con el mínimo de
argumentación necesario para sembrar una duda sobre la exequibilidad de la
norma y justificar, en consecuencia, su examen por esta Corporación.
4. Así las
cosas, el cargo por violación al artículo 13 constitucional cumplía con las
características constitucionales de certeza, pertinencia y suficiencia
es decir, la demanda recayó sobre una proposición jurídica presente en el
ordenamiento jurídico (artículos 89 y 90
parágrafo único de la Ley 734 del 5 de febrero de 2002 “por la
cual se expide el Código Disciplinario Único” y artículo 123 de la
Ley 836 de julio 16 de 2003 “por la
cual se expide el reglamento del Régimen Disciplinario para las Fuerzas
Militares”), los cargos demostraban la supuesta contradicción entre
unas normas inferiores y una norma constitucional (artículo 13), lo que
aparejaba como consecuencia la amplia suficiencia del cargo para hacer un
estudio de fondo del problema jurídico planteado.
En los términos anteriores se
deja expresadas las razones de mi discrepancia.
Fecha ut supra,
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
[1] Diario
Oficial No. 44.708 de 13 de febrero de 2002
[2] Diario Oficial No. No. 45.251, de 17 de
julio de 2003
[3] Al respecto, entre muchas otras, pueden consultarse las sentencias
C-1052 de 2001, C-723 de 2004, C-980 de 2005, C-370 de 2006, C-1053 de 2005, C-1048 de 2000 y C-011 de 2001. La sentencia C-509 de
1996: explicó claramente el concepto de certeza del cargo así: “el ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto
constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir
de la interpretación de su propio texto; esa técnica de control difiere,
entonces, de aquella otra encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”
[4] Sentencia C-281 de 2004.
M.P. Álvaro Tafur Galvis
[5] Sentencia C-1052 de 2001.
[6]En Sentencia C-362 de 2001, la
Corte concluyó que no existían cargos porque los argumentos dirigidos a
reprochar la disposición partían de proposiciones que no se derivaban de la
norma acusada.
[7] Mediante Sentencia C-504 de 1995, la
Corte concluyó que la disposición acusada no correspondía a la realmente
consagrada por el legislador.
[8] Sentencia
C-1052 de 2001
[9] Puede verse la
Sentencia C-269 de 1995.
[10] Sentencias C-090 de 1996, C-357 de 1997,
C, 374 de 1997, C-012 de 2000 y C-040 de 2000.
[11] Sentencia C-504 de 1993.
[12] Sentencias C-242 de 2006, C-402 de 2007, C-1299 de
2005, C-048 de 2006 y C-1194 de 2005.
[13] Sentencia
C-190 de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[14] Sentencia C-874 de 2002.
M.P. Rodrigo Escobar Gil
[15] En cuanto a la incompetencia de la
Corte Constitucional para estudiar omisiones legislativas absolutas,
consúltense las sentencias C-185 de 2002, C-865 de 2004, C-155 de 2004, C-041
de 2002, C-831 de 2007 y C-1011 de 2008, entre otras.
[16] En relación con los argumentos que debe
exponer el ciudadano para que
se configure y prospere el cargo de inconstitucionalidad por omisión
legislativa relativa, pueden verse, entre muchas otras, las sentencias C-1004
de 2007, C-1043 de 2006, C-1116 de 2004, C-739 de 2006 y C-192 de 2006.
[17] Sentencia C-463 del 14 de mayo de 2008.
M.P. Jaime Araújo Rentería.
[18] Sentencia C-1009 de 2008.
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[19] Auto 032 de 2005, Sala Plena, Corte Constitucional.