C-795-00
Sentencia C-795/00
Sentencia C-795/00
PROPOSICION
JURIDICA COMPLETA-Integración
FUNCION DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Alcance
La función de ordenamiento del territorio
comprende una serie de acciones, decisiones y regulaciones, que definen de
manera democrática, participativa, racional y planificada, el uso y desarrollo
de un determinado espacio físico territorial con arreglo a parámetros y
orientaciones de orden demográfico, urbanístico, rural, ecológico, biofísico,
sociológico, económico y cultural. Se trata, ni más ni menos, de definir uno de
los aspectos más trascendentales de la vida comunitaria como es su dimensión y
proyección espacial.
ORDENAMIENTO
TERRITORIAL-Regulación por
ley orgánica
Los aspectos
medulares de la organización territorial, en todo aquello no directamente
definido por el Constituyente, sólo pueden ser regulados a través de la ley
orgánica territorial. Precisamente, se ha querido que esta materia se reserve a
una categoría de ley orgánica, entre otras razones, por la necesidad de que las
decisiones básicas se apoyen en el mayor consenso posible y, además, se adopten
mediante un instrumento normativo que desde un principio - no de manera casual
o como resultado fortuito de las deliberaciones parlamentarias -, se ocupe del
tema territorial.
DISTRIBUCION DE
COMPETENCIAS ENTRE LA NACION Y LAS ENTIDADES TERRITORIALES
RESERVA DE LEY
ORGANICA EN MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL/LEY ORGANICA-Requisitos de existencia
En este caso, no obstante que no se haya
expedido la ley orgánica territorial, la norma demandada es inconstitucional
por haber quebrantado el artículo 288 de la C.P., como quiera que se ocupó de
una materia reservada por la Carta a un tipo especial de ley. Sobra agregar que
la Ley 388 de 1997, independientemente del quórum con el que fue finalmente
aprobada, no se presentó como ley orgánica de ordenamiento territorial. Se ha
advertido, a propósito de las leyes orgánicas, que, junto a los requisitos
relativos a la existencia de un quórum cualificado y de una materia específica,
debe concurrir también el propósito legislativo  explícito de proponer y
tramitar una ley de ese tipo, esto es, la intención manifiesta y positiva de
que se surta un procedimiento legislativo directamente encaminado a la adopción
o reforma de una de tales leyes.
LEY ORGANICA-Vulneración/LEY ORDINARIA-Límites
La ley ordinaria
no puede, en consecuencia, dejar de lado los requisitos concurrentes que deben
reunirse para dictar normas orgánicas, puesto que estos no son dispositivos
sino imperativos y se imponen al Congreso, que mal puede intentar canjearlos
con mecanismos de concertación plasmados en las leyes ordinarias que expida.
LEY ORGANICA DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Debe
ocuparse de comunidades indígenas/COMUNIDAD INDIGENA-Autonomía
La ley orgánica
de ordenamiento territorial - sea que se expida mediante una ley única o a
través de distintas leyes del mismo tipo -, necesariamente debe ocuparse de las
comunidades indígenas asentadas dentro de los límites de las entidades
territoriales existentes o de las que en el futuro se erijan. Aquí se puede
identificar un conjunto de exigencias normativas y de tensiones, que no pueden
ser soslayadas por la ley orgánica. Esto último no puede ser resuelto por una
ley ordinaria. Cuando está en juego la autonomía y la forma histórica de vida y
de organización de personas y grupos - como ocurre con las comunidades
indígenas y otros colectivos -, se percibe con mayor nitidez que las
competencias  vinculadas a la función de ordenación y desarrollo del
territorio, tienen una entidad y una relevancia tan significativas que su
debate y posterior definición deben necesariamente ostentar el rango y atención
asociados a las leyes orgánicas.
COMPETENCIA EN
MATERIA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Nivel departamental/PLAN DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
Referencia:
expediente D-2691
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 7, numeral 2, parcial, de la Ley 388 de
1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 (1), y la Ley 3ª de
1991(2) y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Gabriel
Vanegas Torres
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santafé de Bogotá,
D.C., junio veintinueve (29) de dos mil (2000).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Gabriel Vanegas Torres,
demandó la inconstitucionalidad del artículo 7, numeral 2, parcial, de la Ley
388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 (1), y la Ley 3ª de
1991(2) y se dictan otras disposiciones”.
Por auto del 7 de
diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999), el magistrado sustanciador
admitió la demanda presentada, en consecuencia, ordenó fijar en lista la norma
acusada. Así mismo, dispuso dar traslado al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera su concepto, y comunicó la iniciación del asunto al
señor Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso de la
República y a la Dirección General para Asuntos Indígenas, del Ministerio del
Interior, con el objeto, de que si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la
constitucionalidad de la norma demandada.
II.
NORMA DEMANDADA
A continuación, se
transcribe el texto del artículo 7 numeral 2, parcial, de la Ley 388 de 1997,
conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 43091 del 18 de julio de
1997. Se subraya lo acusado.
LEY 388 DE 1997
(julio 18)
“Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 (1), y la Ley 3ª de 1991 (2)
y se dictan otras disposiciones”
El Congreso de Colombia
“DECRETA:
“Artículo 7.-  Competencias
en Materia de Ordenamiento Territorial.  De acuerdo con los principios y
normas constitucionales y legales, las competencias en materia de ordenamiento
territorial se distribuyen así:
2.  Al nivel
departamental le corresponde la elaboración de las directrices y orientaciones
para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su
territorio, especialmente en áreas de conturbación, con el fin de
establecer escenarios de uso y ocupación del espacio de acuerdo con el
potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo,
potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y culturales; definir
políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos en armonía con las
políticas nacionales, de tal manera que facilite el desarrollo de su
territorio; orientar la localización de la infraestructura física-social de
manera que se aprovechen las ventajas competitivas regionales y se promueva la
equidad en el desarrollo municipal, concertando con los municipios el
ordenamiento territorial de las áreas de influencia de las infraestructuras de
alto impacto; integrar y orientar la proyección espacial de los planes
sectoriales departamentales, los de sus municipios y territorios indígenas,
en concordancia con las directrices y estrategias de desarrollo regionales y
nacionales.
“ En desarrollo
de sus competencias los departamentos podrán articular sus políticas,
directrices y estrategias de ordenamiento físico-territorial con los programas,
proyectos y actuaciones sobre el territorio mediante la adopción de planes
de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de su territorio”.
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III.
LA DEMANDA
Para el demandante
la norma acusada viola el Preámbulo  y los artículos 1, 2, 7, 9 inciso primero,
13, 93, 286, 287, 288, 329, 330 y 333 inciso quinto, de la Constitución
Política.
Considera el
demandante que se conculcan los valores y principios consagrados en el
Preámbulo de la Carta, porque no se debe involucrar a los pueblos indígenas en
un proceso de ordenamiento territorial y urbano y, dejarlos bajo las
directrices de los departamentos sin que previamente se encuentren conformadas
y definidas sus entidades territoriales, a través de una ley orgánica que
establezca las competencias entre las comunidades indígenas y las demás
entidades territoriales. Por ello, hasta tanto no se expida la ley orgánica que
exige la Constitución, los pueblos indígenas estarán en condiciones de
desigualdad frente a los departamentos y municipios, como quiera que no cuentan
con reglas claras sobre su posición y situación dentro de los procesos de
descentralización y ordenamiento territorial que en la actualidad se
desarrollan en el país.
Así pues, dadas las
particularidades de los pueblos indígenas, su cosmovisión, sus principios,
valores y derechos constitucionales, necesitan de un espacio y un tiempo
especial para el ordenamiento territorial, que corresponda a su propia dinámica
y a los planes de vida de sus pueblos.
Manifiesta el
demandante, que las acciones urbanísticas sobre el suelo, que pretende
desarrollar la Ley 388 de 1997, acarrean intervenciones, acciones y políticas
sobre la utilización y explotación de los recursos naturales y del suelo desde
la óptica urbana y, bajo las perspectivas de la teoría de desarrollo que tiene
la sociedad “mayoritaria”, pero no involucra las perspectivas y visión
que sobre el suelo, los recursos naturales y el desarrollo tienen los pueblos
indígenas, así las cosas, se viola el Estado Social de Derecho que rige el
Estado Colombiano, en la medida, en que no se les permite su participación
mediante una reglamentación adecuada que consulte sus intereses como grupo
social diferenciado.
Añade el actor, que
la norma acusada, también pone en peligro la diversidad étnica y cultural de la
Nación, por cuanto la integración que se pretende dar a los planes de
ordenamiento territorial indígena, desconoce las garantías de respeto a las
proyecciones y concepciones que sobre desarrollo tienen los pueblos indígenas,
que por lo demás, se encuentra centrada en los derechos colectivos, en el
derecho a la tierra y, a los recursos históricos, así como, a la organización
cultural autónoma y a la identidad cultural.
Siendo ello así, el
Congreso de la República, muestra un manejo facilista al asunto indígena, al no
expedir previamente la ley orgánica de ordenamiento territorial, lo que genera
una desigualdad frente a las demás entidades territoriales, porque el trato
normativo de los territorios indígenas no se puede realizar a través de una ley
general y ordinaria, como la demandada, sino que requiere una reglamentación
específica y concertada.
De la misma manera,
considera el actor, que el Gobierno Nacional, no ha cumplido con la obligación
de consultar a los pueblos indígenas el contenido de la Ley 388 de 1997,
violando el artículo 93 del Estatuto Superior y, el Convenio 169 de la OIT.
Finalmente, agrega
el demandante, que la ley acusada no delimita la libertad económica de los
proyectos de ordenamiento territorial de los departamentos y municipios en los
territorios indígenas y, para ese tipo de acciones, tales como la explotación
económica de recursos naturales y la utilización del suelo, es preciso tener
claridad sobre el manejo económico de esos recursos y, adicionalmente, bajo qué
límites y condiciones se explotará la biodiversidad de esos territorios y
quiénes serán los beneficiados; en tanto esto no se aclare y delimite, se está
contrariando la obligación constitucional y los principios de justicia material
que pone límites a la autonomía de la voluntad en el manejo y explotación del
medio ambiente.
IV.
INTERVENCIONES
Intervención del
Ministerio de Desarrollo Económico
El apoderado de la
Nación-Ministerio de Desarrollo Económico, interviene para defender la
constitucionalidad de la norma acusada, con fundamento en los siguientes
argumentos:
La disposición
demandada no viola la Constitución Política, porque al contrario de lo afirmado
por el demandante, la previsión realizada por el legislador en materia de
competencias desde el punto de vista del ordenamiento territorial, no desconoce
la identidad, conformación, usos, costumbres, creencias, etc., por lo tanto, no
se puede afirmar que al departamento se le haya atribuido la función de
desconocer la realidad y tradiciones de los pueblos indígenas, que cuentan, por
lo demás, con el debido amparo constitucional, en la medida en que se protege a
los resguardos indígenas.
Añade, que resulta
importante resaltar el hecho de que los territorios indígenas se asientan en
territorios de uno o más departamentos, cobijando jurisdicciones de uno o más
municipios y, teniendo en cuenta que de conformidad con lo preceptuado por el
artículo 1 Superior, Colombia es una Estado Social de Derecho, organizado en
forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales y, en ese orden de ideas, el modelo que consagra la Carta es
distinto a las repúblicas federativas, bajo las cuales sus entidades gozan de
una plena y absoluta autonomía para gobernarse. Entonces, dentro del marco
fijado por la Constitución Política, particularmente el artículo 286, los
territorios indígenas como entidades territoriales, gozan de autonomía para la
gestión de sus intereses, pero dentro del marco de la Constitución y la ley.
Por otra parte, el
artículo 334 del Estatuto Fundamental, contempla como función del Estado, la
intervención por mandato de la ley en el uso del suelo, disposición de rango
constitucional a la cual se sujetó el legislador al expedir la Ley 388 de 1997,
por ende, la norma cuestionada lo que hace es desarrollar la Carta Política en
esos aspectos, de manera pues, que la autonomía de los territorios indígenas se
limita conforme a la ley.
Cabe anotar, señala
el interviniente, que las competencias otorgadas a los departamentos, en
materia de proyección espacial de los territorios indígenas, persiguen de un
lado, mantener la unidad de la República y, de otro, el respeto y la garantía a
los derechos otorgados a las comunidades indígenas.
Añade que la
atribución que concede la ley al municipio, para adoptar el plan de
ordenamiento territorial, encuentra fundamento constitucional para ello en el
artículo 311 superior, que dispone “Al municipio como entidad fundamental de
la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los
servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el
progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, entre otras
competencias”. Como se observa, a juicio del interviniente, el legislador
no le ha señalado a los territorios indígenas la potestad para formular y
adoptar planes de ordenamiento territorial, por cuanto esa materia debe ser
tratada en la ley orgánica de ordenamiento territorial, una vez sea expedida.
Por último, agrega
que la Constitución Política en su artículo 288, establece que las competencias
atribuidas a los distintos niveles territoriales, serán ejercidas de
conformidad con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad,
en los términos que disponga la ley, principios que son el fundamento para el
desarrollo de las competencias otorgadas a las entidades territoriales, en
materias como el ordenamiento territorial, conforme lo desarrolla la Ley 388 de
1997.
V.  CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador
General de la Nación en concepto Nro. 2062 recibido el 7 de febrero de 2000,
solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la disposición acusada,
con fundamento en las siguientes consideraciones.
El modelo de Estado
Social de Derecho que consagra la Constitución Política, incluye entre otros
principios, el pluralismo. De ahí, que el Constituyente del 91 haya hecho un
reconocimiento expreso de la diversidad étnica y cultural que garantiza la
protección efectiva de los derechos de los pueblos indígenas.
Esa misma
consagración de Estado Social de Derecho que contiene la Constitución, demanda
la determinación de nuevas formas de ejercicio del poder y de ordenación de la
administración pública, de manera que se garantice la presencia estatal en los
distintos escenarios en los que está llamada a manifestarse. Así las cosas, las
políticas atinentes a esa forma de Estado, se materializaron en el
reconocimiento de derechos y deberes a las entidades territoriales, que sin
escindir el modelo de República unitaria, les permitiera concurrir al
desarrollo económico y social de las comunidades y territorios, redefiniendo
así el concepto de descentralización.
Dentro de ese marco
conceptual, los derechos entregados a las entidades territoriales, tanto en el
plano político y económico, les permite orientar su propio desarrollo con
autonomía “en un modelo que si bien reconoce la dirección macroeconómica en
el Gobierno Nacional y la iniciativa legal en tales aspectos, articula
igualmente los temas del desarrollo, las políticas macro y la estabilización
económica con el proceso de descentralización, en una fórmula donde los
departamentos están llamados a jugar un papel importante en la planeación y
desarrollo de sus áreas de jurisdicción; y los municipios, son reconocidos como
entidades fundamentales de la división político administrativa de la Nación”.
Así las cosas, para
el Ministerio Público, el ordenamiento territorial en Colombia, de conformidad
con las disposiciones constitucionales y legales que lo desarrollan, garantiza
los usos y costumbres indígenas, a través de la participación ciudadana o
comunitaria en la adopción de decisiones. Entonces, a su juicio, la Ley 388 de
1997 en esa materia es eminentemente participativa, en la medida en que para la
adopción de planes o esquemas de ordenamiento territorial, se deben haber
superado las etapas de prediagnóstico, diagnóstico y formulación, además de
contar con el visto bueno del Consejo Territorial de Planeación y de la Corporación
Ambiental respectivos.
La participación
ciudadana, señala el Procurador, más que necesaria, es obligatoria, de manera
que se consulte la “proyección espacial” de la comunidad en una realidad
territorial, con mayor razón, en las comunidades indígenas, las cuales por
ministerio de la ley deben participar a través de una consulta previa en todo
proyecto o programa que adelanten las administraciones centrales, regionales o
locales, en donde se afecte algún territorio o comunidad indígena.
Concluye el
Ministerio Público, que el artículo 7, numeral 2, de la Ley 388 de 1999, se
encuentra acorde con las disposiciones del Ordenamiento Superior, porque al
otorgar competencias a los departamentos para articular los planes de vida de
los resguardos indígenas, con los planes sectoriales de la región y, con los
planes o esquemas de ordenamiento distrital o municipal, son expresión de los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que dan cohesión a la
forma de Estado que consagra la Constitución Política.
(Hasta aquí
ponencia inicialmente presentada a la Sala Plena por el Magistrado Alfredo
Beltrán Sierra).
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 241-4 de la C.P., la Corte Constitucional es competente para
conocer la presente demanda. No puede examinarse la disposición demandada de
manera aislada, sin que se extienda la confrontación constitucional al
contenido íntegro del artículo 7º de la Ley 388 de 1997. Aunque sólo se impugna
por el actor la atribución de competencias que se hace en cabeza de los
departamentos, la acusación cuestiona la aparente invasión de la competencia
reservada a la ley orgánica territorial. Desde el punto de vista
constitucional, la adjudicación de competencias en materia de ordenamiento
territorial, entre las distintas entidades y niveles territoriales, llevada a
cabo por la ley ordinaria - Ley 388 de 1997, art. 7º -, asunto que debe
establecer esta Corte, no se puede analizar de manera insular respecto de una
categoría única. La Corte debe entrar a determinar si mediante la ley ordinaria
se podían distribuir entre las diferentes entidades territoriales competencias
para ordenar sus respectivos territorios. De ahí que se torne necesario, para
los efectos de la sentencia que se profiere, integrar la proposición jurídica
completa, la cual queda conformada por el texto completo del artículo 7º de la
Ley 388 de 1997.
La ley orgánica
de ordenamiento territorial
2. La función de
ordenamiento del territorio comprende una serie de acciones, decisiones y
regulaciones, que definen de manera democrática, participativa, racional y
planificada, el uso y desarrollo de un determinado espacio físico territorial
con arreglo a parámetros y orientaciones de orden demográfico, urbanístico, rural,
ecológico, biofísico, sociológico, económico y cultural. Se trata, ni más ni
menos, de definir uno de los aspectos más trascendentales de la vida
comunitaria como es su dimensión y proyección espacial. Pocas materias como
esta involucra un mayor número de relaciones y articulaciones entre los
miembros de la sociedad y su entorno cultural y natural; también, por esta
misma razón, son innumerables y delicadas las tensiones que subyacen a su
regulación y los extremos que deben ponderarse y resolverse justa y
equilibradamente.
Se descubre por ello
sin dificultad el carácter eminentemente político de toda decisión relativa a
asignar funciones en este campo. Señalar el sujeto público llamado a ordenar un
determinado territorio, así como delimitar su ámbito de competencia, es una
forma de repartir espacialmente el poder. Este tipo de regulaciones, se
distingue de las restantes en cuanto tienen un elemento inconfundible de supraordenación.
Con esto se quiere puntualizar que este género de normas se erige en presupuesto,
condición y factor desencadenante de un complejo de acciones y regulaciones que
se remiten a las primeras, pues en éstas se contienen los principios orgánicos
y las orientaciones y reglas básicas conformes a los cuales se desenvuelve un
específico ordenamiento jurídico.
Los aspectos
medulares de la organización territorial, en todo aquello no directamente
definido por el Constituyente, sólo pueden ser regulados a través de la ley
orgánica territorial. Precisamente, se ha querido que esta materia se reserve a
una categoría de ley orgánica, entre otras razones, por la necesidad de que las
decisiones básicas se apoyen en el mayor consenso posible y, además, se adopten
mediante un instrumento normativo que desde un principio - no de manera casual
o como resultado fortuito de las deliberaciones parlamentarias -, se ocupe del
tema territorial.
Aunque en la
Constitución puede encontrarse un principio de demarcación competencial
respecto de la ordenación del territorio, particularmente en lo que atañe a los
municipios, por sí solo no es suficiente para configurar el régimen básico de
ordenamiento territorial. Completar la configuración de este régimen, la
distribución de competencias y atribución de funciones entre las distintas
entidades y niveles territoriales, en lo que concierne a su contenido nuclear,
no puede ser materia de ley ordinaria, puesto que la propia Constitución
dispuso que “[L]a ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la
distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales”
(C.P. art. 288).
Si se repara en el
contenido y alcance de la norma examinada, se concluye con facilidad que no
corresponde a un desarrollo de una previa ley orgánica en la materia que
hubiese confiado a la ley ordinaria su desarrollo en cuanto a asuntos no
pertenecientes a su ámbito esencial de reserva, lo cual sería perfectamente
posible. Esa ley orgánica hasta la fecha no se ha dictado. De otro lado, de
acuerdo con lo expuesto, lo que es objeto de regulación - reparto de competencias
para determinar y gestionar el ordenamiento y desarrollo territorial -, no
escapa al núcleo esencial  de la ley orgánica de ordenamiento territorial,
máxime si se tiene presente que el reparto de competencias entre las diferentes
entidades y nivel territoriales como tal no se ha hecho por la Constitución que
sólo esboza un marco de competencias, ausente de todo propósito de distribución
el cual se libra a la referida le especial.
La ley ordinaria,
por lo visto, desconoció la reserva de ley orgánica consagrada en la
Constitución Política (C.P. art. 288). En estricto rigor, la
inconstitucionalidad de la disposición legal demandada deriva de la violación
directa de la citada norma constitucional. Entre las leyes no se predica el
principio jerárquico. Para los efectos de su inconstitucionalidad, el patrón de
comparación que resulta determinante es el que provee la misma Constitución. En
este caso, no obstante que no se haya expedido la ley orgánica territorial, la
norma demandada es inconstitucional por haber quebrantado el artículo 288 de la
C.P., como quiera que se ocupó de una materia reservada por la Carta a un tipo
especial de ley. Sobra agregar que la Ley 388 de 1997, independientemente del
quórum con el que fue finalmente aprobada, no se presentó como ley orgánica de
ordenamiento territorial. Se ha advertido, a propósito de las leyes orgánicas,
que, junto a los requisitos relativos a la existencia de un quórum cualificado
y de una materia específica, debe concurrir también el propósito legislativo
explícito de proponer y tramitar una ley de ese tipo, esto es, la intención
manifiesta y positiva de que se surta un procedimiento legislativo directamente
encaminado a la adopción o reforma de una de tales leyes. En modo alguno, la
ley analizada se ajusta a los requisitos que deben cumplir las leyes orgánicas.
La falta de estos
requisitos no se subsana con la aplicación de mecanismos de participación por
parte de las autoridades llamadas a dirigir los procesos de ordenación
territorial, como se estipula en la norma objeto de estudio. La distribución de
competencias en lo atingente a esta función, se repite, incumbe a la reserva de
ley orgánica y reclama el mayor consenso democrático que se entiende satisfecho
con el quórum elevado previsto en la Constitución para su aprobación. La ley
ordinaria no puede, en consecuencia, dejar de lado los requisitos concurrentes
que deben reunirse para dictar normas orgánicas, puesto que estos no son
dispositivos sino imperativos y se imponen al Congreso, que mal puede intentar
canjearlos con mecanismos de concertación plasmados en las leyes ordinarias que
expida.
La Corte por ello
acepta el argumento del demandante. El tema territorial y la distribución de
competencias para su ordenación y desarrollo, afecta en grado superlativo a las
comunidades indígenas cuyas culturas y cosmovisiones, como se sabe, plantean un
profundo e inescindible arraigo con la tierra. La ley orgánica de ordenamiento
territorial - sea que se expida mediante una ley única o a través de distintas
leyes del mismo tipo -, necesariamente debe ocuparse de las comunidades
indígenas asentadas dentro de los límites de las entidades territoriales
existentes o de las que en el futuro  se erijan. Aquí se puede identificar un
conjunto de exigencias normativas y de tensiones, que no pueden ser soslayadas
por la ley orgánica. Esto último no puede ser resuelto por una ley ordinaria.
La respuesta estatal a estas necesidades y problemas - que dan lugar a un
proceso político y democrático -, debe surgir de un procedimiento legislativo
que ha de surtirse conforme a las reglas previstas en la Constitución para la
adopción de leyes orgánicas. Cuando está en juego la autonomía y la forma
histórica de vida y de organización de personas y grupos - como ocurre con las
comunidades indígenas y otros colectivos -, se percibe con mayor nitidez que
las competencias  vinculadas a la función de ordenación y desarrollo del
territorio, tienen una entidad y una relevancia tan significativas que su
debate y posterior definición deben necesariamente ostentar el rango y atención
asociados a las leyes orgánicas.
Las premisas de este
fallo, por lo demás, se inspiran en la doctrina tradicional de esta
Corporación. Sobre el contenido general de la legislación orgánica y el alcance
del control de constitucionalidad, esta Corte ya había señalado lo siguiente:
"10- La
Constitución no trata de manera clara en un solo artículo o capítulo el
contenido general de la legislación orgánica territorial sino que varias disposiciones
situadas en diferentes títulos de la Carta aluden a ella. Así, encontramos de
manera expresa referencias a la legislación orgánica de ordenamiento
territorial en los siguientes casos:
- La asignación de
competencias normativas a las entidades territoriales (CP art. 151).
- La distribución
general de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (CP art.
288).
- Los requisitos
para la formación de nuevos departamentos (CP art. 297).
- Las condiciones
para solicitar la conversión de una Región en entidad territorial (CP art.
307).
- Los principios
para la adopción del estatuto especial de cada región, así como las
atribuciones, los órganos de administración, y los recursos de las regiones y
su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional
de Regalías (CP art. 307).
- El régimen
administrativo y fiscal especial de las áreas metropolitanas, así como los
mecanismos que garanticen la adecuada participación de las autoridades
municipales en los órganos de administración de estas áreas (CP art. 319).
- Igualmente la
forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación
de los municipios a las áreas metropolitanas (CP art. 319).
- Las condiciones
para la conformación de entidades territoriales indígenas  (CP art. 329).
11- Esta breve
presentación de estos artículos muestra que la Carta no es sistemática en la
definición del contenido del ordenamiento orgánico territorial, puesto que los
temas son bastante diversos. Además, una interpretación literal y restrictiva
del texto constitucional, según la cual sólo correspondería a este tipo de
legislación aquello expresamente señalado por estos artículos de la Carta,
conduce a ciertas ambigüedades e inconsistencias.
Así, no se entiende
muy bien por qué si esta legislación se refiere a las entidades territoriales
(CP arts 151 y 288), la Constitución ordena una amplia regulación orgánica de
las áreas metropolitanas (CP art. 319), que no son propiamente entidades
territoriales (CP art. 286), mientras que, conforme al tenor literal, no
incluye expresamente en este tipo de legislación los requisitos de formación ni
el estatuto básico de las provincias, que sí pueden constituirse como entidades
territoriales (CP art. 286). En efecto, el artículo 321 de la Carta, que regula
las provincias, no se refiere a la legislación orgánica territorial sino
únicamente a la ley.
Además, en otros
eventos, la Constitución no utiliza de manera expresa la palabra
"orgánica" pero un análisis sistemático y finalístico indica con
claridad que se trata de un contenido propio de la legislación orgánica
territorial, como los muestran los siguientes dos casos.
Así, el artículo 105
señala que la realización de consultas populares departamentales y municipales
"sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o
municipio" deberá efectuarse de conformidad con "los requisitos y
formalidades que señale el estatuto general de la organización territorial y en
los casos que éste determine". Igualmente, el artículo 150 ordinal 4º
señala que dentro de las funciones del Congreso al expedir las leyes se
encuentra la de "definir la división general del territorio con arreglo a
lo previsto en esta Constitución, fijar las bases y condiciones para crear,
eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus
competencias." Para la Corte es entonces claro que estos dos artículos
-así como otros de la Carta- contienen ciertas materias propias de la
legislación orgánica territorial, a pesar de que la Constitución no utilice de
manera expresa la expresión "ley orgánica".
12- El anterior
análisis muestra entonces que el criterio puramente literal no es suficiente ni
adecuado para delimitar el contenido general de la legislación orgánica
territorial, por cuanto si bien es indudable que todo aquello que la
Constitución señala expresamente como orgánico territorial -los artículos
reseñados en el fundamento jurídico 10 de esta sentencia- debe estar incluido
en esa legislación, también hay otros contenidos que la Carta tácitamente ha
deferido a este tipo de estatuto, aun cuando los artículos constitucionales
respectivos no hayan utilizado, de manera literal, la expresión "ley
orgánica de ordenamiento territorial". Por ello, la determinación del
contenido general de esta legislación requiere de una interpretación
sistemática y finalística, esto es, una hermenéutica que ligue aquellos
artículos que expresamente hablan de legislación orgánica de ordenamiento
territorial con los principios constitutivos del Estado colombiano.
13- Ahora bien,
Colombia es una república unitaria, descentralizada y autonómica (CP art. 1º).
Estos principios constitutivos del Estado colombiano tienen una gran
significación, por cuanto implican, como esta Corporación ya lo ha reconocido
en diversas sentencias, que las entidades territoriales tienen derechos y
competencias propios que deben ser protegidos, dentro del marco de una
república unitaria, de las interferencias de otras entidades y, en especial de
la Nación[1].
Esto, a su vez, se articula con la eficiencia de la administración y la
protección de los mecanismos de participación ciudadana, puesto que la
autonomía territorial permite un mayor acercamiento entre la persona y la
administración pública. Al respecto, ha manifestado esta Corte:
"La
fuerza de la argumentación a favor de la autonomía regional, seccional y local
radica en el nexo con el principio democrático y en el hecho incontrovertible
de ser las autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a
satisfacer, las que están en contacto más íntimo con la comunidad y, sobre
todo, las que tienen en últimas el interés, así sea político, de solucionar los
problemas locales. Es el auto-interés operando, con tanta eficiencia como puede
esperarse que lo haga el de cualquier actor económico en la economía de
mercado. Cada Departamento o Municipio será el agente más idóneo para
solucionar las necesidades y problemas de su respectivo nivel. Por esto el
artículo 287 habla de la "gestión de sus intereses". Y esa es la
razón por la cual se considera al municipio la piedra angular del edificio
territorial del Estado (artículo 311 C.P.)"[2].
En esas condiciones,
si relacionamos esos principios con los artículos constitucionales específicos
que hablan del ordenamiento orgánico territorial, podemos concluir que la Carta
ha querido conferir una especial fuerza normativa y una mayor estabilidad a
ciertos contenidos del ordenamiento territorial, al establecer una reserva de
ley orgánica en este campo. De esa manera la Carta busca una mejor
sistematización de este trascendental tema, que no sólo está ligado a la
eficiencia misma del cumplimiento de las funciones del Estado en el ámbito
local y regional (CP art. 2º) sino que también busca proteger los derechos y
competencias autónomas de las entidades territoriales (CP art. 287), en el
marco de una República unitaria y una democracia participativa (CP art. 1º). En
cierto sentido, esta legislación orgánica territorial representa, dentro del
marco de la unidad nacional, una protección de la autonomía territorial y de
todo lo que ella significa; es pues una garantía institucional de la autonomía
territorial y de los derechos de las entidades territoriales (CP art. 287).
14- Esa finalidad de
la legislación orgánica territorial  explica entonces los grandes temas que
aparecen asociados a esa legislación especial, y que, de manera muy general,
son: de un lado, esta legislación orgánica toca con la estructura territorial y
la organización de los poderes públicos en función del territorio, por lo cual,
en principio, deben formar parte de ella la definición de las condiciones y
requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones
administrativas del territorio, así como su régimen jurídico básico (CP arts 1­º,
150 ord 4º, 297, 306, 307, 319, 321 y 329). Igualmente deben hacer parte de
esta legislación ciertos mecanismos de participación relacionados con el
ordenamiento territorial, como por ejemplo aquellos que decidan la
incorporación y pertenencia a una división o a una entidad territorial (CP arts
105, 297, 307, 319, 321). Y, finalmente, corresponde a la legislación orgánica
territorial asignar las competencias normativas y no normativas a las entidades
territoriales, y establecer la distribución de competencias entre la Nación y
estas entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos mecanismos para
dirimir los conflictos de competencia que se puedan presentar (CP arts. 151 y
288).
15- A pesar de lo
anterior, el contenido general de la legislación orgánica territorial sigue
siendo parcialmente indeterminado, por lo cual el alcance de la reserva
orgánica en este campo puede generar, en casos específicos, algunas discusiones
interpretativas. En tales circunstancias, y teniendo en cuenta la libertad de
configuración del Congreso,  es admisible que, dentro de ciertos límites, la
propia legislación orgánica defina su alcance en relación con el ordenamiento
territorial. Sin embargo, como es obvio, esa definición está sujeta a un
control del juez constitucional, puesto que no puede un órgano constituido
-como el Legislador- auto atribuirse integralmente su competencia ya que, si
ello fuera posible, dejaría de estar sujeto a la Constitución. Por ello,
corresponde a la Corte efectuar en este campo un control de límites mediante
una interpretación sistemática del alcance de la reserva de ley orgánica, a fin
de que las definiciones legales no contraríen el reparto de competencias entre
la ley ordinaria y la ley orgánica.
Así, no puede
permitir el juez constitucional que la ley ordinaria regule asuntos que la
Constitución ha reservado a la ley orgánica, por cuanto la ley ordinaria
desconocería el mandato del artículo 151 de la Carta, según el cual la
actividad legislativa está sujeta a las leyes orgánicas. Además se estaría
posibilitando la aprobación o modificación, por mayoría simple, de un contenido
que la Carta ha señalado expresamente que requiere de la mayoría absoluta de
los miembros de una y otra Cámara (CP art. 151). Debe entonces esta Corporación
declarar la inexequibilidad de esas normas.
De otro lado,
tampoco son aceptables aquellos casos en los cuales el Congreso tramita como
legislación orgánica materias que son claramente competencia de la ley
ordinaria, por cuanto eso significaría que la Corte permite que se estabilicen
como orgánicos - con su particular fuerza normativa y la rigidez para su
modificación- ciertos contenidos que la Constitución ha querido que estén
sujetos al debate ordinario del Congreso, esto es, a la dinámica de las
mayorías simples, que es la regla general de la democracia colombiana (CP arts.
145, 146 y 148). En efecto, la Constitución no sólo ha reservado ciertas
materias a la legislación orgánica sino que también ha reservado la legislación
orgánica a ciertas materias.
Sin embargo, en esos
eventos no procede que la Corte retire del ordenamiento esas disposiciones pues
uno de los  principios que orienta la interpretación constitucional es lo que
algunos sectores de la doctrina han denominado el "principio de la
conservación del derecho"[3],
según el cual, los tribunales constitucionales deben no sólo maximizar la
fuerza de los contenidos normativos de la Carta sino también evitar el
desmantelamiento del orden jurídico. Por ello es siempre preferible aquella
decisión constitucional que, dentro de los marcos de la Carta, permite
preservar  la labor del Congreso, que aquella  que supone su anulación. No es
pues razonable que la Corte declare la inexequibilidad de aquellas normas que
fueron aprobadas como orgánicas pero que son propias de la ley ordinaria, por
las siguientes dos razones: de un lado, por cuanto las mayorías requeridas para
aprobar una norma orgánica son suficientes para aprobar una ley ordinaria. No
habría ningún vicio por este aspecto. Y, de otro lado, si la Corte busca
proteger la competencia de las leyes ordinarias, no requiere anular esas
disposiciones sino simplemente señalar, tal y como lo hizo en un caso de esta
naturaleza, en la sentencia C-151/95, que esas normas no son orgánicas y pueden
por ende ser modificadas por normas legales ordinarias.[4]"
1
VII.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE
el artículo 7º de la Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª
de 1989 (1), y  la Ley 3 de 1991 (2) y se dictan otras disposiciones”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-795/00
RESERVA DE LEY
ORGANICA-Interpretación
amplia podría vaciar competencia de legislador ordinario (Salvamento de voto)
Cada una de las leyes orgánicas de que
trata el artículo 151 Superior, debe ser objeto de una detallada y cuidadosa
limitación, en el entendido de que una interpretación muy amplia del ámbito que
se reserva a las leyes orgánicas, podría vaciar la competencia del legislador
ordinario y, en esa medida, restringir el principio democrático que orienta el
Estado Social de Derecho que nos rige.
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES (Salvamento
de voto)
PLAN DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Objetivos
(Salvamento de voto)
La elaboración de planes y programas de
índole socio-economico que tiendan al bienestar y desarrollo de todos los
ciudadanos que hacen parte de una determinada porción del territorio de la
Nación, con el propósito de optimizar los recursos existentes, elevar las
condiciones de vida, estimular la actividad creadora del individuo, son
objetivos que se pueden alcanzar mediante procesos de planificación, los
cuales, en relación con la organización territorial, no pueden realizarse sin
los parámetros que fija el Estado y, los fines que se pretenden.
DERECHO A LA
INTEGRIDAD DE COMUNIDAD INDIGENA-Preservación (Salvamento de voto)
PARTICIPACION
DEMOCRATICA EN PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (Salvamento de voto)
DERECHO DE
PARTICIPACION DE COMUNIDAD INDIGENA-Efectividad (Salvamento de voto)
COMUNIDAD INDIGENA-Autonomía (Salvamento de voto)
La autonomía política y jurídica de las
comunidades indígenas, entendida como la capacidad para gobernarse y ejercer
funciones jurisdiccionales dentro del ámbito de su territorio, puede ser
ejercida de conformidad con sus costumbres, siempre y cuando éstas no sean
contrarias a la Constitución y a la ley, tal como lo disponen los artículos 246
y 330 de la Carta, pues, en relación con las comunidades indígenas, la propia
Constitución consagra un régimen de conservación de la diversidad dentro del
marco de la unidad.
Con el debido respeto por las decisiones de
la Corte, en relación con lo resuelto en la Sentencia C-795 de 29 de junio de
2000, mediante la cual se declaró inexequible el artículo 7º de la Ley 388 de
1997, los suscritos magistrados salvamos nuestro voto, por las razones que a
continuación se expresan:
1ª.  La Ley 388 de 1997, por medio de la
cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991, establece en su artículo
7º la distribución de competencias en materia territorial y, en el numeral 2º
acusado parcialmente, atribuye al nivel departamental la elaboración de las
directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones
específicas de su territorio.
Teniendo en cuenta, que la reserva de ley
orgánica se vulnera, en el evento en que una ley ordinaria entre a regular
materias que por disposición de la Constitución Política corresponden al
trámite de una ley orgánica, se impone, como cuestión previa al análisis de la
disposición acusada, determinar si ésta, debió ser objeto de regulación
mediante una ley orgánica.
La Constitución Política, en sus artículos
151 y 288, establece que las leyes relativas al ordenamiento territorial y su
distribución de competencias, ostentan la categoría de leyes orgánicas. Sin
embargo, como lo ha dicho esta Corporación, cada una de las leyes orgánicas de
que trata el artículo 151 Superior, debe ser objeto de una detallada y
cuidadosa limitación, en el entendido de que una interpretación muy amplia del
ámbito que se reserva a las leyes orgánicas, podría vaciar la competencia del
legislador ordinario y, en esa medida, restringir el principio democrático que
orienta el Estado Social de Derecho que nos rige.
En efecto, en sentencia C-894 de 1999,
Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muñoz, se dijo lo siguiente:  “A juicio
de la Corte, en aquellos casos en los que resulte verdaderamente insuficiente
la aplicación de los criterios hermenéuticos utilizados para identificar si una
determinada materia tiene reserva de ley orgánica, la duda debe resolverse a
favor del legislador ordinario. El aserto anterior se explica a partir de dos
argumentos fundamentales. En primer lugar, la cláusula general de competencia
se encuentra constitucionalmente adscrita al legislador ordinario y, por lo
tanto, las cuestiones sometidas al legislador orgánico o estatutario deben ser
objeto de interpretación restrictiva. En segundo término, -y en estrecha
relación con el argumento anterior-, las leyes especiales constituyen un límite
al proceso democrático al establecer mayorías cualificadas”.
Señala el demandante que hasta tanto el
Congreso no expida la correspondiente ley orgánica no se pueden establecer
competencias a través de una ley ordinaria. No obstante, como lo ha señalado
esta Corporación de acuerdo con la  Constitución Política el contenido de la
ley orgánica de ordenamiento territorial corresponde definirlo al legislador
sobre las materias que al efecto señala la Constitución. Entonces, cabe
preguntarse en el caso sub examine, si la distribución de competencias que
realiza la norma acusada debe ser objeto de regulación mediante una ley
orgánica o, si por el contrario, la disposición acusada puede estar contenida
en una ley ordinaria.
La respuesta en este caso, es que sí puede
hacer parte de una ley ordinaria. En efecto,  la Ley 388 de 1997, modifica la
Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991, leyes ordinarias, mediante las cuales se
reguló la problemática en el manejo de la tierra urbana, así como el uso del
suelo; igualmente se reglamentaron los mecanismos para garantizar el acceso a
la tierra, con el objeto de habilitar los terrenos ociosos o mal utilizados, y
poder destinarlos a otro tipo de actividades más útiles al conglomerado social.
Así las cosas, el artículo 7, numeral 2º,
otorga al nivel departamental competencias para elaborar directrices y
orientaciones, adopción de planes y programas para el desarrollo de la
totalidad de su territorio o de porciones específicas de éste, en aras de
establecer una adecuada planificación que abarque tanto las dimensiones urbana
y rural, de manera que se puedan determinar las metas y, los instrumentos para
alcanzarlas.
Siendo ello así, a juicio de los suscritos
magistrados, las competencias que se le asignan al nivel departamental, no son
de aquellas que deben ser reserva de una ley orgánica, por cuanto, como lo ha
dicho esta Corporación, “esta legislación orgánica toca con la estructura
territorial y la organización de los poderes públicos en función del
territorio, por lo cual, en principio, deben formar parte de ella la definición
de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y
de ciertas divisiones administrativas del territorio...” Sent. C-600  A de
1995, Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero.
2ª. En cuanto hace referencia a la
acusación que se formula por el demandante y que se acoge por la Corte, según
la cual los apartes del numeral 2 del artículo 7 de la Ley 388 de 1997,
implican un desconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, como
quiera que las acciones urbanísticas que pretende desarrollar la ley mencionada
implicarían intervenciones, acciones y políticas sobre la explotación de los
recursos naturales y del suelo, sin tener en cuenta, la perspectiva y visión
que sobre estos aspectos tienen los pueblos indígenas.
Sea lo primero señalar, que Colombia es
una República unitaria, descentralizada y  con autonomía de las entidades
territoriales  (art. 1 C.P.), lo cual tiene una gran significación, por cuanto,
las entidades territoriales cuentan con derechos y competencias propias que
deben ser protegidos, dentro del marco de una república unitaria.
Ahora bien, el objeto del ordenamiento del
territorio municipal y distrital, no es otro, como lo señala la misma Ley 388
de 1997, que complementar la planificación económica y social con la dimensión
territorial, de manera que se racionalicen las intervenciones sobre el
territorio y se oriente en debida forma su desarrollo, con el propósito de una
integración social que conduzca a un desarrollo armónico.
Por lo tanto, la elaboración de planes y
programas de índole socio-economico que tiendan al bienestar y desarrollo de
todos los ciudadanos que hacen parte de una determinada porción del territorio
de la Nación, con el propósito de optimizar los recursos existentes, elevar las
condiciones de vida, estimular la actividad creadora del individuo, son
objetivos que se pueden alcanzar mediante procesos de planificación, los
cuales, en relación con la organización territorial, no pueden realizarse sin
los parámetros que fija el Estado y, los fines que se pretenden.
De manera pues, que la formulación de
planes y orientaciones a nivel departamental, de que trata la norma acusada, se
constituye a nuestro juicio,  en una herramienta fundamental para que el Estado
cumpla con sus obligaciones, lo cual, lejos de perjudicar a los pueblos
indígenas, los beneficia, en la medida en que el desarrollo armónico e integral
de los territorios, reporta beneficios para todas las  personas que de él hacen
parte, independientemente de las diversidades étnicas que en el territorio
confluyan.
Sin embargo, es evidente que la elaboración
de planes y programas  a nivel departamental, con el fin de lograr un
desarrollo integral y equilibrado, tanto en lo social como en lo territorial,
no puede desconocer la protección que debe el Estado a la identidad e
integridad étnica, cultural, social y económica de las comunidades indígenas.
Por ello, es importante recordar en esta sentencia, la jurisprudencia de la
Corte en ese tema específico : “La explotación de los recursos naturales en
los territorios indígenas hace necesario armonizar dos intereses contrapuestos:
la necesidad de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales en los referidos territorios para garantizar su desarrollo
sostenible, su conservación, restauración o sustitución (art. 80 C.P.), y la de
asegurar la protección de la integridad étnica, cultural, social y económica de
las comunidades indígenas que ocupan dichos territorios, es decir, de los
elementos básicos que constituyen su cohesión como grupo social y que, por lo
tanto, son el sustrato para su subsistencia. Es decir, que debe buscarse un
equilibrio o balance entre el desarrollo económico del país que exige la
explotación de dichos recursos y la preservación de dicha integridad que es
condición para la subsistencia del grupo humano indígena.
“El Constituyente previó en el parágrafo
del art. 330 una fórmula de solución al anotado conflicto de intereses al
disponer:
‘La explotación de los recursos naturales
en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural,
social y económica de las comunidades indígenas. En las decisiones que se
adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la participación
de los representantes de las respectivas comunidades’”  Sent. SU-039 de 1997, M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
En cuanto a la participación que debe
propiciar el Gobierno Nacional, la propia Ley 388 de 1997, consagra la
participación democrática, al establecer que para el ejercicio de la acción
urbanística, las administraciones municipales, distritales y metropolitanas
deberán fomentar la concertación entre los diversos intereses, a saber,
sociales, económicos y urbanísticos, mediante mecanismos de participación de
los pobladores y sus organizaciones, concertación que tiene por objeto asegurar
la eficacia de las políticas públicas, en relación con las necesidades y
aspiraciones de los diversos sectores de la vida económica y social, que se
encuentran relacionados con el ordenamiento del territorio municipal.
Dispone también la ley, que la
participación ciudadana puede desarrollarse a través de varios mecanismos,
entre los cuales se encuentran, el derecho de petición, la celebración de
audiencias, el ejercicio de la acción de cumplimiento, intervención en la
discusión y ejecución de los planes de ordenamiento, así como en los procesos
de otorgamiento, modificación, suspensión o revocatoria de las licencias
urbanísticas, en los términos que establezca la ley.
Como se ve, esta participación democrática
que contempla la Ley 388 de 1997, constituye uno de los fines esenciales del
Estado, cual es la participación de todos en las decisiones que los afectan y
en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación (art. 2
C.P.).
De manera pues, que no puede entenderse,
como se hace en la Sentencia de la cual discrepamos, que con la norma acusada
se produce un cercenamiento de los derechos o una exclusión de los pobladores
de los territorios indígenas en asuntos que a ellos les interesan. Al
contrario, como lo consagra la Constitución Política y, lo ha dicho la
jurisprudencia “...A juicio de la Corte, la participación de las comunidades
indígenas en las decisiones que pueden afectarlas en relación con la
explotación de los recursos naturales ofrece como particularidad el hecho o la
circunstancia observada en el sentido de que la referida participación, a
través del mecanismo de la consulta, adquiere la connotación de derecho
fundamental, pues se erige como un instrumento que es básico para preservar la
integridad étnica, social, económica y cultural de las comunidades indígenas y
para asegurar, por ende, su subsistencia como grupo social. De este modo la
participación no se reduce meramente a una intervención en la actuación
administrativa dirigida a asegurar el derecho de defensa de quienes van a
resultar afectados con la autorización de la licencia ambiental (arts. 14 y 35
del C.C.A., 69, 70, 72 y 76 de la Ley 99 de 1993), sino que tiene una
significación mayor por los altos intereses que ella busca tutelar, como son
los atinentes a la definición del destino y la seguridad de la subsistencia de
las referidas comunidades.
“El derecho de participación de la comunidad
indígena como derecho fundamental (art. 40-2 C.P.), tiene un reforzamiento en
el Convenio número 169, aprobado por la Ley 21 de 1991, el cual está destinado
a asegurar los derechos de los pueblos indígenas a su territorio y a la
protección de sus valores culturales, sociales y económicos, como medio para
asegurar su subsistencia como grupos humanos. De este modo el citado Convenio,
que hace parte del ordenamiento jurídico en virtud de los arts. 93 y 94 de la
Constitución, integra junto con la aludida norma un bloque de
constitucionalidad que tiende a asegurar y hacer efectiva dicha participación”.
Sent. SU-039 de 1997.
En conclusión, la norma acusada no vulnera
los derechos de los pueblos indígenas, al otorgar competencias a los
departamentos para integrar los planes de vida de los resguardos indígenas, con
los planes sectoriales de la región, porque como se dijo, Colombia es un Estado
Unitario con autonomía de sus entidades territoriales (art. 1 C.P.) y, en ese
orden de ideas, la autonomía política y jurídica de las comunidades indígenas,
entendida como la capacidad para gobernarse y ejercer funciones
jurisdiccionales dentro del ámbito de su territorio, puede ser ejercida de
conformidad con sus costumbres, siempre y cuando éstas no sean contrarias a la Constitución
y a la ley, tal como lo disponen los artículos 246 y 330 de la Carta, pues, en
relación con las comunidades indígenas, la propia Constitución consagra un
régimen de conservación de la diversidad dentro del marco de la unidad.
3. Obsérvese por otra parte que la
disposición acusada de la Ley 388 de 1997, asigna al nivel departamental la
facultad de elaborar las directrices y orientaciones, la adopción de planes y
programas de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas del
territorio, facultades que encuentran sustento en la propia Constitución
Política.
En efecto, el artículo 298 Superior,
dispone que los departamentos tienen autonomía para la administración de los
asuntos seccionales y, para la promoción y planificación del desarrollo
económico y social dentro de su territorio, en los términos que establezca la
Constitución; y, el artículo 300-2 señala entre otras funciones, que a las
Asambleas Departamentales, les corresponde “Expedir las disposiciones
relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social, el apoyo
financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el
ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación, y el desarrollo de sus
zonas de frontera”.
Así mismo, el Estatuto Fundamental en su
artículo 311, al consagrar al Municipio como entidad fundamental de la división
político-administrativa del Estado, dispone que le corresponde la prestación de
“los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que
demanda el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la
participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes
y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”.
De otro lado, el artículo 313-2 ibidem,
señala que le corresponde a los Concejos “Adoptar los correspondientes
planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas”,
norma esta que no es desconocida en manera alguna por el artículo 7º numeral
segundo de la Ley 388 de 1997, sino que, precisamente en guarda de los
intereses generales, incluidos desde luego los de los territorios indígenas,
exige para su desarrollo normas como la que fue objeto de impugnación.
Finalmente, a pesar de que el título del
artículo 7 de la Ley 388 de 1997, se refiere a la distribución de competencias
en materia de ordenamiento territorial, lo cierto es que el contenido de la
norma acusada no corresponde propiamente  a un reparto de competencias, sino
que se limita a señalar el ejercicio de unas competencias asignadas
directamente por la Constitución Política a los departamentos y municipios, que
por lo demás, deben ser ejercidas conforme a los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad.
Así las cosas, no acogidos por la Sala los
razonamientos anteriores para declarar la exequibilidad de la norma acusada,
salvamos entonces nuestro voto, pues, se repite, a nuestro juicio, el artículo
7º numeral segundo de la Ley 388 de 1997, ha debido declararse ajustado a la
Constitución.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA           VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
[1]Ver,
entre otras, las sentencias C-478/92 y C-517/92.
[2]
Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3]
Raúl Canosa Usera. Interpretación Constitucional y fórmula política.
Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1988, pp 180 y ss y pp 201 y ss.
[4]
Sentencia C-600A de 1995 M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.