C-284-16
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-284/16
OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE
LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO
DISCIPLINARIO-Faltas
disciplinarias gravísimas, graves y leves/OBJECIONES GUBERNAMENTALES A
PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES
DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Configuración del silencio administrativo
positivo
Analizadas las dos objeciones de inconstitucionalidad
que se encuentran pendientes de resolución, de entre aquellas que en su momento
propuso el Gobierno Nacional en relación con el proyecto de nuevo Código
General Disciplinario, remitido por el Congreso de la República para su
sanción, la Corte ha determinado lo siguiente: Que la primera objeción,
relacionada con el artículo 67 de este proyecto, que establece la prevalencia
de las reglas que califiquen una determinada conducta sancionable como falta
gravísima, resulta infundada en razón al incorrecto entendimiento que en este
caso se hizo del principio de favorabilidad, que por tal razón resulta
improcedente frente a esta norma, mientras que el principio de especialidad,
que la regla objetada pretende aplicar, resulta plenamente acorde con la
preceptiva constitucional. Que la segunda objeción, atinente a la calificación
como falta gravísima de diez distintas conductas listadas en los artículos 55 a
58 de este proyecto resulta también infundada frente a siete de ellas, pues no
se observa que tales tipos disciplinarios resulten contrarios a los criterios
de razonabilidad y proporcionalidad, y por tanto, no existen razones de peso
que permitan descalificar las decisiones que al respecto ha aprobado el órgano
legislativo, en ejercicio de su autonomía de configuración normativa. Al mismo
tiempo, la Corte encontró fundada esta segunda objeción respecto de tres de las
conductas que han sido definidas como falta gravísima, específicamente las
contenidas en los numerales 1° del artículo 55 y del artículo 58, y respecto de
un aparte del numeral 3º del mismo artículo 55. En el primer caso, relacionado
con la configuración del silencio administrativo positivo, al no distinguir
sobre las diversas circunstancias en que tal resultado puede presentarse. En el
segundo, concerniente a una posible omisión de los Comités de Conciliación, por
la parcial indeterminación del texto objetado, y por la falta de necesidad
estricta de la sanción frente a esta conducta, lo que a su turno repercute en
la proporcionalidad de la misma, que fue la razón de la objeción formulada por
el Gobierno Nacional. Y en el último, en relación con el consumo en lugares
públicos de sustancias prohibidas que produzcan dependencia, al omitir tomar en
cuenta un condicionamiento planteado de tiempo atrás por esta Corte, en torno a
la posibilidad de sancionar tal conducta, únicamente en caso de que ella incida
sobre la prestación del servicio público a cargo del infractor. En
consecuencia, la Corte tomará las decisiones relativas a cuáles de estas
objeciones resultan fundadas y cuáles no, y teniendo en cuenta lo previsto en
el último inciso del artículo 167 superior, devolverá este proyecto de ley al
Senado de la República, cámara legislativa en la que tuvo origen, para que una
vez oído el ministro del ramo correspondiente, el Congreso rehaga el texto de
este proyecto en términos concordante con esta decisión y lo envíe nuevamente a
la Corte para fallo definitivo.
PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL
DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Objeción por razones de
inconstitucionalidad e inconveniencia
CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para pronunciarse sobre
objeciones por inconveniencia
GOBIERNO NACIONAL-Atribución para presentar objeciones a
proyectos de ley para sanción/OBJECIONES A PROYECTOS DE LEY-Aceptación o
no por el Congreso de la República
Debe la Corte precisar que la presentación de
objeciones frente al contenido de los proyectos de ley enviados al Gobierno
Nacional para su sanción, es una atribución constitucional propia de éste, que
de suyo supone desacuerdo frente a lo aprobado por el órgano legislativo, y que
además de los temas de posible inconstitucionalidad, puede versar incluso (aun
cuando la Corte carezca de competencia para decidir al respecto) sobre aspectos
de mera conveniencia, esto es, incluir juicios eminentemente subjetivos, sin que
en ningún caso ello pueda ser catalogado como invasivo o desconocedor de la
autonomía legislativa. Cosa
distinta, y también de la esencia del trámite de las objeciones, es que éstas
sean aceptadas o no por el Congreso de la República, el que como órgano
legislativo, y conforme a los mecanismos establecidos en los artículos 165 a
168 del texto superior, tiene la posibilidad de hacer prevalecer su criterio
sobre el del Gobierno Nacional, con la única excepción de cuando, tratándose de
puntos de eventual inconstitucionalidad, este tribunal en desarrollo de sus
funciones, encuentra fundados los cuestionamientos del Ejecutivo. En todo caso,
precisamente al existir tales mecanismos, y al margen del posible desacierto
del Gobierno, resulta un absoluto despropósito el solo planteamiento de que al
objetar los proyectos enviados para su sanción, el Ejecutivo invade o vacía la
órbita de competencia del legislador.
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Improcedencia de decisiones de
exequibilidad
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Procedencia
cuando contenido sea verdaderamente ininteligible
Sobre esta posibilidad, y si bien es cierto que
ocasionalmente este tribunal ha adoptado decisiones inhibitorias en estos
escenarios, es importante advertir que ello solo resulta factible en
situaciones extremas, en las que el contenido de la objeción aparezca
verdaderamente ininteligible, pues en caso contrario, la Corte terminaría
interfiriendo en el legítimo ejercicio de una atribución que es propia y discrecional
del Presidente de la República, y que conforme se deriva del texto superior, no
se encuentra sujeta al cumplimiento de requisitos especiales. En el presente
caso no se presenta esa situación extrema, pues aunque es cierto que los
cuestionamientos del Gobierno que la Corte decidirá podrían ser catalogados
como superficiales, resulta posible aprehender su sentido y resolver sobre
ellos.
OBJECIONES GUBERNAMENTALES Y COSA JUZGADA
MATERIAL-Conductas
calificadas tienen una misma connotación en la normativa vigente
La Sala precisa que es acertada la consideración del
Gobierno Nacional en el sentido de que esta circunstancia de ninguna forma
inhibe la posibilidad de que esos mismos contenidos sean materia de objeción
por parte del Gobierno, como ciertamente podrían ser también objeto de la
acción pública de inconstitucionalidad, en cualquier tiempo. En tal escenario,
la única situación que debería este tribunal tomar en cuenta, sería la
ocurrencia de la llamada cosa juzgada material, esto es, la existencia de
decisiones anteriores frente a un contenido normativo materialmente idéntico al
que en la actualidad se cuestiona, y frente a la misma posible causa de
inconstitucionalidad, evento que en caso de presentarse, sería reconocido por
esta Sala. Pero sin duda, el solo hecho de la larga vigencia de un contenido
equivalente al cuestionado, sin que sobre él haya recaído decisión alguna, de
ninguna manera impide el libre ejercicio de la función gubernamental de objetar
las leyes que el Congreso remita para su sanción.
PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL
DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Trámite de objeciones gubernamentales
EXEQUIBILIDAD DE PROYECTOS OBJETADOS POR EL
GOBIERNO NACIONAL-Competencia
sustancial y procesal
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Término para devolver proyecto son días
hábiles y no calendario
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Anuncio previo de votación
ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE DE
OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Requisitos
PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL
DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Anuncio previo de votación
OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE
LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO
DISCIPLINARIO-Calificación
de faltas gravísimas
OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE
LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO
DISCIPLINARIO-Principio de
especialidad frente a tipificación de faltas gravísimas/OBJECIONES
GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO Y
DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Principio non bis in ídem
frente a tipificación de faltas gravísimas
OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE
LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO
DISCIPLINARIO-Improcedencia
del principio de favorabilidad frente a tipificación de faltas gravísimas
OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE
LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO
DISCIPLINARIO-No se
transgrede el debido proceso frente a tipificación de faltas gravísimas
OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE
LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO
DISCIPLINARIO-Principio de
igualdad frente a calificación de faltas gravísimas
LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA EN
MATERIA DE REGIMEN DISCIPLINARIO-Parámetros de control
LEGISLADOR-Determinación del régimen disciplinario de servidores
públicos
REGIMEN DISCIPLINARIO-Amplio margen de autonomía legislativa
LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA EN
MATERIA DE REGIMEN DISCIPLINARIO-Limites
JUEZ CONSTITUCIONAL-Balance entre autonomía legislativa y
principio democrático y defensa de valores constitucionales relevantes
PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL
DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Faltas gravísimas
FALTA DISCIPLINARIA-Implicaciones de la definición como falta
gravísima
FALTAS GRAVISIMAS-Consecuencias jurídicas de la definición en
el nuevo Código Disciplinario
FALTAS GRAVISIMAS-Concepto
FALTAS GRAVISIMAS-Taxativamente señaladas por la ley
PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL
DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Faltas graves y leves
FALTAS GRAVISIMAS-Precedentes jurisprudenciales en materia
normativa
AMPLIO MARGEN DE CONFIGURACION NORMATIVA
DEL LEGISLADOR-Primacía
del principio de conservación del derecho
PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL
DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Totalidad de disposiciones objetadas por
inconstitucionalidad se encuentran vigentes en la Ley 734 de 2002
PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL
DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Definición de faltas gravísimas en
normativa vigente no da lugar a una misma sanción
FALTAS GRAVISIMAS EN EL SERVICIO O FUNCION
PUBLICA-No contrarían
criterios de proporcionalidad y razonabilidad
CONFIGURACION DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
POSITIVO-Proporcionalidad
de calificación como falta gravísima depende de circunstancias en que llegare a
presentarse
SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO-Implica la constitución de un derecho
La figura del silencio administrativo positivo,
regulada por el artículo 84 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo
(Ley 1437 de 2011), implica la constitución de un derecho, o al menos la
aceptación de lo pedido por el solicitante. Sin embargo, no en todos los casos
ello ha de considerarse negativo o perjudicial a los intereses de la
administración, pues como es sabido, en algunas situaciones esta figura se
utiliza como mecanismo de eficiencia administrativa que evita el desgaste de
dar respuestas individuales a solicitudes que sin duda serían aprobadas por la
administración, hipótesis en la cual no podría considerarse que se ha cometido
falta alguna por parte del funcionario responsable. Contrario sensu, es claro
que en algunos otros eventos, la consolidación del derecho solicitado sí será
resultado de una actuación negligente del servidor público, que omitió expedir
oportunamente la decisión que negaría u objetaría lo pretendido, caso en el
cual la calificación propuesta por la norma objetada podría resultar adecuada y
proporcional.
CONSUMO DE SUSTANCIAS PROHIBIDAS POR
SERVIDOR PUBLICO-Cosa
juzgada material
ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2009 SOBRE PENALIZACION AL PORTE DE DOSIS PERSONAL
DE DROGAS-Jurisprudencia constitucional
FALTA GRAVISIMA-Consumo de sustancias prohibidas en el
lugar de trabajo/CONSUMO DE SUSTANCIAS PROHIBIDAS EN EL LUGAR DE TRABAJO Y
EN LUGAR PUBLICO-Resulta desproporcionado imponer la misma sanción
La Corte encuentra que mantienen vigencia las
conclusiones a que ella misma llegó al analizar en la sentencia C-252 de 2003
una norma legal de idéntico contenido a la que ahora ha sido objetada. Es
decir, que resulta conforme a la Constitución que se sancione como falta
gravísima el consumo de sustancias prohibidas en el lugar de trabajo, o el
hecho de acudir a éste bajo los efectos de tales sustancias o en estado de
embriaguez, por los efectos que ello necesariamente ocasiona en el cumplimiento
de las funciones de tal servidor público. Pero también, que resulta
desproporcionado que se imponga la misma sanción por el simple consumo de tales
sustancias en un lugar público, en los casos en que ello no incida en el
correcto ejercicio de tales funciones públicas.
FALTA GRAVISIMA-Prestación de servicios de asistencia,
representación o asesoría de servidor público en funciones propias del cargo
PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL
DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Faltas gravísimas en materia presupuestal y
hacienda pública
PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL
DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Faltas gravísimas en relación con la acción
de repetición
ACCION DE REPETICION-Desproporción de la sanción al no prever
claramente término del Comité de Conciliación para decidir la procedencia
Referencia: expediente OG-149.
Objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 055 de
2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por medio de la cual se expide el Código
General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones
de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho Disciplinario”.
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D. C., primero (1º) de junio de dos mil
dieciséis (2016)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Mediante oficio recibido el
18 de diciembre de 2015 en la Secretaría General de la Corte Constitucional, el
Secretario General del Senado de la República remitió el proyecto de ley 055 de
2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por medio de la cual se expide el Código
General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones
de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho Disciplinario”, algunos
de cuyos artículos fueron objetados por el Ejecutivo por razones tanto de
inconstitucionalidad como de inconveniencia, asunto que fue radicado como
expediente OG-149.
Habiéndose
aceptado por esta Sala Plena el impedimento presentado en este caso por el
Procurador General de la Nación, el 10 de febrero de 2016 se recibió el
concepto de rigor, emitido por la señora Viceprocuradora General, en el que
solicita a esta corporación declarar infundadas la mayoría de las objeciones
formuladas por el Gobierno Nacional, y adoptar distintas decisiones respecto de
las demás, en un caso la de declarar fundada la objeción y condicionalmente
exequibles las disposiciones cuestionadas, en otro la de declararse inhibida
para conocer de la objeción, y en el último, atenerse a lo decidido por el
Congreso de la República, que en su oportunidad resolvió acoger algunas de esas
objeciones.
Posteriormente,
mediante auto del 12 de febrero siguiente, el Magistrado sustanciador dispuso
fijar en lista el asunto y ordenó oficiar a los secretarios generales del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes, para que remitieran
información sobre el acto sometido a juicio constitucional.
En
auto A-085 de febrero 24 del corriente año, y teniendo en cuenta que durante el
plazo correspondiente no se recibió la totalidad de la información necesaria
para resolver frente a un caso de esta naturaleza, la Sala Plena de este
tribunal dispuso abstenerse de decidir sobre las objeciones gubernamentales al
proyecto de ley de la referencia y ordenó informar sobre el particular a los
Presidentes del Senado y de la Cámara de Representantes, así como apremiar a
los respectivos secretarios generales para que remitieran la información
faltante al despacho del Magistrado sustanciador.
Con posterioridad a la notificación de
esta última providencia se recibió de los secretarios generales de las cámaras
legislativas la información solicitada. Así las cosas, una vez cumplido el
trámite correspondiente y visto el concepto que sobre el tema presentó la Viceprocuradora
General de la Nación, procede entonces la Corte a pronunciarse sobre el asunto
de la referencia.
II.  TEXTO DEL PROYECTO DE LEY
A continuación se transcribe el texto de los artículos
y apartes objetados[1]
del proyecto de ley de la referencia:
“LEY ________
por medio de la cual se expide el Código General
Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley
1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.
El Congreso de
Colombia
DECRETA:
(…)                      (…)                      (…)                      (…)
LIBRO II
PARTE ESPECIAL
TÍTULO ÚNICO
LA DESCRIPCIÓN DE LAS FALTAS
DISCIPLINARIAS EN PARTICULAR
CAPÍTULO I
Faltas Gravísimas
(…)                      (…)                      (…)                      (…)
Artículo 55. Faltas
relacionadas con el servicio o la función pública.
1. Dar lugar a la
configuración del silencio administrativo positivo.
2. Violar la reserva de la
investigación y de las demás actuaciones sometidas a la misma restricción.
3. Consumir, en el sitio de
trabajo o en lugares públicos, sustancias prohibidas que produzcan dependencia
física o síquica, asistir al trabajo en tres o más ocasiones en estado de
embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes. Cuando la conducta no fuere
reiterada conforme a la modalidad señalada, será calificada como grave.
(…)                      (…)                      (…)                      (…)
7. Suministrar datos
inexactos o documentación con contenidos que no correspondan a la realidad u omitir
información que tenga incidencia en su vinculación o permanencia en el cargo o
en la carrera, o en las promociones o ascensos o para justificar una situación
administrativa.
(…)                      (…)                      (…)                      (…)
11. Incurrir
injustificadamente en mora sistemática en la sustanciación y fallo de los
asuntos asignados. Se entiende por mora sistemática el incumplimiento por parte
de un servidor público de los términos fijados por ley o reglamento interno en
la sustanciación de los asuntos a él asignados, en una proporción que
represente el veinte por ciento (20%) de su carga laboral.
(…)                      (…)                      (…)                      (…)
Artículo 56. Faltas
relacionadas con el régimen de incompatibilidades, inhabilidades, impedimentos
y conflictos de intereses.
(…)                      (…)                      (…)                      (…)
4. Prestar, a título personal
o por interpuesta persona, servicios de asistencia, representación o asesoría
en asuntos relacionados con las funciones propias del cargo, o permitir que
ello ocurra, hasta por el término de un (1) año después de la dejación del
cargo, con respecto del organismo, entidad o corporación en la cual prestó sus
servicios, y para la prestación de servicios de asistencia, representación o
asesoría a quienes estuvieron sujetos a la inspección, vigilancia, control o
regulación de la entidad, corporación u organismo al que haya estado vinculado.
Esta incompatibilidad será
indefinida en el tiempo respecto de los asuntos concretos de los cuales el
servidor público conoció en ejercicio de sus funciones.
Se entiende por asuntos
concretos de los cuales conoció en ejercicio de sus funciones aquellos de
carácter particular y concreto que fueron objeto de decisión durante el
ejercicio de sus funciones y de los cuales existen sujetos claramente
determinados.
(…)                      (…)                      (…)                      (…)
Artículo 57. Faltas relacionadas
con la hacienda pública.
(…)                      (…)                      (…)                      (…)
6. No incluir en el
presupuesto las apropiaciones necesarias y suficientes, cuando exista la
posibilidad, para cubrir el déficit fiscal, servir la deuda pública y atender
debidamente el pago de sentencias, créditos judicialmente reconocidos, laudos
arbitrales, conciliaciones y servicios públicos domiciliarios.
(…)                      (…)                      (…)                      (…)
10. Ejecutar por razón o con
ocasión del cargo, en provecho suyo o de terceros, actos, acciones u
operaciones o incurrir en omisiones tendientes a la evasión de impuestos,
cualquiera que sea su naturaleza o denominación, o violar el régimen aduanero o
cambiario.
(…)                      (…)                      (…)                      (…)
13. No asegurar por su valor
real los bienes del Estado ni hacer las apropiaciones presupuestales
pertinentes.
(…)                      (…)                      (…)                      (…)
Artículo 58.
Falta relacionada con la acción de repetición.
1. No
decidir, por parte del Comité de Conciliación, la procedencia de la acción de
repetición dentro del término fijado en la ley.
(…)                     (…)                      (…)                      (…)
CAPITULO II
Faltas graves y leves
Artículo 67. Faltas
graves y leves. Constituye falta disciplinaria grave o leve, el
incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de
las funciones, o la incursión en prohibiciones, salvo que la conducta esté
prevista como falta gravísima.
La gravedad o levedad de la
falta se establecerá de conformidad con los criterios señalados en el artículo
47 de este código.
(…)                      (…)                      (…)                      (…)
LIBRO IV
PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO
(…)                      (…)                      (…)                      (…)
TÍTULO V
LA ACTUACIÓN PROCESAL
(…)                      (…)                      (…)                      (…)
CAPÍTULO IV
Revocatoria Directa
Artículo
141. Procedencia de la revocatoria directa.
(…)                      (…)                      (…)                      (…)
Parágrafo 1º. Cuando se trate
de faltas disciplinarias que constituyen infracciones al Derecho Internacional
de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario, procede la
revocatoria del fallo absolutorio por parte del Procurador General de la
Nación, así como del archivo de la actuación, de oficio o a petición del quejoso
que tenga la calidad de víctima o perjudicado.
(…)                      (…)                      (…)                      (…)
TÍTULO XI
RÉGIMEN DE LOS FUNCIONARIOS DE LA RAMA JUDICIAL
CAPÍTULO VI
Investigación Disciplinaria
(…)                      (…)                      (…)                      (…)
Artículo
251. Término. La investigación disciplinaria contra funcionarios
de la Rama Judicial se adelantará dentro del término de seis (6)
meses, prorrogable a tres (3) más cuando en la misma actuación se investiguen
varias faltas o se trate de dos o más inculpados.
(…)                      (…)                      (…)                      (…)
Artículo 253. Reintegro del
suspendido.
(…)                      (…)                      (…)                      (…)
En este caso, con la
liquidación de la nómina del periodo en el cual la entidad realice el pago de
la remuneración dejada de percibir, se pagarán los aportes parafiscales y al
Sistema de Seguridad Social integral sobre este valor, sin que haya lugar al
pago de intereses ni multas por extemporaneidad.”
III. OBJECIONES DEL GOBIERNO NACIONAL
En este caso, mediante escrito fechado el 28 de julio
de 2015, el Gobierno Nacional formuló ocho distintas objeciones, las primeras
cuatro por motivos de inconstitucionalidad y las cuatro restantes por razones
de inconveniencia, en relación con las antes transcritas disposiciones del
proyecto de ley enviado para su sanción. Las objeciones por
inconstitucionalidad, únicas sobre las cuales es competente para decidir este
tribunal, se sustentan en las siguientes razones:
i) la regla establecida en la parte final del primer
inciso del artículo 67 del proyecto viola el artículo 29 superior, que
garantiza el derecho al debido proceso en toda actuación judicial o
administrativa, pues su aplicación conduce a que la posible divergencia de dos
o más normas en torno a la calificación de una determinada falta como leve,
grave, o gravísima se traduzca en considerarla siempre como gravísima, lo que
impide la vigencia y aplicación de los principios de legalidad y favorabilidad,
que hacen parte de la referida garantía;
ii) los apartes impugnados de los artículos 55, 56, 57
y 58 desconocen el derecho a la igualdad de que trata el artículo 13 de la
Constitución, pues al considerar las distintas faltas allí tipificadas, todas
sometidas a similar sanción, se observa una notoria desproporción entre ellas
al tratarse de conductas que lesionan bienes jurídicos de muy disímil
importancia y gravedad[2].
En apoyo de este planteamiento, el Gobierno invocó las reflexiones y la
decisión que sobre un tema análogo tomó esta Corte en la sentencia C-951 de
2014.
iii) la regla especial contenida en el parágrafo 1º
del artículo 141 de este proyecto, en torno a la legitimación para solicitar la
revocatoria directa del fallo absolutorio cuando se trata de faltas
disciplinarias que constituyen infracción al Derecho Internacional de los
Derechos Humanos o al Derecho Internacional Humanitario, es contraria a los
artículos 13, 29 y 93 de la Constitución Política, por cuanto impide que la
solicitud de revocatoria sea elevada por las víctimas de tales hechos que no
tengan la calidad de quejosos, lo que implica un grave sacrificio de sus
derechos fundamentales. En este sentido invoca y transcribe apartes de la
sentencia C-014 de 2004, que en relación con normas semejantes del Código
Disciplinario Único vigente, consideró que todas las víctimas de estos hechos,
en orden a la plena garantía de sus derechos, deben tener la posibilidad de
impugnar y solicitar la revocación de tales decisiones.
iv) los mandatos contenidos en el artículo 251 y el
inciso 2º del artículo 253 del proyecto, que harían parte del régimen
disciplinario aplicable a los funcionarios de la Rama Judicial, lesionan el
derecho a la igualdad. La primera de esas normas regula el tiempo durante el
cual deberá adelantarse la investigación disciplinaria, que es inferior al que
otro artículo del mismo proyecto determina para los demás posibles sujetos
pasivos de estas investigaciones, mientras que la segunda traza una regla en
torno al pago de aportes parafiscales y de seguridad social de quienes en
diversas circunstancias fueren reintegrados después de haber sido suspendidos,
así mismo diferente al aplicable en el mismo escenario a otros servidores
públicos. Así las cosas, en concepto del Gobierno, salvo que exista una razón
específica, u otro propósito de orden constitucional que explique estas
distinciones, las referidas reglas son contrarias al principio de igualdad, lo
que conduciría a su inconstitucionalidad.
En relación con el primer tema, la posible
inconstitucionalidad del artículo 67 del proyecto, explicó el Gobierno Nacional
que el carácter grave o leve de una determinada falta debe determinarse con
base en los criterios contenidos en el artículo 47 del mismo, pese a lo cual se
indica también que se considerará como gravísima en caso de que la acción
desplegada coincida con la descripción típica de un hecho punible, o si la ley
directamente así la considerare. Por esta razón, estima el Gobierno que esta
regla es contraria al principio de legalidad, además de lo cual, impide y hace
nugatoria la aplicación del principio de favorabilidad previsto en otro
artículo del proyecto parcialmente objetado.
Con respecto a la segunda objeción, relativa a varios
numerales de los artículos 55, 56, 57 y 58 de este proyecto, en todos los
cuales se listan diversas conductas que se catalogan como falta gravísima,
explica que el nuevo código establecería una clasificación de los hechos
constitutivos de falta disciplinaria que las agruparía dependiendo de los temas
a que se refieren, y principalmente de los bienes jurídicos que en cada caso
son afectados, pese a lo cual todas esas faltas se consideran como gravísimas,
lo que a su turno implica que serán sancionadas con igual rigor. Así, los
cuatro artículos a los que esta objeción se contrae, incluyen conductas que
afectan el servicio o la función pública (55), el régimen de
incompatibilidades, inhabilidades, impedimentos y conflictos de interés (56),
la hacienda pública (57), o relativas a la acción de repetición (58).  Sin
embargo, ellas son penalizadas de manera semejante a otras infracciones de
visible mayor impacto y lesividad, entre ellas las que implican infracción al
Derecho Internacional Humanitario y al Derecho Internacional de los Derechos
Humanos (52), o que afectan la libertad y otros derechos fundamentales (53).
Frente a este hecho, las objeciones del Gobierno se
detienen a considerar algunas de las conductas contenidas en los numerales
objetados, entre ellas las relacionadas con dar lugar a la configuración del
silencio administrativo positivo (55-1), consumir sustancias prohibidas en
lugares públicos o incluso en el lugar de trabajo (55-3), incurrir en mora
sistemática en la sustanciación y fallo de los asuntos asignados (55-11), no
incluir en los presupuestos apropiaciones suficientes para cubrir el déficit
fiscal (57-6), ejecutar actos o incurrir en omisiones conducentes a la evasión
de impuestos (57-10), no decidir la procedencia de la acción de repetición,
para quienes hagan parte del Comité de Conciliación (58-1), conductas todas
que, en concepto del Gobierno, no obstante el carácter censurable que ellas
puedan tener, no parece proporcionado sancionar con igual severidad que las que
implican violaciones a los derechos humanos, o los actos que afecten la libertad
y/u otros derechos fundamentales.
En torno a la tercera objeción, relacionada con el
parágrafo 1º del artículo 141, que frente a la procedencia de la revocatoria
directa establece una regla especial para el caso de investigaciones
relacionadas con violaciones a los derechos humanos y/o el Derecho
Internacional Humanitario, el Gobierno llama la atención sobre el hecho de que,
a partir de la redacción de esta norma, las víctimas de tales hechos distintas
a quienes hubieren dado lugar como quejosos a la iniciación de la acción
disciplinaria, no podrán pedir la revocatoria directa del fallo absolutorio. En
criterio del Gobierno, este hecho desprotege los derechos de las víctimas de
tan graves hechos, en contravía de la garantía que de manera explícita les
brinda el texto superior, así como diversas normas internacionales que hacen
parte del bloque de constitucionalidad.
Finalmente, en lo atinente a la cuarta objeción por
inconstitucionalidad, explica que las reglas contenidas en los artículos 251 y
253, inciso 2º, contravienen el principio de igualdad previsto en el artículo
13 superior, pues no son claras las razones que justifiquen un trato diverso
para los funcionarios de la Rama Judicial, en lo concerniente al término máximo
de duración de la investigación disciplinaria (251) y a la oportunidad en que
debe efectuarse el pago de los aportes parafiscales y de seguridad social de
quienes hubieren sido suspendidos y posteriormente sean reintegrados (253). Con
apoyo en varios apartes de la jurisprudencia constitucional, el Gobierno
insinúa los elementos del test de la igualdad, a partir de lo cual reitera que
no puede haber diferencias de trato entre los distintos destinatarios de la ley
disciplinaria, salvo que se hicieran explícitas y resultaran justificadas las
razones de tales distinciones, lo que en su concepto no ha ocurrido, en lo que
a estas normas se refiere.
IV. ACTUACIÓN DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA FRENTE A
ESTAS OBJECIONES, ACEPTACIÓN E INSISTENCIA PARCIALES
Ante las referidas objeciones, las cámaras adoptaron
una decisión mixta, puesto que el informe preparado por la comisión designada
para tal efecto, que fue aprobado por ambas plenarias[3],
previó, en lo que a las objeciones por inconstitucionalidad se refiere, la
aceptación de la tercera y la cuarta, y el rechazo de las dos primeras, lo que
consecuentemente condujo a insistir en que el Gobierno Nacional sancionara este
proyecto de ley, incluyendo los artículos 55, 56, 57, 58 y 67, según los textos
aprobados por el Congreso, previamente al envío del proyecto para su sanción u
objeción por parte del Gobierno.
Este informe comienza por rememorar el trámite seguido
desde su origen por el proyecto de ley cuya sanción fue rehusada por el
Gobierno Nacional, después de lo cual analiza los distintos motivos que
sustentaron estas objeciones, y presenta las razones por las cuales el órgano
legislativo acepta algunas de ellas y está en desacuerdo con otras, por lo que
insiste en la sanción de esta ley sin excluir los correspondientes contenidos.
Las consideraciones que sustentaron el rechazo por
parte del Congreso de las dos primeras objeciones por inconstitucionalidad,
fueron las siguientes:
En relación con el primer tema, sobre la dificultad
para dar aplicación al principio de favorabilidad a partir de la regla
contenida en el artículo 67 de este proyecto, advirtió el informe que este
principio se aplica cuando existe conflicto entre dos o más normas sucesivas, vigentes
en distintos momentos, todos ellos relevantes respecto de la falta cometida y
su correspondiente sanción, pero no cuando la diferencia se plantea entre dos o
más disposiciones de un mismo ordenamiento, como en este caso ocurriría.
También precisó que la tipicidad disciplinaria no
tiene los mismos alcances de la tipicidad penal, pues mientras que la segunda
es totalmente estricta, en el campo disciplinario la descripción de los
comportamientos sancionables se hace bajo el sistema de los tipos abiertos, en
vista de la dificultad para determinar de manera exhaustiva todos las distintas
acciones de los servidores públicos que podrían ser merecedoras de sanción,
mecanismo que la jurisprudencia de esta corporación ha considerado suficiente y
adecuado.
Según explicó, este sistema consiste precisamente en
que únicamente las faltas gravísimas son descritas con todos sus elementos,
mientras que las demás se establecen a partir de conceptos más genéricos, como
el incumplimiento de los deberes, la realización de los comportamientos
prohibidos, el exceso en el ejercicio de los derechos y funciones y otras
categorías semejantes. Así, la calificación específica de un determinado
comportamiento sancionable suele realizarse conforme al principio de
especialidad, de tal forma que si el mismo no ha sido expresamente catalogado
como falta gravísima, aquél puede aún ser considerado como falta grave o leve,
siempre que se encuadre en alguna de las hipótesis de transgresión normativa a
las que antes se hizo referencia.
Por estas razones, al descartar los supuestos en los
que el Gobierno basó esta  objeción, el informe aprobado por las cámaras
legislativas propuso su rechazo.
En torno al segundo cuestionamiento, relacionado con
la tipificación como faltas gravísimas de varias distintas conductas
clasificadas bajo los diversos bienes jurídicos que se afectan con su
realización, consideró primeramente el Congreso que esta clasificación es un
asunto que cae dentro del amplio margen de configuración normativa del que
gozan las cámaras legislativas, razón por la cual no podrá considerarse
contraria a la Constitución la específica clasificación que al respecto
establezca el legislador. A partir de esta premisa, señaló también que la
designación de esos comportamientos como falta gravísima obedece a distintos
factores relevantes, por ejemplo, la frecuencia con que ellos se presentan, su
mayor o menor incidencia frente a los fenómenos de corrupción o con respecto a
la ineficiencia administrativa, entre otros.
En la misma línea, refutó el criterio del Gobierno,
que parecería sugerir que solo pueden considerarse como faltas gravísimas las
conductas que afectan bienes jurídicos tan trascendentes como los derechos
humanos, el Derecho Internacional Humanitario o la libertad personal, y nunca
las que ocurran en otros escenarios o lesionen otro tipo de intereses, como por
ejemplo la contratación estatal, la hacienda pública, la eficiencia
administrativa, u otras semejantes, pues aun cuando esos hechos tengan lugar en
otros contextos, resulta válido que el legislador les atribuya una gravedad
comparable a las primeras, apenas para efectos de su calificación como faltas
disciplinarias.
Agregó que en esos otros ámbitos ocurren también
situaciones, que pese a no lesionar bienes jurídicos tan caros como los
derechos humanos, son merecedores de una importante sanción social, a partir de
lo cual el Congreso de la República ha considerado procedente clasificarlas
como faltas gravísimas.
Al mismo tiempo, señaló que si ninguna de esas otras
conductas pudiera ser catalogada como gravísima, se presentaría entonces una
manifiesta desproporción al ser clasificadas todas ellas como faltas graves o
leves, pese a las diferencias que, como lo sugiere el Gobierno, puedan existir
en cuanto a su impacto social y otros criterios relevantes.
De otra parte, llamó la atención sobre el hecho de que
la efectiva tasación de una sanción disciplinaria no depende únicamente de la
inicial clasificación de la falta cometida en una de estas tres categorías,
sino también de diversos aspectos fácticos propios del caso, entre ellos el
grado de culpabilidad, la presencia de circunstancias agravantes o atenuantes y
otras semejantes, razón por la cual no puede presumirse, como en este caso se
insinúa, que todas las faltas gravísimas serán penalizadas de la misma forma.
Con ayuda de algunos ejemplos, el informe de las cámaras legislativas plantea
cómo, muy posiblemente, las conductas relacionadas con la violación de derechos
humanos, serán en cualquier caso objeto de una sanción más fuerte que los
restantes comportamientos cuya calificación como falta gravísima ha
controvertido el Gobierno.
Finalmente, el informe legislativo se detuvo a
considerar con mayor detalle el contenido y trascendencia de algunas de estas
conductas, a efectos de desvirtuar dos de las premisas de esta objeción, como
son su supuesto menor impacto social y el riesgo de que sean penalizadas de
manera semejante o equivalente a como lo serán las violaciones a los derechos
humanos. A partir de estas reflexiones, el informe concluye solicitando a las
cámaras rechazar la objeción basada en la supuesta vulneración del derecho a la
igualdad.
El informe presenta además las razones por las cuales,
los miembros de la comisión designada para el efecto, decidieron recomendar la
aceptación de otras dos objeciones por inconstitucionalidad, lo mismo que la
posición por ellos asumida en torno a las varias objeciones fundadas en
factores de inconveniencia. Sin embargo, teniendo en cuenta que no corresponde
a la Corte pronunciarse sobre estos extremos, la Sala se abstendrá de relatar
esas consideraciones.
V. INTERVENCIONES CIUDADANAS
Antes
de vencer el término de fijación en lista se recibieron dos escritos ciudadanos
en los que se plantearon diversas posiciones respecto de las objeciones
formuladas por el Gobierno en relación con este proyecto de ley.
5.1.
Del ciudadano Gustavo Adolfo Castro Capera
Este
ciudadano, quien en adición a tal calidad invocó la de miembro de la Comisión
Interinstitucional de Reforma al Poder Disciplinario en Colombia, que dio lugar
a la elaboración del proyecto de ley ahora objetado, intervino desde antes de
efectuarse el reparto al Magistrado sustanciador, con el propósito de respaldar
las respuestas dadas por el Congreso de la República a las dos primeras
objeciones por inconstitucionalidad, y en consecuencia, solicitar a la Corte
declararlas infundadas. Este interviniente abordó también la quinta objeción,
correspondiente a asuntos de supuesta inconveniencia, así mismo rechazada por
el Congreso, al considerar que tal análisis constituye un ejercicio ilustrativo
del equivocado criterio del Gobierno Nacional sobre el contenido de este
proyecto.
En
la misma línea, y de manera reiterada, advirtió el ciudadano Castro Capera que
el contenido de estas objeciones implica, por parte del Gobierno, un
desconocimiento a la libertad de configuración normativa que es propia del
órgano legislativo, e incluso una usurpación y vaciamiento de tales facultades,
razón por la que también insistió en su carácter infundado.
En
torno a la primera de estas objeciones, concerniente a la eventual vulneración
del artículo 29 superior por la regla contenida en el artículo 67 del proyecto,
relativa a la expresa y excepcional consideración de ciertas conductas como
falta gravísima, lo que altera la calificación que de otro modo ellas tendrían,
el interviniente partió del supuesto de que el Gobierno entiende que existiría
un concurso material de faltas disciplinarias, que se solucionaría optando por
la aplicación de la norma que catalogue la falta analizada como gravísima. Con
base en esta premisa, señaló que la adecuación típica de las faltas
disciplinarias no puede hacerse a partir de los criterios que habitualmente
emplea la normatividad penal, y explicó la forma como, en su sentir, deben
aplicarse en este caso los principios de especialidad y subsidiariedad.
De
otro lado, presentó una extensa reflexión sobre la teoría del concurso de
hechos punibles y sus distintas modalidades, apoyada en doctrina especializada
y en jurisprudencia de la Sala de Casación Penal, a partir de la cual concluyó
que en el caso previsto en esta norma no existe concurso, sino apenas la llana
aplicación del principio de especialidad. A partir de ello, y resaltando además
la pobre sustentación del cuestionamiento planteado, concluyó solicitando a la
Corte declarar infundada esta objeción.
Respecto
del segundo cuestionamiento, relacionado con la supuesta infracción del
principio de igualdad previsto en el artículo 13 superior por parte de diversos
numerales de los artículos 55, 56, 57 y 58 del proyecto, que definen sendas
conductas que constituirán falta gravísima, el interviniente pidió también
declararlo infundado. En sustento de tal solicitud insistió en que el
señalamiento de las faltas disciplinarias, así como la definición de la
gravedad propia de cada una de ellas, es un asunto del exclusivo resorte del
legislador, expresamente atribuido por el artículo 124 de la Constitución
Política, que por tanto no puede ser cuestionado por el Gobierno Nacional.
Explicó también que la graduación de las faltas disciplinarias no puede hacerse
bajo los mismos criterios aplicables a los delitos, por varias razones
prácticas, entre ellas, la gran diferencia existente entre el carácter
aflictivo propio de las sanciones penales y las disciplinarias, o el propósito
específico de estas últimas, enfocado al logro de la excelencia en el
cumplimiento de la función pública y de los objetivos del Estado social de
derecho, todo lo cual contribuye a explicar por qué ciertas conductas que en el
ámbito penal quizás recibirían una mirada benevolente, sean objeto de severas
sanciones en el puramente disciplinario.
Según
resaltó, esas razones explican por qué la trascendencia de las faltas
disciplinarias no puede ser determinada a partir de los criterios de gravedad o
grado de responsabilidad, lo que a su juicio tienen mucho más sentido
tratándose de delitos, pero no en este caso. Añadió que es este equivocado
criterio el que subyace en la comparación que el Gobierno plantea entre las
conductas descritas en los apartes objetados y las relativas a la violación de
los derechos humanos, también definidas como falta gravísima en otros artículos
del mismo proyecto.
Seguidamente,
se refirió a algunas de las conductas cuya calificación como faltas gravísimas
ha objetado el Gobierno, entre ellas las relacionadas con la producción del
silencio administrativo positivo, con actos de evasión tributaria, o con la
falta de oportuno ejercicio de la acción de repetición, para destacar las
razones por las cuales, a la luz de los indicados criterios, resulta
justificada la atribución de este carácter. Respecto de estas conductas,
criticó también que el Gobierno pretenda la exclusión por supuesta
inconstitucionalidad de algunas normas cuyo texto es idéntico al de
disposiciones que integran el actual Código Disciplinario Único, y que en tal
medida han estado vigentes por casi catorce años, circunstancia que en su
sentir contribuye a desvirtuar la alegada contrariedad constitucional.
5.2.
Del ciudadano David Alonso Roa Salguero
Este
interviniente presentó a consideración de la Corte un escrito en el que, si
bien no hace una específica solicitud respecto de la decisión que debe tomarse,
ofrece razones claramente encaminadas a la prosperidad de las dos primeras
objeciones de inconstitucionalidad, únicas que en este caso estudiará la Sala.
Sobre
la primera, que como se dijo, recae sobre una regla contenida en el artículo 67
del proyecto parcialmente objetado, señaló que posiblemente la insistencia del
Congreso en este punto tuvo que ver con lo que considera una equivocación de
parte del Gobierno, al citar como fundamento de esta glosa el principio de
favorabilidad, pertinente cuando existe un conflicto de normas en el tiempo,
pero no en este caso, en el que se trata de decidir cuál de dos normas
simultáneamente vigentes y potencialmente aplicables debe utilizarse para la
resolución de un caso concreto. En este sentido, propuso que la referida duda
se resuelva dando aplicación al principio pro hómine, conforme al cual
entre dos posibles decisiones debe preferirse la que mejor proteja los derechos
humanos, pues la opción contraria, que considera tales faltas como gravísimas,
afecta de manera desproporcionada el derecho al trabajo y la posibilidad de
ejercer cargos públicos.
Respecto
de la segunda objeción, el interviniente puso de presente que es al legislador
a quien corresponde la calificación normativa acerca de la gravedad predicable
de cada conducta descrita como falta disciplinaria. Sin embargo, llamó la
atención sobre la relevancia del principio de proporcionalidad, cuya aplicación
invocó el Gobierno respecto del contenido de varias de las faltas objetadas,
pues, en su concepto, este criterio debe ser observado al momento de aplicar
las normas que finalmente se aprueben.
Para
sustentar su planteamiento, hizo expresa alusión a algunas de ellas, por
ejemplo la relacionada con el consumo en lugares públicos de sustancias que
produzcan dependencia, respecto de la cual se refirió al precedente contenido
en la sentencia C-252 de 2003, por la cual esta corporación declaró
condicionalmente exequible una norma materialmente equivalente, o al tema de la
indebida prestación de servicios de asistencia, representación o asesoría para
la gestión de intereses privados, falta que fue declarada exequible mediante
sentencia C-257 de 2013 bajo su actual definición como prohibición, cuya
transgresión constituye falta grave, sin que exista claridad ni una específica
explicación que permita valorar las razones por las cuales se modifica ahora su
valoración como falta gravísima. A partir de estas reflexiones, propuso
declarar la exequibilidad condicionada de estas dos disposiciones.
VI.  CONCEPTO FISCAL DE LA VICEPROCURADORA GENERAL DE
LA NACIÓN
En
razón al impedimento reconocido en cabeza del Procurador General de la Nación,
por ser él el autor del proyecto que una vez tramitado y aprobado dio lugar a
estas objeciones, la señora Viceprocuradora General presentó en la Secretaría
de este tribunal el concepto recibido el 19 de enero de 2016, en el que
solicitó a la Sala Plena adoptar distintas decisiones sobre las objeciones
formuladas, como más atrás se precisó.
Inicialmente,
la representante del Ministerio Público transcribió el texto de las
disposiciones objetadas y realizó una síntesis de las razones por las cuales el
Gobierno rehusó su sanción, así como de las que explican la respuesta que en
cada caso dio el Congreso de la República. Seguidamente, y antes de adentrarse
en las razones pertinentes a cada caso, resaltó la amplia libertad de
configuración con que cuenta el órgano legislativo para definir, en todos sus
detalles, el régimen disciplinario aplicable a los servidores públicos, según
resulta de lo previsto en los artículos 6º, 122, 123, y particularmente el 124,
de la Constitución Política. Reconoció, en todo caso, que esa autonomía
normativa no podría traducirse en arbitrariedad en cuanto al contenido de las
normas específicamente aprobadas, al tiempo que señaló que este no es el caso
del proyecto parcialmente objetado, el que en su criterio se ajusta plenamente
a los mandatos superiores.
Respecto
de la primera objeción, relacionada con la regla sobre faltas gravísimas
contenida en el artículo 67 de este proyecto, señaló que resulta errado asumir
esta regla como una infracción al principio de favorabilidad, pues en realidad
se trata de la aplicación del criterio de especialidad, que permite darle una
connotación particular a conductas que en ausencia de una regla expresa serían
objeto de una calificación diferente. Precisó además que el uso de este
mecanismo permite destacar la implicación de conductas particulares que, en
criterio del legislador, han de ser sancionadas de manera más drástica que el
simple apartamiento de los deberes o la infracción de las prohibiciones
predicables del servidor público.
De
otro lado, señaló que en caso de acogerse el planteamiento del Gobierno en
relación con este punto, ello implicaría que en la práctica ninguna conducta de
las previstas en el proyecto de nuevo Código Disciplinario podría ser
sancionada como falta gravísima, ya que dado que todas ellas implican el
incumplimiento de un deber, el quebrantamiento de un derecho o la incursión en
una conducta prohibida, en todos los casos se presentaría la situación que, por
la supuesta aplicación del principio de favorabilidad, llevaría a hacer una
consideración más benigna de la falta cometida.
Por
último, sostuvo que la objeción del Gobierno en este punto parece sugerir que
sería el operador disciplinario el que, a partir de la aplicación de la norma,
estaría llamado a definir en cada caso la calificación de la falta cometida
como leve, grave o gravísima, cuando en realidad tal definición corresponde
únicamente al legislador, como se habría hecho en este caso. A partir de esta
consideración, solicitó a la Corte adoptar una decisión inhibitoria frente a
este cuestionamiento, por la falta de certeza de que adolece, aunque agregó,
que en caso de que se resuelva adoptar decisión de fondo, ésta debería ser la
de declarar infundada esta objeción, y exequible el correspondiente precepto.
Frente
a la segunda objeción, relacionada precisamente con la calificación como faltas
gravísimas de diez distintas conductas que podrían realizar los servidores
públicos, el concepto fiscal se refirió a cada una de ellas, encontrando que
los cuestionamientos por violación a la igualdad y al principio de
proporcionalidad carecen de fundamento, lo que conduciría a la exequibilidad de
tales reglas, e incluso que algunos de ellos no llenan los requisitos necesarios
para dar lugar a una decisión de fondo, por incumplimiento de los criterios de
claridad y certeza, razón por la cual, la Sala debería inhibirse de resolver
sobre ellos.
De
manera general, señaló que el Gobierno Nacional se limitó a afirmar que la
calificación de estas conductas como falta gravísima es contraria a la
igualdad, pero sin aportar las razones que llevarían a esa conclusión. Más
puntualmente, señaló que esta objeción pasa por alto tres importantes
circunstancias que permiten tener una impresión sobre el tema completamente
distinta a la planteada por el Ejecutivo, como son: i) la amplia libertad de
configuración normativa del Gobierno en estas materias; ii) que no todas las
conductas catalogadas como falta gravísima tendrán necesariamente la misma
sanción, pues ello depende de múltiples factores adicionales a éste, y iii) que
la calificación legislativa sobre cada conducta obedece no solo a su gravedad
intrínseca, sino a otros criterios complementarios, tales como la trascendencia
que su comisión puede tener para la buena marcha del servicio público y el
cumplimiento de los fines del Estado.
El
concepto fiscal hizo consideraciones separadas sobre el contenido de cada una
de las infracciones catalogadas como falta gravísima, que fueron objetadas, encaminadas
a destacar su trascendencia para el servicio público y a desvirtuar su supuesta
ausencia de proporcionalidad. En cada caso, explicó la importancia que los
deberes cuyo incumplimiento se sanciona, tienen para la plena vigencia de
distintas normas constitucionales, principalmente el artículo 209, que trata
sobre los principios que deben guiar el cumplimiento de la función
administrativa, lo que explicaría la calificación a ellas atribuida por el
legislador.
Con
todo, señaló también que varias de estas conductas se refieren a obligaciones
de medio y no de resultado, lo que modulará la frecuencia y circunstancias en
que su omisión sería sancionada, mientras que otras permiten plantear la
posible justificación de lo ocurrido, al tiempo que en ausencia de esas
circunstancias se nota aún más la implicación de la falta y la necesidad de su
sanción. De otra parte, a propósito de la falta consistente en el consumo de
sustancias prohibidas y que generen adicción, señaló que en vista de la
identidad de contenidos normativos, la Corte debería adoptar en ese caso una
decisión de exequibilidad condicionada, que además de esa sola conducta exija
la efectiva afectación del servicio público, tal como en su momento lo hizo,
mediante la sentencia C- 252 de 2003.
El
concepto fiscal se pronunció también sobre la tercera objeción por
inconstitucionalidad, relativa a un aparte del artículo 141 de este proyecto,
frente a la cual propuso a la Corte adoptar una decisión de exequibilidad
condicionada. Sin embargo, dado que el Congreso de la República aceptó este
cuestionamiento, es claro que la Sala carece de competencia para pronunciarse
al respecto.
Finalmente,
en torno a la cuarta objeción, que recayó sobre apartes de los artículos 251 y
253 del mismo proyecto, fue el mismo Ministerio Público quien recordó que esta
glosa fue aceptada por el legislativo, razón por la cual resulta innecesario
que la Corte emita una decisión al respecto.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.
Competencia
La
Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre las
objeciones presentadas por el Gobierno Nacional, según lo disponen los
artículos 167 y 241 numeral 8° de la Constitución Política.
Segunda.
Los problemas jurídicos que deberán resolverse y la estructura de la presente
decisión
Como
se explicó, el Gobierno Nacional objetó este proyecto de ley por ocho distintas
razones, las cuatro primeras por inconstitucionalidad, y las cuatro restantes
por inconveniencia, lo que en su momento dio lugar a igual número de
explicaciones por parte del Congreso de la República. Sin embargo, la decisión
de la Corte se limitará a las dos primeras de esas objeciones, teniendo en
cuenta, de una parte, su incompetencia para pronunciarse sobre los
cuestionamientos por inconveniencia que en estos casos hubiere planteado el
Gobierno y, de otra, la aceptación, que en este caso hizo el Congreso, de las
objeciones tercera y cuarta, lo que torna innecesario cualquier decisión
judicial a ese respecto. Así las cosas, la Sala se ocupará de dilucidar lo
pertinente a las dos primeras objeciones únicamente.
Ahora
bien, a propósito de algunos comentarios y sugerencias de los ciudadanos
intervinientes, e incluso del Ministerio Público, respecto del contenido de las
objeciones formuladas en este caso, y las decisiones que al respecto deberían
adoptarse, antes de proseguir, la Sala considera pertinente hacer unas breves
observaciones sobre el alcance y límites de la función que en este sentido
compete al Gobierno Nacional.
En
primer término, uno de los ciudadanos que plantearon su opinión frente al tema,
criticó severamente lo que considera “…la usurpación y vaciamiento de la
función legislativa por parte del Ejecutivo so pretexto de cumplir con el
mandato del artículo 166 de la Carta Política” (negrillas son del texto
original), términos en los que el referido ciudadano expresa su profunda
discrepancia con el contenido de los cuestionamientos formulados.
A
este respecto debe la Corte precisar que la presentación de objeciones frente
al contenido de los proyectos de ley enviados al Gobierno Nacional para su
sanción, es una atribución constitucional propia de éste, que de suyo supone
desacuerdo frente a lo aprobado por el órgano legislativo, y que además de los
temas de posible inconstitucionalidad, puede versar incluso (aun cuando la
Corte carezca de competencia para decidir al respecto) sobre aspectos de mera
conveniencia, esto es, incluir juicios eminentemente subjetivos, sin que en
ningún caso ello pueda ser catalogado como invasivo o desconocedor de la
autonomía legislativa.
Cosa
distinta, y también de la esencia del trámite de las objeciones, es que éstas
sean aceptadas o no por el Congreso de la República, el que como órgano
legislativo, y conforme a los mecanismos establecidos en los artículos 165 a
168 del texto superior, tiene la posibilidad de hacer prevalecer su criterio
sobre el del Gobierno Nacional, con la única excepción de cuando, tratándose de
puntos de eventual inconstitucionalidad, este tribunal en desarrollo de sus funciones,
encuentra fundados los cuestionamientos del Ejecutivo. En todo caso,
precisamente al existir tales mecanismos, y al margen del posible desacierto
del Gobierno, resulta un absoluto despropósito el solo planteamiento de que al
objetar los proyectos enviados para su sanción, el Ejecutivo invade o vacía la
órbita de competencia del legislador.
En
segundo lugar, tanto el concepto fiscal como uno de los intervinientes proponen
a la Corte adoptar decisiones de exequibilidad condicionada frente a algunos de
los puntos objetados. Sin embargo, ha de recordarse que esta opción no resulta
válida cuando la Corte decide sobre este tipo de cuestionamientos, pues
conforme a lo previsto en el artículo 167 superior, la posibilidad de que el
Congreso rehaga el proyecto en términos concordantes con el dictamen de la
Corte en caso de inconstitucionalidad parcial, de suyo excluye ese remedio[4].
De
otro lado, también el Ministerio Público, recomendó a la Corte declararse
inhibida para decidir en relación con algunos de los cuestionamientos
planteados por el Ejecutivo, pues en su concepto, no concurren en ellos los
requisitos desarrollados por la jurisprudencia de esta corporación para el
estudio de fondo de cargos de inconstitucionalidad[5].
Sobre
esta posibilidad, y si bien es cierto que ocasionalmente este tribunal ha
adoptado decisiones inhibitorias en estos escenarios[6],
es importante advertir que ello solo resulta factible en situaciones extremas,
en las que el contenido de la objeción aparezca verdaderamente ininteligible,
pues en caso contrario, la Corte terminaría interfiriendo en el legítimo
ejercicio de una atribución que es propia y discrecional del Presidente de la
República, y que conforme se deriva del texto superior, no se encuentra sujeta
al cumplimiento de requisitos especiales. En el presente caso no se presenta
esa situación extrema, pues aunque es cierto que los cuestionamientos del
Gobierno que la Corte decidirá podrían ser catalogados como superficiales,
resulta posible aprehender su sentido y resolver sobre ellos.
Por
último, uno de los intervinientes llama la atención sobre el hecho de que
algunas de las conductas cuya calificación como falta gravísima cuestiona el
Gobierno Nacional a través de la segunda objeción por inconstitucionalidad,
tienen esa misma connotación en la normativa vigente hace más de catorce años
(Ley 734 de 2002), hecho que, según sugiere, impediría o tornaría ilógico el
que en esta ocasión se proponga tal cuestionamiento.
A
este respecto, la Sala precisa que es acertada la consideración del Gobierno
Nacional en el sentido de que esta circunstancia de ninguna forma inhibe la
posibilidad de que esos mismos contenidos sean materia de objeción por parte
del Gobierno, como ciertamente podrían ser también objeto de la acción pública
de inconstitucionalidad, en cualquier tiempo. En tal escenario, la única
situación que debería este tribunal tomar en cuenta, sería la ocurrencia de la
llamada cosa juzgada material, esto es, la existencia de decisiones
anteriores frente a un contenido normativo materialmente idéntico al que en la
actualidad se cuestiona, y frente a la misma posible causa de
inconstitucionalidad[7],
evento que en caso de presentarse, sería reconocido por esta Sala. Pero sin
duda, el solo hecho de la larga vigencia de un contenido equivalente al
cuestionado, sin que sobre él haya recaído decisión alguna, de ninguna manera
impide el libre ejercicio de la función gubernamental de objetar las leyes que
el Congreso remita para su sanción.
Con
estas precisiones, la Sala entra a continuación, al análisis de las dos
objeciones de inconstitucionalidad sobre las cuales le corresponde decidir.
Tercera. Verificación sobre el trámite de las
objeciones al proyecto de ley
Previamente,
en la medida en que tales diligencias constituyen un requisito de
procedibilidad de esta decisión, deberá examinar la Corte si la objeción
gubernamental y la insistencia de las cámaras legislativas llenaron las
formalidades previstas en la Constitución Política, el Reglamento del Congreso
y las demás normas aplicables. Ello por cuanto, tal como lo ha indicado la
jurisprudencia, la competencia para decidir sobre la exequibilidad de los
proyectos objetados por el Gobierno Nacional no es sólo sustancial sino también
procesal, en cuanto incluye la verificación del procedimiento impartido
respecto de las normas constitucionales y legales que lo regulan[8].
En este caso, los trámites surtidos después de la
aprobación por parte del Congreso de la República del proyecto de ley de la
referencia, se resumen así:
1. Mediante oficio de junio 22 de 2015, recibido en la
Presidencia de la República el día 30 del mismo mes (f. 54 cd. principal), el
Secretario General del Senado remitió el proyecto de ley al señor Presidente de
la República, para su sanción.
2. En escrito fechado el 28 de julio de 2015 dirigido
al Presidente del Congreso de la República, recibido el mismo día en el
respectivo despacho, a través de memorial que también suscribe la Directora del
Departamento Administrativo de la Función Pública, el Presidente de la
República devolvió al Congreso, sin la correspondiente sanción ejecutiva, el
mencionado proyecto de ley, al objetar por inconstitucionales apartes de los
artículos 55, 56, 57, 58, 67, 141, 251 y 253 de este proyecto, y por
inconvenientes algunos segmentos de los artículos 17, 65, 66, 83, 93, 109, 111,
121, 240 a 262 y 264 del mismo (fs. 33 a 53 ib.).
Al respecto debe tenerse en cuenta que de conformidad
con el artículo 166 de la Constitución Política, desarrollado por el artículo
198 de la Ley 5ª de 1992, “el gobierno dispone del término de seis días para
devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte
artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta
artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta”.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que los
días a que hacen referencia tales disposiciones son hábiles y no calendario[9].
Siguiendo esta regla, la Corte advierte que como el proyecto de ley en revisión
consta de más de 50 artículos, el término para formular objeciones era de
veinte (20) días hábiles y en consecuencia vencía el martes 28 de julio de
2015, término que fue cumplido por el Gobierno, ya que aquellas fueron
presentadas ese mismo día.
3. Surtido el correspondiente estudio, el 10 de
noviembre de 2015, el Senado de la República en sesión plenaria[10],
mediante votación nominal y decisión unánime de los asistentes[11]
aprobó el informe presentado por los miembros de la Comisión Accidental
(publicado en la Gaceta 876 de 4 de noviembre de 2015, páginas 6 a 16), en el
que se recomendó declarar infundadas las dos primeras objeciones de
inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional y aceptar las otras
dos, así como declarar fundadas dos de las objeciones basadas en la supuesta
inconveniencia de estas normas y rechazar las dos restantes.
En idéntico sentido se pronunció la plenaria de la
Cámara de Representantes en su sesión del 1º de diciembre de 2015, así mismo
mediante la realización de una votación nominal y pública[12].
4. El anuncio previo a la votación del informe que
recomendó el rechazo de las objeciones presidenciales se realizó, en el caso
del Senado de la República el día 4 de noviembre de 2015 y en la Cámara de
Representantes el 25 de noviembre de 2015, según consta en las correspondientes
actas de esas reuniones[13].
Para examinar la validez de los referidos anuncios, la
Corte debe tener en cuenta su jurisprudencia sobre los alcances de la exigencia
prevista en el artículo 160 superior[14],
la cual debe observar los siguientes requisitos[15]:
- Debe darlo la presidencia de la cámara o de la
comisión, directamente o por instrucciones suyas, en una sesión distinta y
previa a aquella en que debe realizarse la votación del proyecto.
- La fecha de la votación debe ser cierta, es decir,
determinada o, por lo menos, determinable.
- El proyecto de ley o la correspondiente decisión
sólo puede votarse en la fecha u oportunidad previamente anunciada.
- En caso de no producirse la votación en la fecha u
oportunidad prevista, será necesario haber realizado un nuevo aviso con las
mismas características, referido a la fecha u oportunidad en que la votación
finalmente se produzca. Si ha habido aviso, incluso varias veces, pero no
existe la necesaria congruencia entre el último de éstos y la efectiva votación
aprobatoria, ocurre lo que la jurisprudencia ha denominado el rompimiento de la
cadena de avisos.
- No existe una fórmula sacramental o frase textual
que deba usarse en el Congreso para efectuar el aviso, siendo válida cualquier
expresión que en forma inequívoca cumpla el objetivo de este precepto
constitucional. Así por ejemplo, el uso de la expresión “anuncio”, para
referirse a los avisos de proyectos que serán “considerados” o “debatidos”
en otras sesiones, se entiende como revelador de la intención de votar dichos
proyectos y, por tanto, de dar cumplimiento al requisito del artículo 160
constitucional.
- El contexto de las discusiones y los debates puede
utilizarse como referencia de validación, para determinar si un anuncio
efectivamente se hizo, si incluía la intención de debatir y votar el proyecto
anunciado y, finalmente, si la sesión para la cual se anunció la votación es
una fecha determinable.
- El contexto del cual pueden extraerse los criterios
de validación no se limita al de la sesión en que se hizo el anuncio, sino que
puede incluir otras sesiones, incluyendo aquellas en las que tuvo lugar la
votación.
4.1.
Sobre el anuncio surtido en este caso en la plenaria del Senado de la
República, la Corte observa que éste observó los requisitos anteriormente
reseñados, por lo que cumplió con su finalidad constitucional.
Respecto de los términos de ese anuncio, según se
observa en la referida acta 27, el proyecto fue mencionado junto con todos sus
datos identificadores en el primer lugar de la lista de proyectos anunciados en
la sesión del día 4 de noviembre de 2015, siendo el único que se encontraba en
esta situación (con informe de objeciones), relación leída al inicio de esa
sesión legislativa, antes de lo cual el Secretario General del Senado informó
que: “Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto
Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se
discutirán y aprobarán en la próxima sesión:”, reiterándose una vez leída
aquella que “Están hechos los anuncios, señora Presidenta”.
De otra parte, agotado el orden del día de la
correspondiente sesión, se informó que “Siendo las 5:34 p. m., la
Presidencia levanta la sesión y convoca para el día martes 10 de noviembre de
2015, a las 3:00 p. m.”. Como antes se indicó, la votación de este informe
de objeciones tuvo lugar en la sesión de ese día, martes 10, en los mismos
términos que fueron anunciados.
Se observa entonces que el aviso constitucionalmente
requerido se hizo en términos suficientemente claros y explícitos, lo que a
juicio de la Corte permitió que sus destinatarios (los miembros del Senado de
la República) se enteraran de manera clara y precisa del objeto de tal anuncio,
conforme a lo reiteradamente planteado por la jurisprudencia de esta
corporación. Y de otro lado, la posterior realización de la votación anunciada
en la fecha previamente informada ratifica el no rompimiento de la cadena de
anuncios, y con ello la plena validez de este aviso para los efectos aquí
relevantes.
4.2. En lo que atañe al anuncio realizado en la Cámara
de Representantes encuentra la Corte que éste también se efectuó en los
términos requeridos por la norma constitucional y la jurisprudencia de esta
corporación, tal como puede observarse en el texto de la ya aludida acta 106,
correspondiente a la sesión del día 25 de noviembre de 2015.
En efecto, al promediar la sesión, durante la cual se
realizaba un debate de control político, se surtió el anuncio respectivo, el
cual estuvo precedido de la siguiente fórmula: “Se anuncia (sic)
proyectos de ley para la próxima sesión 1º de diciembre o para la siguiente
cuando se debatan proyectos de ley o actos legislativos, son los siguientes:”
Inmediatamente a continuación, en segundo lugar dentro de una larga lista de
casi 30 proyectos, se expresó: “Informe de Objeciones: Proyecto de ley
número 195 de 2014 Cámara, 055 de 2014 Senado”. Según puede comprobarse
entonces, el referido anuncio cumplió a cabalidad los requisitos que más atrás
quedaron expuestos.
Posteriormente, conforme a lo anunciado, y como ya
quedó dicho en el aparte correspondiente, la aprobación del informe de
objeciones se cumplió durante la sesión del martes 1º de diciembre (acta 107),
por lo que el anuncio antes reseñado resulta válido como aviso previo a la
realización de esa votación.
5. Por último, revisado el texto del informe de
objeciones aprobado por las plenarias de ambas cámaras dentro de las sesiones
ya referidas, se observa que aquél es preciso en la presentación de las razones
a partir de las cuales el Presidente de la República objetó por
inconstitucionalidad el proyecto previamente tramitado por ellas, como también
en los motivos por los cuales el Congreso Nacional decide aceptar algunas de
las objeciones formuladas por el Gobierno y rechazar las otras, todo lo cual ha
sido ya reseñado en los correspondientes apartes de esta sentencia. Por todo lo
anterior considera la Corte que en este caso hubo verdadera insistencia de las
cámaras legislativas, según el entendimiento que de ello ha tenido la
jurisprudencia constitucional.
6.
Efectuado el anterior recuento, se observa que el trámite que se analiza,
cumplido en el Congreso de la República y por el Gobierno Nacional sobre las
objeciones presidenciales y la insistencia congresual, se ciñó al procedimiento
establecido en la Constitución Política y la ley. No existiendo entonces duda
sobre el debido cumplimiento del trámite formal de las objeciones, la Corte
pasa a examinar de fondo las únicas dos objeciones al proyecto de ley de la
referencia, que según lo antes explicado, le corresponde estudiar.
Cuarta. Análisis de la
primera objeción, relacionada con el contenido del artículo 67 del proyecto, en
cuanto a la calificación de las faltas gravísimas
Según lo afirmó el Gobierno Nacional en su
escrito de objeciones, la regla contenida en el artículo 67 de este proyecto,
según la cual en caso de que un determinado comportamiento sea expresamente
previsto por una norma como falta gravísima, tal calificación prevalecerá
frente cualquier otra regla que la catalogue como falta grave o leve, es
contraria al artículo 29 superior, que consagra el derecho al debido proceso.
De manera particular, rechaza el hecho de que la aplicación de esta regla
conduzca a que en todos los casos en que se presente esta situación, se
prefiera la norma que califica la falta cometida como gravísima, lo que impide
la vigencia para este caso del principio de favorabilidad, que, como es sabido,
hace parte de aquella garantía.
El escrito de objeciones señala también
que “El proyecto incorpora los principios de especialidad y subsidiariedad
en relación con la tipicidad disciplinaria, en el sentido de acudir a los tipos
de la ley penal siempre y cuando la conducta no se adecúe especialmente a las
faltas disciplinarias…”.
Frente a esta objeción la Sala encuentra,
en primer lugar, que la regla en comento, contenida en el artículo 67 del
proyecto de ley parcialmente objetado, ciertamente acude a la aplicación del principio
de especialidad, al momento de realizar la adecuación típica de los hechos
investigados, técnica que desde antaño ha sido de común aplicación, tanto en el
campo del derecho penal como también en el disciplinario, y que en ningún caso
se ha considerado contraria al debido proceso, ni a ninguna otra de las
garantías constitucionales[16].
En efecto, y tal es precisamente el
mecanismo que en este caso cuestiona el Gobierno como inconstitucional, se
trata de que ante la posible existencia de dos o más descripciones típicas en
las cuales pudiera eventualmente encuadrarse una determinada conducta
sancionable, el operador jurídico opte por subsumirla en aquel de tales tipos
que, de manera más clara y precisa, y con mayor grado de detalle, describa la
conducta realizada[17].
Esta técnica permite descartar en forma segura la aplicación de las restantes
posibles normas, así como la consideración sobre la eventual ocurrencia de un
concurso aparente de hechos punibles, y con ellos, la supuesta infracción del
principio constitucional del non bis in ídem.
De otra parte, la Corte encuentra que le
asiste razón al Congreso de la República, a uno de los ciudadanos
intervinientes y a la Viceprocuradora General, al estimar improcedente la
invocación del principio de favorabilidad frente al caso planteado, pues en
efecto, lo que aquél regula es el caso en el que existe un conflicto de normas
en el tiempo, lo que implica un explícito cambio de la voluntad legislativa que
se ha manifestado en dos distintos momentos, en torno a la gravedad de una
falta o la específica forma de sancionarla, que es el único escenario en el que
debe siempre preferirse la norma más benigna[18].
Sin duda, no es eso lo que ocurre con la
norma objetada, pues en este caso existe una sola manifestación de la voluntad
legislativa, que respecto de la calificación de las distintas faltas
disciplinarias, acogió un modelo complejo e integral, el contenido en los
artículos 52 a 67 de este proyecto, a partir del cual puede determinarse de
manera segura cuál es el tipo disciplinario al que se adecúa la conducta
investigada. Contrario sensu, solo sería factible hablar de
favorabilidad al comparar las distintas reglas que el nuevo código incorporará,
una vez entre en vigencia, con aquellas contenidas en la norma inmediatamente
anterior, esto es, el actual Código Disciplinario Único, adoptado mediante Ley
734 de 2002.
De igual manera, le asiste razón a la
vista fiscal cuando explica que, en caso de acogerse el argumento a partir del
cual se objeta este artículo, lo que sucedería es que en ningún caso una
conducta típica en el ámbito disciplinario podría ser calificada como falta
gravísima, pues en todos los eventos en que así haya sido definida, debería
preferirse la norma que la considera grave o leve, según el caso. Este absurdo
resultado es entonces razón adicional para confirmar la improcedencia de este
argumento.
Así las cosas, no se observa en este caso
transgresión alguna del artículo 29 superior, pues además de que el principio
de favorabilidad resulta inaplicable, la regla que establecería el artículo 67
de este proyecto, sin duda acata los demás mandatos que en torno al concepto de
debido proceso recoge el citado precepto.
Por último, debe anotarse que no se
entiende la mención que el escrito de objeciones hace con respecto a “…acudir
a los tipos de la ley penal siempre y cuando la conducta no se adecúe
especialmente a las faltas disciplinarias…”, pues el artículo 67 objetado
no contiene ninguna referencia en ese sentido. A este respecto, la Sala observa
que sí existe una remisión de este tipo en el artículo 65 de este mismo
proyecto, que bajo determinadas circunstancias clasifica como falta gravísima
la realización de conductas previstas en la ley penal como delito sancionable.
Sin embargo, teniendo en cuenta que esta norma no fue transcrita ni mencionada
en forma alguna en el escrito de objeciones, y por esa misma razón tampoco fue
objeto de insistencia por parte del Congreso, no resultaría posible que la
Corte, dentro del ámbito del trámite que se adelanta, entrara a decidir sobre
su posible inconstitucionalidad.
A partir de estas consideraciones, la Sala
declarará infundada esta primera objeción, y exequible frente al cargo
analizado, el artículo 67 de este proyecto, que fue objeto de aquélla.
Quinta. Análisis de la
segunda objeción, relacionada con apartes de los artículos 55, 56, 57 y 58 del
proyecto, a propósito de la calificación de algunas conductas como faltas
gravísimas
Como ya se anotó, esta segunda objeción se
fundamenta en el eventual quebrantamiento del artículo 13, que consagra el
principio de igualdad y reconoce el correspondiente derecho fundamental, por
cuanto, según lo considera el Gobierno, resulta contrario a ese principio que
se clasifiquen de manera semejante, como faltas gravísimas, las diez conductas
específicamente demandadas, junto con otras muchas infracciones definidas a lo
largo de los artículos 52 a 64 de este proyecto, cuya gravedad y trascendencia
resulta significativamente superior, y por tanto no comparable.
Así, según lo explica el escrito de
objeciones, existe un problema de proporcionalidad en la calificación de esas
diez acciones como faltas gravísimas, por cuanto a partir de ello, los autores
de tales conductas recibirán un reproche disciplinario y una sanción idéntica a
la que se impondrá a otros comportamientos de mucha mayor implicación, entre
ellos varios que atentan contra el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos, el Derecho Internacional Humanitario, la libertad y otros derechos
fundamentales, la salud y la moralidad públicas, y otros semejantes. Sostiene
que, aun cuando sin lugar a dudas, todas las conductas discutidas resultan
contrarias a los principios y objetivos que rigen el servicio público, y deben
por tanto ser reprobadas, evitadas y reprimidas, no resulta adecuado que ese
juicio de desaprobación sea equivalente al que suscitan otras situaciones de
indiscutible mayor gravedad.
Para decidir sobre este tema la Sala
analizará los siguientes asuntos: i) la libertad de configuración normativa del
órgano legislativo acerca de los aspectos que determinan el régimen
disciplinario, y los parámetros a partir de los cuales, teniendo en cuenta tal
libertad, deberán ser estudiados los cuestionamientos del Gobierno Nacional frente a estos
contenidos; ii) las implicaciones que trae consigo la definición legislativa de
una determinada falta disciplinaria como gravísima; iii) los precedentes
jurisprudenciales en torno a la proporcionalidad en la definición de las faltas
consideradas gravísimas, para finalmente, iv) realizar el estudio de los
contenidos normativos objetados a la luz de estos criterios.
5.1. Libertad de configuración normativa
respecto de la definición del régimen disciplinario y parámetros de control
aplicables. Reiteración de jurisprudencia
A partir de lo previsto en el artículo 124
superior, en concordancia con otras disposiciones constitucionales[19], corresponde al legislador la
determinación del régimen disciplinario de los servidores públicos, incluyendo
la definición de las conductas que constituyen falta sancionable, de las
consecuencias que cada una de ellas origina, de las autoridades que tendrán el
poder de investigar la posible comisión de las faltas, deducir la
correspondiente responsabilidad e imponer las sanciones[20], y de los procedimientos que en
tales casos deberán adelantarse, entre otras importantes materias.
La jurisprudencia ha precisado, además,
que el margen de acción autónoma del poder legislativo en la definición de
todos estos asuntos es especialmente amplio, dado su carácter de órgano plural
y diverso, representativo de la voluntad ciudadana, y por lo tanto idóneo para
determinar las reglas por las cuales esa comunidad ha de regirse, pese a lo
cual, simultáneamente ha advertido también, que tal libertad no es absoluta ni
puede ejercerse de manera arbitraria, sino únicamente dentro del marco de los
principios constitucionales relevantes[21].
Así las cosas, la labor del juez
constitucional debe siempre tender a hallar el delicado balance entre el
respeto a la autonomía legislativa y el principio democrático, y la defensa de
los valores constitucionales relevantes, tales como la igualdad, la
proporcionalidad entre la falta cometida y la sanción impuesta, la
imparcialidad, la publicidad y el debido proceso, tanto de los servidores
públicos investigados, como de los demás ciudadanos, quienes en tal condición,
y conforme al artículo 92 superior, tienen un legítimo interés en la oportuna
investigación y sanción de tales faltas.
En todo caso, en asuntos que como este, se
caracterizan por la existencia de un amplio margen de autonomía legislativa,
ese balance se sitúa en un punto en el que la voluntad legislativa ha de ser
preservada, salvo en caso de una notoria disconformidad entre el contenido de
las normas expedidas y los principios generales a los que antes se hizo
referencia, caso en el cual, no obstante el origen democrático y participativo
del precepto, deberá declararse su inexequibilidad. Se aplica en este caso un
rasero cercano al de la llamada inconstitucionalidad manifiesta, que la Corte
ha aplicado en ocasiones, por ejemplo en relación con materias económicas[22].
Así las cosas, al reconocer la amplia
libertad con que cuenta el legislador para decidir cuáles comportamientos deben
ser definidos como faltas disciplinarias, y para determinar cuál debe ser la
sanción o consecuencia que afronten quienes realicen tales conductas, resulta
claro que los principales parámetros a partir de los cuales habrá de
dilucidarse la constitucionalidad de los distintos tipos disciplinarios serán,
además de la trascendencia de las conductas sancionadas para la buena marcha
del servicio público, la precisión y claridad en la descripción de aquéllas, la
igualdad en su definición y en la de los sujetos que pueden realizarlas, y la
proporcionalidad y razonabilidad existentes entre la falta y su correspondiente
sanción.
En este sentido, le asiste razón al
Gobierno Nacional
en cuanto a la naturaleza de su cuestionamiento constitucional a las diez
conductas antes indicadas, pues éste radica principalmente en la posible
ausencia de proporcionalidad entre la falta y la sanción anunciada, así como en
el quebrantamiento del principio de igualdad frente a la definición como faltas
gravísimas de varias otras conductas que el Ejecutivo considera de muy distinta
implicación a la de las primeras. Con todo, y como es evidente, ello no
necesariamente implica la prosperidad de tales objeciones, pues ésta depende de
la efectiva infracción a tales parámetros, sobre lo cual la Sala se pronunciará
en el espacio correspondiente.
5.2. Implicaciones de la definición de una
falta disciplinaria como falta gravísima
La validez del reproche de
constitucionalidad que en este caso formula el Gobierno Nacional frente a la
calificación que este proyecto de ley hace de las diez conductas objetadas, depende de las implicaciones que la definición de
tales comportamientos como faltas gravísimas trae consigo. Por esta
razón, más allá de lo que intuitivamente representa esta denominación, es
necesario detenerse para precisar las consecuencias jurídicas que ella tiene
dentro del marco del nuevo Código Disciplinario contenido en el proyecto
parcialmente objetado, que por lo demás, en relación con este tema, sigue
líneas semejantes a las que pueden reconocerse en el Código hoy vigente (Ley
734 de 2002).
En primer lugar, este concepto aparece como una de las
tres categorías contempladas dentro de la clasificación de las faltas
disciplinarias contenida en el artículo 46 de este proyecto. Y tal como esa
denominación lo sugiere, las faltas gravísimas son aquellas que, en
concepto del legislador, revisten mayor implicación y trascendencia, en
comparación con las otras dos categorías, que son las de las denominadas faltas
graves y faltas leves.
El subsiguiente artículo 47 advierte que las faltas gravísimas
serán taxativamente señaladas por la ley, lo que excluye la posibilidad de que
sea el operador disciplinario quien decida dar tal calificación a un
determinado comportamiento ejecutado por un servidor público. Esta regla es
concordante con la establecida en el artículo 67 (sobre el cual versa la
primera objeción a este proyecto, ya analizada en esta misma sentencia), que
determina como faltas graves o leves varios comportamientos que
se describen de manera genérica (el incumplimiento de los deberes, la
extralimitación de las funciones, la incursión en prohibiciones, etc.), salvo
cuando la conducta esté expresamente prevista como falta gravísima.
Por su parte, el artículo 48, establece las distintas
consecuencias que se siguen de la realización de una falta catalogada en una de
las tres categorías antes mencionadas, y según el grado de culpabilidad que se
hubiere determinado. Así, esta norma establece que las faltas gravísimas
realizadas con dolo o con culpa gravísima dan lugar a destitución e inhabilidad
general, por espacio de diez a veinte años en el primer caso, y entre cinco y
diez años en el segundo, y las realizadas con culpa leve, implican suspensión
en el ejercicio del cargo por un lapso de tres a 48 meses, e inhabilidad
general por el mismo término. En cambio, las faltas graves o leves solo prevén
como posible sanción la suspensión y/o la multa, cuya duración o cuantía
dependen del grado de culpabilidad observado.
Posteriormente, y en desarrollo de las reglas contenidas
en los ya referidos artículos 47 y 67, entre los artículos 52 y 65, como
también en el 72, el 77, el 242 y el 258, se enumeran de manera expresa los
distintos comportamientos a los que se atribuye esta calificación.
Más adelante, se incorporan algunas otras reglas
especiales que se aplicarán en caso de que la falta investigada tenga esta
connotación. Así por ejemplo, el artículo 162 excluye de los beneficios que se
derivan de la confesión, a las faltas gravísimas establecidas en el
artículo 52; el artículo 200 asigna de manera exclusiva al Procurador General
el ejercicio de las funciones de policía judicial, en los procesos por faltas gravísimas
cometidas por funcionarios que gocen de fuero constitucional; y el artículo 217
establece la posibilidad, que cabe tanto en el caso de las faltas gravísimas
como en las graves, de ordenar la suspensión provisional en el ejercicio del
cargo, sin derecho a remuneración, durante la investigación disciplinaria y/o
durante el juzgamiento, en las hipótesis de previsible obstrucción o
reincidencia, allí previstas.
El anterior recuento permite valorar las consecuencias
de que una determinada conducta sea normativamente catalogada como falta
gravísima, ciertamente de mayor entidad que las que hayan sido clasificadas
como faltas graves o leves. Así mismo, es posible apreciar cómo
esa sola clasificación, si bien marca un rumbo semejante, no necesariamente
implica que todas esas faltas serán objeto de la misma sanción, ni que el
proceso que para su investigación debe seguirse tenga exactamente las mismas
incidencias. Estas reflexiones serán tenidas en cuenta al momento de determinar
la validez de las objeciones por inconstitucionalidad basadas en tal
calificación.
5.3. Precedentes jurisprudenciales en relación con el
señalamiento normativo de faltas gravísimas
El problema que en este caso debe resolver la Corte en relación con las diez conductas
objetadas por el Gobierno Nacional ha sido
recurrentemente examinado por esta corporación, al plantearse por los
ciudadanos o autoridades el posible exceso del
legislador al asignar la calificación de falta gravísima en relación con
conductas específicas.
Así por ejemplo, a poco de entrar en vigencia el actual Código Disciplinario Único[23],
la Corte resolvió sobre una demanda en la que, entre otros asuntos, se
cuestionó la creación de una falta gravísima consistente en haber sido
sancionado disciplinariamente con anterioridad, en tres o más ocasiones dentro
de los cinco años precedentes. En la sentencia C-1076 de 2002 (M. P. Clara Inés
Vargas Hernández), este tribunal determinó que esta regla resultaba contraria a
la Constitución Política, pues al establecerla, el legislador excedió el margen
de configuración normativa del que legítimamente puede hacer uso. De manera
particular, consideró esta Corte que el señalamiento de esta circunstancia como
constitutiva de una nueva falta, además con el carácter de gravísima, y con las
severas consecuencias que ello implica, resultaba desproporcionado, al no
distinguir siquiera sobre las circunstancias de las faltas anteriores, haciendo
posible, por ejemplo, que se sancionara como autor de una falta gravísima a
quien hubiere cometido en el pasado varias faltas, apenas catalogadas como
leves. Por esa razón, el parágrafo 2° del artículo 48 de ese código fue
declarado inexequible.
Años después, la sentencia C-545 de 2007 (M. P. Marco
Gerardo Monroy Cabra) declaró conforme a la Constitución la frase “aquella
que constituya causal de mala conducta”, contenida en el artículo 37 de la Ley 1015 de 2006 (Régimen
Disciplinario de la Policía Nacional), por la cual se determinó que tales
comportamientos configuran falta gravísima, regla que había sido cuestionada
por su presunta ausencia de proporcionalidad, también al no distinguir las
diversas situaciones que pueden presentarse a partir del hecho de que algunas
de las acciones que constituyen causal de mala conducta pueden ser cometidas
con culpa grave o leve. Sin embargo, la Corte encontró que esta regla era un
válido ejercicio de la libertad de configuración del legislador, que para este
caso consideró pertinente la equiparación entre las causales de mala conducta y
la comisión de una falta gravísima, además de lo cual, otras normas del mismo
Estatuto permiten plantear la diferencia de culpas que el actor echaba de
menos.
Más adelante, la sentencia C-136 de 2009 (M. P. Jaime
Araújo Rentería) declaró inconstitucional una norma del Decreto 4335 de 2008,
expedido en uso de las facultades del estado de emergencia económica y social,
que adicionó el Código Disciplinario Único, erigiendo en falta gravísima el
depósito o entrega de recursos (propios de los servidores públicos) a personas
u organizaciones que desarrollaren actividades no autorizadas de captación
masiva y habitual de recursos del público. En este caso, además de las
consideraciones propias de una norma expedida dentro del marco de los estados
de excepción, resaltó la Corte que resultaba
desproporcionado establecer como falta gravísima, con todas sus serias
consecuencias para el inculpado, una conducta que aunque predicable del
servidor público, tenía un carácter eminentemente privado, por pertenecer a la
esfera personal de éste, cuyo impacto en el servicio público no era evidente.
En la sentencia C-030 de 2012 (M. P. Luis
Ernesto Vargas Silva), la Corte se pronunció sobre la exequibilidad de la falta
gravísima definida en el numeral 45 del artículo 48 del mismo Código
Disciplinario Único, consistente en ejercer actividades o recibir beneficios de negocios incompatibles
con el buen nombre y prestigio de la institución a la que el infractor presta sus servicios. En este caso,
la Corte declaró inexequible la frase “el buen nombre y prestigio de” y
conforme al texto superior el resto de esa disposición. Para ello explicó, que
si bien resulta razonable sancionar de esta severa forma la actuación del
servidor público que emprende actividades lucrativas ajenas e incompatibles con
el quehacer de la institución pública en la que trabaja, la referencia al buen
nombre y prestigio de aquélla resulta tan vaga e imprecisa, que da espacio a la
arbitrariedad del operador jurídico, y por ello resulta desproporcionada frente
a la magnitud de las consecuencias que implica.
Más recientemente, el fallo C-794 de 2014
(M. P. Mauricio González Cuervo) declaró exequible un aparte del numeral 39 de
ese mismo artículo 48, que tipifica como falta gravísima el hecho de utilizar
el cargo público para participar en controversias políticas. Para llegar a esta
conclusión, la Corte partió de las reglas generales contenidas en el artículo
127 superior[24],
que restringen, para la mayor parte de los servidores públicos, la posibilidad
de participar en las actividades de los partidos y movimientos y en las
controversias políticas, precisando que tal restricción se refiere solo a la
posibilidad de intervenir en las campañas y actividades electorales, sin
perjuicio de ejercer libremente, no solo el derecho al sufragio, sino el de
participar en deliberaciones o discusiones sobre temas públicos de interés
general. Esta corporación explicó que la calificación de falta gravísima que se
hace de esta situación tiene un claro respaldo constitucional en la necesidad
de preservar el principio de imparcialidad de la función pública, asegurar la
prevalencia del interés general sobre el particular, garantizar la igualdad de
los ciudadanos y organizaciones políticas, proteger la libertad política del
elector y del ciudadano y defender la moralidad pública, finalidades todas
presentes en el texto constitucional.
Poco después, la sentencia C-951 de 2014
(M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez), por la cual se realizó la revisión
automática de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria sobre derecho
de petición[25],
declaró inexequible la expresión gravísima, y con ella la calificación
que en tal sentido se daba a la falta disciplinaria que comete el servidor
público que realizara una de varias conductas, entre ellas, la desatención a
los términos para resolver peticiones, la contravención a las prohibiciones, y
el desconocimiento de los derechos de que trata la Parte Primera del Código de
Procedimiento Administrativo[26].
En este caso, además de otros aspectos relevantes, encontró la Corte que la
norma estudiada imponía una sanción desproporcionada al no distinguir la gran
diversidad de situaciones que podrían encuadrarse en las tres hipótesis en ella
contempladas, las que a simple vista resultaban de muy desigual implicación,
por ejemplo la de no dar respuesta a las peticiones y la de dar respuesta
tardía, además de lo cual, todas esas infracciones estarían sometidas a la
misma sanción aplicable a todas las demás situaciones previstas en el artículo
48 del Código Disciplinario Único, muchas de ellas de mayor calado e impacto
para el servicio público. Así las cosas, concluyó la Corte, esta calificación
no podía encuadrarse como un válido ejercicio de la libertad de configuración
legislativa.
Finalmente, mediante sentencia C-721 de
2015 (M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), y en sentido semejante al de la
decisión anterior, esta Corte declaró inconstitucional la expresión gravísima,
contenida en el inciso final del artículo 86 del nuevo Código de Procedimiento
Administrativo[27],
que impone tal connotación a la falta consistente en no resolver oportunamente
los recursos interpuestos contra las decisiones administrativas. En este caso,
y después de un extenso análisis sobre los alcances de la libertad de
configuración normativa que en estos casos tiene el legislador, y de realizar
un test de proporcionalidad sobre esta medida, concluyó la Corte que la sanción
a imponer por este hecho era demasiado gravosa frente a la entidad de la falta
cometida (demora en los tiempos de respuesta), no parecía necesaria para el
logro del objetivo propuesto (lograr la oportuna resolución de los recursos
interpuestos), y resultaba desproporcionada, en sentido estricto, en cuanto
podría conducir a la destitución y a una prolongada inhabilidad del servidor
público responsable, como consecuencia de una falta de comparativa menor
implicación. En este caso, y en razón a la similitud de circunstancias, la
Corte dijo seguir el precedente contenido en el fallo C-951 de 2014, referido
en el punto anterior.
Este breve recuento jurisprudencial,
refleja entonces la aplicación de los criterios descritos en el punto 5.1
anterior, tomando en cuenta también las consecuencias que conforme a lo
explicado en el punto 5.2 precedente, usualmente trae consigo la calificación
de una conducta como falta gravísima. Como antes se anotó, la postura
desarrollada por este tribunal apunta, siempre que ello sea posible, a preservar
la voluntad legislativa, expresión de la autonomía que en tal sentido se
reconoce a las cámaras legislativas, a menos que existan razones de peso que
demuestren exceso en el ejercicio de tal facultad, caso en el cual no queda
otra opción que la exclusión de la correspondiente norma del ordenamiento
jurídico.
5.4. Análisis particular de las
disposiciones objetadas
A continuación la Corte analiza las diez
disposiciones objetadas por el Gobierno Nacional, en cuanto establecen sendas
conductas que serían normativamente definidas como falta gravísima. Sin
embargo, previamente al estudio de su contenido particular, resultan
pertinentes algunas observaciones aplicables a la generalidad de ellas.
En primer término, es necesario recordar
que existe en este caso un amplio y considerable margen de configuración
normativa a favor del órgano legislativo, a partir del cual, salvo la
existencia de razones concretas y significativas que justifiquen la
inexequibilidad de una norma en particular, debe primar el principio de
conservación del derecho. En este contexto, debe prevalecer, al menos en
principio, la normatividad que el legislador hubiere establecido.
En esta perspectiva, seguidamente es
necesario destacar que el proyecto de nuevo Código Disciplinario que en este
caso ha sido parcialmente objetado, si bien incorpora muchos contenidos ya
existentes en la normativa vigente, plantea un nuevo sistema en relación con la
definición de las faltas gravísimas, hasta ahora enumeradas en una sola
disposición legal[28].
Con propósitos de sistematización, y con el ánimo de destacar y hacer
explícitos los valores y objetivos que en cada caso son lesionados, el futuro
nuevo código propone ahora listar tales conductas en varios artículos sucesivos[29], en los que tales faltas han sido clasificadas
a partir de los intereses o bienes jurídicos que en cada caso son afectados, a
la manera en que tradicionalmente lo ha hecho el Código Penal.
Tal como antes se anotó, la totalidad de
las disposiciones cuestionadas a través de la segunda objeción por
inconstitucionalidad se encuentran actualmente vigentes en el texto de la Ley
734 de 2002, en la mayoría de los casos bajo una redacción idéntica a la
contenida en este proyecto, que ahora ha sido glosada por el Gobierno Nacional.
Así las cosas, existe entonces una clara y explícita voluntad del legislador,
de una parte, en el sentido de mantener vigentes las referidas conductas
sancionables, y con el anuncio de la misma consecuencia jurídica hasta ahora
prevista[30]
y, de otra, en la intención de clasificarlas de una distinta forma, a partir de
la aplicación de unos determinados criterios, voluntad que debe ser
adecuadamente valorada por el juez constitucional, y que como se ha dicho,
estaría llamada a prevalecer, salvo la existencia de poderosas razones en
sentido contrario.
Ahora bien, es precisamente esa renovada
manifestación de voluntad del legislador, la que habilita la expresión de
posturas contrarias por parte del Gobierno Nacional, mediante la figura de las
objeciones, que en este caso ha formulado, facultad que en modo alguno puede
entenderse limitada por el hecho de que tales contenidos normativos hayan
estado previamente vigentes. Aún en los casos en que se trate de textos
idénticos a los precedentes, tales reproches tienen el mismo sentido e
importancia de las demandas de inconstitucionalidad que en virtud de la no
caducidad de la acción pública, se presentan contra disposiciones legales
largamente vigentes, y que en no pocos casos han dado lugar a su expulsión del
ordenamiento jurídico.
De otro lado, si la principal razón que
respalda el cuestionamiento del Gobierno Nacional a estos textos es el hecho de
que a partir de la definición de estas conductas como faltas gravísimas, todas
ellas darán lugar a una misma sanción, especialmente severa según se deduce de
tal clasificación, es pertinente recordar que conforme a lo explicado en el
punto 5.2 anterior, ello no es necesariamente cierto, pues, de una parte, la
consecuencia dependerá del grado de culpabilidad con que la falta haya sido
cometida, y de otra, aún en hipótesis más cercanas, existirá un amplio campo de
acción para el operador disciplinario en cuanto a la graduación de sanciones
como las de inhabilidad y suspensión, todo lo cual reduce de manera importante
la posibilidad de que se presente la identidad de sanción derivada de muy
disímiles faltas disciplinarias gravísimas, como en este caso lo prevé el
Gobierno en su escrito de objeciones.
Adicionalmente, teniendo en cuenta el
nuevo sistema de clasificación de las faltas gravísimas propuesto en este
proyecto, es importante resaltar que le asiste razón al Congreso de la
República cuando explica que pese a la gran diversidad de escenarios (conductas
que atentan contra los derechos humanos, contra la libertad personal y otros
derechos fundamentales, la contratación pública, el servicio público, la
hacienda pública, entre otros), resulta válido que en todos ellos se
establezcan faltas gravísimas, y no solo en aquellos que, supuestamente, buscan
la protección de intereses de mayor importancia, como sería la defensa de los
derechos humanos.
Esta reflexión resulta pertinente por
cuanto, ciertamente, en caso de seguirse tal razonamiento, habría de concluirse
que ninguna de las faltas gravísimas cuya consagración protege otros bienes
jurídicos, tendría una adecuada justificación constitucional, lo que incluiría
no solo aquellas que en este caso han sido objetadas, sino también, a manera de
ejemplo, las previstas en los demás numerales, no objetados, de los artículos
55, 56, 57 y 58 de este proyecto.
Del mismo modo, la Sala encuentra
justificada también la reflexión que, en el terreno de la política legislativa,
plantea la insistencia del Congreso, en el sentido de que si se decidiera
penalizar únicamente a un menor nivel de gravedad las faltas que ofenden esos
otros intereses jurídicos, entre ellas las que ocurren en la cotidianeidad del
ejercicio de los cargos públicos (actos relacionados con la contratación, el
manejo presupuestal, el cumplimiento de las funciones de su empleo y/o la
atención al ciudadano), se enviaría a la sociedad un inconveniente mensaje, al
relativizar la censura que sin duda merecen también tales comportamientos. Con
todo, la Corte aclara que si bien, prima facie, este aspecto podría ser
tomado como un punto de mera conveniencia, por lo tanto irrelevante para
decidir sobre la constitucionalidad de los textos objetados, su importancia
radica en que a través de este tipo de reflexiones resulta factible aproximarse
a las razones por las cuales el legislador opta por unos determinados
contenidos normativos, lo que no es otra cosa que el legítimo ejercicio de su,
tantas veces referido, margen de configuración normativa, ese sí determinante
como aspecto del cual depende la exequibilidad de las normas cuestionadas.
A partir de lo anterior, la Corte
encuentra que lo relacionado con la posible falta de proporcionalidad en el
señalamiento como faltas gravísimas de las diez conductas aquí objetadas,
habría de auscultarse mediante su comparación global con las demás conductas
cuya realización se censura en los demás numerales de los respectivos
artículos, que según lo explicado, son las que ofenden bienes jurídicos
análogos, más que con aquellos que lesionan intereses tan disímiles como los
derechos humanos o la libertad personal, pues precisamente por esta razón, no
resultan comparables.
Con base en estas premisas, procede
entonces la Corte al análisis de los enunciados objetados, a efectos de
determinar si, como lo considera el Gobierno Nacional, son contrarios al texto
superior al infringir el derecho a la igualdad, previsto en su artículo 13, y
el respectivo principio constitucional, conforme al cual debe existir
proporcionalidad y razonabilidad entre la conducta reprochable y la sanción
imponible, y entre cada una de estas normas y las demás que conforman el
catálogo sancionatorio.
5.4.1. En primer término, en relación con
las faltas tipificadas en varios numerales del artículo 55 de este proyecto,
cuyo común denominador es la genérica circunstancia de tratarse de faltas
relativas al servicio o la función pública, la Corte entiende que, al menos en
el caso de las conductas previstas en los numerales 2º, 7º y 11, su definición
como faltas gravísimas no resulta contraria a los criterios de proporcionalidad
y razonabilidad a que se ha hecho referencia.
A este respecto, y poniendo nuevamente de
presente la necesidad de ser deferente frente al particular criterio del
legislador sobre la implicación y gravedad que pudiera atribuirse a estos
hechos, no encuentra la Sala que su calificación como falta gravísima, con las
consecuencias que, según se ha explicado, ello conlleva, exceda el marco de lo
prudente y razonable, pues todas esas acciones coinciden en contener lo que
podría llamarse elementos de lesividad intrínseca, cuya presencia justifica la
calificación que en este caso pretende hacer el legislador.
En efecto, situaciones como la violación
de la reserva de una investigación, el suministro de datos inexactos o la
omisión de información con incidencia en las situaciones administrativas del
servidor público implicado o la mora sistemática e injustificada en la
sustanciación de los asuntos a su cargo, son, en cualquier caso, acciones de
contenido negativo, con importante incidencia en el cumplimiento de las tareas
encomendadas al funcionario responsable y, en sentido más amplio, con impacto
en la misión que corresponde cumplir a la dependencia o entidad en la que
presta sus servicios, a partir de lo cual, y aunque no sea ésta la única opción
jurídicamente válida, resulta adecuada su definición como faltas gravísimas.
En el caso de la llamada mora sistemática
en la sustanciación de los negocios a cargo, y teniendo en cuenta las múltiples
causas que pueden afectar el oportuno rendimiento de un empleado, entre ellas,
la simple acumulación de asuntos bajo su responsabilidad a partir del alto
número de solicitudes ciudadanas, su estado de salud, o alguna otra razón de
necesidad, resulta decisivo el hecho de que la norma precise que ha de tratarse
de una tardanza injustificada, pues en caso de existir una o más circunstancias
que razonablemente expliquen el retardo observado, es claro que no podrá
entenderse tipificada esta falta, y no podrán imponerse al servidor público las
serias consecuencias de su comisión. Así las cosas, es claro que la consagración
de la falta prevista en el numeral 11 del artículo 55 de este proyecto tampoco
infringe el principio de proporcionalidad.
De otra parte, al comparar estas tres
conductas con algunas de las otras erigidas como falta gravísima por otros
numerales del mismo artículo 55, no se observa tampoco una manifiesta
desproporción frente a los demás comportamientos así sancionados, entre ellos
el de adquirir bienes que deban ser enajenados en razón de las funciones a su
cargo, abandonar el cumplimiento de sus funciones por un término igual o
superior a cinco (5) días, omitir, alterar o suprimir anotaciones en los
registros de antecedentes, sanciones y/o inhabilidades, obrar con desviación de
poder o emitir decisiones que favorezcan intereses propios o ajenos en
contravía del bien común, todos los cuales tienen en común el hecho de
lesionar, de manera semejante dentro de su disimilitud, los intereses de la
buena y eficiente administración pública. Es esta entonces una razón adicional
para concluir que no debe prosperar la objeción del Gobierno Nacional en
relación con estos tres numerales, 2°, 7° y 11.
5.4.2. Cosa distinta ocurre en relación
con el numeral 1° y con un fragmento del numeral 3° del mismo artículo 55, que
fueron también objetados por su presunta falta de proporcionalidad.
En relación con el primero de ellos,
referente al hecho de haber dado lugar a la configuración del silencio
administrativo positivo, la Corte llama la atención sobre el hecho de que la
proporcionalidad o no de su calificación como falta gravísima depende de las
circunstancias en que tal situación llegare a presentarse, precisión que es
omitida por completo por el texto de la norma objetada.
En efecto, la figura del silencio
administrativo positivo, regulada por el artículo 84 del nuevo Código de
Procedimiento Administrativo (Ley 1437 de 2011), implica la constitución de un
derecho, o al menos la aceptación de lo pedido por el solicitante. Sin embargo,
no en todos los casos ello ha de considerarse negativo o perjudicial a los intereses
de la administración, pues como es sabido, en algunas situaciones esta figura
se utiliza como mecanismo de eficiencia administrativa que evita el desgaste de
dar respuestas individuales a solicitudes que sin duda serían aprobadas por la
administración, hipótesis en la cual no podría considerarse que se ha cometido
falta alguna por parte del funcionario responsable. Contrario sensu, es
claro que en algunos otros eventos, la consolidación del derecho solicitado sí
será resultado de una actuación negligente del servidor público, que omitió
expedir oportunamente la decisión que negaría u objetaría lo pretendido, caso
en el cual la calificación propuesta por la norma objetada podría resultar
adecuada y proporcional.
A partir de estas consideraciones, y dado
que el numeral 1° objetado omite por completo cualquier precisión o salvedad
sobre las circunstancias en que se hubiere configurado el silencio
administrativo positivo, se observa que ello permitiría la aplicación de esta
norma, severamente sancionatoria, incluso a situaciones en las que ciertamente
no se justifique tal rigor. Así las cosas, concluye la Sala que esta norma,
bajo su actual texto, efectivamente resulta contraria al texto constitucional,
por lo cual declarará fundada esta objeción.
5.4.3. En lo que atañe al numeral 3°,
relacionado con el consumo de sustancias prohibidas que produzcan dependencia
física o síquica, y otras conductas relacionadas, antes de proseguir, es
pertinente llamar la atención sobre el hecho de que existe una anterior decisión
de constitucionalidad sobre un texto legal materialmente idéntico, que es el
actualmente contenido en el numeral 48 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002,
norma que mediante sentencia C-252 de 2003 fue declarada exequible con un
puntual condicionamiento, fallo que constituiría cosa juzgada material en
relación con dicho contenido normativo.
En esa ocasión, este tribunal analizó las
distintas hipótesis de conductas sancionables previstas en la norma,
encontrando que la mayoría de ellas se ajustaban al texto constitucional,
incluyendo las de consumir en el lugar de trabajo sustancias prohibidas que
produzcan dependencia, o asistir al mismo encontrándose bajo el influjo de esas
sustancias o en estado de embriaguez. La Corte explicó que la sanción de tales
conductas, incluso con el carácter de faltas gravísimas, no resultaba
desproporcionada, por cuanto más que censurar en sí misma la ingestión de
determinadas sustancias, lo que evidentemente interferiría en la autonomía del
individuo, la situación que se busca evitar es la alteración que ese acto
genera en las percepciones y la capacidad de determinar la propia conducta, así
como en la posibilidad de cumplir en forma oportuna y eficiente las tareas que
incumben a cada servidor público, todo lo cual, sin duda afecta la adecuada
prestación del servicio público de que se trate, cualquiera que él sea. En tal
medida, al ajustarse plenamente a las finalidades del derecho disciplinario, se
declaró exequible la definición como falta gravísima de tales conductas.
Sin embargo, en lo relativo al consumo de
sustancias prohibidas en lugares públicos, la misma sentencia precisó que la
penalización de esa conducta como falta gravísima solo resultaba acorde al
texto superior, en los casos en que tal situación afecte el ejercicio de la
correspondiente función pública, pues de no ocurrir así, la sanción que se
anuncia sería desproporcionada, en cuanto lesionaría el libre ejercicio de la
personalidad y la autonomía del individuo.
Ahora bien, pese a que hace más de trece años
esta Corte precisó las condiciones bajo las cuales la norma entonces acusada
resultaba exequible, advirtiendo que en ausencia de tal condicionamiento ese
mandato sería contrario a la Constitución, en este caso el Congreso nuevamente
ha aprobado una norma de idéntico contenido, sin tomar en cuenta tal
circunstancia. La objeción del Gobierno Nacional respecto de esta norma no hizo
expresa mención de la referida decisión, sin embargo cuestionó el hecho de que
se sancionara el consumo de tales sustancias en lugares públicos, pues según
explicó, esa conducta ha sido considerada por este tribunal como válida
expresión del libre desarrollo de la personalidad, aún después de la expedición
del Acto Legislativo 02 de 2009, en apoyo de lo cual invocó la sentencia C-491
de 2012, relacionada con la penalización al porte de dosis personal de drogas.
Al mismo tiempo, la Corte debe examinar si
la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo, que con posterioridad al
fallo C-252 de 2003, adicionó el artículo 49 de la Constitución respecto de los
efectos sobre la salud del consumo de sustancias estupefacientes o
sicotrópicas, podría conducir a conclusiones diferentes a las entonces
alcanzadas en relación con la adecuación constitucional de la sanción
disciplinaria de estos comportamientos.
Desde distintos ángulos, la Corte ha
analizado de manera particular el contenido y efectos de este Acto Legislativo,
especialmente en tres providencias, la C-574 de 2011 (M. P.  Juan Carlos Henao
Pérez), C-882 de 2011 (M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) y la antes citada
C-491 de 2012 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva). En la primera de estas
sentencias, la Corte realizó un profundo análisis, en particular sobre el
inciso 6° del artículo 49 superior así modificado, aplicando para ello
distintos métodos de interpretación. A partir de este ejercicio, la Corte
concluyó que si bien la parte inicial de la norma pareciera tener un carácter
imperativo, en realidad esto no resulta exacto, por cuanto las medidas y
tratamientos administrativos que al respecto prevé la misma norma
constitucional, solo pueden aplicarse previo el consentimiento informado del
interesado. La citada sentencia C-491 de 2012 ratificó estas conclusiones, y
expresamente señaló que la expedición de este acto legislativo no trajo consigo
un cambio en el parámetro constitucional aplicable al porte de drogas en
cantidades definidas como dosis personal.
Más allá de ello, es claro que en realidad
este cambio constitucional no tiene incidencia en el análisis de la norma objetada,
pues aunque ciertamente las conductas sancionables suponen el porte de las
sustancias cuyo consumo se sanciona, la realidad es, como antes se explicó, que
la razón de ser de esta norma disciplinaria es el interés por mantener el
ejercicio de la función pública alejado de las dificultades que pueden
generarse a partir de las alteraciones de conducta que el consumo de tales
sustancias produciría en el servidor público, por lo que el hecho sancionado no
es ni el porte, ni aún el mero consumo de tales sustancias, sino las
circunstancias en las que el mismo tiene lugar.
Por lo anterior, la Corte encuentra que
mantienen vigencia las conclusiones a que ella misma llegó al analizar en la
sentencia C-252 de 2003 una norma legal de idéntico contenido a la que ahora ha
sido objetada. Es decir, que resulta conforme a la Constitución que se sancione
como falta gravísima el consumo de sustancias prohibidas en el lugar de
trabajo, o el hecho de acudir a éste bajo los efectos de tales sustancias o en
estado de embriaguez, por los efectos que ello necesariamente ocasiona en el
cumplimiento de las funciones de tal servidor público. Pero también, que
resulta desproporcionado que se imponga la misma sanción por el simple consumo
de tales sustancias en un lugar público, en los casos en que ello no incida en
el correcto ejercicio de tales funciones públicas.
Teniendo en cuenta que la norma objetada
omite cualquier precisión en tal sentido, con lo cual podría ser sancionado
como falta gravísima el consumo de sustancias prohibidas en lugares públicos,
aun cuando ello no genere impacto alguno en el servicio público, la Corte
declarará fundada la objeción en relación con la frase “o en lugares
públicos”, e infundada en lo que atañe al resto del numeral tercero en
comento.
5.4.4. Con respecto al numeral 4° del
artículo 56 de este proyecto, relacionado con la prestación de servicios de
asistencia, representación o asesoría en asuntos relacionados con las funciones
propias de su cargo, y otras conductas asimilables, antes de analizar su
eventual adecuación constitucional, la Corte debe tomar en cuenta varios
importantes antecedentes, pues el actual Código Disciplinario Único incluye una
disposición equivalente a esta.
En efecto, desde la expedición de dicho
código, contenido en la Ley 734 de 2002, se incluyó una norma de sentido
semejante a la ahora objetada, aunque con algunas importantes diferencias, de
una parte, su carácter mucho más genérico y menos detallado, y de otra, el
hecho de que esta actuación no fue directamente definida como una falta
gravísima, como ahora se dispondría, sino como una prohibición, contenida en el
numeral 22 de su artículo 35, cuya transgresión generaría una falta, grave o
leve, según el caso.
Poco después, esa norma fue acusada por su
presunta inconstitucionalidad, debido a su posible falta de proporcionalidad,
entre otras razones por establecer una prohibición en cabeza de quien ya no es
servidor público. Esta Corte, mediante sentencia C-893 de 2003 (M. P. Alfredo
Beltrán Sierra) la declaró exequible, al considerar que esa prohibición era
plenamente acorde con las finalidades del régimen disciplinario, al procurar
evitar situaciones de tráfico de influencias, que de suyo rompen la igualdad
que debe caracterizar la relación entre los ciudadanos individualmente
considerados, y el Estado y la administración pública. Encontró la Corte que
esta disposición tenía un sólido fundamento constitucional, dado que a través
de esta restricción al servidor público o a quien recientemente ha dejado de
serlo, se busca materializar caros y basilares principios del Estado de
derecho, tales como la moralidad administrativa, la igualdad ante la ley, la
imparcialidad, y la transparencia de la función pública.
Esta sentencia agregó además, a manera de
condicionamiento, algunos criterios hasta entonces no contenidos en la norma
acusada, entre ellos la precisión de que esa prohibición regiría por tiempo
indefinido respecto de los asuntos concretos de los cuales el servidor hubiere
conocido en ejercicio de sus funciones, y que sería de un año solo en relación
con los demás asuntos, así como la advertencia de que esa restricción se
extiende también a la posibilidad de asistir, representar o asesorar a personas
o empresas sujetos a la inspección, vigilancia, control o regulación de la
entidad a la cual prestó sus servicios.
Años después, la Ley 1474 de 2011 modificó
esta norma, ampliando a dos años el término de duración de las restricciones en
ella establecidas, e introdujo algunas otras precisiones, que fundamentalmente
consistieron en incorporar formalmente a su texto los criterios que, bajo la
forma de un condicionamiento, había añadido esta corporación en la ya reseñada
sentencia C-893 de 2003, y que fueron mencionados en el párrafo precedente,
esto es la duración indefinida de la prohibición en lo relativo a casos
concretos, y la imposibilidad de asesorar a sujetos vigilados o regulados por
la institución a la que el servidor público antes estuvo vinculado. Esa nueva
norma es idéntica al texto ahora objetado, salvo en dos aspectos, que continuó
haciendo parte de la lista de prohibiciones y no de las faltas, como ahora
sería, y respecto de la duración del deber de abstención, que como se dijo, se
estableció en dos años contados a partir de la fecha del retiro, al paso que la
nueva norma la reduce nuevamente a un año.
Esta norma fue también demandada por
razones semejantes a las de su versión original, es decir por las
restricciones, posiblemente desproporcionadas que ella implicaría frente a los
derechos al trabajo y a escoger profesión u oficio, acentuadas en este caso por
el hecho de la mayor duración de la inhabilidad. En  razón a que los cambios
introducidos al texto de la norma impedían hablar de la existencia de cosa
juzgada, en la sentencia C-257 de 2013 (Conjuez ponente Jaime Córdoba Triviño),
la Corte hizo un nuevo análisis de este tema, llegando en todo caso a
conclusiones semejantes a las de la primera sentencia, que fue tomada como
precedente relevante. En ese caso, este tribunal se concentró más que todo en
determinar si el hecho de que las restricciones tuvieran ahora una duración de
dos años, podría tornar en inconstitucionales estas reglas, sobre lo cual
concluyó, que si bien ciertamente la medida es mucho más gravosa que la
original, los fines constitucionales que ella persigue, avalan estas
limitaciones.
Ahora bien, en razón a la identidad del
supuesto que en este caso origina la sanción, resultan plenamente aplicables
las reflexiones contenidas en los dos fallos antes referidos, C-893 de 2003 y
C-257 de 2013, que declararon exequibles las normas precedentes, teniendo en
cuenta además la gran cercanía existente entre los cargos que en su momento
resolvieron tales sentencias y las razones que en este caso sustentan la
objeción del Gobierno Nacional. Con todo, existen dos importantes diferencias
entre la norma hoy vigente, y la que ahora ha aprobado el legislador, que como
en el caso anterior, hacen necesario un nuevo análisis del tema. De una parte,
el hecho de que la otrora prohibición se transforma ahora en una falta, que
además tiene el carácter de gravísima, con las severas consecuencias que más
atrás quedaron explicadas. De otra, una diferencia menor desde el punto de
vista práctico, la reducción del tiempo por el cual estarán vigentes las
restricciones impuestas a quien ha dejado de ser servidor público, la cual
vuelve a ser de solo un año, como en la norma originalmente expedida en 2002.
Sobre lo primero, la Corte estima que el
cambio de ubicación de esta regla, que de antigua prohibición se convierte
ahora en falta, si bien implica una explícita manifestación de voluntad del
legislador en tal sentido, no tiene en realidad tan notables consecuencias,
dado que, según se ha explicado, usualmente la transgresión a las prohibiciones
se traduce en la comisión de una falta, de carácter grave o leve. Es más
significativa, en cambio, la variación de su calificación, que como se ha
dicho, pasará a ser la de una falta gravísima, cuyo efecto y consecuencias son
así mismo serios y limitativos.
No obstante, la Sala encuentra que la
tipificación de estos hechos como falta gravísima, a más de ser el producto de
la voluntad legislativa, que como es sabido, en relación con estos temas debe
ser preservada salvo la presencia de poderosas razones en contrario, no resulta
en sí misma desproporcionada, pues cualquiera de las actuaciones listadas en la
norma, entre ellas el asesoramiento o representación de terceros que gestionan
asuntos ante la entidad con la que el servidor público está o estuvo vinculado,
es en sí misma altamente censurable, puesto que envuelve el uso indebido de
información privilegiada, rompe el equilibrio entre los ciudadanos, empaña la
transparencia que debe caracterizar la administración pública, e implica un
acto de deslealtad hacia dicha entidad, que además puede tener efectos
negativos o perjudiciales para ella. Para la Corte, estas son razones
suficientes para considerar adecuadas y razonables las consecuencias que la
calificación como falta gravísima trae consigo.
Dicho lo anterior, la otra diferencia trazada
por la nueva norma, una reducción efectiva en el período de restricción,
resulta intrascendente para los efectos de la glosa que se analiza, o mejor
aún, es un elemento que refuerza su carácter infundado, pues es evidente que si
con anterioridad se encontró conforme al texto superior una restricción aún más
prolongada que la que ahora se impondrá, a fortiori debe considerarse
adecuada esta última.
En consecuencia, la Corte declarará
infundada la objeción propuesta por el Gobierno Nacional con respecto al
numeral 4° del artículo 56 de este proyecto.
5.4.5. Corresponde ahora examinar el
carácter posiblemente desproporcionado del establecimiento como falta gravísima
de tres distintas conductas, que en el nuevo sistema, son ahora clasificadas
como contrarias a la hacienda pública, e incluidas en los numerales 6°, 10 y 13
del artículo 57.
La primera de ellas se refiere a la
omisión en que puede incurrir el servidor público que al elaborar el
presupuesto anual de su entidad, deja de incluir en él las apropiaciones
necesarias para atender algunos importantes conceptos, entre ellos, el alivio
del déficit fiscal, el servicio de la deuda pública, o la atención de los pagos
resultantes de condenas, laudos y/o conciliaciones. La segunda tiene que ver
con la ejecución de actos u omisiones tendientes a la evasión de impuestos o a
la violación del régimen aduanero o cambiario. Y la última, se relaciona con
omisiones que tengan por efecto un menor valor en el aseguramiento de bienes
del Estado, o en su caso, la ausencia de las apropiaciones presupuestales
necesarias para cubrir las primas de tales seguros.
A este respecto, cabe anotar, en primer
término, que ninguna de estas disposiciones resulta en realidad novedosa, pues
todas estas conductas habían sido ya previstas como faltas gravísimas desde la
expedición de la Ley 734 de 2002, en los numerales 24, 50 y 63 del artículo 48
respectivamente. Sin embargo, a diferencia de otros de los textos objetados, no
existe, respecto de ellas, un pronunciamiento de esta Corte sobre su
constitucionalidad.
Para valorar la proporcionalidad de estas
medidas, debe también resaltarse, que por su naturaleza, la mayor parte de
estas conductas, y de las demás que en el nuevo texto se clasificarían como
relacionadas con la hacienda pública, no pueden ser cometidas por la
generalidad de los servidores públicos, sino únicamente por aquellos que tienen
a su cargo las responsabilidades de ordenación del gasto que en cada caso son
desatendidas o imperfectamente cumplidas. Se trata entonces de tipos
disciplinarios de sujeto activo calificado, pues suponen la existencia y la
infracción de deberes específicos, que no incumben a todos los servidores
públicos, sino solo a algunos. Así las cosas, la directa infracción de estas
obligaciones particulares, es un hecho que contribuye a explicar la especial
gravedad que se le atribuye a estas conductas.
De otra parte, y recordando los supuestos
bajo los cuales se plantea el nuevo sistema de clasificación de las faltas
gravísimas, es evidente, como antes se dijo, que no podría pretenderse que
todas estas infracciones u omisiones (en este caso las que lesionan el buen
funcionamiento de la hacienda pública) sean necesariamente estimadas como poco
trascendentes, pues sin ninguna duda, lo son en alto grado. El hecho de que se
asigne la misma calificación o conductas cuya ocurrencia tiene lugar en
contextos de mucho mayor impacto social, como es por ejemplo el relacionado con
la observancia o violación de los derechos humanos, no puede ser razón que
impida que ella también se atribuya a otros comportamientos, que como estos,
inciden también en el cumplimiento de importantes mandatos constitucionales,
como son los atinentes a la correcta, eficiente y oportuna administración
financiera de las entidades públicas, que encuentran fundamento en los
artículos 209 y 345 y siguientes del texto superior.
De otra parte, al comparar estas conductas
con las demás previstas en el mismo artículo 57 en el que aquellas se ubican,
todas relacionadas con el manejo presupuestal y de la hacienda pública, entre
ellas, las de autorizar gastos no especificados, asumir gastos sin contar con
las correspondientes apropiaciones, invertir los recursos públicos en
condiciones que no ofrezcan seguridad suficiente, incumplir las normas que buscan
garantizar la sostenibilidad macro-económica, o los acuerdos sobre
reestructuración de pasivos y saneamiento fiscal, ninguna de las cuales fue
objetada por el Gobierno por las mismas razones que éstas, no se aprecia
tampoco un manifiesto desbalance en la aplicación de las razones a partir de
las cuales se han definido tales faltas y su calificación como gravísimas, con
todas sus consecuencias. Antes bien, se observa uniformidad de criterio, en el
sentido de que todas estas actuaciones u omisiones, pese a su efecto
fundamentalmente financiero, resultan ser de alta incidencia para la buena
marcha de la respectiva entidad, y de la administración pública como un todo,
lo que con creces explica dicha clasificación.
A partir de lo anterior, se declarará así
mismo infundada la objeción presidencial, relacionada con los numerales 6°, 10
y 13 del artículo 57.
5.4.6. Finalmente, la última conducta cuya
consagración como falta gravísima controvierte el Gobierno a través de su
escrito de objeciones, es la relacionada con no decidir, por parte del Comité
de Conciliación, la procedencia de la acción de repetición dentro del término
fijado en la ley. Esta hipótesis aparece contemplada en el artículo 58 de este
proyecto, que lista las faltas relacionadas con la acción de repetición, que
son solo dos, siendo la única otra conducta así sancionada, la de no instaurar
en forma oportuna la referida acción, en caso de ser ella procedente.
A partir del análisis de las normas de la
Ley 678 de 2001, que reglamentó la referida acción constitucional, sostiene la
objeción que el anuncio de esta sanción resulta desproporcionado, por cuanto ni
siquiera es claro cuál es el término a que la norma hace referencia, y el plazo
de seis meses a que alude el artículo 8° de esta ley se refiere al ejercicio
mismo de la acción, no a la decisión del comité, que deberá ser previa a tal
acto. Señala además que ese plazo es apenas de impulsión, por cuanto, según lo
establece la misma ley, el término de caducidad de esta acción es de dos años
contados a partir del último pago, por lo que no parece proporcionado que se
sancione tan gravemente a las personas responsables, por su supuesta
negligencia para decidir al respecto.
Sobre este particular, debe, en primer
lugar, anotarse que, a diferencia de lo que ocurre con los demás apartes
objetados, en este caso se trata de una norma enteramente nueva, sin
antecedentes en el actual Código Disciplinario Único.    Sí aparecía ya
prevista, en el numeral 36 del artículo 48, la otra conducta que ahora hará
parte del artículo 58 del nuevo código, relacionada con la no instauración de
la acción de repetición.
Ahora bien, no obstante la gran
importancia que el texto superior le atribuye a la acción de repetición,
establecida como una obligación del Estado en las hipótesis previstas en su
artículo 90, y desarrollada por la ya citada Ley 678 de 2001, estima la Corte
que en este punto le asiste razón al Gobierno al objetar la creación de esta
nueva falta gravísima, pues en efecto ella resulta desproporcionada, por las
razones que a continuación se explican.
En primer término, la Corte encuentra que
la conducta descrita en el numeral 1°, materia de esta objeción, adolece de
indeterminación parcial, por cuanto no aparece claramente previsto en alguna
norma legal cuál es el término con que cuenta el Comité de Conciliación para
tomar una decisión sobre la procedencia de esta acción, ya que es acertada la
precisión del Gobierno en el sentido de que el plazo establecido en el artículo
8° se refiere a la presentación de la demanda. Esta razón sería suficiente para
concluir la falta de proporcionalidad de la severa sanción que en este caso se
anuncia, pues no resulta adecuado que se penalice por el incumplimiento de un
término cuya duración no se encuentra claramente establecida en la norma
aplicable.
Sin embargo, este texto es indeterminado
también por otro motivo, como es el referente a quiénes, en concreto, serían
objeto de esta sanción, frente a lo cual podría concluirse, aunque no con total
certeza, que ella afectaría a todos los miembros del respectivo Comité de
Conciliación. Por lo demás, en este evento, la sanción podría resultar desproporcionada
e injusta frente a algunos de ellos, dependiendo del tiempo en que cada uno
haya hecho parte de aquel Comité, o de las razones por las cuales no se hubiere
tomado decisión oportuna sobre la procedencia de la acción en un determinado
caso, y a quién sean ellas atribuibles.
Finalmente, y más allá de estos aspectos,
existe una razón más por la cual resulta excesivo imponer esta grave sanción a
quienes hubieren dejado de tomar esta decisión, y es el hecho de que la ley
sanciona también la no oportuna presentación de la correspondiente demanda, que
en realidad es el hecho que en este caso resulta determinante para cumplir a
cabalidad el mandato contenido en el artículo 90 superior. A partir de esta
reflexión, estima la Corte que no resulta necesario para garantizar el oportuno
ejercicio de esta acción, penalizar de manera separada la posible inacción del
Comité de Conciliación, consideración que a su turno resulta determinante para
dilucidar la proporcionalidad que pudiera atribuirse a la falta gravísima cuya
objeción ahora se analiza.
Así las cosas, la Corte concluye que debe
prosperar la objeción formulada por el Gobierno en relación con la norma
contenida en el numeral 1° del artículo 58 de este proyecto, por lo que así se
declarará en la parte resolutiva de esta sentencia.
Sexta. Conclusión y decisión a adoptar
Analizadas las dos objeciones de
inconstitucionalidad que se encuentran pendientes de resolución, de entre
aquellas que en su momento propuso el Gobierno Nacional en relación con el
proyecto de nuevo Código General Disciplinario, remitido por el Congreso de la
República para su sanción, la Corte ha determinado lo siguiente:
Que la primera objeción, relacionada con
el artículo 67 de este proyecto, que establece la prevalencia de las reglas que
califiquen una determinada conducta sancionable como falta gravísima, resulta
infundada en razón al incorrecto entendimiento que en este caso se hizo del
principio de favorabilidad, que por tal razón resulta improcedente frente a
esta norma, mientras que el principio de especialidad, que la regla objetada
pretende aplicar, resulta plenamente acorde con la preceptiva constitucional.
Que la segunda objeción, atinente a la
calificación como falta gravísima de diez distintas conductas listadas en los
artículos 55 a 58 de este proyecto resulta también infundada frente a siete de
ellas, pues no se observa que tales tipos disciplinarios resulten contrarios a
los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, y por tanto, no existen
razones de peso que permitan descalificar las decisiones que al respecto ha
aprobado el órgano legislativo, en ejercicio de su autonomía de configuración
normativa.
Al mismo tiempo, la Corte encontró fundada
esta segunda objeción respecto de tres de las conductas que han sido definidas
como falta gravísima, específicamente las contenidas en los numerales 1° del
artículo 55 y del artículo 58, y respecto de un aparte del numeral 3º del mismo
artículo 55. En el primer caso, relacionado con la configuración del silencio
administrativo positivo, al no distinguir sobre las diversas circunstancias en
que tal resultado puede presentarse. En el segundo, concerniente a una posible
omisión de los Comités de Conciliación, por la parcial indeterminación del
texto objetado, y por la falta de necesidad estricta de la sanción frente a
esta conducta, lo que a su turno repercute en la proporcionalidad de la misma,
que fue la razón de la objeción formulada por el Gobierno Nacional. Y en el
último, en relación con el consumo en lugares públicos de sustancias prohibidas
que produzcan dependencia, al omitir tomar en cuenta un condicionamiento
planteado de tiempo atrás por esta Corte, en torno a la posibilidad de
sancionar tal conducta, únicamente en caso de que ella incida sobre la
prestación del servicio público a cargo del infractor.
En consecuencia, la Corte tomará las
decisiones relativas a cuáles de estas objeciones resultan fundadas y cuáles
no, y teniendo en cuenta lo previsto en el último inciso del artículo 167
superior, devolverá este proyecto de ley al Senado de la República, cámara legislativa
en la que tuvo origen, para que una vez oído el ministro del ramo
correspondiente, el Congreso rehaga el texto de este proyecto en términos
concordante con esta decisión y lo envíe nuevamente a la Corte para fallo
definitivo.
VIII.  DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
Declarar INFUNDADA la PRIMERA de las objeciones por
inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional al Proyecto de Ley 55
de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por medio de la cual se expide el Código
General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones
de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho Disciplinario”, y por
lo tanto, declarar la constitucionalidad del artículo 67 de dicho proyecto, en
relación con el aspecto analizado.
Segundo.-
Declarar INFUNDADA la SEGUNDA de las objeciones por
inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional, en relación con los
numerales 2°, 7° y 11 del artículo 55, 4° del artículo 56 y 6°, 10 y 13 del
artículo 57 del mismo proyecto de ley, y por lo tanto, declarar la
constitucionalidad de tales disposiciones en relación con los aspectos
analizados en esta providencia.
Tercero.- Declarar
parcialmente INFUNDADA la SEGUNDA objeción por inconstitucionalidad
formulada por el Gobierno Nacional, en relación con el numeral 3° del artículo
55 del mismo proyecto de ley. En consecuencia, declarar la
constitucionalidad parcial del texto reproducido en el numeral 3º del artículo
55 de este proyecto de ley, y parcialmente FUNDADA esta objeción, en lo
relativo a la expresión “o en lugares públicos”, en los términos de la
sentencia C-252 de 2003.
Cuarto.- Declarar
FUNDADA la SEGUNDA objeción por inconstitucionalidad formulada
por el Gobierno Nacional en relación con los numerales 1° del artículo 55 y 1º
del artículo 58 del mismo proyecto de ley, y por lo tanto, declarar la
inconstitucionalidad de tales disposiciones.
Quinto.- DESE
cumplimiento a lo previsto en el artículo 167 de la Constitución Política.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidente
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ      ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Magistrado
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO          JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado                                                             Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO       JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrada
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS                   LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado                                                       Magistrado
Con
aclaración de voto                                           Ausente en
comisión
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-284/16
PROYECTOS DE LEY OBJETADOS POR EL GOBIERNO-Técnica de modulación de los fallos no es
necesaria en el control constitucional (Aclaración de voto)/EXEQUIBILIDAD
CONDICIONADA-Decisiones se justifican cuando hay evidencia de
inconstitucionalidad (Aclaración de voto)/PRINCIPIOS DE SUPREMACIA
CONSTITUCIONAL Y CONSERVACION OPTIMA DEL DERECHO LEGISLADO-Se armonizan
con la devolución a las Cámaras del proyecto de ley declarado parcialmente
inexequible (Aclaración de voto)
PROYECTO DE LEY QUE TIPIFICA COMO FALTA
DISCIPLINARIA EL CONSUMO EN LUGARES PUBLICOS DE SUSTANCIAS PROHIBIDAS QUE
PRODUZCAN DEPENDENCIA FISICA O SIQUICA-Inconstitucionalidad
en la medida en que no hace depender su configuración a la comprobación de una
afectación cierta de la función pública (Aclaración de voto)
Referencia: expediente OG-149.
Objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado –
195 de 2014 Cámara, “Por medio de la cual se expide el Código General
Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley
1474 de 2011, relacionadas con el Derecho Disciplinario”.
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
1. Suscribo esta decisión, pero aclaro el voto para
precisar el sentido de mi apoyo a la inexequibilidad del numeral 3º artículo 55
del Proyecto de ley, que tipifica como falta disciplinaria el consumo, en
lugares públicos, de sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o
síquica. Como lo señala la presente providencia, una descripción normativa
jurídicamente igual a esta fue controlada, en lo pertinente, por la sentencia
C-252 de 2003.[31]
En esa ocasión, la Corte sostuvo que una falta disciplinaria por ese
comportamiento solo se ajustaba a la Constitución, si se configuraba una
afectación cierta a la función pública (y no en otros contextos, en los cuales
el individuo se desarrolla conforme a su libertad personal). De tal suerte, en
este caso, por reproducirse lo que la Corte condicionó, se debía tomar una
decisión que ajustara la disposición al ordenamiento constitucional. No
obstante, la Corte fue de la opinión que no cabía tomar la misma resolución de
la sentencia C-252 de 2003, por cuanto en esa ocasión se trataba del control de
una ley ya promulgada, que fue objeto de una acción pública de
inconstitucionalidad, contexto en el cual es generalmente viable un
pronunciamiento de exequibilidad condicionada. Entre tanto, en este caso, la
Corporación revisaba un proyecto de ley objetado por el Gobierno Nacional por
razones de inconstitucionalidad, escenario en el cual por principio son
improcedentes las decisiones de exequibilidad condicionada.
2.
Si bien comparto, parcialmente, el razonamiento que condujo a la Sala a no
seguir mecánicamente la resolución que al respecto se adoptó en la sentencia
C-252 de 2003, debo hacer las siguientes dos aclaraciones.
2.1.
En primer lugar, ciertamente la jurisprudencia ha observado una tendencia
regular hacia no adoptar decisiones de exequibilidad condicionada al resolver
objeciones gubernamentales, sino a decidir pura y simplemente sobre su
exequibilidad o inexequibilidad, parciales o totales. Esta no ha sido una
tendencia absoluta, pues en ciertos eventos ha adoptado también decisiones de
exequibilidad condicionada.[32]
Coincido, sin embargo, con la orientación jurisprudencial dominante, en que esa
técnica de modulación de los fallos no es en principio necesaria en el control
constitucional de proyectos de ley objetados por el Gobierno. Las decisiones de
exequibilidad condicionada se justifican cuando hay evidencia de una
inconstitucionalidad, pero se advierte que con un condicionamiento la
disposición legislativa puede conservarse como derecho. En últimas, como se
observa, los condicionamientos están animados por la necesidad de armonizar los
principios de supremacía constitucional y conservación óptima del derecho
legislado. Pues bien, esa armonización ya es posible, en general, en el control
por objeciones gracias a una institución diferente a los condicionamientos,
aunque propia de ese contexto procesal, cual es la devolución a las Cámaras del
proyecto de ley declarado “parcialmente inexequible”, con el fin de que
se rehaga la previsión en términos concordantes con el dictamen de la Corte (CP
art 167). En esos casos no es entonces necesario condicionar la disposición
revisada, en la parte resolutiva del fallo, toda vez que se puede declarar
inexequible y fijar las condiciones de su constitucionalidad en la parte
motiva, para que sean tenidas en cuenta en la refacción parlamentaria del proyecto
de ley, y se preserve en la medida de lo posible la previsión.
No
obstante, incluso en el contexto procesal del control constitucional de
proyectos de ley objetados por el Gobierno quedan ciertas hipótesis,
probablemente excepcionales, en las cuales no podría descartarse la apelación a
un condicionamiento. En efecto, cuando la inconstitucionalidad es material, por
ejemplo, y se predica de la totalidad del proyecto de ley y no solo de algunas
de sus previsiones, no hay lugar ni a declarar su exequibilidad, pues es
contrario a la Constitución, ni su inexequibilidad parcial, ya que la
inconstitucionalidad afecta todo el proyecto de ley. Quedaría entonces la
posibilidad teórica de una declaratoria de inexequibilidad total pura y simple,
caso en el cual no habría devolución del asunto al Congreso, pues la
Constitución prevé que en ese evento “se archivará el proyecto de ley”
(CP art 167). Esto último es quizás legítimo si no hay alternativas judiciales
para preservar el fruto de la labor legislativa, pero resulta injustificado si
un condicionamiento permite conservarlo como derecho. Si efectivamente es
posible conservar el proyecto de ley con un fallo modulado, debe condicionarse
su exequibilidad, sin que esto por sí mimo suponga desbordar las competencias
ordinarias de la Corte Constitucional.
2.2.
En segundo lugar, precisamente por lo anterior, en el presente caso la decisión
de inexequibilidad del numeral 3º artículo 55 del Proyecto de ley, en sentido
pragmático y dado el contexto, es equivalente a lo que haría en otro escenario
procesal una resolución de exequibilidad condicionada, pues busca armonizar los
principios de supremacía constitucional y de conservación del derecho
legislado. Lo cual significa que la determinación adoptada en la presente sentencia
no puede entonces interpretarse en el sentido de que está tajantemente
prohibido por la Constitución tipificar como falta disciplinaria el consumo, en
lugares públicos, de sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o
síquica. Lo que reconocen tanto la sentencia C-252 de 2003 como el presente
fallo es que esa opción legislativa resulta inconstitucional, solo en la medida
en que no hace depender su configuración a la comprobación de una afectación
cierta de la función pública. Sin embargo, si el legislador ajusta la
regulación para supeditar ese tipo disciplinario a que se demuestre una
afectación de la función pública, entonces la disposición sería conforme a las
normas constitucionales que han servido para controlar su validez. En estos términos
dejo, entonces, expuestas las razones por las cuales aclaré el voto.
Fecha
ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
A LA SENTENCIA C-284/16
CON PONENCIA DEL MAGISTRADO GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO, QUE DECLARÓ INFUNDADAS LAS OBJECIONES FORMULADAS POR
EL GOBIERNO NACIONAL SALVO LA FUNDADA EN LA FALTA DE PROPORCIONALIDAD
PROYECTO
DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL
DERECHO DISCIPLINARIO-Desacuerdo con la decisión de
inconstitucionalidad de los numerales 1° de los artículos 55 y 58 del proyecto
de ley objetado, pues el Gobierno no expuso argumentos ciertos y suficientes
para sustentar su objeción por inconstitucionalidad en razón de su presunta
falta de proporcionalidad (Salvamento de voto)
TEST
DE PROPORCIONALIDAD-Elementos esenciales (Salvamento de
voto)
PROYECTO
DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL
DERECHO DISCIPLINARIO-La Corte ha debido inhibirse de
emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los numerales 1° de los
artículos 55 y 58 del proyecto de Ley (Salvamento de voto)
PROYECTO
DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL
DERECHO DISCIPLINARIO-Tal como señala la ponencia, el
entendimiento de la objeción gubernamental sobre el principio de favorabilidad
es absolutamente equivocado pues lo confunde con el principio pro homine
(Aclaración de voto)
PRINCIPIO
DE FAVORABILIDAD-Aplicación (Aclaración de voto)/PRINCIPIO
DE FAVORABILIDAD-Alcance (Aclaración de voto)/PRINCIPIO DE
FAVORABILIDAD-Concepto (Aclaración de voto)
PRINCIPIO
PRO HOMINE-Alcance (Aclaración de voto)/PRINCIPIO PRO HOMINE-Concepto (Aclaración de voto)/PRINCIPIO PRO PERSONA-Concepto (Aclaración de voto)/PRINCIPIO PRO PERSONA-Alcance (Aclaración de voto)
PROYECTO
DE LEY QUE EXPIDE CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL
DERECHO DISCIPLINARIO-El entendimiento de la objeción sobre
el principio de favorabilidad corresponde realmente al principio pro homine
(Aclaración de voto)
Referencia: expediente OG-
149
Problemas
jurídicos planteados en la sentencia: vulneran los artículos 55, 56, 57, 58,
67, 141, 251 y 253 del Proyecto de Código General Disciplinario los principios
de favorabilidad y proporcionalidad.
Motivo
del Salvamento: no debió analizarse la objeción sobre la
infracción del principio de proporcionalidad.
Motivo de la
aclaración: la interpretación dada en la objeción al principio de
favorabilidad es equivocada.
Salvo el voto en la Sentencia C - 284 de 2016, por cuanto
considero que la argumentación de la objeción sobre la infracción del principio
de proporcionalidad no era suficiente y aclaro en voto en relación con el
entendimiento otorgado por la objeción gubernamental al principio de
favorabilidad.
1.
ANTECEDENTES DE LA SENTENCIA C - 284 DE 2016
El Gobierno Nacional formuló ocho
distintas objeciones, las primeras cuatro por motivos de inconstitucionalidad y
las cuatro restantes por razones de inconveniencia, en relación con las antes
transcritas disposiciones del proyecto de ley enviado para su sanción. Las
objeciones por inconstitucionalidad, únicas sobre las cuales es competente para
decidir este tribunal, se sustentan en las siguientes razones:
"i) la regla establecida en la parte
final del primer inciso del artículo 67 del proyecto viola el artículo 29
superior, que garantiza el derecho al debido proceso en toda actuación judicial
o administrativa, pues su aplicación conduce a que la posible divergencia de
dos o más normas en torno a la calificación de una determinada falta como leve,
grave, o gravísima se traduzca en considerarla siempre como gravísima, lo que
impide la vigencia y aplicación de los principios de legalidad y favorabilidad,
que hacen parte de la referida garantía;
ii)    los apartes
impugnados de los artículos 55, 56, 57y 58 desconocen el derecho a la igualdad
de que trata el artículo 13 de ta Constitución, pues al considerar las
distintas faltas allí tipificadas, todas sometidas a similar sanción, se observa
una notoria desproporción entre ellas al tratarse de conductas que lesionan
bienes jurídicos de muy disímil importancia y gravedad[2]. En apoyo de
este planteamiento, el Gobierno invocó las reflexiones y la decisión que sobre
un tema análogo tomó esta Corte en la sentencia C-951 de 2014.
iii)  la regla especial
contenida en el parágrafo 1o
del artículo 141 de este proyecto, en torno a la legitimación para solicitar la
revocatoria directa del fallo absolutorio cuando se trata de faltas
disciplinarias que constituyen infracción al Derecho Internacional de los
Derechos Humanos o al Derecho Internacional Humanitario, es contraria a los
artículos 13, 29 y 93 de la Constitución Política, por cuanto impide que la
solicitud de revocatoria sea elevada por las víctimas de tales hechos que no
tengan la calidad de quejosos, lo que implica un grave sacrificio de sus
derechos fundamentales. En este sentido invoca y transcribe apartes de la
sentencia C-014 de 2004, que en relación con normas semejantes del Código
Disciplinario Único vigente, consideró que todas las víctimas de estos hechos,
en orden a la plena garantía de sus derechos, deben tener la posibilidad de
impugnar y solicitar la revocación de tales decisiones.
iv)   los mandatos
contenidos en el artículo 251 y el inciso 2 o del artículo 253 del
proyecto, que harían parte del régimen disciplinario aplicable a los
funcionarios de la Rama Judicial, lesionan el derecho a la igualdad. La primera
de esas normas regula el tiempo durante el cual deberá adelantarse la
investigación disciplinaria, que es inferior al que otro artículo del mismo
proyecto determina para los demás posibles sujetos pasivos de estas
investigaciones, mientras que la segunda traza una regla en torno al pago de
aportes parafiscales y de seguridad social de quienes en diversas
circunstancias fueren reintegrados después de haber sido suspendidos, así mismo
diferente al aplicable en el mismo escenario a otros servidores públicos
".
La Corte declaró INFUNDADAS las
objeciones formuladas por el Gobierno Nacional respecto de varias normas del
nuevo Código General Disciplinario, en cuanto no vulneran el principio de
favorabilidad y encajan dentro del ámbito de configuración del legislador del
régimen disciplinario para calificar la gravedad de las faltas. En cuanto a tres
de las conductas sancionadas, se encontró FUNDADA la objeción sustentada en la
falta de proporcionalidad.
2.    FUNDAMENTO
DEL SALVAMENTO Y DE LA ACLARACIÓN
2.1. Fundamento
del salvamento
No estoy de acuerdo con la decisión de
inconstitucionalidad de los numerales 1o de los artículos 55 y 58
del proyecto de ley objetado, pues el Gobierno no expuso argumentos ciertos y
suficientes para sustentar su objeción por inconstitucionalidad en razón de su
presunta falta de proporcionalidad.
Al respecto, el Gobierno simplemente se
limitó a considerar que algunas de las conductas contenidas en los numerales
objetados, entre ellas las relacionadas con dar lugar a la configuración del
silencio administrativo positivo (55-1) y no decidir la procedencia de la acción
de repetición, para quienes hagan parte del Comité de Conciliación (58-1) no
parecen proporcionadas al sancionar con igual severidad que las que implican
violaciones a los derechos humanos, o los actos que afecten la libertad y/u
otros derechos fundamentales.
Sin embargo, en estos casos además era
necesario al menos formular los elementos del juicio de proporcionalidad
"3.1.1. El primer elemento del test
de proporcionalidad es, como bien se sabe, el relativo a la finalidad de la medida de
que se trata. En este tipo de análisis el propósito que el precepto cuestionado
persigue y los intereses que busca favorecer resultan relevantes, en cuanto si
la medida implica alguna restricción o sacrificio de otros derechos o
intereses, como a primera vista ocurre en este caso, la validez constitucional
de esa limitación depende, entre otros criterios, de la importancia que el
texto superior le reconozca al objetivo que la norma pretende alcanzar. La
jurisprudencia ha señalado que en los casos en que se aplica un test de
proporcionalidad de intensidad intermedia, el propósito que se busca debe ser importante, a la luz del
texto constitucional[33].
(...)
3.1.2 El segundo elemento por analizar
con miras a determinar la proporcionalidad de la medida que se estudia es su idoneidad para alcanzar la
finalidad propuesta, esto es, contribuir a reducir los niveles de congestión de
los despachos judiciales. Dado que en este caso se aplica un juicio intermedio
de proporcionalidad, la medida ha de ser adecuada o conducente para el logro
del fin propuesto, por lo cual deberá existir un  importante grado de
probabilidad de que a través de ella pueda lograrse el objetivo buscado.
(...)
3.1.3. En tercer lugar debe mirarse lo
relativo a la necesidad de la medida, esto es, si la
misma resulta indispensable para el logro del objetivo propuesto, aspecto que
normalmente se determina examinando la posibilidad de que se implemente otra
medida menos gravosa, pero igualmente conducente al propósito esperado.
(…)
3.1.4 Por último, debe analizarse también
si esta medida resulta proporcionada en sentido estricto, para lo cual se
requiere establecer el balance existente entre los beneficios que su aplicación
podría reportar y los costos o dificultades que ello ocasionaría. Sin embargo,
surge una primera dificultad al tratar de apreciar esa relación, pues al
haberse constatada la alta indeterminación del beneficio que esta nueva regla
sobre competencia territorial de los jueces laborales puede generar, al menos
frente al objetivo de contribuir a la descongestión judicial, queda entonces en
un plano puramente especulativo evaluar la relación costo-beneficio que al respecto
pudiera plantearse y, a partir de allí, deducir si se está quebrantando el
principio de proporcionalidad.
De esta manera, no era posible analizar
la demanda si esta no señalaba de manera detallada los elementos de finalidad,
idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, sino que
simplemente señaló que hay varias faltas que tienen la misma consecuencia.
Por tanto, la Corte
ha debido de inhibirse de emitir una decisión de fondo.
2.2. Fundamento
de la aclaración
Igualmente, debo señalar que tal como
señala la ponencia el entendimiento de la objeción gubernamental sobre el
principio de favorabilidad es absolutamente equivocado pues lo confunde con el
principio pro homine.
El principio de favorabilidad es
aplicable cuando "una situación de hecho puede someterse a la
regulación de disposiciones jurídicas no vigentes al momento de su ocurrencia
cuando, por razón de la benignidad de aquellas, su aplicación se prefiere a las
que en, estricto sentido, regularían los mismos hechos "[34]
Este axioma implica una serie de
directrices dentro de las cuales queda claro que solo se aplica en relación con
la vigencia de la ley en el tiempo y con 2 normas que sean vigentes
simultáneamente:
"a.- El
principio de favorabilidad penal constituye un elemento fundamental del debido
proceso consagrado en el artículo 29 constitucional e implica que en materia
penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de
preferencia a la restrictiva o desfavorable. Esta cláusula se encuentra
incluida en tratados internacionales de derechos humanos, a partir de los
cuales en asuntos punitivos debe preferirse la ley benigna frente a la desfavorable
como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[35]
y la Convención Americana de Derechos Humanos[36].
b.- El principio de favorabilidad penal
es una excepción al principio de irretroactividad de la ley penal. Lo anterior,
por cuanto en situaciones de tránsito legislativo, la autoridad judicial debe
evaluar los efectos de la ley en el caso y aplicar la norma que resulte más
benigna aun cuando la norma sea posterior a la conducta que es objeto de
juzgamiento[37].
c- Dado que el Texto Constitucional
regula toda aplicación de la normatividad penal, el principio de favorabilidad
opera frente a normas procesales y de contenido sustancial[38].
d.      - La Ley
906 de 2004 puede aplicarse de manera favorable en relación con conductas que
fueron juzgadas bajo la vigencia de la Ley 600 de 2000. Así mismo, esta
aplicación benéfica de la Ley 906 de 2004 puede presentarse en distritos
judiciales donde la misma no ha entrado en vigencia, lo cual es compatible con
el principio de igualdad constitucional[39].
De esta manera,
el principio de favorabilidad es aplicable en relación con procesos concluidos
y por ello, no es posible restringir la aplicación de la cláusula
constitucional frente a personas que ya cuentan con sentencia condenatoria[40].
e.       - Las autoridades judiciales en
su labor de interpretación deben establecer en el caso concreto cuál es la
norma más favorable a los intereses del procesado o sentenciado. En virtud de
lo anterior, el principio de favorabilidad atañe al examen de situaciones
concretas.
f - El principio de favorabilidad se
encuentra supeditado a situaciones análogas reguladas de manera diferente en la
normatividad. Por tanto, en caso de evidenciarse la existencia de una norma más
favorable en el nuevo sistema relacionada con instituciones que guardan la
misma identidad debe aplicarse la norma más benéfica[41]
"[42].
Por su parte, el principio pro homine
implica que en algunos casos se debe procurar la interpretación más favorable a
la persona:
"El Estado
colombiano, a través de los jueces y demás asociados, por estar fundado en el
respeto de la dignidad humana (artículo 1o
de la Constitución) y tener como fines garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes (artículo 2o), tiene la obligación de
preferir, cuando existan dos interpretaciones posibles de una disposición, la
que más favorezca la dignidad humana. Esta obligación se ha denominado por la
doctrina y la jurisprudencia "principio de interpretación pro homine
" o "pro persona ". A este principio se ha referido esta
Corporación en los siguientes términos: "El principio de interpretación
<pro homine>, impone aquella interpretación de las normas jurídicas que
sea más favorable al hombre y sus derechos, esto es, la prevalencia de aquella
interpretación que propenda por el respeto de la dignidad humana y
consecuentemente por la protección, garantía y promoción de los derechos
humanos y de los derechos fundamentales consagrados a nivel
constitucional". Este es entonces un criterio de interpretación que se
fundamenta en las obligaciones contenidas en los artículos 1o y 2o de la
Constitución antes citados y en el artículo 93, según el cual los derechos y
deberes contenidos en la Constitución se deben interpretar de conformidad con
los tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia. En lo que tiene
que ver con los derechos, los mencionados criterios hermenéuticos se estipulan
en el artículo 5o del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos y el artículo 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Adicionalmente, se debe afirmar que estos criterios configuran parámetro de
constitucionalidad, pues impiden que de una norma se desprendan
interpretaciones restrictivas de los derechos fundamentales. El principio pro
persona, impone que "sin excepción, entre dos o más posibles análisis de
una situación, se prefiera [aquella] que resulte más garantista o que permita
la aplicación de forma más amplia del derecho fundamental[43].
"Sentencia C-438 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos.
De esta manera, el entendimiento de la
objeción sobre el principio de favorabilidad corresponde realmente al principio
pro
homine.
Fecha ut supra,
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS
A LA SENTENCIA C-284/16
OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO
GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Dentro de las consideraciones, se debió señalar que en la
adecuación típica disciplinaria siempre prevalece la que sea más favorable al
investigado (Aclaración de voto)
OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY QUE EXPIDE CODIGO
GENERAL DISCIPLINARIO Y DEROGA DISPOSICIONES DEL DERECHO DISCIPLINARIO-Son improcedentes las decisiones de exequibilidad condicionada,
por tratarse de un proyecto de norma que aún no ha nacido a la vida jurídica
(Aclaración de voto)
Objeciones gubernamentales al
Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado – 195 de 2014 Cámara, “Por medio de la cual se
expide el Código General Disciplinario y se derogan la Ley 734 de 2002 y
algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el Derecho
Disciplinario”.
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Si bien comparto el sentido y las consideraciones expuestas en la Sentencia C-284 de
2016 que, en su mayor medida, declararon infundadas las objeciones propuestas
por el Gobierno Nacional al Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado – 195 de 2014
Cámara, “Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario
y se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011,
relacionadas con el Derecho Disciplinario”, a continuación expreso los motivos de mi respetuosa aclaración.
Conviene recordar que el 16 de diciembre de 2015, en desarrollo de lo
dispuesto en el inciso 3º del artículo 167 de la Constitución Política, el
Secretario General del Senado de la República envió a esta Corporación el
expediente legislativo correspondiente al Proyecto de Ley 055 de 2014 Senado –
195 de 2014 Cámara, cuyo contenido fue parcialmente objetado por el Presidente
de la República, tanto por razones de inconveniencia como de
inconstitucionalidad. El
Gobierno Nacional objetó el proyecto de ley por ocho razones, cuatro por
inconstitucionalidad y cuatro por inconveniencia.
En la sentencia objeto de aclaración, la Corte se pronunció
en torno a dos objeciones por inconstitucionalidad, habida cuenta de su
incompetencia para manifestarse frente a los asuntos de inconveniencia y la
aceptación por parte del Congreso de la República de dos de las objeciones
presentadas por razones de inconstitucionalidad.
Puntualmente,
el ejecutivo objetó el artículo 67[44]
del proyecto de ley, con fundamento en que al incorporarse los principios de
especialidad y subsidiariedad en relación con la tipicidad disciplinaria, se le
dio tratamiento de normas especiales, cuestión que a juicio del Gobierno
desconoce el parámetro de favorabilidad consagrado en el artículo 29 Superior,
puesto que conduce al operador disciplinario a apartarse de la norma más
beneficiosa y, consecuentemente, aplicar la de mayor identidad sancionatoria.
Por
virtud de la Sentencia C-284 de 2016 se declaró infundada esta objeción porque
la configuración de la tipicidad disciplinaria se estructura bajo el sistema numerus
apertus, conforme a la cual es imposible establecer un catálogo cerrado de
los comportamientos constitutivos de transgresión del ordenamiento jurídico,
así como clasificarlos de menor a mayor entidad. En ese sentido, si los
comportamientos no están taxativamente previstos como falta gravísima, el
juicio de adecuación típica se hace a partir de otros preceptos que
eventualmente determinan en un caso concreto si se está ante una falta grave o
leve, de acuerdo con las distintas posibilidades descritas en el artículo 48
del estatuto disciplinario. En palabras de la Corte:
“Que
la segunda objeción, atinente a la calificación como falta gravísima de diez
distintas conductas listadas en los artículos 55 a 58 de este proyecto resulta
también infundada frente a siete de ellas, pues no se observa que tales tipos
disciplinarios resulten contrarios a los criterios de razonabilidad y
proporcionalidad, y por tanto, no existen razones de peso que permitan
descalificar las decisiones que al respecto ha aprobado el órgano legislativo,
en ejercicio de su autonomía de configuración normativa.”
Al
respecto, considero que la descripción típica de faltas disciplinarias en
modalidad leve, grave o gravísima, siempre conduce a diversas interpretaciones
por parte del operador disciplinario, ya sea que al realizar el juicio de
adecuación típica, opte por: (i) salvaguardar los principios de legalidad y
especialidad, propios del derecho sancionador y, por tanto, se le dé eficacia a
la función disciplinaria adecuando el comportamiento a la falta de mayor
gravedad; o (ii) se aplique la norma más favorable al investigado, de tal
manera que al definir la tipificación de la conducta se adecue a la falta de
menor entidad.
Ante
esta dualidad de interpretaciones posibles, aclaro mi voto con el fin de
precisar que dentro de las consideraciones de la sentencia C-284 de 2016, se
debió señalar que en la adecuación típica disciplinaria siempre prevalece la
que sea más favorable al investigado, pues de lo contrario se estaría
desconociendo el principio pro homine y los tratados internacionales de
derechos humanos que tratan sobre el derecho al trabajo y el acceso a cargos
públicos.
En
segundo lugar, se objetaron algunos numerales contenidos en los artículos 55,
56, 57 y 58, todos relativos a la configuración de faltas gravísimas. La Corte encontró parcialmente fundada esta
segunda objeción respecto de tres de las conductas definidas como falta
gravísima, específicamente las contenidas en los numerales 1° del artículo 55,
1º del artículo 58 y de una expresión del numeral 3º del mismo artículo 55. En
el primer caso, relacionado con la configuración del silencio administrativo
positivo, al no distinguir entre las diversas circunstancias en que tal
resultado puede presentarse. En el segundo, concerniente a una posible omisión
de los comités de conciliación, por la parcial indeterminación del texto
objetado, y por la falta de necesidad estricta de la sanción frente a esta
conducta, lo que repercute en la proporcionalidad de la misma. Y en el último,
en relación con el consumo de sustancias prohibidas en lugares públicos, al
omitir tener en cuenta el condicionamiento efectuado por esta Corte, en torno a
la posibilidad de sancionar tal conducta, únicamente en caso de que incida
sobre la prestación del servicio público a cargo del infractor.
En
particular, frente al numeral 3º del artículo 55 que tipifica como falta
disciplinaria el consumo de sustancias prohibidas que produzcan dependencia
física o psíquica en lugares públicos, quiero resaltar que mi apoyo a la
inexequibilidad de la expresión “o en lugares públicos” del numeral 3º del
artículo 55 del Proyecto de Ley, se debe a que una medida de tal naturaleza,
solo se ajusta a la Constitución, si configura una afectación cierta a la
función pública.
En
efecto, desde la Sentencia C-252 de 2003, esta Corporación precisó que una
falta disciplinaria por ese comportamiento solo se ajustaba a la Carta Política
en la medida en que implicara una afectación cierta a la función pública, y no
operara frente a casos en los cuales las personas actúan conforme a su libre
desarrollo. Con fundamento en ello, la Corte declaró exequible el numeral
48 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, en el entendido que la
expresión “en lugares públicos”, contenida en el inciso primero, es
exequible en cuanto la conducta descrita afecte el ejercicio de la función
pública.
Si
bien no se podía replicar la decisión adoptada en la sentencia C-252 de 2003,
ya que en esa ocasión el control recayó sobre una ley promulgada que fue objeto
de acción pública de inconstitucionalidad, y en dicho contexto procede un pronunciamiento
de exequibilidad condicionada; en el presente caso, la Corporación revisó un
proyecto de ley objetado por el Gobierno Nacional por razones de
inconstitucionalidad, escenario en el cual son improcedentes las decisiones de
exequibilidad condicionada, por tratarse de un proyecto de norma que aún no ha
nacido a la vida jurídica.
Sobre
este aspecto, debo aclarar que en el control por objeciones existe una
institución diferente a los condicionamientos, consistente en la devolución a
las cámaras del proyecto de ley declarado inexequible, con el fin de que se
enmiende en términos conformes a la Constitución y, de esta manera,   se
preserve el fruto de la tarea legislativa. En esos casos no es entonces
necesario condicionar el proyecto de la disposición revisada, toda vez que se
puede declarar inexequible y fijar las condiciones de su constitucionalidad en
la parte motiva, para que sean tenidas en cuenta en la enmienda legislativa.
Fecha
ut supra,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
[1]
El texto completo de este proyecto de ley, tal como se envió
para sanción presidencial, que no se transcribe en razón de su considerable
extensión y lo limitado de las objeciones gubernamentales presentadas, aparece
publicado en la Gaceta del Congreso 409 del 16 de junio de 2015, páginas 7 a
38.
[2]
En relación con esta segunda objeción, el Gobierno Nacional
reconoce que varios de las conductas cuya definición como falta gravísima ahora
se cuestiona, tienen actualmente esa misma calificación, en el texto de la Ley
734 de 2002, pese a lo cual entiende que este hecho no impide que contra estos
contenidos se presente la objeción gubernamental, al tratarse de un nuevo
proyecto de ley, que como tal debe surtir las etapas de sanción presidencial, o
en su defecto objeción. En algunos casos sostiene, además, que los
correspondientes contenidos son en sí mismos inconstitucionales, al margen de
que durante su tiempo de vigencia no se haya ejercido contra ellos la acción
pública de inconstitucionalidad.
[3]
El Senado de la República aprobó el referido informe en sesión
del día 10 de noviembre de 2015, de cuyo desarrollo da cuenta el acta 28,
publicada en la Gaceta 15 de febrero 15 de 2016, mientras que la Cámara de
Representantes lo hizo durante su sesión plenaria de diciembre 1º de 2015, según
se observa en el acta 107, publicada en la Gaceta 27 de febrero 18 de 2016.
[4]
La Corte se ha referido a la improcedencia de las decisiones
de exequibilidad condicionada al decidir sobre objeciones gubernamentales en
las sentencias C-321 de 2009, C-766 de 2010, C-821 de 2011 (M. P. en todas
estas Humberto Antonio Sierra Porto) y C-233 de 2014 (M. P. Alberto Rojas
Ríos), entre otras.
[5]
En relación con este punto la vista fiscal citó la sentencia
C-1052 de 2001.
[6]
Cfr. en este sentido, entre otros, los fallos C-321 de 2009 (M. P. Humberto
Antonio Sierra Porto), C-662 de 2009 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-239
de 2010 (M. P. Mauricio González Cuervo) y C-398 de 2010                    (M.
P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[7]
Sobre el concepto de cosa juzgada material, ver, entre muchas
otras, las sentencias C-311 de 2002 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-1038
de 2003 (M. P. Rodrigo Escobar Gil), C-969 de 2012 (M. P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo) y C-829 de 2014 (M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez).
[8]
Cfr., entre otros, los fallos C-923 de 2000 (M. P. José Gregorio Hernández),
C-1249 de 2001 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-070 de 2004 (M. P. Clara
Inés Vargas Hernández), C-887 de 2007 y C-741 de 2012 (en ambas M. P. Nilson
Pinilla Pinilla) y C-290 de 2009 y C-398 de 2010 (M. P. Gabriel E. Mendoza
Martelo).
[9]
Cfr. entre otras las sentencias C-268 y C-380 de 1995 (en ambas M  P. Vladimiro
Naranjo Mesa), C-292 de 1996 (M. P. Julio César Ortiz Gutiérrez y C-028 de 1997
(M. P. Alejandro Martínez Caballero).
[10]
Cuyo desarrollo consta en el acta Nº 28, publicada en la Gaceta 15 de 15 de febrero
de 2016, acta que fue aprobada en plenaria de marzo 16 de 2016 (acta 45,
publicada en la Gaceta Nº 179 de abril 22 de 2016).
[11]
Según se observa en el acta 28, cuya copia obra en el expediente (página 15 de
la Gaceta 15 de 2016), la aprobación del informe que rechaza las objeciones fue
respaldada por el voto de 55 Senadores, lo que a su turno implica la presencia
de quórum decisorio.
[12]
Según se observa en el acta 107 (páginas 22 a 27 de la Gaceta 27 de 2016), el
Informe de Objeciones fue aprobado mediante el voto nominal y público de 93
Representantes y el voto negativo, así mismo nominal y público de otro más, lo
que también en este caso implica la existencia de quórum decisorio. Esta acta
fue aprobada por la plenaria de la Cámara durante la sesión del día 19 de abril
de 2016, según lo certificó el Secretario General de esa corporación el día 11
de mayo de 2016 (folio 237 del cuaderno original del expediente).
[13]
En el caso del Senado ver acta 27, publicada en la Gaceta 1048
de diciembre 11 de 2015 (página 6) y en la Cámara de Representantes el acta
106, publicada en la Gaceta 149 de abril 14 de 2016 (página 65).
[14] El último inciso del artículo 160 constitucional,
introducido por el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003 dispone: “Ningún
proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que
previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a
votación lo dará la presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a
aquella en la cual se realizará la votación.”
[15] Ver sobre este tema, entre muchos otros, el auto
A-311 de 2006 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y las sentencias C-741 de 2012
(M. P. Nilson Pinilla Pinilla), C-305 de 2010 (M. P. Luis Ernesto Vargas
Silva), C-032 y C-930 de 2014 (en ambas M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[16]
Sobre el uso de este mecanismo en el más exigente campo del
Derecho Penal, ver entre otras, las sentencias C-133 de 1999 (M. P. Carlos
Gaviria Díaz), C-121 de 2012 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-464 de 2014
(M. P. Alberto Rojas Ríos), en las que este principio ha sido ampliamente
explicado, sin generar en ningún caso reproche alguno de constitucionalidad.
[17]
De hecho el actual Código Único Disciplinario (Ley 734 de
2002), aun cuando no contiene una regla expresa semejante a la ahora
cuestionada, en el fondo emplea el mismo sistema, pues en su artículo 43
establece que las faltas gravísimas se encuentran taxativamente señaladas en
ese código, a partir de lo cual se entiende que cualquiera otra que no haya
sido definida de esa manera se considerará falta grave o leve. Ver también, en
sentido semejante los artículos 25 y siguientes del anterior código (Ley 200 de
1995).
[18]
Sobre el auténtico sentido de este principio, en cuanto garantía del debido
proceso, ver, entre muchísimas otras, las sentencias T-139 de 2010, T-704 de
2012 y T-672 de 2013, en lo relativo al ámbito penal, y SU-637 de 1996, C-987
de 2006, T-152 de 2009 y T-319A de 2012, en lo atinente al disciplinario.
[19]
Artículos 92, 125, 150 numerales 1º, 2º y 23, 277 y 278, además de los
artículos 185, 217, 218 253 y 279, entre otros, en lo relativo a los regímenes
disciplinarios especiales.
[20]
En relación con el señalamiento de competencias disciplinarias, la Constitución
establece algunas reglas generales y usualmente no exhaustivas, que en tal
medida pueden ser complementadas, más no modificadas, por el legislador.
[21]
Ver a este respecto, entre muchas otras importantes decisiones, las sentencias
C-095 de 1998 (M. P. Hernando Herrera Vergara), C-181 de 2002 (M. P. Marco
Gerardo Monroy Cabra), C-1076 de 2002 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández),
C-252 de 2003 y C-819 de 2006 M. P. Jaime Córdoba Triviño), C-500 de 2014 (M.
P. Mauricio González Cuervo), C-315 de 2012 y C-532 de 2015 (M. P. María
Victoria Calle Correa).
[22]
Cfr. en relación con este aspecto, las sentencias C-265 de 1994, C-707 de 2005,
C-543 de 2007, C-1007 de 2008, entre otras.
[23]
Contenido en la Ley 734 de 2002.
[24]
Que para la fecha de esta sentencia contenía las modificaciones introducidas
por el Acto Legislativo 02 de 2004, pero aún no las que luego generó la
aprobación del Acto legislativo 02 de 2015.
[25]
Luego sancionado como Ley 1755 de 2015.
[26]
Contenido en la Ley 1437 de 2011.
[27]
Adoptado mediante Ley 1437 de 2011.
[28]
Artículo 48 de la Ley 734 de 2002, vigente a la fecha con algunas adiciones y
reformas puntuales.
[29]
Artículos 52 a 64 del proyecto parcialmente objetado.
[30]
Ocho de estas diez conductas se encuentran actualmente definidas como faltas
gravísimas en distintos numerales del artículo 48 antes citado, mientras que
solo una de ellas, la contenida en el numeral 4° del artículo 56 de este
proyecto, aparece actualmente definida como una prohibición, cuya trasgresión,
según lo explicado, implica la comisión de una falta grave o leve, según el
caso, y la restante (numeral 1º del artículo 58) es novedosa.
[31] Decía
el artículo 48, numeral 2, del Código Disciplinario entonces controlado: “Son faltas gravísimas las siguientes:
[...] 2.   Consumir, en el sitio de trabajo o en lugares
públicos, sustancias prohibidas que produzcan dependencia física o psíquica,
asistir al trabajo en tres o más ocasiones en estado de embriaguez o bajo el
efecto de estupefacientes”. Como se observa, su configuración
legislativa es igual en lo relevante a del proyecto de ley objetado y revisado
en la presente oportunidad.
[32] Por ejemplo, en la sentencia C-089 de 2001 (MP
Alejandro Martínez Caballero. Unánime), al resolver unas objeciones gubernamentales,
la Corte adoptó la siguiente resolución: “Segundo.- Declarar infundada la segunda objeción
formulada al proyecto de ley No.07/99 Senado 97/98 Cámara “Por la cual se
autoriza la emisión de la estampilla
Universidad Distrital Francisco José de Caldas -50 años”, bajo el entendido
de que el artículo 8º del proyecto autoriza a la Contraloría Distrital a
ejercer únicamente el control posterior y selectivo del recaudo, del traslado y
de la distribución de los recursos obtenidos” (énfasis añadido). Del
mismo modo, en la sentencia C-1040 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), la
Corte resolvió unas objeciones del siguiente modo: “PRIMERO.- Declarar FUNDADAS las objeciones por
inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional en relación con el artículo
8º del proyecto de ley No. 105/06 Senado, 176/06 Cámara “Por la cual se
dictan algunas disposiciones sobre el concurso público de acceso a la carrera
de notario y se hacen algunas modificaciones a la Ley 588 de 2000” y,
en consecuencia, declarar INEXEQUIBLE el artículo 8º del mismo
proyecto de ley. Así mismo, declarar la EXEQUIBILIDAD del
artículo 9º, en el entendido que esta ley no es aplicable al concurso que se
está realizando en cumplimiento de la Sentencia C-421 de 2006”
(énfasis añadido).
'Cfr. sobre este aspecto, entre muchas otras, las
sentencias C-740 de 2003. C-316 de 2008 y C-354 de 2009.
[34] Sentencia de la
Corte Constitucional C-181 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[35] Aprobado mediante
Ley 74 de 1968 artículo 15-1 que "Nadie será condenado por actos u
omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho
nacional o internacional. Tampoco se impondrá pena más grave que la aplicable
en el momento de la comisión del delito. Si con posterioridad a la comisión del
delito la ley dispone la imposición de una pena más leve, el delincuente se
beneficiará de ello".
[36] Aprobada mediante
Ley 16 de 1972. El artículo 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
señala "Principio de legalidad y de retroactividad. Nadie puede ser
condenado por acciones u omisiones que en el momento de cometerse no fueran
delictivas, según el derecho aplicable. Tampoco puede imponerse pena más grave
que la aplicable en el momento de la comisión del delito. Si con posterioridad
a la comisión del delito la ley dispone la imposición de una pena más leve, el
delincuente se beneficiará de ello."
[37]Cfr. sentencias C-619
de 2001, C-200 de 2002, T-015 de 2007
[38] Sentencia C-252
de 2001, C-922 de 2001, C-200 de 2002, C-207 de 2003, C-272 de 2005, T-291 de
2006.
[39] Ver sentencias
C-592 de 2005 y T-1211 de 2005
[40]Ver sentencia
T-091 de 2006
[41] Consultar
sentencias T-091 de 2006, T-015 de 2007
'"Sentencia de la Corte Constitucional T-434 de
2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[43]
Sentencia C-438 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos.
[44]
“Artículo 67. Faltas graves y leves. Constituye falta disciplinaria grave o
leve, el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la
extralimitación de las funciones, o la incursión al régimen de prohibiciones, salvo
que la conducta esté prevista como falta gravísima. La gravedad o levedad de la
falta se establecerá de conformidad con los criterios señalados en el artículo
47 de este código.”