C-212-94
Sentencia No
Sentencia
C-212/94
TRANSITO
CONSTITUCIONAL
la
Corte Constitucional reitera su doctrina en el sentido de que, al haberse
expedido una nueva Constitución en cuyo artículo 380 se derogó expresamente la
Carta Política anterior con todas sus reformas, los pronunciamientos anteriores
mediante los cuales se definió la constitucionalidad de normas jurídicas se
hicieron única y exclusivamente en relación con el Estatuto Fundamental
entonces vigente y, por tanto, la circunstancia de haber sido hallada una norma
acorde con la Constitución derogada no implica que también lo sea con la Carta
de 1991. No acontece lo mismo con las disposiciones legales que fueron
declaradas inexequibles antes de entrar a regir la Constitución de 1991, ya que
habían sido retiradas del ordenamiento jurídico en virtud de fallos que, a la
luz de la Carta anterior, hicieron tránsito a cosa juzgada y mal podría
entenderse que hubiesen sido revividas por el sólo hecho de haberse expedido
una nueva Constitución.
PRINCIPIO
DE COLABORACION ARMONICA/FUNCION JUDICIAL-Atribución a
autoridad administrativa
Los
órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para
la realización de sus fines, con lo cual elimina todo criterio absoluto en cuya
virtud cada rama u órgano tenga que actuar forzosamente dentro de marcos
exclusivos, rígidos e impermeables. Se trata, más bien, de lograr un equilibrio
que impida la concentración y el abuso del poder pero que a la vez permita, en
virtud de una razonable flexibilidad, conjugar los esfuerzos de quienes lo
ejercen con miras al logro de las metas comunes. Unicamente pueden administrar
justicia aquellas autoridades administrativas determinadas de manera expresa
por la ley, la cual debe indicar las materias precisas respecto de las cuales
ello es posible, siempre que no adelanten la instrucción de sumarios ni juzguen
delitos.
INSTRUCCION
DE SUMARIOS-Competencia
No
puede un funcionario administrativo instruir sumarios relativos a delitos, pues
esta materia no puede ser de su incumbencia a la luz de la Constitución, pero,
si se ha concluído que puedan excepcionalmente estar investidos de la función
jurisdiccional para conocer de contravenciones, nada obsta para que adelanten
la instrucción de sumarios referentes a ellas. Mal podría entenderse que el
Constituyente hubiese permitido la atribución de una función y a la vez hubiese
negado de manera absoluta la utilización del medio procesal idóneo para
ejercerla.
INSPECTOR
DE POLICIA/CONTRAVENCION ESPECIAL
Resulta
ajustado a la Constitución que el legislador confíe de manera excepcional a
funcionarios distintos de los jueces, como es el caso de los inspectores
penales de policía, los inspectores de policía y los alcaldes, la función
precisa de administrar justicia en el ámbito propio de las contravenciones
especiales. Ello es así siempre que la respectiva contravención no sea
castigada con pena privativa de la libertad.
PRIVACION DE LA LIBERTAD-Competencia
de autoridades judiciales/AUTORIDAD DE POLICIA/NORMA TRANSITORIA-Sustento
Legal
El
Constituyente reservó de manera exclusiva y específica a los jueces de la
República la potestad de ordenar la privación de la libertad de las personas,
así sea preventivamente. Esto, desde luego, con las salvedades que se derivan
del inciso 2º del mismo artículo 28, a las cuales se refirió esta Corporación y
las relativas a los casos de flagrancia previstos en el artículo 32 eiusdem.
Para poder sostener la competencia de las autoridades de policía en cuanto al
conocimiento de los hechos punibles sancionables con pena de arresto mientras
se expide la ley que lo radique en cabeza de autoridades judiciales, fue
indispensable la expedición de una norma temporal expresamente orientada a
ello, cuyo carácter es excepcional y restrictivo (artículo 28 Transitorio de la
Constitución). He allí el único sustento constitucional actual de esa
extraordinaria competencia administrativa. A la luz de la normatividad
constitucional permanente no puede haber privación de la libertad que, con las
salvedades dichas, provenga de autoridad diferente de la judicial. La Corte no
encuentra, entonces, que las normas acusadas violen el artículo 116 de la
Constitución y, en consecuencia, serán declaradas exequibles, pero se advierte
que cuando la ley establezca la jurisdicción especial de que se trata, los
artículos ahora acusados, en cuanto consagren la posibilidad de que las
autoridades administrativas indicadas sancionen contravenciones especiales con
pena de arresto, habrán perdido vigencia dada su incompatibilidad con el
artículo 28 permanente de la Constitución. Es decir, quedarán derogados por la
Carta Política ante la desaparición del precepto transitorio que había
prorrogado su vigencia de manera temporal.
CONTRAVENCION/SUMARIO-Iniciación
La
iniciación del sumario en los procesos promovidos por contravenciones
especiales necesita querella, salvo cuando el autor sea sorprendido en
flagrancia, caso en el cual se iniciará y adelantará oficiosamente. La
prohibición constitucional de adelantar sumarios alude a aquellos que se
refieren a delitos y, por tanto, esta disposición no quebranta los preceptos
superiores cuando permite que se inicie sumario por contravenciones y que él
sea instruido por los funcionarios administativos siempre que la pena prevista
para la contravención correspondiente no sea privativa de la libertad.
ORDEN
DE CAPTURA/AUTO DE DETENCION/INSPECTOR DE POLICIA-Competencia
transitoria
De
conformidad con los principios esbozados respecto de la tajante prohibición
constitucional de formas privativas de la libertad decretadas por autoridades
administrativas, la orden de captura y auto de detención a que se refiere el
precepto únicamente podrá ser impartida por los inspectores penales de policía,
los inspectores de policía o los alcaldes mientras dure la vigencia del
artículo 28 transitorio de la Constitución pues, desaparecido éste al darse los
supuestos normativos que contempla, tan sólo las autoridades judiciales estarán
habilitadas para ordenar tales captura y detención.
LESIONES
PERSONALES-Gradación/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Hipótesis
jurídicas distintas
No
se viola el principio de igualdad cuando a hipótesis jurídicas distintas se
señalan consecuencias diversas. Si se aceptara la tesis del demandante, no
podría la ley efectuar ninguna categorización normativa por cuanto, al fin y al
cabo, en uso de la discrecionalidad que le corresponde, debe apelar a cuantías,
términos, características, calidades, requisitos y otras formas de
clasificación de situaciones, con el objeto de dar a cada una de éstas un
determinado trato. Es de su competencia hacerlo mientras no vulnere la
Constitución.
DIRECCION
MARITIMA Y PORTUARIA-Función administrativa
Por
lo que respecta a la primera función enunciada -autorización y control de
actividades de las naves y artefactos navales- ningún motivo de inconstitucionalidad
se advierte, ya que se trata de un ejercicio propio de la tarea del legislador
en el sentido de determinar funciones administrativas a cargo de una
dependencia de ese carácter, como es el caso de la Dirección General Marítima y
Portuaria. No se ve cómo esas funciones puedan ser caracterizadas como actos
jurisdiccionales. Ninguna razón hay, entonces, para sostener que mediante ellas
se invade la órbita propia de la Rama Judicial, como se deduce de la demanda.
Mientras sea la ley la que señale dichas competencias excepcionales y la
atribución correspondiente se refiera a materias precisas y las autoridades
administrativas correspondientes sean determinadas, no se presenta violación
alguna de la Carta.
DIRECCION
MARITIMA Y PORTUARIA-Funciones de adelantar y fallar
investigaciones
La
única parte del numeral 27 que resulta contraria a lo preceptuado en la
Constitución es aquella en la cual se atribuye a la Dirección General Marítima
y Portuaria la función de adelantar y fallar investigaciones "por
violación a otras normas que regulen las actividades marítimas", pues se
trata de una función indefinida que, por ello, choca abiertamente con la
precisión exigida por el artículo 116 de la Carta para poder radicar en cabeza
de autoridades administrativas funciones de carácter jurisdiccional. Las
transcritas expresiones serán declaradas inexequibles.
FUNCION
JUDICIAL-Atribución
a autoridad administrativa/LEY EN SENTIDO MATERIAL
La
exigencia del artículo 116 en el sentido de que la atribución excepcional de
funciones judiciales a autoridades administrativas esté contenida en ley queda
satisfecha cuando la norma pertinente se expide por el Jefe del Estado
revestido temporal o extraordinariamente de funciones legislativas. En otros
términos, el precepto constitucional demanda una ley en sentido material y no
necesariamente formal y orgánica.
DIRECCION
MARITIMA Y PORTUARIA-Funciones
La
normatividad puesta en tela de juicio no es inconstitucional. No podría
Colombia cumplir estos convenios internacionales si no fuera por la atribución
de competencias especiales en la materia a un organismo cuyas actividades y
experiencia le permiten fallar con mayor conocimiento de causa como es el caso
de la Dirección General Marítima y Portuaria. Entonces, lejos de reñir con la
Constitución, las disposiciones acusadas la desarrollan, específicamente
respecto de lo contemplado en el artículo 226 de la Carta, que señala la
materia ecológica como una de aquellas respecto de las cuales el Estado debe
promover la internacionalización de sus relaciones sobre bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional.
-Sala
Plena-
Ref.:
Expediente D-319
Demanda
de inconstitucionalidad instaurada por el ciudadano LUIS ENRIQUE CUERVO PONTON
contra los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 12  y 14  de la  Ley 23  de 1991;  5
-numerales 8 y  27-,  11 -numeral 6º-, 20 -numerales 7 y 8-, 27, 28, 32, 35,
36, 37, 38, 43, 48, 67, 70 y 72 del Decreto 2324 de 1984.
Magistrado
Ponente:
Dr.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Sentencia
aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., mediante acta del veintiocho de abril de
mil novecientos noventa y cuatro (1994).
I. ANTECEDENTES
Resuelve
la Corte sobre la acción de inconstitucionalidad incoada por el ciudadano LUIS
ENRIQUE CUERVO PONTON contra las normas de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2324
de 1984 que se transcriben a continuación (se subrayan los apartes demandados):
"LEY
23 DE 1991
(marzo
21)
Por
medio de la cual se crean mecanismos para descongestionar los Despachos
Judiciales y se dictan otras disposiciones.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo
1.- Asígnase
a los Inspectores Penales de Policía, o a los Inspectores de Policía, donde
aquellos no existan, y en su defecto a los Alcaldes, el conocimiento en primera
instancia, de las siguientes contravenciones especiales:
1. Ejercicio
arbitrario de las propias razones. El que en lugar de recurrir a la
autoridad y con el fin fe de ejercer un derecho, se haga justicia
arbitrariamente por sí mismo, incurrirá en multa hasta de un salario mínimo
mensual legal.
2. Violación
de habitación ajena. El que introduzca arbitraria, engañosa o
clandestinamente en habitación ajena o en sus dependencias inmediatas, o el que
por cualquier medio indebido, escuche, observe, grabe, fotografíe o filme,
aspectos de la vida domiciliar de sus ocupantes, incurrirá en arresto de seis
(6) a doce (12) meses.
3. Permanencia
ilícita en habitación ajena. El que permanezca en habitación ajena o en sus
dependencias inmediatas en forma engañosa o clandestina, o contra la voluntad
de quien tiene derecho de impedirselo, o por cualquier medio ilegal coloque o
mantenga dispositivos que de cualquier manera puedan captar sonidos o imágenes
o enterarse de hechos que en ella sucedan, incurrirá en arresto de seis (6) a
doce (12) meses.
4. Violación
de habitación ajena por empleado oficial. El empleado oficial que abusando
de sus funciones, se introduzca en habitación ajena, incurrirá en arresto de
doce (12) a dieciocho (18) meses y pérdida de empleo.
5. Violación
y permanencia ilícita en el lugar de trabajo. Cuando las conductas
tipificadas en los numerales 2 y 3 del presente artículo se realizaren en el
lugar de trabajo, las penas previstas se disminuirán hasta en la mitad.
6. Violación
de la libertad de cultos. El que por medio de violencia obligue a otro a
cumplir acto religioso, o le impida participar en ceremonia de la misma índole,
incurrirá en arresto de seis (6) a doce (12) meses.
7. Impedimento
y perturbación de ceremonia religiosa. El que perturbe o impida la
celebración de ceremonia o función religiosa de cualquier culto permitido en la
Nación, incurrirá en arresto de seis (6) a doce (12) meses.
8. Daños
o agravios a personas o cosas destinadas al culto. El que cause daño
a los objetos destinados a un culto, o a los símbolos de cualquier religión
legalmente permitida, o públicamente agravie tales cultos o a sus miembros en
razón de su investidura, incurrirá en arresto de seis (6) a doce (12) meses.
9. Lesiones
personales dolosas. El que intencionalmente cause a otro daño en el cuerpo
o en la salud que implique incapacidad para trabajar o enfermedad que no pase
de treinta (30) días, incurrirá en arresto de seis (6) a dieciocho (18) meses.
10.
Lesiones preterintencionales y culposas. Si las lesiones a que se
refiere el numeral anterior fueren preterintencionales o culposas, la pena se
reducirá a la mitad,
11.
Hurto simple. El que se apodere de una cosa mueble ajena, con el
propósito de obtener provecho para sí o para otro, cuya cuantía no exceda de
diez (10) salarios mínimos mensuales legales, incurrirá en arresto de seis (6)
a doce (12) meses.
12.
Hurto de uso. Cuando el apoderamiento se cometiere con el fin de hacer
uso de la cosa, y ésta se restituyere en término no mayor de veinticuatro (24)
horas, la pena será de arresto de tres (3) a seis (6) meses.
Cuando
la cosa se restituyere con daño o deterioro grave, la pena se aumentará hasta
en la mitad.
13.
Hurto entre codueños. Si las conductas tipificadas en los numerales 15 y
16 se cometieren por socio, copropietario, comunero o heredero, sobre cosa
común indivisible o divisible excediendo su cuota parte, la pena será la
señalada para el hurto simple, disminuída de una tercera parte a la mitad.
14.
Estafa. El que induciendo o manteniendo a otro en error por medio de
artificios o engaños, obtenga provecho ilícito para sí o para un tercero con
perjuicio ajeno, cuya cuantía no exceda de diez (10) salarios mínimos
mensuales, incurrirá en arresto de seis (6) a dieciocho (18) meses.
En
la misma pena incurrirá el que en lotería, rifa o juego obtenga provecho para
sí o para otros, valiéndose de cualquier medio fraudulento para asegurar un
determinado resultado, cuando el provecho obtenido no exceda de diez (10)
salarios mínimos mensuales legales.
15.
Emisión y transferencia ilegal de cheque. El que emita o transfiera cheque
sin tener suficiente provisión de fondos, o quien luego de emitirlo diere orden
injustificada de no pago, cuando la cuantía no exceda de diez (10) salarios
mínimos mensuales legales, incurrirá en arresto de seis (6) a doce (12) meses,
siempre que el hecho no configure delito sancionado con pena mayor.
La
acción policiva cesará por pago del cheque antes de la sentencia de primera
instancia.
La
emisión o transferencia de cheque posdatado o entregado en garantía no da lugar
a acción contravencional.
16.
Abuso de confianza. El que se apropie en provecho suyo o de un tercero,
de cosa mueble ajena, que se le haya confiado o entregado por un título no
traslativo de dominio, cuando su cuantía no exceda de diez (10) salarios
mínimos mensuales, incurrirá en arresto de seis (6) a doce (12) meses.
Si
no hubiere apropiación sino uso indebido de la cosa con perjuicio de tercero,
la pena se reducirá hasta en la mitad.
17.
Aprovechamiento de error ajeno o caso fortuito. El que se apropie de bien
que pertenezca a otro y en cuya posesión hubiere entrado por error ajeno o caso
fortuito, cuando la cuantía no exceda de diez (10) salarios mínimos mensuales
legales, incurrirá en arresto de seis (6) a doce (12) meses.
18.
Sustracción de bien propio. El dueño de bien mueble que lo sustraiga de
quien lo tenga legítimamente en su poder, con perjuicio de éste o de tercero,
incurrirá en arresto de tres (3) a seis (6) meses.
19.
Daño en bien ajeno. El que destruya, inutilice, haga desaparecer o de
cualquier otro modo dañe bien ajeno, mueble o inmueble, cuando el monto del
daño no exceda de diez (10) salarios mínimos mensuales legales, incurrirá en
arresto de seis (6) a doce (12) meses, siempre que el hecho no constituya
delito sancionado con pena mayor.
Parágrafo.
Para ser Inspector de Policía se exigirá calidades, que el Gobierno
reglamentará".
"Artículo
2º. La iniciación del sumario en los procesos promovidos por
contravenciones especiales requiere querella, salvo cuando el actor sea
sorprendido en flagrancia, caso en el cual se iniciará y adelantará
oficiosamente.
La
querella debe presentarse dentro de los seis (6) meses siguientes a la comisión
del hecho.
Artículo
3º.
En los eventos de captura en flagrancia, el funcionario solicitará de
inmediato los antecedentes penales y de Policía, y recibirá declaración de
indagatoria al capturado dentro del término de tres (3) días, contados a partir
del momento de haber sido puesto a su disposición, quien para el efecto deberá
estar asistido por un defensor.
Cuando
la investigación se inicie por querella, el funcionario librará boleta de
citación al sindicado, la cual enviará por el medio que considere más eficaz al
domicilio que repose en autos, y solicitará los antecedentes penales y de
policía.
Si
el procesado no compareciere o no se pudiere citar, se le emplazará por Edicto
que permanecerá fijado durante cinco (5) días en lugar visible de la
dependencia.
Si
vencido este plazo no se hubiere presentado para ser oído en indagatoria, se le
declarará persona ausente y se le designará defensor de oficio. En el mismo
auto se decretarán las pruebas que se estimen necesarias, las cuales se
practicarán dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes.
Si
compareciere, se le recibirá indagatoria, debidamente asistido por un defensor.
Artículo
4.
Dentro de la diligencia de indagatoria el procesado o su defensor podrán
solicitar la práctica de las pruebas que consideren necesarias. El funcionario
decretará únicamente, y en el mismo acto, las que considere procedentes, y
ordenará de oficio las que estime necesarias para el esclarecimiento de los
hechos investigados, las cuales se practicarán dentro de los ocho (8) días
hábiles siguientes.
Cumplida
la exposición, el procesado será dejado en libertad firmando un acta de
compromiso de presentación ante el funcionario cuando se le solicite, so pena
de que se ordene su captura, salvo cuando aparezca demostrado que en su contra
se ha proferido en otro proceso adelantado por la comisión de delito o
contravención, medida de aseguramiento de detención o caución que se encuentre
vigente, o que ha sido condenado por las mismas causas dentro de los dos (2)
años anteriores, caso en el cual se le dictará auto de detención sin derecho a
excarcelación, siempre que haya declaración de testigo que ofrezca serios
motivos de credibilidad, o un indicio grave de que es responsable
contravencionalmente.
Contra
este auto sólo procede el recurso de apelación en el efecto devolutivo, el cual
será resuelto de plano.
Artículo
5º,
Si la contravención hubiese causado perjuicios, el funcionario los
liquidará, siguiendo el procedimiento señalado en el artículo 50 del Código de
Procedimiento Penal.
Artículo
6º
Vencido el término probatorio se correrá traslado a las partes para alegar
por el término de tres (3) días y se dictará la correspondiente sentencia
dentro de los cinco (5) días siguientes.
En
la condena se incluirá la correspondiente indemnización de perjuicios en
concreto, la cual prestará mérito ejecutivo.
Artículo
7º.
Contra las sentencias dictadas en los procesos de que trata la presente Ley
procede el recurso de apelación en el efecto suspensivo, ante el Alcalde, el
Gobernador del Departamento, Intendente o Comisario, y en los Distritos
Especiales ante el Alcalde Mayor, o en sus respectivos delegados".
(...)
"Artículo
12. Son partes en los procesos de que trata la presente Ley el
procesado, su defensor y el Personero Municipal como agente del Ministerio
Público.
En
los procesos por las contravenciones especiales a que se refiere el artículo
primero de esta Ley podrá constituirse parte civil.
Parágrafo.
Las penas de arresto por contravenciones policivas, podrán conmutarse por
trabajo en obras públicas y tareas de alfabetización que desarrollen los
sancionados, según la conducta que observen en el cumplimiento de la
pena".
(...)
"Artículo
14. En los procesos contravencionales a que se refiere esta Ley, el
funcionario podrá conceder la libertad condicional al condenado, cuando haya
cumplido las dos terceras partes de la condena, siempre que su personalidad, su
buena conducta en el establecimiento carcelario y sus antecedentes de todo
orden, permitan suponer fundadamente su readaptación social".
"DECRETO
2324 DE 1984
(septiembre
18)
Por
el cual se reorganiza la Dirección General Marítima y Portuaria.
El
Presidente de la República de Colombia,
En
ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 19 de 1983
DECRETA:
(...)
Artículo
5º. Funciones y atribuciones. La Dirección General Marítima
y Portuaria tiene las siguientes funciones:
(...)
8.
Regular, autorizar y controlar las actividades relacionadas con el arribo,
atraque, maniobra, fondeo, remolque y zarpe de las naves y artefactos navales;
practicar la visita de recepción a puerto colombiano a las naves y artefactos
navales a través de las Capitanías de Puerto.
(...)
27.
Adelantar y fallar las investigaciones por violación a las normas de Marina
Mercante, por siniestros marítimos, por violación a las normas de reserva de
carga, por contaminación del medio marino y fluvial de su jurisdicción, por
construcciones indebidas o no autorizadas en los bienes de uso público y
terrenos sometidos a la jurisdicción de la Dirección General Marítima y
Portuaria, por violación a otras normas que regulan las actividades marítimas e
imponer las sanciones correspondientes".
(...)
"Artículo
11. Funciones del Director General: Son funciones del Director General:
(...)
6. Conocer
y fallar en segunda instancia de los procesos por accidentes o siniestros
marítimos".
(...)
"Artículo
20. Capitanías de Puerto: Son funciones de las Capitanías de Puerto:
(...)
7. Autorizar
el arribo y zarpe de naves e inspeccionar el funcionamiento de las mismas.
8. Investigar,
aún de oficio, los siniestros y accidentes marítimos, las infracciones a las
leyes, decretos y reglamentos que regulan las actividades marítimas y la Marina
Mercante Colombiana y, dictar fallos de Primer Grado e imponer las sanciones
respectivas".
(...)
"Artículo
27. Competencia. Para la investigación y fallo de los accidentes o
siniestros marítimos ocurridos dentro de las áreas de jurisdicción establecidas
por el artículo 2º del presente Decreto, serán competentes el respectivo
Capitán de Puerto en primera instancia y el Director General Marítimo y
Portuario en segunda.
Igualmente
serán competentes para investigar y fallar accidentes o siniestros ocurridos
fuera de las áreas de jurisdicción de la Dirección General Marítima y
Portuaria, cuando el primer puerto de recalada sea colombiano".
"Artículo
28. Tribunal de Capitanes. Con el fin de asesorar las investigaciones
por accidentes o siniestros marítimos el Capitán de Puerto podrá constituir un
Tribunal de Capitanes, integrado por tres (3) miembros. Para ser miembro del
Tribunal de Capitanes se requiere ser Capitán de altura o Ingeniero Jefe, u
Oficial Superior de la Armada Nacional en servicio activo o en retiro, o perito
naval inscrito, de la categoría A o equivalente".
(...)
"Artículo
32. Actuación. El Tribunal de Capitanes actuará válidamente con
la presencia de dos (2) de sus miembros y tendrá las siguientes funciones:
1.
Asesorar al Capitán de Puerto en el estudio de todos los aspectos técnicos
materia de la investigación.
2.
Asistir, en lo posible, a los interrogatorios del Capitán, oficiales, prácticos
y demás personas llamadas por el Capitán de Puerto a rendir declaración o
testimonio, incluídos los presuntos responsables y testigos; y a la inspección
ocular, si se decretare. La no asistencia del Tribunal de Capitanes a las
diligencias anteriores no las invalidará.
3.
Solicitar al Capitán de Puerto la práctica de las pruebas que estime
convenientes.
4.
Una vez cerrada la investigación por el Capitán de Puerto, rendir un dictamen
parcial sobre los siguientes aspectos: a) Circunstancias en las cuales se
produjo el accidente o siniestro, con exposición y análisis de los aspectos
técnicos y náuticos relevantes; b) Calificación de la conducta de las personas
involucradas y del estado de la nave, artefacto o plataforma, desde los puntos
de vista técnico y náutico; c) Pronunciamiento razonado sobre si hubo culpa y a
quién es imputable; d) Avalúo de los daños; e) Los demás aspectos que le sean
solicitados por el Capitán de Puerto, de oficio o a petición de parte".
(...)
"Artículo
35. Iniciación de la investigación. Todo accidente
o siniestro marítimo será investigado y fallado por la Capitanía de Puerto
respectiva, de oficio o mediante protesta presentada por el capitán o capitanes
de las naves, artefactos o plataformas involucrados en el siniestro o accidente
o por demanda presentada por persona interesada. La investigación deberá
iniciarse dentro del día siguiente al conocimiento del siniestro o accidente, o
al arribo de la embarcación a puerto colombiano o a la presentación de la
protesta o demanda. El expediente deberá ser foliado y radicado en los libros
de la capitanía del puerto".
(...)
"Artículo
36. Auto inicial. Dentro del plazo anterior el Capitán de
Puerto dictará un auto declarando abierta la investigación, el que contendrá:
1.
La relación de las pruebas que en ese momento se consideren necesarias para el
esclarecimiento de los hechos y la fecha y hora para su práctica.
2.
Señalará fecha y hora para la primera audiencia pública la cual deberá
celebrarse dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de este auto.
3.
Ordenará las notificaciones a que hubiere lugar, en especial a los presuntos
responsables.
4.
Ordenará al Tribunal de Capitanes, si lo hubiere, informar en la primera
audiencia cúal es su estimativo sobre el avalúo de los daños, el que servirá de
base para fijar las cauciones a que haya lugar. De no designarse Tribunal, el
Capitán de puerto estimará los daños y fijará la caución respectiva en esa
oportunidad.
El
anterior auto se fijará en Estado hasta la fecha de la audiencia y además
deberá notificarse personalmente a las siguientes personas, si estuvieron
involucradas en el hecho que se investiga: a) al Capitán del buque o armador o
Agente Marítimo de la (s) nave (s) o artefacto (s) materia del proceso, b) al
práctico o compañía de practicaje, c) al propietario o encargado de las
instalaciones o plataformas; o a los apoderados o representantes de los
anteriores mediante el envío por medio de correo certificado, télex o entrega
personal de una copia o  transcripción del auto. De la entrega personal se
deberá dejar constancia de que se anexará al expediente. Si el notificado
rehusare firmar la notificación, podrá dejarse constancia con la firma de un
testigo que allí se encuentre y así se considerará efectuada la notificación.
La audiencia no podrá celebrarse sino previa notificación a todos los
anteriores. Quien haya presentado protesta o demanda se presumirá notificado en
debida forma por la fijación en el Estado. La comparecencia a la primera
audiencia, al igual que cualquiera otra conducta que permita suponer el
conocimiento de la práctica de la misma, excusará la necesidad de la
notificación personal".
(...)
"Artículo
37. Primera audiencia. En la primera audiencia se procederá
así:
1.
Si antes de la hora señalada para la audiencia alguna de las personas
notificadas y que debe  intervenir presenta excusa razonable, acompañada de
prueba de su impedimento para asistir, se señalará nueva fecha y hora para que
tenga lugar sin que pueda haber otro aplazamiento. Esta nueva diligencia deberá
celebrarse dentro de los dos (2) días siguientes.
2.
La audiencia se celebrará con las personas que concurran.
3.
El Capitán de Puerto procederá a reconocer personería a los apoderados de las
partes o personas que así lo soliciten.
4.
A esta audiencia podrá asistir también toda persona que tenga interés en el
juicio porque la decisión pueda afectarlo o porque pretenda reclamar
posteriormente a los presuntos responsables indemnización de perjuicios o
semejantes, para lo cual deberán manifestar su deseo de intervenir en la
investigación mediante escrito justificativo que se leerá en la audiencia. De
la petición se dará conocimiento a las partes presentes y luego de oír las
objeciones, si las hubiere, el Capitán de Puerto decidirá allí mismo sobre lo
pedido.
5.
Los llamados a intervenir, así como los demás interesados, deberán presentar en
esta audiencia, o en la primera audiencia en que ellos participen, un escrito
en donde indicarán lo siguiente: (a) nombre, edad y domicilio de la persona
interesada y de su apoderado; (b) lo que pretende demostrar dentro de la investigación
expresando con precisión y claridad las pretensiones que tengan; (c) los hechos
que sirven de fundamento a sus pretensiones; (d) los fundamentos de derecho que
invoquen; (e) las pruebas acompañadas que pretende hacer valer y pedirá las que
desee se decreten por el Capitán de Puerto; (f) la dirección de la oficina o
habitación donde él o el representante o representado recibirán notificaciones
personales; (g) la solicitud de que se vinculen a la investigación cualesquiera
otras personas que considere como posibles responsables o interesados y los
demás aspectos que considere pertinentes.
6.
De las distintas solicitudes presentadas en la audiencia, el Capitán de Puerto
procederá a decidir en la misma sobre el llamamiento de otras personas que
puedan tener interés o que sean presuntos responsables y sobre la práctica de
las pruebas adicionales solicitadas.
7.
De inmediato procederá además a fijar el monto de la garantía que las partes
deben otorgar según sea el caso y especialmente para los buques o naves que
sean parte de la investigación a los cuales sólo se les autorizará el zarpe
cuando hayan constituido garantía suficiente para responder por los daños y
costas del juicio, como más adelante se expresa.
8.
A continuación, el Capitán de Puerto, procederá de inmediato a oír la
declaración e interrogar al capitán o capitanes involucrados, directores o
jefes responsables de plataformas o artefactos navales materia de
investigación, muelles y semejantes y proseguirá dentro de la misma audiencia
recibiendo el testimonio o interrogando a los demás oficiales y tripulantes que
fuere necesario, así a como a las demás personas que puedan contribuir al
esclarecimiento de los hechos.
9.
Antes de terminar la audiencia, el Capitán de Puerto deberá fijar fecha y hora
para la práctica de las demás pruebas y para la siguiente audiencia.
10.
La siguiente audiencia, deberá convocarse a más tardar dentro de los tres (3)
días siguientes, con el fin de continuar las diligencias. Por una circunstancia
podrá fijarse audiencia con más de tres (3) días de intervalo".
(...)
"Artículo
38. Presunción de confesión. La no comparecencia del
citado, su renuencia a responder o su respuesta evasiva, harán presumir ciertos
los hechos susceptibles de prueba por confesión, sobre los que versen las
preguntas acertivas, admisibles, que se formulen dentro de la diligencia,
siempre que el Capitán de Puerto le advierta de esta consecuencia y no el
obstante el citado persista en tal conducta. Será excusa razonable para no
asistir a la primera audiencia que el capitán o capitanes de las naves o
artefactos navales materia del procesado no puedan asistir acompañados de sus
abogados.
Parágrafo.
Los
capitanes de la nave o naves que hayan sufrido siniestro o accidente, así como
las partes interesadas o inculpadas, deberán ser representados conforme a los
Capítulos IV y V del Título VI Libro I del Código de Procedimiento Civil".
(...)
"Artículo
43. Hechos a establecer. Durante la investigación se deberá
acreditar y verificar, según corresponda.
1.
El lugar y hora del accidente o siniestro.
2.
La visibilidad, condiciones de tiempo y de mar.
3.
El estado del buque o buques y sus equipos.
4.
Los libros de bitácora y órdenes a las máquinas y/o registradores automáticos.
5.
Los certificados de matrícula y patente de navegación.
6.
Los certificados de navegabilidad, seguridad y clasificación que se estimen
necesarios.
7.
La licencia de navegación del capitán o capitanes de las naves oficiales y de
las tripulaciones que se consideren del caso.
8.
El croquis sobre la carta de navegación del lugar del accidente o siniestro con
indicación del tiempo, posición, rumbos, etc. y
9. Los
demás elementos que a juicio del Capitán de Puerto o del Tribunal de Capitanes
deban ser aportados, tales como la inspección ocular, los documentos de carga,
libros de hidrocarburos, el avalúo de los daños, etc".
(...)
"Artículo
48. Contenido de los fallos. Los fallos serán motivados,
debiendo hacer la declaración de culpabilidad y responsabilidad con respecto a
los accidentes investigados, si es que a ello hubiere lugar y, determinará el
avalúo de los daños ocurridos con tal motivo. Asimismo, impondrá las sanciones
o multas que fueren del caso si se comprobaren violaciones a normas o
reglamentos que regulan las actividades marítimas".
(...)
"Artículo
67. Función instructora. Las Capitanías de Segunda Categoría
sólo tendrán la función instructora.
El
fallo de primera instancia se dictará por la Capitanía de Puerto de Primera
Categoría que tenga jurisdicción sobre la Capitanía de Puerto Instructora".
(...)
Artículo
70. Investigaciones por contaminación. La
contaminación marítima o los accidentes o siniestros marítimos que amenacen
producir grave contaminación marítima serán investigados y fallados de
conformidad con el procedimiento establecido en el presente decreto. Deberá
notificarse personalmente el auto por medio del cual se declarán abiertas estas
investigaciones al Procurador General de la Nación o al Procurador Regional o
Distrital si lo hubiere, o al Fiscal del Tribunal Superior de Distrito Judicial
que tenga jurisdicción sobre la zona de la Capitanía de Puerto de que se trate.
Este y el fallo serán las únicas providencias que se les notificarán
personalmente. La intervención del Ministerio Público tiene como propósito
defender los intereses de la Nación en esta clase de accidentes o siniestros
marítimos  En los accidentes o siniestros marítimos en que estén involucrados
buques o artefactos navales de la Armada Nacional, deberá notificarse en igual
forma al Secretario General del Ministerio de Defensa y al Procurador Delegado
para las Fuerzas Militares para que representen los intereses de la Nación y se
informará al Comando de la Armada.
Parágrafo.
Los responsables de haber causado contaminación marina podrán ser sancionados
con multas, de conformidad con el presente decreto, sin perjuicio de las demás
obligaciones que resulten de su conducta".
(...)
"Artículo
72. Caución. A los buques, naves o artefactos navales cuyos
capitanes, oficiales o tripulaciones se encuentren sometidos al proceso de
investigación por accidentes o siniestros marítimos, no se les autorizará el
zarpe a menos que hayan constituído garantía suficiente, a satisfacción de la
Capitanía de Puerto respectiva, para responder por los eventuales daños,
perjuicios, multas y costas del proceso y siempre que los oficiales o
tripulantes requeridos para el esclarecimiento de los hechos hayan asistido a
las respectivas diligencias o se hayan desembarcado y puesto a las órdenes del
Capitán de Puerto.
Parágrafo.
Las
anteriores garantías y demás cauciones que puedan solicitar los Capitanes de
Puerto podrán ser otorgadas por aseguradores de casco o asociaciones o clubes
de protección e indemnización siempre que previamente hayan acreditado a
satisfacción del Director General Marítimo y Portuario su solvencia económica y
la constitución de un representante o agente o apoderado permanente en
Colombia".
Cumplidos
como están todos los requisitos previstos en el Decreto 2067 de 1991 y una vez
rendido el concepto del Procurador General de la Nación, se adopta decisión de
fondo.
II.
LA DEMANDA
Dice
el actor que los artículos acusados, integrantes de la Ley 23 de 1991, son
contrarios a lo dispuesto por los artículos 1, 2, 13, 28, 29, 32, 113, 116,
228, 247, 248, 250 y 282 de la Constitución.
En cuanto
a los artículos impugnados del Decreto 2324 de 1984, los estima opuestos a los
artículos 1, 2, 24, 28, 29, 113, 116, 217, 228 y 229 de la Carta Política.
Se
expresa en la demanda que las disposiciones objeto de ella lesionan la
preceptiva constitucional especialmente en cuanto se refiere a la separación de
poderes públicos, la autonomía e independencia del poder judicial y el debido
proceso.
Advierte
el impugnante que se trata, a su juicio, de una inconstitucionalidad
sobreviniente, ya que las normas demandadas fueron expedidas antes de la
vigencia de la Carta Política de 1991.
a.
Ley 23 de 1991
Afirma
el demandante que cuando el artículo 1º acusado asigna a funcionarios
administrativos el conocimiento de ciertos hechos punibles, los está encargando
del ejercicio de una función jurisdiccional que debería reservarse
exclusivamente a funcionarios de la Rama Judicial.
Dice
que esta acumulación de funciones atenta contra el artículo 1º de la
Constitución, pues un Estado de Derecho implica la existencia de ramas del
poder público independientes y capaces de controlar el ejercicio del poder.
Según
su criterio, mal podríamos hablar de una república democrática si funciones
ejecutivas y políticas se mezclan con atribuciones valorativas y de
juzgamiento.
En
el sentir del demandante, "atenta contra el interés general de contar con
una administración de justicia profesional permitirle el conocimiento de hechos
punibles a personas que no han tenido la menor instrucción en ciencias
jurídicas".
La
distinción  entre  el  Derecho  de  Policía y  el  Derecho  Penal -agrega- es
fundamental. Si el primero pretende garantizar las condiciones elementales de
la vida en sociedad, el segundo sanciona a quienes atentan directamente contra
bienes jurídicos de mayor importancia protegidos por el ordenamiento, y que
pueden dar lugar incluso a la pérdida de la libertad. Concluye que sólo los
jueces en un Estado de Derecho pueden privar a las personas de su libertad o de
sus bienes y que si esta atribución se le asigna a los funcionarios encargados
de aplicar el Derecho de Policía, tendremos un Estado policivo dictatorial mas
no un Estado de Derecho.
También
considera el impugnante que el artículo 1º de la Ley 23 de 1991 es violatorio
del artículo 2 de la Constitución. "Si es un fin esencial del Estado el de
garantizar la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la Carta, es
elemental que son indispensables funcionarios judiciales capaces de valorar los
hechos con altura y sabiduría. Con la aplicación de la Ley 23 se presentan
absurdos como este: si el médico legista estima que la posible incapacidad del
lesionado es inferior a treinta días, el caso puede ser conocido por un
funcionario que sea únicamente bachiller, y al hecho punible se le dará el
calificativo de contravención. Si el dictamen supera por siquiera un día los
treinta días de incapacidad, el caso lo conocerá un juez penal municipal y el
hecho punible recibirá el calificativo de delito".
Considera
que no pueden ser efectivos los derechos constitucionales si en cada caso no
existe un juez que decida y todo depende de valoraciones realizadas por persona
diferente a quien debe evaluar jurídicamente la conducta punible. Dos conductas
igualmente lesivas del mismo bien jurídico recibirán un tratamiento desigual,
siendo conocidas por funcionarios distintos, con educaciones diferentes, uno
perteneciente a la carrera judicial y otro dependiente de intereses políticos.
En aras de la descongestión de los juzgados penales municipales no podemos
contribuir a la impunidad ni rebajar la administración de justicia a una
práctica de aprendices.
Se
refiere luego al artículo 29 de la Carta. Dice que en él se exige también para
que la actuación procesal sea válida que el encargado de la función de
juzgamiento sea un "juez o tribunal competente". Los funcionarios
administrativos no son jueces. Adicionalmente la presunción de inocencia
únicamente se desvirtúa mediante una declaración judicial que
atribuya responsabilidad, según el mismo artículo 29.
Afirma
la demanda que resulta ostensible la violación del artículo 113 de la
Constitución. En este se consagran tres ramas del poder público y se afirma que
los órganos que las componen tienen funciones separadas aunque se presten en
colaboración necesaria. Señala el actor que cuando los inspectores de policía y
los alcaldes juzgan, y al tenor del artículo 7 de la Ley 23 de 1991 los
alcaldes y los gobernadores fallan los recursos de apelación, no se está en el
terreno de la colaboración sino en el de la usurpación de funciones propias de
otra rama del poder.
Alude
después el libelo al artículo 116 de la Constitución. Dicha norma permite
excepcionalmente atribuir funciones jurisdiccionales precisas a autoridades
administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de
sumarios ni juzgar delitos.
No
faltará -dice el actor- quienes argumenten que las conductas materia de la Ley
23 son contravenciones y no delitos. Esta distinción debería obedecer a la
clasificación de los bienes jurídicos protegidos y no al capricho de un
dictamen pericial. Sin embargo, nadie podrá negar que los inspectores adelantan
la instrucción de sumarios, función que la Carta reserva al funcionario
judicial.
A
juicio del demandante, es de tal trascendencia la garantía del juez competente
que aún en los estados de excepción el Constituyente buscó preservarlo y por
eso el artículo 252 de la Carta prohibe modificar los organismos y las
funciones básicas de acusación y juzgamiento. La Ley 23 modificó estos dos
aspectos, los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento,
contrariando claramente la Constitución de 1991.
Señala
a continuación que el artículo 315 de la Carta consagra las atribuciones
propias del Alcalde, que el artículo 305 hace lo mismo con respecto al
Gobernador y que todas las allí enumeradas son tareas administrativas. De un
plumazo -concluye- la Ley 23 desconoce todos estos preceptos.
Manifiesta
que por las razones ya anotadas también se viola el artículo 228 de la
Constitución cuando pretende consagrar una administración de justicia cuyas
decisiones sean independientes. Y se desconoce el derecho de toda persona a
acceder a la administración de justicia (artículo 229 C.N.). Unicamente
administran justicia las autoridades mencionadas en el artículo 116 de la Carta
y por tanto todo aquello que tramite una inspección de policía o una alcaldía,
en materia de conductas punibles, impide el acceso a la administración de
justicia.
El
artículo 250 de la Constitución -argumenta la demanda- atribuyó a la Fiscalía
General de la Nación la competencia exclusiva en materia de investigaciones
penales. El artículo 27 transitorio conserva esta competencia en cabeza de los
jueces penales municipales hasta por el término de cuatro años. "El
ordinal primero de ese artículo -apunta el demandante- dispone que es función
de la Fiscalía "asegurar la comparecencia de los presuntos infractores de
la ley penal". Luego el ordinal segundo le atribuye la tarea de
"calificar y declarar precluidas las investigaciones". La ley penal
se refiere tanto a delitos como a contravenciones; el mismo Decreto 100 de 1980
establece que las especies del hecho punible son los delitos y las
contravenciones. Sólo una ley penal puede derogar o modificar otra ley penal;
de lo contrario no existiría unidad de materia. "Es claro entonces que si
la Ley 23 modifica el Código Penal es una ley penal y por ende la competencia
para el trámite de estos procesos está reservada a los jueces o a la Fiscalía,
por mandato expreso de la Constitución. No pueden los inspectores de policía,
ni los alcaldes, ni los gobernadores calificar investigaciones; esta atribución
fue encomendada a la Fiscalía General de la Nación".
Señala
que el artículo 2 de la Ley 23 de 1991 se refiere al sumario y a la querella
como requisito de procedibilidad de la acción penal. Es evidente entonces que
el objeto de la actuación de inspectores, alcaldes y gobernadores, es una
investigación penal. Así esta norma es contraria, por las razones ya expuestas,
a los artículos 28, 29, 113, 116 y 250 de la Constitución.
Dice
que el artículo 3 de la Ley 23 ordena al funcionario administrativo la
recepción de la indagatoria del capturado. De esta forma se vulneran totalmente
los preceptos del artículo 28 de la Carta cuando éste ordena que el privado de
la libertad sea puesto a órdenes de un juez competente dentro de las treinta y
seis horas siguientes.
Los
artículos 4, 5, 6 y 7 de la Ley 23 consagran normas de procedimiento penal que
atribuyen funciones de instructor penal a un funcionario administrativo y
vulneran, según el actor, la separación de poderes, la independencia que debe
existir entre estos, y las más elementales normas de jurisdicción y debido
proceso.
Añade
que si la Carta exige para la privación jurídica de la libertad mandamiento
escrito de autoridad judicial competente, es clarísimo que la resolución de un
inspector de policía, alcalde o gobernador, no equivale a tal prerequisito.
Igualmente
-expresa- si la Constitución exige que el individuo capturado en flagrancia sea
llevado ante el juez, el hecho de conducirlo ante el inspector de policía
tampoco se ajusta a lo ordenado por la Carta.
Por
tanto, tacha de inconstitucionales también los artículos 12 y 14, que ratifican
la naturaleza de procedimiento penal de todas estas normas, contemplan la
intervención de sujetos procesales que deben actuar ante los jueces y otorgan a
funcionarios administrativos delicadas decisiones sobre el derecho a la
libertad.
Procede
luego el demandante a un análisis del artículo 248 de la Constitución, a cuyo
tenor únicamente las condenas proferidas en sentencias judiciales en forma
definitiva tienen la calidad de antecedentes penales y contravencionales en
todos los órdenes legales. Manifiesta al respecto que, cuando permite que la
decisión de un inspector de policía, un alcalde o un gobernador tenga la
calidad de sentencia, el artículo 6 de la Ley 23 está violando dicho precepto
constitucional.
Dice
finalmente que el artículo 247 de la Constitución Nacional autoriza a la ley
para crear los jueces de paz. Con ello -concluye el demandante- la Carta
dispone que incluso los conflictos individuales y comunitarios que deban
resolverse en equidad sean fallados por un juez.
b. Decreto
2324 de 1984
Dice
el actor que la DIMAR y las Capitanías de Puerto son autoridades
administrativas y que, por lo tanto, siempre que el decreto les atribuya
funciones propias de los jueces se estarán desconociendo normas de la
Constitución del 91.
Así
-agrega- cuando el artículo 5 del Decreto 2324 asigna a la DIMAR la función de autorizar
el zarpe de naves y artefactos navales a través de las Capitanías de
Puerto, está atribuyéndole una determinación propia del funcionario judicial.
En
efecto -explica- la negación de zarpe afecta la libertad personal de la
tripulación del buque, y no sólo el movimiento de la embarcación. Tratándose
de una determinación que incide sobre derechos fundamentales como los de la
libertad y la propiedad, debe ser exclusiva de los jueces. Adicionalmente,
si la Corte Suprema encontró que el artículo 74 del Decreto 2324 de 1984 era contrario
a la Constitución del 86, pues se regulaba lo relativo a medidas cautelares
para lo cual no había facultades, y de hecho impidió decretar la negación del
zarpe, todos los artículos del Decreto 2324 que impidan el libre movimiento de
las embarcaciones y atribuyan su control a una autoridad administrativa son
contrarios a la Constitución.
A
juicio del actor, se viola el artículo 24, que consagra el derecho de todo
colombiano a entrar y salir libremente del territorio nacional. La limitación a
este derecho únicamente puede provenir de decisión de autoridad judicial
competente conforme al artículo 28 de la Carta. De hecho cuando se niega el
zarpe de una nave se afecta el derecho de circulación, así como el derecho a la
libertad misma pues se obliga a la tripulación del buque a permanecer en un
puerto determinado. Esta decisión, por lo tanto, debe tomarla un funcionario
judicial, y no uno de la administración encargado de ejecutar la ley.
Insiste
el demandante en que el artículo 116 de la Constitución prohibe a autoridades
administrativas adelantar la instrucción de sumarios y expresa que la función
de adelantar y fallar las investigaciones por violación a las normas de Marina
Mercante, por siniestros marítimos, por violación a las normas de reserva de carga,
por contaminación del medio marino y fluvial de su jurisdicción, por
construcciones indebidas o no autorizadas en los bienes de uso público y
terrenos sometidos a la jurisdicción de la Dirección General Marítima y
Portuaria, por violación a otras normas que regulen las actividades marítimas,
implica el trámite de una investigación, de un sumario, actividad exclusiva de
los funcionarios judiciales.
Señala
que no puede confundirse la función de policía propia de la DIMAR y las
Capitanías de Puerto, con funciones reservadas a los jueces.
A
su juicio, los artículos 11, 20, 27, 28, y 32 del Decreto 2324 atribuyen a
autoridades administrativas funciones jurisdiccionales.
Añade
la demanda que el procedimiento contemplado por los artículos 32, 35, 36, 37,
38, 43 y 48 del Decreto 2324 es propio del proceso que se adelanta ante un
juez. En efecto, permite tomar decisiones sobre la práctica de pruebas,
notificación a las partes, reconocimiento de personería a los apoderados de las
partes, vinculación de personas o partes al proceso, avalúo de los perjuicios y
fijación de cauciones.
No
conviene, ni se ajusta a la Carta, que el funcionario encargado de ejercer el
poder de policía realice simultáneamente funciones judiciales.
Señala
que el artículo 38 del decreto es contrario al artículo 29 de la Carta ya que
la única manera de desvirtuar la presunción de inocencia es mediante declaración
judicial de responsabilidad. El artículo 38 hace ineficaz la presunción
de inocencia por la simple no comparecencia a una diligencia o la forma como se
responda dentro de la misma. Viola también por ende lo dispuesto por el
artículo 83 de la Carta cuando dispone que lo que se presume es la buena fe.
En
el sentir del demandante, la norma del Decreto 2324 que con mayor fuerza es violatoria
de la Constitución es el artículo 72 pues faculta a una autoridad
administrativa para el negar la autorización del zarpe de la nave y le otorga
la posibilidad de imponer una caución prendaria, decisiones sobre el derecho a
la libertad que deben reservarse a los jueces.
III.
DEFENSA DE LAS NORMAS ACUSADAS
a.
El Ministro de Justicia presentó a la Corte un escrito mediante el cual
defiende la constitucionalidad de las disposiciones demandadas.
Dice
especialmente el Ministro:
"Es
que precisa esclarecer en primer término, que los atentados de que habla el
demandante contra el estado de derecho, no son de recibo por la sola razón que
una autoridad administrativa sea encargada del juzgamiento de asuntos de
diversa índole como sucede con relación a las contravenciones especiales de
policía. Tal situación, además de estar legitimada por el principio de
colaboración armónica entre los poderes, ab initio carece de sustento, como
quiera que todas las autoridades en el ejercicio de sus funciones están sometidas
a la Constitución, a las leyes y a la prohibición de abusar de los poderes de
los cuales están investidas.
Contrario
a la opinión del demandante, es supuesto básico de una atribución asignada a
cualquier autoridad, el estar sometida a la legalidad entendida en sentido
genérico, y en este orden de ideas, el verse sometida al respeto de los
derechos, las garantía, los principios de la Constitución, y todas las normas
legales que regulan la actuación y su trámite jurídico procesal.
Por
consiguiente, cuando dicha autoridad, en este caso el Inspector de Policía, el
Alcalde, el Gobernador, en ejercicio de la referida competencia excepcional de
juzgar en una u otra instancia las contravenciones especiales, viola las
disposiciones jurídicas en comento, se hace responsable de tales conductas y
acreedor a las sanciones de ley, tanto de naturaleza disciplinaria, como penal,
cuando sus actos así lo ameriten".
(...)
"De
la confrontación entre el artículo 29 de la Constitución (...) y las normas de
la Ley 23 de 1991, que regulan el procedimiento para la investigación y
juzgamiento de las contravenciones penales, se deduce sin mayores esfuerzos,
que las reglas del debido proceso, una de las instituciones fundantes del
estado de derecho, son respetadas con particular celo.
En
primer lugar, porque no importa cuales sean los contenidos o la naturaleza de
la función que la autoridad administrativa ejerza, siempre está sometido en el
adelantamiento de sus actuaciones, al debido proceso".
(...)
"Ahora,
por el hecho de que a la autoridad administrativa le haya correspondido
excepcionalmente el despliegue de funciones jurisdiccionales, ello no quiere
decir que sus actuaciones deban llevarse a cabo en forma arbitraria y sin
sujeción a las reglas del Estado de Derecho.
La
animadversión a que los funcionarios administrativos juzgaran la conducta de
los súbditos tenía razón de ser en el estado absolutista, cuando el principio
de legalidad no regía todas las actuaciones del Estado; hoy en día la legalidad
es un instrumento que restringe la actividad de todos los servidores públicos.
Así se preserva al individuo sometido al poder soberano del estado, de
cualquier arbitrariedad y se le faculta para impugnar todo tipo de actuación
que vaya en contra de sus derechos y de las normas a las cuales debía someterse
aquel".
"Mas,
como el demandante alega sobre incompetencia no solo en términos de atribución
legal, sino también por falta de calidades y requisitos para cumplir tan
delicada labor, hay que decir que no es cierto que los inspectores de policía a
que hace referencia la ley, sean los ignorantes a los que aquel alude.
En
efecto, el inspector que juzga contravenciones especiales no es un ciudadano
cualquiera; el ordenamiento exige ciertos requisitos que han de garantizar un
mínimo de profesionalidad en el ejercicio de sus funciones.
La
competencia que la Ley 23 le reconoce a los funcionarios administrativos es
predicable respecto de contravenciones especiales, es decir de una determinada
conducta. No introduce entonces la norma, discriminación alguna en
consideración de las características subjetivas del supuesto infractor y por lo
tanto en nada se desconoce el artículo 13 constitucional, que impone el
tratamiento igualitario para todas las personas, no a todas las conductas, lo que
sería absurdo".
En
cuanto al Decreto 2324 de 1984 señala:
"Ante
todo, es preciso aclarar que las funciones otorgadas a la Dirección Marítima y
Portuaria y a las Capitanías de Puertos, en lo que hace referencia a la
autorización de zarpe de naves y artefactos navales, y a la investigación de
los accidentes y siniestros marítimos y de las infracciones a las normas que
regulan las actividades marítimas y de marina mercante, son de naturaleza
eminentemente administrativa y de policía.
No
obstante, y en lo pertinente, están sometidas al debido proceso el cual, como
ya se ha dicho, es imperativo tanto para las actuaciones administrativas como
judiciales.
Y
lo anterior se cumple, cuando tales actuaciones se surten, previa notificación
y audiencia de las personas implicadas (artículos 36 y 37 del decreto en
comento).
En
todo caso, como poder de policía, la administración en ejercicio de sus
potestades, puede ejercerla con cierta autonomía para efectos de asegurar los
intereses defendidos a través suyo".
b.
El Ministro de Defensa Nacional, por conducto de apoderado, manifestó en
escrito presentado a la Corte:
"Se
entienden por actividades Marítimas a la señalización Marítima; el control de
tráfico marítimo; las naves nacionales y extranjeras y los artefactos navales;
la navegación marítima por naves y artefactos navales; la marina mercante y el
transporte marítimo; las comunicaciones marítimas; la utilización, protección y
prevención de los litorales; la investigación científica marina; los sistemas
de exploración, explotación y conservación de los recursos naturales marinos;
la búsqueda y recuperación de antiguedades naúfragas; la búsqueda y salvamento
marino; la administración y desarrollo de la zona costera; y, en general todo
lo que implique el aprovechamiento del medio marino; entre otros".
(...)
"En
consecuencia, la Dirección General Marítima es la autoridad Marítima Nacional
(art. 4, D.L. 2324 de 1984); que ejerce su jurisdicción hasta el límite
exterior de la zona económica exclusiva, en las aguas interiores marítimas,
canales intercostales y de tráfico marítimo; y todos aquellos sistemas
marítimos y fluviomarinos; mar territorial, zona contigua, zona económica
exclusiva, lecho y subsuelo marino, aguas adyacentes, litorales incluyendo
playas y terrenos de bajamar, fronteras del país incluídos en su jurisdicción,
islas, islotes, cayos y sobre los ríos señalados en este Decreto Ley.
Hace
más de 30 años con los decretos 3183 de 1952 y 2349 de 1971 y hoy el Decreto
Ley 2324 de 1984, primero como la Dirección de Marina Mercante y después como
la Dirección General Marítima y Portuaria. Hoy como la Dirección General
Marítima, la Autoridad Marítima Nacional ha venido, como ente del gobierno,
agregado a la Armada Nacional, controlando, vigilando, dirigiendo, coordinando
y promocionando las diferentes actividades marítimas".
(...)
"El
fundamento, de la Autoridad Marítima Nacional se soporta en el principio
constitucional, consagrado en la Constitución de 1991, de que el Estado
intervendrá, por mandato de la ley, las diferentes actividades económicas.
Efectivamente,
el artículo 334 de la actual Constitución, atribuye la dirección general de la
economía al Estado, por medio de su planificación, pudiendo según el caso, y de
acuerdo con las circunstancias, limitar la libertad de los gobernados.
En
todo caso, la nueva Constitución establece que la política estatal, en nuestro
caso la política marítima, deberá inducir la actividad económica privada, es
decir dirigirla, coordinarla y vigilarla. De esta forma el Estado, intervendrá
la actividad económica, para nuestro caso las actividades marítimas, en todas
sus modalidades de explotación de bienes y servicios, con fines de racionalizar
y distribuir las oportunidades y la participación en el bienestar".
(...)
"Con
relación a los argumentos invocados por el demandante sobre la
inconstitucionalidad del Decreto Ley 2324 de 1984 se tiene lo siguiente:
Sostiene
el demandante, que la Dirección General Marítima y sus Capitanías de Puerto
como autoridades administrativas, de acuerdo al Decreto Ley 2324 están
ejerciendo funciones propias de los jueces".
(...)
"En
cuanto a la función de Policía, se encuentra en las normas de la Carta que dan
al gobierno facultades de intervención en las actividades de las personas, o
que los sujeta a su inspección y vigilancia. Tal es el sentido de la
institución que se distingue con el nombre de Policía Administrativa, por
ejemplo, las facultades que ejercen las superintendencias".
(...)
"En
cuanto a la garantía exigida en el artículo 37, numeral 7 del Decreto Ley 2324
de 1984, no vemos cómo puede ser contraria a la Constitución:
Debe
entenderse al buque, nave o artefacto naval, como un ente con carácter de
empresa, por lo tanto, que no se autorice su zarpe por parte de la Capitanía de
Puerto implica consecuencias económicas graves, de esta forma el Decreto 2324
de 1984 ha previsto el otorgamiento de una garantía que soporte los presuntos
perjuicios por su inmovilización y por las posibles causas del siniestro que se
esté investigando, después el Capitán de puerto podrá autorizar el zarpe.
En
consecuencia, no es como erróneamente lo interpreta el demandante, y vemos aquí
nuevamente confusión con el Código de Procedimiento Penal. No hay aquí, medidas
de aseguramiento, ni medidas cautelares, se trata de un procedimiento que le va
ha permitir al Capitán del Buque continuar con su aventura marítima. Esto, por
supuesto, no viola ningún precepto constitucional".
(...)
"Las
investigaciones que adelanta la Dirección General Marítima por presunta
violación a normas de marina mercante, o por siniestros, o accidentes
marítimos, como se vió anteriormente establecen la presunta violación a la
legislación marítima, por las personas naturales o jurídicas dedicadas a las
actividades marítimas y los elementos técnicos y materiales que originaron un
siniestro marítimo".
(...)
"En
cuanto al artículo 48 del Decreto Ley demandado que da el nombre de
"FALLO" a la decisión administrativa que adopte la Dirección General
Marítima, el demandante pretende erróneamente interpretarlo como una prueba de
que la actuación administrativa de esta Dirección General, invade la
competencia de la justicia ordinaria. Sobre todo, si tomamos en cuenta lo
anteriormente expuesto, en cuanto a la característica de policía administrativa
de la DIMAR.
Sobre
otro aspecto de la demanda, en cuanto a la tipificación en el artículo 247 del
Código Penal de la contaminación ambiental, se tiene lo siguiente:
Colombia
ha suscrito diferentes convenios internacionales sobre prevención de
contaminación marina, aprobados por el Congreso de la República, como el
Convenio constitutivo de la Organización Marítima Internacional-OMI-, Ley 06 de
1974; el Convenio Internacional para prevenir la contaminación del mar por
buques-MARPOL 73/78-, Ley 12 de 1981; entre otros.
La
Dirección General Marítima, como Autoridad Marítima debe velar su ejecución y
cumplimiento, para lo cual eventualmente puede adelantar la correspondiente
investigación administrativa, sobre la base de una presunta violación a estas
normas.
No
puede confundirse este procedimiento, con la determinación del dolo o culpa
dentro de la conducta típica de la contaminación ambiental, establecida en el
Código Penal con causas y efectos independientes y separados, a los fundamentos
de la Dirección General Marítima como policía administrativa para ejercer
control y vigilancia sobre las diferentes actividades marítimas".
(...)
"El
poder de policía implica la organización de un régimen jurídico destinado a
reglamentar y limitar el ejercicio de la libertad de los habitantes de un
territorio, a fin de conservar el orden público interno. Es una facultad
constitucional atribuida a las corporaciones públicas y a determinadas
autoridades administrativas.
Por
lo tanto, si la Dirección General Marítima en su calidad de policía
administrativa, debe controlar, vigilar, coordinar, autorizar y promover las
diferentes actividades marítimas, y en particular racionalizar el tráfico
marítimo, es perfectamente legal y constitucional que autorice mediante un
zarpe la salida y viaje de un buque, nave o artefacto naval, eliminando los
factores de perturbación de la seguridad, la tranquilidad, la salubridad, la
protección del medio marino, y de las gentes de mar.
En
consecuencia, la Dirección General Marítima, en su calidad de policía
administrativa marítima, tiene pleno fundamento legal y constitucional para
autorizar un zarpe".
IV.
LA VISTA FISCAL
El
Procurador General de la Nación, mediante oficio del 21 de julio de 1993,
manifestó a la Corte que, de conformidad con el Decreto 2067 de 1991, se
encontraba impedido para emitir concepto sobre la demanda en referencia por
cuanto participó en la concepción de la Ley 23 de 1991.
La
Sala Plena de la Corte Constitucional (Auto del 5 de agosto de 1993) consideró
que, en efecto, según los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991, entre las
causales de impedimento está la de haber intervenido en la expedición de la
norma demandada, motivo por el cual aceptó el manifestado por el Jefe del
Ministerio Público.
Dispuso,
en consecuencia, que, si bien la demanda no se refería tan sólo a las
disposiciones de la Ley 23 de 1981 sino que cobijaba también otras en relación
con las cuales no existía impedimento, se diera traslado al Viceprocurador
General de la Nación para lo de su cargo, por razones de unidad procesal.
El
Viceprocurador emitió concepto mediante Oficio 298 del 21 de septiembre de
1993.
No
entra la vista fiscal en un estudio de cada una de las normas acusadas, sino
que prefiere efectuar un análisis global de la materia planteada.
Dice
así el concepto en sus apartes principales:
"La
excepción prevista en el inciso tercero del artículo 116, pero en especial la
condición impuesta a la ley en el sentido de que no puede atribuir funciones
jurisdiccionales que tengan relación con el sumario y el juzgamiento de
delitos, tiene una clara vinculación con las preceptivas del artículo 28
constitucional, que enseñan en su conjunto y por exclusión, el verdadero campo
donde se desenvuelve la actividad de las autoridades administrativas en su
función de policía, lo que permite a la vez identificar un reconocimiento
constitucional de otras manifestaciones punitivas, distintas de la penal, pero
cuyo ámbito de actuación no puede afectar la libertad de las personas,
manifestaciones que para la validez de su ejercicio, deben estar informadas por
el debido proceso (art. 29 C.P.)".
"Ahora,
ante la concepción garantista de los derechos de la Carta de 1991, de que tales
actividades sólo podrán cumplirse por autoridad "judicial"
competente, ha quedado excluída necesariamente la habilitación a nivel
constitucional de las autoridades de policía, para realizar actos propios del
sumario, como los reseñados, excepción hecha de la actuación autorizada por el
artículo 32 de la Carta que nos rige.
El
carácter absoluto de los principios recogidos por el artículo 28 superior, en
esta materia, pone en evidencia la derogatoria de las facultades que se
denominaban de "Alta Policía" consagradas en el antiguo canon 28 del
Estatuto Constitucional de 1886.
A
partir del marco constitucional reseñado, no cabe duda que las preceptivas
acusadas de los artículos 1 a 7 y 12 y 14 parciales, de la Ley 23 de 1991, en
cuanto reguladoras de una actuación sumarial propia de la actividad judicial,
resultan inconstitucionales.
Sin
embargo, tal apreciación no puede predicarse, si se tiene en cuenta que el
cambio de un Ordenamiento Superior a otro, obligó al Constituyente a adoptar
medidas de carácter transitorio para evitar traumatismos, especialmente en
cuanto a organización de la Justicia se refiere, habida consideración de la
institucionalización, con ese rango del sistema acusatorio.
Fue
así como consagró en el artículo 28 transitorio de la Carta:
"Mientras
se expide la ley que atribuya a las autoridades judiciales el conocimiento de
los hechos punibles sancionables actualmente con pena de arresto por las
autoridades de policía, éstas continuarán conociendo de los mismos".
Es
evidente entonces, que el propio Constituyente habilitó transitoriamente a las
autoridades de policía para continuar actuando en el campo sumarial y de
juzgamiento que le era propio y por ende, el procedimiento que aplican,
contenido en las disposiciones acusadas, tiene el respaldo constitucional que
le imprime el artículo 28 transitorio, lo que hace que las normas que los
contienen sean exequibles".
(...)
"La
actividad de policía del Estado ha venido sufriendo un proceso que podríamos
denominar de "judicialización", en cuanto que por un lado, se percibe
la existencia de un derecho material de policía y por el otro, se identifica
una "procedimentalización" que lo desarrolla, lo que permite apreciar
que la actividad procesal no es exclusiva de la rama judicial.
Paralelo
al fenómeno anterior, se percibe también el de la
"desjudicialización", entendido como aquel, que se orienta a sustraer
de la Rama Judicial la solución de los conflictos sociales, inspirado en la
idea de disminuir costos, agilizar resoluciones y descongestionar la justicia;
se traslada esta función a otras ramas del poder público, en los más de los
casos a la administrativa, tal como acontece con las disposiciones que asignan
funciones de policía portuaria a la Dirección General Marítima y Portuaria y a
las Capitanías de Puerto.
En
efecto, la normativa acusada contentiva de las disposiciones que autorizan el
zarpe de naves y artefactos navales; investigación de accidentes y siniestros
marítimos e infracciones a las normas que regulan las actividades marítimas y
de marina mercante, se desenvuelven dentro de las competencias de dirección,
regulación y control que el mismo estatuto legal contempla, como
manifestaciones modales del poder de policía. Actuaciones que corresponden al
expresado concepto lato de acto jurisdiccional.
Como
la acusación impetrada se centra en la aseveración de que tanto en la Ley 23 como
en el Decreto Ley 2324 de 1984, se ha verificado un tránsito de competencias no
autorizado por la Constitución y es evidente, por las razones expuestas que en
uno y otro caso, no se aprecia la pretendida infracción, forzoso es concluir:
1. la inexistencia en la hora actual de una interpretación rígida sobre la
unidad esencial del Estado; 2. que están autorizadas, en punto de la
administración de justicia y a nivel constitucional (art. 116), autoridades
distintas a las pertenecientes a la rama judicial, para cumplir funciones
jurisdiccionales, con exclusión de las atinentes al sumario y al juzgamiento de
delitos; 3. que no obstante lo anterior, el propio Constituyente, habilitó
transitoriamente a autoridades de policía, para el conocimiento de hechos punibles
sancionables con arresto; 4. que dentro del sentido amplio de jurisdicción, las
autoridades de policía están autorizadas para resolver cuestiones de derecho
sin los efectos propios de la decisión judicial; 5. que cuando la función
judicial es ejercida por autoridades administrativas, ésta debe estar
expresamente señalada por la ley. Garantías todas de indudable valor para la
libertad, en un Estado de Derecho".
Concluye
el Viceprocurador solicitando a la Corte que declare exequibles las
disposiciones atacadas.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
La
Corte Constitucional es el tribunal competente para conocer sobre la
constitucionalidad de los preceptos objeto de la demanda, ya que se trata de
artículos integrantes de una ley de la República y de un decreto expedido por
el Ejecutivo en ejercicio de facultades extraordinarias (artículos 241,
numerales 4 y 5, de la Constitución Política).
2. Alcance
de la cosa juzgada en relación con el Decreto 2324
de 1984
Entre
las normas acusadas se encuentran varios artículos del Decreto 2324 de 1984,
"Por el cual se reorganiza la Dirección General Marítima y
Portuaria", expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las
facultades extraordinarias que le confirió la Ley 19 de 1983.
Debe
advertirse que este mismo estatuto había sido demandado en su totalidad ante la
Corte Suprema de Justicia cuando ella tenía a su cargo la guarda de la
integridad de la Constitución.
La
Corte Suprema declaró exequibles algunos artículos y parcial o totalmente
inexequibles otros, algunos de los cuales han sido ahora de nuevo demandados.
Por
cuanto respecta a los que fueron declarados exequibles, la Corte Constitucional
reitera su doctrina en el sentido de que, al haberse expedido una nueva
Constitución en cuyo artículo 380 se derogó expresamente la Carta Política
anterior con todas sus reformas, los pronunciamientos anteriores mediante los
cuales se definió la constitucionalidad de normas jurídicas se hicieron única y
exclusivamente en relación con el Estatuto Fundamental entonces vigente y, por
tanto, la circunstancia de haber sido hallada una norma acorde con la
Constitución derogada no implica que también lo sea con la Carta de 1991.
Así
las cosas, esta Corte habrá de pronunciarse sobre la constitucionalidad de las
disposiciones que se acusan, pese a haber sido declaradas exequibles por la H.
Corte Suprema de Justicia, en razón de la fecha del fallo, anterior a la
vigencia de la nueva Carta (Agosto 22 de 1985. Sentencia Nº 63. M.P. Dr.
Alfonso Patiño Roselli).
No
acontece lo mismo con las disposiciones legales que fueron declaradas
inexequibles antes de entrar a regir la Constitución de 1991, ya que habían
sido retiradas del ordenamiento jurídico en virtud de fallos que, a la luz de
la Carta anterior, hicieron tránsito a cosa juzgada y mal podría entenderse que
hubiesen sido revividas por el sólo hecho de haberse expedido una nueva
Constitución.
En
consecuencia, se deberá acatar lo ya resuelto por la Corte Suprema de Justicia
en relación con la palabra "regular", del artículo 5º, numeral 8 del
Decreto 2324 de 1984, en su momento hallada inexequible.
3.
Los cargos de inconstitucionalidad
Se
ha puesto en tela de juicio la constitucionalidad de dos grupos de
disposiciones, pertenecientes a dos estatutos diferentes: 1) Las que hacen
parte de la Ley 23 de 1991, específicamente en lo que concierne a la
competencia asignada a los inspectores penales, inspectores de policía y
alcaldes para juzgar sobre contravenciones especiales; 2) Las que atribuyen competencia
a la Dirección Marítima y Portuaria para adelantar y fallar investigaciones por
violación a las normas de Marina Mercante y por otros conceptos.
Pese
a que el argumento principal de la demanda radica en ambos casos en un posible
quebranto del Estatuto Fundamental por ruptura del principio de la separación
de funciones al haberse facultado a autoridades del orden administrativo para
impartir justicia, la Corte estima necesario tratar por aparte los temas
referentes a inspectores de policía y los que aluden a la Dirección Marítima y
Portuaria, pues respecto de unos y otros no son pertinentes las mismas
consideraciones de carácter constitucional.
a. Inspectores
de policía
La
Ley 23 de 1991, "Por medio de la cual se crean mecanismos para
descongestionar los despachos judiciales y se dictan otras disposiciones",
asignó a los inspectores penales de policía, o a los inspectores de policía
donde aquellos no existan, y en su defecto, a los alcaldes, el conocimiento en
primera instancia, de las siguientes contravenciones especiales (artículo 1º):
"1.
Ejercicio arbitrario de las propias razones.
2.
Violación de habitación ajena.
3.
Permanencia ilícita en habitación ajena.
4.
Violación de habitación ajena por empleado oficial.
5.
Violación y permanencia ilícita en el lugar de trabajo.
6.
Violación de la libertad de cultos.
7.
Impedimento y perturbación de ceremonia religiosa.
8.
Daños o agravios a personas o cosas destinadas al culto.
9.
Lesiones personales dolosas.
10.
Lesiones preterintencionales y culposas.
11.
Hurto simple.
12.
Hurto de uso.
13.
Hurto entre codueños.
14.
Estafa.
15.
Emisión y transferencia ilegal de cheque.
16.
Abuso de confianza.
17.
Aprovechamiento de error ajeno o caso fortuito.
18.
Sustracción de bien propio.
19.
Daño en bien ajeno.
Las
demás normas acusadas, integrantes de la Ley 23 de 1991, desarrollan lo
concerniente a la iniciación del sumario en los procesos promovidos por
contravenciones especiales; la previsión de las reglas aplicables en los
eventos de captura en flagrancia; lo relativo a la diligencia de indagatoria,
sus trámites y la práctica de pruebas; la liquidación de perjuicios, en su
caso; la definición sobre quiénes son parte en los procesos de que trata la
ley; la posibilidad de conceder libertad condicional al condenado y los
recursos procedentes contra las sentencias que se dicten en tales procesos.
Estas
normas son constitucionales en cuanto se refieran a contravenciones especiales
para las cuales no haya sido prevista pena privativa de la libertad. Tal es el
caso de la contemplada en el inciso 1º del artículo 1 acusado, que sanciona con
multa hasta de un salario mínimo mensual legal a quien incurra en la conducta
definida como "ejercicio arbitrario de las propias razones".
En
efecto, en lo atinente a la definición de competencias para administrar
justicia, no puede interpretarse el artículo 116 de la Constitución desligado
de los principios generales que plasma el 113 Ibidem. Esto mismo acontece con
los demás artículos que integran el Capítulo I del Título V de la Carta y con
todas las normas superiores que rigen la actividad de las ramas y órganos del
poder público.
En
efecto, ninguna función pública encuentra en sí misma su fundamento. Todas
ellas se justifican en razón de los fines que persigue la organización estatal,
entre los cuales cabe destacar los esenciales indicados en el artículo 2 de la
Constitución.
El
principio democrático, en cuya virtud las funciones públicas no pueden hallarse
todas en cabeza de la misma rama, organo o funcionario, tiene cabal expresión
en el nombrado artículo 113 del Estatuto Fundamental que contempla la
existencia de las ramas legislativa, ejecutiva y judicial y que también prevé
la consagración de órganos autónomos e independientes, "para el cumplimiento
de las demás funciones del Estado".
Declara
el precepto constitucional que los órganos del Estado tienen funciones
separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines, con lo
cual elimina todo criterio absoluto en cuya virtud cada rama u órgano tenga que
actuar forzosamente dentro de marcos exclusivos, rígidos e impermeables. Se
trata, más bien, de lograr un equilibrio que impida la concentración y el abuso
del poder pero que a la vez permita, en virtud de una razonable flexibilidad, conjugar
los esfuerzos de quienes lo ejercen con miras al logro de las metas comunes.
Así,
pues, el artículo 116, como otras disposiciones constitucionales, establece por
regla general que la función de administrar justicia corresponde a la Corte
Constitucional, a la Corte Suprema de Justicia, al Consejo de Estado, al
Consejo Superior de la Judicatura, a la Fiscalía General de la Nación, a los
tribunales y a los jueces, pero establece la posibilidad de que órganos ajenos
a la Rama Judicial también lo hagan: así, el Congreso ejercerá determinadas
funciones judiciales -tal es el caso de las atribuídas en los artículos 174 y
178 de la Constitución- y excepcionalmente la ley podrá atribuir función
jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas.
Aún los particulares pueden ser investidos transitoriamente de dicha función
cuando actúen como conciliadores o árbitros habilitados por las partes para
proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley.
Para
los fines de este proceso es suficiente destacar la parte del enunciado
artículo relativa a las autoridades administrativas.
Se
trata de una excepción al principio general y, por tanto, su alcance es
restrictivo: únicamente pueden administrar justicia aquellas autoridades
administrativas determinadas de manera expresa por la ley, la cual debe indicar
las materias precisas respecto de las cuales ello es posible, siempre que no
adelanten la instrucción de sumarios ni juzguen delitos.
Ahora
bien, si los señalados requisitos se cumplen, la norma legal que desarrolle la
previsión constitucional es, en principio, exequible. Tal ocurre con la
asignación de competencias a inspectores penales de policía, inspectores de
policía y alcaldes para fallar sobre contravenciones especiales sancionables
con pena distinta de la privación de la libertad.
Cuando
la normatividad en mención les atribuye tales funciones, definiendo con
claridad que su competencia llega tan sólo a la investigación y juzgamiento de
contravenciones, no hace nada diferente de desarrollar lo previsto en el
artículo 116 de la Constitución, que faculta al legislador para radicar
excepcionalmente la función de administrar justicia en cabeza de autoridades
del orden administrativo, siempre y cuando ello se haga excepcionalmente y en
materias precisas, como lo es, a juicio de la Corte, la contravencional.
El
precepto constitucional prohibe en efecto, como lo apunta el demandante, que
tales autoridades, investidas excepcionalmente de la función jurisdiccional, adelanten
la instrucción de sumarios y juzguen delitos.
Pero
la prohibición no puede extenderse más allá del campo que la propia Carta ha
querido sustraer a la señalada excepción, es decir, debe dársele un alcance
restrictivo en cuanto su propósito consiste en fijar de manera perentoria
aquellos asuntos que el Constituyente ha preferido reservar de manera exclusiva
e intransferible a los jueces de la República.
En
lo que concierne a la instrucción de sumarios, aspecto que también ha sido
reservado por la Constitución a los jueces, fácil es concluir que ella está
íntimamente ligada a la materia sobre la cual esos instrumentos recaen. En
otros términos, no puede un funcionario administrativo instruir sumarios
relativos a delitos, pues esta materia no puede ser de su incumbencia a la luz
de la Constitución, pero, si se ha concluído que puedan excepcionalmente estar
investidos de la función jurisdiccional para conocer de contravenciones, nada
obsta para que adelanten la instrucción de sumarios referentes a ellas. Mal
podría entenderse que el Constituyente hubiese permitido la atribución de una
función y a la vez hubiese negado de manera absoluta la utilización del medio
procesal idóneo para ejercerla.
De
lo dicho se colige que no es cierta la afirmación del demandante en el sentido
de que con las normas de las que se viene hablando se haya desconocido el
régimen constitucional de separación de funciones públicas y, menos todavía,
que se haya quebrantado el artículo 116 de la Carta Política.
Resulta,
pues, ajustado a la Constitución que el legislador confíe de manera excepcional
a funcionarios distintos de los jueces, como es el caso de los inspectores
penales de policía, los inspectores de policía y los alcaldes, la función
precisa de administrar justicia en el ámbito propio de las contravenciones
especiales.
Pero
ha advertido la Corte que ello es así siempre que la respectiva contravención
no sea castigada con pena privativa de la libertad.
Se
introduce la distinción que antecede por cuanto el artículo 28 de la
Constitución de 1991 modificó radicalmente la normatividad que venía rigiendo,
incorporada a la Carta Política de 1886 y sus reformas.
El
artículo 28 del Estatuto Fundamental vigente brinda una mayor protección a la
libertad personal cuando establece que nadie podrá ser reducido a prisión ni
arresto ni detenido "sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial
competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en
la ley" (subraya la Corte).
Lo
dicho significa, ni más ni menos, que el Constituyente reservó de manera
exclusiva y específica a los jueces de la República la potestad de ordenar la
privación de la libertad de las personas, así sea preventivamente. Esto, desde
luego, con las salvedades que se derivan del inciso 2º del mismo artículo 28, a
las cuales se refirió la Corte en Sentencia C-024 del 27 de enero de 1994
(Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero) y las relativas a los
casos de flagrancia previstos en el artículo 32 eiusdem.
La
normatividad constitucional en esta materia es terminante. La nueva Carta, a la
vez que introdujo la exigencia expresa en cuanto a la naturaleza judicial del
órgano que ordene la privación de la libertad, suprimió totalmente la
posibilidad de aprehensiones mediante determinación del Ejecutivo por razones
de orden público (artículo 28 de la Carta Política anterior).
El
mandato de autoridad judicial es elemento esencial dentro del conjunto de
requisitos exigidos para toda forma de detención, prisión o arresto, a tal
punto que si en un caso concreto la privación de la libertad proviniere de
funcionario perteneciente a otra rama u órgano del poder público, se
configuraría la inconstitucionalidad del procedimiento y sería aplicable el
artículo 30 de la Carta (Habeas Corpus), como mecanismo apto para recuperar la
libertad.
Debe
considerarse, además, que el artículo 28 del actual Ordenamiento es de
aplicación inmediata, según dispone el artículo 85 Ibídem. Por ello, para poder
sostener la competencia de las autoridades de policía en cuanto al conocimiento
de los hechos punibles sancionables con pena de arresto mientras se expide la
ley que lo radique en cabeza de autoridades judiciales, fue indispensable la
expedición de una norma temporal expresamente orientada a ello, cuyo carácter
es excepcional y restrictivo (artículo 28 Transitorio de la Constitución). He
allí el único sustento constitucional actual de esa extraordinaria competencia
administrativa.
Y
es que la Constitución, que tiene en la libertad uno de sus valores esenciales,
como lo acredita el Preámbulo, quiso dotarla de una garantía clara y expresa
confiando a los jueces de manera exclusiva la potestad de restringirla.
Ante
la perentoria disposición del artículo 28 de la Carta, ninguna autoridad
administrativa puede disponer de la libertad del individuo.
Ya
lo había destacado esta Corporación en Sentencia C-175 del 6 de mayo de 1993
(Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz). Como allí se dijo, son fines de
esta disposición los de garantizar el derecho a la libertad personal y proteger
al individuo para que no sea objeto de actos arbitrarios. Este fue, además,
propósito explícito de la Asamblea Nacional Constituyente (Cfr. Gaceta
Constitucional No. 82 de 1991).
Así
las cosas, pugnan con la Constitución de 1991 todas aquellas normas legales o
de otro orden que consagren la posibilidad de que una autoridad distinta a la
judicial pueda ordenar detención, prisión o arresto u otro tipo de sanciones o
medidas preventivas que impliquen la privación de la libertad del imputado,
sindicado o condenado.
Tal
sería el caso de las normas acusadas, en cuanto se refieren a contravenciones
especiales sancionables con pena de arresto. Así lo declararía la Corte si no
fuera por la existencia del artículo 28 Transitorio de la Carta. En él se
dispuso que, mientras se expide la ley que atribuye a las autoridades
judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionables actualmente con
pena de arresto por las autoridades de policía, éstas continuarán conociendo de
los mismos.
Esta
norma de vigencia precaria es a todas luces excepcional y se aplica
precisamente por la razón que se acaba de exponer: a la luz de la normatividad
constitucional permanente no puede haber privación de la libertad que, con las
salvedades dichas, provenga de autoridad diferente de la judicial.
No
se diga, como lo hace el demandante, que la norma transitoria ha dejado de
regir por haberse dictado el Código de Procedimiento Penal (Decreto 2700 de
1992), en cuyo artículo 77 se atribuyó a los jueces de paz el conocimiento de
las contravenciones, pues resulta suficiente para aseverar lo contrario la
comprobación de que todavía no han sido dictadas las normas que establezcan la
correspondiente jurisdicción. Es por ello que el propio Código de Procedimiento
Penal dispuso en su artículo transitorio 3º:
"La
ley creará los Jueces de Paz con la competencia señalada en este Código.
Mientras se establece esta jurisdicción especial se faculta a los actuales
inspectores de policía para conocer de las contravenciones".
La
Corte no encuentra, entonces, que las normas acusadas violen el artículo 116 de
la Constitución y, en consecuencia, serán declaradas exequibles, pero se
advierte que cuando la ley establezca la jurisdicción especial de que se trata,
los artículos ahora acusados, en cuanto consagren la posibilidad de que las
autoridades administrativas indicadas sancionen contravenciones especiales con
pena de arresto, habrán perdido vigencia dada su incompatibilidad con el
artículo 28 permanente de la Constitución. Es decir, quedarán derogados por la
Carta Política ante la desaparición del precepto transitorio que había
prorrogado su vigencia de manera temporal.
El
examen específico de cada una de las disposiciones demandadas permite sustentar
la constitucionalidad que se predica:
-La
parte acusada del artículo 1º de la Ley 23 de 1991, que es apenas su
encabezamiento, se limita a asignar a los inspectores penales de policía, o a
los inspectores de policía donde aquellos no existan y, en su defecto, a los
alcaldes, el conocimiento en primera instancia de las contravenciones
especiales ya ennumeradas.
Según
los principios expuestos, en la norma habrá de distinguirse la referencia que
ella hace a contravenciones sancionables con pena de arresto -numerales 2 al
19- de aquella aplicable tan sólo a la pena de multa -numeral 1º-. Cuando
desaparezca del mundo jurídico el artículo transitorio 28 de la Constitución,
no podrán los señalados funcionarios administrativos tener atribuida
competencia alguna para conocer de contravenciones para las cuales se prevea la
pena de arresto. En cambio, podrá permanecer vigente, sin violar la
Constitución, la posibilidad de que esos mismos funcionarios conozcan y fallen
en torno a las contravenciones mencionadas, pero únicamente en lo que respecta
a la imposición de multas, que es lo previsto en el numeral 1º del artículo en
cuestión.
-El
artículo 2º acusado establece que la iniciación del sumario en los procesos
promovidos por contravenciones especiales necesita querella, salvo cuando el
autor sea sorprendido en flagrancia, caso en el cual se iniciará y adelantará
oficiosamente.
Ya
se ha dicho que la prohibición constitucional de adelantar sumarios alude a
aquellos que se refieren a delitos y, por tanto, esta disposición no quebranta
los preceptos superiores cuando permite que se inicie sumario por
contravenciones y que él sea instruido por los funcionarios administativos
señalados en el artículo 1º, eso sí, siempre que, como antes se indica, la pena
prevista para la contravención correspondiente no sea privativa de la libertad.
Por
otra parte, podía el legislador, por ser de su competencia, indicar los casos
en que se hace indispensable la querella para poder iniciar la actuación e
igualmente desarrollar el artículo 32 de la Carta en el sentido de que, cuando
el delincuente ha sido sorprendido en flagrancia, el sumario debe iniciarse de
oficio, pues, por las mismas circunstancias en que se ha producido la captura,
se cuenta ya con elementos mínimos que hacen inoficiosa e inconducente la
querella.
-El
artículo 3º se refiere a las diligencias que deben adelantarse en los eventos
de captura en flagrancia. Ellos consisten en solicitud por el funcionario de
los antecedentes penales y de policía del capturado y en la recepción de su
declaración de indagatoria dentro del término de tres (3) días contados a
partir del momento de haber sido puesto a su disposición. El capturado -dice la
norma- deberá estar asistido por un defensor.
Las
mencionadas reglas establecen trámites indispensables para el fallo y para la
defensa del implicado, con lo cual se desarrollan las previsiones del artículo
29 de la Constitución.
También
dispone el artículo que cuando la investigación se inicie por querella el
funcionario librará boleta de citación al sindicado la cual enviará por el
medio que considere más eficaz al domicilio que repose en autos y solicitará
los antecedentes penales y de policía, previéndose que, si no comparece el
procesado, se le emplazará por edicto y agregándose que en el caso de vencer el
término del edicto (5 días) sin que se hubiese presentado para ser oído en
indagatoria, se lo declarará persona ausente y se le designará defensor de
oficio. En el mismo auto -agrega el precepto- se decretarán las pruebas que se
estimen necesarias, las cuales se practicarán dentro de los ocho (8) días
hábiles siguientes.
Termina
diciendo la norma que si el llamado a indagatoria comparece, se le recibirá
ésta, siempre que esté debidamente asistido por un defensor.
Como
puede verse, se trata apenas de establecer las reglas procesales aplicables a
la querella, tendientes todas a facilitar el trámite del proceso, así como a
asegurar la comparecencia del implicado y, por ende, a garantizarle su derecho
de defensa, por lo cual es fácil concluir en su constitucionalidad.
-La
primera parte del artículo 4º estatuye lo pertinente a la práctica de pruebas,
asegurando que tanto el procesado como su defensor puedan solicitar las que
consideren necesarias. Ello también se ajusta a las reglas del debido proceso
exigidas en la Constitución.
La
segunda parte de la norma señala que, cumplida la exposición, el procesado será
dejado en libertad firmando un acta de compromiso de presentación ante el
funcionario cuando se le solicite, so pena de que se ordene su captura, salvo
cuando aparezca demostrado que en su contra  se ha proferido en otro proceso
adelantado por la comisión de delito o contravención, medida de aseguramiento
de detención o caución que se encuentre vigente, o que ha sido condenado por
las mismas causas dentro de los dos (2) años anteriores, caso en el cual se le
dictará auto de dentención sin derecho a excarcelación, siempre que haya
declaración de testigo que ofrezca serios motivos de credibilidad, o un indicio
grave de que es responsable contravencionalmente.
Los
aludidos mandatos son exequibles en la medida en que regulan lo pertinente a la
libertad del procesado y a las medidas que habrán de adoptarse cuando incumpla
los compromisos de presentación que contrae, así como las aplicables al evento
en que se haya proferido en su contra, dentro de otro proceso, medida de
aseguramiento. A juicio de la Corte, estamos ante la definición por el
legislador de trámites procesales que hacen compatible la libertad de la
persona con los requerimientos propios de la administración de justicia.
Ha
de advertirse, desde luego, que de conformidad con los principios esbozados
respecto de la tajante prohibición constitucional de formas privativas de la
libertad decretadas por autoridades administrativas, la orden de captura y auto
de detención a que se refiere el precepto únicamente podrá ser impartida por
los inspectores penales de policía, los inspectores de policía o los alcaldes
mientras dure la vigencia del artículo 28 transitorio de la Constitución pues,
desaparecido éste al darse los supuestos normativos que contempla, tan sólo las
autoridades judiciales estarán habilitadas para ordenar tales captura y
detención.
-El
artículo 5º establece que si la contravención hubiese causado perjuicios, el
funcionario los liquidará, siguiendo el procedimiento señalado en el artículo
50 del Código de Procedimiento Penal.
Aquí
el legislador se limita a consagrar la consecuencia jurídica de los daños
ocasionados por el contraventor y a prever el procedimiento que debe seguirse.
Ningún vicio de inconstitucionalidad afecta a esta disposición. Lo propio puede
afirmarse del segundo inciso del artículo 6º, a cuyo tenor en la condena se
incluirá la correspondiente indemnización de perjuicios en concreto, la cual
prestará mérito ejecutivo.
-Por
lo que hace al artículo 6º, inciso primero, su texto dispone que, vencido el
término probatorio, se correrá traslado a las partes para alegar por el término
de tres (3) días y se dictará la correspondiente sentencia dentro de los cinco
(5) días siguientes.
Ninguna
oposición advierte la Corte entre la enunciada norma y la Carta Política, pues
tan sólo se está regulando lo concerniente al término del que disponen las
partes para alegar, lo cual garantiza su derecho de defensa, a la vez que se
estipula un plazo razonable para que el funcionario dicte sentencia.
-El
artículo 7º estatuye que contra las sentencias dictadas en los procesos de que
trata la Ley procede el recurso de apelación en el efecto suspensivo y señala
los funcionarios ante los cuales se puede interponer.
El
objeto de la norma es el de asegurar la segunda instancia, con arreglo al
artículo 31 de la Constitución, aplicable a toda sentencia judicial. Recuérdese
que los funcionarios administrativos aludidos están investidos
extraordinariamente de funciones jurisdiccionales.
-Los
incisos acusados del artículo 12 se contraen a definir quiénes son partes en el
tipo de procesos de que se trata y a prever que en ellos es posible que quien
tenga interés se constituya en parte civil.
Ninguna
tacha de inconstitucionalidad cabe al respecto, pues se trata apenas de la
función que cumple la ley en el sentido de trazar las pautas procesales
aplicables.
-El
artículo 14 acusado señala que en los procesos contravencionales referidos el
funcionario podrá conceder la libertad condicional al condenado cuando haya
cumplido las dos terceras partes de la condena, siempre que su personalidad, su
buena conducta en el estblecimiento carcelario y sus antecedentes de todo orden
permitan suponer fundadamente su readaptación social.
El
precepto no hace nada diferente de señalar las condiciones requeridas para
conceder el subrogado penal. Ni éste ni aquéllas vulneran el Ordenamiento
superior, pero, desde luego, una vez deje de ser aplicable el artículo 28
Transitorio de la Carta, en esta materia debe tenerse presente una vez más lo
anotado en las consideraciones generales sobre la competencia exclusiva de los
jueces para disponer de la libertad de la persona.
Otros
cargos
Afirma
el actor que, al haberse consagrado la competencia de los inspectores de
policía para conocer de contravenciones en materia de lesiones personales, se
viola el artículo 13 de la Constitución porque no hay igualdad cuando frente a
un mismo hecho, que vulnera el mismo bien jurídico protegido, el conocimiento
se atribuye a autoridades diferentes dando aplicación a procedimientos
distintos.
Juzga
la Corte Constitucional que el cargo no tiene fundamento, pues en realidad la
ley regula situaciones diferentes: se establece una gradación de acuerdo con la
gravedad de las lesiones causadas, para calificar el hecho punible como delito
o contravención. Con el fin de descongestionar los despachos judiciales, se
excluyen del conocimiento de los jueces aquellos casos de menor gravedad, según
el correspondiente dictamen médico.
Ahora
bien, parece al demandante que la diferenciación por días de incapacidad es
arbitraria porque, si el médico legista estima que la incapacidad es inferior a
treinta días, conoce el inspector de policía; pero si la incapacidad es
superior apenas en un día, el asunto pasa al conocimiento del juez.
La
definición acerca de lo que debe entenderse como delito y lo que es
contravención ha sido dejada en cabeza del legislador y éste tiene que partir
de algún criterio para establecerla. No se viola el principio de igualdad
cuando a hipótesis jurídicas distintas se señalan consecuencias diversas.
Si
se aceptara la tesis del demandante, no podría la ley efectuar ninguna
categorización normativa por cuanto, al fin y al cabo, en uso de la
discrecionalidad que le corresponde, debe apelar a cuantías, términos,
características, calidades, requisitos y otras formas de clasificación de
situaciones, con el objeto de dar a cada una de éstas un determinado trato. Es
de su competencia hacerlo mientras no vulnere la Constitución.
También
considera el impugnante que los artículos acusados de la Ley 23 de 1991 violan
el artículo 28 de la Constitución por cuanto contemplan penas de arresto que
puede imponer una autoridad administrativa, pese a que la señalada norma
superior exige que el mandato por medio del cual se prive a una persona de su
libertad debe provenir de autoridad judicial competente.
Es
este cargo de la demanda el que acoge la sentencia para sostener, como queda
consignado, que las disposiciones acusadas conservan su constitucionalidad
solamente por razón de la vigencia del artículo 28 Transitorio de la Carta, ya
que el Ordenamiento constitucional permanente no acepta la atribución de
competencias a funcionarios administrativos en materia de privación de la
libertad.
b. Atribución
de funciones judiciales a la Dirección Marítima y Portuaria.
El
artículo 5º del Decreto 2324 de 1984 señala, entre las funciones de la
Dirección General Marítima y Portuaria (DIMAR) -dependencia del Ministerio de
Defensa, agregada al Comando de la Armada Nacional (artículo 1º Ibidem)- las de
"autorizar y controlar las actividades relacionadas con el arribo,
atraque, maniobra, fondeo, remolque y zarpe de las naves y artefactos navales;
practicar la visita de recepción a puerto colombiano a las naves y artefactos
navales a través de las Capitanías de Puerto" (numeral 8) y
"adelantar y fallar las investigaciones por violación a las normas de
Marina Mercante, por siniestros marítimos, por violación a las normas de
reserva de carga, por contaminación del medio marino y fluvial de su
jursidicción, por construcciones indebidas o no autorizadas en los bienes de
uso público y terrenos sometidos a la jurisdicción de la Dirección General
Marítima y Portuaria, por violación a otras normas que regulen las actividades
marítimas e imponer las sanciones correspondientes".
Por
lo que respecta a la primera función enunciada -autorización y control de
actividades de las naves y artefactos navales- ningún motivo de
inconstitucionalidad se advierte, ya que se trata de un ejercicio propio de la
tarea del legislador en el sentido de determinar funciones administrativas a
cargo de una dependencia de ese carácter, como es el caso de la Dirección
General Marítima y Portuaria. Esta forma parte del Ministerio de Defensa y es
claro que, según los artículos 150, numerales 1º, 7º y 23, 206 y 208 de la
Constitución, corresponde a la ley expedir las normas que habrán de regir el
ejercicio de las funciones públicas a su cargo.
No
se ve cómo las funciones de autorizar y controlar actividades de arribo,
atraque, maniobra, fondeo, remolque y zarpe de naves, o de practicar visitas en
relación con las mismas puedan ser caracterizadas como actos jurisdiccionales.
Ninguna razón hay, entonces, para sostener que mediante ellas se invade la
órbita propia de la Rama Judicial, como se deduce de la demanda.
En
lo atinente a la segunda función indicada (numeral 27 del artículo 5º) sí
existe una atribución de competencias judiciales pero ella, en su mayor parte,
encaja en las previsiones del artículo 116 de la Constitución, en cuanto las
materias a las que se contrae la función atribuída están claramente
determinadas en la norma -investigaciones por violación a las normas de Marina
Mercante, por siniestros marítimos, por violación a las normas de reserva de
carga, por contaminación del medio marino y fluvial de su jurisdicción, por
construcciones indebidas o no autorizadas en los bienes de uso público y
terrenos sometidos a la jurisdicción de la Dirección General Marítima y
Portuaria, e imposición de las sanciones correspondientes-.
La
única parte del numeral 27 que resulta contraria a lo preceptuado en la
Constitución es aquella en la cual se atribuye a la Dirección General Marítima
y Portuaria la función de adelantar y fallar investigaciones "por
violación a otras normas que regulen las actividades marítimas", pues se
trata de una función indefinida que, por ello, choca abiertamente con la
precisión exigida por el artículo 116 de la Carta para poder radicar en cabeza
de autoridades administrativas funciones de carácter jurisdiccional. Las
transcritas expresiones serán declaradas inexequibles.
El
artículo 11, numeral 6º, del Decreto 2324 de 1984 confía al Director General de
la Dirección General Marítima y Portuaria la competencia para conocer y fallar
en segunda instancia sobre los proceso por accidentes o siniestros marítimos.
Por su parte, el artículo 35 Ibídem señala que todo accidente o siniestro
marítimo será investigado y fallado por la Capitanía de Puerto respectiva, de
oficio o mediante protesta presentada por el Capitán o capitanes de las naves,
artefactos o plataformas involucrados en el siniestro o accidente o por demanda
presentada por persona interesada. Los artículos 36 a 51 del mencionado
Decreto, algunos de los cuales han sido aquí demandados, estatuyen todo lo
referente a la investigación y el fallo; al auto que declara abierta la
investigación, sus requisitos y formalidades; a las audiencias que deben
celebrarse en el curso del proceso; a la presunción de confesión, juramentos, interrogatorios,
peritazgos y apreciación de pruebas; a los hechos que se deben acreditar y
verificar en lo que concierne al accidente o siniestro; al alegato de
conclusión, el término para fallo, contenido y notificación del mismo;
aceptación de responsabilidad e interrupción de prescripción.
Las
normas que han sido demandadas aluden específicamente a la iniciación de la
investigación (artículo 35); a la competencia para fallar en segunda instancia
(artículos 11 y 27); a la función investigativa que, aún de oficio deben
cumplir las Capitanías de Puerto acerca de siniestros y accidentes marítimos
(artículo 20); a la competencia para investigación y fallo de los accidentes o
siniestros marítimos en cabeza del respectivo Capitán de Puerto en primera
instancia (artículo 27); al Tribunal de Capitanes, encargado de asesorar al
Capitán de Puerto en lo relativo a las mencionadas investigaciones (artículo
28); a la actuación de dicho Tribunal (artículo 32); y finalmente a algunos
aspectos del proceso, tales como el auto inicial que declara abierta la
investigación (artículo 36), la primera audiencia (artículo 37), la presunción
de confesión (artículo 43), los "hechos a establecer" (artículo 43),
el contenido de los fallos (artículo 48), la función instructora, a cargo de
las Capitanías de segunda categoría (artículo 67), las investigaciones por
contaminación a causa de accidentes o siniestros marítimos (artículo 70), y la
caución que deben prestar los buques, naves o artefactos navales cuyos
capitanes, oficiales o tripulaciones se encuentren sometidos al proceso de
investigación por accidentes o siniestros marítimos para que se les pueda
autorizar el zarpe.
La
acusación que contra las mencionadas normas se formula es la misma que ha
puesto de presente el actor respecto de las disposiciones antes analizadas, es
decir, la de transferir funciones judiciales a autoridades administrativas.
Ya
se ha visto que mientras sea la ley la que señale dichas competencias
excepcionales y la atribución correspondiente se refiera a materias precisas y
las autoridades administrativas correspondientes sean determinadas, no se
presenta violación alguna de la Carta.
En
cuanto se refiere a las normas impugnadas, destaca la Corte que el Decreto 2324
de 1984 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de
facultades extraordinarias de las que preveía el artículo 76, numeral 12, de la
Constitución anterior (hoy artículo 150, numeral 10) y, por lo tanto, goza de
fuerza legislativa.
A
juicio de la Corte, la exigencia del artículo 116 en el sentido de que la
atribución excepcional de funciones judiciales a autoridades administrativas
esté contenida en ley queda satisfecha cuando la norma pertinente se expide por
el Jefe del Estado revestido temporal o extraordinariamente de funciones
legislativas. En otros términos, el precepto constitucional demanda una ley en
sentido material y no necesariamente formal y orgánica.
Está,
pues, cumplido en el caso presente ese requisito.
Por
otro lado, las normas atacadas han determinado con claridad cuáles son las
autoridades administrativas en las que se radica la atribución excepcional de
competencias judiciales: la Dirección General Marítima y Portuaria y las
Capitanías de Puerto.
Además,
las materias objeto de esa competencia no pueden estar definidas con mayor
precisión. Se trata de conocer sobre siniestros y accidentes marítimos, que
están definidos en el artículo 26 del Decreto 2324 de 1984: "Se consideran
accidentes o siniestros marítimos los definidos como tales por la Ley, por los
tratados internacionales, por los convenios internacionales, estén o no
suscritos por Colombia y por la costumbre nacional e internacional. Para los
efectos del presente decreto son accidentes o siniestros marítimos, sin que se
limite a ellos, los siguientes: a) el naufragio, b) el encallamiento, c) el
abordaje, d) la explosión o el incendio de naves o artefactos navales o
estructuras o plataformas marinas, e) la arribada forzosa, f) la contaminación
marina, al igual que toda situación que origine un riesgo de contaminación
marina y, g) los daños causados por naves o artefactos navales a instalaciones
portuarias".
También
se les atribuye competencia para investigar acerca de las infracciones a las
leyes, decretos y reglamentos que regulan las actividades marítimas y la Marina
Mercante Colombiana, así como para imponer las sanciones respectivas (artículo
20, numeral 8º del Decreto).
De
lo dicho resulta que la normatividad puesta en tela de juicio no es
inconstitucional, menos aún por el motivo alegado en la demanda.
Debe
tenerse en cuenta, además, que en varios convenios internacionales el Estado
colombiano ha asumido la obligación de prevenir y reprimir la contaminación del
medio marino.
A
nivel mundial se tienen, por ejemplo, el Convenio internacional sobre responsabilidad
civil por daños causados por contaminación del agua de mar por hidrocarburos,
celebrado en 1969 y adicionado mediante Protocolo suscrito en 1976; el Convenio
internacional para prevenir la contaminación del mar por buques (MARPOL),
pactado en 1973 y adicionado mediante Protocolo en 1978; y el Convenio
Internacional sobre la seguridad de la vida humana en el mar, celebrado en 1974
y adicionado mediante Protocolo en 1978.
A
nivel regional pueden mencionarse el Convenio para la protección del medio
marino y áreas marinas costeras del Pacífico Suroeste de 1981; el Acuerdo sobre
la cooperación regional para el combate contra la contaminación marina por
petróleo y otros factores nocivos en casos de accidente, celebrado en 1981 y
adicionado mediante Protocolo de 1983; y el Convenio para la protección y
ordenamiento del medio marino y zona costera del Gran Caribe de 1981, así como
el Protocolo de cooperación para combatir los derrames de hidrocarburos,
suscrito en 1983.
No
podría Colombia cumplir estos convenios internacionales si no fuera por la
atribución de competencias especiales en la materia a un organismo cuyas
actividades y experiencia le permiten fallar con mayor conocimiento de causa
como es el caso de la Dirección General Marítima y Portuaria.
Entonces,
lejos de reñir con la Constitución, las disposiciones acusadas la desarrollan,
específicamente respecto de lo contemplado en el artículo 226 de la Carta, que
señala la materia ecológica como una de aquellas respecto de las cuales el
Estado debe promover la internacionalización de sus relaciones sobre bases de
equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.
DECISION
Con
fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, oído el concepto del Ministerio Público y cumplidos los
trámites que ordena el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
DECLARANSE EXEQUIBLES los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 12 y 14 de la Ley 23
de 1991.
Segundo.-
DECLARANSE EXEQUIBLES los artículos 5, numeral 8; 11, numeral 6; 20, numerales
7 y 8; 27; 28; 32; 35; 36; 37; 38; 43; 48; 67; 70 y 72 del Decreto 2324 de
1984, con excepción de la palabra "regular", del artículo 5º, numeral
8, respecto de la cual, por haber operado la cosa juzgada, deberá ESTARSE A LO
RESUELTO por la Corte Suprema de Justicia en fallo No. 63 del 22 de agosto de
1985.
Tercero.-
DECLARASE EXEQUIBLE el artículo 5º, numeral 27, del Decreto 2324 de 1984, con
excepción de las palabras "por violación a otras normas que regulen las
actividades marítimas", que se declaran INEXEQUIBLES.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL           EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                                 Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ                  ENRIQUE GAVIRIA LIEVANO
Magistrado                                Conjuez
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                 Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General