C-243-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-243/05
TRIBUTO-Clases
IMPUESTO-Características
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Características
TASA-Características
TASA Y TRIBUTO PARAFISCAL-Diferencias
TASA E IMPUESTO-Diferencias
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL TRIBUTO-Alcance/PRINCIPIO
DE IRRETROACTIVIDAD DEL TRIBUTO-Alcance
TARIFA DE TASAS Y CONTRIBUCIONES-Fijación
excepcional por autoridades administrativas bajo ciertas reglas
METODOS Y SISTEMAS DE TASAS Y CONTRIBUCIONES-Deben ser claros y precisos
METODOS Y SISTEMAS DE TASAS Y CONTRIBUCIONES-Casos en los que se aplican
SISTEMA TRIBUTARIO-Concepto
METODO TRIBUTARIO-Concepto
CEDULA DE EXTRANJERIA Y CERTIFICADO JUDICIAL-Su cobro reúne las características de una tasa
Como lo ponen de presente -con excepción del señor Director
del DAS- los intervinientes y el señor Procurador General de la Nación el cobro
que se establece en las normas acusadas reúne claramente las características de
una tasa, cuya tarifa es precisamente la que las normas acusadas autorizan
fijar por la administración nacional. En efecto, es
claro que “el valor de adquisición”  a que alude el artículo 1° de la Ley 15 de
1968  y “el valor” a que alude el artículo 10 de la Ley 4 a de 1981
constituye el precio que el Estado cobra por el  servicio que se presta con la
expedición de los documentos a que en dichos artículos se alude. Su finalidad
es la de recuperar el costo de lo ofrecido y el precio que paga el usuario
guarda una relación directa con los beneficios derivados de ese bien o
servicio.
PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Estudio
de las disposiciones legales expedidas antes de la Constitución de 1991
CEDULA DE EXTRANJERIA Y CERTIFICADO JUDICIAL-Inexistencia de sistema y método para definir los costos de
expedición
La Corte
encuentra que ni de los artículos  acusados ni de las leyes en que ellos se
contienen puede inferirse que el legislador al autorizar que las autoridades
administrativas determinaran la tarifa de la tasa por concepto de la expedición
de los documentos a que aluden los artículos acusados  haya señalado algún tipo
de sistema y método para definir los costos por la expedición de los documentos
referidos ni la manera de hacer su reparto. En efecto, es claro que en el texto
de los artículos acusados  ningún elemento en este sentido puede identificarse.
METODOS Y SISTEMAS DE TASAS Y CONTRIBUCIONES-Debe ser fijado por la Ley, las Ordenanzas o los Acuerdos.
Si bien la ley,
las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la
tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en
los beneficios que les proporcionen,  el sistema y el método para definir tales
costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben  necesariamente ser
fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Efecto
diferido
Encuentra la
Corte que declarar que los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad
no se prediquen de manera inmediata como es y debe ser la regla general,
significa aceptar por la Corte que la atribución al Gobierno, encontrada
inconstitucional y declarada inexequible, continúe siendo practicada. Es claro
que proferida la sentencia, la inejecutabilidad de las expresiones respecto de
las cuales se ha evidenciado  la falta de sustento superior  debe ser
inmediata, pues riñe con la primacía de la Constitución (artículo 241 C.P.) que
lo que es inconstitucional prolongue su existencia en el tiempo con
posterioridad al fallo en el que así se declara por esta Corporación.
Referencia: expediente D-5365
Demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 1º de la Ley 15 de 1968 “por la cual se concede una autorización al Gobierno Nacional para
determinar por intermedio del Departamento Administrativo de Seguridad “DAS”,
nuevos modelos de cédulas de extranjería y certificados de conducta, y se
establece un gravamen” y 10º de la Ley 4ª de 1981 “por
la cual se crea el Fondo Rotatorio del Departamento Administrativo de Seguridad
y se dictan normas para su organización y funcionamiento”.
Actor: Ernesto Espinosa Jiménez
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C.,   diecisiete  ( 17 ) de marzo de
dos mil cinco (2005).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Ernesto Espinosa Jiménez presentó demanda
contra los artículos 1º de la Ley 15 de 1968 “por la cual se concede una autorización al Gobierno
Nacional para determinar por intermedio del Departamento Administrativo de
Seguridad “DAS”, nuevos modelos de cédulas de extranjería y certificados de
conducta, y se establece un gravamen” y 10º de la Ley 4ª de 1981 “por la cual se crea el Fondo Rotatorio del Departamento
Administrativo de Seguridad y se dictan normas para su organización y
funcionamiento”.
Mediante auto del veintiséis (26) de agosto de
2004, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso correr traslado
de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de
rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención
ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la
República, al Presidente del Congreso de la República, a los Ministros del
Interior y de Justicia y de Relaciones Exteriores y al Director del
Departamento Administrativo de Seguridad -DAS- a fin de que, si lo estimaban
oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas.
Así mismo ordenó invitar en este proceso a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia y al Instituto Colombiano de Derecho
Tributario con el mismo fin.
Cumplidos los trámites ya
relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del
Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de
la referencia.
II.      NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de las normas
acusadas de conformidad con su publicación en los Diarios Oficiales Nos. 32.805
del 12 de junio de 1969 y 35.687 del 26 de enero de 1981, respectivamente. Se
subraya lo demandado.
LEY
15 DE 1968
(febrero
23)
Por
la cual se concede una autorización al Gobierno Nacional para determinar por
intermedio del Departamento Administrativo de Seguridad “DAS”, nuevos modelos
de cédulas de extranjería y certificados de conducta, y se establece un
gravamen
El Congreso de
Colombia
DECRETA:
Artículo
1º. Autorízase al Gobierno Nacional para
determinar por intermedio del Departamento Administrativo de Seguridad “DAS”
nuevos modelos de cédula de extranjería y de certificados de conducta de que
tratan los Decretos números 1697 y 884 del 16 de julio de 1936 y 14 de abril de
1944, respectivamente.
Parágrafo.
El Gobierno Nacional reglamentará lo
relacionado con tales modelos, sus características, especificaciones,
vigencias, uso y valor de adquisición.
Artículo 2º. Los documentos de que trata el artículo anterior llevarán adheridas
estampillas de timbre nacional de conformidad con la cuantía que se indica para
cada caso:
a)
Las cédulas de extranjería, cinco pesos ($5.00)
b)
Los certificados de conducta, dos pesos ($2.00)
Artículo 3º. Los dineros provenientes de la adquisición de las cédulas de
extranjería y de los certificados de conducta, el producto de los remates de
los elementos recuperados, de las multas en general, y de los depósitos
inmigratorios que conforme a las disposiciones vigentes no sean devueltos, se
destinarán preferentemente, a gastos de inversión para instalaciones de las
dependencias del Departamento Administrativo de Seguridad “DAS”.
Artículo 4º. Esta Ley modifica las disposiciones que le sean contrarias y rige
desde su sanción.
Dada en Bogotá,
D. E., a 6 de febrero de 1968.
LEY
4 DE 1981
(enero
13)
“Por
la cual se crea el Fondo Rotatorio del Departamento Administrativo de Seguridad
y se dictan normas para su organización y funcionamiento”
EL
Congreso de Colombia
DECRETA:
CAPITULO
I
Definición,
naturaleza y funciones del Fondo
ARTICULO 1º.-
Créase el Fondo Rotatorio del Departamento
Administrativo de Seguridad como Establecimiento Público, con Personería
Jurídica, y patrimonio independiente, encargado de obtener y administrar los
recursos necesarios para conseguir los bienes y servicios que le permitan el
cumplimiento de sus funciones legales.
El Fondo
Rotatorio estará adscrito al Departamento Administrativo de Seguridad, tendrá
su domicilio en la ciudad de Bogotá, y las funciones técnicas y administrativas
para su operación serán atendidas por los empleados del mismo Departamento
según la distribución que de ellas haga el Jefe.   En consecuencia, el Fondo
carecerá de estructura administrativa y de planta de personal propia.
ARTICULO 2º.-
El Fondo Rotatorio del Departamento Administrativo
de Seguridad cumplirá las siguientes funciones:
1. Adquirir los
edificios e instalaciones, los equipos de laboratorio, comunicaciones y
transporte y los demás elementos que requiera el Departamento Administrativo de
Seguridad para el cumplimiento de sus tareas:
2. Adquirir y
suministrar los elementos que requiera la conservación y mantenimiento de los
inmuebles y equipos del Departamento;
3. Celebrar
contratos de prestación de servicios para la ejecución de labores técnicas,
científicas o docentes que no puedan ser atendidas por el personal de la planta
del Departamento Administrativo de Seguridad;
4. Asumir los
gastos que demanden la elaboración, transporte, seguros, distribución y
expedición de cédulas de extranjería, certificados judiciales y carnés de
competencia del Departamento Administrativo de Seguridad;
5. Asumir los
gastos que demande la impresión y distribución del órgano de divulgación del
Departamento;
6. Asumir los
gastos que demande la asistencia judicial del personal del Departamento que
debe comparecer ante los jueces por infracciones a las Leyes con ocasión del
ejercicio de sus funciones y en desarrollo de las mismas, cuando ellos sean
necesarios a juicio del Jefe del Departamento;
7. Adquirir o
construir y mantener instalaciones para las Academias, Escuelas o centros de
Formación y Capacitación de Investigadores y Técnicos en todo lo relacionado
con Inteligencia, Policía Judicial, Seguridad Rural, Emigración e Inmigración,
Seguridad Personal y Policía Científica y asumir los gastos que demande su
funcionamiento y la realización de sus programas.
8. Asumir los
gastos que demanden los programas de bienestar social, recreación, vivienda y
casinos de los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad y el
funcionamiento de Liceos para los hijos de los empleados, para lo cual podrá
destinar hasta un quince por ciento (15%) de sus ingresos.
La Junta
Administradora del Fondo podrá destinar un 10% más para auxiliar por una sola
vez, en forma discrecional y previa reglamentación del Gobierno, a los
familiares del empleado que fallezca en acción violenta de servicio o que como
consecuencia de la misma quede con invalidez permanente.
En la misma
forma, la Junta Administradora podrá disponer en forma discrecional de este 10%
para costear los gastos totales de entierro del empleado que fallezca estando
al servicio de la Institución.
CAPITULO II
Dirección
y Administración del Fondo
ARTICULO 3º.-
La dirección y administración del Fondo estará a
cargo de un Consejo Directivo presidido por el Jefe del Departamento
Administrativo de Seguridad e Integrado, además, por un delegado del Presidente
de la República, y por el Secretario General, el Jefe de la Oficina Jurídica y
los Jefes de las Divisiones de Personal y de Servicios y Suministros del
Departamento.
ARTICULO 4º.-
El Consejo Directivo tendrá las siguientes
funciones:
a) Formular la
política general del organismo y los planes y programas que deba desarrollar;
b) Adoptar los
estudios de la entidad;
c) Aprobar el
proyecto de presupuesto del Fondo y las modificaciones al mismo presupuesto;
d) Autorizar o
aprobar todo acto o contrato cuya cuantía exceda de trescientos mil pesos
($300.000.000.00);
e) Autorizar al
Jefe del Departamento para delegar en los funcionarios que el mismo Consejo
determine el cumplimiento de algunas funciones que le corresponden como Gerente
del Fondo;
f) Las demás que
señalen la Ley, los reglamentos y los estatutos.
ARTICULO 5º.-
El Jefe del Departamento hará las veces de Gerente
del Fondo y, en consecuencia, llevará su representación legal.  Previa
autorización del Consejo Directivo, el Jefe del Departamento podrá delegar en
el Secretario General la ordenación del gasto y, en este caso, los actos del
delegado, cuando así se requiera, serán refrendados por el Jefe de la Oficina
Jurídica del Departamento.
ARTICULO 6º.-
La vigilancia de la gestión del Fondo se cumplirá
por intermedio de la Auditoría Fiscal de la Contraloría General de la República
ante el Departamento Administrativo de Seguridad.
ARTICULO 7º-.
Corresponde al Gerente del Fondo:
a) Dictar los
actos, realizar las operaciones y celebrar los contratos para el cumplimiento
de las funciones del Fondo;
b) Atribuir
funciones específicas a los empleados del Departamento Administrativo de
Seguridad para el cumplimiento de los objetivos del Fondo;
c) Elaborar y
someter a la consideración del Consejo Directivo el proyecto anual de
presupuesto de ingresos, gastos e inversiones del Fondos y las sugerencias que
estime convenientes para el buen funcionamiento del organismo;
d) Ejecutar el
presupuesto, abrir créditos adicionales, efectuar traslados y hacer las demás
operaciones necesarias para el cumplimiento de las funciones del Fondo, con
arreglo a las normas legales y reglamentarias sobre la materia;
e) Presentar
anualmente al Presidente de la República el balance y un informe sobre la
marcha general de la entidad;
f) Representar
al Fondo en juicio o fuera de él;
g) Proferir las
providencias que requiera la marcha administrativa del Fondo, en especial para
el control de los contratos que celebre, los cuales deben regirse por las
disposiciones legales y reglamentarias expedidas para los establecimientos
públicos del orden nacional;
h) Constituír
mandatarios judiciales y extrajudiciales;
i) Organizar y
reglamentar, de acuerdo con las normas expedidas por la Contraloría General de
la República, el sistema de contabilidad del Fondo, y
j) Las demás que
le correspondan como representante legal del Fondo o se le atribuyan por ley o
reglamento.
CAPITULO III
Patrimonio
del Fondo
ARTICULO 8º.-
El patrimonio del Fondo Rotatorio del Departamento
Administrativo de Seguridad estará constituido por:
a) Las partidas
que expresamente se le asignen en el presupuesto
b) Los dineros
provenientes de adquisición de cédulas de extranjería, certificados, producto
de remates, multas y depósitos señalados en el artículo 3º de la Ley 15 de
1968;
c) Los dineros
dejados de percibir por los empleados del Departamento Administrativo de
Seguridad como consecuencia de la suspensión en el ejercicio de sus funciones
cuando hubiere sido condenados, todo de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 35 y 36 del Decreto-Ley 625 de 1974:
d) Las partidas
que se asignen en la Ley del Presupuesto para las Academias de Investigación o
Centros y Escuelas de Formación y Capacitación;
e) El cincuenta
por ciento (50%) de la asignación básica mensual fijada para los cargos de
detectives investigadores, detectives dactiloscopistas y de seguridad, rural
alumnos, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto-Ley 1550 de 1978 y el
cincuenta por ciento (50%) de las mismas asignaciones para los cargos de
Auxiliares Administrativos (Oficial de Inmigración), Alumnos y de Agentes
Secretos durante el tiempo de su formación profesional;
f) Los dineros
provenientes del servicios de protección y vigilancia contratados en casos
especiales con el Departamento Administrativo de Seguridad;
g) Los dineros
provenientes de: Aparcamiento y vigilancia de elementos decomisados
provisionalmente; distribución, venta y propaganda del órgano de divulgación
del Departamento; matrículas, pensiones y becas que se reciban en los Liceos,
arrendamientos de locales; utilidades del suministro de alimentación y
abastecimientos; rendimientos de cafeterías, casinos y centros de recreación;
intereses corrientes y de mora que se ocasionen por la concesión de préstamos,
y ejecución de programas de bienestar social de acuerdo con la reglamentación
que sobre el particular dicte el Jefe del Departamento;
h) Los dineros,
créditos, elementos devolutivos y especies de cualquier género que al entrar en
vigencia esta Ley estuvieren en Fondos Especiales de las Academias de
Investigación, depósitos para renovación del equipo de transportes, reposición
de elementos varios, reposición de armamento y en el Fondo de Bienestar Social
del Departamento;
i) Las
donaciones de muebles e inmuebles que se le hagan con arreglo a las normas del
Decreto 150 de 1976, y
j) Los demás
bienes que, como persona jurídica, adquiera a causa de cualquier título.
ARTICULO 9º.-
Los elementos y bienes muebles adquiridos por el
Fondo Rotatorio del Departamento Administrativo de Seguridad ingresarán y
egresarán por el Almacén General del Departamento de acuerdo con las normas
legales sobre la materia.
ARTICULO
10º.- El Gobierno Nacional reglamentará lo
relacionado con los modelos y valor de las cédulas de extranjería, certificados
judiciales y carnés mencionados en esta Ley.
ARTICULO 11º.-Esta Ley rige desde
la fecha de su promulgación.
Dada en Bogotá,
D.E., a los tres días de diciembre de mil novecientos ochenta.
III.    LA DEMANDA
El demandante afirma que los artículos
1° de la ley  15 de 1968 y 10 de la Ley 4° de 1981 vulneran el artículo 338 de
la Constitución Política.
Recuerda que  dicho artículo superior
establece que la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las
autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los
contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les
presten o participación en los beneficios que les proporcionen. Precisa que en
la misma norma se establece que el sistema y el método para definir tales
costos, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las
ordenanzas o los acuerdos, es decir que para que cualquier autoridad
administrativa fije tarifas de tasas como recuperación de los costos de los
servicios que presta alguna entidad pública, es menester, que previamente la
ley, -tratándose de autoridades nacionales-, establezca con claridad y
precisión el sistema y el método para definir tales costos y
beneficios, y la forma de hacer su reparto.
Advierte que las normas acusadas no establecen ningún
sistema ni método para definir costos y beneficios ni  la forma de hacer su
reparto en el caso de la expedición de cédulas de extranjería, certificados
judiciales y de policía.
Afirma en ese orden de ideas que como quiera que la Ley 15
de 1968 como la Ley 4ª de 1981 no establecieron en su articulado el sistema ni
el método para definir los costos que demande la elaboración, distribución y
expedición de cédulas de extranjería, certificados judiciales y carnés, como
tampoco la forma de hacer su reparto entre los diversos usuarios de dichos
servicios, debe concluirse  que la autorización otorgada en las normas
precitadas, es ilimitada y por lo tanto inconstitucional.
Afirma, de otra parte, que teniendo en cuenta que no existe
una estructura de costos de los servicios prestados por el D.A.S., lo que
realmente se paga en estas circunstancias  por la prestación del servicio
podría incluso  considerarse  un impuesto, si se toma en cuenta que  el valor
recaudado no es utilizado solamente para los gastos en que incurre la entidad
para prestar el servicio, sino que además son el soporte para los gastos de
funcionamiento de la referida entidad.
Concluye en ese orden de ideas  que “Solo se requiere
una mirada general a la cantidad de certificados judiciales expedidos por el
DAS en el año 2003, a nivel nacional que según nuestra investigación asciende a
1.086.094 y que multiplicado por el valor para dicha fecha era suma equivalente
a los $25.000.oo totalizan $27.152.350.oo, situación que deja entrever que los
costos traslados a los usuarios del DAS al solicitar la expedición de las
certificados anotados, por no haberse atendido la Constitución Política
resultan inequitativos”.
IV.    INTERVENCIONES
1.
Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
El Ministro de
Hacienda y Crédito Público a través de apoderado judicial, interviene en el
presente proceso, para solicitar que se declare la constitucionalidad de las
normas acusadas, a partir de las consideraciones que enseguida se sintetizan.
Recuerda que la
naturaleza del ingreso que percibe el DAS por concepto de la expedición de las
cédulas de extranjería y por los certificados judiciales, se denomina tasa.
Al respecto cita un aparte de la sentencia C-545 de 1994.
Advierte que en casos
similares al que ahora se estudia  -alude a los ingresos que recibe la
Procuraduría General de la Nación por concepto de la expedición de certificados
de antecedentes disciplinarios-,  la Dirección General del Presupuesto Público
Nacional  ha aclarado en  sus  conceptos que dichos recursos  corresponden a
una tasa.
En ese sentido,
señala que dada la naturaleza jurídica de las tasas es posible que las
autoridades administrativas, esto es el Presidente de la República y el
Director del Departamento Administrativo de Seguridad, fijen el monto de la
tarifa por la expedición de cédulas de extranjería y certificados judiciales,
de conformidad con lo establecido en el artículo 338 de la Constitución.
Afirma que el actor:
“…hace una interpretación del artículo 338 de la Constitución Política, que
desconoce la doctrina de la Corte Constitucional, porque las expresiones ‘el
sistema y el método’ del artículo en mención, como no están definidas en la
Carta Fundamental ‘ (…) deben entenderse en un sentido general y amplio, y que
su contenido y su alcance deben examinarse en cada caso concreto (…)”. Al
respecto cita un aparte de la sentencia C-155 de 2003.
Finalmente señala
que:  “…la tasa que cobra a los usuarios el Departamento Administrativo de
Seguridad DAS, por concepto de la expedición de cédulas de extranjería y
pasados judiciales, la ejerce conforme a las atribuciones conferidas en las
leyes demandadas, ya que del texto de las normas demandadas se deduce
claramente cuál es el servicio que se financiará por el mencionado cobro,
cuáles son los sujetos pasivos (solicitantes) y bajo estos parámetros es que
debe ser fijada la tarifa.  Además, esta tarifa se fija con sujeción a los
principios de equidad, eficiencia y progresividad consagrados expresamente por
el artículo 363 de la Constitución…”.
Concluye entonces que
el Presidente de la República como autoridad administrativa debe fijar la
tarifa de la tasa teniendo en cuenta los parámetros señalados en la Ley 15 de
1968, artículo 1° y en la Ley 4a de 1981, artículo 10, con el fin de
determinar el valor de las cédulas de extranjería, así como el de los
certificados judiciales y de Policía.
2.      Departamento
Administrativo de Seguridad -DAS-
El señor
Director del Departamento Administrativo de seguridad DAS, Dr. Jorge Aurelio
Noguera Cotes, interviene en el proceso en referencia solicitando se declare la
exequibilidad de las normas demandadas, con fundamento en las razones que a continuación se sintetizan.
Afirma que de la simple lectura del artículo 1° de ley 15 de 1968,
acusado, “se aprecia a prima facie los errores, no sólo conceptuales sino
también hermenéuticos en que incurre el demandante”, por cuanto aquella ley
tiene dos finalidades, estando una de ellas regulada en el artículo 2°,
relativa al gravamen relacionado en el titulo de la ley, “representado en
estampillas de timbre nacional, para lo cual el legislador fijo la tarifa de
ese impuesto, agotando los presupuestos del artículo 338 superior y observando
el principio de legalidad de los tributos”. Además; el artículo acusado “regula
particularmente las características que deben tener los certificados judiciales
y cédulas de extranjería, así como su uso y valor de adquisición; es decir, se
autoriza al gobierno a estipular el precio, entendido éste, como la cantidad de
dinero por la entrega del bien referenciado.”
Para
ratificar su afirmación, acude a la exposición de motivos del proyecto de ley y
a diferentes ponencias surtidas en el Congreso de la República, respecto de las
cuales transcribe apartes que considera pertinentes para ilustrar sobre el
error en que, a su juicio, incurre el demandante.
Precisa que el parágrafo del artículo 1° de la Ley 15 de 1968,
autoriza al Gobierno Nacional para reglamentar lo relacionado con los nuevos
modelos de cédulas de extranjería y certificados de conducta, las
características, especificaciones, vigencias, uso y valor de adquisición de los
mismos. Por su parte el artículo 10 de la Ley 4a de 1981, faculta al Gobierno
Nacional para reglamentar lo relacionado con los modelos y valor de las cédulas
de extranjería, certificados judiciales y carnés mencionados en esa ley; “lo
que inexorablemente conduce a afirmar que no se trata de un gravamen, al no
reunir las características propias de las obligaciones tributarias”.
Considera que la competencia otorgada al Gobierno Nacional en el
artículo primero de la Ley 15 de 1968, incluye la de fijar el precio de
adquisición de los documentos descritos en las normas demandadas. Cobro, que
radicada exclusivamente en la adquisición, bien sea del carné de identificación
interno a efectivos del DAS, o por los formatos de las cédulas de extranjería o
del certificado judicial propiamente dicho.
Advierte que resulta improcedente sostener que el valor de los
documentos descritos en las normas demandadas, constituyan gravamen de
impuestos, tasas o contribuciones.
Manifiesta que el artículo 1° de la Ley 15 de 1968, facultó al
Gobierno Nacional para establecer el valor de adquisición del certificado
judicial y de las cédulas de extranjería, no de los servicios prestados por la
expedición. “Al unísono, las leyes demandadas no crean impuestos ni tasas a los
contribuyentes, pues la ley no ordenó repartir las cargas públicas sobre la
base del servicio prestado al beneficio del servicio, que es la naturaleza de las
tasas; menos aún la imposición de un graven generalizado e indiscriminado, como
son los impuestos”.
Concluye entonces que “los artículos 1º y 10º de leyes 15 de 1968
y 4a de 1981 respectivamente, no crean tributos, sino que se ocupan
de realidades bien distintas, como es la determinación de los nuevos modelos de
cédula de extranjería y certificados de conducta, sus características,
especificaciones, vigencia, uso y valor de adquisición; por consiguiente es
impreciso afirmar la inobservancia del precepto constitucional previsto en el
inciso segundo del artículo 338 de la carta, bajo el entendido de
indeterminación del sistema y método para definir los costos y beneficios que
representan las tasas, y la forma de hacer el reparto; por contera, con el acostumbrado
respeto se solicita a la H. Corte Constitucional declare la exequibilidad de
las normas recurridas, al ajustarse a los mandatos de la carta política
patria”.
3.      Academia Colombiana de
Jurisprudencia
El Secretario General
de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, atendiendo la invitación hecha por
esta Corporación, hizo llegar el concepto que preparó el académico Enrique
Gaviria Liévano,  donde se solicita la declaración de constitucionalidad de las
disposiciones demandadas, de acuerdo con los argumentos que se resumen  a
continuación.
El interviniente advierte que lo dispuesto en el
artículo 338 superior, es prácticamente lo mismo que establecía el artículo 60
del Acto Legislativo No. 3 de 1910, reformatorio de la constitución de 1886,
que era el texto vigente cuando se expidió la Ley 15 de 1968, y que decía que: "en
tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los
Consejos municipales podrán disponer contribuciones”.
En ese entendido, afirma que la única diferencia de fondo es que en
la Constitución anterior no se había incluido como canon constitucional el
concepto de contribuciones fiscales y parafiscales. De resto ambos textos
autorizan al Congreso para decretar contribuciones en general, como son el
cobro de servicios por la expedición de cedulas de extranjería y otros
documentos a que se refiere la Ley 15 de 1968, de forma tal que las
autorizaciones previstas en el articulo 10 de la ley referida se otorgaron
conforme a lo previsto en el articulo 76, numeral 10 de la Constitución
anterior, cuya disposición establecía que al Congreso le corresponde hacer las
leyes y por medio de ellas, revestir, pro tempore, al Presidente de la
Republica de precisas facultades extraordinarias, cuando las necesidades lo
exijan o la conveniencia pública lo aconsejen.
Advierte que fue en virtud de esas facultades
extraordinarias, que el Gobierno en cabeza del Presidente de la Republica,
sancionó la Ley 15 de 1968 como Jefe de Estado y Suprema Autoridad
Administrativa de acuerdo con lo dispuesto en el artículo art. 120 (20) del
mismo ordenamiento constitucional.
Afirma que los artículos 338 y 150 constitucionales que
establecen que el Congreso al hacer las leyes, puede fijar contribuciones y
excepcionalmente contribuciones parafiscales en los casos y bajo las
condiciones que establezca la ley y revestir al Presidente de la República de
precisas facultades para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad
lo exija o la conveniencia pública lo aconseje.
Manifiesta que las autorizaciones otorgadas al Gobierno Nacional por
medio de la Ley 15 de 1968 no se le otorgaron para expedir códigos, leyes
orgánicas, estatutarias, ni para decretar impuestos, sino específicamente para
determinar modelos de cédula de  extranjería y certificados de conducta, por lo
que no puede hablarse de  facultades ilimitadas con las que se vulneró el
artículo 338 superior.
Afirma que las normas en que se contienen los artículos acusados sí
hacen referencia específica al método y el sistema “para la elaboración de
costos para la expedición de los  referidos documentos  y su distribución”.
Precisa en este sentido que “el articulo 2° de la Ley 15 de 1968 establece
que los documentos como cédulas de extranjería y certificados de conducta
llevarán adheridos estampillas de timbre nacional, de conformidad con la
cuantía que se indica en cada caso”.
Así mismo, el artículo 3° de la misma ley preceptúa que: “Los
dineros provenientes de la adquisición de las cédulas de extranjería y de los
certificados de conducta, el producto de los remates de los elementos
recuperados, de las multas en general y de los depósitos inmigratorios que
conforme a las disposiciones vigentes no sean devueltas, se destinarán
preferiblemente a gastos de inversión para instalaciones de las dependencias
del Departamento Administrativo de Seguridad "DAS”.
Que consecuentemente con lo anterior  el artículo 8° b) de la Ley 4a
de 1981  señala dentro del patrimonio  del Fondo Rotatorio del Departamento
Administrativo de Seguridad  “los dineros provenientes de la adquisición  de
cédulas de extranjería, certificados, productos de remates, multas y depósitos
señalados  en el artículo 3° de la Ley 15 de 1968”.
Manifiesta  además que de acuerdo con el Decreto 1637 de 1992, el
Presidente de la República en ejercicio de sus atribuciones legales y en
especial de la previstas en el párrafo del artículo 1° de la Ley 15 de 1968 y
en el artículo 1° de la Ley 48 de 1968 actualiza los costos sobre la expedición
de las cedulas de extranjería, certificado judicial y de policía.
Afirma entonces  que  “ con la expedición de la leyes y el
Decreto mencionado no se violó el articulo 338 de la Constitución, sino por el
contrario, se otorgaron claras facultades al Presidente de la República para
que determinara el sistema o método para definir los costos y beneficios por
concepto de la expedición de cédulas extranjería y otros documentos, así como
para hacer su reparto”.
Señala de otra parte que de la lectura de la norma acusada lo que se
impone en la Ley 15 de 1968 es una tasa que se cobra para la prestación de su
servicio y no un impuesto. Advierte que  “incluso podría llegarse a afirmar
que el valor que se cobra por la prestación del servicio de expedir cédulas de
extranjería se asimila a una contribución parafiscal en los términos de la Ley
225 de 1995 y a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional”. Al
respecto cita apartes de la sentencia T-040 de 1993[1]
y C-465 de 1993[2].
Concluye que las normas acusadas no vulneran la
Constitución Política, pues ya sea que el valor del servicio por la expedición
de las cédulas de extranjería se tome como una tasa o que se asimile a una
contribución parafiscal “se decretó dentro de las
facultades precisas que se otorgaron al Presidente de la República respetando
lo previsto en el artículo 388 constitucional”.
4.      Instituto
Colombiano de Derecho Tributario
El Presidente del Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, atendiendo la invitación hecha por esta Corporación, hizo llegar el
concepto que fue aprobado en sesión del Consejo Directivo de esa Institución el
catorce de septiembre de 2004  y en el que actuó como ponente el doctor Luis
Miguel Gómez Sjoberg en el que se solicita la declaratoria de inexequibilidad
de los artículos acusados a partir de las consideraciones que se resumen
enseguida.
Recuerda que mediante la Ley 15 de febrero 23 de 1968, se autorizó
al Gobierno Nacional para determinar, a través del DAS, los nuevos modelos de las
cédulas de extranjería y los certificados de conducta que venían regulados en
los Decretos 1697 de julio 16 de 1936 y 884 de abril 14 de 1944, autorización
que de acuerdo con la norma impugnada, se orientó a cubrir escuetamente lo
relacionado con tales modelos, sus características, especificaciones,
vigencias, uso y valor de adquisición.
Así mismo, recuerda que  la ley referida en el artículo segundo
estableció que tales documentos causarían impuesto de timbre nacional, el que
se liquidaría mediante la adhesión de las ya desaparecidas estampillas, según
las siguientes cuantías: i) para las cédulas de extranjería, cinco pesos
($5,00); y ii) para los certificados de conducta, dos pesos ($2,00).
Afirma que en esa primera ley, se determinó, además, que los dineros
provenientes, entre otras fuentes, de la adquisición de las citadas cédulas de
extranjería y de los certificados de conducta, se destinarían, "preferentemente",
a gastos de inversión para instalaciones de las dependencias del
Departamento Administrativo de Seguridad "DAS".
Señala que con la Ley 4a de 1981, se creó el Fondo
Rotatorio del Departamento Administrativo de Seguridad y se dictaron las normas
para su organización y funcionamiento. Allí se precisó que tal entidad
gubernamental, dentro de sus funciones (art. 2°), asumiría "los gastos
que demanden la elaboración, transporte, seguros, distribución y expedición de
cédulas de extranjería, certificados judiciales y carnés de competencia del
Departamento Administrativo de Seguridad".
Afirma que el artículo 8° de dicha ley determinó que el patrimonio
del Fondo Rotatorio del DAS estaría integrado, entre otros, por los "dineros
provenientes de adquisición de cédulas de extranjería, certificados, [...] señalados
en el artículo 3° de la Ley 15 de 1968"; por su parte el artículo 10°
-que es materia de impugnación constitucional-, volvió a revestir al Gobierno
de la facultad para reglamentar lo relacionado con los modelos y el valor de
las aludidas cédulas de extranjería, certificados judiciales y carnés
mencionados en esta Ley 4 a de 1981.
Señala que ambas leyes, como es evidente, fueron formuladas antes de
la expedición de la reforma constitucional de 1991. Precisa  empero que  el
Gobierno Nacional sí dictó uno de los decretos reglamentarios sobre la materia,
ya en vigencia de la actual Carta Política: el Decreto 1657 de octubre 09 de
1992, por medio del cual señaló el valor de los certificados judiciales y de
policía y de los documentos de extranjería que expide el DAS, una de cuyas
justificaciones la radicó en "que para mantener actualizados los costos
que demanda la expedición del certificado judicial v de policía y de los
documentos de extranjería se hace necesario tener en cuenta la variación
porcentual acumulada del índice de precios al consumidor desde el último
reajuste dispuesto por el Gobierno Nacional en marzo de 1990". En este
decreto se estipularon los valores específicos de cada documento y el criterio
para incrementar anualmente los mismos con base en la inflación, asignándole la
facultad para su determinación periódica, mediante resolución, al Director del
Departamento Administrativo de Seguridad.
Explica que  sin ninguna duda la naturaleza del cobro establecido en
las normas acusadas corresponde a una tasa,  dado que se establece el cobro de
unos valores que se harán efectivos en la medida en que los particulares hagan
uso del servicio correspondiente. Cita al respecto apartes de las sentencias
C-465 de 1993[3], C-1371 de 2000[4].
En ese orden de ideas afirma que “(d)e cara a las normas
demandadas (mas aún, frente al cuerpo todo de las leyes 15 de 1968 y 4
a de 1981) sobre la base de considerar que se estableció una tasa,
ciertamente  no se descubre, ni siquiera tímidamente, que en ellas exista un
criterio, o una referencia certera, o una base cualquiera que apunte a entender
que existe una posible definición del sistema y el método a los que alude el
artículo 338 vigente de la CN., para determinar los costos de los servicios o
la repartición  en los beneficios que proporcionen y la forma de hacer su
reparto.”   Afirma entonces que “Una autorización abierta y ambigua como
la contenida en las normas estudiadas merece, entonces, el repudio que persigue
la demanda”.
Así mismo, señala que no obstante que las leyes se dictaron bajo el
amparo de la Constitución anterior, el nuevo ordenamiento superior,
particularmente la regla consagrada en el artículo 338 invocado en la demanda,
genera el vicio que obliga a retirar del ordenamiento las normas atacadas.
Advierte en este sentido que se trata de un caso de  “inconstitucionalidad
sobreviniente, donde quizá sea necesario modular los efectos de la sentencia a
fin de evitar las costosas  consecuencias de un retiro inmediato de las normas
que habilitan el cobro por el servicio que implica la expedición de unos
importantes documentos”.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
El Señor Procurador
General de la Nación, allegó el concepto número 3680, recibido el 19 de
octubre de 2004, donde solicita a la Corte declarar inexequibles la expresiones “y valor de adquisición”, contenida en el
parágrafo del articulo 1º de la Ley 15 de 1968, como “y valor” contenida
en el artículo 10 de la Ley 41 de 1981, de
conformidad con las siguientes consideraciones.
La Vista Fiscal,
considera que de conformidad con los cargos expuestos en el libelo es posible
concluir que únicamente se está atacando la constituciona1idad de la facultad
otorgada al Gobierno para establecer el valor de adquisición de los
documentos a que se refieren las normas demandadas.
Señala que el
artículo 338 constitucional autoriza al Congreso, las asambleas departamentales
y los concejos municipales o distritales, según el caso para delegar en las
autoridades administrativas el establecimiento de la tarifa de las  tasas y
contribuciones,  pero exige  que aquellos establezcan los parámetros de tal
delegación, de forma tal que se requiere que las leyes las ordenanzas o los
acuerdos señalen  los criterios básicos con base en los cuales las autoridades
administrativas ejercerán la función que les delegan, para la fijación  de la
tarifa de las tasas y de las contribuciones que cobren como recuperación de los
costos de los servicios que presten o como participación en los beneficios que
les proporcionen.
Precisa que los cobros por expedición de
cédulas de extranjería y certificados judiciales  reúnen las características de
las tasas. Precisa que se trata de tasas porque: i) Son establecidos
unilateralmente por el legis1ador y 1a administración; ii) el ciudadano debe
pagarlos como contraprestación por la obtención del documento respectivo y iii)
los recursos obtenidos son aplicados al mismo servicio.
Sostiene que
tratándose de una tasa el legislador es quien ha debido definir el método, el
sistema y la forma de reparto, en los términos previstos en  el artículo 338
superior. Cita apartes de la sentencia C-455 de 1994.
Precisa que las
normas acusadas no contienen “ningún parámetro que oriente la actuación del
Gobierno Nacional, de tal manera que éste lo viene haciendo a su criterio, como
puede observarse en el Decreto 1657 de 1992, en el cual actualizó tales valores
y señaló la forma en que se debían reajustar anualmente, facultando para ello
al Director del Departamento Administrativo de Seguridad DAS”.
Considera que
aunque la Corte Constitucional en sentencia C-155 de 2003, señaló que los
términos “sistema y método” se deben interpretar en sentido general y
amplio, en el presente caso existe una “total ausencia de criterios”, de
modo que una interpretación demasiado amplia de la norma haría aceptar que los
requisitos del artículo 338 constitucional fueron cumplidos con la simple
delegación y la referencia general a la Constitución, con lo cual se perdería
el efecto útil de la norma superior. Al respecto cita las sentencia C-455 de
1994, C-545 de 1994 y C-816 de 1999.
Señala que ese tipo de autorizaciones
generales para fijar tasas y contribuciones han generado y seguirán generando
demandas de inconstitucionalidad, y es por ello que el legislador debe atender
esta situación, mediante el establecimiento de los criterios necesarios para
que el Gobierno Nacional ejercer las delegaciones.
Concluye que
dado  que tanto la expresión “y valor de adquisición”, contenida en el
parágrafo del articulo 1º de la Ley 15 de 1968, como “y valor” contenida
en el artículo 10 de la Ley 4a de 1981 son inconstitucionales, por
no haberse determinado por el legislador ni el método ni el sistema al delegar
la determinación del valor de la tasa aludida  es preciso  declarar la
inexequibilidad de las mismas. Solicita empero que se dicte un fallo de
exequibilidad con efectos diferidos en el tiempo  con el fin de  otorgar un
plazo al  Congreso de la República para regular en tema dentro del marco de la
Constitución.
En el mismo
orden de ideas, solicita a la Corte que exhorte al Congreso para que en
cumplimiento del deber establecido en el articulo 338 Superior: “determine
tanto los criterios para el cobro de esta tasa como lo relativo a la
destinación de la misma”.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.   Competencia
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues  las normas
acusadas hacen parte de una Ley de la República.
2.   La materia sujeta a examen
Para el actor  el artículo 1° de la Ley 15 de 1968  y el
artículo 10 de la Ley 4 a de 1981 vulneran el artículo 338 de la
Constitución por cuanto  el Legislador  “no determinó el sistema y el método
para definir los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto”, del cobro
que en ellos se establece por la expedición de cédulas de extranjería y
certificados judiciales, como lo ordena el  referido artículo superior cuando
se delega en las autoridades administrativas la fijación de la tarifa  de una
tasa o contribución. Precisa que en esas circunstancias la delegación hecha es
tan amplia que es inconstitucional.
Los intervinientes en representación del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo de Seguridad Das y
la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicitan a la Corte que declare la
exequibilidad de los artículos demandados.
El interviniente en representación del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público destaca que en las normas acusadas en las que se
autorizó al Gobierno  que determinara la tarifa de la tasa que en ellas se
establece  si se señalaron los criterios que echa de menos  el actor y que
éste  hace una interpretación del artículo 338 superior -particularmente de las
expresiones sistema y método- que no  atiende la jurisprudencia constitucional
que señala que a dichas expresiones no puede dárseles un sentido demasiado
estricto.
El  señor Director del DAS afirma que el actor no toma en
cuenta que la normas acusadas no establecen ningún impuesto, tasa o
contribución y que por lo tanto mal pueden desconocer el artículo 338 superior.
El interviniente en representación de la Academia de
Jurisprudencia hace énfasis en  que en las leyes  en que se contienen los
artículos acusados  (específicamente  en los artículos 2 y 3 de la Ley  15 de
1968 y  8°-b) de la Ley 4a de 1981) si se dan parámetros a la
administración por lo que no puede hablarse de delegación inconstitucional
alguna. Precisa que con dichas normas “se otorgaron
claras facultades al Presidente de la República para que determinara el sistema
o método para definir los costos y beneficios por concepto de la expedición de
cédulas extranjería y otros documentos, así como para hacer su reparto”.
El interviniente en representación del Instituto Colombiano
de Derecho Tributario por el contrario  solicita a la Corte la declaratoria de
inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas pues  considera que de
ellas  ni de las leyes en que las mismas se contienen se desprende de manera
siquiera  remota  que el legislador haya fijado el sistema y el método para
definir los costos y la forma de hacer su reparto del gravamen  establecido en
los artículos acusados.
Hace énfasis en que no cabe duda de la naturaleza de tasa
que tiene el cobro establecido en los artículos aludidos y que desde esta
perspectiva debe darse cumplimiento al mandato contenido en el artículo 338
superior. Precisa empero que dado el carácter sobreviviente de la
inexequibilidad  que se constata podrían darse efectos diferidos en el tiempo a
la decisión que se profiera por la Corte.
El señor Procurador General de la Nación solicita por su
parte que se declare la inexequibilidad de las expresiones   “y valor de adquisición”, contenida en
el parágrafo del articulo 1º de la Ley 15 de 1968, como “y valor” contenida
en el artículo 10 de la Ley 4a de 1981.
Considera que
aunque la Corte Constitucional en sentencia C-155 de 2003[5],
señaló que los términos “sistema y método” se deben interpretar en
sentido general y amplio, en el presente caso existe una “total ausencia de
criterios”, lo que lleva necesariamente a que se declare la inexequibilidad
referida. Plantea empero la necesidad de modular en el tiempo los efectos de la
sentencia y de exhortar al Congreso para que  expida una  ley para regular el
tema de acuerdo con los claros parámetros que fija la Constitución de 1991.
Corresponde a la Corte en consecuencia establecer si  el
artículo 1° de la Ley 15 de 1968  y el artículo 10 de la Ley 4 a de 1981
vulneran o nó el artículo 338 de la Constitución, en cuanto no se habría
establecido en ellos  el método ni el sistema para definir los costos y tampoco
la forma de hacer su reparto  -respecto de la tasa  que en ellos se  habría
establecido-,  y en caso de ser así, determinar si deben o no darse efectos
diferidos a la sentencia que se profiera.
3.   Consideraciones preliminares
Previamente la Corte considera necesario efectuar algunas
precisiones relativas a i) el concepto de tasa y sus características frente a
los demás tributos ii)  la posibilidad  de delegar en las autoridades
administrativas la determinación de la tarifa de una tasa y la obligación
para  los órganos de representación popular de fijar el método y el sistema
para definir los costos  de los servicios que se presten y la forma de hacer su
reparto  ii) el contenido y alcance de las disposiciones acusadas, que resultan
pertinentes para el análisis del cargo planteado en la demanda.
3.1  El concepto de tasa y sus características frente a los
demás tributos
La Corte ha explicado en  reiteradas ocasiones  que es posible
identificar claramente en el sistema fiscal colombiano tres tipos de tributos,
a saber los impuestos, las tasas y las contribuciones[6],
que si bien son todos fruto de la potestad impositiva del Estado, tienen cada
uno características propias que los diferencian[7].
A partir de los textos constitucionales y  legales y  de la doctrina
se ha señalado en este sentido  que los impuestos:
-Se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo
social, profesional o económico determinado.
- No guardan relación directa e inmediata con un beneficio derivado
por el contribuyente.
- Una vez pagado, el Estado dispone de él de acuerdo a criterios y
prioridades  distintos de los del contribuyente.
- Su pago no es opcional ni discrecional.  Puede forzarse mediante
la jurisdicción coactiva.
- Aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente
ello no se hace para regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos
con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte social de cada
ciudadano de acuerdo a su disponibilidad.
- No se destinan a un servicio público específico, sino a las arcas
generales, para   atender todos los servicios necesarios.
En cuanto a las contribuciones parafiscales[8],
se ha señalado que:
-tienen carácter obligatorio;
-afectan sólo a un grupo determinado de personas cuyos intereses son
comunes y sus necesidades se satisfacen con los recursos recaudados;
-no hacen parte del presupuesto nacional y tienen una destinación
concreta y específica;
-cuando tales recursos son administrados por órganos que forman
parte del Presupuesto General de la Nación, se incorporan al mismo pero
únicamente con el objeto de registrar la estimación de su cuantía y en un
capítulo aparte de las rentas fiscales.
A su vez  se ha dicho que se denomina "tasa" a un gravamen
que cumpla con las siguientes características:
-constituyen el
precio que el Estado cobra por un bien o servicio y, en principio, no son
obligatorias, toda vez que el particular tiene la opción de adquirir o no dicho
bien o servicio, pero lo cierto es que una vez se ha tomado la decisión de
acceder al mismo, se genera la obligación de pagarla;
-Su finalidad es
la de recuperar el costo de lo ofrecido y el precio que paga el usuario guarda
una relación directa con los beneficios derivados de ese bien o servicio;
-ocasionalmente
caben criterios distributivos como las tarifas diferenciales;
-un ejemplo
típico son las tarifas de los servicios públicos.
La doctrina suele señalar que las tasas se diferencian de los
tributos parafiscales en cuanto aquéllas constituyen una contraprestación
directa por parte de los ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado,
hacen parte del presupuesto estatal y, en principio, no son obligatorias, toda
vez que queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que
preste el Estado; en tanto que las contribuciones parafiscales no generan una
contraprestación directa, motivo por el cual su tarifa se fija con criterios
distintos, son obligatorias, son pagadas por un grupo determinado de personas,
y los beneficios obtenidos van también destinados al mismo grupo y no entran en
las arcas del Estado[9].
También  suele  explicarse que las tasas  se diferencian de los
impuestos en cuanto contrariamente a éstos no guardan relación directa e
inmediata con un servicio prestado al contribuyente,  su pago es opcional pues
quienes  las pagan tienen la posibilidad de decidir  si adquieren o no un bien
o servicio  y se destinan a un servicio público específico y no a las arcas
generales como en el caso de los impuestos[10].
3.2 La posibilidad  de permitir a  las autoridades
administrativas la determinación de la tarifa de una tasa y la obligación
para  los órganos de representación popular de fijar el método y el sistema
para definir los costos  de los servicios que se presten y la forma de hacer su
reparto.
De acuerdo con el artículo 338 de la Constitución en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales. Así mismo  se establece que la ley, las
ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
El mismo
artículo precisa que la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que
las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los
contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les
presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema
y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su
reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Finalmente el
tercer inciso precisa que las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen
contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante
un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que
comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o
acuerdo.
De  dicho texto
superior se desprenden  entonces claros  principios que rigen los tributos y
que son aplicables no sólo a gravámenes futuros, sino a los ya existentes.  i)
el de legalidad[11], que consiste en que no
puede existir un tributo sin una ley previa que lo establezca, pues ese poder
de imposición sólo corresponde al Congreso, a las asambleas departamentales y a
los concejos distritales y municipales; principio según el cual igualmente son
la ley, las ordenanzas y los acuerdos los que deben fijar directamente los
sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas; ii)
el de irretroactividad, por el cual la ley, las ordenanzas y los acuerdos que
regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos
durante un periodo determinado, no pueden aplicarse sino a partir del periodo
posterior a su vigencia[12]. Principio que reitera
el  artículo 363 superior en su segundo inciso.
Ahora bien, en relación con  el mandato contenido en el segundo
inciso del artículo 338 debe destacarse para efectos de la presente sentencia
que de dicho texto se desprende que las tarifas de las tasas -entendidas como recuperación
de los costos de los servicios que les presten a los contribuyentes-  y las
tarifas de las contribuciones - entendidas como participación en los beneficios
que les proporcionen a los mismos contribuyentes-, pueden  excepcionalmente ser
fijadas por las autoridades administrativas, pero previa  fijación por la ley,
las ordenanzas o los acuerdos  del sistema y el método para definir tales
costos y beneficios y la forma de hacer su reparto.
En relación con esta posibilidad  cabe recordar
que la  Corte en la sentencia C-155 de 2003[13]
luego de hacer el recuento de la jurisprudencia de la Corporación sobre este
punto[14], puso de presente que  los conceptos de sistema
y método deben ser lo suficientemente claros y precisos
a fin de evitar que los órganos de representación popular desatiendan el
expreso mandato Superior del artículo 338 de la Constitución, más no por ello
tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los
elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa de las tasas
o contribuciones, pues en tal caso la facultad constitucional de las
autoridades administrativas perdería por completo su razón de ser.
En ese orden de ideas precisó que una exigencia demasiado estricta
sobre la determinación del método y del sistema prácticamente haría inocua la
posibilidad aludida, pues la propia ley estaría fijando la tarifa de la
contribución.  Por el contrario, una excesiva indeterminación dejaría en poder
de las autoridades administrativas la regulación plena de ese elemento, en
contradicción con el principio de legalidad, que se concreta en la
predeterminación del tributo y la representación popular.
La Corte expresó en la citada sentencia lo siguiente:
“16.- El anterior recuento jurisprudencial demuestra que no ha sido
fácil precisar el alcance de los términos “sistema” y “método”, particularmente
en aquellos eventos en los cuales la ley, las ordenanzas o los acuerdos,
delegan a las autoridades administrativas la facultad de fijar la tarifa de
tasas y contribuciones especiales.  Sin embargo, la Corte considera que a
partir de esta la Sentencia C-1371 de 2000[15] es
posible armonizar dichos conceptos de manera que el artículo 338 de la
Constitución sea interpretado a la luz del principio de efecto útil de las
normas.
Lo primero que la Sala observa es que para determinar las tarifas de
tasas y contribuciones la Constitución no señaló lo que debía entenderse por
“sistema” y “método”, pero reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en
tres momentos: (i) para definir los costos de los servicios, esto es, los
gastos en que incurrió un entidad, (ii) para señalar los beneficios generados
como consecuencia de la prestación de un servicio (donde naturalmente está
incluida la realización de una obra) y, (iii) para identificar la forma de
hacer el reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes.
Si bien es cierto que la falta de definición se explica por la
naturaleza abierta de las normas constitucionales, así como por la
multiplicidad de tasas y contribuciones que pueden crearse, también lo es que
la significación de esos conceptos no puede desvanecerse a tal punto que
desaparezca su eficacia como norma jurídica. En consecuencia, a juicio de la
Corte, es necesario identificarlos con claridad, pues aunque los términos
guardan cierta relación de conexidad tienen sin embargo connotaciones
distintas.
En efecto, un sistema “se define por el hecho de no ser un simple
agregado desordenado de elementos sino por constituir una totalidad,
caracterizada por una determinada articulación dinámica entre sus partes”[16].
Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un
conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y
directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o
servicio, así como la forma de hacer su distribución.
Por su parte, el método está referido a los pasos o pautas que deben
observarse para que los componentes del sistema se proyecten extrínsecamente.
Así, constituye el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en
concreto el monto de la obligación tributaria.
17.- Frente a las tasas y contribuciones especiales la Corte
considera que tanto el “sistema” como el “método”, referidos en el artículo 338
de la Constitución, deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de
evitar que los órganos de representación popular desatiendan un expreso mandato
Superior, mas no por ello tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa
de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la
tarifa, pues en tal caso la facultad constitucional de las autoridades
administrativas perdería por completo su razón de ser.
Se trata, si se quiere, de una  suerte de competencias compartidas,
donde el Congreso, las asambleas y los concejos son los encargados de señalar
los elementos estructurales del método y del sistema tarifario, mientras que a
las autoridades administrativas corresponde desarrollar los parámetros
previamente indicados.
Una exigencia muy fuerte sobre la determinación del método y del
sistema prácticamente haría inocua la posibilidad de delegación, pues la propia
ley estaría fijando la tarifa de la contribución.  Por el contrario, una
excesiva indeterminación dejaría en manos de las autoridades administrativas la
regulación absoluta de ese elemento, en contravía del principio de legalidad,
concretado en el de la predeterminación del tributo y la representación
popular.  Lo que la ley exige es, más que la simple enunciación de criterios,
la definición de una cierta manera de proceder en la articulación de esos criterios.
18.- Ahora bien, la anterior exigencia no implica que la ley, las
ordenanzas o los acuerdos, necesariamente deban utilizar las palabras “sistema”
y “método” como fórmulas retóricas sacramentales, porque el criterio
definitorio será siempre de carácter material.  Ello se explica en virtud de la
prevalencia del derecho sustancial y de la posibilidad de resolver las dudas
hermenéuticas frente a cualquier clase de norma.  En consecuencia, “basta que
de su contenido se deduzcan el uno y el otro, es decir, los principios que
deben respetar las autoridades y las reglas generales a que están sujetas, al
definir los costos recuperables y las tarifas correspondientes’[17]”[18].
Con fundamento en los argumentos expuestos, procede la Sala a
estudiar en concreto las disposiciones acusadas.
3.2  El contenido y alcance de las disposiciones  acusadas
Cabe recordar que en vigencia de la
Constitución anterior  mediante la Ley 15 de 1968
“Por la cual se concede una autorización al Gobierno Nacional
para determinar por intermedio del Departamento Administrativo de Seguridad
“DAS”, nuevos modelos de cédulas de extranjería y certificados de conducta, y
se establece un gravamen”,  el Congreso  autorizó  en el artículo 1° de
dicha Ley -norma acusada en el presente proceso- al Gobierno para determinar
por intermedio del Departamento Administrativo de Seguridad “DAS” nuevos
modelos de cédula de extranjería y de certificados de conducta de que tratan
los Decretos números 1697 del 16 de julio de 1936[19]
y 884 del 14 de abril de 1944[20]. En el parágrafo del
mismo artículo se precisó que el  Gobierno Nacional reglamentaría lo
relacionado con tales modelos, sus características, especificaciones,
vigencias, uso y valor de adquisición.
En la misma Ley
en el artículo 2° se señaló que las cédulas de extranjería y los  certificados
de conducta llevarían adheridas estampillas de timbre nacional de conformidad
con la cuantía que se indica para cada caso: i) las cédulas de extranjería,
cinco pesos ($5.00) y ii) los certificados de conducta, dos pesos ($2.00). Es
decir que  se estableció para este caso el pago del impuesto de timbre en los
valores señalados.
Por su parte el
artículo 3º estableció que los dineros provenientes de la adquisición de las
cédulas de extranjería y de los certificados de conducta, el producto de los
remates de los elementos recuperados, de las multas en general, y de los
depósitos inmigratorios que conforme a las disposiciones vigentes no sean
devueltos, se destinarán preferentemente, a gastos de inversión para
instalaciones de las dependencias del Departamento Administrativo de Seguridad
“DAS”.
Cabe señalar entonces  que el  objeto de la  ley conforme a
su título era doble,  pues al tiempo que otorgó una autorización que incluía la
posibilidad de fijar el valor de adquisición de  cédulas
de extranjería y de los certificados de conducta -es decir se autorizaba al
Gobierno para fijar la tarifa de la tasa  así creada por concepto de la
expedición de los referidos documentos- , estableció
además el pago del impuesto de timbre  como consecuencia de la expedición de
los referidos documentos. Siendo el legislador el que directamente fijo en la
ley aludida  la tarifa de dicho impuesto -i) las cédulas de extranjería,
cinco pesos ($5.00) y ii) los certificados de conducta, dos pesos ($2.00)-.
Posteriormente
la  Ley 4a de 1981 “Por la cual se crea el Fondo Rotatorio del
Departamento Administrativo de Seguridad y se dictan normas para su
organización y funcionamiento” creó en su artículo 1° el Fondo Rotatorio del
Departamento Administrativo de Seguridad como Establecimiento Público, con
Personería Jurídica, y patrimonio independiente, encargado de obtener y
administrar los recursos necesarios para conseguir los bienes y servicios que
le permitan el cumplimiento de sus funciones legales. Dicho artículo precisó
que el Fondo Rotatorio estaría adscrito al Departamento Administrativo de
Seguridad, tendría su domicilio en la ciudad de Bogotá, y las funciones
técnicas y administrativas para su operación serían atendidas por los empleados
del mismo Departamento según la distribución que de ellas haga el Jefe.   Por
lo que en consecuencia, el Fondo carecería de estructura administrativa y de planta
de personal propia.
Dentro de las
funciones establecidas para dicho fondo el artículo 2° de la Ley 4a
de 1981  en su numeral 4 señaló la de “4. Asumir los gastos que demanden la
elaboración, transporte, seguros, distribución y expedición de cédulas de
extranjería, certificados judiciales y carnés de competencia del Departamento
Administrativo de Seguridad”;
Por su parte el
artículo 8° de la misma Ley incluyó  dentro de los elementos constitutivos del
patrimonio  del referido Fondo Rotatorio  en el literal b) “Los dineros
provenientes de adquisición de cédulas de extranjería, certificados, producto
de remates, multas y depósitos señalados en el artículo 3º de la Ley 15 de
1968”.
Finalmente el
artículo 10 de dicha Ley -norma igualmente acusada en el presente proceso-
autorizó al  Gobierno Nacional para reglamentar lo relacionado con los modelos y
valor de las cédulas de extranjería, certificados judiciales y carnés
mencionados en esa ley, es decir que mediante la misma se ratificó la
autorización dada por el Legislador al Gobierno Nacional para  establecer la
tarifa de la tasa   a cobrar por concepto de la expedición  de las cédulas de
extranjería, y los  certificados judiciales a que dicha ley aludía.
Ahora bien, resulta pertinente recordar
que  el Gobierno nacional con invocación de  las atribuciones legales previstas
en el parágrafo del artículo 1º de la Ley 15 de 1968 y en el artículo 10 de la
Ley 4 a de 1981 expidió ya en vigencia de la Constitución de 1991 el
Decreto 1657 de 1992  “Por el cual se señala el valor del certificado
judicial y de policía y de los documentos de extranjería que expide el
Departamento Administrativo de Seguridad” [21]. En dicho
decreto,  -en cuyos considerandos se  señala que para “mantener actualizados
los costos que demanda  la expedición  del certificado judicial y de policía y
de los documentos de extranjería  se hace necesario  tener en cuenta la
variación porcentual acumulada del índice de precios al consumidor”-, además de
fijarse los valores respectivos para dichos documentos se estableció por el
Gobierno Nacional  en el artículo 4° que a partir del 1º de enero de 1993, los
valores señalados, se incrementarán en el mismo porcentaje del índice de
precios al consumidor del año calendario inmediatamente anterior y se seguirán
ajustando automáticamente cada año y en la misma fecha. Así mismo que si al
efectuar el cálculo resultaren fracciones de centena, el valor se ajustará al
múltiplo de cien más cercano y que los nuevos valores serán determinados
mediante resolución, por el Director del Departamento Administrativo de
Seguridad.
Del anterior
recuento se desprende claramente que contrario a lo afirmado por el señor
director del Departamento Administrativo de Seguridad DAS, los artículos
acusados comportan la autorización al Gobierno nacional para la determinación
del valor de adquisición de las cédulas de extranjería y los certificados
judiciales, es decir que lo autorizan para fijar  la tarifa de la tasa
respectiva como recuperación  de los costos por la prestación de dicho
servicio.
Cosa diferente
es que adicionalmente en el caso de la Ley 15 de 1968  con ocasión de la
expedición de las cédulas de extranjería y los certificados de conducta se haya
establecido por el Legislador el cobro del impuesto de timbre cuya tarifa fue
fijada en la misma ley en el artículo 2°, circunstancia que  en nada desvirtúa
la existencia  en este caso de una tasa, pues como atrás se explicó el objeto
de la referida Ley 15 de 1968   “Por
la cual se concede una autorización al Gobierno Nacional para determinar por
intermedio del Departamento Administrativo de Seguridad “DAS”, nuevos modelos
de cédulas de extranjería y certificados de conducta, y se establece un
gravamen”,  fue doble. De una parte se otorgó la autorización aludida que incluía la posibilidad de fijar el valor de adquisición
de  cédulas de extranjería y de los certificados de conducta -es decir
se autorizaba al Gobierno para fijar la tarifa de la tasa  así creada por
concepto de la expedición de los referidos documentos-   y de otra  se
estableció el gravamen  de timbre aludido.
Cabe precisar así mismo que, como lo ponen de presente -con
excepción del señor Director del DAS- los intervinientes y el señor Procurador
General de la Nación el cobro que se establece en las normas acusadas reúne
claramente las características de una tasa, cuya tarifa  es precisamente la que
las normas acusadas autorizan fijar por la administración nacional.
En efecto, es claro que “el valor
de adquisición”  a que alude el artículo 1° de la Ley 15 de 1968  y “el valor”
a que alude el artículo 10 de la Ley 4 a de 1981 constituye el
precio que el Estado cobra por el  servicio que se presta con la expedición de
los documentos a que en dichos artículos se alude.
Su finalidad es
la de recuperar el costo de lo ofrecido y el precio que paga el usuario guarda
una relación directa con los beneficios derivados de ese bien o servicio[22].
Se está pues
claramente en presencia de una tasa y por ello corresponde ahora dilucidar si
el Legislador cumplió o no en los artículos acusados con la obligación de
fijar,  de acuerdo con el segundo inciso del artículo 338 constitucional, el
sistema y el método  para definir los costos  del servicio prestado y la manera
de hacer su reparto, en la medida en que delegó en la administración nacional
la determinación del “valor de adquisición”  -artículo 1° de la Ley 15 de 1968”
y “el valor” -artículo 10 de la Ley 4 a de 1981-  de los documentos
aludidos en dichas normas y ello a pesar de ser normas anteriores a la
iniciación de la vigencia de la actual Constitución Política y no estar
contenida dicha exigencia en la Constitución de 1886.[23]
Al
respecto debe recordarse que esta Corporación  ha señalado que en el estudio de
aquellas disposiciones legales expedidas antes de que la Constitución de 1991
entrara en vigencia debe hacerse un  “esfuerzo por
hallar una interpretación que se ajuste a la Constitución y promueva su máximo
cumplimiento”. Pero “si agotadas las posibilidades hermenéuticas que brindan las normas
demandadas, no se obtiene un resultado plausible, la Corte tendría que declarar
su inexequibilidad”[24].
A partir de los anteriores presupuestos procede la Corte a
hacer el examen del cargo formulado en la demanda.
4.      Análisis del  cargo formulado
Para el actor  el
artículo 1° de la Ley 15 de 1968  y el artículo 10 de la Ley 4a de 1981 vulneran el artículo 338 de la
Constitución por cuanto  el Legislador  “no determinó el sistema y el método
para definir los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto”, del cobro
que en ellos se establece por la expedición de cédulas de extranjería y
certificados judiciales, como lo ordena el  referido artículo superior cuando
se delega en las autoridades administrativas la fijación de la tarifa  de una
tasa o contribución.
Al respecto y dado que como se explicó en los apartes
preliminares de esta sentencia   el cobro que se establece en las normas
acusadas reúne las características de una tasa, es claro que la exigencia
señalada en el segundo inciso del artículo 338 superior -a saber la
determinación por la Ley del sistema y el método para definir los costos  del
servicio prestado, (en este caso la expedición de los documentos a que se alude
en los artículos 1° de la Ley 15 de 1968 y 10 de la ley 4a de 1981), y la
manera de hacer su reparto-,  independientemente de que se trate de normas
expedidas antes de la vigencia de la Constitución debe cumplirse.
Ahora bien, la
Corte encuentra que ni de los artículos  acusados ni de las leyes en que ellos
se contienen puede inferirse que el legislador al autorizar que las autoridades
administrativas determinaran la tarifa de la tasa por concepto de la expedición
de los documentos a que aluden los artículos acusados  haya señalado algún tipo
de sistema y método para definir los costos por la expedición de los documentos
referidos ni la manera de hacer su reparto.
En efecto, es
claro que en el texto de los artículos acusados  ningún elemento en este
sentido puede identificarse.
Así  en el
artículo 1° de la Ley 15 de 1968 simplemente se señala  que se autoriza “al
Gobierno Nacional para determinar por intermedio del Departamento
Administrativo de Seguridad “DAS” nuevos modelos de cédula de extranjería y de
certificados de conducta de que tratan los Decretos números 1697 y 884 del 16
de julio de 1936 y 14 de abril de 1944, respectivamente”   En tanto que el
parágrafo del mismo artículo se limita a establecer que “El Gobierno
Nacional reglamentará lo relacionado con tales modelos, sus características,
especificaciones, vigencias, uso y valor de adquisición”. (resaltado
fuera de texto)
Por su parte el
artículo 10 de la  Ley 4 a de 1981 señala simplemente que “El Gobierno
Nacional reglamentará lo relacionado con los modelos y valor de las
cédulas de extranjería, certificados judiciales y carnés mencionados en esta
Ley.” (resaltado fuera de texto)
No hay pues
evidencia  en dichos artículos de criterios destinados a orientar la actuación
del Gobierno respecto de la autorización dada por el legislador para
determinar la tarifa de la tasa a que se ha hecho referencia.
Tampoco
encuentra la Corte que en los demás artículos de las leyes en que se contienen
las citadas disposiciones el Legislador haya fijado  el sistema y el método
para definir los costos por la expedición de las cédulas de extranjería y los
certificados judiciales ni la manera de hacer su reparto.
Al respecto cabe
advertir que del artículo 2° de la Ley 15 de 1968[25]
-que alude es al impuesto de timbre-,  ni de los artículos  3° de la misma Ley
15 de 1968[26] ni del artículo 8 de la
Ley 4a de 1981[27] -que aluden es al
destino de los bienes pertenecientes al Departamento Administrativo de
Seguridad Das y a su Fondo Rotatorio-,  normas invocadas por el interviniente
en representación de la Academia Colombiana de Jurisprudencia como contentivas
de elementos orientadores en este punto, se  pueden deducir criterios relativos
a la tarifa de la tasa aludida  que permitan  considerar que en el presente
caso el legislador cumplió con el presupuesto establecido en el artículo 338
de la Constitución para que se fijara por  el Gobierno nacional la tarifa de
una tasa como la que se analiza en este caso.
Asiste razón
entonces al señor Procurador cuando señala que en el presente caso se está
ante  una ausencia total de criterios para orientar a la administración
nacional en la determinación de la tarifa  correspondiente a la expedición de
los documentos a que aluden los textos acusados.
Ahora bien,
debe precisarse que contrario a lo que afirma el interviniente en
representación del Ministerio de  Hacienda y Crédito Público no cabe entender
que la simple invocación de la autorización dada al Gobierno por las normas
acusadas para determinar la tarifa de la tasa correspondiente a la
recuperación  de los costos por la expedición de las cédulas de extranjería y
los cerificados judiciales  y la remisión a la aplicación de los principios
tributarios señalados en el artículo 363 superior -que por lo demás lógicamente
no se hace en las normas acusadas-,  sean  factor suficiente para entender
cumplido en este caso  el mandato  del segundo inciso del artículo 338 de la
Constitución. Texto superior que establece claramente que si bien la ley, las
ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa
de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en
los beneficios que les proporcionen,  el sistema y el método para definir tales
costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben  necesariamente ser
fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Al respecto
reacuérdese que si bien la Corte ha señalado que la exigencia a que se alude en
el artículo 338  no implica que la ley, las ordenanzas o los acuerdos,
necesariamente deban utilizar las palabras “sistema” y “método” como fórmulas
sacramentales ni se tiene que hacer una descripción detallada o rigurosa de
cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la
tarifa, sí es indispensable que del contenido de las leyes mediante las cuales
se autoriza a las autoridades administrativas para fijar la tarifa de una tasa
se deriven  los principios que deben respetar las autoridades administrativas
y las reglas generales a las cuales están sujetas, al definir los costos
recuperables y las tarifas correspondientes[28].
Ello no sucedió
en el presente caso y es claro entonces que el reproche enunciado por el actor
por la vulneración del artículo 338 superior  tiene claro fundamento y la
acusación que formula está llamada a prosperar.
Ahora bien, no
escapa a la Corte que  frente al cargo planteado -a saber la vulneración del
artículo 338 superior-  son las expresiones   “y
valor de adquisición” contenida en el
parágrafo del artículo 1° de la Ley 15 de 1968 y  “y valor”  contenida en el artículo 10  de la Ley 4a de 1981, a las que en realidad se dirige la acusación del
actor  por ser las que resultan  contrarias a los mandatos superiores
invocados en su demanda, pues es con ellas que  se  permite al  Gobierno
nacional por intermedio del Departamento Administrativo de Seguridad DAS fijar
la tarifa  de la tasa que se cobra por concepto de  la expedición de las
cédulas de extranjería y los certificados judiciales, sin que  se haya
establecido por el legislador   el sistema y el método  para definir los
costos, ni la forma de hacer su reparto.
En relación con
el resto de los artículos  1° de la Ley 15  de 1968[29]
y 10 de la Ley 4a de 1981[30], el actor no formula
ninguna acusación que permita a la Corte pronunciarse, pues, como lo advierte
el Señor Procurador General de la Nación,  es exclusivamente  en relación con
las expresiones “y valor de adquisición y “y valor”que el actor expuso
argumentos de inconstitucionalidad en la demanda.
Así las cosas,
de acuerdo con reiterada jurisprudencia[31],  lo que
procede es que la Corte se declare inhibida para emitir pronunciamiento de
fondo en relación con la acusación formulada  contra los referidos artículos
con excepción de las expresiones  “y valor de
adquisición” contenida en el parágrafo
del artículo 1° de la Ley 15 de 1968 y “y valor”   contenida  en el
artículo 10  de la Ley 4a de 1981, expresiones que se
declararán inexequibles por contrariar el artículo 338 superior, como se ha
explicado.
5.  El análisis de la petición de modulación
de la sentencia
Dado que como se
ha señalado es claro que debe declarase la inexequibilidad de las expresiones “y valor de adquisición” contenida en el parágrafo del artículo 1° de la Ley 15 de 1968 y
“y valor”  contenida en el artículo 10  de la Ley 4a de
1981, resulta pertinente analizar la petición de modulación en el tiempo
de los efectos de la Sentencia que hacen tanto el señor Procurador General de
la Nación como el interviniente en representación del Instituto Colombiano de
Derecho Tributario.
Al respecto cabe
recordar que  si bien de acuerdo con al artículo 45 de la Ley Estatutaria de
la  Administración de Justicia, las sentencias de esta Corporación “sobre los
actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución
Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo
contrario”, la Corte ha señalado  que la modulación de efectos de las
sentencias en el tiempo debe ser rigurosamente excepcional atendidas las reales
circunstancias de aplicación de las decisiones[32]. Y ello por
cuanto  dicha excepcionalidad es la que mejor armoniza con la garantía de la
seguridad jurídica y la protección de la supremacía constitucional[33].
La Corte ha sido
enfática en afirmar así mismo que ante  la ausencia de claras razones para
modular en el tiempo los efectos del fallo lo que procede es aplicar la regla
general[34].
En el presente
caso encuentra la Corte que declarar que los efectos de la declaratoria de
inconstitucionalidad no se prediquen de manera inmediata como es y debe ser la
regla general, significa aceptar por la Corte que la atribución al Gobierno,
encontrada inconstitucional y declarada inexequible, continúe siendo
practicada.
Es claro que
proferida la sentencia, la inejecutabilidad de las expresiones respecto de las
cuales se ha evidenciado  la falta de sustento superior  debe ser inmediata,
pues riñe con la primacía de la Constitución (artículo 241 C.P.) que lo que es
inconstitucional prolongue su existencia en el tiempo con posterioridad al
fallo en el que así se declara por esta Corporación[35].
Así las cosas la
Corte no accederá a la petición de diferir en el tiempo los efectos de la
sentencia y procederá a declarar la inexequibilidad  pura y simple de las
expresiones  a que se ha hecho referencia y así se señalará en la parte
resolutiva de esta sentencia.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R
E S U E L V E:
Primero.- INHIBIRSE para emitir pronunciamiento de fondo respecto de la
acusación formulada en contra del artículo 1° de la Ley 15 de 1968 “por la cual se concede una autorización al Gobierno
Nacional para determinar por intermedio del Departamento Administrativo de
Seguridad “DAS”, nuevos modelos de cédulas de extranjería y certificados de
conducta, y se establece un gravamen” con
excepción de la expresión “y valor de adquisición” contenida en
el parágrafo de dicho artículo que se declara INEXEQUIBLE.
Segundo.- INHIBIRSE para emitir pronunciamiento de fondo
respecto de la acusación formulada en contra del artículo
10  de la Ley 4a de 1981“por la cual se crea el Fondo Rotatorio del Departamento
Administrativo de Seguridad y se dictan normas para su organización y
funcionamiento”,
con excepción de la expresión “y
valor” contenida
en dicho artículo  que se declara INEXEQUIBLE.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
CON
ACLARACION DE VOTO
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
CON
ACLARACION DE VOTO
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
CON SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
CON SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL Y
ACLARACION DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS RODRIGO ESCOBAR GIL Y HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-243/2005
TASA-Fijación de tarifas por autoridades
administrativas (Salvamento parcial y aclaración de voto)
En nuestra
opinión, no obstante, el término “delegación” carece de rigor y puede hacer
pensar que en materia de tasas las autoridades administrativas fijan las
tarifas mediante norma legal. Esto no es así. Las autoridades administrativas
fijan las tarifas mediante acto administrativo. Lo que autoriza la Constitución
es la posibilidad de deslegalizar. Las facultades que en este particular le
corresponden a las autoridades administrativas, no las ejercen a través de
decretos – leyes sino por medio de actos administrativos.
TASA-Características (Salvamento parcial
y aclaración de voto)
En el
proyecto se establece como uno de los elementos definitorios del concepto de
tasa que el pago que se realiza por el servicio “no es obligatorio para el
ciudadano [sino que] depende  de su voluntad.” En nuestra opinión, este
criterio no es indispensable para la caracterización del concepto de tasa, pues
el artículo 338 de la Constitución no exige que el pago sea o no obligatorio.
En el asunto en cuestión, se trata de una actividad – la expedición de un
certificado – que es obligatoria para la mayor parte de los ciudadanos. Es un
requisito incluso obligatorio para el ejercicio de muchos derechos
fundamentales (el derecho a la libertad de locomoción, el derecho al trabajo).
SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Criterios
para determinar los efectos en el tiempo (Salvamento parcial y aclaración de
voto)
SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance
de los efectos ex nunc, ex tunc y diferido (Salvamento parcial y
aclaración de voto)
SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inconvenientes
de los efectos ex nunc, ex tunc y diferido (Salvamento parcial y
aclaración de voto)
SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Utilización
excepcional del efecto diferido (Salvamento parcial y aclaración de voto)
El efecto
diferido presenta aún mayores inconvenientes en la medida en que en este caso
unas normas inválidas conservan la vigencia, producen efectos y generan derechos
y obligaciones. Por tal motivo, este efecto se puede utilizar sólo de modo
excepcional en la medida en que i) existe una inequívoca voluntad del
legislador, y ii) no se conculque derechos fundamentales, o, incluso, con la
vigencia de esta ley declarada inconstitucional pero cuyos efectos se difieren
en el tiempo, se protejan derechos fundamentales. Aquí los efectos diferidos
vienen a operar con una lógica similar a la de los vicios subsanables. Se trata
de brindar al legislador una oportunidad para que en un determinado lapso
convalide una decisión tomada con desconocimiento de preceptos
constitucionales.
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Impacto
económico no puede ser fundamento del juicio de validez de la ley (Salvamento
parcial y aclaración de voto)
El análisis
del impacto económico de las sentencias de la Corte, insistimos, nunca puede
ser considerado como fundamento para hacer un juicio de validez de la ley. Las
normas permanecen o se expulsan del ordenamiento según se acomoden o no a lo
dispuesto por el texto constitucional. Otro asunto independiente y ajeno al
juicio de validez propio del control de constitucionalidad, es que los efectos
que se desprenden, una vez la norma ha sido declarada inconstitucional, sean
convenientes o no, que su permanencia en el ordenamiento tenga un impacto
económico negativo o positivo. Estas circunstancias, reiteramos, son
irrelevantes y no pueden ser consideradas durante el proceso de enjuiciamiento
de validez de la ley.
SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Situaciones
en las que el juez constitucional debe modular los efectos (Salvamento parcial
y aclaración de voto)
Siempre que
exista o pueda existir un serio problema de desestabilización macro económica o
incluso de traumatismos administrativos que afectan severa y negativamente los
deberes y obligaciones del Estado o que pongan en riesgo o afecten derechos
fundamentales de los ciudadanos, el juez constitucional tiene el deber de
modular los efectos en el tiempo de la declaración de inconstitucionalidad.
CERTIFICADO DE ANTECEDENTES JUDICIALES-Tasa/CERTIFICADO
DE ANTECEDENTES JUDICIALES-Ley no definió sistema y método para señalar la
tarifa/SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD CON EFECTOS DIFERIDOS-Cobro de
certificado de antecedentes judiciales (Salvamento parcial y aclaración
de voto)
Con el
acostumbrado respeto y reiterando nuestro acuerdo en relación con la decisión
emitida por esta Corporación, nos permitimos realizar la siguiente aclaración y
el siguiente salvamento parcial de voto en punto al señalamiento de los efectos
en el tiempo de la inexequibilidad proferida al respecto de la expresión “con
sujeción a los reglamentos que al respecto expida el Gobierno Nacional”
contenida en el artículo 70 de la ley 38 de 1989 (compilado en el artículo 87
del Decreto 111 de 1996).
1. Aclaración sobre la interpretación del
término delegación y acerca de los alcances de los elementos definitorios del
concepto de tasa
1.1. Antes de
entrar a considerar los efectos en el tiempo de las sentencias que constatan la
inconstitucionalidad de una ley, es preciso realizar dos aclaraciones previas.
Una tiene que ver con la manera como se interpreta en la sentencia el término
delegación y la otra se refiere al modo como se entienden los elementos
definitorios de la noción de tasa.
1.1.1.- En la
sentencia se indica que el artículo 338 de la Constitución Nacional permite
delegar en las autoridades administrativas la posibilidad de establecer el
monto de las tasas y que, en ese orden de ideas, se trataría de una posibilidad
expresa de delegación. En nuestra opinión, no obstante, el término “delegación”
carece de rigor y puede hacer pensar que en materia de tasas las autoridades
administrativas fijan las tarifas mediante norma legal. Esto no es así. Las
autoridades administrativas fijan las tarifas mediante acto administrativo. Lo
que autoriza la Constitución es la posibilidad de deslegalizar. Las facultades
que en este particular le corresponden a las autoridades administrativas, no
las ejercen a través de decretos – leyes sino por medio de actos
administrativos.
1.1.2.- En el
proyecto se establece como uno de los elementos definitorios del concepto de
tasa que el pago que se realiza por el servicio “no es obligatorio para el
ciudadano [sino que] depende  de su voluntad.” En nuestra opinión, este
criterio no es indispensable para la caracterización del concepto de tasa, pues
el artículo 338 de la Constitución no exige que el pago sea o no obligatorio.
En el asunto en cuestión, se trata de una actividad – la expedición de un
certificado – que es obligatoria para la mayor parte de los ciudadanos. Es un
requisito incluso obligatorio para el ejercicio de muchos derechos
fundamentales (el derecho a la libertad de locomoción, el derecho al trabajo).
2. Criterios para determinar los efectos
en el tiempo de las sentencias que constatan la inconstitucionalidad de una ley
La otra cuestión
que motiva el salvamento parcial de voto, hace relación al acápite dedicado a
la motivación de los efectos de la sentencia y al efecto temporal que se adopta.
Si bien coincidimos con la mayoría en que la norma acusada desconoce, en efecto
y de manera flagrante, el texto del artículo 338 de la Constitución Nacional al
no establecer el “método” ni el “sistema”, esto es, los criterios o pautas que
debe seguir la administración al momento de establecer el monto que se debe
cobrar como tarifa por el servicio que presta la administración, discrepamos
sobre los efectos en el tiempo que se asignan a la decisión de
inconstitucionalidad.
2.1.- Un punto
de partida necesario para establecer las diferencias que nos separan de lo
decidido en la sentencia, consiste en la distinción de dos momentos
diferentes en el proceso de interpretación – aplicación que se hace en los
procesos de constitucionalidad. El primer momento, hace relación al
objeto central del proceso de constitucionalidad, cual es, el de determinar si
de la confrontación entre la Constitución y la ley se debe concluir con la
validez o no de esta última. La infracción o no de la Constitución es,
entonces, la expresión de un juicio de validez en que consiste la actividad de
la Corte. Un segundo momento se presenta de manera posterior en el
tiempo, esto es, cuando ya existe una constatación sobre la invalidez de la
ley, cuando ha sido declarada la inconstitucionalidad de la ley. En este
evento, el juez constitucional puede y debe determinar cuál es el efecto en el
tiempo de la declaración de inconstitucionalidad. En este punto, la lógica de
argumentación y las consideraciones que sirven de fundamento son de carácter discrecional.
En el primer
momento, tiene lugar un juicio de validez. A ese respecto, la actividad
realizada por la Corte es de carácter perentorio y la constatación sobre la
vulneración del texto constitucional da lugar a una consecuencia necesaria: la
de declarar inconstitucional la ley. En el segundo momento, entretanto,
la tarea que se realiza es otra. Ya existe certeza sobre la
inconstitucionalidad pero se debe establecer los efectos en el tiempo de la
sentencia. Aquí no hay perentoriedad en la decisión, pues existen alternativas
para modular la sentencia. A fin de determinar el modo en que una ley inválida
debe perder su vigencia, la Corte ha de hacer un estudio de las circunstancias
puntuales que  rodean la temática de la ley inválida.
Las sentencias
de la Corte son sentencias jurídicas en tanto su motivación y argumentación
debe hacerse en estricto cumplimiento de los elementos configuradores de los
controles jurídicos i) sujeto calificado ii) parámetro preestablecido iii)
perentoriedad y objetividad en las decisiones iv) argumentación con criterios y
principios de la teoría general de la interpretación.
Estas sentencias
no obstante ser juicios jurídicos objetivos, puesto que determinan la validez
de una ley, tienen una connotación política evidente. Toda decisión que afecte
la relación política por excelencia, esto es, la que se da entre gobernante y
gobernado, tiene implicaciones políticas. Al ser la ley la norma que expresa
las relaciones de poder entre gobernantes y gobernados, la decisión judicial
que afecte tal relación, tendrá efectos políticos.
2.2. La
determinación de los efectos en el tiempo de una sentencia de
inconstitucionalidad, ofrece al juez constitucional diferentes alternativas de
decisión.
2.2.1.- Efecto ex
nunc o efecto hacia el futuro, según el cual la sentencia opera respecto de
la ley inconstitucional como si fuese una ley derogatoria. A partir de la
entrada en vigencia de la sentencia, la ley inconstitucional deja de producir
efectos.
2.2.2.- Efecto ex
tunc o hacia el pasado. Se trata de conferir efectos retroactivos a las
sentencias de inconstitucionalidad de manera tal que la inconstitucionalidad
conlleva a que la ley deje de producir efectos, no solo hacia el futuro, sino
que todas las situaciones, hechos o normas derivadas de ella, dejen de producir
efectos jurídicos. Ninguna situación, hecho o norma proveniente de (o con
fundamento en) una ley inconstitucional puede seguir vigente en el ordenamiento
jurídico.
2.2.3.-  Efecto diferido,
es decir, la ley no obstante es declarada como inconstitucional, permanece en
el ordenamiento, conserva su vigencia durante un lapso razonable. Este tiempo
en que se difiere la vigencia se justifica por medio del razonamiento según el
cual, con la declaración de inconstitucionalidad pura y simple se puede llegar
a una situación factica que genera traumatismo y perjudica derechos
fundamentales o intereses generales en grado tal, que afecta propósitos,
principios y objetivos constitucionales. En esta línea de argumentación, la alternativa
más razonable posible es la de diferir la cesación de vigencia de la norma
inconstitucional a un plazo o a un término que se cumple en día diferente y
posterior al de la expedición de las sentencias.
2.3.- No existe
una sola modalidad de sentencia capaz de resolver todos los problemas o
traumatismos que origina la declaración de inconstitucionalidad. Todas, según
sea el caso, pueden ser utilizadas válidamente por la Corte Constitucional.
Todas pueden también presentar inconvenientes.
El efecto ex
nunc genera el inconveniente que la vigencia de las leyes declaradas
inconstitucionales persiste en virtud de la existencia del fenómeno de la
ultractividad. Permite la ultractividad de las leyes declaradas
inconstitucionales. El efecto ex tunc, por su parte, genera o puede
generar un alto grado de inseguridad, en tanto todos los desarrollos normativos
de las leyes inconstitucionales, así como las situaciones o actuaciones
realizadas con fundamento en sus leyes deben ser reservadas.
El efecto diferido
presenta aún mayores inconvenientes en la medida en que en este caso unas
normas inválidas conservan la vigencia, producen efectos y generan derechos y
obligaciones. Por tal motivo, este efecto se puede utilizar sólo de modo
excepcional en la medida en que i) existe una inequívoca voluntad del
legislador, y ii) no se conculque derechos fundamentales, o, incluso, con la
vigencia de esta ley declarada inconstitucional pero cuyos efectos se difieren
en el tiempo, se protejan derechos fundamentales. Aquí los efectos diferidos
vienen a operar con una lógica similar a la de los vicios subsanables. Se trata
de brindar al legislador una oportunidad para que en un determinado lapso
convalide una decisión tomada con desconocimiento de preceptos constitucionales.
3. El impacto económico de un fallo no
puede ser fundamento para realizar un juicio de validez de la ley pero sí para
determinar los efectos de la sentencia una vez realizado el juicio de validez
3.1.- El
análisis del impacto económico de las sentencias de la Corte, insistimos, nunca
puede ser considerado como fundamento para hacer un juicio de validez de la ley.
Las normas permanecen o se expulsan del ordenamiento según se acomoden o no a
lo dispuesto por el texto constitucional. Otro asunto independiente y ajeno al
juicio de validez propio del control de constitucionalidad, es que los efectos
que se desprenden, una vez la norma ha sido declarada inconstitucional, sean
convenientes o no, que su permanencia en el ordenamiento tenga un impacto
económico negativo o positivo. Estas circunstancias, reiteramos, son
irrelevantes y no pueden ser consideradas durante el proceso de enjuiciamiento
de validez de la ley.
3.2.- De manera
inversa, las consideraciones del impacto económico, del traumatismo positivo o
negativo que tiene la expulsión de una ley del ordenamiento jurídico, sí son
consideraciones fundamentales para determinar los efectos en el tiempo de una
sentencia. Los análisis sobre las implicaciones fácticas de las decisiones de
inconstitucionalidad y el impacto económico favorable o no, son elementos a
considerar para establecer el efecto ex nunc, el efecto ext tunc
o el diferido en el tiempo de las sentencias.
Siempre que
exista o pueda existir un serio problema de desestabilización macro económica o
incluso de traumatismos administrativos que afectan severa y negativamente los
deberes y obligaciones del Estado o que pongan en riesgo o afecten derechos
fundamentales de los ciudadanos, el juez constitucional tiene el deber de
modular los efectos en el tiempo de la declaración de inconstitucionalidad, de
la manera que sea menos lesiva para los objetivos, deberes, obligaciones del
Estado y para los derechos de los ciudadanos.
Así como de las
leyes constitucionales pueden derivarse interpretaciones o aplicaciones que den
lugar a normas o sentidos inconstitucionales, puede existir casos en los que
leyes inconstitucionales, no afecten per se los derechos de los
ciudadanos, ni los objetivos y propósitos del Estado. En esta hipótesis puede
incluso que la vigencia diferida de las leyes inconstitucionales resulte
protectora de derechos fundamentales y cometidos estatales.
Entonces, cuando
exista un impacto económico negativo o una duda fundada en el sentido de que
esto pueda ocurrir y se afecte, además, de manera evidente objetivos,
propósitos del Estado y derechos fundamentales de los ciudadanos, la Corte debe
modular sus sentencias. Debe, según el caso, determinar cuál es el efecto en el
tiempo de la declaración de inconstitucionalidad.
4. La cuestión
debatida en el presente caso
En el presente
caso, la ley establece una clara decisión de regular como tasa el servicio de
certificación de antecedentes judiciales. El modelo adoptado por el Estado para
la prestación de este servicio es de cobrar. Se trata, por tanto, de una tasa.
La inconstitucionalidad se declara porque evidentemente se desconoce la
exigencia constitucional según la cual la ley debe establecer el método y el
sistema que ha de servir de pauta para la administración en el momento de señalar
la tarifa. En este caso, con la declaración de inconstitucionalidad se afecta o
se puede afectar normas de funcionamiento del DAS en la elaboración de los
certificados de pasado judicial.
Habida cuenta de
la importancia del recaudo y su destinación, y que con la vigencia de la ley no
se desconoce, sino, por el contrario, se garantiza el normal funcionamiento de
la administración y se asegura, de esta forma, el ejercicio de los derechos
fundamentales de los ciudadanos, lo que procede en esta oportunidad es una
sentencia con efecto diferido.
Fecha ut supra.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALFREDO BELTRÁN SIERRA, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA C-243 DE 17 DE MARZO DE
2005 (Expediente D-5365).
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de la Corte Constitucional, aclaro mi voto en relación con la
Sentencia C-243 de 17 de marzo de 2005, pues aún cuando comparto la decisión
inhibitoria en relación con la acusación de inconstitucionalidad de que fueron
objeto el artículo 1º de la Ley 15 de 1968 y el artículo 10 de la Ley 4ª de
1981, en el numeral 5º de la parte motiva de ese fallo, se expresa que en
algunos casos puede la Corte Constitucional diferir en el tiempo los efectos de
la declaración de inexequibilidad, asunto este respecto del cual ha sido
invariable mi discrepancia con la mayoría de la Sala, como puede observarse
entre otras en las Sentencias C-700 de 1999, C-442 de 2001 y C-737 de 2001.
Fecha ut supra.
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
ACLARACION
DE VOTO A LA SENTENCIA C-243 DEL 2005 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Improcedencia
(Aclaración de voto)
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Improcedencia
efectos retroactivos (Aclaración de voto)
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Impacto
económico no puede ser fundamento del juicio de validez de la ley (Aclaración
de voto)
REF.: Expediente: D-5365
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º de la Ley 15
de 1968
Magistrado Ponente:
ALVARO TAFUR GALVIS
Con el respeto de siempre por las
decisiones de esta Corte, me permito aclarar mi voto, con base en las
siguientes consideraciones:
Estoy de acuerdo
con la sentencia en cuanto ésta acierta respecto de que la permisión prevista
en el artículo 338 de la Constitución Nacional no es absoluta, pues la ley solo
puede asignar parte de la competencia. En el momento en que se falla sobre la
inconstitucionalidad de una norma se acaba la presunción de constitucionalidad,
si ésta existe, pues a mi juicio las normas que restringen derechos deben
justificar dicha restricción. La Corte al declarar que una norma es
inconstitucional, le da la oportunidad al legislador para que la regule, pero
sin que esto lo vincule, pues el legislador no tiene porque restablecer en esos
mismos términos el orden jurídico.
De otra parte,
el servicio tiene que prestarse y no se puede condicionar al cobro de una tasa.
Estoy en desacuerdo con un efecto retroactivo, pues quienes pagaron la tasa, lo
hicieron válidamente y los efectos diferidos significarían que la financiación
de esos servicios tiene que ser siempre con tasas que no se podrían declarar
inexequibles, por su impacto económico.  Es deber de la Corte declarar
inconstitucional la norma contraria al ordenamiento superior, como guardián de la
Constitución y, aunque el análisis económico de los efectos de un fallo es
importante, no puede incidir en su constitucionalidad.
Finalmente
aclaro mi voto por cuanto considero que en ningún caso la Corte puede diferir
en el tiempo los efectos de un fallo de inexequibilidad.
Fecha ut
supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] M.P. Ciro Angarita Barón.
[2] M.P. Fabio Morón Diaz.
[3] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[4] M.P.
Álvaro Tafur Galvis.
[5] M.P. Eduardo Montealegre Lynnet.
[6] En la Sentencia C-546/94 M.P. Alejandro
Martínez Caballero,  la Corporación precisó que “aun cuando la Constitución
1991 es más clara que la Constitución derogada en materia de Hacienda Pública,
lo cierto es que la nomenclatura empleada por la Carta fundamental en este tema
no es siempre precisa y rigurosa. En efecto, si bien una interpretación
sistemática de la Constitución permite diferenciar los conceptos de tasa,
impuesto y contribución, la Carta no utiliza siempre términos específicos para
tales categorías. Así, en ocasiones la palabra tributo es usada como un género
que se refiere a la totalidad de los ingresos corrientes del Estado (CP art. 15
inciso 4), mientras que en otras ocasiones la Carta la utiliza para diferenciar
los ingresos tributarios de los no tributarios (CP arts 358). Igualmente, la
palabra contribuciones a veces engloba a los impuestos y a los recursos
parafiscales (CP art. ord 12), mientras que en otras ocasiones la Constitución
parece reservarla a las contribuciones parafiscales (CP art. 154 inciso 2)”.
En el mismo sentido ver entre otras,  la Sentencia C-711/01 M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[7] En relación con la definición de las características de los tributos a
que en este aparte de la sentencia se aluden ver, entre otras, las Sentencias
C-040/93 M.P. Ciro Angarita Barón,   C-465/93 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa,
C-545/94 M.P. Fabio Morón Díaz, C-577/95 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
C-1371/00   M.P. Alvaro Tafur Galvis;   C-1067/02 y  C-1143/03  M.P. Jaime
Córdoba Triviño, C-226/04 M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[8] El Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), por el
cual se compilan las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, señala lo que
debe entenderse por tales gravámenes:
“Artículo 29. Son contribuciones
parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley,
que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan
para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de
estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea
y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos
y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.
Las contribuciones parafiscales
administradas por los órganos que formen parte del Presupuesto General de la
Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de
su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado
por los órganos encargados de su administración”.
[9] Ver Sentencia C-1371/00  M.P. Alvaro Tafur Galvis
[10] Ver Sentencia C-040/93 M.P. Ciro Angarita Barón
[11] Ver Sentencia C-583/96 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[12] Ver Sentencia C-711/01M.P. Jaime Araujo Rentería.
[13] M.P. Eduardo Montealegre Lynnett
[14] En dicha sentencia se citan apartes de las sentencias
C-144/93 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.  S.V. Jorge Arango Mejía y Antonio
Barrera Carbonell; C-465/93 MP. Vladimiro Naranjo Mesa S.V. Jorge Arango Mejía
y Antonio Barrera Carbonell, C-455/94 MP. José Gregorio Hernández Galindo,
C-545/94 MP. Fabio Morón Díaz;  C-482/96  M.P. Jorge Arango Mejía y Hernando
Herrera Vergara.  S.V Antonio Barrera Carbonell, Carlos Gaviria Díaz y José
Gregorio Hernández Galindo, C-816/99 M.P. José Gregorio Hernández Galindo,
C-1371/00 MP. Álvaro Tafur Gálvis.
[15] M.P Álvaro Tafur Galvis.
[16] Corte Constitucional, Sentencia C-251 de 2002 MP.
Eduardo Montealegre Lynett.
[17] Corte Constitucional, Sentencia C-482 de 1996.  Ver
también C-816 de 1999.
[18] Sentencia  C-155/03 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet
S.P.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy
Cabra y   Eduardo Montealegre Lynnett.
[19]                                        DECRETO NUMERO
1697 DE 1936
(JULIO 16)
por el cual se reglamenta la entrada y residencia de
extranjeros
El Presidente de la República de Colombia en ejercicio
de las facultades extraordinarias que le confieren la Ley 15 de 1935 y el
artículo 6º de la Ley 2ª de 1936,
DECRETA:
(…)
Deberes de los extranjeros
Artículo 29. Es deber de todos los extranjeros que entren al
territorio de Colombia, presentarse, en Bogotá, a la Sección de Extranjeros de
la Policía Nacional; en las capitales de Departamento, a la Oficina de
Identificación, y en las demás poblaciones a la Alcaldía, dentro del término de
cinco días, a partir de la llegada, para que, previo el examen de los pasaportes
y demás papeles, se tomen las anotaciones del caso y se les expida la
correspondiente cédula de extranjería.
Parágrafo 1º. De la obligación expresada sólo quedan eximidos los
extranjeros menores de diez y siete años que estén bajo la patria potestad.
Parágrafo 2º. Si los extranjeros no cumplen con lo dispuesto en el
presente artículo, sin causa legítima debidamente comprobada, incurrirán en una
multa de veinticinco pesos.
Artículo 30. Las cédulas de extranjería serán de dos clases:
a)
De transeúntes, con
validez de seis meses; y
b)
De residentes, con
validez de tres años.
Parágrafo 1º. Una vez expirado el término de tres años de validez de
las cédulas de extranjería de residentes, sus poseedores deben cambiarlas por
una nueva, dentro de los cinco días siguientes al vencimiento.  Si omitieren
esta formalidad, incurrirán en una multa de diez a veinte pesos.
Parágrafo 2. A los transeúntes sólo podrá cambiárseles la cédula
cuando el extranjero haya obtenido la correspondiente autorización de la Dirección
General de la Policía Nacional para permanecer en el país.  La autoridad que
renueve una cédula de transeúnte sin autorización de la Dirección General de la
Policía Nacional, incurrirá en una multa de veinticinco a cincuenta pesos, que
impondrá la misma Dirección.
[20]                                         DECRETO NUMERO 884 DE 1944
(ABRIL 14)
por el cual se dictan medidas encaminadas a prevenir
delitos contra la Hacienda Pública.
El primer Designado,
Encargado de la Presidencia de la República de Colombia,
en uso de sus facultades
legales, y en especial de las extraordinarias conferidas por los artículos 11 y
12 de la Ley 7ª de 1943, y
CONSIDERANDO
Que es
necesario establecer una sanción administrativa eficaz para los que atenten
contra la Hacienda Nacional, y allegar una información completa que permita
evitar que sean nombrados para desempeñar empleos públicos de cualquier clase
quienes hayan incurrido en actos ilícitos contra la Hacienda Pública;
Que el artículo 24 de la Ley 109 de 1923 determina las
condiciones requeridas para desempeñar empleos de manejo y señala las causas de
inhabilitación para el ejercicio de tales cargos, entre las cuales está la de
haber defraudado el Tesoro Público;
Que el Revisor Presidencial ha rendido informe escrito
al Presidente de la República en que aconseja que la adopción de las
disposiciones que por este Decreto se toman,
DECRETA:
Artículo primero. Para tomar posesión de cualquier empleo nacional,
departamental o municipal, es requisito indispensable que el empleado designado
presente previamente un certificado de identidad personal, expedido por alguna
de las oficinas de identificación dependientes de la Policía Nacional o
Departamental, en que conste que no ha cometido actos delictuosos contra el
Tesoro Público ni contra la propiedad particular.
Parágrafo. Se exceptúan de la obligación de presentar el
certificado anterior; además de los de elección popular, los siguientes
funcionarios: los elegidos por las Cámaras Legislativas o por el Congreso en
Pleno; los militares en servicio activo; los Ministros del Despacho, los
Secretarios y el Abogado de la Presidencia de la República, el Revisor
Presidencial; los Magistrados, Jueces y Fiscales del órgano judicial, los
Magistrados y Fiscales de lo Contencioso Administrativo; el Procurador General
de la Nación y los Procuradores Delegados; el Subcontralor y el Secretario
General de la Contraloría de la República; los Contralores y Subcontralores
Departamentales; los miembros del Cuerpo Diplomático y Consular; los
Secretarios Generales de los Ministerios; los Gobernadores de los Departamentos
y sus Secretarios del Despacho, y los Alcaldes de las capitales de los
Departamentos y sus Secretarios.
Artículo segundo. El certificado en referencia se expedirá por la
Policía, en duplicado, en los formularios que para el efecto se acostumbra a
llevar.
El duplicado se archivará por la oficina que dé
posesión al empleado, y el original lo conservará éste para acompañarlo a la
nómina que presente al cobrar su primer sueldo.
(…)
[21]                                    Departamento Administrativo de
Seguridad
DECRETO NUMERO 1657 DE 1992
(Octubre 9)
“Por el cual se señala el valor del certificado
judicial y de policía y de los documentos de extranjería que expide del
Departamento Administrativo de Seguridad”
El Presidente de la República
en ejercicio de sus atribuciones legales y en especial
de las previstas en el parágrafo del artículo 1º de la Ley 15 de 1968 y en el
artículo 10 de la Ley 4º de 1981, y
CONSIDERANDO:
Que las leyes 15 de 1968 y
4ª de 1981 autorizaron al Gobierno Nacional para reglamentar lo relacionado con
los modelos, características, especificaciones, vigencias, uso y valor de las
cédulas de extranjería, carnés y certificados judiciales que expide el
Departamento Administrativo de Seguridad;
Que la Ley 4ª de 1981, señaló entre otros ingresos
constitutivos del patrimonio del Fondo Rotatorio del DAS, los dineros
provenientes de la adquisición de cédulas y certificados;
Que al Fondo Rotatorio del DAS le corresponde asumir
los gastos que demande el funcionamiento del Departamento Administrativo de
Seguridad, para el cumplimiento de las tareas que le ha señalado la ley,
especialmente los relacionados con la elaboración, transporte, seguros,
distribución y expedición de cédulas de extranjería, certificados judiciales y
carnés;
Que el Decreto 2819 de 1991, por el cual se liquida el
presupuesto general de la Nación para la vigencia fiscal de 1992, en el anexo
correspondiente al Fondo Rotatorio del Departamento Administrativo de
Seguridad, asignó en el rubro “gastos de operación comercial, con carácter de
fondo rotatorio”, la partida para asumir los costos señalados en el numeral 4,
artículo 2º de la Ley 4ª de 1981;
Que para mantener actualizados los costos que demanda
la expedición del certificado judicial y de policía y de los documentos de
extranjería, se hace necesario tener en cuenta la variación porcentual
acumulada del índice de precisos al consumidor desde el último reajuste
dispuesto por el Gobierno Nacional en marzo de 1990, hasta la fecha;
Que los incrementos a los valores que por este decreto
se autorizan, resultan inferiores a la variación porcentual acumulada del
índice de precios al consumidor, la cual fue del 91,31% entre marzo de 1990 y
septiembre de 1992, según lo certificado por el Departamento Administrativo
Nacional de Estadística,
DECRETA:
ART. 1º.- A partir de la
publicación del presente decreto, el certificado judicial y de policía, cuya
expedición corresponde al Departamento Administrativo de Seguridad, tendrá un
valor de cinco mil pesos m/cte. ($5.000).
ART. 2º.- El valor a que se refiere el artículo
anterior incluye cuatro refrendaciones, siempre que se efectúen dentro de los
cinco años siguientes a su expedición.
ART. 3º.- A partir de la publicación del presente
decreto, los documentos cuya expedición corresponde a la dirección de
extranjería del Departamento Administrativo de Seguridad tendrán los siguientes
valores:
1. La cédula y tarjeta de extranjería clase
“residente” veinte mil pesos m/cte. ($20.000)
2. La cédula y tarjeta de extranjería clase “temporal”
quince mil pesos m/cte. ($15.000)
3. Los salvoconductos seis mil pesos m/cte. ($6.000)
4. Las certificaciones seis mil pesos m/cte. ($6.000)
5. Los carnés mencionados en el inciso segundo del
artículo 6º del Decreto 271 de 1981 treinta mil pesos m/cte. ($30.000)
6. Las prórrogas de permanencia para visitantes diez
mil pesos m/cte. ($10.000)
ART.4º.- A partir del 1º de
enero de 1993, los valores señalados en los artículos 1º y 3º de este decreto,
se incrementarán en el mismo porcentaje del índice de precios al consumidor del
año calendario inmediatamente anterior y se seguirán ajustando automáticamente
cada año y en la misma fecha.
Si al efectuar el cálculo resultaren fracciones de
centena, el valor se ajustará al múltiplo de cien más cercano.
Los nuevos valores serán determinados mediante
resolución, por el Director del Departamento Administrativo de Seguridad.
ART. 5º.- El presente decreto rige a partir de la
fecha de su publicación en el Diario Oficial y deroga todas las disposiciones
que le sean contrarias.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Santafé de Bogotá, D.C., a 9 de octubre de
1992.
[22] Ver Sentencia C-040/93 M.P. Ciro Angarita Barón
[23]  El Art. 43 de la Constitución de 1886 sólo disponía:
“En tiempo de paz solamente el congreso, las asambleas departamentales y los
concejos municipales podrán imponer contribuciones”.
[24] Sentencia C-1141/00   M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
Ver en el mismo sentido la sentencia   C-973/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis
S.P.V. Manuel José Cepeda Espinosa y  C-100/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[25] Artículo 2º. Los documentos de que trata el artículo anterior
llevarán adheridas estampillas de timbre nacional de conformidad con la cuantía
que se indica para cada caso:
a)
Las cédulas de
extranjería, cinco pesos ($5.00)
b)
Los certificados de
conducta, dos pesos ($2.00)”.
c)
[26] Artículo 3º. Los dineros provenientes de la adquisición de las
cédulas de extranjería y de los certificados de conducta, el producto de los
remates de los elementos recuperados, de las multas en general, y de los
depósitos inmigratorios que conforme a las disposiciones vigentes no sean
devueltos, se destinarán preferentemente, a gastos de inversión para
instalaciones de las dependencias del Departamento Administrativo de Seguridad
“DAS”.
[27] ARTICULO 8º.- El patrimonio del Fondo Rotatorio del
Departamento Administrativo de Seguridad estará constituido por:
b) Los dineros provenientes de adquisición de cédulas
de extranjería, certificados, producto de remates, multas y depósitos señalados
en el artículo 3º de la Ley 15 de 1968;
[28] Ver sentencia C-155/03 M.P. Eduardo Montealegre
Lynnett S.P.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra y   Eduardo Montealegre Lynnet., Ver en el mismo sentido entre
otras las sentencias C-1371/00 MP. Álvaro Tafur Gálvis, C-525/03 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, C-1063/03 M.P. Jaime Araujo Rentaría, C-692/03 y
C-1002/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[29] Artículo 1º. Autorízase al Gobierno Nacional para
determinar por intermedio del Departamento Administrativo de Seguridad “DAS”
nuevos modelos de cédula de extranjería y de certificados de conducta de que
tratan los Decretos números 1697 y 884 del 16 de julio de 1936 y 14 de abril de
1944, respectivamente.
Parágrafo. El Gobierno Nacional reglamentará lo relacionado con tales modelos, sus
características, especificaciones, vigencias, uso y valor de adquisición
[30] Artículo 10º.- El
Gobierno Nacional reglamentará lo relacionado con los modelos y valor de
las cédulas de extranjería, certificados judiciales y carnés mencionados en
esta Ley.
[31] Ver, entre otras, las sentencias C-509/96 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa, C-236/97 M.P. Antonio Barrera Carbonnell, C-375/99 M.P.
José Gregorio Hernández Galindo,  C-1052/01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
C-013/00, C-362/01 y  C-045/03 M.P. Álvaro Tafur Gálvis.
[32] En casos excepcionales la Corte ha aceptado diferir  en el tiempo los
efectos de sus fallos de inexequibilidad. Ver entre otras las sentencias C-221
de 1997 M.P Alejandro Martínez Caballero; C- 700 de 1999, M. P José Gregorio
Hernández Galindo A.V. Alfredo Beltrán Sierra y José Gregorio Hernández
Galindo. S.V. Vladimiro Naranjo Mesa y Eduardo Cifuentes Muñoz S.V. Álvaro
Tafur Galvis;  C-442/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra Salvamentos Parciales
de Voto de los Magistrados  Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra,
Eduardo Montealegre Lynnet y  Álvaro Tafur Galvis; C-737/01 M.P. Eduardo
Montealegre Lynnet  S.V. Marco Gerardo Monroy  Cabra Salvamentos Parciales de
Voto de los Magistrados  Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra,  Álvaro
Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández . En otras ocasiones  ante la
ausencia de dicha excepcionalidad  no ha accedido a modular dichos efectos ver
entre otras las sentencias C-756/02 y C-245/02 M.P. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa. Sobre el mismo tema ver el Auto 311/01 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[33] Ver Sentencia C- 619/03 M.P. Clara Inés Vargas
Hernández. Salvamento parcial de voto de los Magistrados Rodrigo Escobar Gil,
Eduardo Montealegre Lynnet y Álvaro Tafur Galvis..
[34] Ver por ejemplo la Sentencia C-415/02 M.P. Eduardo
Montealegre Lynnet.
[35] Ver Salvamentos Parciales de Voto de los Magistrados
Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo Rentería,  Eduardo Montealegre Lynnet y
Álvaro Tafur Galvis a la sentencia C-442/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.