C-214-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-214/07
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGATORIA-Procedencia
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneración constituye vicio material
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE CLAUSULA DEROGATORIA-Parámetros para analizar cargo de violación del principio de unidad
de materia
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No rigidez
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Necesidad de establecer el núcleo
temático de la ley de la cual hace parte la norma acusada
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Elementos a tener en cuenta para
la determinación del núcleo temático
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneración
por norma derogatoria
En el presente caso la Corte constata que  la derogatoria de la Ley
178 de 1959 “por la cual se provee a la financiación de las Centrales
Eléctricas del Cauca, "Cedelca", y se dictan otras
disposiciones”, difícilmente puede entenderse relacionada con una estrategia de  reforma del régimen  de zonas francas y de algunas
disposiciones tributarias encaminadas a estimular la inversión en el territorio
nacional. Evidentemente la relación que pudiera establecerse es en
extremo lejana como para poder entender respetado en este caso el principio de
unidad de materia.
Referencia: expediente D-6488
Demanda de inconstitucionalidad contra las expresiones “la Ley
178 de 1959” que hacen parte del artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, “por
la cual se modifican un régimen especial para estimular la inversión y se
dictan otras disposiciones”
Actor: Diego Fernando Muñoz Robles
Magistrado Ponente:
Dr. ÁLVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., veintiuno (21) de  marzo de dos mil
siete (2007).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
El ciudadano Diego Fernando Muñoz Robles, en ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad, demandó las expresiones “la Ley 178 de
1959” que hacen parte del artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, “por la
cual se modifican un régimen especial para estimular la inversión y se dictan
otras disposiciones”
Mediante auto
del 18 de septiembre de 2006, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y
dispuso correr traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para
asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al
señor Presidente de la República y al Presidente del Congreso de la República,
a los Ministros de Hacienda y Crédito Público, y de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, así como a la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, para que si lo estimasen oportuno, conceptuaran sobre la
constitucionalidad de la disposición acusada.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta
clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación,
procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de
la disposición demandada de
conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 46.138 del sábado 31 de
diciembre de 2005.   Se subraya  y resalta lo demandado.
“LEY 1004 DE 2005
(diciembre 30 )
por
la cual se modifican  un régimen especial para estimular la inversión
y
se dictan otras disposiciones
El Congreso de la
República
DECRETA:
CAPITULO I
ZONA FRANCA
Artículo 1°. La Zona Franca es el área
geográfica delimitada dentro del territorio nacional, en donde se desarrollan
actividades industriales de bienes y de servicios, o actividades comerciales,
bajo una normatividad especial en materia tributaria, aduanera y de comercio
exterior. Las mercancías ingresadas en estas zonas se consideran fuera del
territorio aduanero nacional para efectos de los impuestos a las importaciones
y a las exportaciones.
Artículo 2°. La Zona Franca tiene como
finalidad:
1. Ser instrumento para la creación de empleo y
para la captación de nuevas inversiones de capital.
2. Ser un polo de desarrollo que promueva la
competitividad en las regiones donde se establezca.
3. Desarrollar procesos industriales altamente
productivos y competitivos, bajo los conceptos de seguridad, transparencia,
tecnología, producción limpia, y buenas prácticas empresariales.
4. Promover la generación de economías de escala.
5. Simplificar los procedimientos del comercio
de bienes y servicios, para facilitar su venta.
Artículo 3°. Son usuarios de Zona Franca, los
Usuarios Operadores, los Usuarios Industriales de Bienes, los Usuarios
Industriales de Servicios y los Usuarios Comerciales.
El usuario operador es la persona jurídica
autorizada para dirigir, administrar, supervisar, promocionar y desarrollar una
o varias Zonas Francas, así como para calificar a sus usuarios.
El Usuario Industrial de Bienes es la persona
jurídica instalada exclusivamente en una o varias Zonas Francas, autorizada
para producir, transformar o ensamblar bienes mediante el procesamiento de
materias primas o de productos semielaborados.
El Usuario Industrial de Servicios es la persona
jurídica autorizada para desarrollar, exclusivamente, en una o varias Zonas
Francas, entre otras, las siguientes actividades:
1. Logística, transporte, manipulación,
distribución, empaque, reempaque, envase, etiquetado o clasificación;
2. Telecomunicaciones, sistemas de tecnología de
la información para captura, procesamiento, almacenamiento y transmisión de
datos, y organización, gestión u operación de bases de datos;
3. Investigación científica y tecnológica;
4. Asistencia médica, odontológica y en general
de salud;
5. Turismo;
6. Reparación, limpieza o pruebas de calidad de
bienes;
7. Soporte técnico, mantenimiento y reparación
de equipos, naves, aeronaves o maquinaria;
8. Auditoría, administración, corretaje,
consultoría o similares.
El usuario comercial es la persona jurídica
autorizada para desarrollar actividades de mercadeo, comercialización,
almacenamiento o conservación de bienes, en una o varias Zonas Francas.
Artículo 4°. Para la reglamentación del presente
capítulo, el Gobierno Nacional deberá:
1. Determinar lo relativo a la autorización y
funcionamiento de Zonas Francas Permanentes o Transitorias.
2. Establecer controles para evitar que los
bienes almacenados o producidos en Zona Franca ingresen al territorio aduanero
nacional sin el cumplimiento de las disposiciones legales.
3. Determinar las condiciones con arreglo a las
cuales los bienes fabricados o almacenados en Zona Franca, pueden ingresar
temporalmente al territorio aduanero nacional. La introducción definitiva de
estos bienes al territorio aduanero nacional será considerada como una
importación ordinaria.
4. Fijar las normas que regulen el ingreso
temporal a territorio aduanero nacional o de este a una Zona Franca, de
materias primas, insumos y bienes intermedios para procesos industriales
complementarios, y partes, piezas y equipos para su reparación y mantenimiento.
5. Establecer los requisitos y términos dentro
de los cuales los usuarios autorizados a la fecha de entrada en vigencia de la
presente ley, deban adecuarse a lo previsto en este capítulo.
6. Fijar las normas que regulen el régimen de
introducción y salida de bienes y prestación de servicios del exterior a Zona
Franca o de Zona Franca al exterior. La introducción de bienes del exterior a
Zona Franca no se considera importación.
Artículo 5°. Adiciónase el Estatuto Tributario
con el siguiente artículo:
“Artículo 240-1. Tarifa para usuarios de Zona
Franca. Fíjase a partir del 1° de enero de 2007, en un quince por ciento (15%)
la tarifa única del impuesto sobre la renta gravable, de las personas jurídicas
que sean usuarios de Zona Franca.
Parágrafo. La tarifa del impuesto sobre la renta
gravable aplicable a los usuarios comerciales de Zona Franca será la tarifa
general vigente”.
Artículo 6°. Modifícase el numeral primero (1º)
del artículo 49 del Estatuto Tributario, el cual queda así:
“1. Tomará la Renta Líquida Gravable del
respectivo año y le resta el Impuesto Básico de Renta liquidado por el mismo
año gravable”.
Artículo 7°. Adiciónase el artículo 481 del Estatuto
Tributario con el siguiente literal:
“f) Las materias primas, partes, insumos y
bienes terminados que se vendan desde el territorio aduanero nacional a
usuarios industriales de bienes o de servicios de Zona Franca o entre estos,
siempre que los mismos sean necesarios para el desarrollo del objeto social de
dichos usuarios”.
Artículo 8°. Adiciónase el artículo 322 del
Estatuto Tributario con el siguiente literal:
“n) A partir del 1° de enero de 2007, a los
giros al exterior por parte de los usuarios de zonas francas”.
Artículo 9°. Adiciónase el Estatuto Tributario
con el siguiente artículo:
“Artículo 85-1. Limitación de costos y gastos
para usuarios de zonas francas. Las operaciones de compra y venta de bienes
y servicios que realicen los usuarios industriales de bienes y servicios de
zonas francas, con los vinculados económicos o partes relacionadas a que se
refieren los artículos 260, 261, 263 y 264 del Código de Comercio, 28 de la Ley
222 de 1995, 450 y 452 del Estatuto Tributario que no correspondan a precios de
mercado serán rechazadas dentro del proceso de investigación y sujetas a la
aplicación de la correspondiente sanción por inexactitud”.
CAPITULO II
OTRAS DISPOSICIONES
Artículo 10. Adiciónese el parágrafo 3° y
modifícase el parágrafo 4° del artículo 127-1 del Estatuto Tributario, los
cuales quedarían así:
“Parágrafo 3°. Unicamente tendrán derecho al
tratamiento previsto en el numeral 1 ° del presente artículo, los arrendatarios
que presenten a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior al gravable,
activos totales hasta por el límite definido para la mediana empresa en el
artículo 2° de la Ley 905 de 2004. Quienes no cumplan con estos requisitos,
deberán someter los contratos de leasing al tratamiento previsto en el numeral
22 del presente artículo”.
“Parágrafo 4°. Todos los contratos de
arrendamiento financiero o leasing con opción de compra que se celebran a
partir del 1° de enero del año 2007, deberán someterse al tratamiento previsto
en el numeral 2° del presente artículo, independientemente de la naturaleza del
arrendatario”.
Artículo 11. Adiciónase el artículo 485-2 del
Estatuto Tributario con el siguiente parágrafo:
“Parágrafo 5°. El beneficio previsto en este
artículo será aplicable hasta el año 2007 inclusive”.
Artículo 12. Adiciónese el artículo 424 del
Estatuto Tributario con el siguiente Parágrafo:
“Parágrafo. También se encuentra excluida del
impuesto sobre las ventas, la importación al departamento del Amazonas, en
desarrollo del Convenio Colombo-Peruano vigente, de alimentos de consumo humano
y animal, elementos de aseo y medicamentos para uso humano o veterinario,
siempre y cuando se destinen exclusivamente al consumo dentro del mismo
departamento”.
CAPITULO
III
VIGENCIA
Y DEROGATORIAS
Artículo 13.  La
presente Ley rige a partir de la fecha de su publicación salvo lo dispuesto en
los artículos 5°, 9°, y 10, y deroga todas las disposiciones que le sean
contrarias en especial la Ley 178 de 1959, la
Ley 109 de 1985, el artículo 6 de la Ley 7 de 1991, el inciso primero del
numeral 1 del literal A del artículo 16 de la Ley 677 de 2001 y el artículo 45
de la Ley 768 de 2002.
A partir del año gravable 2007, derógase el
artículo 212 del Estatuto Tributario”.
III.
LA DEMANDA
El demandante afirma que la disposición jurídica acusada vulnera los
artículos 158 y 169 de la Constitución Política.
El actor estima que las expresiones “la Ley 178 de
1959”, que hacen parte del artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, vulneran el
artículo 158 de la Constitución Política que establece el principio
constitucional de unidad de materia en las leyes. Explica que la materia
desarrollada por la Ley 1004 de 2005 consiste en  la modificación de un régimen
especial, cual es el de la zona franca, y que tal como se define en el artículo
1 de la Ley 1004 de 2005, esa zona alude a “un área geográficamente delimitada
dentro del territorio nacional, en donde se desarrollan actividades
industriales de bienes y servicios, o actividades comerciales, bajo una
normatividad especial en materia tributaria, aduanera y de comercio exterior.
Las mercancías ingresadas en estas zonas se consideran fuera del territorio
aduanero nacional para efectos de los impuestos a las importaciones y a las
exportaciones”; mientras que el tema regulado en la Ley 178 de 1959 es el
impuesto establecido para la ejecución de obras de electrificación en el
Departamento del Cauca por parte de la empresa Centrales Eléctricas del Cauca
S.A. E.S.P., lo que a juicio del demandante no guarda ninguna relación con las
denominadas zonas francas.
En ese sentido, estima que “queda entonces por establecer si el
genérico ‘otras disposiciones’ de la Ley 1001 de 2005 puede abarcar la
derogatoria del impuesto a favor de las empresas constituidas como sociedad
anónima que regula la Ley 178 de 1959, y la respuesta es no porque si
establecido está que el núcleo temático de la Ley 1004 de 2005, es el de
modificar un régimen especial, y éste es el de las zonas franca, siguiendo el
criterio jurisprudencial de la Honorable Corte Constitucional, los otros
diversos contenidos deben presentar una relación de conexidad determinada, con
un criterio objetivo y razonable, es aquí donde recurrimos a los antecedentes
de la ley, en especial a la exposición de motivos y a los debates que se
surtieron”.
El demandante señala que según la ponencia para primer debate al
proyecto de ley 141 de 2005 Cámara, 170 de 2005 Senado,  la derogatoria de la
Ley 178 de 1959 obedecía a que “el objeto de la ley se había cumplido, puesto que
ya se habían construido las microcentrales,   el gobierno nacional había hecho
importantes inversiones en infraestructura eléctrica, y se tuvo en
consideración además que el referido impuesto era muy gravoso para los
ciudadanos, pues señalaba  una tarifa de dos por mil en el impuesto predial”.
Al respecto, el actor considera que no es cierto que el objetivo de la ley se
haya cumplido, pues sólo seis meses antes, con la expedición de la Ley 980 de
2005, el Congreso estimó que los recursos provenientes del impuesto previsto en
la Ley 178 de 1959, y entregados a las Centrales Eléctricas del Cauca, Cedelca
S.A. ESP, tendrían destinación específica y que no sólo estarían destinados a
la construcción de microcentrales como originalmente se había previsto, sino
que también servirían para la ejecución de múltiples obras para la comunidad
caucana.
El actor asevera que en segundo debate nada se dijo acerca de la
derogatoria de la Ley 178 de 1959.
Concluye entonces que la materia desarrollada por la Ley 1004 de 2005
“no tiene ninguna relación de conexidad de orden teleológico, temático o
sistemático” con el contenido de la Ley 178 de 1959.
Por otra parte, a juicio del demandante las expresiones demandadas
desconocen el mandato constitucional previsto en el artículo 169 superior,
según el cual el título de las Leyes deberá corresponder con precisión a su
contenido normativo, lo cual no sucede en el caso de la Ley 1004, puesto que
siendo dicha ley “una regulación expedida para la modificación de un régimen
especial cual es el de las zonas francas, se espera por parte del ciudadano que
de forma directa y aún eventualmente de forma indirecta desarrolle lo
relacionado con dichas áreas geográficas delimitadas dentro del territorio
nacional y no se puede esperar que se le sorprenda con un desarrollo que
resulta ajeno al que le plantea el título de la misma, lo cual se evidencia al
leer el artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, cuando deroga la Ley 178 de 1959,
cuyo contenido difiere por completo de la regulación de zonas francas al tratar
esta Ley del establecimiento de un impuesto destinado a la electrificación del
Departamento del Cauca, a través de la Empresa Centrales Eléctricas del Cauca
S.A. Empresa de Servicios Públicos”
IV. INTERVENCIONES
1.- Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, actuando a través de apoderado judicial, solicita
la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas,
con base en las razones que a continuación se sintetizan.
El interviniente recuerda que la Constitución Política  en el
artículo 334 prevé que el Estado ejerce por medio de la ley la dirección
económica, y al respecto cita los criterios señalados en sentencia C-674 de
2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
Señala que “si la Ley 1004 de 2005 establece un régimen especial
para estimular la inversión en todo el territorio nacional mediante la
institucionalización de una figura determinante del comercio exterior como lo
son las zonas francas, mal podría dejar vigente un impuesto que tiene impacto
en un determinado territorio y que dicho gravamen termine colocando en
desventaja a los empresarios del Departamento del Cauca frente a otros
departamentos que no soportan ese mismo gravamen contenido originariamente en
la Ley 178 de 1959”.
Concretamente  frente a los argumentos del actor el interviniente
considera que aquél parte de una premisa que no es válida y que consiste en
hacer creer que una norma sobre la derogatoria de un impuesto no puede
integrarse dentro de una ley que regula la existencia de zonas francas. “Entonces
–señala-, para responder a esta falacia argumentativa debemos entender
que cuando se regula todo lo relacionado con zonas francas el debate se centra
en una cuestión  de naturaleza netamente económica, en la cual juega un papel
protagónico el tema de los tributos, porque estos son una constante piedra de
toque cuando se debaten materias económicas en el Congreso de la República”.
Por tal razón, afirma que es aventurado plantear que no existe
conexidad temática, “porque la Ley 1004 de 2005 al regular el asunto de
zonas francas se debe hablar de los impuestos que pueden terminar afectando el
desarrollo de los distintos agentes que interactúan al interior de dichas zonas
francas”. Cita la sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil para
determinar cómo la Corte Constitucional interpreta el principio de unidad de
materia.
Así las cosas, advierte que en la unidad de materia se debe
reconocer que si se crea una zona franca que en últimas es un espacio
geográfico en el que se aplican unas condiciones tributarias y arancelarias
distintas a las del resto del territorio colombiano, es porque el objetivo se
orienta a lograr un nivel de competencia que permita potenciar de una manera
favorable en el complicado contexto del comercio exterior todas las
importaciones y exportaciones. Más allá de juzgar si en una norma de carácter
derogatorio se cumplieron  todos los debates legislativos, lo propio es
verificar si el artículo 13 de la Ley 1004 de 2005 desarrolla las mismas unidades
temáticas que inspiraron la expedición del conjunto de normas que contiene toda
la ley demandada.
Afirma  en ese sentido que con la finalidad de analizar la unidad de
materia de una norma derogatoria “se deben dar tres pasos interpretativos:
(i) verificar el objeto de la derogación: la supresión de un tributo; (ii)
Observar el tema dominante de la ley en cuestión: Regular la existencia de
zonas francas, dictar unas normas de carácter tributario que reforman el
Estatuto Tributario y que derogan un impuesto; y (iii) deducir la conexidad
entre la norma derogada y el contenido genérico de la Ley: se pretende
desgravar una imposición tributaria a los destinatarios de la ley de zonas
francas.”
2.
Ministerio de Minas y Energía
El Ministerio de Minas y Energía a través de apoderado judicial,
solicitó la  declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones demandadas
con fundamento en los siguientes argumentos.
Considera que la norma acusada no resulta congruente con las demás
disposiciones de la Ley 1004 de 2005, mediante la cual se dictó por el Congreso
la Ley "por la cual se modifican un régimen especial para estimular las
inversiones y se dictan otras disposiciones". Precisa que la misma  no
guarda una relación directa con el conjunto normativo de dicha ley, sino que
entra a derogar una materia diferente relacionada con impuesto de dos por mil
para construcción de microcentrales eléctricas, “razón ésta por la cual la
conexidad resulta muy remota, tenue, alejada del contenido temático del resto
de la Ley”.  Advierte que es claro, desde luego, que en una ley pueden
introducirse modificaciones a otra ley, pero siempre observando el principio de
la unidad de materia.
Adicionalmente afirma que “la derogatoria expresa de la Ley 178
de 1959, establecida en el Artículo 13 de la Ley 1004, no es el producto de un
estudio juicioso sobre el tema, ya que los argumentos que se aducen en los
trámites de los debates para considerar su derogatoria son débiles en cuanto no
se previó que el objeto para el cual se estableció el gravamen se amplió
mediante modificación introducida por la Ley 980 de 2005”.
Destaca que  con la ampliación del objeto de la Ley 178 de 1959,
introducido por la Ley 980 de 2005, el Congreso de la República lo que hizo fue
darle continuidad, prolongar su existencia mediante la adición de su objetivo.
Advierte que “no resulta claro que en otra norma que no corresponda a la misma
estructura temática se establezca su derogatoria”.
En ese orden de ideas  afirma que de acuerdo con los antecedentes
normativos, no se encuentra claramente definida la intención de derogar la
norma por parte del Legislativo ya que el debate en el que el tema central si
era el impuesto realizado meses antes por el Congreso se orientó claramente
hacia la continuidad de la norma, como se refleja en la promulgación de la Ley
980 de 2005.
3.
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
La Superintendencia de Servicios Públicos, a través de apoderado
judicial, solicita a la Corte Constitucional que  se declare la inexequibilidad
de las expresiones acusadas del artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, con
fundamento en las siguientes consideraciones.
Afirma que la Ley 1004 de 2005 establece el régimen de las zonas
francas con el propósito de estimular la inversión. Para este propósito, señaló
sus objetivos, los tipos de usuarios, adicionó y modificó el Estatuto
Tributario y dispuso parámetros generales para la posterior reglamentación por
parte del Gobierno Nacional. La finalidad de dicha norma  en su criterio
consiste en dotar al país de instrumentos de promoción empresarial y atraer
inversión extranjera con países de la región que han desarrollado eficaces
zonas francas, así como desarrollar los compromisos internacionales adquiridos
por Colombia ante la Organización Mundial del Comercio.
Destaca que  la Ley 1004 de 2005 en el artículo 13 derogó la Ley 109
de 1985, que establecía el Estatuto de las Zonas Francas; el artículo 6 de la
Ley 7 de 1991 que señalaba criterios con base en los cuales el Gobierno debía
regular el funcionamiento de las zonas francas industriales y comerciales y de
servicios; el inciso 1, numeral 1 , literal a), artículo 16 de la Ley 677 de
2001 el cual establecía que se constituía renta exenta del impuesto sobre la
renta y complementarios, la parte proporcional de los ingresos obtenidos por
ventas a mercados externos; el artículo 45 de la Ley 768 de 2002 relacionado
con el Parque Tecnológico del Caribe y la Zona Franca de Telecomunicaciones y a
partir del año 2007, consagró la derogatoria del artículo 212 del Estatuto
Tributario. Así mismo, dispuso la derogatoria de la Ley 178 de 1959, por la
cual se provee a la financiación de las Centrales Eléctricas del Cauca
–Cedelca-, a partir de la consagración de un impuesto de carácter nacional.
Recuerda que la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-545 del
25 de noviembre de 1993 al analizar la constitucionalidad de la Ley 178 de 1959
dispuso que la “ley cumple dos cometidos: el primero, dotar de un servicio
público primario a la población, y mejorar su prestación; el segundo,
fortalecer patrimonialmente a los municipios mediante la suscripción de
acciones en la sociedad. Y dar, además, a los municipios la posibilidad de
participar en el gobierno de la misma sociedad. Es claro, en consecuencia, que
la ley 178 de 1959, que establece un impuesto sobre la propiedad inmueble, no
es contraria al artículo 317 de la Carta”.
Explica que  esta ley dispone que un porcentaje del impuesto predial
de los municipios del Departamento del Cauca se transfieran a Centrales
Eléctricas del Cauca S.A. ESP –CEDELCA- ­con destinación específica a financiar
inversiones en obras de infraestructura eléctrica, a cambio de acciones de la
empresa a favor de los municipios respectivos.
Por otra parte, anota que el artículo 13 de la Ley 178 de 1959,
limitaba la vigencia de la misma al tiempo exclusivamente necesario para
recaudar el total de la suma que requiriera la ejecución de las obras de
electrificación proyectadas por las Empresas Eléctricas del Cauca. No obstante,
el legislador modificó dicha disposición a través del artículo 1° de la Ley 980
de 2005, señalando las materias y obras a las cuales deben destinarse de manera
específica los recursos recaudados y entregados por los Tesoreros Municipales a
Cedelca S.A. ESP, producto del impuesto previsto en la Ley 178 de 1959, obras
que deben cumplir con los principios y disposiciones establecidas en las Leyes
142 y 143 de 1994, así como en las normas que las modifiquen y reglamenten.
De lo anterior, infiere que la voluntad del legislador respecto del
impuesto establecido en la Ley 178 de 1959, ha sido la de mantenerlo, toda vez
que eliminó la condición según la cual la norma estaría vigente durante el
tiempo necesario para recaudar la suma para la ejecución de obras de
electrificación proyectadas por Cedelca y destinó los recursos a áreas
específicas de inversión, sin condicionar su vigencia, razón por la cual se
considera que la norma no ha cumplido su finalidad.
Sostiene que con la vigencia de la Ley 178 de 1959 se permitió que
CEDELCA, empresa intervenida por la Superintendencia de Servicios Públicos
desde 1999, financiara inversiones que en los años 2004 y 2003 ascendieron a
$5.984 millones, para el año 2005 se estimaba que estos recursos de esta fuente
son de 2.400 millones. La derogatoria de esta ley implica que, para viabilizar
la Reestructuración de CEDELCA, los socios (siendo la Nación accionista
mayoritario) aporten $45.000 millones de pesos o que un tercero aporte este
valor. Por lo tanto, la eliminación de estos recursos conlleva la liquidación
inevitable de CEDELCA.
En cuanto a los presupuestos que configuran el principio de unidad
de materia, hizo referencia a la sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
En ese orden de ideas, afirma que entre la materia regulada por la
Ley 1004 de 2005 y la de la Ley 178 de 1959 “no existe concatenación sustancial
que las integre sistemáticamente”, razón por la cual no guardan conexidad
temática entre sí, ya que no existe relación entre el régimen de las zonas
francas y el impuesto nacional sobre las propiedades inmuebles en el
Departamento del Cauca. Por la misma razón no existe conexidad teleológica y
causal ya que ambas disposiciones buscaron finalidades distintas que en nada se
relacionan.
Así las cosas, concluye que la inclusión de la Ley 178 de 1959
dentro de las derogatorias de la Ley 1004 de 2005 rompe el principio de unidad
de materia, generando un vicio que no es puramente formal ya que recae sobre la
materia de la ley, por lo cual considera que existe claramente  un motivo para
declarar la inconstitucionalidad parcial del artículo 13 la Ley 1004 de 2005.
4. Academia Colombiana de Jurisprudencia
La Secretaria General de la Academia Colombiana de Jurisprudencia,
atendiendo la invitación hecha por esta Corporación, hizo llegar el concepto
que preparó el académico Paul Cahn-Speyer W., solicitando que se declare la
inexequibilidad de las disposiciones demandadas, de acuerdo con las razones que
a continuación se resumen.
El interviniente sostiene que el principio de unidad de materia,
establecido en el articulo 158 de la Constitución Política tiene como objeto
prioritario el de garantizar que los parlamentarios y los particulares, con la
simple lectura del enunciado del proyecto de ley y la ley misma, puedan establecer
los alcances de su contenido y así evitar sorpresas conocidas en el lenguaje
popular como "micos". Respecto a este tema  cita apartes de la
Sentencia C-006/01, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
Señala que el artículo 169 de la Constitución Política establece
que: "El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su
contenido (... )". En virtud de este, la exigencia superior de
coherencia o relación directa entre la ley y las proposiciones contenidas en la
ley, corresponde a una regla que se identifica con la voluntad legislativa, por
lo que confronta la sustancia de la norma y no su trámite de elaboración.
Invoca las sentencias C-531 de 1995 y C-055, M.P. Alejandro Martinez
Caballero, C-256 de 1998, M.P. Fabio Moron Díaz, C-025 de 1993, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa y C-568 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz., y afirma  que la
pretensión del accionante debe prosperar por cuanto la derogatoria de la Ley
178 de 1959, contenida en el artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, se contrapone
efectivamente al principio de unidad de materia legislativa consagrado en el
artículo 158 de la Constitución Política
Afirma que basta establecer que el propósito determinante de la Ley
1004 de 2005 carece de conexidad con la norma derogada para que proceda el
cargo. Es así como la Ley 1004 de 2005 conforme con su encabezado tiene por
objeto modificar el "(...) régimen especial (de Zonas Francas) para
estimular la inversión y se dictan otras disposiciones.” A su turno, la Ley
178 de 1959, conforme lo establece en su artículo 1°, tiene por objeto "(...)
establecer un impuesto nacional sobre las propiedades inmuebles en el
departamento del Cauca, equivalente al 2 por 1.000 anual, sobre el monto de los
avalúos catastrales (...)"
Para el interviniente salta a la vista que el texto del artículo 13
de la Ley 1004 de 2005, en cuanto a la derogatoria de la Ley 178 de 1959, se
sale del contexto literal y material del contenido de la misma porque la norma
derogada no tiene conexidad temática alguna con el régimen especial de Zonas Francas.
Por tanto, a través de una Ley que modifica el régimen aplicable a las Zonas
Francas se vulnera el principio constitucional de la unidad de materia y el de
correspondencia normativa con el título de la ley, al derogarse la norma
creadora de un tributo nacional que grava la propiedad inmueble en el
departamento del Cauca.
Considera que aunque está demostrado que procede el cargo con
fundamento en la violación del artículo 158 superior, debe tenerse en cuenta
que, de todas maneras, el contenido material de la Ley 178 de 1959 pérdió
vigencia en virtud del cumplimiento de su objeto, conforme con el texto
original de su artículo 13, que señalaba: "limitase la vigencia de la
presente Ley al tiempo exclusivamente necesario para recaudar el total de la
suma que requiera la ejecución de las obras de electrificación proyectadas por
las Empresas Eléctricas del Cauca (...)” Explica que “como lo sostuvo el
propio Gobierno Nacional en el proyecto de Ley 170 de 2005, el objetivo de la
Ley 178 de 1959 ya se cumplió; por ende, opera una pérdida de vigencia
automática que no requiere derogatoria expresa para generar efectos jurídicos.
En este sentido afirma que al margen del debate planteado por el
demandante es pertinente someter a consideración de la Corte Constitucional las
siguientes observaciones:
“(i) El legislador modificó el artículo 13 de la Ley 178 de 1959
pretendiendo postergar en el tiempo la aplicación del impuesto creado en dicha
Ley. En efecto, como ya se analizó, el contenido de la Ley 178 de 1959 resulta
inaplicable por pérdida de vigencia; por ende, por el hecho de que la Ley 980
de 2005 modifique el artículo 13 de la Ley 178 de 1959 no hace que reviva su
contenido.
Para el efecto, resulta ilustrativo lo dispuesto en el artículo 14
del Código Civil, el cual dispone: "Una ley derogada no revivirá por solas
las referencias que a ella se hagan, ni por haber sido abolida la ley que la
derogó. Una disposición derogada solo recobrará su fuerza en la forma en que
aparezca reproducida en una ley nueva." Así las cosas, si una norma
derogada no revive por su simple mención en una Ley, a fortiori una Ley que
carece de vigencia no puede revivir por la referencia que de ella se haga en
una Ley posterior.
En conclusión, a pesar de la modificación introducida por la Ley 980
de 2005, debe entenderse que la Ley 178 de 1959 carece de vigencia actual.
(ii) Además, si se reviviese la Ley 178 de 1959, ésta estaría
viciada de inconstitucionalidad porque: Dicha norma crea un impuesto nacional
que grava la propiedad inmueble, contraviniendo lo dispuesto en el artículo
317 de la Constitución Política que dispone que: "Solo los municipios
podrán gravar la propiedad inmueble (…)” Determina una destinación específica
de los recursos recaudados        como producto del impuesto nacional, transgrediendo
así lo establecido en el artículo 359 de la Constitución Política que establece
que: "No habrá rentas nacionales de destinación específica (...)".”
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
DE LA NACIÓN
El Señor
Procurador General de la Nación, allegó el concepto número 4211, el tres (3) de
noviembre de 2006, en el cual solicita a la Corte que se declare la
inconstitucionalidad de la expresión “la Ley 178 de 1959” contenida en
el artículo 13 de la Ley 1004 de 2005.
Sostiene que el
núcleo temático de la Ley 1004 de 2005, expedida con el fin de estimular la
inversión, es totalmente extraño al de la Ley 178 de 1959 derogada. Explica que
para dar cumplimiento a unos compromisos asumidos con la OMC en relación con la
eliminación de los beneficios tributarios a las zonas francas, se decidió
reformar el impuesto sobre la renta y complementarios, pero respecto de las
personas jurídicas situadas en las zonas francas. Además se realizaron
modificaciones en el régimen del impuesto a las ventas, las cuales tienen
efecto no sólo en las personas jurídicas situadas en zonas francas, sino
también respecto de las demás personas que negocien con ellas. Señala que las
reformas fueron: i) A partir del primero de enero de 2007 la tarifa del
impuesto sobre la renta para todos los usuarios de las zonas francas será del
15% y se mantiene la tarifa del 35% en renta para los usuarios comerciales; ii)
Se estableció una exención del impuesto a sobre las ventas a las materias
primas, partes, insumos y bienes terminados que se vendan a los usuarios de las
zonas francas o las que se realicen entre estos; iii) Para todas las personas
jurídicas se modificó el artículo 49 del Estatuto Tributario: para el cálculo
de la repartición de utilidades no gravadas para los socios o accionistas se
tomará la renta líquida gravable del respectivo año y se le restará el impuesto
básico de renta liquidado por el mismo año gravable; iv) Se amplió la vigencia
del sistema de leasing operativo hasta el 31 de diciembre de 2006 para las
personas jurídicas que cumplan con un determinado patrimonio y, v) Se amplió la
vigencia del descuento especial en IVA y en renta para la adquisición e
importación de maquinaria industrial de acuerdo con el artículo 485-2 del
Estatuto Tributario hasta el año 2007.
Manifiesta que
la Ley 178 de 1959, modificada por el artículo 1 de la Ley 980 de 2005,  por su
parte creó un impuesto del orden nacional que gravaba la propiedad inmueble en
el Departamento del Cauca. Dicho impuesto, tenía una destinación específica
pues estaba destinado a financiar obras de infraestructura eléctrica en dicho
departamento.
Señala que en la
ponencia para primer debate al proyecto de Ley 141 de 2005 Cámara, 170 de 2005
Senado, publicada en la Gaceta 840 de 29 de noviembre de 2005, se incluyó la
derogatoria acusada y para el efecto se señaló que   “En el
artículo de derogatorias se incluye la derogatoria de la ley 178 de 1959,
porque esta ley se expidió con el propósito de gravar la propiedad inmueble con
una tarifa de un 2 por mil en el impuesto predial.  A la fecha las
microcentrales están construidas y el gobierno Nacional a través del FAER y el
FAZNI han hecho importantes inversiones en infraestructura eléctrica.  Este
gravamen es por demás gravoso para los ciudadanos y el objeto de la ley se
cumplió.” Así pues, y “al margen de su oposición con lo dispuesto en los
artículos 317 y 359 de la Constitución”, para el Procurador es claro que la
materia de la Ley 178 de 1959 no tiene ninguna conexidad temática con la Ley
1004 de 2005. Afirma en este sentido que el contenido del artículo 13 acusado
en lo que toca con la derogatoria de la Ley 178 de 1959, no ostenta relación
alguna con el tratamiento tributario especial contenido en la ley derogatoria.
En
efecto, considera que mediante la ley que modificó el régimen aplicable a las
zonas francas se vulnera el principio constitucional de la unidad de materia y
el de relación normativa con el título de la ley, al derogarse la norma
creadora de un impuesto nacional con destinación específica que grava la
propiedad inmueble en el departamento del Cauca.
Como consecuencia de lo anterior, el Procurador solicita a la Corte
“declarar  INEXEQUIBLE la expresión “la Ley 178 de 1959” contenida
en el artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, “Por la cual se modifican un
régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras disposiciones”.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir,
definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia,
pues las disposiciones acusadas forman parte  de una  ley de la República.
2. La Materia sujeta a examen
Para el demandante  las expresiones “la Ley 178 de 1959” que
hacen parte del artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, “por la cual se
modifican un régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras
disposiciones”  relativo a las derogatorias efectuadas por la misma,
vulnera el artículo 158 de la Constitución pues  no guardan relación con el
núcleo temático de la Ley 1004 de 2005,  cual es   exclusivamente en su
criterio modificar un régimen especial, -el de las zonas francas-. Afirma
igualmente que la derogatoria atacada no se corresponde con  el título de la
Ley por lo que igualmente se vulnera el artículo 169 superior.
El interviniente en representación del Ministerio de  Hacienda
defiende la constitucionalidad de  las expresiones acusadas. Explica que no
asiste razón al actor cuando afirma que la derogatoria de un impuesto no puede
integrarse dentro de una ley que regula la existencia de zonas francas pues  en
tal tipo de figura económica  juega un papel protagónico el tema de los
tributos y  en este sentido “al regular el asunto de zonas francas se debe
hablar de los impuestos que pueden terminar afectando el desarrollo de los
distintos agentes que interactúan al interior de dichas zonas francas”.
Los intervinientes en representación del Ministerio de Minas y
Energía, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Academia
Colombiana de  Jurisprudencia afirman que asiste razón al demandante pues  no
existe en su criterio  la posibilidad de establecer en este caso  una relación
sistemática, teleológica ni causal entre  la derogatoria de una ley que  crea
un impuesto y  la modificación del régimen especial de zonas francas.
Los intervinientes en representación del Ministerio de Minas y
Energía y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios destacan que
la voluntad del Congreso manifestada meses antes  de la aprobación de la Ley
1004 de 2005 fue la de mantener el impuesto creado   por la Ley 159 de 1958 y
en este sentido fue votado por el Congreso el texto de la ley 980 de 2005 que
modificó  el artículo 13 de la Ley  178 de 1959 para garantizar su permanencia
y fijar la destinación de los recursos generados  por la misma.
El interviniente  en representación   de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia afirma que al margen del debate sobre el respeto o no del
principio de unidad de materia, en su criterio  la  mención hecha por la Ley
980 de 2005 a la Ley 159 de 1958  no comporta  que la misma   pueda
considerarse vigente.
Por su parte el señor Procurador solicita igualmente  la
declaratoria de inexequibilidad de las expresiones acusadas pues considera que
no existe ningún tipo de relación  entre  el eje temático de la Ley 1004 de
2005  relativo a la regulación de un régimen especial -el de las Zonas Francas-
para estimular la inversión  y  una ley que establece un impuesto  en el
Departamento del Cauca.
Corresponde a la Corte en consecuencia establecer  si  las
expresiones acusadas  vulneran o no  los artículos 158 y 169 superiores y
específicamente si  respecto de las mismas puede  establecerse algún tipo de
relación  con el, o los, núcleos temáticos de la ley 1004 de 2005 de la que
hacen parte, así como si existe una relación entre el título de la misma Ley y
la materia regulada por  las expresiones  acusadas
3. Consideraciones preliminares
Previamente al análisis de  la acusación así formulada la
Corte considera pertinente recordar i) La pertinencia del examen constitucional de disposiciones
derogatorias, ii) el contenido y alcance de la Ley
178 de 1959  que fue objeto de derogatoria  por  el artículo 13 de la Ley 1004
de 2005,  iii) los criterios señalados por la jurisprudencia
constitucional  en relación  con el respeto del principio de unidad de materia
y iv) los principales elementos del trámite legislativo  dado al proyecto que
culminó con la expedición de la Ley  1004 de 2005  y concretamente la evolución
temática  del  referido proyecto para efectos de verificar si  como lo afirma
el demandante  el único aspecto  abordado por el Congreso en los debates respectivos
y consecuentemente en la ley aprobada  fue  el de la  modificación del régimen
de las Zonas Francas.
3.1 La
pertinencia del examen constitucional de disposiciones derogatorias.
De acuerdo con reiterada jurisprudencia de esta Corporación[1]  no cabe duda de la pertinencia del control constitucional  de disposiciones derogatorias, así como de los efectos que  comporta una eventual declaratoria  de inexequibilidad de las mismas.
Al respecto cabe
recordar que la Corte  en la Sentencia C-055  de 1996[2]
al desestimar una intervención ciudadana que solicitaba a la Corte inhibirse de
conocer de una demanda dirigida contra una disposición derogatoria[3],
rechazó los argumentos del interviniente, pues consideró que las disposiciones
derogatorias tenían un contenido propio, cual era eliminar la vigencia de una
disposición específica, y que en esa medida modificaban el ordenamiento.
Señaló entonces
la Corte, en el fundamento 6 de esa sentencia:
“En efecto, ¿cuál es la función y el contenido normativo de una
norma derogatoria? Como bien lo señala Hans Kelsen, una disposición de este
tipo tiene como función "dejar sin efecto la validez, es decir, el deber
ser, de otra norma, aniquilando su existencia" (Hans Kelsen, Ulrich Klug.
Normas jurídicas y análisis lógico. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1988, p 71). Esto significa que el efecto de una norma
derogatoria es negar el deber ser de otra norma, esto es, expulsarla del
ordenamiento.  Por consiguiente, a pesar de que la norma derogatoria agote su
objeto una vez promulgada, los efectos de su contenido normativo subsisten,
pues la expulsión de las normas derogadas se mantiene en el tiempo, siempre y
cuando, obviamente, que la norma derogatoria se ajuste al ordenamiento
constitucional.
No es pues cierto que una norma derogatoria cese de producir efectos
una vez promulgada ya que ella, al eliminar otras disposiciones, ha producido
una transformación del orden normativo.  Por eso, como dicen Alchourrón y
Bulygin, "el acto de derogar provoca un cambio del sistema: después de la
derogación tenemos un nuevo sistema, distinto del anterior (aun cuando ambos
pertenezcan a la misma secuencia, es decir, al mismo orden jurídico)"
(Carlos Alchourrón. Eugenio Bulygin. Análisis lógico y derecho. Madrid:
Centro de Estudios Constitucionales, 1991, p 401)”.
Posteriormente
la Corte, en la sentencia  C-226 de 2002[4]  al tiempo que
recordó que la Constitución confiere al Congreso la posibilidad de interpretar,
derogar y modificar la legislación existente (CP art. 150 ord 1º) y que no hay
duda  de la amplia potestad que tiene el legislador en este campo[5]
puso de presente que la misma no es absoluta  y que  en su ejercicio el
Legislador se encuentra vinculado a la Constitución, que es norma de normas (CP
art. 4), y por consiguiente, al derogar una disposición, debe respetar los
preceptos constitucionales.
Señaló la
Corporación en esa ocasión lo siguiente:
“(L)a
potestad derogatoria del Congreso, que es amplia y dinámica, no es absoluta,
puesto que nuestro ordenamiento no establece el principio de soberanía
parlamentaria, como si lo han hecho otros países, como Inglaterra. El
Legislador se encuentra entonces vinculado a la Constitución, que es norma de
normas (CP art. 4), y por consiguiente, al derogar una disposición, debe
respetar los preceptos constitucionales.
“En ese orden
de ideas, si el Congreso, al ejercer su potestad derogatoria, se encuentra
vinculado a los principios y mandatos constitucionales, entonces es claro que
las disposiciones derogatorias contenidas en las leyes se encuentran sometidas
al control ejercido por esta Corte Constitucional, cuando sean demandadas por
un ciudadano (CP art. 241). Y es obvio que esas cláusulas derogatorias deben
ser controladas ya que ellas tienen un efecto normativo preciso, que es restar
vigencia a la norma derogada, y por ello modifican materialmente el ordenamiento
jurídico” [6].
Ahora bien,  la
Corte ha señalado  que   procede un control constitucional de las disposiciones
derogatorias, no sólo por cuanto el Congreso, al ejercer esa potestad, debe
acatar los mandatos constitucionales, sino además porque la declaración de
inexequibilidad de un cláusula derogatoria tiene un efecto preciso, que
consiste, de darse determinados presupuestos,  en reincorporar al ordenamiento
aquellos contenidos normativos que habían sido derogados[7].
Al respecto, la
Corte ha señalado que ello es posible siempre que la disposición cuya vigencia
se restablece no sea contraria a la Constitución[8] y que ello se
requiera para asegurar la supremacía del Texto Fundamental[9].
En desarrollo de
esa doctrina[10], esta Corte no sólo ha
analizado por ejemplo  si determinadas disposiciones derogatorias desconocían o
no el principio de unidad de materia, o los  principios de identidad y
consecutividad[11],  o si  para su
derogatoria se reunieron los mismos presupuestos formales que para su
expedición[12],  sino que ha declarado
la inexequibilidad de algunas de ellas[13].
Así por ejemplo,
la sentencia C-659 de 2000 M. P. Fabio Morón Díaz, declaró la
inconstitucionalidad parcial del artículo 3º de la ley 54 de 1983, por violar
el artículo 158 de la Carta sobre unidad de materia, ya que concluyó que no
existía ninguna relación directa, causal o conexa, entre las normas derogadas,
y la materia general de la ley 54 de 1983[14].
En similar sentido la
Corte en la sentencia C-706 de 2005[15] declaró la
inexequibilidad de las expresiones “el artículo
443” contenidas en el artículo 69 de la Ley 863 de 2003 “Por la cual se
establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular
el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas” por considerar
que se habían vulnerado  con la derogatoria  que con ella se efectuaba los
principios de identidad y consecutividad que rigen el trámite legislativo.
Ahora bien,  específicamente en relación con el respeto del referido
principio de unidad de materia cabe hacer las siguientes consideraciones
3.2  El
contenido  y alcance de la ley  178 de 1959  que fue objeto de  derogatoria por
el artículo 13  de  la Ley 1004 de 2005
Resulta pertinente recordar que  la Ley 178 de 1959 “por la cual
se provee a la financiación de las Centrales Eléctricas del Cauca,
"Cedelca", y se dictan otras disposiciones” que fue
objeto de  derogatoria por el artículo 13  de  la Ley 1004 de 2005  tenía por
objeto establecer un impuesto sobre las pro­piedades inmuebles en el
Departamento del Cauca, equivalente al 2 por 1.000 anual, sobre el monto de los
avalúos catastrales.
El articulado
de dicha ley  de acuerdo con el Diario Oficial número 30140  era el siguiente:
“Artículo 1° Establécese un impuesto nacional sobre
las pro­piedades inmuebles en el Departamento del Cauca, equivalente al 2 por
1.000 anual, sobre el monto de los avalúos catastrales.
Artículo 2° Destínase el producto de este impuesto a
la sus­cripción y pago de acciones por los Municipios que lo recauden en
Centrales Eléctricas del Cauca, "Cedelca".
Artículo 3° Tal impuesto será recaudado, mantenido en
cuen­ta separada y entregado por los Tesoreros Municipales a las Cen­trales
Eléctricas del Cauca, "Cedelca".
Artículo 4° Los Tesoreros Municipales cobrarán y
recauda­rán este impuesto, al mismo tiempo que el impuesto predial, en forma
conjunta e inseparable y dentro de los plazos señalados por los Municipios para
el pago del impuesto predial.
Parágrafo. El no pago oportuno de este impuesto
causará a favor de los Municipios respectivos, intereses moratorios a la misma
rata que se causen por mora en el pago del impuesto pre­dial, y no tendrán
destinación diferente de la del impuesto que los cause.
Artículo 5° En caso de mora en el pago del impuesto
que se
establece por esta Ley, los Tesoreros Municipales lo harán efec­tivo,
conjuntamente con el impuesto predial municipal, por me­ dio de la jurisdicción
coactiva que con este fin se les atribuye en la plenitud de sus facultades y
prerrogativas.
Artículo 6° Los Tesoreros Municipales se abstendrán
de ex­pedir-certificados de paz y salvo, por toda clase de impuestos, a los
contribuyentes que estén en mora de pagar el impuesto pre­dial establecido por
esta Ley.
Artículo 7° Los Tesoreros Municipales que 'no cumplan
las obligaciones .establecidas en los artículos anteriores incurrirán, en cada
caso, en multas hasta de quinientos pesos ($ 500.00), a fa­vor del Tesoro
Municipal, que serán aplicadas por la Contraloría Departamental del Cauca.'
Artículo 8° Por insinuación y por proyectos
presentados por Centrales Eléctricas del Cauca, con la aprobación del Instituto
de Aprovechamiento de Aguas y Fomento Eléctrico, el Gobierno Nacional decretará
la reglamentación necesaria para recaudar este impuesto, atender a su custodia
y entrega oportuna, así como para establecer métodos adecuados de control, sin
perjuicio de las facultades reglamentarias y fiscalizadoras que corresponden a
la Contraloría General de la República.
Artículo 9° Exonérase de este impuesto a las
propiedades inmuebles situadas en los Municipios de Guapi, Timbiquí, López y
Santa Rosa de Caquetá, lo mismo que a las propiedades inmuebles cuyo. valor
catastral no exceda de cinco mil pesos ($ 5.000.00).
Artículo 10. Los recaudos hechos, entregados a
"Cedelca" por los Tesoreros Municipales se considerarán como aportes
mu­nicipales a esta sociedad, la cual anualmente expedirá los títulos'
correspondientes de acciones a favor de los Municipios, equivalen­tes al valor
entregado por los Tesoreros.
Artículo 11. Centrales Eléctricas I del Cauca,
"Cedelca", ten­drá acceso a los libros de catastro municipales, a fin
de indagar sobre el monto de los avalúos y el nombre de' los propietarios.
Artículo 12. Los Municipios no podrán exonerar a
ninguna persona, natural o jurídica, del pago de este impuesto, salvo las excepciones
que se establecen en el artículo 9°.
Artículo 13. Limítase la vigencia de la presente Ley
al tiem­po exclusivamente necesario para recaudar el total de la suma que
requiera la ejecución de las obras de electrificación proyec­tadas por las
Empresas Eléctricas del Cauca, y que comprenden la interconexión de todas las
centrales actualmente existentes en aquel Departamento, la terminación de la
planta de Silvia y la construcción o montaje de las nuevas plantas de río Palo
y la Cabrera.        .        .
Artículo 14.
Esta Ley regirá desde su sanción”
No sobra precisar que frente a  los planteamientos hechos por el
interviniente de la Academia de Jurisprudencia y el señor Procurador sobre la
eventual violación por la Ley  178 de 1959  de los artículos 317 y 359 superiores
la Corte se pronunció en la Sentencia  C-545 de 1993[16]
donde declaró la exequibilidad de la misma frente a los cargos analizados en
dicha sentencia, dentro de los cuales analizo precisamente la eventual
violación por la ley de los referidos artículos.
Señaló la
Corporación:
“c)  La destinación del impuesto creado por la Ley 178 de 1959
Según el artículo 2o. de la Ley 178 de 1959, el producto del
impuesto a que ella se refiere, se destina a "la suscripción y pago de
acciones por los municipios que lo recauden en Centrales Eléctricas del Cauca
"Cedelca".
Como el objeto social de "Cedelca" es el establecimiento
del servicio de energía eléctrica, en especial en el departamento del Cauca, la
ley cumple dos cometidos: el primero, dotar de un servicio público primario a
la población, y mejorar su prestación; el segundo, fortalecer patrimonialmente
a los municipios mediante la suscripción de acciones en la sociedad.  Y dar,
además, a los municipios la posibilidad de participar en el gobierno de la
misma sociedad.
Es claro, en consecuencia, que la ley 178 de 1959, que establece un
impuesto sobre la propiedad inmueble, no es contraria al artículo 317 de la
Carta.
Tampoco se opone al artículo 359 que prohibe las rentas nacionales
de destinación específica, porque el impuesto establecido por la ley 178 no es
una renta nacional, sino una renta de los municipios del Cauca, exceptuando
aquellos mencionados en el artículo 9o. Hay que tener en cuenta que el producto
del gravamen se entrega a los municipios en acciones de Cedelca. Por esto, es
una impropiedad de la ley hablar de un impuesto nacional, como lo hace el
artículo 1o.
Y no viola tampoco el artículo 294 de la Constitución, sencillamente
porque, se repite, el impuesto está destinado finalmente a los municipios del
Cauca, y no a una diferente persona de derecho público.
En relación con las facultades de los tesoreros municipales  para
cobrar y recaudar el impuesto, vale la pena citar lo dicho en la sentencia C-
467 de 1993 de esta Corporación:
" El artículo 11 de la ley 44 de 1990, en lo acusado, autoriza
a los tesoreros municipales para cobrar y recaudar el impuesto con destino a
las Corporaciones Regionales simultáneamente con el impuesto predial unificado,
en forma conjunta e inseparable, dentro de los plazos señalados por el
municipio para el pago de dicho impuesto.
"Esta disposición no lesiona el Ordenamiento Supremo, pues
simplemente se limita a consagrar una forma de cobro y recaudo de los impuestos
antes citados, asignando tal función a los tesoreros municipales, quienes
dentro de la organización municipal, son las personas encargadas de manejar los
fondos pertenecientes al erario público del municipio, y obviamente allí se
incluyen las sumas correspondientes a los impuestos.
"Adviértase cómo el precepto acusado no esta creando una
sobretasa o impuesto adicional al predial, sino señalando el procedimiento para
el cobro y recaudo de los gravámenes existentes, destinados al sostenimiento de
las Corporaciones Autónomas Regionales." (Magistrado Ponente, Dr. Carlos
Gaviria Díaz).
Además, tampoco se viola el artículo 58 de la Constitución, relativo
al derecho de propiedad. En la  sentencia citada, dijo la Corte:
" Tampoco le asiste razón al demandante cuando se refiere  a
la  violación del artículo 58 de la  Carta, porque un impuesto que grave la
propiedad raíz en nada altera la función social de la misma, que consiste en el
deber que tienen los propietarios de contribuir con su ejercicio y provecho al
bienestar  social, para asegurar que se cumpla con la utilidad pública y el
interés social definido por la ley. Además, es el mismo Constituyente quien
autoriza en el artículo 317 la  imposición de gravámenes que la
afectan..."
III.-  CONCLUSIONES
Es claro, en conclusión, que el Congreso al dictar la Ley 178 de 1959, se limitó a crear un
impuesto con destino a los municipios del Cauca y que tal impuesto cumple dos
fines principales:
a)  Contribuír a la prestación y
al mejoramiento de un servicio público;
b)  Fortalecer patrimonialmente a
los municipios y darles participación en una sociedad de economía mixta
encargada de la prestación de ese mismo servicio”  (…)
Resuelve
Declárase EXEQUIBLE, en todas sus partes, la  ley 178 de
1959, únicamente en relación con los cargos analizados en la parte motiva de
esta providencia”
Cabe precisar
igualmente que  mediante  la ley  980 de 2005 “por la cual se modifica el
artículo 13 de la Ley 178 de diciembre 30 de 1959”  el Congreso de la
República había modificado el artículo 13 de la Ley 178 de 1959  en el
siguiente sentido:
“Artículo 1°. Modifíquese el artículo 13 de
la Ley 178 de 1959, cuyo texto quedará así:
"Artículo 13. La totalidad de
los recursos recaudados y entregados por los Tesoreros Municipales a Centrales
Eléctricas del Cauca, Cedelca S. A. ESP, producto del impuesto previsto en la
Ley 178 de 1959, tendrán destinación específica, para lo cual serán invertidos
por la Electrificadora en la ejecución de obras para el departamento del Cauca
en plantas y equipos de generación, con sus respectivas líneas de conexión, así
como en el conjunto de líneas y subestaciones con sus equipos asociados, que
componen las redes de distribución y de interconexión, como también en las
obras eléctricas y civiles que hagan parte de los planes de expansión que vaya
aprobando la empresa, así como en el mantenimiento, conservación,
rehabilitación y recuperación de plantas, subestaciones, redes, etc., y los
equipos asociados a estas, como en la modernización tecnológica de todo su
sistema técnico operativo. Todas estas obras deben cumplir con los principios y
disposiciones establecidas en las Leyes 142 y 143 de 1994, así como en las
normas que las modifiquen y reglamenten".
Artículo 2°. Vigencia. Esta ley
entra a regir a partir de su promulgación y deroga todas aquellas normas que le
sean contrarias.
Ahora  bien, respecto del alcance de la ley  980 de 2005 “por la
cual se modifica el artículo 13 de la Ley 178 de diciembre 30 de 1959”  y  la
modificación que ella hizo del artículo 13 de la Ley 178 de 1959  corresponderá
en su momento  en caso de formularse una demanda por un ciudadano pronunciarse
al respecto la Corte.
Para efectos de
la presente sentencia -independientemente del debate planteado por el
interviniente en representación de la Academia de Jurisprudencia sobre la
vigencia de la Ley 178 de 1959    al momento de su derogatoria-    es claro que
la  derogatoria efectuada por  el artículo 13 de la Ley 1004 de 2005 se
encuentra surtiendo  efectos  puesto que no cabe duda que el Congreso  hizo una
derogatoria expresa que retiró del ordenamiento jurídico dicho texto
legislativo,  y esa derogatoria  es precisamente  la que debe analizar la
Corte  frente al cargo formulado por el actor  por el supuesto desconocimiento
del principio de unidad de materia.
3.3 Los criterios señalados
por la jurisprudencia constitucional  en relación con el respeto por el
Legislador  del principio de unidad de materia
Al respecto cabe recordar que en relación con el
principio de unidad de materia, la jurisprudencia reiterada de esta Corporación[17]
ha señalado que el fundamento de su exigencia en el artículo 158 superior[18]
es el de un control de tecnificación del proceso legislativo, dirigido a evitar
las incongruencias normativas que en forma subrepticia, inadvertida, inconsulta
e incluso anónima aparecen en los proyectos de ley y que, por razón de esa
imprevisión e incoherencia temática, no guardan ninguna relación con la materia
desarrollada en el respectivo proyecto[19].
El propósito buscado, ha señalado igualmente la
Corporación, es garantizar que el debate democrático se desenvuelva con
transparencia y legitimidad, para que la deliberación y aprobación de las leyes
se concentre en materias previamente definidas, conocidas y discutidas dentro
de cada una de las Comisiones y Plenarias de las Cámaras Legislativas, y se impide
así que se introduzcan en los proyectos o leyes asuntos totalmente contrarios o
extraños a los allí tratados o a su finalidad.
La Corte ha
señalado que la violación del principio de unidad de materia es un vicio de
carácter material, puesto que el juicio que debe hacer  el juez constitucional
consiste esencialmente en examinar el contenido normativo de la disposición
acusada, con el fin de verificar que éste guarde coherente relación con el
estatuto legal del cual hace parte. Además, el referido vicio compromete la
competencia del Congreso, puesto que, por disposición constitucional, a éste le
está vedado expedir disposiciones o modificaciones que no estén ligadas a la
materia del respectivo proyecto de ley.  Así que, cuando se incurre en la
señalada irregularidad, se debe concluir que el Legislador ha rebasado su
competencia[20].
A partir del alcance del principio de unidad de
materia así fijado, la Corte también ha precisado que, aún cuando dicho
principio tiene un propósito definido, esto es, impedir las incongruencias
normativas en la ley, el mismo no puede postularse y ponerse en práctica con un
criterio rígido de interpretación restrictiva, de manera que sobrepase su
verdadera finalidad o distraiga su objetivo, y termine por obstaculizar el
trabajo legislativo haciéndolo del todo nugatorio.[21]
En ese sentido, ha advertido la jurisprudencia
constitucional que la expresión “materia” debe entenderse desde una
perspectiva “amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo
límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para
valorar el proceso de formación de la ley”.[22]  Con base
en tal apreciación, ha concluido igualmente que “solamente aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una Ley respecto de los cuales, razonable y
objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley”.[23]
Al respecto, expresó esta Corporación en la Sentencia
C-233 de 2003[24] lo siguiente:
“Sobre este punto cabe recordar que, como
acertadamente lo señala la representante de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia,  en reiterada jurisprudencia se ha sostenido que el principio
de unidad de materia, no es un concepto rígido que pueda restringir  de manera
excesiva la tarea del legislador, sino que debe entenderse dentro de un
objetivo razonable de garantizar que el debate democrático  se realice de
manera transparente, al mismo tiempo que tiende a facilitar la aplicación de las
normas por parte de sus destinatarios, sin que puedan aparecer de manera
sorpresiva e inconsulta, temas que no guardan ningún tipo de relación con las
disposiciones objeto de regulación por el Congreso.
Sobre el particular ha señalado esta Corporación  la
importancia de determinar el núcleo temático de la ley objeto de análisis y la
conexidad  de éste con las disposiciones atacadas[25],
para establecer si existe una relación causal, teleológica, temática o
sistémica con la materia dominante de la misma.”[26]
En el mismo sentido precisó la Corporación
que:
“7.5.5 Ahora
bien, para establecer si existe o no una conexión material es importante
subrayar que la potestad de configuración del legislador contempla tanto la
facultad de decidir el contenido específico de las normas, como la facultad de
decidir como organizarlas y relacionarlas. El sistema jurídico no está
compuesto por un conjunto de compartimientos estancos predeterminados que le
imponen al Congreso la forma como debe ser concebido el derecho, que es
funcionalmente cambiante para responder a las necesidades, prioridades,
expectativas y aspiraciones de la sociedad. Los legisladores, bien sea por
iniciativa propia o de alguno de aquellos funcionarios a los que la
Constitución les concede iniciativa legislativa (artículo 155, C.P.), pueden
reorganizar la normatividad de la manera como consideren conveniente y más
acorde con los objetivos de política pública que lo guían, relacionando y
uniendo materias que antes se trataban por aparte, o separando aquellos temas
que tradicionalmente se consideraban inescindibles.
Así pues,
el hecho de que usualmente temas como las pensiones hayan hecho parte de la
legislación laboral o temas como la salud hayan sido regulados en leyes
específicas independientes, en ningún caso constituyen una barrera al
legislador para crear, por ejemplo, un Código
Social en el que integre todas las normas que regulan la seguridad social. La
estructura que el legislador quiera otorgarle al sistema normativo hace parte
esencial de los debates de técnica legislativa que se surten en el seno del
Congreso, con relación a cuál es la mejor forma de regular un tema, pues el
cumplimiento y eficacia de una ley no sólo depende del contenido material de
las normas que la componen, también obedece a la forma como éstas hayan sido
organizadas para que sean medios idóneos para lograr los fines de política
pública que guían al legislador. En virtud del principio de unidad de materia
no puede socavarse la potestad que tiene el legislador para crear y reinventar
instrumentos normativos que sirven para organizar un sistema jurídico. Lo
contrario implica aceptar que las facultades creadas y definidas por el
constituyente, como la potestad de configuración del legislador, encuentran un
límite en la tradición, que lo ataría al pasado, o en una teoría sobre el
ordenamiento jurídico ideal, que no aparece por ninguna parte en la Constitución.”[27]
La Corte ha advertido  igualmente
que si bien no puede establecerse  un control en extremo rígido, la
Constitución  no permite que el juez constitucional al realizar el examen
correspondiente, flexibilice la interpretación a tal punto que quede el
principio de unidad de materia desprovisto de contenido[28].
En este sentido  el juez constitucional ha de tener en cuenta que “lo que
impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los
distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros
diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un
criterio objetivo y razonable”.[29]
Cabe recordar que la Corte ha formulado algunas
precisiones en torno  al entendimiento específico de dicho principio frente a
leyes  de convocatoria a un referendo[30], o  de carácter orgánico[31],
o frente a la ley del plan nacional de desarrollo[32]
que implican un examen estricto. Así mismo  cabe señalar que en materia de
normas destinadas a  fijar un “marco conceptual”[33],
o  a regular  de manera general un determinado sector -como el financiero[34]-
ha puesto de presente la necesidad de asegurar que exista una verdadera relación
entre el núcleo temático de la ley y los preceptos que la conforman.
Con base en los razonamientos anteriores,
ha expresado esta Corporación que para efectos de ejercer el control de
constitucionalidad de las leyes por violación del principio de unidad de
materia, es imprescindible que el juez constitucional entre a determinar “cual
o cuales son los núcleos temáticos de una ley”[35], ya que es
éste el mecanismo idóneo para definir si sus disposiciones están vinculadas
objetiva y razonablemente a tales núcleos o si,  las mismas -una o varias-
conforman una especie de isla al interior del ordenamiento, de manera que pueda
concluirse la inexistencia total de vínculo causal con las materias que han
inspirado la regulación legal a la que pertenecen[36].
La
jurisprudencia ha señalado que para la determinación del núcleo temático de
una  ley que permita establecer la vulneración o no del principio de unidad de
materia. “resultan valiosos elementos como contenido de la exposición de
motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el
ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de las
relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de
los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las
variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la
producción de efectos jurídicos de las distintas esferas de una misma materia;
su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc.
La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma
constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte”[37]
A partir de dichos elementos la Corte ha concluido que un
determinado contenido normativo contraría dicho principio, solamente en los
casos en que al revisarse dentro del contexto general del  debate del proyecto
y de la ley en referencia, se constate que el mismo constituye una especie de
cuerpo extraño o de elemento totalmente ajeno “que invade sin explicación su
contenido, es decir, el asunto específico de la regulación”[38].
Para efectos de
la presente sentencia resulta pertinente recordar que cuando se trata de
analizar  el respeto del principio de unidad de materia   por normas de
carácter derogatorio, el  examen que corresponde hacer a la Corte no se
circunscribe a la mecánica verificación de si los artículos respectivos estaban
o no incluidos en el proyecto inicialmente presentado o si precisamente esos
artículos fueron sometidos a los debates en las Comisiones y en las Plenarias
de las Cámaras, sino que lo que  es preciso establecer  es si esas derogatorias
constituyen desarrollo de las unidades temáticas sobre las que versaron los debates[39].
Al respecto ha
expresado la Corte lo siguiente:
“Cuando se trata de analizar si la derogación expresa de normas legales
vulnera o no dicho principio, la Corte debe en primer término determinar cuál
es el contenido del precepto que es objeto de derogación, luego precisar cuál
es el tema dominante regulado en la ley que consagra la derogatoria, y
finalmente, deducir si entre el contenido genérico de la ley derogatoria y la
norma derogada existe conexidad. Esta corporación en reciente sentencia[40]
señaló al respecto que el análisis constitucional en estos casos “no se
circunscribe a la mecánica verificación de si los artículos derogados estaban o
no incluidos en el proyecto inicialmente presentado o si precisamente esos
artículos fueron sometidos a los debates en las Comisiones y en las Plenarias
de las Cámaras, pues es preciso establecer si esas derogatorias constituyen
desarrollo de las unidades temáticas sobre las que versaron los
debates.”
En el caso bajo examen se tiene, tal como se dejó anotado en el
acápite anterior, que desde que se inició el trámite del proyecto de ley en el
Congreso se debatió el tema del impuesto a los vehículos automotores, tocando
entre otros puntos, lo relativo a la declaración, recaudo y pago del mismo, la
distribución del recaudo, la deducción de impuestos pagados, la internación de
vehículos y el impuesto de tales automotores, la autorización al Ministerio de
Transporte para fijar los avalúos de los automotores, la base gravable para los
vehículos que circulan por primera vez o son importados directamente por el
usuario, propietario o poseedor. Entonces, si la norma derogada regulaba la
calcomanía que debían portar los vehículos automotores para demostrar el pago
del impuesto correspondiente, cómo afirmar válidamente que ello no guarda
ninguna relación con el tema tributario consagrado en la ley parcialmente
demandada, y mas específicamente, con la declaración, recaudo y pago del
impuesto de vehículos automotores.”[41]
En ese orden de ideas procede la Corte en el presente caso  a examinar
en el trámite del proyecto respectivo los elementos a que se ha hecho
referencia.
3.4. El trámite legislativo  dado al proyecto que culminó con la
expedición de la Ley  1004 de 2005
3.4.1. Según
consta en la Gaceta del Congreso  Nº 636 del 19 de Septiembre de 2005  donde se
publicó el Proyecto de Ley 141 de 2005 Cámara “por la cual se modifican unos
regímenes especiales y se elimina el impuesto de remesas para estimular la
inversión” los señores Ministros de Comercio Industria y Turismo   y de
Hacienda y Crédito Público presentaron  con ese título a consideración del
Congreso un proyecto  de ley  que constaba de trece artículos, dividido en tres
capítulos  (Capítulo I  Zona Franca; Capítulo II Zonas Especiales de
Desarrollo Económico Regional, ZEDER; Capítulo III Vigencias y Derogatorias).
En la introducción de la  Exposición de motivos respectiva  se
señaló lo siguiente:
“El proyecto de ley que se presenta a consideración del honorable
Congreso de la República, dota al país de instrumentos de promoción empresarial
que cumplen con dos objetivos fundamentales: De un lado, nos permite competir
en la atracción de la inversión extranjera con los demás países de la región
que han desarrollado eficaces Zonas Francas[42], mientras
que desarrolla los compromisos internacionales adquiridos por Colombia ante la
Organización Mundial del Comercio[43].
De manera fundamental, este proyecto de ley procura que las Zonas
Francas y las redefinidas Zonas Especiales de Desarrollo Económico Regional
constituyan polos de desarrollo, con base en el establecimiento de procesos
industriales o comerciales altamente productivos y competitivos, dentro de unas
condiciones avanzadas de tecnología, producción limpia y buenas prácticas
empresariales.
Con estas razones, el proyecto de ley que se pone a consideración
del honorable Congreso de la República desarrolla dos instrumentos, cada uno en
dos capítulos diferentes.  Esta exposición de motivos se ocupará de cada uno de
ellos de manera separada.  En primer lugar, las Zonas Francas y seguidamente
las Zonas Especiales de Desarrollo Económico Regional, ZEDER.”
Luego de una extensa exposición sobre  las características y
reformas necesarias a la regulación sobre Zonas Francas y la propuesta sobre
Zonas Especiales de Desarrollo Económico Regional, ZEDER.  Dicha exposición
concluye con las siguientes afirmaciones
“CONCLUSION
Con este proyecto de ley, compatible con las normas internacionales,
Colombia responde a la necesidad de efectuar ajustes a la legislación existente
para canalizar hacia nuestro territorio beneficios similares a los obtenidos en
Centro América y el Caribe, a través de las Zonas Francas y las Zonas
Especiales de Desarrollo Económico Regional, ZEDER, y alcanzar mayores niveles
de competitividad, disminución en la tasa de desempleo y aumento del PIB.
Además, nuestro país queda con uno de los estatutos de Zonas Francas más
modernos del hemisferio, con grandes posibilidades de impacto en la generación
de empleo en los próximos años, a través de la atracción de nueva inversión y
consolidación de la existente”.
3.4.2
Según consta  en la Gaceta del Congreso Nº 840  del 29 de noviembre de 2005  la
Ponencia para primer debate al
proyecto de ley 141 de 2005 Cámara, 170 de 2005 Senado “por la
cual se modifican unos regímenes especiales y se elimina el impuesto de remesas
para estimular la inversión”  fue presentada a consideración de las Comisiones
Terceras Conjuntas de Senado y Cámara en virtud del mensaje de urgencia
presentado por el Gobierno.
Para efectos del análisis que corresponde hacer en el presente
proceso  resulta pertinente transcribir los siguientes apartes de la misma  que
resultan relevantes:
“Doctor
CESAR NEGRET MOSQUERA
Presidente  Comisiones Terceras Conjuntas de Senado y Cámara.
Actuando en calidad de ponentes y dentro de los términos legales,
nos permitimos rendir ponencia y texto propuesto para primer debate al Proyecto
de ley número 141 de 2005 Cámara, 170 de 2005 Senado, por la cual se modifican
unos regímenes especiales y se elimina el impuesto de remesas para estimular la
inversión, bajo los siguientes parámetros:
El proyecto de ley contempla tres aspectos fundamentales:
Reestructuración de las Zonas Francas, Eliminación del Impuesto de Remesas y
posibilidad de solicitar el IVA de los activos fijos como descontable.
A) MODIFICACIONES AL REGIMEN DE ZONAS FRANCAS
(…)
B ELIMINACION DEL IMPUESTO DE REMESAS
(…)
C. POSIBILIDAD DE SOLICITAR EL IVA DE LOS ACTIVOS FIJOS COMO
DESCONTABLE
(…)
D. AJUSTES NECESARIOS EN EL PROYECTO DE LEY
Es importante que tanto el sector público como privado
colombiano mejoren el ambiente de negocios para los inversionistas locales y
extranjeros. Es importante tener en cuenta que el instrumento de las zonas
francas debe ser parte de un paquete amplio de políticas dirigidas a mejorar la
competitividad internacional de Colombia.
Para profundizar la competitividad de las zonas francas, debe ser
prioridad del gobierno adoptar una visión de cluster en los desarrollos
inmediatos del régimen franco. Lo anterior implica generar los incentivos
necesarios para que las empresas que se localicen allí, estén relacionadas
entre sí y se produzcan los reconocidos beneficios de la aglomeración.  Esto
induciría a la especialización de las zonas francas, sus operadores, y a las
facilidades que éstos ofrecerían; apuntando a aprovechar los seis millones de
metros cuadrados aún disponibles para la instalación de nuevas empresas.
La política de atracción y generación de inversión en
las zonas francas, debe estar orientada a propiciar el establecimiento de
compañías nacionales y extranjeras de alto valor agregado, que aporten al país
el conocimiento y el acceso a nuevas tecnologías. Para ello, el país debe
ofrecer las condiciones de eficiencia y productividad que requieren los
inversionistas, para ser competitivos internacionalmente. Por lo tanto:
1. Es importante mantener las reglas de juego y
preservar la “estabilidad jurídica” a los usuarios industriales de servicios y
operadores de zona franca ya que la normativa internacional no exige cambios en
esta materia.  En contrario, se genera un desequilibrio a quienes tienen un
potencial alto de incremento de exportaciones como es el sector de servicios y
por otra a quienes constituyen el motor de la inversión privada para la oferta
de parques de zona franca altamente competitivos.
2. Incorporar en la definición de Zona Franca
claramente, la “ficción de extraterritorialidad” de las zonas francas, al
determinar que los bienes que allí ingresen serán objeto de un tratamiento
especial en materia aduanera y de comercio exterior en particular que las
mercancías no son objeto del cobro de impuestos a las importaciones ni a las
exportaciones.
3. Revisar la “tasa de impuesto de renta” propuesta
por el gobierno, que corresponda a la estructura de renta de regímenes
similares en el Continente y que a la vez favorezca al mayor número de empresas
localizadas en zonas francas como son las pequeñas y medianas empresas, las
cuales representan el 75% de las establecidas actualmente. Es importante
considerar estudios ya realizados sobre el tema. En particular cabe remitirse a
las estadísticas trabajadas en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público según
las cuales las empresas de zonas francas venden a mercados externos el 67.8% de
sus ventas, lo que significa que en la actualidad sólo tributan sobre el 32.2%
de esas mismas ventas, al ser estas las que se tranzan en el mercado local. Con
base en lo anterior se sustenta que una tarifa general del 15% para los
usuarios industriales de zonas francas generaría un impacto similar a la
tributación actual.
4. Posponer el debate relacionado con la Zonas
Económicas de Desarrollo Regional, hasta tanto el gobierno nacional acopie una
mayor y mejor información sobre el alcance y beneficios generales que las ZEDER
tendrán para la Nación. En este sentido se sugiere retirar del articulado lo
relacionado con las ZEDER, dejando en claro que algunos de los ponentes como el
caso del Honorable Representante Santiago Castro, sugiere en todo caso
mencionar el tema en las discusiones de plenaria.
5. Regular de forma armónica y simple, tomando como
base la naturaleza de los usuarios de zona franca, el “tratamiento en la
aplicación del IVA” en las transacciones entre usuarios industriales de zona
franca.
6. En cuanto a las derogatorias relacionadas con zonas
francas, es necesario tener en cuenta que la Ley 863 del 2003 derogó a partir
del 31 de Diciembre del 2006 el artículo 213, por lo que no tiene sentido
derogar un artículo ya derogado y, por otra parte, si el proyecto de ley
contempla el beneficio para los usuarios operadores tampoco tiene sentido
derogar el artículo 212 del Estatuto Tributario, y en contrario mantenerlo vigente
hasta el año gravable 2006. En conclusión se plantea la derogatoria del
artículo 212 del Estatuto Tributario a partir del primero de enero de 2007.
7. Las derogatorias a Ley 109 de 1985 deben hacer
referencia a los aspectos contrarios del presente proyecto que hagan referencia
a los beneficios tributarios de los usuarios y operadores de zonas francas, que
es lo que precisamente se quiere ajustar a la normatividad internacional.
8. Corregir el artículo vigencia y derogatorias ya que
es contradictorio en el sentido que si la idea es mantener y fortalecer el
régimen de zonas francas, por una parte el artículo 13 del proyecto de ley
determina que lo dispuesto en ella entra a regir a partir de la fecha, y por
otra parte el artículo 5 determina que es a partir del 1 de Enero del 2007 que
los Usuarios Industriales de Bienes gozan del beneficio, así las cosas se
estaría gravando a las empresas de zona franca en los ejercicios fiscales del
2005 y 2006 con el impuesto de renta, lo cual vemos que no es la intención del
gobierno nacional.
9. En el artículo de derogatorias se incluye la derogatoria de la
ley 178 de 1959, porque esta ley se expidió con el propósito de gravar la
propiedad inmueble con una tarifa de un 2 por mil en el impuesto predial.  A la
fecha las microcentrales están construidas y el gobierno Nacional a través del
FAER y el FAZNI han hecho importantes inversiones en infraestructura
eléctrica.  Este gravamen es por demás gravoso para los ciudadanos y el objeto
de la ley se cumplió.
Proposición
Por las anteriores consideraciones proponemos dese
primer debate al Proyecto de ley número 141 de 2005 Cámara, 170 de 2005 Senado,
“por la cual se modifican unos regímenes especiales y se elimina el impuesto de
remesas para estimular la inversión”.
3.4.3 Según consta en la Gaceta del Congreso 890  del 12 de
Diciembre de 2005  el texto aprobado en primer debate  fue del siguiente tenor:
TEXTO APROBADO EN PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 141
DE 2005 CÁMARA, 170 DE 2005 SENADO
por
la cual se modifica un régimen especial para estimular la inversión y se dictan
otras disposiciones.
El
Congreso de la República de Colombia
DECRETA:
CAPITULO
I
Zona Franca
Artículo 1°. La Zona Franca es el área geográfica delimitada dentro
del territorio nacional, en donde se desarrollan actividades industriales de
bienes y de servicios, o actividades comerciales, bajo una normatividad
especial en materia tributaria, aduanera, cambiaria y de comercio exterior. Las
mercancías ingresadas en estas zonas se consideran fuera del territorio
aduanero nacional para efectos de los impuestos a las importaciones y a las
exportaciones.
Artículo 2°. La Zona Franca tiene como finalidad:
1.   Ser instrumento para la creación de empleo y para la captación
de nuevas inversiones de capital.
2.   Ser un polo de desarrollo que promueva la competitividad en las
regione s donde se establezca.
3.   Desarrollar procesos industriales altamente productivos y
competitivos bajo los conceptos de seguridad, transparencia, tecnología,
producción limpia, y buenas prácticas empresariales.
4.   Promover la generación de economías de escala.
5.   Simplificar los procedimientos del comercio de bienes y
servicios, para facilitar su venta.
Artículo 3°. Son usuarios de Zona Franca, los Usuarios Operadores,
los Usuarios Industriales de Bienes, los Usuarios Industriales de Servicios y
los Usuarios Comerciales.
El Usuario Operador es la persona jurídica autorizada para dirigir,
administrar, supervisar, promocionar y desarrollar una o varias Zona Francas,
así como para calificar a sus usuarios.
El Usuario Industrial de Bienes es la persona jurídica instalada
exclusivamente en una o varias Zonas Francas, autorizada para producir,
transformar o ensamblar bienes mediante el procesamiento de materias primas o
de productos semielaborados.
El Usuario Industrial de Servicios es la persona
jurídica autorizada para desarrollar, exclusivamente, en una o varias Zonas
Francas, entre otras, las siguientes actividades:
1.   Logística, transporte, manipulación,
distribución, empaque, reempaque, envase, etiquetado o clasificación.
2.   Telecomunicaciones, sistemas de tecnología de la
información para captura, procesamiento, almacenamiento y transmisión de datos,
y organización, gestión u operación de bases de datos.
3.   Investigación científica y tecnológica.
4.   Asistencia médica, odontológica y en general de
salud.
5.   Turismo.
6.   Reparación, limpieza o pruebas de calidad de
bienes.
7.   Soporte técnico, mantenimiento y reparación de
equipos, naves, aeronaves o maquinaria.
8.   Auditoría, administración, corretaje, consultoría
o similares.
El Usuario Comercial es la persona jurídica autorizada
para desarrollar actividades de mercadeo, comercialización, almacena-miento o
conservación de bienes, en una o varias Zonas Francas.
Artículo 4°. Para la reglamentación del presente
capítulo, el Gobierno Nacional deberá:
1.   Determinar lo relativo a la autorización y funcionamiento de
Zonas Francas Permanentes o Transitorias.
2.   Establecer controles para evitar que los bienes almacenados o
producidos en Zona Franca ingresen al territorio aduanero nacional sin el
cumplimiento de las disposiciones legales.
3.   Determinar las condiciones con arreglo a las cuales los bienes
fabricados o almacenados en Zona Franca pueden ingresar temporalmente al
territorio aduanero nacional. La introducción definitiva de estos bienes al
territorio aduanero nacional será considerada como una importación ordinaria.
4.   Fijar las normas que regulen el ingreso temporal a territorio
aduanero nacional o de este a una Zona Franca, de materias primas, insumos y
bienes intermedios para procesos industriales complementarios, y partes, piezas
y equipos para su reparación y mantenimiento.
5.   Establecer los requisitos y términos dentro de los cuales los
usuarios autorizados a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley,
deban adecuarse a lo previsto en este capítulo.
6.   Fijar las normas que regulen el régimen de introducción y
salida de bienes y prestación de servicios del exterior a Zona Franca o de Zona
Franca al exterior. La introducción de bienes del exterior a Zona Franca no se
considera importación.
Artículo 5°. Adiciónase el Estatuto Tributario con el
siguiente artículo:
“Artículo 240-1. Tarifa para usuarios
industriales de Zona Franca. Fíjase a partir del 1º de enero de 2007, en un
quince por ciento (15%) la tarifa única del impuesto sobre la renta gravable,
de las personas jurídicas que sean usuarios industriales de Zona Franca. La
aplicación de esta tarifa excluye la utilización de la deducción especial por
inversión en activos fijos reales productivos prevista en el artículo 158-3 del
Estatuto Tributario.
Parágrafo. La tarifa del impuesto sobre la renta
gravable aplicable a los usuarios comerciales de Zona Franca será la tarifa
general vigente”.
Artículo 6°. Modifícase el numeral primero (1º) del
artículo 49 del Estatuto Tributario , el cual queda así:
“1. Tomará la Renta Líquida Gravable del respectivo
año y le resta el Impuesto Básico de Renta liquidado por el mismo año
gravable”.
Artículo 7°.  Adiciónase el artículo 481 del Estatuto
Tributario con el siguiente literal:
“f) Las materias primas, partes, insumos y bienes
terminados que se vendan desde el territorio aduanero nacional a usuarios
industriales de bienes o de servicios de Zona Franca o entre estos, siempre que
los mismos sean necesarios para el desarrollo del objeto social de dichos
usuarios”.
Artículo 8°.  Adiciónase el artículo 322 del Estatuto
Tributario con el siguiente literal:
“n) A partir del 1° de enero de 2007, a los giros al exterior por
parte de los usuarios de Zonas Francas”.
Artículo 9°. Los Usuarios Operadores de las Zonas
Francas, así como los Usuarios Industriales de Servicios que hayan sido
calificados como tales por la autoridad competente con anterioridad a la fecha
de entrada en vigencia de la presente ley, mantendrán la exención del impuesto
sobre la renta y complementarios vigente a la misma fecha, sobre los ingresos
que obtengan en desarrollo de las actividades que se les autorizó ejercer
dentro de la respectiva zona, mientras la autorización correspondiente esté
vigente”.
CAPITULO
II
Vigencia y derogatorias
Artículo 10. La presente ley rige a partir de la fecha
de su publicación salvo lo dispuesto en el artículo 5° y 9°, y deroga todas las
disposiciones que le sean contrarias contenidas en la Ley 109 de 1985, artículo
6° de la Ley 7ª de 1991 y 45 de la Ley 768 de 2002, y la Ley 178 de 19 59.
A partir del 1° de enero de 2007 derógase el 212 del Estatuto
Tributario.
3.4.4 Según consta  en las Gacetas del Congreso  Nº  890 del  12 de
diciembre de 2005 -pag 1-4-  y 894 del 13 de diciembre de 2005 -pag 6-11-  la
ponencia para segundo debate  presentada a consideración de las Plenarias del
Senado de la República y la Cámara de Representantes  contenía los siguientes
apartes que resulta pertinente  transcribir
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY NUMERO 141 DE 2005
CAMARA, 170 DE 2005 SENADO
por la cual se modifica un régimen especial
para estimular la inversión y se dictan otras disposiciones.
(…)
En cumplimiento de la honrosa designación que cada una de las Mesas
Directivas de las Comisiones Terceras de la honorable Cámara de Representantes
y del honorable Senado de la República respectivamente nos hiciera, de la
manera más atenta, por medio del presente escrito, y dentro del término
establecido para el efecto, procedemos a rendir informe de ponencia para
segundo debate al proyecto de la referencia, de origen gubernamental.
1.   RESUMEN DEL PROYECTO
El Proyecto de ley número 141 de 2005 Cámara, 170 de 2005 Senado,
por la cual se modifica  un régimen especial para estimular la inversión y se
dictan otras disposiciones, que se pone a consideración de las plenarias de la
Cámara de Representantes y del Senado de la República, tiene como objetivo
fundamental estimular la inversión en Colombia. Este propósito se cumple
mediante la adecuación de un instrumento de promoción empresarial – las Zonas
Francas– que nos permite competir en la atracción de la inversión extranjera,
así como con la adopción de algunas normas específicas propuestas por el
Gobierno y por los honorables Congresistas miembros de las Comisiones Terceras
tanto de la honorable Cámara de Representantes como del honorable Senado de la
República, durante el transcurso del primer debate, según se explicará más
adelante.
Con esto en mente, el proyecto que se propone a las plenarias del
honorable Senado de la República y de la honorable Cámara de Representantes,
está dividido en tres capítulos. El primero de ellos se ocupa de las Zonas
Francas, el segundo de las “otras disposiciones” y el tercero de las
derogatorias.
2.   TRÁMITE LEGISLATIVO
El día 29 de noviembre de 2005 las Comisiones Terceras conjuntas de
la honorable Cámara de Representantes y del honorable Senado de la República
comenzaron la discusión del Proyecto de ley 141 de 2005 Cámara, 170 de 2005
Senado, por la cual se modifican unos regímenes especiales y se elimina el
impuesto de remesas para estimular la inversión”, en presencia de su autor, el
doctor Alberto Carrasquilla Barrera, Ministro de Hacienda y Crédito Público.
El proyecto presentado por el Gobierno fue publicado en la Gaceta
del Congreso número 636 del 26 de septiembre del presente año y la
ponencia discutida y aprobada fue publicada en la Gaceta del Congreso
número 840 de fecha 29 de noviembre de 2005.
En el transcurso del debate el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, a través del titular de dicha cartera, hizo una exposición sobre una
propuesta del Gobierno de reducir la tarifa del impuesto sobre la renta para
las personas que invirtieran en bienes de capital nuevos, en reemplazo del
beneficio existente hoy en el artículo 158-3 del Estatuto Tributario.
Asimismo, en el transcurso del debate del proyecto, que se realizó
en dos sesiones, varios congresistas hicieron exposiciones sobre sus puntos de
vista relacionados con algunas normas particulares, que cada uno presentaría el
día de la aprobación del proyecto, sobre la propuesta del Gobierno Nacional de
reducir la tarifa del impuesto sobre la renta y sobre el proyecto de ley en
general. Finalmente, al terminar la votación del proyecto de ley el día 1° de
diciembre de 2005, se mencionaron y discutieron varios temas contenidos en
proposiciones presentadas por diferentes Congresistas, que incluían la
extensión del tratamiento tributario al leasing operativo para las pequeñas y
medianas empresas, y algunas normas referidas al Estatuto Tributario relacionadas
con asuntos puntuales y problemáticas específicas de algunos contribuyentes.
Los ponentes para el primer debate propusieron a las comisiones
conjuntas un texto que modificaba de manera importante el proyecto de ley
presentado por el Gobierno. Las principales modificaciones las resumieron los
ponentes para el primer debate en la ponencia de la siguiente manera:
(…)
Asimismo, la ponencia incluyó la reducción del ámbito de aplicación
del impuesto de remesas solamente para los usuarios de Zonas Francas, no como
lo había propuesto el Gobierno Nacional, para todos los contribuyentes.
Como resultado, la ponencia puesta a consideración de las Comisiones
Terceras fue aprobada casi en su integridad por las comisiones conjuntas,
introduciendo solamente una modificación al artículo sobre las derogatorias,
con el ánimo de dejar la discusión para segundo debate de las propuestas
específicas de los congresistas y del Gobierno Nacional no relativas al tema de
las Zonas Francas, tal como lo manifestó el presidente de las comisiones
conjuntas antes de la votación del proyecto.
3.   PROPUESTAS PRESENTADAS POR LOS CONGRESIS-TAS EN EL PRIMER
DEBATE QUE NO SON INCLUIDAS EN LA PONENCIA
(…)
4.   PROPUESTAS DE MODIFICACION AL ARTICULADO APROBADO EN PRIMER
DEBATE
(…) los ponentes para segundo debate del proyecto, respetuosamente
nos permitimos proponer los siguientes cambios al proyecto original aprobado
por las comisiones terceras conjuntas del Senado y la Cámara de Representantes:
1.   En el Capítulo 1 del proyecto, relativo a las Zonas Francas, se
proponen los siguientes cambios:
a) Se elimina del artículo 1° la referencia a la normativa
cambiaria, pues la misma es de competencia del Banco de la República, quien la
ejerce autónomamente y no es competencia del Congreso de la República, por ley
ordinaria, ordenar la adopción de una normatividad especial en materia
cambiaria para ninguna persona;
b)  Se aplica la tarifa del 15 % de impuesto sobre la renta para
todos los usuarios de Zonas Francas, menos los usuarios comerciales, con lo
cual se elimina el artículo 9° aprobado por las comisiones, por considerar que
una tarifa baja para todos los usuarios tiene menos riesgos desde el punto de
vista constitucional, es más transparente y equitativa, que lo que traía el
proyecto aprobado en primer debate, según el cual se mantenía el tratamiento
para los viejos usuarios, los nuevos industriales quedaban con una tarifa del
15% y los nuevos operadores a la tarifa general. Con la propuesta incluida en
esta ponencia todos los usuarios, nuevos y antiguos, quedan con una tarifa del
15% para el impuesto sobre la renta;
c)   Se hace necesario incluir una norma de control para las
operaciones que realicen los usuarios de zonas francas, de tal manera que no se
circunscriban a las que realicen con vinculados económicos, y que tales
operaciones sean a precios comerciales de manera que no se afecten las
utilidades de las empresas en detrimento de la tributación.
2.   La reducción de la tarifa del impuesto sobre la renta para
contribuyentes que realicen dentro del año gravable inversiones en bienes de
capital nuevos junto con la correlativa eliminación del beneficio existente en
el artículo 158-3 del Estatuto Tributario (artículos 9° y 10 del texto
propuesto para segundo debate).
(…)
3.   La extensión por un año y ajuste del tratamiento previsto para
el leasing operativo para las micro, pequeñas y medianas empresas.
(…).
4.   El Gobierno Nacional mediante carta dirigida a los ponentes por
el señor Ministro de Hacienda, ha propuesto insistir en la propuesta de
extender por dos años el tratamiento previsto en el artículo 485 – 2 del
Estatuto Tributario para la importación de bienes de capital, que fue eliminado
de la ponencia para primer debate durante la discusión del proyecto, pero que
había sido incluido en el proyecto original, por las siguientes razones:
(…)
5.   Se propone también la introducción de un artículo nuevo que
corrige la derogatoria que hiciera el artículo 134 de la Ley 633 de 2000 del
artículo 27 de la Ley 191 de 1995,        (…)
6.   Finalmente, en el artículo de derogatorias se incluye la
derogatoria completa de la Ley 109 de 1985, que ya está derogada casi en su
totalidad, pero que para claridad de los usuarios de Zonas Francas se elimina,
reemplazándose por el régimen contenido en este proyecto de ley para las
mismas.
Asimismo, se deroga el inciso 1° numeral 1 del literal a) del
artículo 16 de la Ley 677 de 2001, pues esta norma contraría lo preceptuado por
la OMC en relación con los subsidios que debe desmontar Colombia en
cumplimiento de lo pactado en este foro multilateral, lo cual ha sido un
objetivo fundamental de este proyecto desde su presentación por el Gobierno
Nacional y a través de todos sus debates.
Para terminar, como se mencionó, se propone la derogatoria del
artículo 158-3 del Estatuto Tributario, relacionado con los dos artículos
propuestos relacionados con la disminución de la tarifa del impuesto sobre la
renta para los contribuyentes que inviertan en bienes de capital nuevos.
Proposición
Por las anteriores consideraciones los ponentes abajo firmantes nos
permitimos proponer a la Plenaria de la honorable Cámara de Representantes y
del honorable Senado de la República dar segundo debate al Proyecto de ley
número 141 de 2005 Cámara, 170 de 2005 Senado, de acuerdo al siguiente texto:
TEXTO PROPUESTO PARA SEGUNDO DEBATE
EN LAS PLENARIAS DE LA HONORABLE CAMARA
DE REPRESENTANTES Y EL HONORABLE SENADO
DE LA REPUBLICA AL PROYECTO DE LEY NUMERO 141 DE 2005 CAMARA, 170 DE 2005
SENADO
por
la cual se modifica un régimen especial para estimular
la inversión y se dictan otras disposiciones.
El
Congreso de la República de Colombia
Decreta:
CAPITULO
I
Zona Franca
(…)
CAPITULO
II
Otras disposiciones
(…)
CAPITULO
III
Vigencia y derogatorias
Artículo 15. La presente ley rige a partir de la fecha de su
publicación salvo lo dispuesto en los artículos 5°, 9° y 10, y deroga todas las
disposiciones que le sean contrarias, en especial la Ley 178 de 1959, la
Ley 109 de 1985, el artículo 6° de la Ley 7ª de 1991, el inciso 1° del numeral
1 del literal a) del artículo 16 de la Ley 677 de 2001 y el artículo 45 de la
Ley 768 de 2002.
A partir del año gravable 2007, deróganse los artículos 158-3 y 212
del Estatuto Tributario.” (resaltado fuera de texto)
3.4.5 Según
consta en la Gaceta del Congreso Nº 18  del 30 de enero de 2006    -pags
31-45-  donde se publicó el Acta Nº 34 de  la Sesión Plenaria del  día
miércoles 14 de diciembre de 2005   el Senado de la República dio aprobación a
la ponencia presentada a su consideración para segundo debate  y al texto en
ella propuesto con la sola exclusión de dos artículos  nuevos (10 y 11)
propuestos en ella   y  una modificación del artículo 15  (relativa a la
exclusión de la derogatoria del  artículo 158-3 del Estatuto Tributario).
De dicha  Acta
resulta relevante transcribir los siguientes apartes:
“La
Presidencia indica a la Secretaría continuar con el siguiente punto del Orden
del Día.
Proyecto
de ley número 170 de 2005 Senado, 141 de 2005 Cámara, por la cual se modifica un régimen especial para estimular la
inversión y se dictan otras disposiciones.
La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Luis Elmer Arenas
Parra.
Palabras del
honorable Senador Luis Elmer Arenas Parra.
Con la venia
de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Luis Elmer Arenas
Parra:
Gracias
señora Presidenta, tal como lo han explicado aquí este es un proyecto que se
había circunscrito exclusivamente al tema de las zonas francas, luego se le
metieron otros artículos unos con la anuencia del Ministerio de Hacienda, de
los ponentes y de las personas que tenían que ver con este tema, si bien es
cierto que el tema de las zonas francas particularmente lo estoy respaldando.
(…)
Palabras del
honorable Senador Ricardo Varela Consuegra.
Con la venia
de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Ricardo Varela
Consuegra:
Gracias
señora Presidenta, solo para hacer una observación relacionada con este
proyecto de ley señora Presidenta, porque cuando uno examina el expediente
encuentra que lo que esta Plenaria va a debatir y a discutir es muy diferente a
lo que inicialmente presentaron los Ministros de Agricultura y el Ministro de
Hacienda, el proyecto que se radicó por parte del Gobierno buscaba reglamentar
de manera especialísima a las zonas francas del país, es un proyecto que
desarrollaba 5 capítulos.
Un primer
capítulo en el que pretendían desarrollar jurídicamente la institucionalidad de
las zonas francas con un marco jurídico claro, cuáles eran los alcances y
propósitos que se buscaba con estas unidades territoriales especiales de
carácter económico y qué es lo que se busca con la norma, estimular el
desarrollo industrial de bienes, de servicios bajo un régimen por supuesto
tributario especial, ese proyecto también determinaba las finalidades de las
zonas francas, pues la más importante de todas que el País pudiera competir con
Centroamérica, con América, que a su vez utilizaba este tipo de instituciones
en el mercado internacional, ponernos a tono con las tarifas aduaneras,
tributarias, de las otras zonas francas y zonas de comercio especial tenían el
resto de países en América.
El proyecto
igualmente aclaraba de una vez por todas los tipos de usuarios que podían hacer
uso de estas prerrogativas especiales en las zonas francas y por supuesto había
un capítulo que se ocupaba de un régimen tributario especial para estos
usuarios, que respondían a un estudio que incluso aportó el Gobierno con su
iniciativa, era un tratamiento integral pero sólo para los llamados usuarios de
las zonas francas, cuando uno observa el proyecto que hoy nos traen encuentra
que hay normas de carácter tributario que han hecho extensivas a todo el país,
es decir se ha desnaturalizado del proyecto, estamos es frente a una Reforma
Tributaria, no hemos terminado al final del proceso examinando un proyecto de
ley con los propósitos y las finalidades con las que se inició en el Congreso
de la República la discusión de esto.
Finalmente
terminan suprimiendo una serie de artículos que desnaturalizaron los propósitos
iniciales alrededor de las zonas francas para terminar hoy en normas que
seguramente no han vivido las aprobaciones que ordena el reglamento por estas
modificaciones que entre Comisión y Comisión, Plenaria y Plenaria se han venido
suprimiendo.
De tal manera
que visto este proceso aquí claramente en el expediente de la ley, nos
encontramos violando el artículo 158 de la Constitución Nacional que ordena al
Congreso que las modificaciones que se les introduzcan a los proyectos de ley,
tienen que guardar la unidad de materia y estamos violando la unidad de materia
cuando pretendemos regular y reglamentar tributariamente para todo el país
cuando este es un proyecto que se ocupa única y exclusivamente de las zonas
francas, esa preocupación señora Presidenta debo registrarla esta noche para
que el Congreso no incurra en vicios de procedimiento de carácter
constitucional, me ha pedido una interpelación el Senador Gerléin, señora
Presidenta con su venia.
Con la
venia de la presidencia y del orador interpela el honorable Senador  Roberto
Gerléin Echavarría:
Yo he seguido
muy de cerca las intervenciones de los distintos Senadores que han querido
participar en el debate, nosotros en la Comisión Primera estábamos dedicados a
otros temas y solo en esta tarde nos venimos a informar por lo menos yo me
vengo a informar de este proyecto híbrido de zonas francas con tributación,
pues escuchando al Senador Varela decir que al proyecto se le habían
introducido artículos que no guardaban relación con el tema de las zonas
francas y que lo convertían en una auténtica Reforma Tributaria.
Yo debo
entender que hay artículos que no van a poder sufrir los 4 debates que la
Constitución establece para que un proyecto se convierta en ley de la
República, era lo que quería preguntar si aquí está a nuestra consideración un
proyecto que contiene artículos que no han recibido los 3 debates anteriores
para recibir en la Plenaria del Senado el 4º debate, porque un proyecto que no
sufre, que no recibe, que no se discute en 4 debates no puede ser ley de
Colombia, muchas gracias.
(…)
Palabras del
honorable Senador Gabriel Ignacio Zapata Correa.
Con la
venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Gabriel
Ignacio Zapata Correa:
Gracias
señora Presidenta, no, lo importante es hacer precisiones en el trámite de este
proyecto tan importante, primero este proyecto tuvo su origen en la Cámara como
es obvio todo trámite en materia impositiva, durante el tránsito en la Cámara
se convocaron audiencias públicas no solamente a los Senadores y Representantes
a la Cámara, sino a los diferentes gremios interesados que en una u otra forma
tenían que ver con el proyecto, el proyecto de ley desde que se radicó incluía
el cambio en regímenes especiales, es decir no solamente tocaban unas franjas
sino zonas especiales, zonas económicas de exportación y además se hablaba de
otras disposiciones, es decir con el solo título se hablaba de que iba a tocar
en ámbito 3 temas diferentes en materia tributaria, o sea que el proyecto desde
que lo radicó el Gobierno el ámbito del proyecto o el campo que cubría el
proyecto no solamente era el tema de zonas francas sino otros regímenes
especiales y otras disposiciones en materia tributaria que lo traía el proyecto
original.
Inició su
tránsito en la Cámara y luego el Gobierno dado que los beneficios de zona
franca se terminan el año entrante en materia de renta y cuando se deben
modificar los impuestos en materia de renta es necesario hacerlo en el año anterior
a la parte de la vigencia fiscal, por eso el Gobierno determinó darle mensaje
de urgencia a este proyecto de ley, el proyecto de ley en las Comisiones
Conjuntas Económicas tuvo un debate amplio en la presentación del Ministro de
Hacienda que inclusive no solamente los ponentes debatimos el tema de zonas
francas sino también debatimos y expusimos por qué excluíamos el tema de los
Ceder que es otro tema muy diferente a zonas francas que traía el proyecto de
ley y allí en esa exposición el Ministro propuso a los ponentes estudiar el
tema que hoy trae el proyecto para segundo debate que era incluir unas
modificaciones en materia de renta, cambiando el beneficio que existe hoy
actualmente hasta el año 2007 de buscar la reinversión de utilidades en activos
fijos o de activos productivos.
Hay que hacer
la claridad, todo lo que contiene el proyecto de ley hoy en la ponencia para
segundo debate no solamente fue debatido y expuesto por el Ministro sino en
audiencias públicas se tocó el tema, no solamente las zonas francas sino
aquellas zonas limítrofes o fronterizas que también traían temas incluidos en
el proyecto, lo que realmente ocurre es que muchas veces cuando los proyectos
no competen a las Comisiones a las cuales pertenecen los Parlamentarios es
obvio que no se puede ver cuál ha sido el tránsito, en la ponencia incluimos
cómo fue el tránsito del proyecto y tuvo una amplia discusión y un amplio
debate en ese tema.
(…)
Con la
venia de la presidencia y del orador interpela el honorable Senador Ricardo
Varela Consuegra:
Porque yo
no he dicho cosa que no sea cierta una vez revisado este expediente, ese
Proyecto de ley 141 que entró por Cámara radicado por el Gobierno Nacional no
se ocupaba en materia distinta de las zonas francas y de las llamadas zonas de
comercio especial, Ceder, como se les denomina, por ello en su frontispicio
dice el proyecto, por el cual se modifican unos regímenes especiales
refiriéndose a la zona franca y a las zonas de comercio especial y se elimina
el impuesto de remesas para estimular la inversión, ese fue su frontispicio,
aquí no dice y trata de otras materias, lo que le quiero decir que además si
usted observa el debate en la Plenaria todavía el proyecto se ocupaba sólo de
esta materia, es decir la materia tributaria sobre la cual pretendía
reglamentar, debía cobijar única y exclusivamente a los usuarios de las zonas
francas porque era un proyecto especialmente para zonas francas y zonas de
comercio especial, si usted ve la sustentación del proyecto es un estudio que
sobre la situación de las zonas francas en Colombia hace el Gobierno frente a
otras zonas francas de Centroamérica y de América, este tratado era de
llevarlas a niveles competitivos similares.
Por ello,
cuando sostengo que si el proyecto que hoy vamos a discutir trae normas
tributarias para cobijar a todos los contribuyentes de Colombia ese no fue el
proyecto que se debatió en el Congreso, me da mucha pena Senador con usted pero
es un problema de procedimiento y es un problema de normatividad, no solamente
ha ocurrido la advertencia que señalaba el Senador Gerléin, sino que también se
ha desconocido la unidad de materia, la unidad de materia de la que trata el
artículo 158 de la Constitución Nacional, me disculpa Senador pero eso era lo
que quería decir, gracias Presidente.
(…)
Con la
venia de la presidencia y del orador interpela el honorable Senador Héctor Helí
Rojas Jiménez:
Señora Presidenta, yo estoy inscrito para
intervenir posteriormente, pero me parece que lo que plantea el Senador Yépez
me obliga a apoyar su propuesta y yo quisiera que saliéramos de esto, pero que
los señores ponentes colaboren y que el señor Ministro colabore porque yo
también estoy de acuerdo en que se reforme el tema de las zonas francas, estoy
de acuerdo con que haya unos privilegios tributarios para las zonas francas y
fronterizas, porque si no hay un privilegio tributario para esas zonas pues no
hagamos nada, se está tratando de buscar competitividad, se está tratando de
buscar que la inversión venga aquí, que no se quede en Centroamérica, hasta ahí
vamos muy bien; pero señor Ministro de Hacienda ya que llegó usted, ojalá me
pusiera cuidado y los señores Senadores en un tema reglamentario que usted
acaba de plantear.
El doctor
Gabriel Zapata ya es lo suficientemente veterano en este Congreso para
recordarle que la Constitución dice, los proyectos tributarios comienzan su
trámite en la Cámara y los proyectos de Relaciones Exteriores en el Senado,
aquí se está presentando una cosa verdaderamente desconcertante, es que habría
unos descuentos tributarios para la reinversión en bienes nuevos de capital y
para el arrendamiento o el leasing, etc., que comenzarían a tramitarse en el
Senado de la República, porque eso no se aprobó, no hay articulado en la Cámara
y me da pena pero usted dijo aquí algo que no es cierto, usted dijo que desde
un comienzo el proyecto decía y se dictan otras disposiciones, no señor, no lo
decía, decía por el cual se modifican unos regímenes y sí pero nunca lo de
otras disposiciones aparece ahora.
A mí me
parece que el proyecto está viciado gravemente de constitucionalidad y que el
Senador Zapata no tiene razón cuando dice que desde un comienzo incluía otras
proposiciones.
(…)
Recobra el
uso de la palabra el honorable Senador Omar Yépez Alzate:
Gracias
señora Presidenta, entonces resumo para terminar, votaré el proyecto tal como
fue presentado originalmente relacionado con las zonas francas, igualmente les
solicito a los señores ponentes que no consideren las proposiciones que fueron
allegadas a la Secretaría en el primer debate, porque estimo que no corrieron
la suerte reglamentaria que han debido correr, y además porque es un tema muy
sensible en relación con las finanzas públicas que tiene que estar examinado
con mucho detenimiento, repito, por Congreso, Gobierno, Gremios, especialistas,
etc., a efecto de que le entreguemos al país este tema incorporado a un
proyecto de reforma estructural el año entrante.
(…)
(…)
Con la
venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Alfonso
Angarita Baracaldo:
Gracias señora
Presidenta simplemente señor Coordinador de Ponentes de este proyecto para que
le diga a la Plenaria si ustedes están en disposición de retirar estas 2
proposiciones a las que ha hecho referencia tanto el Senador Yepes como el
doctor Héctor Helí.
No, le preguntaba
simplemente que como Coordinador de Ponentes ustedes están en disposición de
retirar las dos proposiciones a que ha hecho referencia el Senador Yepes y el
Senador Héctor Helí Rojas que según ellos están mal tramitadas esas
proposiciones, no se ajustan al reglamento, no se ajustan a las disposiciones
del ordenamiento jurídico.
(…)
Con la
venia de la Presidencia hace uso de la palabra el señor Ministro de Hacienda y
Crédito Público, doctor Alberto Carrasquilla Barrera:
(…)
Me parece
importante resaltar el tema que quedaría que sería todo el diagnóstico de las
zonas francas, yo creo que hay bastante acuerdo, el tema de las zonas francas
me parece que es de común aceptación, que eso es importante, que ese
tratamiento tributario especial es importante, que ahí se está generando empleo
y actividad económica, existe el tema del leasing, que es un tema que hoy día
tiene un tratamiento diferencial respecto de otras maneras de financiar la
actividad económica, me parece que ese es un tema muy importante y está todo el
tema de la desaparición de la exención para la importación de bienes de capital
en términos del IVA.
Me parece que
esos tres temas son lo suficientemente importantes, son lo suficientemente
urgentes, a fin de que este país mantenga los ritmos de crecimiento y de
inversión que están teniendo en los últimos dos años y me parece que deben ser
considerados favorablemente por el Senado. Senador Gerléin, por supuesto.
(…)
Palabras del
honorable Senador Gabriel Ignacio Zapata Correa.
Con la
venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Gabriel
Ignacio Zapata Correa:
Bueno, dada
la situación que hay señora Presidenta, yo le pediría entonces le diera usted
trámite a la proposición del informe, para entrar al articulado y poder
precisarle a los Senadores qué artículos excluyen y qué modificaciones hay que
hacerle a la vigencia y derogatorias para poder que siga vigente la exención
que está actualmente.
(…)
La
Presidencia indica a la Secretaría dar lectura a la proposición con que termina
el informe.
Por
Secretaría se da lectura a la proposición positiva con que termina el informe
de ponencia.
La
Presidencia somete a consideración de la plenaria la proposición leída y,
cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación.
Se abre
el segundo debate
La
Presidencia somete a consideración de la plenaria omitir la lectura del
articulado y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación.
La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Coordinador ponente,
Gabriel Ignacio Zapata Correa.
Palabras
del honorable Senador Gabriel Ignacio Zapata Correa.
Con la
venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Gabriel
Ignacio Zapata Correa:
Bueno,
entonces voy a explicarles a los honorables Senadores del articulado que
propondríamos aprobar en bloque los artículos que trae la ponencia, excluyendo
los artículos 10 y 11 que se retiran de la ponencia y luego, cuando se vaya a
aprobar el artículo 15 de la vigencia y derogatorias, tenemos que hacer una
modificación para que siga vigente la exención que estamos ahora eliminando,
entonces, aprobar de los artículos 1 al 14, excluyendo el 10 y 11 que son
retirados.
Recobra
el uso de la palabra el honorable Senador Gabriel Ignacio Zapata Correa:
Señora Presidenta,
señores Senadores se han radicado cuatro proposiciones que tienen el visto
bueno el Ministro.
Yo
simplemente digo es, han radicado algunos Senadores, unas proposiciones.
Con la
venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Héctor
Helí Rojas Jiménez:
Señor
ponente, en tono menor, creo que llegamos a un acuerdo, ese acuerdo era aprobar
el proyecto como salió de las Comisiones Conjuntas y ustedes han retirado los
artículos nuevos que trajeron al segundo debate, pero si van a incluir
artículos nuevos, estamos repitiendo el vicio de aprobar aquí cosas que no han
tenido los debates previos, cosas que no tienen la petición del mensaje de
urgencia.
Por favor,
yo creo que con lo que hemos aprobado, queda bien el tema de las zonas francas,
queda bien el tema de las remesas, no hagamos más, lo otro lo hacemos en marzo,
si Dios nos da vida, salud y licencia, en el gran proyecto tributario que van a
traer, pero no más artículos nuevos.
(…)
La
Presidencia somete a consideración de la plenaria el articulado del proyecto
con el retiro de los artículos 10 y 11 y la modificación propuesta por el
honorable Senador ponente, Gabriel Zapata Correa al artículo 15, y cerrada su
discusión pregunta:
¿Adopta la
plenaria el artículo con la modificación propuesta? Y esta responde
afirmativamente.”
3.4.6 Según
consta en la Gaceta del Congreso Nº 31  del 16 de febrero de 2006    -pags
59-69-  donde se publicó el Acta  Nº 221 de  la Sesión Plenaria del  día
miércoles 14 de diciembre de 2005   la Cámara de Representantes  dio aprobación
a  la ponencia presentada a su consideración para segundo debate  y al texto en
ella propuesto con la sola exclusión de dos artículos  nuevos (10 y 11)
propuestos en ella   y  una modificación del artículo 15  (relativa a la
exclusión de la derogatoria del  artículo 158-3 del Estatuto Tributario).
De dicha  Acta
resulta relevante transcribir los siguientes apartes:
“Proyecto de
ley número 141 de 2005 Cámara, 170 de 2005 Senado, por la cual se modifican
unos regímenes especiales y se elimina el impuesto de remesas para estimular la
inversión.
Y el informe
de ponencia es el siguiente:
(…)
Señor Presidente, está anunciado por Secretaría
el título y los informes de las dos ponencias, puede abrir la discusión señor
Presidente.
(…)
Intervención
del honorable Representante Luis Fernando Velasco Chaves:
(…)
Yo quiero
preguntar primero, qué va a pasar realmente con el impuesto a las remesas, la
gente tiene la convicción de que el impuesto a las remesas son los recursos que
entran y no son los recursos que salen, me parecería profundamente
inconveniente que un país desfinanciado vaya a dar el mensaje, este Congreso,
que les quitamos el impuesto a 417 empresas que son las que están enviando
remesas al exterior a sus casas matrices, pero al mismo tiempo estamos pensando
en plantear como hoy impuesto el IVA a la canasta familiar, que obviamente se
debatirá en el próximo semestre.
Yo necesito
saber también qué pasa con las zonas francas, y las zonas especiales,
evidentemente en algunas zonas, para tecnología de punta y para industrias que
no compitan con lo que se hace en el país, es interesante generar ciertas
exenciones, pero señor ponente, yo sí quiero que usted sea muy claro y con un
término no demasiado técnico nos diga realmente qué es lo que vamos a debatir y
eventualmente a aprobar, a mí me parece que tenemos que ser muy cuidadosos en
más exenciones porque evidentemente aquí vamos a enfrentar dos visiones de lo
que tiene que ser el régimen tributario, una visión más liberal que indica que
quienes más tienen mas aportan, o una visión un poco desarrollista que dice que
lo mejor es generar todo tipo de exenciones para primero crear capital y luego
después de varias generaciones comenzar a distribuirlo.
De manera
señor ponente que yo sí quiero una explicación muy detallada y le pediría
Presidente, llamar la atención a la Plenaria, este es un tema muy delicado y
quisiéramos escuchar muy a fondo la explicación de los ponentes, y ojala
también del Ministro.
(…)
Intervención
de la honorable Representante Zulema Jattín Corrales:
Gracias señor
Presidente. Señor Presidente, honorables Representantes, este proyecto de ley
nació para estimular la inversión en nuestro país, adecuando un instrumento
importante a nivel internacional, como es el de las zonas francas a las
disposiciones de la Organización Mundial del Comercio, así inició su discusión
en la Comisión Tercera y luego en las Comisiones Conjuntas Terceras de Senado y
Cámara, después de varias audiencias y de múltiples discusiones nos enteramos,
por los medios de comunicación, de que el señor Ministro de Hacienda y Crédito
Público, después de haberse reunido con algunos empresarios amigos, creo que
con Fedesarrollo cambió su propuesta inicial de presentar una Reforma
Tributaria Estructural, para incluir en este proyecto una Minirreforma
Tributaria, decisión que nos fue comunicada a los Congresistas posteriormente a
que él se la comunicara a los posibles beneficiados de esta propuesta
tributaria.
Sin embargo
en las Comisiones Económicas decidimos no votar la Minirreforma Tributaria, que
básicamente consiste en disminuir la tarifa de renta para aquellas empresas que
hagan reinversión de utilidades, no se votó en las Comisiones Económicas y a
solicitud nuevamente del señor Ministro de Hacienda y de sus amigos, tiene en
la ponencia para segundo debate en las Plenarias de Senado y Cámara, un regalo
de navidad honorables Representantes, un regalo de navidad para los empresarios
de Colombia, que ya le costó al fisco novecientos mil millones de pesos, un
hermoso regalo, que ni siquiera han solicitado los empresarios, pero que el
Ministro de Hacienda quiere que aprobemos a las carreras, acabándose la
legislatura sin discutirlo, sin considerarlo, sin consultarlo, quiere que aquí
disminuyamos la tarifa de renta porque se le ocurrió, se le ocurrió que no era
importante una Reforma Tributaria Estructural, sino que era mejor una
disminución de la tarifa de renta para los empresarios de Colombia, y ¿qué va a
ocurrir?, que tanta emergencia va a terminar en un incremento de la base
gravable del IVA, va a terminar en más productos con el IVA en otra
Minirreforma Tributaria en el año 2006, para que junto con esta entren en
vigencia en el 2007.
La emergencia
realmente entraría en vigencia en el 2007, sin embargo es un excelente regalo
para la navidad del año 2005, y no solo es un regalo para los empresarios, sino
una inmensa falta de respeto con el Congreso de Colombia, traernos una Reforma
Tributaria a un día de que terminen las sesiones en el Congreso de la República,
sin discutirla, sin debatirla, sin hablar con los Congresistas, sin nada,
simplemente porque el Ministro junto con sus empresarios cree que es un
oportuno regalo de navidad para ellos.
Quiero señor
Presidente, solicitarle al señor Ponente, que le explique a esta Plenaria, si
definitivamente el Gobierno Nacional en cabeza del Ministro de Hacienda insiste
en disminuir la tarifa de renta para que eso produzca nuevos productos grabados
con IVA el próximo año, quiero preguntarles si el Gobierno insiste en hacer una
Reforma Tributaria a las carreras, sin pensarlo, sin estudiarlo y sin
permitirnos avanzar en el estudio, quiero preguntarle si este regalo de navidad
a los empresarios de Colombia, que vamos a pagar todos los colombianos, obedece
a una intención del Gobierno de traernos Reformas Tributarias de última hora o
a un estímulo para que los empresarios participen más activamente en las
próximas campañas electorales, no sabemos el objeto real y el propósito final
de ese regalo navideño, para los empresarios de Colombia.
Yo quisiera
que el señor Ponente nos contara qué va a pasar con esta Minirreforma
Tributaria, porque de pronto el Congreso de la República decide archivarla,
como decidimos archivar la que nos presentaron en el año 2004, y que hubiera afectado
a los más pobres de este país, porque después del archivo de dos Reformas
Tributarias consecutivas, un Ministro de Hacienda de cualquier país debería
presentarle su renuncia al señor Presidente y permitir una mayor interlocución
de la Cartera de Hacienda con el Congreso de Colombia. Gracias señor
Presidente.
(…)
Intervención
del honorable Representante Efrén Antonio Hernández Díaz:
Gracias
señor Presidente, quiero llamar la atención a todos los miembros de la Cámara
de Representantes con ocasión de este proyecto de ley, estamos en mora de
adecuar nuestro ordenamiento jurídico a l os mandatos de la Organización
Mundial del Comercio, nos hemos comprometido y en el tema de Zonas Francas, es
imperativo que este Congreso en el día de hoy, tome la decisión que tiene que
adoptarse, frente a los mandatos de la Organización Mundial del Comercio.
En segundo
lugar, el Senado de la República le acaba de quitar en este proyecto el regalo
navideño de que hablaba la Representante Zulema, no va el tema de rentas en
este proyecto; y en segundo lugar, el tema de remesas, me parece que como salió
aprobado en el Senado de la República, única y exclusivamente para las zonas
francas, con el propósito de lograr competitividad, me parece que debemos
aprobar tal cual como fue aprobado en el Senado y hacemos justicia en este
país, gracias.
(…)
¿A usted
señor Representante José Luis Arcila. Señor Ponente, usted tiene algo que
decir, o de una vez sometemos a consideración de la Cámara la Ponencia?
Bueno,
continúa la discusión, anuncio que se va a cerrar, queda cerrada, ¿aprueba la
honorable Cámara de Representantes la Ponencia presentada?
El Secretario
General informa:
Ha sido
aprobada Presidente.
Dirige la
sesión el señor Presidente (honorable Representante Julio Gallardo Archbold):
Articulado
del proyecto.
(...)
Se somete a
consideración de la honorable Cámara de Representantes la proposición para
eliminar los artículos 10 y 11 de la propuesta de los ponentes, se abre la
discusión, continúa, anuncio que se va a cerrar, queda cerrada, ¿aprueba la
honorable Cámara de Representantes la proposición?
El Secretario
General informa:
Aprobado Presidente.
(...)
El Secretario
General informa:
Aprobada la
reapertura Presidente.  Ahora puede someter el retiro de las derogatorias, el
artículo 158-3 del Estatuto Tributario.
Dirige la Sesión el señor Presidente honorable
Representante Julio Gallardo Archbold:
Se pone en
consideración de la honorable Cámara de Representantes, la proposición para
incluir la derogatoria que ha mencionado el señor Secretario, se abre la
discusión, continúa, tiene la palabra el Representante José Luis Arcila.
Intervención
del honorable Representante José Luis Arcila Córdoba:
Gracias
señor Presidente, quisiera que uno de los ponentes me explicara, el artículo que
parece normal en toda ley, el de la vigencia y derogatorias, pero cuando se
derogan leyes, a veces aquí en la derogatoria de leyes, terminan haciendo cosas
más allá de lo que se quiere con el Proyecto, entonces que me expliquen por qué
van a derogar la totalidad de la Ley 178 de 1959, por qué van a derogar la
totalidad de la Ley 109 de 1985, y por qué razón se está proponiendo por el
Ponente César Negret el retiro de una de las normas que se pretendía derogar y
que suscitó, provocó la reapertura del artículo. Quisiera una explicación sobre
eso señor Presidente.
Intervención
del honorable Representante  César Negret Mosquera:
Si hubiera
leído la ponencia con detenimiento ahí está la explicación de cada derogatoria,
en la ponencia está explicada cada derogatoria, voy a leerle la parte
pertinente, yo le pediría Presidente que entre tanto someta a consideración la
inclusión para yo poder explicarle posteriormente al doctor Arcila lo que él me
está pidiendo que es un tema extenso, voy a buscar la ponencia y le voy a leer
textualmente, usted que es tan estudioso sabe que ahí está.
Señor
Presidente por favor someta a consideración la proposición.
Dirige la Sesión el señor Presidente honorable
Representante Julio Gallardo Archbold:
Se somete a
consideración de la honorable Cámara de Representantes la proposición leída, se
abre la discusión, anuncio que se va a cerrar, queda cerrada.
¿Aprueba la
honorable Cámara de Representantes la proposición?
El Secretario
General informa:
Ha sido aprobada Presidente
(…)
Tiene la
palabra el Representante José Luis Arcila.
Intervención
del honorable Representante  José Luis Arcila Córdoba:
Señor
Presidente es que a mí no me parece serio que se apruebe primero un artículo
con unas derogatorias, luego se pida que se excluyan determinadas normas de
esas derogatorias.
Pido la
explicación, no me dan la explicación, entonces me parece que esto tampoco es
una reunión de buenos amigos, sino donde estamos aprobando una ley de la
República, que tiene efectos jurídicos y que me da plenamente el derecho, la
representación que tengo de los ciudadanos para pedir por qué se incluyen,
luego se excluyen determinadas normas en las derogatorias, sobre todo cuando en
materia de derogatorias, a veces incluyen ciertas cosas que luego los
Congresistas dicen pero a qué horas nosotros hicimos eso, es una explicación
racional, yo retiro transitoriamente la propuesta de verificación del quórum,
si el Ponente hace la explicación pertinente.
(…)
Intervención
del honorable Representante  César Negret Mosquera:
Presidente,
debo explicarle al doctor Arcila, la Ley 109 que está mencionada allí es la que
regula las zonas francas, como la estamos modificando esa norma queda
remplazada totalmente.  Lo que estamos incluyendo y por eso se reabrió es la
exención tributaria del 30% de reinversión de utilidades, como íbamos a incluir
en la ley con efectos permanentes, la disminución de la tarifa de renta, por
efecto de reinvertir utilidades y la Cámara decidió excluir, nos toca volver a
incluir en la derogatoria para que pueda existir el año que falta esa exención
tributaria.
Pero falta
una, como usted dijo que transitoriamente,  la otra es una ley del año 59,
solamente aplicable en el departamento del Cauca que cobraba un impuesto
predial para temas de energía que ya no se requiere, esa es la razón, voy a
mostrarle la ponencia en primer debate que está explicado en primer debate,
muchas gracias.
(…)
Intervención
del honorable Representante César Negret Mosquera:
Doctor
Velasco, me alegra coincidir con Usted, solamente en los temas de la ley, la
ley doctor Velasco la hemos terminado, el articulado que venía en la ponencia,
hay artículos nuevos y sugiero que neguemos los artículos nuevos y que sigamos
con el trámite.
(…)
Dirige la Sesión el señor Presidente honorable
Representante Julio Gallardo Archbold:
Se somete a
consideración de la honorable Cámara de Representantes la propuesta de
artículos nuevos, con la solicitud expresa del Ponente, que se nieguen, se
cierra la discusión.
¿Aprueba la
honorable Cámara de Representantes la proposición de artículos nuevos?
El Secretario
General informa:
Han sido
negados los artículos nuevos.
(…)
¿Aprueba la
honorable Cámara de Representantes el título del Proyecto?
El Secretario
General informa:
Ha sido
aprobado Presidente.”
3.4.7 Del anterior recuento  de los elementos relevantes
del trámite legislativo seguido por el proyecto que culminó con la expedición
de la Ley   1004 de 2005,  cabe  resaltar los siguientes elementos:
i) El proyecto inicial  presentado por los
señores Ministros  de Comercio Industria y Turismo   y
de Hacienda y Crédito Público  con  el titulo “por la cual se modifican unos
regímenes especiales y se elimina el impuesto de remesas para estimular la
inversión”  justificado  en la exposición de motivos por  la necesidad de
competir en la atracción de la inversión extranjera con los demás países de la
región que han desarrollado eficaces Zonas Francas, y en el  desarrollo de
compromisos internacionales adquiridos por Colombia ante la Organización
Mundial del Comercio, aludía esencialmente al tema de
las Zonas Francas y al tema de las  Zonas Especiales de Desarrollo
Económico Regional, ZEDER,  sin que en dicho texto figurara la
derogatoria  de la Ley  178 de 1959.
ii) En la ponencia para primer debate  a)  se
señaló que “El proyecto de ley contempla tres aspectos
fundamentales: Reestructuración de las Zonas Francas, Eliminación del Impuesto
de Remesas y posibilidad de solicitar el IVA de los activos fijos como
descontable”, b)  se excluyó  el tema de las Zonas Especiales de Desarrollo
Económico Regional, ZEDER c)  para justificar algunas modificaciones al
proyecto  en dicha ponencia se afirmó que “Es importante que tanto el sector
público como privado colombiano mejoren el ambiente de negocios para los
inversionistas locales y extranjeros. Es importante tener en cuenta que el
instrumento de las zonas francas debe ser parte de un paquete amplio de
políticas dirigidas a mejorar la competitividad internacional de Colombia.;
Para profundizar la competitividad de las zonas francas, debe ser prioridad del
gobierno adoptar una visión de cluster en los desarrollos inmediatos del
régimen franco. Lo anterior implica generar los incentivos necesarios para que
las empresas que se localicen allí, estén relacionadas entre sí y se produzcan
los reconocidos beneficios de la aglomeración.  Esto induciría a la
especialización de las zonas francas, sus operadores, y a las facilidades que
éstos ofrecerían; apuntando a aprovechar los seis millones de metros cuadrados
aún disponibles para la instalación de nuevas empresas; La política de
atracción y generación de inversión en las zonas francas, debe estar orientada
a propiciar el establecimiento de compañías nacionales y extranjeras de alto
valor agregado, que aporten al país el conocimiento y el acceso a nuevas
tecnologías. Para ello, el país debe ofrecer las condiciones de eficiencia y
productividad que requieren los inversionistas, para ser competitivos
internacionalmente. d) dentro del listado de modificaciones al proyecto  en el
numeral 9 igualmente se señaló que “9. En el artículo de derogatorias se
incluye la derogatoria de la ley 178 de 1959, porque esta ley se expidió con el
propósito de gravar la propiedad inmueble con una tarifa de un 2 por mil en el
impuesto predial.  A la fecha las microcentrales están construidas y el
gobierno Nacional a través del FAER y el FAZNI han hecho importantes
inversiones en infraestructura eléctrica.  Este gravamen es por demás gravoso
para los ciudadanos y el objeto de la ley se cumplió”.
iii)  El texto aprobado por las Comisiones Terceras
conjuntas de Senado y Cámara  incluyó  en el artículo de derogatorias
efectivamente  la derogatoria de la Ley  178 de 1959 propuesta por los
ponentes.
iv) La
ponencia puesta a consideración de las Comisiones Terceras Conjuntas  fue
aprobada casi en su integridad por dichas Comisiones, introduciendo solamente
una modificación al artículo sobre las derogatorias -diferente a la incluida en
la ponencia sobre la derogatoria de la Ley 178 de 1959 a que ya se hizo
referencia- , con el ánimo   -según afirman los ponentes para segundo
debate-    “de dejar la discusión para segundo debate de las propuestas
específicas de los congresistas y del Gobierno Nacional no relativas al tema de
las Zonas Francas, tal como lo manifestó el presidente de las comisiones
conjuntas antes de la votación del proyecto”. Así mismo el título del proyecto
que fue finalmente votado fue “por la cual se modifica un régimen especial
para estimular la inversión y se dictan otras disposiciones”.
v) En la
Ponencia para segundo debate  sometida a consideración de las Plenarias se
afirmó que “El Proyecto de ley número 141 de 2005 Cámara, 170 de 2005 Senado, por
la cual se modifica  un régimen especial para estimular la inversión y se
dictan otras disposiciones, que se pone a consideración de las plenarias de
la Cámara de Representantes y del Senado de la República, tiene como objetivo
fundamental estimular la inversión en Colombia. Este propósito se cumple
mediante la adecuación de un instrumento de promoción empresarial  -las Zonas
Francas- que nos permite competir en la atracción de la inversión extranjera,
así como con la adopción de algunas normas específicas propuestas por el
Gobierno y por los honorables Congresistas miembros de las Comisiones Terceras
tanto de la honorable Cámara de Representantes como del honorable Senado de la
República, durante el transcurso del primer debate, según se explicará más
adelante”.
vi) Las Plenarias de Cámara y Senado dieron aprobación a  la ponencia presentada a su consideración para segundo debate  y
al texto en ella propuesto con la sola exclusión de dos artículos  nuevos (10 y
11) incluidos en ella   y  una modificación del artículo 15  (relativa a la
exclusión de la derogatoria del  artículo 158-3 del Estatuto Tributario).
vii)  Durante el debate en la Plenaria de la  Cámara de
Representantes  ante la petición de uno de los representantes de explicaciones
sobre las razones de la derogatoria de la Ley 178 de 1959  se recordó lo
expuesto en la ponencia  para primer debate sometida a consideración de las
comisiones Terceras constitucionales.
A partir de los anteriores elementos procede la Corte a
efectuar el análisis específico   de la acusación formulada por la supuesta
violación del principio de unidad de materia.
4. El análisis del cargo
Como se ha visto para el actor  las expresiones  “la Ley 178 de
1959” que hacen parte del artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, “por la
cual se modifican un régimen especial para estimular la inversión y se dictan
otras disposiciones”  relativo a las derogatorias efectuadas por la misma,
vulnera el artículo 158 de la Constitución pues  no guardan relación con el
núcleo temático de la Ley 1004 de 2005,  cual es   en su criterio modificar un
régimen especial, -el de las zonas francas-. Afirma igualmente que la
derogatoria atacada no se corresponde con  el título de la Ley por lo que
igualmente se vulnera el artículo 169 superior.
Al respecto la Corte constata   ante todo que como se desprende de
la síntesis del trámite legislativo efectuada en el acápite anterior  de esta
sentencia en el caso concreto de la derogatoria  acusada  la misma  fue
introducida desde la ponencia para primer debate  efectuado por las Comisiones
terceras  conjuntas  de Cámara y Senado.
Es decir que en
relación con el texto acusado no puede  considerarse que se haya sorprendido  a
los Parlamentarios con una disposición inconsulta que aparece en último
momento, sin ser objeto de  todas las votaciones (art 157 C.P.) y   sin ningún
tipo de  explicación ni discusión. Así resulta relevante reiterar que ante la
inquietud de uno  de los Honorables Representantes en el debate en Plenaria
sobre el alcance de dicha derogatoria se  recordó que la explicación de la
misma figuraba  en la ponencia para primer debate  en la que dentro del listado
de modificaciones al proyecto del Gobierno  se señaló que “ 9. En el
artículo de derogatorias se incluye la derogatoria de la ley 178 de 1959,
porque esta ley se expidió con el propósito de gravar la propiedad inmueble con
una tarifa de un 2 por mil en el impuesto predial.  A la fecha las
microcentrales están construidas y el gobierno Nacional a través del FAER y el
FAZNI han hecho importantes inversiones en infraestructura eléctrica.  Este
gravamen es por demás gravoso para los ciudadanos y el objeto de la ley se
cumplió”.
Empero, dado
que  como ya se señaló en esta providencia  al recordar los criterios
establecidos por la Corte en materia de respeto del principio de unidad de
materia  por las disposiciones  derogatorias, no basta comprobar que una
disposición  de este tipo haya sido objeto de  discusión y de votación en las
Comisiones y en las Plenarias de las Cámaras sino que lo que  es preciso
establecer  es si esas derogatorias constituyen desarrollo de las unidades
temáticas sobre las que versaron los debates[44]
procede la Corte a efectuar dicho análisis  para establecer concretamente si
en este caso las disposiciones acusadas  se enmarcan dentro del,  o de  los,
núcleos temáticos,  que puedan identificarse  para la Ley  o si constituyen una
especie de cuerpo extraño un elemento totalmente ajeno “que invade sin
explicación su contenido, es decir, el asunto específico de la regulación”[45].
Al respecto  la Corte constata que  el
núcleo temático del proyecto de ley   que fue objeto de los debates y  que
culminó con la expedición de la Ley 1004 de 2005 “por la cual se
modifican un régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras
disposiciones”  efectivamente  debe entenderse
configurado por la  modificación del régimen especial de las zonas francas
para estimular la inversión. Así se desprende no solamente de la  exposición de
motivos suscrita  por los señores Ministros de Comercio Exterior    Industria y
Turismo y de Hacienda y Crédito Público[46],
de las ponencias para primer y segundo debate –donde si bien se realizaron
ajustes y  adiciones al proyecto  ellos  tuvieron siempre como eje el tema de
las zonas francas-[47],    de los
debates  en Comisiones[48],  de los
debates en las  plenarias de Cámara y Senado[49],
y de propio título de la ley 1004 de 2005  “por la cual se modifican
un régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras
disposiciones”.
En ese orden de ideas  es claro  para la Corte
que   efectivamente  asiste  razón al actor,  a  la
casi totalidad  de los intervinientes y al señor Procurador, cuando afirman
que ninguna relación  puede  entenderse establecida  entre  la modificación de
un régimen especial como el de las zonas francas  y la derogatoria de un
impuesto  establecido en la Ley 178 de 1959 “por la cual se provee a la
financiación de las Centrales Eléctricas del Cauca, "Cedelca", y
se dictan otras disposiciones”  que tenía por objeto establecer un gravamen
sobre las pro­piedades inmuebles en el Departamento del Cauca, equivalente al 2
por 1.000 anual, sobre el monto de los avalúos catastrales.
Cabe señalar  frente a lo expresado por el interviniente en
representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público -en el sentido que
no puede afirmarse que  el tema de la derogatoria de un impuesto  como el
establecido por la ley no puede integrarse dentro de un texto que regula la
existencia de zonas francas pues  en tal tipo de figura económica  juega un
papel protagónico el tema de los tributos y  en este sentido “al regular el
asunto de zonas francas se debe hablar de los impuestos que pueden terminar afectando
el desarrollo de los distintos agentes que interactúan al interior de dichas
zonas francas”-,  que dichos argumentos no son de recibo  pues  basta
constatar que dentro del listado de zonas francas existentes en el país[50]
ninguna se encuentra ubicada en el departamento del Cauca y en este sentido la
argumentación  planteada  sobre la eventual incidencia de la  carga tributaria
en esa zona del país carece totalmente de fundamento.
Ahora bien, si en gracia discusión, atendiendo
algunos de los elementos de los debates[51],
pudiera   entenderse que el núcleo temático de  la Ley 1004 de 2005  está
configurado por una temática más amplia y que el proyecto de ley en realidad
tuvo una estructura multitemática   -consistente en  la reforma del régimen  de
zonas francas  y de algunas  disposiciones tributarias  encaminadas a estimular
la inversión en el territorio nacional-, tampoco  encuentra la Corte  que   aún
así entendido el ámbito temático de la Ley 1004 de 2005 el Congreso haya
respetado el principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 de
la  Constitución con  la derogatoria acusada.
Al respecto ha de recordarse  que  aun cuando  la jurisprudencia ha
aceptado que existan  varios temas en un proyecto  o temas conexos  estos deben
guardar una clara  relación lógica con el  núcleo central del proyecto
respectivo, relación que no encuentra la Corte configurada en el presente caso.
En este sentido  debe hacer la Corte énfasis  en que si bien  i)la
unidad de materia “no significa simplicidad temática”[52],
de tal suerte que se entienda que en un proyecto de ley el Legislador sólo
pueda referirse a un único tema ii)  que con el fin de respetar el amplio
margen de configuración política reconocido al Congreso para hacer las leyes y
para diseñar las políticas públicas la expresión “materia” debe
interpretarse desde una perspectiva “amplia, global[53],
iii) que la relación  con los núcleos temáticos  “no tiene que ser directa
ni estrecha y “puede manifestarse de diferentes formas: Bien sea que exista
entre ellas una relación temática (conexidad material), o que compartan una
misma causa u origen (conexidad causal), o en las finalidades que persigue el
legislador con su creación (conexidad teleológica), o que razones de técnica
legislativa hagan conveniente incluir en una ley determinada regulación."
[54]
i)  e incluso que  “el principio de unidad de materia “no impone que la ley
se ocupe únicamente de núcleos temáticos pues también puede desarrollar temas
conexos” [55], es claro que esos
diversos contenidos temáticos o esos temas conexos, “deben relacionarse
entre sí y éstos  a su vez con la materia de la ley”  y la
conexidad  ha de advertirse  “con un criterio objetivo y razonable.”[56].
(resalta la Corporación)
Ahora bien en el presente caso la Corte constata que  la derogatoria
de la Ley 178 de 1959 “por la cual se provee a la financiación de las
Centrales Eléctricas del Cauca, "Cedelca", y se dictan otras
disposiciones”  -que tenía por objeto, como  se ha visto,  establecer un
impuesto sobre las pro­piedades inmuebles en el Departamento del Cauca,
equivalente al 2 por 1.000 anual, sobre el monto de los avalúos catastrales-,
difícilmente puede entenderse relacionada  con una estrategia de  reforma del régimen  de zonas francas  y de algunas
disposiciones tributarias  encaminadas a estimular la inversión en el territorio
nacional. Estrategia  motivada  como se señaló  por la  necesidad de
hacer más competitivas las zonas francas  y  por el cumplimiento  de
compromisos adquiridos por Colombia en el marco de la OMC   -dentro de los
cuales, por lo demás,   no figura la modificación de la tributación en relación
con el departamento del Cauca[57].  Evidentemente la
relación que pudiera establecerse es en extremo lejana como para poder entender
respetado en este caso el principio de unidad de materia.
Téngase en cuenta que si bien no puede establecerse  un control en
extremo rígido  de dicho  principio, la Constitución  no permite que el juez
constitucional al realizar el examen correspondiente, flexibilice la
interpretación a tal punto que quede el principio de unidad de materia
desprovisto de contenido[58].
Ahora bien,  debe señalarse además que la simple   mención  en el
título de la Ley a que  con la misma “se  dictan otras disposiciones”  no puede
entenderse  tampoco que satisfaga el mandato superior contenido en el artículo
158 de la Constitución. No sobra recordar que precisamente  el  referido
artículo superior fue introducido con el objeto de evitar que con la simple
mención “a otras disposiciones” los proyectos  no guardaran  ninguna unidad de
materia.
Al respecto ha señalado la Corporación
“En relación con el principio de unidad de materia
legislativa, consagrado en el artículo 158 de la Constitución, la Corte ha
sentado una jurisprudencia que explica que lo que quiso el constituyente al
consagrarlo, fue buscar una tecnificación del proceso legislativo, a fin de que
la discusión de las leyes se lleve a cabo abordando ordenadamente los distintos
asuntos propios del quehacer del Congreso. Adicionalmente, las diferentes
disposiciones contenidas en el cuerpo de una ley, deben guardar coherencia y
resultar de cierta manera relacionadas entre sí, de tal modo que quienes estén
llamados a cumplirlas puedan consultarlas acudiendo a su clasificación por el
tema al que se refieren, bajo el entendido de que normas aisladas no se encontrarán
recogidas dentro de leyes que regulan otros tópicos ajenos a su contenido
particular. Es por ello, que la Constitución da también importancia a la
congruencia entre el título de las leyes y su contenido, asunto al cual se
refiere el artículo 169 superior.”
En este sentido, la jurisprudencia ha dicho lo siguiente:
“Sobre el principio de unidad de materia
legislativa plasmado en los artículos 169 y 158 de la C.P. la Corte
Constitucional se ha pronunciado en diferentes oportunidades, destacando que el
propósito que subyace a su consagración en el texto de la Carta es el de lograr
la racionalización y tecnificación del proceso legislativo, en forma tal que la
discusión y la aprobación del articulado que se somete a la consideración del
Congreso de la República se ordene alrededor de un “eje central”, en relación
con el cual todas las partes de un proyecto de ley han de guardar necesaria
coherencia y armonía.”[59]
Y en otra oportunidad expresó:
-"La Corporación ha destacado que el
principio de unidad de materia propende por la racionalización y la
tecnificación de todo el proceso normativo y "contribuye a darle un eje
central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo.
Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este
elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la
identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión de los
comportamientos prescritos...", todo lo cual redunda en la cabal
observancia de la seguridad jurídica tan cara a los postulados del Estado
Social de Derecho.
(…)Solamente aquellos apartes, segmentos o
proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no
sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática
o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como
inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si
integran el cuerpo de la ley"[60].[61]
Dicho principio exige  entonces que efectivamente exista un núcleo
rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y
los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada
con un criterio objetivo y razonable.[62]
Ahora bien  dado que, como se ha demostrado en el presente caso, aún
dando un  entendimiento amplio al núcleo temático de la ley 1004 de 2005,
dicha relación  no se configura,  ha de concluirse que el cargo formulado está
llamado a prosperar  y en  este sentido  se declarará la inexequibilidad de las
expresiones “la Ley 178 de 1959” contenidas en el artículo 13 de la Ley
1004 de 2005, “por la cual se modifican un régimen especial para estimular
la inversión y se dictan otras disposiciones” y así se señalará en la parte
resolutiva de esta sentencia.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLES,  las expresiones “la Ley 178 de
1959” contenidas en el artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, “por la cual
se modifican un régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras
disposiciones”
Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
AUSENTE CON PERMISO
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
La suscrita Secretaria General de la H. Corte
Constitucional hace constar que por error involuntario, el Magistrado MARCO
GERARDO MONROY CABRA, suscribió aclaración de voto en el folio 55 de la
C-214/07, no siendo ésta su intención.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA
SENTENCIA C-214 de 2007
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE CLAUSULA DEROGATORIA-Parámetros para analizar cargo de violación del principio de unidad
de materia (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D- 6488
Demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “La ley 178 de
1959” del artículo 13 de la Ley 1004 de 2005, “por la cual se modifica un
régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Diego Fernando Muñoz Robles.
Magistrado Ponente:
Dr. ÁLVARO TAFUR GALVIS
Temas:
Control de constitucionalidad de normas derogadas.
Vicios de procedimiento en el caso de normas derogadas.
Principio de unidad de materia.
Bogotá, veintisiete ( 27 ) de abril de 2007.
Con el
acostumbrado respeto, paso a exponer las razones por las cuales decidí aclarar
mi voto en la sentencia C- 214 de 2007, mediante la cual la Corte decidió
declarar inexequible la expresión “la Ley 178 de 1959”, del artículo 13
de la Ley  1004 de 2005, “por la cual se modifica un régimen especial para
estimular la inversión y se dictan otras disposiciones”.
En tal sentido,
en primer lugar, es preciso traer a colación el segmento normativo demandado:
CAPITULO
III
VIGENCIA
Y DEROGATORIAS
“Artículo 13. La presente ley rige a partir de la fecha de su
publicación salvo lo dispuesto en los artículos 5°, 9° y 10, y deroga todas las
disposiciones que le sean contrarias en especial la Ley 178 de 1959, la
Ley 109 de 1985, el artículo 6 de la Ley 7 de 1991, el inciso primero del
numeral 1 del literal A del artículo 16 de la Ley 677 de 2001 y el artículo 45
de la Ley 768 de 2002.
A partir del año gravable 2007, derógase el artículo 212 del
Estatuto Tributario.
En cuanto al
cargo de inconstitucionalidad se tiene que el demandante sostenía que la
derogatoria de la Ley 178 de 1959 constituía una vulneración al principio de
unidad de materia, por cuanto dicho texto normativo no guardaba relación
temática alguna con el régimen de las zonas francas, objeto central de
regulación en la Ley 1004 de 2005.
La Corte
consideró que le asistía razón al demandante por cuanto la derogatoria de una
ley referente a la financiación de las centrales eléctricas del Cauca “Cedelca”
no presentaba conexión material, teleológica  y finalística con la necesidad de
estimular la inversión extranjera en Colombia mediante la figura de las zonas
francas.
A pesar de
compartir la parte resolutiva del fallo, me aparto de la argumentación
planteada en el mismo, por las razones que paso a explicar.
Como lo sostuve
en mi salvamento de voto a la sentencia C- 706 de 2005 en materia de control de
constitucionalidad de vicios de procedimiento de cláusulas derogatorias, no se le
puede exigir al legislador que, desde el comienzo, tenga presentes cuáles
preceptos deben ser objeto de derogación expresa como consecuencia de las
aprobación de un determinado conjunto normativo. Desde luego, se demanda que
exista plena conciencia acerca de los alcances y el significado de las
derogaciones propuestas y se exige, de igual forma, que tales derogatorias se
hayan ajustado a la votación adecuada.
En tal sentido, es lógico y constitucional que las cláusulas
derogatorias de las leyes, que tienen como propósito hacer derogaciones
expresas de artículos o leyes con el objeto de garantizar la seguridad jurídica
y en este sentido precisar el contenido  y alcance de la ley aprobada, no
pueden ser tramitadas y previstas de manera plena desde el momento de la
iniciativa, con la presentación del proyecto.
Sin embargo es del todo coherente con la dinámica legislativa que
solo al final del trámite cuando se tiene claridad sobre los distintos temas
que harán parte de las leyes, es cuando se puede precisar y definir el
contenido exacto de las normas que deben ser derogadas.
Por lo anterior no es posible exigir el cumplimiento exhaustivo de
los requisitos constitucionales a una norma que por su naturaleza solo se
determina al final del proceso legislativo.
Fecha ut supra,
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1] Ver entre otras las sentencias C-145/94 M.P.
Alejandro Martínez Caballero, C-055 de 1996, M.P. Alejandro Martínez
Caballero,  C-478/98 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-501/01 M.P. Jaime
Córdoba Triviño  S.V. Jaime Araujo Rentería  S.P.V. Rodrigo Escobar Gil,
C-618/01 M.P.   Jaime Araujo Rentería  A.V. Jaime Araujo Rentería, C-950/01
M.P. Jaime Córdoba Triviño, S.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo
Montealegre Lynett, C-1190/01 M.P.   Jaime Araujo Rentería  A.V. Jaime Araujo
Rentería,  C-226/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis A.V. Manuel José Cepeda Espinosa,
Eduardo Montealegre Lynett,  C-427/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández  S.V.
Jaime Araujo Rentería,  C-357/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa A.V. Jaime
Araujo Rentería,  C-840/03 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-432/04 M.P.
Rodrigo Escobar Gil A.V. Jaime Araujo Rentería,  C-464/04 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra A.V. Jaime Araujo Rentería, C-706/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis
S.V. Humberto Sierra Porto A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba
Triviño.  C-421/06 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Rodrigo Escobar  Gil.
[2] MP Alejandro Martínez Caballero.
[3] El ciudadano argumentaba que el control
constitucional sobre un artículo que se limitaba a derogar otros artículos era
inocuo, porque en realidad esas disposiciones habían agotado su papel, al
expulsar del ordenamiento a las disposiciones derogadas, por lo que, en sentido
estricto debía concluirse que las cláusulas derogatorias carecían de un
contenido normativo propio.
[4] M.P. Álvaro Tafur Galvis A.V. Manuel José Cepeda
Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett.
[5] Ver, entre muchas otras, las sentencias C-055 de
1996, C-443 de 1997 y C-478 de 1998.
[6] Ver Sentencia C-226/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis A.V.
Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett.  En el mismo sentido
ver la Sentencia C-706/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis   S.V. Humberto Sierra Porto
A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño.
[7] En ese sentido ver, entre otras las sentencias
C-357/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-432/04 M.P. Rodrigo Escobar Gil
S.V. Jaime Araujo Rentería.
[8] La Corte ha precisado que no “revive ipso iure la
normatividad anterior cuando ésta es claramente contraria, en términos de tipo
de ley que debe desarrollar la materia, a los preceptos constitucionales. En
Sentencia C-700/99 la Corte, en ocasión del establecimiento del efecto de sus
sentencias, señaló que la inexequibilidad de las normas demandadas que sería
declarada en el fallo no revivía las disposiciones anteriores. Consideró la
Corte que “Aceptarlo así implicaría admitir que, contra lo expuesto en este
Fallo, siguieron rigiendo en la materia objeto de regulación por ley marco unas
disposiciones dictadas por el Presidente de la República con base en facultades
extraordinarias-lo cual está prohibido por el artículo 150, numeral 10, de la
Constitución-o, peor todavía, decretos autónomos preconstitucionales, que hoy
ya no pueden fijar las reglas aplicables al asunto del que se trata. Tales
decretos habían sido retirados del ordenamiento jurídico por Decreto 1730 de
1991, expedido el 4 de junio de ese año, antes de que principiara la vigencia
de la actual Constitución Política.”  Auto 126/04 M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[9]. Ver  entre muchas otras la  sentencia C-501 de 2001
M.P. Jaime Córdoba Triviño S.V. Jaime Araujo Rentería  S.P.V. Rodrigo Escobar
Gil.
[10] Ver entre otras las sentencias C-618/01 M.P.   Jaime
Araujo Rentería  A.V. Jaime Araujo Rentería, C-950/01 M.P. Jaime Córdoba
Triviño, S.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett,
C-1190/01 M.P.   Jaime Araujo Rentería  A.V. Jaime Araujo Rentería,  C-226/02
M.P. Álvaro Tafur Galvis A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre
Lynett,  C-427/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández  S.V. Jaime Araujo
Rentería,  C-357/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa A.V. Jaime Araujo
Rentería,  C-840/03 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-432/04 M.P. Rodrigo
Escobar Gil A.V. Jaime Araujo Rentería,  C-464/04 M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra A.V. Jaime Araujo Rentería, C-706/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis   S.V.
Humberto Sierra Porto A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Treviño y
C-421/06 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Rodrigo Escobar Gil-
[11] Ver entre otras las sentencias C-305/04 M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[12] Ver entre otras las sentencias  C-778/01 M.P. Jaime
Araujo Rentería, C-149/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[13] Ver entre otras las  sentencias C-659 de 2000 M.P.
Fabio Morón Díaz,  C-1190/01 M.P. Jaime Araujo Rentería C-840/03 y C-670/04
M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-706/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis   S.V.
Humberto Sierra Porto A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño.
[14] Ver igualmente la sentencia C-055 de 1996, que
estudió si la derogación de ciertas normas relacionadas con la Caja Agraria
guardaban una conexidad temática razonable con el tema dominante de la Ley 48
de 1990, que contenía la cláusula derogatoria.  En e mismo sentido ver entre
otras  las sentencias   C-840/03 y C-670/04 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[15] M.P.
Alvaro Tafur Galvis.
[16] M.P. Jorge Arango Mejía.
[17] Ver
entre otras las sentencias  C-586/01 M.P. Álvaro Tafur Galvis  A.V. Jaime
Araujo Rentería, Manuel José Cepeda espinosa, C-992/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil
S.V. Marco Gerardo Monroy Cabra,  C-1190/01  M.P. Jaime Araujo Rentería, C-618/02 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa S.V. Jaime
Araujo Rentería  Alfredo Beltrán Sierra, C-460/04 M.P. Alfredo Beltrán Sierra S.V. Manuel José
Cepeda Espinosa, Eduardo Montelegre Lynnet, Marco Gerardo Monroy Cabra, C-042
06 M.P. Clara Inés Vargas Hernández , C-124/06 M.P. Álvaro Tafur Galvis,
C-188/06 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-506/06 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[18] ARTÍCULO 158.— Todo proyecto de ley debe
referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva
comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero
sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de
reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones
aprobadas.
[19] Ver en este sentido entre otras las
sentencias C-796/04 M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-795 de 2004 M.P. Rodrigo
Uprimny Yépes,  C-786/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-501 de 2001 M.P.
Jaime Córdoba Triviño, C-460/04 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[20] Ver
Sentencia C-501/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño S.V. Jaime Araujo Rentería S.P.V.
Rodrigo Escobar Gil.
[21] Ver sentencia C-796 de 2004 M.P. Rodrigo
Escobar Gil. S.V.  Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés
Vargas Hernández, Alvaro Tafur Galvis
[22] Sentencia C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[23] Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[24] M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[25] Sentencia C-501 de 2001, M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[26] Sentencia C-233 de 2003 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[27] Sentencia C-618 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[28] Ver entre otras la Sentencia C-460/04 M.P. Alfredo
Beltrán Sierra.
[29] Sentencia C-501/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[30] Ver sentencia C- 551/03 M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[31] Ver entre otras la sentencia C-460/04 M.P. Alfredo
Beltran Sierra.
[32]  Ver entre otras la sentencia C-460/04 M.P. Alfredo
Beltran Sierra donde se señaló   en efecto que  “(E)l principio de unidad de materia es más
riguroso en la ley del plan y que por ende el control constitucional de un
cargo por violación de este principio en esta ley es más estricto que el
contemplado para las demás leyes, por cuanto la ley del plan no puede ser
utilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos, y no para
llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores. Por ello
esta Corporación ha señalado que para no violar la regla de unidad de materia,
las disposiciones instrumentales deben guardar una relación o conexión directa
con los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo. Y es que si no
fuera así, bastaría que esa ley enunciara genéricamente un objetivo general,
como puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para que dicha
ley pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones procesales,
con el argumento de que el plan pretende incrementar la eficiencia judicial.
las disposiciones instrumentales contenidas en la ley del plan deben guardar
una relación directa e inmediata con los objetivos y programas del plan, pues
de no ser así, estarían desconociendo el principio de unidad de materia y el
contenido constitucional propio de esa ley. Con esos criterios, entra la Corte
a examinar concretamente la disposición acusada.” Sentencia C-573/04 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. Ene.
mismo sentido ver la sentencia C- 795/04 del mismo magistrado.
[33] Por ejemplo la Ley 454 de 1998 "por la cual
se determina el marco conceptual que regula la economía solidaria,  se
transforma el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el
Departamento  Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, se crea la
Superintendencia de la Economía Solidaria, se crea el Fondo de Garantías para
las Cooperativas Financieras y de Ahorro y Crédito, se dictan normas sobre la actividad
financiera de las entidades de naturaleza cooperativa y se expiden otras
disposiciones."  A que aludió la sentencia C-779/01 M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[34] Ver por ejemplo  la sentencia C-065/02
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa  en la que se examinaron cargos por supuesta
violación del  principio de unidad de materia en relación con la Ley 510 de
1999 “Por la cual se dictan disposiciones en relación con el sistema financiero
y asegurador, el mercado público de valores, la Superintendencia Bancaria y de
Valores y se conceden unas facultades” en la que se señaló lo siguiente: “De esta manera, debe recalcarse, si la ley
a la que pertenecen los preceptos impugnados tiene un claro propósito por
reestructurar la conformación del  mercado de valores, no resulta extraño que
se expidan normas que hacen referencia a algunos de los intermediarios del
mismo ampliando su participación en otras ramas de la actividad económica (i.e.
el mercado cambiario), pues al hacerlo el legislador no sólo ejerce sus
funciones constitucionales sino que regula materias funcional y sustancialmente
ligadas que dependen de una normatividad que se interconecta necesariamente y
debe responder a orientaciones uniformes. Por esta vía, se descubre una
conexión sustancial y teleológica[34]
entre las normas que son objeto de la demanda y las materias reguladas por la
ley de la que hacen parte.”
[35] Sentencia C-245 de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[36] Ver al respecto entre otras  las Sentencia C-245 de
2004 M.P. Jaime Córdoba Triviño  y C- 188/06 M.P. Rodrigo Escobar Gil,
[37] Sentencia
C-501 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Treviño
[38] Sentencia C-178 de 1996, M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[39] Ver, entre otras las  Sentencias C-950/01 M.P. Jaime
Córdoba Triviño,  C-1190/01 M.P. Jaime Araujo Rentería
[40] Sent. C-950/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[41] Sentencia C-1190/01 M.P. Jaime Araujo Rentería. A.V:
Jaime Araujo Rentería.  Ver en el mismo sentido las sentencias C-706/05 M.P.
Álvaro Tafur Galvis   S.V. Humberto Sierra Porto A.V. Manuel José Cepeda
Espinosa, Jaime Córdoba Triviño.  C-421/06 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V.
Rodrigo Escobar  Gil.
[42] Entre los países competidores de Colombia en el
contexto internacional por la Inversión extranjera, es importante tener en
cuenta que los países centroamericanos y del Caribe cuentan con autorización de
la OMC para mantener la exención del impuesto de renta sobre exportaciones
durante un mayor periodo que Colombia, por su grado relativo de desarrollo.
[43] “En particular los relacionados con las subvenciones
atadas al cumplimiento de metas de exportación, las cuales son catalogadas como
prohibidas por el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, tal como
se explica en el capitulo “Compromisos en el Marco de la OMC” de esta
exposición de motivos.”  En dicho Capítulo se señala “COMPROMISOS EN EL
MARCO DE LA OMC   En este punto es importante realizar una consideración
sobre la situación actual de Colombia frente a sus compromisos en la
Organización Mundial del Comercio, OMC, relacionados con los instrumentos descritos.
Mediante la
Ley 170 de diciembre 15 de 1994, el honorable Congreso de la República aprobó
el Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio, OMC,
dentro de la cual, con el fin de lograr un comercio equitativo, los 144 países
miembros acordaron desmontar gradualmente las subvenciones a las exportaciones
de productos industriales. Colombia gozó de un periodo de gracia de ocho años a
partir de la entrada en vigor del Tratado de la OMC, para el desmonte de estos
subsidios, el cual expiró en 2003.
Este plazo
fue prorrogado por el Comité de Subvenciones y Medidas Compensatorias de la
OMC, hasta diciembre 31 de 2006.
Para dar
cumplimiento a los compromisos adquiridos ante la Organización Mundial del
Comercio, OMC, Colombia, a través del honorable Congreso de la República,
desmontó a partir del 31 de diciembre del año 2006, mediante el artículo 69 de
la Ley 863 de 2003, las exenciones de los impuestos de renta y complementarios
y de remesas establecidas en los artículos 15 de la Ley 109 de 1985 y 213 y
322, literal m) del Estatuto Tributario, a favor de los Usuarios Industriales
de Bienes de las Zonas Francas. Dicho desmonte cobijó las exenciones
equivalentes, establecidas por el numeral 1º del literal A del artículo 16 de
la Ley 677 de 2001, a favor de los proyectos industriales admitidos a las Zonas
Especiales Económicas de Exportación.
Teniendo en
cuenta estas restricciones de la institucionalidad internacional del Comercio
Exterior de Colombia, el Gobierno Nacional propone mediante este proyecto de
ley, redefinir la finalidad de las Zonas Francas y de las Zonas Especiales
Económicas de Exportación, de manera que no se ponga al país en situación de
incumplimiento frente a sus socios comerciales internacionales, pero asegurando
que se pueda contar con estos instrumentos para la creación de empleo, la
captación de nuevas inversiones de capital y la promoción de la competitividad
de las regiones donde se establezcan, con base en un tratamiento tributario
especial en materia de impuestos sobre la renta y valor agregado”.
[44] Sentencia C-1190/01 M.P. Jaime Araujo Rentería. A.V:
Jaime Araujo Rentería.  Ver en el mismo sentido las sentencias C-706/05 M.P.
Álvaro Tafur Galvis   S.V. Humberto Sierra Porto A.V. Manuel José Cepeda
Espinosa, Jaime Córdoba Triviño.  C-421/06 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V.
Rodrigo Escobar  Gil.
[45] Sentencia C-178 de 1996, M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[46] La
conclusión de la exposición de motivos señalaba: “Con este proyecto de ley, compatible con las normas
internacionales, Colombia responde a la necesidad de efectuar ajustes a la
legislación existente para canalizar hacia nuestro territorio beneficios
similares a los obtenidos en Centro América y el Caribe, a través de las Zonas
Francas y las Zonas Especiales de Desarrollo Económico Regional, ZEDER, y
alcanzar mayores niveles de competitividad, disminución en la tasa de desempleo
y aumento del PIB. Además, nuestro país queda con uno de los estatutos de Zonas
Francas más modernos del hemisferio, con grandes posibilidades de impacto en la
generación de empleo en los próximos años, a través de la atracción de nueva
inversión y consolidación de la existente”.
[47] Ver
la síntesis efectuada en el  apartado 3.4.7 de esta sentencia.
[48]  Como se señaló la ponencia puesta a consideración de
las Comisiones Terceras Conjuntas  fue aprobada casi en su integridad por
dichas Comisiones, introduciendo solamente una modificación al artículo sobre
las derogatorias -diferente a la incluida en la ponencia sobre la derogatoria de
la Ley 178 de 1959 a que ya se hizo referencia- , con el ánimo      -según
afirman los ponentes para segundo debate-    “de dejar la discusión para
segundo debate de las propuestas específicas de los congresistas y del Gobierno
Nacional no relativas al tema de las Zonas Francas, tal como lo manifestó el
presidente de las comisiones conjuntas antes de la votación del proyecto”. Así
mismo el título del proyecto que fue finalmente votado fue “por la cual se
modifica un régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras
disposiciones”.
[49] Ver
la síntesis efectuada en el  apartado 3.4.7 de esta sentencia.
[50] Según información de Proexport  (http://www.proexport.com.co)
las Zonas Francas existentes en Colombia se encuentran ubicadas en Bogotá,
Barranquilla, Cartagena, Cúcuta, Palmira,  Cali, Eje cafetero, Rionegro y Santa
Marta.
[51] Así podría  afirmarse que i)  si bien el objeto del
proyecto   -y la ley finalmente adoptada- tuvo siempre como principal elemento
el tema de las zonas francas, este no fue  exclusivamente el objeto del mismo
pues  el  propio proyecto inicial  presentado por los
señores Ministros  de Comercio Industria y Turismo   y de Hacienda y
Crédito Público  con  el titulo “por la cual se modifican unos regímenes
especiales y se elimina el impuesto de remesas para estimular la inversión”
aludía esencialmente al tema de las Zonas Francas
pero también  al tema de las  Zonas Especiales de Desarrollo Económico
Regional,  y a la eliminación de un impuesto como se desprendía de su título.
ii)   durante el trámite, como fue puesto de presente por los ponentes tanto en
primero como en segundo debate, se  produjeron modificaciones  al  proyecto inicialmente
presentado por el Gobierno  y durante la discusión  se planteó   la inclusión
en el mismo  de temas adicionales.  Así en la
ponencia para primer debate   se afirmó por ejemplo que “El proyecto de
ley contemplaba tres aspectos fundamentales: Reestructuración de las Zonas
Francas, Eliminación del Impuesto de Remesas y posibilidad de solicitar el IVA
de los activos fijos como descontable.”;  iii) en la ponencia para primer se
hizo énfasis en  que “el instrumento de las zonas francas debe ser parte de un
paquete amplio de políticas dirigidas a mejorar la competitividad internacional
de Colombia”, así como que “La política de atracción y generación de inversión
en las zonas francas, debe estar orientada a propiciar el establecimiento de
compañías nacionales y extranjeras de alto valor agregado, que aporten al país
el conocimiento y el acceso a nuevas tecnologías. Para ello, el país debe
ofrecer las condiciones de eficiencia y productividad que requieren los
inversionistas, para ser competitivos internacionalmente”,    iv) Igualmente en
la ponencia para segundo debate se afirmó que  el proyecto tenía “como objetivo
fundamental estimular la inversión en Colombia. Este propósito se cumple
mediante la adecuación de un instrumento de promoción empresarial – las Zonas
Francas– que nos permite competir en la atracción de la inversión extranjera,
así como con la adopción de algunas normas específicas propuestas por el
Gobierno y por los honorables Congresistas miembros de las Comisiones Terceras
tanto de la honorable Cámara de Representantes como del honorable Senado de la
República” iii)  el titulo  de la ley que señala
que  por la misma “se modifican un régimen especial para estimular la
inversión y se dictan otras disposiciones”
muestra un  carácter multitemático   del proyecto finalmente adoptado por el
Congreso.
[52] Sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[53] Sentencia C-523 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[54] Sentencia C-714 de 2001, M.P.
Rodrigo Escobar Gil. Sobre el tema se pueden consultar las Sentencias: C-025 de
1993, C-523 de 1995, C-1185 de 2000 y C-104 de 2004, entre otras.
[55] Sentencia C-995 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño
[56] Sentencia C-995 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño
[57]  Dichos compromisos como se recordó en el acápite
3.4.1  están esencialmente “relacionados con las subvenciones atadas al
cumplimiento de metas de exportación, las cuales son catalogadas como
prohibidas por el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias”, tal
como se explica en el capitulo “Compromisos en el Marco de la OMC” de la
exposición de motivos igualmente citada en dicho acápite de la sentencia.
[58] Ver entre otras la Sentencia C-460/04 M.P. Alfredo
Beltrán Sierra.
[59] Sentencia 568 de 1997 (M.P. Fabio Morón Díaz)
[60] Sentencia C-025 de 1993 (M. P. Dr. Eduardo Cifuentes
Muñoz)
[61] Sentencia C-586/01 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[62] Sentencia C-501/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño.