T-740-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-740/15
TEMERIDAD-Configuración
Para que
exista una actuación temeraria es necesario que concurran tres elementos:
identidad de causa, identidad de partes e identidad de pretensiones o de
objeto.
TEMERIDAD-Juez
de tutela tiene posibilidad de rechazar o decidir desfavorablemente
PRINCIPIO
DE SUBSIDIARIEDAD COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Reiteración
de jurisprudencia
ACCION DE
TUTELA PARA RECLAMAR ACREENCIAS LABORALES-Improcedencia cuando el juez de
tutela no tiene la certeza de la configuración de un contrato realidad
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE
TUTELA-Debe ponderarse bajo el criterio del plazo razonable y
oportuno
MEDIO AMBIENTE-Concepto
El ambiente ha sido descrito por esta Corporación como
el entorno vital del ser humano, al constituir el medio indispensable para
asegurar la vida de las generaciones actuales y futuras, por la ineludible
dependencia que tenemos respecto de la biósfera. Precisamente, los seres
humanos interactuamos con ella, hasta el punto de saber que de la calidad y
eficacia de dicho vínculo depende el goce efectivo de derechos como la salud o
la vida digna. De allí que el ambiente se explique, como concepto, a partir de
las relaciones que la humanidad tiene con los ecosistemas.
CONSTITUCION ECOLOGICA-Protección del medio ambiente constituye un fin y
un principio dentro de la actual estructura del Estado Social de Derecho
El ambiente se encuentra sometido al amparo de lo que la
jurisprudencia ha distinguido con el nombre de “Constitución Ecológica”, conformada
por el “conjunto de disposiciones superiores que fijan los presupuestos a
partir de los cuales deben regularse las relaciones de la comunidad con la
naturaleza y que, en gran medida, propugnan por su conservación y protección”.
De este conjunto normativo surgen deberes para el Estado,
reglas que establecen y fijan competencias para las autoridades públicas y un conjunto de derechos y
obligaciones para los particulares. En todo caso, en este panorama, el ambiente
igualmente se describe como un bien en sí mismo considerado que ha de ser
resguardado para las actuales y futuras generaciones.
CONSTITUCION ECOLOGICA-Concepto
CONSTITUCION ECOLOGICA-Conformación
DERECHO A LA DIVERSIDAD BIOLOGICA-Contenido y alcance
CONSTITUCION ECOLOGICA Y SU RELACION CON EL CONCEPTO DE DESARROLLO
SOSTENIBLE/DESARROLLO SOSTENIBLE-Concepto/DESARROLLO SOSTENIBLE-Contenido y alcance
El desarrollo sostenible une
el uso, aprovechamiento y distribución de recursos, con los límites propios de
los sistemas ecológicos, sin el cumplimiento de los cuales la integridad del
ambiente resultaría sólo una pretensión ilusoria. El desarrollo sostenible
parte de la solidaridad intergeneracional para armonizar el uso,
aprovechamiento y distribución de los recursos naturales, así como la actividad
productiva, con los límites propios de los ecosistemas. De esta manera, supera
una perspectiva de conservacionismo puro, pero también se aleja de un
desarrollismo que omita los costos de nuestro entorno. De allí que comprenda,
entre otros, la capacidad de resiliencia de los ecosistemas y una adecuada
organización social que supere formas de consumo y de producción insostenibles,
a la vez que se plantee –como elemento esencial– la erradicación de la pobreza.
En su conceptualización también involucra instrumentos jurídicos como el
principio de precaución o de planeación, así como los estudios de impacto
ambiental, como vectores que han de seguirse para que el mejoramiento de la
calidad de vida de las generaciones actuales, no arriesgue el goce efectivo a
un ambiente sano de nuestros descendientes.
DEBERES AMBIENTALES DE LOS
MUNICIPIOS RELACIONADOS CON EL APROVECHAMIENTO Y EL SERVICIO PUBLICO
DOMICILIARIO DE ASEO
Los municipios, como entidades territoriales,
le asiste el deber de garantizar la protección de las riquezas naturales,
amparando la diversidad e integridad ambiental y conservando las áreas de
especial importancia ecológica. Tales actuaciones han de desarrollarse a través
de la planeación y manejo de factores que pueden generar deterioro ambiental.
RELLENO SANITARIO-Enterramiento
en lugares especialmente constituidos para el manejo de los residuos sólidos
APROVECHAMIENTO DE
RESIDUOS SOLIDOS-Hace parte de la prestación del servicio público de aseo
Consiste en “la actividad complementaria
del servicio público de aseo que comprende la recolección de residuos
aprovechables separados en la fuente por los usuarios, el transporte selectivo
hasta la estación de clasificación y aprovechamiento o hasta la planta de
aprovechamiento, así como su clasificación y pesaje”.
De esta manera, son residuos sólidos aprovechables, aquellos que,
independientemente de la materia, objeto, sustancia o elemento sólido, “(…) no tiene valor de uso
para quien lo genere, pero (…) es susceptible de aprovechamiento para la
reincorporación a un proceso productivo”.
RECICLADORES
COMO SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Lo justifica la labor
ambiental que cumplen y el hecho que la sociedad se beneficie a pesar de no ser
favorecidos o retribuidos por ella
-
La labor que acometen los recicladores
conlleva beneficios para la sociedad en su conjunto, ya que inciden
positivamente en el aprovechamiento de los residuos sólidos. Así, a mayor uso
de tales remanentes, menor cantidad habrá de ser objeto de técnicas para su
disposición final; cosa que se hace en un relleno sanitario, con las
dificultades y consecuencias ambientales mencionadas en las consideraciones
precedentes. Esto permite, por lo mismo, prolongar la vida útil de dichos
rellenos como solución para el saneamiento ambiental. Además, la selección de
los residuos potencialmente aprovechables, también mitiga la necesidad de
acudir directamente al entorno para obtener materias primas, con lo cual se
genera una evidente disminución del impacto ambiental de actividades
productivas.
RECICLADORES-Hacen
parte de un grupo marginado y discriminado sujetos de actuaciones positivas por
parte de las autoridades
CLAUSULA DE
IGUALDAD-Implica dos esferas: una positiva de actuación y otra negativa de
abstención
Las de abstención, responden a la prohibición de causar situaciones
de discriminación o ahondar en aquellas existentes, ya sea de manera directa o
indirecta; mientras que las positivas, desempeñan un papel preponderante las
acciones afirmativas que son, básicamente, medidas o políticas orientadas a
incidir en las situaciones que atenta contra la igualdad material, ya sea
reduciéndolas o eliminándolas.
CARACTERISTICAS
DE LAS ACCIONES AFIRMATIVAS PARA LA POBLACION RECICLADORA SEGUN LA
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Trabajo y acceso cierto y seguro a los
residuos
PARAMETROS
DE CONTROL DEL JUEZ CONSTITUCIONAL SOBRE LAS ACCIONES AFIRMATIVAS EN RELACION
CON LA POBLACION DE RECICLADORES
El
juez constitucional ha de ser sumamente cuidadoso para no invadir orbitas que
le competen a otras autoridades, en perjuicio de los principios de colaboración
armónica y de separación de poderes.
DERECHO A
LA IGUALDAD MATERIAL DE RECICLADORES-Vulneración por entidades al no disponer de acciones afirmativas que permitan acceso
seguro y cierto a los residuos sólidos potencialmente
aprovechables
DERECHO A
LA IGUALDAD MATERIAL DE RECICLADORES-Orden a empresa de aseo diseñar e
implementar acciones afirmativas, para ser aplicadas de forma inmediata a la
población que pretenda desarrollar la labor de aprovechamiento en la Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos que administra
Referencia: expediente T-3.170.041
Acción de tutela instaurada por la señora Rubiela Vélez Ramos y
otros, contra el municipio La Victoria, la Corporación Autónoma Regional del
Valle del Cauca (CVC) y La Victoria S.A. E.S.P.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá DC,
primer (1º) de diciembre de dos mil quince (2015)
La Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere
la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de
revisión de los fallos dictados por la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura del Valle del Cauca y por la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, en el asunto de la referencia.
I. ANTECEDENTES
Los señores Luis
Herny Posada Vélez[1],
Rubiela Vélez Ramos[2],
María Blanca Vélez Ramos[3],
Jazmín Andrea Llanos Valencia[4],
Diana Lorena Llanos Valencia[5]
y José Reinel Vallejo Ramos[6],
a través de apoderado judicial y en su condición de miembros de la
EAT Zona Verde Pensando en el Futuro, instauraron acción de
tutela contra el municipio La Victoria, La
Victoria S.A. E.S.P. y la
Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC), por la presunta
vulneración de sus derechos fundamentales a la vida digna, al trabajo, al
mínimo vital y a otros relacionados con su condición de población recicladora.
La acción fue admitida por la autoridad judicial de primera instancia el 13 de
enero de 2011[7]
y los hechos relevantes que la sustentan se resumen a continuación.
1.1. Hechos relevantes[8]
1.1.1. El municipio
La Victoria se encargó durante varios años de la prestación del servicio
público de aseo, generando como consecuencia varios problemas ambientales por la
indebida disposición final de los residuos sólidos. Lo anterior ocurrió porque
en lugar de utilizar un relleno sanitario, se empleó un botadero a cielo
abierto con los altos impactos que de ello se derivan.
1.1.2. En el
sitio de disposición final laboraba un grupo organizado de 22 recuperadores de
residuos sólidos, los cuales realizaron por años actividades de separación,
clasificación, selección y comercialización de aquellos  potencialmente
aprovechables.
1.1.3. Esta población
contaba con una coordinación que dividía las funciones, por virtud de la cual se
dispuso que dos personas actuarían como administradoras, con la responsabilidad
de la venta de los materiales; mientras que el resto se encargaría de las
actividades necesarias para el aprovechamiento y la disposición final. Por lo
demás, “[l]a administración municipal subsidiaba a los administradores para
que operaran el sitio, pero el sostenimiento de todo el grupo se fundamentaba
en los ingresos por la comercialización del material recuperado”[9].
1.1.4. La
mayoría de las personas que integraban el grupo no contaban con acceso a la
seguridad social, no alcanzaban la educación básica primaria y no sabían ni
leer ni escribir. De igual manera, no tenían vínculo laboral alguno con la
administración municipal.
1.1.5. Para
hacer frente al problema ambiental de los residuos sólidos se impulsó un
convenio interinstitucional (C.I. No. 126 de 2003) entre la Administración
Municipal, la
Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC) y la
Corporación Suma Hisca de Bogotá, con el objeto de formular e implementar un
plan de manejo integral de tales elementos[10].
En su ejecución, se construyó una infraestructura básica o planta para el
aprovecha-miento y la disposición final de los residuos sólidos con recursos de
la CVC, la cual se cimentó con un “área para la recepción, selección y
clasificación de los residuos sólidos recolectados, un área para la
transformación de los residuos orgánicos por medio del lombricompostaje, un
área para la transformación, embalaje y almacenamiento de los residuos
reciclables, un área para la disposición final de los residuos sólidos no
aprovechables, [y] un área administrativa y de servicios”[11].
1.1.6. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios realizó un estudio en el año 2008 sobre
los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos y resaltó, con respecto al municipio
La Victoria, que no existían vínculos laborales con las personas que trabajaban
en la planta. Así mismo, en tal estudio se enfatizó que se permitía el
desarrollo de labores informales sin ningún tipo de seguridad social,
industrial y ocupacional. Así las cosas, se dijo que: “[s]e cuenta con
recicladores informales a quienes se les dio permiso de aprovechar residuos en
el lugar a cambio de enterrar los inservibles y los cuales tienen como única
ganancia la venta de aprovechables (…). Existe ahorro total en nómina
operativa. Por lo anterior, aparentemente se ve que los ingresos por ventas de
materiales cubren los costos de operación, sin embargo[,] la razón de esto es
que éstos últimos no están completamente registrados”[12].
1.1.7. Con
anterioridad, en el año 2006, la Contraloría Departamental del Valle del Cauca
también resaltó la ausencia de estabilidad laboral y la falta de garantías a
largo plazo. Aunado a lo anterior, señaló que el municipio carecía de políticas
públicas en beneficio de la población recicladora que tenía presencia en el
municipio La Victoria. Por otra parte, y para la misma época, se encuentran informes
de la CVC, en los que se enfatiza la ausencia de un manejo técnico de los
residuos sólidos en la planta construida[13].
1.1.8. Luego,
mediante el Acuerdo No. 004 del 27 de mayo de 2009, y con miras a superar los
problemas detectados, el Consejo Municipal de La
Victoria facultó al alcalde para crear la
Empresa La Victoria S.A. ESP, entidad que asumiría la responsabilidad del
manejo de los residuos[14],
la prestación del servicio público de aseo y de sus componentes complementarios.
También se le asignó el manejo del predio donde estaba ubicada la
Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos (PMIRS)[15], en cuya
composición un 95.5% de las acciones figura a cargo del ente territorial y el
resto se encuentra en manos de particulares.
1.1.9. En el
proceso de constitución de la referida empresa no se tuvo en cuenta a la
población de recicladores del municipio. En efecto, según se alega en la
demanda, en dicho momento, no fueron vinculados de manera alguna ni se
contemplaron acciones afirmativas a su favor. No obstante, más adelante, la
administración municipal y la empresa La
Victoria les informaron que, en razón a que no los podían contratar
directamente, los aprovechadores deberían constituir una Empresa Asociativa de
Trabajo (EAT), con el fin de vincularlos mediante la modalidad de contratos de
prestación de servicios.
1.1.10. Para tal
efecto, el 26 de noviembre de 2009, 14 recuperadores de residuos sólidos
conformaron la Empresa Asociativa de Trabajo (EAT) Zona Verde Pensando en el
Futuro[16].
1.1.11. A partir
de ese momento se celebraron contratos de prestación de servicios de un mes de
duración con la referida EAT. Como obligaciones del contratista, entre otras, figuraban
el manejo integral de residuos sólidos, la selección y separación de los mismos,
el embalaje de material reciclado, el mantenimiento de la zona de compostaje y la
limpieza del sitio de trabajo[17].
Como contraprestación por dichas labores, la empresa se comprometió a pagar los
valores pactados, facilitar los espacios físicos de las instalaciones y los
elementos para el cumplimiento del objeto contractual[18]. En todo caso, se fijó
que el incumplimiento total o parcial de los compromisos asumidos por alguna de
las partes daría lugar a la terminación unilateral del contrato.
1.1.12. De
acuerdo con los accionantes, durante el desarrollo de los contratos surgieron varios
conflictos con la administradora designada por la empresa La
Victoria, tanto por órdenes desbordadas, como falta de cortesía e
incumplimiento en la entrega de elementos necesarios para realizar el objeto
del contrato[19].
Este asunto también fue mencionado por quien fuera el supervisor de la planta
de tratamientos, quien aseveró que faltaba maquinaria pesada para realizar la
labor de evacuación[20].
Finalmente, en informes de la CVC, se dijo que se carecía de los elementos necesarios
para manejar de forma adecuada los residuos sólidos[21].
1.1.13. El 4 de
junio de 2010, según exponen los demandantes, les fue cancelado de manera
unilateral el contrato de prestación de servicios que estaba vigente, conforme
a la causal de incumplimiento del contrato, en su criterio, sin exponer las
razones concretas que justificaran esa determinación[22]. De igual manera se
les prohibió ingresar al sitio de disposición final y a la planta de
aprovechamiento. Por último, se afirma que la empresa La Victoria contrató otro
operador[23],
excluyéndolos del servicio que estaban prestando.
1.1.14. En
informes de la CVC, en especial, en uno del 5 de marzo de 2010, proferido con
anterioridad a la terminación del contrato de prestación de servicios, se puso
de presente que la planta funcionaba de manera deficiente por una equivocada
administración, ya que operaba como un botadero a cielo abierto y, además, se estaba
realizando recuperación de residuos potencial-mente aprovechables en el micro
relleno. Por ello, se exhortó a que dicha situación se mejorara o, en su lugar,
a que se procediera al cierre del lugar[24].
1.1.15. Finalmente,
en la Resolución No. 0780 de 2012, la CVC le ordenó a la
Empresa de Servicios La Victoria –como medida preventiva– la suspensión
inmediata de la disposición de residuos sólidos en la mencionada planta de tratamiento[25]. Dicha decisión se
adoptó porque su manejo continuaba siendo inadecuado[26]. Entre las órdenes
adoptadas le impuso que debía conducir tales residuos a un relleno sanitario
autorizado, hasta que se generaran las condiciones básicas para realizar los
procesos de recuperación en la citada planta.
1.2.
Solicitud de amparo constitucional
1.2.1. Con
fundamento en los hechos relatados, los demandantes solicitaron al juez de
tutela que ordenara su reintegro inmediato “a las labores de recuperadores
de residuos sólidos en el sitio de disposición final” y en la Planta de
Manejo Integral de Residuos Sólidos (PMIRS) del municipio La Victoria, con
plenitud de las garantías laborales, prestacionales y de estabilidad. De igual
manera, pidieron que se adoptaran políticas públicas y acciones afirmativas a
favor de la población de recuperadores del municipio, en especial, en asuntos
relacionados con “empleo, seguridad social, vivienda digna, educación,
inclusión social y calidad”[27].
1.2.2. En cuanto
a la procedencia de la acción de amparo, como recuperadores ambientales, en su
mayoría indicaron que se afectaba su mínimo vital, al impedir que desempeñaran la
labor que están preparados para realizar. También adujeron que se encontraban
en malas condiciones de salud, y que la ausencia de trabajo les impedía cotizar
al sistema de seguridad social, afectando no sólo su cobertura sino también la
de las personas a su cargo. Por lo anterior, consideran que se hallan ante la
posible consolidación de un perjuicio irremediable, el cual, además, debe
presumirse en la medida en que perdieron súbitamente su fuente de subsistencia
y se trata de personas que pertenecen a un grupo marginado y discriminado.
1.2.3. Con respecto
al fondo del asunto, alegaron que el municipio prestó por años el servicio
público de aseo sin incluir una sola acción afirmativa. Luego, tras la creación
de la empresa prestadora, en la que el ente territorial es el principal
accionista, se delegó la prestación del servicio, sin tener en cuenta a los
recicladores. Por lo demás, reiteraron que la terminación del contrato, así
como la prohibición de ingreso a la planta, les privó de la actividad que saben
desarrollar y que les permitía obtener su sustento, en flagrante vulneración
del artículo 25 de la Constitución, referente al derecho al trabajo.
A continuación
trajeron a colación elementos definidos por esta Corporación en varias
sentencias en torno a la igualdad[28],
a los deberes del Estado para que ella sea real y efectiva, a las acciones
afirmativas y a los grupos de especial protección constitucional. Un aspecto a
destacar es la mención que se realiza al mandato de abstención, según el
cual el Estado debe evitar medidas, programas o políticas, que impacten
desproporcionadamente a dichos grupos.
Por último, en
términos generales, los actores consideraron que las entidades demandadas vulneraron
sus derechos fundamentales a la vida digna, al trabajo, al mínimo vital y
obviaron sus responsabilidades atinentes a la protección a la familia y a los sujetos
de especial protección constitucional, ya que al cancelar el contrato de
prestación de servicios, así como prohibir su ingreso a la planta, los privó del
ejercicio de la única actividad que adelantan para proveer su sustento[29].
1.3.
Contestación de las partes demandadas
1.3.1. Contestación
de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca
La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca
(CVC) se opuso a las pretensiones de los demandantes, al considerar que como
entidad ambiental de control no está afectando sus derechos fundamentales. Al
respecto, afirmó que era competencia del municipio y/o la empresa prestadora
del servicio público correspondiente, el manejo del personal que trabaja en el
sitio de disposición final y en la planta de aprovechamiento. Ello en razón a
que tales actuaciones no se encuentran dentro de las funciones contempladas
para las Corporaciones Autónomas Regionales en el artículo 31 de la
Ley 99 de 1993.
Con
posterioridad, frente a los recursos aportados para la construcción de la
Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos (PMIRS), indicó que fueron dispuestos
por la CVC como parte del Convenio de Asociación No. 126 de 2003 y que
correspondieron al 77,71% del total requerido. Por lo demás, adujo que no le
constaba la existencia de órdenes que desbordaran las labores de los
recicladores, presuntamente impartidas por la persona a cargo de la
administración del sitio de disposición final y del aprovechamiento. Sin
embargo, “en su función de control y seguimiento a las situaciones
ambientales del Valle del Cauca, estipulada en la Ley 99 de 1993, en las
visitas realizadas a la PMIRS, (…) evidenció la mala disposición y manejo de
los residuos sólidos aprovechables y no aprovechables”[30].
1.3.2. Contestación
de la Alcaldía Municipal de La Victoria
El Alcalde del municipio
de La Victoria se opuso a las pretensiones de los demandantes, alegando que dentro
de la planta de la entidad territorial no hubo nunca vinculación legal o
reglamentaria con ellos. De igual manera, señaló que jamás se llegó a celebrar –en
cabeza del municipio– contrato de prestación de servicios con la
EAT Zona Verde Pensando en el Futuro. De allí que, en su
opinión, la acción de tutela resulta improcedente.
A más de lo
anterior, alegó que la viabilidad procesal de la acción de tutela para asuntos
laborales es excepcional, conforme con la jurisprudencia reiterada de la Corte.
Ello tan sólo ocurre en los casos en los cuales el mínimo vital de la persona o
de su familia se encuentren amenazados. En este orden de ideas, adujo que los
demandantes debían instaurar las acciones pertinentes ante la jurisdicción
ordinaria laboral o contencioso administrativo, pues esas condiciones no están
presentes en el caso bajo estudio.
Finalmente,
enfatizó que sobre los mismos hechos ya se habían instaurado otras acciones de
tutela. Para el efecto, recordó que los señores Héctor Fabio Vélez Lina y
Vanesa Llanos Valencia demandaron al municipio, a la
CVC y a la empresa de servicios La
Victoria SA ESP, con el propósito de obtener la satisfacción de las mismas
pretensiones[31].
Sin embargo, ambas causas fueron declaradas improcedentes por el Juzgado Único
Administrativo de Cartago el 17 de noviembre de 2010 y por el Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Buga, en providencia del 19 de noviembre del año en
cita.
1.3.3.
Contestación de la Empresa de Servicios Varios La Victoria SA ESP
La empresa
demandada se opuso a la acción de tutela y solicitó que la misma fuese
declarada improcedente. Sobre el particular, señaló que en la actualidad los
accionantes “cuenta[n] con el servicio de salud y riesgos profesionales”[32]. Igualmente
enfatizó que el estudio realizado por la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, en el que se señala la existencia de labores informales sin
ningún tipo de seguridad social, industrial y ocupacional, fue elaborado en el año
2008, tiempo anterior a que fuese constituida la empresa La
Victoria.
Por lo demás, expuso
que parte de las acciones adoptadas a favor de este grupo poblacional radicaban
en la cesión por parte del municipio de “todo el material recuperado” y,
adicionalmente, “éstos recibían recursos adicionales por actividades
desarrolladas a favor de un particular que contrataba la ejecución de tareas de
disposición final de material no recuperado”[33].
Sumado a lo anterior, se manifestó que en conjunto con el SENA, se impulsó la
creación de una Empresa Asociativa de Trabajo.
Con todo, la
empresa demandada aceptó que las opiniones de los recicladores no fueron
tenidas en cuenta para la conformación de la empresa La
Victoria, ni se les involucró en dicho proceso. También resaltó que suscribió
varios contratos con la EAT Zona Verde Pensando en el Futuro, con el
objeto de que realizaran las actividades de “selección y separación de los
residuos sólidos, embalaje de material reciclado, mantenimiento de la zona de
compostaje y limpieza del sitio de trabajo (…)”[34]. A
más de lo anterior, hizo referencia a que la empresa La
Victoria sería la encargada de supervisar las actividades desarrolladas por
los recicladores. Sin embargo, aclaró que la gerente de dicha empresa no tenía
poder alguno para ordenar las labores a cargo de la
EAT, ya que sus obligaciones estaban contenidas en los respectivos contratos
de prestación de servicios. Con respecto al suministro de equipos, señaló que
se cumplió con tal obligación, de acuerdo a lo pactado por las partes.
En lo que atañe
a la terminación del vínculo contractual, expuso que “no se trata de una
cancelación de contrato[,] por cuanto el vigente había terminado el dos [de]
junio de 2010, [en la medida en que] el contrato celebrado entre las partes por
ser de índole comercial no se renovaba o prorrogaba automáticamente (…)”. Sobre
este punto, enfatizó que “lastimosamente los contratos tiene (sic) un término
(sic) de duración y ello se cumplió no renovándosele por cuestiones internos
(sic) de la empresa”[35].
Por último, tras
aducir que la acción de tutela era improcedente, afirmó que de existir
obligaciones laborales o relacionadas con la seguridad social a favor de los
recicladores, la EAT sería la responsable, “luego entonces no es posible que
atreves (sic) de esta vía se pretenda el reconocimiento legal de un contrato
que nunca existió”[36].
Aunado a lo anterior, argumentó que se pretendía el reclamo de derechos de
rango legal, que debían ser discutidos en la jurisdicción ordinaria laboral,
resaltando que esta misma causa ya había sido interpuesta ante otras autoridades
judiciales.
II.
SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN Y PRUEBAS APORTADAS
2.1. Primera
instancia
En sentencia del
26 de enero de 2011, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional
de la Judicatura del Valle del Cauca decidió amparar parcialmente los derechos
fundamentales invocados por los peticionarios. Para sustentar su fallo consideró
que la acción de tutela es procesalmente viable, ya que sujetos de especial
protección constitucional se habían visto afectados por las actuaciones de las
autoridades demandadas. A continuación expuso que el problema jurídico se
concretaba en determinar si existían trasgresiones respecto de los derechos invocados
por los demandantes, en razón a que habían sido separados de la actividad
productiva de la que derivaban su sustento económico, pues su labor pasó “a
ser asumida por el municipio como legalmente le corresponde, a través de una
empresa conformada con tal fin”[37].
A juicio del a-quo,
si bien la entidad territorial no tenía ninguna responsabilidad laboral con los
accionantes, lo cierto es que sí le correspondía cumplir un rol de “responsabilidad
social frente a los mismos (…)  ante lo cual [debía] ofrecer una alternativa y
garantizar la protección del Estado en lo que tiene que ver con los programas
que pudieran cobijarlos”[38].
Por lo anterior, aun cuando la existencia o no de vínculos laborales o el
incumplimiento del objeto del contrato por parte de la empresa asociativa de
los recicladores debía resolverse en las instancias ordinarias, no por ello
podía pretermitirse el deber de garantizar la satisfacción de sus necesidades
básicas, cuya realización se puso en riesgo tras la terminación de manera
unilateral del vínculo que existía con la empresa de servicios públicos.
En virtud de lo
anterior, ordenó al municipio que incorporara a la población recicladora y a
sus dependientes, “(…) a los programas de promoción y bienestar social que
desarrolla (…), [brindándoles] la posibilidad de prepararse e incorporarse a la
fuerza laboral en condiciones de igualdad [respecto de] los demás ciudadanos”[39].
2.2. Impugnación
Inconforme con
la decisión de instancia, la Empresa de Servicios La Victoria S.A. E.S.P. interpuso
recurso de apelación, en el que alegó que había efectuado un acompañamiento a la
Empresa Asociativa de Trabajo Zona Verde Pensando en el Futuro, con el
fin de que, de acuerdo con sus capacidades, “tuvieran trabajo en condiciones
de igualdad” con los demás ciudadanos[40].
También apuntó que los demandantes habían incurrido en temeridad, pues ya
habían presentado otras acciones de tutela para satisfacer las mismas
pretensiones, por lo que pidió que el presente amparo sea declarado
improcedente.
2.3. Segunda
instancia
En sentencia del
22 de junio de 2011, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura revocó la decisión del a quo, al considerar que el
amparo solicitado es improcedente. En criterio de esta autoridad, “pese a
las dificultades sociales y familiares propias de los accionantes, no [era
posible] acreditar la existencia de los supuestos necesarios para estructurar
un perjuicio irremediable”[41].
En efecto, no evidenció con certeza la afectación de los derechos fundamentales
invocados, ya que la empresa asociativa continúa existiendo con un amplio
objeto social y, además, no se probó que existiese un cierre definitivo de la
planta de tratamiento integral de los residuos sólidos. Aunado a lo anterior, expuso
la existencia de múltiples políticas públicas encaminadas a solventar las
problemáticas ambientales y sociales relativas al manejo de los residuos sólidos
en el municipio.
Por otra parte, señaló
que existe la posibilidad de resarcir potenciales daños a través de las
instancias judiciales pertinentes, en lo que respecta a la terminación del
contrato de prestación de servicios, así como en lo que refiere al eventual
reconocimiento de relaciones laborales. Para el ad-quem no existía
ninguna urgencia que ameritara una intervención constitucional, ya que “la
declaración unilateral de terminación del Contrato de Prestación de Servicios No.
11 por parte de la Empresa La Victoria EPS S.A. [acaeció] el 4 de junio de 2010
y el amparo [fue] solicitado por los accionantes (…) el 12 de enero de 2011, es
decir, seis meses después de producida la actuación (…)”[42]. Por
último, reiteró la existencia de políticas públicas a favor de los recicladores
y concluyó que la situación de los demandantes no reviste gravedad alguna.
2.4. Pruebas
relevantes aportadas al proceso y otras recopiladas por la
Sala de Revisión
2.4.1 Medios
probatorios allegados por las partes
a.
Copia del Acuerdo No 004 del 27 de mayo de 2009,
proferido por el Concejo Municipal de La Victoria, en el cual se faculta al
Alcalde Municipal para proceder a “la creación de una empresa de servicios
públicos domiciliarios para lo cual podrá ofrecer al público un 20% de sus
acciones” (cuaderno 1, folios 28 y 29).
b.
Copia de los contratos de prestación de
servicios celebrados entre la empresa La
Victoria y la Empresa Asociativa de Trabajo Zona Verde Pensando en el
Futuro, con disímiles fechas[43].
Como objeto del citado negocio jurídico figura el “manejo integral de
residuos sólidos”[44].
Igualmente aparecen como obligaciones del contratista la “selección y
separación de los residuos sólidos, embalaje de material reciclado, mantenimiento
de la zona de compostaje y limpieza del sitio de trabajo”[45].
Por su parte, entre otras, el contratante se obligó a “facilitar los
espacios físicos, equipos y los elementos para el cumplimiento del objeto
contractual (…) [y a pagar la] suma de cinco millones setecientos cuarenta mil
pesos M/CTE ($5.740.000), (…) cinco millones ochocientos ochenta mil pesos
($5.880.000), (…) siete millones trescientos treinta tres mil trescientos
treinta y tres pesos ($7.333.333) [y] seis millones ciento veintidós mil
seiscientos setenta y seis pesos ($6.122.676)[46]”.
La duración del vínculo contractual se pactó por un (1) mes. Igualmente se
estableció que “la interventora de la prestación de los servicios a que se
compromete EL CONTRATISTA, la hará La Victoria SA ESP a través del Supervisor
de la planta de residuos sólidos [y que el] contrato se celebra en
consideración a las calidades personales del CONTRATISTA”[47]. finalmente,
se fijó que en caso de incumplimiento total o parcial por alguna de las partes,
se podría decretar la terminación unilateral del contrato (cuaderno 1, folios
33 y 42).
c.
Carta de terminación unilateral del contrato
expedida el 4 de junio de 2010 por parte de la empresa La
Victoria, en la que se indica que “queda cancelado desde el día 02 de junio
del presente año. Teniendo en cuenta que hubo incumplimiento de parte de
ustedes”. No se expresa puntualmente cuáles fueron las obligaciones
incumplidas, salvo una referencia genérica a la selección y separación de
residuos sólidos, embalaje de material reciclado, mantenimiento de la zona de
compostaje y limpieza del sitio de trabajo (cuaderno 1, folio 45).
d.
Copia de respuesta a una petición presentada por
el apoderado de los demandantes expedida el 17 de junio de 2010 por La
Victoria SA ESP, en la que se indica que “el predio donde se encuentra
construida la PMIRS en el cual también se contempla el micro relleno o sitio de
disposición final es de propiedad del municipio La Victoria, la infraestructura
pertenece a la
Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca y la Administración y la forma de Administración está a cargo de la empresa de Servicios Varios La
Victoria SA ESP”[48].
Por lo demás, se enumeran actuaciones de la empresa en relación con los
recicladores, como lo son el impulso y apoyo para la conformación de
organizaciones con personería jurídica, la mejora en las condiciones de prestación
de sus servicios y capacitaciones en el SENA (cuaderno 1, folios 46
a 48).
e.
Oficio remitido por la
Alcaldía Municipal de La Victoria a la CVC, con fecha 31 de mayo de 2010, en
el que solicita “la transferencia oficial de la
Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos –PMIRS–, al municipio de la
Victoria” (cuaderno 1, folio 50).
f.
Acta de constitución de la
Empresa Asociativa de Trabajo Zona Verde Pensando en el Futuro, con
fecha 26 de noviembre de 2009, en la que figuran 14 miembros con aportes de $ 20.000
pesos. Como objeto social de la empresa del sector solidario figura la
prestación “de los servicios de reciclaje de residuos sólidos y/o líquidos
residenciales y/o industriales”[49].
En la estructura administrativa figura que todos los miembros integrarán la
junta de asociados, la cual actuará como “la suprema autoridad de la empresa
asociativa”[50]
(cuaderno 1, folios 51 a 60).
g.
Declaraciones juramentadas rendidas los días 9,
10 y 12 de diciembre de 2010, por los señores Roberto Carlos Angulo, Rubiela
Vélez Ramos, Jazmín Andrea Llanos Valencia, Diana Lorena Llanos Valencia, María
Blanca Ramos, Lina Vanesa Llanos y Héctor Fabio Vélez Ramos. En ellas se afirma
que el conflicto comenzó cuando el supervisor “recibió una llamada de la
Gerente (…), [para que] hiciéramos un trabajo que no era adecuado[,] que
cargáramos en micro relleno en dos bugís y no era adecuado porque en el
contrato decía que la gerente nos daba toda la herramienta y ella no cumplió,
solo nos dio una pala (…)”[51].
En idéntico sentido, se afirma que: “(…) nos dio una orden que era
imposible de cumplir la cual era evacuar todos los residuos que llegaban a la
planta con dos bugis, y nos dijo que si no evacuábamos en los bugis nosotros
veíamos que hacíamos con ellos, que si no éramos capaz (sic) entonces que nos
tocaba pagar la mitad de lo que cobraba una retroexcavadora (…)”[52]. Aunado
a lo anterior, también se señala que la gerente “había quedado con la
EAT de prestarle la herramienta para laborar[,] lo cual no cumplió y como la
volqueta se dañó no teníamos en qué transportar el micro relleno y quería que
cargáramos el relleno en bugis[,] lo cual era imposible (…)”[53]. Por
lo demás, en general, en las declaraciones rendidas se enfatiza que querían continuar
trabajando y que el contrato, como estaba establecido, sólo les dejaba        $
410.000 pesos. Por último, con respecto a la declaración rendida por el señor Roberto
Carlos Angulo, cabe indicar que afirmó que se desempeñaba como “(…)
supervisor de la planta de tratamiento de Residuos Sólidos, ubicada en el
municipio de La Victoria Valle”. Así mismo, sostuvo que había “(…) un
vehículo completamente inservible que nos imposibilitaba realizar la labor de
evacuación[,] dedicándonos a otras labores de mantenimiento de adecuación y
embellecimiento de la planta mientras que se solucionaba el inconveniente con
el vehículo (…)”[54].
En este sentido, sostuvo que la orden dada por la gerente “(…) requería de
maquinaria pesada, ella no lo entendió de esa manera, y como no se ejecutó la
orden[,] decidió sancionar el personal (…)”[55]
(cuaderno 1, folios 61 a 68).
h.
Informes de la CVC a partir de visitas
realizadas desde el 23 julio de 2007, en los que señala que la “Planta de
Manejo Integral de Residuos Sólidos del municipio de La Victoria”[56], presenta
una falta de manejo técnico de los materiales en el sitio de disposición final,
ya que “no [se] lleva a cabo la compactación requerida”[57].
Igualmente se señala que para el año 2007 se “observó al momento de la
visita la realización de actividades de reciclaje en el botadero a cielo
abierto”[58].
Con respecto a los recuperadores de residuos sólidos, se menciona que “en la
planta laboran 22 personas dedicadas al reciclaje, las cuales no cuentan con
los elementos de protección necesarios para el desarrollo de [sus] actividades”[59]. De
igual manera, consta la Resolución No. 0780 de 2007, en la que se expuso que “el
municipio de La Victoria no está realizando una operación eficiente de la
Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos e igualmente no se ha clausurado
técnicamente el anterior botadero a cielo abierto”[60].
Como consecuencia de lo anterior, entre otras, se le impuso al ente territorial
la presentación de un plan operativo en el que se debía incluir la propuesta de
manejo técnico y financiero de la
PMIRS. Así mismo, se le obligó a cancelar una multa. Por lo demás, para
agosto 28 de 2008, consta la presentación de un Plan de Manejo Integral de
Residuos Sólidos, que comprende una planta de aprovechamiento “esperando un [uso]
del 70% y por lo tanto una [disposición final] del 30% de los [residuos sólidos]
producidos en la Victoria”[61].
i.
Informes de visita de la CVC realizados desde el
26 de marzo de 2009 a la Planta de Manejo Integrado de Residuos Sólidos, en los
cuales se señala que “en el área del microrelleno se observó que no se está
realizando el cubrimiento adecuado a las recomendaciones dadas (…) [y que] los
lixiviados que se generan por la descomposición de los residuos más el agua
lluvia se están manejando a campo abierto”[62].
Como una de las conclusiones de la primera visita se expone que “se observó
que existe un deficiente manejo del microrrelleno en cuanto a disposición y
cubrimiento de los residuos, lo que genera que se dé un manejo inadecuado de
los lixiviados, e igualmente las estructuras de recolección presentan rupturas
y fisuras. En la zona de compostaje, no se están manejando adecuadamente los
lixiviados, entregándose a un lago que se ha formado en la parte baja del lote
e igualmente los residuos orgánicos no presentan un buen manejo”[63]. Adicionalmente,
consta que ante tales hechos, el municipio sostuvo que “se inició en el mes
de junio el proceso de construcción de la
Empresa Prestadora de Servicios Públicos del Municipio”[64].
En la visita del 9 de septiembre de 2009, se expone que el administrador del
lugar adujo que para ese momento recibían “alrededor de 15 volquetas
semanales de residuos, con un volumen promedio de 8
metros cúbicos, los cuales presentan un 20% de material no reciclable,
dispuesto en el microrelleno, 40% de material reciclable y un 40% de material
orgánico para disponer en las camas de lombricultura. En la planta actualmente
están trabajando 15 trabajadores, que están en la planta 9 horas diarias
durante seis días a la semana y realizan todas las actividades, desde la
separación y tapado en el microrelleno, hasta la adecuación de las camas de
lombricultura”[65].
Como conclusiones de esta visita se establece el incumplimiento del manejo
adecuado de la PMIRS. Por ello, se ordenó “retirar todos los residuos
sólidos que se encuentran acumulados en las tolvas de separación (…). Presentar
un plan operativo, en el cual se incluya la propuesta de manejo técnico y
financiero de la PIMRS (…) [y] presentar (…) el Plan de Manejo Ambiental de las
actividades de clausura y restauración del sitio de disposición final de los
residuos sólidos (…)”[66]
(cuaderno 1, folios 189 a 208).
j.
Informes elaborados por la
CVC con fechas de visita a partir del 5 de mayo de 2010, en los que se indica
que “la operación de la PMIRS [que empezó su funcionamiento en el 2007] ha
sido deficiente, no ha correspondido a un manejo adecuado, por tal motivo se ha
requerido al municipio en varias oportunidades para que se optimice su
operación y se mitiguen los impactos ambientales generados”[67]. También se expone que
el municipio contrató a la EAT Zona Verde Pensando en el futuro para
la operación de la Planta, en donde “trabajan 17 operarios”[68]. A
continuación, se indica que: “Las tolvas de recepción se encuentran
colmatadas con material de varios días, se observó gran cantidad de gallinazos
en esta área y unos pocos operarios se encontraban en esta zona recuperando
material. También se observó material al lado de las tolvas que según indicaron
era para depositar en el microrelleno pero que debido a que la volqueta se
encuentra dañada no era posible llevarla hasta este sitio (…). No se está
realizando separación del residuo orgánico”[69].
Así las cosas, “el manejo dado a los residuos sólidos en la planta, en lugar
de ser una solución adecuada para mejorar la problemática ambiental que tenía
el municipio por la disposición final inadecuada que realizaba, está afectando
el ambiente y el paisaje. A pesar de que hay un número considerable de
operarios (17), el número es mayor que en otros años, la planta está
desorganizada, no hay recuperación del material orgánico y la parte de
compostaje y lombricultura está abandonada (…). En el microrrelleno se realiza
la separación del material, lo cual no debe ser ya que éste se está
convirtiendo en un botadero a cielo abierto”[70].
Como obligaciones que debía cumplir el municipio se dispuso, entre otras, la
separación del material orgánico, la adecuada limpieza y lavado de las tolvas,
la adecuación del proceso de compostaje y lombricultura. Por otra parte, se
prohibió “la separación de material recuperable en el microrelleno”[71].
En caso de incumplimiento se estableció que se cerraría la
PMIRS y que el municipio debería “disponer sus residuos sólidos en el
relleno sanitario más próximo que cuente con licencia ambiental”[72]. Estas
decisiones fueron comunicadas al alcalde el 20 de septiembre de 2010 (cuaderno
1, folios 209 a 216).
k.
Copia de la sentencia proferida el 19 de
noviembre de 2010 por la Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Buga, en la causa instaurada por Héctor Fabio Vélez
Ramos contra la CVC, el municipio La Victoria y la empresa La
Victoria SA ESP. El accionante alegaba la existencia de un contrato laboral
con fundamento en el principio de primacía de la realidad sobre las formas[73]. Entre las
pretensiones se encontraba el reintegro inmediato a las labores como
recuperador de residuos sólidos y la garantía a la seguridad social[74]. A juicio de la autoridad
judicial, el amparo deprecado resultaba  procesalmente inviable, en atención a
que se trataba de “una discusión eminentemente contractual (…) que (…) no
corresponde al juez constitucional sino que debe ser discutida ante la
jurisdicción ordinaria, ora civil ora laboral”[75].
Aunado a lo anterior, alegó la inexistencia de un perjuicio irremediable que
diera origen a una protección transitoria (cuaderno 1, folios 226
a 250).
l.
Copia de la sentencia proferida el 17 de
noviembre de 2010 por el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Cartago,
en la causa instaurada por la señora Lina Vanesa Llanos Valencia contra la
CVC, el municipio La Victoria y la empresa La Victoria SA ESP. Como pretensión
de la demandante figura la siguiente: “[que] se ordene el reintegro
inmediato a las labores de recuperador de residuos sólidos en el sitio de
disposición final de residuos sólidos y en la
PMIRS del municipio de La victoria, con plenitud de garantías laborales,
prestacionales y de estabilidad”[76].
La autoridad judicial consideró que, a pesar de tratarse de un sujeto de
especial protección constitucional, como el “tema a dilucidar (…) [era] la
verificación o conformación de un contrato laboral (…), [ello no resulta]
procedente [por la vía del] mecanismo constitucional, por su naturaleza
breve y sumaria, que no permite conocer a fondo el asunto planteado”[77].
Igualmente, argumentó la inexistencia de un perjuicio irremediable, pues la
parte actora no lo demostró.
Finalmente, enfatizó que “en la respuesta de la
Empresa de Servicios Varios La Victoria SA ESP, se mencionó (…) que aunque la
accionante y algunas personas no se encuentran laborando para esa empresa,
previamente se les informó que podían hacerlo no a través de la
EAT ya mencionada, sino por medio de otro contratista el cual la había
reemplazado, y que, es más, 5 personas que pertenecían antes a la
EAT Zona Verde Pensando en el Futuro, actualmente estaban laborando en esas
condiciones”[78]
(cuaderno 1, folios 251 a 258).
2.4.2. Medios
probatorios obtenidos por la Sala de Revisión
En ejercicio de
su potestad probatoria, la Sala de Revisión requirió a las partes información
adicional que se relaciona a continuación.
·
La Empresa de Servicios
Varios La Victoria SA ESP indicó que, en la actualidad, es ella la entidad
encargada del manejo de la planta de aprovechamiento de residuos sólidos[79]. Sin embargo, aclaró
que la CVC ordenó su cierre inmediato, mediante Resolución No. 0780 del 5 de
enero de 2012, como medida preventiva, pero no expuso el motivo que se adujo
para ello (cuaderno 3, folio 21).
·
Por su parte, a través de un escrito radicado en
esta Corporación el 20 de enero de 2012, la CVC manifestó que la
Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos ha sido deficientemente
manejada, razón por la cual, en ejercicio de las competencias atribuidas en las
Leyes 99 de 1993 y 1333 de 2009, se ordenó a la
Empresa de Servicios Varios La Victoria, como medida preventiva, la suspensión
inmediata de la disposición de residuos sólidos, mediante la Resolución No.
0780 del 5 de enero de 2012. En consecuencia, se dispuso que los residuos
sólidos fueran conducidos a un relleno sanitario autorizado y con licencia
ambiental para su disposición final, “hasta tanto se generen las
características y condiciones para realizar los procesos de recuperación en la
Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos del municipio”[80] (cuaderno
3, folios 23 a 26).
·
La CVC allegó copia de la
Resolución No. 0780 de 2012. En sus consideraciones se observa que “se ha
evidenciado que el municipio de La victoria hasta (sic) haciendo caso omiso a
las recomendaciones técnicas de la autoridad ambiental, respeto a la inadecuada
disposición final de residuos sólidos no aprovechables en la planta de manejo
integral de residuos sólidos –PMIRS– del predio Villa Rosalba (…)”[81].
En la resolución, se hace referencia de manera constante a un mal manejo de dichos
residuos. Precisamente, se expone que para “el día 05 de mayo de 2010  (…)
se puede concluir que el municipio debe hacer la implementación del Plan de
Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) (…). [Igualmente] el día 26 de
agosto de 2011, se realiza visita a la planta de Manejo integral de Residuos
Sólidos, ubicada en el municipio La Victoria, [y] se puede concluir que la
infraestructura de la planta de manejo integral de residuos sólidos está muy
deteriorada por falta de mantenimiento preventivo. [Adicionalmente] el 13 de
septiembre de 2011 se realiza visita a la planta de Manejo (…) [y] se puede
concluir [que existe una] (…) disposición inadecuada de [los] residuos sólidos
municipales (…)”[82].
En la Resolución, también se citaron varias disposiciones en relación con
el manejo de residuos, como lo son el Decreto 1713 de 2002, el Decreto 838 de
2005, el Decreto 2820 de 2010, el Decreto Ley 2811 de 1974, la
Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000, la Ley 689 de 2001, la
Ley 1333 de 2009 y la Ley 99 de 1993. Con fundamento en lo anterior, la
CVC ordenó la suspensión inmediata de la disposición de residuos en la planta
y dispuso conducirlos a un relleno sanitario autorizado hasta tanto se
superaran las condiciones expuestas (cuaderno 3, folios 39
a 49).
·
La Alcaldía Municipal de
La Victoria, remitió oficio el 23 de enero de 2012, en el que expuso que
celebró un convenio con ANDI-COMFANDI a través de la
Secretaría de Desarrollo Social del municipio y que los actores fueron citados
“el día 4 de agosto de 2011 para hacerles entrega del subsidio de desempleo”[83].
También indicó que se ha adelantado un programa de emprendimiento, que ha
contado con charlas motivacionales que buscan promover alternativas para la
generación de ingresos, con el objeto de morigerar el impacto que tuvo “la
terminación de su contrato laboral con EAT-Zona Verde”[84].
Por lo demás, el Alcalde remitió copia de una circular interna, con
fecha 19 de agosto de 2011, en la que se indica que se ha indagado sobre el
avance del convenio con la citada ANDI-COFANDI. En este sentido, se expone que los
demandantes fueron llamados para explicarles en qué consistía el mismo y se les
informó los requisitos para hacerse beneficiarios de un subsidio de
alimentación. Por último, se efectuó una reunión de aprestamiento y motivación
sicológica (cuaderno 3, folios 59 a 60).
·
Oficio del 5 de mayo de 2014 remitido por la CVC
a esta Corporación[85],
en el que se confirmó que la suspensión de las actividades de disposición final
en la Planta de Manejo de Residuos Sólidos continúa vigente (cuaderno 3, folios
76 y 77).
·
Oficio remitido el 2 de mayo de 2014 por la
Empresa de Servicios Varios La Victoria SA ESP, en el que informa que contrató
con la empresa ATESA de Occidente SA ESP el servicio de recolección, transporte
y disposición final de residuos sólidos, domiciliarios y comerciales, no
especiales ni peligrosos. También indica que la disposición final se adelanta
en el relleno regional “La Glorita”, ubicado en la ciudad de Pereira. Por
último, señaló que no ha contratado la prestación de ningún componente del
manejo integral de residuos sólidos con organizaciones de recicladores
acreditadas, ni con ninguna otra entidad (cuaderno 3, folio 84).
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
3.1. Competencia
Este Tribunal es competente para conocer
de la revisión de los fallos materia de la presente acción de tutela, de acuerdo
con lo establecido en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes. El expediente fue seleccionado por medio de Auto del 30 de 2011proferido por la Sala
de Selección Número Ocho.
3.2. Presentación
del caso, problema jurídico y esquema de resolución
3.2.1. En el
asunto sub-judice es preciso identificar tres momentos diferentes en la exposición
del caso, teniendo en cuenta que su complejidad está relacionada con el manejo
de residuos sólidos potencialmente aprovechables en el municipio La Victoria y
en la Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos (PMIRS), al igual que con
la labor de un grupo de recicladores miembros de la EAT Zona Verde Pensando
en el Futuro que laboraba en dicho lugar.
3.2.2. En el
primero momento, no se había creado la empresa La Victoria ESP, a pesar de que
la planta ya existía y era administrada por el municipio, que les permitía a
los recicladores trabajar sin reconocimiento económico alguno, a cambio de que
dispusieran aquello inservible en el sitio destinado para su disposición final.
Durante este lapso, se produjeron informes de varias entidades estatales que
cuestionaron tanto el manejo ambiental, como la situación jurídica de estas
personas.
3.2.3. El
segundo momento inicia tras el Acuerdo No. 004 de 2009, que facultó al Alcalde
de La Victoria para crear la empresa La
Victoria SA ESP, que administraría la planta. A partir de este período se
estableció que los recicladores, con el fin de poder contratar con la citada
empresa, tendrían que asociarse a través de una persona jurídica distinta, la
cual suscribiría contratos de prestación de servicios para adelantar la labor
de manejo integral de residuos sólidos con un plazo de duración de un mes. Fue
en este momento cuando constituyeron la EAT Zona Verde Pensando en el Futuro
y, a través de ella, se pactaron los citados contratos. En este negocio se
fijaron, entre otras, las siguientes obligaciones: (i) Para los recicladores:
el deber de manejo integral de residuos sólidos, su selección y separación, así
como el embalaje de material reciclado y el mantenimiento y limpieza del sitio
de trabajo. Por su parte, (ii) para la empresa: el pago oportuno de los
valores pactados, así como la facilitación de espacios, equipos y elementos necesarios
para la labor. En este período supuestamente se generaron conflictos entre la
administradora o gerente de la planta y la EAT. Adicional a lo anterior, la CVC
y uno de los supervisores indicaron que faltaba maquinaria pesada para cumplir con
las obligaciones del contrato, el cual, según consta en el expediente, fue
terminado de manera unilateral por la empresa de servicios públicos, aduciendo
su incumplimiento.
3.2.4. En el
tercer momento, tras nuevos informes generados en el año 2012, la
CVC le ordenó a la empresa demandada (La Victoria SA ESP), como medida
preventiva, suspender inmediatamente la disposición de residuos sólidos en la planta
hasta tanto se generaran las características y condiciones necesarias para
realizar su adecuado manejo ambiental. La empresa acató esta orden y contrató
con otra compañía (ATESA de Occidente), la recolección y transporte de ciertos
residuos a un relleno sanitario ubicado en la ciudad de Pereira. En la
actualidad, no se ha celebrado ningún negocio jurídico con otra entidad u
organización de recicladores para el manejo de residuos potencialmente
aprovechables de manera diferente, pues –como ya se dijo– su depósito se está
realizando en otra ciudad.
3.2.5. Para
delimitar los problemas jurídicos que en esta ocasión convocan el
pronunciamiento de la Corte, habrá de recordarse que los actores formularon dos
pretensiones. En la primera solicitaron que se ordenara su reintegro o
restitución al sitio destinado para la disposición final, con plenitud de garan-tías
laborales, prestacionales y de estabilidad; mientras que, en la segunda, requirieron
que se obligara al municipio, coadyuvado por la empresa La Victoria SA ESP y la
CVC, la adopción y desarrollo de medidas afirmativas en favor de la población
de recicladores del ente territorial.
En virtud de lo
expuesto, en el asunto sub-examine, este Tribunal debe dar respuesta a
varios problemas jurídicos, dos de los cuales hacen
referencia al fondo del asunto, mientras que otros dos se circunscriben a la
procedencia del amparo. Esta diferenciación implica un estudio de disímiles
temáticas. Por ello y para efectos metodológicos, la Sala expondrá el primer
problema jurídico de fondo y luego de delimitar los cuestionamientos relativos
a la  viabilidad procesal del amparo, planteará el segundo interrogante. En
este orden de ideas:
- En primer lugar, le correspondería determinar si se
desconocieron los derechos al trabajo y al mínimo vital de los accionantes, dentro
de la dinámica de una supuesta relación laboral y en su condición de
recicladores, como consecuencia de la decisión de la empresa La Victoria SA ESP
de terminar unilateralmente el contrato celebrado con la EAT Zona Verde
Pensando en el futuro, con base en el cual se llevaba a cabo, entre otras,
la labor de aprovechamiento en la Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos
(PMIRS).
- En segundo lugar, y antes de proceder a la definición del
citado interrogante, la Sala debe examinar si se cumplen con los requisitos de
procedencia de la acción de tutela. Para ello, como lo pretenden los accionantes,
la Sala hará especial énfasis en la viabilidad del amparo constitucional para
reconocer la existencia de una vinculación laboral que dé lugar al reintegro; e
incluso bajo una perspectiva genérica de protección, y por fuera del ámbito del
contrato realidad, se verificará si se dan o no las condiciones para ordenar la
restitución de los accionantes a la actividad que con anterioridad
desarrollaban en la planta.
- En tercer lugar, y conforme se alega por los demandados,
es preciso comprobar si se está ante la posible configuración de una actuación
temeraria o de cosa juzgada constitucional, por el hecho de que dos miembros de
la EAT Zona Verde pensando en el Futuro distintos de los accionantes,
interpusieron otras demandas de amparo, con el mismo propósito y similares pretensiones.
- Finalmente, en cuarto lugar, si se determina que al menos
la segunda de las dos pretensiones es procesalmente viable -es decir, aquella atinente
a la adopción y desarrollo de la acciones afirmativas-, le compete a la Sala
precisar si el municipio La Victoria y la empresa homónima de servicios
públicos, efectivamente adoptaron medidas que incidieran en la superación de las condiciones de marginación en las que sobreviven los accionantes,
con miras a proteger –entre otros– sus derechos fundamentales a la vida digna y
al mínimo vital o, por el contrario, desconocieron sus obligaciones constitucionales
y legales en esta materia. En este orden de ideas, de manera preliminar,
también es preciso examinar si se satisface o no el principio de subsidiaridad de
la acción de tutela, en la medida en que varias de dichas acciones se
encuentran consagradas en la ley, y respecto de ellas, en principio, podría
promoverse la acción de cumplimiento.
Para resolver los citados problemas jurídicos, la Corte reiterará su
jurispru-dencia en torno a los siguientes aspectos: (a) la temeridad en la
acción de tutela y (b) el principio de subsidiaridad. En este último caso, el
examen de viabilidad procesal de la acción será analizado independientemente
para cada una de las pretensiones formuladas por los accionantes.
En caso de resultar procesalmente viable la presente acción de
tutela, la Sala abordará el examen (a) del contenido y alcance del derecho al
trabajo y su relación con el mínimo vital; y (b) de los deberes del Estado
frente a la Constitución Ecológica y el desarrollo de las acciones afirmativas
a favor de los recicladores.
Este último punto será subdividido, a su vez, en los siguientes
acápites: (i) la Constitución Ecológica, el desarrollo sostenible y el
aprovechamiento de los residuos sólidos; (ii) los deberes ambientales de los
municipios en temas relacionados con el servicio público domiciliario de aseo;
(iii) los mandatos de la igualdad material en aspectos vinculados con el
reconocimiento de los recicladores como sujetos de especial protección
constitucional y las acciones afirmativas que de ello se deriva; (iv) la
cláusula de igualdad, las acciones afirmativas, su tipología y algunos límites
en la jurisprudencia constitucional; (v) las características de las acciones
afirmativas para la población recicladora conforme a la jurisprudencia
constitucional; y (vi) los parámetros de control del juez de
tutela sobre las acciones afirmativas en relación con los recicladores.
3.3. Examen de procedencia de la acción de tutela
3.3.1. Legitimación por activa
3.3.1.1. La Constitución
Política, en el artículo 86, reconoce el derecho de toda persona de reclamar
mediante acción de tutela la protección inmediata de sus derechos
fundamentales. Este precepto constitucional se desarrolla en el artículo 10 del
Decreto 2591 de 1991 que consagra: “la acción de tutela podrá ser ejercida,
en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de
sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de
representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar
derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de
promover su propia defensa. Cuando tal circuns-tancia ocurra, deberá
manifestarse en la solicitud”.
3.3.1.2. En el asunto bajo
examen, es claro que los actores se encuentran legitimados
por activa, pues más allá de su condición de personas naturales[86], son quienes demandan la
restitución o reintegro a las actividades que venían desarrollando, con miras a
proteger sus derechos fundamentales al trabajo y al mínimo vital, al mismo
tiempo que plantean la ausencia de acciones afirmativas a su favor, por la
compleja situación en la que quedaron respecto de sus derechos a la vida digna
y al desarrollo de una actividad lucrativa, tras el cierre de la Planta de
Manejo Integral de Residuos Sólidos (PMIRS) y la terminación de los contratos
de prestación de servicios que existían con la Empresa Asociativa de Trabajo Zona
Verde Pensando en el Futuro[87],
de la cual hacían parte y tenían la condición de asociados.
3.3.2.
Legitimación por pasiva
3.3.2.1. El
artículo 86 del Texto Superior establece, como ya se dijo, que la acción de
tutela tiene por objeto la protección efectiva e inmediata de los derechos
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, en los
casos previstos en la Constitución y en la ley.
Así las cosas,
en lo que respecta a esta modalidad de legitimación es necesario acreditar dos
requisitos, en primer lugar, que se trate de uno de los sujetos respecto de los
cuales procede el amparo; y en segundo lugar, que la conducta que genera la
vulneración o amenaza del derecho fundamental se pueda vincular, directa o
indirectamente, con su acción u omisión[88].
3.3.2.2. Visto
lo anterior, en el asunto sub-judice, se entiende que se cumple con el
presupuesto de legitimación en la causa por pasiva respecto de algunas
de las entidades demandadas, esto es, del municipio La Victoria y de la empresa
La Victoria SA ESP, como a continuación pasa a explicarse.
En cuanto a la
primera autoridad, esto es, en lo que se refiere al municipio La Victoria, el
amparo es procedente por tratarse de una entidad pública[89], entre cuyas funciones
se encuentra la de materializar las acciones afirmativas a favor de la
población recicladora, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 88 del
Decreto 1981 de 2013, según el cual: “Los municipios y
distritos, deberán elaborar, implementar y mantener actualizado un plan
municipal o distrital para la gestión integral de residuos o desechos sólidos
en el ámbito local y/o regional según el caso, en el marco de la gestión
integral de los residuos, el presente decreto y la metodología para la
elaboración de los PGIRS. // El PGIRS deberá incorporar y fortalecer de manera
permanente y progresiva las acciones afirmativas a favor de la población
recicladora.”
Por su parte, en
lo que atañe a la empresa La Victoria SA ESP, la acción es procedente por ser
una sociedad mixta de prestación de servicios, con una participación en la que
se refleja que el 95% de sus acciones son del ente territorial[90]. Por lo demás, como se
deriva de los antecedentes del caso, el amparo se invoca en su contra por ser
quien celebró los contratos de prestación de servicios con la EAT, por tener a
su cargo la administración de la PMIRS[91],
por ser la responsable a través de distintos negocios jurídicos de asegurar la
prestación del servicio público domiciliario de aseo en el referido municipio,
como se desprende del oficio remitido por dicha empresa a la Corte el 2 de mayo
de 2014[92]
y, finalmente, por ser quien, en la actualidad, tiene a su cargo la
administración de la planta de aprovechamiento[93].
A pesar de lo
anterior, no se cumple con el citado presupuesto procesal respecto de la
Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC), pues de los hechos
probados en el proceso no puede inferirse que exista de su parte algún
comportamiento que haya dado lugar a la vulneración de los derechos
fundamentales de los accionantes, ya que las órdenes que decretaron el
cerramiento de la PMIRS, obedecieron a los riesgos provenientes de su
deficiente manejo ambiental, los cuales podrían incluso comprometer su salud y
condiciones de vida. Aunado a lo anterior y en lo que se refiere a las acciones
afirmativas, tampoco se observa que la CVC tenga una responsabili-dad, directa
o indirecta, con las omisiones u acciones que podrían presentarse en este caso.
En conclusión, y
respecto de la materia sometida a examen, se considera que se encuentran legitimados
por pasiva el municipio La Victoria y la empresa La Victoria SA ESP,
sujetos frente a los cuales se adelantará el presente juicio de amparo.
3.3.3. De la
temeridad en la acción de tutela
3.3.3.1. Para
precaver afectaciones a la administración de justicia, cuyo funcionamiento se
vería perjudicado si una persona, sin una justificación razonable, elevase repetidamente
la misma causa ante los jueces de la
República, contra las mismas partes y buscando la satisfacción de idénticas
pretensiones, el inciso 1º del artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 estableció
la figura de la temeridad. Al respecto, la norma en cita expresamente señala
que:
“Artículo 38. Actuación temeraria. Cuando, sin motivo
expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma
persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazará o
decidirá desfavorable-mente todas las solicitudes. // El abogado que promoviere
la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y
derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos
por dos años. En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional,
sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar.”
Este Tribunal se
pronunció sobre la exequibilidad de esta norma en la Sentencia C-054 de 1993[94]
y la declaró ajustada a la Constitución, al considerar que con base en los
artículos 83, 95 y 209 del Texto Superior, dicha actuación debe ser controlada “en
aras de lograr la efectividad y agilidad en el funcionamiento del Estado”[95].
Lo anterior, por cuanto se consideró que la instauración repetida de
acciones de tutela, para efectos de obtener múltiples pronunciamientos a partir
de un mismo asunto, ocasionaba perjuicios para la comunidad en general, ya que un
incremento en cualquier porcentaje de asuntos bajo estudio, derivado de la
repetición de casos idénticos, necesaria-mente conllevaba a una pérdida en la
capacidad judicial del Estado para atender los requerimientos del resto de la
sociedad.
Por ello, en lo
que respecta a su razón de ser, se entiende que la figura de la temeridad se
vincula con la necesidad de precaver el uso desmedido e irracional de la acción
de tutela, lo cual incide positivamente en su efectividad y en la celeridad de
la administración de justicia[96].
De ahí que, la consecuencia procesal de incurrir en dicha conducta, cual es el
rechazo o la decisión desfavorable de todas las solicitudes, se ha considerado ajustada
al ordena-miento superior.
3.3.3.2. Como se
infiere de la norma transcrita, para que exista una actuación temeraria es
necesario que concurran tres elementos: identidad de causa, identidad de partes
e identidad de pretensiones o de objeto.
En este sentido,
reiterando su jurisprudencia, en la Sentencia T-727 de 2011[97], esta
Corporación señaló que existe temeridad cuando se presenta: “(i) una identidad
en el objeto, es decir, que ‘las demandas busquen la satisfacción de una misma
pretensión tutelar o sobre todo el amparo de un mismo derecho fundamental’[98];
(ii) una identidad de causa petendi, que hace referencia a ‘que el
ejercicio de las acciones se fundamente en unos mismos hechos que le sirvan de
causa’[99];
y, (iii) una identidad de partes, o sea que las acciones de tutela se hayan
dirigido contra el mismo demandado y, del mismo modo, se hayan interpuesto por
el mismo demandante, ya sea en su condición de persona natural o persona
jurídica, de manera directa o por medio de apoderado[100]”.
Con todo, la
sola concurrencia de tales elementos no conlleva el surgimiento automático de
la temeridad que, como ya se dijo, tiene por consecuencia la inviabilidad
procesal de la acción de tutela. Así, siguiendo lo establecido en el artículo
38 del Decreto 2591 de 1991, a pesar de la identidad de causa, objeto y
pretensiones, el accionante debe de carecer de un motivo justificado y expreso
para incoar de nuevo la acción constitucional. Por esta
razón y atendiendo a la presunción de buena fe que ampara los actos de los
particulares[101],
puede declararse la ocurrencia de una temeridad, luego de que el juez
constitucional examine con cuidado las circunstancias que envuelven el caso en
concreto y establezca que la actuación, entre otras, “(i) resulta amañada, en
la medida en que el actor se reserva para cada demanda los argumentos o pruebas
que convalidan sus pretensiones; (ii) denote el propósito desleal de ‘obtener
la satisfacción del interés individual a toda costa, jugando con la
eventualidad de una interpretación judicial que, entre varias, pudiera resultar
favorable’[102];
(iii) deje al descubierto el ‘abuso del derecho porque deliberadamente y sin
tener razón, de mala fe se instaura la acción’[103]; o
finalmente (iv) pretenda a través de personas inescrupulosas asaltar la ‘buena
fe de los administradores de justicia’[104]”[105].
3.3.3.3.  En
este orden de ideas y a manera de conclusión, es claro que cuando una persona
acude ante el juez de tutela para que resuelva idéntica causa, buscando la
satisfacción de iguales pretensiones y demandado a la misma parte, salvo que
exista un motivo expreso y razonable que justifique dicho actuar, deberá
declararse la improcedencia de la acción de amparo o recha-zarse de plano su
conocimiento, en este último caso cuando la duplicidad en el ejercicio del
derecho de acción se advierta en la etapa de admisión.
3.3.3.4. Ahora
bien, es preciso aclarar que el conjunto de reglas expuestas no sólo se aplica
para aquellos casos en que se presenta un ejercicio simultáneo de dos o
más acciones de tutela, sino también cuando su presentación ocurre de forma sucesiva,
esto es, cuando a la formulación de una nueva solicitud le antecede
otra que ya ha sido resuelta por las autoridades judiciales. En esta última
hipótesis, en los que una misma persona instaura
sucesivamente varias acciones de amparo en las que converge la triple identidad
(partes, hechos y pretensiones), la Corte ha precisado que más allá de la temeridad,
el fenómeno que allí también se presenta es el de la cosa juzgada
constitucional (CP art. 243), en relación con la primera de las
acciones promovidas y que fue previa-mente resuelta, ya que, cuando ello
ocurre, por sustracción de materia, las tutelas subsiguientes son improcedentes[106].
Para tal efecto,
como se expuso en la Sentencia SU-1219 de 2001[107], es preciso
recordar que, por regla general, cuando el juez de tutela resuelve un asunto en
concreto y posteriormente la Corte se pronuncia sobre su selección, la decisión
judicial sobre el caso se torna definitiva, inmutable y vinculante[108].
Si la Corte en ejercicio de la facultad discrecional de revisión, decide
seleccionar el caso para su estudio, la cosa juzgada constitucional se produce
con la ejecutoria del fallo de la propia Corte y, cuando no lo selecciona, la
misma opera a partir de la ejecutoria del auto en que se decide la no
selección. Luego de ello, la decisión queda ejecutoriada desde el punto de
vista formal y material, por lo que no es posible que se profiera un nuevo
pronunciamiento sobre el mismo asunto[109],
pues ello desconocería la seguridad jurídica que brinda esta herra-mienta de
cierre del sistema jurídico[110].
En este caso y
siempre que no se acredite la existencia de una hipótesis que rompa la triple
identidad que exige la acreditación de la cosa juzgada o de un motivo que
justifique la duplicidad en el ejercicio del derecho de acción, el juez de
tutela no sólo debe declarar improcedente el amparo como consecuen-cia de un
actuar temerario, sino primordialmente como respuesta a la violación de la cosa
juzgada constitucional, ya que –de lo contrario– la acción de tutela perdería
su carácter de instrumento preferente y sumario de defensa de los derechos
fundamentales, para convertirse en una vía para socavar los mínimos de
seguridad jurídica en que se fundamenta el Estado de Derecho.
De este modo, siempre
que exista una presentación sucesiva de acciones de tutela que tengan
como elemento común la triple identidad (partes, causa y objeto), y una de
ellas haya sido previamente resuelta a través de una sentencia cuya decisión
sea incontrovertible por haberse surtido las etapas para su revisión, se
entiende que dicho comportamiento se ajusta a la prohibición de incurrir en un
actuar temerario, conforme a lo previsto en el artículo 38 del Decreto 2591 de
1991, pues se estaría en presencia de una duplicidad en el ejercicio de derecho
de acción. No obstante, adicional a ello, obsérvese como la improcedencia no sólo
se justifica en dicho fenómeno, sino también y primordialmente en el
desconocimiento de la cosa juzgada constitu-cional, por virtud de la cual se
impide al juez de la causa o a cualquier otro volver sobre un asunto ya
resuelto, por el carácter definitivo, inmodificable e intangible de los fallos
judiciales. En una hipótesis como la expuesta, es claro que concurren ambas
figuras (temeridad y cosa juzgada), con miras a generar el mismo efecto, esto
es, la improcedencia de la acción.
Pese a lo
anterior, como se trata de conceptos diferentes, pueden presentarse circunstancias
en las que no concurren, como, por ejemplo, cuando se incurre en la
presentación simultánea de dos o más solicitudes de amparo que presentan la
triple identidad a la que se ha aludido, más, sin embargo, ninguna de ellas ha
sido resuelta a través de una sentencia que haya hecho tránsito a cosa juzgada
constitucional. En tal evento, ante la falta de una definición judicial sobre
la materia, la duplicidad se corrige con los efectos que se prevén en el citado
artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, en el que, como ya se dijo, se habilita
la declaratoria de improcedencia de la acción o se permite su rechazo de plano,
en este último caso siempre que la infracción sea detectada en la etapa de admisión.
3.3.3.5. En el
asunto bajo examen, de acuerdo con los medios
probatorios allegados a este proceso, dos sentencias –además de las que se
revisan– fueron proferidas en causas en donde se exponen pretensiones similares,
frente a los mismos hechos y en las que los demandantes hacían parte de la
misma EAT Zona Verde Pensando en el Futuro, siendo uno de ellos su
Director Ejecutivo[111].
Precisamente, la
Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga
resolvió declarar improcedente, el 19 de noviembre de 2010, la demanda instaurada
por el señor Héctor Fabio Vélez Ramos contra la
CVC, el Municipio La Victoria y la empresa La
Victoria SA ESP[112].
En dicha oportunidad, el accionante (quien mencionó hacer parte de la referida
EAT[113]
y que fue elegido como su Director Ejecutivo el 26 de noviembre de 2009[114]) argumentó la
existencia de un contrato laboral con fundamento en el principio de la primacía
de la realidad sobre las formas[115].
De igual manera, entre las pretensiones formuladas, solicitó el reintegro
inmediato a las labores como recuperador de residuos sólidos y el suministro de
las coberturas en seguridad social[116].
A juicio de la autoridad judicial que resolvió el amparo propuesto, como ya se
dijo, la tutela resultaba improcedente, pues se trataba de una discusión
contractual que debía ser solventada por el juez natural[117], aunado a que no se
acreditó la existencia de un perjuicio irremediable, que diera lugar a una
orden de protección transitoria.
Adicional a lo
expuesto, en el acervo probatorio también se encuentra una decisión proferida el
17 de noviembre de 2010 por el Juzgado Único Administrativo del Circuito de
Cartago, en la causa instaurada por la señora Lina Vanesa Llanos Valencia (quien
también hacía parte de la EAT aludida[118])
contra la CVC, el Municipio La Victoria y la empresa La Victoria SA ESP. En la demanda,
igualmente se solicitó el reintegro a las labores que como recuperadora de
residuos desempeñaba en el sitio de disposición final[119]. En aquella ocasión,
la citada autoridad judicial consideró que, a pesar de tratarse de un sujeto de
especial protección constitucional, la acción de tutela no resultaba
procesalmente viable, ante la falta de evidencia de la ocurrencia de un
perjuicio irremediable[120].
3.3.3.6. Como se
observa de las sentencias previamente reseñadas, las mismas guardan identidad
de causa y similitud de objeto, en relación con la primera de las
pretensiones formuladas en esta oportunidad, esto es, obtener el reintegro de
los accionantes a la planta de aprovechamiento con plenitud de las garantías laborales.
Ello es así, porque tanto los demandantes en esta causa como en las anteriores,
hacían parte de la Empresa Asociativa de Trabajo Zona Verde Pensando en el
Futuro (EAT), hasta el punto de figurar en su acta de constitución[121], siendo incluso uno
de ellos su Director Ejecutivo.
En todos los
casos, se puso de presente que el ingreso a la planta de tratamiento integral no
se realizó como individuos desagregados sino como miembros de la EAT, la cual
suscribió sucesivos contratos de prestación de servicios con la empresa La
Victoria SA EPS, por los menos entre los meses de noviembre de 2009 y mayo de
2010[122].
Cabe resaltar que parte del objeto social de la EAT suponía la prestación de
los servicios de reciclaje de residuos sólidos[123], y que el móvil por
el cual se asociaron –conforme a lo relatado por los mismos accionantes– fue
por la necesidad de poder celebrar negocios jurídicos con la administración
municipal y la citada empresa de servicios públicos.
Por lo demás, al
igual que en esta ocasión, entre los hechos alegados por los demandantes, se
encuentra que durante años desempeñaron labores de reciclaje de manera informal
en un botadero a cielo abierto y que recibían su sustento de la
comercialización de los residuos sólidos que recogían y que eran potencialmente
aprovechables. También se resaltó que se celebró un convenio interinstitucional
entre la CVC y la Corporación Suma Hisca de Bogotá, en el que se generó un plan
de manejo integral que permitió la construcción de una planta de
aprovechamiento. De igual manera, se expone que el manejo de esta última fue
cuestionado por entidades públicas –entre ellas la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios en el año 2008– por la manera en que ahorraba
costos, ya que no reconocía ningún emolu-mento a los recicladores, pese a que
los dejaba ingresar a la planta, a cambio de que enterraran aquello que no
fuera aprovechable.
En todos los
casos se relata que para darle una solución a la situación ambiental en el municipio,
tras el Acuerdo No. 004 de 2009, se creó la citada empresa La Victoria SA ESP,
con la cual se acordó que se debía fundar la EAT, con el propósito –como ya se
dijo– de que pudiese celebrar contratos para la prestación del servicio público
de aseo en su modalidad de aprovechamiento. Por último, al igual que en esta
ocasión, se manifestó que en el desarrollo del objeto contractual surgieron
conflictos que conllevaron a que se diera por terminado de manera unilateral el
negocio celebrado[124].
Estos hechos, en
criterio de los accionantes, tanto en las causas descritas como en el asunto
sometido a decisión, permitían (o permiten) concluir que existe un contrato de
trabajo entre ellos y los demandados, susceptible de ser reconocido por vía del
amparo constitucional, en aplicación del principio de primacía de la realidad.
De manera que,
no cabe duda, entre la causa que se conoce en esta oportunidad y aquellas
decididas por el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Cartago y la Sala
Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga,
existe identidad de causa y similitud de objeto, en relación con
la primera de las pretensiones formuladas.
3.3.3.7. Aun
cuando la citada realidad en principio haría pensar que se está en presencia de
un actuar temerario, para que esto último ocurra también es necesario
identificar si se existe o no identidad de partes. De lo expuesto se
encuentra que dicha exigencia se satisface plenamente en lo que corresponde a
los sujetos que tienen la condición de demandados, esto es, las autoridades que
concurren al proceso por vía pasiva.
No obstante, en
cuanto a la parte activa, el asunto propuesto entraña cierta
complejidad, porque si bien se observa que los sujetos que concurren en uso del
amparo constitucional son formalmente distintos, entre ellos existe cierto
vínculo jurídico o de facto, por virtud del cual la situación de hecho que se
presenta como origen de la controversia es exactamente la misma.
Como regla podría
plantearse que la sola diferencia nominal en los sujetos que acudieron al
amparo basta para descartar el actuar temerario, pues el concepto de identidad
de partes presupone que la tutela sea interpuesta por el mismo demandante
y, en el asunto bajo examen, no se presenta dicha coincidencia en su
formulación. A pesar de ello, esta respuesta por sí misma no satisface los
mínimos que surgen del principio de lealtad de procesal aplicable en materia
constitucional, ya que también podría considerarse que al presentarse una
multiplicidad de amparos basados en los mismos hechos y con similitud de
objeto, por lo menos, en lo que respecta al reintegro de las labores de
recuperadores de residuos en la PMIRS, la actuación surtida previamente por la
persona que fue nombrada como Director Ejecutivo de la EAT Zona Verde
Pensando en el Futuro, tendría la entidad de representar o agendar los
intereses comunes de todos los miembros de dicha asociación[125]. En efecto,
el correcto funcionamiento de la administración de justicia no se compadece con
la práctica de promover múltiples acciones de tutela, cuando a través de ellas
se cuestiona la misma acción u omisión de una autoridad pública o particular,
que amenaza o lesiona iguales derechos de sujetos que participan de un mismo
vínculo jurídico o de facto y en los que la solución del caso coincide básica-mente
en la formulación de un idéntico problema jurídico.
Un escenario
como el expuesto podría poner en riesgo la lógica, coherencia y seguridad del
sistema, al tener la virtualidad de suscitar fallos contradictorios frente a
una misma situación fáctica y/o jurídica, cuando uno de los valores
constitucionales del Estado Social de Derecho, es precisamente el deber de
respetar el principio y derecho a la igualdad[126], por virtud del cual
se exige que a los casos iguales se les brinde la misma solución.
La necesidad de
preservar la estabilidad de las instituciones y la búsqueda de una lectura
uniforme en lo que corresponde a la vigencia de los derechos fundamentales
conduce a que, en situaciones como la expuesta, se haga uso de las distintas
herramientas que brinda el ordenamiento jurídico para examinar si el caso
planteado cabría dentro de las hipótesis de un actuar temerario, por ejemplo, al
entender que la actuación de un sujeto, visto el caso particular, podría
implicar la representación o agencia de los derechos de otros. Con todo, más
allá de la citada alternativa, si en realidad las pretensiones de cada sujeto
son individualizables y es posible canalizar de forma autónoma su realización,
lo idóneo es verificar la oportunidad para acumular los procesos y obtener un
único fallo. Esta alternativa, por ejemplo, fue prevista en el reciente Decreto
1834 de 2015, al consagrar reglas de reparto para corregir el problema de las tutelas
masivas[127],
sin perjuicio de la atribución consagrada en los artículos 2 y 3 del Decreto
1382 de 2000, el cual autoriza proferir una misma sentencia al juez que le
corresponda decidir acciones que tengan identidad de objeto[128].
3.3.3.8. En este
orden de ideas, en el asunto bajo examen, a pesar de que todos los accionantes
son miembros de la EAT Zona Verde Pensando en el Futuro, cada uno de
ellos interpuso la acción de tutela de manera autónoma y sin invocar la
representación de los otros miembros o de la persona jurídica a la cual estaban
asociados, incluso en lo que respecta al fallo preexistente del sujeto que fue
nombrado como Director Ejecutivo[129].
De igual manera no se observa que se den las condiciones para que se entienda
que en los casos anteriores el amparo propuesto involucraba la agencia de los
derechos de quienes actúan en esta oportunidad en condición de accionantes.
Si bien
formalmente lo anterior excluye la identidad de partes por vía activa, ello
se ratifica y se explica en términos de lealtad procesal, cuando se observa que
las pretensiones que se invocan, aun cuando son similares y comparten el mismo
objeto de protección con las de otros sujetos que están en la misma situación fáctica,
resultan claramente individualizables, lo que excluye la posibilidad de que se
entienda que se está en presencia de un actuar temerario.
En efecto, como
ya se dijo, pese a las similitudes que se observan entre los casos, las
pretensiones formuladas por cada uno de los accionantes son individualizables
en lo que atañe a su realización. De esta manera, si lo que se busca es la
declaratoria de la existencia de un contrato realidad con la empresa demandada,
lo que se plantea es una discusión propia y autónoma de cada sujeto, dirigida a
determinar si en su caso se configura un vínculo jurídico de carácter laboral
con los elementos que le son propios, entre ellos la actividad personal y la subordinación.
De esta manera,
aun cuando se entiende que la labor se prestó como conjunto y no como sujetos
desagregados, y que el móvil del amparo es el mismo, no pueden extenderse los
efectos de unas decisiones preexistentes al fallo que se debe adoptar en esta
oportunidad, cuando lo que se busca –en cada caso– es una declaratoria
particular de un vínculo laboral, por fuera de la estructura asociativa que,
por la razón que fuese, acordaron crear y suscribió varios negocios jurídicos
con la empresa de servicios públicos demandada. Así las cosas, en este caso, para
la Sala no se configura ni un actuar temerario ni tampoco se observa que se
esté en presencia de una cosa juzgada constitucional, básicamente porque no se
cumple con el requisito de la identidad de las partes por vía activa, al
tratarse de pretensiones individualizables formuladas de manera autónoma por
cada uno de los accionantes, las cuales no se encuentran cubiertas con los
fallos preexistentes. Obsérvese como el análisis realizado deja a salvo la
situación de aquellos sujetos que, a pesar de ser parte de la asociación, no tuvieron
interés en controvertir la naturaleza de relación que se sostuvo con la
administración.
Lo anterior es
relevante ya que el contrato de trabajo es un vínculo entre una persona natural
y un empleador, para que aquella preste una determinada labor de manera
subordinada y a cambio reciba una retribución económica. Por ello, se trata de
un vínculo individualizable cuya pretensión no puede ser incorporada en términos
de representación por las actuaciones precedentes, al tratarse de discusiones
que deben ser planteadas por cada persona de manera autónoma, más allá de que
la causa que las origina sea común a todas.
3.3.3.9. Por lo
demás, cada caso se resolvió por separado y no se procedió a su acumulación,
circunstancia que para el momento en que se presentaron las distintas acciones
de amparo no era posible por falta de reglamentación sobre la materia[130]. Aunado a que las
tutelas tampoco fueron remitidas a una misma autoridad judicial, pese a
presentar identidad de objeto y similitud en el conflicto, como lo permite el
Decreto 1382 de 2000. De suerte que cada acción se tramitó de forma independiente
y, por ende, como ocurre en este caso, exige ser resuelta de manera autónoma,
en el sentido de darle una respuesta particular y concreta a cada uno de los demandantes
que decidieron promover el amparo sometido a revisión, tal y como ocurrió con
quienes acudieron previamente ante los jueces de tutela, dado el carácter
singular e individual de cada pretensión.
3.3.3.10. Ahora
bien, si bien no existe temeridad y cosa juzgada constitucional por las razones
expuestas, en la medida en que el mismo conflicto ya fue resuelto para otros
sujetos por vía del amparo constitucional, la existencia de fallos previos
sobre la materia implica el surgimiento de una especie de deber para el juez
constitucional de aplicar de manera uniforme las normas y la jurisprudencia,
por virtud de la exigibilidad del mandato de igualdad respecto de situaciones
con identidad de supuestos fácticos y jurídicos. En este orden de ideas, el
ámbito de libertad decisoria del juez se ve reducida en favor de una especie de
vinculación fuerte respecto de lo resuelto en casos anteriores que, salvo que
se acredite la existencia de elementos fácticos de disanalogía, imponen una
decisión en el mismo sentido, sin perjuicio de los avances conceptuales que la
Corte pueda realizar en ejercicio de su competencia de fijación de
jurisprudencia. Lo anterior no sólo asegura la coherencia que demanda el
sistema jurídico, sino también la transparencia que debe tener el amparo
constitucional frente a causas que guardan identidad en sus hechos y en el
móvil que las explica.
3.3.3.11. Esa
labor de fijación de jurisprudencia justifica la selección de casos como el
sometido a revisión, pese a la concurrencia de varias sentencias de tutela sobre
el mismo punto, con la particularidad de que en el presente amparo se reclama
una pretensión adicional y distinta a la resuelta en los fallos preexistentes, relativa
a la adopción de acciones afirmativas que incidan en la superación de las
condiciones de marginación de la población recicla-dora del municipio La
Victoria, aspecto sobre el cual no existe una determina-ción previa que limite
la libertad decisoria y que incluso permite, si es del caso, que se profiera un
fallo cuyos efectos se proyecten más allá de los sujetos que concurrieron en
esta ocasión.
3.3.3.12. Así
las cosas, comoquiera que la configuración de la cosa juzgada y la temeridad
han sido descartadas en esta providencia, la Sala analizará la cuestión
relativa a la existencia de otros medios de defensa judicial para solventar el
conflicto jurídico que se conoce en esta oportunidad, destacando que, salvo
elementos fácticos de disanalogía, se seguirá el mismo sentido de lo resuelto
en los fallos preexistentes, en los que también se planteó la pretensión del
reintegro a las labores de recuperación en relación con otros miembros de la
EAT Zona Verde Pensando en el Futuro.
3.3.4. El
principio de subsidiaridad de la acción de tutela. Reiteración de
jurisprudencia
3.3.4.1.
El artículo 86 de la Constitución Política señala que la acción de amparo
constitucional sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de
defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable[131].
Esto significa que la acción de tutela tiene un carácter residual o
subsidiario, por virtud del cual “procede de manera
excepcional para el amparo de los derechos fundamentales vulnerados, por cuanto
se parte del supuesto de que en un Estado Social de Derecho existen mecanismos
judiciales ordinarios para asegurar su protección”[132]. El carácter residual obedece a la necesidad de preservar
el reparto de competencias atribuido por la Constitución y la ley a las
diferentes autoridades judiciales, lo cual se sustenta en los principios de
autonomía e independencia de la actividad judicial.
No obstante, aun
existiendo otros mecanismos de defensa judicial, la jurisprudencia de esta
Corporación ha admitido que la acción de tutela está llamada a prosperar,
cuando se acredita que los mismos no son lo suficientemente idóneos para
otorgar un amparo integral, o no son lo suficientemente expeditos para evitar
la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Así lo sostuvo la Corte, en la
Sentencia SU-961 de 1999[133],
al considerar que: “en cada caso, el juez está en la obligación de
determinar si las acciones disponibles le otorgan una protección eficaz y
completa a quien la interpone. Si no es así, si los mecanismos ordinarios
carecen de tales características, el juez puede otorgar el amparo de dos maneras
distintas, dependiendo de la situación de que se trate. La primera posibilidad
es que las acciones ordinarias sean lo suficientemente amplias para proveer un
remedio integral, pero que no sean lo suficientemente expeditas para evitar el
acontecimiento de un perjuicio irremediable. En este caso será procedente la
acción de tutela como mecanismo transitorio, mientras se resuelve el caso a
través de la vía ordinaria”. La segunda posibilidad es que las acciones
comunes no sean susceptibles de resolver el problema de forma idónea, circunstancia
en la cual es procedente conceder la tutela de manera directa, como mecanismo
de protección definitivo de los derechos fundamentales[134].
En relación
con el primer supuesto, la jurisprudencia constitucional ha establecido
que la acción de tutela procede como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, cuando se presenta una situación de amenaza de
vulneración de un derecho fundamental susceptible de concretarse y que pueda
generar un daño irreversible[135].
Este amparo es eminentemente temporal, como lo reconoce el artículo 10 del
Decreto 2591 de 1991, en los siguientes términos: “En el caso del inciso
anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden
permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial
competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el
afectado”.
Para determinar la configuración
de un perjuicio irremediable, en criterio de este Tribunal, deben concurrir los
siguientes elementos: (i) el perjuicio ha de ser inminente, es decir,
que está por suceder; (ii) las medidas que se requieren para conjurarlo han de
ser urgentes; (iii) el perjuicio debe ser grave, esto es,
susceptible de generar un daño transcendente en el haber jurídico de una
persona; y (iv) exige una respuesta impostergable para asegurar la
debida protección de los derechos comprometidos[136].
En desarrollo de lo expuesto, en
la Sentencia T-747 de 2008[137],
se consideró que cuando el accionante pretende la protección transitoria de sus
derechos fundamentales a través de la acción de tutela, tiene la carga de “presentar
y sustentar los factores a partir de los cuales se configura el perjuicio
irremediable, ya que la simple afirmación de su acaecimiento hipotético es
insuficiente para justificar la procedencia la acción de tutela”.
En cuanto al segundo evento, se entiende que el mecanismo ordinario previsto por el
ordenamiento jurídico para resolver un asunto no es idóneo, cuando, por
ejemplo, no permite resolver el conflicto en su dimensión constitucional o no
ofrece una solución integral frente al derecho comprometido. En este sentido,
esta Corporación ha dicho que: “el requisito de la idoneidad ha sido interpretado por la Corte a la luz del principio según el
cual el juez de tutela debe dar prioridad a la realización de los
derechos sobre las consideraciones de índole formal. La aptitud del
medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, teniendo
en cuenta, las características procesales del mecanismo, las circunstancias del
peticionario y el derecho fundamental involucrado”[138].
Finalmente, reitera la Sala que
en atención a la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela,
esta Corporación también ha establecido que la misma no está llamada a
prosperar cuando a través de ella se pretenden sustituir los medios ordinarios
de defensa judicial[139].
Al respecto, la Corte ha señalado que: “no es propio de la acción de tutela
el [de ser un] medio o procedimiento llamado a reemplazar los procesos
ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento sustitutivo en cuanto a la
fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de instancia
adicional a las existentes, ya que el propósito específico de su consagración,
expresamente definido en el artículo 86 de la Carta, no es otro que el de
brindar a la persona protección efectiva, actual y supletoria en orden a la
garantía de sus derechos constitucionales fundamentales”[140].
3.3.4.2. En lo
que atañe al reconocimiento de la existencia de una vinculación laboral, esta
Corporación ha mantenido una línea reiterada en el tiempo[141], en el sentido de
considerar que la acción de tutela resulta improcedente para tal fin, pues
existen las vías ordinarias laborales o el contencioso administrativo, en donde
puede obtenerse la satisfacción de dicha prestación, conforme a las reglas de
competencia previstas en el ordenamiento jurídico, las cuales se fijan –por
regla general– en atención a la condición del sujeto demandado[142]. Allí, conforme se expuso
en la Sentencia T-335 de 2004[143],
el demandante podrá desplegar todo el aparato judicial y hacer uso de los
medios probatorios necesarios para demostrar que existió un contrato de trabajo
realidad, y no un contrato de prestación de servicios.
En consecuencia,
la acción de tutela no es prima facie el mecanismo judicial
idóneo para buscar la obtención de un pronunciamiento que involucre declarar la
existencia de una vinculación laboral, pues su propia naturaleza impide
desplazar a las acciones ordinarias o desconocer las distintas jurisdicciones
previstas en el ordenamiento. Así lo señaló este Tribunal en la Sentencia         T-523
de 1998[144],
al indicar que: “el ámbito de ejercicio de la acción de tutela es
restringido, ya que en sus alcances no está radicada la definición de
controversias jurídicas legalmente reguladas; por lo tanto, el reconocimiento
de los derechos que se puedan derivar de la configuración de una relación
laboral dentro de un contrato celebrado como de prestación de servicios,
constituye materia de rango legal, cuyas controversias, deberán ser definidas
por la autoridad judicial competente, con vigencia de las reglas propias del
debido proceso, en una jurisdicción distinta a la constitucional en sede de
tutela”.
Sólo de manera
excepcional se ha considerado que el juez de tutela puede proceder a declarar
la existencia de un contrato realidad, cuando se acredite que el otro medio de
defensa judicial resulta ineficaz para la protección de los derechos fundamentales
afectados, o cuando media un perjuicio irremediable que viabilice el amparo en
forma transitoria, en este último caso –por lo general– con miras a proteger el
mínimo vital o el derecho a la vida digna de las personas de la tercera edad.
Así se ha procedido, por ejemplo, en casos de celadores de entidades públicas[145], secretarias de
establecimientos de comercio[146]
o trabajadoras sexuales[147].
Ahora bien, en
todos esos casos se ha señalado que la intervención del juez constitucional es
posible, siempre que se constate por lo menos sumariamente y sin discusión, la
existencia de los elementos prescritos en el artículo 23 del Código Sustantivo
del Trabajo, de los cuales depende la existencia de una relación laboral, a saber:
(i) la actividad personal del trabajador; (ii) la continua subordinación o
dependencia del trabajador respecto del empleador; y (iii) un salario en
retribución al trabajo prestado[148].
En caso de que dichos requisitos se corroboren en el juicio de amparo, el juez
de tutela debe hacer prevalecer la realidad sobre las formalidades que revistan
una determinada situación jurídica y, por ende, declarar la existencia de la
relación laboral con las implicaciones que ello genere. Lo anterior en
desarrollo de lo previsto en los artículos 53 y 228 del Texto Superior. El
primero al consagrar entre los principios mínimos fundamentales del trabajo a
“la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de
las relaciones laborales”; y el segundo al establecer como principio de la
administración de justicia “la prevalencia del derecho sustancial”.
No obstante, en
atención el carácter sumario e informal del amparo constitucional, es claro que
si no existe el nivel mínimo de certeza o de convencimiento de que dichos
requisitos se encuentran acreditados, en garantía del debido proceso y en
respeto al reparto de competencias previstas en la Constitución y la ley, el
asunto debe ser resuelto por las vías ordinarias laborales o por el contencioso
administrativo, pues se estaría en presencia de un derecho eminentemente
litigioso, respecto del cual no procede el amparo constitucional. Por ello como
se reseñó en la citada providencia T-523 de 1998 y se reiteró en la
Sentencia T-1683 de 2000[149],
el juez de tutela no puede disponer el reconocimiento u ordenar el pago de “un
derecho incierto y discutible, pues aquello escapa de la órbita constitucional
para radicarse en una discusión de rango legal que debe resolverse en la jurisdicción
competente”.
De ahí que, la
jurisprudencia ha resaltado que resulta forzoso probar, al menos sumariamente, si
en el caso concreto existe una relación de subordinación, como elemento
diferenciador entre una relación laboral y una eminentemente contractual, ya
sea ésta de naturaleza civil o administrativa. Así lo ha formulado la Corte, en
especial en las Sentencias C-154 de 1997[150],
T-052 de 1998[151]
y T-335 de 2004[152],
en las que se manifestó que:
“En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que
determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de
servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un
contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede
tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente
sin derecho a prestaciones sociales ; a contrario sensu, en caso de
que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente
consistente en la actitud por parte de la administración contratante de
impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la
labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación
del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de
prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de
prestación de servicios independiente.”
3.3.4.3. En el
asunto sub-judice, como primera pretensión, según se relató en el
acápite de antecedentes, los accionantes solicitan que el juez de tutela ordene
su reintegro inmediato “a las labores de recuperadores de residuos sólidos
en el sitio de disposición final” y en la Planta de Manejo Integral de
Residuos Sólidos (PMIRS) del municipio La Victoria, con plenitud de las
garantías laborales, prestacionales y de estabilidad. De acuerdo con los
argumentos expuestos en esta providencia, a juicio de esta Sala de Revisión, la
citada pretensión es improcedente, por las razones que a continuación se
exponen.
3.3.4.3.1. Como
se mencionó con anterioridad, en la medida en que existen otros mecanismos idóneos
de defensa judicial que permiten declarar la existencia de una vinculación
laboral, este Tribunal considera que es deber de los accionantes acudir a
dichas vías con miras a obtener la satisfacción de la citada pretensión. Con
todo, en la medida en que se alega una supuesta violación al mínimo vital, a la
vida digna y a las condiciones básicas de subsistencia de una población que se
ha desempeñado como recuperadores de residuos sólidos, en principio podría
resultar procedente la protección que se demanda, siempre que –como ya se dijo–
se esté en presencia de un perjuicio irremediable y, además, se constate por lo
menos sumariamente la existencia de los elementos prescritos en el artículo 23
del Código Sustantivo del Trabajo, que dan lugar a declarar la existencia de un
contrato realidad[153].
En este orden de
ideas, como se infiere de los hechos relatados y de las pruebas que fueron
presentadas y recaudadas[154],
no es posible esclarecer en sede tutelar con claridad, suficiencia y de manera
inequívoca que, en este caso, se presentan todos los elementos constitutivos
del contrato de trabajo, que permitan declarar su existencia y aplicar las
normas de orden público que rigen dichas relaciones, según se deriva del principio
consagrado en el citado artículo 53 de la Constitución, conforme al cual, como
previamente se señaló, debe darse primacía “a la realidad sobre [las]
formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales”.
En efecto, como
ya se expuso, a decir del artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, los
componentes o elementos esenciales del contrato de trabajo son: (i) la
prestación personal del servicio; (ii) la remuneración por su ejecución; y (iii)
la subordinación o dependencia continuada del trabajador respecto del empleador[155]. De los soportes
obrantes en el expediente, no es posible inferir con claridad que se dan las
condiciones mínimas de certeza que permitan concluir que se encuentran
acreditados estos tres requisitos, con el fin de otorgar un amparo transitorio.
Precisamente, si
bien no cabe duda de que existió una remuneración por la labor que
desarrollaron, a través de la fijación de unos honorarios colectivos pactados
con la EAT Zona Verde Pensando en el Futuro,  y que también hubo una
prestación de servicios en razón de los contratos celebrados entre la citada
EAT y la empresa La Victoria; no se observan que estén presentes en sede
constitucional las exigencias mínimas de certeza, que permitan concluir de
forma inequívoca que durante la vigencia de los contratos de prestación de
servicios celebrados o con anterioridad, los demandantes estuvieron sometidos a
una relación de subordinación o de dependencia, esto es, que hayan tenido que
cumplir órdenes relativas al modo, tiempo y cantidad de trabajo.
Lo anterior
ocurre, por una parte, porque antes de la creación de la empresa, aun cuando la
planta de residuos ya existía y estaba a cargo del municipio La Victoria, no se
encuentra que se haya convenido, por escrito o de manera verbal, algún tipo de
acuerdo o contrato para desarrollar una labor subordinada, incluso no se
observa que haya existido un pago o remuneración por su actividad a cargo de la
citada entidad territorial. Por el contrario, lo que aparece en el expediente
de tutela es que se permitió su ingreso a la planta y a la posibilidad de hacer
uso del material aprovechable (sin condiciones de horario, dirección, tiempo o
cantidad del servicio), a cambio de que se dispusiera de lo inservible en el
sitio destinado para la disposición final.
Ahora bien, por
otra parte, una vez constituida la empresa la Victoria S.A. E.S.P y ante las
críticas de las autoridades competentes por el inadecuado manejo ambiental y por
la indefinición de la situación jurídica de las personas que estaban
desempeñando la labor de recuperadores, se procedió a celebrar contratos
sucesivos de prestación de servicios con la empresa integrada para tales
efectos por algunos recicladores, esto es, con la EAT Zona Verde Pensando en
el Futuro.
Según se infiere
de los contratos y fue señalado por las partes, mientras el contratista tenía
la responsabilidad de seleccionar y separar los residuos, embalar el material
reciclado y garantizar el mantenimiento de la zona de compostaje y limpieza[156],
a la empresa contratante le correspondía velar porque la planta fuese dirigida
acorde con las normas ambientales, aunado al compromiso de facilitar espacios,
equipos y elementos para el cumplimiento del objeto contractual, básicamente a
través del ejercicio de un rol de supervisión.
En este orden de
ideas, conforme con las declaraciones rendidas, el conflicto que surgió entre
las partes se dio en esencia por dos causas: (i) una disputa en torno a los
medios técnicos brindados por la empresa para que la EAT pudiera desempeñar el
objeto del contrato –ya que se dispuso de unos bugis y no de una
retroexcavadora– y (ii) una controversia relativa al cumplimiento del contrato,
en cuanto al direccionamiento de residuos al micro relleno existente[157]. La tensión que se
presenta no permite inferir una discrepancia propia de una relación de
subordinación vinculada con órdenes constantes relativas al tiempo, modo y
cantidad de trabajo a desempeñar dentro de la planta, sino que parecería, en
principio, corresponder a una discusión habitual y corriente que se da entre un
administrador o supervisor y quien le presta un servicio.
Por ello, no
existiendo los elementos que permitan concluir con suficiencia y de manera
inequívoca que, en el asunto bajo examen, concurren todos los requisitos
constitutivos del contrato de trabajo, no es procedente otorgar un amparo, así
sea de forma transitoria, pues se estaría en presencia de un derecho litigioso,
incierto y discutible, el cual, al tratarse de una controversia de rango legal,
deber ser llevada ante las autoridades judiciales ordinarias, conforme con los
ámbitos probatorios que le sean exigibles.
Por lo expuesto,
y para los efectos de esta sentencia, no puede la Sala concluir que esta
confrontación, que gira en torno a las obligaciones de los contratos de
prestación de servicios celebrados, sea fruto de órdenes dadas dentro de los
espectros de la subordinación, por lo que la pretensión vinculada con la
declaratoria de la existencia de un contrato realidad debe ser llevada ante las
instancias ordinarias competentes.
3.3.4.3.2. Adicional
a lo anterior, y entendiendo que la pretensión objeto de examen también
involucra un ámbito genérico de protección, por virtud del cual se podría
ordenar el reintegro o la restitución de los accionantes a la actividad que con
anterioridad desarrollaban en la planta, es preciso examinar si dicha
alternativa es o no procedente.
Al respecto, conforme
con los medios probatorios obrantes en el expediente, la Sala resalta que tras
múltiples estudios, la CVC ordenó a la empresa La Victoria –mediante Resolución
No. 0780 del 5 de enero de 2012– la suspensión inmediata de la disposición
final de residuos sólidos en la planta de manejo integral, por razones
vinculadas con deficiencias en su manejo[158].
En efecto, ya
desde el 5 de mayo de 2010[159],
dicha entidad informó que se constataban problemas en torno al manejo ambiental
de la planta, entre otras razones, porque las tolvas de recepción se
encontraban colmadas de material durante varios días, o aquél se dejaba abandonado
sin ser direccionado al micro relleno sanitario, hasta el punto de observarse
gallinazos en el área, con ingentes consecuencias paisajísticas y ambientales[160]. En el informe
también se destacó que la separación se estaba adelantando de manera inadecuada
en el relleno, el cual se estaba convirtiendo paulatinamente en un botadero a
cielo abierto[161].
Por ello, desde el año 2010, la CVC le notificó a la empresa y al municipio
que, de continuar así, tendría que disponer los residuos sólidos en un relleno
sanitario próximo que contara con licencia ambiental[162], tal y como
finalmente ocurrió en la mencionada resolución del año 2012.
Al mirar las
consideraciones del acto en cita, se observa que la decisión de la suspensión
inmediata de la disposición final de residuos, se tomó en atención a que no se
habían adoptado las recomendaciones técnicas respecto a la inadecuada
disposición final de lo no aprovechable en la planta, incluyendo que su
infraestructura se hallaba deteriorada por falta de mantenimiento preventivo[163]. Lo anterior indica
que los problemas que existían en la planta eran continuos y que, según se
observa, la decisión de la CVC obedeció al cumplimiento de reglas ambientales.
Ahora bien, el pasado
5 de mayo de 2014, la CVC nuevamente le informó a esta Corporación que la
suspensión de las actividades en la planta continúa vigente[164]. En consecuencia, en
la actualidad, la disposición final de los residuos producidos en el municipio de
La Victoria se está efectuando en el relleno regional La Glorita, ubicado en la
ciudad de Pereira. Por lo demás, según informó la empresa La Victoria, en este
momento se encuentra vigente un contrato celebrado con ATESA de Occidente S.A.
E.S.P. para recolectar, transportar y adelantar la disposición final en el
relleno mencionado, razón por la cual no ha contratado la prestación del
componente de manejo integral de residuos sólidos con ninguna organización de
recicladores[165].
Visto lo
anterior, no cabe duda de que se dispuso la suspensión de las actividades que
se desarrollaban en la Planta Integral de Manejo de Residuos Sólidos (PMIRS)
del municipio La Victoria, por las serias dificultades que se presentaron en su
manejo, lo cual incluye la actividad que estaba a cargo de los miembros de la
EAT Zona Verde Pensando en el Futuro, incluso de continuar vigente su
contrato. En este contexto, y según lo expuesto, no es posible ordenar el
ingreso que pretenden los accionantes al sitio de disposición final, ya que
ello además de infringir una decisión de la CVC –que a la luz de los medios
probatorios resulta adecuada–, conllevaría riesgos a la salud de los propios
demandantes.
3.3.4.3.3. En
conclusión, esta Sala de Revisión encuentra que la primera pretensión planteada
por los demandantes es improcedente, pues no se dan las condiciones para que en
sede constitucional se declare la existencia de un contrato realidad o para
disponer la orden de que los accionantes ingresen nuevamente a la Planta de
Manejo Integral de Residuos Sólidos (PMIRS) del municipio La Victoria. Por esta
razón, se procederá al examen de la segunda pretensión planteada, que se
relaciona con la adopción y el desarrollo de acciones afirmativas a favor de la
población de recicladores del citado ente territorial, asunto que si bien se
relaciona con lo examinado, no queda subsumido en el cerramiento de la planta.
3.3.4.4. Ahora
bien, en lo respecta al principio de subsidiaridad frente a la segunda
pretensión planteada. En primer lugar, es necesario señalar que dado que este
caso podría conllevar al establecimiento de gastos a cargo del referido
municipio, se considera que la acción de cumplimiento no resulta idónea para
resolver la cuestión planteada, ya que el parágrafo del artículo 9 de la Ley
393 de 1997[166]
establece que este mecanismo de defensa judicial no procederá para lograr la
plena operatividad de normas que dispongan gastos[167].
Adicionalmente,
en segundo lugar, la normatividad que en la actualidad regula las obligaciones
del municipio en el ámbito de las acciones afirmativas de que son beneficiarios
los recicladores –y que será abordada en detalle más adelante– no existía para
el momento en el cual los actores acudieron al juez de tutela, quien admitió la
demanda el 13 de enero de 2011[168],
ya que el Decreto 2981 fue promulgado el 20 de diciembre del año 2013. Por
ello, en criterio de esta Sala de Revisión, no es exigible que los actores
hubiesen acudido a la acción de cumplimiento para lograr la observancia de los
parámetros allí previstos y que han sido desarrollados por la jurisprudencia de
este Tribunal, a pesar de contar con algunas referencias a tales medidas en
normas anteriores, como lo es el Decreto 1713 de 2002[169].
En tercer lugar,
se trata de un asunto estrechamente vinculado con el derecho  a la igualdad y
las obligaciones que se predican con el fin de realizar los mandatos que
subyacen a su criterio material (CP art. 13), razón por la cual tampoco es
procedente la acción de cumplimiento, ya que el citado artículo 9 de la Ley 393
de 1997, ordena que toda disputa relacionada con la observancia de preceptos
normativos que involucren la posible vulneración de derechos fundamentales se
debe subsumir en el trámite de la acción de tutela[170].
Finalmente, y en
cuarto lugar, se trata de personas que se encuentran en circunstancias de
debilidad manifiesta y que han sido reconocidas como sujetos de especial
protección constitucional. Aunado a que, en cada caso en particular, existen
relaciones de dependencia a su cargo. Así las cosas, por ejemplo, la señora
Rubiela Vélez Ramos es madre cabeza de Familia[171], mientras que la
señora María Blanca Vélez está casada con una persona en situación de
discapacidad[172].
En cuanto a Jazmín Andrea Llanos Valencia, también se trata de una madre cabeza
de familia con dos menores a cargo, al tiempo que el señor Luis Henry Posada
Vélez es padre cabeza de familia que responde por su compañera permanente y su
hija[173].
En cuanto a la señora Diana Lorena Llanos Valencia igualmente se trata de una
madre soltera que vela por un menor de edad, aunado a que el señor José Reinel
Vallejo Ramos responde por su madre, quien no puede valerse por sí misma[174].
Del conjunto de
razones expuestas, se observa que no existe otro medio de defensa judicial
idóneo para resolver la controversia planteada distinto de la acción de tutela,
en concreto al no darse las condiciones para que proceda la acción de
cumplimiento y al estar de por medio la protección de los derechos
fundamentales de sujetos que demandan un trato especial por parte del Estado.
Por lo anterior,
el examen que a continuación se realizará tendrá como único objeto la
pretensión vinculada con la adopción de acciones afirmativas, incluso respecto
de la satisfacción del requisito de inmediatez, pues como ya se explicó, no es
procedente la pretensión de reintegro inmediato a las labores de recuperación
en la planta.
3.3.5. Del
principio de inmediatez
3.3.5.1. La procedibilidad de la acción de tutela también exige que su
interposición se haga dentro de un plazo razonable, contabilizado a partir del
momento en el que se generó la vulneración o amenaza de un derecho fundamental,
de manera que el amparo constitucional no se convierta en un factor de
inseguridad jurídica y de posible afectación de los derechos de terceros[175].
Este requisito ha sido identificado por la jurisprudencia de la Corte como
principio de inmediatez[176].
En criterio de
este Tribunal, si con la acción de tutela se busca la protección inmediata
de los derechos fundamentales, es imprescindible que su ejercicio tenga lugar
dentro del marco de ocurrencia de la amenaza o violación de dichos derechos.
Una actuación en sentido contrario, desvirtúa el alcance jurídico dado por el
Constituyente a la acción, pues cuando el accionante no actúa con prontitud en
la solicitud del amparo, se infiere que éste no requiere de una protección
urgente, efectiva e inmediata[177].
3.3.5.2. En el
asunto sub-judice, como se observa del material probatorio recaudado en
sede de revisión, aún no se ha contratado la prestación de ningún componente
del manejo integral de residuos sólidos con organizaciones de recicladores[178]. Por lo demás, si
bien el ente municipal ha adoptado algunas medidas como la celebración de
convenios para entregarles subsidios de desempleo y de alimentación, así como
adelantado programas de emprendi-miento y motivación sicológica, no se observa
que, prima facie, la situación reclamada por los demandantes haya sido
superada o haya cesado. De allí que, en esta oportunidad y en criterio de la
Sala, se está en presencia de un daño continuado que implica la satisfacción de
este presupuesto procesal y que le permite al juez constitucional pronunciarse
de fondo.
3.4. Deberes
ambientales y sociales del Estado, Constitución Ecológica, acciones afirmativas
a favor de los recicladores como sujetos de especial protección constitucional
y poderes del juez de tutela en la materia
3.4.1. Introducción
3.4.1.1. El
ambiente ha sido descrito por esta Corporación como el entorno vital del
ser humano[179],
al constituir el medio indispensable para asegurar la vida de las generaciones
actuales y futuras, por la ineludible dependencia que tenemos respecto de la
biósfera[180].
Precisamente, los seres humanos interactuamos con ella, hasta el punto de saber
que de la calidad y eficacia de dicho vínculo depende el goce efectivo de
derechos como la salud o la vida digna[181].
De allí que el ambiente se explique, como concepto, a partir de las relaciones
que la humanidad tiene con los ecosistemas[182].
Por lo anterior,
como lo ha sostenido de forma reiterada este Tribunal, el ambiente se encuentra
sometido al amparo de lo que la jurisprudencia ha distinguido con el nombre de “Constitución
Ecológica”, conformada por el “conjunto de disposiciones superiores que
fijan los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de
la comunidad con la naturaleza y que, en gran medida, propugnan por su
conservación y protección”[183].
De este conjunto normativo surgen deberes para el Estado[184], reglas que
establecen y fijan competencias para las autoridades públicas[185] y un conjunto de derechos
y obligaciones para los particulares[186].
En todo caso, en este panorama, el ambiente igualmente se describe como un bien
en sí mismo considerado que ha de ser resguardado para las actuales y futuras
generaciones[187].
Por virtud de lo
anterior, la jurisprudencia ha señalado que existe un tríptico que entiende al
ambiente como principio, derecho y obligación, a partir de la comprensión de la
dependencia humana del entorno en el que habita. En términos de la Sentencia C-126
de 1998[188],
ello supone comprender que “la Constitución de 1991 modificó profundamente la
relación normativa de la sociedad colombiana con la naturaleza. Por ello esta
Corporación ha señalado, en anteriores decisiones, que la protección del medio
ambiente ocupa un lugar tan trascendental en el ordenamiento jurídico que la
Carta contiene una verdadera ‘Constitución Ecológica’, conformada por todas
aquellas disposiciones que regulan la relación de la sociedad con la naturaleza
y que buscan proteger el medio ambiente. Igualmente la Corte ha precisado que
esta Constitución Ecológica tiene dentro del ordenamiento colombiano una triple
dimensión: de un lado, la protección al medio ambiente es un principio que
irradia todo el orden jurídico puesto que es obligación del Estado proteger las
riquezas naturales de la Nación (CP art. 8). De otro lado, aparece como el
derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho que es
exigible por diversas vías judiciales (CP art. 79). Y, finalmente, de la Constitución
Ecológica derivan un conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a
los particulares[189].
Es más, en varias oportunidades, la Corte ha insistido en que la importancia
del medio ambiente en la Constitución es tal que implica para el Estado, en
materia ecológica, unos deberes calificados de protección”. Entre ellos, como
se tratará más adelante, se encuentra el de asegurar el desarrollo de uno de
los conceptos más relevantes del pensamiento ecológico moderno, esto es, el
desarrollo sostenible, como uno de los ejes que definen las relaciones humanas
con la naturaleza.
3.4.1.2. Este
nuevo paradigma que condujo a la instauración de un régimen de protección ambiental
en la Constitución, también obedeció a la modificación que sobre las relaciones
humanas con la naturaleza se presentó a nivel internacional, sustentada –entre otros–
en hechos relevantes como el accidente nuclear de Chernóbil (actual Ucrania),
la fuga de pesticidas en una planta de Bhopal (India) y la acumulación de gases
de efecto invernadero (como el CO2) generado por causas antrópicas, la
desertificación, la destrucción de amplias zonas boscosas, la subutilización de
tierras, la lluvia ácida y la introducción de sustancias tóxicas en la cadena
alimenticia y en los niveles freáticos[190].
Ante este panorama, surgió el entendimiento de que se requiere el cumplimiento de
mandatos ecológicos para garantizar la sobrevivencia y satisfacción de las
necesidades básicas actuales y futuras de la humanidad, sin obviar la
importancia que el equilibrio de los sistemas ecológicos tiene para otras
especies y de los cuales también se beneficia el hombre[191].
De manera que el
ambiente, tanto a nivel nacional como internacional, se percibe como el entorno
donde vivimos, y en el que se admite que la humanidad, como todas las especies
existentes sobre el planeta, guarda una relación de dependencia respecto de la
biósfera. Por esta razón, su protección  –entendida  como un fin en sí mismo,
pero también como una necesidad para asegurar los derechos de las generaciones
actuales y futuras– conlleva a la garantía de bienes fundamentales como la vida
digna, la integridad o la salud.
De hecho, en el
ámbito supranacional dicha garantía ha sido vinculada con políticas en aspectos
tales como la lucha contra la pobreza, exigiendo la adopción de medidas que
permitan tomar conciencia sobre los efectos que la presión demográfica tiene
los ecosistemas y la degradación ambiental[192].
Ello se sustenta en varios instrumentos internacionales, como la Declaración de
Rio sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, entre cuyos postulados se halla el de
la garantía de una vida saludable y productiva para los seres humanos que sea
armoniosa con la naturaleza[193].
Al mismo tiempo en el que se considera (i) que la guarda del ambiente
constituye una parte integrante del proceso de desarrollo y no puede
considerarse de forma aislada[194];
(ii) que la erradicación de la pobreza es un requisito indispensable en dicho
proceso, que ha de reducir las disparidades en los niveles de vida y asegurar
la satisfacción de las necesidades de las personas[195]; (iii) que cualquier
medida ha de desarrollarse de tal manera que no descuide la capacidad de las
generaciones futuras para satisfacer sus necesidades[196]; y (iv) que se
deberán reducir y eliminar las modalidades de producción y consumo
insostenibles, para confiar en su lugar en la implementación de políticas
demográficas adecuadas[197].
3.4.1.3. En
suma, es claro que por la preocupación nacional e internacional sobre el
ambiente se adoptó un nuevo paradigma que irradia las relaciones de los seres
humanos con la naturaleza. En tal virtud, la Constitución consagró un precepto
básico de protección que comprende al ambiente como el entorno vital en el que
vivimos y del que dependemos. De esta manera, en la estructura de la Carta, el
mismo se describe a través de un tríptico, en el que su alcance se define a
partir de su conjunción como principio, derecho y obligación, que vincula tanto
al Estado como a los particulares. Este marco normativo integra parte de lo que
denomina la “Constitución Ecológica”, como se verá más adelante.
3.4.2. Constitución
Ecológica, desarrollo sostenible y el aprovechamiento de residuos sólidos
3.4.2.1. Más
allá de que la Carta  del 1991 constituye la base del ordenamiento jurídico, es
preciso resaltar que sus disposiciones contienen elementos básicos que permiten
dinamizar sectores de la vida social y política, para lo cual  brinda un amplio
catálogo de principios, derechos y deberes[198].
Uno de los componentes que precisamente impulsan la transformación de la
sociedad es la denominada Constitución Ecológica, referente a la
regulación de las relaciones ambientales de los seres humanos con su entorno.
El alcance y
trascendencia de este marco fue descrito en una de las primeras sentencias de
la Corte sobre asuntos ambientales, en los siguientes términos:
“De una lectura sistemática, axiológica y finalista surge el
concepto de Constitución Ecológica, conformado por las siguientes
34 disposiciones:
Preámbulo (vida), 2º (fines
esenciales del Estado: proteger la vida), 8º (obligación de proteger las
riquezas culturales y naturales de la Nación), 11 (inviolabilidad del
derecho a la vida), 44 (derechos fundamentales de los niños), 49
(atención de la salud y del saneamiento ambiental), 58 (función
ecológica de la propiedad), 66 (créditos agropecuarios por calamidad
ambiental), 67 (la educación para la protección del ambiente), 78
(regulación de la producción y comercialización de bienes y servicios), 79
(derecho a un ambiente sano y participación en las decisiones ambientales), 80
(planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales), 81
(prohibición de armas químicas, biológicas y nucleares), 82 (deber de
proteger los recursos culturales y naturales del país), 215 (emergencia
por perturbación o amenaza del orden ecológico), 226
(internacionalización de las relaciones ecológicas, 268-7 (fiscalización
de los recursos naturales y del ambiente), 277-4 (defensa del ambiente
como función del Procurador), 282-5 (el Defensor del Pueblo y las
acciones populares como mecanismo de protección del ambiente), 289
(programas de cooperación e integración en zonas fronterizas para la
preservación del ambiente), 300-2 (Asambleas Departamentales y medio
ambiente), 301 (gestión administrativa y fiscal de los departamentos
atendiendo a recursos naturales y a circunstancias ecológicas), 310
(control de densidad en San Andrés y Providencia con el fin de preservar el
ambiente y los recursos naturales), 313-9 (Concejos Municipales y
patrimonio ecológico), 317 y 294 (contribución de valorización
para conservación del ambiente y los recursos naturales), 330-5
(Concejos de los territorios indígenas y preservación de los recursos
naturales), 331 (Corporación del Río Grande de la Magdalena y
preservación del ambiente), 332 (dominio del Estado sobre el subsuelo y
los recursos naturales no renovables), 333 (limitaciones a la libertad
económica por razones del medio ambiente), 334 (intervención estatal
para la preservación de los recursos naturales y de un ambiente sano), 339 (política
ambiental en el plan nacional de desarrollo), 340 (representación de los
sectores ecológicos en el Consejo Nacional de Planeación), 366 (solución
de necesidades del saneamiento ambiental y de agua potable como finalidad del
Estado)”[199].
3.4.2.2 Como se
observa, la Constitución Ecológica no se limita a disponer un marco regulatorio
con carácter imperativo, sino que les brinda a las personas y al Estado una
amplia gama de herramientas para materializar y garantizar una relación
adecuada con la biosfera, a través de un conjunto amplio de derechos y
obligaciones. Los primeros que permiten que todos los asociados puedan realizar
actos dirigidos a mantener un entorno sano para las generaciones actuales y
futuras[200];
mientras que, las segundas, irradian a todas las personas, así como a las entidades
y agentes del Estado, ya sea a nivel nacional, departamental o municipal, por
medio del control, conservación, preservación y planificación de políticas
relacionadas con el ambiente, al igual que mediante la prohibición general de
incurrir en cualquier comportamiento que implique su vulneración o amenaza.
De esta manera,
por ejemplo, puede establecerse una faceta obligacional para el Estado, que
comprenda –entre otras– el deber de la protección de las riquezas naturales de
la Nación[201];
la planificación en el manejo y uso de los recursos naturales con el fin de
garantizar su desarrollo sostenible; el desarrollo de medidas de saneamiento
ambiental[202],
al igual que la prevención y control de factores que causen el deterioro del
entorno[203].
En cuanto a los particulares, esta faceta supone la obligación de resguardar el
ambiente, velar por su preservación[204],
así como educar a los niños y jóvenes en la protección ambiental[205].
Estas facetas
obligacionales se enmarcan, como ya se dijo, dentro del derecho que la
Constitución les da a todas las personas de “gozar de un ambiente sano (…)”[206], lo
que le impone al Estado el mandato de proteger la diversidad e integridad del
ambiente, conservando, en especial, las áreas de importancia ecológica[207]. Incluso, sin ir más
lejos, pueden relacionarse con el derecho de todas las personas a una vida
digna, que podría sucumbir ante el peligro que conlleva una inadecuada relación
del hombre con los ecosistemas. Esto último fue admitido por el Constituyente y
citado por esta Corporación, en la Sentencia C-519 de 1994[208], en los siguientes
términos:
“La Asamblea Nacional Constituyente no puede ser inferior en este
aspecto a su tarea histórica. El problema ambiental no es una moda pasajera. Ha
acompañado al hombre a lo largo de su historia y muchos de los fracasos de las
antiguas culturas se deben a formas sociales inadecuadas de adaptación al
medio. La diferencia entre las crisis ambientales del pasado y la del presente
consiste en que tanto el desarrollo, como la amenaza del orden de la vida, se
han vuelto planetarias. La unificación tecnológica y cultural del mundo ha
engendrado la conciencia de la unidad de los procesos vivos. El problema
ambiental es uno de los mayores movilizadores de la conciencia pública en este
final de siglo”.
Finalmente, como
ejemplo de un bien que en materia ambiental debe ser resguardado se encuentra
la diversidad biológica, a la cual se refiere un instrumento internacional
sobre la materia[209],
al consagrar dentro de sus objetivos su conservación y utilización sostenible[210]. Sobre el particular,
es preciso resaltar que Colombia “ha sido reconocido a nivel mundial como
uno de los centros biológicos de mayor diversidad”[211].
3.4.2.3. Ahora
bien, el modelo constitucional que se adoptó en el año de 1991 incluyó un
concepto trascendental que define las relaciones de las generacio-nes actuales
con el ambiente y que busca garantizar –conforme con el mandato de solidaridad–
que las generaciones futuras también gocen de la posibilidad de satisfacer sus
necesidades básicas. Se trata, como se indicó, del desarrollo sostenible
que une el uso, aprovechamiento y distribución de recursos, con los límites
propios de los sistemas ecológicos, sin el cumplimiento de los cuales la
integridad del ambiente resultaría sólo una pretensión ilusoria.
Al respecto, en
la Sentencia C-339 de 2002[212],
esta Corporación señaló que:
“[El] concepto de desarrollo sostenible acogido en el
artículo 80 de nuestra Constitución [fue] definido por la jurisprudencia de la
Corte como un desarrollo que ‘satisfaga las necesidades del presente, sin
comprometer la capacidad de que las futuras generaciones puedan satisfacer sus
propias necesidades.’[213]
El desarrollo sostenible no es solamente un marco teórico sino que
involucra un conjunto de instrumentos, entre ellos los jurídicos, que hagan
factible el progreso de las próximas generaciones en consonancia con un
desarrollo armónico de la naturaleza. En anteriores oportunidades esta Corte
trató el concepto del desarrollo sostenible a propósito del ‘Convenio sobre la
Diversidad Biológica’ hecho en Río de Janeiro el 5 de junio de 1992. En esa
oportunidad destacó:
La Constitución Política de Colombia, con base en un avanzado y
actualizado marco normativo en materia ecológica, es armónica con la necesidad
mundial de lograr un desarrollo sostenible, pues no sólo obliga al Estado a
planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales sino que
además, al establecer el llamado tríptico económico determinó en él una función
social, a la que le es inherente una función ecológica, encaminada a la
primacía del interés general y del bienestar comunitario. Del contenido de las
disposiciones constitucionales citadas se puede concluir que el Constituyente
patrocinó la idea de hacer siempre compatibles el desarrollo económico y el
derecho a un ambiente sano y a un equilibrio ecológico.’ (…)”.
En este sentido,
también resulta relevante traer a colación lo expuesto en la Sentencia C-126 de
1998[214],
en la que se indicó que:
“El desarrollo sostenible hace relación a la idea de que es
necesario armonizar la producción con el entorno ecológico que le sirve de
sustento, de forma tal que la actividad económica llevada a cabo por la
generación presente no comprometa la capacidad de la generación futura para
satisfacer sus propias necesidades. Por ello es claro que este concepto ha
buscado superar una perspectiva puramente conservacionista en la protección del
medio ambiente, al intentar conciliar el derecho al desarrollo –indispensable para
la satisfacción de las necesidades humanas– con las restricciones derivadas de
la protección al medio ambiente. Desarrollo, protección ambiental y paz
aparecen entonces como fenómenos interdependientes e inseparables, tal y como
lo establece el principio 25 de la Carta de la Tierra. La solidaridad
intergeneracional es así el elemento que ha guiado la construcción del
concepto, ya que es considerado sostenible aquel desarrollo que permite
satisfacer las necesidades de las generaciones presentes pero sin comprometer
la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las propias[215].
Por consiguiente, el desarrollo sostenible debe permitir elevar la calidad de
vida de las personas y el bienestar social pero sin sobrepasar la capacidad de
carga de los ecosistemas que sirven de base biológica y material a la actividad
productiva”.
El desarrollo
sostenible parte entonces de la solidaridad intergeneracional para armonizar el
uso, aprovechamiento y distribución de los recursos naturales, así como la
actividad productiva, con los límites propios de los ecosistemas. De esta manera,
supera una perspectiva de conservacionismo puro, pero también se aleja de un
desarrollismo que omita los costos de nuestro entorno. De allí que comprenda,
entre otros, la capacidad de resiliencia de los ecosistemas y una adecuada
organización social que supere formas de consumo y de producción insostenibles,
a la vez que se plantee –como elemento esencial– la erradicación de la pobreza.
En su conceptualización también involucra instrumentos jurídicos como el
principio de precaución[216]
o de planeación, así como los estudios de impacto ambiental[217], como vectores que
han de seguirse para que el mejoramiento de la calidad de vida de las
generaciones actuales, no arriesgue el goce efectivo a un ambiente sano de
nuestros descendientes.
3.4.2.4. Para
ahondar aún más en el contenido de este concepto, resulta relevante mencionar
aspectos de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
adoptada en 1992[218],
que contempla principios que obedecen a la referida necesidad mundial de
garantizar un desarrollo social que, a la vez, sea ambientalmente sostenible. El
impacto de estos principios es esencial en la formulación de la política
ambiental colombiana, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley
99 de 1993, en el que se señala que “el proceso de desarrollo económico y
social del país” debe orientarse “según los principios universales y de
desarrollo sostenible contenidos en [la citada] declaración (…)”. En este
contexto, y como principios, se formulan, por una parte, el derecho a que el
desarrollo deba “ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las
necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y
futuras”[219]
y, por la otra, a que con el fin de alcanzarlo “la protección del medio
ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no
podrá considerarse en forma aislada”.
Como se observa
estos principios se fundan en una perspectiva que tiene al ser humano como
centro de las preocupaciones relacionadas con el entorno[220], por ello también se
exige el deber de todos los Estados y todas las personas de “cooperar en la
tarea esencial de erradicar la pobreza como requisito indispensable del
desarrollo sostenible”[221].
De manera que no se trata de un concepto que omita la superación de las condiciones
inaceptables de vida de la sociedad, sino que prevé el uso, goce y
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales incluso para tal fin,
preservando la capacidad de carga y mantenimiento de los ecosistemas para el
futuro.
3.4.2.5. De allí
que el desarrollo implique atención al ambiente, pero también a las
necesidades humanas[222],
frente a cuya satisfacción también existe consenso internacional, como se
desprende del preámbulo del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, en el que se señala que:“(…) no puede realizarse el
ideal del ser humano libre, liberado del temor y de la miseria, a menos que se
creen condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos económicos,
sociales y culturales, tanto como de sus derechos civiles y políticos”. Por
ello, al menos desde la perspectiva constitucional, una aproximación al
ambiente y en especial al desarrollo sostenible, supone advertir –entre otras–
dos dimensiones: (i) la ecosistémica y (ii) la social. Ello es así pues resulta
imposible apartar la superación de los problemas sociales vinculados con la
pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida de las personas, sin una debida
y adecuada planeación, aprovechamiento y distribución de los bienes
ambientales.
3.4.2.6. En este
sentido, una problemática en la que se observa el citado mandato perentorio que
exige un adecuado manejo ambiental, que implica la superación de situaciones
ecosistémicas y a la vez la satisfacción de las necesidades humanas, se
encuentra –día en día– en la manipulación de los residuos que se generan en las
urbes, al igual que en la condición de las  personas que derivan su sustento y
trabajo de la recolección, transporte y disposición de dichos residuos[223].
Sobre el particular,
no sobra recordar que las relaciones humanas con el entorno se modificaron
trascendentalmente luego de la revolución industrial, que supuso un cambio
energético hacia la adopción de combustibles fósiles, con el aumento progresivo
en el consumo de bienes efectuado por cada persona. Desde esta perspectiva, en
el Auto 268 de 2010[224],
se explicó que:  “Tras la revolución industrial del carbón, el siguiente
combustible utilizado como fuente principal es el petróleo, empleado no sólo
para transporte, sino incluso para la producción de alimentos, empaques o
utensilios de cocina. Dentro de esta segunda revolución industrial, se
configuró –además– a partir de la mitad del siglo XX aproximadamente, un
aumento también en los perímetros urbanos, con una consecuente explosión
demográfica, al igual que un acrecentamiento del consumo de bienes desechables,
con la consecuente generación de grandes cantidades de residuos sólidos”.
Paralelamente a esta realidad –como será abordado más adelante– de manera
espontánea y dentro de altos niveles de marginalidad e informalidad, personas
empezaron a derivar su sustento del aprovechamiento de estos residuos. Esta
labor, de indudable relevancia ambiental –pues supone la superación de una
dinámica lineal del manejo de residuos sólidos por una cíclica– acometida
dentro de dinámicas precarias, durante años no fue valorada por el grueso de la
sociedad. Sin embargo, como se verá más adelante,  ha sido rescatada y
protegida por la jurisprudencia constitucional[225].
Y es que, en la
actualidad, casi la mitad de la población humana vive en las ciudades, ya sea
en mega urbes o en pequeñas localidades[226].
De hecho, se proyecta que para el año 2050, cerca del 70% de la población
vivirá en núcleos urbanos, lo que implica que se requerirán servicios vinculados
con el manejo de residuos de una manera creciente, al tiempo que se enfrentarán
las consecuencias de modelos de consumo que podrían llegar a superar límites ecosistémicos[227]. En este escenario,
por ejemplo, existen algunos estudios que  proyectan que para el año 2050 la
población mundial superará los 9.000 millones de personas[228], de las cuales,
aproximadamente, dos terceras partes vivirá en las ciudades y muchas de ellas –para
ese entonces– si no se adoptan desde ya medidas, sobrevivirán en la pobreza[229].
Esta
concentración y aumento poblacional, con el incremento del consumo y la
generación de residuos sólidos, conlleva impactos ambientales en aspectos como
la contaminación de recursos hídricos, el aire, el suelo y la afectación del
paisaje, a su vez para las personas que realizan la labor de recolección de
residuos se producen exposiciones a sustancias que pueden ser tóxicas (piénsese,
por ejemplo, en los lixiviados)[230].
Por ello, una adecuada gestión conforme con los deberes ambientales del Estado,
implica la necesidad de disminuir la generación de residuos, al igual que
buscar su aprovechamiento, a través de actividades de recuperación, reutilización
y reciclaje[231],
máxime cuando existen personas que derivan su sustento de esta actividad, las
cuales           –por  lo general– se encuentran dentro de aquellas
consideradas de escasos recursos.  Así, una adecuada política ambiental que se
proponga en la materia obedecería a los mandatos del desarrollo sostenible, ya
que no sólo incidiría en la satisfacción de las necesidades de esta población, en
aspectos como lo es el trabajo y la generación de empresa, sino también en el
resto de la comunidad, en atención a la reducción de los impactos ambientales
derivados del consumo.
3.4.2.7. Estas
prioridades, que implican una adecuada gestión de los residuos sólidos, fueron
incluidas en el Decreto 2981 de 2013[232],
que estableció dentro de sus principios el fomento de una cultura de la no
basura, el estímulo del aprovechamiento, y la minimización y mitigación del
impacto en la salud y el ambiente generados por la degradación[233].
Sin perjuicio de
lo anterior, como se indicó en las consideraciones precedentes, es claro que la
protección ambiental compete a todos los agentes y entidades del Estado, ya sea
a nivel nacional, regional, departamental o municipal. De allí que el manejo
adecuado de los residuos sólidos, corresponda a una problemática que concierna
a todos los diferentes niveles Estatales. Para los efectos de esta sentencia,
en atención a que una de las entidades demandadas es un municipio, la Sala
ahondará en las obligaciones que frente a él se predican, pudiendo hacer
referencia a disposiciones que cobijan a otros niveles de la administración.
3.4.3.
Deberes ambientales de los municipios relacionados con el aprovechamiento y el
servicio público domiciliario de aseo
3.4.3.1. Como se
señaló previamente, el fin del desarrollo sostenible es la satisfacción de las
necesidades básicas humanas, dentro de una lógica de solidaridad
intergeneracional que, teniendo en cuenta los límites propios de los sistemas
ecológicos, permita también a las generaciones futuras cubrir sus
requerimientos. Para alcanzar esta finalidad, entre otros, conforme con
mandatos legales y constitucionales, resulta imperioso la adecuada planeación y
manejo de elementos que pueden deteriorar potencialmente al ambiente. Es allí,
precisamente, en donde se relacionan los deberes ambientales del Estado, el
servicio público domiciliario de aseo y el aprovechamiento[234].
De manera
genérica, ha de señalarse que las obligaciones ambientales de planeación y
manejo cobijan a todos los niveles de la administración estatal[235], e incluyen, entre
otros, la introducción del costo ambiental de las actividades productivas, así
como la evaluación del impacto ambiental de las actuaciones que incidan en el
entorno. En efecto, como ya se indicó, la Ley 99 de 1993 dispuso que dentro de
los principios generales que rigen la política ambiental, habrá de tenerse en
cuenta los costos ambientales de las actividades que incidan en el ambiente[236], así como los
estudios de impacto ambiental, que se tienen como instrumentos básicos para la
toma de decisiones en relación con actividades que incidan significativamente
en el ecosistema[237].
Esto es así, entre otras razones, por cuanto resulta imposible separar la vida económica
y social del ambiente. Piénsese, por ejemplo, en el sistema productivo, en el
que o bien extraen materias primas de los ecosistemas o introducen en ellos elementos
que se vinculan con el desarrollo de su actividad productora[238].
Ahora bien, el
hecho de que las referidas obligaciones abarquen todos los ámbitos de la
división político administrativa, tiene que ver con la necesidad de profundizar
el principio de gradación en la protección al ambiente, con miras a realizar el
derecho de todas las personas al goce de un ambiente sano, sin disparidades
injustificadas para la población[239].
Con todo, cabe enfatizar que el cumplimiento de los mandatos de planeación y
manejo, por ningún motivo, puede entenderse como un rechazo abierto y
generalizado al acceso o explotación de los recursos naturales, entre otros, a
través de actividades productivas que resultan esenciales para la economía, ya
sea por constituir un móvil para el crecimiento, o por suministrar bienes y
servicios importantes para la satisfacción de las necesidades básicas. Por el
contrario, se trata del reconocimiento de que la actividad económica, al igual
que el consumo, incluso aquel que se despliega a nivel territorial, está ligado
de manera inescindible con la presión que efectuamos en los ecosistemas, pues –entre
otros– se extraen materiales del entorno y se introducen en algunas ocasiones contaminantes[240], que deben seguir los
mandatos de la Constitución Ecológica que, como se dijo, supone una relación
con los ecosistemas que propugna por su conservación y protección.
3.4.3.2. Dentro
de este contexto, es claro que los municipios, como entidades territoriales[241], tienen por finalidad
“servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución”[242].
Además, de acuerdo con los mandatos de descentralización y autonomía[243], el municipio es la
entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado y le
corresponde, entre otros asuntos, la prestación de los servicios públicos que
determine la ley, así como el mejoramiento social y cultural de sus habitantes[244]. En este orden de
ideas, también le asiste el deber de garantizar la protección de las riquezas
naturales, amparando la diversidad e integridad ambiental y conser-vando las
áreas de especial importancia ecológica[245].
Tales actuaciones han de desarrollarse a través de la planeación y manejo de
factores que pueden generar deterioro ambiental.
En este orden de
ideas, conforme con el artículo 1º de la Ley 136 de 1994[246], la finalidad del municipio
“es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población en su respectivo territorio”, de manera que tal objetivo, para
materializarse, implica la necesidad de adoptar medidas para preservar el ambiente,
en atención a lo inescindible que resultan las relaciones humanas con la
biósfera. En este sentido, y en torno al desarrollo sostenible, la referida ley
contempla que le compete al municipio, entre otros asuntos, la promoción de “alianzas
y sinergias público-privadas que contribuyan al desarrollo económico, social y
ambiental del municipio y de la región”[247],
lo que involucra, entre otras, la solución de las necesidades básicas
insatisfechas de sus habitantes, la promoción del mejoramiento económico y
social[248],
y la satisfacción de las obligaciones vinculadas con el adecuado manejo de los
recursos naturales y del ambiente[249],
por ejemplo, mediante la promoción de formas de producción limpias, la
reutilización de materiales aprovechables y el reciclaje[250].
Ahora bien, en tratándose
del desarrollo territorial, asunto que se menciona en relación con los deberes
de guarda en materia ambiental, en especial con el de la sostenibilidad; la Ley
1454 de 2011, que consagra las disposiciones orgánicas sobre el territorio[251], también contiene
disposiciones en este punto. Así, el artículo 2º de la ley en mención define al
citado desarrollo territorial como aquél que, entre otras
características, sea económicamente competitivo, socialmente justo y
ambientalmente sostenible[252].
En este sentido, uno de los principios del ordenamiento, además del reconocimiento
de desequilibrios existentes en esta materia[253],
es la sostenibilidad ambiental, la cual debe velar por la conciliación del
ambiente con el crecimiento económico, con el objeto de garantizar las
adecuadas condiciones de vida de la población[254].
El conjunto de
obligaciones expuestas se entienden vinculadas con el concepto de desarrollo
sostenible, que –como fue expuesto– comprende la satisfacción de las
necesidades de las generaciones actuales y futuras, como son la lucha contra la
pobreza y la implementación de soluciones a la degradación ambiental. En el
primer caso, entre otras, se impone a los municipios el deber de mejorar la
situación socio-económica de sus habitantes, en particular de los sujetos de
especial protección constitucional y, en segundo caso, le compete a dicha
entidad territorial apuntar al logro del desarrollo que, además de ser
económicamente competitivo y socialmente justo, sea ambientalmente sostenible.
3.4.3.3. De
conformidad con lo expuesto, el ámbito municipal también se enfrenta a los
problemas derivados de formas insostenibles de consumo, que demandan una
adecuada planeación de los factores que pueden afectar el entorno. Esto incluye
estar alerta a la generación de residuos sólidos potencial-mente aprovechables,
cuyo origen deviene de las prácticas de consumo de una población creciente que,
cada vez más, se concentra en los centros urbanos.
No cabe duda de que
todo ciclo de consumo conlleva, necesariamente, un impacto sobre el entorno. En
efecto, en la producción de cualquier bien se requieren materias primas, las
cuales pueden ser extraídas directamente de los ecosistemas o de residuos
aprovechables. Además, para llegar al consumidor final, es preciso que se
sometan a procesos de extracción, transformación y transporte que demanda
recursos y un amplio consumo de energía. En todo este proceso se producen
residuos sólidos que, en algunas ocasiones, pueden ser reutilizados, mientras
que, en otras, deben ser enterrados en un sitio de disposición final. Esto último
conduce a nuevos impactos en términos ambientales, que conducen
irremediablemente a la necesidad de adoptar políticas que permitan aminorar la
pérdida de materiales potencialmente utilizables y que puedan ser incluidos nuevamente
en la cadena productiva[255].
En este sentido, es claro que la sostenibilidad de cualquier modelo de
desarrollo se encuentra ligado, inevitablemente, a la capacidad de carga de los
ecosistemas.
3.4.3.4. Viendo
entonces la incidencia que sobre el entorno tienen los residuos sólidos,
resulta importante destacar que la contaminación es uno de los impactos nocivos
y potencialmente insostenibles que lo afectan. La misma se encuentra definida
por el artículo 8 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables (en
adelante CNRN) como “la alteración del ambiente con sustancias o formas de
energía puestas en él, por actividad humana o de la naturaleza, en cantidades,
concentraciones o niveles capaces de inferir en el bienestar y la salud de las
personas, atentar contra la flora y la fauna, degradar la calidad del ambiente
o de los recursos de la Nación o de los particulares”.
De donde surge
que la contaminación puede entenderse como una expresión de detrimento de
oportunidad, porque implica la pérdida, degradación o alteración de recursos
que podrían ser utilizados para múltiples fines[256], independientemente
de quién asuma el costo ambiental de su generación, ya sea las empresas que la
causaron o la sociedad en general, por la presencia de factores que por ejemplo
alteren la salud de las personas o sus condiciones de vida. De hecho un impacto
necesario que se crea es el de realizar inversiones para morigerar el daño
causado o poder reutilizar en el futuro bienes ambientales, como ocurre en el
caso de las aguas contaminadas. Todo lo anterior, sin perjuicio de la potencial
pérdida definitiva de un recurso, como ocurriría con la información genética
por la destrucción de un hábitat de especies endémicas. Por ello, se ha
entendido que la degradación ambiental es una pérdida de recursos[257].
3.4.3.4.1. Como
el manejo de los residuos sólidos es un asunto que se relaciona directamente con
las problemáticas ambientales derivadas de la contaminación, una de las
técnicas que se ha empleado para su manipulación supone la utilización de
terrenos para desarrollar en ellos rellenos sanitarios. Al respecto, en la
citada Sentencia T-294 de 2014[258],
se expuso que:
“Desde el punto de vista constitucional, la instalación de
lugares de disposición controlada de los residuos, responde a la obligación a
cargo del Estado de garantizar el servicio público de saneamiento ambiental, pero
a la vez, la tecnología empleada en la actualidad, basada en la construcción de
rellenos sanitarios, genera consecuencias adversas para el medio ambiente y
otros bienes jurídicos merecedores de protección constitucional. En relación
con el primer aspecto, el artículo 49 de la Constitución dispone que el
saneamiento ambiental constituye un servicio público a cargo del Estado, a
quien corresponde organizar, dirigir y reglamentar su prestación, de acuerdo
con los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Entretanto, el
artículo 366 Superior establece que la solución de las necesidades
insatisfechas en materia de salud, educación saneamiento ambiental y agua
potable, constituye una de las finalidades sociales del Estado, y que el gasto
público destinado al logro de estos fines tendrá carácter prioritario. En este
orden de ideas, la instalación de rellenos sanitarios o, en su defecto, de
otras tecnologías que puedan revelarse tanto o más idóneas para garantizar una
disposición adecuada de los residuos, constituye una actividad ya no sólo
permitida sino además ordenada con carácter imperioso por la Constitución (…)”.
No obstante lo
anterior, también son conocidos los considerables impactos ambientales y
sociales que se derivan de la instalación y operación de un relleno sanitario.
De acuerdo con la Guía Ambiental antes citada, los principales impactos
producidos por un relleno sanitario son: (i) la generación de lixiviados
susceptibles de contaminar los suelos y las aguas superficiales y subterráneas;
efecto que puede extenderse mucho más allá de la vida útil del relleno, en caso
de no contar con adecuados sistemas de impermeabilización, y que constituye el
principal impacto medioambiental asociado a este tipo de instalaciones[259].
(ii) La producción de gases de relleno (biogás), con un alto componente de
metano y dióxido de carbono, resultado de los procesos de fermentación de los
residuos, los cuales contribuyen a incrementar fenómenos como el efecto
invernadero, la reducción de la capa de ozono y la generación de olores nauseabundos
e incrementan el riesgo de explosiones e incendios, en caso de no contar con un
manejo adecuado; (iii) la presencia de compuestos orgánicos volátiles en el
aire, potencialmente tóxicos para el ser humano y algunos de los cuales, como
el cloruro de vinilo y el benceno, tienen comprobados efectos cancerígenos;
(iv) el aumento de roedores, insectos y aves de carroña, que aumenta el riesgo
de transmisión de enfermedades a la población que habita en los alrededores del
relleno; (v) los ruidos y el polvo derivados del continuo tránsito de los
camiones que depositan allí las basuras; (vi) daños a la vegetación, debido a
la disminución del oxígeno en la zona de putrefacción; (vii) alteración en las
características del suelo, debido a los cambios en su composición química y en
sus formas; (viii) activación de procesos erosivos, como resultado de la
remoción de capa vegetal; (ix) alejamiento de la fauna nativa y cambios en la
composición de la flora; (x) deterioro del paisaje; (xi) cambio en el uso del
suelo y devaluación del precio de la tierra en las áreas cercanas al relleno,
entre otros.[260]
Los anteriores
impactos, además de afectar el derecho de todas las personas a disfrutar de un
medio ambiente sano (art. 79 CP), pueden llegar a constituir una amenaza para
otros derechos fundamentales de quienes habitan el entorno del relleno, tales
como la salud, el acceso a agua potable (por la contaminación de las fuentes de
abastecimiento que pueden generar los lixiviados), la intimidad personal y
familiar (debido a la intromisión de olores y ruidos), la libertad para elegir
profesión u oficio (los cambios en el uso del suelo pueden privar a las
personas del ejercicio de las actividades de las que hasta entonces derivaban
su sustento), el derecho a permanecer y no ser desplazado del lugar de
residencia (para el caso de las personas que habitan en el área de influencia
directa del relleno), la propiedad (por la devaluación de los inmuebles
cercanos), entre otros.”
3.4.3.4.2. Como
se observa, a pesar de que los rellenos sanitarios son una alternativa actual
del manejo de residuos sólidos, lo cierto es que pueden constituirse en un
factor de deterioro ambiental, ya que tienen la capacidad de contaminar el
suelo y degradarlo, afectar el agua con los lixiviados, incidir en la
propagación de animales e insectos que difundan enfermedades y alterar el
paisaje[261].
Lo anterior, sin olvidar que, la disposición final de materiales que podrían
ser reintroducidos en la cadena productiva implica, necesariamente, una pérdida
de bienes útiles para la sociedad.
3.4.3.5. En las
aproximaciones que esta Corporación ha tenido sobre la materia, en especial en la
Sentencia T-724 de 2003[262]
y en los Autos 268 de 2010[263],
275 de 2011[264]
y 366 de 2014[265],
se ha destacado la necesidad de superar una visión lineal de la cadena
productiva y la generación de residuos que termine con su disposición final. En
estos fallos, la Corte también abordó una cuestión trascendental, relativa a
cómo se debe observar –a la luz de la Constitución– el manejo ambiental de
dichos residuos, en atención, también, a la población vinculada con su manejo,
concluyendo con el señalamiento de algunos parámetros que, desde el Texto
Superior, tienen incidencia en cualquier política pública atinente al tema[266].
En efecto, en dichas providencias
se enfatizó que el anterior modelo, que          –valga decir– generó el
conflicto analizado mediante la Sentencia T-724 de 2003, partía de una
concepción lineal del manejo de los residuos sólidos. No en vano la comunidad
en general todavía denomina “basura” o “desperdicios”, lo que produce como
usuario del servicio público de aseo, cuyo destino natural –en dicho modelo– es
el enterramiento en lugares especialmente constituidos para tal fin, los cuales
se denominan rellenos sanitarios. Con la adopción de las aludidas providencias,
en especial con el Auto 268 de 2010, la Corte asumió que dentro del contexto
mundial se reclamaba que cualquier manejo ambiental acorde con el desarrollo
sostenible, debía tener en cuenta los efectos que en los ecosistemas tienen las
políticas públicas atinentes al citado servicio. De suerte que la visión de
“basuras” o “desechos descartables” debía modificarse hacia una que asuma una
realidad distinta: la de los residuos sólidos potencialmente aprovechables y, a
partir de allí, examinar la realidad de una población que tradicionalmente ha
sido discriminada y que por años ha visto en tales residuos su fuente de
ingresos.
En este orden de ideas, esta
perspectiva asume que dichos remanentes podían reingresar al sistema productivo, lo cual, además de reducir la presión sobre los ecosistemas, también
permite el ahorro de bienes ambientales, como –por
ejemplo– las áreas de suelo que se destinan para la
operación de los rellenos sanitarios[267].
Así debe pasarse de una visión lineal del manejo del servicio hacia una
circular, o si se prefiere cíclica, que comprenda la posibilidad de que los
residuos reingresen de nuevo a la cadena productiva, a través –entre otras– del
reciclaje o la reutilización, esto es, que se permita su aprovechamiento.
3.4.3.6. En
atención a la relevancia de este nuevo paradigma cíclico del manejo de los
residuos sólidos, en el artículo 14.24 de la Ley 142 de 1994[268] se define al servicio
público domiciliario de aseo como aquel “(…) servicio de recolección
municipal de residuos, principalmente sólidos”, e incluye como actividad
complementaria el “transporte, tratamiento y aprovechamiento”[269]. A su turno, este
servicio se reglamentó por el Decreto 2981 de 2013[270], salvo en lo
concerniente a la actividad de disposición final[271] y a la
gestión de residuos peligrosos[272].
Ahora bien,
conforme con la Sentencia T-294 de 2014[273],
“desde 1998 Colombia adoptó una política para la gestión
integrada de residuos sólidos (PGIRS) integrada por los siguientes componentes:
(i) reducción en el origen, (ii) aprovechamiento y valorización, (iii) tratamiento
y transformación y (iv) disposición final controlada”. Según el decreto en
cita, la gestión integral supone “el conjunto de actividades
encaminadas a reducir la generación de residuos, a realizar el aprovechamiento
teniendo en cuenta sus características, volumen, procedencia, costos,
tratamiento con fines de valorización energética, posibilidades de
aprovechamiento y comercialización. También incluye el tratamiento y
disposición final de los residuos no aprovechables”[274].
Para los efectos de esta
providencia y teniendo en cuenta que los demandantes son recicladores, resulta
fundamental ahondar en el artículo segundo del referido decreto en el que se
define el concepto de aprovechamiento, respecto del cual se señala que
consiste en “la actividad complementaria del servicio
público de aseo que comprende la recolección de residuos aprovechables
separados en la fuente por los usuarios, el transporte selectivo hasta la
estación de clasificación y aprovechamiento o hasta la planta de
aprovechamiento, así como su clasificación y pesaje”[275]. De esta manera, son residuos sólidos aprovechables, aquellos que,
independientemente de la materia, objeto, sustancia o elemento sólido, “(…)
no tiene valor de uso para quien lo genere, pero (…) es susceptible de
aprovechamiento para la reincorporación a un proceso productivo”[276].
El propósito del
manejo de dichos residuos, que se relaciona estrechamente con el desarrollo teórico
relativo a la sostenibilidad ambiental, es el de lograr la racionalización del
uso y consumo de las materias primas provenientes de los recursos naturales; la
recuperación de valores económicos y energéticos que se hayan utilizado en los
diferentes procesos productivos; la disminución del consumo de energía en el
desarrollo de tales procesos; el aumento de la vida útil de los rellenos
sanitarios, al reducir la cantidad de residuos a disponer en ellos; la deducción
del caudal y de la carga de contaminantes de lixiviados que se generan en los
rellenos; la disminución de los impactos ambientales, tanto por demanda como
por uso de materias primas, así como por su disposición final; y por último, la
garantía de la participación de los recicladores de oficio en las actividades
relacionadas con este servicio complementario[277], aspecto que como se
verá resulta relevante para los efectos de esta sentencia.
Por lo anterior,
uno de los principios de la gestión integral de residuos sólidos es,
precisamente, el fomento al aprovechamiento, con miras a mitigar el
impacto ambiental sobre el entorno[278].
3.4.3.7. Siguiendo
este hilo conductor, no cabe duda de que el municipio, como entidad territorial
fundamental en la división político-administrativa del Estado, tiene
obligaciones ambientales que se relacionan con el servicio público domiciliario
de aseo y, por sobre todo, con la gestión integral de los residuos sólidos. En
primer lugar, conforme con el artículo 5.1 de la mencionada Ley 142 de 1994[279], el municipio debe asegurar
que la prestación del servicio sea eficiente, por lo que al ser el
aprovechamiento un servicio complementario con tan importantes finalidades,
también ha de garantizarlo de la misma forma.
En este sentido,
en segundo lugar, cabe señalar que en relación con la gestión integral de los residuos,
el Decreto 2981 de 2013 contempla, a partir del artículo 88, varios elementos
pertinentes para resolver el asunto bajo estudio, que se relacionan
directamente con obligaciones a cargo del municipio. Así, entre otras, le
compete al ente territorial elaborar un plan de gestión (PGIRS) que deberá
contener: (i) lineamientos estratégicos dirigidos a la reducción en el origen –que
incluye acciones orientadas a cambiar el consumo de bienes y servicios–, (ii)
una política de aprovechamiento, así como (iii) de disposición final de los residuos
que no puedan ser aprovechados[280].
En desarrollo de
lo anterior, el municipio deberá incentivar procesos de separación en la
fuente, recolección selectiva, acopio y reciclaje de residuos, definir y
garantizar la prestación del servicio público de aseo en el área de su
territorio, y asegurar que dicha prestación sea eficiente[281]. Empero, dentro de
este marco regulatorio, también tiene especial énfasis la inclusión de los
recicladores, los cuales deben ser tenidos en cuenta mediante la formalización
de su actividad a fin de que participen de manera organizada y coordinada en la
actividad del aprovechamiento, en virtud de la importante función ambiental que
acometen, al igual que por tratarse de sujetos de especial protección
constitucional.
3.4.4. Aspectos
de la igualdad material: el reconocimiento de los recicladores como sujetos de
especial protección constitucional y las acciones afirmativas que de ello se
derivan
3.4.4.1. Como
fue señalado en las consideraciones precedentes, según la jurisprudencia
constitucional, el ambiente debe ser comprendido a partir de la trilogía que lo
identifica como derecho, deber y principio. Ello se relaciona con el concepto de
Constitución Ecológica, regulación de carácter superior que tiene por objeto
establecer las condiciones básicas a través de las cuales se adelantan las
relaciones de los seres humanos y de los ecosistemas, y que propugna por la
conservación y la protección del entorno. En la Constitución Ecológica se
incluye el concepto de desarrollo sostenible, a partir del cual se entiende que
el uso y acceso a los recursos naturales debe realizarse de forma razonable,
previendo la posibilidad de que las generaciones futuras puedan satisfacer sus
necesidades. Por lo demás, ese mismo concepto no se limita a una protección
exclusiva del ambiente, pues debe armonizarse con las políticas de erradicación
de la pobreza y satisfacción de las necesidades humanas, lo que conduce al deber
de implementar modalidades de producción y consumo sostenibles.
Una cuestión que
deviene del desarrollo sostenible, es la necesidad actual de realizar un manejo
adecuado de los residuos sólidos, que a su vez incida en la posibilidad de las
generaciones futuras de disfrutar del ambiente. De donde surgen deberes de los municipios
atinentes a la planeación y al manejo de las situaciones que generen degradación
ambiental, así como a la previsión de medidas que permitan satisfacer las
necesidades de la población, con énfasis en los sujetos de especial protección constitucional.
Por ello, como ya se dijo, en el caso del tratamiento de los residuos sólidos
debe superarse la perspectiva lineal en su empleo, para –en su lugar– preferir
el desarrollo de políticas cíclicas, en los que dichos bienes sean
aprovechados, al tiempo que se garantiza una participación efectiva de los
sujetos que se desempeñan como recuperadores. Esto último se relaciona con la
igualdad material y las acciones afirmativas, aspecto que será abordado a
continuación.
3.4.4.2. Al
respecto, es preciso recordar que el artículo 1º de la Constitución
define a la República de Colombia como un Estado Social de Derecho que, entre
otras, se funda “en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y [en]
la solidaridad de las personas que la integran (…)”. Como fue reiterado por
esta Corporación en la Sentencia T-772 de 2003[282], tal fórmula se
constituye en “un principio cardinal de nuestro ordenamiento constitucional,
que le imprime un sentido, un carácter y unos objetivos específicos a la
organización estatal en su conjunto, y que resulta –en consecuencia– vinculante
para las autoridades (…)”. Dentro de sus finalidades se encuentra la
garantía de un orden político, económico y social justo, que –además de
fundarse intrínsecamente en la dignidad humana– reconozca las circunstancias de
exclusión en las que pueda estar un determinado colectivo, con miras a adoptar
políticas para permitan que dichas situaciones sean superadas.
En este orden de ideas, el inciso
2 del artículo 13 de la Constitución reconoce la existencia de circunstancias
fácticas que inciden negativamente en el goce efectivo de los derechos de todas
las personas, superando la tradicional visión de la igualdad ante la ley, para
admitir la existencia de grupos discriminados o marginados –también denominados
desventajados[283]–
frente a los cuales deben adoptarse medidas (en especial de contenido
material) que permitan asegurar el ejercicio efectivo de los bienes jurídicos
fundamentales en igualdad de condiciones con el resto de la población.
3.4.4.3. Lo anterior
responde al componente de igualdad material, recogido           –como ya
se dijo– en el inciso 2 del artículo 13 de la Carta, en los siguientes
términos: “(…) El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea
real y efectiva y adoptará medidas a favor de grupos discriminados o
marginados”. Ello no significa que la igualdad ante la ley, entendida como igualdad
formal, no sea también un valor preponderante en el ordenamiento jurídico, ya
que, por el contrario, también fue expresamente regulada en el inciso 1 del
mencionado artículo[284].
Simplemente se trata del reconocimiento de que para que exista un efectivo goce
de los derechos y, por dicha vía, la materialización de los fines del Estado,
entre los que se halla “servir a la comunidad, promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución”[285],
se hace necesaria la implementación de medidas efectivas que incidan y
contrarresten las situaciones de discriminación o marginación existentes.
3.4.4.4. Ahora
bien, para los efectos de esta sentencia, resulta esencial ahondar en la
primera noción de igualdad mencionada, pues en ella se sustentan, como será
desarrollado más adelante, las medidas destinadas a morigerar o superar las
condiciones de desventaja de ciertos grupos sociales. De allí que, retomando la
idea relativa al reconocimiento de circunstancias fácticas que inciden en el
goce efectivo de los derechos, en el artículo previamente mencionado, se
enumeraron algunos criterios que han permitido la discriminación sobre ciertos
colectivos, como lo son, el sexo, la raza, el origen nacional o familiar, la lengua,
la religión y la opinión política o filosófica[286].
Con todo, el hecho de que solo se
enuncien algunos de los móviles que han sustentado discriminaciones o tratos
desiguales injustificados, no implica la imposibilidad de que existan otros o
que incluso, en el futuro, puedan llegar a generarse situaciones proscritas por
el derecho, en virtud de los cambios sociales. Por ello, el Constituyente se
refirió expresamente y de manera genérica, a personas que por su condición
económica, física o mental, se hallan en una situación de debilidad manifiesta
y que, por lo mismo, son beneficiarios de medidas para alcanzar la igualdad
material[287].
Es por ello que los incisos 2 y 3
del artículo 13 de la Constitución establecen la adopción de medidas “a
favor de grupos discriminados o marginados”, sin delimitar el ámbito de los
sujetos que los componen. Luego de lo cual  imponen la obligación del Estado de
proteger “especialmente a aquellas personas que por su condición económica,
física o mental, se encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta y [de
sancionar] los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”. De allí
que, es el examen de las situaciones fácticas de cada grupo, la que determina
su condición de pertenencia al régimen de beneficiarios previstos en la Carta, y
respecto de ellos es que se deben adoptar las medidas que permitan realizar los
mandatos de la igualdad material.
3.4.4.5. Frente
a estos sujetos, es decir, aquellos que no son expresamente mencionados en la
Carta como beneficiarios de medidas que incidan en las situaciones de
desigualdad, la Corte ha utilizado varios elementos que permiten su
identificación. Así, en la Sentencia C-741 de 2003[288],
se indicó que:
“De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, y tan
solo a manera de ejemplo, un grupo marginado puede estar compuesto por (i)
personas que por su condición económica, física o mental, se hallan en
circunstancias de debilidad manifiesta[289];
(ii) personas que en razón de la situación desventajosa en la que se
encuentran, suelen ver limitado el ejercicio y el goce efectivo de sus derechos
fundamentales[290];
(iii) diminuidos (sic) físicos, sensoriales y psíquicos que son objeto de
aislamiento, estigmatización, maltrato, incomprensión o discriminación lo cual
conduce a su marginamiento[291];
(iv) población en situación de extrema pobreza, o en condiciones de manifiesta
injusticia material y vulneración de la dignidad humana[292]; o (v) un
grupo de la población que no está en capacidad de participar del debate público
y que, por lo tanto, no tiene voz propia en la adopción de las decisiones
políticas que lo afectan[293].
Así, el concepto de grupo marginado es más amplio que el de grupo discriminado.
Comprende no solo a personas que han sido colocadas en una situación de
desventaja por decisiones estatales, políticas públicas o prejuicios sociales,
sino además a quienes dadas las condiciones reales en que viven, sin importar
la causa, están en una situación de exclusión social, no se han incorporado a
las actividades económicas acudiendo a las formas ordinarias para ello o están
en la imposibilidad material de acceder a los beneficios de una sociedad
organizada”.
3.4.4.6.  Como
se observa, todas las anteriores circunstancias hacen referencia a condiciones
que de una u otra manera implican una condición de desventaja de las personas
frente al resto de la sociedad. Supuesto que ha sido admitido por esta
Corporación en el caso de los recicladores, al categorizarlos como sujetos de
especial protección constitucional, a partir de la mencionada providencia y de
otras como la Sentencia T-291 de 2009[294],
en donde se indicó que pertenecen a este grupo por la situación en que sobreviven,
dado que la informalidad del mercado de las basuras y las condiciones en que
laboran, que no son ajenas a estigmatizaciones[295], conllevan mayores
riesgos de padecer enfermedades, lo que los ha convertido en víctimas de la
violencia, del trabajo infantil, de la desnutrición o del analfabetismo[296], entre otros[297].
3.4.4.7.  Estos
aspectos fueron reiterados en el Auto 268 de 2010, con miras a enfatizar que se
trata de personas que hacen parte de grupos desventajados[298]. Sin embargo, en
dicha providencia, tal reconocimiento no sólo se ligó a la situación de
marginación en la que tradicionalmente sobreviven, sino a otro criterio
material muy relevante para el presente asunto: la labor ambiental que acometen
y los beneficios sociales que de ella se derivan, sobre todo ante el desafío
que se desprende de la acelerada concentración de población en centros urbanos,
al igual que del crecimiento del consumo y los ineludibles impactos que de ello
se derivan.
Por lo anterior, en el mencionado
Auto, la Corte enfatizó que la labor que acometen los recicladores conlleva
beneficios para la sociedad en su conjunto, ya que inciden positivamente en el
aprovechamiento de los residuos sólidos. Así, a mayor uso de tales remanentes,
menor cantidad habrá de ser objeto de técnicas para su disposición final; cosa
que se hace en un relleno sanitario, con las dificultades y consecuencias
ambientales mencionadas en las considera-ciones precedentes. Esto permite, por
lo mismo, prolongar la vida útil de dichos rellenos como solución para el
saneamiento ambiental. Además, la selección de los residuos potencialmente
aprovechables, también mitiga la necesidad de acudir directamente al entorno
para obtener materias primas, con lo cual se genera una evidente disminución
del impacto ambiental de actividades productivas[299].
En este sentido, como propósitos
de esta actividad, los cuales hacen parte del servicio público domiciliario de
aseo[300],
el Decreto 2981 de 2013 contempla los siguientes: “(…) 1. Racionalizar el
uso y consumo de las materias primas provenientes de los recursos naturales; 2.
Recuperar valores económicos y energéticos que hayan sido utilizados en los
diferentes procesos productivos; 3. Disminuir el consumo de energía en los
procesos productivos que utilizan materiales reciclados; 4. Aumentar la vida
útil de los rellenos sanitarios al reducir la cantidad de residuos a disponer
finalmente en forma adecuada; 5. Reducir el caudal y la carga contaminante de
lixiviados en el relleno sanitario, especialmente cuando se aprovechan residuos
orgánicos; 6. Disminuir los impactos ambientales, tanto por demanda y uso de
materias primas como por los procesos de disposición final; [y] 7. Garantizar
la participación de los recicladores de oficio, en las actividades de
recuperación y aprovechamiento, con el fin de consolidar productivamente estas
actividades y mejorar sus condiciones de vida”[301].
3.4.4.8. Como
deriva de lo expuesto, se trata entonces de una actividad que propende
por la conservación y que, conforme con lo señalado respecto de la Constitución
Ecológica, ha de ser incentivada por el Estado, máxime si –como se verá– a
través de ella puede incidirse positivamente en la situación en que se hallan
sujetos de especial protección constitucional, que han de ser protegidos
conforme a la cláusula de erradicación de las injusticias presentes. De allí
que, su participación en el aprovechamiento –que de facto sucede– puede ser
promovida para morigerar las situaciones que no permiten el disfrute de sus
derechos en igualdad de condiciones al resto de la sociedad.
Comoquiera que, al menos, en
estos sentidos, la actividad que ejercen los recicladores favorece a la
sociedad, desde este punto de vista resulta necesario asumir que su protección
a su vez conlleva beneficios para el colectivo, ya que inciden positivamente en
la protección y conservación del ambiente, pues su rol repercute de forma
directa en el impacto ambiental del ciclo productivo de una sociedad de consumo[302]. De
hecho, la importancia de su labor también fue contemplada por el legislador en
la Ley 511 de 1999[303],
al disponer que el primero de marzo de todos los años es el día nacional del
reciclador y del reciclaje, por lo que le compete a las entidades públicas “adoptar
las medidas administrativas adecuadas para la celebración” de dicho día, “en
concordancia con la importancia de estas personas, [sus] empresas y
organizaciones”[304].
Vale la pena mencionar que uno de los artículos de esta ley incluso contempló “la
condecoración del Reciclador”, que ha de otorgarse “a la persona natural
o jurídica que más se haya distinguido por desarrollar actividades en el
proceso de recuperación de residuos reciclables para su posterior tratamiento o
aprovechamiento”[305].
3.4.4.9. Ahora
bien, como fue señalado en líneas precedentes, estos reconocimientos en ciertas
ocasiones contrastan con la situación de marginación en la que sobreviven y que
ha sido abordada por la jurisprudencia de la Corte[306].
En este contexto, por ejemplo, uno de los aspectos que se desarrollaron en los
Autos 268 de 2010 y 275 de 2011, además de la violencia que han padecido o a
las enfermedades a las que se hallan expuestos, fue la situación de desequilibrio
económico a la que se enfrentan. Al respecto, en la primera providencia se
indicó que:
“En cuanto a
las condiciones laborales en las cuales realizan su trabajo, existen estudios
que plantean que se trata de una población explotada. Esto, por cuanto, de los
millones de dólares que produce el negocio del reciclaje al año, a ellos sólo
les corresponde un pequeño monto. Según Martín Medina, asesor del Banco Mundial
en temas de residuos sólidos y de reciclaje, a los recicladores se les paga el
5% de lo que genera la industria. Esto, entre otras razones, por los monopolios
de quienes compran los residuos sólidos recuperados o aprovechados bajo esta
modalidad[307].
Sumado a lo anterior, se ven expuestos a la llamada privatización de la basura,
dejándolos a la suerte del mercado, ignorando el lugar tradicional que han
ocupado en este proceso. En muchos de estos casos, se ha intentado removerlos
de la labor que venían desempeñando, atentando contra la posibilidad de que
generen ingresos por su cuenta y amenazando, por lo mismo, su subsistencia[308]”.
3.4.4.10. En
suma, no cabe duda de que los recicladores son sujetos de especial protección
constitucional, por las condiciones de vulnerabilidad en que se encuentran y
por las situaciones bajo las cuales ejercen su actividad, sin desconocer la
importancia ambiental de su labor que beneficia al colectivo en general, así
como a las generaciones futuras. Lo anterior es relevante, pues como se verá a
continuación, dicha condición genera consecuencias frente a dos postulados de
la cláusula general de igualdad. Así, por un lado, repercute en el
derecho a no ser discriminado, que de suyo también significa el derecho a no
padecer un empeoramiento de la situación en que sobreviven, salvo que se
satisfagan criterios de razonabilidad y de morigeración de los impactos
adversos; y por lo otro, los convierte en beneficiarios de las denominadas
acciones afirmativas, que tienen por finalidad incidir en las situaciones que
generan las condiciones de desventaja, con el objeto de que puedan gozar de los
derechos de que son titulares en igualdad de condiciones.
3.4.5. Cláusula de igualdad,
acciones afirmativas, su tipología y algunos límites en la jurisprudencia
constitucional
3.4.5.1. Como se indicó con
anterioridad, en la Constitución se admite la existencia de situaciones que han
de ser efectivamente mitigadas, para que el goce de los derechos y libertades
pueda ser ejercido de igual forma por todas las personas. De ello se
deriva, siguiendo los mandatos genéricos enunciados en el artículo 2 de la
Constitución, así como en los artículos 13, 334[309] y366[310],  una cláusula de
igualdad, que implica dos esferas: una positiva de actuación y otra
negativa de abstención, que generan cargas para el Estado y, en ciertos casos,
para los particulares[311].
Sobre este punto, en la Sentencia T-291 de 2009[312],
la Corte manifestó que:
“[La igualdad]
en un Estado social de derecho, se expresa en una doble
dimensión: por un lado, como mandato de abstención o interdicción de tratos
discriminatorios (mandato de abstención) y, por el otro, como un mandato de
intervención, a través del cual el Estado está obligado a realizar acciones
tendientes a superar las condiciones de desigualdad material que enfrentan
dichos grupos (mandato de intervención)”.
En este orden de
ideas, el primer tipo de acciones, esto es, las de abstención, responden a
la prohibición de causar situaciones de discriminación o ahondar en aquellas
existentes[313],
ya sea de manera directa o indirecta; mientras que las del
segundo tipo, o lo que es lo mismo, las positivas, desempeñan un papel
preponderante las acciones afirmativas que son, básicamente, medidas o
políticas orientadas a incidir en las situaciones que atenta contra la igualdad
material, ya sea reduciéndolas o eliminándolas[314].
3.4.5.2. Las acciones afirmativas
–según lo ha señalado la jurisprudencia– deben ser
comprendidas como cargas sociales constitucionalmente exigibles, que han de
operar frente a situaciones materiales de exclusión, cuyo objeto es incidir en
los factores que generan las situaciones de marginalidad que aquejan a los
grupos de especial protección constitucional[315].
Esto implica que las acciones afirmativas deben ser dinámicas y efectivas, al
igual que concordar con la situación material sobre la que pretenden incidir, teniendo
un alcance temporal limitado a la materialización de su finalidad. Al respecto,
vale la pena señalar que existe un principio de independencia de
la acción afirmativa que supone, conforme a la jurisprudencia, que “la
eficiencia de la medida depende únicamente del estudio detallado que se hizo de
la realidad en el momento de conformación de la política y no de la relación
con el ordenamiento y el sistema formal de derecho” [316].
3.4.5.3. Con
todo, es importante señalar que no por el hecho de que se busque morigerar una
situación que produce desventajas para ciertos grupos, las acciones afirmativas
son automáticamente constitucionales. Por el contrario, ellas han de ser
proporcionales, razonables e idóneas para cumplir materialmente con la
finalidad que se proponen, ya que también pueden conllevar afectaciones a
derechos de terceros, al momento de tratar de impactar en la remoción de los
obstáculos que generan desigualdades.
Así las cosas,
es necesario indicar que uno de los parámetros de análisis de la constitucionalidad
de las acciones afirmativas surge, precisamente, de la posibilidad que se
deriva de tal afectación, lo que implica que el grado de acción de cada medida
debe ser en sí misma considerado en lo que respecta a sus efectos. En
consecuencia, a mayor afectación posible, más estricto deberá ser el análisis
sobre la proporcionalidad y racionalidad de la medida; a contrario sensu,
a menor incidencia en los derechos de terceros, el examen en torno a estos
últimos puntos deberá ser más laxo[317].
A partir de lo
anterior, resulta relevante señalar que la jurisprudencia de esta Corporación
ha indicado la existencia de al menos tres tipos de acciones afirmativas
diferenciadas por su objeto. Tales tipos, en términos de la Sentencia T-500 de
2002[318],
son los siguientes:
“(…) Acciones de concientización. Son aquellas
encaminadas a la formación y orientación en un determinado auditorio, así como
a la sensibilización en torno a un problema. Campañas publicitarias, de
formación y capacitación, son algunas de estas medidas (…). Acciones de
promoción. Dirigidas, como su nombre lo indica, a impulsar la igualdad a
través de incentivos como becas, exenciones tributarias, estímulos, etc., que
vinculan no sólo al sujeto, sino que generan una expectativa en favor de quien
adelante la acción deseada. La protección a la maternidad se encuentra en esta
categoría (…) [y, finalmente] Acciones de discriminación inversa. Hacen
parte de esta clasificación las medidas que establecen prerrogativas a favor de
ciertos grupos históricamente discriminados y donde, por lo mismo, se utilizan
criterios de diferenciación considerados como “sospechosos” o “potencialmente
discriminatorios” (la raza, el sexo, la religión, entre otros) o de aquellos
prohibidos expresamente en los textos constitucionales. Se predica la
discriminación inversa (también llamada discriminación positiva), precisamente
por la utilización de estos criterios con carácter definitorio en pro de quien
tradicionalmente ha sido discriminado. Las medidas que favorecen el acceso a un
empleo (leyes de cuotas), la promoción en un cargo o el ingreso a centros
educativos dependiendo del género o de la raza, ejemplifican claramente esta
modalidad de acciones afirmativas” (subrayas fuera del original).
3.4.5.4. Como se observa, las
acciones afirmativas cobijan estos tres tipos de medidas, las cuales tienden a
operar de forma ascendente, a partir de la posible afectación de los derechos
de terceros como los límites de su uso. De allí que, las acciones de
concientización tendrían una incidencia leve, mientras que las de
discriminación inversa tendrían una afectación mayor y, por lo mismo, ante
ellas se aplicaría un test de proporcionalidad más riguroso y estricto.
3.4.5.5. Con todo, existen otras
variables diferentes a la afectación de derechos de terceros implementados por
este Tribunal. Así, otro parámetro desarrollado en la jurisprudencia de esta
Corporación para analizar la constitucionalidad de una acción afirmativa, en
especial en las providencias que se profirieron en virtud de los incidentes de
cumplimiento iniciados en relación con la sentencia T-724 de 2003[319],
se halla en la medida en sí misma considerada.
En efecto, se trata del impacto
de la medida, que comprende su eficacia para morigerar la situación que la
sustenta, esto es, la incidencia en los factores que generan la desventaja de
determinado grupo en relación con los otros; lo que de suyo supone una correlación entre el contexto social y los fines que se pretenden realizar,
conforme con el mencionado principio de independencia. Lo anterior
surge, en primer lugar, de una de las características de las acciones
afirmativas, al ser previstas como cargas sociales que tienen por objeto remover,
solucionar o incidir positivamente en los obstáculos que configuran las
hipótesis de marginación. Por ello, han de contar con el impacto para realmente
modificar dichas condiciones, teniendo en cuenta su alcance temporal que impide
su consagración como un privilegio perenne que se torne en una carga para la
sociedad que no genere ningún efecto sobre los referidos factores.
En segundo lugar, el impacto que
se reclama de ellas también se desprende del inciso 2 del artículo 13 de la
Carta, que dispone la existencia de criterios cualitativos para analizar las
medidas afirmativas. Dicho inciso establece que “El Estado promoverá las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas
a favor de grupos discriminados o marginados (…)”[320].
De allí que las acciones adoptadas deben ser eficaces para morigerar, de modo
significativo, la situación que incide en el goce efectivo e igual de los
derechos y libertades ciudadanas.
Finalmente, en tercer lugar, la
Corte también ha indicado que en tratándose de políticas públicas como
manifestaciones de acciones afirmativas, ellas pueden ser progresivas, sin que
pierdan su legitimidad[321].
Sin embargo, tal condición no puede acarrear un estancamiento perpetuo o status
quo, que termine volviéndolas ineficaces. Por ello, en la citada Sentencia
T-291 de 2009, se señaló que:
“(…) Concretamente, la jurisprudencia constitucional ha precisado tres
condiciones básicas, a la luz de la Constitución Política, que debe observar
toda política pública orientada a garantizar un derecho constitucional: (i) que
la política efectivamente exista; (ii) que la finalidad de la política pública
debe tener como prioridad garantizar el goce efectivo del derecho; y (iii) que
los procesos de decisión, elaboración, implementación y evaluación de la
política pública permitan la participación democrática. [Además] no puede
tratarse de una política pública tan sólo simbólica, que no esté acompañada de
acciones reales y concretas.[322]
En esta medida, se viola la Constitución cuando existe un plan o un programa,
pero se constata que (i) sólo está escrito y no ha sido iniciada su ejecución o
(ii) que así se esté implementando, sea evidentemente inane, bien sea porque no
es sensible a los verdaderos problemas y necesidades de los titulares del
derecho en cuestión, o porque su ejecución se ha diferido indefinidamente, o
durante un período de tiempo irrazonable[323]”.
3.4.5.6. En este orden de ideas,
en el caso de los recicladores, no hay duda sobre la obligación estatal de
contemplar acciones afirmativas a su favor, las cuales, como ya se dijo, deben
tener la potencialidad de solventar los efectos que han sufrido como
consecuencia de su marginación, reconociendo que su alcance debe ser temporal.
Lo anterior, valga la pena resaltar, no excluye la posibilidad de que se
adopten acciones simbólicas, que formarían parte de las mencionadas medidas de
concientización, bajo la lógica de que tengan un impacto real y no terminen
desconociendo derechos de terceros.
3.4.5.7. Además de lo anterior,
el ordenamiento jurídico también ha establecido algunos parámetros para
determinar la viabilidad constitucional de las acciones afirmativas. Uno de ellos
es la participación real de los grupos beneficiados tanto en la elaboración de
los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS), como en las
actividades de recuperación y aprovechamiento. En este sentido, el artículo 88
del Decreto 2981 de 2013, que precisamente regula la obligación de los distritos
y municipios de elaborar, implementar y actualizar dichos plantes, establece
que éstos, además de incorporar y fortalecer de manera permanente y progresiva
las acciones afirmativas a favor de esta población, deberán “garantizar [su]
participación (…) en [su] formulación, implementación y actualización”[324].
Además, no puede obviarse que conforme con el citado decreto, una de las
finalidades esenciales del aprovechamiento es “(…) garantizar la
participación de los recicladores de oficio, en las actividades de recuperación
y aprovechamiento, con el fin de consolidar productivamente estas actividades y
mejorar sus condiciones de vida”[325].
3.4.5.8. Finalmente,
vale la pena resaltar que en cuanto a la participación en la actividad de
aprovechamiento, la citada Sentencia T-291 de 2009 también fue enfática en
indicar que no podía “ser estimulada buscando sólo su
incorporación como empleados sino que debe contemplar la posibilidad de que
puedan continuar su desempeño como empresarios de la basura (…)”. Por ello,
en el Auto 268 de 2010, uno de los parámetros que se utilizó para establecer si
se habían cumplido o no con las órdenes dadas en la Sentencia T-724 de 2003
fue, precisamente, el de verificar si se favorecían formas asociativas de esta
población, que superaran la vinculación laboral de las personas, para, en
cambio, impulsar y apoyar procesos de consolidación de los recicladores como
empresarios de las basuras[326].
Aspecto que resulta lógico, si se tiene en cuenta que, como se verá más
adelante, se tiende hacia dos finalidades: el trabajo y su reconocimiento como
empresarios.
3.4.6. Características de las
acciones afirmativas para la población recicladora según la jurisprudencia
constitucional: trabajo y acceso cierto y seguro a los residuos
3.4.6.1. De acuerdo con lo
expuesto, existen múltiples posibilidades de acciones afirmativas que pueden
favorecer a los recicladores, ya sean de concientización, promoción o de
discriminación positiva. Sin embargo, para los efectos de esta sentencia y en
atención al conflicto puesto a consideración, cabe señalar que conforme con la
jurisprudencia y la normatividad vigente, hay algunas acciones específicas para
esta población, que se relacionan con la posibilidad de desempeñar su labor, para
lo cual se requiere el acceso al objeto de su trabajo, esto es, los residuos
sólidos potencialmente aprovechables, y de los beneficios ambientales que de
ellos se derivan[327].
3.4.6.2. En materia
económica, la Constitución parte de un tríptico sustentado en la propiedad[328],
la libertad de empresa[329]
y el trabajo[330].
Para los fines de esta sentencia, la Sala destaca que, en cuanto a la empresa, se
impone a su cargo no sólo el cumplimiento de una función social sino también
ecológica, al mismo tiempo en que se le otorga el rol de constituir la base del
desarrollo. Para ello, por ejemplo, el inciso 3 del artículo 333 determina que “[e]l
Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo
empresarial”. Lo cual se ajusta a las competencias que la
propia Carta le otorga al Estado, con respecto a las atribuciones de dirección
en la economía, al señalar que su fin no puede ser distinto, al de conseguir
“el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, [así como]
la distribución equitativa de las oportunidades y de los beneficios del
desarrollo y la preservación de un ambiente sano”[331].
Obsérvese como en la labor que
desempeñan los recicladores se encuentran presentes los elementos de distribución
de las oportunidades, beneficio del desarrollo y preservación del ambiente, los
cuales se deben armonizar con lo dispuesto en el artículo 25 del Texto
Superior, conforme al cual: “el trabajo es un derecho y una obligación
social y goza, en todas sus modalidades, de especial protección del Estado (…)”[332].
De allí que el sistema constitucional colombiano no sólo ampare el trabajo
subordinado, sino todas las formas legítimas a través de las cuales se pueden desarrollar
las aptitudes físicas, técnicas o profesionales de una persona, incluso cuando
se trata de procesos vinculados con la generación de empresas.
A este respecto, en el Auto 275
de 2011 se indicó que “a la luz del ordenamiento colombiano, existe una
relación entre libertad individual y escogencia de profesión u oficio. Es más,
el constituyente consagró en el artículo 334 la intervención del Estado en la
economía precisamente para conseguir “(…) la distribución de las oportunidades
y los beneficios del desarrollo (…)”. Asunto que, para este caso (…) implica el
mejoramiento de las condiciones en las que un grupo social excluido se ha
desempeñado, que –por lo demás– acarrea ingentes beneficios ambientales para el
resto del colectivo”.
3.4.6.3. De hecho, como ya
se dijo, uno de los parámetros que delimita el Decreto 2981 de 2013, en lo que
a las acciones afirmativas se refiere es, precisamente, el de asegurar la
participación de la población de recicladores en la prestación de la actividad
de aprovechamiento, que se entiende como complementaria en la prestación del
servicio público domiciliario de aseo. En efecto, conforme al numeral 9 del
artículo 96 del mencionado decreto, es una obligación de los municipios y
distritos: “Formalizar la población recicladora de oficio, para que
participe de manera organizada y coordinada en la prestación del servicio
público que comprende la actividad complementaria de aprovechamiento (…)”[333].
A lo cual se suma lo contemplado en el numeral 7º del artículo 82 del mismo decreto,
que fija como uno de los propósitos principales del aprovechamiento, el de “garantizar
la participación de los recicladores de oficio, en las actividades de
recuperación y aprovechamiento, con el fin de consolidar productivamente
estas actividades y mejorar sus condiciones de vida”[334](subrayas fuera del
original). De lo anterior se evidencia que esta normatividad contempla como
obligación para el Estado, asegurar que los recicladores puedan trabajar en lo
que saben hacer, esto es, el manejo de residuos sólidos potencialmente
aprovechables[335],
lo que no excluye el deber que igualmente le asiste al Estado de incidir
positivamente en los procesos destinados a su formalización.
En este orden de ideas, como se
señaló anteriormente, el impacto que tienen las acciones afirmativas ha sido
utilizado por este Tribunal para determinar si ellas se ajustan o no a los parámetros
constitucionales. Este elemento, es decir, su idoneidad para generar cambios en
las situaciones que causan que ciertos grupos se hallen en situaciones de
desventaja, también ha sido tenida en cuenta en el diseño de medidas sobre la
actividad que saben desempeñar los recicladores. En este sentido, en el Auto
275 de 2011 se indicó que, respecto “(…) a su eficacia, (…) es necesaria
enfatizar que las acciones positivas deben propender por promover las calidades
de los miembros del grupo beneficiado de las mismas”. Se trata entonces de
medidas que han de estar dirigidas a fomentar las potencialidades de la persona.
3.4.6.4. Ahora bien, el
fortalecimiento que el Estado debe dar a las organizaciones solidarias, así
como el estímulo que tiene que brindar al desarrollo empresarial –que como se
desprende del numeral 7 del artículo 83 previamente citado se relaciona con la
consolidación productiva de este grupo poblacional–, ha de ligarse con la
importancia que el aprovechamiento conlleva para el colectivo, para quien –el saber
acumulado por los recicladores a lo largo de años de desempeño de su labor–
resulta un bien a resguardar y promover. Por lo anterior, “las acciones
afirmativas se oponen, en su esencia, a estrategias que podrían ser catalogadas
como asistencialistas. Por el contrario, buscan que se generen incentivos a las
posibilidades de elección de las personas, distribuyendo las riquezas y los
beneficios de la producción. Son, entonces, fomentos a las potencialidades de
los individuos. Es sobre lo anterior, precisamente, sobre lo que se sustenta su
eficacia, que –para el caso de los recicladores– implica el acceso y la
permanencia en el mercado, para que se promueva la competitividad social, y
puedan labrar su destino conforme a la libre elección y a la dignidad humana”[336].
3.4.6.5. Y es que el
trabajo es un medio necesario a través del cual se satisfacen necesidades como
el mínimo vital, al tiempo que se construye una personalidad y se logra
realizar la dignidad humana. En este sentido, en la Sentencia C-793 de 2009[337]
se indicó que: “[e]l trabajo como principio fundante
del Estado Social de Derecho, implica  la intervención del Estado en la
economía, para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las
personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los
bienes y servicios básicos (artículo 334 inciso 2
C.P.). En este sentido el derecho al trabajo se encuentra en íntima conexión
con la dignidad humana, puesto que es el medio a través del cual la persona
puede satisfacer sus necesidades vitales y desarrollarse de manera autónoma,
razón por la cual es objeto de especial protección constitucional (artículos 25
y 53 C.P.)”.
3.4.6.6. La
jurisprudencia también ha enfatizado que la acción afirmativa no supone
necesariamente el trabajo subordinado. Por el contrario, se ha hecho énfasis en
que los recicladores son empresarios y que, como tal, dentro de la lógica de
consolidación productiva que contempla el numeral 7 del artículo 83 del Decreto
2981 de 2013, han de ser beneficiarios de talas medidas. En este sentido, en la
Sentencia T-291 de 2009[338],
se expuso que “(…) no se debe olvidar que los recicladores, así fuera de
manera informal, [actúan] como empresarios, de manera que una alternativa
adecuada, más que convertirlos en empleados de las grandes empresas de
reciclaje, es permitirles un espacio para que puedan seguir actuando como
empresarios, promoviendo su capacidad organizativa y fortaleciendo sus
capacidades y oportunidades para ejercer adecuadamente la actividad que venían
desarrollando a través del tiempo”.
Con todo,
también se ha señalado que en caso de establecerse acciones afirmativas que
impliquen obligaciones para los recicladores, debe tenerse en cuenta la
posibilidad real de que éstos las puedan asumir. En este sentido, uno de los
aspectos que se examinó en el Auto 275 de 2011, al momento de declarar el
incumplimiento de lo dispuesto en la Sentencia T-724 de 2003, fue el siguiente:“(…)
el fin de las acciones afirmativas que se demandan, no es otro
que el que la operación del servicio público complementario de aprovechamiento
esté en cabeza de sus destinatarios naturales –los recicladores–, este podría
ser tenido en principio como una formal acción afirmativa. Sin embargo, la
eficacia de la medida radica en que este grupo se encuentre materialmente
preparado para asumir la operación del servicio. De lo contrario, este cambio
de paradigma no tendría ninguna repercusión desde el punto de vista práctico,
pues sin la adecuada organización y logística este grupo marginal seguirá
realizando su labor sin que se aprecien cambios significativos (…)”.
3.4.6.7. Por lo demás, como
ha sido ampliamente abordado hasta este punto y en relación con la cláusula
general de igualdad, los recicladores también son sujetos de especial
protección constitucional por las condiciones económicas en las que sobreviven,
por lo que la satisfacción de sus necesidades básicas, entre ellas la garantía
de su mínimo vital, se encuentra igualmente vinculado con el examen de las
medidas a adoptar. En este orden de ideas, vale la pena señalar que en relación
con este tema, en la Sentencia C-793 de 2009[339],
la Corte apuntó que:
“(…) De acuerdo con la jurisprudencia, el derecho fundamental al mínimo
vital presenta una dimensión positiva y una negativa. La primera, alude a la
obligación subsidiaria que tiene el Estado de garantizar a todas las personas ‘las
condiciones materiales de su existencia, las prestaciones necesarias e
indispensables para sobrevivir dignamente y evitar su degradación o
aniquilamiento como ser humano’, cuando se encuentren en una situación en la
que no puedan acceder a ellas autónomamente. De allí surgen específicas
obligaciones de prestación para el Estado y para los particulares. En su
dimensión negativa, por su parte, el derecho fundamental al mínimo vital, ha
dicho la Corte, ‘se constituye en un límite o cota inferior que no puede ser
traspasado por el Estado, en materia de disposición de los recursos materiales
que la persona necesita para llevar una existencia digna.’
Esta segunda dimensión del derecho se relaciona íntimamente con la
autonomía de la persona como presupuesto para una vida en condiciones de
dignidad, y con el carácter subsidiario que de allí se desprende para la arista
positiva del derecho al mínimo vital. De este modo, el Estado debe asegurar, en
primer lugar, las condiciones para que las personas, de manera autónoma, puedan
satisfacer sus requerimientos vitales y ello implica que, mientras no existan
razones imperiosas, no puede el Estado restringir ese espacio de autonomía de
manera que se comprometa esa posibilidad de las personas de asegurar por sí
mismas sus medios de subsistencia. // De este modo, el Estado no puede, para la
realización de los fines que le son propios, traspasar el límite inferior
constitucionalmente establecido para garantizar la supervivencia digna de la persona.
Por el contrario,  el Estado está obligado a procurar y a mantener las
condiciones materiales necesarias para que las personas puedan satisfacer
autónomamente sus requerimientos vitales, aun cuando ello, en ocasiones, pueda
entrar en conflicto con otros objetivos de la actividad estatal”.
3.4.6.8. La satisfacción
de las necesidades básicas de las personas también fue contemplada en la Ley
136 de 1994[340],
la cual establece que la finalidad de los municipios, como entidad territorial
fundamental de la división político-administrativa del Estado, es el bienestar
general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población[341].
En este sentido, el artículo 3 contempla dentro de sus funciones, además de
generar alianzas y sinergias público-privadas que contribuyan al desarrollo
económico, social y ambiental[342],
la “solución de las necesidades básicas insatisfechas de [sus] habitantes,
en lo que sea de su competencia, con especial énfasis en (…) sujetos de
especial protección constitucional”[343].
En este sentido, vale la pena indicar que el mejoramiento de la calidad de vida
también fue consagrado por el legislador en la Ley 1454 de 2011[344],
independientemente de la categoría de los municipios, de la siguiente manera: “(…)
la superación de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes, será parámetro para todas las políticas sociales”[345].
3.4.6.9. Así las cosas,
según las consideraciones plasmadas en líneas precedentes, el desarrollo supone
la satisfacción de necesidades básicas insatisfechas de las personas, que en
esta providencia se relaciona con la posibilidad real de que los recicladores
puedan trabajar en la actividad comercial que por experiencia manejan, lo que
ha de ligarse con la cláusula de superación de la pobreza. En efecto, no sobra
insistir que según fue establecido en la Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente
y el Desarrollo, la erradicación de la pobreza es una tarea esencial para
alcanzar tal tipo de desarrollo[346].
Por ello, en el Auto 275 de 2011, se afirmó que “(…) [s]er sujeto de
especial protección constitucional conlleva, por una parte, el derecho a no
padecer discriminaciones –siguiendo los postulados de la esfera de abstención
del principio de igualdad–. Lo cual implica también, de otra parte, la
prerrogativa de no padecer un empeoramiento de la situación en la que
sobreviven, salvo que se satisfagan los criterios de proporcionalidad,
razonabilidad y morigeración de los impactos adversos. Entonces, el Estado no
puede generar situaciones que desemboquen en un acrecentamiento de situaciones
como la pobreza, que se liga inexorablemente a la indebida satisfacción del
mínimo vital”.
Ahora bien, en cuanto a la
cláusula de erradicación de la pobreza, en la misma providencia se afirmó: “[T]al
calidad (…) repercute en los deberes del Estado atinentes a solventar las
desigualdades materiales, asunto que se concreta      –entre otras – a través
de las políticas públicas, siguiendo los postulados de la esfera de acción del
principio de igualdad. En efecto, es un deber del Estado alcanzar la igualdad
de oportunidades para todos y todas, la prosperidad general y el mejoramiento
de la calidad de vida. Esto se relaciona con la mentada cláusula de
erradicación de la pobreza, que por sobre todo conlleva la generación de
posibilidades de trabajo –que incluyen tanto la esfera del empleo como la
generación de empresa– para los habitantes del país (…)”.
3.4.6.10. Finalmente, en
lo que al acceso cierto y seguro se refiere, condición sin la cual no podría
materializarse el trabajo de los recicladores y el empoderamiento como
empresarios, es lógico que, si las acciones afirmativas están relacionadas con
la labor que desarrollan, resulta esencial que puedan llegar físicamente y de
una manera segura a los bienes con los que trabajan. Esto se evidencia en el
propio Decreto 2981 de 2013, cuando describe elementos que deben contener los
Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS). Así, el artículo 88 señala
entre los lineamientos estratégicos la reducción de origen y el
aprovechamiento, que “implica el desarrollo de proyectos de aprovechamiento
de residuos para su incorporación en el ciclo productivo con viabilidad social,
económica y financiera que garantice ss sostenibilidad en el tiempo (…)”. De
igual manera, estos elementos han de corresponder con una lógica de
incorporación y fortalecimiento permanente y progresivo de las acciones
afirmativas a favor de esta población, lo cual, siguiendo el numeral 5º del
artículo 96 del citado Decreto, implican que en la adopción de los PGIRS se
fijen medidas para “(…) incentivar procesos de separación en la fuente,
recolección selectiva, acopio y reciclaje de residuos”[347].
3.4.6.11. En suma, de
acuerdo con los mandatos de la igualdad material y dada su condición de sujetos
de especial protección constitucional, los recicladores son beneficiarios de
acciones afirmativas para superar las condiciones de marginación en las que
sobreviven. Estas medidas pueden ser de diferentes tipos, ya sea de
concientización, promoción o de discriminación positiva. No obstante, según la
jurisprudencia y la normatividad mencionada, existen algunas acciones
afirmativas específicas para los recicladores que devienen, precisamente, del
beneficio ambiental que acarrea su labor. Por ello, estas medidas deben
incentivar lo que saben hacer y evitar que se presenten desequilibrios en su
contra, promoviendo incluso su calidad de empresarios para que se consoliden
productivamente dentro de esta actividad. Se trata entonces de un fomento a sus
potencialidades para que satisfagan su derecho al mínimo vital y, en
consecuencia, sus necesidades básicas.
Lo anterior, como se ha
reiterado, obedece a la cláusula general de igualdad y a sus facetas positiva y
negativa. Sin embargo, las acciones afirmativas también cuentan con límites.
Para los efectos de esta sentencia se mencionaron algunos, como son los
derechos de terceros, que inciden en el análisis de proporcionalidad y
razonabilidad. Igualmente, a pesar de que será abordado en el siguiente acápite
con mayor profundidad, no toda política adoptada puede considerarse una acción
afirmativa real. Para este análisis, la Corte ha fijado unos parámetros
a través de los cuales examina su impacto (o eficacia), para lograr cambios
efectivos en las situaciones que generan la marginación. Por lo demás, estas
medidas deben existir –así sean progresivas–, siempre que no se queden en un
simple enunciado, y además, deben contar con espacios de participación para los
recicladores, asegurando que se estructuren de acuerdo con la capacidad real
que tengan para asumir responsabilidades.
3.4.7. Parámetros
de control del juez constitucional sobre las acciones afirmativas en relación con
la población de recicladores
3.4.7.1. Como se
infiere del Decreto 2981 de 2013 y de las consideraciones precedentes, son las
autoridades administrativas las que –en principio– deben velar por la
configuración de acciones afirmativas a favor de la población de recicladores,
lo que no excluye que las mismas se puedan adelantar a partir de decisiones de otras
ramas del poder público, como la legislativa, al aprobar normas que en ellas se
dispongan.
Sin embargo,
comoquiera que el Constituyente estableció que se promulgaba la Carta con el
fin de “(…) asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo,
la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un
marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político
económico y social justo (…)”[348],
las actuaciones que adelanten estas autoridades han de obedecer a los
parámetros constitucionales previamente mencionados, so pena de someterse a los
respectivos correctivos jurisdiccio-nales.
3.4.7.2. Ahora
bien, en tratándose de acciones afirmativas, en caso de conocer asuntos como el
que en esta oportunidad convoca el pronunciamiento de la Corte, el juez
constitucional ha de ser sumamente cuidadoso para no invadir orbitas que le
competen a otras autoridades, en perjuicio de los principios de colaboración
armónica y de separación de poderes. Al respecto, en el referido Auto 275 de
2011 se señaló que: “en razón a que tal actuación se encuentra
sometida a escrutinio judicial, en caso de que la autoridad administrativa
competente incumpla con los mandatos constitucionales, el juez estará llamado a
intervenir para precaver la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales
de las personas, máxime si se trata de la inobservancia de la cláusula de
erradicación de la pobreza, del deber de brindar posibilidades para mejorar la
calidad de vida, de la obligación de no agravar las situaciones de desigualdad
existentes, y de la obligación de crear prosperidad general, así como la
igualdad de oportunidades para todos y todas”.
Con todo, según la referida
providencia, el juez también debe respetar ciertos parámetros, que se aplican “ante
la ausencia de los elementos señalados con anterioridad. Es decir, la autoridad
judicial deberá incidir en las medidas adoptadas por el Estado, si éstas no
cumplen un objetivo legítimo, no tienen como fundamento solventar una situación
de discriminación de un grupo poblacional concreto, y no cumplen con la
proporcionalidad y racionalidad que se predica de ellas. En otras palabras, si
se trata de actuaciones estatales que, a pesar de parecer, no son realmente
acciones afirmativas. Igualmente, el juez deberá analizar si son efectivas,
pues se trata de una carga para el resto del conglomerado social que sólo se
legitima si tiene la potencia de modificar el statu quo”.
3.4.7.3. En
este sentido, es importante enfatizar que a la autoridad judicial no le está
dado decidir específicamente qué habrá de hacer la autoridad administrativa o
cómo tendrá que buscar la satisfacción de las obligaciones derivadas de los
mandatos de la igualdad material. Por lo anterior, en la Sentencia T-291 de
2009[349],
se indicó que: “la defensa de muchas de las facetas
prestacionales de un derecho constitucional requiere acciones variadas y
complejas por parte del Estado. [Por ello se] ha reconocido que les compete a
las autoridades constitucionalmente establecidas para tal labor, decidir cuáles
son las acciones y medidas necesarias para que se garantice el derecho del
accionante.[350]
Garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales, sean estos de
libertad o sociales, es un mandato constitucional que irradia el ejercicio del
poder público y determina una de sus funciones principales en un Estado Social
de Derecho”. Sin embargo, “También ha señalado
la Corte que cuando el juez de tutela constata la violación de una faceta
prestacional de un derecho fundamental, debe protegerlo adoptando órdenes
encaminadas a garantizar su goce efectivo, pero que a su vez sean respetuosas
del proceso público de debate, decisión y ejecución de políticas, propio de una
democracia. Por tanto, no es su deber indicar a la autoridad responsable,
específicamente, cuáles han de ser las medidas adecuadas y necesarias para
garantizar el goce efectivo del derecho, pero sí debe adoptar las decisiones y
órdenes que aseguren que tales medidas sean adoptadas, promoviendo a la vez
la participación ciudadana”[351]
(subrayas fuera del original).
3.4.7.4. En
este orden de ideas, para librar la tensión existente entre las competencias de
las autoridades administrativas al momento de fijar acciones afirmativas y los poderes
de control del juez constitucional, la Corte ha optado por establecer algunos
criterios de análisis que fueron contemplados en el Auto 268 de 2010[352],
en los siguientes términos:
(i)
Las medidas adoptadas deben ser progresivas, lo cual implica que
deben incidir paulatinamente en el mejoramiento de la situación que padece el
grupo marginado mencionado, de manera que deben conllevar cambios frente al statu
quo. Así, las acciones afirmativas deben adecuarse a las circunstancias del
caso, pues no se trata de fórmulas pétreas que no tengan la potencia de incidir
en las condiciones que se pretenden cambiar.
(ii)     Como
quiera que toda acción afirmativa resulta temporal, debe tener la potencia de
generar  avances para alcanzar la igualdad real y efectiva. Por lo mismo, el asistencialismo
se opone a la esencia de este tipo de medidas que se desprenden del deber de
alcanzar la igualdad material y el goce efectivo de los derechos para todos y
todas. En ese orden, es posible que como resultado de una política pública se
incluyan medidas asistencialistas dirigidas a esta población, aspecto que es
bienvenido, pero tales medidas no pueden reemplazar acciones afirmativas
destinadas a alcanzar la igualdad material. Así las cosas, la Corte no censura
acciones asistencialistas dentro del Estado Social de Derecho, pero enfatiza
que no son estas el objeto de las acciones afirmativas.
(iii)  Resulta
esencial determinar el grupo que se verá beneficiado por las acciones
afirmativas, en la medida que ello facilita el seguimiento de las medidas así
como su efectividad. De igual manera impide que tales beneficios sean
percibidos por personas ajenas al grupo objeto de protección.
(iv)  En
este sentido, la acción afirmativa debe propender por favorecer al colectivo
específico, razón por la cual no debe estar destinada al beneficio de una
pequeña élite. Dicho colectivo específico no necesariamente tiene que estar
determinado en todos y cada uno de sus miembros, pues en ocasiones basta que lo
sea en los elementos esenciales que lo definen para permitir diseñar con
claridad la acción afirmativa.
(v)     Resulta
fundamental la participación material de los recicladores en las actividades de
recuperación y aprovechamiento de residuos, no sólo como trabajadores sino como
empresarios de las basuras, en que puedan emplear los conocimientos que han
adquirido a lo largo de los años y capitalizar los beneficios ambientales que
para la ciudad representa su actividad.
(vi)  Resulta
esencial el acceso seguro y cierto a los residuos sólidos potencialmente
aprovechables y, de ser posible, otorgar valor agregado a esta actividad de la
cual derivan su sustento, con el fin de fomentar la labor y consolidar su
accionar económico, mejorando su calidad de vida.
(vii)
Además, las acciones deben propender por beneficiar formas
asociativas de los recicladores, no como fin en sí mismo, sino como medio para
superar las condiciones de explotación y marginación que padecen tendiente a su
regularización, así como para prestar de manera organizada servicios
complementarios de aseo en calidad de “otros prestadores”.
(viii)  Igualmente,
a nivel constitucional, las medidas que sean adoptadas, además de perseguir un
objetivo legítimo, deben ser eficaces y temporales, deben incidir en la
solución de las situaciones de discriminación que sufren determinados grupos
concretos y cumplir con la proporcionalidad y racionalidad que de ellas se
predica, pues se trata de acciones que sin duda generan impactos en el resto de
la sociedad.
3.4.7.5. En
suma, en principio, pese a que son las autoridades administrativas las
competentes para establecer y diseñar acciones afirmativas, ello no escapa al
control jurisdiccional que ha de ejercerse en un Estado Social de Derecho. Con
todo, para no invadir órbitas que no le corresponden, el juez no puede decir
qué o cómo habrán de desarrollarse las acciones afirmativas. Sin embargo, en la
jurisprudencia se han fijado ciertos parámetros que permiten analizar constitucionalmente
las políticas adoptadas con el fin de determinar si efectivamente corresponden
a acciones afirmativas reales. Estos parámetros serán utilizados a continuación
para resolver la cuestión puesta a consideración de esta Sala.
3.4.8. Análisis
del caso concreto correspondiente al segundo problema jurídico
3.4.8.1. Como
ya se indicó en esta sentencia, esta Sala de Revisión encontró que la primera
pretensión planteada por los demandantes es improcedente, pues no se dan las
condiciones para que en sede constitucional se declare la existencia de un
contrato realidad o para disponer la orden de que los accionantes ingresen
nuevamente a la Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos (PMIRS) del
municipio La Victoria, por las razones expuestas en el acápite 3.3 de esta
providencia. Por esta razón, el examen se detendrá en la segunda pretensión
planteada, que se relaciona con la adopción y el desarrollo de acciones
afirmativas a favor de la población de recicladores del citado ente territorial.
3.4.8.2. Cabe
señalar que, como se indicó con anterioridad, frente a esta pretensión se
cumple con el principio de subsidiariedad, pues la acción de cumplimiento no
resulta idónea para resolver esta cuestión. Esto es así, porque el Decreto 2981
de 2013 no existía en el momento en el cual los actores acudieron al juez
constitucional, y de por medio lo que se encuentra es la salvaguarda del derecho
a la igualdad con las obligaciones que se derivan de mandatos subyacentes a
dicho criterio. Adicionalmente, la mentada acción no resulta idónea porque se
trata de personas que se hallan en un estado de debilidad manifiesta.
Por lo demás, se
recuerda que en el asunto objeto de estudio se cumplen los demás criterios de
procedencia de la acción de tutela, como es la legitimación por activa y la
legitimación por pasiva, pero sólo frente al Municipio de la Victoria y la
empresa homónima. Finalmente, las circunstancias fácticas muestran que la
situación frente a la cual los actores reclaman la trasgresión de sus derechos
fundamentales continúa vigente, luego se cumple con el principio de
inmediatez.
3.4.8.3. En
suma, comoquiera que se cumplen los requisitos de procedencia de la acción de
amparo constitucional mencionados en líneas precedentes, la Sala procederá a
analizar si las entidades demandadas conculcaron los derechos fundamentales de
los demandantes, al no disponer de acciones afirmativas que respondan de manera
integral y efectiva a su condición particular. Para ello, este Tribunal se
referirá a los componentes sociales y ecológicos que se evidencian en el acervo
probatorio y los comparará con los deberes que han de cumplirse a favor de la
población de recicladores, conforme con los criterios señalados en líneas
precedentes, que se aplicarán tanto al momento actual como al que se presentó
durante la ejecución de los contratos de prestación de servicios, sin
desconocer las decisiones que la CVC ha adoptado respecto de la protección al
medio ambiente.
3.4.8.4. Como
fue señalado en los antecedentes de esta providencia, el municipio La Victoria
prestó durante varios años el servicio público de aseo de manera deficiente,
pues utilizaba un botadero a cielo abierto, con los ingentes problemas
ambientales que de ello se derivan. En dicho botadero trabajaba un grupo de
recicladores, que derivaban su sustento principalmente de la comercialización
del material recuperado y que, al parecer, no tenían ningún vínculo jurídico
con la administración.
A partir del año
2003 fue impulsado un convenio interinstitucional entre el citado ente
territorial, la CVC y la Corporación Suma Hisca de Bogotá, para formular e
implementar un plan de gestión integral de residuos[353], por virtud del cual se
construyó la Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos (PMIRS). Sin
embargo, la situación ambiental del municipio no mejoró y la planta presentó
deficiencias en su manejo. Lo anterior se desprende, por ejemplo, del estudio
elaborado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en el año
2008, según el cual los recicladores que recuperaban materiales dentro de la
planta, ingresaban a ella sin que tuviesen definida su situación jurídica y sin
contar con ningún tipo de seguridad social, industrial u ocupacional, al
parecer con la finalidad de reducir los costos de operación. En dichos
condiciones se les permitía a los recicladores recuperar los residuos, a cargo
únicamente de enterrar lo inservible[354].
Por su parte, en sus informes, la CVC enfatizó en la ausencia de manejo técnico
de los residuos sólidos que se encontraban en la planta[355].
Es claro que
para ese entonces el municipio incumplía con las obligaciones derivadas del
desarrollo sostenible, como fueron expuestas en esta providencia, pues el
saneamiento ambiental era deficiente y, además, generaba una situación en la
cual los recicladores no podían acceder de manera cierta y segura a los
residuos sólidos. Aunado a lo anterior, tampoco existía una definición sobre su
situación jurídica, que permitiese tener certeza sobre la forma como se
remuneraba su trabajo, lo cual condujo a una desprotección en términos de seguridad
social, industrial y ocupacional. En este sentido, esta población se hallaba en
una situación de indefensión, ya que el ente territorial recibía beneficios por
la gestión a su cargo, sin reconocer su condición de sujetos de especial
protección.
3.4.8.5. Esta realidad
intentó ser superada a partir del Acuerdo No 004 de 2009 proferido por el
Concejo Municipal de La Victoria, al menos en lo que respecta al manejo de los
residuos sólidos, pues se facultó a la Alcaldía para crear la empresa La
Victoria S.A. E.S.P[356].
Un punto importante en este proceso fue que no se tuvo en cuenta a la población
de recicladores, aun cuando el modelo que se adoptó supuso su contratación a
través de organizaciones debidamente acreditadas. Por esta razón, los
demandantes crearon la Empresa Asociativa de Trabajo (EAT) Zona Verde
Pensando en el Futuro en noviembre de 2009[357].
En principio,
este proceso se compagina con algunos aspectos tratados en las consideraciones
generales de esta providencia, ya que es claro que existió planeación por parte
del ente municipal y de la empresa demandada, para manejar una compleja situación
ambiental con repercusiones presentes y futuras. Ello guarda concordancia con las
obligaciones que se derivan de la Constitución Ecológica, pues el manejo
adecuado de los residuos sólidos se relaciona con la guarda del entorno y, además,
la contratación con organizaciones de recicladores, más allá de impactar positivamente
en la superación de la pobreza, permite aprovechar su conocimiento y trabajo, con
los enormes beneficios ambientales y sociales que se producen para el colectivo.
3.4.8.6. Sin
embargo, en la práctica, el citado proceso no condujo a una verdadera solución de
la problemática planteada, en la que incluso se observa el incumplimiento de
varios mandatos ambientales. Así las cosas, recuérdese que el desarrollo
sostenible se perfila a través de dos esferas estrechamente relacionadas, una
relativa a la producción y consumo sostenible –que implica una guarda de los
ecosistemas y un manejo adecuado de las situaciones que generen degradación de
los ecosistemas– y una social, que incluye la lucha contra la pobreza y la
satisfacción de las necesidades humanas, cuyo ámbito de aplicación en
tratándose de sujetos de especial protección constitucional, como lo son los
recicladores, se relaciona con el impulso y el desarrollo de acciones
afirmativas a su favor, con miras a que el Estado procure superar las condiciones
de marginación en las que tradicionalmente sobreviven, al tiempo que le da
valor al saber y a la experticia que por años han acumulado.
(i) En cuanto a
la primera esfera, esto es, la ecosistémica, los informes elaborados por la CVC
dan cuenta de los enormes problemas ambientales que  existían en el manejo dado
a los residuos sólidos en la planta. Al respecto, para mayo de 2010, dicha
entidad señaló que la operación de la PMIRS era deficiente, pues las tolvas de
recepción se hallaban colmadas de residuos sólidos y no se disponía
adecuadamente de ellos, generando impactos en el ambiente y en el paisaje.
Además, la planta se encontraba desorganizada, no se efectuaba una recuperación
del material orgánico, y la zona de compostaje y lombricultura estaba
abandonada. En la práctica el sitio se estaba convirtiendo en un botadero a
cielo abierto[358].
Esta situación no finiquitó tras la terminación unilateral de los contratos
celebrados con la EAT Zona Verde Pensado en Futuro, que se produjo en el
mes de junio de 2010[359],
asunto que se desprende de los posteriores informes de la CVC que condujeron a la
suspensión inmediata de la disposición de residuos sólidos.
En efecto, conforme
se desprende de la Resolución No. 0780 de enero de 2012 expedida por la CVC, no
se estaba actuando conforme con las recomendaciones técnicas de la autoridad
ambiental respecto a la inadecuada disposición final de residuos sólidos no
aprovechables. De hecho, en el citado acto se consagra que el municipio La
Victoria debía implementar un Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos
(PGIRS) y aún no lo había hecho. Al igual que se afirma que la planta estaba
deteriorada por un deficiente manejo, faltándole mantenimiento preventivo[360]. Por lo demás, no
sobra recordar que, según se informó en sede de revisión, la suspensión se ha
mantenido en el tiempo, llevando a que la disposición final de los residuos se
adelante en el relleno “La Glorita”, ubicado en la ciudad de Pereira.
(ii) Pero
también fueron incumplidas las obligaciones en lo que respecta a los deberes
sociales y, en especial, se observan serias deficiencias en relación con el
acceso seguro y cierto a los residuos sólidos potencialmente aprovechables. En
efecto, el mismo informe de la CVC expone que existía un número de tan sólo 17
operarios que llevaban a cabo la actividad de recuperación dentro del micro relleno,
número que resultaba inadecuado para la labor a desarrollar[361]. Lo que aunado al
manejo deficiente de la planta, que a la postre conllevó a la suspensión de la
disposición final de dichos materiales en ese lugar, condujo a no tener la
posibilidad real de acceder a los residuos.
Fuera de lo
anterior, en la práctica, también existían dificultades relativas a la eficacia
de los contratos celebrados, en lo que respecta –entre otras– a su precaria
duración, si se analizan desde la dinámica propia de la actividad de
recuperación de residuos sólidos, por cuanto no obedecían a los parámetros de
las acciones afirmativas, ni a una racionalidad administrativa. En efecto, los
negocios jurídicos pactados no abordaban de manera progresiva el trabajo que podrían
desempeñar los recicladores y, de hecho, no es claro que se hayan pactado bajo
una lógica que partiera de una planeación consciente en relación con las
actividades que realmente podían asumir los recicladores a través de la EAT.
En este sentido,
la duración de todos los contratos era de un mes y el objeto demasiado amplio,
pues la EAT tendría que seleccionar y separar los residuos, embalar el material
reciclado, mantener la zona de compostaje y limpiar el sitio de trabajo. Igualmente,
ante cualquier incumplimiento se facultaba a cualquiera de las partes a darlo
por terminado de manera unilateral[362].
La amplitud en el contenido de esta cláusula, sirvió para que la empresa
finiquitara el citado negocio jurídico, incluso sin expresar cuál fue la
obligación puntual y específica que incumplieron, y la forma en qué se produjo
dicho incumplimiento[363].
Obsérvese como la posibilidad de disponer del contrato de esta manera
contradice la estabilidad que las acciones afirmativas deben tener, conforme
con el principio de independencia, que busca que su aplicación escape al mero
arbitrio de la administración.
Por ello, no
observa la Corte que los contratos sirvieran realmente como un medio para
empoderar a la población recicladora como empresarios de las basuras, de manera
racional y progresiva, teniendo en cuenta que se trataba de una actividad
económica que venían desempeñando y frente a la cual tampoco tenían un acceso
seguro y cierto a los residuos sólidos producidos.
3.4.8.7. Con
todo, es relevante indicar que lo anterior no implica que el municipio o la
empresa no puedan exigir comportamientos por parte de los recicladores, quienes
prestan un servicio público en beneficio del colectivo. Así las cosas, no se
observa que la exigencia de organizarse de una determinada manera para poder
contratar con ellos resulte inadecuada, por el contrario, en casos como el
expuesto, se trata de una medida que tiene la entidad de incidir favorablemente
en la determinación del grupo que, por lógica, debió ser beneficiado por las
acciones afirmativas a su favor.  Igualmente, la Sala destaca las medidas
asistenciales que tanto la empresa como el municipio adelantaron, entre las que
se hallan el impulso y apoyo para la conformación de organizaciones con
personería jurídica, las capacita-ciones en el SENA[364] y los subsidios de
desempleo y alimentación[365],
que fueron otorgados.
3.4.8.8. Sin
embargo, como ya se indicó, lo cierto es que existieron dificultades en torno
al acceso seguro y cierto a los residuos sólidos, que incidieron en la
posibilidad real de los demandantes para poder llevar a cabo su labor y
empoderarse de la actividad económica que desempeñaban. Igualmente, la dinámica
contractual que les fue ofrecida no resultaba racional, ni acorde con una lógica que partiera de una planeación clara en relación con las
actividades que realmente podían asumir los recicladores a través de la EAT,
incluso la forma de terminación se pactó de una manera tan general y amplia, que
en el fondo limitó la participación frente a posibles discrepancias que
pudiesen surgir, dificultando también la estabilidad de las medidas adoptadas.
Por lo demás, no es claro que el municipio haya implementado en la actualidad
un Plan para la Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS), como es su deber.
Por lo anterior, la Sala
considera que las entidades demandadas, con excepción de la CVC, conculcaron el
derecho a la igualdad material de los accionantes, al no disponer de acciones
afirmativas que realmente permitiesen un acceso seguro y cierto a los residuos sólidos potencialmente aprovechables, como sujetos de
especial protección constitucional. Por ello, y bajo el entendido de que la
Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos (PMIRS), se encuentra cerrada y
sometida a una decisión administrativa de suspensión, que impide por razones
ambientales la disposición final de residuos sólidos en ella, le
ordenará a la empresa la Victoria S.A. E.S.P que, en conjunto con el municipio
La Victoria, diseñe e implemente acciones afirmativas, en los términos
dispuestos en esta providencia, para ser aplicadas de forma inmediata a la
población que pretenda desarrollar la labor de aprovechamiento en la citada
planta, una vez la medida adoptada por la CVC sea levantada, siempre que se
cumplan con parámetros técnicos y ambientales. Lo anterior, sin perjuicio de
que se sigan incluyendo a los accionantes, en los programas de promoción y
bienestar social de los cuales han sido beneficiarios, como consecuencia de la
suspensión de las actividades de la planta, hasta tanto consigan una fuente
alternativa de subsistencia.
Por lo demás, también se le
ordenará al citado ente territorial que, si aún no lo ha hecho, implemente y
mantenga actualizado el Plan para la Gestión Integral de Residuos Sólidos
(PGIRS), de acuerdo con los lineamientos del Decreto 2981 de 2013 y los
parámetros que sobre la materia ha fijado la jurisprudencia constitucional, en
lo que atañe a la reducción en el origen, al aprovechamiento y a la disposición
final de residuos que no puedan ser aprovechados. En el cumplimiento de esta
orden también se deberán adoptar acciones afirmativas respecto de la población
de recicladores del municipio, que incluyan –entre otros aspectos– el acceso
cierto y seguro a los residuos sólidos.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero.-LEVANTAR
la suspensión decretada en el curso del presente proceso.
Segundo.- En relación con
la pretensión relativa al reintegro a las labores de recuperación de materiales
en la Planta de Manejo Integral de Residuos Sólidos (PMIRS) con plenitud de las
garantías laborales, prestacionales y de estabilidad, por las razones expuestas
en esta providencia, CONFIRMAR la sentencia de segunda instancia
proferida el 22 de junio de 2011 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, en la que se declaró la improcedencia de
la acción de tutela propuesta por la señora Rubiela Vélez Ramos y otros contra
el municipio La Victoria, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca
y La Victoria S.A. E.S.P.
Tercero.- En lo que atañe a la pretensión relacionada con la implementación de
acciones afirmativas a favor de los accionantes, por las razones
expuestas en esta providencia, REVOCAR la citada sentencia de segunda
instancia proferida el 22 de junio de 2011 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, en la que se declaró la improcedencia de
la presente acción de tutela. En su lugar, AMPARAR el derecho fundamental a la igualdad. En consecuencia, ORDENAR
a la empresa la Victoria S.A. E.S.P que, en conjunto con el municipio La
Victoria, diseñe e implemente acciones afirmativas, en los términos dispuestos
en esta sentencia, para ser aplicadas de forma inmediata a la población que
pretenda desarrollar la labor de aprovechamiento en la Planta
de Manejo Integral de Residuos Sólidos (PMIRS) que administra, una vez
sea levantada la medida adoptada por la CVC en la Resolución No. 0780 del 5 de
enero de 2012, siempre que se cumplan con parámetros técnicos y ambientales. Lo
anterior, sin perjuicio de que se sigan incluyendo a los accionantes, en los
programas de promoción y bienestar social de los cuales han sido beneficiarios,
como consecuencia de la suspensión de las actividades de dicha planta, hasta
tanto consigan una fuente alternativa de subsistencia.
Por lo demás, igualmente se ordena
al citado ente territorial que, si aún no lo ha hecho, implemente y mantenga
actualizado el Plan para la Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS), en
los términos previstos en el artículo 88 del Decreto 2981 de 2013 y según los
parámetros que sobre la materia ha fijado la jurisprudencia constitucional, en
especial en lo que atañe a la reducción en el origen, al aprovechamiento y a la
disposición final de residuos que no puedan ser aprovechados. En el
cumplimiento de esta orden también se deberán adoptar acciones afirmativas
respecto de la población de recicladores del municipio, que incluyan –entre
otros aspectos– aspectos el acceso cierto y seguro a los residuos sólidos.
Cuarto.
LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que trata
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado Ponente
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Cuaderno 1d, folio 1.
[2] Cuaderno 1, folio 1.
[3] Cuaderno 1b, folio 1.
[4] Cuaderno 1c, folio 1.
[5] Cuaderno 1e, folio 1.
[6] Cuaderno 1f, folio 1.
[7] Cuaderno 1, folio 1.
[8] A pesar de que el expediente consta de varios cuadernos
presentados por cada uno de los demandantes, los hechos relatados no difieren
sustancialmente. Esto mismo se predica de los elementos probatorios, pues en
esencia son los mismos documentos. Por esa razón, salvo la existencia de alguna
particularidad, se hará un régimen general en el acápite de antecedentes.
[9] Cuaderno 1, folio 2.
[10] Cuaderno 1, folio 187.
[11] Cuaderno 1, folio 3.
[12] Cuaderno 1, folio 4.
[13] Cuaderno 1, folio 108.
[14] Cuaderno 1, folios 28 y 29.
[15] Cuaderno 1, folio 5.
[16] Cuaderno 1, folios 51
a 60.
[17] Cuaderno 1, folios 6 y 33.
[18] Cuaderno 1, folio 35.
[19] Cuaderno 1, folio 66.
[20] Cuaderno 1, folios 67 y 68.
[21] Cuaderno 1, folio 211.
[22] Cuaderno 1, folio 45.
[23] Cuaderno 1, folio 257, respaldo.
[24] Cuaderno 1, folios 209 a 216.
[25] Cuaderno 3, folios 23
a 26.
[26] Cuaderno 1, folios 39
a 49.
[27] Cuaderno 1, folio 16.
[28] Entre ellas, se citan las Sentencias T-610 de 1992 y T-291 de
2009.
[29] En el caso de la señora Rubiela Vélez
Ramos se expone que se trata de una madre cabeza de familia (Cuad. 1, folio 9).
En el caso de la señora María Blanca Vélez, se indica que está casada con una
persona discapacitada (Cuad. 1b, folio 7). En el caso de Jazmín Andrea Llanos
Valencia, se menciona que es madre de dos menores de edad (Cuad. 1c, folio 7).
En cuanto a Luis Henry Posada Vélez, se señala que su compañera permanente
depende de él y que tiene una hija de un año de edad. Adicionalmente, se expone
que tiene otras dos hijas de siete (7) y diez (10) años (Cuad. 1d, folio 7). En
el caso de la señora Diana Lorena Llanos Valencia figura que es madre soltera
de un niño de dos (2) años (Cuad. 1e, folio 7). Finalmente, en el caso de José
Reinel Vallejo Ramos, se enfatiza que su madre depende de él, dado que padece “una
grave enfermedad que le impide valerse por sí misma”. Lo mismo se menciona
de una hermana, que padece una hernia que le impide trabajar, y de dos menores
de edad, que supuestamente dependen del actor (Cuad. 1f,
folio 7).
[30] Cuaderno 1, folio 96.
[31] Cabe destacar que, si bien las
mencionadas personas figuran en el Acta de Constitución de la
Empresa Asociativa de Trabajo Zona Verde Pensando en el Futuro, no
hacen parte del grupo que formuló la presente acción de tutela (cuaderno 1,
folio 51).
[32] Cuaderno 1, folio 280.
[33] Cuaderno 1, folio 281. Cabe destacar que en la contestación de la
empresa no se expone a qué particular se refiere.
[34] Cuaderno 1, folio 281.
[35] Cuaderno 1, folio 282.
[36] Cuaderno 1, folio 283.
[37] Cuaderno 1, folio 340.
[38] Cuaderno 1, folio 342
[39] Cuaderno 1, folio 343
[40] Cuaderno 1, folio 355
[41] Cuaderno 2, folio 113
[42] Cuaderno 1, folio 114.
[43] Las fechas de celebración de los contratos son las siguientes:
primero (1º) de noviembre de dos mil nueve (2009); primero (1º) de enero de dos
mil diez (2010); primero (1º) de febrero de dos mil diez (2010); primero (1º)
de abril de dos mil diez (2010); y primero (1º) de mayo de dos mil diez (2010).
En el cuaderno 1d, folio 291, aparece otro contrato con fecha primero (1º) de
diciembre de dos mil nueve (2009). Igualmente figura un contrato celebrado el
primero (1º) de marzo de dos mil diez (2010) (Cuad. 1d, folio 297).
[44] Cuaderno 1, folio 33.
[45] Cuaderno 1, folio 33.
[46] Cuaderno 1, folios 33, 37, 39 y 41.
[47] Cuaderno 1, folio 33.
[48] Cuaderno 1, folio 47.
[49] Cuaderno 1, folio 53.
[50] Cuaderno 1, folio 54. Los miembros de la
junta son: Lina Vanessa Llanos Valencia, María Belarmina Perdomo Betancur, Luis
Herney Posada Vélez, Diana Lorena Llanos Valencia, María Blanca Vélez Ramos,
María Luz Dary Vélez Ramos, Jazmín Andrea Llanos Valencia, Héctor Fabio Vélez
Ramos, Miguel Ángel Gómez Acevedo, Jorge Andrés Llanos Valencia, Huber Antonio
Burítica Taborda, Luz Nelly Piedrahita Gómez, Alfredo Burítica Taborda y
Rubiela Vélez Ramos.
[51] Cuaderno 1, folio 61.
[52] Cuaderno 1, folio 66.
[53] Cuaderno 1, folio 62.
[54] Cuaderno 1, folio 67.
[55] Cuaderno 1, folio 68.
[56] Cuaderno 1, folio 103.
[57] Cuaderno 1, folio 108.
[58] Cuaderno 1, folio 114.
[59] Cuaderno 1, folio 117.
[60] Cuaderno 1, folio 124.
[61] Cuaderno 1, folio 163.
[62] Cuaderno 1, folios 189 y 190.
[63] Cuaderno 1, folio 192.
[64] Cuaderno 1, folio 196.
[65] Cuaderno 1, folio 201
[66] Cuaderno 1, folio 204.
[67] Cuaderno 1, folio 209.
[68] Cuaderno 1, folio 210.
[69] Cuaderno 1, folio 211.
[70] Cuaderno 1, folios 213 y 214.
[71] Cuaderno 1, folio 214.
[72] Cuaderno 1, folio 215.
[73] Cuaderno 1, folio 231.
[74] Cuaderno 1, folio 233.
[75] Cuaderno 1, folio 242.
[76] Cuaderno 1, folio 251.
[77] Cuaderno 1, folio 257.
[78] Cuaderno 1, folio 257, respaldo.
[79] Cuaderno 3, folio 21.
[80] Cuaderno 3, folio 24.
[81] Cuaderno 3, folio 39.
[82] Cuaderno 3, folio 44.
[83] Cuaderno 3, folio 54.
[84] Cuaderno 3, folio 54.
[85] Este oficio fue remitido a la Corte tras
el Auto del 11 de abril del 2014, en el cual se requirieron nuevos elementos
probatorios debido a la complejidad del caso (Cuaderno 3, folios 80 y ss.).
[86] CP art. 86 y Decreto 2591 de 1991, art.
10.
[87] Cuaderno 1, folio 51 a 60.
[88] Sobre el particular, en la Sentencia T-1001 de 2006, M.P. Jaime
Araujo Rentería, se expuso que: “la legitimación en la causa
como requisito de procedibilidad exige la presencia de un nexo de causalidad
entre la vulneración de los derechos del demandante y la acción u omisión de la
autoridad o el particular demandado, vínculo sin el cual la tutela se torna
improcedente (…)”.
[89] El artículo 1 de la Ley 136 de 1994
dispone que: “El municipio es la entidad territorial
fundamental de la división político administrativa del Estado, con autonomía
política, fiscal y administrativa, dentro de los límites que señalen la
Constitución y la ley y cuya finalidad es el bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población en su respectivo
territorio”.
[90] En la Sentencia C-736 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra,
se consideró que las empresas mixtas de prestación de servicios públicos
también se integran a la Rama Ejecutivo del Poder Público como entidades
descentrali-zadas por servicios. Puntualmente, se explicó que: “Nótese
cómo una empresa de servicios públicos privada es aquella que mayoritariamente pertenece
a particulares, lo cual, a contrario sensu, significa que minoritariamente pertenece
al Estado o a sus entidades. Y que una empresa de servicios públicos mixta es
aquella en la cual el capital público es igual o superior al cincuenta por
ciento (50%), lo cual significa que minoritariamente pertenece a
particulares. Así las cosas, una y otra se conforman con aporte de capital
público, por lo cual su exclusión de la estructura de la Rama Ejecutiva y de la
categoría jurídica denominada ‘entidades descentralizadas’ resulta
constitucionalmente cuestionable, toda vez que implica, a su vez, la exclusión
de las consecuencias jurídicas derivadas de tal naturaleza jurídica, dispuestas
expresamente por la Constitución. // No obstante, la Corte observa que una
interpretación armónica del literal d) del artículo 38 de la Ley 489 de 1998,
junto con el literal g) de la misma norma, permiten entender que la voluntad
legislativa no fue excluir a las empresas de servicios públicos mixtas o
privadas de la pertenencia a la Rama Ejecutiva del poder público. Ciertamente,
el texto completo del numeral 2° del artículo 38 es del siguiente tenor: “Artículo
38. Integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden
nacional. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está
integrada por los siguientes organismos y entidades: (…) 2. Del Sector
descentralizado por servicios: [g. Las demás entidades administrativas
nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley para
que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público]. (…) Nótese cómo
[dentro de la citada categoría] deben entenderse incluidas las empresas de
servicios públicos mixtas o privadas, que de esta manera, se entienden como
parte de la Rama Ejecutiva en su sector descentralizado nacional. // Así las
cosas, de cara a la constitucionalidad del artículo 38 de la Ley 498 de 1998, y
concretamente de la expresión “las empresas oficiales de servicios
públicos domiciliarios” contenida en su literal d), la Corte declarará su
exequibilidad, por considerar que dentro del supuesto normativo del literal g)
se comprenden las empresas mixtas o privadas de servicios públicos, que de esta
manera viene a conformar también la Rama Ejecutiva del poder público.”
[91] Cuaderno 1, folio 47.
[92] Cuaderno 3, folio 84.
[93] Cuaderno 3, folio 21.
[94] M.P. Alejando Martínez Caballero.
[95] Cfr. Corte Constitucional. Sala Cuarta de Revisión.
Sentencia T-010 del 22 de mayo de 1992
[96] Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las
sentencias T-727 de 2011, T-1233 de 2008, T-568 de 2006, T-1022 de 2006, T-1325
de 2005, T-1103 de 2005 y T-919 de 2003.
[97] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[98] Sentencia T-1103 de 2005, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[99] Ibídem
[100] Sentencias T-1103 de 2005, T-1022 de 2006 y T-1233 de
2008.
[101] CP art. 83.
[102] Sentencia T-308 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[103] Sentencia T-443 de 1995, M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[104] Sentencia T-001 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[105] Sentencia T-560 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[106] Sobre el tema se puede consultar la Sentencia T-661 de
2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[107] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[108] Sentencia SU-1219 de 2001, M.P Manuel José Cepeda
Espinosa.
[109] Sentencias T-185 de 2005, T-502 de 2008 y T-185 de 2013.
[110] En la reciente Sentencia SU-627 de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo,
se unificó la jurisprudencia sobre las hipótesis eminentemente excepcionales en
los que procede la acción de tutela contra decisiones proferidas en el juicio
de amparo, en el siguiente sentido: “Si la
acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que
no procede. // 4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la
sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena
o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el
incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte
Constitucional. // 4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por
otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de
manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno
de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los
requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias
judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal
con la solicitud de amparo cuestionada; (ii) se demuestre de manera clara y
suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de
una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista
otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. // 4.6.3. Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del
proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas
acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. // 4.6.3.1. Si
la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión
del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los
terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los
requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de
tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el
asunto para su revisión. // 4.6.3.2. Si la actuación acaece con posterioridad a
la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en
dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la
protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite
del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción
de tutela puede proceder de manera excepcional.”
[111] Cuaderno 1, folio 57.
[112] Cuaderno 1, folios 226 a 250.
[113] Cuaderno 1, folio 230.
[114] Cuaderno 1, folio 51. Es importante indicar
que el referido señor, en ocasiones, aparece como presidente de la EAT y en
otras, figura como Director Ejecutivo. Ambos términos son utilizados
indistintamente en el Acta de constitución de la empresa asociativa de trabajo Zona
Verde Pensando en el Futuro.
[115] Cuaderno 1, folio 231.
[116] Cuaderno 1, folio 233.
[117] Cuaderno 1, folio 242.
[118] Cuaderno 1, folio 253.
[119] Cuaderno 1, folio 251.
[120] Cuaderno 1, folios 251 a 258.
[121] Cuaderno 1, folio 51. Todos ellos, salvo José
Reinel Vallejo Ramos.
[122] Cuaderno 1, folios 33 a 42.
[123] Cuaderno 1, folio 53.
[124] Cuaderno 1, folios 227 a 232 y 252 a 253.
[125] El principio de lealtad procesal busca
evitar actuaciones de las partes dañen o afecten el adecuado desempeño de la
administración de justicia, el cual puede concretarse con maniobras para
entrabar los procesos, dilatarlos o buscar múltiples pronunciamientos sobre una
misma causa, actuaciones que implican un claro desconocimiento del mandato de
la buena fe consagrado en el artículo 83 del Texto Superior.
[126] CP arts. 1 y 13.
[127] El artículo 2.2.3.1.3.1 del decreto en
cita dispone que: “Reparto de acciones de tutela masivas. Las
acciones de tutela que persigan la protección de los mismos derechos
fundamentales, presuntamente amenazados o vulnerados por una sola y misma
acción u omisión de una autoridad pública o de un particular se asignarán,
todas, al despacho judicial que, según las reglas de competencia, hubiese
avocado en primer lugar el conocimiento de la primera de ellas. (…)”
[128] En el aparte pertinente el artículo 2 del Decreto 1382 de 2000
dispone que: “(…) En desarrollo de la labor de reparto, el funcionario
encargado podrá remitir a un mismo despacho las acciones de tutea de las cuales
pueda predicar identidad de objeto, que permita su trámite por el mismo juez
competente”. Por su parte, el artículo 3 establece lo siguiente: “El juez que avoque el conocimiento de varias acciones de
tutela con identidad de objeto, podrá decidir en una misma sentencia sobre
todas ellas, siempre y cuando se encuentre del término previsto para ello”.
[129] Así las cosas, si se mira con detenimiento los accionantes de
esta causa no concuerdan con los de las tutelas previamente referidas.
[130] Recuérdese que la hipótesis de
acumulación se encuentra prevista en el reciente Decreto 1834 de 2015.
[131] Véanse, entre otras, las Sentencias T-336 de 2009,  T-436 de
2009, T-785 de 2009, T-799 de 2009, T-130 de 2010 y T-136 de 2010.
[132] Sentencia T-723 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[133] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[134] Véanse, además, las Sentencias T-179 de 2003, T-500 de 2002,
T-135 de 2002, T-1062 de 2001, T-482 de 2001, SU-1052 de 2000, T-815 de 2000,
T-418 de 2000, T-156 de 2000, T-716 de 1999, SU-086 de 1999,            T-554
de 1998, T-384 de 1998 y T-287 de 1995.
[135] Sentencia C-225 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[136] Véanse, entre otras, las Sentencias T-225 de 1993 y T-808 de
2010.
[137] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[138] Sentencia T-705 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[139] Igual doctrina se encuentra en las Sentencias T-203 de 1993,
T-483 de 1993 y T-016 de 1995.
[140] Sentencia C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[141] Véanse, entre otras, las Sentencias T-180 de 2000, T-335 de 2004,
T-426 de 2004, T-214 de 2005, T-1109 de 2005, T-528 de 2008 y T-903 de 2010.
[142] Sobre el particular el artículo 104 del CPACA dispone que: “La
jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer,
además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de
las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones
y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas
las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función
administrativa. (…)”.
[143] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[144] M.P. Hernando Herrera Vergara.
[145] Sentencia T-180 de 2000, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[146] Sentencia T-021 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[147] Sentencia T-629 de 2010, M.P. Juan Carlos
Henao Pérez.
[148] La norma en cita dispone que: “1º.- Para que haya contrato de
trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: a) La
actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b) la
continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador,
que faculta a ésta para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier
momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle
reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del
contrato. Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos
del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que
sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y c) un salario
como retribución del servicio. // 2º.- Una vez reunidos los tres elementos de
que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja
de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o
modalidades que se le agreguen”.
[149] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[150] M.P. Hernando Herrera Vergara.
[151] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[152] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[153] Una regla similar se planteó en los casos preexistentes que sobre
igual controversia fueron resueltos por el Juzgado Único Administrativo del
Circuito de Cartago y por la Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Buga, conforme se relató con anterioridad.
[154] Véase, al respecto, los acápites 1.1 y 2.4 de esta providencia.
[155] Conforme con el citado artículo: “(…)
Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres
elementos esenciales: a. La actividad
personal
del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continua subordinación
o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para
exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo,
tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse
por todo el tiempo de duración del contrato. Todo ello sin que afecte el honor,
la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los
trabajos o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la
materia obliguen al país; y c. Un salario como retribución del servicio (…)”.
[156] Cuaderno 1, folios 33 a 42.
[157] Cuaderno 1, folios 61 a 66.
[158] Cuaderno 3, folios 39 a 44.
[159] Cuaderno 1, folios 209 a 216.
[160] Cuaderno 1, folio 211.
[161] Cuaderno 1, folios 213 y 214.
[162] Cuaderno 1, folio 215.
[163] Cuaderno 3, folios 39 a 49.
[164] Cuaderno 3, folios 76 y 77.
[165] Cuaderno 3, folio 84.
[166] Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución
Política.
[167] El parágrafo mencionado dispone: “La
acción regulada en la presente ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas
que establezcan gastos”.
[168] Cuaderno 1, folio 1.
[169] Por el cual se reglamenta la Ley 142
de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 201, en relación del servicio
público de aseo, y el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en relación
con la Gestión Integral de Residuos Sólidos.
[170] La norma en cita dispone que: “La Acción de
Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser
garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el juez le dará a
la solicitud el trámite correspondiente al derecho de tutela.”
[171] Cuaderno 1, folio 9.
[172] Cuaderno 1b, folio 7.
[173] Cuaderno 1c, folio 76 y Cuaderno 1d,
folio 7.
[174] Cuadernos 1e y 1f, folio 7.
[175] Sentencia T-279 de 2010.
[176] Véanse, entre otras, las Sentencias SU-961 de 1999, T-344 de 2000,
T-1169 de 2001, T-105 de 2002, T-575 de 2002, T-843 de 2002, T-315 de 2005,
T-993 de 2005 y T-1140 de 2005.
[177] Sentencia T-279 de 2010.
[178] Cuaderno 3, folio 84.
[179] Sentencia C-189 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[180] La biósfera se entiende como la capa de la tierra en donde se
desarrolla la vida. De manera general, puede comprenderse como la suma de todos
los ecosistemas, concepto que esta Sala acoge para los efectos de esta providencia.
[181] Sentencia T-294 de 2014, M.P. María
Victoria Calle Correa. En esta providencia, la Corte se refirió a los riesgos
ambientales derivados del uso de rellenos sanitarios como alternativa técnica
para el saneamiento ambiental. El conflicto puesto a consideración de esta
Corporación surgió por una licencia ambiental otorgada para la construcción de
un relleno sanitario en una vereda donde habitaban comunidades Zenú que se
hallaban  dentro de un proceso de rescate y apropiación cultural, y cuyos
lixiviados afectaban la habitabilidad de la zona debido a la contaminación de las
fuentes hídricas. Un aspecto relevante dentro de la litis fue que, a la
par de la construcción del relleno, las citadas comunidades habían solicitado
la ampliación del resguardo. Para resolver la cuestión puesta a su
consideración, entre otros temas, la Corte abordó el concepto de la justicia
ambiental en la distribución equitativa de cargas ambientales, al igual que las
repercusiones que surgen de la construcción de dichos rellenos, a partir del
concepto del saneamiento ambiental y, en especial, en lo relativo al impacto que
sobre las comunidades se producen por elementos como los lixiviados, la
producción de gases, el aumento de roedores, aves de carroña e insectos, los
cambios de la composición de la flora y fauna, la variación en las condiciones
del suelo y los cambios del paisaje. Luego del citado examen y al momento de
resolver el caso concreto, la Sala protegió los derechos de las comunidades, al
considerar que no existían medidas de compensación –adecuadas y suficientes–
respecto de la carga ambiental que se les imponía.
[182] Para una aproximación al concepto de ambiente, puede analizarse
a: ÁNGEL MAYA, A, El reto de la vida –Ecosistema y cultura–: una introducción al estudio del medio ambiente, ECOFONDO, Bogotá, 1996.
[183] Sentencia
C-189 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Es importante señalar que la Constitución –en el
artículo 80– utiliza el término ambiente y no medio ambiente, circunstancia
que concuerda con la posición ética consagrada a partir de la Carta de 1991, en
la que se asume que el ser humano es dependiente de lo que lo rodea, a la vez
que hace parte de la naturaleza. Con ello se cuestiona la tradicional dicotomía
entre hombre y naturaleza que lo contempla como ser superior o dominador y que
lo separa de ella. Al respecto, se pueden consultar las siguientes
providencias: C-339 de 2002, T-724 de 2003 y Auto 268 de 2010.
[184] Así, por ejemplo, el artículo 8 del Texto Superior dispone que: “Es
obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y
naturales de la Nación”.
[185] Sobre el particular, el artículo 267 de la Constitución, al
referirse a la vigilancia de la gestión fiscal como atribución de la
Contraloría General de la República, se consagra que: “(…) La vigilancia de
la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de
gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la
valoración de los costos ambientales. (…)”. Por su parte, entre las
funciones del Procurador General de la Nación se establece: “(…). 4.
Defender los intereses colectivos, en especial el ambiente” (CP. art. 277).
Adicionalmente, como competencia de los concejos municipales, se destaca la de “dictar
las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio
ecológico y cultural del municipio” (CP art. 313.9). Por último, entre
otros ejemplos, se consagra como atribución de la Corporación del Río Grande
del Magdalena la de velar por “el aprovechamiento y preservación del
ambiente, los recursos ictiológicos y demás recursos naturales renovables”. (CP
art. 331).
[186] Al respecto, el artículo 95 de la Constitución señala que: “(…)
Son deberes de la persona y del ciudadano: (…) 8. Proteger los recursos
culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiento
sano”. Por lo demás, al referirse a los límites de la libertad económica,
el artículo 333 del Texto Superior consagra que: “(…) La ley delimitará el
alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el
ambiente y el patrimonio cultural”. Sin desconocer que el artículo 58 le
impone a la propiedad privada el cumplimiento de una función ecológica.
[187] A título de ejemplo, el artículo 80 Superior establece que: “El
Estado planificará el manejo y aprovecha-miento de los recursos naturales, para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución. (…)”.
[188] M.P. Alejando Martínez Caballero.
[189] Ver, entre otras, las sentencias T-411 de 1992, C-058 de 1994,
C-519 de 1994, C-495 de 1996 y C-535 de 1996.
[190] Al respecto, puede consultarse: ONU, Informe
de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, “Nuestro Futuro
Común”, cuadragésimo segundo periodo de sesiones, Tema 83 e) del programa
provisional, 4 de agosto de 1987.
[191] Piénsese, por ejemplo, en la alimentación
y su satisfacción a través del consumo de animales y plantas, o en las
necesidades farmacéuticas para combatir enfermedades que aquejan a la
humanidad. También en los vínculos culturales con determinados animales y
plantas, como el cóndor de los Andes para el escudo Nacional o la Palma de Cera
(Ceroxylon quindiuense), adoptada como Árbol Nacional, por la Ley 61 de
1985.
[192] Al respecto, puede consultarse: ONU, Informe
de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, “Nuestro Futuro
Común”, cuadragésimo segundo periodo de sesiones, Tema 83 e) del programa
provisional, 4 de agosto de 1987.
[193] El principio 1 contempla: “Los seres
humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el
desarrollo sostenible. Tiene derecho a una vida saludable y productiva en
armonía con la naturaleza”.
[194] El principio 4 establece: A fin de
alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá
constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podrá considerarse
en forma aislada.
[195] El principio 5 comprende: “Todos los
Estados y todas las personas deberán cooperar en la tarea esencial de erradicar
la pobreza como requisito indispensable del desarrollo sostenible a fin de
reducir las disparidades en los niveles de vida y responder mejor a las
necesidades de la mayoría de los pueblos”.
[196] El principio 3 dispone que: “El
derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente
a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y
futuras”.
[197] El principio 8 determina que: “Para
alcanzar el desarrollo sostenible y una mejor calidad de vida para todas las
personas, los Estados deberían reducir y eliminar las modalidades de producción
y consumo insostenibles y fomentar políticas demográficas apropiadas”.
[198] Sentencia T-411 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[199] Ibídem.
[200] Al respecto puede consultarse la Sentencia
C-519 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, que revisó la constitucionalidad de
las Leyes 162 y 165 de 1994, que aprobaron el Convenio sobre Diversidad
Biológica, hecho en Río de Janeiro en 1992.
[201] CP art. 8.
[202] El inciso 1º del artículo 49 de la CP
establece que: “La atención de la salud y  el saneamiento ambiental son
servicios públicos a cargo del Estado (…)”
[203] CP art. 80.
[204] CP art. 95.8.
[205] El inciso 2º del artículo 67 de la Carta contempla que: “La
educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz
y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el
mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del
ambiente”.
[206] CP art. 79.
[207] El segundo 2º del artículo 79 dispone que:
“Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente,
conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación
para el logro de estos fines”.
[208] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[209] Convenio sobre la Diversidad Biológica incorporado al ordenamiento jurídico
interno mediante las Leyes 162 y 165 de 1994.
[210] El artículo 1º del Convenio establece: “Los
objetivos del presente Convenio, que se han de perseguir de conformidad con sus
disposiciones pertinentes, son la conservación de la diversidad biológica, la
utilización sostenible de sus componentes y la utilización de los recursos
genéticos, mediante, entre otras cosas, un acceso adecuado a esos recursos y
una transferencia apropiada de las tecnologías pertinentes, teniendo en cuenta
todos los derechos sobre recursos y a esas tecnologías, así como mediante
financiación apropiada”
[211] C-519 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[212] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[213] Sentencia C- 671 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería, refiriéndose
al documento de la Comisión sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Nuestro
Futuro Común (El Informe Brundtland). Oxford University Press, 1987.
[214] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[215] Ver principios 1 y 2 de la Declaración de Estocolmo de 1972;
principios 3 y 4 de la Declaración de Río de Janeiro de 1992 o Carta de la
Tierra; el principio 2 de la Declaración sobre bosques; y  World Commission on
environment and development. Our Common Future. Oxford: Oxford University Press, 1987, pp 8 y 43 y ss.
[216] De acuerdo con el numeral 6º del artículo 1º de la Ley 99 de
1993, “La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el
resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades
ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución
conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta
de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar
la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente”.
Este principio también fue contemplado en la Declaración de Rio en los
siguientes términos: “Principio 15. Con el fin de proteger el medio
ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución
conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible,
la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para
postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir
la degradación del medio ambiente”. Sobre el principio de precaución, puede
analizarse, entre otras, la Sentencia T-299 de 2008, M.P. Jaime Córdova
Triviño.
[217] El numeral 11 del artículo 1º de la Ley 99 de 1993 establece: “Los
estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de
decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten
significativamente el medio ambiente natural o artificial”. A su vez, el
principio 17 de la mencionada Declaración de Rio dispone que “Deberá emprenderse
una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional,
respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un
impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la
decisión de una autoridad nacional competente”.
[218]
http://www.un.org/spanish/esa/sustdev/documents/declaracionrio.htm (última
revisión 29 de enero de 2015). Sobre la incorporación
de esta Declaración al ordenamiento nacional, puede consultarse la sentencia
C-528 de 1994 (M.P. Fabio Morón Días). En esta sentencia la Corte se pronunció
sobre la acción de inconstitucionalidad elevada contra el artículo 1º (parcial)
de la Ley 99 de 1993.
[219] Principio 3º.
[220] El principio 1º de la Convención en
comento establece: “Los seres humanos constituyen el centro de las
preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tiene derecho a una
vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza”.
[221] Principio 5º: Todos los Estados y
todas las personas deberán cooperar en la tarea esencial de erradicar la
pobreza como requisito indispensable del desarrollo sostenible, a fin de
reducir las disparidades en los niveles de vida y responder mejor a las
necesidades de la mayoría de los pueblos del mundo”.
[222] Como se verá más adelante, este punto es esencial en la presente
providencia, ya que las acciones afirmativas que benefician a la población
recicladora se sustentan tanto en la protección ambiental, como en el deber del
Estado de erradicar la pobreza.
[223] Al respecto, puedes consultarse la Sentencia T-291 de 2009, M.P.
Clara Elena Reales y los Autos 268 de 2010 y 275 de 2011, M.P. Juan Carlos
Henao Pérez.
[224] M.P. Juan Carlos Henao Pérez. Esta providencia, al igual que el
Auto 275 de 2011, resultan relevantes para este asunto en atención a que fueron
expedidos dentro del marco del seguimiento efectuado por esta Corporación a las
órdenes proferidas en la Sentencia T-724 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería,
en la que se abordó el estudio de elementos esenciales del servicio público de
aseo, como lo son la disposición final y la recolección, transporte y
aprovechamiento de residuos sólidos potencialmente aprovechables, al igual que
las acciones afirmativas en favor de la población de recicladores de Bogotá.
[225] Al respecto, pueden consultarse la sentencia T-291 de 2009 y las
Autos 268 de 2010 y 275 de 2011, previamente citados.
[226] Según el informe Bruntland (op.cit) a este fenómeno de
concentración poblacional en las ciudades se le puede denominar Revolución
Urbana, pues nunca antes la humanidad ha alcanzado tal cantidad de
miembros, reunidos en estos espacios, con los consecuentes problemas de uso de
recursos, consumo de energía y contaminación ambiental.
[227] Al respecto: ONU, El Futuro que Queremos Para Todos, Informe
para el Secretario General, Nueva York, 2012. Según este informe, citado de
manera ilustrativa en esta providencia, el crecimiento de la población, el
aumento en el uso de energía y recursos, la cantidad de basura que se genere y
la contaminación, traerá un costo ambiental y una degradación ambiental sin
precedente, a menos de que se adopten medidas para hacerle frente.
[228] Documento El Futuro que Queremos, que corresponde al
estudio final de la Conferencia de las Naciones Unidas
Río + 20. Visible en:
https://rio20.un.org/sites/rio20.un.org/files/a-conf.216-l-1_spanish.pdf.pdf
(última revisión 23 de octubre de 2015).
[229] Ibid. #
21. Según el citado documento existe un consenso internacional en torno a la
preocupación sobre el hecho de que “una de cada cinco personas
de este planeta, es decir, más de 1.000 millones de personas, siga viviendo en
la extrema pobreza, y que una de cada siete, o el 14%, esté malnutrida, en
tanto que ciertos problemas de salud pública, como las pandemias y las
epidemias, siguen constituyendo una amenaza omnipresente. En este contexto, tomamos
nota de los debates en curso sobre la seguridad humana en la Asamblea General.
Reconocemos que, dado que para 2050 se proyecta una población mundial superior
a 9.000 millones de personas y que se estima que las dos terceras partes de esa
población vivirá en las ciudades, debemos intensificar los esfuerzos orientados
a lograr el desarrollo sostenible, y en particular, la erradicación de la
pobreza, el hambre y las enfermedades evitables”.
[230] Al respecto, se puede consultar: ACURIO,
G. (et al), Diagnóstico de la situación del manejo de residuos
sólidos municipales en América Latina y el Caribe, Banco Interamericano de
Desarrollo y Organización Panamericana, Washington DC, 1997.
[231] La Sala enfatiza en que se trata de bienes, pues el
aprovechamiento de los residuos sólidos genera, entre otros aspectos,
beneficios económicos, que se derivan, por ejemplo, de su reinclusión en la
cadena productiva. Así, en documentos internacionales (como el informe
Bruntland previamente mencionado) se considera que la contaminación –producida
en este caso por el inadecuado manejo de las “basuras”–, ha de ser comprendida como “(…)  una forma de despilfarro y
un síntoma de ineficiencia en la producción industrial” (ONU, Informe de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo, “Nuestro Futuro Común”, Op. Cit, p. 251). En este sentido, también
deben mencionarse beneficios en el ámbito social y educativo, como se desprende
de la experiencia de la Orquesta de Instrumentos Reciclados De Cateura,
conformada por niño, niñas y jóvenes de escasos recursos de la comunidad del
Bañado Sur, ubicada en las proximidades del vertedero de Cautera de Asunción,
Paraguay. La característica distintiva de esta agrupación radica en la
interpretación de instrumentos musicales elaborados a partir de materiales
potencialmente aprovechables que son reutilizados para la construcción de
instrumentos de cuerda, de viento y de percusión. Sobre la historia de esta
orquesta y la educación musical de personas que habitan las cercanías de este
lugar, puede consultarse: http://www.recycledorchestracateura.com/ (última
visita, 5 de octubre de 2015).
[232] “Por el cual se reglamenta la
prestación del servicio público de aseo”.
[233] El artículo 3º del mencionado Decreto
contempla que: “Principios básicos para la prestación del servicio de
aseo. En la prestación del servicio público de aseo, y en el marco de la
Gestión Integral de Residuos Sólidos, se observarán los siguientes principios:
prestación eficiente a toda la población con continuidad, calidad y cobertura;
obtener economías de escala comprobables; garantizar la participación de los
usuarios en la gestión y fiscalización de la prestación; desarrollar una
cultura de la no basura; fomentar el aprovechamiento; minimizar y mitigar el
impacto en la salud y en el ambiente que se pueda causar por la generación de
los residuos sólidos”.
[234] Esto no significa que la relación mencionada sea la única que se
derive de los deberes ambientales del Estado. Sin embargo, la Sala hace
referencia a ella en atención al asunto objeto de estudio.
[235] Para los efectos de esta providencia, no resulta necesario, en
este momento, referirse a la denominada responsabilidad empresarial de las
empresas en materia ambiental.
[236] Ley 99 de 199, art. 1., núm. 7º.
[237] Ley 99 de 1993, art. 1., núm. 7º.
[238] Un concepto para ilustrar la materia es el de huella hídrica. Se
trata de un indicador que su utiliza para determinar el volumen de este líquido
que se requiere para cualquier actividad humana. Al respecto, se puede
consultar: http://www.huellahidrica.org/
[239] El artículo 63 de la Ley 99 de 1993 señala que: “(…) En
materia normativa las reglas que dicten las entidades territoriales en relación
con el medio ambiente y los recursos naturales renovables respetarán el
carácter superior y la preeminencia jerárquica de las normas dictadas por
autoridades y entes de superior jerarquía o de mayor ámbito en la compresión
territorial de sus competencias. (…)”.
[240] Al respecto: Nuestro Futuro Común, Op. Cit.
[241] CP art. 286
[242] CP art. 2º.
[243] CP art. 1º.
[244] El artículo 311 de la Constitución establece que: “Al
municipio como entidad fundamental de la división político administrativa del
Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley,
construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su
territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y
cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asigne la
Constitución y las Leyes”
[245] CP art. 8º y 79.
[246] “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios”.
[247] El numeral 6 del artículo 3º de la Ley 136 de 1994 dispone que le
corresponde al municipio: “Promover alianzas y sinergias público-privadas
que contribuyan al desarrollo económico, social y ambiental del municipio y de
la región, mediante el empleo de los mecanismos de integración dispuestos en la
ley”.
[248] El numeral 11 del referido artículo establece que le compete al municipio
“Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del
respectivo municipio, fomentando la industria nacional, el comercio y el
consumo interno en sus territorios de conformidad con la legislación vigente
para estas materias”.
[249] El numeral 10 del aludido artículo la obligación de “Velar por
el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente, de conformidad con
la Constitución y la ley”.
[250] El numeral 15 del artículo mencionado dispone: “Incorporar el
uso de nuevas tecnologías, energías renovables, reciclaje y producción limpia
en los planes municipales de desarrollo”.
[251] “Por la Cual se dictan normas orgánicas sobre el ordenamiento
territorial y se modifican otras disposiciones”.
[252] Conforme con el inciso 1 del mencionado artículo: “El
ordenamiento territorial es un instrumento de planificación y de gestión de las
entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva de país, que se
da de manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal,
tendiente a lograr una adecuada organización político administrativa del Estado
en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el
fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido
este como desarrollo económicamente competitivo, socialmente justo,
ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente armónico, culturalmente
pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y físico-geográfica de
Colombia”.
[253] El numeral 15 del artículo 3 de la mentada ley contempla lo
siguiente: “La Ley de ordenamiento territorial reconoce los
desequilibrios en el desarrollo económico, social y ambiental que existen entre
diferentes regiones geográficas de nuestro país y buscará crear instrumentos
para superar dichos desequilibrios. Por ello la Nación y las entidades
territoriales propiciarán el acceso equitativo de todos los habitantes del
territorio colombiano a las oportunidades y beneficios del desarrollo, buscando
reducir los desequilibrios enunciados. Así mismo, los procesos de ordenamiento
procurarán el desarrollo equilibrado de las diferentes formas de división
territorial”.
[254] El numeral 6º del citado artículo dispone como principio el de sostenibilidad,
el cual implica que: “El ordenamiento territorial
conciliará el crecimiento económico, la sostenibilidad fiscal, la equidad
social y la sostenibilidad ambiental, para garantizar adecuadas condiciones de
vida de la población”.
[255] Al respecto: LEONARD, A. La historia de las cosas: de cómo
nuestra obsesión por las cosas está destruyendo el planeta, nuestras
comunidades y nuestra salud. Y una visión del cambio, Bogotá, Fondo de
Cultura Económica, 2010.
[256] Según el artículo 8 del CNRN (Decreto
2811 de 1974), se consideran factores que deterioran el ambiente, entre otros, “a.
La contaminación del aire, de las aguas, del suelo y de los demás recursos
naturales renovables; b. La degradación, la erosión y el revenimiento de suelos
y tierras; c. Las alteraciones nocivas de la topografía; d. Las alteraciones
nocivas del flujo natural de las aguas; e. La sedimentación en los recursos y
depósitos de agua; f. Los cambios nocivos del lecho de las aguas; g. La
extinción o disminución cuantitativa o cualitativa de especies animales o
vegetales o de recursos genéticos; h. La introducción, utilización y transporte
de especies animales o vegetales dañinas o de productos de sustancias peligrosas;
j. La alteración perjudicial o antiestética de paisajes naturales; k. La
disminución o extinción de fuentes naturales de energía primaria; La
acumulación o disposición inadecuada de residuos, basuras, desechos y
desperdicios; m. El ruido nocivo; n. El uso inadecuado de sustancias
peligrosas; o. La eutrificación, es decir, el crecimiento excesivo y anormal de
la flora en lagos y lagunas; p. La concentración de población humana urbana o
rural en condiciones habitacionales que atenten contra el bienestar y la salud”.
[257] Un aspecto que se destaca en el Informe Brundland, previamente
reseñado, es el déficit de contabilización adecuada de los costos en que se incurren
en los procesos de producción. Ello ha dado lugar a una preocupación sobre las
relaciones producción-protección al ambiente. Piénsese, por ejemplo, en la
pérdida de oportunidad relativa a la utilización de un suelo erosionado o la
existencia de agua contaminada.
[258] M.P. María Victoria Calle Correa.
[259] Según el Ministerio del Medio Ambiente: “El principal impacto provocado por los
lixiviados que se generan en los rellenos es la contaminación de las aguas
superficiales y subterráneas. Los principales efectos que se producen son el
agotamiento del oxígeno en parte de las aguas superficiales, la asfixia de las
crías de peces debido a la acumulación de sustancias oxidantes del hierro en
las branquias, alteraciones en la flora y fauna del fondo y peligrosidad del
amoniaco para los peces”. Ministerio
del Medio Ambiente. Rellenos Sanitarios. Guía Ambiental. Bogotá,
Ministerio del Medio Ambiente, 2002, p.p. 96-97. Disponible en:
http://www.minambiente.gov.co/documentos/Rellenos_Sanitarios.pdf (recuperado el
20 de noviembre de 2013).
[260] Ibíd., pp. 94-100.
[261] Sobre algunos factores que se considera degradan el ambiente, ver
el artículo 8º del Decreto 2811 de 1974.
[262] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[263] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[264] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[265] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Esta providencia fue
proferida en el marco del seguimiento a las órdenes establecidas en la
sentencia T-724 de 2003, y en los Autos 268 de 2010 y 275 de 2011. En él se
declaró, entre otras cosas, que se ha dado cumplimiento a lo dispuesto por esta
Corporación y se le instó a la Unidad Administrativa Especial de Servicios
Públicos (UAESP) de Bogotá, continuar con el proceso.
[266] Este punto será abordado más adelante, al momento de analizar las
acciones afirmativas a favor de la población recicladora, así como los límites
que ha de respetar el juez constitucional en esta materia.
[267] Al respecto, Auto 268 de 2010, M.P. Juan
Carlos Henao Pérez.
[268] Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos
domiciliarios y se dictan otras disposiciones.
[269] El artículo mencionado, modificado por el artículo 1º de la Ley
680 de 2001, dispone: “Servicio Público de Aseo: Es el servicio de
recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará
esta ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento,
aprovechamiento y disposición final de tales residuos. // Igualmente incluye,
entre otras, las actividades complementarias de corte de césped y poda de
árboles ubicados en las vías y áreas públicas; de lavado de estas áreas,
transferencia, tratamiento y aprovechamiento”.
[270] Por el cual se reglamenta la
prestación del servicio público de aseo.
[271] Esta materia se sigue rigiendo por el
Decreto 838 de 2005.
[272] Conforme con el artículo 14 del Decreto
2981 de 2013, hacen parte del servicio público domiciliario de aseo, las
siguientes actividades: recolección; transporte; barrido, limpieza de vías y
áreas públicas; corte de césped, poda de árboles en vías y áreas públicas;
transferencia; tratamiento; aprovechamiento; y disposición final.
[273] M.P. María Victoria Calle Correa.
[274] Decreto 2981 de 2013, art. 2.
[275] Artículo 2º: “Aprovechamiento: Es la actividad complementaria
del servicio público de aseo que comprende la recolección de residuos
aprovechables separados en la fuente por los usuarios, el transporte selectivo
hasta la estación de clasificación y aprovechamiento o hasta la planta de aprovechamiento,
así como su clasificación y pesaje”.
[276] Artículo 2º.
[277] Artículo 82.
[278] De conformidad con el artículo 3º del decreto en cita, “En la
prestación del servicio público de aseo, y en el marco de la Gestión Integral
de Residuos Sólidos, se observarán los siguientes principios: prestación
eficiente a toda la población con continuidad, calidad y cobertura; obtener
economías de escala comprobables; garantizar la participación de los usuarios
en la gestión y fiscalización de la prestación; desarrollar una cultura de la
no basura; fomentar el aprovechamiento; minimizar y mitigar el impacto en la
salud y en el ambiente que se pueda causar por la generación de los residuos
sólidos”.
[279] En lo pertinente, el texto del artículo mencionado es el
siguiente: “Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente,
los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía
eléctrica (…), por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado
o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio
en los casos previstos en el artículo siguiente”.
[280] El artículo 88 contempla: “Plan
para la gestión integral de residuos sólidos, PGIRS. Los
municipios y distritos, deberán elaborar, implementar y mantener actualizado un
plan municipal o distrital para la gestión integral de residuos o desechos
sólidos en el ámbito local y/o regional según el caso, en el marco de la
gestión integral de los residuos, el presente decreto y la metodología para la
elaboración de los PGIRS. // El PGIRS deberá incorporar y fortalecer de manera
permanente y progresiva las acciones afirmativas a favor de la población
recicladora. // Así mismo, el PGIRS tendrá en cuenta entre otros, los
siguientes lineamientos estratégicos: // 1. Reducción en el origen: Implica
acciones orientadas a promover cambios en el consumo de bienes y servicios para
reducir la cantidad de residuos generados por parte de los usuarios. Incluye el
desarrollo de acciones que fomenten el ecodiseño de productos y empaques que
faciliten su reutilización o aprovechamiento, la optimización de los procesos
productivos, el desarrollo de programas y proyectos de sensibilización,
educación y capacitación. // 2. Aprovechamiento: Implica el desarrollo de
proyectos de aprovechamiento de residuos para su incorporación en el ciclo
productivo con viabilidad social, económica y financiera que garanticen su
sostenibilidad en el tiempo y evaluables a través del establecimiento de metas
por parte del municipio o distrito. // 3. Disposición final de los residuos
generados que no puedan ser aprovechados. // La implementación de los programas
y proyectos establecidos en el PGIRS deberá incorporarse en los planes de
desarrollo del nivel municipal y/o distrital y con la asignación de los
recursos correspondientes. // La formulación e implementación del Plan para la
Gestión Integral de Residuos Sólidos, PGIRS, estará en consonancia con lo
dispuesto en los planes de ordenamiento territorial y lo establecido en este
decreto. La revisión y actualización es obligatoria y deberá realizarse dentro
de los doce (12) meses siguientes al inicio del período constitucional del
alcalde distrital o municipal. // Parágrafo 1°. En los estudios de
factibilidad para la elaboración del Plan de Gestión Integral de los Residuos
Sólidos, las autoridades distritales y municipales deberán garantizar la
participación de los recicladores de oficio en la formulación, implementación y
actualización. // Parágrafo 2°. El ente territorial no podrá
delegar en la persona prestadora del servicio público de aseo la elaboración,
implementación y actualización de los PGIRS. // Parágrafo 3°. Los
Ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio y Ambiente y Desarrollo Sostenible
deberán adoptar la metodología para la elaboración de los PGIRS. Mientras se
expide la nueva metodología, se seguirá aplicando la Resolución 1045 de 2003,
en lo que no sea contrario a lo dispuesto en el presente decreto”.
[281] Conforme con el artículo 96 del Decreto
en mención: “Obligaciones de los municipios y distritos. Los
municipios y distritos en ejercicios de sus funciones deberán: //1. Garantizar
la prestación del servicio público de aseo en el área de su territorio de
manera eficiente.//2. Definir el esquema de prestación del servicio de aseo y
sus diferentes actividades de acuerdo con las condiciones del mismo. //3.
Formular y desarrollar el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos de
acuerdo con lo definido en este decreto. //4. Definir las áreas para la
localización de estaciones de clasificación y aprovechamiento, plantas de
aprovechamiento, sitios de disposición final de residuos y estaciones de
transferencia, de acuerdo con los resultados de los estudios técnicos,
requisitos ambientales, así como en el marco de las normas urbanísticas del
respectivo municipio o distrito. //5. Adoptar en los PGIRS las determinaciones
para incentivar procesos de separación en la fuente, recolección selectiva,
acopio y reciclaje de residuos, como actividades fundamentales en los procesos
de aprovechamiento de residuos sólidos. //6. Realizar y adoptar la
estratificación municipal y tenerla a disposición de las personas prestadoras
del servicio público de aseo para los efectos propios del catastro de
suscriptores. //7. Establecer en el municipio o distrito una nomenclatura
alfanumérica precisa, que permita individualizar cada predio.// 8. Otorgar los
subsidios para los usuarios de menores ingresos y suscribir los contratos
respectivos. // 9. Formalizar la población recicladora de oficio, para que
participe de manera organizada y coordinada en la prestación del servicio
público que comprende la actividad complementaria de aprovechamiento, con el
fin de dar cumplimiento a lo previsto en este decreto y en la regulación
vigente. //10. Adoptar y fortalecer las acciones afirmativas en favor de la
población recicladora. // 11. Adelantar la actualización del censo de
recicladores en su territorio, así como identificarlos y carnetizarlos con el
fin de identificar la población objetivo y focalizar las acciones afirmativas
para esta población vulnerable. // 12. Las demás que establezcan las
autoridades sanitarias y ambientales de acuerdo con sus funciones y
competencias.// Parágrafo. Independientemente del esquema de
prestación del servicio público de aseo que adopte el municipio o distrito,
este debe garantizar la prestación eficiente del servicio y sus actividades
complementarias a todos los habitantes en su territorio, de acuerdo con los
objetivos y metas definidos en el PGIRS”.
[282] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En esta sentencia,
este Tribunal se pronunció sobre un caso en el cual un vendedor ambulante
demandó a la Policía Metropolitana de Bogotá por las medidas adoptadas con el
fin de recuperar el espacio público. Entre los temas abordados, la Sala de
Revisión se pronunció sobre el principio de igualdad y las políticas públicas.
Igualmente, abordó la relación existente entre la fórmula del Estado Social de
Derecho y el contenido mínimo de tales políticas, así como el deber estatal de
preservar el espacio público, pero bajo la obligación de garantizar los
derechos fundamentales de las personas.
[283] Al
respecto FISS, OWEN, Grupos y Cláusula de Igual Protección, en
Gargarella R. (Comp.), Derecho y grupos desventajados, Editorial Gedisa,
Yale Law School y la Universidad de Palermo, Barcelona, 1999, pp 137-159.
[284] El primer
inciso del artículo 13 de la CP establece: “Todas las personas nacen libres
e iguales ante la ley, recibirán las misma protección y trato de las
autoridades  gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin
ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar,
lengua, religión, opinión política o filosófica”.
[285] CP art. 2.
[286] En efecto, el inciso 1 del artículo 13 menciona como factores que
han servido para sustentar discriminaciones y menoscabar oportunidades de las
personas a los siguientes móviles: “sexo, raza, origen nacional o familiar,
lengua, religión, opinión política o filosófica”.
[287] El
inciso tercero del artículo 13 de la CP contempla: “El Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los
abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.
[288] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En esta sentencia, la Corte se
pronunció frente a una demanda de inconstitucionalidad formulada contra apartes
de los artículos 15 y 17 de la Ley 142 de 1994.
[289] Corte
Constitucional, Sentencia T-401 de 1992, donde se tutelaron los derechos de
convictos inimputables sujetos a una injusta y prolongada privación de su
libertad, a pesar de haber cesado el motivo de la correspondiente medida de
seguridad.
[290] Sentencia T-595
de 2002
[291] Sentencia T-255
de 2001, donde la Corte tutela el derecho a la educación de un menor de edad a
quien no se le había renovado el cupo en el colegio, porque el centro educativo
afirmaba no estar preparado para impartir educación especial a un niño
hiperactivo.
[292] Sentencia T-177
de 1999
[293] Sentencia
SU-225 de 1998
[294] M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez.
[295] En este sentido y a modo de ejemplo, piénsese en el término
“desechable” que se ha utilizado para referirse a personas que laboran con las
basuras. Palabra que repugna con los principios básicos de la dignidad humana,
pues si un ser es un fin en sí mismo, no resulta aceptable que lo cataloguen
como algo que puede ser tirado o descartado. Al respecto, vale la pena
mencionar que incluso han sido víctimas de la llamada “limpieza social”, en
donde se han visto perseguidos y asesinados. (Auto 268
de 2010).
[296] Al respecto: BIRKBECK, C. “Self-Employed Proletarians in an
Informal Factory: The Case of Cali´s Garbage Dum”, World Development, 1978,
Vol 6, No9/10, pp. 1173-1185. Pergamon Press. Great Britain.
[297] Sobre las condiciones de marginación en que sobreviven los
recicladores, en el auto 268 de 2010 se mencionaron algunos ejemplos como: son
propensos a padecer enfermedades trasmitidas por parásitos, moscas y mosquitos,
debido a las condiciones en que laboran, que los exponen al agua, al sol y a
residuos peligrosos. Padecen con frecuencia irritaciones en la piel y
erupciones, al igual que tuberculosis, bronquitis, asma, neumonía y disentería.
También presentan enfermedades respiratorias agudas, diarreicas, en los dientes
y otras no especificadas.
[298] Conforme con las providencias mencionadas, entre los medios para
determinar quiénes forman parte de estos grupos marginados o excluidos
socialmente –que pueden aparecer de manera concomitante- se hallan los
siguientes: (i) se trata de un grupo identificable por características externas
reconocibles por los demás o que se auto-identifica; (ii) se hallan en una
situación de subordinación prolongada y/o con poder político severamente
limitado; (iii) los beneficios de su trabajo favorecen a otros sin que ello será
reconocido; (iv) se encuentran excluidos de los beneficios y posibilidades
sociales; (v) sufren invisibilización y los someten a estereotipos; y (vi)
otros grupos ejercen violencia sobre ellos.
[299] En efecto, en el Auto 268 de 2010 se indicó: “(…) la
Corte no sólo debe referirse a la discriminación y marginación que padecen los
recicladores en esta sociedad, sino a la importancia de su labor dentro de las
relaciones ambientales que se han producido en algunas sociedades a partir del
cambio energético que se causó con la revolución industrial, en especial a
partir de la utilización del petróleo como principal fuente de energía, así
como con el aumento del consumo por habitante a partir de mediados del siglo
XX”.
[300] El artículo 14 del mencionado Decreto señala: “Para los
efectos de este decreto se consideran como actividades del servicio público de
aseo, las siguientes: 1, Recolección; 2. Transporte; 3. Barrido, limpieza de
vías y áreas públicas; 4. Corte de césped, poda de árboles en las vías y áreas
públicas; 5. Transferencia; 6. Tratamiento; 7. Aprovechamiento; 8. Disposición
final; 9. Lavado de áreas públicas”.
[301] Decreto 2981 de 2013, art. 82.
[302] Al respecto:
Parra Hinojosa Federico, “¿Es posible un modelo incluyente de gestión pública
de los residuos? Los derechos de la población recicladora vs. La rentabilidad
de las empresas prestadoras del servicio de aseo”, en Mesa Cuadros (Ed.), Debates
Ambientales Contemporáneos, Bogotá: Universidad Nacional de Colombia,
Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales. Instituto Unidad de
Investigaciones Jurídico-Sociales Gerardo Molina (UNIJUS), 2010, pp 329 - 350.
[303] Por la cual
se establece el Día Nacional del Reciclador y del Reciclaje.
[304] Ley
511 de 1999, art. 1.
[305] Ley 511 de 1999,
art. 2.
[306] Al respecto pueden consultarse las Sentencias T-724 de 2003 y
T-291 de 2009.
[307] Medina
Martín, “Reciclaje de desechos sólidos en América Latina”, en Frontera
Norte, Vol. 11, núm., 21, 1999, y Medina Martín, “Cooperativas de
Recicladores Informales en América Latina”, visible en
http://www.bvsde.paho.org/bvsaidis/mexico2005/medina2.pdf  (12 de julio de
2010).
[308] Al
respecto, pueden consultarse las sentencias T-291 de 2009 y T-411 de 2009. En
ambas providencias, la Corte se pronunció sobre la situación de marginalidad y
discriminación que padecen los recicladores de Cali, en especial aquellos que
trabajaban en el botadero de Navarro.
[309] Como se indicó
anteriormente, el inciso 1 de tal artículo justifica la intervención del Estado
en la economía para racionalizarla, con “(…) el fin de conseguir en el plano
nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento
de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente
sano”. Así mismo, el inciso 3 establece que “(…) El Estado, de manera
especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar,
de manera progresiva, que todas las personas, en particular los de menos
ingresos, tengan acceso al conjunto de los bienes y servicios básicos”.
[310] El inciso
primero de este artículo contempla que “El bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del
Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las
necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de
agua potable (…)”.
[311] La imposición
de cargas a los particulares en virtud de la cláusula de igualdad puede verse,
por ejemplo, en las órdenes proferidas en el Auto 268 de 2010, mediante las
cuales se dispuso la modificación de las condiciones de una licitación relativa
al manejo del Relleno Sanitario de Doña Juana en Bogotá. Así, se impuso como
requisito habilitante para participar, que los particulares vinieran coaligados
con organizaciones de segundo nivel de recicladores. De allí que la cláusula
de igualdad puede evidenciarse cuando, por ejemplo, el Estado impone una
condición para que los particulares contraten con él, relativa a la inclusión
de sujetos de especial protección constitucional.
[312] M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez.
[313] Sobre esta esfera de abstención, es pertinente indicar que la jurisprudencia
constitucional se ha pronunciado sobre la “cláusula de no agravación de
situaciones de marginación”, según la cual la administración ha de
abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas, programas o medidas que
agraven o perpetúen situaciones de exclusión, marginamiento o discriminación.
En este sentido, en la Sentencia T-411 de 2009, que reiteró parámetros fijados
en la T-291 de 2009, se señaló que, en principio,  no “toda medida que genere un impacto adverso en un grupo marginado o
discriminado esté proscrita por la Constitución. Pero sí significa que frente a
dicho impacto, a la administración le corresponde demostrar que a pesar de la
afectación desproporcionada para un grupo marginado, la medida, programa o
política responde a condiciones de razonabilidad y proporcionalidad, y que la
misma ha venido acompañada por otras acciones dirigidas a contrarrestar el
efecto adverso que ha podido generar en un grupo marginado o discriminado. En
tanto están en juego los derechos de grupos de especial protección, en estos
casos opera prima facie una presunción de discriminación, a la luz de la cual
es a la administración a quien le corresponde desvirtuar esta presunción,
superando un escrutinio judicial estricto. Es decir, que debe demostrar que su
actuación, a pesar de generar un efecto adverso en un grupo marginado o
discriminado, obedece i) a una finalidad imperiosa, ii) es necesaria para
lograr dicha finalidad y iii) es proporcionada, en el sentido de no sacrificar
en exceso otros intereses constitucionalmente específicos en aras de promover
la finalidad (…)”.
[314] Con todo, es
importante mencionar que la dimensión de abstención de la cláusula de igualdad
incluye tanto la prohibición de discriminaciones directas como indirectas.
Sobre ambos conceptos se pueden consultar las Sentencias T-291 de 2009, T-722
de 2003 y C-952 de 2000.
[315] Esto no quiere
decir que el fundamento de las acciones afirmativas se reduzca a las
situaciones de marginación o discriminación que históricamente han padecido
grupos humanos. Por el contrario y como fue reseñado con anterioridad, en
determinados eventos el incentivo a las labores que acometen determinados
grupos puede ser un pilar de estas medidas, siempre y cuando se hallen en una
posición de desventaja frente a los otros. Este asunto fue expresamente
señalado en los Autos 268 de 2010 y 275 de 2011.
[316] Auto 275 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao
Pérez.
[317] Sentencia T-291
de 2009,
M.P.
Clara Elena Reales Gutiérrez.
[318] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[319] Entre ellas,
los Autos 268 de 2010 y 275 de 2011.
[320] Énfasis por fuera del texto original.
[321] Resulta relevante enfatizar que las acciones afirmativas no
necesariamente se reducen a políticas públicas. Por el contrario, también
pueden figurar en legislaciones especiales. Las primeras pueden entenderse como
el que hacer del Estado frente a situaciones sociales relevantes o
problemáticas, e implican diferentes facetas como la evaluación, planeación,
implementación y evaluación. Para una aproximación a la
noción de Política Pública puede consultarse los siguientes autores: Roth Deubel, André-Noel, Políticas Públicas, Formulación,
implementación y evaluación, Cómo elaborar las políticas públicas, Quién
decide, Cómo realizarlas, Quién gana o Pierde, Colombia: Ediciones Aura,
primera reimpresión 2003, primera edición 2002; Salazar
Vargas Carlos, Políticas Públicas & Think Tanks, Colombia: Konrad
Adenau Stiftung, 2009, pp 39 - 100; y Sierra Cadena
Grenfieth de Jesús, El Juez Constitucional: Un actor Regulador de las
Políticas Públicas, El Caso de la Descentralización en Colombia, Bogotá:
Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, Facultad de
Jurisprudencia, Colección Textos de Jurisprudencia, Serie maestría, 2009.
[322] Sentencia T-595
de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, en donde se dijo que: “Segundo,
el plan debe estar encaminado a garantizar el goce efectivo del derecho; el
artículo 2° de la Constitución fija con toda claridad este derrotero. La
defensa de los derechos no puede ser formal. La misión del Estado no se reduce
a expedir las normas y textos legales que reconozcan, tan sólo en el papel, que
se es titular de ciertos derechos. La racionalidad estatal mínima exige que
dichas normas sean seguidas de acciones reales. Estos deben dirigirse a
facilitar que las personas puedan disfrutar y ejercer cabalmente los derechos
que les fueron reconocidos en la Constitución.”
[323] Sentencia T-595
de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[324] En el aparte pertinente se establece que: “Artículo
88. Plan para la gestión integral de residuos sólidos, PGIRS. (…)
Parágrafo 1°. En los estudios de factibilidad para la elaboración
del Plan de Gestión Integral de los Residuos Sólidos, las autoridades
distritales y municipales deberán garantizar la participación de los
recicladores de oficio en la formulación, implementación y actualización. (…)”.
[325] Decreto 2981 de 2013, art. 82.7.
[326] Los
otros criterios utilizados, pero con el objetivo de hacer cumplir las órdenes
dadas, fueron la incorporación de criterios de calificación de los proponentes
en la licitación relativos a porcentajes accionarios dados a las organizaciones
de recicladores, así como el efectivo aprovechamiento que se esperaría hacer
con la vinculación de mano de obra de esta población.
[327]Al respecto, pueden consultarse las Sentencias T-291 de 2009 y
T-387 de 2012, al igual que los Autos 275 de 2011 y 268 de 2010.
[328] De conformidad con el artículo 58 de la CP: “Se garantiza la
propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes
posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de
utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los
particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá
ceder al interés público o social.// La propiedad es una función social que
implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.// El
Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad.
// Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el
legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e
indemnización previa. Ésta se fijará consultando los intereses de la comunidad
y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación
podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa
administrativa, incluso respecto del precio”.
[329] El artículo 333 de la CP contempla “La
actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los intereses
del bien común. Para su ejercicio nadie podrá exigir permisos previos ni
requisitos, sin autorización de la ley, // La libre competencia económica es un
derecho de todos que supone responsabilidades. // La empresa, como base del
desarrollo tiene una función social que implica obligaciones. El Estado
fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo
empresarial. // el Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se
restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que
personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional. //
La Ley determinará el alcance de la libertad económica cuando así lo exija el
interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación”.
[330] El artículo 25 del Texto Superior señala
que: “El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus
modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a
un trabajo en condiciones dignas y justas”.
[331] CP. art. 334.
[332] CP. art. 25.
[333] Énfasis por fuera del texto original.
[334] Énfasis por fuera del texto original.
[335] Aunque no será abordado en estas
consideraciones a fondo, pues la resolución del caso no lo requiere, resulta
pertinente indicar que, conforme con los Autos 258 de 2010 y 275 de 2011, esta
consolidación productiva supone también la posibilidad de agregar valor a los
bienes recuperados en la cadena del aprovechamiento.
[336] Auto 275 de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[337] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[338] M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez.
[339] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[340] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios.
[341] De conformidad con el artículo 1 de la Ley en cita: “El
municipio es la entidad territorial fundamental de la división político
administrativa del Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa
dentro de los límites que lo señalen la Constitución y la Ley y cuya finalidad
es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población
en su respectivo territorio”.
[342] De conformidad con el numeral 6 del artículo mencionado, es una
función de los municipios “Promover alianzas y sinergias público-privadas
que contribuyan al desarrollo económico, social y ambiental del municipio y de
la región, mediante el empleo de los mecanismos de integración dispuestos en la
ley”.
[343] El numeral 7º del artículo aludido contempla: “Procurar la
solución de las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes del
municipio, en lo que sea de su competencia, con especial énfasis en los niños,
las niñas, los adolescentes, las mujeres cabeza de familia, las personas de la
tercera edad, las personas en condición de discapacidad y los demás sujetos de
especial protección constitucional”.
[344] Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento
territorial y se modifican otras disposiciones.
[345] El artículo 24 de la citada ley establece: “Diversificación de
los regímenes municipales por categorías: Con el propósito de democratizar y
hacer más eficiente y racional la Administración municipal, la ley, con
fundamento en el artículo 320 de la Constitución Política, establecerá
categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia
económica y situación geográfica, y señalará, a los municipios pertenecientes a
cada categoría, distinto régimen en organización, gobierno y administración. //
En todo caso, la superación de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de
vida de los habitantes, será parámetro para las políticas sociales”.
[346] De conformidad con el principio 5: “Todos los Estados y todas
las personas deberán cooperar en la tarea esencial de erradicar la pobreza como
requisito indispensable del desarrollo sostenible, a fin de reducir las
disparidades en los niveles de vida y responder mejor a las necesidades de la
mayoría de los pueblos del mundo”.
[347] El numeral 5 del artículo 96 establece como obligación de los municipios
y distritos, la siguiente: “Adoptar en los PGIRS las determinaciones para
incentivar procesos de separación en la fuente, recolección selectiva, acopio y
reciclaje de residuos, como actividades fundamentales en los procesos de
aprovecha-miento de los residuos sólidos”.
[348] Preámbulo de la Constitución.
[349] M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez.
[350] En la Sentencia T-595 de 2002, M.P.
Alfredo Beltrán Sierra, la Corte señaló al respecto lo siguiente, “Decidir
cuál es la mejor forma de remover las cargas excesivas que pesan sobre este grupo de personas conlleva, necesariamente, el diseño de
una política pública mediante la cual se tomen las medidas adecuadas para
cumplir el mandato constitucional de proteger especialmente a los
discapacitados y garantizar su integración social. Es pues, tarea de la
Administración Pública destinar los recursos humanos y materiales para que,
dentro de un marco de participación democrática, se conciban los programas y
apropien los recursos con los cuales se financiará la implementación de las
medidas que se adopten para atender esta demanda social. (…). || No es pues competencia del juez de tutela
(…) decidir la forma como deben ser removidas estas cargas excesivas que se le
imponen a este grupo social para acceder al servicio de transporte masivo
(…).”
[351] Énfasis por fuera del texto original.
[352] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[353] Cuaderno 1, folio 187.
[354] Cuaderno 1, folio 4.
[355] Cuaderno 1, folio 108.
[356] Cuaderno 1, folios 28 y 29.
[357] Cuaderno 1, folios 51 a 60.
[358] Cuaderno 1, folios 213 y 214.
[359] Cuaderno 1, folio 45.
[360] Cuaderno 3, folio 44.
[361] Ibídem.
[362] Cuaderno 1, folios 33 a 42.
[363] Cuaderno 1, folio 45.
[364] Cuaderno 1, folios 46 a 48.
[365] Cuaderno 3, folios 59 a 60.