C-955-01
Sentencia C-954/01
Sentencia C-955/01
SUFRAGIO-Concepto
SUFRAGIO-Sujeción a reglas
CENSO
ELECTORAL-Composición/TERRITORIOS NACIONALES-División en circunscripciones
CUOCIENTE
ELECTORAL-Determinación/CUOCIENTE ELECTORAL-Finalidad
El cuociente electoral resulta de
dividir los votos válidos emitidos en cada circunscripción entre el número de
curules por ser ocupadas. Seguidamente, con el fin de determinar el número de
curules que corresponde ocupar a cada partido, se calcula el número de veces
que el cuociente cabe en el número los votos obtenidos por cada lista. A los
mayores residuos, corresponden sucesivamente los puestos que no fueron
adjudicados directamente por el sistema del cuociente. El propósito central de
la figura es que la voluntad del pueblo se vea reflejada cuantitativa y
proporcionalmente en la composición de las corporaciones públicas de extracción
democrática.
NORMA ACUSADA-Interpretación conforme a Constitución
vigente
PRINCIPIO DE
REPRESENTACION PROPORCIONAL
DERECHO DE
PARTICIPACION DEMOCRATICA-Organizaciones
diferentes a los partidos que constituyen manifestación
FORMAS DE
ORGANIZACION POLITICA CIUDADANA
SISTEMA
DEMOCRATICO PARTICIPATIVO-Formas
diversas
PRINCIPIO
DEMOCRATICO-Universal y
expansivo
MECANISMOS DE
PARTICIPACION CIUDADANA-Nuevas
vías de expresión
Es precisamente la tendencia
expansiva de los mecanismos de participación ciudadana la que ha propiciado la
construcción de nuevas vías de expresión a través de las cuales los asociados
pueden manifestar su opinión política, que trascienden los modelos
tradicionales, como son los movimientos políticos, las organizaciones sociales,
los movimientos sociales y los grupos significativos de ciudadanos.
PARTICIPACION
DEMOCRATICA-Tipologías
diversas
PARTICIPACION
DEMOCRATICA-Partidos,
movimientos y grupos
LEGISLADOR-Imprecisión semántica
PARTIDOS
POLITICOS-Características
MOVIMIENTOS
POLITICOS-Concepto/PARTIDOS
Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Distinción y asimilación
Los movimientos políticos, por su
parte, son asociaciones de ciudadanos constituidas libremente que se proponen
influir en la formación de la voluntad política y/o participar en las
elecciones. Los movimientos políticos comparten con los partidos políticos una
cualidad que los diferencia de las demás organizaciones avaladas por la
normatividad: la posibilidad de ostentar personería jurídica. La característica
esencial que identifica y asimila a los partidos políticos y a los movimientos
políticos, de acuerdo con los acercamiento conceptuales hechos por la ley y por
la sentencia de la Corte, es el rasgo de organización que ambos comparten.
DERECHO A
LA PARTICIPACION POLITICA-Inclusión de grupos sociales significativos
PARTICIPACION
DEMOCRATICA-Criterio
expansivo/PARTICIPACION DEMOCRATICA-Vías de expresión distintas a
tradicionales
La Corte Constitucional, en
desarrollo del criterio expansivo de la participación democrática, reconoce
como ajustado a la Carta el hecho que la opinión política de los ciudadanos
pueda manifestarse a través de vías de expresión distintas a las ofrecidas
tradicionalmente por los partidos; y que en tanto el debate político es un
fenómeno esencialmente dinámico, también se reconoce la efectividad de la
opinión ciudadana que se congrega para intervenir directamente en la
conformación del poder público. Este reconocimiento es constitucional.
DERECHO A
ELEGIR Y SER ELEGIDO-Ejercicio
por ciudadano o indirectamente por agrupación
ACTIVIDAD
POLITICA-Legitimación
para intervención
PRINCIPIO
DE REPRESENTACION PROPORCIONAL-Extensión/DERECHO DE PARTICIPACION DEMOCRATICA-Organismos
sociales, movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos
Los organismos o las organizaciones
sociales, los movimientos sociales y los grupos significativos de ciudadanos
pueden manifestarse y actuar políticamente, lo cual incluye la posibilidad de
designar, postular e inscribir candidatos o listas de candidatos a los cargos
de elección popular. En estos términos, la Corte considera que el principio de
representatividad proporcional debe ser aplicado de forma extensiva y debe
favorecer las propuestas políticas contenidas en las listas de candidatos
presentadas, con sujeción a la ley, por los movimientos políticos, las
organizaciones sociales, los movimientos sociales y los grupos significativos
de ciudadanos.
NORMA
PRECONSTITUCIONAL-Determinación
de exequibilidad
TRANSITO
CONSTITUCIONAL-Transformaciones
TRANSITO
CONSTITUCIONAL-No
abolición total del régimen jurídico preexistente
El proceso de tránsito constitucional no
implica una abolición total del régimen jurídico preexistente, sino una
exigencia de subordinación del mismo a los cánones del nuevo esquema superior.
PREVALENCIA
DE LA CONSTITUCION POLITICA-Incompatibilidad material/TRANSITO CONSTITUCIONAL-Terminología
del régimen naciente
NORMA
ACUSADA EN TRANSITO CONSTITUCIONAL-Determinación de exequibilidad/NORMA ACUSADA EN TRANSITO
CONSTITUCIONAL-Falta de coincidencia terminológica o formal
Lo que determina la inexequibilidad
de la norma que hace tránsito de un régimen constitucional a otro es la
incompatibilidad material o sustancial que aquella tenga con el nuevo sistema y
no la simple falta de coincidencia terminológica o formal que pueda existir
entre ambos.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA PRECONSTITUCIONAL-Múltiples interpretaciones/PRINCIPIO DE
CONSERVACION DEL DERECHO-Aplicación
Si la norma preconstitucional
sometida a juicio admite, dentro de sus múltiples interpretaciones, una que
resulta compatible materialmente con los lineamientos del régimen
constitucional al cual se incorpora, es deber del juez constitucional
mantenerla en el ordenamiento jurídico, al punto que, si resulta necesario, se
condicione su entendimiento en el sentido que le dé armonía con el régimen
superior.
PRINCIPIO
DE PROPORCIONALIDAD DEMOCRATICA-Extensión
La Corte ha entendido que el
principio de proporcionalidad democrática, que se manifiesta a través del
concepto instrumental del cuociente electoral, se predica tanto de los partidos
políticos como de las demás organizaciones, sociales o políticas -más o menos
estructuradas-, que persiguen un fin político -mas o menos permanente-, e
intervengan en una contienda electoral con sujeción a la Ley mediante la
presentación de listas.
PRINCIPIO
DE PROPORCIONALIDAD DEMOCRATICA-Comprende los grupos políticos
PRINCIPIO
DE REPRESENTACION PROPORCIONAL-Comprende los grupos políticos
PRINCIPIO
DE REPRESENTACION PROPORCIONAL-Adjudicación de puestos para corporaciones públicas con base en
listas de candidatos
DERECHO
VIVIENTE-Alcance
DERECHO
VIVIENTE-Interpretación
dada a la norma por el Consejo de Estado
NORMA
ACUSADA-Cargo por
indebida aplicación de normas por Consejo de Estado
Referencia:
expediente D-3438
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 1º numeral 5º (parcial) del Decreto
2241 de 1986.
Actor:
César Augusto Curvelo Beleño
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY
CABRA
Bogotá,
D.C., seis (6) de septiembre de dos mil uno (2001)
La
Sala Plena de la Corte constitucional, conformada por los magistrados Doctores
Alfredo Beltrán Sierra -quien la preside-, Jaime Araujo Rentería, Manuel José
Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Eduardo Montealegre Lynett, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés
Vargas Hernández, ha proferido la presente sentencia de acuerdo con los
siguientes
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-1 de la
Constitución Política, el ciudadano César Augusto Curvelo Beleño demandó la
expresión “y grupos políticos”, contenida en el artículo 1º, numeral 5º del
Decreto 2241 de 1986, por considerarla contraria a los artículos 172, 263, 264
y 265 de la Constitución Política.
Cumplidos los
trámites procesales y legales propios del proceso de constitucionalidad, la
Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la
Nación, procede a decidir acerca de la demanda de referencia.
II. TEXTO OBJETO
DE REVISION
Se transcribe a
continuación el texto de las disposiciones pertinentes, y se subraya y resalta
la expresión demandada.
“Decreto 2241 de
1986
“ Por el cual se
adopta el Código Electoral”
“Artículo
1º
“(…)
“5.
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD. Dentro del marco del sistema del cuociente
electoral, las corporaciones escrutadoras asegurarán la representación
proporcional de los partidos y grupos políticos expresadas en las
urnas conforme al artículo 172 de la Constitución Nacional.”
III.  LA DEMANDA
El demandante
advierte que la expresión “grupos políticos” contenida en la norma acusada, es
incompatible con la de “partidos políticos”, adoptada por la Constitución
Política de 1991, por lo que aquella debe entenderse derogada por ésta.
Puntualiza que los
partidos o movimientos políticos están integrados, a su vez, por grupos
políticos, pero que la Constitución del 91 le dio representatividad a los primeros,
no a los últimos.
Advierte que la
composición de las corporaciones públicas debe hacerse con base en la votación
obtenida por los “partidos” políticos, mas no por los “grupos” que los
integran, pues aquellos, como colectividad, son los únicos autorizados por la
Constitución para presentar las listas  a los cargos de elección popular.
Además, el actor
solicita que la Corte Constitucional, en su providencia, establezca la
necesidad de que la Registraduría Nacional del Estado Civil sólo reciba una lista
de candidatos por cada partido o movimiento político que pretenda someterse a
elecciones, pudiendo, no obstante, colaborar con dichos movimientos para
unificar, mediante consultas internas, la lista que pretendan poner a
consideración de los electores.
El impugnante
censura la jurisprudencia del Consejo de Estado (cita la decisión del
Expediente 106 del 28 de mayo de 1987) según la cual, “la adjudicación de los
puestos se realiza a las listas y no a los partidos”, pues juzga que con ella
se contradice el espíritu del artículo 263 de la Carta Política, que reconoce
la representatividad de los partidos y movimientos políticos y no de las
listas.
IV.  INTERVENCION
1. Intervención
del Ministerio del Interior
Nancy L. González
Camacho, en representación del ministerio de la referencia, intervino en el
proceso para solicitar a la Corte que declare ajustada a la Constitución la
norma demandada.
En concepto de la
interviniente, La Carta del 91 no sólo autorizó el derecho a constituir
partidos políticos sino también movimientos y agrupaciones políticas sin
limitación alguna. Sostiene que según el demandante, los grupos políticos no
son sujetos del principio de proporcionalidad representativa señalada en el
numeral 50 del artículo 1º del Decreto 2241 de 1986, por cuanto la constitución
política sólo se refiere partidos políticos, cuando lo cierto es que el
artículo 108 del estatuto constitucional dispone que los movimientos sociales y
grupos significativos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos y para
ello, la ley podrá establecer requisitos que garanticen la seriedad de las
inscripciones de los candidatos.
Recuerda que el
“Estatuto básico de los partidos y movimientos políticos (Ley 130 de marzo 23
de 1994) establece igualmente, que las Asociaciones de todo orden, que por
decisión de su asamblea general resuelvan constituirse en movimientos y
organizaciones sociales, y los grupos de ciudadanos equivalentes al menos al
veinte por ciento del resultado de dividir el número de puestos por proveer,
también podrán postular candidatos.”
Así las cosas,
dice, “se puede concluir que la Constitución de 1991 y la Ley 130, permite la
inscripción de candidaturas bien sea avaladas por partidos o movimientos
políticos con personería jurídica reconocida o por asociaciones de todo orden
que se constituyan en movimiento u organismos sociales por grupos
significativos de ciudadanos o de manera independiente.”
Finalmente,
sostiene que el sistema de cuociente electoral se aplica a las listas
electorales y no a los partidos o movimientos políticos, tal como se desprende
del sentido claro de la norma constitucional.
2. Registraduría
Nacional del Estado Civil
Gilma Galván
Coley, actuando en representación del organismo de la referencia, solicitó a la
Corte en su intervención, declarar exequible el aparte acusado de la norma.
Considera la entidad que a pesar de ser anterior a la Carta Política del 91, el
principio de proporcionalidad consagrado en el artículo demandado está acorde
con los cánones constitucionales que ilustran el sistema electoral colombiano.
Sostiene además
que, conforme con los artículos 1º, 107 y 108 de la Carta, la organización
democrática y participativa del pueblo colombiano admite la posibilidad de que
todos los partidos, movimientos políticos y grupos de ciudadanos presenten sus
candidaturas para ser sometidas a la decisión de los electores.
A su juicio, la
expresión “políticos” usada por el constituyente, no debe interpretarse de
manera restringida en el sentido que sólo se refiere a los partidos políticos,
sino en su amplia acepción que cubre también a los grupos de ciudadanos que
desean entrar a la vida política de la Nación.
“El término grupos políticos no puede
entenderse aplicado solamente a aquellas divisiones que operan al seno de los
partidos políticos, sino que también hace relación a los grupos significativos
de ciudadanos ‘asociaciones, cooperativas, en fin, grupos de persona que deseen
participar en la actividad política del Estado”, agrega.
Finalmente, pone de manifiesto que el
artículo 9 de la Ley 130 de 1994 reconoce y admite la inscripción de listas
para corporaciones públicas, sea avaladas por partidos y movimientos políticos
con personería jurídica, como por asociaciones que se constituyan en
movimientos u organismos sociales, así como por grupos de ciudadanos que
decidan ingresar en el debate electoral.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Para el señor
procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, la norma objeto de
demanda se encuentra en concordancia con las normas constitucionales invocadas,
pues son los propios preceptos superiores –particularmente los artículos 107 y
108 de la Carta- los que establecen que, en aras de universalizar y expandir la
participación democrática de los ciudadanos en las decisiones que los afectan,
pueden éstos agruparse en asociaciones políticas sin personería jurídica, con
el fin de aspirar a los cargos de elección popular en las corporaciones
públicas.
En estas
condiciones, sostiene que la norma atacada no fue derogada por la Constitución
de 1991 y que, antes bien, aquella repite, con diferencia de una o dos
expresiones, el artículo 263 de la Constitución vigente.
Finalmente, la
Procuraduría estima que la Corte Constitucional carece de competencia para
analizar el reproche elevado por el demandante contra la jurisprudencia del
Consejo Estado según la cual, es viable la inscripción hecha por grupos
políticos de listas de candidatos a cargos de elección popular, pues la función
de control constitucional no se extiende a dicha hipótesis.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia
La Corte Constitucional es competente para
resolver definitivamente sobre la constitucionalidad del aparte demandado, por
estar inserto en un decreto que tienen fuerza de Ley.
2. Lo que se
debate.
En el proceso de
la referencia, el demandante aduce que la expresión “grupos políticos”,
contenida en el Código Electoral (Decreto 2241 de 1986), es contraria a la
Constitución Política porque el artículo 263 de la Carta sólo consagra el
beneficio de representación proporcional a favor de los “partidos políticos”.
Como resultado de dicha precisión, el
demandante sostiene que los grupos políticos no pueden presentar listas de
candidatos a los cargos de elección popular para las corporaciones públicas.
Ni el Ministerio
del Interior ni la Registraduría Nacional del Estado Civil, en calidad de
intervinientes en el proceso de la referencia, se mostraron de acuerdo con los
argumentos de la demanda y, en cambio, consideraron que la Constitución
Política extendió el poder de participación a otro tipo de organizaciones políticas,
diferentes de los partidos políticos, concediéndoles la posibilidad de recibir
tratamiento proporcional de acuerdo con el número de votos conseguidos en las
elecciones correspondientes.
En ese mismo
sentido, los entes que intervinieron para defender la constitucionalidad de la
expresión acusada sostienen que el sistema de cuociente electoral se fundamenta
en las listas presentadas para las elecciones y no en los partidos políticos,
legalmente reconocidos, que hayan decidido tomar parte en la contienda
electoral.
El procurador
sostiene, por su parte, que la representación proporcional de grupos o
movimientos que no constituyen partidos políticos está garantizada por la Carta
Política, como consecuencia del espíritu democrático descrito por el constituyente
del 91. Agrega la Vista Fiscal que la Corte debe abstenerse de analizar el
cargo relacionado con la aplicación, en apariencia inconstitucional, que ha
venido haciendo el Consejo de Estado de la expresión acusada, por cuanto dicha
pretensión excede el ámbito de competencias del Tribunal Constitucional.
Con el fin de
determinar la exequibilidad de la expresión demandada, y en consideración a los
argumentos expuestos, esta Corte deberá dilucidar, en primer término, cuál es
–desde el punto de vista constitucional- la extensión del principio de
proporcionalidad inserto en el artículo 1º del Decreto 2241 de 1986.
Determinado el ámbito de aplicación de dicha proporcionalidad, debe dilucidarse
si los “grupos políticos”, entidades a las cuales se refiere el demandado
artículo 1º, pueden considerarse favorecidos por dicho principio, lo cual
implica, como requisito metodológico previo, haber definido la compatibilidad
de dicha expresión con texto de la Constitución Política de 1991.
3. Determinación del cuociente
electoral
Antes de iniciar
el análisis de fondo  respecto de la norma acusada, conviene hacer una breve
referencia a la manera como se estructura el concepto de cuociente electoral,
pues ésta es la base jurídica sobre la cual se erige la disposición atacada.
El artículo 40 de
la Constitución Política prescribe que elegir y ser elegido constituyen dos de
los derechos políticos derivados de la calidad de ciudadano. La condición de
sujeto activo del sufragio está determinada por el derecho que se tiene a
ejercer el voto, mientras que la condición pasiva consiste en el derecho que se
tiene a ser elegido como representante de los votantes en un cargo determinado.
Ahora bien, la
vinculación de la condición activa con la pasiva del derecho político derivado
del artículo 40, se realiza a través del sufragio. El sufragio es el mecanismo
por medio del cual, los electores manifiestan su voluntad encaminada a elegir a
uno de los candidatos como su representante.
No obstante, el
ejercicio del sufragio se encuentra sometido a ciertas reglas que buscan
preservar el orden en los procesos electorales y conservar el control de los
comicios por parte del Estado.
En primer lugar
debe mencionarse el censo electoral. Este censo está compuesto por el registro
general de los ciudadanos con derecho al voto, que es elaborado por la
Registraduría Nacional del Estado Civil. El número total de ciudadanos con
derecho al voto está determinado por el número de ciudadanos que inscribieron
sus cédulas con el fin de participar en el desarrollo de un evento electoral.
La distribución del territorio nacional en circunscripciones –nacional o
territoriales- también permite al Estado llevar un control del modo en que se
ejerce el derecho al sufragio, porque permite sectorizar las votaciones de
acuerdo con las corporaciones públicas y las curules que deban ser ocupadas por
los candidatos a la respectiva elección.
Con fundamento en la información arrojada
en el censo electoral dentro de cada circunscripción, el Estado se encuentra en
capacidad de planear, organizar y desarrollar los comicios respectivos. Este
proceso se adelanta a partir de las la expedición de listas definitivas de
votantes que son publicadas por la Registraduría Nacional del Estado Civil, y
que se distribuyen entre las diferentes mesas de votación del país, con el fin
de que los titulares de las cédulas inscritas se acerquen a votar.
Ahora bien, cuando
los comicios tienen lugar, los ciudadanos que conforman el censo electoral
acuden a las urnas de su respectiva circunscripción para elegir a los
candidatos inscritos que se presentan para ocupar ocupar uno de los cargos por
proveer dentro de la misma. Trátese de escaños unipersonales, como el de
presidente de la República, gobernador o alcalde; o de cargos en cuerpos
colegiados, como los del congreso, las asambleas departamentales o los concejos
municipales, la composición final de cada una de las curules se encuentra
determinada por los porcentajes de votación obtenidos por los candidatos o por
las listas de candidatos presentadas al electorado.
Realizados los
escrutinios, el sistema escogido por la Constitución colombiana[1]  para repartir los
escaños es el del cuociente electoral. El cuociente electoral resulta de
dividir los votos válidos emitidos en cada circunscripción entre el número de
curules por ser ocupadas. Seguidamente, con el fin de determinar el número de
curules que corresponde ocupar a cada partido, se calcula el número de veces
que el cuociente cabe en el número los votos obtenidos por cada lista. A los
mayores residuos, corresponden sucesivamente los puestos que no fueron
adjudicados directamente por el sistema del cuociente.
El propósito
central de la figura es, entonces, que la voluntad del pueblo se vea reflejada
cuantitativa y proporcionalmente en la composición de las corporaciones
públicas de extracción democrática.
4. El principio de representación
proporcional en la Constitución de 1991
Por virtud del Decreto 2241 de 1986, el
país incorporó a su legislación permanente el actual Código Electoral. El
artículo primero de dicha normatividad se encarga de regular los aspectos
básicos y principios fundamentales que inspiran dicho régimen. El numeral 5º
del artículo 1º, que es la norma demandada, prescribe que, dentro del marco del
sistema de cuociente electoral, debe asegurarse la representación proporcional
de los partidos y de los grupos políticos, conforme lo establecía el artículo
172 de la Constitución Nacional de 1886.
Ahora bien, de la simple lectura del
artículo 1º demandado se desprende que la interpretación de dicho dispositivo
debe hacerse en conjunto con el artículo 172 de la Constitución Nacional de
1886. No obstante, como aquél estatuto constitucional ha sido derogado, la
interpretación que se impone ha de entenderse de conformidad con la
normatividad pertinente del nuevo régimen; normatividad que, para el caso
particular, es la contenida en el artículo 263 de la Carta Fundamental.
El artículo 263 de la Constitución
Política reproduce en su casi totalidad el artículo 172 de la Carta del 86, tal
como se evidencia en la siguiente transcripción:
“C.
N. 1886.- ARTICULO 172. Para asegurar la representación proporcional de los
partidos, cuando se vote por dos o más individuos en elección popular o en una
corporación pública, se empleará el sistema de cuociente electoral.
“El
cuociente será el número que resulte de dividir el total de los votos válidos
por el de puestos por proveer.
“Si se tratare de la elección de solo dos individuos, el cuociente
será la cifra que resulte de dividir el total de votos válidos por el número de
puestos por proveer, más uno.
“La
adjudicación de puestos a cada lista se hará en el número de veces que el
cuociente quepa en el respectivo número de votos válidos.
“Si
quedaren puestos por proveer, se adjudicarán a los mayores residuos, en orden
descendente.”
“C. P. 1991.
-ARTICULO 263. Para asegurar la representación proporcional de los
partidos, cuando se vote por dos o más individuos en elección popular o en una
corporación pública, se empleará el sistema de cuociente electoral. El
cuociente será el número que resulte de dividir el total de los votos válidos
por el de puestos por proveer. La adjudicación de puestos a cada lista se hará
en el número de veces que el cuociente quepa en el respectivo número de votos
válidos. Si quedaren puestos por proveer, se adjudicarán a los mayores
residuos, en orden descendente.”
De los textos citados queda claro que la
única diferencia material entre dichas normas reside en que la de la
Constitución de 1886 incluía un inciso (el subrayado) en el que se precisaba la
manera de efectuar el cálculo del cuociente electoral en caso de que sólo dos
candidatos se presentaran a las elecciones.
No obstante, lo que verdaderamente
importa al propósito de este debate es que el artículo 263 reprodujo la
disposición que sirve de base a la interpretación del artículo que ahora se
demanda (numeral 5º del artículo 1º del Decreto 2241 de 1986) y, con ello, adoptó
la figura del cuociente electoral como mecanismo para garantizar la
representación proporcional de los partidos. En otros términos, la
interpretación de la norma demandada debe hacerse a la luz del artículo 263 de
la Carta de 1991 y los que lo complementan.
Ahora bien, como
el artículo 263 constitucional que  -como se explicó-, debe servir de base
hermenéutica para la aplicación de la expresión demandada, sólo se refiere a
los “partidos” como sujetos de aplicación del principio de proporcionalidad electoral,
esto no significa que se haya excluido a los movimientos políticos, o  a las
organizaciones sociales, o a los movimientos sociales, o a grupos significativo
de ciudadanos ya que ello se deduce de otras normas constitucionales como se
verá adelante.
La pregunta que
emerge en este punto es si, en efecto, el principio de representación
proporcional consagrado en la Constitución Política se aplica exclusivamente a
favor de los partidos políticos o si otras organizaciones, agrupaciones o, en
general, colectividades políticas, pueden favorecerse del mismo.
Es ese el punto
que pasa a tratarse.
5. Extensión del
principio de representación proporcional
El Título IV de la
Carta Política agrupa las principales normas constitucionales referidas a los
mecanismos de participación democrática y a los partidos políticos. No obstante
el enunciado del artículo, las normas que lo desarrollan dan cuenta de la
existencia de otras organizaciones, diferentes a los partidos, que también son
manifestación del derecho a la participación democrática[2].
En
primer lugar, debe decirse que es derecho de todo ciudadano participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político. En esa medida, a todo
ciudadano se le reconocen los derechos a a) elegir y ser elegido; b) tomar
parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras
formas de participación democrática, c) constituir partidos, movimientos y
agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente
y difundir sus ideas y programas, d) revocar el mandato de los elegidos en los
casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley, e) tener
iniciativa en las corporaciones públicas, f) interponer acciones públicas en
defensa de la Constitución y de la ley y g) acceder al desempeño de funciones y
cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que
tengan  doble nacionalidad.
Además del hecho
de que a los ciudadanos, individualmente considerados, se les reconoce el
derecho a participar activamente en la vida política de la Nación, el artículo
107 de la Constitución vigente garantiza a todos los nacionales el derecho a
fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, así como la
libertad de afiliarse a ellos o de retirarse de los mismos. Por su parte, el
inciso segundo de la misma disposición garantiza a las organizaciones sociales
el derecho a manifestarse y a participar en eventos políticos, al tiempo que el
inciso quinto del artículo 108 superior reconoce la posibilidad a los
nacionales de organizarse en movimientos sociales y grupos significativos de
ciudadanos.
La relación de las
anteriores normas constitucionales permite concluir que los partidos políticos
no son las únicas formas de organización política ciudadana previstas por el
régimen constitucional de 1991 y que, por el contrario, el constituyente quiso
facilitar la participación de los nacionales en la vida política del país,
mediante el ofrecimiento de otras formas o tipos de organizaciones sociales o
decididamente políticas que, por contera, también tienen protección estatal.
Sobre este
particular, debe decirse que la tendencia a multiplicar los canales de
participación de los ciudadanos en los proceso de toma de decisiones políticas,
es consecuencia directa de que la Asamblea Constituyente de 1991 (art. 1º C.P.)
haya decidido implantar en el país un sistema democrático participativo -por
oposición al sistema representativo puro que imperaba bajo la Carta del 86-
cuya característica más relevante es la intervención directa de los ciudadanos
en la toma de las decisiones que los afectan. Fruto de este cambio de
perspectiva es que el nuevo esquema democrático, estudiado ampliamente por la
jurisprudencia constitucional, se proyecte en formas diversas hacia la
comunidad, favoreciendo la integración del pueblo soberano en el manejo del
poder político y  extendiéndose en terrenos que hasta ahora habían sido reserva
exclusiva de los gobernantes de turno. Al respecto, la Corte dijo:
“[E]l
principio democrático que la Carta prohíja es a la vez universal y
expansivo. Se dice que es universal en la medida en que compromete
variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también
porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente
pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto
susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder social.
El principio democrático es expansivo pues su dinámica lejos de
ignorar el conflicto social, lo encauza a partir del respeto y constante
reivindicación de un mínimo de democracia política y social que, de conformidad
con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y
profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los
principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva
construcción.” (Sentencia C-089 de 1994)
Es precisamente
esa tendencia expansiva de los mecanismos de participación ciudadana la que ha
propiciado la construcción de nuevas vías de expresión a través de las cuales
los asociados pueden manifestar su opinión política, que trascienden los
modelos tradicionales, como son los movimientos políticos, las organizaciones
sociales, los movimientos sociales y los grupos significativos de ciudadanos.
Sobre
este particular, la Corte recalcó que “la Constitución (…) no ha entregado a
los partidos el monopolio de lo político. Estos deberán emular o integrarse en
su actividad con otras fuerzas surgidas del seno mismo de la sociedad y
para las cuales el Estado, sus procesos decisorios, en fin, el mundo de la
política, no resulta ajeno, máxime en la época presente en que la esfera de lo
público se ha extendido e influido intensamente sobre lo que antes se
consideraba ‘asuntos propios del dominio privado’ ”. En el mismo fallo la Corte
resalta que:
“El
reconocimiento que hace la Constitución es fruto de un examen realista de la
sociedad contemporánea. Los partidos funcionalmente canalizan las demandas
sociales, aunque son incapaces de procesarlas en su integridad y de servir
siempre de instancia mediadora exclusiva entre los ciudadanos y el Estado. De
hecho, varias organizaciones sociales no partidistas, en los diferentes
Estados, con mayor o menor éxito, han buscado y en muchos casos logrado influir
decisivamente en el proceso político.” (Sentencia C-089 de 1994)
Habiendo quedado
dicho que las organizaciones partidistas no son los únicos tipos de
organización admitidos por la Constitución de 1991 a través de los cuales los
ciudadanos pueden manifestar su opinión política, pues el modelo de
participación democrática exige e impone el reconocimiento de tipologías
diversas por las cuales puedan los ciudadanos canalizar sus opiniones, es
necesario ahora hacer mención de la normatividad que sobre dicho particular se
ha incorporado al ordenamiento jurídico, para determinar cuál es el estatus
jurídicamente reconocido a estas colectividades.
Pues bien, el
sistema a que deben acogerse los partidos y movimientos políticos, al igual que
los movimientos sociales y los grupos significativos de ciudadanos, se deriva claramente
de las normas constitucionales atinentes, pero también, de las prescripciones
contenidas en la Ley 130 de 1994, constitutiva del estatuto básico de los
Partidos y Movimientos Políticos (el título de la disposición incluye
únicamente a este tipo de organizaciones por ser las más relevantes en el
panorama político, pero no por eso, la Ley deja por fuera de regulación
estatutaria los otros tipos de organización mencionados).
Mediante Sentencia
C-089 de 1994, la Corte Constitucional efectuó la revisión oficiosa de la Ley
Estatutaria 130 de 1994, gracias a lo cual tuvo oportunidad de sentar
importantes bases de interpretación en la concepción la naturaleza de las
organizaciones de participación política, así como se acercó a la
conceptualización de los diferentes tipos de organización a fin de determinar
sus contornos y los derechos que caben a cada uno de ellos.
En dicha
oportunidad, la Corte reconoció que las definiciones dadas por la Ley
Estatutaria de partidos políticos, movimientos políticos, organizaciones
sociales, movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos, no fueron
exhaustivamente delineadas -aunque poseyesen un núcleo conceptual claro- pero
entendió que tal imprecisión era característica propia de la volubilidad de los
fenómenos vinculados con la actividad política, por lo que la imprecisión
semántica del legislador reflejaba su intención de “mostrar un conjunto de
posibilidades dentro de las cuales puede tener aplicación el ejercicio de un
derecho ciudadano”.
No obstante la dificultad
que enfrentó la Corte para delimitar el contorno preciso de las organizaciones
de expresión política contenidas en la Ley Estatutaria, esta Corporación aportó
elementos de diferenciación importantes que permiten encuadrar los aspectos
básicos de cada estructura.
Así entonces, sin
pretender ser exhaustivos, la Sentencia C-089/94 consideró como notas
distintivas de los partidos políticos su vocación de permanencia, el propósito
declarado de acceder al poder y a los cargos de elección popular para influir
en las decisiones políticas y democráticas de la nación, y el propósito de ser
organizaciones que “simbolizan el pluralismo político, promueven y encauzan la
participación de los ciudadanos y contribuyen en la formación y manifestación
de la voluntad popular.”
Los movimientos
políticos, por su parte, son asociaciones de ciudadanos constituidas libremente
que se proponen influir en la formación de la voluntad política y/o participar
en las elecciones. Los movimientos políticos comparten con los partidos
políticos una cualidad que los diferencia de las demás organizaciones avaladas
por la normatividad: la posibilidad de ostentar personería jurídica.
La característica
esencial que identifica y asimila a los partidos políticos y a los movimientos
políticos, de acuerdo con los acercamiento conceptuales hechos por la ley y por
la sentencia de la Corte, es el rasgo de organización que ambos comparten.
No
ocurre lo mismo con las demás agrupaciones a las que se refieren la Constitución
y la Ley Estatutaria. Las organizaciones sociales, los movimientos sociales y
los grupos significativos de ciudadanos, no tienen vocación de permanencia
desde el punto de vista del activismo político. Su propósito central en el
escenario público no es el de participar en la contienda electoral de manera
continua, sino el de obtener resultados concretos de orden social y/o
económico. No obstante, advierte la Corte, la falta de estructura organizativa
no ha sido óbice para extender a favor de estas agrupaciones, el reconocimiento
de ciertos beneficios conferidos a las manifestaciones políticas que sí la
poseen. La Corte enfatiza esta apreciación diciendo que “[l]a manifestación
popular espontánea y depositaria de una voluntad social significativa también fue
tenida en cuenta. La idea de incluir los grupos sociales significativos refleja
esta intención de proteger el derecho a la participación política, incluso en
aquellos niveles en los cuales su manifestación carece de una clara
organización que le asegure su institucionalidad y permanencia.”
De lo dicho se
tiene que la Corte Constitucional, en desarrollo del criterio expansivo de la
participación democrática, reconoce como ajustado a la Carta el hecho que la
opinión política de los ciudadanos pueda manifestarse a través de vías de
expresión distintas a las ofrecidas tradicionalmente por los partidos; y que en
tanto el debate político es un fenómeno esencialmente dinámico, también se
reconoce la efectividad de la opinión ciudadana que se congrega  para intervenir
directamente en la conformación del poder público.
Este
reconocimiento es constitucional. El inciso quinto del artículo 108 de la
Constitución señala expresamente que “Los movimientos sociales y grupos
significativos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos”, aunque
restringe dicha inscripción a los requisitos pertinentes que la Ley pueda
establecer.
Por su parte, el
artículo 109 constitucional crea la posibilidad de que los grupos
significativos de ciudadanos se hagan acreedores a la financiación estatal de
las campañas electorales cuando reciban el apoyo del pueblo en los porcentajes
que determine la Ley. El artículo 111 señala la posibilidad con que cuentan los
candidatos (se los entiende por oposición a los partidos políticos y a los movimientos
del mismo orden), de ocupar espacios de emisión en los medios de comunicación
para difundir las ideas de sus campañas.
De otro parte, pero en el mismo sentido,
debe citarse el artículo 9º de la Ley 130 de 1994 mediante el cual el
legislador estatutario confirió  la posibilidad a las asociaciones de todo
orden y a los grupos representativos de ciudadanos (considerados en un
porcentaje no inferior al veinte por ciento del cuociente resultante entre el
número de votantes potenciales y el número de puestos por proveer), para
designar y postular candidatos a cualquier cargo de elección popular. Ello
incluye, por supuesto, a las organizaciones sociales de que trata el inciso
segundo del artículo 107 de la Carta. La norma referida establece lo siguiente:
“ARTICULO
9. Designación y postulación de candidatos. Los partidos y movimientos
políticos, con personería jurídica reconocida, podrán postular candidatos a
cualquier cargo de elección popular sin requisito adicional alguno.
“La
inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo
representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue.
“Las
asociaciones de todo orden, que por decisión de su Asamblea General resuelvan
constituirse en movimientos u organismos sociales, y los grupos de ciudadanos
equivalentes al menos al veinte por ciento del resultado de dividir el número
de ciudadanos aptos para votar entre el número de puestos por proveer, también
podrán postular candidatos. En ningún caso se exigirán más de cincuenta mil
firmas para permitir la inscripción de un candidato.
“Los
candidatos no inscritos por partidos o por movimientos políticos deberán
otorgar al momento de la inscripción una póliza de seriedad de la candidatura
por la cuantía que fije el Consejo Nacional Electoral, la cual no podrá exceder
el equivalente al uno por ciento del fondo que se constituya para financiar a
los partidos y movimientos en el año correspondiente. Esta garantía se hará
efectiva si el candidato o la lista de candidatos no obtiene al menos la
votación requerida para tener derecho a la reposición de los gastos de la
campaña de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la presente ley. Estos
candidatos deberán presentar para su inscripción el número de firmas al que se
refiere el inciso anterior.”
Ahora bien, el
texto del artículo 9º transcrito fue declarado ajustado a la Carta Fundamental
por la Corte Constitucional. El Tribunal hizo énfasis en el argumento según el
cual, el derecho a elegir y ser elegido, consagrado en el numeral 1º del
artículo 40 constitucional, puede ser ejercido de manera directa por el
ciudadano, o indirectamente por intermedio de una agrupación con pretensiones
políticas, pero no se limita en manera alguna a la posibilidad ofrecida por los
partidos y movimientos políticos. De otro lado, señaló que la norma desarrolla
de manera razonable el derecho a la participación política, en lo que tiene que
ver con las exigencias impuestas a las diferentes organizaciones y asociaciones
políticas para participar en una cualquiera de las contiendas electorales, y
consideró que estas medidas se acomodan correctamente a la experiencia
electoral colombiana. En estos términos, la Corte sostuvo:
“De
conformidad con la Constitución el derecho a elegir y ser elegido y tomar parte
en elecciones, no se limita de ninguna manera a los partidos y movimientos.
Tanto en forma individual (CP art. 40), como a través de movimientos sociales o
grupos significativos de ciudadanos (CP art. 108), se podrá lograr la
inscripción de una candidatura para un cuerpo de elección popular. Dado que
en estos casos no media el aval de un partido o movimiento político con
personería jurídica, evento en el cual no se exige requisito adicional alguno -
"la ley podrá establecer requisitos para garantizar la seriedad de las
inscripciones de candidatos" -, la misma Constitución ha consagrado, en
esta materia, un régimen diferencial, de modo que no se puede aducir quebranto
alguno del principio de igualdad, salvo que las condiciones que se impongan
sean irrazonables y obstaculicen de manera inconveniente el libre ejercicio de
los derechos políticos.
“Los
requisitos que ha establecido el proyecto, a juicio de la Corte, no exceden el
margen de lo razonable que, ciertamente, tratándose del ejercicio de derechos
políticos debe situarse siempre en los mínimos históricamente sostenibles en un
momento dado. La garantía de seriedad de los objetivos y de presencia política
que pretende satisfacerse - indispensable si se repara en los costos exagerados
en que debería incurrir la organización electoral para soportar un ejercicio
abusivo del derecho de postulación, aparte de que una desmedida profusión de
nombres puede distorsionar gravemente el mismo sistema democrático -, no puede,
como mera exigencia organizativa extremarse hasta un grado tal que impida el
ejercicio de los derechos políticos. Por este aspecto, el proyecto se mantiene,
como se ha dicho, dentro de lo que la experiencia electoral colombiana, puede
considerar un mínimo razonable.”
Adicionalmente,
pueden citarse como soporte de estas conclusiones previas, los artículos 13, 14
y 47 de la Ley 130 de 1994 que se refieren a las organizaciones sociales, los
movimientos sociales y los grupos significativos de ciudadanos como legitimados
para intervenir en la  actividad política. Las normas referidas, disponen:
“Artículo
13. Financiación de las campañas. El Estado contribuirá a la financiación de
las campañas electorales de los partidos y movimientos políticos, lo mismo
que las de los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos que
postulen candidatos de conformidad con las siguientes reglas:
“a)
En las campañas para Presidente, se repondrán los gastos a razón de
cuatrocientos pesos ($400), por la primera vuelta y doscientos pesos ($200) por
la segunda vuelta, por cada voto válido depositado por el candidato o
candidatos inscritos. No tendrán derecho a la reposición de los gastos
cuando su candidato hubiere obtenido menos del cinco por ciento (5%) de los
votos válidos en la elección;
“b)
En las campañas para Congreso de la República, se repondrán los gastos a razón
de cuatrocientos pesos ($400), por cada voto válido depositado por la lista
o listas de los candidatos inscritos;
“c)
En el caso de las elecciones de Alcaldes y Concejales se repondrán a razón de
ciento cincuenta pesos ($150) por voto válido depositado por la lista o
lista de los candidatos inscritos. En el caso de las elecciones de
Gobernadores y Diputados, se reconocerán los gastos a razón de doscientos
cincuenta pesos ($250) por voto válido depositado por los candidatos o
listas debidamente inscritos.
“d)
Los municipios y distritos contribuirán a la financiación de la elección de las
Juntas Administradoras Locales, su monto será determinado por el respectivo
Concejo Municipal.
“No
tendrá derecho a la reposición de los gastos cuando su lista hubiere obtenido
menos de la tercera parte de los votos depositados por la lista que haya
alcanzado curul con el menor residuo.
“En
el caso de las Alcaldías y Gobernaciones, no tendrá derecho a reposición de
gastos el candidato que hubiere obtenido menos del 5% de los votos válidos en
la elección.
“La
reposición de gastos de campañas sólo podrá hacerse a través de los
partidos, movimientos u organizaciones adscritas, y a los grupos o movimientos
sociales, según el caso, excepto cuando se trate de candidatos
independientes o respaldados por movimientos sin personería jurídica, en cuyo
evento la partida correspondiente le será entregada al candidato o a la
persona, natural o jurídica que él designe.
“Los
partidos y movimientos políticos distribuirán los aportes estatales entre los
candidatos inscritos y el partido o movimiento, de conformidad con lo
establecido en sus estatutos.
“Los
partidos y movimientos que concurran a las elecciones formando coaliciones
determinarán previamente la forma de distribución de los aportes estatales a la
campaña. De lo contrario, perderán el derecho a la reposición estatal de
gastos.
“Artículo
14. Aportes de particulares. Los partidos, movimientos políticos y
candidatos, al igual que las organizaciones adscritas a grupos sociales que
postulen candidatos, podrán recibir ayuda o contribuciones económicas de
personas naturales o jurídicas.
“
Artículo 47. Responsabilidad de los partidos y movimientos políticos. Los
partidos y movimientos políticos, los movimientos y organizaciones sociales,
son garantes de las calidades morales de sus candidatos elegidos a cargos de
elección popular desde la inscripción hasta que termine su período.”(Se
subraya lo pertinente)
De las normas transcritas, así como de
las consideraciones que las comentan, se desprende con claridad que los
organismos o las organizaciones sociales, los movimientos sociales y los grupos
significativos de ciudadanos pueden manifestarse y actuar políticamente, lo
cual incluye la posibilidad de designar, postular e inscribir candidatos o
listas de candidatos a los cargos de elección popular.
En estos términos,
la Corte considera que el principio de representatividad proporcional debe ser
aplicado de forma extensiva y debe favorecer las propuestas políticas
contenidas en las listas de candidatos presentadas, con sujeción a la ley, por
los movimientos políticos, las organizaciones sociales, los movimientos
sociales y los grupos significativos de ciudadanos.
Esta conclusión se
impone como resultado de la interpretación armónica que se ha hecho en esta
Sentencia, de las disposiciones constitucionales que se integran a la
preceptiva del artículo 263, cuales son los artículos 2º, 40-1, 108, 109 y 111
de la Constitución Política y de la naturaleza expansiva de los derechos
derivados del modelo democrático participativo. Así, en última instancia,
cuando el artículo 263 se refiere a la representación proporcional de los
partidos, debe entenderse también la de los movimientos políticos, la de las
organizaciones sociales, los movimientos sociales y los grupos significativos
de ciudadanos que intervengan en el debate electoral y presenten sus
respectivas listas de candidatos, con sujeción a la ley.
La conclusión a
que se llega no aclara, sin embargo, si los “grupos políticos” tienen o no
derecho a la representación proporcional. Y no lo hace por cuanto la expresión
“grupos políticos” no se encuentra expresamente contenida en el texto de la
Carta Fundamental de 1991. En ese sentido, conforme a lo que va corrido de la
argumentación, las consideraciones vertidas no podrían predicarse respecto de
ese tipo de agrupaciones.
Para poder decidir sobre la
exequibilidad de la norma en comento, es imperioso determinar si dicha
expresión puede entenderse inserta, de manera implícita, en el ordenamiento
jurídico constitucional vigente, a fin de que le sean aplicables las
conclusiones aquí expuestas. Si dicha incorporación es imposible, habría que
optar por declarar la inexequibilidad de la expresión acusada.
6. Determinación de la exequibilidad
de una norma preconstitucional
La expresión
acusada en la demanda, hace parte de una disposición de rango legal que fue
expedida durante la vigencia de la Constitución de 1886.
Con todo, la
circunstancia de haber sido promulgada dentro de un marco constitucional que dejó
de regir, no implica que la norma bajo estudio deba desaparecer del
ordenamiento jurídico sin consideración a su contenido normativo.
En efecto, todo
proceso de tránsito constitucional implica un cambio en las bases jurídicas de
la nación que lo implementa. El abandono de las estructuras del modelo
constitucional derogado, involucra necesariamente la instauración de otras que
facilitan el desarrollo del esquema entrante, al tiempo que la adopción de las
instituciones jurídicas sustitutas lleva consigo el sacrificio de las que
devienen incompatibles con el nuevo orden constitucional.
No obstante,
cuando los cambios de régimen constitucional no conllevan transformaciones
radicales en la estructura del Estado –como podrían ser los propios a una
revolución-, es altamente probable que las instituciones jurídicas del régimen
desechado sobrevivan el tránsito normativo. Ello sucede cuando las
instituciones de que se trata, presentan similitudes que las hacen
jurídicamente compatibles con el nuevo esquema constitucional y, por tanto,
respetuosas de la jerarquía normativa que se deriva del mismo.
Es esta la razón
por la cual, en el caso colombiano, el artículo 380 de la Carta Política sólo
dispuso la derogación de la Constitución Nacional de 1886 –junto con sus
reformas-, pero se abstuvo de hacerlo respecto de las normas de inferior
jerarquía que fueron expedidas a la luz del régimen derogado.
En el mismo
sentido, el artículo 4º constitucional consagra la aplicabilidad preferente de
las normas de la Constitución, en caso de incompatibilidad con otras de
inferior jerarquía, y por ello puede entenderse que la supremacía de dicho
Estatuto se predica respecto de la totalidad del ordenamiento jurídico, sea
éste posterior a la expedición de la nueva Carta Política o preexistente a
ella.
La interpretación
conjunta de las normas transcritas conduce a la conclusión de que el proceso de
tránsito constitucional no implica una abolición total del régimen jurídico
preexistente, sino una exigencia de subordinación del mismo a los cánones del
nuevo esquema superior.[3]
Ahora bien, la
incompatibilidad a que hace referencia el artículo 4º constitucional no es una
simple incompatibilidad formal. Como es lógico, el esquema racional y
conceptual dentro del cual se estructura una norma jurídica está determinado
por el régimen constitucional vigente al momento de su expedición, toda vez que
la totalidad del ordenamiento jurídico es derivación y reflejo de los
principios e instituciones contenidos en la Carta. En estas condiciones, es
altamente probable que algunas de las disposiciones jurídicas que hacen
tránsito de un sistema constitucional a otro no reflejen, con la fidelidad con
que lo hacen las disposiciones post-constitucionales, la terminología del
régimen naciente, mas no por ello se concluye que las mismas, a raíz de esa
sola circunstancia, devengan inconstitucionales.
La
incompatibilidad a que hace referencia el artículo 4º es, entonces, una
incompatibilidad de fondo, relacionada con la imposibilidad jurídica de aplicar
legítimamente las normas provenientes del sistema constitucional caduco a las
instituciones y bajo los principios del régimen naciente. La voluntad declarada
del artículo constitucional transcrito no pretende pues la abolición de
cualquier norma que no compagine de manera literal y fidedigna con los textos
superiores –coincidencia francamente ilusoria-, sino, exclusivamente, la de
aquellas cuya aplicación concreta pugna o es irreconciliable con la voluntad de
las disposiciones constitucionales que han sido instauradas.
En otros términos,
según se desprende de la propia constitución, lo que determina la
inexequibilidad de la norma que hace tránsito de un régimen constitucional a
otro es la incompatibilidad material o sustancial que aquella tenga con el
nuevo sistema y no la simple falta de coincidencia terminológica o formal que
pueda existir entre ambos.
Esta
interpretación de las normas constitucionales citadas tiene además sustento
hermenéutico en un principio que la Corte aplica frecuentemente; se trata del
principio constitucional de la Conservación del Derecho[4]. Por virtud de
esta máxima, cuando una disposición legal ofrece, a un tiempo, una
interpretación exequible y otra contraria a la Constitución, es deber del juez
constitucional acoger la que está acorde con los lineamientos constitucionales
y, por tanto, permite conservar la norma en el ordenamiento jurídico. La Corte
entiende que la necesidad de aplicar dicho principio se deriva del hecho de que
los tribunales constitucionales no sólo deben “maximizar la fuerza de los
contenidos normativos de la Carta sino también evitar el desmantelamiento del
orden jurídico. Por ello es siempre preferible aquella decisión constitucional
que, dentro de los marcos de la Carta, permite preservar  la labor del
Congreso, que aquella  que supone su anulación.”
Sobre este
particular, la Corte Constitucional ha dicho lo siguiente:
“En
efecto, si es posible inaplicar una norma jurídica por ser manifiestamente
contraria a la Constitución, con mayor razón, en aras de asegurar la
preservación del derecho, es procedente que el juez constitucional pueda hacer
una interpretación conforme con la Constitución, sin necesidad de inaplicar la
norma, dado que no se presenta la situación de incompatibilidad de dos
disposiciones que no puedan ser aplicadas y subsistir al mismo tiempo. De esta
manera, se produce una especie de actualización de la norma frente a la nueva
Constitución, o dicho de otro modo, una especie de incorporación de los
mandatos constitucionales a dicha norma.” (Sentencia C-397 de 1997)
Utilizando los
criterios anteriores puede concluirse que, si la norma preconstitucional
sometida a juicio admite, dentro de sus múltiples interpretaciones, una que
resulta compatible materialmente con los lineamientos del régimen
constitucional al cual se incorpora, es deber del juez constitucional
mantenerla en el ordenamiento jurídico, al punto que, si resulta necesario, se
condicione su entendimiento en el sentido que le dé armonía con el régimen
superior.
Lo que procede enseguida es determinar
si la expresión demandada es compatible con las normas constitucionales
vigentes.
7. Constitucionalidad de la norma
acusada
En el caso
particular del numeral 5º del artículo 1º del Código Electoral, el legislador
sentó un principio medular del régimen electoral colombiano: el principio de
proporcionalidad. Lo extendió a los partidos políticos y a los grupos
políticos.
La Corte ha
entendido, conforme las consideraciones anteriores, que el principio de
proporcionalidad democrática, que se manifiesta a través del concepto
instrumental del cuociente electoral, se predica tanto de los partidos
políticos como de las demás organizaciones, sociales o políticas -más o menos
estructuradas-, que persiguen un fin político -mas o menos permanente-, e
intervengan en una contienda electoral con sujeción a la Ley mediante la
presentación de listas.
En este sentido,
la Corte entiende que la expresión “grupos políticos” del numeral 5º del artículo
1º del Decreto 2241 de 1986, se encuentra implícita en el nuevo régimen
Constitucional, particularmente en los artículos 40, 108, 109 de la Carta, que
establecen la posibilidad de que cualquier ciudadano constituya “agrupaciones
políticas”, sin limitación alguna; que los movimientos sociales y grupos
significativos de ciudadanos también puedan inscribir candidatos, y que además
reciban beneficios económicos estatales por los resultados que obtengan en las
votaciones. En estos términos, puede decirse que la Constitución Política se
refiere en términos generales a los grupos políticos para significar
colectividades con pretensiones políticas.
Adicionalmente, no
sobra advertir que -en otro contexto-, la misma expresión fue incorporada en
disposiciones de jerarquía estatutaria, como descriptor genérico de cualquier
agrupación con fines políticos, lo cual indica que el legislador incorporó
expresamente dicho tratamiento y que el mismo fue avalado por la Corte
Constitucional en las sentencias que oficiosamente revisaron las leyes en
comento.
Así, por ejemplo,
en el artículo 29 de la Ley 130 de 1994 se señala que los grupos políticos
podrán utilizar espacios públicos determinados por los alcaldes para colocar
propaganda electoral, pero no podrán utilizar espacios privados con el mismo
propósito, sin autorización del dueño. La Ley 134 de 1994, estatutaria de los
mecanismos de participación ciudadana, se refiere también a la propaganda
electoral proporcionada, a que tienen derecho los grupos políticos.
Conforme a las
consideraciones precedentes, esta Corporación considera que la expresión
demandada, “grupos políticos”, es compatible con los principios
constitucionales sobre participación política y con las normas que prescriben
la representación proporcional de los partidos.
8. Cargo por indebida aplicación de
las normas, dada por el Consejo de Estado. Doctrina del derecho viviente.
Como cargo final,
el demandante sostiene que el Consejo de Estado ha venido dando una
interpretación errada a las normas constitucionales sobre representación
proporcional, al considerar que la adjudicación de puestos en las elecciones de
miembros de las corporaciones públicas se realiza con base en las listas de
candidatos y no en la de lo partidos políticos.
Sobre este
particular, debe decirse que en la jurisdicción contencioso administrativa, el
Consejo de Estado constituye el máximo tribunal de decisión. Como máximo ente
de dicha jurisdicción, esa Corporación de justicia es la encargada de unificar
la posición de la jurisprudencia en las materias que se ponen a su
consideración. La interpretación conferida por dicho tribunal a las normas
legales, tal como ocurre con la Corte Suprema de Justicia en la jurisdicción
ordinaria, constituye el sentido semántico y jurídico en el que la normatividad
atinente debe ser entendida y, consecuentemente, aplicada.
Es así como el
tribunal “límite” de la jurisdicción confiere a la normatividad legal el
desarrollo práctico que le otorga una vida real en el mundo concreto de los
conflictos jurídicos. La doctrina constitucional ha denominado esta
dinamización de la norma, el derecho viviente[5]
-por oposición al estatismo que reposa en la descripción abstracta del canon-,
y ha considerado que cuando la interpretación que la jurisprudencia y la
doctrina hacen de la ley representa una orientación predominante y definida de
la norma, es deber del juez constitucional -en principio- el de acogerla, a
menos que resulte palpable su oposición con los preceptos superiores.
En efecto, lo que
persigue la doctrina del derecho viviente en el contexto del control de
constitucionalidad, es equipar la norma jurídica con el acervo doctrinario y
jurisprudencial de su hermenéutica, de modo que si éste se encuentra claramente
establecido y ofrece rasgos de coherencia y unidad, deba el juez constitucional
admitirlo como el sentido en que dicha preceptiva ha de ser interpretada, al
momento de decidir sobre su exequibilidad.
De este modo, no
tendrían igual jerarquía o similar peso argumentativo, las interpretaciones
meramente teóricas que pudieran derivarse de la llana redacción de la
disposición atacada, en frente de las interpretaciones que doctrinarios y
jueces de la jurisdicción han ofrecido en su calidad de expertos y estudiosos
del sistema jurídico. Ello, claro está, no obstante que el juez constitucional
conserve su total autonomía para definir si, incluso la interpretación más
reputada de la norma, contraría los mandatos del estatuto constitucional. Así
las cosas, la doctrina del derecho viviente actúa como interpretación razonable
en los juicios de inconstitucionalidad.
En el caso
concreto, y con fundamento en las consideraciones precedentes, debe reconocerse
que la interpretación conferida por el Consejo de Estado a las normas del
Código Electoral por virtud de las cuales, se concede a favor de las listas de
candidatos, no exclusivamente a los partidos políticos, la representación
proporcional que se hace efectiva mediante el cuociente electoral, constituye
la interpretación admisible de la norma a la luz de la Constitución Política,
en aplicación de la mencionada doctrina del derecho viviente. Como máximo
tribunal de lo contencioso administrativo, el Consejo de Estado ha entendido
que ese reconocimiento garantiza la participación democrática de los ciudadanos
en el desarrollo de la vida política de la Nación y, en esa medida, la Corte
encuentra plausible que así se interprete la norma acusada.
Por estas razones,
la  Corte se abstendrá de pronunciarse sobre este cargo.
VII.
DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Declarar
EXEQUIBLE la expresión “y grupos políticos” contenida en el artículo 1º,
numeral 5º del Decreto 2241 de 1986.
Cópiese,
publíquese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta Constitucional y
archívese el expediente.
ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO
RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA
ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR
GIL
Magistrado
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR
GÁLVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Otros regímenes jurídicos utilizan fórmulas diversas para garantizar la
representación proporcional de las votaciones en la composición de los cargos
de elección popular. Los sistemas del número uniforme o el del cuociente
nacional son dos de ellos. En el sistema del número uniforme, la Ley
determina previamente el número de votos necesarios para que una lista pueda
tener derecho a un diputado. En el cuociente nacional, se procede de manera
similar que en el número uniforme, pero no es la Ley la que determina el número
de votos necesarios para ocupar una curul, sino la división del número total de
votos aportado en las urnas entre todas las circunscripciones del país.
Cfr. Sánchez Torres, Carlos Ariel. “Derecho Electoral Colombiano”, Ed. Legis,
1997. Pág 34.
[2]
Según el artículo 2º de la Constitución Política, es uno de los fines
esenciales del Estado facilitar la participación de todos en las decisiones que
los afectan.
[3]
Tal como lo afirma la Corte en la Sentencia C-281 de 1994, “La expedición de la
Constitución Política de 1991 no implicó la derogatoria en bloque o por vía
general de todas las normas integrantes del orden jurídico colombiano. Los
cambios se produjeron en el nivel constitucional pero no necesariamente en el
de las leyes ni en el campo de otras disposiciones del orden nacional,
departamental, distrital o municipal. En este orden de ideas, conservan su
vigencia todas las leyes y decretos con fuerza de ley que se habían expedido
antes de la Carta y que no sean incompatibles con ella, pues, de ocurrir lo
contrario, en virtud del artículo 4º eiusdem deberán inaplicarse las
normas opuestas, en guarda de la supremacía de la Constitución.”
[4]
También llamado, Principio de Interpretación Conforme. Cfr. Sentencia C-273 de
1999.
[5]
Sentencia C-557 de 2001