C-216-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-216/93
TRANSITO
CONSTITUCIONAL/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
La competencia de
esta Corporación no se ve afectada por la circunstancia de haber sido fallada
la exequibilidad de algunos de los artículos acusados, mediante sentencias de
la H. Corte Suprema de Justicia cuando ejercía las funciones de control
constitucional, pues las decisiones correspondientes se adoptaron dentro de la
vigencia de la Carta Política anterior y por tanto la cosa juzgada en cuanto a
la constitucionalidad por razones de fondo de tales preceptos hizo referencia
al ordenamiento superior que entonces regía, lo cual no significa que aquella
subsista necesariamente si la comparación se efectúa con la Constitución de
1991.
EXPROPIACION-Motivos de utilidad pública/EXPROPIACION-Motivos
de interés social/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Ejercicio
La Constitución,
cuando se refiere al legislador y no específicamente al Congreso, permite que
los motivos de utilidad pública o de interés social sean definidos
excepcionalmente por el Ejecutivo, investido, desde luego, de las precisas
facultades extraordinarias contempladas en su artículo 150, numeral 10º (76,
numeral 12, de la Carta Política anterior, a cuyo amparo se expidieron las
normas atacadas), vale decir, en su calidad de legislador extraordinario. Se
hace posible el excepcional procedimiento de la expropiación y se afecta
mediante éste el derecho del propietario no para dar satisfacción a intereses
privados, sino por razones que favorecen el beneficio colectivo, lo cual hace
legítimo y constitucional que el propietario pierda su derecho para contribuir
a los fines sociales siempre y cuando se cumpla en su integridad con los
presupuestos y requisitos que la Carta exige. En las normas demandadas no se
plasma una posibilidad de expropiación por interés distinto al público, ni se
produce la situación descrita en la demanda, según la cual unos particulares
expropiarían a otros.
EXPROPIACION/CONFISCACION/EXTINCION
DE DOMINIO
La conversión de
la propiedad privada en pública por motivos de utilidad pública o de interés
social, que es lo característico de la expropiación, es una consecuencia derivada
de la concurrencia de tales razones -genéricamente previstas por el legislador
en un caso concreto, como culminación de un proceso y mediante sentencia
judicial e indemnización previa, salvo las excepciones que la Carta Política
establece-, de tal manera que no se aplica a título de sanción por la conducta
del propietario sino en desarrollo del principio constitucional de prevalencia
del interés común sobre el particular, que debe ceder ante aquel en caso de
conflicto. La confiscación y la extinción del dominio son sanciones aplicadas
al propietario, pero tampoco tienen idéntico sentido ni obedecen a las mismas
causas. La primera -excluída de nuestro ordenamiento jurídico- representa el
absoluto despojo de la propiedad por acto del Estado que se impone a título de
pena y sin compensación alguna. La segunda, que en el actual sistema tiene
varias expresiones, se produce a raíz de la realización de ciertos supuestos de
hecho establecidos por el Constituyente o el legislador.
DERECHO A LA
PROPIEDAD-Regulación
El derecho de
propiedad que la Constitución garantiza no es arbitrario sino que está limitado
y condicionado en su ejercicio a la realización de los objetivos sociales y
subordinado a ellos, de tal forma que, ante los perentorios términos de la
Carta, hoy no es posible sostener que ésta resulte desconocida por una ley
mediante la cual se exija al propietario el acatamiento a tal principio. La
extinción del dominio no es otra cosa que la pérdida del derecho a partir de su
no ejercicio, con sacrificio del interés individual y del colectivo, o de su
ejercicio inconstitucional, por arbitrario y egoísta. La regulación íntegra de
la materia minera no puede tomarse como pretexto para revivir derechos que, a
la luz del ordenamiento jurídico entonces imperante y según claros preceptos
constitucionales, se habían extinguido.
CODIGO DE MINAS-Normas derogadas
Suponer derogado
el artículo 3º de la Ley 20 de 1969 por la sola circunstancia de no estar
comprendido dentro de las excepciones a la derogatoria general efectuada por el
artículo 325 del Código, sin atender a lo preceptuado en el 5º eiusdem
significa interpretar una norma fuera de contexto y despojar a otra de todo
contenido. La Corte Constitucional, por el contrario, estima indispensable
armonizar las dos disposiciones a fín de que produzcan efectos conformes con la
preceptiva constitucional y con los antecedentes normativos del Código y
particularmente con la ley de facultades que dio lugar a su expedición. Es
claro que el legislador, al regular la integridad de la materia y al invocar
expresamente el artículo 3º de la Ley 20 de 1969, en especial la causal y el
término indicados en su literal b), incorporó materialmente esa disposición al
nuevo estatuto (inciso 2º del artículo 5º) y lo hizo con el fin deliberado de
consagrar hacia el futuro la extinción del dominio sobre minas en los mismos
términos que contemplaba el precepto incorporado. Si en gracia de discusión, se
aceptara que el Código de Minas derogó el artículo 3º de la Ley 20 de 1969,
arrastrando consigo la figura de la extinción del dominio aplicada a la materia
minera, sería inconstitucional el artículo 325 eiusdem en lo concerniente a esa
derogatoría, por desbordar los límites plasmados en la Ley 57 de 1987, cuyos
perentorios términos, al conferir las facultades extraordinarias, ya han sido
resaltados. No puede olvidarse que la propiedad privada del subsuelo y de los
recursos que en él se encuentren es excepcional. Ellos pertenecen al Estado.
DERECHO A LA
PROPIEDAD/SERVIDUMBRE
La imposición
legal de estos gravámenes (servidumbres), cuya razón de ser es la utilidad
pública y el interés social de la industria minera, no suprime ni recorta la
garantía reconocida por la Constitución al derecho de dominio como lo afirma la
demanda, sino que, atendiendo a la prevalencia del interés general y a la
función social de la propiedad, se introducen restricciones a su ejercicio que
son perfectamente ajustadas a la Constitución en el Estado Social de Derecho.
CODIGO DE MINAS-Campo de aplicación/CODIGO-Concepto
Que el Código de
Minas regule, entre otras, las relaciones de los particulares entre sí en lo
referente a los distintos aspectos de la industria minera resulta apenas
natural, ya que, como lo ha reiterado la jurisprudencia, un Código es un
conjunto armónico, ordenado y coherente de disposiciones relativas a una
materia, en este caso la minería, que cubre una amplísima gama de situaciones
jurídicas susceptibles de regulación legal. Estas no necesariamente involucran
de manera exclusiva a los entes públicos o a los particulares respecto de ellos
sino que pueden trascender al campo  del derecho privado cuando implican
relaciones de esa índole que tocan con la materia principalmente regulada. Tal
es el caso de las que surgen, por ejemplo, a propósito de subcontratos pactados
entre particulares concesionarios y terceras personas.
RECURSOS
NATURALES NO RENOVABLES
El artículo 332
de la Constitución declara sin rodeos que el Estado es propietario de los
recursos naturales no renovables, sin distinguir entre aquellos que se
encuentran en el suelo y los que provienen del subsuelo y sin discriminar
tampoco entre los que se hallan en suelo de propiedad privada respecto de los
que se localicen en terrenos públicos. El Estado no es propietario del suelo,
salvo el caso de los bienes fiscales, no es acertado a la luz de la
Constitución afirmar que estén excluidos del dominio estatal todos los recursos
naturales que se encuentren en el suelo por esa sola circunstancia, pues los no
renovables son de propiedad pública. Lo propio ocurre con los materiales que
componen el suelo o los elementos que de ellos se extraen y con los que se
encuentren en terrenos de propiedad privada.  En este último caso, la
Constitución garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, pero ello no implica
que el Estado renuncie a favor del propietario el derecho público que se tiene
sobre los recursos naturales no renovables. Distinción similar debe hacerse, al
considerar los cargos contra los artículos 3°, 4° y 27, en lo atinente a los
recursos naturales no renovables que se encuentren en bienes de uso público,
pues aunque tales bienes, de conformidad con el artículo 63 de la Constitución,
son inalienables, imprescriptibles e inembargables, ello no quiere decir que
esté  prohibido al Estado ejercer la propiedad que le corresponde sobre los
recursos naturales no renovables que allí se encuentran.
TITULO MINERO
No es
inconstitucional que el título minero conceda a su beneficiario el derecho a
explorar y a explotar el suelo minero y a gravar la propiedad superficiaria de
terceros con las servidumbres y usos necesarios para dichas actividades, pues
por una parte los recursos no renovables objeto de exploración y explotación
son de propiedad pública con independencia del lugar en que se encuentren y,
por otra, ya se ha expresado que el interés público que caracteriza a la
industria minera prevalece sobre el bien particular.
ALIMENTOS-Protección
Tampoco se
aprecia violación del artículo 65 de la Carta por parte del 13 objeto de
examen, en cuanto la autorización legal para que el título minero permita
gravar la propiedad superficiaria de terceros con las servidumbres y usos
necesarios para el ejercicio de las actividades a él incorporadas, pueda
implicar un irrespeto a la prioridad constitucional de la actividad agrícola
como productora de alimentos. Lo que dispone el mandato constitucional es la
especial protección del Estado a la producción de alimentos y la prioridad al
desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras,
forestales  y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de
infraestructura física y adecuación de tierras, todo lo cual debe enmarcarse
dentro de las políticas macroeconómicas cuyo diseño y ejecución corresponde, en
las respectivas órbitas de competencia, a las ramas y órganos del poder público
a fin de obtener la realización de los fines esenciales del Estado.
CONTRATO DE
CONCESION MINERA-Obligaciones
del Concesionario
La norma no
autoriza una invasión u ocupación de los predios colindantes con las áreas
contratadas sino que permite  obras y labores de desarrollo en tales zonas
dentro de un marco de obligaciones contraídas por el concesionario, a las
cuales está condicionado el ejercicio de su derecho.
CANTERAS-Sistemas de Explotación/MATERIAL DE ARRASTRE-Sistemas
de Explotación
El sistema
establecido para la explotación de los materiales de arrastre y de las canteras
no desconoce la propiedad particular ni la propiedad pública establecidas por
la Constitución; por el contrario, lo que hace es reafirmar el carácter público
de aquella titularidad y facilitar a los particulares un sistema administrativo
que les permita aprovechar con autorización del titular, los mencionados
bienes.  La ley quiso que aquellos no se queden sin aprovechamiento y explotación,
y para tal fin previó la existencia del "sistema de explotación por
licencia" con preferencia de los propietarios de las riberas o de los
terrenos, entre otros tantos sistemas que puede prever".
MINAS-Zonas restringidas/FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Límites
El
establecimiento de zonas restringidas para la minería, no se opone a que la
propia norma legal, en desarrollo de una clara función legislativa, hubiera
previsto autorizaciones excepcionales  para adelantar actividades mineras en
forma restringida o sólo por determinados métodos de extracción de minerales,
siempre que no se afectaran los aprovechamientos económicos de la superficie y
sobre la base de que los mineros autorizados garantizaran la preservación de
los  indicados recursos y se responsabilizaran por ello de manera real y
efectiva. No obstante las aparentes cautelas que adopta la disposición confiere
una amplísima autorización al mencionado organismo para establecer, "por
vía general", excepciones que, dado precisamente ese carácter, se
convierten en modificaciones a las normas básicas que fijan las zonas
restringidas. Al ampliar la función legislativa del propio gobierno más allá del
término de las facultades extraordinarias se viola la Constitución, por invadir
el ejecutivo la órbita propia del Congreso (artículo 150 numerales 1, 2 y 10).
Si así acontece cuando se extienden atribuciones de la enunciada naturaleza en
cabeza del Presidente de la República, con mayor razón resulta vulnerada la
preceptiva fundamental si el autorizado por vía general para legislar es otro
funcionario u otra dependencia, como en este caso lo ha sido el Ministerio de
Minas y Energía.
EXPLOTACION
MINERA-Límites
La disposición
vulnera la preceptiva constitucional, pues a su tenor, los recursos naturales,
que merecen especial protección del Estado (artículos 8º, 79 y 80 de la
Constitución), quedan supeditados a la utilización que de ellos hagan quienes
desempeñan las actividades mineras y para los fines de éstas, a lo cual se
añade que la obligación impuesta por la norma en el sentido de
"conservarlos y restaurarlos" no tiene aplicación práctica, pues
queda librada a su factibilidad técnica y económica, lo cual implica la más
absoluta desprotección del medio ambiente y de la riqueza natural. La
disposición que se considera, caracterizada por la amplitud y la tolerancia en
favor de la actividad minera, con evidente sacrificio del necesario cuidado del
ambiente y los recursos naturales renovables, es abiertamente incompatible con
las apremiantes y concluyentes prescripciones constitucionales. El hecho de que
la Corte haya encontrado que el artículo 246 del Código de Minas no responde a
los nuevos postulados de la Carta Política en materia ambiental, no significa
que las entidades encargadas de velar por la conservación y protección de los
recursos naturales renovables y del ambiente, respecto de la exploración y
explotación de los recursos naturales no renovables, hayan perdido su
competencia.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
D-218
Acción de
inconstitucionalidad contra varios artículos del Decreto 2655 de 1988 -Código
de Minas-
Actores: LUIS
CARLOS SACHICA, GERMAN CAVELLIER GAVIRIA y GERMAN MARIN RUALES.
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, D.C., mediante acta de Sala Plena del día nueve (9) de
junio de mil novecientos noventa y tres (1993).
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos LUIS
CARLOS SACHICA APONTE, GERMAN CAVALLIER GAVIRIA y GERMAN MARIN RUALES acuden a
la Corte en ejercicio del derecho consagrado en los artículos 40-6 y 241-5 de
la Constitución Política para pedir que sean declarados inexequibles los artículos
2º parcial; 3º parcial; 4º parcial; 5º; 7º parcial; 9º, inciso 3º; 10º parcial,
literal e); 13 parcial; 14, inciso 1º; 16; 27; 63 parcial; 111 parcial, incisos
1º y 2º; 113; 118 parcial; 120 parcial; 165 parcial; 179; 180; 183; 185; 246,
todos integrantes del Decreto 2655 de 1988, "Por el cual se expide el
Código de Minas", en los apartes que más adelante se subrayan.
Una vez cumplidos
los trámites previstos por el Decreto 2067 de 1991, se dispone la Corte a
resolver.
II. TEXTO
Las normas acusadas
son del siguiente tenor:
"Decreto 2655 de 1988
(Diciembre 23)
Por el cual se expide el Código de Minas
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las
facultades extraordinarias que le confirió la Ley 57 de 1987 y consultada la
Comisión Asesora que ella misma estableció,
DECRETA:
"(...)
"ARTICULO
2º. Campo de Aplicación.
Este Código regula las relaciones entre los diversos organismos y entidades
estatales, las de los particulares entre sí y con aquellos, en lo
referente a la prospección, exploración, explotación, beneficio, fundición,
transformación, transporte, aprovechamiento y comercialización de los recursos
naturales no renovables que se encuentren en el suelo o en el subsuelo,
incluídos los espacios marítimos jurisdiccionales, ya sean de propiedad
nacional o de propiedad privada. Se exceptúan los hidrocarburos en
estado líquido o gaseoso, que se regulan por las normas especiales sobre la
materia".
"ARTICULO
3º. Propiedad de los recursos naturales no renovables. De conformidad con la Constitución
Política, todos los recursos naturales no renovables del suelo y del subsuelo
pertenecen a la Nación en forma inalienable e imprescriptible. En ejercicio de
esa propiedad, podrá explorarlos y explotarlos directamente, a través de
organismos descentralizados, o conferir a los particulares el derecho de
hacerlo, o reservarlos temporalmente por razones de interés público, todo
de acuerdo con las disposiciones de este Código.
Lo dispuesto en el
presente artículo se aplica sin perjuicio de los derechos constituídos a favor
de terceros. Esta excepción sólo comprende las situaciones jurídicas
subjetivas y concretas, debidamente perfeccionadas y que antes del 22 de
diciembre de 1969, fecha en que entró a regir la Ley 20 de ese mismo año,
hubieren estado vinculadas a yacimientos descubiertos y que conserven su
validez jurídica.
ARTICULO 4º.
Propiedad de los materiales pétreos. También pertenecen a la Nación, en forma inalienable
e imprescriptible y con iguales atribuciones a las señaladas en el artículo
anterior, las canteras y los demás depósitos de materiales de construcción
de origen mineral así como los pétreos de los lechos de los ríos, aguas de uso
público y playas. Quedan a salvo igualmente, las situaciones jurídicas,
subjetivas y concretas, de quienes en su calidad de propietarios de los predios
de ubicación de dichas canteras, las hubieren descubierto y explotado antes de
la vigencia de este Código.
ARTÍCULO 5º. Extinción
de derechos de particulares Los derechos de los particulares sobre el suelo o el
subsuelo minero o sobre minas, a título de adjudicación, redención a
perpetuidad, accesión a la propiedad superficiaria, a merced, remate,
prescripción o por cualquier otra causa semejante, se extinguieron en favor de
la Nación por el acaecimiento de las condiciones y el vencimiento de los plazos
señalados en los artículos 3º, 4º y 5º de la Ley 20 de 1969. En consecuencia,
las disposiciones del presente Código no reviven, amplían ni restituyen dichas
condiciones y plazos, ni convalidan en ningún caso, los mencionados extinguidos
derechos.
Los derechos de
los particulares sobre las minas mencionadas en el inciso anterior que hubieren
conservado su validez por iniciar y mantener la explotación económica en los
términos del artículo 3º de la Ley 20 de 1969, se extinguen en favor de la
Nación si suspenden dicha explotación sin causa justificada, tal como se previó
en el literal b) de dicho artículo.
ARTICULO 7º. Declaración de utilidad pública o interés social.
Declárase de utilidad pública o interés social la industria minera en sus ramas
de prospección, exploración, explotación, beneficio, transporte, fundición,
aprovechamiento, procesamiento, transformación y comercialización. Por tanto,
podrán decretarse por el Ministerio de Minas y Energía, a solicitud de parte
legítimamente interesada, las expropiaciones de bienes y derechos necesarios
para su ejercicio o su eficiente desarrollo.
Podrán de igual
modo, decretarse expropiaciones de las minas o del suelo o
subsuelo mineros así como de las canteras, cuando en uno u otro caso se
requiera integrar tales bienes o derechos a una explotación de gran minería de
importancia básica para la economía del país y cuyo titular sea una empresa
industrial y comercial del Estado, del orden nacional.
ARTICULO 9º.
Señalamiento de zonas restringidas para la minería.
(...)
No obstante lo
aquí dispuesto, podrá el Ministerio, por vía general, autorizar que en las
zonas mencionadas en el presente artículo, puedan adelantarse actividades
mineras, en forma restringida o sólo por determinados métodos y sistemas de
extracción de los minerales, que no afecten los aprovechamientos económicos de
la superficie o con la obligación de realizar obras y trabajos especiales de
preservación o mitigación de sus efectos negativos o de los deterioros
originados en dichas actividades sobre los recursos naturales renovables, el
medio ambiente o el desarrollo de la agricultura y la ganadería.
ARTICULO 10º.
Zonas restringidas para actividades mineras. Podrán adelantarse actividades mineras en todo el
territorio nacional, exceptuadas las siguientes áreas:
a) Dentro del
perímetro urbano de las ciudades y poblaciones, determinado por los acuerdos
municipales, salvo que lo autorice el Ministerio, previo concepto de la
correspondiente alcaldía;
b) En las zonas
ocupadas por obras públicas o servicios públicos, salvo que con las
restricciones a que haya lugar, lo autorice el Ministerio previo concepto
favorable del organismo o entidad pública, que tenga a su cargo la gestión o
responsabilidad directas de la obra o servicio;
c) En los trayectos
fluviales de navegación permanente que señale el Ministerio, previo concepto de
la autoridad nacional correspondiente a cuyo cargo esté la conservación de la
navegabilidad de dichos trayectos;
d) En las áreas
ocupadas por edificios, construcciones y habitaciones rurales, incluyendo sus
jardines, huertas y solares, salvo que lo consienta su propietario o poseedor;
e) En las zonas
de reserva ecológica, agrícola o ganadera de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 9º de este Código y,
ARTICULO 13.
Naturaleza y contenido del derecho a explorar y explotar. El acto administrativo que otorga a una
persona la facultad de explorar y explotar el suelo o subsuelo minero de
propiedad nacional, confiere a su titular el derecho exclusivo y temporal a
establecer, la existencia de minerales en cantidad y calidad aprovechables, a
apropiárselos mediante su extracción y a gravar la propiedad superficiaria
de terceros con las servidumbres y usos necesarios para el ejercicio de
aquellas actividades. Dicho acto en ningún caso confiere la propiedad de
los minerales in situ.
(...)
ARTICULO 14.
Prospección. La
prospección preliminar de depósitos minerales por métodos de superficie, es
libre en todo el territorio nacional con excepción de las áreas en las cuales
están prohibidas o restringidas las actividades mineras de acuerdo con este
Código. Los propietarios y ocupantes de los terrenos en donde haya de
efectuarse, no podrán oponerse, pero podrán solicitar ante el alcalde del
lugar, que el prospector caucione previamente los perjuicios que pueda
causarles.
(...)
ARTICULO 16.
Título minero.
Título minero es el acto administrativo escrito mediante el cual, con el lleno
de los requisitos señalados en este Código, se otorga el derecho a explorar y
explotar el suelo y el subsuelo mineros de propiedad nacional. Lo son
igualmente, las licencias de exploración, permisos concesiones y aportes,
perfeccionados de acuerdo con disposiciones anteriores.
Son también
títulos mineros los de adjudicación perfeccionados conforme al Código de Minas
adoptado por la Ley 38 de 1887 y las sentencias ejecutoriadas que reconozcan la
propiedad privada del suelo o subsuelo mineros. Es entendido que la vigencia de
estos títulos de adjudicación y de propiedad privada, está subordinada a lo
dispuesto en los artículos 3º, 4º y 5º de la LEY 20 DE 1969.
El derecho
emanado del título minero es distinto e independiente del que ampara la
propiedad o posesión superficiarias, sean cuales fueren la época y modalidad de
éstas.
ARTICULO 27.
Area de aluviones.
El área de licencia para explorar aluviones en los lechos o en las márgenes de
los ríos o en islas ubicadas en su cauce, estará delimitada por un polígono,
regular o irregular, que no exceda de 5.000 metros longitudinales de su cauce
continuo. Estas licencias serán otorgadas sólo para la mediana y gran minería.
ARTICULO 63. Derechos que comprende la concesión.
El contrato de concesión confiere al concesionario el derecho exclusivo a
extraer los minerales correspondientes y a realizar las obras y labores de
desarrollo y montaje necesarias para la explotación, beneficio, transporte
y embarque de dichos minerales, sea que algunas de las obras y labores
mencionadas se realicen dentro o fuera del área contratada.
Es entendido que en
ejercicio de este derecho, el concesionario deberá dar cumplimiento, además de
las obligaciones establecidas en este Código sobre conservación ambiental, servidumbres
y expropiaciones, a las disposiciones sobre construcción y uso de vías de
comunicación y transporte, navegación, construcción y uso de facilidades
portuarias y materias similares, todo de conformidad con las correspondientes
normas legales.
ARTICULO 111.
Sistemas de explotación. La
explotación de materiales de construcción por cantera o de arrastre en los
lechos de los ríos y vegas de inundación, en proyectos de pequeña minería se
podrá adelantar mediante licencia especial de explotación.
En el otorgamiento
de esta licencia se preferirá a los propietarios de los terrenos riberanos de
los ríos y las vegas de inundación y a los de terrenos de ubicación de las
canteras, según el caso.
(...)
ARTICULO 113. Materiales
de arrastre.
Materiales de arrastre son los materiales pétreos desintegrados en tamaños de
gravas y arenas, que se extraen de los lechos de los ríos, quebradas y vegas de
inundación. En el reglamento se establecerán las características físicas y
químicas de las gravas y arenas aquí mencionadas.
ARTICULO 118.
Exploración costera y submarina. La exploración de minas en las playas y en los espacios
marítimos jurisdiccionales, por métodos geológicos, geofísicos, sísmicos y
otros similares, sólo podrá hacerse por el Ministerio de Minas y Energía o los
organismos adscritos o vinculados que contemplen en su objeto dicha actividad.
Tales organismos podrán celebrar para el efecto, contratos con otras entidades
públicas y con particulares. La exploración que se haga en las áreas
mencionadas con otros fines, se regirá por lo dispuesto en el Decreto 2324 de
1984 y las normas que lo adicionan y lo reforman.
ARTICULO 120.
Competencia de la Dirección General Marítima y Portuaria. Las construcciones e instalaciones
ubicadas en las playas, terrenos de bajamar  y aguas marítimas, destinadas
a la exploración y explotación de minerales, así como la adquisición y
operación de naves y artefactos navales con el mismo objeto, son de competencia
y administración de la Dirección General Marítima y Portuaria y se regirán por
el Decreto 2324 de 1984 o las normas que lo adicionen, reformen o sustituyan.
ARTICULO 165.
Servidumbres en beneficio de la minería. La exploración y explotación de minas y el beneficio,
transformación, fundición, transporte y embarque de minerales, gozan de todas
las servidumbres necesarias para poder adelantarse técnica y económicamente. El
derecho de servidumbre faculta para la construcción, instalación y conservación
de las obras, elementos y equipos que requiera su eficiente ejercicio.
Las servidumbres
conllevan la obligación a cargo del beneficiario, de otorgar caución previa y
de pagar al dueño o poseedor de los inmuebles afectados, las indemnizaciones
correspondientes; sin este requisito no se podrá ejercer la servidumbre.
(...)
ARTICULO 179.
Aviso a dueños u ocupantes. El ejercicio de las servidumbres estará precedido de aviso formal al
dueño u ocupante del predio sirviente, dado directamente o por medio del
alcalde. Este funcionario hará la notificación a aquellos en forma personal o
por medio de un aviso que fijará en un lugar visible del predio. Surtido este
aviso, el minero con el auxilio del alcalde, podrá ocupar las zonas necesarias
para sus obras y trabajos, a menos que el dueño u ocupante solicite constituir
caución previa en los términos del artículo siguiente.
En caso de
terrenos ocupados por personas distintas del propietario, bastará que el aviso
se dé a aquéllas, quienes están obligadas a comunicárselo al dueño. En caso de
terrenos baldíos ocupados por colonos el aviso se dará a éstos.
Dentro de los dos
(2) días siguientes a partir de la fecha de fijación del aviso, se le nombrará
al propietario u ocupador un curador ad litem con el cual se practicarán las
notificaciones respectivas, y se proseguirá la práctica de todas las
diligencias a las cuales se refieren los artículos siguientes.
ARTICULO 180.
Caución previa. El
propietario u ocupante del predio sirviente, en cualquier tiempo, podrá pedir
al alcalde que en el término máximo de quince (15) días le ordene al minero
prestar caución con el objeto de garantizar el pago de los perjuicios que
llegare a sufrir por causa de las servidumbres y en tal caso no podrán
iniciarse o tendrán que suspenderse las obras y trabajos correspondientes,
mientras dicha caución no fuere constituida. Para el señalamiento de la caución
el alcalde dentro del término antes mencionado, oirá el concepto del avaluador
de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero mas cercana o, en su defecto
de un perito de la lista del Juzgado Municipal. El dictamen será rendido por
los peritos dentro de los diez (10) días siguientes a su designación.
Si los peritos no
se pusieren de acuerdo en su dictamen, el Alcalde en el término de dos (2)
días, contados a partir de la fecha del dictamen, procederá a nombrar y
posesionar un perito tercero y le fijará un plazo para la presentación del
dictamen, el cual no podrá ser superior a cinco (5) días contados a partir de
su posesión. El perito tercero podrá ser nombrado por el Alcalde sorteándolo de
la lista de auxiliares de su despacho, o del juzgado municipal o en defecto se
podrá designar a un avaluador de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero
más cercana y sus honorarios serán sufragados por los interesados por partes
iguales.
Cualquiera de las
partes podrá pedir ante el juez civil de la jurisdicción a la que pertenezcan
inmuebles materia de diligencia, la revisión de la caución o el avalúo de la
indemnización por ejercicio de las servidumbres, dentro del término de un (1)
mes, contado a partir de la notificación de la providencia que señala la
caución.
El trámite
respectivo se hará de acuerdo con el artículo 414 numeral 6º del Código de
Procedimiento Civil.
ARTICULO 183.
Solicitud de expropiación. En los casos en que concurran uno o varios de los motivos de utilidad
pública e interés social señalados en el artículo 7º de este Código, para
adelantar expropiación de bienes en favor de una o varias de las actividades
mineras (sic). El interesado deberá dirigirse al Ministerio de Minas y Energía
puntualizando los siguientes datos:
a) Nombre y domicilio
del solicitante;
b) Clase y número
del registro del título minero que lo habilite para realizar las actividades de
exploración por métodos subterráneos o explotación minera o de ejercitar las
correspondientes servidumbres;
c) Exposición
suscinta de las circunstancias y hechos de orden técnico y económico que hacen
imprescindible la ocupación o uso de los bienes por expropiarse;
d) Nombre,
domicilio y residencia del dueño o poseedor de dichos bienes;
e) Identificación
y descripción completa de los bienes cuya expropiación se solicita y su
ubicación o localización. Si se trata de bienes inmuebles se acompañará
certificado del Registrador de Instrumentos Públicos sobre su matrícula e
inscripción vigente.
ARTICULO 185.
Personería para demandar. La providencia del Ministerio que resuelva sobre la expropiación,
deberá notificarse personalmente al interesado y publicarse en un periódico de
circulación nacional y, si lo hubiere, en uno de circulación local. De ella se
expedirá copia al interesado quien quedará con personería para instaurar el
correspondiente juicio de expropiación.
ARTICULO 246.
Licencia ambiental. Con
la excepción contemplada en el artículo 168 de este Código, el título minero
lleva implícita la correspondiente licencia ambiental, o sea, la autorización
para utilizar en los trabajos y obras de minería, los recursos naturales
renovables y del medio ambiente, en la medida en que sean imprescindibles para
dicha industria, con la obligación correlativa de conservarlos o restaurarlos
si ello es factible, técnica y económicamente.
III. LA DEMANDA
Dicen los
demandantes que la Constitución de 1991 dió a las normas protectoras del medio
ambiente y de los recursos naturales un carácter prioritario.
A su juicio, el
Código del cual forman parte las disposiciones impugnadas no cumple ni
desarrolla las normas constitucionales que protegen el medio ambiente. Por el
contrario, al aplicar indiscriminadamente excesivos privilegios a favor de los
mineros, se le causan inmensos e irremediables perjuicios.
Para los actores, es
necesario fijar en el orden jurídico un punto de equilibrio entre las
necesidades del desarrollo económico y la protección de las condiciones
ambientales.
Al efecto, recuerdan
la función ecológica de la propiedad privada (artículo 58 C.N.).
Añaden que, por otra
parte, es indispensable que se tracen linderos claros entre los conceptos de
dominio fiscal del Estado y de dominio de los bienes de uso público el cual,
por estar destinado a todos los habitantes del territorio, debe ser defendido
por las mismas razones que protegen el patrimonio ecológico del país.
Expresa la demanda
que el Código de Minas, cuyo enfoque es el de lograr el desarrollo del país y
su modernización con base en un aprovechamiento intensivo de los recursos
naturales, deja en un plano secundario y casi desdibujados el tema ecológico y
el de la seguridad alimentaria, razón por la cual resulta en un todo contrario
a los nuevos conceptos constitucionales.
Según los
demandantes la garantía constitucional del derecho de propiedad implica que la
declaración de utilidad pública corresponde al legislador. Su desarrollo
mediante la expropiación lo ejercita la administración y finalmente lo decide
la rama judicial. La unificación de dos de esos pasos en manos de la
administración quebranta la garantía constitucional, transformando la
expropiación en confiscación, figura prohibida en nuestro sistema.
La declaratoria de
utilidad pública e interés social de la industria minera hecha por el inciso 1º
del artículo 7º acusado es inconstitucional por cuanto tal declaración
solamente la puede hacer el Congreso por medio de una ley.
También exponen como
inconstitucionales aquellas normas del Código que autorizan la exploración y
explotación o el otorgamiento de títulos mineros respecto de recursos naturales
no renovables que se encuentren en el suelo o de aquellos que se hallen sobre
bienes de uso público, así como de los ubicados en terrenos de propiedad
privada, pues a su juicio tales disposiciones vulneran los artículos 58, 63, 82
y 101 de la Constitución, entre otros.
La Corte en sus
consideraciones hará referencia específica a los cargos que se formulan contra
cada uno de los preceptos acusados.
IV. DEFENSA DEL
MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA
El apoderado de la
Nación -Ministerio de Minas y Energía-, presentó escrito defendiendo las normas
acusadas. En él expuso los siguientes argumentos:
1. En relación con
los artículos 7º, inciso 1º; 183 y 185 del Decreto 2655 de 1988, afirma que el
Estado, en su calidad de propietario del subsuelo y de los recursos naturales
no renovables, no necesita de las autorizaciones de terceros para conceder su
exploración y explotación.
En cuanto al cargo
formulado por incompetencia legislativa del Presidente de la República, anota
la defensa que, en virtud de facultades extraordinarias, y precisas, el
Presidente, "según el criterio material de la función pública, se
convirtió en legislador para expedir, dentro de la precisa delegación, leyes en
sentido material, de suerte que no es de recibo el presunto vicio de
inconstitucionalidad".
Tampoco es cierto
-según lo afirma el Ministerio de Minas y Energía- que se unifiquen las
instancias legislativa y judicial en relación con la expropiación, pues el
artículo 185 del Código de Minas consagra la necesaria existencia de un juicio
posterior a la expropiación.
Sobre la
intervención de los particulares en el proceso de expropiación, sostiene que el
interés público y social declarado por el legislador no excluye el beneficio
otorgado a quienes se dedican a la actividad minera. Pero que, admitiendo
hipotéticamente que el Código de Minas establece expropiaciones en favor de
algunos particulares, ello no convierte la norma en inconstitucional, toda vez
que el artículo 58 de la Carta no excluye esa posibilidad.
2. En relación con
el artículo 5º impugnado, estima que éste sólo declara los efectos ya
producidos y consolidados de algunos artículos de la Ley 20 de 1969, derogada
expresamente por el artículo 325 del Código de Minas. Y que, además, los
demandantes confunden la extinción de derechos por la no explotación económica
con la expropiación en beneficio público y social.
3. Anota la defensa,
en lo relacionado con la imposición de servidumbres, que éstas son gravámenes
inherentes al concepto mismo de propiedad privada. La intervención judicial en
este caso es excepcional y procede una vez perfeccionado el conflicto jurídico
entre intereses subjetivos.
4. Según la defensa,
la propiedad privada puede ser objeto de regulación. La forma en que la ley
cumpla con esa función es un aspecto sobre el cual no versa el artículo 2º del
Código de Minas.
Por otra parte, en
lo que atañe a los bienes de uso público, reconoce que no son de dominio
fiscal, lo cual no implica que el Estado se encuentre impedido para organizar
su uso o "para conferir autorizaciones especiales que desafecten los
bienes de tal calidad".
Para el Ministerio
de Minas y Energía, los bienes de uso público son inapropiables, pero los
recursos naturales no renovables que allí se encuentren, pertenecen a la
Nación.
Afirma que las
disposiciones impugnadas no confieren al Estado la propiedad del suelo,
simplemente se refieren a los recursos naturales no renovables que se
encuentren en el suelo o en el subsuelo.
5. Los artículos 13
y 16 acusados no violan la Constitución, pues "no atribuyen al título
minero dominio sobre el suelo, pero sí el derecho a gravarlo con servidumbres
indispensables para el ejercicio de una actividad refutada (sic) legalmente
como de interés social y utilidad pública". Es cierto que el Estado no
puede dar más de lo que tiene, pero en este caso es la ley la que estableció la
servidumbre.
6. Respecto del
artículo 63 sostiene el defensor: "...las labores necesarias en el suelo
para el ejercicio de la minería y que se reducen al área indispensable, no son
desconocimiento, despojo ni expropiación del derecho de propiedad sino
imposición de servidumbres temporales", que se justifican en beneficio de
una actividad lícita de utilidad pública e interés social.
7. En relación con
los artículos, 111, incisos 1º y 2º, 113, 118 parcial y 120 parcial del Decreto
2655 de 1988, señala que no conceden, alienan, ni enajenan los bienes de uso
público. Simplemente otorgan el derecho a explorar y explotar los recursos
naturales no renovables, pertenecientes al Estado.
8. Artículo 9º
inciso 3º y 10º, literal e)
Estas disposiciones
demandadas lejos de atentar contra la protección del medio ambiente constituyen
una garantía para su conservación mediante el establecimiento de áreas
restringidas.
Además, la demanda
parte del supuesto falso de incompatibilidad entre las actividades agrícola y
minera.
9. Artículo 246
La licencia de la
que trata este artículo autoriza a los titulares para utilizar los recursos
naturales imprescindibles para la industria minera, más no para apropiarselos
sin reconocer las indemnizaciones y precios respectivos.
10. Artículo 14,
inciso 1º
El defensor afirma
que la misma norma atacada preceptúa en su inciso 3º que la prospección no
confiere ningún derecho o preferencia a obtener posteriormente títulos mineros,
por lo que no puede existir ningún tipo de prelación. Además la prospección no
atenta contra la agricultura.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL
Mediante Oficio No.
150 del 25 de enero, el Procurador General de la Nación emitió concepto
favorable a la exequibilidad de los artículos demandados. afirmando:
(...)
"...el subsuelo
y los recursos naturales no renovables son bienes del Estado (art. 332 C.N.),
que ostentan a su vez las características de bienes de uso público en cuanto no
son prescriptibles ni alienables, así como tampoco embargables por disposición
legal (art. 63 C.N.), lo cual no los hace de manera alguna bienes de uso
público y por ende tampoco de dominio público, por cuanto el Estado como
propietario de los mismos puede darlos en concesión. Ahora bien, tampoco puede
afirmarse que tales bienes sean fiscales, por cuanto estos últimos son
susceptibles de ser adquiridos por prescripción o por enajenación.
Se tiene de lo
anterior, que si tanto el subsuelo como los recursos naturales no renovables, a
pesar de ser bienes del Estado, no encuadran ni en las especies de bien de uso
público ni en la de bien fiscal, es forzoso concluir que es una clase de bien
sui-generis, que compartiendo características de uno y otro, presenta como
distintivo el ser objeto por disposición legal, de cesión en los aspectos de
goce y disfrute por medios tales como la exploración y la explotación, que en
manera alguna confieren a quien los detenta por medio de un título, el dominio
de éstos".
(...)
El contenido
normativo de las disposiciones acusadas se desenvuelve en la concepción
múltiple que la Constitución ha dado a la propiedad; privada y estatal,
solidarista, imprimidas todas con imperativos de justicia social y que sin duda
también van aparejadas al desarrollo económico. Se conjuga el interés social y
el interés individual bajo la fórmula función social. La propiedad de una
noción rígida se torna desde el rango superior mas flexible, autorizando al Legislador
desarrollar su actividad dentro de parámetros que le permiten organizar y
aplicar la riqueza social.
Bajo este contexto
no se percibe una jerarquía a nivel del Estatuto Superior entre la actividad
minera, la actividad agrícola, ganadera o industrial, las que deben ser
ejercidas bajo una concepción ecológica que la Carta también impone.
Por otra parte, el
aprovechamiento intensivo de estas riquezas girará así, en torno a la
concepción de la planeación y a las instancias de articulación que de este concepto
deben existir entre el nivel central y los niveles descentralizados de la
administración.
Finalmente, respecto
a la impugnación del artículo 246, se recuerda que la C.S. de J. en sentencia
S-52 de agosto 24 de 1989, encontró armonía entre su preceptiva y la
orientación general del Código de Recursos Naturales Renovables, en cuanto
exigen la declaración de impacto ambiental y el estudio ambiental para obtener
el título minero y con este la licencia ambiental, que lleva implícita la
autorización para utilizar los recursos naturales renovables y del medio
ambiente en actividades mineras, con la obligación de conservarlos y
restaurarlos. No se evidencia entonces incompatibilidad alguna, con los textos
superiores que se aducen infringidos".
VI. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. COMPETENCIA
La Corte
Constitucional es el tribunal competente para proferir fallo de fondo en
relación con la demanda en referencia, por cuanto ella recae sobre artículos
pertenecientes a un decreto expedido por el Presidente de la República en uso
de facultades extraordinarias (artículo 241, numeral 5, de la Constitución
Política).
Como en otras
ocasiones, debe reiterarse ahora que la competencia de esta Corporación no se
ve afectada por la circunstancia de haber sido fallada la exequibilidad de
algunos de los artículos acusados, mediante sentencias de la H. Corte Suprema
de Justicia cuando ejercía las funciones de control constitucional, pues las
decisiones correspondientes se adoptaron dentro de la vigencia de la Carta
Política anterior y por tanto la cosa juzgada en cuanto a la constitucionalidad
por razones de fondo de tales preceptos hizo referencia al ordenamiento
superior que entonces regía, lo cual no significa que aquella subsista
necesariamente si la comparación se efectúa con la Constitución de 1991.
No obstante, también
debe reafirmarse la vigencia de la cosa juzgada cuando cobija decisiones
adoptadas por la Corte Suprema de Justicia en ejercicio de un control judicial
por razones de forma, ya que este aspecto tiene que ser examinado a la luz del
ordenamiento que regía cuando se profirió el correspondiente fallo. Así,
hallado en su oportunidad el pleno ajuste de un precepto a la Constitución, el
punto no puede ser objeto de nuevo examen.
B. NORMATIVIDAD
APLICABLE
El Decreto 2655, del
cual hacen parte las disposiciones impugnadas, fue expedido por el Presidente
de la República el 23 de diciembre de 1988, es decir, antes de entrar a regir
la actual Carta Política.
Pese a ello,
aplicando reiterada jurisprudencia de esta Corte y de la Corte Suprema de
Justicia, deberán confrontarse tales normas con los principios y mandatos de la
Carta vigente al proferir el fallo, ya que los cargos formulados se refieren a
su materia.
C. ANALISIS DE
LAS NORMAS ACUSADAS Y DE LOS CARGOS QUE SE FORMULAN CONTRA ELLAS.
Procede la Corte al
estudio de cada una de las disposiciones materia de la acción y de los cargos
que formulan los demandantes, siguiendo el mismo orden en que se han
presentado.
1. Los artículos
7º, 183 y 185. Motivos de utilidad pública o interés social para decretar la
expropiación. Competencia del legislador para definirlos.
Los actores
controvierten la constitucionalidad de los artículos 7º, inciso 1º, 183 y 185.
Mediante el primero
de ellos se declara de utilidad pública o de interés social la industria minera
en sus ramas de prospección, exploración, explotación, beneficio, transporte,
fundición, aprovechamiento, procesamiento, transformación y comercialización.
La norma faculta al Ministerio de Minas y Energía para decretar, a solicitud de
parte legítimamente interesada, las expropiaciones de bienes y derechos
necesarios para el ejercicio o el eficiente desarrollo de la mencionada
industria.
El artículo 183
acusado establece los requisitos que debe cumplir el interesado al dirigirse al
Ministerio para pedir la expropiación en los casos en que concurran uno o
varios de los motivos de utilidad pública o interés social señalados en el
artículo 7º eiusdem, al paso que el 185 determina que la providencia mediante
la cual se resuelva sobre la expropiación deberá notificarse personalmente al
interesado, publicarse en un periódico de circulación nacional y, si lo
hubiere, en uno de circulación local, y que de ella se expedirá copia al
interesado, "...quien quedará con personería para instaurar el
correspondiente juicio de expropiación".
Argumenta la demanda
que la declaratoria de utilidad pública o interés social de la industria minera
no podía efectuarse mediante el Decreto 2655 de 1988 pues tal facultad no
compete al Ejecutivo, ni por sí mismo ni en ejercicio de facultades
extraordinarias -como en el caso presente- sino que corresponde exclusivamente
al Congreso, según el artículo 58 de la Constitución.
La norma constitucional
que los demandantes señalan como infringida se ocupa en establecer los
requisitos de la expropiación ordinaria en los siguientes términos: "Por
motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador,
podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización
previa" (se subraya).
A diferencia de los
actores, esta Corte considera que la Constitución, cuando se refiere al
legislador y no específicamente al Congreso, permite que los motivos de
utilidad pública o de interés social sean definidos excepcionalmente por el
Ejecutivo, investido, desde luego, de las precisas facultades extraordinarias
contempladas en su artículo 150, numeral 10º (76, numeral 12, de la Carta
Política anterior, a cuyo amparo se expidieron las normas atacadas), vale
decir, en su calidad de legislador extraordinario. Se trata de garantizar que
la expropiación no pueda ser decretada en casos concretos según el querer de la
autoridad administrativa y sin una previsión normativa de alcance general,
impersonal y abstracto que consagre la viabilidad de aquella.
Es claro que el
Constituyente ha buscado, en principio, la participación de las tres ramas del
poder público en el proceso expropiatorio, tal como se dice en la demanda, y
que, a la luz del artículo 113 de la Carta, que plasma idéntico principio al
consagrado por el 55 de la Constitución derogada, los diferentes órganos del
Estado tienen funciones separadas, pero también lo es que colaboran
armónicamente para el logro de sus fines. Así, un análisis de la Constitución
como sistema normativo enderezado a la obtención de tales propósitos lleva a
desechar, por impracticables y teóricas, las concepciones absolutas con arreglo
a las cuales el Gobierno deba ser excluído radicalmente de toda función legislativa.
Ello explica que -si
bien con marcadas restricciones en la Carta vigente- permanezca la institución
de las facultades extraordinarias, nítidamente excepcional, para aquellas
ocasiones en que la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje,
situaciones que deben ser apreciadas por el Congreso cuando reviste al
Presidente de la potestad legislativa temporal.
Así, pues, en
materia de expropiación, la referencia constitucional al legislador implica
apenas la exigencia de ley en sentido material para lo atinente a la definición
previa y general de los motivos que pueden conducir a ella. En otras palabras,
nada se opone, dentro de un criterio de colaboración armónica encaminada a
realizar el "telos" de las instituciones, a que esta función,
confiada en principio al Congreso como órgano representativo y para garantía de
los derechos del propietario, sea cumplida, con arreglo a las exigencias
constitucionales, por el Jefe del Estado.
En el asunto que
ahora se considera, el Presidente de la República fue facultado de manera
expresa por el Congreso, mediante la Ley 57 de 1987 para "declarar de
utilidad pública o de interés social la industria minera", de tal modo que
actuó como legislador extraordinario, con lo cual se dio cabal cumplimiento, en
el punto materia de examen, a la norma del artículo 30 de la Constitución
anterior, igual a la vigente (artículo 58), en el sentido de que las razones
para expropiar deben ser definidas por el legislador.
En consecuencia, la
Corte Constitucional, no hallando fundado el cargo, declarará exequible el
inciso 1º del artículo 7º demandado, en especial por cuanto alude a la
competencia del Gobierno, revestido de facultades extraordinarias, para definir
los motivos de utilidad pública o interés social que hacen posible la
expropiación de bienes y derechos necesarios para el ejercicio o eficiente
desarrollo de la industria minera.
La segunda parte del
mencionado inciso y los artículos 183 y 185 que lo desarrollan, autorizan al
Ministerio de Minas y Energía para "decretar" las expropiaciones, lo
cual en realidad debe entenderse en el sentido de "adoptar la decisión
administrativa" de iniciar el proceso judicial que conduzca a la expropiación
pues ésta, salvo los casos de expropiación por vía administrativa a que se
refiere la Constitución -que no corresponden al caso en estudio-, únicamente
puede ser decretada con efectos jurídicos sobre el derecho de propiedad por el
juez competente (artículo 58 C.N.). Ha de tenerse en cuenta, sin embargo, que
en este caso, según el artículo 185 sub-examine, el interesado hará valer la
providencia mediante la cual se toma dicha decisión administrativa "para
instaurar el correspondiente juicio de expropiación", es decir, que la
decisión final quedará en cabeza del juez competente, como lo dispone la Carta
Política. Es posible afirmar, entonces, que la palabra "decretar" es
impropia o inadecuada para definir la competencia del Ministerio en materia de
expropiación ordinaria, pero ello no conduce necesariamente a la
inconstitucionalidad de la norma, toda vez que ésta sigue reconociendo la
potestad exclusiva del juez para decretar dicha expropiación.
Ahora bien, asiste
la razón a los actores cuando afirman que el fundamento constitucional de la
expropiación -excepcional frente a la garantía genérica de la propiedad
privada- reside en la prevalencia del interés público o social -que
tiene expresión concreta, según el artículo 58 C.N., en los motivos de
utilidad pública o de interés social-, mas no en el interés privado o
particular.
En ese orden de
ideas, se hace posible el excepcional procedimiento de la expropiación y se
afecta mediante éste el derecho del propietario no para dar satisfacción a
intereses privados, sino por razones que favorecen el beneficio colectivo, lo
cual hace legítimo y constitucional que el propietario pierda su derecho para
contribuir a los fines sociales siempre y cuando se cumpla en su integridad con
los presupuestos y requisitos que la Carta exige. Bien dice la demanda en este
aspecto que es el interés común la única razón admitida por la Constitución
para afectar la propiedad privada y los demás derechos adquiridos.
Acontece, sin
embargo, que en las normas demandadas no se plasma una posibilidad de expropiación
por interés distinto al público, ni se produce la situación descrita en la
demanda, según la cual unos particulares expropiarían a otros.
En efecto, basta
considerar el interés legítimo al que alude el artículo 7º acusado para
descubrir que está vinculado, como lo señala el artículo 183 eiusdem, a la
preexistencia en cabeza del peticionario de un título minero "que lo
habilite para realizar las actividades de exploración por métodos subterráneos
o explotación minera".
Habiendo sido
declaradas tales actividades como de utilidad pública o interés social, son
éstos y no el interés privado -aunque el título pueda haberse otorgado a un
particular- los que hacen viable la expropiación. Lo que importa, para los
fines definidos por el legislador es la actividad en sí misma y no el sujeto
que la lleve a cabo, teniendo en cuenta que el Estado le ha conferido el título
minero cabalmente para que mediante él sirva a los propósitos enunciados.
Así lo reconoció
también la Corte Suprema de Justicia cuando, en fallo del 3 de agosto de 1989,
declaró la exequibilidad de los preceptos que nos ocupan frente a la
Constitución anterior, cuyo sentido esencial no ha sufrido variación en la
nueva Carta:
"Esta norma
permite a los particulares interesados y a las empresas industriales y
comerciales del Estado del orden nacional, propietarios de una
"explotación de gran minería de importancia básica para la economía del
país" presentar la solicitud de expropiación al Ministerio de Minas y
Energía sólo en los casos en que concurran los motivos de utilidad pública e
interés social que se señalan; esta entidad, una vez verificados los trámites
administrativos que prevén los artículos 183 a 186 del mismo estatuto, puede
ordenar la expropiación por virtud de resolución específicamente adoptada, con
lo cual se puede adelantar el citado procedimiento judicial exigido por la
Constitución".
Así, pues, serán
declarados exequibles los artículos 7º, 183 y 185 del Código de Minas en las
partes demandadas.
2. El artículo
5º. La extinción del dominio
Ha sido demandado el
artículo 5º del Decreto 2655 de 1988, según el cual los derechos de los
particulares sobre el suelo o el subsuelo minero o sobre minas, a título de
adjudicación, redención a perpetuidad, accesión a la propiedad superficiaria,
merced, remate, prescripción o cualquier otra causa semejante, "...se
extinguieron en favor de la Nación por el acaecimiento de las condiciones y el
vencimiento de los plazos señalados en los artículos 3º, 4º y 5º de la Ley 20
de 1969". Dispone la norma que, en consecuencia, los preceptos del Código
no reviven, amplían ni restituyen dichas condiciones y plazos, ni consolidan en
ningún caso los mencionados extinguidos derechos. El tercer inciso preceptúa
que los derechos en mención que hubieren conservado su validez por iniciar y
mantener la explotación económica en los términos del artículo 3º de la Ley 20
de 1969, "...se extinguen en favor de la Nación si suspenden dicha
explotación sin causa justificada, tal como se previó en el literal b) de dicho
artículo".
Para los censores,
el enunciado artículo 5º es inconstitucional porque no es de competencia del
legislador sino del juez, mediante sentencia o de la autoridad administrativa
previo un procedimiento que todavía no ha establecido la ley, declarar la
extinción de los derechos adquiridos.
Observa la Corte que
los actores, en algunos apartes de la demanda, pretenden extender a la
extinción del dominio los requisitos constitucionales de la expropiación,
mientras que en otros identifican aquella figura y la confiscación.
Debe recordarse que
se trata de instituciones diferentes, cuya consagración en nuestro Derecho
Público obedece a fundamentos diversos y que, por tanto, no pueden equipararse
ni confundirse.
En efecto, la
conversión de la propiedad privada en pública por motivos de utilidad pública o
de interés social, que es lo característico de la expropiación, es una
consecuencia derivada de la concurrencia de tales razones -genéricamente
previstas por el legislador en un caso concreto, como culminación de un proceso
y mediante sentencia judicial e indemnización previa, salvo las excepciones que
la Carta Política establece-, de tal manera que no se aplica a título de
sanción por la conducta del propietario sino en desarrollo del principio
constitucional de prevalencia del interés común sobre el particular, que debe
ceder ante aquel en caso de conflicto (artículos 1º y 58 de la Constitución).
En cambio, la
confiscación y la extinción del dominio son sanciones aplicadas al propietario,
pero tampoco tienen idéntico sentido ni obedecen a las mismas causas. La
primera -excluída de nuestro ordenamiento jurídico- representa el absoluto
despojo de la propiedad por acto del Estado que se impone a título de pena y
sin compensación alguna. La segunda, que en el actual sistema tiene varias
expresiones, se produce a raíz de la realización de ciertos supuestos de hecho
establecidos por el Constituyente o el legislador.
Según el artículo 34
de la Constitución, que establece una de sus formas, tal sanción se aplica como
consecuencia de la adquisición del bien mediante enriquecimiento ilícito, en
perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro de la moral social. La
declaratoria de la extinción del dominio en este caso requiere decisión
judicial.
Pero también puede
ocurrir que se extinga la propiedad por el incumplimiento de la función social
y de las obligaciones inherentes al reconocimiento constitucional de ese
derecho.
Tanto en materia
agraria como en lo que respecta a los bienes urbanos, la legislación colombiana
ha estatuído que la extinción del dominio es declarada mediante acto
administrativo.
En efecto, el
artículo 6º de la Ley 200 de 1936, sobre régimen de tierras, estableció en
favor de la Nación la extinción del derecho de dominio o propiedad sobre los
predios rurales en los cuales se dejare de ejercer posesión durante diez años
contínuos. El artículo 1º del mismo ordenamiento expresó que tal posesión
consistía en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos
propios del dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados
y otros de igual significación económica.
Según el artículo 33
de la Ley 100 de 1944, los titulares del derecho de dominio o propiedad sobre
predios rurales, que hubieren realizado la explotación económica de los mismos
durante el tiempo indicado en el artículo 6º de la Ley 200 de 1936, y en la
forma en ella prevista, podían obtener la declaración judicial de haber
realizado dicha explotación en los términos y para los efectos consiguientes y,
en consecuencia, el terreno objeto de tales declaraciones, quedaba libre por
diez años de la acción extintiva de dominio.
Según la Ley 135 de
1961, sobre reforma social agraria, el objeto de la propiedad como función
social consistía en armonizarlo en su conservación y uso con el interés social,
para lo cual -entre otros propósitos- perseguía el de "fomentar la
adecuada explotación económica de tierras incultas o deficientemente
utilizadas, de acuerdo con programas que provean su distribución ordenada y
racional aprovechamiento". En el artículo 3º de esa ley se otorgó
competencia a una entidad administrativa, el Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria, para "dictar las resoluciones sobre extinción del derecho de dominio
privado de que trata el artículo 6º de la Ley 200 de 1936", actos que
requerían, para su validez, la aprobación del Gobierno Nacional impartida por
medio de resolución ejecutiva (artículo 6º, numeral 2).
El artículo 3º de la
Ley 4a de 1973, modificatorio
del 6º de la Ley 200 de 1936, estableció en favor de la Nación la extinción del
derecho de dominio o propiedad sobre los predios rurales en los cuales se
hubiere dejado de ejercer posesión durante tres (3) años contínuos, salvo
fuerza mayor o caso fortuito.
En lo referente a
las áreas urbanas, la Ley 9a de
1989 dispuso en su artículo 79:
"ARTICULO
79º.- En desarrollo del principio constitucional según el cual la propiedad
tiene una función social que implica obligaciones, todo propietario de inmuebles
dentro del perímetro urbano de las ciudades está obligado a usarlos y
explotarlos económica y socialmente de conformidad con las normas sobre usos y
atendiendo a las prioridades de desarrollo físico, económico y social
contenidas en los Planes de Desarrollo, o en los Planes Simplificados, y en su
defecto, atendiendo a los usos del suelo que para estos fines establezca la
Oficina de Planeación Departamental."
El artículo 86
eiusdem confía al alcalde correspondiente, mediante resolución motivada,
declarar la extinción del derecho de dominio sobre los inmuebles que no cumplan
con una función social.
El derecho de
propiedad que la Constitución garantiza no es arbitrario sino que está limitado
y condicionado en su ejercicio a la realización de los objetivos sociales y
subordinado a ellos, de tal forma que, ante los perentorios términos de la
Carta, hoy no es posible sostener que ésta resulte desconocida por una ley
mediante la cual se exija al propietario el acatamiento a tal principio.
Como de tiempo atrás
lo han venido sosteniendo la jurisprudencia y la doctrina, "la propiedad
desde el punto de vista económico es un medio de producción que interesa no
solamente a su titular y beneficiario, sino a la sociedad entera, cuya vida
contribuye a alimentar". "El título de propietario lleva implícita la
obligación de darle a su derecho una actividad social dentro de un sentido de
solidaridad que conduzca al acrecimiento de la riqueza general y del bien
común" (C.S.J. Sentencia de febrero 17 de 1976. M.P.: Dr. Eustorgio
Sarria).
Dentro de esa
concepción, la extinción del dominio no es otra cosa que la pérdida del derecho
a partir de su no ejercicio, con sacrificio del interés individual y del
colectivo, o de su ejercicio inconstitucional, por arbitrario y egoísta. En
torno a ella expresó la Corte Suprema de Justicia:
"Ha de
destacarse entonces que si bien el Estado Colombiano se sustenta y tiene por
razón de ser filosófica el reconocimiento y la tutela de la propiedad privada y
de las libertades económicas, no puede perderse de vista que la función social
que el Constituyente del 36 adscribió a la primera, y el bien común que encauza
y limita a las segundas, son también postulados básicos que constituyen núcleo
esencial de los principios rectores que nutren nuestra organización política.
Significan dichos enunciados que de acuerdo con la filosofía del sistema
económico racional que está a la base de nuestra organización socio-política y
constitucional, el interés público o social condiciona y subordina la
iniciativa y el interés particular y que es fin principalisimo de las
competencias intervencionistas del Estado la realización de los ideales de
justicia social y mayor igualdad en que aquella se inspira". (Cfr. Corte
Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia No. 56 del 14 de septiembre de
1989).
No se trata,
entonces, de una modalidad de expropiación ni son aplicables a la extinción del
dominio las mismas reglas constitucionales que las previstas para aquella. Así
lo entendió siempre la jurisprudencia después de la Reforma Constitucional de
1936. En la sentencia que acaba de citarse señaló la Corte Suprema:
"Para concluir,
se observa que el argumento según el cual la extinción del dominio se sujeta a
los presupuestos previstos para la expropiación en el art. 30 Superior, no es
de recibo pues, de una parte se advierte que dicha institución no está regulada
en la Carta ni prohibida en ella, y de la otra la Corporación ha dejado
claramente sentado que:
"Ninguna norma
constitucional establece que la declaratoria de la extinción del dominio a
favor de la nación, por incumplimiento de las obligaciones legales que se
derivan de funciones sociales que son intrínsecamente inherentes a la propiedad
sea realizada por los procedimientos establecidos para los casos de
expropiación a que se refiere el artículo 30 de la Carta, cuando el interés
privado deba ceder a los motivos de 'utilidad pública o interés social',
definidos por la ley".
Esta Corte, por su
parte, ha sostenido en relación con el mismo punto, a la luz de la actual Carta
Política:
"El derecho de
propiedad, lo mismo que los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles, está garantizado por la Constitución aunque cada vez con un carácter
menos absoluto (artículo 58 C.N.).
Así, en aplicación
del principio general sobre prevalencia del bien general (artículo 1º C.N.)
deben ceder ante el interés público o social los derechos de particulares que
entren en conflicto con él a propósito de la aplicación  de una ley expedida
con fundamento en aquellos motivos, tal como lo dispone el mismo precepto que
consagra la garantía.
(...)
En cuanto a la extinción
del dominio, que es una figura de nuestro Derecho Público con larga
trayectoria institucional cuyos orígenes se remontan a la Reforma Constitucional
de 1936 y que fue acogida en normas legales sobre propiedad agraria y urbana,
en especial las leyes 200 de 1936, 100 de 1944, 135 de 1961, 4a. de 1973 y 9a de 1989, así como por la
jurisprudencia y la doctrina, gozaba de entidad propia entre nosotros a partir
del concepto de función social sin que hubiese sido expresamente
mencionada en el texto de la Carta.
La Constitución de
1991 plasmó la extinción del dominio en el segundo inciso del artículo 34
señalando que, no obstante la prohibición de la pena de confiscación, aquella
se declarará por sentencia judicial respecto de bienes adquiridos mediante
enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público o con grave deterioro
de la moral social.
Tal consagración
expresa no implica en modo alguno que la prevista en el aludido texto sea la
única forma constitucional de extinción del dominio, pues aceptarlo así
llevaría a un retroceso que resultaría incomprensible en una Constitución
Política que, como la vigente, proclama entre sus valores fundantes la
realización de los postulados esenciales del Estado Social de Derecho, la
efectividad de los derechos, el cumplimiento de los deberes sociales del Estado
y de los particulares, la solidaridad y la prevalencia del interés general
(artículos 1º y 2º de la Constitución)". (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Plena. Sentencia C-066 del 24 de febrero de 1993).
Para el caso de la
propiedad minera en cabeza de particulares -que es excepcional tanto a la luz
del artículo 202 de la Constitución de 1886, en cuya vigencia se expidió la Ley
20 de 1969, como bajo el régimen de los artículos 102 y 332 de la Carta de
1991-, el incumplimiento de la función social (artículo 58 C.N.) está
expresamente contemplado por la norma legal transcrita, adoptada, para los fines
de la extinción del dominio, por el artículo sub-examine.
La norma acusada
alude a los artículos 3º, 4º y 5º de la Ley 20 de 1969, que dispusieron:
"Articulo 3º.
Los derechos que tengan los particulares sobre minas adquiridas por
adjudicación, redención a perpetuidad, accesión, merced, remate, prescripción o
por cualquiera otra causa semejante, se extinguen a favor de la Nación, salvo
fuerza mayor o caso fortuito:
a) Si al vencimiento
de los tres años siguientes a la fecha de la sanción de esta Ley, los titulares
del derecho no han iniciado la explotación económica de las minas respectivas,
y
b) Si la
explotación, una vez iniciada, se suspende por más de un año.
Artículo 4º.  Cuando las maquinarias y equipos
oportunamente instalados para la explotación de varias demarcaciones mineras
tengan capacidad comprobada ante el Ministerio para explotar técnicamente las
reservas de todas ellas en un término máximo de 50 años, se entenderá, para los
efectos del ordinal a) del artículo anterior, que en cada una se ha iniciado en
tiempo la explotación económica.
Artículo 5º  Al vencimiento de cualquiera de los
términos a que se refiere el artículo 3º de la presente Ley, el derecho sobre
los yacimientos respectivos se extingue sin necesidad de providencia alguna que
así lo declare, si los interesados no demuestran ante el Ministerio de Minas y
Petróleos, durante el correspondiente plazo o dentro de los seis meses
siguientes, que iniciaron en tiempo la explotación económica o que la
suspendieron por causas legales.
El Ministerio de
Minas y Petróleos podrá verificar la exactitud de los informes y documentos
allegados y hacer las comprobaciones que estime necesarias, y mediante
providencia motivada, resolverá si se ha demostrado o no el hecho de la
explotación o la causal justificativa de la suspensión".
El artículo 5º del
Código Minero, hoy acusado, "ratifica" en su inciso 1º -como lo
ordenó la ley de facultades (artículo 1º, numeral 5º)- que se verificó una
extinción de los derechos de particulares según los artículos citados, para
determinar a continuación que las disposiciones del Código "...no reviven,
amplían ni restituyen dichas condiciones y plazos, ni convalidan en ningún caso
los mencionados extinguidos derechos".
La Corte no
encuentra inconstitucional este inciso, pues él solamente contiene un
testimonio histórico y una reiteración en el sentido de que los efectos
jurídicos ya producidos por las normas que gobernaron las situaciones en
referencia no cambiaron en virtud de la expedición del Código Minero. Es decir,
la regulación íntegra de la materia minera no puede tomarse como pretexto para
revivir derechos que, a la luz del ordenamiento jurídico entonces imperante y
según claros preceptos constitucionales, se habían extinguido.
El inciso 2º acusado
tiene por objeto asegurar que, hacia el futuro, los particulares que todavía
conservan derechos sobre las minas en mención se sometan a las reglas
constitucionales sobre función social de la propiedad y, en consecuencia, prevé
la extinción del dominio respecto de aquellas en favor de la Nación cuando sus
titulares suspendan su explotación, sin causa justificada, en los términos
previstos por el artículo 3º, literal b) de la nombrada Ley 20 de 1969. Esta
norma consagró como causal para la extinción del dominio el hecho de que la
explotación, una vez iniciada, se suspenda por más de un año.
Por su parte, el
artículo 325 del Código derogó expresamente la Ley 20 de 1969, con excepción de
los artículos 1º y 13.
No obstante,
interpretado sistemáticamente el Código de Minas, no puede entenderse que
hubiere incluído el artículo 3º de la Ley 20 de 1969 entre las normas
derogadas, pues él mismo lo incorporó de manera expresa a la nueva legislación.
Esta incorporación
estaba prevista en la Ley 57 de 1987 (artículo 1º, numeral 5º), la cual en este
punto, más que facultar, ordenó al Gobierno:
"El Código de
Minas regulará íntegramente la materia y constituirá un cuerpo armónico de
disposiciones sustantivas y de procedimiento, que metódica y sistemáticamente
organizadas, habrá de comprender los siguientes aspectos:
(...)
5. Ratificar
la extinción de los derechos de los particulares sobre las minas a que se
refiere el artículo 3º de la Ley 20 de 1969". (Subraya la Corte).
Así, pues, al
verificar cuáles de las normas de la Ley 20 de 1969 siguen vigentes después de
expedido el Código de Minas, no puede tomarse tan sólo el artículo 325 de éste,
aplicándolo en forma aislada del conjunto normativo que el legislador ordinario
pretendió y que ordenó al Gobierno elaborar. Suponer derogado el artículo 3º de
la Ley 20 de 1969 por la sola circunstancia de no estar comprendido dentro de
las excepciones a la derogatoria general efectuada por el artículo 325 del
Código, sin atender a lo preceptuado en el 5º eiusdem significa interpretar una
norma fuera de contexto y despojar a otra de todo contenido. La Corte
Constitucional, por el contrario, estima indispensable armonizar las dos
disposiciones a fín de que produzcan efectos conformes con la preceptiva
constitucional y con los antecedentes normativos del Código y particularmente
con la ley de facultades que dio lugar a su expedición.
Es claro que el
legislador, al regular la integridad de la materia y al invocar expresamente el
artículo 3º de la Ley 20 de 1969, en especial la causal y el término indicados
en su literal b), incorporó materialmente esa disposición al nuevo estatuto
(inciso 2º del artículo 5º) y lo hizo con el fin deliberado de consagrar hacia
el futuro la extinción del dominio sobre minas en los mismos términos que contemplaba
el precepto incorporado.
Debe advertirse que,
si en gracia de discusión, se aceptara que el Código de Minas derogó el
artículo 3º de la Ley 20 de 1969, arrastrando consigo la figura de la extinción
del dominio aplicada a la materia minera, sería inconstitucional el artículo
325 eiusdem en lo concerniente a esa derogatoría, por desbordar los límites
plasmados en la Ley 57 de 1987, cuyos perentorios términos, al conferir las
facultades extraordinarias, ya han sido resaltados.
Por otra parte, no
puede olvidarse que la propiedad privada del subsuelo y de los recursos que en
él se encuentren es excepcional. Ellos pertenecen al Estado, como lo declara el
artículo 332 de la Constitución, reiterando un principio fundamental de nuestro
Derecho Público.
El artículo 4º de la
Constitución de 1886 manifestaba que el territorio, con los bienes públicos que
de él forman parte pertenece únicamente a la Nación, al paso que el 202
reivindicaba la pertenencia nacional sobre las minas y salinas que pertenecían
a los extinguidos estados soberanos y sobre las minas de oro, de plata, de
platino y de piedras preciosas existentes en el territorio nacional, sin
perjuicio de los derechos constituídos a favor de terceros y de los que por
leyes anteriores hubieren adquirido los descubridores y explotadores sobre
algunas de ellas.
Es natural,
entonces, que quienes son beneficiarios de ese reconocimiento excepcional de
propiedad particular queden sujetos a las obligaciones que su derecho lleva
implícitas y sometidos a las consecuencias legales de su indiferencia o
abandono.
Con fundamento en
las precedentes consideraciones, el artículo 5º, objeto de este proceso, será
declarado exequible.
Ahora bien, la
operancia del supuesto de hecho que configura la extinción del dominio (incumplimiento
de la función social de la propiedad minera), en los términos del artículo 3º,
literal b), de la Ley 20 de 1969, requiere de una providencia que lo reconozca
y declare, previa oportunidad de defensa del particular interesado. No podría
ser de otra manera, si se atiende a lo dispuesto en el artículo 29 de la
Constitución Política, a cuyo tenor la garantía del debido proceso es aplicable
a toda clase de actuaciones judiciales o administrativas. La exequibilidad del
artículo acusado está condicionada al cumplimiento de este mandato
constitucional.
3. Los artículos
165, 179 y 180. Servidumbres de origen legal
Dice el artículo 165
del Decreto 2655 de 1988 que la exploración y explotación de minas y el
beneficio, transformación, fundición, transporte y embarque de minerales gozan
de todas las servidumbres necesarias para poder cumplir esas etapas
técnica y económicamente. Añade que el derecho de servidumbre faculta para la
construcción, instalación y conservación de las obras, elementos y equipos que
requiera el eficiente ejercicio de aquellas actividades.
Las servidumbres, de
conformidad con la misma norma, conllevan la obligación a cargo del
beneficiario, de otorgar caución previa y de pagar al dueño o poseedor de los
inmuebles afectados las indemnizaciones correspondientes; sin este requisito no
se podrá ejercer la servidumbre.
Manda el artículo
179 acusado que el ejercicio de las servidumbres esté precedido de aviso formal
al dueño u ocupante del predio sirviente, dado directamente o por medio del
alcalde, quien procederá a este efecto, en forma personal o por medio de aviso
fijado en el predio. Surtido el aviso, el minero, con el apoyo del alcalde,
podrá ocupar las zonas necesarias para sus obras y trabajos, a menos que el
dueño u ocupante solicite constituir caución previa, la cual es regulada por el
artículo 180, también objeto de impugnación.
En el sentir de los
actores, estas normas vulneran los derechos adquiridos por los particulares
sobre el suelo pues establecen un "exorbitante catálogo" de
servidumbres a favor del concesionario y eximen del imprescindible
pronunciamiento judicial. Afirman que el gravamen de servidumbre sobre suelo de
propiedad particular, garantizada por el artículo 58 de la Constitución, solo
puede imponerse previo el debido proceso y no mediante la simple caución y pago
posterior de indemnización como lo pretenden los artículos demandados.
La Corte
Constitucional no encuentra fundado el cargo sobre posible desconocimiento del
derecho de propiedad ya que éste no es absoluto. Por el contrario, pesa sobre
él, según ya se dijo, la función social que implica obligaciones, a tenor del
mismo artículo 58 de la Carta, invocado en la demanda como norma violada.
Ha establecido la
Constitución de conformidad con este criterio que, pese a la garantía de que
gozan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las
leyes civiles, cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de
utilidad pública o interés social resultaren en conflicto los derechos de
particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá
ceder al público o social.
En el caso que nos
ocupa, el ya estudiado artículo 7º del mismo Decreto 2655 de 1988, dotado de
fuerza legislativa, declaró de utilidad pública y de interés social la
industria minera en sus ramas de prospección, exploración, explotación,
beneficio, transporte, fundición, aprovechamiento, procesamiento,
transformación y comercialización. Justamente para el cumplimiento de los fines
propios de estas actividades el artículo 165 establece las servidumbres legales
de que se trata. Ellas operan dada su naturaleza, por ministerio de la ley,
esto es, sin necesidad de sentencia judicial pues son gravámenes que ha
impuesto directamente el legislador en consideración a los fines de interés
social y de utilidad pública que se persiguen según la expuesta definición.
Los derechos del
propietario del suelo (predio sirviente) no quedan desprotegidos, ya que se
estatuye a cargo del beneficiario correspondiente la obligación de otorgar
caución previa con el objeto de asegurar el pago de los perjuicios que llegare
a sufrir por causa de la servidumbre y se dispone, además, que en tal caso las
obras y trabajos no podrán iniciarse o deberán suspenderse mientras la caución
no fuere constituída. Dado el trámite administrativo que se señala para la
fijación de la caución, el artículo 180 demandado prevé que cualquiera de las
partes podrá pedir al juez civil de la jurisdicción a la que pertenezcan los
inmuebles materia de la diligencia, la revisión de la caución o el avalúo de la
indemnización por el ejercicio de las servidumbres, dentro del término de un
(1) mes, contado a partir de la notificación de la providencia que señala la
caución.
Considera la Corte
que la imposición legal de estos gravámenes, cuya razón de ser es la utilidad
pública y el interés social de la industria minera, no suprime ni recorta la
garantía reconocida por la Constitución al derecho de dominio como la afirma la
demanda, sino que, atendiendo a la prevalencia del interés general (artículo
1º) y a la función social de la propiedad (artículo 58), se introducen
restricciones a su ejercicio que son perfectamente ajustadas a la Constitución
en el Estado Social de Derecho.
En cuanto al debido
proceso, no ha sido quebrantado por las disposiciones objeto de examen, pues la
imposición de la servidumbre no es una condena que se deduzca contra el
propietario del predio sirviente ni se busca establecer con ella si éste es
responsable de una conducta ilícita o susceptible de sanción administrativa,
razones por las cuales no está en juego su defensa ni hay lugar a controversia
probatoria, sino que se trata de imposición de un gravamen que "ipso
jure" afecta al inmueble respectivo únicamente en atención a las finalidades
de interés común.
Repárese, además, en
que, como se deja dicho, el artículo 180 del estatuto demandado establece -en
lo que es susceptible de controversia judicial por afectar los derechos
patrimoniales de las partes con ocasión de la servidumbre- que cualquiera de
ellas podrá acudir ante el juez civil para que se revise la caución o el avalúo
de la indemnización e indica expresamente las reglas procesales que con tal fin
habrán de seguirse, remitiendo al artículo 414, numeral 6º, del Código de Procedimiento
Civil.
No se accederá,
entonces, a la declaratoria de inconstitucionalidad impetrada.
4. Los artículos
2, 3, 4 y 27. Ambito de aplicación del Código Minero. Relaciones jurídicas
entre particulares. Propiedad estatal sobre los recursos naturales no
renovables. Recursos del suelo. Recursos del subsuelo. Recursos naturales no
renovables existentes en bienes de uso público y en bienes de propiedad
particular.
- El artículo 2° del
Código Minero, parcialmente demandado,  establece el campo de aplicación de
aquél.  Al hacerlo indica que regula las relaciones entre los diversos
organismos y entidades estatales, las de los particulares entre sí y con
aquellos, en lo referente a la prospección, exploración, explotación,
beneficio, fundición, transformación, transporte, aprovechamiento y
comercialización de los recursos naturales no renovables que se encuentren en
el suelo o en el subsuelo, incluidos los espacios marítimos jurisdiccionales,
ya sean de propiedad nacional o de propiedad privada, excepto el caso de los
hidrocarburos, que se regulan por normas especiales.
Los demandantes
consideran opuestas a la Constitución las  referencias de la mencionada norma a
las relaciones de particulares entre sí, a los recursos naturales no renovables
que se encuentren en el suelo y a los de propiedad privada.
A su juicio, este
artículo vulnera los cánones 8° y 101 de la Constitución en cuanto sujeta a las
normas del Código los recursos naturales no renovables que se encuentren en el
suelo, sean de propiedad privada o de uso público, porque el suelo no pertenece
al Estado ni puede disponer por tanto de los recursos ni de los elementos que
lo componen o en él están integrados.  Esto es, que la norma acusada impone un
régimen de derecho público sobre el dominio de derecho privado sobre el suelo,
incompatibilidad que sólo se puede salvar previa la expropiación por parte del
Estado.  Añaden que no siendo el Estado propietario del suelo ni de los
materiales que lo integran, ha sido violado el artículo 58 de la Constitución en
tanto hace adjudicables como recurso minero los recursos naturales no
renovables del suelo de propiedad privada, los cuales no forman parte del
dominio fiscal del Estado.
- El artículo 3° del
mismo estatuto, referente a la propiedad de los recursos naturales no
renovables, después de declarar que pertenecen a la Nación en forma inalienable
e imprescriptible, autoriza que ella los explore y explote directamente, a
través de organismos descentralizados, que confiera a los particulares el
derecho de hacerlo, o que los reserve temporalmente por razones de interés
público, todo según las disposiciones del mismo Código.
La norma deja a
salvo los derechos constituidos a favor de terceros, pero indica que esta
excepción sólo comprende las situaciones jurídicas subjetivas y concretas,
debidamente perfeccionadas y que antes del 22 de diciembre de 1969 (fecha en
que entró a regir la Ley 20 del mismo año) hubieren estado vinculadas a
yacimientos descubiertos y que conserven su validez jurídica.
La demanda se
endereza a la declaratoria de inconstitucionalidad de la autorización  que se
confiere a la Nación en los términos descritos y de la expresión
"sólo", mediante la cual se circunscribe el ámbito de la excepción
aplicable a los derechos constituidos en favor de terceros.
En el sentir de los
demandantes la norma desconoce los artículos 8° y 101 de la Carta, por cuanto
los recursos naturales no renovables del suelo de propiedad privada o de los
bienes de uso público, no pertenecen al Estado, cuyo derecho se encuentra limitado
al subsuelo.
Además -dicen-
respecto de los bienes de uso público el Estado no puede explorarlos o
explotarlos directamente o por medio de concesión o aporte, pues ello
significaría vulnerar los artículos 63 y 82 de la Constitución, ya que al Estado
sólo pertenece el dominio reservado de ellos mas no su uso, que es solamente de
los habitantes del territorio.
- El artículo 4°
acusado, relativo a la propiedad de los materiales pétreos, declara que
pertenecen a la Nación en forma inalienable e imprescriptible y con iguales
atribuciones a las señaladas en el artículo anterior, las canteras y los demás
depósitos de materiales de construcción de origen mineral, así como los pétreos
de los lechos de los ríos, aguas de uso público y playas, quedando a salvo las
situaciones jurídicas subjetivas y concretas, de quienes en su calidad de
propietarios de los predios de ubicación de dichas canteras, las hubieren
descubierto y explotado antes de la vigencia del Código.
Los actores señalan
que es contraria a la Carta la inclusión, como de propiedad de la Nación, de
las citadas canteras y de los depósitos de materiales de construcción y
pétreos.
Ello es
inconstitucional, según argumentan, puesto que las canteras y materiales que se
hallen en los bienes de uso público son inalienables y no pueden explotarse ni
darse en concesión o aporte, ni constituirse en reserva minera, pues su
destinación constitucional está vinculada totalmente al público.
- El artículo 27 del
ordenamiento en estudio, impugnado en su totalidad, establece que el área de la
licencia para explorar aluviones en el lecho o en las márgenes de los ríos o en
islas ubicadas en su cauce, estará delimitada por un polígono, regular o
irregular, que no exceda de 5.000 metros longitudinales de su cauce continuo y
agrega que estas licencias serán otorgadas sólo para la mediana y gran minería.
De acuerdo con la
demanda, los bienes en mención son de uso público y el Estado, que tiene su
dominio, no puede sin embargo facultar la explotación que autoriza esta norma.
Ello implica violación de los artículos 8° y 82 de la Constitución.
La Corte considera:
El artículo 2° del
Código Minero tiene por objeto señalar el campo de aplicación de la
normatividad que lo integra, tal como corresponde hacer al legislador -en este
caso el extraordinario- en el sentido de reformar las leyes preexistentes y
expedir códigos en todos los ramos de la legislación, para lo cual es
indispensable que establezca el ámbito de la normatividad que profiere
(artículos 150, numerales 1 y 2). En la norma cuestionada no se está
disponiendo, como lo estiman los demandantes, que sean adjudicables o no lo
sean determinados recursos naturales, razón por la cual no cabe efectuar
respecto de dicho precepto el análisis que se intenta en la demanda.
Los apartes
acusados, en sí mismos y en relación con las demás disposiciones del Código,
no se oponen a la Constitución, como se verá inmediatamente.
Que el Código de
Minas regule, entre otras, las relaciones de los particulares entre sí en lo
referente a los distintos aspectos de la industria minera resulta apenas
natural, ya que, como lo ha reiterado la jurisprudencia, un Código es un
conjunto armónico, ordenado y coherente de disposiciones relativas a una
materia, en este caso la minería, que cubre una amplísima gama de situaciones
jurídicas susceptibles de regulación legal. Estas no necesariamente involucran
de manera exclusiva a los entes públicos o a los particulares respecto de ellos
sino que pueden trascender al campo  del derecho privado cuando implican
relaciones de esa índole que tocan con la materia principalmente regulada. Tal
es el caso de las que surgen, por ejemplo, a propósito de subcontratos pactados
entre particulares concesionarios y terceras personas.
Debe tenerse en
cuenta que entre las pautas señaladas a su gestión por el artículo 1° de la Ley
57 de 1987 se encuentra la de regular íntegramente la materia y constituir
"un cuerpo armónico de disposiciones sustantivas y de procedimiento, que
metódica y sistemáticamente organizadas", debía comprender, entre otros,
aspectos tales como el establecimiento de la naturaleza y contenido del derecho
de explorar y explotar los depósitos, yacimientos minerales y minas, así como
"el objeto de los derechos que otorgue la Nación sobre éstos en favor de
los particulares o de empresas u organismos públicos y definir las formas y
modalidades de adquisición y transmisión de tal derecho", además de
adoptar disposiciones "sobre los actos y contratos que respecto a los
mismos se expidan y celebren" y las que "regulen los sistemas
asociativos, cooperativas y consorcios creados con objeto de desarrollar
actividades mineras, así como las de las sociedades ordinarias de minas...".
En cuanto a la
censura formulada a la norma en comento por el hecho de incorporar al Código
las reglas concernientes a los recursos naturales no renovables que se
encuentren en el suelo o en propiedad privada, no tiene sustento alguno, pues
el artículo 332 de la Constitución declara sin rodeos que el Estado es
propietario de los recursos naturales no renovables, sin distinguir entre
aquellos que se encuentran en el suelo y los que provienen del subsuelo y sin
discriminar tampoco entre los que se hallan en suelo de propiedad privada
respecto de los que se localicen en terrenos públicos.
En lo relativo a los
ataques formulados contra el artículo 3° demandado sobre propiedad de los
recursos naturales no renovables, tampoco tienen justificación, pues dicha
norma no hace nada distinto de reiterar lo declarado por la Constitución
Política -tanto la de 1886 como la actual- en el sentido de que todos los
recursos naturales no renovables del suelo y del subsuelo pertenecen a la
Nación en forma inalienable e imprescriptible, lo cual implica que pueda ella
explorarlos y explotarlos directa o indirectamente o reservarlos en forma
temporal por razones de interés público.
Aunque es verdad,
como lo afirman los impugnantes, que el Estado no es propietario del suelo,
salvo el caso de los bienes fiscales, no es acertado a la luz de la
Constitución afirmar que estén excluidos del dominio estatal todos los recursos
naturales que se encuentren en el suelo por esa sola circunstancia, pues ya se
ha dicho que los no renovables son de propiedad pública, según el citado
artículo 332 de la Constitución.  Lo propio ocurre con los materiales que
componen el suelo o los elementos que de ellos se extraen y con los que se
encuentren en terrenos de propiedad privada.  En este último caso, la Constitución
garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra (artículo 58), pero ello no
implica que el Estado renuncie a favor del propietario el derecho público que
se tiene, según el mencionado mandato constitucional, sobre los recursos
naturales no renovables.
Distinción similar
debe hacerse, al considerar los cargos contra los artículos 3°, 4° y 27, en lo
atinente a los recursos naturales no renovables que se encuentren en bienes de
uso público, pues aunque tales bienes, de conformidad con el artículo 63 de la
Constitución, son inalienables, imprescriptibles e inembargables, ello no
quiere decir que esté  prohibido al Estado ejercer la propiedad que le
corresponde sobre los recursos naturales no renovables que allí se encuentran
(artículo 332 C.N.).
En modo alguno puede
entenderse violado por el concepto en mención el artículo 101 de la Carta, en
cuanto afirma que el subsuelo es parte de Colombia, ya que ese principio no
resulta desvirtuado por la propiedad estatal sobre otros bienes y recursos,
como los naturales no renovables del suelo, toda vez que éstos, además de la
expresa declaración del artículo 332, están cobijados, en su carácter de bienes
públicos, por el artículo 102 eiusdem.
Lo que garantiza el
artículo 63 de la Constitución es la intangibilidad del beneficio común en
tratándose de los bienes de uso público, pero no la inutilidad  o la obligada
falta de provecho económico de los recursos no renovables.  Estos hacen parte
de la riqueza nacional cuyo cuidado corresponde al Estado (artículo 8° de la
Constitución) precisamente en razón de la importancia que tiene para la
colectividad su adecuada explotación.
Ahora bien,
precisamente en guarda de los bienes de uso público se han expedido normas como
la del artículo 27, objeto de glosa en la demanda, mediante el cual se
establece una delimitación para el otorgamiento de licencias de exploración en
los lechos o en las márgenes de los ríos y en las islas ubicadas en su cauce.
No prosperan los
cargos.
5. Los artículos
13 y 16. Derechos emanados del título minero. La posibilidad de gravar la
propiedad superficiaria de terceros.
- El artículo 13 del
Decreto 2655 de 1988 estipula, en la parte demandada, que el acto administrativo
mediante el cual se otorga a una persona la facultad de explorar y explotar el
suelo confiere a su titular, entre otros, el derecho a gravar la propiedad
superficiaria de terceros con las servidumbres y usos necesarios para el
ejercicio de aquellas actividades.
- El artículo 16
eiusdem define el título minero como el acto administrativo escrito mediante el
cual, con el lleno de los requisitos señalados en el Código, se otorga el
derecho a explorar y explotar el suelo y el subsuelo mineros de propiedad nacional.
Lo son igualmente, las licencias de exploración, permisos, concesiones y
aportes, perfeccionados de acuerdo con disposiciones anteriores y los títulos
de adjudicación perfeccionados conforme al Código de Minas adoptado por la Ley
38 de 1887, así como las sentencias ejecutoriadas que reconozcan la propiedad
privada del suelo o subsuelo mineros.
Declara la norma que
el derecho emanado del título minero  es distinto e independiente del que
ampara la propiedad o posesión superficiarias, sean cuales fueren la época y
modalidad de éstas.
Piensan los actores
que éstas disposiciones son violatorias de los artículos 8° y 101 de la
Constitución, ya que el título minero no da dominio sobre el suelo, pues el
dueño del suelo no es el Estado y el título minero no puede comprender cosa
diferente de lo que el Estado tenga para conceder, ni facultades que no le
pertenecen.  Repiten que al Estado sólo pertenece el suelo de los bienes de
propiedad de la Nación como recurso fiscal.
Por otra parte,
consideran que el artículo 13 vulnera el 65 de la Carta, pues autoriza al
minero para gravar la propiedad superficiaria de terceros con las servidumbres
y usos necesarios para las actividades mineras, sin respetar la prioridad
constitucional de la actividad agrícola como productora de alimentos.
La Corte considera:
Son aplicables a
estas normas los ya expuestos argumentos en torno a la propiedad estatal sobre
los recursos naturales no renovables y en relación con las servidumbres de
origen legal indispensables para el ejercicio de la actividad minera. Las
razones de inconstitucionalidad invocadas son las mismas que preceden y, por
tanto, el análisis que puede hacerse en relación con ellas obedece a los mismos
criterios constitucionales planteados.
No es
inconstitucional, como lo creen los demandantes, que el título minero conceda a
su beneficiario el derecho a explorar y a explotar el suelo minero y a gravar
la propiedad superficiaria de terceros con las servidumbres y usos necesarios
para dichas actividades, pues por una parte los recursos no renovables objeto
de exploración y explotación son de propiedad pública con independencia del
lugar en que se encuentren y, por otra, ya se ha expresado que el interés
público que caracteriza a la industria minera prevalece sobre el bien
particular (artículo 1° C.N.).
Tampoco se aprecia
violación del artículo 65 de la Carta por parte del 13 objeto de examen, en
cuanto la autorización legal para que el título minero permita gravar la
propiedad superficiaria de terceros con las servidumbres y usos necesarios para
el ejercicio de las actividades a él incorporadas, pueda implicar un irrespeto
a la prioridad constitucional de la actividad agrícola como productora de
alimentos.
En efecto, lo que
dispone el mandato constitucional es la especial protección del Estado a la
producción de alimentos y la prioridad al desarrollo integral de las
actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales  y agroindustriales,
así como también a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación
de tierras, todo lo cual debe enmarcarse dentro de las políticas
macroeconómicas cuyo diseño y ejecución corresponde, en las respectivas órbitas
de competencia, a las ramas y órganos del poder público a fin de obtener la
realización de los fines esenciales del Estado (artículos 2° y 113 C.N.).
Pero que la
Constitución haya señalado esas pautas a la gestión pública en lo referente a
la producción alimentaria no significa que la haya convertido en objetivo
único, exclusivo y excluyente de la política económica y de la acción estatal,
ni que haya prohibido las demás actividades o relegado los demás factores de
desarrollo hasta el extremo de hacerlos incompatibles, como lo pretende la
demanda, con el desenvolvimiento  y estímulo del mencionado renglón.
Obsérvese que el
contenido de las normas acusadas en nada afecta la producción de alimentos ni
la actividad agrícola que la hace posible.  Algo bien diferente  sería el abuso
de su derecho en casos concretos por parte de los mineros, lo cual tendría que ser
objeto del control y las sanciones legales pertinentes en desarrollo de lo
dispuesto   por los artículos 6° y 95 de la Constitución.
Aceptar la
inconstitucionalidad de la norma impugnada, por el solo hecho de haberse
consagrado que la industria minera pueda eventualmente requerir el
establecimiento de servidumbres y usos, implicaría la proscripción de estas
instituciones jurídicas en las zonas rurales, desconociendo sus orígenes y su
naturaleza.
6. Artículo 63.
Labores de desarrollo y montaje fuera del área contratada.
- El artículo 63
impugnado determina que el contrato de concesión confiere al concesionario el
derecho exclusivo a extraer los minerales y a realizar las obras y labores de
desarrollo y montaje necesarias para la explotación, beneficio, transporte y
embarque de éstos, sea que algunas de las obras y labores mencionadas se
realicen dentro o fuera del área contratada.  Además, establece que en
ejercicio de este derecho el concesionario deberá dar cumplimiento a las
obligaciones establecidas en el Código de Minas en lo relativo a servidumbres y
expropiaciones.
Estiman los
demandantes que esta disposición desconoce el precepto constitucional contenido
en el artículo 58 de la Carta, por cuanto aquella permite que se realicen
labores y obras sobre terrenos que no le pertenecen al Estado o al
concesionario, lo que excede las facultades del dominio fiscal.  Por lo tanto,
los demás derechos que el minero requiera para la explotación, debe obtenerlos
por medio de otros  procedimientos legales, pero no mediante concesión.
Por otra parte,
afirman que en tanto el artículo 63 otorgue al concesionario derecho a
servidumbres y expropiaciones, que no se establecen en favor del Estado sino
del particular concesionario, hace prevalecer el interés privado de éste sobre
el interés del propietario del suelo, lo que vulnera el artículo 58
constitucional, el cual sólo autoriza la expropiación a favor del Estado, con
prevalencia del interés general sobre el de carácter particular.
Estima la Corte que
estos cargos son infundados en cuanto hace a la norma cuestionada, pues ella no
autoriza, como lo entienden los demandantes, una invasión u ocupación de los
predios colindantes con las áreas contratadas sino que permite  obras y labores
de desarrollo en tales zonas dentro de un marco de obligaciones contraídas por
el concesionario, a las cuales está condicionado el ejercicio de su derecho,
consistentes en sujetarse a  los términos de las servidumbres y expropiaciones
existentes, a las necesarias previsiones sobre conservación ambiental y a las
normas sobre construcción y uso de vías de comunicación y transporte,
navegación, construcción y uso de facilidades portuarias y materias similares,
todo de conformidad con las correspondientes normas legales, según estipula el
inciso 2° del mismo artículo 63 demandado.
Pero, más allá de
estas consideraciones, debe recordarse que, a la luz de la Constitución
Política, el derecho de propiedad en ella garantizado no es absoluto, sino que
está sujeto a la prevalencia del interés general, en este caso representado por
el desarrollo de la industria minera -declarada de utilidad pública por el
legislador- y a la función social de la propiedad que, como lo expresa el
artículo 58 de la Carta, "implica obligaciones".
7. Artículos 111,
incisos 1° y 2°, 113, 118 parcial y 120 parcial. Explotación de materiales por
cantera o de arrastre. Exploración de minas en las playas y en terrenos de
bajamar.
- El artículo 111
preceptúa que la explotación de materiales de construcción por cantera o de arrastre
en los lechos de los ríos y vegas de inundación, en proyectos de pequeña
minería se podrá adelantar mediante licencia especial de explotación y que, en
el otorgamiento de esta licencia se preferirá a los propietarios de los
terrenos riberanos de los ríos y vegas de inundación y a los de los terrenos de
ubicación de las canteras, según el caso.
- El artículo 113
define qué se entiende por materiales de arrastre como materiales pétreos
desintegrados en tamaños de gravas y arenas, que se extraen de los lechos de
los ríos, quebradas y vegas de inundación.  Y dispone que en el reglamento se
establecerán las características físicas y químicas de tales gravas y arenas.
- El canon 118
determina que la exploración de minas en las playas y en los espacios marítimos
jurisdiccionales, por métodos geológicos, geofísicos, sísmicos y otros
similares, sólo podrá realizarse por el Ministerio de Minas y Energía o los
organismos adscritos o vinculados que contemplen en su objeto dicha actividad y
que tales organismos podrán celebrar para el efecto, contratos con otras
entidades públicas y con particulares.
- El artículo 120
dispone que las construcciones e instalaciones ubicadas en las playas, terrenos
de bajamar y aguas marítimas, destinadas  a la exploración y explotación de
minerales, son de competencia y administración de la Dirección General Marítima
y Portuaria y se regirán por el Decreto 2324 de 1984 o las normas que lo
adicionen, reformen o sustituyan.
Los actores
consideran que estas normas violan el artículo 63  de la Constitución, por
cuanto autorizan la concesión de licencias de explotación de minerales en
canteras o de arrastre en los lechos de los ríos y vegas de inundación y playas
a los particulares, siendo los bienes a que hacen referencia de uso público y,
por lo tanto, inalienables y no susceptibles de concesión alguna.
Además -dicen-
desconocen las obligaciones constitucionales que asume el Estado de velar por
la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, y la de
proteger los recursos naturales (artículos 8° y 82 C.N.).
Considera la Corte:
El artículo 111 del
Código Minero tiene por objeto, como corresponde a su naturaleza, la previsión
de los sistemas de explotación de los materiales de construcción por cantera o
de arrastre en los lechos de los ríos y vegas de inundación cuando se trata de
proyectos de pequeña minería, es decir que legisla sobre los mecanismos
administrativos mediante los cuales han de ser aprovechados esos bienes, que
forman parte del patrimonio público.
Es obvio que, siendo
el Estado el titular de la propiedad sobre las canteras y los materiales de
arrastre en los lechos de los ríos y vegas de inundación, puesto que se trata
de bienes públicos, según los ya citados artículos 102 y 332 de la Constitución,
esté facultado el legislador para estatuir las normas aplicables a su
explotación, la cual, cuando no emprende el Estado directamente, puede dejar en
manos de particulares bajo cualquiera de las modalidades previstas por la ley,
en este caso las denominadas licencias especiales de explotación.
La Corte acoge a
este respecto lo expresado por la Corte Suprema de Justicia en sentencia No. 47
del 3 de Agosto de 1989 (M.P.: Doctor Fabio Morón Díaz) al declarar exequible
frente a la normatividad constitucional anterior, que en este aspecto no ha
variado, el mismo artículo 111 del Decreto 2655 de 1988, hoy sometido al
estudio de esta Corporación:
"Para la Corte
esta disposición es consecuencia de la titularidad que tiene la Nación sobre
las canteras y sobre los materiales pétreos de los lechos de los ríos, aguas de
uso público y playas (...), y por tanto, la ley,  que es la manifestación de la
voluntad de aquella entidad expresada en los términos previstos por la Carta,
está en condiciones de señalar los sistemas que permiten la explotación o
aprovechamiento de los citados bienes.
El sistema
establecido en el artículo 111 del Código de Minas para la explotación de los
materiales de arrastre y de las canteras no desconoce la propiedad particular
ni la propiedad pública establecidas por la Constitución; por el contrario, lo
que hace es reafirmar el carácter público de aquella titularidad y facilitar a
los particulares un sistema administrativo que les permita aprovechar con
autorización del titular, los mencionados bienes.  La ley quiso que aquellos no
se queden sin aprovechamiento y explotación, y para tal fin previó la
existencia del "sistema de explotación por licencia" con preferencia
de los propietarios de las riberas o de los terrenos, entre otros tantos sistemas
que puede prever".
Se declarará,
entonces, ajustado a la Constitución este precepto y  también lo serán las
normas con él relacionadas, materia de demanda parcial según se deja transcrito
en este acápite.
Similares
consideraciones a las que anteceden pueden formularse en lo relativo a la
exploración de minas en las playas por particulares, mediante contrato con el
Ministerio de Minas y Energía o con los organismos adscritos o vinculados que
contemplen en su objeto dicha actividad (artículo 118 del Código Minero) y con
respecto a la autorización legal para las construcciones e instalaciones
ubicadas en las playas y terrenos de bajamar por la Dirección General Marítima
y Portuaria con destino a la exploración y explotación de minerales (artículo
120 ibídem).
Se trata del
ejercicio natural y legítimo de los derechos que tiene la Nación sobre las
playas como bienes de uso público, amparada como está para ello en la
protección constitucional otorgada por los artículos 8° y 102 de la
Constitución, y sobre los recursos minerales que en dichas playas o en las
aguas del Estado se encuentren, al tenor de lo establecido por el artículo 332
de la Carta.
Este reconocimiento
no solamente puede hacerse a la luz de la Constitución en vigor, como queda
claro a partir de su texto y de sus antecedentes inmediatos (Cfr. Informe
Ponencia "Medio Ambiente y Recursos Naturales",
presentado a la Asamblea Constituyente por los delegatarios Iván Marulanda,
Guillermo Perry, Jaime Benitez, Angelino Garzón,  Tulio Cuevas  y Guillermo
Guerrero. Gaceta Constitucional No. 46, 15 de abril de 1991, págs 3 y 4), sino
que de tiempo atrás se hizo por las normas que la precedieron, tal como lo
reiteró la Corte Suprema de Justicia en sentencias números 042 del 13 de julio
de 1989 (M.P.: Doctor Jaime Sanín Greiffenstein) y 047 del 3 de agosto del
mismo año (M.P.: Doctor Fabio Morón Díaz), relativas  a la exequibilidad de la
Ley 57 de 1987 y del Código que nos ocupa frente a la Carta Política de 1886.
8. Artículos 9°,
inciso 3° y 10°, literal e). Artículo 14, inciso 1º. Zonas restringidas para
minería.
- Ha sido acusado el
inciso 3° del artículo 9° del Estatuto Minero, relativo al señalamiento de
zonas restringidas para la minería, mediante el cual se dispone que no obstante
la facultad del Ministerio de Minas y Energía para señalar que en aquellas no
deben adelantarse trabajos mineros de prospección, exploración o explotación
por constituir reservas ecológicas, incompatibles con dichos trabajos (Código
de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente) o por su
dedicación exclusiva a la agricultura o la ganadería, podrá dicho organismo
"autorizar que en las zonas mencionadas en el mismo artículo puedan
adelantarse actividades mineras, en forma restringida o sólo por determinados
métodos y sistemas de extracción de los minerales que no afecten los
aprovechamientos económicos de la superficie o con la obligación de realizar
obras y trabajos especiales de preservación o mitigación de sus efectos
negativos o de los deterioros originados en dichas actividades sobre los
recursos naturales renovables como el medio ambiente o el desarrollo de la
agricultura y la ganadería".
- El literal e) del
artículo 10°, también demandado, exceptúa de las actividades mineras "las
zonas de reserva ecológica, agrícola o ganadera de acuerdo con lo dispuesto en
el artículo 9° de este Código".
De acuerdo con lo
expresado en la demanda, el inciso 3° del artículo 9° citado, en cuanto faculta
las explotaciones mineras en zonas ya restringidas para la minería, viola los
artículos 8°, 65, 79 y 80 de la Constitución Política, que no hacen excepciones
a la obligación de proteger integralmente los recursos naturales ni autorizan a
la ley para establecerlas.
Alegan que el
ejercicio de las facultades inherentes a las explotaciones mineras debe ser
regulado directamente por la ley, según el artículo 121 de la Carta, mas no por
las autoridades administrativas.  En consecuencia, el Código de Minas no puede
delegar facultades de reglamentación al Ministerio de Minas en ninguno de los
aspectos ya regulados en dicho estatuto.
Expresan que las
normas acusadas también son inconstitucionales porque excluyen las otras
competencias establecidas por la Constitución y la ley para regular el medio
ambiente, como lo son las atribuidas en los artículos 300, numeral 2 y 313,
numeral 9, a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales,
respectivamente.
También consideran
que el literal e) del artículo 10° viola el 65 de la Constitución porque la
protección a la agricultura y la producción de alimentos quedarían supeditadas
a que el Ministerio de Minas los declare como reservas.
Por su parte, a
juicio de los demandantes, es inconstitucional el literal e) del artículo 10°
en cuanto remite a la norma del artículo 9° que también es inconstitucional.
Por razones
similares a las mencionadas en cuanto a los artículos últimamente citados, es
decir, por desconocer la prelación de la producción alimentaria haciendo
prevalecer la actividad minera, se solicita la inconstitucionalidad del
artículo 14, inciso 1°, a cuyo tenor la prospección preliminar de depósitos
minerales por métodos de superficie, es libre en todo el territorio nacional
con excepción de las áreas en las cuales están prohibidas o restringidas las actividades
mineras de acuerdo con el Código.
Considera la Corte:
El establecimiento
de zonas restringidas para la minería, previsto por el artículo 9° acusado, en
concordancia con el artículo 10° eiusdem, que las excluye de la actividad
minera en razón de la necesidad de preservar las reservas ecológicas, los
recursos naturales renovables y el medio ambiente -lo cual se aviene a las
prescripciones consagradas en los artículos 58, 79 y 80  de la Constitución-,
no se opone a que la propia norma legal, en desarrollo de una clara función
legislativa, hubiera previsto autorizaciones excepcionales  para adelantar
actividades mineras en forma restringida o sólo por determinados métodos de
extracción de minerales, siempre que no se afectaran los aprovechamientos económicos
de la superficie y sobre la base de que los mineros autorizados garantizaran la
preservación de los  indicados recursos y se responsabilizaran por ello de
manera real y efectiva.
Pero, no obstante
las aparentes cautelas que adopta la disposición, el inciso 3° del artículo,
tal como está redactado, confiere una amplísima autorización al mencionado
organismo para establecer, "por vía general", excepciones que, dado
precisamente ese carácter, se convierten en modificaciones a las normas básicas
que fijan las zonas restringidas (artículos 9° y 10°, literal e). Siendo ella
de naturaleza legislativa, pero proferida por el gobierno en uso de facultades
extraordinarias, no podía extender a una autoridad administrativa de manera
ilimitada la facultad de consagrar excepciones por vía general, menos todavía
si esta posibilidad implica, como lo admite el texto legal, que se ocasionen
efectos negativos y deterioros en los recursos naturales renovables, el medio
ambiente, la agricultura y la ganadería, justamente los elementos que buscó
proteger el Código Minero, avalado por la Constitución, al señalar en el inciso
1° de la misma norma las zonas restringidas para la minería.
Al ampliar la
función legislativa del propio gobierno más allá del término de las facultades
extraordinarias se viola la Constitución, por invadir el ejecutivo la órbita
propia del Congreso (artículo 150 numerales 1, 2 y 10).  Si así acontece cuando
se extienden atribuciones de la enunciada naturaleza en cabeza del Presidente
de la República, con mayor razón resulta vulnerada la preceptiva fundamental si
el autorizado por vía general para legislar es otro funcionario u otra
dependencia, como en este caso lo ha sido el Ministerio de Minas y Energía.
En consecuencia,
serán declaradas inexequibles las expresiones "...por vía general..."
del artículo 9°, inciso 3º del Código de Minas. No acontecerá lo mismo con el
literal e) del artículo 10°, por cuanto la mención que allí se hace del
artículo 9° queda referida únicamente a la primera parte de esa norma que
precisamente señala las zonas restringidas para la minería y que no es afectada
por la declaratoria de inconstitucionalidad.
9. Artículo 246
Los actores impugnan
también el artículo 246 del Estatuto Minero, según el cual, con la excepción
contemplada en el artículo 168 (necesidad de obtener permisos y concesiones de
otras autoridades según la naturaleza y ubicación de la construcción o de su
uso) el título minero lleva implícita la correspondiente licencia ambiental, o
sea, la autorización para utilizar en los trabajos y obras de minería los
recursos naturales renovables y del medio ambiente, en la medida en que sean
imprescindibles para dicha industria con la obligación correlativa de
conservarlos o restaurarlos si ello es factible técnica y económicamente.
Expresa la demanda
que la disposición en referencia viola el artículo 65 de la Constitución por
autorizar las explotaciones mineras sin límite ninguno sobre los terrenos
dedicados a la agricultura y sin consideración alguna con los recursos naturales
renovables.  Además, por dejar la obligación de restaurar los daños causados al
libre albedrío del minero.
Estima la Corte que,
en efecto, esta disposición vulnera la preceptiva constitucional, pues a su
tenor, los recursos naturales, que merecen especial protección del Estado
(artículos 8º, 79 y 80 de la Constitución), quedan supeditados a la utilización
que de ellos hagan quienes desempeñan las actividades mineras y para los fines
de éstas, a lo cual se añade que la obligación impuesta por la norma en el
sentido de "conservarlos y restaurarlos" no tiene aplicación
práctica, pues queda librada a su factibilidad técnica y económica, lo cual
implica la más absoluta desprotección del medio ambiente y de la riqueza
natural.
El artículo 8º de la
Constitución establece, como obligación del Estado y de las personas, la de
proteger las riquezas naturales de la Nación. El 95 señala que el ejercicio de
los derechos y libertades reconocidos por la Constitución implica
responsabilidades, que toda persona está obligada a respetar los derechos
ajenos y a no abusar de los propios, a obrar según el principio de solidaridad
social, a proteger los recursos naturales del país y a velar por la
conservación de un ambiente sano. Las autoridades de la República están instituídas,
entre otros fines, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del
Estado y de los particulares (art. 2º, inciso 2º C.N.).
El artículo 79 de la
Carta declara que todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano
y subraya que es obligación a cargo del Estado la de proteger la diversidad e
integridad del ambiente, y conservar las áreas de especial importancia
ecológica, mientras que el 80 le manda planificar el manejo y aprovechamiento
de los recursos naturales, así como "garantizar su desarrollo sostenido, su
conservación, restauración o sustitución", "prevenir y
controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones
legales y exigir la reparación de los daños causados" (subraya la
Corte).
Como puede verse, la
disposición que se considera, caracterizada por la amplitud y la tolerancia en
favor de la actividad minera, con evidente sacrificio del necesario cuidado del
ambiente y los recursos naturales renovables, es abiertamente incompatible con
tan apremiantes y concluyentes prescripciones constitucionales. En
consecuencia, será declarada inexequible.
Como resulta de lo
expuesto, la inconstitucionalidad de esta norma proviene de su oposición
material con el ordenamiento fundamental vigente al pronunciar esta sentencia.
Por ello, según ya se advirtió, para la declaración correspondiente no es óbice
la preexistencia de un fallo proferido por la Corte Suprema de Justicia el 24
de agosto de 1989 por el cual se declaró la exequibilidad del artículo 246 del
Decreto 2655 de 1988, circunscrita a la verificación sobre ajuste del Ejecutivo
a las facultades extraordinarias otorgadas.
El hecho de que la
Corte haya encontrado que, por los precedentes motivos, el artículo 246 del
Código de Minas no responde a los nuevos postulados de la Carta Política en
materia ambiental, no significa que las entidades encargadas de velar por la
conservación y protección de los recursos naturales renovables y del ambiente,
respecto de la exploración y explotación de los recursos naturales no
renovables, hayan perdido su competencia. Por ello, las disposiciones
contenidas en el Decreto 2655 de 1988, relacionadas con el deber que tiene todo
beneficiario de un título minero de presentar ya sea la declaración o el
estudio de impacto ambiental según se trate de un proyecto de pequeña, mediana
o gran minería (arts. 38 y 250), así como el deber de dar cumplimiento a las
obligaciones contenidas en el Código de Minas acerca de la conservación del
medio ambiente -lo que supone igualmente la facultad sancionatoria mediante la
imposición de multas, la cancelación de la respectiva licencia o la declaración
de caducidad del contrato de concesión-, siguen vigentes, toda vez que ni
dependen exclusivamente de la norma que se declara inexequible, ni el motivo de
la inexequibilidad radica en que el Ministerio de Minas y Energía tenga a su
cargo, dentro de la órbita de su función, responsabilidades de control
ambiental. Por tanto, esta sentencia no afecta la competencia de tal organismo
para ejercer vigilancia y control sobre el manejo de los recursos naturales
renovables y la conservación del medio ambiente en materia minera, a la cual se
refiere el Capítulo XXVI del Código sin perjuicio de las atribuciones de otros
organismos y entidades del orden nacional, departamental o local en relación
con la conservación del medio ambiente y la aplicación de las normas
constitucionales y legales correspondientes.
VII. DECISION
Con fundamento en
las consideraciones precedentes, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, oído el concepto del Procurador General de la Nación y surtidos los
trámites que indica el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
1) Decláranse
EXEQUIBLES en los apartes demandados, los artículos 2º, 3º, 4º, 5º, 7º, 10º,
13, 14, 16, 27, 63, 111, 113, 118, 120, 165, 179, 180, 183 y 185 del Decreto
Ley 2655 de 1988, "Por el cual se expide el Código de Minas".
2) Declárase
EXEQUIBLE el inciso 3º del artículo 9º del Decreto 2655 de 1988, con excepción
de las palabras "...por vía general...", que se declaran
INEXEQUIBLES.
3) Declárase
INEXEQUIBLE el artículo 246 del Decreto 2655 de 1988.
Cópiese, comuníquese
al Gobierno, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA                  ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                               Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                 CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                 Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General