C-115-98
Sentencia C-115/98
Sentencia
C-115/98
CADUCIDAD-Alcance/CADUCIDAD DE LA ACCION
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Límite para reclamar determinado derecho
La caducidad es
la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso
del tiempo, de manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por
la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho
fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos.
Dichos plazos constituyen una garantía para la seguridad jurídica y el interés
general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el
ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud
negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de
protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades
procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a
perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado.
DERECHO A LA
IGUALDAD-Tratamiento
especial que amerita tratamiento diferenciado/CADUCIDAD-No opera frente
a violación de derechos humanos
Las excepciones
al principio general de la caducidad tienen fundamento supralegal y se
justifican en la medida que reconocen la necesidad de darle un tratamiento
especial a aquellos casos donde se produce la violación de derechos humanos,
que son objeto de reprobación internacional, frente a la gravedad de los mismos
y la trascendencia que ellos tienen. En el presente caso, se trata de una ley
especial para situaciones diferentes que imponen una serie de requisitos
especiales. Estos requisitos denotan un tratamiento diferenciado, objetiva y
razonablemente justificado por la naturaleza y contenido de la misma ley, en
cuanto se ocupa de proteger especialmente a las víctimas de violaciones de
derechos humanos, declaradas en decisiones expresas de los órganos
internacionales de derechos humanos, mediante la respectiva indemnización de
perjuicios. En estos casos, a diferencia de aquellos que quedarían comprendidos
dentro del precepto demandado, no opera el fenómeno de la caducidad, por
tratarse de situaciones distintas que ameritan un tratamiento diferenciado, que
no implica la violación del principio constitucional de la igualdad.
ACCION DE
REPARACION DIRECTA-Término
de caducidad
La posibilidad de
ejercer la acción de reparación directa en cualquier tiempo, como lo pretende
el actor, no sólo vulneraría los derechos al debido proceso y a la pronta
administración de justicia, sino la seguridad y certeza jurídicas en que se
fundamenta el Estado de derecho. Por consiguiente, el término de caducidad
fijado en la norma acusada para la acción de reparación directa, no quebranta
el ordenamiento constitucional, pues el legislador al fijarlo ejerció las
competencias conferidas por la Constitución, sin quebrantar con ello derecho
fundamental alguno.
Referencia:
Expediente D-1822
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el  artículo 136 (parcial) del Decreto 01 de 1984,
subrogado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989.
Actor: Rafael
Barrios Mendivil
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santa Fe de Bogotá,
D.C., marzo veinticinco (25) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano RAFAEL BARRIOS MENDIVIL
presentó demanda ante la Corte Constitucional contra el artículo 136 (parcial)
del Decreto 01 de 1984, la cual se procede a decidir una vez tramitado el
juicio correspondiente y previas las siguientes consideraciones.
I.     TEXTO
DE LA NORMA ACUSADA
Se transcribe a
continuación el texto del precepto parcialmente demandado, subrayándose el
aparte acusado.
“Artículo 136.
Subrogado. D.E. 2304/89 Artículo 23. Caducidad de las acciones. La de
nulidad absoluta podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la
expedición del acto.
La de
restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a
partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el
caso. Si el demandante es una entidad pública la caducidad será de dos (2)
años. Si se demanda un acto presunto, el término de caducidad será de cuatro
(4) meses contados a partir  del día siguiente a aquel en que se configura el
silencio negativo.
Sin embargo, los
actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier
tiempo, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares
de buena fe.
La de
reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a
partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o
permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos.
La de nulidad y
restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de baldío
proferidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, caducarán
en dos (2) años contados desde la publicación, cuando ella sea necesaria, o
desde su ejecutoria, en los demás casos.
Las relativas a
contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hecho o de
derecho que le sirvan de fundamento.”
II.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El actor señala que
la disposición parcialmente acusada viola los artículos 13, 94 y 229 de la
Constitución Política, por cuanto contradice lo dispuesto en la Ley 288 de
1996, mediante la cual el legislador, armonizando la normatividad interna con
la internacional, estableció instrumentos para la indemnización de perjuicios a
las víctimas de violaciones de derechos humanos. Así, en virtud de lo dispuesto
por determinados órganos internacionales, se pueden ejercer las acciones
previstas en el derecho interno así estas ya hubieren caducado -parágrafo 4º
del artículo 2º de la Ley 288 de 1996-.
Para el demandante,
mal podría establecerse un tratamiento diferencial entre la Ley citada y la
norma acusada que hace parte del Código Contencioso Administrativo, frente a
violaciones a los derechos humanos, ya que debe entenderse que los órganos a
que se refiere la Ley son supletorios y no sustitutivos de los mecanismos
internos de investigación, acusación, juzgamiento, sanción, control, e
indemnización del daño causado, como son los fiscales, los jueces, la
Procuraduría, la Defensoría del Pueblo y la jurisdicción contencioso
administrativa.
Por otra parte,
estima que con el término de dos años establecido por la norma acusada para que
opere el fenómeno de la caducidad de la acción de reparación directa, se viola
el derecho de las víctimas de acceder a la administración de justicia para
obtener la indemnización de perjuicios en casos de graves violaciones a los
derechos humanos (Capítulo 1 del Título II de la Constitución).
III.
INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA
Dentro del término
de fijación en lista, el Ministerio de Justicia y del Derecho a través de
apoderada, presentó escrito justificando la constitucionalidad de la norma acusada.
Considera en primer
término, que la interpretación jurisprudencial que el Consejo de Estado hace
del precepto y que sirve de sustento al actor, lejos de vulnerar la Carta, lo
que hace es garantizar los derechos constitucionales.
Para la interviniente,
admitir que el término de caducidad se comience a contar a partir de la fecha
en que aparezca prueba que "incrimine o acuse a la administración, o en
casos de desaparición forzada", no debe entenderse como la consagración de
excepciones a la ley, que solo puede ser modificada por ella misma, sino como
una interpretación de la norma, pues en materia de derechos humanos el Estado
debe contar con un “plus” de protección y de responsabilidad que
justifique facilitar el ejercicio de la acción.
Por otra parte,
estima que el cargo por violación al artículo 229 de la Carta debe desestimarse
no solo porque la fijación de términos de caducidad responde a la necesidad de
otorgar certeza jurídica al demandante y a la comunidad en general, sino porque
además el término de dos años busca "atar" la responsabilidad del
Estado con la de aquellos funcionarios que produjeron el perjuicio al
particular.
En relación con el
derecho a la igualdad, estima que si bien la Ley 288 citada, menciona
expresamente que la caducidad no opera en los casos de reparación de daños
decretada por organismos internacionales, debe tenerse en cuenta que en la
jurisdicción ordinaria, las víctimas no están desprotegidas, pues la
indemnización de perjuicios no podría intentarse hasta no contar con la prueba
de la desaparición forzada, circunstancia que puede no coincidir con los
momentos mencionados por el Código Contencioso Administrativo, pero que por ese
solo hecho no la convierten en inconstitucional.
Finalmente, expresa
la interviniente que al poder exigirse una indemnización de perjuicios por
parte del Estado, el término de dos años es garantía suficiente del derecho a
contar con un recurso efectivo para la adecuada protección de los derechos
fundamentales.
IV. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PUBLICO
Mediante oficio del
24 de octubre de 1997, el señor Procurador General de la Nación rindió concepto
dentro del término legal, solicitando a esta Corporación declarar la
constitucionalidad del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, con
fundamento en las siguientes consideraciones:
Después de señalar
la naturaleza y objeto de la acción de reparación directa, la cual conlleva un
interés eminentemente particular con una vocación patrimonial al perseguir la
reparación del daño material y moral causado por la administración, considera
que la caducidad comporta intereses sociales relacionados con la recta
administración de justicia, así como con los principios de moralidad, igualdad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función
administrativa, consagrados en el artículo 209 de la Constitución, además de la
exigencia según la cual los términos procesales deben ser observados con
diligencia, de conformidad con lo estipulado en el artículo 228 del mismo
ordenamiento.
Con fundamento en la
sentencia No. C-351/94 de la Corte Constitucional el Procurador considera que
el mecanismo establecido en la norma acusada sirve para responder a la
necesidad que tiene el Estado de otorgar estabilidad a las situaciones
jurídicas, "pues cierra toda posibilidad al debate jurisdiccional,
dando por terminada la incertidumbre que representa para la Administración la
eventualidad de la revocación o anulación de sus actos en cualquier tiempo
posterior a su expedición".
Según afirma el Jefe
del Ministerio Público, la caducidad representa el límite dentro del cual el
ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, de manera que la
actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto
de protección, pues tal como lo ha señalado la Corte Constitucional, "es
un hecho cierto que quien ejerce sus derechos jamás se verá expuesto a
perderlos en virtud de la operancia de la caducidad de la acción. Abandona su
derecho quien no lo ejercita, demostrando voluntad de no conservarlo".
Por consiguiente,
considera que la fijación de un plazo con carácter preclusivo para el ejercicio
de las acciones contencioso administrativas, tiene por objeto dar estabilidad
al acto administrativo no impugnado dentro del término establecido en la ley.
Así pues, el término de dos años señalado en la norma acusada obedece a
parámetros de razonabilidad, ya que permite a las personas legitimadas en la
causa acudir ante las autoridades judiciales, imponiéndoles el deber de
promover el proceso dentro de un plazo determinado previamente por la ley.
Adicionalmente,
después de señalar las excepciones en la aplicación de la caducidad (comisión
de delitos que hayan sido conocidos por un órgano internacional de derechos
humanos), indica el señor Procurador que con la norma acusada no se atenta
contra el principio de igualdad, ya que se trata de regular hipótesis distintas
a las contempladas en la Ley 288 de 1996. En efecto, mientras el artículo 136
acusado establece términos de caducidad para el ejercicio de determinadas
acciones, la ley citada permite la aplicación de otros mecanismos tendientes a
la solución de conflictos que vinculan intereses que trascienden el ámbito
individual, caso en el cual es necesario aplicar términos de caducidad
diferentes a los establecidos en el Código Contencioso Administrativo y
reclamar la indemnización a través de otros recursos como son la conciliación o
los incidentes de liquidación.
Para el Ministerio
Público, estas excepciones se encuentran justificadas ya que pretenden
reconocer la importancia de otorgar un tratamiento especial para los casos de
vulneración de derechos humanos que son motivo de reproche internacional, y que
no podría ser utilizado cuando quiera que se demande al Estado a través de la
acción de reparación directa, pues no en todos los casos se está frente a la
vulneración de derechos humanos.
Para concluir,
advierte que de desaparecer la caducidad como lo pretende el actor, se llegaría
al extremo que precisamente quiere evitarse al establecer un término preclusivo
de la misma, que es la pérdida de la estabilidad jurídica. De esta manera, la
existencia de un término preclusivo para ejercer la acción de reparación
directa, como el señalado en la norma demandada, no vulnera la Constitución
Política ni las disposiciones del derecho internacional, por lo cual a su
juicio, deberá ser declarada exequible.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política de 1991, la
Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente en relación con
la acción pública de inconstitucionalidad ejercida contra el artículo 136
(parcial) del Decreto 01 de 1984, subrogado por el artículo 23 del Decreto 2304
de 1989.
La Controversia
Corresponde a la
Corte en el asunto sub examine, determinar si el término de dos años fijado en
la norma acusada quebranta el ordenamiento constitucional en sus artículos 13
(el derecho a la igualdad, en la medida en que el tratamiento que allí se
establece es diferencial respecto de aquél que otorga la Ley 288 de 1996) y 229
(el derecho de las víctimas de acceder a la administración de justicia para
obtener la indemnización de perjuicios causados por graves violaciones a los
derechos humanos, ya que el precepto acusado se los impide).
La caducidad en
las acciones contencioso administrativas y el acceso a la administración de
justicia. La jurisprudencia de la Corte Constitucional.
El fenómeno jurídico
de la caducidad es la consecuencia de la expiración del término perentorio
fijado en la ley para el ejercicio de ciertas acciones, cuando por un acto,
hecho, omisión u operación administrativa por parte de una autoridad pública,
se lesiona un derecho particular.
La acción de
reparación directa dentro del plazo señalado en la norma acusada, es uno de los
mecanismos judiciales a través de los cuales se concreta la responsabilidad
patrimonial estatal de que trata el artículo 90 de la Constitución Política de
Colombia.
La institución de
esta clase de términos fijados en la ley, ha sido abundantemente analizada por
la doctrina constitucional, como un sistema de extinción de las acciones,
independientemente de las regulaciones consagradas a través de la figura
jurídica de la prescripción extintiva de derechos.
Siempre se ha
expresado que la caducidad es la extinción del derecho a la acción por
cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que si el actor deja
transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la
demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse
excusa alguna para revivirlos.
De esta manera, no
sería dable alegar la carencia de medios de defensa en relación con el acceso a
la administración de justicia si el interesado tuvo la oportunidad de iniciar
un proceso dentro de los plazos preestablecidos, de los cuales por su propia
incuria no hizo uso para el efecto de ejercer la acción correspondiente y en
consecuencia obtener la reparación directa, frente a la responsabilidad
patrimonial y como consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa de
un agente del Estado.
La ley establece un
término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (artículo
136 del CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se
produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados
para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el
reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos
constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés
general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el
ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente
de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues
es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas
por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la
ocurrencia del fenómeno indicado.
Ahora bien, la
jurisprudencia constitucional ya ha tenido oportunidad de examinar la
constitucionalidad de algunos términos de caducidad fijados por el legislador
extraordinario en el Código Contencioso Administrativo. Al respecto, es conveniente
señalar que el artículo 136 del Decreto 01 de 1984, en sus incisos segundo y
tercero ya fue objeto de examen de constitucionalidad por parte de la Sala
Plena de esta Corporación, en lo que hace relación al término de caducidad
fijado para la acción de restablecimiento del derecho de los actos que nieguen
el reconocimiento de prestaciones periódicas, el cual fue declarado ajustado al
ordenamiento superior.
Teniendo en cuenta
que en el asunto sub-examine los cargos hacen referencia al mismo tema, es decir,
a la violación de los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de
justicia, en razón al término de caducidad señalado en el Código Contencioso
Administrativo para las acciones, en este caso de la de reparación directa, que
es de dos años. Considera la Corte oportuno reiterar los argumentos expuestos
en dicha oportunidad:
"El
término de caducidad de la acción de restablecimiento del derecho, el derecho a
la igualdad, y el derecho de acceso a la administración de justicia:
El inciso segundo del artículo 136 del
Decreto 01 de 1984, como fue subrogado por el artículo 23 del Decreto 2304 de
1989.
En sentencia
C-165 de 1993, recientemente reiterada, sobre queja análoga en su trasfondo a
la que motiva la censura presente, la Corporación sostuvo:
....
Para nadie es
desconocido que la sociedad entera tiene interés en que los procesos y
controversias se cierren definitivamente, y que atendiendo ese propósito, se
adoptan instituciones y mecanismos que pongan término a la posibilidad de
realizar intemporal o indefinidamente actuaciones ante la administración de
justicia, para que las partes actúen dentro de ciertos plazos y condiciones,
desde luego, con observancia plena de las garantías constitucionales que aseguren
amplias y plenas oportunidades de defensa y de contradicción del derecho en
litigio.
El derecho de
acceso a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su
verdadero significado si, como lo desean los demandantes, este pudiera concebirse
como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos
de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del
aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la
exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la
justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fin, el sacrificio de la
colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el  general. En suma,
esa concepción impediría su funcionamiento  eficaz, y conduciría a la
imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades
de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente
contrario a la Carta.
De otra parte, al
examinar este cargo es del caso tener en cuenta que, como acontece con la
prescripción, la institución jurídica de la caducidad de la acción se
fundamenta en que, como al ciudadano se le imponen obligaciones relacionadas
con el cumplimiento de los deberes de colaboración con la justicia para tener
acceso a su dispensación, su incumplimiento, o lo que es lo mismo, su
no ejercicio dentro de los términos señalados por las leyes procesales -con
plena observancia de las garantías constitucionales que integran el debido
proceso y que aseguran plenas y amplias posibilidades de ejercitar el derecho
de defensa-, constituye omisión en el cumplimiento de sus obligaciones de
naturaleza constitucional y, por ende, acarrea para el Estado la imposibilidad
jurídica de continuar ofreciéndole mayores recursos y oportunidades, ante la
inactividad del titular del derecho en reclamar el ejercicio que le
corresponde.
De ahí que
tampoco sea sostenible el argumento según el cual la caducidad frustra el
derecho de acceso a la justicia pues, mal podría violarse este derecho respecto
de quien gozando de la posibilidad de ejercerlo, opta por la vía de la
inacción. Es imposible que pueda desconocerse o vulnerarse el derecho de quien
ha hecho voluntaria dejación del mismo, renunciando a su ejercicio o no
empleando la vigilancia que la preservación de su integridad demanda.
(...)
No puede
pretenderse que la tutela constitucional de los derechos fundamentales ampare
la inacción o negligencia del titular que los pierde por no ejercerlos. Es un
hecho cierto que quien ejerce sus derechos, jamás se verá expuesto a perderlos
en virtud de la operancia de la caducidad de la acción. Abandona su derecho
quien no lo ejercita, demostrando voluntad de no conservarlo.
Por lo
expuesto, encuentra la Corte que al establecer términos de caducidad para las
acciones contencioso administrativas de reparación del derecho, el legislador
ejerció las competencias que le ha entregado la Constitución Política, sin
desconocer el derecho de acceso a la administración de justicia, ni ninguno
otro de la Carta" (negrillas y subrayas fuera de texto).
No cabe duda que el
legislador está facultado constitucionalmente para establecer un límite para el
ejercicio de las acciones y de los recursos, tal como sucede en este caso,
siempre y cuando aquel resulte razonable.
Por consiguiente, la
fijación de términos de caducidad responde como se ha expresado, a la necesidad
de otorgar certeza jurídica al accionante y a la comunidad en general, así como
para brindarle estabilidad a las situaciones debidamente consolidadas en el
tiempo, así como a los actos administrativos no impugnados dentro de las
oportunidades legales.
En este sentido se
pronunció esta Corporación en la sentencia No. C-418 de 1994, al sostener que:
"El derecho
de acceso a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su
verdadero significado si, como lo desean los demandantes, éste pudiera
concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin
condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la
parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia... En suma,
esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la
imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades
de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente
contrario a la Carta" (MP. Dr. Hernando Herrera Vergara).
De otro lado, el
fenómeno de la caducidad comporta intereses relacionados con la recta
administración de justicia. Al respecto, dispone el artículo 228 de la
Constitución que esta actividad constituye una función pública, y que los
términos procesales deberán observarse con diligencia y su incumplimiento será
sancionado; y además, ésta, como ejercicio de la función administrativa, de
conformidad con lo previsto en el artículo 209 de la Carta Política, está al
servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad.
Examen de los
cargos.
La norma
parcialmente acusada prevé un término de dos años como límite a partir del cual
caducará la acción de reparación directa. Término este que con fundamento en
los preceptos constitucionales, y según la jurisprudencia transcrita, no
quebranta el ordenamiento superior, en la medida en que atiende a parámetros de
razonabilidad, en cuanto permite a la persona afectada por la ocurrencia del
hecho, omisión u operación administrativa, obtener la reparación directa de los
perjuicios, siempre y cuando acuda dentro del término señalado ante las
autoridades judiciales con el fin de que se adopte una decisión definitiva en
relación con la acción ejercida.
En cuanto al cargo
esgrimido por el demandante, según el cual la disposición acusada viola el
principio de igualdad, en la medida en que el tratamiento que en esta se otorga
frente al consagrado en la ley 288 de 1996 es discriminatorio, pues el término
de caducidad allí estipulado es superior al de la norma demandada, estima la
Corte que éste no está llamado a prosperar, pues no se está frente a
situaciones iguales. Cabe destacar que lo que la Constitución en el artículo 13
prohibe, es dar un tratamiento discriminatorio frente a supuestos iguales, pero
permite y autoriza tratamientos diferenciados cuando estos están razonable y
objetivamente justificados, tal como ocurre en el asunto materia de examen.
En este sentido,
comparte la Corte los razonamientos del Jefe del Ministerio Público, según el
cual el artículo 136 acusado establece términos de caducidad para el ejercicio
de determinadas acciones, mientras que la ley 288 de 1996 persigue objetivos
diferentes, como lo son los relacionados con la defensa de los derechos
humanos, sobre los cuales no se aplica la caducidad, de acuerdo con lo
establecido en la misma disposición.
Estas excepciones al
principio general de la caducidad tienen fundamento supralegal y se justifican
en la medida que reconocen la necesidad de darle un tratamiento especial a
aquellos casos donde se produce la violación de derechos humanos, que son
objeto de reprobación internacional, frente a la gravedad de los mismos y la
trascendencia que ellos tienen. En efecto, según lo dispuesto en el parágrafo
cuarto del artículo 2o. de la Ley 288 de 1996, "por medio de la cual se
establecen instrumentos para la indemnización de perjuicios a las víctimas de
violaciones de Derechos Humanos en virtud de lo dispuesto por determinados
órganos internacionales de Derechos Humanos":
"Habrá lugar
al trámite de que trata la presente ley incluso si hubieren caducado las
acciones previstas en el derecho interno para efectos de obtener la
indemnización de perjuicios por hechos violatorios de los derechos humanos,
siempre y cuando se cumplan los requisitos establecidos en este artículo".
Con fundamento en el
título de la ley, y según se deduce del contenido del parágrafo transcrito, es
claro que en el presente caso, se trata de una ley especial para situaciones
diferentes que imponen una serie de requisitos especiales "para los
efectos de la presente ley (...)", es decir, "respecto de aquellos
casos de violaciones de los derechos humanos que se hayan declarado o llegaren
a declararse en decisiones expresas de los órganos internacionales de derechos
humanos", tales como la existencia de una decisión previa, escrita y
expresa del Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos o de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en la
que se concluya respecto de un caso concreto que el Estado Colombiano ha
incurrido en una violación de derechos humanos y se establezca que deben
indemnizarse los correspondientes perjuicios, así como el concepto previo
favorable de un Comité constituido por distintas autoridades.
Estos requisitos
denotan un tratamiento diferenciado, objetiva y razonablemente justificado por
la naturaleza y contenido de la misma ley, en cuanto se ocupa de proteger
especialmente a las víctimas de violaciones de derechos humanos, declaradas en
decisiones expresas de los órganos internacionales de derechos humanos, mediante
la respectiva indemnización de perjuicios. En estos casos, a diferencia de
aquellos que quedarían comprendidos dentro del precepto demandado (artículo 136
del CCA.), no opera el fenómeno de la caducidad, por tratarse de situaciones
distintas que ameritan un tratamiento diferenciado, que no implica la violación
del principio constitucional de la igualdad.
En efecto, frente a
hipótesis distintas, como aquellas establecidas en el inciso tercero del
artículo 136 del C.C.A., y las determinadas en la ley 288 de 1996, es admisible
fijar términos diferentes con respecto a la aplicación de la caducidad, pues no
se trata, como se ha indicado, de supuestos exactamente iguales. Así entonces,
no obstante en ambos casos se está frente a una demanda contra el Estado en procura
de la reparación directa de un daño o de unos perjuicios causados por este, no
siempre la violación atenta contra los derechos humanos.
Por lo anterior, en
el evento a que alude el artículo 136, se está frente a una situación donde la
acción se promueve frente a la ocurrencia de un hecho, omisión u operación
administrativa que puede generar una responsabilidad por el daño antijurídico
causado (artículo 90 CP.), mientras que el artículo 2o. de la Ley 288 de 1996
se refiere a la violación de los derechos humanos, expresamente reconocido por
el Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos o de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. En tal virtud,
no encontrándose vulneración al principio de igualdad, no prospera el cargo.
No obstante lo
anterior, estima pertinente la Corte hacer referencia a la normatividad
imperante a nivel internacional en materia de Derechos Humanos, que consagra el
procedimiento y la competencia para conocer de quejas y denuncias sobre violaciones
de derechos humanos.
En efecto, el
artículo 44 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, "Pacto
de San José de Costa Rica", dispone que "cualquier persona o
grupo de personas, o entidad no gubernamental legalmente reconocida en uno o
más Estados Miembros de la Organización, puede presentar a la Comisión
peticiones que contengan denuncias o quejas de violación de esta Convención por
un Estado Parte".
Por su parte, el
artículo 45 del mismo Pacto dispone que "Todo Estado Parte puede en el
momento del depósito de su instrumento de ratificación o adhesión de esta
Convención, o en cualquier momento posterior, declarar que reconoce la
competencia de la Comisión para recibir y examinar las comunicaciones en que un
Estado Parte alegue que otro Estado Parte ha incurrido en violaciones de los
derechos humanos establecidos en esta Convención (...)".
En cuanto hace a los
requisitos para que las peticiones o comunicaciones presentadas en los términos
de los artículos anteriores sean admitidas por la Comisión, se requiere según
el artículo 46 ibídem, que:
"a) Se hayan
interpuesto y agotado los recursos de jurisdicción interna, conforme a los
principios del Derecho Internacional generalmente reconocidos;
b) Que sea
presentada dentro del plazo de seis meses, a partir de la fecha en que el
presunto lesionado en sus derechos haya sido notificado de la decisión
definitiva;
c) Que la materia
de la petición o comunicación no esté pendiente de otro procedimiento de
arreglo internacional, y
d) Que en el caso
del artículo 44 la petición contenga el nombre, la nacionalidad, la profesión,
el domicilio y la firma de la persona o personas o del representante legal de la
entidad que somete la petición.
2. Las
disposiciones de los incisos 1.a) y 1.b) del presente artículo no se aplicarán
cuando:
a) No exista en
la legislación interna del Estado de que se trata el debido proceso legal para
la protección del derecho o derechos que se alega han sido violados;
b) No se haya
permitido al presunto lesionado en sus derechos el acceso a los recursos de la
jurisdicción interna, o haya sido impedido de agotarlos, y
c) Haya retardo
injustificado en la decisión sobre los mencionados recursos".
Finalmente, en
relación con el procedimiento para la formulación de las quejas y denuncias,
dispone el artículo 49 del Pacto de San José, que:
"1.
La Comisión, al recibir una petición o comunicación en la que se alegue la
violación de cualquiera de los derechos que consagra esta Convención, procederá
en los siguientes términos:
a) Si reconoce la
admisibilidad de la petición o comunicación solicitará informaciones al
Gobierno del Estado al cual pertenezca la autoridad señalada como responsable
de la violación alegada, transcribiendo las partes pertinentes de la petición o
comunicación.
Dichas
informaciones deben ser enviadas dentro de un plazo razonable, fijado por la
Comisión al considerar las circunstancias de cada caso.
b) Recibidas las
informaciones o transcurrido el plazo fijado sin que sean recibidas, verificará
si existe o subsisten los motivos de la petición o comunicación. De no existir
o subsistir, mandará archivar expediente.
c) Podrá también
declarar la inadmisibilidad o la improcedencia de la petición o comunicación,
sobre la base de una información o prueba sobrevinientes.
d) Si el
expediente no se ha archivado y con el fin de comprobar los hechos, la Comisión
realizará, con conocimiento de las partes, un examen del asunto planteado en la
petición o comunicación. Si fuere necesario y conveniente, la Comisión
realizará una investigación para cuyo eficaz cumplimiento solicitará, y los
Estados interesados le proporcionarán, todas las facilidades necesarias.
e) Podrá pedir a
los Estados interesados cualquier información pertinente y recibirá, si así se
le solicita, las exposiciones verbales o escritas que presenten los
interesados.
f) Se pondrá a
disposición de la parte interesada, a fin de llegar a una solución amistosa del
asunto fundada en el respeto a los derechos humanos reconocidos en esta
Convención.
2. Sin embargo, en casos graves y urgentes,
puede realizarse una investigación previo consentimiento del Estado en cuyo
territorio se alegue haberse cometido la violación, tan solo con la
presentación de una petición o comunicación que reúna todos los requisitos
formales de admisibilidad".
Respecto al segundo
cargo, es decir, la violación del derecho de las víctimas de acceder a la
administración de justicia para obtener la indemnización de perjuicios, estima
la Corte que tampoco procede, ya que a la persona afectada no se le está
negando el ejercicio del derecho de accionar ante la administración de justicia
para la reparación directa, sino imponiéndoles la obligación de ejercer la
acción dentro de los términos legales, a fin de que se puedan cumplir y
garantizar los principios de eficacia, celeridad y oportunidad. El
incumplimiento por parte de los ciudadanos de dichos plazos genera la extinción
del derecho a ejercer la acción correspondiente.
De ahí que, la
posibilidad de ejercer la acción de reparación directa en cualquier tiempo,
como lo pretende el actor, no sólo vulneraría los derechos al debido proceso y
a la pronta administración de justicia, sino la seguridad y certeza jurídicas
en que se fundamenta el Estado de derecho.
Por consiguiente,
para la Corte, con fundamento en las normas superiores, y siguiendo la
jurisprudencia transcrita, el término de caducidad fijado en la norma acusada
para la acción de reparación directa, no quebranta el ordenamiento
constitucional, pues el legislador al fijarlo ejerció las competencias
conferidas por la Constitución, sin quebrantar con ello derecho fundamental
alguno. Por lo tanto, se declarará la exequibilidad del inciso demandado, como
así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
VI.    DECISION
En razón a lo
expuesto, cumplidos como están los trámites previstos en el Decreto 2067 de
1991, la Sala Plena de la Corte Constitucional obrando en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE
la expresión "La de reparación directa caducará al vencimiento del
plazo de dos (2) años contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u
operación administrativa", contenida en el inciso cuarto del artículo
136 del Decreto 01 de 1984.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR QUE:
El H. Magistrado
doctor Eduardo Cifuentes Muñoz no asistió a la sesión de Sala Plena del 25 de
marzo de 1998 por encontrarse en comisión oficial en el exterior debidamente
autorizado por la Sala.
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General