T-703-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-703/12
ACCION DE TUTELA FRENTE A MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Procedencia excepcional para evitar un perjuicio
irremediable
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO
ADMINISTRATIVO-Improcedencia por existir
otros mecanismos judiciales
ESTADO DE DEBILIDAD MANIFIESTA-Condición de pobreza
y trabajo informal
ACCION DE TUTELA DE PESONA EN ESTADO DE
BEBILIDAD MANIFIESTA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Procedencia
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR DAÑO
CONSUMADO-Reiteración de jurisprudencia
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Daño consumado y
hecho superado
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA Y BUENA FE-Límites al ejercicio
del deber de la Administración de proteger el espacio público
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Presupuestos
RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO Y
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA-Administración está obligada a diseñar e implementar
políticas tendientes a contrarrestar efectos negativos y presentar alternativas
a vendedores informales
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA DE
VENDEDORES ESTACIONARIOS-Ordenes
impartidas por la Corte Constitucional pueden variar de acuerdo con las
circunstancias especiales del caso
DERECHO AL MINIMO VITAL Y TRABAJO POR
RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Vulneración
de vendedora informal con negocio familiar que funciono por más de 25 años
ACCION DE TUTELA CONTRA ALCALDIA-Verificación de situación personal, familiar, social y
económica mediante concertación para establecer alternativas a vendedora de
comidas rápidas e inclusión en programa para acceder a actividad económica
acorde con actividades desarrolladas
Referencia: expediente
T-3432042
Acción de tutela instaurada por Berlin Arrieta Castilla contra la Alcaldía
Mayor del Distrito de Cartagena de Indias y la Alcaldía de la Localidad
Histórica y del Caribe Norte de Cartagena.
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., cuatro (4) de
septiembre de dos mil doce (2012)
La Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados LUIS ERNESTO VARGAS SILVA,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA y MAURICIO GÓNZALEZ CUERVO, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591
de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos
dictados por el Juzgado Primero Penal Municipal para Adolescentes con Funciones
de Control de Garantías de Cartagena, el 16 de septiembre de 2011, y el Juzgado
Segundo Penal del Circuito para Adolescentes con Funciones de Conocimiento de
Cartagena, el 28 de octubre de 2011, que resolvieron la acción de tutela
promovida por Berlin Arrieta Castilla contra la Alcaldía Mayor del Distrito de
Cartagena de Indias y la Alcaldía de la Localidad Histórica y del Caribe Norte
de Cartagena.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos y acción de tutela
interpuesta:
El 2 de septiembre de 2011, la señora
Berlin Arrieta Castilla, instauró acción de tutela contra la Alcaldía Mayor del
Distrito de Cartagena de Indias y la Alcaldía de la Localidad Histórica y del
Caribe Norte de Cartagena, por considerar que éstas con las actuaciones y
omisiones vulneraron sus derechos constitucionales a la igualdad, al mínimo
vital, a la salud, a la vida, a la dignidad humana y al trabajo, atendiendo a los
siguientes hechos:
1.1.
Sostiene que desde el año de 1986 constituyó un negocio familiar para la
venta de comidas ubicado en la Plazoleta Olímpica del Sector La Matuna en la
ciudad de Cartagena de Indias, época desde la cual ha venido ejerciendo su
labor como vendedora de comidas en el mencionado puesto, sin que ningún
organismo Distrital se haya resistido de alguna manera en contra de su oficio.
1.2.
Señala que el 21 de febrero de 2011, mediante oficio firmado por el
Gerente de Espacio Público y Movilidad de la Alcaldía Mayor de Cartagena[1], es convocada,
al asistirle el principio de confianza legítima, a una reunión con el ánimo de
agotar instancias de concertación y diálogo para recuperar el espacio público
ocupado por la accionante, y así ofrecerle alternativas a los vendedores
informales para minimizar el impacto socioeconómico generado por la
recuperación de dicho espacio.
1.3.
Indica que en el Acuerdo Distrital 040 de 2006[2], del Concejo Distrital de
Cartagena de Indias, se contemplan las alternativas ofrecidas por la
Administración, que consisten en la entrega de una compensación económica que
oscila entre 4 y 15 SMMLV o la reubicación del puesto de trabajo, por tal razón,
mediante carta del 9 de marzo de 2011[3],
la accionante manifestó su interés por acogerse a la medida de reubicación, sin
que a la fecha se haya hecho efectiva.
1.4.
Considera que la compensación económica ofrecida, desconoce el fallo
proferido por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bolívar el 23 de agosto de
1993[4], en el
que se ampararon los derechos fundamentales a unos ciudadanos que se
encontraban en las mismas condiciones de la actora, en cuya parte resolutiva se
ordenó al Distrito de Cartagena la reubicación de los accionantes en aras de
conciliar el derecho al trabajo, frente al deber del Estado de garantizar la
protección del espacio público.
1.5.
Cuenta que existen otros locales ubicados en su misma zona de trabajo y
se dedican a su misma actividad, entre ellos el de la señora Denys Echeverria
Sandoval, siendo una de las favorecidas con el fallo de tutela descrito en el
anterior numeral, frente a la cual considera que se encuentra en las mismas
condiciones fácticas y de derecho.
1.6.
Manifiesta la accionante que además de lo anterior, existen otras personas
que se encuentran en su misma situación actual, quienes han acudido a los
estrados judiciales a fin de que les sean reconocidos sus derechos
constitucionales, siendo relevante el de la señora Nelcy Isabel Pérez de Tajan,
a quien mediante providencia del 22 de agosto de 2011[5], proferida por el Juzgado
12 Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Cartagena, le fueron
amparados los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad y a la vida
digna, y en consecuencia, el juez ordenó a la Administración Distrital de
Cartagena que adelantara las gestiones necesarias para asignar un sitio para la
reubicación de los vendedores informales del sector.
1.7.
Por lo anterior, solicita sean amparados sus derechos fundamentales,
ordenando a la Alcaldía Mayor del Distrito de Cartagena de Indias y la Alcaldía
de la Localidad Histórica y del Caribe Norte de Cartagena, a través de
sentencia de tutela, cumplir con lo establecido en el Acuerdo 040 de 2006, en
el sentido de reubicarla en un sitio que cumplan con las condiciones necesarias
del caso para seguir desarrollando su actividad económica de venta de comidas
rápidas preparadas.
2.
Respuestas de las entidades accionadas:
2.1. El Alcalde de la Localidad
Histórica y del Caribe Norte de Cartagena, en escrito del 9 de septiembre de
2011, solicita negar el amparo por improcedente, por cuanto la actora contó con
la vía gubernativa para controvertir el acto administrativo, y no lo hizo, y
además cuenta con las acciones contencioso administrativas para atacarlo.
Así mismo, advirtió que el asunto
en cuestión trata de hechos cumplidos puesto que la restitución del espacio
público que ocupaba la accionante ya se dio.
Finaliza diciendo que la tutela
no procede como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable al
mínimo vital, habida cuenta que a la actora se le mantiene el ofrecimiento de
la compensación económica, alternativa que no ha querido aceptar.
2.2. Mediante contestación del 9
de septiembre de 2011, el Gerente de Espacio Público y Movilidad del Distrito
de Cartagena, solicita desestimar las pretensiones de la actora y declarar
probado que el Distrito de Cartagena ha respetado los derechos fundamentales de
la accionante, al ofrecerle oportunamente las alternativas socioeconómicas para
llevar a cabo la restitución del espacio público ocupado por aquella.
Como sustento de lo anterior, indica
que la actividad desplegada por la Administración se encuentra soportada en el
deber constitucional de velar por la protección e integridad del espacio
público, sin embargo dijo que siendo consciente de lo señalado por lo Corte
Constitucional, para efectos de salvaguardar los intereses de los trabajadores
informales, ha ofrecido alternativas y programas a todos aquellos vendedores
ocupantes del espacio público, cobijados por el principio de confianza
legitima. Es así que mediante el Acuerdo 040 de 2006[6] y el Decreto 0091 de 2007[7], convocó a
todos los potenciales afectados con la medida de recuperación, a varias
reuniones con el fin de agotar instancias de concertación y conciliar el
interés particular con el público. Plantea que a pesar de lo anterior la
accionante se ha mostrado indiferente a las alternativas ofrecidas por la
Administración Distrital, contrario al resto de los ocupantes, de los cuales
400 ya han optado por la alternativa de la compensación económica, que consiste
en la entrega de un capital semilla generoso y suficiente para ayudar a la
formalización de los vendedores que ocupan el espacio público, que no es más
que una relocalización en sitio privado con una asistencia económica de más de
8 millones de pesos. Aclara que con las medidas establecidas no se pretende que
la accionante cambie su actividad económica, sino que no la ejerza en espacio
público.
Agrega que la Alcaldía de la
Localidad Histórica y del Caribe Norte notificó el 31 de marzo de 2011, dentro
del trámite de restitución de bien de uso público de conformidad al artículo
132 de Código Nacional de Policía, el Decreto 0091 de 2007 y la Resolución 2285
del 15 de marzo de 2011, y llamó a la accionante para que rindiera descargos,
lo cual demuestra que ha tenido las oportunidades procesales para defender sus
requerimientos, lo que conlleva a estimar que a la accionante en ningún momento
se le han vulnerado sus derechos fundamentales.
Señala que frente a la tutela del
año de 1993, muchos de los accionantes de ese entonces se han acogido voluntariamente
a los programas de formalización ofrecidos por el Distrito de Cartagena, lo que
permite demostrar la intransigencia de la accionante al no acceder a estos
programas. Con relación a la tutela impuesta por la Señora Nelcy Pérez, indicó
que ha sido impugnado el respectivo fallo, además que se debe tener en cuenta que
éste produce efectos inter partes, y que la mencionada tutela no se
encuentra bajo los mismos supuestos fácticos del presente caso.
Por lo anterior, solicita
desestimar las pretensiones de la accionante, por cuanto no solo carecen de
fundamentos legales y fácticos, sino porque atentan contra el interés de la
colectividad.
II. DECISIONES OBJETO DE
REVISIÓN:
1. Primera Instancia:
El Juzgado 1º Penal Municipal
para Adolescentes con Funciones de Control de Garantías de Cartagena, mediante
sentencia del 16 de septiembre de 2011, declaró improcedente la solicitud de
amparo al estimar que el asunto reviste de hechos cumplidos al haberse
efectuado la restitución del espacio público ocupado por la accionante.
Igualmente, sostuvo que del material probatorio allegado al expediente, se pudo
extraer que a la accionante se le ofreció la alternativa de recibir una
compensación económica en atención al principio de confianza legitima,
garantizándole el mínimo vital, razón por la que no se puede hablar de un
perjuicio irremediable.
2. Impugnación presentada por la
parte actora:
La parte accionante impugnó el
fallo de tutela adverso a sus intereses, por considerar inaceptable la
apreciación del a-quo que condujo a resolver que en el presente asunto existe
un daño consumado al haberse recuperado el espacio público que ocupaba la
accionante con su actividad de vendedora de comidas. Indicó que según el
artículo 86 de la Constitución Política, se puede reclamar la protección de los
derechos fundamentales cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción de cualquier autoridad pública.
Señala que es un deber de los
jueces acatar el precedente jurisprudencial elaborado por la Corte
Constitucional, en el sentido de aplicar el principio de confianza legítima para
llevar a cabo la restitución del espacio público, el cual ordena que previo a
desalojar a los trabajadores informales que invaden el espacio público, se debe
concertar y concretar un plan de reubicación u otras opciones factibles que los
afectados escojan con el fin de mitigar el impacto socioeconómico que se
deriva. Critica la alternativa económica ofrecida por la Gerencia del Espacio
Público de la Administración de Cartagena, la cual considera que no es otra
cosa que el ofrecimiento unilateral de la Administración de una suma de dinero,
sin consultar ni establecer un plan financiero en el que se debería invertir,
además de no ofrecer asesoría al respecto.
3. Segunda instancia:
En sentencia del 28 de octubre de
2011, el Juzgado 2° Penal del Circuito para Adolescentes con Funciones de
Conocimiento de Cartagena, confirmó la decisión de primera instancia al
considerar que tras culminar el procedimiento administrativo correspondiente
para la preservación y recuperación del espacio público ocupado por
particulares amparados en el principio de confianza legitima, si bien a la
accionante no se le pudo reubicar, dada su actividad como vendedora
estacionaria de comidas preparadas, también lo es que se le ofreció una
compensación económica con la que puede adquirir su propio negocio de comidas
ubicado en un inmueble arrendado, alternativa que no consideró vulneradora de
los derechos que le asisten a la actora, lo que además ubicó dentro de los
parámetros de justicia social.
III. TRÁMITE EN SEDE DE
REVISIÓN.
1. Mediante escrito sucrito
por la accionante, radicado en la Secretaria General de la Corporación el 4 de
mayo de 2012, cuenta que las alternativas ofrecidas por la Administración de
Cartagena para efectos de recuperar el espacio público, variaron para el grupo
de personas que se dedican a la labor informal de vender comidas preparadas.
Señala que la reubicación ofrecida como alternativa, de acuerdo con las
directrices de la Administración, solo sería aplicable a los vendedores
informales de bienes y servicios, para lo cual se tiene destinado el Pasaje
Comercial Nueva Colombia[8].
Como consecuencia de lo anterior, a los vendedores de comidas preparadas solo
les queda la alternativa de la compensación económica, siendo entonces una
única opción que no resuelve los problemas sociales y económicos generados.
De igual forma, relata que el día
4 de septiembre de 2011, los vendedores informales de comida de la Plazoleta de
la Olímpica se vieron sorprendidos por la autoridad distrital, quien con el
respaldo de 50 uniformados, procedió a desalojarlos del espacio público que
venían ocupando, destruyendo el kiosco donde la actora ejercía su labor como
vendedora informal.
Agrega que mediante sentencia del
11 de abril de 2011, el Juzgado 5 Penal del Circuito de Cartagena con Funciones
de Conocimiento, mediante fallo confirmatorio, concedió los derechos alegados
por el señor Gilberto Gómez Gómez mediante acción de tutela instaurada contra la
Alcaldía de la Localidad Histórica y de Caribe Norte y la Gerencia del Espacio
Público y Movilidad, el cual se encontraba en las mismas condiciones de la
Señora Arrieta Castilla[9].
2. Mediante auto del 5 de julio de
2012, esta Sala de Revisión dispuso decretar la como prueba; la práctica de una
llamada telefónica a la accionante para que respondiera las siguientes
preguntas:
1.
¿Cuál es la edad de la Señora Berlin Arrieta Castilla?
2.
¿Cómo se encuentra conformado el núcleo familiar a cargo de la
accionante?
3.
¿Cuál es la condición económica de la accionante tras el desalojo
efectuado el 4 de septiembre de 2011 por parte de la Administración del
Distrito de Cartagena?
4.
¿Cuál es el apoyo económico que recibe por parte de su esposo o
compañero permanente?
5.
¿Qué productos alimenticios vendía en el sitio desalojado por la
Administración de Cartagena, dónde eran preparados y cuáles eran los
requerimientos físicos para la producción y comercialización de los mismos?
En comunicación
telefónica del 5 de julio de 2012, la peticionaria informó que (i) tiene 47 años de edad; (ii) que tiene
a su cargo 6 personas, entre estos 3 hijos entre los 20 y 22 años, 2 mayores
adultos de 79 y 66 años y a su esposo; (iii) manifestó que tras el
desalojo del 4 de septiembre de 2011, su condición económica es precaria ya que
se quedó sin una fuente de ingreso para el sostenimiento propio y el de su
familia. Tiene deudas crediticias que había adquirido para solventar la
educación universitaria de su hija, quien ante la difícil situación económica
generada por la falta de trabajo de la accionante, decidió abandonar sus
estudios; (iv) adujo que tiene vida marital con el Señor Andrés Castillo
Villa, quien se quedó sin empleo puesto que también obtenía su sustento de un
negocio de comidas, el cual corrió con la misma suerte de la accionante; (v)
mencionó los diferentes platos que comida que preparaba en su negocio entre los
que se encuentra el pescado frito, guisado con coco, sopa de pescado, arroz con
coco, carne asada, sopa de costilla y arroz con coco y frijol. Agregó que para
la venta de sus productos requería de ollas, desechables, bandejas de losa para
servir los alimentos, estufa con cilindro, nevera portátil para desplazar los
refrescos y termos. Finalizó indicando que para lavar la loza en la que se
servían los alimentos, acudía a unas bandejas destinadas para ello con jabón y agua,
ésta última se obtenía de registros de agua aledaños.
IV. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS DE LA CORTE.
1. Competencia:
Esta Corte es competente para
revisar las decisiones judiciales antes descritas, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, atendiendo a la selección y el reparto efectuados el 29 de mayo de
2012.
2. Problema Jurídico:
Corresponde a la Sala de Revisión
determinar si la Alcaldía Mayor del Distrito de Cartagena de Indias y la
Alcaldía de la Localidad Histórica y del Caribe Norte de Cartagena, vulneraron
los derechos constitucionales al mínimo vital y al trabajo de la señora Berlin
Arrieta Castilla, al ofrecerle como alternativas de apoyo para efectos de
recuperar el espacio público invadido por ésta: (i) la reubicación,
siempre que cambie su actividad económica de vendedora de comidas preparadas a
la de venta de bienes y servicios, o (ii) una compensación económica, al
no ser posible la reubicación en un sitio donde pueda ejercer su actividad como
vendedora de comidas preparadas. Del mismo modo, debe establecer si la
Administración, en cumplimiento de su labor, diseñó e implementó una política
tendiente a contrarrestar los efectos negativos de la recuperación del espacio
público, dirigida a quienes les asistía el denominado principio de confianza
legítima por ser vendedores de comidas preparadas.
Para resolver la cuestión
planteada, estima la Sala la necesidad de ocuparse de los siguientes temas: (i)
la improcedencia general de la
acción de tutela cuando el actor cuenta con otro mecanismo de defensa judicial,
salvo que medie un perjuicio irremediable; (ii) la carencia actual del objeto por daño
consumado; (iii) el
principio de confianza legítima y los límites que existen al ejercicio del
deber de la Administración de proteger el espacio público; y, luego
analizará (iv) el caso concreto.
3. La improcedencia general de la acción de tutela cuando el
actor cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, salvo que medie un
perjuicio irremediable. Reiteración de jurisprudencia:
3.1. De conformidad con el
artículo 86 de la Constitución Política, desarrollado por el Decreto Ley 2591
de 1991, el objeto de la acción de tutela es la protección inmediata de los
derechos constitucionales fundamentales mediante un procedimiento preferente y
sumario de carácter subsidiario, que solo procede al no existir otro medio de
defensa judicial o administrativo, salvo que se utilice como un mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
De acuerdo con lo anterior, esta Corte ha reiterado que la
acción de tutela tiene carácter residual y en esta medida se ha instituido que
su procedencia está limitada a los siguientes casos: (i) cuando la
persona no cuenta con otro medio de defensa judicial, (ii) cuando el
medio judicial existente es ineficaz, o (iii) cuando se interpone para
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual el amparo
deberá ser transitorio[10].
Para determinar las circunstancias descritas, el juez constitucional debe hacer
un estudio exhaustivo de cada caso concreto, para luego decidir sobre la
procedencia o no de la acción de tutela.
3.2. Tratándose de la procedencia
de la tutela cuando el actor cuenta con los mecanismos de defensa judiciales
ordinarios, específicamente cuando se pretenda controvertir con la acción de
amparo un acto administrativo, se debe señalar que en efecto el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contempla los mecanismos
para atacar tales actos administrativos, entre ellos se encuentran la acción de
nulidad y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Al tratarse de
la lesión a un derecho subjetivo derivado de un acto administrativo, el
afectado podrá acudir ante la administración de justicia con el objeto de
solicitar la nulidad de tal actuación y del mismo modo sea restablecido su
derecho de conformidad al artículo 138 de la citada norma[11]. Por lo tanto, al
existir otros mecanismos judiciales para resolver las pretensiones del actor,
la tutela se torna improcedente.
No obstante lo anterior, esta
Corporación ha aceptado la procedencia excepcional de la acción de tutela
cuando ésta se interpone frente a actos administrativos[12], siempre que medien las
siguientes circunstancias: “(1) Que se produzca de manera cierta y evidente
sobre un derecho fundamental; (2) que de ocurrir no exista forma de reparar el
daño producido al mismo; (3) que su ocurrencia sea inminente; (4) que resulte
urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de
amenaza en la que se encuentra; y, (5) que la gravedad de los hechos, sea de
tal magnitud que haga evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo
necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.”[13]
3.3. Por su parte, frente a las
personas que se encuentren en estado de debilidad manifiesta[14], como son las que por su condición de pobreza acuden al
trabajo informal para así obtener los mínimos medios de subsistencia dada la
falta de oportunidades laborales[15], el juez constitucional
debe evaluar su condición particular para determinar la eficacia de los
mecanismos ordinarios para reclamar sus derechos, los cuales, según las exigencias
de sus ritualidades procesales y la conocida congestión en los despachos
judiciales colombianos, pueden demorar la resolución del litigio. Conforme a lo
anterior, el juez debe establecer si el conflicto planteado transciende el
nivel puramente legal para convertirse en un problema de relevancia
constitucional.
3.4. En conclusión, la Sala
estima que la acción de tutela, por regla general, no es procedente para atacar
los actos administrativos que afecten derechos fundamentales debido a su
carácter subsidiario. Sin embargo, la Corte ha sostenido que en aras de
garantizar la eficacia de los derechos fundamentales, se debe considerar que cuando
los mecanismos ordinarios, siendo idóneos, no resulten eficaces para la
protección de los mismos y se trate de una persona que se encuentra en estado
de debilidad manifiesta, la acción de tutela procede como mecanismo definitivo para
salvaguardar sus derechos, lo cual debe ser analizado bajo un criterio flexible
por tratarse de un problema legal que trasciende a uno de relevancia
constitucional.
4. La carencia actual del objeto por daño
consumado. Reiteración de jurisprudencia:
4.1. La Corte ha reiterado que el objeto de la acción de
amparo consiste en garantizar la protección de los derechos fundamentales, sin
embargo, se pueden presentar, en el transcurso del trámite tutelar,
circunstancias que permitan inferir que la vulneración o amenaza alegada ha
cesado bien porque ha tenido
lugar un evento que conlleva a la conjuración del daño, la satisfacción del
derecho o la inocuidad de las pretensiones[16], por lo que al suceder, se extingue el objeto jurídico de
la tutela, generándose por consecuencia que cualquier decisión que pueda tomar
el juez al respecto resulte inocua[17].
Al anterior fenómeno la Corte lo ha denominado como “carencia actual del
objeto”, el cual se presenta de dos maneras conocidas como hecho superado o
daño consumado, cuyas consecuencias son distintas.
4.2. Se presenta un hecho superado cuando
los actos que amenazan con la afectación al derecho fundamental desaparecen al
quedar satisfecha la pretensión de la acción de tutela, lo que conlleva a que
el derecho ya no se encuentre en riesgo. Como consecuencia de lo anterior, la
orden a impartir por parte del juez constitucional pierde su razón de ser ya
que no hay perjuicio que evitar y la tutela pierde su razón de ser[18].
Bajo esta hipótesis la Corte ha procedido a prevenir al demandado sobre la
obligación de proteger el derecho en una próxima oportunidad, de conformidad a
lo establecido en el artículo 24 del Decreto 2591 de 1991[19],
y a declarar la “carencia actual de objeto” por tratarse de un hecho superado,
absteniéndose de impartir orden alguna. Pese a ello, según lo dispuesto en el
artículo 26 del Decreto 2591 de 1991[20], el expediente podrá reabrirse en
cualquier tiempo, si se demuestra que la satisfacción extraprocesal de los
derechos reclamados por el interesado ha resultado incumplida o tardía.
4.3. Por otro lado, el daño consumado
surge cuando resulta imposible generar una orden por parte del juez de tutela
para que se culmine la vulneración alegada, a raíz de que la falta de garantía
de los derechos fundamentales ha ocasionado su vulneración. Bajo la anterior
hipótesis resulta necesario que el juez constitucional asuma posición de
conformidad a las siguientes hipótesis: (i) cuando al momento de la
interposición de la tutela el daño ya está consumado ésta resulta improcedente
pues, la tutela tiene carácter eminentemente preventivo, razón por la cual el
juez le asiste declarar improcedente la acción sin efectuar análisis de fondo;
y (ii) cuando en el transcurso se consuma el daño, ya sea en primera o
segunda instancia, inclusive en trámite de revisión, es necesario declarar
carencia actual del objeto, implicando consigo realizar análisis de fondo[21].
Ahora bien, se pueden presentar situaciones en las que
a primera vista se concluiría que la actividad vulneradora de los derechos
constitucionales ha generado un daño, por lo que cualquier decisión carecería
de sentido; sin embargo, esto no sucede cuando a pesar de haberse generado el
daño la actividad vulneradora aún sigue produciendo afectación. Así lo
consideró la Corporación mediante en sentencia T-578A de 2011 (MP. Mauricio
González Cuervo), en la cual estudió un caso en el que a pesar de haberse
llevado a cabo el desalojo de una persona junto con su familia, tras demostrase
que éstos estaban invadiendo el espacio público, se corroboró que la actividad
vulneradora persistía, ya que no se tuvo en cuenta que del espacio público
recuperado el accionante obtenía su sustento diario a través de un montallantas
instalado allí. En esa ocasión se ordenó a la Administración, en aras de
garantizar el derecho al mínimo vital del actor, incluirlo en programas de
capacitación laboral.
En ese entonces la Corte consideró: “(…) En
el caso del señor Céspedes, podría llegar a considerarse que nos encontramos
ante la figura de daño consumado puesto que la medida que ordenó la restitución
del espacio público fue proferida y ejecutada en el año 2010 y no hay lugar a
ordenar a que se le permita al accionante ocupar nuevamente el espacio público
desalojado. Como vimos, esta situación tornaría improcedente la presente acción
puesto que solo habría lugar a la compensación del perjuicio causado y el
accionante podría acudir a la jurisdicción contenciosa para tal fin.
No obstante, esta Sala considera que dado
que el señor Céspedes obtenía su sustento diario de operar un montallantas en
su casa de habitación en el predio ejido del cual fue desalojado, la afectación
de los derechos fundamentales del accionante continúa hasta la fecha puesto que
la medida lo despojó de su vivienda y del medio del cual obtenía los recursos
para sobrevivir.”
Se tiene entonces, que de
conformidad a lo señalado por la Corte, existe carencia actual del objeto
cuando, por un lado, se genera la satisfacción de la pretensión de la tutela,
lo cual es denominado como hecho superado, o cuando de conformidad a las
circunstancias del caso se pueda inferir que ya se ha causado un daño a los
derechos fundamentales alegados, conocido como daño consumado. Sin embargo,
frente al último fenómeno, la Corporación ha sostenido que si a pesar de
haberse producido un daño, la afectación en los derechos fundamentales
persiste, tal situación no se puede entender como carencia actual del objeto.
5. El principio de confianza legítima y los
límites que existen al ejercicio del deber de la Administración de proteger el
espacio público:
5.1. Son reiteradas las ocasiones
en las que la Corte se ha pronunciado sobre el denominado principio de
confianza legítima, con el cual se pretende la protección al administrado
frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades,[22] en
cumplimiento del deber constitucional de velar por la integridad y la destinación
común del espacio público[23].
Lo anterior es un derivado del presupuesto de la buena fe que le asiste a las
actuaciones de la Administración, contemplado en el artículo 83 de la Carta Política,
al señalar que: “Las
actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a
los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que
aquellos adelanten ante éstas”.
Las reglas que gobiernan las relaciones del Estado con los
asociados son las que hacen dinámica la interacción entre éstos, por lo
tanto, al generarse cambios bruscos o intempestivos por parte de la Administración
hace que las expectativas legítimamente fundadas por parte de los particulares
sobre ésta, basadas en el principio de confianza legítima, alteren el principio
de seguridad jurídica que propende por el respeto al ordenamiento jurídico.
Ahora bien, no se trata de
establecer que el principio de confianza legítima implique que las autoridades
no puedan adoptar modificaciones normativas o políticas para desarrollar planes
de acción y así cumplir su función de gobierno en beneficio del interés público,
de lo que se trata es que la administración no lo haga de manera intempestiva,
sino bajo consideraciones proporcionales, indispensables y menos traumáticas
para los afectados con su actuar.[24]
Para efectos de dar aplicación al
principio de confianza legitima, la Corte ha identificado que deben concurrir los
siguientes presupuestos[25]:
(i) la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; (ii)
la demostración de que el particular ha desplegado su conducta conforme el
principio de la buena fe; (iii) la desestabilización cierta, razonable y
evidente en la relación entre la Administración y el particular y, finalmente; (iv)
la obligación de adoptar medidas transitorias para que el particular se pueda
acomodar a la nueva situación creada por el cambio intempestivo de actitud por
parte de la Administración.
5.2.
A través de la sentencia SU-360 de 1999, esta Corporación señaló, frente
a la obligación que le asiste a la Administración de adoptar las medidas para garantizar
los derechos de los que se pudiesen ver afectados con su actuar legítimo, que:
“(…) las autoridades no pueden apuntar a un solo objetivo de carácter
policivo en el momento en que se deciden cambiar las condiciones que han
generado ellas mismas, para el ejercicio de una actividad o para la ocupación
de zonas de uso público, porque ellas son, por mandato constitucional, también
las responsables de las alternativas que en este sentido se puedan desplegar
para darle solución a los problemas sociales de sus propias localidades. En ese
sentido no pueden buscar culpables solo en los usurpadores del espacio público
sino en su propia desidia en la búsqueda de recursos efectivos en la solución
de problemas sociales. Sea cual fuere la responsabilidad, la actuación de las
autoridades policivas tiene que ser razonable.”
Al ser la recuperación del espacio público una medida que altera
las condiciones económicas de los vendedores informales que ejercen su labor en
tal espacio, la Corte ha sostenido frente a ello que a la Administración le
asiste la obligación de diseñar e implementar las políticas tendientes a
contrarrestar los efectos negativos de la recuperación del espacio público, las
cuales deben obedecer a un estudio cuidadoso de conformidad a la realidad, que
por supuesto incluye la situación de cada unas de las personas afectadas con la
ejecución del programa; es así que, mediante sentencia T-772 de 2003, la Corte
señaló que las autoridades administrativas: “(…) han de partir de una
evaluación razonable y cuidadosa de la realidad sobre la cual dichas
autoridades efectuarán su intervención, y formularse de manera tal que atiendan
a los resultados fácticos derivados de la evaluación en cuestión, no a un
estado de cosas ideal o desactualizado, en forma tal que no se afecte
indebidamente el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas.
En otras palabras, al momento de su formulación y ejecución, se deben haber
estudiado, en lo que sea técnicamente posible, todas las dimensiones de dicha
realidad que resultarán afectadas por la política, programa o medida en
cuestión, incluida la situación de las personas que verán sus derechos
severamente limitados, a quienes se deberá ubicar, por consiguiente, en una
posición tal que no queden obligados a soportar una carga pública
desproporcionada; con mayor razón si quienes se encuentran afectados por las
políticas, programas o medidas pertinentes están en situación de especial
vulnerabilidad y debilidad por sus condiciones de pobreza o precariedad
económica: frente a estas personas o grupos se deberán adelantar, en forma
simultánea a la ejecución de la política en cuestión, las medidas necesarias
para minimizar el daño recibido, de tal manera que se respete el núcleo
esencial de su derecho al mínimo vital y a la subsistencia en condiciones de
dignidad.”
5.3. Bajo los anteriores supuestos jurisprudenciales, la
Corte ha establecido unos lineamientos para que la Administración,  actuando
mediante políticas tendientes a recuperar el espacio público, presente alternativas
a los vendedores informales que se encuentren bajo el amparo del principio de la
confianza legítima, los cuales se deben adelantar “(i) (…) con
observancia del debido proceso y el trato digno a quienes resulten afectados
con la política; (ii) se respete la confianza legítima de los comerciantes
informales; (iii) estén precedidas de una cuidadosa evaluación de la realidad
sobre la cual habrán de tener efectos, con el seguimiento y la actualización
necesarios para guardar correspondencia entre su alcance y las características
de dicha realidad, con miras a asegurar el goce efectivo de derechos
constitucionales fundamentales a través del ofrecimiento de alternativas
económicas a favor de los afectados con la política; y (iv) se ejecuten de
forma tal que impidan la lesión desproporcionada del derecho al mínimo vital de
los sectores más vulnerables y pobres de la población, al igual que la
privación a quienes no cuentan con oportunidades de inserción laboral formal de
los únicos medios lícitos de subsistencia a los que tienen acceso.”[26]
Con el cumplimiento de las anteriores pautas se puede resolver que las alternativas
ofrecidas por la Administración son legitimas, de lo contrario se estaría desconociendo
“(…) tanto el alcance del principio de confianza legítima, como el
deber estatal de evaluar la realidad afectada con la protección del espacio
público en términos de menor afectación de los derechos fundamentales de los
comerciantes informales.”[27]
A la anterior conclusión llegó la
Corte Constitucional mediante la sentencia T-729 de 2006 (MP. Jaime Córdoba
Triviño), tras conocer un asunto en el que a un ciudadano, que le asistía el
principio de confianza legítima y se desempeñaba como vendedor estacionario de
avena y buñuelos, le ofrecieron como alternativa de reubicación la asignación
de un triciclo saltarín para que ejerciera el comercio de la confitería. Para la
Corporación, tal alternativa obedeció a una política de recuperación del
espacio público que no estaba acorde con la naturaleza de la actividad
comercial del actor, por tanto incompatible con el principio de confianza
legítima y vulneradora de los derechos fundamentales al trabajo y al mínimo
vital.
5.4. Ahora bien, las órdenes
impartidas por la Corte Constitucional encaminadas a garantizar el principio de
confianza legítima de los vendedores estacionarios pueden variar de acuerdo con
las circunstancias especiales del caso. En un primer grupo se encuentran las
que profiere la Corte al identificar que la Administración, para recuperar el
espacio público, ordena su desalojo sin que exista un estudio previo que contemple
alternativas para garantizar los derechos fundamentales de los vendedores
afectados con tal medida. Bajo la anterior hipótesis, la Corporación ha
ordenado iniciar la verificación de la situación personal, familiar, social y
económica del vendedor, para que con previo acuerdo y en un término determinado
sea incluido en una política de empleo de la Administración que le permita
acceder a una actividad comercial igual o mejor a la que venía desarrollando
antes de ser desalojado[28].
Así mismo, la Corte ha optado por
ordenar la reubicación[29] de vendedores informales ante su inminente
desalojo, en otros casos, ha invitado a la autoridad administrativa a que otorgue
la formación necesaria para que los desalojados puedan desempeñarse en otra
actividad económica, el acceso a créditos blandos y a insumos productivos.[30]
5.5. En este orden de ideas, la Sala concluye que a la Administración
le asiste el principio de buena fe en sus actuaciones de conformidad al
artículo 83 de la Constitución Política, en asuntos como el de garantizar el
uso del espacio público para así hacer prevalecer el interés general sobre el
particular. Sin embargo, en la búsqueda del cumplimiento del mandato
constitucional, se pueden generar cambios intempestivos o bruscos que afecten
los intereses de los vendedores informales, quienes de la utilización del
espacio público obtienen el sustento diario, los cuales pueden alegar el
denominado principio de confianza legítima cuando la Administración les haya generado
con sus acciones u omisiones expectativas al permitir la ocupación del mismo espacio.
No se trata de que las autoridades no puedan ejecutar una política que implique
la recuperación del espacio público, de lo que se trata es que para ello la
administración tome las medidas necesarias para confrontar los derechos en
colisión y luego diseñar e implementar alternativas adecuadas dirigidas a
quienes se vean afectados por sus proyectos, lo cual se obtiene haciendo una
evaluación razonable y cuidadosa de la realidad que atienda todas las
dimensiones del caso. De esta forma, se evita la afectación grave a los
derechos fundamentales de los vendedores informales.
6. El caso en concreto:
6.1. En el asunto analizado, la señora
Berlin Arrieta Castilla considera que las entidades accionadas han vulnerado
sus derechos constitucionales al mínimo vital y al trabajo, al no ofrecerle
alternativas acordes con su actividad económica de vendedora de comidas
preparadas y llevar a cabo el desalojo del espacio público invadido por aquella,
ubicado en la Plazoleta Olímpica del Sector La Matuna en la ciudad de Cartagena
de Indias.
6.2. Como
cuestión inicial, se llevará a cabo la verificación de la procedencia de la
tutela al ser un asunto que puede ser resuelto ante la justicia contenciosa
administrativa, por tratarse de una aparente vulneración de los derechos de la
actora tras el actuar de la Administración Distrital y Local de Cartagena de
Indias. Frente a ello se tiene que la señora Arrieta Castilla es una mujer de
47 años, quien durante más de 25 años ejerció la labor como vendedora informal
de comidas preparados en la denominada Plazoleta Olímpica, lo cual constituía
su única fuente de ingreso y sustento para su núcleo familiar compuesto, con
ella, por 7 personas entre los que se encuentran sus 3 hijos, 2 adultos mayores
y su esposo. Además que no tiene el apoyo económico de su esposo, ya que éste
corrió con la misma suerte de la accionante puesto que le quitaron su sustento
de trabajo como vendedor informal con la medida de desalojo establecida por la Administración
de la ciudad de Cartagena.
El Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contempla los
mecanismos para controvertir las actuaciones de gobierno consideradas
desviadas, que de acuerdo al caso bajo estudio, los idóneos serían la acción de
nulidad o la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar
los actos de la Administración de Cartagena. Pese a lo anterior, los
mencionados mecanismos tienen ritualidades procesales que implican una
extensión en el tiempo para su culminación mediante sentencia, duración que
puede ser aún más extensa si se tiene en cuenta el conocido represamiento de
las distintas causas, en los despachos judiciales de Colombia.
No se puede dejar
de lado que la razón por la que las personas acuden a la invasión de espacios
públicos para vender productos de manera informal, es la de solventar los
gastos básicos para la subsistencia dada la reconocida falta de oportunidades en
el campo laboral y social. Es frente a la inminente afectación del mínimo vital
de la accionante y su núcleo familiar que se torna procedente la acción de
tutela como mecanismo definitivo, ya que su labor como vendedora de comidas es
la única fuente de ingresos, lo que se constituye en su único medio de subsistencia,
lo cual no puede esperar a que sea resuelto en un proceso judicial.
Expuestas las
anteriores razones, se puede concluir que el mecanismo ordinario contemplado
para resolver las controversias derivadas de la actuación administrativa se
torna ineficaz, toda vez que mientras que se resuelve en el escenario propicio
el objeto del litigio podría llegar a durar lo suficiente, a tal modo que los
derechos de la actora se verían vulnerados, por tal motivo la acción de nulidad
o la de restablecimiento del derecho son ineficaces frente a las pretensiones
de la actora.
6.3. En el caso de la señora Berlín Arrieta Castilla, a primera vista se
podría concluir que existe carencia actual del objeto al presentarse un daño
consumado al ser desalojada de su puesto de trabajo el día 4 de septiembre de
2011. Por lo anterior, podría deducirse que a la accionante le queda la
posibilidad de tomar las acciones judiciales que correspondan para solicitar
indemnización por perjuicios.
No obstante, se debe tener presente que dado que la señora Berlin
Arrieta Castilla obtenía su sustento diario de su kiosco como vendedora
informal de comidas preparadas y que tras la medidas de desalojo no ha vuelto
ha obtener una fuente de ingresos, según lo informó mediante llamada
telefónica, la afectación de sus derechos constitucionales se ha perpetuado, por
lo que la Sala considera que no se está en presencia de carencia actual del
objeto por daño consumado.
6.4. Por otro
lado, la Sala considera que a la accionante le asiste el principio de confianza
legitima sobre las acciones de la Administración de Cartagena de Indias, toda
vez que durante más de 25 años funcionó su negocio familiar para la venta de
comidas preparadas ubicado en la Plazoleta Olímpica del Sector La Matuna, sin
que ninguna autoridad del orden Distrital o Local se haya resistido a su
oficio, situación que fue reconocida por la misma Administración Distrital de
Cartagena de Indias, quien a través del Concejo dispuso mediante Acuerdo 040 de
2006, establecer políticas públicas para recuperar el espacio ocupado por los
vendedores informales que se encuentren amparados en el principio de confianza
legítima inscritos en el registro único de vendedores[31], entre los que se
encuentra la señora Berlin Arrieta Castilla, de conformidad al listado aportado
por la accionante (cuaderno principal fl.9).
6.5. Teniendo
en cuenta que a la accionante le asisten las garantías que ofrece el denominado
principio de confianza legítima, lo que se valorará ahora es el tratamiento que
dio la Administración a la accionante de conformidad con los parámetros
establecidos por la Corte, expuestos en la consideración 4.2 de esta sentencia.
Así, se tiene que la autoridad administrativa mediante el citado Acuerdo 040 de
2006, señaló en su artículo 13 dos alternativas para efectos de apoyar a los
vendedores informales afectados por el desalojo consistentes en: (i) la
reubicación en el Pasaje Nueva Colombia a quienes vendieran bienes y servicios
distintos a alimentos procesados, o (ii) una compensación económica que
oscila entre 4 y 15 SMMLV.
Frente a la
reubicación, es una medida que puede impedir el impacto social negativo a los
vendedores informales que se vean afectados por las políticas del gobierno de
turno sobre recuperación del espacio público, en aplicación del principio que
señala que el interés general prima sobre el particular y el principio de buena
fe que le asiste a las actuaciones de las autoridades; sin embargo, nótese que
la reubicación va dirigida a quienes se encuentren cobijados con las medidas y
estén interesados en la venta de bienes y servicios y no para las personas que
se dedican a la venta de comidas preparadas. Exigirle a una persona que le
asiste el principio de confianza legítima y que se ha dedicado durante más de
25 años a la venta de comidas preparadas, un cambio de oficio, genera una carga desproporcionada, lo cual se contradice con
las pautas establecidas por esta Corporación. Lo anterior equivaldría a
descartar de plano esta alternativa dejando la posibilidad de obtener la suma
económica propuesta, convirtiéndose así en la única alternativa de los
vendedores de comidas preparadas.
De otro lado, la compensación económica
ofrecida por la Administración Distrital y Local, podría ser de gran utilidad
siempre y cuando dicha suma económica responda a las necesidades de los
afectados. Si bien el Acuerdo 040 de 2006 estableció políticas en materia
crediticia y de capacitación para las personas beneficiadas por el mismo, en el
presente caso no se encuentra un estudio razonable que le permita a la
accionante obtener una proyección económica con una suma que oscila entre los 4
y 15 salarios mínimos mensuales, lo que se observa es la iniciativa por parte
de los accionados de entregar simplemente el capital mencionado.
6.6. En
conclusión, la Sala encuentra que la accionante optó por ocupar el espacio público
para obtener su sustento diario junto con el de su familia mediante la venta de
comidas preparadas durante más de 25 años, por lo que someterla a un proceso
ordinario para ventilar sus pretensiones ante la justicia ordinaria resulta
desproporcionado dada la urgencia de amparar los derechos fundamentales, entre
ellos el mínimo vital. Frente al caso no se puede predicar la carencia actual
del objeto por daño consumado al tratarse de una actividad que aún está
produciendo efectos que afectan los derechos alegados por la actora. La
situación generada entre la accionante y el Distrito de Cartagena se enmarca dentro
del denominado principio de confianza legítima, toda vez que durante los más de
25 años de labor ocupando el espacio público ubicado en la Plazoleta Olímpica
del Sector La Matuna en la ciudad de Cartagena, la Administración no se opuso a
su actividad. Finalmente, la Sala evidencia que se diseñó e implementó una
política tendiente a la recuperación de espacio público, dirigida a quienes les
asiste el principio de confianza legítima, sin embargo, tal política no tuvo en
cuenta las condiciones particulares de la actora como vendedora de comidas
preparadas, generándose por lo anterior una incompatibilidad con el mencionado
principio.
En consecuencia, esta Sala de Revisión
revocará los fallos de instancia y, en su lugar, amparará los derechos
fundamentales de la señora Berlin Arrieta Castilla, ordenando a la Alcaldía
Mayor del Distrito de Cartagena de Indias y a la Alcaldía de la Localidad
Histórica y del Caribe Norte de Cartagena, a través de su representante legal o
quien haga las veces que, si no lo han realizado, dentro del término de
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente
providencia, inicie la verificación
de la situación personal, familiar, social y económica de la actora, para que junto
a ella, mediante concertación, se establezca una alternativa económica, laboral
o de reubicación, aplicable a su caso particular en un lapso no superior a treinta (30) días, tras
los cuales, la actora deberá ser incluida en un programa Distrital, que le
permita acceder a una actividad económica acorde con la que venía desarrollando.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR las sentencias proferidas
por Juzgado Primero Penal Municipal para Adolescentes con Funciones de Control
de Garantías de Cartagena y el Juzgado Segundo Penal del Circuito para
Adolescentes con Funciones de Conocimiento de Cartagena, dentro de la acción de
tutela promovida por Berlin Arrieta Castilla contra la Alcaldía Mayor del
Distrito de Cartagena de Indias y la Alcaldía de la Localidad Histórica y del
Caribe Norte de Cartagena. En su lugar, CONCEDER el amparo de los
derechos fundamentales al mínimo vital y al trabajo de la señora Berlin Arrieta
Castilla, conforme las razones expuestas en este proveido.
Segundo.-
ORDENAR a la Alcaldía Mayor del Distrito de Cartagena de Indias y la
Alcaldía de la Localidad Histórica y del Caribe Norte de Cartagena, por
conducto de sus representantes legales o quienes hagan sus veces que, si no lo
han realizado, dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación de la presente providencia, inicie la verificación de la situación personal, familiar,
social y económica de la actora, para que junto a ella, mediante concertación,
se establezca una alternativa económica, laboral o de reubicación, aplicable a
su caso particular en un lapso no
superior a treinta (30) días, tras los cuales, la actora deberá ser
incluida en un programa Distrital, que le permita acceder a una actividad
económica acorde con la que venía desarrollando.
Tercero.- Por Secretaria,
compulsar copias de la presente providencia a la Defensoría del Pueblo y a la
Personería Distrital de Cartagena, para que en cumplimiento de sus funciones
constitucionales, brinden la asistencia correspondiente a la señora Berlín
Arrieta Castilla y de este modo, llevar a cabo lo ordenado en el numeral
segundo.
Cuarto.- Para dar
cumplimiento a la orden señalada en el numeral segundo y una vez vencido el
termino allí establecido, la Alcaldía Mayor del Distrito de Cartagena de Indias,
a través de la Gerencia de Espacio Público, deberá presentar un informe al
Juzgado Primero Penal Municipal para Adolescentes con Funciones de Control de
Garantías de Cartagena, quien deberá garantizar el cumplimiento de la misma.
Quinto.- Por Secretaría
General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] A folio 15 del cuaderno principal, aparece copia del oficio dirigido a
la señora Berlin Arrieta Castilla como vendedora informal estacionaria, el cual
señala, entre otras cosas que: “ (…) En cumplimiento de
la jurisprudencia de la Corte Constitucional reflejada en el Acuerdo 040 de
2006 y el Decreto 091 de 2007, con el ánimo de agotar instancias de
concertación y diálogo nos permitimos convocarlo a una reunión el día
miércoles 23 de febrero de 2011 a las 10:00 a.m. en el Claustro de la Merced, Salón 205, ubicado en el Teatro Adolfo Mejía.
(…)”
[2] Resulta necesario aclarar que la disposición legal que sugiere las
alternativas de compensación económica o reubicación, están contempladas en el
artículo 13 del Acuerdo 040 de 2006, del cual se allegó copia a folios 67-76
del cuaderno principal y no como lo indicó la accionante, quien señaló que
tales alternativas estaban dispuestas en la Resolución 3630 de 2011, de la cual reposa copia a folios 10-13 del cuaderno principal,
titulada: “Por la cual se ordena la Restitución de Espacio Público ubicado indebidamente en el barrio La Matuna en las llamadas “plazoleta Telecom y plazoleta de
las Empresas Públicas u Olímpica, así como sus calles y callejones
interconectantes y todos sus espacios públicos residuales”. En la
mencionada Resolución la accionante se encuentra entre las personas que les
asiste confianza legítima reconocida por parte de la Gerencia de Espacio Público de Cartagena.
[3] A folio 14 del cuaderno principal, registra documento dirigido al señor
Adolfo Doria Franco, Gerente de Espacio Público de Cartagena, firmado por la
actora Berlin Arieta Castilla, cuya fecha de radicación es del 9 de marzo de
2011, en el que informa: “(…) me acojo a las sentencias judiciales y a las
alternativas propuestas por ustedes pidiendo la reubicación de mi negocio.
Tengo entendido que se está gestionando un proyecto para los ostreros y las
comidas típicas de Cartagena en la cual deseo participar”
[4] A folios 24 a 29 del cuaderno principal, se encuentra copia de la
sentencia de tutela proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bolívar del 23 de abril de 1993,  en la que los ciudadanos Jose Carbacas Ramoz,
Josefa Gutiérrez Peralta, Denys Echeverria, Bella Rosa Bello, Jennys Bastidas
Rodríguez y Pedro López Montes, solicitaron la protección del derecho
fundamental al trabajo. Así, pidieron que no se llevara a cabo el desalojo de
sus puestos de trabajo sin previa reubicación del sitio comprendido entre el
Callejón de los Patacones y los Zapateros de la ciudad de Cartagena, puesto que
la Administración les había concedido licencias para el expendio de refrescos
y comidas rápidas.
[5] A folios 30 a 40 del cuaderno principal, se encuentra copia de la
providencia de tutela de la que se extrae que la accionante Nelcy Isabel ejerce
la actividad económica como vendedora informal de alimentos desde hace
aproximadamente 20 años en el sector denominado Plazoleta de la Matuna de la ciudad de Cartagena, la cual optó por acogerse voluntariamente a la alternativa
de reubicación ofrecida por el Distrito de Cartagena por ser vendedora
estacionaria, para tal efecto le indican que la reubicación se llevará a cabo
en el Pasaje Comercial Nueva Colombia; sin embargo se requiere que la
accionante se cambie a la actividad comercial de venta de bienes y servicios
dado que dicho establecimiento no posee condiciones aptas para la venta de
alimentos cocidos. Bajo los anteriores supuestos, el juez de instancia amparó
los derechos fundamentales involucrados al considerar que la alternativa de
reubicación ofrecida por el accionado era incompatible con el principio de
confianza legítima.
[6] A folios 67 a 76 del cuaderno principal, se encuentra el Acuerdo 040
de diciembre de 2006, cuyo artículo primero que señala lo siguiente: “OBJETO
Y ÁMBITO DE APLICACIÓN. El presente Acuerdo tiene por objeto establecer los
principios y objetivos a los que debe responder la política de formalización de
la economía con las personas que ocupan el espacio público y determinar los
instrumentos necesarios para que la sociedad cartagenera recupere el espacio
público.
El
presente Acuerdo se aplica a los ocupantes del espacio público que se
encuentran amparados en el principio de confianza legítima en el ámbito
territorial de Cartagena de Indias e inscrito en el registro único de
vendedores”.
[7] A folios 77 a 82 del cuaderno principal, se encuentra el Decreto 0091
de 2007, el cual dispone: ”Por medio de la cual se establece el
procedimiento para la preservación y recuperación del espacio público ocupado
por particulares amparados en el principio de confianza legitima, en todo el
Territorio del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y [sic]”.
[8] A folios 21 a 25 del cuaderno 2,  se encuentra copia del oficio
AMC-PQR-0004179-2011, proferido por  el Gerente de Espacio Público y Movilidad
de la Alcaldía de Cartagena, mediante el cual responde el derecho de petición
impetrado por la ciudadana Diana María Casadiego Mendoza, quien presentó  unos interrogantes
relacionados con el proceso de recuperación del espacio público de la Plazoleta Olímpica ubicada en el Sector de La Matuna. Frente a la pregunta “Qué otra alternativa ha planteado la Administración Distrital en aras de dignificar la actividad de los vendedores de comidas en la mencionada zona (…) ”, el Gerente respondió: “ (…) la Administración dándole cumplimiento a lo dispuesto en la jurisprudencia
constitucional y en las normas positivas con respecto a dirimir el conflicto de
derechos que se suscitan en el espacio público, ofrece dos (2) alternativas de
solución, que son la compensación económica (art.13 del Acuerdo 040 de
2006) y la relocalización definitiva en el Pasaje Comercial Nueva
Colombia (a quienes venden bienes y servicios distintos a alimentos procesados)”.
[9] A folios 58 a 68 del cuaderno 2, se encuentra el fallo de tutela en el
que le confirman los derechos tutelados por el Juzgado 13 Penal Municipal con
Funciones de Conocimiento de Cartagena, al Señor Gilberto de Jesús Gómez Gómez,
quien hace más de 15 años se dedicaba a la venta informal de comidas en la
llamada Plazoleta de la Olímpica, con lo cual le generaba su sustento y el de
su familia. Al haberse agotado el trámite administrativo para recuperar el
espacio público invadido por el actor, le ofrecieron las alternativas de una
compensación económica o la reubicación siempre que cambie su actividad
económica de cocinero. Al actor se le desalojó del kiosco donde desempeñaba su
labor el 4 de septiembre de 2011, tras operativo llevado a cabo por el Alcaldía
Menor de la Localidad Histórica y del Caribe Norte de Cartagena junto con la Policía.
[10] Ver Sentencia T-192 de 2011 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva), en la que
se analizó la procedencia de la tutela al existir otros mecanismos de defensa,
cuyo asunto hacia referencia a la situación de una familia que se vería
afectada por la decisión de la Administración de restituir el espacio público invadido por el accionante y por su familia en donde constituyó su hogar y un
kiosco para la venta de alimentos.
[11] El Artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo señala: “Nulidad
y Restablecimiento del Derecho. Toda persona que se crea
lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir
que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o
presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le
repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el
inciso segundo del artículo anterior. Igualmente
podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el
restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular
demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo,
siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los
cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de
ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a
partir de la notificación de aquel.”
[12] Sentencia T-192 de 2011 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva). En el asunto
se concluyó que no resultaba razonable exigirle a la actora y a su familia,
quienes no contaban con los recursos necesarios de subsistencia, acudir a los
mecanismos ordinarios de defensa si se tiene en cuenta el tiempo que puede
tardar en resolverse la pretensión.
[13] Ver Sentencia T-359 de 2006
(MP. Jaime Araujo Rentería). Allí se establecieron las pautas para
reconocer las situaciones fácticas en las que se debe encontrar una persona
para que la acción de tutela proceda de manera excepcional contra los actos
administrativos.
[14] El artículo 13 de la Constitución Política señala: “(…) El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o
maltratos que contra ellas se cometan”.
[15] Ver sentencia T-772 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), en
cuyas consideraciones hace un análisis constitucional sobre el contexto del
desempleo y las tazas de pobreza e indigencia frente el adelantamiento de
políticas públicas en un Estado Social de Derecho.
[16] Ver sentencia T-308 de 2011 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto). En
tal asunto se declaró que existía carencia actual del objeto al evidenciarse
que la razón de ser de la tutela había desaparecido, toda vez que a la hija de
la actora, a quien se le asistía la el principio de confianza legítima por
contar con un subsidio educativo, el cual fue terminado de manera inesperada,
le fue asignado un subsidio educativo que le permitió culminar sus estudios.
[17] En sentencia T-486 de 2011 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva), se estudió
la afectación de los derechos fundamentales a la vida, la integridad personal y
la salud del accionante, quien mediante tutela solicitó el suministro de
oxígeno, medicamentos y atención médica especializada requerida para su
enfermedad pulmonar crónica, la cual
fue negada por la EPS accionada, sin embargo, se pudo determinar que el
accionado ya había prestado todos los servicios que el accionante requería para
aliviar sus dolencias, por lo que se declaró carencia actual del objeto.
[18] Ver sentencia T-311 de 2012 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva). Allí se
decidió declarar carencia actual del objeto por hecho superado al quedar
satisfecha la pretensión de la actora durante el transcurso de la acción
tutela, la cual fue instaurada para que se ordenara la entrega de medicamentos
para el padecimiento de diabetes que fueron negados al no estar cubiertos por
el Plan Obligatorio de Salud - POS. Allí se logró establecer que a la
accionante en el transcurso de la tutela le fueron entregados los medicamentos
requeridos.
[19] El artículo 24 del Decreto Ley 2591 de 1991
señala: “PREVENCION A LA AUTORIDAD. Si al concederse la tutela hubieren
cesado los efectos del acto impugnado, o éste se hubiera consumado en forma que
no sea posible restablecer al solicitante en el goce de su derecho conculcado,
en el fallo se prevendrá a la autoridad pública para que en ningún caso vuelva
a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la
tutela, y que, si procediere de modo contrario, será sancionada de acuerdo con
lo establecido en el artículo correspondiente de este Decreto, todo sin
perjuicio de las responsabilidades en que ya hubiere incurrido. El juez también prevendrá a la autoridad en los demás casos
en que lo considere adecuado para evitar la repetición de la misma acción u
omisión.”
[20] El artículo 26 del Decreto Ley 2591 de 1991
señala: “CESACION DE LA ACTUACION IMPUGNADA. Si, estando en curso la tutela, se dictare resolución, administrativa o
judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará
fundada la solicitud únicamente para efectos de indemnización y de costas, si
fueren procedentes.
El
recurrente podrá desistir de la tutela, en cuyo caso se archivará el
expediente.
Cuando el
desistimiento hubiere tenido origen en una satisfacción extraprocesal de los
derechos reclamados por el interesado, el expediente podrá reabrirse en
cualquier tiempo, si se demuestra que la satisfacción acordada ha resultado
incumplida o tardía.”
[21] Ver Sentencia T-308 de 2011 (MP Humberto Antonio Sierra Porto). En la
parte considerativa del fallo se resaltó el deber que le asiste al juez de
tutela, cuando declara carencia actual del objeto por daño consumado, de: (i)
pronunciarse de fondo; (ii) advertir a la autoridad accionada para que
no vuelva a incurrir en las acciones u omisiones vulneradoras; (iii)
informar al accionante o a sus familiares las acciones jurídicas que pueden
promover para efectos de solicitar la reparación del daño causado; y, (iv)
de ser el caso, compulsar copias del expediente de tutela a las autoridades
competentes obligadas a investigar la conducta que generó el daño. De igual
forma se hizo referencia a la protección de la dimensión objetiva de los
derechos fundamentales.
[22] Ver Sentencia SU-360 de 1999 (MP Alejandro Martínez Caballero). El
asunto recogió las pretensiones de 1016 vendedores estacionarios o informales
en diversas localidades de Santafé de Bogotá, que se vieron afectados por la
orden de la Administración Central tendiente a recuperar el espacio público. En ese entonces se decidió conceder el amparo del derecho al trabajo a los vendedores informales de las distintas localidades de la capital que les asistía el denominado principio de confianza legítima. Del mismo modo se hizo un llamado a prevención al Alcalde Mayor de Bogotá y a los Alcaldes Locales de la ciudad para que en adelante, antes de
procederse al desalojo, se busquen en lo posible soluciones de reubicación u
otras opciones amparados en el denominado principio.
[23] El artículo 82 de la Constitución Política señala: “Es deber del Estado velar por la protección de la
integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual
prevalece sobre el interés particular. (…)”.
[24] Ver Sentencia T-097 de 2011 (MP Nilson Pinilla Pinilla). Del análisis
de los supuestos de la tutela, se concluyó que a la accionante, quien gozaba
del principio de confianza legitima por llevar 20 años vendiendo jugos de fruta
en el espacio público de la ciudad de Montería, le vulneraron sus derechos al
trabajo y al mínimo vital, al serle ordenado el desalojo de su puesto de
trabajo sin que mediara una alternativa por parte de la entidad demandada para
la preservación del principio de confianza legítima y la salvaguarda de los
derechos fundamentales de la accionante.
[25] Al
respecto ver Sentencias: SU-360 de 1999 (MP. Alejandro
Martínez Caballero), T-754 de
1999 (MP Alejandro Martínez
Caballero), T-660 de
2002 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), T-729 de 2006
(MP. Jaime Córdoba Triviño) y T-021 de
2008 (MP. Jaime Araujo Rentería), entre otras.
[26] Ver Sentencia T-729 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño). Allí se
consideró que en vista de que la actividad comercial que desempeñaba el actor
era distinta a la ofrecida como alternativa por el accionado, la Corte ordenó la asignación de “uno de los sitios dispuestos por la administración
municipal para la reubicación de vendedores ambulantes, de forma tal que pueda
ejercer una actividad comercial similar a la desarrollada con anterioridad a la
restitución del espacio público (…)”
[27] Ibídem
[28] Ver Sentencia T-895 de 2010 (MP Nilson Pinilla Pinilla), en esa
ocasión se estudió el caso de un ciudadano que llevaba 20 años en posesión de
un inmueble de uso público, en donde tenía una “tienda de barrio” del cual  se
generaba su sustento económico familiar. Tras el trámite administrativo
correspondiente se ordenó la restitución del inmueble de uso público por parte
de la Alcaldía de la Localidad Histórica y del Caribe de Cartagena. Allí la Corte ordenó iniciar “la verificación de la situación personal, familiar,
social y económica del actor, con el fin de establecer el tipo de programa
oficial aplicable a su caso, para que con previo acuerdo y en un lapso no
superior a veinte (20) días, sea incluido en un programa que se adelante en ese
Distrito, que le permita acceder a una actividad comercial igual o similar a la
que venía desarrollando en la tienda “refresquería el Keny””. La misma
orden fue implementada en la sentencia T-097-11 (MP Nilson Pinilla Pinilla).
[29] Ver Sentencia T-152-11 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). En vista
de la construcción del Sistema Integrado de Transporte Masivo de Occidente-MIO,
la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali, ordenó al actor desalojar el
predio de uso público que ocupaba puesto que iba ser afectado con el mencionado
proyecto. Allí la Corte resolvió que la Administración
Municipal debía generar “un plan que contenga medidas adecuadas,
necesarias y suficientes para reubicarla en un lugar en el que pueda ejercer
una actividad productiva, acorde con el ordenamiento jurídico”. La misma
orden se contempla en la sentencia T-135 de 2010 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo).
[30] Frente a este tipo de ordenes se pueden destacar las establecidas
mediante la sentencia SU-360 de 1999 (MP. Alejandro Martínez Caballero), en
donde se estudió el caso del desalojo de los vendedores ambulantes ubicados en
el barrio Santa Fe y en Fontibon de la ciudad de Bogotá. En dicha ocasión la Corte ordenó a la Administración de Bogotá apoyar a los afectados con la formación necesaria
para ocupar un puesto de trabajo, colaboración para el acceso a créditos
blandos, a insumos productivos y aplicación de planes originales de crédito. Otra
similar se dio en la Sentencia T-872 de 2009 (MP. Mauricio González Cuervo), en
donde se ordenó a la Alcaldía Municipal de Cali y a otras entidades del orden municipal, vincular al accionante a las alternativas laborales y de
subsistencia que consistían en “(1) soluciones temporales de trabajo para garantizar
la subsistencia, (2) soluciones de negocio para garantizar la subsistencia y
(3) soluciones periféricas a la subsistencia”. Del mismo modo se instó al
alcalde municipal de Cali a presentar un informe detallado a la Corte Constitucional, con el objeto de garantizar el derecho fundamental al trabajo y al
mínimo vital de los recicladores que se vieron afectados por el cierre del
relleno sanitario de Cali.
[31] En el inciso segundo del artículo 1° del Acuerdo 040 de 2006 señala: (…)
“El presente Acuerdo se aplica a los ocupantes del espacio público que se
encuentran amparados en el principio de confianza legítima en el ámbito
territorial de Cartagena de Indias e inscrito en el registro único de
vendedores.”