C-536-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-536/95
JUEZ DE PAZ-Naturaleza jurídica
La institución de
los jueces de paz se inscribe dentro del concepto de democracia participativa,
al permitir la intervención del ciudadano en el cumplimiento de funciones del
Estado, como lo es, en este caso, la judicial. Por otra parte, esta institución
guarda también relación con algunos de los deberes que la Constitución consagra
a cargo de la persona y del ciudadano, concretamente los de “propender al logro
y mantenimiento de la paz” y el de “colaborar para el buen funcionamiento de la
administración de justicia”. La norma constitucional encargada de regular las
atribuciones de los jueces de paz, les asigna -de acuerdo con las
prescripciones legales- la posibilidad de resolver en equidad los conflictos
individuales y comunitarios. Al respecto, debe señalarse que el propósito
fundamental de la actividad a ellos encomendada es la de que a través de sus
decisiones se logre o se contribuya a lograr la paz, es decir, a alcanzar una
mayor armonía entre los asociados y la tranquilidad de la persona humana, de
acuerdo con el orden social, político y económico justo.
JUEZ DE PAZ-Decisiones/EQUIDAD
Sus decisiones
escapan el ámbito de lo jurídico, no deben fundamentarse en esa labor única del
juez ordinario de fallar conforme a lo que establece la ley. A través de la
equidad, entonces, se pretende también administrar justicia pero, por mandato
constitucional, en aquellos eventos de menor importancia en que el rigor de la
ley no resulta aplicable o no prevé una situación específica. No se busca, por
ende, reemplazar las funciones del aparato estatal encargado de dirimir en
derecho los conflictos existentes sino, por el contrario, complementarlo.
CONTRAVENCION
Para evaluar si
una persona cometió o no una contravención, a quien se le encargue definir ese
asunto, ya sea un juez de la República o una autoridad administrativa, deberá
adentrarse dentro de la esfera propia del campo penal y determinar la
responsabilidad legal del infractor, de acuerdo con las prescripciones que
sobre el particular determine la ley.
JUEZ DE PAZ-No pueden conocer contravenciones
Esta Corporación
estima que efectivamente el asignar el conocimiento de las contravenciones,
esto es de verdaderos hechos punibles, a los jueces de paz, contraviene la
naturaleza de su cargo y el carácter de sus responsabilidades. En efecto, se ha
visto que al juez de paz se le encarga dirimir conflictos menores -individuales
o comunitarios- mediante fallos basados en la equidad y no en motivaciones
jurídicas y sometidas únicamente al imperio de la ley. Siendo ello así,
entonces carece de fundamento constitucional pretender que estos servidores
puedan tomar una decisión en equidad cuando la naturaleza de la asignación
contemplada en las normas demandadas implica necesariamente un juicio de
carácter jurídico, en el que, se reitera, será necesario, con base en la máxima
“nullum crimen, nulla poena sine lege”, determinar la existencia o no de lo
tres elementos que hacen parte de todo hecho punible.
AUTORIDAD DE
POLICIA-Conocimiento de
hechos punibles/NORMA TRANSITORIA/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Conveniencia
de expedición de normas
El artículo
Transitorio 28 del Estatuto Superior prevé que las atribuciones de las
autoridades de policía en comento se mantendrán hasta tanto no se expida la ley
que le confiera esas responsabilidades a las autoridades judiciales. Y ocurre
que, contrario a lo dispuesto en otras normas transitorias de la Carta,
lamentablemente el Constituyente no dispuso término alguno para que el
legislador cumpliese con la referida labor. Mal podría esta Corporación entrar a
fijar ese lapso, pues ello equivaldría, ni más ni menos, a condicionar la
actividad del legislador y a consagrar una situación que la Carta Política no
ha previsto. Lo anterior no obsta para considerar la conveniencia de que el
Congreso de la República expida, dentro de un término razonable, la ley que
desarrolle el citado artículo transitorio. Se tiene que las disposiciones
acusadas prácticamente se limitan a transcribir lo dispuesto en el artículo
Transitorio 28 superior. En ese orden de ideas y con base en las
consideraciones expuestas en el citado pronunciamiento, esta Corporación
declarará su exequibilidad, pero advertiendo que ellas mantendrán su vigencia
constitucional y jurídica sólo hasta el momento en que el Congreso profiera la
ley que establezca la competencia de las autoridades judiciales a la que se ha
hecho referencia.
Ref.: Expediente
No. D-950
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 77 y 3o. transitorio del Capítulo IV,
Libro V del Decreto-Ley 2700 de 1991, e inciso 2o. del artículo 17 de la Ley 65
de 1993.
Actor: Jaime
Córdoba Triviño
Magistrado
Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Tema:  Jueces de paz
Santafé de Bogotá,
D.C., veintitrés (23) de noviembre                                                  de
mil novecientos noventa y cinco (1995).
I.      ANTECEDENTES
El ciudadano Jaime
Córdoba Triviño, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, demandó la inexequibilidad de los artículos 77 y 3o. transitorio del
Capítulo IV, Libro V del Decreto-Ley 2700 de 1991, e inciso 2o. del artículo 17
de la Ley 65 de 1993.
Admitida la demanda,
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se
fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al
Procurador General de la Nación, quien  rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el
decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II.     TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El tenor literal de las disposiciones demandadas es el
siguiente:
“Decreto Ley 2700 de 1991
“Por el cual se expiden las normas del
procedimiento penal
".................................................................................................................."
"Art. 77.- Competencia de los Jueces de Paz. Los jueces de paz conocen de las
contravenciones".
"Art. 3o. transitorio.-  Jueces de paz. La
ley creará los jueces de paz con la competencia señalada en este Código.
Mientras se establece esta jurisdicción especial se faculta a los actuales
inspectores de policía".
Ley 65 de 1993
“Por medio de la cual se expide el Código
Penitenciario y Carcelario
".............................................................................................................."
"Art. 17
Inciso 2o.- Mientras
se expide la ley que atribuya a las autoridades judiciales el conocimiento de
los hechos punibles sancionables actualmente con pena de arresto por las
autoridades de policía, éstas continuarán conociendo de los mismos".
III.    LA DEMANDA
1.      Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estima el actor que
las disposiciones acusadas son violatorias de los  artículos 3, 4, 28, 29, 114,
116, 121, 229, 247 y 28 Transitorio de la Constitución Política.
2.      Fundamentos de la demanda
Para el actor, la
administración de justicia es una función pública a cargo del Estado, y como
tal, representa el ejercicio de una potestad pública y soberana en cabeza
exclusiva del Estado, la cual es indelegable. Existe, por tanto, una estricta
competencia reglada en materia de administración de justicia, en el sentido de
que únicamente las autoridades judiciales señaladas en el primer inciso del
artículo 116 de la Constitución, las autoridades administrativas y los
particulares en algunos casos señalados por la ley, tienen potestad judicial,
dentro de unos parámetros fijados por la Carta.
Sin embargo
-arguye-, en materia   de  juzgamiento  de hechos punibles -delitos y
contravenciones-, la Constitución ha reservado el conocimiento de estos
comportamientos humanos exclusiva y reservadamente a las autoridades
judiciales.
Así pues, el
atribuir a los jueces de paz el conocimiento de las contravenciones, como lo
hacen las normas acusadas, significaría reconocerlos como autoridades judiciales
propiamente dichas, lo que distorsionaría el origen y la naturaleza de la
figura constitucional, así como el objeto para el cual fue creada. Tampoco
podría decirse que los jueces de paz sean las mismas autoridades de policía a
las que en forma transitoria les asigna competencia la norma, mientras se
expide la ley que atribuye a las autoridades judiciales el conocimiento de los
hechos punibles sancionables actualmente con pena de arresto. Los preceptos
demandados están atribuyendo entonces competencias no autorizadas por la
Constitución a funcionarios que tan sólo pueden dirimir conflictos de carácter
individual y comunitario, pero que no pueden condenar o absolver a los
imputados de la comisión de hechos punibles de tipo contravencional.
Según el defensor
del pueblo, las normas demandadas lo que están permitiendo es una delegación de
la función pública de administrar justicia propia de las autoridades
judiciales, que como tal es indelegable, contrariando así el principio
constitucional de que ninguna autoridad podrá ejercer funciones distintas de
las que le atribuyen la Constitución y la Ley -art. 121 C.N.-
Señala que la nueva
Constitución, dentro del concepto de democracia participativa que la inspira y
frente a la necesidad de lograr una pronta y cumplida justicia, con
participación directa y responsable del ciudadano y bajo su permanente
vigilancia, instituyó la jurisdicción de los jueces de paz o “jueces de la
convivencia”, encargados de resolver en equidad conflictos individuales y
comunitarios, sin formalismos procesales y con facultades de conminación.
Es éste el marco
teórico constitucional de la función de estos ciudadanos o servidores
populares, que si bien por la naturaleza de su gestión y por conformar una
jurisdicción especial, serán administradores de justicia en equidad; la
potestad que les asignan las normas acusadas choca abiertamente con la
naturaleza de la función para la cual fueron creados.
No son para el
demandante equiparables la figura de la contravención que las normas acusadas
le asignan para su conocimiento a los jueces de paz, con la del conflicto
individual y comunitario que les señala la Constitución. Mientras para las
primeras su juzgamiento requiere por parte del funcionario judicial un
verdadero juicio de responsabilidad penal, donde se requiere conjugar criterios
obligatorios -la ley positiva-, con criterios auxiliares -doctrina, equidad,
jurisprudencia y principios generales-, para los segundos su resolución está
sujeta a criterios de equidad.
Considera, en
consecuencia, que los jueces de paz no fueron creados para remplazar a los
actuales inspectores de policía, ni ésta pudo ser la intención del
constituyente, en cuanto hace relación al conocimiento de las contravenciones
que den lugar a retención transitoria o arresto. Por el contrario, su intención
fue asignar de manera expresa esta función a los jueces y tribunales.
De otro lado,
argumenta el interviniente que la segunda parte del artículo 3o transitorio del
Decreto-Ley 2700 de 1991 y el inciso 2o del artículo 17 de la Ley 65 de 1993,
presentan lo que él denomina una “inconstitucionalidad por omisión”, pues en su
parecer ellas establecen en forma permanente la competencia de las autoridades
de policía para conocer de hechos punibles sancionables con pena de arresto,
cuando el artículo 28 transitorio de la Carta sólo permitió esa situación en
forma provisional mientras se expedía la ley que radicara esa competencia en
las autoridades judiciales, según lo prevé el artículo 28 superior.
IV.    CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA          NACION
En la oportunidad
legal, el señor procurador general de la Nación (E) se pronunció sobre la
demanda presentada por el actor y solicitó a esta Corporación que se declare la
inexequibilidad de  las normas acusadas, de acuerdo con los argumentos que se
enuncian a continuación.
Al respecto,
sostiene:
“las
contravenciones comparten, junto con los delitos, la categoría de hechos
punibles. Por tal razón, les son aplicables las consideraciones realizadas en
torno al principio de legalidad, como consecuencia de lo cual surge con
claridad el que sólo puedan ser materia de conocimiento por parte de falladores
en derecho y no en equidad.
“Téngase en
cuenta que las contravenciones describen ciertas conductas como contrarias al
orden jurídico y, aunque en grado relativamente leve en comparación con los
delitos, hacen que quien las ejecute sea acreedor a la imposición de medidas
correctivas.
“Estas tienen un
rango que va  desde la amonestación pública o privada, la reprensión, la
retención física de la personas, la expulsión de algún sitio, etc.; tal como
acontece respecto de las contravenciones ordinarias (consignadas en el Título
II del Libro 3o. del Código Nacional de Policía), hasta las penas pecuniarias o
el arresto, tal como ocurre con las contravenciones especiales, contenidas en
el Decreto Legislativo No. 522 de 1971 (arts. 11 a 59) y en la Ley 23 de 1991.
“Teniendo en
cuenta que las faltas contravencionales se reprenden, en su mayoría, con
medidas restrictivas de la libertad personal, es importante resaltar la
gravedad de que, a la luz de un Estado de Derecho, las decisiones que la
afecten, referidas bien a la definición de la conducta, al procedimiento a
seguir o a la sanción como tal, no se sujeten a los términos de la legalidad.
“Este Despacho
considera que la competencia de los jueces de paz en materia penal debe ser
restringida y circunscribirse en cambio a la solución de divergencias relativas
a derecho disponibles, transables y de orden particular”.
En cuanto al
argumento de la llamada “inconstitucionalidad por omisión”, el interviniente lo
comparte, pues estima que no es posible dentro del ordenamiento jurídico
colombiano consagrar disposiciones que establezcan la posibilidad de que
autoridades diferentes a las judiciales puedan decidir acerca de la privación
de la libertad de los asociados.
Sobre este asunto,
manifestó:
“Pero con el
mandato del inciso 2o del artículo 17 de la Ley 65 de 1993, el legislador no
solamente se eximió a sí mismo de la obligación de expedir el mencionado
régimen, configurándose con ello, tal como lo afirma el demandante, una omisión
a sus deberes de orden constitucional; sino que además estableció un sistema
permanente de administración de justicia incompatible con el texto del
Ordenamiento Superior, de acuerdo con los planteamientos arriba señalados”.
Finalmente, el señor
procurador (E) solicita a esta Corporación aplicar la unidad normativa y
declarar también inexequible las expresiones “en materia penal” y “los jueces
de paz” del artículo 66 del Código de Procedimiento Penal.
VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La competencia
Por dirigirse la demanda
contra  una norma que hace parte de un decreto con fuerza de ley, y contra otra
que hace parte de una ley de la República, es competente la Corte
Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, según lo prescribe los
numerales 4o. y 5o. del artículo 241 de la Carta Fundamental.
2. Naturaleza
jurídica de los jueces de paz
Uno de los objetivos
principales que se propuso el constituyente de 1991 en materia de
administración de justicia, fue el de agilizarla, a través de procedimientos
que permitan la descongestión de los despachos judiciales y garanticen el
acceso a ella de todos los ciudadanos. A tal efecto, la Constitución Política
consagró, de un lado, la posibilidad de que los particulares sean investidos
transitoriamente de la función de administrar justicia, en condición de
conciliadores o de árbitros habilitados por las partes, para proferir fallos en
derecho o en equidad (Art. 116 C.P.); de otro lado, le atribuyó función
jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas
(ibídem); y, por otro lado, estableció las llamadas jurisdicciones especiales
(título VIII, Capítulo 5) en cabeza de las autoridades de los pueblos
indígenas, dentro de su ámbito territorial (Art. 246 C.P.), por una parte, y
los jueces de paz (Art. 247 C.P.) por la otra. Se trata, en todos estos casos,
de mecanismos que buscan, como antes se señaló, hacer más expedita la
administración de justicia en tratándose de zanjar controversias que no
revistan especial significación jurídica, pero que de todas formas puedan
alterar la pacífica convivencia de los ciudadanos, individualmente
considerados, o de las comunidades a las cuales pertenecen.
La institución de
los jueces de paz se inscribe dentro del concepto de democracia participativa,
al permitir la intervención del ciudadano en el cumplimiento de funciones del
Estado, como lo es, en este caso, la judicial. Por otra parte, esta institución
guarda también relación con algunos de los deberes que la Constitución consagra
a cargo de la persona y del ciudadano, concretamente los de “propender al logro
y mantenimiento de la paz” (Art. y 95-6 C.P.) y el de “colaborar para el buen
funcionamiento de la administración de justicia” (Art. 95-7 C.P.).
Ahora bien, la norma
constitucional encargada de regular las atribuciones de los jueces de paz (Art.
247), les asigna -de acuerdo con las prescripciones legales- la posibilidad de
resolver en equidad los conflictos individuales y comunitarios. Al respecto,
debe señalarse que el propósito fundamental de la actividad a ellos
encomendada, como se explicó, es la de que a través de sus decisiones se logre
o se contribuya a lograr la paz (Art. 22 C.P.), es decir, a alcanzar una mayor
armonía entre los asociados y la tranquilidad de la persona humana, de acuerdo
con el orden social, político y económico justo.
Como puede
apreciarse, el juez de paz cumple con una relevante labor conciliadora, pues
busca una solución que, además de justa, pueda ser concertada. Sin embargo,
teniendo en consideración que no es posible llegar siempre a un amigable
acuerdo, al juez se le da la capacidad de fallar, de resolver por vía de
autoridad el conflicto que se le pone de presente, de forma que sus decisiones
cuentan con fuerza obligatoria y definitiva, según el procedimiento y los parámetros
que fije la ley.
Para efectos del
asunto bajo examen, resulta de especial trascendencia la responsabilidad de los
jueces de paz de resolver los conflictos con base en la equidad, pues las
decisiones que ellos adopten se basarán en la aplicación del recto criterio que
lleve a la solución justa y proporcionada de los conflictos humanos. En otras
palabras, sus decisiones escapan el ámbito de lo jurídico, no deben
fundamentarse en esa labor única del juez ordinario de fallar conforme a lo que
establece la ley. A través de la equidad, entonces, se pretende también
administrar justicia pero, por mandato constitucional, en aquellos eventos de
menor importancia en que el rigor de la ley no resulta aplicable o no prevé una
situación específica. No se busca, por ende, reemplazar las funciones del
aparato estatal encargado de dirimir en derecho los conflictos existentes sino,
por el contrario, complementarlo.
Finalmente, los
conflictos que debe resolver el juez de paz son individuales o comunitarios. Se
trata, en últimas, que personas que en principio no cuentan con una formación
jurídica, pero que son reconocidas dentro de la comunidad a la que pertenecen
por su capacidad, su ecuanimidad y su sentido de la justicia, puedan ocuparse
de asuntos que por su sencillez no ameriten el estudio por parte de la rama
judicial, ni supongan un conocimiento exhaustivo del derecho. Con todo, valga
anotar que se trata de inconvenientes en apariencia pequeños o
intranscendentes, pero que afectan de manera profunda la convivencia diaria y
pacífica de una comunidad, por lo que la labor a ellos asignada resulta a todas
luces esencial.
De acuerdo con lo
expuesto, se debe establecer si el juez de paz, dadas las características
constitucionales de su gestión, puede ocuparse del conocimiento de las
contravenciones que el legislador le asigna en las normas demandadas. Para
llegar a una conclusión, conviene pronunciarse someramente acerca de este tipo
de hechos punibles.
3. Las
contravenciones y los delitos
El ordenamiento
jurídico colombiano se fundamenta, tal como lo establecen el artículo 28 de la
Constitución Política y el artículo 1o. del Código Penal (Ley 100 de 1980), en
la máxima jurídica consignada en el siguiente aforismo: “nullum crimen,
nulla poena sine lege; nulla poena sine iudicio legale et nemo iudex sine lege ”.
Con ello, se busca que cualquier persona que cometa un hecho punible sólo pueda
ser condenada y privada de la libertad con base en la ley penal vigente al
momento de ocurridos los hechos. De igual forma, se requiere que la conducta
desplegada, según las voces del artículo 2o. del Código Penal, sea “típica,
antijurídica y culpable”.
Dentro de ese orden
de ideas, el legislador quiso dividir los hechos punibles en dos grandes
categorías: los delitos y las contravenciones (Art. 18). Respecto de los
primeros, la doctrina ha señalado:
“Es aquel
comportamiento humano que, a juicio del legislador, compromete las condiciones
de existencia, conservación y desarrollo de la comunidad y exige como sanción
una pena criminal. En un plano estrictamente jurídico, debe entenderse por
delito aquel comportamiento humano, típicamente antijurídico y culpable,
conminado con sanción penal”.[1]
En cuanto a las
contravenciones, asunto que merece especial atención en esta oportunidad, la
doctrina ha sostenido:
“Es aquel
comportamiento humano que, a juicio del legislador, produce un daño social de
menor entidad que el delito y por eso se conmina con sanciones generalmente
leves. Por lo general las contravenciones están previstas en los Códigos de
Policía”.[2]
Por su parte, el “Diccionario
Enciclopédico de Derecho Usual” expresa:
“En lo penal.
Dentro de los ordenamientos, como el francés, que establecen una división
tripartita de las infracciones penales: crímenes, delitos y contravenciones, la
más leve, el simple quebrantamiento de ordenanzas municipales o reglamentos de
policía, reprimida con penas de carácter más bien administrativo. Vienen así a
constituir las faltas de la legislación penal hispanoamericana”.[3]
Frente a las
consideraciones precedentes, algunos tratadistas han planteado algunas reservas
acerca de las diferencias existentes entre las contravenciones y los delitos.
Luis Carlos Pérez, por ejemplo, explica:
“Tan artificiosa
como la clasificación tripartita es la bipartita de delitos y contravenciones,
pues los hechos constitutivos son análogos o tienen igual naturaleza,  a poco
que se ahonde en la cuestión. Para sostener la distinción y aun la diferencia
se alegan motivos que no resisten el análisis, y siempre se llega  a la misma
solución desde ciertos puntos de vista, un acto es delictivo; desde otros, ese
acto es contravencional. Revísanse enseguida los pretendidos caracteres
diferenciales.
“1.  Los delitos
atacan sentimientos ético-sociales, mientras que las contravenciones no
producen efecto lesivo en esa esfera. Razón difícil de aceptar porque no hay un
catálogo de esos sentimientos -ético-sociales, y si fuera posible conformarlo
no regiría para toda una comunidad, sino para determinadas agrupaciones.
Además, la práctica señala contravenciones cometidas contra los vínculos de
solidaridad social, contra los deberes humanos y contra intereses de gran
ascendencia pública, más nocivos que un número considerable de delitos.
2. Los delitos
quebrantan un derecho y ofenden el orden social, mientras que las
contravenciones violan apenas un reglamento, como que su función es la de
disciplinar mediante sanciones breves rápidamente impuestas. Tampoco es fundado
el argumento, porque las contravenciones también quebrantan el orden
preestablecido y a veces más seriamente que muchos delitos. De otro lado, el
reconocimiento y la aplicación de elementos que antes se tenían en cuenta
únicamente para los delitos (tipicidad, antijuridicidad, culpabilidad), obligan
a estudiar las contravenciones en la ley y en la persona, no sólo en el
capricho de los reglamentos.
3.  Afírmase que
de las contravenciones conoce la policía y de los delitos la justicia
ordinaria. Diferencia que carece de sustento porque hay conductas cuyo
juzgamiento se atribuye indistintamente a los funcionarios de la rama
jurisdiccional y a los administrativos.
4. También
argúyese que las contravenciones tienen menor pena que los delitos, cosa
rotundamente negada por el derecho penal administrativo. La multa a una empresa
por desobedecer exigencias sobre su funcionamiento es a veces tan elevada que
conlleva el cierre de actividades o el cambio de labores, afectando a numerosas
personas confiadas en quienes fallaron por culpa o dolo en los manejos. La
disolución de una compañía equivale a la muerte civil. La anulación de una
licencia puede ocasionar catástrofes financieras. La suspensión de una
personería es medida equivalente a la pérdida de la libertad con que se
sancionan muchos delitos".[4]
Para efectos de la
materia que ocupa la atención de esta Corte, baste señalar que no interesa si
se comparten o no los conceptos sobre las diferencias existentes entre delitos
y contravenciones, cuando lo cierto es que estas últimas son en realidad hechos
punibles, cuya su comisión implica que deberá analizarse la presencia de todos
los elementos que lo integran de acuerdo con el artículo 2o del Código Penal.
En otras palabras, para evaluar si una persona cometió o no una contravención,
a quien se le encargue definir ese asunto, ya sea un juez de la República o una
autoridad administrativa, deberá adentrarse dentro de la esfera propia del
campo penal y determinar la responsabilidad legal del infractor, de acuerdo con
las prescripciones que sobre el particular determine la ley.
4. Examen de
los cargos.
4.1. Primer
cargo: el conocimiento de las contravenciones por los jueces de paz
El primer argumento
de constitucionalidad presentado por el defensor del pueblo, radica en que,
para él y para el señor procurador general de la Nación (E), resulta contrario
a las responsabilidades propias del juez de paz el que la ley le hubiese
atribuido el conocimiento de las contravenciones.
De conformidad con
las consideraciones expuestas en los acápites anteriores, esta Corporación
estima que efectivamente el asignar el conocimiento de las contravenciones,
esto es de verdaderos hechos punibles, a los jueces de paz, contraviene la
naturaleza de su cargo y el carácter de sus responsabilidades. En efecto, se ha
visto que al juez de paz se le encarga dirimir conflictos menores -individuales
o comunitarios- mediante fallos basados en la equidad y no en motivaciones
jurídicas y sometidas únicamente al imperio de la ley. Siendo ello así,
entonces carece de fundamento constitucional pretender que estos servidores
puedan tomar una decisión en equidad cuando la naturaleza de la asignación
contemplada en las normas demandadas implica necesariamente un juicio de
carácter jurídico, en el que, se reitera, será necesario, con base en la máxima
“nullum crimen, nulla poena sine lege”, determinar la existencia o no de
lo tres elementos que hacen parte de todo hecho punible. Tamaño compromiso debe
recaer únicamente en aquellas personas que han logrado una debida preparación y
conocimiento jurídicos, de forma tal que sus decisiones sean decantadas y,
sobretodo, fundamentadas en derecho.
Lo anterior no
significa en modo alguno que el juez de paz no pueda conocer de conflictos
menores que de una forma u otra se relacionen con las contravenciones que
hubiesen sido definidas por el legislador. Sin embargo, en ese caso, el o los
afectados deberán escoger uno de dos caminos: o se someten a un fallo en
equidad, o plantean su situación ante una autoridad que resolverá su conflicto
bajo una óptica jurídica. Lo que no puede ocurrir y lo que vulnera el artículo
247 superior, se insiste, es que a quien constitucionalmente sólo pueda fallar
en equidad se le obligue ahora a decidir en derecho.
Resulta forzoso,
entonces, declarar la inexequibilidad del artículo 77 y de la expresión “con la
competencia asignada en ese Código” contenida en el artículo 3o transitorio del
Decreto 2700 de 1991.
4.2. Segundo
cargo: la inconstitucionalidad por omisión contemplada en la segunda parte del
artículo 3o transitorio del decreto 2700 de 1991 y en el inciso segundo del
artículo 17 de la Ley 65 de 1993.
Para el demandante y
para el jefe (E) del Ministerio Público, las prescripciones contempladas en las
citadas normas desconocen los artículos 28 y 28 Transitorio del Estatuto
Fundamental, pues según ellos el legislador, al establecer supuestamente de
manera indefinida la competencia de las autoridades de policía para conocer de
hechos punibles sancionables con pena de arresto, perpetuó una situación que la
Carta Política había definido como temporal.
Para una mayor
claridad, conviene transcribir en su totalidad el artículo 17 de la Ley 65 de
1993:
“Ley 65 de 1993
“Por medio de la cual se expide el Código
Penitenciario y Carcelario
".............................................................................................................."
"Art.
17.- Cárceles departamentales y municipales. Corresponde a los departamentos, municipios, áreas
metropolitanas y al Distrito Capital de Santafé de Bogotá, la creación, fusión
o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia
de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por
contravenciones que impliquen privación de la libertad, por orden de autoridad
policiva.
“Mientras se
expide la ley que atribuya a las autoridades judiciales el conocimiento de los
hechos punibles sancionables actualmente con pena de arresto por las
autoridades de policía, éstas continuarán conociendo de los mismos. Los
castigados por contravenciones serán alojados en pabellones especiales.
“El Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario ejercerá la inspección y vigilancia de las
cárceles de las entidades territoriales.
“En los
presupuestos municipales y departamentales, se incluirán las partidas
necesarias para los gastos de sus cárceles, como pagos de empleados, raciones
de presos, vigilancia de los mismos, gastos de remisiones y viáticos,
materiales y suministros, compra de equipos y demás servicios.
“Los gobernadores
y alcaldes respectivamente, se abstendrán de aprobar o sancionar según el caso,
los presupuestos departamentales o municipales que no llenen los requisitos
señalados en este artículo.
“La Nación y las
entidades territoriales podrán celebrar convenios de integración de servicios,
para el mejoramiento de la infraestructura y el sostenimiento de los centros de
reclusión del sistema penitenciario y carcelario”.
En primer término,
conviene anotar que, dentro del contexto del artículo citado, el aparte objeto
de la presente demanda de inconstitucionalidad guarda estrecha relación con el
objetivo de la Ley 65 de 1993, pues -como es fácil de advertir- se trata de
regular la situación jurídica y fáctica de quienes han sido privados de la
libertad, ya sea por orden de una autoridad judicial o, excepcionalmente, de
policía. Nótese, por lo demás, que la última expresión del inciso segundo de la
norma -que no fue transcrita por el actor- justifica la inclusión de la medida
que ahora se cuestiona dentro de una ley encargada de regular el sistema
nacional penitenciario y carcelario.
Ahora bien, en lo
que atañe a la argumentación de fondo, la Corte estima que le asiste en parte
razón al defensor del pueblo cuando afirma que las normas acusadas no
establecen una situación transitoria en materia de privación de la libertad por
parte de las autoridades de policía, lo cual no interpreta cabalmente el
espíritu del artículo 28 de la Carta Política. Sin embargo, no por ello puede
declararse en forma automática su inconstitucionalidad. En efecto, el artículo
Transitorio 28 del Estatuto Superior prevé que las atribuciones de las autoridades
de policía en comento se mantendrán hasta tanto no se expida la ley que le
confiera esas responsabilidades a las autoridades judiciales. Y ocurre que,
contrario a lo dispuesto en otras normas transitorias de la Carta,
lamentablemente el Constituyente no dispuso término alguno para que el
legislador cumpliese con la referida labor. Mal podría esta Corporación entrar
a fijar ese lapso, pues ello equivaldría, ni más ni menos, a condicionar la
actividad del legislador y a consagrar una situación que la Carta Política no
ha previsto. Lo anterior no obsta para considerar la conveniencia de que el
Congreso de la República expida, dentro de un término razonable, la ley que
desarrolle el citado artículo transitorio.
Por lo demás, sobre
la constitucionalidad de este tipo de normas legales sustentadas en la referida
norma superior, ha establecido esta Corporación:
“Para poder
sostener la competencia de las autoridades de policía en cuanto al conocimiento
de los hechos punibles sancionables con pena de arresto mientras se expide la
ley que lo radique en cabeza de autoridades judiciales, fue indispensable la
expedición de una norma temporal expresamente orientada a ello, cuyo carácter
es excepcional y restrictivo (artículo 28 Transitorio de la Constitución). He
allí el único sustento constitucional actual de esa extraordinaria competencia
administrativa. A la luz de la normatividad constitucional permanente no puede
haber privación de la libertad que, con las salvedades dichas, provenga de
autoridad diferente de la judicial. La Corte no encuentra, entonces, que las
normas acusadas violen el artículo 116 de la Constitución y, en consecuencia,
serán declaradas exequibles, pero se advierte que cuando la ley establezca la
jurisdicción especial de que se trata, los artículos ahora acusados, en cuanto
consagren la posibilidad de que las autoridades administrativas indicadas
sancionen contravenciones especiales con pena de arresto, habrán perdido
vigencia dada su incompatibilidad con el artículo 28 permanente de la Constitución.
Es decir, quedarán derogados por la Carta Política ante la desaparición del
precepto transitorio que había prorrogado su vigencia de manera temporal”.[5]
Se tiene, entonces,
que las disposiciones acusadas prácticamente se limitan a transcribir lo
dispuesto en el artículo Transitorio 28 superior. En ese orden de ideas y con
base en las consideraciones expuestas en el citado pronunciamiento, esta
Corporación declarará su exequibilidad, pero advertiendo que ellas mantendrán
su vigencia constitucional y jurídica sólo hasta el momento en que el Congreso
profiera la ley que establezca la competencia de las autoridades judiciales a
la que se ha hecho referencia.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO.-       Declarar INEXEQUIBLES el artículo 77
del Decreto 2700 de 1991, y la expresión “La ley creará los jueces de paz
con la competencia asignada en este Código”, contenida en el artículo 3o
transitorio del mismo decreto.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLES la expresión “Mientras
se establece esta jurisdicción especial se faculta a los actuales inspectores
de policía” contenida en el artículo 3o transitorio del Decreto 2700 de
1991, así como la expresión “Mientras se expide la ley que atribuya a las
autoridades judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionables
actualmente con pena de arresto por las autoridades de policía, éstas
continuarán conociendo de los mismos” contenida en  el inciso segundo del
artículo 17 de la Ley 65 de 1993, bajo el entendido de que estas normas
perderán su vigencia constitucional y jurídica una vez el Congreso de la
República expida la ley a la que hace referencia el artículo Transitorio 28 de
la Constitución Política.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSÉ GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado Ponente
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia No. C-536/95
AUTORIDAD DE
POLICIA-Improcedencia para
seguir conociendo hechos punibles/CONTRAVENCION PUNIBLE/CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Improcedencia de prolongación de régimen temporal (Salvamento de
voto)
La ley que, luego
de la promulgación de la Constitución, se ha expedido, se ha abstenido de
efectuar la esperada atribución de competencia a las autoridades judiciales y,
en su lugar, ha reiterado que sobre los mismos hechos seguirán conociendo las
autoridades de policía. A nuestro juicio, si bien el Constituyente podía
temporalmente congelar la competencia administrativa, al Legislador únicamente
competía producir la cesación de dicho régimen y radicar en cabeza de la rama
judicial el conocimiento de los referidos hechos punibles, como, además,
corresponde a la garantía del debido proceso. Escapa a la función del Congreso,
prolongar el régimen temporal que, justamente, tiene este carácter mientras
este órgano se ocupa de la materia. Mal puede la ley eludir el tema de la
configuración definitiva y normal de las competencias judiciales, optando por
la extensión de una situación puramente transitoria.
INEXEQUIBILIDAD
POR OMISION (Salvamento de
voto)
Si el órgano
legislativo, en verdad, pretendía ceñirse a la Constitución y no incurrir en
una patente inexequibilidad por omisión, ha debido entrar en el fondo y
ejercitar sus poderes con miras a atribuir la competencia a las autoridades
judiciales, para lo cual el lapso transcurrido desde la promulgación de la
Carta es más que razonable. Del artículo 28 transitorio, se deriva en favor del
Congreso una competencia normativa para ordenar el conocimiento judicial de los
hechos punibles castigados con arresto y, en modo alguno, una facultad para
darle carácter indefinido al régimen provisional, así sea utilizando la misma
formula semántica empleada por el Constituyente. En realidad, no ha podido ser
en este caso más palmaria la inexequibilidad por omisión del órgano
legislativo.
Ref:
Expediente D-950
Demanda
de inconstitucionalidad                                                            contra
los artículos 77 y 3o.                                                          transitorio
del Capítulo IV, Libro                                                            V
del Decreto-Ley 2700 de 1991, e                                                                   inciso
2o. del artículo 17 de la                                                           Ley
65 de 1993.
Actor:
Jaime Córdoba Triviño
Magistrado
Ponente:
Dr.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Con todo respeto
discrepamos de la declaratoria de exequibilidad del artículo 17, inciso 2o, de
la ley 65 de 1993, el cual en nuestro concepto vulnera la Constitución
Política, por las siguientes razones.
A tenor de la
disposición citada, “Mientras se expide la ley que atribuya a las autoridades
judiciales el conocimiento de los hechos punibles sancionables actualmente con
pena de arresto por las autoridades de policía, éstas continuarán conociendo de
los mismos”. La exequibilidad se funda en que “las disposiciones acusadas
prácticamente se limitan a transcribir lo dispuesto en el artículo 28
transitorio superior”.
El artículo 28
transitorio faculta al Legislador para asignar a las autoridades judiciales, el
conocimiento de los hechos punibles que a la fecha de la promulgación de la
Constitución - como se desprende de la expresión “actualmente” que utiliza la
norma provisional - correspondían a la competencia de las autoridades de
policía. De acuerdo con dicha norma, las autoridades de policía continuarán
conociendo de tales hechos, mientras se expide la ley que disponga el cambio de
competencia.
La ley que, luego de
la promulgación de la Constitución, se ha expedido, se ha abstenido de efectuar
la esperada atribución de competencia a las autoridades judiciales y, en su
lugar, ha reiterado que sobre los mismos hechos seguirán conociendo las
autoridades de policía. A nuestro juicio, si bien el Constituyente podía
temporalmente congelar la competencia administrativa, al Legislador únicamente competía
producir la cesación de dicho régimen y radicar en cabeza de la rama judicial
el conocimiento de los referidos hechos punibles, como, además, corresponde a
la garantía del debido proceso ( C.P. art. 29 ). Escapa a la función del
Congreso, prolongar el régimen temporal que, justamente, tiene este carácter
mientras este órgano se ocupa de la materia. Mal puede la ley eludir el tema de
la configuración definitiva y normal de las competencias judiciales, optando
por la extensión de una situación puramente transitoria.
Así como más tarde,
una vez radicada la competencia en cabeza de las autoridades judiciales, no
podrá el legislador ordenar que se regrese al sistema administrativo anterior,
tampoco puede admitirse que bajo el imperio de la Constitución, la primera
norma legal que tiene la oportunidad de regular la materia se limite a reiterar
la vigencia del régimen temporal que, cabalmente, debía modificarse en el
sentido constitucionalmente indicado, vale decir, atribuyendo a las autoridades
judiciales la competencia para conocer de los hechos punibles sancionables con
pena de arresto.
De este modo, el
régimen transitorio se torna permanente. Se olvida que la misión del Legislador
no es la de conceder plazos a la vigencia precaria de un régimen que no armoniza
con las garantías constitucionales y que, por consiguiente, debería ser
eminentemente provisional. Si el órgano legislativo, en verdad, pretendía
ceñirse a la Constitución y no incurrir en una patente inexequibilidad por
omisión, ha debido entrar en el fondo y ejercitar sus poderes con miras a
atribuir la competencia a las autoridades judiciales, para lo cual el lapso
transcurrido desde la promulgación de la Carta es más que razonable. Del
artículo 28 transitorio, se deriva en favor del Congreso una competencia
normativa para ordenar el conocimiento judicial de los hechos punibles
castigados con arresto y, en modo alguno, una facultad para darle carácter
indefinido al régimen provisional, así sea utilizando la misma formula
semántica empleada por el Constituyente. En realidad, no ha podido ser en este
caso más palmaria la inexequibilidad por omisión del órgano legislativo.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
[1] REYES ECHANDIA Alfonso, DICCIONARIO DE DERECHO PENAL.
Universidad Externado de Colombia, Bogotá, págs. 27 y 28.
[2] REYES ECHANDIA Alfonso, obra citada, pág. 23.
[3] CABANELLAS Guillermo. DICCIONARIO ENCICLOPEDIOCO DE DERECHO
USUAL. Editorial Heliasta, Buenos Aires, pág. 360.
[4] PEREZ, Luis Carlos. DERECHO PENAL. Tomo I. Editorial
Temis, Bogotá, págs. 117 Y 118.
[5] Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-212 del 28 de
abril de 1994. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo.