C-702-99
Sentencia C-702/99
Sentencia
C-702/99
DESCENTRALIZACION-Constitucionalidad
Lo que los
apartes tachados de inconstitucionales hacen es connotar que el avance en el
proceso de descentralización debe atender la realidad de los municipios, su
nivel de desarrollo y de modernización, su capacidad de gestión institucional
y, a partir de estas especificidades, propender por logros y ejecutorias que
efectivamente puedan obtenerse con el proceso de descentralización, todo lo
cual se acompasa con lo preceptuado por la propia Carta Política, cuyo artículo
368 anticipa que las características técnicas y económicas así como las
conveniencias generales son las variables a tener en cuenta para determinar cuándo
un municipio está en condiciones de prestar directamente un servicio público
domiciliario. Antes que violar el artículo 368 de la Carta, los supuestos
cuestionados, le dan cabal desarrollo a este precepto pues, nótese que en esta
disposición constitucional que, paradójicamente, el actor estima conculcada, el
Constituyente visualiza al municipio como ente responsable de la prestación de
los servicios, y a los departamentos como instancias de apoyo y coordinación.
Esta Corporación encuentra  ajustada la primera parte del artículo 7º. bajo
examen, a lo dispuesto en materia de descentralización por los artículos 1º.,
209, 210, 288 y 368 de la Carta, salvo la expresión "que se le otorgan por
medio" que se declarará inexequible para mayor precisión del alcance de la
ley acusada.
FUNCION PUBLICA
POR PARTICULARES
Dedúcese de lo
expuesto que el cargo resulta infundado en cuanto cuestiona el ejercicio
limitado en el tiempo de funciones públicas por particulares o de
representantes  del sector privado con asiento en los Consejos Superiores de la
administración; o como integrantes de organismos consultivos o coordinadores,
para toda la administración o parte de ella, que funcionarán con carácter
permanente o temporal que es lo que consagran el parágrafo 2º. del artículo 38;
y el numeral 9 del artículo 59, a que pertenecen  las expresiones “
permanente” “y si fuere el caso, del sector privado “y personas privadas” que,
por ello, resultan exequibles.
FUNCION PUBLICA
POR PARTICULARES-No pueden
ser prorrogables
La posibilidad de
que los convenios que las entidades o autoridades administrativas suscriban
para conferir el ejercicio de funciones administrativas a particulares, puedan
ser “prorrogables” en forma indefinida, que es una de las
posibles interpretaciones que podría tener el numeral 2º. del artículo 111 al
no haber previsto un límite máximo al número de prórrogas, contraría el
artículo 123 de la Carta, pues da pie para que se convierta en permanente dicha
asignación de función pública y su ejercicio por el particular contratado, a
través de prórrogas sucesivas de 5 años, lo cual constituye una forma soterrada
de burlar el carácter excepcional y el consiguiente límite temporal a que
supeditó el Constituyente de 1991 el ejercicio de las funciones públicas por
particulares. En ese orden de ideas, juzga la Corte que la Ley que regule su
ejercicio, en observancia del artículo 123 de la Carta, debe hacer que el
período de ejercicio de la función pública por el particular sea determinado y
determinable en el tiempo. Así las cosas, esta expresión será declarada
inexequible.
CONSEJO DE
MINISTROS-Integración
La posibilidad
de que puedan concurrir a las sesiones del Consejo de Ministros, mediante
convocatoria expresa, los directores de departamento administrativo así como
los demás funcionarios o particulares que considere pertinente el Presidente de
la  República, se acompasa a la Carta Política, pues es lo congruente con las
prerrogativas inherentes a su condición de Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad
Administrativa que pueda convocar a otros sujetos cuya presencia sea relevante,
atendida la naturaleza de los asuntos a tratarse en la agenda de ese cuerpo;
bien por sus funciones públicas o por los elementos de juicio o la información
que pudiere resultar relevante para el proceso de toma de decisiones de
política pública que tiene lugar en su seno.
LEY
DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Solicitud
en forma expresa por el Gobierno
Para la Corte es claro que la exigencia en
comento no se satisface por la sola circunstancia de que el Gobierno haya
cumplido con el requisito de pedirlas en forma expresa; que su formulación sea
unívoca y formalmente se haya consignado en el texto del proyecto de ley
respectivo. A juicio de esta Corte, además y principalmente significa que la aprobación
del texto relativo a las facultades extraordinarias solicitadas en forma
expresa por el Gobierno, se surtió en forma constitucionalmente válida, por
haberse aprobado con los debates de rigor, conforme al artículo 157 de la
Carta, por haberse dado estricto cumplimiento, durante su tramitación, a todos
los requisitos que la Constitución Política y el Reglamento del Congreso exigen
para que un proyecto pueda convertirse en Ley de la República. Y ello es así
porque las Leyes de Facultades Extraordinarias no están, en modo alguno exentas
de cumplir  los requisitos que, en particular, el artículo 157 de la
Constitución Política en concordancia con los artículos 160 y 161 ib. y la Ley
5ª. de 1992 (Reglamento del Congreso), exigen para que un proyecto se convierta
en Ley.
PROYECTO DE LEY Y
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD
La Corte Constitucional juzga necesario
enfatizar, a modo de recapitulación que en la Constitución de 1991, si bien se
relativizó el principio de la identidad, se conservó el principio de la
consecutividad del proyecto de ley. El proyecto será ley si se aprueba en los
cuatro debates: 1º.) En la Comisión Permanente de una Cámara; 2º. ) en la
Sesión Plenaria. Luego, 3º.) en la Comisión Constitucional Permanente de la
otra Cámara y, 4º.) en su Plenaria, salvo las excepciones que deben ser de
carácter estricto, que contemplan la Constitución y la Ley. Dictan, pues, los
principios mencionados, que en el segundo debate de cada Cámara puede
modificarse o adicionarse el proyecto, pero si se ha aprobado un texto en el
primer debate en la Comisión Constitucional Permanente. Es decir, en el segundo
debate puede existir un artículo nuevo bajo la forma de una adición o
modificación, pero es necesario que el asunto o materia a que se refiere, haya
sido objeto de aprobación en primer debate. Es el imperio del principio de la
consecutividad que garantiza la plenitud del procedimiento constitucional, como
lo establece el artículo 157, en concordancia con los artículos 160 y 161 de la
Constitución Política. Este principio rige en los sistemas constitucionales
modernos como garantía de que no se elude el principio democrático y el
efectivo ejercicio de la función legislativa por ambas Cámaras.
COMISIONES
CONSTITUCIONALES PERMANENTES Y COMISIONES ACCIDENTALES DE MEDIACION-Funciones
A la luz de las funciones  que la
Constitución confiere a las Comisiones Accidentales, es evidente que para la
Corte no pueda ser de recibo el argumento esgrimido por el señor Contralor
General de la República, como quiera que a quien correspondía dar los debates
de rigor a la iniciativa sobre facultades extraordinarias era a las comisiones
constitucionales permanentes de  cada una de las Cámaras y a sus Plenarias. No
a las Comisiones Accidentales de Mediación comoquiera que no habiéndose ni
siquiera aprobado  en la Cámara de Representantes en primer y segundo debate,
el texto relativo a facultades extraordinarias, entre otras, para la reforma
del Estado, de la administración pública nacional, la Contraloría General de la
República, la Procuraduría y la Fiscalía General de la Nación, mal podrían
haber existido discrepancias que conciliar a través de  Comisiones Accidentales
de Mediación. El caso presente difiere en sus supuestos de hecho de la
hipótesis a que alude el artículo 178 de la Carta, pues el texto nuevo sobre
las facultades extraordinarias es, sin lugar a dudas, una materia nueva, que
mal podría haber aprobado en primer y en segundo debate la Cámara de
Representantes, cuando, la solicitud del gobierno, se planteó durante el primer
debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado que fue en
el tiempo, posterior a los ya mencionados.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Vicios de
trámite/LEY DE REESTRUCTURACION DEL ESTADO-Vicios de trámite
El trámite del proyecto de  ley con las
facultades extraordinarias incluídas irregularmente, no sufrió ni el primer ni
el segundo debate en la Cámara de Representantes, es decir en la Comisión
Constitucional Permanente y en la Plenaria de esta Corporación y que con tal
omisión, se desconocieron evidentemente también los requisitos constitucionales
previstos en los numerales 2º. y 3º. del artículo 157 de la Carta para que un
proyecto se convierta en Ley de la República, relativos a los principios de
identidad relativa y consecutividad. Unas Comisiones Accidentales integradas
cuando surgen discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, para que
reunidas conjuntamente, preparen el texto que será sometido a la decisión final
en sesión plenaria de cada Cámara, no pueden llenar con su actuación el vacío
producido por la falta de aprobación previa de la materia durante el primer
debate en la Comisión Constitucional Permanente, y durante el segundo debate
que se cumple en la Plenaria de cada Cámara.
LEY DE FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Efectos de
inconstitucionalidad desde su promulgación
Se incurrió en un vicio que no sólo tiene que ver con la forma sino
con el contenido material o de fondo de la función legislativa que le
corresponde al Congreso de la República, como órgano soberano de la
representación popular. Tal falencia hace que el artículo 120 de la Ley 489 de
1998 que se revisa sea inexequible, por ser contrario a la letra y al espíritu
de la Constitución Política. Por ello, la Corte Constitucional lo declara
inexequible a partir de la fecha de promulgación de la Ley 489 de 1998, por
cuanto la Corte encuentra que para que el Congreso pueda desprenderse
legítimamente de la facultad de legislar y conceder, para el efecto, facultades
extraordinarias al Ejecutivo, ha de hacerlo con estricto sometimiento a los
requisitos esenciales que exige la Constitución Política en el artículo 157 y,
por tanto, en este caso las facultades no fueron legítimamente concedidas
nunca. Al adoptar esta decisión, la Corte Constitucional se inspira además, en
el carácter restrictivo que debe guiar la interpretación constitucional en
materia de facultades extraordinarias al Gobierno y, en el entendido de que al
declararse la inexequibilidad, en este caso desaparece la norma del ordenamiento
jurídico desde el momento mismo de su promulgación y, por tanto, no puede
producir  efecto alguno.
LEY DE
REESTRUCTURACION DEL ESTADO-Normas
especiales y reglas generales/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Límites de
competencia funcional
La aparente contradicción entre el artículo
150 numeral 7º y el artículo 189 numeral 15 de la Constitución, es, por lo
visto, inexistente. Se trata, simplemente, de dos momentos distintos: el
primero, a cargo del legislador, y el segundo a cargo del Presidente de la
República, quien, con estricta sujeción a la ley puede ejercer esa atribución
como suprema autoridad administrativa. La ley ha de determinar los principios
de carácter general, los objetivos y los límites que demarcan la competencia
funcional que se le asigna al Presidente de la República. O, dicho de otra
manera, las causales por las cuales podría el Ejecutivo decretar la fusión de
entidades administrativas preexistentes.  Pero ello supone, como fluye de los
textos mismos de la Constitución a que se ha hecho referencia, que el
legislador no puede descender a la reglamentación particular y concreta, por
cuanto, en tal caso, invade la órbita de las funciones que compete desarrollar
y cumplir al Presidente de la República; tampoco puede la ley ser de una
amplitud de tal naturaleza que deje campo abierto a la arbitrariedad, pues, en
tal caso, a pretexto de señalar al Ejecutivo criterios y objetivos generales,
en realidad se despoja el Congreso de funciones que la Carta asignó a él y no a
ninguna otra autoridad.
EMPRESAS
INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO-Creación por ley/SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA-Creación
por ley
En el artículo 53, el Congreso  facultó al
Presidente de la República a crear empresas industriales y comerciales del
Estado y sociedades de economía mixta, por la vía de la escisión de las
existentes, lo cual es a todas luces contrario al numeral 7º. del artículo 150
de Carta Política, conforme al cual, corresponde al Congreso, por medio de ley,
ejercer la función de “crear o autorizar la constitución de empresas
industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta”.
Repárese, además, que en el caso de las sociedades de economía mixta no sólo
concurren aportes o recursos públicos,  sino también aportes de particulares,
con base en acuerdos de voluntades, a partir del acto de autorización. Por
tanto, será declarado inexequible.
MINISTERIOS,
DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS DEL ORDEN NACIONAL-Modificación de la estructura
Para la Corte, los literales b); c); d);
g), h) e  i)  del artículo 54 en estudio, son contrarios al numeral 7º. del
artículo 150 C.P., pues, es al Congreso a quien le corresponde “determinar la
estructura de la administración nacional”  y, en relación con cada entidad u
organismo del orden nacional “señalar sus objetivos y estructura orgánica.” Así
mismo, en su sentir, los literales b); c); d); g), h) e  i) del artículo 54
contravienen  el numeral 16  del artículo 189 de la Carta Política,  que señala
que el Legislador es quien debe definir mediante Ley, los principios y reglas
generales con sujeción a los cuales el ejecutivo le compete modificar la
estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades
u organismos administrativos nacionales.
COMISION DE
SEGUIMIENTO DE DECRETOS-Inconstitucionalidad
Coincide la
Corte con la Vista Fiscal en encontrar abiertamente contrario la norma en
estudio, al numeral 1º. del artículo  136 de la Carta Política que prohibe al
Congreso “ inmiscuirse, ... por medio de leyes, en asuntos de competencia
privativa de otras autoridades”  como lo hizo al pretender que el Presidente de
la República, obtenga previamente el concepto de una comisión integrada por
cinco (5) Senadores y cinco (5) Representantes designados por las respectivas
mesas directivas, para que pueda dictar los decretos que expida en desarrollo
de los artículos 51 y 52, disponiendo la fusión, supresión, disolución y
liquidación de entidades u organismos administrativos del orden nacional.
Referencia:
Expediente D-2296
Acción pública de inconstitucionalidad en contra de los artículos 7º
(parcial), 38 (parcial), 47 (parcial), 51, 52, 53, 54, 55, 59 (parcial), 68
(parcial), 111 (parcial) y 120 de la Ley 489 de 1998, “por la cual se dictan
normas sobre organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional,
se expiden disposiciones y reglas generales para el ejercicio de las
atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Andrés de Zubiría
Samper.
Temas:
?
Descentralización
administrativa.
?
Asignación de funciones
públicas  a los particulares.
?
Integración del Consejo
de Ministros
?
Facultades
Extraordinarias al Presidente de la República.
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORÓN DÍAZ.
Santafé
de Bogotá D.C., septiembre veinte (20) de mil novecientos noventa y nueve
(1999).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente, Eduardo Cifuentes Muñoz y
los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Carlos
Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero,
Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Alvaro Tafur Galvis, en cumplimiento
de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso
instaurado por el ciudadano ANDRÉS DE ZUBIRÍA SAMPER, en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en la Constitución Política
de 1991  contra los artículos 7º (parcial), 38 (parcial), 47 (parcial), 51, 52,
53, 54, 55, 59 (parcial), 68 (parcial), 111 (parcial) y 120 de la Ley 489 de
1998.
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano ANDRÉS DE ZUBIRÍA SAMPER,
en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en la
Constitución Política de 1991 pide a la Corte declarar inexequibles los
artículos 7º (parcial), 38 (parcial), 47 (parcial), 51, 52, 53, 54, 55, 59
(parcial), 68 (parcial), 111 (parcial) y 120 de la Ley 489 de 1998 “por la cual
se dictan normas sobre organización y funcionamiento de las entidades del orden
nacional, se expiden disposiciones y reglas generales para el ejercicio de las
atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones.”
El ciudadano JUAN GUILLERMO MESA HENAO,
coadyuvó demanda en lo concerniente al cargo dirigido contra el artículo 120 de
la Ley, que cuestiona el otorgamiento de facultades extraordinarias al
Presidente de la República.
Al proveer sobre la admisión de la demanda,
mediante auto de enero veintiocho (28) del cursante año, el Magistrado
Sustanciador  dispuso que se diera traslado al despacho del señor Procurador
General de la Nación, para efectos de obtener el concepto de su competencia;
asimismo, ordenó se comunicara la iniciación del proceso al señor Secretario
General de la Presidencia de la República;  al  señor Ministro del Interior y
al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública.
Cumplidos, como están, los trámites propios
de esta clase de actuaciones, la Corte Constitucional procede a adoptar su
decisión.
II.
EL TEXTO DE LAS NORMAS
ACUSADAS
A continuación se transcriben las normas
acusadas, de acuerdo a su publicación  en el Diario Oficial No. 43458 del 29 de
diciembre de 1998.
“LEY 489 DE 1998
“Por la cual  se dictan normas sobre la organización
y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las
disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las
atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones.”
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Art. 7º.-  Descentralización administrativa. En el ejercicio de las facultades que se le otorgan por medio de
esta ley y en general en el desarrollo y reglamentación de la misma el gobierno
será especialmente cuidadoso en el cumplimiento de los principios
constitucionales y legales sobre la descentralización administrativa y la
autonomía de las entidades territoriales. En consecuencia procurará
desarrollar disposiciones y normas que profundicen en la distribución de
competencias entre los diversos niveles de la administración siguiendo en
lo posible el criterio de que la prestación de los servicios
corresponda a los municipios, el control sobre dicha prestación a los
departamentos y la definición de planes, políticas y estrategias a la Nación.
Igualmente al interior de las entidades nacionales descentralizadas el gobierno
velará porque se establezcan disposiciones de delegación y desconcentración de
funciones, de modo tal que sin perjuicio del necesario control administrativo
los funcionarios regionales de tales entidades posean y ejerzan efectivas
facultades de ejecución presupuestal, ordenación del gasto, contratación y
nominación, así como de formulación de los anteproyectos de presupuesto anual
de la respectiva entidad para la región sobre la cual ejercen su función.
Art. 38.-  Integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el
orden nacional. La Rama Ejecutiva del Poder
Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y
entidades:
1.
Del Sector Central:
a)    La
Presidencia de la República;
b)    La
Vicepresidencia de la República;
c)     Los
Consejos Superiores de la administración;
d)    Los
ministerios y departamentos administrativos;
e)     Las
superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería
jurídica.
2.    Del
Sector descentralizado por servicios:
a)    Los
establecimientos públicos;
b)    Las
empresas industriales y comerciales del Estado;
c)     Las superintendencias y las unidades
administrativas especiales          con personería jurídica;
d)    Las
empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos
domiciliarios;
e)     Los
institutos científicos y tecnológicos;
f)     Las
sociedades públicas y las sociedades de economía mixta;
g)    Las
demás entidades administrativas nacionales con personería     jurídica que
cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del
Poder Público.
Parágrafo 1.- Las sociedades públicas y las
sociedades de economía mixta en las que el Estado posea el noventa por ciento
(90%) o más de su capital social, se someten al régimen previsto para las
empresas industriales y comerciales del Estado.
Parágrafo 2.- Además de lo previsto en el
literal c) del numeral 1° del presente artículo, como organismos consultivos o
coordinadores, para toda la administración o parte de ella, funcionarán con
carácter permanente o temporal y con representación de varias
entidades estatales y, si fuere el caso, del sector privado, los
que la ley determine. En el acto de constitución se indicará el Ministerio o
Departamento Administrativo al cual quedaren adscritos tales organismos.
Art. 47.-  Consejo de Ministros. El Consejo de Ministros  estará
conformado por todos los Ministros convocados por el Presidente de la
República. Mediante convocatoria expresa podrán concurrir también los
directores de departamento administrativo, así como los demás funcionarios o
particulares que considere pertinente el Presidente de la República. Sin
perjuicio de las funciones que le otorgan la Constitución Política o la ley,
corresponde al Presidente de la República fijar las funciones especiales del
Consejo y las reglas necesarias para su funcionamiento.
Art. 51.-  Modalidades de la fusión de
entidades u organismos nacionales que decrete el Gobierno. El Presidente de la República, en
desarrollo de los principios constitucionales de la función administrativa
podrá disponer la fusión de entidades y organismos administrativos del orden
nacional con el fin de garantizar la eficiencia y la racionalidad de la gestión
pública, de evitar duplicidad de funciones y actividades y de asegurar la
unidad en la concepción y ejercicio de la función o la prestación del servicio.
El acto que ordene la fusión dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y
derechos de los organismos o entidades fusionados, la titularidad y destinación
de  bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el proceso de
adecuación de la estructura orgánica y, de conformidad con las normas que rigen
la materia, y, la situación de los servidores públicos. El Presidente de la
República deberá reestructurar la entidad que resulte de la fusión, establecer
las modificaciones necesarias en relación con su denominación, naturaleza
jurídica, patrimonio o capital y regulación presupuestal según el caso, de
acuerdo con las normas orgánicas sobre la materia, y el régimen aplicable de
conformidad con las disposiciones de la presente ley. La fusión de organismos,
entidades o dependencias, o el traslado de funciones de una entidad a otra, no
implica solución de continuidad para el ejercicio de la función o la prestación
del servicio público y el cumplimiento de las obligaciones de ella resultantes
a cargo de la entidad u organismo al que finalmente se le atribuyan. Una vez
decretada la fusión, supresión o escisión, el registro público se surtirá con
el acto correspondiente, y frente a terceros las transferencias a que haya
lugar se producirán en bloque y sin solución de continuidad por ministerio de
la ley. La fusión o supresión de entidades u organismos del orden nacional o la
modificación de su estructura y los actos o contratos  que deben extenderse u
otorgarse con motivo de ellas, se considerarán sin cuantía y no generarán
impuestos, contribuciones de carácter nacional o tarifas por concepto de
tarifas y anotación . Para los efectos del registro sobre inmuebles y demás bienes
sujetos al mismo, bastará con enumerarlos en el respectivo acto que decrete la
supresión, fusión, escisión o modificación, indicando el número de folio de
matrícula inmobiliaria o el dato que identifique el registro del bien o
derecho  respectivo. Parágrafo.- Por virtud de la fusión, el Gobierno no podrá
crear ninguna nueva entidad u organismo público del orden nacional. En tal
sentido se considera que se crea una entidad nueva cuando quiera que la
resultante de la fusión persiga objetivos esencialmente distintos de aquellos
originalmente determinados por el legislador para las entidades que se
fusionan.
Art. 52.-  De la supresión, disolución y
liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales. El Presidente de la República podrá
suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y
organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la
presente ley cuando:
1.
Los objetivos señalados
al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser.
2.
Los objetivos y
funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacionales
o a las entidades del orden territorial.
3.
Las evaluaciones de la
gestión administrativa, efectuadas por el Gobierno Nacional, aconsejen su
supresión o la transferencia de funciones a otra entidad.
4.
Así se concluya por la
utilización de los indicadores de gestión y de eficiencia que emplean los
organismos de control y los resultados por ellos obtenidos cada año, luego de
realizar el examen de eficiencia y eficacia de las entidades en la
administración de los recursos públicos, determinada la evaluación de sus
procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública
y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que éstas
producen, así como de los beneficiarios de su actividad o el examen de los
resultados para establecer en qué medida se logran  sus objetivos y cumplen los
planes, programas y proyectos adoptados por la administración en un período
determinado.
5.    Exista
duplicidad de objetivos y/o de funciones esenciales con otra u otras entidades.
6.
Siempre que como
consecuencia de la descentralización o desconcentración de un servicio la
entidad pierda la respectiva competencia.
Parágrafo 1.- El acto que ordene la supresión, disolución y
liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los
organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de
bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a
la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la
situación de los servidores públicos.
Parágrafo 2.- Tratándose de entidades sometidas al régimen
societario, la liquidación se regirá por las normas del Código de Comercio en
cuanto fueren compatibles con la naturaleza de la entidad cuya liquidación se
realiza.
Art. 53.- Escisión de empresas industriales y comerciales del Estado
y de sociedades de economía mixta. El
Presidente de la República podrá escindir las empresas industriales y
comerciales del Estado cuando ello sea conveniente para el mejor desarrollo de
su objeto, caso en el cual se aplicará en lo pertinente lo dispuesto en los
artículos anteriores. El Presidente de la República igualmente, podrá autorizar
la escisión de sociedades de economía mixta cuando ello sea conveniente para el
mejor desarrollo de su objeto, caso en el cual se aplicarán las normas que
regulan las sociedades comerciales.
Art. 54.- Principios y reglas generales con sujeción a las cuales el
Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios,
departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden
nacional. Con el objeto de modificar, esto
es, variar, transformar o renovar la organización o  estructura de los
ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos
administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el
Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del
artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a siguientes principios
y reglas generales:
a)
Deberán responder a la
necesidad de hacer valer los principios de eficiencia y racionalidad de la
gestión pública, en particular, evitar la duplicidad de  funciones;
b)
Como regla general, la
estructura de cada entidad será concentrada. Excepcionalmente y sólo para
atender funciones nacionales en el ámbito territorial, la estructura de la
entidad podrá ser desconcentrada;
c)
La estructura deberá
ordenarse de conformidad con las  necesidades cambiantes de la función pública,
haciendo uso de las innovaciones que ofrece la
gerencia pública;
d)
Las estructuras
orgánicas serán flexibles tomando en consideración que las dependencias que
integren los diferentes organismos sean adecuadas a una división de los grupos
de funciones que les corresponda ejercer, debidamente evaluables por las
políticas, la misión y por áreas programáticas. Para tal efecto se tendrá una
estructura simple, basada en las dependencias principales que requiera el
funcionamiento de cada entidad u organismo;
e)
Se deberá garantizar
que exista la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades
que realicen cada una de las dependencias, de acuerdo con as competencias
atribuidas por la ley, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación
de sus políticas, planes y programas, que les permitan su ejercicio sin
duplicidades ni conflictos;
f)
Cada una de las
dependencias tendrá funciones específicas pero todas ellas deberán colaborar en
el cumplimiento de las funciones generales y en la realización de los fines de
la entidad u organismo;
g)
Las dependencias
básicas de cada entidad deberán organizarse observando la denominación y estructura
que mejor convenga a la realización de su objeto y el ejercicio de sus
funciones, identificando con claridad las dependencias principales, los órganos
de asesoría y coordinación, y las relaciones de autoridad y jerarquía entre las
que así lo exijan;
h)
La estructura que se
adopte, deberá sujetarse a la finalidad, objeto y funciones generales de la
entidad previstas en la ley;
i)
Sólo podrán
modificarse, distribuirse o suprimirse funciones específicas, en cuanto sea
necesario para que ellas se adecuen a la nueva estructura;
j)
Se podrán fusionar,
suprimir o crear dependencias internas en cada entidad u organismo
administrativo, y podrá otorgárseles autonomía administrativa y financiera sin
personería jurídica;
k)
No se podrán crear
dependencias internas cuyas funciones estén atribuidas a otras entidades
públicas de cualquier orden;
l)
Deberán suprimirse o
fusionarse dependencias con el objeto de evitar duplicidad de funciones y
actividades;
m)
Deberán suprimirse o fusionarse
los empleos que no sean necesarios y distribuirse o suprimirse las funciones
específicas que ellos desarrollaban. En tal caso, se procederá conforme a las
normas laborales administrativas;
n)
Deberá adoptarse una
nueva planta de personal.
Art. 55.- Comisión de seguimiento. El Presidente de la República dictará los
decretos a que se refieren los artículos 51, 52 y 53 de la presente ley, previo
concepto de una comisión integrada por cinco (5) Senadores y cinco (5)
Representantes, designados por las respectivas mesas directivas para períodos
de un año, no reelegibles.
Art. 59.-  Funciones. Corresponde a los ministerios y
departamentos administrativos, sin perjuicio de lo dispuesto en sus actos de
creación o en leyes  especiales:
1.
Preparar los proyectos
de ley relacionados con su ramo.
2.
Preparar los proyectos
de decretos y resoluciones ejecutivas que deban dictarse en ejercicio de las
atribuciones que corresponden al Presidente de la República como suprema
autoridad administrativa y dar desarrollo a sus órdenes que se relacionen con
tales atribuciones.
Cumplir las
funciones y atender los servicios que les están asignados y dictar, en
desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para
tal efecto.
3.
Preparar los anteproyectos de planes o programas de inversiones y otros
desembolsos públicos correspondientes a su sector y los planes de desarrollo
administrativo del mismo.
4.
Coordinar la ejecución de sus planes y programas con las entidades
territoriales y prestarles asesoría, cooperación y asistencia técnica.
5.
Participar en la formulación de la política del Gobierno en los temas que les
correspondan y adelantar su ejecución.
6.
Orientar, coordinar y controlar, en la forma contemplada por las respectivas leyes
y estructuras orgánicas, las superintendencias, las entidades descentralizadas
y las sociedades de economía mixta que a cada uno de ellos estén adscritas o
vinculadas.
7.
Impulsar y poner en ejecución planes de desconcentración y delegación de las
actividades y funciones en el respectivo sector.
8.
Promover, de conformidad con los principios constitucionales, la participación
de entidades y personas privadas en la prestación de servicios y
actividades relacionados con el ámbito de su competencia.
9.
Organizar y coordinar el Comité Sectorial de Desarrollo Administrativo
correspondiente.
1.
Velar por la
conformación del Sistema Sectorial de Información respectivo y hacer su
supervisión y seguimiento.
Art. 68.- Entidades descentralizadas. Son entidades descentralizadas del orden nacional, los
establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado,
las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las
superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería
jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios
públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo
objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación
de servicios públicos o la realización de actividades industriales o
comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
propio. Como órganos del Estado aun cuando gozan de autonomía administrativa
están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la
administración al cual están adscritas. Las entidades descentralizadas se
sujetan a las reglas señaladas en la Constitución Política, en la presente ley,
en las leyes que las creen y determinen su estructura orgánica y a sus estatutos
internos. Los organismos y entidades descentralizados, sujetos a regímenes
especiales por mandato de la Constitución Política, se someterán a las
disposiciones que para ellos establezca la respectiva ley.
Parágrafo 1.- De conformidad con el inciso segundo del artículo 210
de la Constitución Política, el régimen jurídico aquí previsto para las
entidades descentralizadas es aplicable a las de las entidades territoriales
sin perjuicio de las competencias asignadas por la Constitución y la ley a las
autoridades del orden territorial.
Parágrafo 2.- Los organismos o entidades del Sector Descentralizado
que tengan como objetivo desarrollar actividades científicas y tecnológicas, se
sujetarán a la Legislación de Ciencia y Tecnología y su organización será
determinada por el Gobierno Nacional.
Parágrafo 3.- Lo dispuesto en el presente artículo no se aplica a
las corporaciones civiles sin ánimo de lucro de derecho privado, vinculadas al
Ministerio del Medio Ambiente, creadas por la Ley 99 de 1993.
Art. 111.-  Requisitos y procedimientos de los actos administrativos
y convenios para conferir funciones administrativas a particulares.
Las entidades o autoridades administrativas podrán conferir el
ejercicio de funciones administrativas a particulares, bajo las condiciones de
que trata el artículo anterior, cumpliendo los requisitos y observando el
procedimiento que se describe a continuación:
1. Expedición de
acto administrativo, decreto ejecutivo, en el caso de los ministerios o
departamentos administrativos o de acto de la junta o consejo directivo, en el
caso de las entidades descentralizadas, que será sometido a la aprobación del
Presidente de la República, o por delegación del mismo, de los ministros,
directores de departamento administrativo, de los gobernadores y de los
alcaldes, según el orden a que pertenezca la entidad u organismo, mediante el
cual determine:
a)
Las funciones
específicas que encomendará a los particulares;
b)
Las calidades y
requisitos que deben reunir las entidades o personas privadas;
c)
Las condiciones del
ejercicio de las funciones;
d)
La forma de
remuneración, si fuera el caso;
e)
La duración del
encargo y las garantías que deben prestar los particulares con el fin de asegurar
la observancia y la aplicación de los principios que Conforme a la Constitución
Política y a la ley gobiernan el ejercicio de las funciones administrativas.
2. La celebración de convenio, si fuere el caso, cuyo plazo de
ejecución será de cinco (5) años prorrogables y para cuya
celebración la entidad o autoridad deberá:
Elaborar un pliego o términos de referencia, con fundamento en el
acto administrativo expedido y formular convocatoria pública para el efecto
teniendo en cuenta los principios establecidos en la Ley 80 de 1993 para la
contratación por parte de entidades estatales.
Pactar en el convenio las cláusulas excepcionales previstas en la
Ley 80 de 1993 y normas complementarias, una vez seleccionado el particular al
cual se conferirá el ejercicio de las funciones administrativas.
Art. 120.-
Facultades Extraordinarias. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10
del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias para que, en el término de
seis (6) meses, contados a partir de la fecha de la publicación de la presente
ley, expida normas con fuerza de ley para:
1.
Suprimir, fusionar, reestructurar o transformar entidades, organismos y
dependencias de la Rama  Ejecutiva del Poder Público del orden nacional, esto
es, consejos superiores, comisiones de regulación, juntas y comités;
ministerios y departamentos administrativos; superintendencias;
establecimientos públicos; empresas industriales y comerciales del Estado;
unidades administrativas especiales; empresas sociales del Estado; empresas
estatales prestadoras de servicios públicos; institutos científicos y
tecnológicos; entidades de naturaleza única y las demás entidades y organismos
administrativos del orden nacional que hayan sido creados o autorizados por la
ley.
2.
Disponer la fusión,
escisión o disolución y consiguiente liquidación de sociedades entre entidades
públicas, de sociedades de economía mixta, de sociedades descentralizadas
indirectas y de asociaciones de entidades públicas, en las cuales exista
participación de entidades públicas del orden nacional.
3.
Dictar el régimen para
la liquidación y disolución de entidades públicas del orden nacional.
4.
Suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
administración pública
5. Revisar y ajustar las normas del servicio exterior y
la carrera     diplomática.
6.
Modificar la estructura
de la Contraloría General de la República, determinar la organización y
funcionamiento de su auditoría externa; suprimir, fusionar, reestructurar,
transformar o liquidar el Fondo de Bienestar Social de que trata la Ley 106 de
1993, determinar el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de
los empleados de la Contraloría General de la República, pudiendo crear,
suprimir o fusionar empleos y prever las normas que deben observarse para el
efecto; y dictar las normas sobre la Carrera Administrativa Especial de que
trata el ordinal 10 del artículo 268 de la Constitución Política y establecer
todas las características que sean competencia de la ley referentes a su
régimen personal.
7.
Modificar la estructura
de la Fiscalía General de la Nación y de la Procuraduría General de la Nación;
determinar el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de sus
servidores públicos, crear, suprimir y fusionar empleos en dichas entidades;
modificar el régimen de competencias interno y modificar el régimen de Carrera
Administrativa previsto para los servidores de tales entidades.
Parágrafo1o.-
Las facultades extraordinarias conferidas por el presente artículo, se
ejercitarán por el Gobierno con el propósito de racionalizar el aparato
estatal, garantizar la eficiencia y la eficacia de la función administrativa y
reducir el gasto público.
Parágrafo
2o.- El acto que ordene la fusión, supresión o disolución y liquidación,
dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o
entidades fusionados, suprimidos o disueltos, la titularidad y destinación de
bienes o rentas, y la forma en que se continuarán ejerciendo los derechos, los
ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de
conformidad con las normas que rigen la materia contenidas en la Ley 443 de
1998, la situación de los servidores públicos vinculados a ellas.
Parágrafo
3o.- En ejercicio de las facultades conferidas por el presente artículo, el
Presidente de la República no podrá modificar códigos, leyes estatutarias,
orgánicas y aquéllas de que trate el numeral 19 del artículo 150 de la
Constitución Política. Igualmente, en ejercicio de estas facultades, el
Presidente de la República no podrá fusionar o suprimir entidades u organismos
creados o previstos por la Constitución Política. Así mismo, salvo lo previsto
en los numerales 6º y 7º, el ejercicio de las facultades que se confieren en el
presente artículo, no incluye los órganos, dependencias o entidades a las
cuales la Constitución Política le reconoce un régimen de autonomía.
Parágrafo
4o.- Las facultades de que tratan los numerales 6º y 7º del presente artículo
serán ejercidas una vez oído el concepto del Contralor General de la República,
del Fiscal General de la Nación y del Procurador General de la Nación, en lo
relativo a sus respectivas entidades.
Parágrafo
5o.- Por virtud de las facultades contenidas en el presente artículo el
Gobierno no podrá crear ninguna nueva entidad u organismo público del orden
nacional. En tal sentido se considera que se crea una entidad nueva cuando
quiera que la resultante del ejercicio de las facultades persiga objetivos
esencialmente distintos de aquellos originalmente determinados por el
legislador para la entidad o entidades respectivas.
III.    LOS
CARGOS
El demandante señala que la normatividad
cuya constitucionalidad cuestiona viola los artículos 1º, 2º, 3º, 113, 114,
117, 118, 119, 123, 150 numeral 10º, 189, 209, 249, 267, 275 y 287 de la
Constitución Política.
A continuación se sintetiza el concepto de
violación, empleando respecto de los artículos a que se refieren los cargos,
los subtítulos con que el actor los expone:
1.-  Las expresiones “procurará” y “en
lo posible” del artículo 7º.,  acusadas por presunta vulneración del
principio constitucional de la descentralización .
En este acápite el demandante  sintetiza el
desarrollo histórico del postulado de “centralización política y
descentralización administrativa” y los desarrollos que este principio
organizativo ha tenido desde la reforma constitucional de 1968.
Anota que el artículo 1º. de la
Constitución Política de 1991 dió rango constitucional al principio de
descentralización por lo que las disposiciones legales  o reglamentarias deben
desarrollarlo  como un deber de carácter imperativo.
En este orden de ideas, el  cuestionamiento
a los  apartes del artículo 7º se origina en  que estos preceptúan que “ (...)
el gobierno (...) procurará desarrollar disposiciones y normas
que profundicen en la distribución de competencias entre los diversos niveles
de la administración siguiendo en lo posible el criterio de que
la prestación de los servicios corresponde a los municipios (...) ”
En su sentir, tal enunciado normativo
comporta  desconocimiento del principio de descentralización consagrado en
forma obligatoria en los artículos 1º, 209, 210 y 368 de la Constitución
Política, pues el Legislador da a entender que su desarrollo es facultativo del
ejecutivo, cuando, por mandato de la Carta este es imperativo.
2.-     Las
expresiones “permanente” “y si fuere el caso, del sector privado” del
parágrafo 2º. del artículo 38; “prorrogables” del numeral 2º. del
artículo 111 y “personas privadas” del artículo 59, acusadas por asignar
competencias públicas permanentes al sector privado y a los particulares.
El
actor considera que las expresiones demandadas de los artículos en cita riñen
con el artículo 123 del Estatuto Superior, en cuanto permiten que los
particulares puedan asumir una competencia pública en forma permanente, siendo
que, en su entender, la Carta Política únicamente permite que los particulares
puedan ser investidos de una competencia pública en forma temporal.
3.-  El artículo
47 y el cuestionamiento a la frase “convocados por el Presidente de la
República” por desconocer la composición obligatoria del Consejo de
Ministros.
El accionante afirma que todas las
constituciones que ha habido en nuestro país, han consagrado el régimen
presidencialista, esto es, que en el ámbito nacional o general, la mayor parte
de las competencias públicas le corresponden al jefe del ejecutivo nacional.
En esa línea de pensamiento, considera que
la norma demandada al establecer que “El Consejo de Ministros estará conformado
por todos los Ministros convocados por el Presidente de la República”
desconoce la noción de “gobierno” que se consagra en el artículo 114  (sic) -
queriendo significar el 115 de la Carta- pues pareciera que fuera
discrecional  del jefe del ejecutivo nacional la convocatoria o nó de todos los
ministros, siendo que este organismo asesor del gobierno nacional se conforma
por todos y nó por algunos.
4.  Los artículos 51 a 55 y la supuesta violación a la
separación de las ramas del poder público, por entregarse al Ejecutivo las
competencias ordinarias del Congreso de determinar la estructura de la
administración nacional (art. 150-7 C.P.)
El
actor afirma que los artículos 51 a 55 son inconstitucionales, por desconocer
las facultades que la Carta confiere al Congreso de acuerdo al numeral 7º. del
artículo 150, en tanto radican en cabeza del Presidente de la República
competencias para disponer la fusión de entidades y organismos del orden
nacional y para liquidarlos o suprimirlos, con lo que, a su juicio, se
contrarían claros postulados constitucionales sobre la estructura del Estado y
las competencias permanentes del Congreso Nacional para determinar la
estructura administrativa nacional.
Afirma
que por virtud de lo preceptuado en las normas que acusa, se derogan por vía
legal las competencias de rango constitucional que, de manera permanente se
radican en cabeza de la rama legislativa del poder público, las cuales terminan
siendo entregadas al Presidente de la República.
5.  El artículo 120 y la transgresión del procedimiento
constitucional  para la concesión de facultades extraordinarias del legislativo
al ejecutivo nacional.
El
demandante considera que este precepto desconoce el artículo 150-10 de la
Carta, a cuyo tenor las facultades extraordinarias deberán ser solicitadas
expresamente por el Gobierno Nacional, lo que según afirma, no ocurrió en el
caso presente, pues, según asevera:
“... al
confrontar el proyecto original del gobierno nos encontramos que no solicitó el
Congreso de manera expresa la atribución de facultades extraordinarias,  sino
que, por el contrario, fue ya al finalizar la tramitación  del respectivo
proyecto de ley que, el señor Ministro del Interior en improvisada intervención
verbal ante el Senado de la República, le solicitó al Congreso le fueran
concedidas al Gobierno Nacional las citadas atribuciones temporales.”
6.  El artículo 120 y el desconocimiento de la autonomía
de los órganos de control frente al ejecutivo.
Por
último, el  demandante señala que el artículo 120 de la Ley 489 no sólo es
inconstitucional por desconocer el procedimiento constitucional  para la
delegación funcional del legislativo al ejecutivo nacional, sino porque “rebasó
todo límite jurídico y racional” al facultarle para modificar la estructura
de la Contraloría General de la República, de la Fiscalía y de la Procuraduría
General de la Nación, desconociendo la autonomía e independencia que a estos
órganos de control atribuye la Carta de 1991.
Por
su parte, el coadyuvante Juan Guillermo Mesa Henao, señala que la norma
demandada es inconstitucional en cuanto no puede entrar a facultar al
Presidente de la República, ni expresa ni tácitamente, para modificar la
estructura de los organismos de control del Estado.
En su
criterio, el principio de la autonomía constitucional impide al ejecutivo
nacional reformarlos o modificarlos; argumenta que una simple estipulación
legal no puede conferirle funciones que no le son propias.
IV.    INTERVENCIONES
1.  El señor Contralor General de la República, intervino
en el proceso para defender  la constitucionalidad del numeral 6º. del artículo
120 de la Ley 489 de 1998.
Para
desvirtuar la pretendida transgresión del artículo 150-7 C.P., el Contralor
hace ver que por expresa disposición constitucional del artículo 150, el
Congreso de la República goza de la llamada “reserva legal” , es decir
de la competencia permanente de hacer, reformar y derogar las leyes, la cual
puede ser entregada al Presidente de la República de manera temporal por el
Congreso.
De
ahí que considere carente de validez constitucional la tesis esgrimida por el
actor, conforme a la cual el Presidente de la República, en ejercicio de las
facultades extraordinarias sólo estaría constitucionalmente facultado para
determinar la estructura de la rama ejecutiva.
Observa
que las facultades extraordinarias le habilitan a ejercer la potestad
legislativa en las mismas condiciones en que el Congreso la puede ejercer de
manera permanente.
El
Contralor General de la República opina que de aceptarse la tesis del actor,
habría que concluir, bajo este razonamiento, que el Congreso en el ejercicio de
su poder legislativo, estaría igualmente limitado a legislar con respecto a la
rama judicial, legislativa y con respecto a los órganos autónomos e
independientes cuando ejerce la reserva legal de manera permanente.
En
cuanto al reparo formulado a la solicitud de facultades extraordinarias, en
opinión del señor Contralor General de la República, el tenor literal de la
norma constitucional es claro, por lo que, en su sentir, no es
constitucionalmente de recibo pretender que el Gobierno Nacional deba someterse
a requisitos o condicionamientos no previstos en la Carta Política.
El
Contralor General expresa que, como lo demuestran las pruebas documentales que
aportó en calidad de anexos de su intervención, no solamente existió
solicitud verbal en la plenaria del Senado y escrito sustentado del Gobierno en
el que se solicitaron expresamente facultades extraordinarias sino que, además
por comisión accidental de mediación los representantes de ambas cámaras
acordaron someter la solicitud a consideración de las plenarias.”
Concluye
“que no existiendo ni mérito jurídico ni probatorio que indique que las
facultades extraordinarias no fueron solicitadas por el Gobierno oportuna y
expresamente, las normas demandadas son sustancial y procedimentalmente
exequibles”.
2.  El ciudadano Diego Younes Moreno también
intervino dentro del proceso de la referencia, en defensa de la constitucionalidad
de las disposiciones acusadas, la cual sustenta  así:
Disiente de los
argumentos en que el demandante basa la acusación que dirige contra algunos
apartes del artículo 7º., en cuanto este señala que el ejecutivo debe procurar
dictar disposiciones y normas que desarrollen la distribución de
competencias.
Sobre este
particular, anota que sin duda Colombia es un Estado descentralizado que le da
amplias facultades a los departamentos, a los municipios, a los distritos y a
los territorios indígenas, e igualmente reconoce las descentralización por
servicios o funcional; empero, corrige al demandante indicando que la
descentralización data de la reforma constitucional de 1968.
El ciudadano
interviniente comenta que dentro de la regulación de la descentralización, no
sólo tiene competencia el Gobierno sino que también la tiene el Congreso;  en
ese orden de ideas, anota, los cargos formulados por el demandante se deben
desvirtuar pues el Gobierno debe estar siempre atento y ser especialmente
cuidadoso -según reza el precepto demandado- en el cumplimiento de los
principios constitucionales y legales sobre la descentralización administrativa
y la autonomía de las entidades territoriales y, para ello, debe procurar
desarrollar disposiciones y normas que tiendan a profundizar en la distribución
de las competencias.
Opina que el
Gobierno no puede sustraerse de sus obligaciones dado que no se trata de
mandatos que pueda atender a su discreción, acogiéndolos o no, sino que debe
tenerlos en cuenta en todo momento.
A propósito del
segundo cargo del demandante, que censura las normas que contemplan la
posibilidad de que los particulares, en forma temporal o permanente,
pertenezcan a un órgano de carácter consultivo, el interviniente  señala que estas
no son una novedad en el ordenamiento jurídico nacional y que desde el decreto
3130 de 1968 se ha previsto la posibilidad de que algunos particulares hagan
parte, dadas sus calidades, de órganos de la administración pública,
disposición que la preceptiva acusada reproduce.
La presencia de los
particulares o del sector privado en el ámbito del servicio público no
significa, de manera alguna, la renuncia del Estado al ejercicio de sus
potestades; por el contrario, en opinión del ciudadano interviniente, afianza
el precepto constitucional que estatuye que Colombia es una República
participativa y pluralista.
En cuanto al cargo
que indica que se está violando el principio de la separación de las ramas del
poder público, anota que la Constitución de 1991 confirió al Presidente de la
República en los numerales 15 y 16 del artículo 189 facultades que no tienen el
carácter de discrecionales sino que, por el contrario, están sujetas a un
cuadro normativo, riguroso que le corresponde trazar, por virtud de lo dispuesto
por la Carta Política en esas mismas normas, al legislador ordinario.
Por último, al
referirse a las facultades extraordinarias concedidas en virtud del artículo
120 demandado, observa que al solicitarlas, el Gobierno quiso contar con los
instrumentos que le habilitasen a ordenar el conjunto de organismos, entidades
y dependencias de la rama ejecutiva del poder público mediante su supresión,
fusión, reestructuración, transformación, disolución o liquidación, para
obtener así la racionalización del aparato estatal, garantizando la eficiencia
y eficacia de la función administrativa y la consecuente reducción de las
cargas que en la estructura hoy vigente representan para el gasto público.
3. Intervención del señor Gonzalo Suárez
Beltrán, apoderado del señor  Ministro del Interior.-
El apoderado del
Ministro del Interior, defiende la constitucionalidad de las normas acusadas,
apoyándose en el hecho de que la descentralización administrativa, como
modalidad de la acción administrativa, resulta en todo  consonante con la
Constitución. Las expresiones demandadas por el actor, "procurará y en lo
posible", deben entenderse dentro del contexto del mencionado artículo.
El interviniente
hace ver que  el precepto en cuestión no solamente obliga al Gobierno a obedecer
las normas que rigen sobre la descentralización administrativa, sino que le
manda ser especialmente cuidadoso con su observancia.
En cuanto a la
asignación de competencias de manera permanente al sector privado, el
interviniente cita apartes de la sentencia  C-286 de 1996 en que esta Corte
avaló su constitucionalidad. A este respecto, asi mismo,  anota que el
contenido mismo de la norma acusada no se ofrece como novedoso, dada la
existencia de una definición similar en el artículo 1º del decreto 1050 de 1968
vigente hasta la aparición de la ley 489 de 1998 , que en esencia recogía un
texto análogo que nunca fue objeto de tacha constitucional.
En cuanto al cargo
referente a la composición del Consejo de Ministros, observa que es que en el
deben estar presentes todos los Ministros;  señala que únicamente el Presidente
de la República podrá convocarlos ya que el es la suprema autoridad
administrativa y es el jefe de gobierno, y  que ello no pugna en  modo alguno
con el ordenamiento superior.
Respecto del
supuesto desconocimiento del principio de separación de las ramas del poder
público por la supuesta invasión de competencias por parte del Presidente de la
República, estima que cuando el ejerce sus facultades lo hace previa
autorización de una ley precisamente llamada "ley de facultades"
y es por ello que allí se determinan los principios y reglas que rigen el
ejercicio de las mismas.  En su criterio, las facultades extraordinarias
desarrollan los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Carta Política
permitiendo su aplicación y, por ende, haciendo aplicable la voluntad del
Constituyente.
Por último, el
interviniente estima infundado el cargo que aduce una supuesta vulneración del
principio constitucional de la delegación de facultades extraordinarias del
legislativo al ejecutivo nacional, pues hace ver que si bien es cierto que la
solicitud de las facultades extraordinarias no se produjo como parte integrante
del texto del proyecto radicado por el Gobierno Nacional, la Constitución no
exige que se haga de una cierta manera pues el numeral 10º del artículo 150  de
la Carta únicamente estipula que las facultades extraordinarias sean
solicitadas expresamente por el Gobierno, sin  plantear exigencia alguna sobre
el momento en que tal solicitud deba formularse.
V.      EL
CONCEPTO FISCAL
El señor Procurador General de la Nación
manifestó su impedimiento por haber intervenido en la expedición de las normas
sujetas a control constitucional, al haber expresado su concepto acerca de las
facultades extraordinarias que le serían entregadas al señor Presidente de la
República.
Por ello, solicitó a este alto Tribunal se
aceptara su impedimento y se aceptara que, en su reemplazo, lo hiciera el Señor
Viceprocurador General de La Nación.
Una vez esta Corporación aceptó el
impedimento presentado, procedió el Señor Viceprocurador General de la Nación a
rendir en término el concepto de su competencia.
La Vista Fiscal solicita a la Corte
declarar inconstitucional el artículo 55 de la Ley 489 de 1998;  constitucional
el artículo 120 de la norma acusada, así como las expresiones acusadas de los
artículos 7º, 38, 47, 51, 52, 53, 54, 59-9º y 111-2º de la misma, y por último,
declararse inhibida para conocer la constitucionalidad de la expresión  “las
superintendencias” contenida en el artículo 68 de la norma por considerar
que hay una ineptitud sustantiva en la demanda presentada por ausencia de
cargos.
Con miras a sustentar la constitucionalidad
de los apartes demandados del artículo 7º., el  Viceprocurador expone en su
concepto que, de conformidad con el artículo 1º de la Constitución Política
“nuestro Estado se encuentra organizado en forma de República unitaria,
descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales. A su vez , al
artículo 209 ibídem prescribe que la función administrativa debe cumplirse
mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de
funciones.
La descentralización administrativa puede
definirse como aquel principio constitucional de la función administrativa en
virtud del cual se transfieren determinadas funciones públicas a órganos que
gozan de autonomía para decidir, que están dotados de personalidad jurídica y
que tienen patrimonio propio.”
A partir de la referencia a los preceptos
constitucionales en cuestión, la Vista Fiscal prosigue su exposición, anotando
que el principio de descentralización administrativa ha sido desarrollado por
el legislador en varias disposiciones de nuestro ordenamiento jurídico, dentro
de las que se cuenta el acusado artículo 7º, que establecen una serie de pautas
que el órgano ejecutivo deberá observar al desarrollar la Ley.
En concepto de la Vista Fiscal, las
expresiones contenidas en el referido artículo no son en ningún momento “antinómicas”
como las llama el demandante, por cuanto la expresión “procurar” significa
hacer lo posible, lo que, en otros términos, quiere decir que el Ejecutivo, al
expedir normas que propendan por la descentralización, deberá observar los
principios constitucionales y legales sobre la descentralización administrativa
y la autonomía de las entidades territoriales.
De otra parte, el señor Viceprocurador
desestima al cargo que cuestiona la participación de los particulares en
funciones públicas, pues, en su criterio, la ley demandada al regular el
ejercicio de las funciones administrativas por aquellos,  les señala los
requisitos y procedimientos que deben cumplir al ejercerlas, sin significar, de
manera alguna, que cuando lo hacen temporalmente se puedan apartar de su
observancia, por todo lo cual considera que se ciñe a la Constitución Política,
pues es la misma ley la que indica la manera como los particulares quedan
investidos de funciones públicas.
Frente a la acusación referente a la convocatoria
del Consejo de Ministros, anota que ni la Constitución, ni ningún precepto
legal regulan su composición, por lo cual es competencia de la ley hacerlo. En
este orden de ideas, señala que es al Presidente de la República a quien le
compete determinar la necesidad y conveniencia de reunirlo, que es lo que
precisamente hace el artículo 47, por lo cual, mal podría tacharse de
inconstitucional.
Finalmente, el Viceprocurador se pronuncia
en favor de la constitucionalidad de los artículos 51 a 54,  por considerar que
son desarrollo de las facultades legislativas previstas en los numerales 15 y
16 del artículo 189 de la Constitución Política, con fundamento en las cuales
el Presidente de la República  debe ejercer las que le corresponden en
materia de modificación de la estructura de la administración nacional, de
fusión, supresión y disolución de entidades y organismos administrativos del
orden nacional, observando las condiciones, requisitos y objetivos que le sean
señalados por la ley, que es precisamente, lo que hacen los preceptos acusados.
De otra parte, en concepto del
Viceprocurador General las facultades extraordinarias entregadas al Presidente
de la República en el cuestionado artículo 120, deben tenerse como
constitucionales pues sí existió solicitud expresa del Gobierno Nacional,
contenida en carta dirigida por el Ministro del Interior a las Cámaras.
Por
otro aspecto, considera inconstitucional el artículo 55, en cuanto atañe al
deber del Presidente de la República, de obtener previamente el concepto de una
comisión integrada por cinco (5) Senadores y cinco (5) Representantes
designados por las respectivas mesas directivas, a fin de poder dictar los
decretos a los que se refieren los artículos 51, 52 y 53 de la referida ley ;
para la vista fiscal esta disposición no es un desarrollo de la colaboración
armónica entre las ramas del poder público sino que constituye una verdadera
intromisión del órgano legislativo en las funciones que le son propias al
Presidente de la República.
Estas
funciones, por expresa disposición constitucional, son conferidas al Presidente
de la República, y sólo deben sujetarse a las condiciones, objetivos,
principios y reglas generales que señala el Congreso de la República en la ley,
pero no al concepto de Senadores y Representantes, como lo quiere pretender la
norma acusada.
Por
ende, a su juicio, el artículo 55 demandado viola los numerales 15 y 16 del
artículo 189 del ordenamiento superior, máxime cuando esta competencia del
Gobierno Nacional se ejecuta a través de actos administrativos que están
sometidos a los controles administrativos y jurisdiccionales consagrados en la
ley.
Por
último, respecto a la decisión inhibitoria, que  propone a esta Corporación
pronunciar en relación con la expresión acusada del artículo 66, basa su
apreciación en el hecho de que el demandante al referirse a la expresión “las
superintendencias” no expone las razones por las cuales considera que
vulnera la Carta Política, por lo cual la Corte no puede realizar un juicio de
constitucionalidad respecto de ella, pues aunque la demanda de
constitucionalidad no tiene una técnica escrita, el demandante está en la
obligación de expresar las razones por las que estima que el precepto demandado
vulnera la Constitución Política.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La competencia.
En virtud de lo
dispuesto por el artículo 241-4 de la Carta Política, la Corte Constitucional
es competente para decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad que dio lugar al presente proceso, dado que versa sobre
presuntos vicios que cuestionan, en forma parcial o de manera total, algunos de
los artículos de la Ley 489 de 1998.
Segunda.-     El
Examen Concreto de los Cargos.
La
Corporación examinará los cargos agrupando los artículos acusados  en función
de las acusaciones que les son comunes, así:
·
1.-
Los apartes cuestionados del artículo 7º. y la supuesta violación al carácter
imperativo del principio de descentralización.
La Corte integrará la proposición jurídica y examinará la
constitucionalidad de los vocablos demandados a la luz del texto íntegro del
enunciado consignado en la primera parte artículo 7º., pues el fraccionamiento
que hace el accionante distorsiona su verdadero  significado y alcance y, a
causa de ello es que la lectura que de éste hace, difiere del que es su
verdadero contenido normativo.
Así las cosas, su pronunciamiento comprenderá el siguiente texto:
Art. 7º.-  Descentralización administrativa. En el ejercicio de las
facultades que se le otorgan por medio de esta ley y, en general, en el
desarrollo y reglamentación de la misma el gobierno será especialmente
cuidadoso en el cumplimiento de los principios constitucionales y legales sobre
la descentralización administrativa y la autonomía de las entidades
territoriales. En consecuencia, procurará desarrollar disposiciones y normas
que profundicen en la distribución de competencias entre los diversos niveles
de la administración siguiendo, en lo posible, el criterio de que la prestación
de los servicios corresponda a los municipios, el control sobre dicha
prestación a los departamentos y la definición de planes, políticas y
estrategias a la Nación. “
Ahora
bien, juzga la Corte que no le asiste razón al demandante pues, el texto mismo
de la norma es claro en indicar que el gobierno, al ejercer las facultades que
le confiere la Ley 489 y al darle concreción a sus principios generales,
atenderá y observará los principios constitucionales y legales sobre la
descentralización administrativa y la autonomía de las entidades territoriales.
En
efecto: repárese en que, por el contrario, en el encabezamiento del artículo
7º. que paradójicamente se demanda, el Legislador hizo de manera explícita
especial énfasis en el deber para el Ejecutivo, de ser “especialmente
cuidadoso en el cumplimiento de los principios constitucionales y
legales sobre la descentralización administrativa y la autonomía de las
entidades territoriales” de modo que emplee las facultades de reforma a
la administración del  Estado Colombiano, para profundizar y avanzar el proceso
de descentralización en todos sus órdenes y niveles.
En
este orden de ideas, las opciones que el Legislador plasma como pautas que el
Ejecutivo debe seguir para profundizar el proceso de descentralización, son
expresión y no negación de la misma.
No se
olvide, a este respecto, que por mandato de la propia Carta, según lo
preceptuado en su artículo 288, al Legislador le corresponde establecer los
términos en que “las competencias atribuidas a los distintos niveles
territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad.”
De
otra parte, esta Corte tampoco encuentra razón  que hiciese plausible la
lectura que de los apartes demandados hace el actor, pues no encuentra cómo
puedan  ellos interpretarse en el sentido de una autorización dada por el
Legislador al Ejecutivo para que a partir de su criterio subjetivo, se definan
los derroteros y los contenidos concretos de la política de descentralización
que es lo que, al parecer, entiende el demandante.
Por
el contrario, lo que los apartes tachados de inconstitucionales hacen es
connotar que el avance en el proceso de descentralización debe atender la
realidad de los municipios, su nivel de desarrollo y de modernización, su
capacidad de gestión institucional y, a partir de estas especificidades,
propender por logros y ejecutorias que efectivamente puedan obtenerse con  el
proceso de descentralización, todo lo cual se acompasa con lo preceptuado por
la propia Carta Política, cuyo artículo 368 anticipa que las características
técnicas y económicas así como las conveniencias generales son las variables a
tener en cuenta para determinar cuándo un municipio está en condiciones de prestar
directamente un servicio público domiciliario.
Por
ello, en sentir de esta Corporación, antes que violar el artículo 368 de la
Carta, los supuestos cuestionados, le dan cabal desarrollo a este precepto
pues, nótese que en esta disposición constitucional que, paradójicamente, el
actor estima conculcada, el Constituyente visualiza al municipio como ente
responsable de la prestación de los servicios, y a los departamentos como
instancias de apoyo y coordinación.
Por
lo expuesto, esta Corporación encuentra  ajustada la primera parte del artículo
7º. bajo examen, a lo dispuesto en materia de descentralización por los
artículos 1º., 209, 210, 288 y 368 de la Carta, salvo la expresión "que
se le otorgan por medio" que se declarará inexequible para mayor precisión
del alcance de la ley acusada.
·     2.- Las expresiones “ permanente” “y
si fuere el caso, del sector privado” del parágrafo 2º. del artículo 38 ;“prorrogables”
del numeral 2º. del artículo 111 “y personas privadas” del artículo 59,
cuestionadas a causa de la asignación de funciones públicas permanentes al
sector privado y a los particulares.
El
actor considera que las expresiones demandadas de los artículos mencionados
riñen con el artículo 123 del Estatuto Superior, en cuanto permiten que los particulares
puedan asumir una competencia pública en forma permanente, siendo que la Carta
Política únicamente permite que  puedan hacerlo de manera temporal.
Para desvirtuar la
lectura que del texto constitucional hace el demandante, e ilustrar que la asignación
de funciones públicas a los particulares, cuya duración tenga un límite en el
tiempo, se aviene a la Carta Política y, que contrariamente a lo afirmado por
el actor, constituye expresión prístina de sus postulados y principios que
promueven la participación ciudadana en la gestión de lo público, basta con
traer a colación la sentencia C-286 de 1996, de la que fue ponente el H. M.
José Gregorio Hernández Galindo, en la que esta Corporación hizo un recuento de
las normas constitucionales en las que el Constituyente avaló esta visión, por
lo cual la propia Carta Política da cuenta de:
"... la
existencia de varias disposiciones constitucionales que hacen posible el
ejercicio permanente de la función pública por particulares, tales  son los
casos de los notarios (artículo 131 C.P.), de las autoridades indígenas en
ejercicio de funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial
(artículo 246 C.P.), y de la prestación de servicios públicos (artículo 365
C.P.) entre otros”
En la oportunidad
que se cita, ya la Corte se había referido a la interpretación plausible del
artículo 123 C.P., a la luz de los otros preceptos de la Carta que dan validez
constitucional al ejercicio permanente de funciones públicas por particulares.
Conviene reproducir
su razonamiento para despejar el equívoco en que incurre el actor, al hacer una
lectura literal del artículo 123 de la Carta.
Dijo entonces la
Corte y en esta oportunidad se reitera:
“...no puede
afirmarse que la temporalidad deducida del enunciado artículo 123 de la
Constitución, sea regla absoluta y rígida que impida en cualquier caso el
ejercicio de funciones públicas permanentes por personas privadas. (...)"
Dedúcese de lo
expuesto que el cargo resulta infundado en cuanto cuestiona el ejercicio
limitado en el tiempo de funciones públicas por particulares o de
representantes  del sector privado con asiento en los Consejos Superiores de la
administración; o como integrantes de organismos consultivos o coordinadores,
para toda la administración o parte de ella, que funcionarán con carácter
permanente o temporal que es lo que consagran el parágrafo 2º. del artículo 38;
y el numeral 9 del artículo 59, a que pertenecen  las expresiones “
permanente” “y si fuere el caso, del sector privado “y
personas privadas” que,  por ello, resultan exequibles.
Empero, para la
Corte, la posibilidad de que los convenios que las entidades o autoridades
administrativas suscriban para conferir el ejercicio de funciones
administrativas a particulares, puedan ser “prorrogables” en
forma indefinida, que es una de las posibles interpretaciones que podría tener
el numeral 2º. del artículo 111 al no haber previsto un límite máximo al
número de prórrogas, contraría el artículo 123 de la Carta, pues da pie para
que se convierta en permanente dicha asignación de función pública y su
ejercicio por el particular contratado, a través de prórrogas sucesivas de 5
años, lo cual constituye una forma soterrada de burlar el carácter excepcional
y el consiguiente límite temporal a que supeditó el Constituyente de 1991 el
ejercicio de las funciones públicas por particulares. En ese orden de ideas,
juzga la Corte que la Ley que regule su ejercicio, en observancia del artículo
123 de la Carta, debe hacer que el período de ejercicio de la función pública
por el particular sea determinado y determinable en el tiempo. Así las cosas,
esta expresión será declarada inexequible.
3.- Artículo 47.
La frase “convocados por el Presidente de la República” y el supuesto
desconocimiento de la composición obligatoria del Consejo de Ministros.
3.1. La
integración de la proposición jurídica completa.
Previo al examen de esta acusación, la Corte integrará la
proposición jurídica y examinará la constitucionalidad de la frase demandada a
la luz del texto íntegro del artículo 47º., pues, observa que en este caso
también la pretendida tacha de inconstitucionalidad se origina en el indebido
fraccionamiento que del precepto hace el accionante, lo cual, evidentemente
distorsiona su verdadero significado.
Así las cosas, su pronunciamiento comprenderá el siguiente texto:
“ Art. 47.-  Consejo de Ministros. El
Consejo de Ministros  estará conformado por todos los Ministros convocados por
el Presidente de la República. Mediante convocatoria expresa podrán concurrir
también los directores de departamento administrativo, así como los demás
funcionarios o particulares que considere pertinente el Presidente de la
República. Sin perjuicio de las funciones que le otorgan la Constitución
Política o la ley, corresponde al Presidente de la República fijar las
funciones especiales del Consejo y las reglas necesarias para su
funcionamiento. “
A la luz del texto
bajo estudio, es para la Corte evidente que este cargo carece de todo asidero
constitucional pues el mismo artículo 47 contempla en forma expresa que el
Consejo de Ministros se integra por todos los Ministros, quienes  serán, en su
condición de tales, convocados por el Presidente de la República.
De
otra parte,  en concepto de la Corte Constitucional, la posibilidad de que
puedan concurrir a las sesiones del Consejo de Ministros, mediante convocatoria
expresa, los directores de departamento administrativo así como los demás
funcionarios  o particulares que considere pertinente el Presidente de la
República, se acompasa a la Carta Política, pues es lo congruente con las
prerrogativas inherentes a su condición de Jefe de Gobierno y  Suprema
Autoridad Administrativa que pueda convocar a otros sujetos cuya presencia sea
relevante, atendida la naturaleza de los asuntos a tratarse en la agenda de ese
cuerpo; bien por sus funciones públicas o por los elementos de juicio o la
información que pudiere resultar relevante para el proceso de toma de
decisiones de política pública que tiene lugar en su seno.
Esta
Corte, por lo demás considera que el contenido normativo que es materia de
análisis, resulta además ajustado a los artículos 209 y 2º. de la Carta
Política pues, ciertamente, la  participación de los sujetos concernidos en los
asuntos de que trata el Consejo de Ministros garantiza eficacia y eficiencia en
la gestión administrativa y es una clara manifestación del principio
participativo, por todo lo cual será declarada exequible.
4.-
El artículo 120  y el desconocimiento de los artículos 157, 160 y 161 C.P. en
concordancia con la Ley 5ª. de 1992 por no haber sido aprobada la solicitud del
gobierno sobre facultades extraordinarias con los debates constitucionales de
rigor.
4.1.   El
carácter restrictivo de las facultades extraordinarias en la  Constitución de
1991.-
Es bien sabido que
el Constituyente de 1991 tuvo una visión significativamente restrictiva de las
facultades extraordinarias, inspirado en la necesidad histórica de que el
Congreso asumiera en forma directa la responsabilidad de expedir la legislación
en los temas más importantes para el acontecer nacional, por  lo cual buscó
reducir en forma ostensible la capacidad  del Gobierno de ejercer la función
legislativa por delegación del Congreso.
A ese fin, introdujo
estrictos requisitos de iniciativa -tanto en relación con la forma y el fondo
de la proposición, según se analizará más adelante, como  respecto de las
materias exceptuadas; requirió una mayoría calificada para la aprobación de las
leyes que conceden las facultades extraordinarias; además, aun cuando conservó
las restricciones referidas a la materia, precisión y temporalidad que
caracterizaron esta institución durante la vigencia de la Carta anterior, dado
el nuevo contexto axiológico de la reforma, estos adquirieron una significación
diferente.
Esta Corporación, en
oportunidades anteriores, se ha referido a las características del régimen
anterior y al actual, en materia de facultades legislativas otorgadas al
Ejecutivo por el Congreso.
Así, en sentencia
C-80 de febrero 28 de 1994, que reiteró la sentencia C-417 de junio 18 de
1993,  ambas de quien actúa como ponente en el presente caso, la Corte
Constitucional dijo:
"La
Constitución Política de 1886 concedía en su artículo 76 numeral 12 al Congreso
de la República la atribución de "Revestir, pro témpore al Presidente de
la República de precisas facultades  extraordinarias, cuando la necesidad  lo
exija o las conveniencias públicas lo aconsejen". Dos elementos venían a
conformar la naturaleza de la institución denominada  de las "facultades extraordinarias"
que allí se consagraba, el uno, concerniente a la temporalidad de la
delegación, según el cual la ley habilitante debía fijar un término para su
desarrollo,  de suerte  que, éste debía producirse antes de su vencimiento.
Término cuya duración no tenía límites en aquel texto constitucional, sin
perjuicio de que no se permitían facultades extraordinarias con un carácter
permanente.  El otro elemento, concerniente a la determinación clara de las
materias que podían ser objeto de desarrollo por el Jefe de la Rama Ejecutiva
del poder público, quien tenía unos límites  precisos para adelantar su trabajo
legislativo, de manera que sólo podía  ocuparse de la regulación de los asuntos
que le señalara  la ley de facultades.  Por su parte, ésta ley debía señalar de
manera precisa el alcance de las facultades, no pudiendo expedirse para
trasladar al Presidente facultades legislativas  genéricas".
"El
expediente de la 'legislación delegada había venido perdiendo su carácter
exceptivo, extraordinario según las voces de la Constitución (anterior y
actual), para convertirse en un mecanismo corriente u ordinario para legislar
sobre las materias que debían ser objeto de regulación por parte del Congreso
de la República.  Autorizados doctrinantes habían expresado su preocupación por
el desequilibrio que entre los poderes públicos  podía generar el numeral 12
del artículo 76 de la Carta anterior, por su carácter autoritario, opuesto, al
principio  liberal promotor de la deliberación en cuerpos colegiados para la
toma de las decisiones legislativas.  La praxis vino a demostrar la validez de
esas preocupaciones, como quiera que buena parte de las  más importantes
materias legislativas se producían mediante el uso de facultades
extraordinarias".
"Recogiendo
las ideas y los hechos anteriores, el Constituyente de 1991, introdujo
modificaciones al procedimiento legislativo de las facultades extraordinarias
que, de manera general, muestran una restricción de sus alcances.  En efecto, a pesar de que  se conservan
los dos elementos básicos de la temporalidad y la precisión de la materia,
estos  tienen un diseño legal distinto. La extensión en el tiempo de las
facultades extraordinarias tiene en adelante, una duración máxima de seis (6)
meses.  La precisión  de la materia se conserva como un elemento de
obligatorio  cumplimiento tanto por el Congreso como por el Presidente,
surgiendo en el nuevo texto constitucional (artículo 150 numeral 10), una
restricción a los temas  que pueden ser objeto de la facultades, las cuales no
podrán conferirse 'para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas,  ni las
previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos'.
La oportunidad para acudir al  procedimiento legislativo comentado, se mantiene
en el nuevo texto fundamental, según idéntica fórmula que el anterior, para
'cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje'.  Restricciones
adicionales se introducen en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución
Política, cuando indica que, sobre las leyes de facultades tiene iniciativa
legislativa exclusiva el Gobierno, y se dispone que su aprobación requerirá  la
mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara".  (Sentencia
No. 417 de  junio 18 de 1993. M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).
4.2.   El significado
y alcance de la exigencia constitucional que demanda del Gobierno el deber de
solicitar expresamente las facultades  extraordinarias.-
En punto al examen
de los cargos que se formulan en el caso que ocupa la atención de la Corte, que
se relaciona con el requisito que obliga al Gobierno a solicitar las facultades
extraordinarias en forma expresa, esta Corporación efectuará un análisis más
detenido.
De entrada, esta
Corte juzga relevante puntualizar que no se trata de una exigencia puramente
formal, por lo cual, mal haría en su condición de  guardiana de la supremacía e
integridad de la Carta, en despachar este asunto a la ligera, atendida la sola
circunstancia de  haberlas solicitado el Ministro del Interior en el primer
debate en el Senado de la República, razón que es de por sí suficiente para
apartarla de la interpretación que, acerca del lleno de esta formalidad,
esbozan en los escritos que presentaron ante  este estrado, el señor Contralor,
el Viceprocurador y el titular de la cartera mencionada.
Por el contrario,
para la Corporación, el exacto alcance y significado de la exigencia
constitucional  que apunta a que las facultades sean “solicitadas
expresamente por el Gobierno”  es el que arroja la interpretación que, en
estricto rigor científico, debe efectuar a la luz del conjunto sistemático de
disposiciones constitucionales que establecen los presupuestos sustanciales y
materiales de formación de un proyecto de ley y su razón de ser en un régimen
democrático,  como el que inspira nuestras instituciones políticas pues, es
este su contexto axiológico y, por ende, la ratio que explica y hace
explícito su verdadero significado.
En este orden de
ideas, para la Corte es claro que la exigencia en comento no se
satisface por la sola circunstancia de que el Gobierno  haya cumplido con el
requisito de pedirlas en forma expresa; que  su formulación sea  unívoca y
formalmente se haya consignado en el texto del proyecto de ley respectivo.
A juicio de esta
Corte, además y principalmente significa que la aprobación  del texto relativo
a las facultades extraordinarias solicitadas en forma expresa por el Gobierno,
se surtió en forma constitucionalmente válida, por haberse  aprobado con los
debates de rigor, conforme al artículo 157 de la Carta, por haberse dado
estricto cumplimiento, durante su tramitación, a todos los requisitos que la
Constitución Política y el Reglamento del Congreso (Ley 5ª. de 1992) exigen
para que un proyecto pueda convertirse en Ley de la  República.
Y ello es así porque
las Leyes de Facultades Extraordinarias no están, en modo alguno exentas de
cumplir  los requisitos que, en particular, el artículo 157 de la Constitución
Política en concordancia con los artículos 160 y 161 ib. y la Ley 5ª. de 1992 (Reglamento
del Congreso), exigen para que un proyecto se convierta en Ley.
Por ello, la
Corporación considera que para los efectos de este fallo, es  relevante
recordar el análisis que consignó en Sentencia C-222 de 1997, con ponencia del
H. M. José Gregorio Hernández, sobre la razón de ser de los requisitos exigidos
por la Constitución para la formación de los proyectos de ley y de los
proyectos de Acto Legislativo.
Dijo entonces la
Corte:
“...
- La publicación
oficial exigida en el artículo 157, numeral 1, de la Constitución es
aplicable... En consecuencia, respecto de ella tiene lugar lo contemplado en el
artículo 144 de la Ley 5ª de 1992, según el cual, recibido un proyecto, se
ordenará por la Secretaría su publicación en la "Gaceta del Congreso"
y se repartirá por el Presidente a la comisión permanente respectiva.
El proyecto, como
allí se ordena, se entregará en original y dos copias, con su correspondiente
exposición de motivos. De él -ha estatuido la Ley Orgánica- se dejará
constancia en la Secretaría y se radicará y clasificará por materia, autor,
clase de proyecto y comisión que debe tramitarlo...
En materia de
publicaciones ...se trata de ofrecer al propio Congreso y a la sociedad
entera...  la oportunidad de conocer de manera oficial el texto de lo hasta ese
momento aprobado, que habrá de ser punto de referencia necesario para la
segunda fase del proceso, pudiendo entonces debatir públicamente sobre los
alcances de la reforma proyectada, con base en la libertad de expresión (art.
20 C.P.) y en el derecho de todos a participar en las decisiones que los
afectan (art. 2 C.P.)
...
Desde luego, para
que la publicación pueda llevarse a cabo, es indispensable que el Ejecutivo y
el propio Congreso tengan cabal conciencia de lo aprobado en la primera vuelta,
lo cual, a su vez, requiere la certidumbre de unos debates ordenados y bien
conducidos, sobre cuyos resultados existan certificaciones claras y específicas
expedidas por las secretarías de las comisiones y las plenarias en torno a
quórum, mayorías, textos votados y artículos aprobados en las distintas
instancias, así como acerca de las supresiones o adiciones que en cada debate
han tenido lugar.
...
- Según el último
inciso del artículo 160 de la Constitución, todo proyecto de ley o de Acto
Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión
encargada de tramitarlo y deberá dársele el curso correspondiente.
...”
Ahora bien, es claro
que la Constitución exige, para los proyectos de Ley, un total de  cuatro
debates, que deben darse completos e integrales para que lo aprobado tenga
validez, salvo las precisas excepciones que ésta o el Reglamento del Congreso
prevean.
En esta misma
sentencia C-222 de 1997, la Corte consignó su pensamiento acerca de la
importancia de los debates constitucionales, en los siguientes términos:
“...
La Corte
Constitucional otorga gran importancia al concepto "debate", que en
manera alguna equivale a votación, bien que ésta se produzca por el conocido
"pupitrazo" o por medio electrónico, o en cualquiera de las formas
convencionales admitidas para establecer cuál es la voluntad de los
congresistas en torno a determinado asunto. La votación no es cosa
distinta de la conclusión del debate, sobre la base de la discusión
-esencial a él- y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de
la respectiva comisión o cámara.
"Debate",
según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, significa
"controversia sobre una cosa entre dos o más personas".
En
consecuencia, a menos que todos los miembros de una comisión o cámara
estén de acuerdo en todo lo relativo a determinado tema -situación bastante
difícil y de remota ocurrencia tratándose de cuerpos representativos, plurales
deliberantes y heterogéneos, como lo es el Congreso de la República-, es
inherente al debate la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos y
hasta contrarios y la confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen
de las distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada y
fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener la decisión puesta en
tela de juicio.
Tratándose de
la adopción de decisiones que habrán de afectar a toda la población, en el caso
de las leyes y con mayor razón en el de las reformas constitucionales, que
comprometen nada menos que la estructura básica del orden jurídico en su
integridad, el debate exige deliberación, previa a la votación e indispensable
para llegar a ella, lo que justamente se halla implícito en la distinción entre
los quórum, deliberatorio y decisorio, plasmada en el artículo 145 de la Carta.
Entonces, las
normas de los artículos 157, 158, 159, 164 y 185 de la Ley 5ª de 1992,
consagradas en relación con los proyectos de ley pero extensivas a los de Acto
Legislativo por expresa remisión del artículo 227 Ibídem, en cuanto no sólo son
compatibles con el trámite de las reformas constitucionales sino adecuadas a él
a fortiori, deben ser atendidas de manera estricta.
Entre ellas, vale
citar las más pertinentes para el caso:
"ARTICULO
157. Iniciación del debate. La iniciación del primer debate no tendrá lugar
antes de la publicación del informe respectivo.
...
ARTICULO 158.
Discusión sobre la ponencia. Resueltas las cuestiones fundamentales, se leerá y
discutirá el proyecto artículo por artículo, y aún inciso por inciso, si así lo
solicitare algún miembro de la Comisión.
Al tiempo de
discutir cada artículo serán consideradas las modificaciones propuestas por el
ponente y las que presenten los Ministros del Despacho o los miembros de la
respectiva Cámara, pertenezcan o no a la Comisión.
...
ARTICULO 185.
Procedimiento similar.
En la discusión y aprobación de un proyecto en segundo debate se seguirá, en lo
que fuere compatible, el mismo procedimiento establecido para el primer
debate".
Lo dicho excluye,
en consecuencia, la votación en bloque de todo un proyecto de ley o de Acto
Legislativo compuesto por varios artículos, y por supuesto la votación fundada
exclusivamente sobre la base de acuerdos políticos externos a la sesión misma,
celebrados por grupos, partidos o coaliciones, con la pretensión de imponer una
mayoría sin previo debate, atropellando los derechos de las minorías o
impidiendo el uso de la palabra o la discusión a los congresistas no
participantes en tales formas de concierto previo.
...”
No puede
olvidarse que, tal como lo dispone el artículo 149 de la Constitución,
"toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones
propias de la rama legislativa del poder público -más si se trata de modificar
la propia Carta-, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá
de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno,
y quienes participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las
leyes" (subraya la Corte).
- Algo muy
importante, derivado de la exigencia constitucional de un cierto número de
debates -cuatro para las leyes (art. 107 C.P.) y ocho para los actos
legislativos (art. 375 C.P.)- es el imperativo de llevarlos a cabo, es decir,
de agotarlos en su totalidad para que pueda entenderse que lo hecho es válido,
de modo tal que, si llegare a faltar uno de los debates exigidos, o si se
surtiere sin los requisitos propios del mismo, según la Carta Política o el
Reglamento, queda viciado de inconstitucionalidad todo el trámite y así habrá
de declararlo la Corte en ejercicio de su función de control.
En relación
con las leyes, ya ha señalado la Corte Constitucional que los casos en los
cuales resulta posible reducir a tres los debates, mediante la sesión conjunta
de las comisiones correspondientes, son taxativos y de interpretación estricta,
bien que la propia Carta así lo haya ordenado o autorizado (art. 163, 341 y 346
C.P.) o que lo haya establecido el Reglamento con base en la facultad
consagrada en el artículo 157, numeral 2, de la Constitución.
...”
Con base en lo que
hasta aquí se ha expuesto, la Corte Constitucional juzga necesario enfatizar, a
modo de recapitulación que en la Constitución de 1991, si bien se relativizó el
principio de la identidad, se conservó  el principio de la
consecutividad del proyecto de ley. El proyecto será ley si se aprueba
en los cuatro debates: 1º.)  En la Comisión Permanente de una  Cámara;  2º. )
en la Sesión Plenaria. Luego, 3º.) en la  Comisión Constitucional Permanente de
la otra Cámara y, 4º.) en su Plenaria, salvo las excepciones que deben ser de
carácter estricto, que contemplan la Constitución y la Ley.
Dictan, pues, los
principios mencionados, que en el segundo debate de cada Cámara puede
modificarse o adicionarse el proyecto, pero si se ha  aprobado un texto en el
primer debate en la Comisión Constitucional Permanente.  Es decir, en el
segundo debate puede existir un artículo nuevo bajo la forma de una adición o
modificación, pero es necesario que el asunto  o materia  a que se refiere,
haya sido objeto de aprobación en primer  debate.
Es el imperio del principio
de la consecutividad que garantiza la plenitud del procedimiento
constitucional, como lo establece el artículo 157, en concordancia con los
artículos  160 y 161 de la Constitución Política.
Este principio rige
en los sistemas constitucionales modernos como garantía de que no se elude el
principio democrático y el efectivo ejercicio de la función legislativa por
ambas Cámaras.
4.3.   El examen
del trámite surtido por las facultades extraordinarias consagradas en el
acusado artículo 120 de la Ley 489 de 1998.
Consta en el expediente,
en cuanto concierne a la materia de las facultades, lo siguiente:
·
El día 27 de agosto de
1997, el Gobierno Nacional, por conducto del -para entonces-  Ministro del
Interior, presentó ante la Cámara de Representantes “el Proyecto de Ley por
medio del cual se dicta la Ley General o Estatuto Básico de Organización y
Funcionamiento de la Administración Pública”, acompañado de su
correspondiente exposición de motivos, el cual fué radicado bajo el No. 051 de
1997.
Es importante
destacar que el  texto del citado proyecto no incluía la solicitud de
facultades extraordinarias al Congreso, según se constató en la publicación del
mismo que se surtió en la Gaceta del Congreso No. 349 de 1997.
Infiérese de lo anterior, que las
facultades extraordinarias no fueron solicitadas en el Proyecto de Ley que el
Gobierno Nacional, por conducto del entonces Ministro del Interior, Carlos
Holmes Trujillo, había presentado al Congreso, el cual se  refería a “la Ley
General o Estatuto Básico de Organización y Funcionamiento de la Administración
Pública”.
·     La Ponencia para primer debate del citado proyecto de ley No. 075 de
1997/Cámara se publicó en la Gaceta No. 491 de 1997, junto con las
modificaciones introducidas por los ponentes, bajo el título “por la cual se
dicta la Ley General o Estatuto Básico de Organización y Funcionamiento de la
Administración Pública”, se regula el ejercicio de la función administrativa y
se expiden las disposiciones para el cumplimiento de la atribución a que se
refiere el artículo 189, numerales 15 y 16 de la Constitución Política.”
Fueron Ponentes del Proyecto los Representantes Antonio José Pinillos; Jairo
Berrío Villarreal y Jesús Angel Carrizosa  Franco.
·     En la Gaceta del Congreso No. 553 del martes 23 de diciembre de 1997
se publicó el Acta No. 016 de 1997, correspondiente a la sesión ordinaria que
en esa fecha tuvo la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes en la cual se aprobó en primer debate el articulado
integralmente, por dieciocho votos presentes. (p. 24 col. 1ª. y 2ª.)
·     La Ponencia para segundo debate del citado proyecto de ley No. 075
de 1997/Cámara se publicó en la Gaceta No. 527 del viernes 12 de diciembre de 1997,
con modificaciones bajo el título “por la cual se dicta la Ley General o
Estatuto Básico de Organización y Funcionamiento de la Administración Pública”,
se regula el ejercicio de la función administrativa y se expiden las
disposiciones para el cumplimiento de la atribución a que se refiere el
artículo 189, numerales 15 y 16 de la Constitución Política.”  Actuaron
como ponentes los mismos Representantes que tuvieron tal condición para el
primer debate.
En dicha Gaceta también se publicó la
versión aprobada por la Comisión Primera de la Cámara en la sesión del 2 de
diciembre de 1997.
Advierte la Corte que dicho texto tampoco
consignaba artículo referente a facultades extraordinarias.
·     En la  Gaceta No. 527 del viernes 12 de diciembre de 1997 se publicó
el texto del proyecto para segundo debate en la Cámara.
·      En la Gaceta del Congreso No. 579 del lunes 29 de diciembre de 1997
se publicó el Acta No. 171 de 1997 correspondiente a la sesión ordinaria que
tuvo lugar el martes 16 de diciembre de 1997 de la Plenaria de la Cámara de
Representantes, en la cual se aprobó en segundo debate el articulado. (p. 37
col. 1ª. y 2ª. )
Repárese, pues, en que el tema que venía
siendo considerado era el de la expedición de una ley general o estatuto básico
de organización y funcionamiento de la administración pública y el atinente a
las disposiciones legales que compete al Legislador expedir para que el
ejecutivo pudiese de conformidad con ellas, desarrollar las funciones a que se
refiere el artículo 189, numerales 15 y 16 de la Constitución Política, o sea,
“suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales” y
“modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y
demás entidades y organismos administrativos nacionales.”
En esas condiciones esta Corte no puede,
sin violar la Constitución, referir a dicho proyecto el cumplimiento de los
requisitos de fondo y de forma exigidos por el artículo 157 de la Carta, en
concordancia con los artículos 160 y 161 ib., y los pertinentes del Reglamento
del Congreso, para la expedición válidamente constitucional de un proyecto de
ley por el cual se concedan facultades extraordinarias al ejecutivo en relación
con la reforma del Estado, la administración pública nacional, la Contraloría General
de la República, la Procuraduría y la Fiscalía General de la nación, pues, como
puede constatarse del recuento que se ha  extractado de los Anales del
Congreso, es esta una materia distinta de la que la Cámara de Representantes
había aprobado en los debates reseñados, a lo que se añade que la solicitud de
facultades extraordinarias, para la época en que tuvieron lugar el primer y el
segundo debate, en el seno de  su Comisión Constitucional Permanente y de su
Plenaria, respectivamente, ni siquiera había sido planteada por el Gobierno.
Ahora bien, en cuanto al trámite de la
iniciativa gubernamental sobre las facultades extraordinarias, el rastreo de
las Gacetas del Congreso arroja lo siguiente:
·     En la Gaceta No. 72 del lunes 18 de mayo de 1998  y en la Gaceta 245
del viernes 30 de octubre de 1998  se publicó la ponencia para primer debate en
el Senado del proyecto de Ley No. 51 de 1997 Cámara, 170 de 1998 Senado y el
pliego de modificaciones al proyecto de ley “por la cual se dicta el
Estatuto Básico de organización y funcionamiento de la Administración Pública
se regula el ejercicio de la función administrativa y se expiden las
disposiciones para el cumplimiento de la atribución a que se refiere el
artículo 189, numerales 15 y 16 de la Constitución Política”,  siendo de
destacarse que  su texto correspondía al mismo aprobado por la Cámara de
Representantes en primer y segundo de debate que no incluía facultades
extraordinarias.
·     En la Gaceta del Congreso No. 371  del miércoles 23  de diciembre de
1998 se publicó el Acta No.19 correspondiente a la sesión ordinaria  del 12 de
noviembre de 1998 en la que se discutió en primer debate el texto del proyecto
en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado (pp. 1-26) . El
texto de la discusión ilustra a las claras que la idea de las facultades
extraordinarias  fue sugerida al Ministro del Interior por el Senador Rodrigo
Rivera  (p. 21, col 1ª. y 2ª. ; p.27 col. 2ª. y 3ª.).
·     En la Gaceta en cuestión también figura publicada el Acta No. 20 de
la sesión ordinaria del 17 de noviembre de 1998 de la Comisión Primera
Constitucional Permanente del Senado en la que continuó la discusión en primer
debate del proyecto en referencia, sesión en la que el Ministro del Interior
presenta la carta de esa fecha dirigida al D. Miguel Pinedo Vidal, en su
condición de Presidente de la Comisión por la cual,  el Gobierno Nacional -por
su conducto y el del Ministro de Relaciones Exteriores-  se permite solicitar
del Congreso Nacional las facultades extraordinarias, en los términos
correspondientes al contenido consignado en el artículo 120  de la Ley 489 de
1998, bajo estudio (pp. 37 y 38). En dicha sesión se aprobó el proyecto con las
facultades extraordinarias, según consta en la página 45 de la Gaceta
respectiva
·
En la Gaceta del
Congreso No. 327  del  jueves 10 de diciembre de  1998, se publicó el Acta No.
30 correspondiente a la sesión ordinaria que  tuvo lugar el miércoles 2 de
diciembre de 1998 de la Plenaria del Senado, en la cual se aprobó en segundo
debate. (p. 16 col. 3ª.)
·     En la Gaceta  No. 396 de diciembre 30 de 1998  se publicó el Acta de
la sesión ordinaria del martes 15 de diciembre de 1998, en la que la Plenaria
de la Cámara de Representantes aprobó  el informe de Mediación de las
Comisiones Accidentales integradas por los Senadores Luis Humberto Gómez Gallo,
Víctor Renán Barco, Rodrigo Rivera Salazar y Carlos Holguín Sardi y por los
Representantes Emilio Martínez Rosales, William Vélez Mesa y Luis Carlos
Ordosgoitia Santana, de acuerdo al texto propuesto por las Comisiones
Accidentales mencionadas, el cual incluía las facultades extraordinarias (pp.
10 y 46).
·     En la Gaceta No. 364 del martes 22 de diciembre de 1998, se publicó
el Acta No. 34 de la sesión ordinaria del martes 15 de diciembre de 1998, en la
que la Plenaria del Senado aprobó el informe de Mediación  presentado por el
senador Luis Humberto Gómez Gallo en nombre de las Comisiones Accidentales
integrada  además por los Senadores Víctor Renán Barco, Rodrigo Rivera Salazar
y Carlos Holguín Sardi y por los Representantes Emilio Martínez Rosales,
William Vélez Mesa y Luis Carlos Ordosgoitia Santana, de acuerdo al texto
propuesto por las Comisiones Accidentales mencionadas, el cual incluía las facultades
extraordinarias (pp. 34 y 46).
·
En la Gaceta del
Congreso No. 397 del miércoles 30 de diciembre de 1998, se publicó el Acta No.
32 de la sesión ordinaria del día miércoles 16 de diciembre de 1998 de la
Plenaria de la Cámara de Representantes, a la cual se incorporó, en columnas
comparativas el texto de la versión del proyecto No. 051/97  que fue aprobada
por la H. Cámara de Representantes en la sesión plenaria del 16 de diciembre de
1997; el texto de la versión del proyecto No. 051/97 -170/97 que fue  aprobado
por la Plenaria del Senado; y el texto que las Comisiones de Conciliación
someten a consideración de las Plenarias del Senado y de la Cámara de
Representantes para repetir el segundo debate.
El examen de los
antecedentes legislativos efectuado, permite concluir, en cuanto al trámite de
las facultades extraordinarias, lo siguiente:
·
La Cámara de
Representantes, no discutió ni aprobó ni en primer ni en segundo debate el
texto referido a las facultades extraordinarias. De ahí que  figure en blanco
la columna correspondiente al texto  definitivo aprobado por la Cámara en la
publicación comparativa que, como quedó reseñado, se efectuó en la Gaceta No.
397 del miércoles 30 de diciembre de 1998 (pp. 60 y 61).
·
Desconociendo otra vez
los requisitos de la Carta Política, las Comisiones de Conciliación fueron las
que aprobaron el texto del proyecto que incluía las facultades extraordinarias.
Así se desprende del
texto mismo del Acta de la mencionada Comisión de Conciliación, cuyos apartes
pertinentes se transcriben textualmente:
“...
ACTA DE LAS COMISIONES ACCIDENTALES DE MEDIACION
INTEGRADAS POR LA
CAMARA DE REPRESENTANTES Y EL SENADO DE LA REPUBLICA PARA CONCILIAR LAS
DISCREPANCIAS QUE SURGIERON RESPECTO DEL ARTICULADO DEL PROYECTO DE LEY No. 170
DE 1997 SENADO - 051 DE 1997 CAMARA, "POR LA CUAL SE DICTAN NORMAS SOBRE
LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES Y ORGANISMOS DEL ORDEN
NACIONAL, SE EXPIDEN LAS DISPOSICIONES, PRINCIPIOS Y REGLAS GENERALES PARA EL
EJERCICIO DE LAS ATRIBUCIONES PREVISTAS EN LOS NUMERALES 15 Y 16 DEL ARTICULO
189 DE LA CONSTITUCION POLITICA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES".
Luego de las
reuniones celebradas para verificar la existencia de los artículos aprobados
de manera distinta en una y otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas,
respetuosamente sometemos a consideración de las Plenarias de cada Corporación
el texto adjunto que hemos preparado, para que repetido el Segundo Debate, sea
finalmente adoptado por cada una de ellas, previas las razones que a
continuación nos permitimos expresar:
Las diferencias se
dividen en tres clases, a saber:
.....
Finalmente, las demás
se refieren a los artículos nuevos, que el Senado de la República estimó
necesario incorporar para complementar los textos y llenar los vacíos de
regulación legal existentes en el proyecto, con el objeto de estructurarlo en
debida forma como un cuerpo armónico, al regular íntegramente la materia
contenida actualmente en los otrora denominados estatutos básicos tanto del
sector central como del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Poder
Público en el orden nacional, esto es, los Decretos 1050 y 3130 de 1968, los
cuales quedarán derogados a partir de la vigencia del proyecto una vez se
imparta su aprobación y sanción, respectivamente.
Mención especial
merece dentro de estas nuevas normas, el artículo 120 del proyecto, aprobado
por el Senado a solicitud del Gobierno mediante el cual se conceden facultades
extraordinarias hasta por seis meses para suprimir, fusionar, transformar y
reestructurar entidades del orden nacional, lo mismo que para modificar las
estructuras orgánicas de la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría
General de la República y la Procuraduría General de la Nación, todas las
cuales son necesarias precisamente para ajustar a los nuevos principios y
regulaciones la estructura del aparato estatal."
Sobre
este punto, la  Corte  se referirá en particular al argumento del señor
Contralor General de la República quien adujo en favor de la constitucionalidad
del trámite surtido por la solicitud de facultades extraordinarias que el
Ministro del Interior formuló de manera verbal ante la Comisión Primera
Constitucional del Senado, la circunstancia de que “por comisión accidental
de mediación los representantes de ambas cámaras acordaron someter la solicitud
a consideración de las plenarias.”
A la
luz de las funciones  que la Constitución confiere a las Comisiones
Accidentales, es evidente que para la Corte no pueda ser de recibo el argumento
esgrimido por el señor Contralor General de la República, como quiera que a
quien correspondía dar los debates de rigor a la iniciativa sobre facultades
extraordinarias era a las comisiones constitucionales permanentes de  cada una
de las Cámaras y a sus Plenarias.
No a
las Comisiones Accidentales de Mediación comoquiera que no habiéndose ni
siquiera aprobado  en la Cámara de Representantes en primer y segundo debate,
el texto relativo a facultades extraordinarias, entre otras, para la reforma
del Estado, de la administración pública nacional, la Contraloría General de la
República, la Procuraduría y la Fiscalía General de la Nación,  mal podrían
haber existido discrepancias que conciliar a través de  Comisiones Accidentales
de Mediación.
Así ya lo había
definido, con anterioridad al caso que se juzga, esta Corporación  en su
jurisprudencia.
En efecto, en
sentencia  C-008 de 1995, de la que fue ponente el H. M. José Gregorio
Hernández, relativa a la revisión constitucional del proyecto de Ley
Estatutaria No. 127/93 senado, 127/93 Cámara “por la cual se dictan algunas
disposiciones sobre el ejercicio de la actividad de recolección, manejo,
conservación y divulgación de información comercial”, a este respecto la
Corte sostuvo:
“...
Juzga la Corte a
este respecto que la única manera de establecer que en realidad existen
discrepancias entre las cámaras en torno a determinado proyecto, para los fines
de constituir comisiones accidentales en los términos del artículo 161 de la
Carta, consiste en verificar que ellas resultan de textos aprobados. Es
decir, las comisiones de concertación y conciliación no tendrían razón de ser
antes de que en las dos cámaras se hubiera votado el proyecto, pues no podría
presumirse con base en elementos distintos a la comprobación de la votación que
en efecto los textos que prohijan una y otra corporación son distintos. (Enfasis
fuera de texto)
Así se colige,
además del artículo 186 de la Ley 5a de
1992 (Reglamento del Congreso), que dice:
LEY 5a DE 1992
"ARTICULO
186. Comisiones accidentales. Para efecto de lo previsto en el artículo 161
constitucional, corresponderá a los Presidentes de las Cámaras integrar las
Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las
discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto.
Las comisiones
prepararán el texto que será sometido a consideración de las cámaras en el
término que les fijen sus Presidentes.
Serán
consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera
distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas." (Subraya la Corte).
Ello explica
porqué en el trámite del proyecto que ocupa la atención de la Corte se tuvieron
dos intervenciones, en días distintos, de cada una de las plenarias de las
cámaras: una para dar los respectivos segundos debates al proyecto; otra para
aprobar el informe de la comisión de concertación y conciliación y, en
consecuencia, para votar el texto definitivo del proyecto, unificando
criterios.
El sentido del
artículo 161 de la Constitución no es otro que el de asegurar que las dos
corporaciones legislativas coinciden en la integridad del proyecto, a fin de
que prevalezca el principio de identidad del mismo en las distintas etapas del
proceso legislativo. Como, según la Constitución (artículo 160), durante el
segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias, es previsible que los textos
aprobados finalmente en una y otra sean distintos, lo que daría lugar a repetir
los debates, regresando el proyecto a etapas anteriores dentro de su trámite, o
a la declaración de inconstitucionalidad de los textos en que hubiere
divergencias, motivo por el cual las comisiones accidentales de concertación y
conciliación, introducidas en la Carta Política de 1991, permiten salvar las
diferencias de manera más ágil, en el seno mismo del Congreso.
...”
A este respecto,
por lo demás, resulta también pertinente tener en cuenta el texto de los
artículos 177 y 178 de la Ley 5ª. de 1992 (Reglamento del Congreso), los
cuales  disponen lo siguiente:
“Artículo
177.  Diferencias entre el pleno y la comisión.  Las discrepancias que surgieren entre las
plenarias de las Cámaras y sus Comisiones Constitucionales acerca de proyectos
de ley, no deberán corresponder a asuntos nuevos, o no aprobados, o negados en
la Comisión Permanente respectiva.  Si así fuere, las mismas Comisiones
reconsiderarán la novedad y decidirán sobre ella, previa remisión del proyecto
dispuesta por la Corporación.
Artículo 178.  Modificaciones.  De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2º.  de la Constitución Política,
cuando a un proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o
supresiones durante  el debate en Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el
proyecto deba regresar a la respectiva Comisión Permanente.
Sin embargo,
cuando se observaren serias discrepancias con la iniciativa aprobada en
Comisión o se presentaren razones de conveniencia, podrá determinarse que
regrese el proyecto a la misma Comisión para su reexamen definitivo.  Si esta
persistiere en su posición, resolverá la Corporación en pleno.
...”
Resulta, pues,
evidente, que el caso presente difiere en sus supuestos de hecho de la
hipótesis a que alude el artículo 178 de la Carta, pues el texto nuevo sobre
las facultades extraordinarias es, sin lugar a dudas, una materia nueva, que
mal podría haber aprobado en primer y en segundo debate  la Cámara de
Representantes, cuando, la solicitud del gobierno, se planteó durante el primer
debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado que fue en
el tiempo, posterior a los ya mencionados.
Por otra parte, si
se hace un objetivo escrutinio de la jurisprudencia de la Corte Constitucional,
sin descontextualizar los pronunciamientos al tomarlos en forma aislada de los
casos que se juzgaron, en relación con las Comisiones Accidentales de que trata
el artículo 161 de la Constitución Política,  hay que concluir que lo señalado
en esta sentencia es reiteración de lo dicho por la Corte en fallos anteriores.
Un cotejo del caso
presente con los previamente fallados por la Corte, asi mismo, pone de relieve
que las decisiones de exequibilidad a que ellos se refieren no comprenden la
hipótesis que se juzga en el caso presente, pues en ellos no se trataba de un
artículo nuevo, sobre una materia que tiene que ser considerada como nueva,
precisamente porque no había sido aprobada por la Cámara de Representantes,  ni
a nivel de Comisión Constitucional Permanente ni de Plenaria,  pues fué
introducida en el primer debate del Senado. Por lo que su texto, según proposición
presentada por las Comisiones Accidentales no había sido aprobado  en forma
previa por la Plenaria de ambas Cámaras, sino tan sólo por una de ellas.
En efecto:
El caso analizado en
la sentencia C-376 de 1995, con ponencia del H.M. Jorge Arango Mejía,  no es
análogo al que en esta oportunidad falla la Corte pues el artículo 248 de la
Ley 100 de 1993 relativo a facultades extraordinarias, que fue el examinado “hacía
parte del proyecto aprobado por el Senado, pero faltaba en el
aprobado por la Cámara, porque esta lo había negado” . Se trataba,
pues, del típico caso que se subsume en los supuestos de hecho previstos en el
artículo 161 de la Carta Política.
Ciertamente, por
haber surgido discrepancias en las Cámaras en torno al proyecto y al haber  negado
la Cámara el artículo 248 que el Senado sí había aprobado, estas integraron
Comisiones de Conciliación que, reunidas conjuntamente, prepararon el texto que
fue sometido a decisión final durante la repetición del segundo debate en
sesión plenaria de cada Cámara.
Así, pues, en esa
oportunidad, las Comisiones de Conciliación  se limitaron a conciliar el texto
discrepante, sin sustituir a las Cámaras, pues estas fueron las que aprobaron
el proyecto que aquellas propusieron, para lo cual repitieron el segundo
debate.  De ahí que, en esa oportunidad la Corte no encontró que se hubiere
incurrido en  vicios de fondo y de  forma durante en la tramitación del citado
artículo 248 de la Ley 100 de 1993.
Así se infiere de la
siguiente cita textual del pronunciamiento  en cuestión:
“...
Es evidente, en
consecuencia, que en torno al proyecto que se convirtió en la ley 100 de 1993,
surgieron discrepancias en las Cámaras, pues, se repite, la Cámara negó el
artículo 248 que el Senado sí había aprobado ya cuando se produjo la
votación de la Cámara.
En estas
circunstancias, lo procedente era aplicar, como se hizo, el artículo 161
transcrito.  Fue así como se conformaron las comisiones accidentales, que,
en sus reuniones conjuntas, prepararon el texto que se sometió a decisión en
sesión plenaria de cada cámara, y fue aprobado por la mayoría exigida en la
Constitución.  Sesiones plenarias de las dos Cámaras que fueron la
"repetición del segundo debate", como expresamente se declara en el
artículo 161 de la Constitución.
Entre
paréntesis, estas sesiones en las cuales se aprobó el proyecto unificado en
segundo debate, se cumplieron así: en el Senado, el día 15 de diciembre de
1993, con el quórum de 89 senadores, todos los cuales votaron afirmativamente;
en la Cámara, el mismo día, con la presencia de 152 representantes, que por
unanimidad lo aprobaron.
En conclusión:
como después de la "repetición del segundo debate" en cada una de las
Cámaras, como lo prevé el artículo 161, las diferencias no persistieron,
pues se  llegó a un texto único, a un solo proyecto, éste se consideró
aprobado. Lo contrario habría ocurrido si tales diferencias hubieran
persistido, pues en tal caso el proyecto habría tenido que considerarse negado.
...
Es claro, en
consecuencia, que la aprobación impartida en la REPETICION del SEGUNDO DEBATE,
en la Cámara, el 15 de diciembre, comprendió tanto las adiciones, como el texto
que se adicionaba, pues es imposible adicionar algo inexistente. Y para mayor
claridad, al comienzo del informe se citó expresamente la Gaceta del Congreso,
No. 434 de diciembre 3, ya mencionada.
En síntesis: la
voluntad inequívoca del Senado y la Cámara al aprobar en  la REPETICION DEL
SEGUNDO DEBATE, el informe de la comisión  accidental, fue la de aprobar el
texto del actual artículo 248 de la ley 100 de 1993.
..”
También
difiere del fallado en la sentencia C-167 de abril 29 de 1993 con ponencia del
H. M. Carlos Gaviria Díaz, que es análogo al juzgado por la Corte en la
sentencia C-008 de 1995, pues el texto sobre el cual surgieron discrepancias,
había sido aprobado por las Plenarias de cada una de las Cámaras Legislativas,
como se colige claramente de los siguientes apartes, tomados del análisis del
trámite legislativo que surtió el parágrafo del artículo 13 de la Ley 4ª. de
1992, que era la norma cuya constitucionalidad se examinó.
En la
sentencia que se cita, se lee:
“...
En el caso que se
somete a estudio de esta Corporación, como se expresó anteriormente, sí hubo
disparidad entre los textos del artículo acusado que aprobó la Cámara de
Representantes en segundo debate, frente al que aprobó el Senado de la
República, motivo por el cual se procedió a integrar la Comisión accidental que
en últimas adoptó el parágrafo demandado, actuación que se adecúa a lo
dispuesto en el artículo 161 de la Carta Política.
En efecto, de
acuerdo al artículo 161 de la Constitución para que se pueda integrar la
Comisión accidental mixta a que allí se alude, es requisito indispensable que
entre los proyectos aprobados por las Plenarias de cada una de las Cámaras
legislativas haya "discrepancias", es decir, desigualdad o diferencia
ya sea entre uno o varios de los artículos que lo conforman.
Dichas
"discrepancias" deben producirse necesariamente durante el segundo
debate, pues la voluntad del constituyente fue la de permitir que se zanjaran
las diferencias que pudieran surgir en las Plenarias de cada Cámara, como se lee en la ponencia informe que se
transcribió unos párrafos antes; como también evitar que el proyecto de Ley
tuviera que devolverse a la comisión respectiva nuevamente, haciendo mas
dispendioso y demorado el trámite de expedición de la Ley. Siendo así no le
asiste razón al Procurador General de la Nación cuando afirma que tales
discrepancias solo pueden tener lugar antes de la aprobación por las Plenarias,
ya que si así fuera mal podría alegarse discrepancia o diferencia si aún no se
sabe cuál es el texto que adoptará la mayoría de cada Cámara como texto
definitivo para que se pueda confrontar con el de la otra y así determinar sus
diferencias. (Enfasis fuera de texto)
...”
De manera semejante
a los casos examinados en la jurisprudencia que se revisa, y a diferencia de lo
que acontece en el  que es materia de estudio, en la acusación de
inconstitucionalidad del artículo 157 de la Ley 100 de 1993, fallada mediante
sentencia C-282 de 1996, de la que fue ponente el H. M. Carlos Gaviria Díaz, el
texto respecto del cual se presentaron discrepancias también había sido
aprobado por las Plenarias de Cámara y Senado y el nuevo texto normativo que
correspondió al precepto acusado, fué aprobado  nuevamente por las Plenarias de
las dos Cámaras, según se deduce de los siguientes extractos:
“
Las modificaciones que se
introdujeron al artículo 157, objeto de impugnación, tanto en la Plenaria del
Senado de la República como en la de la Cámara de Representantes encuentran
pleno respaldo en el inciso 2o. del artículo 160 del Estatuto Superior,
disposición que autoriza a las Cámaras para efectuar durante el segundo debate
las modificaciones, supresiones o adiciones que consideren pertinentes en los
proyectos de ley.
d. 4 Comisión Accidental
Dada la existencia de
discrepancias entre los textos aprobados por las Plenarias de Senado y Cámara,
sobre algunas de las disposiciones que integraban el proyecto de ley, se
decidió nombrar una comisión accidental conformada por miembros de una y otra
Cámara, encargada de conciliar las diferencias surgidas, dentro de las cuales
se encuentra el precepto demandado, que se identificó en el Senado con el No.
162 y en la Cámara con el No.157.
Dicha
Comisión Conciliadora presentó un nuevo texto normativo del artículo 157, el
que fue puesto a consideración de las Plenarias de las dos Cámaras y aprobado
por las mismas, cuyo contenido es exactamente igual al que aparece en la ley
sancionada...
“...
Así las cosas, no les asiste
razón a los accionantes pues sí hubo diferencias entre los textos aprobados por
las Plenarias del Senado y la Cámara respecto al artículo 157 de la ley 100 de
1993, lo que motivó que ese precepto fuera objeto de conciliación por parte de
la comisión accidental designada para el efecto, trámite que se ajusta a los
cánones constitucionales que rigen la materia.(arts. 160 y 161 C.N.)
Finalmente, en la
sentencia C-055 de 1995, con ponencia del H. M. Alejandro Martínez Caballero,
por la cual la Corporación declaró exequible la Ley 104 de 1993 -salvo sus
artículos 17, 98 a 101, examinó las competencias de las Comisiones de
Conciliación a propósito de acusación referida a una eventual
inconstitucionalidad a causa de persistir discrepancias entre las Cámaras
después de repetido el segundo debate que, a juicio del demandante afectaban la
totalidad de la ley. En opinión de la Corte tales discrepancias afectaron tan
solo dos proyectos de artículos que no fueron incluidos en la Ley razón por la
cual, en su sentir, ésta no se afectó globalmente, pues, se entendió que fueron
negados por el Congreso y efectivamente, ellos no fueron incorporados en el
texto sancionado de la mencionada ley.
En esa oportunidad,
expresó la Corporación:
“...
Según el
demandante, durante el trámite de la ley impugnada se violó el artículo 161 de
la Carta porque, en sentido estricto, en la comisión accidental no hubo
conciliación, y ni siquiera existe acta de la misma, por cuanto siete de los
ocho senadores que la integraban decidieron no firmarla. Por consiguiente,
según el actor, al no existir conciliación y al persistir las discrepancias
entres las dos cámaras, el proyecto debió entenderse negado en su integridad,
al tenor del artículo 161 de la Carta que establece que "si después de la
repetición del segundo debate persisten las diferencias, se considerará negado
el proyecto".
... “
En resumen:
No cabe, pues, duda
que el trámite del proyecto de  ley con las facultades extraordinarias
incluídas irregularmente, no sufrió ni el primer ni el segundo debate en la
Cámara de Representantes, es decir en la Comisión Constitucional Permanente y
en la Plenaria de esta Corporación y que con tal omisión, se desconocieron
evidentemente también los requisitos constitucionales previstos en los
numerales 2º. y 3º. del artículo 157 de la Carta para que un proyecto se
convierta en Ley de la República, relativos a los principios de identidad
relativa y consecutividad.
En efecto, no puede
ser de recibo, ni lógica ni racionalmente, que lo dispuesto por una Comisión
Accidental, cuyas funciones de conciliación tienen, por fuerza, que ser
limitadas a su objeto, según lo dispone la Constitución Política y la Ley 5ª.
de 1992 (Reglamento del Congreso), llegue hasta el punto de sustituir y
reemplazar unos requisitos constitucionales formal y sustancialmente tan
esenciales como los debates que se cumplen en la Comisión Constitucional
Permanente, primero, y luego en la propia Plenaria de cada Cámara.
Sobre este
particular no pueden ser más claras y precisas las voces del artículo  157 de
la C.P. Lo cierto es que el proyecto no será ley sin "2.  Haber sido
aprobado en  primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada
Cámara".
De modo que unas
Comisiones Accidentales integradas cuando surgen discrepancias en las Cámaras
respecto de un proyecto, para que reunidas conjuntamente, preparen el texto que
será sometido a la decisión final en sesión plenaria de cada Cámara, no pueden
llenar con su actuación el vacío producido por la falta de aprobación previa de
la materia durante el  primer debate en la Comisión Constitucional Permanente,
y  durante el segundo debate que se cumple en la Plenaria de cada Cámara.
Repárese que se
trata de una Comisión integrada por un número limitado de Senadores y
Representantes  cuyas decisiones, en este caso, no pueden sustituir la voluntad
de una Comisión Constitucional Permanente, y que aun en el segundo debate que
se propone en la Plenaria  el texto conciliado por las Comisiones, no tuvo en
el caso presente el carácter contradictorio y deliberativo ínsito en la
naturaleza de todo debate, lo que finalmente lleva al conocido “pupitrazo",
uno de los vicios más denostados del procedimiento  parlamentario.
La consideración de
estos elementos esenciales de lo que son los debates y la aprobación que en
ellos debe impartir las Cámaras al texto del articulado que integra los
proyectos de ley, exigidos como requisitos constitucionales en el artículo 157,
en concordancia con los artículos 160 y 161 de la Carta Política  y en el
Reglamento del Congreso (Ley 5ª. de 1992) lleva a la Corte a declarar la
inexequibilidad de este trámite sobre todo, por el desconocimiento  absoluto
del alcance y validez de los debates y de la aprobación del texto, los cuales
debieron  también cumplirse en la Cámara de Representantes.
Ciertamente, en esta
forma se saca avante, el principio democrático que fundamenta las decisiones
del Congreso de la República, como titular de la voluntad general que se
expresa en el cabal ejercicio de la función legislativa del poder público,
conforme a la auténtica tradición  democrática que sirve de marco a las
instituciones políticas de la Nación, consagradas ejemplarmente en la Carta de
1991.
De esta suerte, con
la decisión que se adopta, defiende la Corte Constitucional la existencia y
funcionamiento efectivo del Congreso, integrado por las dos Cámaras, para que
una no se encuentre nunca ausente de los debates parlamentarios para la
formación de la ley y menos, se vea sustituída por una Comisión Accidental que
no puede ir más allá de armonizar textos discrepantes sobre asuntos o materias
que han sido, en forma previa, debidamente aprobados en las dos Cámaras, que
es el  único caso al que se refiere el inciso segundo del artículo 160
Constitucional al prever que “durante el segundo debate cada Cámara podrá
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que
juzgue necesarias,” a manera de artículos nuevos,  precisamente
porque sus materias han sido  debidamente aprobadas en forma previa por las
Cámaras,  lo cual no ocurrió en este caso, como aparece objetivamente
demostrado en el análisis de las Actas del Congreso realizado por esta
Corporación.
Este es el entendimiento que la Corte le
ha dado a la interpretación  sistemática de los artículos 160 y 161, en
concordancia con el artículo 157 de la Carta Política,  en su reiterada jurisprudencia.
Efectivamente, en la
ya citada  sentencia C-282 de 1995, de la que fue ponente el H.M. Carlos
Gaviria Díaz,  la Corte Constitucional sostuvo la tesis que en esta ocasión
reitera, acerca del  ámbito en el que pueden actuar en forma constitucionalmente
válida las Comisiones Accidentales de Mediación.
En efecto, en la
ocasión que se menciona, acerca de la función de las comisiones accidentales,
dijo la Corte  lo que esta sentencia reitera:
“...
e. Función de las comisiones
accidentales
Como ya lo ha expresado esta
Corporación, las comisiones accidentales se crearon para conciliar las
"discrepancias" que surgieren en los proyectos de ley aprobados por
las Plenarias de las Cámaras, esto es, todas las desigualdades o diferencias
que se presenten entre uno o varios de los artículos que conforman ese
ordenamiento.
Dichas comisiones son
mixtas, pues se integran con miembros de una y otra cámara, y para el ejercicio
de sus funciones deben celebrar reuniones conjuntas con el fin de preparar el
texto normativo correspondiente a las disposiciones disímiles, el que será
presentado a la consideración y aprobación de las Plenarias de Senado y Cámara.
En este orden de ideas, la función de la comisión accidental a que alude el
artículo 161 constitucional es, entonces, la de preparar el texto del artículo
o artículos que habrán de reemplazar a aquél o aquellos que presentaron
disparidad o diferencia en las plenarias de Senado y Cámara, siempre y cuando
se adecuen al querer mayoritario del Congreso Nacional.
Sostiene uno de los
intervinientes que las comisiones accidentales se nombran cuando existen
discrepancias en el proyecto de ley, entendido éste como "unidad
sistemática, sin limitar la conciliación a la modificación y ajuste de las
normas o artículos que no coincidan en ambas aprobaciones" ya que
"una interpretación de este tipo restringiría la conciliación e impediría
terceras soluciones. La finalidad de la norma constitucional consiste en que
las diferencias de criterio entre las Cámaras encuentren solución política para
la cual está permitido elaborar cualquier clase de texto que deberá ser
aprobado en sesiones plenarias de éstas.
“...
Cierto es que el artículo
161 de la Carta alude al nombramiento de comisiones accidentales cuando existan
discrepancias en el "proyecto de ley", pero es apenas obvio que
dichas comisiones no se pueden ocupar del estudio de aquellos artículos que no
presentaron diferencia o desigualdad en las Plenarias de las Cámaras, pues de
llegar a aceptarse lo contrario, esto es, que se vuelva sobre disposiciones que
no fueron objeto de desacuerdo, se estaría desconociendo abiertamente la
finalidad para la cual se crearon esas comisiones, que no es otra que la de
zanjar las diferencias que surgieren entre los textos aprobados por las
plenarias.
Además, considera la Corte
que también se atentaría contra la existencia misma de las comisiones
constitucionales permanentes de las Cámaras, a quienes corresponde dar el
primer debate a los proyectos de ley, por que si las comisiones accidentales
pudieran sustituirlas, ¿qué sentido tendría la exigencia contenida en el
artículo 157-2 de la Carta, que establece como requisito indispensable para que
un proyecto se convierta en ley, el haber sido aprobado en primer debate en la
respectiva comisión permanente de cada Cámara?. Recuérdese que los preceptos
constitucionales que regulan el trámite legislativo conforman un todo
sistemático, de manera que sus disposiciones no pueden interpretarse en forma
aislada sino dentro del contexto de la institución a la que pertenecen.
Lo que sí es indudable es
que las comisiones accidentales al conciliar los textos disímiles bien pueden
introducirles las reformas que consideren convenientes o crear nuevos textos en
reemplazo de esos artículos, siempre y cuando obtengan la aprobación de las
Plenarias de las Cámaras y no se modifique sustancialmente el proyecto o se
cambie su finalidad.     (Enfasis fuera de texto)
....”
Así pues, se incurrió en un vicio que no
sólo tiene que ver con la forma sino con el contenido material o de fondo de la
función legislativa que le corresponde al Congreso de la República, como órgano
soberano de la representación popular. Tal falencia hace que el artículo 120 de
la Ley 489 de 1998 que se revisa sea inexequible, por ser contrario a la letra
y al espíritu de la Constitución Política.
Por ello, la Corte
Constitucional lo declara inexequible a partir de la fecha de promulgación de
la Ley 489 de 1998, por cuanto la Corte encuentra que para que el Congreso
pueda desprenderse legítimamente de la facultad de legislar y conceder, para el
efecto, facultades extraordinarias al Ejecutivo, ha de hacerlo con estricto
sometimiento a los requisitos esenciales que exige la Constitución Política en
el artículo 157 y, por tanto, en este caso las facultades no fueron
legítimamente concedidas nunca.
Al
adoptar esta decisión, la Corte Constitucional se inspira además, en el
carácter restrictivo que debe guiar la interpretación constitucional en materia
de facultades extraordinarias al Gobierno y, en el entendido de que al
declararse la inexequibilidad, en este caso desaparece la norma del
ordenamiento jurídico desde el momento mismo de su promulgación y, por tanto,
no puede producir  efecto alguno.
5.-  Los artículos 51, 52, 53, y 54 a la luz del cargo
global de supuesta violación de la separación de las ramas del poder público,
por entregarse al Ejecutivo  competencias ordinarias del Congreso en materia de
estructura de la administración nacional (art. 150-7 C.P. ; numerales 15 y 16
del artículo 189 C.P.)
En sentencia C- 262 de 1995 de la que
fue ponente quien también lo es en el caso presente, la Corte consignó su
pensamiento sobre las competencias de regulación normativa que, en
relación con la administración nacional, le corresponde desarrollar al Congreso
de acuerdo a los numerales 15 y 16 del artículo 189, así como también, las
diferenció claramente por su ámbito y alcance.
En la ocasión que se cita, la
Corporación  trató in extenso la temática en cuestión en el marco de  la
distribución de competencias que entre el legislativo y el ejecutivo, en
materia de la administración nacional,  plasmó el Constituyente de 1991.
Puesto que el análisis  que en esa
oportunidad efectuó,  es enteramente aplicable al caso presente, resulta
pertinente traer a colación sus más destacados apartes.
Dijo entonces la
Corte:
“...
En primer término cabe
destacar que el artículo 189 de la Constitución remite de varios modos a la
ley, para regular, a semejanza de lo dispuesto por los decretos 1050 y 3130 de
1968, las competencias específicas del ejecutivo nacional para reordenar y
adecuar la estructura de la administración nacional como, por ejemplo, mediante
la modificación de la estructura de los ministerios, departamentos
administrativos y demás entidades y organismos administrativos nacionales, con
sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley, de una parte en
los términos del numeral 16 del mismo, o de otra, mediante la supresión o
fusión de entidades y organismos administrativos nacionales, de conformidad con
lo que se advierte en el numeral 15, lo cual debe ser analizado con detenida
atención para asegurar la cabal y correcta interpretación judicial.
En este sentido, también es
preciso advertir que en el ámbito normativo de la nueva Carta Política, y
dentro del nuevo esquema constitucional de distribución de competencias
relacionadas con la administración pública, en el numeral 15 del mismo artículo
189 se establecen las nuevas atribuciones del Presidente de la República para
crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la
administración central, y para señalar sus funciones especiales y fijar sus
dotaciones y emolumentos, sin exceder el monto global fijado para el respectivo
servicio en la ley de apropiaciones iniciales, lo cual por su parte, comporta
el reconocimiento constitucional de una competencia administrativa del
Ejecutivo, igualmente condicionada y sujeta a las definiciones normativas de la
ley,  que puede establecer no sólo principios y reglas generales para su
definición, sino, también, imponer elementos específicos que la orienten y
encaucen.
...
Además, en concepto de la
Corte Constitucional, también debe tenerse en cuenta que en esta materia y
especialmente, en el caso del art. 189 num. 15, la Constitución no señala
límites materiales expresos, ni especiales ni específicos sobre el alcance y el
eventual contenido de la ley de conformidad con la cual podría el Ejecutivo
"suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos
nacionales" ni condiciona su sentido, lo cual encuadra dentro de una de
las clases de leyes de autorizaciones, noción constitucional elaborada por la
doctrina y la jurisprudencia nacionales desde la Reforma Constitucional de
1968, que permite que el Congreso de la República pueda establecer condiciones
y límites precisos y detallados para el ejercicio de esta facultad
administrativa del Ejecutivo; resulta, pues, que el constituyente dejó en manos
del legislador la competencia para definir las condiciones y requisitos, los
objetivos, fines y controles pertinentes y predicables de la función del jefe
del poder ejecutivo, prevista en el numeral 15 que se comenta, para que aquel
establezca un régimen razonable y armónico, lo mismo que preciso y reglado,
para regular el ejercicio de esta competencia del Presidente de la República.
De otro lado, se observa que, por el contrario, en el caso del numeral 16 del
mismo artículo 189 de la Carta, se establece que la ley sólo puede definir o
señalar los principios y reglas generales con sujeción a los cuales  el
Ejecutivo podría modificar la estructura de los ministerios, departamentos
administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, lo
cual a su vez, se encuadra bajo el concepto de leyes marco según la noción
doctrinaria y jurisprudencial que también se ha elaborado a partir de la
Reforma de 1968, y que admite que, por esta vía, el Constituyente limita el
ámbito de las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas
materias, hasta el punto de que el legislador sólo queda habilitado para que
defina los principios y objetivos generales que regulan la materia, a los
cuales debe sujetarse el Gobierno para su actuación administrativa, dejando,
como se observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para regular en
detalle la materia en cada caso. En este sentido, las funciones de
"Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos
y demás entidades u organismos administrativos nacionales....", debe
cumplirse dentro del marco de los principios y reglas generales que defina la
ley, lo que presupone que no pueden ser ejercidas sin ley intermedia y que ésta
sólo pueda establecer principios y reglas generales; de igual modo, nada se
opone a que estos principios y reglas generales contenidos en la ley y que se
interponen entre la Constitución y la competencia administrativa reglada, se
expidan para determinados sectores generales de la administración nacional, en
razón de sanos criterios de diferenciación, en los que se tengan en cuenta, por
ejemplo, los distintos tipos o clases de entidades u organismos
administrativos. (Enfasis fuera de texto)
d.) Bajo este entendido, y
con las anteriores advertencias de orden doctrinario, que acompañan la
definición jurídico constitucional de un estado social y democrático de derecho
como el que se establece por la Carta Política de 1991, para la Corte
Constitucional es claro que las especiales competencias administrativas de
carácter restringido del ejecutivo en las varias modalidades previstas en los
mencionados numerales del artículo 189, no pueden ser ejercidas directa o
discrecionalmente, ni mientras no se expidan la leyes correspondientes que
señalen sus límites con claridad.
Dentro de una interpretación
coherente y armónica de distribución de competencias y funciones entre los
órganos constitucionales del poder público, y dentro de la distribución del
poder que anuncia la nueva Constitución de 1991, no es posible la simultánea y
concurrente asignación de las mismas competencias entre el legislador y el
ejecutivo, o que se permita que cada uno de los dos órganos las ejerza a
discreción, sin considerar limite alguno de competencias entre ellos.
...”
Sobre la base de las
premisas anteriores, seguidamente se examinarán las acusaciones.
·
Artículo 51
En relación con este
artículo se integra a esta Sentencia la decisión de la Sala Plena, que se acata
en su integridad, pese a que el ponente hace salvamento de voto, por haber
propuesto su exequibilidad.
Conforme a lo
dispuesto por el artículo 150, numeral 7º de la Carta, corresponde al Congreso
la determinación de "la estructura de la administración nacional",
es decir, que él se ocupa de fijar lo que podría denominarse "la parte
estática" del aparato administrativo estatal, razón ésta por la cual,
en ejercicio de dicha función, puede "crear, suprimir o fusionar
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos
públicos y otras entidades del orden nacional", fijando desde luego
los objetivos de cada una de estas entidades y, por disposición constitucional,
la estructura orgánica de las mismas, en cada caso.
No obstante, por
expresa disposición del constituyente, al Presidente de la República, como
"suprema autoridad administrativa", le fue asignada la función
de "suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos
nacionales de conformidad con la ley".
En cuanto hace a la
fusión de dichas entidades, podría en principio pensarse que la Constitución
estableció una competencia simultánea e idéntica para el Congreso Nacional y el
Presidente de la República, quienes conforme a esa interpretación podrían
ejercer la misma atribución, en lo que constituiría una notoria duplicidad de
funciones por las dos ramas mencionadas del Poder Público.
Sin embargo, ello no
es así.  En efecto, si se analizan los dos textos constitucionales a que ya se
ha aludido, sin dificultad alguna se encuentra que dentro de la función del
legislador, a éste le corresponde "hacer las leyes", sin otro
límite que el que le señala la propia Carta Política.  Es decir, el Congreso
Nacional, previos los debates respectivos, adopta como ley las decisiones que
respecto de la determinación de la estructura de la administración nacional
juzgue convenientes para el Estado y, en ese ámbito no se encuentra sometido a
ninguna ley preexistente, pues su único límite lo traza la Constitución.   En
tanto, cuando la fusión de una entidad con otra u otras se decreta por el
Presidente de la República, éste ha de ejercer esa atribución constitucional "de
conformidad con la ley", según las voces del artículo 189, numeral 15
de la Carta.
Así las cosas, la
aparente contradicción entre el artículo 150 numeral 7º y el artículo 189
numeral 15 de la Constitución, es, por lo visto, inexistente. Se trata,
simplemente, de dos momentos distintos:  el primero, a cargo del legislador, y
el segundo a cargo del Presidente de la República, quien, con estricta sujeción
a la ley puede ejercer esa atribución como suprema autoridad administrativa.
Ello supone,
entonces, que la ley ha de determinar los principios de carácter general, los
objetivos y los límites que demarcan la competencia funcional que se le asigna
al Presidente de la República. O, dicho de otra manera, las causales por las
cuales podría el Ejecutivo decretar la fusión de entidades administrativas
preexistentes.  Pero ello supone, como fluye de los textos mismos de la
Constitución a que se ha hecho referencia, que el legislador no puede descender
a la reglamentación particular y concreta, por cuanto, en tal caso, invade la
órbita de las funciones que compete desarrollar y cumplir al Presidente de la
República; tampoco puede la ley ser de una amplitud de tal naturaleza que deje
campo abierto a la arbitrariedad, pues, en tal caso, a pretexto de señalar al
Ejecutivo criterios y objetivos generales, en realidad se despoja el Congreso
de funciones que la Carta asignó a él y no a ninguna otra autoridad.
Por lo que hace al
artículo 51 de la ley demandada, se incurre por el legislador, en los dos
vicios acabados de mencionar, como quiera que resulta vago e impreciso señalar
que el Presidente de la República puede disponer la fusión de entidades y
organismos nacionales para "garantizar la eficiencia y la racionalidad
de la gestión pública", pues, como resulta apenas obvio, esto no
agrega nada a los criterios bajo los cuales ha de cumplirse, siempre, la
función administrativa; tampoco puede afirmarse que la finalidad constitucional
se alcanza señalándole al Ejecutivo que ha de "evitar duplicidad de
funciones y actividades", dado que ello se encuentra ínsito en una
administración que se ajuste a lo dispuesto por el artículo 209 de la
Constitución, que ordena que la "función administrativa" se
desarrolle, entre otros, con sujeción a los principios de la "eficacia"
y "celeridad", en beneficio de los usuarios del servicio y para
garantizar la realización de los cometidos estatales.
Del mismo modo, la
vaguedad e imprecisión de la norma acusada aparece de bulto, cuando en el
inciso segundo de la misma se ordena al Presidente de la República, que en el
acto en que decrete la fusión de entidades u organismos nacionales disponga
sobre la subrogación de obligaciones y derechos, la titularidad y destinación
de bienes o rentas, o sobre los ajustes presupuestales necesarios, pues, sobre
el particular no se le señala ninguna pauta o criterio de carácter general sino
que se le remite a "las normas que rigen la materia", que, tratándose
de entidades públicas, el legislador ha debido precisar.
En cuanto a los
incisos tercero, cuarto y quinto del artículo 51 de la Ley 489 de 1998, se
observa por la Corte que en ellos se entrelazan principios o enunciados de
carácter general y algunas normas de carácter particular y concreto, que
regulan en detalle aspectos propios de la eventual fusión de entidades, que,
por lo mismo, devienen en violatorias de la Carta, como las relativas a los
actos o contratos que deban extenderse u otorgarse con motivo de la fusión o
supresión de las mismas, o la indicación del número de folio de matrícula
inmobiliaria, o el dato que identifique el registro de un bien o de un derecho
que les pertenezcan.
Como corolario
obligado del análisis que antecede, se concluye por la Corte que el artículo 51
de la ley acusada resulta inexequible, por lo que, así habrá de declararse.
·
Artículos  52, 53
y 54
Ahora bien, en
cuanto concierne a la modificación de la estructura de los ministerios,
departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden
nacional,  es del resorte ordinario de las competencias que la Carta atribuye
al Legislador, trazar las directrices, principios y reglas generales que
constituyen el marco que da desarrollo al numeral 7º. del artículo 150, pues es
al Congreso a quien compete “determinar la estructura de la administración
nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica”, como en
efecto, lo hizo en los artículos 52 y  54 -excepto sus numerales b); c); d);
g); h); e i) -que serán materia de consideración aparte-,  razón esta que lleva
a la Corte a estimar que, por este aspecto, están adecuados a los preceptos de
la Carta, comoquiera que se ajustó en un todo a sus mandatos.
En efecto, en el
artículo 52 previó los principios y orientaciones generales que el ejecutivo
debe seguir para la supresión, disolución y liquidación de entidades u
organismos administrativos nacionales; en los numerales a); e);   f); j); k);
l) y m)  del artículo 54 trazó los principios y reglas generales con sujeción a
los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de los ministerios,
departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden
nacional.  Así, pues, en cuanto a la acusación examinada, los preceptos
mencionados, son exequibles.
Cosa distinta ocurre
con el contenido normativo consignado en los artículos 53; y en los numerales
b); c); d); g), h) e  i) del artículo 54 que esta Corte encuentra contrarios a
los numerales 7º. del artículo 150 y 16  del artículo 189 C.P.  pues, en ellos
el Legislador ciertamente delegó en el ejecutivo competencias de regulación
normativa en materia de  creación y autorización de empresas industriales y
comerciales del Estado y de sociedades de economía mixta, y en relación con la
estructura de la administración, que son de su privativo ejercicio, mediante
Ley, según rezan los preceptos constitucionales citados.
En efecto:
·
En el artículo 53, el
Congreso  facultó al Presidente de la República a crear empresas industriales y
comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, por la vía de la
escisión de las existentes, lo cual es a todas luces contrario al numeral 7º.
del artículo 150 de Carta Política, conforme al cual,  corresponde al Congreso,
por medio de ley, ejercer la función de “crear o autorizar la constitución
de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía
mixta”.  Repárese, además, que en el caso de las sociedades de economía
mixta no sólo concurren aportes o recursos públicos,  sino también aportes de
particulares, con base en acuerdos de voluntades, a partir del acto de
autorización.  Por tanto, será declarado inexequible.
·
En los numerales b);
c); d); g), h) e  i) del artículo 54  defirió en el Ejecutivo la competencia de
regulación normativa de aspectos inherentes a  la  determinación de la
estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades
u organismos administrativos nacionales, tales como los relacionados con el
tipo de estructuras a adoptarse -concentradas-  y sus características
-flexibles y simples-;  los criterios para la organización de las dependencias
básicas; la identificación de las dependencias principales,  los órganos de
asesoría y coordinación y  de las relaciones de autoridad y jerarquía entre las
que así lo exijan; asimismo lo habilitó para supeditar las estructuras a la
finalidad, objeto y funciones previstas en la Ley 489; y, a limitar los cambios
en funciones específicas, únicamente  a su adecuación a las nuevas estructuras.
Para la Corte, los
literales b); c); d); g), h) e  i)  del artículo 54 en estudio, son contrarios
al numeral 7º. del artículo 150 C.P., pues, es al Congreso a quien le
corresponde “determinar la estructura de la administración nacional”  y,
en relación con cada entidad u organismo del orden nacional “señalar sus
objetivos y estructura orgánica.”
Asi mismo, en su
sentir, los literales b); c); d); g), h) e  i)  del artículo 54  contravienen
el numeral 16  del artículo 189  de la Carta Política,  que señala que
Legislador  es quien debe definir mediante Ley, los principios y reglas
generales con sujeción a los cuales el ejecutivo le compete modificar la
estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades
u organismos administrativos nacionales.
Por lo expuesto, los
literales b); c); d); g), h) e  i)  del artículo 54 serán declarados
inexequibles.
·
El artículo 55.-    Comisión
de seguimiento.
Según
esta norma, para que el Presidente de la República pueda expedir los decretos a
que se refieren los artículos 51, 52 y 53  que ya fueron examinados,  deberá
contar con el concepto previo de una comisión integrada por cinco (5) Senadores
y cinco (5) Representantes, designados por las respectivas mesas directivas
para períodos de un año, no reelegibles.
Coincide
la Corte con la Vista Fiscal en encontrar abiertamente contrario la norma en
estudio, al numeral 1º. del artículo  136 de la Carta Política que prohibe al
Congreso “ inmiscuirse, ... por medio de leyes, en asuntos de competencia
privativa de otras autoridades”  como lo hizo al pretender que el
Presidente de la República, obtenga previamente el concepto de una comisión
integrada por cinco (5) Senadores y cinco (5) Representantes designados por las
respectivas mesas directivas, para que pueda dictar los decretos que expida en
desarrollo de los artículos 51 y 52, disponiendo la fusión, supresión,
disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos del orden
nacional.
Como
quedó dicho, en estas materias, conforme a los numerales 15 y 16 del artículo
189 de la Carta,  la  función del Congreso se limita a definir los principios y
reglas generales con sujeción a las cuales  el Ejecutivo suprime o fusiona las
entidades u organismos administrativos nacionales, o modifica su estructura.
Así,
pues, se declarará inexequible.
·     La expresión “ las superintendencias” del
artículo 68.
Para finalizar, la
Corte se abstendrá de decidir en relación con la expresión
“ las
superintendencias” del artículo 68 de la Ley 489 de 1998 pues, se observa
que el actor no formuló cargos de inconstitucionalidad en su contra, por lo
cual, respecto de esta la demanda es inepta. Así habrá de decidirse.
VII.   D E C I S I Ó N
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
En relación con la  Ley
489 de 1998:
Primero.-
DECLARAR EXEQUIBLE,  por las razones y en los términos de esta sentencia, el
artículo 7º. en la parte que dice:
“Art. 7º.-  Descentralización
administrativa. En el ejercicio de las facultades .... de esta ley y en general
en el desarrollo y reglamentación de la misma el gobierno será especialmente
cuidadoso en el cumplimiento de los principios constitucionales y legales sobre
la descentralización administrativa y la autonomía de las entidades
territoriales. En consecuencia procurará desarrollar disposiciones y normas que
profundicen en la distribución de competencias entre los diversos niveles de la
administración siguiendo en lo posible el criterio de que la prestación de los
servicios corresponda a los municipios, el control sobre dicha prestación a los
departamentos y la definición de planes, políticas y estrategias a la
Nación...."  e
INEXEQUIBLE la frase " que se le otorgan por medio".
Segundo.-  DECLARAR
EXEQUIBLES, por las razones y en los términos de esta sentencia las expresiones
“permanente” y “si fuere del caso, del sector privado”  del
parágrafo 2º. del artículo 38 ; “y personas privadas” del artículo 59  e
INEXEQUIBLE la expresión “prorrogables” del numeral 2º. del artículo
111.
Tercero.-  DECLARAR
EXEQUIBLE, por las razones y en los términos de esta sentencia, el artículo 47.
Cuarto.-    DECLARAR
INEXEQUIBLE el artículo 51.
Quinto.-    DECLARAR
EXEQUIBLES por las razones y en los términos de esta sentencia los
artículos 52 y los literales a), e), f), j), k), l) y m) del artículo 54.
Sexto.-
DECLARAR INEXEQUIBLES los artículos 53 y los literales b); c); d); g); h); e i)
del artículo 54.
Séptimo.- DECLARAR
INEXEQUIBLE el artículo 55.
Octavo.- INHIBIRSE
de decidir en relación con la expresión “ las superintendencias” del
artículo 68 por ineptitud sustantiva de la demanda,  ante la ausencia de
concepto de violación.
Noveno.-  DECLARAR
INEXEQUIBLE el artículo 120, a partir de la fecha de la promulgación de la Ley
489 de 1998.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN
SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-702/99
ENTIDADES Y
ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Habilitación
legislativa para supresión o fusión no tiene límites (Salvamento parcial de voto)
El nivel de detalle con que
constitucionalmente se ha habilitado a legislar al Congreso en el primer caso,
avalara la constitucionalidad de la regulación que, a propósito de la fusión de
entidades u organismos administrativos del orden nacional, este consignó en el
artículo 51 de la Ley 489 de 1998, pues, como quedó visto, la regulación que,
en desarrollo del numeral 15 del artículo 189 de la Carta Política expide el
Legislador para que de conformidad con ella el Ejecutivo pueda suprimir o
fusionar entidades u organismos administrativos nacionales, puede ser tan
detallada o específica como el Legislador lo estime pertinente,  a diferencia
de lo que ocurre tratándose de  la competencia de regulación normativa prevista
por el numeral 16 del artículo 189 C.P.., que tan sólo le habilita para dictar
los principios o pautas generales,  con sujeción a las cuales el Ejecutivo
puede modificar la estructura de las entidades u organismos administrativos
nacionales. Estimo que el artículo 51 de la Ley 489 ha debido declararse
exequible como se hizo respecto del artículo 52.
Con el acostumbrado
respeto que me merecen las decisiones adoptadas por la mayoría, considero que
el artículo 51 de la Ley 489 de 1998 ha debido ser declarado exequible, por las
mismas razones que condujeron a la mayoría -de la cual formé parte- a
considerar constitucional el artículo 52 de la misma Ley.
Como tuve
oportunidad de ilustrarlo al citar textualmente el estudio constitucional
consignado en la sentencia C- 262 de 1995,  acerca del ámbito y alcance
diferenciado de las competencias de regulación normativa previstas en los
numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Carta Política que la mayoría acogió y
que, por ello, quedó consignado en la sentencia,[1]
soy de la opinión que la habilitación legislativa que el Constituyente
confirió  al Congreso en el numeral 15 del artículo 189 de la Carta, para
expedir la regulación con sujeción a la cual el Ejecutivo pueda “suprimir o
fusionar entidades u organismos administrativos nacionales” no tiene
límites  materiales específicos.
Ello “permite que
el Congreso de la República pueda establecer condiciones y límites precisos y
detallados para el ejercicio de esta facultad administrativa del Ejecutivo”, a
diferencia de lo que acontece con la competencia de regulación normativa que le
corresponde desarrollar para que el mismo Ejecutivo pueda, conforme al numeral
16 del mismo artículo 189 C.P. “modificar la estructura de los Ministerios,
Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos
nacionales”  ya que este último expresamente estipula que la órbita de
actuación válida del legislador se contrae a definir “los principios y
reglas generales” lo que ciertamente significa que en este caso “el
Constituyente limita el ámbito de las competencias  legislativas.”
Por ello, en mi
sentir, el nivel de detalle con que constitucionalmente se ha habilitado a
legislar al Congreso en el primer caso, avalara la constitucionalidad de la
regulación que, a propósito de la fusión de entidades u organismos
administrativos del orden nacional, este consignó en el artículo 51 de la Ley
489 de 1998, pues, como quedó visto, la regulación que, en desarrollo del
numeral 15 del artículo 189 de la Carta Política expide el Legislador para que
de conformidad con ella el Ejecutivo pueda suprimir o fusionar entidades u
organismos administrativos nacionales, puede ser tan detallada o específica
como el Legislador lo estime pertinente,  a diferencia de lo que ocurre
tratándose de  la competencia de regulación normativa prevista por el numeral
16 del artículo 189 C.P.., que tan sólo le habilita para dictar los principios
o pautas generales,  con sujeción a las cuales el Ejecutivo puede modificar la
estructura de las entidades u organismos administrativos nacionales.
En tal virtud,
estimo que el artículo 51 de la Ley 489 ha debido declararse exequible como se
hizo respecto del artículo 52.
Fecha tu Supra
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-702/99
ESTRUCTURA DE LA
ADMINISTRACION NACIONAL-Distribución
de competencias (Salvamento parcial de voto)
Las atribuciones conferidas al Presidente de la República en las
referidas normas, responden a contenidos y objetivos bien diferentes. En
efecto, todo lo que concierne con la fijación o determinación de la estructura
superior y básica de la administración nacional centralizada o descentralizada
es de competencia privativa del legislador, según el art. 150-7 de la
Constitución. Este sólo puede desprenderse de dicha atribución por la vía del
otorgamiento de facultades extraordinarias precisas y temporales al Presidente
de la República. En cambio, cuando ya se ha operado la creación de los
ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos
administrativos nacionales bien directamente a través de ley expedida por el
Congreso o por el Presidente investido de facultades extraordinarias, es
posible que éste pueda modificar la estructura ya creada “con sujeción a los
principios y reglas generales que defina la ley”, esto es mediante una ley
general marco o cuadro. En la sentencia de la cual disentimos se confunden las
aludidas funciones presidenciales, pues de su contexto se infiere que es
posible, contrariando el expreso texto del art. 189-15 en concordancia con el
art. 150-7 de la Constitución, que se puedan suprimir o fusionar entidades, con
arreglo a los criterios y objetivos generales que determine la ley, esto es,
con base en una ley general, marco o cuadro. Además es contradictoria, en la
medida en que se declaran inexequibles las facultades que se le dieron al
Gobierno en el art. 120 de la ley 489/98 para suprimir, fusionar,
reestructurar, transformar, escindir, disolver entidades, que el Congreso
consideró necesario otorgar con estos propósitos y, sin embargo, en relación
con la misma materia se le dan al Gobierno en virtud del art. 52 ya no
facultades transitorias, sino permanentes.
Referencia:
Acción pública de
inconstitucionalidad en contra de los arts. 7 (p), 38 (p), 47 (p), 51, 52,
53,  54, 55, 59 (p), 68 (p), 111 (p) y 120 de la ley 489 de 1998, “Por el cual
se dictan normas sobre organización y funcionamiento de las entidades del orden
nacional, se expiden disposiciones y reglas generales para el ejercicio de las
atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
MAGISTRADO PONENTE:
FABIO MORON DIAZ.
Con el respeto
debido por la decisión mayoritaria, adoptada por la Sala Plena de la
Corporación en el asunto de la referencia, procedemos a exponer las razones de
nuestro salvamento de voto parcial a dicha decisión, en los siguientes
términos:
1. En la sentencia
sobre la cual discrepamos parcialmente se dispuso:
1.1.
Declarar inexequible el art. 51 de la ley 489 de 1998 que facultó al Presidente
de la República para disponer la fusión de entidades u organismos nacionales,
con fundamento en que el legislador no señaló los principios, los límites, los
criterios y objetivos generales que debía tener en cuenta aquél para realizar
dicha labor, pues la supresión o fusión de entidades públicas sólo puede
hacerse, con base en una ley que contenga dichos condicionamientos.
1.2.
Declarar exequible el art. 52 de la ley 489 de 1998, referente a las facultades
que se otorgan al Presidente de la República para decretar la supresión,
disolución, y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales,
con arreglo a los criterios, directrices y objetivos que en dicha norma se
determinen.
1.3.
Para justificar la inexequibilidad del art. 51, la sentencia no dice
expresamente si se trata de una ley general marco o cuadro; pero de su contexto
se deduce que necesariamente se alude a este tipo de ley. En efecto se expresa
en dicho proveído:
“En cuanto hace a la fusión de dichas entidades, podría en principio
pensarse que la Constitución estableció una competencia simultánea e idéntica
para el Congreso Nacional y el Presidente de la República, quienes conforme a
esa interpretación podrían ejercer la misma atribución, en lo que constituiría
una notoria duplicidad de funciones por las dos ramas mencionadas del Poder
Público”.
“Sin embargo,
ello no es así.  En efecto, si se analizan los dos textos constitucionales a
que ya se ha aludido, sin dificultad alguna se encuentra que dentro de la
función del legislador, a éste le corresponde "hacer las leyes", sin
otro límite que el que le señala la propia Carta Política.  Es decir, el
Congreso Nacional, previos los debates respectivos, adopta como ley las
decisiones que respecto de la determinación de la estructura de la
administración nacional juzgue convenientes para el Estado y, en ese ámbito no
se encuentra sometido a ninguna ley preexistente, pues su único límite lo traza
la Constitución.   En tanto, cuando la fusión de una entidad con otra u otras
se decreta por el Presidente de la República, éste ha de ejercer esa atribución
constitucional "de conformidad con la ley", según las voces del
artículo 189, numeral 15 de la Carta”.
“Así las cosas,
la aparente contradicción entre el artículo 150 numeral 7º y el artículo 189
numeral 15 de la Constitución, es, por lo visto, inexistente. Se trata,
simplemente, de dos momentos distintos:  el primero, a cargo del legislador, y
el segundo a cargo del Presidente de la República, quien, con estricta sujeción
a la ley puede ejercer esa atribución como suprema autoridad administrativa”.
“Ello
supone, entonces, que la ley ha de determinar los principios de carácter
general, los objetivos y los límites que demarcan la competencia funcional que
se le asigna al Presidente de la República. O, dicho de otra manera, las
causales por las cuales podría el Ejecutivo decretar la fusión de entidades
administrativas preexistentes.  Pero ello supone, como fluye de los textos
mismos de la Constitución a que se ha hecho referencia, que el legislador no
puede descender a la reglamentación particular y concreta, por cuanto, en tal
caso, invade la órbita de las funciones que compete desarrollar y cumplir al
Presidente de la República; tampoco puede la ley ser de una amplitud de tal
naturaleza que deje campo abierto a la arbitrariedad, pues, en tal caso, a
pretexto de señalar al Ejecutivo criterios y objetivos generales, en realidad
se despoja el Congreso de funciones que la Carta asignó a él y no a ninguna
otra autoridad”.
1.4.
En los términos de la motivación de la decisión mayoritaria, se adecua a la
Constitución el otorgamiento por el legislador de facultades permanentes al
Presidente de la República que se hace en el art. 52, para suprimir o disponer
la disolución y la consiguiente liquidación de entidades administrativas del
orden nacional, observando los criterios, directrices y objetivos generales que
en dicha norma se establece. Es decir, que las facultades a que alude el
numeral 15 del art. 189 de la Constitución requieren para su ejercicio de una
ley marco.
2.
Nuestra discrepancia con la sentencia, en relación con las decisiones adoptadas
sobre las normas en referencia, se contrae a lo siguiente:
-
Estamos de acuerdo en la decisión de declarar inexequible el art. 51 de la ley
mas no en cuanto a su motivación, en la medida en que ella se sustenta en la
necesidad de la expedición de una ley general o marco y no de una ley de
facultades extraordinarias para llevar a cabo la labor de fusión, de entidades
y organismos nacionales.
- No
compartimos ni la motivación ni la decisión de la mayoría en el sentido de
declarar exequible el art. 52, porque a nuestro juicio la supresión,
liquidación o disolución de entidades del orden nacional por el Presidente de
la República requiere de autorización expresa, otorgada a través de una ley de
facultades extraordinarias y no, como se dice en la sentencia, de una ley
general marco o cuadro.
3. Nuestro
desacuerdo con los puntos de la sentencia, que antes se han identificado, lo
fundamentamos en las siguientes consideraciones:
3.1. Dentro de la
competencia que de modo general se le ha asignado al Congreso para hacer las
leyes se encuentra la atribución de determinar la estructura de la
administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias y establecimientos públicos del orden
nacional señalando sus objetivos y estructura orgánica. En cuanto concierne a
la reglamentación de la creación y funcionamiento de otras entidades diferentes
a las relacionadas se le atribuye al Congreso una misión singular y específica,
cuando se lo faculta para “reglamentar la creación y  funcionamiento de las
Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así
mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales
del Estado y sociedades de economía mixta”.
3.2. De lo anterior
se infiere que sobre las materias antes mencionadas  existe una reserva de ley
estatuida por el Constituyente. En tal virtud, sólo en virtud de la ley o
mediante el ejercicio de facultades extraordinarias es posible que el Gobierno
pueda expedir normas reguladoras de las referidas materias.
3.3. Conforme al
art. 189 de la Constitución al Presidente de la República se le han asignado
las funciones de:
(….)
“15. Suprimir o
fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con
la ley”.
“16. Modificar la
estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades
u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas
generales que defina la ley”.
En la sentencia C-
675/98[2],
aprobada en forma unánime por 8 de los magistrados que asistieron a la
correspondiente sesión de la Sala Plena se estableció el sentido y alcance de
las referidas normas de la siguiente manera:
“La competencia
para crear, suprimir o crear ministerios es de índole legislativa, o
gubernamental, cuando se inviste al gobierno de facultades extraordinarias con
tal finalidad (art. 150-7 y 189-15)”.
“La modificación
de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás
entidades u organismos administrativos nacionales es de competencia del
Presidente, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley,
es decir, la ley general marco o cuadro (art. 150-16). Es decir, que lo
concerniente a la modificación de la estructura interna de dichos organismos,
luego de haber sido creados por el legislador, corresponde a una competencia
que comparten éste y el Presidente. Aun cuando es de anotar que siendo la
competencia propiamente legislativa, es facultativo del Congreso determinar la
mayor o menor amplitud o alcance de las competencias del Presidente; por ello
nada se opone a que la modificación en la estructura de dichos organismos la
efectúe el mismo legislador, o que en la ley se determinen los principios y
reglas generales para llevarla a cabo”.
Posteriormente en la
sentencia C-218/99[3],
en relación con la revisión constitucional del decreto legislativo 197 del 30
de enero de 1999, que creó un Fondo para la Reconstrucción del Eje Cafetero
afectada por el terremoto del 25 del mismo mes y año, la Corte aludió a la
facultad presidencial contenida en el numeral 15 del art. 189 de la
Constitución de la siguiente manera:
“Es exequible el
artículo 7 objeto de revisión, que únicamente desarrolla lo contemplado en el
numeral 15 del artículo 189 de la Carta, en el sentido de que, si bien el
término de las facultades especiales asumidas por el Presidente de la República
ya ha expirado, queda el Gobierno autorizado para suprimir el Fondo cuando haya
cumplido su tarea”.
“Como lo ha
expresado la Corte en otras ocasiones, es el legislador -por regla general el
Congreso- el encargado de suprimir las entidades de la administración nacional
que haya creado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150, numeral 7,
de la Constitución”.
“Empero, la
propia Carta (artículo 189, numeral 15) faculta al legislador para prever,
hacia el futuro, que determinados organismos o entidades se supriman o
fusionen, encomendando al Presidente de la República la tarea de ejecutar y
culminar la supresión o fusión. El Gobierno estará entonces encargado de
proferir, dentro de los límites que le señale la ley, los actos administrativos
mediante los cuales se concrete la decisión legislativa”.
“En el caso de
entidades u organismos creados al amparo del Estado de Emergencia, siendo
posible que su actividad deba extenderse más allá del tiempo de vigencia de las
atribuciones legislativas de excepción, pero sin que resulte imprescindible
prolongarla indefinidamente -toda vez que naturalmente se encuentra atada a los
requerimientos que el cometido institucional imponga y a los imponderables que
resulten del desenvolvimiento práctico de su gestión, así como a las
dificultades inherentes a la culminación de la misma-, se justifica plenamente
que no sea el propio legislador el que agote las distintas etapas de la
supresión del ente creado con un propósito específico, y que, no obstante ser
él quien prevé la misma y la dispone, deje en manos del Gobierno su ejecución
material y su realización. Estas tendrán lugar, a partir del impulso inicial de
la ley y con arreglo a sus criterios y disposiciones, cuando el agotamiento de
los fines correspondientes haga innecesaria la permanencia del ente u organismo
establecido”.
“Tal ocurre en el
asunto que ahora se decide, pues al momento de declarar la emergencia y de
crear el Fondo se ignoraba, y todavía se ignora, por cuánto tiempo se hará
menester su subsistencia, sin que resulte razonable pensar en la necesidad de dictar
una ley para su supresión -ya desde ahora prevista por norma dotada de fuerza
legislativa- y menos declarar un nuevo Estado de Emergencia Económica para el
único efecto de ponerle fin a su actividad por haberse alcanzado el propósito
de reconstruir la zona del Eje Cafetero”.
“En Estado de
Emergencia, la ley exigida en el artículo 189, numeral 15, de la Constitución,
para que el Gobierno suprima o fusione entidades u organismos nacionales, está
contenida en el decreto legislativo correspondiente, que puede ser, sin violar
los mandatos superiores, el mismo por el cual se haya creado un ente de
duración precaria y finalidad delimitada, con miras a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos”.
Es evidente entonces que, conforme a las consideraciones
precedentes, las atribuciones conferidas al Presidente de la República en las
referidas normas, responden a contenidos y objetivos bien diferentes. En
efecto, todo lo que concierne con la fijación o determinación de la estructura
superior y básica de la administración nacional centralizada o descentralizada
es de competencia privativa del legislador, según el art. 150-7 de la
Constitución. Este sólo puede desprenderse de dicha atribución por la vía del
otorgamiento de facultades extraordinarias precisas y temporales al Presidente
de la República. En cambio, cuando ya se ha operado la creación de los
ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos
administrativos nacionales bien directamente a través de ley expedida por el
Congreso o  por el Presidente investido de facultades extraordinarias, es
posible que éste pueda modificar la estructura ya creada “con sujeción a los
principios y reglas generales que defina la ley”, esto es mediante una ley
general marco o cuadro.
En la sentencia de la cual disentimos se confunden las aludidas
funciones presidenciales, pues de su contexto se infiere que es posible,
contrariando el expreso texto del art. 189-15 en concordancia con el art. 150-7
de la Constitución, que se puedan suprimir o fusionar entidades, con arreglo a
los criterios y objetivos generales que determine la ley, esto es, con base en
una ley general, marco o cuadro. Además es contradictoria, en la medida en que
se declaran inexequibles las facultades que se le dieron al Gobierno en el art.
120 de la ley 489/98 para suprimir, fusionar, reestructurar, transformar,
escindir, disolver entidades, que el Congreso consideró necesario otorgar con
estos propósitos y, sin embargo, en relación con la misma materia se le dan al
Gobierno en virtud del art. 52 ya no facultades transitorias, sino
permanentes.
A nuestro juicio la
decisión mayoritaria tiene unas consecuencias nefastas porque:
a) Autoriza al
Gobierno para que en forma permanente, sin sujeción al control constitucional
de la Corte, pueda suprimir o disponer la disolución y la consiguiente
liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional.
b) Pone en grave
riesgo la estabilidad de la estructura administrativa centralizada y
descentralizada, la cual puede modificar con cierta discrecionalidad, aunque
siguiendo los parámetros trazados por el legislador que son muy amplios.
c) Coloca en
evidente riesgo la inestabilidad de los empleados y trabajadores oficiales, con
violación del art. 53 de la Constitución que consagra el principio de
estabilidad laboral, pues cada acto de supresión o disolución y liquidación de
entidades necesariamente va a ir acompañado del despido de aquéllos.
En los anteriores
términos dejamos consignado nuestro salvamento parcial de voto.
Fecha ut supra,
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-702/99
ESTRUCTURA DE LA
ADMINISTRACION NACIONAL-Distribución
de competencias (Salvamento parcial de voto)
Se ha transferido
de modo permanente al Ejecutivo una facultad que, bien interpretados los
numerales 7 del artículo 150, 15 y 16 del 189 de la Constitución Política, es
exclusiva del Congreso e intransferible al Gobierno. En adelante -creo- podría
el Presidente de la República suprimir entidades y organismos del orden
nacional sin pasar por el Congreso, ni siquiera para pedir facultades
extraordinarias, y sin correr el riesgo de que la Corte Constitucional pueda
declarar que la habilitación legislativa ha sido tramitada
inconstitucionalmente, como en este mismo proceso se demuestra que ocurrió con
el artículo 120 objeto de demanda. Será más fácil la supresión de entidades por
una vía puramente administrativa, y el numeral 7 del artículo 150 de la
Constitución se ha quedado escrito. La Sentencia resulta contradictoria, toda
vez que los fundamentos de inexequibilidad de los artículos 51 y 53 de la Ley
489 de 1998 son los mismos que justificarían -como han debido justificar- la
declaración de inconstitucionalidad del 52 Ibídem.
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD-Efectos a
partir de la fecha de promulgación de la ley/DECRETOS DE REESTRUCTURACION
DEL ESTADO-Pueden seguir rigiendo indefinidamente (Salvamento parcial de
voto)
No entiendo la
razón para declarar inexequible el artículo 120, "a partir de la fecha de
promulgación de la Ley 489 de 1998", pero dejando sujeta al eventual
ejercicio de la acción pública, y a prolongados procesos, la natural y obvia
consecuencia de la inexequibilidad declarada. Me pregunto qué ocurrirá si uno
de los decretos no es demandado. ¿Puede seguir rigiendo indefinidamente a pesar
de no tener ningún sustento constitucional, como decreto ley, con base en unas
facultades extraordinarias inexistentes? Y ¿qué acontecerá si cualquier
ciudadano invoca ante sus disposiciones la excepción de inconstitucionalidad
(art. 4 C.P.)?
FUNCION PUBLICA
POR PARTICULARES-Carácter
temporal (Salvamento parcial de voto)
Considero que es
inexequible el parágrafo 2 del artículo 38, en cuanto consagra la posibilidad
de que organismos consultivos y coordinadores, "si fuere el caso del
sector privado", funcionen con carácter permanente "para toda la administración
o parte de ella", según lo que la ley determine. A mi juicio, en el
expresado sentido la norma choca con el artículo 123, inciso 3, de la
Constitución, a cuyo tenor las funciones públicas solamente pueden ser
desempeñadas por particulares de manera temporal. En Fallo C-286 del 27 de
junio de 1996, del cual tuve el honor de ser ponente, la Corte admitió la
posibilidad de que particulares desempeñaran funciones públicas de modo
permanente, pero únicamente sobre la base de que haya sido la propia Constitución
la que las haya contemplado. Jamás el legislador, y menos con carácter genérico
y abierto.
Referencia:
Expediente D-2296
A. Como lo han
expuesto en su salvamento de voto los magistrados Antonio Barrera Carbonell,
Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero, con base en argumentos que
acojo y comparto, la norma consagrada en el artículo 52 acusado ha debido ser
declarada inconstitucional.
A mi juicio, con
ella y merced al respaldo que en la presente Sentencia se le brinda, se ha
transferido de modo permanente al Ejecutivo una facultad que, bien
interpretados los numerales 7 del artículo 150, 15 y 16 del 189 de la
Constitución Política, es exclusiva del Congreso e intransferible al Gobierno.
En adelante -creo-
podría el Presidente de la República suprimir entidades y organismos del orden
nacional sin pasar por el Congreso, ni siquiera para pedir facultades
extraordinarias, y sin correr el riesgo de que la Corte Constitucional pueda
declarar que la habilitación legislativa ha sido tramitada
inconstitucionalmente, como en este mismo proceso se demuestra que ocurrió con
el artículo 120 objeto de demanda.
Será más fácil la
supresión de entidades por una vía puramente administrativa, y el numeral 7 del
artículo 150 de la Constitución se ha quedado escrito.
Por otra parte, la
garantía constitucional de estabilidad de los trabajadores estatales pierde
contundencia y fortaleza, pues ya no se tendrá el debate en las cámaras.
La Sentencia resulta
contradictoria, toda vez que los fundamentos de inexequibilidad de los
artículos 51 y 53 de la Ley 489 de 1998 son los mismos que justificarían -como
han debido justificar- la declaración de inconstitucionalidad del 52 Ibídem.
B. En otros
aspectos, discrepo de lo resuelto en los siguientes aspectos:
1. Para ser
coherente y por razones de seguridad jurídica, evitando al país la desazón y la
inquietud sobre los efectos de la inconstitucionalidad de las facultades
extraordinarias conferidas, y también como expresión del principio de
prevalencia del Derecho sustancial (art. 228 C.P.), la Corte ha debido declarar
inexequibles todos los decretos expedidos por el Presidente con apoyo en la
habilitación legislativa que jamás se le concedió, según el propio Fallo.
No entiendo la razón
para declarar inexequible el artículo 120, "a partir de la fecha de
promulgación de la Ley 489 de 1998", pero dejando sujeta al eventual
ejercicio de la acción pública, y a prolongados procesos, la natural y obvia
consecuencia de la inexequibilidad declarada.
Me pregunto qué ocurrirá
si uno de los decretos no es demandado. ¿Puede seguir rigiendo indefinidamente
a pesar de no tener ningún sustento constitucional, como decreto ley, con base
en unas facultades extraordinarias inexistentes?
Y ¿qué acontecerá si
cualquier ciudadano invoca ante sus disposiciones la excepción de
inconstitucionalidad (art. 4 C.P.)?
2. Considero que es
inexequible el parágrafo 2 del artículo 38, en cuanto consagra la posibilidad
de que organismos consultivos y coordinadores, "si fuere el caso del
sector privado", funcionen con carácter permanente "para toda la
administración o parte de ella", según lo que la ley determine.
A mi juicio, en el
expresado sentido la norma choca con el artículo 123, inciso 3, de la
Constitución, a cuyo tenor las funciones públicas solamente pueden ser
desempeñadas por particulares de manera temporal.
En Fallo C-286 del
27 de junio de 1996, del cual tuve el honor de ser ponente, la Corte admitió la
posibilidad de que particulares desempeñaran funciones públicas de modo permanente,
pero únicamente sobre la base de que haya sido la propia Constitución la que
las haya contemplado. Jamás el legislador, y menos -como ahora se hace- con
carácter genérico y abierto.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.
Salvamento de
voto a la sentencia C-702/99
ENTIDAD DEL ORDEN
NACIONAL-Proceso de fusión
(Salvamento de voto)
La mayoría
desconoce la dinámica misma del proceso de fusión, de manera que restringe en
extremo la competencia del Congreso, que queda reducida a la mera posibilidad
de dictar "las causales por las cuales podría el Ejecutivo decretar la
fusión de entidades administrativas preexistentes".  La definición de
estas causales, se repite, únicamente concierne al primer momento del proceso
de fusión.  Respecto del segundo, no resulta admisible, en un Estado de
derecho, librarlo a la voluntad del Presidente, sin que existan disposiciones
claras y precisas. Esta confusión, explica en parte la declaratoria de
inexequibilidad de la norma.  En efecto, los incisos segundo, tercero, cuarto,
quinto y el parágrafo del artículo 51 no se limitan a fijar criterios generales
para guiar la actividad administrativa;  en ellos el legislador regula las
vicisitudes propias de un proceso de fusión.
ENTIDADES
PUBLICAS-Escisión
(Salvamento de voto)
Es
preciso hacer claridad sobre la figura de la escisión de entidades públicas. A
diferencia de lo que ocurre con las sociedades comerciales privadas, en las
cuales se asocian recursos a fin de desarrollar cierto objeto social y la
generación de lucro, en las empresas industriales y comerciales del Estado, no
existe ánimo de asociación, sino la destinación de unos recursos para
desarrollar un objeto, ambos definidos por el legislador. En este orden de
ideas, existe una unión inescindible entre los recursos y el objeto a
desarrollar, por cuanto en tales términos está establecida la voluntad del
legislador. De ahí que la escisión de este tipo de empresas debe hacerse tanto
del capital como del objeto, de suerte que se asignen recursos a ambas
funciones. Lo anterior implica que existen dos opciones para la escisión: o se
transmite capital y objeto a otra entidad existente o, se crean entidades que
cumplen la función o desarrollan el objeto inicialmente asignado a un única
entidad.  En el primer evento, resulta apenas evidente que no se crea una nueva
entidad. En el segundo, tampoco.  Esto último se explica por el hecho de que,
ante la inexistencia de animus societatis, la existencia de una nueva entidad,
en estricto sentido, únicamente se presenta cuando se define un nuevo objeto
social y no, cuando el objeto determinado por el legislador, es encargado a
distintos entes.  Tal era la solución del parágrafo del artículo 51 que, se
recuerda, fue declarado inexequible sin que existiera una razón suficiente que
explicara la decisión.  De ahí que sea acertada la afirmación según la cual, en
los términos de la Ley 489 de 1998, la escisión de empresas industriales y
comerciales del Estado no suponía, en ningún caso, la creación de una nueva
empresa, como lo estimó la mayoría.
ESTRUCTURA
DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Modificación (Salvamento de voto)
El artículo 150-7
establece que le compete al Congreso de la República "determinar la
estructura de la administración nacional" y señalar los objetivos y
estructura orgánica de las entidades creadas.  Por su parte, el numeral 16 del
artículo 189 le confiere competencia al Presidente para modificar la estructura
de ciertos organismos nacionales, de conformidad con los principios y reglas
generales que fije la ley.  La definición de la estructura de la administración
nacional no puede confundirse con el señalamiento de los objetivos y estructura
orgánica de cada entidad.  Lo primero implica definir los tipos de entidades
que existen, in genere, en la administración nacional y las relaciones
jurídicas que se presentan entre ellas. La estructura es inmodificable por el
Presidente, lo que no ocurre con la estructura interna de cada una de estas
entidades, para lo cual se encuentra facultado por el numeral 16 del artículo
189 de la Carta.  Una vez el legislador define la estructura de una entidad, el
Presidente, siguiendo los criterios y reglas generales, está facultado para modificarla.
Tales criterios y reglas generales estaban contenidos en el artículo 54,
parcialmente declarado inconstitucional. Unicamente resta señalar que, ante la
ausencia de argumentos puntuales respecto de los literales declarados
inexequibles, en este salvamento deberá guardarse silencio sobre su contenido,
no sin antes señalar que cada una de las disposiciones contenía criterios o
reglas generales, claramente identificables.  El silencio de la mayoría no es,
como ocurre en un salvamento, excusable.  Unicamente vincula el fallo, en este
caso uno carente de motivación.
LEY
DE RESTRUCTURACION DEL ESTADO-Inexistencia de vicios de trámite
(Salvamento de voto)
Del
riguroso análisis efectuado a las gacetas del Congreso en las que reposan los
antecedentes legislativos de la Ley 489 de 1998, quienes suscribimos este
salvamento pudimos concluir, con absoluta certeza –y así lo hicimos saber a la
Sala Plena en las sesiones en las que se surtió la discusión del proyecto-, que
las facultades extraordinarias contenidas en el que hasta hoy fue su artículo
120, se tramitaron y aprobaron por las respectivas Cámaras de conformidad con
las reglas que establecen la Constitución Política y la Ley 5ª, Orgánica del
Congreso de la República. En esta medida, la Corte ha debido mantenerlas en el
ordenamiento jurídico. Para los suscritos magistrados, la posición adoptada por
la mayoría riñe con el verdadero espíritu de las normas constitucionales y
legales que regulan el trámite legislativo ante el Congreso de la República, y
no obedece a una interpretación armónica y sistemática de las mismas, olvidando
además que la finalidad perseguida por el Constituyente en materia de trámite
legislativo fue precisamente la de racionalizar y flexibilizar el proceso de
expedición de las leyes. Por el contrario, la Sentencia les fija a estas normas
un alcance restrictivo y en extremo formalista, que afecta gravemente el
pluralismo, la libre discusión democrática y, en general, la actividad
desarrollada por el Parlamento, amén de que desconoce la reiterada
jurisprudencia que la Corte Constitucional ha dictado en torno al tema. En este
aspecto, constituye un cambio repentino e injustificado de su posición
tradicional, que redunda en perjuicio de la seguridad jurídica y de la propia
esencia de la labor congresional.
COMISION
ACCIDENTAL Y COMISION CONSTITUCIONAL-Funciones
(Salvamento de voto)
Es la
Comisión accidental bicameral y no la Comisión constitucional permanente la
llamada a conocer y concertar las discrepancias que puedan surgir entre los
textos aprobados en una y otra cámara, sin que ello signifique un
desconocimiento al trámite ordinario establecido en el artículo 157 Superior.
En efecto, es de la naturaleza del proceso legislativo que durante el segundo
debate se introduzcan modificaciones al proyecto aprobado por la primera de las
Cámaras y que de las mismas conozca una comisión especial, para evitar que el
texto en discusión tenga que regresar a la Cámara de la cual partió, y de este
modo se dilate injustificadamente la expedición de la ley.
COMISION
ACCIDENTAL-Alcance
de la palabra "discrepancias" (Salvamento de voto)
El
eje de la argumentación de la mayoría, plasmado en la Sentencia, se centra en
la interpretación, -a nuestro juicio errónea y peligrosamente restrictiva- del
término “discrepancias” utilizado tanto en el artículo 161 Superior como en el
186 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Congreso, referidas ambas normas a la
integración de comisiones accidentales con el objeto, precisamente, de
conciliar tales discrepancias cuando surgieren en las cámaras respecto del
articulado de un proyecto. La mayoría se aferró a la interpretación según la
cual las discrepancias sólo pueden darse en torno a temas que ya hubieren sido
tratados, desde un comienzo, por ambas cámaras durante el trámite legislativo.
Por nuestra parte, y atenidos no sólo a una interpretación más acorde con lo
que es la naturaleza de la función legislativa sino del texto mismo de las
normas, en especial al propio Reglamento del Congreso, el término
“discrepancias” abarca también el hecho de que en el curso de los debates se
hubiere introducido disposiciones nuevas, esto es asuntos que no hubieren sido
tratados previamente en el curso del trámite legislativo por parte de la
respectiva comisión permanente o de la plenaria de una de las cámaras.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Trámite (Salvamento de voto)
Es
lógico suponer que si las facultades extraordinarias de que trata el artículo
120 de la Ley 486 fueron solicitadas por el Gobierno Nacional en el debate
adelantado ante la Comisión Primera Constitucional del Senado de la República,
luego de surtido el trámite del proyecto ante la Cámara de Representantes, se
trataba en realidad de un articulo nuevo que, obviamente, le correspondía
conciliar a la Comisión Accidental bicameral y aprobar a las plenarias de ambas
Cámaras, como efectivamente ocurrió. Y es que, reiterando lo dicho
inicialmente, las facultades extraordinarias no son una excepción al trámite
accidental mencionado. De ningún precepto constitucional se desprende que a la
solicitud de facultades especiales no se le pueda aplicar el procedimiento
contenido en los artículos 160 y 161 Superiores y 178 de la Ley 5ª de 1992, pues
aquellas, como cualquier iniciativa legislativa, se encuentran amparadas por
los principios de autonomía, pluralismo y participación que le son propios a la
actividad parlamentaria y que constituyen el fundamento sobre el cual se
edifican las comunidades democráticas. Son pues dichas normas las que,
armónicamente interpretadas, sustentan el criterio que ahora nos permitimos
exponer, mismo que, además, se encuentra apoyado en jurisprudencia anterior de
esta misma Corporación, en la que explícitamente se avaló la inclusión de
facultades extraordinarias en segundo debate y que extrañamente ahora se ha
desconocido. Nótese, además, como las facultades extraordinarias solicitadas
por el gobierno no constituían  una materia extraña al texto de la Ley 489,
pues si a través de la misma se conformó el Estatuto Básico de organización y
funcionamiento de la Administración Pública, las facultades reconocidas en su
artículo 120 estaban dirigidas, precisamente, a reestructurar la administración
pública y racionalizar los trámites innecesarios existentes en ella, lo cual
muestra una clara relación de conexidad entre ambos asuntos. En este orden de
ideas, resulta absurdo -por decirlo menos-, considerar que el artículo 157 de
la Constitución Política impida tramitar una solicitud de facultades
extraordinarias, por el hecho de haber sido solicitadas durante el desarrollo
del segundo debate, cuando las mismas no constituyen la materia principal del
proyecto sometido a consideración del Congreso. Esta posición, asumida por la mayoría
en la Sentencia, es el producto de una interpretación aislada y equivocada del
mencionado artículo, que tiende a desconocer el verdadero alcance que el
constituyente del 91 quiso reconocerle a las comisiones de conciliación y al
trámite legislativo excepcional, cual es el de agilizar el proceso de formación
de las leyes manteniendo incólume la libre participación democrática.
PRINCIPIO
DE RAZONABILIDAD EN SENTENCIAS DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance
Esta
Corporación, en no pocas ocasiones, ha precisado que la interpretación de los
dispositivos constitucionales deben estar gobernados “por un criterio de
razonabilidad, por cuanto las decisiones de los jueces deben ser razonadas y
razonables”. Ello implica que el operador jurídico a quien corresponde ejercer
el control de constitucionalidad de las leyes, no pueda atenerse, en su función
interpretativa, al sentido literal de una norma Superior cuando ésta, aplicada
aisladamente, produzca consecuencias absurdas y contrarias a las derivadas de
una interpretación sistemática y finalista del texto de la Constitución
Política.
LEY
DE REESTRUCTURACION DEL ESTADO-Retroceso en evolución del
bicameralismo (Salvamento de voto)
Queda
claro que la decisión adoptada en la Sentencia respecto del que fuera el
artículo 120 de la Ley 489 de 1998, constituye un retroceso en la evolución
institucional del bicameralismo que ha regido en Colombia a lo largo de toda su
historia republicana. Ello, porque al aplicarle al trámite de las discusiones
legislativas un criterio de extremo rigor formalista, que no corresponde al
establecido por el orden Constitucional, se lesiona la independencia y
autonomía de cada una de las cámaras y se trunca el espíritu central de la
dinámica parlamentaria que, como su mismo nombre lo indica, reside fundamentalmente
en el diálogo y la reflexión que en torno a la formación de las leyes, debe
existir entre las diferentes fuerzas políticas de la Nación. El proceso
formativo de las normas jurídicas, cuando éste corresponde ejercerlo a un
órgano legislativo bicameral, tiene que regirse por criterios de calidad y
cuidado, que se reflejan en la posibilidad de introducir modificaciones a la
propuesta legislativa original, a fin de que las disposiciones resultantes del
mismo sean en todo coherentes y cumplan los objetivos que inspiran su
incorporación al Estado de Derecho.
Referencia: Acción
pública de inconstitucionalidad en contra de los artículos 7°, 38, 47
(parciales), 51, 52, 53, 54, 55, 59 (parcial), 68 (parcial), 111 (parcial) y
120 de la Ley 489 de 1998. Expediente D-2296
Discrepamos
respetuosa, pero abiertamente, de la Sentencia de la referencia por las
siguientes razones, que fueron expuestas por los suscritos magistrados durante
el curso de los debates a que ello dio lugar en el marco de la Sala Plena de la
Corte.
1.
Respecto del artículo 51.
En opinión de la
mayoría, el artículo 51 de la Ley 489 de 1998, es, por una parte, de una
vaguedad extrema a la hora de establecer las razones que autorizan la fusión de
entidades públicas y, por otra, en exceso detallista en cuanto a los diversos
aspectos del procedimiento de fusión, de suerte que en el primer asunto el
Congreso termina por despojarse de sus competencias, en tanto que en el
segundo, vacía de contenido las funciones presidenciales. Por ello consideran
que la norma es inexequible.  En nuestro concepto, la norma en cuestión respeta
tanto los parámetros constitucionales como la propia jurisprudencia de esta
Corporación.
La fusión de
entidades que, según lo dispuesto en el artículo 172 del Código de Comercio,
consiste en que "una o más entidades se disuelven, sin liquidarse, para
ser absorbidas por otra o para crear una nueva", implica un proceso
complejo, que requiere de una especial regulación, debido a los efectos
patrimoniales del fenómeno y a la posible afectación de los derechos de
terceros.  En el caso de fusión de entidades públicas las necesidades de
regulación se incrementan, habida consideración de que se involucran recursos
públicos, se requieren decisiones en materia presupuestal, es necesario tener
presente regímenes laborales disímiles, afecta la ejecución contractual y es
imprescindible garantizar la continuidad en la prestación del servicio. Esto
implica que en el proceso de fusión deben distinguirse dos momentos: la
decisión de fusionar y el trámite de la fusión. La jurisprudencia de esta
Corporación ha destacado que a efectos de armonizar los artículos 150 numeral
7° y 189 numeral 15 es necesario reconocer que en esta materia la Constitución
acoge la noción de leyes de autorizaciones, en virtud de las cuales el Congreso
de la República establece "condiciones y límites precisos y detallados
para el ejercicio"[4]
de ciertas facultades administrativas por parte del Ejecutivo.  Así las cosas,
se ha entendido que "el constituyente dejó en
manos del legislador la competencia para definir las condiciones y requisitos,
los objetivos, fines y controles pertinentes y predicables de la función del
jefe del poder ejecutivo, prevista en el numeral 15 que se comenta, para que
aquel establezca un régimen razonable y armónico, lo mismo que preciso y
reglado, para regular el ejercicio de esta competencia del Presidente de la
República"[5].
Es decir, la propia jurisprudencia ha distinguido los momentos mencionados,
pues, para el primero se establecen condiciones y requisitos, en tanto que en
el segundo, "los objetivos, fines y controles pertinentes".  Así las
cosas, tanto la doctrina como la jurisprudencia coinciden en que respecto
de cada momento se imponen requerimientos normativos distintos, según se ha
visto.  El artículo 51, declarado inconstitucional, respeta esta distinción,
estableciendo contenidos normativos de distinta intensidad, según se trate del
primer o del segundo momento.  Así, en términos generales, puede sostenerse que
en el inciso 1° se regulaba la decisión de fusionar, en tanto que en los
restantes incisos se establecían parámetros para efectos del trámite de
fusión.
En la
sentencia se hace una precisión, que compartimos de manera parcial, pues,
únicamente es predicable del primer momento del proceso de fusión:
"Ello
supone, entonces, que la ley ha de determinar los principios de carácter
general, los objetivos y los límites que demarcan la competencia funcional que
se le asigna al Presidente de la República.  O, dicho de otra manera, las
causales por las cuales podría el Ejecutivo decretar la fusión de las entidades
administrativas preexistentes.  Pero ello supone... que el legislador no puede
descender a la reglamentación particular y concreta, por cuanto, en tal caso,
invade la órbita de las funciones que compete desarrollar y cumplir al
Presidente de la República".
Como se aprecia, la
mayoría desconoce la dinámica misma del proceso de fusión, de manera que restringe
en extremo la competencia del Congreso, que queda reducida a la mera
posibilidad de dictar "las causales por las cuales podría el Ejecutivo
decretar la fusión de entidades administrativas preexistentes".  La
definición de estas causales, se repite, únicamente concierne al primer momento
del proceso de fusión.  Respecto del segundo, no resulta admisible, en un
Estado de derecho, librarlo a la voluntad del Presidente, sin que existan
disposiciones claras y precisas.
Esta confusión,
explica en parte la declaratoria de inexequibilidad de la norma.  En efecto,
los incisos segundo, tercero, cuarto, quinto y el parágrafo del artículo 51 no
se limitan a fijar criterios generales para guiar la actividad administrativa;
en ellos el legislador regula las vicisitudes propias de un proceso de fusión.
No obstante que lo
anterior es suficiente para explicar nuestro reparo a la Sentencia, argumentos
adicionales hacen patente el yerro de la mayoría y, su evidente falta de
coherencia.
Como primera medida,
se tiene que la Sentencia sustenta su calificación de “vagos e imprecisos”
atribuida a los criterios fijados en el primer inciso, en el hecho de que las
expresiones utilizadas por el legislador constituyen simples anotaciones sobre
los principios constitucionales que rigen la actividad administrativa.  Lo
anterior se confirma, según la mayoría, en el segundo inciso del mismo
artículo, pues en lugar de fijar criterios generales sobre la subrogación de
obligaciones y derechos, la titularidad y destinación de bienes o rentas y
sobre los ajustes presupuestales, se dispone que sujeten a las normas que rigen
la materia, las cuales, "tratándose de entidades públicas, el legislador
ha debido precisar".
El inciso primero
del artículo 51 declarado inexequible, disponía que el Presidente de la
República podía "disponer la fusión de entidades y organismos
administrativos del orden nacional con el fin de garantizar la eficiencia y la
racionalidad de la gestión pública, de evitar duplicidad de funciones y
actividades y de asegurar la unidad en la concepción y ejercicio de la función
o la prestación del servicio".  El hecho de que estas condiciones
constituyan principios que se desprenden de las normas constitucionales en
materia de actividad administrativa, no les resta el carácter de criterios
generales. Antes bien, el legislador, con buen tino, dispuso que la fusión de
las entidades públicas del orden nacional únicamente procedía con el objeto de
realizar los principios constitucionales.  Es decir, estaba prohibido para el
Presidente de la República invocar razones de conveniencia para proceder a la
fusión, de suerte que tal actividad únicamente era posible si el funcionamiento
de las entidades desconocía el canon constitucional en materia de actividad
administrativa.  Ello implica que el legislador impuso una importante
limitación, autorizada y exigida por la Carta, al ejercicio de la función
presidencial, susceptible de un intenso control judicial.
Si lo anterior no
fuera suficiente para justificar la exequibilidad del precepto, la lectura de
las tres causales ofrece argumentos adicionales.  Como primera medida, resulta
un despropósito sostener que "evitar la duplicidad en funciones y
actividades" no constituya un criterio general.  Exigir un mayor grado de
precisión implicaría entrar en detalles que, según la jurisprudencia que cita
la misma decisión y las consideraciones previas al estudio del artículo, no son
admisibles, pues despojarían al Presidente de su ámbito de competencia
natural.  No sobra recordar que el Presidente de la República goza de un
razonable margen de discrecionalidad, que, se repite, no implica
arbitrariedad.  Sobre la distinción entre estas figuras, la Corte ha señalado:
"Los actos
discrecionales están por lo tanto sometidos al control jurisdiccional en ejercicio
de las acciones pertinentes, cuando se considera que ellos son violatorios de
la Constitución o de la ley. Así, la discrecionalidad en cabeza de la
administración no faculta al funcionario para imponer sus caprichos ni para
incurrir en arbitrariedades: ella estriba en la posibilidad de apreciar
libremente la oportunidad o conveniencia de la acción dentro de los límites
fijados por la ley, uno de los cuales surge del fin que debe presidir toda
actividad administrativa, cual es la prevalencia del interés público. En
consecuencia, un fin extraño a él es ilícito y susceptible de ser anulado y
controvertido judicialmente, como se anotó. No debe confundirse lo arbitrario
con lo discrecional. En lo arbitrario se expresa el capricho individual de
quien ejerce el poder sin sujeción a la ley. El poder discrecional por el
contrario, está sometido a normas inviolables como las reglas de derecho
preexistentes en cabeza del órgano o funcionario competente para adoptar la
decisión en cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares, a fin de proteger la vida, honra y bienes de los asociados, así
como sus derechos y libertades."[6]
Así las cosas,
resulta claro que es posible establecer si realmente existía duplicidad de
funciones o actividades y, por lo tanto, someter la decisión presidencial al
debido control contencioso administrativo.
En segundo lugar, el
criterio consistente en "asegurar la unidad en la concepción y ejercicio
de la función o la prestación del servicio", tampoco puede calificarse de
“extremadamente vago e impreciso.”  Mientras el anterior criterio buscaba
evitar que dos o más entidades realizaran las mismas actividades, este tenía
por propósito lograr que en la actividad estatal no se realizaran actuaciones
contradictorias.  Es decir, buscaba la coherencia de la administración.  Al
igual que ocurre con el primer criterio estudiado, es posible realizar el
debido control judicial pues, no basta que el Presidente alegue concepciones o
actividades encontradas, sino que debe demostrarse que realmente se presenta
una incoherencia que exige la fusión de las entidades.  Nuevamente la Corte
confunde la amplitud necesaria para ejercer facultades discrecionales con la
vaguedad propia de las disposiciones que promueven la arbitrariedad.
Finalmente, el
criterio según el cual estaba autorizado fusionar entidades por razones de
eficiencia y racionalidad en la gestión pública, tampoco aparece como vago e
impreciso.  El artículo 267 de la Constitución dispone que el control que
ejerce la Contraloría General de la República incluye "un control
financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la
economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales"(Negrillas
fuera del texto).  Lo anterior implica que los criterios de eficiencia y
racionalidad de la gestión pública no son asuntos que se puedan estimar
libremente, sino que, por el contrario, encuentran soporte, no sólo en las
valoraciones que puede hacer el ejecutivo, sino, de manera principal, en los
resultados del control que ejerce la Contraloría General de la República.  De
ser cierta la afirmación de la mayoría -“los criterios de eficiencia y
racionalidad son en extremo vagos”-, ¿estaría legitimada, por disposición
constitucional, la arbitrariedad de la Contraloría, que considera los mismos
criterios para realizar su control?  Lo absurdo de la pregunta permitiría
rebatir los argumentos expuestos en la sentencia.
Respecto de los
restantes incisos y del parágrafo del artículo, son posibles similares
consideraciones.  Así, el parágrafo constituye un claro desarrollo del numeral
15 del artículo 189 de la Constitución, puesto que no está autorizado para el
Presidente de la República crear nuevas entidades.  A efectos de delimitar
correctamente el alcance de esta prohibición, el legislador, en ejercicio de
sus funciones ordinarias, define el concepto de nueva empresa.  Así las cosas,
las normas contenida en el parágrafo resultaban necesarias para el correcto
ejercicio de las funciones presidenciales.  No sobra señalar que la tacha de
inconstitucionalidad del parágrafo se produce por el argumento general
expuesto, sin (i) detenerse a analizar su contenido normativo, que es
esencialmente distinto al del resto del artículo y (ii), presentar razón alguna
de carácter constitucional frente a la norma.
En cuanto al segundo
inciso, igualmente tachado de inconstitucional, cabe señalar que la lectura que
del artículo se hace en la sentencia, no corresponde a su verdadero tenor.  Se
lee en la sentencia:
"la vaguedad e
imprecisión de la norma acusada aparece de bulto, cuando en el inciso segundo
de la misma se ordena al Presidente de la República, que en el acto en que
decrete la fusión de entidades u organismos nacionales disponga sobre la
subrogación de obligaciones y derechos, la titularidad y destinación de bienes
o rentas, o sobre los ajustes presupuestales necesarios, pues, sobre el
particular no se le señala ninguna pauta o criterio de carácter general sino
que se le remite a "las normas que rigen la materia", que, tratándose
de entidades públicas, el legislador ha debido precisa".
Una lectura atenta
del inciso en cuestión permite concluir que la única remisión normativa que
hace el legislador es en materia del régimen de los servidores públicos.  La
última frase del inciso es clara en señalar que el acto que ordene la fusión
dispondrá, "de conformidad con las normas que rigen la materia, la
situación de los servidores públicos".  Y no podría ser de otra manera,
pues el régimen laboral de los empleados estatales es tema que el Presidente de
la República no puede modificar, por estar ellos constitucionalmente protegidos
con reserva de ley.
Los incisos 2°, 3° y
4° del artículo 51 tienen por objeto establecer las obligaciones del
Presidente, una vez adopta, según los criterios generales definidos en el
inciso 1°, la decisión de fusionar.  Es decir, se trata de las normas que
regulan el segundo momento: el trámite de la fusión.  Los asuntos (aspectos
patrimoniales, reestructuración, continuidad en el servicio, cumplimiento de
obligaciones, etc.) que deben resolverse en el trámite de la fusión y las
remisiones normativas (normas orgánicas del presupuesto, régimen laboral de los
servidores públicos involucrados en el proceso) son necesarias para llevar el
proceso a un feliz término.  La absorción de una entidad por otra o la creación
de una entidad distinta (que no nueva, según la definición que se preveía en el
parágrafo) exige la definición de su estructura interna, atender las
obligaciones para con terceros, definir su naturaleza jurídica y, por lo mismo,
las normas presupuestales aplicables, etc.  En resumen, la fusión implica para
la Administración la obligación de "construir" un ente distinto, lo
cual no puede quedar sujeto a normas en extremo amplias, como lo sugiere la
mayoría, y tampoco sin un mínimo de precisión, como también lo exige la
mayoría.
En este sentido, el
inciso 5°, que se aplicaba a los procesos de fusión, supresión y de escisión, y
que en buena parte recoge el contenido normativo de disposiciones del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero, se estiman necesarias para el proceso de
fusión, pues define un aspecto que no puede estar sujeto a la discrecionalidad
presidencial, como lo es el modo de proceder al registro de los actos, los
impuestos o costos notariales a cubrir, y lo atinente al registro de bienes
inmuebles y otros bienes sujetos a registro.  Se trata de asuntos que, aunque
necesarios en el proceso de fusión, involucran principios como la publicidad y
la legalidad de los impuestos y tasas, que, se repite, no le compete al
Ejecutivo determinar.
Por otra parte, no
deja de sorprender que la Corte hubiese declarado la exequibilidad del artículo
52 de la misma ley, cuyos numerales 3, 4 y 5 recogen, en esencia, los criterios
generales, tachados de “vagos”, del inciso 1° del artículo 51. En efecto, el
numeral 3 autoriza la supresión o liquidación cuando las "evaluaciones de
gestión administrativa" así lo aconsejen; el 4, cuando se concluya su
necesidad por la "utilización de indicadores de gestión y gestión que
emplean los organismos de control"; y, el 5, cuando "exista
duplicidad de objetivos y/o de funciones esenciales con otro u otras
entidades".  Aumenta la sorpresa al constatar que la competencia del
Presidente para suprimir entidades se encuentra en el numeral 15 del artículo
189 de la Constitución, que trata, también de la fusión.
Así mismo, la Corte
olvida que el parágrafo 1 del artículo 52, declarado exequible, es idéntico al
inciso 2° del artículo 51, declarado inexequible.  La ausencia de razones para
este proceder, resulta sorprendente, por su total falta de coherencia
analítica.
2.
Respecto del artículo 53.
En lo
esencial, este artículo autorizaba al Presidente de la República para escindir
las empresas industriales y comerciales del Estado cuando ello convenga al
mejor desarrollo de su objeto social, como también lo habilitaba para autorizar
la escisión de sociedades de economía mixta cuando fuera necesario.
En opinión de la
mayoría, la creación de nuevas empresas industriales y comerciales del Estado y
de sociedades de economía mixta es una competencia privativa del legislador,
según el tenor del artículo 150-7 de la Carta.  De ahí que resulte
inconstitucional que, por vía de escisión, se creen nuevas empresas.
La escisión, a
diferencia de lo que la mayoría cree, (i) no necesariamente implica
necesariamente la creación de una nueva empresa y (ii), haciendo interpretación
analógica con el parágrafo del artículo 51 declarado inconstitucional, resulta
imposible, en los términos del artículo 53 de la Ley 489 de 1998, la creación
de una entidad nueva.
De acuerdo con lo
estipulado en el artículo 3 de la Ley 222 de 1995, existe escisión cuando:
"1. Una
sociedad sin disolverse, transfiere en bloque una o varias partes de su
patrimonio a una o más sociedades existentes o las destina a la creación
de una o varias sociedades.
2.  una sociedad se
disuelve sin liquidarse, dividiendo su patrimonio en dos o más partes, que se
transfieren a varias sociedades existentes o se destinan a la creación de
nuevas sociedades".
Como se puede
apreciar, la escisión no implica la creación de una nueva sociedad. Ante el
silencio del legislador sobre la Ley 489 de 1998, las normas comerciales llenan
la laguna.  Esto basta para mostrar la falacia en que incurre la mayoría, que
no puede explicarse más que por el desconocimiento de la figura jurídica, cuya
complejidad conceptual va mas allá de la mera división, como lo define el
Diccionario de la Lengua de la Real Academia.
Sin
embargo, es preciso hacer claridad sobre la figura de la escisión de entidades
públicas. A diferencia de lo que ocurre con las sociedades comerciales
privadas, en las cuales se asocian recursos a fin de desarrollar cierto objeto
social y la generación de lucro, en las empresas industriales y comerciales del
Estado, no existe ánimo de asociación, sino la destinación de unos recursos
para desarrollar un objeto, ambos definidos por el legislador.  En este orden
de ideas, existe una unión inescindible entre los recursos y el objeto a
desarrollar, por cuanto en tales términos está establecida la voluntad del
legislador.  De ahí que la escisión de este tipo de empresas debe hacerse tanto
del capital como del objeto, de suerte que se asignen recursos a ambas
funciones.
Lo anterior implica
que existen dos opciones para la escisión: o se transmite capital y objeto a
otra entidad existente o, se crean entidades que cumplen la función o
desarrollan el objeto inicialmente asignado a un única entidad.  En el primer
evento, resulta apenas evidente que no se crea una nueva entidad.  En el
segundo, tampoco.  Esto último se explica por el hecho de que, ante la
inexistencia de animus societatis, la existencia de una nueva entidad,
en estricto sentido, únicamente se presenta cuando se define un nuevo objeto
social y no, cuando el objeto determinado por el legislador, es encargado a
distintos entes.  Tal era la solución del parágrafo del artículo 51 que, se
recuerda, fue declarado inexequible sin que existiera una razón suficiente que
explicara la decisión.  De ahí que sea acertada la afirmación según la cual, en
los términos de la Ley 489 de 1998, la escisión de empresas industriales y
comerciales del Estado no suponía, en ningún caso, la creación de una nueva
empresa, como lo estimó la mayoría.
3.
Respecto del artículo 54, literales b), c), d), g), h),  i).
Esta norma fija los
principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional
puede modificar las estructura de los ministerios, departamentos
administrativos y demás organismos del orden nacional.
Contra los
mencionados literales del artículo 54, la mayoría endilga dos razones por las
cuales se estiman inconstitucionales.  De una parte, se acusa el hecho de que el
legislador hubiese deferido en el Ejecutivo "la competencia de regulación
normativa" de aspectos inherentes a la determinación de varios aspectos de
los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos
administrativos nacionales, lo cual quebranta el numeral 7 del artículo 150 de
la Carta, según el cual le compete al Congreso "determinar la estructura
de la administración" y señalar los objetivos y estructura orgánica de
cada una.  Por otra parte, se afirma que desconocen el numeral 16 del artículo
189 de la Carta, puesto que el legislador debe limitarse a definir los
principios y reglas generales a los cuales el ejecutivo le compete modificar la
estructura de estas entidades.
Sin entrar en el
análisis de cada uno de los contenidos normativos de los literales b), c), d),
g), h) e i) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998, debe observarse que el
pronunciamiento de la mayoría carece de lógica.  En efecto, la decisión se basa
en dos argumentos completamente contradictorios.  El primero dice que el
numeral 7 del artículo 150 de la Constitución impide conferir competencias
normativas al Presidente en la materia regulada por la disposición.  El
segundo, exige la existencia de competencias normativas pues, según se afirma
en la Sentencia C-262/95, la competencia fijada en el numeral 16 del artículo
189 de la C.P. exige la expedición de una ley marco por parte del Congreso.
Con suficiente claridad, la Corte ha indicado que la técnica de las leyes marco
suponen la existencia de una competencia normativa ampliada en cabeza del
Presidente de la República.  La ligereza de los argumentos de la mayoría los
lleva a la incoherencia que se plasma en la decisión.
El artículo 150-7
establece que le compete al Congreso de la República "determinar la estructura
de la administración nacional" y señalar los objetivos y estructura
orgánica de las entidades creadas.  Por su parte, el numeral 16 del artículo
189 le confiere competencia al Presidente para modificar la estructura de
ciertos organismos nacionales, de conformidad con los principios y reglas
generales que fije la ley.  La definición de la estructura de la administración
nacional no puede confundirse con el señalamiento de los objetivos y estructura
orgánica de cada entidad.  Lo primero implica definir los tipos de entidades
que existen, in genere, en la administración nacional y las relaciones
jurídicas que se presentan entre ellas.  En el artículo 38 de la Ley 489 de
1998 el legislador determinó la estructura de la Administración nacional, al
disponer:
"Artículo
38.  Integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional.
La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por
los siguientes organismos y entidades:
1.  Del Sector
Central:
a.  La presidencia
de la República
b.  La
Vicepresidencia de la República
c.  Los Consejos
Superiores de la Administración
d.  Los ministerios
y departamentos administrativos
e.  Las
superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería jurídica
2.  Del sector
descentralizado por servicios:
a.  Los
establecimientos públicos
b.  Las empresas
industriales y comerciales del Estado
c. Las
superintendencias y unidades administrativas especiales con personería jurídica
d.  Las empresas
sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos
domiciliarios.
e.  Los institutos
científicos y tecnológicos
f.  Las sociedades
públicas y las sociedades de economía mixta
g. Las demás
entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice
o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder
Público..."
Esta estructura es
inmodificable por el Presidente, lo que no ocurre con la estructura interna de
cada una de estas entidades, para lo cual se encuentra facultado por el numeral
16 del artículo 189 de la Carta.  Una vez el legislador define la estructura de
una entidad, el Presidente, siguiendo los criterios y reglas generales, está
facultado para modificarla.  Tales criterios y reglas generales estaban contenidos
en el artículo 54, parcialmente declarado inconstitucional.
Unicamente resta
señalar que, ante la ausencia de argumentos puntuales respecto de los literales
declarados inexequibles, en este salvamento deberá guardarse silencio sobre su
contenido, no sin antes señalar que cada una de las disposiciones contenía
criterios o reglas generales, claramente identificables.  El silencio de la
mayoría no es, como ocurre en un salvamento, excusable.  Unicamente vincula el
fallo, en este caso uno carente de motivación.
3.
Respecto del artículo 120.
El
artículo 120 de la Ley 489 de 1998, le otorgaba al ejecutivo facultades
extraordinarias para reformar la estructura de la administración central,
ajustar las normas del servicio exterior y la carrera diplomática e igualmente,
para modificar la estructura de la Contraloría General de la República, de la
Fiscalía y la Procuraduría General de la Nación, con el propósito de
racionalizar el aparato estatal, garantizar la eficiencia y la eficacia de la
función administrativa y reducir el gasto público.
El
argumento en torno al cual gira la declaratoria de inexequibilidad de la norma
en comento, radica en que, al tenor de la Sentencia, “…el trámite del
proyecto de ley con las facultades extraordinarias incluidas irregularmente, no
sufrió ni el primero ni el segundo debate en la Cámara de Representantes, es
decir en la Comisión Constitucional Permanente y en la Plenaria de esta
Corporación y que con tal omisión, se desconocieron evidentemente también los
requisitos constitucionales previstos en los numerales 2° y 3° del artículo 157
de la Carta para que un proyecto se convierta en Ley de la República, relativos
a los principios de identidad relativa y consecutividad.”
Para
efectos de establecer la presunta violación del artículo 157 Superior, la
Sentencia considera que la naturaleza especial y restrictiva que
constitucionalmente identifica el recurso jurídico de las facultades
extraordinarias, implica también la obligación de que éstas deban ir
consignadas en el proyecto original presentado ante el Congreso, lo cual por
supuesto descarta la posibilidad de que las mismas se le incluyan durante los
debates parlamentarios.
Del
riguroso análisis efectuado a las gacetas del Congreso en las que reposan los
antecedentes legislativos de la Ley 489 de 1998, quienes suscribimos este
salvamento pudimos concluir, con absoluta certeza –y así lo hicimos saber a la
Sala Plena en las sesiones en las que se surtió la discusión del proyecto-, que
las facultades extraordinarias contenidas en el que hasta hoy fue su artículo
120, se tramitaron y aprobaron por las respectivas Cámaras de conformidad con
las reglas que establecen la Constitución Política y la Ley 5ª, Orgánica del
Congreso de la República. En esta medida, la Corte ha debido mantenerlas en el
ordenamiento jurídico.
Para
los suscritos magistrados, la posición adoptada por la mayoría riñe con el
verdadero espíritu de las normas constitucionales y legales que regulan el
trámite legislativo ante el Congreso de la República, y no obedece a una
interpretación armónica y sistemática de las mismas, olvidando además que la
finalidad perseguida por el Constituyente en materia de trámite legislativo fue
precisamente la de racionalizar y flexibilizar el proceso de expedición de las
leyes. Por el contrario, la Sentencia les fija a estas normas un alcance
restrictivo y en extremo formalista, que afecta gravemente el pluralismo, la
libre discusión democrática y, en general, la actividad desarrollada por el
Parlamento, amén de que desconoce la reiterada jurisprudencia que la Corte
Constitucional ha dictado en torno al tema. En este aspecto, constituye un
cambio repentino e injustificado de su posición tradicional, que redunda en
perjuicio de la seguridad jurídica y de la propia esencia de la labor
congresional.
Ciertamente
el artículo 150-10 de la Carta Política revela en forma categórica la
naturaleza especial y restrictiva de la institución de las facultades
extraordinarias, sustentada en la necesidad de conservar para el Congreso la
responsabilidad constitucional de dictar las leyes de mayor trascendencia e
importancia nacional. De este modo, para que la ley habilitante se
entienda ajustada al régimen constitucional, debe ser solicitada expresamente
por el Gobierno y expedirse de conformidad con los requisitos de temporalidad
(que de ninguna manera puede exceder de seis meses), de precisión (que por
expresa prohibición no debe extenderse a la expedición de códigos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas y aquellas relacionadas con la creación de
impuestos o la conformación de los servicios administrativos y técnicos de las
cámaras), y  de oportunidad, en cuanto sólo se puede acceder a ellas “cuando
la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje”. Adicionalmente,
la Constitución impone un quorum especial de manera que su aprobación requiere
la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara.
No
obstante lo anterior, de las exigencias constitucionales contenidas en el
artículo 150-10 no se deriva –como lo estima erróneamente la mayoría- que la
solicitud formulada por el Gobierno deba acompañar el texto original del
proyecto, cuando la misma no constituye la materia principal de la iniciativa
legislativa y su inclusión sólo ocurre, a manera de adición, durante el curso
de los debates en el Congreso, como un complemento necesario para el desarrollo
de los objetivos de la ley en formación. Suponer lo contrario es ignorar que el
desarrollo natural de los debates que siguen al interior del Parlamento –en sus
comisiones y plenarias- implica la revisión minuciosa de los proyectos
sometidos a la consideración de este órgano legislativo, su discusión y
controversia, lo cual, en la mayoría de los casos conlleva cambios y adiciones
a los textos originales, pues, en aras de su perfeccionamiento, el congreso
busca a través de dichos recursos, satisfacer los intereses públicos
involucrados.
La
discusión y controversia acerca del contenido de los proyectos de ley es,
efectivamente, una actividad consustancial al ejercicio de la función
parlamentaria. En efecto, siguiendo lo dicho por un célebre tratadista alemán,
“por poco que se valoren los debates de un Parlamento, la verdad es que en la
actual situación son el único medio para evitar que la elaboración de las leyes
se convierta en monopolio de unos pocos, el único para introducir mejoras en
los proyectos de ley, y ello con la participación de todos los grupos de
intereses y de partidos.”[7]
Por ello, la interpretación aislada y rigurosa que en esta oportunidad hace la
Corte Constitucional de la norma en comento, propició que el verdadero alcance
de las disposiciones contenidas en los artículo 157 y siguientes de la Carta,
que no es otro que el de dinamizar y perfeccionar el proceso formativo de las
leyes mediante la participación de las cámaras y de quienes se encuentran
autorizados por la Constitución y la ley para intervenir en aquél, se diluyera
irremediablemente. No en vano, esta Corporación sostuvo que “[l]as normas
constitucionales relativas al trámite legislativo nunca deben interpretarse en
el sentido de que su función sea la de entorpecer e impedir la expedición de
leyes, pues ello equivaldría a desconocer la primacía de lo sustancial sobre lo
procedimental.”[8]
Ciertamente,
según lo dispone el artículo 157 de la Carta Política, para que un proyecto se
convierta en ley de la República, es necesario que el mismo haya “..sido
aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada
Cámara” e igualmente, “haber sido aprobado en cada Cámara en segundo
debate. A pesar de que, en principio, pudiera pensarse que todos los
proyectos de ley, sin excepción, se deben ajustar estrictamente a tales
exigencias, lo cierto es que el constituyente de 1991, consciente del sentido
de los debates y con el propósito de garantizar el pluralismo y la libre
participación democrática, consagró en el artículo 160, inciso 2º del mismo
ordenamiento, como excepción al trámite ordinario, la posibilidad de que
durante el segundo debate cada Cámara pueda introducirle al articulado sometido
a su conocimiento, “…las modificaciones, adiciones y supresiones
que juzgue necesarias”.
En concordancia
con lo anterior, el artículo 161 Superior autoriza a ambas Cámaras legislativas
para integrar “comisiones accidentales” destinadas a zanjar las
discrepancias que surjan entre el texto de un proyecto de ley aprobado en la
plenaria de una de las Cámaras frente al votado en la plenaria de la otra,
debiendo dichas comisiones preparar un texto definitivo sobre las novedades
–adiciones, modificaciones y supresiones- que tendrá que ser aprobado por la
plenaria del Senado de la República y por la plenaria de la Cámara de
Representantes. La creación de estas comisiones tuvo como propósito
flexibilizar el proceso de expedición de las leyes, a través de una instancia
legislativa adicional que facilitara el trabajo de armonización y adecuación de
los textos normativos aprobados en una y otra cámara, evitando que los cambios
surgidos en el segundo debate implicaran la devolución del proyecto a la
Comisión permanente del organismo legislativo que lo tramitó en primera
instancia.
Así
lo dispone expresamente el artículo 178 de la Ley 5ª de 1992 al señalar:
“ARTÍCULO
178-. Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160,
inciso 2°, de la Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean
introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en
Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la
respectiva Comisión Permanente.” (Negrillas y
subrayas fuera de texto).
Este
procedimiento de excepción, en el que intervienen las comisiones accidentales
como instancias de conciliación ante las discrepancias surgidas en el debate
legislativo, ha sido avalado por la Corte, de manera unánime, en los casos en
que se ha visto precisada a determinar la constitucionalidad de las normas
expedidas con fundamento en el mismo. Así lo hizo, por ejemplo, al declarar
exequible el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992, cuestionado por el presunto
desconocimiento de los artículos 157 y 161 de la Carta:
"Así las cosas y atendiendo el contenido del
artículo 161 Superior, las Cámaras legislativas están autorizadas para integrar
comisiones accidentales cuando exista diferencia entre el texto de un proyecto
de Ley aprobado en la plenaria de una Cámara frente al aprobado en la plenaria
de la otra. Comisión que debe reunirse conjuntamente con el fin de adoptar una
norma que se adecue al querer mayoritario de los miembros de una y otra Cámara.
Esta decisión igualmente debe ser considerada y aprobada en sesión plenaria en
el Senado de la República y en la Cámara de Representantes.
"En el caso que se somete a estudio de esta
Corporación, como se expresó anteriormente, sí hubo disparidad entre los
textos del artículo acusado que aprobó la Cámara de Representantes en segundo
debate, frente al que aprobó el Senado de la República, motivo por el cual se
procedió a integrar la Comisión accidental que en últimas adoptó el parágrafo
demandado, actuación que se adecua a lo dispuesto en el artículo 161 de la
Carta Política.
"En efecto, de acuerdo al artículo 161 de la
Constitución para que se pueda integrar la Comisión accidental mixta a que allí
se alude, es requisito indispensable que entre los proyectos aprobados por las
Plenarias de cada una de las Cámaras legislativas haya
"discrepancias", es decir, desigualdad o diferencia ya sea entre uno
o varios de los artículos que lo conforman.
"Dichas "discrepancias" deben
producirse necesariamente durante el segundo debate, pues la voluntad del
constituyente fue la de permitir que se zanjaran las diferencias que pudieran
surgir en las Plenarias de cada Cámara, como se lee en la ponencia informe que
se transcribió unos párrafos antes; como también evitar que el proyecto de Ley
tuviera que devolverse a la comisión respectiva nuevamente, haciendo mas
dispendioso y demorado el trámite de expedición de la Ley. Siendo así no le
asiste razón al Procurador General de la Nación cuando afirma que tales
discrepancias sólo pueden tener lugar antes de la aprobación por las Plenarias,
ya que si así fuera mal podría alegarse discrepancia o diferencia si aún no se
sabe cuál es el texto que adoptará la mayoría de cada Cámara como texto
definitivo para que se pueda confrontar con el de la otra y así determinar sus
diferencias.
"De otra parte debe agregarse que tampoco se
infringe el artículo 165 del Estatuto Máximo que exige la aprobación del
proyecto de Ley en primer debate en la Comisión correspondiente de cada Cámara,
como en la plenaria de las mismas, por cuanto la comisión accidental
conjunta a que alude el artículo 161 de la Constitución Nacional, viene a
reemplazar a la Comisión permanente constitucional en la discusión y aprobación
de la norma nueva que reemplazará aquella sobre la cual se presentó
discrepancia en las Cámaras. Además obsérvese que el nuevo texto debe
también ser discutido y aprobado en la Plenaria del Senado como de la Cámara,
cumpliendo así los debates respectivos.
"Finalmente debe aclararse que la Comisión
accidental que se integre para efectos de dar aplicación al artículo 161 de la
Carta, única y exclusivamente puede ocuparse del estudio y análisis de las
disposiciones del proyecto de Ley que hubieren sido objeto de
"discrepancias", o lo que es lo mismo, de aquellas normas cuyo texto
hubiere sido aprobado en la plenaria de una Cámara en forma diferente al de la
otra. De manera que la Comisión citada no puede entrar a modificar preceptos
del proyecto de Ley sobre los cuales no hubiera existido
"discrepancia".
"La función de la Comisión accidental a que alude
el artículo 161 constitucional, es entonces, la de preparar el texto que habrá
de reemplazar a aquél sobre el cual surgieron discrepancias en las plenarias de
las Cámaras, como a bien tenga, siempre y cuando éste corresponda al querer
mayoritario del Congreso Nacional.
"En estas circunstancias no encuentra la Corte
Constitucional que el parágrafo del artículo 13 de la Ley 4 de 1.992 hubiere
lesionado los artículos 157 y 161 de la Carta Política y por el contrario su
texto fue producto del cumplimiento por parte del Senado de la República y de
la Cámara de Representantes de los mandatos constitucionales que regulan el
trámite de las leyes." (C-167/93 M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz) (Negrillas
fuera del original)
Frente a un caso análogo, la Corte reiteró:
"Posteriormente, dicho proyecto pasó al Senado de
la República y allí a la Comisión Primera donde fue repartido al senador
Parmenio Cuéllar Bastidas. La Comisión Primera del Senado, el 13 de abril de
1993, aprobó informe del ponente sobre el proyecto en primer debate,
introduciéndole nuevas modificaciones según la ponencia y dentro de los debates
adelantados durante las sesiones correspondientes; luego, el 16 de junio de
1993, la sesión plenaria de dicha Corporación aprobó en segundo debate el texto
del proyecto con nuevas modificaciones.
"En este caso, se reunió una comisión
bicameral y accidental de las que están previstas en el artículo 161 de la
Constitución Nacional para estudiar las modificaciones introducidas durante los
debates en el Senado y, según consta en las Gacetas del Congreso 218 del 19
de junio y 406 de noviembre de 1993, aquellas fueron aprobadas debidamente por
las sesiones plenarias del Senado y de la Cámara de representantes el 18 de
junio del mismo año. La mencionada comisión estuvo integrada por representantes
y senadores y resolvió aceptar íntegramente las modificaciones que le hizo el
Senado de la República al proyecto.
"(...)
"Obsérvese que el proyecto que se examina fue
tramitado dentro de la Legislatura 1992-1993, que terminó el 20 de junio del año
anterior, y dentro de la legislatura correspondiente, en cumplimiento de lo
establecido por el citado artículo 153 de la Constitución, lo cual descarta de
plano que se pueda enmendar el proyecto por razones de fondo o materiales y de
conte­nido. (C-088/94 M.P. Dr. Fabio Morón Díaz) (Negrillas fuera del original)
Y más recientemente manifestó:
"El texto actual del artículo 33 de la Ley 190 de
1995, fue introducido y aprobado en el segundo debate del Senado por unanimidad
(artículo 34 del proyecto de ley N° 018 de 1993 acumulado al 036 de 1993 Cámara
- 214 de 1994 Senado - Gacetas del Congreso N° 271 de 24 de diciembre de 1994 y
105 de mayo 25 de 1995). Dado que el texto aprobado no coincidía con el
texto del artículo 108 aprobado en segundo debate de la Cámara de
Representantes (según el cual los procesos disciplinarios no debían estar
sujetos a reserva), se optó por conformar una Comisión de Conciliación,
integrada por miembros de una y otra Cámara. Dicha Comisión acogió el texto
aprobado en segundo debate del Senado por unanimidad (Gacetas del Congreso Nº
105 de 25 de mayo y 123 de junio 5 de 1995 ) y lo propuso a las plenarias de
cada una de las cámaras. La plenaria del Senado aprobó el proyecto, sin
modificación alguna, el 30 de mayo de 1995 (Gaceta del Congreso Nº 123 de 5 de
junio de 1995) y la plenaria de la Cámara el 17 de mayo del mismo año, por
unanimidad de los 158 representantes presentes en la sesión (Gaceta del
Congreso Nº 116 de 31 de mayo de 1995).
"El trámite verificado se adecua a lo dispuesto
en el artículo 161 de la Constitución, en virtud del cual se establece una
excepción al trámite reglamentario ordinario. En efecto, si durante el segundo
debate de una y otra Cámara, surgieren discrepancias respecto de un determinado
proyecto de ley, resulta legítimo, de acuerdo al artículo 161 de la Carta,
conformar una comisión accidental o de conciliación, integrada por miembros de
cada una de las cámaras, a fin de que preparen un texto de conciliación,
únicamente respecto de los artículos sobre los cuales existieren divergencias,
para someterlo a decisión final en las respectivas plenarias.
"(...)
"Según se pudo constatar en las Gacetas del
Congreso antes citadas, el trámite del artículo que se estudia se sujetó a lo
establecido en el artículo 161 y fue posteriormente aprobado por las plenarias
de cada una de las cámaras." (C-054-96 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)
(Negrillas fuera del original)
Como
se deduce del acervo jurisprudencial citado, es la Comisión accidental
bicameral y no la Comisión constitucional permanente la llamada a conocer y
concertar las discrepancias que puedan surgir entre los textos aprobados en una
y otra cámara, sin que ello signifique un desconocimiento al trámite ordinario
establecido en el artículo 157 Superior. En efecto, es de la naturaleza del
proceso legislativo que durante el segundo debate se introduzcan modificaciones
al proyecto aprobado por la primera de las Cámaras y que de las mismas conozca
una comisión especial, para evitar que el texto en discusión tenga que regresar
a la Cámara de la cual partió, y de este modo se dilate injustificadamente la
expedición de la ley.
Ahora
bien, el eje de la argumentación de la mayoría, plasmado en la Sentencia, se
centra en la interpretación, -a nuestro juicio errónea y peligrosamente
restrictiva- del término “discrepancias” utilizado tanto en el artículo 161
Superior como en el 186 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Congreso, referidas
ambas normas a la integración de comisiones accidentales con el objeto,
precisamente, de conciliar tales discrepancias cuando surgieren en las cámaras
respecto del articulado de un proyecto. La mayoría se aferró a la
interpretación según la cual las discrepancias sólo pueden darse en torno a
temas que ya hubieren sido tratados, desde un comienzo, por ambas cámaras
durante el trámite legislativo. Por nuestra parte, y atenidos no sólo a una
interpretación más acorde con lo que es la naturaleza de la función legislativa
sino del texto mismo de las normas, en especial al propio Reglamento del Congreso,
el término “discrepancias” abarca también el hecho de que en el curso de los
debates se hubiere introducido disposiciones nuevas, esto es asuntos que no
hubieren sido tratados previamente en el curso del trámite legislativo por
parte de la respectiva comisión permanente o de la plenaria de una de las
cámaras.
En
efecto, así lo establece claramente el artículo 186 de la Ley 5ª de 1992:
“ARTICULO
186-. Comisiones accidentales. Para efectos de
lo previsto en el artículo 161 constitucional, corresponderá a los Presidentes
de las Cámaras integrar las Comisiones accidentales que sean necesarias, con el
fin de superar las discrepancias que surgieren respecto del articulado de un
proyecto.
“Las
comisiones prepararán el texto que será sometido a consid3eración de las
Cámaras en el término que les fijen sus Presidentes.
“Serán
consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera
distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas.”
(Subrayas y negrillas fuera de texto).
En
este mismo sentido, en oportunidad pasada, al declarar exequible el artículo
135 de la Ley 6ª de 1992, incluido en el segundo debate del proyecto que
culminó con la aprobación de la mencionada ley, la Corte tuvo oportunidad de
señalar:
“Ahora bien, el artículo
160 de la CP faculta a las plenarias de las cámaras para introducir a los
proyectos de ley, durante el segundo debate, "las modificaciones,
adiciones o supresiones que juzgue necesarias". Por su parte, a las
Comisiones Accidentales, previstas en el artículo 161 de la CP, les corresponde
preparar un texto que concilie las diferencias que surgieren entre las cámaras
respecto de un proyecto de ley, para que sea sometido a decisión final en la
plenaria de cada una de ellas. El artículo 135, como se pudo apreciar,
fue aprobado en plenaria del Senado como artículo nuevo, lo cual involucraba
una discrepancia frente al respectivo texto aprobado en la plenaria de la
Cámara, que no lo incluía. En este orden de ideas, la Comisión Accidental
obrando dentro de la esfera de su competencia constitucional y legal, preparó
el texto que sometió a la decisión final en sesión plenaria de cada cámara,
aprobación que se otorgó el día 24 de junio de 1992 en la Cámara y en el
Senado, según se desprende de los antecedentes legislativos remitidos a esta
Corte por el Congreso de la República.” (Sentencia C-333/93, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz). (negrillas y subrayas fuera de texto).
Posteriormente,
al asumir el estudio de inconstitucionalidad del artículo 157 de la Ley 100 de 1993,
parcialmente adicionado en segundo debate, la Corporación reiteró:
“Lo que sí es indudable es
que las comisiones accidentales al conciliar los textos disímiles bien pueden
introducirles las reformas que consideren convenientes o crear nuevos textos en
reemplazo de esos artículos, siempre y cuando obtengan la aprobación de las
Plenarias de las Cámaras y no se modifique sustancialmente el proyecto o se
cambie su finalidad.” (Sentencia C-282/95, M.P. Carlos Gaviria Díaz).
Siguiendo la misma
línea jurisprudencial, este Tribunal volvió a expresar:
“Los artículos de un
proyecto de ley aprobado por las cámaras, que solamente figuren en el texto
aprobado en segundo debate por una de las cámaras, constituyen discrepancias
respecto del proyecto, que dan lugar, a la aplicación del artículo 161. Como
éste prevé expresamente la REPETICION DEL SEGUNDO DEBATE en cada una de
las cámaras, al aprobar éstas un texto único del proyecto, preparado por las
comisiones accidentales, queda cumplido el requisito de la aprobación en SEGUNDO
DEBATE del texto único del proyecto.  Un texto igual del proyecto ha sido,
por esta vía del artículo 161 de la Constitución, aprobado en segundo debate
por la Cámara y el Senado.
“No sería sensato
exigir que siempre los proyectos de ley aprobados en principio en
segundo debate por las dos cámaras constaran de los mismos artículos, y que las
discrepancias a que se refiere el artículo 161 de la Constitución fueran
solamente de forma, de redacción, de estilo. Esta exigencia sería especialmente
ilógica en tratándose de proyectos que constan de muchos artículos. Piénsese,
por ejemplo, en un proyecto de código: ¿cómo pretender que algunos artículos
que una de las cámaras aprobó inicialmente en segundo debate, no puedan ser
modificados o suprimidos por la otra, también en segundo debate? Esos artículos
que una cámara ha aprobado en segundo debate y que la otra no ha considerado o
ha negado, constituyen las discrepancias respecto del proyecto, discrepancias
que prevé el artículo 161 de la Constitución y que explican la REPETICION
DEL SEGUNDO DEBATE.” (Sentencia C-376/95, M.P. Jorge Arango Mejía).
Así
las cosas, es lógico suponer que si las facultades extraordinarias de que trata
el artículo 120 de la Ley 486 fueron solicitadas por el Gobierno Nacional en el
debate adelantado ante la Comisión Primera Constitucional del Senado de la
República, luego de surtido el trámite del proyecto ante la Cámara de
Representantes, se trataba en realidad de un articulo nuevo que, obviamente, le
correspondía conciliar a la Comisión Accidental bicameral y aprobar a las
plenarias de ambas Cámaras, como efectivamente ocurrió.
Y es
que, reiterando lo dicho inicialmente, las facultades extraordinarias no son
una excepción al trámite accidental mencionado. De ningún precepto
constitucional se desprende que a la solicitud de facultades especiales no se
le pueda aplicar el procedimiento contenido en los artículos 160 y 161
Superiores y 178 de la Ley 5ª de 1992, pues aquellas, como cualquier iniciativa
legislativa, se encuentran amparadas por los principios de autonomía,
pluralismo y participación que le son propios a la actividad parlamentaria y
que constituyen el fundamento sobre el cual se edifican las comunidades
democráticas. Son pues dichas normas las que, armónicamente interpretadas,
sustentan el criterio que ahora nos permitimos exponer, mismo que, además, se
encuentra apoyado en jurisprudencia anterior de esta misma Corporación, en
la que explícitamente se avaló la inclusión de facultades extraordinarias en
segundo debate y que extrañamente ahora se ha desconocido.
Sobre
el particular, se dijo en la Sentencia C-022 de 1994, en la que se declaró
exequible el artículo 142 de la Ley 30 de 1992:
“Inicialmente el
actor afirma que el Senado de la República no "conoció" sobre el
otorgamiento de facultades al Gobierno para reestructurar la Universidad
Nacional, adición hecha en el curso del segundo debate en la Cámara de
Representantes pero no contenida en el proyecto aprobado en el Senado en sesión
del 19 de noviembre de 1992 y publicado en la Gaceta del Congreso Nº 179.
“El proyecto de ley
Nº 81 de 1992 fue presentado al Senado de la República por el entonces Ministro
de Educación Nacional, Dr. Carlos Holmes Trujillo, y repartido la Comisión
Sexta Constitucional Permanente. Aprobado en primero y segundo debates en el
Senado de la República, luego de publicado en la Gaceta del Congreso Nº 159,
Año I del 17 de noviembre de 1992, hizo tránsito a la Cámara de Representantes
donde, con el número de proyecto 161 de 1992, también recibió aprobación en
primero y segundo debates, el último llevado a cabo el 15 de diciembre de 1992
(Gaceta Nº 206, Año I). Debido a las modificaciones introducidas en la Cámara
de Representantes, se nombró  una comisión accidental por los Presidentes de
ambas Cámaras Legislativas, con el fin de estudiar las modificaciones y
presentar concepto para su final aprobación. El respectivo pliego de
modificaciones - incluido el otorgamiento de facultades extraordinarias al
Gobierno para reestructurar a la Universidad Nacional - obtuvo una mayoría de
93 votos afirmativos en sesión del 15 de diciembre de 1992 de la Cámara de
Representantes según certificación aportada al proceso por su Subsecretario
General. Por su parte, el Senado de la República también dispuso la aprobación
del concepto favorable rendido por la Comisión Accidental en sesión Plenaria
del 16 de diciembre de 1992 (Gaceta Nº 218).
“Encontrándose
plenamente demostrados los anteriores hechos, cabe concluir que no le asiste
razón al demandante cuando afirma que el Senado no impartió su aprobación en el
sentido de otorgarle al Gobierno facultades extraordinarias para reestructurar
la Universidad Nacional, ya que efectivamente aprobó esta adición a la norma
que vendría a convertirse en el artículo 142 de la Ley 30 de 1992.” (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz).
Con
idéntico criterio, esta Corporación encontró ajustado a la Constitución las
facultades extraordinarias reconocidas por el numeral 4° del artículo 248 de la
Ley, las cuales fueron incluidas en segundo debate:
“Quinta.-
Argumento basado en la supuesta inconstitucionalidad del numeral 4 del artículo
248, por haber sido introducido en el segundo debate.-
“Es necesario
desechar el argumento, expuesto en la demanda, sobre la supuesta
inexequibilidad del numeral 4o. del artículo 248, por "haber sido
introducido en el transcurso del segundo debate y no haber sido devuelto a las
respectivas comisiones a efectos de que se surtiera en ellas el primer
debate". El inciso segundo del artículo 160 de la Constitución es claro:
"Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias". Lo que
debe ser aprobado en primer debate es el proyecto de ley, que puede ser
modificado en el segundo debate, como lo establece la norma últimamente
citada.” (Sentencia C-376/95, M.P. Jorge Arango Mejía).
Nótese,
además, como las facultades extraordinarias solicitadas por el gobierno no
constituían  una materia extraña al texto de la Ley 489, pues si a través de la
misma se conformó el Estatuto Básico de organización y funcionamiento de la
Administración Pública, las facultades reconocidas en su artículo 120 estaban
dirigidas, precisamente, a reestructurar la administración pública y
racionalizar los trámites innecesarios existentes en ella, lo cual muestra una
clara relación de conexidad entre ambos asuntos.
En
este orden de ideas, resulta absurdo -por decirlo menos-, considerar que el
artículo 157 de la Constitución Política impida tramitar una solicitud de
facultades extraordinarias, por el hecho de haber sido solicitadas durante el
desarrollo del segundo debate, cuando las mismas no constituyen la materia
principal del proyecto sometido a consideración del Congreso. Esta posición,
asumida por la mayoría en la Sentencia, es el producto de una interpretación
aislada y equivocada del mencionado artículo, que tiende a desconocer el
verdadero alcance que el constituyente del 91 quiso reconocerle a las
comisiones de conciliación y al trámite legislativo excepcional, cual es el de
agilizar el proceso de formación de las leyes manteniendo incólume la libre
participación democrática.
Esta
Corporación, en no pocas ocasiones, ha precisado que la interpretación de los
dispositivos constitucionales deben estar gobernados “por un criterio de
razonabilidad, por cuanto las decisiones de los jueces deben ser razonadas y
razonables”[9].
Ello implica que el operador jurídico a quien corresponde ejercer el control de
constitucionalidad de las leyes, no pueda atenerse, en su función
interpretativa, al sentido literal de una norma Superior cuando ésta, aplicada
aisladamente, produzca consecuencias absurdas y contrarias a las derivadas de
una interpretación sistemática y finalista del texto de la Constitución
Política.
Sobre
el particular, ha dicho la Corte que:
"Cuando el efecto de la interpretación literal
de una norma conduce al absurdo o a efectos contrarios a la finalidad buscada
por la propia disposición, es obvio que la norma, a pesar de su aparente
claridad, no es clara, porque las decisiones de los jueces deben ser razonadas
y razonables. El intérprete tiene entonces que buscar el sentido razonable de
la disposición dentro del contexto global del ordenamiento
jurídico-constitucional conforme a una interpretación sistemática-finalística.
(Sentencia C-011/94, M.P. Alejandro Martínez Caballero).
Por lo demás, el
cambio de jurisprudencia operado en esta Sentencia tiene otro efecto adicional,
cual es el de  desvirtuar y, por ende, debilitar el sistema bicameral vigente
desde siempre en Colombia y mantenido, con muy buen juicio, por el Constituyente
de 1991. En efecto, el bicameralismo ha sido consagrado en todas las
constituciones colombianas, desde la de Cúcuta de 1821, y no por un simple
prurito de los sucesivos reformadores de nuestra Carta Política. La adopción de
este sistema, en lugar del de la cámara única, que han adoptado algunos países,
entre ellos los sometidos a regímenes autocráticos, obedece, en las democracias
modernas, a una razón principal: la de que una cámara sirva de contrapeso y de
reflexión a la otra. Con ello se logra, obviamente, un mayor análisis y
decantación de los proyectos de ley, en el entendido de que en esta materia no
se trata tanto de un asunto de cantidad o de celeridad, sino de calidad.
Precisamente una de las objeciones más serias que se hacen al unicameralismo es
la del peligro de aprobar leyes en forma precipitada y sin un margen razonable
de debate y de reflexión. Por eso este sistema es más propio de las autocracias
que de las democracias. Si bien en sus orígenes en Inglaterra, y luego en los
Estados de la  Europa Occidental, la razón de ser del bicameralismo fue la de
que una de las cámaras sirviera de órgano de representación del estamento
nobiliario y, en los Estados Unidos, desde su independencia, la de representar
en igualdad de condiciones a los Estados federados, hoy en día en las
democracias modernas la razón principal de este sistema es la que hemos
señalado: la de que exista lo que los doctrinantes han denominado una cámara de
reflexión.
El hecho entonces de
pretender que en el curso del trámite de los proyectos de ley no puedan
introducirse, en cualquiera de las instancias del debate, temas nuevos -como
es, en este caso, el del otorgamiento de facultades extraordinarias al
Ejecutivo cuando ellas se avalen indispensables, a juicio de los propios legisladores
o del gobierno, bajo condición, como ocurre en el caso colombiano, de que
ellas deban ser solicitadas expresamente por el Ejecutivo- constituye, a
nuestro juicio, un duro golpe al sistema bicameral el cual, por  esencia,
supone que no pueda cercenarse  la voluntad del legislador cuando quiera que
éste considere conveniente y necesario adicionar o complementar el proyecto
original sometido a su consideración. Y menos aún, habida cuenta de que la
propia Constitución Política prevé la manera de dar participación, en todo
caso, a las dos cámaras y a las  respectivas comisiones permanentes, para que
expresen su acuerdo o desacuerdo con las adiciones propuestas, lo cual se hace
a través de la integración de las comisiones accidentales y, luego, del sometimiento
del texto por ellas acordado a las plenarias de las dos cámaras, todo lo cual
se hizo en el presente caso.
En
conclusión, queda claro que la decisión adoptada en la Sentencia respecto del
que fuera el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, constituye un retroceso en la
evolución institucional del bicameralismo que ha regido en Colombia a lo largo
de toda su historia republicana. Ello, porque al aplicarle al trámite de las
discusiones legislativas un criterio de extremo rigor formalista, que no corresponde
al establecido por el orden Constitucional, se lesiona la independencia y
autonomía de cada una de las cámaras y se trunca el espíritu central de la
dinámica parlamentaria que, como su mismo nombre lo indica, reside
fundamentalmente en el diálogo y la reflexión que en torno a la formación de
las leyes, debe existir entre las diferentes fuerzas políticas de la Nación. El
proceso formativo de las normas jurídicas, cuando éste corresponde ejercerlo a
un órgano legislativo bicameral, tiene que regirse por criterios de calidad y
cuidado, que se reflejan en la posibilidad de introducir modificaciones a la
propuesta legislativa original, a fin de que las disposiciones resultantes del
mismo sean en todo coherentes y cumplan los objetivos que inspiran su incorporación
al Estado de Derecho.
Fecha
ut supra
Eduardo
Cifuentes Muñoz                       Vladimiro Naranjo Mesa
Magistrado                                                Magistrado
Salvamento
parcial de voto a la sentencia C-702/99
COMISION ACCIDENTAL,
COMISION PERMANENTE Y COMISION DE MEDIACION (Salvamento parcial de voto)
En providencias
que se citan en la sentencia objeto del presente salvamento de voto muestra
consistente orientación en el sentido de que las comisiones accidentales no
reemplazan a las comisiones permanentes y por ende los proyectos que han sido
aprobados por éstas, con idéntico contenido, no pueden ser modificados en las
comisiones de mediación. Así mismo, parece exigirse en la sentencia de la
fecha, según las transcripciones hechas, que las controversias a que se refiere
el artículo 161 de la Constitución versen sobre textos discutidos y aprobados
en cada Cámara que contengan positivamente la materia objeto de controversia o
diferencia.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Encuadran
en proyecto de ley originalmente presentado (Salvamento parcial de voto)
Si bien el
otorgamiento de facultades extraordinarias, específicamente, no fue objeto de
aprobación en los debates, tanto en comisión como en plenaria en la Cámara de
Representantes, es también claro que ellas se encuadran dentro del proyecto
inicialmente presentado pues él se refería  a los desarrollos  legales
necesarios, previstos en los numerales 15 y 16 del Artículo 189 de la
Constitución que implicaban resolver sobre condicionamientos que debía fijar el
legislador en torno de la reforma del régimen de organización y funcionamiento
de la Administración y del ejercicio de las funciones administrativas. Entonces
el otorgamiento de las facultades extraordinarias, en principio hace referencia
a temas discutidos dentro del trámite del proyecto de ley, con la salvedad de
los aspectos relativos a la reforma de la estructura de los organismos de
Control a que se refieren los numerales 6 y 7 del mencionado artículo 120 de la
ley, pues estos aspectos son extraños a las materias propias del proyecto,
según el título del mismo y el contenido fijado en el propio proyecto
(Artículos 1°, 2° y 40). Dentro del planteamiento que inspira este salvamento,
esas disposiciones (numerales 6 y 7 del artículo 120) en cuanto facultan al
Presidente de la República para dictar decretos con fuerza de ley, carecen de
soporte constitucional. No sucede lo mismo con las autorizaciones contenidas en
los numerales 1 a 5 del artículo 120 pues éstas se refieren a autorizaciones
atinentes a la organización y funcionamiento de la Administración, materias
propias del proyecto inicial que fueron objeto de los debates y aprobaciones
desde el comienzo.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Alcance
expresión solicitud expresa del Gobierno/COMISION ACCIDENTAL-Funciones
(Salvamento parcial de voto)
Se señala en la
sentencia que la solicitud de las facultades extraordinarias ha debido
efectuarse desde el comienzo del trámite del proyecto de ley y no, como
sucedió, en un momento posterior (durante el debate en la comisión permanente
del Senado). Sobre el particular debe recabarse en las expresiones utilizadas
en el texto constitucional. En efecto, el numeral 10 del artículo 150 alude no a
iniciativa sino a solicitud expresa del Gobierno. Si la norma superior
exigiere iniciativa, sería condición inexcusable que en el correspondiente
proyecto hubiese figurado la solicitud, debidamente sustentada sobre las
facultades. Pero, a mi juicio, el supuesto normativo, en concordancia con el
citado inciso segundo del artículo 160 de la C.P., sí permitía que, a condición
de la relación material a que se hizo alusión, fuese solicitada la modificación
del proyecto, con el objeto de incluir el artículo sobre facultades
extraordinarias, durante el trámite, contando naturalmente con que la comisión
accidental debatiera y aprobara, como en efecto lo hizo, el texto unificado que
buscaba salvar las discrepancias o diferencias entre el artículado aprobado en
la Cámara de Representantes - sin inclusión de la disposición sobre facultades-
y el aprobado por el Senado de la República - con el artículo pertinente-.
Consta que tal texto unificado fue sometido  a decisión final de la plenaria de
cada cámara. No aceptar la misión y funciones de las comisiones accidentales,
en los términos expuestos, lleva indefectiblemente a hacer inútil su existencia
y acción contra el querer del Constituyente y del propio legislador expresado
en la ley de reglamento del Congreso (la 5a de 1.992).
ENTIDADES
PUBLICAS-Fusión
(Salvamento parcial de voto)
No existiendo,
entonces, en la Constitución señalamiento del grado de intensidad en el
ejercicio de  la función legislativa para el caso de la fusión de entidades,
conforme al artículo 189, 15,  no puede, a mi juicio, la Corte, sin ocupar el
lugar del legislador, imponer a éste, más allá de la necesaria derivación del
principio de razonabilidad, señalar esa gradación. Y mucho menos en los
términos en que lo pretendió en la decisión de la cual me aparto. En efecto, la
conclusión que surge luego de la lectura de la sentencia apunta a que en ningún
caso el legislador puede establecer condicionamientos, pues si lo hace con
amplitud dejará la puerta abierta para que el Gobierno actúe con
“arbitrariedad” y si lo hace de manera pormenorizada invadirá la esfera propia
del Gobierno. Estimo que el artículo 51 de la ley 489 de 1.998 ha debido
declararse ajustado a la Constitución, lo que, de otra parte, habría guardado
la necesaria coherencia con la decisión tomada por la Corte en la misma
providencia  respecto del artículo 52, ibídem, cuya fuente normativa se
encuentra en la misma disposición constitucional, esto es en el citado artículo
189, numeral 15. No sobra destacar que si bien, como pone de presente la
decisión mayoritaria, algunas de las reglas contenidas en el artículo 51 de la
ley hacen referencia a los principios constitucionales llamados a orientar  la
acción de las autoridades administrativas en todas sus actuaciones, esa
puntualización para el caso de la fusión, no resulta inocua ni contraria a la Constitución;
se trata de derroteros que, dentro de la libertad configurativa entendió
necesario fijar el legislador para el específico propósito de que el Presidente
de la República ejerza la función constitucional permanente, pero condicionada,
que le otorgó el constituyente.
Referencia:
Expediente D-2296
Muy respetuosamente
expreso a continuación las razones de mi desacuerdo parcial con la decisión
contenida en la sentencia C-702/99, circunscrito a  los ordinales cuarto,
parcial, y noveno de su parte resolutiva, en consonancia con los pertinentes
apartados de la parte considerativa.
1. La declaración
de inexequibilidad del artículo 120 de la ley 489 de 1.998.
La decisión
mayoritaria  se basa en la consideración de que el artículo 120 de la ley 489
de 1.998 no fue objeto de los debates que ordena la Constitución Política,  y
que los supuestos constitucionales - art. 178- y legales - ley 5a de 1.992- que
permiten la acción de las comisiones de mediación no se dan en el presente caso
“...pues el texto nuevo sobre las facultades extraordinarias es, sin lugar a
dudas una materia nueva, mal podría haber aprobado en primer y segundo debate
la Cámara de Representantes, cuando la solicitud del Gobierno se presentó
durante el Primer Debate en la Comisión Primera Constitucional del Senado que
fue en el tiempo, posterior a los ya mencionados”.
La Constitución
Política, como es sabido establece los requerimientos de fondo y de procedimiento
que deben observarse para que un determinado proyecto se presente, tramite y
llegue a ser ley de la República.
Así, se exige
publicación previa del proyecto antes de su curso en la Comisión respectiva,
aprobación en primer debate en la comisión permanente de cada Cámara, salvo lo
que se determine sobre debate conjunto en comisiones, aprobación en cada Cámara
en segundo debate y obtención de la sanción del Gobierno (Artículo 157 C.P.).
Ahora bien, la
propia Constitución prevé en segundo debate cada cámara pueda introducir al
proyecto “las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”
artículo 160, segundo y que cuando surjan discrepancias en las cámaras respecto
de un proyecto, “ambas integrarán comisiones accidentales que reunidas
conjuntamente prepararán el texto que será sometido a decisión final en sesión
plenaria de cada cámara. Si después de la repetición del segundo debate
persisten las diferencias, se considerará negado el proyecto”.
La jurisprudencia de
esta Corte, en providencias que se citan en la sentencia objeto del presente
salvamento de voto muestra consistente orientación en el sentido de que las
comisiones accidentales no reemplazan a las comisiones permanentes y por ende
los proyectos que han sido aprobados por éstas, con idéntico contenido, no
pueden ser modificados en las comisiones de mediación. Así mismo, parece
exigirse en la sentencia de la fecha, según las transcripciones hechas, que las
controversias a que se refiere el artículo 161 de la Constitución versen sobre
textos discutidos y aprobados en cada Cámara que contengan positivamente la
materia objeto de controversia o diferencia.
Al respecto
considero que de la lectura integral del artículo 161 de la Constitución, en
concordancia con el inciso segundo del artículo 160, y de las disposiciones
pertinentes de la ley 5a de 1.992 surgen otras conclusiones, en las cuales
apoyo mi voto disidente:
- El artículo 120 de
la ley 489 de 1.992 otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la
República para que expidiera decretos con fuerza de ley sobre las materias
enunciadas en los 7 numerales que conforman su contenido. De esas facultades
algunas tienen relación directa con el tema general de la ley (numerales 1 a 5
inclusive); otras como las relativas a la reorganización de la Procuraduría
General de la Nación, la Contraloría General de la República y la Fiscalía
General de la Nación (Numerales  6 y 7) en cuanto exceden el ámbito de la
administración pública no tienen relación con los temas inicialmente propuestos
a la consideración del Honorable Congreso Nacional - Cámara de Representantes-.
- En armonía con
estas puntualizaciones, es claro, a mi juicio, que si bien el otorgamiento de
facultades extraordinarias, específicamente, no fue objeto de aprobación en los
debates, tanto en comisión como en plenaria en la Cámara de Representantes, es
también claro que ellas se encuadran dentro del proyecto inicialmente
presentado pues él se refería  a los desarrollos  legales necesarios, previstos
en los numerales 15 y 16 del Artículo 189 de la Constitución que implicaban
resolver sobre condicionamientos que debía fijar el legislador en torno de la
reforma del régimen de organización y funcionamiento de la Administración y del
ejercicio de las funciones administrativas. Entonces el otorgamiento de las
facultades extraordinarias, en principio hace referencia a temas discutidos
dentro del trámite del proyecto de ley, con la salvedad de los aspectos
relativos a la reforma de la estructura de los organismos de Control a que se
refieren los numerales 6 y 7 del mencionado artículo 120 de la ley, pues estos
aspectos son extraños a las materias propias del proyecto, según el título del
mismo y el contenido fijado en el propio proyecto (Artículos 1°, 2° y 40).
Dentro del planteamiento que inspira este salvamento, esas disposiciones
(numerales 6 y 7 del artículo 120) en cuanto facultan al Presidente de la
República para dictar decretos con fuerza de ley, carecen de soporte
constitucional.
No sucede lo mismo
con las autorizaciones contenidas en los numerales 1 a 5 del artículo 120 pues
éstas se refieren a autorizaciones atinentes a la organización y funcionamiento
de la Administración, materias propias del proyecto inicial que fueron objeto
de los debates y aprobaciones desde el comienzo.
- Se señala en la
sentencia que la solicitud de las facultades extraordinarias ha debido
efectuarse desde el comienzo del trámite del proyecto de ley y no, como
sucedió, en un momento posterior (durante el debate en la comisión permanente
del Senado). Sobre el particular debe recabarse en las expresiones utilizadas
en el texto constitucional. En efecto, el numeral 10 del artículo 150 alude no a
iniciativa sino a solicitud expresa del Gobierno. Si la norma superior
exigiere iniciativa, sería condición inexcusable que en el correspondiente
proyecto hubiese figurado la solicitud, debidamente sustentada sobre las
facultades. Pero, a mi juicio, el supuesto normativo, en concordancia con el
citado inciso segundo del artículo 160 de la C.P., sí permitía que, a condición
de la relación material a que se hizo alusión, fuese solicitada la modificación
del proyecto, con el objeto de incluir el artículo sobre facultades
extraordinarias, durante el trámite, contando naturalmente con que la comisión
accidental debatiera y aprobara, como en efecto lo hizo, el texto unificado que
buscaba salvar las discrepancias o diferencias entre el artículado aprobado en
la Cámara de Representantes - sin inclusión de la disposición sobre facultades-
y el aprobado por el Senado de la República - con el artículo pertinente-.
Consta que tal texto unificado fue sometido  a decisión final de la plenaria de
cada cámara.
No aceptar la misión
y funciones de las comisiones accidentales, en los términos expuestos, lleva
indefectiblemente a hacer inútil su existencia y acción contra el querer del
Constituyente y del propio legislador expresado en la ley de reglamento del
Congreso (la 5a de 1.992).
2. La
declaratoria de inexequibilidad del artículo 51 de la ley 489 de 1.998.
La decisión mayoritaria
se basa en que las normas que de acuerdo con el numeral 15 del artículo 189 de
la Constitución Política compete expedir al Congreso Nacional, mediante ley,
para dar cauce necesario y apropiado a las funciones que allí se enuncian a
cargo del Presidente de la República en cuanto a la fusión y supresión de
entidades u organismos del orden nacional, no cumplen las condiciones previstas
por el legislador.
En efecto, conforme
a la decisión mayoritaria “.... la ley ha de determinar los principios de carácter
general, los objetivos y los límites que demarcan la competencia funcional que
se le asigna al Presidente de la República. O, dicho de otra manera, las
causales por las cuales podría el Ejecutivo decretar la fusión de entidades
administrativas preexistentes.  Pero ello supone, como fluye de los textos
mismos de la Constitución a que se ha hecho referencia, que el legislador no
puede descender a la reglamentación particular y concreta, por cuanto, en
tal caso, invade la órbita de las funciones que compete desarrollar y cumplir
al Presidente de la República; tampoco puede la ley ser de una amplitud de
tal naturaleza que deje campo abierto a la arbitrariedad, pues, en tal
caso, a pretexto de señalar al Ejecutivo criterios y objetivos generales, en
realidad se despoja el Congreso de funciones que la Carta asignó a él y no a
ninguna otra autoridad” -Subrayas fuera de texto-.
Dentro de ese marco,
encuentra la decisión mayoritaria  que en “el artículo 51 de la ley demandada,
se incurre por el legislador, en los dos vicios acabados de mencionar, como
quiera que resulta vago e impreciso señalar que el Presidente de la República
puede disponer la fusión de entidades y organismos nacionales para
"garantizar la eficiencia y la racionalidad de la gestión pública",
pues, como resulta apenas obvio, esto no agrega nada a los criterios bajo los
cuales ha de cumplirse, siempre, la función administrativa; tampoco puede
afirmarse que la finalidad constitucional se alcanza señalándole al Ejecutivo
que ha de "evitar duplicidad de funciones y actividades", dado
que ello se encuentra ínsito en una administración que se ajuste a lo dispuesto
por el artículo 209 de la Constitución, que ordena que la "función
administrativa" se desarrolle, entre otros, con sujeción a los
principios de la "eficacia" y "celeridad", en
beneficio de los usuarios del servicio y para garantizar la realización de los
cometidos estatales.
“Del mismo modo, la
vaguedad e imprecisión de la norma acusada aparece de bulto, cuando en el
inciso segundo de la misma se ordena al Presidente de la República, que en el
acto en que decrete la fusión de entidades u organismos nacionales disponga
sobre la subrogación de obligaciones y derechos, la titularidad y destinación
de bienes o rentas, o sobre los ajustes presupuestales necesarios, pues, sobre
el particular no se le señala ninguna pauta o criterio de carácter general sino
que se le remite a "las normas que rigen la materia", que, tratándose
de entidades públicas, el legislador ha debido precisar.
“En cuanto a los
incisos tercero, cuarto y quinto del artículo 51 de la Ley 489 de 1998, se
observa por la Corte que en ellos se entrelazan principios o enunciados de
carácter general y algunas normas de carácter particular y concreto, que regulan
en detalle aspectos propios de la eventual fusión de entidades, que, por lo
mismo, devienen en violatorias de la Carta, como las relativas a los actos o
contratos que deban extenderse u otorgarse con motivo de la fusión o supresión
de las mismas, o la indicación del número de folio de matrícula inmobiliaria, o
el dato que identifique el registro de un bien o de un derecho que les
pertenezcan”.
Sobre el particular
es pertinente anotar:
-  En el numeral 15
del artículo 189, como se ha expresado, y bien lo recuerda la decisión de la
Corte, se prevé que las funciones  presidenciales de fusionar y suprimir
entidades o organismos deben ejercitarse de conformidad con la ley.
Ahora bien, es claro
que no establece la Carta requerimientos especiales  en cuanto a la extensión o
intensidad del condicionamiento que señale el legislador, por lo que hay que
entender que, dentro de la necesaria razonabilidad,  puede él, en este caso,
graduar, dentro de la más amplia libertad configurativa, las posibilidades de acción
del Presidente de la República, determinando los eventos o causales cuya
ocurrencia den lugar, según el caso, a la fusión o a la supresión de entidades.
El supuesto
anterior, según ha puntualizado esta Corporación en  jurisprudencia que reitera
la sentencia objeto del presente salvamento, difiere del previsto en el numeral
16 del artículo 189 de la Constitución respecto de la modificación de la
estructura de las entidades nacionales, pues esta disposición  condiciona el
ejercicio de tales funciones a que el legislador determine previamente “los
principios y reglas generales”. Entonces, en este evento la Constitución sí
determina la intensidad y extensión de los condicionamientos que ha de imponer
el legislador al Presidente de la República con la precisión que ellos deben
circunscribirse al señalamiento de principios y reglas generales. En
consecuencia, está vedada a la ley toda regulación que exceda un marco general.
- No existiendo,
entonces, en la Constitución señalamiento del grado de intensidad en el
ejercicio de  la función legislativa para el caso de la fusión de entidades,
conforme al artículo 189, 15,  no puede, a mi juicio, la Corte, sin ocupar el
lugar del legislador, imponer a éste, más allá de la necesaria derivación del
principio de razonabilidad, señalar esa gradación. Y mucho menos en los
términos en que lo pretendió en la decisión de la cual me aparto. En efecto, la
conclusión que surge luego de la lectura de la sentencia apunta a que en ningún
caso el legislador puede establecer condicionamientos, pues si lo hace con
amplitud dejará la puerta abierta para que el Gobierno actúe con
“arbitrariedad” y si lo hace de manera pormenorizada invadirá la esfera propia
del Gobierno.
Por las anteriores
consideraciones, estimo que el artículo 51 de la ley 489 de 1.998 ha debido
declararse ajustado a la Constitución, lo que, de otra parte, habría guardado
la necesaria coherencia con la decisión tomada por la Corte en la misma
providencia  respecto del artículo 52, ibídem, cuya fuente normativa se
encuentra en la misma disposición constitucional, esto es en el citado artículo
189, numeral 15.
- Finalmente, no
sobra destacar que si bien, como pone de presente la decisión mayoritaria,
algunas de las reglas contenidas en el artículo 51 de la ley hacen referencia a
los principios constitucionales llamados a orientar  la acción de las
autoridades administrativas en todas sus actuaciones, esa puntualización para
el caso de la fusión, no resulta inocua ni contraria a la Constitución; se
trata de derroteros que, dentro de la libertad configurativa entendió necesario
fijar el legislador para el específico propósito de que el Presidente de la
República ejerza la función constitucional permanente, pero condicionada, que
le otorgó el constituyente.
La consideración de
que la amplitud en los enunciados legales propicia la arbitrariedad en las
acciones a cargo del Presidente de la República desplaza, en forma inapropiada,
el juicio hacia los actos de ejecución, lo cual excede el control de
constitucionalidad propio de la Corte (Sentencia C-109/95).
De otra parte,
tampoco puede olvidarse que al legislador corresponde fijar los requisitos de
los actos jurídicos y los efectos de los mismos, entre ellos las
responsabilidades derivadas de la fusión, como se hace de manera puntual en el
referido artículo 51 de la ley. Es claro que si la ley hubiere omitido tales
aspectos, ello no podría suplirse por el Presidente de la República en
ejercicio de sus propias funciones como suprema autoridad administrativa.
Fecha ut  supra
ALVARO TAFUR GALVIS
[1]
Cfr. pp. 47 ss.
[2]
M.P. Antonio Barrera Carbonell
[3]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[4]
Sentencia C-262/95
[5]
Ibid.
[6]   Sentencia C-031/95 M.P. HERNANDO HERRERA VERGARA.
[7]
Karl Kautsky, Parlamentarismo y Democracia, Editora Nacional. Madrid (España).
Pág. 150.
[8]
Sentencia C-055/95 M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero
[9]
Sentencia Ibídem.