C-363-96
Sentencia C-363/96
Sentencia
C-363/96
SENTENCIA
INHIBITORIA POR INEPTA DEMANDA
La demanda no
expone cargos concretos de inconstitucionalidad que harían procedente una
sentencia de mérito.
Referencia:
Expediente D-1180
Demanda de
inconstitucionalidad de la ley 228 de 1995 "Por la cual se determina el
régimen aplicable a las contravenciones especiales y se dictan otras
disposiciones."
Demandante:
Dora Lucy Arias
Giraldo
Magistrado ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA
Sentencia aprobada,
según consta en acta número treinta y nueve (39 ) de la Sala Plena, en Santafé
de Bogotá D.C., a los catorce (14) días del mes de agosto de mil novecientos
noventa y seis (1996).
I.       ANTECEDENTES.
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Dora Lucy Arias Giraldo
demandó ante esta Corporación la ley 228 de 1995 "Por la cual se
determina el régimen aplicable a las contravenciones especiales y se dictan
otras disposiciones."
La demanda fue
admitida en providencia del 13 de febrero de 1996, que dispuso fijar en lista
el asunto para la intervención ciudadana, dar traslado al señor Procurador
General de la Nación para el concepto de rigor, y comunicar la iniciación del
proceso al señor Presidente de la República y al señor Presidente del Congreso.
Durante el término
de fijación en lista, se presentó escrito del ciudadano Alvaro Namen Vargas,
designado por el Ministerio de Justicia y del Derecho, para justificar la
constitucionalidad de la norma demandada. También fue presentado el concepto
del señor Procurador General de la Nación.
A.      Norma
demandada.
El siguiente es el
texto de la ley 228 de 1995, demandada:
(transcribir)
B.      La
demanda.
Manifiesta la
demandante que la ley acusada vulnera los artículos 1° y 2° de la Constitución,
pues plasma un sistema riguroso e injusto que, en lugar de conjurar la
situación de inseguridad urbana, tiende a un encarcelamiento masivo de toda una
"CLASE SOCIAL".
Considera que se
vulnera el derecho a la igualdad, al aceptar la aplicación de sanciones más
rigurosas a presupuestos que deben entenderse menos peligrosos para la
sociedad. En efecto, la competencia en materia de contravenciones ha sido de
los inspectores de policía; y las sanciones han consistido en arresto.
Señala, por otra
parte, que la norma demandada no concuerda con el artículo 28 de la
Constitución, por cuanto el juez penal municipal adquiere una entidad meramente
policiva.
El debido proceso,
como precepto constitucional, también se vulnera, en la medida en que la carga
de la prueba se invierte, pues corresponde al actor demostrar la no violación
de las normas penales, para lo cual dispone de un término menor a 25 días, sin
considerar que en la mayoría de los casos se encuentra detenido.
Asimismo, el
principio de la doble instancia se reduce a simples expectativas, pues la norma
precisa que las decisiones se impugnarán mediante el ejercicio de la
reposición, siendo únicamente apelable la sentencia.
Indica, además, que
la independencia de la administración de justicia, preceptuada en el artículo
228 de la Constitución, es imposible de predicar, si se atiene al riguroso
procedimiento contemplado en la ley impugnada, además de que no hay "independencia
alguna cuando por dificultades funcionales y estructurales de la justicia, se
establecen modificaciones procesales con desmedro de las garantías mínimas
individuales de que debe gozar todo incriminado."
El  artículo 230 de
la Constitución resulta quebrantado por los artículos de la ley 228 de 1995,
pues ésta obliga a los jueces a apartarse de la equidad, para que además de
tomar decisiones aplicando un procedimiento que saben no es idóneo, imponga una
sanción solamente retributiva, haciendo a un lado los otros fines de la
sanción, como son los de protección, resocialización y prevención.
De otro lado,
considera la demandante que las funciones de investigación y acusación se
confunden y entorpecen, pues al atribuírse a un juez, la investigación de
hurtos, se eliminan estadios procesales importantes para la recta
administración de justicia.
Otro de los
preceptos constitucionales vulnerados por la ley demandada, es el contenido en
el artículo 247 de la Carta Política, pues al pasar a manos de los jueces, las
funciones de los jueces de paz que habían sido encomendadas inicialmente a los
Inspectores de Policía, se convierten los primeros, "en inquisidores
que con la norma cercenan cabezas".
Finalmente, señala
la demandante que el Pacto de San José contempla, en el numeral 5° del artículo
séptimo y en el literal C del articulo 8°,  la exigencia de que "todo
procesado debe gozar de un tiempo razonable para la preparación de su
defensa."
C.      Intervención
ciudadana.
El ciudadano Alvaro
Namen Vargas, designado por el Ministerio de Justicia y del Derecho, en
ejercicio del derecho que le concede el numeral primero del artículo 242 de la
Constitución, presentó un escrito en defensa de la ley demandada.
Indica el ciudadano
Namen Vargas, que la ley acusada no plasma una normatividad rigurosa y
violatoria de los artículos 1 y 2 de la Constitución, sino, por el contrario,
desarrolla uno de los fines del Estado, que es asegurar la convivencia
ciudadana de forma pacífica.
Respecto a la
posible violación del principio a la igualdad, éste no se presenta, pues el
concepto de igualdad, establecido por la Constitución, es material y no formal,
lo que implica un trato igual a los iguales y un trato diferente en casos
disímiles. Por consiguiente, dicho principio es justo en su aplicación. Por lo
tanto, no es posible dar el mismo trato jurídico a quienes son responsables de
infracciones contravencionales que a quienes son responsables de delitos. El
hecho de que ciertas conductas se sancionen como contravenciones, obedece a la
interpretación legislativa respecto del bien jurídico que se pretende proteger,
considerándose que dicho bien jurídico se vulnera en forma menos grave.
Respecto al debido
proceso, no se encuentra claro el cargo que formula la demandante, pues el
atribuir funciones de instrucción y juzgamiento a un juez penal o promiscuo
municipal, respecto de contravenciones, no viola el principio del debido
proceso, sino por el contrario, lo desarrolla. Estas funciones otorgadas a los
jueces en cuestión, obedecen al desarrollo legal que del artículo 28
transitorio de la Carta se hiciera, pues dicha norma estipulaba que los
inspectores de policía conocerían de las contravenciones especiales hasta tanto
se expidiera la ley que otorgara definitivamente dicha competencia a las
autoridades jurisdiccionales. En cuanto a la supuesta inversión de la carga de
la prueba, considera que no hay tal, y que dicha apreciación obedece a
interpretaciones personales de la demandante.
No encuentra vulneración
alguna al artículo 228 de la Constitución, pues establecer un procedimiento más
ágil para el tratamiento de las contravenciones especiales, en lugar de violar
derechos de los acusados, constituye una reafirmación y garantía de los mismos.
Así mismo, no
comparte la apreciación de la demandante, en el sentido de señalar que la
equidad es un principio de aplicación auxiliar. En este punto, manifiesta que
el principio de legalidad es esencial y muy importante en el derecho penal,
pues ninguna conducta puede ser reprochable si no se encuentra previamente
contenida en una norma. En consecuencia para el juez es imperativo dar
aplicación a este principio, y en esa misma medida se determinará la pena en
sus diferentes elementos cuantitativos, cualitativos y de duración.
Finalmente, señala
que, según el artículo 250 de la Constitución Política, la Fiscalía General de
la Nación es el ente competente para investigar y acusar de delitos. Pero para
las contravenciones,  que tienen, dentro de los hechos punibles, una naturaleza
diferente, la ley 228 de 1995 atribuye competencia, para investigar, acusar y
juzgar, a los jueces de la República, sin que ello implique que esas funciones
básicas afecten el debido proceso.
Por lo anteriormente
expuesto, el interviniente solicita se declare la exequibilidad de las normas
demandadas.
D.      Concepto
del Procurador General de la Nación.
El día veintiocho
(28) de abril de 1996, el señor Procurador General de la Nación rindió su
concepto de rigor. En él advierte, que,  ante demandas de tales
características, "lo sensato, no obstante haberse admitido al observar
que cumplía las exigencias formales, es que ese H. Tribunal  se declare
inhibido de fallar el fondo del asunto."
Considera el señor
Procurador que la demandante ha solicitado de manera indeterminada la
declaración de inconstitucionalidad de todo un ordenamiento legal, argumentado
una violación al sistema de instrucción, acusación y juzgamiento, sistema éste
que la Constitución protege, aún en los Estados de Excepción.
Señala el señor
Procurador que de "producirse la declaración de exequibilidad de la
totalidad de la ley aquí demandada, podrían ampararse bajo la fuerza de la cosa
juzgada constitucional disposiciones que, individualmente consideradas, pueden
infringir el Ordenamiento Superior. Viceversa, el fallador constitucional
podría exceder su límite de juzgamiento."
Advierte el señor
Procurador que simultáneamente a este concepto está rindiendo otro, respecto de
una demanda distinta intentada por el ciudadano Darío Garzón Garzón, la cual se
radicó en la Corte Constitucional bajo el número D-1179, limitándose ésta a los
artículos 10, 11 y 16 de la ley 228 de 1995. Al respecto, transcribe los
argumentos presentados por la Procuraduría en el señalado expediente D-1179.
Finalmente, solicita
que la Corte Constitucional se declare INHIBIDA para decidir el mérito de la
presente acción por ineptitud sustantiva de la demanda.
II.      CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Procede la Corte
Constitucional a dictar la decisión correspondiente a este asunto, previas las
siguientes consideraciones.
Primera.-   Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para conocer de este proceso, por haberse
demandado una ley (numeral 4 del artículo 241 de la Constitución).
Segunda.-  Sentencia
inhibitoria.
Como se dijo, el
señor Procurador General de la Nación solicitó a la Corte "declararse
INHIBIDA para decidir el mérito de la presente acción por ineptitud sustantiva
de la demanda".
Es procedente
analizar, en consecuencia, si en verdad la demanda es inepta.
Previamente, debe
advertirse que al admitir la demanda únicamente se tuvo en cuenta que
formalmente se cumplía la tercera de las exigencias impuestas por el artículo
2o. del decreto 2067 de 1991, pues se exponían las razones por las cuales se
estimaban violados algunos artículos de la Constitución.
Ahora, sin embargo,
el examen de la demanda conduce a las siguientes conclusiones.
Para sustentar la
supuesta violación de los artículos 1o. y 2o. de la Constitución, solamente se
dice que "en la ley acusada se plasma una normatividad rigurosa, injusta,
que antes de conjurar la situación de inseguridad urbana, propende por (sic) el
encarcelamiento masivo de toda una CLASE SOCIAL".
Como se ve, éste no
es un cargo, sino solamente una apreciación de la demandante, que omite el
señalamiento concreto de la alegada violación.
En cuanto al derecho
a la igualdad, se dice que éste se quebranta "pues se crea una
"justicia" que permite la aplicación de sanciones más rigurosas a
presupuestos que deben entenderse menos peligrosos para la sociedad, que
otros". Tampoco aquí es posible encontrar un cargo, la razón por la cual
se ha quebrantado el artículo 13 de la Constitución, y cuáles serían las normas
de la ley que lo vulnerarían.
Sobre el artículo 28
de la Constitución, se alega:
"3o.  No
concuerda con el artículo 28 constitucional, por cuanto se crean sofismas
jurídicos que permiten el juzgamiento de una conducta por un funcionario que en
realidad no es competente para ello. Adquiere el Juez Penal Municipal una
entidad meramente policiva".
Como se ve, aquí no
se formula un cargo de inconstitucionalidad. Es claro que la afirmación de que
"adquiere el Juez Penal Municipal una entidad meramente policiva", no
implica acusación alguna.
Para demostrar que
se viola el DEBIDO PROCESO se dice que "se invierte la carga de la
prueba". Pero no se intenta siquiera demostrar qué normas invertirían la
carga de la prueba.
Se dice, después,
que se quebranta el principio de la DOBLE INSTANCIA porque es "únicamente
apelable la sentencia". Pero éste no es un cargo, pues según el inciso
primero del artículo 31 de la Constitución "toda sentencia podrá ser
apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley".
Al tratar de demostrar
el quebrantamiento del artículo 228 de la Constitución, se dice:
"6o. La
Constitución en su artículo 228 dice que la Administración de Justicia es
independiente, que los términos procesales se deben observar con diligencia,
postulado imposible de aplicar si nos atenemos al riguroso y cruel
procedimiento contemplado en la ley impugnada, y no es ostensible independencia
alguna cuando por dificultades funcionales y estructurales de la justicia, se
establecen modificaciones procesales con desmendro (sic) de las garantías
mínimas individuales de que debe gozar todo incriminado".
Tampoco aquí se
configura un verdadero cargo de inconstitucionalidad.
Sobre el artículo
230 de la Constitución, se alega, sin formular un cargo concreto:
" 7o. Nada
tiene que ver el artículo 230 constitucional con el listado de los
artículos de la ley 228 de 1995, cuando obliga a los jueces a apartarse de la EQUIDAD
al momento de ejercer sus funciones judiciales, de tomar sus decisiones, dictar
sus fallos aún sabiendo que aplica un procedimiento que a todas luces no es
idóneo para lograr los fines de la sanción cuales son la PROTECCIÓN, la
RESOCIALIZACIÓN, la PREVENCIÓN quedando reducidos a la RETRIBUCIÓN entendida
ésta en el ámbito de la exageración".
Sobre una supuesta
violación del artículo 247 de la Constitución, se lee este párrafo
incomprensible:
"Hasta ahora
eran los Inspectores de Policía los que venían desempeñando la función de los Jueces
de Paz contemplada en el artículo 247 de la Carta y en el 77 del C.P.P. Al
pasar estos hechos a manos de los jueces mediante la ley 228, en condiciones
menos benignas se transgrede la esencia,  el espíritu de la norma, dejando
de ser un juez que labora en función de la paz para convertirse en el inquisidor
que con la norma cercena cabezas".
Finalmente, en
relación con el artículo 250 de la Constitución, se dice:
"9o.  Dice
la Carta Política que es a la Fiscalía General de la Nación a quien corresponde
investigar y acusar (art. 250), plantea un sistema acusatorio claramente
definido, un funcionario instruye y califica y otro juzga.  Lo que se confunde,
se mezcla y entorpece al atribuírsele al Juez la INVESTIGACIÓN de
hurtos, con el agravante de que debe suprimir estadios procesales de
trascendental importancia para una recta administración de justicia".
Es evidente que
tampoco aquí hay un cargo, pues el artículo 250 de la Constitución atribuye al
Fiscal la investigación de los delitos y la acusación de los presuntos
infractores. Pero en nada se contraría la Constitución cuando un juez investiga
las contravenciones.
En conclusión,
acierta, a juicio de la Corte, el Procurador cuando solicita que se dicte
sentencia inhibitoria, pues la demanda no expone cargos concretos de
inconstitucionalidad que harían procedente una sentencia de mérito. Basta
pensar que al declarar exequible la ley en su integridad, pese a la
indeterminación de los cargos, se impediría el posterior análisis pormenorizado
de los 42 artículos que componen la ley 228. Y, como se ha dicho, no existen
cargos específicos que lleven al examen y a la declaración de inexequibilidad
de determinados artículos de la misma ley.
III.    DECISIÓN.
Por lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase INHIBIDA
para fallar sobre la exequibilidad de la ley 228 de 1995.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
JULIO CÉSAR ORTIZ GUTIÉRREZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaría General