C-060-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-060/93
BALDIOS-Regulación Legal
La Carta de 1991
reiteró la tradicional concepción según la cual pertenecen a la Nación los
bienes públicos que forman parte del territorio dentro de los cuales se
encuentran las tierras baldías; por tanto, bien puede la Nación reservárselas
en cuanto inicial titular de los mismos, u ordenar por medio de la Ley a las
entidades administrativas que se desprenden de ella, lo pertinente en cuanto al
ejercicio del atributo de la personalidad de derecho público que la
caracteriza, sea patrocinando o limitando el acceso de los particulares a
dichos bienes. Es voluntad del constituyente la de que se establezca por la ley
un régimen de apropiación, recuperación o adjudicación de dichas tierras,
puesto que se parte de la necesidad de patrocinar el acceso a las mismas dentro
de condiciones jurídicas regulares y justas; empero, ésto no significa que por
razones fundadas en la misma Carta no se puedan establecer zonas en las que no
sea posible adelantar procedimientos de apropiación o adjudicación por parte de
particulares sobre dichas tierras; por el contrario, en el ejercicio de aquella
competencia radicadas en cabeza del legislador y que aparece en la Carta de
1886, la ley puede señalar los medios y las reglas para efectos de la
adjudicación, apropiación y recuperación de aquellas tierras que forman parte
del patrimonio originario de la Nación.  Los términos utilizados por la Carta
de 1991, de idéntica redacción a la anterior, no dejan duda sobre el punto que
se juzga ya que aquella normatividad puede limitar en algunos casos y ante
situaciones similares a las que se examinan, los sitios donde no proceda la
apropiación o adjudicación. La Corte no encuentra reparo de constitucionalidad
alguno en cuanto hace a la facultad de declarar las zonas como de reserva
especial y de delimitarlas específicamente sobre la base de la motivación que
se exige y bajo el supuesto de que deben entregarse a las entidades de derecho
público cuyo objeto esté directamente relacionado con las actividades de
explotación y exploración petrolera o minera.
ESTADOS DE
EXCEPCION-Levantamiento/ESTADOS
DE EXCEPCION-Efectos
Observa la Corte
que de conformidad con los presupuestos de organización del Estado y de la
vigencia de la Carta, lo mismo que atendiendo a los presupuestos de la
seguridad jurídica, los actos administrativos  que produzcan ejecutoriedad y
sean definitivos bajo el amparo de las normas que se revisan, conservan pleno
vigor normativo en las situaciones concretas y específicas que regulen, no
obstante el levantamiento del Estado de Conmoción Interior y la no
incorporación como legislación permanente de las normas que se examinan y que les
dan fundamento, puesto que aquellos producen situaciones subjetivas,
individuales y concretas en el ambito de los derechos reales o en otros
términos causan estado jurídico; asunto bien diferente es el que se presenta
con el levantamiento del Estado de Conmoción Interior respecto de las
competencias especiales que se entregan a la junta directiva del INCORA y de la
declaratoria de interés público o utilidad social que se decreta,  ya que de no
convertirse en legislación permanente el Estatuto al que pertenecen, por
mandato constitucional pierden vigencia en cuanto normas legislativas
transitorias de carácter general, impersonal y abstracto, ya que aquella es su
vocación constitucional y política.
REF.: EXPEDIENTE
No. R.E. - 0021
Revisión
constitucional del Decreto No. 1942 del 30 de noviembre de 1992 "Por el
cual se dictan normas sobre reservas y adjudicación de terrenos baldíos".
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C.,  febrero veintidos (22) de mil novecientos noventa y tres (1993)
I.  ANTECEDENTES.
El Secretario
General de la Presidencia de la República remitió a esta Corporación dentro del
término establecido en el artículo 214-6 de la Carta, fotocopia auténtica del
Decreto Legislativo No. 1942 del 30 de noviembre de 1992 "Por el cual se
dictan normas sobre reservas y adjudicación de terrenos baldíos", para
efectos de la revisión de su constitucionalidad.
II.  El TEXTO DEL
DECRETO
El texto del
Ordenamiento enviado para el control constitucional es el que aparece a
continuación:
DECRETO 1942
DE 30 DE NOVIEMBRE DE 1992
Por el cual se dictan normas sobre reservas
y adjucación de terrenos baldíos
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
en ejercicio de las
facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política, en
desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 1793 de 1992, y
C O N S I D E R A N D O :
Que mediante decreto
1793 del 8 de noviembre de 1992 se declaró el Estado de Conmoción Interior en
todo el territorio nacional por el término de noventa (90) días calendario;
Que una de las
consideraciones que tuvo el Gobierno Nacional para declarar el Estado de
Conmoción Interior, está fundada en la circunstancia de que los grupos
guerrilleros están "distorsionando la ejecución de los programas del
Estado en determinadas zonas del país", entre ellos los de reforma
agraria, para favorecer sus acciones ilegales;
Que dentro de los
programas adelantados por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, se
hallan los de constituir reservas para servicios públicos y la titulación de
las tierras baldías;
Que en las zonas
aledañas o adyacentes a las exploraciones y explotaciones petroleras o mineras
se vienen promoviendo asentamientos y acciones ilegales por parte de los grupos
guerrilleros, en perjuicio de la economía nacional y de la paz pública;
Que por lo anterior,
se considera necesario excluir del régimen ordinario de libre ocupación y
adjudicación de terrenos baldíos, las zonas que se hallen en las circunstancias
previstas en el inciso anterior;
D E C R E T A :
ARTICULO 1o. Podrán declararse por parte de la Junta
Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, como reservas
territoriales especiales del Estado, los terrenos baldíos situados en zonas
aledañas o adyacentes a las exploraciones y explotaciones petroleras o mineras,
los cuales en consecuencia, no podrán ser adjudicados a ningún título a los
particulares.
ARTICULO 2o. Las tierras baldías a que se refiere el
artículo anterior sólo podrán reservarse en favor de las entidades de derecho
público cuyo objeto esté directamente relacionado con las actividades de
exploración y explotación petrolera o minera. Dichos terrenos podrán entregarse
en comodato o arriendo a las entidades mencionadas.
ARTICULO 3o. Facúltase al Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria y a las entidades públicas que adelanten actividades de
exploración o explotación de yacimientos petroleros o mineros para adquirir
mediante negociación directa o expropiación con indemnización, los predios,
mejoras o derechos de los particulares situados en las zonas aledañas o
adyacentes a las exploraciones y explotaciones petroleras o mineras delimitadas
por la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria.
Corresponde al
representante legal de la entidad pública ordenar la compra de los bienes o
derechos que fueren necesarios, para la cual formulará oferta de compra por
escrito a los titulares de los derechos correspondientes.
Si no se pudiere
comunicar personalmente la oferta, se entregará a cualquier persona que se
encontrare en el predio y se oficiará a la Alcaldía de ubicación del inmueble
mediante telegrama que contenga los elementos sustanciales de la propuesta,
para que se fije mediante aviso en lugar visible al público durante los cinco
días siguientes a su recepción, vencidos los cuales surtirá efectos ante los
demás titulares de derechos constituídos sobre el inmueble.
La oferta de compra
será inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos
correspondiente dentro de los tres días hábiles siguientes a su comunicación.
Los inmuebles y derechos así afectados quedarán fuera del comercio a partir de
la inscripción.
ARTICULO 4o. El término para contestar la oferta será de
cinco días contados a partir de su comunicación personal o la desfijación del
aviso en la Alcaldía. Si se aceptare, deberá suscribirse el contrato de compraventa
dentro de los 30 días siguientes e inscribirse la escritura en la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos respectiva.
El precio de
adquisición y la forma de pago se acordarán libremente por la entidad pública y
el propietario, así como las demás condiciones de la enajenación.
ARTICULO 5o. Se entenderá que el propietario renuncia a
la negociación directa y rechaza la oferta de compra, cuando no hubiere acuerdo
sobre el precio o la forma de pago, o el titular de los derechos incumpla los
plazos previstos para contestar la oferta o suscribir la escritura de
compraventa.
ARTICULO 6o. Agotada la etapa de negociación directa,
el representante legal de la entidad, mediante resolución motivada, ordenará
adelantar la expropiación del inmueble y demás derechos constituidos sobre el
mismo, la que se notificará en la forma prevista en los artículos 44 a 48 del
Código Contencioso Administrativo y contra la cual sólo procede el recurso de
reposición, dentro de los cinco días siguientes a su notificación.
Transcurridos 15
días desde la presentación del recurso sin que se hubiere resuelto, quedará
ejecutoriado el acto recurrido y no será procedente pronunciamiento alguno
sobre la materia objeto de la impugnación.
Contra la Resolución
que ordena adelantar la expropiación no procederá la suspensión provisional
pero podrá ser objeto de la acción contencioso administrativa de nulidad  y
restablecimiento del derecho ante el Tribunal Contencioso Administrativo con
jurisdicción en el lugar de ubicación del inmueble.
ARTICULO 7o. La demanda de expropiación será presentada
por el representante legal de la entidad o su apoderado ante el juez civil del
circuito competente, dentro del mes siguiente a la fecha en la cual quedare en
firme el acto que disponga la expropiación.
El proceso de
expropiación se adelantará de conformidad con las normas previstas en los
artículos 451 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.
ARTICULO 8o. Declárase de utilidad pública e interés
social para efectos de ordenar la expropiación con indemnización, la
adquisición del derecho de dominio y de los demás derechos reales sobre los
terrenos situados en las zonas que se delimiten por parte de la Junta Directiva
del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria para la constitución de las
reservas territoriales especiales a que hace referencia el presente decreto.
ARTICULO 9o. Facúltase a la Junta Directiva del
Instituto Colombiano de la Reforma Agraria para delimitar las áreas de las
reservas territoriales especiales y dictar las resoluciones debidamente
motivadas que las constituyan.
Para la delimitación
de las áreas aledañas o adyacentes a las exploraciones y explotaciones
petroleras o mineras, el Instituto tendrá en cuenta, en cada caso, las
circunstancias de orden público en la región y la salvaguarda de los intereses
de la economía nacional.
En las diligencias
de que trata el inciso anterior, el Incora deberá oír al Ministerio de Defensa
Nacional y a las demás entidades públicas interesadas en la constitución de la
reserva territorial.
ARTICULO 10o. El presente decreto rige a partir de la
fecha de su promulgación, suspende las disposiciones que le sean contrarias y
su vigencia se extenderá por el tiempo de la conmoción interior, sin perjuicio
de que el Gobierno Nacional la prorrogue según lo previsto en el inciso tercero
del artículo 213 de la Constitución Política.
PUBLIQUESE Y CUMPLASE
Dado en Santafé de Bogotá, a 30 noviembre
1992
(siguen firmas)
III.  LA
INTERVENCION OFICIAL
Dentro del término
de fijación en lista, el Señor Secretario General de la Presidencia de la
República hizo presente ante la Corte un escrito en el que expone las razones
que a juicio del Gobierno Nacional sustentan la constitucionalidad de las
disposiciones contenidas en el Decreto 1942  de 1992. Los argumentos que
plantea el citado funcionario son los que se resumen enseguida:
1. El Señor Secretario General de la
Presidencia de la República considera que el ordenamiento expedido no desconoce
ninguno de los requisitos de forma que para dicha clase de disposiciones
establece la Carta en los artículos 213 y 214; en efecto, en su opinión la
expedición del citado decreto fue ordenada en ejercicio de las facultades
propias del Estado de Conmoción Interior previamente declarado por el Decreto
1793 de 1992 y lleva la firma del Presidente de la República y de todos los
ministros del Despacho. Además, la vigencia de la norma en revisión sólo
comienza a contarse desde su publicación.
2.   El
citado funcionario advierte que las disposiciones contenidas en el decreto en
revisión automática y forzosa, tienen relación directa de conexidad con las
causales señaladas en el Decreto 1793 de 1992, especialmente con las
circunstancias que dieron lugar la mencionada declaratoria y que indican que
los grupos guerrilleros han intensificado su estrategia de atentar contra la
infraestructura de produción y de servicios, con el fin de debilitar la
organización económica del país. Además, aquellas causales señalan expresamente
que dichos grupos guerrilleros están distorsionando la ejecución de los
programas del Estado, entre ellos los de la Reforma Agraria en determinadas
zonas del país, para favorecer sus acciones ilegales.
Agrega
que para hacer frente a los mencionados fenómenos perturbadores del orden
público, el decreto en revisión "...facultó al INCORA para sustraer del
régimen de libre ocupación y titulación de baldíos, los terrenos aledaños o
adyacentes a las exploraciones y explotaciones petroleras y mineras, pudiendo
decretar su reserva especial en favor de determinadas entidades de derecho
público, y así mismo facultándolo, cuando se trate de propiedad privada que se
hallare en las zonas referidas, para adquirirla o expropiarla con indemnización
previa." Advierte que "...las medidas de excepción consagradas en el
Decreto 1942 de 1992 buscan impedir que los grupos guerrilleros continuen
promoviendo asentamientos y acciones ilegales en las zonas próximas o
circundantes a los sitios donde se encuentra ubicada la infraestructura de
producción y de servicio, cuya preservación es vital para la economía nacional
y la paz pública"
3.
En relación con los
restantes aspectos de la constitucionalidad de las disposiciones que se
revisan, el Señor Secretario General de la Presidencia de la República
manifiesta que aquellas encuentran fundamento en lo dispuesto por el artículo
150 num. 18 de la Carta, en el cual se establece que es función del legislador
dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras
baldías. Advierte, además. que en el texto del decreto bajo examen se
establecen los elementos propios del debido proceso que debe seguirse para
efectos de adelantar las actuaciones de compra y expropiación de los bienes y
derechos que se encuentren en las condiciones que se señalan como de
perturbación del orden público; en este sentido señala que no existe reparo por
lo que hace a la posible violación al debido proceso que establece el artículo
29 de la Carta Política. Igualmente estima que el artículo 59 de la
Constitución fundamenta buena parte de las disposiciones del decreto que se
revisa puesto que, según sus enunciados, la propiedad privada podrá ser
afectada por el Estado mediante el mecanismo de la expropiación, decretada
mediante sentencia judicial e indemnización previa, y siempre y cuando se
produzca por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el
legislador y en este caso lo es el legislador extraordinario. Indica que las
facultades entregadas al INCORA no son discrecionales sino regladas, pues están
condicionadas a la debida motivación con fundamento en las circunstancias de
alteración del orden Público en la respectiva región y en la necesidad de la
salvaguardia de los intereses de la economía nacional. Las competencias así
dispuestas están condicionadas a que  se cumplan los requisitos que establece
el artículo 9o.  del mismo decreto y en este sentido se trata de actuaciones
que deben  adelantarse con la mayor transparencia.
IV.
EL CONCEPTO FISCAL.
El Señor Procurador
General de la Nación, como Jefe del Ministerio Público, rindió el concepto de
su competencia en oficio No. 140 de enero 13 de 1993 y en el solicita a la
Corte que declarare que el Decreto 1942 de 1992 es exequible. Fundamenta su
solicitud con base en los argumentos que se resumen enseguida:
-   La
normatividad objeto de revisión cumple con los requisitos de carácter formal
previstos por la Carta Fundamental para este tipo de disposiciones, ya que fue
expedida en desarrollo de lo dispuesto por por el Decreto 1793 de 1992, por
cual se declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional;
en este sentido advierte que el decreto que se revisa fue expedido dentro del
límite temporal de la declaratoria de conmoción interior.  Además, el
ordenamiento que se revisa cumple con las restantes exigencias formales a que
alude la Carta Política y guarda "una evidente conexidad con las causas
que en este aspecto invocó el ejecutivo en el Decreto 1793 de 1992" y que
con tal previsión pretende conjurar.
-   La
precisión y la relación de conexidad que se exige para este tipo de normas es
un presupuesto de validez de las mismas y las competencias legislativas que se
desprenden de la declaratoria del Estado de Conmoción Interior están limitadas
por estas condiciones; las medidas adoptadas deben tener relación directa y
específica con el Estado de Conmoción y deben estar destinadas a conjurar la
crisis que ocasiona dicha declaratoria.  En este sentido advierte que  el
decreto 1942 de 1992, cumple con el requisito de la conexidad toda vez que los
instrumentos jurídicos desarrollados por el mismo tienen como finalidad
primordial la de controlar los asentamientos y acciones ilegales de grupos de
guerrilleros en las zonas aledañas a las exploraciones y explotaciones
petroleras o mineras que les causan daño en perjuicio de la economía nacional.
Considera el  Señor procurador General que las normas bajo examen se ajustan a
las previsiones de la Carta, en especial a las que establecen los principios
rectores de la misma; éstos son en líneas generales los siguientes: La
prevalencia del interés general (art. 1o.); la prosperidad general, la garantía
de la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Carta, la preservación de la integridad territorial, la convivencia pacífica y
la vigencia de un orden justo (art. 2o.); la paz como un derecho y como un
deber de obligatorio cumplimiento (art. 22); la aplicación del Debido Proceso
(art. 29); la protección del derecho a la propiedad como una función social que
permite la expropiación por motivos de utilidad o interés social (art.58); la
pertenencia a la Nación del territorio con los bienes públicos que de él forman
parte (art. 102); y las funciones constitucionales para la preservación del
Orden Público que se radican en cabeza del Presidente de la República (art. 189
num. 4).
-
Estima que corresponde al legislador señalar el régimen correspondiente a los
baldíos, lo mismo que excluir de aquel los que no puedan ser de libre ocupación
y adjudicación y los que se requieran para la constitución de una reserva
territorial especial ya que estos son de propiedad del la Nación. Esta bien
puede darles el destino que más convenga a sus intereses y así lo ha hecho en
varias oportunidades.
-
En su opinión no se viola la Carta con las facultades de negociación entregadas
al INCORA, toda vez que existen límites racionales y jurídicos para que el
proceso expropiatorio se lleve a cabo. Advierte que las entidades que pueden
adelantar la negociación son sólo entidades de derecho público sobre las cuales
el Estado tiene control directo; anota que los propietarios de los predios o
mejoras objeto de expropiación, tendrán la posibilidad de impugnar por la vía
administrativa la resolución expropiatoria y además, por la vía jurisdiccional
están habilitados para intentar las acciones de nulidad y restablecimiento del
derecho ante el tribunal competente. Igualmente los interesados pueden
desplegar todas sus facultades judiciales dentro del proceso de expropiación
que debe adelantarse.
-
Por último señala que en las normas en cuestión existen, por varias razones,
elementos limitantes y racionalizadores de la función conferida a la junta
directiva del INCORA, ya que en las resoluciones sobre delimitación de las
zonas de reserva territorial especial se deben tener en cuenta las
circunstancias de orden público en la región y la salvaguardia de los intereses
de la economía nacional.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
A.
Competencia.
Como el Decreto 1942
de 1992 fue dictado por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades que
le confiere el artículo 213 de la Carta Política, compete a esta Corporación
efectuar la revisión de su constitucional de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241 num. 7 del Estatuto Superior.
B.  Requisitos
formales.
El Decreto 1942 de
1992, cumple con las exigencias formales establecidas en la Constitución
Nacional (arts. 213 y 214), toda vez que está firmado por el Presidente de la
República y por todos los Ministros del Despacho y su vigencia está
condicionada al término que dure el estado de conmoción interna, el cual es de
noventa (90) días contados a partir del 8 de noviembre de 1992 (dec. 1793/92),
sin perjuicio de que el Gobierno Nacional la prorrogue según lo previsto en el
inciso tercero del citado artículo 213 de la Carta.  Así mismo se limita a
suspender las disposiciones que le sean contrarias tal como se lee en su
artículo 10.
C.  Conexidad.
Como es bien sabido
los decretos que en ejercicio de los poderes contemplados en el artículo 213 de
la Carta Política expida el Gobierno Nacional no sólo deben ajustarse a las
prescripciones constitucionales en cuanto a sus formalidades y a su contenido
material, sino que sus preceptos deben guardar relación directa y específica
con la situación que determinó la declaratoria de conmoción interior y estar
destinados necesariamente a conjurar la causa de la perturbación e impedir la
extensión de sus efectos.
A esta relación de
causalidad se le ha denominado por la jurisprudencia como "conexidad"
y ella se exige como uno de los requisitos sin los cuales no puede predicarse
la constitucionalidad de las medidas adoptadas por la normatividad de
excepción. Por tal motivo, corresponde a esta Corporación determinar la existencia
de esta relación y juzgar si ella corresponde a los fines del restablecimiento
y conservación del orden público.
En consecuencia debe
dilucidarse en primer término si en  este caso los medios adoptados se dirigen
a contrarrestar la grave situación que se busca afrontar o si disminuye o
atenúa los efectos pertubatorios de las causas que se pretende remover.
El Presidente de la
República en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 213 del
Ordenamiento Superior expidió el 8 de noviembre de 1992 el Decreto No. 1793 por
medio del cual declara el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio
nacional, por el término de noventa (90) días calendario, contados a partir de
la vigencia del mismo. Dicha disposicion fue declarada constitucional por esta
Corporacion en pleno según lo dispuso por Sentencia No. C-031 de   de febrero
8 de este año.
Dentro de los
motivos que adujo el Gobierno para adoptar tal medida se destacan los
siguientes:
"Que en las
últimas semanas la situación de orden público en el país, que venía perturbada
de tiempo atrás, se ha agravado significativamente en razón de las acciones
terroristas de las organizaciones y de la delincuencia organizada".
"Que además de
las acciones armadas contra la fuerza pública, los grupos guerrilleros han
intensificado su estrategia de atentar contra la población civil y contra la
infraestructura de producción y de servicios, con el fin de minar la
solidaridad ciudadana con las autoridades, debilitar la organización
económica del país y obtener de funcionarios públicos o de particulares,
concesiones y beneficios de diversa índole".
.........
"Que de acuerdo
con informes de inteligencia, los grupos guerrilleros están obteniendo por
diversos medios, tales como la intimidación de funcionarios y de contratistas
del Estado, acceso a recursos públicos-particularmente a nivel de ciertas
entidades territoriales- y distorsionando la ejecución de los programas del
Estado en determinadas zonas del pais, entre ellos los de reforma agraria, para
favorecer sus acciones ilegales".
..........
"Que los grupos
guerrilleros vienen ejerciendo presiones sobre algunos funcionarios de
entidades territoriales con el fin de inducirlos a entrar en contactos directos
o entendimientos con ellos, contrariando la politica presidencial en materia de
la conservación y restablecimiento del orden público".
..........
"Que los grupos
mencionados han buscado aprovecharse de diversas organizaciones sociales
legitmas para inducirlas a realizar actividades contrarias a la Constitución y
a la ley".
.........
"Que de acuerdo
con informes de inteligencia, la acción de los grupos guerrilleros es
facilitada por organizaciones creadas para proveerse de bienes y servicios que
les permitan adelantar su actividad perturbadora del orden público".
..........
Por otra parte, el
decreto que se revisa consagra un mecanismo excepcional con el cual se busca
impedir la promoción de asentamientos y acciones ilegales por parte de los
grupos guerrilleros en las zonas aledañas o adyacentes a las exploraciones y
explotaciones petroleras o mineras que causan perjuicios a la economía nacional
y alteran la paz pública. Además, el decreto en revisión destaca que dentro de
los programas adelantados por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria
INCORA, se hallan los de constituir reservas para servicios públicos y la
titulación de las tierras baldías y que por lo tanto se considera necesario
excluir del régimen ordinario de libre ocupación y adjudicación de terrenos
baldios, las zonas que se hallan en las circunstancias advertidas.
Estas medidas en
principio pueden resultar benéficas para los fines del restablecimiento del
orden público, pues los graves ilícitos que se están cometiendo por parte de
las organizaciones de guerrilleros mediante la ejecución de múltiples actos de
terrorismo económico y ecológico, muestran a todas luces que aquellas están
empeñadas en destruir y desestabilizar las instituciones y atemorizar a la
población civil, además de atentar contra sus vidas y bienes, todo lo cual lleva
a alterar el orden público y a crear un estado de zozobra, intranquilidad y
malestar ciudadano; igualmente, con aquellas conductas ilícitas se pretende
debilitar la organización económica del país y obtener de funcionarios públícos
o de particulares, concesiones y beneficios de diversa índole.
En efecto, se
encuentra que el Gobierno Nacional ha advertido que las movilizaciones
ordenadas, programadas, dirigidas e impuestas por la fuerza ilegítima con la
que cuentan dichas organizaciones de delincuentes sobre las cercanias y en los
lugares aledaños y adyacentes a las zonas de exploración y explotación
petrolera o minera, son un instrumento de amedrantamiento y de coacción sobre
las mencionadas actividades económicas lo que les facilita sus acciones vandálicas
y criminales y les permite la obtención de abundantes recursos financieros
ilegítimos amparados por la presencia de la población civil, la que tambien
resulta víctima de las mencionadas acciones.
Igualmente, se ha
advertido por el Gobierno Nacional y por el resto de la sociedad que bajo el
amparo de las funciones ordinarias del INCORA, enderezadas por mandato de la
ley a facilitar y coordinar los programas de titulación y adjudicación de
baldíos nacionales en favor de las gentes de bien y del progreso nacional, las
mencionadas organizaciones de guerrilleros se han empeñado en  promover el
traslado premeditado de personas y la ubicacion ilícita de comunidades en los
lugares donde se adelantan las importantes actividades económicas de carácter
estratégico, con el evidente propósito de realizar sus acciones criminales
desestabilizadoras del orden publíco. Por tal motivo, se encuentra que existe
evidente conexidad entre las causales invocadas para decretar el Estado de
Conmoción Interior y las medidas decretadas por la norma que se examina.
d.  El Contenido
del Decreto.
- La Conformación
de Reservas Territoriales Especiales.
Los artículos 1o,
2o. y 9o. del Decreto 1942 de 1992 sobre el cual ejerce control oficioso esta
Corporación, prescriben que ante la situación de alteración del Orden Público
que se ha destacado como causa de la declaratoria del Estado de Conmoción
Interior, es necesario facultar a la Junta Directiva del Instituto Colombiano
de la Reforma Agraria para que declare como reservas territoriales
especiales los terrenos baldíos situados en zonas aledañas o adyacentes a las
exploraciones y explotaciones petroleras o mineras, y para que delimite
las áreas correspondientes.
Como consecuencia
expresa de dicha facultad, las zonas así constituídas no podrán ser adjudicadas
a ningún título a los particulares; igualmente se advierte que las tierras
baldías a que se hace referencia en la competencia otorgada al INCORA, sólo
podrán reservarse a las entidades de derecho público cuyo objeto esté directamente
relacionado con las mencionadas actividades de exploración y explotación
petrolera o minera y entregarse a ellas mediante comodato o arriendo.
Obsérvese que estas
especiales competencias sólo pueden ejercerse mediante resoluciones debidamente
motivadas en el sentido de que sus previsiones deben estar fundamentadas en los
específicos hechos que se han considerado como generadores de la alteración del
orden público, como son las prácticas ilegítimas de grupos guerrilleros que se
han dedicado a promover en aquellas zonas asentamientos humanos con fines
delincuenciales.
El decreto bajo
examen señala de modo expreso este deber al advertir que para la delimitación
de las áreas aledañas o adyacentes a las exploraciones y explotaciones
petroleras o mineras, el INCORA tendrá en cuenta, en cada caso las
circunstancias de orden público en la región y la salvaguarda de los intereses
de la economía nacional (art. 9o. inciso segundo), y deberá oir al Ministerio
de Defensa Nacional y a las demás entidades públicas interesadas en la
constitución de la reserva territorial.
En primer término
cabe destacar que la función genérica de la formación de las reservas
territoriales especiales ha sido entregada por el legislador desde la
expedición de la normatividad ordinaria para regular los procesos de reforma
agraria, a las entidades del orden nacional que se han ecargado de adelantar
los planes de promoción del acceso a la propiedad de la tierra y de
regularización de los títulos y de los derechos de los particulares sobre los
bienes que han sido considerados desde la Carta de 1886 como de propiedad de la
Nación. Se parte del supuesto según el cual la Nación es propietaria de dichos
Bienes Baldíos y que puede, en desarrollo de las previsiones del legislador
transferir a los particulares o a otras entidades de derecho público, la
propiedad fiscal de los mismos o cualquiera otro derecho de carácter real que
se pueda desprender de aquella propiedad; adviértase que en principio no se
trata del ejercicio de las competencias típicas del dominio eminente que
como uno de los atributos de la soberanía le corresponde ejercer de modo
general y permanente al Estado sobre todo el territorio y sobre todos los
bienes públicos que de él forman parte.
Es simplemente la
expresión de una característica patrimonial específica que se radica en cabeza
de la persona jurídica de derecho público por excelencia en nuestro
ordenamiento constitucional como lo es la Nación. Desde luego, la regulación
constitucional de nuestro Estado indica que aquella persona moral especialísima
cuenta con atributos superiores a los de cualquiera otra persona moral y a
través de sus órganos legislativo y ejecutivo, lo mismo que por el ejercicio
orgánico de sus principales funciones públicas, puede regular con vocación de
superioridad los asuntos que por mandato del Constituyente le corresponden,
como es el caso del manejo, regulación o disposición de sus bienes
patrimoniales.
En este sentido es
bien claro que la Carta de 1991 reiteró la tradicional concepción según la cual
pertenecen a la Nación los bienes públicos que forman parte del territorio
dentro de los cuales se encuentran las tierras baldías; por tanto, bien puede
la Nación reservárselas en cuanto inicial titular de los mismos, u ordenar por
medio de la Ley a las entidades administrativas que se desprenden de ella, lo
pertinente en cuanto al ejercicio del atributo de la personalidad de derecho
público que la caracteriza, sea patrocinando o limitando el acceso de los
particulares a dichos bienes.
Observa la Corte que
las disposiciones examinadas en este apartado encuentran fundamento
constitucional en los artículos 102 y 150 numeral 18 de la Carta de 1991, y así
ha sido desde que se han organizado legal y administrativamente dichas
materias, tal es el caso de la Ley 135 de 1961 por ejemplo, que resulta
parcialmente suspendida para los eventos regulados por las normas que se
examinan.
Destácase también
que es voluntad del constituyente la de que se establezca por la ley un régimen
de apropiación, recuperación o adjudicación de dichas tierras, puesto que se
parte de la necesidad de patrocinar el acceso a las mismas dentro de
condiciones jurídicas regulares y justas; empero, ésto no significa que por
razones fundadas en la misma Carta no se puedan establecer zonas en las que no
sea posible adelantar procedimientos de apropiación o adjudicación por parte de
particulares sobre dichas tierras; por el contrario, en el ejercicio de aquella
competencia radicadas en cabeza del legislador y que aparece en la Carta de
1886 (art. 76 num. 21), la ley puede señalar los medios y las reglas para
efectos de la adjudicación, apropiación y recuperación de aquellas tierras que
forman parte del patrimonio originario de la Nación.  Además, los términos
utilizados por la Carta de 1991, de idéntica redacción a la anterior, no dejan
duda sobre el punto que se juzga ya que aquella normatividad puede limitar en
algunos casos y ante situaciones similares a las que se examinan, los sitios
donde no proceda la apropiación o adjudicación; como puede ser el caso de las
reservas naturales de bosques o de especies nativas entre otras.  Es el Estado
el que con sus recursos técnicos y científicos, y aún atendiendo a las
políticas públicas de origen constitucional y en salvaguardia de la seguridad
territorial y del orden público puede establecer las reglas de aquella
adjudicación, precisamente, el decreto que se examina prevé uno de aquellos
eventos sin desbordar límite constitucional alguno.
También es cierto
que es deber del Estado proteger y promover las formas asociativas y solidarias
de propiedad (art. 58 inciso 3°) y que en la Carta está garantizada la libre
concurrencia económica  (art. 333 inciso 2°); empero, tanto el uno como el otro
de los supuestos normativos que se mencionan, presuponen el sometimiento a la
Constitución y el respeto a los derechos y deberes establecidos en ella y en la
Ley.  Igualmente, tanto el uno como el otro presuponen responsabilidades
legales y sociales y es a ellas a las que se refiere la normatividad de
excepción, en la cual se preven hipotesis que reconocen la existencia de
modalidades criminales que se aprovechan del régimen legal de adjudicación de
tierras baldías para promover la alteración del orden público.
En este sentido, la
Corte no encuentra reparo de constitucionalidad alguno en cuanto hace a la
facultad de declarar las zonas como de reserva especial y de delimitarlas
específicamente sobre la base de la motivación que se exige y bajo el supuesto
de que deben entregarse a las entidades de derecho público cuyo objeto esté
directamente relacionado con las actividades de explotación y exploración
petrolera o minera.
-   La Declaración de Utilidad Pública y de Interés
Social
El artículo 8o. que
se examina contiene una declaración  específica de utilidad pública o
interés social sobre los derechos de dominio y los demás derechos reales
constituídos sobre los terrenos situados en las zonas que se delimiten por
parte de la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria para
la constitución de las reservas territoriales especiales a que se hace
referencia en el mismo Estatuto;  al respecto la Corte encuentra suficiente
fundamento para dicha declaratoria ya que el artículo 58 de la Carta permite al
legislador la expedición de leyes fundadas en dichos motivos para resolver
contradicciones o conflictos entre los derechos de los particulares y las
necesidades públicas reconocidas en la ley.  Los efectos de dicha declaratoria
pueden conducir a la expropiación mediante sentencia judicial e indemnización
previa, y aquel es el caso contemplado en la norma bajo examen.
El constituyente
advierte de manera expresa que es competencia del legislador definir los
motivos de utilidad pública y el interés social para efectos de hacer
prevalecer los altos intereses de la sociedad frente al interés privado, y así
ha sido desde la existencia de la Carta de 1886 y sus reformas, en especial la
de 1936 que impuso a la propiedad privada la función social, y encargó al legislador
de definir los motivos bajo los cuales ésta debe ceder por vía de expropiación
judicial e indemnización previa, sometido el proceso a las garantías
constitucionales. Sin embargo, en lo relativo al artículo 8°. es preciso tener
en cuenta también el último inciso del art. 58 C.N. que dice:
"Con todo, el
legislador, por razones de equidad, podrá determinar los casos en que no haya
lugar al pago de indemnización, mediante el voto favorable de la mayoría
absoluta de los miembros de una y otra Cámara. Las razones de equidad, así como
los motivos de utilidad pública o de interés social, invocados por el
legislador, no serán controvertibles judicialmente."
En este caso no se
trata sólo de bienes baldíos sino del derecho de dominio y de los demás
derechos reales constituídos sobre los terrenos situados dentro de las zonas
que se delimiten por parte de la Junta Directiva del INCORA como reservas
territoriales especiales para evitar y controlar las acciones perturbadoras del
orden público y que atentan contra la economía nacional con fines terroristas.
No encuentra la Corte Constitucional reparo alguno sobre el artículo que se
menciona y así habrá de declararlo en la parte resolutiva de este fallo.
Por otra parte, los
artículos 3o., 4o., 5o., 6o. y 7o. del mismo Decreto establecen las reglas
procedimentales para efectos de la negociación directa y de la iniciación del
proceso judicial de expropiación sobre los derechos de dominio y demás derechos
reales constituídos sobre los terrenos ubicados en las zonas declaradas como de
reserva territorial especial, objeto igualmente de la declaratoria de utilidad
pública e interés social ordenada por el legislador de excepción en el artículo
8o. que se examina.
El mencionado
procedimiento está constituído por dos partes, una en la que interviene la
Administración Pública directamente propiciando el entendimiento con los
titulares de los mencionados derechos por virtud de la oferta de compraventa;
la otra, constituída por el procedimiento ordinario previsto en el Código de
Procedimiento Civil y sus reformas, en el que se prevé un conjunto de garantías
y procedimientos de carácter judicial respecto de los cuales existe suficiente
jurisprudencia constitucional en la que se determina que cumple con las
garantías del debido proceso.
Además, están
previstos los recursos administrativos en vía gubernativa que permite al
particular o al afectado con la decisión de la Administración Pública,
controvertir la legalidad interna y externa de los actos que pretenden
desplazarlo de la titularidad de los mencionados derechos.  Obsérvese que se
trata simplemente de la regulación correspondiente al inicio del proceso por
medio del cual el Estado pretende resolver el conflicto de los derechos de los
particulares con las necesidades reconocidas por la ley por motivos de utilidad
pública o interés social.  Este procedimiento presupone la participación de
entidades de derecho público sobre las cuales el Estado ejerza control, y la
finalidad de sus actos no puede ser otra distinta que la que corresponda
estrictamente a la resolución del conflicto entre el interés privado y el
interés público social para efectos de que el primero ceda al segundo.
Por último,
destácase que contra la resolución que ordena adelantar la expropiación podrán
ejercerse las correspondientes acciones contencioso administrativas que
pretendan la nulidad de la actuación y el restablecimiento del derecho ante el
Tribunal Administrativo competente en el lugar de ubicación del inmueble.  Así
las cosas, existe plena conformidad entre las normas examinadas y la
Constitución Nacional en especial en cuanto hace al debido proceso
administrativo y jurisdiccional, puesto que se garantiza la publicidad de las
actuaciones, la contradicción de las mismas y el control jurisdiccional que procede.
Igualmente, observa
la Corte que de conformidad con los presupuestos de organización del Estado y
de la vigencia de la Carta, lo mismo que atendiendo a los presupuestos de la
seguridad jurídica, los actos administrativos  que produzcan ejecutoriedad y
sean definitivos bajo el amparo de las normas que se revisan, conservan pleno
vigor normativo en las situaciones concretas y específicas que regulen, no
obstante el levantamiento del Estado de Conmoción Interior y la no
incorporación como legislación permanente de las normas que se examinan y que
les dan fundamento, puesto que aquellos producen situaciones subjetivas,
individuales y concretas en el ambito de los derechos reales o en otros
términos causan estado jurídico; asunto bien diferente es el que se presenta
con el levantamiento del Estado de Conmoción Interior respecto de las
competencias especiales que se entregan a la junta directiva del INCORA y de la
declaratoria de interés público o utilidad social que se decreta,  ya que de no
convertirse en legislación permanente el Estatuto al que pertenecen, por
mandato constitucional pierden vigencia en cuanto normas legislativas
transitorias de carácter general, impersonal y abstracto, ya que aquella es su
vocación constitucional y política.
Sobre este punto no
halla la Corte que se infrinja mandato constitucional alguno, pues el Estado
está autorizado por razones de amplio fundamento constitucional para la
expedición de este tipo de disposiciones, que se enderezan a lograr el
restablecimiento del orden público y permiten el ejercicio de los atributos y
derechos de la Nación ante los hechos ilícitos que están ocurriendo a manos de
las organizaciones de guerrilleros y terroristas, y que alteran en forma
considerable el orden público interior.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE
el Decreto 1942 de 30 de noviembre 1992 "Por el cual se dictan normas
sobre reservas y adjudicación de terrenos baldíos".
Cópiese, publíquese,
comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA
BARON            EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ           ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
GALINDO
FABIO MORON DIAZ                    JAIME
SANIN GREIFFENSTEIN
martha v. sachica
de moncaleano
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia No. C-060/93
BALDIOS-Naturaleza (Aclaración de voto)
La sentencia
parte del supuesto segùn el cual la Nación es propietaria de los bienes
baldíos, lo cual conduce al lector desprevenido a pensar que se los considera y
trata como bienes fiscales propiamente dichos, vale decir, como aquellos que
las entidades de derecho público tienen en dominio pleno. Igual al que los
particulares poseen sobre sus bienes y, como tal, sometidos al derecho común, a
la prescripción y a ser objeto de toda clase de actos jurídicos. Si tal es el
alcance o correcta inteligencia del planteamiento, es preciso aclarar que el se
separa abiertamente de la doctrina y jurisprudencia nacionales que
reiteradamente han venido afirmando que los baldíos son, por el contrario,
bienes fiscales adjudicables "o sea los que la Nación tiene con el fin de
traspasarlos a los particulares que cumplan las exigencias de la ley. Es a
todas luces evidente la relevancía jurídica que ello adquiere en el momento de
declarar como reservas territoriales especiales del Estado los terrenos baldíos
situados en zonas aledañas o adyacentes  a las exploraciones y explotaciones
petroleras o mineras y para los consiguientes efectos de negociación directa o
expropiación con indemnización de los predios, mejoras o derechos de los
particulares situados en zonas aledañas o adyacentes a dichas exploraciones y
explotaciones. No en vano los baldíos no son bienes fiscales propiamente
dichos.
REF.: Expediente R. E. 021
LOS BALDIOS BIENES FISCALES PROPIAMENTE
DICHOS O FISCALES ADJUDICABLES?
Para algunos
efectos, la sentencia parte del supuesto según el cual la Nación es propietaria
de los bienes baldíos, lo cual conduce al lector desprevenido a pensar que se
los considera y trata como bienes fiscales propiamente dichos, vale decir, como
aquellos que las entidades de derecho público tienen en dominio pleno. Igual al
que los particulares poseen sobre sus bienes y, como tal, sometidos al derecho
común, a la prescripción y a ser objeto de toda clase de actos jurídicos.
Si tal es el alcance
o correcta inteligencia del planteamiento, es preciso aclarar que él se separa
abiertamente de la doctrina y jurisprudencia nacionales que reiteradamente han
venido afirmando que los baldíos son, por el contrario, bienes fiscales
adjudicables "o sea los que la Nación tiene con el fin de traspasarlos a
los particulares que cumplan las exigencias de la ley. Tales son las minas de
oro, plata, platino, cobre y piedras preciosas, salvo las esmeraldas, para ser
explotadas de acuerdo con la legislación minera. También adjudica los baldíos a
quienes los ocupen con ganados o plantaciones, o a cambio de bonos. Sobre
estos bienes la Nación no tiene propiedad sino un derecho especial, ya que los
tiene únicamente para adjudicarlos. (Gómez R. José J., Bienes.
Publicaciones Universidad Externado de Colombia, Bogotá 1981 p. 90).
Esto implica, entre
otras cosas, que la propiedad de los baldíos se adquiere mediante la ocupación
y que el legislador debe respetar derechos patrimoniales adquiridos con todas
sus consecuencias.  Así lo ha reconocido desde hace varios  lustros y en forma
por demás reiterada el Consejo de Estado desde cuando en sentencia de 22 de
Noviembre de 1938 señalo que:
"La
propiedad de los baldíos dice el cánon fiscal No. 65 se adquiere por el cultivo
o su ocupación con ganados, simplemente verificado, pues, técnicamente, la
apropiación de esa parte de terreno inculto al patrimonio individual, mediante
el esfuerzo personal, el trabajo.
La propia ley 36
de 1934 en su articulo 9o. estatuye que lo que transfiere el dominio tanto del
sector cultivado como del adyacente, es el hecho del cultivo reconocido en la
respectiva providencia de adjudicación.
El derecho así
adquirido es pues in re, y la resolución del Ministerio que lo adjudica, es
prueba de ese ejercicio, de ese derecho. Luego no se trata de una mera
expectativa cercenare y anulable por las leyes posteriores. Aquella posesión
esta garantizada por acciones reales que el ocupante podrá ejercitar para
salvaguardar su derecho, y cumplido a cabalidada su papel de adjudicatario,
puede constreñir al Estado a su reconocimiento".
Es pues, a todas
luces evidente la relevancia jurídica que ello adquiere en el momento de
declarar como reservas territoriales especiales del Estado los terrenos baldíos
situados en zonas aledañas o adyacentes  a las exploraciones y explotaciones
petroleras o mineras y para los consiguientes efectos de negociación directa o
expropiación con indemnización de los predios, mejoras o derechos de los
particulares situados en zonas aledañas o adyacentes a dichas exploraciones y
explotaciones.
No en vano los
baldíos -por las consideraciones formulares- no son bienes fiscales propiamente
dichos, y a recordarlo oportunamente, tal vez se endereza esta aclaración de
voto.
Fecha ut supra,
CIRO ANGARITA BARON