C-584-14
Sentencia C-584/14
INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Inhibición para decidir por ineptitud
sustantiva de la demanda
CRITERIO DE SOSTENIBLIDAD FISCAL-Jurisprudencia constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisito de certeza/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisito de especificidad/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisito de claridad/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Suficiencia
Referencia: expediente D-10075
Demanda de inconstitucionalidad contra la
Ley 1695 de 2013 “por medio de la cual se desarrolla el artículo 334 de la
Constitución Política y su dictan otras disposiciones.”
Actor: Andrés de Zubiría Samper
Magistrado
Ponente:
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil catorce (2014).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente
Sentencia.
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241
de la Constitución, el ciudadano Andrés de Zubiría Samper solicita a la Corte
que declare la inexequibilidad de la Ley 1695 de 2013 “por medio de la cual
se desarrolla el artículo 334 de la Constitución Política y su dictan otras
disposiciones.”
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver
sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
2. A continuación se transcribe la norma acusada, de
acuerdo con su texto publicado en el Diario Oficial 49.007 de diciembre 17 de
2013:
LEY 1695 DE
2013
(diciembre 17)
por medio de la
cual se desarrolla el artículo 334 de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones.
El Congreso de la
República
DECRETA:
Artículo 1. Incidente de impacto fiscal. De
conformidad con lo señalado en el artículo 334 de la Constitución Política, el
Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez
proferida la sentencia o los autos que se profieran con posterioridad a la
misma, por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrá solicitar
la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio.
En todo caso, el Ministro de Hacienda y Crédito Público
será parte dentro del trámite.
Parágrafo. Bajo ninguna circunstancia se podrá invocar la
sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos, restringir su alcance o
negar su protección efectiva.
Artículo 2. Procedencia. El incidente de impacto
fiscal procederá respecto de todas las sentencias o los autos que se profieran
con posterioridad a la misma, por las máximas corporaciones judiciales, cuando
se altere la sostenibilidad fiscal, con independencia de la postura que haya
adoptado dentro del proceso cualquier entidad u organismo de naturaleza
pública, aun cuando no haya participado dentro del mismo.
Parágrafo. Cuando el incidente de impacto fiscal se
solicite respecto de una sentencia de revisión, procederá incluso si en el
trámite del respectivo proceso ya se había solicitado y tramitado.
Artículo 3. Competencia. Conocerá del
incidente de impacto fiscal la Sala Plena de la Corte Constitucional, la Sala
Plena de la Corte Suprema de Justicia, la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado o la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, de la que haga parte el magistrado de la alta
corporación que presentó la ponencia de la sentencia o de los autos que se
profieran con posterioridad a la misma, sobre el cual se solicita el incidente.
Artículo 4. Partes. Harán parte del
procedimiento del incidente de impacto fiscal:
1. El solicitante del incidente de impacto fiscal, que
podrá ser el Procurador General de la Nación o uno de los Ministros de
Gobierno.
2. El Ministro de Hacienda y Crédito Público.
3. Los demandantes y demandados dentro del proceso que
dio origen a la sentencia o a los autos que se profieran con posterioridad a la
misma, sobre el cual se solicita el incidente de impacto fiscal.
Artículo 5. Presentación y sustentación del
incidente. La solicitud de apertura del incidente de impacto fiscal deberá
presentarse ante el magistrado de la alta corporación que presentó la ponencia
de la sentencia o auto que se profirió con posterioridad a la misma, dentro del
término de ejecutoria. Una vez revisado que se haya presentado en término, el
juez concederá la apertura del incidente dentro de los cinco (5) días hábiles
siguientes a la solicitud de apertura del incidente.
El incidente se sustentará dentro de los treinta (30)
días hábiles siguientes al día en que fue concedido, para que decida la Sala
Plena de la Corte Constitucional, la Sala Plena de la Corte Suprema de
Justicia, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado o la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, según
corresponda.
Pasado el término de treinta (30) días hábiles sin que el
incidente se sustente, se declarará desierto.
Artículo 6. Contenido del incidente. La
sustentación del incidente de impacto fiscal deberá contener lo siguiente:
1. Las posibles consecuencias de la providencia en la
sostenibilidad de las finanzas públicas.
2. Las condiciones específicas que explican dichas
consecuencias.
3. Los planes concretos para el cumplimiento de la
sentencia o de los autos que se profieran con posterioridad a la misma, que
aseguren los derechos reconocidos en ella, en un marco de sostenibilidad
fiscal.
Parágrafo. A la sustentación del incidente de impacto
fiscal se acompañará como anexo concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
Artículo 7. Rechazo del incidente. La Corporación
rechazará incidente, mediante auto susceptible de reposición, y ordenará la
devolución de sus anexos en los siguientes casos:
1. Cuando se presente por fuera del término previsto en
la presente ley.
2. Cuando habiendo sido inadmitido no se hubiere
corregido el incidente dentro de la oportunidad legalmente establecida.
Artículo 8. Inadmisión del incidente. Se
inadmitirá incidente que no reúna el contenido señalado en la presente ley,
mediante auto susceptible de reposición, en el que se incluirán específica y
puntualmente los elementos que requieren mayor detalle, los que la Corporación
considera ausentes o la información que considere relevante, para que en los
cinco (5) días siguientes a su notificación, el solicitante los aporte.
Artículo 9. Admisión del incidente. Una vez
presentado y sustentado el incidente, la respectiva corporación lo admitirá,
siempre y cuando reúna los requisitos señalados en la presente ley, mediante
auto que no tendrá recursos.
El auto que admita el incidente dispondrá:
1. Que se notifique por estado al solicitante.
2. Que se notifique por estado al Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
3. Que se notifique por estado a las partes que hacían
parte del proceso, sobre el cual se solicita la apertura del incidente de
impacto fiscal.
4. Que se fije fecha para la audiencia de impacto fiscal,
la cual deberá celebrarse dentro de los tres (3) días siguientes a la
notificación por estado de todas las partes.
La admisión del incidente de impacto fiscal suspenderá
los efectos de la sentencia o de los autos que se profieran con posterioridad a
la misma, hasta que la respectiva Corporación decida si procede a modular,
modificar o diferir sus efectos, salvo que se trate de una acción de tutela.
Artículo 10. Desistimiento del incidente. De
conformidad con lo señalado en el inciso 4° del artículo 334 de la Constitución
Política, el trámite del incidente de impacto fiscal es obligatorio. Razón por
la cual, una vez sea notificado el auto que admite el incidente, no se podrá
desistir de este.
Artículo 11. Audiencia de impacto fiscal.
Durante la audiencia de impacto fiscal, el solicitante explicará las
consecuencias de la sentencia o del auto que se profiera con posterioridad a la
misma, en las finanzas públicas y el plan concreto para su cumplimiento. En
dicha audiencia participarán las partes del respectivo proceso, quienes podrán
presentar su posición respecto de la solicitud contenida en el incidente.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público deberá
participar en la audiencia de que trata el presente artículo, así la solicitud
de apertura del incidente de impacto fiscal haya sido presentada por el
Procurador General de la Nación o un Ministro de Gobierno diferente al de
Hacienda y Crédito Público.
En los eventos en que el incidente se presente respecto
de una sentencia de tutela, en la audiencia participará el pleno de la sala de
la respectiva Corporación. Cuando se trate de una sentencia de revisión de
tutela participará el pleno de la Corte Constitucional.
Parágrafo. Las partes dentro del incidente de impacto fiscal
no pueden dejar de asistir a la audiencia de impacto fiscal.
Artículo 12. Decisión. En los diez (10)
días siguientes a la realización de la audiencia a la que se refiere el
artículo 11 de la presente ley, la Sala Plena de la Corte Constitucional, la
Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado o la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura, según corresponda, decidirá por mayoría de
sus miembros si procede a modular, modificar o diferir los efectos de la misma,
sin que puedan cambiar el sentido del fallo, con el objeto de evitar
alteraciones serias, de la sostenibilidad fiscal. Los magistrados podrán en
escrito separado aclarar su voto o exponer las razones para salvarlo.
En los eventos en que el incidente se presente respecto
de una sentencia de revisión de tutela, la decisión se tomará por mayoría del
pleno de la Corporación.
Artículo 13. Recurso de insistencia. En
contra de la providencia que falle el incidente de impacto fiscal procederá
recurso de insistencia que suspenderá los efectos del fallo.
El recurso deberá interponerse ante la Corporación que
falle el incidente de impacto fiscal, por escrito dentro de los tres (3) días
siguientes a la notificación de la providencia que falle el incidente y deberá
contener las razones que lo sustente.
Artículo 14. Si la decisión que resuelve el
incidente de impacto fiscal es contraria a la parte que solicita su apertura,
se acatará el fallo en los términos que determine la alta corporación judicial,
buscando con ello garantizar la primacía de los derechos fundamentales y la
autonomía e independencia judicial. En todo caso, las máximas corporaciones
judiciales tendrán en cuenta el plan concreto de cumplimiento presentado por el
Gobierno Nacional.
Artículo 15. Intervención del Ministro de Hacienda y
Crédito Público. Con el fin de evitar alteraciones de la sostenibilidad
fiscal, cualquiera de las máximas corporaciones judiciales podrá, en cualquier
momento del trámite de una acción judicial, solicitar la intervención del
Ministro de Hacienda y Crédito Público, para conocer su opinión sobre los
efectos de la controversia en la sostenibilidad de las finanzas públicas. Para
tales efectos, la Corporación le dará a conocer el expediente del respectivo
proceso y demás información que considere relevante.
La Corporación podrá adicionalmente plantear
interrogantes puntuales al Ministro de Hacienda y Crédito Público en lo
relacionado con temas específicos de su competencia.
En ningún caso el concepto que emita el Ministro de
Hacienda y Crédito Público se entenderá como la presentación del incidente de
impacto fiscal, ni será vinculante para la respectiva Corporación.
Artículo 16. Con el fin de evitar alteraciones en
la sostenibilidad fiscal de las entidades territoriales, el juez al momento de
proferir una sentencia que condene a un municipio o departamento, deberá tener
en cuenta la capacidad fiscal de la entidad territorial para dar cumplimiento a
lo ordenado. Para tal efecto, y de conformidad con las condiciones del artículo
15 de la presente ley que resulten aplicables, cualquiera de las máximas
corporaciones judiciales podrá, durante cualquier etapa del proceso, solicitar
al representante legal de la entidad territorial vinculada dentro del proceso,
que emita concepto sobre los efectos de una eventual condena en las finanzas
públicas.
Sin perjuicio de lo anterior, el Procurador General de la
Nación o los Ministros del Gobierno podrán solicitar la apertura del incidente
de impacto fiscal, si se altera la sostenibilidad fiscal de un municipio o
departamento cuando resulte condenado por cualquiera de las máximas
corporaciones judiciales.
Artículo 17. Vigencia. La presente ley rige a
partir de la fecha de su publicación.
III. LA DEMANDA
3. El demandante considera que la ley
acusada es inconstitucional en su integridad, no obstante, en la formulación de
cada uno de los cuatro cargos propuestos señala un aparte específico de la Ley
1695 de 2013. Los cargos alegados son: (i) vulneración del concepto de Estado
Social de Derecho, previsto en el artículo 1° de la Constitución; (ii)
violación del fundamento de la acción de tutela, regulada por el artículo 86 y
241 de la C.P.; (iii) vulneración de la autonomía de las entidades
territoriales, consagrada en el artículo 287 C.P. y (iv) violación del
“principio” de sostenibilidad fiscal de que trata el artículo 334 C.P.
3.1. En cuanto al primer aspecto,
expresa el ciudadano de Zubiría Samper que el artículo 12[1] al permitir
que la Sala Plena de la Corte Constitucional, la Sala Plena de la Corte Suprema
de Justicia, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado o
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
decidan si procede modular, modificar o diferir los efectos de la sentencia con
el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal, se afectan
potencialmente los derechos económicos, sociales y culturales cuya eficacia es
un aspecto definitorio de la cláusula de Estado Social y Democrático de
Derecho. En términos de la demanda: “… lo que está[n] haciendo es
dejar en el limbo el precitado concepto de Estado Social de Derecho, en
particular con los derechos económicos, sociales y culturales, porque a pesar
de existir ya un fallo de carácter definitivo, se puede interponer el Incidente
de impacto fiscal para modular, modificar o diferir los efectos de la
sentencia.”
Agrega, en el mismo orden de ideas, que
el artículo 12 (parcial) viola el principio de seguridad jurídica, que el actor
integra a la cláusula de Estado Social de Derecho.  Ello debido a que una vez
adoptada la sentencia, y por lo mismo quedar cubierta por los efectos de la
cosa juzgada constitucional, será posible que en virtud del incidente esta sea
modificada, modulada o diferida. Sobre el particular el actor expresa que “…
mientras que en el preámbulo y en el texto de la Constitución Política de 1991
se consagra el principio de la seguridad jurídica que tienen como elemento
esencial el dar certeza a las decisiones judiciales, como lo son las
sentencias, a su vez la Ley 1695/2013 las impacta al permitir que dichos fallos
judiciales puedan ser “modulados, modificados o diferidos en sus efectos”, lo
que puede producir en la práctica es lo contrario a lo establecido en las
normas superiores: inseguridad jurídica”.
3.2. La demanda sostiene que el inciso
final del artículo 12 de la Ley 1695 de 2013[2]
desconoce los artículos 86 y 241 de la Constitución Política porque mientras
estos últimos protegen los derechos constitucionales consagrados en los
artículos 11 a 40 del Texto Superior, el aparte acusado hace primar la
sostenibilidad fiscal sobre tales derechos fundamentales. Enfatiza, a su vez,
en que lo previsto en el artículo 12 de la Ley demandada, precepto que
determina que frente a los fallos de revisión de tutela el incidente será
decidido por el pleno de la Corporación, desconoce la competencia
constitucional de la Corte Constitucional como órgano de cierre en materia de
revisión eventual de las sentencias de tutela.  En ese orden de ideas, a través
del incidente de impacto fiscal se termina por remplazar la función de revisión
de las sentencias de tutela, función que el artículo 241-9 C.P. corresponde a
la Corte Constitucional y no al trámite de dicho incidente.
A juicio del actor lo anterior es
evidente de la lectura del artículo 2° de la Ley 1695/13, cuando señala que el
incidente procede respecto de todas las sentencias o los autos que se profieran
con posterioridad a la misma, por las máximas corporaciones judiciales, cuando
se altere la sostenibilidad fiscal, con independencia de la postura que haya
adoptado dentro del proceso cualquier entidad u organismo de naturaleza
pública, aun cuando no haya participado en el mismo.
3.3. De acuerdo con el actor, el
artículo 16 de la Ley acusada viola la autonomía de las entidades territoriales
(Art. 287 de la C.P).  Esto debido a que posibilita que el inicio del incidente
de impacto fiscal lo realice una autoridad nacional, el Procurador General de
la Nación o los ministros de Gobierno, y no las autoridades territoriales en desconocimiento
de las atribuciones y competencias que le corresponden a las entidades
territoriales.
3.4. Por último, la demanda señala
nuevamente que el artículo 12 de la Ley 1695 de 2013 desconoce lo que el actor
denomina “principio” de sostenibilidad fiscal, incorporado al artículo 334
C.P.  Sobre este particular parte de considerar que la jurisprudencia
constitucional caracterizó al incidente de impacto fiscal como un espacio de
interlocución entre las altas cortes y la Administración, referido al impacto
en las finanzas de los fallos adoptados por aquellas.  Esta instancia, así
comprendida, no tiene como efecto alterar los efectos de cosa juzgada de los
fallos adoptados por las altas cortes, pues esto desconocería la Constitución.
Empero, la norma acusada dispone al incidente de impacto fiscal como un
procedimiento que permite modular, modificar o diferir las citadas sentencias.
Estas acciones, a partir de su acepción gramatical, involucran alterar las
sentencias en comento, con lo cual se viola la sostenibilidad fiscal, con
sujeción al contenido y alcance que de la misma hizo la Corte Constitucional.
De igual manera, proceder a modular,
modificar o diferir ilimitadamente en el tiempo los fallos adoptados por las
altas cortes, impediría que la sostenibilidad fiscal cumpla con el objetivo
esencial que le fue previsto en el artículo 334 C.P., esto es, fungir como
instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social
de Derecho. Como lo expresa la demanda “… mientras que nuestra Carta
Constitucional adopta el modelo del Estado Social de Derecho, al tiempo que el
principio de sostenibilidad fiscal debe ser el instrumento para alcanzar los
objetivos de aquella modalidad de organización estatal, por su parte, la Ley
1695 de 2013 es potencialmente un atentado contra la noción del Estado Social (…)
al permitirle al Procurador General de la Nación o a un Ministro del
despacho presentar un Incidente de impacto fiscal ante una corporación judicial
para “modular”, “modificar” o “diferir” los efectos de alguno de sus fallos por
el impacto en la sostenibilidad fiscal, ya que podría hacer nugatorio algún
derecho, en especial, las sentencias de revisión de tutela proferidas por la
Corte Constitucional, que son precisamente, las que protegen los derechos
constitucionales fundamentales.”
Del mismo modo, sostiene el actor que el
incidente de impacto fiscal, de la manera como es concebido por la Ley acusada,
atenta contra la independencia judicial. Esto debido a que solo corresponde al
juez, en este caso a las altas cortes, definir los efectos de sus sentencias y
no, como sucede en el caso analizado, que autoridades diferentes puedan obtener
la modulación de los fallos.
IV. INTERVENCIONES
Intervenciones oficiales
4.1. Intervención de la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República
Mediante escrito formulado por apoderado
judicial, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República solicita a
la Corte que se adopte un fallo inhibitorio o, de manera subsidiaria, se
declare la exequibilidad de la ley acusada.
Señala que el demandante, a pesar que
acusa globalmente la Ley 1695/13, en realidad sus reproches apuntan únicamente
hacia determinados artículos, sin que estos sean individualizados,
circunstancia que conforme la jurisprudencia constitucional afecta la idoneidad
del cargo.  De otro lado, dichos cargos globales incumplen el requisito de
suficiencia, puesto que desconocen que asuntos como la relación entre la
sostenibilidad fiscal y la cláusula de Estado Social de Derecho, así como el
principio de cosa juzgada, fueron dilucidados por la Corte en la sentencia
C-288/12.  Para el interviniente, la insuficiencia de la demanda se demuestra
en tanto “… insiste en un punto sustancial que ya fue abordado y definido
por la Corte Constitucional, [por ende] no ofrece elementos de juicio
adicionales para convencer al juez constitucional de que la regulación legal
que se expide en desarrollo del acto legislativo es contraria al mismo.
Bastaría, considera esta Secretaría, que la Corte transcribiera los apartes
pertinentes de la sentencia mediante la cual revisó la constitucionalidad del
Acto Legislativo 03/11 para que los planteamientos  de la demanda quedaran
saldados.|| En tanto que la Sentencia C-288 de 2012 ya resolvió los puntos en
derecho que el demandante vuelve a ventilar a propósito de la regulación legal
del incidente de impacto fiscal, el libelo de la demanda es insuficiente.”
Por lo tanto, advierte que si la Corte
opte por adoptar un fallo de mérito, este debe ser de exequibilidad, al existir
cosa juzgada constitucional sobre los puntos de debate.
4.2. Intervención del Ministerio de
Justicia y del Derecho
El Director de la Dirección de
Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y
del Derecho formuló intervención en la que solicita a la Corte que declare la
exequibilidad de la Ley demandada.  Para ello, parte de considerar que la norma
acusada no modifica ni desconoce las previsiones contenidas en el Acto
Legislativo 3 de 2011, que introdujo el criterio de sostenibilidad fiscal.
Antes bien, se trata solo de su desarrollo legislativo, sin que se adicionen
nuevas condiciones o reglas, más allá de la reglamentación del incidente de
impacto fiscal.  Para comprobar este aspecto, el interviniente hace un paralelo
entre las normas del incidente y las disposiciones constitucionales reformadas
por el mencionado Acto Legislativo.
Indica, de manera específica, que en
tanto la reforma constitucional no previó una limitación en ese sentido, bien
podía la norma acusada incluir dentro de las sentencias que pueden ser objeto
del incidente de impacto fiscal a las adoptadas en sede de revisión de tutela
por la Corte Constitucional.  Además, ese incidente deberá tramitarse dentro de
los límites al principio de cosa juzgada y a la autonomía judicial que fueron
previstos en el artículo 334 C.P.  Igual sucede respecto de las previsiones
relativas a las entidades territoriales, pues el mismo Acto Legislativo prevé
esa posibilidad para las diferentes instancias del orden nacional, territorial
y local. De allí que el Procurador General y los Ministros puedan invocar el
incidente de impacto fiscal, sin que la Constitución prevea una prohibición
particular frente a aquellos fallos que conciernan a las entidades
territoriales, ello más aún cuando las previsiones superiores afirman, como se
reiteró en la sentencia C-288/12, que la intervención del Estado en la economía
se predica en los distintos niveles territoriales del país.
De otro lado, afirma que en la citada
sentencia la Corte concluyó que el incidente de impacto fiscal es compatible
con la cláusula del Estado Social de Derecho, en tanto la regulación
constitucional introducida por el Acto Legislativo 3 de 2011 dispone distintas
normas de salvaguarda de los derechos fundamentales y de los fines esenciales
del Estado. Idéntica conclusión se predica respecto de la protección del
principio de cosa juzgada y la seguridad jurídica, pues en la misma sentencia
se dejó definido que serían las Altas Cortes las que resolverían, en sentido
favorable o desfavorable, las solicitudes de modulación, modificación o
diferimiento de los fallos objeto de incidente de impacto fiscal. Así, expresa
que de la sentencia C-288/12 se colige que “… en la medida en que el
incidente de impacto fiscal recaiga sobre los “efectos” de la sentencia y no
sobre su contenido y que no se establezca instancia o instrumento alguno que
despoje a las altas cortes de adoptar las decisiones que consideren necesarias
y pertinentes para la protección de los derechos constitucionales, no se afecta
el principio de cosa juzgada ni la independencia judicial, expresión del
principio constitucional de separación de poderes. En tal virtud, puesto que
estas características del incidente de impacto fiscal se conservan en la Ley
que lo desarrolla, la misma no resulta violatoria tampoco de tales principios
constitucionales.”  En consecuencia, la norma acusada no contradice la
Carta Política.
4.3. Intervención del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, a través de apoderados judiciales, interviene en el presente proceso
con el fin de solicitar a la Corte que adopte un fallo inhibitorio ante la
ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto, la exequibilidad de la Ley
1695/13.
En primer lugar, advierte el Ministerio
que la demanda no cumple con el requisito de suficiencia, para lo cual expresa
idéntica argumento al planteado por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de
la República.
En segundo término, pone de presente
cómo la norma acusada es apenas el desarrollo legal del Acto Legislativo 3 de
2011 y se atiene a lo considerado por la Corte en la sentencia C-288/12, en el
sentido que el incidente de impacto fiscal es una instancia de diálogo ante las
altas cortes, “… donde aquellos que cuentan naturalmente con la información
técnica para determinar las implicaciones de un fallo en las finanzas públicas,
informan a los jueces sobre el impacto de las decisiones que toman y, así, estos
puedan proceder a modular, modificar o diferir los efectos de sus fallos.  De
esta forma, se mantiene la fórmula concebida en la Constitución de proteger el
sentido de la decisión del juez.”   Agrega que en lo que se refiere a los
funcionarios legitimados para promover el incidente, así como en lo relativo al
procedimiento y las instancias aplicables, la Ley acusada se ajusta por
completo a lo determinado por el artículo 334 C.P.  Incluso, la norma demandada
tiene por objeto cumplir con lo señalado por la Corte en la sentencia C-288/12,
en el sentido que el incidente de impacto fiscal solo podría ser aplicado
previa regulación legislativa.
Luego de explicar el citado
procedimiento, el interviniente concluye que “… la ley tan solo contiene
reglas claras y precisas para iniciar, tramitar y terminar el incidente de
impacto fiscal. Estas reglas, además, reconocen el mandato constitucional que
establece que mediante el incidente no se podrá desconocer el núcleo esencial
de los derechos fundamentales, razón por la cual la Ley 1695 de 2013 respetando
la naturaleza especial de la acción de tutela y la primacía de los derechos
fundamentales, incorporó normas que tienden a la protección efectiva de los
derechos fundamentales mediante la acción de tutela.” En ese orden de
ideas, no esa acertado concluir que la norma acusada desconozca la cláusula de
Estado Social de Derecho, puesto que antes bien, el incidente de impacto fiscal
está unívocamente dirigido a salvaguardar los derechos y a garantizar su
eficacia efectiva.
Ahora bien, frente al cargo por
violación del principio de cosa juzgada, el Ministerio expresa que la demanda
apenas hace una afirmación en ese sentido, pero no explica las razones que
fundamentan ese cargo.  Sin embargo, considera que la sentencia C-288/12
determinó los argumentos que hacen compatible al incidente de impacto fiscal
con el aludido principio y que, antes bien, demuestran que el incidente tiene
por objetivo materializar los fallos que adoptan las altas cortes y que
conllevan serias alteraciones a la sostenibilidad fiscal.
Por esta misma razón, advierte que el
incidente regulado por la norma acusada no contradice ni los derechos
fundamentales, ni la acción de tutela.  Para ello, señala que en consonancia
con el artículo 334 C.P. y la interpretación que del mismo hizo la sentencia
antes citada “[l]a finalidad del incidente de impacto fiscal no es
dar a las partes de un proceso o trámite judicial una nueva oportunidad para
atacar las decisiones judiciales de primer o segundo grado o de revisión de
tutela, sino “evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal” a
través de la facultad que se le otorga a la máxima corporación judicial que
profirió la sentencia de modular, modificar o diferir los efectos del fallo. ||
Este procedimiento constitucional procede una vez la sentencia que altera la
sostenibilidad fiscal haya sido proferida.  (…) Una vez proferida la
sentencia queda cobijada por los efectos estrictos de la cosa juzgada, lo que
significa la imposibilidad de reversar la decisión, por tal razón, la finalidad
del incidente de impacto fiscal se circunscribe a los efectos del fallo, que
son diferentes al sentido del fallo en sí mismo considerado.”  Al respecto,
resalta como la sentencia C-288/12 distinguió entre la sentencia y sus efectos,
con el fin de indicar que el incidente de impacto fiscal no puede alterar lo
fallado, sino solo permitir una instancia de diálogo con miras a definir si es
procedente pronunciarse sobre el modo en que la sentencia será ejecutada, más
no sobre las órdenes de protección que establece, las cuales son inmutables.
El incidente, del mismo modo, en nada
afecta la facultad de la Corte Constitucional de revisar los fallos de tutela,
competencia que tiene carácter constitucional y que no fue modificada por el Acto
Legislativo 3 de 2011.  Esta reforma constitucional lo que permitió fue
formular el incidente de impacto fiscal frente a esos fallos de revisión, pero
no interfiere en la competencia de la Corte para adoptarlos.  En tal sentido,
la ley acusada se ajusta al procedimiento general contenido en el artículo 334
C.P., sin que incida en otros trámites y competencias de raigambre superior.
Señala, en relación con el cargo fundado
en la violación de la autonomía de las entidades territoriales, que carece de sentido
en cuanto el actor no demostró cómo la ley acusada afecta los derechos de las
entidades territoriales contenidos en la Constitución, los cuales se mantienen
inalterados.  Adicionalmente, no puede perderse de vista que los fallos objeto
del incidente de impacto fiscal son aquellos adoptados por las altas cortes,
sin que el Acto Legislativo haya distinguido entre sentencias referidas a
autoridades nacionales o territoriales. Así, “… por el hecho de que la norma
constitucional haya limitado la iniciativa para solicitar la apertura del
incidente, no significa que se vulnera la autonomía de las entidades
territoriales, por el contrario se les permite beneficiarse de la norma cuando
se presente una alteración seria en sus finanzas públicas.”
Por último, en lo que refiere al cargo
por vulneración del principio de sostenibilidad fiscal, el interviniente
sostiene que no resulta razonable sostener que se vulnera ese principio por
parte de la norma acusada, cuando la misma no hace distinto que reglamentar el
procedimiento que ya fue previsto por el Acto Legislativo 3 de 2011.  A su vez,
tampoco puede concluirse que se afecte la independencia judicial, en tanto la
misma sentencia C-288/12 determinó, frente a los contenidos de la enmienda
citada, que dicha vulneración era inexistente y que, por ende, el incidente de
impacto fiscal era compatible con la autonomía judicial, puesto que eran dichos
funcionarios los encargados de decidir sobre su procedencia y que el incidente
no desconocía los efectos de la cosa juzgada.
4.4. Intervención del Departamento
Administrativo Nacional de Planeación
Mediante intervención suscrita por
apoderado especial, el Departamento Nacional de Planeación solicita a la Corte
que adopte decisión inhibitoria ante la ineptitud de los cargos formulados o,
en su lugar, declare la exequibilidad de la norma acusada.
De manera consonante con los demás
intervinientes, el DNP sostiene que buena parte de las acusaciones contenidas
en la demanda fueron resueltas por la sentencia C-288/12, por lo que no es
acertado reditar nuevamente ese debate.  Insiste, del mismo modo, en que el
propósito del incidente de impacto fiscal no es otro que garantizar la eficacia
material de los derechos fundamentales, a través de un mecanismo institucional
ante las altas cortes y que está supeditado a la decisión judicial.  De esta
forma, no resulta acertado colegir que la Ley acusada desconozca el Estado
Social de Derecho, los derechos fundamentales o la independencia judicial.
Agrega, en igual sentido que lo hizo el
anterior interviniente, en que el cargo por violación de los derechos de las
entidades territoriales es inepto, en la medida en que la demanda no ofrece
argumentos sobre ese particular, más allá de la afirmación en ese sentido.
Agrega que esa misma falencia fue identificada por la Corte en la sentencia
C-288/12 a propósito de un cargo similar, razón por la cual debe aplicarse en
el mismo sentido de decisión.
Para el Departamento interviniente, la
ineptitud sustantiva se predica de los demás cargos, en la medida en que el
actor funda la demanda a partir de la omisión respecto de las consideraciones
realizadas por la Corte en la sentencia C-288/12.  Así, propone la discusión de
asuntos que ya han sido resueltos por esta Corporación.
4.5. Intervención de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN
La Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, a través de apoderada judicial, interviene ante la Corte con el fin
de defender la adopción de una decisión inhibitoria o, en su lugar, la declaratoria
de exequibilidad de la Ley 1695 de 2013.
Para sustentar esta solicitud, la DIAN
parte de señalar que los argumentos planteados por el ciudadano de Zubiría
Samper son análogos a los que él mismo expresó en su demanda contra el Acto
Legislativo 3 de 2011, respecto a la cual la Corte adoptó fallo inhibitorio en
la sentencia C-132/12, como consecuencia de la ineptitud sustantiva de la
demanda.  Por ende, al estarse ante idéntica situación, la Sala debe adoptar en
esta oportunidad una decisión en igual sentido.
En segundo término, sobre los cargos
sobre violación del principio de Estado Social de Derecho y los derechos
fundamentales, el interviniente presenta los mismos argumentos planteados por
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Justicia y del
Derecho.  De allí que la Sala considera innecesario sintetizarlos nuevamente.
En tercer lugar, el interviniente indica
que la afectación del principio de seguridad jurídica también debe
desestimarse, en tanto el incidente de impacto fiscal debe ser formulado dentro
del término de ejecutoria del fallo correspondiente, de manera que es infundado
el argumento según el cual ese incidente deja en indefinición los efectos de
las sentencias proferidas por las altas cortes. Adicionalmente, como lo ha
explicado la jurisprudencia constitucional, el incidente está vinculado
exclusivamente con los efectos del fallo, sin que pueda modificar el sentido de
la decisión judicial, condición que es, a juicio de la DIAN, reconocida y
adoptada por la Ley acusada.
Por último, frente al cargo por
violación de la autonomía de las entidades territoriales, la entidad
interviniente sostiene que en el marco de la Constitución y la ley, es el
Gobierno Nacional al que le corresponde velar por la estabilidad macroeconómica
de la Nación, lo cual involucra tanto al ámbito nacional como territorial. De
allí que resulte justificado que sean los niveles centrales de la
administración los que estén habilitados para promover el incidente.  Además,
el mismo está unívocamente dirigido a la protección de las finanzas del Estado,
sin que ese objetivo se muestre incompatible con el grado de autonomía
reconocido a los entes territoriales.
Intervenciones académicas
4.6. Universidad del Rosario
El profesor Manuel Alberto Restrepo
Medina, designado por el Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario para intervenir en el presente proceso, formula
documento en el que defiende la inexequibilidad de la Ley acusada.
Indica que dicha inconstitucionalidad se
demuestra, en primer lugar, por el hecho que la Ley acusada difiere en el
Gobierno Nacional y no en los jueces la protección de los derechos
fundamentales, desconociéndose con ello la cláusula de Estado Social de Derecho.
Al respecto señala que el interviniente que “[a] tal conclusión se
llega después de una lectura desprevenida de la norma acusada que establece que
las autoridades judiciales concernidas “tendrán” en cuenta el plan propuesto
por el gobierno.  En efecto, la norma en cuestión señala que “(e)n todo
caso, las máximas corporaciones judiciales tendrán en cuenta el plan concreto
de cumplimiento presentado por el Gobierno Nacional”, por lo cual, de no
tenerlo en cuenta, quedarían sujetos a un proceso disciplinario por desconocer
obligación legal, de manera que esa imposición vulnera también la independencia
y autonomía de la rama judicial. || Sin duda, el desarrollo legal del trámite
del incidente de impacto fiscal tendría que haber consultado las normas del bloque
de constitucionalidad, en la medida en que la modulación de los efectos de las
sentencias que declaran o protegen derechos reconocidos en los tratados
internacionales no pueden ser contrarios a la previsión del artículo 2° del
Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales, en cuya
virtud el principio de progresividad en la protección convencional de los
derechos humanos, en este caso el derecho a la protección judicial efectiva,
implica la prohibición de retroceso en el nivel de garantía, la cual solamente
estaría justificada en un entorno de crisis justificada adecuada y
suficientemente (sic) por el Estado.”
Además de esta infracción al principio
de progresividad de los derechos sociales, la Universidad advierte que si bien
la demanda no plantea un cargo en ese sentido, también se encuentra que la Ley
acusada impone una restricción injustificada a los derechos fundamentales, en
tanto permite que el incidente de impacto fiscal pueda formularse no solo ante
reales afectaciones a las finanzas públicas, sino también ante  “posibles”
consecuencias de las sentencias a dicha sostenibilidad.
Adicionalmente, la Ley acusada desbordó
el marco previsto en los artículos 228, 330 y 334 C.P., pues de conformidad con
dicha normativa el incidente de impacto fiscal solo procede frente a sentencias
de las altas cortes.  Sin embargo, el precepto demandado permite formular ese
incidente contra autos de las mismas corporaciones judiciales, que pretendan
dar cumplimiento a sus propios fallos.  Así, se permite en virtud de la norma
acusada que autoridades no judiciales “… intervengan de forma permanente y
reiterada, sobre el cumplimiento de las sentencias revisadas en cuanto a su
sostenibilidad fiscal, mediante incidentes fiscales elevados contra “los autos
que se profieran con posterioridad a la misma.”
4.7. Universidad Católica de Colombia
Un grupo de estudiantes del Grupo de
Acciones Constitucionales de la Universidad Católica de Colombia, formulan
intervención mediante la cual solicitan a la Corte que declare la exequibilidad
de la norma demandada.  Para ello, exponen varios de los argumentos explicados
por otros intervinientes, razón por la cual la Sala considera innecesario
sintetizarlos.
4.8. Universidad Libre
El profesor Jorge Kenneth Burbano Villamarín,
coordinador del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la
Facultad de Derecho de la Universidad Libre y Jorge Ricardo Palomares García,
docente la misma Facultad, intervienen en el presente proceso con el fin que la
Corte (i) declare inexequible la Ley acusada o, en su lugar, los artículos 1°,
3° y 12 de la Ley 1695 de 2013, ante la violación de la reserva de ley
estatutaria y por desconocer el derecho de acción de tutela; (ii) declare la
inexequibilidad del inciso primero del artículo 2° y el inciso segundo del
artículo 12 de la misma Ley, por vulnerar el derecho de acceso a la
administración de justicia.
En primer término, los intervinientes
señalan que la Ley acusada es inconstitucional, en la medida en que viola la
reserva de ley estatutaria, al tratarse el incidente de impacto fiscal de un
procedimiento destinado a la protección de los derechos fundamentales.  Ello en
razón que la norma objeto de examen modifica o guarda estrecha relación con
instrumentos dispuestos para esa protección, particularmente la acción de
tutela.
En segundo lugar y frente al cargo
propuesto por violación de la cláusula de Estado Social de Derecho, la
Universidad pone de presente que las normas acusadas son exequibles en la
medida en que son compatibles con la distinción realizada por la jurisprudencia
constitucional entre los fallos y sus efectos. Por ende, no se puede acreditar
la vulneración de los derechos sociales, pues la norma acusada en modo alguno
significa su negación, sino solo la necesidad de efectuar una ponderación de
derechos al momento en que se decide el incidente de impacto fiscal,
ponderación relativa a la adopción de las medidas más eficaces y eficientes
para la satisfacción de dichos derechos.
En tercer lugar, el interviniente
considera que los artículos 2°, inciso 1° y 12, inciso 2° de la Ley acusada son
inexequibles al vulnerar el derecho de acceso a la administración de justicia y
el debido proceso.  Ello debido a que conforme a la primera norma, el incidente
de impacto fiscal procede respecto de las sentencias o autos que se profieran
con posterioridad a la misma, lo cual excede la regla prevista en el artículo
344 C.P., el cual solo refirió a los fallos. Así, el acceso a la justicia se
vería afectado, puesto que “[l]a incorporación de los autos como
objeto de incidente de impacto fiscal facultaría al Estado a interponer cuantos
incidentes desee, siempre y cuando exista un auto de seguimiento o de
cumplimiento.”
Agrega que ante esa amplitud en la
posibilidad de formulación del incidente de impacto fiscal, los ciudadanos se
verían abocados al diferimiento en el tiempo de la efectividad de las
decisiones judiciales, pues siempre podría intentarse el incidente y con ello,
evitar su cumplimiento.  Esto más aún si se tiene en cuenta que además del
incidente, la Ley acusada contempla un recurso de insistencia, el cual tampoco
estaba previsto en el artículo 334 C.P.  Al respecto, afirma que “[e]sto
implicará que el Estado estaría facultado para, no solo interponer en más de
una ocasión un incidente de impacto fiscal sobre el mismo fallo, sino a
suspender los efectos del mismo, dependiendo el número de autos de seguimiento.
Esta facultad llevaría a que el goce efectivo, así como la justiciabilidad de
un derecho sea simbólico, no real y por tanto, no se estaría ante una sentencia
judicial efectiva, sino ante un fallo desprovisto de cualquier fuerza, lo que
implica una violación directa al art. 29 de la C.P.”
Del mismo modo, el interviniente
considera que por esa misma extensión indefinida se vulneraría el artículo 86
C.P., en tanto la acción de tutela ya no sería un instrumento efectivo para la
vulneración de los derechos fundamentales.  En contrario, a través de la
formulación del incidente de impacto fiscal se podría mantener en el tiempo
dicha afectación.
La Universidad señala, en cuanto al
cargo por violación de la autonomía de las entidades territoriales, que el
mismo no se demuestra y que, antes bien, la intervención del legislador está
dirigida a conjurar, mediantes medidas conducentes, proporcionadas y
razonables, una crisis económica estructural de las finanzas territoriales, que
ponga en riesgo la estabilidad macroeconómica de la Nación.
4.9. Universidad Industrial de
Santander
El profesor Javier Alejandro Acevedo
Guerrero, Director de la Escuela de Derecho y Ciencia Política de la
Universidad Industrial de Santander, formula intervención preparada por el
profesor Fernando Rincón Clavijo y estudiantes de la misma Escuela, a través de
la cual solicitan la declaratoria de inexequibilidad de la Ley acusada.
Como primer argumento, se indica que la
Ley acusada desconoce la autonomía de las entidades territoriales, en el medida
en que deja de adscribirles la facultad de ejercer el incidente de impacto
fiscal, concentrando su titularidad en autoridades del orden nacional.  Ello a
pesar que (i) los entes territoriales son personas jurídicas de derecho público
que tienen la facultad constitucional de gestionar sus propios intereses; y (ii)
dichas entidades conocen de primera mano el estado de sus finanzas y las
necesidades de sus comunidades, conocimiento de contexto que necesariamente no
tienen los Ministros y el Procurador General.
En tercer lugar, indica que el artículo
16 de la Ley 1695/13 es contrario a la autonomía e independencia judicial, en
tanto obliga a que cuando un juez profiera una sentencia que condene a un
municipio o departamento, deberá tener en cuenta la capacidad fiscal de la
entidad territorial para dar cumplimiento a lo ordenado.  Esta circunstancia, a
juicio del interviniente, lleva a que el juez no pueda tomar una decisión
imparcial y objetiva, sino que lo somete a un criterio fiscal, diferente a los
que deben guiar la administración de justicia y que están previstos en el
artículo 230 C.P.
Finalmente, la Universidad considera que
se afecta el artículo 86 C.P., puesto que los fallos de tutela no podrán
ejecutarse de forma oportuna y consonante con el principio de inmediatez, sino
que se verán suspendidos en el tiempo hasta tanto se formule el incidente de
impacto fiscal.
4.10. Universidad Externado de
Colombia
Las investigadoras Laura Carolina
Galeano Ariza y Camila Andrea Torres Mafiol, adscritas al Departamento de
Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia, presentan
escrito de intervención ante la Corte, en el cual solicitan la adopción de un
fallo condicionado, en el entendido que cuando se profiere una sentencia que
condena a una entidad territorial, el respectivo ordenador del gasto estará
habilitado para adelantar el incidente de impacto fiscal.
La Universidad interviniente parte de
advertir que los artículos 1° y 4° de la Ley 1695/13 vulneran la autonomía de
las entidades territoriales, puesto que confiere únicamente a autoridades del orden
nacional la facultad de interponer el incidente de impacto fiscal.  Señala que
si en los términos del artículo 287 C.P. las entidades territoriales tienen la
facultad constitucional de administrar sus recursos y definir las finalidades
de gasto, se contrapone a la Constitución que la titularidad del incidente de
impacto fiscal se radique solo en el Procurador General y en los Ministros.
Así, considera que “… resulta necesario prever una autoridad particular, a
nivel territorial, legitimada para iniciar el incidente de impacto fiscal
contra las decisiones que puedan poner en peligro la estabilidad de las
finanzas de los entes territoriales.  Admitir lo contrario sería desconocer el
poder de acción a que hace alusión la jurisprudencia antes mencionada y de suyo
uno de los componentes de la garantía de autonomía financiera, lo que a todas
luces cercena la potestad de defender los recursos que pertenecen a dichas
entidades.”   Con base en esta afirmación, solicita a la Corte condicionar
los artículos mencionados del modo antes anotado.
Agrega que ese condicionamiento es
viable, en tanto la Constitución previó un mínimo en lo que respecta a las
autoridades investidas de la facultad de formular el incidente de impacto
fiscal.  En ese orden de ideas, es claro que como fueron utilizadas expresiones
como “únicamente” o “exclusivamente”, bien puede la Corte condicionar el
precepto para garantizar la eficacia del derecho constitucional de las
entidades territoriales a gestionar sus propios recursos.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad
procesal correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el
concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, en el que
solicita a la Corte que adopte un fallo inhibitorio, ante la ineptitud
sustantiva de la demanda.
Para el Ministerio Público, siguiendo la definición que la
jurisprudencia constitucional ha realizado de que esa misma Corporación ha
hecho de los requisitos sustanciales mínimos que debe satisfacer toda acción de
inconstitucionalidad, resultaba claro que la demanda: (i) no supone la
confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un
contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto, sino
que se dirige directamente contra la institución del incidente de impacto
fiscal en los términos en que se encuentra establecido en el artículo 334 C.P.;
(ii) se sustenta en argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y
globales, que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones
que se acusan y que;  (iii) tampoco son de naturaleza constitucional, es decir,
fundado en la apreciación del contenido de una norma superior que se expone y
se enfrenta al precepto demandado, sino en argumentos que, en realidad,
pretenden que se concluya que existe una contradicción constitucional y que,
por ende, se establezca un orden de prioridad entre diferentes artículos de la
Constitución; y (iv) en forma alguna despierta siquiera una duda mínima sobre
la constitucionalidad de la norma impugnada.
Para demostrar lo anterior, la Vista Fiscal destaca que el actor
dirige sus reproches directamente contra el incidente de impacto fiscal como
institución y no contra alguna norma específica de la ley con la que el
legislador lo reguló; sugiere expresamente que debe priorizarse la cláusula del
Estado Social de Derecho sobre la norma constitucional que regula el incidente
de impacto fiscal e incluso invoca como vulnerado el artículo 334 C.P. pero no
señalando una contradicción entre esta norma y la Ley 1695 de 2013, sino
reprobando reglas o apartados de la misma norma constitucional, como el
relativo a los posibles efectos del incidente de impacto fiscal (modular,
modificar o diferir los efectos de la sentencia judicial), el que establece
quiénes son los sujetos que se encuentran legitimados para promover el
incidente de impacto fiscal (el Procurador General o los Ministros de
Gobierno), o el que establece contra qué decisiones judiciales procede el
incidente (las sentencias de cualquiera de las máximas corporaciones
judiciales); y, se reitera, en realidad proponiendo un conflicto (o, en sus
palabras, una antinomia) entre el artículo 334 y el artículo 1°
constitucionales.
Así, en criterio del Procurador General se impone la necesidad de
adoptar un fallo inhibitorio ante la ineptitud sustantiva de la demanda, así
como por la falta absoluta de competencia de la Corte para juzgar materialmente
una norma constitucional y, mucho menos, resolver el supuesto conflicto entre
normas constitucionales sugerido por el actor.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para resolver
la demanda de la referencia, en los términos del artículo 241-4 C.P., puesto
que se trata de la acción pública de inconstitucionalidad contra una Ley de la
República.
Asunto preliminar.  Ineptitud de la demanda.
2. Como se advierte de la lectura de los antecedentes
de esta sentencia, la mayoría de los intervinientes y el Procurador General
solicitan a la Corte que adopte un fallo inhibitorio ante la ineptitud
sustantiva de la demanda formulada por el ciudadano de Zubiría Samper.  Para
ello, proponen en síntesis dos tipos de cuestionamientos.  En primer lugar,
coinciden en afirmar que la demanda desconoce el requisito de suficiencia, en
tanto deja de tener en cuenta los argumentos expresados por la Corte en la
sentencia C-288/12, la cual adelantó el control de constitucionalidad del Acto
Legislativo 3 de 2011, que enmendó la Carta Política en el sentido de
introducir el criterio de sostenibilidad fiscal, así como el incidente de
impacto fiscal regulado por la Ley 1695/13.  Encuentran, en ese sentido, que
asuntos como la compatibilidad entre el incidente y la cláusula de Estado
Social de Derecho, el principio de cosa juzgada y la independencia judicial,
fueron resueltos por la Corte en dicha sentencia, lo que obligaba a que el
actor formulara argumentos que contradijeran las conclusiones ya planteadas en
dicho fallo, pues de lo contrario no habrían nuevas acusaciones que pudiesen
ser objeto de análisis en esta oportunidad.
En segundo término, sostienen que la demanda incumple
el requisito de certeza, en la medida en que el actor hace una acusación global
contra la Ley 1695/13, sin que identifique los preceptos particulares y
concretos que se consideran inexequibles.  En ese mismo sentido, señalan que
buena parte de los argumentos planteados en la demanda buscan en realidad
cuestionar el instituto jurídico de la sostenibilidad fiscal, materia que ya
fue decidida por la Sala en la citada sentencia C-288/12.
3. Por lo tanto, de manera preliminar corresponde a la
Corte dilucidar si la demanda de la referencia cumple con los requisitos
mínimos argumentativos que le son predicables y, en consecuencia, ofrece cargos
de inconstitucionalidad discernibles.
Para ello, debe partirse de reiterar que la
jurisprudencia constitucional, en desarrollo de lo previsto en el artículo 2°
del Decreto 2067 de 1991 ha identificado las condiciones argumentativas
exigidas al cargo de inconstitucionalidad.  Así, dicho precedente
constitucional ha construido reglas suficientemente definidas sobre las
condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que
deben cumplir las razones que fundamentan el cargo de constitucionalidad.[3]
La claridad de un cargo se predica cuando la demanda
contiene una coherencia argumentativa tal que permite a la Corte identificar
con nitidez el contenido de la censura y su justificación.  Aunque merced el
carácter público de la acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la
adopción de una técnica específica, como sí sucede en otros procedimientos
judiciales, no por ello el demandante se encuentra relevado de presentar las
razones que sustentan los cargos propuestos de modo tal que sean plenamente
comprensibles.
La certeza de los argumentos de inconstitucionalidad
hace referencia a que los cargos se dirijan contra una proposición normativa
efectivamente contenida en la disposición acusada y no sobre una distinta,
inferida por el demandante,  implícita o que hace parte de normas que no fueron
objeto de demanda. Lo que exige este requisito, entonces, es que el cargo de
inconstitucionalidad cuestione un contenido legal verificable a partir de la
interpretación del texto acusado.
El requisito de especificidad resulta acreditado
cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto, de naturaleza
constitucional, en contra de las normas que se advierten contrarias a la Carta
Política.  Este requisito refiere, en estas condiciones, a que los argumentos
expuestos por del demandante sean precisos, ello en el entendido que “el
juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si
realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba
resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan
concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta
omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia
del juicio de constitucionalidad.”[4]
Las razones que sustentan el concepto de la violación
son pertinentes en tanto estén construidas con base en argumentos de índole
constitucional, esto es,  fundados “en la apreciación del contenido de una
norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado.”[5].
En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales
o doctrinarias;  la interpretación subjetiva de las normas acusadas por
parte del demandante y a partir de su aplicación en un problema particular y
concreto; o el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas
inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de
pertinencia del cargo de inconstitucionalidad.
Por último, la condición de suficiencia ha sido
definida por la jurisprudencia  como la necesidad que las razones de
inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela
directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de
argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la
norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional.” [6]
4.  La Corte encuentra que de las cuatro acusaciones
planteadas en la demanda, ninguna de ellas cumple con todos los requisitos
explicados, como pasa a exponerse.
4.1. La Corte considera inepto el primer cargo
formulado, en el que se censura parcialmente el artículo 12 de la Ley 1695 de
2013, al argumentar que el incidente de impacto fiscal permite modificar,
modular o diferir los efectos de las sentencias lo que puede afectar
potencialmente los derechos económicos sociales y culturales, así como los
principios de cosa juzgada y seguridad jurídica en detrimento de la cláusula de
Estado Social de Derecho.
En lo que respecta a la afectación de los derechos
económicos, sociales y culturales el cargo carece de certeza porque del
artículo 12 demandado no se advierte la inclusión de limitaciones que afecten
el goce u ejercicio de los derechos fundamentales reseñados. En efecto, el
artículo cuestionado regula lo concerniente a la decisión que debe adoptar la
Sala Plena de la Corte Constitucional, la Sala Plena de la Corte Suprema de
Justicia, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado o la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, según
corresponda, en el marco del incidente de impacto fiscal. Lo anterior,
significa que las deducciones del demandante sobre la potencial vulneración de
los derechos económicos, sociales y culturales no constituyen una
interpretación verificable del contenido del artículo 12 acusado.
De otra parte, en lo relacionado con el principio de
cosa juzgada y seguridad jurídica, el cargo propuesto carece de suficiencia
pues tiene como objeto cuestionar la existencia del incidente de impacto fiscal
en tanto debate que las altas cortes puedan modificar, modular o deferir los
efectos de las sentencias. Lo anterior implica que no exponen elementos de
juicio adicionales tendientes a desvirtuar la constitucionalidad del aparte
acusado, máxime cuando el artículo demandado reproduce el artículo 334 del
Texto Superior en cuanto se permite decidir sobre la modulación, diferimiento o
modificación de los efectos de una sentencia.
Además, la Corte concuerda con los intervinientes y el
Ministerio Público en que varias de las consideraciones planteadas en la
sentencia C-288/12 están estrechamente relacionadas con la solución del cargo
propuesto.  En efecto,  pese a que en el fallo mencionado se adelantó un juicio
sobre la presunta sustitución de aspectos estructurales de la Constitución por
parte del Acto Legislativo 3 de 2011, mientras que en el presente asunto se
realiza un control material sobre la Ley acusada, lo cierto es que se discute
de nuevo la alteración de la seguridad jurídica y la cosa juzgada en virtud de
la existencia del criterio de sostenibilidad fiscal.
4.2. Para la Sala el segundo cargo
planteado carece de certeza porque otorga una consecuencia jurídica a la norma
demandada que no se deriva de la lectura de la misma. El actor señala  que el
inciso final del artículo 12 de la Ley 1695 de 2013[7] desconoce los
artículos 86 y 241 de la Constitución Política porque mientras estos últimos
protegen los derechos constitucionales consagrados en los artículos 11 a 40 del
Texto Superior, el aparte acusado hace primar la sostenibilidad fiscal sobre
tales derechos fundamentales.
Al respecto, recuerda la Sala,
nuevamente, que el artículo 12 de la Ley 1695 de 2013 se refiere a la decisión
que debe adoptarse en el marco del incidente de impacto fiscal. En particular,
el inciso final de la norma imprime un condicionamiento de aprobación por la
mayoría de los miembros de la Corte Constitucional cuando el incidente verse
sobre una acción de tutela. De tal modo, que no es cierto, como lo afirma el
demandante, que el incidente de impacto fiscal prime sobre los derechos
fundamentales.
Tampoco es exacto argumentar que a
través del incidente de impacto fiscal se termina por remplazar la función de
revisión de las sentencias de tutela, que de acuerdo con el artículo 241-9 C.P.
corresponde a la Corte Constitucional, pues como se expuso lo que regula el
inciso final del artículo 12 de la Ley 1695 de 2013, es la adopción de la
decisión por la mayoría del pleno de la corporación cuando se trata de un
incidente de impacto fiscal de una acción de tutela, y no, como erróneamente
los sostiene el demandante, de una alteración de la competencia de revisión de
este Tribunal.
En conclusión, como lo señalan
varios de los intervinientes y el Procurador General de la Nación, se incumple
el requisito de certeza, en tanto de la lectura de la Ley acusada no se infiere
una prescripción que altere las facultades de la Corte Constitucional en
materia de revisión de acciones de tutela o desconocimiento de los derechos
fundamentales, ni tampoco la demanda ofrece argumento alguno, más allá de la
simple afirmación, que compruebe esos asertos.
4.3. En cuanto al tercer cargo, la Sala
considera que carece de suficiencia y pertinencia. De acuerdo con el actor, el
artículo 16 de la Ley acusada viola la autonomía de las entidades territoriales
(Art. 287 de la C.P).  Esto debido a que posibilita que el inicio del incidente
de impacto fiscal lo realice una autoridad nacional, el Procurador General de
la Nación o los ministros de Gobierno, y no las autoridades territoriales en
desconocimiento de las atribuciones y competencias que le corresponden a las
entidades territoriales.
Para la Corte esta asignación de competencia no hace nada
diferente a reiterar la idéntica prescripción contenida en el artículo 334 C.P.
En efecto, el cuestionamiento de constitucionalidad surge de contrastar lo
dispuesto por el precepto acusado con el artículo 287 superior sin tener en
cuenta que es otro artículo constitucional el que faculta al Procurador General
de la Nación y los ministros a solicitar la apertura del incidente de impacto
fiscal. En este contexto, debe resaltarse que no es suficiente con describir el
contenido de la norma demandada sino que es necesario desvirtuar su presunción
de constitucionalidad, especialmente cuando el precepto acusado reproduce una
disposición constitucional.
La acusación de inconstitucionalidad de la parte final
del artículo 16 de la Ley 1695 de 2013 incumple con el requisito de pertinencia
porque menciona como parámetro de comparación el artículo 15 de la Ley 1695,
que incluye la participación de las entidades territoriales en el incidente de
impacto fiscal. Por consiguiente, la inconstitucionalidad del precepto acusado
no puede estar fundada en la misma norma de carácter legal que excluye a las
entidades territoriales de la posibilidad de solicitar la apertura del
incidente de impacto fiscal (Artículo 16 de la Ley 1695 de 2013), pero no
descarta su participación durante el trámite del incidente (Artículo 15 de la
Ley 1695 de 2013).
En conclusión, para la Sala el actor no fundamenta el
examen de constitucionalidad del artículo 16 (parcial) de la Ley 1695 de 2013,
en razones constitucionales distintas a la exclusión de las entidades
territoriales de la facultad de iniciar el incidente de impacto fiscal, lo que
a su vez responde a un mandato constitucional expreso que otorga dicha
titularidad al Procurador General de la Nación y a los ministros. Adicionalmente,
la participación de las entidades territoriales no puede analizarse en el
escenario de la acción pública de inconstitucionalidad a partir del contenido
de la misma disposición legal.
4.4. Finalmente, la Sala encuentra
que el cargo fundado en la presunta vulneración de lo que el actor denomina
como “principio de sostenibilidad fiscal” es inepto, en tanto no cumple con los
criterios de claridad y suficiencia. La demanda señala que el
artículo 12 de la Ley 1695 de 2013 desconoce lo que el actor denomina
“principio” de sostenibilidad fiscal, incorporado al artículo 334 C.P. Al
respecto, parte de considerar que la jurisprudencia constitucional caracterizó
al incidente de impacto fiscal como un espacio de interlocución entre las altas
cortes y la Administración, referido a la alteración en las finanzas de los
fallos adoptados por aquellas.  Esta instancia, así comprendida, no tiene como
efecto variar los efectos de cosa juzgada de los fallos adoptados por las altas
cortes, pues esto desconocería la Constitución.  Empero, la norma acusada
dispone al incidente de impacto fiscal como un procedimiento que permite
modular, modificar o diferir las citadas sentencias.  Estas acciones, a partir
de su acepción gramatical, involucran alterar las sentencias en comento, con lo
cual se viola la sostenibilidad fiscal, con sujeción al contenido y alcance que
de la misma hizo la Corte Constitucional.
El pleno observa que desdibuja la certeza del cargo
interpretar el alcance de esta norma en términos de alteración del denominado
“principio” de sostenibilidad fiscal cuando el artículo 12 de la ley acusada
describe la decisión que deben adoptar las corporaciones judiciales en el
trámite del incidente de impacto fiscal.
La Corte advierte que la argumentación planteada es
circular e insuficiente, en tanto el demandante sostiene que la
inconstitucionalidad se fundamentaría en que la Ley acusada permite que a
través del incidente de impacto fiscal se logre modificar, modular o diferir
los efectos de las sentencias judiciales proferidas por las altas cortes,
cuando estas mismas acciones están contenidas en el artículo 334 C.P. y con
referencia específica a los objetivos del incidente de impacto fiscal.  En
consecuencia, no es posible fundamentar un cargo de inconstitucionalidad a
partir de la improbable contradicción entre una disposición legal que reproduce
prima facie un precepto constitucional
5. En definitiva, después de examinar
los cargos propuestos por el demandante contra la Ley 1695 de 2013, la Sala concluye
que ninguno cumple con las condiciones para adoptar un pronunciamiento de fondo.
En consecuencia, lo que corresponde es la inhibición.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
INHIBIRSE
de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con la demanda instaurada
contra la Ley 1695 de 2013, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
Ausente con excusa
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
SONIA MIREYA VIVAS PINEDA
Secretaria General (E)
[1] El demandante delimita la parte acusada del artículo 12 de la Ley
1695 de 2013 a lo que se subraya a continuación: “ARTÍCULO
12. DECISIÓN. En los diez (10) días siguientes a la realización
de la audiencia a la que se refiere el artículo 11 de la presente ley, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, la Sala Plena de la Corte Suprema de
Justicia, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado o la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, según
corresponda, decidirá por mayoría de sus miembros si procede a modular,
modificar o diferir los efectos de la misma, sin que puedan cambiar el sentido
del fallo, con el objeto de evitar alteraciones serias, de la sostenibilidad
fiscal. Los magistrados podrán en escrito separado aclarar su voto o
exponer las razones para salvarlo.”
[2]
Ley 1695 de 2013: “ARTÍCULO 12. DECISIÓN  (…) En los eventos
en que el incidente se presente respecto de una sentencia de revisión de
tutela, la decisión se tomará por mayoría del pleno de la Corporación.”
[3] La síntesis comprehensiva de este precedente se encuentra en la
sentencia C-1052/01.  Para el caso de presente decisión, se utiliza la
exposición efectuada por la decisión C-370/06.
[4] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1052/01.  Fundamento
jurídico 3.4.2.
[5] Ibídem.
[6] Ibídem.
[7]
Ley 1695 de 2013: “ARTÍCULO 12. DECISIÓN  (…) En los eventos
en que el incidente se presente respecto de una sentencia de revisión de
tutela, la decisión se tomará por mayoría del pleno de la Corporación.”