C-514-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-514/94
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Excepciones/EMPLEADOS
DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Naturaleza
Siendo
la regla general la de la pertenencia a la carrera, según los mandatos
constitucionales, las excepciones que la ley consagre solamente encuentran
sustento en la medida en que, por la naturaleza misma de la función que se
desempeña, se haga necesario dar al cargo respectivo un trato en cuya virtud el
nominador pueda disponer libremente de la plaza, nombrando, confirmando o
removiendo a su titular por fuera de las normas propias del sistema de carrera.
Estos cargos, de libre nombramiento y remoción, no pueden ser otros que los
creados de manera específica, según el catálogo de funciones del organismo
correspondiente, para cumplir un papel directivo, de manejo, de conducción u
orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices
fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su
cargo dicho tipo de responsabilidades.
PRINCIPIO
DE NO DISCRIMINACION DE TRABAJADORES-Cargos excluídos de carrera/CONTRALORIA GENERAL DE
LA REPUBLICA/EMPLEADOS DE CONFIANZA
Deben
declararse inexequibles en esta oportunidad aquellos apartes del artículo
acusado por medio de los cuales, de manera injustificada, se excluyen de la
carrera administrativa cargos que, considerada la función que cumplen, deben
enmarcarse dentro de la regla general de la garantía básica reconocida a los
trabajadores del Estado por el artículo 125 de la Constitución, en cuanto son
plenamente compatibles con el sistema de carrera y, en cambio, ningún motivo
razonable explica que se los someta a los criterios rectores del libre
nombramiento y remoción, generando discriminaciones inconstitucionales entre
los trabajadores.
CONTRALORIA
GENERAL DE LA REPUBLICA-Jefe
de unidad/CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Jefe de oficina
Son
claras las diferencias que pueden establecerse entre el Jefe de Unidad y el
Jefe de Oficina; diferencias que van desde el nivel en que se ubican -el
directivo-asesor en un caso y el ejecutivo en el otro- hasta las provenientes
del tipo de funciones que, en el caso de los jefes de oficina contienen
elementos de asesoría y asistencia directa, definición de políticas a seguir,
preparación de planes, orientación, etc., aspectos que no se advierten dentro
del ámbito asignado a los jefes de unidad, a quienes atañen apenas tareas de
coordinación y coadyuvancia y en algunos casos de formulación de planes,
control y evaluación, pero dentro del área más reducida que deben atender. A
este respecto es preciso señalar que mientras las labores de los jefes de
oficina tienen mayor proyección en la entidad, las que competen a los jefes de
unidad aparecen con una temática más delimitada y se desenvuelven a instancias
de la Secretaría, Oficina o Dirección de la que dependa la pertinente unidad,
situación esta última que evidencia una relación mediata con el Despacho del
Contralor, en contraste con la relación inmediata propia del conjunto de las
funciones de los jefes de oficina.
CONTRALORIA
GENERAL DE LA REPUBLICA-Jefe
de unidad seccional
No
es dable excluir de la carrera administrativa a los jefes de unidad seccional,
quienes ocupan un rango inferior al que le corresponde a un director seccional
y, conforme al artículo 26 de la Resolución 03398, coadyuvan en la formulación
de políticas y en la determinación de planes y programas; administran, dirigen,
controlan y evalúan el desarrollo de los programas, proyectos y actividades;
dirigen, supervisan, promueven y participan en investigaciones y estudios;
asisten al Director Seccional; supervisan la elaboración y ejecución de
contratos, proponen e implantan procedimientos y representan al Director en
reuniones y actividades oficiales, siempre que medie delegación y asignación.
Estas funciones no las ejercen sino dentro del específico ámbito de la
dependencia que se les haya confiado y no ameritan el régimen de libre nombramiento
y remoción por no corresponder su actividad a la definición de políticas
institucionales, las que, dicho sea de paso, vienen fijadas por el nivel
central, correspondiéndole a las seccionales el ejercicio de las actividades de
control fiscal previamente diseñadas.
UNIDAD
NORMATIVA-Improcedencia
La
presente Sentencia recae únicamente sobre los empleos que han sido objeto de
demanda, ya que la unidad normativa no puede integrarse, habida cuenta de la
necesidad de estudiar cargo por cargo, dentro de las perspectivas propias de
las funciones confiadas a cada uno de ellos y del papel que juegan dentro de la
estructura general de la Contraloría.
-Sala Plena-
Ref:
Expediente D-621
Acción
de inconstitucionalidad contra el artículo 122 (parcial) de la Ley 106 de 1993
Actor:
JAIRO VILLEGAS ARBELAEZ
Magistrado
Ponente:
Dr.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Sentencia
aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del dieciseis (16)
de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
I.
ANTECEDENTES
Procede
la Corte a resolver sobre la demanda de inconstitucionalidad incoada por el
ciudadano JAIRO VILLEGAS ARBELAEZ contra el artículo 122 (parcial) de la Ley
106 del 30 de diciembre de 1993.
II.
TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
La
disposición acusada dice textualmente:
"LEY 106 DE 1993
(diciembre 30)
por la cual se dictan normas
sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República,
se establece su estructura orgánica, se determina la organización y
funcionamiento de la Auditoría Externa, se organiza el Fondo de Bienestar
Social, se determina el sistema de personal, se desarrolla la Carrera
Administrativa Especial y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de la República
de Colombia,
DECRETA:
(...)
ARTICULO
122. Cargos de Carrera
Administrativa.  Son cargos de carrera administrativa todos los empleos de la
Contraloría General de la República, con excepción de los de libre nombramiento
y remoción, que se enumeran a continuación:
- Vicecontralor
-
Secretario General
-
Secretario Administrativo
-
Director General
-
Jefe de Oficina
-
Director Seccional
-
Secretario Privado
-
Asesor
-
Jefe de Unidad
-
Director
-
Jefe de Unidad Seccional
-
Rector
- Jefe
de División
-
Jefe de División Seccional
-
Profesional Universitario Grados 13 y 12
-
Vicerrector
-
Coordinador
-
Secretario General Grado 12
- El
personal que dependa directamente de los Despachos del Contralor General,
Vicecontralor, Secretario General, Secretario Administrativo y el Auditor
general".
Los
apartes que se subrayan son los que pide el demandante que se declaren
inexequibles.
III.
LA DEMANDA
Afirma
el demandante que los apartes señalados de la norma transcrita vulneran el
artículo 125 de la Constitución Política, al establecer como de libre
nombramiento y remoción los cargos señalados, pues ello desconoce la esencia de
la carrera administrativa, ya que tal clasificación no toma en cuenta la
naturaleza de las funciones, por lo que tal excepción no está amparada en una
justificación válida.
Además,
afirma que sustenta la demanda en las consideraciones expuestas por esta
Corporación en la Sentencia No. C-195 del 21 de abril de 1994, y anexa copia de
ella al expediente.
IV.
IMPUGNACION
El
ciudadano HUMBERTO CALDERON SEOHANES presentó, en forma oportuna, un escrito de
impugnación a la demanda, en el que expuso los siguientes argumentos:
1.
Aunque la regla general contenida en el artículo 125 de la Carta consiste en
que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera,  esta
misma norma constitucional prevé las siguientes excepciones: los empleos de
elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores
oficiales y los demás que determine la ley.
2. La
norma acusada, al establecer algunos cargos de libre nombramiento y remoción,
sólo se limita a obedecer el mandato constitucional contenido en el artículo
125, en concordancia con el artículo 150, numeral 23, de la Carta, el cual
señala que al Congreso de la República le compete "expedir las leyes que
regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios
públicos".
3.
Afirma, además, que es inherente a las funciones del legislador sopesar y
señalar los criterios para determinar los cargos de libre nombramiento y
remoción, siempre que no atente contra el fin supremo de la carrera
administrativa, cual es el de lograr que la administración pública atienda, de
manera eficaz, el interés de la comunidad.
4.
Concluye que el legislador estimó que los cargos exceptuados de la carrera
administrativa, por la naturaleza de sus funciones, son de confianza del
nominador y que, por ello, no es oportuno ni conveniente para el ejercicio del
control fiscal restringir esta facultad del Contralor General de la República.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El
Procurador General de la Nación, mediante oficio No. 476 del 1° de agosto del
presente año, solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de los textos
acusados, salvo la expresión "Jefes de Oficina", la cual pide se
declare exequible.
Las
razones que aduce el Ministerio Público son las siguientes:
1. La
carrera administrativa ha sido concebida como una forma de organizar la función
pública y como una herramienta técnica en la administración de los servidores
del Estado, cuyo objetivo es el mejor desempeño de las funciones públicas para
la consecución de los fines de aquél. Ella garantiza la igualdad de
oportunidades para los aspirantes y el reconocimiento  de los méritos
personales como factor determinante para el acceso, permanencia y promoción del
personal al servicio del Estado. Además, busca hacer posible la continuidad de
las políticas estatales, independientemente de los límites temporales de la
gestión de los gobiernos de turno.
2. De
acuerdo con la preceptiva constitucional, la carrera administrativa es la regla
general de ingreso, permanencia y retiro de la función pública. Y las
excepciones determinadas en la Constitución obedecen a la existencia de cargos
de dirección "que implican la adopción de políticas, prioridades y formas
especiales de aplicación de las leyes"
Así,
pues, en cuanto se refiere a los empleos de libre nombramiento y remoción, su
fundamento se halla en "considerar la naturaleza de los cargos que ejercen
tales como de dirección, confianza, manejo y representación política, es decir,
cargos previstos para altos funcionarios de la administración".
3. La
norma constitucional también prevé que el legislador puede determinar cuáles
empleos no son de carrera administrativa, pero tal competencia debe ejercerse
sin olvidar que ésta es la regla general.
4. En
el artículo 268, numeral 10, de la Constitución se establece un régimen
especial de carrera para los empleos de la Contraloría, la cual está definida
como "un sistema de administración de personal que tiene por objeto
mejorar la eficiencia de los servicios a cargo de la Contraloría, ofreciendo a
todos los colombianos igualdad de oportunidades para el acceso a ella,
otorgando estabilidad en los empleos y posiblidad de ascenso conforme a los
reglamentos". Dicho régimen especial debe compartir los principios
generales de la carrera administrativa.
5. De
lo anterior, se concluye que los cargos de Jefe de Unidad, Director, Jefe de
Unidad Seccional, Jefe de División Seccional, Profesional Universitario Grados
13 y 14 (sic) y Coordinador, que, según el Procurador, "pertenecen al
nivel ejecutivo de la carrera administrativa en la Contraloría", se
avienen al sistema de carrera administrativa, por lo que no existe razón alguna
para calificarlos como sujetos a la órbita discrecional del nominador.
En
cuanto atañe al cargo de Jefe de Oficina, éste pertenece al nivel
Directivo-Asesor. Ello implica que tiene el nivel de confianza que requieren
los cargos de libre nombramiento y remoción.
Sin
embargo, aclara: "es posible que dentro de las funciones de los cargos
arriba mencionados figuren la coadyuvancia en la formulación de políticas y la
determinación de planes y programas de ciertas áreas de la institución, pero su
ubicación en el andamiaje de la Contraloría no les permite la exposición
autónoma de estas políticas ni el planteamiento de programas que de por sí y
directamente comprometan a la entidad".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta
Corte es competente para resolver de manera definitiva sobre la
constitucionalidad de las normas acusadas, según lo dispuesto por el artículo
241, numeral 4, de la Constitución, pues se trata de normas pertenecientes a
una ley de la República.
Prioridad constitucional de la carrera administrativa
El
Constituyente de 1991 hizo especial énfasis en la preeminencia del trabajo como
uno de los objetivos básicos del Estado y como pilar fundamental del
Ordenamiento jurídico.
El
Preámbulo de la Constitución señala que uno de los propósitos de su
instauración es el de asegurar el trabajo a los integrantes de la población
colombiana, mientras que el artículo 1º lo destaca como uno de los elementos en
que se funda el Estado Social de Derecho.
El
artículo 25 de la Carta confiere al trabajo el carácter de derecho fundamental
y obligación social, subrayando que goza, en todas sus modalidades, de la
especial protección del Estado.
La
Constitución, por otra parte, busca preservar la eficiencia y la eficacia de la
función pública, de tal manera que quienes prestan sus servicios al Estado lo
hagan sobre el doble supuesto de la garantía de sus derechos mínimos -entre
ellos la estabilidad y las posibilidades de promoción- y la rigurosa exigencia
del cumplimiento de sus deberes, merced al permanente control y evaluación de
su rendimiento.
Por
ello, conjugando los expresados postulados, el artículo 125 de la Constitución
estableció la regla general de que los empleos en los órganos y entidades del
Estado son de carrera, advirtiendo que el ingreso a los mismos y los ascensos
se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley
para determinar los méritos y calidades de los aspirantes, a la vez que el
retiro se producirá únicamente por calificación no satisfactoria en el
desempeño del empleo, por violación del régimen disciplinario y por las demás
causales previstas en la Constitución o la ley.
Se
reiteran los criterios que la Corte expuso en Sentencia C-479 del 13 de agosto
de 1992 (Magistrados Ponentes: Drs. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro
Martínez Caballero):
"En
este aspecto, la armonización de los dos principios analizados -la eficiencia y
la eficacia de la función pública- con la protección de los derechos que
corresponden a los servidores estatales resulta de una carrera
administrativa diseñada y aplicada técnica y jurídicamente, en la cual se
contemplen los criterios con arreglo a los cuales sea precisamente el
rendimiento en el desempeño del cargo de cada trabajador (el cual garantiza
eficiencia y eficacia del conjunto) el que determine el ingreso, la estabilidad
en el empleo, el ascenso y el retiro del servicio, tal como lo dispone el
artículo 125 de la Constitución.  Estos aspectos, en una auténtica carrera
administrativa, deben guardar siempre directa proporción con el mérito
demostrado objetiva y justamente.
En este
sentido se busca que la carrera administrativa permita al Estado contar con
servidores cuya experiencia, conocimiento y dedicación garanticen, cada vez con
mejores índices de resultados, su verdadera aptitud para atender las altas
responsabilidades confiadas a los entes públicos, a partir del concepto según
el cual el Estado Social de Derecho exige la aplicación de criterios de
excelencia en la administración pública.
Ello
conduce a la instauración de la carrera administrativa como sistema propicio a
la obtención de eficiencia y eficacia y, por tanto, como técnica al servicio de
los fines primordiales del Estado Social de Derecho.
En ese
orden de ideas, los fines propios de la carrera resultan estropeados cuando el
ordenamiento jurídico que la estructura pierde de vista el mérito como
criterio de selección y sostén del empleo, o cuando ignora la estabilidad
de éste como presupuesto indispensable para que el sistema opere".
Es claro
que el legislador, por expresa competencia derivada del mismo artículo, puede
determinar aquellos empleos que, junto con los de elección popular, los de
libre nombramiento y remoción y los de trabajadores oficiales, se exceptúen del
principio general plasmado en la Constitución, que no es otro que el de la
pertenencia a la carrera.
Interpretada
la Constitución de manera sistemática, resulta incontrastable que el
legislador, en uso de la referida facultad, si bien tiene las posibilidades de
excluir ciertos cargos del régimen de carrera, no puede introducir excepciones
en cuya virtud establezca, entre los trabajadores, discriminaciones
injustificadas o carentes de razonabilidad.
En
otros términos, cabe la exclusión de la carrera por vía legal, siempre que
existan motivos fundados para consagrar distinciones entre los servidores del
Estado. De lo contrario, se quebranta el principio de igualdad plasmado en el
artículo 13 de la Carta y, por consiguiente, la norma respectiva deviene
necesariamente en inexequible.
En
consecuencia, para que la función del legislador tenga cabal desarrollo con
estricto apego a la normativa fundamental, es necesario que, al expedirse la
ley, se considere de manera objetiva cuál es el papel que juegan los distintos
cargos dentro de la estructura del Estado y que se evalúe el tipo de funciones
a ellos asignadas, con el fin de deducir cuáles resultan incompatibles con el
sistema de carrera y cuáles, por el contrario, interpretado el telos de
los preceptos constitucionales, encajan dentro de él.
De ahí
que esta  Corporación haya  considerado en  sus sentencias C-023 del 27 de
enero y C-195 del 21 de abril de 1994 (Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa) que "siendo distintas las condiciones de los empleados de
libre nombramiento y remoción y la de los empleados de carrera, es totalmente
desproporcionado aplicar, en materia de desvinculación, ingreso, permanencia y
promoción, las reglas de los primeros a la condición de los empleados de
carrera".
Dentro
de la misma filosofía, la Corte sostuvo en la última sentencia enunciada que la
discrecionalidad en lo relativo a la remoción del empleo "es una
atribución necesaria en cabeza de algunos funcionarios que ejercen una labor
eminentemente política, o que requieren de colaboradores de su más absoluta
confianza para el logro de sus fines".
Si bien
ha considerado la Corte que "no puede prosperar una hipótesis
administrativa para regular una función eminentemente política", también
ha señalado, como principio correlativo, que debe rechazarse la opción de
regular con criterio político una función que corresponde a la esencia del
sistema de carrera.
Todo lo
anterior significa que, mirado el sentido de la carrera administrativa y
aplicando a la preceptiva que la desarrolla el principio de igualdad, no puede
concebirse como ajustado a la Constitución un sistema legal que en esta materia
distinga entre los trabajadores sin razón fundamentada en el examen objetivo de
las funciones que en cada empleo debe cumplir un servidor público.
Dedúcese
de lo expuesto que, siendo la regla general la de la pertenencia a la carrera,
según los mandatos constitucionales, las excepciones que la ley consagre
solamente encuentran sustento en la medida en que, por la naturaleza misma de
la función que se desempeña, se haga necesario dar al cargo respectivo un trato
en cuya virtud el nominador pueda disponer libremente de la plaza, nombrando,
confirmando o removiendo a su titular por fuera de las normas propias del
sistema de carrera. Estos cargos, de libre nombramiento y remoción, no pueden
ser otros que los creados de manera específica, según el catálogo de funciones
del organismo correspondiente, para cumplir un papel directivo, de manejo, de
conducción u orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas
o directrices fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien
tiene a su cargo dicho tipo de responsabilidades. En este último caso no se
habla de la confianza inherente al cumplimiento de toda función pública, que
constituye precisamente uno de los objetivos de la carrera pues el trabajador
que es nombrado o ascendido por méritos va aquilatando el grado de fe
institucional en su gestión, sino de la confianza inherente al manejo de
asuntos pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que
requieren cierto tipo de funciones, en especial aquellas en cuya virtud se
toman las decisiones de mayor trascendencia para el ente de que se trata.
Piénsese, por ejemplo, en el Secretario Privado del Presidente de la República o
en un Ministro del Despacho.
Desde
luego, quedan excluidas del régimen de libre nombramiento y remoción las puras
funciones administrativas, ejecutivas o subalternas, en las que no se ejerce
una función de dirección política ni resulta ser fundamental el intuito
personae.
En
concordancia con los criterios de distinción expuestos, deben declararse
inexequibles en esta oportunidad aquellos apartes del artículo acusado por
medio de los cuales, de manera injustificada, se excluyen de la carrera
administrativa cargos que, considerada la función que cumplen, deben enmarcarse
dentro de la regla general de la garantía básica reconocida a los trabajadores
del Estado por el artículo 125 de la Constitución, en cuanto son plenamente
compatibles con el sistema de carrera y, en cambio, ningún motivo razonable
explica que se los someta a los criterios rectores del libre nombramiento y
remoción, generando discriminaciones inconstitucionales entre los trabajadores.
Tal es
el caso de los empleos de Jefe de Unidad, Director, Jefe de Unidad Seccional,
Jefe de División Seccional, Profesional Universitario, grados 13 y 12, y
Coordinador -que son los acusados en este proceso- pertenecientes a la planta
de la Contraloría General de la República, toda vez que se trata de empleos de
nivel ejecutivo y profesional que no exigen una especial confianza en la
persona misma de quien los desempeña, ni los empleados correspondientes son los
del más alto nivel de dirección y conducción del ente fiscalizador.
A la
inversa, será declarado exequible el precepto en cuanto corresponde al cargo de
Jefe de Oficina, cuya función propia, de manejo y confianza, cae dentro de la
órbita del libre nombramiento y remoción.
Aquí la
Corte debe referirse al caso particular y concreto de la Contraloría General de
la República, al que alude la norma demandada, la cual está sujeta a un régimen
distinto del ordinario, en cuya virtud el Jefe de Oficina, que en otros
organismos podría ser de carrera dadas sus funciones, como ya lo destacó esta
Corte en la Sentencia C-195 del 21 de abril de 1994, tiene, dentro de la
estructura de la Contraloría, unas responsabilidades y atribuciones que ubican
a quien desempeña dicho cargo en un nivel indudablemente directivo, de
confianza y manejo.
El de
Jefe de Oficina corresponde, según las directrices jurisprudenciales que
anteceden, a la categoría de empleos cobijada por la facultad de libre
nombramiento y remoción, en tanto que los demás cargos que el actor demanda se
definen como pertenecientes a la carrera administrativa.
En aras
de la claridad, resulta conveniente efectuar una comparación a partir del nivel
en que se sitúa cada uno de los empleos demandados y de las funciones que les
son atribuidas bien sea por la ley o por el ordenamiento interno de la
Contraloría.
En primer
término, cabe puntualizar que la Ley 106 de 1993 distingue en su artículo 102
varios niveles, a saber: Directivo-asesor, ejecutivo, profesional,
administrativo y operativo. El empleo de Jefe de Oficina aparece catalogado
dentro del nivel Directivo-asesor que, conforme al artículo citado,
"comprende los empleos a los cuales corresponden funciones de dirección
general, de formulación de políticas y adopción de planes y programas para su
ejecución y desarrollan tareas consistentes en asistir y asesorar directamente
a los funcionarios que encabezan las dependencias principales de la
organización de la Contraloría".
La
estructura de la Contraloría (Artículo 30 Ley 106/93) muestra la existencia de
seis oficinas, así: Jurídica, de Planeación, de Control Interno, de Sistemas e
Informática, de Relaciones Interinstitucionales y de Capacitación Fiscal, y de
Administración de Carrera Administrativa. A estas oficinas el artículo 12 de la
Ley 106 de 1993 les atribuye como objetivo principal asesorar, conceptuar y apoyar
sobre los asuntos relacionados con su actividad, elaborar o revisar proyectos
de normas, resoluciones o circulares relacionadas con su objeto y asesorar, en
colaboración con otras dependencias, las políticas, planes y programas del
ramo.
Un
análisis de las funciones que la misma Ley 106 confiere a las distintas
oficinas (artículos 48, 50, 53, 55, 57 y 60) corrobora los lineamientos
trazados en las normas antecitadas, por cuanto, haciendo abstracción de
particularidades derivadas de las tareas que cada oficina cumple en concreto,
desde una perspectiva general se destacan en todos los casos labores de
asistencia al Despacho del Contralor y, por conducto de éste, a la
administración central y regional de la entidad; de asesoría directa al
Despacho del Contralor y a las dependencias internas de la Contraloría; de
preparación y revisión de proyectos en las diversas áreas de que se ocupan; de
recomendación y desarrollo de métodos y procedimientos; de orientación en
variadas materias; de realización de estudios e investigaciones y también de
evaluaciones y análisis así como de llevar a cabo ciertos controles.
El tipo
de funciones que cumplen las oficinas de la Contraloría, que son básicamente de
asesoría directa al Despacho del Contralor, muestra el grado de influencia que
tales dependencias -en particular sus jefes- tienen, según la normatividad
vigente, sobre la política general de la institución y en la adopción de las
decisiones de mayor importancia.
Ello
puede verse en artículos como el 48, el 53 y el 57 del mencionado estatuto.
Contrastan
las funciones que en líneas generales se han reseñado, las cuales revelan la
importancia de las oficinas dentro del esquema organizativo de la Contraloría,
con las que deben desempeñar otros funcionarios colocados en el nivel ejecutivo
y que para el caso que interesa dilucidar son: los jefes de Unidad, el
Director, los jefes de Unidad Seccional y los jefes de División Seccional.
Antes
de proceder al examen concreto de estos empleos es indispensable señalar que,
según el artículo 102, ya citado, el nivel ejecutivo "comprende los
empleos cuyas funciones consisten en la dirección, coordinación y control de
las unidades y dependencias internas de la Contraloría que se encargan de administrar,
desarrollar y ejecutar las políticas, planes y programas" (subraya la
Corte).
A la
inversa de lo que ocurre en el caso de las oficinas, la Ley 106 no señala a las
unidades una jerarquía principal sino un nivel dependiente. Diseminadas dentro
del cuerpo normativo de dicho estatuto se encuentran varias, a las que su mismo
texto otorga funciones, haciéndolas depender de la Secretaría General
(Jurisdicción Coactiva), de la Secretaría Administrativa (Recursos Humanos y
Recursos Financieros); de la Oficina de Planeación (Evaluación de los Sistemas
de Control Interno del Orden Nacional y Territorial); de la Dirección del
Sector Agropecuario y de Recursos Naturales; de la Dirección del Sector de
Minas y Energía; de la Dirección del Sector de Infraestructura, Industria y
Desarrollo Regional (en cada uno de estos tres últimos eventos existen las
Unidades de Revisión de Cuentas, de Control Físico y de Gestión, de Control
Financiero y de Legalidad y de Valoración de Costos Ambientales); de la Dirección
del Sector Estado Nacional; de la Dirección del Sector Social (en cada uno de
estos dos casos existen las Unidades de Revisión de Cuentas, Control Físico y
de Gestión y de Control Financiero y de Legalidad); de la Dirección de Economía
y Finanzas Públicas (Investigaciones Económicas, Finanzas Públicas, Estadística
Fiscal del Estado, Contabilidad Presupuestal y del Tesoro, Auditoría del
Balance) y de la Dirección de Investigaciones y Juicios Fiscales
(Investigaciones Fiscales, Juicios Fiscales e Intervención Judicial).
Un
análisis somero de las funciones encomendadas a las distintas unidades
comprueba que éstas cumplen tareas básicamente de coordinación y desarrollo de
políticas, planes y programas ya diseñados, así como de seguimiento, evaluación
y control de actividades incorporadas a su específico campo de acción;
rendición de informes y asistencia a la secretaría, oficina o dirección de la
que dependa la unidad de que se trate.
Así las
cosas, son claras las diferencias que pueden establecerse entre el Jefe de
Unidad y el Jefe de Oficina; diferencias que van desde el nivel en que se
ubican -el directivo-asesor en un caso y el ejecutivo en el otro- hasta las
provenientes del tipo de funciones que, en el caso de los jefes de oficina
contienen elementos de asesoría y asistencia directa, definición de políticas a
seguir, preparación de planes, orientación, etc., aspectos que no se advierten
dentro del ámbito asignado a los jefes de unidad, a quienes atañen apenas
tareas de coordinación y coadyuvancia y en algunos casos de formulación de
planes, control y evaluación, pero dentro del área más reducida que deben
atender. A este respecto es preciso señalar que mientras las labores de los
jefes de oficina tienen mayor proyección en la entidad, las que competen a los
jefes de unidad aparecen con una temática más delimitada y se desenvuelven a
instancias de la Secretaría, Oficina o Dirección de la que dependa la
pertinente unidad, situación esta última que evidencia una relación mediata con
el Despacho del Contralor, en contraste con la relación inmediata propia del
conjunto de las funciones de los jefes de oficina.
En lo
que toca con el Director, el parágrafo segundo del artículo 105 de la Ley 106
de 1993 establece que esta denominación, en el nivel ejecutivo, pertenece
"a la planta de personal del Centro de Estudios Especializados en Control
Fiscal CECOF", que es una dependencia de la Oficina de Relaciones
Interinstitucionales y Capacitación.
El
artículo 59 de la Ley defiere al Contralor General la asignación de las
funciones que el Centro debe cumplir. Las que el aludido Director desempeña se
encuentran señaladas en el artículo 25 de la Resolución 03398 de 1994, expedida
por el Contralor, y, a grandes rasgos, aluden a la dirección, coordinación y
supervisión del desarrollo de programas; a la programación de cursos de
capacitación, especialización, o de investigaciones, seminarios, conferencias,
etc.; a la asignación y evaluación de trabajos y estudios. Compete al Director,
además, las funciones de colaborar con las restantes dependencias, presentar a
la consideración del Contralor los nombres del personal docente y algunas otras
tareas de índole académica; en todo lo cual no se observan elementos que
ubiquen el cargo como de dirección general y formulación de políticas, es decir
que no hay razón alguna para sostener que tal empleo deba ser de libre
nombramiento y remoción.
Adviértase
que este cargo de Director no es el distinguido en la planta como
"Director del Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la
República", que por expresa definición del artículo 94 de la Ley 106 de
1993, es Jefe de Unidad y, por tanto, en su caso, se aplica la misma regla ya
expuesta para los empleados de esa categoría.
Esa la
razón para que, dada la unidad de materia existente entre la parte respectiva
de la norma demandada y el citado artículo 94 -que no ha sido acusado-, esta
Corte haya de resolver que la frase "de libre nombramiento del
Contralor", a él perteneciente, también sea declarada inexequible.
Tampoco
puede confundirse el cargo de Director con el de Director General, que está
regulado en los artículos 13 y concordantes de la Ley 106 de 1993 y sobre el
cual no versa esta Sentencia en cuanto no ha sido demandado.
No es
dable excluir de la carrera administrativa a los jefes de unidad seccional,
quienes ocupan un rango inferior al que le corresponde a un director seccional
y, conforme al artículo 26 de la Resolución 03398, coadyuvan en la formulación
de políticas y en la determinación de planes y programas; administran, dirigen,
controlan y evalúan el desarrollo de los programas, proyectos y actividades;
dirigen, supervisan, promueven y participan en investigaciones y estudios;
asisten al Director Seccional; supervisan la elaboración y ejecución de
contratos, proponen e implantan procedimientos y representan al Director en
reuniones y actividades oficiales, siempre que medie delegación y asignación.
Estas funciones no las ejercen sino dentro del específico ámbito de la
dependencia que se les haya confiado y no ameritan el régimen de libre
nombramiento y remoción por no corresponder su actividad a la definición de
políticas institucionales, las que, dicho sea de paso, vienen fijadas por el
nivel central, correspondiéndole a las seccionales el ejercicio de las actividades
de control fiscal previamente diseñadas.
Los
anteriores argumentos igualmente sirven para sostener que los jefes de división
seccional se hallan cobijados por el sistema de carrera administrativa,
aseveración que resulta confirmada si se tiene en cuenta que su rango es
inferior al de los jefes de unidad, a quienes asisten en la aplicación de
normas y procedimientos, fuera de lo cual supervisan la programación y
ejecución de funciones para el desarrollo de los programas de la unidad,
proponen e implantan procedimientos y coordinan las labores de los
funcionarios, siempre dentro del específico espacio de la dependencia a su
cargo.
La razón
para integrar a la carrera administrativa a los profesionales universitarios
grados 13 y 12 y al Coordinador resulta todavía más clara, ya que estos
funcionarios son del nivel profesional que, según el artículo 102 de la Ley 106
de 1993, "comprende los empleos cuyas funciones consisten en la aplicación
de conocimientos propios de cualquier carrera profesional reconocida por la ley
dentro de la unidad o dependencia determinada en la organización de la
Contraloría". Este enunciado armoniza muy bien con lo dispuesto por los
artículos 29 y 31 de la Resolución 03398, los cuales atribuyen a los
profesionales grados 13 y 12 funciones que justamente consisten en aplicar los
conocimientos o las técnicas de una disciplina académica a la generación de
productos y servicios, encomendándoles también la función de hacer
recomendaciones que, por su mismo carácter, no son obligatorias; la
participación en las variadas fases de planes, programas y actividades; la
realización de investigaciones, conceptos e informes. Debe puntualizarse,
además, que ha sido consagrada su responsabilidad ante el jefe de la respectiva
dependencia.
De lo
anterior se desprende que los citados funcionarios cumplen labores de apoyo al
correspondiente jefe y que la participación en la fijación y desarrollo de
programas responde a su habilitación profesional o técnica y en ningún caso al
propósito de fijar las políticas del organismo, pues ello compete, de acuerdo
con la organización de la Contraloría, a instancias de más alto rango.
En lo
atinente al Coordinador, cabe reiterar los argumentos precedentes, puesto que
sus funciones se contraen a coordinar y supervisar investigaciones de programas
académicos, determinar la programación de cursos y las necesidades de
capacitación, adelantar y orientar investigaciones bibliográficas, revisar
trabajos y asesorar al Director del Centro de Estudios Especializados de
Control Fiscal CECOF, a cuya planta de personal pertenece por expresa previsión
del parágrafo segundo del artículo 105 de la Ley 106 de 1993 y del artículo 30
de la Resolución 03398 de 1994. Este catálogo de funciones se encuentra en
estrecha relación con las que cumple el Director del Centro, quien, como se
dijo, debe ser un funcionario de carrera administrativa, de lo cual se colige
que idéntica regla debe aplicarse al Coordinador.
La
Corte acoge el criterio del Procurador General de la Nación en el sentido de
que, si bien dentro de las funciones de los cargos sobre los cuales se viene
tratando figura la coadyuvancia en la formulación de políticas y la
determinación de planes y programas de ciertas áreas de la institución, su
ubicación dentro de la estructura general del organismo no les permite trazar
los derroteros institucionales fundamentales ni formular directivas de forzoso
acatamiento que impliquen compromiso para la Contraloría en la integridad de su
función, lo cual se confía a las instancias de dirección de la misma.
El
análisis que precede atiende a las peculiares funciones de la Contraloría
General de la República y, por ende, no es posible establecer una necesaria
equivalencia entre los cargos objeto de examen y los que con nombres similares
o iguales hayan sido previstos en las plantas de personal de otras entidades u
organismos estatales.
No se
olvide que la propia Constitución confió a la ley la responsabilidad de
determinar un régimen especial de carrera administrativa para la selección,
promoción y retiro de los funcionarios de la Contraloría.
Debe
advertirse, finalmente, que la presente Sentencia recae únicamente sobre los
empleos que han sido objeto de demanda, ya que la unidad normativa no puede
integrarse, habida cuenta de la necesidad de estudiar cargo por cargo, dentro
de las perspectivas propias de las funciones confiadas a cada uno de ellos y
del papel que juegan dentro de la estructura general de la Contraloría.
DECISION
Con
fundamento en las consideraciones expuestas, oído el Procurador General de la
Nación y cumplidos los trámites que establece el Decreto 2067 de 1991, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Decláranse INEXEQUIBLES las referencias
que, en el artículo 122 de la Ley 106 de 1993, se hacen a los siguientes
empleos: Jefe de Unidad, Director, Jefe de Unidad Seccional, Jefe de División
Seccional, Profesional Universitario grados 13 y 12 y Coordinador.
Segundo.- Declárase EXEQUIBLE la referencia de la misma norma al
cargo de Jefe de Oficina.
Tercero.- Decláranse INEXEQUIBLES, en el artículo
94 de la Ley 106 de 1993, las expresiones "de libre nombramiento del
Contralor".
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL           EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                               Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ                 HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                                Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                 Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria
General