C-228-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-228/08
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud
sustantiva de la demanda por ausencia de cargos
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
DERECHOS DEL NIÑO-Instrumentos
internacionales de protección
DERECHOS DEL NIÑO-Protección especial
reforzada/DERECHOS DEL NIÑO-Protección constitucional e internacional
ADOLESCENTE-Alcance de la expresión
según la Constitución/ADOLESCENTE-Protección constitucional
En relación
con la protección constitucional a los adolescentes, la Corte ha considerado
que ellos están comprendidos en el concepto de “niños” de que trata el artículo
44 de la Constitución y por tanto gozan de protección especial por parte de la
familia, la sociedad y el Estado y son titulares de los derechos fundamentales
en él consagrados que prevalecen sobre los derechos de los demás. En este
sentido ha señalado que la distinción constitucional entre niños y adolescentes
no tiene como finalidad otorgar a estos últimos distinta protección sino
otorgarles participación en los organismos públicos y privados que adopten
decisiones que les conciernen, teniendo en cuenta su mayor grado de desarrollo.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA FUNCION PUBLICA-Alcance/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA FUNCION PUBLICA-No se
vulnera por inexistencia del cargo en la planta de personal de la entidad a la
que se asigna competencia
En esta norma
el legislador, en desarrollo de la atribución de regular el ejercicio de las
funciones públicas, asigna expresa o explícitamente una competencia a un cargo
de la mencionada entidad, con lo cual claramente cumple el citado principio
constitucional. El hecho de que dicho cargo no exista en la planta de personal
respectiva, no vulnera el citado principio, y en tal situación lo que
lógicamente debe hacerse es crearlo en aquella, para cumplir la ley que asigna
esa competencia, mediante la aplicación de las normas constitucionales, legales
y reglamentarias aplicables.
PRINCIPIO DE JUEZ NATURAL-No vulneración
por asignación de competencia subsidiaria en los comisarios de familia o
inspectores de policía
Las funciones
administrativas que ejerce el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar son
totalmente extrañas al principio de juez natural
LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA DEL LEGISLADOR-En materia procedimental/LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA DEL
LEGISLADOR-Límites constitucionales
SEGUNDA INSTANCIA EN MATERIA JUDICIAL-Carácter
obligatorio/SEGUNDA INSTANCIA EN MATERIA JUDICIAL-Potestad del
legislador para establecer excepciones
Con
referencia a la segunda instancia en materia judicial, en virtud de apelación o
consulta de las sentencias, ha expresado que la Constitución sólo exige en
forma obligatoria la impugnación ante el superior respecto de las sentencias de
tutela y en relación con las sentencias de condena en materia penal, y que
además el citado artículo 31 superior autoriza al legislador para establecer excepciones,
por lo cual en los demás casos el mismo puede establecer o no la segunda
instancia, en ejercicio de su potestad de configuración normativa.
ACTUACION ADMINISTRATIVA EN CONFLICTOS DE ASISTENCIA Y PROTECCION DE
LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Término para
resolver/ACTUACION ADMINISTRATIVA EN CONFLICTOS DE ASISTENCIA Y PROTECCION
DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Justificación de la no previsión de la
segunda instancia
La falta de
previsión de la segunda instancia en relación con las sentencias dictadas por
los Jueces de Familia y los Jueces Municipales no se revela contraria a los
preceptos constitucionales, ni al principio de proporcionalidad, en cuanto
permite una decisión pronta y definitiva, con valor de cosa juzgada, de los
conflictos relativos a la asistencia y protección de los niños, niñas y
adolescentes, como lo requiere el interés superior que la Constitución y el
Derecho internacional les reconocen. Sobre esta base, la ausencia de previsión
de dicha segunda instancia en relación con las decisiones de los defensores de
familia se justifica en la misma urgencia indicada
JUEZ MUNICIPAL-Competencia en materia de
conflictos de asistencia y protección de los niños, niñas y adolescentes
HOMOLOGACION DE DECISIONES DE DEFENSORES DE FAMILIA-Control judicial de legalidad de decisiones administrativas/HOMOLOGACION
DE DECISIONES DE DEFENSORES DE FAMILIA-Ampliación de la protección especial
de los niños, niñas y adolescentes
Resuelto el
recurso de reposición o vencido el término para interponerlo, el expediente
deberá ser remitido al Juez de Familia para que homologue el fallo, si dentro
de los cinco (5) días siguientes a su ejecutoria alguna de las partes o el
Ministerio Público lo solicita con expresión de las razones en que se funda la
inconformidad. En esta forma, se establece un control judicial de legalidad de
las decisiones administrativas en esta materia, que ostensiblemente amplía la
protección especial de los niños, niñas y adolescentes
CONFLICTOS DE ASISTENCIA Y PROTECCION DE NIÑOS, NIÑAS Y
ADOLESCENTES-Pérdida de competencia de autoridad
administrativa y asignación de competencia al Juez de Familia
El interés
superior de lo niños, niñas y adolescentes y la protección especial que debe
dispensarles el Estado, además de la familia y la sociedad, exige celeridad,
oportunidad y eficacia en el desarrollo de las actuaciones estatales y la
adopción  de las decisiones correspondientes, por ello es razonable que la
expresión demandada señale los términos para resolver tanto la actuación
administrativa como el recursos de reposición que procede contra dicha
resolución, como también es razonable que si el funcionario administrativo
incumple esos términos el legislador disponga un mecanismo sustitutivo que
permita resolver la solicitud, la investigación o el recurso de reposición en
las citadas condiciones de celeridad, oportunidad y eficacia, y para tal efecto
su asignación a la jurisdicción especializada es claramente adecuada.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Materialización/PRINCIPIO
DE PUBLICIDAD-Objeto
Uno de los
elementos del debido proceso es la publicidad de las actuaciones y decisiones,
que permiten su conocimiento por las partes e interesados en el proceso o
actuación, lo cual es indispensable para que puedan ejercer el derecho de
defensa. Dicho principio se materializa en forma general mediante las
citaciones, notificaciones y publicaciones dirigidas a las partes e
interesados, en las formas y los medios previstos en las normas legales.
CITACION DE INTERESADOS EN ACTUACION ADMINISTRATIVA DE CONFLICTOS DE
ASISTENCIA Y PROTECCION DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES-Mediante publicación en página de Internet del ICBF y por
transmisión en medio masivo de comunicación
El servicio
de Internet, a pesar de su notable desarrollo, no es accesible a todas las
personas, principalmente a las de escasos recursos económicos y, en
consecuencia, gran parte de los interesados citados por ese medio no tendrían
la posibilidad real de conocer la existencia de la actuación y hacer valer sus
derechos y ejercer el derecho de defensa, por lo que la corte considera que
para garantizar los derechos de defensa e igualdad de los interesados, la
citación deberá realizarse mediante publicación en una página de Internet del
ICBF y por transmisión en medio masivo de comunicación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Integración
normativa
Referencia: expedientes D-6834 y D-6852 (acumulados)
Demanda de inconstitucionalidad contra los
Arts. 48 (parcial), 96 (parcial), 98 (parcial), 100 (parcial), 102 (parcial),
111, 120 (parcial), 129, 130 y 131 de la Ley 1098 de 2006
Demandantes: Carlos Andrés Araújo Oviedo,
María Julieta López Gómez, Darío Gaitán García y Francisco Efrén Ortega Ruales
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C., cinco (5) de marzo de dos
mil ocho (2008).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad, los ciudadanos Carlos Andrés Araújo Oviedo, María
Julieta López Gómez, Darío Gaitán García y Francisco Efrén Ortega Ruales
presentaron demanda contra los Arts. 48 (parcial), 96 (parcial), 98 (parcial),
100 (parcial), 102 (parcial), 111, 120 (parcial), 129, 130 y 131 de la Ley 1098
de 2006, por la cual se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación
se transcriben las disposiciones demandadas, con base
en su publicación en el Diario Oficial N° 46.446 de 8
de noviembre de 2006, en las cuales se subrayan las expresiones acusadas:
LEY 1098 DE 2006
(noviembre 8)
Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 48. ESPACIOS PARA MENSAJES DE GARANTÍA Y
RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS. Los contratos de concesión de los servicios de
radiodifusión, televisión y espacios electromagnéticos incluirán la obligación
del concesionario de ceder espacios de su programación para transmitir mensajes
de garantía y restablecimiento de derechos que para tal fin determine el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar dirigidos a los niños, las niñas y
los adolescentes y a sus familias.
En alguno de estos espacios y por lo menos una vez a
la semana, se presentarán con nombres completos y foto reciente, las personas
que hayan sido condenadas en el último mes por cualquiera de los delitos
contemplados en el Título IV, “Delitos contra la Libertad, Integridad y
Formación Sexuales”, cuando la víctima haya sido un menor de edad.
(…)
ARTÍCULO 96. AUTORIDADES COMPETENTES. Corresponde a
los defensores de
familia y comisarios de familia procurar y promover la realización y
restablecimiento de los derechos reconocidos en los tratados internacionales,
en la Constitución
Política y en el
presente Código.
El seguimiento de las medidas de protección o de
restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a
cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar.
(…)
ARTÍCULO 98. COMPETENCIA SUBSIDIARIA. En los
municipios donde no haya Defensor de Familia, las funciones que este Código le
atribuye serán cumplidas por el comisario de familia. En ausencia de este
último, las funciones asignadas al defensor y al comisario de familia
corresponderán al inspector de policía.
La declaratoria de adoptabilidad del niño, niña o
adolescente corresponde exclusivamente al Defensor de Familia.
(…)
ARTÍCULO 100. TRÁMITE. Cuando se trate de asuntos que
puedan conciliarse, el defensor
o el comisario de familia o, en su caso, el inspector de policía citará a las
partes, por el medio más expedito, a audiencia de conciliación que deberá
efectuarse dentro de los diez días siguientes al conocimiento de los hechos. Si
las partes concilian se
levantará acta y en ella se dejará constancia de lo conciliado y de su
aprobación.
Fracasado el intento de conciliación, o transcurrido
el plazo previsto en el inciso anterior sin haberse realizado la audiencia, y
cuando se trate de asuntos que no la admitan, el funcionario citado procederá
establecer mediante resolución motivada las obligaciones de protección al
menor, incluyendo la obligación provisional de alimentos, visitas y custodia.
El funcionario correrá traslado de la solicitud, por cinco días, a las demás personas interesadas o implicadas de la
solicitud, para que se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer.
Vencido el traslado
decretará las pruebas que estime necesarias, fijará audiencia para practicarlas
con sujeción a las
reglas del procedimiento civil y en ella fallará mediante resolución
susceptible de reposición. Este recurso deberá interponerse verbalmente en la audiencia, por
quienes asistieron en la misma, y para quienes no asistieron a la audiencia se
les notificará por
estado y podrán interponer el recurso, en los términos del Código de
Procedimiento Civil.
Resuelto el recurso de reposición o vencido el término
para interponerlo, el expediente deberá ser remitido al Juez de Familia para
homologar el fallo,
si dentro de los cinco
días siguientes a su ejecutoria alguna de las partes o el Ministerio Público lo
solicita con expresión de las razones en que se funda la inconformidad, el Juez
resolverá en un término no superior a 10 días.
PARÁGRAFO 1o. Cuando lo estime aconsejable para la averiguación de los
hechos, el defensor, el comisario de familia o, en su caso, el inspector de
policía, podrán ordenar que el equipo técnico interdisciplinario de la
defensoría o de la comisaría, o alguno de sus integrantes, rinda dictamen pericial.
PARÁGRAFO 2o. En todo caso, la actuación administrativa deberá
resolverse dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha de la presentación
de la solicitud o a la apertura oficiosa de la investigación, y el recurso de reposición que contra el fallo se
presente deberá ser resuelto dentro de los diez días siguientes al vencimiento
del término para interponerlo. Vencido el término para fallar o para resolver
el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad
administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá
inmediatamente el expediente al Juez de Familia para que, de oficio, adelante
la actuación o el proceso respectivo. Cuando el Juez reciba el expediente deberá informarlo a la Procuraduría General de la Nación para que se promueva la
investigación disciplinaria a que haya lugar.
Excepcionalmente y por solicitud razonada del defensor, el comisario de
familia o, en su caso, el inspector de policía, el director regional podrá
ampliar el término para fallar la actuación administrativa hasta por dos meses
más, contados a partir del vencimiento de los cuatro meses iniciales, sin que exista en
ningún caso nueva prórroga.
(…)
ARTÍCULO 102. CITACIONES Y NOTIFICACIONES. La citación
ordenada en la providencia de apertura de investigación se practicará en la
forma prevista en el Código de Procedimiento Civil para la notificación personal, siempre que
se conozca la identidad y la dirección de las personas que deban ser citadas.
Cuando se ignore la identidad o la dirección de quienes deban ser citados, la
citación se realizará
mediante publicación en una página de Internet del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar por tiempo no inferior a cinco días, o por transmisión en un medio masivo de
comunicación, que incluirá una fotografía del niño, si fuere posible.
Las providencias que se dicten en el curso de las audiencias y diligencias se consideran
notificadas en estrados inmediatamente después de proferidas, aun cuando las
partes no hayan concurrido.
Las demás notificaciones se surtirán mediante aviso
que se remitirá por medio de servicio postal autorizado, acompañado de una copia de la providencia
correspondiente.
(…)
ARTÍCULO 111. ALIMENTOS. Para la fijación de cuota
alimentaria se observarán las siguientes reglas:
1. La mujer grávida podrá reclamar alimentos a favor
del hijo que está por nacer, respecto del padre legítimo o del extramatrimonial que haya
reconocido la paternidad.
2. Siempre que se conozca la dirección donde puede
recibir notificaciones el obligado a suministrar alimentos, el defensor o
comisario de familia lo citará a audiencia de conciliación. En caso contrario, elaborará
informe que suplirá la demanda y lo remitirá al Juez de Familia para que inicie
el respectivo proceso. Cuando habiendo sido debidamente citado a la audiencia
el obligado no haya concurrido, o habiendo concurrido no se haya logrado la conciliación, fijará cuota
provisional de alimentos, pero sólo se remitirá el informe al juez si alguna de
las partes lo solicita dentro de los cinco días hábiles siguientes.
3. Cuando se logre conciliación se levantará acta en
la que se indicará: el
monto de la cuota alimentaria y la fórmula para su reajuste periódico; el lugar
y la forma de su cumplimento; la persona a quien debe hacerse el pago, los
descuentos salariales, las garantías que ofrece el obligado y demás aspectos
que se estimen
necesarios para asegurar el cabal cumplimiento de la obligación alimentaria. De
ser el caso, la autoridad promoverá la conciliación sobre custodia, régimen de
visitas y demás aspectos conexos.
4. Lo dispuesto en este artículo se aplicará también
al ofrecimiento de
alimentos a niños, las niñas o los adolescentes.
5. El procedimiento para la fijación de la cuota
alimentaria será el especial previsto actualmente en el Decreto 2737 de 1989.
(…)
ARTÍCULO 120. COMPETENCIA DEL JUEZ MUNICIPAL. El Juez Civil Municipal o
Promiscuo Municipal conocerá de los asuntos que la presente ley atribuye al
juez de familia, en
única instancia en
los lugares donde no exista este.
(…)
ARTÍCULO 129. ALIMENTOS. En el auto que corre traslado de la demanda o del
informe del Defensor de Familia, el juez fijará cuota provisional de alimentos,
siempre que haya prueba del vínculo que origina la obligación alimentaria. Si
no tiene la prueba sobre la solvencia económica del alimentante, el juez podrá establecerlo tomando
en cuenta su patrimonio, posición social, costumbres y en general todos los
antecedentes y circunstancias que sirvan para evaluar su capacidad económica.
En todo caso se presumirá que devenga al menos el salario mínimo legal.
La sentencia podrá disponer que los alimentos se
paguen y aseguren mediante la constitución de un capital cuya renta los
satisfaga. En tal caso, si el obligado no cumple la orden dentro de los diez
días hábiles siguientes, el juez procederá en la forma indicada en el inciso siguiente.
El juez deberá adoptar las medidas necesarias para que
el obligado cumpla lo dispuesto en el auto que fije la cuota provisional de
alimentos, en la conciliación o en la sentencia que los señale. Con dicho fin decretará embargo, secuestro, avalúo y
remate de los bienes o derechos de aquél, los cuales se practicarán con
sujeción a las reglas del proceso ejecutivo.
El embargo se levantará si el obligado paga las cuotas
atrasadas y presta caución que garantice el pago de las cuotas correspondientes a los dos años
siguientes.
Cuando se trate de arreglo privado o de conciliación
extrajudicial, con la copia de aquél o del acta de la diligencia el interesado
podrá adelantar proceso ejecutivo ante el juez de familia para el cobro de las cuotas vencidas y las
que en lo sucesivo se causen.
Cuando se tenga información de que el obligado a
suministrar alimentos ha incurrido en mora de pagar la cuota alimentaria por
más de un mes, el juez que conozca o haya conocido del proceso de alimentos o el que adelante el
ejecutivo dará aviso al Departamento Administrativo de Seguridad ordenando
impedirle la salida del país hasta tanto preste garantía suficiente del
cumplimiento de la obligación alimentaría y será reportado a las centrales de riesgo.
La cuota alimentaria fijada en providencia judicial,
en audiencia de conciliación o en acuerdo privado se entenderá reajustada a
partir del 1o de enero siguiente y anualmente en la misma fecha, en porcentaje
igual al índice de precios al consumidor, sin perjuicio de que el juez, o las partes de común
acuerdo, establezcan otra fórmula de reajuste periódico.
Con todo, cuando haya variado la capacidad económica
del alimentante o las necesidades del alimentario, las partes de común acuerdo podrán modificar la cuota alimentaria, y
cualquiera de ellas podrá pedirle al juez su modificación. En este último caso
el interesado deberá aportar con la demanda por lo menos una copia informal de
la providencia, del acta de conciliación o del acuerdo privado en que haya sido señalada.
Mientras el deudor no cumpla o se allane a cumplir la
obligación alimentaria que tenga respecto del niño, niña o adolescente, no será
escuchado en la reclamación de su custodia y cuidado personal ni en ejercicio
de otros derechos sobre
él o ella.
Lo dispuesto en este artículo se aplicará también al
ofrecimiento de alimentos a niños, niñas o adolescentes.
El incumplimiento de la obligación alimentaria genera
responsabilidad penal.
ARTÍCULO 130. MEDIDAS ESPECIALES PARA EL CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN ALIMENTARIA. Sin perjuicio de
las garantías de cumplimiento de cualquier clase que convengan las partes o
establezcan las leyes,
el juez tomará las siguientes medidas durante el proceso o en la sentencia,
tendientes a asegurar la oportuna satisfacción de la obligación alimentaria:
1. Cuando el obligado a suministrar alimentos fuere
asalariado, el Juez podrá ordenar al respectivo pagador o al patrono descontar y consignar a
órdenes del juzgado, hasta el cincuenta por ciento (50%) de lo que legalmente
compone el salario mensual del demandado, y hasta el mismo porcentaje de sus
prestaciones sociales, luego de las deducciones de ley. El incumplimiento de la orden anterior, hace
al empleador o al pagador en su caso, responsable solidario de las cantidades
no descontadas. Para estos efectos, previo incidente dentro del mismo proceso,
en contra de aquél o de este se extenderá la orden de pago.
2. Cuando no sea posible el embargo del salario y de
las prestaciones, pero se demuestre el derecho de dominio sobre bienes muebles
o inmuebles, o la titularidad sobre bienes o derechos patrimoniales de
cualquier otra naturaleza, en cabeza del demandado, el Juez podrá decretar medidas
cautelares sobre ellos, en cantidad suficiente para garantizar el pago de la
obligación y hasta el cincuenta por ciento (50%) de los frutos que produzcan.
Del embargo y secuestro quedarán excluidos los útiles e implementos de trabajo de la persona
llamada a cumplir con la obligación alimentaria.
ARTÍCULO 131. ACUMULACIÓN DE PROCESOS DE ALIMENTOS. Si
los bienes de la persona obligada o sus ingresos se hallaren embargados por
virtud de una acción anterior fundada en alimentos o afectos al cumplimiento de una
sentencia de alimentos, el juez, de oficio o a solicitud de parte, al tener
conocimiento del hecho en un proceso concurrente, asumirá el conocimiento de
los distintos procesos para el sólo efecto de señalar la cuantía de las varias pensiones
alimentarias, tomando en cuenta las condiciones del alimentante y las
necesidades de los diferentes alimentarios.
III. DEMANDAS
Expediente N°
D-6834
El ciudadano
Carlos Andrés Araújo Oviedo manifiesta que el inciso 2° del Art. 48 de la Ley
1098 de 2006 quebranta los Arts. 1, 12, 15, 29 y 42 de la Constitución
Política, con los siguientes argumentos:
Afirma que la
pedofilia o paidofilia es un trastorno mental ubicado dentro de la parafilia,
categorizado en mayor escala en los trastornos sexuales y de identidad sexual
según el Manual de Diagnóstico de los Trastornos Mentales que se utiliza
actualmente en los Estados Unidos de América, en el cual la conducta del
individuo se encuentra influenciada por factores no atribuibles directamente a
su voluntad sino a disfunciones del comportamiento socialmente aceptado.
Expresa que por
esta razón la forma más efectiva para limitar la comisión de delitos de
pederastia es la prevención mediante un diagnóstico oportuno que ayude a las
personas que padecen este mal a controlar sus impulsos sexuales.
Indica que el
legislador se excedió en el ejercicio de sus atribuciones al autorizar la
publicidad del rostro y datos personales de un pederasta condenado,
sometiéndolo a una pena adicional por los mismos hechos que contraría el
principio non bis in idem (Art. 29 C. Pol.) y atentando contra su
dignidad y la honra individual y de su familia. Agrega que el Art. 12 superior
prohíbe el sometimiento a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, en
armonía con el respeto a la dignidad humana que consagran el Art. 1° ibídem y
el Art. 11 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Expone que
adoptar medidas de escarnio público para combatir dicho problema social de
carácter clínico impide la reincorporación social de la persona que padece el
trastorno e incita a la violencia contra ella y su familia, con quebrantamiento
de lo preceptuado en el Art.13 de la Convención Americana de Derechos Humanos,
que prohíbe toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituyan
incitaciones a la violencia o cualquiera otra acción ilegal similar contra una
persona o un grupo de personas. Agrega que dichas medidas causan rechazo social
y daño emocional a aquella persona y lesiona también sicológicamente a la
víctima de la conducta, obstaculizando la recuperación de ambas.
Enuncia que las
mismas medidas violan los derechos de habeas data y a la honra e
intimidad personal y familiar de quien sufre el trastorno, contemplados en el
Art. 15 de la Constitución, y vulneran la protección a la familia consagrada en
el Art. 17 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Expediente N°
D-6852
Los ciudadanos María Julieta
López Gómez, Darío Gaitán García y Francisco Efrén Ortega Ruales consideran que
los Arts. 48 (parcial), 96 (parcial), 98 (parcial), 100 (parcial), 102
(parcial), 111, 120 (parcial), 129, 130 y 131 de la Ley 1098 de 2006 vulneran
los Arts. 1°, 5°, 12, 15, 29, 31, 44, 93, 121 y 122 de la Constitución
Política, con las siguientes razones:
i) Manifiestan que según lo
dispuesto en el Art. 1° de la Constitución, Colombia es un Estado Social de
Derecho fundado en el respeto a la dignidad humana y que el Art. 48 de la Ley
1098 de 2006 viola este mandato, al permitir la publicación al menos una vez
por semana en los medios de radiodifusión, televisión y espacios
electromagnéticos de las fotografías con los nombres completos de los
condenados por delitos que atentan contra la libertad, integridad y formación
sexuales cuando la víctima haya sido un menor de edad.
Señalan que el
Derecho Penal sustancial se basa igualmente en el respeto de la dignidad humana
y que las funciones de la pena son la prevención general, la retribución justa,
la prevención especial, la reinserción social y la protección del condenado,
las cuales son quebrantadas por la mencionada publicación. Agregan que ésta
constituye una violencia sicológica y moral injustificada contra los
condenados, que lastima su integridad personal, y una adición de la pena
impuesta, lo cual trae como consecuencia el desprecio social.
Expresan que
dicha publicación constituye un trato degradante y humillante al condenado y
vulnera su intimidad personal y familiar, sometiendo a las personas allegadas
al mismo, específicamente a su esposa o compañera y a sus hijos, a la
estigmatización social. Añaden que con ella se convierte nuevamente en víctima al
menor sujeto pasivo del delito y se le causa un grave perjuicio emocional.
ii) Sostienen
que el Art. 96 de la Ley 1098 de 2006 viola los Arts. 121 y 122 de la
Constitución cuando en su inciso 2° determina que el seguimiento de las medidas
de protección adoptadas por los Defensores o Comisarios de Familia deberá
hacerlo el Coordinador del Centro Zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
Indican que de
conformidad con las normas que organizan el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar y el Sistema Administrativo de Bienestar Familiar, que citan en forma
general, el cargo de Coordinador de Centro Zonal no existe en la planta de
personal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y por tanto dicha
autoridad no tiene funciones asignadas en el Manual Específico de Funciones de
esa entidad, lo cual es contrario a las normas constitucionales citadas.
iii) Exponen que
el Art. 98 de la Ley 1098 de 2006 viola el principio constitucional del Juez
Natural, al atribuir competencia subsidiaria a los Inspectores de Policía, en
ausencia de los Defensores o Comisarios de Familia.
Aseveran que los
Inspectores de Policía hacen parte del régimen municipal y sus calidades están
establecidas en el Decreto 800 de 1991, mediante el cual se reglamentó la Ley
23 de 1991, y que las calidades previstas para varias de sus categorías no
garantizan la idoneidad requerida para el cumplimiento de las funciones
especializadas y cada vez más amplias de los Defensores de Familia, con lo cual
se viola el Art. 116 de la Constitución, que señala las autoridades que
administran justicia, y el Art. 29 ibídem sobre el derecho al debido proceso.
iv) Aducen que
el segmento “de la solicitud” contenido en el Art. 100, inciso 3º, de la
Ley 1098 de 2006 es contrario a la Constitución porque el traslado a las partes
allí previsto debe referirse a las decisiones adoptadas por el funcionario
competente y no a la solicitud.
v) Arguyen que
los Arts. 100 y 120 de la Ley 1098 de 2006 infringen los derechos de defensa y
de impugnación establecidos en los Arts. 29 y 31 de la Constitución.
Enuncian que el
inciso 4° del Art. 100 establece que resuelto el recurso de reposición o
vencido el término para interponerlo, el expediente deberá ser remitido al juez
de familia para que homologue el fallo, si lo solicitan oportunamente las
partes o el Ministerio Público, excluyendo así el recurso de apelación que
imponen las normas constitucionales invocadas.
Aducen que, así
mismo, el parágrafo 2° del Art. 100 dispone que vencido el término para fallar
o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión
correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir
conociendo del asunto y remitirá inmediatamente el expediente al juez de
familia para que, de oficio, adelante la actuación o el proceso respectivo. En
esta forma, se rompe el curso normal del proceso, se genera un estado de
indefensión de los involucrados en el mismo y se ignora que mediante la
aplicación del régimen disciplinario se puede sancionar el incumplimiento de
los deberes de dicha autoridad.
Señalan que,
además, en relación con la decisión que adopte el juez de familia no se prevé
la interposición del recurso de apelación, con lo cual se vulneran los derechos
de defensa y de impugnación, y que por la misma razón resulta inconstitucional
el Art. 120 de la ley, que atribuye competencia a los jueces municipales para
conocer en única instancia de los asuntos asignados a los jueces de familia en
los lugares donde no existan éstos.
vi) Afirman que
el Art. 102 de la Ley 1098 de 2006 dispone que la citación ordenada en el auto
de apertura de investigación se practicará en la forma prevista en el Código de
Procedimiento Civil para la notificación personal y que cuando se ignore la
identidad o la dirección de quienes deban ser citados la citación se hará
mediante publicación en una página de Internet del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar, lo cual vulnera los derechos a la defensa y de igualdad,
pues muchas personas no tienen servicio de Internet, de suerte que las personas
involucradas en el proceso de protección de derechos de un menor, que son
generalmente de muy escasos recursos económicos, no tendrían la posibilidad de
enterarse de la existencia del mismo.
vii) Sostienen
que los Arts. 111, 129, 130 y 131 de la Ley 1098 de 2006 establecen un
procedimiento para ordenar la prestación de alimentos y que, de otro lado,
mantiene su vigencia el procedimiento establecido con el mismo objeto en el
Decreto ley 2737 de 1989 (Código del Menor), conforme a lo dispuesto en el Art.
217 de dicha ley, por lo cual aquellas disposiciones son contrarias a los
derechos al debido proceso y de defensa, en conexidad con los principios de
neutralidad procesal y de universalidad de los procedimientos, según los cuales
el legislador debe abstenerse, en cuanto sea posible, de multiplicar el número
de juicios y procedimientos y sólo debe hacerlo cuando se justifique según los
criterios de razonabilidad y proporcionabilidad, por exigirlo la seguridad
jurídica.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención de la Academia Nacional de Medicina
Mediante escrito
radicado el 30 de Julio de 2007, el ciudadano Zoilo Cuéllar Montoya, obrando en
nombre de la Academia Nacional de Medicina, manifestó que la Junta Directiva de
esta entidad consideró que el tema planteado es más de carácter jurídico que
médico y no corresponde a los objetivos de la misma.
2.
Intervención del Ministerio de Comunicaciones
Mediante escrito
presentado el 1° de Agosto de 2007, el ciudadano Pedro Nel Rueda Garcés,
actuando en representación del Ministerio de Comunicaciones, informa que la
materia de este proceso no pertenece a la esfera funcional de éste.
Asevera que la
finalidad de las telecomunicaciones está señalada en el Art. 3° del Decreto ley
1900 de 1990 y que ellas son un servicio público conforme a lo previsto en el
Art. 4° del mismo decreto. Sin embargo, la disposición contenida en el Art. 48
de la Ley 1098 de 2006 no es una norma de telecomunicaciones, sino de política
criminal, por la cual se ha establecido una pena accesoria consistente en
cierto tipo de publicidad que se realiza a condenados por unos delitos, y que
ha tenido un eco por parte de la población carcelaria destinataria de la medida
que no se ha presentado con las otras sanciones aplicables.
Expone que
aunque la demanda se relaciona con el sector de comunicaciones, la relación es
indirecta, en cuanto el Ministerio de Comunicaciones tendría un papel meramente
ejecutor en la materia del proceso, de modo que le correspondería
exclusivamente prever la inclusión de la obligación allí prevista en los
títulos habilitantes (contrato o licencia) en que constara la concesión y
vigilar su cumplimiento, sin llegar a discutir la aplicación de la medida.
3. Intervención
de la Defensoría del Pueblo
Mediante escrito
radicado el 3 de Agosto de 2007, el ciudadano Vólmar Pérez Ortiz, en su calidad
de Defensor del Pueblo, solicita a la Corte, en relación con la Ley 1098 de
2006:
i) Que declare
inexequibles: el inciso 2° del Art. 48, o estarse a lo resuelto en el Proceso
N° D-6821; la expresión "en ausencia de este último, las funciones
asignadas al defensor y al comisario de familia corresponderán al Inspector de
Policía", contenida en el primer inciso del Art. 98; la expresión "o,
en su defecto ante el Inspector de Policía" y las expresiones
similares contenidas en los incisos 1° y 2° del Art. 99, en el primer inciso,
en el parágrafo 1° y en el inciso 2° del parágrafo 2° del Art. 100, en el
primer inciso y en el parágrafo del Art. 104 y en el Art. 109.
ii) Que declare
exequibles: el inciso 2° del Art. 96; la expresión "susceptible de
reposición" contenida en el inciso 3° del Art. 100; la expresión
"vencido el término para fallar o para
resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión
correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir
conociendo del asunto y remitirá inmediatamente el expediente al Juez de Familia para que, de oficio, adelante la
actuación o el proceso respectivo. Cuando el Juez reciba el expediente deberá
informarlo a la Procuraduría General de la Nación para que se promueva la investigación disciplinaria a que
haya lugar", contenida en el parágrafo 2° del
Art. 100; la expresión "cuando se ignore la
identidad o la dirección de quienes deban ser citados, la citación se realizará mediante publicación en una página de Internet del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar por tiempo no inferior a cinco días,
o por transmisión en un medio masivo de comunicación, que incluirá una
fotografía del niño, si fuere posible", contenida en el inciso 1° del Art. 102, y la expresión "en única instancia" contenida en el Art. 120.
iii) Que
profiera fallo inhibitorio respecto de la demanda contra la expresión "de
la solicitud" contenida en el inciso 3° del Art. 100 y en relación con
la demanda contra los Arts. 111, 129, 130 y 131, por ineptitud sustancial de la
demanda.
Sustenta sus
solicitudes en las siguientes consideraciones:
i) En relación
con el inciso 2° del Art. 48 de la Ley 1098 de 2006, expresa que dicha entidad
ya emitió su concepto en relación con los mismos cargos, en el Proceso D-6821,
en el sentido de que el mismo es contrario a los Arts. 2, 5, 13, 15, 29 y 34 de
la Constitución y transcribe algunos apartes de dicho concepto, en los cuales
expresa que aunque la sanción es simbólica, el legislador establece una sanción
adicional a las que actualmente contiene la legislación penal para los delitos
sexuales cometidos contra menores de edad, para cuya aplicación no se señala un
límite temporal.
Acerca de la
razonabilidad y proporcionalidad de la medida, afirma que no es claro el logro
de la finalidad de protección de los menores de edad y que, por el contrario,
si se tiene en cuenta que en el 80% de los casos los abusos contra aquellos son
cometidos por familiares de los mismos y que la exhibición de los rostros de
los victimarios podría revivir en las víctimas el trauma causado con el delito,
la medida puede ser más nociva que protectora para la víctima, es decir, no es
idónea.
Plantea que la
medida no es necesaria, ya que el restablecimiento de derechos se logra con la
efectiva administración de justicia y la realización de los derechos a la
verdad, la justicia y la reparación de las víctimas y que los efectos
perseguidos con aquella no consultan la dignidad e intimidad de las mismas.
Manifiesta que
desde la perspectiva de los condenados por delitos sexuales contra menores de
edad, la medida se adopta por un específico tipo de delitos y sólo respecto de
un grupo seleccionado de sus víctimas, y no de manera general, ni siquiera en
relación con delitos de extrema gravedad, como el homicidio, las masacres, las
desapariciones forzadas o los secuestros, con lo cual se desvirtúa la unidad y
coherencia del Derecho Penal y se desconoce el derecho a la igualdad, por no
existir una justificación razonable del trato diferenciado.
Señala que la
mencionada medida comporta una negación del principio de irretroactividad de
los delitos y las sanciones, un desconocimiento de los fines resocializadores
de la pena y una eventual vulneración del Art. 34 superior, que proscribe la
imposición de penas perpetuas.
ii) Respecto del
cargo contra el inciso 2° del Art. 96, sostiene que conforme a lo dispuesto en
los Arts. 121 y 122 de la Constitución las competencias de los servidores
públicos deben estar previstas de manera expresa en la misma Constitución, la
ley o el reglamento y que, por tanto, no puede haber competencias implícitas o
presuntas. Agrega que la norma demandada está asignando una competencia o una
función determinada a un servidor público, que es lo que la Constitución
ordena.
Indica que la
impugnación al parecer se funda en que el cargo de Coordinador de Centro Zonal en
el ICBF no existe en la planta de cargos aprobada, lo cual no es motivo de
inconstitucionalidad, y que son innumerables las normas constitucionales y
legales en las que se asignan competencias o funciones sin especificar el cargo
o el funcionario que habrá de desempeñarlas, citando algunos ejemplos. Señala
que en virtud de la Constitución, la ley fija un marco general de competencias
o funciones que debe ser desarrollado y concretado mediante los reglamentos
respectivos, con sujeción al principio de jerarquía normativa.
Por ello, en
caso de que el cargo mencionado no exista, en vez de declarar la
inexequibilidad de la norma legal, se debe adecuar la planta de personal del
ICBF al contenido de ésta; en este sentido, el Art. 189, Num. 16, superior
prevé que el Presidente de la República tiene la atribución de modificar la
estructura de los ministerios y demás entidades u organismos administrativos
nacionales, con sujeción a los principios y reglas que fije la ley.
iii) Acerca del
segmento demandado del Art. 98 de la Ley 1098 de 2006, asevera que con
fundamento en lo dispuesto en el Art. 53 de la Ley 909 de 2004, que regula la
carrera administrativa, el Gobierno Nacional expidió el Decreto ley 785 de
2005, mediante el cual estableció la nomenclatura, clasificación, funciones y
requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales, y que, por
su parte, los Arts. 80 y 85 de la Ley 1098 de 2006 establecen los requisitos
para ser Defensor de Familia y Comisario de Familia, respectivamente, conforme
a los cuales, en cualquier caso, deben ser abogados titulados con formación
avanzada o de posgrado.
Expone que los
Arts. 81, 82 y 85 de la Ley 1098 de 2006 señalan los deberes y las funciones
del Defensor de Familia y el Comisario de Familia, de acuerdo con los cuales es
evidente que la misión que se les ha encomendado reviste una gran
trascendencia, política, institucional y humana, dado que se trata de la
garantía, protección y restablecimiento de los derechos prevalecientes de los
menores de edad. Añade que dicha trascendencia se ve acrecentada por el
desafortunado contexto de violencia, maltrato, insalubridad, abandono y
discriminación a que son sometidos miles de niños en Colombia por los problemas
y conflictos de la realidad nacional.
Plantea que,
frente a los citados funcionarios, el cargo de Inspector de Policía ostenta en
los municipios de 3a a 6a categoría, que son el mayor número en el país, un
nivel técnico, para el cual se exige, como mínimo, diploma de bachiller en
cualquiera modalidad y, como máximo, el título de formación técnica profesional
o tecnológica y experiencia.
Afirma que la
norma impugnada establece un trato diferenciado sin justificación para las
poblaciones situadas en los municipios entre la 3a y la 6a categoría que no
cuenten con Defensor de Familia o Comisario de Familia, al asignar a los
Inspectores de Policía la competencia para conocer de asuntos relacionados con
la protección de los derechos de los niños y los adolescentes, en cuanto dichos
Inspectores no cuentan con la preparación y la experiencia que tienen los
Defensores y los Comisarios.
Sostiene que,
por lo demás, la misma Ley 1098 de 2006 establece el mecanismo para garantizar
los derechos de los menores en tales municipios de menor categoría, al disponer
en el Art. 84 que todos los municipios deberán contar al menos con una
Comisaría de Familia según la densidad de la población y las necesidades del
servicio y que los mismos tendrán el término de un año para su creación.
En conclusión,
solicita que se declare inexequible la expresión demandada.
Finalmente,
solicita que se haga integración normativa con la expresión "o,
en su defecto ante el Inspector de Policía" y las expresiones
similares contenidas en los incisos 1° y 2° del Art. 99, en el primer inciso,
en el parágrafo 1° y en el inciso 2° del parágrafo 2° del Art. 100, en el
primer inciso y en el parágrafo del Art. 104 y en el Art. 109, con el fin de
que la Corte declare también su inexequibilidad.
iv) Relativamente
a la demanda contra la expresión "de la solicitud, por cinco días"
contenida en el inciso 3° del Art. 100 de la Ley 1098 de 2006, enuncia que
los demandantes no exponen razones concretas ni los preceptos de la
Constitución supuestamente vulnerados, por lo cual la demanda es inepta.
v) Sobre la
demanda contra el segmento que establece la reposición como único recurso
contra la resolución que dicte el funcionario, expone que conforme a lo
dispuesto en el Art. 29 superior el debido proceso es aplicable a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas y que el Art. 31 ibídem consagra la
segunda instancia como regla general para las sentencias judiciales.
Argumenta que el
inciso 4° del Art. 100 de la misma ley estatuye que cuando alguna de las partes
o el ministerio público lo solicite, con expresión de las razones en que funda
la inconformidad, el expediente debe ser remitido al Juez de Familia para que
homologue el fallo que adoptare el Defensor de Familia o el Comisario de
Familia. Agrega que en esta forma, aunque el legislador no estableció la
apelación, en desarrollo de su potestad de configuración normativa previó un
mecanismo idóneo que permite a las partes del proceso ejercer el derecho de
defensa y, por tanto, no se quebranta el debido proceso ni el principio de la
doble instancia.
vi) En relación
con el aparte demandado que dispone que vencido el término para fallar o para
resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión
correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir
conociendo del asunto y remitirá inmediatamente el expediente al Juez de
Familia para que, de oficio, adelante la actuación o el proceso respectivo,
manifiesta que el mismo garantiza el debido proceso, en vez de vulnerarlo, ante
la omisión, ineptitud o desidia del funcionario administrativo en detrimento de
los derechos prevalecientes del menor.
vii) En relación
con el cargo contra el Art. 120 de la mencionada ley, por no contemplar el
recurso de apelación en caso de que el juez municipal decrete el trámite de
adopción del niño sujeto a proceso de restablecimiento de derechos y, por
tanto, violar el debido proceso y el principio de las dos instancias, expresa
que la Constitución faculta al legislador para establecer excepciones a este
principio.
viii) En lo
concerniente al cargo contra el Art. 102 de la ley, que prevé la citación de
las personas involucradas en el proceso mediante publicación en una página de
Internet del ICBF por tiempo no inferior a cinco (5) días, opina que este
mecanismo está previsto para el evento en que no se conozca la identidad o el
paradero de los interesados, por lo cual es imposible su notificación personal,
y que la misma disposición contempla como alternativa la transmisión en un
medio masivo de comunicación, que puede ser la radio o la televisión, lo cual
garantiza razonablemente la comparecencia de aquellos. En consecuencia, no se
viola el debido proceso.
ix) Por último,
acerca del cargo contra los Arts. 111, 129, 130 y 131 de la misma ley, arguye
que la regulación del proceso especial de alimentos que contenía el Código del
Menor es amplia (Arts. 133 a 159) y que, en cambio, la que contiene la Ley 1098
de 2006 no lo es, por lo cual las dos regulaciones no son excluyentes y, de
presentarse contradicciones, pueden resolverse con los criterios generales de
interpretación de las normas legales. Señala que, además, el ataque debió
dirigirse contra la expresión del Art. 217 de la misma ley, que dejó vigentes
las normas anteriores relativas a dicho proceso, y no contra las nuevas
disposiciones que regulan éste. Por ende, la demanda es inepta y debe dictarse
fallo inhibitorio.
4.
Intervención de la Fiscalía General de la Nación
Por medio de
escrito recibido el 03 de Agosto de 2007, el ciudadano Mario Germán Iguarán
Arana, en su condición Fiscal General de la Nación, solicita a la Corte que se
declare inhibida para dictar un pronunciamiento de fondo en relación con el
Art. 48 de la Ley 1098 de 2006 o, en su defecto, declare su exequibilidad por
el cargo analizado.
En primer lugar
expresa que sólo rendirá concepto en relación con el Art. 48 de la Ley 1098 de
2006, por no referirse los demás artículos atacados a temas penales, de
procedimiento penal, del sistema penal del adolescente, de política criminal o
de la estructura orgánica de la Fiscalía.
A continuación
sostiene que las demandas presentadas no cumplen las exigencias previstas en el
Art. 2° del Decreto 2067 de 1991, en particular la de expresar el concepto de
la violación, pues no definen con claridad en qué radica la contradicción del
aparte normativo censurado con las disposiciones constitucionales, limitándose
a formular cargos vagos, abstractos e indeterminados.
En relación con
el fondo de los cargos formulados, afirma que aunque la medida de que trata la
expresión demandada restringe derechos fundamentales, su constitucionalidad
debe valorarse, siguiendo los lineamientos fijados por la Corte Constitucional,
con base en los criterios que componen el principio de proporcionalidad, en
virtud de los cuales debe establecerse si la limitación es: i)idónea para la
consecución de un fin constitucionalmente legítimo; ii) necesaria, es decir,
que la finalidad perseguida no pueda lograrse mediante una medida menos
restrictiva de los derechos en juego, y iii) proporcional en sentido estricto,
esto es, que se logre un equilibrio entre la misma y los beneficios obtenidos.
Manifiesta que
la norma demandada es idónea, pues la misma está dirigida a la materialización
de dos imperativos constitucionales que son el derecho de las víctimas a la
reparación y la prevalencia del interés general consagrada en los Arts. 1° y 2°
superiores.
Arguye que
aunque la Ley 906 de 2004 da la calidad de víctima a quien recibe un daño cierto
y concreto con el delito o es titular del bien jurídico tutelado, excluyendo en
esta forma a quienes han recibido un daño remoto o mediato, no puede
desconocerse que materialmente la sociedad entera es víctima del delito, en
cuanto éste constituye una negación de la vigencia del ordenamiento jurídico y,
por tanto, un verdadero acto de rebelión contra el orden social imperante.
Agrega que así lo ha reconocido la Corte Constitucional en las Sentencias C-370
de 2006 y C-454 de 2006 y que, por otra parte, la prevalencia del interés
general se concreta en la protección de la comunidad ante la probable
continuación de la actividad delictiva.
Asevera que ante
el alto grado de reincidencia de los abusadores sexuales, la publicidad de su
identidad para impedir que atenten contra menores de edad constituye la medida
que afecta en menor proporción los derechos de las personas condenadas por
atentados contra la libertad y formación sexual de los niños y adolescentes, así
como la que cuenta con mayor eficacia en el plano de la prevención general para
proteger los derechos de estos últimos.
Expone que la
norma estudiada sólo implica una limitación leve de los derechos a la intimidad
y al buen nombre del condenado por los delitos mencionados, la cual no es mayor
que la generada por el juicio público y la exposición de su imagen por los
medios de comunicación. Añade que de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional el amparo del derecho al buen nombre está condicionado a un
comportamiento irreprochable, que no puede alegar el condenado.
5.
Intervención de la Universidad Santo Tomás
En escrito
presentado el 3 de Agosto de 2007, el ciudadano José Joaquín Castro Rojas,
actuando en nombre de la Universidad Santo Tomás, Facultad de Derecho, rindió
concepto con los siguientes argumentos:
Considera que el
inciso 2° del Art. 48 de la Ley 1098 de 2006 debe ser declarado inexequible,
por vulnerar la dignidad humana, que es un principio fundante del Estado Social
de Derecho colombiano, consagrado también en numerosos tratados
internacionales, en virtud del cual el Estado y los particulares deben
reaccionar contra toda forma de violencia, arbitrariedad e injusticia. Indica
que la publicación de que trata la norma demandada constituye una forma de
violencia moral y sicológica contra el condenado.
Expresa que la
disposición viola la intimidad personal y familiar del autor del delito y somete
a los familiares de éste, que son ajenos a la comisión del delito, al rechazo
social.
Opina que el
aparte demandado del Art. 96 de la ley 1098 de 2006 debe ser declarado
inexequible por violar los Arts. 121 y 122 superiores, dado que dentro de la estructura
administrativa y del personal del ICBF no figura el cargo de Coordinador de
Centro Zonal, por lo cual quien desarrolla dicha actividad no tiene la calidad
de servidor público y por tanto aquella norma no puede atribuirle funciones.
Expresa que el
segmento impugnado del Art. 98 de la misma ley no es violatorio del principio
constitucional del juez natural, al atribuir competencia subsidiaria a los
Inspectores de Policía.
Señala que las
expresiones acusadas del Art. 100 de la ley citada son constitucionales, porque
el traslado de que trata la primera se refiere a la solicitud de medidas de
restablecimiento de los derechos de los menores y no a la decisión del
funcionario, y porque la Corte Constitucional ha considerado que la
homologación de la decisión del Defensor de Familia por parte del Juez de
Familia constituye un control de legalidad válido.
Dictamina que el
aparte demandado del Art. 102 de la Ley 1098 de 2006 es inconstitucional, pues
sólo una proporción mínima de la población del país tiene acceso a Internet,
sobre todo en los estratos socioeconómicos bajos, por lo cual la citación que
se haga por ese medio, ordenada en la providencia de apertura de la
investigación, no garantiza que las personas citadas tengan conocimiento de la
existencia del proceso y puedan ejercer su derecho de defensa.
Finalmente,
indica que los segmentos impugnados de los Arts. 111, 129, 130 y 131 de la
mencionada ley son constitucionales, puesto que al disponer el Art. 217 de la
misma ley el mantenimiento de la vigencia de las disposiciones referentes al
juicio especial de alimentos contenidas en el Código del Menor (Decreto 2737 de
1989) quiso complementar las nuevas normas con las anteriores en esa materia y,
también, según el mismo artículo, en caso de incompatibilidad entre ellas
prevalecen las nuevas.
6.
Intervenciones extemporáneas
En forma
extemporánea se recibieron los siguientes escritos:
6.1. Escrito
presentado el 6 de Agosto de 2007 por el ciudadano José Oberdan Martínez
Robles, en representación del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
6.2. Escrito
presentado el 14 de Agosto de 2007 por la ciudadana Elda Francy Vargas Bernal,
en nombre de la Universidad Nacional de Colombia.
6.3. Escritos
presentados vía fax y en original el 15 de Agosto de 2007 por el ciudadano Alex
Movilla Andrade, en representación de la Facultad de Derecho, Ciencias
Políticas y Sociales de la Universidad Popular del Cesar.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante Concepto N°
4399 radicado el 17 de Octubre de 2007, el Procurador
Primero Delegado para la Casación Penal, designado por
el Procurador General de la Nación para que rinda
concepto dentro de este proceso, por impedimento de
este último funcionario y del Viceprocurador General de la Nación, solicita a la Corte lo siguiente:
i) Estarse a lo
resuelto en la sentencia que se pronuncie sobre el contenido del Art. 48, inciso 2°, de la Ley 1098
de 2006 en el Proceso N° D-6821.
ii) Declare exequibles
los Arts. 96 (parcial), 98, 100 (parcial) y 120 (parcial) de la Ley 1098 de 2006.
iii) Declare exequible el Art. 102 (parcial) de la Ley 1098 de
2006, en el entendido de que la publicidad de la citación en la página de
Internet del ICBF es apenas complementaria de los otros mecanismos de
notificación establecidos en la ley.
iv) Se declare inhibida para pronunciarse de fondo en relación con los Arts.
111, 129, 130 y 131 de la Ley 1098 de 2006.
Sustenta sus peticiones
en los siguientes argumentos:
i) Aclara previamente
que en relación con el Art. 48, inciso 2°, de la Ley 1098 de 2006, el Procurador Primero Delegado para la Casación Penal, por designación del Procurador General de la Nación, se pronunció en Concepto N° 4366
del 3 de Septiembre de 2007, por lo que remite a su contenido y para los
efectos de este proceso anexa una copia del mismo.
ii) En relación con el
contenido del inciso 2° del Art. 48 de la Ley 1098 de 2006, manifiesta que la publicidad comprende el nombre
completo y una foto reciente de la persona condenada, mediante sentencia
ejecutoriada, por alguno de los delitos contra la libertad, integridad y
formación sexuales contra menores de edad. Indica que
la presentación de dichos informes debe llevarse a cabo por lo menos una vez a
la semana y en una franja horaria destinada a la población adulta, por no tener
contenido pedagógico y para evitar una agresión adicional para el niño o el adolescente víctima del delito.
Expresa que dicha
información sólo puede incluir a los condenados mediante sentencia ejecutoriada
proferida durante el mes inmediatamente anterior a la fecha de transmisión. Es
decir, no es objeto de la medida la información respecto de sentencias ejecutoriadas con anterioridad al último mes, ni mucho
menos sobre aquellas personas que ya han cumplido la pena. Ello significa que
aquella no es indefinida.
Sostiene que la
mencionada medida es una forma de dar publicidad a la decisión judicial con una finalidad preventiva general, y no constituye una forma de escarnio público o trato
degradante que afecte la dignidad humana del condenado, como lo alega la
demanda, y afirma que la misma tiene carácter administrativo y persigue
garantizar los derechos
fundamentales de los niños.
Expone que la finalidad
de prevención general que tiene dicha medida opera en un doble sentido, en
cuanto, de un lado, disuade a los potenciales delincuentes de la comisión de
esta clase de conductas y, de otro, permite que la
comunidad y los padres de familia adopten medidas apropiadas para evitar que
los menores de edad puedan ser víctimas de ellas. Añade que dicha finalidad no
sólo es legítima sino también necesaria y razonable, en cuanto los niños, por
causa de su vulnerabilidad e indefensión derivadas de
sus condiciones físicas y mentales, requieren mayor asistencia y protección de
la familia, la sociedad y el Estado.
iii) Arguye que el Art.
96, inciso 2°, de la Ley 1098 de 2006 prevé que corresponde a los coordinadores zonales del ICBF el seguimiento de
las medidas adoptadas por los Defensores de Familia, y que los demandantes
consideran que este cargo no existe en la estructura de dicha entidad, por lo
cual se vulneran los Arts. 121 y 122 de la Constitución.
A este respecto
dictamina que al Congreso de la República corresponde
crear, suprimir o fusionar las entidades públicas del orden nacional (Art. 150, Num. 7, C. Pol.) y que al
Presidente de la República corresponde crear, fusionar
o suprimir, conforme a la ley,
los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos, así como
modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y
demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los
principios y reglas generales que defina la ley (Art.
189, Nums. 14 y 16, C. Pol.).
Enuncia que en este
sentido el Art. 115 de la Ley 489 de 1998 dispone que
el Gobierno Nacional aprobará de manera global las plantas de personal de los organismos y entidades de que trata la misma y que el director de
éstos distribuirá los cargos de acuerdo con la estructura, las necesidades de
la organización y sus planes y programas.
Sostiene que, por ello,
el legislador puede establecer una determinada función
aunque no exista el cargo en la planta de personal y que éste podrá ser creado
de acuerdo con las normas mencionadas, más aún cuando el Decreto 1138 de 1999
(Art. 26) contempla los Centros Zonales dentro de la estructura del ICBF.
Concluye que la disposición acusada no vulnera la
Constitución Política.
iv) Opina que la
decisión del legislador en el sentido de asignar funciones a los Inspectores de
Policía en ausencia de los Defensores de Familia y los
Comisarios de Familia se funda en razones de conveniencia y no es susceptible
de análisis constitucional.
v) Respecto de la
expresión "solicitud" contenida en el inciso 3° del Art. 100 de la
Ley 1098 de 2006, plantea que debe interpretarse sobre
la base de lo dispuesto en el Art. 99 ibídem, que establece que la iniciación
de la actuación administrativa corresponde al representante legal del niño,
niña o adolescente, o a la persona que lo tenga bajo su cuidado o custodia, quienes tienen la facultad de presentar la solicitud,
ante el Defensor o el Comisario de Familia o, en su defecto, ante el Inspector
de Policía, para la protección de los derechos de aquel, y que también podrá
hacerlo directamente el niño, niña o adolescente.
Asevera que la norma
demandada establece que el funcionario correrá traslado de dicha solicitud a
las demás personas interesadas o implicadas y que, por tanto, la misma no
quebranta la Constitución.
vi) Sostiene que salvo
en las sentencias condenatorias penales y en las sentencias de tutela, en
relación con las cuales por mandato de la Constitución
es imperativa la doble instancia, en cualquier otro
evento el legislador puede hacer uso de su potestad de configuración normativa
para establecer las instancias y los recursos, respetando los valores,
principios y derechos constitucionales y el principio de razonabilidad.
Opina que, por tal razón, al consagrar el Art. 100 de la Ley 1098
de 2006 únicamente el recurso de reposición contra la decisión de la actuación
administrativa proferida por el Defensor de Familia, no vulnera los preceptos
constitucionales. Indica que, además, debe tenerse en
cuenta que por su importancia dichas actuaciones requieren un trámite expedito
y que el mismo artículo establece que resuelto el recurso de reposición o
vencido el término para interponerlo el expediente será remitido al Juez de Familia para que homologue el fallo si dentro de los cinco (5) días
siguientes a su ejecutoria alguna de las partes o el Ministerio Público lo
solicita con expresión de las razones en que funda la inconformidad.
vii) En relación con el
parágrafo 2° del Art. 100 de la ley citada, que
estatuye que vencido el término para decidir la actuación o resolver el recurso
de reposición, sin que se haya emitido la decisión correspondiente, la
autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá inmediatamente el expediente al Juez de Familia
para que de oficio adelante la actuación respectiva, expone que no vulnera el
debido proceso y, por el contrario, procura la efectividad de los derechos de
los menores y garantiza el derecho al proceso sin
dilaciones injustificadas.
viii) Con referencia al
Art. 102 de la misma ley, que prescribe que cuando se ignore la identidad o la
dirección de quienes deban ser citados, la citación se realizará mediante
publicación en una página de Internet del ICBF por
tiempo no inferior a cinco (5) días, afirma que comparte el criterio de los
demandantes según el cual el acceso a Internet sigue siendo bastante
restringido en Colombia, sobre todo en sectores marginados, por lo que la
citación únicamente por ese medio no garantizaría el
principio de publicidad y el derecho al debido proceso de dichas personas.
Expresa que, en
consecuencia, solicitará a la Corte que declare
exequible en forma condicionada dicha disposición, en el
entendido de que dicha publicación es apenas complementaria de otros mecanismos
de notificación establecidos en la ley.
ix) En lo concerniente
a los Arts. 111, 129, 130 y 131 de la ley mencionada, dictamina que no existe
relación entre su contenido y los cargos expuestos, ya
que estos últimos están dirigidos contra el Art. 217 ibídem, en virtud del cual
mantienen vigencia las normas relativas al juicio especial de alimentos
contenidas en el Decreto ley 2737 de 1989 (Código del Menor), por lo cual debieron demandar esta última disposición, y no las primeras, que tienen
otro contenido. Por ello, considera que la Corte debe
declararse inhibida para pronunciarse de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
Competencia
1. La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, conforme a lo
dispuesto en el artículo 241, Num. 4, de la Constitución, por estar dirigida
contra unas disposiciones que forman parte de una ley.
Consideraciones
preliminares. Declaración de inhibición respecto de la demanda contra el
segmento normativo “de la solicitud” contenido en el Art. 100, inciso
3º, y contra los Arts. 111, 129, 130 y 131 de la Ley 1098 de 2006. Existencia
de cosa juzgada constitucional acerca del Art. 48, inciso 2°, de la misma ley.
2. Plantean los
demandantes que el segmento normativo “de la solicitud” contenido en el
Art. 100, inciso 3º, de la Ley 1098 de 2006 es contrario a la Constitución
porque el traslado a las partes allí previsto debe referirse a las decisiones
adoptadas por el funcionario competente y no a la solicitud con la cual se
inicia la actuación.
Con fundamento
en lo dispuesto en el Art. 2º del Decreto 2067 de 1991, que señala los
requisitos formales de las demandas de inconstitucionalidad contra las normas
legales, la Corte Constitucional ha indicado que en las mismas se deben
expresar las razones por las cuales se presenta oposición entre la norma legal
demandada y los preceptos constitucionales, de modo que esta corporación pueda
determinar si existe conformidad o inconformidad entre aquella y éstos y
consecuentemente adoptar su decisión.
En el presente
caso, como es evidente, dicho requisito no se cumple, por lo cual la Corte se
inhibirá de pronunciarse de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda.
3. Así mismo,
los demandantes afirman que los Arts. 111, 129, 130 y 131 de la Ley 1098 de
2006 establecen un procedimiento para ordenar la prestación de alimentos y que,
de otro lado, mantiene su vigencia el procedimiento establecido con el mismo
objeto en el Decreto ley 2737 de 1989 (Código del Menor), conforme a lo
dispuesto en el Art. 217 de dicha ley, por lo cual aquellas disposiciones son
contrarias a los derechos al debido proceso y de defensa, en conexidad con los
principios de neutralidad procesal y de universalidad de los procedimientos,
según los cuales el legislador debe abstenerse, en cuanto sea posible, de
multiplicar el número de juicios y procedimientos y sólo debe hacerlo cuando se
justifique según los criterios de razonabilidad y proporcionabilidad, por
exigirlo la seguridad jurídica.
Relativamente a
este cargo debe señalarse que no está dirigido contra las disposiciones demandadas,
que establecen un procedimiento para ordenar la prestación de alimentos, sino
contra el Art. 217 de la misma ley, que mantiene la vigencia del procedimiento
establecido en el Decreto ley 2737 de 1989 (Código del Menor) y que no fue
señalado en la demanda. En consecuencia, por ausencia de cargos contra aquellas
normas, la Corte se declarará inhibida para decidir de fondo, por ineptitud
sustantiva de la demanda.
4. Así mismo,
esta corporación, mediante la Sentencia C-061 de 2008[1]
resolvió declarar inexequible el Art. 48, inciso 2°, de la Ley 1098 de 2006,
por lo cual en relación con este aparte normativo se ordenará estarse a lo
resuelto en dicha sentencia.
Problemas
jurídicos planteados
5. Corresponde a la Corte establecer:
i) Si el Art.
96, inciso 2º, de la Ley 1098 de 2006 viola los Arts. 121 y 122 de la
Constitución al disponer que el Coordinador del Centro Zonal del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar tendrá la función de hacer el seguimiento de
las medidas de protección adoptadas por los Defensores o los Comisarios de
Familia, sin existir dicho cargo en la planta de personal del instituto.
ii) Si el Art.
98 de la Ley 1098 de 2006 viola el principio del juez natural (Art. 29 C. Pol.)
y el Art. 116 de la Constitución al atribuir competencia subsidiaria a los
Inspectores de Policía para conocer de los asuntos a cargo de los Defensores o
Comisarios de Familia, en ausencia de éstos.
iii) Si los
Arts. 100 y 120 de la Ley 1098 de 2006 quebrantan los derechos de defensa (Art.
29 C. Pol.) y de impugnación (Art. 31 C. Pol.) al no consagrar el recurso de
apelación contra la decisión del Defensor de Familia, del Juez de Familia y del
Juez Municipal.
iv) Si el Art.
100, Parágrafo 2º, de la Ley 1098 de 2006 quebranta el derecho de defensa (art.
29 C. Pol.) de los interesados en la actuación, al disponer la pérdida de
competencia del Defensor de Familia y el envío del expediente al Juez de
Familia para que de oficio adelante aquella, en caso de que el primero no
resuelva la solicitud o el recurso de reposición en los términos señalados.
v) Si el Art.
102 de la Ley 1098 de 2006, al establecer la citación de los interesados en la
actuación mediante publicación en una página de Internet del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar en caso de desconocerse su identidad o su
dirección, vulnera los derechos de defensa (Art. 29 C. Pol.) e igualdad (Art. 13
C. Pol.) de los mismos.
Para tal efecto,
la Corte hará unas consideraciones sobre la protección especial del menor en el
Derecho Internacional y en la Constitución Política y a continuación examinará
los cargos formulados.
Protección
especial de los niños en el Derecho Internacional y en la Constitución Política
6. Desde hace un
tiempo amplio, los niños han concentrado la atención de los Estados y de los
organismos internacionales, que han consagrado en diversos instrumentos de
Derecho Internacional su protección especial por parte de la familia, la
sociedad y el Estado, por su falta de madurez y consiguiente vulnerabilidad o
indefensión, la necesidad de garantizarles un proceso de formación o desarrollo
en condiciones adecuadas y ser quienes representan el futuro de los pueblos.
En este sentido,
la necesidad de proporcionar a los niños una protección especial fue enunciada
en la Declaración de Ginebra de 1924 sobre los Derechos del Niño.
Por su parte, la Declaración Universal de Derechos
Humanos de 1948, en su artículo 25, Num. 2, establece que “la maternidad y
la infancia tienen derecho a cuidados de asistencia especiales”, y que “todos
los niños, nacidos de matrimonio o fuera de matrimonio, tienen derecho a igual
protección social”.
Así mismo, el Principio 2 de la Declaración de los
Derechos del Niño, proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el
20 de Noviembre de 1959, establece que “el niño gozará de una protección
especial y dispondrá de oportunidades y servicios, dispensado todo ello por la
ley y por otros medios, para que pueda desarrollarse física, mental, moral,
espiritual y socialmente en forma saludable y normal, así como en condiciones
de libertad y dignidad. Al promulgar leyes con este fin, la consideración
fundamental a que se atenderá será el interés superior del niño”. (se
subraya)
Igualmente, el Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1966 y
aprobado en Colombia mediante la Ley 74 de 1968, dispone en su Art. 24, Num. 1,
que “todo niño tiene derecho, sin discriminación alguna por motivos de raza,
color, sexo, idioma, religión, origen nacional o social, posición económica o
nacimiento, a las medidas de protección que su condición de menor requiere,
tanto por parte de su familia como de la sociedad y del Estado”.
A su vez, el Art. 10, Num. 3, del Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptado por la Asamblea General
de las Naciones Unidas en 1966 y aprobado en Colombia mediante la Ley 74 de
1968, prevé que “se deben adoptar medidas especiales de protección y
asistencia a favor de todos los niños y adolescentes, sin discriminación alguna
por razón de filiación o cualquier otra condición”.
En el mismo
sentido, el Art. 19 de la Convención Americana de Derechos Humanos, suscrita en
San José, Costa Rica, en 1969 y aprobada en Colombia mediante la Ley 16 de
1972, contempla que “todo niño tiene derecho a las medidas de protección que
su condición de menor requiere por parte de su familia, de la sociedad y del
Estado”.
Posteriormente,
en la Convención sobre los Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea General
de las Naciones Unidas el 20 de Noviembre de 1989 y aprobada en Colombia mediante
la Ley 12 de 1991, se convino:
Artículo
1
Para los efectos de la presente
Convención, se entiende por niño todo ser humano menor de dieciocho años de
edad, salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes
la mayoría de edad. (se
subraya)
Artículo 3.
1. En todas las medidas concernientes a los niños
que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los
tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una
consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño (se subraya)
2. Los Estados Partes se comprometen a asegurar al
niño la protección y el cuidado que sean necesarios para su bienestar, teniendo
en cuenta los derechos y deberes de sus padres, tutores u otras personas
responsables de él ante la ley y, con ese fin, tomarán todas las medidas
legislativas y administrativas adecuadas.
Artículo 19
1. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas
legislativas, administrativas, sociales y educativas apropiadas para proteger
al niño contra toda forma de perjuicio o abuso físico o mental, descuido o
trato negligente, malos tratos o explotación, incluido el abuso sexual,
mientras el niño se encuentre bajo la custodia de los padres, de un
representante legal o de cualquier otra persona que lo tenga a su cargo.
2. Esas medidas de protección deberían comprender,
según corresponda, procedimientos eficaces para el establecimiento de programas
sociales con objeto de proporcionar la asistencia necesaria al niño y a quienes
cuidan de él, así como para otras formas de prevención y para la
identificación, notificación, remisión a una institución, investigación,
tratamiento y observación ulterior de los casos antes descritos de malos tratos
al niño y, según corresponda, la intervención judicial.
7. En
concordancia con las normas citadas del Derecho Internacional, la Constitución
Política de 1991 consagró la protección especial de los niños, al disponer en
su Art. 44 que son derechos fundamentales de los mismos la vida, la integridad
física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre
y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y
amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su
opinión.
Así mismo
estableció que serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física
o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y
trabajos riesgosos.
También, señaló
que la familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y
proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el
ejercicio pleno de sus derechos y que éstos prevalecen sobre los derechos de
los demás.
De igual modo,
en el Art. 45 prescribió que el adolescente tiene derecho a la protección y a
la formación integral y que el Estado y la sociedad garantizan la participación
activa de los jóvenes en los organismos públicos y privados que tengan a cargo
la protección, educación y progreso de la juventud.
En relación con
la protección constitucional a los adolescentes, la Corte ha considerado que ellos
están comprendidos en el concepto de “niños” de que trata el Art. 44 de la
Constitución y por tanto gozan de protección especial por parte de la familia,
la sociedad y el Estado y son titulares de los derechos fundamentales en él consagrados,
que prevalecen sobre los derechos de los demás. En este sentido ha señalado que
la distinción constitucional entre niños y adolescentes no tiene como finalidad
otorgar a estos últimos distinta protección, sino otorgarles participación en los
organismos públicos y privados que adopten decisiones que les conciernen,
teniendo en cuenta su mayor grado de desarrollo. Sobre el particular ha
expresado:
“(…) El concepto de adolescente
no se encuentra claramente definido. En los debates de la Comisión Quinta de la
Asamblea Nacional Constituyente se discutió sobre la necesidad de señalar el
límite de edad para efectos de la protección contenida en el artículo 44
superior, lo cual finalmente no fue objeto de consideración alguna, apareciendo
simplemente breves alusiones al tema, existiendo una serie de variables que
dificultan tal delimitación. En este sentido, se expresó:
"¿Quién es joven en el
mundo? Joven es aquel niño pasado de 10 años, según dicen algunos países hasta
que otros, en su extremo, dicen que joven es aquel que, no pasando los 40 años,
se conserva aún soltero; extremos en donde es difícil ubicarnos, pero nosotros
decimos simplemente que jóvenes son todos los que están sometidos a la
protección y formación moral, física, psicológica, intelectual, sexual y social
por parte del Estado y la sociedad." [2]
“De este modo, la Carta utiliza
el término adolescentes para referirse a aquellos jóvenes que no han alcanzado
aún la mayoría de edad, pero que tienen capacidad y madurez para participar en
los organismos públicos y privados que tengan a cargo la protección, educación
y progreso de la juventud, sin definir cuándo comienza y a qué edad termina la
adolescencia. Lo que se buscó con tal consagración fue pues garantizar la
protección y la formación física, psicológica, intelectual y social, así como
la participación activa de los jóvenes en la vida cultural, deportiva,
política, laboral y económica del país, promoviendo su intervención en las
decisiones de los organismos que tienen a su cargo políticas respecto de ese
grupo de la población. Así, la distinción entre niño y adolescente, no se hizo
para efectos de la prevalencia de sus derechos, sino de la participación. La
intención del constituyente no fue excluir a los adolescentes de la protección
especial otorgada a la niñez, sino hacerla más participativa respecto de las
decisiones que les conciernen”.
“(…)
“(…) la Corte, con un gran
sentido garantista y proteccionista ha considerado que es niño, todo ser humano
menor de 18 años, siguiendo los parámetros de la Convención sobre los Derechos
del Niño (...).
“(…)
“Con base en lo anterior, esta
Corporación ha sostenido que "en Colombia, los adolescentes poseen
garantías propias de su edad y nivel de madurez, pero gozan de los mismos
privilegios y derechos fundamentales que los niños, y son, por lo tanto,
"menores" (siempre y cuando no hayan cumplido los 18 años)"[3]. En consecuencia, la protección constitucional estatuida en el
artículo 44 C.P. en favor de los "niños" ha de entenderse referida a
todo menor de dieciocho años[4]”. [5]
Por su parte, la
Ley 1098 de 2006, por la cual se expidió el Código de la Infancia y la
Adolescencia, de la que forman parte las normas demandadas, establece en su
Art. 3°, no demandado, lo siguiente:
“Para todos los efectos de esta ley son sujetos
titulares de derechos todas las personas menores de 18 años. Sin perjuicio de
lo establecido en el artículo 34 del Código Civil[6]
, se entiende por niño o niña las personas entre los 0 y los 12 años, y por
adolescente las personas entre 12 y 18 años de edad”.
Examen de los
cargos formulados
Cargo contra el Art. 96, inciso 2º, de la Ley 1098 de 2006
8. Consideran
los demandantes que Art. 96, inciso 2º, de la Ley 1098 de 2006 viola los Arts.
121 y 122 de la Constitución, al disponer que el Coordinador del Centro Zonal
del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar tendrá la función de hacer el
seguimiento de las medidas de protección adoptadas por los Defensores o los
Comisarios de Familia, sin existir dicho cargo en la planta de personal del
instituto.
En virtud de lo dispuesto en el Art. 121 de la
Constitución, ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de
las que le atribuyen la Constitución y la ley. Por su parte, el Art. 122 ibídem
establece que no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley
o reglamento.
Estas disposiciones concuerdan con lo preceptuado en el
Art. 6º de la Constitución, según el cual los particulares sólo son
responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes, y
los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
El aparte demandado dispone que el seguimiento de las
medidas de protección o restablecimiento adoptadas por los Defensores y
Comisarios de Familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro
zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
Se observa que en esta norma el legislador, en desarrollo
de su atribución de regular el ejercicio de las funciones públicas (Art. 150,
Num. 23, C. Pol.), asigna expresa o explícitamente una competencia a un cargo
de la mencionada entidad, con lo cual claramente cumple el citado principio
constitucional de legalidad de la función pública.
El hecho de que dicho cargo no exista en la planta de
personal respectiva, como lo afirman los demandantes, no vulnera el citado
principio, y en tal situación lo que lógicamente debe hacerse es crearlo en
aquella, para cumplir la ley que asigna esa competencia, mediante la aplicación
de las normas constitucionales, legales y reglamentarias aplicables.
En este sentido deben tenerse en cuenta en particular los
Arts. 150, Num. 7, de la Constitución, en virtud del cual corresponde al
Congreso de la República determinar la estructura de la administración nacional
y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden
nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; el Art. 189, Num. 14,
según el cual corresponde al Presidente de la República como suprema autoridad
administrativa crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que
demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus
dotaciones y emolumentos, y el Art. 115 de la Ley 489 de 1998, que dispone que
el Gobierno Nacional aprobará las plantas de personal de los organismos y
entidades de que trata la misma ley de manera global; en todo caso el director
del organismo distribuirá los cargos de acuerdo con la estructura, las
necesidades de la organización y sus planes y programas.
Por estas razones el cargo formulado no puede prosperar y la
Corte declarará exequible la expresión demandada, por dicho cargo.
Cargo contra el Art. 98 de la Ley 1098 de 2006
9. Plantean los
demandantes que el Art. 98 de la Ley 1098 de 2006 viola el principio del juez
natural (Art. 29 C. Pol.) y el Art. 116 de la Constitución al atribuir
competencia subsidiaria a los Inspectores de Policía para conocer de los
asuntos a cargo de los Defensores o Comisarios de Familia, en ausencia de
éstos.
De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, el
principio del juez natural es uno de los componentes del principio del debido
proceso consagrado en el Art. 29 de la Constitución, en virtud del cual el
juzgamiento de los delitos y la imposición de las penas deben realizarse por el
juez competente señalado en la ley en forma previa a la comisión de los
primeros.
De otro lado, el Art. 116 superior trata de los órganos que
administran justicia en el Estado colombiano.
Como es manifiesto, las funciones administrativas que
ejerce el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de conformidad con el
contenido de las leyes 75 de 1968[7] y 7ª de 1979[8]
y las disposiciones complementarias, son totalmente extrañas al principio del
juez natural, por lo cual el cargo resulta sin fundamento. En consecuencia, el
Art. 98 de la Ley 1098 de 2006 será declarado exequible por este cargo.
Cargos contra los Arts. 100 y 120 de la Ley 1098 de 2006
10. Expresan los
demandantes que los Arts. 100 y 120 de la Ley 1098 de 2006 quebrantan los
derechos de defensa (Art. 29 C. Pol.) y de impugnación (Art. 31 C. Pol.) al no
consagrar el recurso de apelación contra la decisión del Defensor de Familia,
del Juez de Familia y del Juez Municipal.
El Art. 29 de la Constitución consagra el principio del
debido proceso, uno de cuyos principales elementos es el derecho de defensa,
esto es, el derecho a formular peticiones, pedir o aportar pruebas,
controvertir las pruebas que pidan o aporten las otras partes del proceso,
impugnar las decisiones y presentar alegaciones.
Por su parte, el Art. 31 ibídem establece que toda
sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que
consagre la ley.
En las normas demandadas no se prevé el recurso de
apelación en relación con las decisiones del Defensor de Familia, por una
parte, ni respecto de las decisiones del Juez de Familia, o del Juez Municipal
en los lugares donde no exista Juez de Familia, por otra parte.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado
que, en materia procedimental el legislador goza de potestad de configuración
normativa, siempre y cuando respete los límites impuestos por los valores,
principios y derechos fundamentales consagrados en la Constitución y por el
principio de proporcionalidad.
Así mismo, con referencia a la segunda instancia en materia
judicial, en virtud de apelación o consulta de las sentencias, ha expresado que
la Constitución sólo exige en forma obligatoria la impugnación ante el superior
respecto de las sentencias de tutela (Art. 86 C. Pol.) y en relación con las
sentencias de condena en materia penal (Art. 29 C. Pol.), y que además el
citado Art. 31 superior autoriza al legislador para establecer excepciones, por
lo cual en los demás casos el mismo puede establecer o no la segunda instancia,
en ejercicio de su potestad de configuración normativa, con los límites
constitucionales indicados.
Sobre esta base, la falta de previsión de la segunda
instancia en relación con las sentencias dictadas por los Jueces de Familia y
los Jueces Municipales no se revela contraria a los preceptos constitucionales,
ni al principio de proporcionalidad, en cuanto permite una decisión pronta y
definitiva, con valor de cosa juzgada, de los conflictos relativos a la
asistencia y protección de los niños, niñas y adolescentes, como lo requiere el
interés superior que la Constitución y el Derecho Internacional les reconocen.
De otro lado, la ausencia de previsión de dicha segunda
instancia en relación con las decisiones de los Defensores de Familia se
justifica por la misma urgencia indicada y porque el Art. 100 demandado
contempla que resuelto el recurso de reposición o vencido el término para
interponerlo, el expediente deberá ser remitido al Juez de Familia para que
homologue el fallo, si dentro de los cinco (5) días siguientes a su ejecutoria
alguna de las partes o el Ministerio Público lo solicita con expresión de las
razones en que se funda la inconformidad. En esta forma, se establece un
control judicial de legalidad de las decisiones administrativas en esa materia,
que ostensiblemente amplía la protección especial de los niños, niñas y
adolescentes.
Por estas razones, el cargo resulta infundado y la Corte declarará
exequibles las expresiones acusadas de los Arts. 100 y 120 de la Ley 1098 de
2006, por dichos cargos.
Cargo contra el Art. 100, Parágrafo 2º, de la Ley 1098 de
2006
11. Manifiestan
los demandantes que el Art. 100, Parágrafo 2º, de la Ley 1098 de 2006 quebranta
el derecho de defensa (Art. 29 C. Pol.) de los interesados en la actuación, al
disponer la pérdida de competencia del Defensor de Familia y el envío del
expediente al Juez de Familia para que de oficio adelante aquella, en caso de
que el primero no resuelva la solicitud o el recurso de reposición en los
términos señalados.
El aparte demandado estatuye que la actuación
administrativa deberá resolverse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la
fecha de la presentación de la solicitud o a la apertura oficiosa de la
investigación, y el recurso de reposición que contra el fallo se presente
deberá ser resuelto dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento del
término para interponerlo. Agrega que vencido el término para fallar o para
resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión
correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir
conociendo del asunto y remitirá inmediatamente el expediente a Juez de Familia
para que, de oficio, adelante la actuación o el proceso respectivo.
Según lo dispuesto en el Art. 29 superior, el debido
proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas y
una de sus características es que no tenga dilaciones injustificadas.
Por otra parte, el interés superior de los niños, niñas y
adolescentes y la protección especial que debe dispensarles el Estado, además
de la familia y la sociedad, exige celeridad, oportunidad y eficacia en el
desarrollo de las actuaciones estatales y la adopción de las decisiones
correspondientes. Por ello es razonable que la expresión demandada señale los
términos mencionados para resolver tanto la actuación administrativa como el
recurso de reposición que procede contra dicha resolución.
En el mismo sentido, también es razonable que si el
funcionario administrativo competente incumple esos términos, el legislador
disponga un mecanismo sustitutivo que permita resolver la solicitud formulada,
la investigación oficiosa o el recurso de reposición en las citadas condiciones
de celeridad, oportunidad y eficacia, y para tal efecto su asignación a la
jurisdicción especializada es claramente adecuada. Ante ella, como está contemplado
en las normas procedimentales respectivas, los interesados podrán hacer valer
sus derechos y ejercer el derecho de defensa.
Por consiguiente, dicha expresión no vulnera el derecho de
defensa consagrado en el Art. 29 de la Constitución y será declarada exequible,
por el cargo planteado.
Cargo contra el Art. 102 de la Ley 1098 de 2006
12. Manifiestan
los demandantes que el Art. 102 de la Ley 1098 de 2006, al establecer la
citación de los interesados en la actuación administrativa mediante publicación
en una página de Internet del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en
caso de desconocerse su identidad o su dirección, vulnera los derechos de defensa
(Art. 29 C. Pol.) e igualdad (Art. 13 C. Pol.) de los mismos.
La norma demandada establece que la
citación ordenada en la providencia de apertura de investigación se practicará
en la forma prevista en el Código de Procedimiento
Civil para la notificación personal, siempre que se conozca la identidad y la
dirección de las personas que deban ser citadas. Cuando se ignore la identidad
o la dirección de quienes deban ser citados, la citación se realizará mediante publicación en una página de Internet del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar por tiempo no inferior a cinco (5) días, o por
transmisión en un medio masivo de comunicación, que incluirá una fotografía del
niño, si fuere posible.
Uno de los elementos del debido proceso es la publicidad de
las actuaciones y decisiones, que permite su conocimiento por las partes e interesados
en el proceso o actuación, lo cual es condición indispensable para que puedan
ejercer el derecho de defensa. Ello explica que el Art. 209 de la Constitución
lo contemple como uno de los principios que deben regir la función
administrativa, junto con la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad
e imparcialidad.
Dicho principio se materializa en forma general mediante
las citaciones, notificaciones y publicaciones dirigidas a las partes e interesados,
en las formas y por los medios previstos en las normas legales. Lógicamente,
cuando aquellos son indeterminados, o cuando siendo determinados no se conoce
su lugar de residencia o de trabajo, la única posibilidad para darles a conocer
las decisiones es la publicación del acto respectivo, como lo dispone la
expresión acusada.
La inconformidad planteada se refiere al medio empleado,
con la consideración de que el servicio de Internet, a pesar de su notable
desarrollo, no es accesible a todas las personas, principalmente a las de
escasos recursos económicos, y, en consecuencia, gran parte de los interesados
citados por ese medio no tendrían la posibilidad real de conocer la existencia
de la actuación y hacer valer sus derechos y ejercer el derecho de defensa, con
desconocimiento de sus condiciones socioeconómicas desiguales en relación con
los interesados que sí tendrían esa posibilidad.
Aunque el servicio de Internet no es el único medio
previsto por la norma demandada para la mencionada citación, pues en ella se
establece que dicha citación podrá hacerse alternativamente mediante
transmisión en un medio masivo de comunicación, que incluirá una fotografía del
niño, si fuere posible, el cual, de acuerdo con el desarrollo actual de las
comunicaciones, puede ser la radio, la televisión o la prensa escrita, se
observa que, por tratarse de una alternativa librada al arbitrio de la
autoridad administrativa, existe la posibilidad de que ésta disponga la
citación en el servicio de Internet en casos en los que este medio no garantiza
el ejercicio del derecho de defensa, desconociendo así mismo las condiciones
socioeconómicas desiguales de tales interesados y la imposibilidad de gran
parte de ellos de acceder al servicio de Internet.
Por estas razones, la Corte considera que para garantizar
los derechos de defensa e igualdad de los interesados en la actuación
administrativa, la citación de éstos deberá realizarse
mediante publicación en una página de Internet del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar por tiempo no inferior a cinco días,
y por transmisión en un medio masivo de comunicación, que incluirá una
fotografía del niño, si fuere posible.
En consecuencia, hará integración normativa de la partícula
“o” contenida en el inciso 1° del Art. 102 de la Ley 1098 de 2006 a
continuación de la expresión demandada, la cual no fue objeto de la demanda,
la declarará inexequible y declarará exequible en forma condicionada la
expresión demandada, por los cargos formulados y en los términos indicados.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
DECLARARSE INHIBIDA para tomar decisión de mérito
en relación con el segmento normativo “de la solicitud” contenido en el
Art. 100, inciso 3º, de la Ley 1098 de 2006 y contra los Arts. 111, 129, 130 y
131 de la misma ley.
Segundo.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-061 de 2008 dictada por esta corporación, que declaró
INEXEQUIBLE el Art. 48,
inciso 2º, de la Ley 1098 de 2006.
Tercero.-
DECLARAR EXEQUIBLES, por los cargos examinados, las expresiones demandadas
contenidas en los Arts. 96, 98, 100 y 120 de la Ley
1098 de 2006.
Cuarto.- DECLARAR INEXEQUIBLE la partícula “o”
contenida en el inciso 1° del Art. 102 de la Ley 1098
de 2006 a continuación de la
expresión demandada, y DECLARAR
EXEQUIBLE en forma condicionada, por los cargos
examinados, la expresión demandada, en el entendido de
que cuando se ignore la identidad o la dirección de quienes deban ser citados,
la citación deberá realizarse mediante publicación en una
página de Internet del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar por tiempo no inferior a cinco días,
y por transmisión en un medio masivo de comunicación, que incluirá una
fotografía del niño, si fuere posible.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
AUSENTE
CON EXCUSA
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
IMPEDIMENTO
ACEPTADO
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Magistrado Ponente: Nilson Pinilla Pinilla. Aclaración de Voto de
los Magistrados Jaime Araújo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba
Triviño y Clara Inés Vargas Hernández.
[2] Actas de los debates de la Asamblea Nacional
Constituyente, Transcripción de sesiones, Presidencia de la República,
Plenaria, Junio 10 de 1991, pag. 68
[3] Sentencia C-019 de 1993 M.P. Ciro Angarita Barón
[4] Ver también sentencias T-415 y T-727de 1998 M.P.
Alejandro Martínez
[5] Sentencia C-092 de 2002, M. P. Jaime Araújo Rentería.
[6] Según lo previsto en el Art. 34 del Código Civil, “llámase
infante o niño, todo el que no ha cumplido siete años; impúber, el que no ha
cumplido catorce años; adulto, el que ha dejado de ser impúber; mayor de edad,
o simplemente mayor, el que ha cumplido veintiún años, y menor de edad, o
simplemente menor, el que no ha llegado a cumplirlos”.
Esta
disposición fue modificada por el Art. 1° de la Ley 27 de 1977, en virtud del
cual “para todos los efectos legales llámase mayor de edad, o simplemente
mayor, a quien ha cumplido diez y ocho (18) años”.
[7] Por la cual se dictan normas sobre filiación y se crea el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
[8] Por la cual se dictan normas para la protección de la niñez, se
establece el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, se reorganiza el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones.