SU014-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia SU.014/02
FIDUCIARIA LA
PREVISORA-Respuesta sobre
solicitud de cesantías parciales de docentes
A través de las diferentes soluciones
dadas por las Salas de Revisión, la Corte no ha dado tratamiento uniforme a la
función que le corresponde asumir a la Fiduciaria La Previsora con miras a
garantizar el derecho de petición de los docentes servidores públicos, dentro
del procedimiento administrativo de reconocimiento y pago de sus prestaciones,
emitiendo ordenes que no consultan cabalmente el marco normativo regulador de
su actuación. No exime a la Fiduciaria de su deber de limitarse a cumplir con
su obligación de poner un visto bueno a la liquidación y devolver los
expedientes a la oficina coordinadora del Fondo, porque, como ella misma lo ha
reconocido, solo tiene obligaciones de medio y, si nada le compete respecto de
la emisión del acto administrativo en curso, no le es permitido impedir que
éste sea dictado. Además, es preciso recordar a la Fiduciaria en cita que no
solo el contrato que tiene suscrito con el Fondo rige sus relaciones con éste,
porque conforme lo ordena el artículo 4º constitucional, está obligada a
sujetar sus actuaciones prima facie a la Constitución Política, la cual, entre
otras obligaciones, le impone respetar los derechos de los terceros, para el
presente caso, los de los servidores públicos que demandan el pago de sus
cesantías parciales. Igualmente, si bien es cierto que el Ordenamiento Superior
prevé la posibilidad de que los particulares desempeñen funciones públicas –
arts. 123, 210 y 365 C.P.- también lo es que en el ejercicio de las mismas
están limitados por la Constitución y la ley –idem-. La Corte confirmará las
providencias que se revisan, como quiera que el derecho de los petentes no
puede ser satisfecho por la Fiduciaria la Previsora dada su condición de
particular - como quedó dicho -, pero se concederá la protección invocada, pues
el Ministerio de Educación Nacional, por intermedio de la oficina
correspondiente debe proceder, con la mayor brevedad, a proferir los actos
administrativos pendientes de expedición.
ACCION DE TUTELA
CONTRA FIDUCIARIA LA PREVISORA-No puede ser sujeto de derecho pasivo de la acción de tutela
Corresponde reiterar que la Fiduciaria
La Previsora S.A., es una sociedad de economía mixta, regida por el derecho
privado, que, en principio, no puede ser sujeto pasivo del derecho de petición,
porque su obligación de administrar los recursos del Fondo de Prestaciones
Sociales del Magisterio y en consecuencia efectuar los desembolsos
correspondientes a las prestaciones de los docentes, con base en la previa
determinación de aquel no le imprime carácter de autoridad pública.
FONDO NACIONAL DE
PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Reconocimiento de cesantías parciales
Para la Corte no es de recibo que los
jueces de instancia no hubieran protegido el derecho de petición, donde los demandantes,
pese a haber dirigido equivocadamente su demanda, demostraron haber iniciado
los trámites ante la oficina Coordinadora del Fondo de Prestaciones del
Magisterio y ésta última no demostró haber emitido el acto que le correspondía
expedir.
Referencia:
expedientes T-309.935, T-333.506, T-333.615, T-333.821 y T-349.880
Acciones de tutela
instauradas por Ilsa Deyanira Duarte Brito, Marlene Ortiz de Sabogal, Jorge
Jiménez Sánchez, Yesid Escobar García y Rosmery del Socorro Betancur Arias
contra la Fiduciaria La Previsora S.A..
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá, D.C.,
veintitrés (23) de enero de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de su competencia constitucional y legal,
y de conformidad con sus reglamentos, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
revisión de los fallos adoptados por el Juzgado Primero Civil del Circuito y la
Sala de Decisión Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Riohacha, el Juzgado Treinta Civil Municipal de Bogotá, la Sala de Decisión
Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad y la Sala
de Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia dentro de las
acciones de tutela instauradas, separadamente, por Ilsa Deyanira Duarte Brito,
Marlene Ortiz de Sabogal, Jorge Jiménez Sánchez, Yesid Escobar García y Rosmery
del Socorro Betancur Arias contra la Fiduciaria La Previsora S.A.
I.
ANTECEDENTES
1.     Expediente
T-309.935
1.1.   Hechos y
pretensiones
La señora Ilsa
Deyanira Duarte Brito relata que, en su calidad de docente afiliada al Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con casi 30 años de
vinculación y más de 50 años de edad, se adhirió a la solicitud colectiva
presentada por intermedio de la Sociedad Provivienda Magisterial al Consejo
Directivo de dicho Fondo para obtener el reconocimiento y pago de cesantías
parciales, con miras a adquirir dentro del Plan Colectivo para docentes de la
Guajira una vivienda en la urbanización “Villa Aurora”.
Afirma que de
conformidad con el monto fijado por el mismo Consejo obtuvo la suma de ocho
millones de pesos –habiendo solicitado veinticinco-, que le fueron
desembolsados mediante resolución “2294/98”, proferida por la Oficina
Regional de Prestaciones Sociales de la Guajira.
Agrega que como con
la suma asignada “se me obliga” a hacer un préstamo bancario, pagando
altos intereses y por ello afectando su presupuesto familiar, y se la conminó a
vivir en condiciones infrahumanas, toda vez que el inmueble “no cuenta con
acabados por lo tanto para ponerla en condiciones dignas de vivirla requiere de
acondicionamiento mínimo por otra parte tampoco cuenta con cerramiento,
situación con la cual se pone en peligro mi vida y la de los míos dada la
inseguridad reinante y generalizada en el país que es de todos conocida”, presentó
ante la “seccional de la Guajira” del mentado Fondo una nueva solicitud,
pero que ésta le fue negada. Y que, ante la negativa, se dirigió, nuevamente,
en julio de 1999 al presidente del Consejo Directivo del Fondo, y que reiteró
su solicitud en agosto de 1999, pero que ésta también “me fue negada”, por
la Fiduciaria La Previsora S.A.
En consecuencia
solicita que se ordene a esta última reconocer y pagar su cesantía parcial,
toda vez que se le está negando su derecho a la vivienda digna.
1.2.   Manifestación
de la entidad accionada
La Fiduciaria La
Previsora S.A. respondió a los requerimientos de la accionante exponiendo que
efectivamente canceló a ésta, en 1998, el monto de ocho millones de pesos por
concepto de cesantía parcial. Y, respecto de su solicitud afirma que conforme a
lo dispuesto en los Acuerdos del Consejo Directivo del Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, el avance sobre las cesantías no puede
ser efectuado sino después de tres años del último desembolso.
Agrega que, en su
calidad de administrador fiduciario de la cuenta del Fondo, en el proceso de
reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los docentes, le
corresponde, después de verificar la legalidad de la solicitud y la existencia
de disponibilidad presupuestal, dar un “Visto Bueno”, sin que sea por tanto de
su competencia la asignación de recursos o la expedición de actos administrativos
de reconocimiento y pago. Advierte que esta última labor corresponde al
Ministerio de Educación Nacional, a través de las Oficinas Regionales de
Prestaciones Sociales del Magisterio existentes en cada entidad territorial.
Por su parte, la
Secretaría de Educación del Departamento de la Guajira, de quien el juez de
tutela solicitó un informe sobre los hechos denunciados, confirmó lo expuesto
por las partes acerca de la imposibilidad de realizar otro avance de cesantía,
por no haber transcurrido el término de tres años desde la fecha del primero,
según la reglamentación expedida por el Consejo Directivo del Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio.
1.3.   Documentos
aportados por las partes
- La demandante
aportó:
- Copia de la
resolución 224 expedida el 21 de octubre de 1998 por el Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio en el departamento de la Guajira, para
reconocer a la accionante sus cesantías parciales.
- Copia de una
constancia de la misma entidad, expedida el 22 de abril de 1999, que da cuenta
de que la accionada tiene a su favor, por concepto de cesantía, la suma de
$38’319.832.oo.
- Copia del Certificado de Tradición y
Libertad de Matrícula inmobiliaria, emitido por la Oficina de Registro de
Riohacha, expedido el 22 de junio de 1999, en el que figura la accionante como
propietaria de un inmueble en la urbanización Villa Aurora gravado con una
hipoteca de primer grado a favor del Banco Ganadero, registrada el 2 de octubre
de 1998.
- Copia de una
certificación del acreedor relativa a la adquisición del crédito que garantiza
el gravamen a que se hace referencia en el punto anterior.
- Copia de una
solicitud presentada por la accionante al presidente del Consejo Directivo del
Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio el 13 de julio de 1999 en la que
pone de presente que si bien no han transcurrido tres años desde el último
desembolso de su cesantía, se debe tener presente que solo se le canceló un 20%
de sus cesantías cuando el acuerdo 10 de 1998 permite cancelar hasta un 80%, y
que además, la suma reconocida no fue la solicitada por ella.
- Copia de un
escrito de agosto 14 de 1999, en que la accionante, invocando el derecho de
petición solicita al Presidente del Consejo Directivo del Fondo Nacional de
Prestaciones del Magisterio que se reconozca y pague su cesantía. Aclara que
presenta la solicitud directamente porque la “hecha a la Seccional Guajira
me fue negada según consta en el Código de cuenta 24003500 anexo a ésta.”
- Copia de un
escrito, sin fecha, suscrito por la Coordinadora del Fondo de Prestaciones
Sociales de la Guajira, precedido con el “Código de Cuenta Núm. 24003500”
que dice: “solicitud no procede por cuanto el tiempo del último retiro no
completa tres años a partir de la última fecha de pago punto fin continuar
trámite posee dos meses esta comunicación coma de lo contrario se entenderá que
ha desistido de la misma y se procederá a archivar el expediente coma
conformidad artículos 12 y 13 Código Contencioso Administrativo punto.”
- Copia de la
comunicación PEF-6890, en la que con fechador se lee “26894 ago 25 P12:25”
mediante la cual el Jefe del Departamento Jurídico de la Fiduciaria La
previsora S.A. advierte a la accionante que “Verificada nuestra base de
datos no encontramos ningún (sic) registro de cesantía parcial
solicitada por usted, procedente de la oficina regional de la Guajira.”  Y,
además le informa que “usted tendrá derecho a solicitar otro anticipo de
cesantía parcial a partir del día 3 de noviembre del 2001” debido a
que “se le reconoció el 21 de octubre de 1998, cesantía parcial con
destino a construcción de vivienda, por valor de $8´000.000.oo” -resaltado
en el texto-.
- Por su parte, la
Sociedad demandada aportó fotocopias de las disposiciones legales,
reglamentarias y administrativas que regulan el procedimiento para el
reconocimiento de las prestaciones sociales por el Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio.
2.      Expedientes
T-333.506, T-333.615, T-333.821 y T-349.880
2.1.   Hechos y
pretensiones
En su propio nombre
la señora Marlene Ortiz de Sabogal (T-333.506) y, por medio de apoderado
judicial, los señores Jorge Jiménez Sánchez (T-333.615), Yesid Escobar García
(T-333.821) y Rosmery del Socorro Betancur Arias (T-349.880) instauraron sendas
acciones de tutela contra la Fiduciaria La Previsora S.A.
Los accionantes
aducen que la accionada no ha dado respuesta a las solicitudes que como
afiliados al Fondo de Pensiones del Magisterio presentaron ante esta última
entidad en las regionales de Meta, en mayo de 1999, y Risaralda, en agosto de
1997, octubre y julio de 1999, respectivamente, para que se reconozcan y paguen
sus cesantías parciales.
Afirman que, por lo
anterior, la sociedad fiduciaria debe ser conminada por el juez constitucional
a responder sus solicitudes y a reconocer y pagar, sin condiciones, las
cesantías solicitadas, toda vez que a los mismos se les han vulnerado sus
derechos de petición y de acceso a una vivienda digna.
2.2.   Manifestación
de la accionada
La Fiduciaria
accionada respondió a los accionantes utilizando, en todos los casos, similares
argumentos.
En primer lugar,
aclara que los accionantes no presentaron la solicitud ante ella, puesto que  “en
los términos del Art. 5o. del decreto 1775 de 1990, las solicitudes de
prestaciones económicas de los docentes afiliados al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, son radicadas y presentadas ante la
respectiva Oficina Regional de Prestaciones Sociales del Magisterio de la
entidad territorial a la cual pertenece el docente”, y respalda su silencio
en que, “por disposición del Art. 2o. del Decreto 2234 de 1998 y Art. 180 de
la ley 115 de 1994, la competencia para resolver las solicitudes (...) radica
en los Representantes del Ministerio de Educación Nacional de cada entidad
territorial y Coordinadores de las Oficinas Regionales y no en la Fiduciaria La
Previsora S.A., quien no tiene competencia alguna para expedir actos
administrativos relacionados con estas prestaciones económicas”.
En consecuencia,
señala que como para la realización del pago solicitado por los accionantes
debe mediar un acto administrativo que no ha sido proferido por las autoridades
competentes, no se encuentra obligada a realizar los pagos reclamados. Aunque
reconoce que desde el 21 de octubre de 1997, el 18 de agosto de 1999, el 7 de
octubre y el 21 de diciembre del mismo año, recibió de la Oficina Regional de
Prestaciones Sociales del Magisterio regionales Meta y Risaralda las
solicitudes de los accionantes para el “visto bueno” que le corresponde
emitir dentro del trámite de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7º del
Decreto 1775 de 1990 y en el Acuerdo 34 del Consejo Directivo del Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Al respecto informa
que el trámite que se surte ante ella se sujeta a un turno riguroso de
evacuación, que además depende de la disponibilidad del presupuesto que
administra, y que aquel se asigna conforme a la fecha en que se recibe cada
solicitud de parte de las oficinas regionales.
Agrega que las
solicitudes de los accionantes se encuentran en turno y que serán resueltas tan
pronto la disponibilidad presupuestal lo permita, una vez evacuadas las
recibidas con antelación.
Además, recuerda que
el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio fue creado por la Ley
91 de 1989 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, que
sus recursos son administrados a través de un contrato de fiducia pública en
virtud del cual la Nación-Ministerio de Educación Nacional provee los fondos y
ella los administra “con obligaciones de medio y no de resultado”.
Para finalizar
sostiene que el juez de tutela no puede acceder a las pretensiones de los
accionantes, además de lo expuesto, porque no procede ordenar por vía de tutela
el reconocimiento de prestaciones económicas.
2.3.   Documentos
aportados por los accionantes:
- La señora Ortiz de
Sabogal anexó a su demanda la copia de un volante emitido por el Fondo de
Prestaciones Sociales del Magisterio - al parecer del Meta-, en el que se lee
su cédula de ciudadanía, el número de radicación y la fecha de recibo de la
solicitud del anticipo de cesantías el 3 de mayo de 1999. Igualmente, copia del
oficio No. 758 del 23 de agosto de 1999 proveniente del Fondo de Prestaciones
Sociales del Magisterio del Meta en que se le informa que su solicitud fue
enviada a la Fiduciaria La Previsora S.A. el día 13 de agosto de ese año, en
espera de que la misma emita su “Visto Bueno”. Además, allegó una
certificación del Gerente de la Agencia de Granada (Meta) de la Corporación de
Ahorro y Vivienda Colmena sobre la existencia de dos créditos hipotecarios a su
cargo por un valor que asciende a los $32’227.344.07.
- Cada uno de los demás accionantes aportó
el mismo volante –al parecer emitido por la Oficina Coordinadora del Fondo
Nacional de prestaciones del Magisterio en Risaralda - en el que figura el
nombre del solicitante, el número de su cédula, la prestación solicitada, el
número de radicación y la firma de quien lo radicó. En éstos se lee que las
solicitudes fueron presentadas el 19 de agosto de 1997 (Jiménez Sánchez), el 11
de octubre de 1999 (Escobar García) y 14 de julio de 1999 (Betancur Arias), y
que la prestación solicitada, en todos los casos, fue la de cesantía parcial.
- El accionante Escobar García, además,
aportó una certificación del Banco Granahorrar que da cuenta de la existencia
de un crédito hipotecario a nombre del accionante, que asciende a
$25’977.000.oo.
- La demandante
Betancur Arias allegó al expediente fotocopia de su desprendible de pago
(consta un salario de $1’177.185.oo, menos sus deducciones, pagado neto
$346.152.oo) y varias certificaciones médicas que dan cuenta de que padece una
artrosis severa de ambas caderas, circunstancia que la llevó a expresar en su
demanda que “tendrá que ser objeto de una cirugía, y su mayor ilusión es la
de gozar de su vivienda”.
3.      Actuación
de la Sala de Revisión
3.1. Una vez
acumulados los expedientes de la referencia, la Sala Novena de Revisión,
mediante auto del 17 de noviembre de 2000, al percatarse de que “las
demandas han debido ser notificadas a la Nación- Ministerio de Educación- Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues se alude que esta
entidad es la encargada del reconocimiento de cesantías parciales de los
accionantes”, y que tal situación, de no ser saneada, conduciría a la
invalidez de lo actuado, ordenó a cada uno de los jueces de tutela poner en
conocimiento de las entidades afectadas la irregularidad encontrada y que, de
ser procedente, invalidaran y rehicieran la actuación.
3.2.   La Coordinadora del Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en Riohacha, en cumplimiento
de la orden anterior, informó al Juzgado Primero Civil del Circuito de Riohacha
que las autoridades encargadas de pronunciarse respecto de la nulidad que se
puso de presente son el representante del Ministerio de Educación Nacional en
el Departamento de la Guajira y la Coordinación del Fondo de Prestaciones
Sociales del Magisterio en ese departamento. En consecuencia, el Juez Primero
Civil del Circuito de Riohacha ordenó poner en conocimiento de dichas
autoridades dicha irregularidad -T-309.935-.
De otro lado, el
Juzgado Treinta Civil Municipal de Bogotá –T-333.506- ordenó poner en
conocimiento de la Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio la nulidad advertida. La Coordinadora de
la mencionada entidad, además de aportar al proceso copias de algunas normas
–Ley 91 de 1989, Decreto 1775 de 1990, Ley 115 de 1994-, indicó al Despacho que
la autoridad competente para pronunciarse al respecto era el Representante del
Ministerio en el departamento del Meta y la Coordinación del Fondo en dicha
entidad territorial. El Juez dispuso la notificación del Auto de la Sala Novena
a estas entidades para que se pronunciaran.
Así mismo, la Sala Civil de Decisión del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro de las acciones de
tutela correspondientes a los expedientes T-333.615, T-333.821 y T-349.880,
ordenó notificar al Presidente de la República, al Ministerio de Educación
Nacional y al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la nulidad
advertida por la Sala Novena de Revisión, a que se hizo referencia.
Puesta en
conocimiento de las mencionadas autoridades la irregularidad, las mismas
solicitaron notificar al representante del Ministerio de Educación Nacional y
al Coordinador Regional del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio en la regional Risaralda. Igualmente, la Presidencia de la
República, por intermedio de apoderado, señaló que debía notificarse al
Ministerio de Educación Nacional quien representa a la Nación en las acciones
de tutela en estudio.
Visto lo anterior,
la Sala Civil de Decisión, en cita, ordenó poner en conocimiento de la
Coordinación Regional del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio de Risaralda la nulidad advertida para que si lo consideraba
pertinente procediera a su saneamiento.
3.3. La Coordinación
del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio en el departamento de la
Guajira guardó silencio, razón por la cual el Juez Primero Civil del Circuito
de Riohacha remitió el expediente T-309.935 a esta Corte, mediante auto del 2
de marzo de 2001.
De otra parte, la
Coordinadora del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio del Meta y el
Representante del Ministerio de Educación Nacional ante dicha entidad
territorial, conjuntamente, respecto del expediente T-333.506, aceptaron que
recibieron la solicitud del pago de las cesantías parciales de la señora Ortiz
de Sabogal pero que no han expedido el acto administrativo de su reconocimiento
en espera del “Visto Bueno” de la fiduciaria accionada, de conformidad
con la reglamentación vigente al respecto. Recibido la anterior manifestación,
el Juzgado Treinta Civil Municipal declaró saneada la nulidad y devolvió el
expediente esta Corte.
Por otro lado la
oficina coordinadora de la misma entidad, en el departamento de Risaralda se
pronunció respecto de la protección radicada como T-333.821 aceptando su
competencia para expedir el acto administrativo de reconocimiento y pago de la
cesantía parcial del accionante, y además informó que la solicitud del mismo se
encuentra en espera del visto bueno que debe ponerle la Fiduciaria La Previsora
S.A., coincidió con esta Corporación en que la nulidad advertida en el
expediente T-349.880 es saneable, y nada dijo respecto de la nulidad advertida
en el tramite de la acción de tutela radicada bajo el número -T-333.615-.
Por lo anterior las
diferentes Salas de Decisión Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bogotá, declararon saneada la nulidad y devolvieron los expedientes a esta
Corporación para que se continúe con la revisión.
4.     Decisiones
judiciales objeto de revisión.
4.1. Los jueces de
instancia[1]
negaron el amparo solicitado considerando que la entidad accionada no es la
competente para reconocer y pagar la prestación solicitada por los accionantes,
toda vez que corresponde al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio proferir el acto administrativo que se reclama. En ese sentido, por
ejemplo, el Juzgado Treinta Civil Municipal de Bogotá concluyó que “no
existe legitimación en la causa por pasiva (...)”. Algunos adujeron,
además, que la Fiduciaria no puede ser obligada a proseguir con el trámite,
ante la falta de disponibilidad presupuestal para ordenar el pago.
El Juzgado Primero
Civil del Circuito de Riohacha, al resolver la acción instaurada por Ilsa
Deyanira Duarte Brito, consideró, además, que la solicitud debía ser denegada
en virtud de “normas legales que regulan la materia”.
Y, la Sala de
Decisión Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, al
resolver la solicitud de amparo instaurada por Rosmary del Socorro Betancur,
expresó, que aunque “ (..) en estricto rigor puede admitirse que no existió
respuesta (..) también lo es que la información verbal suministrada subsana esa
omisión, máxime cuando, como se anotó en líneas anteriores, el trámite de la
cesantía corresponde a un procedimiento administrativo que no a un simple
derecho de petición”. Y que la acción de tutela resulta improcedente para
obtener el reconocimiento y pago de una prestación de naturaleza económica,
como la cesantía parcial.
4.2. Los
accionantes, que impugnaron las decisiones de primera instancia –T-309.935 y
T-349.280- para el efecto esgrimieron, entre otras razones, la incertidumbre
acerca de quien tiene el deber de dar respuesta a su solicitud, al punto que
Ilsa Deyanira Duarte Brito calificó la confusión que existe en torno al tema
como una manera de “mantener un sofisma de distracción”, para desconocer
su “justa” solicitud.
4.3. Las decisiones
impugnadas fueron confirmadas por la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior
de Distrito Judicial de Riohacha y por la Sala Civil y Agraria de la Corte
Suprema de justicia, respectivamente, con similares argumentos a los expuestos
por los jueces de primera instancia.
II.      CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
La Corte
Constitucional, a través de esta Sala, es competente para revisar las
providencias proferidas por los jueces de tutela, dentro del proceso de la
referencia, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y
241, numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
33 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y, en cumplimiento de los autos de 3 de mayo,
5 de julio y 18 de agosto de 2000, proferidos por las Salas de Selección
Números Cuatro, Siete y Ocho, respectivamente, de ésta Corporación.
2.      Problema
jurídico
Corresponde a la
Sala decidir si proceden las acciones de tutela instauradas por Ilsa Deyanira
Duarte Brito, Marlene Ortiz de Sabogal, Jorge Jiménez Sánchez, Yesid Escobar
García y Rosmery del Socorro Betancur Arias contra la Fiduciaria La Previsora
S.A., por violación de sus derechos de petición y de vivienda digna, toda vez
que los accionantes solicitaron ante la coordinación regional del Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el pago parcial de su auxilio
de cesantía, sin que hasta la fecha se haya dado respuesta, en los cuatro
últimos casos en espera de que la entidad accionada emita su “visto bueno”, y
en el primero, al parecer, porque no ha transcurrido el tiempo que las normas
al respecto exigen entre uno y otro desembolso.
Así pues, como
quiera que en todos los casos se negó la protección porque los accionantes
demandaron a una entidad diferente de la obligada a satisfacer dichos derechos,
debe estudiarse si la acción de tutela es el mecanismo idóneo para conminar a
las autoridades respectivas a emitir el acto administrativo que satisfaga la
solicitud de los petentes y asegurar que el trámite no se suspenda ante la
Fiduciaria, ante la falta de disponibilidad presupuestal para atender la
prestación.
Adicionalmente debe
considerarse cuáles son las facultades y deberes de los jueces de instancia
como garantes de los derechos fundamentales de los ciudadanos, toda vez que
quienes decidieron las presentes acciones de tutela denegaron el amparo del
derecho de petición de los demandantes pese a haber advertido su violación y
determinado la entidad encargada de satisfacerlo.
Con los propósitos
enunciados la Corte tendrá en cuenta que las soluciones que en casos similares
han adoptado las Salas de Revisión no han sido uniformes, porque en algunos
supuestos se ha ordenado a la Fiduciaria garantizar el derecho de petición en
concurso con el Fondo de Prestaciones del Magisterio, en tanto en otros solo se
le ha hecho, al respecto, un llamado a prevención.
3.      La
jurisprudencia de esta Corte sobre el ejercicio del derecho de petición para la
obtención del reconocimiento y pago de cesantías parciales por parte de los
docentes al servicio del Estado
3.1. La Corte, en
varias oportunidades, ha resaltado la trascendencia del derecho de petición
dentro del marco del Estado Social de Derecho, toda vez que dicho derecho se
erige como fundamental para la participación de los particulares en los asuntos
públicos, y como canal primario para que la organización estatal satisfaga las
necesidades y provea a la realización de los derechos de los mismos - artículos
1º y 2º C.P.:-. En ese sentido es de relevancia constitucional que los trámites
iniciados por éstos culminen con una solución de fondo, clara y precisa, que
les permita adquirir certeza respecto de la titularidad de sus derechos.[2]
Ahora bien, como
sucede en los casos en estudio, cuando el docente al servicio del Estado eleva
ante la autoridad encargada para el efecto, una solicitud en interés particular
tendiente a que se liquide y reconozca la cesantía parcial a que cree tener derecho,
tal petición debe generar una actuación por parte de la administración que,
necesariamente, ha de culminar con la expresión de la voluntad estatal de
reconocer o negar lo pedido, pues es la forma como el derecho constitucional de
los asociados a obtener pronta resolución de sus peticiones encuentra plena
realización. En otras palabras la solicitud de reconocimiento de las cesantías
parciales debe culminar con la expedición de un acto administrativo,
susceptible de ser impugnado a través de los recursos de la vía gubernativa, o
de las acciones correspondientes ante la jurisdicción en lo contencioso
administrativo[3].
De otra parte, la
Corte también ha reiterado que el reconocimiento de esta prestación no está
sujeto a la disponibilidad presupuestal[4],
al punto que fueron inicialmente inaplicadas, conforme lo dispone el artículo
4º superior, las expresiones “reconocerse y liquidarse” contenidas en el
artículo 14 de la Ley 344 de 1996[5],
y, posteriormente, en ejercicio del control de constitucionalidad, las mismas
fueron excluidas del ordenamiento jurídico, puesto que se consideró que las
cesantías parciales “ (..) no pueden negarse al trabajador so pretexto de no
existir partida presupuestal, ni supeditarse a ella, pues son actos que apenas
hacen explícita una obligación ya existente en cabeza del organismo estatal y,
lo más importante, el correlativo derecho del trabajador solicitante, quien
según las normas jurídicas en vigor, si se somete a esos requisitos, puede
pedir que se le reconozcan y liquiden las sumas que por tal concepto le es
posible retirar.”[6]
No obstante, como se
advirtió en la providencia en cita, el pago de la prestación reconocida y
liquidada, solo puede efectuarse en cuanto exista la correspondiente
apropiación presupuestal que permita a la administración disponer de los fondos
que correspondan.[7]
4.      Necesidad
de unificar la jurisprudencia de la Corte sobre la solicitud de cesantías
parciales de docentes al servicio del Estado
En varias ocasiones[8] las Salas de Revisión
de la Corte han conocido de acciones de tutela concernientes a la protección
del derecho de petición de los docentes, cuando solicitan a la administración
el reconocimiento, liquidación y pago de sus cesantías parciales, con diversas
interpretaciones que se considera necesario unificar.
En efecto, dichas decisiones, aunque han
sido enfáticas en la tutela del mencionado derecho, difieren al resolver sobre
el sujeto pasivo de la acción en cada caso y respecto de las ordenes que se
emiten con miras a lograr su protección, debido a que el pago anticipado de las
cesantías de quienes integran el Magisterio se somete a un procedimiento
administrativo complejo, en el que intervienen varios sujetos, de régimen
privado y público, que cumplen funciones diversas y en el cual deben aplicarse
regulaciones de diferente jerarquía.
En ese orden de
ideas es necesario dar claridad acerca del sujeto obligado a satisfacer el
derecho fundamental de petición de los docentes para asegurar que los jueces de
tutela lo garanticen en debida forma y que las actuaciones, tanto de
autoridades administrativas como de particulares, se acomoden a tal exigencia,
sin desconocer la garantía constitucional del debido proceso.
Con tal fin, la Sala
Plena analizará la jurisprudencia constitucional, así como el marco legal que
regula la materia y determinará la solución que debe darse a los casos como los
puestos a consideración.
4.1.   Análisis
de la jurisprudencia de la Corte
Pese a que, como se
dijo, son varios los pronunciamientos de la Corte sobre el derecho de petición
de los docentes al servicio del Estado, cuando solicitan a la administración el
pago de sus cesantías parciales, este aparte solamente se referirá a las ocasiones
en que las acciones de tutela que fueron objeto de revisión tuvieron como
sujeto demandado a la Fiduciaria la Previsora S.A., por ser éste el caso que se
estudia en esta sentencia.
Lo anterior, porque
es en este supuesto donde la Corte ha optado por diversas soluciones,
concediendo o denegando el amparo y emitiendo ordenes a las autoridades que,
junto con la Fiduciaria, integraban el sujeto pasivo de la acción. No obstante,
debe decirse que en cada uno de dichos fallos la jurisprudencia fue uniforme en
cuanto a la necesidad de proteger el derecho de petición y respecto de la no
sujeción a la resolución de reconocimiento de la prestación a la disponibilidad
presupuestal.
En efecto, inicialmente las Salas de
Revisión enfocaron su análisis hacia la protección del derecho de petición de
los diferentes accionantes y reiteraron la ya, para ese entonces, uniforme
jurisprudencia al respecto conforme a la cual, una vez verificado el
vencimiento del término, que la ley establece para la decisión de las solicitudes
en interés particular –artículo 6º C.C.A.-, sin haberse emitido el
pronunciamiento esperado, debía concederse el amparo, por ello se ordenaba a
las demandadas, entre ellas a la Fiduciaria La Previsora S.A., resolver en
forma inmediata la solicitud, en decisiones como ésta:
“Es menester proteger la integridad del derecho de petición ordenando a
las autoridades demandadas, en este caso distintas regionales del Fondo de
Prestaciones Sociales del Magisterio y la fiduciaria "La Previsora
S.A.", la pronta y efectiva resolución de las solicitudes presentadas por
los actores, a fin de que éstos tengan certeza sobre el reconocimiento o la
negación del derecho que persiguen, reciban las cantidades que les
correspondan, y puedan de éste modo atender a la satisfacción de sus
necesidades de vivienda o capacitación.” -T-314 de 1998-.[9]
Con posterioridad,
la Sala Sexta, al revisar una acción de tutela dirigida únicamente en contra de
la Fiduciaria la Previsora –T-619/99-, se ocupó de adecuar la orden de
protección al complejo trámite previsto por la ley con miras al reconocimiento
y pago de las cesantías parciales de los docentes, y para el efecto consideró
que dicha entidad, debido a que no tiene aptitud jurídica para satisfacer de
manera directa y exclusiva el derecho de petición sobre reconocimiento de las
cesantías de los docentes, no podía ser sujeto pasivo de la acción. La anterior
conclusión fue producto del análisis de la naturaleza jurídica de la demandada
y del contrato estatal en virtud del cual participa en el trámite de
reconocimiento de algunas prestaciones de los docentes públicos. Por
considerarlo pertinente se traen a colación algunos apartes de la decisión:
“(...)
En el presente
asunto, la demanda de tutela se dirigió contra la Fiduciaria La Previsora por
cuanto según el peticionario, el Fondo de Prestaciones del Magisterio siempre
afirma que el expediente del actor se encuentra en la Fiduciaria para su
aprobación y pago, y como no ha obtenido respuesta de fondo le está causando la
violación de sus derechos fundamentales.
Cabe señalar que
la Fiduciaria La Previsora, es una empresa industrial y comercial del Estado,
autorizada por el Decreto 1547 de 1984, la cual de conformidad con la escritura
pública 0083 del 21 de junio de 1990, celebró con la Nación - Ministerio de
Educación Nacional un contrato de fiducia mercantil sobre los recursos que
integran el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con la
finalidad primordial de la eficaz administración, inversión y destinación de
sus recursos, conforme a las instrucciones que le sean impartidas por el
Consejo Directivo del citado Fondo. Recursos éstos provenientes del “5% del
sueldo básico mensual del personal afiliado al Fondo; las cuotas personales de
inscripción (…); el aporte de la Nación (…)”.
Por consiguiente,
dada su naturaleza, las actividades que le han sido encomendadas conforme a su
objeto social, el régimen privado que le es aplicable como empresa industrial y
comercial del Estado, además de no reunir las características propias de
“autoridad”, no cabe duda que contra ella es improcedente la acción de tutela,
en los términos del artículo 86 de la Constitución Política. - cita la Sentencia T-524/94-.
Pese a lo anterior,
la Sala en cita, “en aras de garantizar la efectividad de los derechos de la
accionante en tutela evitando una mayor dilación en su protección”,
resolvió hacer “un llamado a prevención al Director del Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio para que dentro de los términos legales,
proceda a resolver materialmente la solicitud formulada por la peticionaria”.
Poco tiempo después
del anterior pronunciamiento, la Sala Cuarta, al conocer de una tutela
impetrada contra la misma entidad, en la sentencia T-686/99, consideró que era
necesario permanecer en la jurisprudencia anterior “(..) y proteger la
integridad del derecho de petición ordenando tanto al Fondo de Prestaciones
Sociales del Magisterio y a la fiduciaria la Previsora S.A., en lo que es de
sus competencias, la pronta y efectiva resolución de la solicitud presentada
por la actora (...)”.
No obstante la orden
encaminada a la protección del derecho al reconocimiento de la prestación se
dirigió, únicamente, contra la autoridad responsable de garantizarlo, sin
excluir a la Fiduciaria a la que se le impuso un término perentorio para el
cumplimiento de su obligación de cancelar la prestación que fuera reconocida,
en los siguientes términos: “[H]acer un llamado a prevención
al Director del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para que
dentro de los términos legales, proceda a resolver materialmente la solicitud
formulada por la peticionaria (...) tutelar el derecho de petición de la
actora, ordenando a la Fiduciaria la Previsora, que a más tardar dentro de las
cuarenta y ocho horas siguientes a la fecha en que se produzca el
reconocimiento de las cesantías parciales por parte del Fondo nacional de
prestaciones, cancele a la accionante el valor correspondiente”,
Ahora bien, la Sala
Quinta de Revisión adoptó una solución similar a la anterior en la sentencia
T-063/00. En efecto, luego de reiterar lo relativo a la responsabilidad
mancomunada de las entidades que intervienen en el trámite de reconocimiento y
pago de la prestación y de reconocer que la Fiduciaria no es competente para la
expedición de actos administrativos, argumentó que dicha entidad no puede
sujetar el cumplimiento de su función a la disponibilidad presupuestal, ya que
retarda la satisfacción del derecho de petición y contraría la Constitución. De
tal suerte que en la parte resolutiva del fallo inaplicó por inconstitucional
la “parte pertinente del Acuerdo 34 de 1998, expedido por el Consejo
Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio” y
ordenó a La Previsora –única demandada- decidir, en el término de 48 horas, “acerca
de si otorga o no el visto bueno a la solicitud de cesantías (...) sin que sea
pertinente supeditar el derecho a la disponibilidad presupuestal”.
Por último, en fallo
más reciente –T-631 del 14 de junio de 2001-, la Sala Primera de Revisión
reiteró las consideraciones anteriores y ordenó a la Fiduciaria que “proceda
(...) a resolver la petición del actor en lo de su competencia, luego de lo cual
deberá dar traslado a la Coordinación del Fondo de Prestaciones Sociales del
Magisterio del Atlántico para lo de su competencia”. Y en la Sentencia
T-1020, del 21 de septiembre de 2001, la Sala Novena reiteró, en su integridad,
las consideraciones y ordenes vertidas en la sentencia T-063/00 ya citada.
Del anterior estudio
puede concluirse que, a través de las diferentes soluciones dadas por las Salas
de Revisión, la Corte no ha dado tratamiento uniforme a la función que le
corresponde asumir a la Fiduciaria La Previsora con miras a garantizar el
derecho de petición de los docentes servidores públicos, dentro del
procedimiento administrativo de reconocimiento y pago de sus prestaciones,
emitiendo ordenes que no consultan cabalmente el marco normativo regulador de
su actuación.
Es preciso entonces
que la Sala Plena realice un estudio acerca de la responsabilidad que atañe a
la Fiduciaria como garante, o no, del derecho de petición de los educadores,
cuando sus solicitudes de anticipo de cesantías no son resueltas en tiempo por
el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Para el efecto, la
Corte entra a analizar las disposiciones relativas a la materia con el fin de
determinar, en primer lugar, la entidad que debe satisfacer el mencionado derecho
fundamental, para luego dilucidar la forma en que la Fiduciaria debe adecuar su
actuación para que todas las entidades incursas en la actuación respeten los
preceptos constitucionales.
4.2.   Entidad
encargada de resolver la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías
parciales de los docentes al servicio del Estado
El artículo 3º de la
Ley 91 de 1989 dispuso la creación del Fondo Nacional de Prestaciones del
Magisterio como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con
independencia patrimonial, contable y estadística, con recursos que deben ser
manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, con el fin de
que asumiera el pago de las prestaciones sociales de los docentes. A su vez, el
artículo 9º de la citada ley indica que las prestaciones sociales que pague el
Fondo serán reconocidas por la Nación-Ministerio de Educación Nacional.
En armonía con las
anteriores disposiciones, el artículo 180 de la Ley 115 de 1994 ordena que las
prestaciones sociales de los docentes al servicio del Estado sean reconocidas
por el representante del Ministerio de Educación Nacional ante la entidad
territorial a la que se encuentre vinculado el educador, e igualmente que el
acto administrativo de reconocimiento de las mismas debe constar en una
resolución que lleve, además, la firma del coordinador regional de prestaciones
sociales del mismo Ministerio, en la respectiva regional.
Además, según el
literal d) del artículo 179 de la mencionada ley, corresponde a los Fondos
Educativos Regionales, adscritos a las secretarías de educación de las
entidades territoriales respectivas -Ley 60 de 1993-, atender y tramitar las
solicitudes de prestaciones sociales del personal docente, para que sean
pagadas con cargo a los recursos del fondo.
Por su parte, el
Decreto 1775 de 1990, reglamentario de la Ley 91 de 1989, creó los comités
regionales del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, en su artículo 5º
estableció que las solicitudes deben radicarse en la oficina de prestaciones
sociales de cada Fondo Educativo Regional, y en el artículo 7º dispuso que la
Fiduciaria debe otorgar un visto bueno a la liquidación, antes de que se emita
el acto en cuestión.
De otro lado, en
cumplimiento de las normas precedentes, para la administración de los recursos
del Fondo, la Nación-Ministerio de Educación Nacional celebró el contrato de
administración que correspondía con la Fiduciaria La Previsora S.A. el 21 de
junio de 1990. El objeto de este contrato fue analizado en la Sentencia T-619
de 1999, así:
“Dicho contrato tiene por objeto constituir una fiducia mercantil sobre
los recursos que integran el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, con el fin de que la Fiduciaria los administre, invierta y destine
al cumplimiento de los objetivos previstos para el Fondo, uno de los cuales es
el pago oportuno de las prestaciones sociales del personal docente. Allí se
estipula, igualmente, que una de las obligaciones del Fideicomitente es
“reconocer prestaciones sociales que pagará el Fondo”, mientras que compete a
la Fiduciaria La Previsora cancelar con los recursos dados en fiducia
únicamente el valor de las prestaciones sociales que conforme a la Ley 91 de
1989 deba cancelar el Fondo al personal docente nacional y nacionalizado
afiliado, previa determinación de la destinación, prioridad y disponibilidad de
los recursos del Fondo para tal efecto, por parte del Consejo Directivo del
mismo.
Por su parte, según el citado contrato, es función del Consejo Directivo
del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales, “4. Determinar la destinación de
los recursos y el orden de prioridad conforme al cual serán atendidas las
prestaciones sociales frente a la disponibilidad financiera del Fondo, de tal
manera que garantice una distribución equitativa de los recursos”.” (artículo 7 de la Ley
91 de 1989- agrega esta Sala).
Finalmente, el
Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a
su decir, “haciendo uso de las facultades legales, en especial de las
conferidas por el numeral 4º del artículo 7º de la Ley 91 de 1989”[10],
reglamentó el trámite de reconocimiento de las cesantías parciales a través del
Acuerdo 34 de 1998, y, conforme a dicha reglamentación asignó a “la
Fiduciaria” la aprobación del expediente liquidado y sustanciado por el
Coordinador del Fondo, “si lo considera ajustado a derecho, siempre y cuando
exista disponibilidad presupuestal”.
Además la facultó
para retener los expedientes que no tengan inconsistencias, en espera de
disponibilidad presupuestal[11],
circunstancia que i) impide que se continúe con la actuación
administrativa, ii) sujeta el reconocimiento de la prestación a la
existencia de recursos para cubrirla, iii) desborda las funciones
asignadas a la Fiduciaria conforme al artículo 7º del Decreto 1775 de 1990[12], iv) quebranta
los artículos 23, 53 y 345 de la Constitución Política, y v) contradice
la jurisprudencia de esta Corporación, de conformidad con la cual el
reconocimiento y liquidación de las cesantías parciales no puede negarse so
pretexto de no existir partida presupuestal         –notas 4, 5 y 6.-.
De tal suerte que
corresponde al Ministerio de Educación Nacional, a través de la Oficina
Coordinadora de Prestaciones Sociales del Magisterio, en cada regional,
liquidar la cesantía parcial y emitir la resolución que reconozca o niegue la
prestación, y a la Fiduciaria dar un visto bueno a la liquidación, sin que
pueda interferir en la expedición del acto administrativo en curso.
4.3.   Las
expresiones “siempre y cuando exista disponibilidad presupuestal” y “Si
no existe disponibilidad presupuestal los expedientes que no presten
inconsistencia permanecerán en la entidad fiduciaria en espera de presupuesto”
del artículo 2º del Acuerdo 34 de 1998 del Consejo Directivo del Fondo Nacional
de Prestaciones Sociales deben ser inaplicadas por ser contrarias a la
Constitución
La facultad otorgada
a La Fiduciaria La Previsora, por el artículo 2º del Acuerdo 34 de 1998, ya
mencionado, relativa a que emita el visto bueno “siempre y cuando exista
disponibilidad presupuestal” y la orden de que “Si no existe
disponibilidad presupuestal los expedientes que no presenten inconsistencia
permanecerán en la entidad fiduciaria en espera de presupuesto”, deben ser
inaplicadas en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 4º constitucional.
Lo anterior por
cuanto un Acuerdo no puede ampliar las facultades conferidas a la Fiduciaria
mediante un Decreto de superior jerarquía; resulta claramente violatorio del
derecho constitucional de petición facultar a una entidad de derecho privado
para que suspenda el trámite administrativo encargada de satisfacerlo; se
quebrantan los derechos de los trabajadores cuando se supedita el
reconocimiento de su cesantía parcial a la disponibilidad presupuestal para
atenderlo, y se desconoce el poder vinculante de las decisiones de ésta
Corporación cuando se hace caso omiso de las diferentes decisiones de
constitucionalidad y de tutela, en las que se han inaplicado y excluido del
ordenamiento jurídico disposiciones semejantes, –artículos 6º, 53, 121, 123,
230 y 243 C.P.- - notas 4, 5 y 6--.
Así pues, no
obstante la existencia del Acuerdo en mención, en cumplimiento del artículo 4º
superior, el representante del Ministerio de Educación Nacional ante las
regionales del Fondo de Prestaciones del Magisterio y los coordinadores de
tales fondos, debieron continuar con el trámite en curso, sin evasivas.[13]
Es más, esta Corte ha considerado que se configura
una vía de hecho cuando la autoridad judicial no aplica el artículo 4º
constitucional, en especial cuando está Corporación ha declarado inexequibles
disposiciones de similar contenido. Al respecto, cabe citar la sentencia T-522
de 2001:
“3.1. Es cierto
que en la sentencia C-392/00 la Corte nunca se refirió al segundo inciso del
artículo 388 directamente, puesto que no era objeto de la demanda en tal caso,
pero también lo es el hecho de que, luego de las razones expuestas, es
imposible omitir de manera absoluta un análisis sobre si su contenido vulnera
la Constitución, y omitir, además, de manera también absoluta, un estudio de si
aplicar dicha norma conlleva una violación a los derechos fundamentales, en
esta ocasión en especial la igualdad. En esta medida es preciso decir que se
trata de una norma respecto de la cual el problema jurídico de su
inaplicabilidad en el caso concreto, por violar la Carta Política, es tan
evidente que no puede ser totalmente ajeno al funcionario judicial, el cual no
puede desprenderse completamente de su deber de aplicar también la
Constitución, norma de normas (artículo 4º C.N.).
Según la
jurisprudencia de esta Corporación, son cuatro las razones por las cuales un
funcionario judicial puede incurrir en una vía de hecho al proferir una
providencia. Al respecto cabe señalar un fallo de esta misma Sala en el que se
dice,
"La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa
al indicar que, si bien una vía de hecho judicial implica un defecto
superlativo, ello no significa que sólo pueda originarse como efecto de un
vicio formal como el que menciona la sentencia bajo revisión. A este respecto,
la Corte ha indicado que hay lugar a la interposición de la acción de tutela
contra una decisión judicial cuando (1) la decisión impugnada se funda en una
norma evidentemente inaplicable (defecto sustantivo); (2) resulta incuestionable
que el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto
legal en el que se sustenta la decisión (defecto fáctico); (3) el
funcionario judicial que profirió la decisión carece, en forma absoluta,
de competencia para hacerlo (defecto orgánico); y, (4) el juez actuó completamente
por fuera del procedimiento establecido (defecto procedimental). En criterio de
la Corte “esta sustancial carencia de poder o de desviación del otorgado por la
ley, como reveladores de una manifiesta desconexión entre la voluntad del
ordenamiento y la del funcionario judicial, aparejará su descalificación como
acto judicial”.[1] Re­visadas
las decisiones pertinentes, parece claro que, implícita o expresamen­te, cada
vez que esta Corporación confiere un amparo constitucional contra una sentencia
judicial, lo hace fundada en uno de estos cuatro posibles defectos.”- Nota al pie 13-.
Considera la Sala
que cuando señala la Corte en la sentencia C-392/00 que no es constitucional
una norma que niegue la posibilidad a un sindicado a acceder a una medida de
aseguramiento, en razón únicamente a quién es el juez competente de conocer su
caso, es evidente que se desconocería y contraven­dría abiertamente la Carta
Política si se aplica una disposición cuyo contenido normativo es precisamente,
y solamente, ése, impedir que se otorguen medi­das de aseguramiento a los
sindicados por que los procesos se adelantan ante jueces especializados (inciso
2º del artículo 388 del C. de P. P.).
Así pues, la
Comisión de Fiscales incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo, al
fundar su decisión en una disposición evidentemente contraria a la
Constitución, omitiendo de manera absoluta, a pesar de que fue pedido por el
abogado defensor, analizar su compatibilidad con la Carta y su aplicabilidad en
el caso concreto.
No obstante lo
anterior, la Sala entiende que el inciso segundo del artículo 388, por cuanto
no ha sido formalmente declarado inexequible por la Corte, aun está vigente.
Por lo tanto, no comparte la Sala la afirmación del accionante según la cual la
Comisión aplicó una norma inexistentes.
En este caso se presentan una serie de condiciones que impiden a un funcio­nario
judicial omitir, de forma absoluta, un análisis de la constitucionalidad de la
norma y pronunciarse sobre su inaplicabilidad. Las condiciones son:  (1) el
contenido normativo de la disposición es evidentemente contrario a la
Constitución, porque la Corte Constitucional así lo declaró; (2) la norma
claramente compromete derechos fundamentales; y (3) se solicitó de manera
expresa al funcionario judicial que la norma fuera inaplicada y se aportó como
elemento de juicio una sentencia de constitucionalidad de la Corte que excluyó
del ordenamiento jurídico el mismo sentido normativo de la disposición que
sería aplicada para decidir en el caso concreto. Los funcionarios judiciales no
pueden ser indiferentes ante esta situación, ya que es su deber aplicar de
manera preferente la Carta Fundamental. Por tal razón, se ordenará en la parte
resolutiva de este fallo que se considere de manera detallada la procedencia de
negar la medida de aseguramiento solicitada, cuando el inciso segundo del
artículo 388 del C. de P. P., es evidentemente contrario a la Carta –Nota al
pie 14-”
4.4.   La
Fiduciaria La Previsora, por principio, no puede ser sujeto pasivo de la acción
de tutela del derecho de petición de los docentes al servicio del Estado
Para concluir este
aparte, corresponde reiterar que la Fiduciaria La Previsora S.A., es una
sociedad de economía mixta, regida por el derecho privado, que, en principio,
no puede ser sujeto pasivo del derecho de petición, porque su obligación de
administrar los recursos del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y en
consecuencia efectuar los desembolsos correspondientes a las prestaciones de
los docentes, con base en la previa determinación de aquel no le imprime
carácter de autoridad pública.
Al respecto resulta
preciso recordar la Sentencia T-619 de 1999[14],
ya citada, en la que, como se dijo, atendiendo a la naturaleza jurídica de la
Fiduciaria  La Previsora S.A. y al contrato celebrado entre ésta y el
Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, se concluyó que la entidad no tenía aptitud jurídica para
garantizar el derecho de petición de los docentes al servicio del Estado. Dice
así el pronunciamiento:
“Cabe señalar que la Fiduciaria La Previsora, es una empresa
industrial y comercial del Estado, autorizada por el Decreto 1547 de 1984, la
cual de conformidad con la escritura pública 0083 del 21 de junio de 1990,
celebró con la Nación - Ministerio de Educación Nacional un contrato de fiducia
mercantil sobre los recursos que integran el Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio, con la finalidad primordial de la eficaz
administración, inversión y destinación de sus recursos, conforme a las
instrucciones que le sean impartidas por el Consejo Directivo del citado Fondo.
Recursos éstos provenientes del “5% del sueldo básico mensual del personal
afiliado al Fondo; las cuotas personales de inscripción (…); el aporte de la
Nación (…)”.
Por consiguiente,
dada su naturaleza, las actividades que le han sido encomendadas conforme a su
objeto social, el régimen privado que le es aplicable como empresa industrial y
comercial del Estado, además de no reunir las características propias de “autoridad”,
no cabe duda que contra ella es improcedente la acción de tutela, en los
términos del artículo 86 de la Constitución Política.
Al respecto se
dijo por esta Corporación en la sentencia No. T-524 de 1994, MP. Dr. Alejandro
Martínez Caballero:
“Para el acceso a
mecanismos judiciales concebidos para la defensa de los derechos
constitucionales fundamentales, como es el caso de la acción de tutela, es
necesario que el juez de tutela realice un ejercicio analítico, con el fin de
estudiar si el sujeto contra quien se dirige la acción, es de aquellos que son
sujeto pasivo de la acción por permitirlo la Constitución.
Por lo tanto,
debe estudiarse si la supuesta amenaza o vulneración de un derecho
constitucional fundamental de alguna persona fue producida por la actuación u
omisión de particulares o de una autoridad pública, entendida, esta última por
los actos que ella produce en un contenido jurídico y no en el carácter
subjetivo en el que se originan.
Entonces, debe
diferenciarse la actividad o poder de autoridad de la actividad de gestión. En
la primera el Estado manifiesta una actividad de mando a través de la
expedición de actos de poder o de autoridad. En la segunda, se enmarcan las
actuaciones que realiza el Estado sin utilizar el poder de mando y que, por
consiguiente, son semejantes a las actuaciones de los particulares.
(…)
Para el caso
concreto, ALMAGRARIO S.A.. -constituida mediante la escritura pública número 10
de la Notaría Novena del círculo de Bogotá, del 5 de enero de 1965, es una
Sociedad de Economía mixta, atendiendo a lo estipulado por el Decreto 133 de
1976. Y conforme a lo establecido en el artículo 8 del Decreto 1050 de 1968, es
una persona jurídica cuyas actividades se sujetan al Derecho Privado, en razón
a las finalidades específicas para las cuales fue creada (…).
De acuerdo con lo
anterior, podemos concluír que la actuación que origina el proceso -
independientemente del tipo de contrato que rija la relación entre las partes,
aclaración que no le corresponde a este juzgador- es un acto realizado por una
sociedad de economía mixta, en desarrollo de su actividad comercial.
(…)
Así pues, al
analizar en conjunto este articulado podemos concluír que, la contratación que
la sociedad ALMAGRARIO S.A. realizó con el señor HENRY LEVY TESSONE, es una
actividad que realiza la empresa como particular y por lo mismo queda sometido
al derecho común y a los jueces ordinarios”.
2- Estima la
Corte, una vez examinado el contrato de fideicomiso suscrito entre la
Fiduciaria la Previsora y el Ministerio de Educación Nacional - Fondo de
Prestaciones del Magisterio, que quien está produciendo la vulneración de los
derechos del peticionario no es la Fiduciaria, sino el Fondo de Prestaciones,
razón por la cual la tutela no es procedente, en los términos en que ha sido
impetrada.
(...)
3- Por
consiguiente, la obligación que procura el accionante de tutela a través de
este mecanismo excepcional, de conformidad con lo estipulado en el contrato
aludido, corresponde satisfacerla al Fideicomitente, es decir, al Ministerio de
Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales, y no a la Fiduciaria
accionada. A ésta corresponderá una vez reconocida la respectiva prestación -lo
que no ha ocurrido aún en el asunto sometido a revisión-, cancelar el valor de
las prestaciones sociales respectivas, previa determinación de la
disponibilidad de recursos, y según las prioridades que se establezcan por la
entidad.
En consecuencia,
mal haría el juez constitucional en disponer que la Fiduciaria ordene el pago
de las cesantías que reclama el peticionario, pues estaría invadiendo órbitas
de otras autoridades, desnaturalizando el carácter subsidiario y residual de la
tutela, y por lo tanto desconociendo los mandatos superiores.”
Pero lo anterior no
exime a la Fiduciaria de su deber de limitarse a cumplir con su obligación de
poner un visto bueno a la liquidación y devolver los expedientes a la oficina
coordinadora del Fondo, porque, como ella misma lo ha reconocido, solo tiene
obligaciones de medio y, si nada le compete respecto de la emisión del acto
administrativo en curso, no le es permitido impedir que éste sea dictado.
Además, es preciso
recordar a la Fiduciaria en cita que no solo el contrato que tiene suscrito con
el Fondo rige sus relaciones con éste[15],
porque conforme lo ordena el artículo 4º constitucional, está obligada a
sujetar sus actuaciones prima facie a la Constitución Política, la cual,
entre otras obligaciones, le impone respetar los derechos de los terceros, para
el presente caso, los de los servidores públicos que demandan el pago de sus
cesantías parciales. Igualmente, si bien es cierto que el Ordenamiento Superior
prevé la posibilidad de que los particulares desempeñen funciones públicas –
arts. 123, 210 y 365 C.P.- también lo es que en el ejercicio de las mismas
están limitados por la Constitución y la ley –idem-. [16]
5.      Consideración
sobre el deber del juez constitucional de vincular, de ser posible, a la
autoridad encargada de satisfacer el derecho reclamado
Ahora bien, es
importante resaltar, a propósito de los casos bajo estudio, que cuando se
ejerce la acción de tutela, el juez, siempre que encuentre vulnerados los
derechos fundamentales del accionante, debe desplegar la actividad procesal que
resulte necesaria y que esté a su alcance para protegerlos, toda vez que la
Constitución Política le ha confiado su protección y garantía, hasta el punto
que es de su incumbencia vincular a la acción al sujeto que provoca la conducta
lesiva a pesar de que el afectado no hubiese dirigido contra él la demanda,
pues si el particular puede interponer la acción de tutela directamente, sin
requerir para el efecto de asesoría profesional, es, precisamente, porque al
juez de la causa le corresponde adecuar la petición a los presupuestos
procesales, que permitirán culminar la actuación con la protección esperada -
artículo 86 C.P., Decreto 2591 de 1991-.
Ha de recordarse que
la Constitución y la ley han conferido al juez de tutela el poder de
interpretar la demanda, ordenar pruebas, solicitar informes y por supuesto,
vincular al trámite a los posibles sujetos infractores de las garantías cuya
protección se pretende. Por ello esta Corporación, ante un caso similar
expresó:
“Debe la Sala de
Revisión comenzar por señalar que le asiste razón al fallador de instancia en
cuanto advirtió el error en que incurrió la accionante cuando dirigió la acción
contra persona que no es la responsable de la omisión jurídica que la conduce a
solicitar el amparo de su derecho de petición, pues, efectivamente, la entabló
contra el ISS-Seccional Valle, cuando según consta en la copia de la solicitud
de tramitación del formulario para el reconocimiento de la pensión de vejez que
adjuntó, esta es imputable a la Subdirección de Recursos Humanos de la
Gobernación del Valle. Sin embargo, se aparta de la decisión que el fallador de
instancia adoptó, al considerar la acción de tutela improcedente por esa sola
circunstancia, pues, en cuanto concierne a los deberes del juez de amparo,
reitera la doctrina que, a ese respecto, se consignó en la Sentencia T-686 de 1999,[1]
a cuyo tenor, “... el  que no pueda
predicarse la vulneración de determinados derechos del exclusivo comportamiento
de un ente oficial, no releva al juez de constitucionalidad de la obligación
de ordenar lo que sea necesario para amparar los derechos fundamentales de la
demandante, ni de prevenir a las autoridades que no están demandadas., pero que
son parte de la obligación compleja de atender la petición que dio origen al
proceso...”.”[17]          - resaltado original-
Por lo anterior,
para la Corte no es de recibo que los jueces de instancia no hubieran protegido
el derecho de petición, donde los demandantes, pese a haber dirigido
equivocadamente su demanda, demostraron haber iniciado los trámites ante la
oficina Coordinadora del Fondo de Prestaciones del Magisterio y ésta última no
demostró haber emitido el acto que le correspondía expedir.
Además porque la
Fiduciaria demandada no es totalmente ajena a lo que sucede con las peticiones
de los docentes, toda vez que - como ha quedado demostrado- cuatro de las cinco
peticiones se encuentran suspendidas en espera de su “visto bueno” y en
una de ellas, aunque no le incumbe, se manifestó poniendo de presente la
improcedencia de la petición –T-309.935-.
No obstante, resulta
pertinente destacar que la necesidad de culminar con una decisión de fondo no
absuelve al fallador de instancia de su deber de respetar las garantías
constitucionales de los obligados a hacer efectivos los derechos fundamentales
incursos en las demandas de amparo, y a ésta Corte de ordenar que se adecue el
trámite a fin de garantizar tal protección, antes de proferir la decisión que
corresponda, porque de conformidad con lo previsto en el artículo 29
constitucional, ninguna persona puede ser vencida en juicio sin haber tenido la
oportunidad procesal de ejercer su derecho de defensa en forma plena.
6.      Solución
de los asuntos bajo examen
Definido el deber
del juez constitucional de adecuar el trámite para dictar una decisión de fondo
capaz de garantizar, efectivamente, los derechos fundamentales conculcados, la
autoridad encargada de satisfacer el derecho de petición de los docentes de
cara al reconocimiento de su cesantía parcial, y la labor que le corresponde
desarrollar a la Fiduciaria, es pertinente determinar las órdenes que deberán
impartirse en cada uno de los casos objeto de estudio, para que cesen las
violaciones advertidas del derecho de petición.
6.1. De los
documentos presentes en el expediente T- 309.935, se tiene que la señora Ilsa
Deyanira Duarte Brito, luego de recibir un anticipo de sus cesantías por la
suma de $8’000.000.oo, dentro del marco de un programa de 10.000 soluciones de
vivienda para los educadores afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio, solicitó al Presidente del Consejo Directivo del
mencionado Fondo, mediante peticiones presentadas el 13 de julio y el 14 de
agosto de 1999, reconsiderar la negativa de la regional de Riohacha a
concederle un nuevo anticipo por la suma de $25’000.000.oo, con el fin de
acondicionar el inmueble que adquirió y liberar la hipoteca que constituyó
sobre el mismo, explicando el porqué de su insistencia - folios 14 y SS-. Sin
embargo, hasta el momento, tal petición no ha sido respondida.
Lo anterior porque el telegrama sin
fecha – folio 17- emitido por la Coordinadora de la oficina de la Guajira,
además de ser anterior a la petición de agosto 14 de 1999, nada dice sobre las
inquietudes de la petente relativas a que no le es aplicable la restricción impuesta
a quien ya obtuvo un desembolso de cesantía parcial. Y porque la comunicación
de la Fiduciaria La Previsora S.A., en la que se pone de presente las
disposiciones que justificarían una negativa no es un acto idóneo de dotar a la
petición de la accionada de la certeza que la definición de sus derechos ante
la administración reclama.
En consecuencia se
ordenará a la entidad peticionada que resuelva la petición de la accionante
explicando, claramente, los fundamentos fácticos y jurídicos que sustenten su
decisión y brindando por ende a la petente la oportunidad de hacer efectiva o
de controvertir la decisión.
6.2. Según se
advierte en la demanda que dio origen al expediente T-333.506, la docente
Marlene Ortiz de Sabogal radicó su solicitud de reconocimiento y pago de sus
cesantías parciales en el mes de mayo de 1999, ante la oficina coordinadora del
Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio del Meta, pero tal reconocimiento
no se ha producido porque la Fiduciaria La Previsora S.A., tiene retenido el
expediente en espera de la disponibilidad presupuestal que le permite dar un “visto
bueno” a la liquidación –folio 22-. Lo mismo acontece con las
solicitudes que dieron lugar a las otras acciones cuyas decisiones se revisan,
-T-333.615, T-333.821 y T-349.880- por tanto en éstas corresponderá igual
decisión.
Como quiera que los
jueces de instancia en cumplimiento de la orden de la Sala Novena de Revisión-
vincularon al Ministerio de Educación Nacional, entidad que, además, procedió a
sanear el trámite adelantado sin su intervención, se ordenará al representante
de dicho ministerio ante la Oficina Coordinadora del Fondo de Prestaciones
Sociales del Magisterio del Meta y Risaralda y al respectivo Coordinador de las
mismas que resuelvan de fondo –ya sea negando o concediendo- las peticiones
presentadas por Marlene Ortiz de Sabogal, Jorge Jiménez Sánchez, Yesid Escobar
García, y Rosmery del Socorro Betancur Arias, en tal forma que quede satisfecho
y realizado el derecho de petición de cada uno de los servidores públicos.
6.3. En conclusión,
la Corte confirmará las providencias que se revisan, como quiera que el derecho
de los petentes no puede ser satisfecho por la Fiduciaria la Previsora dada su
condición de particular - como quedó dicho -, pero se concederá la protección
invocada, pues el Ministerio de Educación Nacional, por intermedio de la
oficina correspondiente debe proceder, con la mayor brevedad, a proferir los
actos administrativos pendientes de expedición.
De otra parte, cabe
precisar que debe negarse la petición relativa al pago de la prestación, toda
vez que la misma debe entrarse a estudiar cuando se encuentre en firme el acto
que atienda favorablemente la petición, circunstancia que hasta la fecha no se ha
producido.
III.    DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.
CONFIRMAR las sentencias
dictadas por la Sala de Decisión Civil Familia del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Riohacha, el 2 de marzo de 2000, y por el Juez Primero
Civil del Circuito de la misma ciudad, el 14 de enero del mismo año, en cuanto
negaron la acción de tutela en contra de la Fiduciaria la Previsora S.A.,
respecto de la violación del derecho fundamental de petición de la accionante
Ilsa Deyanira Duarte Brito, correspondiente al expediente T-309.935-, y en
cuanto negaron la protección de su derecho fundamental a acceder a una vivienda
digna.
REVOCAR las anteriores decisiones en cuanto negaron
la protección del derecho de petición de la accionante. En consecuencia, ORDENAR
al representante del Ministerio de Educación Nacional en el Departamento de la
Guajira y a la Oficina Coordinadora del Fondo de Prestaciones del Magisterio en
ese departamento, que dentro del término de cuarenta y ocho horas, contadas a
partir de la notificación de esta providencia, resuelvan de fondo las
peticiones presentadas por la señora Duarte Brito, ante el Presidente del
Consejo Directivo de dicho fondo, los días 13 de julio y 14 de agosto de 1999.
Segundo.- CONFIRMAR la sentencia dictada por
el Juzgado Treinta Civil Municipal de Bogotá D.C., el 25 de mayo de 2000,
dentro de la acción de tutela instaurada por Marlene Ortiz de Sabogal,
correspondiente al expediente T-333.506, en cuanto negó la acción de tutela en
contra de la Fiduciaria la Previsora S.A. y la protección de su derecho
fundamental a acceder a una vivienda digna.
REVOCAR la anterior decisión en cuanto negó la
protección el derecho fundamental de petición de la accionante. En
consecuencia, ORDENAR al representante del Ministerio de Educación
Nacional en el Departamento del Meta y a la Oficina Coordinadora del Fondo de
Prestaciones del Magisterio en ese departamento, que dentro del término de
cuarenta y ocho horas, contadas a partir de la notificación de esta
providencia, expidan el acto administrativo que resuelva de fondo la petición
presentada por la señora Ortiz de Sabogal, ante la misma oficina, el 3 de
agosto de 1999.
Tercero. CONFIRMAR la sentencia dictada por
la Sala Civil de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá
el 25 de mayo de 2000, dentro de la acción de tutela instaurada por Jorge
Jiménez Sánchez, correspondiente al expediente T-333.615, en cuanto negó la
acción de tutela en contra de la Fiduciaria la Previsora S.A. y por cuanto
denegó la protección de su derecho fundamental a acceder a una vivienda digna.
REVOCAR la anterior decisión en cuanto negó la
protección el derecho fundamental de petición del accionante. En consecuencia ORDENAR
al representante del Ministerio de Educación Nacional en el Departamento de
Risaralda y a la Oficina Coordinadora del Fondo de Prestaciones del Magisterio
en el mismo departamento, que dentro del término de cuarenta y ocho horas,
contadas a partir de la notificación de esta providencia, expidan el acto
administrativo que resuelva de fondo la petición presentada por el señor
Jiménez Sánchez, ante la misma oficina, el 19 de agosto de 1997.
Cuarto. CONFIRMAR la sentencia dictada por
la Sala Civil de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá
el 25 de mayo de 2000, dentro de la acción de tutela instaurada por Yesid
Escobar García, correspondiente al expediente T-333.821, en cuanto negó la
acción de tutela en contra de la Fiduciaria La previsora S.A. y en cuanto
denegó la protección de su derecho fundamental a acceder a una vivienda digna.
REVOCAR la anterior decisión en cuanto negó la
protección del derecho fundamental de petición del accionante. En consecuencia,
ORDENAR al representante del Ministerio de Educación Nacional en el
Departamento de Risaralda y a la Oficina Coordinadora Regional del Fondo de
Prestaciones Sociales del Magisterio en el mismo departamento que, en el
término de cuarenta y ocho horas, contadas a partir de la notificación de esta
providencia, expidan el acto administrativo que resuelva de fondo la solicitud
presentada por el señor Escobar García, ante la misma oficina, el 11 de octubre
de 1999.
Quinto.- CONFIRMAR las sentencias dictadas
por la Sala Civil del Tribunal del Distrito Judicial de Bogotá y por la
Sala de Decisión Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia, el 26 de mayo
y el 30 de junio de 2000, respectivamente, dentro de la acción de tutela
instaurada por Rosmery del Socorro Betancur Arias, correspondiente al
expediente T-349.880, en cuanto denegaron la acción de tutela en contra de la
Fiduciaria la Previsora  S.A. y negaron la protección de su derecho fundamental
a acceder a una vivienda digna.
REVOCAR las anteriores decisiones, en cuanto
negaron la protección del derecho fundamental de petición de la accionante. En
consecuencia, ORDENAR al representante del Ministerio de Educación
Nacional en el Departamento de Risaralda y a la Oficina Coordinadora del Fondo
de Prestaciones del Magisterio de ese departamento que, dentro del término de
las cuarenta y ocho horas, contadas a partir de la notificación de esta
providencia, expidan el acto administrativo que resuelva de fondo la petición
presentada por la señora Betancur Arias, ante dicha oficina, el 14 de julio de
1999.
Sexto.- Inaplicar, para el presente caso, por ser
contrarias a la Constitución, las expresiones “siempre y cuando exista
disponibilidad presupuestal” y “Si no existe disponibilidad presupuestal
los expedientes que no presenten inconsistencias permanecerán en la entidad
fiduciaria en espera de presupuesto” del artículo 2º del Acuerdo 34 de 1998
del Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Séptimo.- PREVENIR, al Ministerio de Educación Nacional para que de claras
instrucciones a los coordinadores de las Oficinas Regionales del Fondo de
Prestaciones Sociales del Magisterio a fin de que se dé satisfactoria respuesta
a las solicitudes de cesantías parciales de los docentes, prescindiendo, para
tal efecto, de la disponibilidad presupuestal a que hace mención el artículo 2º
del Acuerdo 34 de 1998, por ser contraria al Ordenamiento Superior.
Octavo. PREVENIR a la Fiduciaria La Previsora S.A. para que se abstenga de dar
aplicación al artículo antes mencionado y en consecuencia limite su actividad
de poner el visto bueno a lo dispuesto en el artículo 7º del Decreto 1775 de
1990. Y para que, una vez cumplida esta labor devuelva el expediente a la
oficina de origen, a fin de que se continúe el trámite de rigor, sin tener en
cuenta para el efecto la disponibilidad presupuestal.
Noveno. Oficiar a la Procuraduría General de la Nación para que adelante las
investigaciones de rigor en los asuntos que se resuelven.
Décimo. Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1.991.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] La acción de tutela instaurada por Ilsa Duarte Brito –T-309.935-
fue conocida en primera instancia por el Juzgado Primero Civil del Circuito y
en segunda instancia por la Sala Civil y de familia del Tribunal Superior,
ambos de Riohacha. La instaurada por Marlene Ortiz de Sabogal –T-333.506- fue
decidida por el Juzgado Treinta Civil Municipal de Bogotá. Y las instauradas
por Jorge Jiménez Sánchez –T-333.615-, Yesid Escobar García –T-333.821-y
Rosmary Betancur –T-349.880- fueron resueltas en primera instancia por la Sala
Civil del Tribunal Superior de Bogotá, de éstas solo la última fue impugnada, y
correspondió a la Sala Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia.
[2]
Sobre la capital importancia
del derecho de petición pueden consultarse entre otras las Sentencias T-220 de
1994 y T-314 de 1998.
[3] Sobre el derecho de petición en el reconocimiento y pago de las
cesantías parciales, ver por ejemplo, las sentencias T-794 de 1998, T-056, T-686
y T-836 de 1999 y T-063 de 2000.
[4] Ver entre otras las sentencias T-609, T-721, T-780 y T-794 de 1998,
T-039, T-056, T-072, T-091, T-100, T-128, T-348, T-804 y T-836 de 1999 y T-1296
y T-1631 de 2000.
[5]
En las sentencias T-228 de 1997, T-363 y T-419 de 1997, se inaplicaron las
expresiones “reconocer” y “liquidar”, que hacían parte del
articulo 14 de la Ley 344 de 1996 –más tarde declaradas inexequibles, conforme
la nota que sigue- por desconocer los artículos 53 y 345 de la Constitución
Política.
[6] -Sentencia C-428 de 1997, M(s) P(s) José Gregorio Hernández
Galindo, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa-
[7]
Dice así la providencia en mención, respecto de la constitucionalidad parcial
del artículo 14 de la Ley 344 de 1996, por cuanto se consideró que “ (..),
aún habiendo reconocido una cesantía parcial o un anticipo de cesantía, y
siendo claro que el trabajador tiene derecho a su pago, éste no puede
producirse de manera inmediata si en el presupuesto de la respectiva vigencia
no ha sido prevista la apropiación presupuestal que permita a la administración
disponer de los fondos correspondientes. De manera que esta exigencia legal
encuentra sustento en la Carta Política.
No ocurre lo mismo con el reconocimiento y liquidación de
las cesantías parciales, que no pueden negarse al trabajador so pretexto de no
existir partida presupuestal, ni supeditarse a ella, pues son actos que apenas
hacen explícita una obligación ya existente en cabeza del organismo estatal y,
lo más importante, el correlativo derecho del trabajador solicitante, quien
según las normas jurídicas en vigor, si se somete a esos requisitos, puede
pedir que se le reconozcan y liquiden las sumas que por tal concepto le es
posible retirar”
[8] T-474/93, T-525/93, T-019/94, T-065/94, T-078/94, T-370/95, T-392/95,
T-293/96, T-578/97, T-671/97, T-314/98, T-343/98, T-393/98, T-552/98, T-725/98,
T-794/98, T-619/99, T-686/99, T-836/99, T-882/99, T-063/00, T-255/00, T-614/00,
T-1556/00 y T-631/01.
[9] Ver las Sentencias T-370/95, T-392/95, T-293/96, T-393/98, T-528/98,
T-725/98 y T-794/98.
[10] “Artículo 7º . El Consejo Directivo del Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio tendrá las siguientes funciones: 4.
Determinar la destinación de los recursos y el orden de prioridad conforme al
cual serán atendidas las prestaciones sociales frente a la disponibilidad
financiera del Fondo, de tal manera que se garantice una distribución
equitativa de los recursos. (..)”
[11]
Las normas pertinentes del acuerdo en cita disponen:
“ARTÍCULO PRIMERO-.(...) Dentro de los quince (15) días
hábiles siguientes, el Coordinador del Fondo Prestacional deberá enviar en el
mismo orden de radicación, los respectivos expedientes liquidados y
substanciados a la Fiduciaria, para el visto bueno (...)”.
ARTÍCULO SEGUNDO: VISTO
BUENO. La Fiduciaria procederá a su estudio y dentro de los quince (15) días
hábiles siguientes a la recepción del expediente, lo enviará aprobado si lo
encuentra ajustado a derecho, siempre y cuando exista disponibilidad
presupuestal y le corresponda el turno de atención. Si no existe disponibilidad
presupuestal los expedientes que no presenten inconsistencia permanecerán en la
entidad fiduciaria en espera de presupuesto. Si del estudio se desprende alguna
causal de devolución, lo enviará negado dentro de los mismos quince días
conservando la fecha inicial siempre y cuando no se modifiquen  ni se
actualicen los certificados de tiempo de servicio y de salarios.
La oficina Regional dispondrá de un término de quince días
hábiles para subsanar las observaciones efectuadas por la entidad Fiduciaria y
remitir el expediente a la misma.
ARTÍCULO TERCERO: RECONOCIMIENTO Y PAGO: La Oficina Regional
procederá a expedir los actos administrativos de reconocimiento de las
cesantías dentro de los quince ( 15) días hábiles siguientes del recibo de los
expedientes aprobados  y una vez notificados y ejecutoriados, procederá a
enviar la orden de pago de la cesantía, junto con la copia del acto
administrativo de reconocimiento de la Fiduciaria, la cual realizará el pago de
la prestación dentro de los cronogramas establecidos mensualmente con los
bancos, previa verificación de la procedencia del mismo.”
[12] “Artículo 7º .Liquidación. Realizado el estudio de la
documentación, se procederá a efectuar la liquidación respectiva con el visto
bueno de la entidad fiduciaria.”
[13] Acerca de la primacía de los mandatos constitucionales, consultar
la Sentencia C-739 de 2001.
[14] M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[15]
Los artículos 110 a 114 de la Ley 489 de 1998 establecen las condiciones sobre
las cuales puede atribuirse a los particulares el ejercicio de funciones
administrativas. “LEY 489 DE 1998. CAPITULO XVI. Ejercicio de funciones
administrativas por particulares. Artículo 110. Condiciones para el ejercicio
de funciones administrativas por particulares. Las personas naturales y
jurídicas privadas podrán ejercer funciones administrativas, salvo disposición
legal en contrario, bajo las siguientes condiciones:
La
regulación, el control, la vigilancia y la orientación de la función
administrativa corresponderá en todo momento, dentro del marco legal a la
autoridad o entidad pública titular de la función la que, en consecuencia,
deberá impartir las instrucciones y directrices necesarias para su ejercicio.
Sin
perjuicio de los controles pertinentes por razón de la naturaleza de la
actividad, la entidad pública que confiera la atribución de las funciones
ejercerá directamente un control sobre el cumplimiento de las finalidades,
objetivos, políticas y programas que deban ser observados por el particular.
Por
motivos de interés público o social y en cualquier tiempo, la entidad o
autoridad que ha atribuido a los particulares el ejercicio de las funciones
administrativas puede dar por terminada la autorización.
La
atribución de las funciones administrativas deberá estar precedida de acto
administrativo y acompañada de convenio, si fuere el caso.
Artículo 114. Control sobre las
funciones. Sin perjuicio de los controles pertinentes por razón de la
naturaleza de la actividad, la entidad pública que confiera la atribución de
las funciones ejercerá directamente un control sobre el cumplimiento de las
finalidades, objetivos, políticas y programas que deban ser observados por el
particular.”
Las expresiones subrayadas fueron declaradas inexequibles –Sentencia C-866 de
1999-.
[16] Respecto de la atribución a los particulares del ejercicio de
funciones públicas y del sometimiento de aquellos a la Constitución, consultar
la Sentencia C-866 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, que examinó la
constitucionalidad de los artículos 110 y 111 de la Ley 489 de 1998.
[17]
Sentencia T-1621 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz.