C-454-99
Sentencia C-454/99
Sentencia C-454/99
CONSEJO NACIONAL
DE PLANEACION-Integración
con un representante de comunidad raizal de San Andrés
Advierte la Corte que la
representación diferenciada que en el Consejo Nacional de Planeación el
legislador otorga en el numeral 7º. del artículo 9º. de la Ley  152 de 1994, a
las comunidades raizales del Archipiélago de San Andrés y Providencia y Santa
Catalina, tiene en cuenta la impostergable necesidad de que los peculiares
desafíos que plantean las condiciones ecológicas, ambientales, sociales y
económicas del Archipiélago, las amenazas que se ciernen sobre sus ecosistemas,
dado el incremento poblacional desmesurado que ejerce una presión que
compromete los recursos naturales de las Islas, así como otras prioridades que
dicta su valor estratégico, sean considerados en el Plan Nacional de Desarrollo
y de Inversiones Públicas. A juicio de esta Corte, lo que sí comportaría
desconocimiento de la Carta, sería que la comunidad raizal del Archipiélago de
San Andrés, Providencia y Santa Catalina fuera subsumida en las comunidades
negras continentales.
Referencia: Expediente D-2286
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el numeral 7º. del artículo 9º de la Ley 152 de
1994, “por la cual se establece la Ley orgánica del Plan de Desarrollo”
Actor: Germán Moreno García
Temas:
Integración del
Consejo Nacional de Planeación, entre otros, por un representante de las
comunidades isleñas raizales del Archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina.
El derecho a la
igualdad y la representación de las comunida-des negras raizales del
Archi-piélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina .
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORóN DíAZ.
Santafé de Bogotá
D.C.,  junio diez (10) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano
German Moreno García, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en la Constitución Política de 1991, pide a la Corte declarar
inexequible el numeral 7º. del artículo 9º. de la Ley 152 de 1994, “por la cual
se establece la Ley orgánica del Plan de Desarrollo”
Al proveer sobre la
admisión de la demanda, el Magistrado Sustanciador  dispuso que se diera
traslado al despacho del señor Procurador General de la Nación, para efectos de
obtener el concepto de su competencia; asimismo, ordenó se comunicara la
iniciación del proceso al señor Presidente de la República y a los señores
Ministros del Interior y de Hacienda y Crédito Público, así como al Director
del Departamento Nacional de Planeación.
Cumplidos como están
los trámites propios de esta clase de actuaciones, la Corte Constitucional
procede a adoptar su decisión.
II.
EL TEXTO DE LA NORMA
ACUSADA
A continuación se
transcribe la norma a que pertenece el numeral impugnado:
“LEY
152 DE 1994
(JULIO 15)
El
Congreso de Colombia
“....
DECRETA:
“.....
Artículo 9º.
CONSEJO NACIONAL DE PLANEACION.  El Consejo Nacional de Planeación será convocado por el Gobierno a
conformarse una vez el Presidente haya tomado posesión de su cargo y estará
integrado por aquellas personas designadas por el Presidente de la República,
de listas que le presenten las correspondientes autoridades y organizaciones,
así:
“....
“7.
Cinco
(5) en representación de los indígenas, de las minorías étnicas y de las
mujeres; de los cuales uno (1)  provendrá de los indígenas; uno de las
comunidades negras, otro de las comunidades isleñas raizales del archipiélago
de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, escogidos de ternas que presenten
las organizaciones nacionales jurídicamente reconocidas que los agrupen, y dos
(2) mujeres escogidas de las organizaciones no gubernamentales.
“...
III.    LOS CARGOS
El demandante
considera que la norma que acusa contraría los artículos 2º, 13, 70 y 340  de
la Constitución Política, en cuanto le confiere una doble representación a las
comunidades negras en el Consejo Nacional de Planeación, al prever que en el
tendrá asiento un (1) miembro, en representación de las comunidades isleñas
raizales del archipiélago de San Andrés y Providencia,  a más del que ya tienen
por el hecho de integrar las comunidades negras, las cuales, al tenor de lo
preceptuado en el cuestionado numeral 7º. del artículo 9º. , sub-examine,
tienen un (1) representante.
Asevera que la norma
cuya constitucionalidad cuestiona,  consagra un tratamiento discriminatorio que
resulta contrario a la igualdad, en cuya virtud las minorías negras que no
pertenecen a las comunidades raizales del Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina resultarían discriminadas, al concedérseles a
estas un trato privilegiado al concedérseles representación específica en el
Consejo Nacional de Planeación.
Prosigue el
accionante argumentando que la norma demandada transgrede el artículo 13 C.P.,
pues al establecer dentro de las negritudes de Colombia un privilegio para  las
raizales del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, de
contera ha creado negritudes de  1ª, 2ª y 3ª categoría dentro de Colombia,
cuando de la condición de perteneciente a la raza negra, no pueden derivarse
privilegios especiales en favor de colombiano alguno.
El razonamiento del
accionante a propósito de este cargo, discurre en los siguientes términos.
“...
A.         Son
negros de primera categoría, los afrocolombianos de San Andrés y
Providencia, por mandato constitucional del art. 310 C.N.; artículo 9º. numeral
7º. de la Ley 152 de 1994 y Ley 47 de 1993;
B.         Son
negros de segunda categoría, los afrocolombianos  de los departamentos
del Valle del Cauca, Cauca, Chocó, Antioquia, Nariño, entre otros; y no son
otros que los negros de la cuenca del Atrato, del San Juan, los negros de la
Costa Pacífica, los del alto Baudó, los del Bajo Atrato, los negros unidos del
río Yurumanguí, las comunidades negras del río Naya, las del río Reposo,
Buenaventura, los asentados en las márgenes de los ríos  Satinga, los de la
región del Patía, los de Barbacoas, los del río Mira,  los de la región de San
José Payán, los de la región de Tolá, los del Charco, etc..
C.    Son negros de tercera
categoría y que resultan discriminados por los negros de San Andrés y
Providencia, los negros Palenqueros, asentados en la Costa Atlántica
–departamento de Bolívar- los cuales tienen identidad cultural propia, hablan
el idioma Congo o Bantú y están asentados en colonias en el barrio Lomador de
Cartagena y son movimiento político en la actualidad.
...”
De otra parte, el demandante
sostiene que la norma acusada también  quebranta el artículo 2º. C.P., como
quiera que no le permite a otros sectores discriminados de la población
colombiana (palenqueros, negritudes de las selvas del pacífico, comunidad
Wayú), una verdadera representación en el Consejo Nacional de Planeación, y al
tener las negritudes afrocolombianas mayor representación en el Consejo
Nacional de Planeación, que otros grupos sociales en Colombia, lo cual sostiene
que ocurre por cuanto el numeral 7º. del artículo 9º de la Ley 152 de 1992,
estableció un solo miembro en representación de las comunidades negras y,en
cambio, aseguró otro exclusivamente en representación de las comunidades
isleñas raizales del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina;
estas últimas negritudes, sostiene, terminan teniendo una doble representación,
una por ser isleñas y otra por pertenecer a la raza negra.
Asevera el
impugnante que por virtud de lo dispuesto en la norma demandada, unos miembros
de raza negra, resultan con mayores derechos y oportunidades que otros de la
misma raza negra y con mayores derechos y prerrogativas legales sobre cualquier
otro ciudadano de raza blanca, residente en el archipiélago de San Andrés, por
lo cual, en su sentir, tanto el Constituyente como el legislador entronizaron
la protección del racismo en favor del negro y en perjuicio del blanco y ello,
circunscrito al archipiélago.
En criterio del
accionante, además se quebranta, el artículo 70 C.P., por cuanto el Estado deja
de reconocer y proteger, el derecho a la igualdad y dignidad de todas las
personas que habitan el  territorio colombiano al otorgar mayores privilegios a
los afrocolombianos de San Andrés y Providencia.
Para concluir, el
demandante manifiesta que igualmente se desconoce el artículo 340 de la
Constitución, el cual no prevé que deba dársele mayor participación a un grupo
de negritudes, sobre  otros grupos de negros, como tampoco permite que se
discrimine a un grupo de personas y se privilegie a  otro grupo.
IV.
INTERVENCIONES OFICIALES
A.  El
ciudadano ALFREDO
BERNARDO POSADA VIANA, en calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda  y
Crédito Público intervino para defender la constitucionalidad de la
dispo-sición demandada.
El interviniente
comienza por observar que tanto la Constitución Política como la jurisprudencia
constitucional, han reconocido una especial protección a las personas raizales
de las Islas de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
A partir de esta
especial condición que coloca a las personas raizales del Archipiélago de San
Andrés, en una distinta situación de hecho, frente a otros grupos sociales,
considera que se cumplen las demás condiciones que ha establecido la Corte
Constitucional, para que el trato diferente sea admisible, como ya lo ha
aceptado la Corte en otras decisiones sobre el mismo tema (Alude a la Sentencia
C-530/93).
En criterio del
interviniente, el privilegio que les otorga  a este grupo de personas el
numeral 7º. del artículo 9º. de la Ley  152 de 1994, al garantizar su
representación en el Consejo Nacional de Planeación, no viola la Constitución
Nacional, en ninguna de sus disposiciones. Al contrario, materializa de manera
real y efectiva el derecho de igualdad que, respecto de las minorías permite
concederles tratamientos preferenciales que sean razonables y proporcionados.
De otra parte,
observa que el mecanismo de participación que reglamenta la norma acusada, no
es más que el desarrollo legal de los principios constitucionales, a través de
los cuales el Constituyente de 1991, quiso buscar la democratización de la
sociedad colombiana, ofreciendo importantes herramientas al ciudadano
individualmente considerado y a las diferentes organizaciones de la sociedad
que lo representan, para acercarlo a las instancias de los poderes  públicos y
hacerlo partícipe de las decisiones que lo afectan.
En su opinión, antes
que ser violatoria del  derecho de los ciudadanos a participar en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación, el numeral 7º. del
artículo 9º. de la ley 152 de 1994, está reafirmando ese derecho en favor de
sectores sociales minoritarios antes excluídos de todo proceso de toma de
decisiones.
B.   El ciudadano JOSE ROGELIO CANO CABALLERO
intervino en calidad de apoderado del Ministerio del Interior, para desvirtuar
la  supuesta violación de la Carta que originaría la inconstitucionalidad del
precepto cuestionado.
En su opinión, la norma
cuestionada desde ningún punto vulnera las prescripciones del artículo 2º de la
Carta ; por el contrario, en su criterio armoniza con ella, en la medida en que
vela por  la efectiva participación de los diferentes sectores de la población
en las decisiones que los afectan, atendiendo a criterios objetivos de
condición geográfica, cultural, social y económica.
Señala que la participación en el
Consejo Nacional de Planeación de un representante de las comunidades isleñas
raizales del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, no
implica que en desmedro del principio de igualdad consagrado en el artículo 13
de la Carta fundamental haya discriminación, pues, observa, tal participación
tiene su asidero fundamental en las especiales condiciones geográficas,
culturales, sociales y económicas que son características de este Departamento
Archipiélago y que el propio Constituyente avaló en el artículo 310 de la
Constitución Política.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL
DE LA NACION
El señor Procurador
General de la Nación rindió en término, el concepto de su competencia. En el
solicita a la Corte declarar CONSTITUCIONAL la frase acusada.
En concepto del Supremo Director
del Ministerio Público, el demandante contrae el concepto de etnia a un
criterio estrictamente racial, desconociendo que el mismo además denota otros
contenidos y significados que van más allá  del pigmento de la piel.
Sobre el particular, señala:
“En especial la conciencia de
identidad entre los integrantes del grupo social, el sentido de pertenencia a
ese grupo, diferenciado claramente de otros sectores de la comunidad  nacional,
es criterio fundamental para la determinación del concepto de etnia, como lo ha
reconocido la legislación internacional e interna.”
Y agrega:
“Como elementos de carácter
histórico y geográfico que configuran un perfil cultural específico de esa
entidad territorial, pueden señalarse, la historia de su poblamiento, su
posición insular y la confrontación con otros grupos radicados en la Islas.
Esos elementos permiten establecer  diferencias notables con las comunidades
negras del continente colombiano. “
De ahí que, en su criterio, el
legislador halla obrado de conformidad con las prescripciones de la Carta sobre
la igualdad, pues le da  un tratamiento distinto a  realidades culturales e
históricas diferentes.
La representación de las
comunidades isleñas raizales del archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina en el Consejo Nacional de Planeación, constituye,  en criterio
de ese despacho, un desarrollo  de distintas normas constitucionales, según las
cuales la riqueza de la diversidad de los grupos étnicos colombianos y de sus
culturas es reconocida y protegida.
Observa que el artículo 310
Constitucional,  es de todas ellas la que con mayor claridad permite demostrar
que la norma acusada desarrolla a cabalidad la Carta Política, en lo que se
refiere a la representación y participación  de las minorías étnicas en
instancias nacionales que, como el Consejo Nacional de Planeación constituye un
foro en el cual se debaten políticas generales atinentes a la preservación y
desarrollo de la riqueza cultural de esas minorías.
El Supremo Director del
Ministerio Público concluye su concepto señalando  que la disposición acusada
además efectiviza el principio de la participación consagrado en el artículo 2º
de la Carta, en tanto permite la participación de las comunidades isleñas  en
los asuntos que les conciernen y porque dadas las particularidades anotadas, su
asimilación a las comunidades  negras continentales, daría lugar  a un fenómeno
de representación inadecuada, habida cuenta de las diferencias profundas de
orden cultural entre estas comunidades y las del archipiélago.
Por lo expuesto, la Vista Fiscal
concluye que el legislador actuó en la perspectiva de la igualdad material,
pues la  cuestionada consultan las diferencias reales y sociales de sus
destinatarios y les da un tratamiento diferencial  que está acorde con esas
diferencias.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La competencia.
En virtud de lo
dispuesto por el artículo 241-4 de la Carta Política, la Corte Constitucional
es competente para decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad que dio lugar al presente proceso, dado que versa sobre
presuntos vicios de fondo endilgados a lo preceptuado por el numeral 7º. del
artículo 9º. de la Ley 152 de 1994.
Segunda.      Inhibición
parcial por ineptitud  sustantiva de la demanda , en relación con el numeral
7º. del artículo 9º. de la Ley 152 de 1994.
La Corte
Constitucional contraerá su pronunciamiento a la frase del numeral 7º. del
artículo 9º. de la Ley 152 de 1994 que dice  “... otro de las comunidades
isleñas raizales del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina”
toda vez que del estudio de la demanda se infiere inequívocamente que las
razones de las violaciones constitucionales que el demandante aduce, se dirigen
a atacar  este aparte en forma exclusiva, en cuanto les da un representante en
el Consejo Nacional de Planeación.
Así pues, la
Corporación se abstendrá de emitir pronunciamiento, por ineptitud  sustantiva
de la demanda a causa de la ausencia de concepto de violación, en relación con
la parte del  numeral 7º. del artículo 9º. de la Ley 152 de 1994, que dice:
“...
Cinco (5) en
representación de los indígenas, de las minorías étnicas y de las mujeres; de
los cuales uno (1)  provendrá de los indígenas; uno (1) de las comunidades
negras... escogidos de ternas que presenten las organizaciones nacionales
jurídicamente reconocidas que los agrupen, y dos (2) mujeres escogidas de las
organizaciones no gubernamentales.
...”
Tercera.-       El problema jurídico planteado.
Corresponde a la Corte
Constitucional examinar si, al prever el legislador en el numeral 7º del
artículo 9º de la Ley 152 de 1994,  un escaño en el Consejo Nacional de
Planeación, específicamente en representación “de las  comunidades isleñas
raizales del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina”,
desconoció o nó el derecho a la igualdad,  al concederles un tratamiento
privilegiado, frente al que otorgó a las restantes comunidades negras, a las
cuales confirió una representación conjunta.
Cuarta.-     Los precedentes
jurisprudenciales.
Existen importantes precedentes
jurisprudenciales en los que la Corporación ha consignado su pensamiento en
torno a las especialísimas condiciones de la población raizal del Departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
Ciertamente, en ocasiones
anteriores, a raíz de demandas ciudadanas,  la Corte Constitucional había
tenido oportunidad de referirse a las razones especialísimas que tuvo en mente
el Constituyente de 1991, para contemplar un régimen normativo especial para el
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en atención a sus
particulares condiciones  geográficas, étnicas, culturales, sociales y
económicas.
Es, pues, del caso, traer dichos
análisis a colación puesto que los razonamientos que  la Corte expuso, son
enteramente aplicables al presente examen.
En primer lugar, importa recordar
que, con ocasión de demanda ciudadana que planteaba análogos cargos de
inconstitucionalidad a los que esta vez el demandante esgrime, referidos al
supuesto desconocimiento de la igualdad, en esa ocasión endilgados a las normas
que limitaron los derechos de circulación y residencia de los habitantes del
territorio continental en aras de  la protección de los derechos de los
isleños,  esta Corte mediante Sentencia C-530 de 1993[1]
desarrolló  in extenso  su pensamiento  acerca de la temática que
nuevamente es sometida a su consideración.
En dicho pronunciamiento, además
sentó las premisas de la constitucionalidad de las diferencias de tratamiento
que, en atención a las diferencias culturales, étnicas, geográficas, sociales y
económicas de los habitantes del Archipiélago, puede hacer el legislador en
forma constitucionalmente válida, con miras  a preservar la identidad cultural
y étnica de las comunidades nativas y a efectivizar los mandatos
constitucionales que, en aras del respeto a la diversidad y a su protección,
deben atender las especificidades en comento.
Dijo entonces la Corte:
“...
De la igualdad
1) De la
noción general
La norma a
estudio de la Corte es una disposición que el constituyente ha calificado de
especial. En desarrollo de su especialidad se limita el núcleo esencial de
derechos, particularmente del derecho de igualdad, lo cual implica estudiar en
este caso concreto los alcances específicos del derecho de igualdad, como se
procede a continuación.
El Preámbulo de
la Constitución de 1991 afirma que la igualdad es uno de los valores fundantes
del Estado colombiano.
Por su parte el
artículo 13 de la Constitución señala lo siguiente:
Todas las
personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y
trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y
oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional
o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.
El Estado
promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará
medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado
protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica,
física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y
sancionará los abusos o maltratos que contra ella se cometan.
La Corte observa
que la efectividad de la igualdad material de que trata esta disposición es la
función promocional de la cláusula transformadora del Estado social de derecho,
consagrada en el artículo 1° de la Carta. En otras palabras la igualdad formal
es al Estado formal de derecho lo que la efectividad de la igualdad material es
al Estado social de derecho.
Igualmente se
destaca que la consagración explícita de la igualdad tiene por lo menos tres
dimensiones en la Constitución: como generalidad, como equiparación y como
diferenciación, así:
- La igualdad
como generalidad: es la consagración de la igualdad ante la ley para efectos de
los derechos y deberes, así como de los procedimientos. Está consagrada en la
Carta en las siguientes materias y disposiciones: a) Designada por la palabra
"personas": arts. 2°, 8°, 30, 38, 42, 46, 91, 92 y 95. b) Designada
por la alocución "todos": arts. 13, 14, 15, 16, 19, 20, 23, 24, 25,
26, 28, 29, 36, 49, 52, 54, 67, 69, 74, 79, 86, 87 y 229. c) Designada por la
palabra "los colombianos": arts. 24, 35, 57, 70, 95 y 216. d)
Designada por la palabra "nadie": arts. 12, 18, 29 y 33. e) Y
designada por la expresión "ciudadano": 40 y 95.
- La igualdad
como equiparación: se encuentra consagrada en los artículos 43 (igualdad de la
mujer y el hombre), y en el artículo 42 (igualdad de derechos y deberes de la
pareja).
- La igualdad
como diferenciación: es la diferencia entre distintos. Está regulada en el
artículo 13 incisos 2° y 3° (adopción de medidas en favor de grupos marginados
o débiles), artículo 58 (criterios para fijar la indemnización por expropiación:
los intereses de la comunidad y del afectado), y artículos 95.9 y 362
(principios tributarios: equidad y progresividad).
Ahora bien, el
concepto de la igualdad ha ido evolucionando en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, así: en un primer pronunciamiento, la Corporación sostuvo que
la igualdad implicaba el trato igual entre los iguales y el trato diferente
entre los distintos.[2]
En un segundo fallo la Corte agregó que para introducir una diferencia era
necesario que ésta fuera razonable en función de la presencia de diversos
supuestos de hecho.[3]
En una tercera sentencia la Corporación ha defendido el trato desigual para las
minorías.[4]
Ahora la Corte desea continuar con la depuración del concepto de igualdad en
virtud de la siguiente afirmación:
El principio de
igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta permite conferir un trato
distinto a diferentes personas siempre que se den las siguientes condiciones:
- En primer
lugar, que las personas se encuentren efectivamente en distinta situación de
hecho;
- En segundo
lugar, que el trato distinto que se les otorga tenga una finalidad;
- En tercer
lugar, que dicha finalidad sea razonable, vale decir, admisible desde la
perspectiva de los valores y principios constitucionales;
- En cuarto
lugar, que el supuesto de hecho -esto es, la diferencia de situación, la
finalidad que se persigue y el trato desigual que se otorga- sean coherentes
entre sí o, lo que es lo mismo, guarden una racionalidad interna;
- Y en quinto
lugar, que esa racionalidad sea proporcionada, de suerte que la consecuencia
jurídica que constituye el trato diferente no guarde una absoluta desproporción
con las circunstancias de hecho y la finalidad que la justifican.
Si concurren pues
estas cinco circunstancias, el trato diferente será admisible y por ello
constitutivo de una diferenciación constitucionalmente legítima; en caso
contrario, el otorgar un trato desigual será una discriminación contraria a la
Constitución.
...”
Luego, en Sentencia C-086 de 1994[5],
consignó un detallado recuento de las distintas normas constitucionales en las
que el Constituyente reflejó su especial preocupación por esta parte insular
del territorio patrio y en las que consignó su percepción de requerir, en
atención a sus especialísismas condiciones geográficas, culturales, sociales,
regímenes normativos que permitiesen consultar la especificidad y singularidad
que le  atribuyen tales características.
Ciertamente, en la oportunidad
que se cita, la Corte Constitucional, a este respecto, expresó:
“...
Segunda.-  El
Archipiélago de San Andrés y Providencia en la legislación colombiana
La Constitución
de 1991 se ocupa especialmente del que ella misma denomina "Archipiélago
de San Andrés, Providencia y Santa Catalina", en varias de sus normas
permanentes y transitorias.  Como preámbulo de este análisis, conviene
transcribirlas.
Entre las normas
permanentes están estas:
a)  El artículo 310 que autoriza al Congreso
para dictar dos clases de normas: unas especiales, en materias
administrativa, de inmigración, fiscal, de comercio exterior, de cambios,
financiera y de fomento económico, aprobadas en la misma forma que las leyes
ordinarias; otras, aprobadas por la mayoría de los miembros de cada Cámara, que
pueden limitar el ejercicio de los derechos de circulación y residencia,
establecer controles a la densidad de población, regular el uso del suelo,
etc.  Dice la norma:
"Art. 310.-
El Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se
regirá, además de las normas previstas en la Constitución y las leyes para los
otros departamentos, por las normas especiales que en materia administrativa,
de inmigración, fiscal, de comercio exterior, de cambios, financiera y de fomento
económico establezca el legislador.
"Mediante
ley aprobada por la mayoría de los miembros de cada cámara se podrá limitar el
ejercicio de los derechos de circulación y residencia, establecer controles a
la densidad de la población, regular el uso del suelo y someter a condiciones
especiales la enajenación de bienes inmuebles con el fin de proteger la
identidad cultural de las comunidades nativas y preservar el ambiente y los
recursos naturales del Archipiélago. Mediante la creación de los municipios a que
hubiere lugar, la Asamblea Departamental garantizará la expresión institucional
de las comunidades raizales de San Andrés.  El municipio de Providencia tendrá
en las rentas departamentales una participación no inferior del 20% del valor
total de dichas rentas".
b)  El artículo 101, que en su inciso tercero
expresamente lo declara parte de Colombia:
"Art. 101.-
Los límites de Colombia son los establecidos en los tratados internacionales
aprobados por el Congreso, debidamente ratificados por el Presidente de la
República, y los definidos por los laudos arbitrales en que sea parte de la
Nación.
"Los límites
señalados en la forma prevista por esta Constitución, sólo podrán modificarse
en virtud de tratados aprobados por el Congreso, debidamente ratificados por el
Presidente de la República.
"Forman
parte de Colombia, además del territorio continental, el archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina, la isla de Malpelo, además de las islas,
islotes, cayos, morros y bancos que le pertenecen.  (Negrilla fuera de texto).
"También son
parte de Colombia, el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la
plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el
segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético y el
espacio donde actúa, de conformidad con el Derecho Internacional o con las
leyes colombianas a falta de normas internacionales".
c)  El décimo, que señala que "las lenguas
y dialectos de los grupos étnicos son también oficiales en sus
territorios":
"Art. 10.-
El castellano es el idioma oficial de Colombia.  Las lenguas y dialectos de los
grupos étnicos son también oficiales en sus territorios. La enseñanza que se
imparta en las comunidades con tradiciones lingüísticas propias será bilingüe".
Y entre las
transitorias, pueden señalarse estas:
a)  El artículo 309, puesto entre las
disposiciones permanentes, pero que es realmente transitorio, pues su
efecto se agotó con la creación de unos departamentos, entre ellos el que ocupa
nuestra atención:
"Art. 309.-
Erígense en departamento las Intendencias de Arauca, Casanare, Putumayo, el
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y las Comisarías del
Amazonas, Guaviare, Guainía, Vaupés y Vichada.  Los bienes y derechos que a
cualquier título pertenecían a las intendencias y comisarías continuarán siendo
de propiedad de los respectivos departamentos".
b)  El artículo transitorio 42 que confiere
facultades al Gobierno para dictar las reglamentaciones necesarias para
controlar la densidad de población en el Archipiélago:
"Art.
transitorio 42.-  Mientras el Congreso expide las leyes de que trata el
artículo 310 de la Constitución, el Gobierno adoptará por decreto, las
reglamentaciones necesarias para controlar la densidad de población del Departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en procura de los
fines expresados en el mismo artículo".
Igualmente,
aunque no se refiera a las Islas por su nombre propio, puede aplicarse a ellas
el artículo 302, que permite al Congreso, por medio de leyes ordinarias,
"establecer para uno o varios departamentos diversas capacidades y
competencias de gestión administrativa y fiscal..." Reza esta disposición:
"Art. 302.-
La ley podrá establecer para uno o varios Departamentos diversas capacidades y
competencias de gestión administrativa y fiscal distintas a las señaladas para
ellos en la Constitución, en atención a la necesidad de mejorar la
administración o la prestación de los servicios públicos de acuerdo con su
población, recursos económicos y naturales y circunstancias sociales,
culturales y ecológicas.
"En
desarrollo de lo anterior, la ley podrá delegar, a uno o varios Departamentos,
atribuciones propias de los organismos o entidades públicas nacionales".
Todas estas
normas demuestran que estas islas estuvieron entre las primeras preocupaciones
de los constituyentes.
Lo que es
apenas explicable, si se recuerda que tradicionalmente el Archipiélago ha
llamado la atención de legisladores y gobernantes, posiblemente por su lejanía,
las perspectivas halagüeñas de su desarrollo turístico y las pretensiones
infundadas de algunas naciones vecinas en relación con su posesión.
Conclusión.
El
constituyente de 1991, en síntesis, fue consciente de la importancia del
Archipiélago y de los peligros que amenazan la soberanía colombiana sobre él.
Esto explica porqué la actual actitud política se basa en la defensa de esa
soberanía, partiendo de la base de reconocer estos hechos: a) la existencia de
un grupo étnico formado por los descendientes de los primitivos pobladores de
las islas; b) las limitaciones impuestas por el territorio y los recursos
naturales,  al crecimiento de la población; c) la capacidad y el derecho de los
isleños para determinar su destino como parte de Colombia, y mejorar sus
condiciones de vida.
(Enfasis fuera de texto)
...“
Sexta.-  El pretendido
desconocimiento del derecho a la igualdad
Con fundamento en los precedentes
jurisprudenciales de que se ha dado cuenta, debe la Corte advertir que el
demandante parte de un supuesto equivocado, que es producto de la errónea
identidad, -que da por supuesta- , entre cultura y raza, la cual lo lleva a
concluir, por ende, también en forma errada, que “las  comunidades isleñas
raizales del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina” son una
especie del género “comunidad negra” que ya tiene su asiento en el Consejo
Nacional de Planeación a través de un representante.
De ahí que sostenga que la norma
acusada consagre una doble representación en favor de esta minoría étnica,
mientras que las demás sólo tienen una, lo cual, según su apreciación,
equivale a un tratamiento legal discriminatorio en detrimento de las otras
minorías.
A juicio de esta Corte, el
legislador le ha dado un tratamiento distinto a realidades  que, consideradas
desde la perspectiva geográfica, social, etnica, cultural, económica, ecológica
y  ambiental son distintas.
A ello se añade que, como bien lo
observa el Ministerio Público y lo tiene esta Corte claramente definido en su
jurisprudencia,  el concepto de comunidad o de grupo étnico, rebasa  el
componente estrictamente racial.
Como quedó
consignado en el acápite precedente, esta Corporación[6]
ha connotado en forma reiterada las particularidades que justifican,  hacen
razonable y constitucionalmente válido el trato diferenciado para las
comunidades isleñas raizales del archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina, a las que el Constituyente reconoció una especial protección en
los artículos 2º., 13, 79 y 310 de la Carta Fundamental que, paradójicamente,
el demandante estima conculcados.
Valga citar la sentencia C-086 de
marzo  3 de 1994,  en la que esta Corte[7]  reconoció las
peculiaridades  étnicas  de las comunidades raizales del Departamento
Archipiélago, en los siguientes términos:
“La población ‘raizal’ de San
Andrés y Providencia es un grupo étnico  perfectamente definido, como lo
evidencian su aspecto físico, sus costumbres, su idioma y su  pertenencia
mayoritaria al Protestantismo.  Negarle tal carácter aduciendo que las  islas
fueron pobladas por gentes de diversos orígenes  raciales,  es razón baladí,
pues bien es sabido que no existen razas puras”.
Y en su más reciente
pronunciamiento sobre el tema, consignado en Sentencia  C-053 de 1999[8],
reiteró la siguiente consideración, originaria de la Sentencia C-530 de 1993:
“La cultura de las personas
raizales de las Islas es diferente de la cultura del resto de los colombianos,
particularmente en materia de lengua, religión y costumbres, que le confieren
al raizal una cierta identidad. Tal diversidad es reconocida y protegida por el
Estado y tiene la calidad de riqueza de la Nación. El incremento de la
emigración hacia las Islas, tanto por parte de colombianos no residentes como
de extranjeros, ha venido atentando contra la identidad cultural de los
raizales, en la medida en que por ejemplo en San Andrés ellos no son ya la
población mayoritaria, viéndose así comprometida la conservación del patrimonio
cultural nativo, que es también patrimonio de toda la Nación.”
A partir de esta
especial condición que coloca a las  comunidades raizales del Archipiélago de
San Andrés, en una distinta situación de hecho, frente a otras comunidades
negras, es claro que se satisfacen las exigencias que jurisprudencialmente ha
acuñado la Corte Constitucional, para que la diferenciación de trato tenga
pleno sustento constitucional, como ocurre en el caso que se examina.
De otra parte,
advierte la Corte que la representación diferenciada que en el Consejo Nacional
de Planeación el legislador otorga en  el numeral 7º. del artículo 9º. de la
Ley  152 de 1994, a  las comunidades raizales del Archipiélago de San Andrés y
Providencia y Santa Catalina, tiene en cuenta la impostergable  necesidad de
que los peculiares  desafíos que plantean las condiciones ecológicas,
ambientales, sociales y económicas del Archipiélago, las amenazas que se
ciernen sobre sus ecosistemas, dado el  incremento poblacional desmesurado que
ejerce una presión que compromete los recursos naturales de las Islas, así como
otras prioridades que dicta su valor estratégico, sean considerados en el Plan
Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas.
El material
probatorio recaudado en el expediente D-260  en el que se tramitó la demanda
contra el Decreto 2762 de 1991, en la que la Corporación pronunció la ya citada
Sentencia C-530 de 1993 evidenciaba la necesidad de articular las instancias de
planeación nacional con las del archipiélago, y registraba con preocupación la
problemática ocasionada por la falta de coordinación y complementariedad entre
las distintas instancias territoriales.
Además, se señalaba:
“...
La
planificación, tanto nacional como local, no ha tenido en cuenta la condición
de insularidad oceánica y la pequeñez de las islas que por su característica de ser islas
oceánicas tiene sistemas ecológicos muy frágiles. Tampoco se ha tenido en
cuenta  su interacción directa del mar, del cual dependen para su
supervivencia. Es el mar el que determina el clima, las lluvias, la pureza de
sus aguas y en épocas pretéritas hasta el abono de la tierra a través de las cadenas
alimenticias, hoy gravemente deterioradas o inexistentes.
La solución de
los problemas ambientales y ecológicos, y los sociales y económicos que depende
de estos, requieren de la urgente intervención del Gobierno Nacional y
Departamental en trabajo mancomunado...
...”
Así, pues, la norma
que se estudia, antes que contrariar la Carta Política, le da plena aplicación
a sus preceptos, pues el mecanismo de participación que consagra, desde otro
ángulo, constituye cabal  desarrollo del mandato participativo al que dió
especial énfasis el Constituyente de 1991, en particular en  el Preámbulo, en
el artículo 2º C.P.  y en la variada gama de instrumentos y mecanismos de
participación         que, inclusive en materia de planeación del desarrollo
económico y social,  previó tanto para el ciudadano  individualmente
considerado como para las diferentes organizaciones de la sociedad civil, según
dan cuenta de ello además los artículos 340 y 341 Constitucionales.
Así, pues, por este
aspecto, la Corte estima  que la representación en el Consejo Nacional de
Planeación de las comunidades raizales del Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, antes que ser violatoria de la Carta, constituye
cabal expresión del  derecho  de las minorías etnico-sociales a participar  en
las decisiones que los afecten, en la vida económica, política, administrativa
y cultural de la Nación y en la formulación de la política de planeación del
desarrollo económico y social en los distintos niveles territoriales en que se
gesta.
En efecto,
desarrolla el artículo 340 Constitucional que al institucionalizar el Consejo
Nacional de Planeación con “carácter consultivo” y como “foro para la
discusión del plan nacional de desarrollo” dispone su integración con “representantes
de las entidades territoriales, y de los sectores económicos, sociales,
ecológicos, comunitarios y culturales.”
Asimismo, armoniza
con el artículo 341 Superior, conforme al cual la Ley Orgánica del Plan de
Desarrollo, esto es, la No.152 a que pertenece la disposición impugnada, le
corresponde determinar “la organización y funciones del Consejo Nacional de
Planeación y de los Consejos territoriales, así como los procedimientos
conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la
discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes,
conforme a lo establecido en la Constitución.”
Es también expresión prístina de
los postulados constitucionales que proclaman el respeto a la diversidad de los
grupos étnicos colombianos, la promoción y preservación de sus culturas y que
propenden no sólo por la preservación de la identidad cultural de las
comunidades nativas del Archipiélago, sino por la atención debida a sus
necesidades y prioridades  según los particulares requerimientos de sus condiciones
geográficas, sociales, ambientales, culturales  y económicas, sin que de ello
pueda predicarse, en manera alguna, injustificada discriminación contra los
demás miembros de la raza negra asentados en otros territorios del Estado
colombiano,  o de otro grupos raciales pues, el solo hecho de la condición
insular del archipiélago, como quedó dicho, connota significativas
diferencias  en sus relaciones con el territorio continental.
A juicio de esta Corte, lo que sí
comportaría desconocimiento de la Carta, sería que la comunidad raizal del
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina fuera subsumida en las
comunidades  negras continentales.
Dicha hipótesis sí se traduciría
en franco desconocimiento de las profundas diferencias de orden cultural entre
estas comunidades y las del archipiélago; así mismo, implicaría desatender las
enormes diferencias signadas por la condición continental vs la insular, las
cuales, en materia de planeación estratégica del desarrollo económico, social,
ecolóigico, ambiental y cultural, cobran especial significación.
El precepto
examinado se ajusta en todo a los mandatos constitucionales. Así habrá de
decidirse.
VII.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
INHIBIRSE de fallar, por ineptitud  sustantiva de la demanda, en relación
con la parte del  numeral 7º. del artículo 9º. de la Ley 152 de 1994, que
dice:
“7.
Cinco
(5) en representación de los indígenas, de las minorías étnicas y de las
mujeres; de los cuales uno (1)  provendrá de los indígenas; uno de las
comunidades negras... escogidos de ternas que presenten las organizaciones
nacionales jurídicamente reconocidas que los agrupen, y dos (2) mujeres
escogidas de las organizaciones no gubernamentales. “
Segundo.-  Declarar
EXEQUIBLE la parte del  numeral 7º. del artículo 9º. de la Ley 152 de 1994,
que dice:.
“...otro de las comunidades isleñas raizales del
archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina...”
Cópiese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
PABLO
ENRIQUE LEAL RUÍZ
Secretario
General
[1] M.P., Dr. Alejandro Martínez Caballero
[2]Corte Constitucional. Sentencia N° T-02 de 1992
[3]Corte Constitucional. Sentencia N° T-422 de 1992
[4]Corte Constitucional. Sentencia N° T-416 de 1992, reiterada en el
fallo T-429 del mismo año
[5] M.P. Dr.Jorge Arango Mejía
[6] Sentencias
C-530/93, C-086/94 y T-111/95
[7]  M.P.
Dr. Jorge Arango Mejía
[8]  M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz