T-146-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-146/93
ACCION DE TUTELA-Impugnación/COMPETENCIA FUNCIONAL
La Constitución y
la ley garantizan la impugnación de los fallos de tutela, toda acción u omisión
que  conduzca al efecto contrario, es decir, a la desaparición de la
posibilidad de impugnar, o, lo que es lo mismo, a la pretermisión íntegra de la
segunda instancia, es ilegal y está, por tanto, sujeta a las sanciones que para
estos eventos prevé el derecho positivo. En el presente caso, infortunadamente,
ocurre el vicio anotado, pues por haberse interpuesto la acción ante un cuerpo
judicial que no tiene superior jerárquico, la impugnación de la sentencia se
torna imposible.  Conforme a lo dicho, desde el punto de vista del factor
funcional de la competencia, debe concluirse que el H. Consejo de Estado, en la
instancia inicial, no era  competente para conocer de la tutela de la
referencia.
USURPACION DE COMPETENCIA/NULIDAD
PROCESAL
El hecho de que
el H. Consejo de Estado no tenga un superior jerárquico, y que la Corte no esté
facultada para conocer de las segundas instancias de las acciones de tutela,
trae como consecuencia que su sentencia no pueda ser impugnada. De esta forma,
la posibilidad de que se surta la segunda instancia, que es de orden público,
constitucional y legalmente obligatoria, simplemente desaparece. Esta
situación, para la Corte, cabe dentro de la tercera causal del numeral 3 del
artículo 140 del C.P.C. y, por tanto, habrá  de declarar la correspondiente
nulidad. La usurpación de competencia genera una nulidad de las llamadas
insaneables.
ACCION DE TUTELA-Aplicación de normas del Código de
Procedimiento Civil
Para la
interpretación de las disposiciones sobre trámite de la acción de tutela
previstas por el decreto 2591 de 1991 se aplicarán los principios generales del
Código de Procedimiento Civil, en todo aquello en que no sean contrarios a
dicho decreto.
COMPETENCIA DE
TUTELA
El artículo 40
del decreto 2591 de 1991, declarado inexequible, por esta Corte, señalaba que
el superior jerárquico del funcionario que dictó la providencia, era competente
para conocer de la acción de tutela contra la misma. A esta vía, al parecer,
pretendió acudir el actor, sin tener en cuenta la declaración de
inexequibilidad mencionada. Hoy, la competencia en estos casos es la
establecida en las normas del Decreto 2591/91.
REF : Tutela  T-6949
Tema :   Nulidad
procesal de la acción de tutela por usurpación de
competencia.
Actores :
INVERSIONES
ROMA LTDA., María Ofelia Rodríguez Aguilar, Oscar Javier Rodríguez Aguilar,
Angela María Rodríguez Aguilar, Iván José Rodríguez Aguilar, José Hugo
Rodríguez Aguilar y Marco Antonio Rodríguez        Aguilar.
Magistrado ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA
Santafé de Bogotá,
Distrito Capital, auto aprobado según consta en acta No. 3, de la Sala Primera
de Revisión, a los veintiun ( 21) días  del mes de abril de mil novecientos
noventa y tres (1993).
ANTECEDENTES
PRIMERO. OBJETO DE LA TUTELA.
Con fecha septiembre 18 de 1992, el apoderado
de los actores interpuso una acción de tutela, en la que se pedía que el H.
Consejo de Estado declarara que el Tribunal Administrativo del Magdalena violó
el principio del debido proceso, contemplado en el artículo 29 de la
Constitución, cuando, dentro del proceso de reparación directa de
"INVERSIONES ROMA LTDA. y otros contra la Superintendencia de Notariado y
Registro, dictó el auto del 26 de agosto de 1992 que rechazaba la demanda.
Consecuencialmente, solicitó se ordenara la admisión de esta última.
Como petición
subsidiaria, pidió la declaración  de que el Registrador de Instrumentos
Públicos de Santa Marta violó el derecho fundamental de propiedad privada, tutelado
en el artículo 58 de la Carta, al inscribir en el folio de matrícula
inmobiliaria número 080-0000413, correspondiente al predio  "SE
VERÁ", la resolución  número 0589 del 10 de mayo de 1990 del INCORA, la
cual se refería a otro predio distinto, es decir, el llamado
"AEROMAR", de matrícula número 080-0000413. Por esto, además, demandó
que el H. Consejo de Estado ordenara la cancelación de esta última inscripción.
SEGUNDO. HECHOS.
Como hechos base de la demanda se refirieron
los siguientes :
El INCORA
, Regional Magdalena , mediante la Resolución número  0589 del 10 de mayo de
1990, adjudicó al señor José Benito Cerra Torres el predio llamado
"AEROMAR".
La Resolución se inscribió  en el folio de matrícula inmobiliaria de la Oficina
de Registro de Santa Marta número 080-0036832.
Posteriormente,
por Resolución 234 del 9 de agosto de 1990,  la Oficina de Registro optó por
cancelar la  inscripción y ordenar una nueva en el folio de matrícula
080-0000413, correspondiente a un inmueble  de propiedad de los actores
denominado "SE VERA" .
Estos no accionaron
en contra  de la Resolución del  INCORA, porque no fueron notificados ni de la
admisión del proceso, ni de la adjudicación,  y tampoco tenían por qué serlo ya
que el bien involucrado era un baldío.  En resumen,  eran extraños al proceso
adjudicatorio.
Cuando los
interesados se enteraron de la inscripción errónea en el folio de matrícula del
predio de su propiedad, mucho tiempo después de los cuatro meses siguientes a
la expedición de la Resolución número 234 de la Oficina de Registro,
instauraron, ante el Tribunal Administrativo  del Magdalena, una acción de
reparación directa contra la Superintendencia de Notariado y Registro, cuya
finalidad era la indemnización por la cancelación de su derecho de propiedad
en el predio "SE VERA" , sin previamente haber sido vencidos en la
actuación del  INCORA.
El
tribunal, en proveimiento de agosto 26 de 1992,  por estimar que lo procedente
era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, rechazó la demanda.
Los
accionantes apelaron  de tal providencia.
TERCERO. RAZONES JURIDICAS DE LA ACCIÓN SEGÚN LOS ACTORES.
El apoderado del actor consideró que la inadmisión de la demanda                               violó
el debido proceso, pues, en su opinión, la acción de reparación  directa fue
correctamente interpuesta.
Para este profesional, el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo
permite demandar la reparación de daños, si "la causa de la petición"
es un hecho, una omisión, una operación administrativa. La causa, entonces, se
refiere a la petición y no al daño. Si el daño no se origina en un acto
administrativo, el demandante puede solicitar simplemente la reparación del
mismo. En cambio, si el daño parte de un acto administrativo, la víctima,
además de la indemnización, puede exigir su nulidad. Así, si la parte no
pretende la nulidad del acto originario, podría tan sólo limitarse a solicitar
la reparación del daño.
El apoderado agregó que el daño a sus clientes no se produjo como consecuencia
de la Resolución 234, sino por la inscripción de la Resolución del INCORA en el
folio de matrícula del predio "SE VERA", vale decir, que el perjuicio
no tuvo origen en un acto administrativo sino en un hecho de la Oficina de
Registro. Esto, a su modo de ver, concuerda más con la acción de reparación que
con la de restablecimiento del derecho.
Dijo, adicionalmente, que para la fecha en que sus poderdantes conocieron tal
inscripción , "ya habían transcurrido los 4 meses de caducidad de la
acción de Restablecimiento del Derecho".
Expresó que con su conducta, el Registrador de Santa Marta violó la garantía de
la propiedad privada a que tienen derecho sus clientes y el principio constitucional
del debido proceso, toda vez que, sin haberlas oído, eliminó a unas personas de
los registros inmobiliarios.
CUARTO. ACTUACIÓN DEL H. CONSEJO DE ESTADO.
El día 28 de octubre de 1992, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del H. Consejo de Estado, con ponencia del Dr. Carlos Betancur Jaramillo,
procedió a decidir la acción de tutela.
El fallo de ese alto tribunal se inclinó por la declaratoria de la
improcedencia de la tutela frente a la inadmisión de la demanda de reparación
directa. Determinó, igualmente, el envío del expediente a esta Corte "para
su eventual revisión".
Uno de los fundamentos de la sentencia es el de que "no procede acción de
tutela contra las providencias judiciales". En este sentido, la
providencia recuerda que tal planteamiento "recibió el aval de la Corte
Constitucional" en la sentencia del 1o. de octubre de 1992.
El otro consiste en la afirmación de que la violación del debido proceso aún no
era posible, porque contra la inadmisión de la demanda se interpuso el recurso
de apelación.
QUINTO. DESENVOLVIMIENTO DEL ASUNTO EN LA CORTE.
El 17 de noviembre de 1992 se recibió en la Secretaría de la Corte el
expediente de la presente tutela.
Después de los trámites de rigor, el 3 de marzo de 1993 el negocio entró al
despacho del magistrado sustanciador, para su revisión por la Sala número uno
(1).
COMPETENCIA
La Corte es competente para conocer de este asunto por lo dispuesto en las
normas que se citan a continuación.
La segunda frase del inciso segundo del artículo 86 de la Constitución que
ordena que, "en todo caso", el fallo de tutela será remitido a la
Corte Constitucional para su "eventual revisión".
Dice la disposición :
"(...) El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante
el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional
para su eventual revisión."
El artículo 241, numeral 9, de la Carta., que señala :
"Art. 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos
términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
"(...)
"9. Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales
relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales."
El inciso segundo del artículo 31 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991,
composición normativa que, junto con el Decreto 306 de febrero 19 de 1992,
reglamenta la acción de tutela.
Tal disposición, en lo pertinente, ordena :
"Art. 31. Impugnación del fallo.  (...)
"Los fallos que no sean impugnados serán enviados al día siguiente a la
Corte Constitucional para su revisión."
CONSIDERACIONES
PRIMERO.  USURPACIÓN  DE COMPETENCIA.
La presente acción fue instaurada directamente ante el H. Consejo de Estado.
¿ Pero, era competente el H. Consejo de Estado para conocer de la tutela?
Para responder, debe tenerse en cuenta, nuevamente, lo dispuesto por la segunda
frase del inciso segundo del artículo 86 de la Constitución.
Como se recuerda, esta norma dice :
" (...). El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá
impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a
la Corte Constitucional  para su eventual revisión."  (se subraya)
Además, no pueden perderse de vista los artículos 31, 32 y 37 del Decreto 2591
de 1991.
"Artículo 31. Impugnación del fallo. Dentro de los tres días
siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el
Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante
del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato."
(se subraya)
"Los fallos que no sean impugnados serán enviados al día siguiente a la
Corte Constitucional para su revisión."
"Artículo 32. Trámite de la impugnación.  Presentada
debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos
días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
"El juez  que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la
misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio
o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de
pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción
del expediente. Si a su juicio el fallo carece de fundamento, procederá a
revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a
derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la
ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez  remitirá el expediente a la
Corte Constitucional, para su eventual revisión." (se subraya)
"Artículo 37. Primera instancia.  Son competentes para
conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con
jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que
motivaren la presentación de la solicitud.
"El que interponga la acción de tutela deberá manifestar, bajo la gravedad
del juramento, que no ha presentado otra respecto de los mismo hechos y
derechos. Al recibir la solicitud, se le advertirá sobre las consecuencias
penales del falso testimonio.
"De las acciones dirigidas contra la prensa y los demás medios de
comunicación, serán competentes los jueces del circuito del lugar."  (se
subraya)
Es oportuno recordar que respecto de los citados artículos, en el 32 ( la
palabra "eventual") y en el 37 (los incisos primero y tercero), hubo
declaratorias de constitucionalidad con arreglo a  las sentencias de esta Corte
números C-018 y  C-054 de 1993 (Magistrado sustanciador Dr. Alejandro Martínez
Caballero).
Continuando, se puede afirmar que de lo resaltado se deduce, como requisito sine
qua non de la impugnación, la necesidad de la existencia de correlativos
jueces inferiores y superiores. Evidentemente : la ausencia de un superior jerárquico
conduce a la imposibilidad de la formulación del recurso.
Ahora bien, dado que, como se ha visto, la Constitución y la ley garantizan la
impugnación de los fallos de tutela, toda acción u omisión que  conduzca al
efecto contrario, es decir, a la desaparición de la posibilidad de impugnar, o,
lo que es lo mismo, a la pretermisión íntegra de la segunda instancia, es
ilegal y está, por tanto, sujeta a las sanciones que para estos eventos prevé
el derecho positivo.
En el presente caso, infortunadamente, ocurre el vicio anotado, pues por
haberse interpuesto la acción ante un cuerpo judicial que no tiene superior
jerárquico, la impugnación de la sentencia se torna imposible.
Conforme a lo dicho, desde el punto de vista del factor funcional de la
competencia, debe concluirse que el H. Consejo de Estado, en la instancia
inicial, no era  competente para conocer de la tutela de la referencia.
Antes de ver cuál es la sanción legal que corresponde, resulta de interés
anotar que el Consejo de Estado, en proveimiento del 10 de marzo de 1992,
coincidió con lo hasta aquí expuesto al resolver  "DECLARARSE  SIN
COMPETENCIA" para conocer, en primera instancia,  de una acción
interpuesta por el Dr. Misael Pastrana Borrero contra una resolución del Consejo
Nacional de Estupefacientes.
En esa ocasión ese Tribunal consideró :
"La acción de tutela es un procedimiento preferente y sumario consagrado
en el artículo 86 de la Constitución Nacional, mediante el cual se habilita a
toda persona para reclamar ante los jueces en todo momento y lugar, la
protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando
éstos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquiera
autoridad pública o de los particulares encargados de la prestación de un
servicio público, o cuya conducta afecte grave o directamente el interés
colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de
subordinación o indefensión.
"La acción de tutela fue reglamentada por el decreto legislativo especial
No. 2591 del 19 de noviembre de 1991, dictado por el Presidente de la República
en ejercicio de las facultades extraordinarias consagradas por el artículo
transitorio 5o. de la Nueva Carta Fundamental.
"En el precitado decreto, concretamente en su artículo 37 se dice que son
competentes para conocer en primera instancia de la acción de tutela, a
prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde
ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la
solicitud.  Y, en los artículos 31 y 32, al tratar sobre la impugnación del
fallo y su trámite, se dispone que aquél podrá ser impugnado por el Defensor
del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano
correspondiente, caso en el cual "el juez remitirá el expediente dentro de
los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente".
"De las disposiciones aquí citadas se infiere la existencia de dos
instancias en la tramitación de la tutela : la primera ante el juez
(promiscuo, penal, civil, de familia, superior, etc.), o Tribunal (Superior del
Distrito o Contencioso Administrativo), y la segunda ante el superior
jerárquico correspondiente (Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y
Tribunales).
"Así las cosas,
la competencia para la acción y fallo de tutela a la luz  de lo dispuesto en
los arts. 31, 32 y 37 del decreto 2591 de 1991, la asume el Consejo de Estado,
externamente como superior jerárquico de los Tribunales Contencioso
Administrativos que así mismo tengan que conocer de tales asuntos, en
primera instancia.
"De conformidad
con la Constitución  Nacional (art. 327) el Consejo de Estado es Tribunal
Supremo de lo Contencioso Administrativo; además, un organismo autónomo que
carece de superior jerárquico tanto en el sentido orgánico como en el
funcional, sin perjuicio de la revisión que corresponde a la Corte
Constitucional. Esta circunstancia impide al Consejo de Estado conocer en
primera o en única instancia de la acción propuesta, pues si de ella se ocupara,
no solamente violaría el principio de las dos instancias consagrado
constitucional y legalmente para la tutela, sino que se establecerían
procedimientos diferentes en su trámite según  la autoridad judicial escogida
por el actor para presentar su queja.
"Por las
razones anotadas habrá de inadmitirse el libelo.
"El criterio
presentado en esta providencia es el adoptado y reiterado por la Sala para
casos como el propuesto, según decisiones proferidas en los expedientes AC-008,
AC-022, AC-0027, entre otros."
De paso, observa la
Sala que el artículo 40 del decreto 2591 de 1991, declarado inexequible, como
se ha dicho, por esta Corte, señalaba que el superior jerárquico del funcionario
que dictó la providencia, era competente para conocer de la  acción de tutela
contra la misma. A esta  vía,  al parecer, pretendió acudir el actor, sin tener
en cuenta la declaración de inexequibilidad mencionada. Hoy, la competencia en
estos casos es la establecida en las normas citadas.
SEGUNDO. NULIDAD.
El artículo 140 del
Código de Procedimiento Civil, modificado por el numeral 80 del artículo primero
del Decreto 2282 de 1989, respecto de  las causales de nulidad procesal, se
ocupa de la usurpación de competencia  así :
"El proceso es
nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos :
" (...)
" 3. Cuando el
juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso
legalmente concluído o pretermite íntegramente la respectiva
instancia."
Como atrás se vio,
el hecho de que el H. Consejo de Estado no tenga un superior jerárquico, y que
la Corte no esté facultada para conocer de las segundas instancias de las
acciones de tutela, trae como consecuencia que su sentencia no pueda ser
impugnada. De esta forma, la posibilidad de que se surta la segunda instancia,
que es de orden público, constitucional y legalmente obligatoria, simplemente
desaparece. Esta situación, para la Corte, cabe dentro de la tercera causal del
numeral 3 del artículo 140 transcrito y, por tanto, habrá  de declarar la
correspondiente nulidad.
De otra parte, la
usurpación de competencia genera una nulidad de las llamadas insaneables. En
efecto, el último inciso del numeral 6 del artículo 144 del Código de
Procedimiento Civil, modificado por el Decreto 2282 de 1989,  dice :
"No
podrán sanearse las nulidades de que tratan las nulidades (sic) 3 y 4 del artículo
140, salvo el evento previsto en el numeral 6 anterior, ni la proveniente de la
falta de jurisdicción o de competencia funcional."   (se subraya)
Como la nulidad no
es saneable, debe ser declarada de oficio por la Corte. Es lo que manda el
artículo 145 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el tantas veces
citado Decreto 2282 de 1989. La disposición anotada, en lo pertinente, ordena :
"En cualquier
estado del proceso antes de dictar sentencia, el juez deberá declarar de
oficio las nulidades insaneables que observe.  (...)"   (se
subraya)
El artículo 146
ibídem, desde luego con la reforma del año 89, se refiere a los efectos de la
nulidad declarada en los siguientes términos:
"La nulidad
sólo comprenderá la actuación posterior al motivo  que la produjo y que resulte
afectada por éste. (...)".
Teniendo en cuenta
esta última norma, la nulidad observada afecta la sentencia del veintiocho (28)
de octubre de 1992, visible al folio 12 del expediente, porque la actuación anterior
se limita al simple reparto del negocio al Consejero Dr. Betancur Jaramillo.
Para los efectos del
artículo 36 del decreto 2591 de 1991, la Corte devolverá las diligencias al H.
Consejo de Estado, así éste, por la peculiaridad del caso, en rigor no sea el
tribunal competente de primera instancia.
Finalmente, la Corte
considera del caso dejar constancia de que la aplicación de las normas del
procedimiento civil está ajustada a derecho, ya que así lo permite el inciso
primero del artículo cuarto del decreto 306 de 1992, disposición que a la letra
dice:
"De los
principios aplicables para interpretar el procedimiento previsto por el decreto
2591 de 1991.  Para la
interpretación de las disposiciones sobre trámite de la acción de tutela
previstas por el decreto 2591 de 1991 se aplicarán los principios generales del
Código de Procedimiento Civil, en todo aquello en que no sean contrarios a
dicho decreto".
Por lo demás, el H.
Consejo de Estado, el 11 de diciembre de 1992, con ponencia del magistrado Dr.
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ,  rechazó dos demandas tendientes a obtener la
declaratoria de nulidad del decreto 306 de 1992.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional RESUELVE:
PRIMERO. Declarar la
nulidad, como no saneable, de la sentencia del H. Consejo de Estado de fecha
veintiocho (28) de octubre de mil novecientos noventa y dos (1992), por la cual
se declaró improcedente una acción de tutela contra el auto del veintiseis (26)
de agosto del mismo año dictado por el Tribunal Administrativo del Magdalena,
que rechazó la admisión de una demanda de reparación directa instaurada por los
señores INVERSIONES ROMA LTDA., María Ofelia Rodríguez Aguilar, Oscar Javier
Rodríguez Aguilar, Angela María Rodríguez Aguilar, Iván José Rodríguez Aguilar,
José Hugo Rodríguez Aguilar y Marco Antonio Rodríguez Aguilar.
SEGUNDO. Devolver
estas diligencias al H. Consejo de Estado.
Cópiese,
notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta Constitucional.
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado Ponente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General