T-117-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-117/03
JUICIO DE IGUALDAD-Trato diferenciado entre personas
discapacitadas
DERECHO A LA IGUALDAD DEL DISCAPACITADO-Reconocimiento de normas internacionales
DISCRIMINACION-Naturaleza
DISCRIMINACION POR OMISION DE TRATO
ESPECIAL-Condiciones
La discriminación por omisión de trato más favorable
presupone la existencia de ciertos condicionamientos.  Al respecto ha señalado
que para establecer si ha existido una violación del derecho a la igualdad por
omisión de trato favorable a las personas discapacitadas, es necesario
verificar: primero, que se haya producido un acto -jurídico o de hecho- u
omisión; segundo, que se presente una restricción injustificada o una carga
desproporcionada sobre los derechos, libertades u oportunidades de los
discapacitados; y tercero, que exista conexidad directa entre el acto positivo
u omisivo y la afectación de los derechos fundamentales de estas personas.
ESTADO-Protección personas en circunstancias de debilidad
manifiesta
DERECHO A LA IGUALDAD DEL DISCAPACITADO-Discriminación positiva
DERECHO A LA IGUALDAD DEL DISCAPACITADO-Restricción vehicular para transportarlo
en horas de pico y placa
DERECHO A LA IGUALDAD-Justificación de trato diferente/DERECHO
A LA IGUALDAD DEL DISCAPACITADO-Justificación de trato diferente
El trato diferenciado en dos situaciones
de hecho distintas se justifica.  La doctrina y la jurisprudencia, han
planteado que un trato diferenciado no constituye una discriminación, siempre y
cuando se cumplan las siguientes condiciones: primero, que los hechos sean
distintos; segundo, que la decisión de tratarlos de manera diferente esté
fundada en un fin aceptado constitucionalmente; y tercero, que la consecución
de dicho fin por los medios propuestos sea posible y además adecuada. En el
presente caso vemos como el primer requisito se cumple a cabalidad, por cuanto
se trata de dos hechos distintos, uno que radica en la imposibilidad de los
jóvenes discapacitados a acceder a medios de transporte público a fin de
recibir su educación y otro, en la posibilidad que tienen las personas no
discapacitadas para hacerlo. El trato diferenciado frente a estos supuestos
fácticos se justifica, en virtud de los ya citados artículos 13 y 47 de la
Constitución.  En cuanto a que el fin perseguido con este trato diferenciado es
la igualdad real.
DISCAPACITADO-Imposibilidad de desplazarse en transporte público
INAPLICACION DE NORMAS-Exclusión de vehículos que transportan
personas discapacitadas/DISCAPACITADO-Deber de trato especial
Referencia: expediente T-654450
Acción de tutela instaurada por Flor Alba
Monroy Castañeda y Jesús María Estupiñán Rodríguez contra la Alcaldía Mayor de
Bogotá y Secretaría de Tránsito y Transportes de Bogotá.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C., trece (13)  de febrero de dos mil tres
(2003).
La Sala Novena de revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en
particular las contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución y el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los
fallos proferidos el 16 de julio de 2002 por el Juzgado 48 Civil Municipal de
Bogotá y el 29 de agosto del mismo año, por el Juzgado 21 Civil del Circuito en
el trámite de la acción de tutela iniciada por Flor Alba Monroy Castañeda y
Jesús María Estupiñán Rodríguez contra la Alcaldía Mayor de Bogotá y Secretaría
de Tránsito y Transporte de Bogotá.
I.       ANTECEDENTES.
Los accionantes Flor Alba Monroy Castañeda y Jesús
María Estupiñán Rodríguez, actuando en nombre y representación de sus hijos,
Juan Manuel de 26 años, Javier Giovanny de 24 años y Laura Catalina Estupiñan
Monroy de 22 años, quienes padecen el síndrome de cromosoma X frágil
asociado con retardo mental, interpusieron acción de tutela contra la
Alcaldía Mayor y la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, por
considerar violados sus derechos fundamentales a la igualdad, libre desarrollo
de la personalidad, petición, derecho de los niños, y educación.
Sustenta la solicitud de tutela en los siguientes hechos:
1. Afirman que son padres legítimos de Juan
Manuel, Javier Giovany y Laura Catalina Estupiñan Monroy, quienes nacieron el
15 de enero de 1976, el 3 de diciembre de 1978 y el 28 de noviembre de 1980
respectivamente.
2. Aducen que estos jóvenes padecen el
síndrome de cromosoma X frágil, asociado a retardo mental y por tal condición
requieren de una educación especial, la cual lograron que fuera prestada por el
Instituto Renacer, Centro de Educación Especial, Rehabilitación y
Capacitación.  Manifestaron que el instituto no cuenta con el servicio de
transporte; que adquirieron el vehículo de placas CIV-138, tipo camioneta,
Marca Chevrolet, Línea Carry Modelo 1998, color azul perlado, de servicio
particular, carrocería tipo cerrado, 4 puertas, con el fin de transportar a
sus hijos a dicha institución.
Anexan copia del concepto que al respecto
rindió el doctor Emilio Yunis T., Director de la Unidad de Genética de la
Universidad Nacional de Colombia - Facultad de Medicina y el informe rendido
por el Dr. Alejandro Giraldo, Jefe del Grupo de Genética del Instituto Nacional
de Salud.
3. Señalan que por tal motivo y ante la
carencia de recursos económicos lograron que el Instituto renacer, centro de
educación especial de rehabilitación y capacitación se encargara de la
educación de sus tres hijos.
4. Precisan que como dicho instituto no
cuenta  con el servicio de transporte, adquirieron el vehículo de placas CIV
- 138, tipo camioneta, marca chevrolet, línea Carry Modelo 1998, color azul
perlado, de servicio particular, carrocería tipo perlado, de servicio
particular, 4 puertas, con el fin de transportar a sus hijos a dicha
institución, encontrándose con el obstáculo del "pico y placa" o de
restricción, toda vez que el horario determinado por el Instituto Renacer es de
8:00 a.m  -  2:00 p.m.
5. Explican  que solicitaron, inicialmente
al Ministerio de Transporte y  posteriormente, a la Secretaría de Tránsito y
Transporte de Bogotá, un permiso especial y excepcional para que su vehículo
pudiera transitar en horario restringido y de esta manera poder desplazar a sus
hijos al instituto Renacer a fin de recibir la educación especial.
6. Aducen además que la respuesta a la
anterior petición no fue resuelta de fondo, debido a que el Ministerio y la
Secretaría de Tránsito manifestaron no ser competentes, sin indicar cuál era el
organismo que le correspondía resolver la petición.
7. Afirman que dada su condición especial,
sus hijos no pueden ser transportados en un medio masivo (bus, buseta,
colectivo, transmilenio), pues no soportan los tumultos, entran en pánico y se
vuelven agresivos; expresan además, que el servicio de taxi les resulta muy
costoso debido a la distancia que hay entre su hogar y Renacer.
8. Argumentan que no hay razón para no
permitirles circular en el horario de restricción, toda vez que existen
excepciones de casos similares al suyo.
Por todo lo anterior, los accionantes solicitan se
ordene a la Alcaldía Mayor de Bogotá o a quien corresponda, la expedición
inmediata de permiso especial para que el vehículo de placas CIV - 138 pueda
circular por la ciudad en horario restringido de pico y placa.
Sugiere además, que la autoridad competente realice un
seguimiento a fin de hacer efectivo el cumplimiento del régimen interno, de
conformidad con la Constitución Nacional y las leyes.
II. RESPUESTAS DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS.
En escrito allegado el 15 de julio de
2002 al juez de primera instancia, el Director de la Oficina de Asuntos
Judiciales de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, en
condición de representante judicial y extrajudicial del Distrito Capital de
conformidad con el Decreto No. 854 del 2 de noviembre de 2001, dentro de la
oportunidad procesal correspondiente, contestó la tutela de la referencia.
Manifestó que las pretensiones del
accionante se apartan de la ley y de lo establecido por el Decreto que fijó la
restricción horaria para circulación de vehículos particulares, por las
siguientes razones:
"El Decreto 007 del 14 de enero
de 2002, en su artículo segundo claramente establece las excepciones  a la
restricción horaria, en donde no se contempla la situación planteada por la
parte actora".
A su juicio, el escrito de tutela no
cumple con los requisitos de procedibilidad regulados por el Decreto 2591 de
1991, por cuanto existen otros recursos o medios de defensa judicial de los
cuales pueden valerse a fin de atacar el decreto.
Indicó que el Decreto sobre el que se
pretende incorporar una nueva excepción o modificación, pertenece a la órbita
de los actos generales, ya que la decisión normativa contenida en él va
dirigida en sus efectos a un número plural e indeterminado de sujetos, esto es,
a los propietarios de vehículos que transiten permanente u ocasionalmente por
el Distrito Capital de Bogotá.
En complemento de lo anterior, precisó
que el legislador ha previsto de manera expresa la improcedencia de la acción
de tutela en contra de actos generales como lo es el Decreto 007 de 2002; que
bajo ningún pretexto se puede por vía de una acción de tutela asumir funciones
ajenas a la competencia determinada para el juez de tutela, para que éste
modifique los procedimientos, la pertinencia y procedencia de las acciones y
asuma funciones ajenas a su competencia como lo sería adicionar excepciones a
la restricción.
Al respecto citó varias sentencias de
esta Corte, que hacen referencia a la improcedencia de la acción de tutela
contra actos generales, al carácter subsidiario de este mecanismo y al
principio de legalidad.  Lo anterior para concluir que el accionante pretende,
mediante la tutela, alterar competencias y mecanismos de control jurisdiccional
de facultades administrativas, como también implantar nuevas excepciones a la
restricción vehicular.
De otra parte, el señor
Javier Alberto Hernández López, obrando como Subsecretario Jurídico de la
Secretaría de Tránsito y Transporte de la Alcaldía Mayor de Bogotá, allegó
también respuesta al Juzgado 48 Civil Municipal.
Adujo que a la entidad que
representa le corresponde conocer y resolver las peticiones que se presentan
por asuntos de su competencia, como en el presente caso.  En relación con la
solicitud presentada por los accionantes, en cuanto a la posibilidad de otorgar
un permiso especial de circulación para los días de pico y placa del vehículo
particular de placas CIV 138 para el transporte de los jóvenes Estupiñán
Monroy, se determinó que no era procedente la petición, por cuanto la norma que
regula la restricción es clara en el sentido de que sólo se exceptúan
determinados casos especiales.
Señaló que el Decreto 007
de 2002 contempló algunas excepciones que se vienen aplicando en consideración
a las circunstancias de estos casos.  Expresó que si se otorgaba el permiso
para este caso en particular,  tal situación no constituiría una excepción sino
mas bien, la regla general en virtud de la cantidad de casos similares o más
graves que el planteado por los accionantes.
Adujo que la Administración
no se explica cómo el accionante considera  en forma particular su caso y no
otros iguales o de mayor gravedad, que han acogido la medida en virtud del
interés general sobre el particular.
En síntesis, consideró que
la acción de tutela no es el mecanismo llamado a prosperar, que en
consecuencia, si consideran que el Decreto  007 de 2002 no se encuentra
ajustado a la Constitución  y a la Ley, deberán acudir a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo a fin de obtener un pronunciamiento sobre la
legalidad del Decreto.
Por último solicitó se
decretara la cesación del trámite de tutela en los términos previstos en el
artículo 26 del Decreto 2591 de 1991, y por ende, denegar la presente acción.
III.
DECISIONES OBJETO DE REVISIÓN.
3.1. Decisión de  Primera Instancia.
En sentencia del 16 de julio de 2002, el Juzgado 48
Civil Municipal de Bogotá negó la tutela en cuestión.  El juez de primera
instancia señaló, en primer término, que la acción de tutela no estaba llamada
a prosperar por cuanto existían otros medios de defensa judicial, de los cuales
podían haberse valido los accionantes para hacer efectivas sus peticiones.
Anotó que como quiera que la norma que rige la
restricción vehicular es de carácter general, los accionantes deben acudir ante
la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a fin de
solicitar la nulidad del acto administrativo mencionado.
De otra parte, consideró que la acción de tutela no
procede como mecanismo transitorio, toda vez que de los hechos narrados por los
demandantes no se encuentra acreditado un perjuicio irremediable.  Al respecto
manifestó que si bien es cierto que el Instituto RENACER, no brinda el servicio
de transporte a sus estudiantes, también lo es que existen otros medios de
transporte, como los colectivos escolares, a fin de que los trasladen a su
lugar de capacitación.
Por lo anterior, el juez de conocimiento resolvió
declarar improcedente la presente acción.
Impugnación
Los accionantes decidieron impugnar la decisión, por
considerar que con la decisión se les están vulnerando los derechos
fundamentales de sus hijos, causándoles un perjuicio irremediable que consiste
en la afectación al derecho a la educación especial.
A fin de ilustrar nuevamente su solicitud de amparo,
citaron la sentencia de tutela T-823 de 1999, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz,
en la que hace alusión al tema y que en sentir de ellos sirve de marco de
referencia ya que fue interpuesta por una persona discapacitada que no podía
conducir su propio vehículo para acceder a su trabajo en horario restringido,
amén que el referido vehículo no tenía ningún tipo de adaptación para ser
conducido, lo que para el concepto de la Administración Distrital determinaba
que no reunía a cabalidad la excepción contemplada en el Decreto 007 de enero
14 de 2002.   Por lo anterior, solicita se revoque el fallo.
3.2.   Segunda Instancia
El 29 de agosto de 2002, el Juzgado 21 Civil del
Circuito confirmó en todas sus partes la decisión del juez de primera
instancia, por compartir los fundamentos fácticos y jurídicos que dieron lugar
a la misma.
Consideró que a los petentes no se les estaba negando
el derecho a la educación especial de sus hijos, pues encontró demostrado que
por el contrario éstos reciben la atención debida en Renacer.  Adujo que los
accionantes pueden solicitar a la institución referida la prestación del servicio
de transporte escolar, de lo cual si es posible obtener permiso por la
Administración.
Manifestó que el caso referido en la sentencia
aportada (T-823 de 1999)  difiere en los hechos y circunstancias con el
presente.
IV.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
4.1.   Competencia.
Esta Corte es competente para conocer del
fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos
86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991, y demás disposiciones pertinentes.
4.2.   Problemas jurídicos.
Corresponde a la Corte determinar si la Alcaldía Mayor
y la Secretaría de Tránsito de Bogotá, al aplicar la medida restrictiva de
circulación contenida en el Decreto 007 de 2002 al vehículo particular de los accionantes
y al no permitir su tránsito durante el horario de "pico y placa",
están vulnerando los derechos fundamentales de los jóvenes Juan Manuel, Javier
Giovanny y Laura Catalina Estupiñán Monroy, teniendo en cuenta que éstos
padecen el síndrome de cromosoma X frágil y deben ser transportados durante
este horario al centro de rehabilitación para su educación especial.
Adicionalmente, debe la Corte estudiar si en el
presente caso, la tutela es procedente o por el contrario, los demandantes
deben acudir a otro medio de defensa judicial para ventilar sus pretensiones.
4.3.             Derecho a la igualdad de los
discapacitados mentales en la Constitución de 1991.
El derecho fundamental a la igualdad está
consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, el cual establece:
"Todas las personas nacen libres e
iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y
gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna
discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,
religión, opinión política o filosófica.
El Estado promoverá las condiciones para
que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas a favor de grupos
discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a
aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o
maltratos  que contra ellas se cometan."     (subrayado fuera del texto)
La igualdad ante la ley, de conformidad con la
jurisprudencia constitucional, no implica uniformidad en la regulación de
situaciones esencialmente distintas.  Por el contrario, exige ponderación de
los hechos sobre los cuales recae una solución jurídica determinada para
ajustarla de manera equitativa y razonable.
Al respecto la Corte ha manifestado:
“El objeto de la garantía ofrecida a toda
persona en el artículo 13 de la Carta no es el de construir un ordenamiento
jurídico absoluto que otorgue a todos idéntico trato dentro de una concepción
matemática, ignorando factores de diversidad que exigen del poder público la
previsión y la práctica de razonables distinciones tendientes a evitar que por
la vía de un igualitarismo ciego y formal en realidad se establezca, se
favorezca o se acreciente la desigualdad. Para ser objetiva y justa, la regla
de la igualdad ante la ley, no puede desconocer en su determinación tales
factores, ya que ellas reclaman regulación distinta para fenómenos y
situaciones divergentes.
La igualdad exige
el mismo trato par los entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una
misma hipótesis y una distinta regulación respecto de los que presentan
características desiguales, bien por las condiciones en medio de las cuales
actúan, ya que por las circunstancias particulares que los afectan, pues unas u
otras hacen imperativo que, con base criterios proporcionados a aquellas, el
Estado procure el equilibrio, cuyo sentido en Derecho no es otra cosa que la
justicia concreta.
De allí que el mismo artículo
constitucional en mención haya estatuido que la actividad estatal se orientará
al logro de la igualdad real y efectiva, adoptando medidas a favor de grupos
discriminados o marginados y protegiendo especialmente a las personas que por
su condición económica, física o mental, se encuentran en posición de debilidad
del Estado Social de Derecho, excluye las tendencias que pretenden hacer de la
igualdad un rasero único, inmodificable y no susceptible de adaptaciones”[1].
Es precisamente la parte final del articulo
13 superior la que indica los parámetros para garantizar el derecho a la
igualdad de las personas discapacitadas, función esta última que le corresponde
al Estado, por expreso mandato de la Carta (articulo 47).
De acuerdo
con lo consagrado en el artículo 47 de la Constitución el Estado tiene el deber
de adelantar una "política de previsión, rehabilitación e integración
social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes
prestará la atención especializada que requieran".  Esta norma reitera
el deber positivo del Estado, consistente en tomar las medidas necesarias y
favorables para que las personas con discapacidad mental puedan ejercer sus
derechos en condiciones de igualdad con los demás.
En relación con este punto, la Corte ha
señalado:
“La protección estatal de las personas
limitadas física o psíquicamente (CP arts. 13 y 47), debe abarcar una
pluralidad de acciones de prevención y de favorecimiento - diferenciación
positiva justificada - , con miras a impedir que las actuales estructuras
físicas, jurídicas, culturales, en las que se omite o desestima la situación
especial de los discapacitados, refuercen y perpetúen el trato discriminatorio
al cual han estado históricamente sometidos. (...)
Como es de entender las personas
discapacitadas, no obstante ser titulares de los mismos derechos de conformidad
con la Constitución Colombiana y las normas internacionales antes citadas, no
pueden ejercerlos de manera absoluta.   Per se, no tienen las mismas
oportunidades de una persona física y síquicamente sana.
Por tal razón el Estado, por medio de sus
diferentes órganos, tiene la obligación de tomar las medidas necesarias
tendientes a garantizar a el máximo disfrute de los demás derechos y la plena
participación en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación.[2]
La doctrina se ha referido en varias oportunidades a
la igualdad material como uno de los fines principales del Estado Social de
Derecho.  En este sentido, ha considerado justo un tratamiento diferenciado
frente a situaciones que lo ameritan.  En relación con las personas
discapacitadas ha considerado que existe una razón suficiente para ordenar un tratamiento
desigual.
La tesis del trato desigual amparado en razones
justificadas indica que el principio de igualdad  prima facie exige un
tratamiento igual y sólo permite un tratamiento desigual si puede ser
justificado con razones opuestas.[3]
4.4.   El derecho a la igualdad de los discapacitados
mentales reconocido por normas internacionales.
En virtud al efecto interpretativo que presenta el
derecho internacional, consagrado en el artículo 93 de la Constitución, se hará
referencia a los principios y declaraciones de carácter internacional existentes
y, relacionadas con el tema de la discapacidad mental.  La mayoría de estas
normas, fueron expedidas con fundamento en los principios de la Declaración
Universal de Derechos Humanos, los Pactos Internacionales de Derechos Humanos y
la Declaración de los Derechos del Niño.  Tales normas constituyen un criterio
auxiliar de interpretación para el juez[4], en sede de tutela, que complementa lo antes expuesto, lo cual a la
luz de la Constitución resultan suficiente para afirmar que las personas
discapacitadas ya sea por alguna deficiencia física o mental se encuentran en
una circunstancia de debilidad manifiesta.
Observa la Corte que es, principalmente, la
comunidad internacional quien se ha encargado, mediante la expedición de
principios y declaraciones, de definir algunos términos relacionados con la
enfermedad aducida por los accionantes, la cual se asocia al retraso mental y
que de conformidad con lo que se expone a continuación puede ubicarse dentro de
las especies de la discapacidad mental, la cual a su vez es un impedimento; así
como también ha sentado las bases de la protección especial para esta clase de
personas.
Desde un punto de vista médico, la palabra
discapacidad hace referencia a un gran número de limitaciones funcionales;
puede revestir la forma de una deficiencia física, intelectual o sensorial, una
dolencia que requiera atención médica o una enfermedad mental[5].
Se presenta de manera permanente o transitoria.
Así mismo, las Naciones Unidas
han definido a la persona con discapacidad mental, como "aquella que
durante el transcurso de su discapacidad es incapaz de manejar su propia
persona o sus asuntos y requiere de cuidado, tratamiento o control para su
propia protección, la protección de otros o la protección de la
comunidad."[6]
En cuanto al término "impedido", la Asamblea
General de la ONU en la Declaración de los Derechos de los Impedidos, lo ha
definido como aquella "designación dada a toda persona incapacitada
de subvenir por sí misma, en su totalidad o en parte, a las necesidades de una
vida individual o social normal a consecuencia de una deficiencia, congénita o
no, de sus facultades físicas o mentales." [7]
En relación con sus derechos, la misma declaración
señala:
"(...) 2. el impedido debe gozar de todos los derechos
enunciados en la presente Declaración. Deben reconocerse esos derechos a todos
los impedidos, sin excepción alguna y sin distinción ni discriminación por
motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de otra
índole, origen nacional o social, fortuna, nacimiento o cualquier otra
circunstancia, tanto si se refiere personalmente al impedido como a su familia.
3. El impedido
tiene esencialmente derecho a que se respete su dignidad humana. El impedido,
cualesquiera sean el origen, la naturaleza o la gravedad de sus trastornos y
deficiencias, tiene los mismos derechos fundamentales que sus conciudadanos de
la misma edad, lo que supone, en primer lugar, el derecho a disfrutar de una vida
decorosa, lo más normal y plena que sea posible.
4. El impedido tiene los mismos derechos
civiles y políticos que los demás seres humanos; el párrafo 7 de la Declaración
de los Derechos del Retrasado Mental se aplica a toda posible limitación o supresión
de esos derechos para los impedidos mentales.
(...)
8. El impedido tiene derecho a que se
tengan en cuenta sus necesidades particulares en todas las etapas de la
planificación económica y social.
(...)
10. El impedido debe ser protegido contra
toda explotación, toda reglamentación o todo trato discriminatorio, abusivo o
degradante.
Por su parte, el "retraso mental" es el
término utilizado cuando una persona tiene ciertas limitaciones en su
funcionamiento mental y en destrezas tales como aquéllas de la comunicación,
cuidado personal y actividad social.  Constituye una de las formas como puede
manifestarse la discapacidad mental.
La Declaración de los Derechos del Retrasado Mental establece:
1. El retrasado mental debe gozar, hasta
el máximo grado de viabilidad, de los mismos derechos que los demás seres
humanos.
2. El retrasado mental tiene derecho a la
atención médica y el tratamiento físico que requiera su caso, así como a la educación,
la capacitación, la rehabilitación y la orientación que le permitan
desarrollar al máximo su capacidad y sus aptitudes.[8]
(subrayado fuera del
texto).
De lo expuesto se desprende que
el derecho a la igualdad de las personas discapacitadas o impedidas se
garantiza en la medida en que el Estado y cada uno de los órganos que lo
componen, ejerzan acciones positivas, encaminadas a lograr la igualdad real
entre todos sus asociados.[9]
En otros términos, el ejercicio
del derecho a la igualdad de las personas en condiciones de debilidad
manifiesta requiere de un esfuerzo mayor por parte del Estado, en el sentido
que éste debe adoptar las medidas de carácter legislativo, judicial,
administrativo, educativo o de otra índole que sean necesarias para garantizar
su ejercicio.
La obligación del Estado de tomar las decisiones
requeridas a fin de garantizar el ejercicio de los derechos fundamentales de
las personas impedidas, es el deber de rango constitucional que la
jurisprudencia ha denominado "deber positivo de trato especial".
En varias oportunidades, esta Corporación
ha señalado que el incumplimiento de este deber puede resultar discriminatorio.[10]  Tal discriminación puede darse por una
omisión o por una acción de la autoridad respectiva.
4.5.   Discriminación por omisión y procedencia de la
acción de tutela.
La discriminación es el trato hacia una persona o
grupo de personas, poniéndolas en desventaja respecto a otro grupo o a toda la
comunidad.  La discriminación se puede presentar de diversas formas, ya sea de
manera activa u omisiva.  La discriminación hace referencia a la conducta o
trato, dirigido a  restringir derechos, libertades y oportunidades, sin
justificación objetiva y razonable o, a la omisión injustificada en el trato
especial a que tienen derecho ciertos grupos de personas, privándolas de los
beneficios, ventajas y oportunidades.
La Corte sobre este punto ha sostenido:
"La discriminación, en su doble
acepción de acto o resultado, implica la violación del derecho a la igualdad.
Su prohibición constitucional va dirigida a impedir que se coarte, restrinja o
excluya el ejercicio de los derechos y libertades de una o varias personas, se
les niegue el acceso a un beneficio o se otorgue un privilegio sólo a algunas,
sin que para ello exista justificación objetiva y razonable.  (...)
El acto discriminatorio es la conducta,
actitud o trato que pretende - consciente o inconscientemente - anular, dominar
o ignorar a una persona o grupo de personas, con frecuencia apelando a
preconcepciones o prejuicios sociales o personales, y que trae como resultado
la violación de sus derechos fundamentales.
Constituye un acto discriminatorio, el
trato desigual e injustificado que, por lo común, se presenta en el lenguaje de
las normas o en las prácticas institucionales o sociales, de forma
generalizada, hasta confundirse con la institucionalidad misma, o con el modo
de vida de la comunidad, siendo contrario a los valores constitucionales de la
dignidad humana y la igualdad, por imponer una carga, no exigible jurídica ni
moralmente, a la persona.
El acto de discriminación no sólo se
concreta en el trato desigual e injustificado que la ley hace de personas
situadas en igualdad de condiciones. También se manifiesta en la aplicación de
la misma por las autoridades administrativas cuando, pese a la irrazonabilidad
de la diferenciación, se escudan bajo el manto de la legalidad para consumar la
violación del derecho a la igualdad"[11].
V.
CASO CONCRETO
Con base en lo expuesto pasará la Corte a determinar
si la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Secretaría de Tránsito y Transporte de
Bogotá estaban en la obligación de tomar medidas necesarias a fin de distribuir
de manera equitativa y proporcional las cargas públicas con ocasión a la
restricción vehicular, contenida en el Decreto 007 de 2002.  En otras palabras,
si no incluir los vehículos que transportan a personas con discapacidad mental
- como el de los accionantes - dentro de las excepciones a la medida "pico
y placa" constituye un trato discriminatorio por omisión.
Así mismo corresponde a la Corte analizar si es viable
otorgar un permiso especial a los accionantes para transitar en la ciudad de
Bogotá durante el horario de restricción o, si por el contrario, el conceder
tal autorización constituye un trato diferenciado que no tiene justificación.
Finalmente deberá verificar la procedencia la acción
de tutela para este caso en particular, toda vez que la violación de los
derechos fundamentales aducida por los accionantes tiene origen en un acto
administrativo y a juicio de las demandadas, la cuestión debatida no es de naturaleza
constitucional.
5.5.   Discriminación
por omisión de trato favorable por parte de las entidades demandadas.
La Corte ha manifestado que la discriminación por
omisión de trato más favorable presupone la existencia de ciertos
condicionamientos.  Al respecto ha señalado que para establecer si ha existido
una violación del derecho a la igualdad por omisión de trato favorable a las
personas discapacitadas, es necesario verificar: primero, que se haya producido
un acto -jurídico o de hecho- u omisión; segundo, que se presente una
restricción injustificada o una carga desproporcionada sobre los derechos,
libertades u oportunidades de los discapacitados; y tercero, que exista
conexidad directa entre el acto positivo u omisivo y la afectación de los
derechos fundamentales de estas personas.[12]
El presente caso se trata de tres jóvenes con
discapacidad mental, consistente en el síndrome de cromosoma X frágil, el cual
es producido como consecuencia de una deficiencia congénita y se caracteriza
por el  bajo nivel de desarrollo físico y síquico de la persona.  Tal
deficiencia está debidamente acreditada en el proceso, especialmente por medio
de los informes suministrados por el Jefe del Grupo de Genética del Instituto
Nacional de Salud - Grupo de Genética, por el Director de la Unidad de Genética
de la Universidad Nacional-  Facultad de Medicina y por el certificado expedido
por el Centro de Educación Especial de Rehabilitación y Capacitación - RENACER.
El presentar limitaciones para realizar actividades
diarias, no poder valerse por si mismos, tener que recibir un tratamiento y un
cuidado especial, constituyen circunstancias de debilidad manifiesta.  Por tal
razón se puede afirmar que los jóvenes Juan Manuel, Javier Giovanny y Laura
Carolina son acreedores de la especial protección debida por el Estado, de
conformidad con los artículos 13 (derecho a la igualdad) y 47 (protección
especial a disminuidos) de la Constitución Política.
Como se ha manifestado a lo largo de esta sentencia,
el Estado debe, en el ejercicio de sus funciones, garantizar a estas personas
el goce pleno de sus derechos y su participación en sociedad.
Lo anterior es parte del desarrollo del principio
de igualdad real y efectiva, el cual encuentra su fundamento jurídico en el
inciso final del artículo 13 constitucional que reza: "El Estado
protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica,
física o mental, se encuentra en circunstancia de debilidad manifiesta y
sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan"; y, en
el artículo 47 que establece: "El Estado adelantará una política de
previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos,
sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que
requieran".
Así las cosas, los diferentes organismos
estatales y autoridades públicas deben tener en cuenta los artículos citados al
momento de proferir sus respectivos actos administrativos y decisiones, ya que
éstos pueden afectar el ejercicio del derecho a la igualdad de las personas en
circunstancias de debilidad manifiesta.  De hecho, si determinada decisión o
medida afecta el ejercicio del referido derecho de quien es el titular,
respecto a una persona o grupo de personas, procederá como se ha venido
diciendo, un trato especial a favor de aquél, lo cual en palabras de esta
Corporación constituye un trato de discriminación positiva, el cual tiene su
fundamento en la misma Carta Política.
El Alcalde Mayor de Bogotá, en conjunto con
la Secretaría de Tránsito, en procura de una mejor calidad de vida para los
habitantes del distrito capital, expidió el Decreto No. 007 de 2002, "por
el cual se toman las medidas para el mejor ordenamiento del tránsito de
vehículos en las vías públicas de Bogotá D.C.".   El mencionado
decreto es norma de carácter general y por ende, de obligatoria observancia y
cumplimiento para todos los habitantes que transiten en Bogotá, salvo las excepciones
contempladas en su artículo 2º.
Del texto del referido acto administrativo
se observa que dentro de las excepciones a la restricción vehicular están los
vehículos adaptados para la conducción de ellos por discapacitados, lo cual
es enteramente constitucional y se justifica en virtud de la tesis del trato
diferenciado ante situaciones desiguales, a la cual se hizo referencia.
Considera la Corte que si bien el Alcalde acertó, al
estipular la excepción anterior, con fundamento en el respeto al derecho a la
igualdad de las personas  discapacitadas[13], lo cierto es
que no debió limitar su alcance solo en relación con las personas con
discapacidad física que conducen, sino hacerla extensiva a los discapacitados
mentales que, por la gravedad de su enfermedad, no pueden acceder al transporte
público y en consecuencia, requieren de ser transportados por terceros.
En síntesis las entidades accionadas al expedir el
Decreto  007 de enero 14 de 2002, al no contemplar dentro de las excepciones a
la restricción vehicular "pico y placa", los vehículos utilizados
para transportar a las personas con problemas físicos y mentales vulneraron los
derechos fundamentales de los jóvenes discapacitados.  Considera la Corte que
en el presente caso es evidente la conexidad entre el acto administrativo y la
restricción al ejercicio del derecho a la igualdad, en la medida en que el
derecho a la libre circulación de los jóvenes afectados, no ha sido restringido
en proporcionalidad a su especial condición, hasta el punto que se ven
afectados en el ejercicio de su derecho a la educación.
Así las cosas, advierte la Corte que el obrar de las
entidades accionadas constituye una discriminación por omisión de trato
favorable.
5.2.   Justificación de trato diferenciado.
En reiteradas oportunidades esta Corporación
ha indicado que el trato diferenciado en dos situaciones de hecho distintas se
justifica.  La doctrina y la jurisprudencia, han planteado que un trato
diferenciado no constituye una discriminación, siempre y cuando se cumplan las
siguientes condiciones: primero, que los hechos sean distintos; segundo, que la
decisión de tratarlos de manera diferente esté fundada en un fin aceptado
constitucionalmente; y tercero, que la consecución de dicho fin por los medios
propuestos sea posible y además adecuada.
En el presente caso vemos como el primer requisito se
cumple a cabalidad, por cuanto se trata de dos hechos distintos, uno que radica
en la imposibilidad de los jóvenes discapacitados a acceder a medios de
transporte público a fin de recibir su educación y otro, en la posibilidad que
tienen las personas no discapacitadas para hacerlo.
El trato diferenciado frente a estos supuestos
fácticos se justifica, en virtud de los ya citados artículos 13 y 47 de la
Constitución.  En cuanto a que el fin perseguido con este trato diferenciado es
la igualdad real.
Los habitantes de la ciudad de Bogotá, en ocasión a la
medida de restricción vehicular "pico y placa", tienen la obligación
de ceder parte del ejercicio de sus derechos fundamentales, entre ellos,
especialmente, el de  libre circulación, a fin de procurar los objetivos
propuestos por esta medida, ya que están encaminados al bienestar general de la
ciudad.
Así como lo indica el "estudio de evaluación y
seguimiento a la medida de restricción vehicular para vehículos particulares
(sic)"[14], con las
medidas adoptadas por medio del Decreto 007 de 2002, las entidades demandadas
buscan incentivar el transporte público, a fin de racionalizar el uso de la
malla vial y aumentar la ocupación de los vehículos particulares.  En miras a
cumplir este último objetivo, la Administración ha requerido a los usuarios a
organizarse con vecinos, compañeros de trabajo y estudio para compartir sus
vehículos particulares.
Encuentra la Corte que las cargas que tienen que
soportar los destinatarios de la restricción vehicular derivadas de la
limitación al derecho de circular libremente, a fin de procurar orden y un
mejor ambiente para la ciudad, responden al principio de la prevalencia del
interés general sobre el particular, en el Estado Social de Derecho.[15]
Entre los efectos positivos producidos por esta medida
se encuentran: la desestimulación en el uso del vehículo particular,
mejoramiento de las condiciones de circulación y desplazamiento, la
racionalización en la utilización de la malla vial, el aumento en la
utilización de buses y colectivos, y la creación de nuevas troncales del
Sistema Transmilenio.  La gran mayoría de éstos se presentaron en colaboración
con la ciudadanía, que se ha esforzado y muchas veces sacrificado, acudiendo al
sistema de transporte público colectivo o masivo con el fin de suplir la
necesidad de moverse de un lugar a otro.  Esta obligación que ha surgido a raíz
de la misma medida no es posible que sea cumplida a cabalidad por personas con
algún impedimento físico o mental grave.
En el trámite de esta acción se pudo demostrar que los
jóvenes Estupiñán Monroy son personas discapacitadas mentales, lo que
significa, que frente al Estado se encuentran en una situación especial
respecto al resto de las personas.  Hacen parte de un grupo minoritario, el
cual es acreedor de un trato especial.
Observa la Corte que en lo que atinente a los señores
Estupiñán Monroy y a sus hijos, las cargas para ellos generadas en virtud de la
medida del "pico y placa", son más gravosas que las de cualquier otro
padre y joven que habite en Bogotá.
De las pruebas allegadas en el expediente, se infiere
que los jóvenes Estupiñán Monroy no están en la capacidad de acceder al
transporte público con la misma tranquilidad que lo hace cualquier ciudadano.
Su patología les imposibilita valerse por si mismos, requiriendo de ayuda casi
permanente.  Según lo expuesto por los padres accionantes, estos jóvenes entran
en pánico y reaccionan de manera agresiva frente a situaciones incómodas como
pueden ser los tumultos, la velocidad de los buses, la falta de seguridad e
infraestructura para personas impedidas en el transporte masivo, entre otras.
Si bien la Corte ha manifestado que el derecho a un
trato especial, no implica liberar a las personas con limitaciones de sus
deberes ni exonerarlos de manera anticipada por sus faltas[16],
es cierto también que el Estado y la sociedad deben brindarle a los
discapacitados posibilidades de integrarse a la vida social, deber del cual las
entidades accionadas se han sustraído frente a este caso en particular, al
momento de la expedición del Decreto 007 y posteriormente, al no haberle
otorgado el permiso al vehículo (placas CIV-138), propiedad de los accionantes,
para circular libremente en las horas de restricción, máxime al estar amparados
en una razón válida como es la necesidad de transportar a sus hijos hacia el
Centro de Educación Especial Rehabilitación y Capacitación -RENACER-, donde se
les presta el servicio de educación especial que requieren por su condición de
personas con discapacidad mental.
En síntesis, la Corte considera que para el presente
caso se justifica un trato diferenciado por parte de la Administración en lo
concerniente a la situación particular de los aquí afectados, quienes por su
condición mental y física les es imposible llevar una vida normal al igual que
sus conciudadanos.  Por tal razón la accionada debió de haber otorgado la
correspondiente autorización para circular durante el horario de restricción a
la familia Estupiñán Monroy.
5.3.   Procedencia de la acción de tutela.
En cuanto a la procedencia de la acción de tutela para
estos casos, la Corte ha señalado que la discriminación por omisión del deber
de trato especial puede ser controvertida judicialmente por medio de este
mecanismo,  mientras no exista un procedimiento judicial alternativo o cuando
la cuestión sea meramente constitucional, siempre que el juez se limite a
verificar la omisión y a ordenar la inaplicación de la medida discriminatoria
al caso concreto.
Por tal razón, no es válido el argumento expuesto por
el Subsecretario Jurídico de la Secretaría de Tránsito y Transporte de la
Alcaldía Mayor de Bogotá, mediante el cual señala – la norma que rige la
restricción vehicular es una norma de carácter general, no es procedente la
acción de tutela y deberá acudir a la acción de nulidad ante la sección primera
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de considerar que es transgresora
de un ordenamiento superior-, máxime teniendo en cuenta los efectos erga
omnes de la acción de nulidad ante lo Contencioso Administrativo.
En este orden de ideas, los accionantes solo cuentan
con la acción de tutela como mecanismo judicial de protección, el cual operará
en su integridad para el caso concreto.
Así las cosas, las anteriores consideraciones sólo
producirán efectos para la especial situación en la que se encuentran los
jóvenes Estupiñán Monroye.  Lo anterior se justifica, en tanto que existen
diferentes grados de discapacidad mental, unos más graves que otros y de esto
dependerá el valor del trato de discriminación positiva, el cual, según su
estudio, podrá o no hacerse exigible por vía de tutela.  Además, ante la
imposibilidad de determinar e identificar a las personas que padecen esta
enfermedad en la ciudad de Bogotá, esta Corporación advierte que es
improcedente el amparo a favor de las mismas.   Finalmente, la jurisprudencia
se ha pronunciado en el sentido de restringir su alcance, como a continuación
se anota.
En relación con este punto, mediante Setencia T-823 de
1999, esta Corporación anotó:
(...) En efecto, en estos casos la tutela
del derecho a la igualdad no implica una intromisión del juez constitucional en
el ámbito de acción de otras jurisdicciones o en el radio de acción de los
órganos de representación democrática. La orden que, en este caso, el juez debe
adoptar, se contrae a impedir la aplicación de una medida atentatoria del
principio de igualdad y, en consecuencia, a aplicar al caso lo dispuesto en la
propia Constitución. Ciertamente si la administración expide una normativa que
limita de forma desproporcionada los derechos fundamentales de las personas
que, en virtud del artículo 13 Constitucional, son acreedoras de un deber de
especial protección, resulta claro que tal medida no puede aplicarse a dicho
grupo de personas, al menos hasta tanto la administración adopte los
correctivos pertinentes. El juez debe limitarse entonces a inaplicar la medida
para el caso concreto de las personas desproporcionadamente afectadas, sin que
pueda suplantar a la administración en la adopción de los mecanismos de
corrección que serían necesarios para imponer la correspondiente medida.
En consecuencia se inaplicará para el caso concreto el
Decreto 007 de 2002, por el cual se toman  medidas para el mejor
ordenamiento del tránsito de vehículos en las vías públicas de Bogotá D.C.,
en el cual se excluyen los vehículos que transportan personas discapacitadas.
No obstante, la Corte considera necesario prevenir a
la Alcaldía y la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá para que
efectúen los correctivos necesarios a fin de cumplir con el deber de tratar de
manera especial a aquellas personas que se encuentren en situaciones similares
o más graves que la aquí plasmada.
En conclusión la medida adoptada por la Alcaldía Mayor
de Bogotá tiende a restringir, de manera desproporcionada, los derechos de los
jóvenes Juan Manuel, Javier Giovanny y Laura Estupiñán Monroy, que por sufrir
una discapacidad mental grave, se encuentran en imposibilidad de acudir al
transporte publico de pasajeros.  Ello supone una restricción mucho mayor que
la que opera respecto de los derechos del resto de la población, lo que, en
lugar de favorecer la igualdad real y efectiva de las personas impedidas,
aumenta la carga que deben soportar.
Por consiguiente, la petición invocada por la señora
Floralba Monroy Castañeda y el señor Jesús María Estupiñán debe prosperar.  Por
consiguiente, la Administración deberá expedir el permiso para circular
libremente dentro del horario de "pico y placa" a los aquí
accionantes, a fin de garantizar el ejercicio del derecho a la igualdad de los
jóvenes Estupiñán Monroy.
VI. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.  REVOCAR los fallos adoptados por los Juzgados 48 Civil
Municipal y el Juzgado 21 Civil del Circuito de Bogotá, calendados el 16 de
julio y 29 de agosto de 2002, respectivamente, mediante los cuales negaron la
tutela presentada por los señores Jesús María Estupiñán Rodríguez y Flor Alba
Monroy Castañeda contra la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Secretaría de Tránsito
y Transporte de Bogotá y, en su lugar, CONCEDER el amparo demandado para
proteger los derechos fundamentales de sus  hijos.
En consecuencia, se ORDENA a la Alcaldía Mayor
de Bogotá y a la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito Capital de
Bogotá que dentro del perentorio término de cuarenta y ocho (48) horas,
contadas a partir de la notificación de la presente providencia, autoricen la
circulación del vehículo de propiedad de los accionantes durante el horario de
restricción establecido mediante Decreto 007 de 2002, bajo la condición de que
el mencionado vehículo sólo podrá circular durante el término de la restricción
si se utiliza como medio para transportar a sus hijos.
Segundo.  PREVENIR al Alcalde Mayor de Bogotá y al Director
de la Secretaría de Tránsito de Bogotá para que adopten las medidas e impartan
las instrucciones necesarias con el fin de evitar que se incurra en conductas
como la censurada en esta sentencia.
Tercero. Por Secretaría General líbrese las comunicaciones previstas en el
artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia C- 094 de 1993,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[2]
Articulo 2º de la C.P. - Son fines esenciales del Estado: servir a la
comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los
principios, derechos  y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación, defender la
idependencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
[3]
ALEXEY, Robert, Teoría de los Derechos Fundamentales.  Centro de Estudios
Constitucionales.  Madrid, 1997.
[4] SAIZ ARNAIZ, Alejandro,
"La Apertura Constitucional al Derecho Internacional y Europeo de los
Derechos Humanos.  El artículo 10.2 de la Constitución Española".  Consejo
General del Poder Judicial, Madrid-1999.  Pgs. 77-86.
[5]
Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con
discapacidad, aprobadas por la Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante
Resolución 48/96 del 20 de diciembre de 1993.
[6] Subcomisión de Prevención de Discriminación y Protección a las Minorías,
Erica Irene Daes  U.N. DOC. E/CN.4/Sub.2/1983/17, pág. 43.  Ver además el Informe N° 63/99 CASO 11.427
Víctor Rosario Congo. ECUADOR 13 de abril de 1999.
[7] Declaración de los
Derechos de los Impedidos, proclamada por la Asamblea General en su resolución
3447 (XXX), de 9 de diciembre de 1975
[8] Declaración de los
Derechos del Retrasado Mental, proclamada por la Asamblea General en su
resolución 2856 (XXVI), de 20 de diciembre de 1971.
[9] ROSENFELD, Michel,
"Affirmativa Action & Justice".  Editorial, Universidad de Yale,
1991.
[10] Ver sentencia T-378 de
1997.  Eduardo Cifuentes Muñoz
[11]Corte Constitucional.
Sentencia T-098 de 1994. MP EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
[12] Ver sentencia T-288 de
1995
[13] Ver sentencia T-823 del
21 de octubre de 1999 - Acción de tutela instaurada por el señor A contra la
Secretaría de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá, D.C.-. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[14] Prueba anexada por la
Alcaldía Mayor de Bogotá - Secretaría de Tránsito y Transporte.
[15] Constitución Política de
Colombia:  Artículo 1º - Colombia es un estado social de derecho organizado
en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa  y pluralista, fundada en el respeto
por la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del interés general.
[16] Sentencia T- 207 de 1999,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.