C-489-97
Sentencia C-489/97
Sentencia
C-489/97
BANCO DE LA
REPUBLICA-Régimen Jurídico
especial
El régimen
jurídico especial que rige la actividad del Banco se encuentra contenido en la
Constitución, en la Ley 31 de 1992 y en sus estatutos, que fueron expedidos
mediante el Decreto No. 2520 de 1993;  pero como se advirtió en la aludida
sentencia dicho régimen no es único ni excluyente, pues se admite que en lo no
previsto en éste sea posible la aplicación a las actividades del Banco de las
previsiones contenidas en los códigos civil, comercial, penal y en otros
estatutos.
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Corresponde
al legislador establecer reglas/ACTO ADMINISTRATIVO-Recursos en efecto
devolutivo
Le corresponde al
legislador establecer autónoma y libremente las reglas del debido proceso
administrativo, siempre que no exista una restricción de tipo constitucional,
derivada de sus principios, valores, garantías y derechos. Es parte importante del debido proceso
administrativo el establecimiento de recursos contra las decisiones de la
administración e igualmente lo relativo al trámite y a los efectos en que se
conceden dichos recursos; por consiguiente, esta materia no tiene rango
constitucional, su regulación le corresponde al legislador, aun cuando su
competencia debe ser ejercida con arreglo a criterios de razonabilidad,
proporcionalidad y finalidad. La norma impugnada regula en forma abstracta,
objetiva o general que los recursos contra los actos administrativos de índole
particular expedidos por el Banco de la República, se conceden en el efecto
devolutivo. Por lo tanto, el tratamiento que la norma prescribe es igual para
todas las personas que ejercen el derecho de impugnar las decisiones de dicha entidad;
no existe, por consiguiente, un trato desigual, no justificado con respecto a
algunas personas. El legislador válidamente puede determinar que los
recursos se concedan en el efecto suspensivo y excepcionalmente en el efecto
devolutivo.
Referencia:
Expediente D-1620.
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 51 (p) de la Ley 31 de 1992.
Actor:
Camilo Gutierrez
Jaramillo.
Magistrado Ponente:
Antonio Barrera
Carbonell.
Santafé de Bogotá
D.C., octubre dos (2) de mil novecientos noventa y siete (1997)
I.  ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios del proceso a que da lugar la
acción pública de inconstitucionalidad, procede la Corte a proferir la
sentencia correspondiente en relación con la demanda presentada por el
ciudadano Camilo Gutiérrez Jaramillo contra el artículo 51 (p) de la Ley 31 de
1992, afirmando su competencia con fundamento en el artículo 241-4 de la
Constitución.
II. NORMA
ACUSADA.
Se transcribe a
continuación el texto del artículo 51 de la Ley 31 de 1992, subrayando lo
demandado:
LEY 31 DE 1992
Por la cual se
dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el
ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio
internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco y para el
ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se
determinan las entidades a las cuales pasarán los Fondos de Fomento que
administra el Banco y se dictan otras disposiciones.
ARTICULO 51.-
Procedimientos relativos a aquellos actos que sean administrativos. El Banco de
la República se sujetará a las siguientes reglas en los procedimientos
relativos a aquellos actos que sean administrativos:
a) Los actos de
carácter general deberán publicarse en el boletín que la Junta Directiva
autorice para este objeto;
b) Los actos de
carácter particular serán motivados, de ejecución inmediata, deberán
notificarse en la forma prevista en el Código Contencioso Administrativo y
los recursos se concederán en el efecto devolutivo.
III. LA DEMANDA.
Considera
el demandante que el segmento normativo acusado viola los artículos 13, 29, 83,
89, 209 y 372 de la Constitución, pues la concesión en el efecto devolutivo de
los recursos que se interpongan contra los actos administrativos de carácter
particular, emitidos por el Banco de la República, es discriminatoria, toda vez
que a quienes cuestionan las actuaciones de la administración publica bajo el
régimen del decreto 01 de 1984 se les conceden los recursos en el efecto
suspensivo, en cuyo caso, el acto atacado no se ejecuta mientras se desatan
aquellos.
El
demandante formula una serie de consideraciones de orden general acerca de la
naturaleza jurídica que, a partir de la reforma constitucional del año 1991,
caracteriza al Banco de la República y, en tal virtud, resalta la condición de
esta entidad como una persona jurídica de derecho público, con autonomía
administrativa, patrimonial y técnica, sujeta a un régimen legal propio (art.
371 de la Constitución), que en determinados casos ejerce competencias de
índole administrativa.
Establece
luego  la diferencia  entre el efecto suspensivo y el devolutivo en materia de
recursos, para deducir de allí que la prudencia indica que los recursos contra
las decisiones administrativas deben ser siempre en el efecto suspensivo, con
el fin de impedir que la realización material del acto, cuando el recurso se
concede en el efecto devolutivo, pueda ocasionar perjuicios al administrado, en
el evento en que sea revocado.
Según
el demandante,  la expresión demandada “acogió un exótico privilegio a favor
del Banco en el sentido de excluir el efecto general en el cual se conceden los
recursos en la vía administrativa, que es el efecto suspensivo, acogiendo uno
mas restrictivo y perjudicial para los administrados que es el efecto
devolutivo.”
IV.
INTERVENCION DEL BANCO DE LA REPUBLICA.
El
ciudadano Gerardo Hernández Correa, en representación de la Junta Directiva del
Banco de la República, interviene en el proceso para impugnar la demanda, para
lo cual hace unas consideraciones generales y expone la posición del Banco
frente a los cargos planteados.
El
interviniente  hace alusión al tratamiento legal de los recursos, y afirma que
es el legislador y no el Banco quien señala los efectos en que habrán de
concederse los recursos ; en este sentido trae a colación, como
antecedente de orden jurisprudencial, la sentencia del 19 de julio de 1984
proferida por la Corte Suprema de Justicia, en donde al referirse al tema de la
concesión de los recursos contra los actos del Banco de la República, consideró
que ello atiende al propósito de dar celeridad al proceso y no constituye
elemento procedimental inaceptable a la luz de lo que se entiende por debido
proceso.
En
cuanto a los cargos específicos que formula la demanda,  el interviniente
señala que no se viola el principio de igualdad, pues el trato igualitario se
predica de quienes se encuentren en similares, más no distintas circunstancias.
Así, entonces, se incurriría en violación a las citadas normas constitucionales
por parte del Banco de la República si, por ejemplo, a una persona que adelanta
un trámite ante él le concede un recurso en el efecto devolutivo y a otro en el
efecto suspensivo. Pero encontrándose el Banco autorizado por la Constitución a
tener un régimen legal propio, régimen dentro del cual se incluyó la necesidad
de conceder los recursos en un efecto diferente al que constituye la regla
general para la Administración Pública, en la medida en que lo aplique por
igual a todos los que gestionen ante él, no puede configurarse violación
constitucional alguna.
Tampoco
se vulnera el debido proceso, porque el legislador diseñó el debido proceso
administrativo para el Banco de la República, teniendo en cuenta las
específicas funciones que este  cumple que requieren de ejecución inmediata.
Con idénticas razones, descarta el quebrantamiento del principio de la buena fe
alegado por el demandante.
No
se desconoce el artículo 89 de la Constitución  que garantiza la protección de
los derechos individuales, porque para obtener el resarcimiento de los
eventuales perjuicios causados por el Banco con la ejecución de un acto
administrativo los afectados abierta la vía contenciosa administrativa. Tampoco
se excede el límite normativo del artículo 372, pues esta disposición no
establece reglas para definir los recursos gubernativos y sus efectos.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El
Procurador General de la Nación rindió el concepto de rigor y solicitó a la
Corte declarar la constitucionalidad del aparte normativo acusado.  La
argumentación de la Procuraduría se resume así :
La
expresión demandada hace parte del ordenamiento especial que de conformidad con
los artículos 371 y 372 de la Constitución debe expedir el legislador para
regular las funciones básicas que le corresponden al Banco de la República y
establecer las reglas que en relación con su estructura, organización y
funcionamiento debe ser materia desarrollada estatutariamente.
El
artículo 3° de la ley 31 de 1992, dispone que el Banco de la República en su
organización, estructura, funciones,  y operaciones se regirá exclusivamente
por las normas contenidas en la Constitución Política, en esta ley y en los
Estatutos, y que en los casos no previstos por aquellas y éstos, las
operaciones mercantiles y civiles y, en general los actos del Banco que no
fueron administrativos, se regirán por las normas del derecho privado.
Igualmente el
Decreto 01 de 1984, reconociendo la existencia del Banco de la República como
ejecutor de normas y políticas cambiarías y crediticias, estableció en su
artículo 80 un conjunto de reglas especiales que gobiernan el procedimiento de
los actos administrativos de esta entidad, diferente del aplicable a las
actuaciones de las demás autoridades estatales.
El otorgamiento del
recurso de apelación en el efecto devolutivo no constituye elemento
procedimental constitucionalmente inadmisible, porque lo que se pretende es
dotar al Banco de la República de instrumentos exceptivos eficaces que permitan
que sus actos administrativos respondan a la dinámica de sus altas funciones,
pues estos procedimientos privilegiados encuentran su ratio juris en el
interés público que reviste la ejecución de las directrices monetarias,
cambiarias y crediticias que la Carta le ha encomendado, las cuales deben
desarrollarse en coordinación con la política económica general del Gobierno.
La
concesión de los recursos contra los actos administrativos particulares del
Banco en el efecto devolutivo permite materializar los principios
constitucionales de la eficacia y celeridad de la función administrativa,  sin
que ello implique una violación del debido proceso, por cuanto el afectado con
la decisión  puede controvertir su legalidad en sede administrativa y judicial.
Finalmente,
dice que “...el efecto devolutivo se justifica porque las importantes tareas de
rango constitucional asignadas al Banco de la República no pueden verse
interrumpidas, so pena de causar serios traumatismo al orden público económico.
Repárese en lo contraproducente que sería inejecutar medidas administrativas
sobre encaje en caso de ser impugnada por una entidad bancaria, evento en el
cual se generarían problemas de liquidez en el sistema financiero en perjuicio
de sus usuarios.”
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. El problema
jurídico planteado.
Se trata de
determinar si el establecimiento de una regla especial por el legislador, en
cuanto el efecto en que se conceden los recursos gubernativos contra las
decisiones del Banco de la República, diferente a la ordinaria prevista en el
Código Contencioso Administrativo, es violatoria de las normas constitucionales
que invoca el demandante, específicamente del derecho a la igualdad.
2. La solución
del problema planteado.
2.1. En la sentencia
C-341/96[1],
esta Corte señaló las características del Banco de la República, de su
estructura y funciones básicas  y del régimen jurídico que le es aplicable, en
los siguientes  términos:
“b) El Banco de
la República es uno de los órganos autónomos e independientes, a que alude el
art. 113 de la Constitución, organizado como persona jurídica de derecho
público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un
régimen legal propio, encargado de ejercer las funciones de banca central y, en
tal virtud, le corresponde, como atribuciones básicas: "regular la moneda,
los cambios internacionales y el crédito, emitir la moneda legal; administrar
las reservas internacionales; ser prestamista de última instancia y banquero de
los establecimientos de crédito, y servir como agente fiscal del Gobierno.”
“La autonomía del
Banco de la República que se deduce de la interpretación unitaria de los arts.
371 y 372 de la Constitución debe ser entendida en el sentido de que el Banco
de la República es una entidad sui generis, organizada bajo un régimen legal
propio, que está contenido en la ley dictada por el Congreso, y en los
estatutos a los cuales debe ceñirse el Banco para el ejercicio de sus
funciones. En dichos estatutos se determinan, entre otros aspectos, la forma de
su organización, su régimen legal, el funcionamiento de su junta directiva y
del consejo de administración, el período del gerente, las reglas para la
constitución de sus reservas, entre ellas la de estabilización cambiaria y
monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades.”
“Conforme a lo
expresado, la autonomía del Banco, configurada jurídicamente mediante la
Constitución, la ley y sus Estatutos, tiene el siguiente alcance:
- Una autonomía
administrativa, que comprende básicamente lo relativo a la forma de su
organización, el funcionamiento de su junta directiva y del consejo de
administración y el período del gerente.
- Una autonomía
patrimonial, que concierne a la libertad e independencia para administrar y
afectar su propio patrimonio, mediante la ejecución de los actos jurídicos y
materiales relativos al cumplimiento de sus funciones.
- Una autonomía
técnica, referida al señalamiento del conjunto de métodos, procedimientos y
mecanismos específicamente diseñados, relativas a las reglas para la
constitución de sus reservas, entre ellas, las de estabilización cambiaria y
monetarias y el destino de sus excedentes, y el cumplimiento de sus funciones
básicas, como también a la libertad y capacidad de actuar en dichos campos, sin
la injerencia de otras autoridades.
- Una autonomía
funcional, atingente al ejercicio de las competencias específicas de que ha
sido investido por la Constitución y la ley para el cumplimiento de las
funciones especializadas que les fueron asignadas.”
"La
circunstancia de que el Banco tenga un régimen legal propio, conformado por su
ley especial, que no reviste el carácter de estatutaria ni de orgánica, y por
sus Estatutos, que tienen un campo específico de regulación, no significa que
dicho régimen sea único y excluyente, porque en modo alguno ha regulado todo el
sistema jurídico, comprensivo de la normatividad que le puede ser aplicable en
desarrollo de sus funciones y operaciones, o a sus funcionarios y trabajadores.
Por lo tanto, no se excluye la posibilidad de la aplicación, al Banco y a sus
servidores, de normas contenidas en los Códigos Civil, Comercial, Penal y en
otros estatutos. Esta situación fue considerada con la expedición de los
Estatutos del Banco; en efecto, aunque en el Título IV se señala un régimen
especial para sus actos y contratos, (arts. 64 a 69), se permite, cuando existe
vacío normativo, la aplicación de las normas comunes de derecho privado,
especialmente las del Código del Comercio."
"Por lo
demás, la autonomía que se reconoce por la Constitución a los órganos
autónomos, no es absoluta sino relativa, en el sentido de que debe ejercerse
dentro de los términos de la Constitución y de la ley. En tal virtud, el
reconocimiento de la autonomía de un ente no significa ausencia de controles,
pues precisamente el precio que se paga por ésta consiste en la existencia de
controles, aun cuando estos tengan cierta especificidad. Es asi, como el inciso
final del art. 372 prevé que "el Presidente de la República ejercerá la
inspección, vigilancia y control del Banco en los términos que señala la
ley".
"c) Si bien
el Banco presenta las características reseñadas, dado el carácter unitario del
Estado, no es admisible considerarlo como algo aislado y totalmente separado de
éste, pese a la autonomía que se le reconoce por la Constitución, pues las
funciones que cumple son usuales o connaturales a las que corresponden
normalmente al Estado, es decir, son funciones públicas."
2.2. El régimen
jurídico especial que rige la actividad del Banco se encuentra contenido en la
Constitución, en la Ley 31 de 1992 y en sus estatutos, que fueron expedidos
mediante el Decreto No. 2520 de 1993;  pero como se advirtió en la aludida
sentencia dicho régimen no es único ni excluyente, pues se admite que en lo no
previsto en éste sea posible la aplicación a las actividades del Banco de las
previsiones contenidas en los códigos civil, comercial, penal y en otros
estatutos.
2.3. El artículo 80
del Código Contencioso Administrativo previó un procedimiento administrativo
especial para las instituciones financieras con participación mayoritaria de
capital público que actúen como ejecutoras directas de las normas y políticas
monetarias, cambiarias y crediticias, desempeñando facultades de naturaleza
única o diferentes a las que las leyes y reglamentos confieren a las demás
instituciones del mismo género. De este modo, se reiteró como regla de
principio que el libro Primero de dicho Código sólo se ocupa de regular lo que
podría denominarse el procedimiento general u ordinario, pues se dejan por
fuera de su ámbito normativo otros procedimientos especiales a los cuales se
alude, por ejemplo, en el mismo artículo 80 y en los artículos 1° y  81, o que
se encuentran regulados por leyes especiales.
La Corte Suprema de
Justicia en la sentencia del 19 de julio de 1984 declaró exequible, entre
otros, el numeral 3° de dicho artículo, según el cual en las referidas
instituciones "los actos serán de ejecución inmediata y los recursos se
concederán en el efecto devolutivo". Dijo la citada Corporación:
"La finalidad
de las disposiciones del artículo 80, por el contrario muy clara, es la de dar
a los actos administrativos del Banco Emisor procedimientos de excepción que
por su simplicidad correspondan a las exigencias de facilidad y rapidez propias
de las actividades de ese instituto".
"Esos
procedimientos privilegiados se justifican en principio a la luz del interés
público inherente al eficaz funcionamiento del Banco de República, en su
condición de ejecutor directo de normas y políticas monetarias, cambiarias y
crediticias de carácter estatal. Es obvio, sin embargo, que tales
procedimientos no puedan desconocer ningún precepto de la Carta
Fundamental."
(....)
"Según el
criterio de esta Corporación las disposiciones del numeral 3, según el cual los
actos serán de ejecución inmediata y se conceden en el efecto devolutivo,
atienden el propósito de darles celeridad y no constituyen elementos
procedimentales inaceptables a la luz del artículo 26, aunque los actos
administrativos sean de ejecución inmediata, el señalamiento de los recursos
contra ellos protege los derechos de terceros".
2.4. Estima la Corte
que el segmento normativo acusado se ajusta a la Constitución, por las
siguientes razones:
a) Le corresponde al
legislador establecer autónoma y libremente las reglas del debido proceso
administrativo, siempre que no exista una restricción de tipo constitucional,
derivada de sus principios, valores, garantías y derechos vgr. presunción de
inocencia, garantía de no ser juzgado dos veces por el mismo hecho, principio
de favorabilidad cuando se deban imponer sanciones, etc., que limite el ámbito
de ejercicio de su competencia.
b) Es parte
importante del debido proceso administrativo el establecimiento de recursos
contra las decisiones de la administración e igualmente lo relativo al trámite
y a los efectos en que se conceden dichos recursos; por consiguiente, esta
materia no tiene rango constitucional, su regulación le corresponde al
legislador, aun cuando su competencia debe ser ejercida con arreglo a criterios
de razonabilidad, proporcionalidad y finalidad.
c) La norma impugnada regula en forma
abstracta, objetiva o general que los recursos contra los actos administrativos
de índole particular expedidos por el Banco de la República, se conceden en el
efecto devolutivo. Por lo tanto, el tratamiento que la norma prescribe es igual
para todas las personas que ejercen el derecho de impugnar las decisiones de
dicha entidad; no existe, por consiguiente, un trato desigual, no justificado
con respecto a algunas personas.
d)
El Banco de la República tiene a su cargo, en virtud de la Constitución, la ley
y sus estatutos, el cumplimiento de unas funciones especiales, sui generis,
connaturales a su régimen legal propio, diferentes a las que ordinariamente
desarrollan los diversos órganos de la administración en función
administrativa, las cuales comportan el ejercicio de poderes o atribuciones que
tienden a la satisfacción de específicos intereses públicos, en cuya virtud se
afectan los derechos de los particulares. Todo ello justifica que el legislador
haya prescrito procedimientos especiales para la expedición e impugnación de
sus actos administrativos.
Cuando
la administración realiza en virtud de la función administrativa las
intervenciones que son requeridas para satisfacer los intereses públicos o
sociales a que ellas van dirigidas, no siempre utiliza los mismos
procedimientos. En algunos casos el interés público superior puede demandar, en
cuanto no se afecten derechos fundamentales, que las decisiones de la
administración tengan una fuerza ejecutoria inmediata y expedito cumplimiento,
a criterio del legislador, o que se pueda diferir en el tiempo su ejecución, en
el evento de que el particular haya utilizado los recursos gubernativos. En
tales condiciones, el legislador válidamente puede determinar que los recursos
se concedan en el efecto suspensivo y excepcionalmente en el efecto devolutivo.
La
naturaleza de las funciones del Banco de la República y la satisfacción de los
intereses públicos que ellas envuelven, hacen necesario que sus decisiones
deban ser ejecutadas de una manera que corresponda a las exigencias de
facilidad, rapidez  e inmediatez.
e)
No es válido el argumento según el cual se viola el principio de igualdad al
regularse en la norma acusada el efecto en que se conceden los recursos de una
manera diferente a como lo hace el Código Contencioso Administrativo, porque el
legislador es libre de regular los procedimientos y recursos gubernativos de
una manera diferente, según lo demanden las necesidades públicas.  En este
punto, no puede pedírsele al legislador que actúe de manera uniforme y
sincrónica; lo importante es que al producir la respectiva regulación respete
los límites que regulan el ejercicio de su competencia.
f)
En cuanto a la alegada violación del artículo 372 de la Constitución, con el
argumento de que el legislador al expedir la norma acusada excedió un supuesto
limite que la Carta le impuso, ya que en aquélla  norma el Constituyente no
autorizó al Congreso "... para incursionar en el campo del régimen
aplicable a los recursos administrativos, ni para fijar el efecto en el cual se
conceden esos recursos", estima la Corte:
El
aludido precepto faculta al legislador, entre otras cosas, para dictar las
normas legales a las cuales deba ceñirse el Banco "para el ejercicio de
sus funciones". Por lo tanto, el poder regulador de aquél se extiende a
señalar el marco jurídico dentro del cual el Banco   puede adoptar las
decisiones administrativas que le corresponden  dentro del ámbito de su
competencia, como también lo atinente a los recursos que contra ellas puedan
interponer los particulares. Por lo demás, como se dijo antes, el legislador
tiene libertad para determinar las reglas que constituyen el debido proceso
administrativo.
Por lo anterior, la
Corte declarará exequible el aparte normativo acusado.
VI. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
la expresión "...y los recursos se concederán en el efecto
devolutivo", consignada en el literal b) del artículo 51 de la Ley 31 de
1992.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Antonio Barrera
Carbonell.