T-163-96
Sentencia No
Sentencia No.
T-163/96
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL-Fundamental
por conexidad
Es viable la
protección del derecho a la seguridad social a través de la acción de tutela,
cuando la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular, amenace
o vulnere ese derecho, de tal forma que pongan en peligro otros derechos
fundamentales, tales como la vida o la dignidad humana, con mayor razón si se
trata de ancianos o  de niños.
REVOCACION
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Consentimiento expreso y escrito del
titular
En relación con
la facultad de la administración de revocar unilateralmente sus propios actos
administrativos y, en especial, los que conceden derechos subjetivos, de
acuerdo con lo establecido en el Código Contencioso Administrativo, la
revocatoria debe contar con el consentimiento expreso y escrito del respectivo
titular; de lo contrario no es procedente. Cuando la administración observe que
un acto particular es contrario a la Constitución o a la ley, la administración
debe demandar ante la jurisdicción competente la nulidad de su propio acto
administrativo.
DERECHO A LA
PENSION DE VEJEZ-Fundamental
por conexidad/ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Revocación de acto que
reconoce pensión
La avanzada edad
del peticionario, la calidad de cabeza de familia y la necesidad urgente de
recuperar la totalidad del ingreso económico, permiten deducir el carácter
fundamental del derecho a la pensión del accionante. La revocatoria unilateral
del acto administrativo que concedía el derecho a la pensión de vejez al
peticionario, sin que medie consentimiento escrito y expreso del beneficiario
del derecho, hace que el acto administrativo vulnere el derecho fundamental a
la seguridad social y específicamente, el derecho de pensión del accionante;
por consiguiente, es factible el acceso a la acción de tutela. Se concederá la
acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, hasta tanto se interponga la correspondiente acción ordinaria.
Ref.: Expediente
T-86.374
Peticionario:
Hernando Roa Hoyos
Procedencia: Sala
Laboral de la Corte Suprema de Justicia
Tema: Reiteración de
Jurisprudencia.  Revocatoria directa de actos administrativos en caso de pensión
de vejez consolidada.
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santa Fe de Bogotá,
D.C.,  veintinueve (29) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Vladimiro
Naranjo Mesa -Presidente de la Sala-, Jorge Arango Mejía y Antonio Barrera
Carbonell, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
tutela radicado bajo el número T-86.374, adelantado por el señor HERNANDO ROA
HOYOS, en contra del Instituto de Seguros Sociales,  Seccional Cundinamarca.
I. ANTECEDENTES
De acuerdo con lo
dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591
de 1991, la Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional
escogió para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
De conformidad con
el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar
la sentencia correspondiente.
1. Información
Preliminar
El Señor HERNANDO
ROA HOYOS, mediante apoderado, instauró acción de tutela contra la Seccional
Cundinamarca del Instituto de Seguros Sociales, para solicitar se le ampare su
derecho a la pensión de vejez.  El peticionario consideró vulnerados los
artículos 29, 42, 46, 48 y 53 de la Constitución Política.
El accionante
fundamenta la demanda en la exposición de los siguientes
1.1. Hechos
Mediante Resolución
02207 de 1978, el Instituto de Seguros Sociales reconoció pensión de jubilación
al peticionario de la tutela, la cual debe ser cancelada a través de la
Seccional Cundinamarca de esa institución.
La Comisión de
Prestaciones del Instituto de Seguros Sociales, seccional Cundinamarca, a
través de la Resolución 08943 de 1988, concedió al señor ROA HOYOS, su derecho
a la pensión de vejez, la cual empezó a disfrutar con una mesada de $ 92.289,
la cual en abril de 1995 alcanzó a  la suma de $568.220.
Luego de siete años
de recibir en un mismo cheque las mesadas pensionales correspondientes a
jubilación y a vejez, en cuantía de $1.124.988, la entidad demandada mediante
Resolución 001423 de abril 20 de 1995, de manera unilateral ordenó la
suspensión del pago correspondiente a la pensión de vejez, por lo que desde
mayo de 1995 el señor ROA HOYOS, ha venido recibiendo la suma de $596.055
mensuales.  La administración basó su decisión en la prohibición que el
artículo 128 de la Constitución consagra, en lo referente al pago de más de una
asignación que provenga del tesoro público.
Contra el acto
administrativo en mención se interpuso recurso de reposición, pese a lo cual la
decisión fue confirmada mediante Resolución 002021 de mayo 24 de 1995.  Resulta
procedente anotar que la acción contencioso administrativa de nulidad y restablecimiento
del derecho ya caducó.
El peticionario de
la tutela cuenta con 72 años de edad y explica que sus ingresos pensionales son
su medio de subsistencia.
1.2. Fundamento
Jurídico de la tutela
El actor afirma que
los ingresos pensionales constituyen un derecho adquirido incorporado
definitivamente a su patrimonio; por consiguiente, goza de la protección
constitucional (art. 58) que impide la revocatoria unilateral del acto
administrativo que concede el derecho, sin el consentimiento expreso y escrito
de su titular.  Así pues, según él, si la entidad demandada quiere revocar su
decisión y no obtiene consentimiento del beneficiario, está obligada a demandar
su propio acto administrativo.
II. ACTUACIÓN
JUDICIAL
2.1. Sentencia de
Primera Instancia
Mediante providencia
de octubre 19 de 1995, la Sala General del Tribunal Superior de Santa Fe de
Bogotá decidió negar la acción de tutela interpuesta por el señor Hernando Roa
Hoyos, en razón a que el peticionario cuenta con otros medios de defensa
judicial, tales como los previstos en la jurisdicción contencioso
administrativa, toda vez que no encontró la existencia de un perjuicio
irremediable.
2.2. Impugnación
El peticionario, por
intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación en contra de la decisión
del Tribunal Superior de esta ciudad, por cuanto consideró que existe
vulneración de derechos fundamentales que ameritan la protección judicial a
través de la acción de tutela.
De otro lado, se
afirma que la urgencia con que se requiere el restablecimiento de la totalidad
del ingreso patrimonial del solicitante, justifica la tutela de los derechos
fundamentales vulnerados.
2.2. Decisión de
Segunda Instancia
La Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia en sentencia de noviembre 15 de 1995
confirmó la decisión impugnada, al considerar que no existe vulneración de
derechos, en la medida que el Instituto de Seguros Sociales obró en
cumplimiento de la Constitución y de la Ley.
De otra parte, A-quem
afirmó que el carácter subsidiario de la acción de tutela, exige el
agotamiento de vías de defensa judicial, tales como las contempladas en la
justicia contencioso administrativa.
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
De conformidad con
lo establecido en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución
Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, es competente para revisar el fallo de tutela de la referencia.
2. La Materia
Los problemas
jurídicos que se deben resolver a través de la reiteración de la jurisprudencia
de la Corte Constitucional serán, en primer lugar, si la pensión es un derecho
subjetivo,  en segundo lugar, se desatará la inquietud respecto de si la
administración puede revocar unilateralmente actos administrativos que conceden
derechos particulares, y  finalmente, se estudiará si, en el presente caso, la
acción de tutela es procedente aún en caso de existir otros medios de defensa
judicial, ya como mecanismo transitorio o como instrumento definitivo de
protección de los derechos fundamentales.
2.1. Pensión de
Jubilación como Derecho Subjetivo
La jurisprudencia de
la Corte Constitucional ha sido clara en reconocer el carácter fundamental del
derecho a la seguridad social[1]
y en especial los derechos a la pensión de vejez y de jubilación que de él se
desprenden, cuando quiera que se vean afectados otros derechos fundamentales de
la persona, en especial cuando aquellos se protegen por la Constitución en
razón a sus condiciones de debilidad manifiesta o de disminución física o
mental de los solicitantes, como es el caso de las personas de la tercera edad.
En este orden de ideas,
es viable la protección del derecho a la seguridad social a través de la acción
de tutela, cuando la acción u omisión de una autoridad pública o de un
particular, amenace o vulnere ese derecho, de tal forma que pongan en peligro
otros derechos fundamentales, tales como la vida o la dignidad humana, con
mayor razón si se trata de ancianos o  de niños.
Ahora bien, una vez
precisado el carácter fundamental del derecho a la seguridad social, esta Sala
reitera la doctrina de la Corporación en relación a que las prestaciones
sociales adquiridas son derechos subjetivos patrimoniales[2], toda vez que cuando el
pensionado adquiere una situación jurídica concreta que le permite el goce del
status correspondiente a una pensión adquirida, su derecho no puede
menoscabarse con actos administrativos unilaterales.  Al respecto la Corte
Constitucional explicó:
"Razones de
seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones
jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona,
como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en
firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos
subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto
administrativo."[3]
2.2.
Consideraciones sobre la revocación del acto administrativo
En relación con la
facultad de la administración de revocar unilateralmente sus propios actos
administrativos y, en especial, los que conceden derechos subjetivos, la Corte
Constitucional[4]
ha sido reiterativa en afirmar que, de acuerdo con lo establecido en el inciso
primero del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, la revocatoria
de un acto administrativo debe contar con el consentimiento expreso y escrito
del respectivo titular; de lo contrario la revocación no es procedente.
Al respecto, la
Corte Constitucional dijo:
"La
estabilidad de los actos administrativos como carácter  básico en su estructura
es siempre elemento a favor del administrado y en consecuencia  elemento
primordial  en todo proceso de seguridad jurídica, por ello para no tener en
cuenta las  reglas señaladas en el artículo 73 del C.C.A, debe la
administración distinguir que la revocación del acto no perjudique al
administrado, ni a terceros que pudieron estar afectos al acto dictado por la
administración.
Revisemos para
los efectos del presente análisis la figura de la revocación, como facultad
propia de la administración para dejar sin efectos un acto administrativo de
contenido particular pero que de manera alguna puede vulnerar derechos
subjetivos adquiridos. Debe establecerse desde ya que esta posibilidad dada a
la administración establece determinados limites, por cuanto debe la administración
respetarlos y seguir unas reglas señaladas por el legislador.
Cabe recordar
que expresamente el artículo 73 de C.C.A establece que “Cuando un acto
administrativo haya creado o modificado una situación jurídica particular y
concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin
el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular”. Como vemos se
trata de una renuncia por parte del administrado, que se constituye en
una clara declinación por parte del interesado de los derechos que el acto le
confiere. Es clara esta disposición  y en consecuencia resulta violatorio de
toda la normatividad pretender desconocer lo que allí la norma prescribe."[5]
En estas circunstancias,
cuando la administración observe que un acto particular es contrario a la
Constitución o a la ley, la administración debe demandar ante la jurisdicción
competente la nulidad de su propio acto administrativo, tal como lo describe el
inciso primero del artículo 149 del Código Contencioso Administrativo.
2.3. Tutela
transitoria para evitar un perjuicio irremediable
En razón a lo
expuesto por la Corte Constitucional en sentencias T-144 de 1995, T-347 de 1994
y T-142 de 1995, y de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 2º del Código
de Procedimiento Laboral, la jurisdicción del trabajo conoce de las
controversias y ejecuciones que le atribuye la legislación sobre el seguro
social.  Entonces es a la jurisdicción laboral a la que le corresponde decidir
si el peticionario de esta tutela goza del derecho a recibir un monto
determinado por concepto de pensión de vejez y de jubilación.  Al respecto dijo
la Corte:
"las
controversias que puedan presentarse entre el Instituto de los Seguros Sociales
y sus afiliados en razón de la suspensión de una prestación económica o de
salud son dirimidas por la jurisdicción laboral ordinaria y no por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. La radicación de esta
competencia en el juez laboral ordinario responde a la filosofía de la norma en
lo relativo al carácter que tiene la suspensión de hacer cesar temporalmente el
goce del derecho y no extinguirlo definitivamente, pues es aquél quien en
últimas define si el beneficiario tiene o no derecho a disfrutar de la respectiva
prestación."[6]
En este orden de
ideas, el señor ROA HOYOS cuenta con otro medio de defensa judicial para
resolver la controversia planteada.  Sin embargo, la avanzada edad del
peticionario y la necesidad impostergable del recibo de un monto económico
relativo a sus pensiones, que como se vió, se constituye en un derecho
adquirido, hace que la acción de tutela sea viable.
3. Análisis del
Caso Concreto
Con arreglo a las
anteriores consideraciones procede la Sala a examinar si la Resolución que
revocó de oficio la pensión de vejez del peticionario atenta contra sus
derechos fundamentales.
Según obra en el
expediente, la avanzada edad del peticionario, la calidad de cabeza de familia
y la necesidad urgente de recuperar la totalidad del ingreso económico,
permiten deducir el carácter fundamental del derecho a la pensión del
accionante.
De otra parte, la
revocatoria unilateral del acto administrativo que concedía el derecho a la
pensión de vejez al peticionario, sin que medie consentimiento escrito y
expreso del beneficiario del derecho, hace que el acto administrativo vulnere
el derecho fundamental a la seguridad social y específicamente, el derecho de
pensión del accionante; por consiguiente, es factible el acceso a la acción de
tutela.
Ahora bien, con base
en las consideraciones anteriormente expuestas, encuentra la Sala de Revisión
que se deberá revocar los fallos de instancia y en su lugar concederá la acción
de tutela de la referencia como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, hasta tanto se interponga la correspondiente acción ordinaria.
No obstante lo
expuesto, para salvaguardar los intereses del ISS, se dispondrá en la parte
resolutiva que la acción laboral correspondiente deberá instaurarse dentro del
término de cuatro meses, que se estima prudencial, contados a partir de la
notificación de esta sentencia, y que de no ejercitarse dicha acción en el
referido término cesarán los efectos de la tutela que se
concede.
DECISIÓN
Por lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR las sentencias proferidas
por la Sala General del Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá, D.C. y la Sala
de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, por las razones expuestas en
esta sentencia.
SEGUNDO: CONCEDER la tutela instaurada por Hernando Roa
Hoyos por violación del derecho a la seguridad social -y concretamente al
derecho adquirido al disfrute de la pensión de vejez-, como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, y se ordena al Instituto de
Seguros Sociales que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a
partir de la notificación de esta providencia, proceda a restablecer los
efectos de la Resolución 08943 de 1988.
TERCERO: ADVERTIR al actor, que la orden contenida en el
numeral anterior se mantendrá por el término de cuatro (4) meses, durante los
cuales deberá interponer la correspondiente acción ante la jurisdicción laboral
ordinaria. Entablada la acción laboral durante ese término, los efectos de la
orden se prolongarán hasta que el juez competente decida sobre el derecho a
percibir la prestación; pero, si durante los cuatro meses siguientes a la
notificación de este fallo, el señor Roa Hoyos no instaura la acción laboral,
los efectos de la orden cesarán definitivamente.
CUARTO: COMUNICAR a través de la Secretaria General de la
Corte Constitucional el contenido de la sentencia a la Sala General del
Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá D.C, a la Sala de Casación Laboral de
la Corte Suprema de Justicia, al Instituto de Seguros Sociales -Seccional
Cundinamarca- y al peticionario de la presente tutela.
Cópiese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente de la Sala
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Sobre el carácter fundamental del derecho a la seguridad social y
en especial de las pensiones, puede consultarse entre otras, las sentencias
T-356 de 1993. M.P. Hernando Herrera Vergara. T-111 de 1994. M.P. Antonio Barrera
Carbonell, T-456 de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero y T-613 de 1995.
M.P. Fabio Morón Díaz
[2]al respecto ver las sentencias T-313 de 1995, T-355 de 1995 M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[3]Sentencia T-347 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell
[4]Al respecto puede consultarse las sentencias T-144 de 1995. M.P.
Antonio Barrera Carbonell, T-355 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero,
T-142 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[5]Sentencia T-355 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero
[6]Sentencia T-347 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell