C-179-14
Exp.D-9867
Sentencia
C-179/14
REGIMEN PARA AREAS METROPOLITANAS-Contenido y alcance
REGIMEN PARA AREAS METROPOLITANAS-Régimen especial para
Bogotá y Cundinamarca.
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Jurisprudencia constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE OMISION
LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia de la Corte Constitucional/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Competencia de
la Corte Constitucional
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Significado y alcance
La jurisprudencia de esta Corporación ha recabado que
la Omisión Legislativa Relativa se presenta en aquellos casos en que el
Legislador regula una materia que por expreso mandato constitucional le
corresponde desarrollar, pero lo hace de forma incompleta, parcial, insuficiente,
de manera que omite un sujeto o grupo poblacional, un supuesto de hecho, una
consecuencia jurídica, o una condición esencial para la regulación
correspondiente, que de conformidad con los mandatos superiores contenidos en
la Constitución Política deberían hacer parte del desarrollo de un determinado
valor, principio, derecho o mandato constitucional. En esta hipótesis, el texto
legal que se acusa por haber omitido un elemento o aspecto esencial en su
regulación, debe analizarse desde los mandatos superiores de la Carta, con el
fin de determinar si dicha falencia legislativa conlleva una violación de un
derecho, especialmente del valor, principio y derecho a la igualdad o del
debido proceso, y con ello demuestra un carácter arbitrario, inequitativo o discriminatorio,
y por consecuencia deviene inconstitucional. En estos casos, esta Corporación se ha declarado competente para abocar el
conocimiento de la Omisión Legislativa Relativa, en razón a que ésta genera una
oposición o contradicción objetiva de las normas demandadas con la Carta
Política, la cual es susceptible de constatarse a partir de una confrontación
de las disposiciones acusadas y los mandatos superiores
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos
La jurisprudencia constitucional ha determinado los
requisitos para que se configure y prospere el cargo de inconstitucionalidad
por Omisión Legislativa Relativa, precisando que deben llenarse ciertas
exigencias especiales y específicas. Así, para constatar la configuración de
una Omisión Legislativa Relativa, se ha reiterado de manera sistemática y
pacífica que deben presentarse los siguientes exigencias: (a) la existencia de una norma respecto
de la cual se pueda predicar necesariamente el cargo por inconstitucionalidad; (b) la exclusión de las consecuencias jurídicas de la
norma de aquellos casos o situaciones análogas a las reguladas por la norma,
que por ser asimilables, debían de estar contenidos en el texto normativo
cuestionado, o la omisión en el precepto demandado de un ingrediente o
condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar
el texto legal con los mandatos de la Carta; (c) la inexistencia de un
principio de razón suficiente que justifique la exclusión de los casos,
situaciones, condiciones o ingredientes que debían estar regulados por el
precepto en cuestión; (d) la generación de una desigualdad negativa para los
casos o situaciones excluidas de la regulación legal acusada, frente a los
casos y situaciones que se encuentran regulados por la norma y amparados por
las consecuencias de la misma, y por consiguiente la vulneración del principio
de igualdad, en razón a la falta de justificación y objetividad del trato
desigual; y (e) la existencia de un deber específico y concreto de orden
constitucional impuesto al legislador para regular una materia frente a sujetos
y situaciones determinadas, y por consiguiente la configuración de un
incumplimiento, de un deber específico impuesto por el constituyente al
legislador.
AREA METROPOLITANA-Reseña histórica/AREA METROPOLITANA-Régimen
de creación
AREA METROPOLITANA-Régimen bajo Constitución anterior
AREA METROPOLITANA-Régimen bajo Constitución vigente al momento de la
creación
AREA METROPOLITANA-Mantenimiento en esencia del régimen anterior
AREA METROPOLITANA-Condiciones y características para que
proceda su conformación
(i) La existencia de dos o más municipios que tengan
relaciones económicas, sociales y físicas, (ii) que este conjunto de municipios
tenga las características para la conformación de un área metropolitana, (iii)
que se organicen como una entidad administrativa encargada de programas y de
coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su
autoridad; (iv) que esta entidad administrativa racionalice la prestación de
los servicios públicos a cargo de quienes la integran; (v) que esta entidad
administrativa ejecute obras de interés metropolitano; (vi) que la ley de
ordenamiento territorial disponga para las áreas metropolitanas un régimen
administrativo y fiscal de carácter especial; (vii) que la misma ley garantice
que en sus órganos de administración tengan adecuada participación las
respectivas autoridades municipales; (viii) que esta misma ley señale la forma
de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de
los municipios; (ix) que cumplida la consulta popular, los respectivos alcaldes
y los concejos municipales protocolicen la conformación del área y definan sus
atribuciones, financiación y autoridades, de acuerdo con la ley; y (x) que las
áreas metropolitanas puedan convertirse en Distritos conforme a la ley.
AREA METROPOLITANA-Diferencias de régimen anterior/AREA METROPOLITANA-Previa
consulta popular
AREA METROPOLITANA-Naturaleza jurídica
AREAS METROPOLITANAS-Materias
que son reserva de ley orgánica
En cuanto a la reserva de ley orgánica para las Áreas
Metropolitanas es de recordar que por disposición expresa del Constituyente,
teniendo como base el artículo 319 Superior, existen cuatro aspectos que son
reserva de la ley orgánica en la Áreas Metropolitanas: (i) su régimen
administrativo especial; ii) su régimen fiscal especial; iii) la garantía de
participación de las respectivas autoridades municipales en sus órganos de
administración y iv) la forma de convocar y realizar las consultas populares
que decidan la vinculación de los municipios.
AREA METROPOLITANA-Excepción constitucional en juicio de
igualdad respecto del caso del Distrito Capital
Referencia: expediente D-9867
Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 1º y el artículo 39 de la
Ley 1625 de 2013 “Por la cual se deroga la
Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para las Áreas Metropolitanas”
Actor: Guillermo Francisco Reyes
González
Magistrado  Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Bogotá D.C., veintiséis (26) de marzo de
dos mil catorce (2014).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la
Constitución Política, el ciudadano demandante solicita a la
Corte que declare la inexequibilidad del parágrafo del artículo 1º y el artículo
39 de la Ley 1625 de 2013 “Por la cual se deroga la
Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para las Áreas Metropolitanas”.
Cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma
demandada según publicación en el Diario Oficial No. 48.776 del 29 de abril de
2013:
“LEY 1625 DE 2013
(abril 29)
Diario Oficial No. 48.776 de 29 de abril
de 2013
CONGRESO DE LA
República
Por la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para
las Áreas Metropolitanas.
EL Congreso DE COLOMBIA
DECRETA:
TÍTULO I.
CAPÍTULO I.
OBJETO,
NATURALEZA, COMPETENCIAS Y FUNCIONES.
ARTÍCULO 1o. OBJETO DE LA LEY. La presente Ley tiene por objeto dictar
normas orgánicas para dotar a las Áreas Metropolitanas de un régimen político,
administrativo y fiscal, que dentro de la autonomía reconocida por la Constitución
Política y la Ley, sirva de instrumento de gestión para cumplir con sus funciones.
La presente Ley, deroga la Ley 128 de 1994 y articula la normatividad
relativa a las Áreas Metropolitanas con las disposiciones contenidas en las Leyes
388 de 1997, 1454 de 2011, 1469 de 2011 y sus decretos
reglamentarios, entre otras.
PARÁGRAFO. La presente Ley no aplicará para el caso de
Bogotá, Distrito Capital y sus Municipios  conurbanos, los cuales tendrán una Ley
especial.
ARTÍCULO
39. RÉGIMEN ESPECIAL PARA BOGOTÁ Y
CUNDINAMARCA. La Ley definirá las reglas especiales a las que
se sujetaría la conformación de un Área Metropolitana entre Bogotá y los Municipios
colindantes del departamento de Cundinamarca.”
III. LA DEMANDA
El ciudadano Guillermo Francisco Reyes González,
considera que la Ley 1625 de 2013 en el parágrafo del artículo 1º y en el
artículo 39 de esa normativa, infringe la
Constitución Política en sus artículos 13, 325 y 326 CP, presentando los
siguientes argumentos:
1. Indica que para hacer el análisis debe remitirse a los
artículos 319, 325 y 326 de la
Constitución Política, al igual que a las Leyes 128 de 1994, 388 de 1997, 1454
de 2011, 1496 de 2011 y a la propia norma demandada Ley 1625 de 2013.
A este respecto afirma que los artículos Superiores que se consideran
vulnerados se refieren a las Áreas Metropolitanas; y las leyes mencionadas tratan
sobre los Municipios  y Distritos Especiales. Observa que en el artículo 37 de la
Ley 1454 de 2011 queda claro hasta dónde llega el ámbito de competencia del
Congreso para expedir la regulación sobre Áreas Metropolitanas, lo que dio
lugar a la expedición de la Ley y los artículos que se acusan.
En
este sentido, considera que la Ley 1625 de 2013 excluye sin justificación
constitucional o jurídica del objeto de su regulación al Distrito Capital y sus
Municipios colindantes de Cundinamarca.
2. Señala que la
Ley acusada no reguló en su integridad la conformación de Áreas Metropolitanas
como debía hacerlo, y por tanto no permite determinar la conformación de una
Área Metropolitana para el Distrito Capital y los municipios colindantes,
dejando un vacío normativo a este respecto entre la fecha en que entre en
vigencia la ley misma y el momento en que sea regulado dicho aspecto por una
ley especial. Por tanto, considera que es evidente la discriminación, en tanto le
confiere a otros distritos el poder de conformar Áreas Metropolitanas, mientras
que le niega dicha posibilidad al Distrito Capital, con lo que a su juicio es
clara la violación del art. 13 Superior, lo que además de afectar al Distrito
Capital, afecta también a los Municipios  colindantes con éste.
3. En armonía con lo anterior, argumenta que existe
una clara Omisión Legislativa Relativa en el parágrafo demandado del artículo
1º y en el artículo 39 de la Ley 1625 de 2013, ya que se desconoce el derecho
de los Municipios  colindantes al Distrito Capital a conformar una Área
Metropolitana. Lo anterior, porque estos territorios tendrán una Ley especial,
es decir, mientras no se expida dicha Ley estos entes territoriales serán privados,
sin justificación, de los beneficios y concesiones que trae la
Ley sobre Áreas Metropolitanas.
4. Igualmente, afirma que se vulnera el artículo 325 Superior
porque esta norma superior garantiza la posibilidad al Distrito Capital de conformar
un Área Metropolitana con los Municipios  circunvecinos, mientras que la ley
demandada al entrar en vigencia impide que se conforme dicha Área Metropolitana.
5. Considera que el Congreso vulneró el derecho
adquirido por el Distrito Capital y Municipios colindantes de conformar un Área
Metropolitana reconocido por la Constitución y la
Ley 388 de 1997, sin dejar la posibilidad de hacerlo porque establece un
régimen excluyente para los mencionados entes territoriales.
6. Sostiene que la
Omisión Legislativa Relativa se constata en el presente caso ya que se evidencia
el cumplimiento de los requisitos que la jurisprudencia constitucional ha
señalado para que ésta se configure:
(i) En primer lugar, considera que la norma que se
puede predicar es la acusada, Ley 1625 de 2013 en sus artículos 1 parágrafo y
39 de la Ley 1625 de 2013, la cual vulnera los arts. 13, 325 y 326 superiores.
(ii) En segundo lugar, evidencia que las normas
demandadas excluyen de las consecuencias jurídicas previstas sobre conformación
de Áreas Metropolitanas para los demás distritos y municipios del país, al Distrito
Capital y a los Municipios colindantes del departamento de Cundinamarca, que
por ser asimilables, debían de estar contenidos en el texto normativo
cuestionado. En consecuencia, afirma que se hace evidente la omisión en los
preceptos demandados que vulneran los artículos 13, 325 y 326 de la
Constitución Política.
(iii) En tercer lugar, a su juicio no existe una
justificación objetiva y suficiente que acredite el trato diferenciado entre el
Distrito Capital y sus municipios circunvecinos y los demás distritos y Municipios
para conformar Áreas Metropolitanas.
(iv) En cuarto lugar, en su criterio se evidencia una
clara discriminación frente al Distrito Capital y los Municipios colindantes respecto
de los demás territorios, al excluirlos del derecho que tienen, lo cual califica
como una desigualdad negativa, injustificada, arbitraria e irrazonable.
(v) En quinto lugar, observa un incumplimiento de los
deberes del legislador, especialmente el de garantizar los derechos fundamentales
de los entes territoriales, como el derecho a la igualdad, con el fin de conformar
Áreas Metropolitanas. Lo anterior, ya que antes de la expedición de la
Ley 1625 de 2013 todos los Distritos y Municipios  tenían la misma legislación,
y con la exclusión al Distrito Capital y los entes territoriales colindantes, lo
que se configura es una Omisión Legislativa Relativa.
7. De conformidad con lo expuesto, en su criterio
existe claramente una Omisión Legislativa Relativa por lo que solicita a la
Corte que declare la inconstitucionalidad de las normas acusadas, ya que se excluye
de la reglamentación legal acusada a los entes territoriales mencionados y se vulnera
las garantías constitucionales de los artículos 13, 325, y 326 CP.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
El
Ministerio de Vivienda, Ciudad
y Territorio intervino a través de
apoderado judicial para solicitar a la Corte declarar la exequibilidad de las normas acusadas, con fundamento en las siguientes consideraciones:
(i) Indica que
el artículo 322 de la CP señala a Bogotá como capital de la
República y del departamento de Cundinamarca, el cual se organiza como Distrito
Capital y su régimen político, fiscal y administrativo será el que determine la
Constitución y la Leyes especiales que para el mismo se dicten. Igualmente el
art. 325 Superior confirma esto mismo, razón por la cual el Congreso de la
República se reservó la facultad para expedir posteriormente una Ley especial
para el Distrito Capital, dada sus características particulares, por cuanto son
totalmente distintas en relación con las demás Áreas Metropolitanas ordinarias.
(ii) Sostiene que este trato especial no constituye una
Omisión Legislativa Relativa, ya que el régimen especial para Bogotá y sus
municipios circunvecinos se justifica en cuanto se debe legislar de manera
especial y particular, teniendo en cuenta el impacto diferencial que tiene sus
relaciones con sus vecinos y su influencia a nivel del país, lo cual no
significa que Bogotá no pueda construir un Área Metropolitana, sino que lo debe
hacer basándose en una Ley que determine sus propias reglas.
(iii) En cuanto a la
Omisión Legislativa Relativa acusada por el
demandante por no darse tratamiento igual a situaciones similares, subraya que “las
relaciones de Bogotá con sus vecinos no son análogas ni tienen el mismo impacto
del resto de los fenómenos de conurbación o de conformación de Áreas Metropolitanas”,
lo cual está señalado en el documento  CONPES 3256 de 2003 “Políticas y
Estrategias para la gestión concertada del desarrollo de la región
Bogotá-Cundinamarca”, en el cual se evidencia la situación diferente de
Bogotá y los Municipios  cercanos en el campo económico y sus relaciones
territoriales. En otras palabras, sostiene que ese tratamiento diferencial para
Bogotá y la conformación de su Área Metropolitana se justifica en cuanto debe
tener reglas especiales a todo nivel por su situación especial a nivel
nacional.
2. Ministerio del Interior
El
Ministerio del Interior intervino a través de apoderado judicial para
solicitar a la Corte declarar
la constitucionalidad del parágrafo del artículo 1º y del 39 de la
Ley 1625 de 2013, con base en las siguientes consideraciones:
(i) Observa que los argumentos de la demanda no son
claros, ciertos, específicos, pertinentes, ni suficientes; por lo cual la
demanda adolece de elementos para que se pueda llevar a cabo un juicio de
constitucionalidad. A este respecto afirma que el actor carece de la objetividad
necesaria para plantear sus argumentos, y sostiene que el planteamiento de la
demanda es completamente subjetivo porque el actor fundamenta su análisis en
una interpretación vaga y equívoca de la norma acusada, lo cual es claramente
ajeno al objeto de la acción pública de inconstitucionalidad y por tanto no
permite adelantar un juicio de constitucionalidad.
(ii) Acerca del cargo de Omisión Legislativa Relativa,
argumenta que la Constitución  Política señala en relación con el régimen jurídico
aplicable a las entidades territoriales, que el Distrito Capital está sujeto a
un régimen especial propio (arts. 322 a 327 CP). Por este motivo, considera que
el legislador expidió los artículos demandados ya que el Distrito de Bogotá
tiene un carácter especial y expedirá una Ley con carácter especial para
regular lo referente a lo ordenado en los artículos 325 y 326 Superiores. En
punto al tema, pone como ejemplo lo que ocurre con el Departamento Archipiélago
de San Andrés que tiene un tratamiento similar al Distrito Capital, en el que
existen normas especiales de orden tributario, administrativo y electoral.
(iii) Finalmente sostiene que la argumentación
presentada por el accionante no sustenta materialmente el concepto de violación
de alguna norma superior por tener como argumentación un juicio subjetivo lo
cual no permite adelantar el proceso que pretende de la norma.
3. Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República de Colombia
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, a través de apoderado judicial, solicita a la
Corte Constitucional que se inhiba de pronunciarse de fondo por franca
incompetencia sustancial de los argumentos presentados por el actor, o que en
su defecto, declare la exequibilidad de los artículos demandados, presentando
para ello los siguientes argumentos:
(i) Sostiene
que la demanda carece de certeza argumentativa al evidenciar que existe en ella
una interpretación equívoca y contraria al texto acusado, ya que en los
artículos en estudio es notorio que el legislador no pretendió prohibir que
Bogotá se convierta en un Área Metropolitana, sino que dada sus características
especiales debía someterse a normas legislativas especiales para ajustarse así
a una forma de organización administrativa. Lo anterior, significa que las
normas acusadas excluyen a la capital respecto del régimen general, pero le
reservan una regulación particular. Para la
Secretaría Jurídica de Presidencia esto se encuentra en armonía con lo
estipulado en el artículo 322 de la
Carta Política, en el cual se señala que el régimen político, fiscal y
administrativo de Bogotá será el que definan la
Constitución y las Leyes que se dicten en esa materia.
(ii) Aduce
que tampoco se configura una Omisión Legislativa Relativa porque no se omite incluir
a Bogotá en el régimen de las Áreas Metropolitanas sino que el legislador le
reserva una Ley especial. Esta omisión no existe por cuanto no se evidencia un vacío
normativo ya que el legislador entrega la responsabilidad del tema a una Ley
especial. Adicionalmente, sostiene que en caso tal que existiese una Omisión
Legislativa absoluta no sería una decisión susceptible de control constitucional,
con lo cual trata de mostrar que el demandante hace una interpretación
equivocada del texto, por lo que el cargo carece en su concepto de certeza.
(iii) De otra parte, sostiene que el actor tampoco presenta argumentos para
fundamentar el cargo por violación del principio de igualdad, ya que no
demuestra por qué la ciudad deba sujetarse a una regulación general a pesar de que
el artículo 322 CP determina que Bogotá debe regirse por normas especiales, es
decir que en su concepto carecen de certeza sus argumentos.
(iv) Finalmente
concluye que la propia Ley demandada admite la divergencia de trato que se
refiere el artículo 322 Superior, el cual es el que permite que haya una Ley
especial para el Distrito Capital.
4. Departamento Nacional de Planeación
El Departamento Nacional de Planeación actuando a través
de apoderado judicial, solicita a la Corte que se inhiba de pronunciarse en
relación con la demanda de inconstitucionalidad o en su defecto declarar
exequible las normas acusadas con base en las siguientes razones:
(i) Señala
que el Congreso en ejercicio de su potestad de configuración legislativa
determina las reglas para la constitución de una Área Metropolitana y que ésta
sea una ley general o específica para el caso particular de Bogotá. En este
sentido indica que en las Leyes 1454 de 2011 y 1625 de 2013 hay omisión legislativa
absoluta por lo cual la Corte, en relación con esta última ley demandada,
también debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo en relación con la acción
de inconstitucionalidad, y en su lugar, considera que debe exhortarse al
Congreso para que expida la legislación en relación con la conformación del Área
Metropolitana de Bogotá y sus Municipios  circunvecinos conforme al artículo
325 Superior.
(ii) Considera
que la configuración legislativa del Congreso no lo obliga a regular en un solo
estatuto lo relacionado con las Áreas Metropolitanas, ya que la ausencia de
regulación en relación con este tema relativo a Bogotá es apenas la expresión
de la potestad de configuración legislativa y de un mandato constitucional, en
el cual se señala que debe haber un régimen especial propio para Bogotá, dada
su condición de Distrito Capital.
(iii) Afirma
que el régimen especial señalado en el párrafo anterior está consagrado en el
artículo 322 Superior en el cual se consagra que este régimen será el que se
determine en la Constitución y la Leyes, lo cual se complementa con lo
contenido en el artículo 325 CP, en el que se indica que el Distrito Capital
podrá conformar un Área Metropolitana y una región con otras entidades territoriales
de carácter departamental. En otras palabras señala que la exclusión que existe
en la Ley 1625 de 2013 parte del desarrollo de un mandato constitucional y legal.
(iv) Finalmente, sostiene que al establecerse normas que remiten a una posterior
regulación de los deberes constitucionales, se configura una ausencia total de
legislación con lo que se produce una Omisión Legislativa Absoluta la cual no está
sujeta a control por parte de la
Corte Constitucional.
5. Gobernación de Cundinamarca
La Gobernación de Cundinamarca rinde concepto dentro de la acción de
inconstitucionalidad radicada en la
Corte Constitucional, señalando que la norma acusada es constitucional,
presentando los siguientes argumentos:
(i) Considera que no existe ninguna inconstitucionalidad
en las normas bajo estudio por cuanto el Distrito Capital y sus Municipios conurbanos
tendrán una Ley especial. Así, en cuanto al régimen especial para Bogotá y
Cundinamarca habrá una Ley la cual determinará las áreas especiales para la conformación
de una Área Metropolitana de la capital y los Municipios  colindantes del
departamento. Además indica que el legislador sí determinó cómo deben
conformarse estas Áreas Metropolitanas, lo cual hará el Congreso a través de
una Ley que será expedida para su caso en particular.
(ii) Señala que históricamente los Municipios colindantes
con el Distrito Capital han sido absorbidos por la misma, con lo cual se
elimina todo régimen político administrativo y terminan siendo manejados estos
entes por los gobiernos de turno desconociendo el principio de autonomía e
independencia de los Municipios conurbanos colindantes con Bogotá. Por esta
razón, considera que  el legislador ha considerado necesario dar reglas especiales
para que el departamento de Cundinamarca no disminuya su jurisdicción
territorial al ampliarse las Áreas alrededor del Distrito Capital, ya que con esto
se genera un desequilibrio en el departamento restándole área en su territorio.
6. Federación Colombiana de Municipios
La Federación Colombiana de Municipios  a través de su Director ejecutivo,
solicita a la Corte Constitucional que se pronuncie con una sentencia
inhibitoria en relación con los planteamientos del demandante, y que además
exhorte al Gobierno y al Congreso para que expidan la
Ley que fije las condiciones con base en las cuales el Distrito Capital y los Municipios
circunvecinos puedan crear un Área Metropolitana, con fundamento en los
siguientes argumentos:
(i) Señala que el demandante considera violados los artículos
13, 326 y 325 Superiores, siendo solo éste último el que pueda tener algún tipo
de análisis ya que no encuentra en los argumentos planteados ninguna relación
para analizar los dos primeros mandatos constitucionales, por cuanto no existen,
en su concepto, razones predicables para la vulneración de los mismos.
(ii) Afirma que en la
Constitución el Distrito Capital no se considera un municipio, por lo que se
determinó una norma especial para un Área Metropolitana extraordinaria y la
Ley 1625 de 2013 reitera esta especialidad en los artículos demandados. Por lo
tanto, afirma que no se puede solicitar que la
Corte reconozca una situación de igualdad cuando la misma Constitución
distingue claramente entre municipio y distrito, como dos entidades distintas. Por
lo tanto, considera que no se puede hablar de Omisión Legislativa Relativa sino
de Absoluta, al posponer la fijación de un régimen para que el Distrito Capital
y los Municipios circunvecinos puedan conformar un Área Metropolitana especial
o extraordinaria. Lo anterior, implica en criterio de la
Federación una situación análoga mutatis mutandi a la expuesta en la
sentencia C-1454 de 2011 en donde la Corte se declaró inhibida por hallar una Omisión
Absoluta, pero exhortó al Congreso de la
República para regular lo concerniente al caso que se estudió en la misma
sentencia.
7. Academia Colombiana de Jurisprudencia
La Academia Colombiana de Jurisprudencia rinde concepto a través del
académico designado, con el fin de que los cargos presentados por el demandante
sean desestimados por la
Corte Constitucional. Su apreciación se sustenta en los siguientes argumentos:
(i) En cuanto al concepto de vulneración del principio
de igualdad, señala que no encuentra que se produzca dicha violación, puesto
que el Congreso en el ejercicio de su amplia libertad de configuración
legislativa decidió establecer una normatividad especial para estas entidades
territoriales en particular, la cual se consagrará en otro concepto legal
distinto a la ley demandada, lo que descarta un trato discriminatorio o
desigual injustificado como lo señala el actor.
(ii) En relación con los arts. 325 y 326 superiores, sostiene
que tampoco se encuentra vulneración a los mismos, ya que éstos consagran que
el legislador puede configurar legislativamente este tema, lo cual le fue
otorgado por el mismo constituyente al establecer que la posibilidad de
conformar un Área Metropolitana por parte del Distrito Capital y sus Municipios
circunvecinos se determinará mediante una Ley especial.
8. Universidad de la
Sabana
La Universidad de la Sabana a través del comisionado de la facultad
de Derecho y Ciencias Políticas de esta institución, rinde concepto de apoyo a
la demanda y considera que la misma debe prosperar, dando como argumentos los
que se pasan a señalar a continuación:
(i) Presenta en su intervención una definición de los
conceptos relativos a Municipios, ordenamiento territorial y Áreas
Metropolitanas. Además considera que obligar a que Bogotá cree un Área
Metropolitana es algo que debe ser confiado a los municipios correspondientes y
a sus intereses particulares, es decir, que constituye un interés netamente
local, lo cual es contrario a lo que pretende el legislador con las normas
demandadas, con lo cual se lesiona los intereses de los municipios afectados
porque su autonomía se quebranta al depender no de sí mismo sino de una
Comisión del Congreso Nacional.
(ii) Recuerda que las Áreas Metropolitanas no son
entes territoriales, son entidades administrativas de orden territorial frente
a las cuales la capacidad de configuración legislativa es amplia, es decir,
estas Áreas obedecen a principios de descentralización pero sin autonomía
política, la cual sí le es reconocida constitucionalmente a los entes
territoriales en los arts. 1º y 287 Superiores.
9. Universidad Externado de Colombia
La Universidad Externado de Colombia considera que se debe declarar la
inconstitucionalidad de las normas en discusión, artículos 1 parágrafo y 39 de la
Ley 1625 de 2013, a partir de las siguientes consideraciones:
(i) Sostiene que a pesar de que en la demanda hay
falta de claridad en los cargos, considera adecuado que la
Corte Constitucional deduzca que lo que pretende el demandante es demostrar
una Omisión Legislativa Relativa por cuanto hay una ausencia de legislación
particular sobre la posibilidad de constituir Áreas Metropolitanas entre Bogotá
y sus Municipios  circunvecinos.
(ii) En relación con la
Omisión Legislativa Relativa señala que el legislador pudo haber reglamentado
un aspecto específico con relación al régimen de Áreas Metropolitanas
específicamente las del Distrito Capital, pero éste decidió omitirlo
expresamente y trasladarlo a una futura Ley, la cual no se señala cuándo se
creará.
(iii) Menciona que la jurisprudencia de la
Corte ha establecido los requisitos para entender la procedencia de la
Omisión Legislativa Relativa, de manera que en el caso en estudio considera que se cumplen los requisitos de la
siguiente manera: (i) hay una norma sobre la cual se predica el cargo, (ii) en
estas normas se excluye la consecuencias jurídicas en casos asimilables, (iii)
a pesar de que se le otorga constitucionalmente un tratamiento diferenciado al
Distrito Capital, no existe una referencia expresa o tácita sobre dicho trato
diferenciado salvo el artículo 325 Superior, pero la misma no trae ingredientes
específicos diferenciadores sino que solo señala la causa por la cual se pueden
constituir dichas aéreas, (iv) se configura una desigualdad negativa con los
Municipios  conurbanos y el Distrito Capital, por lo tanto es evidente la
Omisión Legislativa Relativa, lo cual lleva a que sean inexequibles los
artículos en discusión.
10. Universidad Libre de Colombia
La Universidad Libre de Colombia interviene a través del coordinador del
observatorio de intervención ciudadana constitucional, para señalar la
constitucionalidad de las normas acusadas, a partir de las siguientes
consideraciones:
(i) Afirma que la
Constitución de 1991 estableció un régimen especial para el Distrito Capital,
como lo consagran los artículos 322 y ss. de la
Carta Política. De esta manera, los arts. 322
a 327 CP establecen un régimen especial para Bogotá, en donde se define a ésta
como la Capital tanto de Colombia como de Cundinamarca, y tiene la posibilidad
de constituir un Área Metropolitana con la incorporación de Municipios a la
Capital, pero prohibiendo a los ciudadanos de la
Capital la participación en la política de estos Municipios; entre otras
medidas.
(ii) Menciona que Bogotá tiene un régimen especial
distinto a los demás Municipios por su acelerado crecimiento, sus necesidades,
ubicación geográfica, su impacto económico y otros aspectos que no pueden
confundirse con los demás Municipios.
(iii) Considera que las normas demandadas no riñen con
la Constitución sino que por el contrario reafirman su régimen especial,
además, el excluir a Bogotá de la Ley demandada no implica la violación de las
normas constitucionales señaladas ya que puede existir un régimen especial
distinto para estos entes territoriales  que atienda sus necesidades
particulares, por lo que necesita de un análisis diferencial por parte del
Congreso de la República para finalmente expedir una Ley que permita su
implementación.
11. Alcaldía Mayor de Bogotá
La Alcaldía Mayor de Bogotá presenta un escrito extemporáneo en donde coadyuva
las pretensiones del actor, a través del Subdirector Distrital de Defensa Judicial
y Prevención de Daño Antijurídico de la
Secretaria General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, en donde alega que:
(i) no existe justificación constitucional para
excluir al Distrito Capital y Municipios circunvecinos de la
Ley 1625 de 2013; (ii) no hay explicación que justifique que el legislador no
haya regulado en su integridad la conformación de Áreas Metropolitanas al
excluir al Distrito Capital y los municipios vecinos para constituir dichas
Áreas, con lo que vulnera el principio de igualdad consagrado en el art. 13 de la
CP; (iii) los artículos demandados desconocen el derecho que
constitucionalmente les confiere a los Municipios  colindantes al Distrito
Capital en el art. 326 Superior; (iv) hasta que no se expida la
Ley para el Distrito Capital se priva a los entes territoriales de los
beneficios y concesiones que hay para los demás; (v) no existe, a pesar de la
configuración legislativa del Congreso de la
República, la posibilidad de excluir al Distrito Capital y los Municipios
cercanos de la posibilidad de conformar Áreas Metropolitanas; (vi) esta Ley
deja en un limbo jurídico y legal al Distrito Capital y Municipios conurbanos,
lo cual es inconstitucional; y (vii) que es clara la
Omisión Legislativa Relativa por parte del Congreso, pues al entrar en
vigencia la Ley 1625 de 2013 el Distrito Capital y los Municipios adyacentes
quedan excluidos de la posibilidad de conformar Áreas Metropolitanas, con lo
que esta disposición legal incompleta vulnera las garantías constitucionales
que se hallan consagradas en los artículos 13, 325 y 326 Superiores.
12. Intervención ciudadana
El ciudadano J. Hernán Ramírez Ortegón, interviene en
la presente Acción de Inconstitucionalidad para solicitar a la
Corte abstenerse de declarar la inconstitucionalidad de la
Ley 1625 de 2013 en sus artículos 1 parágrafo, y 39, basándose en las
siguientes consideraciones:
(i) Señala que es improcedente la presente acción por
cuanto se formula un cargo global, no se precisa en forma clara los cargos en
relación con todos los contenidos de la misma y estas consideraciones
planteadas son de carácter general e histórico. Recuerda los requisitos para las
demandas de acciones públicas de inconstitucionalidad que están contenidos en
el art 2º de la Ley 2067 de 1991, uno de los cuales es el de exponer las
razones por las cuales los textos constitucionales se consideran vulnerados. En
este caso considera que no se evidencian verdaderos cargos contra las normas
demandadas, ya que éstos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y
suficientes.
(ii) Argumenta que el legislador no omitió dejar por
fuera de la normatividad orgánica a Bogotá y Cundinamarca, sino que lo que hizo
fue atribuirles un régimen especial. Menciona que el Distrito Capital y los Municipios
circunvecinos podrán conformar el Área Metropolitana del Distrito especial, es
decir, que éstos tienen la posibilidad, a voluntad, de conformar esta Área
Metropolitana, lo cual es algo otorgado por el Constituyente a los mismos.
(iii) Aduce que no hay violación del precepto del
principio de igualdad ya que puede ser descompuesto en cuatro mandatos los
cuales no se ven vulnerados y se refieren a: “a. Un mandato de trato idéntico
a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas, b. un mandato de
trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten
ningún elemento en común, c. un mandato de trato paritario a destinatarios
cuyas situaciones presentan similitudes y diferencias, pero las similitudes
sean más relevante a pesar de las diferencias y, d. un mandato de trato
diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en arte
similar y en parte diverso, pero en cuyo caso las diferencias sean más
relevantes que las similitudes.” Estos conceptos extraídos de la sentencia
C-520 de 2012, evidencian a juicio del ciudadano que no existe violación a las
normas demandadas en razón a que el desarrollo constitucional aquí señalado nos
muestra una perspectiva distinta.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En
cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución Política, el Señor Procurador General de la
Nación, mediante concepto No. 5661 del 1 de noviembre de 2013, solicitó a la
Corte declarar exequible los artículos 1 parágrafo, y 39 de la
Ley 1625 de 2013, y adicionalmente, exhortar al Gobierno Nacional y al
Congreso de la República para que expidan “la
Ley orgánica especial que regule la facultad del Distrito Capital y los
Municipios  conurbanos para conformar un Área Metropolitana”.
El
problema jurídico que considera hay que resolver es si las disposiciones demandadas
vulneran los mandatos constitucionales consagrados en los artículos 13, 325 y
326 de la Constitución Política al excluir a Bogotá y sus Municipios circunvecinos
de lo estipulado en la Ley 1625 de 2013, los cuales tendrán una Ley especial
que se aplicará a los mismos.  Para analizar el anterior problema jurídico
expone y desarrolla los siguientes argumentos:
(i)
Sostiene que una Ley que regule un Área Metropolitana entre Bogotá y los Municipios
colindantes no desconoce el ordenamiento superior, ya que de un lado, no es
imperativo que las normas sobre Áreas Metropolitanas deban estar contenidas en
un solo instrumento legal, y de otro lado, la disposición contenida en el artículo
322 CP en su inciso segundo indica que “el régimen político, fiscal y
administrativo del Distrito Capital será el que determinen la
Constitución, las Leyes especiales que para el mismo se dicten y las
disposiciones vigentes para los Municipios”.
(ii)
Afirma que el Distrito Capital tiene una singularidad que lo hace diferente a
las demás entidades territoriales de la
Nación, lo cual justifica que se creen Leyes especiales para su condición extraordinaria,
siempre y cuando se ajusten a la
Constitución y sus disposiciones estén en armonía con las Leyes orgánicas.
(iii) Considera
que por lo anterior no se puede afirmar, como lo hace el actor, que se vulneraron
los artículos 13, 325 y 326 constitucionales, pues lo que se señala en las
normas acusadas es que el Distrito Capital tendrá reglas especiales que están
sujetas a la conformación de un Área Metropolitana entre Bogotá y los Municipios
contiguos del departamento de Cundinamarca.
VI. FUNDAMENTOS DE LA
DECISIÓN
1. Competencia de la
Corte
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 5o. de la
Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las expresiones
acusadas hacen parte de una Ley, en este caso, de la
Ley 1625 de 2013.
2. Problema jurídico y esquema de
resolución
El problema jurídico que debe
resolver la Corte en esta oportunidad es si los enunciados normativos contenidos
en el parágrafo
del artículo 1º y el artículo 39 de la Ley 1625 de 2013 “Por la cual se
deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para las Áreas
Metropolitanas”, vulneran la
Constitución Política en sus artículos
13, 325 y 32 CP y con ello se configura una Omisión Legislativa Relativa, en razón a que las
disposiciones acusadas determinan que la Ley 1625 de 2013 no aplica para el
caso de Bogotá Distrito Capital y sus municipios conurbanos, los cuales tendrán
una ley especial que definirá las reglas especiales a las que se sujetará la
conformación de un Área Metropolitana entre Bogotá y los municipios colindantes
del departamento de Cundinamarca.
Para analizar este problema jurídico la
Corte (i) reiterará su jurisprudencia en relación con los requisitos para la configuración
de una Omisión Legislativa Relativa; (ii) analizará el estatus normativo de las
Áreas Metropolitanas, de conformidad con la
Constitución, las leyes orgánicas y la jurisprudencia de esta Corte; para posteriormente
(iii) entrar a resolver el cargo central de la demanda consistente en si se
configura o no la Omisión Legislativa Relativa alegada por vulneración de los
artículos 13, 325 y 326 CP, respecto de la posibilidad de que el Distrito
Capital pueda conformar un Área Metropolitana con los municipios colindantes de
Cundinamarca a partir de una ley especial diferente a la
Ley 1625 de 2013.
3. La
Omisión Legislativa Relativa. Reiteración de jurisprudencia
Esta Corporación ha indicado que la omisión
legislativa reviste dos posibles modalidades: omisión legislativa absoluta,
caso en el cual no procede el análisis constitucional por inexistencia de
disposición legal y la omisión legislativa relativa, caso en el cual sí procede
el estudio constitucional por cuanto se trata de una disposición legal incompleta
que vulnera ciertas garantías constitucionales.[1]
Preponderantemente, la configuración de omisión
legislativa relativa se ha referido a la vulneración del principio de igualdad
y al debido proceso, pero esta Corte ha establecido también que ello no siempre
es así y que este tipo de incumplimiento del legislador en su deber de legislar
puede estar referido a la vulneración de otras garantías constitucionales.[2]
La jurisprudencia de esta Corporación ha recabado
que la Omisión Legislativa Relativa se presenta entonces en aquellos casos en
que el Legislador regula una materia que por expreso mandato constitucional le
corresponde desarrollar, pero lo hace de forma incompleta, parcial,
insuficiente, de manera que omite un sujeto o grupo poblacional, un supuesto de
hecho, una consecuencia jurídica, o una condición esencial para la regulación
correspondiente, que de conformidad con los mandatos superiores contenidos en la
Constitución Política deberían hacer parte del desarrollo de un determinado
valor, principio, derecho o mandato constitucional. En esta hipótesis, el texto
legal que se acusa por haber omitido un elemento o aspecto esencial en su
regulación, debe analizarse desde los mandatos superiores de la
Carta, con el fin de determinar si dicha falencia legislativa conlleva una
violación de un derecho, especialmente del valor, principio y derecho a la
igualdad o del debido proceso, y con ello demuestra un carácter arbitrario, inequitativo o discriminatorio, y por
consecuencia deviene inconstitucional[3].
En estos casos, esta Corporación se ha declarado competente para abocar el
conocimiento de la Omisión Legislativa Relativa, en razón a que ésta genera una
oposición o contradicción objetiva de las normas demandadas con la
Carta Política, la cual es susceptible de constatarse a partir de una
confrontación de las disposiciones acusadas y los mandatos superiores[4].
La jurisprudencia constitucional ha determinado los
requisitos para que se configure y prospere el cargo de inconstitucionalidad
por Omisión Legislativa Relativa, precisando que deben llenarse ciertas
exigencias especiales y específicas. Así, para constatar la configuración de
una Omisión Legislativa Relativa, se ha reiterado de manera sistemática y
pacífica que deben presentarse los siguientes exigencias: (a) la existencia de una norma respecto
de la cual se pueda predicar necesariamente el cargo por inconstitucionalidad; (b) la exclusión de las consecuencias jurídicas
de la norma de aquellos casos o situaciones análogas a las reguladas por
la norma, que por ser asimilables, debían de estar contenidos en el texto
normativo cuestionado, o la omisión en el precepto demandado de un ingrediente
o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los
mandatos de la Carta; (c) la inexistencia de un principio de razón
suficiente que justifique la exclusión de los casos, situaciones,
condiciones o ingredientes que debían estar regulados por el precepto en
cuestión; (d) la generación de una desigualdad negativa para los casos o
situaciones excluidas de la regulación legal acusada, frente a los casos y
situaciones que se encuentran regulados por la norma y amparados por las
consecuencias de la misma, y por consiguiente la vulneración del principio
de igualdad, en razón a la falta de justificación y objetividad del trato
desigual; y (e) la existencia de un deber específico y concreto de orden
constitucional impuesto al legislador para regular una materia frente a
sujetos y situaciones determinadas, y por consiguiente la configuración de un
incumplimiento, de un deber específico impuesto por el constituyente al
legislador.[5]
Igualmente, este Tribunal ha establecido que en los
casos en que se llegue a configurar
una omisión legislativa relativa, se debe proceder a dictar o bien una sentencia
de inexequibilidad pura y simple en aras de restablecer la igualdad, como
cuando se suprime del ordenamiento jurídico una regulación contentiva de un
trato discriminatorio; o bien una sentencia integradora o aditiva, en
virtud de la cual se completa o perfecciona la regulación examinada, se
restablece la voluntad del Constituyente, que no acató el legislador, y se elimina
la vulneración de garantías constitucionales, en ejercicio de su función propia
de guarda de la supremacía e integridad de la
Constitución consagrada en el Art. 241 de la misma.[6]
4. El origen, la evolución histórica, la
naturaleza, funciones y reserva de ley orgánica de las Áreas Metropolitanas en la
Constitución Política de 1991
4.1 Respecto
del origen y la evolución histórica de las Áreas Metropolitanas, y su inclusión
en la Carta Política colombiana es necesario remontarse a Acto Legislativo No. 1 de
1968 que modificó la Constitución de 1886 al incorporar en el art. 198 Superior
que “para la mejor administración o prestación de servicios públicos de
dos o más municipios de un mismo departamento cuyas relaciones den al conjunto
las características de un área metropolitana, la ley podrá organizarlas como
tales, bajo autoridades y régimen especiales, con su propia personería,
garantizando una adecuada participación de las autoridades municipales en dicha
organización. Corresponde a las Asambleas, a iniciativa del Gobernador y oída previamente
la opinión de los concejos de los municipios interesados, disponer el
funcionamiento de las entidades así autorizadas.” [7]
(Resalta la Corte)
Con esta reforma constitucional se buscaba
permitir la unión de municipios cercanos y con ciertos rasgos comunes o compartidos
con el fin de convertirse en un ente especial, con un territorio mayor, con
jurisdicción en todos ellos, con el fin de lograr objetivos comunes de carácter
administrativo o fiscal. Esto implicaba que se creara una nueva persona
jurídica de derecho público que contaría con autoridades y regímenes especiales.
Para que se realizaran estas modificaciones se disponía que las Asambleas Departamentales
realizaran un acto con iniciativa de la
Gobernación, una vez se hubiera oído la opinión de los Consejos de los Municipios
interesados en crear este tipo de Áreas.[8]
En la evolución jurídica-normativa
de las Áreas Metropolitanas, precedieron a la
Constitución de 1991, además del Acto Legislativo previamente señalado, el
Decreto-Ley 3104 de 1979 mediante
el cual se reguló la organización y funcionamiento de las Áreas Metropolitanas, en cuyos artículos 1 al
3 se define la naturaleza de estas Áreas y su constitución, su organización
administrativa se desarrolla en los artículos 4º al 15, y su funcionamiento se
encuentra contenido en los artículos 16 al 18.
Por otra parte en el Decreto-Ley 1333 de 1986 se expidió el Código de
Régimen Municipal, el cual contaba originariamente con 368 artículos y comprendía los siguientes Títulos: El Municipio
como entidad territorial; Condiciones para su creación, deslinde y amojonamiento;
Planeación municipal; Concejos; Acuerdos; Autoridades; Entidades
descentralizadas; Bienes y rentas municipales; Presupuesto; Contratos;
Personal; Control fiscal; Divisiones administrativas de los Municipios;
Asociaciones de Municipios; Áreas Metropolitanas; Participación
comunitaria y disposiciones varias. Las disposiciones relacionadas con las
Áreas Metropolitanas que comprendía los artículos 348 al 373 fueron derogadas
por la Ley 128 de 1994.
El Acto Legislativo No. 1 de 1968 y los Decretos-Leyes mencionados
previamente fueron el precedente jurídico normativo que tuvo en cuenta el
Constituyente de 1991 para la consagración de las Áreas Metropolitanas en el
artículo 319 Superior,
el cual mantiene en esencia esta misma figura. Así, el mandato contenido en el
artículo 319 CP consagra las condiciones y características para que proceda la
conformación de las áreas metropolitanas, esto es, (i) la existencia de dos o
más municipios que tengan relaciones económicas, sociales y físicas, (ii) que este
conjunto de municipios tenga las características para la conformación de un
área metropolitana, (iii) que se organicen como una entidad administrativa
encargada de programas y de coordinar el desarrollo armónico e integrado del
territorio colocado bajo su autoridad; (iv) que esta entidad administrativa racionalice
la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran; (v) que
esta entidad administrativa ejecute obras de interés metropolitano; (vi) que la
ley de ordenamiento territorial disponga para las áreas metropolitanas un régimen
administrativo y fiscal de carácter especial; (vii) que la misma ley garantice que
en sus órganos de administración tengan adecuada participación las respectivas
autoridades municipales; (viii) que esta misma ley señale la forma de convocar
y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los
municipios; (ix) que cumplida la consulta popular, los respectivos alcaldes y
los concejos municipales protocolicen la conformación del área y definan sus
atribuciones, financiación y autoridades, de acuerdo con la ley; y (x) que las
áreas metropolitanas puedan convertirse en Distritos conforme a la ley.
Igualmente, esta Corporación ha recabado
en que de conformidad con el artículo 319 Superior, las Áreas Metropolitanas
gozan de un régimen especial administrativo y fiscal que hace parte de una ley
orgánica, al igual que los dispositivos para que en los órganos de
administración de éstas áreas las autoridades de cada municipio participen de
forma adecuada y acorde con lo dispuesto por la ley. Así mismo, ha enfatizado
que de acuerdo con este mandato superior, se debe definir la forma de
convocatoria para las consultas populares y así decidir la vinculación de los
municipios que las constituyan. En este sentido, ha sostenido que los aspectos
que son reserva de la ley orgánica en las áreas metropolitanas son: (i) el
régimen administrativo especial, (ii) el régimen fiscal especial, (iii) la
garantía de participación de las autoridades municipales en los órganos de
administración y (iv) la forma de convocar y realizar las consultas populares
en las que se decide la vinculación de los municipios. Con esto es claro que el
legislador ordinario debe ajustarse en sus actuaciones con relación a estas
Áreas Metropolitanas a lo dispuesto por él mismo mediante ley orgánica. Estos
desarrollos legislativos dieron como resultado la expedición de la
Ley 128 de 1994 “Ley
Orgánica de Áreas Metropolitanas”, que
desarrollaba antes de la Ley 1625 de 2013, ahora demandada, las disposiciones
del art. 319 CP. [9]
Es necesario mencionar, que la disposición
319 de la Constitución de 1991 conservó en esencia las mismas características
de las Áreas Metropolitanas antes de este nuevo paradigma constitucional, pero
también introdujo cambios importantes que el Constituyente consideró que debían
ser llevados a cabo, tales como la inclusión de la consulta popular para que se
puedan conformar estas entidades administrativas especiales. Con esta
modificación, la población directamente afectada por este tipo de decisiones,
puede participar activamente frente a la creación de un Área Metropolitana.
Igualmente, el Constituyente introdujo la posibilidad de que municipios que no
fueran parte del departamento en donde se ubique el municipio núcleo puedan
hacer parte del Área Metropolitana que lo beneficie para su desarrollo.  Como
se mencionó, posteriormente, con la expedición de la
Ley 128 de 1994 se expidió la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas, en desarrollo
del artículo 319 CP, ahora derogada por la
Ley 1625 de 2013 que se estudia.
4.2 En relación con la naturaleza
jurídica de las Áreas Metropolitanas, es necesario precisar, en primer lugar,
que el Estado Colombiano se organiza políticamente en dos niveles: el nacional
y las entidades territoriales. Lo anterior, porque el art. 1º C.P. indica que
el Estado Colombiano es una República unitaria, descentralizada con autonomía
de sus entidades territoriales, razón por la cual la
Nación, los departamentos, distritos y municipios son personas jurídicas de
derecho público. Por otro lado, la organización administrativa permite la
creación de entidades públicas diferentes, como ejemplo a nivel nacional el
Banco de la República (art. 371 C.P.) y a nivel territorial la constitución de
regiones administrativas y de planificación (art. 306
C.P.). Es por tanto claro que la organización política y la administrativa son
diferentes, ya que la primera se refiera a la forma del Estado, mientras que la
segunda hace relación a la prestación de servicios y el cumplimiento de las
funciones asignadas a cada nivel del Estado, de conformidad con el art. 209
Superior.[10]
En segundo lugar, debe reiterarse
que el artículo 319 Superior, como ya se reseñó, consagra que cuando dos o más
municipios que tengan relaciones económicas, sociales y físicas comunes pueden
organizarse como Área Metropolitana, la cual se constituye en una entidad
administrativa “con el objetivo de
programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio bajo su
autoridad, racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de los
municipios que la integran y ejecutar obras de interés metropolitano”[11]. En el mismo artículo se señala que las Áreas
Metropolitanas tendrán un régimen administrativo y fiscal especial que
garantice la participación de las autoridades municipales en los órganos de
administración y señalar, en el tema de la consulta previa, cómo se realizara
la convocatoria de las mismas.[12]
Si bien en el artículo 319 de la
Carta Política no se señala expresamente que un Área Metropolitana tiene su
personalidad jurídica propia, la jurisprudencia de esta Corte ha aclarado que ésto
no significa que el legislador no pueda considerarla como persona jurídica de
derecho público, ya que ésta corresponde a la calidad de ser sujeto de derechos
y obligaciones, lo cual es manifiesto en la Áreas Metropolitanas, ya que los
municipios que la conforman adquieren estos beneficios y responsabilidades
encaminados al bien común de todos ellos. Esto ha sido puesto de relieve por la
jurisprudencia constitucional en los siguientes términos:
“-  El artículo 319 de la
Carta Política asigna al área metropolitana la calidad de “entidad
administrativa”. Como se indica, la personalidad jurídica es inherente, por
principio, a las entidades públicas.
-  La
Constitución asigna al área metropolitana un conjunto de funciones que, por su
naturaleza, exige para su ejecución la calidad de persona jurídica, en la
medida en que requiere la celebración de contratos, la prestación de servicios
y la ejecución de obras de interés de los municipios que la integran.
-  Dispone igualmente la
Constitución que la ley señalará las condiciones para que se convoquen y
realicen las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios
al área metropolitana, y la manera como los concejos y los alcaldes municipales
protocolizarán la conformación del área y definirán sus atribuciones,
financiación y autoridades. De esta manera, el Constituyente ha asignado al
legislador la competencia para señalar las condiciones en que se protocolizará
la vinculación de los municipios al área metropolitana. En desarrollo de esta
facultad y con base en el principio de libertad de configuración legislativa,
el Congreso, como órgano de representación democrática por excelencia, dispuso
expresamente en el artículo 2º de la Ley 128 de 1994 que la áreas
metropolitanas sean personas jurídicas de derecho público, con autonomía
administrativa, autoridades y patrimonio propio, lo cual no significa, por
ningún motivo, que por ese hecho adquieren la calidad de entidad territorial.
Además, al señalar el artículo 319 de la
Constitución que es el municipio el que se vincula al área metropolitana, tal
vinculación es admisible a una entidad que disponga de su propia personalidad
jurídica.”[13]
En consecuencia se colige que las Áreas
Metropolitanas son personas jurídicas de derecho público, por ser sujetos de
derechos y obligaciones que son adquiridos por los municipios mediante votación
popular, en la que se decide integrar un área Metropolitana o pasar a hacer
parte de un área previamente creada.
En síntesis, en el nivel
territorial coexisten diferentes personas jurídicas de derecho público, las
cuales obedecen a lógicas distintas de organización. Unas corresponden a la
organización política del Estado (las entidades territoriales), algunas a la
descentralización por servicios (entidades descentralizadas) y otras al
resultado de la asociación entre entidades territoriales (asociaciones de municipios,
áreas metropolitanas y regiones administrativas y de planificación) y todas
ellas cuentan con su propia personalidad jurídica, la cual apareja consigo el
reconocimiento de autonomía administrativa, autoridades y patrimonio propios.[14]
4.3 En
cuanto a la reserva de ley orgánica para las Áreas Metropolitanas es de
recordar que por disposición expresa del Constituyente, teniendo como base el
artículo 319 Superior, existen cuatro aspectos que son reserva de la ley
orgánica en la Áreas Metropolitanas: (i) su
régimen administrativo especial; ii) su régimen fiscal especial; iii) la
garantía de participación de las respectivas autoridades municipales en sus
órganos de administración y iv) la forma de convocar y realizar las consultas
populares que decidan la vinculación de los municipios”.[15]
Por lo señalado por el Constituyente, el legislador
ordinario debe ceñir sus actuaciones a lo dispuesto por él mismo mediante ley
orgánica, sin embargo, no todas los asuntos en relación con las Áreas
Metropolitanas deben ser reguladas por una ley orgánica, excepto las enumeradas
previamente. Este es el motivo de la creación y promulgación en su momento de la
Ley 128 de 1994, en cuya ley solo se podía establecer por medio de un estudio
cuál de las normas creadas eran por su naturaleza de carácter orgánico.
4.4 Acerca de las funciones de las Áreas Metropolitanas, es de recabar
que de conformidad con el mandato contenido en el artículo 319 Superior
las Áreas Metropolitanas tendrán como funciones (i) desarrollar programas y de
coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su
autoridad; (ii) racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de
quienes la integran; (iii) ejecutar obras de interés metropolitano; (iv) regularse
por un régimen administrativo y fiscal de carácter especial; (v) garantizar que
en sus órganos de administración tengan adecuada participación las respectivas
autoridades municipales; (vi) definir sus atribuciones, financiación y
autoridades, de acuerdo con la ley; y (vii) la facultad de convertirse en
Distritos conforme a la ley.
4.5 En
relación con el principio de igualdad y la diferencia entre los municipios que
pertenecen o no a una Área Metropolitana, la jurisprudencia de esta Corte ha
expresado que es válido y legítimo, desde el punto de vista constitucional,
adelantar un juicio de
igualdad entre dos entidades públicas, por dos motivos: “(i) en su calidad
de personas jurídicas, las entidades territoriales cuentan con los derechos
inherentes a tal personalidad, según sean aplicables; y (ii) frente a la
expedición del régimen que les será aplicable por parte del Congreso, las
entidades municipales se encuentran en igualdad de condiciones -la
Constitución habilita al legislador, en términos generales, para establecer el
régimen aplicable a los municipios, sin que se haya efectuado entre ellos
diferenciaciones (arts. 286 y 287, C.P.), por lo cual las distinciones que
trace el Legislador deben contar con un fundamento sólido que las justifique,
so riesgo de constituir una discriminación. Esta segunda razón cuenta con
una sola excepción constitucional, cual es la del régimen especial aplicable al
Distrito Capital.  En conclusión, es viable efectuar un juicio de igualdad
entre entidades públicas”.[16]
(Énfasis de la Corte)
Es entonces evidente que entre los municipios que
hacen parte de un Área Metropolitana y los que no integran ninguna, no se
encuentran en igualdad de condiciones, esto es, porque el área metropolitana
cumple funciones articuladoras de las competencias atribuidas a cada una de las
entidades territoriales que le conforman, en virtud de lo señalado en el
artículo 319 CP. Por lo tanto los municipios que componen esta Área deben estar
en condiciones similares para efectos presupuestales, de no cumplirse con esto,
se podría desequilibrar la relación interna entre los municipios que hagan
parte de un Área Metropolitana.
Para la Sala es importante poner de relieve, que la
propia jurisprudencia constitucional ha hecho una excepción constitucional en
el juicio de igualdad respecto del caso del Distrito Capital el cual cuenta con
un régimen especial,  en cuanto a la aplicación del principio de igualdad del
artículo 13 de la Constitución que consagra un postulado de igualdad entre
iguales y de diferencia entre diferentes, de manera que los municipios que
hacen parte de un Área Metropolitana cumplen una función específica señalada en
el párrafo anterior y deben estar en condiciones similares para las finalidades
presupuestales, excepto en el caso del Distrito Capital.[17]
VII. ANALISIS CONSTITUCIONAL DE
LAS NORMAS DEMADADAS
1. El actor
considera que los artículos 1 en su parágrafo y el artículo 39 de la
Ley 1625 de 2013 vulneran los
artículos 13, 325 y 326 de la CP, en razón a que esta Ley no aplica para el
Distrito Capital y los municipios circunvecinos a afectos de que puedan conformar
un Área Metropolitana, con lo cual perjudican a estos entes territoriales y los
privan de los beneficios que podrían obtener con la aplicación de esta ley. Por
esta razón, alega la presunta existencia de una Omisión Legislativa Relativa al
desconocer el Legislador el derecho de los municipios colindantes al Distrito
Capital de conformar una Área Metropolitana hasta tanto no se expida una Ley
especial para ellos.
2. En sus
intervenciones el Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio; el Ministerio del Interior; la
Gobernación de Cundinamarca; la
Academia Colombiana de Jurisprudencia y la
Universidad Libre de Colombia, solicitan a la
Corte declarar ajustados a la Constitución los artículos demandados. Para
fundamentar su posición, indican que el Distrito Capital tiene características
diferentes a los demás distritos, municipios y Áreas Metropolitanas ordinarias,
por lo cual debe tener una ley diferencial con sus propias reglas especiales, de
conformidad con los artículos 322 al 327 de la
Constitución Política que establecen un régimen especial para el Distrito
Capital. Por lo tanto, consideran que esta Ley demandada lo que hace es desarrollar
un mandato constitucional y afianzar la
Constitución.
Por su parte la
Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República de Colombia, el Departamento Nacional de
Planeación, la Federación Colombiana
de Municipios y el ciudadano J. Hernán Ramírez Ortegón solicitan a la
Sala declararse inhibida para pronunciarse de fondo en este caso, al
considerar que los argumentos en la demanda no son claros, ciertos, específicos,
pertinentes, ni suficientes. Observan que lo que se presenta en este caso es una
Omisión Legislativa Absoluta por lo que la
Corte Constitucional debe inhibirse.
En las intervenciones de la
Universidad de la Sabana y la
Universidad Externado de Colombia se solicita a este Tribunal declarar la
inexequibilidad de las normas acusadas, así como también la
Alcaldía Mayor de Bogotá mediante
escrito extemporáneo, mediante el cual manifiesta la coadyuvancia a las
pretensiones del actor. Como fundamento de la inexequibilidad de las normas
demandadas sostienen que se evidencia una Omisión Legislativa Relativa al
cumplirse los requisitos que ha señalado la
Corte para la configuración de dicha figura jurídica, ya que al entrar en
vigencia la Ley demandada, el Distrito Capital y los municipios conurbanos
quedan sin la posibilidad de conformar un Área Metropolitana hasta tanto no se
expida una ley especial para ello. Por lo tanto, coligen que tanto el Distrito
como los municipios circunvecinos se perjudican al no gozar de los beneficios de
un Área Metropolitana de las características prescritas por el artículo 319
Superior hasta que se cree la nueva Ley Orgánica que los cobije.
3. El
Ministerio Público emitió su concepto en el presente caso, solicitando a esta
Corporación declarar exequibles los artículos 1 parágrafo, y 39 de la
Ley 1625 de 2013. Adicionalmente solicita que se exhorte al Gobierno Nacional
y al Congreso de la República para que se expida la
Ley Orgánica que regule la conformación del Área Metropolitana para el
Distrito Capital y los municipios circunvecinos. Con el fin de fundamentar su
posición argumenta que no es imperativo que las normas sobre Áreas
Metropolitanas deban estar contenidas en un solo instrumento legal, y señala
que el Distrito Capital tiene una singularidad que lo hace diferente de las
demás entidades territoriales, y que de conformidad con el artículo 322 CP se justifica
que se creen Leyes especiales para su condición excepcional.
4. El alcance y contexto normativo de las
disposiciones demandadas
4.1
El  artículo 1º de la Ley 1625 de 2013 consagra el objetivo de dicha normativa,
estableciendo que la finalidad de la ley será dictar normas orgánicas para dotar a las
Áreas Metropolitanas de un régimen político, administrativo y fiscal, de
conformidad con la autonomía que les es reconocida por la
Constitución Política y la Ley, y con el fin de que sirva de instrumento de
gestión para cumplir con sus funciones.
Para tales efectos, en el numeral 2º del artículo 1º
demandado, se deroga la Ley 128 de 1994 y se dispone la articulación de la normatividad existente
relativa a las Áreas Metropolitanas contenida en las disposiciones de las Leyes
388 de 1997, 1454 de 2011,  1469 de
2011 y sus decretos reglamentarios, entre otras.
En su parágrafo único especifica que la
Ley 1625 de 2013 no aplicará para el caso de Bogotá D.C. y sus municipios conurbanos,
determinando que estos entes territoriales tendrán una ley especial para la
conformación de la respectiva Área Metropolitana, enunciado normativo que es
demandado en esta oportunidad.
Por su parte, el artículo 39 de la misma Ley, ahora
acusado, desarrolla la disposición contenida en el parágrafo del artículo 1º de
la Ley 1625 de 2013, en cuanto establece un régimen especial para Bogotá y
Cundinamarca, determinando que la ley definirá las reglas especiales o un
régimen especial al que se someterá la conformación de un Área Metropolitana
entre Bogotá y los municipios circunvecinos o colindantes del departamento de
Cundinamarca.
4.2 El contexto normativo de la
Ley 1625 de 2013
La Ley 1625 del 29 de abril de 2013 “Por la
cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para las
Áreas Metropolitanas” guarda el espíritu de la ley abolida 128 de 1994 en
el desarrollo de cada uno de sus 42 artículos.
Esta ley se divide en dos
títulos, el primero se divide en once capítulos que contienen 40 artículos los
cuales desarrollan el contenido de la norma, los dos últimos capítulos que
hacen parte del título II, hacen referencia a la derogación y aplicación de
esta ley en el momento de su promulgación.
En su artículo 2º define las
Áreas Metropolitanas y su objetivo: “Las Áreas Metropolitanas son entidades
administrativas de derecho público, formadas por un conjunto de dos o más
municipios integrados alrededor de un municipio núcleo, vinculados entre sí por
dinámicas e interrelaciones territoriales, ambientales, económicas, sociales,
demográficas, culturales y tecnológicas que para la programación y coordinación
de su desarrollo sustentable, desarrollo humano, ordenamiento territorial y
racional prestación de servicios públicos requieren una administración
coordinada”.
El artículo 3 determina la
naturaleza jurídica de las Áreas Metropolitanas indicando que “están dotadas
de personería jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio
propio, autoridad y régimen administrativo y fiscal especial.”
En el artículo 4 se regula cómo
son integradas, en éste se permite la incorporación de las Áreas Metropolitanas
por municipios del mismo departamento o de varios departamentos, en el que el
municipio núcleo será “la capital del departamento; en caso de que varios
municipios o distritos sean capital de departamento o ninguno de ellos cumpla
dicha condición, el municipio núcleo será el que tenga en primer término mayor
categoría, de acuerdo con la ley 617 de 2000.”
El artículo 5 pone de manifiesto la jurisdicción y domicilio de estas Áreas
que será el municipio núcleo.
En el artículo 6º están
señaladas las competencias de las Áreas Metropolitanas, en tanto que en el 7º
están reseñadas las funciones de las mencionadas Áreas las cuales son bastante
amplias, tales como “Formular y adoptar el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano”;
“Formular y adoptar el Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial”;
“Coordinar en su respectivo territorio el sistema nacional de vivienda de
interés social y adoptar las políticas para el desarrollo de programas
metropolitanos de vivienda”; “Crear y/o participar de la conformación de bancos
inmobiliarios para la gestión del suelo en los municipios de su jurisdicción”;
“Coordinar, racionalizar y gestionar los servicios públicos de carácter
metropolitano”; “Emprender las acciones a que haya lugar para disponer de los
predios necesarios para la ejecución de obras de interés metropolitano”;
“Ejecutar las obras de carácter metropolitano de conformidad con lo establecido
en el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano, el Plan Estratégico
Metropolitano de Ordenamiento Territorial y los planes y programas que lo
desarrollen o complementen”; “Ejercer las funciones y competencias de autoridad
ambiental en el perímetro urbano”; “Apoyar a los municipios que la conforman en
la ejecución de obras para la atención de situaciones de emergencia o
calamidad, en el marco de sus competencias”; “Formular la política de movilidad
regional, en el marco del Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento
Territorial, de conformidad con la jurisdicción de los hechos metropolitanos”;
“Ejercer la función de autoridad de transporte público en el área de su
jurisdicción de acuerdo con la ley, las autorizaciones y aprobaciones otorgadas
conforme a ella “Formular y adoptar instrumentos para la planificación y
desarrollo del transporte metropolitano, en el marco del Plan Estratégico
Metropolitano de Ordenamiento Territorial”; “Planificar la prestación del servicio
de transporte público urbano de pasajeros en lo que sea de su competencia”;”
Formular, adoptar e implementar planes para la localización, preservación y uso
adecuado de espacios libres para parques y zonas verdes públicas”; entre
las más importantes.
En resumen, las Áreas
Metropolitanas, bajo la nueva ley, son entidades que albergan dos o más
municipios que pueden ser de diferentes departamentos en los que el municipio
núcleo es la capital de departamento o el que tenga mayor categoría, su naturaleza
jurídica es especial, tienen competencias y funciones que son señaladas en la
Ley 1625 de 2013 la cual desarrolla lo dispuesto en el artículo 319 Superior.
La Ley 1625 de 2013 dispone la derogación de la
ley 128 de 1994 por la cual se expedía la
Ley Orgánica de la Áreas Metropolitanas, así mismo la articulación de las
disposiciones contenidas en las Leyes 388 de 1997, 1454 de 2011, 1469 de 2011 y
sus decretos reglamentarios, a lo cual se referirá brevemente la
Sala a continuación.
4.3 La Ley 128 de 1994 “Por la cual se expide la
Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas”, derogada por la
Ley 1625 de 2013
La Ley 128 de 1994 definía en su art. 1º las
Áreas Metropolitanas como aquellas, “… entidades administrativas formadas
por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio
núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden
físico, económico y social, que para la programación y coordinación de su
desarrollo y para la racional prestación de sus servicios públicos requiere una
administración coordinada.” Esta ley también señalaba los requisitos para
que los municipios interesados en crear este tipo de áreas debían cumplir para
poder conformarlas, al igual que su naturaleza jurídica, finalidades,
funciones, fuentes de financiación y estructura orgánica.
Así, en el artículo 5º de la
Ley 128 de 1994 se reglamentaba la forma en que se constituían las Áreas
Metropolitanas, manifestando que para la conformación de un Área de este tipo
se requería de la consulta popular, para de esta forma se avalara la aprobación
de la población interesada, y que de igual modo se necesitaba de esta consulta
en los casos en los cuales un municipio quisiera hacer parte de un Área ya
existente. Igualmente, se disponía que tras la aprobacion por consulta popular votada por
la mayoria de la poblacion de estos municipios, se debía definir las atribuciones, financiación y
autoridades de acuerdo con la ley, así como las funciones generales que cumpliría
el ente metropolitano, especialmente en temas como desarrollo económico y
social, planeación, servicios públicos, entre otros.[18]
En el artículo 7º de la Ley 128 de 1994 se señalaban las funciones
de las Áreas Metropolitanas, de conformidad con lo establecido en el
artículo 319 de la Constitución Política, y en su artículo 14 se consagraban las Atribuciones
básicas de la Junta Metropolitana.
Por su parte, en el artículo 29 de la
Ley 128 de 1994 se determinaba respecto de las áreas metropolitanas que fueron
creadas antes de su promulgación, que las mismas debían “reformar sus
estatutos y adoptar las demás medidas que fuere necesarias para ajustarlas
integralmente a su contenido.” Igualmente, en su art. 28, con relación a
las mismas áreas preexistentes, se establecía que se podían convertir en
distritos si, tras una consulta popular con los residentes en dicha área y por
mayoría de votos en cada uno de los municipios, así se  decidía. En este
sentido, la jurisprudencia de esta Corporación señaló que la
Ley 128 de 1994 “en cuanto que estatuto orgánico de las Áreas
Metropolitanas, se refiere tanto a aquellas que se creen a partir de su
vigencia, como a las que se hubiesen constituido con anterioridad, y que somete
a unas y a otras a un régimen uniforme”.[19]
En conclusión, la
Ley 128 de 1994 hacía referencia a todo lo relacionado con las Áreas
Metropolitanas derogando los Decretos-Ley que regulaban este tema. Desde esta
ley orgánica, las Áreas Metropolitanas gozan de un régimen fiscal y administrativo
especial, se introduce la consulta previa para una participación activa de los
pobladores de los municipios y  se garantiza a las autoridades municipales su
participación en los órganos de administración de las mismas.
Ahora bien, la ley 1625 de 2013 dispone igualmente en
su artículo 1º la articulación de la normatividad existente relativa a las Áreas
Metropolitanas contenida en las disposiciones de las Leyes 388 de 1997, 1454 de
2011,  1469 de 2011 y sus
decretos reglamentarios, entre otras, a las cuales la
Sala hará una breve mención respecto de su teleología general.
4.4 Ley 388 de 1997, cuenta con 14
capítulos y 139 artículos, entre sus  objetivos se cuentan “1.Armonizar y actualizar las disposiciones
contenidas en la Ley 9 de 1989 con las nuevas normas establecidas en la
Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la
Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la
Ley por la que se crea el Sistema Nacional Ambiental.
2. El establecimiento de los mecanismos
que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el
ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la
preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su
ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto
riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes.
3. Garantizar que la utilización del suelo
por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y
permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los
servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del
espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención
de desastres.
4. Promover la armoniosa concurrencia de la
Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las
instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento
de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el
ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida
de sus habitantes.
5. Facilitar la ejecución de actuaciones
urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa,
la organización y la gestión municipales con la política urbana nacional, así
como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de
dicha política.”
4.5 La Ley 1454 de 2011 “Por la cual se dictan normas
orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”, contiene cinco títulos y
cuarenta artículos. Su objetivo consagrado en el artículo 1º es “…dictar las
normas orgánicas para la organización político administrativa del territorio
colombiano; enmarcar en las mismas el ejercicio de la actividad legislativa en
materia de normas y disposiciones de carácter orgánico relativas a la
organización político administrativa del Estado en el territorio; establecer
los principios rectores del ordenamiento; definir el marco institucional e
instrumentos para el desarrollo territorial; definir competencias en materia de
ordenamiento territorial entre la Nación, las entidades territoriales y las
áreas metropolitanas y establecer las normas generales para la organización
territorial”.
Especial relevancia para el actual
estudio de constitucionalidad reviste lo dispuesto en el título III, capítulo
III, artículo 29 de esta normativa, en donde se dispone sobre la distribución
de competencias en materia de ordenamiento del territorio. A este respecto se
consagra que  “Son competencias de la
Nación y de las entidades territoriales en materia de ordenamiento del
territorio, las siguientes:
…
3. De los Distritos Especiales
a) Dividir el territorio distrital en
localidades, de acuerdo a las características sociales de sus habitantes y
atribuir competencias y funciones administrativas.
b) Organizarse como áreas metropolitanas,
siempre que existan unas relaciones físicas, sociales y económicas que den
lugar al conjunto de dicha característica y coordinar el desarrollo del espacio
territorial integrado por medio de la racionalización de la prestación de sus
servicios y la ejecución de obras de interés metropolitano.
c) Dirigir las actividades que por su
denominación y su carácter les corresponda.” (Subrayas de la Sala)
4.6 La Ley 1469 de 2011 “Por la cual se adoptan medidas para promover la oferta de
suelo urbanizable y se adoptan otras disposiciones para promover el acceso a la
vivienda”, contiene 6 capítulos y 33 artículos. Los objetivos de esta ley son
entre otros:
“1. Facilitar la ejecución
de operaciones urbanas integrales en las cuales confluyan en forma coordinada
la iniciativa, organización y gestión de la
Nación, las entidades territoriales, las áreas metropolitanas,
los particulares, las autoridades ambientales y las empresas de servicios
públicos domiciliarios con la política nacional urbana…”.
“2. En desarrollo de los
principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad, definir los
mecanismos y procedimientos que permitan al Gobierno Nacional en conjunto con
las administraciones de los municipios y distritos y, en ejercicio de sus
respectivas competencias, promover, formular, adoptar y ejecutar operaciones
urbanas integrales eficientes, mediante la figura de Macroproyectos de Interés
Social Nacional…”.
“3. Complementar la política
nacional urbana…”
“4. Garantizar el derecho a la
participación de los ciudadanos en la formulación de operaciones urbanas
integrales…”
“5. Fortalecer y promover la
acción del Fondo Nacional de Vivienda con el fin de atender las necesidades de
vivienda de todos los municipios del país.”
“6. Articular los instrumentos
existentes de demanda y definir otros que faciliten el cierre financiero de las
familias para acceder a una solución de vivienda.”
“7. Promover que los
Macroproyectos se desarrollen con criterios de urbanismo social…” (Resalta la
Sala)
En resumen, la
Ley 1625 de 2013 deroga la Ley 128 de 1994 con el fin de (i) expedir un nuevo régimen
general para la conformación de las Áreas Metropolitanas, señalando que la
misma no aplicará para el caso de Bogotá Distrito Capital y sus municipios
conurbanos, los cuales tendrán una ley especial; y (ii) articular las
disposiciones de las Leyes 388 de 1997, 1454 de 2011 y 1469 de 2011 y sus
decretos reglamentarios, a los cuales se ha hecho una sintética mención.
5.  Exequibilidad del parágrafo del artículo 1º  y del
artículo 39 de la Ley 1625 de 2013
De conformidad con todo lo
expuesto en la parte considerativa y motiva de esta sentencia, y las
precisiones hechas en este acápite, la Sala concluye que los enunciados
normativos contenidos en el parágrafo del artículo 1º y el artículo 39 de la
Ley 1625 de 2013 “Por la cual se deroga la
Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para las Áreas Metropolitanas”,
no vulneran la Constitución Política en sus artículos 13, 325 y 326 CP y no configura una Omisión
Legislativa Relativa, por cuanto es legítimo desde el punto de vista
constitucional que las disposiciones acusadas determinen que la
Ley 1625 de 2013 no aplica para el caso de Bogotá Distrito Capital y sus
municipios conurbanos, los cuales tendrán una ley especial, un régimen
especial, el cual definirá las reglas con enfoque diferencial a las que se
sujetará la conformación de un Área Metropolitana entre Bogotá y los municipios
colindantes del departamento de Cundinamarca, de conformidad con una
interpretación sistemática de lo dispuesto por los artículos 322 y 325 CP.
5.1  Para determinar la exequibilidad de las normas
acusadas, la Sala reiterará las reglas para que se configure una Omisión
Legislativa Relativa, las cuales son: (i) la existencia de una norma de
la cual se pueda estudiar el cargo de inexequibilidad; (ii) la exclusión de las
consecuencias jurídicas de la norma, las cuales debían estar en la norma
demandada o la omisión en el texto den demanda de un ingrediente o condición
que sea esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta;
(iii) la inexistencia de un principio de razón suficiente que justifique la
exclusión de los casos, situaciones, condiciones o ingredientes que deban ser
reglamentados por el precepto en cuestión; (iv) la generación de una
desigualdad negativa para los casos o situaciones descartados por la regulación
legal acusada frente a casos que se encuentran regulados por la norma y
cobijados por el resultado de la misma con lo que se vulneraria el principio de
igualdad por la falta de justificación y objetividad del trato desigual; y (v)
la existencia de un deber específico y concreto de orden constitucional
impuesto al legislador para regular una materia frente a sujetos y situaciones
determinadas, y por consiguiente la configuración de un incumplimiento de un
deber especifico impuesto por el constituyente al legislador.
5.2 De entrada, considera la
Corte que la disposición relativa a la no aplicación a Bogotá Distrito Capital
y sus municipios circunvecinos del régimen general orgánico para las Áreas Metropolitanas,
contenido en el parágrafo del artículo 1º y articulo 39 de la
Ley 1625 de 2013; y la consecuente determinación del Legislador de que para la
constitución de una Área Metropolita entre Bogotá y los municipios colindantes o
conurbanos se deberá expedir una ley especial, no constituye una Omisión
Legislativa Relativa, ya que:
(i) Es tan solo un desarrollo
del mandato constitucional contenido en el artículo 322 CP, en el cual se
establece que Bogotá, Capital de la
República y del Departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito
Capital, y que su régimen político, fiscal y administrativo será el que
determinen la Constitución, “las leyes especiales que para el mismo se
dicten”  y las disposiciones vigentes para los municipios.
(ii) Tampoco se avizora
vulneración del derecho a la igualdad, ya que existe justificación suficiente
desde el punto de vista constitucional para el trato diferenciado entre el Distrito
Capital y los municipios circunvecinos para la conformación de un Área
Metropolitana, de conformidad con una interpretación sistemática de los
artículos 322 y el 325 CP, y dada la especial naturaleza fáctica y jurídica de
estas entidades territoriales.
(iii) Las normas acusadas no
contienen una exclusión o prohibición por parte del legislador para Bogotá D.C.
y sus municipios conurbanos respecto de la posibilidad de poder conformar un
Área Metropolitana, sino una remisión al Congreso para que regule este tema
mediante una ley especial, de conformidad con la
Constitución y atendiendo a las especiales circunstancias fácticas y jurídicas
del Distrito Capital y sus municipios circunvecinos.
5.2 Al adelantar en concreto el
juicio para determinar la existencia de Omisión Legislativa Relativa la
Corte encuentra que los requisitos para que se presente esta figura jurídica no
se cumplen en el presente caso por las siguientes razones:
(i) En primer lugar, si bien existen unas normas de
las cuales el actor predica la acusación de Omisión Legislativa Relativa, el
parágrafo del artículo 1º y el artículo 39 de la
Ley 1625, estas normas no adolecen del vicio que se les imputa, ya que el parágrafo único del artículo 1º no omite
referirse al caso del Distrito Capital y sus municipios conurbanos, sino que lo
que hace es disponer que la Ley 1625 de 2013 no aplicará para el caso especial
de este Distrito Capital y la conformación del Área Metropolitana respectiva
con los municipios colindantes, remitiendo al Legislador la regulación de este
régimen especial a través de una ley especial  para estos entes territoriales,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 322 Superior, en concordancia
con el artículo 325 CP. Lo mismo se puede predicar del artículo 39 de la misma
normativa, que en armonía con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 1º de la
Ley 1625 de 1013 establece un régimen especial para efectos de la conformación
de un Área Metropolitana entre Bogotá y los municipios colindantes del
departamento de Cundinamarca.
En este sentido, colige la
Sala que la Ley acusada no excluye o prohíbe al Distrito Capital la conformación
de un Área Metropolitana, como erróneamente lo afirma el actor, sino que lo que
hace, en desarrollo de los artículos 322 y 325 de la
Constitución Política, es señalar que para el caso particular de Bogotá D.C. y
los municipios vecinos se creará una Ley especial para regular esta Área por
tener un régimen especial, por expreso mandato constitucional, y porque es
diferente a las demás entidades territoriales al tener un condición especial y
extraordinaria, razón por la cual  el Constituyente y el Legislador
consideraron necesario crear un ordenamiento jurídico especial para la
conformación de Áreas Metropolitanas para Bogotá D.C. y los municipios
colindantes de Cundinamarca.
Por tanto, los dos artículos acusados lejos de
contradecir las normas constitucionales sobre Áreas Metropolitanas, los
artículos 319 CP, y las normas especiales para el Distrito Capital en esta
materia artículos 322, 325 y 326 CP, lo que representan es un desarrollo de estos
preceptos constitucionales, ya que el artículo 322 CP dispone clara y
expresamente que el régimen político, fiscal y administrativo de Bogotá
Distrito Capital de la República y del Departamento de Cundinamarca, “será
el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se
dicten y las disposiciones vigentes para los municipios” (Resalta la
Sala)
De esta manera encuentra la
Sala que no existe la omisión planteada por parte del libelo, sino que el
Legislador en las normas demandas y de conformidad con el mandato de la
Constitución, dispuso que el régimen político, fiscal y administrativo del
Distrito Capital de Bogotá, en este caso para efectos de la conformación de un Área
Metropolitana con los municipios circunvecinos, será el que determine una ley
especial que expida el Congreso para dicho efecto.
En el mismo sentido, encuentra la
Corte que debe hacerse una interpretación sistemática entre los artículos 322
y 325 Superiores, en los cuales se ordena que el Distrito Capital podrá
conformar un Área Metropolitana con los municipios circunvecinos, con el fin de
garantizar la ejecución de planes y programas de desarrollo integral y la
prestación oportuna y eficiente de los servicios a su cargo, “dentro de
las condiciones que fijen la Constitución y la ley” (art.325) (Énfasis
de la Corte). Así las cosas, a partir de una interpretación sistemática con el
artículo 322 CP, la ley a la que se refiere el artículo 325 CP debe ser una ley
especial que determine el régimen político, fiscal y administrativo para Bogotá
D.C. y su Área Metropolitana.
(ii) De otra parte, evidencia la
Corte que no se cumple con el segundo requisito para la configuración de la
Omisión Legislativa Relativa, en el sentido de que la no aplicación de las
consecuencias jurídicas de las normas acusadas de la
Ley 1625 de 2013 relativas a la conformación del Área Metropolitana para el Distrito
Capital de Bogotá no constituye un ingrediente o condición que sea esencial
para armonizar los textos legales acusados con los mandatos de la
Carta contenidos en los artículos 13, 319, 322, 325 y 326 CP.
Esto es así, puesto que la
Sala constata que las normas
demandadas no excluyen de las consecuencias jurídicas previstas sobre
conformación de Áreas Metropolitanas para los demás distritos y municipios del
país al  Distrito Capital y a los Municipios colindantes del departamento de
Cundinamarca, como lo alega el demandante, sino que:
(a) como ya se mencionó, no existe una exclusión por
parte del Legislador, sino una remisión al Legislador para que legisle
especialmente para el caso del Distrito Capital y sus municipios colindantes
para efectos de la conformación de un Área Metropolitana; (b) existe una disposición
particular en el sentido de que el régimen para la conformación del Área
Metropolitana de Bogotá D.C. y los municipios conurbanos de Cundinamarca debe
ser desarrollada por una ley especial; (c) no existe un mandato constitucional
imperativo que obligue a que mediante la misma ley orgánica se regule la
conformación de Áreas Metropolitanas para todos los distritos y municipios del
país por igual, sino que por el contrario, existe un mandato constitucional que
prevé que el Distrito Capital tendrá un régimen especial, en lo político,
administrativo y fiscal, y en concordancia con el artículo 325 este régimen
especial se hace extensivo a la conformación del Área Metropolitana de Bogotá y
sus municipios colindantes; (d) no existe parámetro de similitud entre los demás
distritos y municipios del país y las Áreas Metropolitanas que puedan llegar a
conformar, frente al Distrito Capital, sus municipios colindantes y el Área
Metropolitana que éstos puedan llegar a constituir, ya que no son distritos o
municipios que se encuentren en una situación análoga o asimilable. Lo anterior,
dada su especialidad y particularidad fáctica y jurídica, razón por la cual la
misma Constitución determinó en su artículo 322 CP que el régimen político,
fiscal y administrativo de Bogotá D.C., incluyendo en este caso la conformación
de un Área Metropolitana, de acuerdo con una interpretación sistemática con el
artículo 325 CP, estaría determinado por una ley especial, una ley
orgánica diferente a la ley orgánica que fije el régimen general para las Áreas
Metropolitanas. Esto cumple con una clara finalidad constitucional, la cual es que
dicha ley especial responda a la particular situación socio-económica,
administrativa, política y fiscal, a la especial naturaleza fáctica y jurídica,
así como a las necesidades y exigencias particulares del Distrito Capital de
Bogotá y sus municipios circunvecinos, que no son comparables o asimilables a
los demás distritos y municipios del país, de manera que no se vulnera el
artículo 13 CP.
(iii) Respecto del tercer requisito para que exista
Omisión Legislativa Relativa, que hace referencia a la inexistencia de un
principio de razón suficiente que justifique la exclusión de los casos,
situaciones, condiciones o ingredientes que deban ser reglamentados por el
precepto en cuestión, encuentra la Corte que no se cumple tampoco en este caso,
ya que a juicio de la Corte existe una justificación objetiva, razonable y
suficiente que fundamenta el trato diferenciado entre el régimen especial que
se le otorga al Distrito Capital y sus municipios circunvecinos y el régimen
general que regula la Ley 1625 de 2013 para los demás distritos y Municipios respecto
del tema de la conformación de Áreas Metropolitanas, de acuerdo con lo
dispuesto por los artículos 322, 325 y 326 Superiores, situación fáctica y
jurídica que es diferenciable para Bogotá y sus municipios circunvecinos, como
ya se explicó en el acápite inmediatamente anterior.
(iv) Acerca del cuarto requisito para la
Omisión Legislativa Relativa, tampoco encuentra la
Corte que se cumpla en este caso con este requisito, ya que no se genera de
las normas demandadas una desigualdad negativa para el Distrito Capital y los
municipios circunvecinos, con lo cual se vulneraría el principio de igualdad,
ya que como se aclaró, no se trata de casos análogos o similares, y lo que
trata de hacer las normas acusadas es dar un tratamiento diferencial a
situaciones fácticas y jurídicas diferentes, de conformidad con los mandatos
constitucionales contenidos en los artículos 322 y 325 CP. En este sentido, no
observa la Sala que exista falta de justificación y objetividad del trato
desigual, sino que se trata de una regulación jurídica diferente que parte de
un supuesto de hecho diferenciable, de manera que no se avizora una distinción
o discriminación sospechosa, desde el punto de vista constitucional, frente al
Distrito Capital y los Municipios colindantes respecto de los demás entes territoriales
acerca de la posibilidad de conformación de Áreas Metropolitanas, y por tanto
no se configura la desigualdad negativa, injustificada, arbitraria e
irrazonable que alega el actor. Por el contrario, a juicio de la
Corte, las normas lo que hacen es ordenar que el Legislador desarrolle un
régimen especial para la conformación de Área Metropolitana para Bogotá
Distrito Capital y sus municipios conurbanos, de conformidad con los dispuesto
en los artículos 322 y 325 CP, y atendiendo a la especial y particular
situación fáctica y jurídica de Bogotá Distrito Capital y sus municipios
colindantes. Por tanto, no le asiste razón al demandante, cuando afirma que
Bogotá y sus municipios circunvecinos van a quedar en un vacío normativo para
la conformación de su Área Metropolitana, ya que el Legislador tiene el mandato
tanto constitucional –arts. 322 y 325 CP- como legal –artículos 1 y 39 de la
Ley 1625 de 2013- de crear una ley orgánica especial para la conformación del
Área Metropolitana para Bogotá D.C. y los municipios conurbanos de
Cundinamarca.
A este respecto, reviste especial importancia recordar
que la jurisprudencia de la Corte ya ha esclarecido el tema respecto del juicio
de igualdad entre dos entidades públicas, el cual se puede adelantar de manera
válida y legítima desde el punto de vista constitucional, ya que se trata de
personas jurídicas y entidades territoriales que en principio cuentan con
derecho en condiciones de igualdad, de manera que frente a la expedición del
régimen que les será aplicable por parte del Congreso, se encuentran en
igualdad de condiciones de conformidad con los artículos 286 y 287
C.P. En consecuencia, las distinciones que haga el Legislador deben contar con
un fundamento sólido que las justifique, so pena de que estas distinciones
lleguen a configurar una discriminación. No obstante lo anterior, también ha
explicitado la jurisprudencia de esta Corte que este principio general cuenta
con una sola excepción, “cual es la del régimen especial aplicable al
Distrito Capital”[20]
(Negrillas de la Sala)
Es entonces evidente para este Tribunal que entre los distritos
y municipios del país, y el Distrito Capital y los municipios conurbanos que
pueden conformar un Área Metropolitana, no se encuentran en igualdad de
condiciones, tal y como lo ha expuesto la propia jurisprudencia constitucional que
ha puesto de relieve la excepción constitucional en el juicio de igualdad
respecto del caso del Distrito Capital el cual cuenta con un régimen especial,
en cuanto a la aplicación del principio y derecho de igualdad contenido en el
artículo 13 de la Constitución Política, de manera que se colige que los distritos
y municipios del país deben estar en condiciones de igualdad para la
conformación de Áreas Metropolitanas excepto en el caso del Distrito Capital.
(v) Finalmente, respecto del quinto requisito para la
configuración de una Omisión Legislativa Relativa, respecto de la existencia de
un deber especifico y concreto de orden constitucional impuesto al legislador
para regular la conformación de Áreas Metropolitanas de manera igualitaria para
todos los distritos y  municipios del país, y por consiguiente la configuración
de un incumplimiento de un deber especifico impuesto por el Constituyente al
legislador al determinar un régimen especial para el Distrito Capital y los
municipios colindantes, la Corte constata que no existe tal imperativo
constitucional, sino que por el contrario existe un claro mandato en un sentido
opuesto, esto es, un imperativo constitucional a partir del cual el régimen
político, administrativo y fiscal de Bogotá Distrito Capital deberá
determinarse de conformidad con la
Constitución y leyes especiales –art.322 CP-, lo cual incluye la
conformación de su Área Metropolitana con los municipios colindantes de Cundinamarca,
en concordancia con lo establecido en el precepto 325 de orden Superior. De
otra parte, tampoco existe la obligación constitucional de que la regulación
para conformación de las Áreas Metropolitanas tenga que ser determinada
mediante un solo régimen legal de carácter orgánico.
Por tanto, esta Corporación no evidencia un incumplimiento de los deberes del Legislador,
especialmente el de garantizar los derechos fundamentales de los entes
territoriales con el fin de conformar Áreas Metropolitanas, ya que el mismo
artículo 322 CP, en concordancia con el artículo 325 CP dispone clara y
expresamente que el Distrito Capital tendrá una ley especial para determinar su
régimen político, fiscal y administrativo, lo cual incluye igualmente la
conformación de su Área Metropolitana.
5.3
En síntesis, la
Sala no evidencia la configuración de una Omisión Legislativa Relativa por
vulneración de los artículos 13, 325 y 326, como lo alega el actor, en razón a
que:
(i) No se constata una violación del valor, principio
y derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 CP, por cuanto el
tratamiento disímil que hace el Legislador respecto del Distrito Capital y sus
municipios conurbanos para la conformación de un Área Metropolitana está justificado
desde el punto de vista constitucional, a partir de una interpretación
sistemática de los artículos 322 y 325, en donde se consagra el mandato
constitucional de un “ley especial” para la determinación del régimen
político, administrativo y fiscal del Distrito Capital, lo cual incluye la
conformación de un área Metropolitana con los municipios colindantes de
Cundinamarca.
(ii) Tampoco se vislumbra desconocimiento alguno de
los artículos 322, 325 y 326 Superiores que se refieren especialmente al Distrito
Capital, ya que como se ha reiterado múltiples veces, el artículo 322 determina
que el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito Capital será
determinado por la Constitución y las leyes especiales que se dicten
para esta entidad especial y las disposiciones que estén vigentes en sus
municipios. Igualmente, no evidencia este Tribunal vulneración alguna del artículo
325 Constitucional en el cual se determina que el Distrito Capital y los
municipios contiguos pueden conformar un Área Metropolitana para el beneficio
de todos los que lo integren, a partir de una interpretación sistemática con el
artículo 322 CP.
(iii) Igualmente, no se vislumbra violación alguna del
artículo 326 de la Carta Política en el cual se consagra que los municipios
circunvecinos podrán incorporarse a Distrito Capital, si así lo determinan los
ciudadanos que residan en ellos mediante votación posterior al acuerdo del
concejo distrital, y que una vez se hayan incorporado al Distrito Capital se
les aplicará las normas constitucionales y legales vigentes para las demás
localidades que conformen el Distrito Capital, que de conformidad con el
artículo 322 CP determina que tendrá un régimen especial.
(iv) En el mismo sentido resalta la
Corte que no se trata de casos análogos o similares a los cuales el legislador
esté obligado a darles un tratamiento similar, sino que por el contrario, se
trata de casos disímiles que ameritan un tratamiento diferenciado, por expreso
mandato constitucional (art.322CP) y dadas las especiales situaciones fácticas
y jurídicas que afronta el Distrito Capital y sus municipios circunvecinos.
(v) No existe exclusión, prohibición, ni vacío
jurídico-normativo, ya que el legislador debe regular mediante una ley especial
la conformación del Área Metropolitana para Bogotá D.C. y sus municipios
conurbanos, en cumplimiento de los mandatos superiores contenidos en los
artículos 322 y 325 CP, y las disposiciones del parágrafo del artículo 1º y 39
de la Ley 1625 de 2013.
5.4 En este sentido, comparte la Corte plenamente las consideraciones presentadas
por los intervinientes que conceptuaron en favor de la exequibilidad de las
normas acusadas, argumentando que:
(i) En los artículos 322
a 327 de la Carta Política se consagra claramente que el Distrito Capital está
sujeto a un régimen especial propio, razón por la cual el legislador consagró en
las normas demandadas, dado el carácter especial de Bogotá y los municipios
circunvecinos y para estar en armonía con lo dispuesto por la
Constitución, que la creación del Área Metropolitana para estos entes
territoriales será determinada por una ley especial.
(ii) De otro lado, el régimen especial para el
Distrito Capital y los municipios colindantes se justifica por cuanto se debe
legislar de manera particular ya que su influencia a nivel del país y con los
municipios aledaños tiene un impacto diferencial, lo cual no le impide a Bogotá
constituir un Área Metropolitana sino que para hacerlo se debe tener una Ley
especial y específica que responde a su condición específica, es decir, que las
relaciones de la Capital con sus vecinos no tienen el mismo impacto a nivel
nacional que otras Áreas. De esta manera, este régimen especial se justifica
teniendo en cuenta el acelerado crecimiento de Bogotá, sus necesidades,
ubicación geográfica e impacto económico, que no pueden equipararse con los
demás distritos y municipios del país.
(iii) El legislador determinó que para la regulación
de esta Área Metropolitana será expedida una ley especial para el caso
particular del Distrito Capital y los municipios colindantes de Cundinamarca, razón
por la cual no existe un vacío normativo, por cuanto la
Ley 1625 de 2013 remite el deber de regulación de este régimen especial al
Legislador.
(iv) No es imperativo que las Leyes sobre Áreas
Metropolitanas deban estar contenidas en un solo instrumento legal, por lo
tanto una ley especial que regule este tema para el Distrito Capital y los
municipios aledaños no desconoce el ordenamiento superior.
5.5 No
obstante la clara constitucionalidad colegida por la
Corte respecto de las normas demandadas en esta ocasión contenidas en la
Ley 1625 de 2013, no escapa a este Tribunal la necesidad imperiosa de que el
Legislador regule de manera pronta, eficiente y oportuna el régimen especial
para Bogotá Distrito Capital y los municipios conurbanos a efectos de la
conformación de un Área Metropolitana. Por ello, teniendo en cuenta los
mandatos constitucionales contenidos en los artículos 322 y 325 de la
Constitución Política, así como la disposición contenida en el parágrafo del
artículo 1º y el artículo 39 de la Ley 1625 de 2013, la
Corte considera necesario requerir al Congreso para que en cumplimiento de
estos deberes constitucionales y legales, regule en el menor tiempo posible el
régimen especial para la constitución del Área Metropolitana que será
conformada por el Distrito Capital y sus municipios circunvecinos de
Cundinamarca.
6. Conclusión
En síntesis, no prospera el cargo por Omisión
Legislativa Relativa respecto de las normas acusadas en la presente demanda de
inconstitucionalidad, a saber el parágrafo del artículo 1º y el artículo 39 de la
Ley 1625 de 2013, en razón a que no se cumple con ninguno de los requisitos
para la configuración de tal fenómeno jurídico. Lo anterior, como consecuencia
de la condición especial y diferencial del Distrito Capital con relación a los demás
entes territoriales que exige que se expidan leyes especiales que determinen un
régimen diferencial para la Capital y municipios circunvecinos, lo cual se
encuentra consagrado en la misma Constitución como un mandato en sus artículos 322
a 327 Superiores, y no implica la vulneración del principio y derecho a la
igualdad contenido en el artículo 13 Superior. Igualmente, por cuanto en la
Ley acusada no se excluye al Distrito Capital de conformar un Área
Metropolitana, sino que lo que se hace, en concordancia con los artículos 13, 319,
322, 325 y 326 de la Constitución Política, es señalar que para el caso
particular de Bogotá D.C. y los municipios circunvecinos se creará una Ley
especial para regular la conformación de una Área Metropolitana por tener un
régimen especial, esto es, porque se evidencia una clara diferencia en
comparación con las demás entidades territoriales por tener un condición especial
y extraordinaria, lo que hace necesario, desde el punto de vista
constitucional, crear un ordenamiento jurídico especial para la conformación de
Áreas Metropolitanas para Bogotá D.C. y los municipios colindantes de
Cundinamarca.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES el
parágrafo del artículo 1º y el artículo 39 de la Ley 1625 de 2013, por los
cargos analizados en esta sentencia.
Notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Ver Sentencias C-185 de 2002 y C-833-06, entre muchas otras.
[2]A este respecto ha dicho esta Corte en
Sentencia C-208 de 2007.
[3] Consultar las sentencias C-240 de 2009, C- 864 de 2008, C-823 de
2005, C-800 de 2005, C-865 de 2004, C-374 de 2004, C-1017 de 2003, C-285 de
2002 y C- 1177 de 2001, entre otras.
[4] Corte Constitucional, sentencia C-240 de 2009.
[5] Sobre el tema de la
Omisión Legislativa Relativa pueden consultarse entre numerosas sentencias,
las siguientes: C-259 de 2011, C-192 de 2006, C-073 de 2006, C-045 de 2006,
C-833 de 2006, C-1230 de 2005, C-061 de 2005, C-800 del 2005, C-509 de 2004,
C-809 de 2002, C-185 de 2002, C-1549 de 2001, C-1255 de 2001, C-427 de 2000,
C-154 de 2000, C- 675 de 1999,  C-146 de 1998 y C-543 de 1996.
[6] Ver Sentencias C-043 de 2003, C-833 del 2006. C-208 de 2007, entre
otras.
[7] Sentencia C-375 de 2002.
[8] Ver Ibidem.
[9] Sobre este tema ver las Sentencias
C-1175 de 2001 y C-421 de 2012.
[10] Al respecto consultar la
Sentencia C-1096 de 2001.
[11] Consultar las Sentencias C-421 de 2012 y C-579 de 2001.
[12] Consultar la Sentencia C-421 de 2012.
[13] Sentencia C-1096 de 2001
[14] Consultar la Sentencia C-1096 de 2001.
[15]Ver Sentencias C-421 de 2012 y C-1175 de 2001.
[16] Sentencia C-579 de 2001
[17] Ver Sentencia C-579 de 2001.
[18]  Al respecto ver la
Sentencia C-233 de
2003.
[19] Sentencia C-375 de 2002
[20] Sentencia C-579 de 2001