T-124-15
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-124/15
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD
PERSONAL-Alcance y
contenido
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL ES
SUSCEPTIBLE DE PROTECCION POR TUTELA CUANDO EL RIESGO AL QUE SE ENFRENTA EL
ACCIONANTE ES CALIFICADO
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Alcance constitucional
La seguridad personal goza, en
criterio de la Corte Constitucional, de una triple connotación jurídica en
razón a que en sí mismo representa un valor constitucional, un derecho
colectivo y un derecho fundamental. La Corte ha estimado que la seguridad se constituye
en uno de los puntos cardinales del orden público, en tanto garantiza las
condiciones necesarias para el ejercicio de todos los derechos y libertades
fundamentales por parte de las personas que habitan el territorio nacional.
DEFENSORES
DE DERECHOS HUMANOS-Importancia
La Corte ha destacado el papel
fundamental que juegan las organizaciones defensoras de derechos humanos, en la construcción y mantenimiento de los estados democráticos, y
particularmente en aquellos Estados en donde la violencia generalizada, el
conflicto armado y la aspiración por la convivencia plural resaltan la
importancia de la contribución ciudadana a la efectiva eliminación de todas las
formas de vulneración de los derechos humanos, a la realización de las
libertades fundamentales de los ciudadanos y a la creación de espacios para el
diálogo y la construcción del debate democrático, alrededor de respuestas que
ofrezcan soluciones a las problemáticas sociales que aquejan al país.
DEFENSORES
DE DERECHOS HUMANOS-Sujetos
de especial protección constitucional
DEFENSORAS DE DERECHOS HUMANOS-Condición de mujeres las hace una población
aún más vulnerable/DEFENSORAS DE DERECHOS HUMANOS-Gozan de protección
reforzada dada la especial situación de vulnerabilidad e indefensión
PRESUNCION DE RIESGO EXTRAORDINARIO DE
GENERO-Protección de
mujeres defensoras de derechos humanos
DESPLAZAMIENTO FORZADO-Agravamiento del riesgo para la vida,
seguridad e integridad personal de mujeres indígenas, afrocolombianas y
campesinas defensoras de derechos humanos
VIOLENCIA SEXUAL CONTRA LAS MUJERES EN EL
CONFLICTO ARMADO-Desigualdad
entre hombres y mujeres
Este tipo de violencia ejercido sobre las mujeres en
el contexto del conflicto armado es el reflejo de la desigualdad entre hombres y
mujeres y de la existencia de patrones y estereotipos de dominación que
generan, a su vez, formas claras de discriminación, instrumentalización y
violencia, cuyos riesgos e impactos agravados se encuentran íntimamente
vinculados con factores como la discriminación histórica que ha sufrido el
género femenino en Colombia y las condiciones de pobreza y de exclusión social
en las que se encuentra sometida buena parte de esa población.
DEFENSORA DE DERECHOS HUMANOS EN EL
CONTEXTO DEL CONFLICTO ARMADO COLOMBIANO-Estado debe adoptar medidas de protección con enfoque
de género
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Precisión de la escala de riesgos y
amenazas para brindar protección especial por parte del Estado, fijada en
sentencia T-339 de 2010
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Procedimiento administrativo para acceder o
continuar con medidas de protección
La descripción del procedimiento
administrativo exigido para la adopción de medidas de protección o para obtener
su prórroga, se encuentra contenido en el Decreto 4912 de 2011 y en las modificaciones y adiciones
del Decreto 1225 de 2011, por medio de los cuales se
organiza el programa de prevención y protección de los derechos a la vida, la
libertad, la integridad y la seguridad de las personas, grupos y comunidades
que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo como
consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas,
públicas, sociales o humanitarias, o en razón del ejercicio de su cargo, en
cabeza de la Unidad Nacional de Protección, la Policía Nacional y el Ministerio
del Interior.
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Vulneración por autoridades al negar
medidas de protección a mujer defensora de derechos humanos, quien fue víctima
de violencia sexual y desplazamiento forzado
Existen múltiples factores que
permitirían presumir la existencia de un nivel de riesgo extraordinario o extremo en cabeza de los accionantes, en su
condición de activistas de derechos humanos, víctimas de desplazamiento
forzado, intimidaciones, agresiones, amenazas y violencia sexual, que
evidentemente comprometen sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad
física, a la libertad y a la seguridad personal, así como los de sus familias, quienes
indirectamente también han padecido estos actos de violencia como instrumento
para entorpecer y obstaculizar la labor de defensa de los derechos humanos y
libertades fundamentales que desarrollan.
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL DE DEFENSORA DE
DERECHOS HUMANOS-Orden a la Unidad Nacional de Protección disponer
las medidas de prevención y
protección que requiera la accionante víctima de violencia sexual y
desplazamiento forzado
Referencia:
Expedientes T-4.573.730 y T-4.597.107 (Acumulados)
Demandantes:
Wangari y Franz
Demandado:
Unidad Nacional de Protección -UNP-
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D.C., veintiséis (26) de marzo de
dos mil quince (2015).
La
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado y Luis
Guillermo Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente
las previstas en       los artículos 86 y 241 Num. 9º de la Constitución
Política y 33 y subsiguientes del Decreto 2591 de 1991, ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los fallos proferidos
por el Juzgado Cuarenta Administrativo de Oralidad del Circuito de Monrovia
-Sección Cuarta-, dentro del expediente T-4.573.730; y el Tribunal Superior de Zatec
-Sala de Decisión Constitucional- que, a su turno, confirmó el dictado por el
Juzgado Quinto Penal del Circuito con funciones de conocimiento de Zatec,
dentro del expediente T-4.597.107.
I.       ANTECEDENTES
1.      Selección y acumulación de
expedientes
De acuerdo con lo establecido en los
artículos 86 y 241 de la Carta Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
de Selección Número Once de la Corte Constitucional, mediante Auto del diez
(10) de noviembre de dos mil catorce (2014), decidió seleccionar para revisión
los fallos de tutela correspondientes a los expedientes T-4.573.730 y T-4.597.107.
Igualmente, en aquel proveído,     la citada Sala dispuso acumularlos entre sí,
por presentar unidad de materia, para que fueran tramitados en una sola Sentencia,
determinación que comparte en su integridad la Sala Tercera de Revisión.
2.      Aclaración preliminar
Una vez verificado que los casos bajo
estudio plantean, a primera vista, situaciones complejas que afrontan defensores
de derechos humanos, víctimas de violencia sexual y desplazamiento forzado en
el marco del conflicto armado interno, la Sala de Revisión, como medida rigurosa
de protección de sus derechos a la vida, a la integridad física, a la seguridad
personal, a la intimidad e inviolabilidad de la correspondencia y del
domicilio, optará por suprimir de esta providencia y de toda futura publicación
de la misma, sus nombres reales y los de sus familiares, así como cualquier otro
tipo de datos personales que permitan identificarlos o cuyo uso indebido pueda
derivar en su discriminación[1].
Por tal motivo, y en el propósito de
materializar el contenido del artículo 15 del texto constitucional[2], dando cumplimiento a la
Ley Estatutaria 1581 de 2012[3],
advirtiéndose, por lo demás, el tratamiento de información sensible que,
incluso, compromete el efectivo goce y respeto de derechos prevalentes de
niños, niñas y adolescentes, el presente pronunciamiento habrá de redactarse
utilizando motes ficticios en cursiva. Esa versión, desde luego, será la de
libre consulta y publicación para todos los efectos correspondientes[4].
Ya en último lugar, a manera de complemento
de lo expuesto, se dispondrá en el capítulo acorde a la parte resolutiva de
este fallo que, tanto las autoridades judiciales de instancia como la propia Secretaría
General de la Corte Constitucional, restrinjan el acceso a los expedientes a
las partes involucradas en los ya señalados procesos, guarden estricta reserva
respecto de sus identidades y, en términos generales, omitan proporcionar
cualquier información vinculada o que pueda asociarse con sus nombres o
circunstancias específicas, so pena de las sanciones legales a que haya lugar
por el desacato a orden judicial[5].
3.      La solicitud
Según se ilustra en las demandas, que
fueron radicadas originalmente            por separado pero que coinciden en
sus aspectos medulares, los actores acudieron a la acción de tutela en procura
de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales a la
vida, a la integridad física, a la seguridad personal y a la igualdad,
presuntamente vulnerados por la Unidad Nacional de Protección -UNP- al negarse
a brindar las medidas y esquemas especiales de seguridad que aducen requerir,
con carácter urgente, para precaver los distintos factores de riesgo a los que
se han visto sometidos con ocasión del ejercicio de sus actividades sociales como
líderes comunitarios de organizaciones de personas desplazadas.
4.      Hechos relevantes, consideraciones
y pretensiones
4.1.   Expediente T-4.573.730
4.1.1. Manifiesta la señora Wangari que
desde el año 2008 asumió el rol de líder de la Asociación Candombe en el
municipio de Kakata, con el objetivo  de ofrecer orientación, apoyo,
acompañamiento, asesoría y capacitación a la población afrocolombiana en
situación de desplazamiento forzado y confinamiento[6].
4.1.2. Refiere que sus gestiones de
interlocución allí, en defensa de los derechos humanos de comunidades negras,
se mantuvieron activas hasta mediados de noviembre de 2012, cuando tuvo que abandonar
su localidad de residencia, junto con sus dos menores hijas, a raíz de los
ultrajes y vejámenes causados por parte de miembros de una organización armada al
margen de la ley que pretendía reclutar forzadamente a un sobrino suyo[7].
En síntesis, pone de relieve que, tan
pronto como se enteró de que su familiar estaba siendo coaccionado para
incorporarse a un grupo insurgente, decidió ayudarle para que se ocultara y
evadiera dicha imposición, enseguida de lo cual fue hostigada y amenazada por
dos hombres que ingresaron subrepticiamente a su vivienda, quienes además de
golpearla en múltiples oportunidades, procedieron a abusar sexualmente de ella
y a accederla carnalmente. Su hija menor de apenas un año de nacida, a quien
tenía entre brazos, también fue sometida a abusos sexuales. Inclusive, una
semana más tarde, su otra hija, de 16 años de edad, fue objeto de acceso carnal
violento y otros actos sexuales cometidos por los mismos sujetos que andaban
tras el paradero del pariente socorrido.
Lo anterior derivó en una presurosa huida
hacia la casa de sus padres, lugar que, al hallarse en la misma ciudad, fue
fácilmente descubierto por los actores armados que comenzaron a perseguirlas, escenario
que la llevó a urgir la intervención de la Fiscalía General de la Nación y de la
Personería Municipal de Kakata para lograr un traslado a otra zona donde
pudieran evitar sufrir más daños contra su vida, seguridad personal e
integridad física[8].
4.1.3. Es así como señala que con la ayuda
de la Cruz Roja Internacional terminaron asentándose en la ciudad de Monrovia,
pues de Zwedru, a donde habían llegado en un comienzo, tuvieron que
migrar súbitamente por haberse producido nuevas amenazas en su contra.
4.1.4. De cualquier modo, indica que al
cabo de un tiempo, deambulando entre albergues de paso de urgencia que les
proporcionaban alojamiento, alimentación, atención médica general y
psicológica, fueron topándose, cada vez más frecuentemente, con los mismos agresores,
quienes a la sazón resolvieron hacerles llegar un panfleto atiborrado de
mensajes intimidantes que no solo produjeron su traslado repentino a otro
sitio, sino también que buscaran ayuda en la Casa de la Mujer, la Defensoría
del Pueblo y la Unidad Nacional de Protección, entidad ésta última que, a
manera de medida provisional, les suministró un chaleco antibalas, un equipo de
comunicación -teléfono celular- y un auxilio económico para facilitar su
reubicación temporal en la periferia de la ciudad[9].
Sin embargo, aun en las anotadas
circunstancias, revela que continuaron presentándose seguimientos cautelosos y
actos de violencia sexual en su contra por parte de los actores armados ya referidos[10]. Por ejemplo, en el
mes de abril de 2014, cuando salía de la vivienda en la que se alojaba, éstos
la atacaron sorpresivamente y la forzaron a subirse a un vehículo. Luego de ser
cubierta con una venda, fue increpada por entregar información a la Fiscalía General
de la Nación sobre el modus operandi de la estructura criminal a la que
pertenecían y sus planes de dominación territorial en Kakata. Recibió
varios golpes y fue de nuevo accedida carnalmente. Pudo mantenerse con vida,
según se le dejó saber, porque el “cabecilla de la banda” no había atinado
en ordenar expresamente su ejecución. Fue despojada de su chaleco antibalas y abandonada
cerca de un caño.
4.1.5. De inmediato, afirma que entabló la
denuncia penal respectiva ante las autoridades competentes y pidió la
colaboración de los asesores jurídicos de Candombe con el propósito de
que gestionaran ante la Unidad Nacional          de Protección la implementación
de medidas de seguridad realmente eficaces e idóneas que estuvieran ajustadas a
los estándares fijados en los Autos 092 de 2008 y 098 de 2013, proferidos por
la Corte Constitucional en seguimiento     de la Sentencia T-025 de 2004 que
declaró el estado de cosas inconstitucional frente a la población en condición
de desplazamiento forzado por la violencia. Pese a ello, advierte que meses
después tuvo lugar la expedición de la Resolución STC-4009, el 16 de mayo de
2014, en la que simplemente se ratificaba la ya consabida provisión del chaleco
antibalas, el teléfono celular y la prórroga del apoyo monetario de
reubicación. Acto administrativo que, por ser de mero trámite al comunicar los
efectos de la voluntad de la administración, no era pasible de recurso alguno,
a tenor del artículo 75  de la Ley 1437 de 2011[11].
4.1.6. Llegado a este punto, la señora Wangari
enfatiza en el hecho de que en la jurisprudencia constitucional se configuró una
presunción de riesgo extraordinario en favor de las mujeres defensoras
de derechos humanos y líderes de víctimas del desplazamiento forzado por el
conflicto armado interno, para que en los eventos en que acudan a las
autoridades competentes a solicitar protección, sean beneficiarias automáticas
de medidas especializadas y diferenciadas que salvaguarden adecuadamente su
vida, su integridad física      y su seguridad personal frente a peligros
graves e intensos que no les incumbe soportar[12].
Es más, agrega que este Alto Tribunal, incentivado por la periódica revisión      de
acciones de tutela que incluyen supuestos fácticos análogos, ha sido
consistente en reiterar las obligaciones que tienen las instituciones del
Estado encargadas de proteger integralmente a las mujeres defensoras de
derechos humanos y a sus familias, entre las que se encuentran: “i) la
adopción de esquemas de protección derivados del riesgo extremo que sobreviene
por la confluencia de factores como ser mujer, activista en derechos humanos,
víctima de violencia sexual y desplazamiento forzado; ii) la no suspensión o redefinición
de las medidas conferidas en eventualidades en que las mujeres líderes
desplazadas se encuentren en situación de riesgo extraordinario;       iii) el
estudio cuidadoso de los entornos fácticos que rodean a la mujer para impedir cambios
en las medidas prohijadas y condiciones de indefensión, y iv) la debida
notificación de las decisiones que tengan que ver con las medidas adoptadas”[13].
De ahí que, en particular, estime que a la
Unidad Nacional de Protección, por su carácter de organismo de seguridad encargado
de articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio mismo de
protección en contextos de riesgo extraordinario o extremo, le asista la carga
de proporcionarle, en el menor tiempo posible, todas las medidas de urgencia que
sean pertinentes                   y conducentes a efectos de superar las
falencias del esquema de seguridad actual y prevenir la materialización u
ocurrencia de nuevas persecuciones y agresiones que ya ha soportado junto con
sus hijas, agravadas fundamentalmente por sus especiales condiciones de género,
de raza y de acentuada vulnerabilidad producto del desplazamiento forzado y el
conflicto armado interno. No en vano, recalca que se trata de un panorama fáctico
de “amenaza real, de alta gravedad e inminencia que se ha cristalizado en
varios ataques a la vida (amenazas, hostigamientos, llamadas y mensajes), a la
libertad (difusión del pensamiento y ejercicio de la profesión u oficio) y           a
la seguridad (intranquilidad y desasosiego), que merecen atención inmediata,
integral y adecuada conforme a las obligaciones constitucionales mínimas
derivadas del reconocimiento del derecho fundamental a la defensa de los
derechos humanos a favor de las mujeres líderes desplazadas, delineadas en el
Auto 098 de 2013”[14].
4.1.7. Por manera que tratándose de un caso
en el que no solamente se ha demostrado la insuficiencia de las medidas de
protección conferidas, sino también la continuidad y agravamiento de los actos
de violencia afrontados, la actora promueve la acción de tutela a fin de que se
disponga que la Unidad Nacional de Protección reevalúe el nivel de riesgo
propio y el de su núcleo familiar, activando a la vez procedimientos complementarios
consistentes en   i) un esquema individual que incluya 1 vehículo
corriente, 1 conductor y 1 escolta, ii) un apoyo de trasteo y iii)
un medio de comunicación -teléfono celular- para su hija mayor como extensión
de los daños producidos[15].
4.2.   Expediente T-4.597.107
4.2.1. El señor Franz expone que
desde hace aproximadamente 27 años se dedica a ejercer labores de defensa de
los derechos humanos de población desplazada y víctimas del conflicto armado
interno.
4.2.2. Relata que a finales del año 1998 se
vio forzado a abandonar su residencia ubicada en el municipio de Ostrava,
ya que por sus labores de líder comunitario fue amenazado de muerte por parte
del Bloque Metro de las Autodefensas Unidas de Colombia[16].
En todo caso, advierte que a pesar de haberse
desplazado a la ciudad de Zatec con toda su familia, uno de sus hijos fue
secuestrado en el año 2003, desconociéndose hoy por hoy su paradero. Incluso, tres
años después, varios de sus familiares también fueron secuestrados durante más
de 100 días, entre los que se encontraba su hija de escasos 13 años de edad que
fue objeto de abuso sexual y acceso carnal violento[17].
4.2.3. A fuerza de todo lo sucedido,
precisa que reclamó del Ministerio del Interior la adopción de medidas de seguridad,
exigencia que fue despachada de manera desfavorable a sus intereses por la
Unidad Nacional de Protección, entidad que intervino directamente en el asunto y
adelantó el correspondiente estudio del nivel de riesgo, cuyo resultado arrojó
el calificativo de “ordinario”, que es aquel que subyace a la
generalidad de las personas, en igualdad de condiciones, por pertenecer a una
determinada sociedad.
4.2.4. Sostiene que, entre otras
actividades dirigidas a la promoción y observancia de los derechos humanos[18], actualmente se
desempeña como miembro de las mesas de víctimas de varios municipios de Olomouc,
al igual que como representante legal de la Asociación de Desplazados -Hadrec-,
cuya misión principal es defender los derechos fundamentales de las víctimas
del conflicto armado interno arraigadas en los municipios de Olomouc,
razón por la que ha recibido constantes amenazas en contra de su vida e
integridad física, las cuales acentúan su estado de vulnerabilidad e indefensión[19].
4.2.5. De suerte que por considerar que se
encuentra en grave peligro de muerte, el tutelante hace uso del mecanismo de
amparo constitucional para que sean resguardados los derechos fundamentales vulnerados,
corolario de lo cual se le ordene a la Unidad Nacional de Protección “su
incorporación en los programas de seguridad diseñados especialmente para
personas bajo amenaza”, permitiéndole así continuar con sus actividades de
apoyo en defensa de los derechos humanos de las víctimas de desplazamiento
forzado interno[20].
5.      Oposición a la demanda de tutela
5.1.   Expediente T-4.573.730
Por medio de Auto del 17 de junio de 2014,
el Juzgado Cuarenta Administrativo de Oralidad del Circuito de Monrovia
-Sección Cuarta-, decidió admitir la acción
de tutela y ponerla en conocimiento de la Unidad Nacional de Protección a fin y
efecto de que se pronunciara acerca de los supuestos           de hecho y de la
problemática jurídica sugerida en ella, específicamente en cuanto tenía que ver
con las medidas de protección otorgadas a la actora y su nivel de riesgo[21].
Igualmente, en la citada providencia se vinculó a las
Fiscalías Seccionales 45 y 239 de Delitos contra la Libertad Individual, y 367
de Delitos Sexuales, del Circuito de Monrovia, con miras a que
esclarecieran si en tales despachos cursaban procesos relacionados con la
señora Wangari y si se habían decretado medidas de protección en su
favor por amenazas y/o delitos sexuales cometidos en su contra.
5.1.1. Fiscalía 239 Seccional de Monrovia
-Unidad de Delitos contra la Libertad Individual-
5.1.1.1. En respuesta al requerimiento judicial, la
Fiscal 239 Seccional informó que, efectivamente, la señora Wangari había
presentado denuncia el 2 de abril de 2014 por el delito de amenazas, cuya fase de
indagación se encuentra en “averiguación de responsables”.
5.1.1.2. A este respecto, puntualizó que en su labor
de revisión de los sumarios asignados, el día 6 de junio de 2014 se sirvió
expedir una orden a la Policía Judicial para que entrevistara a la denunciante,
“con el objetivo de que concrete los hechos de su delación, explique en qué
consisten las intimidaciones, si existen testigos de los acontecimientos, quiénes
son y dónde se localizan, desde cuándo viene recibiendo amenazas, por qué
motivo, cómo transcurre su vida cotidiana, qué busca con la denuncia, si ha
puesto en alerta a otras autoridades, si le han realizado estudios de nivel del
riesgo que afronta, qué autoridad y cuál fue el resultado, cuándo se produjo la
última amenaza y por qué medio. Esto, en el interés de establecer la ocurrencia
de los hechos y la posible autoría”.
5.1.1.3. Entre tanto, adujo que ordenó directamente a
la Estación de Policía más cercana a la dirección facilitada por la tutelante que
aplicara las medidas         de protección a que hubiere lugar, pero que aún se
encontraba a la espera de su cabal cumplimiento por parte de los servidores del
Cuerpo Técnico de Investigación que fueron encomendados para tal cometido. Con
todo, reparó en que la orden todavía gozaba de vigencia[22].
5.1.1.4. Desde esa perspectiva, arribó a la conclusión
de que la Fiscalía Seccional, en principio, ha realizado todos y cada uno de los
actos de investigación propios de la indagación y en ello proseguirá “para
decidir si   los hechos denunciados se adecúan al tipo penal previsto en el
Artículo 347 del Código Penal, establecer quién o quiénes son sus autores y determinar
si hay lugar o no a imputar cargos”.
5.1.2. Fiscalía 45 Seccional de Monrovia -Unidad
de Delitos contra la Libertad Individual, otras garantías y otros-
5.1.2.1. Por su parte, la Fiscal 45 Seccional participó
en la controversia suscitada a través de escrito en el que reconoció que la
señora Wangari radicó denuncia ante la Fiscalía General de la Nación el
23 de septiembre de 2013, con motivo de una serie de amenazas que se encuentran
en “estado de averiguación”.
5.1.2.2. Sostuvo que recibida la aludida denuncia,
ejecutó el programa metodológico el 15 de octubre de 2013, ordenando a la
Policía Judicial que realizara entrevista a la denunciante con el fin de
recabar mayores elementos de juicio sobre la presunta comisión de la conducta
punible revelada. De igual manera, el 7 de febrero de 2014 se requirió a la
Comandancia de Policía Metropolitana de Monrovia para que dispusiera las
medidas que considerara necesarias para proteger a la accionante y a su núcleo
familiar.
5.1.2.3. Al fin de cuentas, puso de manifiesto que seguía
pendiente la respuesta que la Unidad Nacional de Protección habría de emitir en
punto a los alcances del estudio técnico de nivel de riesgo, seguridad, grado
de amenaza y pautas de prevención y protección por adoptar, tomando como
ciertas las declaraciones contenidas en la entrevista recepcionada a la señora Wangari
en las que ratificó haber recibido un chaleco de seguridad, un teléfono celular
y dos cuotas de apoyo para trasladarse a un lugar distinto de la zona de riesgo;
componentes que dejaban entrever que era beneficiaria del servicio de
protección prestado por la agencia estatal[23].
5.1.3. Fiscalía 367 Seccional de Monrovia
-Unidad de Delitos contra la Libertad, Integridad y Formación Sexuales-
5.1.3.1. La Fiscal 367 Seccional, en su momento, confirmó
que el despacho a su cargo adelanta el correspondiente proceso por la presunta comisión
del delito de acceso carnal violento en la persona de Wangari y que hoy
por hoy se encuentra “en estado de averiguación de responsables”.
5.1.3.2. Sobre el particular, relacionó brevemente las
principales actuaciones surtidas dentro de la investigación, no sin antes apuntar
que, “por tratarse de una persona constitucionalmente protegida a causa de
su condición               de afrodescendiente, de desplazada y de víctima de violencia
sexual y de varias amenazas en su contra”, solicitó previamente su
vinculación al Programa de Protección a Víctimas y Testigos de la Fiscalía
General de la Nación.
5.1.3.2.1. Así pues, inició por expresar que el 7 de
abril de 2014 se escuchó en entrevista judicial a la denunciante, quien
manifestó: “que el 5 de abril de 2014 salió de su casa para dirigirse al
centro de la ciudad para comprar un cabello sintético, pero se da cuenta de que
no lleva puesto su chaleco antibalas, por lo que se devuelve, se lo coloca
junto con un saco y sale nuevamente. Iba caminando cuando es abordada por dos
sujetos quienes amenazándola con un arma la obligan a subir a un carro blanco
viejo que es conducido por otro individuo, el cual ella señala ya lo había
visto antes, ya que éste la había violado en Kakata. Dentro del carro le
colocan un turbante en los ojos y la conducen a un lugar que no logra
identificar porque llevaba los ojos tapados, la bajan del vehículo y como en un
cuarto comienzan a insultarla y amenazarla con desaparecerla si llega a hablar
de lo sucedido. Le quitan el chaleco. Menciona que no volvió a escuchar al
hombre que la violó en Kakata, y los otros dos sujetos le pegaron en el
estómago y le daban cachetadas; luego uno de ellos le quitó el pantalón y la
accedió carnalmente vía vaginal y anal. La obligan a vestirse y la suben
rápidamente al vehículo y deciden dejarla tirada cerca de un caño, donde toma
un taxi para llegar a su casa”.
5.1.3.2.2. Informó que la víctima fue atendida por
agresión sexual en un Hospital Nivel II E.S.E., establecimiento que practicó
los exámenes y tomó las muestras biológicas pertinentes, las cuales fueron
trasladadas por los investigadores del Cuerpo Técnico de Investigación -CTI- al
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses para su respectivo
análisis y cotejo de ADN.
5.1.3.2.3. Finalmente, el 26 de mayo de 2014, la
Fiscalía 367 Seccional recibió Informe Pericial de Biología Forense en el que
se concluyó que “la muestra vaginal recolectada contenía semen”, por lo
que debía pasar a efectuarse un retrato hablado de los presuntos agresores, que
no ha podido llevarse a cabo, entre otras razones, porque la denunciante insinúa
“que su vida corre peligro y no es posible trasladarse sin protección, lo
que retarda seriamente la investigación”[24].
5.1.4. Unidad Nacional de Protección -UNP-
5.1.4.1. En el plazo concedido por el auto admisorio
para el efecto, quien funge como Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la
entidad hizo hincapié en la improcedencia del recurso de amparo al no advertir
vulneración ni amenaza alguna a los derechos fundamentales de la señora Wangari.
Para justificar dicho aserto, trajo a colación el artículo
40 del Decreto 4912 de 2011[25],
modificado y adicionado parcialmente por el Decreto 1225 de 2012, que establece
el procedimiento ordinario para que las personas que sean parte de la población
objeto del Programa de Protección confiado al organismo de seguridad accedan a
medidas materiales de protección en caso de enfrentar     un riesgo
extraordinario o extremo, o cuando se requiera una reevaluación del nivel de
riesgo de quien ya pertenece al mencionado programa.
Explicó que, acreditada una de estas dos categorías -la
de obtener protección a cargo del Programa, ora la de pedir una reevaluación
del nivel de riesgo-,        el Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de
Información -CTRAI- se encarga de designar a un oficial de protección que
realiza labores de campo, verificaciones y entrevistas que sirven de base para
ponderar la matriz del estudio de nivel de riesgo[26],
que no es otra cosa que la base técnica de que se valen los miembros del Grupo
de Valoración Preliminar -GVP- y del Comité de Evaluación de Riesgo y
Recomendaciones de Medidas -CERREM- para recomendar la implementación de cierto
tipo de medidas de protección.
Dentro del nivel de riesgo, prosiguió comentando, la
matriz puede mostrar tres tipos de resultado: (ordinario, extraordinario o
extremo), siendo las dos últimas susceptibles de distintas medidas de
protección, atendiendo                   a las condiciones de modo, tiempo y
lugar en que las personas ejecutan sus desplazamientos y adelantan sus
actividades diarias. Es así como el Comité de Evaluación de Riesgo y
Recomendaciones de Medidas -CERREM-, previo concepto y recomendación del Grupo
de Valoración Preliminar, analiza el resultado del nivel de riesgo sumado al
concepto sobre medidas idóneas por implementar, valida esa determinación de
acuerdo con el marco normativo del Decreto 4912 de 2011 y recomienda al
Director de la Unidad Nacional, ya sea la ejecución, ajuste y/o cambio de
medidas, según se trate, o la finalización y/o suspensión de aquellas, lo que
se da a conocer a través de una comunicación escrita al beneficiario, agotándose
el procedimiento.
5.1.4.2. Descrita la forma en que funciona el programa
de prevención y protección de los derechos a la vida, la libertad, la
integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades en situación de
riesgo extraordinario               o extremo, el Jefe de la Oficina Jurídica
dedujo que a la actora se le ha prestado un servicio integral y eficaz de cara
a sus circunstancias particulares, tal y como se exhibe a continuación:
(i) En
primer lugar, justo cuando tuvo conocimiento de las presuntas amenazas en
contra de la señora Wangari, el 18 de junio de 2013, dio aplicación al
trámite de emergencia previsto en el artículo 9º del Decreto 4912 de 2011[27]
e implementó como medidas provisionales de protección, un chaleco antibalas y
un medio de comunicación -teléfono celular-.
(ii) En
segundo término, el 19 de septiembre de 2013, volvió a reconocerle similares elementos
de protección por vía del trámite de urgencia, añadiéndose un apoyo de
reubicación temporal equivalente a 1,5 smlmv.
(iii) El
caso de la actora fue presentado al Comité del Grupo de Valoración Preliminar
-GVP-, en sesión No. 60 del 30 de agosto de 2013, el cual ponderó el riesgo
como extraordinario con matriz de 54,44, lo que fue validado el 21 de
octubre de 2013 por el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendaciones de Medidas
-CERREM-[28].
En tal virtud, por medio de Resolución SP0243           se dispuso informar a
la peticionaria que habrían de ratificarse las medidas del chaleco antibalas y
el medio de comunicación -teléfono celular-, junto con lo cual pasaría a
implementarse un apoyo de reubicación de 2 smlmv por espacio de 3 meses.
(iv)
Seguidamente, por obra de Resolución No. 0271 del 11 de diciembre de 2013, se
le comunicó a la señora Wangari que su nivel de riesgo seguía siendo
calificado como extraordinario, lo que conducía a que se revalidaran las
medidas de protección consistentes en un chaleco antibalas, un medio de
comunicación -teléfono celular- y un apoyo de reubicación de 2 smlmv por 3
meses, teniendo en cuenta la vigencia inicialmente aprobada por un término de
12 meses, a partir del 3 de octubre de 2013[29].
Sumado a lo anterior, en esa oportunidad decidió implementarse un apoyo de
trasteo.
(v) Más
tarde, en Resolución No. 0075 del 13 de mayo de 2014, la valoración continuó
arrojando un nivel de riesgo extraordinario, por lo que se procedió a ratificar
el medio de comunicación y el chaleco antibalas, al paso que                a
implementar la prórroga del apoyo de reubicación en cuantía de 1 smlmv por 3
meses improrrogables[30].
(vi) Con
posterioridad, una nueva evaluación del riesgo de la tutelante como
extraordinario provocó que, mediante Resolución No. 0082 del 26 de mayo de
2014, se ratificara el medio de comunicación -teléfono celular-, el chaleco
antibalas y la prórroga del apoyo de reubicación temporal en cuantía de 1 smlmv
por 3 meses improrrogables, merced a la vigencia aprobada por el Comité de
Evaluación de Riesgo y Recomendaciones de Medidas -CERREM-el 24 de abril de
2014[31].
(vii) Por
último, recordó que en sesión especial del mismo Comité de Evaluación de Riesgo
y Recomendaciones de Medidas para Mujeres, el caso  de Wangari fue calificado
el 28 de mayo de 2014 con grado extraordinario, riesgo para el que tendrían que
ratificarse el medio de comunicación -teléfono celular-, el chaleco antibalas y
la prórroga del apoyo  de reubicación temporal en cuantía de 1 smlmv por 3
meses improrrogables, además de la implementación de un medio de comunicación
-teléfono celular- para el núcleo familiar y un apoyo de trasteo.
El informe de la Coordinación de Implementación de
Medidas de la Unidad Nacional de Protección da cuenta de los principales detalles
de pagos y elementos físicos que se proporcionaron a la usuaria durante el año
2014:
No. de Acta
Fecha de Acta
Planilla
Fecha de Trámite
Temporalidad
Medida Actual
Valor
Observaciones
Res. 0075
15-may-14
1283
03-jun-14
3 meses
Apoyo de reubicación
$616.000
IMPRORROGABLES
Res. 0075
15-may-14
1358
10-jun-14
3 meses
Apoyo de reubicación
$616.000
IMPRORROGABLES
Res. 0075
15-may-14
15-jul-14
3 meses
Apoyo de reubicación
$616.000
IMPRORROGABLES
Res. 0075
15-may-14
23-may-14
12 meses
Celular
LÍNEA No.
XXXXX
Res. 0075
15-may-14
23-may-14
12 meses
Chaleco antibalas
CHALECO talla M SERIAL 165053
Res. 0082
26-may-14
11-jun-14
12 meses
Ratificación chaleco antibalas
SE RATIFICAN MEDIDAS
Res. 0082
26-may-14
11-jun-14
3 meses
Ratificación apoyo de reubicación
SE RATIFICAN MEDIDAS
Res. 0082
26-may-14
11-jun-14
12 meses
Ratificación celular
SE RATIFICAN MEDIDAS
5.1.4.3. Siendo así las cosas, arguyó que devenía inaceptable
que fuera la propia accionante la que pretendiera definir, bajo su propio
criterio y óptica,  las medidas que apreciara más convenientes para garantizar
su seguridad personal, en definitiva, porque esas estrictas conclusiones tan
solo le atañen a los equipos especializados que se han conformado de acuerdo a
la normatividad aplicable para tal fin, sin que pueda el juez de tutela entrar
a controvertir o revaluar los dictámenes de los expertos en la materia ni mucho
menos prescribir directamente la ejecución de medidas de cuidado y garantía de
los derechos de los sujetos protegidos[32].
5.1.4.4. Con ese razonamiento bastaría, en su
criterio, para que en el juicio en cuestión se declarase la carencia actual de
objeto por la configuración de        un hecho superado, en el entendido que “la
adopción de medidas de protección proporcionales a su nivel de riesgo real, que
es lo que busca la actora, ya se cumplió a través de las resoluciones
anunciadas con anterioridad”[33].
5.2.   Expediente T-4.597.107
El Juzgado Quinto Penal del Circuito con
función de conocimiento                 de Zatec, en providencia del 26
de junio de 2014, avocó conocimiento del asunto y dio traslado del mismo a la
Unidad Nacional de Protección para que se constituyera en parte y ejerciera, a
su vez, el derecho de réplica respecto de la motivación contenida en el libelo
demandatorio impulsado por Franz[34].
5.2.1. Unidad Nacional de Protección -UNP-
5.2.1.1. De entrada, el Jefe de la Oficina Asesora
Jurídica de la Unidad Nacional de Protección instó al juez de tutela a decretar
la improcedencia del mecanismo de amparo constitucional, en la medida en que el
nivel de riesgo  del actor ya había sido evaluado y ponderado por el Cuerpo Técnico
de Recopilación y Análisis de Información -CTRAI- como ordinario.
5.2.1.2. En efecto, al instante de repasar el
funcionamiento del programa de prevención y protección reglado en el Decreto 4912
de 2011, corroboró que una primera validación se efectuó el 5 de diciembre de
2012, en sesión celebrada por el Grupo de Valoración Preliminar -GVP-, la cual dio
como resultado un nivel de riesgo ordinario con una matriz de 38.33%. Ello fue
aprobado en el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas
-CERREM- el 23 de enero de 2013, ordenándose la respectiva comunicación al
interesado[35].
Obra también en la base de datos de la entidad que el
señor Franz, en el mes de septiembre de 2013, “allegó
documentación a la oficina de correspondencia con el fin de solicitar medidas
de protección por parte del programa (una serie de denuncias ante la Fiscalía
General de la Nación)”, por lo que la Coordinadora del Grupo de Gestión del
Servicio le pidió al Comandante del Departamento de Policía de Olomouc que
implementara en su favor rondas preventivas mientras se surtía el procedimiento
de reevaluación del riesgo[36].
Dicha labor fue adelantada por los analistas del Cuerpo Técnico de Recopilación
y Análisis de Información -CTRAI-, quienes expusieron el caso en sesión del
Grupo de Valoración Preliminar -GVP- el 6 de noviembre de 2013 y estimaron que
el nivel de riesgo era ordinario a partir de una matriz     de 33.33%. Concepto
que se ratificó en el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas
-CERREM- llevado a cabo el 26 de noviembre de 2013[37].
Frente a los resultados de las matrices, provenientes
de los estudios de nivel de riesgo realizados, aclaró que el porcentaje oscila
así: “menos del 50% Ordinario, de 50% a 79% Extraordinario y de 80% a 100%
Extremo; siendo las medidas que se otorgan directamente proporcionales a lo que
proyecte la matriz en relación con el beneficiario del programa”. De manera
que al catalogarse como ordinario el riesgo al que está sometido el solicitante,
comprensible es que no le sean asignadas medidas de protección especiales, pues
lo que afronta son peligros implícitos en la vida social que bien pueden ser sobrellevados
por vía de la actuación protectiva de las autoridades públicas[38].
5.2.1.3. Por ende, habiéndose comprobado que las
solicitudes de protección elevadas por el accionante fueron atendidas
debidamente y que no se evidencia que se hayan puesto en conocimiento del
programa nuevos hechos de vulnerabilidad que requieran ser evaluados, “la
ponderación del nivel de riesgo antes expuesto sigue estando vigente como
ORDINARIO”.
6.   Pruebas que obran en los expedientes
De las pruebas relevantes que fueron aportadas a los trámites de tutela, todas de origen
documental, vale destacar las siguientes:
6.1.   Expediente T-4.573.730
-
Copia simple de solicitud de medidas para la atención y protección policiva de
la señora Wangari y de su núcleo familiar por parte de la Fiscalía
Seccional de Kakata, que data del 18 de noviembre de 2012 (Folio 17 del
Cuaderno Principal).
-
Copia simple de Oficio DJI-903-12, del 20 de noviembre de 2012, suscrito por el
Personero Delegado para la Función Judicial, Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario de Kakata, en el que se pone en conocimiento
de la Personería Municipal de Zwedru la grave situación de la señora Wangari
y sus dos hijas, las cuales tuvieron que abandonar la ciudad de Kakata “por
la situación de violencia y amenazas de muerte en su contra, teniendo que dejar
su empleo y residencia” (Folio 40 del Cuaderno Principal).
-
Copia simple de certificación expedida por la Asociación Candombe, el 28
de marzo de 2013, en la que se declara que la señora Wangari, víctima
del desplazamiento forzado interno, es líder de la organización desde hace 5
años en el municipio de Kakata y actualmente se desempeña como miembro
del equipo de coordinación de la entidad en Monrovia, “padeciendo una
serie de amenazas de manera sistemática que se han puesto en conocimiento de
las autoridades competentes” (Folio 39 del Cuaderno Principal).
-
Copia simple de Oficio UNJP-1571, del 16 de septiembre de 2013, suscrito por el
Investigador Criminalístico IV de la Unidad de Justicia y Paz, en el que se
pone en conocimiento de la Unidad Nacional de Protección nuevas amenazas a la
integridad física y seguridad personal de la señora Wangari el 13 de
septiembre de 2013 en la ciudad de Monrovia (Folio 18 del Cuaderno
Principal).
-
Copias simples de Formatos Únicos de Noticia Criminal de la Fiscalía General de
la Nación, recepcionados el 16 y 17 de septiembre de 2013 a la señora Wangari
a causa de sus denuncias por la presunta comisión de los punibles de amenazas,
persecuciones y acceso carnal violento en su contra (Folios 19 a 24 del
Cuaderno Principal).
-
Copia simple de Oficio UDS-CTI, del 18 de septiembre de 2013, suscrito por un
funcionario de la Policía Judicial del Cuerpo Técnico de Investigación, en el
que se solicita a la Unidad Nacional de Protección agilizar las medidas de
protección a que haya lugar para proteger a la señora Wangari y a sus
dos hijas, en atención al peligro que sobre ellas se cierne (Folio 25 del
Cuaderno Principal).
-
Copia simple de certificación expedida por la Defensoría Delegada para los
Derechos de la Niñez, la Juventud y la Mujer de la Defensoría del Pueblo, el 18
de septiembre de 2013, en la que se declara que la hija mayor de la señora Wangari
“se hizo presente y permaneció en las instalaciones de la entidad los días
16, 17 y 18 de septiembre de 2013, desde las 8 hasta las 5 de la tarde,
realizando actividades concernientes a su protección y la de su familia -denuncias,
declaraciones y otros trámites-”, dada su condición de víctimas del
desplazamiento forzado interno y otro delitos, en el marco del conflicto armado
que afronta el país (Folio 26 del Cuaderno Principal).
- Copia
simple de Oficio CIM2013-534, del 30 de septiembre de 2013, suscrito por el
Director Nacional del Movimiento Nacional por los Derechos Humanos de las
Comunidades Afrocolombianas, en el que solicita a la Unidad Nacional de
Protección que tome atenta nota del caso de la señora Wangari y de sus
hijas, con el objetivo de que les sean ofrecidas, con carácter prioritario,
medidas de seguridad y condiciones de vida dignas (Folio 27 del Cuaderno
Principal).
- Copia
simple de Formato Único de Noticia Criminal de la Fiscalía General de la
Nación, recepcionado el 15 de octubre de 2013 a la señora Wangari a
causa de sus denuncias por la presunta comisión del punible de lesiones
personales en su contra (Folios 28 y 29 del Cuaderno Principal).
- Copias
simples de sendos derechos de petición presentados por Wangari el 15 de
octubre de 2013 y el 1 de abril de 2014 ante la Unidad Nacional de Protección y
la Fiscalía General de la Nación, respectivamente, en los que solicita que sean
implementadas las medidas de protección más eficaces en orden a salvaguardar su
integridad física y seguridad personal (Folios 30 a 33 del Cuaderno Principal).
-
Copia simple de Formato Único de Noticia Criminal de la Fiscalía General de la
Nación, recepcionado el 8 de abril de 2014 a la señora Wangari a causa
de sus denuncias por la presunta comisión del punible de acceso carnal violento
(Folios 34 a 37 del Cuaderno Principal).
-
Copia simple de panfleto enviado a la señora Wangari (Folio 42 del
Cuaderno Principal)[39].
- Copias
simples de comunicaciones ST-C 18041-13 y ST-C 24845-13 del 21 de octubre y 13
de diciembre de 2013, respectivamente, a través de las cuales la Secretaría
Técnica del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas -CERREM-
de la Unidad Nacional de Protección comunica a la señora Wangari el resultado
del estudio de su nivel de riesgo validado como EXTRAORDINARIO (Folios
98 a 105 del Cuaderno Principal).
-
Copias simples de comunicaciones ST-C 4009-14 y ST-C 8023-14 del 16 y 27 de
mayo de 2014, respectivamente, a través de las cuales la Secretaría Técnica del
Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas -CERREM- de la Unidad
Nacional de Protección comunica a la señora Wangari el resultado del estudio de
su nivel de riesgo validado como EXTRAORDINARIO (Folios 106 a 111 del Cuaderno
Principal).
6.2.   Expediente T-4.597.107
-
Copia simple de Oficio DH01376, del 22 de julio de 2010, por medio del cual la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional le
informa a la Coordinación del Grupo de Derechos Humanos de la Procuraduría
Regional de Olomouc que el señor Franz aparece incluido en
el Registro Único de Población Desplazada             -RUPD- desde el 15 de
diciembre de 1998, en calidad de Jefe de Hogar (Folio 51 del Cuaderno Principal).
-
Copia simple de Resolución 15954, del 8 de julio de 2011, expedida por la
Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, en la
que se resolvió “desvincular del Programa de Protección de Derechos Humanos
del Ministerio del Interior y de Justicia al señor Franz, pues mediante estudio de nivel de riesgo elaborado
por la Policía Nacional del 7 de mayo de 2011, el resultado ponderó ORDINARIO,
lo que desvirtúa la presunción constitucional de riesgo que lo amparaba al
momento de la solicitud, conforme lo previsto en el artículo 40 del Decreto
1740 de 2010” (Folios
142 y 143 del Cuaderno Principal).
-
Copia simple de Resolución 022157, del 19 de septiembre de 2011, expedida por
la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, en la que se
resolvió “dar cumplimiento a lo dispuesto por el Comité de Reglamentación y
Evaluación de Riesgos -CRER- en su sesión del 16 de agosto de 2011, que se
pronunció en el sentido de desvincular del Programa de Protección de Derechos
Humanos del Ministerio del Interior al señor Franz, debido a que el estudio de nivel de riesgo elaborado
por la Policía Nacional del 7 de mayo de 2011, su resultado ponderó ORDINARIO,
lo que desvirtúa la presunción constitucional de riesgo que lo amparaba, conforme
lo previsto en el artículo 40 del Decreto 1740 de 2010” (Folios 140 y 141 del Cuaderno
Principal).
-
Copia simple de certificación expedida por la Fiscalía General de la Nación
-Unidad Nacional de Fiscalías contra los Delitos de Desaparición y
Desplazamiento Forzado-, el 14 de febrero de 2012, en la que consta que la
Fiscalía Ocho Especializada adelanta investigación previa por la
presunta comisión del punible de DESAPARICIÓN FORZADA del que fue víctima un hijo
del señor Franz, en hechos ocurridos el 9 de enero de
2003 en Zatec (Folio 56 del Cuaderno Principal).
-
Copia simple de Oficio 10727, del 17 de mayo de 2012, por obra del cual la
Unidad Nacional de Protección le informa al señor Franz que, por su
situación de riesgo relacionada con su desempeño como líder comunitario y
trabajo social por los desplazados, decidió activar la presunción
constitucional de riesgo con el propósito de implementar medidas de
seguridad pertinentes para proteger su vida e integridad física, para lo cual,
conforme al Decreto 4912 de 2011, debía allegar una serie de documentos que
permitan adelantar un estudio de seguridad y grado de amenaza por parte del
Cuerpo Técnico                de Recopilación y Análisis de Información -CTRAI-
y del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas -CERREM-
(Folios 12 a 16 del Cuaderno Principal).
-
Copia simple de solicitud de medidas preventivas para la atención y protección
policiva del señor Franz por parte de la Dirección Seccional de Fiscalías de Zatec
-Sala de Denuncias-, que data del 6 de febrero de 2013 (Folio 57 del Cuaderno
Principal).
-
Copias simples de memoriales y derechos de petición presentados por el señor Franz entre
2007 y 2013 ante la Defensoría del Pueblo, el Ministerio del Interior, la
Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación y la Unidad
Nacional de Protección, en los que solicita medidas y esquemas de seguridad en
orden a salvaguardar su vida e integridad física que se han visto en peligro por
virtud de su condición de defensor de derechos humanos y líder comunitario (Folios
10 y 11, 24 y 25, 36, 52 y 53, 55 y 120 del Cuaderno Principal).
- Copia
simple de Oficio 13-00006008, del 15 de marzo de 2013, por medio del cual la
Unidad Nacional de Protección le informa al señor Franz que mediante Oficio
ST-C 924-13, el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas
-CERREM- efectuó el estudio   de nivel de riesgo (Folio 17 del Cuaderno
Principal).
-
Copia simple de la comunicación ST-C 924-13, del 30 de enero de 2013, en donde la
Secretaría Técnica del Comité de Evaluación            de Riesgo y
Recomendación de Medidas -CERREM- de la Unidad Nacional de Protección comunica
al señor Franz el resultado del estudio de su nivel de
riesgo validado como ORDINARIO (Folios 18 a 20 del Cuaderno Principal).
-
Copias simples de múltiples carnés que identifican al señor Franz como
defensor de derechos humanos, líder comunitario y representante de diversas
organizaciones de desplazados por el conflicto armado interno (Folios 26 a 30
del Cuaderno Principal).
-
Copias simples de Formatos Únicos de Noticia Criminal de la Fiscalía General de
la Nación, recepcionados el 24 de abril de 2009, el 11 de noviembre de 2010, el
15 de julio de 2011, el 22 de octubre de 2013 y el 19 de diciembre de 2013, al
señor Franz a causa de sus denuncias por la presunta
comisión de los punibles de lesiones personales, amenazas y calumnias en su
contra (Folios 59 y 60, 67 a 72, 73 a 75, 76 a 78, 134 a 137 del Cuaderno
Principal).
II.      DECISIONES JUDICIALES QUE SE
REVISAN
1.      Expediente T-4.573.730
1.1.   Primera Instancia
1.1.1. El Juzgado Cuarenta Administrativo
de Oralidad del Circuito de Monrovia -Sección Cuarta-, mediante
providencia proferida el 2 de julio          de 2014, resolvió denegar la acción
de tutela instaurada, al arribar a la conclusión de que el último acto
administrativo expedido por la Secretaría Técnica del Comité de Evaluación de
Riesgo y Recomendación de Medidas      -CERREM- de la Unidad Nacional de
Protección, en el que se le comunicó a la actora que su nivel de riesgo había sido
ponderado y validado como extraordinario[40], todavía seguía
surtiendo plenos efectos jurídicos, por lo que las medidas de seguridad de
antemano atribuidas continuaban ejecutándose; situación que, a todas luces, despojaba
de toda vocación de prosperidad al mecanismo tuitivo de los derechos
fundamentales.
1.1.2. De cualquier forma, para el operador
jurídico, “al juez de tutela le está prohibido suplantar las funciones
administrativas de las autoridades, en este caso de la UNP, que es la entidad
autorizada para realizar los estudios de nivel de riesgo de las personas
amenazadas en su integridad y conforme a la clasificación del mismo asignar las
respectivas medidas de protección”, así como también ordenar directamente la
asignación de vehículos, escoltas, conductores o teléfonos, máxime, “cuando
está probado en el expediente que en la actualidad la agencia le está brindando
al actor las medidas de protección que conforme al CERREM corresponden a su
nivel de riesgo”.
1.1.3. Esto último, sin perjuicio de que
pueda llegar a prevenirse a la Unidad Nacional de Protección para que, ante el
evento en que la actora adelante los trámites administrativos respectivos, proceda
a reevaluar su nivel de riesgo o amenaza existente y adopte las medidas policivas
y de seguridad que estime pertinentes para salvaguardar su vida e integridad
personal.
La precedente decisión no fue recurrida por
ninguna de las partes involucradas en el caso sub-exámine[41].
2.      Expediente T-4.597.107
2.1.   Primera Instancia
2.1.1. En sentencia del 8 de julio de 2014,
el Juzgado Quinto Penal del Circuito con funciones de conocimiento de Zatec
negó la solicitud de amparo constitucional por
reputarla improcedente, tras haberse percatado de que el organismo de seguridad
realizó los estudios correspondientes y determinó, por vía de resoluciones
debidamente motivadas, que las circunstancias que rodeaban al actor no hacían
imperiosa su inclusión en programas específicos de protección, ya que, en
realidad, el riesgo que soportaba era de tipo ordinario.
2.1.2. Desde ese punto de
vista, mal haría en estipularse lo contrario a través de la acción de tutela, “cuando
la calificación de riesgo y adopción de medidas   de protección ya fue objeto
de análisis por la entidad que detenta la competencia exclusiva para ello”.
Argumento basilar que se encamina a reconocer que los cuestionamientos del peticionario,
anudados a las comunicaciones de validación -con resultados negativos- de
la Secretaría Técnica del
Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas      -CERREM-, pueden ser remediados por vía de la justicia contenciosa
administrativa, habida cuenta de la raigambre residual y subsidiaria que distingue
a la acción de tutela.
2.2.   Impugnación del fallo
2.2.1. La impugnación fue presentada
oportunamente por el actor, quien se ratificó en todo lo esbozado en el escrito
de la demanda y añadió, en síntesis, como respuesta a los razonamientos
esgrimidos por el a-quo para desestimar la protección impetrada, que
aparte de que no se le ha notificado de ninguna respuesta por parte de la
Unidad Nacional de Protección sobre sus peticiones de adopción de medidas de
seguridad, ha sido la propia jurisprudencia constitucional la que ha reconocido
que la acción de tutela procede excepcionalmente en este tipo de asuntos por
encontrarse en entredicho           la seguridad personal, garantía que si bien
no aparece expresamente nominada como fundamental en la Constitución Política
de 1991, deriva su estatus de una interpretación sistemática de varios de sus
artículos y de diversos instrumentos internacionales que hacen parte del
ordenamiento jurídico interno, merced al denominado bloque de
constitucionalidad.
2.2.2. Y es que de no otorgársele medida de
protección alguna, se vería inevitablemente abocado a desistir de su labor de promoción,
orientación y protección de los derechos humanos de poblaciones vulnerables de
desplazados y víctimas del conflicto armado interno, “pues el grado de
exposición es tan alto que no sería sorprendente que un nefasto suceso
ocurriese de improviso minando su integridad física o su vida misma”.
2.2.3. Por eso, a más de recomendar que se
revisara exhaustivamente el material probatorio aportado al proceso, incluyó
como petición principal         la revocatoria de la sentencia dictada por el
fallador de primera instancia para que, en su lugar, se brinde la efectiva
salvaguardia de sus derechos fundamentales, los cuales, insiste, están en
riesgo latente de configurar un perjuicio irremediable.
2.3.   Segunda Instancia
2.3.1. El Tribunal Superior de Zatec
-Sala de Decisión Constitucional-, mediante providencia del 25 de agosto de
2014, confirmó el fallo judicial de primera instancia al convencerse de que la
entidad accionada le dio el trámite respectivo a las petitorias del actor y
siempre le ha comunicado el diagnóstico sobre la calificación que le ha
conferido a su nivel de riesgo en el marco de los programas del Gobierno
Nacional.
2.3.2. Así pues, con absoluta independencia
de que las valoraciones colmen o no las expectativas del señor Franz, ello no puede, en modo alguno, atribuírsele a una
actuación arbitraria o caprichosa de la entidad que tiene a cargo la función de
suministrar el servicio de protección de los derechos a la vida,        la
libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades que se
encuentran en un estado de riesgo extraordinario o extremo como consecuencia
directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas,
sociales o humanitarias.
2.3.3.
Sin embargo, de mantenerse la inconformidad con las respuestas ofrecidas, el
actor podía “atacarlas directamente dentro del procedimiento que adelantó,
interponer los recursos pertinentes contra las resoluciones que le sean
notificadas atendiendo al debido proceso o bien, ante la jurisdicción
contenciosa en donde puede atacar la validez del acto administrativo, sin que
sea el juez constitucional el llamado a realizar el análisis pretendido”,
sobre todo porque no es válido “utilizar el mecanismo de amparo para
reemplazar los requisitos exigidos por la ley para el ingreso a los programas
de protección de las personas que se encuentren en situación de riesgo, determinación
que compete exclusivamente a la Unidad Nacional de Protección”.
III.     CONSIDERACIONES
1.      Competencia
Es competente esta Sala de la Corte
Constitucional para revisar las decisiones proferidas dentro de las acciones de
tutela de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86
y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento del Auto del 10 de
noviembre de 2014, proferido por la Sala de Selección de Tutelas Número Once de
esta Corporación.
2.      Delimitación temática de los
asuntos que se revisan y planteamiento del problema jurídico
2.1. Teniendo como fondo los escenarios
contextuales puestos de presente en el capítulo de antecedentes, se le atribuye
a la Unidad Nacional de Protección, dado su carácter de organismo de seguridad
adscrito al Ministerio del Interior, la vulneración de los derechos
fundamentales de Wangari, quien actúa en nombre propio y en
representación de sus hijas, así como de Franz, por no autorizar ni implementar a su favor medidas de protección
oportunas, eficaces e idóneas, y con enfoque diferencial, para prevenir la
materialización de distintas situaciones de riesgo de que son objeto a causa de
sus intervenciones activas en defensa de derechos humanos a favor de organizaciones
de personas desplazadas por la violencia y víctimas del conflicto armado
interno.
2.2. En cuanto al primer caso, debe
advertirse que se trata de una mujer afrodescendiente y madre cabeza de familia
que lidera una asociación dedicada a la protección y defensa de la identidad
cultural y los derechos étnicos de comunidades negras, que se vio compelida a abandonar
su residencia                y actividades económicas habituales debido a las amenazas
y agresiones sexuales realizadas en contra suya y de sus hijas, al parecer, como
represalia de un grupo de hombres que fracasaron en su intento por reclutar a uno
de sus familiares a la facción criminal de la que hacen parte, gracias a la colaboración
que prestó para lograr su escapatoria.
La Cruz Roja Internacional intercedió con
el propósito de que pudieran reasentarse en un lugar diferente a la zona de
riesgo. No obstante, mientras permanecían alojadas en uno de los albergues
temporales para víctimas de desplazamiento forzado fueron nuevamente intimidadas
por los mismos sujetos que las agredieron, motivando que acudieran a entidades
como la Defensoría del Pueblo y la Unidad Nacional de Protección en busca de ayuda
humanitaria y asistencia integral.
Precisamente, la segunda de las entidades apuntadas,
al evidenciar la alta probabilidad de ocurrencia de un daño, optó por entregarle
a la activista, a modo de medidas provisionales de protección: un chaleco
antibalas, un teléfono celular y una suma de dinero que facilitara su traslado
a otro sitio de habitación. Estos recursos fueron convalidados periódicamente por
el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendaciones de Medidas -CERREM- desde
el 18 de junio de 2013 y hasta el 26 de mayo de 2014, fecha de la última resolución
allegada al proceso en la que se mantuvo invariable la matriz con un promedio mayor
al 50%, esto es, un porcentaje equivalente a un nivel de riesgo extraordinario.
Con todo, lo cierto es que durante ese
interregno volvió a padecer delicados episodios de asechanzas, coacción física y
violencia sexual en los que estuvieron involucrados los actores armados
previamente reconocidos. Dichas infracciones fueron denunciadas por la
defensora de derechos humanos ante la Fiscalía General de la Nación, ente que a
más de desplegar las pesquisas de rigor, ofició en su momento a la Policía
Nacional y al Programa de Protección a Víctimas y Testigos de la Fiscalía para
que emprendieran las acciones que consideraran indispensables en orden a garantizar
efectivamente sus derechos  a la vida, a la integridad física y a la seguridad
personal, sin que se tenga noticia concreta de que hubieran adelantado gestión alguna
al respecto.
Hallándose, entonces, en apremiantes circunstancias
de seguridad y sobre la base de la jurisprudencia constitucional que ha
radicado en cabeza de las mujeres defensoras de derechos humanos y víctimas de
desplazamiento forzado por el conflicto armado interno, una serie de medidas
específicas de atención y emergencia, formuló acción de tutela contra la Unidad
Nacional de Protección para que modificara o ajustara el esquema protectivo asignado
y ratificado, ya que los elementos físicos de soporte de que se componía habían
demostrado  ser insuficientes, en la práctica, para neutralizar y mitigar los
constantes riesgos de amenazas, abusos y agresiones sexuales que ha enfrentado junto
con su núcleo familiar, algunos de los cuales han llegado a consumarse de
manera inexorable.
A tal reivindicación se opuso la entidad accionada
dando por sentado que la protegida gozaba de medidas de prevención y protección
plenamente coherentes con las evaluaciones técnicas que establecían que su
nivel de riesgo era extraordinario, por lo que no podía ésta, motu proprio,
arrogarse la posibilidad de fijarlas de acuerdo a su conveniencia.
Por su parte, el juez de tutela, en primera
y única instancia, acogió en su integridad la postura disidente y negó el
reclamo constitucional aduciendo, por un lado, que las medidas dispensadas a la
actora aún permanecían vigentes en cuanto la última comunicación sobre la
validación de su nivel de riesgo como extraordinario continuaba en firme, y por
otro, que no estaba dentro de su órbita competencial asumir atribuciones
propias de autoridades públicas especializadas, como ocurría con la Unidad
Administrativa Especial trabada en el litigio, cuya misión era articular,
coordinar y ejecutar medidas de protección y apoyo a la prevención de personas,
colectivos, grupos y comunidades que por su cargo o ejercicio de funciones se
encontraban en situación de riesgo extraordinario o extremo.
2.3. Frente al segundo de los casos por
resolver, conviene subrayar que el señor Franz es un activista comunitario que, a título individual y como
representante de organizaciones sociales, ha promovido la defensa y
reconocimiento de los derechos humanos de campesinos, población desplazada y
víctimas del conflicto armado interno por espacio de casi 30 años. Como
consecuencia      de esa labor tuvo que renunciar al entorno en el que vivía, establecerse
obligadamente en otra ciudad y separarse de su familia, al ser aquella blanco
de ataques, hostigamientos y hasta actos de violencia sexual por parte de
actores armados que intentaban interferir en sus actividades.
Y a pesar de que en numerosas ocasiones clamó
por medidas de seguridad a distintas autoridades del Estado, entre las que se
encuentran, por ejemplo,        la Policía Nacional y la propia Fiscalía
General de la Nación, fue la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del
Interior la que resolvió activar la presunción constitucional de riesgo por su
situación de desplazamiento, alentándose la adopción de una serie de medidas
preliminares transitorias de protección que jamás se adjudicaron al haberse
ponderado su nivel de riesgo como de tipo ordinario[42].
De hecho, recién creada la Unidad Nacional
de Protección como la entidad comisionada para asumir las funciones que
desarrollaban el Ministerio del Interior y el Departamento Administrativo de
Seguridad -DAS- en la materia, se empleó nuevamente la figura de la citada
presunción constitucional por su condición de líder de grupos tradicionalmente
discriminados que, a la postre, terminó enervándose, en cuanto del análisis de
seguridad efectuado a sus documentos personales por el Cuerpo Técnico de
Recopilación y Análisis de Información -CTRAI- y el Comité de Evaluación de Riesgo
y Recomendación de Medidas -CERREM-, se coligió que la probabilidad objetiva de
experimentar un daño era la que usualmente se le atribuía a todas las personas.
De modo que por no haber sido reconocido
como destinatario de ningún tipo de esquema de seguridad, aun cuando en la
actualidad sigue desempeñándose activamente como miembro representante de mesas
de víctimas y organizaciones sociales y comunitarias que propugnan por los
derechos de población desplazada, el actor presentó acción de tutela en el
interés de que la Unidad Nacional de Protección lo incluyera en alguno de sus
programas preventivos y/o protectivos a fin de trabajar en la defensa y
promoción de los derechos humanos libre de amenazas e intimidaciones.
Inmediatamente, el organismo de seguridad
demandado se mostró en desacuerdo con esa petitoria, amparándose en la premisa
según la cual todos los factores de riesgo relacionados por el actor fueron apreciados
como de nivel ordinario; el que, de suyo, no comporta la obligación de adoptar
medidas de protección.
De este punto de vista se valieron, por
igual, los jueces de primera y segunda instancia en el trámite de tutela,
quienes además coincidieron en que la declaratoria de improcedencia del instrumento
de amparo constitucional obedecía, no ya solamente a la realización y
comunicación al solicitante de las evaluaciones de riesgo, sino a la existencia
de un sistema de control judicial ordinario que admitía el cuestionamiento de
actos de esa naturaleza.
2.4. Ahora bien, una vez repasadas y detalladas
las características objetivas y particularidades relevantes de los asuntos que
ocupan la atención de la Sala de Revisión, al tiempo que los riesgos e impactos
diferenciados que han asumido cada uno de los accionantes en su condición de
defensores de derechos humanos, habrán de esquematizarse, en lo que sigue, los tópicos
y lineamientos orientadores alrededor de los cuales girará la formulación del
problema jurídico por resolver y que se proyectarán, transversalmente, sobre las
consideraciones finales de la presente providencia[43]:
(i) La actividad de promoción, respeto y protección de
los derechos humanos y libertades fundamentales llevada a cabo por Wangari y Franz a favor de grupos de población tradicionalmente
discriminados en contextos sociales y culturales altamente conflictivos que los
exponen a un mayor grado de riesgo y les impide desarrollar sus actividades de
participación política, social, pública o humanitaria en condiciones de
seguridad.
(ii) La condición de desplazados de los actores que se
vieron forzados a migrar dentro del territorio nacional y a abandonar sus
localidades de residencia, junto con sus núcleos familiares, al ser sujetos pasivos
de amenazas e intimidaciones que transgredieron su integridad física, su
seguridad y libertad personales.
(iii) El escenario de indefensión y desprotección estatal en
el que se encuentran los accionantes a raíz del proceder de la Unidad Nacional de
Protección: bien sea porque a pesar de haber calificado el nivel de riesgo  de
la señora Wangari como extraordinario, las medidas de protección
conferidas no han sido idóneas ni suficientes para contener las distintas
situaciones de riesgo diferenciadas y atenuar los daños ocasionados; o bien porque
en los procesos de análisis de los factores de riesgo del señor Franz ha concluido de manera reiterada que su nivel es
exclusivamente ordinario.
(iv) La inaplicación de una perspectiva de género que imposibilita
la correcta ejecución de los protocolos y programas de seguridad implementados
por el Estado para la protección integral de las mujeres, y de los grupos y
comunidades de las que éstas hagan parte, que se encuentran en situación de
riesgo extraordinario o extremo en razón de sus actividades o funciones
políticas.
(v) La invisibilización de los actos de violencia sexual asociados
al conflicto armado interno que fueron relatados en cada uno de los casos
concretos y en el que figuran como víctimas mujeres en condiciones de
vulnerabilidad acentuada.
(vi) La falta de incorporación material de un enfoque
diferencial que observe y atienda las especificidades por edad, etnia, género,
discapacidad, orientación sexual, cultura y procedencia urbana o rural,
tratándose de la elaboración de la evaluación de riesgo, así como de la
adopción y recomendación de medidas de seguridad por parte de la Unidad
Nacional  de Protección.
(vii) La falta de diligencia en la asignación de medidas
preventivas de protección por parte de la Policía Nacional y la falta de
garantías en el acceso a la administración de justicia que desemboca en serias
barreras y limitaciones para la investigación y sanción de la violencia y las
amenazas cometidas contra los defensores de derechos humanos por parte de la
Fiscalía General de la Nación.
(viii) Otros ingredientes subjetivos que refuerzan la
especial protección constitucional que les asiste a los actores en razón de sus
labores como defensores de derechos humanos: en el caso de Wangari se
trata de una mujer afrodescendiente, madre cabeza de familia y víctima directa de
actos de violencia sexual; mientras que Franz es un líder comunitario que como consecuencia de su oficio tuvo que separarse
de su familia al ser ésta objeto de los punibles de secuestro, desaparición
forzada y acceso carnal abusivo en persona protegida menor de catorce años, encaminados
a generarle zozobra y temor.
2.5. Identificados los criterios de enfoque
diferencial en los que se inscriben los rasgos distintivos y grados de
vulnerabilidad de los actores en su condición de defensores de derechos humanos,
la Sala de Revisión deberá centrar su estudio en determinar si, efectivamente, la
Unidad Nacional de Protección quebrantó sus derechos fundamentales a la vida, a
la integridad física, a la libertad y a la seguridad personal:
(i) en primer lugar, al conferir en abstracto una serie de medidas de
seguridad y rehusarse eventualmente a ajustarlas, modificarlas o reforzarlas para
responder con mayor efectividad, suficiencia y especialidad ante situaciones
que envuelven riesgos particulares de género que han sido debidamente
denunciadas en el curso del programa de prevención y protección a su cargo.
(ii) en segundo término, al abstenerse de implementar un
esquema protectivo en un contexto objetivo de riesgo catalogado genéricamente desde
un comienzo como ordinario.
2.6. Para dar respuesta a los escenarios
constitucionales específicos recién planteados, se abordarán las líneas
jurisprudenciales que esta Corporación ha confeccionado en cuanto tiene que ver
con: i) el alcance del derecho fundamental a la seguridad personal, ii)
la actividad de defensa de los derechos humanos y la condición de género como
condicionantes de una especial protección constitucional, iii) la
violencia sexual contra las mujeres en el marco del conflicto armado, iv) la
escala de riesgos y amenazas que permiten solicitar una protección especial por
parte del Estado, y v) el procedimiento administrativo para la
activación de la presunción constitucional de riesgo y el acceso a medidas de
protección en favor de personas, grupos o comunidades que se encuentran en
situación de riesgo extraordinario o extremo en razón de sus actividades públicas,
sociales o humanitarias.
2.7. Con todo, previo a contrastar las sub-reglas allí
previstas con los hechos materiales de los asuntos que se revisan, es necesario
definir la procedencia de la acción de amparo constitucional en este tipo de
casos, ya que las aproximaciones argumentativas ínsitas en las decisiones
judiciales censuradas gravitaron en torno al carácter supletivo de dicho
mecanismo para lograr, por su conducto, establecer las medidas que deben
decretarse para la protección de la vida, la integridad física y la seguridad
personal.
3.      Del ejercicio de la acción de
tutela como mecanismo de protección de los derechos fundamentales -Casos en
los que se promueve para procurar la salvaguarda de la seguridad personal de sujetos
de especial protección constitucional-
3.1. Reiterado está por la jurisprudencia
constitucional que la acción de tutela fue concebida como un instrumento de
defensa judicial para la efectiva protección de los derechos fundamentales al
que la propia Carta Política de 1991 asignó un carácter residual y subsidiario.
Nota peculiar en virtud de la cual no puede admitírsele como un mecanismo
alternativo, adicional o complementario de los previstos en la ley para
garantizar los derechos de las personas, pues con ella no se pretende sustituir
los procesos ordinarios              o especiales y mucho menos aún, desconocer
las acciones y recursos judiciales inherentes a los mismos para controvertir
las decisiones que se profieran[44].
3.2. Y es que esa condición supletiva,
expresamente atribuida por el artículo 86 Superior, ha insistido la Corte, más
allá de reconocer la naturaleza preferente de los diversos mecanismos
judiciales establecidos por la ley[45],
convirtiéndose en la regla general de resolución de los conflictos jurídicos
relacionados con derechos fundamentales, lleva a comprender que el ejercicio de
la acción de tutela sólo es procedente de manera excepcional, cuando no existan
otros medios de protección a los que se pueda acudir, o aun existiendo éstos,
se compruebe su ineficacia en relación con el caso concreto o se promueva para
precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable[46].
3.3. Conforme las precisiones conceptuales
que anteceden, bien puede llegar a sostenerse, prima facie, tratándose
de controversias vinculadas con solicitudes de protección, valoraciones del
nivel de riesgo, adopción de medidas de prevención o reevaluación de esquemas protectivos,
que esta Corporación habría de ser consistente en apuntalar la tesis de improcedencia
de la acción   de tutela cuando se la emplee para solventar cuestiones de esa
índole, sobre la base elemental de que el ordenamiento jurídico ha delineado un
sistema de control judicial mediante acciones y recursos que admiten la
impugnación      de los actos administrativos por medio de los cuales las
autoridades públicas encargadas de ejecutar la prestación del servicio de
protección articulan, coordinan, otorgan y definen programas y medidas de
seguridad.
Para dar un ejemplo, basta fijarse en los
medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y reparación
directa previstos en los artículos 138 y 140 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[47], pues
mientras el primero habilita a quien se crea lesionado en un derecho subjetivo
amparado en una norma jurídica -vida, integridad física o seguridad
personal- a impetrar la declaratoria de nulidad del acto administrativo
particular y concreto que decidió sobre la viabilidad de su inclusión en un
determinado programa de protección o acerca de la implementación de un esquema específico
de seguridad, y a que se reestablezca su derecho; el segundo, por su parte,
faculta para demandar directamente la reparación de un daño antijurídico que
sea producido por la omisión de los agentes del Estado en el cumplimiento de su
deber de protección de personas que se encuentran en situación de riesgo
extraordinario o extremo, ya sea como resultado directo de sus actividades o
funciones políticas o en razón del ejercicio de su cargo[48].
De esta suerte, las aludidas acciones
contenciosas harían parte del elenco de dispositivos legales idóneos al que
todas las personas deben acudir, preferentemente, para garantizar la protección
de sus derechos constitucionales, incluyendo los de raigambre fundamental,
cuando quiera que sean amenazados o vulnerados por las autoridades públicas
encargadas de ejecutar la prestación del servicio de protección, pues son
cauces a través de los cuales puede debatirse más ampliamente la legalidad de
sus procedimientos, el potencial enervamiento de los efectos nocivos que
producen y, en últimas, si dan lugar a una eventual declaratoria de responsabilidad
patrimonial del Estado.
3.4. Sin embargo, es de mérito advertir que
tal elucidación no está planteada en términos absolutos, pues en la misma
jurisprudencia constitucional se ha atemperado el criterio de improcedencia
atrás descrito en los casos en que      ha logrado comprobarse que (i) los
medios ordinarios de defensa judicial no son aptos ni eficaces para ofrecer una
protección adecuada e inmediata a las apremiantes situaciones de riesgo
denunciadas ni a los derechos usualmente involucrados y (ii) cuando,
como consecuencia de las determinaciones adoptadas por los organismos estatales
obligados a brindar medidas de protección, se configura un perjuicio grave e
irreparable. Escenarios en los que, sin duda, es plausible el ejercicio de la
acción de tutela para prevenir la materialización u ocurrencia de un daño o
para mitigar las consecuencias de su consumación.
3.5. Este derrotero es fácilmente
evidenciado en múltiples fórmulas de decisión incorporadas a causas similares
que han servido para ir perfilando, de mejor manera, los contornos de la
seguridad personal como prerrogativa fundamental con un alto grado de
importancia, los deberes constitucionales de protección del Estado frente a los
derechos humanos de toda la población, en particular de los sujetos y grupos
poblacionales en especial estado de indefensión, y los niveles de riesgo que
abren paso a exigir específicas acciones fácticas por parte de las autoridades
públicas.
3.5.1. Una primera aproximación válida a
partir de la cual puede ilustrarse lo anterior se encuentra en la Sentencia T-719
de 2003[49],
donde la Sala Tercera de Revisión examinó el caso de una mujer madre cabeza de
familia y desplazada por la violencia en condiciones de extrema pobreza cuyo
compañero permanente, que tenía la calidad de reinsertado a la vida civil
después de haber pertenecido a la guerrilla, fue objeto de un atentado mortal.
De entrada, la referida Sala sostuvo que
dada la confluencia de factores de riesgo y vulnerabilidad en cabeza de la
peticionaria, el principal problema que enfrentaba era el de su seguridad
personal y familiar, por lo que tendría         que acometer el estudio del citado
derecho en cuanto a su fundamento, contenido y titulares, además de la forma en
que las autoridades públicas implicadas asumieron sus obligaciones
constitucionales frente a ella, considerando su estatus en tanto sujeto de
especial protección constitucional producto de las circunstancias personales ya
anotadas.
En ese fallo, para superar el test de
procedibilidad de la acción de tutela,         se puso de manifiesto que el análisis
del presupuesto de subsidiariedad debía flexibilizarse -o tornarse menos
estricto- en atención a la naturaleza de las personas que solicitaban el
amparo de sus derechos fundamentales, es decir, en los casos en los que estén
de por medio los derechos de cualquiera de los sujetos de especial protección
constitucional, tales como niños, mujeres cabeza de familia, adultos mayores,
miembros de minorías o personas en condiciones de orfandad. Esto último, con el
fin de materializar, en el terreno del mecanismo de amparo constitucional, la
particular atención y protección prodigada por el Constituyente a estas
personas, merced a sus condiciones      de vulnerabilidad, debilidad o
marginalidad.
Siendo así las cosas, resultaba claro que,
por la situación de seguridad de la actora y su doble condición de sujeto de
especial protección constitucional,     al ser madre cabeza de familia y
encontrarse en circunstancias de pobreza extrema y debilidad manifiesta, las
autoridades estaban obligadas a intervenir cuanto antes para brindarle las
medidas a que hubiere lugar para proteger su vida y la de su hijo, expuestas
potencialmente a un riesgo para su seguridad personal, cuya posible ocurrencia
se deducía del mero hecho de haber sido compañera de un ciudadano reinsertado
que fue asesinado, al parecer, por su reincorporación a la vida civil. En esa
medida, se declaró procedente el mecanismo de amparo constitucional como
mecanismo transitorio para prevenir un perjuicio irremediable, habida cuenta de
las circunstancias de probable riesgo y notoria vulnerabilidad verificadas.
3.5.2. Ya más recientemente, vale la pena
traer a colación la Sentencia T-059 de 2012[50],
por obra de la cual la Sala Octava de Revisión conoció de una acción de tutela
promovida por dos líderes de grupos de población desplazada afrodescendiente que
alegaban como vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad
física y a la seguridad personal por parte del Ministerio del Interior y de
Justicia, al haber sido desvinculados de los programas especiales de protección
de los que eran beneficiarios anteriormente por arrojar un nivel de riesgo ordinario
en los respectivos estudios de seguridad.
Visto que en dicha oportunidad los gestores
del amparo pretendían el restablecimiento de los esquemas y elementos de
protección para hacerle frente a las constantes amenazas, persecuciones y
hostigamientos de que eran víctimas a raíz de su trabajo social y político, la
mencionada Sala procedió de inmediato a analizar la idoneidad del mecanismo
constitucional utilizado para proteger a personas que, por razón de sus
actividades, se encontraban expuestas a sufrir riesgos excepcionales contra su
vida o integridad y, por ende, precisaban de medidas urgentes de prevención y
protección.
Al efecto, recordó desde un principio que la
jurisprudencia de la Corporación siempre ha sido enfática en precisar que los
riesgos a los que deben estar sometidas las personas para que puedan exigir una
actuación positiva del Estado deben ser extraordinarios o extremos, esto es, que
comporten unas probabilidades serias de ocurrencia de daños que las personas no
están jurídicamente obligadas a soportar y que sobrepasan las contingencias
implícitas propias de pertenecer a una determinada sociedad. En esos eventos,
se puntualizó, serán aplicables en forma inmediata los derechos fundamentales a
la vida y a la integridad física como títulos jurídicos para exigir la intervención
estatal, comprendiéndose ésta última, desde luego, a modo de obligación de
resultado en el campo de la responsabilidad administrativa. Regla que, por lo
demás, ha servido como pauta de interpretación frente a la admisibilidad de los
casos en que se ha gestionado la protección de la seguridad personal de
miembros de partidos políticos[51],
testigos de delitos[52],
defensores de derechos humanos[53],
beneficiarios de medidas cautelares proferidas por organismos internacionales[54] y reinsertados de
grupos armados al margen       de la ley[55],
entre otros sujetos especialmente vulnerables por la situación de conflicto
armado interno que se vive en el país.
De esa manera, llegó a concluir que, aun
cuando de las autoridades públicas pueda predicarse cierto grado de
discrecionalidad en la adopción de medidas de protección, “deberán hacer
cuanto esté a su alcance, con especial diligencia, para proveer la seguridad
requerida por estos sujetos de especial protección, como manifestación de sus
deberes constitucionales más básicos”.
3.5.3. Con posterioridad, la Sala Cuarta de
Revisión, en la Sentencia T-078 de 2013[56],
avocó el conocimiento de una demanda de tutela formulada por un líder indígena
contra la Unidad Nacional de Protección por disponer el levantamiento de las
medidas de seguridad que sobre él recaían, bajo la consideración de que el
estudio de seguridad efectuado ponderó que el nivel de riesgo al que estaba
expuesto era de naturaleza ordinaria.
Para dirimir la cuestión así debatida, la
Sala en cita comenzó por reafirmar las reglas que de manera pacífica ha
consolidado la Corte en su jurisprudencia, referentes al principio de subsidiariedad
de la acción de tutela. Y aunque en un primer momento arguyó que el actor bien
podría refutar la decisión de la entidad accionada ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, teniendo en cuenta el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho, también reconoció que la circunstancia de que
éste ostentara              la condición de sujeto de especial protección
constitucional, por ser indígena, líder comunitario y dirigente de una
asociación de autoridades tradicionales indígenas, se erigía en razón
suficiente para estimar que el mecanismo judicial ordinario propuesto no era
idóneo ni efectivo, en cuanto no solamente estaban comprometidos sus derechos
fundamentales, sino los de la parcialidad en la que hacía las veces de autoridad
tradicional.
Ello, entonces, le imponía al juez
constitucional la tarea de entrar a determinar si se debía o no conferir
continuidad al esquema de seguridad inicialmente asignado, asumiéndose la
acción de tutela como el mecanismo adecuado y definitivo de protección de los
derechos a la vida y a la seguridad personal amenazados.
3.5.4. Tal criterio fue prácticamente
reproducido por la misma Sala de Revisión en la Sentencia T-190 de 2014[57], a propósito de la presentación
de un nuevo recurso de amparo constitucional contra la Unidad Nacional de
Protección, esta vez por negarse a prorrogar las medidas de seguridad que le
habían sido otorgadas a un defensor de derechos humanos con motivo de las
amenazas a que estaba siendo sometido por cuenta del desarrollo de su gestión
como miembro y coordinador de la mesa de participación de víctimas de
Barranquilla.
Después de reflexionar acerca de que la
vida es un valor primordial en el ordenamiento constitucional colombiano cuya
protección y preservación le corresponde al Estado en tanto constituye presupuesto
indispensable para el ejercicio de los demás derechos, la aludida Sala admitió
que era perfectamente viable que las personas acudieran al juez de tutela en
procura de garantizar la justiciabilidad de su derecho a la seguridad personal
y así se adoptaran todas las medidas a que hubiere lugar para prevenir la
materialización de cierta tipología de riesgos extraordinarios o extremos que
no están en condiciones de soportar[58].
3.5.5. En análoga línea de interpretación,
la Sala Primera de Revisión, por virtud de la Sentencia T-657 de 2014[59], retomó el breve
itinerario jurisprudencial hasta ahora trazado con ocasión de un pleito en el
que también se reclamaba a la Unidad Nacional de Protección por haber
quebrantado el derecho a la seguridad personal de un defensor de derechos
humanos de víctimas del conflicto armado interno a quien le fue ofrecido un
esquema protectivo precario que no se correspondía con el nivel de riesgo
extraordinario que le fue adjudicado.
Así pues, el trámite de revisión tuvo como
punto de partida el reconocimiento de la seguridad personal como derecho
fundamental que supone, entre otras garantías, que todas las personas reciban
protección de las autoridades públicas en aquellos eventos en que estén
expuestas a un riesgo que atenta contra sus bienes fundamentales y que no estén
en capacidad de resistir o tolerar.
Con apoyo en ese entendimiento, la Sala
estableció que por la labor realizada, las personas líderes o representantes de
víctimas de desplazamiento forzado, que trabajen en la promoción de sus
derechos, intereses y garantías fundamentales, o los asistan en procesos de
restitución de tierras, se encuentran en un nivel de riesgo extraordinario que
los faculta para exigir de las autoridades públicas la adopción de medidas de
protección idóneas para neutralizar o contrarrestar los hechos constitutivos de
amenazas u hostigamientos. Incluso, si a pesar de la implementación de tales
medidas el riesgo tiende a mantenerse o se incrementa, el beneficiario tiene
derecho a solicitar que aquellas sean revaluadas y, en cualquier caso, a
conocer las razones de fondo por las cuales se accede o no a la modificación o
reajuste.
3.5.6. Finalmente, en la Sentencia T-924 de
2014[60],
la Sala Sexta de Revisión se pronunció respecto de una acción de tutela
promovida por un líder indígena contra la Unidad Nacional de Protección por no acceder
a reforzar las medidas de seguridad que le fueron impuestas, pese a que no
cumplían con los parámetros protectivos básicos que demandaba su situación para
salvaguardar eficazmente sus derechos a la vida y a la integridad personal.
En ese fallo, la Sala recalcó el deber que
tiene el Estado de proteger la vida y la seguridad personal de quienes por sus
actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, se
exponen a un nivel de riesgo o amenaza mayor. Ese sería el caso de los
defensores de derechos humanos, altos funcionarios, periodistas, líderes
sindicales, docentes en zonas de conflicto, minorías políticas o sociales,
reinsertados, desplazados por la violencia, personas privadas de la libertad,
soldados que prestan servicio militar obligatorio, niños y niñas y sujetos de
un especial grado de protección por su notoria situación de indefensión.
Tan es así, se explicó en la providencia, que
gozan de una presunción de riesgo que debe ser inmediatamente activada
por la autoridad pública competente para adoptar medidas y elementos de
protección eficaces, oportunos e idóneos y tanto fáctica como temporalmente
adecuados para amparar la vida, la integridad y la seguridad personal, los
cuales solo pueden desvirtuarse luego de haberse adelantado las
correspondientes valoraciones técnicas de seguridad.
De ahí que no obstante parecer la decisión
de la entidad demandada susceptible de controversia ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, concretamente a través del medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho, la circunstancia de que el tutelante
ostente la condición de sujeto de especial protección constitucional por ser
indígena, representante de una asociación indígena y ser calificado su nivel de
riesgo como extraordinario, es indicativa de que el mecanismo judicial no sería
idóneo ni efectivo para proteger los derechos fundamentales a la vida y a la
seguridad personal, los cuales, además, tienen la potencialidad de proyectarse sobre
el resguardo al que pertenece. En ese sentido, la acción de tutela emerge como
el mecanismo idóneo y definitivo para estudiar la transgresión argüida.
3.6. Son suficientes los anteriores
paradigmas argumentales para proceder a declarar, entonces, que si bien en principio las acciones de tutela
promovidas por Wangari y Franz, a fuerza de la aplicación del presupuesto de subsidiariedad, resultarían
improcedentes, acudir al mecanismo ordinario        de defensa judicial, cual
es, en estos casos, un proceso contencioso administrativo de nulidad y
restablecimiento del derecho en donde se discuta la legalidad y el virtual
enervamiento de los efectos que producen las resoluciones proferidas por la Unidad
Nacional de Protección, puede resultar excesivo y desproporcionado. Esto
último, no solamente a causa del prolongado término de duración que la
jurisdicción respectiva suele emplear para zanjar una controversia similar a la
que enfrentan los actores, sino en función del grado de efectividad que el
procedimiento propiamente dicho trae consigo para contrarrestar la particular
complejidad de las circunstancias que los rodean, tomando en cuenta que se
trata de defensores de derechos humanos, víctimas de desplazamiento forzado,
amenazas, hostigamientos y actos de violencia sexual en el marco del conflicto
armado interno, susceptibles de especial protección constitucional, que
claramente se hallan en contextos de vulnerabilidad acentuada y debilidad
manifiesta.
De
ahí que ni siquiera la medida cautelar de suspensión provisional, que acompaña
generalmente la nulidad de un acto administrativo se considere apta como herramienta
procesal idónea para precaver cualquier potencial menoscabo que pueda llegar a
producirse, incluso porque yendo más allá del debate entre las partes sobre la
inclusión en un programa de protección o la necesidad de un reajuste con
enfoque diferencial de las medidas de seguridad conferidas, se encuentra de por
medio el goce efectivo de derechos fundamentales con un alto grado de
importancia, como son la vida, la integridad física y la seguridad personal.
No
sobra, en todo caso, agregar una última precisión frente a las resoluciones
expedidas por la Unidad Nacional de Protección que aquí se censuran, pues llama
la atención de esta Sala que en aquellas se sirve indicar que contra ellas no
procede recurso alguno por tratarse de actos de trámite que simplemente
comunican los efectos de los actos de la administración, lo cual, a no dudarlo,
tornaría nugatorio todo intento de impugnación o debate por la vía contenciosa
administrativa al no ser susceptibles de control jurisdiccional, aun cuando lo
cierto es que se trata de actos administrativos de carácter particular y
concreto con efectos jurídicos propios en el marco del programa de prevención y
protección del cual hacen parte integrante.
3.7. De acuerdo con cuanto se ha consignado, puede
concluirse que las acciones de amparo constitucional son procedentes como
mecanismos definitivos de protección en los casos concretos, razón por la que
resta profundizar en los temas contemplados en el acápite del problema jurídico
para orientar estas consideraciones hacia la respuesta que finalmente debe
darse a las controversias suscitadas.
4.      El
alcance constitucional del derecho a la seguridad personal[61]
4.1. La Corte Constitucional se ha ocupado en
distintas oportunidades del tema de la seguridad personal desde la perspectiva
de derecho fundamental. En sus pronunciamientos, esta Corporación ha precisado su
alcance a partir de lo establecido en la Constitución Política y en diversos instrumentos
internacionales que hacen parte de la legislación interna[62]. Pero,
adicionalmente, ha avanzado en la ampliación de su ámbito de protección en sede
de constitucionalidad concreta, a propósito de la revisión de acciones de
tutela en las que se reclama la adopción de medidas de seguridad para contener
cualquier agresión dirigida en contra de la vida y la seguridad personal[63].
4.2. Téngase en cuenta que para efectos de reiterar el
entendimiento que la Corte le ha dado a esta garantía, la Sala hará alusión,
principalmente, a las sentencias T-719 de 2003[64]
y T-339 de 2010[65],
por considerar que son las que han precisado con mayor detalle el alcance
constitucional del mismo como derecho innominado y autónomo que es.
4.3. Pues bien, para empezar, conviene
destacar que la seguridad personal goza, en criterio de la Corte
Constitucional, de una triple connotación jurídica en razón a que en sí mismo
representa un valor constitucional, un derecho colectivo y un derecho
fundamental.
El carácter de valor constitucional se
colige del preámbulo de la Constitución, al indicar que fue voluntad del pueblo
soberano asegurar la vida, la convivencia y la paz, y del artículo 2°, según el
cual las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas
residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y
libertades. De esta manera, la Corte ha estimado que la seguridad se constituye
en uno de los puntos cardinales del orden público, en tanto garantiza “… las
condiciones necesarias para el ejercicio de todos los derechos y libertades
fundamentales por parte de las personas que habitan el territorio nacional”[66].
Del mismo modo, se ha precisado que la seguridad es un
derecho colectivo, “es decir, un derecho que asiste en forma general a todos
los miembros de la sociedad, quienes se pueden ver afectados por circunstancias
que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos tan importantes para el
conglomerado social, como el patrimonio público, el espacio público, la
seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa, el medio ambiente o
la libre competencia económica (Art. 88,
C.P.).”[67]
Finalmente, la Corte también ha considerado a la
seguridad como un derecho individual, en la medida en que es “aquél que
faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las
autoridades, cuando quiera que estén expuestas a [amenazas] que no
tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstas los niveles soportables
de peligro implícitos en la vida en sociedad; en esa medida el derecho a la
seguridad constituye una manifestación del principio de igualdad ante las
cargas públicas, materializa las finalidades más básicas asignadas a las
autoridades del Constituyente, garantiza la protección de los derechos
fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta
la primacía del principio de equidad.”[68]
4.4. Así mismo, en la jurisprudencia constitucional se
ha reconocido que el derecho a la seguridad personal, no se circunscribe,
exclusivamente, a los casos en los que esté comprometida la libertad individual[69], sino que comprende
todas aquellas garantías que en un momento dado puedan verse afectadas y que
requieran protección por parte del Estado, concretamente la vida y la
integridad personal[70],
como derechos básicos para la existencia misma de las personas[71]. Conforme
con lo anterior, ha llegado a colegirse que “el énfasis principal de la
labor protectiva de las autoridades ha sido la provisión efectiva de las
condiciones mínimas de seguridad que posibilitan la existencia de los
individuos en sociedad, sin estar expuestos a riesgos extraordinarios de
recibir daños en su contra[72]”.
4.5. De esta suerte, la seguridad debe ser entendida
como valor constitucional, derecho colectivo y fundamental, precisándose,
respecto de esta última faceta, que se constituye en una garantía que debe ser
preservada por el Estado, no circunscribiéndose su ámbito de protección
exclusivamente a las personas privadas de la libertad, sino también a los demás
bienes jurídicos que en un momento determinado requieren la adopción de medidas
de protección, a fin de garantizar la efectividad de los derechos fundamentales
a la vida y a la integridad física[73].
5.      La actividad de defensa de derechos
humanos y la perspectiva de género como condicionantes de una especial
protección constitucional. La particular situación de las defensoras de
derechos humanos
5.1. Dentro de las aspiraciones que establece la Constitución de
1991, se pueden destacar el fortalecimiento de la unidad de la Nación, la paz
(preámbulo), la prevalencia del interés general (art. 1°), la efectividad de
los derechos consagrados en la Constitución, la participación de todos en las
decisiones que los afectan y el aseguramiento de la convivencia pacífica      (art.
2°), cometidos que además de contar con los móviles institucionales para
alcanzar su realización, requieren como fuerza motriz la efectividad de los
derechos humanos, los cuales tienen como ejes fundamentales la dignidad humana,
la libertad y la igualdad[74].
Dicha tarea de realización de los derechos humanos, le corresponde
como acaba de indicarse, a las diferentes autoridades en el ejercicio de sus
funciones, y también a la sociedad en razón al modelo de soberanía popular
garantizado por la Carta Política. Es esta la razón, por la que uno de los
deberes que recae sobre las personas y los ciudadanos, es defender y difundir
los derechos humanos como fundamento de la convivencia pacífica, a fin de
propender al logro y mantenimiento de la paz.
En el mismo sentido, la Declaración y Programa de Acción de Viena[75],
ha considerado como una cuestión prioritaria para la comunidad internacional,
la promoción y protección de los derechos humanos, los cuales tienen su origen
en la dignidad y el valor de la persona humana, bajo la premisa de “que ésta
es el sujeto central de los derechos humanos y las libertades fundamentales,
por lo que debe ser la principal beneficiaria de esos derechos y libertades, y
debe participar activamente en su realización.”
Dentro de este contexto, resulta de especial interés la labor
desplegada por los defensores y defensoras de derechos humanos, que ciertamente
contribuyen a la vigencia y consolidación del Estado de derecho, además porque “[s]i
el Estado cumpliera a cabalidad su deber de prevenir, investigar y castigar las
violaciones a los derechos humanos, no surgiría la necesidad de que los
particulares se convirtieran en defensores de aquellos derechos.”[76]
5.2. Por tal razón, la Corte ha destacado
el papel fundamental que juegan las organizaciones defensoras de derechos
humanos, “en la construcción               y mantenimiento de los estados
democráticos, y particularmente en aquellos Estados en donde la violencia
generalizada, el conflicto armado y la aspiración por la convivencia plural
resaltan la importancia de la contribución ciudadana a la efectiva eliminación
de todas las formas de vulneración          de los derechos humanos, a la
realización de las libertades fundamentales de los ciudadanos y a la creación
de espacios para el diálogo y la construcción del debate democrático, alrededor
de respuestas que ofrezcan soluciones a las problemáticas sociales que aquejan
al país.”[77]
Así mismo, ha puesto de presente que se trata de una actividad que
implica la asunción de importantes riesgos, más aún si se tiene en cuenta el
contexto del conflicto armado que vive el país, que los hace sujetos de
especial vulnerabilidad, razón por la cual se incrementa el deber de protección
iusfundamental que recae sobre el Estado[78].
Por ello, esta Corte en la Sentencia T-590 de 1998[79], luego de
poner en evidencia la sistemática violación de los derechos fundamentales de
ese grupo, “dado el clima generalizado de intolerancia y violencia del que
son objeto por dedicarse a la promoción de las garantías más básicas del ser
humano”[80],
y la falta de respuesta institucional, a pesar de la profunda sensibilidad que
sobre el tema ha existido en la comunidad internacional, declaró la existencia
de un Estado de Cosas Inconstitucional debido a la falta de protección de los
defensores y defensoras de derechos humanos, y dispuso “HACER UN LLAMADO A
PREVENCION a todas las autoridades de la República para que cese tal situación,
y, solicitar al Procurador General de la Nación y al Defensor del Pueblo que
dentro de la obligación constitucional de guardar, proteger y promover los
derechos humanos se le dé un especial favorecimiento a la protección de la vida
de los defensores de los derechos humanos. Y HACER UN LLAMADO a todas las
personas que habitan en Colombia para que cumplan con el mandato del artículo
95 de la Constitución que los obliga a defender y difundir los derechos humanos
como fundamento de la convivencia pacífica.” En aquella oportunidad, la
Corte sostuvo:
“En este tema no se puede estar con
ambigüedades. La comunidad internacional es particularmente sensible y esa
sensibilidad se requiere indispensablemente en Colombia, debiéndose construir
un avanzado sistema de protección jurídica y real para los defensores de los
derechos humanos. Máxime cuando la actitud de los defensores de los derechos
humanos es un componente básico de la vida política de una nación.
(…)
Pero la verdad es que, pese a las
circulares presidenciales, el ataque a los defensores de derechos humanos ha
continuado (…) y hay conductas omisivas del Estado en cuanto a su protección,
máxime cuando se ha puesto en conocimiento de éste el clima de amenazas contra
dichos activistas. Esta es una situación abiertamente inconstitucional, a la
cual el juez constitucional no puede ser indiferente.”
En el mismo sentido, en la Sentencia T-1191 de 2004[81],
se consideró que los especiales riesgos extraordinarios a los que están
expuestos los defensores de derechos humanos, les confiere el estatus de
sujetos de especial protección constitucional, lo cual “implica la
prohibición de que la Administración adopte decisiones que creen un riesgo
extraordinario para las personas en razón de sus circunstancias, con el
consecuente amparo a los afectados.” Por lo tanto, agregó, que “el
Estado está obligado a otorgar y desplegar acciones positivas para asegurar
esta protección especial, más aún está obligado a evitar cualquier tipo de
actividad que pueda ampliar el grado de exposición a riesgos extraordinarios de
estas personas.”
De esta manera, resaltó la Corte, que además de que existe un
compromiso por parte de las autoridades públicas dirigido a promover y
garantizar la labor que desarrollan los defensores de derechos humanos, son
necesarios los espacios de interlocución entre éstos y el Estado, dentro de un
proceso de construcción del debate democrático abierto, “[e]n atención a la
situación de conflicto en el país y al papel que juegan (…) en la formación de
la opinión pública y en la promoción y denuncia de las violaciones a los
mismos, y dada la incidencia de su labor como componente básico de la vida
política de Colombia”[82].
5.3. En el ámbito internacional, la Declaración sobre el
derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de
promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales
universalmente reconocidos, adoptada por Naciones Unidas[83], que si bien
no es un instrumento jurídicamente vinculante en el ordenamiento jurídico
colombiano, ni en el sistema de fuentes formales del derecho internacional
público[84],
se constituye en una pauta de interpretación importante para la labor de
protección de los derechos fundamentales que recae sobre el juez
constitucional. Dicho documento, en síntesis, consagra a favor de los defensores
de derechos humanos, los siguientes derechos: a la protección, a la libertad de
reunión, a la libertad de asociación, a acceder a los organismos
internacionales y comunicarse con ellos, a la libertad de opinión y expresión,
de protesta,            a desarrollar y debatir ideas nuevas sobre derechos
humanos, a un recurso eficaz, de acceso a la financiación, y de defender los
derechos humanos.
Justamente, en uno de los informes preparados por la Relatora
Especial de Naciones Unidas, sobre la situación de los defensores de derechos
humanos[85],
resaltó que “[a] pesar de que ha transcurrido más de un decenio desde que la
Asamblea General aprobó la Declaración, todavía no es un instrumento
suficientemente conocido, tanto por los principales responsables de su
aplicación -es decir, los gobiernos- como por las personas cuyos derechos
protege, los defensores de derechos humanos.”
5.4. Lo anteriormente expuesto, pone en evidencia la complejidad
de la labor que desarrollan los defensores de derechos humanos, lo cual supone
para los Estados en el marco de su protección, la incorporación de obligaciones
positivas y negativas. Las primeras, deben estar encaminadas a que las
autoridades competentes actúen con la debida diligencia para prevenir,
investigar y sancionar todo tipo de violación de sus derechos, mientras que las
segundas, aluden a que las actuaciones estatales deben realizarse con la debida
diligencia para evitar incurrir en una violación de los derechos humanos.
5.5. Pero aún más difícil es esta actividad, cuando se trata de
mujeres defensoras de derechos humanos, pues no puede perderse de vista que la
sola condición de mujer, es un factor que agrava la situación de riesgo. A lo
anterior, se agrega la circunstancia de que sociológicamente, como consecuencia
de la sociedad patriarcal y la situación de violencia que han predominado en
Colombia, han sido objeto de constante discriminación[86]. Es por ello
que para la Corte, las defensoras de derechos humanos gozan de una protección
reforzada, en razón a su derecho a vivir dignamente, libres de toda forma de
discriminación y de violencia[87],
condición que tiene sustento normativo en la cláusula de no discriminación
contenida en el preámbulo y los artículos 13, 40 inciso final, 43 y 53 de la
Constitución, en la Declaración Universal de Derechos Humanos (arts. 1°, 2° y
7°), en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (preámbulo y
arts. 3° y 26), en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (arts. 1° y
24), en la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación
contra la Mujer (arts. 2° y 3°)[88]
y en la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra la Mujer (arts. 3°, 4°, 5° y 7°)[89].
La situación de riesgo inminente a la que permanentemente están
expuestas las mujeres defensoras de derechos humanos, fue puesta de presente
por                la Relatora Especial de Naciones Unidas sobre la situación
de los defensores de derechos humanos, al indicar que “[l]as defensoras de
derechos humanos corren más riesgos de estar sometidas a ciertas formas de
violencias, prejuicios, repudio y otro tipo de violaciones que sus contrapartes
masculinos. A menudo, ello se debe a que se percibe a las defensoras (…) como
desafiantes de las normas tradicionales, percepciones y estereotipos
socioculturales aceptados.” Agregó, que [e]n todas las regiones del
mundo, los defensores, incluidos las defensoras y quienes trabajan en pro de
los derechos de la mujer o las cuestiones de género, siguen siendo víctimas de
intimidación, amenazas, asesinatos, desapariciones, torturas y malos tratos,
detenciones arbitrarias, vigilancia, acoso administrativo y judicial y, de
manera más general, de estigmatización por parte de agentes estatales y no
estatales”[90].
Por su parte, en el primer informe sobre la situación de las
defensoras y defensores de los derechos humanos en las Américas, la CIDH
calificó a las mujeres como uno de grupos de especial indefensión[91].
Al respecto, consideró que la violencia contra la mujer constituye la violación
de múltiples derechos humanos y resaltó que el derecho a estar exento de
violencia en la esfera pública y en la esfera privada, consagrado en el
artículo 3° de la Convención de Belém do Pará, incluye la protección de otros
derechos básicos, como son la vida, la integridad personal, la libertad, no ser
sometida a tortura, igual protección ante la ley y un acceso efectivo a la
justicia, estipulados en el artículo 4° del mismo instrumento.
Refirió, que existen dos situaciones que exigen especial atención:
la situación que enfrentan las defensoras de los derechos humanos en general
por los riesgos a los que se ven expuestas derivados de su condición femenina y
la de aquellas que promueven y protegen específicamente los derechos de la
mujer.
Así, puso de presente que en razón del género, las defensoras de
derechos humanos son víctimas de intimidación sistemática, persecución,
secuestro, tortura y abuso sexual, así como otras formas de discriminación
específica y violencia física, psicológica y sexual. También, reconoció la
vulnerabilidad del trabajo de las mujeres que defienden específicamente los
derechos humanos   de las mujeres, pues se trata de una circunstancia que, como
ya se dijo, agrava la situación de riesgo, a la vez que las expone a un factor
más de discriminación entre las múltiples discriminaciones de las que son
víctimas las mujeres.
Igualmente, llamó la atención respecto de aquellos países en los
que subsisten situaciones de conflicto armado, en los que los grupos
combatientes tienden a imponer el control social sobre las condiciones de vida
de las mujeres, dictándoles pautas de comportamiento cotidiano, interviniendo
en conflictos familiares y comunitarios, y aplicando castigos que llegan al
asesinato, la tortura y los tratos crueles y degradantes, en aquellos eventos
en que ellas no se ajusten a los códigos de conducta impuestos por la fuerza.
Además, considera el informe que el liderazgo ejercido por las organizaciones
femeninas constituye un obstáculo que dificulta el avance de su control social
y territorial, por lo que en el ámbito nacional y regional son objeto de
hostigamientos y amenazas que afectan seriamente el trabajo comunitario que
desarrollan.
Del mismo modo, hizo hincapié en que la situación de las mujeres
indígenas y afrodescendientes, incluidas aquellas mujeres que se destacan por liderar
las campañas de reivindicación de sus derechos, es particularmente crítica al
ser víctimas de múltiples formas de discriminación por causa de su raza, etnia
y por el hecho de ser mujeres, situación que se agrava en aquellos países que
sufren situaciones de tensión social o de conflicto armado. Así, las mujeres indígenas
y afrodescendientes terminan sobrellevando dos tipos de discriminación desde
que nacen: una de ellas, por pertenecer a su grupo racial y étnico y, la otra, por
su sexo propiamente dicho. Al estar expuestas a estas dos formas de
discriminación histórica, son doblemente vulnerables a ser abusadas y
victimizadas, además de que habitualmente son víctimas de actos de racismo,
ridiculización y estigmatización por parte de las comunidades mayoritarias y,
en algunos casos, de autoridades públicas y de miembros de sus propias
comunidades.
Ahora bien, en relación con la especial condición de fragilidad en
la que se encuentran las defensoras de derechos humanos, en el contexto del
conflicto armado interno, esta Corte en el Auto 092 de 2008[92], proferido
dentro del proceso de seguimiento de la Sentencia T-025 de 2004[93], que declaró
el estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado,
realizó un minucioso estudio, en el que llegó a importantes conclusiones, que
resulta del caso traer a colación, dada su pertinencia.
En aquella ocasión, adoptó medidas comprehensivas para la
protección de los derechos fundamentales de las mujeres desplazadas por el
conflicto armado y el desplazamiento forzado, teniendo como presupuesto fáctico
de la decisión el impacto desproporcionado. En tal virtud, el análisis y
valoración fáctica y jurídica se circunscribió a dos ámbitos principales: (i)
el campo de la prevención del impacto desproporcionado del desplazamiento
forzado sobre las mujeres y (ii) el campo de la atención a las mujeres
que son víctimas del desplazamiento forzado y la protección de sus derechos
fundamentales.
Dicho de otro modo, el primer supuesto alude a la protección que
el Estado debe garantizar ex ante a las mujeres como forma de prevención
del desplazamiento forzado, mientras que el segundo, hace referencia al amparo
que debe recabar el Estado ex post. En uno y otro ámbito, la Corte
encontró que la situación de las defensoras de derechos humanos es
particularmente compleja.
En el primero (prevención del desplazamiento forzado), identificó
diez (10) riesgos de género[94],
“es decir, diez factores de vulnerabilidad específicos a los que están
expuestas las mujeres por causa de su condición femenina en el marco de la
confrontación armada interna colombiana, que no son compartidos por los
hombres, y que explican en su conjunto el impacto desproporcionado del
desplazamiento forzoso sobre las mujeres”, a los que se suman los riesgos
derivados de su pertenencia a organizaciones sociales, comunitarias o políticas
de mujeres, o de sus labores de liderazgo y promoción de los derechos humanos
en las zonas afectadas por el conflicto armado, constituyéndose en causa
directa de desplazamiento forzado de las mujeres, así como el riesgo
superlativo de que sean víctimas de violencia sexual, “en tanto forma de
retaliación, represión y silenciamiento de sus actividades por parte de los
actores armados.” Sobre el particular, la Corte dijo:
“La pertenencia a organizaciones sociales,
comunitarias o políticas de mujeres, así como las labores de promoción social,
liderazgo político o defensa de los derechos humanos, constituyen factores de
riesgo para la vida, integridad personal y seguridad de las mujeres colombianas
en múltiples regiones del país. Se ha informado a la Corte por numerosas
entidades que las mujeres que adquieren visibilidad pública por el ejercicio de
su derecho a la participación a través de su desempeño como líderes, miembros o
representantes de organizaciones de mujeres, representantes de organizaciones
sociales o comunitarias, promotoras de derechos humanos, educadoras,
funcionarias públicas, promotoras de salud, líderes sindicales y posiciones
afines, han sido objeto de homicidios, persecuciones, detenciones, retenciones
arbitrarias, torturas, desapariciones, minas antipersonal, actos terroristas,
actos de violencia sexual y amenazas por parte de los miembros de los grupos
armados ilegales. Estos actos criminales también se han dirigido contra los
miembros de las familias o las personas allegadas a las mujeres que adquieren
visibilidad por sus actividades públicas.
(…)
Las mujeres colombianas que adquieren
visibilidad pública por sus labores como líderes o promotoras sociales, cívicas
o de los derechos humanos, están expuestas, como lo están los hombres que
adquieren tal visibilidad, a la violencia propia del conflicto armado que se
desarrolla en nuestro país, y como tal sufren actos criminales de esta índole;
sin embargo, en los últimos años ha habido una alarma creciente entre las
entidades nacionales e internacionales que protegen los derechos humanos, sobre
el incremento en la incidencia de crímenes de naturaleza socio-política contra
mujeres líderes en el marco del conflicto armado, y dentro del grupo de mujeres
víctimas, contra las líderes sociales y sindicales, defensoras de derechos y
representantes de organizaciones políticas, cívicas, comunitarias y
económicas.”
En el segundo (atención a las mujeres víctimas del desplazamiento
forzado y de la protección de sus derechos), la Corte Constitucional identificó
dieciocho (18) facetas de género del desplazamiento forzado[95], “es
decir, aspectos del desplazamiento que impactan de manera diferencial, específica
y agudizada a las mujeres, por causa de su condición femenina en el marco del
conflicto armado”, donde resaltó como patrones estructurales de violencia y
discriminación de género, “la violencia contra las mujeres líderes o que
adquieran visibilidad pública por sus labores de promoción social, cívica o   de
los derechos humanos.” Esta faceta fue precisada por la Corte de la
siguiente manera:
“Las mujeres desplazadas que lideran
procesos de reivindicación de los derechos de la población en situación de
desplazamiento sufren una agudización significativa de su nivel de riesgo de
ser víctimas de violencia política o social. En muchos casos, las mismas
amenazas e intimidaciones que generaron el desplazamiento originario de las
mujeres las siguen hasta los lugares de recepción, y allí se reproducen y
materializan de nuevo, generando mayores riesgos y desplazamientos sucesivos de
las afectadas junto con sus grupos familiares. En otros casos, las mujeres
desplazadas que asumen el liderazgo de organizaciones de población desplazada,
organizaciones de mujeres, promoción de derechos humanos o liderazgo social y
comunitario, se ven expuestas a múltiples amenazas, presiones y riesgos por
parte de las organizaciones armadas ilegales, que en no pocas oportunidades desembocan
en su asesinato.”
5.6. Para rematar este capítulo, debe señalarse que en el Cuarto
Informe sobre la situación de derechos humanos en Colombia, del 31 de diciembre
de 2013,      la Comisión Interamericana de Derechos Humanos expuso que en el
ordenamiento jurídico colombiano existían una multiplicidad de normas
vinculadas con la prevención de diversas formas de violencia contra la mujer,
pero que a las mismas les faltaba materializarse en la realidad práctica. Por
ejemplo, se destacó particularmente que existía una situación de impunidad casi
absoluta en la investigación de los casos de violencia sexual, los cuales no se
llevan adelante con la debida diligencia requerida, de acuerdo a los parámetros
interamericanos e internacionales en la materia[96].
5.7. De todo cuanto ha sido estudiado hasta ahora, queda en
evidencia y debidamente legitimada la importancia de la labor ejercida por los
defensores   y defensoras de derechos humanos para la vigencia de una sociedad
democrática, en tanto su interlocución entre la sociedad civil y las
autoridades del Estado coadyuva enormemente a la estructuración y consolidación
de políticas públicas de derechos humanos que contribuyen al fortalecimiento
de una mejor convivencia y de los derechos y libertades fundamentales. Dado
ese papel decisivo en un entorno marcado por el conflicto armado,  los
defensores y defensoras de derechos humanos incrementan notablemente su
vulnerabilidad, especialmente las mujeres defensoras, quienes se exponen a unas
circunstancias especiales de riesgo. Es por ello, que sobre el Estado recae el
deber de brindar medidas de protección de manera oportuna y eficaz a fin de
garantizar a plenitud sus derechos, las cuales deben incluir un enfoque  de
género, esto es, teniendo en cuenta el impacto diferenciado del conflicto
armado sobre las mujeres, que optan por la defensa de los derechos humanos como
oficio o profesión y, en últimas, como parte de sus actividades cotidianas[97].
6.      La violencia sexual contra las
mujeres en el marco del conflicto armado interno.
6.1. La violencia sexual tiene una larga
historia dentro de los conflictos armados y aún sigue siendo uno de los
crímenes más brutales que se cometen dentro de tales confrontaciones. Con
independencia de que se pueda predicar por igual frente a hombres y niños, este
fenómeno es considerado una grave violación de los derechos humanos y en
particular de los derechos humanos de las mujeres.
6.2. En términos históricos, la violencia
sexual ha sido un tema tabú alrededor del cual diferentes actores han guardado
silencio por diferentes motivos. Pero en los últimos años, tal situación ha
venido cambiando gradualmente gracias a los testimonios de sobrevivientes y al
trabajo de los medios de comunicación y de los movimientos sociales a nivel
local y global, que han fomentado el establecimiento de tribunales
internacionales y nacionales, y han promovido modificaciones en las
legislaciones relevantes[98].
6.3.
Según el Informe mundial sobre la violencia y la salud, de la Organización
Mundial de la Salud, la violencia sexual abarca “sexo bajo coacción de
cualquier tipo incluyendo el uso de fuerza física, las tentativas de obtener
sexo bajo coacción, la agresión mediante órganos sexuales, el acoso sexual
incluyendo la humillación sexual, el matrimonio o cohabitación forzados
incluyendo el matrimonio de menores, la prostitución forzada y comercialización
de mujeres, el aborto forzado, la denegación del derecho a hacer uso de la
anticoncepción o a adoptar medidas de protección contra enfermedades, y los
actos de violencia que afecten a la integridad sexual de las mujeres tales como
la mutilación genital femenina y las inspecciones para comprobar la virginidad”.[99]
6.4.
El derecho de las mujeres a vivir una vida libre de violencia, que se encuentra
protegido de manera específica por el artículo 3 de la Convención
Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la
mujer o mejor conocida como la “Convención de Belém do Pará” y, de manera
general, por la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Protocolo de
San Salvador, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención para
la eliminación de la discriminación contra la mujer “CEDAW”, la Declaración
sobre la eliminación de la violencia contra la mujer y el Estatuto de Roma de
la Corte Penal Internacional, se desconoce cada vez que una mujer es víctima de
acciones o conductas consideradas como violencia sexual, tales como relaciones
sexuales forzadas, la violación sexual por un agresor, la violación sexual
realizada por más de un hombre, las violaciones repetidas en el tiempo, el
acoso sexual, la esclavitud sexual,           la prostitución forzada, la trata
de personas, las mutilaciones genitales, el aborto forzado, las amenazas de
cometer algún tipo de violencia sexual y la desnudez forzada, entre otras.
6.5.
Algunas de estas conductas fueron identificadas por la Corte Constitucional
mediante el ya mencionado Auto 092 de 2008, en el que se constató la violencia
sexual como riesgo específico de género y como factor de
vulnerabilidad al que se exponían las mujeres por causa de su condición femenina en el marco de la
confrontación armada interna colombiana, que no son compartidos por los
hombres, y que explican en su conjunto el impacto desproporcionado del
desplazamiento forzoso sobre las mujeres. En efecto, según lo constató la Corte: “las mujeres
sufren un impacto diferencial de la violencia armada en la medida en que,
cuando se materializan los distintos peligros generales y específicos que se
ciernen sobre ellas, las sobrevivientes deben afrontar nuevas
responsabilidades, serios obstáculos y graves implicaciones psicosociales que
por lo general no están en condiciones materiales ni emocionales de afrontar”[100].
Así, además de los traumas y secuelas de los crímenes
cometidos por los miembros de los grupos armados enfrentados en el país, las
mujeres víctimas de la violencia “se ven abocadas (…) a sufrir una cadena
adicional y sucesiva de obstáculos para el ejercicio de sus derechos
fundamentales, que les ubica en condiciones abiertamente contrarias a los
dictados constitucionales más básicos”[101].
6.6. Inclusive, recientemente en el Auto 009
del 27 de enero de 2015, esta Corporación, al evaluar el nivel de cumplimiento de las órdenes que se han emitido en el marco
de la declaratoria del estado de cosas inconstitucional en materia de
desplazamiento forzado, reconoció que aún sigue predominando     la
invisibilidad de los crímenes sexuales y alertó sobre este tipo de violencia
como una expresión de discriminación y violencia de género agravada            de
manera exacerbada en el marco del conflicto armado interno y el desplazamiento
forzado por la violencia.
Por lo tanto, consideró
necesario no solamente asumir medidas encaminadas a atender y reparar a
las mujeres desplazadas víctimas de violencia sexual, sino también frente a los
contextos de discriminación y violencias de género que afectan a la población
femenina en Colombia, como parte del deber de prevenir y garantizar medidas de
no repetición respecto de la violencia sexual contra las mujeres con ocasión del
conflicto armado y el desplazamiento forzado.
En
ese sentido, la Corporación reconoció la existencia de otros factores contextuales
que aumentan o potencian los riesgos de la violencia sexual contra las mujeres
en contextos de conflicto armado y desplazamiento, en virtud de su condición de
género, a saber: (i) la presencia o influencia de actores armados sobre
la vida individual, familiar, organizativa y comunitaria de las mujeres; y (ii)
la inexistencia o precariedad del Estado frente a la prevención de la violencia
sexual contra las mujeres perpetrada por actores armados.
Sobre
el primero de los factores, adujo la Corte que la presencia de actores armados
implica, de plano, el control o la apropiación de las esferas públicas y
privadas de la vida de las mujeres. En este sentido, “se ha informado que
los actos de violencia sexual han ocurrido en lugares en los que los actores
operan bélicamente a través de enfrentamientos armados, realización de
actividades de delincuencia organizada, muchas vinculadas con el tráfico de
estupefacientes, compra y venta de armas, extorsiones, secuestros, entre otras”[102].
Así
pues, “las niñas, adolescentes y mujeres -especialmente las mujeres
pertenecientes a minorías étnicas y en situación de discapacidad-, así como las
mujeres con orientación sexual diversa, se ven altamente expuestas a ser
víctimas de violencia sexual, abuso sexual y esclavitud sexual por grupos
armados -pos-desmovilización-. Incluso, de acuerdo con información aportada por
los organismos de control, en algunas zonas del país la sola presencia de los
actores armados, como grupos guerrilleros y grupos pos-desmovilización puede
constituir un riesgo de violencia y abuso sexual contra la población femenina,
independientemente de que se presenten hostilidades”[103].
Por
interesar a esta causa, en el citado Auto se hizo referencia a un informe
rendido por la Defensoría del Pueblo sobre la situación de las mujeres en zonas
de conflicto particular en donde se demostró que la presencia de actores
armados aumenta y concreta el riesgo de violencia sexual contra la población
femenina de las siguientes formas: “(i) la comisión de crímenes sexuales
contra las mujeres, especialmente contra niñas y adolescentes que pertenecen a
minorías étnicas, que en algunos casos comprenden torturas sexuales y el
posterior asesinato de las víctimas; (ii) la vinculación de las mujeres de los
territorios controlados, especialmente de las niñas y las adolescentes, a las
actividades delictivas que ejecutan las organizaciones criminales, mediante
actos de esclavización y explotación sexual. Donde una vez vinculadas, su
situación de seguridad se agrava ostensiblemente, en tanto, de un lado, son
consideradas objetivos de los actos de violencia de los bandos contrarios, y de
otro, son sometidas a severos castigos y a maltratos físicos por desobedecer
las órdenes de los comandantes; (iii) la generación de dinámicas de
prostitución forzada, embarazos no deseados, enfermedades de trasmisión sexual
y violación; y finalmente, (iv) la generación de restricciones abiertas al
ejercicio de la autodeterminación y de las libertades básicas de la población
femenina, en el sentido de que la mujeres son sometidas a regulaciones
estereotipadas y prejuiciosas, que les prescriben la forma de vestir, los
horarios de salida, de llegada y de circulación pública, los sitios de
diversión, las compañías, las normas de higiene personal, el desarrollo de la
vida sexual y afectiva, y el deber ser del comportamiento moral”.
Por
su parte, frente al segundo de los factores contextuales, la Corte reconoció
que existe un vínculo directamente proporcional entre la capacidad de injerencia y el ejercicio de
diversas formas de violencia sexual por parte de los actores armados y, la
ausencia o debilidad de la institucionalidad pública para adelantar acciones
concretas de prevención de la violencia sexual contra las mujeres, así como de
atención y protección a las mujeres víctimas de este tipo de violencia. Esto
significa, que entre mayores sean las dificultades y barreras para el ejercicio
de las libertades básicas y el goce efectivo de derechos, económicos, sociales
y culturales, mayor será la propensión de la población civil femenina a ser
víctima de violencia sexual por parte de los actores armados.
A este respecto, la Corte se sirvió identificar
una serie de dinámicas que respaldan el aludido vínculo, entre las que se
cuenta: (i) la situación de pobreza de la que se valen actores armados
ilegales para inducir a niñas y jóvenes a vincularse al grupo armado o
establecer relaciones sexuales con sus miembros, bajo la promesa de percibir
ingresos o protección para ellas y sus familias;    (ii) entornos
de precariedad económica y de ausencia o debilidad institucional que favorecen
las posibilidades de que actores armados que controlan las economías ilegales
sometan a las mujeres a la trata de personas y al tráfico de drogas,
empleándolas como correos humanos, entre otros actos criminales; y (iii)
nuevas prácticas implementadas por grupos pos-desmovilización que han llegado a
proliferar en zonas subnormales caracterizadas por la precariedad de las
condiciones económicas de sus habitantes, conocidas como “pagadiarios”,
que consisten en el préstamo de sumas de dinero a mujeres desplazadas, quienes
en el evento de no cubrir la deuda, son obligadas a entregar a sus hijas para
los fines que determine el actor armado, entre ellas, la esclavitud y
explotación sexual[104].
Como habrá de advertirse, entonces, estos
factores contextuales someten a las mujeres desplazadas a altas probabilidades
de revictimización, especialmente asociadas a ser víctimas permanentes de
violencia sexual. Ello, sin tener en cuenta “que hay casos más gravosos, en
los que la violencia sexual ha sido la causa misma del desplazamiento, y que la
suma de estos factores generaría círculos viciosos de violencia sexual en
contra de las mujeres desplazadas”[105].
6.7.
En resumidas cuentas, la violencia sexual en contra de las mujeres continúa
siendo una práctica habitual, extendida, recurrente, sistemática e invisible en
el contexto del conflicto armado en la que incurren todos los grupos
combatientes. También puede ser vista como una forma de dominación, arma de
guerra y estrategia socioeconómica, política y espacial para atemorizar,
controlar y desplazar, incluso, eliminar, grupos específicos.
Este
tipo de violencia ejercido sobre las mujeres en el contexto del conflicto
armado es el reflejo de la desigualdad entre hombres y mujeres y de la
existencia de patrones y estereotipos de dominación que generan, a su vez,
formas claras de discriminación, instrumentalización y violencia, cuyos riesgos
e impactos agravados se encuentran íntimamente vinculados con factores como la discriminación histórica que ha sufrido
el género femenino en Colombia y las condiciones de pobreza y de exclusión
social en las que se encuentra sometida buena parte de esa población[106].
En consecuencia, la violencia sexual, como
rasgo o fenómeno social vigente del conflicto armado y del desplazamiento
forzado, afecta de manera exacerbada, profunda y diferencial a las mujeres, lo
cual acentúa la condición de inferioridad y subordinación de las mujeres frente
a los hombres, tal como fuera advertido por esta Corte en los Autos 092 de 2008
y 005 de 2009.
7.      La
escala de riesgos y amenazas para que sea brindada una protección especial a
cargo del Estado
7.1. Aunque en un principio la Corte
Constitucional había acogido una teoría respecto de los tipos de riesgos a efectos
de proteger el derecho a la seguridad personal, según la cual se categorizaban
como mínimo, ordinario, extraordinario, extremo y consumado[107], lo
cierto es que con posterioridad dicho diseño fue replanteado en la Sentencia
T-339 de 2010[108],
en la que se expuso la necesidad de precisar conceptualmente la diferencia
entre riesgo y amenaza con la finalidad de determinar cuándo era absolutamente
necesario que el Estado otorgara medidas especiales de protección[109].
7.2. Con base en los planteamientos de la
citada sentencia, se aclararon algunos criterios descritos en la clasificación
que se prohijaba inicialmente, en cuanto que, bajo dicha tesis, solamente se
podía invocar la protección del derecho a la seguridad personal siempre y
cuando el titular se encontrara sometido a un riesgo extraordinario o extremo
que amenazara su vida o integridad personal. Conceptualización que dista de la
sostenida de manera reciente por la necesidad de distinguir entre riesgo y
amenaza.
Particularmente, en la sentencia a la que
se viene haciéndose referencia se estableció que: “(…) “el riesgo es siempre abstracto y no produce
consecuencias concretas, mientras que la amenaza supone la existencia de
señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a suceder. En
otras palabras, la amenaza supone la existencia de “signos objetivos que
muestran la inminencia de la agravación del daño”[110].
Por este motivo, “cualquier amenaza constituye un riesgo pero no cualquier
riesgo es una amenaza”[111]”.
Es por tal motivo que debía entenderse
que, cuando la jurisprudencia hacía mención de los tipos de riesgo
extraordinario y extremo, a lo que en realidad se refería era “(…) con más
exactitud al concepto de amenaza, pues no es suficiente con que exista una contingencia
de un posible daño sino que debe haber alguna manifestación, alguna señal, que
haga suponer que la integridad de la persona corre peligro.”[112]
Noción que en ese momento llevó a que se delinearan no solamente escalas de
riesgos, sino de riesgos y amenazas, como a continuación se explica:
“De esta
manera, no se debe hablar únicamente de escala de riesgos sino de escala de
riesgos y amenazas pues los dos primeros niveles de la escala se refieren al
concepto de riesgo en la medida en la que, en estos niveles, existe una
posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño se produzca. En cambio, en los
dos últimos niveles de la escala, ya no existe un riesgo únicamente sino que
existe una amenaza en la medida en la que existen hechos reales que, por su
sola existencia, implican la alteración del uso pacífico del derecho atacado y
hacen suponer que la integridad de la persona corre peligro”[113].
7.3. Finalmente, se puso de relieve en la
comentada providencia que se incurría en una imprecisión conceptual cuando se
hablaba de riesgo consumado, en la medida en que si se había producido el daño
ya no era dable referirse a un riesgo como tal, luego entonces lo que debía
emplearse era la expresión daño consumado.
7.4. De acuerdo, entonces, con la escala
de riesgos y amenazas que en adelante habría de aplicarse en los casos en que
se solicitaran medidas de protección especial por parte del Estado, la
sentencia distinguió las categorías a continuación:
“1) Nivel de riesgo: existe una
posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño a la vida o a la integridad
personal se produzca. Este nivel se divide en dos categorías: a) riesgo
mínimo: categoría hipotética en la que la persona sólo se ve amenazada por
la muerte y la enfermedad naturales y; b) riesgo ordinario: se refiere a
aquel riesgo que proviene tanto de factores internos como externos a la persona
y que se deriva de la convivencia en sociedad. En este nivel de la escala, los
ciudadanos deben soportar los riesgos que son inherentes a la existencia humana
y a la vida en sociedad.
Cuando una persona pertenece a este nivel,
no está facultada para exigir del Estado medidas de protección especial, pues
su derecho a la seguridad personal no está siendo afectado[114], en la medida en la que el
riesgo de daño no es una lesión pero sí, en el mejor de los casos, un riesgo de
lesión.
2) Nivel de amenaza: existen hechos
reales que, de por sí, implican la alteración del uso pacífico del derecho a la
tranquilidad y que hacen suponer que la integridad o la libertad de la persona
corren verdadero peligro. En efecto, la amenaza de daño conlleva el inicio de
la alteración y la merma del goce pacífico de los derechos fundamentales[115], debido al miedo razonable que
produce visualizar el inicio de la destrucción definitiva del derecho. Por eso,
a partir de este nivel, el riesgo se convierte en amenaza. Dependiendo de su
intensidad, este nivel se divide en dos categorías:
a) amenaza ordinaria: Para saber cuándo
se está en presencia de esta categoría, el funcionario debe hacer un ejercicio
de valoración de la situación concreta y determinar si ésta presenta las
siguientes características:
i.      existencia
de un peligro específico e individualizable. Es decir, preciso, determinado y
sin vaguedades;
ii.      existencia
de un peligro cierto, esto es, con elementos objetivos que permitan inferir que
existe una probabilidad razonable de que el inicio de la lesión del derecho se
convierta en destrucción definitiva del mismo. De allí que no pueda tratarse de
un peligro remoto o eventual.;
iii.      tiene
que ser importante, es decir que debe amenazar bienes o intereses jurídicos
valiosos para el sujeto como, por ejemplo, el derecho a la libertad;
iv.      tiene
que ser excepcional, pues no debe ser un riesgo que deba ser tolerado por la
generalidad de las personas y. finalmente,
v.      deber
ser desproporcionado frente a los beneficios que deriva la persona de la
situación por la cual se genera el riesgo.
Cuando concurran todas estas
características, el sujeto podrá invocar su derecho fundamental a la seguridad
personal para recibir protección por parte del Estado, pues en este nivel, se
presenta el inicio de la lesión del derecho fundamental y, en esta medida, se
presenta un perjuicio cierto que, además, puede o no agravarse. Por estos
motivos, la persona tiene derecho a que el Estado intervenga para hacer cesar
las causas de la alteración del goce pacífico del derecho o, al menos, para
evitar que el inicio de la lesión se vuelva violación definitiva del derecho.
b) amenaza extrema: una persona se
encuentra en este nivel cuando está sometida a una amenaza que cumple con todas
las características señaladas anteriormente y además, el derecho que está en
peligro es el de la vida o la integridad personal. De allí que, en este nivel,
el individuo pueda exigir la protección directa de sus derechos a la vida y a
la integridad personal y, en consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a
la seguridad como título jurídico para exigir protección por parte de las
autoridades[116].
Por lo tanto, en el nivel de amenaza
extrema, no sólo el derecho a la seguridad personal está siendo violado sino
que, además, también se presenta la amenaza cierta que muestra la inminencia
del inicio de la lesión consumada de los derechos fundamentales a la vida y a
la integridad personal. De allí que, cuando la persona esté en este nivel,
tiene el derecho a que el Estado le brinde protección especializada.
3) Daño consumado: se presenta cuando ya
hay una lesión definitiva del derecho a la vida o a la integridad personal. En
el evento de presentarse lo segundo, dicha lesión a la integridad personal
también genera la protección especial no sólo frente a la integridad personal
sino también frente a la vida”.
7.5. Así pues, teniendo en cuenta los
anteriores supuestos, concluyó la Corte que se tornaba imperioso decretar
medidas de protección cuando la persona acreditara siquiera sumariamente que se
encontraba padeciendo una amenaza, de una forma tal que alterara el uso
pacífico de su derecho a la seguridad personal, al igual que los niveles en que
fuera extrema y, por lo tanto, pusiera en peligro los derechos a la vida y a la
integridad personal. Esto último, teniendo en cuenta que en el correspondiente
nivel de “riesgo” no se presenta, prima facie, violación del derecho, ya
que dicha categoría comprende todos los peligros propios que se derivan de la
existencia humana y de la vida en sociedad, los cuales sobrellevan todas las
personas.
7.6. En cualquier caso, no sobra agregar
que la solicitud de protección que se haga al Estado, exige el deber
correlativo del peticionario presuntamente afectado de probar, al menos
sumariamente, la existencia de las agresiones       o amenazas en contra de su
integridad personal, así como su naturaleza e intensidad y las condiciones
particulares de vulnerabilidad que afronta y que lo exponen a un estadio
superior de amenaza. Esto conlleva, por parte de las autoridades competentes,
la obligación de identificar el tipo de amenaza que recae sobre la persona,
definir de manera oportuna sobre las medidas y medios de protección
específicos, adecuados y suficientes para evitar la consumación de un daño,
especialmente cuando se trate de personas que por su actividad misma están expuestas a un nivel de amenaza
mayor, como sería el caso de los defensores y defensoras de derechos humanos,
altos funcionarios, periodistas, líderes sindicales, docentes en zona de
conflicto, minorías políticas o sociales, reinsertados, personas en condiciones
de indigencia, desplazados por el conflicto armado, personas privadas de la
libertad, soldados que prestan servicio militar obligatorio, niños y niñas y
sujetos de un especial grado de protección por su notoria situación de
indefensión[117].
8.      El
procedimiento administrativo para el acceso o la prórroga de medidas de
protección. La aplicación obligatoria de la perspectiva de género contenida en
la Resolución 0805 de 2012.
8.1. La descripción del procedimiento
administrativo exigido para la adopción de medidas de protección o para obtener
su prórroga, se encuentra contenido en el Decreto 4912 de 2011[118] y en las
modificaciones y adiciones del Decreto 1225 de 2012[119], por
medio de los cuales se organiza el programa de prevención y protección de los
derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de las personas,
grupos y comunidades que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o
extremo como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones
políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón del ejercicio de su
cargo, en cabeza de la Unidad Nacional de Protección, la Policía Nacional y el
Ministerio del Interior.
8.2. En ese sentido, dentro del citado
marco legal se prevé el procedimiento ordinario que impulsa todas las
solicitudes de personas que alegan encontrar amenazados sus derechos a la vida,
a la integridad y a la seguridad personal, consistente en radicar la petición
ante la unidad de gestión de servicio, que tras analizar la caracterización
inicial del solicitante, el nexo causal entre el riesgo y la actividad que
desarrolla y la competencia de la Unidad Nacional de Protección, así como su
capacidad, la remite al Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de
Información -CTRAI-, conformado por miembros de la unidad y de la Policía
Nacional, el cual se encarga de realizar el trabajo de campo necesario para la
verificación de la información descrita por el peticionario con las entidades
idóneas y diligencia la valoración estándar que esta Corte concibió en el Auto
266 de 2009, para comprobar la situación de amenaza en cada caso, para que
luego sea analizada por el Grupo de Valoración Preliminar.
8.3. Por ende, una vez surtido
lo anterior, y de constatarse la existencia de una serie de elementos que
indican que el ciudadano se encuentra padeciendo las intimidaciones esbozadas
en su solicitud, la petición pasa al mencionado Grupo de Valoración Preliminar,
conformado, principalmente, por delegados permanentes de la Unidad Nacional de
Protección, del Ministerio de Defensa Nacional, de la Policía Nacional, del
Programa Presidencial para la Protección y Vigilancia de los Derechos Humanos y
el Derecho Internacional Humanitario y de la Unidad Administrativa Especial de
Atención y Reparación Integral a las Víctimas y cuenta con la participación
permanente de los siguientes invitados especiales: Un representante del Fiscal
General de la Nación, un representante del Procurador General de la Nación, un
representante del Defensor del Pueblo, y el delegado de la Secretaría Técnica
de la Comisión Intersectorial de Alertas Tempranas.
8.4. Dicho grupo, con soporte
en la información que les suministra la CTRAI, analiza el riesgo que padece la
persona y, de acuerdo al resultado arrojado, emite un concepto acerca de su
nivel, enfocado concretamente en materia de medidas de protección idóneas, el
cual es remitido al Comité de Evaluación      de Riesgo y Recomendación de
Medidas -CERREM-.
Este último cuerpo colegiado
está integrado, de manera similar que la CTRAI, por un conjunto de miembros
permanentes e invitados permanentes, señalados de manera textual en los
artículos 36 y 37 del Decreto 4912 de 2011[120] y sus funciones están previstas en
el artículo 38 de la misma disposición, dentro de las que se destacan, entre
otras, la valoración integral del riesgo y la recomendación de medidas de
protección y acciones complementarias, siguiendo la línea fijada por el grupo
de valoración preliminar y los insumos que aportan los delegados de las
instituciones que lo conforman, recolectando y analizando las pruebas con base
en procedimientos técnicos.
8.5. Así las cosas, le
corresponde al CERREM adoptar una decisión final respecto de la solicitud
esgrimida por el petente, la cual será notificada al director de la Unidad
Nacional de Protección por medio de un acta, con la intención única de que se
realice la materialización de las medidas sugeridas en el caso concreto.
8.6. Del mismo modo, al
protegido se le da a conocer la decisión proferida mediante acto administrativo
y, en caso de ordenarse medidas de protección, se informará las que le fueron
aprobadas. Sin embargo, en aquellos asuntos en los que el CERREM no recomiende
la adopción de medidas con sustento en que el riesgo del solicitante fue
ponderado como ordinario, la decisión se le dará a conocer mediante
comunicación escrita que deberá ser notificada personalmente.
8.7. El artículo 40 del
Decreto 4912 de 2011, a más de describir el procedimiento ordinario del
programa de protección en virtud del riesgo que se califique, establece la
posibilidad de que se efectúe no solamente un seguimiento a la implementación
de las medidas de protección, sino que se revalúe el riesgo mismo inicialmente
considerado por la Unidad Nacional de Protección, lo cual podrá adelantarse una
vez al año, o incluso antes si existen nuevos hechos que puedan generar una
variación del riesgo. Las medidas de protección solo podrán ser modificadas por
el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas -CERREM-, cuando
exista una variación de las situaciones que generaron el nivel de riesgo.
8.8. Por último, el artículo 41 ejusdem
establece el procedimiento para la activación de la presunción constitucional
de riesgo que tiene como principales destinatarios a las víctimas de desplazamiento
forzado interno y a aquellas que intervienen en condición de tales en procesos
de restitución de tierras, en caso de manifestar por sí o por interpuesta
persona que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo. En
tal virtud:
“- La información presentada deberá
demostrar que la persona es efectivamente desplazada por la violencia y
acredite por cualquier medio estar inscrita en el Registro Único de Víctimas
- Información, consistente y verosímil, de
una amenaza, de un acto de violencia, o de hechos concretos que indiquen que el
peticionario o su núcleo familiar, se encuentran en riesgo. Si la autoridad
competente considera que los hechos no son ciertos o consistentes, deberá
verificar y demostrar el motivo por el cual llega a esa conclusión.
- De tratarse de personas que no son
dirigentes, líderes o representantes, además de las condiciones de consistencia
y veracidad del relato de los hechos deberán acreditar, mediante evidencias
fácticas, precisas y concretas su situación de riesgo.
-Se adoptarán medidas de protección de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 del presente Decreto.
- La presunción deberá ser confirmada o
desvirtuada mediante una la evaluación del riesgo, a partir del cual se
modificarán, mantendrán o suspenderán las respectivas medidas”.
8.9. Así mismo, el artículo 42 delinea una
ruta de protección para que las Gobernaciones y Alcaldías Distritales y/o
Municipales implementen al nivel de esas entidades territoriales planes de
prevención y protección de los derechos a la vida, libertad, integridad o
seguridad personal de líderes, dirigentes, representantes y población
desplazada acreditada en el Registro Único de Víctimas.
8.10.
Finalmente, ha de resaltarse que la Resolución 0805 del 14 de mayo de 2012, establece un protocolo
específico con enfoque de género y de los derechos de las mujeres expedido por
el Ministerio del Interior para efectos de adoptar medidas en favor de sujetos
y grupos poblacionales en especial estado de indefensión. En ella se adoptan
una serie de principios que, no siendo facultativos, deben atenderse
obligatoriamente en el programa de prevención y protección de los derechos a la
vida, la libertad, la integridad y seguridad de las mujeres, y de los grupos y
comunidades de que éstas hagan parte, conforme a lo señalado en el Decreto 4912
de 2011, entre los que se encuentran, a saber:
i)
enfoque diferencial: para
la aplicación de la estrategia de prevención, la orientación y recepción de la
solicitud de protección, la evaluación de riesgo, así como para la
recomendación y adopción de medidas, deberán ser observadas las especificidades
y vulnerabilidades por edad, etnia, género, discapacidad, orientación sexual y
procedencia urbana o rural de las mujeres objeto de protección.
ii) atención preferencial y especial para
las mujeres: los casos de mujeres en situación de riesgo extremo o
extraordinario recibirán una atención preferencial por parte de las entidades
intervinientes en los programas de prevención y protección, en atención a su
vulnerabilidad acentuada. Para la atención de mujeres víctimas de
desplazamiento forzado se tendrá en cuenta la presunción constitucional de
vulnerabilidad señalada en el Auto 092 de 2008.
iii)
principio de enfoque sub-diferencial: el principio de enfoque sub-diferencial reconoce que hay grupos,
comunidades o poblaciones de mujeres con características particulares en razón
de su edad, género, orientación sexual y situación de discapacidad. Por tal
motivo, las medidas de protección deberán tener en cuenta este enfoque.
iv)
participación: se
garantizará la participación de las organizaciones de mujeres en la formulación
y seguimiento de la política pública de prevención y protección. Así mismo,
participarán suministrando la información que posean sobre cada caso llevado a
consideración del Cerrem, y que sirva a éste como insumo para la adopción de
medidas de protección.
v)
principio de buena fe:
todas las actuaciones que se surtan ante el Programa de Prevención y
Protección, se ceñirán a los postulados de buena fe.
vi)
aplicación normativa a favor de los derechos de las mujeres: en lo dispuesto en el protocolo, se
aplicará lo establecido en los tratados y convenios internacionales ratificados
por Colombia sobre Derecho Internacional Humanitario y Derechos Humanos de las
mujeres, por formar parte del bloque de constitucionalidad. Quien interprete
estas disposiciones deberá escoger y aplicar la regulación o interpretación que
más favorezca a la dignidad y libertad de la persona humana[121].
Sumado a lo anterior, es del caso señalar
que para la evaluación de riesgo correspondiente, el artículo 6 del citado
decreto dispone que deberá asumirse la concurrencia de las condiciones de
víctimas de desplazamiento y lideresa o defensoras de derechos humanos, como
una suma de riesgos. Lo propio se hará cuando la mujer tiene a cargo
hijos, hijas y/o padres u otros familiares con el propósito de determinar la
extensión de las medidas de protección.
En cuanto a las medidas de prevención y
protección que se adopten en el marco del Programa de Prevención y Protección,
el citado decreto establece en su artículo 7 que deberá incorporarse un enfoque
diferencial que atienda a las necesidades de seguridad y protección de las
mujeres, y deberán responder efectivamente a los riesgos particulares, las
necesidades de seguridad y las condiciones de vulnerabilidad que éstas
experimenten.
Por último, para el seguimiento y
verificación de la debida implementación de las medidas de prevención y
protección a favor de las mujeres en riesgo, el artículo 8 del decreto dispone
que el Programa a cargo deberá integrar a su sistema de información, variables
que den cuenta de la implementación efectiva de las medidas adoptadas.
Ahora bien, con base en las consideraciones
expuestas, entra la Sala a pronunciarse sobre los casos concretos.
9.      Estudio de los casos concretos
9.1.   Consideraciones generales comunes a los
expedientes bajo revisión. Sobre la seguridad personal, la actividad de defensa
de los derechos humanos y el papel de la Unidad Nacional de Protección y de la
Fiscalía General de la Nación para garantizar el ejercicio de dicha actividad
en condiciones de seguridad.
Atendiendo a las circunstancias fácticas
descritas y a los elementos de juicio obrantes en los expedientes, esta Sala
encuentra que la presunta vulneración de los derechos fundamentales de los
actores en su condición de defensores de derechos humanos de población
desplazada, comunidades étnicas y víctimas del conflicto armado interno, tiene
su origen en el hecho de que la Unidad Nacional de Protección se negó a adoptar
las medidas de protección solicitadas, aduciendo para ello que no se advertía
la necesidad en la prestación del servicio, sin que para el efecto hubiere
reparado en las particulares condiciones que ostentan, susceptibles de especial
protección constitucional.
Es por eso que de una lectura general de los hechos
que dieron lugar a la presentación de las acciones de tutela objeto de revisión,
a partir de las pruebas que reposan en los expedientes, la Sala advierte de
antemano, sin mayor dificultad, que existen múltiples factores que permitirían presumir
la existencia de un nivel de riesgo extraordinario o extremo en cabeza
de los accionantes, en su condición de activistas de derechos humanos, víctimas
de desplazamiento forzado, intimidaciones, agresiones, amenazas y violencia
sexual, que evidentemente comprometen sus derechos fundamentales a la vida, a
la integridad física, a la libertad y a la seguridad personal, así como los de
sus familias, quienes indirectamente también han padecido estos actos de
violencia como instrumento para entorpecer y obstaculizar la labor de defensa
de los derechos humanos y libertades fundamentales que desarrollan.
Debe comprobarse, entonces, que las situaciones
descritas en cada uno de los casos rebasan los límites del principio de
igualdad ante las cargas públicas, lo cual obligaría al Estado a dispensar por
el tiempo que los accionantes requieran, las medidas de protección necesarias a
fin de prevenir la materialización de los riesgos denunciados o mitigar los
efectos de su eventual consumación. Esto último, también, en aras de
materializar el efectivo goce del derecho al libre ejercicio de la profesión u
oficio, y sin interferencias, de las actividades ligadas a la defensa de
derechos humanos, teniendo como fondo  las siguientes conclusiones, que son por
entero aplicables a ambos casos:
9.1.1. La seguridad personal es un derecho
fundamental innominado y autónomo, consagrado expresamente en tratados
internacionales ratificados por Colombia, derivado de disposiciones de la
Constitución Política y reconocido por la jurisprudencia constitucional, al
menos desde la Sentencia T-719 de 2003.
Al ser su contenido y alcance variable -a
la hora de identificar la obligación correlativa- el derecho a la seguridad
personal debe ser determinado en función del contexto sociopolítico y jurídico
en el cual se encuentra la persona amenazada. Es así como logra explicarse que,
aun cuando es un derecho que tiene toda persona, debe ser particularmente
garantizado, por ejemplo, mediante la acción de tutela, a sujetos de especial
protección constitucional.
9.1.2. La actividad de defensa de derechos
humanos bien puede llevarse a cabo individual o colectivamente, y consiste
básicamente en promover y procurar la protección y realización de los derechos
humanos y libertades fundamentales en los planos nacional e internacional.
Los defensores de derechos humanos disponen
de un amplio catálogo de prerrogativas, entre las que se encuentran: conformar
organizaciones no gubernamentales; reunirse o manifestarse de manera pacífica;
obtener, recibir y poseer información sobre los derechos humanos; publicar sus
opiniones sobre la situación de respeto a estos derechos por parte del Estado;
establecer espacios para debatir sobre el tema; denunciar políticas y
comportamientos que vulneren los derechos humanos; prestar asistencia
profesional a víctimas de estas violaciones; disponer de recursos eficaces en
casos de transgresión a sus libertades fundamentales, entre otras[122].
Como puede apreciarse, la conceptualización
sobre la actividad de defensa de los derechos humanos es amplia y admite, en
consecuencia, una numerosa lista de gestiones que caracterizan a un defensor de
derechos humanos. Entre las labores más importantes está la representación de
personas y la protección de los derechos de personas o grupos tradicionalmente
discriminados para su reivindicación en el ordenamiento jurídico y la sociedad
en general. Se trata, verbigracia, de la niñez, personas en condiciones de
discapacidad, los trabajadores, las personas con identidades sexuales diversas,
la población desplazada o comunidades afrodescendientes, étnicas y campesinas.
El desarrollo de estas labores, en medio
de un conflicto armado interno, como el que se vive en Colombia, implica la
asunción de considerables riesgos que los convierte en sujetos de especial
vulnerabilidad, razón por la cual se incrementa el deber de protección iusfundamental
que recae sobre el Estado. Particularmente, en el caso de las defensoras de los derechos
humanos, éstas corren los mismos riesgos que los hombres, pero debido a la
condición de mujer se exponen a amenazas y modalidades de violencia de género
específicas o son objeto de las mismas.
9.1.3. Para solicitar la prestación del
servicio de protección al Estado, deberá acreditarse, así sea sumariamente, la
existencia de agresiones o amenazas en contra de la integridad personal, así
como su naturaleza e intensidad y condiciones particulares de vulnerabilidad
que afronta y que suponen un estadio superior de amenaza. Esto conlleva, correlativamente, la obligación de las
autoridades competentes de identificar el tipo de amenaza que recae sobre la
persona, definir de manera oportuna sobre las medidas y medios de protección
específicos, adecuados y suficientes para evitar la consumación de un daño,
especialmente cuando se trate de personas que por su actividad misma están
expuestas a un nivel de amenaza mayor, como sería el caso de los defensores y
defensoras de derechos humanos.
9.1.4. La Unidad Nacional de Protección es
el organismo de seguridad encargado de organizar el programa de prevención y
protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad
de personas, grupos y comunidades que se encuentran en situación de riesgo
extraordinario o extremo como consecuencia directa del ejercicio de sus
actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en
razón del ejercicio de su cargo, de la mano de la Policía Nacional y el
Ministerio del Interior.
Entre los principios que orientan las acciones
en materia de prevención y protección, se encuentran la complementariedad, la
concurrencia, la coordinación, la eficacia, el enfoque diferencial, la
idoneidad y la oportunidad.
Con base en el principio de concurrencia,
la Unidad Nacional de Protección     y la Policía Nacional deben aportar las
medidas de prevención y protección de acuerdo con sus competencias y
capacidades institucionales, administrativas y presupuestales, para la garantía
efectiva de los derechos a la vida, libertad, integridad y seguridad personal
de quienes sean objeto del programa de prevención y protección.
En lo que hace al principio de
coordinación, la Unidad Nacional de Protección y la Policía Nacional tendrán
que actuar de manera ordenada, sistemática, coherente, eficiente y
armónicamente para la prevención y protección de los derechos a la vida, la
libertad, la integridad, y la seguridad personal de quienes sean objeto del
programa de prevención y protección.
Frente al principio de enfoque diferencial,
es necesario tener en cuenta que para la correspondiente evaluación de riesgo,
así como para la recomendación y adopción de medidas de protección, deberán
observarse las especificidades       y vulnerabilidades por pertenencia étnica,
perfil etario, género, discapacidad, orientación sexual y procedencia urbana o
rural de quienes son objeto del programa de protección, pues son aspectos
diferenciales que profundizan el riesgo de sufrir actos de violencia
relacionados con el conflicto armado interno.
9.1.5. La Fiscalía General de la Nación
tiene la obligación constitucional de adelantar el ejercicio de la acción penal
y realizar la investigación de los hechos que revistan características de un
delito que lleguen a su conocimiento por medio de una denuncia, siempre que
medien suficientes motivos y circunstancias fácticas que indiquen la posible
existencia del mismo.
La obligación de investigar las
vulneraciones a los derechos humanos cobra especial importancia en el caso de
los defensores y defensoras de derechos humanos puesto que la impunidad en esas
investigaciones tiene un efecto no solamente individual, sino también
colectivo, “en la medida en que la sociedad se ve impedida para conocer la
verdad sobre la situación de respeto o violación de los derechos de las
personas bajo la jurisdicción de un determinado Estado”[123].
En el contexto colombiano, el deber de
investigar amenazas, homicidios, desapariciones forzadas, tortura y actos de
violencia sexual contra defensores de derechos humanos es producto de la
recomendación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de que el
Estado “adopte políticas públicas integrales y efectivas, y continúe
avanzando en el fortalecimiento de las ya existentes, para la protección de
defensoras y defensores en situaciones de riesgo derivadas del ejercicio de sus
labores así como para investigar las violaciones que han sido cometidas en su
contra y sancionar a los responsables”[124].
9.1.5.1. Por medio de la Ley 1426 de 2010, “Por la cual se modifica
la Ley 599 de 2000, relativa a las conductas punibles que atentan contra los
bienes jurídicamente protegidos de los defensores de derechos humanos y
periodistas”, se intentaron proteger las especiales circunstancias de vulnerabilidad
de los defensores de derechos humanos generada por sus actividades, obligando,
por ejemplo, a la Fiscalía General de la Nación a aplicarlas como
circunstancias de agravación punitiva cuando la víctima fuere catalogada como
defensor de derechos humanos en los siguientes delitos: homicidio (Artículo 104
Numeral 10), lesiones personales (artículo 119), tortura (artículo 179 numeral
4), desplazamiento forzado (artículo 181 numeral 3º), explotación sexual
(artículo 216 numeral 5) y amenazas (artículo 347 inciso 2). Esta última
conducta establece que si la amenaza o intimidación recae sobre un familiar del
defensor de derechos humanos, la pena se aumentará hasta en una tercera parte.
9.1.5.2. A través de la
Ley 1257 de 2008, “Por la cual se dictan normas de sensibilización,
prevención y sanción de formas de violencia y discriminación contra las
mujeres, se reforman los Códigos Penal, de Procedimiento Penal, la Ley 294 de
1996 y se dictan otras disposiciones” se adoptaron disposiciones que
permiten garantizar a todas las mujeres una vida libre de violencia, tanto en
el ámbito público como en el privado, el ejercicio de los derechos reconocidos en el ordenamiento
jurídico interno e internacional, el acceso a los procedimientos
administrativos y judiciales para su protección y atención, y la adopción de
las políticas públicas necesarias para su realización.
Además de dar luces conceptuales a partir
de definir qué se entiende por violencia contra la mujer, dispuso que para la
interpretación y aplicación de la normatividad deberán aplicarse, entre otros,
los principios de igualdad real y efectiva, reconocerse que los derechos de las
mujeres son derechos humanos, que las mujeres víctimas de violencia deben ser
atendidas integralmente y de manera diferenciada, esto es, atendiendo a sus
necesidades y circunstancias específicas de vulnerabilidad o riesgo, de forma
que se asegure el acceso efectivo a sus derechos.
9.1.5.3. De otra parte, la Ley 1719 de 2014
“Por la cual se modifican algunos artículos de las Leyes 599 de 2000, 906 de
2004 y se adoptan medidas para garantizar el acceso a la justicia de las
víctimas de violencia sexual, en especial la violencia sexual con ocasión del
conflicto armado, y se dictan otras disposiciones”, consagró medidas
concretas para garantizar el derecho            de acceso a la justicia de la
víctimas de violencia sexual, en especial de la violencia sexual asociada al
conflicto armado interno, con el fin de atender de manera prioritaria las
necesidades de las mujeres, niñas, niños y adolescentes víctimas[125].
Allí se adicionaron nuevos tipos penales
tales como: i) el acceso carnal abusivo en persona protegida menor de catorce
años, ii) actos sexuales con persona protegida menor de catorce años, iii)
prostitución forzada en persona protegida, iv) esclavitud sexual en persona
protegida, v) trata de personas en persona protegida con fines de explotación
sexual, vi) esterilización forzada en persona protegida, vii) embarazo forzado
en persona protegida, viii) desnudez en persona protegida, ix) aborto forzado
en persona protegida y x) violencia.
Se agregó, adicionalmente, como
circunstancia de agravación punitiva a los delitos de explotación sexual, el
que la conducta sea cometida como forma de retaliación, represión o
silenciamiento de personas que se desempeñan como líderes o defensores de
derechos humanos.
Así mismo, en el artículo 13 de la referida
norma, se dispusieron una serie de derechos y garantías para las víctimas de
violencia sexual en cuanto a              la investigación y juzgamiento que
debe observar todo funcionario público en desarrollo del proceso penal u otro
tipo de actuación jurisdiccional                    o administrativa:
“1.
Que se preserve en todo momento la intimidad y privacidad manteniendo la
confidencialidad de la información sobre su nombre, residencia, teléfono, lugar
de trabajo o estudio, entre otros, incluyendo la de su familia y personas
allegadas. Esta protección es irrenunciable para las víctimas menores de 18
años.
2.
Que se les extienda copia de la denuncia, del reconocimiento médico legal y de
cualquier otro documento de interés para la víctima.
3.
No ser discriminadas en razón de su pasado ni de su comportamiento u
orientación sexual, ni por ninguna otra causa respetando el principio de
igualdad y no discriminación, en cualquier ámbito o momento de la atención,
especialmente por los operadores de justicia y los intervinientes en el proceso
judicial.
4.
Ser atendida por personas formadas en Derechos Humanos, y enfoque diferencial.
Todas las instituciones involucradas en la atención a víctimas de violencia
sexual harán esfuerzos presupuestales, pedagógicos y administrativos para el
cumplimiento de esta obligación.
5.
El derecho a no ser confrontadas con el agresor, a no ser sometidas a pruebas
repetitivas y a solicitar a las autoridades judiciales que se abstengan de
ordenar la práctica de pruebas o excluyan las ya practicadas que conlleven una
intromisión innecesaria o desproporcionada de su derecho a la intimidad.
6.
Ser atendidas en lugares accesibles, que garanticen la privacidad, salubridad,
seguridad y comodidad.
7.
Ser protegidas contra toda forma de coerción, violencia o intimidación, directa
o sobre sus familias o personas bajo su custodia.
8.
A que se valore el contexto en que ocurrieron los hechos objeto de
investigación sin prejuicios contra la víctima.
9.
A contar con asesoría, acompañamiento y asistencia técnica legal en todas las
etapas procesales y desde el momento en que el hecho sea conocido por las
autoridades. Las entrevistas y diligencias que se surtan antes de la
formulación de imputación deberán realizarse en un lugar seguro y que le genere
confianza a la víctima, y ningún funcionario podrá impedirle estar acompañada
por un abogado o abogada, o psicóloga o psicólogo. Se deberán garantizar
lugares de espera para las víctimas aislados de las áreas en las que se
desarrollan las diligencias judiciales, que eviten el contacto con el agresor o
su defensa, y con el acompañamiento de personal idóneo.
10.
A que se les brinde iguales oportunidades desde un enfoque diferencial, para
rendir declaración como a los demás testigos, y se adopten medidas para
facilitar dicho testimonio en el proceso penal.
11.
A que se considere su condición de especial vulnerabilidad, atendiendo a su
condición etaria, de discapacidad, pertenencia a un grupo étnico, pertenencia a
poblaciones discriminadas o a organizaciones sociales o colectivos que son
objeto de violencia sociopolítica, en la adopción de medidas de prevención,
protección, en garantías para su participación en el proceso judicial y para
determinar su reparación.
12.
La mujer embarazada víctima de acceso carnal violento con ocasión y en
desarrollo del conflicto armado, deberá ser informada, asesorada y atendida
sobre la posibilidad de continuar o interrumpir el embarazo”.
Además, por interesar a la causa, merece
la pena mencionarse que el artículo 14 de la Ley 1719 de 2014, dispone que la
autoridad judicial competente adelantará la investigación de los delitos que
constituyen violencia sexual con ocasión del conflicto armado, teniendo en
cuenta como hipótesis, las siguientes:
“1.
Contexto en que ocurrieron los hechos objeto de investigación.
2.
Circunstancias en las que ocurrieron los hechos.
3.
Patrones de comisión de la conducta punible.
4.
Carácter generalizado o sistemático del ataque en virtud del cual se desarrolle
la conducta.
5.
Conocimiento del ataque generalizado o sistemático.
6.
Pertenencia del sujeto activo a un aparato organizado de poder que actúe de
manera criminal.
7.
Realización de la conducta en desarrollo de una política del grupo organizado”.
El
artículo 17 de aquella preceptiva estableció que en los casos que involucren
violencia sexual, el fiscal deberá actuar con debida diligencia y utilizará
plenamente sus facultades oficiosas en la investigación para evitar que haya
impunidad. La investigación debe iniciarse de manera inmediata al conocimiento
de los hechos y ser llevada a cabo en un plazo razonable. También deberá contar
dentro de su grupo de investigadores criminalísticos con personal capacitado en
delitos sexuales, con quienes adecuará el programa metodológico de la
investigación, de acuerdo con las características étnicas, etarias y
socioeconómicas de la víctima.
No
sobra añadir, por último, que la Ley 1719 de 2014 incorpora como medida de
protección para garantizar el acceso a la justicia de las víctimas de violencia
sexual con ocasión del conflicto armado interno, una presunción de
vulnerabilidad acentuada de las víctimas de violencia sexual con ocasión del
conflicto armado ante el riesgo de sufrir de nuevas agresiones que afecten
su seguridad personal e integridad física y la existencia de riesgos
desproporcionados de violencia sexual, conforme a lo previsto en el Auto 092 de
2008. En ese sentido, debe relievarse que la adopción de medidas provisionales
de protección a que haya lugar, no podrá condicionarse a estudios de riesgo por
ninguna de las autoridades competentes.
A continuación, entonces, se realizará un
análisis más profundo y detallado de los casos objeto de revisión, por
separado, en la medida en que se harán algunas reflexiones puntuales conforme
al marco normativo y jurisprudencial en que se desenvuelven.
9.2.   Expediente T-4.573.730
9.2.1. En lo atinente al caso de Wangari
y sus dos hijas, se tiene debidamente acreditado que su residencia estaba
ubicada en el municipio de Kakata y que allí la peticionaria fungía como
líder de la asociación Candombe, brindando orientación, asesoría y apoyo
para promover la defensa y protección individual y colectiva de víctimas de
desplazamiento forzado interno. Sin embargo, tuvieron que abandonar
intempestivamente dicha localidad a raíz de varios ultrajes y amenazas
recibidas por parte de integrantes de cuerpos armados ilegales que se dieron a
la tarea de perseguirlas en retaliación por haber facilitado la huida de un
familiar que buscaban reclutar forzadamente. Lo anterior puede corroborarse tanto
por la Personería Municipal de Kakata como por la propia Fiscalía
Seccional, entidades que dejaron constancia de las amenazas de muerte y de la
necesidad de que se les ofreciera medidas de protección policiva.
9.2.2. De igual manera, ha de anotarse
que fue la Cruz Roja Internacional la entidad que, finalmente, facilitó el
traslado de la actora y de su núcleo familiar hacia Monrovia, ciudad en
donde continuaron los hostigamientos y persecuciones que las obligaron a pedir
apoyo ante la Unidad Nacional de Protección que, tan pronto como tuvo
conocimiento de los hechos, procedió a implementar como medidas provisionales a
su favor un chaleco antibalas y un medio de comunicación, a lo cual se sumó,
posteriormente, un auxilio económico para reubicación por vía del trámite de
urgencia, es decir, sin necesidad de la evaluación de riesgo correspondiente.
9.2.3. Tales medidas fueron revalidadas
en el marco del procedimiento ordinario de manera sistemática por el organismo
de seguridad, debido a que el nivel de riesgo evaluado siempre fue ponderado
como extraordinario, por lo menos hasta la última comunicación que se aportó al
trámite del presente asunto con fecha de 27 de mayo de 2014, en la que la
Secretaría Técnica del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendaciones
-CERREM- le comunicó a la actora que el resultado del estudio de su nivel de
riesgo seguía siendo calificado de esa manera.
9.2.4. No obstante lo anterior, Wangari sostuvo que el
chaleco antibalas, el teléfono celular y la ayuda para reubicación no han sido
suficientes ni mucho menos eficaces para evitar que se siguieran consumando
varias amenazas en contra de su integridad física y de su seguridad personal.
Así lo demuestran los Formatos Únicos de Noticia Criminal de la Fiscalía
General de la Nación que le fueron recepcionados a lo largo del año 2013, en
los que se ponen de presente múltiples denuncias por amenazas, persecuciones,
abuso sexual y acceso carnal violento, todas las cuales han derivado en la
solicitud de agilización de los procedimientos administrativos pertinentes para
que pueda ofrecerse, con carácter prioritario, medidas de seguridad y
condiciones de vida dignas que hasta el momento no se han materializado por
parte de la Policía Nacional ni por la misma Fiscalía General de la Nación. Es
más, nada se ha dicho en relación con la solicitud de la Fiscalía 367 Seccional
de Monrovia sobre la vinculación de la señora Wangari al Programa de
Protección de Víctimas y Testigos de la Fiscalía General de la Nación, aun
cuando la agresión sexual acontecida el 5 de abril de 2014 fue corroborada con
posterioridad por el informe pericial de biología forense que efectuó el
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, en el que se concluyó
que la muestra vaginal de la víctima contenía semen y debía procederse a
realizar un retrato hablado de los presuntos agresores.
9.2.5. Por su parte, la Unidad Nacional
de Protección aseveró que las medidas adoptadas por los equipos especializados
que conforman el procedimiento ordinario de protección, fueron las más
apropiadas para garantizar la seguridad personal de la actora que, en la
actualidad, sigue desempeñándose como miembro del equipo de coordinación de la
Asociación Candombe, en la ciudad de Monrovia.
9.2.6. Algo similar estimó el juez de
tutela, para quien no había lugar a conceder la protección constitucional
pretendida, en tanto la actora era destinataria de unas medidas de protección
fijadas por la propia Secretaría de Evaluación de Riesgo y Recomendación de
Medidas -CERREM- de la entidad demanda que venía valorando su riesgo como
extraordinario y que además tenía a su cargo la competencia exclusiva de
articular, coordinar y ejecutar medidas de protección y apoyo a la prevención.
No sin antes advertirle que, de adelantarse nuevas solicitudes de protección
por parte de la actora,  se procedería a reevaluar su nivel de riesgo o amenaza existente y adoptar las
medidas policivas y de seguridad que estimara pertinentes para brindarle
adecuada y permanente protección.
9.2.7. De ahí que un simple cotejo entre las conclusiones apuntadas párrafos
atrás y lo acontecido en el asunto objeto de revisión basta, a juicio de la
Sala de Revisión, para sostener que los derechos fundamentales de Wangari y de sus dos
hijas han sido seriamente quebrantados y que nada hay en el proceder de la
Unidad Nacional de Protección y de la Fiscalía General de la Nación, a través
de sus seccionales, que permita inferir siquiera un acatamiento mínimo a las
directrices constitucionales y legales sobre la especial protección estatal que
se debe a las defensoras de derechos humanos, la aplicación de un enfoque
diferencial a partir del cual debe orientarse el programa de prevención y
protección de sus derechos a la vida, libertad, integridad y seguridad
personales, y el deber de la Fiscalía General de la Nación de adelantar
diligentemente los procedimientos de investigación de actos de amenazas y
violencia sexual contra defensores y defensoras de derechos humanos.
9.2.7.1. En primer lugar, de un repaso general
de la normatividad que rige la labor misional de la Unidad Nacional de
Protección, especialmente del Decreto 4912 de 2011, la Sala concluye que el
organismo pasó por alto, desde un principio, la condición de defensora de
derechos humanos de la señora Wangari en un contexto complejo de conflicto armado
interno en el que debió activarse automáticamente la presunción constitucional
de riesgo con el propósito de evitar que los peligros y daños padecidos en un
comienzo se causaran de nuevo en la zona de reubicación. Para ese momento,
teniendo en cuenta los hechos causantes del desplazamiento forzado, el riesgo desproporcionado
que enfrentaba la tutelante y la vulnerabilidad de su núcleo familiar, pudo
haberse calificado fácilmente con un nivel extraordinario o incluso extremo,
habida cuenta de los graves actos de violencia sexual cometidos en su contra.
Recuérdese, por lo demás, que el Auto 098 de 2013, proferido por la Sala
Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2014, estableció una presunción
de riesgo extraordinario de género a favor de las mujeres defensoras de
derechos humanos y víctimas de desplazamiento forzado, cuya concreción estriba
en que, en los eventos en que ellas acudan a las autoridades para solicitar protección, la autoridad competente
debe partir de que la solicitante, en efecto, se encuentra en riesgo
extraordinario contra su vida, seguridad e integridad personal y tales riesgos
se concretarían con actos de violencia de género.
Olvidó también la entidad demandada que la
misma Ley 1719 de 2014 incorpora, como medida de protección, la presunción
de vulnerabilidad acentuada de las víctimas de violencia sexual con ocasión del
conflicto armado, para garantizar el acceso material a la justicia de las
víctimas y evitar así sufrir nuevas agresiones que afecten su seguridad
personal e integridad física o la existencia de riesgos desproporcionados de
violencia sexual. Esta particular circunstancia, advertida en el caso que se
estudia, implicaba que, para una adecuada protección tanto de Wangari como
de sus hijas, no fueran sometidas, como innecesariamente lo hizo la Unidad
Nacional de Protección, a una permanente evaluación de su situación de
seguridad a través de estudios técnicos de riesgo.
En efecto, en el correspondiente acápite de
antecedentes pueden apreciarse las diferentes evaluaciones de riesgo de que
fueron objeto las víctimas por más de un año sin que se haya reparado en ellas
en aspectos tan elementales como:
- La complementariedad: debido a que
procedió a adoptar una serie de medidas de protección sin informar ni
colaborarle debidamente a la actora en relación con la posibilidad que tenía de
acudir a otras entidades del Estado para reclamar otro tipo de ayudas de tipo
asistencial, integral o humanitario por parte de otras autoridades.
- La coordinación: pues no se evidencia una
actuación ordenada, sistemática, coherente, eficiente y armónica con la Policía
Nacional para la materialización de medidas prevención y protección como la
elaboración de mapas de riesgo, cursos de autoprotección, patrullajes, rondas
policiales o asignación de esquemas de protección.
- La aplicación de un enfoque diferencial:
para adelantar necesariamente las evaluaciones de riesgo y adoptar las medidas
de protección con base en          las especificidades propias de la actora y
su grupo familiar, dado que se trataba de una mujer afrodescendiente, madre
cabeza de familia, defensora de derechos humanos y víctima de desplazamiento
forzado y violencia sexual cuyas hijas también fueron sujetos pasivos de los
punibles de acceso carnal abusivo y actos sexuales. En ese contexto, se verifica
que la entidad no dio obligatoria aplicación a la Resolución 0805 de 2012, por
medio de la cual el Ministerio del Interior expidió un protocolo específico de
enfoque de género y derechos de las mujeres que era aplicable al programa de
prevención y protección del Decreto 4912 de 2011. Ello se refleja en las
evaluaciones de riesgo realizadas a la actora, que no otorgaron ningún valor o
importancia a la concurrencia de las condiciones particulares -suma de
riesgos- antes anotadas.
De hecho, como bien se sabe, aun cuando ya las
víctimas habían sido reubicadas y la Unidad Nacional de Protección había
otorgado inicialmente un chaleco antibalas, un teléfono celular y un auxilio
económico como elementos de seguridad, las persecuciones y amenazas denunciadas
por la señora Wangari continuaron produciéndose, al punto de materializarse,
a través de un episodio de retención y secuestro con fines de intimidación, un
nuevo escenario de abuso sexual y acceso carnal violento en su contra; cuestión
que, al rompe, evidencia no solamente la revictimización de la actora y de sus
hijas, sino también la indiscutible precariedad o insuficiencia de las medidas
de protección para hacerle frente a conductas de violencia sexual que
lógicamente no podían contenerse con los recursos físicos antes mencionados,
los cuales, sin embargo, fueron recomendados en abstracto, automática e
irreflexivamente en cada una de las valoraciones efectuadas por parte de los
miembros del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas -CERREM-.
Dejó de lado así la entidad que, en
atención a las circunstancias que se le ponían de presente, tenía que haber
revaluado el nivel de riesgo y haber adoptado medidas de prevención y
protección especializadas y diferenciadas que atendieran a un enfoque
diferencial múltiple, pues se repite, la actora es una mujer afrodescendiente,
madre cabeza de familia, defensora de derechos humanos y víctima de desplazamiento
forzado interno que ha sufrido un impacto agravado y desproporcionado, cuando
menos, en dos sentidos: uno cuantitativo, que se manifiesta en el
aumento de la gravedad de los actos de violencia sexual que hasta el momento
había padecido junto con sus hijas,        y otro cualitativo, referido
a que las agresiones cometidas por los actores armados ilegales demostraban marcados
patrones de violencia, discriminación, instrumentalización y retaliación con
ocasión del género y en razón a la actividad de defensa de derechos humanos de la
población desplazada.
Esto último, en concepto de la Sala de
Revisión, significa que la situación de peligro no ha cesado y que, por el
contrario, tanto Wangari como sus hijas, se mantienen
permanentemente en un estado de incertidumbre y zozobra, bien sea por las
lesiones y daños que han tenido que soportar hasta ahora y que merecen atención
y asistencia, o por el temor fundado de nuevos e inesperados ataques que puedan
perpetrarse en su contra.
Pero para la Unidad Nacional de Protección,
que incluso llevó a cabo la última de las evaluaciones de que se tiene
conocimiento el 28 de mayo de 2014, a través del propio Comité de Evaluación de
Riesgo y Recomendación de Medidas -CERREM- para Mujeres, simplemente bastaba con
la sola ratificación formal del suministro temporal del teléfono celular, el
chaleco antibalas y el auxilio económico, de los que está más que comprobada su
ineficacia. Y aunque en esa fecha se ordenó la implementación de un teléfono
celular para sus hijas y un auxilio adicional para trasteo, lo cierto es que
tales medidas de extensión tampoco resultan suficientes para afrontar los
riesgos diferenciados que ya se han planteado y que fueron denunciados en su
debido momento ante las autoridades competentes.
Dicho en otras palabras, las garantías
fundamentales a la vida, a la libertad, a la integridad física y a la seguridad
personal radicadas en cabeza de Wangari y de sus dos hijas, continúan siendo seria
y gravemente quebrantadas, pues, en términos prácticos, las medidas de
protección otorgadas por la Unidad Nacional de Protección han sido anodinas, precarias,
impertinentes e insuficientes para neutralizar, repeler o evitar la continuidad
de las amenazas, persecuciones, riesgos y daños constitutivos de violencia
sexual en su condición de mujeres, que han venido sufriendo durante un
interregno superior a los 2 años, lo que interfiere además con el libre
ejercicio de la labor de defensa de los derechos humanos en cabeza de la
peticionaria.
9.2.7.2. En segundo término, conviene señalar que las
Fiscalías Seccionales que recibieron las denuncias por los delitos de amenazas
y acceso carnal violento no han actuado diligentemente en relación con su deber
de incorporar un enfoque diferencial y de género a los procedimientos de
investigación de los delitos relacionados con motivo de la particular condición
de Wangari como
defensora de derechos humanos.
Para empezar, varias de las medidas de protección
establecidas en la Ley 1719 de 2014 para garantizar el acceso a la justicia de
las víctimas de violencia sexual se inobservaron en su integridad. Sin un ánimo
por completo exhaustivo conviene anotar las siguientes:
- No se advierte de los planes metodológicos allegados
al expediente, que todas las Fiscalías Seccionales vinculadas hayan tenido en
cuenta la condición de la actora de defensora de derechos humanos ni que se
hayan ordenado labores investigativas encaminadas a establecer el contexto en
el cual se presentaron las amenazas y las conductas de violencia sexual.
- No se encuentra el análisis de posibles agravantes
en relación con las conductas punibles denunciadas que, por lo demás, no han
superado la fase de indagación desde el año 2013. Tampoco se ha pronunciado
frente a la necesidad de adelantar líneas de investigación que apunten a
relacionar todos los sucesos vividos por la actora en calidad de defensora de
derechos humanos perseguida y hostigada por grupos armados al margen de la ley,
pues tan solo se ordena la investigación de hechos aislados que no dan cuenta
de la sistematicidad con la que probablemente se han perpetrado.
- No se tiene evidencia de que se haya ordenado a
favor de la actora y de su núcleo familiar atención psicosocial permanente ni
de que se hayan materializado las medidas de protección ordenadas para
contribuir al fortalecimiento del derecho al trabajo y al libre ejercicio de su
oficio como defensora de derechos humanos.
- No puede atribuírsele a la actora que los retratos
hablados sobre presuntos victimarios no haya podido efectuarse todavía por su
desinterés, ya que era deber de la Fiscalía Seccional
a cargo, adoptar y materializar medidas idóneas de protección, atendiendo a un
enfoque diferencial, para garantizar condiciones de seguridad y confianza para el pleno ejercicio de los derechos de la
víctima y para garantizar su participación durante el trámite del proceso
penal.
9.2.8. En consecuencia, no existe duda
alguna para la Sala sobre el peligro grave e inminente al que está expuesta la
peticionaria y sus hijas, pues se caracteriza además como: específico e
individualizable (han sido víctimas de amenazas, intimidaciones,
persecuciones, violencia sexual y desplazamiento forzado); cierto
(existen suficientes elementos de juicio obrantes en el expediente que
demuestran que la actora y sus hijas fueron no solamente objeto de abuso sexual
y acceso carnal violento, sino que fueron desplazadas de manera forzada de Kakata
a Monrovia y continúan siendo intimidadas con amenazas); importante
(se encuentran seriamente comprometidos sus derechos a la vida, integridad,
libertad y seguridad personal, así como los derechos de sus hijas); excepcional
(no es una situación que deba afrontar la generalidad de la población de
cualquier sociedad); y desproporcionado (se trata de una situación
insoportable que rompe el equilibrio de las cargas públicas).
Y si bien en este punto resulta pertinente
aclarar que no le corresponde a esta Corporación efectuar juicios de valor
respecto de la presunta responsabilidad penal, por tratarse de un asunto que
escapa de la esfera de competencia del juez constitucional, es suficiente la
certeza de que la accionante en su labor como líder y defensora de derechos
humanos, relató hechos constitutivos de violencia sexual, desplazamiento
forzado, persecución, tortura, amenazas e intimidaciones, tal como quedó
anotado en los antecedentes de esta providencia, para concluir que existe
evidentemente un déficit protectivo -en términos de idoneidad y suficiencia-
en el esquema de seguridad reconocido y ratificado que impone la necesidad de
que la Unidad Nacional de Protección articule y proporcione inmediatamente todas las medidas especiales y expeditas de prevención
y protección con enfoque diferencial a la actora que resulten adecuadas
tácticamente a las circunstancias fácticas, riesgos particulares y condiciones
de vulnerabilidad que enfrenta junto con sus dos hijas, de acuerdo con las
previsiones normativas del Decreto 4912 de 2011. Igualmente, debe considerar la
situación de sus hijas dependientes de la actora con el propósito de determinar
la extensión de las medidas de protección.
9.2.9. Por tal motivo, sin necesidad de
mayores disertaciones, esta Sala de Revisión revocará el fallo del Juzgado Cuarenta Administrativo
de Oralidad del Circuito de Monrovia -Sección Cuarta- para, en su lugar,
tutelar los derechos fundamentales de Wangari y disponer, dentro de un
término perentorio que evite la postergación de su situación de vulnerabilidad,
tan pronto como sea notificada la presente sentencia, que la Unidad Nacional de
Protección disponga y materialice todas las medidas especiales y expeditas de prevención y protección con
enfoque diferencial que ésta requiera en su condición de defensora de derechos
humanos y que resulten adecuadas tácticamente a las circunstancias fácticas,
riesgos particulares y condiciones de vulnerabilidad que enfrenta junto con sus
dos hijas, de acuerdo con las previsiones normativas del Decreto 4912 de 2011.
Igualmente, habrá de considerar por separado la situación de sus hijas, con el
propósito de determinar la extensión de las medidas de protección.
En la implementación de medidas de
protección deberá darse cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 8, 9, 18 y
21 de la Ley 1257 de 2008, así como también analizarse la necesidad de medidas
complementarias con enfoque diferencial, para lo cual se le remitirá copia de la
presente sentencia a la Unidad de Atención y Reparación a las Víctimas, ente
coordinador de la implementación de este tipo de medidas según lo previsto en
la Resolución 0805 de 2012, para lo de su competencia.
Entre tanto, mientras se adoptan tales
medidas, teniéndose en cuenta la gravedad de los hechos aquí mencionados, la
Unidad Nacional de Protección tendrá que adoptar como medidas provisionales de
prevención y protección: un patrullaje periódico –cada 5 días- al domicilio que
tenga Wangari de acuerdo con sus necesidades de seguridad, con el
objetivo de contrarrestar y neutralizar el riesgo de recibir más amenazas y
establecer una interlocución directa con la solicitante de las medidas. Así
mismo, tendrá que proporcionar a la actora un esquema individual de protección
tipo 1, compuesto por (1) un vehículo corriente, (1) un conductor y un (1)
escolta, independientemente de los demás recursos físicos de soporte que deba entregársele
para la adecuada prestación del servicio de protección, como es el caso de
tiquetes aéreos internacionales, nacionales, apoyos de reubicación temporal o
de trasteo, medios de comunicación y blindaje de inmuebles e instalación de
sistemas técnicos de seguridad.
Todas estas medidas habrán de ser
examinadas en relación con los principios de eficacia, pertinencia, idoneidad,
oportunidad y enfoque diferencial. Esto último, claro está, no supone
determinar que, para el nivel de riesgo de la afectada, el chaleco antibalas,
los teléfonos celulares y los apoyos de reubicación y trasteo ya reconocidos,
no sean elementos complementarios en la articulación eficiente de la prestación
del servicio de protección.
A su turno, se le ordenará a las Fiscalías 45, 239 y 367 Seccionales
de Monrovia, que un término perentorio valoren e incorporen a sus
programas metodológicos frente a las denuncias de Wangari, sus
condiciones particulares de: i) mujer afrodescendiente, ii) madre
cabeza de familia, iii) defensora de derechos humanos, iv)
víctima de desplazamiento forzado y v) de violencia sexual, con el fin
de que determinen las medidas de prevención y protección a que haya lugar y que
garanticen de manera más efectiva sus derechos fundamentales a la vida,
integridad y seguridad personal. Todo lo anterior, con el objeto de impulsar
las investigaciones de los hechos que conduzcan a una persecución eficaz de
quienes pretenden interferir con las labores de defensa de derechos humanos que
desarrolla la actora y contextualizar el escenario en el que se producen los
delitos, al igual que mejorar las posibles falencias en los programas de
protección a las víctimas de violencia sexual en el marco del conflicto armado
y el desplazamiento forzado, que estén a su cargo.
Por último, la Sala remitirá copia de la
presente providencia al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, para que,
de conformidad con las competencias asignadas por la Ley 1098 de 2006, brinde
especial atención psicosocial a las hijas de la actora, al haber sido sujetos
pasivos de conductas de acceso carnal abusivo y actos sexuales. También lo hará
frente a la Procuraduría General de la Nación, con el objeto de que ejerza la
debida vigilancia al cumplimiento de esta sentencia, y acompañe en lo que esté
a su alcance a la accionante, para lograr la efectividad de sus derechos
fundamentales y su libre ejercicio como defensora de derechos humanos.
9.3.   Expediente T-4.597.107
9.3.1.
Como se relacionó en los hechos de la tutela, el señor Franz ostenta la calidad de líder comunitario desde hace
más de 27 años, viéndose obligado en el año 1998 a abandonar su residencia en
el municipio de Ostrava, por amenazas de muerte generadas, al parecer,
por el Bloque Metro de las Autodefensas Unidas de Colombia.
9.3.2.
Posteriormente, cuando ya residía en Zatec, en el año 2003 fue
secuestrado un hijo suyo y en el año 2006 fue secuestrada y accedida
carnalmente su hija menor. Estas situaciones, según afirma, lo llevaron a
recurrir a diversos organismos estatales con el propósito de obtener las
medidas de protección necesarias para evitar que se siguieran materializando
ese tipo         de situaciones.
9.3.3.
Fue así como solicitó al Ministerio del Interior que adoptara en su favor
mecanismos y procedimientos a su alcance para prevenir las amenazas en contra
de su vida, pedimento que fue resuelto de manera negativa por la misma Unidad
Nacional de Protección al estimar que su riesgo había sido calificado como de
tipo ordinario.
9.3.4.
En la actualidad, manifiesta que prosigue en su labor de defensor de los
derechos humanos, particularmente se desempeña como representante legal de
varias asociaciones de personas desplazadas ubicadas en los municipios           de
Olomouc, zona en donde recibe constantes amenazas e intimidaciones que
agravan su condición de desplazado y que ponen en serio peligro su vida e
integridad física. De tal suerte que reclama, por vía de tutela, su incorporación
a un programa de protección para poder continuar con sus actividades de apoyo
y litigio en defensa de los derechos humanos de víctimas de desplazamiento
forzado interno.
9.3.5.
La Unidad Nacional de Protección mantuvo su postura en el sentido de indicar
que el actor ha sido evaluado en varias oportunidades por los analistas del Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de
Información -CETRAI-, los cuales determinaron que su nivel de riesgo era
ordinario. Conceptos que, a su vez, han sido ratificados por el Comité de
Evaluación de Riesgo y Recomendaciones de Medidas -CERREM-.
9.3.6.
Así pues, estudiando el fondo de la cuestión litigiosa esta Sala de Revisión
advierte, con meridiana claridad, que el señor Franz ha solicitado en múltiples oportunidades ante la Unidad Nacional de
Protección que se le confieran medidas de seguridad que protejan sus derechos a
la vida y a la integridad física. De ello son fiel reflejo las pruebas
aportadas al trámite de la acción de tutela, en las que constan diversas
solicitudes que datan incluso del año 2011 ante la Dirección de Derechos
Humanos del Ministerio del Interior     y de Justicia, como por ejemplo,
aquella del 8 de julio de 2011 en la que se resolvió desvincular del Programa
de Protección de Derechos Humanos del Ministerio al actor por haber arrojado un
nivel de riesgo ordinario, lo cual desvirtuaba la presunción constitucional de
riesgo que lo amparaba el momento de la solicitud, de conformidad con lo
previsto para entonces en el artículo 40 del Decreto 1740 de 2010.
Inclusive,
obra en el expediente copia de Oficio 10727, del 17 de mayo de 2012, mediante
el cual la misma Unidad Nacional de Protección le informó al actor que por su
condición de líder comunitario tomó la decisión de activar la presunción
constitucional de riesgo con la finalidad de implementar medidas de protección
pertinentes para proteger su vida e integridad física, para lo cual debía
allegar una serie de documentos que serían examinados para determinar el nivel
de riesgo por parte del Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de
Información -CTRAI- y del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de
Medidas -CERREM-.
También
aparece en el expediente copia de comunicación del 30 de enero de 2013
realizada al señor Franz, por parte de la Secretaría Técnica del
Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas -CERREM-, en la que
se le informa que, “efectuado el estudio de nivel de riesgo con las
indagaciones, verificaciones y labor de campo correspondientes, el mismo había
sido validado como ordinario”, por lo que no podía ser beneficiario del
programa de protección liderado por la entidad.
9.3.7.
De esta manera, para la Sala resulta indiscutible reconocer que, aun cuando procedía
inicialmente la activación de la presunción constitucional de riesgo descrita
en el artículo 41 del Decreto 4912 de 2011, puesto que la Unidad Nacional de
Protección estaba en la obligación de considerar como cierta la situación de
amenaza presentada por el actor en su calidad de líder de personas desplazadas,
lo cierto es que una vez adelantados los correspondientes estudios se llegó a
la determinación de que su nivel de riesgo era simplemente ordinario, esto es, que
se enfrentaba a factores comunes que fluctuaban en la sociedad, lo que
determinaba que no fuera adoptada medida de seguridad alguna. Esta conclusión,
a primera vista, llevaría a la Sala a despachar negativamente las pretensiones
del actor en el asunto bajo estudio.
9.3.8.
Empero, no puede desconocerse que el actor lleva casi 30 años desempeñándose
como defensor de derechos humanos y, en la actualidad, figura como representante
legal de dos organizaciones de personas desplazadas, así como de varias mesas
de participación de víctimas en municipios de Olomouc, zona que ha sido
particularmente afectada por el conflicto armado interno en el país.
Circunstancias apenas suficientes, a juicio de la Sala, para que la Unidad
Nacional de Protección proceda a efectuar una reevaluación de las circunstancias
de hecho que actualmente enfrenta el actor, que permitan inferir si se
encuentra frente a un riesgo extraordinario o extremo que diste de los
resultados anteriores en términos de escala de riesgos y amenazas, de acuerdo
con el procedimiento ordinario del programa de protección delineado en el
artículo 40 del Decreto 4912 de 2011.
Téngase
en cuenta que la Unidad Nacional de Protección debe analizar la situación
específica del solicitante de protección con fundamento en la ponderación de
factores objetivos y subjetivos. Esto es, no solamente la realidad e
individualidad de la amenaza, sino la situación específica que rodea al
amenazado, tales como “el lugar de residencia, la
pertenencia a un partido político, la actividad sindical, la situación económica,
la actividad profesional, la labor desempeñada como empleado de cierta entidad
estatal o empresa privada, los vínculos familiares, ciertas actuaciones
realizadas o haberse visto involucrado en acciones adelantadas por grupos
armados que actúan por fuera de la ley”[126].Circunstancias que bien pueden ser motivo de una mayor
exposición a una situación de acentuada vulnerabilidad en relación con el resto
de la población.
9.3.9.
En tal virtud, esta Sala de Revisión habrá de revocar la decisión judicial
proferida por el Tribunal
Superior de Zatec -Sala de Decisión Constitucional- que, a su turno,
confirmó la dictada por el Juzgado Quinto Penal del Circuito con funciones de
conocimiento de la misma ciudad frente a la acción de tutela promovida por Franz
y, en su lugar, procederá a proteger los derechos fundamentales vulnerados por
la Unidad Nacional de Protección, ordenándole a esta entidad, dada la condición
de defensor de derechos humanos del accionante y en atención a la presunción
constitucional de riesgo extraordinario que lo ampara, que realice una nueva
evaluación respecto de las condiciones de riesgo que afronta y, en todo caso,
la decisión adoptada le sea comunicada mediante acto administrativo motivado a
efectos de que éste pueda tener la certeza de que en su estudio fueron
valorados todos los factores de riesgo -objetivos y subjetivos- que presuntamente
generan un peligro inminente a su vida e integridad física y, del mismo modo,
se esbocen, con claridad, las razones por las cuales le asiste o no lo
pretendido. Esto último, comoquiera que las evaluaciones de riesgo allegadas al
trámite del proceso de tutela adolecían de la falta de una motivación expresa
en cuanto a los factores de riesgo que fueron valorados con antelación y los
elementos de juicio que fueron tenidos en cuenta para negar la prestación del
servicio de protección.
Tal
decisión se encuentra soportada en el hecho de que la Unidad Nacional de
Protección cuenta con la infraestructura técnica necesaria, así como también
con el material probatorio, los elementos y el personal técnico y profesional
especializado a efectos de proferir una valoración ajustada a la situación real
de seguridad del accionante, que tenga en cuenta su procedencia rural, el
escenario y las circunstancias históricas, sociales, económicas y políticas del
lugar donde se presentan las amenazas.
IV.    DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
REVOCAR la Sentencia
proferida por el Juzgado Cuarenta Administrativo de Oralidad del Circuito de Monrovia
-Sección Cuarta-, el 2 de julio de 2014, dentro del Expediente T-4.573.730, por
las razones expuestas en esta providencia y, en su lugar, TUTELAR los
derechos constitucionales fundamentales a la vida, a la integridad física, a la
libertad, a la igualdad y a la seguridad personal de Wangari, en su condición de mujer afrodescendiente, madre
cabeza de familia, defensora de derechos humanos y víctima de desplazamiento
forzado y violencia sexual, junto con sus dos hijas.
SEGUNDO.- ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección, por conducto de su
representante legal o quien haga sus veces, que en el término de diez (10) días
hábiles, contados a partir de la notificación de la presente sentencia, disponga
y materialice todas las
medidas especiales y expeditas de prevención y protección con enfoque
diferencial que requiera la señora Wangari en su condición de
defensora de derechos humanos y que resulten adecuadas tácticamente a las
circunstancias fácticas, riesgos particulares y condiciones de vulnerabilidad
que enfrenta junto con sus dos hijas, de acuerdo con las previsiones normativas
del Decreto 4912 de 2011. Igualmente, habrá  de considerar por separado la
situación de las hijas dependientes de la actora, con el propósito de
determinar la extensión de las medidas de protección.
Para la implementación de estas medidas,
deberá darse cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 8, 9, 18 y 21 de la
Ley 1257 de 2008, así como también analizarse la necesidad de medidas
complementarias con enfoque diferencial.
TERCERO.-ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección, por
conducto de su representante legal o quien haga sus veces, que tan pronto como
se notifique la presente sentencia, habida cuenta de la gravedad de los hechos
mencionados y de manera provisional hasta que se adopten las medidas del
numeral anterior, suministre a la señora Wangari, como medidas de prevención y protección:
- Un patrullaje periódico, cada cinco (5) días,
al domicilio que tenga la actora de acuerdo con sus necesidades de seguridad,
con el objetivo de contrarrestar y neutralizar el riesgo de recibir más
amenazas y establecer una interlocución directa con la peticionaria, a efectos
de evaluar y retroalimentar los procesos asociados a la adopción de las medidas
a que hubiere lugar.
- Un esquema colectivo de protección tipo 1,
compuesto por (1) un vehículo corriente, (1) un conductor y un (1) escolta,
independientemente de los demás recursos físicos de soporte que por su nivel de
riesgo deba entregársele para la adecuada prestación del servicio de
protección, como es el caso de tiquetes aéreos internacionales, nacionales,
apoyos de reubicación temporal o de trasteo, medios de comunicación y blindaje
de inmuebles e instalación de sistemas técnicos de seguridad, los cuales habrán
de ser autorizados sin exigencias adicionales.
Todas estas medidas serán examinadas en
relación con los principios de eficacia, pertinencia, inmediatez, idoneidad,
oportunidad y enfoque diferencial previstos en el Decreto 4912 de 2011 y la
Resolución 0805 de 2012.
CUARTO.- ORDENAR a las Fiscalías 45, 239 y 367 Seccionales de Monrovia que, en
el término de diez (10) días hábiles, contados a partir de la notificación de
la presente sentencia, valoren e incorporen a sus programas metodológicos frente
a las denuncias de Wangari, sus condiciones particulares de: i)
mujer afrodescendiente, ii) madre cabeza de familia, iii) de
defensora de derechos humanos, iv) víctima de desplazamiento forzado y v)
de violencia sexual, a fin de que determinen las medidas de prevención y
protección a que haya lugar y que garanticen de manera más efectiva sus
derechos fundamentales a la vida, integridad y seguridad personal. Todo lo
anterior, con el objeto de impulsar las investigaciones de los hechos que conduzcan
a una persecución eficaz de quienes pretenden interferir con las labores de
defensa de derechos humanos que desarrolla la actora y contextualizar el
escenario en el que se producen los delitos, al igual que mejorar las posibles
falencias en los programas de protección a las víctimas de violencia sexual en
el marco del conflicto armado y el desplazamiento forzado, que estén a su
cargo.
QUINTO.- REMÍTASE por Secretaría General de la Corte, copia
de esta providencia a la Unidad de Atención y Reparación a las Víctimas, para
que, de conformidad con las competencias asignadas en la Resolución 0805 de
2012, analice y coordine las medidas asistenciales con enfoque diferencial a
que haya lugar a favor de Wangari y sus dos hijas.
SEXTO.- REMÍTASE por Secretaría General de la Corte, copia
de esta providencia al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, para que, de
conformidad con las competencias asignadas por la Ley 1098 de 2006, brinde
especial atención psicosocial a las hijas de la señora Wangari, al haber sido sujetos pasivos de conductas de acceso
carnal abusivo y actos sexuales.
SÉPTIMO.- REMÍTASE por Secretaría General de
la Corte, copia de esta providencia a la Procuraduría General de la Nación,
para que, en virtud de lo previsto en el artículo 277 de la Constitución
Política, ejerza la debida vigilancia al cumplimiento de esta sentencia y
acompañe en lo que esté a su alcance a la señora Wangari, para lograr la efectividad de sus derechos fundamentales y      el
libre ejercicio de sus actividades como defensora de derechos humanos.
OCTAVO.-
REVOCAR la Sentencia
proferida por el Tribunal Superior de Zatec -Sala de Decisión
Constitucional-, el 25 de agosto de 2014, que a su vez confirmó el fallo
judicial adoptado por el Juzgado Quinto Penal del Circuito con funciones de
conocimiento de Zatec, el 8 de julio de 2014, y en su lugar, TUTELAR
los derechos constitucionales fundamentales a la vida, a la integridad física, a
la libertad, a la igualdad y a la seguridad personal de Franz, en su condición de defensor de derechos humanos y
líder comunitario.
NOVENO.-
ORDENAR a la Unidad
Nacional de Protección que realice una nueva evaluación respecto de las
condiciones actuales de riesgo que afronta el señor Franz, haciendo énfasis en su procedencia rural, el escenario y las
circunstancias históricas, sociales, económicas y políticas del lugar donde se
presentan las amenazas y, en todo caso, la decisión adoptada le sea comunicada
mediante acto administrativo motivado a efectos de que éste pueda tener la
certeza de que en su estudio fueron valorados todos los factores de riesgo que
presuntamente generan un peligro inminente a su vida, integridad física y
seguridad personales.
DÉCIMO.- INSTAR
a la Unidad Nacional de Protección, por conducto
de su representante legal o quien haga sus veces, en cuanto al ámbito de su
competencia le corresponda, para que recepcione las solicitudes de protección,
adelante las valoraciones de riesgo y adopte las medidas de seguridad a que
haya lugar, de defensores y defensoras de derechos humanos, teniendo en cuenta la
especial protección que sobre ellos se cierne, su papel preponderante en la
sociedad para la garantía y salvaguarda de la democracia y del Estado de
Derecho, y la aplicación material de los criterios de enfoque diferencial y
sub-diferencial.
DÉCIMO
PRIMERO.- ORDENAR por Secretaría
General que, en los términos del artículo 55 del Reglamento Interno de esta
Corporación, se omita cualquier dato o circunstancia que puedan llevar a la
identificación de los actores y sus familias.
DÉCIMO
SEGUNDO.- LÍBRESE la comunicación de que trata el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí indicados.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA T-124/15
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL DE DEFENSORA DE
DERECHOS HUMANOS-Las medidas provisionales en los términos en que
fueron otorgadas, ameritaban que la Sala hubiese justificado suficiente y
coherentemente su razón de ser (Salvamento parcial de voto)
Considero
que el término impuesto para ello excede el tiempo que se le otorgó a la entidad
para que, de manera definitiva, disponga y materialice el esquema de seguridad
que necesite la accionante y a sus hijas. Es decir, las medidas de protección
deberán ser determinadas por la Unidad Nacional de Protección de manera
definitiva en un término tan perentorio que, a mi juicio, no permitiría que se
alcance a materializar el esquema transitorio otorgado por la Corporación,
sobre todo si se tiene en cuenta que el segundo inciso del numeral Tercero de
la parte resolutiva requiere de un despliegue técnico y presupuestal que le
impone a la Unidad un tiempo mayor al establecido para definir el esquema de
seguridad definitivo.
Referencia:
Expedientes
AC T-4.573.730 y T-4.597.107
Acción de tutela instaurada por Luz Erika
Alegría Angulo y Juan José González Palacio contra la Unidad Nacional de
Protección
Magistrado
Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Aun cuando
comparto la decisión que amparó los derechos fundamentales de los demandantes
en los expedientes acumulados, en el caso T-4.573.730, debo señalar lo
siguiente: El inciso segundo de la parte resolutiva ordena a la Unidad Nacional
de Protección, que en el término de (10) días hábiles, contados a partir
de la notificación de la sentencia disponga y materialice todas las medidas
especiales y expeditas de prevención y protección con enfoque diferencial que
requiera la señora Wangari. No obstante lo anterior, en el inciso
Tercero, se dispone: "un patrullaje periódico cada quince (15)
días, al domicilio que tenga la actora de acuerdo con sus
necesidades de seguridad, con el objetivo de contrarrestar y neutralizar el
riesgo de recibir más amenazas y establecer una interlocución directa con la
peticionaria, a efectos de evaluar y retroalimentar los procesos asociados a la
adopción de las medidas que hubiere lugar" (...) "Un esquema
colectivo de protección tipo 1, compuesto por (1) un vehículo corriente, (1)
conductor y un escolta, independientemente de los demás recursos físicos de
soporte que deba entregársele para la adecuada prestación del servicio de
protección, como es el caso de tiquetes aéreos internacionales, nacionales,
apoyos de reubicación temporal o de trasteo, medios de comunicación y blindaje
de inmuebles e instalación de sistemas técnicos de seguridad, los cuales habrán
de ser autorizados sin exigencias adicionales" (Énfasis añadido). Si bien
estas medidas son provisionales, en cuanto a que se harán efectivas en forma
inmediata pero hasta que se materialicen las ordenes que en últimas requiera la
accionante, y que, de conformidad con el enfoque diferencial, debe determinar
la UNP, considero que el término impuesto para ello excede el tiempo que se le
otorgó a la entidad para que, de manera definitiva, disponga y materialice el
esquema de seguridad que necesite la accionante y a sus hijas. Es decir, las
medidas de protección deberán ser determinadas por la Unidad Nacional de Protección
de manera definitiva en un término tan perentorio que, a mi juicio, no
permitiría que se alcance a materializar el esquema transitorio otorgado por la
Corporación, sobre todo si se tiene en cuenta que el segundo inciso del numeral
Tercero de la parte resolutiva requiere de un despliegue técnico y presupuestal
que le impone a la Unidad un tiempo mayor al establecido para definir el
esquema de seguridad definitivo.
Sin desconocer el riesgo inminente y el
enfoque diferencial predicable de la demandante en este caso, estimo que las
medidas provisionales en los términos en que fueron otorgadas, ameritaban que
la Sala de Revisión hubiese justificado suficiente y coherentemente su razón de
ser, lo cual me hubiera permitido acompañar a la mayoría de la Sala de haberse
sustentado adecuadamente, dejando claro lo que realmente se pretendía. Las
dudas que dicha situación me suscitan son las que motivan la presentación de
esta parcial salvedad.
Fecha ut supra,
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1]
Este tipo de medidas de protección han sido adoptadas por la Corte
Constitucional en múltiples procesos en los que la difusión pública de la
respectiva sentencia o resolución judicial repercutiría
ostensiblemente                  en los derechos a la vida, integridad física y
moral, seguridad personal e intimidad de las partes o de quienes tengan un
interés legítimo en la causa. Sobre el particular, pueden consultarse las
Sentencias T-523 de 1992,   T-442 de 1994, T-420 de 1996, T-1390 de 2000,
T-1025 de 2002, T-510 de 2003, T-794 de 2007, T-302 de 2008, T-841 de 2011,
T-851A de 2012, T-977 de 2012, T-058 de 2013, T-453 de 2013, T-595 de 2013,
T-532 de 2014, SU-617 de 2014 y T-878 de 2014.
[2]
“Artículo 15. Todas las personas tienen derecho
a su intimidad personal y familiar y a su buen nombre, y el Estado debe
respetarlos y hacerlos respetar. De igual modo, tienen derecho a conocer,
actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en
bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas. En la
recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y
demás garantías consagradas en la Constitución. La correspondencia y demás
formas de comunicación privada son inviolables. Sólo pueden ser interceptadas o
registradas mediante orden judicial, en los casos y con las formalidades que
establezca la ley. Para efectos tributarios o judiciales y para los casos de
inspección, vigilancia e intervención del Estado podrá exigirse la presentación
de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que
señale la ley”. Acerca del acceso y consulta a los documentos, véanse el
artículo 20 de la Ley 57 de 1985, el artículo 27 de la Ley 594 de 2000 y el
artículo 418 de la Ley 599 de 2000.
[3]
“Por la cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos
personales”. Normatividad reglamentada parcialmente por el Decreto 1377 de
2013.
[4] Para ahondar aún más sobre pautas que
aconsejan limitar la difusión en motores de búsqueda, proveedores comerciales
de internet, bases de datos jurisprudenciales o en cualquier otro formato
electrónico de sentencias e información procesal, a fin de proteger
rigurosamente los derechos a la intimidad y a la privacidad, consultar las Reglas
Mínimas de Heredia. Éstas se presentan, en principio, como una serie de recomendaciones
de soft law o derecho blando sobre la forma en que los operadores
jurídicos deben publicar la información que producen y cómo han de garantizar
el adecuado equilibrio que impone la tensión existente entre transparencia en
la administración de justicia, acceso a la información pública e igualdad ante
la ley. Sobre la intimidad como proyección
de la privacidad frente a la sociedad, véase a Antonio Pérez Luño, “Dilemas
actuales de la protección de la intimidad. Problemas actuales de los derechos fundamentales”
en Boletín oficial del Estado, Madrid, Universidad Carlos III, 1994.
[5]
El artículo 55 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional dispone lo
siguiente: “Publicación de providencias. En la publicación de sus
providencias, las Salas de la Corte o el Magistrado sustanciador, en su caso,
podrán disponer que se omitan nombres o circunstancias que identifiquen a las
partes”.
[6]
Para Candombe, aunque la definición ofrecida en la Ley 387 de 1997 sobre
desplazamiento forzado interno procuró integrar distintos aspectos a fin de
lograr un diseño sistémico de la política pública en la materia, en la
práctica, componentes como la prevención y la atención resultaron “fragmentados,
homogéneos e insuficientes” para la restitución integral de los derechos de
las víctimas. De ahí que se hayan organizado como tal para insistir en la
necesidad de adecuar criterios como el de la dimensión colectiva del fenómeno,
incluyéndose las manifestaciones de confinamiento y resistencia. Conceptos que,
básicamente, responden a la experiencia de comunidades afrocolombianas que, no
obstante estar habitando físicamente en un determinado territorio colectivo u
otra ubicación como resultado del desplazamiento forzado, encuentran gravemente
menoscabadas las posibilidades de ejercer efectivamente sus derechos
étnico-territoriales.
[7]
Según se menciona en el recuento de hechos que hace parte del escrito de
tutela, para esa época, la señora Wangari ya era víctima de varias
amenazas por haber sido testigo de dos muertes violentas a manos de actores
armados al margen de la ley. Ver folio 2 del Cuaderno Principal del Expediente.
[8]
En el escrito demandatorio se hace énfasis en que la señora Wangari es
desplazada interna por la violencia desde el mes de noviembre de 2012, debido a
que decidió sacar a su sobrino de la casa, el cual era objeto de amenazas y
presiones por parte de actores armados que buscaban su reclutamiento forzado.
Específicamente, allí se narra lo siguiente “después de llevar a mi sobrino a
un sitio seguro, aproximadamente a las 6 p.m., fui confrontada por dos hombres
que entraron a mi lugar de residencia. En mis brazos tenía a mi bebé de un año
de edad. Me preguntaron dónde estaba mi sobrino y yo les dije que no sabía de
su paradero; que la mamá se lo había llevado para que estudiara. Seguidamente
me dieron una fuerte guantada y tomaron a mi niña, la ubicaron encima de la
cama y procedieron a darme una patada en una pierna. Me jalaron de la blusa y
uno de ellos le dijo al otro ´cojámosla`. Me quitaron el pantalón y me dijeron
que si gritaba nos mataban a mí y a mi niña. Me penetraron brutalmente.
Mientras uno me accedía carnalmente, el otro manoseaba a mi niña, que no paraba
de llorar. Al rato se escuchó el timbre de mi casa y pensé que era mi hija
mayor de 16 años. Me angustié mucho, mientras los sujetos se quedaron mudos
apuntándome con el arma. Aproximadamente 10 minutos después se fueron y me
amenazaron diciéndome que les trajera al muchacho y que tenía 10 días para
traerlo. Que de no ser así, debía atenerme a las consecuencias. Cuando éstos se
fueron me arrastré como pude para bañarme y limpiar el piso, ya que había
quedado sangre, pues me dio una hemorragia. Después de un rato llegó mi hija y
me encontró en la cama. Me preguntó qué me pasaba y por qué lloraba y le
contesté que era por mi sobrino. A la semana, el día 09 de noviembre de 2012,
violaron a mi hija cuando iba de camino a la casa. Estos sujetos, en plena
calle, la ultrajan y de no ser por una vecina que luego fue descuartizada, se
la habrían llevado o matado. Tuve que irme de mi casa sin poder sacar nada,
porque la vecina me dijo que no volviera. Le pregunte por qué y me dijo: ´lo
que ojo ve, boca no lo dice`, y resolví irme con mis niñas a casa de mis
padres, lugar donde tenía un centro educativo que yo dirigía”. A su vez, en
el escrito se precisa que, con posterioridad, “Dichos sujetos llegaron a la
casa de mis padres. Los vi arribar a su residencia mientras yo ingresaba a la
tienda a comprar unas papas para cocinar; no las alcancé a comprar porque de
inmediato entré a la casa y llamé a una amiga que está al tanto de mi historia.
Ella me sugirió que fuera a la Fiscalía. En ese momento me encontraba sola,
pues mis padres estaban ausentes. Cuando los hombres parquearon la moto tomaron
el número de la nomenclatura y comenzaron a llamar por celular, luego se fueron
al interior de la calle. Le dije a mi hija mayor que cerrara bien la puerta y
que no saliera, que ya venía. Tomé un taxi y le dije que me llevara a la
Fiscalía pero yo estaba llorando desesperada y el taxista me preguntó qué me
pasa; al informarle que me estaban siguiendo éste replicó que esa entidad
quedaba muy lejos y que era mejor acudir al cuadrante de policía para que
hicieran el respectivo acompañamiento. Al llegar me hicieron preguntas y
llamaron una patrulla para que me llevara a mi casa a recoger a mis hijas y
algunas pertenencias. Me llevaron a la Fiscalía de Kakata, lugar en el cual
estuvimos desde las 4:00 p.m. hasta las 12 p.m. Uno de los funcionarios del
ente tuvo que pagarnos hospedaje porque era peligroso quedarnos en ese lugar
debido a que había amenaza de bomba. Al día siguiente nos llevaron a la
Personería de Kakata. Fue el Personero el que me dijo que no podía estar un
minuto más y llevó todo a término para asegurar mi salida de la ciudad con
intermediación de la Cruz Roja Internacional”. Ver folios 1 y 2 del
Cuaderno Principal del Expediente.
[9]
La actora puntualiza que “Ya en Monrovia, nos dieron albergue por unos días,
brindándonos atención psicológica, atención médica, alimentación y demás. Luego
fuimos transferidas a un albergue por un mes y ocho días. Personal de la Unidad
de Víctimas me informó que no me podían ayudar más debido a que yo no aparecía
en el registro único de víctimas. Desde entonces, he pasado un sinnúmero de
dificultades para poder sobrevivir con mis hijas en esta ciudad. En el mes de
enero de 2013 manifesté haber visto a uno de los sujetos que me hizo daño en
Kakata a la funcionaria del albergue y me dijo que no saliera (…). En otra
ocasión volví a toparme con aquel sujeto. Me disponía a abordar un transmilenio
y él empezó a llamarme por mi nombre. Tuve que bajarme en una estación alejada
de mi destino. Inmediatamente tomé un bus y luego un taxi con destino al
albergue, dado que para la fecha no conocía aún la ciudad (…). A mediados de
junio de 2013, cuando residíamos en el centro de la ciudad, fui intimidada con
un panfleto que contenía amenazas en contra mía, de mis hijas y de otros
familiares. Acudí inmediatamente a una representante a la Cámara de
Representantes que me comunicó con el personal de la Unidad Nacional de
Protección, de la Casa de la Mujer y de la Defensoría del Pueblo”. Ver
folio 3 del Cuaderno Principal del Expediente.
[10] Entre otros episodios descritos en el recurso de amparo, se
encuentra que “el 13 de septiembre de 2013 fui abordada por unos hombres
cuando salí con mis niñas a buscar alimento. Sentí que me seguían desde una
camioneta y efectivamente el sujeto me gritó ´perra` y se bajó de la camioneta.
Mis niñas salieron a correr por un lado y yo por otro hasta lograr llegar a la
policía que queda cerca. Al llegar al lugar, mis niñas estaban allí y los
policías procedieron a hacernos acompañamiento hasta mi casa. El día lunes
ellos me brindaron acompañamiento hasta que me fui a realizar una denuncia.
Allí no me atendieron argumentando que era justicia y paz la jurisdicción que
debería hacerlo. Me dieron la dirección de la seccional de justicia y paz, a
donde me dirigí con mis niñas. Allá le conté a una funcionaria lo que me había
sucedido y me respondió que debía esperar porque esa clase de casos no los
atendían allí, direccionándome a la Unidad Nacional de Protección, quienes
únicamente nos llevaron a la casa con la advertencia de que no saliéramos a la
calle (…)”. Ulteriormente, menciona que fue amenazada en la vivienda con
piedras en la ventana y más mensajes de muerte. “Yo estaba en la panadería
colindante con la casa y vi cuando dos hombres rondaban la casa y me asusté
mucho, entré inmediatamente y le comuniqué esto a la dueña de la casa
diciéndole que había dos hombres que estaban apuntando la dirección de la casa
(…). La Unidad Nacional de Protección me aconsejó organizar rápidamente algo de
ropa y a eso de las 7pm llegaron por nosotras en una camioneta oficial. Dimos
un largo recorrido buscando un hotel muy económico porque el presupuesto que
había no alcanzaba para pagar un hotel seguro y terminamos llegando a un hotel
en el que tuve que resguardarme porque ya eran las 11 de la noche (…). La
Unidad Nacional de Protección me dio $489.000 pesos para quince días de
alimentación, alojamiento y transporte para las tres. Debido a que no
conseguimos lugar, tuvimos que volver al apartamento donde inicialmente nos
alojamos. A los pocos días un muchacho me dio una patada y una puñalada en la
espalda. El chaleco antibalas sufrió daños (…). Después de realizar la denuncia
ante la Fiscalía General, se agilizó mi proceso en la Unidad Nacional de
Protección y me fue aprobada una ayuda de reubicación, gracias a la cual pude
conseguir un apartamento”. Ver folios 4 y 5 del Cuaderno Principal del
Expediente.
[11] “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[12] La accionante complementa su argumentación a partir de los informes
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la
situación de derechos humanos en Colombia durante los años 2009, 2010 y 2011,
de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre la situación de los
defensores y defensoras de Derechos Humanos en las Américas en el año 2011, de
los Autos 200 de 2007 y 098 de 2013, y de las Sentencias T-439 de 1992, T-1026
de 2002, T-719 de 2003, T-728 de 2010 y T-585A de 2011. Ver folios 7 a 10 del
Cuaderno Principal del Expediente.
[13] Para sustentar ese aparte de la demanda, la actora utiliza como
punto de referencia el Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos sobre la situación de los Derechos Humanos en
Colombia del 4 de marzo de 2010.
[14] La actora hace especial énfasis en que la situación de riesgo que
afronta, además de afectar ostensiblemente su seguridad personal, torna
nugatorio su derecho a la libre circulación, le impide ejercer su profesión u
oficio y la separa de manera irremediable de sus demás familiares. Ver folios
11 a 13 del Cuaderno Principal del Expediente.
[15] La demandante remata el escrito de tutela arguyendo que, en virtud
de los actos de violencia sexual que se concretaron recientemente, su situación
debería ser analizada bajo la denominada presunción de riesgo extremo,
la cual debió dar paso tanto a la reevaluación inmediata de su nivel de riesgo,
como al suministro de medidas comprehensivas de protección que perfeccionaran
el esquema del medio de comunicación, el chaleco antibalas y la implementación
de la prórroga del apoyo de reubicación temporal que se aprobó desde un
comienzo. Ver folio 14 del Cuaderno Principal del Expediente.
[16] Según pone de presente en la acción de tutela, en dicho municipio
se desempeñaba como conciliador de la Junta Administradora Comunal y Miembro
Delegado ante la Junta Directiva del Hospital Municipal en representación de
los campesinos. Ver folio 1 del Cuaderno Principal del Expediente.
[17] El actor añade en su escrito de demanda que “su grupo familiar
estaba compuesto por 19 personas entre las cuales estaban hijos, nietos y
cónyuge, pero que dadas las condiciones de inseguridad en las que me mantengo
debido a la actividad que ejerzo, se fueron deteriorando los lazos de
convivencia, por lo que en la actualidad vivo solo y apartado de todos ellos”.
Esto debido, en gran parte, a que a su llegada a Zatec continuó con sus
actividades de líder comunitario y social en defensa de los derechos humanos,
por lo que siguió enfrentando amenazas y serios problemas de seguridad, “ya
que un grupo paramilitar trató de secuestrarme y asesinarme en la Unidad de
Atención y Orientación de Belencito, y en otra oportunidad incursionaron en mi
casa y gracias a la colaboración de mi familia y de varios vecinos no pudieron
agarrarme”. Ver folios 1 y 2 del Cuaderno Principal del Expediente.
[18] Advierte que también funge como representante legal de la
Asociación de Campesinos Desplazados Usti. Ver folio 2 del Cuaderno
Principal del Expediente.
[19] Entre las últimas amenazas que se detallan en la demanda, el actor
cuenta que “en septiembre de 2013, cuando residía en un barrio de Zatec,
miembros de grupos paramilitares me amenazaron, me increparon y me desplazaron
de allí. Luego, un carro tipo buseta que era de mi propiedad fue echado a rodar
y quedó en pérdida total. Así mismo, la última amenaza recibida fue en el mes
de abril de 2014 a través de varias llamadas telefónicas realizadas a mi número
de celular de un sujeto que me advertía que si quería permanecer con vida debía
pagar, al menos, $1.000.000 para ejercer la labor social que venía adelantando
en los distintos municipios de Olomouc, pues sabía de mi labor y de mi
itinerario en relación con mis labores comunitarias”. Ver folio 3 del
Cuaderno Principal del Expediente.
[20] Como sustento de sus pretensiones, el actor relaciona a pie de
página las Sentencias T-719 de 2003, T-339 de 2010, T-059 de 2012, T-234 de
2012 y T-078 de 2013.
[21] La autoridad judicial requirió al Representante Legal de la entidad
para que, en el término de dos días, presentara un informe preciso y detallado
sobre los hechos que motivaron la acción de tutela, indicando, puntualmente, si
la tutelante estaba sometida a medidas de protección y el nivel de riesgo que sobrellevaba.
Ver folios 44 y 45 del Cuaderno Principal del Expediente.
[22] Adicionalmente, la Fiscal 239 Seccional comentó que, como
consecuencia de las medidas de seguridad solicitadas por la denunciante para
ella y sus hijas, envió oficio al Comandante de la Policía Metropolitana de Monrovia
a efecto de que se realizaran las actividades pertinentes para proveerles
de protección policiva.          Ver folios 54 a 61 del Cuaderno Principal del
Expediente.
[23] Ver folios 62 y 63 del Cuaderno Principal del Expediente.
[24] La Fiscal 367 Seccional adjuntó copias del informe ejecutivo,
entrevista de la víctima, informe de biología forense, oficio de solicitud de
inclusión en Sistemas de índice Combinado de ADN -CODIS- y solicitud de
protección remitida a la Oficina de Protección de Víctimas y Testigos de la
Fiscalía General de la Nación.    Ver folios 64 a 82 del Cuaderno Principal del
Expediente.
[25] “por
el cual se organiza el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la
vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y
comunidades del Ministerio del Interior y de la Unidad Nacional de Protección”.
[26] El Jefe de la Oficina Jurídica de la Unidad Nacional de Protección
explica que la matriz fue avalada por la Corte Constitucional en el Auto 266 de
2009 como un instrumento estándar de valoración de riesgo que coadyuva en la
fijación de parámetros de calificación y ponderación del mismo.
[27] “Artículo
9º. Medidas de Emergencia. En casos
de riesgo inminente y excepcional, el Director de la Unidad Nacional de
Protección podrá adoptar, sin necesidad de la evaluación del riesgo,
contemplando un enfoque diferencial, medidas provisionales de protección para
los usuarios del Programa e informará de las mismas al Comité de Evaluación de
Riesgo y Recomendación de Medidas – Cerrem en la siguiente sesión, con el fin
de que este recomiende las medidas definitivas, si es del caso. Con el
propósito de adoptar estas medidas de protección de emergencia, el Programa
hará una valoración inicial del riesgo al que está expuesto el peticionario,
disponiendo en forma inmediata la realización de la evaluación del Riesgo, que
permita ajustar o modificar las decisiones adoptadas inicialmente. En todo
caso, para adoptar medidas provisionales de protección se deberán realizar los
trámites presupuestales respectivos. En circunstancias en que sea aplicable la
presunción constitucional de riesgo, para el caso de la población desplazada,
incluidas víctimas en los términos del artículo 3° de la Ley 1448 de 2011, que
intervienen en procesos de restitución de tierras, el Director de la Unidad
Nacional de Protección deberá adoptar medidas de esta naturaleza”.
[28] Ver validación del nivel de riesgo en folios 98 a 101 del Cuaderno
Principal del Expediente.
[29] Ver validación del nivel de riesgo en folios 102 a 105 del Cuaderno
Principal del Expediente.
[30] Ver validación del nivel de riesgo en folios 106 a 108 del Cuaderno
Principal del Expediente.
[31] Ver validación del nivel de riesgo en folios 109 a 111 del Cuaderno
Principal del Expediente.
[32] Se traen a cuento apartes de las
Sentencias No. 29087 de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia      y
de la T-753 de 2006 de la Corte Constitucional con la intención de justificar
la inconveniencia de ejercer la acción de tutela como el mecanismo de defensa
judicial idóneo para abordar el examen de evaluaciones de riesgo de personas
con particulares condiciones de vulnerabilidad, ante la existencia de
autoridades especialistas en determinar el nivel de riesgo y las medidas
pertinentes para afrontarlo. Ver folios 90 y 91 del Cuaderno Principal del
Expediente.
[33] Se adjunta al escrito de intervención como Anexo 1 el
Informe de la Asesora de Gestión del Servicio de la Unidad Nacional de
Protección para el Grupo de Víctimas, en el que se relacionan sumariamente las
gestiones que se han realizado en favor de la tutelante con el objetivo de
salvaguardar su vida e integridad personal. Entre ellas, se destaca que en el
año 2013 se realizaron 5 pagos por concepto de apoyo de reubicación (20-Sep-13
$884.250/17-Oct-13 $884.250/28-Oct-13 $1.179.000/25-Nov-13 $1.179.000) Ver
folios 94 a 97 del Cuaderno Principal del Expediente.
[34] Ver folio 228 del Cuaderno Principal del Expediente. Cabe mencionar
que la Corte Suprema de Justicia -Sala de Casación Penal, Sala de Decisión de
Tutelas No. 1- resolvió declarar, en Auto del 12 de junio de 2014, la nulidad
de lo actuado por la Sala Penal del Tribunal Superior de Zatec, desde el
auto mediante el cual asumió conocimiento del caso, debido a que el Ministerio
del Interior había sido relacionado sin que al momento de admitirse la demanda
el a-quo se percatara de que esa entidad no tenía ninguna injerencia en la
problemática constitucional alegada por el accionante como para integrarla al
contradictorio. Ver folios 166 a 225 del Cuaderno Principal del Expediente.
[35] El interviniente señala que se envió la validación del nivel de
riesgo en oficio ST-C924-13 a la dirección abonada por el evaluado, pero el
mismo fue devuelto por la empresa de correspondencia 4-72 porque allí no lo
conocían. Ver folios 251, 257 y 258 del Cuaderno Principal del Expediente.
[36] Ver requerimiento en folios 259 y 260 del Cuaderno Principal del
Expediente.
[37] La Unidad Nacional de Protección dispuso su comunicación en
Resolución No. SP 0276 del 11 de diciembre de 2013. Ver folio 252 del Cuaderno
Principal del Expediente.
[38] La anterior consideración tuvo como sustento varios apartes de las
Sentencias T-719 de 2003 y T-059 de 2012.
[39] Un aparte del texto es como se sigue a continuación: “(…)
Los Sapos tienen que morir. Llegó la ora de la limpia social. Llegó el momento
de cobrarle a esa malparida lo que nos debe. No vamos a jugar mas con ella. Ya
tenemos la orden de exterminarla en donde la veamos. Los tenemos en la mira
para nosotros en Monrovia como en Kakata. No es un secreto que esta
organización está ayudando a estos malparidos lideres que son unos sapos. Que están
demandándonos en todos laos en esa defenzoria del pueblo y esa fizcalia no acen
sino hablar mal de nosotros Wangari puta mueressssssssssss (…)” (sic).
[40] Comunicación de validación de estudio de nivel de riesgo
extraordinario STC-8023-14 del 27 de mayo de 2014.
[41] El Juzgado Cuarenta Administrativo de Oralidad del Circuito de Monrovia
-Sección Cuarta-, en Auto del 17 de julio de 2014, resolvió rechazar el recurso
de apelación interpuesto por la señora Wangari en contra de la sentencia de primera
instancia dictada el 2 de julio de 2014, por haber sido radicado de forma
extemporánea. Ver folio 152 del Cuaderno Principal del Expediente.
[42] El estudio de nivel de riesgo estuvo a cargo del Comité de
Reglamentación y Evaluación de Riesgos -CRER-, conforme a lo previsto en el
Decreto 1740 de 2010 “por el cual se reglamenta el artículo 81 de la Ley 418
de 1997, modificada y prorrogada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106
de 2006 y se dictan otras disposiciones”. Este decreto fue derogado por el
artículo 53 del Decreto 4912 de 2011.
[43] La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido clara y
enfática en declarar que el juez de tutela está encargado de impulsar
oficiosamente el proceso y, para ello, deberá averiguar no solo todos los
hechos determinantes sino los derechos que pueden resultar afectados en cada
caso. Por esa razón, en principio, le corresponde al juez corregir los errores
del actor al formular la petición o exponer los fundamentos de derecho. Esa
facultad permite ir más allá de los alegatos de las partes para identificar
realmente cuáles son los derechos amenazados o vulnerados y pronunciarse sobre
aspectos que no hayan sido expuestos como fundamento de la solicitud, pero que
exigen una decisión por vulnerar o impedir la efectividad de los derechos
fundamentales que el actor pretende proteger. Sobre las facultades oficiosas
del juez de tutela, consultar, entre otras, el Auto 227 de 2006 y las Sentencias
T-886 de 2000, T-622 de 2002, T-060 de 2006 y T-108 de 2008.
[44] Consultar, entre otras, las Sentencias SU-037 de 2009, T-212 de
2009, T-136 de 2010, T-778 de 2010, T-880 de 2013, T-114 de 2014 y T-822 de
2014.
[45] La Carta Política le impone a las autoridades de la República la
obligación de proteger a todas las personas en sus derechos y libertades -C.P.
art. 2º-, por lo que debe entenderse que los diversos mecanismos judiciales de
defensa previstos en la ley, han sido estatuidos como instrumentos de carácter
preferente a los que deben acudir las personas en procura de la efectiva
garantía de protección de sus derechos. De ahí que se justifique el carácter
subsidiario de la acción de tutela. Consultar, entre otras, las Sentencias
T-106 de 1993, SU-544 de 2001, T-983 de 2001, T-514 de 2003, T-1017 de 2006 y T-715
de 2009.
[46] Esta aproximación encuentra pleno respaldo
en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, el cual, al referirse a las
causales de improcedencia de la acción de tutela, puntualiza claramente que la
existencia de otros medios de defensa judicial tendrá que ser apreciada en
concreto, atendiendo al grado de eficiencia y efectividad del mecanismo
judicial para encarar las específicas circunstancias en que se encuentre el
solicitante al momento de invocar la protección del derecho presuntamente
conculcado. Disposición normativa declarada exequible por medio de la Sentencia
C-018 de 1993.
[47] Ley 1437 de 2011.
[48] En la jurisprudencia del Consejo de Estado puede apreciarse
claramente la procedencia del medio de control de reparación directa cuando
quiera que se omite el cumplimiento del deber de protección estatal. Consultar,
entre otras, las Sentencias de la Sección Tercera -Subsección B-, del 29 de
mayo y 9 de octubre de 2014, Consejero Ponente: Ramiro de Jesús Pazos Guerrero.
[49] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[50] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[51] Consultar, entre otras, la Sentencia T-439 de 1992.
[52] Consultar, entre otras, la Sentencia T-532 de 1995.
[53] Consultar, entre otras, la Sentencia T-590 de 1998.
[54] Consultar, entre otras, las Sentencias T-558 de 2003 y T-786 de
2003.
[55] Consultar, entre otras, la Sentencia T-719 de 2003.
[56] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[57] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[58] Sobre el tema, la Sala Cuarta de Revisión
también profirió la Sentencia T-460 de 2014. En este pronunciamiento, se
reiteró que el derecho a la seguridad personal
es susceptible de protección a través de la acción de tutela cuando el riesgo
al que se enfrenta una determinada persona resulta ser calificado. En otras
palabras, “no todo riesgo al que se somete una persona genera la vulneración
de la seguridad personal y, por ende, no todo riesgo legitima al afectado para
solicitar del Estado medidas especiales de protección. El riesgo que enfrenta
un ciudadano puede ser calificado en una escala como: mínimo, ordinario,
extraordinario, extremo o consumado y solo son susceptibles de garantía
especial por parte del Estado quienes afronten peligros frente a su vida y su
integridad excepcionales o extremos”.
[59] M.P. María Victoria Calle Correa.
[60] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[61] El derecho a la seguridad personal se encuentra reconocido
expresamente en el artículo 7 de la Convención Americana de Derechos Humanos y
en el artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de
Naciones Unidas, que hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido
estricto.
[62] Cfr. Sentencias T-728 de 2010, T-339 de 2010, T-134 de 2010, T-1037
de 2008, T-1254 de 2008, T-1101 de 2008, T-496 de 2008, T-1037 de 2006, T-686
de 2005, T-683 de 2005, T-634 de 2005, T-524 de 2005 y T-719 de 2003.
[63] En concepto de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, “el
derecho a la seguridad personal, aun íntimamente ligado a la libertad personal,
tiene un contenido específico relacionado con la creación de un ambiente
propicio y adecuado para la convivencia pacífica de las personas”. A este
respecto, consultar, entre otras, la Sentencia del Caso Yvon Neptune Vs. Haití.
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de mayo de 2008.
[64] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[65] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[66] Sentencia T-719 de 2003.
[67] Ibíd.
[68] Ibíd.
[69] Protección de las personas que se encuentren privadas de la
libertad.
[70] Artículos 11 y 12 de la Constitución Política.
[71] Así por ejemplo, la Corte, en la Sentencia T-719 de 2003, señaló
que el Constituyente expresamente proscribió la sujeción de las personas a
ciertos riesgos que consideró inaceptables: el riesgo a ser sometidas a
tortura, desaparición forzada, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes
(art. 12 C.P), el riesgo de ser sometidas a esclavitud, servidumbre o trata
(art. 17 C.P), el riesgo de ser molestadas por sus convicciones o creencias
(art. 18 C.P), el riesgo de ser molestadas directamente en su persona o en su
familia (art. 28 C.P), el riesgo de ser objeto de persecución en forma tal que
deban buscar asilo (art. 34 C.P), los múltiples riesgos a los que están
expuestos los niños, entre ellos los peligros patentes de “toda forma de
abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación
laboral o económica y trabajos riesgosos” (art. 44,
C.P.), los múltiples riesgos a los que se enfrentan las personas de la tercera
edad, especialmente en casos de mala alimentación (art. 46), o los innegables
peligros a los que están sometidos quienes desarrollan actividades periodísticas
en nuestro país (art. 73).
[72] Ibídem.
[73] Otros pronunciamientos sobre seguridad personal pueden encontrarse
en las Sentencias T-496 de 2008,       T-585A de 2011, T-591 de 2013, T-224 de
2014 y T-460 de 2014.
[74] PÉREZ LUÑO, Antonio Enrique, Derechos Humanos, Estado de Derecho
y Constitución, Tecnos, Madrid, 2010, p. 51.
[75] Aprobada por la
Conferencia Mundial de Derechos Humanos, el 25 de junio de 1993.
[76] Sentencia T-590 de 1998.
[77] Sentencia T-1191 de 2004.
[78] Consultar, entre otras, la Sentencia T-719 de 2003.
[79] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[80] Sentencia T-1191 de 2004.
[81] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[82] Ibíd.
[83] Aprobada por la Asamblea General en el quincuagésimo tercer período
de sesiones, que tuvo lugar el 8 de marzo de 1999. Resolución A/RES/53/144.
Sobre el particular, cabe mencionar que si bien la Asamblea General de las
Naciones Unidas, en ejercicio de sus funciones, dicta resoluciones con un contenido
meramente recomendatorio, a veces por el proceso mismo de elaboración o su gran
utilidad en la práctica de los estados adquieren una especial relevancia en el
derecho internacional, de tal forma que en algunos casos reciben el nombre de
“Declaración” o “Carta”, convirtiéndose con el tiempo en costumbre
internacional y adquiriendo por ese derrotero un carácter vinculante.
[84] Según el Estatuto de la
Corte Internacional de Justicia de La Haya (Art. 38), las fuentes primarias
son: (i) los tratados internacionales; (ii) la costumbre internacional; y (iii)
los principios del derechos “reconocidos por las naciones civilizadas”;
mientras que las fuentes secundarias son: (i) la jurisprudencia; (ii) la
doctrina; y (iii) la equidad.
[85] Transmitido por el Secretario General de Naciones Unidas a los
miembros de la Asamblea General el 28 de julio de 2011. A/66/203.
[86] Esta Corte en Sentencia T-496 de 2008, hizo referencia a la
protección constitucional y del derecho internacional a la mujer frente a todo
tipo de violencia, así como a los riesgos específicos y a las cargas
extraordinarias que les impone por su género, la violencia armada a las mujeres
en el país. Cfr. C.J. 5 y 6.
[87] Auto 092 de 2008.
[88] CEDAW, por sus siglas en inglés.
[89] Convención de Belém do Pará.
[90] A/66/203 del 28 de julio de 2011.
[91] OEA/Ser.L/V/II.124, Doc. 5 rev.1, 7 marzo 2006.
[92] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[93] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[94] Estos riesgos son: “(i)
el riesgo de violencia sexual, explotación sexual o abuso sexual en el marco
del conflicto armado; (ii) el riesgo de explotación o esclavización para
ejercer labores domésticas y roles considerados femeninos en una sociedad con
rasgos patriarcales, por parte de los actores armados ilegales; (iii) el riesgo
de reclutamiento forzado de sus hijos e hijas por los actores armados al margen
de la ley, o de otro tipo de amenazas contra ellos, que se hace más grave
cuando la mujer es cabeza de familia; (iv) los riesgos derivados del contacto o
de las relaciones familiares o personales -voluntarias, accidentales o
presuntas- con los integrantes de alguno de los grupos armados ilegales que
operan en el país o con miembros de la Fuerza Pública, principalmente por
señalamientos o retaliaciones efectuados a posteriori por los
bandos ilegales enemigos; (v) los riesgos derivados de su pertenencia a
organizaciones sociales, comunitarias o políticas de mujeres, o de sus labores
de liderazgo y promoción de los derechos humanos en zonas afectadas por el
conflicto armado; (vi) el riesgo de persecución y asesinato por las estrategias
de control coercitivo del comportamiento público y privado de las personas que implementan
los grupos armados ilegales en extensas áreas del territorio nacional; (vii) el
riesgo por el asesinato o desaparición de su proveedor económico o por la
desintegración de sus grupos familiares y de sus redes de apoyo material y
social; (viii) el riesgo de ser despojadas de sus tierras y su patrimonio con
mayor facilidad por los actores armados ilegales dada su posición histórica
ante la propiedad, especialmente las propiedades inmuebles rurales; (ix) los
riesgos derivados de la condición de discriminación y vulnerabilidad acentuada
de las mujeres indígenas y afrodescendientes; y (x) el riesgo por la pérdida o
ausencia de su compañero o proveedor económico durante el proceso de
desplazamiento”.
[95] En esta categoría se encuentran: “(i)
la violencia y el abuso sexuales, incluida la prostitución forzada, la
esclavitud sexual o la trata de personas con fines de explotación sexual; (ii)
la violencia intrafamiliar y la violencia comunitaria por motivos de género;
(iii) el desconocimiento y vulneración de su derecho a la salud y especialmente
de sus derechos sexuales y reproductivos a todo nivel, con particular gravedad
en el caso de las niñas y adolescentes pero también de las mujeres gestantes y
lactantes; (iv) la asunción del rol de jefatura de hogar femenina sin las
condiciones de subsistencia material mínimas requeridas por el principio de
dignidad humana, con especiales complicaciones en casos de mujeres con
niños pequeños, mujeres con problemas de salud, mujeres con discapacidad o adultas
mayores; (v) obstáculos agravados en el acceso al sistema educativo; (vi)
obstáculos agravados en la inserción al sistema económico y en el acceso a
oportunidades laborales y productivas; (vii) la explotación doméstica y
laboral, incluida la trata de personas con fines de explotación económica;
(viii) obstáculos agravados en el acceso a la propiedad de la tierra y en la
protección de su patrimonio hacia el futuro, especialmente en los planes de
retorno y reubicación; (ix) los cuadros de discriminación social aguda de las
mujeres indígenas y afrodescendientes desplazadas; (x) la violencia contra las
mujeres líderes o que adquieren visibilidad pública por sus labores de
promoción social, cívica o de los derechos humanos; (xi) la discriminación en
su inserción a espacios públicos y políticos, con impacto especial sobre su
derecho a la participación; y (xii) el desconocimiento frontal de sus derechos
como víctimas del conflicto armado a la justicia, la verdad, la reparación y la
garantía de no repetición. La categoría (2) incluye (xiii) los especiales
requerimientos de atención y acompañamiento psicosocial de las mujeres
desplazadas, que se han visto gravemente insatisfechos; (xiv) problemas
específicos de las mujeres ante el sistema oficial de registro de la población
desplazada, así como ante el proceso de caracterización; (xv) problemas de
accesibilidad de las mujeres al sistema de atención a la población desplazada;
(xvi) una alta frecuencia de funcionarios no capacitados para atender a las
mujeres desplazadas, o abiertamente hostiles e insensibles a su situación;
(xvii) el enfoque a menudo “familista” del sistema de atención a la población
desplazada, que descuida la atención de un altísimo número de mujeres
desplazadas que no son cabezas de familia; y (xviii) la reticencia estructural
del sistema de atención a otorgar la prórroga de la Atención Humanitaria de
Emergencia a las mujeres que llenan las condiciones para recibirla”.
[96] De
acuerdo con la información recibida por la Comisión, de los 68.675 casos de
violencia sexual cometidos contra mujeres, 60.279, es decir, el 87,7%, se
encuentra en etapa de indagación. Un total de 925 casos, es decir, el 1.3%, se
encuentra en investigación; una cantidad de 3.287 casos están en etapa de
juicio, esto es, el 4,78%. Además 165 casos terminaron de forma anticipada, es
decir, el 0,2% de los casos; un total de 3.767 casos, 5.48%, se encuentra en
etapa de ejecución de penas y 121, 0,17%, casos no registran el estado
procesal. Llama la atención que la Fiscalía reportó además 131, 0,19%, casos de
violencia sexual como casos querellables. Informe de la Mesa por el derecho de las
mujeres a una vida libre de violencia sobre la implementación de la Ley 1257 de
2008 y su estado actual de cumplimiento, marzo de 2012, pág. 28. Véase,
asimismo, Corte IDH. Caso Fernández Ortega y otros. Vs. México. Excepción
Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de agosto de 2010
Serie C No. 215; Corte IDH. Caso Rosendo Cantú y otra Vs. México. Excepción
Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2010
Serie C No. 216.
[97] Consultar la Sentencia T-234 de 2012.
[98] Al fenómeno de la violencia sexual durante
la guerra se le prestó escasa atención por mucho tiempo. La vertiginosa
evolución del derecho internacional humanitario y del derecho penal
internacional desde los juicios de Nuremberg en relación con actos de violencia
sexual, ha colocado el fenómeno en el centro de la atención mundial. Ver AMBOS,
Kai. Violencia Sexual en conflictos armados y Derecho Penal Internacional. Cuadernos de Política
Criminal. Número 107, II, Época II, octubre 2012, pp. 5-50.
[99] Organización
Mundial de la Salud. Informe mundial sobre la violencia y la salud. Se
puede consultar en http://www.un.org/spanish/Depts/dpi/boletin/mujer/ip3.html.
[100] Auto 092 de 2008.
[101] Auto 092 de 2008.
[102] Auto 009 de 2015.
[103] Ibíd.
[104] Consultar, entre otros documentos, el Informe de Seguimiento -las
Mujeres Frente a la Violencia y la Discriminación derivadas del Conflicto
Armado en Colombia. Corporación Sisma Mujer. Mujeres en Conflicto: Violencia
Sexual y Paramilitarismo. Bogotá, Colombia, 2009.
[105] Auto 009 de 2015.
[106] Consultar JARAMILLO, Isabel Cristina. La crítica feminista al
Derecho. En Género y teoría del derecho. Ediciones Uniandes, Bogotá, 2004.
MACKINNON, Catherine A. Crímenes de Guerra, Crímenes de paz. Los
derechos humanos, las conferencias Oxford Amnesty de 1993. Editorial Trota,
1998.
[107] Al respecto, tener en cuenta lo señalado en la sentencia T-719 de
2003.
[108] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[109] Así ha sido acogido, además de la comentada providencia, en la
sentencia T-591 de 2013.
[110] Sobre la diferencia
entre los conceptos de amenaza y riesgo, se puede consultar el artículo “De
la importancia de concebir la amenaza y el riesgo sobre derechos ambientales
como daño cierto”. HENAO PÉREZ, Juan Carlos, publicado en Daño
ambiental, Tomo II, Universidad
Externado de Colombia, Bogotá D.C., 2009. Página 16.
[111] Ibídem.
[112] Ibíd.
[113] Ibíd.
[114] Esto es así si se parte
de que el derecho a la seguridad personal es aquel que faculta a las personas
que están sometidas a amenazas a obtener protección especial por parte del
Estado.
[115] Como se verá más
adelante, dependiendo de la intensidad de la amenaza, se vulneran diferentes
derechos fundamentales. En el nivel de amenaza ordinaria, se vulnera el derecho
a la seguridad personal mientras que el nivel de amenaza extrema, también se
inicia la violación de los derechos a la vida y a la integridad personal.
[116] Así, en el nivel de
amenaza ordinaria, otros derechos, diferentes a la vida y a la integridad
personal, pueden estar siendo afectados como, por ejemplo, el derecho a la
libertad en el caso de una amenaza de secuestro.
[117] Consultar, entre otras, las Sentencias
T-234 de 2012, T-591 de 2013 y T-460 de 2014. En la última de las providencias
citadas se dejó en claro que el reconocimiento y la efectividad del derecho a
la seguridad personal imponía al Estado la carga prestacional de suministrar,
dependiendo del grado de amenaza en cada caso concreto, las medidas de
seguridad pertinentes para garantizar la salvaguarda de los derechos a la vida
y a la integridad personal, razón por la cual se ha considerado que el
Legislador ejecuta un rol cardinal al momento de precisar el contenido del
derecho a la seguridad personal mediante programas, procedimientos, medidas e
instituciones dispuestas para tal fin. No obstante, la jurisprudencia ha
dispuesto que en aquellos casos en los que no existen normas aplicables al caso
concreto “la autoridad
administrativa competente y, en subsidio el juez, debe efectuar un ejercicio de
ponderación, adicional al de determinar la intensidad de la amenaza a que está
expuesta la persona, para establecer cuál es la medida de protección aplicable
al caso, pues lo
contrario implicaría desconocer la aplicación directa de la Constitución y el
carácter inalienable de los derechos fundamentales”.
[118] “por el cual se organiza
el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad,
la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades del Ministerio
del Interior y de la Unidad Nacional de Protección”.
[119] “Por el
cual se modifica y adiciona parcialmente el Decreto 4912 del 26 de diciembre de
2011”.
[120] Decreto 4912 de 2011:“Artículo 36. Conformación
del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas –Cerrem–. Son
miembros permanentes del Cerrem quienes tendrán voz y voto:
– El Director de la Dirección de Derechos
Humanos del Ministerio del Interior, quien lo presidirá o su delegado.
– El Director del Programa Presidencial de
Derechos Humanos y DIH, o quien haga sus veces, o su delegado.
– El Director de la Unidad Administrativa
Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, o su delegado.
– El Director de Protección y Servicios
Especiales de la Policía Nacional, o su delegado.
– El Coordinador del Oficina de Derechos
Humanos de la Inspección General de la Policía Nacional, o su delegado.
Parágrafo. Para la población objeto del
artículo 6°, numeral 13 del presente decreto, se establecerá un Cerrem especial
y exclusivo para el análisis de sus casos.
Artículo 37. Invitados permanentes. Serán invitados permanentes a las sesiones
del Cerrem, quienes tendrán solo voz:
– Un delegado del Procurador General de la
Nación.
– Un delegado del Defensor del Pueblo.
– Un delegado del Fiscal General de la
Nación.
– Un representante de la Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
– Un delegado del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Refugiados ACNUR, cuando se trate de casos de
población desplazada.
– Cuatro (4) delegados de cada una de las
poblaciones objeto del Programa de Prevención y Protección, quienes estarán
presentes exclusivamente en el análisis de los casos del grupo poblacional al
que representan
– Delegados de entidades de carácter
público cuando se presenten casos relacionados con sus competencias.
– Representante de un ente privado, cuando
el Comité lo considere pertinente.
Parágrafo 1°. Los miembros del Comité no podrán
presentar o estudiar solicitudes de protección sin el lleno total de los
requisitos establecidos por el Programa de Prevención y Protección.
Parágrafo 2°. Los delegados de la población objeto
participarán suministrando la información que posean sobre cada caso llevado a
consideración del Cerrem, y que sirva a este como insumo para la adopción de
medidas de protección.
Parágrafo 3°. Los miembros del Comité de
Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – Cerrem podrán invitar a las
entidades públicas que prestan asistencia técnica en enfoque diferencial,
quienes participarán con derecho a voz.”
[121] Otros principios referidos en el artículo 2º del mencionado decreto
son: buena fe y adecuación institucional.
[122] Ver la Declaración de los Defensores de Derechos Humanos.
Resolución aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 8 de
marzo de 1999.
[123] Corte IDH. Caso Nogueira de Carvalho y otro Vs. Brasil. Excepciones
preliminares y Fondo. Sentencia de 28 de Noviembre de 2006. Serie C No. 161.
[124] CIDH. Verdad, Justicia y Reparación: Cuarto Informe sobre la
situación de derechos humanos en Colombia. OEA/Ser.L/V/II.Doc 49/13. 31 de
diciembre de 2013. Debe destacarse, por lo demás, que el cuadro de riesgo,
amenazas, hostigamientos y actos violentos que enfrentan las defensoras de los
derechos de las mujeres en Colombia y sus familiares ha sido ampliamente
documentado por la CIDH en su informe del 2006 – Las Mujeres Frente a la
Violencia y Discriminación Derivadas del Conflicto Armado en Colombia – y el
informe de seguimiento publicado como parte del Capítulo V del informe anual de
20091598. Allí, la Comisión IDH reitera la necesidad de que el Estado
investigue y sancione debidamente las amenazas y ataques contra las defensoras
de los derechos de las mujeres para garantizar que estas vejaciones no culminen
en la impunidad.
[125] La Ley 1448 de 2011 señala la necesidad de incorporar el enfoque de
género en los procesos de atención a las víctimas de violencia y ordena, en su
artículo 13, que el Estado ofrezca especiales garantías y medidas de protección
a los grupos expuestos a mayor riesgo tales como mujeres, líderes sociales y
defensores de derechos humanos.
[126] Consultar T-1026 de 2002. Frente al
criterio del entorno donde se presenta la posible amenaza, en la referida
sentencia se manifestó que debe identificarse si, en efecto, “(i) es una
zona generalmente pacífica o si es de aquellas donde hay un alto nivel de
conflicto; (ii) los antecedentes históricos de ataques contra la población por
parte de grupos insurgentes que militan en la zona son considerados
sistemáticos o esporádicos; (iii) constituye una zona de importancia
estratégica para los grupos al margen de la ley y (iv) existe presencia
suficiente de la fuerza pública y demás autoridades estatales para mantener el
orden público; circunstancias que constituyen características del escenario a
partir de las cuales se aumenta la probabilidad de la existencia de un riesgo
especial y, por tanto, del cumplimiento de la amenaza”.