T-282-09
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-282/09
ACCION DE TUTELA CONTRA DECISIONES QUE SE
ADOPTAN EN PROCESO DE TUTELA-Improcedencia
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA-Prohibición
Referencia: expediente T- 2081779
Accionante:
Beatriz Elena Londoño Mira
Demandado:
Consejo Superior de la Carrera Notarial
Magistrado Ponente:
Dr. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo
Bogotá D.C., veinte (20) de abril de dos mil nueve
(2009).
La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub y Mauricio González Cuervo, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos proferidos por
el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia, Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, y el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, proferidos dentro de la acción de tutela interpuesta por Beatriz
Elena Londoño Mira contra el Consejo Superior de la Carrera Notarial.
I.
ANTECEDENTES
1. Circunstancias fácticas que antecedieron a la
presente acción de tutela
1.1. El 9 de julio de 2008, la señora Beatriz Elena
Londoño Mira, actuando a través de apoderada judicial, interpuso acción de
tutela contra el Consejo Superior de la Carrera Notarial, para que se suspendieran
los actos perturbadores de sus derechos fundamentales al debido proceso y al
acceso y permanencia en el desempeño de funciones y cargos públicos, mediante
los cuales dicho organismo le impidió su participación en el concurso público y
abierto para el nombramiento de notarios en propiedad e ingreso a la carrera
notarial. Los hechos que dieron lugar a la mencionada solicitud de protección
pueden resumirse de la siguiente manera:
1.2. Para el momento de interposición de la acción de
tutela, la Doctora Beatriz Elena Londoño Mira, actora en la presente causa, se
desempeñaba como Notaria 19 del círculo de la ciudad de Medellín, cargo que
ocupaba en provisionalidad desde el año de 1992.
1.3. El artículo 131 de la Constitución Política prevé,
que el nombramiento de notarios en propiedad se realizará mediante concurso.
Para el efecto, se expidió la Ley 588 de 2000 y su Decreto Reglamentario 3454
de 2006, los cuales disponen todo lo concerniente al ejercicio de la actividad
notarial.
1.4. El Consejo Superior de la Carrera Notarial,
órgano encargado de la administración y manejo de la actividad notarial,
mediante el Acuerdo No. 1 de 2006, convocó a concurso público y abierto para el
nombramiento de notarios en propiedad e ingreso a la carrera notarial, y así
mismo, estableció los requisitos generales y específicos para acceder al
mencionado concurso.
1.5. Para lo que interesa a esta causa, en el artículo
10° del citado Acuerdo 1 de 2006, se establecieron los requisitos generales que
debían acreditar los aspirantes al concurso, exigiendo, entre otros, aportar [f]otocopia
del certificado sobre antecedentes judiciales vigente expedido por el
Departamento Administrativo de Seguridad, con indicación de su fecha de
expedición y refrendación”.
1.6. La actora presentó la respectiva solicitud para
participar en el concurso y así poder ingresar a la carrera notarial. Para eso dice
haber procedido a llenar todos los requisitos exigidos en la Ley 588 de 2000 y
el Decreto 3454 de 2006.
1.7. Afirma la accionante que el Decreto 3454 de 2006,
artículo 4, inciso 3, dispone expresamente que “El aspirante tendrá en
cuenta que al diligenciar y enviar el formulario estará afirmando bajo la
gravedad del juramento, no tener ningún impedimento para ser designado notario,
y que no ha sido condenado penal, disciplinaria o administrativamente por
conductas lesivas del patrimonio del Estado, ni sancionado con pena de
suspensión o destitución por faltas en el ejercicio del cargo de notario, de
conformidad con lo dispuesto en el Decreto- Ley 960 de 1970, la Ley 734 de 2002
y demás normas que regulen la materia”; por lo que consideró que no se
hacía necesario presentar copia del certificado de antecedentes judiciales, ya
que con el diligenciamiento del formulario y su envío, era suficiente para
probar que no tenía ningún tipo de antecedentes.
1.8. Mediante el Acuerdo Nº 7 del 17 de mayo de 2007,
expedido por el Consejo Superior de la Carrera Notarial, la actora no fue
admitida en el concurso por no haber allegado la fotocopia del certificado de
antecedentes judiciales expedido por el Departamento Administrativo de
Seguridad (DAS), pues así lo exigía el parágrafo del artículo 4° del Decreto
3454 de 2006 y el artículo 10 del Acuerdo Nº 1 de 2006.
1.9. Dentro de la oportunidad legal, la accionante
interpuso recurso de reposición ante el Consejo Superior de la Carrera Notarial
en contra de la decisión de no admisión al concurso. Con dicho escrito allegó
copia auténtica del certificado de antecedentes judiciales vigente.
1.10. El Consejo Superior de la Carrera Notarial dio
respuesta al recurso mediante Resolución Nº 001113 del 27 de junio de 2007, en
donde se confirmó la decisión inicial.
1.11. Acto seguido, en día 3 de julio de 2007, la accionante
interpuso acción de tutela en contra del Consejo Superior de la Carrera
Notarial, ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, para que le fueran
protegidos sus derechos fundamentales “al acceso y permanencia en el
ejercicio de funciones y cargos públicos (artículo 40, numeral 7 Constitución
Política) así como del derecho de defensa (artículo 29 ibidem)”, demandó como
resultado de la orden de protección, que se le permitiera “present[ar] la
prueba de conocimientos programada para el próximo domingo 22 de julio del
presente año, dentro del concurso público y abierto para el nombramiento de
notarios en propiedad y el ingreso a la carrera notarial”.
1.12. Mediante sentencia del 18 de julio de 2007, el
Tribunal Administrativo de Antioquia concedió el amparo solicitado y le ordenó
al Consejo Superior de la Carrera Notarial que: “en el término de 48 horas
siguientes a la notificación de esta sentencia profiera el acto administrativo
que permita a la doctora Beatriz Elena Londoño Mira, actual Notaria 19 de
Medellín, presentar la prueba de conocimientos programada para el día 22 de
julio del presente año, dentro del concurso público y abierto para nombramiento
de Notarios en propiedad y el ingreso a la carrera notarial”.
1.13. El Consejo Superior de la Carrera Notarial procedió
a impugnar la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia.
1.14. Sin embargo, en cumplimiento a la decisión judicial
de primera instancia, la entidad demandada admitió a la actora en el concurso y
le permitió presentar la prueba de conocimientos. Así mismo, por ser un paso
previo a la presentación de la prueba, dicha entidad procedió a realizar el
análisis de requisitos y antecedentes y calificación de la experiencia, dándole
un puntaje de 50 puntos.
1.15. Una vez presentado el examen de conocimientos,
el Consejo Superior de la Carrera Notarial evaluó la prueba y publicó los
puntajes, calificando a la demandante con un puntaje de 23,6.
1.1.6. Los puntajes obtenidos por la accionante en la calificación
de la hoja de vida y la prueba de conocimientos, sumaron un total de 73.6 sobre
los 100 establecidos para el ingreso a la carrera, razón por la cual fue
incluida en la lista de aspirantes admitidos para presentar entrevista.
1.1.7. Por considerar que la protección obtenida en
tutela era de alcance transitorio, el 25 de octubre de 2007 la actora procedió
a formular la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho
contra el acto administrativo del Consejo Superior de la Carrera Notarial que
había decidido no admitirla al concurso. Dicha acción fue radicada
oportunamente ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia con el
número de radicación 050001-23-31-000-2007-03164-00, sin que a la fecha de
presentación de la tutela haya sido admitida la demanda.
1.18. Posteriormente, el Consejo de Estado, mediante
sentencia del 27 de septiembre de 2007, decidió revocar la providencia del 18
de julio de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, y, en su
lugar, ordenó denegar el amparo que había sido concedido.
1.19. Siguiendo con las etapas del concurso, el
Consejo Superior de la Carrera Notarial expidió el Acuerdo 133 del 16 de mayo
de 2008, mediante el cual citó a entrevista a los aspirantes a notarías
vinculadas geográficamente a la región de Medellín. La accionante no fue
incluida en dicha lista y, por lo tanto, no fue llamada a entrevista quedando
excluida del concurso.
1.20. La accionante considera que el proceder del
Consejo Superior Notarial, de excluirla del concurso sin ninguna motivación, le
ha violado sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso y
permanencia en el desempeño de funciones y cargos públicos, razón por la cual
acude a una nueva acción de tutela en procura de la protección de tales
derechos.
2.
Fundamentos de la nueva
acción de tutela y pretensiones
En esta segunda acción de tutela, la accionante
considera que sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso y
permanencia en el desempeño de funciones y cargos públicos están siendo
violados nuevamente por el Consejo Superior de la Carrera Notarial, al no
haberla citado a entrevista. Respalda su acusación en las siguientes razones:
2.1. Desconocimiento del régimen normativo de la
carrera notarial
En cumplimiento del artículo 131 de la Constitución
Política, se expidió la Ley 588 de 2000 por medio de la cual se establecieron
las reglas a las que debe sujetarse el concurso para el nombramiento de
notarios en propiedad. En esta ley se le otorgaron competencias estrictas al
órgano rector de la Carrera Notarial, esto es, simplemente la potestad de
convocar  y administrar la carrera notarial. A juicio de la actora, el Consejo
Superior de la Carrera Notarial no puede tener competencia normativa creadora y
por ello no estaba facultado para expedir el Acuerdo No. 1 de 2006.
2.2. Violación a las normas reglamentarias de la
carrera notarial
El Presidente de la República expidió el Decreto
Reglamentario 3454 de 2006, mediante el cual se reglamenta la Ley 588 de 2000.
Manifiesta la accionante que en el artículo 5° de
dicho Decreto se establecieron los requisitos que los aspirantes debían
acreditar para participar en el respectivo concurso. En el listado no se
encontraba el certificado de antecedentes judiciales. Además, el artículo 6° estableció
que si el aspirante está impedido para participar en el concurso será eliminado
de éste, mediante decisión motivada.
Por tanto, todo lo concerniente a la evaluación de
méritos y antecedentes se haría conforme al Decreto 3454 de 2006 y, se debería
tener en cuenta la previsión de carácter de medio probatorio del artículo 4,
inciso 3, el cual dispone: “El aspirante tendrá en cuenta que al diligenciar
y enviar el formulario estará afirmando bajo la gravedad del juramento, no
tener ningún impedimento para ser designado notario, y que no ha sido condenado
penal, disciplinaria o administrativamente por conductas lesivas del patrimonio
del Estado, ni sancionado con pena de suspensión o destitución por faltas en el
ejercicio del cargo de notario, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto-
Ley 960 de 1970, la Ley 734 de 2002 y demás normas que regulen la materia”.
2.3. Revocatoria Directa
Manifiesta la actora que el Consejo Superior de la
Carrera Notarial, además de acatar la orden proferida por el Tribunal
administrativo de Antioquia, expidió un acto administrativo mediante el cual
calificó los méritos y los antecedentes. “(…) Así, el Consejo no sólo dio
cumplimiento a la orden de tutela, la que se remitía a ordenar un examen, sino
que por vía unilateral creó y consolidó un derecho subjetivo a favor de la
administrada (…)”.
Por lo tanto, si la tutela era revocada en segunda
instancia, “(…) ello carece de virtualidad derogatoria de lo que ya era un
derecho definido a favor de la doctora Londoño Mira, la consolidación de una
situación resueltamente definida (…)”.
Por los argumentos expuestos anteriormente, la actora promovió
por  segunda vez acción de tutela, con el fin de que se le permitiera continuar
en el concurso y, en consecuencia, se ordene al Consejo Superior de la Carrera
Notarial, citar a entrevista a la aspirante, evaluar dicha entrevista y definir
su inclusión en la lista de elegibles, conforme a la evaluación final obtenida
en el proceso de méritos.
3. Oposición a la demanda de tutela
De esta segunda tutela interpuesta por la Doctora
Beatriz Elena Londoño Mira contra el Consejo Superior de la Carrera Notarial,
conoció el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia, Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, quien decidió admitir la demanda y correr traslado de la misma a
la entidad accionada para que se pronunciara al respecto.
Mediante escrito del 16 de julio de 2008, el Consejo Superior
de la Carrera Notarial, actuando a través de apoderado, se opuso a las
pretensiones de la parte accionante argumentando que “(…) el Decreto Ley
960 de 1970 en su artículo 165 y subsiguientes, establece cual es la entidad
encargada de realizar y ejecutar el concurso de la carrera notarial, en tal
sentido el Decreto 2148 de 1983 en su artículo 79 nos manifiesta que la carrera
notarial y los concursos serán administrados por el Consejo Superior (…)”.
“(…) Los anteriores aspectos fueron retomados y
plasmados en el acuerdo No. 1 de 2006 por medio del cual se convoca a concurso
público y abierto para el nombramiento de los notarios en propiedad y el
ingreso a la carrera notarial (…)”.
Así mismo, manifiesta que la tutela no es el mecanismo
idóneo para que la accionante pueda hacer valer sus pretensiones, puesto que las
acciones u omisiones constitutivas de amenaza o vulneración de derechos fundamentales
deben ser denunciadas oportunamente. De no ser así la orden del juez vendría a
ser extemporánea. En el caso concreto, a la fecha de presentación del escrito,
ya se habían efectuado las entrevistas en las ciudades de Bogotá, Bucaramanga,
Barranquilla y Medellín y se habían integrado las listas de elegibles de los
círculos notariales, faltando que se finalicen las entrevistas en la ciudad de
Cali para terminar con el proceso concursal.
La entidad accionada argumenta que en efecto se dio
cumplimiento a la orden proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y
se le permitió a la señora Londoño Mira presentar la prueba de conocimientos.
Sin embargo, lo anterior no implica que esta entidad haya revocado
unilateralmente la decisión de no admisión al concurso, ya que, “(…) si bien
es cierto el fallo de tutela expresamente no decía que se le admitiera al
concurso, al ordenar practicarle la prueba de conocimientos, siendo esta la
segunda etapa del concurso, se entendía que había sido admitida y que por tanto
había que calificarle los méritos y antecedente, ya que sería ilógico otorgarle
puntaje solamente por la prueba de conocimientos, sin evaluar sus méritos y antecedentes
(…)”.
Manifiesta igualmente que el Consejo de Estado, al
revocar la decisión de primera instancia y negar el amparo solicitado, retrotrajo
la situación de la accionante al punto de inicio; esto es, a su inadmisión del
concurso, razón por la cual las etapas surtidas dentro del proceso concursal,
quedan sin efecto alguno.
Concluye la entidad señalando que en el Acuerdo Nº 133
de 2008, por medio del cual se citó a entrevista a los aspirantes clasificados
para los círculos notariales de los departamentos de Antioquia y Chocó, no se
manifestaron los motivos por los cuales la señora Beatriz Elena Londoño Mira no
había sido citada a entrevista, toda vez que ella fue notificada del fallo del
Consejo de Estado.
4. Pruebas que obran en el expediente
Dentro del expediente contentivo de la presente acción
de amparo constitucional, se encuentran como pruebas, las siguientes:
a.
Decreto 3454 de 2006,
por el cual se reglamenta la Ley 588 de 2000. (Folios 12 a 15)
b.
Acuerdo No. 1 de 2006,
por el cual se convoca a concurso público y abierto para el nombramiento de
notarios en propiedad y el ingreso a la carrera notarial. (Folios 16 a 50)
c.
Acuerdo 07 de 2007 del
Consejo Superior de la Carrera Notarial, por el cual se pública la lista de
aspirantes al concurso público y la calificación resultante de la valoración
efectuada sobre méritos y antecedentes. Este acuerdo negó el derecho a la
tutelante a continuar en el concurso (Folios 51 a 52)
d.
Fotocopia de página de
internet del Ministerio del Interior y de Justicia- Superintendencia de
Notariado y Registro, en donde se observa en detalle el resultado del proceso
concursal de la señora Beatriz Elena Londoño Mira  (Folio 53).
e.
Resolución No. 1113 de
junio de 2007, por el cual se decide el recurso de reposición interpuesto por
la tutelante y, en donde se confirmó la decisión de inadmisión al concurso
(folios 54 a 56).
f.
Constancia de los
miembros del Consejo Superior de la Carrera Notarial sobre su disidencia acerca
de los requisitos formales exigidos a los aspirantes (Folios 57 a 58)
g.
Primera acción de
tutela formulada por la señora Beatriz Elena Londoño Mira, ante el Tribunal
Administrativo de Antioquia (Folios 59 a 76).
h.
Fallo de tutela del 18
de julio de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia,
mediante la cual se concede el amparo de los derechos fundamentales solicitados
por la señora Beatriz Elena Londoño Mira  (Folios 77 a 93).
i.
Acuerdo del Consejo
Superior de la Carrera Notarial, mediante el cual se permite a la señora
Beatriz Elena Londoño Mira presentar la prueba de conocimiento (Folio 94)
j.
Fotocopia de página de
internet del Ministerio del Interior y de Justicia- Superintendencia de
Notariado y Registro, en donde se observa, el análisis de los méritos y
antecedentes de la señora Londoño Mira con el puntaje obtenido y, la
respectiva  admisión al concurso notarial  (folio 95).
k.
Resultado de la prueba
de conocimiento e inclusión en la lista de admitidos para entrevista (Folio 96)
l.
Acción de nulidad y
restablecimiento del derecho presentada por la tutelante ante el Tribunal
Administrativo de Antioquia (Folios 97 a 126).
m.
Sentencia de segunda
instancia, proferida por el Consejo de Estado el 27 de septiembre de 2007,
mediante la cual se revoca la providencia del 18 de julio de 2007 proferida por
el Tribunal Administrativo de Antioquia y se niega el amparo constitucional
(Folios 127 a 138).
n.
Acuerdo No. 133 del 16
de mayo de 2008 del Consejo Superior de la Carrera Notarial, mediante el cual
citó a entrevista en la ciudad de Medellín (Folios 139 a 152)
o.
Acuerdo No. 149 del 2
de julio de 2008,  mediante el cual se publican los resultados de la entrevista
en la región de Medellín (Folios153 a 161)
p.
Acuerdo 150 del 2 de
julio de 2008, mediante el cual se integra la lista de elegibles de la región
de Antioquia (Folios 162 a 170)
q.
Jurisprudencia del
Consejo Superior de la Judicatura y de la Sección Quinta del Consejo de Estado,
sobre el tema de la exigencia de ciertos requisitos para acceder al concurso
notarial (Folios 171 a 207).
II.
DECISIONES
JUDICIALES
1. Decisión de primera instancia
Mediante providencia del 28 de julio de 2008, el
Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia, Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, negó el amparo invocado por la señora Beatriz Elena Londoño
Mira.
Luego de analizar los hechos que dieron pie a la
acción de tutela, procedió el aquo a hacer un análisis de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el tema de derechos adquiridos
y las meras expectativas, con el fin de determinar si el fallo de tutela del
Tribunal Administrativo de Antioquia, proferido el 18 de julio de 2007, generó
en cabeza de la actora un derecho adquirido, concluyendo al respecto que la
decisión proferida en primera instancia no otorgó a la accionante un derecho de
esta clase.
Con base en ello, sostuvo que haber admitido a la
señora Londoño Mira en el concurso notarial fue consecuencia de la decisión de protección
proferida en primera instancia. Dicho fallo fue revocado por el H. Consejo de
Estado, por lo que la decisión inicial quedó sin valor. “(…) Por lo tanto,
el derecho que se protegió a favor de la aspirante Londoño Mira solo se mantuvo
hasta la fecha en que el ad quem revocó la decisión en comento y en tales
condiciones es lógico que ningún derecho fundamental se ha conculcado a la
accionante, razón suficiente para que esta Sala niegue el amparo constitucional
(…)”.
Por lo tanto, si para el concurso de méritos,
convocado por el Consejo Superior de la Carrera Notarial, se habían establecido
unos requisitos precisos, quienes pretendieran participar en dicho concurso
debían atenerse al cumplimiento de estos. “(…) Luego no es viable que a
través de esta vía constitucional se desconozca un procedimiento legalmente
establecido (…)”.
Respecto de los derechos presuntamente violados, se
sostuvo en el fallo que a la actora no se le han desconocido, ya que no se le
ha negado la posibilidad de participar en el concurso. Por el contrario la
accionante se presentó a la convocatoria, pero no adjunto todos los requisitos
exigidos, “(…) ello no significa que haya sido el Consejo Superior de la
Carrera Notarial quién por mero capricho le haya impedido su participación
(…)”. Fue en cumplimiento de las normas que reglamentan el concurso
convocado por el Consejo Superior de la Carrera Notarial, que no se admitió a
la señora Londoño Mira como aspirante al concurso, “(…) [p]or cuanto la
misma no había cumplido oportunamente con el lleno total de los requisitos
generales exigidos, precisamente por el artículo 10 del Acuerdo 001 de 2006 a
través del cual se realizó la convocatoria y se establecieron los requisitos
(…)”.
2.
Impugnación
La decisión de primera instancia fue impugnada por la
apoderada de la Doctora Beatriz Elena Londoño Mira, mediante escrito radicado
el día 8 de agosto de 2008, ante el Consejo Superior de la Judicatura. En dicho
escrito manifestó lo siguiente:
No se puede desconocer que el Consejo Superior de la
Carrera Notarial llevó a cabo una actuación que desbordaba la orden contenida
en el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 18 de
julio de 2007. Dicha actuación, como fue la de calificar mediante acto
administrativo los méritos y los antecedentes, creó a favor de la actora un derecho
subjetivo que no podía ser desconocido unilateralmente por el Consejo Superior
de la Carrera Notarial.
Por tanto, el hecho de que el Consejo Superior de la
Carrera Notarial hubiese resuelto evaluar los méritos y antecedentes de la
doctora Londoño Mira, sin esto ser parte de la decisión de primera
instancia, “(…) vino a comportar la decisión unilateral de corrección de sus
propios actos por la administración pública, cuestión por lo demás ajustada al
ordenamiento jurídico (…)”.
El Tribunal Administrativo de Antioquia ordenó que se
realizara la prueba de conocimientos a la señora Londoño Mira, por lo que la
calificación de la prueba, una vez presentada, era una consecuencia natural de
la orden proferida en sede de tutela, diferente con las etapas previas a la
prueba de conocimiento.  La decisión de tutela no incorporó la orden de
evaluar los requisitos y antecedentes de la aspirante, pues esto
correspondía a un momento anterior al de la prueba. Solo la administración, por
vía directa podía entrar a evaluar los antecedentes y requisitos de la
accionante. Por consiguiente, la decisión del Consejo de Estado, que
revocó la tutela del Tribunal Administrativo de Antioquia, no tenía capacidad
para dejar sin efecto lo que no había sido materia de sus competencias, esto
es, las etapas previas a la prueba de conocimiento.
Finalmente, manifiesta la apoderada de la accionante
que el Consejo Superior de la Carrera Notarial, “(…) revocó unilateralmente
la decisión de no admisión sobre el análisis de requisitos y antecedentes y
calificación de la experiencia. Y no solo la calificó sino que le manifestó
además que estaba admitida para continuar en el concurso (…)”
3. Decisión de segunda instancia
Mediante providencia del 15 de septiembre de 2008, la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria, del Consejo Superior de la Judicatura,
procedió a modificar el fallo de primera instancia, el cual había negado el
amparo solicitado y, en su lugar, declaró la improcedencia de la acción
instaurada, por considerar que, por su intermedio, se buscar dejar sin efectos
decisiones adoptadas en un proceso de tutela anterior. Fundamentó la decisión
en lo siguiente:
Las actuaciones del Consejo Superior de la Carrera
Notarial, de evaluar los antecedentes y requisitos y, en consecuencia admitir a
la señora Londoño Mira en el concurso, respondían al cumplimiento de lo
ordenado en el fallo del 18 de julio de 2007. Lo anterior, se debe a que las
etapas anteriores a la prueba de conocimiento son inescindibles del concurso
público y abierto para el nombramiento de los notarios en propiedad  y, aunque
estás ya habían sido superadas, no se pueden desconocer. Por tanto, no se trató
de una revocatoria directa de las decisiones previamente adoptadas por el Consejo
Superior de la Carrera Notarial.
Queda claro que lo adoptado por el Consejo Superior de
la Carrera Notarial, en cumplimiento del fallo proferido por el Tribunal
Administrativo de Antioquia, le permitió a la señora Londoño Mira participar en
las fases del concurso. Es decir, que el fundamento de su participación estaba
dado por la decisión de primera instancia. Luego, al ser revocada dicha
decisión por el Consejo de Estado, perdió toda eficacia.
Afirma la Sala, que las pretensiones de la accionante
tienen como objetivo dejar sin efecto el fallo de tutela adoptado por el
Consejo de Estado, y por tanto, dejar en firme el fallo de primera instancia
que fue el que permitió que la accionante participara en el concurso. “(…)
Por lo que debe concluirse que se trata de una acción de tutela contra un fallo
de tutela (…)”
Para la Sala, no hay duda que el asunto que la señora  Beatriz
Elena Londoño Mira plantea,  “(…) ya fue debatido en sede constitucional y
se decidió de fondo, en tanto que el amparo fue denegado en la segunda
instancia y no hay evidencia de su revisión por parte de la Corte Constitucional.
Luego es absolutamente improcedente el nuevo amparo constitucional que pretende
la actora (…)”.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
A través de la
Sala Cuarta de Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar la
sentencia proferida en el proceso de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Presentación del asunto
Como ha
quedado explicado en el acápite de antecedentes, la actora ha presentado dos
acciones de tutela contra el Consejo Superior de la Carrera Notarial, por
considerar que este organismo le ha violado sistemáticamente sus derechos al
debido proceso y al acceso y permanencia en el desempeño de funciones y cargos
públicos, al no haberla admitido al concurso público y abierto para el
nombramiento de notarios en propiedad e ingreso a la carrera notarial -región
de Medellín-, con el argumento de que ella no adjuntó con la inscripción, y
dentro de la oportunidad legal prevista, fotocopia del certificado sobre
antecedentes judiciales expedido por el DAS, conforme lo exigía el artículo 10°
del Acuerdo 1 de 2006.
En ese contexto, la primera tutela es
promovida por aquella con el propósito de lograr que se le admitiera en el
concurso y se le permitiera presentar la prueba de conocimientos. El amparo fue
concedido por el juez de primera instancia, quien en efecto le ordenó al
Consejo Superior de la Carrera Notarial autorizar a la actora para presentar el
examen. Esta decisión fue sin embargo  revocada en segunda instancia, en cuyo
fallo el juez decidió negar la tutela.
La segunda
acción de tutela, que es materia de revisión en la presente causa, la motiva la
decisión del Consejo Superior de la Carrera Notarial de no convocar a la actora
a entrevista, a pesar de haber superado las etapas previas del concurso. Con
ella, busca entonces que se le cite a entrevista, se evalúe la misma y se
defina su inclusión en la lista de elegibles.
Con respecto
a esta segunda tutela, la entidad demandada sostiene que, desde el mismo
momento de la inscripción, la actora no había sido admitida al concurso por
incumplir uno de los requisitos generales previstos en la ley, de manera que su
participación posterior en dicho concurso fue sólo el producto de una decisión
de tutela que así lo ordenó. Sin embargo, en la medida que tal decisión fue revocada
en segunda instancia, las cosas volvieron al estado inicial. Destaca dicha
entidad de la presente acción de tutela es temeraria en cuento el punto fue
resuelto en la primera tutela.
Las decisiones de instancia que se pronunciaron con
respecto a la segunda acción de tutela, no acogieron la solicitud de amparo
constitucional. (i) El juez de primera, tras negar la protección, destacó que
el fundamento de la participación de la actora en el concurso público estaba
dado por un fallo de tutela anterior, que al haber sido revocado, dejo sin
valor ni efecto su presencia en dicho concurso. (ii) Por su parte, el juez de
segunda instancia consideró que la tutela era totalmente improcedente, al encontrar
que, respecto de las pretensiones de la actora, existe cosa juzgada
constitucional en cuanto las mismas fueron decididas de fondo en la acción de
tutela anterior. En este sentido, aclaró que, en realidad, el objetivo de la
actora se dirigía a dejar sin efecto el fallo de segunda instancia de la
primera tutela, asunto que no es posible tramitar nuevamente pues, como lo ha
definido la Corte Constitucional, no cabe la tutela contra tutela.
Atendiendo a
los argumentos expuestos en el presente proceso, antes de entrar a identificar
el problema jurídico de fondo y los temas que eventualmente deberían tratarse
para solucionarlo, la Sala considera necesario definir previamente si el asunto
sometido a examen ya fue objeto de pronunciamiento en sede constitucional y, en
consecuencia, si lo que en realidad se cuestiona en esta causa es una decisión
de tutela anterior.
3. La acción de tutela es improcedente para
cuestionar actuaciones y decisiones que se adopten en procesos de tutela.
Reiteración de jurisprudencia
3.1. El tema de la tutela contra tutela ya
ha sido objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional, que en
innumerables pronunciamientos sobre la materia, ha dejado en claro que la misma
es del todo improcedente.
3.2. En la Sentencia SU-1219 de 2001, la
Sala Plena de esta Corporación unificó su posición al respecto, señalando que
las sentencias de tutela, y en general las decisiones que se adopten en el
trámite de esta clase de procesos, no pueden ser objeto de controversia constitucional
a través de la formulación de una nueva acción de tutela, pues tal proceder,
además de alterar la naturaleza jurídica del amparo constitucional, le estaría
reconociendo un carácter indefinido a los conflictos jurídicos que se ventilan
por esa vía, lo cual atentaría contra los principios de seguridad jurídica y
cosa juzgada, ocasionando también grave perjuicio al goce efectivo y real de
los derechos fundamentales que la tutela está llamada a garantizar de manera
cierta, estable y oportuna.
Sobre el punto, dijo la Corte en la citada
Sentencia SU-1219 de 2001:
“Ahora bien, la
importancia de evitar que toda sentencia de tutela pueda impugnarse, a su vez,
mediante una nueva tutela, con lo que la resolución del conflicto se
prolongaría indefinidamente en desmedro tanto de la seguridad jurídica como del
goce efectivo de los derechos fundamentales, radica en la necesidad de brindar
una protección cierta, estable y oportuna a las personas cuyos derechos
fundamentales han sido vulnerados o amenazados. De allí la perentoriedad de los
plazos para decidir, la informalidad del procedimiento y el mecanismo de cierre
encomendado a la propia Corte Constitucional, v.gr. el trámite procesal de la
revisión eventual, con miras a garantizar la unificación de criterios y la
supremacía constitucional. Todo ello por decisión del Constituyente, que optó
por regular de manera directa la acción de tutela y no siguió la técnica
tradicional de deferir al legislador estos aspectos de orden procedimental”.
3.3. En la misma providencia, la Corte
explicó que la improcedencia de la tutela contra tutela no se funda en la idea
de que los jueces constitucionales son infalibles y están exentos de cometer
errores en el trámite de dichas acciones, pues no se descarta que ello pueda
llegar a suceder. En realidad, el fundamento de la medida está en el
procedimiento especial que el propio constituyente del 91 diseñó para la tutela,
y que prevé el trámite de la “eventual revisión” ante la Corte
Constitucional (C.P. art.86), “de manera que sea este órgano de control, dentro
del mismo proceso y no en uno nuevo, quien entre a calificar la actuación del
juez y a determinar si la misma se encuentra ajustada a derecho”[1].
3.4. Esa labor de control por parte de la
Corte Constitucional, a través del proceso de la eventual revisión, tiene lugar
en dos momentos específicos: (i) cuando decide seleccionar para revisión la
acción de tutela con sus respectivos fallos, procediendo a emitir
pronunciamiento de fondo mediante sentencia sobre el asunto planteado; (ii) y cuando
opta por no seleccionar la tutela excluyéndola de revisión, con lo cual debe
entenderse que la Corte confirma y avala la actuación llevada a cabo en las
respectivas instancias judiciales, concretamente, en el último de los fallos
producidos al interior del respectivo proceso (Decreto 2591, Art. 33).
Sobre este particular, se precisó en la
citada sentencia de unificación, que las funciones de la Corte Constitucional a
través del control concreto de constitucionalidad, no se limitan a la simple
unificación de los criterios de interpretación que puedan surgir en materia de
derechos fundamentales, pues es claro que en su condición de órgano de cierre de
la jurisdicción constitucional, su labor también se proyecta sobre la actividad
de los jueces de instancia que integran la misma, “debiendo entrar a conocer y
corregir la actuación procesal que es desarrollada en cada caso, cuando ello
sea necesario para garantizar el ejercicio legítimo de los derechos”[2].
Con ese fin, el artículo 86 de la Carta Política le impone a los jueces de
tutela la obligación de remitir todos los procesos a la Corte para “su eventual
revisión”, al tiempo que la ley y la jurisprudencia facultan al titular del
derecho afectado o al inconforme con la decisión, para acudir ante la Corte en
procura de solicitar la revisión de su caso; esto último, sin perjuicio del
trámite de selección e insistencia en revisión instituido en el Decreto 2591 de
19991 y en el Reglamento Interno de la Corporación (Acuerdo 05 de 1992) que,
por lo demás, aplica de manera general para todos y cada uno de los procesos de
tutela.
El tema fue tratado en la citada sentencia
de unificación, en los siguientes términos:
“La Constitución misma previó un proceso especial contra
cualquier falta de protección de los derechos fundamentales: la revisión de las
sentencias de tutela proferidas por los jueces constitucionales (art. 86 inciso
2º C.P.). La revisión que lleva a cabo la Corte Constitucional incluye las vías
de hecho de los mismos jueces de tutela. Se trata de un mecanismo especial para
garantizar el cierre del sistema jurídico por el órgano constitucional
encargado de salvaguardar la supremacía de la Constitución.
“...”
El procedimiento
de revisión es, por tanto, un mecanismo expresamente regulado en la
Constitución con el fin de brindar una protección óptima a los derechos
fundamentales en atención a la importancia que ellos tienen para las personas y
el sistema democrático y constitucional de derecho. Ninguna otra acción, sea
constitucional o legal, goza de un mecanismo equivalente al de la revisión de
la decisión judicial. Y no podía ser de otra manera, dada la función confiada a
la Corte Constitucional para la constante defensa de los derechos
fundamentales.
“...”
Los eventuales errores de los jueces de
tutela constitutivos de vías de hecho pueden ser corregidos en el trámite de
revisión que se surte por parte de la Corte Constitucional como órgano de
cierre del ordenamiento jurídico y garante de la seguridad jurídica. No escapa
a la Corte que el trámite de selección de las sentencias de tutela para
revisión puede incurrirse en una equivocación al excluir un fallo de tutela que
constituye una verdadera vía de hecho y con ello en una afectación de derechos
o bienes jurídicamente protegidos. Pero esta posibilidad es ocasional y
excepcional. En cambio, de admitirse que contra toda sentencia de tutela puede
presentarse una nueva tutela por vías de hecho, la afectación de los derechos
fundamentales así como del mecanismo judicial efectivo para su protección sería
en la práctica permanente y general, y, por lo tanto, desproporcionadamente
mayor. En todo caso el sistema de selección para revisión puede ser susceptible
de mejoras tendientes a minimizar la ocurrencia de errores en el estudio de la
totalidad de las decisiones de tutela remitidas a la Corte Constitucional. Es
por ello que ponderados todos estos factores la Corte arriba a la conclusión
que la respuesta que más se ajusta a la Constitución es que no procede la
tutela contra sentencias de tutela.”
3.5. Así, el proceso de “revisión
eventual” que deben surtir todos los asuntos de tutela remitidos a la Corte,
y no una nueva tutela, se constituye en el mecanismo judicial idóneo para
garantizar el debido proceso en sede de amparo constitucional, pues por esa vía
es que se pueden corregir las falencias originadas en las respectivas
instancias. De manera complementaria, como forma de coadyuvar a dicho proceso, es
posible presentar también ante la misma Corporación escritos de solicitud de
revisión en el que se consignen los motivos por los cuales no se está de
acuerdo con el fallo de instancia, escritos que a su vez son juiciosamente
valorados y tenidos en cuenta al momento de decidir sobre la selección y
revisión del respectivo proceso.
3.6. Con base en estos razonamientos, en el
fallo de unificación la Corte precisó que, cuando la Corporación, a través de
sus distintas Salas de Selección o de Revisión pone fin a un proceso de tutela,
ya sea dictando la correspondiente sentencia o excluyéndolo de revisión
mediante Auto (y éste no ha sido insistido), tal determinación hace tránsito a
cosa juzgada constitucional y se torna inmutable, sin que sea posible que sobre
tal controversia pueda reabrirse un nuevo debate. En el caso de los procesos que
no son seleccionados para revisión, el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional recae directamente sobre la sentencia de única o de segunda
instancia, según el caso, quedando ésta formal y materialmente ejecutoriada. Por
el contrario, cuando el proceso de tutela es seleccionado para revisión y el
mismo es decidido por la Corte mediante sentencia, es sobre la sentencia de la
Corte que opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
3.7. En
relación con esto último, es necesario precisar que, con carácter excepcional y
restrictivo, y previo el cumplimiento de precisos requisitos        -de
contenido formal y material-, se pueden promover incidentes de nulidad contra
las decisiones adoptadas por la Corte, siempre y cuando se establezca que, por
su intermedio, se incurrió en irregularidades que implican violación del
derecho fundamental al debido proceso. Dicho incidente se tramita directamente ante
la propia Corte Constitucional, y constituye el mecanismo judicial a través del
cual, eventualmente, se le permite a la Corporación “revisar sus propias
actuaciones, de manera que le sea posible establecer si, frente a un caso
concreto y en una situación específica, ha desconocido grave e
incorregiblemente alguna de las garantías procesales previstas en la
Constitución y las leyes”[3].
3.8. En esos términos, es claro que resulta
jurídicamente inadmisible promover otra acción de tutela en relación con hechos
que de una u otra forma ya han sido decididos en ese mismo escenario de la
tutela, pues respecto de ellos opera el fenómeno jurídico de la cosa juzgada
constitucional, y el juez de amparo carece de competencia funcional para
resolver sobre esa nueva tutela. En punto a este aspecto, dijo la Corte en la
Sentencia SU-1219 de 2001:
El afectado e inconforme con un fallo en
esa jurisdicción, puede acudir ante la Corte Constitucional para solicitar su
revisión.[4] En el trámite de
selección y revisión de las sentencias de tutela la Corte Constitucional
analiza y adopta la decisión que pone fin al debate constitucional. Este
procedimiento garantiza que el órgano de cierre de la jurisdicción
constitucional conozca la totalidad de las sentencias sobre la materia que se
profieren en el país y, mediante su decisión de no seleccionar o de revisar,
defina cuál es la última palabra en cada caso. Así se evita la cadena de
litigios sin fin que se generaría de admitir la procedencia de acciones de
tutela contra sentencias de tutela, pues es previsible que los peticionarios
intentarían ejercerla sin límite en busca del resultado que consideraran más
adecuado a sus intereses lo que significaría dejar en la indefinición la
solicitud de protección de los derechos fundamentales. La Corte Constitucional,
como órgano de cierre de las controversias constitucionales, pone término al
debate constitucional, e impide mantener abierta una disputa que involucra los
derechos fundamentales de la persona, para garantizar así su protección
oportuna y efectiva (artículo 2 C.P.).
3.9. Así las
cosas, puede entonces concluirse que a partir de la Sentencia SU-1219 de 2001, la
Corte Constitucional adoptó una posición uniforme en torno al tema de la tutela
contra tutela, para establecer como regla de interpretación imperante que la
misma no es procedente en ningún caso. Esta posición ha sido reiterada entre
otras, en las Sentencias T-444 de 2002, T-200 de 2003, T-1028 de 2003, T-1164
de 2003, T-582 de 2004, SU-154 de 2006 y T-104 de 2007. Así, por ejemplo, en la
Sentencia T-444 de 2004, la Corte dijo:
“Esta Corte en
oportunidad anterior y por la Sala Plena en Sentencia de Unificación, expresó
que no procede la acción de tutela contra procesos de tutela ya definidos con
anterioridad, dado que de ser así ello atentaría contra los principios de
seguridad jurídica y cosa juzgada, no siendo viable abrir un nuevo debate sobre
una acción de tutela ya decidida y con mayor razón si ésta ha sido objeto de
pronunciamiento en sede de revisión por la Corte Constitucional.”
De igual manera, en la Sentencia T-1164 de 2003,
expresó:
“En la sentencia SU-1219 de 2001,
Magistrado Ponente Manuel José Cepeda, se afirmó que, a diferencia de las vías
de hecho en las que incurren los jueces ordinarios, frente a las providencias
de los jueces de tutela no procede la tutela. Lo anterior, puesto que la
Constitución contempló en el artículo 86 inciso 2º el mecanismo de la selección
para revisión mediante el cual se pueden subsanar los errores de los jueces de
instancia en los siguientes términos: ‘[e]l fallo, (…), podrá impugnarse
ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte
Constitucional para su eventual revisión’. ”
3.10. Conforme con lo expuesto, pasa la
Sala a establecer si lo que se plantea en el presente caso es una tutela contra
tutela conforme lo sostiene el juez de segunda instancia. Con ese propósito, la
Sala iniciará el análisis del caso concreto haciendo un recuento de las
circunstancias fácticas que motivaron la presentación de la acción de tutela.
4. El caso concreto. Improcedencia de la
presente acción de tutela por dirigirse contra una decisión adoptada en un
proceso de tutela anterior
4.1. Como ha
quedado explicado en el acápite de antecedentes, la actora, quien se
desempeñaba como Notaria 19 de Medellín, se inscribió al concurso público y
abierto para el nombramiento de notarios en propiedad e ingreso a la carrera
notarial -región de Medellín-, convocado por el Acuerdo Nº 1 de 2006, expedido
por el Consejo Superior de la Carrera Notarial (en adelante CSCN), con
fundamento en el artículo 131 de la Constitución Política, el Decreto 960 de
1970, la Ley 588 de 2000 y el Decreto 3454 de 2006.
4.2. Una vez
analizada la documentación, el CSCN decidió no admitirla al concurso y, por
tanto, no citarla a la prueba de conocimientos, por no haber adjuntando con la
inscripción, y dentro de la oportunidad legal prevista, fotocopia del
certificado sobre antecedentes judiciales expedido por el DAS, conforme lo exigen
los artículos 4° del Decreto Reglamentario 3454 de 2006 y 10° del Acuerdo 1 de
2006.
4.3. Contra dicha decisión la accionante
interpuso el recurso de reposición, el cual le fue resuelto desfavorablemente
por el CSCN, mediante la Resolución Nº 001113 de 2007.
4.4. Como consecuencia de lo anterior, el
día 3 de julio de 2007, la actora promovió una primera acción de tutela ante el
Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, para que se le permitiera
presentar la prueba de conocimientos. En Sentencia del 18 de julio de 2007, el Tribunal
le concedió el amparo solicitado y le ordenó al CSCN que: “en el término de
48 horas siguientes a la notificación de esta sentencia profiera el acto
administrativo que permita a la doctora Beatriz Elena Londoño Mira, actual
Notaria 19 de Medellín, presentar la prueba de conocimientos programada para el
día 22 de julio del presente año, dentro del concurso público y abierto para
nombramiento de Notarios en propiedad y el ingreso a la carrera notarial”.
4.5. En
cumplimiento del fallo de primera instancia, a través de Acto Administrativo
del 18 de julio de 2007, el CSCN autorizó a la actora para presentar la prueba
de conocimientos programada para el día 22 de julio de 2007, la cual, una vez
realizada, arrojó una calificación de 23, 6 puntos. Al mismo tiempo, en el
entendido que el efecto de la decisión judicial era el de admitir a la actora
en el concurso, el CSCN también procedió a cumplir con el primer criterio de
selección, cual era el de analizar sus méritos y antecedentes, asignándole a
éstos una calificación de 50 puntos.
4.6. Cumplidas
las dos primeras fases del concurso, correspondía seguir con la fase de
entrevista, apareciendo la actora en la publicación de resultados como admitida
para presentarla.
4.7. En todo
caso, el fallo del Tribunal Administrativo de Antioquia fue impugnado por el CSCN,
al considerar que su proceder inicial se había ajustado a la ley del concurso. En
providencia del 27 de septiembre de 2007, La Sección Cuarta del Consejo de
Estado, a quien le correspondió conocer de la aludida impugnación, decidió
revocar la sentencia del Tribunal y, en su lugar, negó la solicitud de tutela.
Adujo el juez de tutela de segunda instancia, que la actora no acreditó en
tiempo el cumplimiento de los requisitos generales, en particular el que le
exigía aportar fotocopia del certificado sobre antecedentes judiciales expedido
por el DAS, razón por la cual, con la decisión del CSCN, de excluirla del
concurso, no se le violaron sus derechos fundamentales.
4.8. En virtud de la anterior decisión, el
CSCN expidió el Acuerdo Nº 133 de 2008, “Por el cual se cita a entrevista a
la región de Medellín”. En dicho acuerdo, fijó la fecha, hora y lugar para
la realización de entrevista a los aspirantes a notarías vinculadas
geográficamente a la región de Medellín, sin incluir en él a la actora.
Posteriormente, expidió el Acuerdo 150 de 2008, “por el cual se integran las
correspondientes listas de elegibles para la región de Medellín”, y tampoco
en éste aparece la demandante.
4.9. En la
sentencia de segunda instancia, la Sección Cuarta del Consejo de Estado dispuso
enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Una vez en la Corte, el mismo se radicó con el número T-1765402 y fue sometió
al trámite de selección. La Sala de Selección Número Once de la Corte Constitucional,
mediante Auto del 22 de noviembre de 2007, decidió no seleccionarlo para
revisión, sin que se hubiere presentado solicitud de insistencia alguna. En
estos términos, la sentencia de tutela del Consejo de Estado quedo formal y
materialmente ejecutoriada, operando respecto de ella el fenómeno jurídico de
la cosa juzgada constitucional.
4.10. En esta instancia, con fecha 9 de
julio de 2008, la actora decide promover una segunda acción de tutela, que es
precisamente la que en esta oportunidad le corresponde estudiar a la Sala. En
esa nueva acción cuestiona, tanto la decisión del CSCN de no admitirla al
concurso, por no haber cumplido con el requisito de anexar fotocopia del
certificado de antecedentes judiciales, como también la decisión de ese órgano
de no convocarla a entrevista.
Con respecto a la primera decisión,
sostiene que la Ley 588 de 2000,  por medio de la cual se establecieron las
reglas a las que debe sujetarse el concurso para el nombramiento de notarios en
propiedad, sólo le otorgó competencia al órgano rector de la Carrera Notarial
para convocar y administrar la carrera notarial, con lo cual éste no tenía competencia
normativa creadora y por ello no estaba facultado para expedir el Acuerdo    Nº
1 de 2006. Agrega, además, que los requisitos para participar en el concurso
público eran los previstos en el Decreto 3454 de 2006, reglamentario de la Ley
588 de 2000, en el que no se exigía al aspirante anexar el certificado de
antecedentes judiciales.
Sobre la decisión de no llamarla a entrevista, aclara
la accionante que, a pesar de que su inclusión en el concurso fue producto de
un fallo de tutela revocado en segunda instancia, la entidad demandada, de
manera unilateral, creó y consolidó a su favor un derecho subjetivo que no
podía ser desconocido. A su juicio, el CSCN no sólo dio cumplimiento a la
decisión judicial de protección, la cual se limitaba a ordenar que se le
permitiera presentar la prueba de conocimientos, sino que, motu proprio,
expidió un acto administrativo mediante el cual calificó los méritos y los
antecedentes. Dicho acto, al ir más allá de lo dispuesto en la orden de
protección, no podía verse afectado por la decisión de tutela que
posteriormente la revocó. Complementa lo anterior señalando que, en todo caso, la
no convocatoria a entrevista debió hacerse mediante acto motivado, toda vez que
el artículo 6° del Decreto 3454 establece que si el aspirante está impedido
para participar en el concurso será eliminado de éste, mediante decisión
motivada.
4.11. Pues bien, a luz de la situación fáctica descrita,
coincide esta Sala con el planteamiento del juez de segunda instancia en la
presente causa, en el sentido de considerar que el asunto relacionado con la
admisión y permanencia de la actora en el concurso para el nombramiento de
notarios, ya fue debatido en sede de tutela, y que lo pretendido con la segunda
acción, es en realidad dejar sin efectos la Sentencia del Consejo de Estado proferida
dentro de la primera tutela el 27 de septiembre de 2007, para en su lugar, reconocer
firmeza a la decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, que
dentro de esa misma acción le había permitido a la demandante ser admitida en
el referido concurso.
4.12. Para la Sala, es claro que en el caso bajo
examen, se revive una controversia que ya fue resuelta en la acción anterior y,
por tanto, lo que se propone es una tutela contra tutela, que conforme con la
jurisprudencia constitucional sobre la materia, resulta del todo improcedente.
4.13. A la anterior conclusión se llega por dos
razones fundamentales. La primera, por cuanto el planteamiento inicial de la
demanda, parte de cuestionar nuevamente la decisión del CSCN, de no admitir a
la actora en el concurso por no haber aportado en tiempo copia del certificado
de antecedentes judiciales, situación que claramente inspiró la presentación de
la primera tutela y que fue definida en la precitada sentencia del Consejo de
Estado del 27 de septiembre de 2007.  La segunda, por cuanto los demás
fundamentos de la acusación se dirigen contra decisiones del CSCN, como fueron las
de haber analizado  los méritos y antecedentes de la actora y la de no haberla
citado a entrevista, las cuales, sin lugar a dudas, son una consecuencia
necesaria y lógica del primer proceso de tutela y de las decisiones que allí se
tomaron.
4.14. En relación con el primer aspecto, basta
confrontar el texto de la demanda para confirmar que en ella, de manera puntual
y concreta, la actora dedica gran parte de la argumentación para controvertir
el mismo hecho que expresamente motivó la primera acción de tutela, valga
insistir, la decisión de inadmisión al concurso por falta del cumplimiento del
requisito de aportar copia del certificado de antecedentes judiciales. En
efecto, al explicar en que consiste la violación de los derechos fundamentales
por parte del CSCN, en los puntos 1 y 2 de la demanda la actora se refiere al “desconocimiento
del régimen normativo de la carrera notarial” y a la “violación a las
normas reglamentaria de la carrera notarial”, cuestionando en ellos -como
ya se mencionó- la competencia de dicho órgano para expedir el Acuerdo Nº 1 de
2006 y, por tanto, para exigir el cumplimiento de los requisitos en él
contenidos, como es precisamente el caso de aportar copia del certificado de
antecedentes judiciales. En relación con el punto se concluyó en el libelo:
“Cumpliendo a cabalidad estas disposiciones
normativas, la doctora Londoño Mira se presentó al Concurso. Y tal como
se narró en los hechos 8°, 9° y 10°, con fundamento en el numeral 2° del
Artículo 10 del Acuerdo 01 de 2006 expedido por el Consejo Superior de la
carrera notarial, éste no admitió a la aspirante en el concurso notarial.
Dicho Consejo desconoció de tajo, la Ley 588 de 2000 y su decreto
reglamentario, es decir, las normas que regulaban el debido proceso
administrativo de la carrera notarial.”(Subrayas y negrillas fuera de
texto).
4.15. Sobre lo segundo, encuentra la Sala que,
contrario a lo sostenido por la demandante, las decisiones adoptadas por el
CSCN, de analizar y calificar los méritos y antecedentes de la actora, y de no
haberla citado a entrevista, fueron proferidas, la primera, en cumplimiento de
la orden de tutela de primera instancia, y, la segunda, en cumplimiento de la
orden de tutela de segunda instancia, producidas ambas dentro de la primera
acción de tutela promovida por la actora contra el CSCN.
4.16. Al respecto, cabe resaltar que si bien la medida
de protección adoptada por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia,
expresamente estaba dirigida a que el CSCN expidiera un acto administrativo que
permitiera a la actora presentar la prueba de conocimientos, es claro que tal decisión
llevaba implícita la orden de admitirla en el concurso, pues de otra manera no se
explica su presencia en la aludida prueba. En torno a este punto, el artículo
8° del Acuerdo 1 de 2006, luego de referirse a los criterios de selección para
el concurso de Notarios, dispone expresamente que: “[c]on la finalidad de
garantizar que la lista de elegibles esté integrada por participantes que
posean los méritos, capacidades, experiencia e idoneidad para sumir la
prestación del servicio notarial en propiedad, los aspirantes aceptados a
concurso serán sometidos al análisis de méritos y antecedentes y convocados a
presentar la prueba de conocimientos”. Tal mandato no deja duda a cerca
de que la participación en las distintas fases del concurso, en particular en
la prueba de conocimientos, depende de que el aspirante haya sido previamente aceptado
al mismo, pues solo así se entiende legitimado para intervenir en el mencionado
concurso.
4.17. Interpretar la orden del Tribunal, en el sentido
de que sólo autorizó la práctica de la prueba de conocimientos, ningún efecto
jurídico hubiera tenido para la actora. Dicho mandato habría resultado inocuo,
pues una vez presentado el examen, no hubiera sido posible adelantar ningún
otro tipo de actuación adicional, resultando ineficaz la medida de protección ya
que, en todo caso, se entendería que la accionante estaba fuera de las otras
fases del concurso. Era evidente que la orden de presentación de la prueba no
estaba desligada de la posibilidad de agotar las otras instancias del concurso.
En este contexto, lo que procedía era no solo la práctica formal del examen,
sino también la evaluación y calificación del mismo, y con ello, la
participación en las demás instancias del concurso, sobre todo, si éstas debían
surtirse con anterioridad como era el caso, precisamente, del análisis de
méritos y antecedentes.
4.18. Esta última conclusión, es precisamente la que
deriva de la propia sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo de
Antioquia, así como también del planteamiento de la demanda que le correspondió
resolver en primera instancia, pues las dos perseguían el objetivo de activar
la participación de la actora en el concurso público y abierto para notarios en
propiedad. No sobra recordar que lo que se cuestionaba en la primera tutela era
precisamente la decisión del CSCN de haber excluido a la actora del concurso
por no aportar en tiempo copia del certificado de antecedentes judiciales. La
inadmisión al concurso por esta causa, fue claramente criticada y cuestionada
por el Tribunal en su sentencia, al considerar que, teniendo la actora la condición
de Notaria, se trataba de una información que estaba en manos de las
autoridades públicas a cargo del concurso, por estar contenida y actualizada en
la hoja de vida que reposaba en la Superintendencia de Notariado y Registro.
Conforme con ello concluyó que, en virtud del principio de buena fe, tal certificado
no le era exigible a la actora, y menos oponible para impedir su participación
en el concurso, ya que los antecedentes judiciales de la demandante podían ser
conocidos por el CSCN a través de otros medios igualmente idóneos.
4.19. Desde este punto de vista, las decisiones adoptadas
por el CSCN, en particular la de analizar y calificar los méritos y
antecedentes de la actora, no respondieron, como ésta lo afirma erradamente en la
demanda, a un acto unilateral que desbordó el ámbito de la orden de protección
y generó un derecho subjetivo a su favor, inamovible e inmodificable. Se trató
en realidad de medidas derivadas directamente del cumplimiento de la decisión del
Tribunal Administrativo de Antioquia, y en este contexto, estuvieron vigentes
mientras la decisión mantuvo su eficacia. Según lo disponen los artículos 2°
del Decreto 3454 de 2006 y 8° del Acuerdo Nº 1 de 2006, el “análisis de méritos
y antecedentes” corresponde a la primera fase del concurso público y
abierto para el nombramiento de notarios en propiedad, constituyéndose la “prueba
de conocimiento” en la segunda etapa. De ello se deriva que, habiendo sido
admitida la actora al concurso conforme a la orden de tutela de primera
instancia, de acuerdo con las normas reguladoras del concurso y con dicha
orden, le correspondía necesariamente al CSCN llevar a cabo el análisis de
méritos y antecedentes, por tratarse de una fase superada frente a la prueba de
conocimientos e inescindible de ésta y del propio concurso.
4.20. En consecuencia, hay que concluir que, aun
cuando el fallo del Tribunal no exigía expresamente la admisión de la actora al
concurso, al ordenar que le fuera practicada la prueba de conocimientos, y ser
ésta la segunda fase del concurso, fuerza era concluir que la misma había sido
admitida y, en consecuencia, que era necesario no sólo evaluar y calificar
dicho examen, sino también, los aspectos correspondientes a la primera fase, es
decir, el análisis de los méritos y antecedentes.
4.21. Sobre este particular, debe precisarse igualmente
que si las medidas que permitieron a la accionante participar en las distintas
fases del concurso, tuvieron un claro fundamento en la decisión del Tribunal Contencioso
Administrativo de Antioquia, al ser ésta revocada por el Consejo de Estado, tales
medidas quedaron sin efecto alguno, de manera que la situación se retrotrajo al
estado en que se encontraba antes de producirse la orden de protección; esto
es, a lo resuelto por el CSCN en la Resolución Nº 001113 de 2007, mediante la
cual se confirmó la decisión de inadmitir a la actora al concurso público y
abierto para el nombramiento de notarios en propiedad, por no haber adjuntando
con la inscripción, y dentro de la oportunidad legal, fotocopia del certificado
sobre antecedentes judiciales expedido por el DAS, conforme lo exige el
artículo 10° del Acuerdo 1 de 2006.
4.22. De acuerdo con el significado atribuido por el Diccionario
de la Real Academia de la Lengua Española, revocar es anular o dejar sin efecto
un mandato o una resolución. A la luz de la situación planteada, ello significa
que la providencia del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia quedó
sin efecto alguno al producirse su revocatoria por la decisión del Consejo de
Estado de segunda instancia, y con ella, también la actuación administrativa
que se adelantó con base en el referido fallo.
4.23. Coincidiendo con lo anterior, el tema de los
efectos de las decisiones sobre las impugnaciones de los fallos de tutela se
encuentra expresamente regulado en el artículo 7° del Decreto 306 de 1992,
reglamentario del Decreto 2591 de 1991. Al respecto, la norma es clara en
disponer que cuando el juez que conozca de una impugnación, o la Corte
Constitucional al decidir una revisión, revoque el fallo que haya ordenado
realizar una conducta, quedarán sin efectos, tanto la providencia objeto de la
revocatoria, como la actuación que haya realizado la autoridad administrativa
en cumplimiento del respectivo fallo. La norma es del siguiente tenor:
Art. 7°- de los efectos de las
decisiones de revisión de la Corte Constitucional y de las decisiones sobre las
impugnaciones de fallos de tutela. Cuando el juez que conozca de la
impugnación o la Corte Constitucional al decidir una revisión, revoque el fallo
de tutela que haya ordenado realizar una conducta, quedará sin efecto dicha
providencia y la actuación que haya realizado la autoridad administrativa en
cumplimiento del fallo respectivo.
4.24. En consecuencia, la decisión adoptada por el
CSCN, de no citar a entrevista a la actora, que en realidad se traduce en su
exclusión del concurso, se produjo, entonces, en obedecimiento a la decisión de
segunda instancia dentro de la primera acción de tutela y es, por tanto,
consecuencia directa y necesaria de la misma. El CSCN no podía actuar de manera
distinta, pues de haber permitido su continuidad en el concurso, ello le habría
significado desacatar una orden judicial, la sentencia del Consejo de Estado, que
a su vez revocó la del Tribunal y en su lugar negó la solicitud de tutela, por
encontrar que la actora no acreditó en tiempo el cumplimiento de uno de los
requisitos generales, en particular el que le exigía aportar fotocopia del
certificado sobre antecedentes judiciales, lo cual habilitaba legitimante al
CSCN para excluirla del concurso.
4.25. La sentencia de tutela del Consejo de
Estado le fue debidamente notificada a la actora, luego era claro que ella
conocía las consecuencias que se derivaban de la misma. Desde este punto de
vista, la decisión del CSCN de no llamarla a entrevista, materializada en el
hecho de no haberla incluido en el Acuerdo Nº 133 de 2008, “Por el cual se
cita a entrevista a la región de Medellín”, no fue sorpresiva ni tampoco
obedeció a un acto unilateral del organismo, independientemente de que así lo
considere la actora. Que a su juicio, la no citación a entrevista haya debido
producirse mediante acto administrativo particular y concreto, debidamente
motivado, es un aspecto que le corresponde plantear ante la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, conforme lo hizo frente a la decisión inicial
adoptada por el CSCN de no vincularla al concurso, cuya demanda se encuentra
actualmente en trámite de admisión ante el propio Tribunal Contencioso
Administrativo de Antioquia.
4.26. Los anteriores planteamientos, son
suficientes para concluir que las pretensiones que motivan la presente tutela,
en realidad se refieren a asuntos debatidos en un proceso de tutela anterior.
Concretamente, tales pretensiones persiguen dejar sin efectos la sentencia del
27 de septiembre de 2007, dictada en segunda instancia por la  Sección Cuarta
del Consejo de Estado, dentro de la primera acción de tutela presentada por la
demandante contra el CSCN, para, en su lugar, reconocer firmeza a la decisión
del Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, que dentro de esa misma
acción le había permitido a la demandante ser admitida en el concurso.
4.27. Como ya se explicó, ese primer
proceso de tutela fue remitido a la Corte Constitucional para su eventual
revisión y radicado con el número T-1765402. Sin embargo, por decisión de la Sala
de Selección Número Once, el mismo no fue escogido para revisión, quedando la
sentencia del Consejo de Estado formal y materialmente ejecutoriada, operando
respecto de ella el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional.
4.28. Se trata, entonces, de un típico caso
de tutela contra tutela, que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional,
no puede ser objeto de nuevo pronunciamiento en esta sede, pues no es
jurídicamente admisible reabrir un debate sobre una acción de tutela ya
decidida, en cuanto ello atentaría contra los principio de seguridad jurídica y
cosa juzgada constitucional.
4.29. En este orden de ideas, en la parte
resolutiva de esta sentencia, la Sala procederá a confirmar la decisión
proferida en segunda instancia por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura, mediante la cual se declaró improcedente la presente
acción de tutela, promovida por la Doctora Beatriz Elena Londoño Mira contra el
Consejo Superior de la Carrera Notarial.
IV. DECISION
En merito de
lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. CONFIRMAR la Sentencia del 15 de septiembre de 2008, proferida en
segunda instancia por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura, dentro de la acción de tutela promovida por Beatriz Elena
Londoño Mira contra el Consejo Superior de la Carrera Notarial, mediante la
cual se modificó el fallo de primera instancia que había negado el amparo
solicitado y, en su lugar, se declaró la improcedencia de la tutela.
SEGUNDO. Por la Secretaría General de esta Corporación, LIBRENSE las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado Ponente
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con Excusa
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Sentencia T-200 de 2003.
[2] Sentencia ibídem.
[3] Auto de Sala Plena del 15 de julio de 2003, mediante el cual se
resuelve una solicitud de nulidad contra la Sentencia T-076 de 2003.
[4] Art. 86 C.P., y arts. 32 y 33 del Decreto
2591de 1991. Además, sentencia C-1716 de 2000, MP Carlos Gaviria Díaz.