T-973-99
Sentencia T-973/99
CONTROL FISCAL-Naturaleza
El control fiscal es una función pública,
que tiene a su cargo vigilar la gestión fiscal de la administración y de los
particulares o entidades que manejan fondos o bienes del Estado en todos sus
órdenes y niveles, y será ejercida en forma posterior y selectiva por la
Contraloría General de la República y las contralorías departamentales y
municipales, entre otras.
PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Fundamento
constitucional
PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Objeto
PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Naturaleza
La responsabilidad fiscal se entiende sin
perjuicio de la responsabilidad disciplinaria y penal a que haya lugar. Por
consiguiente, es claro que dicho proceso no es ni puede calificarse como un
proceso sancionatorio, pues tienen una naturaleza diferente. Además, éste
proceso se inicia con posterioridad al fallo que se profiere en el proceso de
responsabilidad fiscal, por lo que se trata de dos procesos distintos,
autónomos e independientes.
CADUCIDAD-Fundamento
El fenómeno jurídico de la caducidad surge
como consecuencia de la inactividad de los interesados para obtener por los
medios jurídicos, la defensa y protección de los derechos afectados por un
acto, hecho, omisión u operación administrativa, dentro de los términos fijados
en la ley.
CADUCIDAD DE LA
ACCION FISCAL-Implicación
La ocurrencia de la caducidad de una acción
implica la extinción del derecho a la acción por la expiración del término
fijado en la ley para ejercer la respectiva acción. Plazo que constituye una
garantía para la efectividad de los principios constitucionales de la seguridad
jurídica y de la prevalencia del interés general. Al respecto, la Corte
Constitucional señaló que el no ejercicio de la acción dentro de los términos
señalados por las leyes procesales, constituye omisión en el cumplimiento de
las obligaciones constitucionales del ciudadano.
PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Aplicación
del Código Contencioso Administrativo a falta de norma especial y encuadre
dentro del precepto
ACCION DE
REPARACION DIRECTA Y PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Concordancia y afinidad permite aplicación
de término de caducidad
NORMA LEGAL-Interpretaciones contrarias por órganos
judiciales/CADUCIDAD DE PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Aplicación/CORTE
CONSTITUCIONAL-Prevalencia de interpretación respecto del Consejo de Estado
Frente a interpretaciones contrarias
respecto de una misma norma legal, una de la Corte Constitucional que señala
que el proceso de responsabilidad fiscal tiene un término de caducidad de dos
años para su iniciación, y otra del Consejo de Estado que establece que el
juicio de responsabilidad fiscal no tiene término de caducidad, prevalece por
expresa disposición constitucional aquella efectuada por la Corte
Constitucional, según lo dispone el artículo 243 de la Carta Política, ya que
la interpretación de la Corte, a diferencia de la de los demás jueces, señala y
explica el significado de la Constitución en su carácter de guardiana de la
integridad y supremacía de la Carta Fundamental, labor que realiza
específicamente a través de su función interpretativa.
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-No admite
nueva controversia a través de tutela
De conformidad con lo preceptuado por el
artículo 243 de la Carta Política, las decisiones proferidas por la Corte
Constitucional en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional, y en consecuencia, no admiten ser objeto de nueva
controversia judicial, ni menos aún, pueden ser desobedecidas ni modificadas a
través de una sentencia de tutela.
CADUCIDAD DE
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Persona encargada del recaudo, manejo o inversión de dineros públicos
o de la administración de bienes del Estado/PROCESO DE RECUPERACION DE
BIENES FISCALES O DE USO PUBLICO-Imprescriptible
En materia del proceso de responsabilidad
fiscal, es preciso distinguir para efectos de la caducidad de la acción fiscal,
que uno es el proceso que se dirige contra la persona encargada del recaudo,
manejo o inversión de dineros públicos o de la administración de bienes del
Estado, que por su acción u omisión asumió una conducta contraria a la ley,
para determinar su responsabilidad, y eventualmente, según el fallo que se
profiera, imponerle la respectiva sanción. En este caso, el proceso fiscal,
como lo señaló la Corte, tiene establecido un término de caducidad. Y otro, es
el proceso que se sigue para la recuperación los bienes fiscales o de uso
público, los que de conformidad con lo establecido por el artículo 63 de la
Constitución, son imprescriptibles. En este caso, como lo señala la ley 446 de
1998, cuando el objeto del litigio lo constituyan bienes estatales
imprescriptibles e inenajenables, la acción no caducará. En consecuencia, el
argumento es aceptable en cuanto se afirma que la caducidad no se predica de
las acciones que el Estado ejerza en defensa de los bienes estatales, en la
medida en que éstos son imprescriptibles; pero en relación con la acción
encaminada a deducir la responsabilidad fiscal del funcionario por un hecho,
omisión u operación suya que implique la defraudación del erario público, el
mal manejo, inversión o recaudo de dineros públicos, o la indebida
administración de bienes del Estado, en cuanto está de por medio el derecho
fundamental de la persona al debido proceso, la jurisprudencia, aplicando un
criterio analógico, ha establecido que existe un término de caducidad de dos
años para que la Contraloría pueda iniciar el proceso de responsabilidad
fiscal. Por lo tanto, el servidor público, como lo ordena la Constitución queda
sujeto a una evaluación de su gestión y de su responsabilidad personal, en los
términos de la Constitución y de la ley, pero a su vez, le corresponde el
derecho a que dicha evaluación se desarrolle con las garantías y formalidades
propias del debido proceso. Una de las cuales consiste en la fijación de un
término para poderse iniciar el proceso de responsabilidad fiscal.
DEBIDO PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Caducidad
del término para iniciación
Referencia:
Expediente T-247.077
Acción de tutela de
Rodolfo Bayona Pabón contra la Contraloría General de la República, Seccional
Caquetá - Unidad de Acciones Fiscales y Jurídicas.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Santafé de Bogotá, D.C., dos (2) de
diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados Alvaro Tafur Galvis, Alejandro Martínez Caballero
y Fabio Morón Díaz, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos
adoptados por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del H. Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Caquetá, dentro de la
acción de tutela instaurada por el ciudadano Rodolfo Bayona Pabón contra la
Contraloría General de la República, Seccional Caquetá - Unidad de Acciones
Fiscales y Jurídicas.
I.   ANTECEDENTES
Rodolfo Bayona Pabón instauró acción de
tutela contra la Contraloría General, Seccional Caquetá, por la vulneración de
su derecho fundamental al debido proceso, como consecuencia de la decisión
adoptada por ésta de no reponer el auto de cierre y apertura de juicio fiscal
No. 003, en donde mantiene la decisión de acusarlo de ser el responsable del
faltante de fondos públicos.
1.
Hechos
Señala el peticionario como hechos que
motivaron la formulación de la tutela, los siguientes:
.1- Mediante la resolución 00087 del 9
de abril de 1996, expedida por el Coordinador de Pérdidas de la
Electrificadora del Caquetá, Ingeniero Rodolfo Bayona Pabon, se resolvió
sancionar al Hotel Royal Plaza por violación del artículo 14 del Reglamento
para el suministro de energía eléctrica (anomalías como adulteración de
conexiones o aparatos de medición o control o alterar el normal funcionamiento,
daño o retiro del equipo de medida, entre otras), la cual fue objeto del
recurso de reposición, el cual conllevó a la modificación de la resolución,
para establecer nuevamente los servicios en un millón de pesos según resolución
00113 del 22 de abril de 1996.
Dicha determinación, tuvo como base, única
y exclusivamente, que “hecho el análisis del sustento del recurso, fundamento
de la resolución No. 00087 de 9 de abril de 1996, y presumiendo la buena fe de
que trata la Carta Fundamental en su Artículo 83, aparecen hechos y pruebas que
modifican los fundamentos de la sanción”.
La reducción del valor de la sanción,
motivó al Jefe de la Unidad de Acciones Fiscales y Jurídicas de la Contraloría
General de la República, Seccional Caquetá, para disponer la apertura de
preliminares, lo cual hizo mediante auto del 29 de septiembre de 1998.
.2- Mediante providencia del 5 de
noviembre de 1998, la profesional universitaria Olga Correa, de la Unidad
de Acciones Fiscales y Jurídicas, Seccional Caquetá, declaró cerradas las
diligencias preliminares adelantadas en la Electrificadora Caquetá, y resolvió
informar que las diligencias realizadas ameritan apertura de investigación
fiscal teniendo como presunto responsable a Rodolfo Bayona en su calidad de
Coordinador de Pérdidas de la Electrificadora para la época de los hechos, al
rebajar la sanción impuesta al Hotel Royal Plaza.
.3- El 1º de febrero de 1999, se profirió
por parte de la Unidad de Acciones Fiscales y Jurídicas de la Contraloría,
Seccional Caquetá, el auto de apertura de investigación fiscal No. 177,
mediante el cual se resolvió avocar el conocimiento de las diligencias fiscales
en mención en la Electrificadora del Caquetá, practicar todas las pruebas
necesarias para el esclarecimiento de los hechos y notificar a los presuntos
responsables Rodolfo Bayona Pabón y otro, con el fin de darles la oportunidad
de ser oídos en relación con los hechos investigados, solicitar pruebas e
intervenir en su práctica.
.4- El 8 de marzo de 1999, la profesional
universitaria Edilma Gaitán, funcionaria de la citada Unidad, profirió auto de
cierre de investigación fiscal y orden de apertura de juicio fiscal No. 003,
elevando a faltante de fondos públicos la suma de $7.013.287 a cargo del
Ingeniero Rodolfo Bayona, “quien posiblemente puede estar incurso en la
violación de la Ley 200 de 1995, artículo 40 numeral 1, 3, 7 y 23”. Contra esta
decisión, el afectado interpuso recurso de reposición para que se revocara el
acto y en su lugar se declarara la caducidad de la acción de investigación de
responsabilidad fiscal adelantada en su contra, y se ordenara definitivamente
el levantamiento de las medidas cautelares decretadas en su contra.
.5- Mediante auto de 25 de marzo de 1999,
la funcionaria investigadora de la Unidad de Acciones Fiscales y Jurídicas de
la Contraloría resolvió el recurso interpuesto, confirmando los artículos 1º,
3º, 4º, 5º y 6º del auto de cierre de investigación fiscal, pero revocando el
artículo 2º en cuanto al valor del faltante únicamente, elevando en consecuencia
a faltante de fondos públicos la suma de $6.370.187 a cargo del ingeniero
Rodolfo Bayona Pabón.
En dicha providencia, se afirmó con
respecto al fenómeno de la caducidad, lo siguiente:
“Dice el acusioso
abogado HURTADO PARRA, que la acción para la Contraloría General de la
República caducó por haber transcurrido más de tres años de la ocurrencia de
los hechos y que por tal ya no es posible aplicación de una sanción, tal como
lo establece el artículo 38 del C.C.A., pero si nos remitimos a la aritmética
elemental vemos que cuando la Contraloría inició las diligencias aún no se
habían cumplido los tan anhelados tres (3) años que alega el recurrente, puesto
que las diligencias preliminares se iniciaron el 29 de septiembre de 1998, es
decir, que sumando apenas habían transcurrido 29 meses lo que es lo mismo 2
años y 5 meses. Además, en sentencia del 2 de abril de 1998, y en expediente
4438 dice que el artículo 38 del C.C.A. no es aplicable para el Proceso de
Responsabilidad Fiscal porque este no es una sanción y que el Proceso Fiscal se
puede iniciar en cualquier momento, lo que implica que su ejercicio no está
limitado en el tiempo. Además, la ley 42 de 1993 no fijó término de caducidad y
que en su artículo 17 dice que “si con posterioridad a la revisión de cuentas
de los responsables aparecen pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares
relacionadas con ellas se levantará el fenecimiento y se iniciará el juicio
fiscal.
Entonces,
seguimos citando la sentencia del 2 de abril de 1998, cuando dice la Sala “si
el fenecimiento de las cuentas puede levantarse en cualquier momento, siempre y
cuando se den las condiciones previstas en la norma transcrita, forzoso es
concluir que de igual manera, en cualquier momento se podrá iniciar el juicio
de responsabilidad fiscal, lo cual lleva a la Sala a desestimar el cargo en
estudio, por considerar que  (…) del contenido del articulo 17 de la ley 42 de
1993 se deduce que el juicio de responsabilidad fiscal carece de un término de
caducidad para su iniciación”.
Contra las anteriores decisiones se
interpuso la acción de tutela, con el objeto de obtener la protección del
derecho al debido proceso vulnerado por la entidad accionada, al iniciarle un
juicio fiscal y haberle impuesto una sanción pecuniaria, cuando ya había
operado el fenómeno de la caducidad de la acción iniciada por la Contraloría,
por haber transcurrido más de 3 años de la ocurrencia de los hechos, y porque
en esas condiciones ya no sería posible aplicar una sanción, según lo dispone
el artículo 38 del C.C.A.
2.   Sentencias objeto de revisión.
2.1    Primera Instancia
El Tribunal Contencioso Administrativo de
Caquetá, mediante sentencia del 26 de mayo de 1999, resolvió denegar el amparo
solicitado, por no existir violación del debido proceso. Fundamentó su decisión
el Tribunal en que no se vislumbra quebrantamiento alguno al debido proceso por
no acceder la demandada a revocar el acto impugnado con fundamento en la
caducidad de la acción alegada por el petente, por cuanto la acción de tutela
está instituida para garantizar la efectividad de los derechos fundamentales, y
ésta además, es un recurso subsidiario. De las pruebas allegadas, concluye que
al accionante y a Jaime Zapata se les inició investigación fiscal por haber
rebajado una sanción impuesta a un usuario del servicio de energía que había
adulterado los contadores midiendo menos cantidad de energía de la que en
realidad se consumía en el establecimiento de comercio denominado Hotel Royal
Plaza de Florencia.
Agrega que la no revocatoria del auto
recurrido con fundamento en que se da la caducidad de la acción no conlleva
violación al debido proceso, toda vez que de las pruebas allegadas se demuestra
que la demandada ha cumplido con los procedimientos que la ley consagra para
esta clase de procesos y al proferir el auto de cierre de investigación y orden
de apertura fiscal se agota una de las etapas establecidas por la ley para el
proceso de responsabilidad fiscal y con ello se inicia el juicio fiscal en
donde el accionante gozará de todas las garantías procesales para desvirtuar
los cargos endilgados y que fueron impugnados por el accionante, y confirmados
por la demandada con fundamento en el artículo 17 de la ley 42 de 1993.
2.2
Sentencia de Segunda Instancia
Impugnada la decisión del Tribunal
Administrativo, le correspondió conocer de ella a la Sección Segunda de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la cual a través de
sentencia proferida el 5 de agosto de 1999, resolvió revocarla, y en su lugar
tutelar el derecho al debido proceso del señor Rodolfo Bayona Pabón, y en
consecuencia, ordenar a la Contraloría General de la República, Seccional
Caquetá, expedir el acto administrativo mediante el cual se declare que operó
el fenómeno de la caducidad de la acción fiscal respecto de los hechos
mencionados en la demanda, y ordenar el archivo de las diligencias.
Fundamenta su decisión, en primer lugar, en
que el fenómeno de la caducidad de la acción fiscal, según lo ha dejado
expuesto la Corte Constitucional, implica que el proceso de responsabilidad
fiscal sólo puede iniciarse dentro del término de dos años contados a partir de
la ocurrencia del acto o hecho ilícito que la motivó, tal como está previsto en
el artículo 136 del C.C.A. para la caducidad de la acción de reparación
directa, aplicable al proceso de responsabilidad fiscal por la remisión que
hace el artículo 89 de la ley 42 de 1993.
En este orden de ideas, señala que la
acción fiscal caduca en dos años contados a partir del acaecimiento del hecho
que la motivó, lo que significa que en el asunto sub examine el término empezó
a correr a partir del 9 de abril de 1996, fecha en que se dictó el acto que
impuso la sanción, y como el auto de apertura de investigación preliminar es de
septiembre 29 de 1998, es claro que transcurrieron más de dos años, esto es,
que la acción caducó.
Para el Consejo de Estado es evidente que
en el sub lite hubo violación del debido proceso toda vez que el juicio de
responsabilidad fiscal debía adelantarse, como toda actuación administrativa,
respetando los principios de equidad, eficacia, economía, celeridad e
imparcialidad, y no son de recibo investigaciones indefinidas que violan el
derecho de defensa y el debido proceso. En efecto, es incuestionable, a su
juicio, que todas las acciones a través de las cuales el Estado puede
cuestionar, investigar y sancionar la conducta de los funcionarios tienen un
ámbito temporal dentro del cual deben ser ejercitadas.
Por consiguiente, señala que transcurridos
dos años desde cuando ocurrió el hecho o acto ilícito, la administración
pública no tiene competencia para adelantar el juicio fiscal; su descuido,
negligencia o tardanza la privan de la posibilidad de iniciar ese trámite. La
caducidad implica que la acción no puede iniciarse, ni se la puede adelantar,
pues no hay competencia para ello. En consecuencia, cualquier actuación de ese
orden que realice la administración cuando ya ha transcurrido el término de
caducidad deviene nula e ilegal. Otra cosa es que de los hechos puedan
derivarse conductas que puedan ser sancionables disciplinaria o penalmente,
pero en ese supuesto, deberá dársele curso a la acción disciplinaria o penal
correspondiente a través del órgano competente, pero no a la acción fiscal.
3.
Solicitud de revisión del Contralor General de la República
El doctor Carlos Ossa Escobar, Contralor
General de la República, en defensa del patrimonio de la Nación, solicitó
mediante oficio del 2 de septiembre de 1999, la revisión del fallo de tutela
proferido por el Consejo de Estado, por desconocer, a su juicio, el principio
de imprescriptibilidad de los bienes del Estado plasmado en la Constitución, en
las leyes, en la jurisprudencia, la doctrina, y recientemente ratificado por el
parágrafo del artículo 44 de la ley 446 de 1998 que modificó el artículo 136
del C.C.A., el cual establece que la acción no caducará cuando se trate de
bienes estatales imprescriptibles e inenajenables.
Señala el señor Contralor que el fallo de
tutela parte de una premisa equivocada, al equiparar el proceso de responsabilidad
fiscal con un proceso sancionatorio. Para sustentar esta afirmación, cita la
sentencia de abril 2 de 1998, CP. Dr. Libardo Rodriguez R., en la cual se
indicó que “el artículo 38 del C.C.A. (referido a la caducidad de las acciones)
no es aplicable, pues, de una parte, el juicio de responsabilidad fiscal no es
una sanción (pues éstas son, de conformidad con el artículo 99 de la ley 42 de
1993, la amonestación, la multa, la remoción y la suspensión, todas ellas
consecuencia de un proceso disciplinario, en tanto el fallo con responsabilidad
fiscal es el resultado del juicio fiscal, el cual es definido por el artículo
79 de la ley 42 de 1993), y de otra parte, porque del contenido del artículo 17
de la citada ley, se desprende que dicho juicio de responsabilidad fiscal puede
ser iniciado en cualquier momento, lo cual implica que su ejercicio no está
limitado en el tiempo”.
De otro lado, en cuanto a la autonomía del
proceso de responsabilidad fiscal, señala que el Contralor General, de
conformidad con el artículo 268 de la CP. tiene la atribución de establecer la
responsabilidad fiscal a través del correspondiente proceso, el cual según lo
expuesto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
mediante concepto del 3 de octubre de 1995, consiste en que las personas
encargadas de la recaudación, manejo o inversión de dineros públicos o de la
custodia o administración de bienes del Estado, que por acción u omisión y en
forma dolosa o culposa asuman una conducta que no está acorde con la ley
deberán reintegrar al patrimonio público los valores correspondientes a todas
las pérdidas o deterioros que como consecuencia se hayan producido”. Por lo
tanto, considera que este proceso tiene una identidad propia y una naturaleza
especial, diferente a los procesos contencioso-administrativos y a los procesos
sancionatorios. Dicha noción de autonomía de la función fiscalizadora y por
ende del proceso de responsabilidad fiscal es concordante con la concepción que
consagra la Constitución en el artículo 267 al definir el control fiscal como
función pública.
En cuanto a la caducidad de la acción
fiscal, señala que siguiendo las orientaciones jurisprudenciales del Consejo de
Estado, el proceso de responsabilidad fiscal puede ser iniciado en cualquier
momento, lo cual implica que su ejercicio no está limitado en el tiempo y que
por tanto respecto de dicho proceso no opera la figura de la caducidad. Es por
ello que la ley 42 de 1993 no estableció un término de caducidad para el inicio
de dicho juicio. Además, considera que la caducidad es una figura de índole
procesal y por lo tanto, de naturaleza de orden público, la cual debe en todos
los casos estar previamente consagrada en la ley y no puede suplirse por vía
jurisprudencial y menos por analogía. Agrega que el proceso de responsabilidad
fiscal se adelanta de oficio por los órganos de control fiscal y persigue un
interés general manifestado en lograr el reintegro de los valores, derechos o
bienes que han salido ilícitamente del erario, lo que implica que dicho proceso
se surte en sede administrativa y no conlleva el ejercicio de acción alguna. En
este sentido, alude a la definición que de la caducidad da el Consejo de
Estado, entendiéndola como “la consecuencia de la expiración del término
perentorio fijado en la ley para el ejercicio de ciertas acciones”.
Concordante con lo anterior, cita el
Contralor la sentencia C-046 de 1994, en la que se examinaron las razones por
las cuales procede el levantamiento del fenecimiento y el inicio del juicio
fiscal, donde se indicó que “la ley 42 de 1993 decidió no otorgarle el carácter
de cosa decidida en materia de control fiscal a los fenecimientos respecto de
los cuales con posterioridad aparecieron pruebas de operaciones fraudulentas o
irregulares, lo que indefectiblemente determina su levantamiento (…). Bastaría
agregar que el ordenamiento no ampara situaciones originadas en el engaño, la
mala fe y el quebrantamiento de la ley”.
Adicionalmente, manifiesta que el fallo de
tutela del Consejo de Estado desconoció la jurisprudencia de la misma
Corporación, según la cual “el artículo 38 del C.C.A. no es aplicable, pues, de
una parte, el juicio de responsabilidad fiscal no es una sanción, y de otra
parte, porque del contenido del artículo 17 de la citada ley (42 de 1993), se
desprende que dicho juicio de responsabilidad fiscal puede ser iniciado en
cualquier momento, lo cual implica que su ejercicio no está limitado en el
tiempo”.
De otro lado, sostiene que la caducidad no
opera respecto de los bienes públicos, según lo dispuesto por el artículo 63 de
la Constitución. A su vez, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en
sentencia del 16 de noviembre de 1978, reiterada en sentencia del 14 de junio
de 1988, dijo que con la expedición del Código de Procedimiento Civil el
principio contenido en el artículo 2519 del C.C. que establece que los bienes
de uso público son imprescriptibles, se extendió para los bienes fiscales, por
lo que cualquier acción encaminada a recuperar tales bienes, su daño,
detrimento, menoscabo y demás, que recaiga sobre los mismos, no tiene
prescripción ni caducidad. Por lo tanto, si el legislador no contempló esta
figura procesal es porque consideró que se trataba de bienes fiscales del
Estado (o públicos en general), los cuales son imprescriptibles, y de
conformidad con el parágrafo 1º del artículo 136 del C.C.A. las acciones que
impetre el estado a través de sus órganos en defensa de dichos bienes no
caducarán. En consecuencia, estima que resultaría incongruente admitir
simultáneamente la imprescriptibilidad de los bienes públicos y la caducidad de
dos años para el proceso de responsabilidad fiscal, que tiene el Estado para la
protección de dichos bienes.
II.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.   Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
revisar las providencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Caquetá y
por el Consejo de Estado dentro del proceso de la referencia, en desarrollo de
las facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9o. de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto
2591 de 1991, y en cumplimiento del auto de fecha 24 de septiembre de 1999,
expedido por la Sala de Selección de Tutelas Número Nueve de esta Corporación.
2.
La materia sujeta a examen
En el caso sub-examine, la revisión
del fallo de tutela exige determinar previamente, la naturaleza del control
fiscal y del proceso de responsabilidad fiscal, e igualmente, si dicho proceso
tiene establecido en la ley un término de caducidad. Una vez establecido lo
anterior, examinará la Sala si la entidad accionada, al imponer al actor
sanción pecuniaria dentro del juicio fiscal por un faltante de fondos públicos,
quebrantó su derecho fundamental al debido proceso al desconocer el fenómeno de
la caducidad de la acción.
3.
El proceso de responsabilidad fiscal y la caducidad de la acción fiscal
3.1    El control fiscal y el proceso de responsabilidad fiscal
.1- El control fiscal es una función
pública, que tiene a su cargo vigilar la gestión fiscal de la administración y
de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes del Estado en todos
sus órdenes y niveles, y será ejercida en forma posterior y selectiva por la
Contraloría General de la República y las contralorías departamentales y
municipales, entre otras (artículos 267 de la CP. y 4º de la ley 42 de 1993).
De conformidad con el artículo 7º de la ley
42 de 1993, la vigilancia de la gestión fiscal que adelantan los organismos de
control fiscal es autónoma y se ejerce de manera independiente sobre cualquier
otra forma de inspección y vigilancia administrativa. En cuanto al ejercicio
del control fiscal, dispone el artículo 9º de la misma ley que se podrán
aplicar sistemas de control como el financiero, de legalidad, la revisión de
cuentas, entre otros, de acuerdo con lo previsto en la ley.
.2- Ahora bien, el Contralor General
determinará, según preceptúa el artículo 16 ibídem, las personas obligadas a
rendir cuentas y prescribirá los métodos, formas y plazos para ello. En todo
caso, si con posterioridad a la revisión de cuentas de los responsables del
erario aparecieren pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares
relacionadas con ellas, se levantará el fenecimiento y se iniciará el juicio
fiscal (artículo 17).
En relación con el proceso o juicio de
responsabilidad fiscal, pueden destacarse los siguientes aspectos:
a) Las actuaciones relacionadas con el
ejercicio del control fiscal se adelantarán de oficio, en forma íntegra y
objetiva, y garantizarán el debido proceso para el establecimiento de
responsabilidades fiscales (art. 72 ibídem).
b) El proceso que adelantan los organismos
de control fiscal para determinar responsabilidad fiscal puede iniciarse de
oficio o a solicitud de parte. Las etapas del proceso son: Investigación (es la
etapa del proceso donde se allegan y practican las pruebas que sirven de
fundamento a decisiones adoptadas en el proceso de responsabilidad, en la cual
se pueden decretar medidas cautelares sobre los bienes de las personas
presuntamente responsables) y juicio fiscal (es la etapa del proceso que se
adelanta con el objeto de definir y determinar la responsabilidad de las
personas cuya gestión fiscal haya sido objeto de observación) (artículos 74 y
siguientes de la ley 42 de 1993).
c) Terminado el proceso de responsabilidad
fiscal se declarará por providencia motivada el fallo respectivo, el cual puede
dictarse con o sin responsabilidad fiscal, y será notificado a los interesados.
La responsabilidad fiscal (que podrá
comprender a los directivos de las entidades y demás personas que produzcan
decisiones que determinen la gestión fiscal, así como a quienes desempeñan
funciones de ordenación, control, dirección y coordinación, así como a los
contratistas y particulares que vinculados al proceso, hubieren causado
perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado de acuerdo con lo que se
establezca en el juicio fiscal) se entiende sin perjuicio de la responsabilidad
disciplinaria y penal a que hubiere lugar (artículo 81 ibídem).
d) Finalmente, en los aspectos no previstos
en el capítulo tercero, se aplicarán las disposiciones contenidas en el código
contencioso administrativo o de procedimiento penal, según el caso.
.3- El proceso de responsabilidad fiscal
tiene como fundamento constitucional la función atribuida al Contralor General
de la República para "establecer la responsabilidad que se derive de la
gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar
su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la
misma" (CP art. 268-5).
Con fundamento en las normas legales que
regulan el proceso de responsabilidad fiscal (ley 42 de 1993), es evidente que
el juicio de responsabilidad fiscal tiene por objeto determinar si existe o no
responsabilidad por parte de las personas cuya gestión fiscal ha sido objeto de
observación, para que en caso afirmativo, es decir si se concluye la
responsabilidad del funcionario encargado del recaudo, manejo o inversión de
dineros públicos o de la administración de bienes del Estado, que por acción u
omisión y en forma dolosa o culposa asumieron una conducta contraria a la ley,
reintegren al patrimonio público los valores correspondientes a las pérdidas o
deterioros producidos por consecuencia suya.
Dicha responsabilidad fiscal se entiende
sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria y penal a que haya lugar. Por
consiguiente, como lo señaló el señor Contralor General de la República, es
claro que dicho proceso no es ni puede calificarse como un proceso
sancionatorio, pues tienen una naturaleza diferente. Además, éste proceso se
inicia con posterioridad al fallo que se profiere en el proceso de
responsabilidad fiscal, por lo que se trata de dos procesos distintos,
autónomos e independientes.
3.2  De la caducidad de la acción fiscal
.1- El fenómeno jurídico de la caducidad
surge como consecuencia de la inactividad de los interesados para obtener por
los medios jurídicos, la defensa y protección de los derechos afectados por un
acto, hecho, omisión u operación administrativa, dentro de los términos fijados
en la ley.
La ocurrencia de la caducidad de una acción
implica, por consiguiente, la extinción del derecho a la acción por la
expiración del término fijado en la ley para ejercer la respectiva acción.
Plazo que constituye una garantía para la efectividad de los principios
constitucionales de la seguridad jurídica y de la prevalencia del interés
general.
Al respecto, la Corte Constitucional en la
sentencia C-165 de 1993, MP. Dr. Carlos Gaviria Díaz, señaló que el no
ejercicio de la acción dentro de los términos señalados por las leyes
procesales, constituye omisión en el cumplimiento de las obligaciones
constitucionales del ciudadano. Dijo la Corporación que “su incumplimiento,
o lo que es lo mismo, su no ejercicio dentro de los términos señalados por las
leyes procesales -con plena observancia de las garantías constitucionales que
integran el debido proceso y que aseguran plenas y amplias posibilidades de
ejercitar el derecho de defensa-, constituye omisión en el cumplimiento de sus
obligaciones de naturaleza constitucional y, por ende, acarrea para el Estado
la imposibilidad jurídica de continuar ofreciéndole mayores recursos y
oportunidades, ante la inactividad del titular del derecho en reclamar el
ejercicio que le corresponde”.
.2- Para determinar si respecto del juicio
de responsabilidad fiscal existe término de caducidad, es necesario examinar
las normas legales, así como la jurisprudencia de la Corporación vigente sobre
la materia.
La Ley 42 del 26 de enero de 1993, por
medio de la cual se dictaron normas sobre la organización del sistema de
control fiscal financiero, no se ocupó en forma directa de la caducidad de la
acción fiscal. Tampoco lo hizo, como erróneamente lo afirma el señor Contralor
General de la República, el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.
Ahora bien, dada la naturaleza del proceso
de responsabilidad fiscal, y teniendo en cuenta que la ley 42 no fijó término
de caducidad de la acción, es preciso acudir para ello, según lo dispuesto por
el artículo 89 de la ley 42 de 1993, a las disposiciones del código contencioso
administrativo que se refieren a la caducidad de las acciones. En efecto, éste
precepto establece que “en los aspectos no previstos en este capítulo se
aplicarán las disposiciones contenidas en el código contencioso administrativo
o de procedimiento penal, según el caso”. Además, si bien es cierto que las
normas del código contencioso administrativo son aplicables a las Contralorías
por disposición del artículo 1º ibídem, también lo es que lo serán en la medida
en que no exista norma especial al respecto, y que además no existiendo norma
especial, la situación encuadre dentro del respectivo precepto.
El código contencioso administrativo
establece en su artículo 136, subrogado por el artículo 44 de la ley 446 de
1998, los términos de caducidad de las acciones, que para el caso de la acción
de reparación directa, se fija en dos años contados a partir del acaecimiento
del hecho, omisión u operación administrativa. Y es este mismo término el que,
por la remisión expresa que hace el artículo 89 de la ley 42 de 1993 a las
normas del código contencioso administrativo, y dada la concordancia y afinidad
que tiene con la acción de reparación directa, se aplica para el proceso de
responsabilidad fiscal.
En consecuencia, el proceso de
responsabilidad fiscal sólo podrá iniciarse contra los funcionarios del erario
a más tardar dentro de los dos años siguientes, contados a partir de la fecha
en que se hubiere realizado el acto de fenecimiento de la respectiva cuenta.
Lo anterior, tiene fundamento en lo
dispuesto por la Corporación en la sentencia C-046 de 1994, MP. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz, en la cual se señaló que “si el término de caducidad de dos
años lo establece la ley para la acción de reparación directa enderezada contra
el Estado y cuyo objeto es el de deducir su responsabilidad por un hecho,
omisión u operación suya, el mismo término deberá predicarse de la
iniciación del proceso de responsabilidad fiscal por parte de los organismos de
control fiscal y que apunta a deducir la existencia, contenido y alcance de la
responsabilidad fiscal de las personas que han manejado los intereses
patrimoniales del Estado” (negrillas y subrayas fuera de texto).
.3- En relación con la caducidad de la
acción fiscal, contrario a lo establecido por la Corte Constitucional en la
sentencia citada, el Consejo de Estado mediante sentencia del 2 de abril de
1998, CP. Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez, señaló que “examinado el texto de la
ley 42 de 1993, la Sala encuentra que la misma no fijó expresamente el término
de caducidad para el juicio de responsabilidad fiscal (…)”, de lo que “se
deduce que el juicio de responsabilidad fiscal carece de un término de
caducidad para su iniciación”.
Ahora, cabe preguntarse, cuál
interpretación de la norma legal es la que se debe seguir en situaciones como
ésta.
Para resolver dicho interrogante, es
preciso manifestar que frente a interpretaciones contrarias respecto de una
misma norma legal como ocurre en el asunto sub examine, una de la Corte
Constitucional que señala que el proceso de responsabilidad fiscal tiene un
término de caducidad de dos años para su iniciación, y otra del Consejo de Estado
que establece que el juicio de responsabilidad fiscal no tiene término de
caducidad, prevalece por expresa disposición constitucional aquella efectuada
por la Corte Constitucional, según lo dispone el artículo 243 de la Carta
Política, ya que la interpretación de la Corte, a diferencia de la de los demás
jueces, señala y explica el significado de la Constitución en su carácter de
guardiana de la integridad y supremacía de la Carta Fundamental, labor que
realiza específicamente a través de su función interpretativa.
Por consiguiente, es claro que en relación
con el término de caducidad del proceso de responsabilidad fiscal, ha de
prevalecer la interpretación que de la norma legal dio la Corte Constitucional
en la sentencia C-046 de 1994, la que se aplicará en el caso sometido a
revisión.
.4- De conformidad con lo preceptuado por
el artículo 243 de la Carta Política, las decisiones proferidas por la Corte
Constitucional en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional, y en consecuencia, no admiten ser objeto de nueva
controversia judicial, ni menos aún, pueden ser desobedecidas ni modificadas a
través de una sentencia de tutela.
Ahora bien, en el caso concreto, en la
medida en que existe una sentencia de constitucionalidad que ha hecho tránsito
a cosa juzgada, cual es la C-046 de 1994, MP. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, en
la cual se indicó en la parte motiva, como ratio decidendi, que el término de
caducidad fijado por la ley para la acción de reparación directa de dos años
debe predicarse igualmente de la iniciación del proceso de responsabilidad
fiscal por parte de los organismos de control fiscal, no es posible modificar
la interpretación que de la norma legal hizo la Corte Constitucional a través
del fallo de tutela, pues se violaría el principio superior de la cosa juzgada
constitucional.
Igualmente, debe manifestar la Sala que no
es de su resorte como juez de tutela, encargado de garantizar la protección de
los derechos fundamentales de las personas, ni es su ámbito natural, efectuar
un análisis detallado sobre si la caducidad existe o no en el proceso de
responsabilidad fiscal, cuando ya hay una providencia judicial que lo definió,
ni tampoco resolver sobre si la caducidad opera respecto de la recuperación de
bienes públicos.
.5- Lo anterior no obsta para señalar que
en materia del proceso de responsabilidad fiscal, como lo plantea el señor
Contralor General en su escrito petitorio de selección de la tutela para
revisión, es preciso distinguir para efectos de la caducidad de la acción
fiscal, que uno es el proceso que se dirige contra la persona encargada del
recaudo, manejo o inversión de dineros públicos o de la administración de
bienes del Estado, que por su acción u omisión asumió una conducta contraria a
la ley, para determinar su responsabilidad, y eventualmente, según el fallo que
se profiera, imponerle la respectiva sanción. En este caso, el proceso fiscal,
como lo señaló la Corte en la sentencia C-046 de 1994, tiene establecido un
término de caducidad. Y otro, es el proceso que se sigue para la recuperación
los bienes fiscales o de uso público, los que de conformidad con lo establecido
por el artículo 63 de la Constitución Política, son imprescriptibles. En este caso,
como lo señala el parágrafo 1º del artículo 44 de la ley 446 de 1998, cuando el
objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e
inenajenables, la acción no caducará.
En consecuencia, el argumento del Contralor
es aceptable en cuanto afirma que la caducidad no se predica de las acciones
que el Estado ejerza en defensa de los bienes estatales, en la medida en que
éstos son imprescriptibles; pero en relación con la acción encaminada a deducir
la responsabilidad fiscal del funcionario por un hecho, omisión u operación
suya que implique la defraudación del erario público, el mal manejo, inversión
o recaudo de dineros públicos, o la indebida administración de bienes del
Estado, en cuanto está de por medio el derecho fundamental de la persona al
debido proceso, la jurisprudencia, aplicando un criterio analógico, ha
establecido que existe un término de caducidad de dos años para que la
Contraloría pueda iniciar el proceso de responsabilidad fiscal.
Por lo tanto, el servidor público, como lo
ordena la Constitución (artículos 267 y 268 de la CP.) queda sujeto a una
evaluación de su gestión y de su responsabilidad personal, en los términos de
la Constitución y de la ley, pero a su vez, le corresponde el derecho a que
dicha evaluación se desarrolle con las garantías y formalidades propias del
debido proceso. Una de las cuales consiste en la fijación de un término para
poderse iniciar el proceso de responsabilidad fiscal.
4.
Examen del caso concreto
.1- De conformidad con los criterios que se
han dejado expuestos, es claro que la acción fiscal caduca en el término de los
dos años siguientes, contados a partir de la ocurrencia del hecho o del acto
que la motivó: en el caso sub examine, el acto que motivó la acción fiscal se
produjo el 9 de abril de 1996, cuando mediante resolución No. 00087 expedida
por el Coordinador de Pérdidas de la Electrificadora del Caquetá, Rodolfo
Bayona Pabón, resolvió sancionar al Hotel Royal Plaza por las fallas
atribuidas, y luego el 22 de abril del mismo año, mediante resolución 00113
suscrita por el mismo funcionario, resolvió el recurso de reposición
interpuesto, modificando y reduciendo la sanción a cargo del citado Hotel (que
es lo que a juicio de la Contraloría constituye el hecho presuntamente
irregular, pues no existen las pruebas y elementos de juicio que justifiquen la
reducción de la sanción). Y como el auto de apertura de investigación
preliminar se produjo el 29 de septiembre de 1998 (cuando se ordenó la práctica
de diligencias para esclarecer los hechos), es decir, dos años cinco meses y
siete días después de ocurrido el hecho imputable al funcionario accionante de
tutela, es evidente, como así lo determinó el a-quo, que a éste se le violó su
derecho fundamental al debido proceso por parte de la Unidad de Acciones
Fiscales y Jurídicas de la Contraloría General de la República, Seccional
Caquetá, ya que para la fecha en que se profirió el auto de apertura de la
investigación preliminar, había caducado el término para iniciar el proceso por
responsabilidad fiscal.
En ese orden de ideas, es evidente para la
Sala de Revisión que la decisión adoptada por la Contraloría se constituye en
una vía de hecho, pues la accionada, a través de la funcionaria investigadora
lesionó el derecho al debido proceso del actor - que impone que el juicio de
responsabilidad deba adelantarse contra el funcionario respetando los
principios de imparcialidad, celeridad, eficacia, moralidad y equidad -, ya que
desconoció el mandato legal (artículos 136 del C.C.A. y 89 de la ley 42 de 1993),
así como la interpretación que del mismo ha hecho la jurisdicción
constitucional (sentencia C-046 de 1994), al aplicar indebidamente para el caso
materia de revisión, el fenómeno de la caducidad de la acción fiscal. Por lo
que al hacerlo, su decisión carece de sustento y fundamentación constitucional
y legal, y en consecuencia, es procedente el amparo excepcional por la tutela.
En efecto, como expresamente lo reconoce el
artículo 72 de la ley 42 de 1993 para el caso del proceso fiscal, “ las
actuaciones relacionadas con el ejercicio del control fiscal, se adelantarán de
oficio, en forma íntegra y objetiva y garantizarán el debido proceso para el
establecimiento de responsabilidades fiscales”. Y uno de los principios del
debido proceso fiscal que debe imperar en procura de garantizar los derechos
fundamentales de los funcionarios del erario, es aquel en virtud del cual el
proceso de responsabilidad fiscal sólo puede iniciarse después de dos años
contados a partir del acaecimiento del hecho u omisión imputable al
funcionario, con lo cual se está consagrando un término de caducidad que impide
iniciar contra éste un proceso fiscal transcurrido ese término. Y como en el
asunto sub examine se desconoció dicha garantía al haberle iniciado al
peticionario el proceso de responsabilidad fiscal después de más de dos años de
acaecidos los hechos, es procedente el amparo de su derecho fundamental al
debido proceso.
Al respecto, el Consejo de Estado en la
sentencia de tutela materia de revisión, señaló que “transcurridos los dos (2)
años desde cuando ocurrió el hecho o acto ilícito, la Administración Pública no
tiene competencia para adelantar el juicio fiscal. Su descuido, negligencia o
tardanza, la privan de la posibilidad de iniciar ese trámite. No debe olvidarse
que el concepto de caducidad implica que la acción no puede iniciarse, que no
hay vocación para adelantarla, y naturalmente, que no hay competencia para
ello. O sea, que cualquier actuación de ese orden que realice la administración
cuando ya ha transcurrido el término de caducidad deviene nula e ilegal”.
.2- En conclusión, si luego de
transcurridos más de dos años a partir del fenecimiento de la cuenta, como
ocurrió en el asunto sub examine, aparecen las pruebas fraudulentas o
irregulares que comprometen la actividad desplegada por el funcionario
accionante de tutela, la Contraloría no podrá levantar el fenecimiento, ni
tampoco puede iniciar el proceso de responsabilidad fiscal como erróneamente
hizo en el caso del ciudadano Rodolfo Bayona, porque ya ha caducado la acción
fiscal, lo cual no significa, como se indicó en el acápite anterior, que el
Estado no pueda iniciar las acciones a su alcance para recuperar los bienes
fiscales, por cuanto dado el carácter imprescriptible de estos bienes, la
acción no caduca.
Por consiguiente, habrá de confirmarse la
providencia que se revisa, como así se dispondrá en la parte resolutiva de este
fallo.
III.    DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.- CONFIRMAR la sentencia
proferida por la Sección Segunda SubSección B de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, en cuanto concedió la tutela del derecho
al debido proceso, interpuesta por Rodolfo Bayona Pabon contra la Unidad de
Acciones Fiscales y Jurídicas de la Contraloría General de la República,
Seccional Caquetá.
Segundo.- LIBRESE por Secretaría la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
fines allí establecidos.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTÍNEZ
CABALLERO                FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
Auto 016/00
Referencia:
expediente T- 247.077
Solicitud
de nulidad de la Sentencia T-973 del 2 de diciembre de 1999.
Magistrado
Ponente:
Dr.
ALVARO TAFUR GALVIS.
Santafé de Bogotá,
D.C., primero (1o.) de marzo del año dos mil (2000).
La Sala Plena de la
Corte resuelve sobre la solicitud de nulidad presentada por el doctor Dagoberto
Quiroga Collazos, actuando en nombre y representación de la Contraloría General
de la República, en la calidad de Jefe de la Oficina Jurídica, en contra de la
Sentencia T-973 del 2 de diciembre de 1999, proferida por la Sala Sexta de
Revisión de esta Corporación.
I.       ANTECEDENTES.
1.      El ciudadano Rodolfo Bayona Pabón instauró
acción de tutela contra la Contraloría General de la República, Seccional
Caquetá, por la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, al
haberle iniciado un juicio fiscal e  impuesto una sanción pecuniaria, cuando ya
había operado el fenómeno de la caducidad de la acción fiscal iniciada en su
contra por ese órgano de control.
2.      El mencionado juicio fiscal tuvo
lugar en razón a que el ingeniero Rodolfo Bayona Pabón, como Coordinador de
Pérdidas de la Electrificadora del Caquetá, sancionó al Hotel Royal Plaza
(Resolución 00087 del 9 de abril de 1996), por violación del artículo 14 del
Reglamento para el suministro de energía eléctrica, (anomalías como
adulteración de conexiones o aparatos de medición o control o alterar el normal
funcionamiento, daño o retiro del equipo de medida, entre otras), decisión que
fue modificada en virtud de la reposición interpuesta (Resolución 00113 del 22
de abril de 1996), reduciéndose el valor de la sanción, lo que motivó a la
Unidad de Acciones Fiscales y Jurídicas de la Contraloría General de la
República, Seccional Caquetá, a disponer la apertura de preliminares en su
contra (auto del 29 de septiembre de 1998).
3.      Posteriormente, la referida Unidad ordenó
el cierre de las diligencias preliminares (5 de noviembre de 1998) y la
expedición del auto de apertura de investigación fiscal No. 177 (1o. de febrero
de 1999); luego profirió el auto de cierre de investigación fiscal y la orden
de apertura de juicio fiscal No. 003 (8 de marzo de 1999), elevando a faltante
de fondos públicos la suma de $7.013.287 a cargo del Ingeniero Rodolfo Bayona,
señalando que “quien posiblemente puede estar incurso en la violación de la
Ley 200 de 1995, artículo 40 numeral 1, 3, 7 y 23”. Contra esa resolución,
el afectado interpuso recurso de reposición para que se revocara el acto y en
su lugar se declarara la caducidad de la acción de investigación de
responsabilidad fiscal adelantada en su contra, pero la decisión fue
confirmada, fijando el valor del faltante de fondos públicos, en la suma de
$6.370.187 a cargo del ingeniero Bayona Pabón (Marzo 25 de 1999).
4.      Inconforme con la anterior decisión, el
ingeniero Rodolfo Bayona Pabón formuló acción de tutela por violación al debido
proceso, insistiendo en la caducidad de la acción fiscal. El Tribunal
Contencioso Administrativo de Caquetá, en primera instancia, denegó el amparo
solicitado, ya que la no revocatoria del auto de cierre y apertura del juicio
fiscal recurrido, con fundamento en la caducidad de la acción fiscal, no
conllevaba la violación del derecho invocado como vulnerado, toda vez que la
actuación cumplió con los presupuestos establecidos en la ley para el proceso
de responsabilidad fiscal, abriéndose el campo al juicio fiscal en donde el
accionante goza de todas las garantías procesales necesarias para desvirtuar
los cargos endilgados.
5.      Impugnada la anterior decisión, la Sección
Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la
revocó, y en su lugar tuteló el derecho al debido proceso del actor, ordenando
a la Contraloría General de la República, Seccional Caquetá, expedir el acto
administrativo respectivo declararando la caducidad de la acción fiscal frente
a los hechos mencionados en la demanda y ordenando el archivo de las
diligencias. Fundamentó esa decisión apoyado en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional y señaló que el proceso de responsabilidad fiscal sólo puede iniciarse
dentro del término de dos años “desde cuando ocurrió el hecho o acto ilícito”
que la motiva, tal como está previsto en el artículo 136 del C.C.A. para la
caducidad de la acción de reparación directa, aplicable al proceso de
responsabilidad fiscal, por la remisión que hace el artículo 89 de la Ley 42 de
199, situación que encontró predicable al caso en estudio..
Para el ad quem no
son de recibo las investigaciones indefinidas que violen el derecho de defensa
y el debido proceso; a su juicio, todas las acciones a través de las cuales el
Estado puede cuestionar, investigar y sancionar la conducta de los funcionarios
tienen un ámbito temporal dentro del cual deben ser ejercitadas.
6.      La Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, en la sentencia T-973 del 2 de diciembre de 1999, confirmó el
fallo de tutela proferido por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, pues, con base en el propio análisis de
la normatividad vigente sobre el control fiscal y con respaldo en los criterios
contenidos en la Sentencia C-046 de 1994, encontró vulnerado el derecho al
debido proceso del señor Rodolfo Bayona Pabón, pues el proceso de
responsabilidad fiscal no debió haberse iniciado teniendo en cuenta que ya
había operado la caducidad de la acción fiscal.
7.      Mediante escrito presentado el 15 de
febrero del presente año, el doctor Dagoberto Quiroga Collazos, actuando en
nombre y representación de la Contraloría General de la República, en su
calidad de Jefe de la Oficina Jurídica, solicitó a la Corporación la nulidad de
la Sentencia T-973 proferida el 2 de diciembre de 1999, por la Sala Sexta de
Revisión, asunto que la Corte procede a analizar.
II.    FUNDAMENTOS
DE LA PETICION DE NULIDAD DE LA SENTENCIA T-973 DE 1999.
1.      La solicitud de nulidad de la Sentencia
T-973 de 1999 plantea como argumento principal que los criterios y decisiones
allí adoptados por la Sala Sexta de Revisión, representan un quebrantamiento
manifiesto del derecho fundamental al debido proceso, por transgredir el
principio de la cosa juzgada constitucional, en cuanto se arriba a conclusiones
totalmente incompatibles con la “doctrina integradora” plasmada por la Sala
Plena en la Sentencia C-046 de 1994. Los elementos centrales de la acusación se
pueden sintetizar de la siguiente manera:
1.1.   La existencia de una contradicción entre
las sentencias C-046 de 1994 y la T-973 de 1999, respecto de la posibilidad de
que se produzca el levantamiento del fenecimiento de una determinada cuenta,
para efectos de definir la responsabilidad fiscal de quien la rindió; ya que,
según el peticionario, en la primera providencia mencionada se autoriza a
efectuar ese levantamiento en cualquier tiempo, cuando quiera que aparezcan
pruebas de hechos fraudulentos o irregulares que lo justifiquen; en cambio, en
la segunda, en su opinión se afirma que el fenecimiento sólo puede levantarse
dentro de los dos años siguientes al mismo.
1.2.   El desconocimiento de la figura de la cosa
juzgada constitucional en la contradicción que el peticionario ha puesto de
presente entre las sentencias aludidas, toda vez que insiste en que los fallos
de constitucionalidad tienen efectos vinculantes para todas las personas, no
así los de tutela ; por lo tanto, no se explica cómo pudo la Sentencia
C-046 de 1994 declarar conforme a la Constitución el artículo 17 de la Ley 42
de 1993, el cual establece que el fenecimiento se puede levantar en cualquier
tiempo, y, posteriormente, la Sentencia T-973 de 1999 argumentar lo contrario,
sin violar el debido proceso.
1.3.   No existe en la Sentencia C-046 de 1994
cosa juzgada constitucional frente a la caducidad de la acción fiscal, como se
asevera en la Sentencia T-973 de 1999, ya que, para el peticionario, los
conceptos expresados por la Corte sobre la caducidad no constituyen la ratio
decidendi de la decisión adoptada en ese fallo de constitucionalidad, en la
medida en que dicho tema no guarda relación directa con la parte resolutiva,
condición indispensable para que los conceptos consignados en la parte motiva tengan
el valor de la cosa juzgada constitucional.
En su concepto,
aunque el cargo de inconstitucionalidad formulado en esa oportunidad se
fundamentó en la posible violación del debido proceso cuando se autoriza el
levantamiento del finiquito, en cualquier tiempo, la consideración de la Corte
lo rechazó, en tanto que la misma pues la argumentación planteada en la
sentencia “gira en torno a establecer que el ordenamiento constitucional no
ampara situaciones basadas en el engaño, la mala fe, el quebrantamiento de la
ley y el dolo, que se esconden en los soportes de las cuentas, razón por la
cual el Legislador decidió no otorgarle carácter de cosa decidida al
fenecimiento (...)”.
De manera que, para
el peticionario la caducidad de la acción fiscal en la Sentencia C-046 de 1994
es una materia accesoria al tema allí tratado sobre el fenecimiento de una
cuenta previamente examinada y concluye que “tan no será ratio decidendi el
punto de la caducidad, que en nada influye en la decisión final de la Corte, es
decir, perfectamente pudo haber llegado la Corte a la misma decisión de
declarar exequible el artículo acusado, sin referirse en ningún momento a el
(sic) tema de la caducidad, porque como ella misma lo asevera, el tema fue
tratado por vía puramente ilustrativa.”.
1.4.   La evidencia de una segunda contradicción
entre las Sentencias C-046 de 1994 y T-973 de 1999, relacionada con el
momento en el cual debe iniciarse el conteo del término de la caducidad de la
acción fiscal, pues, según la Sentencia C-046 de 1994, el proceso de
responsabilidad fiscal sólo podrá iniciarse dentro de los dos años siguientes a
la fecha en que se hubiere realizado el acto de fenecimiento de la respectiva
cuenta, plazo adoptado de la acción de reparación directa gracias a la remisión
que autoriza el artículo 89 de la Ley 42 de 1993 respecto del Código
Contencioso Administrativo, criterio que en concepto del peticionario es
reiterado, en un primer momento, en la Sentencia T-973 de 1999, pero resulta
luego modificado al señalar que el referido término inicia a partir de la
ocurrencia de los hechos, con el agravante, para el peticionario, de que esta
última posición se acoge al momento de fallar.
1.5.   Por último, el peticionario hace una
reflexión final, según la cual, el referido término de caducidad de la acción
fiscal de dos años sólo podrá aplicarse a aquellos procesos en los que el
fenecimiento se haya dictado con dos años de anticipación a la entrada en
vigencia de la Ley 446 de 1998, pues ésta en su artículo 44, modificatorio del
artículo 136 del C.C.A, dispuso que “cuando el objeto del litigio lo
constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables la acción no
caducará”.
III.    CONSIDERACIONES
1.      Consideraciones
previas
De conformidad con
reiterados y enfáticos pronunciamientos emanados de esta Corporación, la
posibilidad de que una nulidad prospere en contra de los fallos de la Corte
Constitucional requiere de circunstancias jurídicas excepcionales, en razón a
la naturaleza de las funciones que le han sido atribuidas como máximo Tribunal
de la jurisdicción constitucional, para cumplir con su labor de guardiana de la
integridad y supremacía de la Carta Política.
En efecto, el
constituyente de 1991 optó por conferir a los fallos proferidos por esta
Corporación en ejercicio del control jurisdiccional, la singular consecuencia
de la cosa juzgada constitucional, es decir que cuentan con un carácter
definitivo, obligatorio para autoridades y particulares (C.P., arts. 241 y
243), cuya vigencia en forma permanente dentro del ordenamiento jurídico se
fundamenta “por razones de seguridad jurídica y en virtud de la necesidad de
que prevalezcan los postulados y valores que consagra la Carta Magna” [1].
La intangibilidad
jurídica enunciada como característica de las sentencias de la Corte concluye
en una impugnabilidad de las mismas, circunstancia recogida por el Decreto 2067
de 1991, en su artículo 49, cuando se señala que en contra de las providencias
de esta Corporación, no procede recurso alguno. Así pues, en el ámbito de la
labor de la revisión eventual de los fallos de tutela de los jueces
constitucionales, la única posibilidad de llegar a controvertir las decisiones
de la Sala de Revisión y de la misma Sala Plena, sería en virtud de una
nulidad, la cual se encuentra regida por un principio muy restrictivo de
procedibilidad, ya que sólo es posible solicitarla por circunstancias
extraordinarias de transgresión a la Ley Fundamental.
Tales circunstancias
fueron recogidas en el Auto de Sala Plena No. 013 del 10 de marzo de 1999[2],de la siguiente forma:
“(...) cuando en el
trámite judicial de los asuntos de competencia de la Corte Constitucional se
incurra en irregularidades tales que se vulneren el debido proceso, se impondrá
entonces dar aplicación directa al artículo 29 de la Constitución, por lo que,
en tales eventos, si la irregularidad en cuestión se demuestra y establece con
absoluta claridad, será entonces imprescindible en guarda de la integridad y primacía
de la Carta declarar la nulidad en que se hubiere incurrido, como lo precisó
ésta Corporación en auto de 26 de julio de 1996, Magistrado ponente, doctor
Jorge Arango Mejía.
En el mismo sentido,
en auto No. 33 de 22 de junio de 1995, la Corte Constitucional destacó el
carácter excepcional de las nulidades en relación con las sentencias por ella
proferidas, asunto este sobre el cual expresó que: "se trata de
situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, que tan solo pueden
provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la
alegan muestran, de manera indudable y cierta, que las reglas procesales
aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas
en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y
flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa y
transcendental, en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas
repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar"
(Magistrado ponente, Dr. José Gregorio Hernández Galindo).”.
Se agrega a lo anteriormente expuesto, que
para la eventual procedencia de una nulidad respecto de una providencia de la
Corte debe “adoptarse el máximo de cuidado, porque de lo contrario se
podrían cometer injusticias , perderían seriedad los fallos y se podría usurpar
jurisdicción al revivir procesos legalmente concluidos"[3].
Por lo tanto, para la pretendida
declaración de nulidad de una decisión adoptada por la Corte, debe demostrarse
plenamente la violación al debido proceso, bien por el desconocimiento de las
reglas aplicables al respectivo procedimiento constitucional a surtir, o bien
por la violación de la cosa juzgada constitucional o por el cambio de
jurisprudencia con su decisión, ya que el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991
exige un pronunciamiento del pleno de la Corte para que pueda producirse dicho
cambio. En tal caso, habría que expedir las medidas correctivas pertinentes
para recobrar la normalidad de la vigencia del sistema jurídico constitucional
que se ha visto alterado.
Ciertamente, una especial interpretación
realizada por una Sala de Revisión para la aplicación a un caso particular de
la jurisprudencia emitida por la Sala Plena no puede ser tildada de buenas a
primeras como modificatoria de la misma y atentatoria del ordenamiento
constitucional imperante, ya que las diversas interpretaciones que un juez
puede dar a la jurisprudencia no pueden ser calificadas irrestrictamente como
un cambio de la misma[4];
para ello, se requiere que exista jurisprudencia sentada al respecto y que la
separación del criterio jurisprudencial ya definido y vigente se efectúe en
forma expresa, asumiendo la Sala de Revisión una función propia de la Sala
Plena, pues habrá casos en los que para la definición de un caso específico
tendrá que utilizarse criterios jurídicos distintos a la doctrina
constitucional implantada, con base en la vigencia de los principios de justicia
y equidad.
De no procederse en ese sentido, se pondría
en peligro el principio de la autonomía de los jueces, establecido en el
artículo 228 de la Constitución, sobre el cual reposa la estructura de la
administración de justicia y que contempla la facultad de interpretación del
juez, como aquella encaminada a adecuar el derecho a las circunstancias
fácticas y jurídicas otorgadas para su análisis y resolución, mediante una
labor dinámica y evolutiva de la jurisprudencia. Tal función interpretativa
debe garantizar, no sólo la aplicación del ordenamiento jurídico, sino,
particularmente, su acercamiento a los distintos componentes de la realidad y
de la problemática social, mediante alteraciones en la jurisprudencia que
debidamente sustentadas disten de la posibilidad de ser calificadas como
arbitrarias, siempre y cuando no atenten contra otros principios de rango
superior, como el de la cosa juzgada constitucional y el de la igualdad de los
coasociados, brindando así seguridad jurídica.
Las anteriores consideraciones fueron
ampliamente analizadas por la Corte[5],
en especial, en lo que atañe al cambio expreso de la jurisprudencia como
exigencia indispensable para la configuración de una posible nulidad, lo cual
debe producirse dentro de los siguientes parámetros:
“(...) el concepto
de "cambio de jurisprudencia" únicamente tiene lugar bajo el supuesto
indispensable de que, en realidad, hay jurisprudencia en vigor, esto es,
en el entendido de que las decisiones anteriores han dejado tras de sí un
sustrato de interpretación judicial que permite inferir criterios mínimos de
alguna manera reiterados por la Corte en cuanto al alcance de las normas
constitucionales aplicables y en lo relativo a la solución de controversias planteadas
en los mismos términos.
(...)
En efecto, resulta
indispensable la continuidad de unos criterios jurídicamente relevantes, con
arreglo a los cuales se haya venido resolviendo , bajo directrices que implican
la concreción de postulados, principios o normas que se reflejan de la misma
manera en casos similares, razón por la cual el cambio de jurisprudencia se
produce cuando, al modificarse la forma de interpretar el sistema jurídico, se
resuelve en un nuevo proceso, con características iguales a las de los
precedentes, de modo contrario o diverso.
Esto último no puede
obedecer al mero capricho del juez, ni al voluntario olvido del reiterado
sentido que, bajo los mismos supuestos, se ha venido dando a decisiones
judiciales sobre hechos similares.
Si así fuera,
desaparecerían las reglas mínimas inherentes a la certidumbre de los asociados
sobre el alcance de las normas jurídicas que regulan sus relaciones y se
rompería, desde luego, el derecho a la igualdad.”. (Subraya la Sala).
Por lo demás, la
Corte estima pertinente reiterar que las decisiones de sus Salas de Revisión de
Tutelas, habida cuenta de las características de los correspondientes procesos,
según se expresó, no generan efectos erga omnes y por ende no es lícito
al operador jurídico predicar la aplicación directa y automática de ellas a
casos que aunque ofrezcan similitudes no hayan sido los precisamente resueltos
dentro del proceso.
2.      Análisis de la petición de nulidad
Examinada la petición de nulidad presentada
por el señor apoderado de la Contraloría General de la República, en contra de
la Sentencia T-973 del 2 de diciembre de 1999 y proferida por la Sala Sexta de
Revisión, la Corte entra a analizar cada uno de los argumentos esbozados por el
peticionario bajo los criterios antes planteados, de lo cual se concluye lo
siguiente:
2.1.   Para determinar acerca de la existencia de
una contradicción observada por el peticionario entre las sentencias C-046 de
1994 y la T-973 de 1999, en lo atinente al levantamiento del fenecimiento de la
cuenta para efectos de definir una responsabilidad fiscal, es necesario
recordar que la Corte en esa primera sentencia avaló la pérdida de firmeza de
dicho levantamiento, en cualquier momento, cuando con posterioridad al mismo
aparecieren pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares relacionadas con
la respectiva cuenta, como lo establece el artículo 17 de la Ley 42 de 1993,
objeto de estudio en ese momento y precisamente declarado exequible, toda vez
que el fenecimiento de la cuenta permanece en el tiempo, siempre que las
operaciones de las cuales se derive su calificación no se conviertan en
ilegales según lo arrojen nuevos medios probatorios.
La decisión de no
otorgar el carácter de “cosa decidida en materia de control fiscal” a los fenecimientos
cuyo levantamiento pudiera producirse por razón de pruebas de operaciones
fraudulentas o irregulares, esencialmente se debe a que resulta imposible que
el ordenamiento ampare “situaciones originadas en el engaño, la mala fe y el
quebrantamiento de la ley”, ni puede permitir que el incumplimiento de la ley y
las actuaciones dolosas lleguen a constituirse en derechos e inmunidades para
los responsables del manejo de los dineros públicos.
En efecto, la Corte
en esa oportunidad manifestó que reconocer una especie de inmutabilidad al
fenecimiento supone aceptar, indebidamente, la existencia de un derecho de esa
misma naturaleza en cabeza del funcionario administrador del erario público.
Además, que constituye materia legislativa establecer un término máximo para
que el fenecimiento adquiera dicha fijeza, evitando la posibilidad de que se
reabra el examen de la cuenta, así como señalar los motivos para reabrirlo,
como pueden ser la demostración de fraudes o irregularidades en dicha cuenta,
toda vez que “el balance entre seguridad jurídica y rectitud en el manejo de
los dineros públicos, lo establece el legislador”. Y, colige, además, que “en
estricto rigor, de los fenecimientos cabe únicamente predicar la existencia de
un derecho relativizado por una verdadera condición resolutoria consistente en
la aparición de hechos nuevos, demostrativos de operaciones fraudulentas
o irregulares, que por razones no imputables al control fiscal, no pudieron ser
conocidos al momento de otorgarse el respectivo finiquito (...).”.
Por lo tanto, la
Corte estimó en ese momento que la no concesión de firmeza a los fenecimientos
que respalden operaciones ilícitas o fraudulentas armoniza con la Carta
Política, en razón de la vigencia del valor supremo de la rectitud en el manejo
de los dineros públicos y del hecho que la gestión fiscal está al servicio de
los intereses generales y se desarrolla con fundamento del principio de
moralidad (C.P., art. 209), pues el erario no puede ser fuente de
enriquecimiento a partir de la deshonestidad y la corrupción.
Ahora bien, ya
frente a la posibilidad de iniciar la respectiva investigación fiscal, mediante
el ejercicio de la acción fiscal, en esa misma Sentencia C-046 de 1994 no
escapó a las consideraciones de la Corte referirse al término de caducidad, en
la forma que se muestra a continuación:
“Establecida la
viabilidad de la apertura de un nuevo examen en relación con una cuenta
previamente fenecida, en el evento de que posteriormente aparecieren pruebas de
operaciones fraudulentas o irregulares en las que se sustentaba, resta por vía
puramente ilustrativa señalar sucintamente el marco legal que el actor echa de
menos y sobre cuya aparente ausencia edifica los cargos de
inconstitucionalidad. En razón de la remisión que al Código Contencioso
Administrativo y al Código de Procedimiento Penal hace el artículo 89 de la Ley
42 de 1993 con el objeto de completar e integrar la regulación de la
responsabilidad fiscal de los funcionarios del erario, no cabe duda de que a la
luz del artículo 66-2 del primero, el acto administrativo de fenecimiento
deberá entenderse que pierde fuerza ejecutoria como consecuencia de la
desaparición de sus fundamentos de hecho. No obstante, el proceso de
responsabilidad fiscal - conservando en estos aspectos la remisión al Código
Contencioso Administrativo por la afinidad y naturaleza de la materia - sólo
podrá iniciarse dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se hubiere
realizado el acto de fenecimiento de la respectiva cuenta.
Si el término de
caducidad de dos años lo establece la ley para la acción de reparación directa
enderezada contra el Estado y cuyo objeto es el de deducir su responsabilidad
por un hecho, omisión u operación suya (C.C.A, art. 136), el mismo término
deberá predicarse mutatis mutandis de la iniciación del proceso de
responsabilidad fiscal por parte de los organismos de control fiscal y que
apunta a deducir la existencia, contenido y alcance de la responsabilidad
fiscal de las personas que han manejado los intereses patrimoniales del Estado.
Lo anterior no es óbice para que los autores de las operaciones fraudulentas o
irregulares puedan ser objeto de investigación y sanción penal y que, en este
caso, la entidad respectiva obtenga la correspondiente indemnización” (Subraya la Sala).
Fuerza entonces
concluir que en la Sentencia C-046 de 1994 la Corte elaboró una interpretación
sistemática e integradora de la normatividad vigente para efectos de hacer
efectiva la responsabilidad fiscal de aquellos que han estado administrando
fondos o bienes del Estado, señalando que la acción caducaría al igual que la
acción de reparación directa, dada su afinidad, en un término de dos años
contados a partir del acto de fenecimiento de la cuenta. La remisión para tal
fin al artículo 136 del C.C.A. se efectuó por mandato del ordenamiento jurídico
sobre control fiscal (Ley 42 de 1993, art. 89).
Por consiguiente, no
resulta clara la aseveración del peticionario cuando sostiene que la Sentencia
T-973 de 1999 contradice lo decidido en la Sentencia C-046 de 1994, primero,
porque establece como término de caducidad de la acción fiscal para adelantar
el respectivo proceso de responsabilidad fiscal el de la de reparación directa
(C.C.A., art. 136) y, segundo, por señalar que el fenecimiento sólo puede
levantarse dentro de los dos años siguientes al mismo, cuando, de lo visto,
dichos temas fueron objeto de estudio en la sentencia de constitucionalidad en
referencia y los criterios utilizados reflejaban una tendencia jurisprudencial
adoptada desde el año 1994.
De manera que, la
Sala no evidencia, como pretende hacerlo ver el peticionario, la violación de
una sentencia con efectos erga omnes -C-074/96- por una con efectos inter
partes -T-973/99-, toda vez que, en ejercicio de la autonomía judicial que
ostentaban los magistrados que componían la Sala de Revisión Sexta para decidir
en ese momento el asunto puesto a su consideración, retomaron dichos criterios
para sustentar su decisión por estimarlos coherentes, ajustados y suficientes
para decidir el caso sub examine, sin introducir reformas o innovaciones
jurisprudenciales, es decir, sin apartarse de lo decidido por la Sala Plena de
la Corte en esa ocasión.
Es más, en la
ponencia se avanzó en el análisis de la normatividad vigente sobre la caducidad
de las acciones contencioso administrativas según los nuevos mandatos del
artículo 136 del C.C.A., subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, y
se reiteró que el término de caducidad de la acción de reparación directa, el
cual se había mantenido en dos años desde el acaecimiento del hecho, omisión u
operación administrativa, debía seguirse aplicando para el proceso de
responsabilidad fiscal, por la remisión expresa de la Ley 42 de 1993, artículo
89.
2.2.   Por otra parte, uno de los argumentos del
peticionario cuestiona que el criterio aplicado en la Sentencia T-973 de 1999
respecto del término de la caducidad de la acción fiscal, no constituía la ratio
decidendi de la decisión adoptada en ese fallo de constitucionalidad y, por
lo tanto, no estaba sujeto al efecto de la cosa juzgada constitucional, en la
medida en que dicho tema no guardaba relación directa con el contenido de la
norma acusada enjuiciada y, en consecuencia, no podía ser tomado para la
resolución del caso de tutela.
Tal afirmación no es
correcta como tampoco aquella que concluye que la referencia a la caducidad de
la acción fiscal en la Sentencia C-046 de 1994 constituía un obiter dicta
o materia puramente accesoria al tema allí tratado, por haber sido examinado en
ese instante por “vía puramente ilustrativa”, es decir por fuera de la ratio
decidendi de esa providencia de constitucionalidad.
Para precisar este
particular, es necesario recordar el alcance de algunos aspectos que presentan
las decisiones judiciales, como son: el decisum o la decisión específica
de un caso concreto, la ratio decidendi o razón de la decisión y los obiter
dicta o motivaciones accesorias o con menor importancia. La Corte
Constitucional en la Sentencia SU 047 de 1999 elaboró un profundo y
esclarecedor estudio acerca de estos asuntos. A continuación, se traerán a
colación los apartes más importantes del instituto de la ratio decidendi dirigidos
a establecer cuándo determinadas motivaciones constituyen doctrina vinculante
para otros jueces, en contraposición de aquellas que puedan simplemente llegar
a persuadirlos en sus decisiones. Así:
“(...)
la ratio dedicendi es la formulación general, más allá de las particularidades
irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la
base de la decisión judicial específica. Es, si se quiere, el fundamento
normativo directo de la parte resolutiva. En cambio constituye un mero dictum,
toda aquella reflexión adelantada por el juez al motivar su fallo, pero que no
es necesaria a la decisión, por lo cual son opiniones más o menos incidentales
en la argumentación del funcionario. (...)
Para
entender el fundamento de esa diferencia es necesario tener en cuenta que, como
ya se indicó, el respeto al
precedente se encuentra íntimamente ligado a una exigencia
que pesa sobre toda actuación judicial, para que pueda ser calificada de
verdaderamente jurídica y racional, y es la siguiente: los jueces deben
fundamentar sus decisiones, no en criterios ad-hoc, caprichosos y coyunturales,
sino con base en un principio general o una regla universal que han aceptado en
casos anteriores, o que estarían dispuestos a aplicar en casos semejantes en el
futuro. Y es que no puede ser de otra forma, pues de los jueces se espera que
resuelvan adecuadamente los conflictos, pero no de cualquier manera, sino con
fundamento en las prescripciones del ordenamiento. El juez debe entonces hacer
justicia en el caso concreto pero de conformidad con el derecho vigente, por lo
cual tiene el deber mínimo de precisar la regla general o el principio que
sirve de base a su decisión concreta.
(...) Por ende, la
existencia de una ratio decidendi en una sentencia resulta de la necesidad de
que los casos no sean decididos caprichosamente sino con fundamento en normas
aceptadas y conocidas por todos, que es lo único que legitima en una democracia
el enorme poder que tienen los jueces -funcionarios no electos- de decidir
sobre la libertad, los derechos y los bienes de las otras personas.”.
Posteriormente,
cuando en esa providencia se analizó la fuerza obligatoria de las sentencias de
constitucionalidad, a partir de sus diversos elementos, se dijo, citando la
sentencia C-131 de 1993, que en los fallos de constitucionalidad la cosa
juzgada se evidencia de dos maneras: la primera, en forma explícita, es decir
en la parte resolutiva de la providencia por disposición expresa del artículo
243 de la Constitución y, la segunda, implícitamente, en los conceptos de la
parte motiva que guardan una unidad de sentido con el dispositivo de la
providencia, de manera que no se pueda entender ésta sin alusión de aquellos. Y
puntualizó:
“En efecto, la parte
motiva de una sentencia de constitucionalidad tiene en principio el valor que
la Constitución le asigna a la doctrina en el inciso segundo del artículo 230:
criterio auxiliar -no obligatorio-, esto es, ella se considera obiter dicta.
Distinta suerte
corren los fundamentos contenidos en las sentencias de la Corte Constitucional
que guarden relación directa con la parte resolutiva, así como los que la
Corporación misma indique, pues tales argumentos, en la medida en que tengan
un nexo causal con la parte resolutiva, son también obligatorios y, en esas
condiciones, deben ser observados por las autoridades y corrigen la
jurisprudencia”. (Subraya la Sala).
Se concluye,
entonces, que la cosa juzgada implícita es la misma ratio decidendi, de
ahí que presente efectos vinculantes y con apoyo en la sentencia C-037 de 1996,
al compararse sus efectos con la parte resolutiva de la sentencia, se obtiene
la siguiente consecuencia:
“Sólo será de
obligatorio cumplimiento, esto es, únicamente hace tránsito a cosa juzgada
constitucional, la parte resolutiva de las sentencias de la Corte
Constitucional. En cuanto a la parte motiva, como lo establece la norma, esta
constituye criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de
las normas de derecho en general; sólo tendrían fuerza vinculante los
conceptos consignados en esta parte que guarden una relación estrecha, directa
e inescindible con la parte resolutiva; en otras palabras, aquella parte de la
argumentación que se considere absolutamente básica, necesaria e indispensable
para servir de soporte directo a la parte resolutiva de las sentencias y que
incida directamente en ella.” (Subraya la Sala).
Descendiendo al
asunto que ocupa la atención de la Corte, comoquiera que el actor en la tutela,
el señor Rodolfo Bayona Pabón, argumentaba en su defensa y protección de su
derecho fundamental al debido proceso que se le había iniciado un proceso de
responsabilidad fiscal, no obstante haber caducado la respectiva acción, la Sala
Sexta de Revisión adoptó en la Sentencia T-973 de 1999 como principio general fundamental para decidir dicho asunto sometido a
su conocimiento, es decir como su ratio decidendi, el criterio aducido
por la Corte en la Sentencia C-046 de 1994, según el cual el término de
caducidad en “el proceso de responsabilidad fiscal - conservando en
estos aspectos la remisión al Código Contencioso Administrativo por la afinidad
y naturaleza de la materia - sólo podrá iniciarse dentro de los dos años
siguientes a la fecha en que se hubiere realizado el acto de fenecimiento de la
respectiva cuenta”.
Dicha
consideración, a juicio de la Corte, era vinculante para el tema que se trataba
pues se encontraba estrechamente ligada a la materia objeto de la decisión de constitucionalidad,
ya que pertenecía, ni más ni menos, al contexto normativo que determinaba la
firmeza del acto de fenecimiento por la caducidad de la acción fiscal; por lo
tanto, no se le podía endilgar un valor exclusivamente accesorio e incidental
dentro de la jurisprudencia de la Corte.
Efectivamente, aun
cuando de la lectura individualizada de la norma demandada aparentemente
apareciera que el contenido normativo allí estudiado no hace mención de la
caducidad de la acción fiscal, sino a la vigencia del fenecimiento y la
posibilidad misma de su levantamiento, no es factible obtener un sentido
normativo completo de esa precisa regulación sobre la posibilidad del
levantamiento del fenecimiento sin tener en cuenta un factor principal que
incide en sus alcances, como es el de la caducidad de la acción, esto es de la
ocurrencia de un término que extingue el derecho a ejercer la acción
correspondiente como garantía par la efectividad de los principios de seguridad
jurídica y prevalencia del interés general, derecho de defensa y debido proceso
del interesado, pues en pocas palabras si la acción fiscal para iniciar un
juicio de responsabilidad fiscal ya caducó no habrá razón alguna para levantar
el fenecimiento.
Tampoco resultaba ajena
a la motivación de la sentencia de constitucionalidad la consideración hecha
sobre la caducidad de la acción fiscal, pues en lo sustancial de la demanda de
inconstitucionalidad que motivó dicho estudio, la argumentación giró alrededor
de la violación al debido proceso, como consecuencia de la falta de
señalamiento de un término preciso para ejercer la facultad que la norma
confiere al organismo del control fiscal. De esta manera, no es posible
señalar, sin reparo alguno, que el criterio aplicado sobre la caducidad de la
acción fiscal fuese irrelevante, simplemente persuasivo y pedagógico en la
sentencia de constitucionalidad.
La mención que en
esa Sentencia C-046 de 1994 se hace al marco legal de la caducidad de la acción
fiscal, por una aparente ausencia normativa sobre la cual se edificaron los
cargos del actor, no es circunstancial aun cuando así pretenda hacerlo ver el
peticionario apoyado en la expresión “por vía puramente ilustrativa” utilizada
por la Corte en esa providencia, pues como se ha dicho había un nexo con la
materia objeto de decisión en el momento.
Ahora bien, la Sala de Revisión como juez posterior estaba facultada para
utilizar el aludido criterio y aplicarlo al caso sub examine y, de esta
forma, configurar su propia ratio decidendi, porque como lo ha señalado
esta Corporación “son los jueces posteriores, o el mismo juez en casos
ulteriores, quienes precisan el verdadero alcance de la ratio decidendi de un
asunto, de suerte que la doctrina vinculante de un precedente "puede no
ser la ratio decidendi que el juez que decidió el caso hubiera escogido sino
aquélla que es aprobada por los jueces posteriores"[6]”.[7]
(Subraya fuera del texto).
2.3.   Por último,
resta a esta Corte referirse a dos aspectos finales de la petición de nulidad:
2.3.1. De un lado, frente a la afirmación del
peticionario en el sentido de que el término de caducidad de la acción fiscal
de dos años sólo podrá aplicarse a aquellos procesos en los que el fenecimiento
se haya dictado con dos años de anticipación a la entrada en vigencia de la Ley
446 de 1998, pues ésta en su artículo 44, modificatorio del artículo 136 del
C.C.A, dispuso que “cuando el objeto del litigio lo constituyan bienes
estatales imprescriptibles e inenajenables la acción no caducará”, baste
señalar que de esto se deduce es una controversia entre distintas
interpretaciones jurídicas de la normatividad vigente sobre el control fiscal;
por lo tanto, la Sala Plena de la Corporación no se detendrá a realizar un
mayor examen sobre el particular, pues no encuentra que la situación se
encuadre en alguna de las causales que harían procedente la nulidad de la
sentencia T-973 de 1999, por violación del debido proceso en sede de tutela o
en virtud del cambio de jurisprudencia por la misma.
2.3.2. De otro lado, ciertamente, como bien
lo expone el peticionario, en el texto de la Sentencia T-973 de 1999 existe una
contradicción al hacer referencia al momento en el cual corre el término de
caducidad de la acción; sinembargo, esta denuncia no tiene el nivel ni alcance
que el peticionario pretende darle en la solicitud de nulidad, pues como se
puede deducir de la lectura de la providencia, la argumentación utilizada por
la Sala y el criterio retomado de la Sentencia C-046 de 1994, como ya se
analizó, permiten concluir que para la Sala Sexta de Revisión la acción fiscal
estaba sujeta a la figura de la caducidad y el término para que se produjera
dicho fenómeno jurídico era el de dos años a partir de la fecha del
fenecimiento de la cuenta.
Si bien en dos
partes de la providencia quedó consignado que dicho término de caducidad corre
a partir de la ocurrencia del hecho o del acto que motivó la acción, esto no da
lugar a condenar la totalidad del texto de la misma, desconociendo su ratio
decidendi, y mucho menos a afirmar que con base en dicho error se decidió
el asunto, pues como se extrae del contenido del párrafo conclusivo de la
argumentación judicial, el término sobre el cual partió la Sala de Revisión
para decidir sobre la violación del derecho fundamental al debido proceso del
actor y resolver dicho asunto, fue el de la fecha de la ocurrencia del
fenecimiento. Allí se dijo lo siguiente:
“En conclusión,
si luego de transcurridos más de dos años a partir del fenecimiento de la
cuenta, como ocurrió en el asunto sub examine, aparecen las
pruebas fraudulentas o irregulares que comprometen la actividad desplegada por
el funcionario accionante de tutela, la Contraloría no podrá levantar el
fenecimiento, ni tampoco puede iniciar el proceso de responsabilidad fiscal
como erróneamente hizo en el caso del ciudadano RodolfoBayona, porque ya ha
caducado la acción fiscal, lo cual no significa, como se indicó en el acápite
anterior, que el Estado no pueda iniciar las acciones a su alcance para
recuperar los bienes fiscales, por cuanto dado el carácter imprescriptible de
estos bienes, la acción no caduca.”. (Negrilla y subraya fuera del texto
original).
En consecuencia, con
base en las anteriores consideraciones la Sala Plena habrá de negar la
solicitud de nulidad en la parte resolutiva de este auto.
Cabe agregar que la
Ley 42 de 1993, en su artículo 87, atribuye a los contralores, por sí mismos o
por medio de sus abogados, la posibilidad de constituirse en parte civil dentro
de los procesos penales que se adelanten por los delitos cometidos contra los
intereses patrimoniales del Estado y sus conexos, lo que permite una clara
defensa de los bienes imprescriptibles del Estado. También se le faculta para
comunicar a la respectiva entidad para que asuma directamente esta
responsabilidad, quedando ésta última obligada a informar a la contraloría
respectiva sus gestiones y resultados.
Por lo tanto,
cuentan los órganos de control fiscal con los instrumentos necesarios para
adelantar una vigilancia efectiva y oportuna de la gestión fiscal de la
administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de
la Nación, así como para deducir las responsabilidades que se deriven por el
abuso o manejos irregulares en dicha gestión y obtener la recuperación de esos
bienes y rentas.
IV.    DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional,
RESUELVE
DENEGAR la solicitud formulada por el doctor
Dagoberto Quiroga Collazos, actuando en nombre y representación de la Contraloría
General de la República, en la calidad de Jefe de la Oficina Jurídica, para que
se declare la nulidad de la Sentencia T-973 del 2 de diciembre de 1999,
proferida por la Sala Sexta de Revisión de esta Corporación.
Contra esta
providencia no procede recurso alguno.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Auto 013 del 10 de marzo de 1999.
[2] M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra.
[3] Auto 064 del 28 de noviembre de 1996.
[4] Auto 024 del 3 de noviembre de 1996.
[5] Auto 013 del 5 de junio de 1997.
[6] Para esta
práctica en derecho inglés, ver Denis Keenan. English Law. (9 Ed)
Londres: Pitman, 1989, p 134.
[7] Sentencia SU-047 de 1999.