C-367-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-367/94
ESTADO DE
EMERGENCIA-Conexidad
La norma
examinada está destinada exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos y, por ende, se refiere a materias que tienen relación
directa y específica con el estado de emergencia. La relación de conexidad que
guarda este decreto con la causa que motivó la declaratoria de la emergencia es
evidente. Los daños humanos y materiales, producidos por los desbordamientos de
varios ríos y las avalanchas que generaron, precisan ser enfrentados mediante
una tarea de coordinación de todos los esfuerzos enderezados a reconstruir las
zonas afectadas y rehabilitar social, económica y materialmente a la población,
víctima del infortunio. Para tal efecto, se crea justamente la Corporación, a
la que se la dota de recursos y facultades suficientes.
CORPOPAECES-Duración
Si bien la
Corporación que se crea necesariamente significa que los efectos de una medida
adoptada por el Gobierno, al amparo del artículo 215 de la CP, superan en el
tiempo el período del Estado de Emergencia, debe anotarse que, salvo las normas
tributarias que en su desarrollo se expidan, las restantes pueden tener vocación
de permanencia. De lo contrario, no se explica que la Constitución se refiera a
la posibilidad de que el Congreso, dentro del año siguiente a su declaratoria,
o en todo tiempo, según sea del caso, pueda derogarlas, modificarlas o
adicionarlas. Es evidente que ésto último sólo puede hacerse sobre la base de
su vigencia con posterioridad a la extinción del respectivo Estado Excepcional.
La previsión acerca de la supresión de la Corporación, una vez cumpla su
objeto, es indicativa de su transitoriedad y de su propia razón de ser, ligada
a la superación de las dificultades y problemas dejados por un evento
catastrófico. La facultad que en esta materia tiene el Presidente (CP art.
189-15), se ejerce de conformidad con la ley. No riñe contra la
Constitución que en el mismo acto creador del ente, que posee fuerza
legislativa, se contemple expresamente su extinción, luego de concluida su
misión, y se autorice al ejecutivo para que, en ese caso, proceda a su
necesaria supresión.
Ref:  Expediente R.E. 059
Revisión
Constitucional del Decreto N° 1179 de 1994 "Por el cual se crea la
Corporación para la Reconstrucción de la Cuenca del Río Páez y zonas aledañas -
CORPOPAECES -".
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Aprobado por Acta N° 047
Santa Fe de Bogotá
D.C., Agosto dieciocho (18) de mil novecientos noventa y cuatro (1994)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Jorge Arango Mejía y por los
Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria
Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
revisión constitucional del Decreto 1179 de 1994 "Por el cual se crea la
Corporación para la Reconstrucción de la Cuenca del Río Páez y zonas aledañas -
CORPOPAECES -".
ANTECEDENTES
I. De la revisión constitucional
El día 9 de junio de
1994, el Presidente de la República, con la firma de catorce (14) de sus
Ministros y un (1) Viceministro encargado de una contera ministerial, decretó
la creación de la Corporación para la Reconstrucción de la Cuenca del río Páez
y zonas aledañas - CORPOPAECES -, en ejercicio de las facultades contempladas
en el artículo 215 de la Constitución Política.
En acatamiento a lo
dispuesto en el parágrafo del artículo 215 C.P., el Gobierno Nacional, por
intermedio del Secretario General de la Presidencia de la República, remitió a
la Corte Constitucional,  el Decreto 1179 de 1994, al día siguiente a su
expedición, para efectos de su revisión constitucional.
II. Texto del Decreto objeto de revisión
"Decreto N° 1179"
9 de junio de 1994
Por el cual se crea la Corporación para la
Reconstrucción de la Cuenca del Río Páez y zonas aledañas
- CORPOPAECES -
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo 215 de la Constitución Política, y
CONSIDERANDO:
Que por Decreto 1178
de 1994 se declaró el estado de emergencia por el término de quince días
calendario con el fin de conjurar y evitar la extensión de los efectos de la
crisis producida por razón de la calamidad pública que se presentó en varios
municipios de los Departamentos de Huila y Cauca.
Que el sistema de
atención y prevención de desastres no cuenta con la infraestructura y la
capacidad jurídica y financiera necesaria para conjurar los efectos de esta
calamidad pública y restablecer el orden económico y social, a través de la
rehabilitación y reconstrucción de la zona.
Que por tal razón es
necesario crear una entidad del orden nacional que disponga de autonomía
administrativa y presupuestal, con el fin de adoptar de manera eficiente las
medidas adecuadas para hacer frente a la crisis y conjurar sus efectos, así
como coordinar los esfuerzos públicos y privados en dicho sentido.
DECRETA:
ARTICULO 1°  Créase la Corporación Nacional para la
Reconstrucción de la Cuenca del Río Páez y zonas aledañas -CORPOPAECES- la cual
tendrá por objeto adelantar proyectos y programas para la atención de las
necesidades básicas de los habitantes de los municipios y la reconstrucción y
rehabilitación de la zona afectada por la calamidad pública a que se refiere el
Decreto 1178 de 1994.
Dicha Corporación
funcionará como establecimiento público del orden nacional dotado de personería
jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, tendrá domicilio en la
ciudad de Santa Fe de Bogotá y estará adscrita al Ministerio de Gobierno.
ARTICULO 2° Son funciones de la Corporación las siguientes:
1. Financiar las
actividades y obras que requiera la reconstrucción y rehabilitación social,
económica y material de la población de las zonas afectadas.
2. Ejecutar
directamente o a través de personas públicas o privadas planes y programas para
la reconstrucción y rehabilitación de la zona afectada, incluyendo proyectos
productivos.
3. Adquirir
inmuebles mediante negociación voluntaria directa o mediante expropiación por
vía judicial o administrativa, en los siguientes casos:
a. En las áreas de
desastre y riesgo, para la construcción, reconstrucción y desarrollo de núcleos
urbanos o de otras zonas afectadas, así como para prevenir el asentamiento en
zonas de riesgo.
b. En las áreas de
influencia, para crear la infraestructura urbana y rural adecuada para albergar
y dotar de vivienda a la población afectada.
4. Coordinar las
actividades de construcción de vivienda, servicios públicos, equipamiento y
otorgamiento de crédito y de garantías que realicen las entidades públicas, en
las regiones y para las personas directamente afectadas.
5. Recibir con
destino a la comunidad y distribuir, directamente o por conducto de otras
entidades, las donaciones nacionales y extranjeras que se efectúen para
conjurar la calamidad pública.
6. Realizar las
demás actividades necesarias para el cumplimiento de los objetivos y funciones
de la entidad.
Artículo 3° La dirección y administración de la
Corporación estará a cargo de un Consejo Directivo y de un Director Ejecutivo.
Artículo 4°  La Corporación tendrá un Consejo
Directivo integrado por:
1.  El Ministro de
Gobierno o su delegado quien lo presidirá.
2.  Seis
representantes del Presidente de la República.
A las reuniones del
Consejo Directivo podrá asistir el Director Ejecutivo con voz pero sin voto.
Artículo 5°  Son funciones del Consejo Directivo:
1.  Acordar las
políticas y orientaciones generales de las actividades que desarrolle la
Corporación y velar por su cumplimiento.
2. Aprobar el
presupuesto de la entidad.
3. Adoptar los
estatutos, la estructura administrativa de la Corporación y la planta de
personal necesaria para el cumplimiento de sus funciones, la cual será global.
Estos actos requerirán para su validez de la aprobación del Gobierno Nacional.
4. Evaluar
periódicamente el desarrollo de las actividades que adelante la Corporación y
presentar el respectivo informe al Gobierno Nacional.
5. Organizar los
sistemas y procedimientos para efectuar el seguimiento y evaluación de los
programas que desarrolle la Corporación.
6. Presentar
semestralmente un informe público de las actividades cumplidas en dicho
período.
7. Dictar el
reglamento interno y el manual de funciones.
8. Delegar funciones
en el Director Ejecutivo y autorizarlo para delegar aquellas que le estén
atribuidas, y
9. Las demás que le
asignen la ley, el Gobierno Nacional o los estatutos de la entidad.
Artículo 6° El Director Ejecutivo de la Corporación
quien será su representante legal, tendrá el carácter de agente del Presidente
de la República y será de su libre nombramiento y remoción.
Además de las
funciones que legalmente corresponden a los representantes legales de las
entidades descentralizadas, el Director Ejecutivo establecerá los programas que
debe ejecutar la Corporación de acuerdo con las políticas y rointaciones (sic)
del Consejo Directivo y organizará los Comités Sectoriales que sean necesarios
para la mayor agilidad en el funcionamiento de la Corporación.
Artículo 7° El Director de la Corporación pondrá en
práctica, de acuerdo con la ley y las directrices del Consejo Directivo, mecanismos
de participación de las comunidades, de las organizaciones no gubernamentales y
de los beneficiarios potenciales, en los programas y proyectos que adelante la
Corporación.
Artículo 8° Las donaciones que se entreguen a la
Corporación no estarán sujetas a insinuación judicial.
Artículo 9° Para el manejo de sus recursos y de las
donaciones que se entreguen con destino a la comunidad, la Corporación podrá
celebrar directamente contratos de encargo fiduciario o de fiducia mercantil.
Artículo 10° El patrimonio de la Corporación está
compuesto por:
1.  Las partidas que
se le asignen por el Presupuesto Nacional.
2.  Los recursos
provenientes del crédito interno y externo.
3.  Los bienes
muebles e inmuebles que adquiera a cualquier título.
4.  Los demás que
obtenga a cualquier título.
Las donaciones que
reciba la Corporación con destino a la comunidad no formarán parte de su
patrimonio ni del presupuesto general de la Nación.
Artículo 11° Para efectos de lo consagrado en la Ley 80
de 1993, los contratos que celebre la Corporación se entenderán celebrados por
razón de urgencia manifiesta, sin que sea necesario declaratoria expresa en tal
sentido.
Artículo 12° Las funciones que el presente Decreto
otorga a la Corporación se entenderán sin perjuicio de las previstas para otras
autoridades en el Sistema Nacional para la Atención y Prevención de Desastres.
Las labores de la
Corporación se adelantarán en coordinación con las demás entidades integrantes
del Sistema Nacional para la Atención y Prevención de Desastres, con los
programas presidenciales, los organismos de cooperación internacional y con las
demás entidades públicas que cumplen funciones en la zona de calamidad pública.
Artículo 13° Mientras la Corporación adopta su planta
de personal, el Director Ejecutivo de la misma podrá solicitar a las diversas
entidades públicas nacionales su cooperación para adelantar las tareas que
corresponden a la Corporación.  Para este efecto, dichas entidades podrán
comisionar a sus funcionarios.
Artículo 14° En desarrollo del numeral 15 del artículo
189 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional suprimirá la Corporación
cuando  el mismo haya cumplido su objeto.  Los derechos y obligaciones que
posea la Corporación al momento de su extinción se transferirán a la entidad
nacional que determine el Gobierno Nacional.
Artículo 15° El presente decreto rige a partir de la
fecha de su publicación.
PUBLIQUESE Y CUMPLASE
Dado en Santa Fe de Bogotá, D.C.,
9 de junio de 1994
(siguen firmas del
Señor Presidente de la República, de catorce ministros y un viceministro
encargado del ministerio)
III. Del Trámite
En el auto mediante
el cual se asumió el conocimiento de esta revisión se ordenó la fijación en
lista para efectos de la intervención ciudadana, se allegó oportunamente el
concepto del Procurador y se realizaron las comunicaciones de rigor, en los
términos del Decreto 2067 de 1991.
IV. Concepto del
Procurador General de la Nación
Luego de hacer
referencia a la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el control
integral de los decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las
facultades conferidas por los estados de excepción, el señor Procurador
solicita a la Corporación declarar la exequibilidad del decreto 1179 de 1994.
Su concepto se fundamenta en los siguientes elementos de juicio:
1. Desde el punto de
vista formal no se observa defecto alguno que pudiera afectar la validez del
decreto que se examina.
2. Existe conexidad
entre el decreto y los factores que dieron origen a la declaratoria. En primer
lugar, los hechos acaecidos el 6 de junio  de 1994 en los departamentos de
Cauca y Huila constituyeron una grave calamidad pública que afectó la actividad
económica y social en dichas zonas. A esta razón genérica que motivó la
declaratoria, se suma la insuficiencia del sistema de atención y prevención  de
desastres y su incapacidad para conjurar los efectos de la catástrofe y, de
esta manera, restablecer el orden económico y social.
Por estas razones,
la creación de la Corporación para la Reconstrucción de la Cuenca del Río Páez
y zonas aledañas - Corpopáez -, contemplada por el artículo 1 del decreto 1179
de 1994, se ciñe puntualmente a lo dispuesto por el artículo 215 de la
Constitución política.
3. Al estar dotado
de fuerza de ley con fundamento en la Constitución, el decreto 1179 está
autorizado para tratar asuntos relacionados con la estructura de la
administración nacional, creación, supresión o fusión de ministerios,
departamentos administrativos, establecimientos públicos, etc.
4. El acto de
creación de Corpopaeces "obedece al esquema básico que prescriben para los
establecimientos públicos los decretos leyes 1050 y 3130 de 1968".
5. El gobierno tiene
la atribución de modificar la estructura de la administración en situaciones de
emergencia, de acuerdo con la sentencia C-448 de 1992 de la Corte
Constitucional.
6. La parte final
del artículo 14 del decreto 1179, se refiere a la transferencia de los derechos
y obligaciones de Corpopaeces a la entidad que defina el Gobierno nacional, una
vez producida su extinción. Esta disposición debe interpretarse de tal manera
que excluya aquellos bienes que han sido objeto de donación, sobre los cuales
la citada corporación sólo ejerce la labor de recepción y distribución.
V.   Intervención
del Ministro de Gobierno
1. El Ministro
expone las razones por las cuales considera que el decreto 1179 de 1994 se
ajusta a la Constitución Política. Luego de hacer una breve referencia a los
antecedentes de la norma se ocupa de su contenido. Se trata de la creación de
un establecimiento público, dotado de personería jurídica, autonomía
administrativa y presupuestal. Hace una sucinta explicación de sus objetivos,
funciones, estructura orgánica, composición y funciones del Consejo Directivo.
También expone algunos asuntos puntuales de la corporación, relacionados con su
patrimonio y su régimen en materia de donaciones.
2. Luego de defender
la validez de sus requisitos formales, el Ministro se ocupa del contenido para
sostener su viabilidad constitucional en los siguientes aspectos:
2.1. Es clara la
conexidad del decreto 1179 de 1994 con la declaratoria de emergencia (Decreto
1178 de 1994). La magnitud de la tragedia determinó la necesidad de crear un
ente para atender las tareas de reconstrucción y rehabilitación. La necesidad
de crear este nuevo ente es aún más imperiosa si se tienen en cuenta las
características étnicas de la población damnificada. Además, su alcance se encuentra
limitado por la implementación de soluciones a los problemas presentados.
2.2. De acuerdo con
el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política, corresponde al
legislador fijar la estructura de la administración nacional. El decreto en
estudio cumple con los requisitos que debe tener una norma legal que crea una
entidad pública.
2.3. En relación con
su patrimonio, el decreto precisa que las donaciones que reciba la corporación
en favor de la población no forman parte del patrimonio de la misma.
2.4 Finalmente el
decreto prevé la supresión de la entidad una vez cumplido su objetivo. De esta
manera se cumple con lo dispuesto en el numeral 15 del artículo 189 de la
Constitución Política, en el cual se dispone que las entidades públicas subsistirán
en la medida en que sean necesarias para el desarrollo de la gestión pública.
FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte
Constitucional es competente para decidir sobre la constitucionalidad del
decreto legislativo 1179 del 9 de junio de 1994, "por el cual se crea la
Corporación para la reconstrucción de la cuenca del río Páez y zonas aledañas
-CORPOPAECES -", en virtud de lo dispuesto en el artículo 241-7 de la CP.
Revisión de los
requisitos de forma
2. El decreto
examinado se ajusta a los requisitos de forma previstos en el artículo 215 de
la CP. En efecto, el decreto en mención fue expedido en desarrollo del decreto
1178 del 9 de Junio de 1994, por medio del cual se declaró el estado de
emergencia por razón de una grave calamidad pública (i); aparece firmado por el
Presidente y todos sus Ministros (ii); se encuentra debidamente motivado (iii);
finalmente, fue dictado dentro del límite temporal de la declaratoria de
emergencia, que era de quince días calendario contados a partir del 9 de Junio
del presente año (iv).
Examen de los
aspectos de fondo
3. El decreto se
ocupa de las siguientes materias:
- Creación de la
"Corporación Nacional para la Reconstrucción de la Cuenca del Río Páez y
Zonas aledañas - CORPOPAECES -", la que tendrá por objeto adelantar
proyectos y programas para la atención de las necesidades básicas de los
habitantes de los municipios de la zona afectada por la calamidad pública a que
se refiere el decreto 1178 de 1994, así como para proceder a la reconstrucción y
rehabilitación de éstos últimos. La Corporación, según el decreto, funcionará
como establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de
Gobierno, tendrá personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
propio y su domicilio será la ciudad de Santa Fe de Bogotá.
- Determinación de
las funciones de la Corporación, tales como, la financiación de las actividades
de reconstrucción y rehabilitación social y económica; ejecución de proyectos;
adquisición de inmuebles, mediante negociación directa o expropiación por vía
judicial o administrativa; coordinación de actividades públicas en la zona del
desastre; recepción de donaciones que se efectúen para conjurar la calamidad
pública; las demás tareas que sean necesarias para cumplir sus objetivos.
- Fijación de la
estructura orgánica interna de la Corporación y señalamiento de sus
atribuciones específicas. A este respecto se contempla la existencia de un
consejo directivo y de un director ejecutivo, que tendrá el carácter de agente
del Presidente de la República y será de su libre nombramiento y remoción.
- Regulación de las
donaciones que se entreguen a la Corporación con destino a la comunidad, las
cuales no estarán sujetas a insinuación judicial y podrán ser administradas a
través de negocios fiduciarios. Queda entendido que las donaciones con este
fin, no formarán parte del patrimonio de la Corporación ni del presupuesto
nacional.
- Composición del
patrimonio de la Corporación (partidas del presupuesto, recursos de crédito,
bienes propios y los demás activos que adquiera ).
- Calificación de
urgencia para los contratos que celebre la Corporación.
- Supresión de la
Corporación, por parte del Gobierno Nacional, cuando la misma haya cumplido su
objeto, en cuyo caso, sus derechos y obligaciones pendientes se transferirán a
la entidad nacional que determine el Gobierno Nacional.
4. La norma
examinada está destinada exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos y, por ende, se refiere a materias que tienen relación
directa y específica con el estado de emergencia. La relación de conexidad que
guarda este decreto con la causa que motivó la declaratoria de la emergencia es
evidente. Los daños humanos y materiales, producidos por los desbordamientos de
varios ríos y las avalanchas que generaron, precisan ser enfrentados mediante
una tarea de coordinación de todos los esfuerzos enderezados a reconstruir las
zonas afectadas y rehabilitar social, económica y materialmente a la población,
víctima del infortunio. Para tal efecto, se crea justamente la Corporación, a
la que se la dota de recursos y facultades suficientes. Si se quiere abundar
más en la conexidad, exigida constitucionalmente, baste señalar que en el mismo
decreto que declaró la emergencia, se puso de presente que la magnitud de la
calamidad superaba la capacidad para conjurar la crisis que podría haberse
articulado a través del sistema nacional de atención y prevención de desastres
y que, por tanto, era necesario crear un organismo idóneo con ése fin.
5. El decreto
analizado crea un establecimiento público, señala sus objetivos y estructura.
Si bien esas funciones sólo son del resorte del Legislador (CP art. 150-7),
excepcionalmente, pueden adoptarse por el Legislador extraordinario que, en el
estado de emergencia, es el Presidente. De otra parte, salvo el objeto
particular y específico de la Corporación que se establece, su organización y
funcionamiento, corresponde al esquema genérico de las entidades públicas de su
clase.
6. La regulación de
las donaciones que se concedan a la comunidad, no viola la Constitución. De
ninguna manera su finalidad se modifica (CP art. 62). La no inclusión de estos
bienes dentro del patrimonio de la Corporación, asegura que su destino sea
respetado y no se desvirtúe la voluntad de los donantes.
7. La facultad que
se concede a la Corporación para adquirir inmuebles, es necesaria para el
adecuado cumplimiento de su objeto. La eventual adquisición de los mismos a
través del mecanismo de la expropiación, supone la previa tramitación del
respectivo proceso judicial, en los términos de la ley. Se prevé,
adicionalmente, la posibilidad de expropiación por la vía administrativa y,
para el efecto, se señalan los casos en que ella procedería. A este respecto, cabe
señalar que la expropiación podrá adelantarse en sede administrativa en los
casos en que determine el Legislador (CP art. 58), posición que
excepcionalmente puede ocupar el Presidente en el estado de emergencia,
cabalmente para conjurar la crisis que la ocasiona.
8. Si bien la
Corporación que se crea necesariamente significa que los efectos de una medida
adoptada por el Gobierno, al amparo del artículo 215 de la CP, superan en el
tiempo el período del Estado de Emergencia, debe anotarse que, salvo las normas
tributarias que en su desarrollo se expidan, las restantes pueden tener
vocación de permanencia. De lo contrario, no se explica que la Constitución se
refiera a la posibilidad de que el Congreso, dentro del año siguiente a su
declaratoria, o en todo tiempo, según sea del caso, pueda derogarlas,
modificarlas o adicionarlas. Es evidente que ésto último sólo puede hacerse
sobre la base de su vigencia con posterioridad a la extinción del respectivo
Estado Excepcional.
9. La previsión
acerca de la supresión de la Corporación, una vez cumpla su objeto, es
indicativa de su transitoriedad y de su propia razón de ser, ligada a la
superación de las dificultades y problemas dejados por un evento catastrófico.
La facultad que en esta materia tiene el Presidente (CP art. 189-15), se ejerce
de conformidad con la ley. No riñe contra la Constitución que en el
mismo acto creador del ente, que posee fuerza legislativa, se contemple
expresamente su extinción, luego de concluida su misión, y se autorice al
ejecutivo para que, en ese caso, proceda a su necesaria supresión.
Por lo expuesto,
esta Corte encuentra que el decreto examinado no vulnera norma alguna de la
Constitución Política.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
Declarar EXEQUIBLE
el Decreto 1179 de 1994 "Por el cual se crea la Corporación para la
Reconstrucción de la Cuenca del Río Páez y zonas aledañas -CORPOPAECES-".
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y ARCHIVESE
EL EXPEDIENTE.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL        EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                                                Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DIAZ            HERNANDO HERRERA  VERGARA
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ                           VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General