C-518-16
Sentencia
C-518/16
PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Contratación con entidades públicas
especializadas para llevar a cabo concursos o procesos de selección de
servidores públicos no desconoce la autonomía de la Comisión Nacional del
Servicio civil, siempre y cuando no obligue a dar prelación a la contratación
con el ICFES o con determinada universidad acreditada por el Ministerio de
Educación/COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Autonomía para diseñar su
propio acuerdo marco de precios para la contratación
DEMANDA
FRENTE A LA COMPETENCIA DE LA COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL PARA
ADELANTAR CONCURSOS O PROCESOS DE SELECCION PARA INGRESAR A LA CARRERA
ADMINISTRATIVA POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No se
realiza confrontación normativa de conexidad
DEMANDA
FRENTE A LA COMPETENCIA DE LA COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL PARA
ADELANTAR CONCURSOS O PROCESOS DE SELECCION PARA INGRESAR A LA CARRERA
ADMINISTRATIVA POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Inhibición
por falta de carga argumentativa
VIOLACION
DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No le es
aplicable el término de caducidad previsto
para las demandas de inconstitucionalidad que se dirijan a demostrar la
existencia de vicios de procedimiento/DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Vicio de contenido material
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Requisitos
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Consagración constitucional/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Conexión entre el título de la norma y su contenido
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Racionalización y tecnificación de la
actividad legislativa
LEY-Observancia
del principio de unidad de materia/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aprobación
no puede desconocer el principio de unidad de materia
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Conexidad temática, causal, teleológica y sistemática
COMISION
NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Autonomía
RAMAS
Y ORGANOS DEL PODER PUBLICO-Carácter autónomo e independiente/RAMAS
Y ORGANOS DEL PODER PUBLICO-Colaboración armónica
COMISION
NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Carácter autónomo e independiente/COMISION
NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Consagración constitucional/COMISION
NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Naturaleza jurídica
ORGANOS
Y ESTRUCTURA DEL PODER PUBLICO-Límites en material fiscal,
disciplinaria o penal/COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Amplio margen
de discrecionalidad administrativa y presupuestal
COMISION
NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Administración y vigilancia del sistema
de carrera de los servidores públicos
COMPETENCIA
DE LA COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL PARA ADELANTAR CONCURSOS O PROCESOS
DE SELECCION PARA INGRESAR A LA CARRERA ADMINISTRATIVA-Jurisprudencia
constitucional
LEY
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Incorporación de norma
sobre la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil para adelantar
concursos o procesos de selección para ingresar a la carrera administrativa
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA APARTES NORMATIVOS ESPECIFICOS-Debe existir
proposición jurídica integral/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA APARTES
NORMATIVOS ESPECIFICOS-De proceder la
declaratoria de inexequibilidad, los contenidos restantes de la norma deben
conservar la coherencia y producir efectos jurídicos
PROPOSICION
JURIDICA INCOMPLETA-Se presenta cuando se acusan apartes
normativos incoherentes/PROPOSICION JURIDICA INCOMPLETA-Operancia
COMISION
NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Autonomía e independencia de contratar
con el ICFES o universidades públicas o privadas para adelantar concursos y
procesos de selección en el Régimen de Carrera Administrativa
AUTONOMIA
DE LA COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Carácter
potestativo para celebrar contratos o convenios interadministrativos con el
ICFES, universidades públicas o privadas, o instituciones universitarias e
instituciones de educación superior
ICFES-Naturaleza
jurídica
ICFES-Autonomía
a pesar de pertenecer a la Rama Ejecutiva del Poder Público/ICFES-Autonomía
para prestar servicios técnicos y especializados en materia de organización y
diseño de concursos o procesos de selección solicitados por entidades públicas
o privadas
AUTONOMIA
DE LA COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Determina si
realiza directamente los procesos de selección para la provisión de empleos de
carrera en el servicio público o contrata con entidades especializadas
MINISTERIO
DE EDUACION NACIONAL-Inspección y vigilancia del servicio
público de educación para velar por la calidad de la educación sin extenderse
al régimen de carrera administrativa
PRINCIPIO
DE COLABORACION ARMONICA ENTRE ORGANOS DEL ESTADO-Apoyo a la
Comisión Nacional del Servicio Civil o a las entidades de educación con que
contrate para el acceso al servicio público de carrera
ACUERDO
MARCO DE PRECIOS-Determina los costos
asociados a los concursos o procesos de selección
ACUERDO
MARCO DE PRECIOS-Fundamento normativo/SELECCION DE
CONTRATISTAS EN LOS PROCESOS DE CONTRATACION DEL ESTADO-Modalidades
SELECCION
ABREVIADA EN LOS PROCESOS DE CONTRATACION DEL ESTADO-Alcance/SELECCION
ABREVIADA EN LOS PROCESOS DE CONTRATACION DEL ESTADO-Causales
SELECCION
ABREVIADA EN LOS PROCESOS DE CONTRATACION DEL ESTADO-Inclusión
de los acuerdos marco de precios/SELECCION
ABREVIADA EN LOS PROCESOS DE CONTRATACION DEL ESTADO-Entidades encargadas
del diseño, organización y celebración de los acuerdos marco de precios
ACUERDO
MARCO DE PRECIOS-Alcance y propósitos
ACUERDO
MARCO DE PRECIOS-Carácter vinculante para
la Rama Ejecutiva del Poder Público en el Orden Nacional sometida al Estatuto
General de Contratación de la Administración Pública
AUTONOMIA
DE LA COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Acuerdos marco
de precios no resultan obligatorios en relación de la competencia para
administrar los concursos o procesos de selección del sistema de carrera para
el acceso al servicio público
AGENCIA
NACIONAL DE CONTRATACION PUBLICA COLOMBIA COMPRA EFICIENTE-Aunque
hace parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público, no puede intervenir
directamente en procesos de implementación de concursos de mérito para acceder
al servicio público sin afectar la autonomía de la CNSC
ACUERDO
MARCO DE PRECIOS-No tienen carácter vinculante ya que la
Comisión Nacional del Servicio Civil establece, diseña y adopta sus propios
acuerdos
Referencia:
Expediente
D-11266
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 134 de la Ley 1753 de 2015 “Por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo
país”
Demandante:
José
Elías Acosta Rosero
Magistrado
Sustanciador:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá
D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil dieciséis (2016).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano José Elías Acosta Rosero, presentó demanda de
inconstitucionalidad contra algunos apartes del artículo 134 de la Ley 1753 de
2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
“Todos por un nuevo país”
Mediante Auto del dieciocho (18) de marzo
de dos mil dieciséis (2016), el Magistrado Sustanciador admitió la demanda
presentada por encontrarla ajustada con los requisitos de procedibilidad
previstos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. En
la misma providencia, el Magistrado Sustanciador dispuso la fijación en lista
y, simultáneamente, correr traslado de la demanda al señor Procurador General
de la Nación para que rindiera concepto de la referencia. Así mismo ordenó
comunicar la demanda a los Ministerios del Interior, de Justicia y del Derecho,
de Hacienda y Crédito Público y de Educación Nacional; al Departamento Nacional
de Planeación; a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República; a la
Agencia Nacional de Contratación Pública- Colombia Compra Eficiente-;al
Instituto Colombiano para Evaluación de la Educación; al Director de la
Academia de Jurisprudencia; al Instituto Colombiano de Derecho Procesal; y a
los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Javeriana, Libre,
Rosario, Nacional y Atlántico, para que, si lo consideran conveniente
intervinieran dentro del proceso, con el objetivo de impugnar o defender la
constitucionalidad de la norma acusada.
Una vez
cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política
y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca
de la demanda de la referencia.
II.      TEXTO
DE LA NORMA ACUSADA
A
continuación se transcribe el texto del artículo 134 de la Ley 1753
de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
“Todos por un nuevo país”, destacando con negrillas y subraya los apartes
acusados en la presente demanda.
“LEY 1753 de 2015”
(junio 9)
Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
“Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
“
(…)
Artículo 134. Concurso o procesos de selección. Modifíquese
el artículo 3o
del Decreto ley 760 de 2005, el cual quedará así:
“Artículo 3o. Los concursos o procesos
de selección serán adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil
(CNSC) a través de contratos o convenios interadministrativos suscritos
con el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (Icfes) o en su
defecto con universidades públicas o privadas, instituciones
universitarias e instituciones de educación superior acreditadas por el
Ministerio de Educación Nacional para tal fin. Dentro de los criterios
de acreditación se privilegiará la experiencia e idoneidad del recurso humano
que vaya a realizar los concursos.
La CNSC, las universidades públicas o privadas,
instituciones universitarias y las instituciones de educación superior que
adelanten los concursos, podrán apoyarse en entidades oficiales especializadas
en la materia, como el Icfes, para las inscripciones, el diseño, la
aplicación y la evaluación de las pruebas; el Icfes podrá brindar su apoyo a
uno o más concursos de manera simultánea.
Los costos asociados a los concursos o procesos de
selección deberán ser determinados a través de Acuerdos Marco de Precios
establecidos, diseñados y adoptados por la Agencia Nacional de Contratación
Pública, Colombia Compra Eficiente.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Hasta tanto Colombia Compra Eficiente adopte los
acuerdos Marco de Precios, los bienes o servicios que requiera la Comisión
serán adquiridos a través de la modalidad de contratación que legalmente
corresponda”.
III.
LA
DEMANDA
1.
Normas
constitucionales que se consideran infringidas
El
demandante estima que la norma objeto de censura constitucional, contenida en
el
artículo
134
de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018 “Todos por un nuevo país”, contraviene lo
dispuesto en los artículos 1, 2, 4, 13, 29, 113, 125, 130 y 158 de la
Constitución Política. Con base en ello, solicita que se
adopten las siguientes decisiones:
(i)
Se
declare la inexequibilidad del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015 o, en su
defecto, declaren inexequibles las siguientes expresiones:
(ii)
“con
el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (Icfes) o en su
defecto”[1] contenida en el
primer inciso del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015.
(iii)
“acreditadas
por el Ministerio de Educación Nacional para tal fin”,[2] contendida en
el primer inciso del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015.
(iv)
El
inciso 3º del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015 y el parágrafo transitorio de
la misma.
2. Fundamentos de
la demanda
El accionante expone que el artículo134
de la Ley 1753 de 2015, trasgrede los artículos 1, 2, 4, 13, 29, 113, 125, 130
y 158 de la Constitución Política, en tanto infringe “las normas superiores
relacionadas con la supremacía de la Constitución Política, con la naturaleza
constitucional de la Comisión Nacional del Servicio Civil, con la autonomía de
los Entes Autónomos de creación constitucional, con el principio de unidad de
materia y, adicionalmente, con las funciones de administración y vigilancia de
los sistemas de carrera a cargo de la Comisión Nacional del Servicio Civil”.[3]
A través de tres cargos de
inconstitucionalidad, plantea que la vulneración de las citadas disposiciones
superiores, por parte de la norma acusada, se produce, (i) por la
presunta violación del principio de unidad de materia (C.P. art. 158 y 169);
(ii) por el aparente desconocimiento del principio de autonomía propia
de los entes de origen constitucional (C.P. art. 130); y (iii) por
la inobservancia del principio del mérito para acceder a los cargos públicos
(C.P. arts. 125 y 130).
A continuación se procede a la
explicación de los distintos cargos de conformidad con lo planteado en la
demanda.
2.1. Primer
cargo: Vulneración del principio constitucional a la unidad de materia
consagrado en los artículos 158 y 161 de la Constitución Política[4]
Para efectos de estructurar la presente
acusación, el actor inicia por señalar que, de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, no obstante
corresponder a un compendio normativo multitemático, “no puede crear o
modificar toda clase de normas, pues los mecanismos para la ejecución del plan
deben (i) estar referidos a uno de los objetivos o programas de la parte
general, (ii) tener un claro fin planificador, (iii) respetar el contenido
constitucional propio de la ley y (iv) tener una conexidad directa e inmediata,
no eventual o mediata, con los objetivos o programas de la parte general[5]”.[6]
Conforme con ello, destaca que, a través
de la norma acusada, el legislador reguló el tema de la competencia de la CNCS
para adelantar los concursos o procesos de selección para el ingreso a la
carrera administrativa, los mecanismos a los cuales se puede acudir para el
desarrollo de estos, y la determinación de los costos de ese tipo de procesos.  Sobre
esa base, “incluyó la obligatoriedad de contemplar como primera opción para
el desarrollo de los procesos de selección, al ICFES, y solo de manera
excepcional con las instituciones de Educación Superior”. De igual forma,
suprimió la competencia de la CNSC para acreditar a las universidades e
instituciones de educación superior de que tratan el artículo 3º del Decreto
Ley 760 de 2005[7]
y el literal b) del artículo 11 de la Ley 909 de 2004[8], con las
que puede suscribir contratos o convenios interadministrativos para adelantar
los concursos o procesos de selección de su competencia, en tanto le asignó
dicha función al Ministerio de Educación Nacional –en adelante MEN–. Asimismo,
acabó con la posibilidad que tenía la CNSC de determinar los costos asociados
con los concursos o proceso de selección connatural a su objeto, en tanto
trasladó dicha función a la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia
Compra Eficiente–.
Considera, sin embargo, que los
contenidos de la norma acusada no tienen relación de finalidad directa con las
metas fijadas en el acápite denominado “Buen Gobierno”, del documento
titulado “Bases del Plan de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país”,
publicado por el Departamento Nacional de Planeación, y que hace parte de la
Ley 1753 de 2015. Según el acápite referido, el propósito de “Buen Gobierno”
es promover una gestión que prevenga la corrupción, mejore el servicio que se
le presta al ciudadano a nivel nacional y territorial, fortalezca la
gobernanza, consolide el gasto público, entre otras. Pese a ello, para alcanzar
dicho propósito, no se hace necesario intervenir las funciones que le son
propias a la CNSC.
A partir de lo expuesto, el demandante
concluye que la norma acusada trasgrede el principio de unidad de materia
consagrado en los artículos 158 y 161 de la Carta, y en el artículo 3º de la
Ley 152 de 1994, pues los temas que trata no guardan relación de conexidad
causal, temática, sistemática o teleológica con la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo, en tanto su contenido no constituye un medio para alcanzar las políticas
señaladas en el referido Plan.
2.2. Segundo cargo: Trasgresión
del principio constitucional a la autonomía propia de los entes autónomos de
origen constitucional – Vulneración del precedente fijado en las Sentencias
C-372 de 1999 y C-1175 de 2005[9]
Para efectos de estructurar la referida
acusación, el actor sostiene que, a través de la norma acusada, el legislador
desconoció el precedente constitucional fijado en las Sentencias C-372 de 1999
y C-1175 de 2005.
Al respecto, sostiene que en la
Sentencia C-372 de 1999, la Corte define la CNSC como un ente de creación
constitucional, autónoma, permanente e independiente del ejecutivo y de las
demás ramas del poder público. Teniendo como sustento lo anterior, en la
Sentencia C-1175 de 2005, la Corte declaró inexequible la intervención del
Departamento Administrativo de la Función Pública en el desarrollo de los
concursos o procesos de selección que adelanta la CNSC. En dicha oportunidad,
la Corte señaló de manera enfática la imposibilidad de incluir a una entidad de
la rama ejecutiva en el desarrollo de los concursos de méritos adelantados por
la CNSC. Con base en ello, declaró la inexequibilidad de la expresión “el Departamento Administrativo de la
Función pública”,
contenida en el artículo 3 del
Decreto 760 de 2005. En consecuencia, el Tribunal Constitucional definió que
los concursos o procesos de selección que le competen a la CNSC serán
adelantados por ésta a través de contratos o convenios interadministrativos suscritos
ya no con el Departamento Administrativo de la Función Pública, sino con
universidades públicas o privadas, instituciones universitarias o instituciones
de educación superior, acreditadas por ella misma para tal fin.
Según el actor, con base en la
jurisprudencia citada, ninguna entidad del Estado, y menos una perteneciente a
la rama ejecutiva, puede sustituir las atribuciones que la Constitución en su
artículo 130 fijó en cabeza de la CNSC, de llevar a cabo la “la
administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos”[10],
salvo las de carácter especial de origen constitucional.
Siendo ello así, considera el actor que
las modificaciones introducidas por el artículo 134 de la Ley 1753 de 2015,
consistentes en: (i) disponer que los contratos o convenios para llevar a cabo
los concursos o procesos de selección de personal para acceder al servicio
público deben ser suscritos por la CNSC con al ICFES y solo de manera
excepcional con las instituciones de educación superior; (ii) suprimir la competencia
de la CNSC para acreditar a las universidades e instituciones de educación
superior con las que puede suscribir contratos o convenios interadministrativos
para adelantar los concursos o procesos de selección de su competencia y
asignarle dicha función al Ministerio de Educación Nacional –en adelante MEN–;
(iii) y acabar con la posibilidad que tenía la CNSC de determinar los costos
asociados con los concursos o proceso de selección connatural a su objeto, en
tanto trasladó dicha función a la Agencia Nacional de Contratación Pública
–Colombia Compra Eficiente–; desconocen la autonomía e independencia de la
CNSC, además, la sujetan a una intervención indebida de la rama ejecutiva y, de
contera, trasgreden los artículos 113, 115 y 130 de la Carta y la
jurisprudencia fijada por la Corte Constitucional, en tanto “la
administración y vigilancia de los sistemas de carrera, con las excepciones a
que hay lugar, están radicados de manera exclusiva y excluyente en la CNSC, de
manera independiente y autónoma sin sujeción a las directrices ni a los
mandatos gubernamentales”.[11]
Dicha violación se produce, en relación
con la primera modificación denunciada, al contemplar la norma acusada que los
concursos o procesos de selección deberán ser adelantados por la CNSC,
únicamente a través de contratos o convenios interadministrativos suscritos con
el ICFES, pues la misma trasgrede la autonomía de la CNSC y el principio de
división de poderes, al hacerse evidente que el ejecutivo quiere intervenir en
tales asuntos sobre la base de que el ICFES según el artículo 12 de la Ley 1324
de 2009 es una entidad pública descentralizada del orden nacional, adscrita al
MEN.
Respecto de la segunda modificación que
se censura, el hecho de que la norma acusada disponga que la acreditación de
las universidades o instituciones de educación superior con las que se realizan
los contratos o convenios interadministrativos a fin de adelantar los procesos
de selección que desarrolla la CNSC, está en cabeza ya no de ésta sino del MEN;
desconoce lo prescrito por el literal b) del artículo 11 de la Ley 909 de 2004
y trasgrede los artículos 113 y 130 de la Carta.
En
efecto, según el literal b) del artículo 11 de la Ley 909 de 2004, en cabeza de
la CNSC está, entre otras funciones, la de “acreditar a las entidades
para la realización de procesos de selección de conformidad con lo dispuesto en
el reglamento y establecer las tarifas para contratar los concursos, en
concordancia con lo dispuesto en el artículo 30 de la
presente ley”. Dicha
función se deriva de lo dispuesto en el artículo 130 de la Carta Superior, en
tanto al ser tal entidad la encargada de vigilar las carreras administrativas,
debe conservar autonomía e independencia, aptitudes que se afectan de manera
absoluta, al vincular en un aspecto propio de la carrera administrativa a una
entidad que depende “directamente del presidente de la República al ser
parte del gobierno nacional”.[12]
Aludiendo a la tercera de las
acusaciones, al contemplar el inciso 3º del artículo demandado que los costos
asociados a los concursos o procesos de selección que adelante la CNSC deberán
ser determinados a través de Acuerdos Marco de Precios, establecidos y
adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública; además de imponer la
intromisión del ejecutivo en la carrera administrativa, sujeta la actividad de
la CNSC a lo que reglamente Colombia Compra Eficiente, lo que limita el
principio del mérito y deviene en inconstitucional.
Por lo expuesto, la intervención tanto
del ICFES, del MEN y de Colombia Compra Eficiente que establece la norma
acusada, supone una abierta oposición a los “artículos 113, 115, y 130 de la
Carta”[13]
y a la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
2.3. Tercer
cargo: Violación del principio del mérito, eje axial de la Constitución
Política[14]
Las funciones asignadas por el artículo
acusado al MEN y a Colombia Compra Eficiente “involucra[n] una
estricción irrazonable y desproporcionada a la función constitucional asignada
a la CNSC y, por consecuencia, al principio del mérito determinado en el artículo
125 de la Constitución”.[15]
Según el artículo 125 de la
Constitución, a través de la carrera administrativa, por regla general, se
deben proveer los empleos en los órganos y entidades del Estado, con precisas
salvedades, y el ingreso a dichos cargos de carrera y el ascenso en los mismos,
se hará observado los requisitos y los méritos y calidades de los aspirantes.
Para ello, seguidamente, el artículo 130 de la Carta, estableció que “las
carreras de los servidores públicos” será administrada y vigilada por la
CNSC.
De esta forma, en cabeza de la CNSC se
encuentra “la potestad constitucional y legal de adelantar, en función del
sistema de carrera que administra y vigila, concursos públicos que tienen como
único fundamento el principio del mérito, conforme a la expresión del
constituyente, cuyo ejercicio, por la naturaleza misma del organismo y las
altas tareas asignadas, […] no permite limitación o invalidación”.[16]
Entonces, al disponer la norma acusada
que la función de realizar los concursos de méritos solo podrá iniciarse por
parte de la CNSC cuando el MEN acredite a las universidades o instituciones de
educación superior para la realización de los procesos de selección
respectivos, y, que el proceso contractual estará sujeto a los lineamientos de
costos que fije Colombia Compra Eficiente, limita de manera indebida las
funciones que la Carta le ha impuesto a la CNSC.
La limitación aludida es ilegítima,
desproporcionada, e irrazonable, atenta contra los principios del mérito
establecidos en el artículo 125 de la Constitución, y contra el derecho de
acceso a cargos públicos prescrito en el artículo 40 de la misma Carta. Ello es
así en tanto, en caso de que las entidades señaladas no actúen oportunamente,
la CNSC se verá imposibilitada jurídica y materialmente para desarrollar los
concursos de mérito. En otras palabras, la norma que se acusa plantea la
sumisión de la CNSC ante el gobierno, lo que contradice la Carta Superior y la
jurisprudencia elaborada por el Tribunal Constitucional.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Pontificia
Universidad Javeriana
Mediante escrito
allegado a esta Corporación el día 18 de abril de 2016, la Pontificia
Universidad Javeriana interviene en el presente juicio para solicitarle a la
Corte que declare la inexequibilidad de la norma acusada, con base en los
siguientes argumentos:
(i) Sobre la presunta vulneración del
principio de unidad de materia, el interviniente considera
desafortunadas las consideraciones de las demandas sobre la inexistencia de
relación entre la norma demandada y la parte general de la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo.
Par
sustentar su posición, sostiene que, de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, no es posible concluir que el principio de unidad de materia se
refiera a considerar que una ley pueda referir a un único y exclusivo tema. Por
el contrario, aduce que la jurisprudencia le ha dado un  alcance amplio y
general al contenido de la expresión “materia” al cual hace referencia
el artículo 158 de la Constitución Política, en tanto que permita que al
interior de una ley, se puedan tratar diversos temas cuyo límite se encuentre enmarcado
por la coherencia lógica.
De
acuerdo con el alcance de dicho principio, indica el interviniente que la Corte
Constitucional ha establecido una metodología, que debe ser aplicado por el
juez constitucional para entrar a valorar si una disposición está o no
desconociendo el principio de unidad de materia por carecer de coherencia
lógica con el contenido general de la ley que la contiene, al respecto, se
tiene que, inicialmente “i) se debe determinar el alcance material y
contenido temático de la ley parcialmente demandada, para, posteriormente, ii)
proceder a verificar si la norma que ha sido demandada guarda con la materia de
la ley, alguna relación de conexidad causal temática, sistemática o
teleológica,  que justifique su incorporación al texto de la ley objeto de
revisión.”[17]
En
relación con la identificación del alcance material y el contenido temático de
la ley parcialmente demandada, la Sentencia C-305 de 2004 ha definido la Ley
del Plan Nacional de Desarrollo como una “propuesta política  referente a
ciertas metas que, en un proceso participativo y de concertación, se ha
estimado necesario alcanzar, propuesta que viene acompañada de estrategias
concretas a través de las cuales pretende lograrse el cumplimiento de objetivos”.
Del contenido mismo de la definición se permite evidenciar que, debido a su
naturaleza compleja, el principio de unidad de materia no lo obliga a ubicarse
en la regulación de un solo tema, sino en el de buscar coherencia entre las
diferentes materias contenidas en la ley; con base en lo anterior, encuentra el
interviniente que respecto a la disposición demandada, “esta hace referencia
a una modificación en lo concerniente a los concursos o procesos de selección
adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, entidad cuya función
está orientada a posicionar el mérito y la igualdad en el ingreso y desarrollo
del empleo público; velar por la correcta aplicación de los instrumentos
normativos y técnicos que posibiliten el adecuado funcionamiento del sistema de
carrera; y generar información oportuna y actualizada, para una gestión
eficiente del sistema de carrera administrativa”[18].
Bajo
esa perspectiva, sostiene, existe una clara relación de conexidad temática
entre la norma acusada y el Plan Nacional de Desarrollo, “al evidenciarse
esa vinculación objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre
el que versa la ley y la materia o el asunto sobre el que versa concretamente
una disposición suya en particular, teniendo en cuenta lo dicho anteriormente
sobre la excepción a la simplicidad temática de una ley del Plan Nacional de
Desarrollo; una conexidad causal ya que los motivos por los cuales se hace la
modificación en el artículo demandado, están determinados por la búsqueda del
“buen gobierno”  que busca la eficacia y eficiencia administrativa a través de
las medidas que busquen combatir la corrupción; una conexidad; teleológica ya
que con el hecho de tomar medidas para la búsqueda de ese “buen gobierno” busca
alcanzar el mismo designio del Plan Nacional de Desarrollo “Todos por un nuevo
país”, teniendo en cuenta su complejidad temática y, finalmente, encuentra una
conexidad temática el cual se concreta en la organización de la ley como un
cuerpo ordenado, en donde se establece el tema en cuestión en la parte general
de la ley y se desarrolla en el capítulo respectivo al “buen gobierno”,
demostrándose una racionalidad interna”[19].
Por
lo anterior, concluye el interviniente que, contrario a lo manifestado por el
accionante, frente al cargo por violación del principio de unidad de materia, no
existe afectación del mismo, teniendo en cuenta que, conforme a la metodología
jurisprudencial antes referida, se encuentra una coherencia lógica entre la
disposición que se demanda y la ley en la cual está contenida.
(ii) Sobre la presunta trasgresión del
principio constitucional a la autonomía propia de los entes autónomos de origen
constitucional, el interviniente considera acertadas las
consideraciones hechas en la demanda, razón por la cual concluye que el
artículo 134 de la Ley 1754 de 2015 configura una “usurpación de la
autonomía constitucional en cabeza de la Comisión Nacional del Servicio Civil”[20].
Sustenta su posición en lo decidido por la Corte en las Sentencias C-1175 de
2005 y C-732 de 1999.
Respecto
de la Sentencia C-1175 de 2005, señaló que en ella se valoró la
constitucionalidad del artículo 3 del Decreto 760 de 2005, el cual establecía
que para que la Comisión Nacional del Servicio Civil llevara a cabo los
procesos y concursos de selección, debía contratar con el Departamento
Administrativo de la Función Pública, entidad que depende directamente del
Gobierno Central. En dicha oportunidad, la Corte consideró que la autonomía e
independencia constitucional de la Comisión Nacional del Servicio Civil se veían
gravemente afectadas si los concursos en mención debían ser contratadas con el
Departamento Administrativo de la Función Pública, entidad que por su
naturaleza jurídica, depende y actúa bajo las orientaciones del presidente de
la República.
Sostiene
que en la Sentencia C-732 de 1999, la Corte llegó a similar conclusión, al
valorar la constitucionalidad de algunos artículos de la Ley 443 de 1999. Aduce
que en esa oportunidad, la Corte consideró vulnerado el principio de autonomía
de la Comisión Nacional del Servicio Civil, al considerar que “el legislador
no puede hacer forzoso que el ejercicio de las atribuciones propias de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, se lleve a cabo necesariamente por
conducto del Departamento Administrativo de la Función Pública, organismo de la
rama ejecutiva que, aunque puede prestarle el ya resultado apoyo, no está
llamado a constituirse en el único canal para las inscripciones actualizadas y
actualizaciones del personal en el registrado de la carrera”
Conforme
al precedente jurisprudencial, advierte el interviniente que frente a la
usurpación de la autonomía de la Comisión Nacional del Servicio Civil, que
afecte el principio de autonomía constitucional en cabeza de esta entidad, debe
declararse la inconstitucionalidad del artículo 134 de la Ley 1754 de 2015.
(iii) Respecto a la presunta vulneración
del principio del mérito por la presunta restricción irrazonable de dos de las
funciones más importantes de la Comisión Nacional del Servicio Civil, cuales
son: i) la de adelantar los procesos contractuales para la provisión de empleos
de carrera; y ii) contratar operadores de concursos. Con respecto a
dicha acusación, el interviniente considera acertados los argumentos de la
demanda puesto que los “procesos contractuales estarán sujetos a lo
determinado por Colombia Compra Eficiente con lo que se le estaría poniendo un
límite a la Comisión Nacional del Servicio Civil, en lo que además de
afectarla, se violentaría el principio de independencia entre las
instituciones”[21].
Así mismo, se estaría generando una relación de jerarquía si se le otorgan
facultades a Colombia Compra Eficiente para controlar instituciones que son
objeto de vigilancia por parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil
conforme a las funciones consagradas en el artículo 130 de la Constitución
Política.
2.     Instituto
Colombiano de Derecho Procesal
El Instituto
Colombiano de Derecho Procesal, realiza su intervención refiriéndose a cada uno
de los cargos formulados por el demandante:
(i) Sobre la
vulneración del principio de unidad de materia. Considera el interviniente
que, en efecto, tal como lo señala el accionante, no existe coherencia alguna
entre la norma acusada y la Ley del Plan Nacional de Desarrollo contenida en la
Ley 1753 de 2015. En consecuencia, entiende que el legislador incurrió, por un
lado, en un quebrantamiento del principio de coherencia entre la parte general
del Plan y el plan de inversiones públicas, y, por otro lado, desconoció lo
dispuesto en el artículo 158 Superior y en la obligación de correspondencia
entre el título de la ley su contenido, establecido en el artículo 169 de la
Constitución Política.
Para sustentar
lo anterior, el interviniente lleva a cabo un estudio constitucional de la
función de planeación en cabeza del Gobierno Nacional contenido en los
artículos 339 a 334 de la Constitución política, los cuales deben ser
analizados en armonía con el numeral 2 del artículo 300 y con el numeral 2 del
artículo 313 de la misma carta. A partir de dicho estudio, sostiene que la ley
mediante la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, cuenta con
pluralidad de temas, entre los que se encuentran los relacionados con: los
objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal; las estrategias y
políticas económicas, sociales y ambientales del Estado; el cálculo
presupuestal plurianual y la especificación de los mecanismos para la ejecución
del plan de desarrollo. No obstante ello, sostiene que la variedad de temas
con que cuenta la ley de desarrollo, ello no significa que no esté sometida al
principio de unidad de materia sino que “este reviste de características
especiales tratándose de una ley específica con objetivos señalados
expresamente en la Constitución Política y con una regulación determinada en la
ley orgánica con sujeción a la cual debe expedirse el plan de desarrollo”[22].
Por lo tanto,
advierte el interviniente que, la modificación del artículo 3 del Decreto Ley
760 de 2005, introducida por el artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, el cual
exige, por un lado, que para que la Comisión Nacional del Servicio Civil pueda
adelantar los procesos de selección lo debe hacer a través de contratos
suscritos con el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación
–ICFES- o en su defecto por universidades públicas o privadas y, por otra parte,
que los costos asociados a los procesos de selección deberán ser diseñados y
adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra
Eficiente, “resulta ajeno por completo tanto a los objetivos y finalidades
incluidos en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo como al plan de
inversiones públicas que debe contener la segunda parte de ese plan conforma a
lo dispuesto por la Ley 152 de 1994”[23].
(ii) Respecto a
la vulneración al principio constitucional de la autonomía de la Comisión
Nacional del Servicio Civil. En punto a tal acusación, entiende el
interviniente que le asiste razón al accionante y en consecuencia solicita a
esta Corporación, declare la inconstitucionalidad de la norma acusada, teniendo
en cuenta que dicha disposición restringe de manera desproporcionada la
autonomía de la Comisión Nacional del Servicio Civil conforme a los argumentos
que a continuación se resumen:
Con fundamento
en el artículo 130 de la Constitución Política, se tiene que la vigilancia y el
control de las carreras de los servidores públicos se encuentra en cabeza de la
Comisión Nacional del Servicio Civil, en atención a ello, el artículo 7 de la
Ley 909 de 2004 dispone que dicho órgano está dirigida a la “garantía y
protección del sistema de mérito en el empleo público…”. De acuerdo con
ambas disposiciones, la Corte Constitucional, en sentencia C-1230 de 2005
estableció que “….el propósito del constituyente del 91, al implementar el
sistema de carrera por concurso de méritos y asignarle a un órgano autónomo e
independiente la función específica de administrar y vigilar las carreras de
los servidores públicos, fue precisamente el de aislar y separar su
organización, desarrollo y control de factores subjetivos que pudieran afectar
sustancialmente el adecuado ejercicio de la actividad estatal (clientelismo,
favoritismo y nepotismo), materializados, entre otros, en el interés que como
patrono puede tener el propio Estado, en particular la Rama Ejecutiva del Poder
Público, en el proceso mismo de selección, promoción y remoción de sus
servidores.”
De modo que, “incluir
como obligación para la Comisión Nacional del Servicio Civil la realización de
concursos de mérito o procesos de selección mediante contratos o convenios
interadministrativos suscritos con el ICFES; asignar al Ministerio de Educación
Nacional la atribución de acreditar a las universidad públicas o privadas,
instituciones universitarias o instituciones de educación para ese fin; así
como la imposición de fijar los costos de los concursos, a través de las
directrices que determine la Unidad Administrativa Especial, vulnera
ostensiblemente el artículo 130 de la Constitución Política…”[24].
(iii) Frente a
la violación del principio del mérito como eje axial de la Constitución
Política. En relación con
dicha acusación, el interviniente comparte los argumentos presentados por el
demandante al señalar que, conforme a lo dispuesto por el artículo 125 de la
Constitución Política el sistema de la carrera administrativa persigue la
eficacia y la eficiencia de los cargos públicos para que la administración esté
conformada por personas que cuenten con la idoneidad moral y la capacitación
profesional necesaria para lograr desempeñar el ejercicio de la función
pública.
3.     Universidad
Libre de Bogotá
La Facultad de
Derecho de la Universidad Libre de Bogotá, a través del Director del
Observatorio de Intervención Ciudadana de la misma Universidad, realiza su
intervención en la presente actuación, formulando las siguientes pretensiones:
i)
“Frente
al cargo por violación de unidad de materia, solicitamos que declare exequible
el art. 134 de la Ley 1753 de 2015.
ii)
Frente
al cargo por violación del principio de autonomía de la Comisión Nacional del
Servicio Civil, solicitamos:
a.
Se
declare inexequible la expresión “(…) con el Instituto Colombiano para la
Evaluación de la Educación (icfes)”, consagrado en el artículo 134 inc. 1
b.
Se
declare inexequible la expresión “por el Ministerio de Educación Nacional”,
consagrado en el artículo 134 inc 1 de la Ley 1753 de 2015.
c.
Subsidiariamente
al lit b, se declare Exequible la expresión “por el Ministerio de Educación
Nacional” siempre y cuando se interprete que el carácter “acreditado” hace
referencia sólo a un criterio adicional que deberá incorporar la Comisión
Nacional del Servicio Civil a su reglamento de selección de instituciones, el
cual construye con plena autonomía.
d.
Se
declare exequible el art. 134 inc. 2 Ley 1753 de 2015.
e.
Se
declare exequible el art. 134 inc. 3 Ley 1753 de 2015.
f.
Se
declare exequible el art. 134 par. único Ley 1753 de 2015”.
Con base en las
anteriores pretensiones, el interviniente procede a realizar sus
consideraciones respecto de cada una de los cargos formulados por el accionante
en la demanda de inconstitucionalidad:
(i) Sobre la
presunta afectación del principio de unidad de materia. Frente a dicha
acusación, el interviniente advierte que la jurisprudencia de esta Corporación
ha considerado que la valoración del control de constitucionalidad por unidad
de materia, obedece a un juicio de ponderación entre la racionalidad del
proceso de producción de la ley y la facultad de configuración legislativa del
Congreso de la República. En lo que respecta a la garantía de dicho principio
en la Ley de Plan Nacional de Desarrollo, este Tribunal reconoce que la
evaluación de constitucionalidad por la afectación del principio de unidad de
materia debe ser mucho más exigente y restrictivo que el realizado en las demás
leyes esto, por cuando el Ley del Plan de Desarrollo, no puede ser utilizada
para fines distintos a los consagrados en la constitución, en ese orden de
ideas, las disposiciones instrumentales deben guardar una relación o conexión
directa con los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo[25].
En consecuencia,
teniendo en cuenta los señalado por esta Corporación en la Sentencia C- 277 de
2011, el ciudadano que demande la inconstitucionalidad de una norma por
violación de unidad de materia, debe llevar a cabo una carga argumentativa
compuesta de 3 elementos: inicialmente el accionante debe identificar “el
sentido material o temático de la ley concernida; posteriormente, se debe
determinar ii) cuales son las disposiciones de dicha ley que no guarda
relación de conexidad con dicha materia y, por último; iii) las razones
por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el
tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 58 de la Carta”[26].
Teniendo en
cuenta lo anterior, considera el interviniente que el demandante “no
demuestra con claridad el contenido temático propio que distingue a la LPND,
pues lo que hace es demostrar las características jurisprudenciales que ha
determinado la Corte Constitucional en materia de leyes del Plan Nacional de
Desarrollo mas no los ejes temáticos de la ley enjuiciada”. Así mismo considera
que “si bien el demandante examina claramente las disposiciones de la LPND
que no guarda relación de conexidad con dicha materia no hace una comparación
normativa de conexidad entre los fines que tiene la LPND y concretamente los
principios del capítulo V denominado “buen gobierno” con la modificación que se
hace en materia del procedimiento en materia de concursos o procesos de
selección”[27].
(ii) Sobre la
presunta vulneración al principio de autonomía y separación de poderes. El observatorio
de la Universidad Libre, a pesar de considerar inconstitucional algunos de los
apartados del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, se separa de los criterios
presentados por el demandante y en su lugar, procede a explicar las razones que
considera pertinentes para que la Corte Constitucional declare la
inexequibilidad parcial del artículo antes mencionado.
Como primer
argumento, el interviniente sostiene que la autonomía constitucional de la
Comisión Nacional del Servicio Civil ha sido reconocido por el precedente
jurisprudencial a través de las sentencias C-372 de 1999 y C-1175 de 2005, en
dichas providencias, esta Corporación evaluó la constitucionalidad de
disposiciones que consagraban la imposición legislativa de celebrar convenios o
contratos de colaboración interadministrativos, en consecuencia, al presentarse
una identidad fáctica entre las sentencias antes referidas y el artículo 134 de
la Ley 1753 de 2015 resulta necesario aplicar las reglas fijadas en el precedente
jurisprudencial, las cuales permiten dar claridad sobre la relación de la
Comisión Nacional del Servicio Civil con las demás entidades estatales y
aplicarlas en el presente caso.
A su juicio, las
reglas fijadas por la Corte Constitucional van dirigidas a reconocer que la
Comisión Nacional del Servicio Civil no es un cuerpo consultivo del Gobierno,
sino un ente autónomo, de la más alta jerarquía en materia del sistema de
carrera de servidores públicos. Con base en lo anterior, las subrreglas
planteadas por el precedente constitucional que son aplicables al presente caso
son las siguientes: “1) los requisitos y condiciones para determinar los
méritos y calidades de los aspirantes a los concursos deben ser establecidos
por el legislador, no por el ejecutivo y 2) el legislador, sin embargo, no
puede establecer condiciones forzosas para ejercer las atribuciones propias de
la Comisión Nacional del Servicio Civil, tales como la condición de actuar por
conducto de otras entidades estatales”[28].
Conforme a las
anteriores reglas, el interviniente concluye que “la redacción del artículo
134 inc. 1 de la Ley 1753 de 2015 constituye una violación del artículo 130 de
la Constitución Política. Ello se debe a que el legislador no redactó el
artículo 134 inc. 1 como facultativo, sino como imperativo. En otras palabras,
el legislador omitió la expresión “podrá”, la cual crearía un margen de
discrecionalidad administrativa, sino que empleó el término “serán
adelantador”, el cual denota un mandato”. Sin embargo, respecto del inciso
2 del artículo 134 de la Ley 157 de 2015, el interviniente considera que “el
ejercicio subsuntivo no arroja un resultado de inconstitucionalidad pues, en
este caso, el legislador dispuso la expresión “podrán”. Ello implica un
ejercicio pleno de discrecionalidad y no una condición forzosa en los términos
establecidos por la Corte Constitucional.”[29]
En cuanto a la
expresión “acreditadas por el Ministerio de Educación Nacional”
consagrada en el inciso 1 de la Ley 1753 de 2014, el interviniente encuentra un
desplazamiento de competencias, en virtud del cual, anteriormente la
competencia para acreditar las Universidades Públicas o Privadas se encentraba
en cabeza de la misma Comisión Nacional del Servicio Civil, y con la redacción
que plantea el inciso demandado, esa competencia se podría ver trasladada en cabeza
del Ministerio de Educación Nacional. En consecuencia, en opinión del
interviniente, es necesario que se aclare el alcance del término “acreditada”
empleada en la expresión demandada toda vez que, dependiendo de la
interpretación que se haga del término enunciado se puede generar una
intromisión por parte del Gobierno Nacional en la reglamentación de las
condiciones del procesos de selección implementado por la Comisión Nacional del
Servicio Civil. Por tanto, en opinión del representante de la Universidad Libre
de Colombia, la expresión demandada debe ser declarada inexequible “o en su
defecto, entenderse exequible, siempre y cuando se interprete que el carácter
de “acreditado” hace referencia sólo a un criterio adicional que deberá
incorporar la Comisión Nacional del Servicio Civil a su reglamento de selección
de instituciones, el cual construye con plena autonomía”[30].
iii) Frente a la
violación del principio del mérito como eje axial de la Constitución Política. Por último,
aduce que, la obligación de orientar costos de los concursos o procesos de
selección a los acuerdo marco de precios establecidos, diseñados y adoptados por
la Agencia Nacional de Contratación Estatal- Colombia compra eficiente, resulta
constitucional. Al respecto, para el interviniente “la Comisión Nacional de
Servicio Civil está sometida como cualquier otra entidad, al principio de sostenibilidad
fiscal consagrado en la constitución política para el presente caso, el diseño
presupuestal de la entidad se ha dejado en manos de una entidad perteneciente a
la rama ejecutiva, sin embargo ello no implica una imposición reglamentaria
sino la concreción de las reglas de eficiencia y eficacia las cuales fueron
consideradas como pilares fundamentales del capítulo de buen gobierno”[31].
4. Agencia
Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente
La
Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente se opone a
la totalidad de los cargos presentados en la demanda de inconstitucionalidad,
por considerar que cada uno de los argumentos presentador por el accionante no corresponde
a la realidad constitucionalidad y, en consecuencia, los apartes acusados deben
ser declarados exequibles.
(i) Sobre la
presunta afectación del principio de unidad de materia. Para
el interviniente, el inciso 3 del artículo 134 de la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo cumple con el principio constitucional de unidad de materia, el cual
está concebida como una restricción a la libertad de configuración legislativa que
garantiza la coherencia y la transparencia en el proceso legislativo. Al igual
que los demás intervinientes concluye que la Corte Constitucional ha
considerado que la valoración del cumplimiento del principio de unidad de
materia en la Ley de Plan de Desarrollo se debe hacer de forma restrictiva dada
las características de relevancia constitucional de esta Ley.
Con
fundamento en lo anterior, concluye que el artículo 134 de la Ley objeto de
censura constitucional en efecto no atenta con el principio en mención, toda
vez que, “[e]l PND 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, formula como una de
sus estrategias transversales el “Buen Gobierno”, que de acuerdo con las bases
del Plan Nacional de Desarrollo, hace referencia a una estrategia orientada “a
garantizar la configuración y consolidación de un Estado Moderno, más
transparente, eficiente y eficaz”[32].
En
ese orden de ideas, el Plan Nacional de Desarrollo establece unos objetivos
fundamentales de “Buen Gobierno” entre los que se encuentran el de “mejorar
la efectividad de la gestión pública y el servicio al ciudadano a nivel
nacional y territorial” y, “Construir un presupuesto informado por
desempeño y resultados que mejore la calidad del ciclo de la inversión pública”
ambos objetivos, a juicio del interviniente son desarrollados a través del
artículo 134 demandado y guardan una relación directa y coherente, en
consecuencia se cumple con el principio de unidad de materia.
(ii) Sobre la
presunta vulneración al principio de autonomía y separación de poderes. En
cuanto a la presunta vulneración del principio de autonomía de la Comisión
Nacional del Servicio Civil, contrario a lo sostenido por el demandante,
sostiene que no existe identidad fáctica entre las Sentencias C-1175 de 2005 y
C-372 de 1999 con lo reglamentado en el artículo 134 de la Ley de Plan Nacional
de Desarrollo, pues esta disposición difiere sustancialmente de las normas
declaras inconstitucionales por parte de este Tribunal en las sentencias antes
referidas. Al respecto, la Corte concluyó en ambas sentencias que los concursos
de méritos debían ser adelantados mediante convenios o contratos celebrados con
el Departamento Administrativo de la Función Pública dada las características
autónomas de la Comisión Nacional de Servicio Civil, sin embargo, en el
presente caso, no se está afectando la autonomía constitucional de la Comisión
porque, “Colombia Compra Eficiente no está interfiriendo en las funciones
propias de administración y vigilancia de la carrera de los servidores públicos.”[33]
Teniendo
en cuenta lo anterior, considera el interviniente que el artículo 134 demandado
se incorpora al sistema de contratación de la administración pública teniendo
en cuenta que, de conformidad con lo establecido en la Ley 80 de 1993 y la Ley
1150 de 2007, las reglas y procedimientos del sistema de compra pública le son
aplicables a todos los organismos del Estado incluyendo a la Comisión Nacional
de Servicio Civil, en consecuencia, la norma acusada lo que pretende es
garantizar “los principios de la función administrativa estableciendo que
Colombia Compra Eficiente, en consonancia con el Decreto- Ley 4170 de 2011,
debe organizar y celebrar los acuerdos marco de precios para la adquisición de
bienes y servicios requeridos para los concursos de méritos de la CNSC, lo que
a la postre significa dar valía al principio de colaboración armónica entre las
entidades del Estado”[34].
5.
Departamento Nacional de Planeación
Mediante
escrito presentado a esta Corporación el 19 de abril de 2016, el Departamento
Nacional de Planeación realiza su intervención en la presente actuación con el
fin de solicitarle a esta Corporación que declare la constitucionalidad del
artículo demandado. Ello de conformidad con los siguientes argumentos:
(i)
Sobre la presunta afectación al principio de unidad de materia. En
relación con dicho cargo, sostiene que el artículo 134 de la Ley del PND
modificó el artículo 3 de la Ley 760 de 2005, incluyó la posibilidad de que los
concursos de selección a cargo de la Comisión Nacional del Servicio Civil se
realizaran a través de convenios interadministrativos suscrito con el Instituto
Colombiano para la Evaluación de Educación o con instituciones educativas
acreditadas por el Ministerio de Educación Nacional. Adicionalmente estableció
que los costos asociados con el proceso de selección se llevara a cabo teniendo
en cuenta los Acuerdos Marco de Precio adoptados por la Agencia Nacional de
Contratación-Colombia Compra Eficiente.
A
juicio del interviniente, las modificaciones introducidas en el artículo 134 de
la Ley 1753 de 2015, responden a una iniciativa gubernamental que busca fortalecer
la institucionalidad pública implementando mecanismos que permitieran mayor
eficiencia, coherencia y cobertura en la prestación de los servicios públicos.
Para tales fines se iniciaron transformaciones estructurales como la creación
de Ministerios, las reformas a la Fiscalía General de la Nación y a la
Defensoría del Pueblo. Teniendo en cuenta lo anterior, la estrategia del “Buen
Gobierno” implementado en la Ley PND permite que los procesos de selección
a cargo de la Comisión Nacional del Servicio Civil se lleven a cabo a través de
convenios interadministrativos suscritos con el ICFES “permite materializar
un instrumentos jurídico que le permita a la CNSC, en el marco de su autonomía,
considerar al ICFES como un instrumento para el desarrollo de sus políticas,
teniendo en cuenta la experiencia, en el diseño, implementación y
administración de pruebas aplicadas y factores asociados a los componentes
pedagógicos y educativos, de acuerdo con prácticas internacionalmente aceptadas”.[35]
(ii)
En cuanto a la presunta trasgresión del principio de autonomía propia de los
entes autónomos de origen constitucional. Con respecto a
tal acusación, sostiene el interviniente que, contrario a lo manifestado por el
demandante, la función de adelantar procesos de selección, “sigue en cabeza
de la CNSC, de manera que con independencia de la entidad o entidades que
presten su concurso o apoyo para la realización de los concursos, las mismas
deben sujetarse a los lineamiento generales que para tal efecto fije la CNSC”[36].
La anterior afirmación lo realiza de conformidad con lo manifestado por
esta Corporación en la Sentencia C- 247 de 2013, el cual ha señalado que “El
ordenamiento constitucional colombiano, impone en relación con la división del
poder ….ii) un mandato de integración del poder público con otros organismos
diferentes a los que integran las ramas ejecutivas, legislativas y judicial,
que se expresa en aquellas disposiciones que reconocen funciones a órganos no
adscritos a las ramas del poder público tal y como ocurre, entre otros, con la
Comisión Nacional del Servicio Civil, el Consejo Nacional Electoral y la
Registradora Nacional del Estado Civil, y la Contraloría General de la
República, entre otros”[37]
6. Departamento
Administrativo de la Función Pública
El
Representante del Departamento Administrativo de la Función Pública, mediante
escrito allegado a esta Corporación el 19 de abril de 2016, realiza su
intervención en la presente actuación, con el fin de solicitarle a la Corte que
declare la exequibilidad de la disposición parcialmente demandada.
De
acuerdo con el interviniente, la Sentencia C-1175 de 2005 citada por el
demandante no resulta aplicable al artículo objeto de censura constitucional, porque
en dicha oportunidad esta Corporación realizó un análisis de constitucionalidad
del artículo 3 del Decreto Ley 760 de 2005, en el cual concluyó que el
legislador extraordinario había excedido sus facultades extraordinarias
otorgadas por la Ley 909 de 2004. Al respecto, este Tribunal consideró que “para
examinar las acusaciones contra algunas disposiciones del Decreto 760 de 2005,
será preciso remitirse al contenido de la Leu 909 de 2004 con el fin de
verificar, por una parte, si el Decreto se extralimitó en cuanto a las
facultades otorgadas por la ley” por otro lado, aseguró que “[t]ambién
debe precisarse que en esta demanda no se discute la facultad del legislador de
delegar la realización de los procesos de selección en mención”
Mientras
que en la demanda de inconstitucionalidad convocado por el demandante, es el
mismo Congreso de la República, en ejercicio de su libertad de configuración “ampliadas
en materia de función pública (arts. 125 y 150-23 C.P) y atendiendo los
objetivos y programas establecidos en la parte general y dogmática del Plan
Nacional de Desarrollo, quien ordenó que los concursos del sistema general de
carrera fueran adelantados preferentemente por el ICFES, a través de contratos
y convenios administrativos suscritos con la CNSC, consultando su probada
experiencia de la primera en este tipo de procesos, entre otras asignaciones”[38].
Por lo tanto, no se está afectando la autonomía de la Comisión Nacional del
Servicio Civil por cuanto esta misma continúa definiendo las condiciones que se
requieren en los procesos de selección en los respectivos contratos y convenios
administrativos, por lo tanto la participación del ICFES resulta ser
fragmentaria sujeta a los términos que defina la Comisión.
A
juicio del interviniente, la misma jurisprudencia constitucional ha reconocido
que resulta complejo para la misma Comisión Nacional del Servicio Civil, llevar
a cabo de manera directa todos los procesos de selección debido a su reducida
planta de personal, en tanto que ésta es insuficiente para adelantar los
procesos de selección para la provisión de los cargos de la carrera del sistema
general y, consecuentemente, para realizar la acreditación ordenada por el
Legislador Extraordinario en la derogada legislación anterior, a lo cual se
suma el hecho de que la estructura interna establecida para la CNSC en el
Acuerdo No. 00179 del 25 de septiembre de 2012, tampoco prevé reparticiones
especializadas para cumplir tales propósitos, relegando dicha función a la Sala
Plena de la CNSC conformada por tres comisionados, con el apoyo de su Dirección
Administrativa de Carrera que cumple 17 funciones diferentes más lo que ha
conllevado que desde la constitución de la comisión persistan aún sin proveer
un importante número de empleos de carrera.
De
acuerdo con el interviniente, existe en el nivel nacional un total de vacantes
definitivas correspondiente a 31.203, y en el nivel territorial un total de
vacantes definitivas de 121.118 de acuerdo con el Plan Anual de Vacantes
preparado por la Dirección de Empleo Público del Departamento Administrativo de
la Función Pública y actualizado en el año 2016. Contrario a lo que ocurre con
el  Instituto Colombiano de Fomento a la Educación Superior -ICFES- el cual
goza de la experiencia y la capacidad técnica, tecnológica y operativa  para
adelantar los procesos de selección del sistema general de la carrera
administrativa, vigilada y administrada por la CNSC. Dichas características no
solo fueron consideradas por el legislador sino también por este Tribunal a través
de la Sentencia SU-617 de 2013, de manera preferencial pero no excluyente, lo
cual permite que el Ministerio de Educación Nacional certifique la idoneidad de
las Universidades Públicas o Privadas para ejecutar las labores de selección.[39]
Considera
el interviniente que, “si bien la Ley 909 de 2004, artículos 11
literales b) e I), y 30, fijaba como una de las funciones y competencias de la
Comisión, la de adelantar los concursos o procesos de selección a través de
contratos o convenios interadministrativos, suscritos exclusivamente con
universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior
acreditadas por ella para tal fin, lo ciento es que aquellos segmentos normativos
deben entenderse subrogados por ella para tal fin, lo cierto es que aquellos
segmentos normativos deben entenderse subrogados y derogados por el atículo 134
de la Ley 1753 de 2015, que modifica el artículo 3 del Decreto Ley 760 de 2005,
razón por la cual tales normas de la Ley 909 de 2004 deben ser integradas en
unidad normativa al presente proceso, para los propósitos de la dirección de
constitucionalidad que deba producirse”. [40]
Respecto
de la libertad de configuración del legislador, la misma Corte Constitucional
ha referido que el Congreso de la República tiene un amplio margen de libertad
de configuración para crear y diseñar el sistema de carrera y los mecanismos en
lo que se valoran los méritos de los aspirantes a ingresar o ascender dentro de
la misma y del retiro del servicio estatal[41]
Siendo
ello así y estando claramente establecido que la realización preferencial, más
no exclusiva de los concursos de méritos a través de contratos
interadministrativos celebrados con el ICFES no desconoce las finalidades
constitucionales de la carrera, al punto que, como se indica de los apartes
trascritos de la Sentencia SU- 617 DE 2013, la Comisión Nacional del Servicio
Civil viene contratando cotidianamente de tales procesos de selección con el
ICFES no existe una razón válida o suficiente para dudar de la
constitucionalidad de los apartes demandados del artículo 134 de la Ley 1753 de
2015, más aún cuando la acreditación de las universidades que supletoriamente
habrán de realizar los concursos, asignado al MEN, además tampoco desconoce las
finalidades del sistema de mérito, aserto que también es predicable de los
Acuerdos Marco de Precios a cargo de la Agencia Nacional de Contratación Pública,
que lejos de desconocer la autonomía de la comisión Nacional del Servicio Civil
apuntan a generar una economía de escala para la reducción de los costos de los
procesos de selección en beneficio de las entidades públicas y de los aspirantes
que lo financian[42]
Conexión
temática con las bases dogmáticas del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
“todos por un  nuevo país” el cual establece dentro de sus bases generales, 6
estrategias entre las que se encuentra el buen gobierno, luego de hacer un
breve resumen de los apartes contenido en la base del buen gobierno del Ley de
Plan Nacional de Desarrollo, concluye que la norma parcialmente demandada
guarda una conexión directa con los objetivos fijados por la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo en tanto que el tema de los recursos para el ingreso a
la carrera administrativa regulada en la Ley 909 de 2004, guarda una
inescindible relación con las bases dogmáticas y la estrategia transversal del “buen
gobierno”.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
jefe del Ministerio Público, a través del concepto número 6099, presentado a esta
Corporación el 16 de mayo de 2016, solicita a este Tribunal que se declare
inhibida para pronunciarse respecto del primer cargo relacionado con la presunta
violación del principio de unidad de materia. De igual manera, en relación con
las expresiones demandadas del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, solicita se
declare su inexequibilidad, con fundamento en las siguientes razones:
Luego de
realizar un resumen de los cargos formulados por el accionante en su demanda de
inconstitucionalidad, el Procurador General de la Nación considera necesario
establecer si las expresiones acusadas, contenidas en el ya citado artículo 134
de la Ley 1753 de 2015: (i) trasgreden el principio de unidad de materia;
(ii) infringen el principio constitucional de la autonomía, y (iii) limitan de
manera irrazonable y desproporcionada la labora de la CNSC al supeditarla a
contratar con universidades o instituciones de educación superior que tengan
acreditación del Ministerio de Educación Nacional, así como a los lineamientos
de costos que fije Colombia Compra Eficiente[43].
Respecto de los
demás cargos, advierte que la Comisión Nacional del Servicio Civil fue creada
como un órgano autónomo e independiente de las ramas del poder público, con
fundamento en lo contenido en los artículos 113 y 130 de la Constitución
Política. Considerando lo anterior, el Legislador, a través de la Ley 443 de 1998,
estableció la regulación y composición de la Comisión, así mismo, la Ley 909 de
2004 contiene las normas que regulan el empleo público, la carrera
administrativa y la gerencia pública y contiene disposiciones que establece la
competencia de la comisión como un órgano de garantía del sistema de mérito en
el empleo público, no obstante lo anterior, agrega el que la mencionada ley “no
establece la celebración de convenios con el Instituto Colombiano para la
Evaluación de la Educación-ICFES ni mucho menos se le supedita a la
acreditación que de la respectiva entidad educativa haga el Ministerio de
Educación Nacional”[44]
Por lo tanto,
concluye que la norma desmanda configura una intromisión del ejecutivo en las
competencias constitucionales y legales otorgadas exclusivamente a la CNSC,
para sustentar lo anterior, el jefe del Ministerio público realiza una
comparación entre el demandado artículo 134 de la Ley 1753 de 2015 con el
artículo 130 de la Constitución Política el cual le atribuye a la Comisión
Nacional del Servicio Civil la función de administrar y vigilar las carreras de
los servidores públicos, salvo las que tengan carácter especial, para advertir
su inconstitucionalidad[45].Para
finalmente concluid que “con la norma no se presenta una colaboración
armónica entre los diferentes órganos del estado sino una autentica intromisión
del ejecutivo en razón a que le está trasladando a unas entidades que están
bajo la orientación del presidente de la república como suprema autoridad
administrativa, una función que es propia y exclusiva de la comisión nacional
del servicio civil”[46].
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
1.
Competencia
1.1. De
conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 241 de la
Constitución Política, esta Corporación es competente para decidir sobre la
demanda de inconstitucionalidad que se formula contra el artículo 134 (parcial)
de la Ley 1753 de 2015.
1.2. En este
punto, cabe aclarar que, conforme lo ha señalado de manera reiterada esta
Corporación, el cargo por violación del principio de unidad de materia, no le
es aplicable el término de caducidad de un año previsto por la Constitución
para las demandas de inconstitucionalidad que se dirijan a demostrar la
existencia de vicios de procedimiento (C.P: art. 242-3). Ello, por cuanto el
desconocimiento del principio de unidad de materia ha sido considerado como un
vicio de contenido material, cuyo análisis implica una confrontación del texto
de la norma y no una verificación del trámite de elaboración de la misma.
2.
Alcance
de la presente demanda
2.1. En el
asunto sometido a la consideración de la Corte, el actor solicita que se
declare inexequible el artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, mediante el cual se
modifica el artículo 3º del Decreto-Ley 760 de 2005, o, en su defecto, que se
declaren inexequibles las siguientes expresiones, contenidas en el mismo artículo
134 de la Ley 1753 de 2015:
Del
inciso primero, las expresiones: “suscritos con el Instituto Colombiano para
la Evaluación de la Educación (Icfes) o en su defecto” y  “por el
Ministerio de Educación Nacional”.
Del
inciso segundo, la expresión: “como el Icfes, para las inscripciones, el
diseño, la aplicación y la evaluación de las pruebas; el Icfes podrá brindar su
apoyo a uno o más concursos de manera simultánea”.
El
inciso tercero que prevé: “Los costos asociados a los concursos o procesos
de selección deberán ser determinados a través de Acuerdos Marco de Precios
establecidos, diseñados y adoptados por la Agencia Nacional de Contratación
Pública, Colombia Compra Eficiente”.
Y el parágrafo transitorio que consagra: “Hasta tanto Colombia Compra Eficiente adopte los
acuerdos Marco de Precios, los bienes o servicios que requiera la Comisión
serán adquiridos a través de la modalidad de contratación que legalmente
corresponda”.
2.2. Como ya ha
sido señalado, el actor considera que el artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, al
regular el tema de la competencia de la CNSC para adelantar los concursos o
procesos de selección para el ingreso a la carrera administrativa, viola el
principio de unidad de materia (C.P: art. 158), en cuanto los contenidos en
ella previstos no tienen relación de finalidad directa con las temáticas de la referida
ley del Plan Nacional de Desarrollo. De igual manera, aduce que las expresiones
acusadas que hacen parte del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, desconocen los
principios de autonomía y del mérito para acceder a los cargos públicos (C.P.
arts. 125 y 130), en cuanto las competencias que a través de ellas se atribuyen
al ICFES, al MEN y a Colombia Compra Eficiente, comportan una intromisión indebida
y una restricción irrazonable en las funciones asignadas por la Constitución
Política a la CNSC.
2.3. Frente a
las acusaciones formuladas en contra del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015,
el Ministerio Público y quienes intervienen en representación de la Universidad
Javeriana y el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, le solicitan a
la Corte que declare su inexequibilidad, tras considerar que las medidas en
ella adoptadas desconocen la autonomía propia de CNSC y el principio del mérito
para acceder a los cargos públicos.
2.4. En contra
de la posición anterior, la Agencia de Contratación Pública          -Colombia
Compra Eficiente-, el Departamento Nacional de Planeación y el Departamento
Administrativo de la Función Pública, consideran que las pretensiones de la
demanda deben ser denegadas para, en su lugar, se declare la constitucionalidad
de la norma impugnada. Al respecto, precisan que, además de existir una clara
conexión temática entre la norma impugnada y las bases dogmáticas del Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018, las medidas legislativas en ella adoptadas no
desconocen las finalidades constitucionales del régimen de carrera ni afectan
la autonomía de la CNSC y, por el contrario, coadyuvan al cumplimiento de las
funciones asignadas a dicho órgano.
2.5. Con una
posición intermedia, quien interviene a nombre de la Universidad Libre de
Bogotá, considera que la norma acusada es parcialmente inexequible,
atribuyéndole tal efecto solo a las expresiones “suscritos con
el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (Icfes) o en su
defecto” y
“por el Ministerio de Educación Nacional”, sobre la base de entender que
las funciones asignadas al ICFES y al MEN resultan contrarias a la autonomía
que la Constitución Política le reconoce a la CNSC. En punto a las
demás expresiones acusadas, relacionadas con los costos de los concursos,
entiende el interviniente que las mismas se ajustan a la Carta Política, en
tanto que la CNSC, como cualquier otra entidad pública, se encuentra sometida
al principio constitucional de sostenibilidad fiscal.
2.6. Al margen
de los anteriores planteamiento, el Ministerio Público (de forma expresa)
y la Universidad Libre de Bogotá (implícitamente) le solicitan a la Corte
inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo en relación con el cargo por
violación del principio de unidad de materia, por encontrar que la demanda no
cumple con los requisitos fijados por la jurisprudencia constitucional para
considerar apta las acusaciones en las que se invoca la violación del referido
principio. Concretamente, la Agencia Fiscal sostiene que en la demanda “únicamente
se señalan precedentes jurisprudenciales relacionados con leyes del Plan
Nacional de Desarrollo, mas no los ejes temáticos desarrollados en la Ley 1753
de 2015, ni realizó una comparación normativa de conexidad entre los fines que
persigue la ley impugnada con la modificación que se hace en materia de
concursos o proceso de selección adelantados por la Comisión Nacional del
Servicio Civil”. En la misma línea, la Universidad Libre de Bogotá manifiesta
que la demanda no cumple con la carga argumentativa de las demandas de acción
pública de inconstitucionalidad, pues el actor “no demuestra con claridad el
contenido temático propio que distingue a la LPND, pues lo que hace es
demostrar las características jurisprudenciales que ha determinado la Corte
Constitucional en materia de leyes del Plan Nacional de Desarrollo mas no los
ejes temáticos de la ley enjuiciada”.
2.7. En ese orden de ideas, previo al
planteamiento de los problemas jurídicos que le corresponderá resolver a la
Corte en la presente causa, debe la Sala examinar si el cargo relacionado con
la violación del principio de unidad de materia cumple con los requisitos de
procedibilidad que habilitan a esta Corporación para emitir un pronunciamiento
de fondo respecto del mismo.
2.8. Sobre este particular, cabe aclarar
que el análisis de procedibilidad de la demanda se circunscribirá única y
exclusivamente al cargo mencionado, en razón a que la aptitud sustantiva de los
demás cargos no fue cuestionada por ninguno de los intervinientes, ni respecto
de ellos encuentra la Corte elementos de duda que, prima face,
desvirtúen su pertinencia para ser objeto del respectivo pronunciamiento de
fondo.
3.     Requisitos que debe cumplir una demanda de
inconstitucionalidad cuando la misma se formula contra una disposición por violación
del principio de unidad de materia. Ineptitud del cargo
3.1. Tal y como lo ha puesto de presente
esta Corporación, el artículo 158 de la Constitución Política consagra el
llamado principio de unidad de materia, en virtud del cual “todo
proyecto de ley deberá referirse a una misma materia”. Dicho principio, a
su vez, se ve complementado con el mandato contenido en el artículo 169 del
mismo Ordenamiento Superior, en el que se prevé expresamente que “El título
de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido…”.
3.2.
Sobre el referido principio, la Corte ha señalado que el mismo “se orienta a
lograr un mayor grado de racionalización y tecnificación del proceso
legislativo en la instancia parlamentaria, garantizando que el trámite de
deliberación y aprobación de las leyes se lleve a cabo sobre materias definidas
y conocidas desde el mismo surgimiento de la propuesta legislativa”[47]. Al
respecto, ha precisado que, “Considerando que el Congreso de la República es el
escenario democrático por excelencia, exigir la coherencia normativa interna en
los textos legales persigue afianzar el perfil democrático respecto del proceso
de producción legislativa y de su producto, garantizando la deliberación
pública sobre temas previamente conocidos y evitando que se presenten
incongruencias en las leyes que son aprobadas.”[48]
3.3. Atendiendo a lo previsto en los
artículos 158 y 169 de la Carta, la jurisprudencia constitucional ha dejado en
claro que toda ley adoptada
por el Congreso de la República debe ser expedida con plena observancia del principio
de unidad de materia, el cual exige que todas las disposiciones de una
ley guarden relación de conexidad con el núcleo o núcleos temáticos de la
misma. Tratándose
de la ley del
Plan Nacional de Desarrollo, la Corte ha precisado que, en atención a que dicha ley debe sujetarse a los límites
aplicables a las demás leyes, su aprobación no puede desconocer el principio de
unidad de materia.
3.4. En relación con el elemento de
conexidad, como criterio para definir el alcance del principio de unidad de
materia, la Corte ha señalado que el mismo impone que entre la materia o materias dominantes
de la ley y cada una de sus disposiciones, exista un vínculo objetivo y
razonable de naturaleza, temática, causal, teleológica, metodológica o
sistemática[49]. Sobre esa base, lo ha dicho esta
Corporación, el vínculo o relación puede darse en función de “(i) el área de la
realidad social que se ocupa de disciplinar la ley -conexión temática-; (ii)
las causas que motivan su expedición -conexión causal-; (iii) las finalidades,
propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción de la ley
-conexión teleológica-; (iv) las necesidades de técnica legislativa que
justifiquen la incorporación de una determinada disposición -conexidad
metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones
de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a
una racionalidad interna -conexión sistemática-”[50].
3.5. A partir de lo anterior, la
misma jurisprudencia ha destacado que cuando una disposición legal no guarda
relación de conexidad con la materia de la ley de la cual hace parte, puede
entonces ser objeto de una demanda de inconstitucionalidad por violación del
principio de unidad de materia[51].
No obstante, también la jurisprudencia
ha precisado de manera reiterada que, en esos casos, para que la demanda se
considere apta, el actor tiene la carga
de mostrar: (i) cual es el contenido material o temático de la
ley concernida; (ii) cuales son las disposiciones de dicha ley
que no guardan relación de conexidad con dicha materia; además de (iii)
exponer las razones por las cuales considera que las normas señaladas no
guardan relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo
158 de la Carta.  Esto último,
le impone al actor la carga de explicar por qué considera que una o unas normas
en concreto no guardan relación con la materia o materias de la ley, a partir
de una comparación normativa de conexidad.
3.6. Según esta Corporación, solo si el actor
satisface los requisitos señalados, la Corte puede entrar a determinar si,
efectivamente, existe una violación del principio de unidad de materia.
3.7. En el
presente caso, frente al cargo por la presunta violación del principio de
unidad de materia, comparte la Corte la posición adoptada por el Ministerio
Público, en el sentido de considerar que el mismo no satisface los requisitos
fijados por la jurisprudencia constitucional para que la Corte pueda llevar a
cabo su estudio de fondo.
3.8. Ciertamente,
para estructurar el cargo, el actor se refiere a los objetivos de la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo para los años 2014-2018, señalando que la misma “se
enfoca en concretar los siguientes objetivos: Objetivo 1. Fortalecer la
articulación Nación-Territorio; Objetivo 2. Afianzar la lucha contra la
corrupción, transparencia y rendición de cuentas; Objetivo 3. Promover la
eficiencia y eficacia administrativa; Objetivo 4. Optimizar la gestión de la
información; Objetivo 5. Optimizar la gestión de la inversión de los recursos
públicos; Objetivo 6. Promover y asegurar los intereses nacionales a través de
la política exterior y cooperación internacional”.
3.9. De igual forma,
menciona de manera general el contenido de la norma acusada, señalando que la
misma hace parte del Capítulo V denominado “Buen gobierno”, y que, por
su intermedio, “el Legislador modificó: (i) la competencia de la CNCS para
acreditar a las Universidades e Instituciones de Educación Superior, de que
tratan el artículo 3 del Decreto Ley 760 de 2005 y, de contera, el literal b
del artículo 11 de la Ley 909 de 2004; (ii) incluyó la obligatoriedad de
contemplar como primera opción para el desarrollo de los procesos de selección,
al ICFES, y solo de manera excepcional con las Instituciones de Educación
Superior, convirtiendo la regla en una mera excepción; y (iii) limitó la
determinación de los costos asociados a los concursos de méritos adelantados
por la CNCS, a aquellos que se fijen mediante Acuerdos Marco de Precios
establecidos, diseñados y adoptados por la Agencia Nacional de Contratación
Pública, Colombia Compra Eficiente”.
3.10. Dentro del
contexto anterior, el único argumento que expone el accionante para sustentar
la presunta violación del principio de unidad de materia, parte de considerar “que
las disposiciones contenidas en el artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, NO se
relacionan de manera directa y teleológica con la estrategia transversal
denominada ‘Buen Gobierno’, ni con los objetivos señalados en la misma, pues no
corresponden a medios encaminados a la concreción inmediata de las metas de
Buen Gobierno, por cuanto no se evidencia la vinculación con los objetivos
principales de dicha estrategia transversal, y por el contrario corresponde a
una disposición que no recoge ningún instrumento de realización de las
políticas allí señaladas”.
3.11. En ese
sentido, se advierte con facilidad que el actor, por fuera de referirse a los
objetivos de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo para los años 2014-2018 y a
los textos del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, no expone en forma clara y
precisa las razones por las cuales considera que tales contenidos no guardan relación
con los ejes temáticos de dicha ley, es decir, con los objetivos o programas
contenidos en la parte general del plan.
3.12. Concretamente,
el demandante no lleva a cabo una comparación normativa de conexidad entre la
norma acusada y los ejes temáticos de la ley a la que esta se integra, para
efectos de mostrar la presunta violación del principio de unidad de materia.
Dicho de otra forma, la acusación no realiza, como lo exige la jurisprudencia
constitucional, una confrontación normativa de conexidad entre los fines que
persigue la Ley 1753 de 2015 y las modificaciones introducidas en el artículo
134
a la competencia de la CNCS para adelantar los concursos o procesos de
selección dentro del régimen de la carrera administrativa.
3.13. En
consecuencia, debe la Sala concluir que el cargo por violación del principio de
unidad de materia no cumple con la carga argumentativa mínima y suficiente para
mostrar la existencia de violación del principio de unidad de materia y,
por tanto, la Corte deberá inhibirse en relación con el mismo por ineptitud
sustantiva de la demanda.
4.     Problema
jurídico y metodología de decisión
4.1. Resuelto el tema sobre la
procedibilidad de la demanda, en esta ocasión le corresponde a la
Corte establecer si
las expresiones acusadas del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, desconocen
los principios de autonomía y del mérito para acceder a los cargos públicos
(C.P. arts. 125 y 130), en cuanto las competencias que a través de ellas se
atribuyen al ICFES, al MEN y a Colombia Compra Eficiente, comportan una
intromisión indebida y una restricción irrazonable en las funciones asignadas
por la Constitución Política a la CNSC.
4.2. Concretamente,
deberá la Corporación establecer si la disposición acusada viola la autonomía
que la Constitución le reconoce a la CNSC y el criterio del mérito para acceder
a los cargos públicos, por el hecho de que la norma acusada: (i)
disponga que los contratos o convenios para llevar a cabo los concursos o
procesos de selección de personal para acceder al servicio público deben ser
suscritos por la CNSC con al ICFES y solo de manera excepcional con las
instituciones de educación superior; (ii) le asigne al Ministerio
de Educación Nacional la competencia para acreditar a las universidades e
instituciones de educación superior con las que puede la CNSC suscribir
contratos o convenios interadministrativos para adelantar los concursos o
procesos de selección de su competencia; y (iii) deje en manos de
la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente-, la
posibilidad de determinar los costos asociados con los concursos o proceso de
selección para el ingreso a la carrera administrativa.
4.3. Para
resolver el anterior problema jurídico, la Corte se referirá previamente al
tema de la  la autonomía de la Comisión Nacional de Servicio Civil (CNSC), para
luego evaluar la constitucionalidad de la norma impugnada.
5.     Autonomía de la
Comisión Nacional del Servicio Civil
5.1.
El artículo 113 de la Constitución previó la posibilidad de que dentro de la
estructura del ejercicio del poder público, además de los órganos que integran
las tres ramas -legislativa, ejecutiva y judicial-, existieran otros de
carácter autónomo e independiente, para el cumplimiento de las funciones
del Estado. Esto, sin perjuicio de la colaboración armónica entre unos y otros
en el ejercicio de sus funciones.
5.2.
Entre tales órganos de carácter autónomo e independiente se encuentra la CNSC,
consagrada
en el artículo 130 Superior como la “responsable de
la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos,
excepción hecha de las que tengan carácter especial”.
Sobre la CNSC, esta
Corporación ha señalado que se trata de un órgano que no hace
parte de ninguna de las ramas del poder público, es de
carácter permanente, del nivel nacional y cuenta con una personalidad jurídica,
con autonomía administrativa  y patrimonio propio[52].
5.3.
En este sentido, la configuración de la estructura del Estado que se deriva del
artículo 113 de la Carta Política y que supera la clásica división tripartita
del ejercicio del poder, ubica a la CNSC como un órgano que
goza de autonomía para el ejercicio de sus funciones en relación con los demás
órganos del poder público. En tal sentido, este Tribunal ha destacado
especialmente su independencia del Ejecutivo, aclarando que no tiene la calidad
de “cuerpo
asesor o consultivo del Gobierno, ni de junta o consejo directivo de
composición paritaria o con mayoría prevalente de los organismos estatales o de
los trabajadores, ni de las entidades territoriales en cabeza de sus
autoridades”[53].
5.4.
El propósito de atribuirle a un órgano autónomo la función de administrar y
vigilar el régimen de carrera de los servidores públicos, lo ha dicho la Corte,
“no es otro que el de sustraer la carrera y su desarrollo y operación, así como
la práctica de los concursos y la implementación de los procesos de selección
de personal al servicio del Estado, de la conducción de la Rama Ejecutiva del
poder público, que tiene a su cargo los nombramientos en orden estricto de
méritos -según los resultados de los concursos-, mas no la función de manejar
la carrera, privativa del ente creado por la Carta Política con las funciones
muy específicas de administrarla y vigilarla en todas las dependencias
estatales”[54],
con las excepciones previstas por la propia Constitución.
5.5.
En relación con esto último, la jurisprudencia ha explicado que, en la medida
que el “Constituyente quiso establecer la carrera administrativa como la regla
general para la provisión de los empleos en los órganos y entidades del Estado,
para el ascenso dentro de los mismos y para el retiro del servicio, su criterio
consistió en prever un sistema de carrera, coordinado y armónico,
técnicamente organizado, confiado a un organismo único de nivel nacional y con
jurisdicción en todo el territorio, que garantizara la efectividad del
ordenamiento constitucional en la materia, sin depender en su actividad y
funcionamiento de ninguna de las ramas del poder público aunque bajo los
criterios y directrices trazados por el legislador”[55].
5.6.
La autonomía reconocida a la CNSC, sin embargo, no implica desconocer el
funcionamiento armónico que entre los diferentes órganos del Estado debe
mantenerse tal y como lo establece el mismo artículo 113, ni los controles y
límites que la misma Constitución establece sobre la estructura del poder
público y sobre  quienes actúen en su nombre, en material fiscal, disciplinaria
o penal.  Lo que implica es que la CNSC ejerza sus funciones, dentro del marco
constitucional y legal, con un amplio margen de discrecionalidad administrativa
y presupuestal derivada de la autonomía otorgada por la misma Constitución.
5.7.
Como resulta natural, la autonomía proveniente de la naturaleza de la CNSC, se
expresa a través del ejercicio de las funciones o competencias que la
Constitución le ha asignado. Es decir, a la luz del artículo 130 Superior, en
el ejercicio de la potestad de administración y vigilancia de las carreras de
los servidores públicos salvo las excepciones a las que haya lugar.
5.8.
En primer lugar, es preciso tener en cuenta que estas potestades de
administración y vigilancia sobre las que se volverá más adelante, están
referidas a las carreras de los servidores públicos, que no es otra cosa que el
sistema que el Constituyente de 1991, de conformidad con el artículo 125 de la
Carta, estableció como regla general -no exclusiva- para proveer los cargos en
los órganos y entidades del Estado y que se basa en el concurso de méritos.
5.9.
Así las cosas, compete a la CNSC administrar y vigilar este sistema general de
carreras, salvo las carreras de carácter especial a las que se refiere la
propia Constitución y que, por tanto, se encomienda a otras entidades. Sobre
este aspecto, corresponde tener presente que, como la jurisprudencia
constitucional lo ha señalado, existen carreras especiales tanto de tipo
constitucional como legal, de manera que, como lo menciona en artículo 113
Superior, la CNSC “queda excluida de la administración y vigilancia de
las carreras especiales de origen constitucional. Frente a las
segundas, esto es, a los regímenes especiales de carrera de origen
legal, existe en la actualidad una jurisprudencia unificada de la Corte en
cuanto a que es a esta entidad [a la CNSC] a quien corresponde la
administración y vigilancia de dichos regímenes especiales de origen legal”[56].
5.10.
Por otra parte, en relación con las funciones relativas a la “administración”
y “vigilancia” de las carreras de los servidores públicos, la Corte
Constitucional ha definido que el carácter indeterminado de tales expresiones
conduce a que, a su vez, la competencia de la CNSC tenga un carácter amplio,
pues comprende los posibles contenidos a los que pueda dar lugar el ejercicio
de la administración y la vigilancia. De hecho, este Tribunal indicó que a la
hora que el legislador desarrolle estas funciones, debe tener en cuenta que “el
que se trate de conceptos jurídicos indeterminados y no de nociones jurídicas
delimitadas de forma clara y precisa, no quiere decir que pueda el legislador
prescindir de algunos contenidos básicos y estructurales de sentido y
significación que tienen ambas nociones (…)”[57].
5.11.
En este contexto, el alcance de estas competencias está determinado, además del
contenido amplio de los términos contenidos en el artículo 130 Superior, por el
hecho que la  administración y vigilancia son dos funciones que se debe
ejercer de forma conjunta, inseparable y privativa por parte de la Comisión
Nacional del Servicio Civil y que no pueden ser asignadas, en conjunto o por
separado a otros órganos o entidades estatales[58].
5.12.
Lo anterior significa que, una vez identificadas las funciones a cargo de la
CNSC, es posible fijar el ámbito de autonomía que impide que otros órganos
puedan usurpar o limitar su actuación[59]
pues, en todo caso, la comisión está configurada como un ente “de
la más alta jerarquía en lo referente al manejo y control del sistema de
carrera de los servidores públicos”[60].
5.13. Sobre ello se pronunció esta
Corporación en la Sentencia C-1175 de 2005 en el escenario de una demanda de
constitucionalidad contra varias disposiciones del Decreto 760 de 2005 “por el cual se
establece el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional
del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones”. Entre ellas,
en dicha oportunidad, se demandó el artículo 3º, en el que se establecía que
los concursos o procesos de selección serían “adelantados por la Comisión
Nacional del Servicio Civil, a través de contratos o convenios
Interadministrativos, suscritos con el Departamento Administrativo de la
Función Pública, universidades públicas o privadas, instituciones
universitarias o instituciones de educación superior acreditadas por ella para
tal fin (…)”. En dicha oportunidad, se cuestionó el aparte resaltado por
cuanto condicionaba la realización de concursos a la inclusión de una entidad
que no hace parte del sector de la educación.
5.14.
En el fallo anteriormente mencionado, se declaró inexequible la intervención
del Departamento Administrativo de la Función Pública en el desarrollo de los
procesos de contratación para adelantar los concursos de mérito en el acceso al
servicio público por el sistema de carrera. En sustento de tal decisión, la
Corte afirmó que resultaba inconstitucional incorporar esta institución “como
una de las entidades con las que la Comisión puede contratar los procesos de
selección, porque se desconoce la independencia de la Comisión Nacional del
Servicio Civil”. Lo anterior, arguyó esta Corporación, implicaba que la
“autonomía e independencia pueden verse comprometidas si son contratados con el
Departamento Administrativo de la Función Pública los concursos en mención, ya
que tal Departamento, como entidad administrativa que es, hace parte de la Rama
Ejecutiva y, por consiguiente, depende y actúa bajo las orientaciones del
Presidente de la República, suprema autoridad administrativa”.
5.15.
Este caso presenta una concreta manifestación de la autonomía de la CNSC en el
escenario de la contratación, que advierte sobre la inconstitucionalidad de
cualquier condicionamiento o restricción de otros órganos del Estado en el
escenario de la administración y vigilancia del sistema de carrearas de
servidores públicos y que de manera exclusiva y privativa corresponde a la
CNSC.
5.16.
Conforme con ello, el Legislador, no obstante su amplio margen de configuración
en la materia, no está habilitado para condicionar el ejercicio de las
atribuciones propias de la CNSC, a que las mismas se lleven a cabo, necesaria y
forzosamente, por conducto de organismos que hacen parte de la Rama Ejecutiva
del Poder Público.
6.
Análisis
de constitucionalidad del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015 frente a los
cargos formulados en su contra
6.1.
La norma acusada en la presente causa es el artículo 134 de la Ley 1753 de
2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo”. Conforme
lo indica la propia disposición, por su intermedio se modificó el artículo 3º
del Decreto Ley 760 de 2005, “por el cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante
y por la Comisión Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus
funciones”, expedido por el
Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas por el numeral 1° del artículo 53 de la Ley 909 de 2004.
6.2. El artículo 3 del Decreto Ley 760 de 2005, objeto de
modificación por la norma acusada, era del siguiente tenor:
“Artículo 3°. Los concursos o procesos de selección serán adelantados por la
Comisión Nacional del Servicio Civil, a través de contratos o convenios
Interadministrativos, suscritos con el Departamento Administrativo de la
Función Pública, universidades públicas o privadas, instituciones
universitarias o instituciones de educación superior acreditadas por ella para
tal fin. Dentro de los criterios de acreditación que establezca la Comisión se
privilegiará la experiencia e idoneidad del recurso humano que vaya a realizar
los concursos.
La Comisión Nacional del Servicio Civil, las
universidades públicas o privadas, instituciones universitarias y las instituciones
de educación superior que adelanten los concursos, podrán apoyarse en entidades
oficiales especializadas en la materia, como el Instituto Colombiano para el
Fomento de la Educación Superior, Icfes, para las inscripciones, el diseño, la
aplicación y la evaluación de las pruebas; el Icfes podrá brindar su apoyo a
uno o más concursos de manera simultánea”.
6.3.
Como ya fue señalado en el apartado anterior, en la Sentencia C-1175 de 2005,
la Corte llevó a  cabo el estudio de constitucionalidad, entre otros, del
citado artículo 3º del Decreto Ley 760 de 2005. De manera particular, el referido
juicio contra dicha norma se concentró en el aparte que facultaba a la Comisión
Nacional del Servicio Civil (CNSC) para adelantar los concursos o proceso de
selección a través de contratos o convenios Interadministrativos, suscritos con
el Departamento Administrativo de la Función Pública. En esa
oportunidad, como ahora, uno de los cargos que se imputaba a la disposición
partía de considerar que, por su intermedio, se afectaba la autonomía e
independencia de la CNSC, frente a la intervención del Departamento
Administrativo de la Función Pública en el desarrollo de los procesos de
contratación para adelantar los concursos de mérito en el acceso al servicio
público por el sistema de carrera.
6.4.
A partir de este último enfoque, en el citado fallo, la Corte sostuvo que
resultaba inconstitucional incorporar al Departamento Administrativo de la
Función Pública como una de las entidades con las que la CNSC debe contratar
los procesos de selección, porque tal intervención desconocía la independencia
de dicha Comisión reconocida por la Constitución Política para el ejercicio de
sus funciones, razón por la cual declaró la inexequibilidad de la expresión “el
Departamento Administrativo de la Función Pública”. Sobre el particular, se
dijo en la citada Sentencia C-1175 de 2005:
“Así
las cosas, debe decirse que la Corte comparte los reparos del demandante en la
acusación de inconstitucionalidad por la inclusión del Departamento
Administrativo de la Función Pública como una de las entidades con las que la
Comisión puede contratar los procesos de selección, porque se desconoce la
independencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
En
efecto, si las características constitucionales de la Comisión Nacional del
Servicio Civil la ubican como una entidad única, autónoma, permanente, del
nivel nacional e independiente. Que no hace parte del Ejecutivo ni de las otras
ramas u órganos de poder público, que no tiene funciones de cuerpo asesor o
consultivo del Gobierno, ni de junta directiva, características que se
expusieron en la sentencia C-372 de 1999 a la que se aludió en el punto
anterior y cuyas consideraciones ahora se reiteran, esto  conduce a que esta
autonomía e independencia pueden verse comprometidas si son contratados con el
Departamento Administrativo de la Función Pública los concursos en mención, ya
que tal Departamento, como entidad administrativa que es, hace parte de la Rama
Ejecutiva y, por consiguiente, depende y actúa bajo las orientaciones del
Presidente de la República, suprema autoridad administrativa.
Por
consiguiente, se declarará inexequible la expresión “el Departamento
Administrativo de la Función Pública”, contenida en el artículo 3º del Decreto
760 de 2005, por desconocer las características constitucionales de la Comisión
Nacional del Servicio Civil”.
6.5.
Dentro del anterior contexto, como ya se anotó, el Legislador incorporó a la Ley 1753 de
2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo”, el
artículo 134, demandado en esta causa, que modificó el artículo 3º del Decreto
Ley 760 de 2005. Mediante dicha norma el legislador reguló el tema de la
competencia de la CNCS para adelantar los concursos o procesos de selección
para el ingreso a la carrera administrativa, los mecanismos a los cuales se
puede acudir para el desarrollo de estos, y la forma de determinación de los
costos de ese tipo de procesos. Conforme con ello, a través de tres incisos y
un parágrafo transitorio, la norma regula lo siguiente:
-
En
el inciso primero, dispone que: “Los concursos o procesos de selección
serán adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) a través
de contratos o convenios interadministrativos suscritos con el Instituto
Colombiano para la Evaluación de la Educación (Icfes) o en su defecto con
universidades públicas o privadas, instituciones universitarias e instituciones
de educación superior acreditadas por el Ministerio de Educación Nacional para
tal fin. Dentro de los criterios de acreditación se privilegiará la experiencia
e idoneidad del recurso humano que vaya a realizar los concursos”.
-
En
el inciso segundo, prevé que: “[l]a CNSC, las universidades públicas o privadas,
instituciones universitarias y las instituciones de educación superior que
adelanten los concursos, podrán apoyarse en entidades oficiales especializadas
en la materia, como el Icfes, para las inscripciones, el diseño, la aplicación
y la evaluación de las pruebas; el Icfes podrá brindar su apoyo a uno o más
concursos de manera simultánea”.
-
En
el inciso tercero, señala que: “[l]os costos asociados a los concursos o
procesos de selección deberán ser determinados a través de Acuerdos Marco de
Precios establecidos, diseñados y adoptados por la Agencia Nacional de
Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente.
-
Y,
finalmente, en el parágrafo transitorio, establece que: “[h]asta tanto
Colombia Compra Eficiente adopte los acuerdos Marco de Precios, los bienes o
servicios que requiera la Comisión serán adquiridos a través de la modalidad de
contratación que legalmente corresponda”.
6.6. En relación con el mandato contenido
en el inciso primero del
artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, modificado por el artículo 134 de la Ley
1753 de 2015, la
impugnación recae únicamente sobre las expresiones “suscritos con
el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (Icfes) o en su
defecto”
y “por el Ministerio de Educación Nacional”. Al respecto, aprecia la
Corte que tales expresiones, por si mismas, carecen de sentido completo para
efectos de su valoración constitucional. En consecuencia, para su cabal
comprensión, resulta necesario apreciar el texto completo del inciso
cuestionado, puesto que, sin un análisis integral del mismo, no es posible
entender a qué se refieren las citadas expresiones y cuál es su verdadero
alcance dentro del contexto regulador de la medida a la que pertenecen, cual es
lo
referente al proceso de contratación para llevar a cabo los concursos o
procesos de selección en el régimen de carrera administrativa, a cargo de la CNSC.
6.6.1.
Conforme lo ha señalado de manera reiterada esta Corporación, cuando se
demandan apartes específicos de una norma, y  se advierte que los mismos, aisladamente
considerados, carecen de un alcance regulador propio y autónomo que permita
llevar a cabo el examen de constitucionalidad, tal como ocurre en el presente
caso, la Corte puede adoptar distintas medidas, entre otras, la de “extender el
examen al resto del entorno normativo que, con lo acusado, alcanza un sentido
inteligible e independiente”[61].
Ello, en el entendido que, para emitir pronunciamiento de fondo respecto de
demandas dirigidas contra fracciones normativas, se requiere garantizar, por
una parte, que exista proposición jurídica integral en lo acusado y, por otra,
que en el supuesto de que proceda una declaratoria de inexequibilidad, los
contenidos restantes de la norma conserven coherencia y produzcan efectos
jurídicos.[62]
6.6.2.
Sobre el particular, ha puesto de presente la Corporación que, en los eventos
en que se acusan apartes normativos que por sí mismos resultan incoherentes, se
está en presencia del fenómeno jurídico denominado “proposición jurídica
incompleta”, que, precisamente, opera “en aquellos casos excepcionales en que
el actor no acusa una norma autónoma, por lo cual ésta no puede ser estudiada,
por carecer de sentido propio”.[63]
6.6.3.
En el asunto bajo examen, frente a la acusación dirigida contra algunos apartes
del inciso
primero del
artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, modificado por el artículo 134 de la Ley
1753 de 2015,  le corresponde a la Corte garantizar que exista proposición
jurídica integral en lo acusado, e igualmente, que en caso de producirse una
declaratoria de inexequibilidad, los contenidos restantes de la norma acusada conserven
coherencia y produzcan efectos jurídicos propios.
6.6.4.
Por tales razones, procederá entonces la Sala a integrar la unidad normativa y
a llevar a cabo el estudio de constitucionalidad de la totalidad del inciso
primero del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, desde la perspectiva del cargo
formulado en su contra.
6.6.5. Frente a la acusación formulada contra la
expresión “como el Icfes, para las inscripciones, el diseño, la aplicación y
la evaluación de las pruebas; el Icfes podrá brindar su apoyo a uno o más
concursos de manera simultánea”, contenida en el inciso segundo, y
contra el inciso tercero y cuarto del precitado artículo 134 de la Ley 1753 de
2015, advierte la Corte que tales mandatos tienen un alcance regulador propio y
autónomo que permita llevar a cabo el examen de constitucionalidad, sin que las
decisiones que respecto de ellos se puedan adoptar afecten la coherencia y los
efectos jurídicos de la norma a la que se integran.
6.7. Ahora bien, en punto a los distintos
apartados del artículo
134 de la Ley 1753 de 2015, que son objeto de cuestionamiento, cabe recordar
que el actor demanda su declaratoria de inexequibilidad, sobre la base
de considerar que las mismas desconocen los principios de autonomía y del
mérito para acceder a los cargos públicos (C.P. arts. 125 y 130), en cuanto las
competencias que a través de ellas se atribuyen al ICFES, al MEN y a Colombia
Compra Eficiente, comportan una intromisión indebida y una restricción
irrazonable en las funciones asignadas por la Constitución Política a la CNSC.
6.8. En relación con el mandato
contenido en el inciso primero, estima la Corte, contrario a lo
sostenido por el demandante, que el solo hecho de que el mismo contemple la
posibilidad de que la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) contrate con
el ICFES o con universidades públicas o privadas, para los efectos del
adelantamiento de los concursos y procesos de selección en el Régimen de
Carrera Administrativa, no afecta la autonomía e independencia de dicha
Comisión. Ello, en razón a que la CNSC conserva todas las funciones que le
confiere la Constitución y la ley para administrar las carreras de acceso al
servicio público y para llevar a cabo directamente o con el apoyo de
instituciones especializadas, los respectivos concursos de mérito.
6.8.1. En efecto, no obstante la
participación que la norma acusada le reconoce al ICFES en el proceso de
implementación del régimen de carrera administrativa, es claro que la dirección
y toma de decisiones relacionadas con los concursos de mérito y los procesos de
selección sigue estando en cabeza de la Comisión Nacional del Servicio Civil,
como quiera que las entidades contratistas, sea el ICFES, las universidades
públicas o privadas o las instituciones universitarias o de educación superior,
desarrollan el objeto de los respectivos convenios y contratos, bajo la
dirección, coordinación y vigilancia de esa Comisión. Su intervención se
limita, por lo general, a la elaboración y aplicación técnica de las pruebas de
selección o valoración de los aspectos a calificar, siendo en últimas la propia
CNSC quien adopta las decisiones respecto a la conformación de las listas de
elegibles y demás aspectos decisorios en el sistema de carrera administrativa.
Esto último, sobre la base de entender que, en virtud de la autonomía
reconocida por la Constitución Política, es potestativo de la CNSC celebrar
contratos o convenios interadministrativos ya sea con el ICFES o con
universidades públicas o privadas, o con instituciones universitarias e
instituciones de educación superior.
6.8.2.
En punto al cuestionamiento concreto sobre la pérdida de autonomía de la CNSC, al
permitir la norma que una entidad que hace parte de la Rama Ejecutiva del Poder
Público, como lo es el ICFES, pueda integrarse al proceso de contratación, es
importante destacar que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 12 de la Ley
1324 de 2009, "Por la cual se fijan
parámetros y criterios para organizar el sistema de evaluación de resultados de
la calidad de la educación, se dictan normas para el fomento de una cultura de
la evaluación, en procura de facilitar la inspección y vigilancia del Estado y
se transforma el Icfes", el
ICFES es una
Empresa estatal de carácter social del sector de Educación Nacional, concebida
como una “entidad pública descentralizada del orden nacional, de naturaleza
especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
propio, vinculada al Ministerio de Educación Nacional”; a quien
corresponde, entre otras funciones, la de “Desarrollar
la fundamentación teórica, diseñar, elaborar y aplicar instrumentos de
evaluación complementarios, que sean solicitados por entidades oficiales o
privadas”.
6.8.3. Bajo esos presupuestos, a pesar de pertenecer a la
Rama Ejecutiva del Poder Público, en la medida que el ICFES cumple sus
funciones de forma descentralizada, goza de un importante grado de autonomía
para prestar servicios técnicos y especializados en materia de organización y
diseño de concursos o procesos de selección que le sean solicitados por otras
entidades públicas o privadas. En ese sentido, no es predicable la presunta
injerencia de la Rama Ejecutiva en la autonomía de la CNSC, más aun cuando la
intervención del ICFES, como órgano especializado en bancos de preguntas y
concursos, lo que busca es privilegiar el principio de colaboración armónica
entre la Ramas del Poder Público, conforme lo prevé el artículo 113 de la Carta
Política, sin que, como ya se ha señalado, la sola posibilidad de poder participar
en los
concursos o procesos de selección a través de contratos o convenios
interadministrativos, afecte las
funciones que le confiere la Constitución y la ley a la CNSC para administrar
las carreras de acceso al servicio público.
6.8.4.
Así las cosas, la decisión adoptada en la Sentencia C-1175 de 2005, en torno a
la declaratoria de inconstitucionalidad del aparte normativo del artículo 3°
del Decreto 760 de 2005, que establecía que los concursos o procesos de
selección serían adelantados por la CNSC a través de contratos suscritos con el
Departamento Administrativo de la Función Pública, en principio, no constituye
un precedente aplicable al presente caso. Ello, en razón a que, a diferencia de
lo estudiado en aquella ocasión, mientras el Departamento Administrativo de la
Función Pública es un órgano del sector central de la administración y
pertenece en forma centralizada a la Rama Ejecutiva del Poder Público, el ICFES
es una entidad descentralizada por servicios que cumple funciones técnicas y
especializadas en el ámbito del servicio público de educación, y frente al cual
no es predicable la injerencia directa del Ejecutivo por su sola vinculación al
MEN.
6.8.5.
En relación con esto último, resulta del mayor interés resaltar que, a la luz
de lo dispuesto en el numeral primero de la norma acusada, la autonomía que la
Constitución Política le reconoce a la CNSC se ve materializada en la
posibilidad que tiene dicha entidad de definir, según su propio criterio y las
especificidades del concurso o del proceso de selección convocado, cual es la
entidad pública o privada más idónea y competente para diseñar e implementar el
concurso.
6.8.6.
En ese sentido, la autonomía de la CNSC solo se puede entender garantizada en
la medida que sea ella misma quien determine de manera autónoma, dentro del
marco de sus atribuciones y competencias, la manera como se llevan a cabo los
procesos de selección para la provisión de los empleos de carrera en el
servicio público; esto es, si los lleva a cabo directamente o contrata su
realización con entidades especializadas, entendiendo que no tiene que hacerlo necesariamente
con el ICFES o con una cierta universidad o institución de educación superior,
sino según lo que considere más idóneo y conveniente en cada caso, garantizando
la escogencia de la entidad o institución especializada que objetivamente demuestre
tener una mayor capacidad para adelantar la labor contratada.
6.8.7.
Conforme a tales criterios, para la Corte, lo que sí constituye una vulneración
de la autonomía de la Comisión es imponerle contratar en primera instancia con
el ICFES y, como lo señala la norma impugnada,  solo “en su defecto” con
las universidades e instituciones de educación superior, pues de esa manera, se
le resta capacidad operativa y decisoria a la Comisión  en la  responsabilidad
impuesta por el artículo 130 de la Constitución Política de ejercer la
administración y vigilancia de la carrera administrativa. Con esa misma lógica,
también comporta una usurpación de funciones de la Comisión, el hecho de que la
norma disponga, para el caso de las universidades públicas y privadas,
instituciones universitarias e instituciones de educación superior, que
solamente pueden ser contratistas las que sean acreditas por el Ministerio de
Educación “para tal fin”, pues la labor de acreditación para la
realización de los procesos de selección es una atribución exclusiva de la
CNSC, derivada también de su función constitucional de administrar las carreras
de los servidores públicos.
6.8.8. Ciertamente, incluir como un
imperativo para la CNSC, desarrollar los concursos de méritos a través de
contratos o convenios interadministrativos con el ICFES, y asignarle también al
MEN la facultad de acreditar “para tal fin” las universidades o
instituciones de educación superior con las cuales la CNSC pueda también
contratar, comporta una clara y evidente intromisión en las competencias
constitucionales asignadas única y exclusivamente a la CNSC, para administrar
los regímenes de carrera de los servidores públicos, para lo cual, a su vez,
está revestida de autonomía e independencia, lo que implica no estar sujeta a
las directrices de ningún otro órgano o rama del Poder Público.
6.8.9. No
desconoce la Corte que, dentro de la función asignada al Gobierno Nacional, de ejercer
la inspección y vigilancia del servicio público de educación, y en el propósito
de velar por la calidad de la educación (C.P. arts. 189-21-22 y 365), el MEN se
encuentra habilitado para dirigir los Sistemas Nacionales de Acreditación y
para expedir las resoluciones de funcionamiento y registro de las universidades
e instituciones de educación superior. No obstante, el ejercicio de tales
funciones no puede entenderse extendido al ámbito del régimen de carrera
administrativa, pues, como se ha explicado, la función de acreditación para la
realización de los procesos de selección en el régimen de carrera es una
atribución exclusiva de la CNSC.
6.8.10. Por lo tanto,
aceptar que la
Comisión, para efectos de llevar a cabo los concursos o procesos de selección,
debe contratar en primera instancia con el ICFES, y que, subsidiariamente, solo
puede contratar con universidades e instituciones universitarias que previamente
sean acreditas por el Ministerio de Educación para ese propósito específico,
implica subordinar la función de la CNSC, de administrar la carrera de los
servidores públicos, a decisiones de otros órganos externos, lo que
abiertamente contraría los mandatos de autonomía e independencia que el
artículo 130 Superior le reconoce a dicha entidad.
6.8.11. Sobre
esas bases, la Corte procederá declarar exequible, por los cargos estudiados,
el inciso primero del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, salvo las
expresiones “en su defecto” y “para tal fin” que serán declaradas
inexequibles.
6.9. Frente
al inciso segundo, no advierte la Corte que de su contenido surja un
imperativo legal del cual se pueda derivar una intromisión en las funciones de
administración del régimen de carrera que le corresponde llevar a cabo a la
CNSC. En efecto, en desarrollo del principio de colaboración armónica que debe
existir entre los diferentes órganos del Estado (C.P. art. 113), lo que persigue
la norma es apoyar a la CNSC, o a las entidades de educación con que esta
contrate, en el escenario del proceso de implementación de los concursos de
mérito para el acceso al servicio público por el sistema de carrera.
6.9.1. En esa
orientación, dicho inciso segundo se limita a reconocerle a la CNSC, como a las
universidades públicas o privadas, instituciones universitarias y las
instituciones de educación superior que adelanten los concursos, la posibilidad
de “apoyarse en entidades oficiales especializadas en la materia, como el
Icfes, para las inscripciones, el diseño, la aplicación y la evaluación de las
pruebas; el Icfes podrá brindar su apoyo a uno o más concursos de manera
simultánea”. Situación que, como se ha expresado, para nada afecta la
autonomía e independencia de la CNSC en cuanto dicho apoyo depende de la
decisión autónoma que adopte la propia CNSC.
6.9.2. Por lo
tanto, la acusación contra el inciso segundo del artículo 134 de la Ley 1753 de
2015, no está llamada a prosperar.
6.10. Sobre
el inciso tercero de la norma acusada, el mismo establece que los costos
asociados a los concursos o procesos de selección deberán ser determinados a
través de Acuerdos Marco de Precios establecidos, diseñados y adoptados por la
Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente. Sobre el
alcance de dicho mandato, considera la Corte necesario hacer las siguientes
precisiones.
6.10.1. El
acuerdo marco de precios, encuentra fundamento normativo en la Ley 1150 de
2007, “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la
transparencia en la Ley 80 de 1993 y
se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos
Públicos”.
Dicha ley, para efectos de dar cumplimiento a su objeto, estableció cuatro
modalidades de selección de contratistas en los procesos de contratación del
Estado, a saber: (i) licitación pública, (ii) selección abreviada,
(iii) concurso de méritos y (iv) contratación directa. (art. 2°).
6.10.2. En lo
que toca con el mecanismo de selección abreviada, la ley dispuso
que este “corresponde a la modalidad de
selección objetiva prevista para aquellos casos en que por las características
del objeto a contratar, las circunstancias de la contratación o la cuantía o
destinación del bien, obra o servicio, puedan adelantarse procesos
simplificados para garantizar la eficiencia de la gestión contractual”. Aclara
dicha ley que una de las causales de selección abreviada es “La
adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas
uniformes y de común utilización por parte de las entidades, que corresponden a
aquellos que poseen las mismas especificaciones técnicas, con independencia de
su diseño o de sus características descriptivas, y comparten patrones de
desempeño y calidad objetivamente definidos” (art. 2°).
6.10.3. Frente a
la mencionada modalidad de selección abreviada, el inciso 2º, del
literal a), del numeral 2, del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, incluyó los
acuerdos marco de precios como una herramienta para la adquisición de bienes y
servicios de características técnicas uniformes y de común utilización, propia
de esa modalidad de selección. Para el desarrollo de esa alternativa, la citada
norma facultó al Gobierno Nacional para señalar “la entidad o entidades que
tendrán a su cargo el diseño, organización y celebración de los acuerdos marco
de precios”. En cumplimiento de tal mandato, el numeral 7 del artículo 3°
del Decreto 4170 de 2011, encargó a la Agencia Nacional de Contratación Pública
-Colombia Compra Eficiente-, entidad adscrita al Departamento Nacional de
Planeación, del diseño, organización y celebración de los Acuerdos Marco de
Precios.
6.10.4. En ese
contexto, el acuerdo marco de precios consiste en un contrato “celebrado
entre uno o más proveedores y Colombia Compra Eficiente, o quien haga sus
veces, para la provisión a las Entidades Estatales de Bienes y Servicios de
Características Técnicas Uniformes, en la forma, plazo y condiciones
establecidas en este”[64].
Desde ese punto de vista, los Acuerdos o convenio Marco de Precios “son una
herramienta para que el Estado agregue demanda y centralice decisiones de
adquisición de bienes, obras o servicios”, en el propósito de “producir
economías de escala; incrementar el poder de negociación del Estado; y
compartir costos y conocimiento entre las diferentes agencias o departamentos
del Estado”[65].
6.10.5. Ahora
bien, el Parágrafo 5° del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, además de
reiterar la función que están llamados a cumplir los acuerdos marco de precios,
como herramientas que permiten fijar las condiciones de oferta de la
adquisición o suministro de bienes y servicios, establece también las reglas de
vinculación de las entidades públicas a los mismos acuerdos marco. Con ese
propósito, señala que para la Rama Ejecutiva del Poder Público en el Orden
Nacional, sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública, el acuerdo marco tiene carácter vinculante, en las condiciones establecidas
en los reglamentos. Del mismo modo, prevé que, para en el caso de los “Organismos
Autónomos y de las Ramas Legislativa y Judicial, así como las Entidades
Territoriales, las mismas podrán diseñar, organizar y celebrar acuerdos marco
de precios propios, sin perjuicio de que puedan adherirse a los acuerdos marco
a que se refiere el inciso anterior”.
6.10.6. Lo
anterior significa que, en lo que respecta a los órganos autónomos, como es el
caso de la CNSC, los acuerdos marcos desarrollados por el Gobierno Nacional no
le resultan obligatorios, de manera que las mismas entidades pueden diseñar sus
propios acuerdos marcos a los cuales sujetar los procesos de contratación y, en
concreto, de fijación de precios, sin perjuicio de que puedan sujetarse o adherirse
a los acuerdos marco realizados por la Agencia Nacional de Contratación
Pública  -Colombia Compra Eficiente-.
6.10.7. Ello resulta
consecuente con la autonomía que le es propia a la CNSC en lo que hace relación
a la competencia para administrar los concursos o procesos de selección del
sistema de carrera para el acceso al servicio público.
6.10.8. Desde
ese punto de vista, el mandato contenido en el inciso tercero del artículo 134
de Ley 1753 de 2015 que establece que “[l]os costos asociados a los
concursos o procesos de selección deberán ser determinados a través de Acuerdos
Marco de Precios…”, no afecta la autonomía de la CNSC ni el régimen de
carrera, en cuanto que se trata de una modalidad de contratación que, de conformidad
con los dispuesto en el parágrafo 5° del artículo 2° de la Ley1150 de 2007, puede
ser diseñada, organizada y celebrada directamente por la CNSC. No obstante, sí
podría resultar afectada la autonomía de la CNSC y el propio régimen de
carrera, si se parte del supuesto que los acuerdos marco para fijar los costos
asociados a los concursos o procesos de selección deben ser “establecidos,
diseñados y adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia
Compra Eficiente”.
6.10.9. Ello, porque someter la fijación
de los costos asociados en los concursos o procesos de selección a cargo de la
CNSC, a los acuerdos marco establecidos por la Agencia Nacional de la
Contratación Pública, Colombia Eficiente,  comporta una clara y evidente intromisión
del ejecutivo en las competencias constitucionales asignadas única y
exclusivamente a la CNSC, para administrar los regímenes de carrera de
los servidores públicos. En la medida que la Agencia Nacional de Contratación
Pública -Colombia Compra Eficiente- hace parte de la Rama Ejecutiva del Poder
Público, no puede intervenir en forma directa en los procesos de implementación
de los concursos de mérito para el acceso al servicio público, sin afectar la
autonomía de la CNSC.
6.10.10. En ese
sentido, el inciso tercero del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, a través
del cual se establece que: “[l]os costos asociados a los concursos o procesos
de selección deberán ser determinados a través de Acuerdos Marco de Precios
establecidos, diseñados y adoptados por la Agencia Nacional de Contratación
Pública, Colombia Compra Eficiente”, será declarado exequible, en el entendido que tales Acuerdos Marco de Precios no tienen
carácter vinculante
para la Comisión Nacional del Servicio Civil, quien podrá establecer, diseñar y
adoptar sus propios acuerdos, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 5º
del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007.
6.11. Con respecto al parágrafo
transitorio, en la medida que el mismo se limita a permitir que la CNSC
lleva acabo los procesos de contratación a través de la modalidad que
legalmente le corresponda, hasta tanto Colombia Compra Eficiente adopte
los acuerdos Marco de Precios, no se advierte que el mismo afecta su autonomía
ni el régimen de carrera. Esto, sobre la base de lo previamente explicado, en
el sentido que, en todo caso, los Acuerdos Marco de Precios no tienen carácter vinculante para la
Comisión Nacional del Servicio Civil, y que es dicha Comisión quien puede
establecer, diseñar y adoptar sus propios acuerdos, de conformidad con lo
previsto en el parágrafo 5º del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el inciso
primero del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, salvo las expresiones “en
su defecto” y “para tal fin” que se declaran INEXEQUIBLES.
SEGUNDO.-  Declarar  EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la
expresión “como el Icfes, para las
inscripciones, el diseño, la aplicación y la evaluación de las pruebas; el
Icfes podrá brindar su apoyo a uno o más concursos de manera simultánea”, contenida en el inciso segundo del artículo 134 de la Ley 1753
de 2015.
TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE el inciso
tercero del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, en el
entendido que tales Acuerdos Marco de Precios no tienen carácter vinculante para la Comisión
Nacional del Servicio Civil, quien podrá establecer, diseñar y adoptar sus
propios acuerdos, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 5º del
artículo 2 de la Ley 1150 de 2007.
CUARTO.
Declarar
EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el parágrafo transitorio del artículo
134 de la Ley 1753 de 2015.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
Con
aclaración de voto
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
AQUILES
ARRIETA GÓMEZ
Magistrado
(E)
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-518/16
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Jurisprudencia constitucional
(Aclaración de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Requisitos
de admisión (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente
D-11266
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, “Por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo
país’”
Magistrado
Sustanciador:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
1. Con el acostumbrado
respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento las razones que
me llevan a aclarar el voto que emití en la sesión de Sala Plena adelantada el
21 de septiembre de 2016, en la que por votación mayoritaria se profirió la Sentencia
C-518 de 2016 de la misma fecha, que declaró:
“PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el
inciso primero del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, salvo las
expresiones “en su defecto” y “para tal fin” que se
declaran INEXEQUIBLES.
SEGUNDO.-  Declarar  EXEQUIBLE, por los cargos
analizados, la expresión “como el Icfes, para las inscripciones, el
diseño, la aplicación y la evaluación de las pruebas; el Icfes podrá brindar su
apoyo a uno o más concursos de manera simultánea”, contenida en el inciso
segundo del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015.
TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE el inciso tercero del
artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, en el entendido que tales Acuerdos
Marco de Precios no tienen carácter vinculante para la Comisión Nacional
del Servicio Civil, quien podrá establecer, diseñar y adoptar sus propios
acuerdos, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 5º del artículo 2 de
la Ley 1150 de 2007.
CUARTO. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el
parágrafo transitorio del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015.”
2. El demandante
consideraba, entre otros cargos, que el artículo 134 de la Ley 1753 de 2015
–Plan Nacional de Desarrollo– vulneraba los artículos 158 y 169 de la
Constitución, debido a que se incumplía el principio de unidad de materia.
Como se estableció en el acápite 2.1 de los antecedentes de esta
sentencia, el accionante explicó que bajo el pretexto de la pluralidad
normativa de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, no puede incluirse en ella
regulaciones que no tienen una conexidad inmediata y directa con los objetivos
de la misma, como era el caso del artículo 134 acusado. Según se indicó en la
sentencia, el accionante después de definir las modificaciones introducidas a
partir del artículo 134, relacionadas con las funciones de la Comisión Nacional
del Servicio Civil –CNSC–[66],
afirmó expresamente que:
“…
los contenidos de la norma acusada no tienen relación de finalidad directa con
las metas fijadas en el acápite denominado ‘Buen Gobierno’, del documento titulado ‘Bases del Plan de Desarrollo
2014-2018: Todos por un nuevo país’, publicado por el Departamento
Nacional de Planeación, y que hace parte de la Ley 1753 de 2015. Según el
acápite referido, el propósito de ‘Buen Gobierno’ es promover una gestión que prevenga
la corrupción, mejore el servicio que se le presta al ciudadano a nivel
nacional y territorial, fortalezca la gobernanza, consolide el gasto público,
entre otras. Pese a ello, para alcanzar dicho propósito, no se hace
necesario intervenir las funciones que le son propias a la CNSC.”[67]
El demandante adicionó que la ausencia
de conexidad temática o teleológica del artículo acusado, se hacía evidente en
que las disposiciones normativas adoptadas no constituían un medio para la
realización de los objetivos y planes propuestos en la Ley 1753 de 2015.
3. Al respecto, la
mayoría de la Sala Plena consideró “que el cargo por violación del
principio de unidad de materia no cumple con la carga argumentativa mínima y
suficiente para mostrar la existencia de violación del principio de unidad de
materia y, por tanto, la Corte deberá inhibirse en relación con el mismo por
ineptitud sustantiva de la demanda”[68].
Según
la mayoría, el accionante se limitó a afirmar que los objetivos de la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo y el artículo 134 ibídem no tenían una
relación directa y teleológica, sin explicar debidamente por qué ello era así.
Se indicó que el razonamiento del demandante no expone en forma clara y precisa
los argumentos por los cuales los contenidos no guardan relación con los ejes
temáticos, los objetivos o programas contenidos en la parte general del plan,
pues para ello, era necesario llevar a cabo una comparación normativa de
conexidad entre la norma acusada y los ejes temáticos de la ley a la que esta
se integra[69].
Como consecuencia, la Sala Plena declaró la ineptitud sustantiva del cargo
y se inhibió para estudiarlo.
4.
Como
lo expresé en su momento, si bien comparto la decisión a la que se llegó (en
relación con los cargos admitidos), me separo de los apartes señalados
respecto de la aptitud del cargo por violación del principio de unidad de
materia, contenidos en la Sentencia C-518 de 2016, porque en mi
opinión, y de acuerdo con la jurisprudencia, el cargo era apto y procedía su
análisis de fondo.
4.1 En efecto, en
reiterada jurisprudencia[70],
esta Corporación ha sostenido que si bien la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo, por su objeto y naturaleza, contiene pluralidad temática y una
especialidad en su proceso de formación y en su materia, lo anterior no implica
que la misma no pueda ser demandada por vulnerar el principio de unidad de
materia, ya que, todas las disposiciones contenidas en dichos Planes, deben
tener una conexidad directa e inmediata con los objetivos de los mismos.
Ahora bien, en torno a la aptitud de los
cargos contra Leyes del Plan Nacional por quebrantamiento de la unidad de
materia, estimo que en esta ocasión la Sala Plena hizo unas exigencias
desproporcionadas para la admisión del mismo que no son compatibles con las
sentencias que han revisado casos de demandas contra Leyes del Plan por
violación de este renombrado principio.
4.2 En efecto, a
través de la sentencia C-305 de 2004[71], la Corte
evaluó varias demandas acumuladas presentadas contra algunos artículos de la
Ley 812 de 2003[72],
entre otros cargos, por vulneración del principio de unidad de materia. Según
se extrae de la sentencia, la demanda en ese momento indicó:
“Afirma
entonces la demanda que los artículos que acusa no corresponden al criterio
señalado [unidad de materia], pues no son necesarias para impulsar
ningún proyecto o programa incluido en la parte general del Plan, ni para
desarrollar programas o proyectos específicos contenidos en el artículo 8° de
la Ley, y no constituyen siquiera normas de carácter general que faciliten la
interpretación o ejecución global del Plan, por lo cual violan el principio de
unidad de materia.”
En ese momento la Corte consideró que el
cargo era apto y estudió de fondo el asunto. La Sala Plena de entonces explicó
que “en lo referente al principio de
unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo la Corporación estima que la
conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir, sí, si bien el Plan Nacional
de Desarrollo es una ley heterogénea, en la medida en que se ocupa de diversas
materias (políticas macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales, etc.)
lo mismo que de diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o
normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realización del
Plan de Desarrollo, el criterio para examinar la unidad de materia de las
disposiciones instrumentales  contenidas en la Ley del Plan es el relativo
a su conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen
los programas y proyectos contemplados en la parte general del Plan y con
aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución”.
Teniendo
en cuenta ese criterio, evaluó cada uno de los artículos acusados y declaró la
exequibilidad de unos y la inexequibilidad de otros[73].
4.3 Otra norma
demanda de la Ley 812 de 2003 fue el artículo 8º, declarado inexequible a
través de la sentencia C-573 de 2004[74], por violación del
principio de unidad de materia. En ese momento, según se resume en la
sentencia, el demandante indicó:
“Según
su parecer, en primer término, la disposición demandada rompe el principio de
unidad de materia legislativa, pues no existe una conexidad razonable entre su
contenido y el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, que es el tema de la ley
de la cual forma parte. El demandante explica que la ley del plan se refiere a
la ‘dirección política y
económica del Estado’ y por ello excluye ‘todo tipo de prescripciones cuyo objetivo tienda a regular otro
tipo de situaciones que no amparen bajo la sombra aquella, como es el caso de
la norma cuya constitucionalidad se cuestiona y que tiene por finalidad regular
un procedimiento administrativo específico para la toma de decisiones en una
empresa estatal determinada y la elección de un funcionario público en
particular’”.
En
este momento, tampoco hubo mayor controversia sobre la admisión del cargo pues
la Corte estimó que si bien era corta, la argumentación presentada por el actor
permitía el estudio de fondo de la disposición.
4.4 En la sentencia
C-795 de 2004[75],
la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 119 de la Ley 812 de 2003 por
violación del principio de unidad de materia. En ese momento, según se presenta
en la sentencia, la demanda únicamente expuso lo siguiente respecto del cargo:
“Según
su parecer, no existe ningún vínculo razonable entre la organización y el
funcionamiento de las subsedes de CORPORINOQUIA, CORPOAMAZONAS Y CDA con el
Plan Nacional de Desarrollo, y menos aún con el Plan de Inversiones, por lo que
las normas acusadas desconocen el principio de unidad de materia y el contenido
específico de la ley del plan.”
A pesar de lo escueto de la misma, la
norma fue objeto de pronunciamiento y, como se indicó, fue excluida del
ordenamiento jurídico.
4.5 Con posterioridad varias sentencias evaluaron cargos por violación
de la unidad de materia, respecto de las diferentes Leyes del Plan Nacional de
Desarrollo[76]. Es el
caso de las sentencias C-539 de 2008[77], C-376 de 2008[78], C-1062 de 2008[79], C-747 de 2012[80], C-670 de 2014[81], C-359 de 2016[82] entre otras, en las cuales la Corte
consideró que las argumentaciones presentadas por los entonces accionantes
satisfacían los presupuestos de admisión. En algunas de las demandas fueron
concisos y en otras más extensos, pero en todo caso la exigencia giraba en
torno a que se indicara la inexistencia de conexidad directa e inmediata del
artículo o artículos acusados respecto de los objetivos del plan.
5. Visto lo anterior y al descender al estudio del cargo presentado
en esta ocasión, estimo que el accionante si bien hizo una presentación corta
de los argumentos, presentó todos los elementos de juicio para que el cargo
fuera admitido. En efecto, (i) explicó el contenido materia del artículo
134 acusado, que consistía en modificar algunas de las principales funciones de
la CNSC[83], (ii)
señaló que esas modificaciones no desarrollaban los objetivos del Plan Nacional
de Desarrollo, relacionados con el “Buen Gobierno”[84], debido a que (iii) la
intervención de la CNSC hecha en el artículo 134[85] no promovía una
gestión que prevenga la corrupción, no mejoraría el servicio prestado a los
ciudadanos, no fortalecía la gobernanza ni consolidaba el gasto público.
El accionante argumentó “que las disposiciones contenidas en el artículo 134 de
la Ley 1753 de 2015, NO se relacionan de manera directa y teleológica con la
estrategia transversal denominada ‘Buen Gobierno’, ni con los objetivos
señalados en la misma, pues no corresponden a medios encaminados a la
concreción inmediata de las metas de Buen Gobierno, por cuanto no se evidencia
la vinculación con los objetivos principales de dicha estrategia transversal, y
por el contrario corresponde a una disposición que no recoge ningún instrumento
de realización de las políticas allí señaladas”.
En suma, considero que el cargo era
apto, que la Sala Plena impuso una carga desproporcionada al demandante y que
la interpretación rígida del “concepto de la violación” en la admisión
de demandas de inconstitucionalidad cuando se trata de discutir la unidad normativa
en las leyes del plan, genera una flexibilización de esa regla constitucional
en la elaboración y aprobación de esas leyes que no está prevista en la
Constitución y, por el contrario, termina facultando al Congreso a regular en
forma desordenada y desbordada todos los temas en la ley del plan. Por
consiguiente, la Corte debió entrar a estudiar de fondo el cargo presentado en
la demanda.
Expresados
los motivos de mi aclaración de voto reitero que comparto la decisión adoptada
por la Sala Plena en sesión del 21 de septiembre de 2016,  mediante la cual se
profirió la sentencia C-518 de 2016.
Fecha ut supra
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Folio 5.
[2] Ibídem.
[3] Folio 1, al respaldo.
[4]
Folio 2.
[5] Ver, entre otras, las Sentencias C-305 de 2004, C-539 de 2008, C-394
de 2012.
[6] Folio 2, al respaldo.
[7]
“Artículo  3.  Modificado por el
art. 134, Ley 1753 de 2015. Los concursos o
procesos de selección serán adelantados por la Comisión Nacional del Servicio
Civil, a través de contratos o convenios Interadministrativos, suscritos
con el Departamento Administrativo de la Función Pública,
universidades públicas o privadas, instituciones universitarias o instituciones
de educación superior acreditadas por ella para tal fin. Dentro de los
criterios de acreditación que establezca la Comisión se privilegiará la
experiencia e idoneidad del recurso humano que vaya a realizar los concursos.
[NOTA:
El texto subrayado fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional
mediante Sentencia C-1175 de
2005]. Negrita fuera de texto.
La
Comisión Nacional del Servicio Civil, las universidades públicas o privadas,
instituciones universitarias y las instituciones de educación superior que
adelanten los concursos, podrán apoyarse en entidades oficiales especializadas
en la materia, como el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación
Superior, Icfes, para las inscripciones, el diseño, la aplicación y la
evaluación de las pruebas; el Icfes podrá brindar su apoyo a uno o más
concursos de manera simultánea”.
[8] “Artículo 30. Competencia para
adelantar los concursos. Los
concursos o procesos de selección serán adelantados por la Comisión Nacional
del Servicio Civil, a través de contratos o convenios interadministrativos,
suscritos con universidades públicas o privadas o instituciones de educación
superior acreditadas por ella para tal fin. Los costos que genere la
realización de los concursos serán con cargo a los presupuestos de las
entidades que requieran la provisión de cargos.
Los convenios o contratos se suscribirán
preferencialmente, con las entidades acreditadas que tengan jurisdicción en el
departamento o municipio en el cual esté ubicada la entidad para la cual se realiza
el concurso.
La Comisión acreditará como entidades idóneas para
adelantar los concursos a las universidades públicas y privadas y a las
instituciones de educación superior que lo soliciten y demuestren su
competencia técnica en procesos de selección, experiencia en el área de
selección de personal, así como capacidad logística para el desarrollo de
concursos. El procedimiento de acreditación será definido por la Comisión
Nacional del Servicio Civil.
Las entidades que utilicen las listas de elegibles resultado
de los concursos adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil
deberán sufragar los costos determinados por la citada Comisión.
[9]
Folio 3, al respaldo.
[10] Artículo
130 de la Constitución Nacional.
[11] Folio 6.
[12] Folio 5, al respaldo.
[13] Ibídem.
[14]
Folio 6, al respaldo.
[15] Folio 6, al respaldo.
[16] Folio 7.
[17]
Sentencia C-133 de 2012.
[18]
Folio 41.
[19]
Ibídem.
[20]
Folio 42.
[21]
Folio 42.
[22]
Folio 50.
[23]
Folio 51.
[24]
Folio 53.
[25]
Al respecto, el interviniente cita, entre otras, las
siguientes sentencias: C-1144 de 2001; C-006 de 2012; C-1000 de 2013 y C- 704
de 2015.
[26]
Folio 56.
[27]
Folio 57.
[28]
Folio 58.
[29]
Folio 59.
[30]
Folio 61.
[31]
Ibídem.
[32]
Folio 64.
[33]
Folio 65.
[34]
Folio 66.
[35]
Folio 92.
[36]
Folio 93.
[37]
Ibídem.
[38]
Folio 102.
[39]
Folio 105.
[40]
Folio 106.
[41]
Al respecto cita las siguientes Sentencias: C-110 de 1999;
C-563 de 2000; C-1230 de 2005; entre otras.
[42]
Folio 109.
[43]
Folio 121.
[44]
Folio 123.
[45]
Folio 126.
[46]
Ibídem.
[47]
Sentencia C-188 de 2006.
[48]
Sentencia C-188 de 2006.
[49] Sentencia
C-490 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[50] Sentencia
C-896 de 2012 (M.P. Mauricio González Cuervo).
[51] Cfr.
Sentencia C-832 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño
[52]
Al respecto ver las Sentencias C- 372 de 1999 y C-1230 de 2005.
[53]
Sentencia C-1230 de 2005.
[54]
Sentencia C-372 de 1999, reiterada en las sentencia C-1230 de
2005, entre otras.
[55]
Sentencia C-372 de 1999, reiterada en Sentencias posteriores.
[56]
Sentencia C-753 de 2008. Lo cual quedó establecido desde la Sentencia C-1230 de
2005 y reiterado, entre otras, por las Sentencias, C-1265 de la misma anualidad,
C-109 de 2006 y C-471 de 2013.
[57]
Sentencia C-471 de 2013.
[58]
En la Sentencia C-1230 de 2005 se explicó este asunto en los siguientes
términos:
El vocablo “y” -que
representa la vocal i-, mencionado en el artículo 130
Superior para referirse a las labores que le corresponde cumplir a la Comisión,
es utilizado en dicho texto como conjunción copulativa, cuyo oficio es
precisamente unir, ligar y juntar en concepto afirmativo las dos
acepciones, “administración y vigilancia”, de modo que se entienda
que se trata de dos funciones que se deben ejercer de forma conjunta,
inseparable y privativa por la Comisión Nacional del Servicio Civil y no por
otros órganos o entidades estatales.
[59]
Sentencia C-1230 de 2005.
[60]
Sentencia C-372 de 1999.
[61]
C-966 de 2012.
[62]
Cft. Sentencias C-565 de 1998, C-173 de 2001, C-635 de 2012 y C-966 de 2012,
entre otras.
[63] Sentencia C-409 de 1994, reiterada, entre otras, en
las Sentencias C-320 de 1997, C-930 de 2009 y C-966 de 2012.
[64]
Definido en el artículo 3 del Decreto 1510 de 2013, “Por el cual se
reglamenta el sistema de compras y contratación pública”.
[65]
Ibídem.
[66] Modificaciones
introducidas en el artículo 134, respecto de la competencia de la CNCS para
adelantar los concursos o procesos de selección dentro del régimen de la
carrera administrativa, entre otras.
[67]
Acápite 2.1 de la sentencia.
[68]
Fundamento jurídico 3.13 de la sentencia.
[69]
Fundamento jurídico 3.12 de la sentencia.
[70] Ver entre
otras las sentencias C-305 de 2004 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C- 573 de
2004 M. P. Rodrigo Uprimny Yepes, C-533 de 2005    , C-801 de 2008     , C-156
de 2013  entre otras.
[71]
M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[72]
Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, por un
Estado comunitario.
[73] Primero: Declarar EXEQUIBLES los
artículos  119, 120, 124, y 130 a 132 de la Ley 812 de 2003, únicamente
respecto de los cargos formales examinados en la presente decisión.
Segundo. Declarar INEXEQUIBLES los artículos 15, 53,
79, 115, 123, 126, 128, 129 y 133 de la Ley 812 de 2003.
[74]
M. P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[75]
M. P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[76] Ley 1151
de 2007, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.
Ley 1450 de 2011, por la
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.
Ley 1753 de 2015, por la
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.
[77] M. P.
Humberto Antonio Sierra Porto. Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 68, 105, 137, 141, 146, 150, 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 “por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
[78] M. P.
Marco Gerardo Monroy Cabra. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo, 2006-2010.”
[79] M. P.
Nilson Pinilla Pinilla. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 62
de la Ley 1151 de 2007, “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010”.
[80] M. P.
Mauricio González Cuervo. Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 42
de la Ley 1450 de 2011.
[81] M. P.
María Victoria Calle Correa. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
262 de la Ley 1450 de 2011 ‘por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo, 2010-2014’.
[82] M. P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
41 (parcial) y 267 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un nuevo país”.
[83]
Fundamento 2.1 de la sentencia.
[84] Fundamento
3.8 de la sentencia. 3.8. Ciertamente, para estructurar el cargo, el
actor se refiere a los objetivos de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo para
los años 2014-2018, señalando que la misma “se enfoca en concretar los
siguientes objetivos: Objetivo 1. Fortalecer la articulación Nación-Territorio;
Objetivo 2. Afianzar la lucha contra la corrupción, transparencia y rendición
de cuentas; Objetivo 3. Promover la eficiencia y eficacia administrativa;
Objetivo 4. Optimizar la gestión de la información; Objetivo 5. Optimizar la
gestión de la inversión de los recursos públicos; Objetivo 6. Promover y
asegurar los intereses nacionales a través de la política exterior y
cooperación internacional”.
[85] Fundamento
3.9 de la sentencia. 3.9. De igual forma, menciona de manera general el
contenido de la norma acusada, señalando que la misma hace parte del Capítulo V
denominado “Buen gobierno”, y que, por su intermedio, “el Legislador modificó:
(i) la competencia de la CNCS para acreditar a las Universidades e
Instituciones de Educación Superior, de que tratan el artículo 3 del Decreto
Ley 760 de 2005 y, de contera, el literal b del artículo 11 de la Ley 909 de
2004; (ii) incluyó la obligatoriedad de contemplar como primera opción para el
desarrollo de los procesos de selección, al ICFES, y solo de manera excepcional
con las Instituciones de Educación Superior, convirtiendo la regla en una mera
excepción; y (iii) limitó la determinación de los costos asociados a los
concursos de méritos adelantados por la CNCS, a aquellos que se fijen mediante
Acuerdos Marco de Precios establecidos, diseñados y adoptados por la Agencia
Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente”.