T-615-15
Sentencia T-615/15
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ EN LA
ACCION DE TUTELA-Requisitos
de procedibilidad
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Contenido y alcance
TOPE MAXIMO DE PENSIONES
DERECHO AL MINIMO VITAL-Contenido y alcance
MINIMO VITAL DE SUBSISTENCIA-Concepto no es
meramente cuantitativo sino también cualitativo
DERECHO AL MINIMO VITAL-Requisitos que deben comprobarse para acreditar
vulneración en un caso concreto de un trabajador o de un pensionado para que se
considere amenazado o vulnerado
DEBIDO PROCESO EN MATERIA PENSIONAL-No vulneración por aplicación de sentencia C-258/13 al poner límite a la
ley de megapensiones
DERECHO AL MINIMO VITAL-No vulneración por cuanto límite del monto de pensión
establecido en la sentencia C-258/13 resulta razonable para el desarrollo de
una vida digna
Referencia: Expediente
T-4664519
Acción de tutela
instaurada por Francisco Merilo Herrera Tarantino y otros contra la Nación –
Ministerio de Salud y Protección Social y el Fondo de Previsión Social del
Congreso de la República (FONPRECON).
Procedencia: Consejo de
Estado.
Asunto: Debido proceso. Mínimo
vital. Límite a las mesadas pensionales con cargo a recursos del Estado.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Bogotá,
D. C., veintiocho (28) de septiembre
de dos mil quince (2015).
La Sala Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la
sentencia de tutela proferida el 18 de septiembre de 2014 por la Sección Segunda
de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la
cual revocó la providencia proferida el 10 de diciembre de 2013 por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en el marco de
la acción de tutela iniciada por los accionantes en contra del Fondo de
Previsión Social del Congreso de la República (FONPRECON) y el Ministerio de
Salud y Protección Social.
El asunto fue conocido por la Corte
Constitucional por remisión que realizó la Sección Segunda de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, según lo ordenado por el
artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. El 12 de febrero de 2015, mediante auto
notificado el 16 de febrero de 2015, la Sala de Selección Número Dos de Tutelas
de esta Corporación lo seleccionó para revisión.
I. ANTECEDENTES
El
26 de noviembre de 2013[1], a través de apoderados judiciales, los
señores Francisco Merilo Herrera Tarantino (de 84 años), Jaime Valderrama Gil
(de 82 años), Alberto Rojas Puyo (de 79 años), Norberto Morales Ballesteros (de
78 años), Jesús Antonio Vargas (de 78 años), Carlos Martínez Simahan (de 74
años) y José Augusto Trujillo Muñoz (de 70 años), presentaron acción de tutela
en contra del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República y del
Ministerio de Salud y Protección Social.
Los
accionantes consideran que sus derechos fundamentales a la dignidad del adulto
mayor, vida, salud, seguridad social, mínimo vital, debido proceso y acceso a
la administración de justicia fueron vulnerados por los accionados, al haberse
disminuido sus mesadas pensionales de forma unilateral a partir del mes de
julio de 2013, a través de una comunicación de carácter general, sin que se les
permitiera ejercer sus derechos a la defensa y contradicción.
A. Hechos y pretensiones
1. Los accionantes, quienes se
desempeñaron en el pasado como congresistas, manifiestan que les fueron
reconocidas sus pensiones de vejez por parte de FONPRECON, a través de diversos
actos administrativos que adjuntan a la demanda de tutela.
2. Señalan que FONPRECON, haciendo
una interpretación equivocada de la Sentencia C-258 de 2013, redujo
ostensiblemente el monto de sus pensiones a veinticinco (25) salarios mínimos
legales mensuales, a través de una comunicación de carácter general contenida
en la Resolución No. 443 de 12 de julio de 2013. En este sentido, la entidad
omitió la expedición de actos administrativos de carácter particular que
garantizaran el debido proceso administrativo, lo que impidió el ejercicio de
sus derechos a la defensa y la contradicción.
3. Para argumentar esta posición, establecen
que en la Sentencia C-258 de 2013, la Corte Constitucional exclusivamente
analizó la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, que estableció
el régimen especial para las pensiones de congresistas regulado en el Decreto
1359 de 1993.
4. Sobre el particular debe
aclararse que la Corte analizó la constitucionalidad del referido artículo de
acuerdo con el límite pensional impuesto por el Acto Legislativo No. 01 de
2005. La mencionada norma constitucional indica en su parágrafo que a partir
del 31 de julio de 2010, en virtud del principio de sostenibilidad financiera,
no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos
legales mensuales vigentes con cargo a recursos de naturaleza pública. Así,
señala el artículo 1º del referido acto legislativo:
“ARTÍCULO
1°. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la
Constitución Política:
"El
Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema
Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el
pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes
en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia
de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo
establecido en ellas". (…)
"Parágrafo
1°. A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a
veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a
recursos de naturaleza pública (…)”.
En la Sentencia C-258 de 2013, la
Corte Constitucional estableció que el texto original del artículo 17 de la Ley
4ª de 1992 devenía en una vulneración de los principios de universalidad,
solidaridad y eficiencia que rigen la seguridad social, ya que constituía un
trato excesivo y preferente a un sector privilegiado de la población. Por esta
razón, decidió declarar inexequibles las expresiones “durante el último año,
y por todo concepto” y “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el
salario mínimo legal”, contenidas en el inciso primero de la norma; y la expresión “por
todo concepto” del parágrafo.
Asimismo, en el numeral tercero de la parte resolutiva de la
Sentencia C-258 de 2013, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de
las restantes expresiones del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, con algunos
condicionamientos, entre éstos, que las mesadas pensionales reconocidas bajo dicho
régimen no podían superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales
mensuales vigentes.
En consecuencia, resolvió la
Corte Constitucional:
“Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES las
expresiones “durante el último año y por todo concepto“, “Y se aumentarán en el
mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, contenidas en el
primer inciso del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, así como la expresión “por
todo concepto”, contenida en su parágrafo.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLES las
restantes expresiones del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, relativas al régimen
pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les
resulte aplicable, en el entendido que:
(…)
(iv) Las
mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este
régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos
legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013. (…)”.
5. Ahora bien, los accionantes afirman
que en la Sentencia C-258 de 2013 únicamente se analizó la constitucionalidad
del régimen pensional contenido en la Ley 4ª de 1992, y no la de otros
regímenes pensionales especiales o exceptuados, creados y regulados en otras
normas. Señalan que cuando la Corte indicó en el numeral tercero de la parte
resolutiva de la mencionada providencia que “las mesadas correspondientes a
pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán
superar los veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir
del 1ª de julio de 2013”, exclusivamente hizo referencia al régimen
contenido en la Ley 4ª de 1992, y no a otro tipo de regímenes.[2]
6. Indican que al haber adquirido el
estatus de pensionados antes de la Ley 4ª de 1992, ésta no constituyó el régimen
jurídico aplicable para el reconocimiento de sus pensiones, y que por lo tanto,
la reducción de sus mesadas pensionales a veinticinco (25) salarios mínimos
legales mensuales vigentes no tiene asidero constitucional ni legal. En este
sentido, manifiestan que la Sentencia C-258 de 2013 no les es oponible, por
cuanto sus pensiones no fueron reconocidas con base en la Ley 4ª de 1992, sino
con base en normas jurídicas anteriores a su expedición.
7. Señalan que el Acto Legislativo
No. 01 de 2005 expresamente consagra que “por ningún motivo podrá reducirse
el valor de la mesada de pensiones reconocidas conforme a derecho”. En
consecuencia, la acción de FONPRECON devino en una ostensible expropiación.
8. En similar sentido, argumentan que
el Acto Legislativo No. 01 de 2005 consagra que “La ley establecerá un
procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del
derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley” para
garantizar el derecho fundamental al debido proceso, pero que sin embargo, no
fue observado en su caso.
9. Manifiestan que con la reducción
unilateral por parte de FONPRECON de sus mesadas pensionales, se vulneraron sus
derechos adquiridos, y los principios de buena fe y confianza legítima, sin que
se observaran las garantías del derecho fundamental al debido proceso
administrativo.
10. Indican que los perjuicios
ocasionados por razón de la reducción de las mesadas pensionales son graves e
inminentes, toda vez que los accionantes son adultos mayores, cuyas edades
exceden la vida probable de los colombianos.
11. En igual sentido, manifiestan que
con motivo de las actuaciones de los demandados se vulneraron sus derechos
fundamentales a la vida digna, integridad personal, salud y mínimo vital en su
dimensión cualitativa.
12. Finalmente, indican que resultaría
excesivo que se les obligara a iniciar acciones ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, las cuales podrían durar años hasta obtener un pronunciamiento
por parte de los jueces.
13. En consecuencia, los accionantes solicitan
que se protejan sus derechos fundamentales a la vida, la salud, la
tranquilidad, la honra, el debido proceso, acceso a la administración de
justicia, libertad, igualdad, derechos adquiridos y seguridad social en
pensiones, y que, para ello, se ordene dejar sin efectos el acto administrativo
mediante el cual se efectuó la reducción de sus mesadas pensionales.
B. Actuaciones procesales en sede de
tutela.
El
26 de noviembre de 2013[3], a través de apoderados judiciales, los
señores Francisco Merilo Herrera Tarantino, Jaime Valderrama Gil, Alberto Rojas
Puyo, Norberto Morales Ballesteros, Jesús Antonio Vargas, Carlos Martínez
Simahan y José Augusto Trujillo Muñoz presentaron acción de tutela en contra
del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República y del Ministerio de
Salud y Protección Social.
Mediante auto del 27 de noviembre de 2013,
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, admitió
la acción de tutela, ordenando notificar el contenido de la misma al Director
del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República y al Ministro de
Salud y Protección Social.
C. Respuesta del Fondo
de Previsión Social del Congreso de la República
1. El Director General
del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (FONPRECON)
respondió la acción de tutela el 2 de diciembre de 2013[4], señalando
que la presunta vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes no
se había configurado.
2. Indicó que a pesar de
que los accionantes habían dirigido la acción de tutela en contra de FONPRECON,
lo cierto es que del texto de la demanda se desprendía que éstos no estaban de
acuerdo con la decisión de ajustar las pensiones al límite de veinticinco (25)
salarios mínimos legales mensuales vigentes, orden contenida en la Sentencia
C-258 de 2013.
En consecuencia,
solicitaron que se vinculara a la Corte Constitucional al trámite judicial,
teniendo en cuenta que había sido dicha Corporación la que profirió la
mencionada providencia.
3. Señaló que la solicitud de
adelantar un procedimiento administrativo para el reajuste de las pensiones
carece de toda razonabilidad, toda vez que en la Sentencia C-258 de 2013 se ordenó
enfáticamente a la autoridad administrativa, realizar el reajuste automático de
la pensión a través de un acto de cumplimiento. Así, FONPRECON citó un aparte
de la Sentencia C-258 de 2013 en el que indicó la Corte Constitucional:
“En segundo lugar, como
efecto inmediato de la sentencia, a partir del 1 de julio de 2013 y sin
necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a recursos de
naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 salarios mínimos legales
mensuales vigentes. Por ello, todas las mesadas pensionales deberán ser
reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad administrativa”.
Igualmente, citó otro aparte de la
Sentencia C-258 de 2013 en el que la Corte Constitucional expresamente establece
la improcedencia de reliquidaciones particulares para dar cumplimiento a la
orden contenida en la mencionada providencia, en los siguientes términos:
“Estas mesadas, deben
ser ajustadas, sin necesidad de hacer reliquidaciones caso por caso,
hasta bajar a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, tope pensional
que fue dispuesto por el Constituyente como razonable. Es decir, aquí no se
trata de una reliquidación sino de un ajuste hacia futuro”. (Subraya y negrilla en
el texto)
En consecuencia, FONPRECON manifestó
que emitió un acto de carácter general con el fin de dar cumplimiento a la
Sentencia C-258 de 2013, lo que excluía la procedencia de expedir actos
administrativos particulares.
4. Señaló que a pesar de que los
accionantes pretenden demostrar que sus pensiones no fueron liquidadas con base
en la Ley 4ª de 1992, lo cierto es que éstas sí fueron ajustadas en virtud de
dicha norma jurídica, pues de lo contrario, no excederían el máximo legal de
veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, valores que
fueron pagados a los accionantes hasta junio de 2013 por parte de FONPRECON.
Para demostrar esta afirmación, la
entidad anexa un cuadro en el que se constata que de no haber sido aplicado el
reajuste contemplado en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, las mesadas
pensionales de los accionantes no excederían el límite de veinticinco (25)
salarios mínimos legales mensuales vigentes[5].
5. Manifestó que la ratio
decidendi de la Sentencia C-258 de 2013 expresa palmariamente que bajo
ningún régimen legal las pensiones a cargo de recursos de naturaleza pública
podrán superar el tope establecido por el Acto Legislativo No. 01 de 2005, el
cual consiste en veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En este sentido, el ajuste efectuado por FONPRECON no puede ser considerado
como una revocatoria o reliquidación del monto de la pensión, como
equivocadamente señalan los accionantes, sino como un acto de cumplimiento de
una orden judicial impartida por la Corte Constitucional a través de la
Sentencia C-258 de 2013.
6. FONPRECON indicó que había
iniciado procesos de lesividad en contra de aquellas pensiones sobre las cuales
se revelaba una ostensible ilegalidad, las cuales serían objeto de revisión por
parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero que, en todo
caso, acató las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en Sentencia
C-258 de 2013, a través del ajuste automático de las mesadas pensionales al
límite de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
7. Desestimó la presunta
configuración de un perjuicio irremediable, toda vez que los accionantes reciben,
en la mayoría de los casos, pensiones equivalentes a catorce millones
setecientos treinta y siete mil quinientos pesos ($14.737.500), y en su
condición de pensionados tienen garantizado el servicio de salud, lo cual evidencia
de que éstos tienen una vida digna y decorosa.
8. FONPRECON indicó que, en todo
caso, los accionantes frente a los cuales cursan acciones de lesividad, cuentan
con otros mecanismos de defensa judicial para proteger sus derechos, como es el
caso de las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
9. Finalmente, en virtud de los
argumentos anteriormente reseñados, FONPRECON solicitó al despacho denegar por
improcedente el amparo solicitado, o en su defecto, negar las pretensiones de
los accionantes, al no constatarse la presunta vulneración de los derechos
fundamentales alegados.
D. Respuesta del Ministerio de Salud
y Protección Social
El Director Jurídico del Ministerio
de Salud y Protección Social contestó la acción de tutela[6] advirtiendo
que ésta se dirigía a cuestionar la aplicación que FONPRECON había efectuado de
la Sentencia C-258 de 2013. Sobre el particular, señaló que las providencias
judiciales tienen presunción de legalidad, y que frente a éstas sólo es
procedente la acción de tutela cuando se prueba la configuración de una vía de
hecho judicial.
Asimismo, manifestó la falta de
legitimación por pasiva en lo concerniente al Ministerio de Salud y Protección
Social. En efecto, indicó que si bien FONPRECON es una entidad adscrita al Ministerio,
de acuerdo con lo contemplado en el artículo 4º del Decreto 4107 de 2011, dicha
institución cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio propio, lo que exonera al Ministerio de cualquier tipo de
responsabilidad endilgada en virtud de las actuaciones de FONPRECON.
E. Sentencia de primera instancia.
1. Mediante sentencia proferida el 10
de diciembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Primera, Subsección A, denegó el amparo de los derechos fundamentales
alegados por los accionantes en el escrito de tutela[7].
2. El Tribunal advirtió que las
órdenes contenidas en la Sentencia C-258 de 2013 son de obligatorio
cumplimiento por parte de las autoridades, por lo que FONPRECON no estaba
facultado para omitir su aplicación. Así, señaló el Tribunal:
“En ese sentido, en el
caso sometido a examen es claro que la orden contenida en la sentencia C-258 de
2013, es de obligatorio cumplimiento para la totalidad de las autoridades
judiciales (sic),
pues tal como quedó expuesto, en el presente caso no se encuentra ninguna
justificante que le permita a Fonprecon desconocer la orden relacionada con el
reajuste de las pensiones que estén a cargo del Estado por debajo de 25
salarios mínimos legales mensuales vigentes”[8].
3. Asimismo, indicó que la Sentencia
C-258 de 2013, en su numeral 4.3.6.5, estableció la forma en que las órdenes
contenidas en la providencia debían ser cumplidas, señalando tres hipótesis:
i)
En
primer lugar, que en tanto la Sentencia C-258 de 2013 regía hacia futuro,
ninguna pensión causada bajo el régimen especial de congresistas consagrado en
la Ley 4ª de 1992, podrá ser reconocido por fuera de los criterios establecidos
por la Corte Constitucional.
ii)
En
segundo lugar, que a partir del 1º de julio de 2013, de manera automática y sin
necesidad de efectuar ningún tipo de reliquidación, ninguna pensión podrá
superar el tope de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales
vigentes. Esta hipótesis, a juicio del Tribunal, es la aplicable al caso
concreto.
iii)
En
tercer lugar, que aquellas pensiones reconocidas con fraude a la ley o abuso
del derecho, deberán ser objeto de un procedimiento administrativo en el que se
garantice el derecho fundamental al debido proceso. Sin embargo, el Tribunal
considera que éste no es el caso de los demandantes, toda vez que FONPRECON
únicamente realizó el reajuste de las pensiones teniendo en cuenta el tope de
veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
4. Indicó que el acto administrativo
mediante el cual FONPRECON dio cumplimiento a las órdenes contenidas en la
Sentencia C-258 de 2013 es un acto de ejecución, el cual no es susceptible del
control de legalidad, toda vez que dichos actos no crean situaciones jurídicas
particulares, ni deciden en forma definitiva una actuación.
5. Resaltó que los accionantes no
controvirtieron que las mesadas pensionales debían ser reajustadas al tope de
veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, en virtud de lo
ordenado en la Sentencia C-258 de 2013, sino que éstos arguyeron que la
mencionada providencia no les era aplicable, al haber sido reconocidas sus
pensiones con base en regímenes anteriores a la Ley 4ª de 1992.
Sin embargo, después de realizar un
ejercicio aritmético, el Tribunal concluyó que las mesadas pensionales de los
accionantes sí fueron actualizadas con base en la Ley 4ª de 1992, pues de lo
contrario, no superarían el tope de veinticinco (25) salarios mínimos legales
mensuales vigentes[9].
6. Asimismo, señaló que la Sentencia
C-258 de 2013 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, por lo tanto,
mientras dicha providencia no sea declarada nula, producirá efectos erga
omnes y deberá ser acatada por todas las autoridades públicas.
7. Finalmente, señaló el Tribunal que
en el caso analizado no se evidenció una vulneración de los derechos
fundamentales de los accionantes, toda vez que fue la misma Corte Constitucional,
en su calidad de guardiana de los derechos fundamentales, la que estableció la
manera en que debían aplicarse las normas pensionales, la cual fue acatada por
parte de FONPRECON.
Aclaración de voto
El magistrado Luis Manuel Lasso
Lozano aclaró que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos en el caso “Cinco Pensionistas contra Perú”, la
disminución de las mesadas pensionales debe efectuarse exclusivamente a través
de leyes promulgadas con el objetivo de garantizar el bienestar general.
Así, manifestó que a pesar de que compartía
el sentido de la decisión, la disminución de las mesadas pensionales de los
accionantes está soportada en una providencia judicial, a saber, la Sentencia
C-258 de 2013, y no en una norma de rango legal[10].
Salvamento de voto
La magistrada Claudia Elizabeth Lozzi
Moreno se apartó de la decisión mayoritaria, al considerar que en el caso
analizado se vulneró el derecho fundamental al debido proceso y los principios
de buena fe y confianza legítima, por cuanto FONPRECON se abstuvo de proferir
actos administrativos de carácter particular que permitieran ejercer en forma
efectiva, los derechos fundamentales a la defensa y contradicción de los
accionantes.
En similar sentido, señaló que de la
Sentencia C-258 de 2013 no se deduce que la autoridad administrativa estuviera
facultada para omitir la garantía del derecho fundamental al debido proceso de los
accionantes, quienes tienen la calidad de adultos mayores.
F. Impugnación
Los apoderados de los accionantes impugnaron
la sentencia de tutela de primera instancia, advirtiendo la disparidad de
criterios entre los magistrados del Tribunal, y reiterando la vulneración de
los derechos fundamentales de los accionantes por razón de la actuación de
FONPRECON[11].
Asimismo, señalaron que el Tribunal
había omitido dar aplicación a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, que expresamente señala que la reducción de las mesadas
pensionales sólo puede efectuarse por medio de la expedición de leyes cuya
finalidad sea la protección de la utilidad pública y el interés general.
Reiteraron que la Sentencia C-258 de 2013
determinó que era necesario que la entidad pública competente iniciara un procedimiento
administrativo con observancia del derecho fundamental al debido proceso para
efectos de revisar el monto de las mesadas pensionales.
G. Sentencia de segunda instancia.
1. La Sección Segunda de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante fallo de tutela
del 18 de septiembre de 2014, decidió revocar la sentencia impugnada, y
en su lugar, conceder las pretensiones de la acción de tutela[12].
2. El Consejo de Estado inicia con el
análisis de la Sentencia C-258 de 2013 e indica que en la mencionada
providencia, la Corte Constitucional estudió la constitucionalidad del artículo
17 de la Ley 4ª de 1992, estableciendo distintas pautas para garantizar que las
pensiones reconocidas con fundamento en el referido régimen no atentaran contra
los principios de sostenibilidad fiscal, universalidad, solidaridad y
eficiencia de la seguridad social.
Así, señaló que en la Sentencia C-258
de 2013 se establecía que ninguna pensión causada bajo el régimen especial de
congresistas contenido en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 podía ser
reconocida o liquidada por fuera de las pautas contenidas en ésta.
Como resultado de ello, la Corte
Constitucional ordenó que a partir del 1º de julio de 2013, y sin necesidad de
reliquidación, ninguna mesada pensional con cargo a recursos de naturaleza
pública podía superar el tope de veinticinco (25) salarios mínimos legales
mensuales vigentes, por lo que las autoridades administrativas debían reajustarlas
automáticamente.
3. El Consejo de Estado indica que no
le asiste razón a los accionantes al señalar que los efectos de la Sentencia
C-258 de 2013 no les son aplicables, toda vez que sus pensiones fueron
reliquidadas con base en la Ley 4ª de 1992. De no haber sido así, éstas no
excederían los veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes a partir
de julio de 2013.
4. Señala que FONPRECON dio
cumplimiento a la Sentencia C-258 de 2013, y que la acción de tutela cuestiona las
directrices contenidas en la mencionada providencia, la cual tiene efectos erga
omnes.
5. Sin embargo, indica que, tal y
como lo ha establecido la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección
Segunda, en Sentencia del 17 de julio de 2014, el reajuste de las mesadas
pensionales reconocidas bajo el régimen de la Ley 4ª de 1992 no puede
realizarse con desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso. En
efecto, manifiesta que esta garantía debe ser observada en “toda clase de
actuación judicial y administrativa”, de acuerdo con lo consagrado en el
artículo 29 de la Constitución Política.
Por lo tanto, afirma que es deber de
la autoridad pública expedir un acto administrativo de carácter particular en
el que se especifiquen las razones de hecho y de derecho que sustentan la
decisión adoptada por FONPRECON y así, se permita a los accionantes, presentar
argumentos de defensa que les permita controvertir dicha decisión.
6. En consecuencia, el Consejo de
Estado decidió tutelar los derechos fundamentales de los accionantes, y para
ello, ordenó i) revocar la sentencia de primera instancia, ii) dejar sin
efectos la Resolución No. 443 de 12 de julio de 2013, iii) adelantar un
procedimiento administrativo en el que se garantizara el debido proceso de los
accionantes, para efectos de dar cumplimiento a la Sentencia C-258 de 2013, y,
finalmente, iv) reanudar el pago de las mesadas pensionales en la forma en que
se venía haciendo antes del 1º de julio de 2013, y cancelar las sumas dejadas
de pagar en virtud del reajuste efectuado por FONPRECON.
H. Solicitud elevada por el
Ministerio del Trabajo
El día 4 de mayo de 2015, el Ministro
de Trabajo remitió una solicitud de selección del caso de la referencia y su
acumulación al proceso T-4182969.
Señala el Ministro de Trabajo que no
se configuró la presunta vulneración de los derechos fundamentales al mínimo
proceso y mínimo vital de los accionantes, por cuanto el reajuste automático de
las pensiones provino del cumplimiento de una orden judicial contenida en la
Sentencia C-258 de 2003.
Asimismo, indicó que a los
accionantes no se les ha vulnerado su derecho pensional, sino que se ha
limitado el mismo a veinticinco (25) salarios mínimos, lo que permite llevar
una vida digna y tranquila.
Finalmente, asegura que es necesario
el pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre el caso analizado, puesto
que algunos despachos judiciales no han dado cumplimiento a la orden de
reajustar las mesadas pensionales al límite constitucional. Así, de persistir
el incumplimiento, se impedirá el ahorro fiscal previsto para la ampliación de
la cobertura del sistema de seguridad social.
I. Actuaciones procesales en la Corte
Constitucional
La Magistrada sustanciadora presentó
proyecto de fallo el día 20 de mayo de 2015. Sin embargo, el Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio,
de acuerdo con lo consagrado en el artículo 39 del Decreto 2591 de 1991,
presentó un impedimento para conocer del caso contenido en el expediente de la
referencia, por considerar que podía tener interés directo en el resultado del
proceso objeto de estudio.
Asimismo, el Magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
presentó incapacidad médica para la fecha de la sesión, razón por la cual no
hizo parte del debate jurídico.
El día veintiocho (28) de julio de 2015 el doctor Juan
Carlos Henao tomó posesión como conjuez para integrar la Sala Quinta de
Revisión y estudiar la procedencia de los impedimentos del caso de la
referencia y el proyecto de fallo.
La Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, integrada por el Conjuez Juan Carlos Henao Pérez y la
Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, en sesión del 28 de julio de 2015, aceptó
el impedimento del doctor Jorge Iván Palacio Palacio y se pronunciará de fondo
sobre las pretensiones de la presente acción de tutela.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en Sala de
Revisión, las sentencias proferidas dentro de la acción de tutela en
referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto
bajo revisión y problemas jurídicos a abordar
2. Tal y como se señaló en el acápite de
hechos, los accionantes consideran que sus derechos fundamentales al debido
proceso y mínimo vital fueron vulnerados por FONPRECON. Dicha Corporación optó
por reajustar las mesadas pensionales a veinticinco (25) salarios mínimos
legales mensuales vigentes, sin efectuar ningún tipo de procedimiento
administrativo para el efecto.
3. Por su parte, FONPRECON aduce que el
reajuste de las mesadas pensionales de los accionantes obedeció al cumplimiento
de la orden contenida en la Sentencia C-258 de 2013, mediante la cual se ordenó
el reajuste automático de todas las pensiones a cargo del erario, en
veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
El
caso que analiza la Sala evidencia un conflicto de derechos y garantías
constitucionales: por un lado, la aplicación de las órdenes contenidas en la
Sentencia C-258 de 2013 de forma unilateral, y sin el desarrollo de un
procedimiento administrativo, con la finalidad de preservar la sostenibilidad
fiscal del sistema de pensiones y de dar cumplimiento a una sentencia judicial
que tiene el carácter de cosa juzgada constitucional. Por el otro, el reclamo
de los accionantes a que se les garanticen sus derechos fundamentales al debido
proceso y al mínimo vital, consagrados en los artículos 29 y 48 de la
Constitución Política, los cuales fueron presuntamente vulnerados por la
actuación unilateral de FONPRECON.
En consecuencia, la Sala deberá
responder los siguientes problemas jurídicos:
¿Se viola el derecho fundamental al
debido proceso cuando una autoridad pública decide reajustar la mesada
pensional sin adelantar un procedimiento administrativo, en razón a una orden
contenida en una sentencia de constitucionalidad?
¿Se viola el derecho fundamental al
mínimo vital de un pensionado, cuando una autoridad pública decide reajustar la
mesada pensional al tope de veinticinco salarios mínimos legales mensuales
vigentes, en razón a una orden contenida en una sentencia de
constitucionalidad?
A continuación se analizará la procedencia
de la acción de tutela, y la posible configuración de una afectación a los
derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital de los accionantes,
por razón del reajuste realizado a sus mesadas pensionales, contenido en la
Resolución No. 0443 de 12 de julio de 2013.
Análisis
de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela
3. De conformidad con lo preceptuado
en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y la
jurisprudencia constitucional, para verificar la procedencia de la acción de
tutela deberá demostrarse el cumplimiento de los siguientes requisitos: (i)
legitimidad activa y pasiva; (ii) vulneración o amenaza de un derecho
constitucional fundamental; (iii) subsidiariedad; e (iv) inmediatez.
Previamente a analizar los problemas
jurídicos planteados en la presente acción de tutela, es necesario establecer
el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la misma, tal y como se
realizará a continuación:
Legitimidad por activa y por pasiva
4. El artículo 86 de la Constitución
Política establece que toda persona puede acceder a la acción de tutela para
obtener la protección de sus derechos fundamentales afectados o amenazados por
la acción u omisión de una autoridad pública o de los particulares, en los
casos que determine la ley.
5. En el caso analizado se observa el
cumplimiento del requisito de legitimidad por activa. En efecto, los
accionantes son personas naturales que reclaman la protección de sus derechos
fundamentales al debido proceso y mínimo vital, presuntamente vulnerados por
FONPRECON y el Ministerio de Salud y Protección Social, por razón de haber
reajustado sus mesadas pensionales al tope de veinticinco (25) salarios mínimos
legales mensuales vigentes, contenido en el Acto Legislativo No. 01 de 2005.
6. Ahora bien, con respecto a
FONPRECON, también se configura el requisito de legitimidad por pasiva, por
cuanto dicha entidad tiene la calidad de autoridad pública, en los términos del
artículo 86 superior. Asimismo, a través de la presente acción constitucional se
discute si la Resolución No. 0443 de 12 de julio de 2013, proferida por FONPRECON,
vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y mínimo vital de los
accionantes.
7. Sin embargo, advierte la Sala que
el requisito de legitimidad por pasiva no se cumple en lo concerniente al
Ministerio de Salud y Protección Social, toda vez que dicha entidad no ejecutó
ninguna de las acciones alegadas por los accionantes como presuntamente vulneradoras
de sus derechos fundamentales.
En similar sentido, FONPRECON, a
pesar de estar adscrita al Ministerio de Salud y Protección social, es un
establecimiento público del orden nacional, que cuenta con personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio propio, de acuerdo con lo contenido en el
artículo 14 de la Ley 33 de 1985, que establece:
“Artículo
14º.- Créase
como establecimiento público del orden nacional, esto es, como organismo dotado
de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente,
adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Fondo de Previsión
Social del Congreso de la República”.
En consecuencia, la tutela será
declarada improcedente en lo concerniente a los cargos elevados en contra del
Ministerio de Salud y Protección Social, al no configurarse el requisito de
legitimidad por pasiva.
Vulneración o
amenaza de un derecho constitucional fundamental
8. Los derechos involucrados en el
presente caso, a saber, debido proceso y mínimo vital, tienen el carácter de
fundamentales, y pueden ser reclamados en sede de tutela.
Inmediatez
9. La Corte Constitucional ha
establecido que la acción de tutela debe ser instaurada en un término
razonable, para evitar que la incongruencia entre el medio judicial utilizado y
el fin perseguido con la misma, devenga en la imposibilidad de proteger los derechos
alegados como violados, o que se configure una violación de derechos de
terceros.[13]Sin
embargo, la Corte Constitucional no ha establecido un término perentorio,
siendo deber del juez ponderar, en cada caso concreto, la razonabilidad del
término transcurrido entre la vulneración de los derechos fundamentales del
accionante, y la fecha de presentación de la acción constitucional.
En el caso analizado se observa que la
Resolución No. 0443 proferida por FONPRECON, mediante la cual se redujo la
mesada pensional de los accionantes, es de fecha 12 de julio de 2013. A su vez,
éstos presentaron la acción de tutela ante el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, el 26 de noviembre de 2013.
Así, el término transcurrido entre la
fecha de expedición del acto administrativo presuntamente vulnerador de los
derechos fundamentales de los accionantes, y la presentación de la acción de
tutela, es de aproximadamente cuatro meses y quince días, el cual resulta
razonable para la Corte Constitucional.
Subsidiariedad.
10. Teniendo en cuenta lo consagrado
en los artículos 86 de la Constitución Política y 6º del Decreto 2591 de 1991,
la subsidiariedad es un requisito de la acción de tutela, lo que implica que
sólo será procedente cuando el accionante carezca de otro medio de defensa
judicial provisto en el ordenamiento jurídico colombiano. Sin embargo, será
necesario que el juez constitucional evalúe la idoneidad y eficacia del medio
de defensa judicial para la protección de los derechos fundamentales alegados
como violados, situación que deberá ser estudiada en cada caso concreto, con el
fin de establecer la procedencia de la acción de tutela.
11. Ahora bien, se advierte que frente
a la Resolución No. 0443 de 12 de julio de 2013, proferida por FONPRECON, y
mediante la cual se realizó el reajuste de las mesadas pensionales de los
accionantes, no procede la interposición de recurso alguno en la vía
gubernativa, toda vez que ésta no constituye un acto administrativo de carácter
particular.
Sin embargo, en caso de que su
naturaleza jurídica fuera la de un acto administrativo de carácter general, tal
y como lo señalan los accionantes, sobre el mismo podría iniciarse la acción de
nulidad simple, consagrada en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, lo que
implicaría la existencia de otros medios de defensa judicial para el reclamo de
los derechos fundamentales de los accionantes, y la consecuente improcedencia
de la acción de tutela.
12. No obstante, FONPRECON y el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca han señalado que la Resolución No. 0443
de 2013 se limitó a dar cumplimiento a las órdenes contenidas en la Sentencia
C-258 de 2013. En este sentido, la resolución atacada constituiría un acto
administrativo de ejecución, y no un acto administrativo de carácter general,
el cual no es susceptible de ser controvertido ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, a menos de que se demuestre que la actuación de la
autoridad administrativa, excedió los límites de la decisión judicial.
En consecuencia, para determinar la
posible existencia de otros mecanismos de defensa judicial, y la procedencia de
la acción de tutela en el caso analizado, será necesario estudiar la naturaleza
jurídica del acto administrativo contenido en la Resolución No. 0443 de 12 de
julio de 2013, lo cual se realizará en el acápite de fondo de la presente
providencia.
Análisis de la vulneración del
derecho fundamental al debido proceso por razón de la expedición de la
Resolución No. 0443 de 12 de julio de 2013.
13. El derecho fundamental al debido
proceso se encuentra consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política,
norma de carácter imperativo que impone a las autoridades públicas la
obligación de respetar dicha garantía en favor de los ciudadanos en el marco de
todas las actuaciones judiciales o administrativas.
14. En el caso analizado, tanto los
accionantes como la Sección Segunda del Consejo de Estado consideran que el
derecho fundamental al debido proceso de los primeros fue vulnerado por cuanto
FONPRECON, de manera unilateral, y sin iniciar un procedimiento administrativo
en el que se garantizaran los derechos a la defensa y contradicción, resolvió
realizar un reajuste a las pensiones de los accionantes, y reducirlas hasta el
tope de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, bajo el
argumento de dar cumplimiento a la Sentencia C-258 de 2013.
15. Sin embargo, FONPRECON y el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideran que no existió la mencionada
violación del derecho fundamental al debido proceso. Así, argumentan que en la
Sentencia C-258 de 2013 se ordenó el reajuste de las pensiones que excediesen
el monto de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes a
dicho tope, de forma automática y sin necesidad de realizar reliquidaciones de
carácter individual.
En consecuencia, es necesario que la
Corte realice un análisis de las órdenes contenidas en la Sentencia C-258 de
2013, y del texto de la Resolución No. 0443 de 12 de julio de 2013. De esta
manera, se establecerá si FONPRECON se limitó a dar estricto cumplimiento a la
sentencia de constitucionalidad mencionada, o si, por el contrario, excedió sus
facultades y omitió dar protección a los derechos fundamentales al debido proceso
y al mínimo vital de los accionantes, como se realizará a continuación.
Análisis de la Sentencia C-258 de
2013
16. En la Sentencia C-258 de 2013[14], la Corte
Constitucional analizó la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4ª de
1992, norma que establecía el régimen pensional de los congresistas,
magistrados de altas cortes y otros servidores públicos. Esa disposición
consagraba:
“ARTÍCULO 17.  El
Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y
sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores. Aquéllas y
éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante
el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista. Y se aumentarán en
el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.
PARÁGRAFO. La liquidación
de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el
último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los
Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el
reajuste, o la sustitución respectiva”.
17. En la acción de inconstitucionalidad,
los demandantes señalaron que el régimen pensional previsto en la Ley 4ª de
1992, desconocía los topes establecidos en el artículo 48 de la Constitución
Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005, y vulneraba los
principios de igualdad material y sostenibilidad financiera. Así, resaltaron
que se daban prerrogativas a un sector privilegiado de la población, y se ponía
en peligro, consecuentemente, la seguridad social de la mayoría de los
colombianos.
El
artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2005, que modificó el artículo 48 de
la Carta Política, estableció ciertos requisitos para el acceso a la pensión, y
ciertos límites a las pensiones reconocidas con cargo a recursos públicos, así:
“Artículo 1°. Se
adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de
la Constitución Política:
El Estado garantizará los
derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los
derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda
pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en materia
pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este
acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo
establecido en ellas.
(…)
Parágrafo 1º. A
partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a
veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a
recursos de naturaleza pública. (…)”
18. La Corte Constitucional, al
analizar los argumentos esbozados por los demandantes, señaló que el Acto
Legislativo No. 01 de 2005 tenía como finalidad la homogeneización del sistema
pensional, con el objetivo de propender por la igualdad y sostenibilidad
financiera del sistema y de permitir una cobertura efectiva a todos los
afiliados, especialmente a aquellos ciudadanos en condición de mayor
vulnerabilidad.
En este sentido, la mencionada
reforma constitucional consagró, entre otros aspectos: i) la eliminación de los
regímenes pensionales especiales, ii) la obligación de que sólo se tuvieran en
cuenta las cotizaciones efectuadas por el afiliado para realizar la liquidación
de la pensión, iii) la importancia del principio de sostenibilidad financiera
con el fin de obtener una cobertura universal en materia pensional, iv) el
respeto por los derechos adquiridos, v) la anticipación de la finalización del
régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993, y, finalmente, vi) el
establecimiento de un tope a las pensiones a cargo del erario público, las
cuales no pueden exceder el monto de los veinticinco (25) salarios mínimos legales
mensuales vigentes a
partir del 31 de julio de 2010.
Así, en Sentencia C-258 de 2013, la Corte Constitucional
sintetizó la finalidad de la reforma constitucional contenida en el Acto
Legislativo No. 01 de 2005, en los siguientes términos:
“En resumen,
la intención del constituyente derivado al aprobar el Acto Legislativo 01 de
2005 fue unificar los regímenes pensionales con el propósito de (i) poner fin a la existencia de
regímenes con ventajas desproporcionadas para ciertos grupos de pensionados
financiados con recursos del erario, con miras a garantizar los principios de
igualdad y solidaridad; (ii) eliminar los altos subsidios
públicos que tales beneficios suponen, con el fin de liberar recursos para el
cumplimiento de los fines de la seguridad social y del Estado Social de
Derecho, y la sostenibilidad financiera del sistema; y (iii) establecer reglas únicas que
además permitan hacer mejores previsiones dirigidas a la sostenibilidad del
sistema de pensiones”.
19. Sin embargo, después de realizar un análisis jurídico y social
de la situación pensional en Colombia, y de advertir que el monto de los subsidios
con dineros públicos destinados a las pensiones más altas resultaba
desproporcionado en comparación con el destinado a las más bajas, la Corte consideró
que la interpretación que venían realizando las autoridades administrativas
sobre el régimen pensional contenido en la Ley 4ª de 1992 constituía una
vulneración de los principios de igualdad, solidaridad y sostenibilidad
financiera, y del derecho a la seguridad social, contenidos en los artículos 13
y 48 de la Constitución Política. La Corte Constitucional manifestó cuatro
razones que daban cuenta de la mencionada conclusión, a saber:
i) El artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, permitía que personas que
no tuvieran una expectativa legítima de pensionarse según las reglas del
régimen bajo estudio, pudieran beneficiarse de él, lo que devenía en una
vulneración del principio de igualdad.
ii) Se favorecía a un sector privilegiado de la población a través
de recursos públicos, otorgándoles ventajas económicas de las cuales no goza el
resto de la población pensionada.
iii) Se vulnera el principio de solidaridad, por cuanto los
recursos de la seguridad social no se destinan a la población más vulnerable,
sino a personas con altos ingresos.
iv) Se evidencia un sacrificio injustificado de los principios de
universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen la seguridad social, y un
obstáculo al cumplimiento del mandato de ampliación progresiva del sistema de
seguridad social para cubrir a las personas de menores ingresos que viven su
vejez en condiciones de alta vulnerabilidad.
En conclusión, a juicio de la Corte Constitucional, el régimen
pensional contenido en la Ley 4ª de 1992 implementaba una prerrogativa excesiva
en favor de un sector de la población, que, por regla general, tenía el
carácter de privilegiado, lo cual constituía un grave sacrificio de los
principios y fines de la seguridad social, al señalar:
“Bajo esta óptica, la Sala
Plena encontró que el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, en su sentido natural y
en concordancia con su configuración viviente, resulta contrario al
ordenamiento constitucional por cuanto (i)desconoce el derecho a la igualdad, en armonía con los
principios constitucionales de universalidad, solidaridad y eficiencia que
rigen un sistema pensional equitativo, (ii) genera una desproporción manifiesta entre algunas pensiones
reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 cuando, además, (iii) existe falta absoluta de correspondencia entre
el valor de la pensión y las cotizaciones, lo cual conduce a que dicha
desproporción excesiva sea (iv) financiada
con recursos públicos mediante un subsidio muy elevado. Esto es, además, (v) incompatible con el principio de Estado Social
de Derecho, puesto que si bien los subsidios en regímenes especiales no
son per se contrarios a dicho
principio fundamental, sí lo son los subsidios carentes de relación con el
nivel de ingresos y la dedicación al servicio público del beneficiario del
elevado subsidio”.
20. En consecuencia, la Corte Constitucional en Sentencia C-258
de 2013 resolvió declarar inexequibles las expresiones “durante el
último año y por todo concepto”, “Y se aumentarán en el mismo porcentaje
en que se reajuste el salario mínimo legal”, contenidas en el primer inciso
del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, así como la expresión “por todo
concepto”, contenida en su parágrafo, toda vez que éstas permitían que,
para efectos de determinar la liquidación de la pensión de los congresistas, se
incluyeran ingresos sobre los cuales no se hicieron las respectivas
cotizaciones al sistema y no constituían salario, en detrimento del principio
de solidaridad.
21. Asimismo, para garantizar la protección de los principios de
sostenibilidad financiera y de igualdad, resolvió declarar exequibles el resto
de las expresiones contenidas en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, realizando
diversos condicionamientos. Entre éstos, estableció que las pensiones
reconocidas con base en la Ley 4ª de 1992, no podrían superar los veinticinco
(25) salarios mínimos legales mensuales vigentes a partir del 1º de julio de
2013. Así, señaló en el numeral tercero de la Sentencia C-258 de 2013:
“(iv) Las
mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este
régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos
legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013”.
22. Con respecto al tope de veinticinco (25) salarios mínimos
legales mensuales vigentes, la Corte Constitucional específicamente indicó que
a partir del 1º de julio de 2013, ninguna mesada pensional reconocida de
acuerdo con el régimen contenido en la Ley 4ª de 1992 podía exceder el tope
contenido en la Ley 797 de 2003, y en el Acto Legislativo No. 01 de 2005, toda
vez que ésta es la regla general que en materia de pensiones debe ser aplicada.
De esta manera, si bien en la Ley 4ª de 1992 no se especificó un límite al
monto de las pensiones reconocidas bajo dicho régimen, debía darse aplicación
al límite fijado por el constituyente derivado en el Acto Legislativo No. 01 de
2005. Así, manifestó la Corporación:
“Tal como se señaló en las
sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, debe acudirse a las reglas de tope
contenidas en la normativa legal y constitucional vigente, pues ellas reflejan
la decisión democrática del Congreso en ejercicio de su facultad de establecer
leyes y de reformar la Constitución. Así, tanto la Ley 797 de 2003 como
el Acto Legislativo 01 de 2005 coinciden en una regla de tope de 25 smmlv, ese
ha sido el criterio razonable fijado por el Congreso a partir de amplios
debates y con fundamento en diferentes estudios aportados por el Ministerio de
Hacienda y otros organismos públicos encargados de velar por la sostenibilidad
del sistema de pensiones. De igual manera, y como se explicó en precedencia, en
ausencia de norma expresa en el régimen especial, rige la del sistema general
de pensiones, conforme a la cual las pensiones sí están sujetas tope y, ese
tope es 25 smlmv. Para la Sala, ese criterio razonable debe tomarse en
consideración en esta oportunidad con miras a eliminar los obstáculos que la
inexistencia de topes en el régimen derivado del artículo 17 de la Ley 4 de
1992 genera”. (Subraya y negrilla fuera del texto)
23. Ahora bien, la Corte Constitucional estableció una serie de
órdenes para implementar los límites constitucionales al reconocimiento y pago
de las mesadas pensionales de los beneficiarios de la Ley 4ª de 1992, fijadas
en el Acto Legislativo 01 de 2005, las cuales serán reseñadas a continuación:
i)
En primer lugar, señaló que a partir
de la Sentencia C-258 de 2013, ninguna mesada pensional causada bajo el
régimen consagrado en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, podría ser
reconocida por fuera de los lineamientos contenidos en la mencionada
providencia.
ii)
En segundo lugar, que como efecto
inmediato de la sentencia, a partir del 1º de julio de 2013, y sin
necesidad de efectuar ningún tipo de reliquidación, ninguna mesada pensional
con cargo a recursos públicos, podía superar el tope de veinticinco (25) salarios
mínimos legales mensuales vigentes, por lo que éstas debían ser reajustadas
automáticamente por parte de la autoridad administrativa.
La Corte
aclara que el reajuste automático de las pensiones, como efecto inmediato de la
sentencia, está sustentado en que éstas han sido reconocidas por fuera de los
límites establecidos en la Constitución y la ley.
iii)
Finalmente, en caso de que las
mesadas pensionales hubiesen sido reconocidas con abuso del derecho o fraude a
la ley, la autoridad administrativa estaba en la obligación de realizar la
respectiva reliquidación, después de iniciar el procedimiento administrativo con
observancia de la garantía del debido proceso.
Así, señaló la Corte:
“(…) En segundo
lugar, como efecto inmediato de la sentencia, a partir del 1 de julio de
2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a
recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 salarios
mínimos legales mensuales vigentes. Por ello, todas las mesadas
pensionales deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la
autoridad administrativa (…)
Sobre esa
base, la Corte encuentra que, en tanto la pretensión de que algunas mesadas
pensionales no están sujetas al tope que, de manera general, se ha previsto en
la Ley, resulta contraria a la Constitución, procede, como efecto de la
sentencia, se produzca un ajuste inmediato de todas las pensiones que se hayan
venido pagando por encima de ese tope.(…)”. (Subraya fuera del texto)
24. Así, en la Sentencia C-258 de 2013, la Corte
Constitucional examinó la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4ª de
1992, señalando que la interpretación que se hacía del mismo por parte de las
autoridades administrativas encargadas de efectuar el reconocimiento de las
mesadas pensionales, vulneraba los principios de igualdad, y sostenibilidad
financiera, consagrados en el artículo 48 de la Constitución Política.
Específicamente, manifestó que se privilegiaba a un grupo poblacional que no se
encontraba en una situación de vulnerabilidad.
Por esta razón, en el numeral tercero de la parte resolutiva de la
Sentencia C-258 de 2013, la Corte estableció que las mesadas pensionales
reconocidas bajo el régimen de la Ley 4ª de 1992 no podían superar los
veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes a partir del 1 de
julio de 2013, siendo obligación de las autoridades administrativas, realizar
el respectivo reajuste, de forma automática, y sin necesidad de efectuar ningún
tipo de reliquidación, tal y como se manifestó en la parte motiva de la
mencionada providencia.
Análisis de la presunta vulneración del
derecho fundamental al debido proceso.
25. Para establecer si se configuró una vulneración del derecho
fundamental al debido proceso en el caso analizado será necesario identificar
la naturaleza jurídica de la Resolución No. 0443 de 12 de julio de 2013.
Mediante el mencionado acto administrativo, el Director General de FONPRECON
realizó el reajuste de las mesadas pensionales de los accionantes al monto de
veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Así, la Sala indagará si FONPRECON excedió la facultad que le fue
otorgada por la Sentencia C-258 de 2013, o si se limitó a dar estricto
cumplimiento a las órdenes allí contenidas, como se realizará en el presente
acápite.
26. En primer lugar, en la parte considerativa del acto
administrativo analizado, FONPRECON indicó que de acuerdo con lo consagrado en
la Ley 33 de 1985 y el Decreto 1755 de 1994, dicha entidad era la encargada del
reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los congresistas y los
empleados del Congreso y del mencionado Fondo.
A su vez, manifestó que a través de la Sentencia C-258 de 2013, la
cual tiene el carácter de cosa juzgada constitucional, la Corte Constitucional
había impartido una serie de órdenes a FONPRECON, las cuales debían ser
implementadas en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, norma
que obliga a las entidades públicas a dar cumplimiento a las sentencias
proferidas en el marco de procesos judiciales. Así, señaló la entidad:
“CONSIDERANDO:
(…)
Que la Sala Plena de la
Honorable Corte Constitucional, mediante sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013,
con ponencia del H. Magistrado JORGE IGNACIO PRETELT CHAJUB (sic)
resolvió: (…)
Tercero.- Declarar EXEQUIBLES
las restantes expresiones del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, relativas al
régimen pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a
quienes les resulte aplicable, en el entendido que: (…)
(iv) Las mesadas
correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen
especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales
mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013.
Que de conformidad con lo
establecido en el articulo (sic) 192 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Cuando (sic)
la autoridad a quien corresponda la ejecución de la sentencia dentro del
término de treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las
medidas necesarias para su cumplimiento (…)
Que es necesario adoptar las
medidas tendientes al cumplimiento de las órdenes impartidas por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013”.
Asimismo, en la parte resolutiva del mencionado acto
administrativo, señaló FONPRECON:
“RESUELVE:
ARTICULO PRIMERO: Adoptar las
medidas tendientes al cumplimiento de las órdenes impartidas por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013
ARTICULO SEGUNDO: Ordenar a la
Oficina Asesora de Planeación y Sistemas del Fondo de Previsión Social del
Congreso que se realicen las modificaciones pertinentes al Sistema de Nómina de
Pensionados del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República,
parametrizandolo (sic) a efecto de que a partir del
1 de julio de 2013, ninguna mesada pensional supere los 25 salarios mínimos
legales mensuales vigentes.
(…).
ARTICULO CUARTO: Comunicar a
todos y cada uno de los pensionados del Fondo de Previsión Social del Congreso
de la República cuya mesada pensional supere 25 smmlv, que a partir del 1 de
julio de 2013 su mesada pensional será ajustada al tope de 25 smmlv conforme a
lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013.
ARTICULO QUINTO: Comunicar a
las Entidades Financieras y Cooperativas (sic) con
las cuales se ha suscrito convenio de libranza por parte de Fonprecon que a
partir del 1 de julio de 2013 ninguna mesada pensional superarà (sic) el
tope de 25 smmlv”.
27. De la lectura de las partes
considerativa y resolutiva de la Resolución No. 0443 de 12 de julio de 2013, concluye
la Sala que, tal y como lo señalaron FONPRECON y el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca en el marco de este proceso de tutela, la entidad accionada se
limitó a dar cumplimiento a la decisión adoptada por la Corte Constitucional en
la Sentencia C-258 de 2013, y a las órdenes contenidas en ésta,
específicamente, en lo concerniente al reajuste de las mesadas pensionales de
los accionantes al límite impuesto por el constituyente derivado en el Acto
Legislativo No. 01 de 2005, sin exceder los alcances de la mencionada
providencia judicial.
28. Así, en la parte
considerativa de la Resolución No. 0443 de 12 de julio de 2013, señala
expresamente FONPRECON que el mencionado acto administrativo tenía como
finalidad adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a las órdenes
impartidas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013.
Por consiguiente, en el
artículo segundo de la parte resolutiva del acto administrativo cuestionado,
FONPRECON ordenó a la autoridad competente, realizar las modificaciones
necesarias para efectos de asegurar que “a partir del 1 de julio de 2013,
ninguna mesada pensional supere los 25 salarios mínimos legales mensuales
vigentes”.
29. Advierte la Sala que dicha
orden no excedió el contenido de las partes motiva y resolutiva de la Sentencia
C-258 de 2013. En efecto, tal y como se analizó ampliamente en esta providencia,
la Corte Constitucional expresamente indicó que en tanto el Acto Legislativo
No. 01 de 2005 imponía un tope a todas las pensiones reconocidas con dineros
públicos, éstas debían ser reajustadas de forma automática por parte de la
autoridad administrativa de acuerdo con el mencionado límite constitucional.
Así, en el numeral tercero –
iv) de la parte resolutiva de la Sentencia C-258 de 2013, la Corte
Constitucional estableció que a partir del 1º de julio de 2013, ninguna pensión
reconocida bajo el régimen de la Ley 4ª de 1992 podía ser remunerada en un
monto mayor al límite expresamente señalado en el Acto Legislativo No. 01 de
2005 y en la Ley 797 de 2003, esto es, veinticinco (25) salarios mínimos
legales mensuales vigentes.
30. Ahora bien, a pesar de que
la orden de reajustar todas las mesadas pensionales reconocidas bajo el régimen
de la Ley 4ª de 1992 al tope constitucional resulta clara, ésta debe ser
analizada de acuerdo con los lineamientos establecidos por la Corte
Constitucional en la parte motiva de la Sentencia C-258 de 2013.
Así, la parte motiva de la
Sentencia C-258 de 2013 específicamente indicó que la autoridad administrativa
tenía la obligación de reajustar inmediatamente todas las mesadas pensionales
al límite constitucional contenido en el Acto Legislativo No. 01 de 2005, sin
necesidad de efectuar reliquidación alguna, pues de lo contrario se vulneraría
la voluntad del constituyente derivado y del Legislador. Así, señaló la Corte
Constitucional:
“En segundo
lugar, como efecto inmediato de la sentencia, a partir del 1 de julio de
2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a
recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 salarios
mínimos legales mensuales vigentes. Por ello, todas las mesadas
pensionales deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la
autoridad administrativa (…)
Sobre esa
base, la Corte encuentra que, en tanto la pretensión de que algunas mesadas
pensionales no están sujetas al tope que, de manera general, se ha previsto en
la Ley, resulta contraria a la Constitución, procede, como efecto de la
sentencia, se produzca un ajuste inmediato de todas las pensiones que se hayan
venido pagando por encima de ese tope”. (Subraya
fuera del texto)
En este sentido, el reajuste inmediato
realizado por FONPRECON no sólo dio estricto cumplimiento a la orden impartida
por la Corte Constitucional, sino que dio correcta aplicación a una norma
constitucional, como es el caso del artículo 48 superior, adicionado por el
Acto Legislativo No. 01 de 2005, la cual había sido inobservada antes de la
expedición de la Sentencia C-258 de 2013.
31. En consecuencia, se
advierte que la Resolución No. 0443 de 12 de julio de 2013, no constituyó un
acto general que arbitrariamente y de manera irrazonable hubiese modificado la
situación jurídica de los accionantes y que hubiera debido expedirse como un
acto administrativo de carácter particular. Por el contrario, éste reúne las
características de un acto de cumplimiento de una sentencia judicial proferida
por la Corte Constitucional, la cual debe ser acatada por todas las autoridades
públicas.
Sobre el particular, es
menester resaltar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que
los actos dirigidos a dar cumplimiento a una orden de carácter judicial, no son
susceptibles del control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, ni pueden ser objeto de acciones judiciales, porque ello
implicaría desconocer una decisión judicial con carácter de cosa juzgada. En
efecto, ha indicado el Consejo de Estado que, aún si en gracia de discusión se
aceptase la procedencia de la nulidad sobre un acto administrativo de
ejecución, la consecuencia jurídica de ello sería la repetición de lo ordenado
en la sentencia. En este sentido, la iniciación interminable de acciones
judiciales o de recursos en la vía gubernativa dirigidos a controvertir actos
de ejecución, devendría en la inobservancia del principio de cosa juzgada, e
impediría la resolución efectiva de los conflictos suscitados en el marco de
las distintas jurisdicciones. Así, ha señalado el Consejo de Estado:
“Esta corporación en relación con el
enjuiciamiento de los actos que se expiden para darle cumplimiento a una
decisión u orden judicial ha sido uniforme en señalar que tales actos no
son pasibles de los recursos en la vía gubernativa ni de acciones judiciales, a
menos que creen situaciones jurídicas nuevas o distintas, que no es del caso.
[…] De modo que en lo atinente a esa
petición los actos acusados no son susceptibles de ser examinados por
esta jurisdicción, toda vez que de llegarse a declarar su nulidad, se estaría
ante la repetición de lo que ya fue ordenado en la sentencia”.
Si no fuera de esta manera, todo acto dictado en
cumplimiento de una sentencia podría dar lugar a la iniciación de otro proceso
contencioso administrativo, con lo cual se haría interminable la resolución del
conflicto y desconocería la cosa juzgada, ya que la sentencia judicial, define
una relación jurídica determinando derechos y obligaciones a cargo de las
partes, los que no pueden ser discutidos dada la intangibilidad, de la cosa
juzgada”.[15] (Subraya y negrilla en el texto)
Ahora bien, la jurisprudencia
de Consejo de Estado ha señalado que los actos de ejecución pueden ser
controvertidos judicialmente, si se prueba que la Administración Pública se
aparta del alcance de la providencia judicial. De esta manera, se pretende salvaguardar
los derechos fundamentales de los administrados, que pueden verse afectados por
razón de la interpretación o aplicación irrazonable o arbitraria de una
sentencia judicial por parte de una autoridad pública. Así, ha manifestado el
Consejo de Estado:
“Todo acto que se limite a generar el
cumplimiento de la sentencia es un acto de ejecución. No obstante, si la
administración al proferir el acto de ejecución se aparta del alcance del
fallo, agregándole o suprimiéndole algo, resulta incuestionable que en el nuevo
temperamento no puede predicarse que el acto sea de simple ejecución, pues nace
un nuevo acto administrativo, y por lo mismo controvertible judicialmente”.[16]
Sin embargo, tal y como se ha
expuesto previamente en esta providencia, FONPRECON no excedió el alcance
establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013. Por el
contrario, dio estricto cumplimiento a las órdenes impartidas en las partes
resolutiva y motiva de la Sentencia C-258 de 2013, al efectuar el reajuste
automático del monto de las mesadas pensionales de los accionantes en veinticinco
(25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por cuanto éstas superaban
dicho tope constitucional.
32. Por otro lado, el
argumento esbozado por los accionantes y por la Sección Segunda del Consejo de
Estado, referido a la presunta necesidad de adelantar un procedimiento
administrativo para realizar el reajuste de las pensiones, no resulta ajustado
a la Constitución ni a la decisión adoptada en Sentencia C-258 de 2013.
En efecto, si la Corte
Constitucional no estableció la necesidad de efectuar un procedimiento administrativo
es porque, precisamente, el reajuste automático de las mesadas pensionales estaba
encaminado a dar cumplimiento a una norma constitucional, y a evitar que se perpetuara
una vulneración de los principios de sostenibilidad financiera, solidaridad,
igualdad y universalidad que deben regir el sistema de seguridad social, de
acuerdo con la reforma contenida en el Acto Legislativo No. 01 de 2005.
En consecuencia, la exigencia
de un procedimiento administrativo iniciado por la entidad para dar
cumplimiento a las órdenes contenidas en el artículo 48 superior y en la
Sentencia C-258 de 2013 resulta desproporcionada y contraria a los fines de la
mencionada providencia, por cuanto ello permitiría que se siguieran
reconociendo pensiones por fuera de los límites constitucionales y legales
hasta que finalizaran los respectivos procedimientos, con lo que se afectarían
significativamente los principios de sostenibilidad financiera, universalidad,
solidaridad e igualdad.
No puede perderse de vista que
la orden de reajustar automáticamente las pensiones a partir del 1º de julio de
2013, tuvo la finalidad de imponer un límite a las excesivas subvenciones que
el sistema pensional estaba realizando a favor de poblaciones privilegiadas. De
esta manera, la iniciación de procedimientos por fuera de este límite temporal
deviene en la permanente vulneración de los principios de sostenibilidad fiscal
e igualdad que fueron protegidos por la Corte Constitucional en la mencionada
providencia, después de verificar su recurrente vulneración por parte de las
autoridades administrativas encargadas de realizar el reconocimiento y pago de
las mesadas pensionales.
Por lo tanto, la exigencia de
adelantar procedimientos administrativos pondría en entredicho el principio de
supremacía de la Constitución, consagrado en el artículo 4º de la Carta
Política, y por ende, el contenido de la misma. Ello, por cuanto se
pretermitiría la aplicación de los principios y derechos fundamentales de
manera contraria a lo ponderado y decidido en el fallo de constitucionalidad,
que hizo tránsito a cosa juzgada.
33. A su vez, esta situación
repercutiría en una vulneración del principio de cosa juzgada constitucional, al
permitirse que se revivan en sede administrativa, aquellas discusiones zanjadas
previamente por el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, como es el
caso de la Corte Constitucional.
No puede perderse de vista que
el artículo 243 de la Corte Constitucional establece que los fallos dictados
por la Corte Constitucional en el ejercicio del control jurisdiccional hacen
tránsito a cosa juzgada, y deberán ser acatados por todas las autoridades. Así,
señala la norma constitucional:
“ARTICULO  243.
Los fallos que la
Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional.
Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico
declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las
disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma
ordinaria y la Constitución”.
En este sentido, discutir la
aplicación o no de una decisión de constitucionalidad en vía gubernativa o ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo repercute en una pretermisión
y en una posible afectación de los principios de supremacía de la Constitución,
de cosa juzgada constitucional y de los derechos y principios ponderados y
protegidos en el fallo adoptado por la Corte Constitucional.
34. Ahora bien, la Sala debe
aclarar que la iniciación de procedimientos administrativos de lesividad sí
resulta necesaria en aquellos casos en que la autoridad administrativa observe
un posible abuso del derecho, o un fraude a la ley, los cuales deben ser debidamente
probados. En estos casos, la Corte Constitucional expresamente indicó que era
necesario garantizar el debido proceso de los pensionados en el marco de los
procedimientos administrativos adelantados por la entidad para revocar los
actos administrativos proferidos por ésta.
Sin embargo, ésta no es la
situación jurídica de los demandantes, toda vez que en el caso analizado no se
ha efectuado una reducción abrupta de las mesadas pensionales que superase el
límite de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, alegándose
la posible configuración de un abuso del derecho o de un fraude a la ley, pues,
tal y como se ha señalado ampliamente, FONPRECON dio exclusivo cumplimiento a
la orden que requería reajustar todas las mesadas pensionales al tope
constitucional y legal vigente.
En consecuencia, no es posible
predicar una vulneración del derecho fundamental al debido proceso en el caso
analizado, toda vez que la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013, únicamente
exigió el adelantamiento de procesos administrativos en aquellos casos en que
se evidenciara un abuso del derecho o un fraude a la ley, no siendo ésta la
situación jurídica de los accionantes.
35. Asimismo, no les asiste
razón a los demandantes al indicar que la Ley 4ª de 1992 no les es aplicable, y
que por lo tanto, las consecuencias jurídicas de la Sentencia C-258 de 2013 no
son oponibles a éstos, por cuanto sus pensiones fueron presuntamente reconocidas
con base en normas jurídicas anteriores a la expedición del mencionado régimen
pensional.
En efecto, tal y como se
acreditó en el expediente de tutela, si bien las mesadas pensionales de los
accionantes fueron, en un primer momento, reconocidas con base en normas
jurídicas anteriores, lo cierto es que éstas fueron actualizadas de acuerdo con
los parámetros contenidos en la Ley 4ª de 1992, razón por la cual exceden
actualmente, el tope constitucional de veinticinco (25) salarios mínimos
legales mensuales vigentes.
Así, tal y como lo señaló
FONPRECON en la contestación de la demanda de tutela[17],
y como lo constató el Tribunal en la providencia de primera instancia[18],
si las pensiones de los accionantes no hubiesen sido actualizadas con base en
los lineamientos consagrados en la Ley 4ª de 1992, éstas serían
considerablemente inferiores a las actualmente devengadas por ellos.
36. Finalmente, la Sala no
comparte la interpretación efectuada por un magistrado del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, a través de una aclaración de voto, y por los
apoderados de los accionantes, respecto al presunto desconocimiento de la
jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos contenida en el
caso “Cinco Pensionistas contra Perú”.
En efecto, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en el caso analizado señaló que las mesadas
pensionales sólo podían ser reducidas a través de la promulgación de leyes cuya
finalidad sean de utilidad pública o interés social. Así, indicó la Corte
Interamericana:
“Esto configuró, en beneficio de los pensionistas, un derecho amparado
por las sentencias de garantía, que al ser desconocido por el Estado, los
afectó patrimonialmente, violando el artículo 21 de la Convención. 116. Si bien
el derecho a la pensión nivelada es un derecho adquirido, de conformidad con el
artículo 21 de la Convención, los Estados pueden poner limitaciones al goce del
derecho de propiedad por razones de utilidad pública o interés social. En el
caso de los efectos patrimoniales de las pensiones (monto de las pensiones), los
Estados pueden reducirlos únicamente por la vía legal adecuada y por los
motivos ya indicados”.
En Colombia, en lo
concerniente a la orden de reducción de las mesadas pensionales al límite
constitucional, se advierte que existe no sólo una norma de rango legal, sino
de carácter constitucional, que optó por implementar un tope máximo a los
montos que se reconocen y pagan por concepto de pensión, contario a lo que
había sucedido en el Perú cuando por decisiones administrativas se afectó el
derecho a la pensión. Asimismo, la finalidad de dicho tope es la protección de
la sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones, y de los
principios de igualdad y universalidad en materia de seguridad social,
consideraciones que tienen un carácter de utilidad pública e interés social.
Aunado a lo anterior, la
situación fáctica de las víctimas en el caso “Cinco Pensionistas contra
Perú” difiere sustancialmente de la analizada en la acción de tutela objeto
de estudio en la presente providencia. En efecto, en el caso analizado por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, no fue el constituyente derivado,
sino el Estado, a través de sus instituciones gubernamentales, quien modificó
en forma arbitraria y sustancial los montos de las mesadas pensionales de los
peticionarios, desconociendo decisiones de los tribunales internos que ordenaba
el pago de las pensiones de acuerdo con la normativa vigente.
De esta manera, no se observa
una pretermisión de la jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos
Humanos, toda vez que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-258 de 2013, no
decidió reducir las mesadas pensionales de los congresistas motu proprio, sino
que advirtió la obligación de que las autoridades administrativas dieran cumplimiento
a una norma de rango constitucional que establecía límites al reconocimiento y
pago de pensiones.
37. En conclusión, la Sala
advierte que la Resolución No. 0443 de 12 de julio de 2013 fue expedida para
dar cumplimiento a las órdenes proferidas en la Sentencia C-258 de 2013,
constituyendo un acto administrativo de ejecución. En este sentido, el reajuste
de las mesadas pensionales de los accionantes al tope constitucional de
veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes no devino en una
vulneración del derecho fundamental al debido proceso.
Análisis de la presunta vulneración del
derecho fundamental al mínimo vital
38. El derecho fundamental al mínimo vital ha sido reconocido por
la Corte Constitucional como un derecho que deviene directamente de los
principios de Estado Social de Derecho y dignidad humana, y que no se circunscribe
al simple reconocimiento de una contraprestación económica. En efecto, el mismo
debe entenderse como una garantía que asiste a los ciudadanos para vivir en
condiciones de dignidad, y adquirir aquellos bienes y servicios necesarios para
solventar sus necesidades básicas, tales como la vivienda, la alimentación, el
vestido, los servicios públicos domiciliarios, la recreación y la salud.[19]
Al respecto, ha mencionado la Corte Constitucional:
“Con respecto
al contenido del derecho al mínimo vital, para la Corte es claro, que el mismo
no se agota con la satisfacción de las necesidades mínimas de la persona, o de
su grupo familiar, que simplemente le procure la mera subsistencia. Por el
contrario, tiene un contenido mucho más amplio, en cuanto comprende tanto lo
correspondiente a la satisfacción de las necesidades básicas de las personas
para su subsistencia, como lo necesario para procurarle una vida en condiciones
dignas, lo cual implica  la satisfacción de necesidades tales como
alimentación, vestuario, salud, educación, vivienda, recreación y medio
ambiente, que consideradas todas en su conjunto, constituyen los presupuestos
para la construcción de una calidad de vida aceptable para los seres humanos”.[20]
39. No obstante, la Corte Constitucional ha
indicado que la valoración del derecho fundamental al mínimo vital no puede restringirse
a un análisis general o abstracto de un rubro fijo que debe ser considerado
como el mínimo necesario para la obtención de los bienes y servicios que
garanticen la supervivencia del individuo, como es el caso del salario mínimo.
Por el contrario, el concepto de mínimo vital tiene un carácter cualitativo,
siendo obligación del juez constitucional analizar si, para cada caso concreto,
las condiciones mínimas de subsistencia dignas de una persona han sido
afectadas, debiéndose identificar las condiciones de vida de la persona, sus
necesidades básicas, su entorno familiar, y la manera en que éstas pueden ser
satisfechas. Así, ha señalado la Corte:
“Para
dimensionar correctamente el citado derecho, es necesario tener en cuenta que
él debe ser considerado frente a un caso en concreto y no en abstracto, lo cual
implica una valoración cualitativa, y no cuantitativa del contenido del mínimo
vital de cada persona en un determinado caso concreto, de acuerdo con sus
condiciones sociales, económicas y personales. Lo anterior significa, que el
juez frente aun caso concreto, en el que se solicita protección para el derecho
fundamental al mínimo vital, debe realizar una actividad valorativa de las
especiales circunstancias que rodean a la persona y a su entorno familiar, a
sus necesidades básicas, y a los recursos de los que requiere para
satisfacerlas, de tal forma que pueda determinar, si vista la situación, se
esta en presencia de una amenazada, o vulneración efectiva del derecho al
mínimo vital, y por ello se hace necesario que se otorgue la protección judicial
solicitada”.[21]
Ahora bien, la Sala considera que en el caso analizado no se configuran
los elementos que permiten asegurar la vulneración del derecho fundamental al
mínimo vital de los accionantes, como se explicará a continuación.
40. En primer lugar, se reitera que si bien las mesadas pensionales de
los accionantes fueron reajustadas al monto de veinticinco (25) salarios
mínimos legales mensuales vigentes, lo cierto es que dicha reducción fue
resultado de una norma de carácter constitucional, como es el Acto Legislativo
No. 01 de 2005, que modificó el artículo 48 de la Constitución Política. En
efecto, tal y como se explicó ampliamente en la Sentencia C-258 de 2013, fue el
constituyente derivado quien estableció un límite a las mesadas pensionales con
cargo a recursos públicos, para efectos de propender por el cumplimiento del
principio de sostenibilidad fiscal del sistema general de pensiones, y para
materializar la cláusula de Estado Social de Derecho y los principios de igualdad,
universalidad y solidaridad que deben irradiar la seguridad social.
41. Asimismo, pese a que la jurisprudencia de la Corte Constitucional
ha señalado que el análisis del derecho fundamental al mínimo vital debe ser
cualitativo y no simplemente cuantitativo, y que por lo tanto, deberá atenderse
a las condiciones económicas y sociales del pensionado y su familia para establecer
su configuración, resulta ostensible que la suma de veinticinco (25) salarios mínimos
legales mensuales vigentes permite a los accionantes garantizar no sólo sus
condiciones básicas de subsistencia, sino una vida digna, incluso en mejores
condiciones que la mayoría de la población colombiana.
En efecto, mal podría alegarse que la mencionada cifra no resulta
suficiente para satisfacer aquellos aspectos comprendidos en el concepto de mínimo
vital, cuando ésta excede, veinticuatro veces, el monto que legalmente se ha
establecido como el salario mínimo para la remuneración de un trabajador en
Colombia, y que garantiza las condiciones mínimas de subsistencia,
especialmente en un país marcadamente desigual y en el que gran parte de la
población aún no cuenta con la satisfacción de sus necesidades básicas.
En este sentido, asegurar que las pensiones reconocidas a los
accionantes resultan insuficiente para atender sus condiciones básicas de
subsistencia y garantizar una vida digna, devendría en una inobservancia de los
principios  de solidaridad, igualdad y universalidad que deben regir la seguridad
social, especialmente si se toman en consideración las precarias condiciones
sociales y económicas de gran parte de los pensionados en Colombia, las cuales
pretendieron mitigarse con la expedición del Acto Legislativo No. 01 de 2005, y
con la inclusión y aplicación del principio de sostenibilidad fiscal.
42. A su vez, la Corte
Constitucional ha establecido una serie de parámetros que deberán ser
analizados por el juez para determinar si el derecho fundamental al mínimo
vital ha sido vulnerado, tratándose de personas de la tercera edad,
especialmente, de pensionados, a saber: i) si la mesada pensional es el ingreso
exclusivo del trabajador para la cobertura de sus necesidades básicas, y ii) si
la falta de pago de la prestación genera un grave impacto económico y
psicológico de forma injustificada, inminente y grave. Así, ha establecido la
Corte Constitucional:
“La Corte ha establecido, de igual manera, que los requisitos que deben
comprobarse para acreditar la vulneración del mínimo vital, se resumen en que
(i) el salario o mesada sea el ingreso exclusivo del trabajador o pensionado o
existiendo ingresos adicionales sean insuficientes para la cobertura de sus
necesidad básicas y que (ii) la falta de pago de la prestación genere para el
afectado una situación crítica tanto a nivel económico como psicológico,
derivada de un hecho injustificado, inminente y grave. Como aspecto adicional,
la Sala advierte que las reglas expuestas sobre la protección del mínimo vital
se refuerzan para el caso del incumplimiento en el pago de mesadas pensionales,
teniendo en cuenta que los titulares de la prestación suelen ser adultos
mayores que encuentran dificultades para ejercer una actividad laboral de la
que se derive su subsistencia, con lo cual la mesada pensional se constituye en
su único ingreso”.[22]
Sin embargo, en el caso analizado no se probaron los elementos que
configuran la vulneración del derecho fundamental al mínimo vital de los
accionantes. En primer lugar, porque, además de que el monto de las mesadas es
suficientemente amplio para el desarrollo de una vida digna, de las pruebas
aportadas al expediente de tutela no se desprende que el ingreso percibido por
los accionantes como pensión, sea el único destinado para su subsistencia, o
que podría acaecer un perjuicio irremediable como resultado de la reducción de
su mesada pensional.
En segundo lugar, porque no se demostró un impacto negativo en las
condiciones materiales de vida de los accionantes, pues éstos simplemente hacen
referencias generales a un presunto desmejoramiento, sin aportar ningún tipo de
prueba que permita dar cuenta de la mencionada afirmación. Por el contrario, el
monto reconocido como pensión permite inferir la subsistencia en condiciones
dignas y la entera satisfacción de las necesidades básicas de los accionantes y
sus familias, presumiéndose que podrán seguir llevando una vida en condiciones
sociales y económicas similares a la que han tenido hasta el momento.
43. En conclusión, no se advierte la
predicada vulneración del derecho fundamental al mínimo vital de los
accionantes, por cuanto el límite de veinticinco (25) salarios mínimos legales
mensuales vigentes por concepto de mesada pensional fue adoptado por el
constituyente derivado, y aceptado por la Corte Constitucional en Sentencia
C-258 de 2013, como una suma razonable que permite a los pensionados vivir en
condiciones dignas y satisfacer sus necesidades básicas de subsistencia y las
de sus familias.
Conclusiones
44. En el caso analizado
no se configuró una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso
ni mínimo vital de los accionantes, toda vez que FONPRECON dio estricto
cumplimiento a la orden de reajustar las mesadas pensionales en veinticinco
(25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, de acuerdo con el tope
previsto en el Acto Legislativo No. 01 de 2005.
No se evidenció una
configuración del derecho fundamental al debido proceso, toda vez que: i) la
Resolución No. 0443 de 12 de julio de 2013 constituyó un acto de cumplimiento
de la Sentencia C-258 de 2013, ii) la Sentencia C-258 de 2013 no ordenó la
iniciación de procedimientos administrativos para efectuar el reajuste de las
mesadas pensionales, en aras de salvaguardar la eficacia de la decisión y los principios
de supremacía de la Constitución y de cosa juzgada constitucional, y,
finalmente, iii) los efectos de la Sentencia C-258 de 2013 son aplicables a los
accionantes, toda vez que sus mesadas pensionales fueron actualizadas con base
en la Ley 4ª de 1992.
A su vez, no se predica
una vulneración del derecho fundamental al mínimo vital, toda vez que la suma
de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes fue considerada
por el constituyente derivado como razonable para el desarrollo de una vida
digna, excediendo incluso lo devengado por la mayoría de la población del
Estado colombiano por concepto de pensión, siendo esta la posición adoptada por
la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013.
Por todas las razones
expuestas, la Sala debe revocar la decisión de segunda instancia, y en
consecuencia, denegar el amparo impetrado.
III. DECISIÓN
Con base en las
consideraciones expuestas, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución.
RESUELVE
Primero.- DECLARAR IMPROCEDENTE
la acción de tutela respecto del Ministerio de Salud y Protección Social.
Segundo.- DENEGAR las
pretensiones de la acción de tutela.
Tercero.-  REVOCAR
la sentencia de tutela proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de 18 de septiembre de 2014, mediante
la cual se revocó la providencia proferida el 10 de diciembre de 2013 por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera, Subsección A, en el
marco de la acción de tutela iniciada por los accionantes en contra del Fondo
de Previsión Social del Congreso de la República (FONPRECON). En su lugar, CONFIRMAR
la sentencia de tutela proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, de fecha 10 de diciembre de 2013, mediante la cual se denegaron
las pretensiones de los accionantes.
Cuarto.- Por Secretaría General, LIBRAR
la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Conjuez
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Cuaderno 1, Folios. 110 a 145.
[2] Cuaderno 1, Folio 114.
[3] Cuaderno 1, Folios. 110 a 145.
[4] Cuaderno 1, Folio 156 a 174.
[5] Cuaderno 1, Folio
[6] Cuaderno 1, Folios 179 a 184.
[7] Cuaderno 1. Folios 187 a 219.
[8] Cuaderno 1, Folio 201.
[9] Cuaderno 1, Folios 207 a 210.
[10] Cuaderno 1, Folios 217 a 219.
[11] Cuaderno 1, Folios 249 a 263.
[12] Cuaderno 2, Folios 5 a 25.
[13] Al respecto, ver Sentencia T-288 de
2011.
[14] M.P. Jorge Ignacio Pretelt.
[15] Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, Sentencia de 6 de marzo de 2003,
C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, expediente 6058-01, citada en la Sentencia de 25
de agosto de 2011, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Expediente 2008-00020-00.
[16] Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, sentencia de 9 de agosto de 1991, expediente núm. 5934, actora
Sociedad Atuesta Guarín y Pombo Ltda., Consejero Ponente Dr. Julio César Uribe
Acosta.
[17] Cuaderno 1, Folios 159 a 160.
[18] Cuaderno 1, Folios 207 a 210.
[19] Sentencia SU-995 de 1999, M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[20] Sentencia T-664 de 2008, M.P. Rodrigo
Escobar Gil.
[21] Ibídem.
[22] Sentencia T-827 de 2004, M.P. Rodrigo
Uprimny Yepes.