C-091-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-091/02
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Presunciones en materia tributaria
Referencia: expediente D-3640
Demanda de inconstitucionalidad parcial
contra el parágrafo del artículo 34 de la Ley 633 de 2000.
Actores:  Omar Edgar Borja Soto y John Alirio
Pinzón Pinzón
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., trece  (13)  de febrero de dos mil dos  (2002).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en
especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución
Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su
derecho político, presentaron los ciudadanos Omar Edgar Borja Soto y John
Alirio Pinzón Pinzón contra el parágrafo del artículo 34 de la Ley 633 de
2000.
I.
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe,
subrayando lo demandado, el texto de la disposición objeto de proceso:
"LEY No.633 de 2000
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 34.  Quiénes pertenecen a este
régimen.  Los comerciantes minoristas o detallistas, cuyas ventas estén
gravadas, así como quienes presten servicios gravados, que sean personas
naturales, podrán inscribirse en el régimen simplificado del impuesto sobre las
ventas, cuando hayan obtenido en el año inmediatamente anterior ingresos brutos
inferiores a  $42.000.000  (valor año base 2000)  y tengan un establecimiento
de comercio, oficina, sede, local donde ejercen su actividad.
PARÁGRAFO.  Se presume de derecho que
el contribuyente o responsable, ha obtenido ingresos anuales superiores a
$42.000.000  (valor año base 2000)  y en consecuencia será responsable del régimen
común, cuando respecto del año inmediatamente anterior se presente alguna de
las siguientes circunstancias:
1.  Que haya tenido a su
servicio ocho  (8) o más trabajadores, o
2.  Que haya cancelado un
valor anual por concepto de servicios públicos superior a vente  (20)  salarios
mínimos legales mensuales vigentes, o
3.  Que haya cancelado en
el año por concepto de arrendamiento del local, sede, establecimiento, negocio
u oficina un valor superior a treinta y cinco  (35)  salarios mínimos legales
mensuales vigentes, o cuando el local, sede, establecimiento, negocio u oficina
sea de propiedad del contribuyente responsable, salvo en el caso que coincida
con su vivienda de habitación.
4.  Que haya efectuado en
el año consignaciones bancarias en cuentas de ahorro o corrientes, superiores
a  $70.000.000  (valor año base 2000).
I.
LA DEMANDA
Según el actor, la norma demandada vulnera los artículos 2, 13, 29,
95.9, 209, 338 y 363 del Texto Fundamental y por ello debe declararse su
inexequibilidad.  Los fundamentos del cargo que formula son los siguientes:
1.  El parágrafo del artículo 34 de la Ley 633 de 2000 consagra una
presunción de derecho al indicar cuatro hechos a partir de los cuales infiere
de manera incontrovertible que los contribuyentes o responsables del impuesto
sobre las ventas pertenecen al régimen común.  Es decir, se trata de una
presunción inequívoca, infalible y necesaria; denotante de seguridad y
cientificidad de la consecuencia y que por lo mismo no puede ser cuestionada.
No obstante, el tratarse de una presunción fundada en principios científicos
incuestionables que no admiten prueba en contrario la hace inconstitucional
pues, el Estado, si bien se ha liberado de la carga de demostrar el hecho
presumido, debía suministrarle al contribuyente o responsable del impuesto la
oportunidad de desvirtuar la presunción que le cobija dado que no siempre el
hecho presumido corresponde a la realidad.
2.  Esa presunción de derecho vulnera el derecho fundamental al
debido proceso y el derecho de defensa pues el administrado no puede
contradecir el hecho presumido, ni desvirtuar sus efectos, ni solicitar pruebas
que le permitan descartar ese hecho y sus implicaciones y debe limitarse a
aceptar la arbitrariedad de la presunción de derecho consagrada y a asumir las
consecuencias de dicha presunción.  Es decir, el contribuyente tiene que entrar
a formar parte del régimen común del impuesto sobre las ventas y asumir
injustificadamente deberes tributarios para los que no tiene la infraestructura
administrativa requerida, sin que necesariamente haya obtenido el monto de
ingresos anuales que advierte la norma acusada.  Pero ello desconoce los
principios de equidad, eficiencia, progresividad, espíritu de justicia, orden
justo, igualdad de las cargas públicas, debido proceso, derecho de
contradicción, presunción de inocencia y buena fe del contribuyente.  Por ello
debe ser declarada inexequible pues el ánimo recaudatorio de la administración
no puede estar por encima del debido proceso como principio constitucional y
derecho fundamental.
3.  No es justificable que se consagre una presunción de derecho
como mecanismo de control de la elusión y la evasión tributarias o como un
desarrollo del principio de eficiencia tributaria previsto por el constituyente
pues el responsable del impuesto sobre las ventas no tiene la calidad de
contribuyente o sujeto pasivo del mismo sino la de un simple intermediario entre
el Estado y el verdadero sujeto pasivo de la obligación tributaria.  Por ello,
el trasladar a un responsable del impuesto sobre las ventas del régimen
simplificado al régimen común no asegura el control de la elusión o la evasión
tributarias pues con ello el Estado sólo traslada a un sustituto tributario su
función de liquidación y recaudo del tributo.
4.  La eficiencia recaudadora debe promoverla el Estado a través de
entidades especializadas como la DIAN y por ello los problemas de ineficiencia
del recaudo no debe solucionarlos imponiendo cargas a algunas personas
naturales que no son contribuyentes económicos sino recaudadores pues esas
cargas desconocen los conceptos de justicia y equidad referidos en el artículo
95, numeral 5, de la Carta Política.
5.  Finalmente, como quiera que los responsables del impuesto sobre
las ventas deben declarar renta, en virtud de la presunción de derecho
demandada, se les impondrá a aquellos una nueva carga tributaria que tendrá que
cumplirse sin importar los ingresos y el patrimonio durante el respectivo año
gravable, estableciendo así una obligación tributaria accesoria inocua porque
los comerciantes minoristas o detallistas, por presentar una baja rentabilidad
en sus actividades, no están gravados con el impuesto a la renta.
II.
INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y
CRÉDITO PÚBLICO
El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público solicita a la Corte se declare inhibida para fallar pues el actor
pretende que una presunción establecida por el legislador como de derecho se
trastoque en presunción legal y tal mutación no es una tarea que pueda asumirse
en sede de control constitucional.  De manera subsidiaria solicita que la Corte
declare la exequibilidad de la norma demandada, solicitud que apoya en los
siguientes razonamientos:
1.  Si la autonomía tributaria del
Congreso permite crear o eliminar impuestos y hasta exenciones, es decir, fijar
los elementos básicos de un tributo, bajo las perspectivas de una política
tributaria, es lógico que dentro de esa amplia discrecionalidad pueda
establecer, para efectos de control de las obligaciones tributarias, una
presunción de derecho razonable y proporcional pues así un responsable del
impuesto sobre las ventas con ánimo de evadir el fisco, queda automáticamente
calificado como de régimen común.
2.  El establecimiento de
presunciones es un medio efectivo para combatir ciertas modalidades de elusión
y evasión fiscal que garantiza los principios de eficiencia e igualdad en la
carga tributaria y que aproxima la cifra de recaudo efectivo a la cifra de
recaudo potencial.  Por lo demás, la presunción de derecho cuestionada por el
actor fue el resultado de una estimación econométrica de los ingresos realizada
en doce ciudades usando la base de datos de las DIAN.
3.  El artículo 29 no puede ser
interpretado de manera independiente respecto de las demás disposiciones de la
Carta Política sino conjuntamente con ellas.  Para lo que aquí es materia de
debate, tal artículo debe valorarse en el marco de otros principios
constitucionales como el de la eficacia de los tributos y de los recaudos.  Por
ello, el establecimiento de una presunción de derecho como la cuestionada por
el actor no vulnera el derecho fundamental al debido proceso pues al Estado
también le asiste la obligación de velar por la eficacia en el recaudo de los
tributos, mucho más cuando contribuyentes que deberían estar clasificados en el
régimen común lo están en el régimen simplificado o no aparecen en ningún
registro de la DIAN.
4.  Finalmente, no hay lugar a
violación alguna del debido proceso por cuanto una vez verificada cualquiera de
las circunstancias que dan lugar a la presunción de derecho del artículo 499
del Estatuto Tributario, ellas son puestas en conocimiento de los
contribuyentes para que puedan ser controvertidas antes de que sea incluido o
reclasificado como responsable del régimen común.
0
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación conceptúa solicitando se declare
la exequibilidad del aparte demandado del artículo 34 de la Ley 633 de 2000.
Para ello razona de la siguiente manera:
1.  El más grande e inmediato poder de que dispone el Estado para la
realización de sus fines es el poder impositivo tributario y él implica un
deber correlativo a cargo del ciudadano, deber que en el caso colombiano tiene
fundamento en el artículo 95.9 de la Carta Política cuando indica que
corresponde a cada persona contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad.  Tal contribución
es la que se desarrolla a través de los tributos, cuya base social se encuentra
en el derecho de propiedad y en la dinámica económica que le es inherente.
2.  Según el concepto de justicia del sistema tributario, el Estado
está obligado a recaudar los tributos únicamente hasta el monto necesario para
cubrir sus gastos; según el concepto de equidad, todos los asociados deben
tributar con el fin de contribuir al sostenimiento de las cargas públicas y las
obligaciones tributarias deben fijarse según la capacidad económica de cada
quien y según el principio de eficiencia, el Estado debe asegurar el recaudo
oportuno y total de los tributos y lograr el necesario equilibrio entre el
tributo potencia y el tributo efectivo.  En ese marco, el Estado puede hacer
uso de varios mecanismos con miras a la protección eficiente de los ingresos
estatales y uno de ellos es la consagración de presunciones, las que deben
fijarse con criterios de razonabilidad y proporcionalidad y atendiendo siempre los
fines constitucionales.
3.  Para advertir el alcance del cargo formulado por el actor, debe
tenerse en cuenta que en el impuesto sobre las ventas y en atención a su
particular naturaleza, el legislador no se preocupa por identificar a los
contribuyentes reales sino por controlar la causación y el recaudo en cabeza de
los responsables y por ello debe implementar rigurosos mecanismos de control a
cargo de los operadores de bienes y servicios gravados para garantizar el
ingreso de tales tributos.  En ese marco, el legislador tiene un amplio margen
de maniobra, siempre y cuando no desconozca los conceptos de equidad y justicia
y los principios de eficiencia y progresividad.  Por ello, si se establece una
presunción de responsabilidad en el impuesto sobre las ventas y ella se fija
sin desconocer ese marco, no hay motivos para afirmar su inexequibilidad.
4.  Una presunción de derecho de responsabilidad del impuesto sobre
las ventas es de carácter sustancial y no procesal pues define las condiciones
que materializan el recaudo y pago efectivo de un tributo como ámbito del
derecho de propiedad del Estado colombiano.  Por ello, como no comporta aspecto
procesal alguno, carece de sentido cualquier invocación al debido proceso, al
derecho de defensa o a la presunción de inocencia pues lo que se busca es el
cumplimiento de obligaciones tributarias en un marco general delineado por el
constituyente y no culpables o condenados tributarios.
5.  En suma, la presunción de derecho acusada es coherente con los
postulados del Texto Fundamental referidos al régimen tributario, se orienta a
la eficiente y eficaz protección del patrimonio público y constituye un
desarrollo de la facultad del legislador de consagrar mecanismos de control
sobre el recaudo de los tributos.
1
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
La Corte debería entrar a pronunciarse sobre la demanda de
inexequibilidad presentada contra la expresión  “de derecho”  que hace parte
del parágrafo 4° del artículo 34 de la Ley 633 de 2000.  Sin embargo, a esta
fecha existe ya cosa juzgada constitucional absoluta sobre ese punto pues la
Corte, en la Sentencia C-992 del 19 de septiembre de 2000, con ponencia del
Magistrado Rodrigo Escobar Gil declaró la exequibilidad del parágrafo del
artículo 34 de esa Ley.
En efecto, el ciudadano Humberto de Jesús Longas Londoño instauró
demanda de inexequibilidad contra múltiples disposiciones de la Ley 633 de 2000
y entre ellas contra el parágrafo del artículo 34 ya citado.  Con base en esa
demanda, la Corte, al realizar el estudio de rigor, advirtió:
Para analizar el problema jurídico planteado, es
necesario, previamente, efectuar algunas precisiones sobre los dos tipos de
responsables del Impuesto sobre las Ventas, es decir, los perteneciente al
régimen común y al régimen simplificado.
El artículo 34 demandado, determina los contribuyentes
que pertenecen al régimen común y los que pertenecen al régimen simplificado,
acudiendo como parámetro de distinción a la consideración de los ingresos
brutos recibidos por el contribuyente en el respectivo año gravable. Para ese
efecto dispone, por un lado, que podrán inscribirse en el régimen simplificado
los contribuyentes que, entre otras condiciones, cumplan la de que sus ingresos
netos provenientes de su actividad comercial en el año inmediatamente anterior
sean inferiores a la suma de $42.000.000 (actualizable anualmente), por otro,
consagra una presunción de derecho, conforme a la cual se determinan unos
supuestos fácticos en orden a establecer que el contribuyente o responsable que
se encuentre dentro de los mismos ha obtenido ingresos anuales superiores a
$42.000.000 y por consiguiente hará parte del régimen común.
La diferencia de los dos regímenes radica
fundamentalmente en las obligaciones que se consagran en cabeza de los
pertenecientes a uno y otro, como se indica a continuación.
Los responsables del régimen común deben : i)
Inscribirse en el Registro Nacional de Vendedores (Artículo 507 E.T), ii)
Emitir factura por cada operación gravada que realice (Artículo 511 E.T) iii),
Recaudar, declarar y pagar el impuesto.
En cuanto a los contribuyentes pertenecientes al
régimen simplificado, de acuerdo con el artículo 596 del E.T deberán: i)
Inscribirse en el Registro Unico Tributario ii) Cumplir con los sistemas de
control que determine el Gobierno Nacional.
De acuerdo con el artículo 505 del Estatuto
Tributario, los responsables sometidos al régimen común, sólo podrán cambiarse
al régimen simplificado cuando demuestren que en los tres años fiscales
anteriores, cumplieron las condiciones establecidas en el artículo 499 del
Estatuto.
Como puede observarse, esta diferenciación que efectúa
el legislador se basa fundamentalmente, en los ingresos de los responsables,
estableciendo así un número mayor de obligaciones como contribuyentes a
aquellos que pertenecen al régimen común.
En concepto del accionante, el artículo demandado
contiene una presunción de derecho violatoria de la equidad tributaria. Al
respecto es preciso señalar, que es precisamente en aras del desarrollo de este
principio y de el de la eficiencia en la recaudación de los tributos,
consagrados en el artículo 363 superior, que el legislador se ha valido de este
tipo de técnicas jurídicas, con el objetivo fundamental de evitar la evasión
tributaria, principal aspecto desestabilizador del principio de equidad y de
igualdad ante las cargas públicas.
Los hechos consagrados en el artículo 34 demandado,
sobre los cuales el legislador estructuró la presunción demandada, no son otro
cosa que aspectos indicativos del  nivel de ingresos que puede tener el
contribuyente, pues estima el legislador que no sería lógico que, por ejemplo,
un comerciante tenga  a su servicio más de ocho trabajadores, o realice
consignaciones por más de setenta millones de pesos, y que sus ingresos anuales
sean inferiores a la suma indicada en este mismo artículo.
Sobre la
validez de las presunciones en materia tributaria, ha señalado la Corte:
“Consagración de presunciones. Se trata de
un recurso obligado de la legislación tributaria para establecer hechos cuya
prueba puede ser más fácilmente suministrada por el contribuyente, como quiera
que la obtención directa y singular de la respectiva información sería
demasiado costosa y difícil para la Administración. Las presunciones
ordinariamente se basan en índices externos y globales de actividad económica o
de frecuencia en la verificación de un hecho, socialmente convalidados. Según
la naturaleza de la presunción y la política fiscal que la anime, ella puede o no
admitir prueba en contrario. En todo caso, el establecimiento de presunciones
se ha mostrado efectivo para dificultar el ejercicio de ciertas modalidades de
evasión y elusión fiscales y abarcar en el universo de contribuyentes y rentas,
categorías de contribuyentes y tipos rentas esquivas a su inclusión con grave
desmedro de la equidad tributaria.” Sentencia C-015 de 1993. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.”
Más adelante, con relación a las presunciones en el
caso de los impuestos indirectos, señaló:
“En relación con otro tipo de impuestos como son los
llamados impuestos indirectos, sucede algo parecido. El simple hecho de
adquirir un bien, como sucede en el caso de los impuestos al consumo, hace
presumir una capacidad contributiva sin que al contribuyente se le de la
oportunidad de demostrar que no obstante el gasto, su pasivo supera su activo,
por lo cual en la realidad no tiene capacidad contributiva. La ley en este caso
también presume la capacidad contributiva a partir del hecho del consumo. Y tan
es así, que este tipo de impuestos usualmente no gravan los bienes básicos de
la canasta familiar, de cuya adquisición no puede sacarse tal conclusión (la de
la capacidad contributiva), sino que por lo general recaen sobre la adquisición
de bienes que no son de primera necesidad. En efecto, el artículo 424 del
Estatuto Tributario excluye del impuesto a las ventas una inmensa variedad de
bienes de aquellos que conforman la llamada canasta familiar.”
De acuerdo con lo anterior, esta Corte
encuentra que no están llamados a prosperar los cargos formulados por el actor,
puesto que resulta constitucionalmente admisible que, precisamente en función
de la equidad tributaria, y para evitar la evasión y la elusión de los
tributos, el legislador consagre presunciones, de hecho o de derecho, como la
contenida en la disposición acusada.
Con base en tales consideraciones, en el numeral duodécimo de la
parte resolutiva de la Sentencia C-992 de 2001, decidió:
Declarar la EXEQUIBILIDAD del parágrafo del artículo
499 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 34 de la Ley 633 de
2000.
En esta oportunidad se demanda la expresión   “de derecho”  que hace
parte del parágrafo del artículo 34.  Sin embargo, sobre esa expresión tiene
plenos efectos la referida sentencia pues en ella se decidió su exequibilidad,
incluida la expresión que nuevamente ha sido demandada.  Por tal motivo, la
Corte debe estar a lo resuelto en ese fallo pues la existencia de cosa
constitucional absoluta le impide emprender un nuevo estudio sobre una norma
cuya compatibilidad con el Texto Superior ya ha sido definida.
VI. DECISIÓN
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la
Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
ESTARSE A LO RESUELTO en el numeral duodécimo de la parte resolutiva
de la Sentencia C-992 de 2001 en relación con la demanda de inexequibilidad
parcial presentada contra el parágrafo del artículo 34 de la Ley 633 de 2000.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA                                            ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado                                                         Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA             JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS                              CLARA INES VARGAS
HERNANDEZ
Magistrado
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General