C-191-19
Sentencia C-191/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
OMISION
LEGISLATIVA ABSOLUTA Y RELATIVA-Distinción
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Configuración
Referencia: expediente D-12.911
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10
(parcial) de la Ley 1908 de 2018, «Por medio de la cual se fortalecen la
investigación y judicialización de organizaciones criminales, se adoptan
medidas para su sujeción a la justicia y se dictan otras disposiciones», que
modificó el artículo 347 de la Ley 599 de 2000, «Por la cual se expide el
Código Penal».
Demandante: Duber Esneyder Dimaté Mora.
Magistrada Sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D.C., nueve (9) de mayo de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en virtud de sus atribuciones
constitucionales y de conformidad con el procedimiento establecido en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Duber Esneyder
Dimaté Mora demandó el artículo 10 (parcial) de la Ley 1908 de 2018, «Por medio
de la cual se fortalecen la investigación y judicialización de organizaciones
criminales, se adoptan medidas para su sujeción a la justicia y se dictan otras
disposiciones», que modificó el artículo 347 de la Ley 599 de 2000, «Por la
cual se expide el Código Penal».
2. Mediante auto del 22 de octubre de 2018, el
despacho de la suscrita magistrada admitió la demanda y ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Congreso de la
República, a los ministerios de Justicia y del Derecho y de Interior, y al
Consejo Superior de Política Criminal (artículos 244 de la
Constitución y 11 del Decreto 2067 de 1991). Así mismo, invitó a intervenir en
el proceso a la Defensoría del
Pueblo, a las Facultades de Derecho de las universidades Rosario, Libre,
Javeriana, Nacional, de Antioquia y del Valle, a la Fundación Paz y
Reconciliación, al Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz (Indepaz)
y al programa no gubernamental Somos Defensores. Por último, ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación
para que rindiera concepto sobre el asunto y fijar en lista el proceso para
intervenciones ciudadanas (artículo 242 de la Constitución, numerales 1y 2).
3.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir
la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la norma demandada, tal como fue
publicado en el Diario Oficial n.º 50.649 del 9 de julio de 2018 (se
subraya el aparte acusado):
«LEY 1908 DE 2018
Por medio de la cual se fortalecen la
investigación y judicialización de organizaciones criminales, se adoptan
medidas para su sujeción a la justicia y se dictan otras disposiciones
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
(…)
Artículo 10. Modifíquese el artículo 347 de la Ley 599 de 2000, el
cual quedará así:
Artículo 347. Amenazas. El que por cualquier medio
atemorice o amenace a una persona, familia, comunidad o institución, con el
propósito de causar alarma, zozobra o terror en la población o en un sector de
ella, incurrirá por esta sola conducta, en prisión de cuatro (4) a ocho (8)
años y multa de trece punto treinta y tres (13.33) a ciento cincuenta (150)
salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Si la amenaza o intimidación recayere sobre un
miembro de una organización sindical, un periodista o sus familiares, en razón
o con ocasión al cargo o función que desempeñe, la pena se aumentará en una
tercera parte».
III. LA DEMANDA
El demandante considera que la
expresión subrayada es contraria a lo dispuesto en los artículos 2, 11, 13, 38
y 93 de la Constitución, y a los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 16, 24 y 25 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), pues excluye de las
consecuencias jurídicas de la norma a los líderes de las juntas de acción
comunal, a pesar de que estos se encuentran en una situación asimilable a los
miembros de las organizaciones sindicales y a los periodistas.
Lo anterior, porque dichos líderes, en
razón de las funciones que desempeñan, particularmente en materia de
divulgación y promoción de los derechos humanos, tienen, al igual
que los sindicalistas y comunicadores, «un rango alto de amenaza y de
riesgo de muerte en la escalada de violencia por la que atraviesa nuestro
país».
Al respecto, el demandante explica
que, en la actualidad, «con el remonte del paramilitarismo y las bandas criminales», se ha
producido el asesinato de líderes sociales, defensores de derechos humanos y, «en una gran medida», de
líderes comunales. A su juicio, en este contexto, «El Estado colombiano no debe
escatimar esfuerzos para [la] protección y defensa del derecho a la vida e
integridad personal de los líderes sociales y comunales», pues de conformidad
con las estadísticas de la Organización de Naciones Unidas, desde el año 2015
han sido asesinados 219 líderes sociales y defensores de derechos humanos,
«encabezando la lista los líderes comunales con 53 asesinatos, sin contar los
que aún no han sido verificados o reportados[1]».
En este sentido, con la indicada falta
de inclusión de los líderes de juntas de acción comunal en el inciso final del
artículo 10 de la Ley 1908 de 2018, «el Estado colombiano estaría
omitiendo las obligaciones de un Estado Social y Democrático de Derecho en el
cumplimiento de los fines del Estado como es el de proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás
derechos y libertades».
Así mismo, continúa el demandante, la
norma acusada vulnera el principio de igualdad, pues «el trabajo realizado por las
Juntas de Acción Comunal en materia de defensa y protección de los derechos
humanos resulta equiparable con el trabajo realizado por los líderes sindicales
o por las organizaciones promotoras y defensoras de derechos humanos».
De igual manera, la expresión impugnada infringe la libertad de
asociación, comoquiera que las amenazas e intimidaciones de que son víctimas
los líderes comunales no solo desincentivan la afiliación de nuevos miembros a
las juntas de acción comunal, sino que, además, generan que las personas ya
afiliadas desistan de su pertenencia a estas organizaciones, «por temor a las
retaliaciones que se puedan presentar como consecuencia de la militancia en una
junta de acción comunal».
En la misma línea, el actor afirma
que la falta de imposición de sanciones ejemplares a quienes amenacen e
intimiden a los líderes comunales «es una clara limitación de las libertades reconocidas
por la CADH», así como de la obligación del Estado colombiano, en aplicación de
ese tratado, de respetar y proteger los derechos a la vida, la integridad
personal, la igualdad ante la ley y la protección judicial, y las libertades de
pensamiento y asociación.
Con fundamento en lo expuesto, el
demandante concluye que los líderes comunales «deben ser tenidos en cuenta en las
causales de agravación punitiva que señala el inciso del artículo demandado, ya
que la labor que realizan esos líderes es de vital importancia para la
consolidación de un estado pluralista, participativo y democrático de derecho,
y cualquier afectación de los violentos a un líder, ya sea social o comunal,
como consecuencia del trabajo desempeñado dentro de la organización comunal,
menoscaba y limita el desarrollo participativo de las comunidades que
representan».
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Justicia y del
Derecho
El
director de Desarrollo del Derecho y Ordenamiento Jurídico del Ministerio de
Justicia y del Derecho, Néstor Santiago Arévalo Barrero, solicita a la Corte
Constitucional que se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo o, en su
defecto, declare la exequibilidad de la norma demandada.
El
interviniente inicia por explicar que la Ley 1908 de 2018, además de modificar,
mediante su artículo 10, el delito de amenazas, creó en su artículo 9 el tipo
penal de «Amenazas contra defensores de Derechos Humanos y
servidores públicos», el cual
tampoco hace mención a los líderes o miembros de las juntas de acción comunal.
En su opinión, lo anterior implica que la demanda incumple el requisito
de certeza, «por cuanto no involucra al conjunto de normas de las que
posiblemente se podría predicar el cargo de omisión legislativa».
De
este modo, en su criterio, la declaratoria de exequibilidad condicionada del
precepto demandado podría generar «un
contrasentido normativo», toda vez que el artículo 10 de la Ley 1908 de 2018
prevé una pena inferior que el artículo 9, y un agravante de una tercera parte
cuando las amenazas recayeren sobre un miembro de una organización sindical, un
periodista o sus familiares.
Así, a juicio del interviniente, si la Corte accede a las pretensiones
de la demanda, subsistirían en el Código Penal dos disposiciones que penalizan
la misma conducta respecto del mismo sujeto pasivo, pues el artículo 9 tipifica
las amenazas que se dirijan contra personas que ejerzan «actividades de
promoción y protección de los derechos humanos, o a sus familiares, o a
cualquier organización dedicada a la defensa de los mismos», universo en el
cual podrían entenderse incluidos los líderes o miembros de las juntas de
acción comunal.
Por
último, manifiesta que, en todo caso, si la Corte Constitucional estima que la demanda
no es inepta, en su sentir el inciso final del artículo 10 de la Ley 1908 de 2018 es exequible, comoquiera que es
el resultado de la libertad del legislador para configurar las circunstancias
de agravación punitiva del delito de amenazas.
2. Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República
La
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, Clara María González
Zabala, solicita que se declare la exequibilidad condicionada de la norma
demandada, con el fin de que la misma también cobije a los líderes de las
juntas de acción comunal.
Para sustentar su petición, señala que según lo
indicado en la exposición de motivos de la Ley 1908 de 2018, publicada en la
Gaceta del Congreso n.º 084 del 21 de marzo de 2018, uno de los objetivos
primordiales de la ley fue dar cumplimiento al punto tres del Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera, suscrito entre el Gobierno nacional y la guerrilla de las FARC-EP. Al
respecto, explica que conforme a este punto del Acuerdo, el Gobierno asumió el compromiso
de reforzar la protección de los defensores de derechos humanos, los reclamantes
de tierras, los líderes sociales y los «líderes comunales», por ser este un segmento de la población
que «pugna con los intereses de lucro
relacionados con las economías ilegales en los territorios por parte de las organizaciones criminales».
Igualmente, precisó que en concordancia con lo
preceptuado en el artículo 19 de la Ley 743 de 2002, «Por la cual se desarrolla el artículo 38 de la
Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción
comunal», estos cumplen objetivos que «son
de vital importancia» para materializar los propósitos perseguidos por la
Ley 1908 de 2018. Tales objetos
tienen que ver con la creación y el desarrollo de procesos de formación para el
ejercicio de la democracia; la generación de procesos comunitarios autónomos
para la formulación de planes, programas y proyectos comunitarios, y el
suministro de información a la comunidad sobre el desarrollo de las políticas,
programas y servicios del Estado.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante escrito recibido en
la Secretaría General de la Corte Constitucional, el Procurador General de la
Nación solicita a la Corte Constitucional que se declare inhibida para pronunciarse
sobre la demanda de la referencia.
Sostiene que el actor «construy[ó]
la omisión legislativa a partir de una lectura subjetiva y descontextualizada
de otras disposiciones que integran la Ley 1908 de 2018», pues dicha ley, concretamente su artículo 9,
penaliza las amenazas contra las personas que promuevan y protejan los derechos
humanos.
En consecuencia, considera que la demanda incumple el requisito de
certeza, toda vez que «Como los miembros
de las juntas de acción de comunal tienen dentro de sus funciones la promoción
de los derechos humanos, puede decirse que el precitado tipo penal los incluye
como sujetos pasivos de la conducta, siempre y cuando, en efecto, ejecuten
dicha función».
En este sentido, agrega que la pena prevista en la disposición acusada,
a título de agravación punitiva, es igual a la pena prevista para el delito de
amenazas contra defensores de derechos humanos, esto es, diez años y ocho
meses.
Por último, afirma que si en
gracia de discusión se acepta que existe una omisión por la exclusión
injustificada de los miembros de las juntas de acción comunal como sujetos
pasivos del delito de amenazas, también tendría que admitirse que la misma no
se encuentra en el artículo 10 de la Ley 1908 de 2018, objeto de la presente
demanda, sino en el artículo 9 de la misma normativa, que, como ya se indicó,
penaliza las amenazas contra las personas que promuevan y protejan los derechos
humanos.
Desde esta perspectiva, «también
se concluye que la demanda es inepta porque no ataca el artículo sobre el que
podría predicarse la omisión».
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente
para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad
de la referencia, comoquiera que la disposición acusada forma parte de una ley
de la República, en este caso la Ley 1908 de 2018.
2. Cuestión previa. Análisis sobre la ineptitud de la
demanda
2.1 El demandante afirma que el inciso
final del artículo 10 de la Ley 1908 de 2018 vulnera los artículos 2, 11, 13,
38 y 93 de la Constitución, y los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 16, 24 y 25 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), por cuanto excluye de las
consecuencias jurídicas de la norma a los líderes de las juntas de acción
comunal, a pesar de que estos, en razón de las funciones que desempeñan, específicamente
en materia de divulgación y promoción de los derechos humanos, se encuentran en
una situación asimilable a los miembros de las organizaciones sindicales y a
los periodistas.
Al respecto, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Procurador
General de la Nación solicitan a la Corte que se declare inhibida para
pronunciarse de fondo en el proceso de la referencia porque la demanda no
cumple el requisito de certeza. Esto, por estimar que el artículo 188E del
Código Penal, adicionado por el artículo 9 de la Ley 1908 de 2018, penaliza las amenazas que se dirijan
contra las personas que ejerzan actividades de promoción y protección de los
derechos humanos, o a sus familiares, o a cualquier organización dedicada a la
defensa de los mismos. Según lo referido en sendos escritos, dado que entre los
objetivos de los organismos de acción comunal está, justamente, la divulgación
y promoción de los derechos humanos, el citado artículo ya prevé la protección
que en criterio del demandante el legislador omitió incluir en la norma cuestionada.
En
consecuencia, pasa la Sala a determinar si, en efecto, le corresponde proferir
un fallo inhibitorio en atención a que la demanda incumple el requisito de
certeza o si, por el contrario, debe pronunciarse de fondo sobre los cargos
presentados.
2.2
La etapa de admisibilidad es el momento idóneo para que la Corte adelante el
estudio sobre la aptitud de la demanda y verifique el cumplimiento de los
requisitos que ha establecido la jurisprudencia para dar trámite a la acción de
inconstitucionalidad. No obstante, la superación de esta fase no elimina la
posibilidad de que, de encontrarse mérito para ello y al momento de proferir
sentencia, la Sala Plena analice con mayor detenimiento y profundad los cargos
propuestos[2].
Esto es así porque, en todo caso, la admisión de la demanda «responde a una
valoración apenas sumaria de la acción»[3],
que «no
compromete ni define la competencia del pleno de la Corte»[4]
para decidir los asuntos puestos a su consideración en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales[5].
2.2.1
Esta Corporación ha señalado
amplia y reiteradamente en su jurisprudencia los requisitos para que los
ciudadanos promuevan acciones públicas dirigidas a activar la competencia de la
Corte en defensa y guarda de la Constitución. Al respecto, y en relación con la
exigencia contenida en el numeral 3 del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991[6], a partir de la sentencia C-1052 de 2001 este Tribunal
ha precisado que el concepto de la violación, es decir, la exposición de las
razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma
constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de la
demanda, debe responder a mínimo tres exigencias argumentativas: (i) «el
señalamiento de las normas constitucionales que consideren infringidas (art. 2,
núm. 2, Decreto 2067 de 1991)»; (ii) «la exposición del contenido normativo de las
disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas» y
(iii) la explicación de «las razones por las cuales los textos normativos
demandados violan la Constitución».
2.2.2
Así mismo, en la citada sentencia, la
Corte Constitucional sistematizó la jurisprudencia sobre la última exigencia
anotada y precisó que las razones alegadas por el demandante para fundamentar la
censura deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[7].
En
cuanto a la claridad de la demanda, la Corte indicó que implica para el
accionante el «deber de seguir un hilo conductor en la argumentación
que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las
justificaciones en las que se basa». La certeza exige que la demanda recaiga sobre
una «proposición jurídica real y existente» y no sobre una deducida o supuesta por el
actor, pues el control de constitucionalidad «supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal
que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio
texto». Por su parte, la especificidad
obliga a que la demanda formule por lo menos un cargo concreto contra la
norma acusada, de manera que sea posible
determinar si se presenta una confrontación real y objetiva entre el
contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, lo que supone dejar
de lado argumentos «vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y
globales» que no tienen conexión
con la norma demandada. La pertinencia, como atributo esencial de las razones expuestas al demandar una norma
por inconstitucional, indica que «el reproche formulado por el peticionario debe ser de
naturaleza constitucional», esto es, basado en la evaluación del contenido de
una norma superior frente a la disposición impugnada, apartándose de sustentos «puramente
legales y doctrinarios», simples análisis sobre la conveniencia de la norma o
de argumentos relacionados con la indebida aplicación de la disposición en un
caso específico. Por último, la suficiencia se refiere, por una parte, a
«la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y
probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto
del precepto objeto de reproche» y, por otra, a la exposición de argumentos que logren
despertar «una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada» que haga necesario un pronunciamiento de la Corte.
2.3
Ahora bien, según lo sostenido por los
intervinientes que abogan por la inhibición, la demanda de la referencia
incumple el requisito de certeza porque el grupo social que el inciso demandado
excluye de sus consecuencias jurídicas se encuentra comprendido en otro
artículo del mismo cuerpo normativo.
No
obstante, antes de abordar este estudio, y dado que la técnica de control
propuesta en la demanda es la omisión legislativa relativa, corresponde a la
Corte comprobar si, además del cumplimiento de los requisitos generales
indicados en precedencia, la demanda satisface las exigencias específicas para
la formulación de un cargo de esa naturaleza.
2.3.1
La jurisprudencia pacífica y reiterada de esta Corporación ha afirmado que el
legislador puede violar los deberes que le impone la Constitución, no solo al
expedir una norma que resulte contraria a los preceptos superiores, sino
cuando, además, omite acatar el imperativo constitucional de regular
determinada situación[8].
2.3.2
En desarrollo de lo anterior, la Corte ha diferenciado entre las omisiones
legislativas absolutas y las omisiones legislativas relativas. Respecto de las
primeras, la Sala Plena ha precisado que se presentan cuando existe total
inactividad del legislador sobre la materia en la que se exige su intervención,
por lo que, ante la ausencia de norma sobre la cual pueda recaer el juicio de
constitucionalidad, aquella carece de competencia para decidir de fondo[9].
Sobre las segundas, es decir, sobre las omisiones legislativas relativas, la
jurisprudencia constitucional ha aclarado que se presentan cuando el legislador
sí ha regulado el asunto, pero lo ha hecho de forma incompleta, por la ausencia
de un aspecto normativo específico en relación con el cual existe el deber
constitucional de adoptar determinadas medidas legislativas[10].
2.3.3
Así, de manera general, para que se configure una omisión legislativa relativa,
es necesario que exista una norma constitucional que contenga un mandato claro
y determinado de regular una situación –«Es decir, se trata de deberes
normativos que resultan ajenos al margen de apreciación otorgado al legislador,
quien no puede, por consiguiente, excluirlos de la ley por consideraciones de
necesidad o conveniencia»–[11], y que el legislador haya incumplido su deber de
incluir el elemento señalado por la Carta en la norma vigente.
2.3.4
De acuerdo con la jurisprudencia[12],
este incumplimiento de los mandatos constitucionales puede tener lugar cuando (i) la norma expedida favorece a ciertos grupos,
perjudicando a otros, (iii) el legislador adopta un precepto que excluye a un
grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga a los demás o (iii) cuando al
regular una institución, omite una condición o un elemento esencial para
armonizar la ley con la Constitución[13].
En estos escenarios, la Corte deberá proferir una sentencia aditiva en la que,
además de advertir la omisión del legislador, incorpore el elemento faltante en
la disposición para que la misma se ajuste a los mandatos constitucionales[14].
2.3.5
Ahora bien, en consonancia con los términos planteados, la Corte ha sostenido
que cuando se presenta una demanda de inconstitucionalidad por omisión legislativa
relativa, el accionante tiene una carga argumentativa mucho más exigente, pues el
cargo no se dirige directamente contra un texto explícito de naturaleza legal,
sino frente a los efectos jurídicos de una exclusión que resulta contraria a la
Carta. En este sentido, en la sentencia C-133 de 2018[15], la Sala Plena
reiteró que para establecer si es procedente el control constitucional de una
norma por omisión legislativa relativa, corresponde al demandante demostrar:
«(a) la existencia de una norma respecto de la cual se pueda predicar
necesariamente el cargo por inconstitucionalidad; (b) la exclusión de las
consecuencias jurídicas de la norma de aquellos casos o situaciones análogas a
las reguladas por la norma, que por ser asimilables, debían de estar contenidos
en el texto normativo cuestionado, o la omisión en el precepto demandado de un
ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial
para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (c) la inexistencia
de un principio de razón suficiente que justifica la exclusión de los casos,
situaciones, condiciones o ingredientes que debían estar regulados por el
precepto en cuestión; (d) la generación de una desigualdad negativa para los
casos o situaciones excluidas de la regulación legal acusada, frente a los
casos y situaciones que se encuentran regulados por la norma y amparados por
las consecuencias de la misma, y en consecuencia la vulneración del principio
de igualdad, en razón a la falta de justificación y objetividad del trato
desigual; y (e) la existencia de un deber específico y concreto de orden
constitucional impuesto al legislador para regular una materia frente a sujetos
y situaciones determinadas, y por consiguiente la configuración de un
incumplimiento, de un deber específico impuesto por el constituyente al
legislador[16].
Adicionalmente ha señalado que también se deben tener en cuenta dos exigencias
más: vi) si la supuesta omisión emerge a primera vista de la norma propuesta, o
(vii) si se está más bien, ante normas completas, coherentes y suficientes, que
regulan situaciones distintas[17]».
2.3.6
De igual forma, al referirse a los requisitos de procedibilidad de la acción
pública de inconstitucionalidad cuando la técnica de control propuesta es la
omisión legislativa relativa, la Sala ha agregado que la aptitud de la demanda
se encuentra condicionada a que la omisión sea atribuible directamente a la
disposición acusada y en
ningún caso a otra u otras que no hayan sido vinculadas al proceso[18]. Particularmente, la Corte ha insistido en la necesidad
de que la configuración de la presunta omisión legislativa no suponga un
ejercicio interpretativo de regulaciones distintas o de normas indeterminadas[19],
pues ello implicaría que debe inhibirse para emitir un pronunciamiento de
fondo, ante el incumplimiento de los requisitos para formular un cargo de esta
naturaleza[20].
En este sentido, ha dicho el Pleno, excepcionalmente, en estos casos, se puede
integrar la unidad normativa que permite extender el examen de constitucionalidad
a normas no acusadas, pero solo si la demanda cumple los requisitos formales y
sustanciales para un pronunciamiento de fondo[21].
2.4
Con fundamento en la jurisprudencia reseñada en precedencia, la Corte se ha inhibido para proferir
pronunciamiento de fondo por incumplimiento del requisito de certeza, cuando la
exclusión normativa que se alega a título de omisión legislativa obedece a una
lectura aislada, subjetiva, restringida o parcial de la disposición acusada, bien
porque el ingrediente, condición normativa, grupo social o consecuencia
jurídica que se echa de menos se encuentra contenido en otra norma del
ordenamiento jurídico[22],
o porque, previamente, por vía de interpretación, fue incorporado por esta
Corporación en su jurisprudencia[23].
Así, por ejemplo, en la sentencia C-389 de 2017, la
Sala Plena conoció de la demanda interpuesta contra los artículos 134 y 135 de
la Ley 769 de 2002, «Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito
Terrestre y se dictan otras disposiciones», que definen la jurisdicción y
competencia de los organismos de tránsito, y el procedimiento administrativo
que deben adelantar las autoridades de tránsito ante la comisión de una
contravención. A juicio de los demandantes, las normas acusadas incurrían en
una omisión legislativa relativa por la falta de previsión de un procedimiento
especial aplicable a los menores de edad cuando estos infringen normas de
tránsito.
Al abordar el análisis de los requisitos para la
formulación de la demanda, la Corte encontró que si bien las citadas disposiciones
no consignan expresamente la necesidad de acompañamiento y representación de
los menores de edad, dicha representación se encuentra contenida en el mismo
cuerpo normativo, tan solo 3 artículos más adelante, y en otras normas del
Código de Infancia y Adolescencia (Ley 1098 de 2006).
De este modo, el Pleno de la Sala concluyó que la
demanda incumplió el requisito de certeza, por lo que se inhibió para pronunciarse
de fondo. Así lo señaló:
«Esto significa, a la luz del
requisito analizado, que, puesto que el trato especial a los menores
involucrados en el proceso contravencional está establecido en el artículo 138
de la ley, en concordancia con las disposiciones del código de infancia y
adolescencia, y en perfecta armonía con la estructura legal de la norma, no
resulta pertinente y mucho menos esencial, incluir una disposición al respecto
en los artículos 134 y 135 de la Ley 769 de 2002, para armonizar el texto legal
con los mandatos de la Carta en materia de derechos de los niños.
Dicho de otro modo, la
verificación del requisito de certeza en cuanto al cargo de omisión legislativa
relativa no se limita a comprobar la existencia de la disposición normativa
atacada en concreto, sino a la comprobación de la omisión legislativa a lo largo
de todo el articulado de la ley impugnada, pues de otra forma, como sucede en
el caso concreto, puede resultar que la disposición no abarque toda la
hipótesis normativa, y que sean otras disposiciones las que se encarguen de
complementarla, haciendo incierta la supuesta exclusión.
(…)
En conclusión, esta Corporación
encuentra que en el presente caso no hay lugar al estudio de fondo del asunto,
sino que se debe proferir un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la
demanda, puesto que carece de certeza el cargo presentado por la supuesta
omisión legislativa relativa que habría cometido el legislador en los
artículos 134 y 135 de la ley 769 de 2002, ya que el artículo 138 de la misma
norma establece una regla específica para la representación de los menores de
edad involucrados en la actuación contravencional» (subraya fuera del texto
original).
En la sentencia C-545 de 2011, en virtud de la misma subregla, la Corte
se inhibió para decidir de fondo el cargo por omisión legislativa relativa
dirigido contra el artículo 73 de la Ley 1935 de 2010, que enuncia las
funciones de policía administrativa de la Dirección Nacional de
Estupefacientes. En criterio del demandante, esta norma vulneraba varios
preceptos superiores y de los convenios internacionales de derechos humanos
suscritos por el Estado colombiano, en la medida en que «excluye como contenido
negativo o por falta de regulación a los terceros no propietarios» del trámite
de los procesos de extinción de dominio.
Para la Sala, la demanda de inconstitucionalidad no cumplió el
requisito de certeza, por cuanto la norma acusada sí prevé la intervención de
terceros en la fase final del proceso de extinción de dominio, y, además, dicha
intervención también está contemplada en otras normas del ordenamiento jurídico
desde la etapa inicial del mencionado proceso.
De esta manera, finiquitó la Corte:
«[L]a demanda de inconstitucionalidad está construida
sobre fundamentos inciertos, toda vez sus argumentos se originan en una lectura
incorrecta de la norma impugnada, al partir de una proposición jurídica que no
se deriva del texto acusado sino que obedece a una interpretación errónea del
mismo, o que se encuentra en normas diferentes a la demandada».
En
similar sentido, en la sentencia C-029 de 2011, la Corte se ocupó de una
demanda dirigida contra los incisos 1, 2, 5 y 6 del artículo 19 de la Ley 1105
de 2006, modificatorio del artículo 35 del Decreto Ley 254 de 2000, que regulan
la facultad del liquidador, dentro de los procesos de supresión de las
entidades públicas, para suscribir contratos de fiducia mercantil que tengan
por finalidad la construcción de patrimonios autónomos. Además de un cargo por
violación del artículo 25 de la Constitución, el demandante formuló un cargo
por omisión legislativa relativa, por considerar que la norma no establecía quién
debía asumir el pago de los pasivos que nazcan o inicien con posterioridad a la
suscripción del contrato de constitución del patrimonio autónomo.
La
Corte resolvió declararse inhibida para pronunciarse de fondo, al verificar que
el inciso final del artículo demandado preveía la regulación que el actor
echaba de menos. Así mismo, constató que una interpretación sistemática de las
normas que regulan el proceso administrativo de liquidación permitía concluir
que las obligaciones surgidas con anterioridad y con posterioridad al acto de
liquidación debían ser asumidas por la entidad receptora de las obligaciones.
En
consecuencia, la Sala estimó que «el actor en realidad no demostró las razones
por las cuales existe una omisión relativa, y consecuentemente vulneración del
debido proceso, cuando, no sólo es el mismo artículo 19 de la Ley 1105 de 2006
el que regula expresamente la asunción de contingencias posteriores, sino que
existen otras disposiciones que lo disponen».
Igualmente,
en la sentencia C-578 de 2009, la Corte analizó la demanda incoada contra el
numeral 1 del literal A del artículo 157 y el parágrafo 2 del artículo 204 de
la Ley 100 de 1993, que establecen los tipos de afiliados al Sistema General de
Seguridad Social en Salud y el monto y distribución de las cotizaciones. En
opinión de la demandante, estas normas resultaban inexequibles al configurarse
una omisión legislativa relativa, toda vez que tácitamente excluían del deber
de afiliarse al Sistema de Seguridad Social en Salud a los rentistas de
capital.
La
Sala encontró que el cargo carecía de certeza, comoquiera que en los términos
de los artículos 1, 156 y 157 (inciso 1) de la Ley 100 de 1993, todos los
habitantes en Colombia deben estar afiliados al sistema general de seguridad
social en salud, previo el pago de la cotización reglamentaria o a través de un
subsidio. En consecuencia, se inhibió
de decidir sobre el mérito de la acción, al comprobar que la demanda recaía
sobre una apreciación limitada de las normas impugnadas.
Conforme a lo anterior, la Corte zanjó el asunto en los siguientes
términos:
«En el presente caso, la demandante parte de una interpretación
personal de las disposiciones acusadas, sin atender todos los elementos
normativos y fácticos que rodean la obligatoriedad de que el Sistema de
Seguridad Social en Salud sea universal. En otras palabras, la ciudadana
interpreta de manera aislada el segmento normativo acusado, intentando así
demostrar la existencia de una supuesta omisión legislativa, con lo cual se
constata que no se cumple con el requisito de certeza, que permita
entrar a un estudio de fondo, toda vez que el supuesto cargo de
inconstitucionalidad no recae sobre una verdadera omisión legislativa».
Con
fundamento en lo expuesto y en los precedentes jurisprudenciales referidos,
pasa la Sala a determinar si, en el presente asunto, los cargos de
inconstitucionalidad formulados cumplen con los requisitos para emitir un
pronunciamiento de fondo, así como con las exigencias propias de una demanda
por omisión legislativa relativa.
3. Análisis
de los cargos formulados. Ineptitud sustantiva de la demanda
Procede
la Sala a verificar el cumplimiento de los requisitos indicados en precedencia:
3.1 La
existencia de una norma respecto de la cual se pueda predicar necesariamente el
cargo por inconstitucionalidad
El actor
dirigió la demanda contra el inciso final del artículo 10 de la Ley 1908 de
2018, que modificó el artículo 347 de la Ley 599 de 2000, «Por la cual se
expide el Código Penal», el cual establece que si el delito de amenazas recae
sobre un miembro de una organización sindical, un periodista o sus familiares,
en razón o con ocasión al cargo o función que desempeñe, la pena se aumentará
en una tercera parte.
3.2 La
exclusión de las consecuencias jurídicas de la norma de aquellos casos o
situaciones análogas a las reguladas por la norma, que por ser asimilables,
debían de estar contenidos en el texto normativo cuestionado
3.2.1 La
norma demandada forma parte del artículo 10 de la Ley 1908 de 2018[24]. Esta ley, según se lee en su exposición
motivos publicada en la Gaceta del
Congreso n.º 084 del 21 de marzo de 2018, tiene dos objetivos esenciales: (i) «garantizar
la terminación del actuar delictivo de las organizaciones criminales», mediante
el fortalecimiento de normas y mecanismos procesales que permitan a las
autoridades enfrentar a dichas organizaciones y el diseño de un procedimiento
especial para la sujeción a la justicia de los grupos armados organizados; y
(ii) responder a las exigencias del punto tres –Fin del Conflicto–del Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera, suscrito entre el Gobierno nacional y las FARC-EP, específicamente del
punto 3.4[25],
que contiene los compromisos en materia de seguridad y lucha contra las
organizaciones criminales «responsables de homicidios y masacres, que atentan
contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos
políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la
implementación de los acuerdos y la construcción de la paz».
En cuanto
al cumplimiento del primer propósito señalado, en la exposición de motivos se
indica que entre las «Expresiones de violencia y delincuenciales de las organizaciones
criminales objeto del proyecto de ley» están los «Homicidios de líderes de
defensores de derechos humanos, reclamantes de tierras, líderes sociales, líderes
comunales» (subraya fuera del texto).
Al tenor de este documento, estas personas requieren medidas normativas
especiales de protección, toda vez que, en el contexto actual, sus reivindicaciones
«entran en pugna con los intereses de lucro relacionados con las
economías ilegales en los territorios por parte de las organizaciones
criminales».
3.2.2 El
fortalecimiento normativo al que alude este objetivo se tradujo, en los
términos de la exposición de motivos del proyecto de ley, en la definición de «una
serie de medidas punitivas para combatir la criminalidad organizada». En este sentido, la Ley 1908 creó varios tipos
penales y adicionó algunos de los ya contenidos en la Ley 599 de 2000 (Código
Penal)[26].
En particular, y en lo que atañe a la resolución del presente asunto, adicionó
el artículo 188E para crear el tipo penal de Amenazas contra defensores de
derechos humanos y servidores públicos, y modificó el tipo ya existente de
Amenazas, así:
«ARTÍCULO 9o.
Adiciónese el artículo 188E a la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:
Artículo 188E.
Amenazas contra defensores de Derechos Humanos y servidores públicos. El que por cualquier medio atemorice o
amenace a una persona que ejerza actividades de promoción y protección de los
derechos humanos, o a sus familiares, o a cualquier organización dedicada a la
defensa de los mismos, o dirigentes políticos, o sindicales comunicándole la
intención de causarle un daño constitutivo de uno o más delitos, en razón o con
ocasión de la función que desempeñe, incurrirá en prisión de setenta y dos (72)
a ciento veintiocho (128) meses y multa de diecisiete punto setenta y siete
(17.77) a doscientos salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En la misma pena
se incurrirá cuando las conductas a las que se refiere el inciso anterior
recaigan sobre un servidor público o sus familiares.
PARÁGRAFO. Se entenderá por familiares a los parientes
dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, segundo de afinidad o sobre
cónyuge o compañera o compañero permanente o cualquier otra persona que se
halle integrada a la unidad doméstica del destinatario de la amenaza.
ARTÍCULO 10. Modifíquese el artículo 347 de la Ley 599 de
2000, el cual quedará así:
Artículo 347.
Amenazas. El que por
cualquier medio atemorice o amenace a una persona, familia, comunidad o
institución, con el propósito de causar alarma, zozobra o terror en la
población o en un sector de ella, incurrirá por esta sola conducta, en prisión
de cuatro (4) a ocho (8) años y multa de trece punto treinta y tres (13.33) a
ciento cincuenta (150) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Si la amenaza o
intimidación recayere sobre un miembro de una organización sindical, un
periodista o sus familiares, en razón o con ocasión al cargo o función que
desempeñe, la pena se aumentará en una tercera parte».
3.2.3 En
relación con el artículo 9 de la Ley 1908
de 2018, en la exposición de motivos se sostuvo que la norma responde a la
exigencia de (i) eliminar los obstáculos que impiden a quienes defienden los
derechos humanos ejercer su labor, (ii) reconocer la importancia de este
trabajo para la construcción y mantenimiento del Estado democrático y (iii)
contrarrestar los riesgos excepcionales que enfrentan estas personas y «que
pueden, eventualmente, derivar en afectaciones a sus derechos fundamentales».
Al respecto, se
resaltó lo siguiente:
«En Colombia, durante los
últimos años, los índices de amenazas contra quienes ejercen la defensa de los
derechos humanos han presentado niveles alarmantes. El Sistema de Información
sobre Agresiones contra Defensores y Defensores de DDHH-SIADDHH ha registrado
un promedio de 300 amenazas por año desde el 2014. En 2016 se documentaron 317
casos de defensores amenazados, en 2015 se tuvo conocimiento de 539 y en 2014
la cifra fue de 488.
Este mismo sistema en el
año 2016 reportó 80 asesinatos, 2 desapariciones y 49 atentados; en 2015 registró
63 homicidios, 35 atentados y 3 desapariciones. En el año 2014 las cifras
presentadas fueron similares a las de los períodos siguientes, en total 55
defensores fueron asesinados, 41 sufrieron atentados y hubo una desaparición
forzada».
Para defender la
constitucionalidad de la medida, se afirmó que el nuevo tipo penal guarda
simetría con los deberes de las autoridades de proteger la vida, creencias y
demás derechos y libertades de todas las personas residentes en Colombia
(artículo 2 de la C.P.), y de cumplir los compromisos internacionales
adquiridos por el Estado en esta materia[27].
De este modo, se
concluye que en razón del elevado y creciente número de amenazas contra las
personas que promueven y defienden los derechos humanos, se hace necesario crear
un tipo penal específico que las proteja de esta situación.
Respecto de la
finalidad del artículo 10, objeto de la presente demanda, en la exposición de
motivos se lee:
«La inclusión de esta
norma se explica porque en el artículo 347 del actual Código Penal se incluyen
como sujetos pasivos de amenazas a los defensores de derechos humanos y a los
servidores públicos que hagan parte de la Rama Judicial. Sin embargo, el
artículo 8° del presente proyecto de ley, creó un nuevo tipo penal que
contempla una sanción especial por amenazas a los defensores de derechos
humanos y a los servidores públicos a nivel general. En ese sentido, este
artículo contiene una armonización de las normas, toda vez que dos normas
penales no pueden comprender el mismo supuesto de hecho con diferente
consecuencia punitiva. En este caso se está cumpliendo con el principio de
estricta legalidad al establecer una conducta delictiva concreta y sin lugar a
interpretaciones erróneas» (subraya fuera del texto).
3.2.4 Como
se sostiene en el aparte transcrito sobre la finalidad de la norma censurada,
antes de la expedición de la Ley 1908 de 2018, el tipo penal de amenazas fue
modificado en varias oportunidades[28].
La versión original preveía como sujetos pasivos del incremento de la pena en
una tercera parte a los servidores públicos de la Rama Judicial o del
Ministerio Público, o sus familiares. Posteriormente, mediante la Ley 1347 de
2009, se incluyeron en el listado de personas especialmente protegidas por la
norma a los miembros de una organización sindical «legalmente reconocida»[29].
Finalmente, la Ley 1426 de 2010 completó el listado con las locuciones «defensor
de Derechos Humanos» y «periodista».
La versión actual
del inciso final del artículo 347 del Código Penal, es decir, la impugnada por
el demandante, prevé que la pena se aumentará en una tercera parte cuando la
amenaza o intimidación recaiga sobre un miembro de una organización sindical,
un periodista o sus familiares. La exclusión de los defensores de derechos
humanos y de los servidores públicos de la Rama Judicial o de Ministerio
Público de esta norma respondió, de acuerdo con lo dicho en la exposición de
motivos tantas veces mencionada, a la creación de un tipo penal especial
–artículo 9 de la Ley 1908 de 2018– que protege de esta conducta, no solo a las
personas que promueven y protegen los derechos humanos o a sus familiares, a
las organizaciones dedicadas a la defensa de los mismos y a los servidores
públicos en general, sino, además, a los dirigentes políticos y sindicales.
Aunque la
modificación del Código Penal mediante la Ley 1908 de 2018 no supuso un aumento
de las penas, el delito de amenazas contra defensores de derechos humanos y
servidores públicos sí dispone una pena mayor (prisión de 6 a 10,66 años y
multa de 17.77 a 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes) a la del
delito de amenazas (prisión de 4 a 8 años y multa de 13.33 a 150 salarios
mínimos legales mensuales vigentes). De hecho, como consecuencia del incremento
de la pena en una tercera parte, la sanción que prevé el nuevo tipo penal es prácticamente
igual a la que establece el delito de amenazas cuando la conducta recae sobre los
grupos sociales en relación con los cuales se predica la supuesta omisión
legislativa[30].
3.2.5 Conforme
a los antecedentes expuestos en precedencia, la Sala encuentra que asiste razón
al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Ministerio Público al considerar
que la demanda incumple el requisito de certeza, pues el grupo social que el
actor entiende excluido del inciso final del artículo 10 de la Ley 1908 de 2018
–los líderes de las juntas de acción comunal cuando promueven y defienden los
derechos humanos– se encuentra contenido en el artículo 9 de la misma
normativa.
En efecto,
los cargos de inconstitucionalidad se contraen a intentar demostrar que el inciso final del artículo
10 de la Ley 1908 de 2018 vulnera los artículos 2, 11, 13, 38 y 93 de la
Constitución, y los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 16, 24 y 25 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (CADH), por cuanto excluye de las
consecuencias jurídicas de la norma a los líderes de las juntas de acción
comunal, a pesar de que estos, cuando promueven y defienden los derechos
humanos, se encuentran en una situación asimilable a los miembros de las
organizaciones sindicales y a los periodistas.
Para el demandante, los líderes de
las juntas de acción comunal, al igual que los sindicalistas y comunicadores, «tienen un rango alto de
amenaza y de riesgo de muerte en la escalada de violencia por la que atraviesa
nuestro país». De este modo, a su juicio, la norma acusada vulnera el
principio de igualdad, pues «el trabajo realizado por las Juntas de Acción Comunal en
materia de defensa y protección de los derechos humanos resulta equiparable con
el trabajo realizado por los líderes sindicales o por las organizaciones
promotoras y defensoras de derechos humanos».
No obstante, la Sala observa que el artículo 9 de la misma ley –ahora
artículo 188E del Código Penal–, al disponer una sanción a quien atemorice o amenace a una persona que promueva
o proteja los derechos humanos o a cualquier organización dedicada a la defensa
de los mismos, protege a los líderes y miembros de las juntas de acción comunal
cuando, en razón o con ocasión de esa función, sean víctimas de amenazas.
Al respecto,
corresponde tener en cuenta que conforme a lo dispuesto en el literal L del
artículo 19 de la Ley 743 de 2002, «Por la cual se desarrolla el artículo 38 de
la Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción
comunal» –norma que establece el marco jurídico para el
trabajo que desarrollan estos organismos–, entre los objetivos de las juntas comunales está
«Divulgar, promover y velar por el ejercicio de los derechos humanos»[31].
En opinión del accionante, el desarrollo de esta función es,
precisamente, la razón que justifica la inclusión de los líderes de las juntas
de acción comunal en las causales de agravación punitiva del delito de
amenazas, en la medida en que es el motivo por la cual, en el contexto actual,
enfrentan un riesgo significativo de afectación en sus derechos fundamentales a
la vida y a la integridad personal.
Dado que, según se refirió en la exposición de motivos de la Ley 1908
de 2018, el riesgo y la vulnerabilidad que padecen los líderes comunales cuando
realizan actividades de promoción y protección de los derechos humanos, por el
accionar de las organizaciones criminales, fue una circunstancia prevista por
el legislador al definir el artículo 9 de la Ley 1908, no queda más que
concluir que la demanda de la referencia incumple el requisito de certeza. Lo
anterior, por cuanto obedece a una interpretación parcial, aislada y
descontextualizada de la norma impugnada, que no tiene en cuenta las demás disposiciones del
cuerpo normativo en el que esta se inserta, por lo que las razones que respaldan los cargos de
inconstitucionalidad son inciertos y no permiten la configuración de una
verdadera omisión legislativa.
Al respecto, corresponde reiterar que el cumplimiento del requisito de
certeza en los cargos de omisión legislativa relativa no se contrae a comprobar
la existencia de dicha omisión en la disposición demandada, sino que implica
examinar si, a diferencia de lo sostenido en el libelo y conforme a lo
demostrado en el juicio de constitucionalidad, el ingrediente, condición
normativa, grupo social o consecuencia jurídica que se echa de menos se
encuentra contenido en otra norma[32],
como ocurre en el presente caso.
Y es que según se indicó en los fundamentos jurídicos 3.2.3 y 3.2.4 de
la presente sentencia, por razones de técnica legislativa y con el doble
propósito de proteger de manera especial a las personas que trabajen en favor
de los derechos humanos y salvaguardar el principio de legalidad, el legislador
excluyó del listado de
circunstancias de agravación punitiva del artículo 347 del Código Penal a las
personas que promueven los derechos humanos y a los servidores públicos de la
Rama Judicial y de Ministerio Público, para incorporarlos como sujetos pasivos
del tipo penal autónomo creado mediante el artículo 9 de la Ley 1908 de 2018,
ahora artículo 188E del Código Penal.
De acuerdo con la
explicación desarrollada líneas arriba, las penas dispuestas en los dos
artículos son prácticamente las mismas –al menos en lo que concierne a la
privación de la libertad–, por el aumento de la tercera parte que establece el
inciso demando, de suerte que no se puede sostener que, comparada con la pena
contemplada en el artículo 188E del Código Penal, la norma censurada protege en
mejor medida a los líderes comunales.
De hecho, mientras la demanda aboga por una sentencia condicionada en
la que únicamente se incluyan a los líderes de las juntas de acción comunal en
las causales de agravación punitiva del delito de amenazas, el artículo 9 de la Ley 1908 de 2018, en la medida en que
determina como sujeto pasivo del delito a las personas que ejercen actividades
de promoción y defensa de los derechos humanos, extiende su protección, no solo
a dichos líderes, sino a todos los miembros de los organismos de acción comunal, cuando en razón de tales
actividades sean víctimas de amenazas.
3.2.6 Ahora
bien, lo sostenido hasta aquí no puede ser interpretado en el sentido de que
los líderes y miembros de las juntas de acción comunal son asimilables de
manera general a las personas que promueven y defienden los derechos humanos y
que, por tanto, en todos los casos y en desarrollo de todas las funciones deben
entenderse incluidos en el artículo 188E del Código Penal o en otras normas[33]. Tampoco implica que la
Corte sea indiferente a la escalada de violencia que en el contexto actual golpea
a los líderes sociales y, en particular, a los líderes de las juntas de acción comunal[34].
Como ya se
indicó, el trabajo que desarrollan los organismos de acción comunal se
encuentra regulado en la Ley 743 de 2002.
Esta ley establece que «Cada junta de acción comunal desarrollará sus
actividades dentro de un territorio delimitado» (artículo 12) y determina formas concretas de
constitución y grados de asociación, así como el contenido de los estatutos de
las organizaciones comunales, los derechos y deberes de sus afiliados, y cuáles
son los órganos de dirección, administración y vigilancia, entre otros aspectos[35].
Por el
contrario, la expresión «defensor de
derechos humanos» abarca un
amplio abanico de posibilidades de actuación, que no necesariamente se limitan
a un territorio o comunidad específicos y que muchas veces, principalmente en
contextos de violencia generalizada, implican un trabajo en solitario. En
efecto, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 1 de la Declaración
sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones
de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales
universalmente reconocidos, aprobada por Naciones Unidas mediante la
Resolución 53/144 del 8 de marzo de 1999, la noción «defensor de derechos humanos» involucra el derecho de promover y procurar, de
manera individual o colectiva, «la protección y realización de los derechos
humanos y las libertades fundamentales en los planos nacional e internacional».
En este
sentido, la constatación que ha efectuado la Corte respecto de la falta de
certeza del cargo sobre omisión legislativa relativa dirigido contra el inciso
final del artículo 347 del Código Penal, modificado por el artículo 10 de la
Ley 1908 de 2018, se fundamenta únicamente en el supuesto fáctico y jurídico propuesto
por el demandante, y no en otros eventos. Es decir, la Sala considera que los
argumentos que sustentan el cargo de inconstitucionalidad son inciertos, en
razón de que, en atención a la redacción de los sujetos pasivos amparados por
el artículo 188E del Código Penal –«persona que ejerza actividades de promoción y
protección de los derechos humanos»–, es claro que los líderes de las juntas de
acción comunal que sean víctimas de amenazas por divulgar y defender los
derechos humanos –grupo social que el actor echa de menos en la noma demandada–
se encuentran incluidos en la citada disposición.
Esta
conclusión tiene, además, respaldo en la constatación de que en las dinámicas
propias de los territorios, los líderes de las juntas de acción comunal ejercen
una múltiple condición de liderazgo y activismo, que impide, en muchos casos,
una definición unidimensional del perfil de las víctimas[36].
3.2.7 Ahora
bien, dado que el demandante no argumentó por qué los líderes comunales cuando
ejecutan funciones diferentes a la promoción y defensa de los derechos humanos
también deben ser incluidos en la norma objeto de censura, y en virtud de que
la demanda no cumple los requisitos formales y sustanciales para que la Corte
emita un pronunciamiento de fondo, en este punto se hace imposible, al tenor de
la jurisprudencia constitucional que así lo establece[37], integrar la unidad normativa para extender el examen
de constitucionalidad al artículo 9 de la Ley 1908 de 2018, ahora artículo 188E
del Código Penal.
4. Conclusión y decisión a adoptar
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte
concluye que debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo, toda vez que los
cargos formulados incumplen el requisito de certeza, pues la demanda obedece a
una lectura descontextualizada, aislada y parcial de la norma. Esto, por cuanto el grupo social que el actor entiende
excluido de las causales de agravación punitiva del delito de amenazas –los
líderes de las juntas de acción comunal cuando ejercen actividades de promoción
y defensa de los derechos humanos– se encuentra contenido en el artículo 9 de
la misma normativa, el cual, justamente, impone una pena a quien atemorice o amenace a una persona que ejerza
actividades de promoción y protección de los derechos humanos o a cualquier
organización dedicada a la defensa de los mismos, en razón o con ocasión de esa
función.
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
ÚNICO.- Declararse INHIBIDA para
pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del artículo 10 (parcial) de la Ley 1908 de 2018, «Por
medio de la cual se fortalecen la investigación y judicialización de
organizaciones criminales, se adoptan medidas para su sujeción a la justicia y
se dictan otras disposiciones», que modificó el artículo 347 de la Ley 599 de
2000, «Por la cual se expide el Código Penal», por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Radiografía
de los Crímenes contra Defensores y Líderes Sociales, Ministerio del Interior y
Naciones Unidas.
[2] Sentencias
C-112 y C-085 de 2018, y C-389 y C-384 de 2017, entre otras. En la sentencia
C-535 de 2016, el Pleno de la Sala explicó: «Es cierto que el análisis de
admisibilidad no tiene el mismo rigor que el estudio que realiza la Corte al
pronunciarse de fondo sobre determinada disposición normativa. Se trata de un
estudio preliminar de una acción de inconstitucionalidad, que en todo caso debe
ejercerse con seriedad, pues, como se dijo, es de importancia para respetar el
principio de separación de poderes y para materializar el derecho político de
los ciudadanos a participar en la defensa del ordenamiento jurídico. Una vez se
supera esta etapa y la demanda resulta admitida, la Corte debe procurar emitir
un pronunciamiento de fondo. Esta exigencia no solo se desprende de la
separación de poderes y del respeto del derecho político de los ciudadanos
previsto en el artículo 40 numeral 6 de la Constitución, sino también en
cumplimiento de su función de administrar justicia (artículos 229 y 241 de la
Constitución). Por lo anterior, la decisión de fondo por parte de la Corte
Constitucional debe ser la regla general y la decisión de inhibición debe ser
excepcional».
[3] Sentencia C-281 de 2013.
[4] Ibídem.
[5] Sobre
el particular, en la sentencia C-173 de 2017, la Corte indicó: «si bien la
demanda fue admitida, puede ocurrir que la Corporación decida inhibirse para
emitir un pronunciamiento de fondo, ya que esta clase decisión debe ser
adoptada por la Sala Plena, quien es la encargada de examinar la ponencia
elaborada por el magistrado sustanciador, la cual puede ser avalada
integralmente, modificada o denegada. Es así que el auto admisorio no
constituye un prejuzgamiento y entre lo resuelto en este y lo decidido al
momento de proferir la respectiva sentencia. Pueden presentarse modificaciones
que impliquen el examen sobre los argumentos de inconstitucionalidad expresados
por el actor, los cuales pueden, en algunos casos, llevar a la Sala Plena a
determinar que las razones expuestas no cumplen los presupuestos de
procedibilidad para suscitar un juicio sobre el fondo de la cuestión
planteada».
[6] Artículo
2 del Decreto 2067 de 1991: «Las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El
señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción
literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las
mismas; || 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren
infringidas; || 3. Las razones por las cuales esos textos se estiman
violados; || 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto
por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; || y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer
de la demanda» (negrilla fuera del texto).
[7] Estos criterios han sido reiterados en
múltiples autos y sentencias. Se pueden consultar, a manera de ejemplo, los
autos 361, 310 y 205 de 2018, 244 y 035 de 2017, 585 de 2016, 527 y 367 de
2015, 324, 267, 243, 145 y 006 de 2014, 105, A71 y 041 de 2013, 274 de 2012,
070 de 2011, 112 de 2009, 091 de 2008, 267 de 2007, 031 de 2006, y 128 y 033 de
2005; así como las sentencias C-148, C-134 y C-105 de 2018, C-351 y C-146 de
2017, C-646, C-160 y C-088 de 2016, C-694, C-612 y C-457 de 2015, C-785 y C-081
de 2014, C-358 y C-304 de 2013, C-748, C-610, C-333 y C-243 de 2012, C-587 y
C-128 de 2011, C-942, C-842 y C-459 de 2010, C-351 y C-028 de 2009, C-980 de
2005 y C-874 de 2002.
[8] Sentencia
C-543 de 1996, reiterada, entre otras, en las sentencias C-586 de 2014, C-489
de 2012, C-780 de 2003, C-836 de 2002, C-956, C-675 y 215 de 1999 y C-407 de
1998. En la sentencia C-664 de 2006, la Sala Plena dijo: «Las omisiones
legislativas hacen referencia a la inactividad del legislador o el
incumplimiento por parte de este último de su deber de legislar expresamente
señalado en la Constitución. No se trata, entonces, simplemente de un no hacer
sino que consiste en un no hacer algo normativamente predeterminado, se
requiere por lo tanto la existencia de un deber jurídico de legislar respecto
del cual la conducta pasiva del legislador resulta constitucionalmente
incompatible para que esta pudiera ser calificada de omisión o inactividad
legislativa, en otro supuesto se trataría de una conducta jurídicamente
irrelevante, meramente política, que no infringe los limites normativos que
circunscriben el ejercicio del poder legislativo».
[9] Así, por ejemplo, en la sentencia C-369 de
1999, la Corte conoció de una demanda de inconstitucionalidad cuyo cargo
principal consistía en que el Congreso había omitido regular en la ley orgánica
que contiene el Reglamento del Congreso y de cada una de las Cámaras el juicio
de indignidad por mala conducta, al que se refiere el numeral 2 del artículo
175 de la Constitución. En criterio del demandante, tal omisión obligaba a las
Cámaras a remitirse a las normas jurídicas que rigen el procedimiento penal,
para calificar y juzgar conductas que si bien no necesariamente constituyen
delitos o faltas disciplinarias, sí configuran causales de indignidad, «propiciando
entonces que éstas últimas queden excluidas de la posibilidad de ser conocidas,
juzgadas y de ser el caso, sancionadas por el Congreso, tal como lo ordena la
Constitución». En este caso la Corte se inhibió para fallar, pues «de
encontrarse acertada la afirmación del actor, en el sentido de que el
legislador en efecto se abstuvo de regular en su estatuto orgánico el juicio de
indignidad por mala conducta, tal omisión cabría dentro de la caracterización
de las omisiones absolutas, pues no habría acto que pudiera ser objeto de
control y como tal sobre la misma, esta Corporación carecería de competencia». Sobre
la incompetencia de la Corte para conocer las demandas de inconstitucionalidad
por omisión legislativa absoluta, también se pueden consultar las sentencias
C-359 de 2017, C-864 de 2008, C-494 de 2016, C-192 de 2006, C-1154 de 2005, C-
780 y C-402 de 2003, C-1549 de 2000, C-867 y C-675 de 1999 y C-543 de 1996.
[10] Entre muchas otras, se pueden consultar las
sentencias C-389, C-352 y C-221 de 2017, C-658 y C-471 de 2016, C-583 de 2015,
C-792, C-767 y C-616 de 2014, C-935 y C-839 de 2013, C-1053 de 2012, C-619,
C-127 y C-090 de 2011, C-240 de 2009, C-1043 y C-083 de 2006, C-800 de 2005,
C-780 de 2003 y C-427 de 2000.
[11] Sentencia
C-352 de 2017. En relación con la centralidad y relevancia del mandato
constitucional específico que se encuentra incumplido, para el análisis de
constitucionalidad de un cargo por omisión legislativa relativa, en la referida
sentencia se afirmó: «la ausencia de justificación de la omisión es una
valoración jurídica que sólo resulta posible una vez se ha identificado cuál es
el mandato constitucional específico que se encuentra incumplido, ya que la
justificación se refiere necesariamente a las razones que explican el
incumplimiento del deber. En estos términos, la Sala Plena de la Corte
Constitucional considera que el juicio para determinar la inconstitucionalidad
de una omisión legislativa relativa no puede tener como último elemento la
identificación del mandato constitucional específico, sino que este elemento,
al ser indispensable para sostener que una norma con fuerza y rango de ley se
encuentra viciada por omisión, debe preceder el examen de la justificación de
la omisión. Además, en el primer paso, la descripción de la situación
considerada equivalente, que quedó implícitamente excluida por la norma o del
ingrediente o elemento que se echa de menos, no puede tener una calificación
jurídica que insinúe su inconstitucionalidad, porque esto supondría que se
presupone el mandato constitucional específico».
[12] Esta tipología de casos en los cuales se
configura una omisión legislativa relativa, planteada por primera vez en la
sentencia C-543 de 1996, ha sido reiterada en las sentencias C-133 y
C-010 de 2018, C-730, C-493 y C-005 de 2017, C-658 y C-298 de 2016, C-584 y
C-291 de 2015, C-767 y C-234 de 2014, y C-351 y C-331 de 2013, entre otras.
[13] Ejemplos de este supuesto se encuentran en
las sentencias C-041 de 2002 y C-540 de 1997.
[14] Al
respecto, en la sentencia C-442 de 2009, reiterada en la sentencia C-434 de
2010, la Corte advirtió: «puede sostenerse que las omisiones que sugieran la
vulneración de la Constitución, porque resulta claro el incumplimiento del
deber constitucional de regular algún tópico por parte del legislador, deben
incluir la consideración de si frente a ellas se mantiene la competencia de la
Corte Constitucional para incluir lo que se ha omitido. Por ello, en una
omisión la deficiencia en la regulación de un asunto puede conllevar distintos
grados, y de este modo la competencia de la Corte para llenar el vacío surgido
de la omisión dependerá de dicho grado. Si la deficiencia es mínima, el juez de
control de constitucionalidad no sólo tiene la competencia, sino el deber de
integrar aquello que el legislador obvió. Si la deficiencia no es mínima pero
tampoco total (deficiencia media), se deberá sopesar la necesidad de llenar el
vacío con la imposibilidad de la Corte de usurpar competencias establecidas por
la Carta en cabeza del legislador. Esto es, que incluso ante una omisión
legislativa relativa es posible que la Corte carezca de competencia para
integrar el elemento ausente. Si la deficiencia es total la Corte deberá instar
al legislador para que desarrolle la regulación pertinente». Sobre las opciones
aplicables al propósito de reparar una omisión legislativa contraria a la
Constitución, también se puede consultar las sentencias C-728 de 2009, C-208 de
2007 y C-891A de 2006.
[15] En la ya citada sentencia C-352 de 2017, la
Sala Plena planteó el siguiente test: «(…) se ha dicho que no basta con (i)
señalar la norma jurídica sobre la cual se predica la omisión, sino que además
se debe argumentar con claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia, (ii) por qué el texto señalado alberga el incumplimiento de un
deber específico consagrado en la Carta y, a partir de ello, (iii) cuáles son los
motivos por los que se considera que se configuró la omisión. Esto implica, por
ejemplo, explicar por qué “cabría incluir a las personas no contempladas en el
texto demandado, o hacer efectivas en ellas sus consecuencias jurídicas,
ingredientes normativos o condiciones” (sentencia C-352 de 2013)».
[16] Sentencia C-259 de 2011. Sobre este tema
pueden consultarse entre numerosas sentencias, las siguientes: C-833 de 2006,
C-192 de 2006, C-045 de 2006, C-800 del 2005, C-061 de 2005, C-809 de 2002,
C-185 de 2002, entre otras.
[17] Sentencia C-833 de 2013. Ver además las
sentencias C-005 de 2017, C-100 de 2011, C-584 de 2015 y C-371 de 2004.
[18] Sentencia
C-185 de 2002, reiterada en las sentencias C-497 de 2015, C-1083 de 2008 y
C-1043 de 2006.
[19] Sentencia C-041 de 2002.
[20] La Corte Constitucional aclaró el alcance de
este requisito en la sentencia C-522 de 2009, reiterada en la sentencia C-221
de 2017. En esta última, la Sala Plena indicó que «la satisfacción de este
presupuesto solo implica que la demanda es formalmente apta y puede ser
analizada, no que el elemento considerado por el demandante constitucionalmente
obligatorio dentro de la norma efectivamente lo sea y, por lo tanto, se
configure una verdadera omisión del legislador. Este es ya el problema
constitucional de fondo planteado a la Corte, que deberá ser resuelto en el
análisis de fondo de los cargos». Este criterio jurisprudencial también fue
desarrollado en las sentencia C-558 de
2009.
[21] Sentencia
C-558 de 2009, reiterada en la sentencia C-262 de 2011.
[22] Además
de las que se indican a continuación, se puede consultar, entre otras, las
sentencias C-135 de 2018, C-189 de 2017 y C-311 de 2003.
[23] Ver sentencias C-105 de 2018, C-584 y C-497 de 2015. En la sentencia C-584 de 2015,
la Corte se inhibió para resolver el problema jurídico de fondo planteado en
una demanda dirigida contra los artículos 10, 14, 23, 24, y 25 de la Ley 48 de
1993, «Por la cual se reglamenta el servicio de Reclutamiento
y Movilización». El demandante
consideraba que las disposiciones acusadas incurrían en una omisión
legislativa, al no regular la prestación del servicio militar obligatorio de
las mujeres transgénero, pues dichas normas solo hacen referencia a los géneros
de varón y mujer. La Sala Plena constató
que «el demandante no explicó cómo puede concurrir un cargo
de omisión relativa del Legislador, si hay fallos de tutela anteriores a la
presentación de la acción de constitucionalidad, que no solo indicaron cual es
la interpretación valida de la ley, sino que señalaron que las mujeres transgénero
no deben prestar servicio militar obligatorio y, por lo tanto, no deben definir
su situación ante las autoridades castrenses». Este criterio
jurisprudencial fue reiterado en la sentencia C-006 de 2016.
[24] Este
proyecto de ley fue radicado por primera vez en el Congreso de la República el
25 de febrero de 2017, para su trámite mediante el procedimiento legislativo
especial para la paz (fast track). No obstante, ante la pérdida de
vigencia de dicho procedimiento, el mismo fue archivado por vencimiento de
términos el 30 de noviembre del mismo año. En consecuencia, fue nuevamente
radicado en el Congreso de la República por el Gobierno nacional el 20 de marzo
de 2018.
[25] Este punto se titula «Acuerdo sobre garantías de seguridad y lucha contra
las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y
masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos
sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas
que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la
paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como
sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo».
[26] La citada ley creó los tipos penales de
Constreñimiento ilegal por parte de miembros de Grupos Delictivos Organizados y
Grupos Armados Organizados, y Asesoramiento a Grupos Delictivos Organizados y
Grupos Armados Organizados; y adicionó los tipos de Constreñimiento al
sufragante, Concierto para delinquir, y Utilización ilegal de uniformes e insignias.
[27] Se cita
la Declaración de los defensores de los derechos humanos, aprobada por la
Asamblea General de Naciones Unidas.
[28] Además
de las modificaciones relativas a las causales de agravación punitiva, la pena
de este delito también ha cambiado. La versión original preveía una pena de 1 a
4 años de prisión y multa de diez (10) a cien (100) salarios mínimos legales
mensuales vigentes (smlmv). Por aplicación de la Ley 890 de 2004, la pena se
incrementó de 1.4 a 6 años de prisión y el valor de la multa se mantuvo. Luego,
con la Ley 1142 de 2007, la pena de prisión pasó a ser de 4 a 8 años y la multa
se incrementó de trece punto treinta y tres (13.33) a ciento cincuenta (150)
smlmv, redacción que se mantiene en la actualidad.
[29] Esta expresión fue declarada inexequible por
la Corte Constitucional en la sentencia C-472 de 2010, por considerar que «no
solo desconoce el principio de taxatividad sino que, adicionalmente, pone en
riesgo el derecho de asociación sindical al hacer posible interpretaciones contrarias
al deber de proteger a los miembros de las organizaciones sindicales desde el
momento en que estas se han constituido».
[30] Con el
incremento de la sanción en una tercera parte, la pena privativa de la libertad
oscilaría entre 5.3 y 10,66 años.
[31] Al tenor de lo dispuesto en el artículo 19 de
la Ley 743 de 2002, «Los organismos de
acción comunal tienen los siguientes objetivos: || a) Promover y fortalecer en
el individuo, el sentido de pertenencia frente a su comunidad, localidad,
distrito o municipio a través del ejercicio de la democracia participativa; || b)
Crear y desarrollar procesos de formación para el ejercicio de la democracia; ||
c) Planificar el desarrollo integral y sostenible de la comunidad; || d)
Establecer los canales de comunicación necesarios para el desarrollo de sus
actividades; || e) Generar procesos comunitarios autónomos de identificación,
formulación, ejecución, administración y evaluación de planes, programas y
proyectos de desarrollo comunitario; || f) Celebrar contratos con empresas
públicas y privadas del orden internacional, nacional, departamental, municipal
y local, con el fin de impulsar planes, programas y proyectos acordes con los
planes comunitarios y territoriales de desarrollo; || g) Crear y desarrollar
procesos económicos de carácter colectivo y solidario para lo cual podrán
celebrar contratos de empréstito con entidades nacionales o internacionales; ||
h) Desarrollar procesos para la recuperación, recreación y fomento de las
diferentes manifestaciones culturales, recreativas y deportivas, que
fortalezcan la identidad comunal y nacional; || i) Construir y preservar la
armonía en las relaciones interpersonales y colectivas, dentro de la comunidad,
a partir del reconocimiento y respeto de la diversidad dentro de un clima de
respeto y tolerancia; || j) Lograr que la comunidad esté permanentemente
informada sobre el desarrollo de los hechos, políticas, programas y servicios
del Estado y de las entidades que incidan en su bienestar y desarrollo; || k)
Promover y ejercitar las acciones ciudadanas y de cumplimiento, como mecanismos
previstos por la Constitución y la ley, para el respeto de los derechos de los
asociados; || l) Divulgar, promover y velar por el ejercicio de los derechos
humanos, fundamentales y del medio ambiente consagrados en la Constitución y la
ley; || m) Generar y promover procesos de organización y mecanismos de
interacción con las diferentes expresiones de la sociedad civil, en procura del
cumplimiento de los objetivos de la acción comunal; || n) Promover y facilitar
la participación de todos los sectores sociales, en especial de las mujeres y
los jóvenes, en los organismos directivos de la acción comunal; || o) Procurar
una mayor cobertura y calidad en los servicios públicos, buscar el acceso de la
comunidad a la seguridad social y generar una mejor calidad de vida en su
jurisdicción; || p) Los demás que se den los organismos de acción comunal
respectivos en el marco de sus derechos, naturaleza y autonomía».
[32] Sentencia
C-389 de 2017 (fundamento jurídico 2.4 de la presente sentencia)
[33] El
Código Penal sanciona de manera especial los delitos de desaparición forzada
(artículos 165 y 166, numeral 4), secuestro extorsivo (artículos 169 y 170,
numeral 11), tortura (artículos 178 y 179, numeral 4) y desplazamiento forzado
(artículos 180 y 181, numeral 3), cuando recaen sobre defensores de derechos
humanos. Los delitos de secuestro extorsivo, tortura y desplazamiento forzado
establecen textualmente como causal de agravación punitiva la consumación del
tipo en «dirigentes comunitarios».
[34] En concordancia con las cifras que maneja el
Observatorio de Violencia Política de la Fundación Paz & Reconciliación,
desde 24 de noviembre de 2016 al 15 de noviembre de 2018, se presentaron 545
casos de agresiones a líderes y lideresas sociales, defensores y defensoras de
derechos humanos. Entre estos datos se registran 274 amenazas. En el informe
especial publicado el 10 de diciembre de 2018 se lee: «El ejercicio [realizado
por el Observatorio] ha permitido construir hipótesis alrededor de las
motivaciones que existen para atentar contra estas personas y sus procesos,
también se ha logrado reconocer el tipo de liderazgo de la víctima, el lugar en
el que ha sido vulnerado alguno de sus derechos, entre otros datos. Además,
podemos afirmar que la violencia contra los líderes sociales es sistemática
frente a los perfiles de las víctimas; por ejemplo, la mayoría pertenecían a:
a) organizaciones de víctimas o de restitución de tierras, b) JAC y
organizaciones que representan derechos colectivos y étnicos c) movimientos que
se han opuesto y denunciado acciones de corrupción, minería ilegal y otras
economías ilegales. Mientras que no se puede decir lo mismo sobre los
responsables de los hechos, quiénes son diversos y responden, en la mayoría de
los casos, a las dinámicas de seguridad de cada uno de los territorios».
Respecto de los miembros de las juntas de acción comunal, se destacó: «Desde la
firma del Acuerdo Final de Paz, una de las principales razones de la
victimización de estas personas ha estado relacionado con el impulso y
socialización de lo pactado en La Habana, especialmente lo referido a la
sustitución voluntaria y concertada de cultivos de uso ilícito». Información
consultada el 29 de enero de 2019, disponible en la página web https:|| pares.com.co/2018/12/10/los-lideres-asesinados-tienen-rostro/.
[35] El contenido general de la Ley 743 de 2002
fue analizado por la Corte Constitucional en la sentencia C-580 de 2001.
[36] En un
informe titulado ¿Cuáles son los patrones? Asesinatos de líderes Sociales en
el Post Acuerdo, elaborado por el programa Somos Defensores, el Cinep, la
Universidad Nacional de Colombia, la Comisión Colombiana de Juristas y el
portal Verdad Abierta, publicado en octubre de 2018, se indicó que resulta signiﬁcativo
que una parte importante de los líderes sociales y defensores de derechos
humanos asesinados desde la firma del Acuerdo de Paz con las FARC ejercía una
múltiple condición de liderazgo y activismo. Así se explicó: «Muchos de ellos
asumen distintas tareas de liderazgo local, por lo cual pueden asumir
simultáneamente actividades, por ejemplo, como dignatarios de Juntas de Acción
Comunal, liderazgo cívico comunal y étnico, entre otros. Sin embargo, al
organizar el perﬁl de los líderes sociales y defensores de derechos humanos
asesinados por su condición más activa o evidente, que puede estar vinculada
con los móviles de su asesinato, encontramos que el tipo de liderazgo más afectado
es el de los dignatarios de Juntas de Acción Comunal (JAC) con el 23,73% del
total de asesinatos (61 asesinatos). Es necesario resaltar que en este periodo
fueron registrados los asesinatos de 37 presidentes de JAC. Las JAC y sus
dignatarios cumplen, especialmente en áreas rurales, un papel fundamental en la
organización comunitaria; ejercen diversas funciones, incluyendo la mediación
entre el Estado y la comunidad. Es una de las formas más locales de
organización social del entorno físico inmediato con participación de quienes
viven en él. Los casos registrados evidencian que los actores armados han
convertido a estas organizaciones en uno de sus principales objetivos
militares. Los líderes de JAC y cívico comunales han sido los sectores que ha
sufrido mayor número de asesinatos. En total desde la ﬁrma del Acuerdo
de Paz hasta mediados de 2018 se ha registrado el asesinato de 86 líderes que
eran miembros (no necesariamente dignatarios) de Juntas de Acción Comunal de
todos los lugares del país, y en cuatro de estos casos se trataba de personas
afrodescendientes». Información consultada el 6 de febrero de 2019, disponible
en la página web https://es.scribd.com/document/395945424/Cuales-son-los-patrones-Asesinatos-de-Lideres-Sociales-en-el-Post-Acuerdo#fullscreen&from_embed.
[37] Ver
fundamento jurídico 2.3.6 de la presente
sentencia.