C-354-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-354/06
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento del
requisito de especificidad en los cargos
BANCO DE LA
REPUBLICA-Naturaleza jurídica
BANCO DE LA
REPUBLICA-Funciones
JUNTA
DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Conformación
JUNTA
DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Autonomía
REGULACION
CAMBIARIA-Reparto de competencias entre Legislador, Banco de la República y
Gobierno
En materia cambiaria se
establece un claro reparto de competencias entre el Legislador, el Banco de la
República y el Gobierno. Reparto  este  respecto del cual el Legislador  al
ejercer las competencias a él atribuidas en ningún caso puede  desvirtuar la
naturaleza  de la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad
cambiaria, ni socavar  el manejo autónomo  de la política monetaria  que se ha
conferido a dicha Junta. En ese sentido el Legislador ha de tener en cuenta,
por ejemplo,  que al  ejercer la competencia que le atribuye el literal b) del
numeral 19 del artículo 150  constitucional  para dictar las normas generales,
y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno para regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio
internacional, debe actuar en concordancia con las funciones que la
Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República.
REGIMEN
ESPECIAL DEL DEPARTAMENTO ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA
CATALINA-Debe ser entendido a la luz del principio de unidad nacional
INICIATIVA
LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Ausencia de prueba escrita del aval del Gobierno
INICIATIVA
LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Materias reservadas
INICIATIVA
LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Exigibilidad en norma que autoriza la realización
de operaciones en moneda extranjera en el archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina
La Corte constata que el
contenido   de los artículos  22 y 23 de la Ley 915 de 2004, en lo acusado
hacen referencia  efectivamente a materias que bien se enmarcan dentro de
aquellas a que alude el numeral 19 literal b) del artículo 150 superior -es el
caso del artículo 22 de la Ley 915 de 2004 en el que el Legislador autoriza a
los establecimientos de crédito constituidos en el Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina la realización de operaciones en moneda
extranjera-, bien dentro de  aquellas a que alude el numeral 22 del mismo
artículo 150 superior -es el caso del primer y segundo inciso del artículo 23
de la Ley  915 de 2004 donde se  asignan competencias al Banco de la República
y a su Junta Directiva y del artículo 22 de la misma ley -en el aparte final de
su primer inciso- que asigna al Gobierno funciones de regulación atribuidas en
la Ley 31 de 1992 a la Junta Directiva del Banco de la República -. Así, puede
válidamente afirmarse que con las disposiciones acusadas  se reforma la Ley 31
de 1992 “por la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco
de la República para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el
régimen de cambio internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco
y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del
mismo, se determinan las entidades a las cuales pasaran los fondos de fomento
que administra el Banco y se dictan otras disposiciones” que a su vez reformó
la Ley 9 de 1991“Por la cual se dictan normas generales a las que deberá
sujetarse el Gobierno Nacional para regular los cambios internacionales y se
adoptan medidas complementarias” y desde esta perspectiva se  evidencia la exigibilidad
del cumplimiento del requisito a que alude el artículo 154 constitucional de la
iniciativa gubernamental para  la expedición de dichas disposiciones pues
dicha norma superior señala claramente que sólo podrán ser dictadas o
reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los
numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19
del artículo 150 superior.
INICIATIVA
LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Materia de la disposición específica es la que
determina si es necesaria iniciativa del Gobierno
Es claro, como la
jurisprudencia lo ha señalado  de manera reiterada, que es la materia  misma de
la disposición específica que se analiza la que resulta pertinente examinar
para determinar si  en relación con ella  cabe o no la exigencia  de la
iniciativa legislativa del Gobierno. Lo contrario sería vaciar de contenido el
requisito señalado en el artículo 154 por la vía de incluir regulaciones que
requieren la iniciativa del gobierno en una ley  cuyo objeto general no se
encuentra dentro de las materias señaladas en el listado allí enunciado.
INICIATIVA
LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-No constituye prueba del aval del gobierno la no
presentación de objeciones por razones de inconstitucionalidad/INICIATIVA
LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Prueba del aval del gobierno debe existir antes de
aprobación en las plenarias/INICIATIVA GUBERNAMENTAL EN ESTATUTO FRONTERIZO
PARA EL DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL DEL DEPARTAMENTO ARCHIPIELAGO DE SAN
ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA-Vulneración porque no se demostró aval
del gobierno
El argumento del señor
Procurador según el cual constituye prueba del aval del gobierno a las
disposiciones acusadas el hecho de que éste no las haya objetado por razones de
inconstitucionalidad -específicamente por violación del artículo 154 superior-
sino que haya limitado sus objeciones al proyecto de ley “por la cual se dicta
el Estatuto Fronterizo para el Desarrollo Económico y Social del departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina” a aspectos de conveniencia
de algunas disposiciones diferentes de las que se  acusan en el presente caso,
no toma en cuenta que  -de acuerdo con la jurisprudencia constitucional a que
se hizo referencia en el acápite 4.1.1 de esta sentencia en armonía con  el
mandato previsto en el artículo 154 superior y en el parágrafo del artículo 142
de la Ley 5 de 1992- la prueba de dicho aval debe existir  “antes de su
aprobación en las plenarias” y en este sentido la ausencia de objeciones
posteriores no puede entenderse como  una actuación que sustituya el requisito
señalado. En la medida en que la prueba sobre el aval del Gobierno a las
disposiciones acusadas no se encuentra  en el expediente Legislativo y que como
se ha visto  las menciones que en él se hacen a la actuación del Gobierno no se
refieren de manera especifica a los artículos acusados y que la única prueba
que obra en el expediente sobre el aval del Gobierno se limita a la aprobación
dada por éste a disposiciones diferentes a las acusadas, ha de concluirse por
la Corte que en el presente caso el requisito señalado en el artículo 154
superior sobre iniciativa del Gobierno  en el caso de los artículos 22 y 23 de
la Ley 915 de 2004 no se cumplió.
UNIDAD
NORMATIVA-Integración
INCONSTITUCIONALIDAD
POR CONSECUENCIA-Configuración
Referencia: expediente D-6005
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 21 (parcial), 22 (parcial) y 23 de la
Ley 915 de 2004 “por la cual se dicta el Estatuto Fronterizo para el
Desarrollo Económico y Social del departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina”
Actor: Néstor Ricardo Chacón
Magistrado
Ponente:
Dr. ALVARO
TAFUR GALVIS
Bogotá D.C.,  nueve (9) de mayo
de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Néstor
Enrique Chacón presentó demanda contra los artículos 21 (parcial), 22 (parcial)
y 23 de la Ley 915 de 2004 “por la cual se dicta el Estatuto Fronterizo para
el Desarrollo Económico y Social del departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina”.
Mediante auto del once (11) de
octubre de 2005, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso correr
traslado de la misma al señor  Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para
asegurar la intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al
señor Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República,
así  como a los Ministros del Interior y de Justicia, de Hacienda y Crédito
Público, para que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la
constitucionalidad de las normas acusadas.
Así mismo ordenó invitar a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia con el mismo fin.
Cumplidos los trámites ya
relacionados, propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del
Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de
la referencia.
II.      NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el
texto de las normas demandadas de conformidad con su publicación en el Diario
Oficial No. 45.714 del 27 de octubre de 2004.   Se subraya lo demandado.
“Ley 915 de 2004”
(octubre 21)
por la cual se dicta el
Estatuto Fronterizo para el Desarrollo Económico y Social del departamento
Archipiélago de San Andrés , Providencia y Santa Catalina
El Congreso de la República
DECRETA:
(…)
CAPITULO IV
Del Régimen Financiero
Artículo 21. Operaciones autorizadas a los
establecimientos de crédito.  Con
el fin de facilitar la consolidación del Centro Financiero Internacional creado
mediante la Ley 47 de 1993, las operaciones que realicen los establecimientos
de crédito que se constituyan en el departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, se regirán por lo previsto en el presente
capítulo, en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y demás normas que
le sean aplicables.
Artículo 22. Los establecimientos constituidos conforme al artículo anterior, además
de las operaciones autorizadas en moneda legal, podrán realizar operaciones
en moneda extranjera exclusivamente en el departamento Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina, siempre que correspondan a operaciones
autorizadas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y demás normas
aplicables según la clase particular de institución financiera.  El Gobierno
Nacional podrá establecer normas especiales con el objeto de regular las
operaciones en moneda extranjera de tales establecimientos, con sujeción a los
objetivos y criterios establecidos en el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero.
La Superintendencia Bancaria tendrá las mismas
facultades de supervisión atribuidas por el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, sobre los establecimientos de crédito así constituidos.
Artículo 23. La Junta Directiva del Banco de la República
reglamentará la forma como los establecimientos de crédito realizarán
operaciones en moneda extranjera en el territorio continental, así como la
unidad de cuenta y unidad de pago especiales de las operaciones en moneda
extranjera realizadas en el Archipiélago, de tal forma que se cumpla con los
propósitos de esta ley.
Para efectos de lo dispuesto en el presente capítulo,
el Banco de la República y su Junta Directiva podrán establecer normas
especiales en relación con los establecimientos constituidos conforme con el
presente capítulo, para el ejercicio de sus funciones como prestamista de
última instancia o para regular la circulación monetaria y en general la
liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos
internos y externos de la economía, velando por la estabilidad del valor de la
moneda; y en particular, las señaladas en la Ley 9ª de 1991, artículo 3°,
parágrafo 1°.
Así mismo, el Gobierno Nacional señalará las normas
generales conforme a las cuales la Junta Directiva del Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras, Fogafín, organizará el seguro de depósito para las
operaciones en moneda extranjera realizadas por las entidades de que trata el
presente capítulo.”
(...)
III.    LA DEMANDA
El demandante, quien  además de
su calidad de ciudadano en ejercicio invoca la de apoderado del Banco de la
República,  afirma que los artículos 21 (parcial) 22 (parcial) y 23 de la Ley
915 de 2004  vulneran los artículos 154, 310, 371 y 372 de la Constitución
Política.
3.1 El actor destaca que de
acuerdo con el artículo 154 de la Carta Política “solo pueden ser dictadas o
reformadas por iniciativa del gobierno las leyes a que se refieren los
siguientes numerales (...)19 literal b) y 22 del artículo 150 (..)”.  En
ese orden de ideas precisa que  en tanto las disposiciones acusadas comportan
una reforma  de las Leyes  9  de 1991 -“ley marco de cambios”, que corresponde
a la competencia señalada en el numeral 19 literal b  del artículo 150
superior-  y  31 de 1992  -que asigna funciones al Banco de la República y a su
Junta Directiva, materia a que se alude en el numeral 22 del mismo artículo 150
superior-,  solo podían  expedirse por iniciativa del Gobierno Nacional.
Advierte que  sin embargo en el
trámite dado a las disposiciones acusadas contenidas en el proyecto  que se
convirtió en la Ley 915 de 2004, no  se cumplió con el requisito aludido, pues
según consta en la Gaceta del Congreso del jueves 7 de noviembre de 2002,
página 477, el referido proyecto fue presentado por los Representantes a la
Cámara Julio E. Gallardo Archbold y María Teresa Uribe Bent  y no por el
Gobierno Nacional.
3.2  El demandante  luego
de hacer un recuento de las normas constitucionales y legales relativas a las
competencias  del Banco de la República y de su Junta Directiva en materia
cambiaria, afirma que los  apartes acusados de los artículos  22 y 23  de la
Ley 915 de 2004 y la remisión que a ellos se hace en el artículo 21  desconocen
el reparto de competencias que en materia de cambios estableció la Constitución
y en particular las atribuciones del Banco de la República y de su Junta
Directiva como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia.
El demandante precisa que “el
aparte del artículo 22 de la ley que dispone que‘El Gobierno Nacional podrá establecer normas especiales con el objeto
de regular las operaciones en moneda extranjera de tales establecimientos, con
sujeción a los objetivos y criterios establecidos en el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero’  en concordancia  con el artículo 23  de la ley que
prevé que ‘La Junta Directiva del Banco
de la República reglamentará la forma como los establecimientos de crédito
realizarán operaciones en moneda extranjera en el territorio continental’   indican
que a partir  de la expedición de la ley acusada existen dos autoridades
cambiarias en la República, el Gobierno Nacional en relación con el
Archipiélago de San Andrés y la Junta Directiva del Banco de la República en
relación con el territorio continental”. Lo que “viola de manera
flagrante” el “reparto de competencias en materia de cambios internacionales”
señalado por la Constitución en los artículos  150 numerales 19 literal b,
y 22, 371 y 372.
Invoca, como sustento  de sus
afirmaciones, apartes de las sentencias  C-050  y  C- 489 de 1994 y C-208 de
2000.
3.3. El actor afirma, de otra
parte,  que con las disposiciones demandadas el Legislador invade las
competencias de la Junta Directiva del Banco de la República  y desconoce la
autonomía técnica que le es reconocida por la Constitución pues  con ellas se
estaría  regulando directamente, de forma particular y concreta, el
Régimen de Cambios internacionales al establecer condiciones especificas de las
operaciones en moneda extranjera que realicen los establecimientos de crédito
que se constituyan en el Departamento Archipiélago de San Andres Providencia y
Santa Catalina.
Concretamente afirma lo
siguiente:
“Dispone
el artículo 22 que los establecimientos constituidos conforme al artículo
anterior (el 21), además de las operaciones autorizadas en moneda legal, podrán
realizar operaciones en moneda extranjera exclusivamente en el Departamento
Archipiélago, siempre que correspondan a operaciones autorizadas en el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero, y demás normas aplicables según la clase
particular de institución financiera.
Por medio de esta parte del artículo 22 el Congreso
regula de manera particular y concreta las actividades de los establecimientos
de crédito que se constituyan en el Departamento Archipiélago en materia
cambiaria, sin que tenga en cuenta para nada las disposiciones que la Junta
Directiva del Banco de la República ha establecido en consideración a los
distintos tipos de entidades de crédito según su naturaleza jurídica.  En esta
última la que determina en función del capital social las clases de operaciones
cambinarias que pueden realizar cada tipo de entidad crediticia.   Esa
diferenciación se encuentra establecida en los artículos 58 a 60 de la
Resolución Externa No. 8 de 2000, en el cual se distinguen dos tipos de
entidades crediticias y se les autoriza de manera diferente las operaciones
cambiarias que pueden cumplir.
La autorización dada en el artículo 22 para la
realización de operaciones en moneda extranjera invade la órbita de la
autoridad cambiaria, limitando su autonomía como quiera que inhibe a la
autoridad cambiaria para apreciar, según su prudente juicio, la oportunidad y
conveniencia de referir a moneda extranjera las operaciones en el Archipiélago
de San Andrés.  La Corte misma ha establecido que dicha invasión es inadmisible
a la luz de la Carta (Sentencia C-280 de 2002 citada).”
Sobre el mismo punto en relación
con el artículo 23 señala lo siguiente:
“Son dos las competencias, pero a la vez, obligaciones
que el Congreso le impone a la Junta Directiva: de una parte, la forma como
dichos establecimientos realizarán operaciones en moneda extranjera en el
territorio continental, y de otra parte, debe reglamentar la unidad de cuenta y
unidad de pago especiales de las operaciones en moneda extranjera realizadas en
el Archipiélago.
Aunque aparentemente reconoce, el primer aspecto, la
competencia general de la Junta Directiva como Autoridad Monetaria del Estado
Colombiano, de manera general y para el territorio continental, sin embargo, le
está condicionando dicha competencia a la existencia previa de los establecimientos
de crédito que se constituyen en el Departamento Arhipiélago, y la autorización
que les imparte la misma Ley 915 de 2004 para que ejerzan funciones cambiarias
en dicho territorio insular, las que amplía al territorio continental.  Parte
de la realidad establecida por la Ley 915 de 2004 según la cual son entidades
distintas a las constituidas en el territorio continental, y que por ende,
deben tener también un régimen especial cuando lleven a cabo operaciones en
este último.
En el segundo aspecto, también bajo la apariencia del
reconocimiento de Autoridad Cambiaria de la Junta Directiva, la faculta para
que reglamente la unidad de cuenta y la unidad de pago especiales de las
operaciones de cambio que realicen en el territorio insular.   Nuevamente bajo
un supuesto reconocimiento de sus competencias generales y que las haría
extensivas al territorio insular, el ejercicio de las mismas estaría limitado
por las medidas que se adoptan en el artículo 21 para la constitución y
ejercicio de operaciones cambiarias según los dictados del Congreso, sin que
exista coordinación u armonización con las competencias de los artículos 371 y
372 C.P.
En el segundo inciso del artículo 23 demandado, se
dispone que el Banco de la República y su Junta Directiva podrán establecer
normas especiales en relación con los establecimientos constituidos conforme
con el presente capítulo, para el ejercicio de sus funciones como prestamista
de última instancia o para regular la circulación monetaria y en general la
liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos
internos y externos de la economía velando por la estabilidad del valor de la
moneda, y en particular, las señaladas en la Ley 9 de 1991, artículo 3°,
parágrafo 1°.
Claramente se aprecia que las autorizaciones otorgadas
buscan un régimen especial para la actuación del Banco de la República en
relación con las entidades crediticias constituidas en el Departamento de San
Andrés y Providencia y Santa Catalina.  En sí mismo el inciso tiende a forzar a
la Autoridad monetaria, cambiaria y crediticia a que expida medidas
excepcionales relativas a operaciones en moneda extranjera y por consiguiente
distintas a las que tienen como destinatarias las entidades crediticias del
territorio continental.
En relación con sus funciones complementarias, como la
de ser prestamista de última instancia o las funciones de índole legal
consagradas en el inciso inicial del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, cuales
son las de regular la circulación monetaria y el normal funcionamiento de los
pagos internos y externos de la economía, se presentaría el contrasentido de
tener que respaldar a dichas entidades crediticias -como prestamista de última
instancia-, en moneda extranjera sin tener capacidad de emisión en dicha moneda
y sin que tuviera competencia de regulación alguna respecto de sus operaciones
en el Departamento insular, que serían las que llevarían justamente a solicitar
el citado respaldo”.
3.4 El actor afirma así mismo que
si bien la Constitución en su artículo 310 previó la formulación de normas
legales especiales para proteger la identidad del Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, ello no implica  que el Congreso de la República
esté autorizado para  desconocer la asignación de competencias   de
carácter constitucional,  y concretamente las facultades de regulación
cambiaria  atribuidas a la junta Directiva del Banco de la República, como
tampoco a que por esa vía se  “desmiembre  el manejo de la  política económica
general”.
Afirma que en este campo la
jurisprudencia de la Corte Constitucional  -al examinar un caso similar
relativo  a las zonas de frontera- dejó  en claro que en este caso el Congreso
tiene límites en el ejercicio de sus competencias. Para el efecto cita
apartes  de las sentencias C-039-de 2000 y C- 661 de 1998.
3.5 El actor asegura igualmente
que las expresiones “ en el presente capítulo” del artículo 21 de la Ley
915 de 2004, hacen el reenvió  a los artículos 22 y 23 de la Ley 915 de 2004
parcialmente demandados, por lo que, si dichas disposiciones son declaradas
inexequibles “dicha remisión carecería de sustento jurídico”.
IV. INTERVENCIONES
Vencido el
término de fijación en lista de las normas acusadas, no fue allegada al
expediente ninguna intervención de las autoridades y entidades  a quienes se
notificó e invitó en el auto admisorio de la demanda.
V.  CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Señor Procurador General de la
Nación, allegó el concepto número 3997, recibido el seis (6) de diciembre de
2005, en el cual solicita a la Corte declarar exequibles de manera condicionada
las normas acusadas, de conformidad con las siguientes consideraciones.
5.1 En relación con el cargo por
la supuesta vulneración del artículo 154 superior  la Vista fiscal destaca que
la iniciativa legislativa para las normas especiales territoriales  a que alude
la Ley 915 de 2004 no forma parte del temario taxativo señalado en el segundo
inciso de dicho texto superior   que exige la iniciativa legislativa del
Gobierno, sin importar, en su criterio, que el régimen departamental fronterizo
marítimo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina,  en ella
establecido, contenga temas que a su vez individualmente correspondan al orden
nacional y estén incluidos en la referida lista de asuntos cuya iniciativa
legislativa corresponde al Gobierno Nacional, como son las normas cambiarias,
de comercio exterior o el régimen propio del Banco de la República.
Así mismo señala que al revisar
el proceso  legislativo de la Ley 915 de 2004  si bien se tiene que su proyecto
fue presentado por los representantes a la Cámara por el departamento de San
Andrés Julio Eugenio Gallardo Archbold y María Teresa Uribe Bent, con el título
“Por el cual se dicta el Estatuto Fronterizo para el Desarrollo Económico y
Social del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina” (Gaceta 477 de 2002), se encuentra así mismo que en la ponencia
para segundo debate en el Senado de la República se dejó consignado
expresamente que el Gobierno Nacional participó activamente en la tramitación
del proyecto indicado avalándolo y concertando las modificaciones allí
consignadas, al indicar que:
“Una vez presentado el
proyecto fue objeto de un largo y minucioso proceso de concertación con el
Gobierno Nacional del cual fueron surgiendo acuerdos sobre el texto de la
iniciativa que están plasmados en el pliego de modificaciones correspondiente
(...). Este proyecto para segundo debate cuenta con modificaciones y
supresiones previamente concertadas y avaladas por el Gobierno Nacional (…)”
(Gaceta 253 de 2004).
Igualmente destaca que durante el
segundo debate en la sesión plenaria del Senado de la República del 16 de junio
de 2004, el senador ponente ratificó que el proyecto 124 de 2002 Cámara; 152 de
2004 Senado contó con el visto bueno del Gobierno Nacional a través de los
respectivos ministerios, lo cual hizo en varias intervenciones, en una de las
cuales indicó que:
“Una vez presentado el
proyecto fue objeto de un largo y minucioso análisis por parte del Gobierno
Nacional, varios senadores que están en el día de hoy acá con nosotros nos
acompañaron a los Ministerios de Hacienda, de Educación, de Salud (sic)
para tratar precisamente de lograr un consenso alrededor del proyecto (…).
Solamente tengo para que sea votada la iniciativa con la proposición que tiene
el informe, una propuesta sustitutiva enviada por el Banco de la República y
aceptada por el Ministro de Hacienda y por los ponentes (…)”. (Gaceta 361
de agosto 19 de 2004).
Destaca, de otra parte,  que el
Gobierno Nacional formuló objeciones al proyecto de Ley 124 de 2002 Cámara -
152 de 2004 Senado únicamente por razones de inconveniencia, sin haber
invocado el tema de  la iniciativa, lo que muestra en su criterio que el
Gobierno Nacional sí conoció y avaló el proyecto de ley que se convirtió en la
Ley 915 de 2005, con lo cual se subsanó el posible vicio de trámite en que
hipotéticamente hubiera podido incurrirse en relación con la tramitación de
temas relacionados con el régimen de cambio internacional.
Por lo que  concluye, entonces,
que no se presentó vicio de trámite en relación con el origen parlamentario del
proyecto de ley 124 de 2002                -Cámara- 152 de 2004 -Senado-,
puesto que el Estatuto Fronterizo para el Desarrollo Económico y Social del
Departamento Archipiélago no hace parte de los temas taxativamente consagrados
como de iniciativa legislativa reservada al Gobierno Nacional, y porque éste
conoció, avaló y concertó activamente las modificaciones que a dicho proyecto
se le efectuaron, y no lo objetó por razones de inconstitucionalidad, pues
tenía claro que esta ley podía tener origen en cualquiera de los miembros del
Congreso de la República.
5.2  En cuanto a los cargos por
el supuesto desconocimiento de los artículos 310, 371 y 372 superiores,  la
Vista fiscal luego de recordar las disposiciones constitucionales y legales
que  orientan el ejercicio de competencias por parte del Congreso, el Gobierno
y el Banco de la República en materia de cambios, así como el régimen especial
aplicable al Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina,  destaca que cuando el Legislador regule aspectos cambiarios, no
importando si son de orden “general continental o especial insular”, debe
hacerlo “en concordancia con la competencia para el cumplimiento de las
funciones de banca central asignadas constitucionalmente”.
5.2.1 Frente al cargo por el
supuesto establecimiento de dos autoridades cambiarias en perjuicio de las
competencias constitucionales  de  la Junta Directiva del Banco de la República
advierte que “(L)a lectura integral de los artículos 21, 22 y 23 de la Ley
915 de 2004 permite observar que las funciones de banca central se encuentran
limitadas en función de la consolidación del Centro Financiero Internacional del
Departamento Archipiélago, lo cual va en contra de las funciones asignadas en
la Constitución Política al Banco de la República y de las competencias
otorgadas a su Junta Directiva en los campos monetario, cambiario y crediticio,
para ser ejercidas sin restricción alguna en todo el territorio nacional.”
En ese orden de ideas solicita a
la Corte  condicionar la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
Al respecto señala lo siguiente:
“Lo
anterior –la limitación de las competencias constitucionales del Banco de la
República y su Junta Directiva- se percibe si se tiene que en el artículo 22
del Estatuto Fronterizo del Archipiélago, que contempla el marco general
especial de operaciones en moneda legal y extranjera que pueden celebrar los
bancos constituidos en el Archipiélago, se señala que los
establecimientos de crédito constituidos en el departamento de San Andrés
pueden realizar operaciones en monedas legal y extranjera que estén autorizadas
en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y demás normas aplicables a cada
clase particular de institución financiera .
También
que el Gobierno Nacional puede establecer normas especiales con el objeto de
regular tales operaciones en moneda extranjera, con sujeción a los objetivos y
criterios establecidos en dicho estatuto orgánico.
La
norma indicada circunscribe su marco legal a lo consignado en el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero y en las normas para cada clase de institución
financiera en particular,  y otorga competencia reguladora especial
al Gobierno Nacional, pero guarda silencio en relación con las funciones que
constitucionalmente le competen la Banco de la República y a su Junta Directiva
en forma exclusiva y en todo el territorio nacional, especialmente para regular
la moneda, los cambios internacionales y el crédito.
El
artículo 23 de la misma ley establece las funciones del Banco de la República y
de su Junta Directiva en relación con el régimen financiero del Departamento de
San Andrés. El inciso primero señala que dicha Junta Directiva reglamenta la
forma como los establecimientos de crédito realizan operaciones en moneda
extranjera en el territorio continental, y las unidades de cuenta y
pago especiales de las operaciones en moneda extranjera que se realicen en el
Archipiélago, de tal forma que se cumpla  con los propósitos de la Ley
915 de 2004.
Estas
normas hacen pensar que las funciones en materia de regulación cambiaria para
el Departamento de San Andrés Islas fueron asignadas al Gobierno Nacional, y
que la función reguladora cambiaria del Banco de la República y las
competencias en esta materia asignadas a su Junta Directiva sólo pueden ser
ejercidas para la forma como los establecimientos constituidos en el
Archipiélago realizan operaciones en el territorio continental.
De
igual manera, no queda claro el papel del Banco y de su Junta Directiva en
relación con las operaciones autorizadas en moneda legal que realicen los
establecimientos de crédito constituidos en San Andrés Islas, puesto que la
norma no refiere nada al respecto, lo cual se hace más confuso frente a la
inevitable interacción de operaciones autorizadas entre moneda legal y moneda
extranjera.
En
el anterior ambiente encaminado a consolidar un centro financiero
internacional, el segundo inciso del artículo 23 señala que para los
efectos de lo dispuesto en el capítulo IV (régimen financiero para el
Archipiélago), el Banco de la República y su Junta Directiva pueden
establecer normas especiales en relación con los establecimientos constituidos conforme
a tal capítulo, para el ejercicio de sus funciones como prestamista de
última instancia o para regular la circulación monetaria y en general la
liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos
internos y externos de la economía, velando por la estabilidad del valor de la
moneda; y en particular, las señaladas en la Ley 9 de 1991 artículo 3 parágrafo
1º.
El
contexto previamente analizado hace pensar que las funciones constitucionales
otorgadas al Banco de la República y a su Junta Directiva se encuentran
difusamente establecidas en relación con las operaciones en moneda legal y
extranjera que pueden realizar los establecimientos de crédito constituidos en
el departamento Archipiélago, y limitadas en función de lo dispuesto para el
Régimen Financiero especial para San Andrés Islas que tiene por finalidad la
consolidación del Centro Financiero Internacional creado mediante la Ley 47 de
1993.
Pareciera
que la intención del legislador en esa materia fuera de intervención mínima y
residual en lo atinente a las funciones de banca central, lo cual va en contra
de lo establecido en la Constitución Política al respecto en relación con las
funciones que en forma exclusiva le competen al Banco de la República y a su
Junta Directiva para regular la moneda, los cambios internacionales (todos sin
excepción) y el crédito, administrar las reservas internacionales, y ser
prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito
(de todos sin excepción).
Por
lo menos así lo percibe el Banco de la República, razón por la que otorgó poder
para demandar en el presente proceso.
También
así se puede entrever de lo consignado en el Proyecto de Ley 124 de 2002
Cámara, que contenía el régimen financiero para el Archipiélago en los
artículos 32 a 47 (Gaceta del Congreso 477 de 2002). Se establecía que tal
régimen se regía exclusivamente por las normas allí consignadas, el cual sería
dirigido por un consejo directivo compuesto por los Ministros de Hacienda, de
Comercio Exterior, el Gerente del Banco de la República, o sus delegados, el
Gobernador del departamento Archipiélago y un representante de las empresas
privadas del sector financiero.
El
régimen se materializaría a través de bancos integrales, tratados jurídicamente
como instituciones financieras del exterior, por lo que las únicas funciones
asignadas a la Junta Directiva del Banco de la República eran las de expedir
normas especiales para el control cambiario de las operaciones en moneda
extranjera que realizaren los residentes en Colombia con tales bancos
integrales, y para determinar casos especiales de apoyos transitorios de
liquidez del Banco de la República a tales bancos. También se prohibía el
encaje bancario.
La
situación vista permite afirmar que la regulación del régimen financiero para
el departamento de San Andrés compromete desde el punto de vista constitucional
las funciones del Banco de la República y las competencias de su Junta
Directiva.
4.8       Sin
embargo, y debido a las bondades económicas para el país y para el departamento
Archipiélago del Centro Financiero Internacional que se quiere consolidar, con
base en el principio de conservación del derecho se solicitará se declaren
ajustados al orden constitucional la expresión “El Gobierno Nacional podrá
establecer normas especiales con el objeto de regular las operaciones en moneda
extranjera de tales establecimientos, con sujeción a los objetivos y criterios
establecidos en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero” contenida en
el artículo 22, y los incisos primero y segundo del artículo 23 de la Ley 915
de 2004.
Dicha
exequibilidad bajo el entendido que las funciones del Banco de la República y
las competencias de su Junta Directiva serán ejercidas en relación con el
régimen financiero del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina sin ningún tipo de limitación, teniendo en cuenta la política
económica general del país y especialmente los propósitos del Estatuto
Fronterizo para el Desarrollo Económico y Social de dicho departamento.
Es
de anotar que la intervención del Banco de la República respetando la intención
económica que anima la consolidación del Centro Financiero Internacional se
convierte en una prenda de garantía en relación con el eficiente funcionamiento
que se espera de dicho centro financiero, puesto que se pretende su desarrollo
transparentemente y no como paraíso fiscal, ya que en Colombia no se prohíjan
los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro
público o con grave deterioro de la moral social (artículos 34, 58 superiores;
sentencia C-940 de 2004).
4.9       Lo anterior resuelve el problema indicado en el
numeral 2.4 del presente concepto, referente a la violación de la competencia
constitucional asignada a la Junta Directiva del Banco de la República como
autoridad cambiaria, por limitar o condicionar la Ley 915 de 2004 las
competencias reguladoras asignadas en la misma ley al Banco y a su Junta
Directiva a lo establecido en tal norma legal para la constitución de los
establecimientos de crédito insulares y la realización de sus operaciones en
moneda extranjera.
Tal
acusación porque en tales constitución y operaciones no se incluyó la
intervención del Banco de la República ni de su Junta Directiva, y porque se
asignó al Banco la función de prestamista de última instancia en moneda
extranjera sin tener capacidad de emisión en tales monedas.
En
relación con las operaciones en moneda extranjera que realicen los
establecimientos de crédito constituidos en el departamento Archipiélago, con
base en la competencia del Banco la República para administrar las reservas
internacionales éste puede para ese sistema financiero especial internacional
cumplir con sus funciones de prestamista de última instancia y de banquero de
tales establecimientos de crédito.
El
régimen legal central del Banco de la República ilustra sobre tal función a
realizar con moneda extranjera, para lo cual otorga apoyos transitorios
de liquidez en las condiciones que determine su Junta Directiva. Las reservas
deben ser administradas conforme al interés público, al beneficio de la
economía nacional y con el propósito de facilitar los pagos del país en el
exterior.
En
ese sentido, si el Banco puede realizar operaciones de cobertura de riesgo,
asignando parte de tales activos en moneda extranjera para depósitos de margen
o de garantía, o puede disponer aportes a organismos financieros
internacionales con cargo a las reservas, con mayor razón puede actuar como
prestamista de última instancia de los establecimientos de crédito constituidos
en el Archipiélago, dado el interés público y el beneficio para la economía
nacional que engloba el centro financiero internacional que se quiere
consolidar (Ley 31 de 1994, artículos 12 y 14).
Para
que esta doble función del Banco pueda ser ejercida de manera eficiente y
responsable, éste y su Junta Directiva deben poder intervenir en el régimen
financiero de San Andrés Islas sin limitación alguna en sus funciones o
competencias constitucionales, como se va a solicitar a la Corte
Constitucional.”
5.2.2  En cuanto al cargo
formulado por el actor  específicamente en relación con el desconocimiento de
la autonomía técnica  de la Junta Directiva del Banco de la República el señor
Procurador afirma que  no asiste razón al actor y que en todo caso el
condicionamiento que él propone  deja a salvo claramente dicha autonomía.
La Vista fiscal señala al
respecto concretamente lo siguiente:
“4.10   De otra parte, y siguiendo con el hilo temático de
este acápite, se revisa el problema 2.2 del presente escrito, en donde se plantea
la vulneración de las competencias de la Junta Directiva del Banco de la
República como autoridad cambiaria para expedir las regulaciones específicas o
en concreto en este campo, en cuanto que el Congreso regula de manera
particular y concreta las actividades de los establecimientos de crédito que se
constituyan en el Departamento de San Andrés al autorizarles la realización de
operaciones en moneda extranjera.
Lo
argumentado no es exacto debido a que el legislador, con base en las
atribuciones conferidas constitucionalmente para expedir normas especiales
fronterizas para el Archipiélago en materia financiera, de cambios y de fomento
económico, creó un sistema financiero internacional que requiere regulación
especial para establecimientos de crédito de esa naturaleza.
El
artículo 22 de la Ley 915 de 2004 hace referencia a un marco legal
general que regula las actividades de los establecimientos de crédito
al cual deben someterse los que se constituyan en el departamento Archipiélago,
porque éstos están destinados a realizar operaciones en moneda extranjera de
manera general e integral, y no de modo residual como sucede con las
autorizaciones que al respecto concede la Junta Directiva a los
establecimientos de crédito continentales.
Lo
anterior sin perjuicio de las competencias superiores de banca central en
moneda legal y extranjera, por lo que se solicitará a la Corte Constitucional
declarar la unidad normativa de todo el primer inciso del artículo 22 de la ley
915 de 2004, y en consecuencia declararlo exequible bajo el entendido que las
funciones del Banco de la República y las competencias de su Junta Directiva
serán ejercidas en relación con el régimen financiero del departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina sin ningún tipo de
limitación, teniendo en cuenta la política económica general del país y
especialmente los propósitos del Estatuto Fronterizo para el Desarrollo
Económico y Social de dicho departamento.”
5.2.3 En cuanto a la  acusación
formulada en contra  de las expresiones “en el presente capítulo”
contenidas en el artículo 21 de la Ley 915 de 2004 la Vista Fiscal señala lo
siguiente:
“La
solución al cargo de vulneración por consecuencia de las competencias
constitucionales asignadas al Banco de la República y a su Junta Directiva (por
la remisión que hace el artículo 21 de la Ley 915 de 2004, en cuanto que las
operaciones que realicen los establecimientos que se constituyan en el
departamento de San Andrés se rigen por lo dispuesto en el Capítulo IV de dicha
ley), queda subsumida en la sentencia condicionada que en el presente concepto
se solicita.”
5.2.4 Por lo expuesto, el
Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLES
la expresión “en el presente capítulo” contenida en el artículo 21, el
inciso primero del artículo 22 y los incisos primero y segundo del artículo 23
de la Ley 915 de 2004, bajo el entendido que las funciones del Banco de la
República y las competencias de su Junta Directiva serán ejercidas en relación
con el régimen financiero del Departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina sin ningún tipo de limitación, teniendo en cuenta
la política económica general del país y especialmente los propósitos del
Estatuto Fronterizo para el Desarrollo Económico y Social de dicho
departamento.
VI.    CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1.   Competencia
De conformidad con lo dispuesto
en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las normas acusadas
hacen parte de una Ley de la República.
2.   La materia sujeta a
examen
Para el actor los artículos  21
(parcial) 22, (parcial) y 23 de la Ley 915 de 2004 “por la cual se dicta el
Estatuto Fronterizo para el Desarrollo Económico y Social del departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina”  vulneran i) el
artículo 154 de la Constitución por cuanto  el Legislador  en dichos
artículos reguló materias  que corresponden  a las funciones señaladas
para el Congreso en  los numerales 19 literal b y  22 del artículo 150 superior
sin que para el efecto se hubiera contado con la iniciativa del Gobierno
como lo exige dicho texto superior; ii) los artículos 310, 371 y
372  de la Constitución por cuanto el Legislador habría desconocido a)  las
competencias asignadas al Banco de la República y a su Junta Directiva en
materia cambiaria, al establecer con las disposiciones acusadas dos
autoridades cambiarias una -para el  Departamento Archipiélago de San Andrés
Providencia y Santa Catalina  que sería el Gobierno nacional- y otra -para el
territorio continental que sería la Junta Directiva del Banco de la
Republica-;   b) la autonomía  técnica que le  es reconocida  a la Junta
Directiva del Banco de la República para el ejercicio de sus funciones por
cuanto habría regulado directamente  de forma particular y concreta el régimen
de cambios internacionales  al autorizar a  los establecimientos de crédito que
se  constituyan en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina   la realización de operaciones en moneda extranjera,
inhibiendo a la autoridad cambiaria para apreciar, según su prudente juicio  la
oportunidad y conveniencia de referir a  moneda extranjera las operaciones
aludidas  en el referido archipiélago c) el alcance del artículo 310 superior
pues  si bien éste señala que el legislador podrá establecer  normas especiales
en materia cambiaria para el Archipiélago de San Andrés y Providencia dicha
competencia no puede entenderse desligada del reparto de competencias
establecido en la Constitución en materia cambiaria  y del manejo  unitario de
la política económica en ella señalado.
No fue allegada al expediente
ninguna intervención de las autoridades y entidades  a quienes se notificó e
invitó en el auto admisorio de la demanda.
El señor Procurador General de la
Nación   considera  que en relación con el cargo por la supuesta vulneración
del artículo 154 superior  no asiste razón al actor por cuanto no solamente  el
objeto de la Ley 915 de 2004 “por la cual se dicta el Estatuto Fronterizo
para el Desarrollo Económico y Social del Departamento Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina”, de la que hacen parte las disposiciones
acusadas  no corresponde a aquellas materias respecto de las cuales la
Constitución establece la exigencia de contar con la iniciativa del Gobierno,
sino que del  trámite legislativo se desprende que el respectivo proyecto de
ley contó con el aval del Gobierno. Destaca que si bien éste  objetó algunas
normas  de la referida Ley lo hizo por razones de inconveniencia y no de
inconstitucionalidad.
Respecto de los cargos por la
supuesta vulneración de los artículos 310, 371 y 372 superiores, el señor
Procurador General de la Nación  advierte que  cuando el legislador  regula
aspectos cambiarios bien se trate de asuntos que se refieran al  orden
continental o insular  debe hacerlo en concordancia  con las funciones de banca
central asignadas al Banco de la República. Así mismo que no cabe duda de la
obligatoria intervención sin restricción alguna  del Banco de la República y de
su Junta Directiva  cuando se trate de  asuntos relativos a los
establecimientos de crédito  dado que  ella está encaminada a garantizar la
estabilidad monetaria  cambiaria y crediticia del país. Igualmente que se
impone un respeto recíproco  de competencias  en materia económica entre el
Banco de la República  y las demás autoridades del Estado.
Constata que efectivamente puede
entenderse que  las disposiciones acusadas  en  función de la consolidación
del Centro Financiero Internacional del Departamento Archipiélago limitan las
competencias del Banco de la República y de su Junta Directiva  al
circunscribir  al territorio continental  funciones que  en forma exclusiva y
respecto de todo el territorio nacional  asigna la Constitución
particularmente  para regular la moneda, los cambios internacionales y el
crédito.
Empero  en consideración a “las
bondades económicas para el país y para el archipiélago  del centro financiero
internacional que se quiere consolidar” y con base en el principio de
conservación del derecho  solicita   a la Corte Constitucional declarar la
constitucionalidad condicionada de las referidas disposiciones en el entendido
que las funciones del Banco de la República  y las competencias de su Junta
Directiva serán  ejercidas en relación  con el régimen financiero del
Departamento Archipiélago de San Andrés, providencia y Santa Catalina sin
ningún tipo de  limitación  teniendo en cuenta la política económica general
del país  y especialmente los propósitos del estatuto fronterizo para el
desarrollo económico y social de dicho Departamento.
Aclara respecto del cargo
relativo a la vulneración de las competencias  de la Junta Directiva del Banco
de la República  por regularse supuestamente  de manera particular y concreta
las actividades de los establecimientos de crédito  que se constituyan en el
Departamento Archipiélago al autorizarles  la realización de operaciones en
moneda extranjera,  que de  lo que se trata es  del ejercicio por el
legislador  de las competencias que le señala el artículo 310 superior  y de la
creación  de un sistema financiero internacional que requiere regulación
especial y que las disposiciones acusadas en particular  el artículo 22 de la
Ley 915 de 2004 y la remisión normativa contenida en el artículo 21  hacen
referencia  es a un  marco legal general  al que deben someterse  los
establecimientos de crédito  que se constituyan en el referido Departamento
Archipiélago sin perjuicio de las competencias constitucionales de la Junta
Directiva del Banco de la República, por lo que reitera su petición de declarar
la constitucionalidad condicionada  de dichas disposiciones en el sentido de que
las funciones del Banco de la República  y las competencias de su Junta
Directiva serán  ejercidas en relación  con el régimen financiero del
Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina sin
ningún tipo de  limitación   diferente de la necesaria concordancia con la
política económica general del país y con los propósitos del estatuto
fronterizo para el desarrollo económico y social de dicho Departamento.
Corresponde a la Corte en
consecuencia establecer si con las disposiciones acusadas se desconoce  o no i)
el artículo 154 superior  por cuanto  en ellas se habrían regulado materias
que corresponden  a las funciones señaladas para el Congreso en  los
numerales 19 literal b y  22 del artículo 150 de la Constitución  sin
que para el efecto se hubiera contado con la iniciativa del Gobierno como lo
exige dicho texto superior  ii) la autonomía  técnica que le  es reconocida
constitucionalmente a la Junta Directiva del Banco de la República (artículos
371 y 372 C.P.)  para el ejercicio de sus funciones por cuanto  con dichas
disposiciones se habría regulado directamente  de forma particular y concreta
el régimen de cambios internacionales  al autorizar a  los establecimientos de
crédito que se  constituyan en el Departamento Archipiélago de San Andres,
Providencia y Santa Catalina   la realización de operaciones en moneda
extranjera; iii) el reparto de competencias señalado en la Constitución en
materia cambiaria  y en particular las competencias atribuidas al Banco de la
República y a su Junta Directiva por supuestamente establecerse dos autoridades
cambiarias una -para el  Departamento Archipiélago de San Andrés Providencia y
Santa Catalina  que sería el Gobierno nacional- y otra -para el territorio
continental que sería la Junta Directiva del Banco de la Republica-; iv) el
alcance del artículo 310 superior  pues la competencia allí señalada en materia
de régimen de cambios para el legislador no puede entenderse desligada del
reparto de competencias establecido en la Constitución en materia cambiaria  y
del manejo  unitario de la política económica en ella señalado.
3.   Consideraciones
preliminares
Previamente la Corte considera
necesario efectuar algunas precisiones relativas a  i ) la inhibición en
relación con  la acusación formulada en contra del tercer inciso del artículo
23 de la Ley 915 de 2004 con excepción de las expresiones “en moneda
extranjera; ii) el alcance de la autonomía e independencia  reconocida por la
Constitución  al Banco de la República y a su Junta Directiva  y  las
competencias que concretamente le son atribuidas en materia cambiaria y ii) El
régimen especial establecido en la Constitución para el Archipiélago de San
Andrés Providencia y Santa Catalina y el contenido y alcance de las
disposiciones acusadas, que resultan pertinentes para el análisis de los cargos
planteados en la demanda.
3.1 Inhibición en relación
con  la acusación formulada en contra del tercer inciso del artículo 23 de la
Ley 915 de 2004 con excepción de las expresiones “en moneda extranjera”
Esta Corporación ha puesto de
presente de manera reiterada  en relación con los requisitos que deben cumplir
las demandas de inconstitucionalidad para su procedencia, la obligación que
asiste al actor, conforme al Decreto 2067 de 1991, de determinar con exactitud
la norma acusada como inconstitucional, de señalar así mismo, las normas
constitucionales que se consideren infringidas e indicar las razones por las
cuales dichos textos se estiman violados[1].
La
Corporación ha destacado igualmente que el juicio de constitucionalidad exige
una confrontación objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la Constitución Política, por lo que no es dable resolver sobre la
exequibilidad o inexequibilidad de una norma a partir de argumentos “vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[2]
que no se relacionan  de manera concreta y directa con las disposiciones
que se acusan[3].
En este
sentido ha precisado que la formulación de un cargo concreto contra la
disposición demandada es uno de los requisitos materiales que debe cumplir el
demandante, por lo que al ciudadano se le impone, como carga mínima, que
sustente de manera específica el concepto de la violación, a fin de que pueda
existir una verdadera controversia constitucional[4].
Por consiguiente,
si un ciudadano demanda una norma, debe cumplir no sólo de manera formal sino
también materialmente con este requisito, pues si no lo hace, hay una ineptitud
sustancial de la demanda la que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta
Corporación, impide que la Corte se pronuncie de fondo[5].
Ahora bien debe señalar la Corte que
adelantado el examen de la demanda que corresponde a esta etapa procesal para
efectos de la redacción del proyecto de fallo[6],
constata que en relación con  el tercer inciso del artículo 23 de la Ley
-incluido dentro de los  textos acusados- el actor con excepción de las
expresiones “en moneda extranjera” no efectuó desarrollo  concreto que  permita
a la Corte establecer  las razones específicas por las cuales éste considera
que dicho inciso vulnera los artículos 154, 310, 371 y 372 superiores y en ese
orden de ideas en relación con  el mismo  no resulta posible establecer una
confrontación normativa entre  el texto que se ataca  y las normas superiores
que se invocan como vulneradas.
Así las cosas la Corte en
relación con dicho inciso tercero del artículo 23  de la Ley  915 de 2004  con
la salvedad de las expresiones “en moneda extranjera” deberá abstenerse de
emitir pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda y así se
señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
3.2 El alcance de la autonomía
e independencia  reconocida por la Constitución  al Banco de la República y a
su Junta directiva  y  las competencias que concretamente le son atribuidas en
materia cambiaria
3.2.1 Como ya lo ha precisado la
Corporación[7], las características
constitucionales del Banco y de la Junta Directiva del mismo, así como las
interrelaciones Legislador - Gobierno - Banco de la República y las
competencias respectivas, atienden, a un especialísimo modelo ideado  para la
dirección, el manejo y la ejecución de los aspectos atinentes a la política
estatal en materias monetarias, cambiarias y crediticias[8].
Este modelo, sustituyó en la organización estatal colombiana al que había sido
formulado legalmente dentro del marco constitucional anterior que sucesivamente
osciló entre una concentración de funciones monetarias, crediticias y
cambiarias por parte del Gobierno y el Banco de la República (Leyes 24 y 25 de
1923, 17 de 1925 y 82 de 1931) y la separación de funciones entre Gobierno -
Banco de la República y Junta Monetaria, bajo las formulaciones de la Ley 21 de
1963, la Ley 7ª de 1973 y los decretos gubernamentales autónomos, expedidos
dentro del marco de la Reforma Constitucional de 1968[9].
El Banco de la República a partir
de las formulaciones constitucionales adoptadas en 1991, es  un órgano autónomo
de aquellos que corresponde a los enunciados en el artículo 113 de la Carta y
cuyas funciones y características institucionales y jurídicas, así como los
objetivos y funciones de la Junta Directiva, en cuanto autoridad monetaria, se
definen, primordialmente, en los artículos 371, 372 y 373 ibídem[10].
En dichos textos superiores[11] se establece que el
Banco de la República ejercerá las funciones de banca central y que estará
organizado como persona jurídica de derecho público, con autonomía
administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio.
Como funciones básicas se
enuncian las de i) regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito;
ii) emitir la moneda legal; iii) administrar las reservas internacionales; iv)
ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de
crédito; y v)  servir como agente fiscal del Gobierno.
La disposición superior precisa
que todas estas funciones “se ejercerán en coordinación con la política
económica general”.
Así mismo se dispone que la Junta
Directiva del Banco será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia
conforme a las funciones que le asigne la ley. Tendrá a su cargo la dirección y
ejecución de las funciones del Banco. La conformación de la misma se dispone en
la misma Constitución: Siete miembros, entre ellos el Ministro de Hacienda y
Crédito Público quien la presidirá; el gerente del Banco será elegido por la
Junta y será miembro de ella. Los cinco miembros restantes, con dedicación
exclusiva, serán nombrados por el Presidente de la República, para períodos
prorrogables de cuatro años, reemplazados dos de ellos, cada cuatro años. Los
miembros de la Junta Directiva representarán exclusivamente el interés de la
Nación.
Se prevé en la Constitución,
igualmente, que compete al Congreso expedir “la ley a la cual deberá ceñirse el
Banco de la República para el ejercicio de sus funciones y las normas con
sujeción a las cuales el Gobierno expedirá los estatutos del Banco...”. Así
mismo se enuncian los principales aspectos que deben contener los estatutos del
Banco y se dispone que el Presidente de la República “ejercerá la inspección,
vigilancia y control del Banco en los términos que señale la ley.”
Finalmente en la Constitución se
establece que el Estado ha de velar, por intermedio del Banco de la República,
por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. En ese orden de
ideas se dispone que el Banco no podrá establecer cupos de crédito, ni otorgar
garantías a favor de particulares, salvo cuando se trate de intermediación de
crédito externo para su colocación por medio de los establecimientos de
crédito, o de apoyos transitorios de liquidez para los mismos. Las operaciones
de financiamiento a favor del Estado requerirán  la aprobación unánime de la
Junta Directiva, a menos que se trate de operaciones de mercado abierto. El
legislador, en ningún caso, podrá ordenar cupos de crédito a favor del Estado o
de los particulares.
En desarrollo
de dichos textos constitucionales el Legislador expidió  la Ley  31 de 1992 “por la cual se dictan las normas a las que
deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones,
el Gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la expedición
de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de inspección,
vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales
pasaran los fondos de fomento que administra el Banco y se dictan otras
disposiciones”. Atendiendo las mismas formulaciones superiores fue
expedido por el Gobierno nacional el Decreto 2520 de 1993 que contiene los
estatutos  del Banco de la República.
3.2.2 Para efectos de la presente
providencia resulta pertinente hacer énfasis  en relación con las  características
e intensidad de la autonomía del Banco y de su Junta Directiva. Al respecto  la
Corporación hizo  en la sentencia C-827 de 2001  las siguientes precisiones que
vale la pena recordar:
“a)       La especial autonomía que
la Constitución predica del Banco de la República y de su Junta Directiva como
autoridad monetaria, crediticia y cambiaria proyecta en nuestra organización
constitucional la presencia de las denominadas autoridades independientes que
en la doctrina y en la organización de los estados ha venido enfatizándose bajo
la primigenia inspiración de instituciones similares de los Estados Unidos,
posteriormente del Reino Unido y más recientemente del constitucionalismo
europeo continental (Francia, España, por ejemplo), encargadas de la regulación
de actividades sociales -organismos reguladores- con el agregado de las
especiales peculiaridades que evidencia el modelo de banca central también
paulatinamente acogido en diferentes Estados[12] .
b)         Ahora bien, en la
organización colombiana a partir de 1991 y en consonancia con experiencias
institucionales de otros Estados, el organismo encargado de las funciones de
banca central no es solamente regulador y titular de funciones de supervisión
sino que su acción se proyecta, además, en el ámbito de ejecución directa de
las políticas estatales en la materia. Esas especialísimas inspiraciones se
proyectan en la necesidad constitucionalmente explícita de que la ley al desarrollar
los enunciados constitucionales plasme la sujeción del Banco de la República “a
un régimen legal propio”.
c)          Empero la autonomía,
según orientación constante de esta Corporación, dentro de un Estado unitario
(condición que no solo cabe predicar de las relaciones Nación - entidades
territoriales, sino de todos los elementos institucionales que integran el
Estado) no es absoluta sino relativa y debe ejercitarse bajo el imperativo de
la unidad y de los principios y reglas operativos de la descentralización y la
desconcentración, en consonancia con las de la competencia y la coordinación.
Es necesario, por ende, para el caso del Banco de la República y a partir de
las reglas constitucionales, determinar la operatividad de los mencionados
principios y reglas de organización e interrelación.
d)         La autonomía predicada de
instituciones no territoriales, como ha señalado esta Corporación[13],
adquiere, tratándose del Banco de la República, particulares dimensiones que se
enuncian en el propio texto constitucional y que buscan hacer efectiva las
finalidades y propósitos tenidos en cuenta por el Constituyente y la necesaria
independencia en el cumplimiento de los objetivos constitucionalmente
asignados.”[14]
Dentro del contexto enunciado es pertinente reiterar  así
mismo los aspectos más salientes que a juicio de la Corte deben guiar las
relaciones del Banco de la República, como órgano estatal autónomo e
independiente frente al legislador y frente al Gobierno Nacional.
En la misma sentencia C-827 de
2001  señaló la Corporación lo siguiente:
“La
interrelación Congreso de la República - Banco de la República
La Constitución señala
las competencias propias de la ley y del órgano legislativo respecto del Banco
y de la Junta Directiva del mismo y frente a las funciones constitucionalmente
a éstos asignadas.
En
efecto, como ya se expresó, en los artículos constitucionales se dispone que i)
la ley debe establecer un régimen legal propio para el Banco (Art. 372), ii)
el Banco debe rendir al Congreso informe sobre la ejecución de las políticas a
su cargo y sobre los demás asuntos que se le soliciten (Art. 372); iii)
compete a la ley asignar las funciones que correspondan a la Junta Directiva
del Banco como autoridad monetaria cambiaria y crediticia (Art. 372); iv)
el Congreso dictará la ley a la cual debe ceñirse el Banco para el ejercicio de
sus funciones  y las normas con sujeción a las cuales el Gobierno ha de expedir
los Estatutos del banco (Art. 372) y v.) se prohibe al legislador,
ordenar cupos de crédito a favor del Estado o de los particulares (Art. 373).
De otra parte, al
Congreso de la República, mediante ley, corresponde “determinar la moneda
legal, convertibilidad y alcance de su poder liberatorio, y arreglar el sistema
de pesas y medidas” (Art. 150-13); así mismo le compete dictar las normas
generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales se debe
ajustar el Gobierno para “[r]egular el comercio exterior y señalar el régimen
de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución
señala para la Junta Directiva del Banco de la República” (Art. 150-19-b);
también al Congreso atañe regular la actividad financiera, bursátil y
aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados del público (Art. 150-19-d) y la expedición
de las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación
de los servicios públicos (Art. 150-23).
(…)
La interrelación Gobierno Nacional - Banco de la República
Como
ha reiterado la jurisprudencia de esta Corte, el Banco de la República no forma
parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público; por lo tanto, no son predicables
de su organización y funcionamiento las reglas generales aplicables a la
organización y relaciones internas dentro de la Administración. No es el Banco
una entidad descentralizada y por ello no son pertinentes los principios y
reglas de la dirección y el control administrativos. No puede el Gobierno dar
instrucciones al Banco para la gestión de sus asuntos propios, conforme a la
Constitución y a la ley, aunque el Banco habrá de actuar como ya se ha
expresado en coordinación con la política económica general[15].
Al Gobierno Nacional,
dentro del marco que fije la ley corresponde expedir los estatutos del Banco,
en los cuales por mandato directo de la Constitución (artículo 372) entre otros
aspectos se han de determinar los siguientes “la forma de su organización, su
régimen legal, el funcionamiento de su junta directiva y del consejo de
administración, el período del gerente, las reglas para la constitución de sus
reservas, entre ellas las de estabilización cambiaria y monetaria y el destino
de  los excedentes de sus utilidades”.
De otra parte al
Presidente de la República corresponde ejercer la inspección y vigilancia y
control del Banco en los términos que determine la ley (C.P., Art. 372, en
concordancia con el 150-8). Igualmente debe recordarse que el ministro de
Hacienda y Crédito Público es miembro y Presidente de la Junta directiva del
Banco y que al Presidente de la República compete nombrar los cinco miembros
restantes de la junta directiva, para periodos de cuatro años prorrogables
debiéndose reemplazar dos de ellos cada cuatro años.”
Ahora bien, respecto al balance
en el ejercicio de las competencias del legislador y del Gobierno y la
autonomía constitucional del Banco de la República,  la Corte ha  precisado que
los instrumentos de que son titulares el Congreso y el Gobierno deben ser
ejercitados sin desmedro de la autonomía “administrativa, patrimonial y técnica”
que para el cumplimiento de las finalidades y objetivos se reconocen en la
propia Constitución. Correlativamente, ha afirmado, también, que la autonomía
debe encauzarse dentro del marco señalado en la ley y en armonía con las
funciones gubernamentales propias, y en especial “con la política económica
general”.
La Corte,  así mismo, al plantearse el interrogante de
cómo se manifiesta en la práctica el equilibrio que debe existir en la
correlación de potestades y competencias para el ejercicio armónico de las
competencias estatales, el cual permite determinar en los casos concretos los
alcances y proyecciones de la “autonomía” y hasta donde ésta se instaura en
limite de la acción de los otros órganos estatales, estén o no estos
incorporados en las ramas del poder público,    ha puesto de presente que
dentro del régimen constitucional, tal como se ha plasmado en los textos de la
Constitución de 1991, la autonomía institucional es garantía de un ámbito de
acción sin injerencia de otros órganos y es al propio tiempo límite de
actuación en el ámbito específico asignado (principio de especialidad). Así
mismo la autonomía significa para las demás autoridades estatales deberes de
actuar y velar porque los órganos autónomos ejerzan sus competencias a
plenitud, sin interferencias indebidas.
Señaló la Corporación en la misma
sentencia que se viene citando.
“Con el propósito de dar
respuesta a los anteriores interrogantes es pertinentes precisar los valores y
principios que se busca proteger mediante la autonomía institucional reconocida
al Banco de la República dentro del régimen constitucional.
Al respecto cabe señalar
que una finalidad primordial aparece definida en el artículo 373 cuando se
expresa que el Estado por intermedio del Banco de la República velará por el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, finalidad esta que
coincide con la que se confía a la banca central en los sistemas donde ésta
funciona, como sucede en el caso colombiano. El fundamento organizativo,
preponderante, dentro del esquema de banca central independiente parece dado
por el resguardo contra la injerencia de los gobiernos y de la política en el
manejo de la moneda “sana”, lo que hace que las autoridades estatales
encargadas del mismo estén al margen de los avatares de la política y que las
decisiones en materia monetaria no queden a merced de los intereses y
necesidades de los Gobiernos de turno.
Sobre el particular cabe
indicar que desde el punto de vista orgánico, la autonomía diseñada para el
Banco recibe variadas mediatizaciones derivadas del origen de los integrantes
de sus órganos de dirección, pues aunque éstos estén sujetos a periodo (lo cual
es garantía frente a inconsultos cambios) es lo cierto que el Presidente de la
Junta Directiva y miembro ex officio es el Ministro de Hacienda y Crédito
Público y que el Presidente de la República nombra a los otro cinco miembros y
participa, a través del Ministro de Hacienda -miembro y Presidente de la Junta-
en la escogencia del Gerente del Banco, a su vez miembro de la Junta Directiva.
Por ello es en los
ámbitos técnico y funcional donde la autonomía constitucionalmente proclamada
debe estar llamada a tener la mayor relevancia como lo ha destacado esta
Corporación en pronunciamientos que constituyen persistente línea jurisprudencial.
Con referencia a las proyecciones de autonomía del Banco conforme a las
menciones que hace el artículo 371 de la Constitución, la jurisprudencia ha
señalado que la autonomía abarca diversos campos, a saber:
"-
Una autonomía administrativa, que comprende básicamente lo relativo a la forma
de su organización, el funcionamiento de su junta directiva y del consejo de
administración y el período del gerente.
-
Una autonomía patrimonial, que concierne a la libertad e independencia para
administrar y afectar su propio patrimonio, mediante la ejecución de los actos
jurídicos y materiales relativos al cumplimiento de sus funciones.
-
Una autonomía técnica, referida al señalamiento del conjunto de métodos,
procedimientos y mecanismos específicamente diseñados, relativas a las reglas
para la constitución de sus reservas, entre ellas, las de estabilización
cambiaria y monetarias y el destino de sus excedentes, y el cumplimiento de sus
funciones básicas, como también a la libertad y capacidad de actuar en dichos
campos, sin la injerencia de otras autoridades.
-
Una autonomía funcional, atinente al ejercicio de las competencias específicas
de que ha sido investido por la Constitución y la ley para el cumplimiento de
las funciones especializadas que les fueron asignadas.[16]
Ahora
bien, a partir de los enunciados constitucionales y de acuerdo con los
desarrollos legales, el respeto al principio de autonomía habrá de ser
apreciado en cada caso por el Juez (la Corte Constitucional, cuando realiza el
control abstracto de constitucionalidad, y los demás jueces y tribunales de la
rama judicial), al resolver en concreto litigios en diferentes ámbitos del
quehacer del Banco de la República y de su Junta directiva, teniendo presente
que a estos órganos estatales asiste la garantía de ejercer sus competencias
sin la injerencia indebida de otras autoridades estatales, aunque habrá de
coordinar con ellas su acción.
Es que dentro del
régimen constitucional, tal como se ha plasmado en los textos de la
Constitución de 1991, la autonomía institucional es garantía de un ámbito de
acción sin injerencia de otros órganos y es al propio tiempo límite de
actuación en el ámbito específico asignado (principio de especialidad). Así
mismo la autonomía significa para las demás autoridades estatales deberes de
actuar y velar porque los órganos autónomos ejerzan sus competencias a
plenitud, sin interferencias indebidas.”
3.2.3 Para efectos de la presente sentencia resulta
pertinente  recordar igualmente, cómo la Corte ha puesto de presente que la
autonomía reconocida  al Banco de la República y particularmente  a su Junta
Directiva no lo  convierten en un ente sustraído de toda norma o directriz
pues  claramente la Carta señala que todas sus funciones  se ejercerán en coordinación con la política
económica general,   al tiempo que asigna al Congreso la competencia para expedir
las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que
compete desempeñar a su Junta Directiva (art. 150 num. 22 y 372).  Pero también
la Corte ha señalado  que   ello no implica que el legislador  esté facultado para desplazar a dicha entidad, adoptando en lugar suyo
y por vía específica las medidas que a la Junta Directiva del Banco
corresponden como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, o para
establecer límites o condicionamientos en relación con tales funciones. Ha
explicado la Corte al respecto lo siguiente:
“Para la Corte es claro que si, de
conformidad con lo dicho, a la ley compete la asignación de las funciones que
habrá de ejercer el Banco de la República, la autonomía de éste no lo convierte
en un ente omnímodo, sustraído a toda norma o directriz, ya que, por el
contrario, se halla obligado a cumplir su tarea dentro de prescripciones
básicas que para él resultan obligatorias, lo cual es muy distinto de admitir
que el legislador esté facultado para desplazar a dicha entidad, adoptando en
lugar suyo y por vía específica las medidas que a su Junta Directiva
corresponden como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, o para
establecer límites o condicionamientos en relación con tales funciones en cada
caso concreto.
Las leyes de que se trata deben fijar, por
vía general y abstracta, el ámbito de funciones del Banco.
De ello resulta que, si bien está a cargo
del Congreso una función normativa general de las aludidas materias, son
inconstitucionales las disposiciones de la ley que, desconociendo el sistema
expuesto, invaden la órbita de autonomía del Banco de la República y asumen en
concreto las atribuciones reguladoras de la moneda o el crédito, pues,
como ya lo dijo esta Corte en Sentencia C-021 del 27 de enero de 1994 (M.P.:
Dr. Antonio Barrera Carbonell), la formulación de las regulaciones que menciona
el artículo 371 de la Constitución en lo que atañe con el manejo monetario y
crediticio son de competencia exclusiva de la Junta Directiva del Banco, porque
la Carta no autorizó compartir tales facultades ni con el Presidente de la
República, ni con otra autoridad u organismo del Estado. Por supuesto, tampoco
con el Congreso, cuyo campo de legislación en la materia está circunscrito al
establecimiento de ordenamientos generales que delimitan la actividad del Banco
de la República y de su Junta Directiva.
(…)
“(L)a interpretación que se prohija en
este fallo no consiste en sostener que, una vez expedidas tales leyes por el
Congreso, quede agotada su facultad legislativa sobre la materia. Esta se
mantiene en toda su plenitud y, por tanto, normas como las contenidas en la Ley
31 de 1992 pueden ser modificadas, adicionadas, sustituidas o derogadas cuando,
en ejercicio de sus competencias, el Congreso lo juzgue pertinente. Lo que éste
no puede hacer, en cuanto con ello lesiona la autonomía funcional del Banco de
la República y quebranta la Constitución, es sustituir a dicho ente en el
ejercicio concreto de sus atribuciones como autoridad monetaria, cambiaria y
crediticia, o dictar disposiciones específicamente destinadas a regular casos
concretos, ya que al actuar de esa manera el legislador abandona su función
propia -la de expedir normas generales y abstractas a las cuales debe sujetarse
el Banco- y asume la de un órgano distinto al cual la Carta Política ha querido
confiar la decisión en las aludidas materias de dirección económica.”[17]
En el mismo
orden de ideas  cabe destacar que la Corte ha señalado  que las Competencias
del Banco de la República  y su autonomía no pueden verse desconocidas por el
Legislador so pretexto  del establecimiento de normas especiales, por ejemplo
para el caso de zonas de frontera.
Así  al
declarar la inexequibilidad  parcial de un artículo que limitaba las
competencias  del Banco  de la República  en  relación con una dichas  zonas de
frontera[18] señaló la Corporación lo
siguiente:
“Podría sostenerse que la norma demandada
legítimamente cabe dentro de las regulaciones que el Congreso puede expedir con
miras a desarrollar e integrar económica y culturalmente las zonas de frontera
(C.P. arts. 289, 300-2 y 337).
La Corte no desconoce el papel activo que la ley debe
desempeñar con el objeto de promover programas de cooperación e integración en
los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas. La conservación
de la soberanía exige la presencia visible del Estado en los territorios
limítrofes y la existencia de comunidades laboriosas y pujantes que desarrollen
un sentimiento de arraigo nacional. Pero, al mismo tiempo, es importante que se
estrechen los lazos culturales y económicos con las poblaciones de las naciones
vecinas, como corresponde al ideario integracionista de la Carta.
Entre las facultades que la Constitución atribuye a la
ley con el propósito de promover el desarrollo de las zonas de frontera, se
encuentra la de establecer "normas especiales en materias económicas y
sociales" (C.P. art. 337).
Si se interpretara esta norma en sentido absoluto, la
ley podría hacer caso omiso de los restantes órganos del Estado y de las
correlativas modalidades de intervención previstas en la Constitución -
particularmente de la planificación económica, el presupuesto público y la
regulación económica -, en un vasto campo como es el que acota el universo de
lo económico y social.
La tesis anterior no puede acogerse. Cada órgano del
Estado tiene, en el marco de la Constitución, un conjunto determinado de
funciones. El desarrollo de una competencia singular no puede realizarse de una
manera tal que su resultado signifique una alteración o modificación de las
funciones que la Constitución ha atribuido a los demás órganos. Se impone un
criterio o principio de "ejercicio armónico" de los poderes, de
suerte que cada órgano se mantenga dentro de su esfera propia y no se desfigure
el diseño constitucional de las funciones.
Particularmente, el Congreso es un órgano del que
emanan impulsos para los demás y tiene ante sí, por tanto, una variedad de
alternativas y cursos de acción. En estas condiciones, no deberá escoger la
opción que signifique en la práctica la clausura del ejercicio de las
competencias de los demás órganos del Estado. En este caso, la ley puede
libremente adoptar un conjunto de regulaciones tendentes a promover el
desarrollo de las zonas de frontera. Sin embargo, no parecería necesario y,
además, sería inconstitucional que pretendiera hacer caso omiso de los
restantes órganos del Estado cuyas atribuciones tuvieran relación con las
materias tratadas. No se puede ignorar que los órganos nacionales tienen
competencia en todo el territorio nacional y que, especialmente, en las zonas
de frontera, no es el Congreso el único órgano que despliega en ellas sus
atribuciones.
En resumen, la norma demandada desconoce la función de
la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad encargada de
regular el crédito (C.P. arts., 371 y 372). La doctrina de la Corte, arriba
citada, ha puesto de presente que las condiciones especiales del crédito
agropecuario, en sus lineamientos generales, las establece la ley y, en lo
demás, se desarrolla a través de los instrumentos cuyo manejo se ha confiado a
la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad en materia de
crédito. La ley, de otro lado, al desconocer la competencia de la Junta, violó
el principio de ejercicio armónico del poder, pues su cometido podía lograrse
sin apartar a un órgano que tiene en la materia competencias de origen
constitucional. Falta agregar que las competencias constitucionales de la Junta
Directiva del Banco de la República no son delegables en otro órgano del
Estado, así se cuente con su aquiescencia, como quiera que tal proceder no lo
autoriza la Constitución.
Por las razones expuestas, se declarará la
inexequibilidad de la expresión "El Gobierno, previa autorización
de", del parágrafo del artículo 11 de la Ley 191 de 1995.”[19]
(subrayas fuera de  texto)
3.2.4  Ahora bien, cabe recordar
que  según  el literal b) del numeral 19 del artículo 150  constitucional corresponde al Congreso dictar las normas
generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno para regular el comercio exterior y señalar el régimen de
cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución
asigna a  la Junta Directiva del Banco de la República.
Por su parte, el artículo 371,
que señala que el Banco de la República ejercerá las funciones de banca
central, tendrá  como  funciones básicas: regular la moneda, los cambios
internacionales y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las
reservas internacionales; ser prestamista de última instancia y banquero de los
establecimientos de crédito; y servir como agente fiscal del gobierno.
Funciones todas que  se ejercerán en coordinación con la política económica
general.
El artículo 372 precisa que
la Junta Directiva del Banco de la República será la “autoridad
monetaria, cambiaria y crediticia”, conforme a las funciones que le asigne
la ley.
Es decir que en materia cambiaria
se establece un claro reparto de competencias entre el Legislador, el Banco de
la República y el Gobierno. Reparto  este  respecto del cual el Legislador  al
ejercer las competencias a él atribuidas en ningún caso puede  desvirtuar la
naturaleza  de la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad
cambiaria, ni socavar  el manejo autónomo  de la política monetaria  que se ha
conferido a dicha Junta[20].   En ese sentido el
Legislador ha de tener en cuenta, por ejemplo,  que al  ejercer la competencia
que le atribuye el literal b) del numeral 19 del artículo 150  constitucional  para dictar
las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el Gobierno para regular el comercio exterior y señalar el
régimen de cambio internacional, debe actuar en concordancia con las funciones
que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República.
En ese orden de ideas  la Corte
en la sentencia  C-615 de 1996   al declarar la inexequibilidad de una
disposición  de la Ley sobre zonas de frontera  que atribuía funciones  al
Gobierno en desconocimiento de las competencias señaladas para la Junta
Directiva del Banco de la República  señaló lo siguiente:
“A tenor del Parágrafo 3º del artículo 21 de la Ley
191 de 1995, “El Gobierno Nacional establecerá un régimen cambiario especial
para las unidades especiales de desarrollo fronterizo cuando la Junta Directiva
del Banco de la República lo considere”. El demandante, aparte de los vicios de
forma que advierte con ocasión del proceso legislativo, ya estudiados, estima
que la norma ignora las facultades propias de la Junta Directiva del Banco de
la República en materia cambiaria. En su concepto, la expedición del régimen
cambiario no es del resorte del Gobierno, sino de la Junta Directiva del Banco
de la República.
A voces del artículo 150-19-b, corresponde al
Congreso: “Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y
criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos:
(...) b) regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio
internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra
para la junta directiva del Banco de la República”.
De la norma transcrita se infiere con claridad que en
lo que concierne al régimen cambiario concurren tres órganos: el Congreso, el
Gobierno y la Junta Directiva del Banco de la República. Las normas más
generales, cuyo cometido es formular objetivos y criterios estructurales, se ha
confiado a la ley. La regulación y la puesta en operación de instrumentos de
intervención, es un asunto que se atribuye al Gobierno y a la Junta.
Le corresponde a la ley marcar las diferencias entre
estos dos órganos y deslindar de manera cuidadosa y equilibrada sus
competencias específicas en la materia que se analiza. El gobierno no puede ser
ajeno a lo cambiario, pues este aspecto tiene importantes efectos en la
regulación del comercio exterior, que se le atribuye. Por su parte, la variable
cambiaria tampoco puede resultar desligada de las competencias de la Junta
Directiva del Banco de la República, dado que de lo contrario no es posible
velar y garantizar el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda y,
además, poder ostentar el título constitucional de autoridad cambiaria. Justo
por estas razones, la regulación legal en ningún caso puede desvirtuar la
naturaleza de la Junta Directiva como autoridad cambiaria, ni socavar el manejo
autónomo de la política monetaria que se ha conferido a dicho organismo.
De acuerdo con lo expuesto, la norma demandada resulta
inexequible, por varios motivos: (1) el régimen cambiario se integra también en
virtud de las regulaciones que adopta la Junta Directiva del Banco de la
República, entidad que para estos efectos elimina la disposición acusada; (2)
la Junta Directiva del Banco de la República, tiene, junto al Gobierno y al
Congreso, competencias propias en materia cambiaria - no es mero ejecutor del
“régimen cambiario” -, y éstas no pueden ser deferidas al Gobierno, así ello se
realice con su voluntad; (3) la función del Congreso es la de ofrecer los
criterios y directrices generales del régimen cambiario ordinario o especial y
la de señalar las competencias específicas de la Junta Directiva del Banco de
la República y del Gobierno, de acuerdo con la misión constitucional específica
de cada órgano. En relación con este último punto, es evidente que el Congreso
no cumplió ninguna de las dos tareas. En realidad, asignar a la "autoridad
cambiaria" la mera función de emitir el juicio sobre la oportunidad de
poner en vigencia un régimen cambiario especial elaborado integralmente por el
Gobierno, equivale a vaciar su competencia reguladora.”[21]
3.3 El régimen especial
establecido en la Constitución para el Archipiélago de San Andres providencia y
Santa Catalina y el contenido y alcance de los artículos 21, 22 y 23  de la Ley
915 de 2004
3.3.1 Esta
Corporación ha señalado en  las varias ocasiones en que ha tenido que examinar
la constitucionalidad de normas atinentes al Departamento  Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina[22],
que la Constitución  de 1991  se ocupó específicamente en algunas  de
sus normas permanentes y transitorias del que ella misma denomina
"Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina" (arts.
101, 302, 309, 310, y 42 transitorio).
Entre las normas permanentes que
ha invocado la jurisprudencia  cabe recordar  particularmente el artículo 310
superior[23] que autoriza al Congreso
para dictar dos clases de normas: unas -aprobadas en la misma forma que las leyes
ordinarias-  para fijar reglas especiales en materias administrativa, de
inmigración, fiscal, de comercio exterior, de cambios, financiera y de fomento
económico; y otras, -aprobadas por la mayoría de los miembros de cada Cámara-
que pueden limitar el ejercicio de los derechos de circulación y residencia,
establecer controles a la densidad de población, regular el uso del suelo.
A partir de dicho texto la
Jurisprudencia ha hecho énfasis en que  fue voluntad explícita del
Constituyente el establecimiento de un régimen especial y distinto para este
Departamento Archipiélago, así como asegurar la efectividad de dicho régimen
atendiendo su particular situación geográfica, cultural, económica y social[24].
A juicio de esta
Corte, es por ello que la Constitución autorizó al Legislador  para dar  “un
tratamiento distinto a realidades  que, consideradas desde la perspectiva
geográfica, social, étnica, cultural, económica, ecológica y  ambiental son
distintas”[25].
Cabe resaltar empero que si bien la Carta reconoce esa
especificidad  también es cierto que Colombia es una república unitaria (CP
art. 1º), por lo cual la autonomía y especialidad de San Andrés debe
desarrollarse dentro del marco de la unidad nacional[26].
Por ello, esta Corte, al declarar la constitucionalidad de la legislación
especial en favor del Archipiélago, ha precisado que “el régimen especial de San Andrés debe ser leído a la
luz del principio de la unidad nacional. Dicho principio es el primero
de los fines señalados en el preámbulo de la Constitución. Igualmente el
artículo 2° superior consagra dentro de los fines esenciales del Estado el
mantenimiento de la integridad territorial.”[27]
.
En ese orden de ideas la
jurisprudencia ha precisado que  si bien el artículo 310 superior autoriza la
expedición de normas legales especiales para proteger  la identidad y
especificidad del Archipiélago de San Andrés providencia y Santa Catalina, no
excluye  la aplicación en relación con dicho archipiélago de todas las
regulaciones nacionales generales, por cuanto señala claramente  que esa
entidad territorial también se rige por las normas previstas en la Constitución
y las leyes para los otros departamentos.
Al respecto  en la Sentencia
C-039 de 2000[28] respecto de algunas
normas en materia aduanera señaló la Corte lo siguiente:
“(L)as actoras suponen que la previsión constitucional de normas aduaneras
especiales para San Andrés, y el deber del Estado de proteger la identidad
cultural de los raizales, implican que el archipiélago es constitucionalmente
un puerto libre, que está entonces totalmente excluido de la intervención de
las autoridades aduaneras nacionales. Pero eso no es así, como se vera a
continuación.
9- De un lado, el texto del artículo 310
superior es definitivo en esta discusión, pues establece que el archipiélago se rige, “además de las normas previstas en la
Constitución y las leyes para los otros departamentos, por las normas
especiales que en materia administrativa, de inmigración, fiscal, de comercio
exterior, de cambios, financiera y de fomento económico establezca el
legislador (subrayas no originales).” Esto significa que la disposición
constitucional autoriza y prevé normas legales especiales para proteger  la
identidad y especificidad de San Andrés, pero no excluye a ese departamento de
todas las regulaciones nacionales generales, por cuanto señala que esa entidad
territorial también se rige por las normas previstas en la Constitución y las
leyes para los otros departamentos.
De otro lado, si bien la Carta ordena
proteger la autonomía y la diversidad cultural de los raizales (CP arts 7º y
310), también es cierto que Colombia es una república unitaria (CP art. 1º),
por lo cual la autonomía y especialidad de San Andrés debe desarrollarse dentro
del marco de la unidad nacional. Por ello, esta Corte, al declarar la
constitucionalidad de la legislación especial en favor del archipiélago,
precisó que “el régimen especial
de San Andrés debe ser leído a la luz del principio de la unidad nacional.
Dicho principio es el primero de los fines señalados en el preámbulo de la
Constitución. Igualmente el artículo 2° superior consagra dentro de los fines
esenciales del Estado el mantenimiento de la integridad territorial.”
(Sentencia C-530 de 1993. MP Alejandro Martínez Caballero)
Finalmente, esta importancia de lo nacional es todavía
más clara en el campo aduanero, puesto que en materia macroeconómica, y sin
perjuicio de la autonomía territorial, la Carta confiere un manejo unitario de
la política económica general (CP art. 303), tal y como esta Corporación lo ha
destacado en numerosas sentencias.”  (subrayas
por fuera de texto)
3.3.2 Ahora bien, cabe recordar
que en desarrollo del artículo 310 superior el Legislador expidió  la Ley 47 de
1993  "Por la cual se
dictan normas especiales para la organización y el funcionamiento del
Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina”. En
ella, en el capítulo VI relativo al “régimen de fomento económico  y
turístico”, se incluyó el artículo 41  mediante el cual se creó  un centro
financiero internacional.   Dicho artículo es del siguiente tenor:
ARTICULO
41-. Centro financiero internacional. Créase un Centro Financiero Internacional
en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina,
cuyo funcionamiento reglamentará el Gobierno Nacional.
Los
ingresos fiscales que produzcan las operaciones del Centro Financiero
Internacional serán percibidos por el Departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina.
En
relación con dicho centro financiero internacional  en la Ley 915 de
2004 “por la cual se dicta el Estatuto Fronterizo para el Desarrollo
Económico y Social del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina”, -que ratifica al archipiélago como Puerto Libre[29]
y cuyo objeto  según el artículo 1  de la misma ley es el de establecer las
condiciones legales especiales para la promoción y el desarrollo económico y
social de los habitantes del Departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, que les permita su supervivencia digna conforme a
lo reglado por la Constitución Nacional y dentro de sus particulares
condiciones geográficas, ambientales y culturales-  el Legislador decidió
incluir  en el capítulo IV sobre “régimen financiero”  los artículos 21, 22 y
23  a los que el actor alude en su demanda.
Así, de acuerdo con el artículo
21  de la Ley 915 de 2004  con el fin de facilitar la consolidación del Centro
Financiero Internacional creado mediante la Ley 47 de 1993, las operaciones que
realicen los establecimientos de crédito que se constituyan en el Departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, se regirán por lo
previsto “en el presente capítulo” -expresiones que acusa el actor-, es decir
el capítulo  IV aludido, en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y demás
normas que le sean aplicables.
Por su parte, el artículo 22  en
su primer inciso -que acusa el actor-  señala que los establecimientos
constituidos conforme al artículo 21, además de las operaciones autorizadas en
moneda legal, podrán realizar operaciones en moneda extranjera exclusivamente
en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina,
siempre que correspondan a operaciones autorizadas en el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero, y demás normas aplicables según la clase particular de
institución financiera.
Dicho inciso señala, así mismo,
que el Gobierno Nacional podrá establecer normas especiales con el objeto de
regular las operaciones en moneda extranjera de tales establecimientos, con sujeción
a los objetivos y criterios establecidos en el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero.
El segundo inciso del artículo 22
dispone, por su parte, que la Superintendencia Bancaria tendrá las mismas
facultades de supervisión atribuidas por el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, sobre los establecimientos de crédito así constituidos.
El  artículo 23  -también acusado
por el actor- señala que la Junta Directiva del Banco de la República
reglamentará la forma como los establecimientos de crédito realizarán
operaciones en moneda extranjera en el territorio continental, así como la
unidad de cuenta y unidad de pago especiales de las operaciones en moneda
extranjera realizadas en el Archipiélago, de tal forma que se cumpla con los
propósitos de esta ley.
Así mismo expresa que para
efectos de lo dispuesto en el “presente capítulo” -es decir el capítulo IV de
la Ley  915 de 2004-, el Banco de la República y su Junta Directiva podrán
establecer normas especiales en relación con los establecimientos constituidos
conforme al mismo capítulo, para el ejercicio de sus funciones como prestamista
de última instancia o para regular la circulación monetaria y en general la
liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos
internos y externos de la economía, velando por la estabilidad del valor de la
moneda; y en particular, las señaladas en la Ley 9ª de 1991, artículo 3°,
parágrafo 1°.
Finalmente, señala que  el
Gobierno Nacional señalará las normas generales conforme a las cuales la Junta
Directiva del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, Fogafín,
organizará el seguro de depósito para las operaciones en moneda extranjera
realizadas por las entidades de que trata el referido capítulo.
4. Análisis de los cargos
Para el actor los  apartes
acusados de los artículos  21, 22, y 23 de la Ley 915 de 2004 “por la cual
se dicta el Estatuto Fronterizo para el Desarrollo Económico y Social del
departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina”  vulneran
i) el artículo 154 de la Constitución por cuanto el Legislador  en
dichos artículos reguló materias que corresponden  a las funciones
señaladas para el Congreso en  los numerales 19 literal b y  22 del artículo
150 superior  sin que para el efecto se hubiera contado con la
iniciativa del Gobierno como lo exige dicho texto superior; ii) los
artículos 310, 371 y 372  por cuanto el Legislador habría desconocido
a) la autonomía  técnica que le  es reconocida  a la Junta Directiva del Banco
de la República para el ejercicio de sus funciones pues habría regulado
directamente  de forma particular y concreta el régimen de cambios
internacionales  al autorizar a  los establecimientos de crédito que se
constituyan en el Departamento Archipiélago de San Andres, Providencia y Santa Catalina
la realización de operaciones en moneda extranjera,  inhibiendo a la autoridad
cambiaria para apreciar, según su prudente juicio,  la oportunidad y
conveniencia de referir a  moneda extranjera las operaciones aludidas  en el
Archipiélago; b)  las competencias asignadas al Banco de la República y a su
Junta Directiva en materia cambiaria, al establecer con las disposiciones
acusadas dos autoridades cambiarias, una -para el  Departamento Archipiélago de
San Andrés Providencia y Santa Catalina  que sería el Gobierno nacional- y otra
-para el territorio continental que sería la Junta Directiva del Banco de la
Republica-;  c) el alcance del artículo 310 superior pues  si bien éste señala
que el legislador podrá establecer  normas especiales en materia cambiaria para
el Archipiélago de San Andrés y Providencia dicha competencia no puede
entenderse desligada del reparto de competencias establecido en la Constitución
en materia cambiaria  y del manejo  unitario de la política económica en ella
señalado.
Al respecto la Corte hace las
siguientes consideraciones.
4.1 El examen del cargo por el
supuesto desconocimiento del artículo 154 superior
4.1.1 Frente a este aspecto de la
acusación formulada por el actor cabe recordar que de acuerdo con el artículo
154 superior  si bien las leyes pueden tener origen en cualquiera de las
Cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las
entidades señaladas en el artículo 156[30], o por iniciativa
popular en los casos previstos en la Constitución, no obstante, sólo podrán ser
dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren
los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del
artículo 150[31]; las
que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las
mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas
industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos,
contribuciones o tasas nacionales.
En ese sentido  ha señalado la
Corte que las disposiciones  que sean aprobadas por el
Congreso de la República sin  haber contado con la iniciativa del Gobierno  en
los casos  enunciados por el artículo 154 superior se encuentran viciadas de
inconstitucionalidad y pueden, en consecuencia, ser retiradas del ordenamiento
jurídico por la Corte Constitucional bien mediante  la acción de
inexequibilidad ejercida dentro del año siguiente a la publicación del acto -ya
que se trata de un vicio de forma[32]-, o bien que al ejercer
el control previo de constitucionalidad por virtud de las objeciones
presidenciales se llegue a determinar el incumplimiento de la exigencia
contenida en el artículo 154 Superior[33].
La jurisprudencia, en ese orden de ideas
ha considerado que la iniciativa legislativa en cabeza del Gobierno Nacional no
consiste únicamente en la  presentación inicial de propuestas ante el Congreso
de la República en los asuntos enunciados en el artículo 154 de la Carta, sino
que también comprende la expresión del consentimiento o aquiescencia que el
Ejecutivo imparte a los proyectos que, en relación con esas mismas materias, se
estén tramitando en el órgano legislativo.
Así lo ha expresado esta Corporación:
“...la iniciativa legislativa gubernamental no se
circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto de ley como en
principio pareciera indicarlo el artículo 154 Superior. En realidad, teniendo
en cuenta el fundamento de su consagración constitucional, cual es el de evitar
que se legisle sin el conocimiento y consentimiento del Ejecutivo sobre materias
que comprometen aspectos propios de su competencia, dicha atribución debe
entenderse como aquella función pública que busca impulsar el proceso de
formación de las leyes, no sólo a partir de su iniciación sino también en
instancias posteriores del trámite parlamentario. Entonces, podría sostenerse,
sin lugar a equívocos, que la intervención y coadyuvancia del Gobierno Nacional
durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley de iniciativa
reservada, constituye una manifestación tácita de la voluntad legislativa
gubernamental y, desde esa perspectiva, tal proceder se entiende inscrito en la
exigencia consagrada en el inciso 2° del artículo 154 de la Constitución
Política. A este respecto, y entendido como un desarrollo del mandato previsto
en la norma antes citada, el parágrafo único del artículo 142 de la Ley 5ª de
1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso, es claro en señalar
que: “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa
que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique”, y que ‘La
coadyuvancia podrá efectuarse antes de la aprobación en las plenarias’.”[34]
La Corte, a partir de una interpretación
amplia y flexible de las disposiciones constitucionales que fijan el marco de
las funciones del Congreso, ha considerado que el consentimiento dado por el
Gobierno a un proyecto de ley de iniciativa reservada y la participación
activa  de éste en el proceso formativo de la ley, subsanan la restricción
legislativa impuesta al Congreso por el precitado inciso 2° del artículo 154
Superior.
Empero, la Corte ha señalado claros
criterios para entender  consentido  dicho “aval”.
Así al resolver sobre un caso análogo al
que ahora se debate,  afirmó la necesidad de que dicho consentimiento se encuentre
probado dentro del trámite legislativo. Al respecto señaló  siguiente:
“Sobre el particular, debe afirmarse, que cuando la iniciativa,
como en este caso, radica en forma exclusiva en cabeza del Gobierno, pero este
no la ejerce -sino que, como en el asunto sub-examine lo hacen los ciudadanos
en virtud de la iniciativa popular-, dicho formalismo queda convalidado con la
circunstancia anotada, mediante la cual se encuentra acreditada la coadyuvancia
y aquiesencia del Gobierno Nacional en lo que se refiere al trámite, discusión
y aprobación del proyecto de ley.
En este sentido, es necesario hacer
referencia a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 142 de la Ley 5ª de 1992
(Reglamento del Congreso), según el cual, “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar
cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la
circunstancia lo justifique”, obviamente, siempre y cuando dicha situación de
suyo excepcional, sea y esté debidamente comprobada, como sucede en el presente
asunto, mediante la coadyuvancia posterior” [35]
En similares circunstancias ha hecho igualmente  énfasis
la Corte en que el aval que da el Gobierno a los proyectos que
cursan el Congreso no puede provenir de cualquiera de los ministros sino sólo
de aquél cuyas funciones tengan alguna relación temática o conexión con el
proyecto de ley. Además ha dicho que es necesario que la coadyuvancia se
manifieste oportunamente, es decir, antes de su aprobación en las plenarias, y
que sea presentada por el ministro o por quien haga sus veces ante la célula
legislativa donde se esté tramitando el proyecto de ley. Al respecto señaló la
Corporación lo siguiente:
“Es de recordar que para esta Corporación[36]
ni la Constitución ni la ley exigen que el Presidente, como suprema autoridad
administrativa y jefe del gobierno, presente directamente al Congreso ni
suscriba los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, pues como lo
disponen en forma expresa los artículos 200 y 208 de la Carta Política, el
Gobierno, encabezado por el Presidente de la República, en relación con el
Congreso, concurre a la formación de las leyes presentando proyectos “por
intermedio de los ministros”, quienes además son sus voceros.
Entonces, si los ministros desarrollan, como una
responsabilidad propia, la función de gobierno consistente en concurrir a la
formación de las leyes mediante la presentación ante el Congreso de proyectos
de ley, también pueden coadyuvar o avalar los que se estén tramitando en el
Congreso de la República, que versen sobre asuntos que exigen la iniciativa
exclusiva del Ejecutivo según lo dispuesto en el artículo 154 Superior[37].
Pero debe tenerse en cuenta que el aval que da el Gobierno a los proyectos que
cursan el Congreso no puede provenir de cualquier ministro por el sólo hecho de
serlo, sino solo de aquél cuya dependencia tenga alguna relación temática o
conexión con el proyecto de ley. Además es necesario que la coadyuvancia se
manifieste oportunamente, es decir, antes de su aprobación en las plenarias, y
que sea presentada por el ministro o por quien haga sus veces ante la célula
legislativa donde se esté tramitando el proyecto de ley.” [38]
Cabe precisar
que la Corte  en determinadas  circunstancias  ha aceptado que  ante la
ausencia de prueba escrita del aval dado por el Gobierno  a una determinada
disposición durante el trámite legislativo,  se tome en cuenta  la mención que
al respecto se haya hecho en las  ponencias respectivas; Así se ha obrado
cuando  del expediente legislativo se desprende  claramente dicho aval  por la
presencia del Ministro en la sesión correspondiente y por  la ausencia  en
dicho trámite de elementos que contradigan el otorgamiento de dicho aval.
Al respecto cabe
recordar lo dicho por la Corte en la Sentencia C-370 de 2004 donde la Corte
precisó lo siguiente:
“Ahora bien, en el presente caso la Corte constata que en el
expediente figura copia de las proposiciones aditivas del articulado contenido
en las proposiciones con que culminaron los informes de ponencia para segundo
debate tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado de la República
presentadas por algunos parlamentarios  en las sesiones plenarias de una y otra
Cámara referentes a los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, y 8º de la Ley 818 de
2003, en las que aparece la firma del Ministro de Hacienda y Crédito Público,
así como en la mayoría de ellas la del Ministro de Agricultura y Desarrollo
Rural.
En este sentido, el requisito señalado en el artículo 154 superior
ha de entenderse cumplido respecto de los artículos referidos.
En relación con el artículo 2º de la Ley 818 de 2003 la Corte
constata que en las gacetas del Congreso números 289 y 295 del 13 y 18 de junio
de 2003 respectivamente -a que alude el Procurador General de la Nación -, en
las que se publicaron las ponencias para segundo debate dentro del trámite sub
examine, se hizo mención a que en el transcurso del debate llevado a cabo
conjuntamente por las Comisiones Económicas del Senado de la República y de la
Cámara de representantes fue presentada por los ponentes y avalado por el
Ministro de Hacienda y Crédito Público, una proposición que buscó
subsanar un error en el que se incurrió en el trámite del proyecto de Ley 788
de 2002 en el que se adicionó el Estatuto Tributario en su artículo 468-2 en lo
concerniente a los peces vivos y en consecuencia se decidió adicionar el
artículo 468-2 con un código de nomenclatura Nandina, adición que correspondió
al artículo 2º del texto del proyecto finalmente aprobado por dichas comisiones
en primer debate y que corresponde al texto del artículo 2º de la Ley 818 de
2003.
Así mismo la Corte constata que en el Acta 01 de junio 11 de 2003
de las “sesiones conjuntas de las Comisiones terceras de la Cámara de
representantes y el Senado de la República” publicada en la Gaceta del Congreso
542 del 21 de octubre de  2003, consta que antes de procederse a la votación
del artículo 2º del articulado contenido en  la proposición con la que terminó
el informe de ponencia para primer debate (referente a los cultivos de tardío
rendimiento), el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural  manifestó lo
siguiente: “Este proyecto tiene el aval del Gobierno entero, por el señor
Presidente de la República, el señor Ministro de Hacienda y yo, que
representamos al Gobierno, tiene el aval, quiero resolver ese malentendido, es
del mas alto interés nacional y hay unas imprecisiones si ustedes me permiten y
conceden cinco minutos”.
Igualmente
que en relación con la votación por dichas comisiones permanentes del texto del
artículo nuevo propuesto en esa misma sesión referente a la adición del
artículo 468-2 del estatuto tributario con el “Código de nomenclatura nandina
03.01 peces vivos excepto los peces ornamentales de la posición 03011000” que
corresponde precisamente al artículo 2º de la Ley 818 de 2003, en el Acta 01 de
junio 11 de 2003 a que se ha hecho referencia constan al respecto los
siguientes apartes:
“Artículo nuevo Adiciónese el artículo 468-2 del estatuto
tributario con el Siguiente Código de nomenclatura nandina 03.01 peces vivos
excepto los peces ornamentales de la posición 03011000.
Presentada
por Oscar Wilches, Gabriel Zapata, Aurelio Iragorri, Luis Helmer Arenas,
Salomón Nader, Omar Baquero y Juan Manuel Corzo.
Tiene aval del Ministro de Hacienda, señor Presidente.” (subrayas fuera de texto)
Para la Corte, si bien en este caso no consta en el expediente una
prueba escrita que como en el caso de los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º de
la Ley 818 de 2003 contenga la firma de los ministros de Hacienda y Crédito
Público y de Agricultura y Desarrollo Rural, es claro que según el Acta 01 de
junio 11 de 2003 específicamente durante la votación del artículo aludido en
primer debate en las sesiones conjuntas de las Comisiones  terceras
constitucionales se encontraba presente el señor Ministro de Agricultura quien
a nombre del Gobierno había manifestado su aval al proyecto que en esa sesión
se aprobaba.
Al respecto ha de tenerse en cuenta  así mismo que  si bien no
existe prueba escrita de dicho aval, tampoco existe prueba de la misma
naturaleza que contradiga el sentido de las menciones hechas  al respecto en
las ponencias para segundo debate que constan en las gacetas  del Congreso
números 289 y 295  del 13 y 18 de junio  de 2003, así como en el acta 01 del 11
de junio de 2003 publicada en la gaceta del Congreso 542 del 21 de octubre de
2003 a que se ha hecho reiterada referencia. Circunstancia que lleva a la Corte
a considerar que el requisito señalado  en el artículo 154 superior  ha de
entenderse cumplido igualmente  respecto de dicho  artículo.” [39]
4.1.2 Ahora
bien,  en el presente caso la Corte constata en relación con el cargo formulado
por el vicio de trámite en que habría incurrido  el Legislador al expedir  los
artículos acusados sin el aval del Gobierno a pesar de que así lo exige el
artículo 154 superior, que el término de caducidad para proponer dicho cargo
no se  encontraba vencido pues la Ley 915 de 2004 fue sancionada el 21 de
octubre  de 2004 y  publicada el 27 de octubre del mismo año, en tanto que  la
demanda fue presentada el  15 de septiembre de 2005, es decir dentro del
término -señalado en el artículo 242-3
superior  para los vicios de forma- de un año contado desde la publicación del
respectivo acto.
4.1.3 La Corte constata, de otra
parte, que el contenido   de los artículos  22 y 23  de la Ley 915 de 2004,  -a
los que  se refieren las expresiones “en el presente capítulo” del
artículo 21 idem[40]-  en lo acusado hacen
referencia  efectivamente a materias  que bien se enmarcan dentro  de  aquellas
a que alude el numeral 19 literal b) del artículo 150 superior -es el caso del
artículo 22 de la Ley  915 de 2004 en  el que el Legislador  autoriza a los
establecimientos de crédito  constituidos en el Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina  la realización de operaciones  en moneda extranjera-,
bien dentro  de  aquellas a que alude el numeral 22 del mismo artículo 150
superior -es el caso del primer y segundo inciso del artículo 23 de la Ley  915
de 2004 donde se  asignan competencias al Banco de la República y a su Junta
Directiva y del artículo 22  de la misma ley  -en el aparte final de su primer
inciso- que asigna al  Gobierno  funciones de regulación  atribuidas en la Ley
31 de 1992 a la Junta Directiva del Banco de la República -.
Recuérdese que según el numeral
19 literal b) del artículo 150 superior corresponde al Congreso  dictar las
normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el Gobierno para regular el comercio exterior y señalar el
régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la
Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República,  y en
ese orden de ideas la autorización dada en  el artículo 22  de la ley 915 de
2004  a los establecimientos de crédito constituidos en el Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina   para la realización de  operaciones en
moneda extranjera  debe enmarcarse precisamente en el establecimiento  por el
Legislador de los  criterios generales para la regulación del mercado
cambiario.    Así mismo   que según el numeral 22 del artículo
150 superior corresponde al Congreso expedir
las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que
compete desempeñar a su Junta Directiva,  -asuntos objeto precisamente de la
Ley 31 de 1992 “por la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse
el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para
señalar el régimen de cambio internacional, para la expedición de los Estatutos
del Banco y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y
control del mismo, se determinan las entidades a las cuales pasaran los fondos
de fomento que administra el Banco y se dictan otras disposiciones”.
Igualmente que  de acuerdo con
el artículo 16 de la Ley 31 de 1992  al Banco de la República le corresponde
estudiar y adoptar las medidas monetarias, crediticias y cambiarias para
regular la circulación monetaria y en general la liquidez del mercado
financiero y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la
economía, velando por la estabilidad del valor de la moneda y para tal efecto
su Junta Directiva como autoridad monetaria crediticia y cambiaria podrá,
entre otras, “h) Ejercer las funciones de regulación cambiaria prevista en el parágrafo
1o. del artículo 3o. y en los artículos 5o. a 13, 16, 22, 27, 28 y 31 de la
Ley 9a. de 1991”[41]
Así, puede válidamente afirmarse,
como lo hace el actor, que con las disposiciones acusadas  se reforma  la Ley
31 de 1992 “por la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse
el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para
señalar el régimen de cambio internacional, para la expedición de los
Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de inspección,
vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales
pasaran los fondos de fomento que administra el Banco y se dictan otras
disposiciones”  que a su vez reformó la Ley 9 de 1991“Por la cual se
dictan normas generales a las que deberá sujetarse el Gobierno Nacional para
regular los cambios internacionales y se adoptan medidas complementarias” y
desde esta perspectiva se  evidencia  la exigibilidad del cumplimiento del
requisito a que alude el artículo 154  constitucional de la iniciativa
gubernamental para  la expedición de dichas disposiciones pues  dicha norma
superior señala claramente que sólo podrán ser dictadas o reformadas por
iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e,
del numeral 19 del artículo 150 superior.
Dicha constatación resulta relevante pues como lo ha
señalado la Corte en tanto  la reserva de iniciativa supone un límite a los
congresistas para que presenten propuestas sobre algunos temas, y ello
restringe el alcance del principio democrático, “sólo es de recibo aceptar
que la iniciativa legislativa en una materia pertenece al Gobierno cuando de
manera clara y expresa así lo ha señalado la Constitución”[42],
pues debe tenerse como norte que la cláusula general de competencia está
radicada en el Congreso[43].
En el presente caso dicha
claridad existe  pues así se desprende de los numerales 19 literal b) y 22 del
artículo 150  superior  y del artículo 154 de la Constitución y de la
confrontación de los mismos con las  disposiciones acusadas.
4.1.4. Podría afirmarse  como lo
hace el  señor Procurador que  en el presente caso  por estar las disposiciones
acusadas  incluidas en una ley  “por la cual se dicta el Estatuto Fronterizo
para el Desarrollo Económico y Social del Departamento Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina”,      -materia   que no  se encuentra
incluida dentro del listado  establecido en el artículo 154  de la
Constitución-  no resulta aplicable dicho texto superior. Empero es claro, como
la jurisprudencia lo ha señalado  de manera reiterada, que es la materia  misma
de la disposición específica que se analiza la que resulta pertinente examinar
para determinar si  en relación con ella  cabe o no la exigencia  de la
iniciativa legislativa del Gobierno[44]. Lo contrario sería
vaciar de contenido el requisito señalado en el artículo 154 por la vía de
incluir regulaciones que  requieren la iniciativa del gobierno en una ley  cuyo
objeto general no se encuentra dentro de las materias señaladas en el listado
allí enunciado.
Podría señalarse -como lo hizo
durante el trámite legislativo uno de los ponentes del proyecto[45]-
que  en tanto  el artículo 310 asigna al Legislador competencia para expedir
normas especiales en materia administrativa, de inmigración, fiscal, de
comercio exterior, de cambios, financiera y de fomento económico, para ese caso
no resultan aplicables  las normas generales de  procedimiento  para la
expedición de las leyes y en particular las señaladas en el artículo 154
superior sobre  iniciativa gubernamental.  Empero es claro, como se desprende
de los apartes preliminares de esta sentencia donde se analizó el alcance del
artículo  310 superior, que  las competencias que en él se asignan no pueden
entenderse desligadas del  resto de la Constitución.  Así ha de recordarse que
lo que se señala en dicho artículo  en su primer inciso es que “el
departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se
regirá, además de las normas previstas en la Constitución y las leyes para los
otros departamentos, por las normas especiales que en materia administrativa,
de inmigración, fiscal, de comercio exterior, de cambios, financiera y de
fomento económico establezca el legislador” texto superior que no autoriza
entender  suspendido para el caso de la expedición de las normas especiales a
que allí se alude   el resto de la Constitución en lo relativo al
procedimiento  en ella señalado  ni en lo relativo a  las competencias que la
Constitución asigna a las demás autoridades.
Para la Corte
necesariamente  dicho artículo debe  examinarse de manera sistemática  y
armónica  con los demás artículos de la Constitución pues como ya lo señaló la
Corporación “El desarrollo de una competencia singular no puede realizarse
de una manera tal que su resultado signifique una alteración o modificación de
las funciones que la Constitución ha atribuido a los demás órganos” y en
este sentido “Se impone un criterio o principio de "ejercicio
armónico" de los poderes, de suerte que cada órgano se mantenga dentro de
su esfera propia y no se desfigure el diseño constitucional de las funciones” [46].
En ese orden de ideas  es claro
para la Corte que en el presente caso  resultaban aplicables las normas
previstas en la Constitución, de manera general para la expedición de las leyes
y en particular resultaba exigible la iniciativa del Gobierno para la
expedición de las disposiciones acusadas; en consecuencia debe examinarse  si
en relación con ellas se  contó con dicha iniciativa o  en todo caso si existe
prueba del aval del Gobierno  a las mismas  de acuerdo  con  los criterios que
ha fijado  la jurisprudencia en armonía con la Constitución y con la Ley 5 de
1992.
4.1.5 Al respecto es oportuno recordar  el trámite  dado
al proyecto No. 152 de 2004 –Senado- y No. 124 de 2002 –Cámara-  que se
convirtió en la Ley 915 de 2004 “por la cual se dicta el Estatuto Fronterizo
para el Desarrollo Económico y Social del departamento Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina”, y en particular algunos apartes
relevantes del expediente Legislativo en relación con el tema de la iniciativa
parlamentaria   y  el aval del Gobierno respecto de algunas de sus
disposiciones.
4.1.5.1.  De acuerdo con la
Gaceta del Congreso No. 477 del 2 de noviembre de 2002, en la que consta la
publicación del proyecto de Ley No. 124 de 2002 -Cámara-, (págs. 1-16),  el
mismo fue
presentado por los representantes a la Cámara por el Departamento de San Andrés
Julio Eugenio Gallardo Archbold y María Teresa Uribe Bent, con el título “Por
el cual se dicta el Estatuto Fronterizo para el Desarrollo Económico y Social
del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina”
.
4.1.5.2. La ponencia para primer
debate  en la Cámara de Representantes al proyecto de ley No. 124 de 2002
-Cámara-,  fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 568 del 6 de diciembre
de 2002, (págs. 1-4).
4.1.5.3. El Acta No. 31
correspondiente a la sesión ordinaria del cinco (5) de diciembre de 2002 de la
Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, en
la que consta la aprobación en primer debate al proyecto de ley No. 124 de 2002
–Cámara-  fue publicada en la Gaceta del Congreso No. No. 252 del 6 de junio de
2003.
En dicha Acta consta la
siguiente intervención del ponente  H. Representante Julio Eugenio Gallardo
Archbold.
“Hace uso de la palabra el honorable
Representante Julio Eugenio Gallardo Archbold:
La
otra reflexión que quería hacer, y me gustaría que mis compañeros analizaran
este punto y lo estudiaran porque tiene que ver mucho con lo de San Andrés, y
yo quiero agradecerle a todos ustedes, al Presidente, al Vicepresidente, a
todos los compañeros, su solidaridad y apoyo al Proyecto de Desarrollo
Económico y Social para el Departamento Archipiélago, yo estoy convencido y
mucha gente también y así lo expresaron ustedes cuando estuvimos en la Isla,
que este es el inicio de lo que podría ser la reactivación económica para
nuestro departamento obviamente allí vamos a tener un camino de pronto tortuoso
con el Gobierno Nacional, porque ahí estamos obligando al Gobierno a que
invierta en San Andrés, igualmente estamos presentando unas nuevas alternativas
de desarrollo económico por la reglamentación del sector financiero
internacional que ya está creado por la Ley y que por ese temor y de pronto ese
fariseísmo y ese doblegamiento al imperialismo financiero del occidente que
tiene nuestro país, ha impedido que se genere un proceso de banca internacional
en nuestro departamento, yo estoy convencido que si nosotros no fuéramos un
país anglo San Andrés ya tendría centros financieros hace mucho tiempo, pero
como estamos en un país latino dependiente de las directrices entonces se está
diciendo que no se puede porque eso es lavado de dólares, lavados de dólares
hay en todas partes, en Suiza, en Miami, en Nueva York, en todas partes, porque
a mi no me pueden decir que todos esos dólares que generan actividades ilícitas
únicamente vienen a Colombia, eso está en todo el mundo regado.
(...)
Hace uso de la palabra el honorable
Representante Julio Eugenio Gallardo Archbold:
Entonces, dentro de todo este proceso de
entendimiento, de presión y de esfuerzo, de convencimiento con el Gobierno,
pues van a entrar todos estos factores.  Pero además de eso, hay otro: ustedes
saben que el artículo 150 de la Constitución Nacional detalla cuales son las
materias sobre las que el Congreso de la República debe legislar, entonces ahí
está detallado exactamente todo lo que el Congreso puede hacer en los
diferentes aspectos de la vida republicana, igualmente dice que algunos artículos
necesitan iniciativa o necesitan aval del Gobierno Nacional para que el
Congreso de la República no los pueda tramitar, si no para que sean legalmente
tramitadas y se puedan convertir en ley de la República, hasta ahí estamos
claros.   Pero ustedes saben muy bien que la Constitución trae artículos
posteriores a algunas ordenes directas del Legislativo.  Dentro del contexto a
este manejo constitucional y dentro del contexto del análisis y de la
interpretación de la Constitución ¿qué podríamos nosotros concluir cuando la
Constitución Nacional dice en su artículo 310 que el legislador dictará
estatutos especiales en materia cambiaria, financiera, administrativa, de
comercio exterior, de emigración, fiscal, etc, para San Andrés y Providencia?
Dice: el legislador dictará, ahí les está dando una orden directa al
legislador, y no está diciendo que por iniciativa del ejecutivo, entonces es el
legislador el que tiene que dictar.   ¿Por qué? porque el ejecutivo puede
dentro de su ... saber y entender establecer disposiciones especiales para todo
el país y si el Congreso se la aprueba pues ya es ley de la República, y el
Congreso para esas cosas ordena al legislativo dictar esas medidas especiales,
qué ocurren allí, pero además de eso en el artículo 337 de la Constitución
Nacional dice que el Legislador, la Ley podrá dictar normas especiales para el
fomento económico y social de las zonas fronterizas, marítimas y terrestres,
vuelve y le da una nueva orden al legislador, no al ejecutivo, al legislador.
Es como si la Asamblea Constituyente no tuviera plena confianza en la voluntad
política del ejecutivo para dictar estatutos especiales para las zonas
fronterizas y le ordena al legislador que lo haga.  En una sana interpretación
yo diría que para esos eventos en que la Constitución está ordenando para unas
zonas específicas y para materias específicas le ordena al legislador dictar
estatutos especiales, está también diciendo que no necesita la iniciativa del
ejecutivo para que el legislador tome completamente su función legislativa para
darle viabilidad a estas zonas fronterizas, que como todos sabemos están
totalmente abandonadas, están a la mano de Dios y están totalmente deprimidas.
A mí si me gustaría compañeros que
analizáramos estos aspectos de estos artículos y empezáramos a elaborar una
teoría constitucional de los cuáles son los alcances, las facultades del
legislativo dentro del contexto constitucional, cuando se les dan ordenes
directas en materias específicas y en zonas definidas territorio nacional.   Muchas
gracias Presidente”.
(...)”
4.1.5.4.  La ponencia para
segundo debate  en la Cámara de Representantes al proyecto de ley No. 124 de
2002 -Cámara- fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 666 del 9 de
diciembre de 2003, (págs. 7-8).
4.1.5.5. El Acta de la Plenaria
de la Cámara de Representantes No. 085 correspondiente a la sesión ordinaria
del quince (15) de diciembre de 2003, en la que consta la aprobación en segundo
debate al proyecto de ley No. 124 de 2002 -Cámara-  fue publicada en la Gaceta del
Congreso No. 33 del 19 de febrero de 2004, (pág. 33).
4.1.5.6.  La ponencia para primer
debate en el Senado de la República al proyecto de ley No. 152 de 2004 –Senado-
124 de 2002 -Cámara-, fue publicada en la  Gaceta del Congreso No. 222 del 26
de mayo de 2004, (págs. 1-8).
En dicha ponencia  constan las
siguientes afirmaciones:
“Es del caso observar que durante varios
meses los diferentes estamentos de la sociedad isleña se reunieron alrededor de
mesas de trabajo temáticas para formular sus sugerencias y propuestas para el
proyecto, ideas que fueron acogidas y articuladas para integrar el cuerpo de la
iniciativa legal.
Una vez presentado el proyecto fue objeto de
un largo y minucioso proceso de concertación con el Gobierno Nacional del cual
fueron surgiendo acuerdos sobre el texto de la iniciativa que están plasmados
en el pliego de modificaciones correspondiente.
El proyecto que se presenta para el estudio
de la comisión tiene el propósito de mejorar las condiciones socioeconómicas de
los habitantes del Archipiélago, como parte integral del objeto del Estado
Colombiano de incluir cada vez más a sus fronteras en los procesos de
desarrollo, lo que de por sí solo justicia y hace conveniente el presente
proyecto.”
4.1.5.7  El Acta No. 29
correspondiente a la sesión del   veintinueve (29) de mayo de 2004  de la
Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República, en la
que consta la aprobación en primer debate  de los artículos acusados -votados
dentro de un bloque  de artículos respecto de los cuales se afirmó no existía
“ninguna dificultad”-  fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 250 del 13
de mayo de 2005.
En dicha acta constan los
siguientes elementos que resultan relevantes para el análisis que efectúa la
Corte sobre la existencia o no de aval para las normas acusadas en el presente
caso.   Se subraya por la Corte.
(…)
El señor Secretario
da inicio al desarrollo del Orden del Día:
1. Proyecto de ley
número 152 de 2004 Senado y 124 de 2002 Cámara, por la cual se dicta el
Estatuto Fronterizo para el Desarrollo Económico y Social del Departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
Autores: honorables
Representantes Julio Gallardo y María Teresa Uribe.
Ponentes: honorables
Senadores Manuel Díaz Jimeno, Jairo Clopatofsky Ghisays y Luis
Alfredo Ramos Botero.
El señor Secretario
informa que el proyecto de ley ha sido publicado en la Gaceta del
Congreso número 477 y la publicación de la ponencia en la Gaceta
del Congreso número 222 del 26 de mayo de 2004. E igualmente le anuncio
que ya se encuentran presentes varios funcionarios del Ministerio de Hacienda,
de la Dirección de Impuestos, del Ministerio del Interior y del Ministerio de
Relaciones Exteriores.
El señor Presidente
pregunta:
¿Los Senadores tienen
en su poder la Gaceta respectiva?
El señor Secretario
responde:
Sí, señor Presidente.
Toma la palabra el
honorable Senador Luis Alfredo Ramos Botero, ponente del proyecto:
Simplemente era para
solicitarle al señor Presidente, que escucháramos en primer lugar a los señores
representantes del Ministerio de Hacienda que se encuentran presentes, con el
fin de ver cuáles son algunas de las observaciones que ellos podrían tener a
este proyecto.
Toma la palabra el
señor Presidente:
Señor Secretario,
sírvase leer la carta que ha enviado el señor Ministro de Hacienda. Y vamos a
decretar sesión informal para escuchar al enviado del Ministerio, de acuerdo
con la carta del señor Ministro.
El señor Secretario
lee la carta enviada por el señor Ministro a la Mesa Directiva de la Comisión
Segunda del Senado:
Ruego a usted me
excuse ante los honorables Senadores, por no acompañarlos a la sesión del día
27 de mayo, a las 9:00 a. m., debido a que a la misma hora y fecha se ha
programado la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público. Sin embargo, dada
la importancia del debate sobre el Proyecto de ley número 152 de 2004 Senado y
124 de 2002 Cámara, por la cual se dicta el Estatuto Fronterizo para el
Desarrollo Económico del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina, he delegado para que asista en mi reemplazo la señora jefe
de la Oficina Jurídica, doctora Luisa Fernanda Tovar. Reciba cordial saludo.
Alberto
Carrasquilla Barrera.
Pregunta el señor
Presidente:
¿La doctora Tovar
se encuentra en el recinto?
Responde el señor
Secretario:
No se encuentra la
doctora Tovar todavía. Aquí se encuentra la doctora Sandra Devia, Directora de
Asuntos Territoriales del Ministerio del Interior, quien está coordinando el
tema en el Gobierno.
El señor Presidente
pregunta a la Comisión:
¿Quiere declararse en
sesión informal para escuchar a estos funcionarios?
La Camisón sí quiere
declararse en sesión informal.
Toma la palabra el
doctor Néstor Díaz Saavedra, como representante de la DIAN:
Lo
que tiene que ver con la DIAN, es importante señalar que desde tiempo atrás se
ha venido trabajando conjuntamente con el Representante Gallardo, e incluso con
algunos otros Representantes a la Cámara y Senadores, en relación con la
discusión de este proyecto que fue presentado desde el año 2002.
En lo que tiene que
ver con la última ponencia, lo que se ha acordado, pues aquí estoy es hablando
con lo que se acordó con el Ministerio de Hacienda, porque en alguna medida
nosotros dependemos del Ministerio de Hacienda, con este tipo de temas y fue
que el Ministerio en la forma más pronta haría llegar, si es que hay más
observaciones al proyecto y pues hay algunas objeciones en relación con este
tema.
La DIAN había
preparado un documento en el que hace algunas observaciones en relación con los
artículos 3°, 7°, 8°, 14, 15 y 17. Pero de todas formas se consolidarán en el
informe que el señor Ministro haga llegar definitivamente a esta Corporación.
Entonces, lo que yo
pienso es que en vista de esta decisión del Ministro de Hacienda y quien tiene
la posibilidad de decirles si en alguna medida este proyecto afecta o no la
parte fiscal y lógicamente entonces él sería el encargado de dar el aval y se
ha hecho algún acuerdo en el buen sentido de que el martes de la próxima semana
se trabajará definitivamente en lo que es la redacción final de lo que tiene
que ver con este articulado. Y ya desde entonces tomará la decisión de si le da
o no el aval para efectos de este proyecto.
Toma la palabra el
honorable Senador Jesús Angel Carrizosa Franco:
Según lo afirmado por
el doctor Díaz, significaría que debemos aplazar el proyecto. Porque si el
señor Ministro dice que hasta la semana entrante da el articulado, implica que
nosotros no podemos aprobarlo sin tenerlo. Eso es absurdo. Yo estoy a favor del
proyecto y estoy a favor de que se saque un estatuto especial para San Andrés.
Pero estoy totalmente en contra de aprobar un proyecto en el cual se dice que
el Gobierno la semana entrante nos mandará el articulado. Me muero de la pena,
pero voto negativo eso.
Toma la palabra el
honorable Senador Manuel Antonio Díaz Jimeno:
Lo que el
representante de la DIAN ha tratado de decir, y ayer nosotros nos quedamos
trabajando hasta las 3 o 4 de la tarde aproximadamente, después de que se acabó
la Comisión. Y es que en estos artículos hay unas diferencias pequeñas, así se
oyó Senador Carrizosa, y espero que confirme las pequeñas diferencias de
algunos criterios que tiene el señor Ministro de Hacienda con el proyecto. Pero
no son diferencias de esas grandes, magistrales, sino de conceptos o de
presentación de palabras.
Yo prefiero más bien,
señor Presidente, proponerle a esta honorable Comisión que estos artículos que
el señor de la DIAN ha mencionado, los discutidos con más detalles en el día de
hoy, Senador Carrizosa. Y si no le satisface la explicación que le vamos a dar,
tanto el autor, como el ponente, usted tomará la decisión. Pero usted que es
una persona amplia, democrática, que no puede decir ahora: No lo voy a votar.
Escuche los argumentos y después decide.
Toma la palabra el
honorable Senador Jesús Angel Carrizosa Franco:
Discúlpeme y no se
trata de mantener un diálogo aquí entre el ponente y el Senador, sino
simplemente aclarar el procedimiento. Si nosotros vamos a votar un texto, se
supone que es el texto acordado. Si no está acordado el texto, mal hacemos en
votarlo, porque estamos llevando un procedimiento que no es el adecuado o está
contra el reglamento.
Si se trata de
algunas pequeñas observaciones, ¿cuál es el inconveniente de manifestárnoslas
acá? ¿Cuáles son las pequeñas observaciones? Lo que no se puede hacer es lo que
está haciendo carrera con muchas leyes y usted lo sabe, señor Senador, que aquí
se aprueba un texto y aparece otro después. Eso sí es grave. Y eso no me parece
y yo no estoy de acuerdo con ello, aun estando conforme y de acuerdo con el
proyecto; defendiendo el proyecto, no estoy de acuerdo con ese tipo de
aprobación.
Toma la palabra el
honorable Senador
Habib Merheg Marún:
Estuve revisando este proyecto y
cuando me entregaron el borrador del proyecto no estaba todavía digamos, el
texto en la Gaceta. Pero lo que yo supongo es que lo que hay en la Gaceta, es
el articulado que ya ha sido revisado por el Ministerio de Hacienda. ¿Es así o
no es así? Yo le hago la pregunta: Si esto está en la Gaceta quiere decir que
es oficial, porque es el Diario Oficial del Congreso de la República. Y esto
fue publicado el día de hoy. Y si eso es así, quiere decir que el Ministerio de
Hacienda ha revisado este articulado completamente y está de acuerdo con él.
Si está de acuerdo
con este articulado, sería el articulado que llegaría a la plenaria del Senado.
Si nosotros lo aprobamos aquí, sería este el articulado. Lo que no puede pasar
y yo estoy de acuerdo con el Senador, es que nosotros revisemos un articulado
que parte de un Diario Oficial, como es la Gaceta y que llegue uno distinto al
Congreso de la República.
Toma la palabra el
honorable Senador Habib Merheg Marún:
Senador Merheg, vamos
a tratar de recordar muy rápidamente, por qué es tan importante este proyecto. Este
proyecto tiene un día límite para su discusión y eventual aprobación en la
Comisión, el día de hoy. Si nosotros aplazamos la aprobación de este proyecto
para la próxima semana, se hunde indefectiblemente por trámite. Esa es la
consideración por la cual estamos hoy sesionando, básicamente.
Este proyecto ha
tenido una discusión permanente con el Gobierno. Este proyecto tiene intereses
muy claros, de los Representantes de la Isla de San Andrés, Providencia y Santa
Catalina. Este proyecto puede ser aprobado hoy, si la Comisión así lo considera
y para la ponencia de último debate a la plenaria del Senado pueden llegar
proposiciones sustitutivas, aditivas, etc., en el pliego de modificaciones de
la ponencia. Eso es lo que reglamentariamente es procedente.
Lo que le he
entendido al funcionario de la DIAN es que se ha conversado con los ponentes y
con los autores, en el sentido de que hay unos puntos que todavía no están muy
consensuados entre el Gobierno y los ponentes, y que se va a dar el espacio, en
el evento en que la Comisión soberanamente así lo apruebe, para que haya
proposiciones sustitutivas o de cualquier tipo en el último debate en la
plenaria del Senado.
Esos artículos que ha
mencionado el señor representante de la DIAN serán sujetos de una discusión
profunda, para ver si se llega a un consenso y si no, pues la Comisión tiene
soberanamente la autoridad para definir si los aprueba o no los aprueba. Yo
creo que ese es el sentido de la charla.
Toma la palabra el
honorable Senador Luis Alfredo Ramos Botero:
Quisiera que el autor
del proyecto que ha estado participando en los debates que se suscitaron en la
Cámara de Representantes, donde fue radicado originalmente el proyecto, nos
contara exactamente cómo transcendió el último debate. Porque yo entiendo que
en el último debate también participó el Gobierno Nacional a través del
Ministerio de Hacienda o distintos funcionarios y cuáles son los acuerdos.
Porque yo entiendo que se ha tratado de llegar a la mayor concertación posible.
No obstante, he
notado aquí que el doctor Díaz manifiesta que la DIAN, el Ministerio de
Hacienda tiene observaciones en los artículos 3°, 7°, 8°, 14, 15 y 17. Que
entre otras cosas son parte medular del proyecto. Por lo tanto, yo quisiera que
el doctor Gallardo nos comentara cómo fue la participación del Gobierno
Nacional en el último debate.
El señor Presidente:
La Presidencia acepta
la propuesta del ponente.
Toma la palabra el
honorable Representante a la Cámara, doctor Julio Gallardo:
Voy a hacer una breve
síntesis de la génesis de este proyecto. Este proyecto de ley en primer lugar
fue presentado por los dos Representantes del Departamento del Archipiélago de
San Andrés y Santa Catalina. Algo que no es usual en el Congreso, que los
Representantes de una región se unan para presentar una iniciativa legal. Este
es el primer punto en donde se denota la relevancia de este entendimiento.
Segundo:
Este proyecto es
producto del trabajo que durante meses hicieron los gremios, la sociedad civil,
líderes de todo tipo, religiosos, cívicos, sociales, políticos de las Islas;
que alrededor de mesas de trabajo presentan unas propuestas, para tener un
estatuto de desarrollo económico y social para nuestro departamento. Esas
propuestas fueron articuladas por los Representantes a la Cámara y presentadas
en este proyecto de ley, que su nombre lo indica, la propuesta que es un
Estatuto de Desarrollo, Económico y Social para los habitantes de este
departamento.
El proyecto
inicialmente constaba de 120, 125 artículos. Se inició el trámite en la Cámara
de Representantes y la Comisión Segunda de la Cámara estuvo en San Andrés
sesionando de manera formal alrededor de este proyecto y el Gobierno Nacional
estuvo también ahí representado. A partir de allí iniciamos un viacrucis, si se
puede decir así, en el Gobierno, para concertar este proyecto en aquellos
puntos en donde por mandato constitucional se requiere aval del Gobierno.
Obviamente el legislador tiene derecho a aprobar las disposiciones de manera
soberana e independiente, que no necesita ni iniciativa, ni aval, del Gobierno
Nacional.
El artículo 310 de la
Constitución Nacional establece lo siguiente: "El
Departamento-Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se regirá
además de las normas previstas en la Constitución y las leyes para los otros
departamentos, por las normas especiales que en materia administrativa, de
inmigración, fiscal, de comercio exterior, de cambios, financiera y de fomento
económico, establezca el legislador.".
Con ese mandato
constitucional, realmente el horizonte que tiene el Congreso para establecer
Estatutos Especiales para el Departamento Archipiélago, es bastante amplio.
Estamos tratando simplemente de hacer un desarrollo no ambicioso, como se
pretendía inicialmente, sino en la medida de lo posible, en donde más se nos
permita por parte del Gobierno Nacional.
Este proyecto de
ciento veinticinco artículos está en setenta y cinco (75) artículos, ha sido
peluqueado terriblemente. Yo he sido una persona bastante paciente y
consecuente. He entendido, he aceptado y he tratado al máximo de lograr los
consensos con el Gobierno Nacional. Hemos tenido reuniones de horas.
Creo que este
proyecto es, tal vez, el único proyecto de ley, en donde un Ministro, que sin
ser iniciativa del Gobierno, un Ministro de Hacienda haya estado cuatro horas
sentado analizando el proyecto, artículo por artículo, como le consta en este
caso a Diego, que es el funcionario de la DIAN. Fue sorprendente para mí que un
Ministro se estuviera cuatro horas sentado ahí con nosotros trabajando el
proyecto. Y cada media hora, cada cinco minutos le entregaban papelitos que
reuniones aquí y que reuniones allá, y él les contestaba, que no, que le
cancelaran, y estaba allí.
Hemos llegado al
punto en donde prácticamente estamos de acuerdo en un alto porcentaje, en relación
con el proyecto. Infortunadamente por el tiempo, infortunadamente por el
Reglamento del Congreso, el tiempo en este momento es nuestra peor limitante. Y
este proyecto va a cumplir su tiempo reglamentario para ser aprobado o ser
archivado, perdiéndose en este caso todo un esfuerzo que se ha hecho.
Como bien lo dice el
Director de Impuestos Nacionales de la DIAN, hay unas pequeñas observaciones en
algunos de los artículos, en donde tenemos una reunión el martes, para terminar
de pulir esas pequeñas aristas que se han presentado. No significa esto que
este articulado que está aquí va a ser modificado substancialmente para ser
presentado a la plenaria. Simplemente se van a buscar unos ajustes, si es el
caso, porque finalmente esto lo decide, señores Senadores, y eso es lo que
quiero poner de presente aquí:
El aval del Gobierno
lo da el Ministro de Hacienda y eso es precisamente lo que hemos estado
buscando. Yo, con los ponentes hemos trabajado este proyecto y esto es lo que
nosotros hemos concertado este articuladlo y vamos a defenderlo. Lo ideal
sería, como dice el Senador Habib, que este sea el mismo texto que presentemos
a la plenaria. Y vamos a trabajar y a pelear para que ese sea el mismo texto
que presentemos a la plenaria, y al Senador Carrizosa.
Si eventualmente, y
en virtud del proceso de discusión tengamos que aceptar algunas de las
propuestas que el Gobierno nos va a presentar, porque de eso se trata. El
Gobierno va a presentar sus propuestas para estos artículos determinados, y si
consideramos que de todas maneras significan avances, pues se aceptarán y se
modificarán en ese aparte. Pero obviamente, tratando de defender lo que se vaya
a aprobar aquí en la Comisión Segunda. Y el aval lo da el Ministro de Hacienda.
Estamos nosotros pendientes de eso.
Si el Ministro de
Hacienda no da el aval en aquellos temas que requieren iniciativa gubernamental
y requieren aval del Ministro, pues no hay nada que hacer. Pues eso tendría una
eficiencia. Pero Senador Carrizosa, yo en este momento le pido su comprensión y
su ayuda, porque el hecho de que aprobemos este proyecto hoy, como está el
articulado en la Gaceta, debidamente publicado, no significa que sea
irreglamentario, si para la plenaria existe un pliego de modificaciones, como
es usual en los proyectos que se tramitan en el Congreso de la República. Pero
obviamente el pliego de modificaciones aceptado y presentado por los ponentes.
Toma la palabra el
honorable Senador Jesús Angel Carrizosa Franco:
Sí, señor
Representante Gallardo, precisamente esa era mi inquietud. Usted ha dicho
exactamente, tal vez no me expliqué bien, o me referí en términos que no se
debían, al trámite del proyecto. Si el Ministro dice que la semana entrante va
a mandar otro texto sobre unos artículos, está diciendo que no le ha dado el visto
bueno al proyecto. Con lo cual nosotros estamos haciendo un trámite que va a
morir, porque le falta el aspecto fundamental, que es el visto bueno del
Gobierno.
Digamos entonces que
se van a presentar unas modificaciones a la plenaria, que los señores ponentes
aceptan unas modificaciones que va a presentar el Gobierno y que esas
modificaciones vendrán con el visto bueno del Gobierno. Pero mire que queda en
el ambiente un aspecto, Representante Gallardo, y es que si nosotros no estamos
de acuerdo con lo que dice el Gobierno, en el evento de no aprobarle su
articulado, le va a retirar el aval al proyecto. Entonces nos pone en una
condición complicada.
Voy a ponerlo en
otros términos: Le voy a dar mi aprobación al proyecto, pero estoy advirtiendo
las consecuencias que puede traer el procedimiento que nos inventamos acá, en
el cual no está involucrado el aval del Gobierno Nacional. Así de sencillo es
el asunto, y espero que eso tenga una comprensión en la plenaria, porque de
negarse un artículo de esos, entendería que el Gobierno le retire el aval, con
lo cual estamos haciendo nada aquí en el día de hoy.
Me llama la atención,
señor Presidente y señores Senadores, que después de dos años y de múltiples
discusiones con el Gobierno todavía existan dudas, lo cual me dice que no está
muy convencido el Gobierno del proyecto. Estoy más convencido de la bondad del
proyecto que el mismo Gobierno, sin haber estado involucrado en él. Pero esos
interrogantes nos van a quedar para la plenaria y yo las dejo ahí. Quiero llamar
la atención, porque el visto bueno es fundamental y aquí no estamos haciendo
gran cosa si no lo logramos.
Toma la palabra el
honorable Senador ponente Manuel Díaz Jimeno:
Señor Presidente,
¿qué decisión tomó usted al respecto, inicio y procedemos con la votación?
Responde el señor
Presidente:
El procedimiento que
se acordó ayer con ustedes fue que los enviados del Gobierno expresaban sus
opiniones y ya la DIAN expresó su opinión sobre unos artículos que vamos a
separar para votar en bloque; pero necesitamos escuchar a dos enviados más del
Gobierno. A la doctora Sandra Devia, del Ministerio del Interior, y al doctor
Jaime Castro.
Toma la palabra el
honorable Senador Luis Alfredo Ramos Botero:
El honorable Senador
Manuel Díaz ha mencionado algunos artículos que valdría la pena conocer si hay
ya una opinión sobre ello, sin anticiparnos.
Toma la palabra el
señor Presidente:
Honorable Senador
Ramos, es que por procedimiento es más fácil escuchar las opiniones del
Gobierno, en sus diferentes Ministerios, que nos digan qué articulados sacamos
de la votación en bloque, votamos lo que no tiene discusión y llegamos a los
artículos donde hay dudas. Eso es lo procedimental y lo efectivo. Le
agradecemos al doctor Díaz su intervención y le pedimos a la doctora Sandra Devia,
del Ministerio del Interior, quien es la Directora de Asuntos Territoriales.
Toma la palabra la
doctora Sandra Devia, Directora de Asuntos Territoriales del Ministerio del
Interior:
Honorables Senadores,
el Gobierno ha venido trabajando el tema de San Andrés con gran interés. Quiere
el Gobierno y quiere particularmente el señor Presidente que ustedes sepan,
señores Senadores, con pleno conocimiento de causa; que el Gobierno está
trabajando en un Estatuto Especial Integral para San Andrés, en desarrollo del
artículo 310 de la Constitución.
Repito y subrayo: un
estatuto especial integral para San Andrés. El señor Presidente viaja a San
Andrés el domingo. El ha venido haciendo un trabajo con las comunidades
raizales de San Andrés, ha venido haciendo un trabajo de reconocimiento, como
nunca en la historia de este país, de este tipo de comunidades, con los
reclamos que históricamente han venido haciendo.
Lo señalaba y lo leía
el Representante Gallardo. El artículo 310 de la Constitución es muy amplio y
permite grandes y especiales desarrollos y lo requiere San Andrés. De eso es
consciente el Gobierno. El tema poblacional, el tema de inmigración, el tema de
desarrollo y fomento económico son temas de gran importancia para el Gobierno.
Y por eso ha venido trabajando el Gobierno en el desarrollo de ese Estatuto
Especial Integral. Cursaba uno en Senado, de autoría del Senador Germán Vargas,
con ponencia de José Renán Trujillo, en la legislatura pasada. Se habló con el
ponente, se le pidió que considerara las observaciones y las iniciativas
especiales que el Gobierno tenía frente al tema.
Frente al proyecto
del Representante Gallardo: Dado que como él lo señala, los aspectos son
eminentemente fiscales y la Constitución así lo indica, se requiere el aval
formal. Y quiero subrayar eso, para que ustedes en su leal saber y entender
tengan en cuenta que ese aval debe ser formal y a la totalidad del texto
acordado. Y ese antecedente no está acá en el día de hoy.
Quiere entonces el
Gobierno respaldar las iniciativas y promover las que ya vienen en curso, sobre
San Andrés. Entiende que este proyecto puede ser importante, pero no suficiente
para resolver los problemas para San Andrés. Y que podemos tener desarrollos,
como lo reconoce el mismo Representante Gallardo, más ambicioso y de fondo y
que no debemos perder esta oportunidad histórica del Gobierno, de desarrollar
el artículo 310 de la Constitución a cabalidad y en forma integral.
La confianza que ha
ganado el Presidente en San Andrés con estas comunidades raizales, el deseo
ambicioso de lograr que San Andrés por fin tenga un Estatuto Especial Integral,
debe incorporar temas como los de la OCCRE, la Oficina de Circulación de
Control de Residencia en los temas poblaciones.
Si bien este proyecto
y sobre los temas estrictamente fiscales no voy a hacer referencia, porque es
un ámbito de exclusiva competencia del señor Ministro de Hacienda. Quiero resaltar y
subrayar lo que he mencionado, para que ustedes voten o conozcan o sepan, con
conocimiento de causa, que el Gobierno quiere presentar ese Estatuto
Especial Integral para San Andrés, que está trabajando en él, que lo quiere
hacer además, discutido allá en San Andrés con la aprobación y con conocimiento
de toda la comunidad. No solo referido a estos temas que si bien, por su énfasis
fiscal, son importantes, sino aquellos que de fondo tocan la naturaleza y la
problemática de la isla.
No solamente referir
que de todos modos la Cancillería, el Ministerio de Hacienda, el Ministerio del
Interior, el Ministerio de Cultura, el Ministerio de Agricultura y el
Ministerio de Salud, han hecho y han presentado a través del Ministerio del
Interior desde la legislatura pasada, las objeciones debidamente formuladas por
escrito y se radicaron en la Cámara. Antes de su trámite a plenaria de la Cámara
el año pasado.
El Ministro, en esa
época el doctor Fernando Londoño, las radicó y las presentó. Esas objeciones
están formalmente radicadas y presentadas en Cámara y en Senado. Y que
adicionalmente tendría algunas objeciones de inconstitucionalidad, que sí nos
corresponde de todos modos advertir y realizar frente a las exenciones
puntuales que pretende hacer el proyecto. En los temas fiscales y tributarios.
Si bien será el
Ministro de Hacienda quien le va a dar su aval para aquellas normas y artículos
que obligan o que imponen gastos tributarios o gastos fiscales a la nación y a
las entidades territoriales, también sobre los posibles vicios de
inconstitucionalidad que podría tener, en especial sobre las normas
taxativamente señaladas en la Constitución, en el artículo 150, que señala que
este tipo de normas deben ser de iniciativa del Gobierno.
Iniciativa que el
Gobierno tiene, reitero, respalda y promueve frente a San Andrés, con un
criterio mucho más amplio y ambicioso. Y que queremos promover en bien, en
compañía de ustedes, del Representante Gallardo, y de la comunidad de San
Andrés, que así lo ha liderado durante muchos años. Atendiendo entonces a las
posibles objeciones de inconstitucionalidad y a los vicios de procedimiento
formal que podría tener y que quiero dejar constancia de ellos en el día de
hoy, frente a los avales correspondientes, también quiero decir que el Gobierno
sí quiere promover un Estatuto Especial para San Andrés.
Además, lo quiere
hacer con la participación de todos ustedes, con la participación del
Representante Gallardo y de los demás Representantes que tienen interés, como
el Gobierno Nacional lo tiene, frente a este tema de alta sensibilidad política
y ante todo, atendiendo a ese concepto, nos gustaría y el Gobierno quiere que ustedes
con conocimiento de causa, entienden el trámite correspondiente. Y sobre todo
atendiendo a que el proyecto especial de Estatuto Integral para San Andrés se
va a presentar por iniciativa del Gobierno, en la próxima legislatura.
Toma la palabra el
doctor Jaime Castro, representante del Ministerio de Relaciones Exteriores:
Desde el Ministerio
de Relaciones Exteriores se ha venido trabajando muy concienzudamente sobre
este Estatuto de San Andrés y Providencia, y en su momento el Ministerio de
Relaciones Exteriores hizo algunos conceptos y algunos comentarios referente a
este proyecto, que nosotros lo que queríamos simple y llanamente es llamar la
atención sobre una serie de comentarios que les hicimos a varios artículos de
este proyecto.
En materia general,
en el capítulo V, donde se habla del Régimen de Pesca, nosotros habíamos hecho
notar que se tenía que mirar todo lo que está contenido en el Tratado Vásquez
Saccio, en lo que se refiere a los cayos de Serrana y Quitasueño, que tenía que
hacerle una serie de ajustes referente a este capítulo V, para no entrar en
contravía con este Tratado Vásquez Saccio.
En segundo lugar:
Habíamos hecho
también unos comentarios a diferentes artículos que tienen que ver con el
proyecto y entre esos está por ejemplo el artículo 23. Nosotros tenemos
codificados en este documento todos los comentarios de todas las instituciones
que han participado en este proyecto. Todos los ministerios, conjuntamente con
el Departamento Nacional de Planeación, Departamento Administrativo de Seguridad,
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Dirección General Marítima, IMPA,
y con un consultor, Alfredo Acero.
Entonces nosotros
tenemos todos los comentarios de estas instituciones, debidamente codificados
en este documento. Entonces, en el artículo 23, que se había hablado sobre los
procedimientos para la expedición de normas especiales del puerpo libre,
nosotros habíamos hecho notar que allí no se consagran de manera expresa normas
en materia de control político y jurisdiccional por parte del Estado
colombiano.
Hay otro artículo,
como el artículo 42, que habla de la captación de recursos. En este tema
nosotros habíamos hecho un comentario, en el sentido de que el Régimen
Financiero resulta restrictivo en la inversión forzosa en bonos del tesoro que
únicamente provenga de determinados países y se busca una serie de comentarios
sobre este, bastante explícitos.
Hay otro artículo,
que es el artículo 47, que se refiere a la inversión forzosa del
Gobierno Nacional. Habíamos hecho notar que en razón de que se incluyen gastos
de inversiones a cargo del Gobierno Nacional, se debe tener en cuenta que los
proyectos de ley que se consideran de gasto público deben llevar el aval previo
del Ministerio de Hacienda.
Hay otros artículos,
como el 85, que habla ya sobre las migraciones, en el sentido de que no
se exigirá visa para el ingreso de turistas extranjeros al Departamento
Archipiélago, sin perjuicio de la facultad discrecional del Gobierno Nacional
de prohibir el ingreso de personas por razones de conveniencia nacional o salud
pública.
Nosotros habíamos
hecho notar, que el principio constitucional de unidad de materia es
transgredido en el texto de este artículo, pues todo el proyecto de ley debe
referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella, según la Constitución.
Después añadíamos que
la autorización para que los extranjeros puedan ingresar y permanecer en el
territorio nacional es una atribución del Gobierno Nacional por conducto de la
Cancillería colombiana, con base en el principio de Soberanía del Estado. Y se
hace otra serie de comentarios referente a esto.
En el artículo 88, en
el Departamento Archipiélago, relacionado con los matrimonios que se celebrarán
conforme a las siguientes reglas que se enuncian allí: Nosotros habíamos hecho
notar que el principio constitucional de Unidad de Materia es transgredido en
el texto de este artículo, pues todo el proyecto de ley debe referirse a una
misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella, según la Constitución Política, artículo 158 y Sentencia
de la Corte Constitucional C-025 del 4 de febrero de 1993, de conformidad con
el artículo 73, del Decreto 2107 del 01, por lo que se regula la expedición de
visas, control y permanencia de extranjeros y se dictan otras disposiciones.
Y se arroga la
atribución constitucional del Gobierno Nacional de conceder autorización de
ingresos, para el caso de celebración de matrimonios de un extranjero en
territorio nacional. Este régimen migratorio rige en todo el país, incluido San
Andrés.
Entonces, sobre esta
serie de comentarios, pues nosotros simplemente queremos llamar la atención,
para que queden de pronto discutidos o hubieran querido que quedaran en la
consideración de este Estatuto de San Andrés y Providencia.
Toma la palabra el
señor Presidente:
Le voy a pedir al
Ministerio de Relaciones Exteriores que revise la ponencia para segundo debate
de Senado, porque los articulados están muy diferentes de los artículos que
usted ha leído hoy. Hay que facilitarle la Gaceta al doctor Castro, para que
adecue el articulado, a lo que está en la ponencia. Y si hay proposiciones
sobre esos artículos, les vamos a rogar el favor de que lo numeren como debe ser.
Señor ponente, como
hemos agotado el tema de los funcionarios, le solicito que empecemos la
votación del articulado.
Toma la palabra el
honorable Senador Manuel Antonio Díaz Jimeno:
Yo, antes de iniciar
ese procedimiento, quiero decir unas cuantas palabras, sobre lo que hemos
escuchado de parte de los respetables funcionarios del Gobierno Nacional, sobre
el tema del proyecto. Ya usted lo dijo hace poco. Todos los comentarios que el
Ministerio de Relaciones Exteriores mencionó acá ya fueron corregidos del proyecto.
Es más, algunos
artículos que él mencionó ya no existen en el proyecto. Es decir, que este es
un proyecto que ha sido trabajado, no crea que esta es una cosa improvisada acá
en el día de hoy. Dos años de trabajo, no creo que se improvise.
Lo que a mí sí me
despierta alguna extrañeza, como lo manifesté allí en la reunión, es que
faltando un día para el debate, es que cuando el ponente se le acerca a la
gente a hablarle del proyecto. Yo he hablado con la gente del Ministerio de
Hacienda, que es con la que más he trabajado, con la gente de la DIAN, que muy
amablemente han trabajado con nosotros, y me parece que ya, como decía un
poeta, fuera de tiempo, ya es un concepto de otro Ministerio sobre el tema.
Tuvimos dos años para discutirlo y para hablar sobre eso, Senador Carrizosa.
Tanto es así que el
tema que mencionó el señor representante del Ministerio de Relaciones
Exteriores es que muchos de esos comentarios, él ha dicho que el Ministerio
dijo, ya fueron concertados y ya son, como ellos lo quisieron en el proyecto,
en la ponencia que yo he presentado con el doctor Ramos y con el Senador
Clopatofsky. Y algunos artículos que él mencionó, que tenían algunas dudas, ya
han sido eliminados.
Entonces, creo que en
aras de que esta es una Comisión que se ha caracterizado por ser conciliadora,
que siempre quiere colaborar tanto a los legisladores como al Gobierno, yo le
propongo señor Presidente, que los artículos que no tengan ninguna discusión,
sean aprobados. Y los artículos que mencionó el doctor de la DIAN sean
discutidos en un par de horas, los miramos acá y los analizamos. Esa es mi
posición, señor Presidente. Los artículos 3, 7, 8, 14, 15 y 17.
Toma la palabra el
señor Presidente:
Hay
que excluir al capítulo V, que es el de pesca, para hacer la adecuación que el
Ministerio de Relaciones Exteriores nos ha pedido. Hay que sacar de allí
también la discusión de los matrimonios que mencionó, el artículo 57. Y el
capítulo V, que es el de Pesca y el artículo 57.
El señor Presidente
pregunta si hay algún otro artículo que tenga discusión.
Responde el honorable
Senador Manuel Ramiro Velásquez Arroyave:
Presidente, los demás
artículos son del régimen educativo, de fomento económico, de finanzas, de los
juegos que se van a hacer allá, nacionales, paraolímpicos en San Andrés. Son
unas cosas generales, que no tienen ninguna discusión.
Toma la palabra el
señor Presidente:
Pregunto a los
Senadores: ¿Hay algún otro articulado que quieran excluir?
Entonces leamos la
proposición con la cual termina la ponencia.
El señor Secretario
lee la proposición con la cual termina la ponencia: "Por las razones
expuestas nos permitimos solicitar a los Miembros de la Comisión Segunda del
Senado, dar primer debate al Proyecto de ley número 124 de 2002 Cámara, 152 de
2004 Senado, por el cual se dicta el Estatuto Fronterizo para el Desarrollo
Económico y Social del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina, en los términos del pliego de modificaciones que
presentamos a su consideración.
El señor Presidente
somete a consideración de la Comisión, la proposición leída. Se abre la
discusión. Continúa la discusión. Anuncio que va a cerrarse. Queda cerrada. ¿La
aprueba la Comisión? Ha sido aprobada.
Articulado
del proyecto:
El señor Presidente
anuncia que el articulado se va a votar en dos bloques: Vamos a votar el bloque
que no tiene discusión.
Sírvase, señor
Secretario, leer los artículos excluidos de la votación en bloque.
El señor Secretario
anuncia:
Han sido excluidos de
la votación en bloque los siguientes artículos: 3°, 7°, 8°, 14, 15, 17 y 57.
Capítulo V del
proyecto.
Toma la palabra el
señor Presidente:
Incluya el artículo
de la vigencia, señor Secretario.
El señor Secretario
agrega:
Y el artículo 75.
Toma la palabra el
honorable Senador Enrique Gómez Hurtado:
Como usted hace una
pregunta, señor Presidente, sobre si hay otros artículos. A mí me cabe una
duda. Aquí habló el representante del Ministerio de Hacienda y habló la
representante del Gobierno. Porque parecería ser la coordinadora de todo el
proyecto. Cuando nos dijo algo que me dejó un poco preocupado, porque estamos
haciendo una ley, con la advertencia de que la van a cambiar. Entonces no he
podido saber bien en qué circunstancias estamos ahí.
Pero la pregunta iba
a otro campo: No sé si dentro de las observaciones que hizo la señora
representante del Gobierno y lo que puede hacer también por otro lado la DIAN,
que no sé si hay otros artículos más. Porque los que tenemos ahí apuntados, son
los que hasta ahora se trataron. ¿Habrá algunos otros? Porque si vamos a
aprobar, que no haya que volver a abrir, para crear un problema con otros
artículos adicionales, que no quedaron mencionados.
Toma la palabra el
señor Presidente:
Por eso yo les
preguntaba insistentemente a los colegas si hay algún otro articulado.
Toma la palabra el
honorable Representante Julio Gallardo:
Es para hacer una
aclaración. La verdad es que el señor Secretario de la Comisión mencionó que la
doctora Sandra Devia era coordinadora del proyecto. Yo les quiero informar a
ustedes que a la doctora Sandra, yo no la conocía. La primera vez que tuve el
privilegio de verla fue ayer. Entonces yo creo que no está bien determinada la
función de ser coordinadora del proyecto, porque la verdad es que yo no había
tratado con ella este proyecto.
Con relación a lo que
ha dicho ella, que el gobierno quiere presentar un proyecto de Estatuto
Integral para el departamento, en donde se contemplen los reclamos, los
requerimientos del grupo étnico raizal, pues a mí me parece perfecto y
bienvenido. Creo que es importante que el Gobierno quiera tomar la iniciativa
en relación con esto. Tiene la capacidad de presentar proyectos de ley. Eso lo
está diciendo la Constitución. Eso no significa que los congresistas no
tengamos esa capacidad también. Entre otras cosas, creo que estamos aquí, es
precisamente para presentar iniciativas legales los congresistas; para eso nos
hicimos elegir.
Entonces, señor
Presidente, yo quería hacer esas aclaraciones, porque es importante que quede
en la historia de este proyecto. Así que la verdad verdadera, es que la persona
que ha actuado, digámoslo así en nombre del gobierno, tratando de concertar las
diferentes inquietudes, es la doctora Luisa Fernanda, Jefe Jurídica del
Ministerio de Hacienda y es quien el Ministro de Hacienda ha delegado en su
vocería. Creo que no demora, me comentaron que estaba en una junta directiva.
Hablé personalmente
con el Ministro del Interior, el doctor Sabas Pretelt de la Vega, y él me
manifestó que el Ministerio del Interior no tiene ninguna objeción en relación
con el proyecto y que ellos simple y llanamente aceptan lo que el Ministerio de
Hacienda determine, y que igualmente se acogían también a ese aval, Senador
Carrizosa. Así que ese es el trabajo que se ha venido haciendo en el Gobierno.
Quiero también
advertir, señores Senadores, que no ha sido fácil, ha sido un proceso muy
largo, muy dispendioso. Estamos ya a las posibilidades del mismo. Ustedes se
dan cuenta de que un funcionario del Gobierno se sienta allí y expresa
objeciones de artículos que no existen en la actual disposición que está
presentada a consideración de ustedes, porque se ha hecho todo un trabajo de
concertación y se ha hecho todo el trabajo dentro de los términos más
amigables, para sacar adelante esta iniciativa.
Así que no sé si en
el futuro este proyecto de ley, si llega a ser ley de la República será
cambiado o no. No sé, puede ser, puede no ser, porque finalmente no podemos
determinar el futuro, no sé, y se los anticipo: No sé si el Gobierno tendrá
capacidad de concertar un Proyecto de Estatuto que contemple todas las
particularidades de nuestra región en aspectos étnicos, poblacionales y todo
eso. Ojalá y yo sería el primero y voy a ser el primero en coadyuvar al
Gobierno en ese propósito, en llevar la bandera de eso, en ayudar.
No es un tema muy
fácil, no es un tema que se pueda tratar en Bogotá, es un tema que debe ser
tratado, concertado, conciliado y trabajado en las islas, en donde confluye
precisamente la problemática de la controversia, en cuanto a la etnicidad. Y
ojalá que lo podamos sacar, no sé si lo podemos sacar para la próxima
legislatura.
Lo importante de todo
esto es que esta es una iniciativa presentada por un congresista del
departamento, que se ha venido trabajando de una manera muy juiciosa, muy
meticulosa, muy cuidadosa, con los representantes del Gobierno que han tenido a
bien presentar sus inquietudes y se ha estado sacando un cuerpo concertado
hasta este momento.
Toma la palabra el
honorable Senador Habib Merheg Marún:
Acabamos de enunciar
el articulado, digamos que hay unos artículos que no se mencionaron ahí
y que a mí me deja mucha preocupación también.
El artículo 71
dispone así: "La Nación se asocia a la realización de los XVIII Juegos
Deportivos Nacionales y Juegos Paraolímpicos Nacionales del Departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia, en el año del 2008". Facúltese al
Gobierno Nacional para que directamente por intermedio de alguna entidad
financiera pública, disponga de los recursos para la construcción. Las
autorizaciones de gasto al Gobierno Nacional, en virtud de esta ley, se
incorporarán en los presupuestos.
Me parece que esto
hace parte, como del proceso del proyecto de ley de Planeación en términos
financieros y nosotros no lo podemos disponer aquí. Esto hace parte del gasto
de la Nación y nosotros no lo podemos presentar aquí. A menos que esté
autorizado.
Toma la palabra el
honorable Senador Enrique Gómez Hurtado:
Tiene observación,
pongámoslo en la lista. Y no expliquemos las observaciones y aprobemos la parte
global, para seguir hacia adelante.
Continúa con el uso
de la palabra el honorable Senador Habib Merheg Marún:
El artículo 71, el artículo 69,
que me parece que atenta contra el Derecho de Igualdad, el de Contratación, el
57, no sé si lo mencionaron, el 69, que me parece complejo, difícil;
el 47, el del Incoder, lo que hace obligar al Incoder a adquirir las
tierras del departamento para ser redistribuidas. Finalmente estas tierras no
podrán dar pago de Retención en la Fuente.
Eso es lo que aquí
por encima estoy viendo. El 54 me parece que atenta contra la igualdad y
el Derecho de Igualdad. Y el 55 dice que no se exigirá visa para el
ingreso. Creo que es política del Ministerio de Relaciones.
El señor Presidente
pregunta a la Comisión:
¿Algún artículo más?
Responde el honorable
Senador Habib Merheg Marún:
No, señor.
Toma la palabra el
honorable Senador José Consuegra Bolívar:
Yo quisiera
preguntarle al autor si los artículos relacionados con el área educativa fueron
tratados, concertados con el Ministerio de Educación, porque ni ayer ni hoy
hemos tenido la presencia de algún funcionario del Ministerio de Educación
sobre ese tema. Son alrededor de seis (6) artículos.
Responde el honorable
Representante Julio Gallardo:
Se le
ha informado sobre el mismo y no ha presentado objeciones, yo he hablado con la
señora Ministra de Educación en relación con el proyecto y no ha manifestado
alguna objeción.
Pregunta el honorable
Senador Consuegra:
¿No han hecho
objeciones o no han dado respuesta?
Contesta el honorable
Representante Julio Gallardo:
No, pero si no han
dado respuesta y no hay objeciones, pues significa que en silencio.
El señor Secretario
General de la Comisión informa que no ha recibido ninguna objeción por parte
del Gobierno Nacional.
Toma la palabra el
señor Presidente:
Si no hay documentos
oficiales radicados en la Comisión, no podemos discutir de esa manera. Tenemos
que remitirnos al texto del proyecto.
Toma la palabra el
honorable Senador José Consuegra Bolívar:
Quisiera que en los
puntos a discutir quedara el artículo 55 de ese capítulo o todo el capítulo.
El señor Secretario
informa:
El artículo 55 está
excluido. Hace parte del Capítulo VI, el Régimen Educativo empieza del artículo
59 al 65.
Toma la palabra el
señor Presidente:
Entonces que se
excluya todo el Capítulo educativo, para poderlo discutir.
Continúa con el uso
de la palabra el honorable Senador José Consuegra Bolívar:
También me llama la
atención el artículo 55 que se define, que no se exigirá visa para el ingreso
de turismo.
Aclara el señor
Presidente:
Ya está excluido.
Continúa el honorable
Senador José Consuegra Bolívar:
Y el otro era 3l, el
relacionado con lo de la importación de las autopartes. Es el artículo 14.
El señor Presidente
solicita al señor Secretario se sirva leer los artículos que están solicitados
como excluidos de votación en bloque.
El señor Secretario:
Lee los artículos que
están solicitados como excluidos de votación en bloque: 3°, 7°, 8°, 14, 15, 17;
el 25, los artículos 40, 47, 54, 55, 57; los artículos del 59 al artículo 65,
el 69, 71 y 75.
Toma la palabra el
honorable Senador Manuel Antonio Díaz Jimeno:
Señor Presidente, yo
qué le puedo decir en esta situación tan incómoda. Porque yo realmente no
quiero, como lo decía al honorable Senador Luis Alfredo Ramos, detectar que
aquí hemos hecho algo como por acá del Gobierno, cuando no ha sido así. Soy muy
serio y muy joven en la política, pero soy muy serio. Y aquí el que estaba
coordinando el proyecto del Estatuto Fronterizo de San Andrés y Providencia,
usted lo sabe Senador Ramos; que la médula, parte financiera, es el Ministerio
de Hacienda.
Respeto al Gobierno
Nacional y a todos sus representantes, pero ahora no podemos echar para atrás
tantas cosas que hemos hecho, ¿por qué razón? Como dice el Senador Consuegra.
Aquí señor Secretario, rectifique, ratifique si aquí ha llegado algún
comunicado del Gobierno con los articulados del proyecto.
El señor Secretario
manifiesta:
A la Secretaría de la
Comisión Segunda del Senado no ha llegado ninguna comunicación.
Continúa el honorable
Senador Manuel Antonio Díaz Jimeno:
No ha llegado nada,
Senador Carrizosa. No quiero ser enemigo de nadie acá. Usted más que nadie lo
sabe, soy amigo de todos. Quiero llegar a una concertación, así como me la ha
enseñado mi jefe político. Un componedor. Pero tampoco puedo aceptar que en el
día de hoy vengamos a echar para atrás un trabajo de dos años.
Me parece, señor
Presidente, que si el Gobierno no está de acuerdo con el proyecto, que lo
manifieste ahora y acá el Senado tomará la decisión de qué hacemos con el
proyecto.
Toma la palabra el
señor Presidente:
Es que no ha habido
pronunciamiento oficial del Gobierno pidiendo suspensión del mismo y nosotros
tenemos la obligación constitucional de tramitar este proyecto. De manera que
yo no veo otra opción distinta, sino entrar a la votación del proyecto. Salvo
que el Gobierno oficialmente nos diga otra cosa, pero que sea de acuerdo con la
reglamentación.
Toma la palabra el
honorable Senador Jairo Clopatofsky Ghisays:
Soy ponente de este
proyecto, al igual que el Senador Ramos y lo hemos firmado como tal. En todo el
tiempo que hemos tenido la ponencia de este proyecto no hemos recibido objeción
alguna por parte del Gobierno Nacional, a excepción del día de hoy.
Este proyecto,
además, tiene unos términos por ser Estatuto, si estoy de acuerdo con el
honorable Senador Díaz, en el sentido de que si hay alguna objeción, pues que
la digan, pero no en último momento. Es que ni siquiera Senador Díaz, este
Estatuto lleva dos años, este estatuto, me acuerdo que desde que me encontraba
en la Cámara de Representantes, como colega del Senador Gallardo, en el año
1991, él ha venido insistiendo frente a este Estatuto de San Andrés.
Pero me entero hasta
hoy de los artículos que quieren retirar en este momento. Aquí Senador Merheg,
hay cualquier cantidad de artículos que son discutibles. Obviamente es por eso
que se está organizando es un Estatuto Especial para San Andrés. Así pues que
todos los artículos que ustedes consideren por parte del Gobierno Nacional, que
se quieran retirar, desde el punto de vista económico, por parte de la DIAN,
que no se encuentra tampoco. O sea, que no se ha visto tampoco el interés por
parte del Gobierno.
El señor Presidente
aclara:
Honorable Senador,
antes de que usted llegara, la DIAN habló.
Continúa con el uso
de la palabra el honorable Senador Jairo Clopatofsky Ghisays:
Pero a lo que me
refiero es la manifestación propia del Gobierno Nacional que a último momento
se manifiesta frente a este importante proyecto que viene durante años, siendo
discutido aquí en el Congreso.
Toma la palabra el
honorable Senador ponente Luis Alfredo Ramos Botero:
Creo que frente a
este tema hay que actuar con toda responsabilidad. Lamentablemente el Gobierno
no se manifestó anteriormente y creo que en eso falló, porque ha tenido un par
de años, primero, para manifestarse en la Cámara y aquí desde hace quince días
tenemos el proyecto. Después de haber sido aprobado en la Cámara.
En vista del escaso
término para el trámite, nosotros quisimos facilitar la discusión del proyecto,
porque estamos de acuerdo con el objetivo general, con lo que dice exactamente
el artículo 1°. Es decir, crear unas condiciones especiales para la
promoción y el desarrollo económico y social del Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina.
Pero lo que tiene que
quedar absolutamente claro es que aquí se nos informó que había habido una
concertación con el Gobierno Nacional. Tenía una cita con el Ministerio de
Hacienda, cita que no lleve a cabo, porque se me informó que ya habían sido
concertados estos artículos. Y por lo tanto, con base en eso, apoyamos la
ponencia redactada por el Senador Manuel Díaz.
Pero estoy
absolutamente convencido de que con las observaciones que aquí se han hecho,
con el solo mencionar los artículos medulares que han sido objetados por el
señor representante de la DIAN y por la señora representante del Ministerio de
Gobierno, sería una responsabilidad pronunciarnos, hasta tanto el Gobierno
Nacional no se exprese manifiestamente, claramente, sobre cada uno de ellos.
No es responsable
pasar esto al Senado, a la plenaria, esperando si allá van a hacer las
observaciones. No, los que tenemos que decidir somos nosotros en primera
instancia. Lo que se pase de aquí no puede ir a referéndum de lo que venga o no
del Gobierno, jamás. En eso estoy de acuerdo con el Senador Carrizosa. Nosotros
podemos pasar un proyecto y simplemente dejar para ver si de pronto el Gobierno
lo pasa en la plenaria. Tenemos que ser conscientes.
Me parece que como
son temas muy de fondo, debemos esperar que el señor Ministro se pronuncie en
el documento que nos ha anunciado, el señor representante de la DIAN, el doctor
Díaz. Pero no podemos nosotros por cuestión de tiempo, aprobar esto para que
pase irresponsablemente. Creo que si se tiene que hundir y tenemos que
organizar otro proyecto, que se haga, pero haciendo las cosas bien, con la
legalidad, con la concertación y con el aval en materia fiscal del Gobierno
Nacional. Soy absolutamente claro.
Dejo mi expresa
constancia de que mi voto fue afirmativo para la ponencia, porque contaba con
la total concertación del Gobierno Nacional en los temas, porque si hubiera
sido el caso contrario, me hubiera manifestado expresamente esto.
El señor Presidente
pregunta:
Senador Ramos, usted
hace una proposición directa, ¿concreta?
Responde el honorable
Senador Luis Alfredo Ramos Botero:
Sí, señor Presidente.
Toma la palabra el
honorable Representante a la Cámara Julio Gallardo:
Quiero advertir,
señor Presidente, que está próxima a llegar la delegada directa, oficial del
Gobierno Nacional, que es la única comunicación oficial que tenemos de un
Ministro. Usted sabe que los ministros son los que representan al Gobierno
Nacional. La única comunicación oficial que tenemos, de alguien que esté en
representación del Gobierno Nacional; que sea vocero del Gobierno Nacional, es
la doctora Luisa Fernanda Tovar, y en este momento está próxima a llegar.
Toma la palabra el
honorable Senador Jesús Angel Carrizosa Franco:
Señor Representante
Gallardo, en el trámite en la Cámara, ¿el Gobierno en alguna ocasión se dirigió
a la Cámara sobre este particular? ¿En Comisión?
El honorable
Representante Julio Gallardo responde:
He hablado con dos
Ministros: Con el Ministro del Interior y con el Ministro de Hacienda. Ellos de
manera oficial nunca presentaron objeciones al texto del proyecto. Se
presentaron, por parte de algunas dependencias, objeciones que fueron las que
leyó el funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores. Esas observaciones
fueron acogidas, digámoslo así, se estudiaron y las que se consideró que eran pertinentes
se aceptaron y así quedó, digámoslo así, incluido en el texto que está puesto a
consideración de ustedes.
Siempre se habló con
los Ministros, con el Ministro Sabas Pretelt, que ellos se acogían a lo que el
Ministerio de Hacienda determinara. Con el señor Ministro de Hacienda se
trabajó intensamente, inclusive personalmente él en algunas ocasiones coordinó
las reuniones. Y con base en esas reuniones se fueron decantando los artículos
que presentaban observaciones.
La DIAN siempre fue
un poco refractaria a participar de manera directa en estas reuniones. De todas
maneras ellos presentaron un articulado que fue acogido en gran parte, y se
incluyó dentro del texto del proyecto. ¿Así que qué se ha hecho, Senador Ramos?
Se ha hecho un trabajo juicioso durante todo este tiempo y la verdad es que a
último momento vengan funcionarios que no han estado trabajando en el proyecto
a decir que el Gobierno va a presentar un estatuto dentro de un año, seis
meses, o dentro de 10 años, no me parece. La verdad es que no lo veo de buena
presentación, no lo veo de buen recibo y yo personalmente me siento un poco
irrespetado como legislador, por esta actitud.
Toma la palabra el
honorable Senador Jesús Angel Carrizosa Franco:
Señor Presidente, voy
a resumir rápidamente mi pensamiento en esta materia: Todos los Gobiernos son
dados a que ellos son los legisladores. En otras palabras, los proyectos de
iniciativa parlamentaria parece que nunca tuviesen un buen trámite. Nunca
tienen un buen final, sino que tienen que ser los presentados por el Gobierno.
Tengo muchísimas
dudas respecto de la condición del artículo en mención constitucional, porque
esa facultad se le da es al Parlamento, no al Gobierno. En otras palabras:
¿Cómo así que es de iniciativa en este tipo de ley, de iniciativa del Gobierno
y no de los parlamentarios? No me queda claro y me parece que si es de
iniciativa parlamentaria. Y eso no puede quedar en el ambiente, porque como se
han expresado acá los funcionarios, le han anunciado muchos males al proyecto.
Demandas de inconstitucionalidad etc., que me dejan completamente perplejo
respecto del porvenir de este proyecto.
Me parece que debemos
concentrarnos entonces, en si vamos a respaldar una iniciativa parlamentaria, y
si a conciencia creemos que esto tiene un final feliz. Le falta un argumento
que sí, no podemos esquivar y es el aval del Gobierno. Ese argumento sí no
podemos sacarlo de lado, porque es una norma *reglada de constitucional.
De suerte, señor
Presidente, que yo invitaría a mis colegas a que con esas bases tomásemos una
decisión. Le damos el trámite a sabiendas de lo que le pueda pasar o lo dejamos
aquí en el camino, lamentando muchísimo de mi parte que el Gobierno haya
intervenido para enterrar un proyecto de origen parlamentario; porque es de los
pocos que han tenido un trámite y nunca podremos sacar uno avante.
Toma la palabra el
honorable Senador Enrique Gómez Hurtado:
Creo que principio
tienen las cosas. Si continuamos con la discusión, como lo venimos haciendo. Se
aprueban los artículos que no tienen objeción y luego entramos a discutir los
artículos y ahí se conocerán las objeciones, o los reparos que hay. Y el señor
Representante Gallardo nos explicará cuáles fueron los puntos del acuerdo al
que llegó.
Estoy de acuerdo con
el honorable Senador Carrizosa, en el sentido de que este procedimiento de
parte del Gobierno no es aceptable por parte del Congreso. Es un proyecto que
ha estado dando vueltas, ahora aparece en última hora con unas objeciones y
utilizando el argumento de que no doy el aval, sin que nos digan entre otras
cosas, cuáles son las razones que ellos eventualmente puedan tener, para no dar
ese aval.
Entonces con el
fantasma de que no ha sido avalado, resulta que el Congreso queda prácticamente
derogado en sus iniciativas. Por eso le propongo, señor Presidente, que
continuemos la discusión, e incluso dentro de los riesgos que señala el Senador
Carrizosa, porque el procedimiento asumido por el Gobierno hasta ahora no me
parece que sea aceptable para la Comisión.
Por eso continuemos
con la discusión, tal como lo habíamos planteado, se aprueban los artículos que
no tienen objeción y luego entramos artículo por artículo a analizar cuáles son
las objeciones, si es que son explicables y las aprobaremos o no y corremos los
riesgos correspondientes, porque de lo contrario estaríamos aceptando una
situación, que no le corresponde a la Comisión.
Toma la palabra el
señor Presidente:
Doctor Ramos, usted
ha presentado una proposición, le voy a hacer la siguiente propuesta: Votemos
los articulados que están en bloque y luego leamos su proposición, que es
pertinente sobre los aspectos fiscales. Con excepción de los artículos
mencionados, tanto por los representantes del Gobierno como por los honorables
Senadores.
Con esa excepción,
incluyendo el artículo de vigencia, ¿aprueba la Comisión los artículos que no
han tenido y no tienen discusión? Han sido aprobados.
El señor Secretario
aclara:
Han sido aprobados en
bloque los artículos que no fueron excluidos.
El señor Secretario
lee la proposición presentada por el honorable Senador Luis Alfredo Ramos:
Aplácese la discusión
del articulado del Proyecto de ley número 124 de 2002 Cámara, 152 de 2004
Senado, hasta tanto el Ministro de Hacienda se pronuncie sobre los distintos
artículos relacionados con los aspectos fiscales del proyecto. Firma: Luis
Alfredo Ramos Botero.
Toma la palabra el
señor Presidente:
Esta proposición
tiene la importancia de que es un ponente el que la ha propuesto. El
Representante Gallardo nos ha dicho que la doctora Tovar quien es la interlocutora
está llegando al Recinto.
Toma la palabra el
honorable Senador
Manuel Antonio Díaz Jimeno:
No sé, todavía tengo
la espinita, señor Presidente. Con la doctora Luisa hablé ayer. O sea, no
quiero quedar aquí como una persona que puso al Senador Ramos, al Senador
Clopatofsky, a mirar cosas a la carrera por algo malo. No, señor, eso no lo
hago yo.
Eso que firmé e
invité a que me acompañaran y que creyera en mí, fue algo que ayer hablé tres
horas, cuatro horas aquí con la doctora Luisa, delante la doctora Sandra y los
señores de la DIAN. ¿Estoy mintiendo, señores? Quiero dejar esa salvedad,
doctor Luis Alfredo. Porque no quiero que piensen que quiero embaucarlos o
engañarlos.
Señor Presidente, le
agradecería que esperemos a la doctora o comenzamos la discusión de los
artículos. Aquí también hay una persona de la DIAN, el doctor Diego, él
conversó conmigo ayer algunos aspectos para los cuales aquí hay unas
modificaciones a este artículo. Ustedes lo saben.
Toma la palabra el
señor Presidente:
Honorable Senador
Manuel Díaz, si la interlocutora durante todo el trayecto del proyecto es la
doctora Tovar, lo más conveniente es esperar a que llegue. Los ponentes, junto
con el Senador Merheg y el Senador Consuegra, pueden hacerle las observaciones
del caso y permitan a la Comisión tramitar otros proyectos que están en el
orden del día, mientras que llega la doctora Tovar, que parece ser que está
llegando.
El señor Presidente
somete a consideración de la Comisión la propuesta hecha por el mismo señor
Presidente. Se abre la discusión.
Toma la palabra el
honorable Senador
Habib Merheg Marún:
Presidente, la
mayoría de los artículos que hemos resaltado aquí, la mayoría de ellos tiene
dificultades, creo yo, y algunos tienen unas dificultades de análisis muy
complejas. En el caso de los repuestos de segunda y los vehículos de segunda,
es un problema de reglamentación de la OMC. Si alguno de ustedes tiene clara la
reglamentación de la OMC, yo no la tengo y no sé qué tanto podamos discutir
aquí, con el tema de la reglamentación de la OMC, si es o no es viable, creo
que esto merece un análisis profundo.
Toma la palabra el
señor Presidente:
La doctora Tovar debe
llegar aquí, porque es la representante del Ministerio de Hacienda, que es el
que ha liderado este tema y dejen que la Comisión pueda tramitar otros
proyectos. Queda aplazada la discusión del articulado que falta y del título
del proyecto.
Señor secretario,
sírvase leer el siguiente proyecto.
(…)
Toma la palabra el
honorable Senador Luis Alfredo Ramos Botero, ponente del proyecto de ley de San
Andrés:
Para informarle que
en una reunión privada que hemos sostenido con algunos funcionarios del
Ministerio y de la DIAN, y con algunos de los Senadores, entre ellos el Senador
ponente, Manuel Díaz, con el Senador Clopatofsky y con la presencia del autor
del proyecto.
Hemos llegado a un
acuerdo para visitar al señor Ministro de Hacienda, quien nos recibirá a las
2:30 p. m. de hoy, con el fin de escucharlo y entonces disponer el aplazamiento
del proyecto, como lo habíamos propuesto, para el próximo martes, pidiéndole a
usted como Presidente de la Comisión incluirlo en el primer punto del Orden del
Día, con el fin de que podamos tener las apreciaciones del Ministerio y evitar
cualquier error que se pueda presentar en la discusión, que lleve el proyecto a
una terminación, como nosotros no queremos, sino con la previa concertación del
Gobierno Nacional.
Toma la palabra el
señor Presidente:
Me parece muy
pertinente, quiero hacerle la claridad, que para el martes próximo la
Presidencia de la Comisión estará en cabeza de su titular y reglamentariamente
debemos incluir en el primer punto del Orden del Día un debate que está
acordado para el primero de junio, precisamente con la DIAN y con otros
funcionarios invitados. De manera que incluiremos el proyecto en el primer
punto de los proyectos que vamos a discutir y aprobar el próximo martes.
Pregunto a la
Comisión:
¿Aprueba la Comisión
la proposición? Ha sido aprobada. Entonces quedamos claro que hay un debate y
en el primer punto siguiente seguirá el proyecto de San Andrés, en la discusión
del articulado.”
Ahora bien, cabe precisar que en
el Acta número 30 -publicada en la Gaceta del Congreso No. 251 del 13 de mayo
de 2005- correspondiente a la sesión del   primero (1) de junio de 2004  de la
Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República, en la
que consta la aprobación en primer debate  de  los artículos  dejados de votar
en la sesión del  29 de mayo  figuran los siguientes apartes relevantes:
(…)
Igualmente el Ministro
de Hacienda ha allegado la siguiente correspondencia:
Ruego me excuse ante
los honorable Senadores por no acompañarlos a la sesión del día de mañana,
debido a compromisos adquiridos con anterioridad.
Sin embargo dada la
importancia del debate sobre el Proyecto de ley número 152 de 2004 Senado y 124
de 2002 Cámara, por el cual se dicta el Estatuto Fronterizo para el
desarrollo económico del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y
Santa Catalina, he delegado para que asista en mi reemplazo a la señora
jefe de la oficina Asesora de Jurídica, doctora Luisa Fernanda Tovar. Reciba un
cordial saludo, Alberto Carrasquilla Barrera.
(…)
Se continúa con el
siguiente punto del Orden del Día.
Lectura de ponencias
y consideración de proyectos para primer debate:
- Proyecto de ley
número 152 de 2004 Senado y 124 de 2002 Cámara, por el cual se dicta el
Estatuto Fronterizo para el desarrollo económico y social del Departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
Autores: honorables
Representantes Julio Gallardo y María Teresa Uribe.
Ponentes: honorables
Senadores Manuel Díaz Jimeno, Jairo Clopatofsky Ghisays y Luis Alfredo Ramos
Botero.
Publicación
Proyecto original: Gaceta
del Congreso número 477 de 2002.
Ponencia primer
debate: Gaceta del Congreso número 222 de 2004.
El señor Secretario
informa a la Presidencia que este proyecto inició su trámite la semana pasada y
el día de hoy estaría continuando la aprobación de los artículos que quedaron
pendientes.
El señor Presidente,
solicita a la secretaria mencionar los artículos excluidos.
El señor Secretario
informa a la Presidencia que los artículos que están pendientes de ser
aprobados el día de hoy, son los: artículos 3º, 7º, 8º, 14, 15, 17, 25 a 40,
47, 54, 55, 57, 59 al 65, 69, 71 y 75.
En sesión pasada
fueron aprobados los siguientes artículos: 1º, 2º, 4º al 6º, 9º al 13, 16, 18
al 24, 41 al 46, 48 al 53, 56, 58, 66, 68, 70, 72 al 74, fueron los aprobados.
El señor Presidente,
Senador Jairo Clopatofsky Ghisays, manifiesta que vamos a continuar con la
discusión del artículo 3º.
Toma la palabra el
señor Ponente, Senador Manuel Antonio Díaz Jimeno:
Como es sabido por
los miembros de la Comisión, este proyecto ha generado una serie de opiniones
interesantes al mismo para sumarle o en algunos casos, para que algunas
instancias del gobierno no estén de acuerdo con algunos puntos de dichos
proyecto.
En el día de hoy
tenemos la visita del señor Almirante Pineda, quien tiene algunos comentarios;
el Director de la Invima, Julio Cesar Aldana y han llegado algunas
comunicaciones de la Cancillería junto al DAS; el Ministerio de Comercio; el
del Invima, que lo va a decir personalmente el doctor Aldana y algunos
conceptos del Ministerio de Cultura. También para aclarar que el día jueves al
medio día con el señor autor del proyecto, el doctor Luis Alfredo Ramos, el
doctor Enrique Gómez, llegamos a una conversación con el señor Ministro de
Hacienda, en la cual ya se ve plasmada en unas propuestas sustitutivas que voy
a proponer a la honorable Comisión a su consideración, para su efectiva
votación.
Las tengo por
escritas, cuando llegue el articulado respectivo lo vamos a tocar señor
Presidente, así que usted defina qué reglas nuevas utilizamos para el
desarrollo del mismo.
El señor Presidente,
Senador Jairo Clopatofsky Ghisays, manifiesta que debemos seguir en el orden
establecido del articulado que falta por aprobar. Esta el artículo 3°, 7°, 8°
de ahí para adelante. Creo que debemos continuar en su orden por el artículo
3º.
(…)
El señor Secretario
procede a leer el artículo 3º. Informo a la Presidencia que se ha presentado
una propuesta sustitutiva al artículo 3º, que es la que se debe ponerse a
consideración de la Comisión.
El Senador ponente,
honorable Senador Manuel Antonio Díaz Jimeno, manifiesta que es la propuesta
sustitutiva con el visto bueno del Ministro de Hacienda.
El señor Secretario
informa que la propuesta sustitutiva al artículo 3º es presentada por el
Senador ponente, doctor Manuel Díaz Jimeno.
Artículo 3º.
Ratificación del Puerto Libre. Ratifíquese como Puerto Libre, todo el
área del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 310 de la Constitución Nacional.
Al territorio del Puerto Libre de San Andrés, Providencia y Santa Catalina,
podrán introducirse toda clase de mercancías, bienes y servicios extranjeros,
excepto armas, estupefacientes, mercancías prohibidas por Convenios
Internacionales a los que haya adherido o se adhiera Colombia, y finalmente los
productos precursores de estupefacientes y las drogas y estupefacientes no
autorizados por la autoridad competente.
Impuesto único al
consumo. La introducción de mercancías, bienes y servicios
extranjeros, estará libre del pago de tributos aduaneros y solo causará un
impuesto único al consumo, a favor del departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, equivalente al diez por ciento (10%) como tope
máximo, conforme lo establece la Ley 47 de 1993.
Está leída la
proposición sustitutiva al artículo 3º.
Toma la palabra el
señor Ponente, honorable Senador Manuel Antonio Díaz Jimeno:
Se modificó la
palabra legalización doctor Luis Alfredo, que también estuvo de
acuerdo con el señor Ministro de Hacienda en la parte de legalización, se quitó
el articulado, el concepto de legalización y se aprobó así con el concepto
bueno del Ministro.
(…)
El señor Presidente,
Senador Jairo Clopatofsky Ghisays:
Manifiesta que el
señor Almirante ha pedido reabrir el artículo 9º.
El señor Secretario
informa que el artículo 9º fue aprobado en la sesión anterior.
El señor presidente,
Senador Jairo Clopatofsky Ghisays, somete a consideración de la Comisión si se
aprueba reabrir el debate del artículo 9º. Sí se aprueba la apertura del debate
del artículo 9º.
El señor Secretario
informa a la Presidencia que ha sido reabierto el debate al artículo 9º.
El Senador ponente,
doctor Manuel Antonio Díaz Jimeno, manifiesta que también hay una modificación
por parte del ponente sobre el artículo 9º. Una proposición sustitutiva avalada
por el señor Ministro de Hacienda.
El señor presidente,
Senador Jairo Clopatofsky Ghisays, pregunta que si esa sustitutiva se ha
discutido con la reapertura de la del señor Almirante.
El señor Ponente,
Senador Manuel Antonio Díaz Jimeno, manifiesta que no, este es un tema de la
DIAN.
El
señor Secretario informa que se ha autorizado la reapertura del artículo 9º y
se ha presentado en este momento una sustitutiva al artículo 9º.
El señor Presidente
le informa al Senador Carrizosa que se reabrió la discusión del artículo 9º.
(...)
El señor Presidente,
Senador Francisco Murgueitio somete a consideración de los honorable Senadores
el artículo 75. Anuncio que va a cerrarse. Queda cerrado. Lo aprueba la
Comisión. Ha sido Aprobado.
El señor Secretario
informa a la Presidencia que ha sido aprobado el artículo 75.
Título del proyecto.
El señor Secretario
procede a leer el siguiente título del proyecto:
Por
la cual se dicta el Estatuto Fronterizo para el Desarrollo Económico y Social
del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
El señor Presidente,
Senador Francisco Murgueitio Restrepo, somete a consideración de los honorable
Senadores el título propuesto. Anuncio que va a cerrarse su discusión. Queda
cerrada. Lo aprueba la Comisión. Ha sido aprobado.
El señor Secretario
informa a la Presidencia que ha sido aprobado el título del proyecto leído.
Pregunto a los
honorable Senadores si quiere la Comisión que este proyecto tenga segundo
debate en la plenaria del senado. Sí lo quiere.
Informo que quede
constancia que se ha aprobado en tiempo reglamentario y con el quórum
constitucional para aprobarlo.
Se confirman los
ponentes para segundo debate como coordinador honorable Senador Manuel Antonio
Díaz Jimeno, a los honorable Senadores Luis Alfredo Ramos Botero y Senador
Jairo Clopatofsky Ghisays.
4.1.5.8.  La ponencia para
segundo debate en el Senado de la República  al proyecto de ley No. 152 de 2004
–Senado- 124 de 2002 -Cámara-,  fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 253
del 8 de junio de 2004, (págs. 7-12).
En dicha ponencia  constan las siguientes afirmaciones:
“Es del caso observar que durante varios
meses los diferentes estamentos de la sociedad isleña se reunieron alrededor de
mesas de trabajo temáticas para formular sus sugerencias y propuestas para el
proyecto, ideas que fueron acogidas y articuladas para integrar el cuerpo de la
iniciativa legal.
Una vez presentado el proyecto fue objeto de
un largo y minucioso proceso de concertación con el Gobierno Nacional del cual
fueron surgiendo acuerdos sobre el texto de la iniciativa que están plasmados
en el pliego de modificaciones correspondiente.
El proyecto que se presenta para el estudio
de la comisión tiene el propósito de mejorar las condiciones socioeconómicas de
los habitantes del Archipiélago, como parte integral del objeto del Estado
Colombiano de incluir cada vez más a sus fronteras en los procesos de
desarrollo, lo que de por sí solo justicia y hace conveniente el presente
proyecto.
(...)
Cordial saludo,
Manuel Díaz Jimeno Salazar, Senador,
Coordinador ponente segundo debate, Luis Alfredo Ramos Botero, Jairo
Clopatofsky Ghisays, ponentes segundo debate.”
4.1.5.9.  El Acta de la Plenaria
del Senado de la República No. 52 correspondiente a la sesión ordinaria del
diez y seis (16) de junio de 2004, en la que consta la aprobación en segundo
debate al proyecto de ley No. 152 de 2004 -Senado- fue publicada en la Gaceta
del Congreso No. 361 del 19 de julio de 2004, (págs. 4-9).
En dicha acta constan las
siguientes intervenciones que resultan relevantes para el análisis  que
corresponde efectuar a la Corte  en relación con el tema  examinado en este
acápite de la sentencia.
“IV
Lecturas de ponencia
y consideración de proyectos en segundo debate
Proyecto de ley número 152 de 2004
Senado, 124 de 2002 Cámara, por el cual se dicta un Estatuto Fronterizo
para el Desarrollo Económico y Social del Departamento Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina.
(...)
Con la venia de la Presidencia hace
uso de la palabra el honorable Senador Manuel Díaz Jimeno:
Gracias,
Presidente en el día de hoy tenemos la oportunidad de brindarle ponencia en
segundo debate a un proyecto por el cual se dicta el Estatuto Fronterizo para
el Desarrollo Económico y Social del Departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, este proyecto fue presentado el 31 de octubre de
2002, de iniciativa parlamentaria precisamente por los Representantes de la
Isla, los Representantes Julio Gallardo y la Doctora María Teresa Uribe de
Bent.
(…)
La Isla ha pasado muchos problemas, de tipo
económico, social y creemos que con este estatuto fronterizo vamos a tratar de
darle una oportunidad para que salga adelante.  La isla no solamente es mar,
tierra, playa, allá también hay seres humanos que viven y conviven diariamente
con una serie de inconsistencias y un olvido en gran parte del Estado durante
mucho tiempo, en la Constitución del año 1991 en el artículo 310 se le dio la
oportunidad a la isla de San Andrés para que fuera manejada como estatuto
fronterizo y a la fecha apenas ahora lo hemos logrado sacar adelante.   Durante
varias veces este proyecto fue conciliado con la sociedad de la isla, con los
gremios, con todas las personas que forman parte del entorno cultural, económico,
social, turístico de la isla de San Andrés, también han tenido el visto bueno
del Gobierno Nacional, todas estas propuestas del proyecto que se inició en la
Cámara de Representantes con un proyecto de más de 100 artículos, ha sido
reducido a 72 artículos, le repito nuevamente con el visto bueno y el aval de
los respectivos Ministerios.   Hemos recibido durante dos años los conceptos.
Una vez presentado el proyecto fue objeto de
un largo y minucioso análisis por parte del Gobierno Nacional, varios Senadores
que están en el día de hoy acá con nosotros nos acompañaron a los Ministerios
de Hacienda, de Educación, de Salud para tratar precisamente de lograr un
consenso alrededor del proyecto.  Es importante decir que la iniciativa
parlamentaria, fue iniciativa presentada por las personas que habitan en la
isla por dos representantes que diariamente conviven con las necesidades del
pueblo sanandresano, señor Presidente.   Solamente tengo para que sea votada la
iniciativa con la proposición que tiene el informe, una propuesta sustitutiva
enviada por el Banco de la República y aceptada por el Ministerio de Hacienda y
por los ponentes y una modificación de una palabra del artículo 17, en la cual
se adiciona un término simplemente señor Presidente.  Quiero que ponga en
consideración el informe con que termina la ponencia favorable.
La Presidencia indica a la Secretaria dar
lectura a la proposición con que termina el informe.
La Secretaria da lectura a la proposición
positiva con que termina el informe de ponencia.
(...)
Con la venia de la Presidencia y del Orador,
interpela el honorable Senador Jorge Enrique Robledo Castillo:
(…)  En el día de ayer la ANDI estuvo
repartiendo aquí en la entrada de la plenaria un documento corto en el que le
hace una serie de reparos al proyecto de ley que estamos discutiendo, una serie
de reparos que si es cierto lo que dice allí y pues yo tendría que asumir en
este momento que es cierto, no he tenido realmente tiempo de estudiar en
detalle este proyecto pues son reparos graves ¿No?, porque tienen que ver con
generar una condición especial que podría terminar afectando el desarrollo de
la industria nación al en varios de los aspectos.  También hacen comentarios
que ya señaló el Senador Iragorri, con respecto pues a problemas de salud
pública, que podrían presentarse por el tipo de norma que se está proponiendo,
aquí estaba mirando también, esto creo que no lo menciona la ANDI, pero creo
que hay cambios importantes en lo que tiene que ver con el régimen de las
finanzas, el régimen financiero que permitiría establecer en San Andrés y
Providencia y habría que entonces mirar en detalle, cómo podría afectar ese
régimen financiero que se establezca en San Andrés y Providencia y Santa
Catalina.
Cómo podría terminar afectando el conjunto del
sector nacional, porque puede tener afectaciones graves, ya se ha venido oyendo
en estas discusiones del TLC, las sensibilidades tan grandes que puede haber
con respecto a modificaciones legales, que amplíen, por llamarlo así, la
competencia del sector financiero extranjero, con el sector financiero
llamémoslo nacional, o que por lo menos opera en el territorio de Colombia.  En
este sentido, entonces, uno qué tendría que decir, ya voy terminando señor
Presidente, que aún, cuando si bien es cierto es muy probable que San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, por su condición de isla y todas las dificultades
que esto significa y todas las diferencias que eso le significa con el
territorio continental, muy seguramente requieren un tipo de economía especial,
eso no se discutiría, si habría que mirar en detalle, cómo hacer compatible ese
tipo de economía especial que pueda desarrollarse en esas islas, con las
contradicciones que puedan aparecer con sus relaciones con el continente, es
decir, aquí tocaría diseñar un mecanismo que balanceara las mejores
posibilidades el desarrollo de San Andrés y Providencia, pero sin que eso por
supuesto afectara negativamente o por lo menos en materia grave el desarrollo
nacional.
En ese sentido yo pienso que este es un
proyecto que habría que mirar con más detenimiento, pienso que el Congreso
debería tener más tiempo para mirar esto con más detalle y poder hacer las
consultas pertinentes, habida cuenta de que hay señalamiento, repito, de
instituciones que tienen autoridad, aun cuando no compartamos todo lo que
dicen, tiene la autoridad para opinar sobre estos temas, y además, máxime si el
proyecto ha hecho trámite por Comisión Segunda.
(…)
“Con la venia de la Presidencia y del Orador,
interpela el honorable Senador Aurelio Irragori Hormanza: (…)
(…) vería yo también que hay una serie de
problemas en el tema de la importación de vehículos, el que quiera llevar unos
vehículos allá los puede traer, yo podría traer un vehículo de Popayán sin
impuestos siempre y cuando lo traiga por San Andrés y Providencia, allá tenemos
una típica excepción de impuestos, excepción de aranceles, y eso le corresponde
estudiarlo a la Comisión Tercera Constitucional Permanente de Senado y de
Cámara y debería haber entrado, bueno esta parece que entró por el Senado, por
la Comisión Tercera del Senado, entró por Cámara pero entró por Comisión
Segunda, simplemente quiero hacer esas observaciones, no me voy a oponer al
proyecto pero si quiero que quede constancia de que uno vota  acá conociendo
que vota, parece muy complicado para quienes sabemos que hay vicios de forma de
procedimiento y que además se esta alterando uno de los temas más importantes
de la vida de los pueblos que es la seguridad en salud”
(...)
Con la venia de la Presidencia y del Orador,
interpela el honorable Senador Manuel Díaz Jimeno:
Yo al inicio de la exposición de la ponencia,
les dije que este proyecto había sido concertado con todos los sectores de la
Isla de San Andrés, políticos, económicos, sociales, isleños, raizales, con
todo el mundo, en ese mismo orden de ideas les comenté que todos los
Ministerios Senador Gaviria, Senador Robledo, todos los Ministerios del
Gobierno Nacional, conocen este proyecto y lo han apoyado, ha sido tanto el
apoyo que el proyecto inicial era de más de 130 artículos y quedó en 72
artículos con los avales y el visto bueno del Gobierno Nacional para el
proyecto, San Andrés actualmente se rige por la Ley 47 de 1993.   Con respecto
al tema doctor Iragorri, de la salud que le preocupó, aquí tengo la carta
del Invima del Ministerio de Protección Social, firmada por la secretaría
privada del Ministerio de Salud, en la cual está avalando el proyecto con una
modificación en la cual se incluye el concepto de cosméticos que no estaba
incluido dentro de la ponencia inicial, es decir que este proyecto tiene el
visto bueno del Ministerio de Salud y del Invima, por tanto no se va a
morir nadie en la isla por alguna mala cosa que se haga, aquí está todo y está
certificado y las unidades departamentales de salud y de saneamiento se
encargarán que ninguna de esas situaciones se logre presentar.
(...)
Con la venia de la Presidencia y del Orador,
interpela el honorable Senador Carlos Gaviria Díaz:
Pido a la Presidencia que me permita una
interpelación.  Es que mis observaciones no van en el sentido de la
conveniencia, me parece magnífico que se haya concertado que todas las
autoridades y los isleños conozcan y aprueben el contenido del proyecto, mis
dudas son de constitucionalidad, y el Senador Jesús Angel Carrizosa ha dicho que
lo que ocurre es que la isla tiene un estatuto especial, yo no lo ignoro pero
el estatuto de la isla no puede estar por encima de la Constitución y yo señalo
disposiciones que son francamente inconstitucionales a mi modo de ver, que
puedan ser corregidas desde luego.
(...)
Con la venia de la Presidencia hace
uso de la palabra el honorable Senador Julio Gallardo Archbold:
Gracias señor Presidente, en primer lugar
quiero agradecerle a la Presidencia, al Presidente, a la Mesa Directiva, y a
los honorables miembros del Senado, que me den la oportunidad de expresar
delante de ustedes los criterios y las informaciones en relación con este
proyecto de ley.   Este proyecto de ley fue presentado por los Representantes
del Departamento Archipiélago después de un proceso de concertación con los
diferentes estamentos de la comunidad isleña fue presentado el año 2002, a
consideración de la honorable Cámara de Representantes, desde ese entonces y
hasta ahora ha sufrido un proceso largo, meticuloso de concertación con el
Gobierno Nacional y con diferentes estamentos que han entregado sus inquietudes
o sus conceptos en relación con este proyecto de ley.
(...)
Así
que se debe Senadores, este proyecto de ley  que cuenta con el aval del
Ministerio de Hacienda lo que la Constitución ordena, ha sido, vuelvo y repito
concertado vuelto a concertar y con innumerables funcionarios que todos los
niveles del ejecutivo nacional, tal y como les costa a los señores ponentes de
ese proyecto, yo sí le pido el favor y la solidaridad a los señores Senadores,
al Senado de la República con el Departamento Archipiélago para que este
proyecto tenga viabilidad por cuanto de acuerdo al reglamento del Congreso, en
este momento tendría tiempo límite para su debate y aprobación.
(...)
Con la venia de la Presidencia y del
Orador, interpela el honorable Senador Luis Alfredo Ramos Botero:
Gracias, muchas gracias señor Presidente,
Señor Presidente y honorables.
Senadores este proyecto que viene de la
Cámara de Representantes, ha tenido una discusión durante el año anterior en su
Corporación y en esta legislación en la Comisión y ahora en la Plenaria del
Senado, por supuesto que es un proyecto de ley muy complejo porque tiene muy
distintos temas, sobre asuntos territoriales, financieros, pesqueros, agrícolas,
turísticos, de producción, etc.
Se tramitó en la Comisión Segunda
probablemente por ser un estatuto fronterizo, un estatuto especial, dándole esa
consideración, al Departamento Archipiélago de San Andrés y Providencia y Santa
Catalina, por lo tanto en ningún momento se quiso arrebatar esa función o esa
atribución de legislar sobre temas económicos y financieros a la Comisión
Tercera.  Sobre algunas inquietudes de aquí se han presentado especialmente a
las que en un oficio se refirió la ANDI, oficio de fecha 7 de junio dirigido al
Ministerio de Hacienda, creo que con la carta que hemos recibido los ponentes
del señor Ministro de Hacienda queda resuelto el debate pues el señor Ministro
dice y leo textualmente:
‘De acuerdo con lo dispuesto en el artículo
154 de la Carta Política, las iniciativas que contengan exenciones de impuestos
deben contar con el aval del Gobierno Nacional, en síntesis el texto propuesto
para segundo debate al Proyecto de la referencia reproduce en gran medida
tratamientos preferenciales que ya habían sido establecidos para el
Departamento Archipiélago de San Andrés y Providencia y Santa Catalina, sin
embargo se consagran dos modificaciones a este régimen que no conllevan un
impacto fiscal relevante por lo cual este despacho las coadyuva y hace
referencia al cupo de los viajeros para introducir al resto del país mercancías
que sube de 2.500 dólares a 3500.
Lo anterior porque la norma estableció
el monto inicial se ha reducido en términos reales producto de que el dólar
también es afectado por la inflación, en tal sentido simplemente se trata de
una actualización, y lo otro en cuanto trate del tema de envíos y mercancías en
cantidades no comerciales y dice que al respecto y en la medida que los
raizales y residentes tienen que acogerse al régimen de viajeros no se
presentaría un impacto fiscal adicional representativo al que las normas
implican’.
Es
decir, el Ministerio de Hacienda está dando una expresa aprobación a los
textos, especialmente a los que tienen que ver con los temas fiscales, de
suerte que en esto habría mucho que debatir, creo que los señores
representantes lo hicieron durante el término de un año, los Senadores lo han
tenido a su disposición durante todo ese período legislativo, y entiendo que es
importante darle el trámite al proyecto, para que ese tratamiento especial que
la misma Constitución da al Archipiélago de San Andrés y Providencia, pueda
quedar en este estatuto en el que obviamente no será un estatuto perfecto, pero
que contiene una serie de normas que tratan de estimular el comercio y las
distintas actividades que aquí se mencionan para darle mayor vida a ese
Departamento de Archipiélago de San Andrés y Providencia.   Muchas gracias
señor Presidente.”[47]
(subrayas fuera de texto)
4.1.5.10.  El Acta de Conciliación
y el texto conciliado del proyecto de ley No. 124 de 2002 -Cámara- y 152 de
2004 -Senado- en la Cámara de Representantes, que corresponde al texto aprobado
por el Senado en la sesión del diez y seis (16) de junio de 2004 fueron
publicados en la  Gaceta del Congreso No. 283 del 16 de junio de 2004 (págs.
16-21) así como  en la Gaceta del Congreso No. 284 del 16 de junio de 2004.
4.1.5.11.  El Acta de la Plenaria
del Senado de la República No. 53 correspondiente a la sesión ordinaria del
diecisiete (17) de junio de 2004, en la que consta la aprobación del Acta de
Conciliación al proyecto de ley No. 152 de 2004 –Senado- y No. 124 de 2002
–Cámara- fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 362 del 19 de julio de
2004 (págs. 93-98).
4.1.5.12.  El Acta de la Plenaria
de la Cámara de Representantes No. 113 correspondiente a la sesión ordinaria
del diecisiete (17) de junio de 2004, en la que consta la aprobación del Acta
de Conciliación al proyecto de ley No. 124 de 2002 –Cámara- y No. 152 de 2004
–Senado-,  fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 401 del 4 de agosto de
2004, (pág. 32 ).
4.1.5.13. Las Objeciones
Presidenciales por inconveniencia al proyecto de ley No. 124 de 2002 –Cámara- y
No. 152 de 2004 –Senado-, en relación con los artículos 15, 16, 31, 34, 36, 38,
49, 51, 52, 53 y 65 fueron publicadas en la   Gaceta del Congreso No. 445 del
19 de agosto de 2004, (págs. 11-12). El respectivo informe de objeciones  fue
publicado en la  Gaceta del Congreso No. 476 del 27 de agosto de 2004 (págs.
28-32) en relación con el Senado de la República  y  en la Gaceta del Congreso
No. 472 del 26 de agosto de 2004 (págs. 10-12) en el caso de la Cámara de
Representantes.
4.1.5.14.  El Acta de la Plenaria
del Senado de la República No. 08 correspondiente a la sesión ordinaria del
primero (1°) de septiembre de 2004, en la que consta la discusión y aprobación
del informe de Objeciones Presidenciales por inconveniencia al proyecto de ley
No. 152 de 2004 –Senado- y No. 124 de 2002 –Cámara-, fue publicada en la Gaceta
del Congreso No. 539 del 15 de septiembre de 2004, (págs. 8-10).
4.1.5.15.  El Acta de la Plenaria
de la Cámara de Representantes No. 131 correspondiente a la sesión ordinaria
del veintiuno (21) de septiembre de 2004, en la que consta la discusión y aprobación
del informe de Objeciones Presidenciales por inconveniencia al proyecto de ley
No. 124 de 2002 –Cámara- y No. 152 de 2004 –Senado-,  fue publicada en la
Gaceta del Congreso No. 666 del 2 de noviembre de 2004, (pág. 11).
4.1.5.16.  El texto finalmente
aprobado de la Ley 915 de 2004 fue publicado  en la  Gaceta del Congreso No.
668 del 9 de noviembre de 2004 (págs. 1-5).
4.1.6 No escapa a la Corte que
como lo pone de presente el señor Procurador  en el expediente  legislativo
constan  en el trámite dado en el Senado de la República tanto en la Comisión
Segunda constitucional como en Plenaria menciones en las ponencias respectivas
a “un largo y minucioso proceso de concertación con el Gobierno Nacional del
cual fueron surgiendo acuerdos sobre el texto de la iniciativa que están
plasmados en el pliego de modificaciones correspondiente”. Igualmente que
durante la discusión de la iniciativa en la  Comisión segunda y en la plenaria
del Senado de  la República los ponentes afirmaron que el proyecto había sido
conocido y apoyado por los Ministros relacionados con las materias incluidas en
ella y que prueba de ello es que “el proyecto inicial era de más de 130
artículos  y quedó en  72 artículos con los avales  y el visto bueno del
Gobierno nacional para el proyecto”.
Empero, la Corte  pone de
presente que  dichas menciones  no aluden de manera específica  a los artículos
acusados  y que obra prueba en el expediente Legislativo exclusivamente del
aval respecto de artículos diferentes a los acusados por el actor. Así se
desprende del  Acta de la sesión plenaria del Senado de la República No. 52
correspondiente a la sesión ordinaria del diez y seis (16) de junio de 2004, en
la que consta la aprobación en segundo debate al proyecto, sesión en la que se
suscitó precisamente sobre este punto una discusión –iniciada durante el debate
en comisión según consta en el Acta No 29 correspondiente a la sesión  del
veintinueve (29) de mayo de 2004 de la comisión Segunda-  acerca de la
ausencia de aval del Gobierno y en relación con la cual  los ponentes  hicieron
mención  de sendas comunicaciones de los Ministerios de Protección Social y del
Ministerio de Hacienda  respecto de  artículo  diferentes a los que  la Corte
analiza en esta providencia.
Cabe destacar particularmente
que la única prueba que obra en el expediente sobre el aval del Ministro de
Hacienda hace relación específica  a dos  disposiciones que  por no tener un
impacto fiscal relevante dicho despacho las coadyuva. Al respecto vale la pena
recordar el texto de la carta  del Ministro de Hacienda  leída en la plenaria
por uno de los ponentes.
Consta en lo pertinente en el
acta  respectiva lo siguiente:
“Con la venia de la Presidencia y del Orador,
interpela el honorable Senador Luis Alfredo Ramos Botero:
Gracias, muchas gracias señor Presidente,
Señor Presidente y honorables.
(…)
(C)reo que con la carta que hemos recibido
los ponentes del señor Ministro de Hacienda queda resuelto el debate pues el
señor Ministro dice y leo textualmente:
‘De acuerdo con lo dispuesto en el artículo
154 de la Carta Política, las iniciativas que contengan exenciones de impuestos
deben contar con el aval del Gobierno Nacional, en síntesis el texto propuesto
para segundo debate al Proyecto de la referencia reproduce en gran medida
tratamientos preferenciales que ya habían sido establecidos para el
Departamento Archipiélago de San Andrés y Providencia y Santa Catalina, sin
embargo se consagran dos modificaciones a este régimen que no conllevan un
impacto fiscal relevante por lo cual este despacho las coadyuva y hace
referencia al cupo de los viajeros para introducir al resto del país mercancías
que sube de 2.500 dólares a 3500.
Lo anterior porque la norma estableció el
monto inicial se ha reducido en términos reales producto de que el dólar
también es afectado por la inflación, en tal sentido simplemente se trata de
una actualización, y lo otro en cuanto trate del tema de envíos y mercancías en
cantidades no comerciales y dice que al respecto y en la medida que los
raizales y residentes tienen que acogerse al régimen de viajeros no se
presentaría un impacto fiscal adicional representativo al que las normas
implican’.
Es decir que en relación con el
aval del Ministro de Hacienda  al proyecto la única prueba que existe en el
expediente  se refiere al aval sobre artículos diferentes a los que se analiza
por la Corte en el presente proceso.
Cabe resaltar, de otra parte,
que  de los antecedentes legislativos  a que se hizo extensa mención  en el
acápite 4.1.5  de esta providencia  se desprende  i)  la manifestación por
parte de  uno de los ponentes -el  H. Representante Julio E. Gallardo
Archbold-  durante el debate surtido para la aprobación del  proyecto
respectivo en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes el convencimiento
que se tenía por su parte de  que no resultaba necesaria la iniciativa del
Gobierno para la expedición de las normas especiales a que alude el artículo
310 superior, ii)  que de los apartes transcritos y resaltados   del Acta N° 29
correspondiente a la sesión del   veintinueve (29) de mayo de 2004  de la
Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República,
-publicada en la Gaceta del Congreso No. 250 del 13 de mayo de 2005- en la que
consta la aprobación en primer debate  de los artículos acusados -votados
dentro de un bloque  de artículos respecto de los cuales se afirmó no existía
“ninguna dificultad”-  se desprende que varios intervinientes pusieron de
presente sus dudas sobre el apoyo dado por el Gobierno a la iniciativa y en
particular  de la existencia de aval para  las disposiciones  que según la
Constitución  requieren del mismo;  iii) que  en  el acta  No. 52
correspondiente a la sesión ordinaria del diez y seis (16) de junio de 2004,
relativa a la  aprobación en segundo debate al proyecto de ley No. 152 de 2004
-Senado- consta la manifestación de  algunos parlamentarios en el sentido del
desconocimiento, en este caso, de las disposiciones constitucionales respecto
del procedimiento aplicado para la aprobación del proyecto.
No se dan pues los supuestos que
llevaron a la Corte en una sentencia anterior a  aceptar que ante la ausencia
de una prueba concreta sobre el aval dado  por el Gobierno a una determinada
disposición,  la ausencia de elementos en contrario respecto de las menciones
hechas por los ponentes en el trámite respectivo bastaban para entender
cumplido el requisito señalado[48].
Téngase en cuenta que  como los
mismos ponentes señalaron se trató de un proyecto complejo  con materias que
requerían  en algunos casos aval del Gobierno y en otros  no y que las únicas
pruebas existentes lo que ponen de presente que  el Gobierno  efectivamente
avaló algunos artículos  pero que en relación con los que se acusan ello no fue
así.
4.1.7  Cabe señalar que el
argumento del señor Procurador según el cual  constituye  prueba del aval del
gobierno a  las disposiciones acusadas   el hecho de que éste no las haya
objetado por razones de inconstitucionalidad      -específicamente por
violación del artículo 154 superior- sino que haya limitado sus objeciones  al
proyecto  de ley “por la cual se dicta el Estatuto Fronterizo para el
Desarrollo Económico y Social del departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina” a aspectos de conveniencia de algunas
disposiciones diferentes de las que se  acusan en el presente caso, no toma en
cuenta que  -de acuerdo con la jurisprudencia constitucional a que se hizo
referencia en el acápite 4.1.1  de esta sentencia  en armonía con  el mandato
previsto en el artículo 154 superior y en el parágrafo del artículo 142 de la
Ley 5 de 1992[49]- la prueba de dicho aval
debe existir  “antes de su aprobación  en las plenarias” y en este sentido la
ausencia de objeciones posteriores no  puede entenderse como  una actuación que
sustituya el requisito señalado.
Cabe señalar además que en tanto
el requisito señalado  en el artículo 154 superior está establecido  para
salvaguardar las competencias del Gobierno en abstracto y no de un Gobierno en
particular  y  ha de entenderse enmarcado dentro del respeto del sistema de
equilibrios ínterorgánicos que establece la Constitución,  la eventual
inactividad del Gobierno  en estas circunstancias no puede entenderse en el
sentido de  dejar sin efectos la exigencia establecida en el artículo  154
superior y por tanto la obligación para la Corte de  examinar si existe o no
prueba  en el expediente del cumplimiento de la misma.
En la medida en que la prueba
sobre el aval del Gobierno a las disposiciones acusadas no se encuentra  en el
expediente Legislativo  y que como se ha visto  las menciones que en él se
hacen a la actuación del Gobierno no se refieren de manera especifica a los
artículos acusados y  que la única prueba que obra en el expediente sobre el
aval del Gobierno se limita a la aprobación dada por éste  a  disposiciones
diferentes a las  acusadas,  ha de concluirse por la Corte que en el presente
caso el requisito señalado en el artículo 154 superior  sobre iniciativa del
Gobierno  en el caso de los artículos 22 y 23 de la Ley 915 de 2004 no se cumplió.
4.1.8 En armonía con las
consideraciones anteriores la Corte  concluye que  las expresiones acusadas
contenidas en el primer inciso del artículo  22 y  los incisos primero y
segundo del artículo 23  de la Ley 909 de 2004  por referirse a  materias  que
corresponden a las señaladas  en los numerales 19 literal b)  y 22 del artículo
150 superior  y no haber   tenido para su expedición el aval  del Gobierno
resultan inexequibles en tanto se vulneró el artículo 154 constitucional.
Esa circunstancia hace que no sea
necesario que  la Corte  analice los demás cargos formulados por el actor en su
demanda.
Ahora bien, dado que el actor
solamente acusó las expresiones  “podrán realizar operaciones en moneda
extranjera exclusivamente en el departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, siempre que correspondan a operaciones
autorizadas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y demás normas
aplicables según la clase particular de institución financiera.  El Gobierno
Nacional podrá establecer normas especiales con el objeto de regular las
operaciones en moneda extranjera de tales establecimientos, con sujeción a los
objetivos y criterios establecidos en el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero”, del primer inciso del artículo 22 de la Ley 915 de 2004  y que
las mismas guardan una relación inescindible con el resto del inciso[50]
lo que procede es efectuar la unidad normativa del primer inciso del artículo
22  y declarar su inexequibilidad.
Como consecuencia de la
declaratoria de inexequibilidad de dichas disposiciones  la mención que se hace
en el tercer inciso del artículo 23 a las operaciones en moneda extranjera
resulta inexequible. Así mismo las expresiones “en el presente capítulo”
contenidas en el artículo 21  pierden su sustento.
En ese orden de ideas la Corte
declarará la inexequibilidad del primer  inciso del artículo 22, así como del
primer y segundo incisos  del artículo 23 de la Ley 915 de 2004. Igualmente
para que la decisión en relación con dichas disposiciones resulte congruente
declarará la inexequibilidad de las expresiones “en moneda extranjera”
contenidas en el tercer inciso del artículo 23, así como de las expresiones “en
el presente capítulo” contenidas en el artículo 21 de la misma ley  y así
se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.- Declarar INEXEQUIBLES,
las expresiones “en el presente capítulo” contenidas en el artículo 21
de la Ley 915 de 2004 “por la cual se dicta el Estatuto Fronterizo para el
Desarrollo Económico y Social del Departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina”.
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE,
el primer inciso del artículo 22 de la Ley 915 de 2004 “por la cual se dicta
el Estatuto Fronterizo para el Desarrollo Económico y Social del Departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina”.
Tercero.- Declarar INEXEQUIBLES,
el primero y segundo incisos del artículo 23 de la Ley 915 de 2004 “por la
cual se dicta el Estatuto Fronterizo para el Desarrollo Económico y Social del
Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina”.
Cuarto.- INHIBIRSE
para emitir pronunciamiento de fondo  en relación con la acusación formulada en
contra del tercer inciso del artículo 23 de la Ley 915 de 2004 “por la cual
se dicta el Estatuto Fronterizo para el Desarrollo Económico y Social del
Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina”, por
ineptitud sustancial de la demanda, con excepción de las expresiones “en
moneda extranjera” que se declaran INEXEQUIBLES.
Notifíquese, comuníquese,
cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver entre otras las Sentencias C-375 de 1999, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo y C-087 de 2002 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[2] Ver, entre otros, los autos 097 de 2001, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra y 244 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño y las sentencias
C-281 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-519 de 1998, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa; C-177 de 2001, M.P. Fabio Morón Díaz; C-1052 de 2001,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-452 de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería;
C-013 de 2000, C-362 de 2001 y C-045 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[3] Sentencia C-045 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[4] Sentencia C-044 de 1997, M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[5] Ver, entre otras, las sentencias C-509 de 1996, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa; C-236 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-013 de
2000, C-528/03, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-362 de 2001 y C-045 de 2003,
M.P. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[6] Ver, entre otras, las sentencias C-62 de 1998; M.P.
José Gregorio Hernández Galindo; C-329 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-584
de 2001 y C-300 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[7] Sobre las características y régimen del Banco de la
República y de la Junta Directiva del mismo, ver entre otras las Sentencias
C-485 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-529 de 1993, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz; C-050 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-070 de 1994,
M.P. Hernando Herrera Vergara; C-489 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo; C-341 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-615 de 1996 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz,  C-489 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-383
de 1999 y C-455 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-481 de 1999, M.P.
Alejandro Martínez Caballero; C-208 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell;
C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-566 de 2000, M.P. Carlos Gaviria
Díaz; C-1161 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-827 de 2001 y C-719
de 2004   M.P. Álvaro Tafur Galvis. C-536 de 2005 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
S.V. Jaime Araujo Rentería,       C-343  de 2006 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[8] Ver al respecto en particular las  sentencias C-827
de 2001 y C-719 de 2004  cuyos considerandos a continuación se reiteran.
[9] En relación con los antecedentes históricos de ese
modelo ver la sentencia C-383/99 M.P. Alfredo Beltrán Sierra S.V. Eduardo
Cifuentes Muñoz Vladimiro Naranjo Mesa. En relación con el detalle del modelo
de interrelaciones  Legislador - Gobierno - Banco de la República y las
competencias respectivas, ver la Sentencia C-827/01 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
S.V. Jaime Araujo Rentería  y Rodrigo Escobar Gil.
[10] Ver la sentencia C-827 de 2001.
[11] ARTÍCULO 371.— El Banco de la
República ejercerá las funciones de banca central. Estará organizado como
persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial
y técnica, sujeto a un régimen legal propio.
Serán funciones
básicas del Banco de la República: regular la moneda, los cambios
internacionales y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las reservas
internacionales; ser prestamista de última instancia y banquero de los
establecimientos de crédito; y servir como agente fiscal del gobierno. Todas
ellas se ejercerán en coordinación con la política económica general.
El
Banco rendirá al Congreso informe sobre la ejecución de las políticas a su
cargo y sobre los demás asuntos que se le soliciten.
ARTÍCULO 372.— La junta
directiva del Banco de la República será la autoridad monetaria, cambiaria y
crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley. Tendrá a su cargo la
dirección y ejecución de las funciones del Banco y estará conformada por siete
miembros, entre ellos el Ministro de Hacienda, quien la presidirá. El Gerente
del Banco será elegido por la junta directiva y será miembro de ella. Los cinco
miembros restantes, de dedicación exclusiva, serán nombrados por el Presidente
de la República para períodos prorrogables de cuatro años, reemplazados dos de
ellos, cada cuatro años. Los miembros de la junta directiva representarán
exclusivamente el interés de la Nación.
El
Congreso dictará la ley a la cual deberá ceñirse el Banco de la República para
el ejercicio de sus funciones y las normas con sujeción a las cuales el
Gobierno expedirá los estatutos del Banco en los que se determinen, entre otros
aspectos, la forma de su organización, su régimen legal, el funcionamiento de
su junta directiva y del consejo de administración, el período del gerente, las
reglas para la constitución de sus reservas, entre ellas, las de estabilización
cambiaria y monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades.
El
Presidente de la República ejercerá la inspección, vigilancia y control del
Banco en los términos que señale la ley.
ARTÍCULO 373.—
El Estado, por intermedio del Banco de la República, velará por el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda.
El
Banco no podrá establecer cupos de crédito, ni otorgar garantías a favor de
particulares, salvo cuando se trate de intermediación de crédito externo para
su colocación por medio de los establecimientos de crédito, o de apoyos
transitorios de liquidez para los mismos. Las operaciones de financiamiento a
favor del Estado requerirán la aprobación unánime de la junta directiva, a
menos que se trate de operaciones de mercado abierto. El legislador, en ningún
caso, podrá ordenar cupos de crédito a favor del Estado o de los particulares.
[12] Sobre el particular, Mariano Magide Herrero, Límites
Constitucionales de las Administraciones Independientes, en especial Capítulos
V y VI “La independencia del Banco de España como autoridad monetaria. Un caso
pecualiar que ha de valorarse desde la perspectiva de su integración en el
Sistema Europeo de bancos centrales”, INAP. Madrid. 2000. Conseil d’ Etat. Etudes et Documents N°
52. 2001. Les autorites administratives
independantes Raport Públic París 2001. Andrés Betancor Rodríguez. Las
autoridades Independientes. Tecnos. Madrid. 1994.
[13] Entre las más recientes, ver la sentencia C-401 de
2001, M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[14]
Sentencia C- 827/01 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
S.V. Jaime Araujo Rentería  y Rodrigo Escobar Gil.
[15] Sentencia C-050 de 1994, M.P. Hernando Herrera
Vergara.
[16] Corte Constitucional. Sentencia C-341 de 1996, M.P.
Antonio Barrera Carbonell.
[17] Sentencia C- 489/94 M.P. Jose Gregorio Hernández
Galindo. En el mismo sentido ver entre otras las sentencias C-455 de 1999, M.P.
Alfredo Beltrán Sierra, C-481/99 M.P. Alejandro Martinez Caballero  C- 208/00
M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[18] Parágrafo del artículo 11 de la Ley 191 de 1995 “por
medio de la cual se dictan disposiciones  sobre zonas de fronteras”.
[19] Ver sentencia C- 615/96 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
Ver en el mismo sentido  entre otras la sentencia C-661/98 M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[20]
En desarrollo de las normas constitucionales que
asignaron al Banco de la República la función de regular los cambios
internacionales, y de la Ley 31 de 1992, entre otras, la Junta Directiva del
Banco de la República expidió la resolución 21 de 1993, por medio de la cual se
reguló la materia cambiaria Resolución que fue objeto de algunas modificaciones
parciales. Actualmente la Resolución 8 de 2000 -objeto igualmente de algunas
modificaciones parciales-,  junto con las leyes  9ª de 1991; 31 de 1992 y el
Decreto 1735 de 1993, conforman lo que podría denominarse el estatuto cambiario
que actualmente rige en el país.
[21] Sentencia C- 615/96 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[22] Ver
entre otras las sentencias C-530/93  y C-039/00 M.P. Alejandro Martínez
Caballero, C-086/94 Jorge Arango Mejía,  C- 053/99 M.P.  Eduardo Cifuentes Muñoz,  C-454/99 M.P. Fabio Morón Díaz, T-1117/02 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa, C-1118/04 M.P. Álvaro Tafur Galvis. .
[23] ARTÍCULO 310. El departamento Archipiélago de
San Andrés, Providencia y Santa Catalina se regirá, además de las normas
previstas en la Constitución y las leyes para los otros departamentos, por las
normas especiales que en materia administrativa, de inmigración, fiscal, de
comercio exterior, de cambios, financiera y de fomento económico establezca el
legislador.
Mediante
ley aprobada por la mayoría de los miembros de cada cámara se podrá limitar el
ejercicio de los derechos de circulación y residencia, establecer controles a
la densidad de la población, regular el uso del suelo y someter a condiciones
especiales la enajenación de bienes inmuebles con el fin de proteger la
identidad cultural de las comunidades nativas y preservar el ambiente y los
recursos naturales del Archipiélago.
Mediante la
creación de los municipios a que hubiere lugar, la Asamblea Departamental
garantizará la expresión institucional de las comunidades raizales de San
Andrés. El municipio de Providencia tendrá en las rentas departamentales una
participación no inferior del 20% del valor total de dichas rentas.
[24] Ver
entre otras las sentencias C-530/93  y C-039/00 M.P. Alejandro Martínez Caballero,
C-086/94 Jorge Arango Mejía,  C- 053/99 M.P.  Eduardo Cifuentes Muñoz,  C-454/99
M.P. Fabio Morón Díaz, T-1117/02 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-1118/04
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[25] Sentencia
C-454/99 M.P. Fabio Morón Díaz.
[26]
Ver la Sentencia C-1118/04 M.P. Álvaro
Tafur Galvis.
[27] Sentencia C-530 de 1993 M.P. Alejandro Martínez
Caballero. En el mismo sentido ver la Sentencia C-039/99 M.P.
Alejandro Martínez Caballero y la Sentencia T-117/02 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[28] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[29] El Estatuto ratifica al Archipiélago como Puerto Libre. Es decir que a
su territorio podrán introducirse mercancías, bienes y servicios extranjeros,
excepto armas, estupefacientes, mercancías prohibidas y precursores para
fabricar narcóticos.
Establece
que la introducción de los productos y servicios autorizados estará libre del
pago de tributos aduaneros y sólo causará un impuesto único al consumo
equivalente al 10 por ciento como tope máximo.
La
Ley indica la forma como los raizales y residentes en San Andrés pueden
beneficiarse con las actividades comerciales y la forma como operará el régimen
de Puerto Libre.
También
contiene disposiciones relacionadas con la constitución del Archipiélago en
zona especial de producción y generación de empleo. Establece que las
mercancías, bienes y servicios producidos en el departamento y en el país
podrán ser exportados libremente desde el departamento insular.
[30] ARTÍCULO 156. La Corte Constitucional, el Consejo
Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado,
el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación, el Contralor
General de la República, tienen la facultad de presentar proyectos de ley en
materias relacionadas con sus funciones.
[31] ARTÍCULO 150.— Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por
medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
(…)
3.         Aprobar el plan nacional de desarrollo y de
inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la
determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su
ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los
mismos.
(…)
7. Determinar la estructura de la administración
nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar
la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro
de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de
empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta.
(…)
9.         Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar
contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales. El Gobierno
rendirá periódicamente informes al Congreso sobre el ejercicio de estas
autorizaciones.
(…)
11.
Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración.
(…)
19.
Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los
cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:
a)         Organizar
el crédito público;
b)         Regular
el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en
concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta
Directiva del Banco de la República;
(…)
e)         Fijar
el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros
del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública;
(…)
22.
Expedir las
leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete
desempeñar a su Junta Directiva.
(…)
[32] Ver en este sentido entre otras las sentencias C-065
de 2002  M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-1177 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[33] Ver entre otras la Sentencia C-121 de 2003 M.P. Clara
Inés Vargas Hernández   A.V. Eduardo Montelegre Lynett.
[34] Sentencia C-1707 de 2000 M.P. Cristina Pardo
Schlesinger. En el mismo sentido, ver la Sentencia C-807 de 2001 M.P. Rodrigo
Escobar  Gil.
[35] Sentencia C-266/95, M.P.
Hernando Herrera Vergara.
[36] Sentencias C-498 de 1998
y C-992 de 2001
[37] La Corte en Sentencias C-266 de 1995 y C-032 de 1996
se refirió expresamente al aval ministerial a los proyectos de ley
[38] Ver
sentencia C- 121/03 M.P. Clara Inés Vargas Hernández A.V. Eduardo Montelegre Lynnet.
[39] Ver
sentencia C-370/04
[40] Artículo 21. Operaciones autorizadas a los
establecimientos de crédito.  Con el fin de facilitar la
consolidación del Centro Financiero Internacional creado mediante la Ley 47 de
1993, las operaciones que realicen los establecimientos de crédito que se constituyan
en el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, se
regirán por lo previsto en el presente capítulo, en el Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero y demás normas que le sean aplicables. (se subraya lo
acusado)
Artículo 22. Los
establecimientos constituidos conforme al artículo anterior, además de las
operaciones autorizadas en moneda legal, podrán realizar operaciones en
moneda extranjera exclusivamente en el departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, siempre que correspondan a operaciones
autorizadas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y demás normas
aplicables según la clase particular de institución financiera.  El Gobierno
Nacional podrá establecer normas especiales con el objeto de regular las
operaciones en moneda extranjera de tales establecimientos, con sujeción a los
objetivos y criterios establecidos en el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero.
La
Superintendencia Bancaria tendrá las mismas facultades de supervisión
atribuidas por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, sobre los
establecimientos de crédito así constituidos. (se subraya lo acusado)
Artículo 23. La
Junta Directiva del Banco de la República reglamentará la forma como los
establecimientos de crédito realizarán operaciones en moneda extranjera en el
territorio continental, así como la unidad de cuenta y unidad de pago
especiales de las operaciones en moneda extranjera realizadas en el
Archipiélago, de tal forma que se cumpla con los propósitos de esta ley.
Para efectos de lo dispuesto en el presente capítulo, el Banco de la
República y su Junta Directiva podrán establecer normas especiales en relación
con los establecimientos constituidos conforme con el presente capítulo, para
el ejercicio de sus funciones como prestamista de última instancia o para
regular la circulación monetaria y en general la liquidez del mercado
financiero y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la
economía, velando por la estabilidad del valor de la moneda; y en particular,
las señaladas en la Ley 9ª de 1991, artículo 3°, parágrafo 1°.   (se subraya lo acusado)
Así
mismo, el Gobierno Nacional señalará las normas generales conforme a las cuales
la Junta Directiva del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras,
Fogafín, organizará el seguro de depósito para las operaciones en moneda
extranjera realizadas por las entidades de que trata el presente
capítulo.”   (se subraya el aparte
respecto del cual se ha considerado que existe demanda en forma)
[41] Artículo 3o.- Funciones de regulación. Las funciones
consagradas en este título serán ejercidas por el Gobierno Nacional y por
conducto de la Junta Monetaria en los casos contemplados en los artículos 4o.,
5o., 6o., 7o., 8o, 9o., 10, 11 y 12 y 13 y del Consejo Nacional de Política
Económica y Social las previstas en el artículo 13.
Parágrafo
1o. El Gobierno Nacional, con sujeción a los principios generales y a las demás
disposiciones de este título y las de la Ley 6a. de 1971 podrá expedir
regulaciones cambiarias y aduaneras de carácter especial, adecuadas a las
necesidades específicas de la Costa Atlántica y Pacífica, con una banda que en
ningún caso podrá exceder de los 100 kilómetros del litoral, y de la
Intendencia de San Andrés y Provìdencia.
(…)
(…)
Artículo
5o.- Regulación de las operaciones de cambio. Las operaciones de cambio podrán
regularse por el Gobierno Nacional. Para este efecto, únicamente podrá
establecer controles o actuaciones administrativas con el objeto de verificar
la naturaleza de la transacción y el cumplimiento de las regulaciones
correspondientes. NOTA:" La remisión
que en el último renglón del artículo. se hace al artículo 13, en lo que se
refiere al Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, debe
entenderse efectuada al artículo 15 de la Ley"
Artículo
6o.- Mercado cambiario. El mercado cambiario estará constituido por la
totalidad de las divisas que deban ser transferidas o negociadas por conducto
de los intermediarios que se autoricen en desarrollo de esta Ley. El Gobierno
Nacional fijará las normas tendientes a organizar y regular el funcionamiento
de este mercado. Además, establecerá las operaciones de cambio cuyo producto o
moneda extranjera no deba ser transferido o negociado a través del mercado
cambiario y los mecanismos que podrán utilizarse para la posesión o negociación
de las divisas correspondientes en el país.
Parágrafo.
Los ingresos de divisas por concepto de servicios prestados por residentes en
el país, quedarán exentos de la obligación de ser transferidos o negociados a
través de mercado cambiario. Sin perjuicio de lo anterior, estos ingresos
podrán ser regulados por la Junta Monetaria.
Lo
dispuesto en este parágrafo no será aplicable en el evento que las reservas
internacionales lleguen a ser inferiores a tres meses de importaciones.
Artículo
7o.- Tenencia de divisas por residentes en el país. Será libre la tenencia,
posesión y negociación de divisas que no deban ser transferidas o negociadas
por medio del mercado cambiario. En todo caso, dentro de la libertad
autorizada, el Gobierno Nacional podrá regular estas operaciones con sujeción a
los propósitos contenidos en el artículo 2o. de esta Ley.
Artículo
8o.- Intermediarios del mercado cambiario. El Gobierno Nacional determinará los
intermediarios del mercado cambiario con base en cualquiera de los siguientes
criterios:
a)
Que se trate de instituciones financieras.
b)
Que se trate de entidades cuyo objeto exclusivo consista en realizar
operaciones de cambio.
El
Gobierno Nacional establecerá los requisitos y condiciones de las
operaciones
de cambio que podrán realizar los diferentes tipos de intermediarios del
mercado cambiario, así como los requisitos que deberán cumplir los
intermediarios para operar en el mercado.
Los
intermediarios de mercado cambiario tendrán el deber de colaborar
activamente
con las autoridades del régimen cambiario y de comercio exterior.
Artículo
9o.- Ingresos y egresos de divisas. En consonancia con lo dispuesto en esta Ley
los ingresos y egresos de divisas, en particular los derivados de las
operaciones de comercio exterior, endeudamiento externo, inversiones, servicios
y transferencias y compraventa de tecnología y las remesas de utilidades y
giros de residentes, podrán ser regulados por el Gobierno Nacional. En
desarrollo de lo anterior, se determinarán las operaciones que puedan dar lugar
a compra y venta de divisas en el mercado cambiario, así como los requisitos y
condiciones que deberán cumplirse para el efecto.
Artículo
10.- Para las operaciones que deban canalizarse a través del mercado cambiario,
podrá admitirse la negociación y tenencia de divisas en forma directa en el
exterior, mediante mecanismos tales como los de compensación o de cuenta
corriente, para lo cual se dictarán las regulaciones necesarias.
Artículo
11.- Régimen de endeudamiento externo. Las regulaciones que establezca el
Gobierno Nacional con el endeudamiento externo, público o privado, deberá
buscar que su contratación se realice en términos comerciales y que no
ocasionen presiones inconvenientes o inmoderadas sobre el mercado cambiario y
monetario.
Para
tal fin, podrán reglamentarse con carácter general los plazos, intereses,
finalidad y demás condiciones del endeudamiento externo.
Artículo
12.- Participación del Banco de la República. Las reservas internacionales del
banco de la República se administrarán con los criterios de seguridad, liquidez
y rentabilidad y con el propósito de contribuir al equilibrio del mercado
cambiario.
Las
operaciones en moneda extranjera y de financiación externa del Banco de la
República se sujetarán a las regulaciones especiales que adopte el Gobierno
Nacional en desarrollo de esta Ley y de sus facultades constitucionales. Dichas
regulaciones comprenderán la naturaleza y forma de intervención del Banco de la
República en el mercado cambiario y podrán disponer que esa entidad actúe como
intermediario del mercado cambiario.
Artículo
13.- Oro. La compra, venta y posesión de oro en polvo, en barra o amonedado
será libre. El Gobierno Nacional por un término de dos años improrrogables,
podrá regular estas actividades y dispondrá quiénes podrán realizar las
exportaciones de oro en polvo, barra o amonedado.
Parágrafo.
Continuarán vigentes los impuestos al oro y el Gobierno Nacional, antes de
entrar en funcionamiento el libre comercio de que trata este artículo,
reglamentará lo necesario para garantizar el normal y completo recaudo de los
impuestos para los municipios productores.
(…)
Artículo
16.- Mediante reglas de carácter general, el Gobierno Nacional podrá determinar
cuáles empresas de servicios inherentes al sector de hidrocarburos, por su
dedicación exclusiva al sector, podrán celebrar contratos dentro del país en
divisas y disponer para su manejo del mismo régimen aplicable a las empresas
petroleras.
Conforme
a lo dispuesto en el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 y con las salvedades
que el mismo artículo contempla, y manteniendo las atribuciones otorgadas por
la Ley 51 de 1989 a la Comisión Nacional de Energía, no será obligatorio
reintegrar al país el producto en divisas de las exportaciones de petróleo que
realicen las empresas petroleras.
(…)
Artículo
22.- La totalidad de los ingresos en moneda extranjera provenientes de las
exportaciones de café correspondientes al precio del reintegro mínimo fijado
por la Junta Monetaria, deberá reintegrarse por conducto del Banco de la
República.
El
Fondo Nacional del Café podrá mantener recursos en un Fondo de moneda
extranjera con el objeto de atender los egresos que se causen en el exterior
por concepto de inversiones y gastos de comercialización del café, publicidad,
funcionamiento de oficinas y empréstitos que adquieran en moneda extranjera de
acuerdo con el presupuesto que se elaborará anualmente y que será aprobado por
el Comité Nacional de Cafeteros y la Junta Monetaria y que estará sometido al
control de la Contraloría General de la República.
La
Oficina de Cambios del Banco de la República contabilizará como reintegros los
traslados que se hagan a este fondo, de conformidad con el presupuesto
aprobado.
Sobre
los gastos, pagos de empréstitos e inversiones decomercialización
presupuestados de los que habla el inciso anterior no se aplicarán las
contribuciones y transferencias de que tratan los artículos 19 y 20 de la
presente Ley.
La
Federación informará mensualmente a la Oficina de Cambios del Banco de la
República sobre los movimientos del Fondo a que se refiere el presente
artículo.
Parágrafo.
Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículo 3o. y 11 de la presente Ley, el
Banco de la República podrá aceptar reintegros anticipados por concepto de
exportaciones de café.
(…)
Artículo
27.- Mercado del futuro y de opciones. Las personas naturales y jurídicas
domiciliadas en el país podrán efectuar operaciones de cobertura en los
mercados internacionales de futuros y de opciones del exterior siempre y cuando
cumplan con el reglamento que para tal efecto expida la Junta Monetaria. Podrá
establecerse en Colombia un mercado paralelo de futuros para determinar el
precio de los productos agropecuarios, de acuerdo con reglamentaciones que expida
el Gobierno.
Artículo
28.- Estipulación de obligaciones en moneda extranjera. Las obligaciones que se
pacten en monedas o divisas extranjeras se cubrirán en la moneda o divisa
estipulada, si fuere legalmente posible; en caso contrario se cubrirán en moneda
legal colombiana, en los términos que fije la Junta Monetaria mediante normas
de carácter general.
(…)
Artículo
31.- Las personas autorizadas para poseer divisas, podrán además con estas,
comprar títulos de deuda externa registrada en la Oficina de Cambios del Banco
de la República.
Para
el efecto deben renunciar al derecho a giro de los intereses y amortizaciones
de tales títulos, siempre y cuando la adquisición de los títulos y la renuncia
del derecho a giro no estén prohibidas en los contratos originales de
empréstito y se ciñan a las condiciones pactadas en los mismos.
Cuando
los contratos originales no permitan la renuncia al derecho a giro, se
establecerán los mecanismos supletorios para garantizar el reintegro de los
intereses y amortizaciones, a través del Banco de la República.
La
renuncia al derecho a giro, cuando no sea prohibido en estos contratos, se hará
mediante la cancelación del registro cambiario ante la Oficina de Cambios del
Banco de la República.
El
Gobierno reglamentará las condiciones para efectuar el reintegro de los
intereses y amortizaciones, en los casos en los cuales los contratos de
empréstito no permitan la renuncia al derecho a giro.
El
servicio de los títulos adquiridos en desarrollo del presente artículo, y su
redención estarán a cargo de las entidades emisoras y se mantendrán las
responsabilidades originales; los pagos por concepto de amortización e
intereses se harán a la tasa de cambio vigente el día del correspondiente pago.
Parágrafo.
Las instituciones financieras, en su calidad de intermediarias del mercado
cambiario, podrán también utilizar las divisas que no estén obligadas a vender
al Banco de la República, para adquirir títulos de deuda externa registrada en
la Oficina de Cambios del Banco de la República.
[42] Corte Constitucional, Sentencia C-1250/01 MP. Manuel
José Cepeda.
[43] Ver Sentencia C-339/03 M.P. Clara Inés Vargas
Hernández
[44] Ver entre otras las sentencias C-482/02 M.P. Álvaro
Tafur Galvis en la que se examinaron las objeciones al Proyecto de Ley No. 87/01 Senado
- 148/01 Cámara “Por la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de
Bacteriología, se dicta el código de Bioética y otras disposiciones”  y
donde  se declaró la inexequibilidad  del artículo 12 de dicho proyecto que
creó un “Consejo Nacional de Bacteriología”, C-399/03 M.P. Clara Inés
Vargas Hernández en la cual se  estudiaron las objeciones formuladas en contra
del Proyecto de Ley No. 211/01 Senado - 142/01 Cámara, “Por el cual se
autorizan obras de infraestructura e interés social en el municipio de Sevilla,
departamento del Valle del Cauca, con motivo del centenario de su fundación”,
C-570/04 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa en la que se declaró la
inexequibilidad del parágrafo del
artículo 78 de la Ley 842 de 2003 “Por la cual se
modifica la reglamentación del ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones
afines y de sus profesiones auxiliares, se adopta el Código de Ética
Profesional y se dictan otras disposiciones”.
[45] Ver la intervención del H. Representante Julio
Eugenio Gallardo Archbold Gaceta del Congreso No. 252 del 6 de
junio de 2003 en el Acta No. 31 correspondiente a la sesión ordinaria del cinco
(5) de diciembre de 2002 de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la
Cámara de Representantes
[46] Ver sentencia C- 615/96
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  Ver en el mismo sentido  entre otras la
sentencia C-661/98 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[47] - Gaceta del Congreso No. 361 del 19 de julio
de 2004  (pág. 8)
[48] Ver Sentencia C-370/04
M.P.  Jaime Córdoba Triviño  y Alvaro Tafur Galvis . S.V. Jaime Araujo
Rentería,  Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Linett ,  S.P.V.
Alvaro Tafur Galvis.
[49] ARTICULO 142. Iniciativa privativa del Gobierno. Sólo podrán ser
dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno, las leyes referidas a las
siguientes materias:
1. Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas que hayan de
emprenderse o continuarse.
2. Estructura de la administración nacional.
3. Creación, supresión o fusión de Ministerios, Departamentos Administrativos,
Superintendencias, Establecimientos Públicos y otras entidades del orden
nacional.
4. Reglamentación de la creación y funcionamiento de las Corporaciones
Autónomas Regionales.
5. Creación o autorización de la constitución de empresas industriales y comerciales
del Estado y sociedades de economía mixta.
6. Autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos,negociar empréstitos y
enajenar bienes nacionales.
7. Fijación de las rentas nacionales y gastos de la administración (Presupuesto
Nacional).
8.
Banco de la República y funciones de competencia para su Junta Directiva.
9. Organización del crédito público.
10. Regulación del comercio exterior y fijación del régimen de cambio
internacional.
11. Fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de
los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
12. Participaciones de los municipios, incluyendo los resguardos indígenas, en
las rentas nacionales o transferencias de las mismas.
13. Autorización de aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales
o comerciales.
14. Exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.
15. Fijación de servicios a cargo de la Nación y de las entidades
territoriales.
16. Determinación del situado fiscal, esto es, el porcentaje de los ingresos
corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito
Capital y los Distritos Especiales de Cartagena y Santa Marta.
17. Organización, administración, control y explotación de los monopolios
rentísticos que estarán sometidos a un régimen propio.
18. Referendo sobre un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso
incorpore a la ley. (Exequible “bajo el
supuesto  de que no excluye la iniciativa popular  para presentar proyectos  de
reforma constitucional que sean sometidos a referendo y que el mismo Congreso
incorpore a la Ley” Sentencia C-643/00 M.P. Alvaro Tafur Galvis)
19. Reservación para el Estado de determinadas actividades estratégicas o
servicios públicos, con indemnización previa y plena a las personas que en
virtud de esta Ley queden privadas del ejercicio de una actividad lícita.
20.
Leyes aprobatorias de los Tratados o Convenios que el Gobierno celebre con
otros Estados o con entidades de derecho internacional.
PARAGRAFO.
El Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que
curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique. La coadyuvancia
podrá efectuarse antes de la aprobación en las plenarias.
[50] Artículo 22. Los establecimientos constituidos conforme al artículo anterior, además
de las operaciones autorizadas en moneda legal, podrán realizar operaciones
en moneda extranjera exclusivamente en el departamento Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina, siempre que correspondan a operaciones
autorizadas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y demás normas
aplicables según la clase particular de institución financiera.  El Gobierno
Nacional podrá establecer normas especiales con el objeto de regular las
operaciones en moneda extranjera de tales establecimientos, con sujeción a los
objetivos y criterios establecidos en el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero.(…)