C-034-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-034/14
CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Pruebas/ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-Reglas
generales sobre el decreto de pruebas
ACTO ADMINISTRATIVO QUE DECIDE SOLICITUD
DE PRUEBAS-Improcedencia
de recursos
DEBIDO PROCESO-Contenido y alcance
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Facultad de aportar y controvertir las pruebas
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Principio inherente al Estado
de Derecho, cuyas características esenciales son el ejercicio de funciones bajo
parámetros normativos previamente establecidos y la erradicación de la
arbitrariedad
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Definición/DEBIDO PROCESO-Se extiende a
toda clase de actuaciones administrativas
DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Jurisprudencia constitucional
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Distinción entre garantías previas y garantías
posteriores
La jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre
las garantías previas y posteriores que implica el derecho al debido proceso en
materia administrativa. Las garantías mínimas previas se relacionan con
aquellas garantías mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución
de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como el acceso libre y
en condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de
defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e
independencia de los jueces, entre otras. De otro lado, las garantías mínimas
posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de
una decisión administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la
jurisdicción contenciosa administrativa.
EXTENSION DE GARANTIAS DEL DEBIDO PROCESO
AL AMBITO ADMINISTRATIVO-No implica que su alcance sea idéntico en
la administración de justicia y en el ejercicio de la función pública
La extensión de las garantías del
debido proceso al ámbito administrativo no implica, sin embargo, que su alcance
sea idéntico en la administración de justicia y en el ejercicio de la función
pública. A pesar de la importancia que tiene para el orden constitucional la
vigencia del debido proceso en todos los escenarios en los que el ciudadano
puede ver afectados sus derechos por actuaciones públicas (sin importar de qué
rama provienen), es necesario que la interpretación de las garantías que lo
componen tome en consideración los principios que caracterizan cada escenario,
así como las diferencias que existen entre ellos.
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Función
DEBIDO PROCESO JUDICIAL-Imposibilidad de realizar traslación mecánica de sus
contenidos al debido proceso administrativo
La imposibilidad de realizar una traslación mecánica
de los contenidos del debido proceso judicial al debido proceso administrativo
se fundamenta en que éste último se encuentra regido por una doble categoría de
principios rectores de rango constitucional que el legislador debe tener en
cuenta a la hora de diseñar los procedimientos administrativos, de un lado, las
garantías adscritas al debido proceso y de otra, los principios que gobiernan
el recto ejercicio de la función pública.
DEBIDO PROCESO-Ambito de desarrollo/DEBIDO PROCESO-Garantías
mínimas/DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Característica de especial
relevancia en la Constitución
DERECHO A APORTAR Y CONTROVERTIR PRUEBAS-Componente del derecho fundamental al debido proceso/DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Involucra los derechos de defensa y
contradicción
ESTRUCTURA PROBATORIA DE LOS PROCESOS
JUDICIALES-Contenido
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA DE
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS-Alcance/POTESTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS-Límites
El Legislador tiene la potestad de transformar en
leyes de la República sus decisiones políticas, mediante la discusión
democrática. Sin embargo, está sujeto al respeto por las normas de la
Constitución Política y muy especialmente a asegurar la vigencia y eficacia de
los derechos fundamentales; y corresponde al Tribunal Constitucional evaluar el
respeto de esos principios mediante análisis de razonabilidad y
proporcionalidad de las decisiones legislativas. Además de este panorama
general sobre la cláusula general del Congreso, existen escenarios específicos
en los que la Constitución prevé expresamente la necesidad de un desarrollo
legislativo, o incluso establece reserva para el desarrollo de determinados
temas, en cabeza del Legislador, lo que excluye la participación de otras
autoridades en el desarrollo de esas materias. En esos espacios, el margen de
acción del Legislador es aún más amplio, como lo ilustran especialmente los
ámbitos tributario y penal. En la misma dirección, la
Corporación ha explicado que corresponde al Legislador el desarrollo del
debido proceso, mediante la definición legal de las normas que estructuran los
procedimientos judiciales y administrativos, ámbito en el que le corresponde
establecer su objeto, etapas, términos, recursos, y demás elementos propios de
cada actuación. En la sentencia C-598 de 2011 (MP. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub; SPV. María Victoria Calle Correa], expresó la
Corte: “Se ha entendido, entonces, que en materia
de procedimientos la libertad de configuración posee mayor amplitud que en
otros ámbitos, pues así lo disponen los artículos 150 constitucional, numeral 1
y 2, en concordancia con los artículos 29,86,87,228 y 229 constitucionales, que
lo facultan para establecer requisitos, tiempos, procedimientos, recursos,
etc., de manera que el Legislador puede regular el derecho de acceso a la
administración de justicia pero no tornarlo ilusorio, “razón por la que
se exige que las restricciones que en virtud de esa potestad legislativa se
lleguen a imponer, deben ser proporcionales frente a este derecho fundamental y
al principio constitucional consagrado en el artículo 238, según el cual lo
sustancial debe primar sobre lo formal”. En ese marco, es posible concluir que (i)
el Legislador posee una facultad de configuración de procedimientos
administrativos de especial amplitud; (ii) dentro de esa potestad se incluye el
diseño de los procedimientos, sus etapas, recursos y términos, entre otros
aspectos; (iii) la regulación de esos procedimientos no puede desconocer los
mínimos expresamente establecidos en la
Constitución (artículo 29 y 228) y la jurisprudencia constitucional; (iv)
además de esos mínimos, la regulación legislativa debe respetar los principios
superiores de la Constitución, aspecto que (iv) corresponde verificar a este
Tribunal, cuando así lo requiera fundadamente un ciudadano, y bajo los
lineamientos de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
PROCESO JUDICIAL Y PROCESO ADMINISTRATIVO-Distinción/CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE
PROCEDIMIENTOS-Respeto por el principio democrático/CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS-Test de razonabilidad y
proporcionalidad/TEST DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD-Jurisprudencia
constitucional
Si bien
una de las características más destacadas del orden constitucional adoptado en
1991 es la extensión de las garantías del debido proceso a toda actuación
administrativa, también ha señalado la Corte que su extensión y aplicación no
es idéntica a la que se efectúa en el ámbito judicial. Como se indicó en los
fundamentos normativos de esta providencia, ello obedece a dos razones: La
primera es que, el debido proceso judicial se encuentra ligado a la
materialización de los derechos, la protección de la
Constitución o de la ley; en tanto que la actuación administrativa atañe al
adecuado ejercicio de funciones públicas de diversa naturaleza para la
satisfacción de los intereses de toda la comunidad. Por ello, también ha
puntualizado la Corte, la segunda debe ceñirse a la vez a los artículos 29 y
209, Superiores.  Además, los procesos judiciales deben otorgar una respuesta
definitiva a los conflictos sociales, en tanto que las actuaciones
administrativas son susceptibles de control ante la jurisdicción. Por ello,
aunque el debido proceso se aplica en toda actuación administrativa o judicial,
en el primer escenario ocurre bajo estándares más flexibles para asegurar la
eficiencia, eficacia, celeridad y economía por parte de la Administración. Así las cosas, si de una parte la disposición acusada restringe los derechos
de defensa y contradicción en materia probatoria, en una etapa específica de la
actuación administrativa; desde la otra orilla del conflicto, el principio
democrático, la potestad de configuración legislativa y los principios de la
función pública, sugieren la validez de la regulación demandada. Este tipo de
conflictos, de conformidad con la jurisprudencia constitucional deben
resolverse mediante el análisis de razonabilidad y proporcionalidad de la
medida.
Referencia: expediente D-9566
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 40 (parcial) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
Demandante: Juan José Gómez Ureña
Magistrado Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de enero de
dos mil catorce (2014)
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Juan José Gómez Ureña presentó
demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 40 (parcial) del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[1].
II. TEXTO DE LA
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma y
se subrayan los apartes acusados:
LEY 1437 DE 2011
(enero 18)
Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero
de 2011
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 40. PRUEBAS. Durante la actuación administrativa y
hasta antes de que se profiera la decisión de fondo se podrán aportar, pedir y
practicar pruebas de oficio o a petición del interesado sin requisitos
especiales. Contra el acto
que decida la solicitud de pruebas no proceden recursos. El interesado
contará con la oportunidad de controvertir las pruebas aportadas o practicadas
dentro de la actuación, antes de que se dicte una decisión de fondo.
III. LA
DEMANDA
El demandante considera que el artículo 40
del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al impedir la procedencia de recursos
contra el auto que niegue la práctica de pruebas en desarrollo de las
actuaciones administrativas vulnera el artículo 29 de la
Constitución. Explica  que el derecho al debido proceso incluye la garantía de
presentar pruebas y no solo de controvertir las que se alleguen en contra.
En su opinión, la norma resulta además
contradictoria, pues dispone que en el curso de un procedimiento administrativo
se podrá aportar, pedir y practicar pruebas, pero junto a ello se establece: contra
el acto que decida la
solicitud de pruebas no proceden recursos. Esto indica que en el caso del acto que niegue la
mencionada solicitud, no se abre el debate sobre la pertinencia y conducencia
de la prueba. En este contexto, tampoco tiene sentido que se exija de las
autoridades administrativas la fundamentación de sus decisiones, ya que no es
posible contra-argumentar el sustento de la decisión mediante la interposición
de un recurso.
Por otro lado, la ausencia de debate probatorio supone
que se altera el alcance de las discusiones sobre la decisión final de la
administración, tanto por vía gubernativa, como por vía judicial. Esto quiere
decir que si se impide en algunos eventos la discusión sobre las pruebas, la
controversia sobre el acto administrativo producto del procedimiento
administrativo correspondiente, no podría tener la profundidad requerida.
IV. intervenciones
1. Intervención del Ministerio del Interior
El ciudadano Andrés Gómez Roldán, quien actúa en
nombre y representación del Ministerio del Interior, solicita la declaratoria
de exequibilidad de la norma demandada, bajo el entendido de que el derecho
fundamental al debido proceso no tiene un carácter absoluto. En efecto, el
legislador está autorizado para indicar en qué casos no hay segunda instancia
en cualquier tipo de procesos: “El legislador, en el Código Contencioso
Administrativo estableció que por regla general contra los actos que pongan fin
a las actuaciones administrativas procederán los recursos de reposición y
apelación, lo cual significa que habrá eventos en los cuales no es procedente el
recurso de apelación, según lo determine el legislador”.
De igual manera, la intervención cita la sentencia
C-561 de 1999 para estimar que si el legislador decide consagrar un recurso en
relación con ciertas decisiones y excluye del mismo otras, puede hacerlo según
su evaluación acerca de la necesidad y conveniencia de plasmar tal distinción,
pues ello corresponde a la función que ejerce, siempre que no afecte o
desconozca principios constitucionales de obligatorio cumplimiento.
Por otra parte, señala que la demanda adolece de los
elementos para adelantar un juicio de constitucionalidad, pues la norma demandada
establece los dispositivos para garantizar la participación en el proceso bajo
la conducción del juez administrativo.
Finalmente, estima que la norma se ajusta a los
presupuestos que buscan proteger y garantizar el debido proceso administrativo,
pues el entramado normativo está provisto de los elementos constitucionales que
permiten el acceso a la justicia y garantizan los derechos al administrado.
2. Intervención del Ministerio de Justicia y del
Derecho
La ciudadana Ángela María Bautista Pérez, quien actúa
como apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho, solicita declarar la
exequibilidad del aparte normativo acusado. Indica, en primer lugar, que el
actor “fundamenta sus cargos en una interpretación incorrecta de la
disposición acusada, como se evidencia en sus propias palabras, cuando señala
que esta resulta contradictoria frente a otra disposición normativa inserta en
el mismo inciso del artículo 40 de la Ley 1437 de 2011, que establece que ‘durante
la actuación administrativa y hasta antes de que se profiera la decisión de
fondo se podrán aportar, pedir y practicar pruebas de oficio o a petición del
interesado sin requisitos especiales’”.
Para el citado Ministerio no existe contradicción
alguna entre una disposición que faculta el aporte, la solicitud o la
controversia de pruebas, sin requisitos especiales, y otra que establece que la
decisión del operador administrativo de practicar o no pruebas solicitadas en
el proceso administrativo, no es recurrible.
De igual manera, considera que no es cierto que la
disposición demandada impida el ejercicio del derecho de defensa y contradicción
principalmente relacionado con la presentación y controversia de las pruebas
que se alleguen en contra del ciudadano, dado que la decisión que tome el
operador administrativo de acceder o no a la práctica de pruebas que se le
soliciten se presume tomada en aplicación de los principios de derecho
probatorio, especialmente los de pertinencia, conducencia y necesidad de la
prueba.
Además, señala que la disposición normativa acusada no
viola el derecho fundamental al debido proceso administrativo toda vez que “el
núcleo esencial del derecho al debido proceso administrativo, en cuanto se
refiere al poder impugnar las decisiones administrativas de fondo, no se ve
afectado por la disposición acusada, y que, independientemente de que la
denegación o la concesión de la práctica de una prueba, en el seno del
procedimiento administrativo, la decisión administrativa de fondo siempre será
impugnable, dejando incólume el núcleo duro del derecho presuntamente vulnerado
por la disposición acusada”.
Como respaldo a lo anterior, indica que al hacerse un
examen del artículo 40 de la Ley 1437 de 2011 en su integridad, se concluye que
se dan las garantías propias del debido proceso en materia probatoria, pues se
consagra el derecho del administrado a pedir y aportar pruebas y el deber de la
respectiva autoridad administrativa de practicarlas de oficio, a la vez que se
establece la oportunidad del interesado para controvertir las pruebas aportadas
o practicadas, durante todo el proceso o actuación administrativa, antes de que
se dicte decisión de fondo.
Complementariamente a estas garantías procesales, el
mismo Código de Procedimiento Administrativo prevee el derecho del administrado
a presentar recursos de reposición y de apelación contra la decisión
definitiva, pudiendo solicitar que se modifique dicha decisión, momento en el
que podrá invocarse el carácter esencial de la prueba que se haya dejado de
practicar, y que hubiera podido generar una decisión diferente.
Adicionalmente, aunque no procedan recursos contra el
acto que decide sobre las pruebas, el Código contempla una oportunidad para que
el interesado, en cualquier momento anterior a la expedición del acto, pida a la Administración que corrija las irregularidades que se hayan presentado en la actuación
administrativa (art. 41), irregularidad que puede consistir en la omisión de la
práctica de una prueba esencial para la decisión.
3. Intervención de  la
Facultad de Derecho – Universidad Libre de Bogotá D.C.
El ciudadano Jorge Kenneth Burbano Villamarín
–Coordinador del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la
Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá- y Gilberto Ortegón
Ortegón –Profesor del Área de Derecho Público de la
Facultad de Derecho de la
Universidad Libre-, consideran que la norma demandada debe ser declarada
exequible.
En su concepto, una cosa es el procedimiento
administrativo y otra el procedimiento judicial, con connotaciones distintas.
La actuación administrativa pretende el cumplimiento de los principios de la
función administrativa, para resolver de manera oportuna las actuaciones
administrativas. Además, tiene un origen especial, que inclusive es objeto de
control judicial: de existir una violación al debido proceso o expedición
irregular, las decisiones pueden ser declaradas nulas con las consecuentes
condenas e indemnizaciones.
Como respaldo a lo anterior, citan las sentencias
C-610 de 2012[2]
y C-640 de 2002.[3]
En la primera de ellas la Corporación determinó “la imposibilidad de
realizar una traslación mecánica de los contenidos del debido proceso judicial
al debido proceso administrativo se fundamenta en que éste último se encuentra
regido por una doble categoría de principios rectores de rango constitucional
que el legislador debe tener en cuenta a la hora de diseñar los procedimientos
administrativos, de un lado, las garantías adscritas al debido proceso y de
otra, los principios que gobiernan el recto ejercicio de la función pública”.
Los intervinientes anotan que la norma demandada no
vulnera el debido proceso como lo indica el demandante, ya que es necesario
tener en cuenta las diferencias en los procedimientos administrativos y
judiciales, tales como: la forma de iniciar el procedimiento, el régimen
aplicable, los recursos, la revocatoria y el control de legalidad de cada
actuación. En cuanto a los recursos, asunto que compete a la presente demanda,
manifiestan que en la actuación administrativa los recursos contra los actos
administrativos son de creación legal.
Señalan que no se vulnera el debido proceso porque en
caso de existir alguna omisión, esta puede ser controlada posteriormente con
los recursos administrativos y en sede jurisdiccional ante lo contencioso
administrativo: “puede ser subsanada mediante los medios de impugnación
antes enunciados y, por el contrario, se garantiza que se profieran decisiones
oportunas, sin que esté liberado de responsabilidad el funcionario que la
profiera”.
Finalmente, consideran que el alcance de la previsión
de recursos en materia administrativa es de libre configuración legislativa y,
por tanto, no implica una violación al debido proceso.
4. Intervenciones ciudadanas
Intervención de Nelson Enrique Rueda Rodríguez
El ciudadano Rueda Rodríguez considera se debe
proferir una sentencia inhibitoria. Sin embargo, en caso de que la
Corporación decida pronunciarse de fondo, solicita la declaratoria de
inexequibilidad de la norma acusada.
Según manifiesta en su escrito, el texto de la demanda
cumple en principio con los requisitos de anunciar la disposición acusada y
citar normativa constitucional que considera infringida, no obstante: “en
nuestro concepto no cumplió o no exhibió una verdadera argumentación jurídica
de los cargos”. Específicamente aduce que la demanda no cumple con el
presupuesto de claridad en la medida que no sigue un hilo conductor en
la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y
las justificaciones en las que se basa: “las razones anunciadas en forma
vacilante y breve en los extractos de fondo no son específicas pues
lejos están de definir con claridad la manera como la disposición acusada
desconoce o vulnera la Carta Política. (…) los argumentos son insuficientes
en la medida en que las razones de la demanda de inconstitucionalidad no
guardan relación, con la exposición de todos los elementos de juicio necesarios
para iniciar el estudio de constitucionalidad”.
Por otra parte, frente a la solicitud de
inexequibilidad estima el ciudadano que el auto de pruebas dentro de la
actuación administrativa general no es un acto preparatorio, ya que si bien
puede confundirse en el sentido de que es previo al acto final, no es menos
cierto que puede generar efectos jurídicos definitivos en el derecho subjetivo
de los particulares, y por ello el legislador sí desbordó sus facultades y
vulneró el artículo 29 constitucional al implementar la inexistencia de
recursos.
En ese sentido, para el interviniente resulta ilógico
que se pueda atacar en vía gubernativa el acto definitivo y así, legalizar la
omisión legislativa entredicha, pues en realidad sería generar un proceso
dilatorio y en contra de toda eficacia y celeridad, pues obligaría a que el
particular siempre tenga que acudir a mecanismos verticales sin necesidad
alguna, es decir, no sería entendible permitir que la primera autoridad decida
sin fundamento alguno para luego tener que acudir al superior jerárquico a
conocer de un asunto por actuaciones de trámite pero con visos sustanciales.
Finalmente, concluye con el argumento concerniente a
que las decisiones de carácter probatorio en la actuación procesal
administrativa sí pueden generar efectos jurídicos sobre derechos subjetivos, y
por ello les son aplicables no solo los principios que rigen la función pública
y en especial el de igualdad e imparcialidad, sino que adicionalmente deben
buscar la efectividad de derechos fundamentales plasmados en la misma Carta.
Intervención de Harvey Darío López Cortés y Mónica
Hernández Arzayús
Presentan conjuntamente escrito con el propósito de
que la norma demandada sea declarada inexequible por la
Corporación puesto que en su criterio se vulneran los artículos 2º, 4º, 6º y
29 de la Constitución Política.
Señalan que la autoridad administrativa goza de una
posición privilegiada, y que en la relación administración – ciudadano, las
actuaciones administrativas no son omnímodas y unilaterales, sino que se
encuentran sujetas a un debido proceso, el cual se aplica a toda clase de actuaciones
administrativas y contiene el derecho a presentar y controvertir las pruebas
que se alleguen en su contra.
Por consiguiente, indican que la norma demandada “es
una norma sospechosa al estado de cosas constitucional, pues la declaratoria de
inconducencia de una prueba puede conllevar la violación del derecho de defensa
y del debido proceso, con innegable perjuicio para el sujeto procesal al que se
le niega la prueba. No se puede dejar al solo arbitrio de una autoridad
administrativa decidir cuales pruebas considera pertinentes y cuáles no, hay
que permitir que la parte afectada controvierta la decisión del funcionario
ante un superior jerárquico o siquiera mediante reposición”.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
De conformidad con los artículos 242-2 y
278-5 de la Constitución, el Procurador General de la
Nación rinde concepto de constitucionalidad número 5571, en el que solicita a la
Corte que declaren exequibles las expresiones demandadas del artículo 40 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En
su concepto analiza, en primer lugar, una cuestión previa referente a una
supuesta insuficiencia argumentativa de algunos elementos del cargo propuesto
en la demanda.
En concreto, se estima que dos de los argumentos que
fundamentan el cargo carecen de los mínimos argumentativos ya que para ese
despacho no se presenta contradicción alguna. Además, indica que el cargo de
inconstitucionalidad carece del requisito de suficiencia: “ya que no
demuestra de qué manera la aparente contradicción entre la posibilidad de
aportar, pedir y practicar pruebas vulnera el artículo 29 de la
Carta”. Del mismo modo: “el cargo no cumple con el requisito de
pertinencia, ya que introduce razonamientos de orden puramente legal que
carecen de relevancia constitucional”.
Por otra parte, respecto al analisis sobre la
constitucionalidad de la norma demandada a la luz del artículo 29
constitucional, el Ministerio Público encuentra la configuración de un cargo de
inconstitucionalidad adecuadamente formulado, según el cual no proceden
recursos contra el acto que decide la solicitud de pruebas en el contexto del
procedimiento administrativo general.
En primer lugar, considera que la decisión legislativa
de no incluir la procedencia de recursos contra el acto que decide sobre la
solicitud de pruebas tiene legitimidad constitucional toda vez que busca el
cumplimiento de fines constitucionalmente relevantes, tales como el correcto
funcionamiento de la administración pública, y en consecuencia, el cumplimiento
de los fines del Estado. En segundo lugar, debido a que en materia de
procedimientos, el legislador cuenta con una amplia facultad de configuración
en virtud de la cual le asiste capacidad para definir las características,
términos, recursos y demás aspectos que integran cada procedimiento judicial o
administrativo, dentro del marco de los principios y valores y de la
Constitución.
Además, no se vislumbra vulneración al derecho de
contradicción probatoria por cuanto la misma norma demandada establece la
posibilidad de: “pedir y practicar pruebas de oficio o a petición del
interesado sin requisitos especiales”, lo que no implica que al interesado
en la práctica de una determinada prueba se le impida el derecho de
contradicción. De esta manera para el Procurador General de la
Nación: “una cosa es que contra el auto que niega una determinada prueba no
proceda recurso alguno, y otra muy distinta es que dentro de la páctica de la
misma no se pueda ejercer el derecho de contradicción”.
A juicio del órgano de control resultan de enorme
relevancia para el examen de constitucionalidad los principios de economía,
celeridad y eficacia, porque constituyen el fundamento constitucional de la
improcedencia de recursos contra el acto que decide sobre la solicitud de
pruebas.
En suma, la
Vista Fiscal encuentra que la improcedencia de recursos contra el acto que
decide la solicitud de pruebas se encuentra dentro del marco de configuración
del legislador, pues: i) percibe un fin constitucionalmente legitimo, ya que el
correcto funcionamineto de la administración se encuentra estrechamente ligada
al cumplimiento de los fines del Estado; ii) la medida es necesaria, pues la
supresión de recursos que puedan entorpecer que se profiera un acto
administrativo definitivo es la única medida para asegurar los principios
constitucionales de la función administrativa, en especial, los de economia,
celeridad y eficacia; iii) la supresión de dichos recursos no impone una carga
al administrado, porque cuenta con varios instrumentos que le permiten ejerecer
su derecho de defensa y contradicción tales como: a) la posibilidad de pedir,
aportar y practicar pruebas sin requisitos especiales hasta antes de que se
profiera el acto definitivo; b) la admisibilidad de todos los medios de prueba
en dicho trámite; c) la posibilidad de interponer recursos contra el acto
definitivo para que se modifique, aclare, adicione o se revoque; d) la
posibilidad de ejercer los medios de control judicial contra dicho acto.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. La
Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en
virtud del artículo 241 numeral 4 de la
Carta.
Planteamiento
del caso.
2. El demandante acusa el contenido
normativo del artículo 40 del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo- Ley 1437 de 2001 [en adelante CPACA], según el
cual no proceden recursos contra la actuación del funcionario que decida sobre
la solicitud de práctica de pruebas, antes de que se profiera decisión de fondo.
Para el actor esta disposición vulnera el
artículo 29 de la Constitución, respecto del derecho de contradicción y en lo
relacionado con el “derecho a probar”, porque la afectación que puede
sufrir un ciudadano por la decisión de la administración torna desproporcionada
la restricción de controvertir la negativa de practicar una prueba. De otro
lado, se afirma en la acusación que se restringe la garantía de probar
situaciones fácticas en contextos de la relación entre la administración y los
ciudadanos, en los que resulta de suma importancia la constatación de los
hechos, pues de ellos se deriva necesariamente la decisión que adopte el
funcionario.
Por su lado, la mayoría de los
intervinientes, incluido el Ministerio Público, consideran que la norma es
exequible, pues la restricción contemplada en la norma es razonable al tratarse
del procedimiento administrativo, cuya naturaleza supone la consideración de principios
relativos a la función de la administración. Explican que en este tipo de
procedimientos resulta importante garantizar los principios de celeridad y
eficacia de la actuación del Estado en la relación con los ciudadanos, por lo que
no resulta imperativo contemplar todas y cada una de las etapas de los
procedimientos judiciales. Explican que el procedimiento administrativo en su
doble connotación, como forma de desarrollar la función pública y como garantía
de los ciudadanos en su trato con la administración, puede carecer de etapas
propias de otro tipo de procedimientos, como los judiciales, pues para ponderar
estas dos dimensiones es posible que el legislador al regular estos
procedimientos sopese los intereses en juego y ceda en alguno de ellos.
Así, encuentran que pese a que la norma
acusada en efecto sugiere una limitación al ejercicio de la contradicción en
desarrollo del procedimiento administrativo, no hace ilusoria su garantía, pues
los ciudadanos siempre tienen la oportunidad de controvertir las decisiones de
fondo de la administración mediante la utilización de los recursos de la vía
gubernativa, y además, al hacer uso de esta pueden solicitar la práctica de
pruebas. Agregan que en el procedimiento administrativo la regla general supone
la improcedencia de recursos respecto de los actos preparatorios o de trámite,
dada la posibilidad de oposición respecto de la decisión de fondo, es decir,
del acto administrativo definitivo.
Otros intervinientes le dan la
razón al demandante y agregan que el respeto estricto por el principio de
contradicción impide restringir su ejercicio oportuno. Explican que en materia
probatoria lo más importante es lograr que el juez o funcionario practique la
prueba para forjar una convicción sobre una situación fáctica que debe incidir
en su decisión, así que coadyuvan la solicitud de inexequibilidad.
Problema jurídico
4. Corresponde a la
Corte Constitucional determinar si la improcedencia de recursos contra el acto
que decide sobre la solicitud de pruebas en una actuación administrativa
vulnera el los derecho los derechos de defensa y contradicción, especialmente
en lo relacionado con la presentación y controversia de pruebas.
5. Para resolver ese cuestionamiento, la
Sala hará referencia (i) al derecho fundamental al debido proceso
administrativo y, en especial, el derecho a aportar y controvertir las pruebas
y (ii) la potestad de configuración legislativa en el diseño de los
procedimientos administrativos. En ese contexto, abordará el cargo de la
demanda.
Antes de iniciar la exposición, sin
embargo, la Sala deberá resolver dos aspectos. Primero, se analizará si existe
cosa juzgada, debido a que en la sentencia C-610 de 2012 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva) la Corporación se refirió a una demanda contra el mismo aparte
normativo demandado en esta oportunidad, contenido en el artículo 40 del CPACA.
Segundo, se evaluará la aptitud de la demanda para emitir un pronunciamiento de
fondo.
Ausencia de cosa juzgada.
Si bien durante el proceso, ninguno de los
intervinientes se refirió a la posible existencia de cosa juzgada
constitucional sobre el problema jurídico planteado, el actor sí advirtió que el
enunciado normativo que cuestiona fue previamente demandado ante la
Corte Constitucional. La Sala constata que en la sentencia C-610 de 2012,[4] el
demandante pretendió la inexequibilidad parcial del artículo 40 del CPACA en un
escrito que censuraba exactamente el mismo fragmento normativo que la
Sala deberá estudiar en este caso.
A pesar de ello, no se verifica la
existencia de cosa juzgada constitucional, pues en esa oportunidad la decisión
de la Corte fue inhibitoria. Ello ocurrió porque el actor cuestionaba la
inexistencia del recurso contra el acto que decide pruebas, como si se tratara
de la denegación de un recurso judicial, propio del ámbito contencioso
administrativo. La ausencia de certeza, explicó la
Sala Plena, incidía también en la pertinencia y suficiencia de
la demanda, pues la argumentación del actor pasó por alto las diferencias
relevantes entre los trámites o actuaciones administrativas y los procesos
judiciales.
Un fallo inhibitorio, por definición,
implica que la Corte se abstuvo de pronunciarse sobre la conformidad o
inconformidad de una norma con la
Carta Política y, por lo tanto, no hace tránsito a cosa juzgada. En
consecuencia, la sentencia C-610 de 2012[5] no constituye un obstáculo para
abordar el estudio del cargo propuesto en la demanda.
De la aptitud de la demanda.
Uno de los intervinientes,[6] cuestionó
la aptitud de la demanda, pues considera que el actor no cumplió los requisitos
argumentativos de claridad, especificidad y suficiencia,
necesarios para que la Corte Constitucional pueda pronunciarse de fondo. Para
el ciudadano, el demandante presentó razones de manera breve, sin explicar cómo
el enunciado demandado desconoce la
Constitución Política y “sin relación con todos los elementos de juicio necesarios para iniciar
el estudio de constitucionalidad”.
El señor Procurador General de la
Nación manifestó también dudas sobre la suficiencia y pertinencia de
algunos argumentos presentados en la demanda, aunque sus reparos son de menor entidad,
pues señaló que la demanda sí estructura un problema de constitucionalidad. En
lo pertinente, el Jefe del Ministerio Público señaló que “[el actor] no
demuestra de qué manera la aparente contradicción entre la posibilidad de
aportar, pedir y practicar pruebas vulnera el artículo 29 de la
Carta” y que “el cargo no cumple con el requisito de pertinencia, ya
que introduce razonamientos de orden puramente legal que carecen de relevancia
constitucional”.
Pues bien, de conformidad con el artículo 2º del
Decreto 2067 de 1992, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir
requisitos formales mínimos, que se concretan en (i) señalar las normas
acusadas y las que se consideren infringidas, (ii) referirse a la competencia
de la Corte para conocer del acto demandado, (iii) explicar el trámite
desconocido en la expedición del acto, de ser necesario; y (iv) presentar las
razones de la violación.
La última de esas condiciones exige al ciudadano asumir
cargas argumentativas mínimas, con el propósito de evitar que, de una parte, la
Corporación establezca por su cuenta las razones de inconstitucionalidad,
convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite, y generando una
intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las funciones
propias del Congreso de la República; y, de otra parte, que ante la ausencia de
razones comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de corrección de
las decisiones adoptadas en el foro democrático, deba proferirse un fallo
inhibitorio, frustrándose así el objetivo de la acción de inconstitucionalidad.
En ese orden de ideas, las razones de
inconstitucionalidad deben ser (i) claras, es decir, seguir un curso de
exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta
inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que
significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido
normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo
que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de
manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de
generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada”. [7]
En el asunto objeto de estudio, la
Sala estima que la demanda sí cumplió con esas cargas, ya que debe recordarse
que la exigencia planteada en la jurisprudencia constitucional para estudiar un
problema constitucional se concreta en que el peticionario formule al menos
un cargo concreto de inconstitucionalidad. Por ello, en este escenario
opera el principio pro actione, o a favor de la emisión de un
pronunciamiento de fondo, siempre que las falencias de la demanda no resulten insuperables.
En ese marco, la
Sala pasa a explicar por qué en este caso sí existe un argumento claro,
cierto, específico, pertinente y suficiente:
El actor cuestiona una norma que
determina la inexistencia de recursos contra el acto que decide una solicitud
de pruebas dentro de la actuación administrativa, contenido normativo que
efectivamente corresponde al artículo 40 del CPACA, cumpliéndose el requisito
de certeza.
Afirma que la inexistencia de ese recurso
viola contenidos concretos del artículo 29 de la
Constitución. Los derechos a la defensa y contradicción, debido a la
imposibilidad de controvertir una decisión que niega el decreto de pruebas. Añade
que la posibilidad de aportar pruebas comporta la facultad de actuar
oportunamente y considera que no hacerlo en el momento adecuado implica la
imposibilidad de una adecuada defensa en las instancias posteriores en que se
discuta la legalidad de la actuación. De esa manera satisface los requisitos de
especificidad y pertinencia, pues sus inquietudes no son vagas
o indeterminadas, ni plantean parámetros de control ajenos a la
Constitución Política.
Más aún, su punto de vista genera una
duda inicial sobre la presunción de constitucionalidad de la norma demandada pues,
de hallarse fundado el cargo, el Legislador habría desconocido uno de los
derechos cardinales del Estado constitucional, lo que demuestra la suficiencia
de la demanda. Y, finalmente, entender esos cuestionamientos no genera dificultad
alguna. Resulta notable, al respecto, que todos los intervinientes se
pronunciaron sobre el mismo problema jurídico, lo que demuestra prima facie,
la capacidad de la demanda para transmitir un problema de
constitucionalidad con claridad.
Ahora bien, las inquietudes del señor
Nelson Rueda y la Procuraduría General de la
Nación son comprensibles, pues el actor intentó fortalecer ese argumento
central (y apto para emitir un fallo de fondo), con una propuesta adicional,
relacionada con una contradicción normativa interna que en su concepto se
encuentra latente en el artículo 40 del CPACA. Afirmó, en tal sentido, que el
Legislador se contradijo al establecer que los interesados pueden solicitar y
aportar pruebas sin ningún requisito especial; y prescribir, en la misma
disposición, que no existen recursos para controvertir el acto que decida tales
solicitudes.
Ese argumento adicional carece de certeza, pues no resulta evidente que
los dos enunciados normativos (potestad de solicitar y aportar pruebas, de una
parte; e imposibilidad de recurrir las decisiones administrativas sobre ese
requerimiento, de otra) representen un conflicto normativo. Y aún si se
aceptara esa premisa, no resultaría pertinente, pues pretende que el
Tribunal se encargue de la solución de una (supuesta) antinomia legal, y no de
defender la supremacía de la Constitución.
Sin embargo, la
Sala deja nota de esa insuficiencia argumentativa considerando que, en alguna
medida, condiciona los juicios de constitucionalidad presentados en la demanda.
Este aspecto, sin embargo, se verá al abordar el estudio de fondo del cargo.
Finalmente, en contra de lo que sostuvo uno
de los intervinientes,[8]
es necesario resaltar que la claridad, especificidad y suficiencia de
una acusación no riñe con su brevedad. No existe en la jurisprudencia
constitucional un requisito de abundancia argumentativa como el que
propone. Por el contrario, la sencillez expositiva en ocasiones
contribuye a la adecuada comprensión de los cargos.
El debido proceso
administrativo y la facultad de aportar y controvertir las pruebas.
El
debido proceso es un derecho fundamental. Posee una estructura compleja, en
tanto se compone por un plexo de garantías que deben ser observadas en todo
procedimiento administrativo o judicial, escenarios en los que operan como
mecanismo de protección a la autonomía y libertad del ciudadano y límites al
ejercicio del poder público. Por ese motivo, el debido proceso es también un
principio inherente al Estado de Derecho, cuyas características esenciales son el
ejercicio de funciones bajo parámetros normativos previamente establecidos y la
erradicación de la arbitrariedad. Así lo ha explicado la
Corte:
“(…) el derecho al debido proceso
se muestra como desarrollo del principio de legalidad, pues representa un
límite al ejercicio del poder público, y en particular, al ejercicio del ius
puniendi del Estado. En virtud del citado derecho, las autoridades
estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico
definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y
asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el
ejercicio pleno de sus derechos".[9]
En
ese contexto, la jurisprudencia constitucional ha definido el debido proceso
como el conjunto de etapas, exigencias o condiciones establecidas por la ley,
que deben concatenarse al adelantar todo proceso judicial o administrativo.[10] Entre estas se cuentan el principio de legalidad, el
derecho al acceso a la jurisdicción y a la tutela judicial efectiva de los
derechos humanos, el principio del juez natural, la garantía de los derechos de
defensa y contradicción, el principio de doble instancia, el derecho de la
persona a ser escuchada y la publicidad de las actuaciones y decisiones
adoptadas en esos procedimientos.[11]
Esas
garantías se encuentran relacionadas entre sí, de manera que -a modo de
ejemplo- el principio de publicidad y la notificación de las actuaciones
constituyen condición para el ejercicio del derecho de defensa, y la
posibilidad de aportar y controvertir las pruebas, una herramienta
indispensable para que las decisiones administrativas y judiciales se adopten
sobre premisas fácticas plausibles. De esa forma se satisface también el
principio de legalidad, pues solo a partir de una vigorosa discusión probatoria
puede establecerse si en cada caso se configuran los supuestos de hecho
previstos en las reglas legislativas y qué consecuencias jurídicas prevé el
derecho para esas hipótesis.[12]
Una
de las notas más destacadas de la
Constitución Política de 1991 es la extensión de las garantías propias del
debido proceso a las actuaciones administrativas.[13] Ello demuestra la
intención constituyente de establecer un orden normativo en el que el ejercicio
de las funciones públicas se encuentra sujeto a límites destinados a asegurar
la eficacia y protección de la persona, mediante el respeto por sus derechos
fundamentales. El Estado Constitucional de Derecho es, desde esta perspectiva,
un conjunto de garantías de esos derechos, al tiempo que las normas que
determinan la estructura del Estado y sus instituciones deben interpretarse en
función de esas garantías. En la sentencia C-980 de 2010, señaló la
Sala Plena:
“Así entendido, en el ámbito de las actuaciones
administrativas, el derecho al debido proceso hace referencia al comportamiento
que deben observar las autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones,
en cuanto éstas se encuentran obligadas a “actuar conforme a los procedimientos
previamente establecidos en la ley, con el fin de garantizar los derechos de
quienes puedan resultar afectados por las decisiones de la administración que
crean, modifican o extinguen un derecho o imponen una obligación o una sanción”[14]||
5.5. En el propósito de asegurar la defensa de los administrados, la
jurisprudencia ha señalado que hacen parte de las garantías del debido proceso
administrativo, entre otros, los derechos a: (i) ser oído durante toda
la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la
ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv)
a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su
culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente
y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento
jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al
ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar,
aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a
promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso”.[15]
En la sentencia C-089 de 2011,[16]
la Corporación profundizó en algunas características del derecho fundamental
al debido proceso administrativo, distinguiendo su proyección y alcance en los
momentos previos y posteriores de toda actuación:
“Así mismo, la
jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre las garantías previas y
posteriores que implica el derecho al debido proceso en materia
administrativa. Las garantías mínimas previas se relacionan con aquellas
garantías mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de
cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como el acceso libre y en
condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa,
la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de
los jueces, entre otras. De otro lado, las garantías mínimas posteriores
se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión
administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción
contenciosa administrativa.[17]
7. La extensión de las garantías del
debido proceso al ámbito administrativo no implica, sin embargo, que su alcance
sea idéntico en la administración de justicia y en el ejercicio de la función
pública. A pesar de la importancia que tiene para el orden constitucional la vigencia
del debido proceso en todos los escenarios en los que el ciudadano puede ver
afectados sus derechos por actuaciones públicas (sin importar de qué rama
provienen), es necesario que la interpretación de las garantías que lo componen
tome en consideración los principios que caracterizan cada escenario, así como
las diferencias que existen entre ellos.
En relación con el debido proceso
administrativo, debe recordarse que su función es la de permitir un desarrollo
adecuado de la función pública, persiguiendo el interés general y sin desconocer
los derechos fundamentales,  bajo los principios orientadores del artículo 209
de la Carta Política. Ello explica, como lo ha señalado la
Corte, que el debido proceso administrativo deba armonizar los mandatos del
artículo 29 Superior con los principios del artículo 209, ibídem.[18] Y, en términos
concretos, que las garantías deban aplicarse asegurando también la eficacia,
celeridad, economía e imparcialidad en la función pública.
Estas consideraciones fueron inicialmente
planteadas en la sentencia C-610 de 2012[19]
y reiteradas en la sentencia C-640 de 2002,[20]
a la que se hizo referencia al momento de estudiar la eventual existencia de
cosa juzgada constitucional. Por su importancia, se trascriben los apartes
centrales de esas decisiones, a pesar de su extensión:[21]
“(…) podría interpretarse la demanda en el sentido que lo que
el demandante quiso exponer en su censura fue que resultaba contrario al
artículo 29 de la Carta que consagra el debido proceso también para las
actuaciones administrativas, el que no se previeran recursos para controvertir
el acto proferido por una autoridad administrativa en relación con solicitudes
probatorias en el marco de una actuación  de esta índole. (…) Un
planteamiento de esta naturaleza debe partir de la identificación del tipo de
procedimiento administrativo de que se trata (general)[22], y tomar en cuenta las específicas exigencias que plantea el
debido proceso administrativo (art. 29
C.P.) en conjunción con los principios que rigen la función pública (Art. 209
C.P.)., aspectos que claramente no se mencionan en la demanda. (…) Si bien la
jurisprudencia constitucional ha establecido que las garantías mínimas propias del derecho
fundamental al debido proceso, son aplicables al procedimiento administrativo
(…), también ha advertido sobre las importantes diferencias que existen entre
uno y otro procedimiento, derivadas de las distintas finalidades que persiguen.
En este sentido ha indicado que ‘Mientras
el primero busca la resolución de conflictos de orden jurídico, o la defensa de
la supremacía constitucional o del principio de legalidad, el segundo tiene por
objeto el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés
general. Esta dualidad de fines hace que el procedimiento administrativo sea,
en general, más ágil, rápido y flexible que el judicial, habida cuenta de la
necesaria intervención de la Administración en diversas esferas de la vida
social que requieren de una eficaz y oportuna prestación de la función pública.
No obstante, paralelamente a esta finalidad particular que persigue cada uno de
los procedimientos, ambos deben estructurarse como un sistema de garantías de
los derechos de los administrados, particularmente de las garantías que
conforman el debido proceso”[23].
La imposibilidad de realizar una
traslación mecánica de los contenidos del debido proceso judicial al debido
proceso administrativo se fundamenta en que este último se encuentra regido por
una doble categoría de principios rectores de rango constitucional que el
legislador debe tener en cuenta a la hora de diseñar los procedimientos
administrativos, de un lado, las garantías adscritas al debido proceso (art.
29) y de otra, los principios que gobiernan el recto ejercicio de la función
pública (Art. 209).  Al respecto la jurisprudencia de esta Corte señaló: ‘a
partir de una concepción del procedimiento administrativo que lo entiende como
un conjunto de actos independientes pero concatenados con miras a la obtención
de un resultado final que es la decisión administrativa definitiva, cada acto,
ya sea el que desencadena la actuación, los instrumentales o intermedios, el
que le pone fin, el que comunica este último y los destinados a resolver los
recursos procedentes por la vía gubernativa, deben responder al principio del
debido proceso. Pero como mediante el procedimiento administrativo se logra el
cumplimiento de la función administrativa, el mismo, adicionalmente a las
garantías estrictamente procesales que debe contemplar, debe estar presidido
por los principios constitucionales que gobiernan la función publica y que
enuncia el canon 209 superior. Estos principios son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad’”.[24]
De lo expuesto, es posible concluir que (i)
el debido proceso se desarrolla a partir del conjunto de exigencias y
condiciones previstas por la ley para adelantar un procedimiento administrativo
y judicial; (ii) está provisto de garantías mínima definidas en la
Carta Política y la jurisprudencia constitucional, las cuales deben ser
observadas por el Legislador al regular cada procedimiento; (iii) la extensión
del debido proceso al ámbito de la administración es una característica de
especial relevancia en el diseño constitucional del año 1991, de manera que en
todas las actuaciones de las autoridades públicas debe asegurarse la
participación del interesado, y sus derechos de defensa y contradicción; pero
(iv), a pesar de ello no es posible trasladar irreflexivamente el alcance de
las garantías judiciales a las administrativas porque en el segundo ámbito
existe una vinculación a dos mandatos constitucionales, que deben ser
armónicamente satisfechos. De una parte, las del artículo 29 Constitucional y
de otra parte, las del debido proceso administrativo, definidas en el artículo
209 de la Carta Política (y actualmente desarrolladas por el Legislador en el
artículo 3º del CPACA). Por ello, el segundo es más ágil rápido y flexible.
El derecho a aportar y controvertir
las pruebas, como componente del derecho fundamental al debido proceso.
El problema jurídico planteado en esta oportunidad
atañe al derecho a presentar pruebas, el cual ha sido considerado como un
derecho fundamental autónomo, a la vez que una de las garantías del más amplio
derecho al debido proceso [C-598 de 2011].[25]
La importancia de las pruebas en todo procedimiento es
evidente, pues solo a través de una vigorosa actividad probatoria, que incluye
la posibilidad de solicitar, aportar y controvertir las que obran en cada
trámite, puede el funcionario administrativo o judicial alcanzar un
conocimiento mínimo de los hechos que dan lugar a la aplicación de las normas
jurídicas pertinentes, y dar respuesta a los asuntos de su competencia
ciñéndose al derecho sustancial.  En la sentencia C-1270
de 2000,[26]
la Corporación se refirió al alcance del derecho a
presentar y controvertir pruebas, en el escenario de los conflictos propios del
derecho laboral:
“3.2. Aun cuando el artículo 29
de la Constitución confiere al legislador la facultad de diseñar las reglas del
debido proceso y, por consiguiente, la estructura probatoria de los procesos,
no es menos cierto que dicha norma impone a aquél la necesidad de observar y
regular ciertas garantías mínimas en materia probatoria. En efecto, como algo
consustancial al derecho de defensa, debe el legislador prever que en los
procesos judiciales se reconozcan a las partes los siguientes derechos: i) el
derecho para presentarlas y solicitarlas; ii) el derecho para controvertir las
pruebas que se presenten en su contra; iii) el derecho a la publicidad de la
prueba, pues de esta manera se asegura el derecho de contradicción; iv) el
derecho a la regularidad de la prueba, esto es, observando las reglas del
debido proceso, siendo nula de pleno derecho la obtenida con violación de éste;
v) el derecho a que de oficio se practiquen las pruebas que resulten necesarias
para asegurar el principio de realización y efectividad de los derechos (arts.
2 y 228); y vi) el derecho a que se evalúen por el juzgador las pruebas incorporadas
al proceso.
3.3. Siendo el
proceso un conjunto sucesivo y coordinado de actuaciones en virtud del cual se
pretende, hacer efectivo el derecho objetivo, restablecer los bienes jurídicos
que han sido lesionados o puestos en peligro y garantizar los derechos
fundamentales de las personas, resulta razonable que el legislador haya
determinado unas oportunidades dentro del proceso en donde las partes puedan
presentar y solicitar pruebas, y el juez, pronunciarse sobre su admisibilidad y
procedencia, e incluso para ordenarlas oficiosamente y, además, valorarlas”.
En la sentencia C-537 de 2006 la
Corte Constitucional hizo una amplia referencia al alcance del derecho a
probar. Aunque la providencia se ocupaba del ámbito penal, donde las garantías
judiciales irradian su mayor fuerza normativa, con el propósito de prevenir
restricciones injustificadas de la libertad personal, sus consideraciones son
relevantes como marco ilustrativo del alcance de este derecho:
“El artículo 29 constitucional consagra el derecho
fundamental a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en contra
del procesado. Se trata de una de las dimensiones más importantes del derecho
de defensa, en el sentido de poder utilizar los medios de prueba legítimos,
idóneos y pertinentes y a controvertir la evidencia presentada por los otros
sujetos procesales. En tal sentido, la Corte ha considerado que (i) el juez
sólo puede condenar con base en pruebas debidamente controvertidas que lo
llevan a la certeza de la responsabilidad del procesado[27]; (ii) se
trata de una garantía[28]
que debe ser respetada en cualquier variedad de proceso judicial o
administrativo; (iii)  para la validez y valoración de las pruebas
deberá garantizarse a la contraparte el escenario para controvertirlas dentro
del proceso en el que se pretenda hacerlas valer[29]; (iv) el
funcionario judicial vulnera el derecho de defensa y desconoce el principio de
investigación integral, en aquellos casos en los cuales deja de solicitar, o
practicar sin una justificación objetiva y razonable, aquellas pruebas que
resultan fundamentales para demostrar las pretensiones de la defensa[30];
(v) en virtud del derecho de contradicción, el procesado tiene derecho a oponer
pruebas a aquellas presentadas en su contra, vulnerándose esta garantía cuando
“se impide o niega la práctica de pruebas pertinentes, conducentes y
oportunas en el proceso”[31];
por otro lado, se refiere a la facultad que tiene la persona para participar
efectivamente en la producción de la prueba, “por ejemplo interrogando a los
testigos presentados por la otra parte o por el funcionario investigador”[32]
y  exponer sus argumentos en torno a lo que prueban los medios de prueba; y
(vi) el núcleo esencial del derecho de defensa comprende la posibilidad real y
efectiva de controvertir las pruebas.[33]
En ese sentido, es posible concluir que
la pluralidad de principios del debido proceso administrativo involucra los
derechos de defensa y contradicción, ambos con naturaleza y estructura autónoma
de derecho fundamental. En tal sentido, en sentencia T-1341 de 2001, la
Corte sentenció: “i.) La
efectividad de ese derecho en las instancias administrativas supone la
posibilidad de que el administrado interesado en la decisión final que se
adopte con respecto de sus derechos e intereses, pueda cuestionarla y presentar
pruebas, así como controvertir las que se alleguen en su contra (CP, art. 29),
pues, a juicio de la Corte, de esta forma se permite racionalizar el proceso de
toma de decisiones administrativas, en tanto que <ello evidentemente
constituye un límite para evitar la arbitrariedad del poder público>.[34]
Y, en lo atinente a la
estructura probatoria de los procesos judiciales, ha puntualizado:
“2.1.....Parte esencial de
dichos procedimientos lo constituye todo lo relativo a la estructura probatoria
del proceso, conformada por los medios de prueba admisibles, las oportunidades
que tienen los sujetos procesales para pedir pruebas, las atribuciones del juez
para decretarlas y practicarlas, la facultad oficiosa para producir pruebas, y
las reglas atinentes a su valoración. || 2.2. Aun cuando el art. 29 de la
Constitución confiere al legislador la facultad de diseñar las reglas del
debido proceso y, por consiguiente, la estructura probatoria de los procesos,
no es menos cierto que dicha norma impone a aquél la necesidad de observar y
regular ciertas garantías mínimas en materia probatoria. En efecto, como algo
consustancial al derecho de defensa, debe el legislador prever que en los
procesos judiciales se reconozcan a las partes los siguientes derechos: i) el
derecho para presentarlas y solicitarlas; ii) el derecho para controvertir las
pruebas que se presenten en su contra; iii) el derecho a la publicidad de la
prueba, pues de esta manera se asegura el derecho de contradicción; iv) el
derecho a la regularidad de la prueba, esto es, observando las reglas del
debido proceso, siendo nula de pleno derecho la obtenida con violación de éste;
v) el derecho a que de oficio se practiquen las pruebas que resulten necesarias
para asegurar el principio de realización y efectividad de los derechos (arts.
2 y 228); y vi) el derecho a que se evalúen por el juzgador las pruebas
incorporadas al proceso”.[35]
A continuación, la
Sala explicará con más detalle el alcance de la potestad de configuración
legislativa en materia de procedimientos administrativos, y los límites que le
impone la Constitución Política.
Potestad
de configuración legislativa en materia de procedimientos administrativos.
Colombia es un Estado organizado en forma de república
democrática (Preámbulo, artículos 1º y 2º CP), que consagra los principios de
división de poderes y colaboración armónica (artículo 113 CP), y plantea la
creación de leyes por parte del Congreso elegido por voto popular universal,
atendiendo a la soberanía del pueblo (artículos 3º y 40 CP). Esas
características representan los principios democrático y de separación de
funciones, y fundamentan la competencia genérica del Congreso, de ‘hacer las
leyes’ o la cláusula general de competencia del Congreso, como lo
establecen los artículos 150 y 114 de la
Constitución Política.[36]
La competencia general de hacer las leyes es
amplia, como se desprende de la literalidad de las normas constitucionales
citadas, como ocurre en toda república democrática. Tanto las cláusulas relativamente
abiertas e indeterminadas de la Constitución, como los espacios ausentes de una
regulación superior, otorgan al Legislador un amplio margen de elecciones
políticas, susceptibles de ser definidas en discusión democrática. Por esa
razón, la Corte Constitucional sostiene, en jurisprudencia uniforme y
constante, que el Legislador cuenta con un a amplia potestad de
configuración del derecho, y correlativamente, que el control que se ejerce
sobre la constitucionalidad de las leyes parte de un respeto o deferencia hacia
las decisiones del Congreso de la República.
Pero Colombia no es solo un Estado democrático y
republicano, sino también un Estado constitucional de derecho, organización que
puede concebirse como un sistema de garantías de los derechos fundamentales,
fundamento y fin último de toda la estructura estatal; y cuya orientación a la
satisfacción de un conjunto de principios fundantes persigue también la
eliminación de la arbitrariedad en el ejercicio de las funciones de las
autoridades públicas, de manera que  el amplio margen de configuración del
derecho es, en cualquier caso, un margen y sus contornos están delineados por
las normas superiores de la
Constitución Política.
Así las cosas, el Legislador tiene la potestad de
transformar en leyes de la República sus decisiones políticas, mediante la
discusión democrática. Sin embargo, está sujeto al respeto por las normas de la
Constitución Política y muy especialmente a asegurar la vigencia y eficacia de
los derechos fundamentales; y corresponde al Tribunal Constitucional evaluar el
respeto de esos principios mediante análisis de razonabilidad y
proporcionalidad de las decisiones legislativas.
Además de este panorama general sobre la cláusula
general del Congreso, existen escenarios específicos en los que la
Constitución prevé expresamente la necesidad de un desarrollo legislativo, o
incluso establece reserva para el desarrollo de determinados temas, en cabeza
del Legislador, lo que excluye la participación de otras autoridades en el
desarrollo de esas materias. En esos espacios, el margen de acción del
Legislador es aún más amplio, como lo ilustran especialmente los ámbitos
tributario y penal.
12. En la misma dirección, la
Corporación ha explicado que corresponde al Legislador el desarrollo del
debido proceso, mediante la definición legal de las normas que estructuran los
procedimientos judiciales y administrativos, ámbito en el que le corresponde
establecer su objeto, etapas, términos, recursos, y demás elementos propios de
cada actuación. En la sentencia C-598 de 2011 (MP. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub; SPV. María Victoria Calle Correa], expresó la
Corte:
“Se ha entendido, entonces, que en materia de procedimientos
la libertad de
configuración posee mayor amplitud que en otros ámbitos, pues así lo disponen los artículos
150 constitucional, numeral 1 y 2, en concordancia con los artículos
29,86,87,228 y 229 constitucionales, que lo facultan para establecer
requisitos, tiempos, procedimientos, recursos, etc., de manera que el Legislador puede regular
el derecho de acceso a la
administración de justicia pero no tornarlo ilusorio, “razón por la que se exige que las
restricciones que en virtud de esa potestad legislativa se lleguen a imponer,
deben ser proporcionales frente a este derecho fundamental y al principio
constitucional consagrado en el artículo 238, según el cual lo sustancial debe
primar sobre lo formal”[37].
En ese marco, es posible concluir que (i) el
Legislador posee una facultad de configuración de procedimientos
administrativos de especial amplitud; (ii) dentro de esa potestad se incluye el
diseño de los procedimientos, sus etapas, recursos y términos, entre otros
aspectos; (iii) la regulación de esos procedimientos no puede desconocer los
mínimos expresamente establecidos en la
Constitución (artículo 29 y 228) y la jurisprudencia constitucional; (iv)
además de esos mínimos, la regulación legislativa debe respetar los principios
superiores de la Constitución, aspecto que (iv) corresponde verificar a este
Tribunal, cuando así lo requiera fundadamente un ciudadano, y bajo los lineamientos
de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
Análisis de constitucionalidad
de la norma acusada
1. El artículo 40 del CPACA establece las reglas generales sobre el
decreto de pruebas en las actuaciones administrativas. Prescribe que podrán
aportarse, pedirse y practicarse durante toda la actuación, hasta antes de que
se adopte la decisión definitiva. Indica que pueden incorporarse de oficio o a
petición de parte, sin requisitos especiales. Y explica que el interesado puede
controvertirlas en todo momento, antes de la decisión definitiva.
2. El aparte demandado, y contenido también en el artículo 40 (CPACA)
prevé que no podrá ejercerse ningún recurso contra el acto que decida sobre la
petición de pruebas, y es ese aspecto el que en concepto del demandante se
opone a la Constitución Política, por restringir injustificadamente el debido
proceso, en las facetas de defensa y contradicción.
3. En concepto de la Sala, como se afirmó al analizar la aptitud de la
demanda, el actor plantea un problema que evidencia una tensión normativa entre
diversos principios del orden constitucional. Sin embargo, el adecuado análisis
de esa tensión requiere de elementos adicionales a los que presenta en su
argumentación y que, en cambio, son aportados por otros intervinientes y la
Procuraduría General de la Nación. (Al respecto, ver las consideraciones sobre
la aptitud de la demanda, supra; pgs. 11-13)
4. En primer término, el actor considera que la inexistencia de
recursos en esta etapa del trámite le impide al interesado probar la situación
de hecho que condiciona el resultado de la actuación, y que esa limitación es
insuperable pues se proyecta en la decisión final y en el conjunto de materias
que podrán discutirse en vía jurisdiccional. En otros términos la decisión
sobre la práctica de pruebas marcaría el destino del trámite y posiblemente la
eficacia de los derechos de la persona inmersa en el trámite administrativo.
Es comprensible que con la pretensión de fortalecer su razonamiento, el
actor asuma la crítica de la norma como el cierre definitivo de las
oportunidades probatorias. Pero el análisis de constitucionalidad requiere
tomar en cuenta todos los elementos normativos relevantes, o al menos
efectuar un esfuerzo para lograr su incorporación. En ese orden de ideas, es
necesario aclarar que si bien la norma impide el ejercicio de recursos en un
momento específico de la actuación administrativa, no implica la clausura del
derecho a aportar pruebas, ni de la controversia fáctica dentro de esos
trámites.
Así, la facultad de aportar pruebas se mantiene en la norma citada
(Artículo 40 CPACA) durante toda la actuación, e incluso al momento de ejercer
los recursos de reposición o apelación contra el acto definitivo, etapa en que
el actor puede discutir la decisión que negó su solicitud de pruebas y las
consecuencias que esa determinación produjo en el acto administrativo
definitivo. De igual manera, la controversia sobre el material aportado se
extiende hasta el momento en que se produzca ese acto definitivo,
consideraciones que se desprenden del alcance literal del artículo 40 del
CPACA, y que no suponen contradicción alguna con el segmento demandado, como se
indicó al analizar la aptitud de la demanda.
Por lo tanto, el aparte acusado del artículo 40, CPACA, no imposibilita
o prohíbe el ejercicio de los derechos de aportar pruebas y controvertirlas
durante la actuación administrativa, ni se proyecta inevitablemente en las
decisiones ulteriores como propone el actor. La norma no elimina los derechos
de contradicción y defensa sino que plantea una restricción a su
ejercicio en un momento específico de la actuación.
5. Ahora bien, las tensiones entre mandatos de la
Constitución pueden presentarse no solo entre derechos fundamentales, sino
entre estos y otras normas superiores, y así ocurre en esta oportunidad. En
primer término, el conflicto involucra, además del debido proceso (Artículo 29
CP), la potestad de configuración legislativa prevista en los artículos 150 y
114 de la Constitución Política, y de especial amplitud en materia de diseño de
procedimientos administrativos y judiciales.
En concordancia con lo dispuesto por esos mandatos superiores, la
Corporación ha señalado que corresponde al Legislador establecer los recursos
que operan en cada procedimiento, así como adoptar la decisión de preservarlos,
modificarlos o eliminarlos, y ello implica además el respeto por el principio
democrático. Es decir, por la soberanía del pueblo para adoptar las normas
jurídicas a través de representantes elegidos por vía voto popular.
6. Además, si bien una de las características más destacadas del orden
constitucional adoptado en 1991 es la extensión de las garantías del debido
proceso a toda actuación administrativa, también ha señalado la
Corte que su extensión y aplicación no es idéntica a la que se efectúa en el
ámbito judicial. Como se indicó en los fundamentos normativos de esta
providencia, ello obedece a dos razones:
6.1. La primera es que el debido proceso judicial se encuentra ligado a
la materialización de los derechos, la protección de la
Constitución o de la ley; en tanto que la actuación administrativa atañe al
adecuado ejercicio de funciones públicas de diversa naturaleza para la
satisfacción de los intereses de toda la comunidad. Por ello, también ha
puntualizado la Corte, la segunda debe ceñirse a la vez a los artículos 29 y
209, Superiores.
Además, (6.2.) los procesos judiciales deben otorgar una respuesta
definitiva a los conflictos sociales, en tanto que las actuaciones
administrativas son susceptibles de control ante la jurisdicción. Por ello,
aunque el debido proceso se aplica en toda actuación administrativa o judicial,
en el primer escenario ocurre bajo estándares más flexibles para asegurar la
eficiencia, eficacia, celeridad y economía por parte de la Administración.
7. Así las cosas, si de una parte la disposición acusada restringe los
derechos de defensa y contradicción en materia probatoria, en una etapa
específica de la actuación administrativa; desde la otra orilla del conflicto,
el principio democrático, la potestad de configuración legislativa y los
principios de la función pública, sugieren la validez de la regulación
demandada. Este tipo de conflictos, de conformidad con la jurisprudencia
constitucional deben resolverse mediante el análisis de razonabilidad y
proporcionalidad de la medida.
La sentencia C-673 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) consolidó
la metodología del test integrado de este tipo de examen, que involucra el
escrutinio de la razonabilidad y proporcionalidad de la medida, bajo distintos
niveles de intensidad, en virtud de un análisis sobre el tipo de medida, el
alcance de la potestad de configuración legislativa en cada ámbito normativo, y
la posible afectación a derechos fundamentales, o a personas y grupos a quienes
la Constitución depara un grado reforzado de protección.
8. Dentro de los tres
niveles en que puede desarrollarse el test integrado (leve, intermedio y
estricto), el examen leve de razonabilidad se limita a establecer la legitimidad del
fin y la adecuación de la medida para alcanzarlo. Ese análisis persigue
principalmente la eliminación de la arbitrariedad y el capricho en las
regulaciones legislativas. Además, indicó la
Corte en el fallo citado que este es el tipo de estudio que debe aplicarse
ordinariamente, pues privilegia el principio democrático, e indicó algunos
escenarios específicos en los que debería acudirse a este tipo de escrutinio,
tales como el derecho tributario o, de manera general, los asuntos relacionados
con la política económica[38].
Este tipo de escrutinio será el empleado en esta ocasión, tomando en
cuenta, de una parte, que el ámbito de regulación al que se refiere es el
diseño de procedimientos administrativos, uno de aquellos en los que la
Constitución prevé mayor amplitud para las opciones legislativas; y, de otra
parte, que las garantías del debido proceso, aunque inexcusables en todos los
asuntos en que se definan situaciones jurídicas concretas de los ciudadanos,
adquieren cierto grado de flexibilidad en tales procedimientos.
8.1. En concepto de la Corte la medida escogida por el Legislador
persigue un fin legítimo desde el punto de vista constitucional. Ese fin
consiste en dotar de especial agilidad a las actuaciones administrativas, lo
que a su vez se asocia a la satisfacción de los principios de eficiencia,
eficacia y celeridad, propios de la función pública. En tanto el artículo 209
los define como los mandatos orientadores de esa actividad, el Congreso de la
República puede y debe adoptar medidas en procura de su eficacia. En ese
sentido, y en atención al amplio margen de configuración de los procedimientos
administrativos con que cuenta el Legislador, la exclusión de recursos en esa
etapa del trámite es razonable.
Como se indicó en los fundamentos del fallo, la libertad de
configuración materializa también el principio democrático y la soberanía del
pueblo que, mediante representantes elegidos por voto popular, definen las
reglas legales de carácter general y abstracto que regulan la vida social. A su
vez, los  principios de la función pública, concebidos como cauces para lograr
que las actuaciones administrativas lleguen adecuadamente a su finalidad,
permiten al Legislador incidir positivamente en la agilidad y celeridad de los
procedimientos, aspectos que llevan a la
Corte a asumir un análisis deferente sobre la razonabilidad de la medida
objeto de estudio.
8.2. El estudio de idoneidad o adecuación en un test de razonabilidad
leve se limita a indagar si potencialmente el medio escogido por el Legislador
puede llevar al fin que se propone alcanzar. No corresponde a un estudio del
nivel de eficacia, ni puede involucrar un análisis de su conveniencia, pues el
Tribunal Constitucional no cuenta con las herramientas para pronunciarse sobre
esos aspectos, ni debe sustituir al Congreso en la elección política de fines y
medios, siempre que estos sean razonables y adecuados.
La exclusión de recursos contra la decisión que resuelve las
solicitudes de pruebas durante el trámite administrativo es además adecuada para
lograr esos fines, pues en un procedimiento que permite al interesado solicitar
pruebas durante toda la actuación, sin prever una etapa preclusiva para el
efecto, la eventual presentación de recursos contra cada acto administrativo
que niegue una prueba implica costos temporales, y hace menos ágil la adopción
de las decisiones pertinentes.
Así las cosas, la norma objeto de censura permite que el trámite
administrativo se adelante de manera ágil, sin que sea constantemente
suspendido o afectado por la discusión sobre la pertinencia, conducencia y
utilidad de las pruebas. Y así satisface intensamente los principios de
economía, celeridad, eficacia, eficiencia. En otros términos, si durante
toda la actuación pueden solicitarse pruebas, la interposición sucesiva de
recursos contra cada acto que resuelva esas solicitudes atentaría contra la
diligencia del procedimiento, y comportaría el empleo de recursos
administrativos y temporales considerables.
9. En consecuencia, a la luz del test leve de razonabilidad la medida
es legítima y adecuada, de manera que el actor no logró
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que la ampara.
10. Con todo, y a manera ilustrativa, la
Sala considera pertinente efectuar dos consideraciones adicionales, que
permiten conocer de mejor manera el alcance de la tensión constitucional que ha
puesto el demandante en conocimiento de la
Corte Constitucional.
10.1. Si bien la conclusión del análisis de razonabilidad es suficiente
para declarar la exequibilidad del enunciado demandado, resulta relevante para la
Sala resaltar también que la alegada restricción al debido proceso, en sus
facetas de defensa y contradicción, no tiene el alcance que el demandante le
otorga, en virtud de la regulación integral que prevé el CPACA sobre la vía
administrativa, y  su posterior control jurisdiccional ante la jurisdicción
contencioso administrativa.
10.2. La restricción del derecho de defensa y contradicción que
comporta la norma cuestionada no es muy intensa pues, aunque no contempla el
ejercicio de recursos en un momento procesal específico, no constituye una
clausura definitiva de la posibilidad de solicitar, aportar y controvertir las
pruebas. Para comprender esta afirmación, debe repararse en el contenido de los
artículos 77 y 79 del CPACA, en los cuales expresamente se plantea la opción de
solicitar pruebas al momento de ejercer los recursos de reposición y apelación.
Además de ello, el interesado conserva el derecho a recurrir la decisión
definitiva mediante los recursos administrativos[39].
10.3. Por otra parte, los actos que definan la actuación administrativa
son objeto de control judicial. Y un elemento del debido proceso es la
motivación de las decisiones adoptadas por las autoridades públicas, como
presupuesto para la erradicación de la arbitrariedad, y para el ejercicio del
derecho de defensa. Esta es una de las características del Estado
constitucional de derecho, donde los órganos que ejercen funciones públicas no
solo deben ceñirse al principio de legalidad, sino que deben explicar la
racionalidad y razonabilidad de sus decisiones a la luz de las reglas y
principios del sistema jurídico. Por ese motivo, no es aceptable el argumento
del accionante, según el cual la motivación carece de sentido en este escenario
y priva al interesado de los medios necesarios para el control ante la jurisdicción.
11. En virtud de las consideraciones expuestas, la
Corte Constitucional declarará exequible la expresión “contra el acto que decida la solicitud de
pruebas no proceden recursos”, contenida en el artículo 40 de la
Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo).
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “contra el acto que decida la solicitud de
pruebas no proceden recursos”, contenida en el artículo 40 de la
Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo)
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
Con salvamento de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
No participó en votación inicial
Por excusa justificada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento de voto
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Conjuez
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-034/14
IMPOSIBILIDAD
DE EJECER RECURSOS CONTRA EL ACTO ADMINISTRATIVO QUE DECIDE SOBRE SOLICITUD DE
PRUEBAS-Es desproporcionada y afecta los derechos de defensa y
contradicción considerados componentes del debido proceso (Salvamento de voto)
POTESTAD
DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR Y PRINCIPIO DE CELERIDAD EN LAS ACTUACIONES
ADMINISTRATIVAS-No pueden servir de argumento para
desconocer las garantías mínimas propias del debido proceso que también se
extiende a las actuaciones administrativas (Salvamento de voto)
DEBIDO
PROCESO EN SEDE ADMINISTRATIVA-Garantías (Salvamento de voto)
Referencia:
expediente D-9566
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 40 (parcial) del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Demandante:
Juan José Gómez Ureña
Magistrado
Ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Con el respeto que siempre he observado
por las decisiones de la Sala, a continuación expondré las razones que me
llevan a apartarme de lo resuelto por la mayoría en el asunto de la referencia.
La sentencia de la cual me aparto
sostiene que el texto demandado no imposibilita o prohíbe el ejercicio de los
derechos de aportar pruebas y controvertirlas durante la actuación
administrativa, ni se proyecta inevitablemente en las decisiones ulteriores,
como tampoco elimina los derechos de contradicción y defensa sino que plantea
una restricción a su ejercicio en un momento específico de la actuación
administrativa.
Entendió la Sala que el asunto
significaba una tensión entre el derecho al debido proceso y la potestad de
configuración legislativa, con énfasis en la amplitud de esta última en materia
de diseño de procedimientos administrativos. En la sentencia se afirma:
"... si de una parte la disposición acusada restringe los
derechos de defensa y contradicción en materia probatoria, en una etapa específica
de la actuación administrativa; desde la otra orilla del conflicto, el
principio democrático, la potestad de configuración legislativa y los
principios de la función pública, sugieren la validez de la regulación
demandada ".
Es decir, la decisión estuvo fundada en
el reconocimiento a la limitación de un derecho constitucional fundamental,
como lo es el debido proceso en sus matices de derecho a la defensa, a aportar
y a controvertir pruebas, respecto del cual se privilegia la potestad de
configuración del legislador, como si ésta no contara con claros y precisos
límites constitucionales. La diferencia entre libertad de configuración y
potestad de configuración legislativa estriba en que esta última tiene sus
límites establecidos en la Carta Política; de no ser así, regresaríamos a la
oscura época en que "toda ley se suponía constitucional, porque era
la expresión de la voluntad del pueblo, y el pueblo no legislaba contra sí
mismo".
La transgresión a los derechos de quien
ve cercenada la posibilidad de recurrir las decisiones que resuelven sobre la
solicitud de pruebas en sede administrativa, no puede ser exculpada a partir de
argumentos basados en el poder del parlamento, si se tiene en cuenta que los
Tribunales Constitucionales son garantes de los derechos de las personas, aun
cuando las mayorías representadas en el cuerpo legislativo pretendan desconocer
los valores, principios y reglas consagrados por el constituyente.
La imposibilidad de ejercer recursos
contra el acto que decide sobre la solicitud de pruebas es desproporcionada y
afecta los derechos de defensa y de contradicción considerados componentes del
debido proceso.
La potestad de configuración del
legislador así como el principio de celeridad en las actuaciones
administrativas, no pueden servir de argumento para desconocer las garantías
mínimas propias del debido proceso que también se extiende a las actuaciones
administrativas.
Decretar oportunamente una prueba
solicitada por quien está legitimado para hacerlo puede evitar a futuro la iniciación
de un proceso contencioso administrativo, más aún cuando, como es sabido, el
nuevo código de procedimiento administrativo fue elaborado, entre otros, con el
propósito de resolver los litigios en sede administrativa y no en sede
judicial.
El debido proceso en sede administrativa
comprende los derechos de defensa, de contradicción y de controversia
probatoria, entre otros, y constituyen límites ante eventuales abusos de la
administración, son garantías superiores con aplicación y observancia obligatoria
desde la iniciación de todo procedimiento administrativo, y gravita sobre todos
los sujetos que intervienen y resultan afectados por lo que la administración
decida.
Por lo anterior, considero contrario a
las reglas del debido proceso administrativo, consagrado en el artículo 29
superior como derecho fundamental, que se impida al interesado recurrir el acto
que resuelve sobre la solicitud de pruebas en sede administrativa.
De esta manera hago explícitas las
razones que me llevaron a apartarme de la decisión mayoritaria adoptada por la
Sala en el asunto de la referencia.
Fecha ut supra,
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1]
En este trámite se presentó inicialmente una ponencia, a cargo del Magistrado
Alberto Rojas Ríos, la cual no alcanzó la mayoría de votos en la discusión de
Sala Plena. En este proyecto, sin embargo, se mantienen casi en su integridad
los antecedentes, así como algunas consideraciones concretas de los
fundamentos, relativas al derecho a probar.
[2] MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[3] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[4] MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[5] MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[6] El señor Nelson Enrique Rueda.
[7] Se sigue de cerca la exposición de la reciente sentencia C-330 de
2013. Estas condiciones fueron ampliamente desarrolladas en la sentencia C-1052
de 2001 y, desde entonces, han sido reiteradas de manera constante por este
Tribunal.
[8] El señor Nelson Enrique Rueda.
[9] C-980 de 2010 (MP. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo).
[10] La extensión del debido proceso a las actuaciones administrativa
constituye una de las notas características de la
Constitución Política de 1991. Al respecto, y en un escenario semejante al que
debe abordarse en esta decisión, ver la sentencia C-980 de 2010.
[11] En la citada sentencia C-980 de 2010, se ahonda en este aspecto:
“8. A partir de una noción de “procedimiento” que sobrepasa el ámbito de lo
estrictamente judicial, el procedimiento administrativo ha sido entendido por
la doctrina contemporánea como el modo de producción de los actos
administrativos [García de Enterría Eduardo y Fernández Tomás Ramón. Curso de
derecho administrativo. Ed. Cívitas S.A. Madrid 1992. Pág. 420]. Su objeto
principal es la satisfacción del interés general mediante la adopción de
decisiones por parte de quienes ejercen funciones administrativas. La
Constitución Política reconoce la existencia de este tipo de procesos en el
mundo jurídico, cuando en el artículo 29 prescribe su sujeción a las garantías
que conforman la noción de debido proceso. Entre el proceso judicial y el
administrativo existen diferencias importantes que se derivan de la distinta
finalidad que persigue cada uno. Mientras el primero busca la resolución de
conflictos de orden jurídico, o la defensa de la supremacía constitucional o
del principio de legalidad, el segundo tiene por objeto el cumplimiento de la
función administrativa en beneficio del interés general. Esta dualidad de fines
hace que el procedimiento administrativo sea, en general, más ágil, rápido y
flexible que el judicial, habida cuenta de la necesaria intervención de la Administración en diversas esferas de la vida social que requieren de una eficaz y oportuna
prestación de la función pública. No obstante, paralelamente a esta finalidad
particular que persigue cada uno de los procedimientos, ambos deben
estructurarse como un sistema de garantías de los derechos de los
administrados, particularmente de las garantías que conforman el debido
proceso” “3.2. La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al
debido proceso, como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento
jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso
en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se
respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. || 3.3.
La misma jurisprudencia ha expresado, que el respeto al derecho fundamental al
debido proceso, le impone a quien asume la dirección de la actuación judicial o
administrativa, la obligación de observar, en todos sus actos, el procedimiento
previamente establecido en la ley o en los reglamentos, “con el fin de preservar las garantías -derechos y obligaciones- de
quienes se encuentran incursos en una relación jurídica, en todos aquellos
casos en que la actuación conduzca a la creación, modificación o extinción de
un derecho o a la imposición de una sanción"[11].
[12] Ver, sentencias C-096 de 2001 (MP. Álvaro Tafur Galvis), C-1114 de
2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SV. Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo
Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynnet. SPV. Clara Inés Vargas Hernández y
Manuel José Cepeda Espinosa y AV. Manuel José Cepeda Espinosa), C-980 de 2010
(MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-012 de 2013 (MP. Mauricio González
Cuervo) y C-016 de 2013 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[13] En los considerandos sucesivos, la exposición toma como fundamento,
principalmente, las sentencias C-089 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva),
C-980/10 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y C-012 de 2013 (MP. Mauricio
González Cuervo). Sin embargo, destaca la
Sala que esas consideraciones corresponden a una doctrina pacífica, constante
y uniforme sobre el alcance del debido proceso administrativo; sus relaciones y
diferencias con el debido proceso judicial.
[14] Sentencia T-653 de 2006 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto).
[15] C-980/10. En la sentencia C-598/11 complementó la
Corte: “El derecho al debido proceso administrativo se traduce en la garantía
que comprende a todas las personas de acceder a un proceso justo y adecuado, de
tal manera que el compromiso o privación de ciertos bienes jurídicos por parte
del Estado a sus ciudadanos no pueda hacerse con ocasión de la suspensión en el
ejercicio de los derechos fundamentales de los mismos. Es entonces la garantía
consustancial e infranqueable que debe acompañar a todos aquellos actos que
pretendan imponer legítimamente a los sujetos cargas, castigos o sanciones como
establecer prerrogativas (Sentencia T-1263 de 2001). Si bien la preservación de
los intereses de la administración y el cumplimiento de los fines propios de la
actuación estatal son un mandato imperativo de todos los procedimientos que se
surtan a este nivel, en cada caso concreto debe llevarse a cabo una ponderación
que armonice estas prerrogativas con los derechos fundamentales de los
asociados” (Sentencia T-772 de 2003). Refiriéndose también al alcance
específico del debido proceso administrativo, en un asunto relativo a la
importancia de las notificaciones de los actos administrativos que afectan
situaciones particulares y concretas, explicó la
Corporación: “Específicamente, el
debido proceso administrativo se consagra en los artículos 29, 6 y 209 de la
C.P. Y la jurisprudencia lo ha definido como: ‘(i) el conjunto complejo
de condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el
cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad
administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii)
cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal’ (…) con
dicha garantía se busca ‘(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la
administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar
el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados’. […] el desconocimiento
del debido proceso administrativo, supone también la violación del derecho de
acceso a la administración de justicia y transgrede los principios de igualdad,
imparcialidad, publicidad, moralidad y contradicción que gobiernan la actividad
administrativa”. [C-012 de 2013 (MP. Mauricio González Cuervo]
[16] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva (Unánime). Estos fueron los
problemas jurídicos estudiados: “En primer lugar, si la solidaridad por multas por
infracciones de tránsito, entre el propietario y la empresa a la cual esté
vinculado el vehículo automotor, contenida en el artículo 18 de la
Ley 1383 de 2010, es violatoria del debido proceso consagrado en el artículo
29 Superior. En segundo lugar, debe resolver la
Sala si la norma que dispone la reducción de las multas por infracciones de
tránsito, contenida en el artículo 24 de la misma normativa, es igualmente
violatoria del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la
Constitución Nacional”
[17] Ver sentencia C-1189 de 2005 (M.P. Humberto Sierra Porto. AV. Jaime
Araujo Rentería).
[18] Constitución Política. Artículo 209. “La función administrativa
está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en
los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la
desconcentración de funciones. || Las autoridades administrativas deben
coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del
Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control
interno que se ejercerá en los términos que señale la ley”.
[19] MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[20] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[21] En la sentencia C-640 de 2002 (MP. Marco
Gerardo Monroy Cabra),  la Sala Plena se declaró inhibida para emitir un
pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del aparte normativo
demandado. En esa oportunidad, la demanda planteaba que la inexistencia de
recursos contra el auto que negaba una solicitud de pruebas en el procedimiento
contencioso implicaba una violación al debido proceso, en sus facetas de
prueba y contradicción.
La Corte consideró que la demanda carecía de certeza,
al confundir el procedimiento administrativo con el judicial. Y añadió que
ese defecto implicaba también ausencia de pertinencia y suficiencia,
pues en virtud de la incomprensión del contenido normativo demandado, el actor
basaba sus argumentos exclusivamente en el alcance que la
Constitución le otorga al debido proceso judicial. Explicó la
Sala que esa diferenciación resultaba indispensable para adelantar el juicio
de constitucionalidad propuesto en la demanda, porque los fines de la actuación
administrativa no son idénticos a los de los procedimientos judiciales, y como
consecuencia de ello, el debido proceso administrativos debe satisfacer a la
vez las exigencias del artículo 29 (garantías del debido proceso) con que
requiere el adecuado ejercicio de la función pública:
[22] El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, introducido por la Ley 1437 de 2011, no solamente establece dos
partes con contenidos específicos y diferenciados en las que regula el
procedimiento administrativo (Parte Primera), y la organización de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo (Parte segunda), sino que en su
primera parte (Título III) desarrolla varios tipos de procedimientos de índole
administrativa: (i) El procedimiento Administrativo General (Capítulo I); El
procedimiento administrativo sancionatorio (Capítulo III); y el procedimiento
administrativo de cobro coactivo (Título IV).
[23] En la sentencia C-640 de 2002 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), la
Corte Constitucional estudió una demanda contra el cuarto inciso del artículo
44 del Código Contencioso Administrativo de la época (Decreto Ley 01 de 1984).
Este artículo disponía que “(…) los
actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los
registros públicos se entenderán notificados el día en que se efectúe la
correspondiente anotación”. Para el actor, la norma violaba el debido proceso al no prever la
notificación personal de un acto administrativo de carácter particular y
concreto.
La Corte se refirió entonces con amplitud al
alcance del debido proceso administrativo (Después de esos dos párrafos dijo
esto: “De esta manera hay una doble
categoría de principios rectores de rango constitucional que el legislador debe
tener en cuenta a la hora de diseñar los procedimientos administrativos: de un
lado el principio del debido proceso con todas las garantías que de él se
derivan y de otro los que se refieren al recto ejercicio de la función
pública”). La Corte precisó que resultaba posible interpretar la
disposición demandada de dos maneras. La primera, partiendo de su ubicación
entre las normas del Código Contencioso Administrativo, permitía concluir que
la inscripción se daría al finalizar una actuación administrativa compleja, cuyas
actuaciones ya habría sido notificadas a las partes por los cauces ordinarios.
Desde ese punto de vista, no ofrecía problemas de constitucionalidad, pues la
notificación de las demás actuaciones permitía al interesado enterarse sobre la
decisión de efectuar la inscripción de un acto en el folio de matricula de un
bien inmueble determinado.|| La segunda posibilidad se derivaba de una
interpretación literal de la disposición, considerada aisladamente, es decir,
aludía a  eventos en los que –hipotéticamente- no existiera actuación
administrativa previa. En tales supuestos, afirmó la
Corte, debía interpretarse la norma de una manera conforme a la
Constitución, asegurando que la administración asumiera la carga de informar
sobre el acto a todos los interesados: “… En este caso, la
Corte estima que el sólo acto de inscripción realizado por las entidades
encargadas de llevar los registros públicos no se puede entender como una
notificación personal y que, de cualquier manera, constituye una carga de la Administración Pública … la de informar, mediante la comunicación de la inscripción, a todos
los que en el mismo registro figuren como interesados … aun en aquellos [casos]
regulados por normas especiales, el registro como consecuencia de lo previsto
en la ley, en sentencias o providencias judiciales,  en otros actos jurídicos o
hechos susceptibles de registro conlleva, al momento de realizarse, una carga
para la autoridad que hace la inscripción consistente en informar a los que
figuren en el registro como personas interesadas o que puedan ser afectadas por
dicho registro.” (C-640 de 2002).
[24] Ibídem.
[25] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SPV. María Victoria Calle
Correa.
[26] MP. Antonio Barrera Carbonell.
[27] Sentencia C-609 de 1996 (MPs. Alejandro Martínez Caballero y Fabio
Morón Díaz. SV. Carlos Gaviria Díaz, Alejandro Martínez Caballero y José
Gregorio Hernández Galindo).
[28] Sentencia C-830 de 2002 (MP. Jaime Araujo Rentería).
[29] Sentencia C-798 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SV. Rodrigo
Escobar Gil. SPV y AV. Jaime Araujo Rentería).
[30] Sentencias T-055 de 1994 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); T-442 de
1994 (MP. Antonio Barrera Carbonell); T-324 de 1996 (MP. Eduardo Cifuentes
Muñoz); T-329 de 1996 (MP. José Gregorio Hernández Galindo. AV. Hernando
Herrera Vergara) y T-654 de 1998 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[31] Sentencia T-461 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett).
[32] Ibídem.
[33] Sentencia SU-014 de 2001 (MP. Martha Victoria Sáchica Méndez).
[34] [Cita del aparte transcrito] Sentencia T-165 de 2001 (MP. José
Gregorio Hernández Galindo).
[35] C-1270 de 2000 (MP. Antonio Barrera
Carbonell).
[36] Artículo 114,  Inciso 1º: “Corresponde al Congreso de la
República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político
sobre el gobierno y la administración.”
Artículo 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones: 1. Interpretar, reformar y derogar las leyes. || 2.
Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus
disposiciones.
[37] Sentencia C-598/11 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). [Esta
citó la C-204/03, C-562 de 1997; C-680 de 1998; C-1512 de 2000;  C-131 de 2002;
C-123 y C- 204 de 2003. En la sentencia C-089 de 2011, previamente citada, y
con ponencia del Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, se expresó: “Esta Corte
ha destacado la competencia del Legislador para regular el derecho al debido
proceso, de conformidad con los artículos 29 y 150, numerales 1° y 2° de la
Constitución Política, que consagra que es al legislador a quien corresponde
regular los diversos procesos judiciales y administrativos, y establecer las
etapas, oportunidades y formalidades aplicables a cada uno de ellos, así como
los términos para interponer las distintas acciones y recursos ante las
autoridades judiciales y administrativas.  || De igual manera, ha preciso la
jurisprudencia constitucional que aunque la libertad de configuración del
Legislador en esta materia es amplia, esta se encuentra al mismo tiempo
limitada por los principios, derechos fundamentales y valores esenciales del
Estado constitucional de Derecho, y que el desarrollo de cualquier
procedimiento judicial o administrativo se debe ajustar a las exigencias del
debido proceso  contenido en el artículo 29 Superior. De esta manera, la
regulación que realice el Legislador de los diversos procesos judiciales y
administrativos se deben ajustar a las garantías sustanciales y formales que
exige el derecho fundamental al debido proceso.[37]”
|| Y en la providencia C-980 de 2010, también reiterada, y con ponencia del
Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, se explicó: “Si la notificación por
correo no es un mecanismo de comunicación idóneo para vincular al proceso
contravencional de tránsito a los sujetos que tengan un interés legítimo para
intervenir en el mismo, y si de ella se deriva algún tipo de diferencia de
trato. || Seguidamente, pasará la Corte a determinar: Si la sanción por
infracción de tránsito puede imponérsele al propietario del vehículo sin
haberse establecido previamente su responsabilidad; si tal consecuencia
jurídica se deriva de la norma acusada; y de ser así, si dicha regulación se
ajusta o no al debido proceso”[37].
[38] “En diversas hipótesis
la Corte ha optado por aplicar un test leve de razonabilidad, como por ejemplo
en ciertos casos que versan exclusivamente sobre materias 1) económicas, 2)
tributarias o 3) de política internacional, sin que ello signifique que el
contenido de una norma conduzca inevitablemente a un test leve. Por ejemplo, en
materia económica una norma que discrimine por razón de la raza o la opinión
política sería claramente sospechosa y seguramente el test leve no sería el
apropiado. Lo mismo puede decirse, por ejemplo, de una norma contenida en un
tratado que afecta derechos fundamentales. En el presente caso, la norma que
regula la aplicación de las normas sobre estatuto docente, capacitación y
asimilaciones no encuadra en ninguna de estas hipótesis, ya que lejos de versar
sobre las mencionadas materias regula aspectos de la carrera docente. Por otra
parte, la jurisprudencia de la Corporación ha aplicado igualmente en tres
hipótesis más un test leve de razonabilidad de medidas legislativas: 4) cuando
está de por medio una competencia específica definida por la
Constitución en cabeza de un órgano constitucional; 5) cuando se trata del
análisis de una normatividad preconstitucional derogada que aún surte efectos
en el presente; y 6) cuando del contexto normativo del artículo demandado no se
aprecie prima facie una amenaza para el derecho en cuestión. El artículo 4º
demandado se relaciona con las hipótesis 4 y 6, lo que habla a favor de la aplicación
de un test leve de razonabilidad al examen de su constitucionalidad”. (C-673 de
2001. MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[39] Código Procesal Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo. “ARTÍCULO 77. REQUISITOS. Por regla general los recursos se
interpondrán por escrito que no requiere de presentación personal si quien lo
presenta ha sido reconocido en la actuación. Igualmente, podrán presentarse por
medios electrónicos.
Los recursos deberán reunir, además, los siguientes requisitos:
(…)
3. Solicitar y aportar las pruebas que se pretende
hacer valer.
(…)
ARTÍCULO 79. TRÁMITE DE LOS RECURSOS Y PRUEBAS. Los recursos se tramitarán en el efecto suspensivo.
Los recursos de reposición y de apelación deberán
resolverse de plano, a no ser que al interponerlos se haya solicitado la
práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso
considere necesario decretarlas de oficio.
Cuando con un recurso se presenten pruebas, si se
trata de un trámite en el que interviene más de una parte, deberá darse
traslado a las demás por el término de cinco (5) días.
Cuando sea del caso practicar pruebas, se señalará
para ello un término no mayor de treinta (30) días. Los términos inferiores
podrán prorrogarse por una sola vez, sin que con la prórroga el término exceda
de treinta (30) días.
En el acto que
decrete la práctica de pruebas se indicará el día en que vence el término
probatorio”.