C-482-19
Sentencia C-482/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia
de la Corte Constitucional
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carácter
definitivo e incontrovertible/SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Obligatoriedad
responde a la protección del principio de seguridad jurídica y a la guarda de
la primacía de la Constitución
COSA JUZGADA-Elementos para su
existencia/COSA JUZGADA-Reiteración de las reglas jurisprudenciales para
verificar su existencia y configuración
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipos
COSA JUZGADA FORMAL-Elementos
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Efectos de
la exequibilidad o inexequibilidad no son iguales
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Criterios para determinar su existencia
COSA JUZGADA FORMAL-Configuración
La Corte
concluyó que se presentaba el fenómeno jurídico de la cosa juzgada formal. En
efecto, en la Sentencia C-481 de 2019 la Corte
resolvió declarar la inexequibilidad de la Ley 1943 de 2018 por
vicios de procedimiento. En la citada providencia se analizó una demanda en la
que se propusieron los mismos cargos que se plantean en esta oportunidad.
Además, no encontró que se hubiere presentado una variación
del patrón normativo de control
Referencia: Expedientes D-13171 y D-13179 (acumulados)
Demanda de inconstitucionalidad
en contra de la Ley 1943 de 2018 “Por la cual se expiden normas de
financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general
y se dictan otras disposiciones”
Demandantes: Germán Vargas Lleras (expediente D-13171), Jorge
Enrique Robledo Castillo, Alexander López, Wilson Arias Castillo, Carlos Germán
Navas Talero y Jorge Alberto Gómez Gallego (expediente D-13179)[1]
Magistrada Ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA[2]
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
Artículo 241 (numeral 4) de la Constitución Política y, cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad que contemplan los
artículos 40.6, 241.4 y 242.1 de la Constitución, los
ciudadanos Germán Vargas Lleras (expediente D-13171), Jorge Enrique
Robledo Castillo, Alexander López, Wilson Arias Castillo, Carlos Germán Navas
Talero y Jorge Alberto Gómez Gallego (expediente D-13179) presentaron demanda
de inconstitucionalidad en contra de la Ley 1943 de 2018 (“Por la cual se
expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del
presupuesto general y se dictan otras disposiciones”), por vicios de
procedimiento en su formación.
II. NORMA
DEMANDADA
Debido a que la
demanda se dirige en contra de la totalidad de la Ley 1943 de 2018 (“Por la
cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del
equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones”),
publicada en el Diario Oficial 50.820 de diciembre 28 de 2018, por vicios de
procedimiento en su formación, no es necesaria su trascripción.
III.
ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD Y TRÁMITE DE ADMISIÓN
1. Presentación de las demandas y trámite
El accionante de
la demanda D-13171[3] solicitó la inexequibilidad
-con efectos retroactivos[4]- de toda la Ley, por
configurarse tres vicios de procedimiento insubsanables: (i) vulneración
de los principios constitucionales de publicidad y participación democrática,
debido a la falta de publicación o lectura de la proposición para aprobar los
123 artículos del proyecto de ley en discusión[5]; (ii) anulación de los efectos de la primera votación realizada sobre 88
artículos del texto articulado incluido en el informe de ponencia aprobado[6]; y (iii) ausencia de votación del título de la Ley 1943 de
2018 por parte de la plenaria de la Cámara de Representantes.[7]
Por su parte, en
la demanda D-13179[8] los accionantes solicitaron
la inexequibilidad de la Ley 1943 de 2018, toda vez que -a su juicio- en el
trámite legislativo surtido en la Plenaria de la Cámara de Representantes se
presentaron tres vicios de procedimiento, por la vulneración de los principios
constitucionales de: (i) consecutividad[9], (ii)
publicidad en el trámite legislativo[10], y (iii)
legalidad en materia tributaria (“no puede haber tributación sin
representación”)[11]. Adicionalmente,
presentaron una consideración final referida a que (iv) la “ley de
financiamiento incrementa el hueco fiscal y hace de difícil cumplimiento la
regla fiscal”[12], lo cual también fue asumido
como un cargo.
A través de Auto
de 26 de abril de 2019[13], se inadmitieron unos
cargos (por no cumplir con los requisitos de certeza, especificidad
y suficiencia). Luego de que los accionantes presentaron la corrección
de sus demandas, mediante Auto de 16 mayo de 2019[14]
se resolvió sobre la admisión definitiva de cuatro cargos y el rechazo de los
demás. En el siguiente cuadro se sintetiza el trámite surtido:
Demanda
Cargo
Auto admisorio
Auto de rechazo
Decisión
D-13171
Vulneración
principios de publicidad y participación democrática
Admitido
Admitido
Anulación
de los efectos de la primera votación realizada por la plenaria de la Cámara
sobre 88 artículos del proyecto de ley
Rechazado
Rechazado
Rechazado
por no cumplir el requisito de especificidad
Falta
de votación del título de la ley
Admitido
Admitido
D-13179
Vulneración
del principio de consecutividad
Rechazado
Subsanado
Admitido
Vulneración
del principio de publicidad
Admitido
Admitido
Violación
del principio de legalidad tributaria
Rechazado
Rechazado
Rechazado
por no cumplir los requisitos de certeza y suficiencia
Incremento del
desequilibrio y difícil cumplimiento de la regla fiscal
Rechazado
Rechazado
Rechazado
por no cumplir los requisitos de certeza y pertinencia
Mediante Auto del 23 de julio de 2019[15],
el magistrado sustanciador ordenó comunicar el inicio del proceso a los
presidentes del Senado de la República y la Cámara de Representantes, al
presidente de la República y a los Ministros de Hacienda y Crédito Público y
del Interior. Igualmente, solicitó concepto al presidente de la Cámara de
Representantes, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), a la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Centro de Estudios
Derecho Justo, al Centro de Investigación y Altos Estudios Legislativos y a los
decanos de las facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia,
Distrital Francisco José de Caldas, Militar Nueva Granada, Pedagógica y
Tecnológica de Colombia (UPTC), Corporación Universitaria Republicana, Colegio
Mayor de Antioquia, del Atlántico, de Antioquia, de Cartagena, Tecnológica del
Chocó (UTCH), Industrial de Santander (UIS), Surcolombiana (USCO), del Cauca,
del Pacífico y del Valle. Por último, dio traslado al Procurador General de la
Nación y ordenó fijar en lista el proceso, para que los ciudadanos
intervinieran.
Adicionalmente, a través de Auto de 11 de
septiembre de 2019[16], el magistrado ofició (i)
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a FEDESARROLLO y al Departamento
Nacional de Planeación para que conceptuaran acerca de “cuál sería el
impacto fiscal, para el Estado colombiano, en caso de que se declarara la
inexequibilidad total de la Ley 1943 de 2018”; y (ii)
al Secretario General del Senado de la República para
que certificara, “a partir de la constancia o concepto del responsable de la
oficina de sistemas o comunicaciones de la entidad, o de quien corresponda, si
para los días 18 y 19 diciembre de 2018 la
página Web del Senado de la República estuvo disponible para su acceso público,
o en que tramo horario no estuvo disponible durante estos días”.
2. Explicación de los cargos
Como se señaló,
fueron admitidos cuatro cargos. Sin embargo, es posible reconducirlos a dos, en
la medida en que tres de ellos guardan relación de identidad al fundamentarse
en un mismo supuesto fáctico (la irregular aprobación de una proposición en la
plenaria de la Cámara de Representantes) y en un mismo parámetro de control (el
desconocimiento de los artículos 157 de la Constitución y 168 y 170 de la Ley 5
de 1992), y solo uno es independiente, relativo a la omisión de votar el título
de la ley (violación de los artículos 169 de la Constitución y 115 -numeral 4-
y 193 de la Ley 5 de 1992). En relación con lo primero, se trata de los cargos
primero de la demanda del expediente D-13171 y primero y segundo del expediente
D-13179. En relación con lo segundo, se trata del cargo tercero del expediente
D-13171. A continuación se explicarán los cargos admitidos.
2.1. Primer cargo: desconocimiento de los artículos 157 de
la Constitución y 168 y 170 de la Ley 5 de 1992
Los demandantes
consideran que la Ley 1943 de 2018 debe declararse inexequible al haberse
desconocido en su trámite lo dispuesto por los artículos 157 de la Constitución
y 168 y 170 de la Ley 5 de 1992, que garantizan la publicidad, consecutividad y
participación democrática en el procedimiento legislativo, dado que el texto
acogido por la plenaria de la Cámara de Representantes en segundo debate (i.e.
el adoptado por la plenaria del Senado de la República) no habría sido
previamente publicado en medio alguno y, por tanto, no se habría deliberado
acerca de su contenido.
Agregaron que en
la plenaria de la Cámara de Representantes, en segundo debate, se presentó una
proposición consistente en acoger el texto aprobado el día anterior por la
plenaria del Senado de la República, sin que dicho texto hubiese sido publicado
con anterioridad, incluido en informe de ponencia alguno, o repartido por otro
medio a los integrantes de la Cámara de Representantes. Por tanto, la falta de
publicación previa del texto aprobado por la plenaria del Senado de la
República no permitió a los representantes deliberar sobre el contenido de las
disposiciones de la ley acusada. Además, indicaron que a pesar de que el
senador David Barguil Assís hizo una exposición sobre el trámite y los cambios
introducidos el día anterior ante la plenaria del Senado, su explicación resultaba
insuficiente para garantizar la publicidad constitucionalmente exigida porque
no se permitió conocer a los representantes el contenido de los 122 artículos
sometidos a aprobación de la Cámara. Por tanto, para los accionantes, se habría
vulnerado la regla de los cuatro debates debido a que se impidió el debate en
la Cámara sobre la totalidad del articulado del proyecto de ley y se delegó en
el Senado la función deliberativa de la Cámara de Representantes.
2.2. Segundo cargo: desconocimiento de los artículos 169
de la Constitución y 115.4 y 193 de la Ley 5 de 1992
Para el
demandante del expediente D-13171, la Ley 1943 de 2018 debe declararse
inexequible por desconocer en su trámite lo dispuesto por los artículos 169 de
la Constitución y 115.4 y 193 de la Ley 5 de 1992, que imponen al Congreso el
deber de votar el título de la ley. Esto, porque el Congreso habría omitido
este deber, puesto que la Cámara de Representantes, en segundo debate, se
habría limitado a acoger el texto aprobado el día anterior por la plenaria del
Senado de la República. Al respecto explica: “No debe pasar desapercibido
que este vicio procedimental es otra de las consecuencias de la total ausencia
de respeto por los mínimos de publicidad y participación que busca garantizar
el principio democrático. No de otra forma se explica la aprobación inconsulta,
sorpresiva y sin oportunidad para el debate de 123 artículos, en una sesión
donde el respeto por el debate plural y las garantías a las minorías fueron
olvidadas por completo, Premura que ni si quiera dio oportunidad para que se
sometiera a debate, ni a votación el título del proyecto que se acaba de
aprobar”.[17]
IV. SÍNTESIS DE LAS INTERVENCIONES
Durante el
término de fijación en lista[18]
se presentaron algunas intervenciones. Ninguna hizo referencia a la aptitud de
los cargos.
Por un lado, el
Instituto Colombiano de Derecho Tributario informó que no emitiría concepto
jurídico, debido a que los cargos de la demanda eran procesales y no
sustantivos.[19]
Por otra parte,
la Presidencia de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
solicitaron que se declarara la exequibilidad de la Ley 1943 de 2018.[20]
Esencialmente, porque (i) el contenido del articulado acogido el 19 de
diciembre de 2018 por la plenaria de la Cámara de Representantes, aprobado el
día anterior por la plenaria del Senado de la República, había sido conocido
oportunamente por los representantes a la Cámara[21];
y (ii) el título de la ley sí había sido debatido y sometido a votación
en la plenaria de la Cámara, en tanto la votación de la proposición de acoger
el texto del Senado incluía la del título de la ley. Adicionalmente, resaltaron
la importancia de la Ley como un “elemento clave” para balancear el presupuesto
general de la Nación, aumentar la tasa de crecimiento potencial de economía,
asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas, financiar la inversión
pública y el gasto social, formalizar la economía nacional, y aumentar el
recaudo tributario.
Sobre los
efectos de la norma y las implicaciones de su inconstitucionalidad se
manifestaron la Cámara de Comercio Colombo Americana,[22] el Consejo
Gremial Nacional[23]
y el ciudadano Eduardo Jaramillo.[24]
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Solicitó a la
Corte que declarara la exequibilidad de la Ley 1943 de 2018. Consideró que,
aunque era cierto que el texto aprobado por el Senado no había sido publicado
en la Gaceta del Congreso antes de ser acogido por la Cámara de Representantes,
también lo era que dicha omisión “se subsanó con la exposición del senador
Barguil, pues [esta] se constituyó como una explicación informativa
sobre cuestiones que ya se habían debatido y votado en el marco de las sesiones
de los días 18 y 19 de diciembre de 2018 en la Plenaria de la Cámara de
Representantes”.[25]
Agregó que no hubo vulneración del principio democrático, pues, de acuerdo con
los antecedentes del proyecto de ley, durante todas las etapas del
procedimiento legislativo hubo deliberación.
Además, sostuvo
que, si bien no existía prueba que acreditara que en la plenaria de la Cámara
de Representantes se había votado el título del proyecto de ley, también lo era
que “en ningún momento se afectó sustancialmente un valor constitucional por
cuenta de esta omisión, pues es evidente que el título estaba contenido en el
texto aprobado por el Senado y sobre el que la plenaria de la Cámara discutió”.[26]
Además, resaltó que existía una vinculación temática entre el contenido y el
título de la ley objeto de estudio.
VI.
PRUEBAS E INFORMACIÓN DURANTE EL TRÁMITE DE CONSTITUCIONALIDAD
Mediante Auto del
26 de abril de 2019 se ordenó la práctica de las siguientes pruebas: (i)
solicitud de los antecedentes legislativos de la Ley 1943 de 2018, (ii)
certificación acerca de la fecha y hora de aprobación por la plenaria del Senado
de la República del proyecto de ley 197 de 2018 Senado, 240 de 2018 Cámara y
certificación de la fecha y hora de publicación física y digital del citado
texto. Adicionalmente, a través del Auto de 11 de septiembre de 2019 se ordenó (iii) oficiar a ciertas entidades para que conceptuaran acerca del impacto fiscal de una posible declaratoria
de inexequibilidad de la Ley 1943 de 2018, y (iv)
al Secretario General del Senado de la República para
que, a partir “de la constancia o concepto del responsable de la oficina de
sistemas o comunicaciones de la entidad, o de quien corresponda”,
certificara acerca de la disponibilidad de la página web del Senado
durante los días 18 y 19 de diciembre de 2018.
En cumplimiento
de lo anterior, se allegó (i) copia de los antecedentes del trámite
legislativo de la Ley 1943 de 2018;[27] (ii) información
acerca de la publicación de la Gaceta del Congreso 1152 de 2018;[28]
(iii) certificación del Secretario General del Senado de la República
acerca de la publicación en la página web del Senado del texto aprobado
por la plenaria de esta corporación legislativa del proyecto de ley 197 de 2018
Senado, 240 de 2018 Cámara;[29]
(iv) certificación del Secretario General del Senado de la República
acerca de la disponibilidad de la página web del Senado durante los días
18 y 19 de diciembre de 2018;[30]
(v) concepto técnico conjunto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
y del Departamento Nacional de Planeación acerca del impacto fiscal de una
posible declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1943 de 2018; [31]
y (vi) concepto técnico de FEDESARROLLO acerca del impacto fiscal de una
posible declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1943 de 2018.[32]
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Corte Constitucional
es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de
inconstitucionalidad contra la Ley 1943 de 2018, de conformidad con lo
establecido en los artículos 241 -numeral 4- y 242 -numeral 3- de la
Constitución Política. Lo anterior, porque las razones que las sustentan son
relativas a “vicios de forma” en la formación de la norma, caso en el
que la acción pública de inconstitucionalidad caduca en el término de un año,
contado desde la publicación del respectivo acto. Así, se tiene que la Ley 1943
de 2018 fue publicada en el Diario Oficial 50.820
de diciembre 28 de 2018, y las demandas D-13171 y D-13179 fueron presentadas
-respectivamente- el 26 de marzo de 2019[33] y el 2 de
abril de 2019.[34]
2. Cuestión previa.
Existencia de cosa juzgada constitucional
2.1. Dado que mediante Sentencia C-481 de 2019[35]
esta Corte resolvió declarar la  inexequibilidad de la Ley 1943 de 2018 con
efectos diferidos, por vicios de procedimiento en su formación, es necesario
determinar si en esta oportunidad se configura el fenómeno jurídico de la cosa
juzgada constitucional.
2.2. Como lo ha
reiterado en múltiples oportunidades esta Corporación, en virtud del artículo
243 de la Constitución Política, las sentencias proferidas por la Corte
Constitucional en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional. Esto implica no sólo el carácter definitivo e
incontrovertible de dichas providencias, sino también la prohibición a todas
las autoridades de reproducir las normas que la Corte haya declarado
inexequibles por razones de fondo mientras permanezcan vigentes los mandatos
constitucionales con los cuales se hizo el cotejo. La cosa juzgada
constitucional garantiza la supremacía de la Constitución y asegura la
observancia de los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza
legítima de los administrados.
2.3. En materia
de control de constitucionalidad, esta Corte ha fijado los siguientes elementos
para predicar la configuración de la cosa juzgada constitucional, a saber: (i) identidad de
objeto, (ii) identidad de causa y (iii) subsistencia del parámetro de control
de constitucionalidad. Al respecto, en la Sentencia C-008 de 2017 se indicó:
“En la sentencia
C-744 de 2015 se reiteraron las reglas jurisprudenciales de verificación
de la existencia de cosa juzgada que establecen que ésta se configura
cuando: “(…) (i) se proponga estudiar el mismo contenido normativo de
una proposición jurídica ya estudiada en una sentencia anterior; (ii) se
presenten las mismas razones o cuestionamientos (esto incluye el referente
constitucional o norma presuntamente vulnerada), analizados en ese fallo
antecedente; y (iii) no haya variado el patrón normativo de control”. Es
decir, para que se constante el fenómeno se requieren tres elementos: (i)
identidad de objeto; (ii) identidad de causa petendi; y (iii)
subsistencia del parámetro de constitucionalidad, esto es, que no exista un
cambio de contexto o nuevas razones significativas que de manera
excepcional hagan procedente la revisión, lo que la jurisprudencia ha referido
como un nuevo contexto de valoración”.[36]
2.4. Ahora bien, por vía
jurisprudencial se han establecido distintas tipologías de la cosa juzgada
constitucional.[37]
En la sentencia C-064 de 2018 se sintetizaron cada uno de los tipos de cosa
juzgada constitucional que se han desarrollado a lo largo de la jurisprudencia,
a saber:
“- Formal.
Existe un pronunciamiento previo por la Corte respecto a la disposición legal
que se sujeta a un nuevo escrutinio constitucional. Entonces, la decisión debe
declarar el estarse a lo resuelto en providencia anterior[38].
-
Material. A pesar de demandarse una disposición formalmente distinta, el
contenido normativo resulta idéntico al de otra que fue objeto de examen
constitucional. Este juicio implica la evaluación del contenido normativo, más
allá de los aspectos formales que diferencien las disposiciones revisadas,
luego también se configura cuando se haya variado el contenido del artículo
siempre que no se afecte el sentido esencial del mismo[39].
Por lo tanto, la decisión es de estarse a lo resuelto en providencia anterior y
declarar la exequibilidad simple o condicionada de la disposición acusada.
Los
presupuestos para la declaración están dados por una decisión previa de
constitucionalidad sobre una regla de derecho idéntica predicable de distintas
disposiciones jurídicas, la similitud entre los cargos del pasado y del
presente y el análisis constitucional de fondo sobre la proposición jurídica[40].
-  Absoluta. Cuando el pronunciamiento de constitucionalidad de una
disposición no se encuentra limitado por la propia decisión por lo que se
entiende examinada respecto a la integralidad de la Constitución. De esta
manera, no puede ser objeto de control de constitucionalidad[41].
- Relativa. Se presenta cuando el juez constitucional limita los
efectos de la decisión dejando abierta la posibilidad de formular un cargo
distinto al examinado en decisión anterior. Puede ser explícita cuando se
advierte en la parte resolutiva los cargos por los cuales se adelantó el juicio
de constitucionalidad e implícita cuando puede extraerse de forma inequívoca de
la parte motiva de la decisión sin que se exprese en la resolutiva[42].
- Aparente. Aunque se hubiere adoptado una decisión en la parte
resolutiva declarando la exequibilidad, en realidad no se efectuó análisis
alguno de constitucionalidad, siendo una cosa juzgada ficticia. Este supuesto
habilita un pronunciamiento de fondo por la Corte[43]”.[44]
2.5. Específicamente, en relación
con la modalidad de cosa juzgada formal, la Corte ha establecido que debe
cumplirse con las siguientes condiciones: “(i) se demanda la misma disposición normativa
previamente cuestionada, (ii) por cargos idénticos a los que fueron presentados
en la primera oportunidad, (iii) sin que haya variado el patrón normativo de
control, es decir, las normas constitucionales relevantes”.[45]
2.6. Ahora bien,
los efectos de la cosa juzgada dependen de la decisión que emita la Corte, pues
la declaratoria de exequibilidad o inexequibilidad de una norma generan unos
efectos distintos. En efecto, en el primer caso, para garantizar la seguridad
jurídica de sus decisiones, en principio la Corte deberá estarse a lo resuelto
en la providencia que declare la constitucionalidad de una disposición. No
obstante, deberá analizarse si la declaratoria de exequibilidad es absoluta o
relativa, pues en este último caso sería posible realizar un nuevo examen
constitucional. Por el contrario, si la norma es declarada inexequible, la cosa
juzgada será absoluta, toda vez que su declaratoria retira del ordenamiento
jurídico la norma estudiada independientemente de los cargos invocados.[46]
Con base en
estas consideraciones la Sala Plena analizará si en el presente caso existe
cosa juzgada formal frente a lo resuelto por esta
Corporación en la Sentencia C-481 de 2019.
3. Configuración de la cosa juzgada formal en el presente caso
3.1. La Sala constata que en esta oportunidad se configura la cosa
juzgada formal, ya que la demanda propone un juicio de constitucionalidad sobre
la Ley 1943 de 2018, norma que ya fue analizada en la Sentencia C-481 de 2019. Tal como se indicó anteriormente, la existencia de la
cosa juzgada formal exige acreditar tres requisitos, los cuales se encuentran
configurados:
3.2. Que se demande la misma disposición normativa
previamente cuestionada: en esta oportunidad se demanda la totalidad de la
Ley 1943 de 2018, esto es, la misma norma que fue analizada en la Sentencia
C-481 de 2019.
3.3. Que los cargos de la demanda sean idénticos a
los que fueron presentados en la primera oportunidad: la demanda de
inconstitucionalidad analizada en la Sentencia C-481 de 2019 consideraba que durante el trámite de la expedición de la Ley 1943 de 2018 se habían presentado vicios de procedimiento por vulneración de los
principios de publicidad y consecutividad. Concretamente, señalaron los
demandantes que, para el momento de la votación en la plenaria de la Cámara de
Representantes el día 19 de diciembre de 2018, los miembros de dicha Corporación
desconocían el texto aprobado por el Senado de la República en las horas de la
noche del día anterior. En esta oportunidad los demandantes plantean los mismos
cargos que ya fueron analizados en la Sentencia C-481 de 2019.
3.4. Que no haya variado el patrón normativo de
control, es decir, las normas constitucionales relevantes: esta Corte advierte que el patrón
normativo de control de la Sentencia C-481 de 2019 es el mismo que se usa en esta oportunidad, pues no se han producido reformas constitucionales
que modifiquen el contenido y alcance de los artículos de la Constitución
Política que fundamentaron la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1943 de
2018.
3.5. Por lo
anterior, la Sala Plena encuentra acreditada la configuración de la cosa
juzgada formal, toda vez que en la Sentencia C-481 de 2019 la Corte resolvió
declarar la inexequibilidad de la Ley 1943 de 2018 por vicios de procedimiento,
atinentes a la violación de los principios de publicidad y consecutividad en el
trámite legislativo, esto es, los mismos argumentos de las demandas que se
estudian en esta oportunidad. Además, no se ha presentado un cambio en el
patrón normativo de control. Ante este escenario, tal como lo ha hecho esta
Corte en otras sentencias,[47] lo procedente es declarar que la Sala se está a lo resuelto en la
Sentencia C-481 de 2019.
4. Síntesis
de la decisión
4.1. Los accionantes demandaron la constitucionalidad de la Ley 1943
de 2018.  Consideraron vulnerados los principios de publicidad y
consecutividad en el procedimiento legislativo, dado que el
texto acogido por la plenaria de la Cámara de Representantes en segundo debate,
que fue el mismo aprobado por la plenaria del Senado de la República, no había
sido previamente publicado en medio alguno y, por tanto, no se había deliberado
acerca de su contenido. Esto implicó que los representantes no conocieran ni
debatieran el contenido de los artículos sometidos a aprobación de la Cámara de
Representantes ni el título del proyecto de ley.
4.2. La Corte
concluyó que se presentaba el fenómeno jurídico de la cosa juzgada formal. En
efecto, en la Sentencia C-481 de 2019 la Corte
resolvió declarar la inexequibilidad de la Ley 1943 de
2018 por vicios de procedimiento. En la citada
providencia se analizó una demanda en la que se propusieron los mismos cargos que
se plantean en esta oportunidad. Además, no encontró
que se hubiere presentado una variación del patrón normativo de control.
VIII.
DECISIÓN
La Corte Constitucional debe declarar la cosa juzgada formal, y estarse a lo resuelto en una Sentencia previa de
constitucionalidad, cuando (i) se demande la misma disposición normativa
previamente cuestionada, (ii) los cargos de la demanda sean idénticos a los que
fueron presentados en la primera oportunidad y (iii) no haya variado el patrón
normativo de control, es decir, las normas constitucionales relevantes.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia
C-481 de 2019, por medio de la cual se declaró la
inexequibilidad de la Ley 1943 de 2018, “por la cual se expiden normas de
financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general
y se dictan otras disposiciones”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y
archívese el expediente.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
Con salvamento de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS
BERNAL PULIDO
A LA
SENTENCIA C-482/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exequibilidad
pura y simple (Salvamento de voto)
TRAMITE LEGISLATIVO-Prueba del cumplimiento de
requisitos (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-No
exige que la publicación de la ponencia deba ser anterior al anuncio de
votación (Salvamento de voto)
Referencia:
Expedientes D-13171 y D-13179, acumulados
Magistrada
ponente:
Diana
Fajardo Rivera
Con
el debido respeto por la decisión de la mayoría de la Sala Plena, presento
salvamento de voto a la decisión de la referencia, mediante la cual se resolvió
estarse a lo resuelto en la sentencia C-481 de 2019, que declaró la
inexequibilidad de la Ley 1943 de 2018.
En mi
concepto, tanto en el caso resuelto en la sentencia C-481 de 2019, como en el
presente asunto (sentencia C-482 de 2019), la Corte Constitucional ha debido
declarar la exequibilidad de la Ley 1943 de 2018, “por la cual se expiden
normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del
presupuesto general y se dictan otras disposiciones”. Esto, por cuanto la
plenaria de la Cámara de Representantes no desconoció los
artículos 157 de la Constitución Política, 115.4, 160, 168, 169, 170 y 193 de
la Ley 5 de 1992 en la aprobación en segundo debate del
proyecto de ley 240 de 2018 Cámara - 197 de 2018 Senado.
Las razones en las que se fundamenta este salvamento
son dos, a saber: (i) los principios de publicidad, consecutividad y
deliberación en el trámite legislativo, se satisficieron en la aprobación del
proyecto de ley por la plenaria de la Cámara de Representantes y (ii) en
el contexto específico del trámite del proyecto de ley sub examine[48]
resulta manifiestamente irrazonable exigir (a) la publicación del
proyecto de ley aprobado por la plenaria del Senado de la República en la
Gaceta del Congreso de manera previa a la deliberación en la plenaria de la
Cámara de Representantes o (b) su lectura integral en la sesión de esta
última plenaria.
1.
Los principios de
publicidad, consecutividad y deliberación en el trámite legislativo sub
examine, se satisficieron por las siguientes razones:
(i)            Al momento de acoger el texto adoptado por la plenaria del Senado
de la República, los representantes a la Cámara tenían acceso a la información
necesaria y suficiente para aprobar el proyecto de Ley. Esto, porque las
pruebas allegadas al expediente evidencian que (a) durante el debate en la plenaria de la Cámara, algunos
representantes manifestaron conocer el texto aprobado por la plenaria del
Senado de la República; (b)
el texto aprobado por la
plenaria del Senado fue publicado en la página web de esta corporación al finalizar
la sesión del 18 de diciembre de 2018 (dicha página estuvo disponible para su acceso durante los días 18 y
19 de diciembre de 2018) ­–ambos aspectos fueron certificados por el Secretario General del Senado de la
República–[49]; y, por último, (c) los representantes a la Cámara estuvieron presentes
mientras el senador Barguil Assís (coordinador ponente de esta iniciativa
legislativa) hizo un recuento del proyecto y de las principales modificaciones
que fueron aprobadas por la plenaria del Senado de la República.
(ii)          Existió la posibilidad de deliberación en la
plenaria de la Cámara sobre la proposición de acoger el texto aprobado en la
plenaria del Senado de la República, así como de su contenido, en dos momentos:
antes de discutir la proposición y durante
la deliberación de la proposición.
Esto es así por las siguientes razones:
Primero, los elementos de juicio que aportó el senador Barguil Assís fueron
suficientes para propiciar el debate parlamentario por parte de los integrantes
de la plenaria de la Cámara de Representantes. En su intervención, explicó con
suficiencia: (a) los contenidos concretos y específicos de la ley en
trámite, (b) el sentido de los principales cambios introducidos por la
plenaria del Senado y (c) las modificaciones acogidas por la plenaria
del Senado que habían sido sugeridas por la Cámara de Representantes y avaladas
por el Gobierno Nacional[50].
Segundo, se dio
cumplimiento por parte de la mesa directiva de la Cámara de Representantes a
todas las garantías exigidas en el Reglamento del Congreso para garantizar la
deliberación.
Tercero, de las
intervenciones de los representantes a la Cámara durante el debate en plenaria
se colige que ellos pudieron conocer el texto aprobado el día anterior por la
plenaria del Senado. Además, ningún congresista dejó constancias sobre la
proposición con la que se acogió el texto aprobado por el Senado de la
República.
(iii)
Los textos aprobados por la
plenaria de la Cámara de Representantes guardan conexidad sustantiva con los
antecedentes del trámite legislativo del proyecto de ley sub examine, en
particular con: (a) los ejes temáticos del proyecto de ley (contenido
material de la iniciativa); (b) el texto del proyecto de ley radicado
para segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes y del Senado
de la República; (c) las proposiciones y constancias y (d) la
intervención del senador ponente, David Barguil Assís, en la plenaria de la
Cámara de Representantes.
En particular,
93 disposiciones guardaban conexidad sustantiva con el proyecto de ley radicado
para segundo debate en plenaria de la Cámara de Representantes, toda vez que
fueron aprobadas tal como se encontraban en la ponencia radicada para segundo
debate. De estas, además, (a) 83 correspondían a artículos que la Cámara
de Representantes había discutido y aprobado antes de que se adoptara la
proposición de acoger el texto aprobado por la plenaria del Senado de la
República y (b) 29 disposiciones guardaban conexidad sustantiva con los
antecedentes del trámite legislativo, pues no tenían diferencias relevantes con
la ponencia del proyecto de ley radicado para segundo debate en plenaria de la
Cámara de Representantes y tuvieron fundamento en proposiciones y constancias
presentadas durante el trámite legislativo.
2.
Ausencia razonabilidad
en la exigencia de ciertos deberes
En el contexto específico del trámite del proyecto de Ley sub
examine resulta manifiestamente irrazonable exigir (a) la
publicación del proyecto de Ley aprobado por la plenaria el Senado de la
República en la Gaceta del Congreso de manera previa a la deliberación en la
plenaria de la Cámara de Representantes o (b) su lectura integral en la
sesión de esta última plenaria.
Estas exigencias son
manifiestamente irrazonables, pues implican valorar la publicidad a partir de
un criterio meramente formalista y deja de considerar lo relevante, esto es, si
los representantes tenían a su disposición la información necesaria y
suficiente, para valorar la adecuada formación de su voluntad democrática
derivada del conocimiento previo del contenido del proyecto de ley.
Esta aproximación
metodológica desconoce sin justificación alguna: (i) la publicación del
texto aprobado por el Senado en su página Web (la cual estuvo disponible para
los representantes a la Cámara y de la comunidad en general durante el periodo
de las sesiones extraordinarias, tal como lo certificó el Secretario General
del Senado de la República); (ii) la relevancia de los medios
electrónicos como mecanismos para satisfacer la publicidad en el trámite legislativo,
particularmente, luego de la expedición de la Ley 1431 de 2011; (iii) el especial deber de diligencia de los congresistas en el trámite
legislativo de los proyectos con mensaje de urgencia, así como la práctica
legislativa en estos procedimientos, en virtud de los cuales los representantes
debían informarse del texto aprobado por la plenaria del Senado por los medios
disponibles, y, por último, (iv) la suficiente explicación del Senador
Barguil antes referida.
Por las anteriores
razones, suscribo el presente salvamento de voto.
Fecha ut supra,
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
SALVAMENTO
DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
A
LA SENTENCIA C-482/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exequibilidad
pura y simple (Salvamento de voto)
TRAMITE LEGISLATIVO-Prueba del cumplimiento de
requisitos (Salvamento de voto)
DEBATE PARLAMENTARIO-Jurisprudencia
constitucional sobre las condiciones que debe reunir para que sea acorde con la
Constitución (Salvamento de voto)
TRAMITE LEGISLATIVO-Principio de
publicidad, consecutividad e identidad (Salvamento de voto)
REQUISITOS DE PUBLICACION Y ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Cumplimiento garantiza la realización
del principio de publicidad  (Salvamento de voto)
Referencia:
expedientes D-13171 y D-13179 (acumulados).
Asunto: demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 1943 de
2018, “Por la cual se expiden normas de financiamiento para el
restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras
disposiciones”.
Magistrado Ponente:
DIANA FAJARDO
RIVERA
1.       Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a
continuación, presento las razones que me conducen a salvar el voto en
la decisión adoptada por la Sala Plena en la sesión del 16 de octubre de 2019.
2.
Mediante la Sentencia C-482 de 2019[51],
la Corte Constitucional decidió estarse a lo resuelto en la Sentencia C-481
de 2019[52],
en la cual este Tribunal declaró la inexequibilidad de la totalidad de la ley,
salvo algunas normas en las que se inhibió de emitir un pronunciamiento de
fondo porque ya no estaban produciendo efectos jurídicos[53].
3.  Al igual que lo dije en la Sentencia C-481 de 2019, en esta oportunidad reiteré que, en mi concepto, la Ley 1943 de 2018 debió declararse exequible porque no
se desconocieron los principios de publicidad y consecutividad. En razón a que
el debate expuesto en precedencia constituye el mismo al que en esta oportunidad
debía darse, reiteraré lo expuesto en mi salvamento de voto a la sentencia
C-481 de 2019, como sigue:
En concreto, consideró la Sala que, durante el segundo
debate en la plenaria de la Cámara de Representantes en la que se presentó una
proposición con el fin de que se acogiera la totalidad del texto de la ley
aprobado la noche anterior por la plenaria del Senado de la República, se
omitió comunicar adecuadamente a
los miembros de la Cámara el texto finalmente aprobado en esa célula
legislativa. En criterio de la sentencia
de la que me aparto, el conocimiento
de los representantes a la Cámara sobre el contenido del proyecto de ley
aprobado en el Senado no fue completo, suficiente, veraz ni preciso. Ello en
razón a que (i) no se probó que se hubieran distribuido copias impresas entre los representantes a la Cámara
del texto adoptado por la plenaria del Senado la noche anterior; (ii) la
explicación oral ofrecida por el Senador Barguil sobre lo aprobado en la
plenaria del Senado no fue completa, específica, precisa ni suficiente para
admitir que con ella se satisfizo el principio de publicidad en relación con la
proposición presentada; (iii) no se anunció de manera efectiva que la
información estuviera publicada en la página web del Senado; y (iv) es
imposible concluir que los representantes a la Cámara conocían plenamente lo
aprobado en la plenaria del Senado, teniendo en cuenta que la sesión
correspondiente se transmitió vía streaming en el mismo momento en que
estaban sesionando sobre este mismo tema en la plenaria de la Cámara.
Adicionalmente,
esta sentencia agregó que existen diferencias significativas
entre lo que los representantes efectivamente conocían del texto de la ley, por
hacer parte de los antecedentes legislativos, y lo que fue finalmente
promulgado como Ley 1943 de 2018.
La mayoría de la Sala consideró que la falta de publicidad sobre
el texto aprobado en la plenaria de la Cámara irrespetó el principio de
consecutividad en la aprobación de las leyes, en la medida en que se votó un
articulado sin un debate previo que pudo haber sido motivado por la publicidad
y el consecuente conocimiento de lo que se iba a votar. Una circunstancia que
comprometió no solo las exigencias constitucionales y legales del procedimiento
legislativo, sino que violó el principio democrático, en tanto que no se dio
una deliberación racional de la ley, no se respetó el pluralismo ni los
derechos de las minorías y no se garantizó el control ciudadano frente a una
ley de contenido tributario, que requiere amplias garantías democráticas, en
aplicación del principio de no tributación sin representación.
4.
Mi disentimiento con la Sentencia C-481 de 2019, argumentos que acá retomo por haberse decidido en la
Sentencia C-482 de 2019 estarse a lo resuelto en ella, recae en el hecho
de que el fallo, sin justificación alguna, decidió dar por ciertos los
planteamientos de algunos congresistas (precisamente los que votaron en contra
de la proposición anunciada) y no creerle a los representantes a la Cámara que
manifestaron conocer el contenido de las modificaciones hechas al proyecto y
que consideraron suficiente la información disponible. La presunción de que
todos los que votaron no conocían el contenido del articulado de lo que estaban
decidiendo, no solo es ajena a la realidad de lo ocurrido en el trámite
legislativo cuestionado, sino opuesta a la debida deferencia que esta
Corporación ha tenido de tiempo atrás por la labor legislativa, como lo paso a
exponer a continuación.
5.
En efecto, la valoración del
cumplimiento del principio de publicidad en el caso concreto debió ser más
sensible a las exigencias y retos del trabajo parlamentario y con las
finalidades esenciales del principio de publicidad descrito, una de las cuáles
es asegurar que los congresistas tengan la posibilidad de conocer el contenido
de los textos que van a votar, de modo que la labor de los congresistas sea
razonada, informada y consciente. Esto supone que el examen acerca de si se
observó o no el principio de publicidad debe hacerse a la luz de las
circunstancias particulares que se surten en el proceso legislativo y del
conocimiento que los congresistas pudieron o no tener acerca de lo que iban a
votar, independientemente del mecanismo o de las vías a través de las cuales
tuvieron acceso a dicho conocimiento.
6.
Desde esta perspectiva, considero
que los representantes a la Cámara sí tuvieron la posibilidad de conocer debidamente
los artículos que votaron a partir de la proposición presentada y que habían
sido aprobados la noche anterior en la plenaria del Senado. En mi opinión, ese
conocimiento se hace evidente a partir de las siguientes observaciones:
(a) De los 122 artículos que componen la Ley 1943 de 2018, 93 de ellos[54] son idénticos a los que estaban enunciados en la
ponencia radicada para segundo debate en Cámara. De manera tal que, en lo que
respecta a dichos artículos, no cabía duda alguna acerca de su publicidad, ya que
estaban incluidos dentro de las consideraciones del informe de ponencia
publicado en las gacetas del Congreso 1139 del 13 de diciembre de 2018 y 1146
del 17 de diciembre de 2018, con antelación al 19 de diciembre de 2018, fecha
en la cual se aceptó la proposición de adoptar integralmente el texto aprobado
por la plenaria del Senado la noche anterior. Una realidad que da cuenta de la
observancia de la finalidad del principio de publicidad exigida en el trámite
parlamentario y, por esa razón, nadie lo discutió.
(b) Adicionalmente, 17 artículos de los 122 que tenía la
Ley 1943 de 2018 tuvieron modificaciones menores en relación con el informe de
ponencia para segundo debate. Modificaciones que, además, fueron producto de
proposiciones que se habían hecho con anterioridad en el trámite legislativo.
(c)  Si a estos hechos se suma que 65 artículos de la Ley
1943 de 2018 fueron considerados debidamente por la Cámara de Representantes en
sesiones del 18 y 19 de diciembre de 2018, justo antes de aprobar la
proposición consistente en acoger integralmente el texto aprobado por el Senado
el 18 de diciembre de 2018, resulta evidente que los representantes a la Cámara
tenían a su disposición el conocimiento pleno del objeto del texto que
aprobaron, lo cual se refuerza y manifiesta con el hecho de que ningún
representante alegó explícitamente que no debían votar la proposición
mencionada porque no conocían el texto aprobado en la plenaria del Senado la
noche anterior.
(d) Aunado a lo anterior, el senador David Barguil hizo
una exposición oral ante la plenaria de la Cámara de Representantes acerca del
texto aprobado la noche anterior en el Senado de la República, con énfasis en
las modificaciones introducidas a ciertos artículos. La decisión mayoritaria de
la Corte, sin embargo, optó por valorar en detalle tal exposición y concluyó
que ella no fue completa, suficiente, veraz ni precisa, lo que terminó siendo
una conclusión que ignoró por completo la deliberación previa de la Cámara
sobre los artículos ya conocidos y aprobados por ella antes de la proposición,
en desconocimiento además de una línea jurisprudencial de esta Corporación que
indica que el control de constitucionalidad no incluye una revisión minuciosa
sobre la calidad del debate parlamentario, pues ello iría en detrimento de las
competencias legislativas del Congreso.
En efecto, cabe recordar que la Sentencia C-473 de 2004[55] estudió en
su momento una demanda que alegaba que, durante el trámite legislativo de una
ley, no hubo realmente un debate en las sesiones conjuntas de las comisiones de
Senado y Cámara, sino que los congresistas se limitaron a presentar
inquietudes, y algunas de las modificaciones propuestas no fueron consideradas.
Allí, la Corte señaló que “[e]l control constitucional sobre las
características del debate de ninguna manera comprende la calidad ni la
suficiencia del mismo ni mucho menos de los argumentos esgrimidos por los
miembros del Congreso. El respeto al principio del pluralismo, así como el
principio de autonomía del Congreso de la República, impiden que el juez
constitucional juzgue tales aspectos del debate. El alcance del control
constitucional se circunscribe a que se hayan cumplido las etapas que permiten
debatir en las comisiones y en las plenarias un proyecto de ley y a que se
reúnan los requisitos que propenden por asegurar un espacio de deliberación
democrática”.
Con
base en esta consideración, la Corte declaró la exequibilidad de la norma
acusada al observar que efectivamente hubo debate y oportunidad para que las
minorías intervinieran, a partir de lo cual concluyó que, “aun cuando el
debate formal no fue extenso, sí cumplió con los requisitos constitucionales y
orgánicos del debate parlamentario”.
Más
adelante, mediante la Sentencia C-337 de 2006[56], este
Tribunal declaró la exequibilidad de una disposición contra la que se
argumentaba ausencia de debate o discusión de fondo en el trámite por parte del
Congreso. Allí, la Corte Constitucional precisó que no era necesario que el
debate formal fuese extenso, teniendo en cuenta que, como “se [le] dio la
oportunidad a los congresistas para debatir el proyecto de acto legislativo, no
se ha presentado una ausencia de debate. Cuestión distinta habría sido la
situación en que el presidente hubiere pasado de una vez a la votación sin
haber dado la oportunidad de intervenir a los congresistas”.
Por su
parte, la Sentencia C-044 de 2015[57]
estudió una demanda que reprochaba que una norma había eludido la discusión
democrática, por cuanto en el debate final en la plenaria de la Cámara se
decidió votar el articulado en bloque. Para la Corte, esta situación no
configuró un vicio de constitucionalidad. En aquella ocasión, reiteró que “el
control de constitucionalidad de los debates parlamentarios se orienta a
verificar el cumplimiento de las exigencias procedimentales establecidas en la
Constitución y en la ley, cuyo respeto posibilita la existencia de un debate democrático,
sin que corresponda al juez constitucional pronunciarse sobre la calidad o
suficiencia del debate mismo”. Y concluyó que, “para efectos del control
de constitucionalidad, se entenderá que hay debate cuando formalmente se abra
el espacio para la discusión del contenido del proyecto de ley, aun cuando los
congresistas no hagan uso de la palabra o entre las posiciones expresadas no
exista controversia”.
La
Corte encontró entonces que no hubo elusión del debate parlamentario en el caso
concreto, “en tanto [que] la plenaria de la Cámara cumplió con la
responsabilidad de debatir el proyecto sometido a su consideración, a lo cual
fueron dedicadas dos sesiones que contaron con amplia participación de
representantes de distintas vertientes políticas, quienes tuvieron oportunidad
de expresar sus puntos de vista tanto a favor como en contra de esta
iniciativa. Tampoco se eludió la votación ni del informe de ponencia ni del
contenido del proyecto”.
En
igual sentido, la Sentencia C-332 de 2017[58] analizó
la constitucionalidad de la existencia del procedimiento legislativo especial
para la paz, el cual permitía la aprobación de ciertas normas de una manera
mucho más ágil, breve y expedita en comparación con el procedimiento
legislativo ordinario. Este procedimiento fue demandado por presuntamente
sustituir la Constitución. Allí, la Corte señaló que las competencias
deliberativas del Congreso y la obligatoriedad de que existan espacios para la
participación democrática dentro del trámite legislativo constituía una de las
premisas mayores del juicio de sustitución y aclaró que “la jurisprudencia
ha sido consistente en afirmar que esa condición es acreditada cuando se
disponen de instancias que posibiliten el debate, lo que es contrario a que
exista una exigencia de determinada cantidad o calidad
de deliberación, ni menos que se obligue coactivamente al Congreso a
adelantar un proceso deliberativo en toda circunstancia”.
Este
precedente fue reiterado en la Sentencia C-112 de 2019[59] que resolvió
un cargo por violación del principio de consecutividad. Allí se recordó que “en
reiteradas oportunidades la Corte ha concluido que la garantía del debate no
obliga a que los parlamentarios hagan extensas y exhaustivas alegaciones,
discursos o propuestas en la discusión, sino que se garantiza cuando a los
intervinientes en el trámite de adopción de ley se les concede la posibilidad
de debatir libremente el proyecto y hasta el punto en que consideren que existe
suficiente ilustración”.
Central
a la situación planteada en esta oportunidad y con relación al principio de
publicidad, se encuentra la sentencia C-537 de 2012[60].
En ella, esta Corporación reconoció que la jurisprudencia constitucional ha
identificado dos modalidades de publicación que son aplicables en el trámite
legislativo y que cumplen con las exigencias legales y constitucionales
requeridas: (i) la publicación del proyecto de ley, de las ponencias para cada
uno de los debates y del informe de la comisión accidental de conciliación, que
de ordinario se efectúa a través de la inclusión del texto respectivo en la
Gaceta del Congreso, entregada a los congresistas previamente a la deliberación
y votación; y (ii) la puesta en conocimiento de las proposiciones de enmiendas
o modificación al articulado que presentan los congresistas durante los debates
en comisiones y plenarias.
En lo
que concierne a esta segunda opción, dicha sentencia recordó que el precedente
ha considerado que los requisitos de publicidad “debe[n] aplicarse a partir
de un criterio de flexibilidad[61], el cual
permite la concurrencia de diferentes modalidades de comunicación de las
proposiciones, a condición de que todas ellas permitan a los congresistas
conocer, de modo previo y suficiente, el contenido de la misma”.
En
palabras de la citada providencia, es posible que se cumpla adecuadamente el
requisito en mención a través de diferentes mecanismos que la jurisprudencia ha
considerado válidos para dar a conocer los textos[62]:
“15.2.1. La publicación en la Gaceta del Congreso aunque, al tenor
de ese mismo precedente, este mecanismo no es exigido por normas
constitucionales u orgánicas.
15.2.2. La lectura oral de la proposición, antes de ser sometida a
debate y votación por parte de la comisión o plenaria correspondiente.
15.2.3.  La distribución de copias a cada congresista del contenido
de la proposición, con antelación a la discusión y votación de la misma. Acerca
de esta alternativa, la Corte ha señalado que “[l]a distribución previa de la
reproducción del documento que contiene las proposiciones de enmienda, cuando
ha mediado entre esta y la votación un lapso razonable, permite presumir el
conocimiento individual de las mismas por parte de los miembros de la célula
legislativa que los va a debatir y a aprobar. Se produce así un conocimiento
que legitima la realización del debate y la votación.”.[63]
15.2.4. La explicación oral del contenido particular y concreto de
la proposición que modifica el articulado, a condición que tenga un grado tal
de especificidad que permita a los congresistas conocer adecuada, previa y
suficientemente la proposición normativa objeto de discusión y aprobación.
Sobre este particular, en la sentencia C-131/09 la Corte determinó que, aunque
en el trámite de un grupo de proposiciones no se había dado lectura al texto
correspondiente, en cualquier caso sí se había explicado durante la sesión su
contenido particular y concreto, de modo que distintos congresistas habían
expresado diferentes opiniones sobre la pertinencia y la conveniencia de las
modificaciones planteadas al articulado. Estas circunstancias permitían inferir
que sí existía la información suficiente para adelantar el debate y votación de
la proposición, por lo que no podía colegirse vicio de inconstitucionalidad por
infracción del principio de publicidad”.
7.
Ahora bien, con fundamento en lo
anterior, si se analizan todos los hechos acaecidos en el debate parlamentario
que aquí nos convoca, en conjunto con la jurisprudencia constitucional
enunciada, es pertinente señalar, en primer lugar, que los
representantes siguieron las precisiones jurisprudenciales anteriormente
expuestas, al permitirle al senador Barguil dar las explicaciones legislativas
correspondientes, de manera oportuna, sobre las modificaciones introducidas por
el Senado de la República la noche anterior al texto acogido por los
representantes.
Paralelamente, en segundo lugar, como el
principio de publicidad no solo busca garantizar que los congresistas estén
informados de lo que debaten y votan, sino también que la ciudadanía tenga
acceso a esa información y que pueda reaccionar, lo cierto es que en el caso
concreto la sociedad en general tuvo acceso amplio y suficiente al texto
discutido y aprobado, mediante una audiencia ciudadana, con la transmisión de
las sesiones en streaming y con la publicación de las ponencias.
En tercer
lugar, lo que le correspondía a la Sala Plena en este caso, con ocasión de
la demanda ciudadana, era evaluar la publicidad presuntamente afectada en el
proceso, pero desde la integridad del trámite legislativo en su conjunto. Lo
anterior, requería considerar lo ya acaecido previamente en la Cámara de
representantes, junto con las modificaciones posteriores introducidas y
explicadas por el Senador, para verificar así, de manera flexible y respetuosa
con la labor legislativa, el conocimiento real que tenían los congresistas del
texto enunciado al momento de la decisión.
Teniendo en cuenta que la Sala se centró
exclusivamente en la alocución oral del senador Barguil y en sus deficiencias y
omitió las valoraciones adicionales, la sentencia desconoció ostensiblemente
una parte del trabajo legislativo que durante dos jornadas ya había adelantado
la Cámara de Representantes frente a la ley en discusión y de la que podía
concluirse un conocimiento suficiente de los parlamentarios del contenido del
texto.
Además, se apartó de la jurisprudencia descrita, al
revisar de manera minuciosa y con una especificidad única la alocución del
Senador en mención, en contravención a las exigencias jurisprudenciales que
reconocen un límite al control constitucional en lo que corresponde a la
revisión de la calidad de las deliberaciones parlamentarias.
En este sentido, considero que la sentencia
mayoritaria no debió juzgar de manera meticulosa y aislada del resto
del trámite legislativo si la intervención del congresista fue adecuada y
suficiente, so pena de convertirse en un controlador de la calidad del debate.
La exigencia de especificidad de la alocución oral de la que habla la
jurisprudencia no puede, sin afectar la libertad parlamentaria, ir más allá del
requerimiento de explicaciones concretas sobre los cambios introducidos por el
Senado que le permitieran a los congresistas conocer adecuada, previa y suficientemente
la proposición normativa objeto de discusión y aprobación, sin llegar al
extremo de requerir una explicación detenida, o incluso breve, sobre los 122
artículos concretos del proyecto de ley que iban a ser sometidos a votación. En
particular, porque como se explicó, 93 artículos no fueron objeto de
modificación alguna y una petición semejante es ajena a la práctica
parlamentaria.
Por ende, una valoración tan específica en un aspecto
ligado con la autonomía de la labor legislativa, e incluso con la locuacidad y
elocuencia del parlamentario, convierte al juez constitucional en un examinador
de los detalles sobre lo dicho o no por los congresistas en procesos
comunicativos muy complejos, en detrimento de la labor legislativa. La Corte
terminó por retirar del ordenamiento jurídico 93 artículos aprobados sin ningún
reparo de procedimiento para darle más valor al rigor formal de un número
reducido de proposiciones normativas.
De allí que desconocer las distintas vías por las
cuales los representantes a la Cámara tuvieron la posibilidad de acceder al
articulado que estaban aprobando cuando votaron la proposición de acoger el
texto reconocido por el Senado, supone adoptar una posición paternalista en la
sentencia mayoritaria. Lo anterior, teniendo en cuenta que, aunque se admite
jurisprudencialmente que los parlamentarios pueden ser informados del texto a
valorar a través de diversas vías -en aras de supuesta flexibilización-, se
exige paralelamente en la providencia que se cuestiona que los medios escogidos
para ese fin sean evaluados de forma minuciosa. Una aproximación, que si se
piensa, resulta en sí misma contradictoria. Porque en virtud del principio de
autorrestricción, a la Corte le bastaba con verificar que hubiese habido una
exposición oral con el ánimo de informar y dar a conocer el texto objeto de
debate y votación.
Admitir en el control de constitucionalidad juicios de
valor sobre si determinada exposición de un congresista es suficiente o no de
manera meticulosa puede dar lugar a la arbitrariedad judicial y a la
consecuente inseguridad jurídica en el ejercicio de la actividad parlamentaria.
8.  En conclusión, no comparto la posición de la mayoría
de la Sala que juzgó que en este caso se lesionó el principio de publicidad en
el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, que generó a
su vez el desconocimiento del principio de consecutividad.
En mi criterio, existen muchos elementos
de juicio –incluyendo la exposición oral del senador Barguil, cuya calidad y
suficiencia no debió ser valorada exhaustivamente por la Corte, en línea con su
jurisprudencia– para concluir, de un lado, que los representantes a la Cámara
estaban en condiciones de conocer el articulado que aprobaron a través de la
proposición en cuestión y, de otro lado, que la ciudadanía tuvo acceso amplio
al texto aprobado. Por tanto, las finalidades del principio de publicidad en el
trámite legislativo fueron cumplidas y, por consiguiente, la Ley 1943 de 2018 no debió haber sido declarada inexequible
por estos hechos.
De esta manera, dejo expresas las razones que me condujeron a salvar
el voto en la Sentencia C-481 de 2019 y que me
obligan a salvarlo nuevamente en la Sentencia C-482 de 2019.
Fecha ut
supra,
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Mediante Auto de 16 de mayo de 2019 (folios 194 a 199), el magistrado
Carlos Bernal Pulido precisó que “(…) los ciudadanos Alexander López y
Germán Navas Talero no realizaron la presentación personal de la demanda, pese
a que se les otorgó un término de 3 días para hacerlo. En consecuencia, a la
demanda D-13179 se le dará el trámite que corresponde, con la advertencia de
que únicamente se reconoce como demandantes a los ciudadanos Jorge Enrique
Robledo Castillo, Wilson Arias Castillo y Jorge Alberto Gómez Gallego”
(folio 198).
[2] A través de Auto de 17 de octubre de 2019 (folio 519), el magistrado
Carlos Bernal Pulido remitió los expedientes de la referencia a la suscrita
Magistrada, en atención a que en la Sala Plena de 16 de octubre de 2019 su
ponencia no alcanzó la mayoría reglamentaria.
[3] Folios 1 a 55.
[4] Tal petición la fundó en dos argumentos: (i) la necesidad
de impedir un enriquecimiento sin cusa a favor del Estado colombiano, debido al
recaudo de impuestos creados mediante una ley inconstitucional; y (ii)
la posible configuración de un escenario de abuso del derecho.
[5] Folios 13 a 43.
[6] Folios 43 a 47.
[7] Folios 47 a 52.
[8] Folios 97 a 167.
[9] Folios 159 a 161.
[10] Folios 162 a 164.
[11] Folios 164 a 165.
[12] Folios 165 a 166.
[13] Folios 170 a 176.
[14] Folios 194 a 199.
[15] Folio 253.
[16] Folios 368 y 369.
[17] Folio 52.
[18] Dicho término venció el 9 de agosto
de 2019, folio 352.
[19] Folios 232 a 235.
[20] Folios 281 a 331.
[21] Señalaron que la deliberación simultánea
en las plenarias de las dos cámaras legislativas, como consecuencia del diseño
constitucional y del mensaje presidencial de urgencia, alteraba la forma de
realización de los principios del trámite legislativo. En consecuencia, era
posible considerar como admisibles otros mecanismos de publicidad diferentes a
la publicación en la Gaceta del Congreso, tales como la publicación digital en
las páginas Web de las cámaras legislativas, la explicación previa de la
iniciativa por parte de sus ponentes u otro medio que garantizara la difusión
de la información pertinente para la deliberación legislativa.
[22] Folios 377 y 378.
[23] Folios 384 a 388.
[24] Folio 379.
[25] Folio 364.
[26] Idem.
[27] Folios 226 a 228, 231, 239, 241, 244 y 245.
[28] Folios 204 a 210.
[29] Folios 248.
[30] Folios 382.
[31] Folios 390 a 411.
[32] Folios 476 a 482.
[33] Folio 1.
[34] Folio 97.
[35] MP. Alejandro Linares Cantillo. SV. Gloria Stella Ortiz Delgado.
SV. Carlos Bernal Pulido. SV. Luis Guillermo Guerrero Pérez. AV. José Fernando
Reyes Cuartas.
[36] Sentencia C-008 de 2017. MP Gloria Stella Ortiz Delgado. AV
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Al respecto ver también: C-228 de 2009. MP.
Humberto Antonio Sierra Porto; C-228 de 2015. MP. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[37] Sentencia C-774 de 2001. MP Rodrigo Escobar Gil. AV. Manuel José
Cepeda Espinosa. Esta decisión ha sido reiterada en muchas ocasiones para
explicar los diferentes casos y circunstancias en las que se expresa el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
[38] Cfr. C-310
de 2002. MP. Rodrigo Escobar Gil y C-516 de 2016. MP. Alberto Rojas Ríos.
[39] Sentencia C-008 de 2017. MP. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[40] Cfr. C-153 de 2002. MP. Clara Inés Vargas Hernández; C-310 de
2002. MP. Rodrigo Escobar Gil; C-829 de 2014. MP. Martha Victoria Sáchica
Méndez; C-516 de 2016. MP. Alberto Rojas Ríos y C-096 de 2017. MP. Alejandro
Linares Cantillo. Esta Corporación ha distinguido entre disposición y norma:
la primera corresponde al texto en que es formulada como el artículo, el inciso
o el numeral, en tanto la segunda concierne al contenido normativo o la
proposición jurídica (C-096 de 2017. MP. Alejandro Linares Cantillo y C-312 de
2017. MP. Hernán Correa Cardozo).
[41] Cfr. Sentencias
C-310 de 2002. MP. Rodrigo Escobar Gil y C-516 de 2016. MP. Alberto Rojas Ríos.
[42] Ibídem.
[43] Cfr. Sentencias C-505 de 2002. MP.
Rodrigo Escobar Gil y C-516 de 2016. MP. Alberto Rojas Ríos.
[44] Sentencia C-064 de 2018. MP. José Fernando Reyes Cuartas.
[45] Sentencia C-178 de 2014. MP. María Victoria Calle Correa. Ver entre
otras sentencias, C-805 de 2008. MP. Humberto Antonio Sierra Porto; C-457 de
2004. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-1148 de 2003. MP. Jaime Córdoba
Triviño; C-627 de 2003. MP. Clara Inés Vargas Hernández; C-1038 de 2002. MP.
Eduardo Montealegre Lynett; C-1216 de 2001. MP. Jaime Araujo Rentería; C-1046
de 2001. MP. Eduardo Montealegre Lynett; C-774 de 2001. MP. Rodrigo Escobar Gil;
C-489 de 2000. MP. Carlos Gaviria Díaz; C-427 de 1996. MP. Alejandro Martínez
Caballero.
[46] Al respecto pueden consultarse, entre otras sentencias: C-312 de 2017.
MP. Hernán Correa Cardozo; C-191 de 2017. MP. Aquiles Arrieta Gómez; C-008 de
2017. MP. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-228 de 2015. MP. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[47] Ver, entre otras sentencias: C-477 de 2006. MP. Manuel José Cepeda
Espinosa; C-489 de 2009. MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-225 de 2016. MMPP.
Alejandro Linares Cantillo y Jorge Iván Palacio Palacio; C-312 de 2017. MP.
Hernán Correa Cardozo; y C-387 de 2017. MP. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[48] Según se deriva del artículo 58 del Estatuto Orgánico
del Presupuesto y del apartado final del inciso 2° del artículo 183 de la Ley 5
de 1992, una vez cerrado el primer debate es posible que el segundo debate del
proyecto de ley de financiamiento se lleve a cabo en sesiones plenarias
“simultáneas” y de manera inmediata, tal como acaeció en el trámite del
proyecto de ley objeto de control constitucional. El debate “simultáneo” en
ambas plenarias supone lo siguiente, según la jurisprudencia constitucional
contenida en la sentencia C-044 de 2002: “La simultaneidad significa, pues,
que el debate se surte en las dos cámaras al mismo tiempo y ello implica que el
mismo no puede versar sino sobre el proyecto tal como fue aprobado en el primer
debate en sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales. Ese ha sido el
entendimiento que la práctica legislativa le ha dado a la expresión contenida
en la Ley 5ª de 1992. || No cabe, por otra parte, admitir que cuando la Ley, en
consonancia con la Constitución, permite la simultaneidad del debate, ello no
incluya la votación, de manera que ésta sí estuviese sujeta a la exigencia de
la consecutividad, porque eso llevaría al absurdo de que el debate se adelante
sobre un texto, pero que la votación deba realizarse no sobre le [sic] texto
que fue objeto de examen y de discusión, sino sobre uno distinto, el que
resultare aprobado en la plenaria de la otra Cámara. Ello implicaría, o que en
la segunda cámara el texto debería votarse sin previo debate, o que una vez
recibido de la plenaria de la otra cámara, debería ser materia de un nuevo
debate, con lo cual los debates ya no serían simultáneos sino sucesivos. ||
Como quiera que la ley permite la simultaneidad de los debates en las
plenarias, cuando ello ocurre así, cada una por separado actúa sobre el texto
que se aprobó en primer debate y que, entre otras cosas, es el único que puede
servir de base para la ponencia para segundo debate. Si en ese trámite se
presentan discrepancias entre lo aprobado en una y en otra Cámara, debe
acudirse al procedimiento del artículo 161 de la Constitución y los textos
conciliados por las comisiones designadas para ese efecto serán llevados
nuevamente a segundo debate en cada cámara para su aprobación final”.
[49] Estas dos razones son relevantes si se tiene en cuenta que el
inciso 5° del artículo 2 de la Ley 1431 de 2011, que modificó el artículo 130
de la Ley 5 de 1992, dispone: “Las actas de las sesiones plenarias […]
deberán ser publicadas en la Gaceta del Congreso, órgano de publicación de la
rama legislativa, la cual se publicará en la página web de cada corporación;
con esta publicación se dará por cumplido el requisito de publicidad”. Por
tanto, era innecesario y superfluo informar en la plenaria de la Cámara de
Representantes que en la plenaria del Senado de la República se había dado
cumplimiento a este deber legal.
[50] Esta última circunstancia refuerza la idea de que se presentó un
verdadero debate “simultáneo” en las plenarias del Congreso. Otro hecho que lo
evidencia fue la reapertura de varios artículos en la plenaria Senado como
consecuencia del estudio, discusión y votación de las proposiciones radicadas
en la Cámara de Representantes, de tal forma que el texto del proyecto de ley
quedara completo con el debate que se había dado, hasta ese momento, en ambas
plenarias.
[51] M.P. Diana Fajardo Rivera.
[52] M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[53] Sin embargo, la sentencia dispuso que la declaratoria de
inexequibilidad prevista surtiría efectos solo a partir del primero (1o.) de
enero de dos mil veinte (2020), a fin de que el Congreso, dentro de la potestad
de configuración que le es propia, expida el régimen que ratifique, derogue, modifique
o subrogue los contenidos de la Ley 1943 de 2018. Además, señaló que los
efectos del fallo solo se producían hacia el futuro y que no podían afectarse
con la decisión situaciones jurídicas consolidadas. Se determinó, además, que
si para el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) no
había una nueva ley, se produciría la reviviscencia de las normas derogadas o
modificadas por la Ley 1943 de 2018, para que las normas reincorporadas rijan
para el período fiscal que inicia el primero (1°) de enero de dos mil veinte
(2020).
[54] Artículos 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 20,
22, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42,
43, 45, 46, 48, 49, 51, 52, 53, 55, 56, 57, 58, 59, 61, 62, 64, 67, 68, 69, 70,
71, 72, 74, 75, 76, 78, 81, 82, 83, 84, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95,
96, 97, 98, 99, 100, 101, 103, 104, 105, 106, 111, 112, 114, 115, 116, 117, 118
y 119 de la Ley 1943 de 2018.
[55] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[56] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[57] M.P. María Victoria Calle Correa.
[58] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[59] M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[60] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[61] Este criterio de flexibilidad, en términos de la sentencia
C-760/01, “…permite a la Corte entender que aunque la lectura prescrita por
la norma orgánica no tiene que ser necesariamente una lectura oral, la misma
debe darse efectivamente, o por lo menos debe otorgarse la posibilidad de que
se dé. Sin esta lectura no es posible considerar conocido el texto sometido a
consideración, conocimiento que se erige en el presupuesto lógico necesario
para la existencia del debate, pues como quedó dicho, el desconocimiento del
texto a aprobar equivale a la carencia de objeto de discusión o debate.
Faltando el debate, la votación subsiguiente debe considerarse igualmente
inválida, pues como lo ha hecho ver la jurisprudencia de esta Corporación, aun
cuando debate y aprobación son etapas identificables del proceso parlamentario,
la votación de un texto por parte del Congreso no es más que la decisión que
adopta una mayoría, como conclusión del debate en el cual han participado tanto
mayorías como minorías. Así mismo, ha afirmado que la discusión es un aspecto
esencial del debate. En virtud de lo anterior, se ve que la votación no puede
concebirse independientemente del debate y de la discusión parlamentaria.”
[62] Sobre este particular, pueden consultarse, además, las sentencias
C-760 de 2001, C-1039 de 2004 y C-131 de 2009.
[63] Corte Constitucional, C-760/01.