C-556-94
Sentencia No
Sentencia No. C-556/94
INTERPRETACION DE TEXTOS OSCUROS
La redacción de un texto legal no puede
generar confusión en los destinatarios, sino todo lo contrario, ofrecer
estabilidad y certeza jurídicas. Como la sociedad civil tiene el deber supremo
de acatar la ley, obviamente cuenta con el derecho de exigir de la autoridad la
claridad normativa, pues lo último que la norma jurídica puede hacer es generar
incertidumbre, aspecto que riñe con su fin. La claridad de la ley,
indudablemente, conduce a su observancia y, sobre todo, a adecuar la conducta
humana dentro de lo justo legal; además, facilita la función judicial para
aplicar el derecho con un principio exacto de juridicidad establecido por el
deber ser hipotético de la norma jurídica. El Soberano le ha dado a la Corte el
mandato de salvaguardar la Constitución con dos fines: mantener la integridad
del estatuto fundamental, y asegurar la supremacía de la normativilidad
constitucional. La guarda, aunque supone una responsabilidad fundada en un
deber, genera, para su adecuado desarrollo, la potestad como medio
proporcionado para la consecución del fin. Esa potestad se expresa en la iuris
dictio. Esta Corporación tendrá que precisar los términos del texto
acusado, para decir su adecuada interpretación, acorde con el espíritu
de la Carta Política vigente.
PENSION DE INVALIDEZ-Irrenunciabilidad
La normatividad constitucional garantiza
pues el derecho irrenunciable a la seguridad social, la cual, en lo referente a
la pensión de invalidez, constituye un patrimonio inalienable del incapacitado.
Además, los mismos criterios que tuvo el legislador para considerarla
inembargable, valen para hacerla irrenunciable, pues donde caben las mismas
causas, caben efectos similares, más aún cuando la norma consagra para la
pensión de invalidez la inembargabilidad total. Por tanto, el sentido del texto
acusado es el siguiente: La pensión de invalidez, además de ser irrenunciable,
es inembargable per se. Las demás prestaciones sociales consagradas en
el Decreto 929 de 1976 y en otras disposiciones aplicables, son embargables
sólo hasta un 50% de su valor, siempre y cuando sean en favor de cooperativas
legalmente autorizadas o para cubrir pensiones alimenticias que se deban de
conformidad con las disposiciones comunes.
INEMBARGABILIDAD DE SALARIOS-Proporción se aplica a empleados públicos
y privados
La inembargabilidad del salario, en determinada
proporción no es exclusivamente en favor de los trabajadores, sino también de
sus familias; y dicha protección no es sólo para los empleados de la
Contraloría, sino común a los trabajadores en general, sean públicos o
privados. Por ello carece de lógica el argumento del actor, porque el beneficio
de la inembargabilidad no cobija únicamente a los empleados de la Contraloría,
ya que dicha disposición se encuentra también en todos los estatutos que
regulan la materia, tanto en el sector público como en el privado.
PRESTACIONES SOCIALES-Irrenunciabilidad
La norma bajo examen trata de dos
situaciones diferentes: Por una parte de la irrenunciabilidad de las
prestaciones sociales y por el otro regula lo relativo a la inembargabilidad de
la pensión de invalidez. El sentido que fluye de la disposición acusada  es que
las prestaciones sociales son irrenunciables, lo cual está de acuerdo con el
principio general de la irrenunciabilidad de los derechos laborales que son
ciertos e indiscutibles. En consecuencia, cuando el trabajador ha adquirido el
derecho, no puede renunciar  a su beneficio. Este principio que ya estaba
consagrado a nivel legal en la legislación laboral fue elevado a canon
constitucional  en 1991 en el artículo  53, el cual consagra entre los principios
mínimos fundamentales que deben ser tenidos en cuenta en el Estatuto del
Trabajo, que debe expedir el Congreso, el de la "irrenunciabilidad a los
beneficios mínimos establecidos en normas generales". La pensión de
invalidez es inembargable en su totalidad; pero en cambio si son embargables
las demás prestaciones así como los sueldos en la proporción señalada por la
ley.
REF.:   Expediente No. D-626
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo veintidós (22), inciso primero, del Decreto 929 de 1976, por el cual
se otorgan garantías y prestaciones a los funcionarios y empleados de la
Contraloría General de la República
Actor:  ALVARO CARRERA CARRERA
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA
Tema: Interpretación de normas oscuras.
Irrenunciabilidad de derechos sociales.
Santafé de Bogotá, D.C., seis (6) de
diciembre de mil novecientos noventa y cuatro (19948).
I.       ANTECEDENTES
El ciudadano Alvaro Carrera Carrera, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución política, demandó la inexequibilidad del
artículo 22, inciso primero, del Decreto 929 de 1976, por el cual se otorgan
garantías y prestaciones a los funcionarios y empleados de la Contraloría
General de la República.
Una vez admitida la demanda, se ordenaron
las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se fijó en
lista el  negocio en la Secretaría General de Corporación para efectos de la
intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al Procurador
General de la Nación, al Contralor General de la República, al Secretario
General de la Presidencia de la República y al señor Ministro de Hacienda y
Crédito Público, con el fin de solicitarles respectivamente su concepto.
Una vez cumplidos todos los trámites
previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067
de 1991 procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El tenor literal de la norma acusada es el
siguiente:
"Decreto 929 de 1976
"Por el cual se establece el régimen
de prestaciones sociales de los   funcionarios y empleados de la Contraloría
General de la República y sus familiares.
"El Presidente de la República de
Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 20 de
1975, y oído el concepto de la Comisión Interparlamentaria prevista en la misma
Ley.
"..........................................................................................................................
"Artículo 22. - Las
prestaciones sociales consagradas en este decreto y en otras disposiciones
aplicables son irrenunciables con excepción de la pensión de invalidez que es
inembargable; las demás, así como los sueldos, sólo podrán serlo hasta un 50%
de su valor siempre que sean en favor de Cooperativas legalmente autorizadas o
para cubrir pensiones alimenticias que se deban de conformidad con las
disposiciones civiles".
III.    LA DEMANDA
A.      Normas constitucionales que se
consideran infringidas
El actor considera que el precepto acusado
vulnera el artículo 13 de la Constitución Política.
B.      Fundamentos de la demanda
Luego de manifestar que la norma impugnada
está mal redactada y de hacer un ligero análisis de las posibles
interpretaciones del artículo 22 del Decreto 929 de 1976, Señala el actor que
la disposición por él acusada establece privilegios  a los funcionarios y
empleados de la Contraloría General de la República, al disponer que sus
sueldos son inembargables, con lo cual se discrimina de este principio de
inembargabilidad a los demás empleados públicos y privados, ajenos a la
contraloría violando  de esta manera -sostiene el demandante- el artículo 13
superior.
IV.    INTERVENCIONES
1.      El ciudadano Carlos M. Quintero
Fuentes, presentó ante esta Corporación escrito en el que defiende la
constitucionalidad de la norma acusada,  con base en los argumentos que a
continuación se resumen.
Considera el interviniente  que el trabajo
goza de la especial protección del Estado, en virtud del artículo 53 de la
Constitución Nacional que ampara incondicionalmente al trabajador frente a
hechos de cualquier índole; Sostiene que  ni siquiera el gobierno, en uso de
las facultades que le otorga la declaratoria del estado de excepción, puede
desmejorar los derechos sociales de los trabajadores (artículo 215).
En relación con la norma acusada, sostiene
que ésta  no viola la igualdad, ya que de no establecerse limitaciones a la
embargabilidad, se pondría en peligro el principio de justicia, pues el Estado
protege el salario en virtud de las personas que dependen de él, es decir, el
trajabador y su familia.
Finalmente sostiene que la disposición
acusada recoge lo dispuesto en normas de nuestro ordenamiento jurídico laboral,
verbigracia los artículos 154, 155, 156 del Código  Sustantivo  del  Trabajo,
lo  mismo  que  el  Decreto  1848  de 1969  que en su  Artículo 96 prevé:
"Artículo 96.- EMBARGABILIDAD DEL
SALARIO. 1. Es embargable hasta la mitad del salario para el pago de las
pensiones alimenticias que se deban conforme a lo dispuesto en el artículo 411
del Código Civil, lo mismo que para satisfacer las obligaciones impuestas por
la ley para la protección de la mujer y de los hijos.
2. En los demás casos, solamente es
embargable la quinta parte de lo que excede del valor del respectivo salario
mínimo legal".
V.      CONCEPTO FISCAL
En la oportunidad legal, el señor
Procurador General de la Nación se pronunció sobre la demanda presentada por el
actor y solicitó a esta Corporación que se declare la exequibilidad de la norma
acusada de acuerdo con los argumentos que a continuación se enuncian.
Sostiene que si bien es cierto  el artículo
22 del Decreto 929 de 1976 no goza de una redacción muy clara, el sentido de su
alcance se puede determinar por medio de las normas que regulan el régimen de
prestaciones sociales de la Contraloría General de la República .
Afirma el señor Procurador que la
inembargabilidad de los sueldos es una garantía reconocida por el legislador
(tanto en el sector público como en el sector privado), y  desarrolla el
principio de derecho laboral conocido como la remuneración mínima vital y móvil
(art. 53 C.P.), para la protección del salario del trabajador, con el fin de
que se le permita al empleado y a su familia satisfacer de manera digna sus
necesidades vitales.
Advierte que con  respecto de la
posibilidad de embargar el salario del empleado en un 50% en favor de las
Cooperativas legalmente autorizadas, debe entenderse que tal motivo de
deducción no puede afectar el salario mínimo legal, sino sólo el excedente
sobre dicho salario mensual. Mientras que, en el caso del pago de las pensiones
alimenticias, sí puede ordenarse el embargo del sueldo, afectando incluso el
salario mínimo legal.
Finalmente señala el concepto fiscal que la
inembargabilidad total o parcial de los sueldos no es un privilegio de los
empleados de la Contraloría General de la República, pues todos los statutos
que regulan la materia la contemplan casi en forma idéntica y tanto en el
sector público como en el sector privado (Arts. 154, 155, 156 del C.S.T.,
modificados los dos primeros por la Ley 22 de 1984 y los decretos 3135 de 1968
y 1848 de 1969). Por lo anterior, al no evidenciarse un trato discriminatorio
(en su sentido positivo o negativo) en contra o a favor de los empleados de la
Contraloría General de la República, el señor  Procurador en su concepto Fiscal
solicita a esta Corte que declare la exequibilidad del Artículo 22 del Decreto
929 de 1976.
III.    CONSIDERACIONES DE LA SALA
I.       Competencia
Por dirigirse la demanda contra una
disposición que hace parte de un Decreto con fuerza de ley, es competente la
Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, según lo
prescribe el numeral 5o. del artículo 241 de la Constitución Política.
II.      La materia
1.      Alcances de la interpretación de  textos
obscuros
Para regular eficazmente las relaciones
sociales, la ley debe ser clara, so riesgo de entorpecer la dirección hacia el
bien común y no realizar el interés general. Por ello la Corte, para comenzar,
expresa su extrañeza ante la falta de claridad que tuvo el legislador al
redactar el texto acusado, en lo relativo a la renunciabilidad o
irrenunciabilidad de la pensión de invalidez, así como en lo referente a la
inembargabilidad de las prestaciones sociales.
Una ley es clara en la medida en que
establezca certeza sobre los puntos determinantes de la conducta social;
criterios que elucidan y no que obscurecen el entendimiento. Sin determinación
conceptual hacia un nítido punto de referencia intelectual, es imposible la
moción de la voluntad, pues ésta no puede obligarse a cumplir lo que el
entendimiento desconoce por falta de identificación del precepto. La redacción
de un texto legal no puede generar confusión en los destinatarios, sino todo lo
contrario, ofrecer estabilidad y certeza jurídicas. Como la sociedad civil
tiene el deber supremo de acatar la ley, obviamente cuenta con el derecho de
exigir de la autoridad la claridad normativa, pues lo último que la norma
jurídica puede hacer es generar incertidumbre, aspecto que riñe con su fin. La
claridad de la ley, indudablemente, conduce a su observancia y, sobre todo, a
adecuar la conducta humana dentro de lo justo legal; además, facilita la
función judicial para aplicar el derecho con un principio exacto de juridicidad
establecido por el deber ser hipotético de la norma jurídica.
En el caso sub examine, la
Corte observa que en el texto acusado, como se ha señalado, hay una redacción
confusa, pues cuando se lee: "las prestaciones sociales consagradas en
este decreto y en otras disposiciones aplicables son irrenunciables con
excepción de la pensión de invalidez, que es inembargable", podría
pensarse que la pensión de invalidez es renunciable, lo cual, como se
demostrará más adelante, no sería ajustado al ordenamiento constitucional colombiano.
Igualmente, podría colegirse que, con excepción de la pensión de invalidez, las
prestaciones sociales son embargables. Como también se explicará
posteriormente, se trata de la descripción inexacta de un precepto que riñe con
diversos postulados constitucionales.
Como es sabido, en virtud del artículo 241
superior, a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, lo cual implica, necesariamente, la función de decir
el derecho. En efecto, el Soberano le ha dado a la Corte el mandato de
salvaguardar la Constitución con dos fines: mantener la integridad del estatuto
fundamental, y asegurar la supremacía de la normativilidad constitucional. La
guarda, aunque supone una responsabilidad fundada en un deber, genera, para su
adecuado desarrollo, la potestad como medio proporcionado para la
consecución del fin. Esa potestad se expresa en la iuris dictio.
En su función de guardar la supremacía de
la Constitución la Corte tiene el deber de hacer prevalecer, como directriz
unificada y  suprema, no sólo la letra de la Carta, sino también su espíritu.
El espíritu del Constituyente es una guía tan segura, que se hace necesario
revivirlo de acuerdo con las necesidades actuales, porque la ciencia del
derecho no admite un primado sin principio de razón suficiente que lo
justifique; en virtud de lo anterior, puede decirse que el principio de razón
suficiente de la norma constitucional es la realidad, es decir, la actualidad
jurídica que determina la renovación de la norma, a través de su
interpretación.
La Corte Constitucional, pues, a diferencia
de las cortes de casación, no se limita al cotejo de un punto determinado con
la norma jurídicamente superior, toda vez que al confrontar la norma legal con
toda la Carta Política hace vivo el texto constitucional de forma tal que
realiza sobre él una función dinámica: decir el derecho.
Teniendo en cuenta las anteriores
consideraciones, esta Corporación tendrá que precisar los términos del texto
acusado, para decir su adecuada interpretación, acorde con el espíritu
de la Carta Política vigente.
2.      Irrenunciabilidad de la pensión de
invalidez
La pensión de invalidez es una prestación
irrenunciable del trabajador a la luz de la Constitución, pues el artículo 48
superior establece que "se garantiza a todos los habitantes el derecho
irrenunciable a la seguridad social" (inciso segundo) y, por su parte,
el artículo 53 superior, al señalar los principios mínimos fundamentales del
Estatuto del Trabajo, dispone que son irrenunciables "los beneficios
mínimos establecidos en normas laborales", así como la garantía de la
seguridad social y que "la ley, los contratos, los acuerdos y convenios
de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos
de los trabajadores".
La normatividad constitucional garantiza
pues el derecho irrenunciable a la seguridad social, la cual, en lo referente a
la pensión de invalidez, constituye un patrimonio inalienable del incapacitado.
Además, los mismos criterios que tuvo el legislador para considerarla
inembargable, valen para hacerla irrenunciable, pues donde caben las mismas
causas, caben efectos similares, más aún cuando la norma consagra para la
pensión de invalidez la inembargabilidad total. Por tanto, el sentido del texto
acusado es el siguiente:
La pensión de invalidez, además de ser
irrenunciable, es inembargable per se. Las demás prestaciones
sociales consagradas en el Decreto 929 de 1976 y en otras disposiciones
aplicables, son embargables sólo hasta un 50% de su valor, siempre y cuando
sean en favor de cooperativas legalmente autorizadas o para cubrir pensiones
alimenticias que se deban de conformidad con las disposiciones comunes.
3.      El caso concreto
La inembargabilidad de los sueldos, en
determinada proporción es una garantía reconocida por el legislador, tanto para
el sector público como para el privado, con lo cual, antes que configurar una
violación del principio de igualdad, se constituye en una protección efectiva
al trabajador, al dejar incólume el valor de su fuerza laboral. Se busca no
sólo la subsistencia del trabajador, sino también la de su familia, y así se
cumple el sentido del artículo 13 superior, incisos segundo y tercero, que
señalan:
"El Estado promoverá las condiciones
para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos
discriminados o marginados.
"El Estado protegerá especialmente a
aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o
maltratos  que contra ellas se cometan.
Así las cosas, la inembargabilidad del
salario, en determinada proporción no es exclusivamente en favor de los
trabajadores, sino también de sus familias; y dicha protección no es sólo para
los empleados de la Contraloría, sino común a los trabajadores en general, sean
públicos o privados. Por ello carece de lógica el argumento del actor, porque
el beneficio de la inembargabilidad no cobija únicamente a los empleados de la
Contraloría -se repite-, ya que dicha disposición se encuentra también en todos
los estatutos que regulan la materia, tanto en el sector público como en el
privado, verbi gratia, artículos 154, 155 y 156 del Código
Sustantivo del Trabajo, modificados los dos primeros por la Ley 22 de 1984 y
los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969.
La universalidad del texto acusado debe ser
interpretada de acuerdo con el artículo 17 del Decreto parcialmente acusado,
que señala :
"Artículo 17.-  En cuanto no se oponga
al texto y finalidad del presente Decreto las disposiciones del Decreto 3135 de
1968 y normas que lo modifican y adicionan, serán aplicables a los empleados de
la Contraloría General de la República".
Por su parte el artículo 12 del Decreto 3135 de 1968,
señala lo siguiente:
"Artículo 12.- Deducciones y
retenciones. Los habilitados cajeros y pagadores no pueden deducir suma
alguna de los sueldos de los empleados y trabajadores sin mandamiento judicial
o sin orden escrita del trabajador, a menos que se trate de cuotas sindicales,
de previsión social, de cooperativas o de sanción disciplinaria conforme a los
reglamentos.
"No se puede cumplir la deducción
ordenada por el empleado o trabajador cuando afecte el salario mínimo legal o
la parte inembargable del salario.
"Es embargable hasta la mitad del
salario para el pago de las pensiones alimenticias de que trata el artículo 411
del Código Civil y de las demás obligaciones que para la protección de la mujer
o de los hijos establece la ley. En los demás  casos, sólo es embargable la
quinta parte del exceso del respectivo salario mínimo legal".
La norma bajo examen trata de dos
situaciones diferentes: Por una parte de la irrenunciabilidad de las
prestaciones sociales y por el otro regula lo relativo a la inembargabilidad de
la pensión de invalidez. El sentido que fluye de la disposición acusada  es que
las prestaciones sociales son irrenunciables, lo cual está de acuerdo con el
principio general de la irrenunciabilidad de los derechos laborales que son
ciertos e indiscutibles. En consecuencia, cuando el trabajador ha adquirido el
derecho, no puede renunciar  a su beneficio. Este principio que ya estaba
consagrado a nivel legal en la legislación laboral fue elevado a canon
constitucional  en 1991 en el artículo  53, el cual consagra entre los
principios mínimos fundamentales que deben ser tenidos en cuenta en el Estatuto
del Trabajo, que debe expedir el Congreso, el de la "irrenunciabilidad a
los beneficios mínimos establecidos en normas generales". La pensión de
invalidez es inembargable en su totalidad; pero en cambio si son embargables
las demás prestaciones así como los sueldos en la proporción señalada por la
ley.
Para la Corte, en consecuencia, la norma
acusada debe leerse correctamente así: "Las prestaciones sociales
consagradas en este decreto y en otras disposiciones aplicables son
irrenunciables. Con excepción de la pensión de invalidez que es inembargable,
las demás, así como los sueldos, sólo podrán serlo hasta un 50% de su valor,
siempre que sean en favor de Cooperativas legalmente autorizadas o para cubrir
pensiones alimenticias que se deban de conformidad con las disposiciones
civiles".
Por las anteriores razones esta Corporación
procederá a declarar la exequibilidad del artículo acusado, por no reñir con el
espíritu de la Carta Política.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General de la
Nación y cumplidos los trámites previstos en el decreto 2067 de 1991,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 22 del Decreto
929 de 1976, con base en  la interpretación que se hace de él en esta
providencia.
Cópiese,
publíquese, notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE ARANGO
MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
GASPAR
CABALLERO SIERRA
Conjuez
FABIO MORON
DIAZ                       VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado                    Magistrado Ponente
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General