T-106-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-106/93
LIBERTAD DE
ESCOGER PROFESION U OFICIO
El derecho a
escoger profesión u oficio no existe ni subsiste por sí solo, sino que conlleva
una obligación correlativa por parte del Estado, cual es la de crear los
mecanismos y las condiciones que hagan factible el libre ejercicio del derecho,
pues de nada valdría tener el derecho si no puede hacerse efectivo su goce y
ejercicio. Por ello, el Estado debe desarrollar los medios que hagan realizable
su práctica. En el caso específico en que se crea una profesión y a ella se le
impone como requisito para su ejercicio obtener un título de idoneidad,  el
Estado debe ofrecer las garantías y los medios necesarios para que quien
termine la profesión de que se trate pueda ejercerla libremente. De nada
valdría obtener el título si por falta de una licencia o matrícula que el mismo
legislador ha impuesto como condición para su ejercicio no se ejerce la
profesión ni se desempeñan las funciones que ella demanda.
ACCION DE TUTELA-Naturaleza
La acción de
tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales
fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado al ordenamiento
jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando dentro
de los diversos medios que aquél ofrece para la realización de los derechos, no
exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el
que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta
positiva o negativa de una autoridad pública o de particulares en los casos
señalados por la ley, a través de una valoración que siempre  se hace en
concreto, tomando en consideración las circunstancias del caso y la situación
de la persona, eventualmente afectada con la acción u omisión. No puede existir
concurrencia de medios judiciales, pues siempre prevalece la acción ordinaria;
de ahí que se afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario,
pues su carácter y esencia es ser único medio de protección que, al afectado en
sus derechos fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Eficacia
Es condición
fundamental para que se pueda estructurar la improcedencia de la acción de tutela
sobre la base de la existencia de otro medio de defensa judicial, la idoneidad
atribuible al medio de defensa judicial alternativo. Cabe señalar además, que
la autoridad judicial al administrar justicia en relación con acciones de
tutela, debe buscar la certeza en la realización de los derechos, por encima de
consideraciones de índole formal capaces de sacrificar el contenido material de
aquellos.
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Finalidad
El peticionario
de la tutela persigue la obtención de un mandato para que se reglamente la Ley
28 de 1.989, y así tenga esta cabal cumplimiento, se observa que, en principio,
aquel dispone de un medio de defensa judicial de carácter constitucional  como
es "la acción de cumplimiento", para lograr su propósito. En el
presente la acción de cumplimiento es inoperante para que el accionante pueda
obtener la defensa de sus derechos, dado que el legislador no ha reglamentado
el artículo 87 de la Constitución Política. Es decir, que para la efectividad y
realización de sus derechos el peticionario no cuenta con un medio idóneo de
defensa.  En el presente caso no se trata propiamente de exigir el cumplimiento
de una ley; simplemente la pretensión del accionante se dirige a que se obligue
al Gobierno Nacional a que expida la reglamentación de la referida ley, para
que la administración le pueda expedir su matrícula profesional, lo cual es
algo distinto. Es decir, que realmente el peticionario de la tutela no pide el
cumplimiento de la ley en forma directa. Aparece ostensible en los autos  la
violación del derecho fundamental al trabajo y al ejercicio de la profesión del
peticionario como Ingeniero Pesquero, por lo cual debe partirse de esta
realidad y de la consideración de que el afectado no dispone de otro medio
judicial de defensa para la protección de sus derechos, para acceder a decretar
la tutela impetrada, aparte de que uno de los fines esenciales del Estado es
"garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución".
INGENIERIA
PESQUERA/DECRETO REGLAMENTARIO-Expedición
El hecho de que
han transcurrido más de cuatro (4) años sin que el Gobierno Nacional haya
expedido el correspondiente decreto reglamentario de la Ley 28 de febrero 10 de
1989, lo cual, en principio, hace suponer que para su cumplimiento dicho
reglamento no se ha estimado necesario. No puede quedar supeditado el ejercicio
del derecho fundamental al trabajo del actor a que en un futuro lejano se dicte
la reglamentación de una ley que, por si misma, habilita al mencionado Consejo
para  expedir la matrícula profesional al peticionario. La administración
dentro de una discrecionalidad razonable, puede exigir, para los casos de
expedición de las licencias de los ingenieros pesqueros, ciertos requisitos que
se juzguen indispensables, dentro del contexto normativo antes reseñado, bajo
la perspectiva de la observancia del principio de  eficacia consagrado en el
artículo 209 de la Carta Política que, para el caso, se traduce en asegurar la
oportuna expedición de las licencias a los ingenieros pesqueros.
REF:
Expediente T- 5502
PETICIONARIO: ALBERTO BETANCOURT  MENDIVIL
PROCEDENCIA: Tribunal Superior de Bogotá - Sala Laboral.
MAGISTRADO
PONENTE: Dr. ANTONIO
BARRERA CARBONELL.
La Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Antonio
Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A:
En el proceso de
acción de tutela ejercida por Alberto Betancourt Mendivil, a través de
apoderado, contra la omisión del Presidente de la República al no reglamentar
la Ley 28 de 1989, por la cual se reconoció la Ingeniería Pesquera como una
profesión; acción de tutela fallada en primera instancia por el Juzgado Cuarto
Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá el 23 de junio de 1992 y en segunda
instancia por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Santafé de Bogotá  el 16 de septiembre del mismo año.
I. ANTECEDENTES.
En  virtud de lo
ordenado por el Artículo 31 del Decreto 2591 de 1.991, el proceso llegó al
conocimiento de esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional por la vía
ordinaria de la remisión que hizo el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Santafé de Bogotá.
Conforme al Artículo
86 de la Constitución Política y 33 del Decreto ibidem, la Sala de Selección de
la Corte eligió para efectos de revisión la presente acción de tutela.
De acuerdo con el
artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, entra esta Sala de Revisión  a dictar la
correspondiente sentencia.
A. Hechos de
la Demanda.
Los hechos que
motivaron la formulación de la presente acción, son los siguientes:
1o.-   El 10 de
febrero de 1.989, se expidió la Ley 28, por la cual se reconoció la Ingeniería
Pesquera como una profesión, quedando sujeta su ejercicio en las modalidades de
formación técnica profesional y tecnológica, a la posterior reglamentación por
parte del Gobierno Nacional.
2o.-   Han transcurrido
cuatro (4) años desde la fecha de expedición  de la citada ley, y aún no se ha
procedido a su reglamentación.
3o.-   El
peticionario es Ingeniero Pesquero de la Universidad Tecnológica del Magdalena,
pero no ha podido ejercer su profesión por cuanto el Consejo Nacional de
Ingeniería Pesquera, creado por el artículo 3o. de la Ley 28 de 1989, aduciendo
falta de reglamentación al respecto, no le ha expedido la matrícula
correspondiente, razón por la cual se encuentra desempleado.
4o.-   Considera que
por la conducta omisiva del Presidente de la República en reglamentar la ley,
se le ha vulnerado su derecho fundamental al trabajo.
B. Decisión
del Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Santafé de Bogotá.
El Juzgado Cuarto
Laboral del Circuito de Bogotá, mediante sentencia del 23 de junio de 1.992,
decidió denegar la tutela impetrada, con base en los siguientes argumentos:
1o.-   De acuerdo
con los hechos contenidos en la demanda, se colige que la acción conducente, en
el presente caso, es la acción de cumplimiento y no la acción de tutela, por
cuanto la pretensión se dirige a obtener el cumplimiento de una ley por el
Ejecutivo.
2o.-   El Código
Contencioso Administrativo, prevé la acción de la reparación directa, el cual
permite dirimir la controversia planteada en autos, toda vez que la conducta
omisiva que se le imputa al Gobierno constituye un hecho administrativo y, como
tal, ante la presencia de eventuales perjuicios en la mora de darle desarrollo
a la Ley 28 de 1989, lo procedente es demandar la responsabilidad estatal con
fundamento en dicha acción.
3o.-   De acuerdo
con el artículo 6o. del Decreto 2591 de 1.991, que señala como causal de
improcedencia de la acción de tutela, la existencia de otros recursos de
defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable, se colige la improcedencia de la acción de tutela
entablada, ya que el actor dispone de otros medios aptos para lograr la
expedición del correspondiente decreto reglamentario.
C. Impugnación
del fallo de primera instancia.
La anterior
providencia fue impugnada por el accionante aduciendo, como fundamento para
obtener la protección de su derecho fundamental al trabajo que con la omisión
de la administración pública se le esta causando un perjuicio irremediable, al
perder las oportunidades de trabajo, máxime teniendo en cuenta que es un padre
de familia que tiene a su cargo una esposa y un hijo que mantener. Manifiesta
además que la acción de tutela al menos transitoriamente, vendría a ponerle fin
a la vulneración de su derecho al trabajo, por cuanto de ser acogida, obligaría
al Ejecutivo Nacional a reglamentar la Ley 28 de 1.989, como es su deber
constitucional.
D. Decisión de
la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de
Bogotá.
La Sala Laboral del
Tribunal Superior de Bogotá, a través de sentencia del 16 de septiembre de
1.992, confirmó la decisión proferida por el Juzgado Cuarto Laboral del
Circuito de Bogotá, por las siguientes razones:
1. No se está ante
la violación de ningún derecho fundamental ni de manera especial al del
trabajo, por cuanto lo que se pretende es la reglamentación de una ley y la
expedición de una tarjeta profesional, razón por la cual la acción de tutela no
es el mecanismo adecuado para obtener los fines propuestos por el peticionario.
La acción de tutela protege exclusivamente los derechos constitucionales
fundamentales y por lo tanto no puede utilizarse para hacer cumplir leyes,
decretos, reglamentos o cualquier otra norma de rango inferior, como así lo
dispone el artículo 2o. del Decreto 306 de 1.992.
2. La conducta
omisiva que se le atribuye al Ejecutivo por tratarse de la actividad de la
administración pública, no es discrecional pues está sujeta a un control de
legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativo, de ahí que
se pueda afirmar que no se vulnerado ningún derecho fundamental y que el
accionante cuenta con otro medio de defensa. Además, no se está frente a una
situación que conlleve un perjuicio con las características de irremediable,
por lo cual  tampoco es procedente la tutela solicitada.
E. Pruebas
solicitadas por la Corte Constitucional.
Con fundamento en lo
dispuesto por el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991, y con el propósito de
obtener un mejor conocimiento del asunto sometido a revisión, se ofició a los
Ministros de Agricultura y Desarrollo Económico, al igual que al Presidente de
la Asociación Nacional de Industriales (ANDI), solicitándoles informar si el
Consejo Profesional de Ingeniería Pesquera, del cual hacen parte, se había
reunido en alguna oportunidad y, si así era, cuales temas fueron discutidos.
En primer lugar, el
Presidente de la A.N.D.I. respondió a esta Corporación manifestando que el
Consejo efectivamente había sesionado el día 6 de abril de 1990, en la ciudad
de Santa Marta, con la asistencia de varios de sus miembros. Para respaldar lo
anotado, acompañó copia del acta No. 003, en la cual, dentro de los puntos
tratados, estaba el relativo al "Estudio y Aprobación de solicitudes de
Matrícula y Tarjeta Profesional", donde se consideró lo siguiente:
"El
Secretario Ejecutivo informa que dándole cumplimiento a lo establecido en el
Título II, arts. 5, 6, 7, 8, 9 y 10 de la Resolución 001 del C.P.I.P., se
recibió y se constató la autenticidad de los documentos remitidos por los
Ingenieros Pesqueros: (...), a quienes por cumplir con todos los requisitos
exigidos por el C.P.I.P., se les puede otorgar la Matricula Profesional,
expedirles la respectiva Tarjeta Profesional.
Los miembros del
Consejo deciden otorgar Matricula Profesional y expedir la Tarjeta Profesional
a los Ingenieros Pesqueros anteriormente reseñados en el orden que aparece
consignado en la Resolución 003 que se anexa a la presente Acta".
Por su parte el
Ministro de Desarrollo Económico respondió en el sentido de no haber sido
convocado, ni él ni ningún otro titular de esa cartera a participar en el
Consejo Profesional de Ingeniería Pesquera.
En la investigación
efectuada por ese Despacho se estableció que el proyecto de decreto
reglamentario del Consejo, fue redactado por el Ministerio de Agricultura y
glosado por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, mediante
oficio 424 del 26 de enero de 1993 dirigido al Secretario General de ese
Ministerio.
Finalmente, el
Ministro de Agricultura a través del Jefe de la Oficina Jurídica, dió respuesta
a esta Corporación en los siguientes términos:
1. "Según
acta número 003 en reunión celebrada por el C.P.I.P., el día 6 de abril de 1990
en la ciudad de Santa Marta, se contó con la participación de los Delegados del
Ministro de Educación, de la Asociación Nacional de Industriales
"ANDI", de la Universidad del Magdalena, de igual forma el Delegado
de este Despacho (...)"
2. "Mediante
oficio número 03927 del 31 de mayo de 1990, emanado de la oficina jurídica,
este Ministerio se abstuvo de dar trámite a la solicitud de firma de quince
(15) Matrículas Profesionales, y en su lugar recomendando al Presidente del
"C.P.I.P.", el desarrollo de la Ley 28 de 1989, a través de un
Decreto Reglamentario (...)"
3. "Por
medio del oficio número 0275 del 28 de febrero de 1991, la entonces Ministra de
Agricultura doctora MARIA DEL ROSARIO SINTES ULLOA, convocó al
"C.P.I.P." para una reunión el día 15 de marzo de 1991, con el fin de
estudiar conjuntamente el proyecto de Decreto Reglamentario, reunión ésta a la
que sólo asistieron los Representantes de la Asociación Colombiana de
Ingenieros Pesqueros "A.C.I.P.", de la Universidad del Magdalena y
Funcionarios de este Ministerio".
4. "A
solicitud de la "A.C.I.P.", este Ministerio desplazó un funcionario
(...), durante los días 26 y 27 de febrero de 1992 a la ciudad de Santa Marta,
ocasión en la cual se presentó un proyecto concreto y unificado de Decreto Reglamentario
a la Ley 28 de 1989.
Como quiera que
se requería el concepto de las entidades integrantes del "C.P.I.P.",
se remitió a los Ministerios de Desarrollo Económico, Educación y ANDI el
respectivo proyecto de Decreto (...)"
5. "Una vez
surtido el trámite ante las respectivas entidades, en las que se formularon una
serie de recomendaciones, fueron atendidas en su integridad por este Despacho,
procediéndose finalmente a la remisión del proyecto, con las firmas de los
Ministros de Educación y Agricultura, a la Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República (...), la cual a través del oficio número 424 del
26 de enero de este año, recomendó introducir algunos ajustes al proyecto, los
que efectivamente fueron tenidos en cuenta por este Despacho; remitiéndose
luego el proyecto de Decreto a la Secretaría Jurídica, mediante oficio número
001341 del 12 de febrero de 1993 (...)".
II. COMPETENCIA.
Es competente esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia en relación
con el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, con
fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 inciso tercero, y 241 numeral
9o. de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y
36 del Decreto 2591 de 1.991.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
A. La Materia
Objeto de las Actuaciones.
Del examen del
escrito presentado por el señor Alberto Betancourt Mendivil, se deduce que su
pretensión está dirigida a  obtener por la vía de la acción de tutela, una
orden judicial que imponga al Presidente de la República el cumplimiento del
deber de reglamentar la Ley 28 de 1.989, para efectos de obtener la expedición
de la matrícula de ingeniero pesquero y de esa manera ejercer su actividad
profesional, esto es,  disfrutar de los derechos al trabajo y a ejercer
libremente profesión u oficio que están consagrados en los artículos 25 y 26 de
la Constitución Nacional; estima además, que se le causa un perjuicio
irremediable al perder las oportunidades de trabajo.
B. El Derecho
Constitucional Fundamental al Trabajo.
El derecho al
trabajo, concebido como el desempeño libre de actividad personal legítima que
entraña la obtención de recursos económicos que sufragan necesidades de la
persona y el núcleo familiar y que debe prestarse en condiciones dignas y
justas, pertenece a la categoría de los derechos fundamentales y a él se
refiere el artículo 25 de la Carta Política.
Característica
propia de los derechos fundamentales es que son inherentes al ser humano, a su
esencia, a su naturaleza, e inalienables y sin los cuales éste no podría
subsistir. Ello sucede con el derecho al trabajo, el cual además de realizar al
hombre como tal, dignificándolo, constituye un medio insustituible para
conseguir recursos para su congrua subsistencia y la de su prole.
Siendo el derecho al
trabajo parte integrante de la personalidad humana, es incuestionable, su
carácter de derecho fundamental, como lo ha reconocido esta Corte. (Sentencias
de tutela números 003 de mayo 11 de 1992; 014 de Mayo 28 de 1992;  407 de Junio
5 de 1992; 441 de Julio 3 de 1992; 446 de Julio 8 de 1992; 451 de Julio 10 de
1992; 457 de Julio 14 de 1992; 462 de Julio 13 de 1992; 475 de Julio 29 de
1992; 499 de Agosto 21 de 1992; 610 de Diciembre 14 de 1992; 615 de Diciembre
18 de 1992 y 008 de Enero 18 de 1993).
C. El Derecho
Constitucional Fundamental a escoger profesión u oficio.
La categoría
jurídica de la libertad de escoger o elegir libremente la profesión, el arte,
la ocupación o el oficio, que consagra el artículo 26 de la Constitución
Nacional, emana de la libertad general de actuar y constituye una de las
manifestaciones del derecho al libre desarrollo de la personalidad. Nadie puede
imponer a una persona el ejercicio de una ocupación habitual, ni impedirle el
desarrollo de la actividad laboral que corresponda a sus conocimientos o a sus
dotes.
Sin embargo, en aras
del bien común siempre podrá el Estado exigirle la demostración de la
suficiencia que tiene para desempeñar las labores propias de la actividad en la
cual eligió ocuparse,  como es la exigencia de los títulos de idoneidad.
El Constituyente de
1991 distingue entre los oficios que no exigen formación académica y los que sí
la demandan. El ejercicio de los primeros es libre, a menos que ellos impliquen
un riesgo social. Los segundos quedan sujetos a la exigencia legal de títulos
de idoneidad los cuales se refieren no tanto al derecho de ejercer la actividad
elegida, sino de cumplir con unos requisitos y exigencias por ella impuestos. De
esta forma, para poder garantizar la legitimidad de dichos títulos en
actividades que comprometen el interés social, se requiere, en ciertos casos,
de licencias, matrículas o certificaciones públicas en las cuales se da fe de
que el título de idoneidad fue debidamente adquirido en instituciones aptas
para expedirlo.
No obstante, es
importante anotar que el derecho mencionado no existe ni subsiste por sí solo,
sino que conlleva una obligación correlativa por parte del Estado, cual es la
de crear los mecanismos y las condiciones que hagan factible el libre ejercicio
del derecho, pues de nada valdría tener el derecho si no puede hacerse efectivo
su goce y ejercicio. Por ello, el Estado debe desarrollar los medios que hagan
realizable su práctica.
En el caso
específico en que se crea una profesión y a ella se le impone como requisito
para su ejercicio obtener un título de idoneidad,  el Estado debe ofrecer las
garantías y los medios necesarios para que quien termine la profesión de que se
trate pueda ejercerla libremente. De nada valdría obtener el título si por
falta de una licencia o matrícula que el mismo legislador ha impuesto como
condición para su ejercicio no se ejerce la profesión ni se desempeñan las
funciones que ella demanda.
D.  Naturaleza
Subsidiaria de la Acción de Tutela.
Según dispone el
inciso 3o del artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela no procede
cuando el peticionario disponga de otro medio para la defensa judicial de su
derecho, a menos que intente la acción como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable, entendido éste, según el numeral 1o. del
artículo 6o. del Decreto 2591 de 1.991, como "aquel que sólo puede ser
reparado en su integridad mediante una indemnización".
El sentido de la
norma es el de subrayar el carácter supletorio del mecanismo, es decir, que la
acción de tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado
al ordenamiento jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar
cuando dentro de los diversos medios que aquél ofrece para la realización de
los derechos, no exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente
el que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta
positiva o negativa de una autoridad pública o de particulares en los casos
señalados por la ley, a través de una valoración que siempre  se hace en
concreto, tomando en consideración las circunstancias del caso y la situación
de la persona, eventualmente afectada con la acción u omisión. No puede existir
concurrencia de medios judiciales, pues siempre prevalece la acción ordinaria;
de ahí que se afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario,
pues su carácter y esencia es ser único medio de protección que, al afectado en
sus derechos fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico.
Es condición
fundamental para que se pueda estructurar la improcedencia de la acción de
tutela sobre la base de la existencia de otro medio de defensa judicial, la
idoneidad atribuible al medio de defensa judicial alternativo. Cabe señalar
además, que la autoridad judicial al administrar justicia en relación con
acciones de tutela, debe buscar la certeza en la realización de los derechos,
por encima de consideraciones de índole formal capaces de sacrificar el
contenido material de aquellos.
Sobre el particular
ha expresado esta Corte:
"A este
respecto debe expresar la Corte, como criterio indispensable para el análisis,
que únicamente son aceptables como medios de defensa judicial, para los fines
de excluir la acción de tutela, aquellos que resulten aptos para hacer efectivo
el derecho, es decir, que no tienen tal carácter los mecanismos que carezcan de
conducencia y eficacia jurídica para la real garantía del derecho conculcado.
(.......)
Considera esta Corporación que cuando el inciso 3o. del Artículo 86 de la Carta
Política se refiere a que "el afectado no disponga de otro medio de
defensa judicial..." como presupuesto indispensable para entablar la
acción de tutela, debe entenderse que ese medio tiene que ser suficiente para
que a través de él se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja
de su amenaza, es decir, tiene que existir una relación directa entre el medio
de defensa judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el
medio debe ser idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que
aspira la Constitución cuando consagra ese derecho" (Sentencia No. 3 del
11 de mayo de 1.992, Sala Tercera de Revisión).
E.
Improcedencia de la Acción de Tutela cuando existen otros medios de defensa
judicial o cuando se pretende hacer cumplir una ley.
El artículo 6o. del
Decreto 2591 de 1991 señala como causales de improcedencia de la tutela, entre
otras, la existencia de "otros recursos o medios de defensa
judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable..". Por su parte el artículo 2o del
Decreto 306 de 1992, "la acción de tutela protege exclusivamente los
derechos constitucionales fundamentales, y por lo tanto, no puede ser utilizada
para hacer respetar derechos que sólo tienen rango legal, ni para hacer cumplir
las leyes, los decretos, los reglamentos o cualquier otra norma de rango
inferior".
F. La acción
de cumplimiento como otro medio de defensa judicial (artículo 87 de la
Constitución Nacional).
A propósito del tema
de los mecanismos de protección de los derechos, la Subcomisión Tercera,
Comisión Primera de la Asamblea Nacional Constituyente incluyó dentro de dichos
mecanismos la denominada "acción de cumplimiento", encaminada
a obligar a la correspondiente autoridad, mediante la intervención de la
autoridad judicial, a proceder a la ejecución o cumplimiento de una ley o acto
administrativo, cuando así lo solicite cualquier persona.
En la Ponencia para
Segundo Debate ante la Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente, se dijo
al respecto:
"La acción
de cumplimiento tiene el propósito de combatir la falta de actividad de la
administración. Son frecuentes los casos en los cuales pese a existir un
clarísimo deber para que las autoridades desarrollen una determinada acción de
beneficio particular o colectivo, las mismas se abstienen de hacerlo. El
particular afectado podría entonces acudir a esta acción para exigir el
cumplimiento del deber omitido". (Gaceta Constitucional No. 57).
Sobre el particular
el constituyente Jaime Arias señaló:
"(....)
Tenemos que reconocer que el problema legislativo que se ha visto en Colombia
no es solamente porque el legislativo no legisle, en todos sus órdenes, sino
también que esa ley, esas ordenanzas, esos acuerdos, muchas veces no los
ejecutan; entonces lo que queremos establecer aquí es una acción para que
una vez la ley ha cumplido con todo su trámite y ha entrado en vigencia a
través de su publicación o a través del mecanismo mediante el cual la misma
norma prevé cuando entra en vigencia, pues sea puesta en vigencia de verdad,
y que las personas por ese interés general que les asiste, tengan un mecanismo
a través del cual se puedan hacer efectivas y por eso las hemos denominado
acción de ejecución y de cumplimiento". (Asamblea Nacional Constituyente,
sesión de mayo 6 de 1.991).
De estos
antecedentes, se evidencia claramente la voluntad de instituir esta acción como
instrumento efectivo para hacer cumplir las leyes o los actos administrativos,
contando para ello con el concurso de las autoridades judiciales.
En razón de que, en
el presente caso, el peticionario de la tutela persigue la obtención de un
mandato para que se reglamente la Ley 28 de 1.989, y así tenga esta cabal
cumplimiento, se observa que, en principio, aquel dispone de un medio de
defensa judicial de carácter constitucional  como es "la acción de
cumplimiento", para lograr su propósito. Más adelante se analizará, si
dicho medio de defensa es adecuado o no para la defensa de los derechos que el
peticionario alega le han sido desconocidos.
G. Procedencia
de la acción de tutela en el presente caso.
Mediante la Ley 28
de 1989, se reconoció la Ingeniería Pesquera como una profesión y se reglamentó
su ejercicio; en su artículo 10o. se dispuso la creación del Consejo
Profesional de Ingeniería Pesquera de Colombia a quien corresponde, entre otras
funciones, la de expedir la matrícula o certificado provisional a los
profesionales que llenen los requisitos pertinentes, y en el artículo 3o. de la
misma Ley, se señala que para poder ejercer la profesión de Ingeniero Pesquero
en el territorio de la República de Colombia, se requiere obtener matrícula
expedida por el Consejo Profesional de Ingeniería Pesquera.
La oficina jurídica
del Ministerio de Agricultura, mediante oficio 03927 de mayo 31 de 1990, dirigido
al Presidente del Consejo Profesional de Ingeniería Pesquera de Colombia
(C.P.I.P), expresó que "existen vacíos normativos en la Ley 28 de 1989
que ameritan reglamentación a efecto de determinar aspectos como los requisitos
que se deben acreditar para obtener la tarjeta profesional de Ingeniero
Pesquero y su respectiva matrícula; la autoridad competente para firmar las
tarjetas profesionales, y en fin, todas aquellas que se estimen pertinentes
para desarrollar la ley".
Con el propósito de
impulsar el proyecto de Decreto Reglamentario de la Ley 28 de 1989, el día 15
de marzo de 1991 el Ministerio de Agricultura convocó a una reunión con los
miembros del Consejo Profesional de Ingeniería Pesquera, en la cual se estudió
el proyecto que, según las pruebas obtenidas por esta Corte, se encuentra
actualmente en la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República para
efectos de su expedición después de un proceso de ajustes y modificaciones en
los que intervinieron todos los miembros del citado Consejo.
Con fundamento en lo
anterior, se procede a entrar a considerar, si en el presente asunto la acción
de tutela es el mecanismo adecuado para obtener la protección de los derechos
del peticionario presuntamente vulnerados por la conducta omisiva del
Presidente de la República en reglamentar la Ley 28 de 1989.
A simple vista,
aparece que en el caso sub-examine no es procedente la  acción de tutela de que
trata el artículo 86 de la Constitución Nacional, puesto que de una parte
existe otro medio de defensa judicial instituido por el propio constituyente,
como es "la acción de cumplimiento" y, de otra parte, la acción de
tutela no procede ni puede ser utilizada para hacer cumplir leyes, decretos o
reglamentos.
No obstante, la
procedencia de la acción de tutela, ha de estudiarse en cada caso, tomando en
cuenta las circunstancias concretas de la situación del afectado que alega la
vulneración o la amenaza de sus derechos fundamentales y, además, la
consideración de que el medio de defensa alternativo de que dispone, sea
suficientemente idóneo y real para lograr la adecuada protección de dichos
derechos.
Estima esta Sala de
Revisión que en el presente la acción de cumplimiento es inoperante para que el
accionante pueda obtener la defensa de sus derechos, dado que el legislador no
ha reglamentado el artículo 87 de la Constitución Política. Es decir, que para
la efectividad y realización de sus derechos el peticionario no cuenta con un
medio idóneo de defensa.
Lo anterior, se
avala con la sentencia del 10 de diciembre 1992 proferida por esta Corporación
con ocasión de las acciones de cumplimiento presentadas directamente a ella y
que se radicaron bajo los números 001, 002, 003, 004, 005, 006 y 007, en la
cual se concluyó que la acción de cumplimiento es improcedente en la
actualidad, por falta de desarrollo legal del artículo 87 de la Constitución
Política.
En el presente caso
no se trata propiamente de exigir el cumplimiento de una ley; simplemente la
pretensión del accionante se dirige a que se obligue al Gobierno Nacional a que
expida la reglamentación de la referida ley, para que la administración le
pueda expedir su matrícula profesional, lo cual es algo distinto. Es decir, que
realmente el peticionario de la tutela no pide el cumplimiento de la ley en
forma directa.
Aparece ostensible
en los autos  la violación del derecho fundamental al trabajo y al ejercicio de
la profesión del peticionario como Ingeniero Pesquero, por lo cual debe
partirse de esta realidad y de la consideración de que el afectado no dispone
de otro medio judicial de defensa para la protección de sus derechos, para
acceder a decretar la tutela impetrada, aparte de que uno de los fines
esenciales del Estado es "garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución".
No necesariamente la
expedición del decreto reglamentario es requisito indispensable para la
aplicación o cumplimiento de una ley, pues lo normal es que la ley contenga
totalmente las formulaciones o principios generales que permitan su aplicación.
Del contenido
normativo de los artículos 1° a 13 de la Ley 28 de 1989, se infiere que ella
contiene las regulaciones mínimas necesarias para su aplicación; es así, como
dichas normas reconocen a la Ingeniería Pesquera como una profesión, definen la
materia propia de la cual se ocupa; establecen la necesidad de matrícula para
el ejercicio de esta profesión, los requisitos exigidos para obtenerla y la necesidad
de ocupar Ingenieros Pesqueros en el "desarrollo y fomento de la industria
pesquera" o en asuntos directamente relacionados con la pesca o
explotación de recursos hidrobiológicos"; crean y asignan las funciones
del Consejo Profesional de Ingeniería Pesquera y, finalmente, señalan que el
objetivo de la ley expedida en desarrollo de los artículos 17, 32, 39 y 41 de
la Constitución Nacional, es la defensa de los intereses de la nación en
particular, lo relativo a la moralidad, la seguridad y la salubridad
públicas".
Llama la atención a
esta Sala de Revisión el hecho de que han transcurrido más de cuatro (4) años
sin que el Gobierno Nacional haya expedido el correspondiente decreto
reglamentario de la Ley 28 de febrero 10 de 1989, lo cual, en principio, hace
suponer que para su cumplimiento dicho reglamento no se ha estimado necesario.
No puede quedar
supeditado el ejercicio del derecho fundamental al trabajo del actor a que en
un futuro lejano se dicte la reglamentación de una ley que, por si misma, habilita
al mencionado Consejo para  expedir la matrícula profesional al peticionario.
La administración dentro de una discrecionalidad razonable, puede exigir, para
los casos de expedición de las licencias de los ingenieros pesqueros, ciertos
requisitos que se juzguen indispensables, dentro del contexto normativo antes
reseñado, bajo la perspectiva de la observancia del principio de  eficacia
consagrado en el artículo 209 de la Carta Política que, para el caso, se
traduce en asegurar la oportuna expedición de las licencias a los ingenieros
pesqueros.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional,
R E S U E L V E :
PRIMERO: REVOCAR las sentencias proferidas por la
Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá
el 16 de septiembre de 1.992, y por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de
la misma ciudad el día 23 de junio de 1.992, en el sentido de conceder la
tutela del derecho al trabajo formulada por el ciudadano ALBERTO BETANCOURT
MENDIVIL.
SEGUNDO: ORDENAR al Consejo Profesional de
Ingeniería Pesquera de Colombia (C.P.I.P.) que dentro del término de 48 horas
proceda a adelantar los trámites correspondientes y a expedir al señor ALBERTO
BETANCOURT MENDIVIL la Matrícula que lo habilite para ejercer su profesión de
Ingeniero Pesquero.
TERCERO: DISPONER que de conformidad con el
artículo 23 del Decreto 2067 de 1991, en todos aquellos casos similares al
presente por sus hechos y circunstancias, la doctrina constitucional enunciada
en esta sentencia tendrá el carácter obligatorio.
CUARTO: COMUNICAR la presente decisión al Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, Sala Laboral, y al Juzgado
Cuarto Laboral del Circuito de la misma ciudad, para que sea notificada a las
partes conforme lo dispone el Artículo 36 del Decreto 2591 de 1.991.
Igualmente, se ordena comunicar dicha decisión a los señores Ministros de
Educación Nacional, Desarrollo Económico y Agricultura, en su carácter de
miembros principales del Consejo Profesional de Ingeniería Pesquera.
Notifíquese,
Cópiese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Sentencia aprobada
por la Sala Segunda de Revisión, en Santafé de Bogotá a los once (11) días del
mes de Marzo de mil novecientos noventa y tres (1993).