T-581-15
Sentencia T-581/15
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia
excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales
y especiales de procedibilidad
CARACTERIZACION DEL
DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO COMO CAUSAL DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de
jurisprudencia
DEFECTO
SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL
PRECEDENTE JUDICIAL Y
ANTECEDENTE JUDICIAL-Diferencias
El primero –antecedente- se refiere a una decisión de una controversia
anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el
punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos
de Derecho (e.g. conceptos, interpretaciones de preceptos legales, etc.) que
guían al juez para resolver el caso objeto de estudio. Por tanto, los
antecedentes tienen un carácter orientador, lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en cuenta por el juez
a la hora de fallar, y (b) que lo eximan del deber de argumentar las
razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e
igualdad. El segundo concepto –precedente-, por regla general, es aquella sentencia o
conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de
escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio
decidendi se ha fijado una regla para resolver la
controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso.
PRECEDENTE HORIZONTAL Y
VERTICAL-Diferencias
Esta Corporación ha diferenciado entre dos clases de
precedentes, el horizontal y el vertical, de conformidad con quién es el que profiere la
providencia previa. El
primero hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades
de la misma jerarquía o el mismo operador judicial, y el
segundo se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias
superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva
jurisdicción o a nivel constitucional. Así, para la mayoría de asuntos, el
precedente vertical que deben seguir los funcionarios judiciales es determinado
por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, como órganos de
cierre dentro de su respectiva jurisdicción. En los casos en los que no son
susceptibles de ser revisados por las autoridades mencionadas, son los
tribunales los encargados de establecer criterios hermenéuticos para los
operadores judiciales inferiores.
PRECEDENTE
JURISPRUDENCIAL-Es orientador y obligatorio
PRECEDENTE JUDICIAL-Jueces pueden apartarse
si exponen razones que justifiquen su decisión
PENSION
GRACIA-Naturaleza jurídica
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por
configuración de defecto sustantivo, en la medida que accionado hizo una
interpretación errada de las normas aplicables en materia de seguridad social a
los beneficiarios de la pensión gracia
DERECHO AL DEBIDO
PROCESO-Vulneración
por desconocimiento de precedente judicial en relación con porcentaje de cotización a salud sobre la mesada pensional
Referencia:
Expediente
T- 4943302
Acción
de Tutela instaurada por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales–UGPP-,
contra el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga.
Tema:
descuentos a la pensión gracia por concepto de aportes en salud.
Problema
jurídico:
¿La
sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de
Bucaramanga incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo y por
desconocimiento del precedente jurisprudencial, y por tanto, vulneró los
derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia de la UGPP pues –en su criterio– la normatividad vigente–Ley 100 de
1993 y Ley 812 de 2003-, no permite distinguir entre un descuento del 5% frente
a la pensión gracia, y de un 12% para las pensiones reconocidas con fundamento
en la Ley 100, sino que por el contrario regula el descuento del 12% para todas
las asignaciones pensionales?
Derechos
fundamentales invocados: debido proceso y acceso a la
administración de justicia.
Magistrado
Ponente:
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá
D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil quince (2015)
La
Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional,
conformada por los Magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la
preside-, Alberto Rojas Ríos y Myriam Ávila Roldán (E), en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, y específicamente de las previstas en
los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha pronunciado
la siguiente
SENTENCIA
En el
proceso de revisión del fallo proferido el 9 de abril de 2015 por la Sección
Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que
confirmó la sentencia del 17 de febrero de 2015, por medio de la cual el
Tribunal Administrativo de Santander declaró improcedente el amparo de los
derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la
Protección Social –UGPP-.
1.
ANTECEDENTES
De
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33
del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Seis de la Corte
Constitucional escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la
referencia.
1.1
SOLICITUD
La
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la
Protección Social (en adelante UGPP), mediante
apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Juzgado Segundo
Administrativo de Bucaramanga, por cuanto estimó vulnerados sus derechos
fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, con
ocasión de la orden judicial impartida de suspender los descuentos a la salud
que se efectuaban sobre la pensión gracia de la señora Rosalba Aguilar de
Frías y ordenar el reembolso de las sumas descontadas.
1.1.1
Hechos
y argumentos de derecho
1.1.1.1.
La
señora Rosalba Aguilar de Frías prestó sus servicios como docente en la
Secretaría de Educación del Departamento de Santander, desde el 3 de abril de
1970 hasta el 7 de junio de 2000, con vinculación nacionalizada.
1.1.1.2.
Mediante
resolución Nº. 030428 del 11 de diciembre de 2000, el entonces CAJANAL, dada la
calidad de docente de la demandante, quien estaba vinculada al Fondo Nacional
de Prestaciones Sociales del Magisterio, le reconoció la pensión gracia  en
cuantía de $992.858, de conformidad con la Ley 114 de 1913. Dicha pensión sería
efectiva a partir del primero de abril de 2000.
1.1.1.3.
Por
oficio CEPS-30486 del 13 de octubre de 2010, la Analista E.P.S. y Descuentos
del consorcio FOPEP, le negó a la señora Rosalba Aguilar de Frías la solicitud
de devolución de descuento por concepto de aportes a salud.
1.1.1.4.
En
virtud de lo anterior, la señora Aguilar de Frías promovió demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Segundo
Administrativo de Bucaramanga, que mediante sentencia del 12 de diciembre de
2011 ordenó a CAJANAL, entre otras cosas, “efectuar el descuento del cinco
(5%) por concepto de salud sobre la mesada pensional de la señora Rosalba
Aguilar de Frías por concepto de pensión gracia”, y “reintegrar a favor
de la actora las sumas cobradas en exceso por concepto de aportes en salud que
hayan superado el 5% sobre cada mesada pensional”.
1.1.1.5.
La
obligación impuesta a CAJANAL fue trasladad a la UGPP, por lo que mediante
resolución Nº. RDP-052306 del 13 de noviembre de 2013, dio cumplimiento a la
sentencia del 21 de marzo de 2012, y en consecuencia, ordenó al área de nómina
abstenerse de efectuar los descuentos a la pensión gracia reconocida a la
señora Rosalba Aguilar de Frías por concepto de aportes en salud que supere el
5%.
1.1.1.6.
La
UGPP aduce que la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del
Circuito de Bucaramanga incurrió en el defecto material o sustantivo y en el defecto de
desconocimiento del precedente jurisprudencial, toda vez que
desconoció la obligación legal contenida en la Ley 100 de 1993 y 812 de 2003,
respecto de los aportes en salud de un 12% que debe hacer la señora Rosalba
Aguilar de Frías.
1.2.
TRASLADO
Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
1.2.1.
Mediante
auto del 6 de febrero de 2015, el Tribunal Administrativo de Santander, admitió
la solicitud de amparo, vinculó a la señora Rosalba Aguilar de Frías y corrió
traslado de la misma a la UGPP, al Juzgado Segundo del Circuito Administrativo
de Bucaramanga y a la señora Rosalba Aguilar de Frías para que ejercieran su
derecho de defensa y contradicción. Como media provisional, se suspendieron los
efectos de la Resolución Nº. RDP-052306 del 13 de noviembre de 2013.
1.2.2.
Dentro
del término concedido, el Juzgado Administrativo del Circuito Judicial de
Bucaramanga solicita que se declare la improcedencia de la presente acción
de tutela, en virtud de que esta cuestión ya fue resuelta en el fallo ordinario
del 2011, por lo que “la decisión de primera instancia consolidó de manera
definitiva la cuestión que fue traída a la jurisdicción, y no puede revivirse
con los argumentos que presenta en su demanda el accionante, por el riesgo que
trae contra una decisión de carácter de cosa juzgada”.
Aunado
a lo anterior, sostuvo que en este caso la cuestión debatida no reviste
relevancia constitucional, por lo que es inane la intervención del juez
constitucional.
Finalmente,
manifestó que la presente acción de tutela se instauró después de 3 años de
haberse proferido la sentencia de primera instancia, “lo que permite
dilucidar que la parte accionante ejerció dicho mecanismo por fuera de los
plazos razonables respecto de los hechos constitutivos de las presuntas
violaciones”.
1.2.3.
La
señora Rosalba Aguilar de Frías, a través de apoderado judicial,
manifestó que “causa extrañeza que después de más de 3 años quiera la parte
actora de esta acción, a través de una vía excepcional, revivir un proceso que
hizo tránsito a cosa juzgada, por encontrarse fallado y ejecutoriado”, por
lo que solicita que se rechace la presente acción por improcedente.
1.3.
DECISIONES
DE INSTANCIA
1.3.1.
Sentencia
de primera instancia
1.3.1.1.
Mediante
fallo del 17 de febrero de 2015, el Tribunal Administrativo de Santander declaró
improcedente el amparo solicitado, con base en que la UGPP tenía un medio
judicial disponible para controvertir la cuestión aquí dilucidada, como lo es
el recurso de apelación, el cual, al no haber sido interpuesto de manera
correcta, fue rechazado por el a quo, permitiendo la firmeza de la
decisión.
Por
otra parte, sostuvo que la parte actora tampoco acreditó la ocurrencia de un
perjuicio irremediable que hiciera procedente la presente acción de tutela. En
su sentir, la UGPP no dejó en claro que este caso cumpliera con las
características de urgencia, gravedad, inminencia e impostergabilidad
necesarias para que el juez de tutela se pronunciara de fondo.
También
manifestó el juez de instancia que en el caso sub examine no se cumple
con el requisito de inmediatez. Al respecto sostuvo que “si bien la acción
de tutela no tiene un término de caducidad para su interposición, su empleo
debe hacerse dentro de un término razonable, que justifique y garantice la
efectividad de la protección solicitada por esta vía, ya que la falta de
inmediatez constituye un indicio de la inexistencia de perjuicio irremediable,
toda vez que la permisión del paso del tiempo hace presumir que el accionante
no se ha sentido lo suficientemente menoscabado o afectado que haya sido
imposible continuar conviviendo con la amenaza de vulneración o con el
quebranto de sus derechos en sí mismo, con lo cual puede entenderse que no
existe perjuicio”.
Conforme
a lo anterior, concluyó el juez de instancia que “las circunstancias de
hecho que motivaron la interposición de la presente acción de tutela tuvieron
origen el 21 de marzo de 2012, fecha en la que quedó ejecutoriada la decisión
judicial que se controvierte en la presente acción, por consiguiente, a la
fecha de presentación de la acción constitucional -5 de febrero de 2015-, han
transcurrido casi 3 años, lo cual lleva a concluir la falta de inmediatez en el
presente caso, la cual no se encuentra justificada”.
1.3.2.
Impugnación
De
conformidad con el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, oportunamente la UGPP
impugnó el fallo de tutela de primera instancia. Como argumentos de su
impugnación sostuvo que:
i)
Respecto
a la subsidiariedad manifestó que la no interposición del recurso de apelación
se circunscribe a la realidad que atravesaba la entidad en ese momento, toda
vez que “es de público conocimiento el estado de cosas inconstitucional en
el que se encontraba sumergida la extinta CAJANAL, declaro por la Corte
Constitucional en sentencia T- 1234 de 2008, estado que perduró hasta la fecha
de su extinción, puesto que nunca fue superado, situación que constituye una
razón de fuerza mayor que permite flexibilizar el requisito de subsidiariedad
como procedencia de la tutela”.
Agregó
la entidad que la sucesión procesal, y por ende la defensa judicial de CAJANAL
en liquidación a la UGPP, inició a partir del 12 de junio de 2013, “situación
que deviene en que esta unidad se viera imposibilitada para accionar mecanismos
ordinarios de defensa dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho promovido por la señora Rosalba Aguilar de Frías, el cual se surtió
mucho antes de la fecha de sucesión procesal, por tanto, es la UGPP la que en
la actualidad interpone el mecanismo constitucional en pro de salvaguardar los
derechos fundamentales invocados”.
ii)
En
cuanto al requisito de inmediatez, sostuvo la UGPP que éste se encuentra satisfecho,
pues “si bien la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo
del Circuito de Bucaramanga data del 12 de diciembre de 2011, lo cierto es que
también debe tenerse en cuenta la fecha en que se emitió la resolución RDP
052306 del 13 de noviembre de 2013, acto administrativo por medio del cual se
dio cumplimiento a la sentencia objeto de la presente acción de tutela, por
cuanto es desde esa fecha que es tangible la afectación de los derechos
fundamentales invocados”.
Aunado
a lo anterior, la entidad expresó que los efectos de la providencia mencionada se
han prolongado en el tiempo, toda vez que “al tratarse de prestaciones
periódicas, estas siguen teniendo efectos sobre el patrimonio público y los
fines mismos del Estado mes a mes, lo cual se hace latente cada vez que se
efectúa el pago de la prestación pensional con cargo al erario público”.
Con
base en lo anterior, la accionante solicitó que se declare la procedencia de la
presente acción constitucional y por ende, el amparo de los derechos
deprecados.
1.3.3.
Sentencia
de segunda instancia
Mediante
fallo del 9 de abril de 2015, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado confirmó el fallo impugnado, aduciendo que
en el presente caso no se cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto la
acción de tutela fue presentada el 27 de enero de 2015, mientras que la
sentencia objeto de controversia quedó ejecutoriada el 21 de marzo de 2012. Es
decir, “la entidad demandada dejó transcurrir más de 2 años para solicitar
la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por el
Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga”.
En el
mismo orden de ideas, manifestó el juzgado de segunda instancia que admitir el
argumento de la UGPP para justificar la presentación tardía de la presente
acción de tutela implicaría desconocer los principios de seguridad jurídica y
de confianza legítima frente a la señora Rosalba Aguilar de Frías, quien obtuvo
pronunciamiento judicial favorable en el proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho.
1.4.
PRUEBAS
DOCUMENTALES
En
el trámite de la acción de amparo se aportó, entre otras, la siguiente prueba
relevante:
1.4.1.
Copia
de la resolución RDP 052306 del 13 de noviembre de 2013, “Por la cual se da
cumplimiento a un fallo proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del
Circuito de Bucaramanga”, a favor de la señora Rosalba Aguilar de Frías.
2.       CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
2.1.     COMPETENCIA
La
Corte es competente para revisar los presentes fallos de tutela, de conformidad
con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, y con el Decreto 2591
de 1991.
2.2.
PROBLEMA
JURÍDICO
2.2.1.
La
UGPP interpuso acción de tutela contra la sentencia judicial que le fue
adversa, la cual fue proferida ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
En ella, se discutió y se concluyó que el descuento del doce por ciento para
salud practicado a la ciudadana Rosalba Aguilar de Frías, beneficiaria de la
pensión gracia, era ilegal.
Por
tanto, a
partir de las circunstancias fácticas que dieron lugar al ejercicio de la
acción de tutela y de la decisión adoptada en la respectiva instancia judicial,
esta Corporación debe dar respuesta al siguiente problema jurídico:
¿La
sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de
Bucaramanga incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo y por
desconocimiento del precedente jurisprudencial, y por tanto, vulneró los
derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia de la UGPP pues –en su criterio– la normatividad vigente–Ley 100 de
1993 y Ley 812 de 2003-, no permite distinguir entre un descuento del 5% frente
a la pensión gracia, y de un 12% para las pensiones reconocidas con fundamento
en la Ley 100, sino que por el contrario regula el descuento del 12% para todas
las asignaciones pensionales?
2.2.2.
Para
resolver dicho cuestionamiento, serán abordados los siguientes temas: i) la
procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales;
ii) El
defecto sustantivo como causal de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales; iii) Procedencia de la acción de
tutela contra fallos judiciales por desconocimiento del precedente judicial;
y iv) Naturaleza jurídica de la pensión gracia. Posteriormente se
pasará a analizar el caso concreto.
2.3.
LA
PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES.
REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA.
2.3.1.  Fundamento
Constitucional
El artículo 86
de la Constitución señala que la acción de tutela procede contra toda “acción
o la omisión de cualquier autoridad pública”. Las autoridades judiciales
son autoridades públicas que en el ejercicio de sus funciones deben ajustarse a
la Constitución y a la ley, y garantizar la efectividad de los principios,
deberes y derechos fundamentales reconocidos en ella. Por esta razón, la Corte
Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales que infringen los derechos fundamentales de las partes,
en particular el derecho al debido proceso, y que se apartan notablemente de
los mandatos constitucionales. Sin embargo, la Corte ha precisado que la
procedencia de la acción de tutela en estos casos debe ser excepcional, en
atención a los principios de cosa juzgada, autonomía e independencia judicial,
seguridad jurídica, y a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela.
En desarrollo
del artículo 86 constitucional, el Decreto 2591 de 1991 previó la posibilidad
de vulneración de derechos fundamentales por las autoridades judiciales en sus
decisiones. La Corte Constitucional, mediante la sentencia C-543 de 1992,
declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del decreto, los cuales se
referían a la caducidad y la competencia especial de la tutela contra
providencias judiciales. En aquel momento, la Corte consideró que la acción de
tutela no había sido concebida para impugnar decisiones judiciales, y que
permitir su ejercicio contra tales providencias, vulneraría los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica, además de transgredir la autonomía e
independencia judicial.
No obstante la
declaración de inexequibilidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de
1991, la Corte mantuvo abierta la posibilidad de interponer acciones de tutela
contra providencias judiciales cuando éstas constituyeran manifiestas vías
de hecho. Así, a partir de 1992, esta Corporación comenzó a admitir la
procedencia de la tutela contra decisiones judiciales que constituyen vías de
hecho, es decir, decisiones manifiestamente arbitrarias porque, por ejemplo,
(i) se basan en normas evidentemente inaplicables (defecto sustantivo), (ii)
son proferidas con carencia absoluta de competencia (defecto orgánico), (iii)
se basan en una valoración arbitraria de las pruebas (defecto fáctico), o (iv)
fueron proferidas en un trámite que se apartó ostensiblemente del procedimiento
fijado por la normativa vigente (defecto procedimental). Con el paso del
tiempo, el Alto Tribunal en su jurisprudencia fue identificando otros defectos
constitutivos de vías de hecho.
La doctrina de
las vías de hecho fue replanteada en la sentencia C-590 de 2005. En este fallo,
la Corte señaló que el desarrollo jurisprudencial ha conducido a diferenciar
dos tipos de requisitos de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales: unos requisitos generales de procedencia de naturaleza
estrictamente procesal, y unos requisitos específicos de procedibilidad de
naturaleza sustantiva que recogen los defectos que antes eran denominados vías
de hecho.
Ahora pasa la
Sala a analizar los requisitos generales y los especiales que la jurisprudencia
de esta Corporación ha señalado como necesarios para que proceda la tutela
contra providencias judiciales.
2.3.2.  Requisitos
generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales
Los requisitos
generales de procedencia señalados en la sentencia C-590 de 2005, son
condiciones de procedimiento que buscan hacer compatible la procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, con la eficacia de principios
de estirpe constitucional y legal como la seguridad jurídica, la cosa juzgada,
la independencia y autonomía del juez, y la distribución jerárquica de
competencias al interior de la rama judicial.[1] Estos requisitos son los
siguientes:
“a.
Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar
cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena
de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[2].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b.
Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa
judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la
consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[3].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales
ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.
De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de
protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las
distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción
constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un
desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
c.
Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere
interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que
originó la vulneración[4].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o
aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales
se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d.
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma
tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que
afecta los derechos fundamentales de la parte actora[5].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la
irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como
ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como
crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera
independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay
lugar a la anulación del juicio.
e.
Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que
generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal
vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[6].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse
de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el
constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al
fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que
la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al
momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f.
Que no se trate de sentencias de tutela[7].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales
no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias
proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta
Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para
revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”[8].
2.3.3. Requisitos
especiales de procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales
En la sentencia
C-590 de 2005, a partir de la jurisprudencia sobre las vías de hecho, la Corte
señaló los siguientes requisitos de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales. Se trata de defectos sustanciales que por su
gravedad hacen incompatible la decisión judicial con los preceptos
constitucionales.[9]
“a.
Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió
la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
b.
Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó
completamente al margen del procedimiento establecido.
c.
Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que
permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
d.
Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en
normas inexistentes o inconstitucionales[10] o
que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
f.
Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un
engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión
que afecta derechos fundamentales.
g.
Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores
judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus
decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad
de su órbita funcional.
h.
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo,
cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y
el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En
estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia
jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental
vulnerado”[11].
“i.
Violación
directa de la Constitución, que es el defecto que se deduce de
infringir directamente una o varias disposiciones o normas razonablemente
vinculables a la Constitución”[12].
Teniendo en cuenta que a juicio de la actora se vislumbran
relevantes el defecto material o sustantivo y el defecto por desconocimiento
del precedente jurisprudencial, la Sala procederá a hacer una breve
caracterización de éstos como causal específica de procedibilidad de la acción
de tutela contra providencias judiciales.
2.4.
EL
DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO COMO CAUSAL ESPECÍFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES.
El
defecto sustantivo como
una circunstancia que determina cierta carencia de juridicidad de las
providencias judiciales, aparece cuando la autoridad judicial respectiva
desconoce las normas de rango legal o infralegal aplicables en un caso
determinado, ya sea por su absoluta inadvertencia, por su aplicación indebida,
por error grave en su interpretación o por el desconocimiento del alcance de
las sentencias judiciales con efectos erga omnes, cuyos precedentes se
ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada.
Específicamente,
de conformidad con la jurisprudencia constitucional, una providencia judicial
adolece de un defecto sustantivo cuando la autoridad jurisdiccional: (i)
aplica una disposición en el caso que perdió vigencia por cualquiera de la
razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; (ii) aplica
un precepto manifiestamente inaplicable al caso, por ejemplo porque el supuesto
de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del
caso; (iii) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución
le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación
contraevidente -interpretación contra legem- o claramente irrazonable o
desproporcionada; (iv) se aparta del precedente judicial –horizontal o
vertical- sin justificación suficiente; o (v) se abstiene de
aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de
la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de
las partes en el proceso[13].
Frente
a la configuración de este defecto puede concluirse que, si bien es cierto, los
jueces dentro de la esfera de sus competencias, cuentan con autonomía e
independencia judicial para aplicar las normas jurídicas que consideren
pertinentes en los casos a ellos planteados, dicha facultad no es absoluta,
pues por tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de
administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico
preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y
garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho[14].
Por
lo anterior, cuando en una decisión judicial se aplica una norma jurídica de
manera manifiestamente errada o se deja de aplicar una norma aplicable, sacando
del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal
decisión judicial, ésta deja de ser una vía de derecho para convertirse en una
vía de hecho, razón por la cual la misma deberá dejarse sin efectos jurídicos,
para lo cual la acción de tutela el mecanismo apropiado. En esta hipótesis
no se está ante un problema de interpretación normativa, sino ante una decisión
carente de fundamento jurídico, dictada según el capricho del operador
jurídico, desconociendo la ley, y trascendiendo al nivel constitucional en
tanto compromete los derechos fundamentales de la parte afectada con tal
decisión[15].
2.5.
defecto sustantivo por
desconocimiento del precedente judicial. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA.
Para
efectos del presente capítulo, se hará referencia primero al defecto sustantivo
como causal de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, y
luego se procederá analizar concretamente el desconocimiento del precedente
judicial como modalidad de la causal mencionada.
2.5.1.  El defecto sustantivo aparece, cuando la autoridad judicial
desconoce las disposiciones de rango legal o infralegal aplicables en un caso
determinado. Específicamente, de conformidad con la jurisprudencia
constitucional, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo
cuando la autoridad jurisdiccional: (i) aplica una disposición en el
caso que perdió vigencia por cualquiera de la razones previstas por la
normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; (ii) aplica un precepto
manifiestamente inaplicable al caso, por ejemplo porque el supuesto de hecho
del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso; (iii)
a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las
autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente
-interpretación contra legem- o claramente irrazonable o
desproporcionada; (iv) se aparta del precedente judicial –horizontal
o vertical- sin justificación suficiente; o (v) se abstiene
de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta
de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna
de las partes en el proceso[16].
2.5.2.
Para
examinar el contenido de este defecto sustantivo en la modalidad de
desconocimiento del precedente, la Sala considera necesario comenzar por examinar
la diferencia entre los conceptos de antecedente y precedente.
El primero –antecedente-
se refiere a una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que
puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo
más importante es que contiene algunos puntos de Derecho (e.g. conceptos,
interpretaciones de preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el
caso objeto de estudio. Por tanto, los antecedentes tienen un carácter orientador,
lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en cuenta por el juez a
la hora de fallar, y (b) que lo eximan del deber de argumentar las
razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e
igualdad.
Esta noción fue
esbozada en la sentencia T-292 de 2006[17], en la que la Corte,
ante la pregunta de “¿debe entenderse por precedente cualquier antecedente
que se haya fijado en la materia, con anterioridad al caso en estudio?”,
indicó lo que sigue:
“La
respuesta a esta inquietud es negativa por varias razones. La primera,
es que no todo lo que dice una sentencia es pertinente para la definición de un
caso posterior, como se ha visto (vgr. la ratio es diferente al obiter dicta).
La segunda, es que aunque se identifique adecuadamente la ratio decidendi de
una sentencia, resulta perentorio establecer para su aplicabilidad, tanto en
las sentencias de constitucionalidad como en las de tutela, qué es aquello que
controla la sentencia, o sea cual es el contenido específico de la ratio. En
otras palabras, si aplica tal ratio decidendi para la resolución del problema
jurídico en estudio o no”.
El
segundo concepto –precedente-[18],
por regla general, es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan
similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones
fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio
decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve
también para solucionar el nuevo caso.
Esta
noción ha sido adoptada en sentencias como la T-794 de 2011[19], en la
que la Corte indicó los siguientes criterios a tener en cuenta para identificar
el precedente:
“(i)
la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una
regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) se trata
de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y
(iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes
o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver
posteriormente”[20]
Esta
Corporación ha diferenciado entre dos clases de precedentes, el horizontal
y el vertical[21],
de conformidad con quién es el que profiere la providencia previa. El
primero hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la
misma jerarquía o el mismo operador judicial, y el segundo se relaciona
con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de
unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel
constitucional. Así, para la mayoría de asuntos, el precedente vertical que
deben seguir los funcionarios judiciales es determinado por la Corte Suprema de
Justicia o por el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su
respectiva jurisdicción[22].
En los casos en los que no son susceptibles de ser revisados por las
autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer
criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores[23].
2.5.3.
El
precedente no sólo es orientador sino obligatorio, como se explica a
continuación.
La
primera razón
de la obligatoriedad del precedente se relaciona con el artículo 230 superior.
De acuerdo con este precepto de la Constitución Política, los
jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, en ese
orden, tienen una autonomía interpretativa e independencia para fallar, pero
deben hacerlo dentro de los parámetros que les presenta la ley.
Particularmente, el concepto de “ley” ha sido interpretado por la
jurisprudencia de la Corte desde un sentido amplio, es decir, la ley no es sólo
aquella emitida por el legislador, sino además comprende todas las fuentes del
derecho incluidas las sentencias que interpretan la Constitución como norma de
normas, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de
cierre de cada jurisdicción[24].
La segunda razón se desprende de los principios de
igualdad, debido proceso y buena fe[25].
El precedente es una figura que tiene como objetivo principal garantizar la
confianza en las decisiones de los jueces a la luz de los principios de
seguridad jurídica[26],
igualdad, buena fe y confianza legítima que rigen el ordenamiento
constitucional. En otras palabras, la independencia interpretativa es un
principio relevante, pero se encuentra vinculado con el respeto a la igualdad[27]
en la aplicación de la ley y por otras prescripciones constitucionales[28].
En palabras de la Corte Constitucional:
“La
fuerza vinculante del precedente en el ordenamiento jurídico colombiano, se
explica entonces, al menos, por cuatro razones principales: (i) en virtud del
principio de igualdad en la aplicación de la ley (artículo 13 C.P.), que exige
tratar de manera igual situaciones sustancialmente iguales; (ii) por razones de
seguridad jurídica, ya que las decisiones judiciales debe ser “razonablemente
previsibles”; (iii) en atención a los principios de buena fe y de confianza
legítima (artículo 84 C.P.), que demandan respetar las expectativas generadas
por las reglas judiciales en la comunidad; y finalmente, (iv) por razones de
rigor judicial, en la medida en que es necesario un mínimo de coherencia en el sistema
jurídico”[29].
La
tercera razón
es que la respuesta del precedente es la solución más razonable que existe
hasta ese momento al problema jurídico que se presenta, y en esa medida, si un
juez, ante circunstancias similares decide apartarse, debe tener unas mejores y
más razonables razones que las que hasta ahora han formado la solución para el
mismo problema jurídico o similares. En ese orden la doctrina ha establecido
como precedente: “tratar las decisiones previas como enunciados
autoritativos del derecho que funcionan como buenas razones para
decisiones subsecuentes” y “exigir de tribunales específicos que
consideren ciertas decisiones previas, sobre todo las de las altas cortes, como
una razón vinculante”[30]
(énfasis de la Sala).
Así
pues, por las razones expuestas, la jurisprudencia de esta Corporación ha
sostenido que el desconocimiento sin debida justificación del precedente
judicial configura un defecto sustantivo, en la medida en que su respeto
es una obligación de todas las autoridades judiciales –sea éste precedente
horizontal o vertical-, en virtud de los principios del debido proceso,
igualdad y buena fe[31].
No
obstante, esta regla no es absoluta, pues no puede ignorarse que el Derecho es
dinámico y cada caso puede presentar elementos que no fueron concebidos con
anterioridad en otros fallos judiciales; por ende, las autoridades judiciales
pueden apartarse de los precedentes judiciales en atención a su autonomía y a
su independencia, pero con una justificación razonable y proporcional. La Corte
Constitucional ha establecido al respecto que:
“(…)
vale aclarar que la regla de vinculación del precedente no puede ser adoptada
de manera absoluta (…). Por ello, siempre que se sustenten de manera expresa,
amplia y suficiente, las razones por las cuales va a desconocer o cambiar una
posición anterior, el operador judicial puede apartarse de ella.
(…)
el juez (singular o colegiado) sólo puede apartarse de la regla de decisión
contenida en un caso anterior cuando demuestre y cumpla los siguientes
requisitos:
(i)
Debe
hacer referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede
omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido
(principio de transparencia). (ii) En segundo lugar, debe ofrecer una carga
argumentativa seria, mediante la cual explique de manera suficiente y razonada
los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias
decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio
de razón suficiente)”[32].
Por ejemplo, la
Corte Constitucional ha considerado que jueces de la jurisdicción contencioso
administrativa han desconocido el precedente del Consejo de Estado, y en
consecuencia, ha concedido la tutela contra las providencias atacadas por
existencia de un defecto sustantivo, en sentencias como la T-934 de 2009[33],
T-351
de 2011[34],
T-464 de 2011[35]
y T-212 de 2012[36].
En estos casos, la Corporación observó que existía un precedente consolidado
sobre la tasación de las indemnizaciones por daño moral, que había sido
desconocida sin razones por las autoridades demandadas[37]. Estos
ejemplos muestran que es más sencillo constatar la presencia de un defecto
sustantivo cuando existe un precedente consolidado; sin embargo, esto no
significa que la inobservancia de un precedente individual sin la debida
justificación no dé lugar eventualmente a la procedencia de la acción de
tutela.
2.5.4.  En resumen, los
jueces tienen un deber de obligatorio cumplimiento y es el de (i) acoger
las decisiones proferidas por los órganos de cierre en cada una de las
jurisdicciones (ordinaria, contencioso administrativa o constitucional) cuando
éstas constituyen precedentes, y/o (ii) sus propias decisiones en casos
idénticos, por el respeto del trato igual al acceder a la justicia. Sin
embargo, esta regla no es absoluta, ya que los jueces pueden apartarse de dicho
precedente, pero cumpliendo la carga argumentativa antes descrita y
construyendo una mejor respuesta al problema jurídico. En este orden de ideas,
por ejemplo, cuando un juez de inferior jerarquía se aparta de un precedente
establecido en su jurisdicción por el órgano de cierre o de su propio
precedente, sin exponer un razonamiento proporcional y razonable para el
efecto, incurre en la causal de procedibilidad de la tutela por defecto
sustantivo o material, que tiene como consecuencia, una vulneración de los
derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de las personas
partícipes del proceso respectivo, entre otros.
2.6.     NATURALEZA
JURÍDICA DE LA PENSIÓN GRACIA
2.6.1.  Desarrollo
normativo de la obligación de cotizar al Sistema General de Seguridad
Social en Salud de las personas beneficiarias de la pensión gracia.
2.6.1.1.
La
pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de
escuelas primarias oficiales que hubieran prestado sus servicios en el
Magisterio por un término no menor de 20 años. En la citada ley se
establecieron los requisitos que debían cumplir quienes quisieran acceder a
dicha pensión, así como las condiciones especiales en materia pensional sobre
la cuantía y la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas.
Los beneficios de la Ley 114 de 1913
fueron ampliados por las
Leyes 116 de 1928 "por la cual se aclaran y reforman varias
disposiciones de la ley 102 de 1927" y  37 de 1933 "por
la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre
jubilación de algunos empleados". La primera dispuso en el artículo 6°
que "los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los
Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los
términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan";
y la segunda, en el artículo 3, hizo extensiva la pensión de gracia "a
los maestros que hayan completado los años de servicio señalados por la ley, en
establecimientos de enseñanza secundaria".
En este orden de ideas se tiene que,
tanto los maestros de primaria como los de secundaria del sector oficial podían
acceder a la pensión de gracia, siempre y cuando reunieran los requisitos
exigidos por la Ley.
Posteriormente, las Leyes 114 de 1913,
111 de 1928 y 37 de 1993, fueron derogadas por el artículo 15 de la Ley 91 de
1989[38],
el cual se estableció:
"Artículo
15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y
nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1o. de enero de 1990
será regido por las siguientes disposiciones:
(....)
2°.-
Pensiones.
A. Los docentes
vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de
1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o
modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les
reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta
pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social
conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de
jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la
Nación. (Negrilla fuera de texto)
B. Para los
docentes vinculados a partir del 1o. de enero de 1981, nacionales y
nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de
1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión
de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año.
Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector
público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una
mesada pensional."
2.6.1.2.
La pensión gracia
fue concebida como una compensación o retribución en favor de los docentes
territoriales que tenían una diferencia salarial frente a los maestros de
carácter nacional. Se trata de un régimen especial y excepcional de pensión,
que no está sujeto a las normas generales que regulan la materia, la cual sólo
es aplicable a los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980,
siempre y cuando acrediten la totalidad de los requisitos señalados para su
reconocimiento.
El reconocimiento de esta pensión, se encontraba
a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y en el artículo 279 de la Ley
100 de 1993 y no del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, creado en
la Ley 91 de 1989, hoy de la UGPP[39].
2.6.1.3.      Respecto a los
descuentos para salud que se deben efectuar sobre esta mesada, se
encuentra que en el artículo 2 de la Ley 4 de 1996, se dispuso que la carga de
realizar aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud, se extendía a los
pensionados afiliados a la Caja Nacional de Previsión. Expresamente dicho
artículo consagraba:
“Artículo
2º. Los afiliados forzosos o facultativos de la Caja Nacional de Previsión
Social, cotizarán con destino a la misma, así:
a)
Con la tercera parte del primer sueldo y de todo aumento, como cuota de
afiliación, y
b)
Con el cinco por ciento (5%) del salario correspondiente a cada mes.
Parágrafo.
Los pensionados cotizarán mensualmente con el cinco por ciento (5%) de su
mesada pensional”.
De
lo anterior se evidencia que la Ley 4 de 1966 no excluyó de dicha obligación a
los beneficiarios de la pensión gracia, por cuanto con los recursos recaudados
se financiaban los servicios de salud. Es así como el artículo 7° de la Ley 4ª
de 1976[40],
señalaba:
“Artículo
7º.- Los pensionados del sector público, oficial, semioficial y privado, así
como los familiares que dependen económicamente de ellos de acuerdo con la Ley,
según lo determinan los reglamentos de las entidades obligadas, tendrán derecho
a disfrutar de los servicios médicos, odontológicos, quirúrgicos,
hospitalarios, farmacéuticos, de rehabilitación, diagnóstico y tratamiento de
las entidades, patronos o empresas tengan establecido o establezcan para sus
afiliados o trabajadores activos, o para sus dependientes según sea el caso, mediante
el cumplimiento de las obligaciones sobre aportes a cargo de los beneficiarios
de tales servicios”.  (Negrilla fuera de texto original).
2.6.1.4.
Con
la expedición de la Ley 100 de 1993 (artículo 204), se refuerza el hecho de que
el
monto y distribución de las cotizaciones previsto para el sistema de salud en
el régimen contributivo, es obligatorio para todos los afiliados al Sistema de
Seguridad Social en Salud, incluidos los beneficiarios de la pensión gracia,
porque la norma no distinguió entre éste régimen especial y el ordinario de
pensión de jubilación. En dicha ley se estableció de manera general que la tasa
de cotización para financiar el Sistema General de Seguridad Social en Salud
sería del 12%.
El
artículo 280
de la Ley 100 de 1993, dispuso:
“Los aportes
para los fondos de solidaridad en los regímenes de salud y pensiones
consagrados en los artículos 27 y 204 de esta Ley serán obligatorios en todos
los casos y sin excepciones. Su obligatoriedad rige a partir del 1 de abril de
1994 en las instituciones, regímenes y con respecto también a las personas que
por cualquier circunstancia gocen de excepciones totales o parciales previstas
en esta Ley.
En consecuencia,
a partir del 1 de abril de 1994, el aporte en salud pasará del 7 al 8% y cuando
se preste la cobertura familiar, el punto de cotización para solidaridad estará
incluido, en todo caso, en la cotización máxima del 12%”.
2.6.1.5.
Ante
el incremento de los aportes en salud para los pensionados, la misma Ley 100 en
el artículo 143, señaló:
“A
quienes con anterioridad al 1o. de enero de 1994 se les hubiere reconocido la
pensión de vejez o jubilación, invalidez o muerte, tendrán derecho, a partir de
dicha fecha, a un reajuste mensual equivalente a la elevación en la cotización
para salud que resulte de la aplicación de la presente Ley.
La
cotización para salud establecida en el sistema general de salud para los
pensionados está, en su totalidad, a cargo de éstos, quienes podrán cancelarla
mediante una cotización complementaria durante su período de vinculación
laboral.
El
Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud podrá reducir el monto de la
cotización de los pensionados en proporción al menor número de beneficiarios y
para pensiones cuyo monto no exceda de tres (3) salarios mínimos legales.
PARÁGRAFO
TRANSITORIO. Sólo por el año de 1993, los gastos de salud de los actuales
pensionados del ISS se atenderá con cargo al Seguro de IVM y hasta el monto de
la cuota patronal”.
Por lo tanto,
aquellas personas que cumplan con los requisitos de ley para pensionarse y
adquieran una pensión vitalicia de jubilación, incluyendo la pensión gracia, se
les seguirá descontando en cada mesada el porcentaje de ley, para la
sostenibilidad del sistema de seguridad social.
2.6.1.6.   El artículo 52
del Decreto 806 de 1998 consagró que el ingreso base de cotización - IBC de los
pensionados del régimen general y los especiales, se toma sobre la totalidad de
los ingresos que reciban teniendo en cuenta lo percibido como pensionado
trabajador dependiente e independiente, o por otra pensión. Al respecto sostuvo
el artículo en mención:
“ARTICULO 52. CONCURRENCIA DE EMPLEADORES 0 DE ADMINISTRADORAS DE PENSIONES.
Cuando una persona sea dependiente de más de un empleador o reciba pensión de
más de una administradora de pensiones, cotizará sobre la totalidad de los
ingresos con un tope máximo de veinte salarios mínimos mensuales legales
vigentes, en una misma Entidad Promotora de Salud, informando tal situación a
los empleadores o administradoras de pensiones correspondientes.
En caso de incumplimiento de lo dispuesto en el inciso anterior, la persona
responderá por el pago de las sumas que en exceso deba cancelar el Fondo de
Solidaridad y Garantía a diferentes EPS por concepto de UPC. Cuando las EPS
hayan reportado oportunamente la información de sus afiliados en' los términos
establecidos en el presente decreto, no estarán obligadas a efectuar reembolso
alguno.
PARÁGRAFO. En el formulario de afiliación deberá quedar constancia de la
concurrencia de empleadores y administradoras de pensiones.”
De esta manera,
sobre la pensión que se reconoce y paga a través de la Caja Nacional de
Previsión Social hoy de la UGPP, se debe efectuar el descuento del 12% con
destino al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
2.6.1.7.   Ahora bien, bajo
el entendido que los docentes gozan de un sistema de salud diferente al señalado
en la Ley 100 de 1993, corresponde al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio prestarle los servicios de salud a que tienen derecho y a la
Caja Nacional de Previsión Social hoy UGPP, efectuar los aportes
correspondientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud al Fondo de
Seguridad y Garantía - FOSYGA como lo determina el artículo 14 del Decreto 1703
de 2002, “Por el cual se adoptan medidas para promover y controlar la
afiliación y el pago de aportes en el Sistema General de Seguridad Social en
Salud”, según el cual:
“Artículo 14. Régimen de excepción. Para efecto de evitar el pago doble de
cobertura y la desviación de recursos, las personas que se encuentren
excepcionadas por ley para pertenecer al Sistema General de Seguridad Social en
Salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 279 de la Ley 100 de
1993, no podrán utilizar simultáneamente los servicios del Régimen de Excepción
y del Sistema General de Seguridad Social en Salud como cotizantes o
beneficiarios.
Cuando
la persona afiliada como cotizante a un régimen de excepción tenga una relación
laboral o ingresos adicionales sobre los cuales esté obligado a cotizar al
Sistema General de Seguridad Social en Salud, su empleador o administrador de
pensiones deberá efectuar la respectiva cotización al Fosyga en los formularios
que para tal efecto defina el Ministerio de Salud. Los servicios asistenciales
serán prestados, exclusivamente a través del régimen de excepción; las prestaciones
económicas a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, serán
cubiertas por el Fosyga en proporción al Ingreso Base de cotización sobre el
cual se realizaron los respectivos aportes. Para tal efecto el empleador hará
los trámites respectivos (…)”.
De
conformidad con lo consagrado en el artículo antes citado, es válido que quien
perciba una pensión de vejez, y a su vez recibe pensión gracia, cotice sobre
las dos pensiones en materia de salud. Una cotización será girada al Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la otra al FOSYGA, recursos
con los cuales se financia el Sistema de Seguridad Social en Salud.
2.6.1.8.   Como se
evidencia, el artículo 52 del Decreto 806 de 1998, y el artículo 14 de Decreto
1703 de 2002, no excluyeron de la obligación de cotizar al Sistema General de
Seguridad Social en Salud a las personas beneficiarias de la pensión gracia, de
donde se deriva que los mismos se encuentran obligados a efectuar aportes con
destino al Sistema General de Seguridad Social en Salud, en los términos
señalados en la ley y en las normas reglamentarias aplicables.
2.6.2.  Desarrollo
normativo del monto del aporte a salud de los beneficiarios de prestaciones
pensionales.
2.6.2.1.      Sobre el monto
del aporte a salud con anterioridad a la Ley 100 de 1993, los pensionados del
sector oficial, incluyendo los beneficiarios de la pensión gracia, cotizaban
sobre el 5% de su mesada pensional, con fin que se les prestaran los servicios
médico asistenciales.
Con la expedición de la Ley 100 de 1993, se consagró
que, de manera general, la tasa de cotización para financiar el Sistema General
de Seguridad Social en Salud sería hasta del 12 % (artículo 143), motivo por el
cual, con el fin de no afectar los ingresos efectivos de los pensionados y
mantener el poder adquisitivo de sus mesadas, se consagró un incremento en el
monto de las pensiones equivalente a la diferencia entre el valor de la
cotización establecida en la Ley 100 de 1993 (12%) y el valor del aporte que se
le venía efectuando al beneficiario de la pensión gracia (5%).
Con base en la misma disposición, a los
beneficiarios de la pensión gracia también se les incrementó correlativamente
el valor de su mesada en el monto del incremento de su aporte a salud, con el
fin de no afectar los ingresos reales que venían percibiendo.
2.6.2.2.   En conclusión,
ninguna disposición normativa excluye a los regímenes de excepción del deber de
cotizar al Sistema General de Seguridad Social, por el contrario está demostrado que
a través del tiempo los beneficiarios de la pensión gracia han estado obligados
a efectuar los aportes correspondientes al sistema de salud para la prestación
de los servicios médico asistenciales, situación que no varió con la expedición
de la Ley 100 de 1993. Conforme lo establece el artículo 48 de la Constitución,
definido en el literal c) del artículo 2 de la Ley 100 de 1993, el pago de las
cotizaciones en salud es obligatorio, independientemente de que se preste o no
el servicio, en acatamiento del principio de solidaridad que rige el sistema de
Seguridad Social en Colombia. Al respecto sostiene el artículo en mención:
“(…)
la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los
sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más
fuerte hacia el más débil. Es deber del estado garantizar la solidaridad en el
régimen de seguridad social mediante la participación, control y dirección del
mismo. Los recursos provenientes del erario público en el sistema de Seguridad
se aplicaran siempre a los grupos de población más vulnerables”.
Sobre
el principio de solidaridad respecto al Sistema de Seguridad Social en salud,
la Corte en Sentencia C- 548 de 1998,[41] señaló
lo siguiente:
"como
se ha advertido, el fin social del estado, además de asegurar la prestación del
servicio de salud, supone una redistribución de los recursos, económicos
administrativos, humanos, institucionales, etc., con que cuenta el sistema de
seguridad social en salud, para que todos puedan tener acceso al mismo y
obtener la atención en los distintos niveles referidos; esto, en un estado con
limitaciones económicas como el nuestro, donde la carga de su financiación no
puede ser exclusivamente estatal, determina que la sociedad y los particulares
participen, en la medida de su capacidad económica individual y con esfuerzo en
la misma, para poder ofrecer a todos los servicios en condiciones que realcen
su dignidad humana v permitan destinar una esencial atención y protección de
las personas menos favorecidas. La vigencia de un esquema de participación de
la sociedad en los cometidos estatales de orden social, así diseñado, facilita
la realización material de un orden justo, basado en el respeto a la dignidad
humana, mediante la efectividad del compromiso solidarlo por parte de
todos".
En
sentencia C-1000 de 2007[42],
la Corte reitera la posición de la obligación de cotizar al Sistema y sobre los
aportes que deben efectuar los pensionados señaló:
“(…)
finalmente frente  al deber que tienen los pensionados de cotizar en materia de
salud, la Corte ha estimado que (i) es un desarrollo natural de los preceptos
constitucionales que la ley ordene brindar asistencia médica a los pensionados
y que prevea que éstos paguen una cotización para tal efecto, ya que la
seguridad social no es gratuita sino que se financia, en parte, con los mismos
aportes de los beneficiarios, de conformidad con los principios de eficiencia,
solidaridad y universalidad; y (ii) no viola la constitución que el legislador
establezca que los pensionados deben cotizar en mataría de salud”.
2.6.2.3.   De lo hasta aquí
expuesto se puede concluir que todos los pensionados tienen la obligación de contribuir
a la sostenibilidad y eficiencia del Sistema General de Salud, con el fin de recibir
los distintos beneficios, y para ayudar al financiamiento del sistema,
colaborando con sus aportes a la prestación de la asistencia médica de las
personas que pertenecen al régimen subsidiado, en desarrollo del principio de
solidaridad consagrado en la Constitución.
2.6.2.4.   Esta Corporación
en la Sentencia T-359 de 2009[43],
la cual se transcribe en extenso, expresó en torno al tema que motiva la acción
de tutela de la referencia promovida por la UGPP, lo siguiente:
“A
partir de las consideraciones legales constitucionales y jurisprudenciales que
han sido efectuadas en los puntos anteriores, la Corte observa que en el asunto
que motiva este pronunciamiento, la tutela no está llamada a prosperar.
En
efecto, los actores reclaman por esta vía, el reembolso de unos descuentos que
por concepto de salud les hacen de su pensión, aspecto sobre el cual es
importante recordar que sobre este tipo de descuentos ordenados por ley a las
mesadas pensionales, el parágrafo del artículo 2° de la Ley 4ª de 1966, “por la
cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social-
Cajanal, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras
disposiciones”, señaló que los pensionados cotizarán mensualmente con el cinco
por ciento (5%) de su mesada pensional, norma que posteriormente fue derogada y
modificada por la Ley 100 de 1993.
Al
efectuar el reconocimiento de la pensión gracia de la Ley 114 de 1913, se
generaba para estas personas la posibilidad de disfrutar de los servicios
médico asistenciales,  prestados por Cajanal, en ese entonces, pero  la Ley 100
de 1993, determinó la unificación del monto del aporte para financiar los
servicios de salud, y en el artículo 143 dispuso (…)
Entonces,
con anterioridad a la Ley 100 de 1993, los pensionados contribuían con el 5% de
su mesada pensional para la financiación de los servicios de salud. Sin
embargo, esta Ley estableció de manera general que la tasa de cotización para
financiar el Sistema General de Seguridad Social en Salud sería hasta del 12%,
sin importar el tipo de pensión de que se trate.
Es
decir, sin excepción alguna, resulta obligatoria la cotización a salud sobre la
mesada pensional, aporte que con posterioridad se destina a financiar el
servicio médico asistencial del afiliado o pensionado.
Por
tal razón, con el fin de mantener la capacidad adquisitiva de las mesadas
pensionales, en el artículo 143 transcrito de la Ley 100 de 1993, se dispuso un
incremento en su monto equivalente a la suma necesaria para cubrir la
diferencia entre el 5% (porcentaje anterior) y el 12% ahora establecido.
Lo
que significa que con el objeto de poner en igualdad de condiciones a los
pensionados, la denominada pensión gracia también se incrementó, pues se les
otorgó a las personas a quienes se les reconoció la pensión antes del 1° de
enero de 1994, el beneficio del aumento mensual en el monto de la pensión
equivalente a la cotización para salud a la que se veían sometidos por
aplicación de las disposiciones que en dicha materia trae la Ley 100 de 1993 y
sus decretos reglamentarios (…)”.
3.
ANÁLISIS
DEL CASO CONCRETO
3.1.
Resumen
de los hechos
La
señora Rosalba Aguilar de Frías, quien prestó sus servicios como docente en la
Secretaría de Educación del Departamento de Santander, adquirió la pensión
gracia a través de la resolución Nº. 030428 del 11 de diciembre de 2000, proferida
por CAJANAL, la cual se hizo efectiva a partir del primero de abril de 2000.
La
accionante solicitó a FOPEP devolución de descuento por concepto de aportes a
salud, pero dicha entidad mediante oficio CEPS-30486 del 13 de octubre de 2010
le negó lo solicitado, por lo que la señora Aguilar de Frías promovió demanda
de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento correspondió al
Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga, que mediante sentencia del 12 de
diciembre de 2011 ordenó a CAJANAL, entre otras cosas, “efectuar el
descuento del cinco (5%) por concepto de salud sobre la mesada pensional de la
señora Rosalba Aguilar de Frías por concepto de pensión gracia”, y “reintegrar
a favor de la actora las sumas cobradas en exceso por concepto de aportes en
salud que hayan superado el 5% sobre cada mesada pensional”.
La
obligación impuesta a CAJANAL fue trasladad a la UGPP, por lo que esta entidad mediante
resolución Nº. RDP-052306 del 13 de noviembre de 2013 dio cumplimiento a la
sentencia del 21 de marzo de 2012, pese a que considera que en dicho
fallo el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bucaramanga incurrió en el defecto material y en el defecto de desconocimiento
del precedente jurisprudencial, toda vez que desconoció la obligación
legal contenida en la Ley 100 de 1993 y 812 de 2003 respecto de los aportes en
salud de un 12% que debe hacer la señora Rosalba Aguilar de Frías.
La
UGPP indica que se vio imposibilitada para interponer el recurso de apelación
contra la decisión del juez de lo contencioso administrativo, por cuanto el
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora
Rosalba Aguilar de Frías se surtió mucho antes de la fecha de sucesión procesal
de los asuntos de CAJANAL, razón por la que hasta ahora hace uso del mecanismo
constitucional en pro de salvaguardar los derechos fundamentales invocados.
3.2.
Cumplimiento
de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra
decisiones judiciales.
3.2.1.
El
asunto reviste relevancia constitucional
Encuentra
la Sala que el objeto de la controversia versa sobre la protección de los
derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia de la UGPP, y sobre la protección de los recursos del Fondo de
Solidaridad del Sistema General de Seguridad Social en Salud, cuestiones estas
que son de evidente relevancia constitucional, pues están ligadas
directamente con principios fundamentales de la Constitución.
3.2.2.  El tutelante
agotó todos los medios de defensa judicial a su alcance.
Respecto al requisito de subsidiariedad,
manifestó la UGPP que la no interposición del recurso de apelación, se
circunscribe a la realidad que atravesaba la entidad en ese momento, toda vez
que “es de público conocimiento el estado de cosas inconstitucional en el
que se encontraba sumergida la extinta CAJANAL, declaro por la Corte Constitucional
en sentencia T- 1234 de 2008, estado que perduró hasta la fecha de su
extinción, puesto que nunca fue superado, situación que constituye una razón de
fuerza mayor que permite flexibilizar el requisito de subsidiariedad como
procedencia de la tutela”.
Agregó
la entidad que la sucesión procesal, y por ende la defensa judicial de CAJANAL
en liquidación a la UGPP, inició a partir del 12 de junio de 2013, “situación
que deviene en que esta unidad se viera imposibilitada para accionar mecanismos
ordinarios de defensa dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho promovido por la señora Rosalba Aguilar de Frías, el cual se surtió
mucho antes de la fecha de sucesión procesal, por tanto, es la UGPP la que en
la actualidad interpone el mecanismo constitucional en pro de salvaguardar los
derechos fundamentales invocados”.
Al
respecto, encuentra la Sala que si bien CAJANAL dejó de hacer uso de los
recursos de alzada contra la sentencia impugnada en sede de tutela por la UGPP,
lo cierto es que ello derivó, en gran medida, por el estado de
inconstitucionalidad de las cosas presente al interior de aquel organismo,
situación que finalmente dio lugar a su liquidación. Por tanto, este requisito
en el caso en estudio no puede ser graduado con la misma intensidad y rigor que
ordinariamente es exigido por la jurisprudencia de esta Corporación.
En
tal sentido, resulta oportuno recordar que la sentencia T-546 de 2014[44]
trajo a colación varios pronunciamientos de esta Corporación en los que se
precisa que:
“La
Corte Constitucional mediante las Sentencias T-068, T-167 y T-439 de 1998 se
ocupó de la problemática situación de CAJANAL que se había traducido en la
imposibilidad de atender de manera adecuada y oportuna sus funciones,
específicamente en lo relativo al trámite y reconocimiento de pensiones.
A
través de la Tutela T-068 de 1998 la Corte resolvió decretar la existencia de
un estado de cosas inconstitucional en CAJANAL. Dicha decisión sostuvo la
existencia de un problema estructural de ineficiencia e inoperancia
administrativa, siendo esto un inconveniente general que afectaba a un número
significativo de personas que buscaban obtener las prestaciones económicas a
las que consideraban tener algún derecho.
Posteriormente,
ante la persistencia de las demandas contra CAJANAL por violación al derecho de
petición, se profirió la Sentencia T-439 de 1998, en la que manifestó que la
negligencia de la entidad en la contestación de las peticiones había provocado
un sinnúmero de demandas para que se amparara el derecho fundamental de
petición.
Teniendo
en cuenta esta situación, la Corte Constitucional profirió la Sentencia T-1234
de 2008, en la que señaló:
“…Ese problema estructural se manifiesta en la
incapacidad de CAJANAL para atender de manera oportuna las solicitudes que en
materia pensional se le presentan por los usuarios, situación que no obstante
haber presentado cierta mejoría, todavía significa que la entidad se demora, en
promedio, cinco meses más de los términos legales y jurisprudenciales para
resolver de fondo las solicitudes.
De lo anterior concluye:
1.     No se ha superado el
estado de cosas inconstitucional que ha sido declarado por la Corte
Constitucional en Cajanal, lo cual implica que las autoridades competentes
deben tomar los correctivos, no desde una perspectiva sancionatoria sino de
apoyo, vigilancia y control de los procesos orientados a una respuesta
efectiva.
2.     Como quiera que se
trata de un problema estructural, salvo lo que pueda establecerse en cada caso
concreto, no puede concluirse de manera general que la mera omisión de
respuesta en término resulte imputable a título de dolo o de culpa a las
autoridades responsables en Cajanal. No cabe, pues aplicar el criterio
conforme al cual, establecida la mora, la misma resulta automáticamente
atribuible a negligencia de la entidad, sino que es preciso determinar si se
está en presencia de un problema estructural que excluye la culpa en los casos
concretos.
3.     Por las
circunstancias que se han anotado, la regla conforme a la cual, en los
incidentes de desacato el incumplimiento objetivo de la orden de tutela impone
al destinatario de la misma la carga de explicar su conducta omisiva como
presupuesto para evitar la sanción, no opera en este caso”.
Así
las cosas, la Sala encuentra probada la existencia de una circunstancia particular
y especial que privó a CAJANAL, hoy UGPP, de la posibilidad de agotar los
medios ordinarios de defensa establecidos en el ordenamiento jurídico, lo cual
está soportado en el estado inconstitucional de las cosas y el desorden
administrativo existente en la entidad para la época en que se profirió el
fallo previamente referenciado, que comprometió la actividad procesal de dicha
institución. Por tanto, en el caso en estudio, la Corte encuentra una
justificación admisible que evitó que fueran agotados la totalidad de
los medios ordinarios de defensa judicial con que contaba CAJANAL para impugnar
el respectivo fallo y, en tal consideración, tiene por superado este requisito
de procedibilidad en la presente acción de tutela[45].
3.2.3.
Existió
inmediatez entre los hechos y el ejercicio de la acción de tutela.
Desde
sus primeros pronunciamientos (Sentencia SU-961 de 1999[46]),
la Corte Constitucional determinó que no existe término de prescripción o de
caducidad de la acción de tutela, de ahí que pueda ser interpuesta en todo
momento mientras se afecten derechos fundamentales. Por ello, el Alto Tribunal
ha sostenido que la tutela no puede ser inadmitida o rechazada por el simple
paso del tiempo.
No
obstante, como por mandato constitucional la tutela es un mecanismo para la
protección inmediata de los derechos fundamentales, contraría su naturaleza que
el afectado no acuda en un término razonable a la defensa de sus derechos.
Entonces,
uno de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, es que sea
interpuesta prontamente respecto a la ocurrencia de los hechos amenazantes o
vulneradores de los derechos reclamados. Esto se conoce como el requisito de
inmediatez en la acción de tutela, que implica que debe ser interpuesta dentro
de un plazo razonable y proporcionado a partir del hecho generador de la
amenaza o violación del derecho fundamental, so pena de declararse
improcedente.
Así
pues, la inmediatez busca evitar el abuso de la acción constitucional, en tanto
bajo ningún punto puede utilizarse como medio para suplir la negligencia del
interesado, o como instrumento para desconocer decisiones judiciales.
Sobre
la razonabilidad del plazo para interponer la acción de tutela, la Corte ha precisado
que este debe determinarse en cada caso particular de acuerdo con las
circunstancias que lo rodeen, pues en una situación determinada 2 meses puede
ser un término muy amplio para interponer la tutela, y en otro caso 1 año puede
ser un término racional y proporcionado, como quiera que ello depende de las
específicas condiciones del asunto[47].
La jurisprudencia ha fijado algunos criterios para
evaluar la razonabilidad del plazo para interponer la acción de tutela, entre
los cuales se cuentan los siguientes:
i)
Que
existan razones válidas para la inactividad, como la fuerza mayor, el caso
fortuito, la incapacidad o imposibilidad para interponer la tutela en un
término razonable[48].
ii)
La
prolongación en el tiempo de la vulneración o amenaza de los derechos
fundamentales.
iii)
La
situación de debilidad manifiesta del actor, que hace desproporcionada la carga
de razonabilidad del plazo para intentar la acción. Por ejemplo, la Corte ha
expresado que la carga de inmediatez en la interposición de la acción de tutela
es desproporcionada cuando se trata de una persona de la tercera edad o cuando
su estado de salud la ubica en situación de debilidad manifiesta, más aún
cuando se trata de una persona en situación de discapacidad.
Entonces,
de la jurisprudencia de esta Corporación se puede extraer que solamente es
aceptable un extenso espacio de tiempo entre el hecho que genera la amenaza o
la vulneración y la presentación de la acción de tutela cuando: i) se demuestre
que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la
originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la
tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos,
continúa y es actual; y ii) que la especial situación de aquella persona a
quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en
desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por
ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad,
incapacidad física, entre otros.
En corroboración de lo anterior, esta
Corporación ha reconocido la viabilidad de la tutela cuando la vulneración de
los derechos fundamentales es permanente en el tiempo, es así como en sentencia
T- 1110 de 2005[49],
sostuvo lo siguiente:
“Frente
a lo expuesto por el a quo la Sala reitera su posición en cuanto al
principio de inmediatez, cuando al momento de la interposición de la acción, la
vulneración de los derechos fundamentales continúa. Ha dicho la Corte, que en
aquellos casos en los que la vulneración de los derechos es permanente, la
solicitud de amparo es procedente mientras dure la vulneración”.
Así
las cosas, encuentra la Sala que tal como lo manifiesta la UGPP, la vulneración
de los derechos fundamentales de la entidad accionante permanecen en el tiempo,
toda vez que al tratarse de prestaciones periódicas, estas siguen teniendo
efectos sobre el patrimonio público y los fines mismos del Estado, lo cual se
hace evidente cada vez que se efectúa el pago de la prestación pensional con
cargo al erario público[50].
Lo
anterior, sumado
a la situación particular derivada de que la UGPP sólo asumió la función de
defensa judicial de los asuntos de CAJANAL el 11 de junio de 2013, se observa
que frente a la oportunidad de la interposición de la tutela objeto de estudio
no se está en presencia de una desidia de la Administración sino ante la
imposibilidad jurídica y material para interponer la acción en un término
menor, por lo que la Sala concluye que en este caso se cumple con el requisito
de inmediatez[51].
Por
último, como lo manifestó la sentencia T- 546 de 2014[52], en
este caso se debe tener en cuenta la grave afectación de los ingresos con los
que se financia la prestación de los servicios de salud, por cuanto los aportes
se destinan a financiar el sistema médico asistencial del afiliado pensionado,
razones que refuerzan la explicación del cumplimiento del requisito de
inmediatez en el caso en estudio.
3.2.4.  La tutela no se
dirige contra una sentencia de tutela
La
Sala observa que la acción de tutela se dirige contra un fallo judicial dictado
dentro de la interposición de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, y no contra un fallo de tutela que haga inviable el ejercicio de la
acción.
De
esta manera, la Corte encuentra cumplidos los requisitos generales de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, por lo
que procederá a examinar
el cargo formulado por la UGPP respecto del fallo judicial dictado por el
Juzgado Segundo
Administrativo del Circuito de Bucaramanga dentro de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora Rosalba
Aguilar de Frías.
3.3.
Análisis
de los requisitos especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales.
Para
resolver el caso concreto puesto en consideración de la Sala en esta
oportunidad, es pertinente traer a colación lo esgrimido por el Juzgado Segundo
Administrativo del Circuito de Bucaramanga dentro de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho promovida por la señora Rosalba Aguilar
de Frías, en el sentido en que “(…) dada la calidad de docente de la
demandante vinculada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio
se infiere que pertenece al personal que se encuentra exceptuado, establecido
en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, razón por la cual en principio, puede
afirmarse que no le resultan aplicables sus disposiciones, dentro de ellas
aquellas que ordena la contribución al Sistema de Seguridad Social en Salud en
proporción a un 12%”[53].
La
entidad demandante considera que el juzgado administrativo incurrió en un
defecto sustantivo en su decisión, al ordenar a CAJANAL efectuar
el descuento del cinco (5%) por concepto de salud sobre la pensión gracia de la
señora Rosalba Aguilar de Frías, y reintegrar a favor de la actora las sumas
cobradas en exceso, sin
tener en consideración que la pensión gracia es una prestación a la cual se
debe efectuar un descuento del 12% con destino al Sistema General de Seguridad
Social en Salud, sin distinción alguna.
En
sentir de esta Sala de Revisión, el Juzgado Segundo
Administrativo del Circuito de Bucaramanga incurrió en un defecto sustantivo por
las razones que a continuación se explican, las cuales coinciden con las
expuestas en la sentencia T-359 de 2009[54] y T-546
de 2014[55],
en la que se estudiaron una serie de casos con supuestos fácticos idénticos al
planteado a la Corte en esta oportunidad, razón por la que se trascriben in
extenso:
3.3.1.
El
juez administrativo hace una interpretación errada de las normas aplicables en
materia de seguridad social a los beneficiarios de la pensión gracia, toda vez
que parte de que por ser una prestación exceptuada del Sistema de Seguridad
Social, por disposición del artículo 279 de la Ley 100 de 1993,  por estar a
cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, no les aplica
lo dispuesto en la citada ley en materia de aportes a salud, “interpretación
que no corresponde a la realidad normativa explicada en el presente fallo. En
efecto es la misma Ley 91 de 1989, en el artículo 15, la que señala que la
pensión gracia reconocida por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y
37 de 1933, seguiría reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión social –
CAJANAL EICE, lo que hace que están excluidas expresamente de dicho Fondo, lo
cual es reiterado en el parágrafo 2 del artículo 279 de la Ley 100 de 1993”.
En
consecuencia, los beneficiarios de pensión gracia como pensionados de CAJANAL,
desde la Ley 4 de 1966, se encontraban obligados a cotizar el 5% de su mesada
pensional y por disposición del artículo 7 de la Ley 4 de 1976, aplicable a
todos los pensionados del sector público, para acceder al servicio de salud
requerían el cumplimiento de la obligación de hacer los aportes a su cargo.
3.3.2.
A
partir de la expedición de la Ley 100 de 1993, por disposición del artículo 204,
se elevó la cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud al 12%, y en el
artículo 143 de dicha disposición, con el fin de no afectar el ingreso efectivo
de los pensionados se ordenó realizar un reajuste pensional mensual equivalente
al incremento en la cotización para el Sistema General en Salud.
A
juicio de esta Sala, en virtud de los fundamentos jurídicos de esta sentencia,
la autoridad judicial que conoció del proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho, realizó una interpretación errada de la normativa aplicable al caso en
estudio al ordenar suspender el descuento del aporte de Salud o ajustarlo a un
5%, toda vez que ya se aumentó la mesada en la diferencia que se incrementó el
aporte, y está claro que los beneficiarios de pensión gracia nunca han estado
exceptuados de la cotización al Sistema General de Salud.
3.3.3.  Además, la
sentencia cuestionada desconoció que en el evento en que estos pensionados en
su calidad de docentes o pensionados estén afiliados al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, creado en la Ley 91 de 1989 y perciban a
su vez una pensión gracia que se reconozca por CAJANAL, hoy asumidas por la
UGPP, continuarán con la obligación de aportar al Sistema General de Salud, en
virtud del artículo 52 del Decreto 806 de 1998, que prevé que cuando se reciba
más de una pensión se cotizará sobre la totalidad de los ingresos, y del
artículo 14 del Decreto 1703 de 2002, que establece que cuando una persona sea
afiliada al régimen de excepción (Magisterio) y perciba ingresos adicionales
(pensión gracia) se deberá efectuar la cotización al FOSYGA, por cuanto debe
aportar solidariamente al Sistema y estará recibiendo el servicio de salud del
Régimen de Salud.
Error en el que incurrió el juez administrativo al
interpretar que por no estar mencionada expresamente la pensión gracia en el
artículo 14 del Decreto 1703 de 2002, está exceptuada de realizar cotización
alguna, cuando lo que señala la norma es exactamente lo contrario.
3.3.4.  Igualmente, el
juez contencioso administrativo no tuvo en cuenta  que el numeral 1º, literal
a), del artículo 157 de la Ley 100 de 1993, así como el artículo 52 del Decreto
806 de 1998, señalan que cuando una persona sea dependiente con más de un
empleado o reciba pensión de más de una administradora de pensiones, cotizará
sobre la totalidad de los ingresos con un tope máximo de veinte salarios
mínimos mensuales legales vigentes ( hoy 25 SMMLV), razón por la cual existe la
obligación de cotizar al sistema General  de Seguridad Social en Salud, por
todos los ingresos que reciban, ya sea como trabajador dependiente,
independiente o pensionado, entre otros.
3.3.5.  Por lo expuesto,
la Sala considera que la interpretación del juez administrativo vulneró el
derecho al debido proceso  de la UGPP, porque desconoció la jurisprudencia de
esta Corporación señalada en el fallo T-359 de 2009, en el cual la Corte
estableció de manera clara  que con anterioridad a la Ley
100 de 1993, los pensionados con pensión gracia  que contribuían con el 5% de
su mesada pensional para la financiación de los servicios de salud, pasaron a
cotizar el 12%, sin importar el tipo de pensión de que se trate, concluyendo
que sin excepción alguna, es obligatoria la cotización a salud sobre la mesada
pensional en un porcentaje del 12%, aporte que con posterioridad se destina a
financiar el servicio médico asistencial del afiliado o pensionado[56].
En consecuencia, es claro para la Sala que existe un
precedente aplicable al caso en estudio, como lo es la Sentencia T-359 de mayo
21 de 2009, el cual fue desconocido por el juez de lo contencioso
administrativo.
3.3.6.  Con fundamento
en las consideraciones expuestas, la Sala concluye que la providencia judicial
objeto de revisión es irrazonable y, en consecuencia, constituye una violación
al derecho fundamental al debido proceso de la demandante, al interpretar la
normativa aplicable al caso en contravía de los derechos fundamentales y, por ende,
en causal de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales
por defecto sustantivo.
En virtud de lo expuesto, la Sala dejará sin efectos
el fallo proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de
Bucaramanga del 12 de diciembre de 2011, que ordenó “efectuar el descuento
del cinco (5%) por concepto de salud sobre la mesada pensional de la señora
Rosalba Aguilar de Frías por concepto de pensión gracia”, y “reintegrar
a favor de la actora las sumas cobradas en exceso por concepto de aportes en
salud que hayan superado el 5% sobre cada mesada pensional”; y revocará las sentencias
de tutela del
17 de febrero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, y
la del 9 de abril de 2015, proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que consideraron improcedente
el amparo deprecado.
3.4.
CONCLUSIONES
3.4.1.
En
este caso los requisitos de inmediatez y subsidiariedad deben ser graduados con
menos intensidad y rigor al ordinariamente exigido por la jurisprudencia
de esta Corporación, en virtud del estado de inconstitucionalidad de las cosas existente
al interior de CAJANAL, situación que finalmente dio lugar a su liquidación, y
que se constituye en la razón por la cual la UGPP pudo
iniciar su defensa paulatina hasta 12 de junio de 2013, debido al gran problema
estructural de ineficiencia e inoperancia administrativa de la extinta CAJANAL.
3.4.2.
El
Juzgado
Segundo Administrativo del Circuito de Bucaramanga incurrió en
un defecto sustantivo al hacer una interpretación errada de las
normas aplicables en materia de seguridad social respecto a los beneficiarios
de la pensión gracia, toda vez que no tuvo en cuenta  que el numeral 1º,
literal a), del artículo 157 de la Ley 100 de 1993, así como el artículo 52 del
Decreto 806 de 1998, que señalan que cuando una persona sea dependiente con más
de un empleado o reciba pensión de más de una administradora de pensiones,
cotizará sobre la totalidad de los ingresos con un tope máximo de veinte
salarios mínimos mensuales legales vigentes ( hoy 25 SMMLV), razón por la cual
existe la obligación de cotizar al sistema General de Seguridad Social en
Salud, por todos los ingresos que reciban, ya sea como trabajador dependiente,
independiente o pensionado, entre otros.
3.4.3.
La
interpretación del juez administrativo vulneró el derecho al debido proceso  de
la UGPP, porque desconoció la jurisprudencia de esta Corporación sustentada en
el fallo T-359 de 2009, en el cual la Corte estableció de manera clara  que con anterioridad a la Ley 100 de 1993, los pensionados con pensión
gracia  que contribuían con el 5% de su mesada pensional para la financiación
de los servicios de salud, pasaron a cotizar el 12%, sin importar el tipo de
pensión de que se trate, concluyendo que sin excepción alguna, es obligatoria
la cotización a salud sobre la mesada pensional en un porcentaje del 12%,
aporte que con posterioridad se destina a financiar el servicio médico
asistencial del afiliado o pensionado.
4.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO:
REVOCAR por las
razones expuestas en esta providencia, la sentencia de tutela proferida el 9 de
abril de 2015 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado,
y en su lugar, CONCEDER el amparo del derecho fundamental al debido
proceso de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales–UGPP-.
SEGUNDO:
DEJAR
SIN EFECTOS, con
base en las consideraciones esgrimidas en esta providencia, la sentencia del 12 de
diciembre de 2011, proferida por el Juzgado Segundo
Administrativo de Bucaramanga, en el proceso de  nulidad y restablecimiento del
derecho impetrado por la señora Rosalba Aguilar de Frías contra la Caja
Nacional de Previsión Social EICE- CAJANAL en Liquidación.
TERCERO:
ORDENAR al
Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga que dentro del término de los
quince (15) días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera
nueva sentencia de acuerdo con la normativa vigente y el precedente
jurisprudencial en materia de aportes a la salud a cargo de los beneficiarios
de la pensión gracia, de conformidad con las consideraciones expuestas en la
presente providencia.
CUATRO: Por Secretaría
General de esta Corporación, LÍBRENSE las comunicaciones indicadas en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese
y cúmplase.
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
MYRIAM
ÁVILA ROLDÁN
Magistrada
Con
salvamento de voto
MARTHA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO DE
VOTO DE LA MAGISTRADA (E) MYRIAM ÁVILA ROLDÁN
A LA SENTENCIA
T-581/ 15
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia
por incumplir requisito de subsidiariedad e inmediatez (Salvamento de voto)
Frente a las razones
expuestas por la mayoría de la Sala, me aparto de la decisión, esencialmente
porque considero que no se cumplen los requisitos de subsidiaridad e inmediatez
que se han fijado en precedentes jurisprudenciales idénticos al estudiado en
esta oportunidad por la Corte. En efecto, en las sentencias T-882 de 2012,
T-893 de 2014, T-922 de 2014 y T-287 de 2015, este Tribunal constitucional
revisó las tutelas interpuestas por la UGPP contra providencias judiciales
proferidas tras varios años, y en las que no se apeló la decisión. En estos
precedentes se expusieron las mismas razones que en el caso que revisó esta
Sala para excusar la falta de cumplimiento frente a los requisitos de
procedibilidad de la acción de tutela
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la
Corte, presento las razones que sustentan el presente salvamento de voto en
relación con la decisión adoptada por la Sala en el fallo de la referencia.
En la sentencia T-581 de 2015, se revisó la acción de
tutela promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, contra la sentencia del Juzgado 2o
Administrativo del Circuito de Bucaramanga que le ordenó descontar únicamente
el 5% de aportes en salud, a la pensión que le había reconocido a la señora
Rosalba Aguilar de Frías. En criterio de la entidad accionante, el Juzgado
demandado había incurrido en un defecto sustantivo toda vez que las leyes 100
de 1993 y 812 de 2013 establecen claramente que los aportes en salud para los
pensionados corresponden al 12% de su mesada, sin ningún tipo de distinción.
Frente a estos hechos la mayoría de la Sala consideró
que en el asunto se debía conceder el amparo de los derechos de la entidad
accionada bajo los siguientes argumentos: (i) la acción de tutela cumple con
el requisito de subsidiaridad porque si bien Cajanal no interpuso el recurso de
apelación frente a la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito
Judicial de Bucaramanga, esta situación se debía al estado de cosas
inconstitucional en el que se encontraba dicha entidad, razón por la que el requisito
debía analizarse con flexibilidad; y (ii) porque al analizar el fondo
del asunto se evidenció que la sentencia demandada incurrió en un defecto
sustantivo al interpretar de manera irrazonable las normas aplicables al caso
de la señora Aguilar de Frías.
Frente a las razones expuestas por la mayoría de la
Sala, me aparto de la decisión, esencialmente porque considero que no se
cumplen los requisitos de subsidiaridad e inmediatez que se han fijado en
precedentes jurisprudenciales idénticos al estudiado en esta oportunidad por la
Corte. En efecto, en las sentencias T-882 de 2012, T-893 de 2014, T-922 de 2014
y T-287 de 2015, este Tribunal constitucional revisó las tutelas interpuestas
por la UGPP contra providencias judiciales proferidas tras varios años, y en
las que no se apeló la decisión. En estos precedentes se expusieron las mismas
razones que en el caso que revisó esta Sala para excusar la falta de
cumplimiento frente a los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela.
Así por ejemplo, en relación con el requisito de
subsidiaridad los precedentes citados señalaron que "los
problemas estructurales a los que se enfrentan las entidades estatales, no son
una razón suficiente para justificar la falta de compromiso en el ejercicio de
la función pública, ni la inacción judicial de las mismas. Específicamente en
el caso de Cajanal, deben tenerse en cuenta los siguientes argumentos: (i) la
entidad tuvo cerca de una década para tomar las medidas necesarias para superar
el estado de cosas inconstitucionales declarado en la sentencia T-098 de 1998;
(ii) la situación en que se sumió Cajanal fue el producto de su propia
negligencia, de modo que no se puede alegar su propia torpeza y; (iii) medidas
como el fortalecimiento de la defensa judicial de la entidad (...) debieron ser
tomadas de forma oportuna.[57]
Por otra parte, en relación con el requisito de
inmediatez, no comparto los argumentos del fallo en relación con la continuidad
del daño y la periodicidad del pago de la pensión, por encontrar que no son
aplicables a la entidad demandante. Sobre este tema es necesario recordar que
dichas consideraciones han sido aplicadas en casos de personas en especial
situación de vulnerabilidad o sujetos de especial protección constitucional. En
tales eventos, la Corte ha señalado, con base en los mandatos de igualdad y
acceso a la administración de justicia (art. 13 y 229 C.N.), la necesidad de
flexibilizar el análisis de la procedibilidad formal de la acción de tutela, al
encontrar que se trata de personas que siendo titulares del derecho fundamental
a la seguridad social, han tenido que soportar cargas desproporcionadas frente
a la especial protección que deben recibir. Por tales razones considero que la
sentencia T-581 de 2015 no podía asimilar la UGPP a un sujeto de especial
protección constitucional o a una persona titular de un derecho subjetivo para
considerarla en una situación de vulnerabilidad.
De esta manera, al evidenciar que en el sub examine no se siguieron ios lineamientos
de la jurisprudencia constitucional en relación con el análisis de los
requisitos de procedibilidad formal -subsidiaridad e inmediatez- en casos de
solicitudes de tutela contra providencias judiciales promovidas por la UGPP, me
aparto de la decisión adoptada por la mayoría, y por tanto, salvo el voto en la
presente providencia.
Fecha ut supra,
MYRIAM AVILA ROLDAN
Magistrada (e)
[1]Ver al respecto la sentencia T-310 del 30 de abril de 2009, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[2] “Sentencia 173/93.”
[3] “Sentencia T-504/00.”
[4] “Ver la Sentencia T-315/05”.
[5] “Sentencias T-008/98 y SU-159/2000”
[6] “Sentencia T-658-98”
[7] “Sentencias T-088-99 y SU-1219-01”
[8] Cfr. Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[9]Ver al respecto la sentencia T-310 del 30 de abril de 2009, M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[10]  «Sentencia T-522/01 »
[11] “Cfr. Sentencias T-462/03 ;
SU-1184/01 ; T-1625/00 y T-1031/01.”
[12] Cfr. Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. M.P. Jaime Córdoba
Triviño.
[13] Ver Sentencia T-087 de 2007 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa. Ver también, sentencias T-193 de 1995 M.P. Carlos Gaviria
Díaz, T-1625 de 2000 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet,
T-292 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, y SU-448
de 2011 M.P. Mauricio González Cuervo.
[14] Sentencia T-773 A de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[15]Ver entre otras las sentencias C-543 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández
Galindo y T-066 de 2009 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[16] Ver Sentencia T-087 de 2007 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa. Ver también, sentencias T-193 de 1995 M.P. Carlos Gaviria
Díaz, T-1625 de 2000 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet,
T-292 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, y SU-448
de 2011 M.P. Mauricio González Cuervo.
[17] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[18] Según el doctrinante Pierluigi Chiassoni
en su libro “Desencanto para abogados realistas”, el precedente judicial puede
ser entendido en cuatro acepciones; (i) precedente-sentencia, (ii)
precedente-ratio, (iii) precedente-ratio autoritativo y (iv) precedente-
ratio decidendi consolidada o precedente orientación. Este último hace
referencia a “es la ratio decidenci por hipótesis común  a –y repetida en-
una serie (considerada) significativa de sentencias pronunciadas en un arco de
tiempo anterior  (…) cuya ratio tienen que ver con la decisión sobre hechos y
cuestiones del mismo, o similar tipo , con hechos y cuestiones sobre las cuales
se trata decidir  ahora,(…)”. Esta acepción es el precedente entendido en
el sentido más restringido según el autor. Las demás acepciones hacen
referencia similar al concepto propuesto por la Corte Constitucional en el
sentido en que debe ser una sentencia anterior que trata de hechos cuestiones y
elemento muy similares al caso que se pretende resolver.
[19] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[20] Cfr. sentencia
T-794 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio. Ver también las sentencias T-1317 de
2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes y T-292 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[21] Ver entre otras, sentencias T-794 de 2011
M.P. Jorge Iván Palacio, T-082 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
T-209 de 2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[22] Ver entre otras, T-123 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
T-766 de 2008 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-794 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio.
[23] Ver, entre otras, las sentencias T-211 de
2008 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-161 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio y T-082 de 2011 M.P, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[24] En palabras de
la Corte Constitucional: “La misma Corte Suprema de Justicia también ha
señalado que la adopción de la Constitución de 1991 produjo un cambio en la
percepción del derecho y particularmente del sentido de la expresión “ley”,
pues la Constitución se convierte en una verdadera norma jurídica que debe
servir como parámetro de control de validez de las decisiones judiciales y como
guía de interpretación de las normas de inferior jerarquía”. Cfr. Sentencia
C-372 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[25]En este sentido, entre muchas otras, pueden verse las sentencias
SU-049 de 1999 M.P José Gregorio Hernández Galindo, SU-1720 de 2000 M.P.
Alejandro Martínez Caballero, T-468 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-292 de
2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-820 de 2006 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-162 de 2009
M.P. Mauricio González Cuervo.
[26] Sobre este
principio, es posible afirmar que el respeto del precedente se funda, principalmente,
en el deber de un juez de fallar casos que presenten elementos fácticos y
puntos en derecho similares, de manera igual, y no sorprender a los ciudadanos
que acuden a la justicia, en virtud del respeto del principio de igualdad y la
coherencia y estabilidad en el ordenamiento jurídico. Por ello, un juez, en el
caso en que lo encuentre necesario, si se aparta de una decisión anterior
aplicable al caso que tiene bajo conocimiento, debe justificar la nueva postura
y descalificar las otras consideraciones que han sido base de anteriores
decisiones.
[27] La sentencia C-104 de 1993 con ponencia
del Magistrado Alejandro Martínez Caballero, estableció el punto de partida
jurisprudencial en relación con el derecho a la igualdad y las decisiones
judiciales en los siguientes términos: “El artículo 229 de la Carta debe ser
considerado con el artículo 13 idem, de tal manera que el derecho a “acceder”
igualitariamente ante los jueces implica no sólo la idéntica oportunidad de
ingresar a los estrados judiciales sino también el idéntico tratamiento que
tiene derecho a recibirse por parte de los jueces y tribunales en situaciones
similares”.
[28] Ver sentencia
T-683 de 2006 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. “La actividad
judicial supone la interpretación permanente de las disposiciones jurídicas,
aspecto que implica que el funcionario determine en cada proceso la norma que
se aplicará al caso concreto. En ese sentido los diversos jueces pueden tener
comprensiones diferentes del contenido de una misma prescripción jurídica y
derivar de ella, por esta razón, efectos distintos”.
[29] Cfr. Sentencia T-049 de 2007 M.P. Clara
Inés Vargas Hernández. Entre otras, sentencias T-086 de 2007 M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa, T-161 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[30] Ver
J. Bell. “Sources of Law”, en P. Birks (ed.) English Private Law, 1, Oxford
University Press, pp. 1-29 (2000). Citado por Bernal Pulido, Carlos. “El
precedente en Colombia”. Revista de derecho del Estado. Universidad Externado
de Colombia, páginas 81-94 (2008).  Ver en el mismo sentido, “American Law In a
Global Context. The Basics”. Sheppard, Steve. Fletcher, George P. Pg. 80-83.
(2005) “Casos que establecen una regla en la interpretación de una norma o
situación concreta. Esto se identifica con los hechos, el problema jurídico,
las consideraciones que sustentan y son relevantes para la decisión, y la
solución que se declara para el caso. Para identificar un caso como precedente:
stare decisis (casos previos que vinculan como precedente), ratio decidendi (la
razón de ser de la decisión), obiter dicta (argumentos por decir que no son la
razón de ser de la decisión ni son vinculantes para decisiones posteriores)” (traducción
libre).“American Law In a Global Context. The Basics”. Sheppard, Steve.
Fletcher, George P. Pg. 80-83. (2005)
[31] Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007
M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-288 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, T-464 de 2011 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-794 de 2011 M.P.
Jorge Iván Palacio, C-634 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[32] Cfr. Sentencia T-794 de 2011 M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio y T-082 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[33] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.
[34] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[35] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[36] M.P. María Victoria Calle Correa.
[37] Lo mismo puede verse en sentencias T-156
de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-161 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio.
[38] Sobre el alcance del artículo 15 de la
Ley 91 de 1989 la  sentencia C-489 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz, expresó: “Es
decir que la citada Ley 114 de 1913 y las que posteriormente las modificaron o
adicionaron,  o sea las Leyes 111 de 1928 y 37 de 1993 que ampliaron su radio
de acción, fueron derogadas por el artículo 15 de la ley 91 de 1989, la cual
regulo íntegramente la materia relativa a las prestaciones sociales  del
magisterio y creo para el efecto un fondo Nacional cuyo objeto es,
precisamente, el atender lo relativo, entre otras cosas, al pago de pensiones
de sector docente”.
[39] Sentencia T-546 de 2014. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[40] Este artículo sobre cobertura familiar,
fue subrogado por el artículo 163 Ley 100 de 1993 en cuanto al régimen que
contempla. Radicación 659 de 1994. Sala de Consulta y Servicio Civil).
[41] MP. Hernando
Herrera Vergara.
[42] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[43] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[44] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[45] Igual consideración se hizo en la
sentencia T-546 de 2014. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[46] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Esta posición fue reiterada en
sentencias como la T-016 de 2006, T-158 de 2006,
T-654 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1009 de 2006, T-1084 de 2006,
T-593 de 2007, T-594 de 2008, T-265 de 2009 y T-328 de 2010.
[47] Sentencia T-328 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[48] Ver sentencias T-1009 de 2006. M.P.
Clara Inés Vargas Hernández y T-299 de 2009. M.P. Mauricio González Cuervo.
[49] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[50] Igual consideración se hizo en la citada sentencia
T-546 de 2014. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[51] Ibídem.
[52] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[53]
Folios 14-23 del cuaderno 2. En el mismo sentido
precisó el Juzgado Segundo
Administrativo del Circuito de Bucaramanga
que: “Del conjunto probatorio se infiere que la demandante ingresó al
servicio docente con anterioridad al año 1980, lo que se deduce de la
resolución que le reconoció la pensión de gracia, la cual fue creada a favor
del personal vinculado con anterioridad al día 31 de diciembre de ese año. De
ahí que no resulten aplicables, en este caso, las disposiciones contenidas en
la Ley 812 de 2003 ni 1122 de 2007 que modificaron aspectos relacionados con
las cotizaciones al sistema de seguridad social en salud, disponiendo que su
porcentaje fuera en la proporción establecida en la Ley 100 de 1993. Bajo los
anteriores argumentos no resulta válido el descuento del 12% a la pensión
gracia de la demandante con fundamento en lo dispuesto en el Decreto 1703 de
2002 en aplicación de lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, circunstancia que
impone declarar la nulidad del oficio CEPS 30453 del 13 de octubre de 2010”.
[54] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[55] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[56] Es de precisarse que esta Corte reiteró
los argumentos expuestos en el fallo de tutela T-359
de 2009. M.P. Nilson Pinilla Pnilla, en la sentencia T-546 de 2014. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[57] Cfr.  Sentencias T-893 de 2014 y T-922 de
2014