C-919-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-919/02
CONTRALOR GENERAL DE LA REPUBLICA-Atribuciones/CONTRALOR
GENERAL DE LA REPUBLICA-Función
de ejercer la jurisdicción coactiva
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Cobro ejecutivo de sumas de dinero
adeudadas
RESPONSABILIDAD FISCAL-Etapas
RESPONSABILIDAD FISCAL-Etapa de conocimiento
El primero, de carácter declarativo,
en el cual habrá de discutirse con la plenitud de las garantías y con respeto
absoluto al derecho de contradicción, si existe o no una responsabilidad de
carácter fiscal, esto es, de contenido patrimonial, a cargo de alguien “por la
gestión fiscal” que desempeñaba en forma permanente o transitoria. Es este,
como se advierte, un proceso de conocimiento en el cual inicialmente existe
incertidumbre sobre la existencia de la obligación o su inexistencia, que, por
lo mismo, constituye el objeto del debate. A tal incertidumbre se le pone fin
con el fallo que para el efecto habrá de proferirse por la Contraloría General
de la República.
RESPONSABILIDAD
FISCAL-Etapa de ejecución
El segundo proceso, a contrario del
anterior, no es de carácter declarativo. En él no hay incertidumbre de la
obligación fiscal a cargo de alguien y a favor del Estado. Al contrario, ya se
sabe quién debe y cuánto como consecuencia de haber sido declarada su
responsabilidad fiscal en un fallo anterior, dotado de firmeza. En este caso,
si el obligado no paga ya sea de una sola vez o en la forma que se convenga
para el efecto, se parte de la existencia cierta de la acreencia a favor del
Estado para procurar su recaudo. No es ya un proceso de conocimiento, sino de
ejecución. Es decir, se trata de obtener de manera compulsiva el pago de la
obligación o, dicho de otra manera, el objeto de este nuevo proceso es la
“realización coactiva del derecho” que ya tiene definida su certeza y que por
ello no está sometido a discusión.
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Regulación legislativa
SEGUNDA INSTANCIA EN PROCESO DE
JURISDICCION COACTIVA-Regulación
legislativa de competencias
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Regulación legislativa de competencias
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Inicio y culminación
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Actuaciones que la integran
FALLO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Mérito de ejecución
PROCESO DE JURISDICCION COACTIVA-Finalidad/SEGUNDA
INSTANCIA EN PROCESO DE JURISDICCION COACTIVA-Establecimiento legislativo no destinado a reformar
el Código
JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA EN
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL Y PROCESO COACTIVO
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Acto demandable
PROCESO DE JURISDICCION COACTIVA-Acto demandable
PROCESO DE JURISDICCION COACTIVA-Autotutela ejecutiva de obligaciones
económicas
SEGUNDA INSTANCIA EN PROCESO DE
JURISDICCION COACTIVA-Competencias
en relación con el Código y al interior de la Contraloría
PROCESO DE JURISDICCION COACTIVA-Actos objeto de acción de jurisdicción y
resolución
CONSEJO DE ESTADO EN PROCESO DE
JURISDICCION COACTIVA-Nacimiento
de competencia
CONTRALORIA DELEGADA DE INVESTIGACIONES,
JUICIOS FISCALES Y JURISDICCION COACTIVA-Competencias en segunda instancia no modificaron el
Código/DIRECCION DE JURISDICCION COACTIVA-Competencia en segunda instancia no
modificaron el Código
Referencia:
expediente D-4077
Demanda de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 58, parcial, y 61, parcial, del
Decreto ley 267 de 2000, “por el cual se dictan normas sobre organización y
funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su
estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan
otras disposiciones.”
Actor: Arleys Cuesta
Simanca.
Magistrado
Ponente:
Dr. ALFREDO
BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D.C.,
veintinueve (29) de octubre de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano Arleys Cuesta Simanca demandó los artículos 58, parcial,
y 61, parcial, del Decreto ley 267 de 2000, “por el cual se dictan normas sobre
organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se
establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se
dictan otras disposiciones.”
Cumplidos los trámites constitucionales
y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.  NORMA
DEMANDADA.
A continuación, se transcribe
el texto de las disposiciones acusadas y se subraya lo demandado.
Decreto ley 267 de 2000
“por
el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría
General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las
funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones.”
Artículo 58.
Contraloría Delegada de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción
Coactiva. Son funciones de la Contraloría Delegada de Investigaciones, Juicios
Fiscales y Jurisdicción Coactiva :
(...)
9. Adelantar la segunda instancia de
los juicios fiscales y procesos de jurisdicción coactiva cuya primera instancia
haya sido surtida por las Direcciones de Juicios Fiscales y Jurisdicción
Coactiva.
(...)
Artículo 61.
Dirección de Jurisdicción Coactiva. Son funciones de la Dirección de
Jurisdicción Coactiva :
(...)
4. Conocer en segunda instancia de los
procesos de jurisdicción coactiva que conozcan los Grupos de Jurisdicción
Coactiva del nivel desconcentrado.
(...)”
III.
LA DEMANDA.
Considera el actor
que la norma demandada viola el numeral 2 del artículo 150 de la Constitución,
en armonía con el inciso final del numeral 10 del mismo artículo 150. Las
razones se resumen así :
Para el demandante, las normas acusadas
violan la Constitución porque modifican competencias asignadas por el Código
Contencioso Administrativo a los juzgados y Tribunales Administrativos, y
modificaciones de esta naturaleza sólo pueden ser ejercidas por el legislador,
a través de una ley.
En efecto, esta limitación
constitucional está consagrada en el artículo 150 de la Constitución, numeral
2, que dispone que corresponde al Congreso expedir los códigos en todos los
ramos de la legislación y reformar sus disposiciones. Por su parte, el numeral
10 del mismo artículo 150 establece que no se podrán conferir facultades
extraordinarias al Presidente de la República para expedir códigos.
Y esto es precisamente lo que ocurre con
las normas demandadas que establecen unas competencias para conocer en segunda
instancia de procesos de jurisdicción coactiva en funcionarios de la
Contraloría, a pesar de que el Código Contencioso Administrativo establece
estas competencias de segunda instancia en cabeza de los juzgados
administrativos y los Tribunales Administrativos, tal como lo disponen los
artículos 133, numeral 2, y 134C, numeral 1, modificados por los artículos 41 y
42 de la Ley 446 de 1998, en los procesos de jurisdicción coactiva, incluidos
los de la Contraloría General de la República.
Considera que no podría argumentarse que
prevalecen las disposiciones del Decreto 267 de 2000 frente a las del Código
Contencioso Administrativo, por ser las del Decreto posteriores a la Ley,
porque el Decreto en mención fue expedido con base en facultades
extraordinarias, que según el numeral 10 del artículo 150 de la Carta, no puede
modificar un código por esta vía.
Pone de presente que la
inconstitucionalidad que señala es de contenido material.
En consecuencia, la Corte debe declarar
la inexequibilidad de las disposiciones acusadas parcialmente.
IV. INTERVENCIÓN.
En este proceso
intervino la Contraloría General de la Nación, a través del ciudadano Milton
Alberto Villota Ocaña, con el fin de coadyuvar parcialmente la demanda,
en el sentido de que se declare “la inconstitucionalidad de las normas
censuradas, pero sólo en lo que tiene que ver con la competencia para conocer
de la segunda instancia de la jurisdicción coactiva, en cuanto se refiere al
control administrativo de segunda instancia del proceso de responsabilidad
fiscal las normas no vulneran la Constitución, por lo cual deberán ser
declaradas exequibles respecto de este punto.” (fl. 17).  Sus argumentos se
resumen así :
Señala que la facultad de la Contraloría
General de la República sobre la responsabilidad que se derive de la gestión
fiscal, de imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su
monto y ejercer la jurisdicción coactiva, son funciones establecidas por la
Constitución en el artículo 268, numeral 5.
Distingue dos procesos : el proceso de
responsabilidad fiscal de que trata la Ley 610 de 2000 y el de jurisdicción
coactiva. El primero se traduce en el conjunto de actuaciones administrativas
adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la
responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares cuando en el
ejercicio de la gestión fiscal se cause daño a un patrimonio del Estado; y, la
jurisdicción coactiva se refiere a la ejecución de créditos fiscales a favor de
las entidades públicas. Es el ejercicio de la autotutela (sentencia T-445 de
1994).
Considera que no hay violación de la
Constitución por parte de las normas acusadas respecto del control judicial
sobre los procesos de responsabilidad fiscal que se encuentran circunscritos en
la misma Contraloría.
En el otro caso, respecto de los procesos
de jurisdicción coactiva, la contradicción entre las disposiciones acusadas y
las del Código Contencioso Administrativo se da, pues las disposiciones acusadas
permiten conocer en segunda instancia por funcionarios de la Contraloría de
procesos que se adelantan en la jurisdicción contenciosa.
Observa que con el mismo argumento habría
que revisar la constitucionalidad de las normas que radican en los Tribunales y
juzgados laborales la segunda instancia de los procesos de jurisdicción
coactiva “ya que se estaría imprimiendo un control judicial directo a una
decisión administrativa, como resulta ser cualquiera de las que se adopten en
el proceso coactivo, sin que medie el control de legalidad de la administración
sobre sus propios actos.” (fl. 17).
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El señor Procurador General de la Nación,
en el concepto Nro. 2953, de fecha 26 de junio de 2002, solicitó declarar exequibles
las expresiones acusadas del artículo 58, numeral 9, y 61, numeral 4, del
Decreto 267 de 2000, por las razones que se resumen a continuación :
El señor Procurador pone de presente, en
primer lugar, lo relativo a la jurisdicción coactiva como instancia
administrativa ordinaria. En la que se procura proteger la pronta y cumplida
administración de justicia como derecho fundamental del ejecutante, sin
maniobras dilatorias. Se trata de hacer cumplir por vía judicial obligaciones
claras, expresas y exigibles.
El legislador, en aras del interés general
ha otorgado a la administración competencias en materia contractual,
tributaria, policiva, etc., que sin necesidad de decisión judicial han sido
incorporadas al orden jurídico.
Dentro de las prerrogativas reconocidas a
la administración por el legislador está la de “hacer cumplir sus propias
decisiones una vez se encuentren en firme, y cuando se trate de situaciones
específicas que involucren créditos a favor de aquella, le concedió la
herramienta de su cobro directo sin acudir al juez ejecutivo.” (fl. 25). Este
procedimiento excepcional que le permite a la administración ser juez y parte
obedece al interés general, pues está  comprometido el derecho a la propiedad
del Estado.
Manifiesta que la base de la jurisdicción
coactiva está en el principio administrativo de la eficiencia del recaudo de
los ingresos del erario público (arts. 209 y 363 de la Carta).
El proceso general de jurisdicción coactiva
se encuentra en el Código Contencioso Administrativo y opera para toda la
administración en cuanto cumplan funciones administrativas. Su trámite procesal
está contemplado en el Código de Procedimiento Civil. Es un proceso de carácter
mixto, en razón de que el principio de la doble instancia y control de algunas
de sus decisiones se surte ante la jurisdicción contencioso administrativa,
según lo establecen los artículos 128, numeral 13; 129, numeral 3; 131, numeral
5; 133 del C.C.A.; 41 de la Ley 446 de 1998, numerales 2 y 3; artículo 42,
numerales 1, 2 y 3 de la misma Ley; en concordancia con el parágrafo del
artículo 164 de la Ley 446 de 1998.
En consecuencia, para el señor Procurador
“existe un procedimiento ordinario de cobro coactivo basado en el principio de
la eficiencia en el recaudo de los recursos públicos, que emana de la firmeza
de los actos que se producen como consecuencia de las actuaciones
administrativas de las entidades públicas y que se constituyen en títulos
ejecutivos por contener créditos a favor del erario público, cuya regulación en
cuanto al procedimiento, a la competencia y títulos ejecutivos está consagrada
en el Código Contencioso Administrativo, con las modificaciones que a éste le
introdujo la Ley 446 de 1998”.
Y, existe un procedimiento coactivo especial
derivado de la existencia de  procedimientos administrativos regulados por
leyes especiales (art. 1º del C.C.A.), lo que es expresión genuina de la
libertad de configuración política del legislador, que responde a necesidades
constitucionales o institucionales propias de la organización y funcionamiento
del Estado.
Para el señor Procurador, un ejemplo típico
de creación legal especial lo constituye la jurisdicción coactiva de las deudas
fiscales por conceptos tributarios de competencia de la Dirección General de
Impuestos y Aduanas Nacionales, establecida según el Decreto-ley 624 de 1989,
en el que de lo único que conoce la jurisdicción de lo contencioso
administrativo son de las demandas contra las resoluciones que deciden
excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución. “Es decir, en este proceso
no se aplica lo referente a las competencias jurisdiccionales expresamente
establecidas en el Código Contencioso Administrativo para conocer de los
asuntos referentes a la jurisdicción coactiva ordinaria.” (fl. 28)
Trae a colación el criterio que ha sido
expuesto por el Consejo de Estado desde el año de 1994, para declararse
inhibido por falta de competencia funcional para conocer de lo establecido en
el C.C.A. para la jurisdicción coactiva ordinaria o emanada del mismo Código,
en relación con los procesos de jurisdicción coactiva de competencia de la
Contraloría General de la República.
Finaliza así el señor Procurador :
“En conclusión y para resolver el
problema de presunta violación del principio de reserva de la ley por
modificación de las competencias contempladas en el Código Contencioso
Administrativo para conocer en segunda instancia de las apelaciones
interpuestas en los procesos de jurisdicción coactiva contemplados en el mismo
Código, por atribución del Legislador Extraordinario de funciones de
conocimiento de segunda instancia en dependencias de la Contraloría General de
la República, de los procesos de jurisdicción coactiva adelantados en primera
instancia por dependencias del mismo órgano de control fiscal, se puede afirmar
que tal atribución resulta conforme con el orden constitucional puesto que la
jurisdicción coactiva atribuida a la Contraloría General de la República es de
carácter especial, cuyo título es de orden expresamente constitucional,
desarrollado inicialmente mediante la Ley 42 de 1993 y la Ley 106 del mismo
año, de naturaleza procesal definida e independiente del trámite procesal
ordinario de jurisdicción coactiva emanado del Código Contencioso
Administrativo, y por tanto resulta viable la modificación de tal jurisdicción
coactiva especial, incluido lo correspondiente al establecimiento de una
segunda instancia, a través de la función legislativa extraordinaria sin que se
afecte la reserva legal propia de la expedición de códigos, términos éstos en
los cuales el Ministerio Público solicitará la exequibilidad de las normas
acusadas.” (fl. 33)
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241, numeral 5, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para
conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra disposiciones contenidas
en un Decreto ley, como las que son objeto de esta acción.
2. Lo que se debate.
2.1 Para el demandante las disposiciones
acusadas violan el artículo 150, numerales 2 y 10, de la Constitución, pues,
mediante un Decreto de facultades se modificaron algunos artículos del Código
Contencioso Administrativo, concernientes a la competencia para decidir en
segunda instancia los procesos de jurisdicción coactiva adelantados por la
Contraloría General de la República.
Señala el actor que la expedición de
Códigos corresponde hacerla al Congreso por medio de leyes, numeral 2 del
artículo 150 de la Constitución, y está expresamente prohibido revestir al
Presidente de la República de facultades para expedirlos, como establece el
numeral 10 de la misma disposición.
2.2 El ciudadano que intervino en este
proceso en nombre y representación de la Contraloría General de la República
manifestó que coadyuvaba parcialmente esta demanda, para que se declare la
inconstitucionalidad de las normas acusadas en lo que tienen que ver con la
competencia de la segunda instancia de la jurisdicción coactiva, pero son
constitucionales en lo que se refiere a la segunda instancia del proceso de
responsabilidad fiscal.
2.3 Para el señor Procurador, las
disposiciones acusadas son exequibles pues la jurisdicción coactiva atribuida a
la Contraloría General de la Republica es de carácter especial, de naturaleza
procesal e independiente del trámite procesal ordinario de jurisdicción
coactiva del que trata el Código Contencioso Administrativo. Para tal efecto,
recuerda pronunciamientos del Consejo de Estado.
Planteado así el asunto, habrá de
referirse a la atribución constitucional del Contralor General de la República;
a las actuaciones del proceso de responsabilidad fiscal y el proceso de
jurisdicción coactiva, y cuándo interviene la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
3. Las etapas del proceso de
responsabilidad fiscal; el fallo con responsabilidad fiscal y el inicio y
culminación del proceso de jurisdicción coactiva, como atribución
constitucional del Contralor General de la Nación. Cuándo interviene la
jurisdicción de lo contencioso administrativa.
3.1 Una de las diferencias existentes
entre lo que disponía la Constitución derogada y la de 1991 en cuanto a las
atribuciones del Contralor General de la República, es, precisamente, que
aquella (artículo 60) no incluía la función de “ejercer la jurisdicción
coactiva” respecto de quienes se hubiere establecido responsabilidad en su
gestión fiscal y deducido un “alcance” a consecuencia de su gestión oficial.
Siendo ello así, surge entonces con
claridad que adelantar los procesos respectivos de carácter ejecutivo para
reintegrar al patrimonio público dineros de propiedad del Estado o de entidades
suyas, así como, en algunos casos, las sumas en que se haya fijado el
resarcimiento de perjuicios a favor del Estado, no es una actividad ajena a la
Contraloría General de la República sino que, por el contrario, constituye una
de las materias fundamentales de su función. No culmina la actividad de la
Contraloría con el simple examen de las cuentas, ni se detiene tan sólo en la
“vigilancia de la función fiscal”, ni se limita a la exigencia de informes a
los empleados encargados de ella, como antes acontecía. Ahora se extiende al
cobro ejecutivo de las sumas de dinero que adeude el servidor o ex servidor
público, e inclusive, el particular, respecto de quien se estableció la
existencia de una responsabilidad fiscal a su cargo, cuando voluntariamente no
se produce el pago de la acreencia a favor del fisco.
Se trata, así, de una atribución nueva
que no tenía la Constitución anterior y  que, en ese punto, hacía nugatoria la
labor desarrollada por la Contraloría General de la República.
La nueva normatividad constitucional
distingue dos procesos claramente determinados, de naturaleza y objeto
diferentes.
El primero, de carácter declarativo, en
el cual habrá de discutirse con la plenitud de las garantías y con respeto
absoluto al derecho de contradicción, si existe o no una responsabilidad de
carácter fiscal, esto es, de contenido patrimonial, a cargo de alguien “por la
gestión fiscal” que desempeñaba en forma permanente o transitoria.  Es este,
como se advierte, un proceso de conocimiento en el cual inicialmente existe
incertidumbre sobre la existencia de la obligación o su inexistencia, que, por
lo mismo, constituye el objeto del debate. A tal incertidumbre se le pone fin
con el fallo que para el efecto habrá de proferirse por la Contraloría General
de la República.
El segundo proceso, a contrario del
anterior, no es de carácter declarativo. En él no hay incertidumbre de la
obligación fiscal a cargo de alguien y a favor del Estado. Al contrario, ya se
sabe quién debe y cuánto como consecuencia de haber sido declarada su
responsabilidad fiscal en un fallo anterior, dotado de firmeza. En este caso,
si el obligado no paga ya sea de una sola vez o en la forma que se convenga
para el efecto, se parte de la existencia cierta de la acreencia a favor del
Estado para procurar su recaudo. No es ya un proceso de conocimiento, sino de
ejecución. Es decir, se trata de obtener de manera compulsiva el pago de la
obligación o, dicho de otra manera, el objeto de este nuevo proceso es la
“realización coactiva del derecho” que ya tiene definida su certeza y que por
ello no está sometido a discusión.
Para llevar a cabo este segundo proceso,
de manera expresa, el artículo 268, numeral 5 de la Constitución le asigna al
Contralor esa atribución específica de la que, se repite, carecía ese
funcionario antes de la Constitución de 1991.
De esta suerte, es a la ley a la que
corresponde el desarrollo de esa atribución constitucional de la Contraloría
General de la República para regular los requisitos para la iniciación del
proceso, la procedencia o no de medidas cautelares, las excepciones que pueden
formularse por el demandado, los recursos que pueden interponerse contra las
decisiones, de carácter interlocutorio, o contra el fallo, cuando fuere el
caso.
Así las cosas, no se ve entonces la razón
por la cual podrían ser contrarios a la Constitución los numerales 9, del
artículo 58, y 4, del artículo 61 del Decreto ley 267 de 2000, pues establecer
quién ha de cumplir la segunda instancia en los procesos de jurisdicción
coactiva es apenas un aspecto de la regulación legal propia de tales procesos.
Por ello, si de algunos de éstos conoce la Dirección de Juicios Fiscales y
Jurisdicción Coactiva y en esos casos se atribuye a la Contraloría Delegada de
Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva la segunda instancia;
y lo mismo se hace con aquellos procesos de ese carácter de los que conoce, en
primera instancia, un Grupo de Jurisdicción Coactiva para aquellas entidades
descentralizadas vigiladas por la Contraloría General de la República, para que
ellos actúen como juzgadores de segundo grado, tales previsiones de la ley
constituyen una garantía procesal enmarcada plenamente dentro del debido
proceso que consagra el artículo 29 de la Carta Política. Además, esa
regulación por la ley, no es nada distinto del ejercicio por el legislador de
la función de darle contenido concreto y específico a los mandatos del constituyente
para que las normas de la Carta tengan luego cabal realización a través de los
funcionarios del Estado y con los procedimientos que se señalen por la ley,
como ocurre, en este caso, con respecto de la función de ejercer la atribución
del numeral 5 del artículo 268 de la Constitución.
El legislador con el fin de desarrollar
la competencia que la Constitución atribuye a la Contraloría General de la
República ya mencionada, expidió las Leyes 42 y 106 de 1993 y la Ley 610 de
2000. Ellas corresponden a la organización del sistema del control fiscal,
estructura orgánica, el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal y de
jurisdicción coactiva. Así mismo, confirió facultades extraordinarias al
Presidente de la República para la organización y funcionamiento de la
Contraloría, que se ejerció con la expedición del Decreto ley 267 de 2000.
3.2 Para lo que interesa a esta acción,
con el fin de entender en su debida dimensión el cargo que esgrime el actor, es
necesario referirse brevemente al proceso de responsabilidad fiscal y cuándo se
inicia y termina el proceso de jurisdicción coactiva de la Contraloría, para
ubicar correctamente en qué momento nace la competencia de la jurisdicción de
lo contencioso administrativo.
3.2.1 Proceso de responsabilidad
fiscal.
De acuerdo con las normas vigentes, el
proceso de responsabilidad fiscal se inicia con la apertura del proceso de
responsabilidad y culmina con un fallo en el que se declara la existencia o
inexistencia de responsabilidad fiscal a cargo de alguien (artículos 39 a 57 de
la Ley 610 de 2000).
En la sentencia C-477 de 2001, la Corte
hizo una apretada síntesis de las actuaciones que integran el proceso de
responsabilidad fiscal, así :
“De manera general, el conjunto de
actuaciones reguladas por la Ley 610 de 2000 que conforman el proceso de
responsabilidad fiscal, son las siguientes:
a.
El proceso puede iniciarse de oficio por las propias
contralorías, a solicitud de las entidades vigiladas, o por denuncias o quejas
presentadas por cualquier persona u organización ciudadana, especialmente por
las veedurías ciudadanas. (Artículo 9°).
b.
Antes de abrirse formalmente el proceso, si no
existiese certeza sobre la ocurrencia del hecho, la causación del daño
patrimonial, la entidad afectada y los presuntos responsables, podrá ordenarse
indagación preliminar por el término de seis (6) meses, al cabo de los cuales
procederá el archivo de las diligencia o la apertura del proceso de
responsabilidad fiscal. (Artículo 39).
c.
Cuando
se encuentre establecida la existencia de un daño patrimonial al Estado,  e
indicios serios sobre los posibles autores del mismo, se ordenará la apertura
del proceso de responsabilidad fiscal. (Articulo 40). Una vez abierto el
proceso, en cualquier momento podrán decretarse medidas cautelares sobre los
bienes de las personas presuntamente responsables. (Artículo 12)
d.
En el auto de apertura del proceso, entre otros asuntos
deberán identificarse la entidad afectada y los presuntos responsables, y
determinarse el daño patrimonial y la estimación de su cuantía. Dicho auto,
además, debe contener el decreto de las pruebas que se estimen conducentes y
pertinentes, el decreto de las medidas cautelares que deberán practicarse antes
de la notificación, y la orden de practicar después de ellas, la notificación
respectiva. (Artículo 41)
e.
Como
garantía de la defensa del implicado, el artículo 42 prescribe que quien tenga
conocimiento de la existencia de indagación preliminar o proceso de
responsabilidad fiscal en su contra, antes de que se le formule auto de
imputación de responsabilidad fiscal, tiene el derecho de solicitar que se le
reciba exposición libre y espontánea. De todas maneras, no puede proferirse el
referido auto de imputación, si el presunto responsable no ha sido previamente
escuchado.
f.
Si el imputado no puede ser localizado o si citado no comparece, se
le debe nombrar un apoderado de oficio con quien se continúa el trámite.
(Artículo 43)
g.
El término para adelantar estas diligencias es de tres
(3) meses, prorrogables por dos (2) meses más, vencido el cual se archivará el
proceso o se dictará auto de imputación de responsabilidad fiscal. Notificado a
los presuntos responsables el auto de imputación, se les correrá  traslado por
el término de diez (10) días a fin de que presenten los argumentos de su
defensa, y soliciten y aporten las pruebas que pretendan hacer valer.
(Artículos 45 a 50)
h.
Vencido el término del traslado anterior, se debe
dictar el auto que decrete las pruebas solicitadas, o las que de oficio se
encuentren conducentes y pertinentes. El término probatorio no podrá ser
superior a treinta (30) días; contra el auto que rechace pruebas proceden los
recursos de reposición y apelación. (Artículo 51)
i.
De conformidad con lo prescrito por el artículo 52, “vencido el
término del traslado, y practicadas las pruebas pertinentes, el funcionario
competente proferirá decisión de fondo, llamada fallo, con o sin
responsabilidad fiscal, según el caso, dentro del término de treinta (30) días.
j.
En los términos del artículo 55, “la providencia que decida el
proceso de responsabilidad fiscal se notificará en la forma y términos que
establece el Código Contencioso Administrativo y contra ella proceden los
recursos allí señalados…” (sentencia
C-477 de 2001, M.P., doctor Marco Gerardo Monroy Cabra)
3.2.2 Una vez terminado el proceso de
responsabilidad fiscal, y en firme el fallo que declara la existencia de la
misma a cargo de alguien, éste presta mérito ejecutivo (art. 58 de la Ley 610
de 2000). Si el declarado responsable fiscalmente no paga en forma voluntaria,
ha de iniciarse entonces el proceso de jurisdicción coactiva. Es de advertir
que el trámite de este proceso, a diferencia del de responsabilidad fiscal, no
ha sufrido muchos cambios desde que fue concebido en la Ley 42 de 1993.
3.3 Proceso de jurisdicción coactiva.
3.3 El proceso de jurisdicción coactiva
regulado por la Ley 42 de 1993 (artículos 90 a 98), con las modificaciones que
fue objeto por la Ley 610 de 2000, se ocupa entonces de la actividad tendiente
a la recaudación de la obligación fiscal a cargo de alguien, cuando ya existe
un título ejecutivo a favor del Estado, que sirva como soporte jurídico
necesario para ese efecto.
Sentado lo anterior y conforme a lo ya
expuesto sobre el ejercicio de la jurisdicción coactiva por la Contraloría
General de la República, es claro que el legislador, en virtud de su potestad
para hacer las leyes, instituyó una segunda instancia en los procesos de ese
carácter que adelanta la propia Contraloría General de la República; y, siendo
ello así, las disposiciones acusadas contenidas en los artículo 58, numeral 9,
y 61, numeral 4, del Decreto ley 267 de 2000 no están destinadas a reformar el
Código Contencioso Administrativo como lo afirma el actor, sino, simplemente a
desarrollar legislativamente la función que se atribuye a ese organismo de
control por el artículo 268, numeral 5, de la Constitución Política.
4. Actos demandables ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo en los procesos de responsabilidad fiscal y
jurisdicción coactiva.
4.1 En el proceso de responsabilidad
fiscal solamente es demandable el acto administrativo con el cual termina
el proceso, cuando se encuentra en firme, según establece el artículo 59 de la
Ley 610 de 2000.
Es importante anotar que la expresión
“solamente” contenida en esta disposición fue declarada exequible por la Corte
en la sentencia C-557 de 2001, providencia que estudió ampliamente el proceso de
responsabilidad fiscal desde la forma como fue estructurado en la Ley 42 de
1993 y algunos problemas que suscitó su aplicación en cuanto a las garantías
constitucionales inherentes al debido proceso, que conoció la Corte
Constitucional, en especial, a través de acción de tutela; y, el proceso de
responsabilidad como está concebido en la citada Ley 610 de 2000.
4.2 En el proceso de jurisdicción
coactiva únicamente son demandables “las resoluciones que fallan las
excepciones y ordena la ejecución.”, según establece el artículo 94 de la Ley
42 de 1993. Hay que poner de presente que esta disposición señala que la
admisión de la demanda por la jurisdicción contencioso administrativa no
suspende el proceso de cobro “pero el remate no se realizará hasta que exista
pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción.”
Significa lo anterior que, tal como está
estructurado el proceso de  jurisdicción coactiva de la Contraloría General de
la República corresponde a lo que la doctrina y la jurisprudencia denominan autotutela
ejecutiva (cfr. sentencia T-445 de 1994), que en la sentencia C-666 de
2000, después de un largo recorrido de las providencias del Consejo de Estado,
de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional, se sintetizó el
concepto así : “De todo lo anterior cabe concluir que la jurisdicción coactiva
obedece al reconocimiento de una facultad evidentemente extraordinaria o
excepcional de la Administración, consistente en eximirla de llevar el asunto
al conocimiento de los jueces, para lograr ella directamente la ejecución de
ciertas obligaciones a su favor.” (sentencia C-666 de 2000). Se trata, eso sí,
de sólo obligaciones de contenido económico.
4.3 Entonces, en el caso bajo estudio se está
ante un claro error de apreciación por parte del actor pues, confunde la
competencia de la segunda instancia de que tratan las disposiciones del Código
Contencioso Administrativo, en los procesos de jurisdicción coactiva, como
quedaron consagradas en los artículos 133 y 134C, de la Ley 446 de 1998, con la
competencia de determinados funcionarios de la Contraloría General de la
República para conocer de las segundas instancias de procesos de jurisdicción
coactiva desarrollados al interior de la propia Contraloría.
4.4 En conclusión : la Ley 42 de 1993 previó que
el proceso de jurisdicción coactiva, de acuerdo con la atribución del numeral 5
del artículo 268 de la Constitución, se iniciara y culminara al interior de la
Contraloría, y que sólo pudieran ser objeto de acción ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativa las resoluciones que fallan excepciones y ordenan
la ejecución. En estos casos, el trámite y la decisión se resuelven tal como
está previsto en el Código Contencioso Administrativo.
4.5 Refuerza este entendimiento, el hecho
de  que el Consejo de Estado, como lo recuerda el señor Procurador, desde el
año de 1994, ha venido reiterando que su competencia en los procesos de
jurisdicción coactiva que conoce la Contraloría General de la República, nace
en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no en
función de segunda instancia, y por ello, se ha inhibido de conocer de recursos
de apelación. Esta jurisprudencia se inició con el auto del Consejo de Estado.-
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, de fecha 5 de mayo de
mil novecientos noventa y cuatro (1994), que explicó lo siguiente :
“Sería la oportunidad de decidir el recurso de apelación, interpuesto
contra el mandamiento de pago librado por el Juzgado Primero de Jurisdicción
Coactiva, de no presentarse un hecho que impide a la Sala un pronunciamiento de
mérito, tal como pasa a demostrarse.
El artículo 267 de la Carta Fundamental
determina que el control fiscal estará a cargo de la Contraloría General de la
República; por su parte, el artículo 268-5 ibídem, señala que es
atribución del Contralor General de la República ... Establecer la
responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones
pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción
coactiva sobre los alcances deducidos de la misma".
Por disposición del artícuIo 272 de la norma
superior que se viene comentando, en los Departamentos, Distritos y Municipios
en los que existan Contralorías, la vigilancia de la gestión fiscal
corresponderá a esas entidades y los contralores departamentales, distritales o
municipales según el caso, ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las
funciones atribuidas al Contralor General de la República en el referido
artículo 268.
La Ley 42 de 1993 "sobre la organización
del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen",
en su art. 65 reitera el mandato señalado en el articulo 272 de la C.N.,
disponiendo además que la jurisdicción coactiva se ejercerá conforme lo dispone
esa ley (art. 71), esto es aplicando el procedimiento señalado en el capítulo
IV de esa preceptiva legal, según el cual, para cobrar los créditos fiscales
que nacen de los alcances líquidos contenidos en los títulos ejecutivos
señalados en la Ley 42 de 1993, se seguirá el proceso de jurisdicción coactiva,
señalado en el C.P.C., salvo los aspectos especiales que regula dicha ley (art.
90 L. 42/93); tales aspectos se relacionan, entre otros, con el trámite de las
excepciones, pues, a diferencia de lo que ocurre en el ejecutivo coactivo, señalado
en la codificación procesal civil, en el que tales medios exceptivos son
conocidos y resueltos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
aplicando para el efecto las normas del C.P.C., en los procesos que adelantan
las Contralorías, el trámite de las excepciones se adelanta ante el Contralor o
la dependencia delegada (art. 91 L. 42/93), según el caso, hasta culminar con
la resolución que decida sobre las excepciones propuestas (art. 93 L. 42/93).
Ahora bien, si las excepciones no prosperan o
prosperan parcialmente, la providencia que así lo define, puede recurriese por
vía de reposición (art. 93 - 5 Ley 42/ 93); pero solo serán demandables ante
esta jurisdicción aquellas resoluciones que fallan las excepciones y ordenan la
ejecución (art. 94 L. 42/93).
Según el artículo 92 de la Ley 42 de 1993,
prestan mérito ejecutivo: "Los fallos con responsabilidad fiscal
contenidos en providencias debidamente ejecutoriadas; las resoluciones
ejecutoriadas expedidas por las Contralorías, que impongan multas una vez
transcurrido el término concedido en ellas para su pago y, las pólizas de
seguros y demás garantías a favor de las entidades públicas que se integren a
fallos con responsabilidad fiscal" (destaca y resalta la Sala). (Consejero
Ponente: Doctor Luis Eduardo Jaramillo Mejía.) (las negrillas son del texto
original)
4.6 En consecuencia, las competencias para
conocer las segundas instancias por parte de la Contraloría Delegada de
Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva y la Dirección de
Jurisdicción Coactiva, establecidas por los artículos 58, numeral 9, y 61,
numeral 4, del Decreto ley 267 de 2000, no introdujeron ninguna modificación al
Código Contencioso Administrativo, y por lo tanto no violaron la reserva legal
en la expedición de códigos de que tratan los numerales 2 y 10 del artículo 150
de la Constitución, por lo que se declararán exequibles por este cargo.
VII.
DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Declarar
EXEQUIBLES los artículos 58, numeral 9, y 61, numeral 4, del Decreto ley
267 de 2000, por el cargo examinado.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración a la Sentencia C-919/02
DIRECCION DE JURISDICCION COACTIVA-Segunda instancia como consecuencia del
recurso de apelación (Aclaración de voto)
DESCONCENTRACION EN LA TEORIA DEL DERECHO-Significado (Aclaración de voto)
DESCONCENTRACION-Traslado de competencias permanentemente del nivel
central al local (Aclaración de voto)
DESCONCENTRACION DE COMPETENCIA-Incidencia en recursos contra su
ejercicio (Aclaración de voto)
ACTO DE COMPETENCIA DESCONCENTRADA-Procedencia solamente del recurso de
reposición (Aclaración de voto)
PROCESO DE JURISDICCION COACTIVA-Procedencia solamente del recurso de
reposición (Aclaración de voto)
REF.: Expediente
D-4077
Demanda de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 58, parcial, y 61, parcial, del
Decreto ley 267 de 2000, "por el cual se dictan normas sobre organización
y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su
estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y de dictan
otras disposicions".
Magistrado Ponente: Alfredo
Beltrán Sierra
Muy respetuosamente me permito presentar
las razones de mi aclaración de voto, que tiene que ver con el numeral 4 del
artículo 61 de la ley 267 de 2000.
1.     Tal como está redactada la norma, la
dirección de jurisdicción coactiva conoce en segunda instancia: "4. ....
de los procesos de jurisdicción coactiva que conozcan los Grupos de
Jurisdicción Coactiva del nivel desconcentrado."
2.     Aunque la norma no lo dice, la segunda
instancia es consecuencia de un recurso de apelación y en consecuencia se
trata de la posibilidad de que exista recurso de apelación contra las
decisiones del nivel desconcentrado.
3.     Desde el punto de vista de la Teoría del
Derecho, la desconcentración es la radicación de competencias y funciones en
dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo.
A la luz de la ciencia administrativa y
de la teoría de la organización administrativa, la desconcentración es el
traslado de competencias de manera permanente, del nivel central al nivel local.
Por ser un traslado permanente no se trata de delegación de funciones del
nivel central al nivel local; sino del traslado de competencias de manera
permanente del nivel central al nivel local, y la consecuencia es que el
nivel central pierde la competencia y se la entrega definitivamente al nivel
local.
Cuando una competencia se desconcentra,
ésta tiene incidencia en los recursos que proceden contra su ejercicio, ya
que lo normal es que sólo proceda el recurso de reposición.  Contra un acto
de una competencia desconcentrada sólo debe proceder la reposición.  La razón
para que no exista recurso de apelación contra una competencia desconcentrada
es que por la vía del recurso de apelación, la competencia se radicaría
nuevamente en el nivel central y de esta manera se hace nugatoria o inocua la
desconcentración.
Por esa razón es que el numeral 4 del
artículo 61 de la Ley 267 de 2000 es antinómico o contradictorio, ya que
partiendo del supuesto de que los procesos de jurisdicción coactiva son
competencia de unos órganos desconcentrados, sin embargo permite la apelación
contra sus actos, cuando desde el punto de vista jurídico lo único que
debería proceder era el recurso de reposición.
En los anteriores términos,
respetuosamente dejo consignada mi aclaración de voto.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado