C-802-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-802/02
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Etapas en la
historia del derecho constitucional colombiano sobre la competencia
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Régimen
constitucional anterior sobre competencia
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Doctrina de la
Corte Suprema de Justicia sobre competencia
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Doctrina de la
Corte Constitucional sobre competencia
ESTADOS DE EXCEPCION-Modelos constitucionales
DERECHOS-Multiplicidad
funcional e interferencia
El derecho es la única alternativa de vida civilizada. Es el
instrumento normativo con que cuenta el Estado para promover la integración
social, satisfacer las necesidades colectivas, establecer pautas de
comportamiento y decidir los conflictos suscitados; todo ello con miras a
realizar los fines que le incumben como organización política y, por esa vía,
hacer efectivos los principios constitucionales y los derechos fundamentales.
De allí la interferencia que el derecho ejerce sobre el comportamiento humano y
las relaciones sociales pues, sin desconocer la intangibilidad de aquellos
espacios que sólo a la interioridad de cada quien incumben, se trata de
orientar la institucionalidad y el entramado social precisamente a la
realización de esos valores, principios y derechos. Desde luego, es una
interferencia que está mediada por las profundas convicciones filosóficas,
políticas y sociales imperantes en cada época y que hacen que el Estado asuma, en
cada caso, una u otra estructura axiológica y tome un lugar en ese amplio
espectro que conduce desde el autoritarismo hasta el liberalismo.
VIDA DEL ESTADO-Situaciones excepcionales/EXISTENCIA DEL ESTADO-Estados de
anormalidad
DERECHO CONSTITUCIONAL DE EXCEPCION-Ambito
DERECHO CONSTITUCIONAL DE EXCEPCION-Rediseño transitorio del funcionamiento del Estado
ESTADOS DE EXCEPCION-Controles para que potestades no degeneren en abuso
CONMOCION INTERIOR-Regulación
ESTADO DE SITIO-Abusos presentados/REGIMEN CONSTITUCIONAL DE ESTADOS DE
EXCEPCION-Sujeción al Estado social y democrático de derecho
ESTADOS DE EXCEPCION-Nueva regulación ante excesos/ESTADOS DE EXCEPCION-Límites
para evitar excesos
ESTADOS DE EXCEPCION-Controles de carácter jurisdiccional para protección de derechos
ESTADOS DE EXCEPCION-Antecedentes en la Asamblea Nacional Constituyente
ESTADOS DE EXCEPCION-Límites a facultades del Ejecutivo para prevenir excesos
DERECHO EN ESTADOS DE EXCEPCION
CONMOCION INTERIOR EN LA CONSTITUCION DE
1991-Ambitos de regulación
CONMOCION INTERIOR-Naturaleza
CONMOCION INTERIOR-Presupuestos
CONMOCION INTERIOR-Competencia para declaración
CONMOCION INTERIOR-Facultades del Ejecutivo
CONMOCION INTERIOR-Límites en declaración y atribuciones
CONMOCION INTERIOR-Requisitos formales para declaración
CONMOCION INTERIOR-Requisitos materiales para declaración
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Legitimidad
CONMOCION INTERIOR-Condicionamiento material de acto declaratorio
CONMOCION INTERIOR-Facultades del Ejecutivo sujetas a la Constitución/CONMOCION
INTERIOR-Regulación legislativa sujeta a la Constitución
CONMOCION INTERIOR-Alcance de facultades del Ejecutivo
PRINCIPIOS DE NECESIDAD Y ESPECIFICIDAD EN
CONMOCION INTERIOR-Exigencias en facultades del
Ejecutivo
CONMOCION INTERIOR-Condicionamiento material de decretos declaratorios y de desarrollo
El condicionamiento material que la
Carta hace del estado de conmoción interior no sólo determina la legitimidad o
ilegitimidad constitucional del decreto legislativo declaratorio sino que
también constituye el ámbito de sujeción de los decretos legislativos de
desarrollo dictados con base en él.  De este modo, si el acto declaratorio no
satisface ese condicionamiento, contraría la Carta y deberá ser retirado del
ordenamiento. Y si los decretos de desarrollo dictados con base en él no están
directa y específicamente relacionados con los motivos de la declaración,
contrarían también el Texto Superior y deberán ser declarados inexequibles. De
allí que ese presupuesto constituya un límite material de ese particular estado
de excepción.
CONMOCION INTERIOR-No suspensión de derechos humanos ni libertades fundamentales
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN DERECHOS
HUMANOS Y LIBERTADES FUNDAMENTALES-Prevalencia en
el orden interno
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN DERECHO
CONSTITUCIONAL DE EXCEPCION-Conformación
PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y
POLITICOS EN ESTADOS DE EXCEPCION
CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS
HUMANOS EN ESTADOS DE EXCEPCION
ESTADOS PARTES EN SITUACIONES
EXCEPCIONALES-Exigencias para suspensión de
obligaciones contraídas
DERECHO CONSTITUCIONAL DE EXCEPCION DE
ESTADOS PARTES-Principios
PRINCIPIO DE INTANGIBILIDAD DE DERECHOS EN
ESTADOS DE EXCEPCION-No restricción del núcleo
esencial de determinados derechos
ESTADOS DE EXCEPCION-Naturaleza de restricciones sobre derechos no tangibles
Por el sólo hecho de haberse declarado
un estado de excepción no es posible restringir per se los derechos no
consagrados como intangibles en los artículos 4º del Pacto y 27 de la
Convención. Ello es así por cuanto dicha restricción se justifica únicamente
cuando se han cumplido los requisitos que los instrumentos internacionales
exigen para la declaratoria del estado de excepción.
ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance de la restricción de derechos
La posibilidad de suspensión de derechos
y garantías prevista en la Convención y el Pacto no tiene un sentido absoluto
pues solamente se restringe a la limitación de su pleno ejercicio.
PRINCIPIO DE INTANGIBILIDAD DE DERECHOS EN
ESTADOS DE EXCEPCION-Extensión/PRINCIPIO DE
INTANGIBILIDAD DE DERECHOS EN ESTADOS DE EXCEPCION-Vías en que se origina
extensión
El principio de intangibilidad de
derechos también se extiende a otros derechos distintos a los señalados en los
artículos 27 de la Convención y 4º del Pacto.  Esta extensión se origina por
tres vías:  - La primera, cuando el contenido de los derechos expresamente
excluidos de restricción excepcional involucra no uno sino un conjunto de
prerrogativas que guardan relación entre sí, todas éstas quedan cobijadas por
la salvaguarda. - La segunda, dada la prohibición que tienen los Estados de
proferir medidas de excepción incompatibles con otras normas internacionales,
se amplía también el número de derechos excluidos, a menos que en los
instrumentos suscritos existan previsiones sobre su suspensión en los mismos
términos de los artículos 27 de la Convención y 4º del Pacto -  Y la tercera,
dada la  vigencia de las garantías judiciales en los estados de excepción,
ellas, en especial los recursos de amparo y de hábeas corpus, también están
excluidas de la restricción de su ejercicio.  Es igualmente importante anotar
cómo aquellas normas que tienen el carácter de imperativas en el derecho
internacional, pese a no figurar entre los derechos y las garantías
intangibles, tampoco pueden ser inobservadas en uso de las facultades derivadas
del estado de excepción.  Así ocurre con el respeto de la dignidad humana; la
prohibición de la tortura, los tratos crueles y degradantes, el secuestro y la
toma de rehenes y el respeto de las normas del derecho internacional
humanitario.
PRINCIPIOS DE NECESIDAD Y PROPORCIONALIDAD
EN ESTADOS DE EXCEPCION
DECLARACION DE ESTADOS DE EXCEPCION-Perturbación que puede dar lugar
ESTADOS DE EXCEPCION-Límites a medidas
ESTADOS DE EXCEPCION-Medidas necesarias y proporcionales
DECLARACION DE ESTADOS DE EXCEPCION-Cláusula de suspensión de obligaciones convencionales
DOCTRINA EUROPEA EN ESTADOS DE EXCEPCION-Legitimad de medidas
PRINCIPIO DE TEMPORALIDAD EN ESTADOS DE
EXCEPCION-Alcance
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN ESTADOS DE
EXCEPCION-Alcance
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN ESTADOS DE
EXCEPCION-Requisitos de forma/BLOQUE DE
CONSTITUCIONALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Proclamación y notificación
DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO EN
ESTADOS DE EXCEPCION-Respeto de reglas
DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Finalidad
DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Prevalencia en el orden jurídico interno
DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Condición de ius cogens
LEY ESTATUTARIA DE ESTADOS DE EXCEPCION-Delimitación
CONMOCION INTERIOR-Proporcionalidad entre grave perturbación del orden público y
medidas adoptadas
DERECHO CONSTITUCIONAL DE EXCEPCION-No interrupción de normal funcionamiento de ramas del poder público
y órganos del Estado/CONMOCION INTERIOR-No interrupción de normal
funcionamiento de ramas del poder público y órganos del Estado
El derecho constitucional de
excepción no habilita la suspensión del régimen constitucional en su conjunto
sino únicamente de aquellos derechos no intangibles y sólo en la medida
estrictamente necesaria para conjurar la crisis.  Es decir, se trata de
defender la institucionalidad del Estado desde la institucionalidad misma y no
desde las puras vías de hecho. De allí que el constituyente impida que durante
los estados de excepción se interrumpa el normal funcionamiento de las ramas
del poder público y de los órganos del Estado pues tales ramas y órganos
materializan el actual estado de la evolución del poder político en búsqueda de
un punto de equilibrio entre su ejercicio y el respeto de las libertades
públicas. El restablecimiento del orden público, gravemente alterado, pasa por
la permanencia de los mecanismos institucionales destinados a la protección de
los derechos y garantías inalienables consagrados en la Carta y ella sólo es
posible si se mantiene incólume la estructura de las ramas del poder público y
los demás órganos del Estado.
JUSTICIA PENAL MILITAR-Orbita funcional
La justicia penal militar es un ámbito
funcional especializado de la Fuerza Pública y no hace parte de la rama
judicial. Por ello, su órbita funcional debe circunscribirse al fuero militar y
no tiene por qué extenderse al juzgamiento de civiles pues de hacerlo se
desconoce la reserva judicial de la libertad y también la imparcialidad y la
independencia del juzgador como exigencias mínimas de una decisión justa.
ESTADOS DE EXCEPCION-No investigación ni juzgamiento de civiles por justicia penal
militar
ESTADOS DE EXCEPCION-Restablecimiento del orden público por cesación de causas
ESTADOS DE EXCEPCION-Sistema de control
ESTADOS DE EXCEPCION-Límites constitucionales/ESTADOS DE EXCEPCION-Resistencia a
la tentación del abuso
ESTADOS DE EXCEPCION-Sistema eficaz de controles para garantía de límites al Ejecutivo
ESTADOS DE EXCEPCION-Limitaciones institucionalizadas para ejercicio de facultades
excepcionales/ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico/ESTADOS
DE EXCEPCION-Controles no son excluyentes
La Carta ha regulado expresamente unas
limitaciones institucionalizadas para el ejercicio de esas facultades
excepcionales. Tales limitaciones están constituidas por el control político y
el control jurídico.  Estos controles no son excluyentes pues los actos
emitidos con base en el derecho constitucional de excepción, como todos los
actos del poder público, son actos jurídicos sólo que se proyectan
políticamente.  Como actos jurídicos, están sometidos a controles jurídicos. No
obstante, en virtud de su proyección, pueden estar también sometidos a
controles políticos.
ESTADOS DE EXCEPCION-Control político
ESTADOS DE EXCEPCION-Naturaleza subjetiva de control político
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Control político
La anormalidad que conduce a la
declaratoria del estado de conmoción interior radica facultades excepcionales
en el Presidente, pero el ejercicio de esas facultades no se sustrae a la
legitimación que precisa todo acto de poder público pues, si bien el estado de
anormalidad justifica las excepcionales facultades presidenciales, ella sola
resulta insuficiente para afirmar su legitimidad.  Esa situación viene a ser
compensada por el sistema de controles diseñado por el constituyente y en ese
contexto, el control político contribuye a rodear de legitimidad esos actos de
poder.
ESTADOS DE EXCEPCION-Control jurídico
ESTADOS DE EXCEPCION-Control jurídico objetivo
Se trata de un control objetivo que
tiene como parámetro la Carta Política, pues ésta constituye un referente
obligatorio, preexistente al órgano controlado y al órgano de control y ajeno a
su voluntad. De allí que en esta sede, a diferencia del control político, no se
trate de oponer la voluntad del ejecutivo a la voluntad del órgano de control
sino de una labor de cotejo entre el acto emitido y el parámetro normativo de
control.  Ello explica que se trate también de un juicio jurídico, en el que se
esgrimen razones de derecho para afirmar o negar la validez constitucional del
acto controlado.
ESTADOS DE EXCEPCION-Control jurídico lo impone la Constitución/ESTADOS DE EXCEPCION-Control
jurídico por la Corte Constitucional/ESTADOS DE EXCEPCION-Control
jurídico automático sobre decreto declaratorio y de desarrollo
El control jurídico no depende de la
voluntad del órgano de control. Es la Carta la que le impone a la Corte el
deber de conocer, tramitar y decidir, de manera automática, acerca de la
validez constitucional de los actos dictados para declarar los estados de
excepción y para adoptar las medidas que ellos hacen viables. La Corte se
encuentra ante la obligación ineludible de defender la supremacía e integridad
del Texto Superior, y de esa obligación hace parte el deber de excluir del
ordenamiento aquellos actos que la desconozcan. La Carta Política ha radicado
en la Corte Constitucional la competencia para el control jurídico de los
estados de excepción: ha dotado a ese control de carácter automático
imponiéndole al Gobierno el deber de enviar al día siguiente de su expedición
los decretos legislativos declaratorios y los decretos legislativos de
desarrollo que dicte en uso de las facultades extraordinarias para que decida
definitivamente sobre su constitucionalidad. Además, ha precisado que en caso
de incumplimiento del deber de remisión del Gobierno, la Corte oficiosamente
aprehenderá su conocimiento de manera inmediata.
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Responsabilidad
ACTO POLITICO-Evolución
histórica del control jurisdiccional
ACTO POLITICO-Control
judicial
ACTO DE GOBIERNO-Control jurisdiccional
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Acto jurídico con elemento reglado y discrecional/DECLARACION DE
CONMOCION INTERIOR-Decreto legislativo de desarrollo
Sin desconocer que se trata de un
acto que se proyecta políticamente, es evidente que el decreto mediante el cual
se declara el estado de conmoción interior es un acto jurídico que contiene
elementos reglados por la propia Constitución y un elemento discrecional
también reconocido por la Carta.  Los elementos reglados están expresamente
señalados en el artículo 213, según el cual el Presidente sólo puede declarar
el estado de conmoción interior “en caso de grave perturbación del orden
público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la
seguridad del Estado o la convivencia ciudadana y que no pueda ser conjurada
mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía”.
El elemento discrecional consiste en que el Presidente de la República es
competente para apreciar la existencia de estos hechos y calificar su gravedad
y su trascendencia así como para decidir si declara o no declara el estado de
conmoción interior. Tratándose de un acto jurídico, es claro que la
declaratoria del estado de conmoción interior es un decreto legislativo de
desarrollo que está sometido a controles jurídicos pues éstos se orientan a
determinar si se han cumplido o no los límites impuestos por el constituyente.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Competencia de
la Corte Constitucional según normatividad constitucional
ESTADOS DE EXCEPCION-Régimen de juridicidad
DECRETO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Control automático de constitucionalidad
DECRETO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Control inmediato de legalidad sobre actos reglamentarios
DECLARACION DE ESTADOS DE EXCEPCION-Responsabilidad del Presidente de la República y Ministros
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Garantía
institucional de presupuestos formales y materiales
PODER PUBLICO-Sujeción
al carácter normativo y supremo de la Constitución
ACTO JURIDICO-Sujeción
a la Constitución/ACTO JURIDICO-Instancia de control jurídico
ACTO JURIDICO DE PODER PUBLICO-Sujeción a la Constitución/ACTO JURIDICO DE PODER PUBLICO-Control
ACTO JURIDICO DE PODER EJECUTIVO-Sujeción a la Constitución
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Límites formales y materiales impuestos por el Constituyente
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Determinación de respeto a límites constitucionales
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Exigencia de concurrencia de presupuesto fáctico y suficiencia de
medidas ordinarias de policía
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Correspondencia entre presupuesto fáctico y ámbito material de
regulación
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Presupuesto es parámetro de validez de decretos dictados al amparo
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Carácter formal
y material
DECRETO DECLARATORIO DE ESTADOS DE
EXCEPCION-Naturaleza del control que ejerce la
Corte Constitucional
CONTROL JURIDICO POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Mecanismos diferentes
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Asuntos objeto de control formal
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Asuntos objeto de control formal y
material
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Determinación expresa de objeto de
control
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter formal y material
JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Concepción actual y función
JUSTICIA CONSTITUCIONAL-Finalidad
ACTO ACLARATORIO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Control jurídico material
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter
formal y material según línea jurisprudencial
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL DE DECRETO DECLARATORIO Y DE DESARROLLO LEGISLATIVO DE ESTADOS
DE EXCEPCION-Carácter formal y material
De la Carta Política se infiere la
competencia de la Corte Constitucional para realizar el control de
constitucionalidad formal y material tanto de los decretos legislativos
declaratorios de los estados de excepción como de los decretos legislativos de
desarrollo. Tal competencia es corroborada además por las deliberaciones a que
hubo lugar en la Asamblea Nacional Constituyente; por el modelo del derecho
constitucional de excepción por el que optó el constituyente de 1991; por la regulación
que aquél hizo de la naturaleza, límites y sistema de control del estado de
conmoción interior; por la naturaleza jurídica del decreto declaratorio de tal
estado de excepción y por la concepción actual de la jurisdicción
constitucional y de su función.
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Competencia incuestionable de la Corte Constitucional
CORTE CONSTITUCIONAL EN DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Decisión
definitiva sobre constitucionalidad
DECRETO LEGISLATIVO DE CONMOCION INTERIOR-Competencia incuestionable de la Corte Constitucional
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Carácter
automático y no rogado
La Constitución estableció para esta
clase de decretos un control automático de constitucionalidad, compatible con
la exigencia de celeridad propia del carácter temporal de los estados de
excepción y sujeto en todo caso a términos reducidos y estrictos.  No puede
aceptarse que el examen de su exequibilidad quede sometido a un control rogado,
al ejercicio de una acción eventual de un ciudadano y bajo los términos de un
proceso ordinario de nulidad.  Aún en el caso de los decretos que reglamentan
las facultades excepcionales y que corresponden al Consejo de Estado ese
control es igualmente automático.  En esta materia, bajo ningún supuesto se
puede poner en funcionamiento el control de constitucionalidad por intervención
ciudadana. Recuérdese que el artículo 214.6 autoriza a la Corte para aprehender
de oficio y en forma inmediata el conocimiento de estos decretos si el Gobierno
incumple con su deber de enviarlos para su revisión.
DECRETO
DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Fuerza y valor
material de ley
El decreto
declaratorio del estado de conmoción interior tiene la fuerza y el valor
material de la ley, pues es un acto que produce innegables efectos jurídicos
toda vez que habilita al Presidente de la República para ejercer facultades
legislativas excepcionales, para tomar medidas como legislador extraordinario
bajo un régimen jurídico de anormalidad. Es claro que en virtud del decreto
declaratorio de la conmoción existe una competencia legislativa que se radica
en el ejecutivo. El rango legislativo de este decreto no se deriva del hecho de
que no suspenda ninguna ley, pues se pueden dictar decretos legislativos que no
requieren suspender una ley, tal como ocurre con aquellos que, verbi gratia,
decretan un impuesto.
DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Tipos
La Constitución ha establecido dos tipos
de decretos legislativos:  Los declarativos del estado de conmoción, con fuerza
de ley porque constituyen una auto habilitación para legislar y los decretos de
desarrollo de esas facultades excepcionales.
DECRETO DECLARATORIO Y DECRETO DE
DESARROLLO DE CONMOCION INTERIOR-Inescindibilidad
indiscutible
Existe una inescindibilidad indiscutible
entre el decreto declaratorio del estado de conmoción y los decretos expedidos
a su amparo. Uno y otros forman el régimen jurídico de los estados de
excepción.  El decreto declaratorio no es de menor jerarquía normativa; por el
contrario, constituye el parámetro de control de los decretos que con
fundamento en él dicte el Gobierno Nacional.  Si uno y otros decretos
legislativos forman un mismo régimen jurídico, es lógico entender que su control
de constitucionalidad no podía difuminarse en dos órganos distintos y, menos
aún, pertenecientes a la misma jurisdicción.
CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE ESTADOS
DE EXCEPCION-Juez constitucional
La Corte es el juez constitucional de
los estados de excepción. La Carta Política confía a la Corte Constitucional la
competencia para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad tanto de
la declaratoria de la conmoción interior como de las medidas que el Gobierno
expida a su amparo. Otra es la situación referente a las medidas de carácter
general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como
desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, cuyo
control se confía a la Jurisdicción contencioso administrativa.
CORTE CONSTITUCIONAL EN DECRETO
DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Juez único
CORTE CONSTITUCIONAL EN DECRETO
DECLARATORIO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Competencia
reconocida históricamente por la jurisprudencia nacional
CORTE CONSTITUCIONAL EN CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Juez único
CORTE CONSTITUCIONAL EN JURISDICCION
CONSTITUCIONAL-Organo de cierre/CONFLICTO DE
COMPETENCIA EN JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Imposibilidad
La Corte es el órgano de cierre en la
jurisdicción constitucional y en ese sentido ninguna autoridad u órgano de la
misma jurisdicción puede discutir su competencia, ni proponer al tribunal
constitucional un conflicto de competencias en materias propias del
conocimiento de esta jurisdicción.  Si por vía de hipótesis se planteara un
conflicto, éste no sería posible pues se daría en la misma jurisdicción.
CONFLICTO DE JURISDICCION Y COMPETENCIA EN
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Inexistencia
CORTE CONSTITUCIONAL-Interpretación auténtica de la Constitución Política
CONSTITUCION POLITICA-Intérprete auténtico
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Alcance
DECRETO DECLARATORIO DE ESTADOS DE
EXCEPCION-presupuestos formales y materiales del
Constituyente y legislador estatutario/DECRETO DECLARATORIO DE ESTADOS DE
EXCEPCION-Sujeción a control jurídico y político
Ya que los
estados de anormalidad institucional se desarrollan dentro de la Constitución y
no fuera de ella, es evidente que el acto de declaratoria de uno de tales
estados es un acto que debe someterse a los presupuestos formales y materiales
impuestos por el constituyente y el legislador estatutario. En tal virtud, se
trata de un acto jurídico y, como tal, está sometido a controles de la misma
naturaleza.  Con todo, esto no implica desconocer que, dado que la declaratoria
de un estado de excepción, una vez satisfechos los presupuestos
constitucionales, es una decisión facultativa del Presidente de la República,
ella está también sometida al control político del Congreso de la República.
Ello es así porque el control jurídico y el control político no son excluyentes
pues involucran juicios de responsabilidad de naturaleza completamente
diferente.  Así, como se lo expuso en precedencia, el control jurídico recae
sobre los actos del poder público, es de naturaleza objetiva, se sujeta a un
parámetro normativo de control que es la Carta Política, involucra
razonamientos jurídicos y su carácter es necesario en relación con su
iniciación, su trámite y sus efectos.  En cambio, el control político recae
sobre los órganos de poder y sus actos, es de naturaleza subjetiva, no está
sujeto a parámetro normativo alguno de control, implica razonamientos de
oportunidad y conveniencia y su carácter es voluntario.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Precisión de
contenidos del razonamiento jurídico
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Ambitos en
determinación de contenidos del razonamiento jurídico
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Presupuestos materiales
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Presupuestos valorativos
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Ajeno a juicios
de oportunidad o conveniencia
ESTADOS DE ANORMALIDAD INSTITUCIONAL-Indole excepcional, transitoria y restrictiva
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Presupuestos de
verificación
El control
de constitucionalidad de la declaratoria del estado de conmoción interior, como
control jurídico y, en consecuencia objetivo, le plantea a la justicia
constitucional la necesidad de verificar tres presupuestos: Un presupuesto
fáctico, un presupuesto valorativo y un juicio sobre la suficiencia de las
medidas ordinarias de policía. El presupuesto fáctico remite a un juicio
objetivo de existencia que debe resolverse en una verificación positiva. El
presupuesto valorativo remite a un juicio objetivo de ponderación orientado a
determinar si ha existido apreciación arbitraria o error manifiesto en la
valoración del presupuesto fáctico que el constituyente confía al Presidente de
la República. Este juicio sobre la suficiencia de las medidas ordinarias de
policía remite a un juicio objetivo de ponderación dirigido a establecer si en
la apreciación realizada por el Presidente acerca de la insuficiencia de las
atribuciones ordinarias de policía para conjurar la crisis se incurrió en
apreciación arbitraria o en error manifiesto. Este es el escenario en el que
deben discurrir los razonamientos del juez constitucional con miras a
determinar la exequibilidad o inexequibilidad del decreto declaratorio del estado
de conmoción interior.  Se trata de un escenario en el que concurren hechos que
han sido objeto de valoración presidencial y que pueden ser susceptibles de
verificación y ponderación con miras a determinar su compatibilidad con el
Texto Superior como plexo de valores materiales, principios y derechos
susceptibles de una interpretación objetiva, basada en razonamientos jurídicos
y orientada a la realización de la justicia. Estos contenidos del razonamiento
jurídico inherentes al control de constitucionalidad de los decretos
declaratorios de los estados de excepción, constituyen un parámetro para la
decisión del juez constitucional, configuran un factor de equilibrio para su
decisión sujetándola a un marco estrictamente jurídico, rodean esa decisión de la
legitimidad que precisa como acto de control jurídico y realizan el propósito
del constituyente de equilibrar el ejercicio de los poderes públicos.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Examen formal y
de fondo
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Defecto en redacción por afirmaciones generales carentes de
significado jurídico
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Afirmaciones retóricas o políticas irrelevantes
CRIMINALIDAD-Indice
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Exclusión de hecho no probado
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Inferencias adicionales para examen de presupuesto valorativo
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Grave alteración del orden público
ORDEN PUBLICO-Alcance
del concepto
A pesar de la multiplicidad de enfoques
de que puede ser susceptible el concepto de orden público, lo cierto es que él
remite a unas condiciones necesarias para el desenvolvimiento armónico y
pacífico de las relaciones sociales y, en consecuencia, para la realización de
los derechos y el cumplimiento de los deberes correlativos. El orden público es
un supuesto de la pacífica convivencia, es el escenario de desenvolvimiento
normal de las relaciones entre el poder y la libertad. De allí que el concepto
de orden público se ligue siempre a las condiciones de seguridad, tranquilidad
y salubridad requeridas para el despliegue de la vida en comunidad y para la
afirmación de sus miembros como seres libres y responsables.
ORDEN PUBLICO-Espacio
de reconocimiento de derechos y deberes
Como espacio de reconocimiento de
derechos y deberes, el orden público implica una referencia al sistema político
y jurídico establecido pues éste es el resultado de la decisión de un pueblo de
darse una organización determinada y constituye el desarrollo específico de
aquella forma de organización por la que ha optado. De acuerdo con ello, el
orden público, como conjunto de condiciones requeridas para la pacífica
convivencia, implica el reconocimiento del sistema jurídico como ámbito
legítimo de regulación de la vida en comunidad. De allí que el orden público
constituya el espacio de reconocimiento y afirmación de las libertades bajo la
cobertura racionalizadora del derecho establecido.
ORDEN PUBLICO-Competencia
en conservación y restauración
ORDEN PUBLICO-Atentados
indiscriminados contra población civil
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Atentado inminente contra estabilidad institucional, seguridad del
Estado o convivencia ciudadana
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Consecuencias
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Asesinatos de civiles
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Alternativas de financiación de grupos armados irregulares
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Atentados contra infraestructura vial, eléctrica y de
comunicaciones
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Atentados terroristas/CONFLICTO ARMADO INTERNO-Amenazas y
atentados contra autoridades administrativas y judiciales
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Toma de municipios por grupos armados irregulares
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-intensificación de comportamientos que afectan estabilidad
institucional
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Hechos que inusitadamente adquieren mayor intensidad
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Consideraciones cuantitativas y cualitativas en presupuesto
valorativo
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Amenaza sistemática y generalizada de autoridades locales y
regionales
MUNICIPIO-Importancia
ALCALDIA-Importancia/ALCALDE-Importancia
funcional
ALCALDE-Amenaza
por grupos armados irregulares
ALCALDE-Amenaza
para forzarlo a renunciar
ALCALDE-Canal
de expresión democrática
CONFLICTO ARMADO INTERNO-Intensificación y expansión
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Juicio sobre suficiencia de medidas ordinarias de policía
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Evaluación mínima de apreciación presidencial de insuficiencia de
medidas ordinarias de policía
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Medidas requeridas
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Conexidad teleológica con causas de perturbación
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Indicación general de libertades que resulta necesario restringir
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Superación de
juicio objetivo de ponderación
Referencia: expediente R. E.-116
Revisión constitucional del
Decreto Legislativo 1837 de 11 de agosto de 2002  “Por el cual se declara el
Estado de Conmoción Interior”.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C., dos  (2)  de octubre de
dos mil dos  (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 7, de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
en el proceso de Revisión Constitucional del Decreto Legislativo
1837 del 11 de agosto de 2002  “Por el cual se declara el Estado de Conmoción
Interior”.
I.  ANTECEDENTES
El 12 de agosto de 2002 el Presidente de la República remitió a la
Corte el Decreto 1837 del 11 de agosto de este año para su revisión
constitucional.
II.  TEXTO DEL DECRETO REVISADO
A continuación se transcribe el texto del decreto legislativo
sometido a revisión:
DECRETO 1837
11/08/2002
por el cual se declara el Estado de Conmoción
Interior.
El Presidente de la República de Colombia, en
ejercicio de las
facultades que le confiere el artículo 213 de la
Constitución Política, y
CONSIDERANDO:
Que la situación de
inseguridad del país se torna cada día más crítica y son más frecuentes,
despiadados y perversos los ataques contra los ciudadanos indefensos y las
violaciones a sus derechos humanos y a las reglas fundamentales del Derecho
Internacional Humanitario;
Que la Nación entera
está sometida a un régimen de terror en el que naufraga la autoridad
democrática y hace cada vez más difícil y azarosa la actividad productiva,
multiplicando el desempleo y la miseria de millones de compatriotas;
Que esos infames
ataques contra el pueblo de Colombia tienen su origen principal en la acción de
bandas armadas, organizadas y financiadas al amparo del lucro gigantesco que
les proporciona su participación directa y creciente en los delitos del
narcotráfico, el secuestro y la extorsión fuentes principales de esta tragedia
colectiva y su causa eficiente más próxima y decisiva;
Que es ineludible
tomar medidas inmediatas para prevenir actos de terrorismo semejantes o peores
a los que para sorpresa del mundo entero se han presentado durante las últimas
semanas en diferentes lugares del país, así como la amenaza a que está sometida
nuestra democracia por los actos de coacción de que vienen siendo víctimas los
mandatarios locales y nacionales y sus familias en todo el país;
Que el poder
financiero casi inagotable de estos grupos los hace más temibles por su
capacidad tecnológica creciente para el terror, su desprecio a los valores más
elementales del hombre y de la sociedad y su indudable conexión con el poder
destructivo que les ofrece su asociación con grupos afines de otros países o
regiones;
Que la situación de
inseguridad ha generado un deterioro adicional de las zonas rurales y
particularmente de las condiciones y posibilidades de empleo de la población
más pobre del país;
Que los grupos
criminales han multiplicado su actividad, tanto en el terreno de los ataques
terroristas a la infraestructura de servicios esenciales –la energía, el agua
potable, las carreteras y los caminos–, en la comisión de delitos de lesa
humanidad como las masacres, desapariciones, secuestros, desplazamientos
forzados y destrucción de pueblos indefensos. Hemos alcanzado la más alta cifra
de criminalidad que en el planeta se registra, en un proceso acumulativo que
hoy nos coloca a las puertas de la disolución social. Además, se han dedicado
los grupos armados a la vil empresa de amenazar los legítimos representantes de
la democracia regional, los gobernadores, los alcaldes, diputados y concejales
y sus colaboradores, intentando la ruina de nuestras instituciones, sembrando
la anarquía y creando la sensación de orfandad, abandono y desgobierno en
amplias zonas del país;
Que los hechos
públicos y notorios que anteceden, prueban dolorosamente la debilidad del
Estado para contrarrestar eficientemente estas acciones terroristas e impedir
la extensión de sus efectos, con los recursos que el derecho ordinario ha
previsto para una Nación en estado de relativa calma. Los medios económicos de
que hoy se dispone son insuficientes para la inversión adicional que reclama el
crecimiento de la Policía y las Fuerzas Militares, sus planes de expansión
operativa y la modernización de su equipamiento para los años 2002 y 2003;
Que corresponde al
Presidente de la República liderar las acciones necesarias de parte de las autoridades
públicas contra estas formas salvajes de presión en perjuicio de la sociedad
colombiana, restableciendo el orden público, garantizando los postulados del
Estado Social de Derecho y la lucha por reafirmar los principios tutelares del
respeto a los derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario;
Que sin descuidar
las tareas que al Estado corresponden para crear o fortalecer las condiciones
estructurales que permitan combatir la anarquía, el terror y la violencia que
lo amenazan, es impostergable la adopción de medidas extraordinarias,
transitorias pero eficaces para devolver a los colombianos su seguridad
individual y colectiva y para responder al desafío que sin antecedentes les
proponen las bandas criminales;
Que todas las
personas tienen que hacer un significativo esfuerzo tributario para poner al
Estado en condiciones de garantizar la seguridad ciudadana en vastas zonas de
su territorio, hoy desamparadas, con pie de fuerza, equipos de comunicación,
dotación y medios militares y de policía adicionales a los hoy limitados e
insuficientes de que dispone. Igualmente, será preciso adoptar medidas que
permitan recuperar la vigencia de los derechos y las libertades públicas en
todo el territorio nacional, sin sacrificio de las garantías consagradas en
esta Constitución y en los tratados internacionales sobre la materia suscritos
y ratificados por Colombia;
Que dada la grave
situación Fiscal del país, la Nación no cuenta en la actualidad con los
recursos necesarios para financiar la fuerza pública y las demás instituciones
del Estado que deben intervenir para conjurar las causas de la perturbación e
impedir la extensión de sus efectos, motivo por el cual es necesario imponer y
recaudar nuevas contribuciones fiscales;
Que los recursos
apropiados en el Presupuesto General de la Nación, no son suficientes para
sufragar los gastos que demanda el Estado de Conmoción Interior, por lo cual es
necesario adicionar y modificar la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal
de 2002;
Que es necesario
ampliar el pie de fuerza a disposición de la Nación. Su aumento se logrará
mediante la incorporación de nuevos soldados y policías a través de cualquiera
de las modalidades previstas en la ley, así como mediante la ampliación del
período de prestación del servicio de los soldados regulares;
Que se requiere
establecer mecanismos para que los operadores de sistemas de comunicación
colaboren con las autoridades de forma eficaz;
Que es necesario
aumentar y mejorar la capacidad técnica y el equipamiento que requieren las
Fuerzas Armadas y de Policía para desarrollar los operativos necesarios que
permitan enfrentar los ataques a poblaciones y ciudadanos;
Que las autoridades
nacionales deben desarrollar un plan nacional tendiente a desmovilizar los
grupos terroristas que vienen actuando en diferentes lugares de la Nación;
Que es necesario
fortalecer la dotación de los servicios de inteligencia, de la Fuerza Pública y
de la Rama Judicial, con los recursos jurídicos y materiales necesarios para
que su actividad sea efectiva y para prever, evitar y sancionar actos
terroristas y criminales;
Que resulta
necesario extender la responsabilidad penal de los miembros de las
organizaciones terroristas hacía sus cabecillas y dirigentes;
Que se requiere
ampliar el apoyo de fiscales, procuradores especiales, defensores de oficio, de
Policía judicial y de Defensoría del Pueblo, para garantizar los derechos de
los procesados así como el respeto a los derechos humanos y a las normas del
Derecho Internacional Humanitario;
Que resulta
indispensable establecer mecanismos jurídicos para operar eficazmente en contra
de la delincuencia organizada facilitando la aprehensión, captura y retención
de los eventuales implicados; realizando allanamientos e interceptaciones,
identificando sospechosos y recogiendo pruebas que conduzcan a establecer la
responsabilidad de autores y partícipes. Así mismo asegurar que dichos
mecanismos jurídicos contribuyan a la eficacia de la investigación y
juzgamiento de conductas terroristas o de aquellas que e resulten de la
actividad criminal organizada;
Que es necesario
fortalecer los mecanismos de cooperación ciudadana y en especial organizar
redes que a través de la Policía Nacional o de las Fuerzas Militares, según el
caso, cooperen de manera activa para la prevención del delito y de los actos
terroristas tanto en las zonas urbanas como rurales, en cumplimiento de las
normas constitucionales que regulan los deberes de la persona y el ciudadano;
Que es necesario
reforzar los programas de lucha contra el secuestro y la extorsión, dotando a
las autoridades competentes de los mecanismos para prevenir el delito, capturar
y sancionar a los delincuentes, proteger a los funcionarios judiciales, a los
miembros de la Policía Nacional, de Seguridad Nacional, de las Fuerzas
Militares y a los organismos de control. Así mismo, resulta necesario
restringir el acceso de las organizaciones delincuenciales a los activos y
recursos financieros originados en cualquier actividad ilícita, sea cual fuere
el mecanismo a través del cual se estén movilizando los recursos dentro del
sistema económico. De igual manera es indispensable acelerar los procesos de
extinción de dominio sobre los patrimonios ilegítimos, buscando su plena
eficacia;
Que en las
circunstancias de excepción que vive el país se requiere que las autoridades
adopten medidas tendientes a restringir la libre circulación de personas y
vehículos en aquellos lugares y horas determinados por las autoridades
respectivas;
Que las atribuciones
ordinarias de las autoridades de policía no resultan suficientes para prevenir
la ocurrencia de nuevos hechos criminales y terroristas, y para conjurar la
situación de grave perturbación mencionada, por lo cual se hace indispensable,
adoptar medidas de excepción,
DECRETA:
Artículo 1º.
Declarar el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional, por el
término de noventa (90) días calendario, contados a partir de la vigencia del
presente decreto.
Artículo 2º. Al
Congreso se le presentará una exposición amplia y detallada de las razones que
justifican esta declaratoria.
Artículo 3º. A la
honorable Corte Constitucional se enviarán, para su examen, los decretos
legislativos que se expidan al abrigo y como consecuencia de esta declaración.
Artículo 4º. El
presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición.
Publíquese y
cúmplase.
Dado en Bogotá, D.C, a 11 de agosto de 2002.
ALVARO URIBE
VELEZ
El Ministro del Interior,
Fernando Londoño Hoyos.
La Ministra de Relaciones Exteriores,
María Carolina Barco Isakson.
El Ministro del Interior encargado de las funciones
del Despacho del Ministro de Justicia y del Derecho,
Fernando Londoño Hoyos.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Roberto Junguito Bonnet.
La Ministra de Defensa Nacional,
Martha Lucía Ramírez de Rincón.
El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
Carlos Gustavo Cano Sanz.
El Ministro de Comercio Exterior encargado de las
funciones del Despacho del Ministro de Desarrollo Económico,
Jorge Humberto Botero Angulo.
El Ministro de Minas y Energía,
Luis Ernesto Mejía Castro.
El Ministro de Comercio Exterior,
Jorge Humberto Botero Angulo.
La Ministra de Educación Nacional,
Cecilia María Vélez White.
La Ministra del Medio Ambiente,
Cecilia Rodríguez González-Rubio.
El Ministro de Salud encargado de las funciones del
Despacho del Ministro de Trabajo y Seguridad Social,
Juan Luis Londoño de la Cuesta.
El Ministro de Salud,
Juan Luis Londoño de la Cuesta.
La Ministra de Comunicaciones,
Martha Helena Pinto de De Hart.
El Ministro de Transporte,
Andrés Uriel Gallego Henao.
La Ministra de Cultura,
María Consuelo Araújo Castro”.
III.
INTERVENCIONES CIUDADANAS
A.  Antes de que el Magistrado Sustanciador ordenara la fijación en
lista del Decreto de la referencia y con posterioridad al vencimiento de dicho
término, se presentaron las siguientes intervenciones:
1. El ciudadano Andrés De Zubiría Samper considera que la Corte
tiene competencia para revisar el Decreto 1837 de 2002, según lo dispuesto por
los artículos 212, 213 y 241 de la Constitución y toda vez que la Carta se
refiere a todos los decretos que expida el Gobierno en uso de las facultades
otorgadas por el artículo 212 superior, desde el primero (declaración) hasta el
último (levantamiento).
Solicita a la Corporación que declare contrario a la Constitución el
referido Decreto, teniendo en cuenta que está motivado por unas “aparentes”
circunstancias excepcionales de orden público interno. Aduce que si bien es
cierto los conflictos políticos, económicos, sociales y militares son agudos,
estos se vienen presentando por lo menos desde los años 80 del siglo XX, y no
hay algo anormal o excepcional en la crisis por la que atraviesa el país que
justifique acudir a la conmoción interior.
Agrega que las acciones de los actores violentos no han aumentado,
sino que el conflicto social y político histórico que padece Colombia desde el
9 de abril de 1948 ha cambiado de escenarios y, en parte, de actores. Por tal
motivo, asegura que el ejecutivo debe utilizar los mecanismos ordinarios que
tiene a su alcance para contrarrestar tales problemas y tomar medidas de fondo
pero no acudir a mecanismos excepcionales.
Finalmente, dice que el Decreto atenta contra los postulados del
concepto de Estado social de derecho, pues pone en peligro y vulnera principios
y derechos constitucionales (fls. 11 a 15).
2. El ciudadano Alfredo Castaño Martínez manifiesta que, en ejercicio
de su derecho consagrado en los artículos 40, numeral 6; 241, numeral 7 y 242,
numeral 1 de la Carta, demanda la inconstitucionalidad de los decretos 1837 y
1838 de 2002.
Teniendo en cuenta que en el presente proceso sólo es objeto de
examen el Decreto 1837 de 2002, la Corte únicamente hará referencia a los
argumentos esbozados por el ciudadano en lo que hace relación a la referida
norma.
Afirma que el Decreto por el cual se declara el estado de conmoción
interior vulnera los artículos 150, numerales 3, 11 y 12; 338 y 345 de la
Constitución, aunque, no obstante, la Corporación debe confrontar la norma con
la totalidad de la Carta Política.
Para el ciudadano Castaño Martínez, la Corte es competente para
revisar el Decreto no sólo por su aspecto formal sino también por su aspecto
material, de acuerdo con la doctrina sentada en la Sentencia C-004 de 1992.
Considera que en un Estado social y democrático de derecho no pueden
existir poderes absolutos y discrecionales, en tanto que todo poder es una competencia
reglada, no discrecional ni “absolutizada”, así se trate del Presidente de la
República. Por esta razón, sus actuaciones deben ser controladas y justiciables
por el órgano creado por el Constituyente para la salvaguarda de la integridad
de la Constitución. Tal control -en su sentir- es más imperioso teniendo en
cuenta que ha sido eliminado el control previo que la Constitución de 1886
atribuía al Consejo de Estado.
Asegura que el control político del Congreso de la República no
excluye que la Corte pueda hacer un control integral del Decreto por el cual se
declara el estado de conmoción interior, en tanto que aquél es sólo un juicio
de conveniencia y oportunidad y el que ejerce la Corte se relaciona con un
problema de adecuación y conexidad.
Manifiesta además que los hechos que motivaron la declaratoria del
estado de conmoción interior no son sobrevinientes, es decir, infrecuentes,
inhabituales, cuya irrupción sea repentina, pues desde la existencia del
antiguo estado de sitio hasta su última declaración por el Gobierno, hecha
mediante Decreto 1038 de 1984, han existido grupos armados que atentan contra
las instituciones del país.
En su criterio, era previsible desde tiempo atrás y desde el momento
en que se rompieron los diálogos entre el Gobierno y los grupos insurgentes de
las FARC-EP y el ELN y con la actuación de las autodefensas AUCC, que la
alteración del orden público se acentuaría con métodos de guerra no
convencionales. Los hechos ocurridos el día de la posesión del Presidente de la
República, “la acción armada con armas no convencionales por parte de la
insurgencia armada de las FARC que se atribuyeron dicha acción armada” eran
previsibles, pero fallaron los mecanismos de inteligencia de los cuerpos
armados del Estado.
Agrega que la insuficiencia en el presupuesto de las Fuerzas
Militares en más del 30% del presupuesto general de rentas y gastos de la
Nación de cada anualidad en los últimos 10 años, “no son hechos
evidentemente inusuales que motiven la declaratoria de conmoción interior”
y manifiesta que los hechos que han alterado el orden público en los últimos
meses son los mismos recurrentes crónicos que se presentan desde hace cuatro
años consecutivos y requieren de salidas “extraconstitucionales como un
nuevo pacto social y económico, un verdadero tratado de paz que recomponga el
Estado Social y democrático de derecho como puede ser una Asamblea Nacional
Constituyente” (fls. 26 a 34).
3. El ciudadano Gabriel Holguín Carrizosa solicita a la Corte que
declare exequible el Decreto objeto de revisión por “su fundamento legal” y
por los hechos graves que llevaron al Presidente de la República a declarar el
Estado de Conmoción Interior, los cuales -en su criterio- son notorios y existe
suficiente documentación en la prensa al respecto.
Citando apartes de algunas sentencias proferidas por la Corte y lo
sostenido por la doctrina, reitera la competencia que tiene la Corporación para
revisar el Decreto 1837 de 2002. Afirma que sin un control constitucional
integral no se garantiza la supremacía de la Carta Política, toda vez que no
existe un acto secreto del Presidente que esté exento de control (fls. 43 a
71).
4. El ciudadano Gustavo Zafra Roldán presenta escrito mediante el
cual solicita a la Corte que profiera una sentencia de constitucionalidad
condicionada del Decreto objeto de revisión.
Afirma que dentro de las motivaciones del referido Decreto se omitió
invocar el artículo 214 de la Constitución y la Ley Estatutaria de los Estados
de Excepción. Señala que es el Congreso de la República el que goza de la
cláusula general de competencia para señalar qué derechos pueden ser limitados
o restringidos, pero en ningún caso suspendidos en los estados de excepción, y
tal competencia es ejercida a través de la Ley Estatutaria.
Considera que la exequibilidad del Decreto debe ser condicionada “dentro
del marco delimitado por la Constitución, la Ley Estatutaria y la ‘cosa juzgada
constitucional’ que la Corte ha definido en sus jurisprudencias públicamente
conocidas”. Así mismo, debe condicionarse al respeto a los tratados
internacionales de Derechos Humanos y en particular a la Convención Americana
de Derechos Humanos (fls. 75 y 76).
Finalmente, y al considerar que no hay certeza de que el Gobierno
envíe el informe sobre el estado de conmoción interior a la Organización de
Estados Americanos, tal como lo obliga el Sistema Interamericano (art. 27.3 de
la Convención), solicita a la Corporación que profiera una sentencia “jurídicamente
pertinente para tal efecto” con el objeto de mostrar a la Comunidad de
Naciones que nuestro país sigue siendo respetuoso del Derecho y del orden
jurídico internacional.
5. El ciudadano Antonio Eduardo
Bohórquez Collazos demanda la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto
objeto de revisión. Considera que viola los artículos 213 de la Carta Política,
4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 27 de la Convención
Americana de Derechos Humanos, según los cuales la declaratoria de un estado de
excepción sólo se puede hacer frente a situaciones  excepcionales que pongan en
peligro la vida de la Nación.
Luego de transcribir apartes de algunas sentencias proferidas por la
Corte, concluye que las motivaciones del Decreto por el cual se declara el
Estado de Conmoción Interior aluden al incremento de hechos de violencia por
parte de las agrupaciones u organizaciones terroristas, pero agrega que a pesar
de ser graves y perturbadoras del orden público, “son patologías sociales
bastante arraigadas y por ende no nuevas, ni coyunturales, ni sobrevinientes; en
principio no amenazan extinguir de manera inminente la
estabilidad institucional, la seguridad estatal o la convivencia ciudadana, y
por tanto para erradicarlas se necesita darles un tratamiento no excepcional
sino ordinario de conformidad con las herramientas que la misma Carta traza
para tales fines” (subrayado y negrilla del texto original).
Asegura que las circunstancias que han servido de base para hacer
tal declaración son las mismas que se han reseñado en los diferentes momentos
de nuestra historia para acudir al estado de conmoción interior. Por tal motivo
no revisten el carácter de inminentes.
6. Jorge
Enrique Torres Gámez presentó escrito con el objeto de demandar la
inconstitucionalidad del Decreto 1837 de 2002.
A su juicio, hay falta de objetividad en su contenido material, pues
en sus considerandos no se hace un verdadero enfoque de la realidad respecto de
la inseguridad, criminalidad, violencia, terrorismo, desempleo y miseria, y
además va en contravía del artículo 22 de la Carta Política.
Afirma que la inseguridad, criminalidad y la violencia son hechos
que se han mantenido en el tiempo y además no son producto sólo de la guerra
fratricida ni consecuencia de los grupos delincuenciales, criminales y
terroristas. Por tal motivo, no se puede declarar el estado de conmoción
interior con base en esas consideraciones sin abocar toda la inseguridad y
violencia en su conjunto, enfocándolas desde sus aspectos multifactoriales y
multidimensionales, que son más amplios y de diferente índole a los señalados
en el Decreto.
A lo anterior hay que agregar que la corrupción y la inmoralidad
política han sido la causa del más alto desempleo y subempleo en el país. Así,
el control del gasto público debe ir orientado principalmente a la inversión
social.
Concluye diciendo que con el estado de conmoción interior se corre
el riesgo que se continúe y agrave la violación de los derechos humanos por
acción directa de agentes del Gobierno, bien sea por su tolerancia con
organizaciones armadas como las autodefensas y las redes de informantes que
pueden sobrepasarse, o bien por excesos de la autoridad.
7. Alberto Rueda Montenegro envía un escrito vía fax y por correo
electrónico a través del cual solicita la declaratoria de inexequibilidad del
Decreto 1837 de 2002.
Asegura que el Presidente de la República utilizó esa medida para
dar cumplimiento a los requerimientos hechos por Estados Unidos, desconociendo
los artículos 2, 3 y 9 de la Constitución. Además, dice que la situación que
vive el país no es transitoria sino permanente y para solucionarla se requieren
medidas estables.
Lo anterior -afirma- se demuestra en cuanto el Decreto da
cumplimiento a los cuatro requerimientos que el Gobierno de los Estados Unidos
hizo para la aprobación de la ayuda a la lucha antinarcóticos  de ese país a
Colombia para ser usada directamente contra la insurgencia.
En su opinión, los hechos públicos y notorios señalados por el
Decreto corresponden a una interpretación fragmentada de la realidad nacional,
por cuanto el único hecho notorio es que Colombia enfrenta una “grave calamidad
pública”.
Manifiesta que la conexión de la subversión con grupos afines de
otros países e incluso su financiación es algo que viene de tiempo atrás. Por
otro lado, asevera que la modernización y el aumento para la fuerza público ha
sido evidente, incluso por cuanto Colombia es el tercer país del mundo en
recibir la mayor ayuda militar de parte de los Estados Unidos.
En su criterio, el Decreto carece de técnica jurídica, lógica y de
argumentación y obliga a la Corte Constitucional a apelar a todas sus
capacidades de hermenéutica para evaluar su constitucionalidad.
Considera que el Decreto no puede establecer tributos fiscales, por
cuanto para ello el Constituyente diseñó el mecanismo excepcional del artículo
215.
Concluye diciendo que el reclutamiento de campesinos por la fuerza
pública desconoce el artículo 13 de la Constitución y las interceptaciones y
allanamientos que posibilita el Decreto violan el artículo 15.
B.  Dentro del término de fijación en lista presentaron escrito los
ciudadanos que a continuación se relacionan:
1. Félix Francisco Hoyos Lemus solicita
a la Corte que determine su falta de competencia funcional para revisar el
Decreto 1837 de 2000, pues la jurisprudencia ha confundido el acto mediante el
cual se declara el estado de conmoción interior, y los actos que lo
desarrollan.
Afirma que la facultad de declarar el estado de conmoción es un acto
gubernamental, pues le corresponde hacerlo al Presidente de la República con la
firma de todos sus ministros y la Constitución lo denomina “declaración”,
en tanto que los decretos que se expiden para desarrollar el respectivo estado
de excepción son legislativos y así los denomina la Constitución. Esa
calificación no es caprichosa por cuanto en este último caso el Presidente está
desarrollando funciones legislativas de manera extraordinaria.
Expresa que la Carta Política sólo le da competencia a la Corte
Constitucional para examinar los decretos legislativos, pero no para conocer de
la declaración inicial del estado de conmoción interior, y, por su parte, la
Ley 137 de 1994 también contrae el control de la Corporación a los decretos
legislativos dictados durante el estado de excepción.
A su juicio, la Corte no puede sustentar su competencia sobre la
base de evitar el desbordamiento de las facultades del Gobierno en la materia,
por cuanto para ello la Carta Política señaló las consecuencias y determinó
controles, tales como la responsabilidad por el indebido uso de las facultades
excepcionales y la intervención inmediata del Congreso (fls. 96 a 101).
2. El ciudadano Ignacio Castilla
Castilla interviene con el fin de solicitar que la Corte se abstenga de
estudiar el Decreto de la referencia por considerar que la declaratoria del
estado de conmoción interior es un acto político del Presidente de la República
como Jefe de Estado, y cuya adopción implica una facultad reglada, única de
aquél, en la medida en que la Constitución le señala cómo y cuándo debe
declarar la conmoción, pero dentro de una gran discrecionalidad en la
valoración y calificación de los motivos que dan lugar a ella.
Asevera que a la Corte no le compete
cuestionar los actos de contenido extrajurídico que el Presidente como Jefe de
Estado dicte, sino sólo los de carácter jurídico que profiera como Jefe de
Gobierno o Suprema Autoridad Administrativa.
Finaliza diciendo que la Constitución sólo le dio competencia a la
Corte para revisar los decretos de carácter legislativo y no es posible otorgar,
por vía jurisprudencial, una competencia sobre el acto declaratorio (fls. 102 a
112).
3. Los ciudadanos Alirio Uribe Muñoz, Javier Alejandro Acevedo,
miembros del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, y Dora Lucy Arias,
actuando como representante de la Asociación Colombiana de Abogados Defensores
Eduardo Umaña Mendoza, sostienen que el Decreto 1837 de 2002 es
inconstitucional “por carecer de los principios básicos exigidos por la
Constitución Nacional para la declaratoria de los Estados de Excepción”.
En su criterio, la Corte tiene competencia para ejercer el control
formal y material del Decreto objeto de revisión. Para sustentarlo, se
fundamentan en las sentencias proferidas por la Corporación.
Afirman que no se dan los presupuestos necesarios para la
declaratoria del estado de excepción, toda vez que los argumentos en los que se
basa la declaratoria no constituyen situaciones excepcionales.
En primer término, arguyen que la situación de violencia y de
violaciones a los derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario que
vive el país es de suma gravedad, pero no es excepcional, pues viene de años
atrás y tiene rasgos estructurales, lo que hace necesario que las soluciones
que se implementen sean perdurables, de corto y largo plazo y que constituyan
verdaderas políticas de Estado. Para ello hacen una reseña del número de
masacres, destacando la sistematicidad en la comisión de las mismas.
A su juicio,
tampoco es excepcional que el terrorismo sea causa de la poca productividad y
del desempleo en el país, pues la miseria de millones de personas y el
desempleo no tienen como causa directa el denominado “régimen
de terror”, sino que son un
mal endémico, que el Estado ha sido incapaz de conjurar y no es dable pensar
que se pueda resolver con medidas transitorias.
Por otro lado, y respecto a la motivación del Decreto relacionada
con el vínculo que tienen los grupos armados y su financiación por el
narcotráfico, afirman que ello resulta contradictorio con el balance positivo
que el Ejército Nacional de Colombia presenta en su lucha contra los llamados “narcoterroristas”
y en cuyo documento se denotan los exitosos resultados obtenidos. Expresan que
existe una implementación de políticas en ese sentido y traen a colación el
aumento en el número de capturas que se ha registrado y la droga incautada.
Aseguran que tal fenómeno es permanente y que ya existen políticas
para controlarlo como programas antinarcóticos, batallones del Ejército que
combaten el narcotráfico, programas de sustitución de cultivos ilícitos y
normas penales.
Respecto a la inseguridad sufrida por
los mandatarios locales, otro de los motivos invocados por el Gobierno para
justificar la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, dicen que ello
viene de tiempo atrás y se ha acentuado por la falta de presencia del Estado en
lugares apartados, hecho que tampoco es nuevo. Agregan que ya existen
instrumentos legales tomados recientemente por el Gobierno anterior y el
programa de protección a sindicalistas, líderes sociales y defensores de
derechos humanos que depende del Ministerio del Interior.
Manifiestan que el desplazamiento forzado de personas también viene
de hace varios años y aseguran que la principal dificultad es que no existe un
estudio que conjugue las cifras que en la materia manejan las organizaciones no
gubernamentales y las que manejan las autoridades oficiales, lo que hace que se
presenten imprecisiones. Agregan que en este aspecto existen ya políticas,
tales como la Red de Solidaridad Social y la Ley 387 de 1997.
De otro lado, expresan que las Fuerzas Militares cuentan con un
equipamiento mucho mayor que el de años anteriores, pero cosa distinta es que
existan malos manejos administrativos, ineficiencia y corrupción.
Aseguran que con los argumentos del Decreto se están desconociendo
una serie de medidas ordinarias preexistentes para controlar la situación de
orden público, como por ejemplo las leyes 599 y 600 de 2000 (Código Penal y de
Procedimiento Penal) y la Ley 733 de 2001, y teniendo en cuenta el estado de permanente
violencia del país, resulta necesario que el Gobierno desarrolle políticas
permanentes y no transitorias.
En su concepto, las medidas de que habla el Presidente de la
República en el Decreto 1837 de 2002 corresponden a un estado de emergencia económica
y social y no a un estado de conmoción interior, tales como las referencias al
desempleo y a la grave situación fiscal del país, lo que condujo a imponer
medidas de carácter tributario.  Afirman que de manera simultánea con la
declaratoria de la conmoción interior, el Gobierno presentó al Congreso la
reforma tributaria con medidas como las ya desarrolladas con el estado de
conmoción interior, con lo cual está usurpando el poder legislativo. Pone como
ejemplo de lo anterior el impuesto del tres por mil que nació con un estado de
conmoción interior y que se convirtió en permanente.
Respecto de otro de los motivos del Decreto, relacionado con la
necesidad de hacer efectiva la administración de justicia para evitar la
impunidad, manifiestan que ello debe ser adoptado a través de una política
criminal, pero no con medidas de carácter transitorio.
Finalmente, afirman que mediante el Decreto objeto de revisión no
puede el Presidente crear obligaciones ni cargas  a los particulares que le son
propias al Estado (fls. 116 a 140).
4. Rafael Archbold Joseph, residente en
la Isla de San Andrés, concurre ante la Corte para solicitar que, en el evento
en que se declare la constitucionalidad del Decreto de la referencia, se
excluya de tal declaratoria al territorio del Departamento Archipiélago de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina, debido a que -a su juicio- no se reúnen
en dicho territorio los requisitos para declarar el estado de conmoción Interior,
puesto que no existe allí grave perturbación del orden público que no pueda ser
conjurada con las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía.
Expresa que las Islas cuentan con los complejos tecnológicos más
potentes del caribe para el control del narcotráfico y que la Policía Nacional
ha logrado consolidar la presencia de los frentes de seguridad en los distintos
barrios para la prevención y control de los delitos comunes con resultados
positivos y no han tenido que enfrentar masacres, desapariciones,
narcoterrorismo, extorsión o secuestro.
Manifiesta que de acuerdo con el aparte final del artículo 213 de la
Constitución y el artículo 34 de la Ley 137 de 1994, el estado de conmoción
interior puede ser declarado en todo el territorio de la República o en una
parte de ella, cuestión que también ha sostenido la Corte Constitucional en la
Sentencia C-466 de 1995.
Asegura que la anormalidad en esa región insular se ve amenazada por
el incremento en las condiciones de pobreza, la falta de empleo y la quiebra de
los aparatos productivos de los residentes allí, pero dado que se trata de
cuestiones estructurales no pueden ser remediadas con las medidas adoptas
durante el estado de excepción sino a través de políticas estatales diferentes
(fls. 164 a 177).
5. El
ciudadano Luis Carlos Hoyos Morales presenta escrito mediante el cual pone en
conocimiento la denuncia que formuló ante la Fiscalía Local N° 66 de Prado
Tolima por el hurto de unos semovientes de su propiedad. Considera oportuno
enterar a la Corte sobre la presión de la cual son objeto varios residentes de
la zona de la cordillera de Prado por parte de la subversión para que abandonen
sus parcelas (fls. 225 a 230).
C.  Por invitación que hiciera el
Magistrado Ponente, mediante Auto del 23 de agosto de 2002, participaron en
este proceso las siguientes personas:
1. Gustavo Gallón Giraldo y Carlos Rodríguez Mejía, en su calidad de
director y subdirector de la Comisión Colombiana de Juristas, consideran que la
Corte Constitucional tiene competencia para efectuar la revisión del Decreto de
la referencia en atención a lo dispuesto por los artículos 214, numeral 6, y
241, numeral 7 de la Constitución Política pues el primero de los decretos
legislativos es el que dicta el Gobierno en “uso de las facultades” del
artículo 213 superior, es decir la declaratoria del estado de conmoción
interior.
Adicionalmente, aseveran que la atribución que tiene el Gobierno de
declarar el estado de conmoción interior, lejos de ser discrecional, es una
facultad reglada.
En su criterio, el Decreto 1837 de 2002
es inconstitucional por cuanto no cumple con todos los requisitos para la
declaratoria del estado de conmoción interior exigidos por el artículo 213 de
la Constitución, el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos y el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Según esta última, la situación de grave perturbación del orden público debe
amenazar la independencia o seguridad del Estado parte; y según el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos esa situación excepcional debe
ser de tal magnitud que ponga en peligro la vida de la Nación.
Recuerdan que el Comité de Derechos Humanos, órgano de vigilancia
del cumplimiento del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ha
precisado el alcance del concepto “situación excepcional que ponga en
peligro la vida de la nación”, con el fin de evitar que cualquier
alteración del orden público sea invocada para suspender derechos reconocidos
en el Pacto. Es así como en la observación general N° 29 sobre el artículo 4
mencionado, se señaló que “la situación que servía como causa de la
declaratoria no podía consistir en un simple disturbio y que, incluso una
situación de conflicto armado en sí misma no justifica la declaratoria del
estado de emergencia si no tiene la virtualidad de poner en riesgo la vida de
la nación”.
Igualmente señalan los criterios fijados por los “Principios de
Siracusa sobre las disposiciones de limitación y derogación del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos” para la interpretación de la
expresión “situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la
nación”, así como los fijados por las “Directrices para la elaboración
de disposiciones legislativas relativas a los estados de excepción”. Y
aclaran que esos lineamientos tienen como fuente la jurisprudencia del Tribunal
Europeo de Derechos Humanos, según la cual se requiere de una perturbación
grave de la vida organizada de la comunidad que ponga en peligro los intereses
vitales de la población (se cita el asunto Lawless, fallo del 1 de julio de
1996, párrafo 28).
Afirman que, tal como lo dice el Decreto, la situación de orden
público es crítica, inclusive la inseguridad provocada por los grupos armados y
su financiación a través de la comisión de delitos deplorables es más grave de
lo que el propio Decreto señala, pero en manera alguna es nueva o excepcional
sino que viene de tiempo atrás. Tal situación –en su criterio- se ha agravado
paulatinamente desde hace años porque los gobiernos no han utilizado en forma
decisiva las atribuciones ordinarias de diverso orden con las que cuentan para
hacerles frente de manera integral y eficaz y, por lo tanto, su solución debe
buscarse a través de medidas igualmente estructurales y no coyunturales, pues
estas últimas no tienen la capacidad de responder a tan grave y crónica
situación.
Manifiestan que de las causas invocadas
por el Decreto objeto de revisión por la Corte, sólo una de ellas reviste las
características de novedad y excepcionalidad exigidas por la norma, y es la
amenaza que han hecho las FARC a los mandatarios departamentales, municipales y
veredales, pues se trata de una amenaza que desafía a las autoridades del país
y pone en riesgo la vida organizada y la institucionalidad del territorio. Pero
agregan que el Gobierno goza de atribuciones ordinarias para hacerle frente,
tales como la ejecución de órdenes de captura existentes contra los miembros de
grupos armados al margen de la ley, la destitución de miembros de la fuerza
pública involucrados en violaciones de derechos humanos y en conformación de
grupos paramilitares, el establecimiento y avance en un proceso de paz serio,
la suscripción de acuerdos humanitarios y de un acuerdo global de derechos
humanos como el propuesto por la Oficina de la Alta Comisionada de Naciones
Unidas por los Derechos Humanos en Colombia.
De acuerdo con lo anterior, precisan que la existencia de mecanismos
ordinarios para enfrentar la crisis demuestra que no hay una verdadera amenaza
a la vida de la Nación, según los términos del Pacto.
Sostienen que, respecto de la causal invocada y relativa a que la
acción de los grupos se realiza en cooperación con grupos similares de otros
países, ni el Decreto ni el informe presentado por el Gobierno al Congreso
fundamentan tales afirmaciones, y, en el evento en que resultare cierta tal
situación, no reviste el carácter de hecho nuevo o sobreviniente que justifique
tal declaratoria.
Por otro lado, manifiestan que en caso de que la Corte considere que
el Decreto sí reúne los requisitos exigidos para declarar el estado de
conmoción interior -que debería ser sólo por la causal relativa a las amenazas
hechas por las FARC a los mandatarios locales-, solicitan que haga tres declaraciones:
En primer lugar que las medidas que se adopten se ajusten a la
Constitución, a los tratados internacionales de derechos humanos y a los
lineamientos de seguridad democrática establecidos por la Corte en la Sentencia
C-251 de 2002.
En segundo término, que recuerde al Gobierno que el derecho
humanitario establece la posibilidad de realizar acuerdos especiales con la
finalidad de que las partes en conflicto armado reafirmen sus obligaciones
humanitarias.
Y, en último lugar, que advierta que las medidas que se anuncian en
el Decreto parecen ser incompatibles con la Carta Política y los tratados
internacionales. Por consiguiente, que le recuerde al Gobierno su obligación de
abstenerse de tomar medidas que desconozcan garantías de derechos humanos y del
derecho internacional humanitario (fls. 141 a 163).
En escrito presentado con posterioridad,
anexan varios documentos que consideran pueden resultar de utilidad y los
cuales han citado en su intervención (fls. 235 a 337).
2.  El Ministro del Interior, Fernando Londoño Hoyos, presenta
escrito mediante el cual manifiesta que el Decreto objeto de revisión no es de
carácter legislativo, sino “el acto político en virtud del cual el
Presidente de la República asume el poder para dictarlos, a la vista de las circunstancias
extraordinarias de orden público que justificaron la declaratoria de la
conmoción interior”. Afirma que esa fue la tesis que mantuvo la Corte
Suprema de Justicia a la luz de la Constitución de 1886, la cual coincide con
la doctrina constitucional universal y tales medidas  son materia del poder que
se desprende del mandato popular que le confiere al Jefe del Estado la
obligación de conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo
cuando fuere turbado.
El titular de esa cartera adjunta copia del informe que el señor
Presidente de la República rindió ante el Congreso para efectos del control
político y cuyo encabezado es “La conmoción interior, primer paso para
recuperar la seguridad democrática” (fls. 655 a 702 del cuaderno de pruebas).
Posteriormente el Ministro del Interior,
Fernando Londoño Hoyos, presentó escrito en el cual manifiesta que con el texto
del Decreto 1837 de 2002 y con el informe que se rindió al Congreso de la
República para el correspondiente control político, los cuales ya reposan en
este proceso, han quedado claras las razones que justificaron la declaratoria
del estado de conmoción interior (fl. 113).
3. Luz Marina Gil García, obrando en su calidad de apoderada del
Ministerio de Defensa Nacional, presenta escrito justificando la
constitucionalidad del Decreto objeto de revisión.
Afirma que se cumplieron a cabalidad los requisitos formales
previstos en el artículo 213 de la Carta Política, y, en cuanto a las causas
que motivaron la expedición del Decreto, asegura que es clara la grave
perturbación del orden público en el país. Manifiesta que aunque la violencia
viene de años atrás, lo cierto es que a nadie se oculta el recrudecimiento del
conflicto armado colombiano, asociado al fortalecimiento de las organizaciones
armadas al margen de la ley con recursos financieros provenientes de
actividades tales como el narcotráfico, el secuestro y la extorsión, entre
otras.
Expresa que a pesar de que el Estado se ha esforzado para
fortalecerse y mejorar los mecanismos para enfrentar tal situación, ello ha
sido insuficiente y nunca antes se había percibido con tal claridad la amenaza
contra la estabilidad institucional.
Asegura que aunque las amenazas contra
los miembros de corporaciones de elección popular no es un hecho novedoso, es
indiscutible que con la amenaza a la totalidad de los alcaldes del país se
desafía la democracia, la institucionalidad y la gobernabilidad. Tales hechos,
que no son normales en la historia del país, han obligado al Estado a adoptar
medidas excepcionales para que los alcaldes puedan seguir cumpliendo con sus
funciones y sus familias puedan sobrevivir. Tampoco -continúa la interviniente-
son hechos regulares los ocurridos el pasado 7 de agosto, cuando Bogotá  fue
objeto de un ataque masivo cuyo destinatario era el centro del poder político,
es decir, el Congreso de la República, la Casa de Nariño y la Escuela Militar
de Cadetes del Ejército Nacional, en donde se encontraban reunidos altas
personalidades del Estado y de otros países.
Asevera que frente a tales hechos y teniendo en cuenta que las
organizaciones al margen de la ley cada vez cuentan con nuevas formas de
atentar contra la ciudadanía mediante el uso de armas no convencionales, se
hace necesaria la implementación extraordinaria de medidas destinadas a frenar
el crecimiento desmesurado de las cifras de muertos, desplazados y afectados
por el conflicto, pues los esfuerzos ordinarios que ha realizado el Estado,
incluso por la vía del diálogo y la negociación política, no han producido los
resultados esperados.
Expone que, según las cifras oficiales
consolidadas por ese Ministerio, teniendo como fuente las Fuerzas Militares,
Fondelibertad, Ecopetrol, ISA y la DIJIN, en los últimos 7 meses las FARC han
intensificado sus actos de terrorismo de manera anormal e inesperada, y resalta
la presión contra los alcaldes que ese grupo ha ejercido en lo corrido del año,
hasta el punto que 93 alcaldes se han visto obligados a renunciar a sus cargos
y alrededor de 399 han manifestado su intención de hacerlo. De otro lado,
señala que “13 alcaldes han sido secuestrados, 2 de ellos asesinados, así
como 19 concejales y varios personeros (fls. 182 a 188).
4. El Defensor del Pueblo (E), Darío Mejía Villegas, considera que
existen razones suficientes que justifican la declaración del Estado de
Conmoción Interior y, por tanto, solicita que se declare exequible el Decreto
objeto de revisión.
Inicia su intervención señalando que es
importante que la Corte reafirme su competencia para conocer, tanto por
aspectos de forma como de fondo, los decretos que declaran los estados de
excepción, tal como lo ha sostenido desde la Sentencia C-004 de 1992. Asegura
que la preservación de esa facultad es de suma importancia para la defensa del
Estado social y democrático de derecho, en la medida en que se busca impedir
que el ejecutivo recurra a tal mecanismo en forma arbitraria y obtenga poderes
extraordinarios que puedan limitar los derechos y garantías contemplados en la
Carta.
En su criterio, el Decreto 1837 de 2002 cumple con todos los
requisitos de forma exigidos y los requerimientos del artículo 4 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos acerca de la existencia de “situaciones
excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación” y del artículo 27
de la Convención Americana de Derechos Humanos sobre la presencia de un peligro
público y una emergencia que amenace la seguridad del Estado.
Considera que el país afronta hechos que
tienen la característica de graves y excepcionales que justifican la
declaración del estado de conmoción interior, tales como las amenazas masivas
contra las autoridades, los representantes y los funcionarios del nivel local y
regional y contra sus familiares -hecho que jamás se había presentado en
Colombia con esas dimensiones-, los atentados perpetrados en Bogotá el 7 de
agosto anterior y el recurso cada vez más frecuente a actos de violencia
vulneratorios del Derecho Internacional Humanitario.
Afirma que el perfil general e
indiscriminado que revisten esas amenazas implica que no se puede pensar en
medidas de seguridad localizadas sino que abarquen todo el territorio nacional,
lo que representa un reto enorme para las autoridades, imposible de enfrentar
con los recursos ordinarios.
Agrega que las acciones violentas contra la población civil con
desconocimiento del derecho internacional humanitario, a pesar de constituir
una expresión de la situación de violencia que flagela el país, lo cierto es
que debido a las dimensiones que han alcanzado, constituyen una situación
general nueva, sobreviniente, “distinta cualitativa y cuantitativamente de
la violencia que ha asolado a Colombia”.
Señala que los hechos de violencia ocurridos en el país han sido
analizados en resoluciones humanitarias expedidas por la Defensoría del Pueblo
con el fin de condenar esas acciones, las cuales adjunta.
La situación anterior -asegura- ha desbordado la capacidad de acción
del Estado a través de las medidas ordinarias de que dispone, y la aprobación
de unas nuevas por los procedimientos ordinarios exigiría un tiempo
considerable.
D.  El 26 de septiembre de 2002, el
Consejero Sustanciador Camilo Arciniegas, de la Sección Primera de la Sala de
lo Contencioso Administrativo[1],
estando aún pendiente de resolución los recursos interpuestos contra el auto
admisorio de la demanda de nulidad, le propuso  a esta Corporación aparente
colisión positiva de competencias pues estima que es el Consejo de Estado y no
la Corte Constitucional el organismo competente para pronunciarse sobre la
constitucionalidad del Decreto por medio del cual se declara el estado de
conmoción interior.
Para ello argumenta que el artículo 213
de la Constitución distingue entre la declaratoria del estado de conmoción interior
y los decretos legislativos dictados con base en ella.  Agrega que el artículo
241.7 de la Carta dispone que a la Corte le corresponde decidir definitivamente
sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno
Nacional con base en los artículos 212, 213 y 215.  No obstante, no le asigna
competencia para pronunciarse sobre la exequibilidad de los decretos
declaratorios de los estados de excepción.  La competencia radica en el Consejo
de Estado  -se insiste-  pues, según el artículo 237.2 de la Carta, a esa
Corporación le corresponde conocer de las acciones de nulidad por
inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya
competencia no corresponda a la Corte Constitucional.  Además, de acuerdo con el
artículo 82, inciso segundo, del Código Contencioso Administrativo, esa
jurisdicción conoce de las controversias que se originen en los actos políticos
o de gobierno, especie a la que pertenece la declaración del estado de
conmoción interior.
Este punto lo dilucidará la Corte en los
fundamentos de su decisión.
IV.
PRUEBAS
El Magistrado
Sustanciador, mediante auto proferido el 16 de agosto de 2002, decretó la
práctica de pruebas y ordenó oficiar al Secretario General de la Presidencia de
la República para que tramitara con las respectivas dependencias
gubernamentales el envío a la Corte de la información requerida. En
cumplimiento a dicho auto se recibió la siguiente documentación:
1. El Secretario General de la Presidencia de la República presentó
un escrito manifestando las razones que indujeron al Jefe del Estado a decretar
el estado de conmoción interior como única herramienta constitucional para
afrontar de forma inmediata la grave alteración del orden público que vive el
país y evitar la extensión de sus efectos.
Expresa que la seguridad es un “valor jurídico fundante”, en
cuanto es una condición para que de los demás pueda predicarse su existencia y
asegura que pese a que la justicia es la pauta axiológica por antonomasia de lo
jurídico, si falta la seguridad no puede entablarse una discusión sobre lo
justo o lo injusto que aparezca en el horizonte de las relaciones sociales.
En el referido documento se afirma cómo los dos mil muertos de las
torres gemelas de Nueva York desencadenaron un conflicto político y militar de
gran magnitud y el terror invadió la conciencia colectiva. Así mismo, recuerda
los atentados dirigidos contra el Presidente de la República durante su campaña
presidencial y las limitaciones que la violencia impuso no sólo a la referida
campaña sino a los candidatos al Congreso de la República, pues muchos de ellos
tuvieron que mudar su residencia y otros fueron secuestrados por grupos alzados
en armas.
Aduce que actualmente siguen privados de la libertad una ex
candidata a la Presidencia de la República, el gobernador del departamento más
poblado del país, un ex ministro y varios  congresistas. El secuestro de varios
congresistas -según afirma- ha conducido a que los demás deban tomar medidas de
seguridad que los alejan del contacto con la gente, destruyendo todo vínculo
democrático.
En su exposición relata las amenazas ejercidas contra varios
alcaldes del sur del Huila, las cuales se han extendido por todo el territorio
nacional, e inclusive la presión que se ha ejercido también sobre sus familias;
las amenazas contra funcionarios de las alcaldías, pasando posteriormente a las
acciones que se han ejercido contra los concejales, los gobernadores y los
diputados de las asambleas departamentales.
Asegura que hace pocos días 25 diputados
de todo el país, en nombre de los demás, pidieron al Gobierno que les
extendieran las medidas de protección que adoptaron para los alcaldes, los
concejales y los gobernadores.
Manifiesta que no es posible señalar en detalle la intensidad de las
amenazas propuestas contra las autoridades democráticas y resalta el  secuestro
de la hija menor de un alcalde, hecho que fue utilizado para presionar la
renuncia de su padre y  de los demás servidores.
Por otro lado, dice que esa avalancha de terror está
indisolublemente ligada al poder del dinero, que el lavado de activos nutre de
recursos el crimen y que el fenómeno del narcotráfico, a pesar de no ser nuevo,
ha llegado a consolidar un poder que representa un riesgo imprevisible e
inminente para el Estado y sus habitantes. Afirma también que la
internacionalización del terrorismo colombiano ha permitido una evolución
tecnológica sorprendente y en extremo peligrosa y que muestra de ello son las
armas utilizadas el pasado 7 de agosto.
Asevera que la reacción contra tales actos debe ser inmediata y que
por tal motivo se recurrió al estado de conmoción interior. Dentro de ese orden
de ideas se tomó la decisión de fortalecer las fuerzas armadas y de policía
para garantizar el orden y la paz.
Como sustento probatorio de lo afirmado, hace entrega de los
informes preparados por distintas instituciones que corroboran la grave
situación de orden público que vive el país y aclara que hay temas
confidenciales que no pueden entregarse para evitar filtraciones (fls. 77 a
82).
Anexa la siguiente documentación:
1.1. Oficio suscrito por el Presidente del Consejo Superior de la
Judicatura, mediante el cual remite en medio magnético información sobre los
servidores de la Administración de Justicia afectados con amenazas terroristas
de las FARC-EP (fl. 9 del cuaderno de pruebas)  durante el año 2001 y entre
enero y julio de 2002.  De tal información hace parte la que se consigna en el
siguiente cuadro esquemático:
Homicidios
Secuestros y retenciones
Heridos
2001
2002
2001
2002
2001
2002
6
1
6
4
2
2
Igualmente se señala en el cuadro que aparece en medio magnético
que, en relación con los atentados y agresiones contra servidores judiciales,
en el año 2001 se presentaron 14 y en el 2002 un total de 7.
En dicho oficio se informa que actualmente ya ningún servidor
judicial se encuentra secuestrado y que por amenazas de las FARC-EP hasta el
momento sólo ha renunciado el secretario del Juzgado Promiscuo Municipal de
Jericó, Boyacá, el 8 de julio de 2002.
Así mismo, se informa que existen 482 juzgados bajo situación de
amenaza indiscriminada de las FARC-EP; 1.928 servidores judiciales amenazados
por ese grupo; 42 juzgados reubicados transitoriamente en el año 2002 y 177
juzgados objeto de cierre extraordinario por razones de seguridad o fuerza
mayor. En algunos de estos casos la medida ha sido suspendida al desaparecer
las causales originales que la motivaron.
1.2. Informe
suscrito por el Presidente del Senado de la República, Luis Alfredo Ramos, mediante
el cual comunica que en este momento son 6 congresistas los que se encuentran
ilegalmente privados de su libertad por parte de grupos al margen de la ley, y
que en el instante de su privación ilegal tenían la investidura de
congresistas, pero para la fecha ya no, excepto uno de ellos que fue elegido
para el periodo 2002-2006.
Agrega que a pesar de no tener el número exacto de senadores y
representantes que han sido amenazados, lo cierto es que la totalidad de los
congresistas son “objetivo de los grupos al margen de la ley” (fls. 10 y
11 del cuaderno de pruebas).
1.3. Información estadística suministrada por el Jefe del Área de
Coordinación y Control General de la Dirección Antisecuestro y Extorsión de la
Policía Nacional, relacionada con los “funcionarios públicos secuestrados”
desde 1996 hasta lo que va corrido del 2002, detallado por departamentos y
municipios (fls. 24 a 34 del cuaderno de pruebas).
De los referidos cuadros se desprende que en el año 2001 fueron
secuestrados 33 y otros 33 en lo que va corrido de 2002.
Igualmente, remite un cuadro de los funcionarios y ex funcionarios
públicos secuestrados desde el 2000 hasta el 2002, de donde resulta que en el
2001 hubo 51 y 66 en lo que va corrido de 2002 (fl. 25 del cuaderno de
pruebas), así como cuadros de matriz de renuncias, desplazamientos y amenazas
de los alcaldes municipales (fls. 35 a 51 del cuaderno de pruebas). Es de
anotar que los últimos cuadros no vienen especificados por años.
Se adjunta una apreciación de inteligencia sobre los retenes
ilegales de la subversión durante los años 2001 y 2002. En este documento se
informa que durante el 2002 hay un incremento de retenes pues en el 2001 se
instalaron 208 retenes y en lo que va corrido del 2002 se han registrado 308
(fls. 12 a 18 del cuaderno de pruebas).
También se anexan cuadros y mapas sobre las torres de ISA derribadas
y averiadas durante el periodo 1999-2002 (fls. 19 a 23 del cuaderno de
pruebas).
Según esos datos el porcentaje de torres afectadas es el siguiente:
De la información contenida en el documento se advierte que en el
año 2001 resultaron afectadas 261, mientras que hasta el 21 de agosto del 2002
se han registrado 412.
1.4. La Directora de la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico
del Consejo Superior de la Judicatura, María Cristina Ocampo de Herrán, remite
un cuadro de estadísticas sobre los delitos por Distrito Judicial
correspondientes a 2001 y 2002 (fls. 52 y 53 del cuaderno de pruebas).
Del mencionado cuadro, con fecha 22 de agosto de 2002, se desprende
que los delitos cometidos durante el año 2001 y entre enero y julio de 2002 son
los siguientes:
Narcotráfico
Terrorismo
Secuestro
Extorsión
Derechos Humanos
2001
2002
2001
2002
2001
2002
2001
2002
2001
2002
18.948
8.831
12.744
7.500
8.936
4.129
4.672
3.628
1.217
623
Hay que anotar que estas cifras presentan imprecisiones frente a los
datos suministrados por la Fiscalía General de la Nación.
1.5. El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de
Municipios, Gilberto Toro Giraldo, anexa una relación de alcaldes “asesinados
y amenazados de los 1.098 municipios y distritos con que cuenta actualmente el
país” (fls 54 a 67 del cuaderno de pruebas).
De uno de los cuadros suministrados se
desprende que en el 2001 fueron asesinados 6 alcaldes y en el 2002 8.
1.6. El Asesor del Ministro del Interior, Honorio Miguel Henríquez
Pinedo, presenta los siguientes documentos.
a) Relación de los servidores públicos que actualmente están
secuestrados por grupos armados ilegales. El resultado es de 33 para el año
2001 y 33 para el 2002 (fls. 69 a 75 del cuaderno de pruebas).
b) Información detallada sobre los concejales amenazados por grupos
al margen de la ley que han solicitado protección al Ministerio del Interior.
En total son 504 concejales, pero no se especifican los años en que ha tenido
lugar la amenaza (fls. 76 a 98 del cuaderno de pruebas).
c) Información detallada sobre los personeros amenazados por parte
de grupos al margen de la ley que han solicitado protección al Ministerio del
Interior. En total son 70 personeros, pero no se especifican los años en que ha
tenido lugar la amenaza (fls. 99 a 101 del cuaderno de pruebas).
d) Información sobre los diputados que han sido amenazados por
grupos armados ilegales en el año 2002. Según el cuadro, son 10 (fl. 102 del
cuaderno de pruebas).
e) Información sobre los fiscales que han sido amenazados por grupos
armados ilegales en el año 2002. Según el cuadro, son 77 (fls. 103 a 105 del
cuaderno de pruebas).
f) Información sobre los funcionarios de la Administración que han
sido amenazados por grupos armados ilegales en el año 2002. Según el cuadro,
son 122 (fls. 106 a 110 del cuaderno de pruebas).
g) Información sobre jueces que han sido amenazados por grupos
armados ilegales en el año 2002. Según el cuadro, son 98 (fls. 111 a 113 del
cuaderno de pruebas).
h) Información detallada sobre los alcaldes que han sido amenazados
por las FARC en el año 2002. Según el cuadro, son 397 (fls. 114 a 156 del
cuaderno de pruebas).
i) Información sobre atentados terroristas contra servicios
públicos, así:
- Contra la infraestructura eléctrica (ISA). En el documento se
relacionan las agresiones al personal técnico en los años 2000-2002 (fls. 157 a
159 del cuaderno de pruebas).
Teniendo en cuenta que la información solicitada corresponde al 2001
y 2002, sólo se hará alusión a tales años. Del último cuadro se extracta que el
personal de ISA asesinado se eleva a 3 en el 2002, pero no figura nada del
2001; aparece que fueron 2 las personas que en el 2001 resultaron inválidas por
acción de minas antipersonales y ninguna en el 2002. En cuanto a los ataques a
las centrales generadoras de energía y subestaciones de empresas del sector, se
informa que en el 2001 se presentaron 10 y 9 en lo que va corrido del 2002.
- Cuadro sobre el consolidado de torres averiadas por atentados a
todas las empresas, actualizado al 20 de agosto de 2002 (fl. 160 del cuaderno
de pruebas).
EMPRESA
1999
2000
2001
2002
ISA
179
281
193
212
EEPPM
59
140
41
20
EEB
2
2
9
77
TRANSELCA
6
5
5
32
EADE
8
4
7
EL CASANARE
15
EPSA
9
4
1
EMSA
2
1
9
ELECT’s.COSTA
3
9
EBSA
1
4
CODENSA
3
EL CAQUETA
8
CHEC
2
EL CHOCO
4
CEDENAR
2
EL PUTUMAYO
5
MINISTERIO
1
ESSA
1
CENS
2
DISTASA
1
TOTAL
248
448
260
413
-  Cuadros sobre los atentados a la infraestructura eléctrica en el
año 2002, detallada por departamentos, y cuyo total es de 211 (fl. 161 del
cuaderno de pruebas).
-  Contra telecomunicaciones, detallada por departamentos, de los
años 2001 y 2002. Según los cuadros, en el año 2001 se presentaron 12 atentados
y 35 en el 2002 (fls. 162 a 166 del cuaderno de pruebas).
- Contra el acueducto. En el 2001 hubo un atentado, mientas que en
lo que va corrido del 2002 se han presentado 7 (fls. 167 y 168 del cuaderno de
pruebas).
j) Informe detallado sobre los ataques a la población cometidos por
grupos armados ilegales en los años 2001 y 2002. Del contenido de los cuadros,
se advierte que en el 2001 se presentaron 40 y 28 en el 2002 (fls. 169 a 171
del cuaderno de pruebas).
k) Informe por departamentos y municipios sobre los ataques
cometidos contra instalaciones de la fuerza pública durante el 2001 y el 2002.
Se advierte que en el 2001 fueron 106, mientras que en el 2002 han sido hasta
el momento 89 (fls. 172 a 177 del cuaderno de pruebas).
l) Informe sobre los delitos que en los años 2001 y 2002 se han
cometido contra alcaldes, diputados, miembros y ex miembros del Congreso y
concejales (fls. 178 a 213 del cuaderno de pruebas).
La información reportada, correspondiente al año 2001 y al período
comprendido entre enero y julio de 2002, es la siguiente:
Respecto de los alcaldes:
2001
2002
Homicidios
6
8
Secuestros
15
15
Respecto de los diputados:
2001
2002
Homicidios
2
No se suministró esa información
Secuestros
1
18
Respecto de lo miembros, ex miembros y candidatos del Congreso:
2001
2002
Homicidios
8
2
Secuestros
5
1
Respecto de los concejales:
2001
2002
Homicidios
24
41
Secuestros
24
19
1.7. Informe sobre el presupuesto de gastos (medio magnético e
impreso) de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y el Departamento
Administrativo de Seguridad -DAS- correspondiente al año 2002 y el porcentaje y
cifra del gasto de las Fuerzas Militares y de Policía de los últimos cuatro
años, suministrado por la Jefe de la Oficina Asesora de Jurídica del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, Elizabeth Cadena Fernández (fls. 215 a 221 y 717
a 723 del cuaderno de pruebas).
PRESUPUESTO FUERZAS MILITARES
APORTES DE LA NACIÓN
(Miles de millones de pesos)
DETALLE
1999
2000
2001
2002
Gastos de
Personal
1,232.6
1,444.3
1,660.4
1,767.4
Gastos Generales
553.3
590.1
738.8
615.1
Transferencias
364.0
404.1
448.1
394.7
Total
funcionamiento
2,150.0
2,438.5
2,847.3
2,777.2
Inversión
397.9
425.6
730.2
615.7
TOTAL
PRESUPUESTO
2,547.9
2,864.2
3,577.6
3,392.9
PRESUPUESTO POLICIA NACIONAL
APORTES DE LA NACIÓN
(Miles de millones de pesos)
DETALLE
1999
2000
2001
2002
Gastos de
Personal
1,267.1
1,420.3
1,519.6
1,642.3
Gastos Generales
280.5
314.3
376.3
383.5
Transferencias
287.6
289.3
332.0
317.4
Total
funcionamiento
1,835.2
2,023.9
2,228.0
2,343.1
Inversión
44.1
37.0
119.4
100.2
TOTAL
PRESUPUESTO
1,879.3
2,060.9
2,347.3
2,443.3
PRESUPUESTO DE GASTOS 2002
APORTES DE LA NACION
(Miles de millones de pesos)
FUERZAS
POLICIA
DAS
TOTAL
DETALLE
MILITARES
Gastos de
Personal
1,767.4
1,642.3
129.3
3,539.0
Gastos Generales
615.1
383.5
21.9
1,020.5
Transferencias
394.7
317.4
10.3
722.3
Total
funcionamiento
2,777.2
2,343.1
161.4
5,281.8
Inversión
615.7
100.2
7.5
723.3
TOTAL
PRESUPUESTO
3,392.9
2,443.3
168.9
6,005.1
El porcentaje en el presupuesto se puede ver a continuación:
1.8. Informe con carácter reservado enviado por la Policía Nacional
sobre los hechos de orden público ocurridos el 7 de agosto del año en curso.
1.9. La Ministra
de Defensa, Marta Lucía Ramírez de Rincón, envía a la Corte en medio magnético
e impreso los documentos que a continuación se relacionan, cuya reserva es
solicitada en atención a que tienen que ver con la seguridad  y defensa
nacional. Teniendo en cuenta lo anterior se acepta tal pedimento y sólo se hará
una alusión a los mismos:
a) Gastos en
defensa y seguridad en Colombia.
b) Presupuesto
de la Fuerza Pública 1990-2002.
c) Informe sobre
la ayuda y cooperación internacional proveniente de gobiernos y agencias
internacionales que durante los últimos dos años han recibido las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional. Igualmente información en medio magnético,
elaborada por el Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-, sobre la ayuda
y cooperación internacional que ha recibido durante los últimos años
d) Informe sobre
los hechos ocurridos el 7 de agosto de 2002.
e) Relación
sobre proyectos registrados por la cartera de Defensa relacionados con la
capacidad operativa y la modernización de su equipamiento correspondiente a los
años 2002 y 2003, así como las partidas de inversión asignadas a los mismos.
f) Cuadros
comparativos de acciones delictivas y terroristas desde enero de 2001 hasta la
fecha.
g) Cuadros con
las cifras de civiles asesinados durante los años 2001 y 2002, detallados por
departamentos, municipios, fecha y autor.
De los datos
suministrados se extracta que en el año 2001 resultaron 2.088 civiles
asesinados, de los cuales 1.060 se atribuyen a la subversión y 1.028 a las AUC.
En lo que va corrido de 2002, se registraron 1.002 asesinatos, de los cuales
693 son atribuibles a las FARC y al ELN.
h) Cuadro sobre
las masacres y víctimas correspondiente a los años 2001 y 2002, detallados por
departamentos, municipios y autor.
i) Cuadro con
las cifras de ataques a poblaciones, especificado por departamentos,
municipios, fecha y autor, correspondiente a los años 2001 y 2002.
Del cuadro se
desprende que en el 2001 se presentaron 39 ataques y 27 en el 2002.
Respecto de los
datos contenidos en este cuadro, se advierte una diferencia mínima en relación
con los datos suministrados por el Ministerio del Interior.
j) Relación de
los miembros del Ejército Nacional muertos y heridos por minas y explosivos
durante los años 2001 y 2002.
k) Información,
detallada por departamentos, municipios y autor, sobre el número de
secuestrados durante los años 2001 y 2002.
Verificados los
datos, se observa que durante el año 2001 fueron secuestradas 3.041 personas,
de las cuales 266 son atribuibles a las AUC, 922 al ELN y 851 a las FARC. En el
período comprendido entre enero y julio  de 2002 se registraron 1.738
secuestros, de los cuales se les imputan 107 a las AUC, 472 al ELN y 511 a las
FARC
l) Relación de
funcionarios públicos que permanecen cautivos desde 1996 a la fecha, detallada
por departamentos, municipios, fecha y autor.
m) Relación del
número de extorsiones registradas por departamentos, municipios y autor, para
los años 2001 y 2002.
Según la
información, en el 2001 se presentaron 1.725 extorsiones, 92 atribuibles a las
AUC, 875 a la delincuencia común, 21 al ELN y 196 a las FARC. Entre enero y
julio de 2002 se registraron 595 casos, 55 de ellos imputables a las AUC, 404 a
la delincuencia común, 17 al ELN y 2 a las FARC
n) Información
sobre atentados terroristas contra infraestructura vial, energética y de
servicios públicos para el 2001 y el 2002.
De los cuadros
remitidos se extracta lo siguiente:
2001
2002
Vías y puentes
80
170
Acueductos
0
10
Torres de telecomunicaciones derribadas
5
45
ñ) Cuadro con
las cifras de delitos por narcotráfico, detallada por departamentos, para los
años 2001 y 2002.
1.10. Oficio suscrito por el Fiscal General de la Nación (E),
Gustavo Morales Marín, mediante el cual envía información relacionada con:
a) Delitos de narcotráfico, secuestro y extorsión cometidos en el
país a partir del 1 de enero de 2001 hasta la fecha.
b) Víctimas presentadas con ocasión de la acción de grupos armados
ilegales a partir del 1 de enero de 2001 hasta la fecha. Información detallada
por ciudades.
c) Obstáculos que se han presentado y que eventualmente han impedido
la efectividad de la política relacionada con la lucha contra el lavado de
activos y la extinción del derecho de dominio.
Hay que anotar que aunque inicialmente a tal información no se le
había dado el carácter de reservado, el Secretario General de la Presidencia de
la República la envió en el sobre contentivo de la información que tiene tal
restricción con el argumento de que se trata de información reservada por
razones de seguridad nacional.
De acuerdo a lo anterior, la Corte considera necesario darle tal
carácter y por ello, aunque han sido analizadas y evaluadas por la Sala, no se
hará un resumen sobre su contenido.
1.11. Informe suscrito por el Director del Departamento
Administrativo de Seguridad -DAS-, mediante el cual remite en medio magnético
los datos relacionados con la ayuda y cooperación internacional proveniente de
gobiernos y agencias internacionales recibida por ese Departamento desde el 1
de enero de 2001 hasta la fecha. Tales documentos, en atención a la naturaleza
de la información y al auto de pruebas del 16 de agosto de 2002, tienen
carácter reservado.
2. En el mismo auto de pruebas se ordenó oficiar al Fiscal General
de la Nación con el fin de que enviara información sobre puntos específicos.
Dando cumplimiento al proveído, el Fiscal General de la Nación (E) envió lo
siguiente:
2.1. Cuadro estadístico, detallado por años, sobre los delitos que
constituyen violaciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional
Humanitario y cuyo conocimiento ha llegado a la Fiscalía.
Según el cuadro, por hechos acaecidos en el 2001 se iniciaron 170
investigaciones y 110 investigaciones por hechos ocurridos en el 2002 (fl. 561
a 565 del cuaderno de copias).
2.2. Cuadro estadístico, especificado por años, sobre los delitos de
narcotráfico, terrorismo, secuestro y extorsión conocidos por la Fiscalía (fl.
568 del cuaderno de copias).
De la información allí contenida, cuya
fecha es 21 de agosto de 2002, se desprende que los siguientes delitos se
cometieron durante 2001 y durante el período transcurrido entre enero y julio
de 2002:
Narcotráfico
Terrorismo
Secuestro
Extorsión
2001
2002
2001
2002
2001
2002
2001
2002
20.293
9.450
14.045
8.444
9.917
4.897
5.757
4.488
2.3. Relación de órdenes de captura expedidas por los delitos
anteriores. Afirma el Fiscal General de la Nación (E) que no posee el informe
exacto de cuáles se han hecho efectivas, pues ello corresponde al DAS y a la
DIJIN, pero lo cierto es que existe una queja generalizada por parte de los
fiscales delegados acerca de la ineficacia en el cumplimiento de dichas órdenes
(fls. 557, 558 y 570 del cuaderno de copias).
ORDENES DE CAPTURA
2001
2002
Canceladas
Vigentes
Canceladas
Vigentes
1.613
2.566
1.595
2.033
2.4. Copia del informe sobre la situación de seguridad de los
funcionarios y empleados de los despachos judiciales del país elaborado por el
Consejo Superior de la Judicatura (fls. 572 a 612 del cuaderno de copias).
Respecto al informe solicitado por el
Magistrado Sustanciador en el numeral 2.4 del auto del 16 de agosto de 2002,
manifiesta el Fiscal General de la Nación (E) que los actuales mecanismos
legales con que cuenta la justicia penal resultan ineficaces y, por lo general,
conducen a la impunidad o al error judicial, especialmente en los casos
relacionados con punibles cometidos por la delincuencia organizada.
Señala que las investigaciones de las
violaciones a los Derechos Humanos o al Derecho Internacional Humanitario, las
tendentes a establecer conductas delictivas y responsabilidades en el
narcotráfico, el secuestro, la extorsión, el terrorismo y el lavado de activos
resultan ineficientes frente a la audacia, capacidad bélica y operatividad del
crimen organizado. Según afirma, existe una necesidad sentida y urgente de
aumentar el número de investigadores y fiscales para evacuar las averiguaciones
y las decisiones correspondientes, debido al cúmulo actual de trabajo.
Por otra parte, expresa que el excesivo ritualismo y, por
consiguiente, el retardo en recoger evidencias favorece el ocultamiento, la
mutación o la destrucción de esos elementos de prueba, dentro de los cuales se
hallan los allanamientos, retenciones, interceptación de comunicaciones, etc.
Considera que se requiere una
legislación franca y clara, con procedimientos rápidos y efectivos para la
aportación, control y refutación de pruebas.
3. Informes enviados por Coordinadores de distintas unidades locales
y seccionales de la Fiscalía General de la Nación mediante los cuales remiten
datos sobre los delitos de narcotráfico, secuestro, extorsión y terrorismo de
los años 2001 y 2002, cuyo conocimiento ha llegado a la Fiscalía (fls. 613 a
653, 708 a 716 y 724 a 761 del cuaderno de pruebas).
4.  Por otra parte, el señor Holguín Carrizosa le solicitó a
la Corte que se oficie al periódico el Tiempo, a los noticieros Caracol y RCN y
que se decrete una inspección a la Casa de Nariño para corroborar los hechos
graves ocurridos en la posesión del Presidente de la República (fls. 43 a 71).
En cuanto a tal solicitud la Corte debe indicar que, de acuerdo con
lo dispuesto en los artículos 242, numeral 1, de la Constitución Política y 37
del Decreto 2067 de 1991, la finalidad de la intervención ciudadana se limita a
que cualquier ciudadano impugne o defienda las normas objeto de control o
revisión por parte de la Corte Constitucional.  Tal intervención cumple el
propósito de brindar al juez elementos de juicio adicionales que le permitan
adoptar una decisión.
De acuerdo con ello, el régimen legal del proceso constitucional no
le reconoce a los ciudadanos intervinientes la atribución de solicitar pruebas pues
únicamente a la Corte se le ha reconocido la facultad de ordenar aquellas
pruebas que estime necesarias para la fundamentación de la decisión que ha de
emitir  -Decreto 2067 de 1991, artículo 10-.  No obstante, nada se opone a que
la Corte, en ejercicio de la facultad legal que le asiste, ordene oficiosamente
la práctica de una de aquellas pruebas en caso de considerarla necesaria para
el esclarecimiento del tema objeto de decisión.
En el caso presente, ya que varias de las pruebas dispuestas por la
Corte se orientaron a la demostración de los hechos ocurridos el 7 de agosto de
2002, resultaba improcedente la declaratoria de aquellas solicitadas por el
interviniente y por ello aquellas no fueron ordenadas.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación solicita a la Corte que declare
exequible el Decreto 1837 de 2002.
En primer lugar, reitera la competencia que tiene esta Corporación
para estudiar los decretos mediante los cuales se declara un estado de excepción,
tanto por su aspecto formal como material.   Recuerda que desde la expedición
de la Constitución de 1991 la Procuraduría General de la Nación ha venido
sosteniendo tal competencia, apartándose así de la jurisprudencia que hasta la
derogatoria de la Carta de 1886 había sostenido la Corte Suprema de Justicia.
Por ello remite a las razones que en 1974 y 1983 plantearon los doctores Luis
Sarmiento Buitrago, Gustavo Gómez Velásquez y Jorge Salcedo Segura, en el
sentido que el control de los decretos declaratorios de los estados de
excepción debe ser integral y no meramente formal pues es inconcebible la
existencia de poderes supraconstitucionales radicados en el Ejecutivo.
Manifiesta el Procurador que ese criterio fue acogido por esta
Corporación en la Sentencia C-004 de 1992, cuando se estudio el Decreto 333 de
1992, a través del cual se declaró el primer estado de excepción -la emergencia
social-, ya estando en vigencia la Constitución de 1991, y hace un recuento de
las razones que sustentaron tal decisión, así:
- En un Estado de derecho no pueden existir actos de los órganos de
poder que no estén sometidos a control jurídico, mas aún cuando se trata de la
declaración de un estado de excepción, pues éste implica que los controles sean
más estrictos en la medida en que se pretende asegurar el cumplimiento de los
fines para los cuales tales mecanismos excepcionales fueron instituidos y
conservar así la fisonomía y los fines del Estado social de derecho.
-  Si no existiere el control material sobre tales decretos, se
estaría aceptando que el Presidente de la República tiene facultades
supraconstitucionales que podrían implicar el desconocimiento de la Carta
Política.
-  De acuerdo con el artículo 241 de la norma fundamental, a la
Corte le corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Carta y por
tanto no se exceptúan de su control los actos dictados por el ejecutivo para
declarar un estado de excepción pues a través de ellos se podría violar la
Constitución. Si no existiere tal control por parte de la Corte, la guarda de
la integridad y supremacía de aquella sería incompleta y parcial.
-  El control no puede ser sólo formal pues se dejaría de lado el
examen de los presupuestos constitucionales exigidos para que el Presidente
haga uso de su atribución excepcional.
-  De la interpretación sistemática de los artículos 212, 213, 215 y
241 de la Carta se desprende que los mismos afirman el control jurídico por
parte de la Corte Constitucional.
Con fundamento en lo anterior, el Jefe del Ministerio Público
solicita a la Corte que reitere su competencia para conocer no sólo de forma
sino también de fondo los decretos que declaran un estado de excepción, así
como la obligación que tiene el Gobierno para enviar inmediatamente a la
Corporación tales decretos y los que con base en ellos se dicten, por cuanto “es
un deber que le impone la Constitución y no acto de simple cortesía”.  Expresa
que mientras la Carta Política no indique expresamente que determinado acto no
es susceptible de control jurídico, no puede quedar a discreción de quien lo
dicta o de quien debe revisarlo, abstenerse de permitir o de ejercer el control
que sobre ellos corresponde.
Sobre los actos políticos, recuerda que tal teoría nació con el
Consejo de Estado francés como respuesta a la crisis que sobre su origen,
naturaleza y funciones se presentó en la época de la restauración borbónica y
afirma que en Colombia, a pesar de lo sostenido por la Corte Suprema en las
sentencias relacionadas con el estado de sitio o de emergencia económica, en
otras providencias fue enfática en afirmar que carecía de sustento
constitucional el negar la existencia del control jurídico sobre los actos
políticos o de gobierno por vicios de fondo.  Indica que así ocurrió cuando
declaró parcialmente inexequible el artículo 82 del Decreto Ley 01 de 1984 que
sustraía del conocimiento del contencioso administrativo los actos políticos
por vicios de fondo.
Con fundamento en lo anterior, afirma que “si bien puede
considerarse la declaración de un estado de excepción como un acto político, en
el sentido en que éste fue definido entre otros por León Dugüit (...) como
‘todo acto ordenado o realizado por el Gobierno para garantizar su propia
seguridad...’, también lo es que éste no está exento del control de
constitucionalidad que le corresponde ejercer a la Corte Constitucional, pues
el mismo no fue expresamente excluido de su competencia, por el contrario, a
ella se le asigna la facultad de decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de los decretos legislativos que dice el Gobierno con
fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución (artículo 241,
numeral 7), y el primero de ellos es sin duda el que decreta el correspondiente
estado de excepción”, decreto que es el más importante y con el cual se ocasiona
una alteración del equilibrio institucional en el cual el Presidente adquiere
prerrogativas impensables en un estado de anormalidad.
Precisa que el control se hace necesario para asegurar que las
atribuciones del Presidente se desarrollen dentro de los límites que la
Constitución le impone y manifiesta que ese control no lo puede ejercer el
Congreso de la República, pues a éste le corresponde hacer un juicio sobre la
conveniencia y oportunidad de la declaración, pero no sobre si el Gobierno
observó las exigencias constitucionales para tal declaración.  Por ello infiere
que es preciso que el Presidente motive adecuadamente los decretos que declaran
los estados de excepción, tal como se advirtió en la Sentencia C-004 de 1992.
Por otra parte, plantea que el examen de constitucionalidad del
Decreto 1837 debe hacerse a la luz de las circunstancias o factores que
conforman su presupuesto objetivo, para efectos de determinar su viabilidad
constitucional.  No obstante, señala que, de acuerdo con el articulo 213 de la
Constitución, la decisión de declarar el estado de conmoción interior tiene un
alto componente valorativo por parte del Gobierno Nacional que se aplica sobre
los aspectos de la coyuntura por la que atraviesa el país y que ello conduce a
que el control de la Corte Constitucional comporte necesariamente un juicio
sobre la valoración de los hechos que en el Decreto se han reseñado como
factores de grave perturbación del orden público.
Sobre la situación de inseguridad a que alude el Decreto 1837 de
2002, el Jefe del Ministerio Público manifiesta que ello remite a una
acumulación histórica de hechos violentos y que lo que da origen a la
declaración es el aumento en su frecuencia pues ello incide en una alteración
cuantitativa y cualitativa del estado de crisis ya existente. Con ello, afirma,
se reconoce de alguna manera la índole estructural y no coyuntural de la crisis
y también que ella podría ser atendida mediante la utilización de mecanismos
propios de la normalidad institucional.  No obstante, la existencia de un hecho
de por sí anómalo en el seno de la sociedad y en constante progreso, puede dar
lugar a una acumulación que en cierto momento lleve al componente social al
colapso y que por ello esa situación debe ser atendida de manera inmediata, apelando
aún a mecanismos excepcionales.
El Procurador llama la atención sobre el carácter endémico que tal
circunstancia comporta en nuestra sociedad y afirma que ella ha sido invocada
en anteriores oportunidades por el ejecutivo para declarar otros estados de
excepción.  Así, observa que la naturaleza excepcional del estado de conmoción
interior se ha venido desvirtuando “al ser utilizada para responder a una
situación que, como la violencia de los grupos alzados en armas, en manera
alguna tiene las características de extraordinaria, como puede comprobarse
mediante la verificación de su recurrencia, como hecho fáctico y fundamento
esencial del 99% de las declaraciones de conmoción interior que se han
decretado en los últimos diez años”.
En cuanto al considerando del Decreto consistente en la
multiplicación de la actividad de los grupos criminales en la comisión de
delitos de lesa humanidad, como las masacres, desapariciones, secuestros,
desplazamientos forzados y destrucción de pueblos indefensos, asegura que éste,
junto con el relativo a la amenaza a las autoridades políticas regionales,
constituye un estado de anormalidad insostenible que conduce a la disolución
del tejido social y que convalida la declaración del estado de conmoción
interior.  Indica que tal circunstancia es reconocida por el Gobierno como un
proceso acumulativo que ha alcanzado límites inimaginables y que por ello no se
explica la razón para que continúe siendo objeto de medidas de excepción y no
de políticas claras, coherentes, contundentes y permanentes para hacerle
frente.
Afirma que la Corte Constitucional, con fundamento en el carácter
endémico de los hechos invocados, declaró la inexequibilidad del Decreto 1370
de 1995 (Sentencia C-466 de 1995), pero tales razones no pueden ser aplicables
al Decreto 1837 de 2002 ya que “el espiral de violencia en el que se ha
sumido a la población colombiana, ha alcanzado niveles que, por hechos tales
como las amenazas efectivas a las primeras autoridades administrativas
municipales (alcaldes y concejos municipales) antes no advertidas por la
magnitud como éstas se han presentado en los últimos meses, tal como aparece
probado en el expediente, y el ataque aleve e indiscriminado contra la
población civil sin distingo alguno con armas antes no utilizadas, así como el
desplazamiento forzado de pueblos enteros, sólo por citar algunos, requieren de
una respuesta rápida y eficaz por el Ejecutivo, a través de mecanismos de
excepción, para afrontar éstas, dado que la seguridad ciudadana como la
institucionalidad pueden alcanzar un punto de no retorno...”.
En su criterio, los razonamientos contenidos en la Sentencia antes
referida no son aplicables al caso actual, toda vez que la amenaza contra las
autoridades políticas regionales es el fenómeno más grave de perturbación del
orden público y, a pesar de no ser un hecho nuevo, con ello se atenta de manera
inminente contra la estabilidad de las instituciones políticas democráticas.
Asegura que en el expediente se encuentra probado el éxodo de las autoridades
locales en amplias zonas del país y que ello atenta contra la estabilidad
institucional. Tal circunstancia demanda la adopción de medidas extraordinarias
y excepcionales para hacerle frente a esa modalidad delictiva que atenta contra
el principio de la soberanía popular.
Apunta además que “es justamente la
posibilidad de que hechos crónicos que repentinamente revistan grados de
intensidad inusitados, lo que ha llevado a  la Corte Constitucional, dada la
capacidad desestabilizadora que tal posibilidad entraña, a plantear que en esas
circunstancias, los hechos crónicos constituyen un fundamento válido para
declarar la conmoción interior por parte del Gobierno Nacional (Sentencia C-466
de 1995)”.
Precisa, además, que son las propias estructuras sobre las cuales cimienta
la sociedad su existencia las que venían coexistiendo con la violencia endémica
y asimilando el impacto de las escaladas terroristas, y son éstas las que se
encuentran al borde de la crisis que puede resultar insuperable si no se
adoptan medidas inmediatas.  Sostiene que las acciones armadas por parte de
grupos criminales contra la infraestructura de producción de servicios públicos
esenciales, han sido una constante dentro de la estrategia de destrucción de
los bienes públicos y privados, con el objeto de “minar las bases materiales
de la sociedad” y alimentar así el desasosiego y descontento de sus
miembros.
La actividad delictiva de la insurgencia  -en su opinión-  ha sido
un factor que también se ha tomado en cuenta para declarar otros estados de
excepción, lo que haría pensar que el Estado debe responder estructuralmente
con mecanismos de inteligencia militar y jurídicos idóneos con un alcance no
sólo circunstancial, que es lo que caracteriza a las medidas de excepción, pero
sin embargo tales acciones se han multiplicado y ello torna la situación
cualitativamente diferente, debido a las proporciones que han alcanzado. Ello
hace que la anormalidad ordinaria se transforme en una situación de
inestabilidad económica y social casi insostenible y que sólo pueda ser
atendida con medios distintos a los ordinarios.
Respecto al narcotráfico como fuente principal de financiación de
los grupos y organizaciones criminales, aduce que ello ha sido invocado como
factor de desestabilización social, económica y política para acudir a las
medidas de excepción. Asegura que este punto requiere mayor atención por parte
del Estado en cuanto se refiere al desarrollo de políticas integrales, estables
y de largo plazo debido a que hace parte del proceso acumulativo de males
estructurales.  Esa fuente de financiación ha contribuido, según su criterio,
para que los actores criminales del conflicto armado adquieran un potencial
destructivo en razón del incremento en la capacidad tecnológica de los
instrumentos con que ejercen el terror, y eso justifica que en la actual
coyuntura del país se adopten medidas especiales y urgentes.
De otra parte, respecto a los párrafos del Decreto 1837 de 2002, en
los que se anuncian las medidas de excepción que el Gobierno precisa adoptar
para conjurar las causas de la perturbación del orden público en lo fiscal,
presupuestal, militar, judicial y en el campo de las comunicaciones y de la
colaboración ciudadana, el Procurador General considera que el examen de
constitucionalidad se realizará una vez ellas sean adoptadas mediante decretos
legislativos, con el fin de determinar su conexidad y congruencia con los fines
que se persiguen con la declaración del estado de conmoción.  No obstante,
aduce que las medidas de carácter fiscal y presupuestal anunciadas por el
Gobierno en el Decreto son compatibles con la declaración del estado de
conmoción interior y que no era necesario acudir a la declaración del estado de
emergencia.
Aduce que “cuando la violencia permanente y crónica se manifiesta
en grado superlativo con una potencialidad destructiva y desestabilizadora
insólita que no corresponde a las manifestaciones regulares y previsibles de
los grupos alzados en armas contra el Estado y la sociedad, y que por esa razón
genera situaciones de orden público que amenazan con desbordar el límite
crítico de este orden, se puede recurrir a un estado de excepción, pues si bien
es cierto que los males permanentes demandan políticas estables, también lo es
que situaciones extraordinarias y excepcionales requieren de medidas
extraordinarias pero transitorias” (negrilla del texto original).
Concluye que como las circunstancias señaladas por el Gobierno para
fundamentar el Decreto 1837 de 2002 revelan un estado de anormalidad
extraordinaria que no es posible enmarcar dentro del concepto de “anormalidad
permanente”, la declaración de conmoción interior se ajusta a la Carta
Política y por ello debe declararse su exequibilidad.
VI.  FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Para decidir sobre la exequibilidad o
inexequibilidad del Decreto 1837 de 2002, la Corte:
1.
En primer lugar, se ocupará de su competencia
para realizar el control automático de los decretos declaratorios de los
estados de excepción.  Para ello retomará el régimen constitucional anterior de
los estados de excepción y la doctrina que con base en él sentó la Corte
Suprema de Justicia.  Luego, para fijar su posición en torno a esa temática, la
Corte partirá de los modelos constitucionales de los estados de excepción, de
la posición asumida por la Asamblea Nacional Constituyente y de la regulación
de los estados de excepción contenida en la Constitución de 1991,
fundamentalmente en lo atinente a su naturaleza, límites y sistema de control.
En seguida determinará su competencia a partir de la naturaleza jurídica del
decreto declaratorio del estado de conmoción interior, de la normatividad
constitucional y de la concepción actual de la jurisdicción constitucional y de
su función.
1.
En segundo lugar, la Corte se pronunciará sobre
la aparente colisión positiva de competencias planteada por el Consejo de
Estado.
1.
En tercer lugar, la Corte, determinará el
alcance del control constitucional sobre el decreto que declara el estado de
conmoción interior.  Allí se analizarán el presupuesto fáctico, el presupuesto
valorativo y el juicio sobre la suficiencia de las medidas ordinarias de
policía como presupuestos materiales de ese decreto.
1.
Finalmente, la Corte, ateniéndose a los
parámetros fijados, se ocupará del control formal y material del decreto 1837
del 11 de agosto de 2002.
A.  COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL PARA PRONUNCIARSE SOBRE
LA EXEQUIBILIDAD DEL DECRETO QUE DECLARA EL ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR
Teniendo en cuenta que algunos intervinientes cuestionan la
competencia de la Corte para pronunciarse sobre la declaratoria del estado de
conmoción interior, esta Corporación se ocupará en primer término de ese punto.
En la historia del derecho constitucional colombiano se advierten
dos etapas definidas en relación con el tratamiento dado a esta temática.  Como
luego se verá, cada una de ellas resulta comprensible dentro del modelo de
Estado de cada época, de la concepción del poder público y, en particular, del
papel que en él se le reconoce al control institucionalizado y, en especial, al
control jurídico.
Con todo, no obstante que en cada una de esas etapas los tribunales
encargados del control constitucional han tenido una posición definida, ello no
obstó para que se levantaran voces en contrario.  Así, la doctrina de la Corte
Suprema de Justicia de supeditar el control constitucional de la declaratoria
de los estados de excepción a una revisión formal y no material fue cuestionada
por la voz de magistrados disidentes que se negaban a admitir que el control
encargado a un tribunal de tan altas calidades se circunscribiera a agotar un
ritualismo que bien podía ser verificado por personal que tuviese a cargo
funciones simplemente secretariales y que con ello la justicia constitucional
fuera indiferente ante el sistemático abuso de los estados de excepción.  En el
mismo sentido, ante la posición mayoritaria de la Corte Constitucional de
someter tales decretos a un control formal y material en la convicción de que
sólo así se defendía la integridad de la Carta y no sólo una parte de ella, se
presentaron también voces disidentes.  Unas que, en un extremo, clamaban por un
control no sólo formal y material sino también estricto que correlativamente
restringiera el margen de decisión del Presidente y otras que, en el otro
extremo, afirmaban la incompetencia de la Corte para pronunciarse ya no solo
material sino también formalmente sobre la exequibilidad de la declaratoria de
los estados de excepción.
1.  Régimen constitucional anterior
El original artículo 121 de la Constitución de 1886 confería al
Presidente de la República la posibilidad de declarar turbado el orden público
en todo el territorio o parte de él y de ese modo quedaba investido de las
facultades conferidas en caso de guerra, de las que se derivaran del derecho de
gentes y de facultades legales.  Tal declaratoria, que procedía en caso de
conmoción interior o guerra exterior, debía estar precedida de un  concepto del
Consejo de Estado[2]
y el decreto correspondiente debía llevar la firma de todos los Ministros.  De
acuerdo con ello, el ejecutivo tenía la potestad de dictar decretos con fuerza
legislativa provisional, limitados a tomar las medidas necesarias para el
restablecimiento de la normalidad en la Nación y, una vez levantado el estado
de excepción, era obligación del Presidente presentar al Congreso un informe
sobre los motivos de sus decisiones.
La reforma constitucional de 1960 limitó las facultades
excepcionales que le asistían al Presidente con base en el artículo 121.  Así,
dispuso que el Presidente convocara al Congreso de la República como requisito
para la declaración del estado de sitio y a éste le otorgó la facultad de enviar
a la Corte Suprema de Justicia, por decisión de la mayoría absoluta de ambas
cámaras, cualquiera de los decretos dictados por el Gobierno durante su
vigencia para que se pronunciara sobre su constitucionalidad.
En virtud de la reforma introducida al estado de sitio por el Acto
Legislativo No. 1 de 1968, el ejecutivo quedaba investido de tres clases de
facultades, así:
-  Facultades de carácter constitucional, es decir, aquéllas que la
misma Constitución le otorgaba en “tiempo de guerra” como la posibilidad de
realizar arrestos sin orden judicial, la expropiación administrativa sin
indemnización, la ocupación y usufructo temporal de bienes inmuebles privados
para pagar con sus productos las necesidades de la guerra, la prohibición de
circulación de impresos y demás restricciones a la libertad de prensa, la
imposición de contribuciones, la concentración de autoridad política o civil y
judicial o militar y la realización de gastos por fuera del presupuesto.
-  Facultades derivadas de las reglas
del Derecho de Gentes para la guerra entre naciones.  Este concepto era
bastante confuso pues no se distinguía si esas reglas se aplicaban solamente en
caso de guerra exterior o también en caso de conmoción interior.  El mismo
concepto de Derecho de Gentes era ambiguo por lo que  era preciso hacer su
equivalencia con el derecho internacional, entendiéndose que la acción del
Ejecutivo estaba limitada por los tratados suscritos por Colombia y en especial
aquellos relacionados con las normas aplicables a los conflictos armados.
-  Facultades de carácter legal, las que
no fueron definidas por el legislador, quedando así previstas en el texto
constitucional pero sin desarrollo posterior.
La compatibilidad entre la actividad del Congreso y el estado de
sitio se hizo expresa en el Acto Legislativo aludido, determinando que aquél
podía reunirse ordinariamente y de forma extraordinaria, cuando así lo
solicitara el ejecutivo.  De este modo, se pasó de una convocatoria obligatoria
para declarar el estado de sitio a una facultativa, con excepción de la
aplicación del instrumento en caso de guerra exterior pues en este evento se
conservó la exigencia de convocatoria del órgano legislativo.  Sin embargo, en
todos los casos existía para el ejecutivo la obligación de enviar al Congreso
la exposición de las razones que motivaron la declaración con miras al
ejercicio del control político.
El aspecto central de la reforma de 1968 fue la implantación del control
constitucional automático de los decretos legislativos dictados por el Gobierno
al amparo del estado de sitio. Así, se estableció la obligación del ejecutivo
de enviar a la Corte Suprema de Justicia tales decretos para que dicha
Corporación se pronunciara sobre su concordancia con el Estatuto Superior.
Además, en esta reforma se instituyó el estado de emergencia, dirigido, según
lo estipulado en el artículo 122 de la Carta anterior, a conjurar
perturbaciones al orden económico o social de la Nación o aquéllas generadas
por calamidad pública.  Sobre la dirección de la jurisprudencia de la Corte
Suprema en torno de ese punto se hará referencia posteriormente.
En tal contexto, fueron múltiples los cuestionamientos que desde
distintos ángulos se le hicieron al estado de sitio:  La ausencia de límites
temporales, la suspensión permanente de derechos fundamentales y la
suplantación del legislativo.
En cuanto a lo primero, no se consideraba adecuado que el límite
temporal de la medida de excepción estuviera sujeto a la discrecionalidad del
ejecutivo.  Nótese cómo durante las distintas reformas al instituto se conservó
la fórmula según la cual el Gobierno era quien definía en qué momento se había
retornado a la normalidad y, por ende, se levantaba el estado de sitio.  Esta
concepción llevó a una utilización prácticamente permanente del régimen
excepcional.
En cuanto a lo segundo, la vigencia reiterada del estado de sitio
provocaba la suspensión permanente de los derechos del individuo, en especial
aquellos relacionados con el debido proceso y con las libertades de información
y de locomoción.  De esta forma, el estado de sitio terminaba convirtiéndose en
un mecanismo de interdicción de los derechos de los ciudadanos, marco favorable
para las extralimitaciones de los agentes estatales.
Por último, la permanencia del estado de sitio y la laxitud con que
se manejó la conexidad que debía existir entre los motivos de la declaración y
las medidas diseñadas para superar los hechos que le dieron origen, condujeron
a que el ejecutivo suplantara al legislativo en la formulación de la ley y por
ello durante la segunda mitad del siglo XX se utilizó ese régimen como
mecanismo para regular temas que no tenían relación con los supuestos fácticos
que sirvieron de base para la declaratoria del estado excepcional.
2.  Doctrina de la Corte Suprema de Justicia sobre el control de
constitucionalidad de la declaratoria de los estados de excepción
Del artículo 121 de la Constitución derogada se derivaban dos formas
de control de los decretos legislativos dictados bajo el amparo del estado de
sitio.  De un lado se encontraba el control político realizado por el
Congreso, consistente en la posibilidad de realizar un juicio político al
Presidente de la República o los Ministros, en caso que éstos hayan declarado
el estado excepcional sin que se hubiesen verificado los presupuestos de guerra
exterior o conmoción interior.
Además del control político, la Carta anterior consagraba el control
judicial consistente en el estudio de constitucionalidad realizado por la Sala
Plena de la Corte Suprema de Justicia de los decretos legislativos que dictaba
el Gobierno con base en las facultades excepcionales señaladas en los artículos
121 y 122.
El control jurisdiccional de los decretos relacionados con el estado
de sitio recibió un tratamiento dual por parte del máximo tribunal de la
justicia ordinaria, según se tratase de la declaratoria del estado de excepción
o de los decretos legislativos dictados con base en ella.  Para la primera
clase de decretos, la Corte Suprema estimaba que el control de
constitucionalidad se restringía al ámbito meramente formal, mientras que para
la segunda estimaba que debía realizarse un control formal y material.
De ese modo, los decretos que declaraban el estado de sitio eran
objeto de un control estrictamente formal[3]
en virtud del cual solamente se verificaba la existencia de los requisitos de
trámite previstos en la Constitución derogada (firma del Presidente y los
Ministros y concepto previo del Consejo de Estado), asumiendo que la motivación
de la declaratoria no podía someterse a control en cuanto se trataba de un acto
político de evaluación privativa del Congreso[4].
Por su parte, los decretos legislativos dictados durante el estado de excepción
se sometían a un control material en el que se tenían en cuenta elementos como
la conexidad entre las medidas tomadas por el ejecutivo y los  motivos de la
declaratoria y la sujeción de estas disposiciones a los límites de las
facultades otorgadas para conjurar la perturbación del orden público[5].
Como se observa, el control constitucional formal primó al momento
de determinar la exequibilidad de los decretos que declaraban el estado de
sitio o la emergencia económica[6].
No obstante, esta posición no llegó a ser unánime en la Corte Suprema.  Así, el
Magistrado Luis Sarmiento Buitrago, en salvamento de voto a la sentencia del 15
de octubre de 1974  (Ms.Ps. José Gabriel de la Vega y Eustorgio Sarria), estimó
que el control jurisdiccional también debía ser material.
Sustentó el Magistrado disidente su posición en la naturaleza
excepcional de los estados de sitio y emergencia económica pues ya que tales
institutos le otorgaban facultades legislativas al Gobierno, ellas debían ser
de “estricta interpretación” y de “aplicación restrictiva” dado que generaban
una reserva a la potestad genérica del Congreso de hacer las leyes.  En este
sentido, afirmó, las facultades legislativas del ejecutivo deben limitarse a
los fines y propósitos que el texto constitucional les otorgó, como son la
estipulación de las medidas tendientes, en forma exclusiva, a solucionar los
hechos generadores de grave perturbación del orden público o económico[7].  Y de esa
justificación estricta para investir al Gobierno de facultades legislativas,
concluyó que el control constitucional sobre el decreto que declaraba el estado
de sitio o de emergencia económica debía ser formal y material pues él no podía
limitarse a la simple inspección del cumplimiento de pasos previos para la
expedición del decreto, sino que era necesario que la jurisdicción, para hacer
efectiva la guarda de la Constitución,  estudiara materialmente la decisión
para concluir si se ajustaba o no a ella[8].
En conclusión, el salvamento de voto consideró que al ser todos los
actos del Gobierno normados y, por ende, subordinados a la Constitución y la
ley, la declaratoria de un estado de excepción debía someterse a un control
formal y material pues esa y no otra fue la intención del constituyente al
sujetar ese acto a control constitucional[9].
Otro intento de superación del control
formal que la Corte Suprema realizaba sobre los decretos de declaratoria de
estados de excepción se encuentra en el salvamento de voto al fallo del 15 de
febrero de 1983 (M.P. Luis Carlos Sáchica), a través del cual se declaró
exequible el Decreto 3742 de 1982, por medio del cual se declaró el estado de
emergencia económica.  Los magistrados Gustavo Gómez Velásquez y Jorge Salcedo
Segura plantearon la contradicción que se presentaba entre la motivación
enviada al Consejo de Estado para que rindiera su concepto previo y los
considerandos del decreto pues éstos se referían a facultades más amplias,
especialmente en materia fiscal, que las que en un principio el Gobierno había
aducido como justificación de la declaratoria.  Se indicó en el salvamento de voto
que la Corte Suprema se había limitado a llevar a cabo una función  “notarial”
de verificación de firmas del Presidente y sus ministros, pero que nunca
emprendió un estudio de fondo de la motivación, ni mucho menos estableció su
correspondencia con el concepto emitido por el Consejo de Estado.  Así, lo que
pretendían los magistrados disidentes era sujetar a un control material la
declaratoria de emergencia económica.
Como puede advertirse, en el régimen constitucional derogado, si
bien se optó por regular expresamente los estados de excepción y, mediante
reformas sucesivas, se delinearon claramente el estado de sitio y la emergencia
económica, también es cierto que la regulación se concentró en las facultades
legislativas excepcionales que se le otorgaban al ejecutivo y formuló una
mínima regulación de los límites a que se sujetaban esas facultades y de las
instancias de control encargadas de verificar su cumplimiento.
3.  Doctrina de la Corte Constitucional sobre su competencia para
pronunciarse acerca de la declaratoria de los estados de excepción
a.  Modelos constitucionales de los estados de excepción
El derecho es la única alternativa de vida civilizada.  Es el
instrumento normativo con que cuenta el Estado para promover la integración
social, satisfacer las necesidades colectivas, establecer pautas de
comportamiento y decidir los conflictos suscitados; todo ello con miras a
realizar los fines que le incumben como organización política y, por esa vía,
hacer efectivos los principios constitucionales y los derechos fundamentales.
De allí la interferencia que el derecho ejerce sobre el comportamiento humano y
las relaciones sociales pues, sin desconocer la intangibilidad de aquellos
espacios que sólo a la interioridad de cada quien incumben, se trata de
orientar la institucionalidad y el entramado social precisamente a la
realización de esos valores, principios y derechos. Desde luego, es una
interferencia que está mediada por las profundas convicciones filosóficas,
políticas y sociales imperantes en cada época y que hacen que el Estado asuma,
en cada caso, una u otra estructura axiológica y tome un lugar en ese amplio
espectro que conduce desde el autoritarismo hasta el liberalismo.
Pero, no obstante esa interferencia del derecho y la multiplicidad
funcional que le caracteriza, él no siempre está en capacidad de equilibrar las
relaciones sociales de tal manera que sea siempre posible la pacífica
convivencia.  Desde luego, se alienta la esperanza que la armonía social y
política se logren pues es a través de ellas que debe promoverse la superación
de las limitaciones del presente y el forjamiento de un futuro viable.  Esa
pacífica convivencia es el mundo de normalidad que interfiere el derecho, un
mundo cotidiano al que si bien no son ajenas las tensiones, sí se caracteriza
por un desenvolvimiento sin interferencias que le hagan perder su punto de
equilibrio.
Con todo, en la vida de los Estados también hay lugar para las
situaciones excepcionales, esto es, para aquellos estados de anormalidad que
ponen en peligro la existencia del Estado, la estabilidad institucional y la
convivencia democrática, que no pueden enfrentarse con los instrumentos
jurídicos ordinarios y que imponen la necesidad de una respuesta estatal
diferente.  Distintos mecanismos han contemplado los Estados para afrontar
tales situaciones excepcionales[10].
Unos, como ocurre en Estados Unidos e Inglaterra, amparándose en el
efecto vinculante de su ininterrumpida tradición constitucional, no regulan
expresamente la manera como se han de afrontar esos estados excepcionales.  Es
decir, no contemplan un derecho constitucional de excepción y presumen que
llegada la crisis, los poderes públicos, fundamentalmente el ejecutivo,
determinarán la manera como se ha de responder.  Sólo luego se desencadenan, si
hay lugar a ellos, los eventuales juicios de responsabilidad por la manera como
se manejó la crisis.
Otros, como España y Colombia, consagran un derecho constitucional
de excepción que comprende una regulación detenida del constituyente y una
regulación complementaria del legislador.  En ella se fijan los presupuestos
para la declaratoria de un estado de anormalidad institucional, se señalan los
límites de esas facultades, se configura el sistema de controles a que se
somete al ejecutivo y supedita ese régimen a lo dispuesto en una ley de
especial jerarquía.
En este último modelo del derecho constitucional de excepción hay
lugar a un rediseño transitorio del funcionamiento del Estado.  Así, para
superar las situaciones de anormalidad, el órgano encargado de la conservación
del orden público asume facultades especiales que frecuentemente implican una
restricción de las libertades públicas y un reparto de sacrificios sociales con
el fin de atender prioritariamente las causas de la crisis y mantener vigentes
los cimientos del régimen democrático.  De ese modo, a los estados de excepción
les es consustancial un incremento de las facultades del ejecutivo y, al
tiempo, una restricción del espacio de ejercicio de los derechos.
De allí surge la necesidad de concebir un régimen que en procura de
mantener la racionalidad del orden constituido no desconozca sus fundamentos y de
configurar un sistema eficaz de controles que impida que el ejercicio de esas
especiales potestades no degenere en abuso.  Allí radica precisamente uno de
los retos de la civilidad del mundo de hoy y, fundamentalmente, de la
legitimidad del Estado constitucional:  Concebir un espacio del ordenamiento
jurídico que si bien permita contrarrestar la alteración de la normalidad, no
desquicie su funcionamiento como un sistema regulado, aún en situaciones
excepcionales, por el derecho y por su capacidad racionalizadora.  Esto es, se
trata de superar las crisis que sacuden al Estado constitucional acudiendo a
medidas excepcionales que se apartan de la normalidad institucional pero que al
mismo tiempo no abandonan los cimientos que lo fundamentan.
b.  La Asamblea Nacional Constituyente y la regulación del estado de
conmoción interior
Los abusos a que se prestó el estado de sitio hacían necesario que
el Constituyente de 1991 concibiera un régimen constitucional de los estados de
excepción que se ajustara a los condicionamientos propios del Estado social y
democrático de derecho.  Por ello, desde los primeros debates de la Asamblea
Nacional Constituyente se advirtieron los serios cuestionamientos que procedían
contra el régimen vigente de los estados de excepción[11]:  El desconocimiento
de su índole de mecanismo excepcional para el restablecimiento del orden
público alterado y su transformación en un mecanismo permanente del ejecutivo
para ejercer facultades excepcionales; el resquebrajamiento de la potestad
legislativa del Congreso ante la proliferación de una normatividad de excepción
que terminó por regular todos los espacios de la vida social con la consecuente
fractura del principio democrático y las permanentes restricciones a las
libertades públicas y la correlativa disminución del espacio para el ejercicio
de los derechos.  Además, no se hacía una distinción entre las normas
aplicables para la guerra exterior y para la conmoción interior, fenómenos que
tienen naturaleza distinta, y las facultades conferidas con base en el artículo
121 de la Constitución eran tan amplias que, en palabras de los propios
constituyentes, en todos los casos dejaban investido al Presidente de la
República con las atribuciones necesarias para asumir una guerra total.
Por todo ello, se hacía necesario que la nueva regulación sobre
estados de excepción consagrara facultades mayores para los casos de guerra
exterior y menores para los eventos de conmoción interior y, en relación con
éstos, era pertinente el establecimiento de límites tendientes a evitar los
excesos.  El primero de ellos, estableciendo un término máximo de vigencia del
estado de excepción y, el segundo, determinando los derechos y garantías cuyo
ejercicio no podría ser restringido durante su vigencia.
Al respecto es especialmente ilustrativa la ponencia “Suspensión de
Derechos y Libertades en Estado de Excepción” coordinada por el delegatario
Jaime Ortiz Hurtado.  En ella se expresa la necesaria sujeción de las citadas
facultades excepcionales a la inmanencia de derechos tales como la vida, la
integridad personal, la prohibición de esclavitud y servidumbre, la prohibición
de discriminación, el derecho a la personalidad jurídica, los derechos de
nacionalidad, los derechos políticos, el principio de legalidad y
retroactividad, las libertades de conciencia y de religión, la protección a la
familia y los derechos del niño[12].
Para los constituyentes, esa subordinación no solamente se lograba a
través de la consagración de derechos de restringida afectación, sino también
con controles de carácter jurisdiccional para la protección de dichos
derechos.  En efecto, dentro de los distintos debates en el seno de la Asamblea
se estableció claramente la obligación de remitir a la Corte Constitucional
los decretos expedidos al amparo de los estados de excepción, condición que se
mantuvo incólume en los distintos proyectos de articulado[13].  La Asamblea
consideró también otros mecanismos como el reforzamiento del control político
por parte del Congreso, llegando a proponer un control previo a la
declaratoria, al igual que a formular propuestas tendientes a reforzar el
criterio de conexidad entre los motivos de declaratoria y los decretos
expedidos con fundamento en ella[14].
No es difícil inferir, entonces, que la razón de tantas y tan variadas
previsiones relativas a la fijación de límites a las facultades del ejecutivo
en los estados de excepción no era otra que el propósito de prevenir los
excesos en que se incurrió en ejercicio del estado de sitio.
Ante todo ello, se impone concluir que la Asamblea Nacional
Constituyente mantuvo la esperanza en la capacidad racionalizadora del derecho
como instrumento de civilidad aún en los momentos de mayor tensión y que
insistió en el respeto de los contenidos mínimos del pacto que hace posible la
convivencia aún ante excepcionales situaciones de anormalidad institucional.
Ello es entendible pues el nuevo ordenamiento no podía ser indiferente a la
experiencia nacional en materia de estado de sitio.  De allí que, atendiendo
los fundados y reiterados cuestionamientos que se dirigían contra los estados
de excepción, la Carta de 1991 haya reformulado su régimen.
c.  El estado de conmoción interior en
la Constitución de 1991
La Carta de 1991 regula el estado de conmoción interior
fundamentalmente en tres ámbitos:  Su naturaleza, sus límites y su sistema de
controles.
1)  Naturaleza
El estado de conmoción interior es uno de los regímenes del derecho
constitucional de excepción que, una vez satisfechos los presupuestos fijados
por el constituyente, puede ser declarado de manera facultativa por el
Presidente de la República y en virtud del cual aquél queda investido de
facultades excepcionales para conjurar los hechos que condujeron a su
declaratoria.
La Carta determinó los presupuestos de la declaratoria del estado de
conmoción interior, radicó la competencia para ello y señaló expresamente las
facultades de que quedaba investido el Presidente.
a)  Presupuestos
En relación con los presupuestos, el
constituyente 1) indicó el supuesto fáctico que da lugar a la declaratoria y lo
circunscribió a una perturbación del orden público; 2) sometió ese supuesto a
una especial valoración, en cuanto señaló que la perturbación del orden público
debía ser grave y que debía tener la virtualidad de atentar de manera inminente
contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia
ciudadana y, finalmente, 3) sujetó también ese supuesto a un juicio sobre la
suficiencia de los medios en cuanto precisó que esa grave perturbación no
pudiera ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las
autoridades de policía.  Se trata, entonces, de un presupuesto fáctico, que es
objeto de valoración presidencial y que está sometido a un juicio de
suficiencia sobre los medios policivos ordinarios.
b)  Competencia
En relación con la competencia para la declaratoria, el
constituyente  la radicó en el Presidente de la República.
c)  Facultades
En relación con las facultades otorgadas al Presidente durante el
estado de conmoción interior, el constituyente 1) determinó el espacio físico
en el que puede declararse, indicando que procedía en todo el territorio
nacional o en una parte de él; 2) señaló él término durante el cual podía estar
vigente la declaratoria, limitándolo a 90 días prorrogables por dos períodos
iguales y sometiendo la última prórroga al concepto previo y favorable del Senado
de la República; 3) indicó que las facultades conferidas eran las estrictamente
necesarias para conjurar las causas de la perturbación del orden público e
impedir la extensión de sus efectos y 4) habilitó al Presidente para dictar
decretos legislativos, que pueden suspender las leyes incompatibles con el
estado de conmoción interior, que dejan de regir tan pronto se declare
restablecido el orden público pero cuya vigencia se puede prorrogar hasta por
90 días más con autorización del Senado.
2)  Límites
Éste fue el espacio en el que más énfasis hizo el constituyente de
1991.  A diferencia del régimen anterior en el que no existían parámetros
expresos que delimitaban el ejercicio de las excepcionales competencias
conferidas al Presidente, el régimen vigente establece una armónica secuencia
de límites que, si bien mantienen la facultad de acudir al estado de conmoción
interior cuando concurra el supuesto fáctico valorado y sometido a un juicio de
suficiencia sobre los medios ordinarios de policía, regulan detalladamente el
ejercicio tanto de la facultad de declararlo como de las atribuciones que en
razón de esa declaratoria asume el Presidente.  Esos límites son los
siguientes:
a)  Requisitos formales
La Carta condiciona la declaratoria del estado de conmoción interior
a cuatro  presupuestos formales.  En primer lugar, la expedición de un decreto
que debe ser suscrito por el Presidente de la República y todos los Ministros.
En segundo lugar, debe tratarse de un decreto motivado.  En tercer lugar, debe
indicarse si la declaratoria se hace en todo el territorio nacional o en una
parte de él.  Finalmente, la declaratoria del estado de excepción debe ser por
un término no superior a 90 días.
b)  Requisitos materiales
Como se indicó, la Carta exige que la declaratoria del estado de
conmoción interior esté materialmente fundada.  Y tal exigencia se satisface si
1) ocurren hechos que generen una alteración del orden público; 2)  esa
alteración del orden público es grave y atenta de manera inminente contra la
estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana;
y  3)  esa grave alteración del orden público no puede ser conjurada mediante
el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía.
De acuerdo con ello, la declaratoria del estado de conmoción
interior es legítima si los hechos generadores son verificados, si de ellos se
ha inferido razonablemente tanto la grave perturbación del orden público como
la potencia lesiva exigida por el constituyente y si es cierto que tal
perturbación sólo puede conjurase acudiendo a medidas extraordinarias.
Pero, aparte de ese condicionamiento material del acto declaratorio
del estado de excepción, la Carta condiciona también las facultades que con
base en él puede ejercer el Presidente y el ámbito que puede ser objeto de
regulación legislativa de excepción.  Así, de un lado, cuando la Carta, en el
artículo 213, determina el alcance de las facultades conferidas al Presidente,
señala que  ellas serán  “las estrictamente necesarias para conjurar las causas
de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos”.  Y luego, cuando
desarrolla las disposiciones a que quedan sometidos los estados de excepción,
dispone que los decretos legislativos expedidos con base en ellos  “solamente
podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la
situación que hubiere determinado la declaratoria del Estado de Excepción”.
En tal contexto, el Presidente no puede asumir cualquier facultad
durante el estado de conmoción interior pues sólo puede ejercer aquellas
necesarias para conjurar la grave perturbación del orden público.  Además, las
materias que desarrolle como legislador de excepción deben estar relacionadas
con los hechos que generaron esa grave perturbación.  Estas exigencias se
conocen como principios de necesidad y especificidad y, como luego se verá, han
sido objeto de un detenido desarrollo por parte del derecho internacional de
los derechos humanos.
En suma, el condicionamiento material que la Carta hace del estado
de conmoción interior no sólo determina la legitimidad o ilegitimidad
constitucional del decreto legislativo declaratorio sino que también constituye
el ámbito de sujeción de los decretos legislativos de desarrollo dictados con
base en él.  De este modo, si el acto declaratorio no satisface ese
condicionamiento, contraría la Carta y deberá ser retirado del ordenamiento.  Y
si los decretos de desarrollo dictados con base en él no están directa y
específicamente relacionados con los motivos de la declaración, contrarían
también el Texto Superior y deberán ser declarados inexequibles.  De allí que
ese presupuesto constituya un límite material de ese particular estado de
excepción.
c)  No suspensión de los derechos humanos
ni las libertades fundamentales
El numeral 2º del artículo 214 de la Constitución Política, como
límite de los decretos legislativos proferidos por el ejecutivo bajo el estado
de conmoción interior, prohíbe la suspensión de los derechos humanos y las
libertades fundamentales.
Al hacer referencia a los “derechos humanos y libertades
fundamentales”, la Carta se remite a los derechos y libertades reconocidos y
garantizados en lo  que la doctrina constitucional ha definido como bloque de
constitucionalidad, esto es, aquellas normas jurídicas que, aunque no tienen
consagración expresa en el derecho interno, tienen plena vigencia en éste.
Esta condición de prevalencia se deriva de lo dispuesto en el artículo 93
Superior, de acuerdo con el cual “los tratados y convenios internacionales
ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben
su limitación en los estados de excepción prevalecen en el orden interno”[15].
En el caso del derecho constitucional de
excepción, el bloque de constitucionalidad está conformado por el Texto
Superior, los instrumentos de derecho internacional humanitario, los tratados
que consagran derechos humanos y la prohibición de suspensión durante los
estados de excepción y la ley estatutaria de tales estados  (Ley 137 de 1993).
En el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, se hace expresa referencia al
derecho constitucional de excepción en cuanto implica la suspensión de las
obligaciones contraídas en razón de ellos por los Estados Partes y, en
consecuencia, la restricción excepcional de algunos derechos y garantías
consagrados en tales instrumentos[16].
Las disposiciones correspondientes son las siguientes:
Del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos,
Artículo 4º:
1. En situaciones
excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya
sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar
disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la
situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto,
siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás
obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen
discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo,
idioma, religión u origen social.
2. La disposición
precedente no autoriza suspensión alguna de los artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y
2), 11, 15, 16 y 18.
3. Todo Estado Parte
en el presente Pacto que haga uso del derecho de suspensión deberá informar
inmediatamente a los demás Estados Partes en el presente Pacto, por conducto
del Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya
aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensión.
Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto en la fecha en que se haya
dado por terminada tal suspensión.
De la Convención Americana sobre Derechos
Humanos,
Artículo 27 –
Suspensión de garantías:
1. En caso de
guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o
seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida
y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación,
suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que
tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les
impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en
motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.
2. La disposición
precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los
siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad
Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6
(Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de
Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la
Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la
Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales
indispensables para la protección de tales derechos.
3. Todo Estado parte
que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás
Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General
de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya
aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y
de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión.
Como puede advertirse, tanto el Pacto
como la Convención permiten que los Estados Partes, en situaciones
excepcionales, adopten disposiciones que suspendan las obligaciones contraídas
en virtud de ellos.  No obstante, tanto aquél como ésta condicionan las
situaciones excepcionales que permiten la emisión de esas disposiciones.
Así, las situaciones excepcionales se someten a especiales
exigencias:  Que tengan la virtualidad de poner en peligro la vida de la nación
y que su existencia haya sido declarada oficialmente, en el caso del Pacto, o
que se trate de guerra, peligro público u otra emergencia que amenace la
independencia o seguridad del Estado Parte, en el caso de la Convención.
De igual manera, las disposiciones que suspenden las obligaciones
contraídas por los Estados Partes se circunscriben a la medida estrictamente
limitada a las exigencias de la situación, deben ser compatibles con las demás
obligaciones impuestas por el derecho internacional, no deben entrañar
discriminación alguna y no pueden comprender la suspensión de derechos
inalienables.
Finalmente, esos instrumentos radican en el Estado Parte el deber de
informar a los demás Estados las disposiciones cuya aplicación se suspendió y
los motivos esgrimidos para ello y, en el caso de la Convención, la fecha en
que la suspensión se dio por terminada.
El profundo contenido de estas disposiciones
y sus implicaciones en el derecho constitucional de excepción de los Estados
Partes se advierten determinando el alcance de los principios en ellas
consagrados, así:
1))  Principio de la intangibilidad de
derechos
Los instrumentos excluyen múltiples derechos
del alcance de las facultades extraordinarias que en los estados de excepción
se reconocen al ejecutivo.  Es decir, uno de los primeros límites que imponen
las normas internacionales citadas es la imposibilidad de restringir, a través
de medidas de excepción, el núcleo esencial de derechos determinados.
En la consagración positiva de estos derechos
las disposiciones de la Convención son más amplias que las del Pacto. La
Convención Americana considera intangibles los derechos al reconocimiento de la
personalidad jurídica (Art. 3), a la vida (Art. 4), a la integridad personal
(Art. 5), la prohibición de esclavitud y servidumbre, el principio de legalidad
e irretroactividad (Art. 9), la libertad de conciencia y religión (Art. 12), la
protección  de la familia (Art. 17), el derecho al nombre (Art. 18), los
derechos del niño (Art. 19), el derecho a la nacionalidad (Art. 20) y los
derechos políticos (Art. 23).  El único derecho intangible contenido en el
Pacto, distinto a los enunciados, es el relativo a la prohibición de ser
encarcelado por el solo hecho de no poder cumplir una obligación contractual
(Art. 11).
Sobre la intangibilidad de esos derechos en los estados de excepción
se deben precisar varios aspectos:
El primero de ellos hace referencia a la naturaleza de las
restricciones que pueden aplicarse a su ejercicio.  Es claro que por el sólo
hecho de haberse declarado un estado de excepción no es posible restringir per
se  los derechos no consagrados como intangibles en los artículos 4º del
Pacto y 27 de la Convención.  Ello es así por cuanto dicha restricción se
justifica únicamente cuando se han cumplido los requisitos que los instrumentos
internacionales exigen para la declaratoria del estado de excepción.
El segundo aspecto tiene que ver con el alcance de la restricción
del ejercicio de esos derechos.  Así, la posibilidad de suspensión de derechos
y garantías prevista en la Convención y el Pacto no tiene un sentido absoluto
pues solamente se restringe a la limitación de su pleno ejercicio[17].
Finalmente, el principio de intangibilidad de derechos también se
extiende a otros derechos distintos a los señalados en los artículos 27 de la
Convención y 4º del Pacto.  Esta extensión se origina por tres vías:
-  La primera, cuando el contenido de los derechos expresamente
excluidos de restricción excepcional involucra no uno sino un conjunto de
prerrogativas que guardan relación entre sí, todas éstas quedan cobijadas por
la salvaguarda.
-  La segunda, dada la prohibición que tienen los Estados de
proferir medidas de excepción incompatibles con otras normas internacionales,
se amplía también el número de derechos excluidos, a menos que en los
instrumentos suscritos existan previsiones sobre su suspensión en los mismos
términos de los artículos 27 de la Convención y 4º del Pacto.
-  Y la tercera, dada la  vigencia de las garantías judiciales en
los estados de excepción, ellas, en especial los recursos de amparo y de hábeas
corpus, también están excluidas de la restricción de su ejercicio.  En torno a
este punto, si bien la Convención Americana, al enumerar en el artículo 27 los
derechos intangibles durante los estados de excepción no hizo referencia
expresa a los artículos 7.6 y 25.1,  su ejercicio tampoco puede restringirse
por tratarse de garantías judiciales indispensables para la efectiva protección
de los derechos[18].
Por último, es igualmente importante anotar cómo aquellas normas que
tienen el carácter de imperativas en el derecho internacional, pese a no
figurar entre los derechos y las garantías intangibles, tampoco pueden ser
inobservadas en uso de las facultades derivadas del estado de excepción.  Así
ocurre con el respeto de la dignidad humana; la prohibición de la tortura, los
tratos crueles y degradantes, el secuestro y la toma de rehenes y el respeto de
las normas del derecho internacional humanitario[19].
Los anteriores criterios permiten llegar
a dos conclusiones.  La primera, que tanto el artículo 4º del Pacto como el 27
de la Convención Americana contienen previsiones expresas sobre derechos no
susceptibles de ser restringidos por normas dictadas al amparo de los estados
de excepción.  La segunda, que de la observancia de esos instrumentos
internacionales se genera la obligatoriedad de preservar otros derechos y
garantías no incluidas de forma expresa en los artículos citados.
2))  Principios de necesidad y proporcionalidad
El Pacto de Nueva York y la Convención Americana cualifican la
entidad de la perturbación que puede dar lugar a la declaratoria de estado de
excepción por un Estado y, por ende, a la posibilidad de hacer uso de la
cláusula de suspensión de obligaciones convencionales.  De este modo, sólo se
entiende legítima la proclamación de un estado de excepción cuando se encuentra
motivada en una situación de grave peligro de la vida de la nación, o, en
términos de la Convención Americana, una amenaza la independencia o seguridad
del Estado.  Esta exigencia impone que las medidas tomadas bajo el amparo del
estado de excepción se limiten estrictamente a enfrentar idóneamente la amenaza
que se cierne sobre el Estado, esto es, que sean necesarias y proporcionales.
Sobre este aspecto es especialmente relevante el aporte de la
doctrina europea, la cual ha tenido cierto alcance en el ámbito interamericano[20].  Se considera desde
esta perspectiva que las medidas serán legítimas si (i) no es posible establecer
otras menos gravosas, (ii) son aptas para contribuir en la solución del hecho
que dio origen a la amenaza, (iii) la perturbación no puede conjurarse con
procedimientos ordinarios y (iv) no exista otra medida de excepción que genere
un impacto menor en términos de protección de derechos y garantías[21].
3))  Principio de temporalidad
La especificidad de la aplicación de las medidas de excepción trae
consigo su limitada duración en el tiempo; en este sentido, los instrumentos
internacionales estudiados obligan a los Estados a aplicar dichas medidas sólo
por el término estrictamente perentorio para superar el hecho que configura la
amenaza a la vida de la nación.  El principio de temporalidad incluye, además,
la necesidad que los efectos de las medidas excepcionales también tengan una
duración definida[22]
y que, como consecuencia de este criterio, se reparen los daños y perjuicios
ocasionados a los individuos que se vieron afectados.  En el mismo sentido, el
estado de excepción debe cesar coetáneamente con la amenaza que lo motivó, o
cuando dicha perturbación sea de una entidad tal que pueda ser manejada a
través de las facultades ordinarias.
4))  Principio de legalidad
El estado de excepción no implica el desconocimiento de los
postulados básicos del Estado de derecho.  De este modo, los instrumentos
internacionales pretenden que el estado de excepción sea, ante todo, un sistema
de facultades sujetas al Estado de derecho, en el que se tengan definidos los
límites de la actuación estatal, los requisitos mínimos de las medidas que se
adopten y el catálogo de prohibiciones aplicable.
Del principio de legalidad se deriva el de protección judicial, en
el entendido que es precisamente en los estados de excepción donde se deben
reforzar los mecanismos de control[23].
En este punto son de nuevo pertinentes las consideraciones que se hicieron
respecto a la prohibición de suspensión de las garantías judiciales mínimas
para la protección de derechos, como es el caso de los recursos de amparo y
hábeas corpus, junto con los demás procedimientos que establezca la legislación
interna de los Estados para la efectividad de los derechos y libertades.
5))  Requisitos de forma.  Proclamación y
Notificación
Además de los principios que gobiernan la utilización de los estados
de excepción y la restricción de garantías, las normas supranacionales
establecen dos requisitos procedimentales que tienen como finalidad facilitar
el control por parte de los demás Estados miembros de los organismos
multilaterales.  El primero de ellos es el de proclamación o declaratoria,
consagrado en Artículo 4.1. del Pacto, según el cual es obligación del Estado
que va a hacer uso de las medidas excepcionales determinar expresamente las
razones que fundamentan su decisión, esto es, las circunstancias que motivan la
amenaza a la vida de la nación que sirve como base para la suspensión de
garantías.   La notificación, de otra parte, consiste en el deber del Estado de
informar, a través del Secretario General del organismo multilateral respectivo
y en caso que vaya a hacer uso de la facultad de restricción de garantías, las
disposiciones que se propone restringir, el motivo de su restricción y la fecha
en la cual se haya dado por terminada dicha limitación[24].
d)  Respeto a las reglas del Derecho Internacional
Humanitario
El Constituyente de 1991, en el ánimo de configurar un cuerpo
estricto de garantías para la protección de derechos y basado en los principios
del derecho internacional general, estipuló como condición imperativa de las
medidas de excepción el respeto al derecho internacional humanitario[25].
El derecho internacional humanitario comprende aquellas normas que
tienen como objeto la humanización de los conflictos armados, procurando la
protección de la población civil ajena a la confrontación y estableciendo límites
a los procedimientos bélicos[26].
Estas normas de derecho internacional han sido caracterizadas por la Carta
Política como prevalentes al orden jurídico interno (Art. 93 y 214-2), lo que
implica su obligatorio cumplimiento en cualquier situación.  Esta perspectiva
de obligatoriedad, además, se ve reforzada por la condición de ius cogens que
tienen la casi totalidad de las normas del derecho internacional humanitario,
esto es, de postulados comúnmente aceptados y que no pueden ser desconocidos en
un instrumento internacional posterior[27].
El respeto de las reglas del derecho internacional humanitario es un
imperativo para la efectiva protección de los derechos y garantías consagrados
en la Carta, a la vez que constituye un presupuesto para la realización de la
dignidad de los individuos que son afectados por el conflicto armado. Estos
elementos cobran especial relevancia en la situación actual del país, que exige
un reforzamiento de los procedimientos que estén dirigidos a la salvaguarda de
la población civil.
El carácter prevalente del derecho internacional humanitario impide
que pueda ser desconocido a través de las medidas de estado de excepción.  Es
evidente que al pertenecer el derecho de los conflictos armados al ámbito del
derecho internacional general, su preceptiva adquiere la misma función que los
derechos intangibles a los que se hizo referencia al analizar los artículos 4
del Pacto Internacional y 27 de la Convención Americana, lo que a su vez es
reforzado por la obligación de cumplir con los compromisos que el Estado
colombiano ha suscrito en virtud de la ratificación y aprobación de los
Convenios de Ginebra y sus Protocolos Adicionales.
e)  Sujeción a ley estatutaria
Entre las restricciones impuestas por el artículo 214-2 Superior a
los estados de excepción se establece que las facultades que al Gobierno le
asisten durante ellos serán reguladas por ley estatutaria.
De acuerdo con ello, el constituyente no solo se preocupó por
determinar la naturaleza del estado de conmoción interior y por fijar los
límites a los que debían sujetarse las facultades extraordinarias que en razón
de él se le reconocen al ejecutivo, sino que además dispuso que a la completa
delimitación del régimen de los estados de excepción concurriera también el
legislativo mediante una ley estatutaria.  Esta determinación del constituyente
es relevante en cuanto convoca al órgano de mayor ascendencia democrática a la
configuración íntegra de los límites con arreglo a los cuales se han de ejercer
esas facultades excepcionales.
Respondiendo al mandato constitucional, se expidió la Ley
Estatutaria 137 de 1994[28],
por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia.  En ella se
desarrollan, entre otros aspectos, la prevalencia de los tratados
internacionales sobre derechos humanos, los derechos intangibles, los
mecanismos de control a la limitación de derechos y garantías,  la descripción
de las prerrogativas del ejecutivo para cada una de las especies del estado de
excepción y las sanciones derivadas de su extralimitación.
f)  Proporcionalidad entre las medidas adoptadas y la gravedad de
los hechos
Como se ha hecho referencia en varias oportunidades, uno de los
límites que existen a las medidas de excepción es el de su condición de
especificidad y exclusividad frente a la amenaza que motivó la declaratoria,
características expuestas a propósito del principio de proporcionalidad y
necesidad en el Pacto Internacional y la Convención Americana.  En este
sentido, el ejercicio de las facultades debe centrarse únicamente en aquellas
tareas que sean indispensables para conjurar el hecho perturbador, aplicando
además entre las facultades extraordinarias las que resulten menos gravosas en
términos de protección de derechos y garantías.
La proporcionalidad entre la grave perturbación del orden público y
las medidas adoptadas para conjurarla, como límite constitucional del estado de
conmoción interior, plantea la necesidad de mantener una relación de equilibrio
entre el presupuesto fáctico invocado y las herramientas jurídicas desplegadas
para superarlo.  Ese equilibrio es prioritario pues escapa a la racionalidad
del Estado constitucional la realización de esfuerzos desmesurados para obtener
un mínimo beneficio en el ámbito del orden público de cuyo restablecimiento se
trata.
g)  No interrupción del normal funcionamiento de las ramas del poder
público ni de los órganos del Estado
El derecho constitucional de excepción
implica una transitoria alteración del ámbito funcional de los poderes
públicos.  Ello es así porque se trata de dotar al ejecutivo de las medidas
extraordinarias que precisa para conjurar la amenaza que se cierne contra la
vida del Estado.  Es decir, se trata de un estado de anormalidad institucional
que se explica por la excepcionalidad de la situación que el Estado debe
afrontar, por el imperativo de mantener los contenidos fundamentales del pacto
que posibilita la convivencia, por la urgencia de afirmar la organización
política en que se ha traducido ese acuerdo y sólo ante la ausencia de mecanismos
idóneos que realicen ese fin a un menor costo en materia de derechos y
garantías.
En ese marco, si bien el estado de
conmoción interior plantea esa transitoria alteración funcional del Estado,
ella no debe llegar al punto de anular los parámetros básicos de ejercicio de
los poderes públicos pues no se trata de desbordar los límites delineados para
su ejercicio y de concentrar en una sola instancia la capacidad de configurar
la ley, la de ejecutarla y la de determinar su validez normativa, sino de generar
una capacidad de respuesta que permita sortear con éxito la inminente amenaza
para la vida del Estado.
Esto es, el derecho constitucional de
excepción no habilita la suspensión del régimen constitucional en su conjunto
sino únicamente de aquellos derechos no intangibles y sólo en la medida
estrictamente necesaria para conjurar la crisis.  Es decir, se trata de
defender la institucionalidad del Estado desde la institucionalidad misma y no
desde las puras vías de hecho.  De allí que el constituyente impida que durante
los estados de excepción se interrumpa el normal funcionamiento de las ramas
del poder público y de los órganos del Estado pues tales ramas y órganos
materializan el actual estado de la evolución del poder político en búsqueda de
un punto de equilibrio entre su ejercicio y el respeto de las libertades
públicas.
En suma, el restablecimiento del orden
público, gravemente alterado, pasa por la permanencia de los mecanismos
institucionales destinados a la protección de los derechos y garantías
inalienables consagrados en la Carta y ella sólo es posible si se mantiene
incólume la estructura de las ramas del poder público y los demás órganos del
Estado.
h)  No investigación ni juzgamiento de civiles por la justicia penal
militar
La justicia penal militar es un ámbito funcional especializado de la
Fuerza Pública y no hace parte de la rama judicial.  Por ello, su órbita
funcional debe circunscribirse al fuero militar y no tiene por qué extenderse
al juzgamiento de civiles pues de hacerlo se desconoce la reserva judicial de
la libertad y también la imparcialidad y la independencia del juzgador como
exigencias mínimas de una decisión justa.  Así lo entendió el constituyente de
1991 y lo hizo ante la constatación histórica de las deficiencias y abusos que
se generaban al extender ese ámbito especializado de la administración pública
al juzgamiento de civiles[29].
Tan alta fue la valoración que el constituyente hizo de esa garantía
que la configuró también como un límite de los estados de excepción.  No cabe
duda que se trata de un límite sumamente importante si se tiene en cuenta que
la grave alteración del orden público con frecuencia se liga a la proliferación
o intensificación de conductas punibles y que al amparo del estado de conmoción
interior muchas veces se modifican las instituciones penales, de procedimiento
penal y penitenciarias.  De allí que resulte ilegítimo, incluso en vigencia del
derecho constitucional de excepción y por variadas que sean las razones que se
esgriman, desconocer la estructura básica de acusación y juzgamiento en cuanto
excluye a los civiles del juzgamiento por militares.
i)  Deber de declarar restablecido el orden público cuando cesen las
causas que le dieron lugar
Esta obligación se deriva del principio de temporalidad y
proporcionalidad de los estados de excepción.  Al ser las medidas
extraordinarias específicas y restringidas a conjurar la amenaza que motivó el
uso de facultades excepcionales, éstas deben concluir en el momento en que cese
la perturbación o disminuya a un nivel tal que pueda ser controlado por medio
de los mecanismos ordinarios contemplados en el ordenamiento.
La previsión constitucional pretende impedir que el uso del estado
de excepción se torne permanente y que la interdicción en el ejercicio pleno de
los derechos y garantías consagrados en la Carta Política se extienda más allá
del término estrictamente necesario para solucionar la perturbación a la
institucionalidad del Estado.  Igualmente, el deber de declarar restablecido el
orden público cuando cesa la amenaza busca facilitar el control de
constitucionalidad de las medidas excepcionales, teniendo en cuenta que,
desaparecido el sustento fáctico para la declaratoria, su supervivencia se
torna ilegítima, siendo perentoria la terminación de sus efectos y el retorno a
la normalidad jurídica.
3) Sistema de control
La Carta Política configuró, entonces, un nuevo régimen para los
estados de excepción y en particular para el estado de conmoción interior y,
además, determinó expresamente los límites a que esos estados se hallan
sometidos.  Ello es así porque el constituyente tuvo claro que ni siquiera en
los estados de anormalidad le asisten facultades ilimitadas al poder
ejecutivo.  Por el contrario, ella parte del supuesto que precisamente en ese
tipo de situaciones el Gobierno debe resistir la tentación del abuso y de allí
que necesariamente deba sujetarse a los parámetros impuestos en la Carta.
Pero de nada serviría la configuración de límites para el ejercicio
de las facultades excepcionales que en los estados de anormalidad institucional
adquiere el Presidente si no se estableciera un sistema eficaz de controles
orientado a garantizar el respeto de esos límites.  Por ello se dice, con
razón, que el control es una idea opuesta a la auto limitación del poder y que
todo sistema de controles se orienta al mantenimiento del equilibrio en el
ejercicio de los poderes públicos aún en los estados de anormalidad.
De allí que la Carta haya regulado expresamente unas limitaciones
institucionalizadas para el ejercicio de esas facultades excepcionales.  Tales
limitaciones están constituidas por el control político y el control jurídico.
Estos controles no son excluyentes pues los actos emitidos con base en el
derecho constitucional de excepción, como todos los actos del poder público,
son actos jurídicos sólo que se proyectan políticamente.  Como actos jurídicos,
están sometidos a controles jurídicos.  No obstante, en virtud de su
proyección, pueden estar también sometidos a controles políticos.
a)  Control político
El control político recae sobre el órgano del poder público
competente, esto es, sobre el ejecutivo, en razón de los actos emitidos.  El
órgano de control es el Congreso de la República pues, como instancia de
representación que encarna la soberanía popular,  es la sede adecuada para
emprender el debate público sobre las razones políticas de oportunidad que
subyacen a la declaratoria del estado de excepción y a las facultades ejercidas
con base en ella[30].
En los regímenes parlamentarios se asume que el órgano de control
ejerce supremacía sobre el órgano controlado y de allí que esa supremacía
incida en el control político que se ejerce. Tal circunstancia, en cambio, no
se advierte en los regímenes presidencialistas pues en ellos las relaciones
entre el ejecutivo y el parlamento están pautadas por la identidad política que
con frecuencia existe entre ellos.
Ahora, si bien se trata de un control institucionalizado, esto es,
de un control jurídicamente regulado, su naturaleza es subjetiva en cuanto no
existe un parámetro con base en el cual juzgar al órgano de poder sino que él
está determinado en cada caso por la voluntad del Congreso pues depende de esa
voluntad la iniciación de una actuación de control, su trámite, su decisión y
la imposición o no de una sanción al órgano controlado[31].
La Carta regula el control político señalando que el término para la
reunión del Congreso está determinado por los tres días siguientes a la
declaratoria o prórroga del estado de conmoción interior, indicando que está
asistido por la plenitud de sus facultades constitucionales y legales e
imponiéndole al Presidente el deber de pasar inmediatamente un informe motivado
sobre las razones que determinaron la declaración.
Como se advierte, la anormalidad que
conduce a la declaratoria del estado de conmoción interior radica facultades
excepcionales en el Presidente, pero el ejercicio de esas facultades no se
sustrae a la legitimación que precisa todo acto de poder público pues, si bien
el estado de anormalidad justifica las excepcionales facultades presidenciales,
ella sola resulta insuficiente para afirmar su legitimidad.  Esa situación
viene a ser compensada por el sistema de controles diseñado por el
constituyente y en ese contexto, el control político contribuye a rodear de
legitimidad esos actos de poder.
b)  Control jurídico
La segunda limitación institucionalizada a los estados de excepción
está determinada por el control jurídico.  Éste recae sobre los actos del
poder, esto es, sobre las manifestaciones de su voluntad, sobre su actividad
como tal.  El órgano de control es un órgano especializado, un ámbito de la
administración de justicia sometida a la Constitución y a la ley y por lo mismo
independiente e imparcial.
Se trata de un control objetivo que tiene como parámetro la Carta
Política, pues ésta constituye un referente obligatorio, preexistente al órgano
controlado y al órgano de control y ajeno a su voluntad.  De allí que en esta
sede, a diferencia del control político, no se trate de oponer la voluntad del
ejecutivo a la voluntad del órgano de control sino de una labor de cotejo entre
el acto emitido y el parámetro normativo de control.  Ello explica que se trate
también de un juicio jurídico, en el que se esgrimen razones de derecho para
afirmar o negar la validez constitucional del acto controlado[32].
El control objetivo que se ejerce no deja de ser tal por el hecho
que las Cartas Políticas constituyan normas jurídicas particulares que regulan
la multiplicidad de materias contenidas en el acuerdo mínimo que posibilita la
convivencia; normas que, en el plexo de fines, principios, derechos y deberes
que consagran, traslucen una profunda carga valorativa; normas que se han
dotado de una textura abierta en el propósito de no desconocer las profundas
implicaciones que en el mundo de hoy tienen el derecho a la diferencia, el
pluralismo y la superación de la concepción de la democracia como ámbito
exclusivo de expresión de las mayorías.  Pese a tales particularidades de las
Constituciones Políticas, el control jurídico no deja de ser objetivo pues
ellas no le impiden al juez acudir a criterios objetivos de interpretación ni
mucho menos lo relegan a la realización de juicios de oportunidad con miras a
la defensa de la integridad y supremacía de las Cartas Políticas.
Por otra parte, el control jurídico no depende de la voluntad del
órgano de control.  Es la Carta la que le impone a la Corte el deber de
conocer, tramitar y decidir, de manera automática, acerca de la validez
constitucional de los actos dictados para declarar los estados de excepción y
para adoptar las medidas que ellos hacen viables.  La Corte se encuentra ante
la obligación ineludible de defender la supremacía e integridad del Texto
Superior, y de esa obligación hace parte el deber de excluir del ordenamiento
aquellos actos que la desconozcan.
La Carta Política ha radicado en la Corte Constitucional la
competencia para el control jurídico de los estados de excepción:  ha dotado a
ese control de carácter automático imponiéndole al Gobierno el deber de enviar
al día siguiente de su expedición los decretos legislativos declaratorios y los
decretos legislativos de desarrollo que dicte en uso de las facultades
extraordinarias para que decida definitivamente sobre su constitucionalidad.
Además, ha precisado que en caso de incumplimiento del deber de remisión del Gobierno,
la Corte oficiosamente aprehenderá su conocimiento de manera inmediata.
De manera consecuente con ese sistema de control de los estados de
excepción, el constituyente ha previsto que el Presidente y sus ministros serán
responsables por haber declarado el estado de conmoción interior sin
concurrencia del presupuesto exigido y por haber incurrido en abusos en el
ejercicio de sus facultades excepcionales.
Como puede apreciarse, tanto énfasis ha hecho el constituyente en el
sistema de control del estado de conmoción interior, que no sólo ha establecido
límites y ha configurado ámbitos de control jurídico y político para que sean
respetados, sino que, además, ha previsto expresamente el efecto del control en
el evento que él se resuelva de manera negativa, bien sea para el órgano de
poder, en el caso del control político, o para los actos emitidos, en el caso
del control jurídico.
d.  Competencia de la Corte Constitucional
1) Determinación desde la naturaleza jurídica del decreto
declaratorio del estado de conmoción interior
Se afirma que el decreto declaratorio
del estado de conmoción interior es un acto de gobierno, un acto político, y,
en consecuencia, que él puede ser objeto de un control de esa misma naturaleza,
esto es, un control político.  De ese punto de partida se infiere que por
tratarse de un acto político, no es susceptible de control jurídico alguno y
que en razón de ello a la Corte no le asiste ninguna competencia para
pronunciarse sobre su exequibilidad.
En torno de este argumento hay que decir que en la formulación
originaria del Estado de derecho el control del poder difícilmente encontraba
asiento.  Bastaba con afirmar la tridivisión del poder y su sometimiento a la
ley pues la sola referencia a ésta bastaba para legitimar la actuación del
poder público; el derecho se reducía a la ley y la jurisdicción se limitaba a
aplicarla a través de una metodología ligada a la silogización.  De ese modo,
era comprensible que el proceso de producción del derecho no estuviese sometido
a mayores controles jurídicos pues la ley, dado el carácter representativo del
órgano que la emitía, tenía la capacidad de legitimarse por sí misma.  Fue así
como se concibieron ámbitos del poder público sustraídos a control jurídico y
como se afirmó la tesis de la auto limitación del poder.
No obstante, esta tesis fue rápidamente revaluada pues la
jurisprudencia primero negó que los móviles políticos de un acto bastaran para
excluirlo de control y luego no vaciló en someter esos actos a control
judicial.  De allí que el actual modelo estatal se caracterice por la
desaparición de los otrora ámbitos absolutos de poder, por la concepción de un
sistema de restricciones efectivas que lo limitan y por el papel fundamental
que en su estructura y funcionalidad se le reconoce al control pues éste es una
manifestación del principio democrático en cuanto afirma la sujeción de los
gobernantes a las reglas de juego básicas concebidas por los gobernados.
El derecho colombiano no fue ajeno a esa situación.  Así, en un primer
momento se aceptó que el Presidente, cuando hacía uso de sus funciones como
Jefe de Estado, profería actos que, aunque tenían consecuencias jurídicas,
poseían una motivación esencialmente política, por lo que no podían ser
controlados judicialmente al no ser expresiones de la actividad administrativa
del ejecutivo, sino actos de gobierno fundados en el estudio de conveniencia y
oportunidad que hacía el funcionario que los profería.
Luego, a partir de 1975, el Consejo de Estado planteó que la totalidad
de lo actos del ejecutivo son susceptibles de control judicial, incluidos los
conocidos como actos de gobierno o actos políticos.  Se afirmó que si bien
algunos fundamentos de tales actos quedaban supeditados a la discrecionalidad
de la administración, tal discrecionalidad no era ilimitada pues estaba
supeditada al ordenamiento jurídico[33].
En el mismo sentido, en la Sentencia del 5 de agosto de 1982, la
Corte Suprema de Justicia, al reiterar su competencia para conocer del control
de constitucionalidad del decreto que declaraba restablecido el orden público,
afirmó que los actos de gobierno eran reglados y que por ello estaban sujetos a
control jurisdiccional[34].
Ese control fue reafirmado cuando declaró la inexequilidad del inciso segundo
del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, de acuerdo con el cual
la jurisdicción contencioso administrativa podía examinar los actos políticos o
de gobierno sólo por vicios de forma.  La Corte Suprema de Justicia consideró
que la Carta entonces vigente no establecía ninguna diferenciación entre los
actos políticos y los actos administrativos; que aquellos quedaban también
cobijados por la naturaleza reglada de todos los actos de la administración;
que esa naturaleza los tornaba controvertibles material y formalmente y que por
todo ello la restricción impuesta por la norma demandada era contraria a la
Constitución[35].
En ese contexto, sin desconocer que se
trata de un acto que se proyecta políticamente, es evidente que el decreto
mediante el cual se declara el estado de conmoción interior es un acto jurídico
que contiene elementos reglados por la propia Constitución y un elemento
discrecional también reconocido por la Carta.  Los elementos reglados están
expresamente señalados en el artículo 213, según el cual el Presidente sólo
puede declarar el estado de conmoción interior  “en caso de grave
perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la
estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana y
que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de
las autoridades de policía”.  El elemento discrecional consiste en que el
Presidente de la República es competente para apreciar la existencia de estos
hechos y calificar su gravedad y su trascendencia así como para decidir si
declara o no declara el estado de conmoción interior.
Tratándose de un acto jurídico, es claro que la declaratoria del
estado de conmoción interior es un decreto legislativo de desarrollo que está
sometido a controles jurídicos pues éstos se orientan a determinar si se han
cumplido o no los límites impuestos por el constituyente.
2)  Determinación desde la normatividad
constitucional
Pero aparte de lo que hasta aquí se ha expuesto, la normatividad
constitucional afirma la competencia de la Corte para conocer del control de
constitucionalidad de la declaratoria del estado de conmoción interior.  En
efecto, la lectura sistemática del Texto Superior permite inferir lo siguiente:
a)  Los estados de excepción son regímenes especiales concebidos
para situaciones de anormalidad, pero se trata de regímenes concebidos al
interior del derecho y no fuera de él.  Es decir, todo estado de excepción es
un régimen de juridicidad.  Precisamente por eso son objeto de una detenida
regulación del constituyente y del legislador estatutario, pues de lo que se trata
es de dotar al Estado de las especiales herramientas que requiere para la
superación de la crisis por la que atraviesa pero de hacerlo sin renunciar a la
capacidad de articulación social y de legitimación política propia del
derecho.  Ello explica que el decreto legislativo de declaratoria del estado de
excepción y los decretos legislativos de desarrollo dictados con base en él
sean objeto de un control automático de constitucionalidad y que los actos que
reglamenten a éstos sean objeto de un control inmediato de legalidad.  De ello
se sigue también que por tratarse de regímenes de legalidad, al Presidente y a
sus Ministros les asiste responsabilidad en el evento de declarar el estado de
excepción sin haber ocurrido, para lo que aquí interesa, el caso de conmoción
interior.
b)  La Carta ha supeditado la declaratoria del estado de conmoción
interior a varios presupuestos formales y materiales  (Artículos 213 y 214).
De acuerdo con ello, si a la Corte se le ha confiado la guarda de la integridad
de la Constitución  (Artículo 241), su control se extiende también a las normas
que se profieran con base en las disposiciones constitucionales que regulan la
declaratoria de ese estado de excepción.  Si así no fuera, esto es, si el acto
de declaratoria no estuviese sometido a control jurídico, habría que inferir
que las normas constitucionales que la regulan, y que han sido concebidas como
uno de los límites a que se somete a esos estados excepcionales, estarían
desprovistas de un órgano que garantice su estricta observancia.  En ese marco,
las disposiciones constitucionales que consagran los presupuestos formales y
materiales de la declaratoria del estado de conmoción interior carecerían de
una garantía institucional orientada a asegurar su vigencia real y efectiva, lo
que sería contrario a un Estado constitucional de derecho.
c)  La Carta Política es una norma de normas, es la norma suprema
(Artículo 4).  Y para que esa naturaleza normativa superior no sea desconocida
por los poderes constituidos, le ha confiado a la Corte la guarda de su
supremacía  (Artículo 241).  En ese marco, los poderes públicos pueden ejercer
las facultades que les han sido concedidas, pero deben hacerlo sin desconocer
el carácter normativo supremo de la Carta.  De acuerdo con ello, en el actual
régimen constitucional no hay facultades para la emisión de actos jurídicos que
no estén sujetos a límites, pues la Constitución los impone, en unas ocasiones
de manera expresa y en otras a través del efecto vinculante del sistema
normativo por ella estatuido.  Y como la imposición de límites carece de
sentido si no se establece una instancia de control, se impone concluir que
tampoco hay actos jurídicos que estén desprovistos de una instancia de control
jurídico.
Entonces, si todos los actos jurídicos de los poderes públicos deben
sujetarse a los límites impuestos por la Constitución, no se puede aceptar la
existencia de actos jurídicos no sujetos a control pues es precisamente tal
control el que garantiza el respeto de aquellos.  Lo contrario conduce a
aceptar que en el actual régimen constitucional existen poderes
supraconstitucionales, esto es, atribuciones de los poderes públicos no
sometidas a la Carta.  Conduce también a aceptar la existencia de ámbitos de
poder desprovistos de parámetro normativo alguno de validez y sin más límites
que los que esos mismos actos tengan a bien reconocer.  De acuerdo con esto, el
poder ejecutivo tendría la capacidad de racionalizarse por sí mismo, de dotarse
a sí de una legitimidad a propia voluntad y nacida de su seno.  No obstante,
una tal concepción controvierte las enseñanzas de la historia, pues ellas
acreditan la tendencia del poder al abuso y su incapacidad para auto
limitarse.  De allí que esa concepción choque con la racionalidad del Estado
constitucional y con la pretensión originaria que lo alentó desde sus
comienzos:  Limitar el ejercicio de los poderes constituidos sujetándolos a un
parámetro normativo que no esté a su alcance y confiado su guarda a un órgano
imparcial, independiente y especializado.
De este modo, ya que el constituyente impone límites formales y
materiales al decreto de declaratoria del estado de conmoción interior; la
tarea de la Corte consiste en determinar, de manera objetiva y mediante
razonamientos jurídicos, si esos límites fueron respetados.
Siendo así las cosas, el control que la Corte ejerce sobre el
decreto que declara el estado de conmoción interior es el medio a través del
cual se asegura el cumplimiento de la Carta, es la mejor garantía para su
permanencia como materialización del acuerdo que posibilita la convivencia.
d)  El constituyente ha supeditado la declaratoria del estado de
conmoción interior a la concurrencia de un presupuesto fáctico valorado y
sometido a un juicio sobre la suficiencia de las medidas ordinarias de
policía.  La satisfacción de tales exigencias es fundamental en cuanto ellas
determinan el ámbito material que puede ser objeto de regulación por medio de
los decretos legislativos dictados con ocasión de la declaratoria.  La
correspondencia entre ese presupuesto fáctico y el ámbito material regulado por
tales decretos es una exigencia de tal entidad, que su ruptura determina la
invalidez constitucional de éstos.  Es decir, el presupuesto planteado en el
acto declaratorio del estado de conmoción interior es un parámetro de validez
de los decretos legislativos dictados a su amparo.
Si ello es así, se torna imperativo que ese acto satisfaga las
exigencias constitucionales formales y  materiales y de allí la necesidad de
someterlo a un control también formal y material.  De no ser así, existe la
posibilidad que se opte por una declaratoria de un estado de conmoción interior
aún en ausencia de ese presupuesto y, de ese modo, que los decretos
legislativos dictados con base en tal declaratoria queden abocados a una
confrontación con un presupuesto inexistente.
e)  Debe ahora determinarse cuál es la naturaleza del control que
ejerce la Corte sobre los decretos declaratorios de los estados de excepción.
Para precisar este punto debe tenerse en cuenta que el constituyente, al
regular la función de control jurídico que le incumbe a la Corte Constitucional
optó por dos mecanismos diferentes.  El primero de ellos consiste en indicar
tanto el objeto del control constitucional como su carácter formal o material.
Y el segundo consiste en determinar expresamente el objeto del control pero no
su carácter formal o material.
El constituyente optó por el primer mecanismo en los numerales 1, 2,
3, 4, 5 y 8 del artículo 241 Superior.  Así, el control es formal cuando se
trata de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los
ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución; de decidir, con
anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la
convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la
Constitución y cuando se trata de decidir sobre la constitucionalidad de los
plebiscitos del orden nacional.  Y el control es formal y material cuando se
trata de decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de
las consultas populares; de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad
que presenten los ciudadanos contra las leyes; de decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con
fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150.10 y
341 de la Constitución y cuando se trata de decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el
Gobierno como inconstitucionales y de los proyectos de ley estatutaria.
En estos eventos existe una manifestación expresa del constituyente
acerca del alcance del control constitucional.  Por ello, ante esa expresa
manifestación, no hay necesidad de emprender esfuerzo alguno para determinar el
alcance del control que le incumbe al Tribunal.
El segundo mecanismo por el que optó el constituyente al regular el
control constitucional,  consistente en determinar expresamente el objeto del
control pero no su carácter formal o material, se advierte en los numerales 9 y
10 del artículo 241 Superior.  De acuerdo con el primero de ellos, a la Corte
le corresponde decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los
decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos
212, 213 y 215 de la Constitución, y, de acuerdo con el segundo, a la Corte le
corresponde decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales
y de las leyes que los aprueben.  En estos eventos hay un silencio del
constituyente sobre el carácter formal o material del control que le incumbe.
Ante esa situación surgen dos alternativas interpretativas.  La
primera consiste en inferir que el control es únicamente formal.  Sin embargo,
dos argumentos existen contra esa tesis.  Por una parte, cuando el
constituyente quiso que el control fuese únicamente formal así lo dispuso
expresamente.  Y por otra, un control exclusivamente formal implicaría que la
Corte no proteja las disposiciones constitucionales que condicionan
materialmente la declaratoria del estado de conmoción interior.  No obstante,
con tal proceder es claro que no se estaría protegiendo la integridad de la
Carta sino solo una parte de ella.
La segunda interpretación conduce a afirmar que el control es formal
y material.  En este punto puede contra argumentarse que el constituyente
expresamente ha indicado también los eventos en que el control es de ese doble
carácter y que como en los  numerales 9 y 10 del artículo 241 guardó silencio
sobre el particular, el control no puede ser de esa naturaleza.   Con todo, ese
argumento es rebatible: Con tal razonamiento, ya que el constituyente no indicó
si el control es formal y tampoco si es material, no habría lugar a control
alguno de la Corte.  Pero ello choca con la decisión de sujetar los decretos
legislativos dictados con base en los artículos 212, 213 y 215 a control
constitucional.  Por tanto, debe inferirse que la Corte si controla tales actos
y que ese control debe ser el adecuado para defender la integridad y supremacía
de la Carta.  Y es claro que ello sólo se logra si el control es tanto formal
como material.
3)  Determinación desde la concepción actual de la jurisdicción
constitucional y de su función
El moderno constitucionalismo y su sistema de justicia
constitucional tienen un claro precedente en Estados Unidos en la sentencia del
Tribunal Supremo de 1803 pues en ella por primera vez se le reconoció a un juez
federal la potestad de dejar de aplicar una ley cuando la considerase contraria
a la Constitución.  Esa potestad, que desbordaba el tradicional ámbito de
decisión de la judicatura, tenía un fundamento incuestionable: Si el juez
estaba compelido a aplicar una ley inconstitucional se le estaba reconociendo
al legislador la facultad de modificar el texto constitucional.  De allí que,
en un acto de defensa y afirmación de la vigencia de la Carta, fuese legítimo
que el juez se sustrayera a su aplicación.
Con todo, raíces del moderno constitucionalismo se advierten también
en Europa.  Allí el panorama era diferente pues la consolidación del Estado
liberal y la afirmación de la soberanía del parlamento como instancia de
representación nacional impidieron que tempranamente se asumiera a la
Constitución como el ámbito de validez de la ley.  No obstante, a finales del
siglo XIX, el surgimiento de los Estados confederados planteó la necesidad de
un tribunal que se pronunciara sobre la validez de las leyes estatales que contravinieran
las leyes confederadas.  Luego se amplió la competencia de ese tribunal de tal
manera que sus pronunciamientos no se circunscribían únicamente a la
invalidación de las leyes estatales contrarias a las leyes confederadas o a la
delineación de los ámbitos de competencia de la confederación y los Estados,
sino que paulatinamente su competencia se extendió también a la invalidación de
todas aquellas leyes que vulneraban la Constitución de la confederación.  Estos
desarrollos se vieron fortalecidos por la concepción kelseniana del tribunal
constitucional como legislador negativo, esto es, como un tribunal habilitado
para excluir del ordenamiento aquellas leyes contrarias a la Carta.
Por razones históricas, esa idea, que en sentido literal ni siquiera
fue defendida por Kelsen y que tuvo una reconocida influencia en la justicia
constitucional europea de la primera mitad del siglo XX, debió ser
reformulada.  Tal necesidad surgió por la profunda crisis del Estado legal de
derecho que plantearon los fascismos europeos de la primera mitad del siglo XX
pues ellos, por su sistemático desconocimiento de los derechos humanos, en más
de una vez a instancias de la misma ley, evidenciaron la urgencia de someter
tanto al parlamento como al ejecutivo a un parámetro normativo que les fuese
indisponible[36].
En ese contexto, la justicia constitucional se afianza como
defensora de la Constitución pero entendida ésta ya no solo como un programa
que vincula formalmente a los poderes constituidos sino fundamentalmente como
un ordenamiento normativo cargado de valores materiales y abierto al
pluralismo; esto es, como un espacio de reconocimiento, afirmación y promoción
de los derechos fundamentales.  De allí la importancia que, al lado del control
constitucional de la ley, se le reconoce desde entonces al amparo
constitucional de los derechos.
En este marco, no puede desconocerse la posibilidad que, desconociendo
los límites impuestos por el constituyente a los estados de excepción, se opte
por una declaratoria de un estado de conmoción interior aún sin que concurran
los presupuesto materiales requeridos.  Menos puede desconocerse la clara
incidencia que una declaratoria así dispuesta tendría en la limitación
injustificada de derechos constitucionales.  Ante tal panorama, se impone la
necesidad de un control jurídico material sobre el acto de declaratoria del
estado de excepción pues a través de él se mantienen vigentes los límites
constitucionales y se racionaliza la limitación de derechos a que hay lugar
durante su vigencia.
4.  Referencia a la línea
jurisprudencial de la Corte
Esta Corporación, desde la primera oportunidad en que adelantó la
revisión de un decreto declaratorio de un estado de excepción, afirmó su
competencia para realizar un control de constitucionalidad no solo formal sino
también material.  En efecto, cuando mediante Sentencia C-004-92 declaró la
exequibilidad del Decreto 333 de 1992 por medio del cual se había declarado el
estado de emergencia económica y social, consideró que bajo el nuevo régimen
constitucional la guarda de la supremacía e integridad de la Carta que se le
había confiado como órgano de control imponía la realización de un control de
forma y de fondo pues de no ser así, se dijo, la defensa de la Carta no sería
integral sino parcial.  Con todo, se reconoció que debía tratarse de un control
equilibrado, esto es, de un control que no llegara al extremo de desvirtuar los
estados de excepción pero tampoco que llegara al punto de permitir la negación
del Estado social de derecho.
Esa postura, esto es, la competencia para determinar la
exequibilidad tanto por la forma como por el contenido material de los decretos
de declaratoria de los estados de excepción, se ha mantenido desde entonces de
manera uniforme.  Así, ya en 11 oportunidades esta Corporación ha mantenido ese
criterio[37].
No obstante que esa ha sido la línea jurisprudencial definida en
esta Corporación en relación con el control de constitucionalidad de los
decretos declaratorios de los estados de excepción, tal postura no ha sido
unánime pues se han presentado salvamentos de voto en sentidos distintos.  Unos
que se inclinan por un control no solo formal y material sino además muy
riguroso de la Corte, tal como se advierte en los salvamentos hechos a las
sentencias C-0004-92, C-0556-92, C-0031-93, C-0027-96 y C-0122-99.  Otros, en
cambio, que se inclinan por afirmar la incompetencia de la Corte para realizar
el examen material de esos decretos, como se advierte en los salvamentos a las
sentencias C-0300-94, C-0366-94, C-0466-95, C-0027-96 y C-0122-97.  Con todo,
la última oportunidad en que esta Corporación emprendió el examen de
constitucionalidad de un decreto declaratorio de un estado de excepción fue
cuando profirió la Sentencia C-0216-99.  En ella, de manera unánime, se declaro
la exequibilidad del Decreto 195 de 1999, declaratorio del estado de emergencia
económica y social.
5.  Conclusión
En síntesis, de la Carta Política se infiere la competencia de la
Corte Constitucional para realizar el control de constitucionalidad formal y
material tanto de los decretos legislativos declaratorios de los estados de
excepción como de los decretos legislativos de desarrollo.  Tal competencia es
corroborada además por las deliberaciones a que hubo lugar en la Asamblea
Nacional Constituyente; por el modelo del derecho constitucional de excepción
por el que optó el constituyente de 1991; por la regulación que aquél hizo de
la naturaleza, límites y sistema de control del estado de conmoción interior;
por la naturaleza jurídica del decreto declaratorio de tal estado de excepción
y por la concepción actual de la jurisdicción constitucional y de su función.
De acuerdo con ello, la Corte:
1.
Abordará el estudio formal y material del
Decreto 1837 de este año por medio del cual el Gobierno Nacional declaró el
estado de conmoción interior.
1.
Declarará inexequible el artículo 3º del Decreto
1837 de 2000, de acuerdo con el cual a esta Corporación “se enviarán, para su
examen, los decretos legislativos que se expidan al abrigo y como consecuencia
de esta declaración”, pues excluye del control de constitucionalidad al decreto
legislativo declaratorio del estado de conmoción interior.
1.
Declarará la exequibilidad condicionada del
artículo 2º del Decreto 1837 de 2000 pues, de acuerdo con el artículo 213 de la
Carta y con el artículo 39 de la Ley 137 de 1994, el control político que ejerce
el Congreso de la República no se limita al informe del Gobierno Nacional sobre
las razones de la declaración del estado de conmoción interior, sino que se
extiende a los demás decretos y medidas administrativas que se dicten en
desarrollo de ella.
B.  ACERCA DE LA APARENTE COLISIÓN POSITIVA DE COMPETENCIAS
En este capítulo la Corte se pronunciará sobre la aparente[38] colisión positiva de
competencias propuesta por el Consejero Sustanciador Camilo Arciniegas de la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta
que un presupuesto para adoptar la decisión de fondo es examinar su propia
competencia conforme al principio  “competance de la competance”[39].
1.  La Competencia de esta Corte  -y no del Consejo de Estado-  para
decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto 1837 de 2002
por medio del cual el Gobierno Nacional declara el estado de conmoción
interior, deviene incuestionable.  En efecto:
a)  El artículo 241 de la Carta confía a la Corte Constitucional la
guarda de la integridad y supremacía de la Constitución.  Y el numeral 7 de
esta disposición precisa que a la Corte le corresponde decidir con carácter
definitivo sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte
el Gobierno  “con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la
Constitución”.  Esta norma no limita la competencia de la Corte a los decretos
dictados con fundamento en el decreto declaratorio de la conmoción interior.  Y
precisamente el artículo 213 faculta al Presidente para  “declarar el Estado de
Conmoción Interior”  en toda la República o parte de ella, cuando quiera que se
den los presupuestos allí señalados.
La competencia de la Corte resulta también incuestionable si se
tiene en cuenta que el artículo 214-6 de la Constitución ordena al Gobierno
enviar a la Corte al día siguiente de su expedición,  “los decretos
legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refieren los
artículos anteriores, para que ella decida definitivamente sobre su
constitucionalidad”.  Nótese que esta disposición se refiere a los decretos
legislativos, sin excepción alguna, que el Ejecutivo haya dictado al amparo de
las facultades señaladas en los citados artículos constitucionales.  Ellas
incluyen por supuesto el decreto por medio del cual declara el estado de
conmoción según autorización expresa del artículo 213 de la Carta.
b)  Por otra parte, la Constitución estableció para esta clase de
decretos un control automático de constitucionalidad, compatible con la
exigencia de celeridad propia del carácter temporal de los estados de excepción
y sujeto en todo caso a términos reducidos y estrictos.  No puede aceptarse que
el examen de su exequibilidad quede sometido a un control rogado, al
ejercicio de una acción eventual de un ciudadano y bajo los términos de un
proceso ordinario de nulidad.  Aún en el caso de los decretos que reglamentan
las facultades excepcionales y que corresponden al Consejo de Estado ese
control es igualmente automático.  En esta materia, bajo ningún supuesto se
puede poner en funcionamiento el control de constitucionalidad por intervención
ciudadana.  Recuérdese que el artículo 214.6 autoriza a la Corte para
aprehender de oficio y en forma inmediata el conocimiento de estos decretos si
el Gobierno incumple con su deber de enviarlos para su revisión[40].
c) No cabe duda, además, que el decreto
declaratorio del estado de conmoción interior tiene la fuerza y el valor
material de la ley, pues es un acto que produce innegables efectos jurídicos
toda vez que habilita al Presidente de la República para ejercer facultades
legislativas excepcionales, para tomar medidas como legislador extraordinario
bajo un régimen jurídico de anormalidad.  Es claro que en virtud del decreto
declaratorio de la conmoción existe una competencia legislativa que se radica
en el ejecutivo.  El rango legislativo de este decreto no se deriva del hecho
de que no suspenda ninguna ley, pues se pueden dictar decretos legislativos que
no requieren suspender una ley, tal como ocurre con aquellos que, verbi
gratia, decretan un impuesto.
En suma, debe concluir la Corte que la Constitución ha establecido
dos tipos de decretos legislativos:  Los declarativos del estado de conmoción,
con fuerza de ley porque constituyen una auto habilitación para legislar y los
decretos de desarrollo de esas facultades excepcionales.
d)  Existe además una inescindibilidad indiscutible entre el decreto
declaratorio del estado de conmoción y los decretos expedidos a su amparo.  Uno
y otros forman el régimen jurídico de los estados de excepción.  El decreto
declaratorio no es de menor jerarquía normativa; por el contrario, constituye
el parámetro de control de los decretos que con fundamento en él dicte el
Gobierno Nacional.  Si uno y otros decretos legislativos forman un mismo
régimen jurídico, es lógico entender que su control de constitucionalidad no
podía difuminarse en dos órganos distintos y, menos aún, pertenecientes a la misma
jurisdicción.
e)  La Corte es el juez constitucional de los estados de excepción.
La Carta Política confía a la Corte Constitucional la competencia para decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad tanto de la declaratoria de la
conmoción interior como de las medidas que el Gobierno expida a su amparo.
Otra es la situación referente a las medidas de carácter general que sean
dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los
decretos legislativos durante los estados de excepción, cuyo control se confía
a la Jurisdicción contencioso administrativa  (arts. 237 de la C.P. y 20 de la
Ley Estatutaria de los Estados de Excepción).
La Constitución de 1886 en esta materia confió únicamente al Consejo
de Estado el concepto previo a la declaratoria del estado de sitio, pero la
Carta vigente dejó ese control en un único juez:  La Corte Constitucional.
f)  La competencia del Tribunal Constitucional para conocer sobre
los decretos declaratorios de los estados de excepción ha sido reconocida de
manera constante, pacífica y reiterada por la jurisprudencia nacional durante
los últimos treinta años.  Tanto la Corte Suprema de Justicia como esta
Corporación han coincidido en este punto:  “El control constitucional a
cargo de esta Corporación recae no sólo sobre los decretos declarativos de los
tres estados excepcionales, sino también con respecto a cada uno de los
decretos legislativos que expida el Gobierno, en desarrollo de las atribuciones
que le confiere la Constitución, para ser utilizadas durante los períodos
transitorios”[41].
Las discrepancias que se han suscitado en esta materia tanto en la
Corte Suprema de Justicia como en la propia Corte Constitucional han girado en
torno al alcance del control constitucional de los decretos declarativos de los
estados excepcionales, esto es si es formal o también material, pero nunca se
ha puesto en duda la competencia del Tribunal Constitucional.
2.  Debe también precisarse en esta oportunidad que la estructura de
la jurisdicción constitucional a cuya cabeza está la Corte, también la integra
el Consejo de Estado, que conoce de las acciones de nulidad por
inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya
competencia no corresponda a la Corte Constitucional[42].
El artículo 237 de la Carta en su numeral 1° alude a la competencia
del Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo.
Pero en el numeral 2° le señala una atribución para conocer de las acciones de
nulidad por inconstitucionalidad y las cumple en el ámbito de la jurisdicción
constitucional[43].
La Corte es el órgano de cierre en la jurisdicción constitucional y
en ese sentido ninguna autoridad u órgano de la misma jurisdicción puede
discutir su competencia, ni proponer al tribunal constitucional un conflicto de
competencias en materias propias del conocimiento de esta jurisdicción.  Si por
vía de hipótesis se planteara un conflicto, éste no sería posible pues se daría
en la misma jurisdicción.
Bajo esta premisa, no resulta aplicable el artículo 256.6 de la
Carta, pues, de acuerdo a su texto,  al Consejo Superior de la Judicatura el
corresponde dirimir los conflictos de competencias que se susciten entre
distintas jurisdicciones y éste no es el caso.
En esta materia, se concluye,  no existe un conflicto de
jurisdicción ni de competencia por cuanto prevalece el criterio de la Corte
como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional.  La Corte fue
precisamente creada para hacer la interpretación auténtica de la Carta y ello
explica que haya declarado inexequible la expresión de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia que atribuía al Congreso de la República el carácter
de intérprete auténtico de la Constitución[44].
C.  ALCANCE DEL CONTROL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL SOBRE EL DECRETO
QUE DECLARA EL ESTADO DE CONMOCIÓN INTERIOR
Ya que los estados de anormalidad
institucional se desarrollan dentro de la Constitución y no fuera de ella, es
evidente que el acto de declaratoria de uno de tales estados es un acto que
debe someterse a los presupuestos formales y materiales impuestos por el constituyente
y el legislador estatutario.  En tal virtud, se trata de un acto jurídico y,
como tal, está sometido a controles de la misma naturaleza.  Con todo, esto no
implica desconocer que, dado que la declaratoria de un estado de excepción, una
vez satisfechos los presupuestos constitucionales, es una decisión facultativa
del Presidente de la República, ella está también sometida al control político
del Congreso de la República.
Ello es así porque el control jurídico y
el control político no son excluyentes pues involucran juicios de
responsabilidad de naturaleza completamente diferente.  Así, como se lo expuso
en precedencia, el control jurídico recae sobre los actos del poder público, es
de naturaleza objetiva, se sujeta a un parámetro normativo de control que es la
Carta Política, involucra razonamientos jurídicos y su carácter es necesario en
relación con su iniciación, su trámite y sus efectos.  En cambio, el control
político recae sobre los órganos de poder y sus actos, es de naturaleza
subjetiva, no está sujeto a parámetro normativo alguno de control, implica
razonamientos de oportunidad y conveniencia y su carácter es voluntario.
En ese orden de ideas, siendo la Corte
el juez de los estados de excepción, se impone determinar el alcance del juicio
de constitucionalidad que recae sobre los decretos declaratorios de los estados
de excepción.  Es decir, es necesario precisar los contenidos del razonamiento
jurídico emprendido por el juez constitucional cuando se trata de confrontar
uno de tales actos con la Carta Política como su parámetro normativo de
control.  Tal cometido es imperativo pues si no se tiene claridad sobre los
presupuestos que se deben verificar, sobre el carácter que a ellos les asiste,
sobre la naturaleza del juicio que involucran, sobre el resultado que se ha de
desprender de ese juicio y sobre el alcance del control a realizar en cada
caso, se corre el riesgo que lo que debe ser un juicio técnico de confrontación
normativa se trastoque en un juicio subjetivo de oportunidad y conveniencia.
Esto es, de no precisarse los contenidos
del razonamiento jurídico inherentes al control constitucional en materia de
decretos declaratorios de estados de excepción, se cae en el peligro que los
planos de control se confundan y que el juez constitucional termine, no
decidiendo sobre la validez o invalidez de un acto, como es su deber, sino
pronunciándose sobre la conveniencia o inconveniencia de una decisión adoptada
por el ejecutivo.  Este juicio de naturaleza política no hace parte de su ámbito
funcional y, de verificarse, desbordaría el marco del control constitucional.
De este modo, para determinar el
contenido de ese razonamiento jurídico debe recordarse que, en tratándose del
estado de conmoción interior, el constituyente reguló tres ámbitos:  Su
naturaleza, sus límites y el sistema de control a que se sometía.  En ese
contexto, la disposición constitucional que le otorga al Presidente de la
República la facultad de declarar el estado de conmoción interior constituye
necesariamente el punto de partida para emprender esa tarea y si bien ella debe
entenderse como parte de esa unidad conformada por el régimen constitucional de
los estados de excepción, puede ser objeto de una análisis detallado.
El artículo 213 de la Carta señala los
presupuestos materiales de la declaratoria del estado de conmoción interior,
radica la competencia en el Presidente de la República, determina los
presupuestos formales, indica el espacio físico en que procede la declaratoria
y precisa el término de duración, su prorrogabilidad y sujeta la segunda
prórroga a una especial exigencia.  Por otra parte, especifica el límite
material de las facultades, la naturaleza de los decretos dictados con base en
la declaratoria, la capacidad suspensiva de la legislación incompatible que
tienen algunos de ellos, su vigencia temporal y la facultad de prorrogarla.  De
igual manera, señala el término para la reunión del Congreso y la obligación
del Presidente de pasar un informe motivado sobre las razones que determinaron
la declaración.  Finalmente, consagra una prohibición para impedir que civiles
puedan ser juzgados por la justicia penal militar.
Si el estudio se contrae al decreto de
declaratoria del estado de conmoción interior, la disposición constitucional es
la siguiente:  “En caso de grave perturbación del orden público que atente
de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del
Estado o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso
de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía, el Presidente de
la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de
Conmoción Interior...”.
En este aparte del texto del artículo
213 superior están contenidos, pues, los presupuestos materiales de la
declaratoria del estado de conmoción interior.  Tales presupuestos son los
siguientes:
a.  Presupuesto fáctico
La Carta impone este presupuesto cuando
dispone:  “En caso de... perturbación del orden público...”.
Se trata de un suceso del mundo
fenomenológico, de un punto de partida empírico que parte de la ocurrencia de
hechos concretos, perceptibles y, en consecuencia, verificables, que
objetivamente generan una alteración de las condiciones de seguridad y
tranquilidad requeridas para el ejercicio de los derechos.
Como suceso del mundo fenomenológico, el
presupuesto fáctico, en sede de control constitucional, es susceptible de un
juicio objetivo de existencia.  Es decir, el juez constitucional debe
determinar si la perturbación del orden público tuvo o no tuvo ocurrencia pues
por tratarse de un supuesto fáctico no hay alternativa distinta a la de haber o
no haber ocurrido.
La metodología para resolver ese juicio
de existencia es una verificación positiva.  Esto es, si el hecho efectivamente
ocurrió, el juicio objetivo de existencia se resuelve de manera positiva y en
consecuencia la declaratoria del estado de conmoción interior, en lo atinente a
ese primer presupuesto, es legítima.  Por el contrario, si el presupuesto
fáctico no concurre no hay lugar a una verificación positiva sino negativa y,
en ausencia de ese presupuesto, la declaratoria es ilegítima.
Por tratarse de un presupuesto fáctico,
sometido a un juicio de existencia y susceptible de verificación positiva,
aquél está sujeto a un control objetivo de constitucionalidad.  Por ello, al
Presidente de la República no le es dado apoyar la declaratoria del estado de
excepción en un presupuesto fáctico inexistente.  Y ello es apenas
comprensible:  Nada más ilegítimo que ejercer el derecho constitucional de
excepción en ausencia del presupuesto fáctico que condiciona su aplicación.
b.  Presupuesto valorativo
La Carta consagra este presupuesto
cuando dispone que  “En caso de grave perturbación del orden
público que atente de manera inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado, la convivencia ciudadana...”.
Como puede advertirse, este presupuesto
ya no remite al supuesto de hecho en sí, esto es, a la perturbación del orden
público como fenómeno directamente perceptible y verificable, sino que
involucra un juicio de valor sobre ese supuesto fáctico.  Se trata de una
valoración relacionada con la intensidad de la perturbación y con sus
consecuencias, valoración cuya realización le incumbe al Presidente de la
República como autoridad encargada de velar por el mantenimiento del orden
público.
De acuerdo con este presupuesto, por una
parte, no es cualquier perturbación del orden público la prevista en la norma
superior sino una perturbación de naturaleza grave.    No obstante, ese
agregado valorativo no es en manera alguna un ámbito subjetivo de definición
del Presidente de la República pues él remite a una percepción objetiva de la
intensidad de la perturbación.
De otro lado, de acuerdo con el mandato
superior, la alteración del orden público, además de ser grave, debe atentar de
manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o
la convivencia ciudadana.  Esto es, la alteración del orden público, como presupuesto
fáctico verificable, a más de ser grave, debe tener la virtualidad de atentar,
de poner en serio peligro, de amenazar, de generar un riesgo para esos ámbitos
de protección.  Por ello, puede afirmarse que el presupuesto valorativo es de
carácter alternativo pues basta con que la grave alteración del orden público
tenga la virtualidad de atentar contra uno de esos tres ámbitos para que la
declaratoria del estado de conmoción interior sea legítima.
Y ese serio peligro debe ser inminente,
esto es, no se trata de un peligro que se plantea como posibilidad próxima o
remota para las instituciones, el Estado o la ciudadanía sino de un riesgo
efectivo que puede materializarse en cualquier momento, de un peligro
potenciado por su inmediatez temporal.
En tal virtud, si el Presidente
establece que la grave alteración del orden público atenta inminentemente
contra la estabilidad de la organización política por la que el pueblo
colombiano ha optado, o contra la seguridad del Estado como personificación
jurídica de la Nación o contra la pacífica convivencia de los ciudadanos, ese
presupuesto se halla satisfecho.
Si bien se trata de un presupuesto
valorativo, ello no impide que tal valoración sea objetivable, esto es, que
ella sea susceptible de determinar como arbitraria o como fruto de un error
manifiesto.  Es decir, el hecho que se trate de un presupuesto valorativo no
impide que él se pueda ponderar a partir de las implicaciones objetivas del
presupuesto fáctico que generó la declaratoria y de las necesidades de
protección que demanden las instituciones, el Estado o la ciudadanía.
En este marco, el presupuesto valorativo
del estado de conmoción interior le impone a la Corte la necesidad de emprender
un juicio objetivo de ponderación pues se trata de determinar si la valoración
realizada por el Presidente de la República de la grave alteración del orden
público es o no arbitraria y si en ella incurrió o no en un error manifiesto de
apreciación.
Ello es así porque, si bien la Carta le
otorga al Presidente la facultad de valorar el presupuesto fáctico, su
ejercicio no puede ser fruto de su más absoluta discrecionalidad sino que debe
ceñirse a la naturaleza del instituto excepcional de cuya declaración se trata
y a la razón de ser que le asiste en la estructura y funcionalidad del Estado
constitucional.
Entonces, este presupuesto valorativo
también debe someterse a un control objetivo de constitucionalidad pues al
control jurídico le interesa que la declaración del estado de excepción se
ajuste a la racionalidad propia de la juridicidad que la regula.
En otros términos:  El compromiso
jurídico del Presidente de la República en punto de la apreciación de la
alteración del orden público es no forzar la naturaleza del presupuesto fáctico
para atribuirle implicaciones que no tiene.  Por ello, la determinación de si
esa apreciación es arbitraria o de si en ella se incurrió en error manifiesto
es la herramienta metodológica que debe utilizar el juez constitucional para
determinar si el presupuesto valorativo de la declaratoria del estado de
excepción concurre y si en razón de él tal declaratoria es compatible con la
Carta Política.
Si esa exigencia se cumple, todas las
circunstancias adicionales relacionadas con esa valoración deben asumirse como
lo que son:  El ejercicio de una facultad que el constituyente le ha otorgado
al Presidente.  Es decir, una vez se ha establecido que la apreciación del
Presidente no es arbitraria ni es el resultado de un error manifiesto, no hay
lugar a injerencias del juez constitucional.  Por ello a éste le está vedado
someter el presupuesto valorativo de la declaratoria de los estados de
excepción a un escrutinio que rebase la determinación de una apreciación arbitraria
o de un error manifiesto pues lo que a partir de allí se realice ya no puede
ser objeto de reparos jurídicos, que son los que le incumben al juez
constitucional, sino de juicios de oportunidad o conveniencia, juicios que,
como se sabe, son  completamente ajenos a la órbita de la justicia
constitucional como instancia de control jurídico de los límites impuestos al
ejercicio del poder.
c.  Juicio sobre la suficiencia de las
medidas ordinarias
Este presupuesto es impuesto por el
constituyente cuando dispone que el Presidente de la República tiene la
facultad de declarar el estado de conmoción interior en caso de grave
perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la
estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la conveniencia ciudadana
pero siempre  “que no pueda ser conjurada mediante el uso de las
atribuciones ordinarias de las autoridades de policía”.
De acuerdo con este presupuesto, la
declaratoria del estado de conmoción interior es la medida extrema en la agenda
jurídica y política del Estado.  Se trata de un último recurso para defender al
pueblo colombiano y a la organización institucional que él se ha dado, de la
agresión implícita en la grave alteración del orden público que atente de
manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o
la convivencia ciudadana.  En virtud de este principio, sólo se puede acudir al
estado de conmoción interior cuando las herramientas jurídicas ordinarias con
que cuenta el Estado no permitan conjurar la grave alteración del orden público
que amenaza con disolver el acuerdo que posibilita la convivencia.
En este contexto, para la declaratoria
del estado de conmoción interior, la perturbación del orden público no basta.
Si así fuera, en los largos períodos en que concurra una perturbación del orden
público debería siempre estarse bajo el derecho constitucional de excepción,
esto es, bajo un sistema de restricción de derechos.  No obstante, ello se
opone a la índole excepcional, transitoria y restrictiva de los estados de
anormalidad institucional.
Para ese efecto, una grave perturbación
del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado o la conveniencia ciudadana tampoco es
suficiente.  Ello es así porque el régimen constitucional ordinario no puede
desconocer las tensiones propias de la vida en comunidad y los roces producto
de la promoción de la convivencia entre grupos humanos que optan por distintas
cosmovisiones.  Por lo tanto, lo que el derecho constitucional ordinario regula
no es una pasividad social inexistente sino una vida social agitada,
palpitante; una vida social que se dinamiza en búsqueda de su propio sentido y
en procura de su realización.  Siendo así, en la estructura y en la funcionalidad
del Estado constitucional deben preverse mecanismos que permitan afrontar las
graves perturbaciones del orden público que amenacen el Estado democrático.
Para ello se cuenta con mecanismos institucionales idóneos como los inherentes
al poder punitivo del Estado o, dado el caso, el ejercicio de la fuerza que él
monopoliza.
Sólo en el evento que, a más de
concurrir el presupuesto fáctico y el presupuesto valorativo, en las
atribuciones ordinarias de las autoridades de policía no existan mecanismos que
permitan conjurar la amenaza que se cierne contra el pueblo colombiano y la
organización política por la que ha optado, es legítimo acudir a la
declaratoria del estado de conmoción interior.
En ese marco, al Presidente le asiste la
facultad de apreciar la suficiencia o insuficiencia de las atribuciones
ordinarias de policía para conjurar la grave perturbación del orden público y
sus implicaciones.  No obstante, esa facultad no es absoluta ni arbitraria ya
que en su ejercicio el Presidente debe sujetarse al ámbito de validez de los
estados de excepción y por lo tanto debe respetar la Constitución Política, los
tratados internacionales sobre derechos humanos y Derecho Internacional
Humanitario ratificados por Colombia y la Ley Estatutaria sobre los Estados de
Excepción.
De este modo, ya que el tercer
presupuesto material del decreto declaratorio del estado de conmoción interior
remite a una facultad de apreciación del Presidente y que esa facultad debe
ejercerse con sujeción a límites normativos, en relación con tal presupuesto el
control de constitucionalidad se circunscribe a verificar el respeto de esos
límites.  Para ello, la metodología que debe seguir la Corte es un juicio
objetivo de ponderación orientado a establecer si su apreciación sobre la
insuficiencia de las medidas ordinarias de policía fue o no arbitraria y si en
ella se incurrió o no en un error manifiesto de apreciación.
Con todo, cuando se trata del decreto
declaratorio del estado de conmoción interior, el análisis del juicio de
suficiencia de las medidas ordinarias de policía debe ser global y no detallado
pues de lo contrario se anularía el control que la Corte debe emprender
posteriormente sobre cada uno de los decretos legislativos de desarrollo.  Esto
es así porque no se trata de verificar la exequibilidad de cada una de las
medidas que se anuncien en el decreto declaratorio, sino de determinar, desde
el ámbito de validez de ese decreto, si se puede inferir que la crisis no se
supera con el solo ejercicio de las atribuciones ordinarias de policía.
De allí que el control de este
presupuesto material de la declaratoria del estado de conmoción interior le
plantee a la Corte la necesidad de emprender una evaluación mínima sobre la
apreciación del Presidente respecto de la insuficiencia de las atribuciones
ordinarias de policía; de verificar la anunciación de las medidas que en
términos generales requiere el Gobierno para la superación de la crisis; de
establecer si entre esas medidas y las causas de la perturbación del orden
público existe una conexidad teleológica y, finalmente, de verificar si se ha
hecho una indicación general de las libertades que resulta necesario
restringir.
Es decir, el examen del tercer
presupuesto material de la declaratoria de conmoción interior remite a un
control general encaminado a determinar si el Presidente apreció de manera
arbitraria o con error manifiesto la necesidad de acudir a medidas
extraordinarias.  Si ello es así, no cabe duda que la declaratoria es
inexequible.  Pero si ello no es así, es decir, si esa inferencia no puede
hacerse en tanto se advierta que la apreciación del Presidente sobre la
insuficiencia de esas medidas para la superación de la crisis no es arbitraria,
el tercer presupuesto material de la declaratoria de conmoción interior se
satisface.  Sólo luego, cuando se ejerza el control automático de cada uno de
los decretos legislativos de desarrollo, debe realizarse un análisis concreto y
estricto sobre la insuficiencia de las atribuciones ordinarias de policía y
sobre la consecuente necesidad de acudir a medidas excepcionales con miras a la
conjuración de la crisis.
d.  Conclusión
En suma, el control de
constitucionalidad de la declaratoria del estado de conmoción interior, como
control jurídico y, en consecuencia objetivo, le plantea a la justicia
constitucional la necesidad de verificar tres presupuestos:  Un presupuesto
fáctico, un presupuesto valorativo y un juicio sobre la suficiencia de las
medidas ordinarias de policía.
El presupuesto fáctico remite a un
juicio objetivo de existencia que debe resolverse en una verificación
positiva.
El presupuesto valorativo remite a un
juicio objetivo de ponderación orientado a determinar si ha existido
apreciación arbitraria o error manifiesto en la valoración del presupuesto
fáctico que el constituyente confía al Presidente de la República.
Finalmente, el juicio sobre la
suficiencia de las medidas ordinarias de policía remite a un juicio objetivo de
ponderación dirigido a establecer si en la apreciación realizada por el
Presidente acerca de la insuficiencia de las atribuciones ordinarias de policía
para conjurar la crisis se incurrió en apreciación arbitraria o en error
manifiesto.
Entonces, este es el escenario en el que
deben discurrir los razonamientos del juez constitucional con miras a
determinar la exequibilidad o inexequibilidad del decreto declaratorio del
estado de conmoción interior.  Se trata de un escenario en el que concurren
hechos que han sido objeto de valoración presidencial y que pueden ser susceptibles
de verificación y ponderación con miras a determinar su compatibilidad con el
Texto Superior como plexo de valores materiales, principios y derechos
susceptibles de una interpretación objetiva, basada en razonamientos jurídicos
y orientada a la realización de la justicia.
Estos contenidos del razonamiento
jurídico inherentes al control de constitucionalidad de los decretos
declaratorios de los estados de excepción, constituyen un parámetro para la
decisión del juez constitucional, configuran un factor de equilibrio para su
decisión sujetándola a un marco estrictamente jurídico, rodean esa decisión de
la legitimidad que precisa como acto de control jurídico y realizan el
propósito del constituyente de equilibrar el ejercicio de los poderes públicos.
D.
EXAMEN DE REQUISITOS DE FORMA
El decreto 1837 de 2002 cumple con los
requerimientos formales exigidos por el artículo 213 de la Constitución para
los de su clase.
En efecto, el texto del decreto consigna las
razones que dieron lugar a la declaratoria, a modo de considerandos, con lo
cual se ajusta al requisito constitucional que obliga a que decretos de esta
categoría sean motivados.
Igualmente, lleva la firma del Presidente de
la República, de catorce ministros y de dos ministros encargados de las
funciones ministeriales de otras carteras.
De otro lado, en él se indica que el estado
de conmoción interior se decreta en todo el territorio nacional.
Por último, el artículo 1° del decreto, que
declara el estado de conmoción interior, establece el período para el cual se
declaró.  Por lo tanto, se ajusta al término límite de 90 días permitido para
el efecto por el artículo 213 de la Carta Política.
E.  EXAMEN DE REQUISITOS DE FONDO.
1.  El contenido general del Decreto 1837 de 2002
El Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002 está integrado por una
parte motiva conformada por múltiples considerandos y por una parte resolutiva
conformada por cuatro artículos.  En la parte motiva se hacen afirmaciones
relacionadas con los fundamentos jurídicos del decreto, con sus fundamentos
fácticos, con la valoración que de ellos realizó el Presidente de la República
y con el juicio de suficiencia sobre las medidas ordinarias de policía.  Ese
contenido de la parte motiva será luego confrontado con las pruebas practicadas
por la Corte y sobre él se emprenderá el estudio de rigor para determinar la
legitimidad o ilegitimidad de la declaratoria del estado de conmoción
interior.
Con todo, aparte de ese contenido, la Corte observa que el decreto
es defectuoso pues está redactado con una serie de afirmaciones generales que
por sí mismas carecen de significado jurídico.  Así, por ejemplo, se utilizan
varias metáforas, expresiones adverbiales y adjetivos que, si bien pueden tener
una dimensión política o retórica, resultan sustancialmente inidóneas para
habilitar al Gobierno para legislar.  Estos recursos lingüísticos, si bien le
imprimen un particular estilo al decreto, en manera alguna lo fundamentan pues
no se dirigen a la fijación de los hechos por los que se declara el estado de
conmoción interior, ni a las implicaciones de esos hechos, ni tampoco a la
insuficiencia de las atribuciones ordinarias de policía para conjurarlos.
Una motivación de esta índole es irrelevante para efectos de la
justificación de la declaratoria del estado de conmoción interior pues su
validez constitucional no está condicionada a su contenido retórico sino a la
satisfacción de los presupuestos materiales fijados por el constituyente.  Con
todo, no obstante el carácter irrelevante de ese tipo de afirmaciones, es
necesario que la Corte las identifique pues, pese a que carecen de significado
jurídico, existe la posibilidad que de ellas se deriven medidas que impliquen
un riesgo para los derechos y garantías intangibles durante el régimen
constitucional de excepción, como también para el normal funcionamiento de los
poderes públicos.  Tal identificación impide que a su amparo se tomen medidas
excepcionales que estarían desprovistas del fundamento fáctico y jurídico
exigido por la Carta.
Del estudio del Decreto sometido a examen, la Corte infiere que las
afirmaciones de contenido exclusivamente retórico o político que resultan
irrelevantes para efectos de la declaratoria del estado de conmoción interior
son las que aparecen en los considerandos 2° y 6°.  De acuerdo con ellas, por
una parte, la Nación está sometida a un régimen de terror  “en el que
naufraga la autoridad democrática y hace cada vez más difícil y azarosa la
actividad productiva, multiplicando el desempleo y la miseria de millones de
compatriotas” y, por otra, la situación de inseguridad ha generado  “un
deterioro adicional de las zonas rurales y particularmente de las condiciones y
posibilidades de empleo de la población más pobre del país”.
Debe entenderse, entonces, que estas afirmaciones de contenido
retórico o político, por no orientarse al cumplimiento de los presupuestos
materiales de la declaratoria de conmoción interior, no habilitan al gobierno
para legislar.
2.  Examen de los presupuestos materiales
El Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002 está conformado por un
parte motiva integrada por 25 considerandos, no numerados, y por una parte
resolutiva integrada por cuatro artículos.
En el cuadro esquemático que a continuación se incluye se indican,
precedidos por el ordinal correspondiente, los considerandos inherentes a la
motivación del Decreto y la clasificación que de cada uno de ellos puede
hacerse teniendo en cuenta los presupuestos materiales de la declaratoria del
estado de conmoción interior:
PRESUPUESTO
FÁCTICO
PRESUPUESTO
VALORATIVO
JUICIO DE
SUFICIENCIA SOBRE LAS MEDIDAS ORDINARIAS DE POLICÍA
1.  Ataques cada
día más frecuentes contra ciudadanos indefensos, violaciones a sus derechos
humanos y a las reglas de DIH
1.  Crítica
situación de inseguridad del país
8.  Debilidad del
Estado para contrarrestar eficientemente las acciones terroristas con los
recursos del derecho ordinario
3.  Ataques
originados por la acción de bandas armadas financiadas mediante el
narcotráfico, el secuestro y la extorsión
4. Amenaza de la
democracia
8.  Insuficiencia
de medios económicos disponibles para la inversión adicional necesaria para
la expansión operativa y la modernización del equipamiento de la Policía y
las Fuerzas Militares
5.  Grupos
temibles por su poder financiero, capacidad tecnológica para el terror,
desprecio de valores elementales
9.  Corresponde
al Presidente de la República liderar las acciones necesarias para
restablecer el orden público, garantizando los postulados del Estado Social
de Derecho, los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario.
4.  Actos de
terrorismo
10.  Desafío sin
antecedentes propuesto por bandas criminales
10.  Necesidad de
medidas extraordinarias impostergables pero eficaces
4. Actos de
coacción a mandatarios locales y seccionales y sus familias en todo el país
11.  Necesidad de
un significativo esfuerzo tributario para realizar la inversión adicional
requerida
5.  Conexión de
grupos armados ilegales con grupos afines de otros países
11.  Medidas para
recuperar derechos y libertades públicas
7.  Comisión de
delitos de lesa humanidad
12.
Indisponibilidad de recursos y necesidad de imposición y recaudo de nuevas
contribuciones fiscales
7.  Amenaza a los
legítimos representantes de la democracia regional, gobernadores, alcaldes,
diputados y concejales
13.  Necesidad de
modificar y adicionar la ley de apropiaciones
7.  Cifra más
alta de criminalidad del mundo que en el planeta se registra y que nos coloca
a las puertas de la disolución social
14.  Necesidad de
ampliar el pie de fuerza a disposición de la Nación
7.  Ataques
terroristas a la infraestructura de servicios esenciales
15.  Necesidad de
que los operadores de sistemas de comunicación colaboren eficazmente
16.  Necesidad de
mejorar y aumentar la capacidad técnica y el equipamiento de las Fuerzas
Armadas y de la Policía
17.  Necesidad de
un plan nacional de desmovilización de grupos terroristas
18.  Necesidad de
fortalecimiento de la dotación de los servicios de inteligencia, la Fuerza
Pública y la Rama Judicial
19.  Necesidad de
extender la responsabilidad penal de los miembros de las organizaciones
terroristas a sus cabecillas y dirigentes
20.  Necesidad de
ampliar el apoyo a fiscales, procuradores, defensores, policía judicial y
defensoría
21.  Necesidad de
mecanismos de derecho procesal penal para operar eficazmente en contra de la
delincuencia organizada.
22.  Necesidad de
fortalecimiento de los mecanismos de cooperación ciudadana
23.  Necesidad de
reforzar los programas de lucha contra el secuestro y la extorsión,
restringir el acceso de las organizaciones delincuenciales a los activos y
recursos financieros originados en cualquier actividad ilícita y de acelerar
los procesos de extinción de dominio.
24.  Necesidad de
restringir la libre circulación de personas y vehículos en lugares y horas
determinadas por las autoridades
25.
Insuficiencia de atribuciones ordinarias para prevenir nuevos hechos
criminales y terroristas y para conjurar la grave perturbación.
Como puede advertirse, en los
considerandos 1, 3, 4, 5 y 7 se indican los hechos generadores de la alteración
del orden público y en razón de los cuales se declara el estado de conmoción
interior; en los considerandos 1, 4, 5, y 10 se hacen manifestaciones fruto de
la valoración que de esos hechos ha realizado el Presidente de la República y,
finalmente, en los considerandos 8 a 25 se hace referencia a la insuficiencia
de las atribuciones ordinarias de policía para contrarrestar la alteración del
orden público, su intensidad y sus implicaciones.
En seguida la Corte se ocupa del
análisis de cada uno de esos presupuestos para determinar si el decreto es o no
compatible con el régimen constitucional del estado de conmoción interior, es
decir, si en relación con alguno de ellos el Gobierno se salió del marco
trazado por la Carta.
a.  Presupuesto fáctico
1)  Determinación
En este punto, la Corte se limita al
análisis de los hechos que, de acuerdo con el Decreto, pueden generar la
perturbación del orden público.
Así, de acuerdo con la motivación del
Decreto 1837, la perturbación del orden público en razón de la cual se declaró
el estado de conmoción interior se originó en los siguientes hechos:
1.  Ataques cada día más frecuentes contra ciudadanos indefensos,
violaciones a sus derechos humanos y a las reglas del Derecho Internacional
Humanitario  (considerando 1).
2. Ataques originados por la acción de bandas armadas financiadas
mediante el narcotráfico, el secuestro y la extorsión  (considerando 3).
3.  Actos de terrorismo  (considerando 4)
4.  Actos de coacción a mandatarios locales y seccionales y sus
familias en todo el país  (considerando 4).
5.  Conexión de grupos armados ilegales con grupos afines de otros
países  (considerando 5).
6.  Ataques terroristas a la infraestructura de servicios
esenciales  (considerando 7).
7.  Comisión de delitos de lesa humanidad  (considerando 7).
8.  Amenaza a los legítimos representantes de la democracia
regional, gobernadores, alcaldes, diputados y concejales  (considerando 7).
9.  Colombia ha alcanzado la cifra más alta de criminalidad que en
el planeta se registra.
Si se tiene en cuenta que varios de los
considerandos citados se refieren a un mismo hecho generador de la perturbación
del orden público, para efectos del análisis que debe realizar esta
Corporación, los hechos invocados pueden organizarse de la siguiente manera:
1.
Ataques contra ciudadanos indefensos,
violaciones a sus derechos humanos, violaciones a las reglas del Derecho
Internacional Humanitario y comisión de delitos de lesa humanidad como las
masacres, desapariciones, secuestros, desplazamientos forzados y destrucción de
pueblos indefensos por parte de  “bandas armadas”  y “grupos criminales”,
organizados y financiados al amparo del lucro gigantesco que les proporciona su
participación directa y creciente en los delitos de narcotráfico, el secuestro
y la extorsión, fuentes principales de esta tragedia colectiva.  El poder
financiero de estos grupos y su conexión con grupos afines de otros países o
regiones y su capacidad tecnológica creciente para el terror.
1.
Actos de terrorismo que se han presentado
durante las últimas semanas en diferentes lugares del país y ataques
terroristas contra la población civil y otras autoridades nacionales y contra
la infraestructura de servicios esenciales por parte de bandas armadas y grupos
criminales.
1.
Actos de coacción a mandatarios locales,
seccionales y nacionales y a sus familias en todo el país por parte de grupos
armados financiados mediante el narcotráfico, el secuestro y la extorsión.
1.
Colombia ha alcanzado la más alta cifra de
criminalidad que en el planeta se registra.
Determinados, entonces, los hechos a los que remite el presupuesto
fáctico considerado por el Presidente de la República para la declaratoria del
estado de conmoción interior, procede la Corte a realizar sobre ellos el juicio
de existencia correspondiente.
2.  Verificación
En este numeral se determinará la efectiva ocurrencia de los hechos
invocados por el Presidente de la República y la generación, a partir de ellos,
de una  alteración del orden público.
1)  Ataques contra ciudadanos indefensos, violaciones a sus derechos
humanos, violaciones a las reglas del Derecho Internacional Humanitario y
comisión de delitos de lesa humanidad como las masacres, desapariciones,
secuestros, desplazamientos forzados y destrucción de pueblos indefensos por
parte de  “bandas armadas”  y “grupos criminales”, organizados y financiados al
amparo del lucro gigantesco que les proporciona su participación directa y
creciente en los delitos de narcotráfico, el secuestro y la extorsión, fuentes
principales de esta tragedia colectiva.  El poder financiero de estos grupos y
su conexión con grupos afines de otros países o regiones y su capacidad
tecnológica creciente para el terror.
En relación con este primer hecho, las pruebas remitidas por el
Gobierno Nacional dan cuenta de asesinatos de civiles, secuestros, extorsiones,
ataques a poblaciones y retenes ilegales, entre otros delitos, cometidos
durante los años 2001 y 2002 por grupos armados al margen de la ley.
Teniendo en cuenta esa situación, la Corte encuentra que del cúmulo
de pruebas remitidas, procedentes de distintas dependencias, puede extractarse
la siguiente información:
1.
En el segundo semestre del año anterior se
cometieron 831 asesinatos contra civiles y en lo transcurrido del presente año
se han cometido ya 1.002.  De éstos 693 son imputables a los grupos armados
irregulares FARC y ELN.
1.
En el año anterior se cometieron 3.041 delitos
de secuestro y en el primer semestre de este año esa cifra es de 1.738 casos.
De estos 107 se imputan a las AUC, 472 al ELN y 511 a las FARC.
1.
En el año 2001 se registraron 1.725 casos de
extorsión, 92 imputables a las AUC, 875 a la delincuencia común, 21 al ELN y
196 a las FARC.  Y en lo que va transcurrido de este año se han cometido 595
delitos de extorsión, 55 imputables a las AUC, 404 a la delincuencia común, 17
al ELN y 2 a las FARC.
1.
En el segundo semestre del año anterior se
cometieron 40 ataques a poblaciones.  En el primer semestre de este año se han
cometido ya 28 ataques contra los municipios de Guadalupe y San Carlos, en
Antioquia; Saravena, en Arauca; Aquitania y Paz del Río, en Boyacá; El Paujil y
Milán, en Caquetá; Puracé, en el Cauca; Bojayá, en el Chocó; Quetame, en
Cundinamarca; Calamar, en Guaviare; Oporapa y Tarquí, en el Huila; Albán,
Colón, Carlosama, Funes, La Cruz, La Tola, Policarpa y Potosí, en Nariño; La
Gabarra, en Norte de Santander;  Dolores, Murillo y Venadillo, en Tolima y
Florida, en el Valle del Cauca.  Todas estas tomas se atribuyen a las FARC, el
ELN y las AUC.
1.
En el año 2001 se presentaron 208 retenes
ilegales y en lo que va transcurrido del presente año se han cometido ya 308.
Estos comportamientos se imputan mayoritariamente a las FARC y al ELN.  De
acuerdo con los elementos de convicción aducidos a la actuación, este tipo de
conductas, que afectan a la población civil y que frecuentemente conllevan
secuestros o enfrentamientos armados con la fuerza pública, se cometen
preferentemente en fines de semana, puentes y temporadas vacacionales, que es
cuando la población resulta más vulnerable, y en zonas de alto tráfico
vehicular.
Como puede advertirse, entonces, el primer grupo de los hechos
invocados por el Presidente de la República como generador de la perturbación
del orden público se halla acreditado.
2)  Actos de terrorismo que se han presentado durante las últimas
semanas en diferentes lugares del país y ataques terroristas contra la
población civil y otras autoridades nacionales y contra la infraestructura de
servicios esenciales por parte de bandas armadas y grupos criminales.
Con respecto a este segundo hecho, las pruebas remitidas por el
Gobierno Nacional dan cuenta, por una parte, de los ataques terroristas a la
infraestructura económica del Estado y, por otra, del despliegue de recientes
actos terroristas.
En relación con lo primero se afirma que se han presentado ataques
terroristas de los grupos alzados en armas contra la infraestructura vial,
energética y de comunicaciones del país.  En relación con este punto, las
conclusiones que se obtienen del cúmulo de pruebas remitidas son las
siguientes:
1.
En el caso de la infraestructura vial, en el año
2001 se presentaron 80 actos de terrorismo contra vías públicas y puentes y en
lo que ha transcurrido del presente año se han cometido ya 170 atentados de esa
índole.
1.
En el caso de la infraestructura eléctrica, en
el año 2001 se presentaron 261 actos de terrorismo, particularmente contra
torres de energía.  En lo que ha transcurrido del presente año se han cometido
ya 412.
1.
En lo que ha transcurrido del presente año se
han cometido ya 10 atentados terroristas contra acueductos.  En este caso se
está ante una nueva modalidad de atentados contra la infraestructura económica
del país.
1.
Y en el caso de atentados contra torres de
comunicaciones, se presentaron 5 en el año 2001 y 45 en el presente año.
Como puede advertirse, también en este caso son claros los atentados
terroristas contra la infraestructura económica del país.  De acuerdo con las
pruebas remitidas por el Gobierno, esos atentados terroristas son imputables a
los grupos armados irregulares FARC y ELN.
Por otra parte, en las pruebas remitidas por el Gobierno Nacional se
hace referencia a los hechos ocurridos el 7 de agosto del presente año, hechos
que, en una perspectiva general, son suficientemente conocidos por la opinión
pública.  En relación con estos hechos la información fundamental de que se da
cuenta en esas pruebas es la siguiente:
1.
En la mañana del 7 de agosto de 2002 dos
granadas para mortero impactaron en la Escuela Militar José María Córdoba de
Bogotá y cuatro más lo hicieron en zonas aledañas,  dejando un total de 16 personas
heridas y daños materiales en 10 inmuebles.  Las autoridades pudieron
establecer que las granadas, fueron lanzadas desde un inmueble localizado en el
Barrio Pontevedra de esta ciudad, en el que se encontraron 72 granadas más y
una elevada cantidad de material explosivo, tubos de lanzamiento y detonadores
y un radio de comunicaciones.
1.
En las horas de la tarde de ese día, en momentos
en que se cumplía la ceremonia de posesión del Presidente de la República,
hicieron impacto cinco cargas explosivas en el centro de esta ciudad, dos de
ellas en el Palacio de Nariño y las restantes en zonas aledañas, dejando un
total de 18 personas muertas y 52 heridos y daños materiales en 15 inmuebles.
Como se lo indicó, estos hechos, en un nivel general, son de público
conocimiento pues fueron ampliamente difundidos por los medios masivos de
comunicación desde el momento de su ocurrencia y hasta varios días después.  En
este caso se está ante una nueva modalidad, al menos en la reciente historia
del país, en cuanto el atentado se dirigió contra todas las personas que
participaban en el acto de posesión del Presidente de la República.
En conclusión, los atentados contra la infraestructura económica del
país y la ocurrencia de hechos violentos contra una Escuela Militar del
Ejército Nacional y contra el Palacio de Nariño el día 7 de agosto de 2002,
como circunstancias constitutivas del segundo de los hechos referidos por el
Presidente de la República como generadores de la perturbación del orden
público para efectos de la declaratoria del estado de conmoción interior,
también se hallan acreditados.
3) Actos de coacción a mandatarios locales, seccionales y nacionales
y a sus familias en todo el país por parte de grupos armados financiados
mediante el narcotráfico, el secuestro y la extorsión.
De las pruebas remitidas por el Gobierno Nacional se infiere que en
este año, y particularmente desde el mes de febrero, cuando se rompió el
proceso de paz que la anterior administración adelantaba con las FARC y se retomó
la zona de distensión, las autoridades locales y regionales han sido sometidas
a una fuerte presión por parte de grupos alzados en armas.  Esa presión se ha
reflejado en amenazas potenciales para que abandonen sus cargos y en los
secuestros y homicidios que se han cometido contra ese tipo de autoridades.
Así, de esos elementos de convicción se infiere que, en lo transcurrido de este
año 397 alcaldes han sido amenazados de muerte si no renuncian a sus cargos  y
que 13 han sido secuestrados y 8 asesinados.  También han sido amenazados 504
concejales, 70 personeros y 10 diputados.  Además, han sido asesinados 19
concejales y personeros.
De las pruebas remitidas se infiere también que las autoridades
judiciales han sido sometidas a una fuerte presión para que abandonen sus
cargos.  En ese sentido, según los reportes hechos a esta Corporación, 482
juzgados se encuentran bajo situación de amenaza, 1.928 servidores judiciales
han sido amenazados, 42 juzgados han sido reubicados territorialmente, 177
juzgados han sido objeto de cierre extraordinario por razones de seguridad o
fuerza mayor y 77 fiscales y 98 jueces han sido amenazados.
Por lo tanto,  los actos de coacción
contra mandatarios locales y seccionales y a sus familias en todo el país, como
legítimos representantes de la democracia regional y las amenazas dirigidas
contra servidores públicos de la administración de justicia, constituyen un
hecho que también se halla acreditado.
4)  Colombia ha alcanzado la más alta cifra de criminalidad que en
el planeta se registra
Este hecho fue expresamente invocado por
el Gobierno en la motivación de la declaratoria de conmoción interior.
Teniendo en cuenta esa circunstancia, la Corte hizo un esfuerzo por demostrar
ese hecho en el proceso.  Por ello le solicitó al Gobierno la remisión de los
elementos de juicio con base en los cuales hizo esa inferencia y la tomó luego
como uno de los hechos generadores de la grave perturbación del orden público.
No obstante, pese al esfuerzo de la
Corte, el Gobierno no remitió las pruebas que se requirieron para la
demostración de tal hecho.  Con este proceder, en relación con este hecho el
Gobierno incumplió el deber que le asiste de suministrar los elementos de
juicio que demuestran sus afirmaciones pues los motivos invocados deben tener
existencia real.
No se discute que Colombia, al igual que
otros países, tiene una alto índice de criminalidad.  No obstante, no se ha
demostrado que esa tasa sea la más alta que en el plantea se registra.  Ante
tal situación, como se trata de un hecho que no ha sido probado, la Corte debe
excluirlo como motivo de perturbación del orden público.
3)  Conclusión
De este modo, tres de los cuatro hechos
generadores de la perturbación del orden público e invocados por el Gobierno
Nacional para declarar el estado de conmoción interior han sido verificados
pues se demostraron con documentos y cifras que revelan que sí han ocurrido en
los dos últimos años.  En relación con ellos, como hay una base objetiva, tal
declaratoria es legítima.
Ello es así por cuanto se encuentran
demostradas múltiples conductas delictivas imputables a grupos armados
irregulares como son los ataques contra ciudadanos indefensos, las violaciones
a sus derechos humanos, la violación a las reglas del Derecho Internacional Humanitario
y la comisión de delitos de lesa humanidad; también lo están los actos de
terrorismo y los ataques terroristas a la infraestructura de servicios
esenciales y, finalmente, igual ocurre con los actos de coacción a mandatarios
locales y seccionales y a sus familias como legítimos representantes de la
democracia regional y también a administradores de justicia.
En cambio, el cuarto de los hechos
invocados, esto es, que Colombia ha alcanzado la más alta cifra de criminalidad
que en el planeta se registra,  no está demostrado y por ese motivo la Corte lo
excluye como motivo de perturbación del orden público.
b.  Presupuesto valorativo
1)  Determinación
La valoración realizada por el Presidente de la República sobre la
intensidad y las consecuencias de la alteración del orden público se evidencia
en las siguientes afirmaciones que se hacen en la motivación del decreto
declaratorio y que se presentan como implicaciones de tal alteración:
1.  La crítica situación de inseguridad del país  (considerando 1).
2.  La amenaza de la democracia  (considerando 4).
3.  Temibilidad de las bandas armadas por su poder financiero,
capacidad tecnológica para el terror y desprecio de valores elementales  (considerando
5).
4.  Un desafío sin antecedentes propuesto por bandas criminales
(considerando 10).
Para efectos del control correspondiente a este presupuesto, la
valoración realizada por el Presidente de la República sobre el presupuesto
fáctico de la declaratoria de conmoción interior puede formularse de la
siguiente manera:
La alteración del orden público ha colocado al país en una crítica
situación de inseguridad que constituye una amenaza para la democracia,
planteándole así un desafío sin antecedentes.
2)  Ponderación
Si bien los hechos a los que se remitió el Presidente de la
República para la declaratoria del estado de conmoción interior han sido
verificados, para examinar el presupuesto valorativo deben realizarse dos
inferencias adicionales.  En primer lugar, ¿Incurrió el Presidente en
apreciación arbitraria o en error manifiesto al inferir que fue grave la
alteración del orden público generada por esos hechos?.  Y, en segundo lugar,
¿Incurrió el Presidente en apreciación arbitraria o en error manifiesto al
inferir que esa alteración del orden público atenta de manera inminente contra
la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia
ciudadana?.  Pasa la Corte a resolver estos interrogantes.
a)  La grave alteración del orden público
A pesar de la multiplicidad de enfoques de que puede ser susceptible
el concepto de orden público, lo cierto es que él remite a unas condiciones
necesarias para el desenvolvimiento armónico y pacífico de las relaciones
sociales y, en consecuencia, para la realización de los derechos y el
cumplimiento de los deberes correlativos.  El orden público es un supuesto de
la pacífica convivencia, es el escenario de desenvolvimiento normal de las
relaciones entre el poder y la libertad.  De allí que el concepto de orden
público se ligue siempre a las condiciones de seguridad, tranquilidad y
salubridad requeridas para el despliegue de la vida en comunidad y para la
afirmación de sus miembros como seres libres y responsables.
Como espacio de reconocimiento de derechos y deberes, el orden
público implica una referencia al sistema político y jurídico establecido pues
éste es el resultado de la decisión de un pueblo de darse una organización
determinada y constituye el desarrollo específico de aquella forma de
organización por la que ha optado.  De acuerdo con ello, el orden público, como
conjunto de condiciones requeridas para la pacífica convivencia, implica el
reconocimiento del sistema jurídico como ámbito legítimo de regulación de la
vida en comunidad.  De allí que el orden público constituya el espacio de
reconocimiento y afirmación de las libertades bajo la cobertura racionalizadora
del derecho establecido.
Cuando esas condiciones configuradoras del orden público no
concurren, las personas no cuentan con las garantías necesarias para
desarrollar su personalidad y para proyectarse en la sociedad de que hacen
parte.  Esto es así porque la acechanza del peligro cercena la libertad e
imposibilita el libre desenvolvimiento personal, familiar y social.  Personas
abatidas por las circunstancias del entorno en que habitan, forzadas a sortear
un cúmulo de riesgos injustificados para el desarrollo de sus atributos más
inherentes, compelidas a alterar su ritmo de vida y el de los suyos, no es, en
manera alguna, la pretensión del orden constituido.  De allí que cuando el
orden público se altera, surja para el Estado, el deber de restaurarlo pues
hasta tanto no lo haga, es incierta la realización de los derechos y la
afirmación de la vida digna de sus ciudadanos.  En ese contexto, ya que el
orden público suministra el escenario requerido para el desenvolvimiento de la
vida en comunidad, es comprensible que sea el Presidente de la República el
encargado de conservarlo en todo el territorio y de restablecerlo cuando fuere
turbado.
En este contexto, deben plantearse aquí varios interrogantes:  ¿Los
ataques contra ciudadanos indefensos, las violaciones a sus derechos humanos,
la violación de las reglas del Derecho Internacional Humanitario y la comisión
de delitos de lesa humanidad por parte de bandas armadas, financiadas mediante
el narcotráfico, el secuestro y la extorsión, alteran gravemente las
condiciones de seguridad y tranquilidad en el territorio colombiano?  ¿Esa
grave alteración también se presenta en razón de los ataques terroristas
cometidos contra la infraestructura económica del país y en los atentados
cometidos el 7 de agosto de este año?  ¿Igual apreciación puede hacerse en
razón de la coacción a que se ha sometido a los mandatarios locales y seccionales
para forzarlos a renunciar a la investidura que ejercen?
Para la Corte, la respuesta a estos interrogantes es positiva.  Lo
es porque, si bien el orden público puede afectarse gravemente por una amplia
gama de motivos, hechos como los referidos evidencian el desbordamiento del
conflicto armado que padece el país e incorporan a él ya no solo a las
instituciones sino también al personal civil que, por principio, es ajeno a
él.  Ello evidencia la vulnerabilidad institucional y civil ante los ataques de
grupos armados irregulares y genera un estado de inseguridad e intranquilidad
públicas que constituyen la negación del orden público como supuesto de
equilibrio social.
En efecto, los asesinatos cometidos contra la población civil, los
secuestros individuales y colectivos de personas indefensas, los ataques
indiscriminados contra poblaciones concebidas como botines de guerra, la
multiplicación de los retenes ilegales, los atentados contra la infraestructura
económica del país que han llegado el punto de poner en peligro la prestación
de servicios públicos esenciales, la extensión de tales atentados a
instalaciones vitales como los acueductos, los atentados dirigidos contra el
centro del poder político y la coacción dirigida contra cientos de alcaldes, concejales,
personeros, jueces y fiscales, son circunstancias que tienen la capacidad
suficiente para agitar aún más el tenso desenvolvimiento de la realidad
nacional y de alterar gravemente el orden público.
Ese cúmulo de situaciones comportan ya no sólo un serio
cuestionamiento de las instituciones, al que por mucho tiempo no ha sido ajeno
nuestro país,  sino el desconocimiento de la intrínseca valía de los seres
humanos.  De allí que la dignidad de éstos se escamotee y se asuma como un
recurso más al servicio de los propósitos que cada grupo armado irregular
persigue.  Por tanto, con el despliegue de todos esos comportamientos no solo
se está desconociendo la validez del ordenamiento jurídico y político
establecido, sino, lo que es más, con los atentados indiscriminados contra la
población civil, se están socavando los cimientos que le sirven de fundamento.
De allí la potencia lesiva de los hechos aducidos por el Gobierno Nacional y su
capacidad para alterar gravemente el orden público.
En este contexto, se impone concluir que el Presidente de la
República, al apreciar que los hechos invocados en la motivación del decreto
declaratorio del estado de conmoción interior generaron una grave alteración
del orden público no incurrió en apreciación arbitraria ni en error
manifiesto.
b)  El atentado inminente contra la estabilidad institucional, la
seguridad del Estado o la convivencia ciudadana
El juicio que sobre este elemento realiza la Corte se limita a
determinar si el Presidente de la República, al apreciar que la grave
alteración del orden público atenta de manera inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, incurrió en
apreciación arbitraria o error manifiesto.
En esa dirección, se debe tener en cuenta que las graves
alteraciones del orden público no siempre tienen las implicaciones requeridas
para poner en peligro la existencia misma de una democracia constitucional.  El
que esas graves alteraciones del orden público no sean deseables no impide que
efectivamente se presenten y de allí por qué en tales casos deba acudirse a las
herramientas jurídicas ordinarias con que cuenta el Estado de derecho para
superarlas.  Esto es entendible pues el régimen político y jurídico no puede
ser ajeno a las tensiones sociales en cuanto ellas hacen parte de la misma
dinámica social.  Por ello, todo ordenamiento jurídico contempla, dentro de su
normalidad institucional, herramientas adecuadas para afrontar y superar esos
retos.
Esta reflexión es aquí de especial importancia en cuanto la realidad
colombiana ha estado ligada a una reiterada y grave alteración del orden
público.  A nadie escapan las incidencias del conflicto armado que aqueja al
país desde hace décadas.  Ese conflicto ha implicado un alto costo humano,
social, económico y político; ha condicionado la convivencia de los colombianos
en ya varias generaciones; ha implicado retos institucionales; para atenderlo
se han formulado y reformulado las agendas públicas; se ha diseñado y
rediseñado buena parte de la normatividad legal; etc.
Pero que esas sean las particularidades de la realidad nacional,
esto es, la frecuente y grave alteración del orden público, no constituye un
argumento suficiente para darle curso al derecho constitucional de excepción.
De allí que la sola referencia al conflicto armado colombiano no pueda
legitimar una declaratoria de un estado de conmoción interior y la consecuente
necesidad de establecer si en el caso presente se advierte en ese conflicto un
elemento adicional que legitime esa declaratoria.  Tal elemento adicional
remite a la apreciación que el Presidente de la República hace acerca de las
implicaciones del presupuesto fáctico invocado y en virtud de la cual establece
que ese presupuesto atenta de manera inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana.
De acuerdo con ello, ya en relación con los hechos demostrados a los
que se atribuye la grave alteración del orden público, la Corte advierte que
los asesinatos de civiles son una de las manifestaciones de ese conflicto que
con más nitidez evidencia su degradación no sólo por involucrar a personas
indefensas que son ajenas a él sino por los mecanismos a que se acude para
perpetrar tales asesinatos, mecanismos muchas veces atroces y dirigidos contra
una multiplicidad de víctimas.  Igual ocurre con los delitos de secuestro y
extorsión pues desde hace muchos años se constituyeron en una de las
alternativas de financiación más socorridas de los grupos armados irregulares
al punto que se generó una sensibilidad institucional y social tal que en
varias oportunidades ha dado lugar a una drástica regulación penal e incluso a
la expresa exclusión de esos delitos de los beneficios previstos para los
delitos políticos.  Similar es la situación que se presenta con las tomas de
poblaciones pues desde hace más de una década hechos de esta índole se vienen
presentando y durante todo ese tiempo han evidenciado las limitaciones
institucionales existentes y que impiden una reacción oportuna de la fuerza
pública, con la grave implicación de quedar esas poblaciones a merced de los
grupos irregulares que las toman por asalto.  En el mismo sentido, los
atentados dirigidos contra la infraestructura vial, eléctrica y de
comunicaciones del país y sus nocivas consecuencias en la economía nacional
tampoco constituyen una práctica novedosa.  Mucho menos los son los atentados
terroristas o las amenazas y los atentados dirigidos contra autoridades
administrativas y judiciales.
De este modo, en manera alguna se trata de hechos sobrevinientes
pues todas ellas son situaciones que de tiempo atrás afectan a la sociedad
colombiana.  No obstante, no puede perderse de vista que a pesar de tratarse de
hechos arraigados en la historia del conflicto armado que afronta el país, las
dimensiones que esos comportamientos adquirieron últimamente, fundamentalmente
tras la ruptura del proceso de paz, les dan unas implicaciones completamente
diferentes.  Es cierto, todas esas modalidades delictivas tienen un profundo contenido
de lesividad y plantean un palmario desconocimiento de los valores mínimos que
posibilitan la pacífica convivencia.  Pero, no obstante ese contenido de
antijuridicidad, esas conductas pueden redefinirse por sus autores a partir de
una nueva dimensión que los lleva a alentarse de unos nuevos propósitos, a
modificar sustancialmente las circunstancias de su comisión y, en consecuencia,
a generar unas implicaciones que en el anterior marco eran inconcebibles.
En efecto, la intensificación de esos comportamientos ha sido tal
que ha llegado al punto de afectar la estabilidad institucional pues no puede
desconocerse que hechos como la toma del municipio de Bojayá, en el Chocó, en
los que dos grupos que hacen parte de los protagonistas del conflicto armado,
atacaron con armas no convencionales las instalaciones de la iglesia en la que
se había refugiado la población civil, con total desprecio por la vida y la
integridad de todas las personas que allí habían acudido en búsqueda de
protección, para dejar más de un centenar de muertos y heridos; o como el
secuestro indiscriminado de altos funcionarios estatales, muchas veces
reteniéndoles en el centro de su figuración democrática, por citar sólo
algunos, le dan una nueva dimensión a la alteración del orden público.  Si bien
se trata de hechos lastimosamente conocidos por la historia reciente del país,
una valoración razonable permite advertir en ellos una intensificación, un
recrudecimiento de la violencia de tal magnitud, que afecta directamente la
estabilidad de las instituciones, la seguridad del Estado o la convivencia
ciudadana.  Como ha tenido oportunidad de indicarlo esta Corporación, si bien
se trata de situaciones crónicas, el hecho de revestirse repentinamente de
grados de intensidad inusitados difusos en todo el territorio nacional o
localizados en una zona determinada[45],
los rodea de la entidad requerida para legitimar, desde el punto de vista del
presupuesto valorativo, la declaratoria del estado de conmoción interior.
Esto es así por cuanto las implicaciones que el constituyente exige
del presupuesto fáctico del estado de conmoción interior no pueden derivarse
únicamente de hechos sobrevinientes, ni de la acumulación de hechos de una
misma índole, sino también del despliegue de hechos que ya venían cometiéndose
pero que inusitadamente adquieren mucha mayor intensidad.  Esto es, el
presupuesto valorativo puede satisfacerse a partir de consideraciones no sólo
cuantitativas sino también cualitativas pues la excepcionalidad de la situación
y de sus implicaciones no puede radicar únicamente en la violencia en sí misma
considerada sino también en la intensidad, en la escalada excepcional que en
ella se advierta.  Como lo plantea el Procurador General de la Nación, la
Constitución no condiciona la declaratoria del estado de conmoción interior a
hechos nuevos sino a hechos excepcionales que entrañen grave riesgo para la
democracia; hechos con poder expansivo, con mayor capacidad desestabilizadora;
hechos indiscriminados, con mayor potencia lesiva y mayor cobertura.
En ese marco, el atentado terrorista ocurrido el 7 de agosto de este
año contra el Palacio de Nariño tiene una clara capacidad desestabilizadora.
Ello es así porque no sólo se trató de un ataque dirigido contra el centro del
poder público constituido a instancias del ejercicio democrático, sino que
además se concibió como un plan con una alta capacidad destructiva que sólo por
circunstancias ajenas a la voluntad de sus gestores no pudo consumarse.  De ese
modo, la seguridad y la tranquilidad, como contenidos materiales del orden
público, se vieron sustancialmente alteradas pues no sólo se puso en un riesgo
efectivo lo más representativo del poder instituido sino que también se puso en
duda la capacidad del Estado para garantizar la seguridad de los coasociados.
Además, sin desconocer la capacidad desestabilizadora de la grave
perturbación del orden público generada por los hechos citados en precedencia,
esta Corporación encuentra particularmente relevante en ese campo el reto que
para la democracia colombiana implica la amenaza sistemática y generalizada de
las autoridades locales y regionales, particularmente los alcaldes.  Esto es
así porque en el Estado constitucional, democrático, pluralista y participativo
existe una articulación armónica entre los fundamentos, principios, fines y
valores institucionales; las funciones y servicios a cargo del Estado, y la
organización institucional que se prevea para tales propósitos.
En Colombia, son fines y valores del Estado social de derecho, entre
otros, el fortalecimiento de la unidad de la nación; asegurar a sus integrantes
la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento,
la libertad y al paz; estar al servicio de la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución y facilitar la participación de todos en
las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa
y cultural de la nación. Por su parte, son principios del Estado
descentralizado, democrático y participativo, la primacía de los derechos
inalienables de la persona, la supremacía de la Constitución y la soberanía
popular.
En ese entorno, el municipio es la entidad fundamental de la
división político administrativa del Estado; tiene a su cargo la atención de un
importante conjunto de funciones, obras y servicios vitales para el progreso
local y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y constituye además
el escenario de debate y participación democrática por excelencia, por cuanto a
partir del municipio se consolida la vocación democrática del Estado.
Por su parte, en la administración local se presenta, con carácter
más vinculante que en otros niveles del Estado, la satisfacción de las
necesidades básicas de la comunidad, la concreción de los anhelos de participación
política de la población, la presencia democrática del Estado y la
consolidación del control ciudadano a la gestión pública. De tal suerte que las
primeras y más inmediatas respuestas del Estado a las necesidades fundamentales
de la comunidad corresponde atenderlas al municipio.
A su vez, las estrategias más aconsejables para dar cumplimiento a
las funciones y fines del Estado son la descentralización y la autonomía
territorial. Este modelo de Estado privilegia la toma de decisiones en el lugar
donde es más óptima la consecución de la información y donde la comunidad más
percibe la presencia del Estado, es decir, el municipio.
La alcaldía forma parte de los presupuestos de la organización y
actuación democrática del modelo de Estado adoptado en la Constitución
Política, que privilegia la autonomía territorial como ejercicio del derecho a
la escogencia de sus autoridades.  Y el alcalde personifica este modelo de
Estado en el orden territorial puesto que es la autoridad más próxima a la
población, que tiene su origen en la voluntad popular y está comprometido con
ella no sólo a través del mandato en él depositado sino también en cuanto es
integrante de la comunidad local que representa.
En atención a esa doble dimensión, el alcalde es reflejo y a la vez
fundamento del Estado democrático y participativo. Por lo tanto, se le exige
mantener contacto directo con la comunidad, de tal suerte que le permita pulsar
el ritmo de la vida social, económica y cultural del municipio, para detectar
las necesidades insatisfechas de su comunidad, para diseñar las políticas y
estrategias requeridas en consideración a las especificidades del entramado
socio-económico de su municipio. Así, la inmediatez se convierte en un
principio fundamental para el cumplimiento eficiente de la función
administrativa en el orden local.
Pero el alcalde, además de ser el representante de la comunidad
local ante instancias seccionales y nacionales, es igualmente el responsable de
la concreción de las políticas y planes institucionales, diseñados con la
participación de los diferentes niveles del Estado para ser puestos en práctica
a instancias suyas.  El alcalde se erige como el representante más directo y
visible de los intereses de la población y que mejor los canaliza hacia otras
esferas públicas. Entonces, la institucionalización está diseñada de tal forma
que hace imprescindible la actuación constante del alcalde en la gestión de los
asuntos locales.
De esta forma, para garantizar la legitimidad institucional en un
Estado constitucional y democrático, no es suficiente la existencia de
autoridades locales. Se exige además su presencia y participación directa en
los procesos a cargo de la entidad territorial, las cuales redundan no sólo en
una gestión más eficiente sino también en el fortalecimiento del sentido de
pertenencia que la comunidad tenga de las instituciones locales, en particular,
y del Estado, en general.
Ante estas circunstancias, en el Estado democrático, pluralista y
participativo no son desdeñables los peligros que ofrece la afectación de los
escenarios propios e institucionales de actuación del alcalde. Es decir que,
cuando se altera el ámbito funcional de este servidor público, se trastoca la
institucionalidad en su conjunto, pues el alcalde es la autoridad por
excelencia de la entidad fundamental de la organización política y
administrativa del Estado: el municipio.
Por ello, toda circunstancia que impida, amenace o condicione
indebidamente el cumplimiento de los objetivos de los mandatarios locales, no
repercute de manera aislada en uno u otro municipio en particular, sino que
trasciende la legitimidad institucional en su conjunto y pone en grave riesgo
la estabilidad institucional y democrática al erosionar los fundamentos, principios
y valores sobre los que se da la legítima existencia del Estado.
Así, al amenazar a los alcaldes de todos los municipios del país y
al particularizar esas amenazas en relación con 397 de ellos, se está
agrediendo la esencia de la democracia colombiana pues uno de los más
afortunados rumbos institucionales de nuestro régimen consistió en dar el paso
de una democracia nominal entendida como representación a una democracia real
asumida como participación.  Y la figura más emblemática de esa transformación
es el alcalde municipal pues, como se ha visto, es el representante del
municipio como la unidad territorial sobre la que se cimienta el Estado
constituido, es quien encarna el contacto directo entre la esfera pública y la
esfera privada, es el más legítimo canal de expresión democrática en las
entidades territoriales.  De allí que amenazar a los alcaldes y forzarlos a
renunciar equivale a romper esos canales de expresión democrática y dejar en la
penumbra el mandato popular por él recibido.  Forzar la renuncia de 397
alcaldes es desconocer la concepción democrática del poder público en Colombia,
es levantarse contra la decisión madura y razonable de las comunidades de
comprometerse con sus propios destinos regionales.
En este contexto, encuentra la Corte que a la perturbación del orden
público invocada pueden atribuírsele implicaciones consistentes en atentar de
manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o
la convivencia ciudadana.  Por lo tanto, se impone concluir que el Presidente
de la República, al apreciar que los hechos invocados en la motivación del
decreto declaratorio del estado de conmoción interior tienen esas
implicaciones, no incurrió en apreciación arbitraria ni en error manifiesto.
3)  Conclusión
Así, la aplicación del juicio objetivo de ponderación a la
valoración que el Presidente de la República ha realizado respecto de los
hechos a los que imputa la alteración del orden público, conduce a la Corte a
concluir que él le atribuye al presupuesto fáctico unas implicaciones que
resultan coherentes en el actual contexto del orden público en Colombia.
Esto es así porque la apreciación que hizo el Presidente de la
República sobre la gravedad de los hechos y su potencial para atentar de manera
inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la
convivencia ciudadana, no se salió de los márgenes constitucionales pues se ha
presentado una intensificación y una expansión del conflicto armado y de la
violación a los derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario de
dimensiones excepcionales.  Los fenómenos de perturbación del orden público
representan un cambio cualitativo, no sólo cuantitativo, en la naturaleza de
los hechos de violencia que se han traducido en ataques indiscriminados contra
la población civil, así como en atentados selectivos contra dignatarios del
Estado de todos los niveles y contra líderes legítimos de la sociedad civil,
debido a un aumento en la capacidad de los grupos armados al margen de la ley.
En suma, la Corte concluye que el Presidente de la República ejerció
dentro de los amplios márgenes establecidos por la Constitución, la facultad
discrecional que le asiste de apreciar la gravedad de la perturbación del orden
público y si ésta constituye una amenaza inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana pues tal
apreciación no ha sido arbitraria ni tampoco en ella se ha incurrido en error
manifiesto.
c)  Juicio sobre la suficiencia de las medidas ordinarias de policía
1)  Determinación
Las siguientes manifestaciones, contenidas en la motivación del
Decreto 1837 de 2002, plantean la apreciación del Presidente de la República
sobre la insuficiencia de las atribuciones ordinarias de policía para superar
la grave perturbación del orden público:
1.  Debilidad del Estado para contrarrestar eficientemente las
acciones terroristas con los recursos del derecho ordinario  (considerando 8).
2.  Insuficiencia de medios económicos disponibles para la inversión
adicional necesaria para la expansión operativa y la modernización del
equipamiento de la Policía y las Fuerzas Militares  (considerando 8).
3.  Corresponde al Presidente de la República liderar las acciones
necesarias para el restablecimiento del orden público  (considerando 9).
4.  Necesidad de medidas extraordinarias impostergables pero
eficaces  (considerando 10).
5.  Necesidad de un significativo esfuerzo tributario para realizar
la inversión adicional requerida  (considerando 11).
6.  Medidas para recuperar derechos y libertades públicas
(considerando 11).
7.  Indisponibilidad de recursos y necesidad de imposición y recaudo
de nuevas contribuciones fiscales  (considerando 12).
8.  Necesidad de modificar y adicionar la ley de apropiaciones
(considerando 13).
9.  Necesidad de ampliar el pie de fuerza a disposición de la
Nación  (considerando 14).
10.  Necesidad de que los operadores de sistemas de comunicación
colaboren eficazmente  (considerando 15).
11.  Necesidad de mejorar y aumentar la capacidad técnica y el
equipamiento de las Fuerzas Armadas y de la Policía  (considerando 16).
12.  Necesidad de un plan nacional de desmovilización de grupos
terroristas  (considerando 17).
13.  Necesidad de fortalecimiento de la dotación de los servicios de
inteligencia, la Fuerza Pública y la Rama Judicial  (considerando 18).
14.  Necesidad de extender la responsabilidad penal de los miembros
de las organizaciones terroristas a sus cabecillas y dirigentes  (considerando
19).
15.  Necesidad de ampliar el apoyo a fiscales, procuradores,
defensores, policía judicial y defensoría  (considerando 20).
16.  Necesidad de mecanismos de derecho procesal penal para operar
eficazmente en contra de la delincuencia organizada  (considerando 21).
17.  Necesidad de fortalecimiento de los mecanismos de cooperación
ciudadana  (considerando 22).
18. Necesidad de reforzar los programas de lucha contra el secuestro
y la extorsión, restringir el acceso de las organizaciones delincuencias a los
activos y recursos financieros originados en cualquier actividad ilícita y de
acelerar los procesos de extinción de dominio  (considerando 23).
19.  Necesidad de restringir la libre circulación de personas y
vehículos en lugares y horas determinadas por las autoridades  (considerando
24).
20.  Insuficiencia de atribuciones ordinarias para prevenir nuevos
hechos criminales y terroristas y para conjurar la grave perturbación
(considerando 25).
Para efectos del control que le incumbe a la Corte, estas múltiples
referencias al juicio de suficiencia sobre las medidas ordinarias de policía
pueden plantearse de la siguiente manera:
1.
Insuficiencia de las atribuciones ordinarias del
Presidente de la República para conjurar la grave perturbación del orden público
(considerandos 8 y 25).
1.
Insuficiencia de medios económicos disponibles
para la inversión adicional necesaria para superar la grave perturbación del
orden público  (considerandos 8 y 12).
1.
Necesidad de medidas extraordinarias,
impostergables y eficaces para recuperar derechos y libertades públicas
(considerandos 10 y 11).
2.  Ponderación
El conjunto de facultades con que cuenta la administración para
mantener y restablecer el orden público, en cuanto condiciones que permiten el
normal desenvolvimiento de la vida en comunidad, es lo que constituye el poder
de policía.  Éste, si bien como poder primigenio corresponde al Congreso de la
República, remite a unas facultades que en el orden nacional reposan en el
Presidente de la República y tienen dos fundamentos constitucionales.  Uno de
carácter ordinario, determinado por el artículo 189.4 de la Carta, y otro de
índole extraordinaria, determinado por el derecho constitucional de excepción.
Ya que el Presidente sólo puede ejercer las atribuciones
extraordinarias que le concede el estado de conmoción interior ante la
insuficiencia de las facultades ordinarias de policía para superar la grave
perturbación del orden público, él tiene la atribución de realizar un juicio
sobre la suficiencia de tales facultades ordinarias.  Pero como esa atribución
no es absoluta sino limitada, la Corte, a través de un juicio objetivo de
ponderación, debe determinar la razonabilidad o irrazonabilidad de esa apreciación
del Presidente, esto es, debe establecer si incurrió en una apreciación
arbitraria o en error manifiesto.  Tal juicio debe realizarse partiendo de los
hechos que concurren a la configuración del presupuesto fáctico y de la
valoración presidencial que de ellos se ha hecho y circunscribiendo el examen a
la exigencia de una valoración razonable de la necesidad de acudir a facultades
excepcionales.  Para ello se debe partir de los distintos elementos del juicio
sobre la suficiencia de las medidas ordinarias de policía.
a)  Evaluación mínima de la apreciación presidencial sobre la
insuficiencia de las medidas ordinarias de policía
Entre las atribuciones ordinarias con
que cuenta el Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa
y como responsable de la conservación y restablecimiento del orden público, se
encuentran, entre otras, la concesión de permisos cuando un reglamento de
policía ha establecido una prohibición de carácter general; la emisión de
órdenes claras, precisas, motivadas, escritas y fundadas en leyes o reglamentos
y dirigidas a los particulares con la finalidad de mantener o restablecer el
orden público; el empleo de la fuerza cuando sea estrictamente necesario, se lo
haga de manera proporcionada y por el tiempo requerido para el restablecimiento
del orden público; la utilización del servicio público de policía; la
realización de capturas y allanamientos con sujeción a la Constitución y a la
ley y, finalmente, la asistencia de la fuerza militar cuando la alteración del
orden público no pueda ser conjurada con el concurso del cuerpo armado de
policía.
En ese marco, es claro que, para la superación de la grave
alteración del orden público que afecta al país y que ha socavado la
estabilidad institucional, las atribuciones ordinarias de policía resultan
limitadas pues ellas no están diseñadas para afrontar situaciones agudas de
crisis institucional como las invocadas en la declaratoria del estado de
conmoción interior.  Todas esas medidas tienen un ámbito de eficacia determinado
por aquellas alteraciones del orden público que hacen parte de la dinámica
social y que imponen, para su superación, el ejercicio legítimo de la facultad
de restringir el ejercicio de los derechos.
En ese sentido, el giro cualitativo dado por la delincuencia
organizada y el terrorismo y la masiva e indiscriminada amenaza de las
autoridades democráticas locales y regionales imponen la reconsideración de las
estrategias estatales concebidas para el mantenimiento y el restablecimiento
del orden público en circunstancias de normalidad institucional.  No se discute
que hechos similares a los ahora invocados, desde hace mucho tiempo hacen parte
de la realidad nacional y de allí por qué se afirme que en Colombia se vive una
anormalidad estructural y que es necesario que hechos de esa índole se aborden
con las políticas permanentes y generales del Estado y mediante el despliegue
de las facultades ordinarias de policía del Presidente de la República.  No
obstante, así como se reconoce que esos hechos, pese a la frecuencia con que se
cometen, han adquirido una intensidad inusitada, esto es, se han revestido de
una nueva dimensión cualitativa, en ese mismo sentido debe inferirse que las
herramientas jurídicas ordinarias con que cuenta el Estado para hacer frente a
ese inusitado y desestabilizador giro cualitativo deben ser también
potenciadas.
Hechos como los ataques contra ciudadanos indefensos, las
violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario, los
delitos de lesa humanidad, los actos de terrorismo y los actos de coacción a
mandatarios regionales y nacionales, en razón del giro cualitativo que en ellos
se advierte, tienen un grado tal de afección del orden público y de incidencia
sobre la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia
ciudadana, que no pueden contrarrestarse con el simple ejercicio de las
facultades de policía que ordinariamente le asisten al Presidente de la
República.
Esos hechos han resultado tan particularmente lesivos de la
estabilidad institucional que incluso tal entidad ha sido percibida no sólo por
la población y la opinión pública nacionales, sino también por la comunidad
internacional.  En este sentido, es significativo que la Oficina en Colombia
del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, en razón de
la proliferación de amenazas contra las autoridades locales, haya urgido al
Estado colombiano “adoptar las medidas necesarias y oportunas que garanticen
la vida de los servidores públicos, la adecuada administración de los
municipios colombianos, y el acceso de la población civil a las instituciones y
mecanismos de protección de sus derechos y libertades fundamentales”[46]  y que con ocasión de
los hechos ocurridos el 7 de agosto de 2002 no sólo haya reiterado su
preocupación por la situación de los derechos humanos en nuestro país sino que
haya expresado que  “el clima de tensión e incertidumbre generado por estos
hechos sólo contribuye a perturbar la estabilidad institucional del país, con
grave detrimento de la democracia en Colombia”[47].
Como puede advertirse, concurren suficientes elementos de juicio que
afirman la razonabilidad con que el Presidente de la República apreció la
insuficiencia de las atribuciones ordinarias de policía para afrontar la grave
alteración del orden público que afecta al país.
b)  Medidas requeridas
Este elemento del juicio sobre la suficiencia de las medidas
ordinarias también es satisfecho por el Decreto 1837 de 2002 pues en él se
refieren genéricamente las medidas que el Presidente de la República estima
necesarias para la superación de la crisis.  Las medidas que se anuncian son:
1.
Imposición y recaudo de nuevas contribuciones
fiscales  (considerando 12).
1.
Modificación y adición de la ley de
apropiaciones  (considerando 13).
1.
Mejorar y aumentar la capacidad técnica y de
equipamiento de la Fuerza Pública y ampliación del pie de fuerza
(considerandos 8, 14, 16 y 18).
1.
Adopción de mecanismos de derecho penal y
procesal penal y de fortalecimiento de la rama judicial  (considerandos 18, 19,
20, 21, 22 y 23).
1.
Promoción de la colaboración de los operadores
de sistemas de comunicación  (considerando 15).
1.
Adopción de un plan de desmovilización de grupos
terroristas (considerando 17).
1.
Reforzar los programas de lucha contra el
secuestro y la extorsión, restringir el acceso de las organizaciones
delincuenciales a los activos y recursos financieros originados en cualquier
actividad ilícita y acelerar los procesos de extinción de dominio  (considerando
23).
1.
Restricción de la libre circulación de personas
y vehículos por determinados lugares y horas  (considerando 24).
Con este proceder, el Gobierno ha definido las áreas temáticas
alrededor de las cuales ejercerá las facultades excepcionales que le confiere
el estado de conmoción interior con miras a la superación de la crisis.  Esa
relación genérica de las medidas requeridas constituye una delimitación del
ámbito que será objeto de regulación legislativa excepcional durante la
vigencia de la conmoción interior.
c)  Conexidad teleológica con las causas de la perturbación
En un nivel general, propio del análisis del tercer presupuesto
material de la declaratoria del estado de conmoción interior, la Corte
encuentra que entre las áreas temáticas identificadas por el Gobierno con miras
al ejercicio de sus facultades excepcionales y las causas de la perturbación
del orden público existe conexidad teleológica.
En efecto.  Sin forzar la razón, las medidas anunciadas se pueden
relacionar con los tres hechos generadores de la grave perturbación del orden
público que fueron demostrados por el Gobierno en este proceso y se muestran
como mecanismos genéricamente orientados a su conjuración en tanto se dirigen,
entre otras cosas, al fortalecimiento de la Fuerza Pública y de la rama
judicial y a la generación de los recursos económicos necesarios para atender
esos frentes.
En ese contexto, si la finalidad que se pretende es la conjuración
de la grave perturbación del orden público y de sus implicaciones, las medidas
excepcionales que se anuncian, desde una perspectiva general, se muestran
idóneas en cuanto medios para realizar ese propósito.
d)  Indicación general de las libertades que resulta necesario
restringir
Como se lo ha expuesto, entre las facultades conferidas al ejecutivo
por el derecho constitucional de excepción se encuentra la de limitar el
ejercicio de algunos derechos.  No obstante, ya que la sola declaratoria del
estado de excepción no implica necesariamente restricción de derechos y dada la
incidencia que una medida de ésta índole tiene en el desenvolvimiento de la
vida en comunidad, cuando se vaya a hacer uso de ella es necesario que se
identifiquen genéricamente las libertades que serán restringidas por los
decretos legislativos de desarrollo.
El decreto de cuya revisión se trata también satisface esta
exigencia pues en él se anuncia la necesidad de restringir la libre circulación
de personas y vehículos en lugares y horas determinadas por las autoridades.
Por lo tanto, ésta y no otras libertades fundamentales, podrá ser afectada por
los decretos legislativos de desarrollo.
3.  Conclusión
De lo expuesto se infiere que el
Presidente de la República, al realizar un juicio de suficiencia sobre las
atribuciones ordinarias de policía, no incurrió en apreciación arbitraria ni
tampoco en error manifiesto.  Por el contrario, el Presidente se ciñó a la
Constitución Política cuando consideró que sus atribuciones ordinarias eran
insuficientes para conjurar la grave perturbación del orden público
(considerandos 8 y 25 del Decreto 1837 de 2002)  y que se necesitaban medidas
extraordinarias, impostergables y eficaces para recuperar los derechos y las
libertades públicas  (considerandos 10 y 11).
En este marco, la Corte infiere que el Decreto de declaratoria del
estado de conmoción interior supera el juicio objetivo de ponderación propio
del tercer presupuesto material impuesto por la Carta.
No obstante, la declaración de exequibilidad de la enunciación de
dichos temas, así como de los considerandos donde se anuncian genéricamente las
medidas necesarias para superar dicha insuficiencia, en ningún caso constituye
un aval de la Corte a los decretos de desarrollo legislativo de la conmoción
interior.  Estos decretos serán juzgados uno por uno para corroborar si
respetan la Constitución Política, los Tratados Internacionales sobre Derechos
Humanos y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.
En especial la Corte estima que las medidas adoptadas al amparo del
estado de conmoción interior debe respetar lo establecido en el inciso 2° del
artículo 213 de la Carta que dispone que éstas sólo pueden ser  “las
estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir
la extensión de sus efectos”, criterio constitucional desarrollado en los
artículo 8 al 14 de la Ley Estatutaria ya citada  (principio de justificación
expresa de la limitación de cada derecho, principio de finalidad, principio de
necesidad, principio de motivación, principio de incompatibilidad con las leyes
ordinarias, principio de proporcionalidad, principio de no discriminación y
principio de subsidiaridad).
F.  CONSIDERANDO FINAL
De acuerdo con la motivación precedente, la Corte concluye lo
siguiente:
1.  La declaratoria del estado de conmoción interior es exequible,
pues del estudio de los considerandos del decreto y las pruebas aportadas por
el Gobierno, se constató que existía una perturbación del orden público en el
país.
2.  La Corte reconoce la competencia del Presidente de la República
para apreciar tanto la gravedad de dicha perturbación como si ésta constituye
una amenaza inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del
Estado o la convivencia ciudadana.
3.  La Corte considera, sin embargo, que dicha competencia no puede
ser ilimitada ni arbitraria.
4.  Para la Corte, el Presidente de la República ejerció su facultad
discrecional dentro de los márgenes establecidos por la Constitución y no
encontró ningún error manifiesto respecto de la apreciación sobre la gravedad
de la perturbación y sus implicaciones frente al sistema democrático del país.
5.  También la Corte reconoce que le compete al Presidente de la
República hacer un juicio sobre la suficiencia de los medios ordinarios a
disposición de las autoridades de policía para hacerle frente a la situación de
perturbación, pero reafirma que dicha competencia tampoco es absoluta ni
arbitraria y que no puede incurrir en error manifiesto.  El Presidente debe,
además, respetar los criterios establecidos en la Constitución, los Tratados
Internaciones sobre Derechos Humanos ratificados por Colombia y la Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción.
6.  Los múltiples hechos mencionados en el decreto declaratorio como
causas de la perturbación del orden público, se agrupan en cuatro categorías,
así:
a)  Ataques contra ciudadanos indefensos,
violaciones a sus derechos humanos, violaciones a las reglas del Derecho
Internacional Humanitario y comisión de delitos de lesa humanidad como las
masacres, desapariciones, secuestros, desplazamientos forzados y destrucción de
pueblos indefensos por parte de  “bandas armadas”  y “grupos criminales”,
organizados y financiados al amparo del lucro gigantesco que les proporciona su
participación directa y creciente en los delitos de narcotráfico, el secuestro
y la extorsión, fuentes principales de esta tragedia colectiva.  El poder
financiero de estos grupos y su conexión con grupos afines de otros países o
regiones y su capacidad tecnológica creciente para el terror.
b)  Actos de terrorismo que se han presentado
durante las últimas semanas en diferentes lugares del país y ataques
terroristas contra la población civil y otras autoridades nacionales y contra
la infraestructura de servicios esenciales por parte de bandas armadas y grupos
criminales.
c)  Actos de coacción a mandatarios locales,
seccionales y nacionales y a sus familias en todo el país por parte de grupos
armados financiados principalmente mediante el narcotráfico, el secuestro y la extorsión.
d) Colombia ha alcanzado la más alta cifra de
criminalidad que en el planeta se registra.
De esas cuatro categorías las tres
primeras se estiman probadas, pues se demostraron con documentos y cifras que
revelan que sí han ocurrido en los dos últimos años. En cambio respecto de la
última, se concluye que el Gobierno no probó la afirmación contenida en el
decreto.  Ante tal situación, como se trata de un hecho que no ha sido probado,
la Corte lo excluye como causa de perturbación del orden público.
7.  En cuanto a la apreciación que hizo el Presidente de la
República sobre la gravedad de los hechos y su potencial para atentar de manera
inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la
convivencia ciudadana, la Corte constata que el Presidente no se salió de los
márgenes constitucionales.  Ello es así puesto que se ha presentado una
intensificación y una expansión del conflicto armado y de la violación de los
derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario de dimensiones
excepcionales y que los fenómenos de perturbación del orden público representan
un cambio cualitativo, no solo cuantitativo, en la naturaleza de los hechos de
violencia que se ha traducido en ataques indiscriminados contra la población
civil, así como en atentados selectivos contra dignatarios del Estado de todos
los niveles y contra líderes legítimos de la sociedad civil, debido a un
aumento en la capacidad de los grupos armados al margen de la ley fruto de
diferentes factores analizados en esta sentencia.
8.  En cuanto al juicio que debe hacer el Presidente sobre la
suficiencia o insuficiencia de los medios ordinarios de las autoridades de
policía, la Corte estima que éste fue realizado de conformidad con la
Constitución puesto que en el decreto declarativo hay múltiples considerandos
en los cuales se afirma que éstos son insuficientes y que además se señalan los
temas específicos respecto de los cuales el Presidente encontró dicha
insuficiencia.  No obstante, la declaración de exequibilidad de la enunciación
de dichos temas, así como de los considerandos donde se anuncian genéricamente
las medidas necesarias para superar dicha insuficiencia, en ningún caso
constituye un aval de la Corte a los decretos de desarrollo de la conmoción
interior, los cuales serán juzgados uno por uno para corroborar que respeten la
Constitución Política, los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos y la
Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.  En especial, la Corte estima que
dichas medidas adoptadas al amparo de la conmoción interior deben respetar lo
establecido en el inciso 2º del artículo 213 de la Constitución que dispone que
éstas sólo pueden ser  “las estrictamente necesarias para conjurar las causas
de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos”, criterio
constitucional desarrollado en los artículos 8 al 14 de la Ley Estatutaria de
los Estados de Excepción  (principio de justificación expresa a la limitación
de cada derecho, principio de finalidad, principio de necesidad, principio de
motivación, de incompatibilidad con las leyes ordinarias, principio de
proporcionalidad, principio de no discriminación y principio de subsidiaridad).
9.  La Corte considera también que el estado de conmoción interior
es una expresión del Estado de derecho y, en consecuencia, está sometido a la
Constitución, a los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos con los
cuales sea compatible, a la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción y a
controles internos e internacionales.
10.  El Decreto 1837 de 2002 contiene afirmaciones de contenido
retórico o político que por no orientarse al cumplimiento de los presupuestos
materiales de la declaratoria de conmoción interior, no habilitan al gobierno
para legislar.  Tales afirmaciones aparecen en los considerandos 2º y 6º del
decreto y de acuerdo con ellas, la Nación está sometida a un régimen de terror
“en el que naufraga la autoridad democrática y hace cada vez más difícil y
azarosa la actividad productiva, multiplicando el desempleo y la miseria de
millones de compatriotas” y, por otra, la situación de inseguridad ha
generado  “un deterioro adicional de las zonas rurales y particularmente de
las condiciones y posibilidades de empleo de la población más pobre del país”.
VII.  DECISIÓN
Entonces, como el Decreto 1837 de 2002 cumple los requisitos
formales y los presupuestos materiales impuestos por la Carta Política, y la
Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, la Corte declarará la
exequibilidad del artículo 1° del decreto en los términos expuestos
considerando final de este pronunciamiento.
También declarará exequible el artículo 2° del Decreto 1837 de 2002
pero bajo el entendido que el control político que ejerce el Congreso de la
República no se limita únicamente al informe del Gobierno Nacional sobre las
razones que condujeron a la declaratoria del estado de conmoción interior, sino
que, en los términos del artículo 39 de la Ley 137 de 1994, se extiende también
a los demás decretos y medidas administrativas que dicte con base en tal
declaratoria.
De otro lado, declarará inexequible el artículo 3° del Decreto 1837
de 2002 en cuanto excluye del control de la Corte el decreto declaratorio del
estado de conmoción interior, con violación de los artículos 214.6 y 241.7 de
la Carta.
Finalmente, declarará exequible el artículo 4° del Decreto 1837 de
2002.
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.  Declarar EXEQUIBLE,  en
los términos expuestos en el considerando final de esta sentencia, el artículo
1° del Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002.
SEGUNDO.  Declarar EXEQUIBLE el
artículo 2° del Decreto 1837 de 2002, bajo el entendido que el control
político que ejerce el Congreso de la República no se limita al informe del
Gobierno Nacional sobre las razones de la conmoción, sino que se extiende a los
demás decretos y medidas administrativas que se dicten en desarrollo de la
conmoción interior en los términos del artículo 39 de la Ley 137 de 1994.
TERCERO.  Declarar INEXEQUIBLE el
artículo 3° del Decreto 1837 de 2002, por cuanto excluye del control de la
Corte el decreto declarativo de la conmoción interior, con violación de los
artículos 214.6 y 241.7 de la Carta.
CUARTO.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 4 del Decreto 1837 de 2002.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA                                                       ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR
GIL                                                           EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado                                                                                                Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrado                                                                                               Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
Salvamento de voto a la Sentencia C-802/02
ESTADOS DE EXCEPCION-Sujeción a controles internos e internacionales (Salvamento de
voto)
DECRETO DECLARATORIO DE ESTADOS DE
EXCEPCION-Límites (Salvamento de voto)
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Inexistencia de hechos sobrevinientes (Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Control jurídico
integral (Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Control formal y
material (Salvamento de voto)
DERECHOS HUMANOS Y ESTADOS DE EXCEPCION-Evolución mundial (Salvamento de voto)
DERECHOS HUMANOS EN ESTADOS DE EXCEPCION-Evolución de la protección internacional (Salvamento de voto)
ESTADOS DE EXCEPCION-Normas y principios que lo regulan (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN ESTADOS DE
EXCEPCION-Alcance (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE PROCLAMACION DE ESTADOS DE
EXCEPCION-Alcance (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE NOTIFICACION DE ESTADOS DE
EXCEPCION-Alcance (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE TEMPORALIDAD EN ESTADOS DE
EXCEPCION-Alcance (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE AMENAZA EXCEPCIONAL DE
ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD
EN ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance
(Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACION DE ESTADOS
DE EXCEPCION-Alcance (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE COMPATIBILIDAD,
CONCORDANCIA Y COMPLEMENTARIEDAD DE NORMAS DEL DERECHO INTERNACIONAL DE ESTADOS
DE EXCEPCION-Alcance
(Salvamento de voto)
DERECHOS HUMANOS INTANGIBLES EN ESTADOS DE
EXCEPCION (Salvamento de voto)
ESTADOS DE EXCEPCION-Principales anomalías o desviaciones (Salvamento de voto)
ESTADOS DE EXCEPCION-Efecto sobre instituciones y Estado de derecho (Salvamento de voto)
ESTADOS DE EXCEPCION EN MATERIA DE
DERECHOS HUMANOS-Efectos (Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Alcance (Salvamento
de voto)
ESTADO IDEAL-Significado
(Salvamento de voto)
ESTADO REAL-Significado
(Salvamento de voto)
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Improcedencia por situación crónica y no sobreviniente (Salvamento
de voto)
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Requisitos necesarios (Salvamento de voto)
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-No se probó hechos sobrevinientes ni falta de medios ordinarios
(Salvamento de voto)
Referencia: expediente R.E.-116
Revisión constitucional del Decreto
Legislativo 1837 de 11 de agosto de 2002 "Por el cual se declara el Estado
de Conmoción Interior".
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Con todo el
respeto que me merece la mayoría de la Corporación, me permito consignar las
razones de mi disenso:
A.-
INTRODUCCIÓN
el estado de excepción es una institución del Estado de Derecho,
como tal, debe reunir determinadas condiciones y requisitos que obran a la
manera de garantías jurídicas para preservar los derechos humanos en las
situaciones de crisis.  De allí que, cualquiera sea la significación política o
de otra índole que se atribuya o reconozca a esta institución, en tanto recurso
extremo del derecho, no puede ser ajena a sus reglas, principios o  normas que
lo regulen, y a la existencia de mecanismos de control, internos e
internacionales que verifiquen que se cumplan esas normas.
La constitucionalidad del decreto que declara el estado de
excepción, había que confrontarla con los supuestos de la ley estatutaria de
estados de excepción; con todas las normas  de la constitución; con los
tratados internacionales que protegen los derechos humanos, especialmente de la
ONU y La OEA, con la interpretación que han hecho los tribunales
internacionales de la ONU y la OEA, y sus órganos sobre derechos humanos; la
jurisprudencia de la Corte Constitucional y como quiera que no se dan los
supuestos que  se establecen, por esas normas u órganos ya que los hechos
aducidos no son sobrevinientes y el estado tiene poderes ordinarios, para el
mantenimiento de la normalidad, consagrados ya en muchas leyes, que lo que
falta es la voluntad de aplicar, como por ejemplo, la ley aprobatoria de la
Corte Penal Internacional y no era necesario restringir más los derechos
humanos del pueblo Colombiano, salvo mi voto, sobre la totalidad del decreto y
paso a explicar porque me separo de la mayoría de la corporación.
B.- ¿POR QUÉ EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEBE SER MATERIAL Y NO
MERAMENTE FORMAL
El signatario de este salvamento coincidió con la mayoría en la
necesidad de que el decreto que declara la conmoción tenga controles jurídicos
y que ese control sea integral.
Las razones por las cuales el control de constitucionalidad que se
hace sobre el decreto que declara el estado de excepción debe ser integral,
esto es, formal y material son las siguientes:
a) En el estado de derecho todos los actos de los gobernantes son
jurídicos y por lo mismo sujetos a control jurídico. Esto no impide que además
del control jurídico, estos actos puedan estar sometidos a un control político.
En el estado de derecho todo acto del gobierno esta sometido a controles
jurídicos y pueden adicionársele controles políticos; lo que no existe es actos
sin control jurídico o actos solo con controles políticos.
Nadie se sorprende que además del control político haya controles
jurídicos, ya que el control político no excluye los controles jurídicos. Un
funcionario público puede ser citado al congreso para que de cuenta de cómo
desarrolla su gestión (lo  que implica un control político), y también es
objeto de controles jurídicos: por ejemplo, disciplinario por la procuraduría
general de la nación; penal, si ha cometido delitos; fiscal si maneja bienes
del estado, por parte de la contraloría general de la república y además su
acto ilegal, puede ser declarado nulo por el contencioso administrativo.
b) Tampoco sorprende en el estado de derecho que haya un control de
los motivos que dan lugar a la actuación de los poderes o a la expedición de
sus actos. Si un trabajador es despedido aduciendo que no fue a trabajar,
cuando realmente si fue, nada impide que el juez declare nulo el acto por falsa
motivación; todos los días la jurisdicción controla si los motivos o causas
aducidas son reales o no y ese control no asombra ni extraña a nadie; lo que
sorprende y extraña es que se quiera quitar de un acto jurídico como es la
declaratoria de conmoción anterior.
c) Este principio de que todos los estados de excepción, son actos
jurídicos se encuentra en el articulo 7 de la ley estatutaria (ley 137 de
1994), que establece “... El estado de excepción es un régimen de legalidad
y por lo tanto  no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su
declaración. (subraya nuestra).
Esta misma idea del carácter jurídico de los estados de excepción,
es la acogida por los órganos judiciales de la ONU y de la OEA y sus
correspondientes comisiones de derechos humanos: “Afortunadamente, en los
últimos años, se ha consolidado la idea de que el estado de excepción es una institución
del Estado de Derecho, como tal, debe reunir determinadas condiciones y
requisitos que obran a la manera de garantías jurídicas para preservar los
derechos humanos en las situaciones de crisis.  Asimismo, y como lo pone de
manifiesto la labor realizada por el Comité de Derechos Humanos de las Naciones
Unidas, los distintos órganos regionales de control y la práctica del propio
relator especial, la supervisión internacional se ha visto reforzada por
tratarse justamente de situaciones en las cuales, como está ya comprobado, los
derechos humanos están más expuestos a ser violados y por lo tanto requieren
mayor protección.”[48]
d) Todo gobierno es un poder constituido y no un poder
constituyente; como poder constituido esta sometido a la constitución y a los
controles que ella establece y no esta por encima de ella y mucho menos por
fuera de la carta.
e) Como Afirmó
la Corte en la sentencia Corte Constitucional-004 de 1992, primera sentencia
sobre un estado de excepción (en este caso emergencia económica) el numeral 7o.
del artículo 241 de la Constitución Nacional, al asignar a la Corte
Constitucional la función de "decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de los Decretos Legislativos que dicte el Gobierno con
fundamento en los artículos 212, 213, 215 de la Constitución" no excluye a
los que declaran uno de tales estado de excepción ni circunscribe dicha
competencia a los decretos que se dicten en desarrollo de la misma. Como se ve,
no hace excepción alguna al respecto.
Repárese,
-continúa diciendo la Corte-, además que el susodicho precepto tampoco
distingue entre un control por vicios de forma y control por vicios materiales
o de contenido, por lo cual ni al  intérprete ni al juez les es dable hacer esa
distinción. De otro lado el parágrafo del artículo 215, que reitera la sujeción
de dichos actos al control jurisdiccional constitucional, no distingue entre
esas categorías. Ello es cierto ahora, y también lo era a la luz de la
Constitución anterior.
Por lo expuesto, - concluye el máximo
Tribunal-, el control jurídico-constitucional debe ser integral y no parcial o
limitado a uno solo de los aspectos de la institución, cual es el mero
procedimiento formal como quiera que la defensa atribuida a esta Corte por las
normas aludidas, no se contrae a una parte de la Constitución sino que se
refiere a toda ella.
f) Al declarar su Competencia respecto del
primer estado de excepción, bajo la nueva constitución, en la sentencia
C-556 de 1992 dijo:
De conformidad con los artículos 4o., 213,
215 y 241.7 de la Constitución Política, el control de constitucionalidad del
Decreto que declara el estado de conmoción interior corresponde a la Corte
Constitucional, tanto en sus aspectos de fondo como de forma.
A este respecto la Corporación reitera sus
pronunciamientos sobre la materia contenidos en sus fallos de mayo 7  y julio 9
de 1992.7
g) Las consecuencias de la declaración producen efectos jurídicos no
solo respecto del gobierno, sino también respecto de los ciudadanos que ven
limitados sus derechos y el juez constitucional debe verificar que se han
producido en la realidad esos hechos nuevos, sobrevinientes y que no se pueden
conjurar con las facultades ordinarias; piénsese por ejemplo, que el Presidente
declare la guerra exterior aduciendo que otro país (USA) nos esta atacando y
que ese hecho no sea cierto. La Corte Constitucional verifica que este hecho no
es cierto y además que las relaciones entre USA y Colombia nunca han sido
mejores y sin embargo no podría restablecer a los ciudadanos en la plenitud de
sus derechos, de aceptarse la absurda tesis del control meramente formal.
Nuestra historia constitucional enseña que esta no es una mera
hipótesis, sino una realidad y es famoso el hecho de que el general RAFAEL
REYES invento los motivos que le sirvieron para decretar el estado de sitio.
C.-DERECHOS HUMANOS Y ESTADOS DE EXCEPCIÓN SU EVOLUCION MUNDIAL
Se hace necesario fijar el marco general dentro del cual se debe
juzgar todo estado de excepción y su relación con los derechos humanos, así
como la protección de estos últimos y conocer su evolución.[49]
Durante el siglo pasado uno de los cambios más importantes fue la
evolución en la protección de los derechos humanos, para lo cual es necesario
reconocer que el individuo tiene unos derechos que pueden hacerse valer, no
solo frente a otros individuos sino también ante el propio estado; de otro lado
la legitimidad de los gobernantes, resulta menos de su autoridad formal que de
la forma en que permiten a los gobernados el goce efectivo de sus libertades y
derechos. “Poco a poco, se ha ido afianzando en los pueblos y en los gobiernos
la convicción de que el prestigio de un país no se funda sólo en su poderío
económico o militar, sino también en la forma en que su habitantes acceden al
pleno goce de sus derechos humanos y libertades fundamentales”. El surgimiento de
los individuos como sujetos del derecho internacional y el reconocimiento de la
dimensión internacional de los derechos humanos, son dos grandes conquistas de
esa evolución. Paralelamente y de manera paradójica, se produjo una epidemia de
estados de excepción, mediante los cuales, como dice Despouy se pretendía “
legalizar los peores abusos y las más perniciosas arbitrariedades”...   “
Además, esta verdadera proliferación de estados de excepción tenía lugar en el
marco de la dura confrontación ideológica de la guerra fría y de la que
muchísimos gobiernos se sirvieron para combatir su propia disidencia interna.
Acontecía con notoria frecuencia que quienes disentían con un gobierno no eran
tratados como legítimos opositores sino como enemigos internos, agentes del
enemigo internacional, y por lo tanto, factores de riesgo e inseguridad para la
nación.  La versión más perversa de esta concepción del Estado y del ejercicio
del poder fue precisamente la llamada "doctrina de seguridad
nacional" que, en algunas regiones sirvió de fundamento político e
ideológico a las más crueles y aberrantes dictaduras de las décadas pasadas”.
“ hubo que vencer aún toda una serie de obstáculos en el camino de
la protección de los derechos humanos en las situaciones de excepción.  En
forma un tanto esquemática, nos limitaremos a señalar dos de ellos, ambos de
carácter interpretativo:
El primer obstáculo, fundado en una interpretación restrictiva de la
supervisión internacional pretendía limitar la operatividad de los derechos humanos
a las actuaciones de paz o de normalidad. Muchos gobiernos entendían que en los
momentos de crisis cuando lo que estaba en juego era la seguridad nacional o la
estabilidad del régimen, por ejemplo, las autoridades debían sentirse liberadas
de todo tipo de control, sea interno o internacional, pudiendo recurrir a
cualquier medio o instrumento para conjurar la crisis.
El segundo obstáculo, consistía en el argumento falaz y perverso de
decir, en lo interno, que el país vivía en un estado de guerra, "sucia",
no convencional, que obliga a las autoridades a suspender el ejercicio de los
derechos humanos y sostener, en el orden internacional, que los convenios del
derechos internacional humanitario no eran aplicables por no tratarse de un
conflicto armado internacional, y menos aun de una guerra declarada.  Se
configuraba así una suerte de "no man's land" jurídico en el
que todo estaba permitido, incluso los comportamientos más cueles y aberrantes
y las violaciones más graves de los derechos humanos”.
“Otra gran conquista que debe señalarse consiste en la armonización
y la complementariedad tuitiva que se reconoce hoy a las normas del derecho
internacional humanitario con las normas del derecho internacional de los
derechos humanos.  Más aún, otros órganos, con competencia específica como los
de la OIT, o con competencia general como la Corte Internacional de Justicia de
La Haya, han generado una jurisprudencia convergente, configurándose así una
suerte de estándar internacional de normas y principios que rigen las
situaciones de excepción”
“Pero este rápido panorama sería incompleto si no se señalara,
aunque sea brevemente, la preocupante dimensión que han adquirido los
conflictos armados en los últimos tiempos, las modalidades de su desarrollo y
el impacto terrible que los mismos tienen sobre los derechos humanos del
conjunto de la población.  Viejos demonios que creíamos enterrados para siempre
han vuelto a emerger y han estado presentes en contextos tan dramáticos como el
de la antigua Yugoslavia.  El componente étnico, asociado a otros de origen
político, económico, histórico y cultural, está socavando los frágiles
cimientos políticos de África con unas secuelas desgarrantes de enfrentamiento,
en las que las principales víctimas son las poblaciones civiles, y un
resurgimiento del crimen de genocidio.  A su vez, la pobreza, sobre todo en su
forma más extrema y, en algunos casos, hasta el empobrecimiento de los sectores
medios, configura en la actualidad una de las principales causas de tensiones
sociales y políticas, como se nota en Albania y otros países.  En efecto, en
los últimos tiempos, la pobreza ha adquirido niveles de conflictividad mayor
que la que había tenido en las décadas pasadas e incide a su vez sobre otros
factores de la misma índole como son las presiones migratorias, el comercio
ilegal de estupefacientes, el terrorismo, que definen las causas estructurales
de nuevos fenómenos de violencia.  Muy a menudo, estos fenómenos dan lugar, en
una u otra forma, a la declaración del estado de excepción o a su aplicación de
facto, o bien están en la base de grandes estallidos de violencia
generalizada.  Evidentemente, los logros alcanzados en materia de protección de
los derechos humanos y de regulación de los estados de excepción, así como en
la supervisión internacional de su aplicación, resultan insuficientes para
hacer frente a estas nuevas modalidades.  Por ello, en forma complementaria a
los controles que se ejercen, se impone la necesidad de atacar las causas
estructurales de los conflictos, de establecer mecanismos para prevenir su
desencadenamiento y articular instrumentos de "alerta temprana"
para actuar con mayor eficiencia”.
En materia de protección internacional de los derechos humanos, no
sobra recordar que muchos tratados no admiten la suspensión de los
derechos que protegen, ni siquiera en los estados de excepción, como es el caso
del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de los Convenios OIT
(Nos. 29, 87, 98 y 105); de la convención sobre El Estatuto de los Refugiados
de 1951; la Convención sobre derechos del niño de 1969; de los distintos
Convenios del Derecho Internacional Humanitario.
D.-LA EVOLUCION DE LA PROTECCION
INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS BAJO EL ESTADO DE EXCEPCION[50].
1.
Avances significativos en la supervisión
internacional
“... en un comienzo, los progresos alcanzados en el campo de la
supervisión internacional no lograron suscitar, para las situaciones de crisis,
los mismos niveles de aceptabilidad que sí obtuvieron para las situaciones de
normalidad.  En ese sentido,  el principal obstáculo que hubo que vencer fue de
orden cuasi interpretativo toda vez que, a medida que las actividades de
supervisión a nivel internacional se iban imponiendo con mayor fuerza, algunos gobiernos
alegaban su improcedencia, al menos cuando el país se confrontaba a una
emergencia). Según esta tesitura, producida una situación de crisis, sólo los
gobiernos estaban en condiciones de evaluar su gravedad, la oportunidad y la
amplitud de las medidas necesarias para conjurarla.  Se alegaba, con
insistencia, que cualquier control exterior, además de indebido, podría
resultar pernicioso, al debilitar los mecanismos defensivos del Estado”.
“Afortunadamente, el criterio que se impuso fue el opuesto.  Hubiese
resultado superfluo y hasta contradictorio promover a nivel internacional
actividades de supervisión de la vigencia de los derechos humanos en
situaciones ordinarias y al mismo tiempo negar su operatividad en los períodos
de crisis o inestabilidad, cuando se sabe que es precisamente bajo este tipo de
situaciones donde, con mayor frecuencia, se producen los más graves atentados a
los mismos y a las libertades fundamentales”
2.
Causales invocadas para declarar el estado de
excepción.
Por tratarse de un acto jurídico, la declaración del estado de
excepción debe ser expresamente motivada, es decir, debe contener, entre otros
elementos, una explicación clara de los motivos por lo que se implanta.[51]
3.
Normas aplicables a los estados de excepción.
“En lo esencial, dos ramas del derecho internacional público tiene
por vocación ofrecer un marco jurídico de contención y de regulación a las
situaciones de crisis: nos referimos al derecho internacional de los derechos humanos
y al derecho internacional humanitario.  El primero, además de su aplicación
corriente en las situaciones de normalidad, contiene un conjunto de normas
específicas destinadas a entrar en aplicación cuando la crisis asuma una
gravedad tal que constituya una amenaza real para el conjunto de la comunidad”.
“ Desde el ángulo del derecho internacional humanitario (cuya
vocación es precisamente la de regir en situaciones de excepción), al menos
tres hipótesis diferentes pueden distinguirse:
Guerra internacional (sea esta
interestatal o de liberación nacional), en cuyo caso son aplicables la mayoría
de sus normas y, en particular, aquellas contenidas en los dos Convenios de La
Haya de 1899 y 1907 y en los cuatro Convenios de Ginebra de 1949, así también
como su Protocolo Adicional minero I;
Conflicto armado interno de "alta intensidad" (cuya aplicación supone un cierto grado de organicidad de los
grupos insurgentes y el control de una parte del territorio).  En este caso
entrarán en aplicación las normas contenidas en el Protocolo Adicional número
II a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949; y, por último,
Conflicto armado interno de "relativa intensidad" (en la hipótesis que la intensidad de las hostilidades y la
organicidad de los contendientes no alcance los niveles exigidos en el anterior
Protocolo), en cuyo caso entran en aplicación las disposiciones previstas en el
artículo 3, común a los cuatro Convenios de Ginebra”.
“ Desde el ámbito de aplicación del derecho internacional de los
derechos humanos, la noción de "Situaciones excepcionales" o de
"peligro público" contenida en el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y en ambas convenciones, cubre tanto los conflictos armados
(internos e internacionales) como aquellas situaciones de tensiones o
perturbaciones internas en las que pueden estar presentes actos de violencia o
de confrontación que justifiquen la implantación de un estado de excepción, aun
cuando la intensidad de las hostilidades no permita encuadrar la crisis dentro
del concepto de "conflicto armado", tal cual se encuentra previsto en
el Protocolo Adicional II a los cuatro Convenios de Ginebra y en el artículo 3,
común a dichos Convenios de 1949”.
4.
Complementariedad de las normas que regulan las
situaciones de crisis.
“Como podemos ver, lo que diferencia a los derechos humanos del
derecho internacional humanitario no es su común vocación tutelar o protectora
sino más bien los caminos inversos que han marcado sus respectivas
trayectorias.  Los derechos humanos comenzaron siendo protegidos exclusivamente
en el ámbito interno y fueron escalando, poco a poco, hasta alcanzar, recién en
la última mitad de este siglo, una dimensión internacional.  A la inversa, el
derecho internacional humanitario nació para regir los conflictos armados en el
orden internacional y fue descendiendo paulatinamente hasta ingresar en las
esferas nacionales y cubrir los conflictos armados internos”.
5.
Fundamento de los estados de excepción.
“ Tanto el carácter tuitivo de los derechos humanos más
fundamentales como la defensa de las instituciones que los garantizan y dan
fundamento a la suspensión transitoria de algunos derechos y libertades,
explican que, cada día con mayor precisión y claridad, los distintos órganos de
supervisión internacional vinculen el ejercicio de esta facultad excepcional a
la defensa de la democracia, entendida esta última no solamente como una
determinada organización política contra la cual es ilegítimo atentar sino como
un sistema que "establece límites infranqueables en cuanto a la vigencia
constante de ciertos derechos esenciales de la persona humana”; criterio este
que fue plasmado en la Opinión consultiva OC-9/87 de la Corte Internacional de
Derechos Humanos.
6.
Naturaleza jurídica.
“ Por lo expuesto, resulta decisivo ubicar a esta institución dentro
del campo del derecho y desterrar así erróneas concepciones que la emparentan
al estado de excepción con la potestad discrecional de ejercer el poder en
situaciones de crisis.  Lejos de ello, por tratarse de una institución
jurídica, su aplicación no sólo está condicionada a la existencia de una
emergencia grave que afecte el conjunto de la población sino que, además, debe
cumplir con determinados requisitos específicos, como son por ejemplo la
declaración oficial del estado de excepción, la proporcionalidad de las medidas
adoptadas, al igual que muchos otros elementos que definen su legalidad.  En
definitiva, estos requisitos, además de imponer limitaciones concretas al ejercicio
de las facultades extraordinarias o de los llamados "poderes de
crisis", obran, en la práctica, a la manera de garantías jurídicas,
explícitas o implícitas, para preservar la vigencia de los derechos humanos en
dichas circunstancias”.
“Ya los romanos, que por cierto hicieron una aplicación abusiva de
la institución que dio origen a la figura actual del estado de excepción,
señalaban que "el fundamento de la dictadura (atribución de poderes
extraordinarios) no podía ser otro que la defensa de la república y no su
aplastamiento”.
“ La preexistencia de normas que el propio Estado de derecho prevé
(y de alguna manera mantiene en reserva en los períodos ordinarios) nos está
definiendo la naturaleza jurídica de los estados de excepción.  De allí que,
cualquiera sea la significación política o de otra índole que se atribuya o
reconozca a esta institución, en tanto recurso extremo del derecho, no puede
estar ajena a sus reglas y principios”.
“ En ese sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dejado
claramente establecido, en su Opinión consultiva OC-9/87, que si bien la
suspensión de garantías constituye una situación excepcional, esto no significa
que la misma "comporte la supresión temporal del Estado de derecho o que
autorice a los gobernantes a apartar su conducta de la legalidad, a la que en
todo momento deben cernirse".  Recordó además que "el principio de
legalidad, las instituciones democráticas y el estado de derecho son
inseparables".
“ Suensson McCarthy, Ms. A. L., en The International Law of Human
Rights and States of Exception with special reference to the preparatory works
and the case-law or the international monitoring organs, 1966, afirma que:
"la noción de una sociedad democrática es inherente al derecho
internacional de los derechos humanos y por lo tanto constituye un parámetro
objetivo para determinar la finalidad legítima y la necesidad de dichas
restricciones”.
E.- NORMAS Y
PRINCIPIOS QUE REGULAN LOS ESTADOS DE EXCEPCION
1.
Principio de legalidad
Como el estado de excepción es una institución del estado de
derecho, es necesaria  la preexistencia  de normas que lo regulen y la
existencia de mecanismos de control, internos e internacionales que verifiquen
que se cumplan esas normas.
2. Principio de proclamación.
“Se trata de un requisito de forma, consistente en la necesidad de
que la entrada en vigor del estado de excepción vaya precedida de una medida de
publicidad, bajo la forma de declaración oficial.  Es inherente a la forma
republicana (res pública) de gobierno y tiende a evitar los estados de
excepción de facto.
El significado de la proclamación es asegurar que la población
afectada tenga exacto conocimiento de la amplitud material, territorial y
temporal de la aplicación de las medidas de emergencia y su impacto en el goce
de los derechos humanos.  En efecto, resulta impensable que se pueda ocultar a
la población que se vive una situación de crisis y menos aún la existencia de
restricciones al ejercicio de sus propios derechos.
Por otra parte, la proclamación del estado de excepción, en tanto
requisito jurídico para su puesta en aplicación, no sólo es una condición
indispensable para su validez, sino que apunta también a la apreciación de la
autoridad nacional competente para tomar la decisión.
Si bien el artículo 4 del Pacto es la única disposición que exige en
forma expresa la proclamación por un acto oficial, los órganos regionales de
control lo han interpretado también como un requisito.  Así, por ejemplo, la
Comisión Europea estimó, en el caso Chipre contra Turquía, que para poder
invocar el derecho de derogación reglamentado por el artículo 35 de la
Convención Europea, el Estado derogante debía justificar la existencia de un
acto de proclamación oficial...
Reviste particular importancia comprender la complementariedad que
existe entre este principio y el de legalidad, puesto que la referencia a una
situación excepcional "proclamada oficialmente" que contiene el
artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos -y que fue
una iniciativa francesa- tiene por objeto, entre otros, asegurar que el
reconocimiento del derecho a suspender las obligaciones resultantes del Pacto
no pueda invocarse para justificar una violación de las disposiciones jurídicas
constitucionales internas relativas a los estados de excepción”.
3. Principio de notificación.
“ A diferencia de la proclamación, que en tanto medida de publicidad
está dirigida fundamentalmente a informar a la comunidad del país, la
notificación tiene como ámbito especifico la comunidad internacional.  Los
destinatarios son:
Los otros Estados Partes, tratándose de un convenio,
El conjunto de los Estados Miembros de las Naciones Unidas,
tratándose de la labor del relator especial.
El objetivo
sustancial de esta formalidad, es el de hacer efectiva la obligación que tiene
todo Estado Parte de una convención de comunicar a los otros Estados Partes la
imposibilidad de cumplir transitoriamente ciertas obligaciones estipuladas en
la misma.  Por lo tanto, la regla general es el cumplimiento de las
obligaciones asumidas -en este caso el respeto irrestricto de todos los
derechos reconocidos en el instrumento- pero, en el supuesto de que exista
imposibilidad transitoria, se debe informar a los otros Estados a través del
depositario del tratado: el Secretario General de las Naciones Unidas en lo que
respecta al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y, en cuento a
las dos Convenciones regionales, el Secretario General de la Organización de
los Estados Americanos”...
“... La notificación juega un papel sumamente importante en tanto
prerrequisito cuyo cumplimiento habilita a los Estados a prevalece de las
cláusulas de derogación que, en forma excepcional y transitoria, el derecho
internacional admite.  De esta manera, un país que ha declarado el estado de
excepción, aunque lo haya hecho de conformidad a las normas nacionales, si no
lo ha comunicado, no podrá invocar frente al orden internacional el derecho que
éste le reconoce de suspender ciertas normas en circunstancias excepcionales”.
4. Principio de Temporalidad.
“ La enunciación de este principio, implícito en la naturaleza misma
del estado de excepción, apunta fundamentalmente a señalar su necesaria
limitación en el tiempo y evitar así la indebida prolongación del mismo.  El
artículo 27 de la Convención Americana lo consagra expresamente al señalar que
las medidas que se adopten deben serlo "por el tiempo estrictamente
limitado a las exigencias de la situación".
Subrayando el carácter temporal del estado de excepción, el Comité
de Derechos Humanos ha entendido, en su observación general número 5 sobre el
artículo 4 del Pacto, que la obligación de informar inmediatamente a los otros
Estados Partes los derechos que hayan sido suspendidos, incluye las razones que
lo motivan y la fecha en que terminará la suspensión”.
Como se puede observar Colombia ha incumplido con esta obligación,
pues ni en el decreto de conmoción ni en las comunicaciones dirigidas a la ONU
y a la OEA, ha informado cuales derechos suspenderá y por cuanto tiempo.
5. Principio de amenaza excepcional.
“ Este principio define la naturaleza del peligro y se refiere a los
presupuestos de hecho (conmoción interior, ataque exterior, peligro público,
catástrofes naturales o generadas por el hombre, etcétera) que conforman el
concepto de "circunstancias excepcionales".
Por tratarse de un principio que ha sido considerado por numerosos
pronunciamientos jurisprudenciales, se pasará revista brevemente.  A este
respecto, los precedentes europeos son sumamente claros.  Tanto en el caso
Lawless como en el de Grecia, se estimó que el peligro debía ser actual o al
menos inminente, lo que invalida toda restricción adoptada con fines meramente
oportunistas, especulativas o abstractas.  Esto último fue también señalado por
el Comité de Derechos Humanos al examinar el informe de Chile, oportunidad en
la que sostuvo con marcada insistencia que argumentos tales como los de
"seguridad nacional" o "subversión latente" no justificaban
suspensión alguna de las obligaciones previstas en el Pacto.
En cuanto a sus efectos, la situación de peligro debe afectar:
A toda la población: caso Lawless, -por ejemplo.
A la totalidad del territorio o una parte del mismo”...
“ Por su parte, en el caso de Grecia, -la Comisión Europea señaló
que una situación de emergencia pública, para constituir una amenaza a la
nación debe reunir, por lo menos, estos cuatro requisitos:
-
Ser actual o inminente.
-
Sus efectos deben involucrar a toda la nación.
-
Debe ser de tal gravedad que pongan en peligro
la continuidad de la vida organizada de la comunidad; y
-
La crisis o el peligro debe ser excepcional, en
el sentido de que "las medidas o restricciones ordinarias permitidas por
la Convención para el mantenimiento de la seguridad pública, la salud o el
orden público, resulten manifiestamente insuficientes".  Aquí se
contemplan las llamadas "cláusulas de restricción", que son aquellas
que autorizan la restricción de algunos derechos en situaciones ordinarias, en
la medida en que ello resulte imprescindible para garantizar la seguridad
pública, la salud o el orden público.
Cabe señalar que
ya en el caso Chipre, -la Comisión europea se había declarado competente para
pronunciarse en cuanto a la existencia de un "peligro público".  En
el caso Lawless, la Corte precisó los elementos de este concepto.  En el caso
de Grecia, la Comisión siguió el mismo criterio y estimó que la carga de la
prueba recaía en el gobierno replicante.  Ya sobre el fondo de la cuestión,
concluyó que el análisis objetivo de las informaciones vertidas por el gobierno
de Grecia y demás elementos que obraban en poder de la Comisión (en cuanto a
los sucesos del 27 de abril de 1967, mundialmente conocidos como "golpe de
Estado de los coroneles"), no constituían en ese momento un peligro
público conforme a los términos del artículo 15 de la Convención Europea, por
lo que se estimó que las restricciones impuestas invocando ese fundamento
("peligro público") eran contrarias a la Convención”.
“ Por último, aun cuando una emergencia localizada en una parte del
territorio de un país puede significar una amenaza para el conjunto de la
población, el estado de excepción debe aplicarse en forma limitada al ámbito
territorial donde exista la perturbación del orden y las medidas deben tener alcance
y validez solamente en dicho ámbito.  Tan fue el criterio establecido por el
relator especial en el intercambio de notas verbales con el gobierno de
Paraguay durante el régimen de Stroessner frente a la notoria ilegalidad de las
detenciones ordenadas por el poder ejecutivo en le interior de Paraguay, cuando
en realidad el estado de sitio sólo estaba en vigor en la ciudad a Asunción: la
práctica era entonces el inmediato traslado de los detenidos a la capital,
donde permanecían arrestados por periodos sumamente prolongados”.
El concepto de
que la Crisis o peligro debe ser excepcional y que además No son
manifiestamente suficientes las medidas restrictivas ordinarias, se encuentra
consagrado en los arts. 12.3, 18.3, 19,3, 21, 22.2 del Pacto internacional de
derechos civiles y políticos y en los arts. 12.3, 15 y 16 Convención Americana
sobre derechos humanos; tratados internacionales que obligan al gobierno
Colombiano.
6. Principio de proporcionalidad.
“ Este requisito apunta a la necesaria adecuación que debe existir
entre las medidas adoptadas y la gravedad de la crisis.  Enunciado de manera
similar tanto en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos como en
la Convención Europea y la Convención Americana, implica que las restricciones
o suspensiones impuestas lo sean "en la medida estrictamente limitada a la
exigencia de la situación".
Este principio, al igual que su fundamento -la legítima defensa-
supone la existencia de un peligro inminente y exige una relación de adecuación
entre éste y los medios utilizados para repelerlo.  A su vez, éstos para ser
legítimos, deberán ser proporcionales a la gravedad del peligro.  De manera
tal, que todo exceso en el empleo de los medios convierte en ilegítima "la
defensa", la que se transforma así en agresión.
Ya antes de la entrada en vigor del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, la vigencia del principio de proporcionalidad en el
derecho internacional había sido puesta de manifiesto, entre otros, por la
Comisión Especial creada en el seno de la OIT en ocasión de la suspensión de la
aplicación de los Convenios números 87 y 98 por parte del gobierno de facto que
tomó el poder en Grecia el 27 de abril de 1967.  Es importante analizar los
fundamentos por los que la Comisión se declaró competente, pues entendió que
"todos los sistemas jurídicos, de una manera o de otra, admiten que sea la
justicia la que se encargue de apreciar los argumentos que pretendan fundarse
en la legítima defensa".  Por esta razón, "si la excusa del estado de
excepción debe ser tratada en el derecho internacional como un concepto
jurídico, es necesario que su apreciación sea de la competencia de una
autoridad imparcial a nivel internacional".
En cuanto al derecho aplicable, la Comisión entendió que "el
principio general que se desprende, tanto de la práctica nacional como de la
costumbre internacional, se funda en la presunción de que el no cumplimiento de
una obligación jurídica no se justifica, sino en la medida en que se pruebe la
imposibilidad de proceder de otra manera, que de aquella que es contraria a la
ley". Se señaló, por último, que "la acción cuya justificación se
pretendía debía ser limitada, tanto en su extensión como en su duración, a lo
que es necesario en lo inmediato".  Este precedente prueba el alcance
universal del principio de proporcionalidad con anterioridad a la entrada en
vigor del Pacto Internacional del Derechos Civiles y Políticos”.
“ Por el contrario, el Comité de Derechos Humanos ha reafirmado el
principio de proporcionalidad en reiteradas oportunidades, sea en ocasión del
examen de los informes generales a que se refiere el artículo 40 del Pacto, sea
como consecuencia de las observaciones formuladas en virtud de lo estipulado en
el artículo 5.4 del Protocolo Facultativo al mismo.  En el primer caso, el
Comité dijo, como criterio de orientación general que el principio de
proporcionalidad no debía ser analizado en abstracto (examen del informe de
Chile) ni globalmente, sino suspensión por suspensión (examen del informe
presentado por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte).  En el
segundo caso, el Comité estableció un significativo precedente en 1975 al
tratar una denuncia de cinco ciudadanos uruguayos privados de todos sus
derechos políticos por un derecho gubernamental que establecía la proscripción,
por un periodo de 15 años, de todas aquellas personas que se hubiesen
presentado como candidatos en las elecciones nacionales de 1966 y 1971.  El
Comité estimó que "el gobierno uruguayo no había podido demostrar que el
hecho de reducir al silencio a todos los disidentes políticos sea necesario
para resolver una presunta situación de emergencia y abrir el camino hacía la
libertad política".  Vale decir, que el órgano de control (que desconoció
toda virtualidad jurídica a la notificación formulada por las autoridades
uruguayas que se limitaba a señalar la existencia de una situación excepcional
"universalmente conocida") consideró lesionado, y en cierta forma
desfigurado, el principio de proporcionalidad al rechazar el argumento por el
cual el gobierno del Uruguay pretendía demostrar que la destrucción de los
derechos políticos tuviera por finalidad restablecer las libertades políticas y
el Estado de derecho.
Tanto la Comisión como la Corte Interamericana han abogado por el
respeto del principio de proporcionalidad.  La primera al formular
observaciones en distintos informes anuales o especiales sobre países: por
ejemplo, en el informe anual de 1978 y de 1980 sobre la situación de los
derechos humanos en El Salvador y en el informe especial sobre Argentina de
1980, en particular, su respuesta al mencionado gobierno a propósito del examen
del caso 3390.  Por su parte, la Corte, en su Opinión Consultiva O.C.8/87,
señaló que la juridicidad de las medidas que se adopten para enfrentar las distintas
situaciones especiales que pueden presentarse, dependerá del carácter, de la
intensidad, de la profundidad y del particular contexto de la emergencia, así
como de la proporcionalidad y razonabilidad que guarden las disposiciones
respecto de ella”.
La obligatoriedad de la inclusión de criterios sobre necesidad y
proporcionalidad es señalada en la Observación general No 29 al artículo 4 del
Pacto Internacional, así: "...un requisito fundamental de cualesquiera
disposiciones que suspendan la aplicación del Pacto, conforme a lo establecido
en el párrafo 1 del artículo 4, es que esas disposiciones se adopten en la
medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación.  Este requisito
guarda relación con la duración, el ámbito geográfico y el alcance material del
estado de excepción y de cualesquiera disposiciones excepcionales aplicadas en
razón de la emergencia.  La suspensión de algunas de las obligaciones
contraídas en virtud del Pacto en situaciones de excepción es claramente
distinta de las restricciones o limitaciones permitidas aun en circunstancias
normales conforme a diversas disposiciones del Pacto.  Sin embargo, la
obligación de limitar cualesquiera suspensiones a las estrictamente necesarias
según las exigencias de la situación refleja un principio de proporcionalidad
común a las facultades de suspensión y de limitación. Es más, el solo hecho de
que una suspensión permisible de la aplicación de una determinada disposición
pueda de por sí justificarse por las exigencias de la situación no elimina el
requisito de que deba mostrarse que las medidas concretas adoptadas como
consecuencia de esa suspensión son necesarias en razón de las exigencias de la
situación.  En la práctica, esto asegurará que ningún artículo del Pacto, por
válida que sea su suspensión, sea completamente inaplicable al comportamiento
de un Estado Parte".  De otro lado, también los Principios de Siracusa
sobre las Disposiciones de Limitación y Derogación del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, proferidos en el marco de la Comisión de Derechos
Humanos del Consejo Económico y Social de Naciones Unidas, acogen el principio
de necesidad en los estados de excepción al señalar, haciendo referencia a las
cláusulas de limitación del Pacto Internacional, que "siempre que,
conforme a las disposiciones del Pacto, se exija que una limitación sea
"necesaria, este término implicará que la limitación: a. Se basa en uno de
los motivos que justifican las limitaciones reconocidas por el artículo
pertinente del Pacto; b) responde a una necesidad pública o social apremiante,
c) Responde a un objetivo legítimo, y ; d) Guarda proporción con este objetivo.
7. Principio de no discriminación.
“ El artículo 27 de la Convención Americana, al igual que el
artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, exige que
las restricciones impuestas no entrañen discriminación alguna fundada
únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.
Obviamente la palabra "únicamente" tiende a acentuar el móvil
discriminatorio de las medidas.  El artículo 15 de la Convención Europea omite
esta exigencia pero debe interpretarse en relación con el artículo 14 que tiene
alcance general y que prohíbe todo tipo de discriminación en el ejercicio de
cualquier derecho reconocido en la Convención”.
“...El hecho de que la prohibición de toda forma de discriminación
no figure entre los derechos enumerados en el párrafo 2 del artículo 4 del
Pacto y en el párrafo 2 del artículo 27 de la Convención Americana, no
constituye un obstáculo para considerarlo implícitamente inderogable pues ambos
textos consideran el principio de no discriminación como una condición esencial
para ejercer el derecho de suspensión que dichos instrumentos reconocen a los
Estados Partes.  Coincidentemente, en su Observación General 5/13, el Comité de
Derechos Humanos sitúa el principio de no discriminación en el mismo plano y
hasta lo incluye en la misma frase que los derechos cuyo ejercicio no se puede
suspender cuando afirma: "sin embargo, el Estado Parte no puede suspender
ciertos derechos ni puede adoptar medidas discriminatorias por diversas
causas"”.
8.
Principio de compatibilidad, concordancia y
complementariedad de las distintas normas del derecho internacional.
“ Estos tres principios tienden a armonizar las distintas
obligaciones asumidas por los Estados en el orden internacional y a reforzar la
protección de los derechos humanos en las situaciones de crisis mediante la
aplicación concordante y complementaria del conjunto de normas establecidas
para salvaguardar dichos derechos bajo un estado de excepción.
Con respecto al principio de compatibilidad, tanto el Pacto como las
dos Convenciones regionales ya referidas, prevén que los Estados podrán, bajo
las condiciones antedichas, suspender las obligaciones contraídas en virtud de
estos instrumentos, "siempre que tales disposiciones no sean incompatibles
con las demás obligaciones que impone el derecho internacional". Este
principio tiene como finalidad compatibilizar las distintas normas internacionales
que regulan la materia, puesto que en un mismo Estado puede a la vez ser parte
en varias convenciones internacionales y regionales.  Por ejemplo, un país que
es Parte en la Convención Americana y en el Pacto, no podría invocar ante la
Comisión Interamericana, a raíz de ese principio, la suspensión del ejercicio
de un derecho admitido en el Pacto pero prohibido en la Convención Americana.
Como lo observa el doctor Manfred Noval, los términos "demás obligaciones
que impone el derecho internacional" abarcan tanto al derecho
internacional consuetudinario como al derecho contenido en los tratados
internacionales, en prioridad a las distintas convenciones derechos humanos y
los convenios de derecho internacional humanitario.
Lo que está implícito en esta exigencia de compatibilidad es la
preeminencia de las normas favorables a la protección de los derechos humanos.
A su vez, estas últimas no se excluyen sino que se complementan y refuerzan
recíprocamente.  Esto aparece con absoluta claridad e las situaciones de crisis
graves provocadas por conflictos armados de fuerte o relativa intensidad donde
se da una aplicación simultánea y complementaria del derecho internacional de
los derechos humanos y del derecho internacional humanitario.
El principio de concordancia entre la finalidad de la derogación y
los derechos reconocidos en el orden internacional aparece claramente
establecido en el artículo 5.4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos cuando estipula que las restricciones impuestas no pueden estar
"encaminadas a la destrucción de cualquiera de los derechos reconocidos en
el Pacto"”.
“ Este criterio se aplica también en el supuesto de que la
suspensión de las garantías constitucionales haya sido declarada por un
gobierno surgido de un golpe de Estado, con la finalidad de afianzarse y/o
perpetuarse en el poder.  A este respecto, es importante destacar que la Corte
Interamericana ha entendido que la suspensión de garantías no puede
desvincularse del ejercicio efectivo de la democracia representativa a que
alude el artículo 3 de la Carta de OEA.  Asimismo, la Corte ha tenido
oportunidad de pronunciarse acerca del artículo 29, inciso c), que establece
que las restricciones previstas en la Convención Americana no pueden ser
interpretadas en el sentido de "excluir otros derechos y garantías que son
inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática,
representativa de gobierno", señalando en forma contundente que las
garantías que se desprenden de este artículo, no implican solamente una
determinada organización política contra la cual es ilegítimo atentar, sino la
necesidad de que ésta esté amparada por garantías judiciales que resulten
indispensables para el control de legalidad de las medidas tomadas en situación
de emergencia, de manera que se preserve el Estado de derecho.
En una palabra, de conformidad a los criterios establecidos por la
Corte Interamericana, los estado de excepción o de emergencia tienen como única
justificación válida la defensa del sistema democrático, entendiendo por tal
aquel que establece límites infranqueables en cuanto a la vigencia constante de
ciertos derechos esenciales de la persona humana.  De esta manera, el Estado de
derecho es el marco jurídico de regulación de los estados de excepción.  La
única justificación es la defensa del orden democrático, el que a su vez está
definido no como un sistema político sino como un conjunto de valores que se
apoya en el conjunto de los derechos humanos.  Estado de derecho, democracia y
derechos humanos conforman así una unidad que la emergencia no puede romper ni
en forma excepcional ni transitoria ”.
F.-
INTANGIBILIDAD DEL EJERCICIO DE LOS DERECHOS HUMANOS FUNDAMENTALES
1.
Normas internacionales que la consagran.
·
“ Tanto el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos como la Convención Europea y la Convención Americana
estipulan con precisión aquellos derechos fundamentales cuyo ejercicio no puede
ser objeto de suspensión o de restricción.  En algunos casos, dicha
intangibilidad abarca derechos comunes a los tres instrumentos de referencia:
derecho a la vida, prohibición de la tortura, de la esclavitud, y no
retroactividad de la ley penal.  La Convención Europea limita su enunciado a
los casos precedentemente citados, en tanto que para el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana son igualmente
intangibles el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica y la
libertad de conciencia y religión.  De manera particular, el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos prohíbe la prisión por deuda
contractual (artículo 11).  Por su parte, la Convención Americana, la más
protectora en la materia, extiende la intangibilidad a la protección de la
familia (artículo 17), a los derechos del niño (artículo 19), a la nacionalidad
(artículo 20) y a los derechos políticos (artículo 23) así como a las garantías
judiciales indispensables para la protección de tales derechos.  sin embargo,
esta intangibilidad que el derecho internacional reconoce al ejercicio de
ciertos derechos se ha visto reforzada por varias circunstancias”, como se
consagra en que :
·
Las reservas al art 4. 2 del pacto internacional
de derechos civiles y políticos de 1966 son incompatibles con este pacto.
·
La Convención contra la tortura y otros tratos y
penas crueles, que en su articulo 2 numeral 2 prohíbe invocar los estados de
excepción como justificación de la tortura.
·
La convención sobre los derechos del niño que no
permite la suspensión de esos derechos en estados de excepción.
·
La jurisprudencia de la Corte internacional de
justicia, que en varios fallos ha establecido la intangibilidad de ciertos
derechos, con fundamento en el derecho internacional consuetudinario.
·
La corte interamericana de derechos humanos que
en sus opiniones consultivas ha sostenido que el derecho de Habeas Corpus es
inderogable; (O.P. Consultiva 8/1987 artículos 25. 1 (amparo) y 7.6 (Habeas
corpus) no pueden ser suspendidos en virtud del art. 27.2
·
La misma corte interamericana de derechos
humanos que en su opinión consultiva 9 fue más radical (O.P. Consultiva 9;
dictada 6 de octubre de 1987), pues sostuvo que tampoco se puede derogar en
estados de excepción  cualquier otro recurso efectivo ante jueces o tribunales
competentes destinados a garantizar los derechos o libertades cuya suspensión
no esta autorizada por la convención americana. Ni se pueden suspender los
Procedimientos judiciales inherentes a la forma democrática de gobierno previstos
en el derecho interno para garantizar la plenitud de los derechos no
suspendibles y cuya limitación o suspensión comporta la indefensión de tales
derechos; y esto cobija a la acción de tutela de Colombia, como también
los lineamientos esenciales del debido proceso y del derecho de defensa.
·
El Comité de Derechos Humanos al referirse al
artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles ha dicho que ni siquiera
en los estados de excepción, puede admitirse como prueba de la declaración o
confesión la obtenida mediante tortura y todo detenido debe disponer cuanto
antes de defensa para protección de su integridad física, como para la
preparación de su defensa.
·
La Corte Internacional de Justicia en su
sentencia sobre las actividades militares y paramilitares en Nicaragua entendió
que las garantías establecidas  en el Art. 3 común a los 4 Convenios
adicionales de Ginebra, se aplican a conflictos internacionales y a conflictos
internos, que son normas de Ius Cogens  y exige respeto a "las garantías judiciales
reconocidas como indispensables para los pueblos civilizados", en caso de
guerra civil.
·
En la Observación General No. 29 sobre al
artículo 4 del Pacto Internacional, se señalo: "La enumeración contenida
en el artículo 4 de las disposiciones cuya aplicación no puede suspenderse
guarda relación, aunque no sea lo mismo, con la cuestión de si ciertas
obligaciones en materia de derechos humanos tienen el carácter de normas
imperativas de derecho internacional.  El hecho de que en el párrafo 2 del
artículo 4 se declare que la aplicación de ciertas disposiciones del Pacto no
puede suspenderse debe considerarse en parte como el reconocimiento del
carácter de norma imperativa de ciertos derechos fundamentales garantizados por
el Pacto en la forma de un traslado (por ejemplo, los artículos  6 y 7).  Sin
embargo, es evidente que en la lista de disposiciones cuya aplicación no puede
suspenderse se incluyeron algunas otras disposiciones del Pacto porque nunca
será necesario suspender la vigencia de esos derechos durante un estado de
excepción (por ejemplo, lo artículos 11 y 18).  Además, la categoría de normas
imperativas va más allá de la lista de disposiciones cuya aplicación no puede
suspenderse, que figura en el párrafo 2 del artículo 4.  Los Estados Partes no
pueden en ningún caso invocar el artículo 4 del Pacto como justificación de
actos que violan el derecho humanitario o normas imperativas de derecho
internacional, por ejemplo, la toma de rehenes, la imposición de castigos
colectivos, la privación arbitraria de la libertad o la inobservancia de los
principios fundamentales de juicio imparcial, en particular la presunción de
inocencia".
G.-
PRINCIPALES ANOMALIAS O DESVIACIONES EN LA APLICACIÓN DEL ESTADO DE EXCEPCION
1.
Estados de excepción de facto.
“ Esta desviación reconoce dos variantes:
-
Adopción de medidas excepcionales sin
proclamación previa del estado de excepción.
-
Mantenimiento de dichas medidas no obstante el
levantamiento oficial del mismo.
-
Desde el punto de vista jurídico, ambas situaciones
conducen al mismo resultado, pues se trata del incumplimiento del requisito de
publicidad con que deben ser acompañadas las medidas de excepción.  Reflejan
también el desconocimiento de los mecanismos nacionales de control sea para su
puesta en vigor, como para su prórroga o mantenimiento”.
“ El criterio jurídico empleado... para determinar si una medida
concreta reviste o no el carácter de "excepcional" ha consistido en
verificar si la misma supera las restricciones permitidas en situaciones ordinarias.
Si este fuese el caso, estaríamos en presencia de una medida de naturaleza
excepcional, sólo susceptible de entrar en aplicación en el contexto de un
estado de excepción oficialmente declarado.  Como fue señalado anteriormente
con relación al principio de amenaza excepcional, el derecho internacional -al
igual que el derecho interno de los Estados- admite ciertas restricciones al
ejercicio de algunos derechos humanos en situaciones de normalidad, siempre y
cuando ello sea necesario para el mantenimiento del orden público, la moral y
la salud pública, el derecho de los demás, etcétera.  En consecuencia, todas
aquellas medidas que impliquen restricciones que superen las limitaciones
autorizadas en periodos ordinarios son, aunque no lo confiesen, de naturaleza
excepcional”.
3.  Perennización del estado de excepción.
“ Esta anomalía consiste esencialmente en la aplicación rutinaria
del estado de excepción y puede obedecer a la perpetuación lisa y llana del
mismo o bien a su renovación o prórroga constante.  En la décadas pasadas, esta
fue una de las desviaciones más comunes en el contexto latinoamericano: el
Paraguay y conoció esta situación en forma ininterrumpida de 1954 a 1987 y el
informe de la Comisión Interamericana de 1978 dejó de manifiesto que, en
realidad, el estado de sitio había estado vigente en el Paraguay desde 1929;
otro ejemplo similar es el de Colombia donde el estado de excepción, bajo
diversas formas, ha estado vigente en forma casi ininterrumpida desde hace unos
40 años; asimismo Chile, Argentina, el Uruguay, El Salvador, entre otros, han
conocido largos periodos de estado de excepción, generalmente bajo regímenes
militares”.
“ Lo grave de
estas anomalías consiste en el desconocimiento del principio de temporalidad
que define el carácter transitorio de los estados de excepción.  Se ignoran los
principios de actualidad e inminencia del peligro o de la crisis.  La
discrecionalidad sustituye a la proporcionalidad.  En una palabra, lo
transitorio se transforma en definitivo, lo provisorio en constante, lo
excepcional en permanente, vale decir, la excepción se convierte en la regla”.
4. Sofisticación e institucionalización del estado de excepción.
“ Se trata de dos anomalías que guardan un evidente parentesco,
puesto que la primera es condición de la segunda y ambas describen un perverso
engranaje donde las normas de excepción reemplazan al orden constitucional y
legal ordinario, y finalmente ambas buscan su auto legitimación.
La primera de estas desviaciones presenta como característica
tangible la proliferación de normas de excepción cuya complejidad aumenta en la
medida en que están destinadas a regir de manera paralela al orden
constitucional ordinario, o bien se acumulan a éste, aunque muchas veces rijan
reglas retroactivas o establecen regímenes transitorios.  Vale decir, el orden
jurídico normal subsiste pero, de manera paralela, se va conformando un orden
jurídico especial, paraconstitucional, basado muchas veces en las llamadas
"actas institucionales", o su equivalente que, en la mayoría de los
casos, se consideran superiores a la propia Constitución nacional, de tal
manera que el orden jurídico normal sólo queda vigente en lo que no ha sido
derogado por aquél.
Aunque carece de significación jurídica, utilizamos la palabra
sofisticación por ser ésta la que mejor describe la trama de esta desviación
cuya complejidad adquiere contornos indescifrables cuando nos confrontamos a
leyes que, basadas en ese orden paraconstitucional, se presentan como ordinarias
en el sentido de que su vocación es la de regir independientemente de toda
situación de excepción.  en el fondo, la lógica que inspira tamaña
sofisticación no es otra que la de disponer de un arsenal jurídico
extremadamente complejo que permita a las autoridades recurrir, según las
necesidades de cada momento, sea al orden jurídico normal, sea al orden
jurídico especial, aunque, claro está, en la práctica, lo corriente es que el
primero sea abandonado en beneficio del segundo.  En una palabra, la perennización
y la sofisticación de los regímenes de excepción, no son sino el anverso y el
reverso de una misma moneda.  En uno, la excepción es la regla, en el otro, lo
ordinario es excepcional.
Por último, el fenómeno de la institucionalización de los regímenes
de excepción es quizás la variante más refinada y peligrosa de todas, en la
medida en que presupone las desviaciones anteriores y pretende legitimarlas y
consolidarlas mediante un reordenamiento integral del sistema jurídico e
institucional del país.
Para lograr este objetivo, la mayoría de los gobiernos dictatoriales
han recurrido a la convocatoria de seudo consultas populares, a través de
plebiscitos o referéndum, generalmente en un contexto de severas restricciones
al ejercicio de los derechos civiles y políticos y de las libertades públicas,
como fue el caso en Filipinas bajo el gobierno del presidente Marcos en 1973 y
más tarde en 1979, en Chile bajo Pinochet y en el Uruguay donde se intentó, sin
éxito, con ocasión del referéndum constitucional de 1980.
Más allá de los aspectos políticos y de las irregularidades con que
se llevan a cabo, estos procesos de reforma constitucional tienen en común el
propósito de:
-
Legalizar (sería más correcto decir
"proclamar") la legalidad de los actos realizados bajo las
"actas institucionales".
-
Incorporar dichas "actas
institucionales" en el texto de la nueva Constitución o bien, en sus
disposiciones transitorias, que prevén, por lo general, un largo periodo de
vigencia.
-
Conferir rango constitucional a la práctica
jurídica del estado de excepción.
En síntesis, esta desviación, a diferencia de los regímenes de
excepción de facto en los que la excepción recurre al anonimato para esconder
su verdadero rostro, en la institucionalización, la excepción se disfraza de
estado de derecho, para de esa manera negarlo y subvertirlo”.
No puede existir una reforma constitucional que busque perpetuar los
estados de excepción, ya que esa no seria reforma sino destrucción de
la constitución y acabaría con las bases esenciales de la democracia y del
estado social de derecho. No sobra recordar que por mandato del articulo 94 de
nuestra constitución no solo son derechos humanos los que se enuncian en ella,
sino que lo son también los contemplados y protegidos en los tratados
internacionales, y los que son inherentes a la persona humana aun que no estén
señalados ni en la constitución ni en tratados. Esta norma consagra una
posición iusnaturalista y garantista de la persona humana y de su dignidad.
5. Ruptura del orden institucional.
“ Como se desprende de las situaciones descritas, en casi todos los
casos las desviaciones registradas suponen la existencia de una autoridad de
jure o de facto que representa al Estado y que, como tal, es responsable del
incumplimiento del alguna o algunas de las exigencias básicas que regulan el
estado de excepción.  No obstante, en esta parte del informe analizaremos
brevemente aquellas situaciones en las que la crisis es de tal intensidad que
el propio marco institucional del Estado se ha roto, la violencia de ha
generalizado, alcanzado en principal medida a la población civil.  Vemos
entonces que grandes sectores de la misma se desplazan y el equilibrio
institucional se rompe como consecuencia de un proceso generalizado de
violencia y desintegración.
La notoria proliferación de los conflictos que se registran en la
actualidad y las sorprendentes modalidades en que se desarrollan, exigen un
estudio en profundidad de esta nueva tipología de situaciones de crisis.
Si bien desde el punto de vista jurídico, no cabe duda de la
aplicabilidad d las normas de protección de los derechos humanos y del derecho
internacional humanitario, la preocupación de fondo surge como consecuencia de
la escasa aplicación y de la falta de eficacia de las mismas para impedir las
consecuencias más graves de la crisis.  Esta notoria insuficiencia de las
normas jurídicas para contener, por si solas, la expansión de los conflictos,
platea la imperiosa necesidad de conocer sus causas y la forma en que los
mismos se desarrollan, para estar en condiciones de poner en marcha mecanismos
idóneos en materia de prevención.  Esto último adquiere particular urgencia
frente al enorme costo en vidas humanas que a diario entraban los conflictos, y
que afectan predominantemente a la población civil, y particularmente a mujeres
y niños.  Asimismo, la experiencia indica -y el trágico destino de los
refugiados rwandeses en el ex Zaire lo acredita- la escasa perdurabilidad de
las acciones de socorro que sólo se limitan a dar una respuesta coyuntural a
los imperativos humanitarios resultantes de la emergencia, sin tener el
propósito ni la vocación de atacar los factores estructurales o de otra índole
que la provocan”.
“ Estrechamente
vinculado al aumento y las modalidades en que se desarrollan los conflictos,
otro fenómeno -la pobreza- también de alcance universal, no sólo se expande por
la mayoría de los países, sino que también se intensifica, adquiriendo perfiles
dramáticos en algunas regiones del planeta.  Paradójicamente, con sugestiva
frecuencia -como es el de África al sur del Sahara- ambos fenómenos se
yuxtaponen. Ello muestra la relación de perversa reciprocidad y de
retroalimentación que vincula a ambos flagelos de la humanidad, pues si bien la
pobreza incide en la gestación y el desarrollo de los conflictos, éstos, a su
vez, son grandes generadores de pobreza. En ese sentido, es sumamente
ilustrativo el caso de Sierra Leona que... declaró el toque de queda como
consecuencia de un golpe de Estado que derrocó al gobierno del presidente Almad
Tajen Kabban.  No cabe duda de que en este país los largos años de guerra civil
han implicado daños económicos inconmensurables, que han empujado a más del 70%
de la población a vivir bajo la línea de pobreza como consecuencia de una
disminución del salario real superior al 20%.  Sin embargo, tampoco cabe duda
que fue la larga decadencia económica de la década de los ochenta, donde el
salario real perdió un 80% de su valor, lo que creó las condiciones fácticas
que propiciaron la explosión posterior.
La crisis económica que precedió a los tétricos acontecimientos que
están teniendo lugar en la región de los Grandes Lagos en África, presenta
algunas semejanzas.  Más allá del notorio predominio de los factores
culturales, no se puede desconocer la negativa influencia que tuvo la
degradación económica precedente, los sucesivos ajustes estructurales y la
repercusión que ellos tuvieron sobre el achicamiento del Estado y el
agravamiento de las tensiones interétnicas que la disminución de las
oportunidades laborales trajeron aparejadas.  Por último, la pobreza no debe
ser examinada solamente en su vinculación directa con los conflictos sino
también en su impacto sobre otros factores conflictuales como son, por ejemplo,
las enormes presiones migratorias, tanto internas como internacionales, que
provocan, a su vez, grandes desplazamientos masivos.  Estos, por su parte,
generan desarraigo y un mayor empobrecimiento”.
“ Se estima que más de 70 países cuentan con minorías significativas
entre su población.  Más allá de los factores culturales e históricos que
muchas veces inciden en la gestación de los conflictos, no se puede desconocer
que ciertos fenómenos de naturaleza eminentemente económica, como es la
prosperidad de unos y el empobrecimiento de otros, cuando ello afecta en forma
predominante a ciertos sectores más que a otros, constituye en muchos países
una fuente creciente de tensiones sociales susceptibles de desembocar en
conflictos de esta naturaleza.  Además, todo esto se da en el contexto de un
paulatino repliegue del Estado y, en muchos casos, de un franco abandono de las
funciones sociales que tradicionalmente ha cumplido.  Esto último sin duda ha
debilitado el importante papel que hasta hoy ha jugado el Estado como malla de
contención de la conflictiva social y como marco institucional a través del
cual la población se siente participe en al construcción de un destino común.
El desamparo que ello genera, la fractura social que se produce y, sobre todo,
la ausencia de una perspectiva que incluya por igual a todos los miembros de la
sociedad, no sólo subrayan y acentúan las diferencias al interior de la misma,
sino que muchas veces exacerban sus rivalidades.  Es en este contexto de
sociedades frecuentemente golpeadas por traumas de origen económico, social,
cultural, o político, que este tipo de situaciones límites tienen lugar y en
las que la ruptura del orden institucional abre las compuertas a la violencia
generalizada, las masacres a la población civil, y desembocan con frecuencia en
verdaderos genocidios”.
H.- EFECTO DE
LOS ESTADOS DE EXCEPCION SOBRE LAS INSTITUCIONES Y EL ESTADO DE DERECHO[52]
1.
Impacto sobre las instituciones.
·
No se puede restringir la jurisdicción de los
tribunales para examinar la compatibilidad de la declaración del estado de
excepción con las leyes, la Constitución y las obligaciones que impone el
Derecho Internacional.
1.
Impacto sobre el Estado de derecho.
·
Se modifica la legislación penal de fondo
(conductas y pena) y de forma (garantías procésales), como las normas de
competencia (derecho de defensa y carácter público de la deliberación)
I.- EFECTOS
DE LOS ESTADOS DE EXCEPCION SOBRE LOS DERECHOS HUMANOS[53]
La perversión en la aplicación del estado de excepción degrada los
Derechos Humanos:
1.
Derechos regularmente afectados:
Libertad y
seguridad personal; libertad de residencia y circulación en todo el territorio,
incluido el derecho a salir y regresar al propio país. Derecho a la
inviolabilidad del domicilio y la correspondencia; derecho de reunión pacifica
y de manifestación; derecho a la libertad de opinión y de expresión. El derecho
de huelga, aun que el pacto de derechos económicos, sociales y culturales no prevé
derogación alguna de los derechos que consagra y aun en situaciones de crisis.
1.
Detenciones arbitrarias y estado de excepción.
El ejercicio del derecho a la libertad personal es el más afectado,
tanto en Magnitud (miles de personas detenidas), como en Duración (meses o años
de detención, en Complejidad (se detiene Judicial y administrativamente al
mismo tiempo y cuando el juez ordena la libertad El gobierno ORDENA otra
detención administrativa). En Diversidad, pues en teoría se arresta "en
lugares que no son cárceles"; pero en la práctica las personas son metidas
a cárceles, transformando el arresto en detención y esta última en arbitraria,
pues se incomunica (ya que el arresto no autoriza la incomunicación); no se
hace público el lugar donde las personas están recluidas  y se producen
detenciones secretas.
2.
Impacto sobre los derechos económicos sociales y
culturales.
·
Contrario a lo que se cree, el estado de
excepción afecta los derechos económicos sociales y culturales
1.
Impacto del estado de excepción sobre los
derechos humanos de algunos grupos vulnerables o sectores de la población.
1.
El estado de excepción afecta los derechos
humanos de algunos refugiados, víctimas de los conflictos armados, las
minorías, poblaciones autóctonas, trabajadores migrantes, discapacitados,
periodistas, dirigentes sindicales, los parlamentarios, defensores de los
derechos humanos( ONG etc);las Mujeres en el régimen taliban, los denominados
niños de la calle, etc.
J.- ANALISIS  DEL CASO CONCRETO
La Corte Constitucional debe controlar que se den los supuestos para
declarar la conmoción que exigen la constitución; la ley estatutaria de estados
de excepción; los tratados internacionales que protegen los derechos humanos,
especialmente los de la ONU y La OEA, la interpretación que han hecho los
tribunales internacionales de la ONU y la OEA, y sus órganos sobre derechos
humanos y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Debe controlar que se den todos los requisitos, que deben ser
concurrentes, pues no basta con que se de uno de ellos, ya que si falta uno
solo de ellos no puede declararse la conmoción. Pueden darse hechos graves,
empero sino alteran de manera grave el orden público no se puede declarar el
estado de excepción. Es posible que la alteración del orden público sea grave,
pero que no sea sobreviniente, sino crónica o que haga parte de nuestra
normalidad-anormal y tampoco puede declararse la conmoción. Puede suceder que
el orden público este alterado de manera grave y sobreviniente y que no atenté
de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del
estado o la convivencia ciudadana y tampoco es posible el estado de excepción y
finalmente es probable que se den los elementos anteriores pero que el gobierno
pueda hacerle frente a la alteración del orden público y mantener la normalidad
mediante los poderes ordinarios del estado y resaltamos que son los poderes de
todo el estado lo que incluye los poderes del congreso, de los jueces, de los
organismos de control, etc. (esto es que existan leyes que sancionen esos
delitos y que los jueces las apliquen ordenando detener a los responsables y
que el gobierno capture a los delincuentes, etc.);  Pues si los poderes
ordinarios son suficientes esta prohibido declarar la conmoción.
Tampoco es motivo para declarar el estado de excepción el hecho de
que las leyes no se cumplan, o que las sentencias o las ordenes de captura no
se cumplen, pues lo que hay que hacer es cumplirlas o hacer que se cumplan. Ya
existen suficientes leyes en nuestro país para hacerle frente a cualquier
alteración del orden público. No faltan leyes, al contrario sobran, lo que si
falta es la voluntad de hacerlas cumplir.
1.- Siguiendo a Kant
El filosofo I. Kant en su articulo sobre ¿ Que es la ilustración?,
dejo sentados los principios de lo que debe hacer un hombre que busca la verdad
y con que espíritu debe enfrentarse a los problemas; siguiendo estas bases es
que haremos el análisis de constitucionalidad del decreto de conmoción; Kant
dijo :“  La ilustración es la salida del hombre de su minoría de edad. El mismo es culpable de ella. La minoría de edad
estriba en la incapacidad de servirse del propio entendimiento, sin la
dirección de otro. Uno mismo es culpable de esta minoría de edad cuando la
causa de ella no yace en un defecto del entendimiento, sino en la falta de
decisión y ánimo para servirse con independencia de él, sin la conducción de
otro. ¡Sapere aude! ¡Ten valor de servirte de
tu propio entendimiento! He aquí la divisa de la ilustración.
La mayoría de los hombres, a pesar de que la naturaleza los ha librado desde
tiempo atrás de conducción ajena (naturaliter maiorennes), permanecen con gusto
bajo ella a lo largo de la vida, debido a la pereza y la cobardía. Por eso
les es muy fácil a los otros erigirse en tutores. ¡Es tan cómodo ser menor de
edad! Si tengo un libro que piensa por mí, un pastor que reemplaza mi
conciencia moral, un médico que juzga acerca de mi dieta, y así sucesivamente,
no necesitaré del propio esfuerzo. Con sólo poder pagar, no tengo necesidad
de pensar: otro tomará mi puesto en tan fastidiosa tarea. Como la mayoría
de los hombres (...) tienen por muy peligroso el paso a la mayoría de edad,
fuera de ser penoso, aquellos tutores ya se han cuidado muy amablemente de
tomar sobre sí semejante superintendencia. Después de haber atontado sus reses
domesticadas, de modo que estas pacíficas criaturas no osan dar un solo paso
fuera de las andaderas en que están metidas, les mostraron el riesgo que las
amenaza si intentan marchar solas. Lo cierto es que ese riesgo no es tan
grande, pues después de algunas caídas habrían aprendido a caminar; pero los
ejemplos de esos accidentes por lo común producen timidez y espanto, y alejan
todo ulterior intento de rehacer semejante experiencia. Por tanto, a cada
hombre individual le es difícil salir de la minoría de edad, casi convertida en
naturaleza suya; inclusive, le ha cobrado afición. Por el momento es realmente
incapaz de servirse del propio entendimiento, porque jamás se le deja hacer
dicho ensayo. Los grillos que atan a la persistente minoría de edad están dados
por reglamentos y fórmulas: instrumentos mecánicos de un uso racional, o mejor
de un abuso de sus dotes naturales. Por no estar habituado a los movimientos
libres, quien se desprenda de esos grillos quizá diera un inseguro salto por
encima de alguna estrechísima zanja. Por eso, sólo son pocos los que, por
esfuerzo del propio espíritu, logran salir de la minoría de edad y andar, sin embargo,
con seguro paso.
Pero, en cambio, es posible que el público se ilustre a sí mismo, siempre que
se le deje en libertad; incluso, casi es inevitable. En efecto, siempre se
encontrarán algunos hombres que piensen por sí mismos, hasta entre los tutores
instituidos por la confusa masa. Ellos, después de haber rechazado el yugo de
la minoría de edad, ensancharán el espíritu de una estimación racional del
propio valor y de la vocación que todo hombre tiene: la de pensar por sí
mismo...”
2.- El estado ideal, el real y la realidad Colombiana
El estado ideal es aquel donde todas las personas cumplen
voluntariamente todas las normas o reglas(civiles, penales, laborales, usos y
costumbres, reglas sociales, etc.); para llegar a este estado se requiere como
condición sine qua non que las normas se hagan con la intervención de quienes
deben obedecerlas y que respondan a sus intereses. En este estado no hay nunca
un desorden.
El estado real, desde el punto de vista de la sociología jurídica,
muestra que no todas las normas se cumplen voluntariamente, que muchas se cumplen
coactivamente y que otras no se cumplen ni siquiera con la coacción. No existe
estado donde se cumplan todas las normas y la realidad es que en toda sociedad
hay un cierto desorden, y este fenómeno se presenta aun en sociedades
industrializadas o más ricas, sino ¿que cosa son las mafias en países como
Estados unidos o Italia; o los delitos que se cometen en sus ciudades,
incluidos los de cuello blanco?.
Nuestra patria, como país pobre y subdesarrollado no es ajena al
desorden y nuestra realidad muestra que ese desorden no es esporádico, sino
crónico. Siendo nuestra realidad el desorden crónico es necesario examinar si
los hechos que sirven de fundamento a la declaratoria son sobrevinientes o no.
¿ Es el narcotráfico un fenómeno sobreviniente en nuestra sociedad?; lo es ¿la
Guerrilla o el paramilitarismo? Lo es ¿ el secuestro? ¿ o es que acaso en la
época de la violencia, antes de masacrar poblaciones enteras no se secuestraba
y luego se cometía el genocidio?.
No estando en presencia de hechos sobrevinientes, es necesario
examinar cual ha sido la jurisprudencia de la corte constitucional cuando los
hechos son crónicos. La corte en la sentencia C-122 de 1997 fijo los elementos
del análisis sobre estas materias:
Se
comprende, dice la Corte-, que sólo ante hechos sobrevinientes de carácter
extraordinario cuyos efectos perturbadores o amenazantes del orden económico,
social o ecológico, sean graves e inminentes, y  que no puedan enfrentarse
mediante los poderes ordinarios del Estado, se pueda acudir al método
excepcional de gobierno monocrático de la economía que se conoce con el nombre
de estado de emergencia
De
la Constitución y de la ley estatutaria de los estados de excepción surge la
regla de la subsidiariedad que aplicada al estado de emergencia prescribe que
su utilización se supedita a la imposibilidad o insuperable insuficiencia de
las instituciones de la normalidad para resolver los problemas y crisis que
afecten o amenacen el sistema económico, social o el ambiente. Los estados de
excepción constituyen, como ya lo expresó la Corte, el "último
recurso" al cual se puede acudir con miras a conjurar una situación de
crisis, justamente porque este representa un instrumento que reduce el ámbito
de la democracia y las libertades y, además, porque los órganos del Estado y
las autoridades competentes tienen el deber primario de gobernar dentro de la
normalidad y con las herramientas a su disposición, que no son pocas y cuya
utilización diligente y eficiente puede tener la virtualidad de enfrentar
eventos críticos y agudos ya sea en un sentido preventivo o correctivo. El
pensamiento que inspiró al constituyente en esta materia fue el de limitar los
estados de excepción a las situaciones extremas, que no pudieren ser resueltas
satisfactoriamente a través de los medios ordinarios.
Un
hecho puede parecer a una sociedad extraordinario y sorprenderla sin
conocimientos o instrumentos adecuados para evitar, corregir o morigerar sus
efectos perniciosos. Sin embargo, si en su interior su riqueza institucional le
brinda mecanismos para captar y adaptarse a la novedad, ésta difícilmente podrá
considerarse en sí misma extraordinaria. De la misma manera, el incremento
cuantitativo y cualitativo de estructuras y experiencias, hacia el futuro
impedirá tratar como hechos emergentes o extraordinarios aquellos que se
incorporan como expectativas conocidas o previsibles que puedan ser objeto de
conocimiento y manejo con base en el repertorio de instrumentos a disposición
de la sociedad y de sus autoridades. Si no se descuenta el potencial de
respuesta institucional que en cada momento de su historia ha logrado aquilatar
una determinada sociedad, todo hecho tendría forzosamente que revestir el
carácter de sobreviniente y extraordinario. Si se omite toda consideración
sobre los poderes existentes para afrontar una determinada crisis, vale decir,
si se ignora el concierto de órganos, facultades y mecanismos creados cuya
intervención puede resultar decisiva con miras a su solución, la consecuencia
no puede ser otra distinta que la de ampliar indebidamente los poderes del
ejecutivo con grave detrimento del funcionamiento normal del Estado de Derecho.
Es oportuno distinguir entre el conjunto de
los problemas y deficiencias que afligen al país, de aquellos que en un momento
dado se identifican como crónicos o estructurales, lo cual no quiere decir que
no puedan en el mediano o en el largo plazo resolverse mediante políticas y
cambios de orden cultural e institucional que obren inteligente y eficazmente
sobre sus causas reales. La mera invocación de un problema estructural, no
autoriza la declaración de un estado de excepción, ni que el país entre a ser
gobernado de manera ininterrumpida a través de decretos legislativos. Este
sería el fin de la democracia. En esta hora, por el contrario, el sentido de la
democracia no es otro distinto que el de resolver en su seno los problemas que
de tiempo atrás agobian al país y que, por diversos motivos, han adquirido el
signo de crónicos y estructurales, no porque lo sean de manera irredimible,
sino por falta de una voluntad y una solidaridad mínima para emprender
decididamente la senda que lleve a ponerles término.[54]
La Corte Constitucional en sentencia C-300 de 1994 dijo:
La capacidad para alterar el orden público
debe deducirse de una serie de elementos fácticos, diferentes del simple dato
numérico de "detenidos que podrían quedar en libertad". Si la
concesión de la libertad a unas personas actualmente privadas de ella, se erige
en causa de quebranto del orden público, el juicio que conduce a ese aserto no
puede producirse sin tomar en cuenta la identificación de cada una de ellas,
sus antecedentes, así como los hechos y bases que permitan suponer con cierta
base de certeza que, una vez transpongan su forzoso confinamiento, atentarán
contra la convivencia ciudadana.  De la información que el Fiscal General de la
Nación entregó al Presidente, no puede colegirse, respecto de los sindicados a
ser liberados, su capacidad para alterar el orden público. Y, es evidente, que
ella no podía apoyarse en el simple dato numérico de "los detenidos que
podrían quedar en libertad". En consecuencia, la connotación de
perturbadora del orden público que el Presidente atribuyó a la situación planteada
por el Fiscal General de la Nación, desborda ampliamente el margen de
apreciación que la Corte le reconoce para discernir la probabilidad real de una
amenaza al orden público.
Más adelante la Corte Constitucional señalo :
“La inexistencia de la perturbación del orden público indica a la
Corte que el decreto revisado viola el artículo 213 de la C.P., y no puede el
Presidente, en consecuencia, asumir ni ejercer las facultades previstas en esa
norma, toda vez que en ese caso estaría invadiendo órbitas vedadas, en
particular las que pertenecen a los órganos legislativo y judicial
...
3. En el Estado colombiano ciertas
instituciones suelen tener fallas graves en el cumplimiento de sus funciones,
algunas de ellas de tipo estructural. Sin embargo esta realidad no pone en tela
de juicio el postulado de la separación de las ramas del poder público. Mucho
menos en el caso de la justicia. La independencia de los jueces no puede estar
supeditada a la solución de sus dificultades funcionales. Si así fuera, quedaría
eliminada la autonomía, y, el Gobierno, al calificar su funcionamiento, tendría
autorización para intervenir a su antojo.
4.  Si bien es posible hipotéticamente
decretar el Estado de conmoción interior por causa de un deficiente
funcionamiento del Estado y, en este caso, de una parte del aparato judicial,
en la práctica, ello implica un serio esfuerzo de demostración de parte del
ejecutivo en cuanto a la existencia de las condiciones fácticas exigidas por el
artículo 213. En este evento, más que en ningún otro, la carga de la prueba de
la conmoción exige un rigor especial, de tal manera que la sospecha de una
simple instrumentalización gubernamental para solucionar problemas políticos
quede totalmente despejada.
5. La laxitud del control en esta materia
traería consigo la grave consecuencia de otorgarle al ejecutivo la posibilidad
de utilizar el Estado de conmoción, cada vez que se presentaren problemas
funcionales dentro del Estado, en un país en donde esta clase de dificultades
no están llamadas a desaparecer en el mediano plazo. Por esta vía se corre el
riesgo de trivializar los estados de excepción y desvirtuar la intención
explícita del constituyente de poner término a su utilización abusiva e
innecesaria.
6. Es bien clara la voluntad del
constituyente de erradicar la práctica política que consistía en acudir al
Estado de Sitio con el objeto de acrecentar los poderes del Ejecutivo y, por
este medio, resolver dificultades ordinarias que no ameritaban intrínsecamente
ese tratamiento. Las primeras decisiones sobre declaratorias de estados de
excepción emanadas de esta Corte se produjeron en un período de tránsito
constitucional que bien justificaba un tratamiento prudente y comprensivo
respecto de las decisiones tomadas por el Gobierno en esta materia. Sin
embargo, debe quedar claro que el objetivo constitucional en este momento es el
de normalizar el tratamiento de los problemas de orden público y de evitar el
recurso permanente a los estados de excepción. En este sentido, corresponde al
Presidente de la República promover una nueva cultura de la normalidad, de la
vigencia constante del régimen democrático y de todas sus garantías
fundamentales y, a su turno, a esta Corte compete velar por que ello se
cumpla”.
En la sentencia C-466 de 1995 la Corte Constitucional, dejo
establecida la necesidad de que los hechos invocados para declarar el estado de
excepción, deben ser sobrevinientes, que no deben ser ocasionados por una
violencia endémica, que sea imposible enfrentarlos con los poderes ordinarios
del estado y que no se violen los tratados internacionales que regulan los
estados de excepción. Esta corporación dijo:
Sentencia No. C-466/95
CONMOCION INTERIOR-Inexistencia de hechos sobrevinientes
Los hechos narrados no tienen el carácter
de coyunturales, transitorios ni excepcionales, que deban ser conjurados
mediante medidas de excepción, sino que constituyen patologías arraigadas que
merecen tratamiento distinto por medio de los mecanismos ordinarios con que
cuenta el Estado para sortear problemas funcionales y estructurales
normales.
CONMOCION INTERIOR-Hechos invocados
Es claro que los hechos invocados por el
Gobierno son, ciertamente, "graves" y perturbadores del orden
público, que es presupuesto de la convivencia pacífica y de la vigencia de un
orden justo, fin esencial del Estado Colombiano. Pero si son, como las propias
cifras aportadas por el Gobierno lo corroboran, las manifestaciones reiteradas
de la vieja y arraigada patología social que aqueja al país, no es para su
tratamiento que se han dispuesto los estados de excepción. La persistencia
obstinada de la citada patología, demanda medidas permanentes, como ella,
dirigidas a atacar su génesis y no la erupción epidérmica. No puede el
gobernante desentenderse del problema esencial, dirigiendo su acción a la
morigeración del epifenómeno, máxime si ese camino conduce a un régimen
restrictivo de los derechos fundamentales que el propio orden constitucional ha
dispuesto que sea siempre temporario.
VIOLENCIA ENDEMICA
La circunstancia de que el Constituyente
del 91, hubiera limitado la vigencia temporal del estado de conmoción interna,
es claramente indicativa de una voluntad dirigida a que nuestros males
endémicos no fueran justificativos de un eterno régimen de libertades
menguadas. El mensaje implícito en la nueva Carta no puede ser más claro: a los
males que se han hecho permanentes, hay que atacarlos con políticas igualmente
estables, de largo aliento, cuidadosamente pensadas y diseñadas. Y las medidas
de vocación transitoria hay que reservarlas para situaciones de ese mismo
sello. No puede el Gobernante trocar su condición de estadista que ataca las
causas, por la de escamoteador de enfermedades que trata sólo los síntomas y
con medios terapéuticos heroicos que en vez de conjurar el pathos más
bien lo potencian. Si para combatir las manifestaciones endémicas, a las que
por desventura ya está habituado el país -sin duda atentatorias de la seguridad
ciudadana-, se precisan especiales medidas policivas o castrenses, ellas son
compatibles con el régimen de libertades plenas, que el constituyente quiso que
fuera la regla y no la excepción.
CONMOCION INTERIOR-Medios ordinarios policivos
La situación de crónica perturbación del
orden público, puede alimentar tesis extremas -conmoción interior permanente o
conmoción interior sólo cuando el fenómeno adquiera una intensidad
intolerable-, que sacrifican el ordenamiento constitucional y que, por
consiguiente, la Corte no comparte. De ahí que se exija como condición
necesaria para declarar la conmoción interior, aparte del factor de turbación
del orden público, que éste no pueda ser conjurado mediante el eficiente y
oportuno ejercicio de las facultades ordinarias. Los hechos y problemas que por
naturaleza demandan soluciones materiales y jurídicas permanentes, deben ser
enfrentados a través de los mecanismos de la normalidad. Y sólo cuando éstos se
revelen inidóneos para enfrentar hechos sobrevinientes, resulta justificado
apelar a las competencias extraordinarias derivadas del estado de excepción.
PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y
POLITICOS-Vulneración
Se violó el artículo 4 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado por la ley 74 de 1968 y
el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos que sólo permiten
adoptar medidas de excepción ante "situaciones excepcionales que pongan en
peligro la vida de la Nación", esto es, que superen el límite de
normalidad causando grave crisis en la vida organizada, o "en caso de
guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o
seguridad del Estado".
No estando en presencia de situaciones sobrevinientes, sino
crónicas, no es procedente declarar el estado de excepción .
3.- La 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción y por lo
mismo de mayor jerarquía que el decreto que declaro la conmoción, establece
algunos de los requisitos necesarios para poder declarar los estados de
excepción; y decimos que algunos por que otros se encuentran en la propia
constitución y en los tratados internacionales que ya hemos mencionado, por lo
que es necesario someter el decreto de conmoción a todas esas normas de
superior jerarquía. Veamos que dijo el decreto de conmoción:
EXAMEN
DEL DECRETO QUE DECLARA LA CONMOCIÓN
3.1.-
La necesidad que tiene el gobierno de probar los hechos sobrevinientes, su
gravedad y la imposibilidad de enfrentarlos con los poderes ordinarios del
estado.
Quien
alega el estado de excepción es quien tiene la carga de probar y demostrar que
se dan los supuestos necesarios del mismo; que los hechos son sobrevinientes,
que no son crónicos, que son de extrema gravedad y que los poderes ordinarios
del estado no permiten enfrentarlos. Obsérvese sobre este ultimo elemento que
la ley estatutaria no se refiere a los poderes ordinarios del gobierno, sino de
todo el estado, de manera tal que si los poderes ordinarios del gobierno no son
suficientes, pero si lo son los poderes ordinarios del congreso o de la rama
judicial, no es procedente la declaratoria de la conmoción.
3.2.-
El decreto esta plagado de una serie de afirmaciones sin la prueba del hecho
que se aduce y sin que haya demostración de los mismos.
En el
derecho, como en la lógica no basta con una afirmación; hay que probar y
demostrar lo afirmado, de lo contrario la afirmación es falsa o no se ha
demostrado y no se pueden obtener los efectos jurídicos deseados.
Por
ejemplo, en la pagina 2 del decreto se afirma: “ Hemos alcanzado la más alta
cifra de criminalidad que en el planeta se registra...”. Sin embargo no se
presentan las cifras, ni se las compara con las de otros países. Esta
afirmación entraña un juicio universal afirmativo: tenemos más delincuencia que
todos los demás países del mundo; para demostrarla debemos comparar a Colombia
con todos los estados del mundo sin que falte ni un solo estado, de tal manera
que si hoy en día existen más de 200 naciones debemos compararnos con todas
ellas, luego debemos demostrar que nuestra cifra de criminalidad es más alta
que la de todas, pues aun que demostremos que es más alta que la de 199 países,
basta con que un solo país tenga una tasa mayor para que la afirmación deje de
ser valida y el juicio sea falso. No se dice tampoco de que delitos (crímenes)
se trata y en consecuencia, habría que comparar todos nuestros delitos (uno por
uno) con la totalidad de los delitos de todos los otros estados del mundo y
bastaría que en una sola categoría de delitos no tuviéramos la cifra más alta
para que lo afirmado fuese falso.
Esta
afirmación, del propio gobierno, sin respaldo probatorio, coloca a todos los
Colombianos ante la comunidad internacional como un país de malhechores, de
bandidos y de criminales. Ahora no será solo el estigma y el INRI del
narcotráfico y esto es más grave por cuanto de conformidad con los tratados
internacionales Colombia debe enviar, como ya efectivamente envío, tanto a la
ONU como a la OEA el decreto de conmoción con esa afirmación y en consecuencia
la comunidad internacional ya esta notificada de que somos el estado con más
delincuencia en el mundo; mucho más que afganistan o Irak  y no nos extrañe que
esa comunidad internacional o cualquier nación en particular (hipotéticamente,
USA), organice una cruzada ya no contra los infieles sino contra el país de los
delincuentes y esto se hace más grave, después que se ha afirmado por el propio
gobierno que Colombia es un peligro para toda América y que es necesario
utilizar el TIAR para que nos intervengan.
Hay
que decir claramente que ese hecho, es falso, que no estuvo probado y que no
podía estarlo jamás por que no es cierto y que si  existe una minoría de
Colombianos al margen de la ley, la gran mayoría es gente honesta, integra y
trabajadora.
3.3.-
Los delitos de narcotráfico, terrorismo, secuestro, amenazas a funcionarios y
extorsión no son nuevos, ni sobrevinientes.
Para
no remontarnos muy atrás en el tiempo, me limitare  a señalar las causas
invocadas por el gobierno en los decretos de declaratoria de los estados de
excepción después de la constitución de 1991 el primer decreto que declaro la
conmoción interior:
El
NÚMERO 1155 DEL 10 DE JULIO DE 1992 dijo : “Que durante los últimos años la
sociedad colombiana ha tenido que enfrentar modalidades criminales que han
perturbado en forma grave el orden público, tales como el terrorismo y los magnicidios”
El DECRETO NUMERO 1793 del 8 de noviembre de
1992, que declaro la segunda conmoción y que es bueno observar, fue copiado
casi en su integridad por el actual dijo : “ Que en las últimas semanas la
situación de orden público en el país, que venía perturbada de tiempo atrás, se
ha agravado significativamente en razón de las acciones terroristas de las
organizaciones guerrilleras y de la delincuencia organizada.
Que además de las acciones armadas contra la
fuerza pública, los grupos guerrilleros han intensificado su estrategia de
atentar contra la población civil y contra la infraestructura de producción y
de servicios, con el fin de minar la solidaridad ciudadana con las autoridades,
debilitar la organización económica del país y obtener de funcionarios públicos
o de particulares, concesiones y beneficios de diversa índole.
Que con el fin de financiar y adelantar su
actividad delincuencial, los grupos guerrilleros han logrado disponer de
cuantiosos recursos económicos obtenidos por diversos medios ilícitos, los
cuales, de acuerdo con informes de inteligencia, están siendo administrados y
canalizados valiéndose de las entidades financieras y de otros mecanismos
institucionales.
Que de acuerdo con informes de inteligencia,
los grupos guerrilleros están obteniendo por diversos medios, tales como la
intimidación de funcionarios y de contratistas del Estado, acceso a recursos
públicos - particularmente a nivel de ciertas entidades territoriales - y
distorsionando la ejecución de los programas del Estado en determinadas zonas
del país, entre ellos los de reforma agraria, para favorecer sus acciones
ilegales.
Que los grupos guerrilleros se han
aprovechado de algunos medios de comunicación para entorpecer la acción de las
autoridades, hacer la apología de la violencia, justificar sus acciones
delincuenciales y crear confusión y zozobra en la población.
Que los grupos guerrilleros vienen ejerciendo
presiones sobre algunos funcionarios de entidades territoriales con el fin de
inducirlos a entrar en contactos directos o entendimientos con ellos,
contrariando la política presidencial en materia de la conservación y
restablecimiento del orden público.
Que igualmente dichos grupos delincuenciales
han logrado entrabar y sustraerse a la acción de la justicia, ante la
imposibilidad de la misma de recurrir al apoyo de las fuerzas militares como
órgano de policía judicial para recabar las pruebas necesarias.
Que los grupos mencionados han buscado
aprovecharse de diversas organizaciones sociales legítimas para inducirlas a
realizar actividades contrarias a la Constitución y la ley.
Que las organizaciones guerrilleras también
están dirigiendo sus actividades contra diversas cárceles.
Que de acuerdo con informes de inteligencia,
la acción de los grupos guerrilleros es facilitada por organizaciones creadas
para proveerse de bienes y servicios que les permiten adelantar su actividad
perturbadora del orden público”.
“Que además de intensificar las acciones
militares y de policía es necesario responder a la estrategias de los grupos
guerrilleros con medidas que aseguren la solidaridad ciudadana, corten el flujo
de recursos que financian las actividades de aquellos, e impidan que dispongan
de los bienes que requieren para sus operaciones delincuenciales.
Que es necesario fortalecer la acción de los
organismos judiciales en su función de investigar, acusar y juzgar; proteger a
los funcionarios judiciales y a los de los organismos de fiscalización, así
como a los testigos; permitir a las
fuerzas militares desarrollar funciones de
policía judicial, y reprimir ciertas conductas que contribuyen a que puedan
tener éxito las operaciones de la delincuencia organizada”.
“Que es necesario adoptar medidas encaminadas
a incrementar la protección de las víctimas de la violencia y a mantener en
alto la moral de la fuerza pública.
Que es igualmente indispensable establecer
medidas para aumentar la eficacia de la fuerza pública, tales como las
referentes a la disponibilidad de recursos, soldados, oficiales y suboficiales,
la movilización de tropas, la adquisición de suministros y el fortalecimiento
de los mecanismos de inteligencia.
Que es esencial incorporar al Presupuesto
General nuevos gastos y adoptar los mecanismos presupuéstales y legales
adecuados para financiar las nuevas erogaciones que se requieren para dar
respuesta a la escalada terrorista.
Que es necesario adoptar medidas que permitan
al PNR desarrollar una actividad mayor en materia de rehabilitación y
normalización en las principales áreas en las cuales operan activamente los
grupos guerrilleros.
Que con el fin de hacer frente a la delicada
situación de orden público descrita, habida cuenta de su origen, naturaleza y
dimensiones, e impedir oportunamente la extensión de sus efectos, es preciso
adoptar medidas de carácter excepcional, que escapan al ámbito de las
atribuciones ordinarias de las autoridades de policía”.
El DECRETO NUMERO
874 del 1 de mayo de 1994 dijo: “Que en comunicación del 30 de abril del
presente año el señor Fiscal General de la Nación señaló que:
"el vencimiento de los términos de
instrucción y juzgamiento a sucederse el próximo dos de mayo permitiría la
excarcelación del número de personas citadas en el anexo, las que han sido
detenidas como sindicadas de hechos punibles de secuestro, terrorismo,
narcotráfico, extorsión y porte ilegal de armas de uso privativo de las Fuerzas
Militares, rebelión y sedición entre otros”.
EL DECRETO NUMERO 1370 del 16 de Agosto de
1995 dijo:
Que la situación de orden público se ha
agravado en las últimas semanas como resultado de la acción de la delincuencia
común, la delincuencia organizada y la subversión, generadoras de los
acontecimientos de violencia que han sacudido al país, atentando de manera
grave contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la
convivencia ciudadana;
Que la delincuencia organizada ha llevado a
cabo en los últimos días, masacres en varias regiones del país arrojando un
saldo alarmante de muertes y de desestabilización social;
Que los
delincuentes en general y las organizaciones criminales en particular, nutren
sus arcas con dineros provenientes de actividades ilícitas que implican tanto
enriquecimiento ilícito como grave deterioro de la moral social, en el
entendido de que como lo afirma la Corte Constitucional en su sentencia C-031
de 1993, “la única riqueza y poder social derivado de ésta que garantiza la
Constitución, es el originado en el trabajo honrado. (C.P. Arts. 1, 34, 58)”;
Que los grupos subversivos han ejecutado en
las últimas semanas acciones de violencia indiscriminada contra los miembros de
la fuerza pública sin ninguna consideración respecto de la población civil, en
violación directa del Derecho Internacional humanitario, asolando poblaciones
de las cuales han tenido que huir hombres, mujeres y niños;
Que la delincuencia común ha incrementado su
actividad en las ciudades, amedrentando a la población con la ejecución
permanente de delitos en especial contra la vida, la integridad personal la
libertad y el pudor sexual y la propiedad;
Que los delincuentes en general se aprovechan
de medios de comunicación para entorpecer el desarrollo de las actividades de
las autoridades, hacer apología de la violencia y aumentar la confusión entre
la población;
Que es necesario fortalecer los instrumentos
legales que utilizan los organismos judiciales en su función de investigar,
acusar y juzgar, a través de la tipificación de conductas, y el aumento de las
penas previstas para algunos delitos de especial repercusión social que en los
últimos meses vienen azotando a la sociedad;
Que es necesario
fortalecer el sistema carcelario de tal manera que se asegure la adecuada
función del Estado en relación con el cumplimiento de las providencias
judiciales, en consonancia con la estricta vigilancia dentro y fuera de los
centros penitenciarios y carcelarios;
Que es necesario fortalecer los mecanismos de
solidaridad ciudadana que permitan una adecuada colaboración de la sociedad con
las autoridades”.
El DECRETO NUMERO 1900 de 2 de noviembre 2 de
1995 dijo :
“Que,  con posterioridad al 16 de agosto de
1995, se han producido hechos de violencia en diferentes regiones del país,
atribuidos a organizaciones criminales y terroristas, que perturban en forma
grave y ostensible el orden público”.
Como se puede observar de esta síntesis hecha
sobre los decretos de conmoción, los delitos ahora invocados no son nuevos.
Tampoco lo son la mezcla de ellos, como por ejemplo, la unión de la guerrilla y
el narcotráfico o del terrorismo y el narcotráfico. Hace ya más de 20 años que
el entonces embajador de USA en Colombia, señor lewis Tambs acuño las famosas
frases de narcoguerrilla o del narcoterrorismo.
3.4.- El déficit fiscal estructural
El señor Ministro de hacienda declaro ante la
corte constitucional que existía un déficit fiscal estructural (esta
declaración constituye una prueba que el juez debe evaluar y tener en cuenta);
y en todo el decreto se menciona, a cada paso la falta de recursos. Lo
estructural se opone a lo coyuntural y por su propia naturaleza no es
sobreviniente, sino crónico. No Siendo sobreviniente, no puede servir para
fundamentar un estado de excepción y mucho menos la conmoción interior (pues
alguna diferencia debe existir entre la emergencia económica y la conmoción
interior).
A pesar de que el decreto parecería la
justificación de una emergencia económica (su tema central es el déficit fiscal
o la falta de recursos), sin embargo no hace ninguna demostración de lo
afirmado: no hay ninguna estadística que lo compruebe; tampoco explica la
metodología que utilizo para llegar a la conclusión de que existía déficit y
del monto del mismo (y esto es muy importante ya que el propio ministro
manifestó que sus cifras eran diversas a la del ministro anterior, que hablaba
de un presupuesto desbalanceado en menos de 2 billones y ahora el déficit que
se nos presenta es de más de 6 billones; ¿a cual ministro le creemos al
anterior o al nuevo?). La existencia de un presupuesto desbalanceado (menos
ingresos que gastos), no puede ser la causa de una conmoción interior ya que
esta permitido expresamente por la constitución en el articulo 347 de la
constitución.
El gobierno no explico en el decreto por que
el déficit ni por que ese monto y no se necesita ser un experto en economía
para saber que las cifras son “manipulables”; por ejemplo, la tasa de
crecimiento incide en el déficit, ya que si el país crece a una tasa del 4% el
déficit es menor que si crece al 1% o no crece. Las exportaciones también
inciden en el déficit, ya que si las exportaciones aumentan en un 50% el
déficit es menor; y si las exportaciones aumentan y la tasa de crecimiento
también es posible que no haya déficit fiscal y por el contrario superávit en
muchos rubros de la economía.
El gobierno de una manera falaz, presenta el
déficit como un déficit en la fuerza pública (Pág. 2).  Existe en nuestra
constitución el principio de unidad de caja (articulo 359 de la constitución )
y no hay, por regla general, rentas de destinación especifica; siendo esto así
el déficit afecta no solo a las fuerzas armadas sino también a la salud, a la
educación, a la vivienda, a la seguridad social, etc. Una de las pocas
excepciones, son las rentas destinadas a la inversión social y la guerra es por
definición la negación de la inversión social, su opuesto absoluto, de tal
manera que los recursos que se obtengan con fundamento en la conmoción no
podrán destinarse a la guerra.
No sobra recordar que somos un país pobre y
alguna diferencia existe entre países pobres y ricos y que por mucho que queramos
nuestra fuerzas armadas, por ahora, no serán como las de USA el país más rico
de la tierra.
Las Fuerzas armadas tienen un equipamiento mucho mayor que en años
anteriores, teniendo en cuenta que el conflicto que sufre nuestro país se ha
prolongado por varias décadas y en la actualidad se cuenta con un incremento en
el presupuesto de las Fuerzas Militares gracias a la destinación que se ha
hecho de los recursos del Plan Colombia.
Las estadísticas demuestran que los Colombianos han hecho un
esfuerzo para fortalecer las fuerzas armadas no solo en el ultimo cuatrienio
sino desde hace más de una década y que no es cierto que no se le hayan dado
medios para enfrentar a quienes están al margen de la ley. Veamos algunos
documentos del anterior y del nuevo gobierno:
Tomado de la Revista "Una semilla de futuro 1998 - 2002"
enviada por la Presidencia de la República de Colombia, Pág. 141.
MEJORAMOS
LA SEGURIDAD
A.   Una fuerza pública moderna y profesional
Todas las acciones en materia de defensa estuvieron orientadas a
fortalecer la capacidad operativa de la Fuerza Pública.  La más importante fue
el incremento del pie de fuerza y la mejora en la calidad de los soldados.
Durante el cuatrienio duplicamos el número de soldados profesionales,
incrementamos en más de 30% el número de soldados regulares y redujimos en 90%
el número de soldados bachilleres.  Estos cambios, junto a mejoras en el
equipamiento, el entrenamiento y educación de las tropas en el respeto por la
normatividad humanitaria, han permitido mejorar sustancialmente la conducción
de las operaciones.
·
Se aumentó en un 150% el número de soldados
profesionales, pasando de 22.000 en el año 1998 a 55.000 a finales del 2001.
Aumentamos
el pie de fuerza
y
lo hicimos más profesional
Año
Soldados
Bachilleres
Soldados
Profesionales
Soldados
Regulares
Total
1998
1999
2000
2001
2002
35.766
34.831
20.000
5.000
3.000
24.831
34.381
45.071
55.071
55.071
59.705
86.838
76.068
76.068
86.838
120.302
121.669
121.129
131.139
141.139
Como complemento, le dimos mayor movilidad y apoyo táctico a la
Fuerza Pública para asegurar que su accionar sea rápido y eficaz.  Para ello,
durante los últimos 4 años aumentamos en 70% el número de helicópteros de
combate e incrementamos en 100 aeronaves la flotilla de helicópteros de
transporte.
Nuestras
fuerzas tienen hoy más movilidad
No.
Helicópteros de combate
40
30
30
20
18
10
0
1999
2001
·
Incrementamos en un 67% la capacidad de combate
y en un 80% la capacidad de transporte helicoportado.
Tenemos
hoy 100 helicópteros más de transporte
No.
Helicópteros de transporte
250
200
223
150
124
100
50
0
1999
2001
Culminamos la implementación de la Brigada Fluvial de Infantería de
Marina compuesta por diferentes batallones, la cual cuenta con el apoyo de un
componente naval conformado por 10 buques de apoyo logístico y por 120 lanchas
de combate fluvial.
·
Se invirtieron US$262.5 millones en la
adquisición de 12 helicópteros artillados para la FAC y 13 helicópteros de
asalto y transporte aéreo para el Ejército.
Presidencia de la República de Colombia
Informe enviado a la Corte Constitucional, agosto 26 de 2002
"LA
CONMOCION INTERIOR, PRIMER PASO PARA RECUPERAR LA SEGURIDAD NACIONAL"
1.
Gasto Colombiano en Defensa y Seguridad y
Comparaciones Internacionales.
a.
Gasto Colombiano en Defensa y Seguridad Nacional
1990-2001
Como se ve en las siguientes gráficas, el nivel de gasto en defensa
y seguridad se ha incrementado en un 167% real durante la última década, más
que doblando su participación en el PIB:
Gasto en Defensa y Seguridad 1990-2001
(billones de
pesos de 2000)
7.00
6.00
5.95
6.08
5.00
5.47
5.81
5.57
5.77
billones de pesos de 2000
4.00
4.59
3.00
3.23
3.47
NIVELACION
SALARIAL
2.00
2.27                      2.73
2.28
1.00
0.00
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
años
A pesar de la disminución en el ritmo de crecimiento económico que
ha experimentado el país en los últimos años y de la consecuente disminución de
los ingresos del Gobierno Nacional, el gasto del sector incrementó su
participación en el PIB en 1,9 puntos porcentuales entre 1990 y el 2001.
Gasto en Defensa y Seguridad Nacional
(Porcentaje del PIB)
4.00%
3.50%
3.41%
3.50%
3.00%
3.17%
3.46%
3.19%                 3.33%
2.50%
2.68%
2.00%
2.08%
2.11%
Participaciones
1.50%
1.64%
1.85%
NIVELACION
SALARIAL
1.00%
1.61%
0.50%
0.00%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
años
El esfuerzo es claro se comparan las tasas de crecimiento del gasto
del sector contra las del PIB.  Mientras que de 1996 al 2001 el PIB presentó
una tasa promedio anual de crecimiento de 0.2%, el gasto presentó una tasa de
5, 1%.
Variaciones Porcentuales
96/95
97/96
98/97
99/98
2000/99
2001/2000
Gastos en Defensa y Seguridad Nacional
19.3%
8.8%
-6.4%
4.3%
-0.9%
5.4%
PIB
0.7%
1.3%
-0.1%
-3.9%
3.1%
0.2%
En esta medida, el gasto del sector per cápita -un indicador
aproximado de la cobertura bruta del servicio de defensa y seguridad- se dobló
durante la década, presentando un incremento real de 113%:
Gasto en Defensa y Seguridad per cápita
160.000
139.243               148.543
140.000                                                                                              139.681
138.790
120.000
118.975
136.381
136.229
100.000
80.000
86.916
91.549
60.000
Pesos de 2000
65.045
74.881
40.000
63.980
NIVELACION
SALARIAL
20.000
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
años
Como se puede observar el esfuerzo económico que hemos hecho en
defensa, no lo hemos hecho ni en educación ni en salud, ni en vivienda, ni en
empleo, etc.
4.- Problemas o antinomias
4.1.- regreso de la fuerza pública
Si examinamos los problemas fundamentales de la violencia en
Colombia, dejando de lado las causas económicas, políticas, sociales e
ideológicas y la injusticia social, uno de ellos es el abandono en que se dejo
a la población civil en cientos de municipios de Colombia, cuando por proteger
a la fuerza pública, se retiro a los soldados y a la policía de esos municipios
(esa decisión administrativa, constituyo un grave error, ya que si bien es
aceptable proteger a nuestras fuerzas armadas, no hay que olvidar que ellas
asumieron una actividad de riesgo, así como los bomberos asumieron el riesgo de
enfrentarse al fuego, y no pueden para no enfrentar el riesgo dejar abandonada
a la población civil, a quien deben proteger y que a diferencia de ellos se
encuentra desarmada), esa fue una decisión meramente administrativa, que se
hizo sin necesidad de modificar ninguna norma jurídica, ninguna ley y mucho
menos a la constitución y sin embargo trajo consecuencias sumamente grave para
los ciudadanos, ya que el vació de las fuerzas armadas fue llenado por otras
fuerzas armadas, estas si ilegales, al margen de la ley, de izquierda o de
derecha, que sometieron a la población civil a su dominación.
Todo ese drama de pueblos enteros sometidos a la subversión de
izquierda o de derecha tiene como causa la orden administrativa de retirar la
fuerza pública y para reversar esa orden tampoco se necesita modificar ninguna
norma de nuestro ordenamiento jurídico, mucho menos la constitución o declarar
el estado de conmoción, pues basta con la orden inversa: la de ordenar que haya
fuerza publica en todos los municipios de Colombia. El poder ordinario de dar
una simple orden administrativa para que el ejercito y la policía regresen a
todos los municipios de Colombia existe y no se requiere de poderes
extraordinarios ya que los poderes ordinarios permiten dar la orden, a la
fuerza pública, de ocupar todos los municipios de Colombia.
Muchas tomas de poblaciones como las de bojaya, han sido posible
gracias a que no existe fuerza pública permanente en muchos municipios o
territorios de Colombia.
Se aducen como causas la toma de pueblos, la amenaza de la población
civil, o de las autoridades y de sus familiares. Si bien esas causas existen a
su vez ellas tienen otra causa, que es la causa de todas las causas y es el
retiro de la fuerza pública; donde hay fuerza pública permanentemente, las
tomas no se hacen o se repelen y las amenazas no pueden hacerse efectivas; por
ejemplo, al alcalde de Bogotá también se le amenazo y afortunadamente no se
pudo hacer efectiva la amenaza, gracias a que la ciudad y él se encuentran
protegidos por la fuerza pública.
Lo nuevo en Colombia no son los delitos que todos rechazamos, sino
el retiro administrativo que se ordeno de las fuerzas armadas y la falta de
presencia de la fuerza pública en muchos municipios del país, que ha permitido
la ejecución de esos delitos.
4.2.- Cumplimiento de ordenes de captura
El, a veces injustamente denostado, Congreso de la República ha
cumplido con su labor en materia de orden público elevando a la categoría de
delitos las conductas de los grupos al margen de la ley; la Corte
constitucional ha cumplido su función al examinar su constitucionalidad y los
jueces (que han sido muy valientes) han dictado las ordenes de captura contra
la delincuencia y los grupos armados ilegales, contra sus cabecillas; sin
embargo no hay que olvidar que ni el Congreso ni los jueces tienen armas, en el
mejor de los casos tienen códigos, y ni el congreso ni los jueces pueden
capturar. La obligación de capturar, esta en cabeza del órgano ejecutivo, del
gobierno nacional que es quien maneja la fuerza pública y que es quien no ha
cumplido su deber de hacer efectivas las ordenes de captura que ha dictado la
rama judicial. Como se puede concluir tanto la rama legislativa, como la
judicial han cumplido con su parte y quien no ha cumplido es el gobierno y este
incumplimiento del órgano ejecutivo no lo pueden pagar los ciudadanos viéndose
privados de sus derechos humanos.
Las estadísticas demuestran que contra las organizaciones
delincuenciales incluidos los grupos armados al margen de la ley y sus
principales cabecillas, existen cerca de 2300 ordenes de captura vigentes,
dadas por los jueces, que el gobierno no ha hecho efectivas y que para
cumplirlas no se necesitan facultades extraordinarios, pues son suficientes los
poderes ordinarios del estado.
Haciendo efectivas las ordenes de captura dictadas por los jueces y
vigentes hoy, se logra restablecer el orden público en Colombia. En Colombia no
hacen falta ordenes de captura, pues las que ya han expedido los jueces son
suficientes para restablecer el orden público. Si capturamos con fundamento en
las ordenes de los jueces, no necesitamos más capturas sin orden de juez (que
es lo que se propone), dadas por órganos administrativos, pues nada garantiza
que estas ultimas si se cumplan. ¿Si no se han hecho efectivas las ordenes de
captura dadas por los jueces, quien garantiza que se cumplan las dadas por el
gobierno? Y ¿si estas ultimas se pueden cumplir, por que no se cumplen primero
las emanadas de los jueces?.
Como se puede ver el cumplimiento de las ordenes de captura no
requiere de facultades extraordinarias y ¿por que razón, la negligencia del
gobierno deben pagarla los ciudadanos recortándoles sus derechos fundamentales?
¿qué ley o que articulo de la constitución impide capturar a los jefes de la
subversión de izquierda o de derecha? ¡ninguna!.
4.3.-El fracaso de los órganos de inteligencia
El tema anterior se encuentra íntimamente ligado al fracaso de los
organismos de inteligencia del estado, ya que el hombre de la calle no entiende
como cualquier periodista o candidato presidencial (recuérdese el caso de pastrana
cuando aspiraba a la presidencia y se entrevisto con el jefe de un grupo
subversivo, al margen de la ley), saben donde ellos están, llega hasta donde
ellos están y sin embargo, los cientos de miembros de los órganos de
inteligencia desconocen su paradero. ¿qué ley o norma constitucional impide que
los organismos de inteligencia descubran el paradero de los cabecillas de esos
grupos y que luego la fuerza pública los capture?. Este fracaso es patético, en
el caso de los hechos del 7 de agosto, pues parodiando a nuestro premio Nóbel
(crónica de una muerte anunciada), se ejecuto un ataque anunciado, se
desplegaron cerca de 20.000 hombres para contrarrestarlo y sin embargo se
realizo y este fracaso de los órganos de inteligencia no puede cobrársele a los
ciudadanos limitándoles sus derechos humanos. Quien debe pagar el error son los
responsables de los órganos de inteligencia, separándoles de sus cargos y no
los ciudadanos que no lo cometieron. El propio decreto de conmoción reconoce, y
confiesa, que los servicios de inteligencia no son efectivos (Pág. 3 del
decreto).
4.4.-Desestitucionalización por causas extra estatales y por causas
imputables al estado.
Existen unas causas de desestabilización imputables a los fuerzas
violentas al margen de la ley, como son  los actos de violencia física o
psicológica contra instituciones como los concejos municipales, contra los
diputados, congresistas, alcaldes, gobernadores, etc; sin embargo no podemos
olvidar que existen otras imputables al propio estado (sin entrar a discutir su
buena o mala fe y partiendo de la buena fe; lo que no es excusa ya que de
buenas intenciones esta lleno el camino hacia el infierno), como el no respeto
por parte de algunos órganos del estado, del principio de que Colombia es un
estado social de derecho, principio que obliga a las tres ramas del poder
público; o el incumplimiento de los fallos de tutela por la Corte Suprema; o la
renuencia del seguro social de pensionar a quienes tienen derecho a ser
pensionados; o como la decisión política de entregarle a un grupo subversivo un
territorio comparable al de un país como Suiza, acompañada del retiro de todas
las autoridades, incluidos los jueces, que desinstitucionalizo a parte de
nuestro país, errores que se pueden evitar sin necesidad de nuevas normas,
adoptando políticas correctas; errores de políticas que no son imputables a la
constitución o a la ley. No es ejemplo ni modelo de institucionalización, en un
régimen presidencial, donde lo típico de esta forma de gobierno es la
separación estricta del legislativo del ejecutivo y donde el legislativo no
puede revocar al Presidente, ni este último revocar al Congreso; que se
proponga, como se propuso por el Presidente Pastrana, la revocatoria del
Congreso, pues esto equivale a un golpe de estado; si se quiere que el gobierno
pueda disolver el Congreso y este ultimo, en contraprestación pueda censurar al
jefe de gobierno, lo que debemos hacer es modificar nuestra forma de gobierno y
establecer el régimen parlamentario; pero mientras tengamos la forma de
gobierno Presidencial no puede el legislativo revocar al presidente, ni este al
primero.
Tampoco es ejemplo de institucionalización, dejar a la población
civil sin la plena protección de un tribunal internacional, como es la Corte
Penal Internacional (aun con la falsa excusa, de que era necesario hacerlo en
aras de un proceso de paz, ya que Corte Constitucional había señalado que aun
ratificando plenamente el tratado, quedaba a salvo un futuro proceso de paz con
fundamento en el protocolo adicional II de ginebra). Esta decisión no es
imputable ni al tratado ni a la constitución, sino a los ejecutores de las
normas, sin embargo, el perjuicio sí lo recibe la población civil que queda sin
la garantía de que los delitos más graves, cometidos por todos los actores
armados, no quedaran impunes. Una decisión netamente política afecta a la
población civil y deja desprotegidos sus derechos humanos, que son los que se
dice, quieren proteger con la conmoción interior. Pero lo que es más grave un
instrumento tan importante, si no el más importante que se ha aprobado en los
últimos años como es la corte penal internacional, que garantiza que no haya
impunidad de los delitos más graves, el estado renuncia a el y el gobierno a
quien le basta con retirar la suspensión no lo hace. No se entiende como se
quieren aplicar medidas extraordinarios y se renuncia a la más importante y que
además es ordinaria. Con las medidas ordinarias no solo no se necesitan más
extraordinarias, sino que mientras existan las ordinarias esta prohibido por la
constitución (articulo 213) y por la ley estatutaria de estados de excepción
(articulo 2) acudir a las extraordinarias.
4.5.-
El déficit fiscal puede corregirse con los poderes ordinarios del estado.
De la
explicación que hizo el señor ministro de hacienda ante la Corte
constitucional, lo único que me quedo claro, es que existe un problema fiscal
estructural, y que quiso solucionarse declarando la conmoción interior. Un
problema fiscal no puede solucionarse limitando los derechos de los ciudadanos,
ya que existe en nuestro orden jurídico un mecanismo ordinario para
solucionarlo, como es una reforma tributaria. Tampoco el déficit fiscal es
nuevo en nuestra economía, ya que llevamos varios años, como lo confeso el
propio ministro de hacienda, gastando más que lo que permiten nuestros
ingresos. No siendo el déficit fiscal sobreviniente, sino crónico, tampoco
puede ser causa o fundamento de la conmoción interior. Pero aun aceptando en
gracia de discusión que el déficit fiscal es sobreviniente, el camino era una
emergencia económica y no la conmoción interior; pues no era necesario limitar
los derechos fundamentales de los ciudadanos para corregir un déficit fiscal,
que se puede enfrentar con los medios ordinarios como es una reforma de la estructura
del estado o en el peor de los casos con una reforma tributaria aprobada por el
congreso, sin necesidad de sacrificar los derechos humanos.
5.-
El articulo 2 de la ley estatutaria establece que : “Estas
facultades sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias
hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes
ordinarios del Estado.
Obsérvese
que se refiere a poderes ordinarios del estado y no del Presidente, de tal
manera que si existen leyes que permitan enfrentar los hechos o los jueces los
estén ya enfrentando no es posible usar poderes extraordinarios.
El
estado de derecho se define como aquel donde gobiernan las leyes y no los
hombres y esto es lo que explica que la voluntad del estado se exprese por
medio del legislador. Quien expresa la voluntad del estado es el legislador y
los otros dos poderes se limitan a ejecutarla (por eso se llama ejecutivo,
porque ejecuta la ley y los jueces también ejecutan la ley en casos concretos.
Por
esa razón el art 213 de la Constitución dice que solo cuando no sea suficientes
los poderes ordinarios de policía y en el estado de derecho quien tiene el máximo
poder de policía es el congreso, ya que este es el poder para restringir la
libertad. En el derecho internacional de los derechos humanos se trata de
prever que aun en época de normalidad es posible restringir ciertas libertades
y esa norma del art 2 de la ley 137 se refiere a que no pudiendo atenderlo con
las facultades ordinarias, incluidas las que se tienen en época de normalidad
para restringir libertades, solo después se puede hacer uso de facultades
extraordinarias.
6.- Las
estadísticas fallaron, no se probo ni que los hechos fueran sobrevinientes ni
que el gobierno no tuviera los medios ordinarios para enfrentar la alteración
del orden público.
En el
decreto de conmoción el gobierno afirmo unos hechos sin prueba alguna, cuando
existía su deber legal de probarlos y a pesar de que la Corte Constitucional
pidió pruebas para verificarlos esas pruebas en muchos casos demostraban lo
contrario de lo afirmado; por ejemplo si se compara el numero de tomas de
poblaciones del ultimo semestre del año anterior, con lo que va corrido de este
año, la cifra es menor ya que se paso de 40 a 28 y matemáticamente 28 es menor
que 40.
Por
ejemplo, de las estadísticas que presento el colectivo José alvear y que les
fueron suministradas por medicina legal, se infiere que la tendencia en materia
de homicidios es ha su reducción, ya que en el año 2001 fueron menos que en el
año 2000.
Tampoco
se probo que Colombia tuviera la más alta criminalidad del planeta, a pesar que
la Corte Constitucional pidió la prueba al gobierno; prueba que nunca llego y
que: o debía estar en poder del gobierno y no la envió (lo que constituye un
desacato), o no la tenia cuando decreto la conmoción (lo que constituye un acto
de irresponsabilidad, ya que los hechos y su prueba deben existir, previamente,
para poder declarar la conmoción y no salir a buscar la prueba después de que
se ha afirmado un hecho), o lo que es más grave que el hecho no existía y se
quería fundar una conmoción en hechos falsos para restringir las libertades de
los Colombianos y de paso se les ocasiono un grave perjuicio, ante la comunidad
internacional, a todos los Colombianos honrados que son la mayoría de nuestros
compatriotas.
No
probo, el Gobierno, que el estado Colombiano no tuviera ya poderes ordinarios
para hacerle frente a la perturbación del orden público. La existencia de estos
poderes ordinarios impide declarar la conmoción. Si el estado sufre una
alteración del orden público debe enfrentarla con los medios ordinarios; pues
de lo contrario estaríamos condenados a vivir en permanente estado de
excepción, con los derechos humanos de los ciudadanos limitados, recortados, y
por esa vía lo excepcional (que es que las personas no disfruten plenamente de
sus derechos), se convierta en permanente y so pretexto de la ineficiencia de
las instituciones o de las normas se legisle por decreto, desconociendo
importantes libertades y principios democráticos.  Fue eso precisamente lo que
quiso conjurar el constituyente de 1991, a quien la experiencia histórica le
había enseñado el fracaso de los estados de excepción, ya que la practica de 40
años de estado de sitio le mostró que este fracasaba sino se combatían las
causas estructurales de la violencia.
Para combatir la alteración del orden público el estado Colombiano
tiene-entre muchos otros y solo mencionamos los más recientes-los siguientes
instrumentos ordinarios :
1.  Ley 599 del 24 de julio de 2000, por la cual se expide el Código
Penal (D.O. No. 44.097)
ARTICULO 101. Tipifica el  GENOCIDIO. Tiene
pena de prisión de 30 a 40 años, multa de 2000 a 10.000 salarios mínimos
mensuales legales vigentes e interdicción de derechos y funciones públicas de
15 a 20 años[55].
ARTICULO 102. Tipifica la APOLOGIA DEL GENOCIDIO.
ARTICULO 103. HOMICIDIO. El que matare a otro, incurrirá en prisión
de 13 a 25 años.
ARTICULO 104. CIRCUNSTANCIAS DE
AGRAVACION. Contiene 10 causales de agravación punitiva
DELITOS CONTRA PERSONAS Y BIENES PROTEGIDOS POR EL DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO
ARTICULO 135. HOMICIDIO EN PERSONA PROTEGIDA.
ARTICULO 136. LESIONES EN PERSONA PROTEGIDA.
ARTICULO 137. TORTURA EN PERSONA PROTEGIDA.
ARTICULO 138. ACCESO CARNAL VIOLENTO EN PERSONA PROTEGIDA.
ARTICULO 139. ACTOS SEXUALES VIOLENTOS EN PERSONA PROTEGIDA.
ARTICULO 141. PROSTITUCION FORZADA O ESCLAVITUD SEXUAL.
ARTICULO 142. UTILIZACION DE MEDIOS Y
METODOS DE GUERRA ILICITOS.
ARTICULO 143. PERFIDIA.
ARTICULO 144. ACTOS DE TERRORISMO. Con pena de prisión de 15 a 25
años, multa de 2.000 a  40.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes, e
inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de 15 a  20
años.
ARTICULO 145. ACTOS DE BARBARIE.
ARTICULO 146. TRATOS INHUMANOS Y DEGRADANTES Y EXPERIMENTOS
BIOLOGICOS EN PERSONA PROTEGIDA.
ARTICULO 147. ACTOS DE DISCRIMINACION RACIAL.
ARTICULO 148. TOMA DE REHENES.
ARTICULO 149. DETENCION ILEGAL Y PRIVACION DEL DEBIDO PROCESO.
ARTICULO 150. CONSTREÑIMIENTO A APOYO BELICO.
ARTICULO 151. DESPOJO EN EL CAMPO DE BATALLA.
ARTICULO 152. OMISION DE MEDIDAS DE SOCORRO Y ASISTENCIA
HUMANITARIA.
ARTICULO 153. OBSTACULIZACION DE TAREAS SANITARIAS Y HUMANITARIAS.
ARTICULO 154. DESTRUCCION Y APROPIACION DE BIENES PROTEGIDOS.
ARTICULO 155. DESTRUCCION DE BIENES E INSTALACIONES DE CARACTER
SANITARIO.
ARTICULO 156. DESTRUCCION O UTILIZACION ILICITA DE BIENES CULTURALES
Y DE LUGARES DE CULTO.
ARTICULO 157. ATAQUE CONTRA OBRAS E INSTALACIONES QUE CONTIENEN
FUERZAS PELIGROSAS.
ARTICULO 158. REPRESALIAS.
ARTICULO 159. DEPORTACION, EXPULSION, TRASLADO O DESPLAZAMIENTO
FORZADO DE POBLACION CIVIL.
ARTICULO 160. ATENTADOS A LA SUBSISTENCIA Y DEVASTACION.
ARTICULO 161. OMISION DE MEDIDAS DE PROTECCION A LA POBLACION CIVIL.
ARTICULO 162. RECLUTAMIENTO ILICITO.
ARTICULO 163. EXACCION O CONTRIBUCIONES ARBITRARIA.
ARTICULO 164. DESTRUCCION DEL MEDIO AMBIENTE.
DELITOS CONTRA
LA LIBERTAD INDIVIDUAL Y OTRAS GARANTIAS
ARTICULO 165. DESAPARICION FORZADA. Pena de prisión de veinte (20) a
treinta (30) años, multa de mil (1.000) a tres mil (3.000) salarios mínimos
legales mensuales vigentes y en interdicción de derechos y funciones públicas
de diez (10) a veinte (20) años[56].
DEL SECUESTRO
ARTICULO 168. SECUESTRO SIMPLE. Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 733
de 2002. El nuevo texto es el siguiente:> Pena de prisión de doce (12) a veinte
(20) años y multa de seiscientos (600) a mil (1000) salarios mínimos legales
mensuales vigentes.
ARTICULO 169. SECUESTRO EXTORSIVO. Artículo modificado por el
artículo 2
de la Ley 733 de 2002. El nuevo texto es el siguiente:> Pena de prisión de
veinte (20) a veintiocho (28) años y multa de dos mil (2.000) a cuatro mil
(4.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
ARTICULO 173. APODERAMIENTO DE AERONAVES, NAVES, O MEDIOS DE
TRANSPORTE COLECTIVO.
DE LOS DELITOS CONTRA LA AUTONOMIA PERSONAL
ARTICULO 178. TORTURA.
ARTICULO 180. DESPLAZAMIENTO FORZADO. <Artículo corregido por el
artículo 1
del Decreto 2667 de 2001. Pena de prisión de seis (6) a doce (12), multa de
seiscientos (600) a mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales
vigentes y en interdicción de derechos y funciones públicas de seis (6) a doce
(12) años.
ARTICULO 182. CONSTREÑIMIENTO ILEGAL.
ARTICULO 184. CONSTREÑIMIENTO PARA DELINQUIR. Pena de prisión de uno
(1) a tres (3) años.
DELITOS CONTRA EL PATRIMONIO ECONOMICO, DE
LA EXTORSION
ARTICULO 244. EXTORSION. <Artículo modificado por el artículo 5 de la Ley 733
de 2002. Pena de prisión de doce (12) a dieciséis (16) años y multa de
seiscientos (600) a mil doscientos (1.200) salarios mínimos legales mensuales
vigentes.
DELITOS CONTRA EL ORDEN ECONOMICO SOCIAL, DEL LAVADO DE ACTIVOS
ARTICULO 323. LAVADO DE ACTIVOS. <Inciso adicionado por el
artículo 8
de la Ley 747 de 2002. Pena de prisión de seis a quince años y multa de
quinientos a cincuenta mil salarios mínimos legales mensuales vigentes. Las
penas privativas de la libertad previstas en el presente artículo se aumentarán
de una tercera parte a la mitad cuando para la realización de las conductas se
efectuaren operaciones de cambio o de comercio exterior, o se introdujeren mercancías
al territorio nacional.
ARTICULO 326. TESTAFERRATO. Pena de prisión de seis (6) a quince
(15) años y multa de quinientos (500) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos
legales mensuales vigentes, sin perjuicio del decomiso de los respectivos bienes.
Inciso adicionado por el artículo 7 de la Ley 733 de 2002. El nuevo texto
es el siguiente:> La misma pena se impondrá cuando la conducta descrita en
el inciso anterior se realice con dineros provenientes del secuestro extorsivo,
extorsión y conexos y la multa será de cinco mil (5.000) a cincuenta mil
(50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin perjuicio del
decomiso de los respectivos bienes.
ARTICULO 327. ENRIQUECIMIENTO ILICITO DE PARTICULARES.
DEL CONCIERTO, EL TERRORISMO, LAS AMENAZAS Y LA INSTIGACIÓN
ARTICULO 340. CONCIERTO PARA DELINQUIR. Artículo modificado por el
artículo 8
de la Ley 733 de 2002. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando varias
personas se concierten con el fin de cometer delitos, cada una de ellas será
penada, por esa sola conducta, con prisión de tres (3) a seis (6) años.
Cuando el concierto sea para cometer
delitos de genocidio, desaparición forzada de personas, tortura, desplazamiento
forzado, homicidio, terrorismo, tráfico de drogas tóxicas, estupefacientes o
sustancias sicotrópicas, secuestro, secuestro extorsivo, extorsión,
enriquecimiento ilícito, lavado de activos o testaferrato y conexos, o para
organizar, promover, armar o financiar grupos armados al margen de la ley, la
pena será de prisión de seis (6) a doce (12) años y multa de dos mil (2.000)
hasta veinte mil (20.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
La pena privativa de la libertad se aumentará en la mitad para
quienes organicen, fomenten, promuevan, dirijan, encabecen, constituyan o
financien el concierto para delinquir.
ARTICULO 341. ENTRENAMIENTO PARA ACTIVIDADES ILICITAS.
ARTICULO 343. TERRORISMO. Pena de prisión de diez (10) a quince (15)
años y multa de mil (1.000) a diez mil (10.000) salarios mínimos legales
mensuales vigentes, sin perjuicio de la pena que le corresponda por los demás
delitos que se ocasionen con esta conducta.
Si el estado de zozobra o terror es provocado mediante llamada
telefónica, cinta magnetofónica, video, casete o escrito anónimo, la pena será
de dos (2) a cinco (5) años y la multa de cien (100) a quinientos (500)
salarios mínimos legales mensuales vigentes.
ARTICULO 345. ADMINISTRACION DE RECURSOS RELACIONADOS CON
ACTIVIDADES TERRORISTAS.
ARTICULO 346. UTILIZACION ILEGAL DE UNIFORMES E INSIGNIAS. ARTICULO
347. AMENAZAS.
ARTICULO 348. INSTIGACION A DELINQUIR.
ARTICULO 349. INCITACION A LA COMISION DE DELITOS MILITARES.
ARTICULO 350. INCENDIO.
ARTICULO 351. DAÑO EN OBRAS DE UTILIDAD SOCIAL.
ARTICULO 352. PROVOCACION DE INUNDACION O DERRUMBE.
ARTICULO 353. PERTURBACION EN SERVICIO DE TRANSPORTE COLECTIVO U
OFICIAL.
ARTICULO 357. DAÑO EN OBRAS O ELEMENTOS DE LOS SERVICIOS DE
COMUNICACIONES, ENERGIA Y COMBUSTIBLES.
ARTICULO 358. TENENCIA, FABRICACION Y TRAFICO DE SUSTANCIAS U
OBJETOS PELIGROSOS.
ARTICULO 359. EMPLEO O LANZAMIENTO DE SUSTANCIAS U OBJETOS
PELIGROSOS.
ARTICULO 361. INTRODUCCION DE RESIDUOS NUCLEARES Y DE DESECHOS
TOXICOS.
ARTICULO 362. PERTURBACION DE INSTALACION NUCLEAR O RADIACTIVA.
ARTICULO 363. TRAFICO, TRANSPORTE Y POSESION DE MATERIALES
RADIACTIVOS O SUSTANCIAS NUCLEARES.
ARTICULO 364. OBSTRUCCION DE OBRAS DE DEFENSA O DE ASISTENCIA.
ARTICULO 365. FABRICACION, TRAFICO Y PORTE DE ARMAS DE FUEGO O
MUNICIONES.
ARTICULO 366. FABRICACION, TRAFICO Y PORTE DE ARMAS Y MUNICIONES DE
USO PRIVATIVO DE LAS FUERZAS ARMADAS.
ARTICULO 367. FABRICACION, IMPORTACION, TRAFICO, POSESION Y USO DE
ARMAS QUIMICAS, BIOLOGICAS Y NUCLEARES.
ARTÍCULO 367-A. EMPLEO, PRODUCCIÓN, COMERCIALIZACIÓN Y
ALMACENAMIENTO DE MINAS ANTIPERSONAL. <Artículo adicionado por el artículo 2 de la Ley 759
de 2002. Pena de prisión de diez (10) a quince (15) años, en multa de
quinientos (500) a mil (1.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes, y
en inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de cinco
(5) a diez (10) años.
ARTÍCULO 367-B. AYUDA E INDUCCIÓN AL EMPLEO, PRODUCCIÓN Y
TRANSFERENCIA DE MINAS ANTIPERSONAL. <Artículo adicionado por el artículo 3 de la Ley 759
de 2002. Pena de prisión de seis (6) a diez (10) años y en multa de doscientos
(200) a quinientos (500) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
DE LOS DELITOS CONTRA LA SALUD PUBLICA DE LAS AFECTACIONES A LA
SALUD PUBLICA
ARTICULO 371. CONTAMINACION DE AGUAS.
ARTICULO 372. CORRUPCION DE ALIMENTOS, PRODUCTOS MEDICOS O MATERIAL
PROFILACTICO.
DEL
TRAFICO DE ESTUPEFACIENTES Y OTRAS INFRACCIONES
ARTICULO 375. CONSERVACION O FINANCIACION DE PLANTACIONES.
ARTICULO 376. TRAFICO, FABRICACION O PORTE DE ESTUPEFACIENTES.
ARTICULO 377. DESTINACION ILICITA DE MUEBLES O INMUEBLES. ARTICULO
382. TRAFICO DE SUSTANCIAS PARA PROCESAMIENTO DE NARCOTICOS.
ARTICULO 385. EXISTENCIA, CONSTRUCCION Y UTILIZACION ILEGAL DE
PISTAS DE ATERRIZAJE.
ARTICULO 412. ENRIQUECIMIENTO ILICITO.
ARTICULO 425. USURPACION DE FUNCIONES PUBLICAS.
ARTICULO 429. VIOLENCIA CONTRA SERVIDOR PUBLICO.
ARTICULO 441. OMISION DE DENUNCIA DE PARTICULAR. <Artículo
modificado por el artículo 9
de la Ley 733 de 2002. Pena de prisión de dos (2) a cinco (5) años. La pena se
aumentará en la mitad para el servidor público que cometa cualquiera de las
anteriores conductas de omisión de denuncia.
ARTICULO 446. FAVORECIMIENTO
ARTICULO 448. FUGA DE PRESOS.
ARTICULO 455. MENOSCABO DE LA INTEGRIDAD NACIONAL
DE LOS DELITOS CONTRA EL REGIMEN CONSTITUCIONAL Y LEGAL
ARTICULO 467. REBELION.
ARTICULO 468. SEDICION.
ARTICULO 469. ASONADA.
ARTICULO 470. CIRCUNSTANCIAS DE AGRAVACION PUNITIVA. La pena
imponible se aumentará hasta en la mitad para quien promueva, organice o dirija
la rebelión o sedición.
ARTICULO 471. CONSPIRACION.
ARTICULO 472. SEDUCCION, USURPACION Y RETENCION ILEGAL DE MANDO.
2. LEY 733 DE 2002 del 29 de enero 29 de 2000 (Diario Oficial No
44.693), por medio de la cual se dictan medidas tendientes a erradicar los
delitos de secuestro, terrorismo y extorsión, y se expiden otras disposiciones.
Mediante esta Ley se modificaron los artículos 168, 169, 170, 171,
244, 245, 326, 340, 441 y 450 de la Ley 599 de 2000 (Código Penal), con el fin
de agravar las penas; para lo cual remitimos a los respectivos artículos del
Código. Se introdujeron, además, otros cambios en los artículos que enseguida
reseñamos.
ARTÍCULO 11. EXCLUSIÓN DE BENEFICIOS Y SUBROGADOS. Cuando se
trate de delitos de terrorismo, secuestro, secuestro extorsivo, extorsión, y
conexos, no procederán las rebajas de pena por sentencia anticipada y
confesión; ni se concederán los subrogados penales o mecanismos sustitutivos de
la pena privativa de la libertad de condena de ejecución condicional o
suspensión condicional de ejecución de la pena, o libertad condicional. Tampoco
a la prisión domiciliaria como sustitutiva de la prisión, ni habrá lugar a
ningún otro beneficio o subrogado legal, judicial o administrativo, salvo los
beneficios por colaboración consagrados en el Código de Procedimiento Penal,
siempre que ésta sea efectiva.
ARTÍCULO 12. REDUCCIÓN DE TÉRMINOS. Para los casos de
flagrancia en las conductas contempladas en esta ley el término de instrucción
y los términos del Juicio se reducirán en la mitad. El incumplimiento de los
términos antes señalados constituirá falta gravísima y se sancionará con la
destitución del cargo.
ARTÍCULO 13. AMNISTÍA E INDULTO. En ningún caso el autor o
partícipe de los delitos de terrorismo, secuestro o extorsión, en cualquiera de
sus modalidades, podrá ser beneficiado con amnistías e indultos, ni podrán
considerarse como delitos conexos con el delito político, dada su condición de
atroces.
ARTÍCULO 14. COMPETENCIA. El conocimiento de los delitos
señalados en esta ley le corresponde a los jueces Penales del Circuito
Especializados.
1.
LEY 418 del 26 de diciembre  de 1997[57], por
la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la
eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones.
ARTICULO 1o. Las normas consagradas en la presente ley tienen por
objeto dotar al Estado colombiano de instrumentos eficaces para asegurar la
vigencia del Estado Social y Democrático de Derecho y garantizar la plenitud de
los derechos y libertades fundamentales reconocidos en la Constitución Política
y/o los Tratados Internacionales aprobados por Colombia.
ARTICULO 6o. En la parte general del plan nacional de desarrollo y
en los que adopten las entidades territoriales se señalarán con precisión las
metas, prioridades y políticas macroeconómicas dirigidas a lograr un desarrollo
social equitativo y a integrar a las regiones de colonización, o
tradicionalmente marginadas o en las que la presencia estatal resulta
insuficiente para el cumplimiento de los fines previstos en el artículo 2o. de la Constitución Política con el objeto de
propender por el logro de la convivencia, dentro de un orden justo, democrático
y pacífico.
INSTRUMENTOS
PARA LA BUSQUEDA DE LA CONVIVENCIA
DISPOSICIONES PARA FACILITAR EL DIALOGO Y LA SUSCRIPCION DE ACUERDOS
CON ORGANIZACIONES ARMADAS AL MARGEN DE LA LEY, A LAS CUALES EL GOBIERNO
NACIONAL LES RECONOZCA CARACTER POLITICO PARA SU DESMOVILIZACION,
RECONCILIACION ENTRE LOS COLOMBIANOS Y LA CONVIVENCIA PACIFICA
ARTICULO 8o. En concordancia con el
Consejo Nacional de Paz, los representantes autorizados expresamente por el
Gobierno Nacional, con el fin de promover la reconciliación entre los
colombianos, la convivencia pacífica y lograr la paz, podrán:
a) Realizar todos los actos tendientes a entablar conversaciones y
diálogos con las Organizaciones Armadas al margen de la ley a las cuales el
Gobierno Nacional les reconozca carácter político;
b) Adelantar diálogos, negociaciones y firmar acuerdos con los voceros
o miembros representantes de las Organizaciones Armadas al Margen de la ley a
las cuales el Gobierno Nacional les reconozca carácter político, dirigidos a
obtener soluciones al conflicto armado, la efectiva aplicación del Derecho
Internacional Humanitario, el respeto a los derechos humanos, el cese o
disminución de la intensidad de las hostilidades, la reincorporación a la vida
civil de los miembros de éstas organizaciones y la creación de condiciones que
propendan por un orden político, social y económico justo.
Los tres parágrafos que siguen tratan, entre otros, de suspensión de
órdenes de captura para facilitar los diálogos, negociación o firma de acuerdos
y de la facultad del Presidente para despejar zonas del territorio nacional.
ARTICULO 10. La dirección de todo proceso de paz corresponde
exclusivamente al Presidente de la República como responsable de la
preservación del orden público en toda la Nación. Quienes a nombre del Gobierno
participen en los diálogos y acuerdos de paz, lo harán de conformidad con las
instrucciones que él les imparta.
ARTICULO 11. Los representantes autorizados por el Gobierno podrán
realizar actos tendientes a entablar contactos con las llamadas autodefensas y
celebrar acuerdos con ellas, con el fin de lograr su sometimiento a la ley y su
reincorporación a la vida civil.
ARTICULO 12. Las personas que participen en los diálogos y en la
celebración de los acuerdos a que se refiere el presente capítulo con
autorización del Gobierno Nacional, no incurrirán en responsabilidad penal por
razón de su intervención en los mismos.
CAPITULO II. DISPOSICIONES PARA PROTEGER A LOS MENORES DE EDAD
CONTRA EFECTOS DEL CONFLICTO ARMADO
ARTICULO 13. <Artículo modificado por el artículo 2 de la Ley 548
de 1999. Contiene normas sobre la prohibición del  ingreso de menores de edad
al servicio militar.
Nota: Inciso 2o. aclarado por el artículo 1 de la Ley 642 de 2001, publicada en el
Diario Oficial No 44.282, de 5 de enero de 2001, "Por la cual se aclara el
artículo 2o.,
inciso segundo, de la Ley 548 de 1999 en lo atinente a incorporación de jóvenes
bachilleres al servicio militar."
ARTICULO 14. Prohibición de reclutar menores de edad.
ATENCION A LAS VICTIMAS DE HECHOS VIOLENTOS QUE SE SUSCITEN EN EL
MARCO DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO
Se establecen medidas de protección a las
víctimas del conflicto armado, a través de la asistencia en materia de salud,
vivienda, crédito, educativa y asistencia con participación de entidades sin
ánimo de lucro.
CAUSALES DE EXTINCION DE LA ACCION Y DE LA PENA EN CASOS DE DELITOS
POLÍTICOS
Reglas y procedimientos para la concesión del beneficio del indulto.
SEGUNDA PARTE MECANISMOS PARA LA EFICACIA DE LA JUSTICIAPROTECCION A
INTERVINIENTES EN EL PROCESO PENAL
Creó con cargo
al Estado y bajo la dirección y coordinación de la Fiscalía General de la
Nación, el "Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en
el Proceso y Funcionarios de la Fiscalía", mediante el cual se les
otorgará protección integral y asistencia social.
CONTROL SOBRE EL FINANCIAMIENTO DE LAS ACTIVIDADES DE LAS
ORGANIZACIONES ARMADAS AL MARGEN DE LA LEY
CONTROL SOBRE EL USO DE LOS RECURSOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
O ADMINISTRADAS POR ESTAS
Los artículos de este capítulo tratan sobre vigilancia y control de
los recursos públicos se destinen a la financiación de actividades
desarrolladas por organizaciones Armadas al margen de la ley, el Gobierno
Nacional podrá ordenar la auditoría de los presupuestos de las entidades
territoriales y sus entidades descentralizadas, tanto en su formación como en
su ejecución, así como la de sus estados financieros, para verificar el uso que
dichos entes hagan de los recursos que reciban a cualquier título.
INFORMACION Y
SISTEMAS DE RADIOCOMUNICACIONES
SISTEMA DE RADIOCOMUNICACIONES
ARTICULO 99. El uso de buscapersonas es personal e intransferible;
el de radioteléfonos portátiles, handys y equipos de radio telefonía móvil, es
intransferible y puede ser personal, familiar o institucional.
Para la transferencia de derechos de uso de equipos de telefonía
móvil se requerirá la autorización expresa y previa de la administración
telefónica correspondiente.
Los concesionarios que prestan los servicios de telecomunicaciones y
los licenciatarios, deberán suministrar a la Policía Nacional-Dijin, con base
en la información que a su turno deben suministrar los suscriptores o personas
autorizadas para la utilización de los equipos, los datos personales de que
trata el registro del artículo 101 de esta ley.
La información deberá transmitirse a la Policía Nacional, Dirección de Policía
Nacional-Dijin, según la reglamentación que para tal efecto esa dirección
establezca.
Cuando se trate de telefonía móvil, la información deberá ser
enviada a la Policía Nacional-Dijin, por la administración telefónica,
atendiendo a los requisitos establecidos en el inciso anterior.
El Ministerio de Comunicaciones deberá remitir a la Policía
Nacional-Dijin, la información a que hace referencia el presente artículo en
relación con los concesionarios y licenciatarios.
ARTICULO 100. Para efectos de lo
dispuesto en el artículo anterior, los concesionarios y licenciatarios a que se
refiere el mismo artículo, deberán elaborar y mantener un registro de
suscriptores y de personas autorizadas, el cual deberá contener la siguiente
información:
Nombre, documento de identidad, dirección, teléfono, huella digital
y las demás que señale la Dirección de Policía Judicial, Dijin, mediante
resolución.
Con base en la información suministrada, los concesionarios expedirán
una tarjeta distintiva al suscriptor, la cual permitirá verificar el
cumplimiento del artículo 103 de esta ley y
establecer inequívocamente quién porta o portó el equipo autorizado, condición
que será supervisada por la Dijin. A su turno, los licenciatarios deberán
expedir una tarjeta que reúna las anteriores condiciones a aquellas personas
que hallan autorizado para operar equipos dentro de su red privada.
NUEVAS FUENTES DE FINANCIACION DE LOS FONDOS DE SEGURIDAD
ARTICULO 119. En virtud de la
presente ley, deberán crearse Fondos de seguridad con carácter de "fondos
cuenta" en todos los departamentos y municipios del país donde no existan.
Los recursos de los mismos, se distribuirán según las necesidades regionales de
seguridad y serán administrados por el gobernador o por el alcalde, según el
caso, o por el Secretario del Despacho en quien se delegue esta
responsabilidad. Las actividades de seguridad y de orden público que se
financien con estos Fondos serán cumplidas exclusivamente por la Fuerza Pública
y los organismos de seguridad del Estado.
CONTRIBUCION ESPECIAL
ARTICULO 120. Todas las personas
naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra pública para la
construcción y mantenimiento de vías con entidades de derecho público o
celebren contratos de adición al valor de los existentes, deberán pagar a favor
de la Nación, departamento o municipio, según el nivel al cual pertenezca la
entidad pública contratante, una contribución equivalente al cinco por ciento
(5%) del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición.
ARTICULO 122. Créase el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia
Ciudadana, que funcionará como una cuenta especial, sin personería jurídica,
administrada por el Ministerio del Interior, como un sistema separado de
cuenta.
DISPOSICIONES SOBRE RESERVAS Y ADJUDICACION DE TERRENOS BALDIOS
Incluye normas sobre adjudicación de esta clase de terreno.
Además de las leyes que hemos detallado
y que son poderes con que cuenta el estado y el gobierno para hacer frente a la
alteración del orden público y para no hacer interminable este salvamento me
limitare solo a mencionar otra gran cantidad de leyes  y lo que es muy
importantes de vigencia reciente, que muestran todos los poderes que tiene el
estado para restablecer la normalidad:
1)
LEY 624 DE 2000 Por
medio de la cual se aprueba el "Acuerdo entre la República de Colombia y
el Reino de España sobre cooperación en materia de prevención del uso indebido
y control del tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias
psicotrópicas"
2)
&&LEY 625 DE 2000 Por medio de la cual se
aprueba el Acuerdo de Cooperación entre el Gobierno de la República de Colombia
y el Gobierno de la República de Cuba para la Prevención, el Control y la
Represión del Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas y
delitos conexos,
3)
llllLEY 636 DE 2001Por medio de la cual se
aprueban la "Convención Interamericana sobre asistencia mutua en materia
penal", suscrita en Nassau, Bahamas, el 23 de mayo de mil novecientos
noventa y dos (1992) y el "Protocolo Facultativo relativo a la Convención
Interamericana sobre Asistencia Mutua en Materia Penal",
4)
Ley ley 734 por medio de la cual se expide el código disciplinario
único.
5)
&&LEY 737 DE 2002 por medio de la cual se
aprueba la "Convención Interamericana contra la fabricación y el tráfico
ilícitos de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales
relacionados"
6)
&&LEY 742 DE 2002 Por medio de la cual se
aprueba el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional,
7)    &&LEY 747 DE
2002 Por medio de la cual se hacen unas reformas y
adiciones al Código Penal (Ley 599 de 2000), se crea el tipo penal de trata de
personas y se dictan otras disposiciones(incluye el lavado de activos)
8)    &&LEY 752DE2002
Por la cual se establecen criterios para los gastos
de personal de la Fuerza Pública y del DAS
9)
&&LEY 759 DE 2002 Por medio de la cual se
dictan normas para dar cumplimiento a la Convención sobre la Prohibición del
Empleo, Almacenamiento, Producción y Transferencia de minas antipersonal y
sobre su destrucción y se fijan disposiciones con el fin de erradicar en
Colombia el uso de las minas antipersonal.
10)&&LEY 764 DE
2002 Por medio de la cual se aprueba el
"Protocolo para la Represión de Actos ilícitos de violencia en los
aeropuertos que presten servicio a la aviación civil internacional,
complementario del convenio para la represión de actos ilícitos contra la
seguridad de la aviación civil",
INSTRUMENTOS INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS
A continuación presentamos algunos instrumentos de derechos humanos,
los cuales en su mayoría han sido aprobados por el Estado colombiano, y que
sirven para hacerle frente a la alteración del orden público, éstos son:
1.
Convención Americana sobre Derechos Humanos.
2.
Convención Interamericana Sobre Desaparición
Forzada de Personas.
3.     Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles,
Inhumanos o Degradantes.
4.     Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
5.
Convención para la Prevención y la Sanción del
Delito de Genocidio.
Convención Americana sobre Derechos
Humanos San José, Costa Rica Fue aprobada por el Congreso de la República
mediante la Ley 16 de 1972 y ratificada el 31 de julio de 1973.
Convención Interamericana Sobre Desaparición Forzada de Personas
Adoptada en Belém do Pará, Brasil el 9 de junio de 1994, en el vigésimo cuarto
período ordinario de sesiones de la Asamblea General Firmada por Colombia, aprobada por el Congreso mediante la ley 707 del
2001
Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles,
Inhumanos o Degradantes
Aprobada por el Congreso de la República mediante la Ley 70 de 1986
y ratificada el 8 de diciembre de 1987.
Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos
Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la
Asamblea General en su resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966
Aprobado por el Congreso de la República
mediante la Ley 74 de 1968.
Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio
Aprobada por el Congreso de la República
mediante la Ley 28 de 1959.
Como
se puede advertir, estos son solo algunos de los poderes ordinarios con que
cuenta el estado Colombiano para hacerle frente a la alteración del orden público
y hay que dejar claro que hacen parte de los poderes ordinarios aquellos
poderes que aun en época de paz permiten restringir ciertos derechos. La
mayoría de la Corte, se encontró con que las pruebas desmentían lo afirmado por
el gobierno y cuando las cifras no aparecieron y las estadísticas refutaron la
necesidad de la declaratoria, (ya que por ejemplo las tomas de poblaciones
habían disminuido, de 40 a 28), al no poder fundamentar la conmoción en
elementos objetivos, tuvo que echar mano de lo subjetivo y este elemento
dúctil, maleable, dócil y obediente lo denomino apreciación presidencial
sobre la insuficiencia de las medidas ordinarias de policía, con lo que
dejo sentado un gravísimo precedente para la democracia, pues basta con que el
presidente de turno, aun existiendo objetivamente los medios ordinarios,
considere  que estos son insuficientes, puede declarar la conmoción. Una de las
consecuencias que se deduce de esa postura es que el día de mañana, aun que las
tomas a poblaciones disminuyan, decrezcan las amenazas a autoridades, mermen
los secuestros o los atentados a la infraestructura económica, o se reduzcan
los actos terroristas, puede el gobernante de turno declarar el estado de
excepción. De ahora en adelante siempre se podrá declarar la conmoción: cuando
no existan los medios ordinarios o cuando existiendo, el Gobierno los considere
insuficientes. Con esta tesis la corte cometió un liberticidio, mato a la
libertad y a los derechos humanos, y nos condeno a vivir en un perenne estado
de excepción. Se olvido la mayoría que el poder tiene una tendencia natural a
acumular más poder y que todos los gobiernos prefieren ser creadores de la ley
que meros ejecutores de ella y de la sentencia de Lord Acton: “ El poder tiende
a corromper y el poder absoluto corrompe absolutamente”.
CONCLUSION:
Como
quiera que no se dan los supuestos que establecen, la constitución; los
tratados internacionales; los tribunales internacionales de la ONU y la OEA y
sus órganos sobre derechos humanos; la ley estatutaria de los estados de
excepción; ni la jurisprudencia de la Corte Constitucional,  pues los hechos no
son sobrevinientes y el estado tiene poderes ordinarios ya consagrados en
muchas leyes para el mantenimiento de la normalidad, que deben aplicarse y solo
falta la voluntad política para hacerlo, salvo mi voto en todo lo que el
decreto de conmoción fue encontrado constitucional por la mayoría, ya que en mi
sentir, todo era inconstitucional. Aclaro que el numeral 2 de la parte
resolutiva lo voto en contra no por que considere que el congreso no deba hacer
control político, (que debe hacerlo-y muy intenso-desde el comienzo hasta el
final de la conmoción), sino por que ese control es consecuencia de la
declaratoria y en mi criterio no se ha debido declarar el estado de excepción
ni recortarse los derechos de los Colombianos.
Fecha
ut supra.
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Salvamento de
voto a la Sentencia C-802/02
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRADORA POR
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Aplicación
(Salvamento de voto)
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Envío a la Corte Constitucional
(Salvamento de voto)
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Reproducción normativa de deber de envío a
la Corte Constitucional (Salvamento de voto)
Expediente: RE-116 revisión constitucional del Decreto
1837 de 2002 “Por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior”
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Con el
acostumbrado respeto nos apartamos de la decisión mayoritaria de la Sala en la
presente Sentencia, en cuanto hace a la declaración de inexequibilidad del
artículo 3º del Decreto objeto de revisión.
La previsión del
artículo en cuestión no hace más que reiterar el mandato del artículo 214
numeral 6º  de la Constitución, conforme al cual el Gobierno enviará a la Corte
Constitucional al día siguiente de su expedición, los decretos legislativos que
dicte en ejercicio de las facultades a que se refieren los artículos 212 y 213
de la Carta. Si bien es cierto que la redacción del artículo 3º del Decreto
1837 de 2002 permitiría concluir que de la anterior obligación del Gobierno se
excluye, en este caso, el Decreto por medio del cual se declaró el estado de
conmoción interior, ello significaría que nos encontraríamos ante una omisión
legislativa relativa, frente a la cual lo adecuado no era la declaratoria de
inexequibilidad de un contenido normativo que en si mismo considerado no es
contrario a la Carta, sino que, eventualmente, habría sido necesario acudir a
una sentencia integradora para subsanar la omisión.
En este caso, la
decisión mayoritaria es inocua, por cuanto la omisión legislativa se tornó
irrelevante desde el momento mismo en el que el Gobierno decidió, acatando las
normas constitucionales que así lo prevén, enviar a la Corte Constitucional el
Decreto 1837 de 2002, y como consecuencia de lo cual esta Corporación asumió el
conocimiento del mismo y produjo la presente sentencia de constitucionalidad.
En cuanto al contenido declarado inexequible, en la medida en que reproducía un
deber explícitamente consagrado en la Constitución, su expulsión del
ordenamiento carece de consecuencia jurídica.
Consideramos que
el artículo 3º del Decreto 1837 de 2002 no debió ser declarado inexequible por
cuanto la interpretación conforme a la cual el mismo comporta una omisión
legislativa es sólo una de sus posibles interpretaciones. En la medida en que
la norma simplemente reproducía un deber ya contenido en la Constitución de
manera expresa, cabía interpretar que él se orientaba, únicamente, a regular el
trámite de los Decretos que se dictasen al amparo de las facultades derivadas
de la declaratoria de conmoción, sin referirse al trámite aplicable al propio
decreto de declaratoria de tal estado de excepción. En tal caso, habría bastado
con las consideraciones que la Corte realiza en la parte motiva sobre su
competencia para conocer de la constitucionalidad de este Decreto y sobre el
alcance de su pronunciamiento en la materia, para reafirmar, hacia el futuro,
la doctrina de la Corte sobre el particular.
Pero aún si se
optase por la interpretación conforme a la cual del artículo en comento se
derivaba una omisión legislativa -alternativa que habría resultado explicable
si hubiese sido previsible que tal omisión efectivamente iba a conducir a un
resultado contrario a la Carta- la solución más adecuada habría sido una
sentencia integradora que mantuviese en el ordenamiento el contenido que en si
mismo no es contrario a la Carta, pero que integrase al mismo aquel aspecto
omitido y sin el cual resultaba contrario a la Constitución.
Debe tenerse en
cuenta, con todo, que la aparente omisión en el texto de la norma, no conducía
a un resultado inconstitucional, porque respecto del contenido que no fue
incorporado en el Decreto 1837 la norma aplicable era directamente la
Constitución. Esto es,  del hecho de que el artículo 3º del Decreto 1837 no
hubiera previsto la obligación que tenía el gobierno de enviar a la Corte el
Decreto por medio del cual se declaró la conmoción interior, no se deriva la
conclusión de que tal decreto quedase excluido de esa obligación, por que en
ese caso había de aplicarse directamente la Constitución. Por esta razón, no se
cumple uno de los presupuestos de las llamadas omisiones legislativas
relativas, esto es, que al texto le falte algo para resultar acorde con la
Constitución.
En efecto el
artículo 3º del Decreto 1837 de 2002 reitera parcialmente una norma expresa de
la Constitución. Así como nada agrega a la obligación que ya estaba expresa y
precisamente consagrada en la Constitución su reiteración en el decreto
legislativo, nada le quita la ausencia de referencia legislativa a alguno de sus
contenidos.
Podría
argumentarse que la previsión del artículo 3º y la muy significativa omisión
presente en su texto pretendería tener un alcance interpretativo, de manera que
hacia el futuro se aplicase el Decreto Legislativo, no la Constitución, con el contenido
restrictivo que parecería derivarse de esa disposición.
No obstante que
tal interpretación no tendría cabida, dado el carácter temporal de los derechos
legislativos y el hecho de que ya el Decreto 1837 había sido remitido a la
Corte y ésta había asumido el examen de su constitucionalidad, en gracia de
discusión, aún en ese evento, lo procedente habría sido una sentencia
integradora para señalar que el artículo 3º del Decreto 1837 de 2002 solo
resultaba constitucional si al interpretarlo de manera integrada con el texto
constitucional, se entendiese que el gobierno tiene el deber de  enviar a la
Corte Constitucional, al día siguiente de su expedición, no solamente los
decretos legislativos “... que se expidan al abrigo y como consecuencia de ...”
la declaración de conmoción interior, sino también el Decreto por medio del
cual se declaró tal estado de excepción.
Fecha ut supra.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
Salvamento de voto a la Sentencia C-802/02
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-No son inusitados actos de terrorismo contra infraestructura de
servicios esenciales (Salvamento de voto)
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Materias que no demuestran insuficiencia de atribuciones ordinarias
(Salvamento de voto)
Con el debido
respeto a las decisiones de la Corte Constitucional, me veo precisado a salvar
parcialmente el voto en relación con la Sentencia C-802 de octubre 2 de 2002,
mediante la cual se declaró exequible el Decreto 1837 de 11 de agosto del
presente año, por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior, por las
razones que van a expresarse:
1º. El numeral 1º de la parte resolutiva de la sentencia mencionada
declara la exequibilidad del artículo 1º del Decreto 1837 de 11 de agosto de
2002 “en los términos expuestos en el considerando final de esta sentencia”.
Conforme a ello, en el numeral 6º del referido “considerando final”
se dan por establecidos, en resumen, tres hechos que constituyen grave
perturbación del orden público.  De ellos, el suscrito magistrado está de
acuerdo con la invocación para sustentar la declaración de exequibilidad del
artículo 1º del Decreto 1837 de 2002, en los señalados en los literales a) y
c). Es decir,  en la realización de ataques contra ciudadanos indefensos,
violaciones a sus derechos humanos, a las reglas del Derecho Internacional
Humanitario y a la comisión de delitos de lesa comunidad por grupos armados,
que para ello utilizan un inmenso poder financiero proveniente de actividades
ilícitas (literal a); e igualmente, acepto como uno de los hechos
constitucionalmente válidos para la declaración del Estado de Conmoción
Interior la realización de actos de coacción a mandatarios regionales y
nacionales por los grupos armados en diversos lugares del país.
Mi desacuerdo en este punto radica en aceptar como uno de los hechos
que causan la grave perturbación del orden público, la realización de actos de
terrorismo “contra la infraestructura de servicios esenciales” a que se refiere
el literal c) del citado “considerando final”, pues no es cierto, a mi juicio,
que estos sean inusitados, pues no obstante su gravedad han sido un mecanismo
utilizado a lo largo del tiempo durante el conflicto armado que azota a la
República, que, aunque ocasionalmente se recrudece en ocasiones se aminora y,
al momento de la declaración del Estado de Conmoción Interior (11 de agosto de
2002), se encontraban en pleno funcionamiento todas las infraestructuras de los
servicios esenciales en el territorio nacional.  Por ello, esa circunstancia
aceptada por la Corte como un motivo inmediato para la declaración del Estado
de Conmoción Interior, en mi criterio, no reunía, ni reúne, los presupuestos
constitucionales para el efecto.
2º Por otra parte, en el numeral 8º del “considerando final”, acorde
con lo expuesto en la motivación de la sentencia se acepta por la Corte, de
manera general que la “insuficiencia de los medios ordinarios de las
autoridades de policía” para hacerle frente y superar con ellos la grave
perturbación del orden público en virtud de la cual se declaró el Estado de
Conmoción Interior por atentar contra la seguridad del Estado, la convivencia
ciudadana y la estabilidad institucional, fue apreciada por el Presidente de la
República “de conformidad con la Constitución puesto que en el decreto
declarativo hay múltiples considerandos en los cuales se afirma que estos son
insuficientes” y, “además se señalan los temas específicos respecto de los
cuales el Presidente encontró dicha insuficiencia”.
En ese punto, es clara mi discrepancia con la Sentencia C-802 de 2
de octubre del presente año, de la cual parcialmente salvo el voto.
Ello es así, por cuanto el artículo 213 de la Carta exige que la
situación que lleva a la declaración del Estado de Conmoción Interior “no pueda
ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades
de policía”, norma esta que guarda relación estrecha con el artículo 2º de la
Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción, en la cual de manera
expresa se dispone que las facultades atribuidas al Gobierno durante los mismos
“sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan
imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del
Estado”.
Siendo ello así, para nada se refieren a atribuciones ordinarias de
las autoridades de policía consideraciones tales como la existencia en Colombia
de una “grave situación fiscal” que lleva a la afirmación seguida a la anterior
de que “la nación no cuenta en la actualidad con los recursos necesarios para
financiar la fuerza pública y las demás instituciones del Estado que deben
intervenir para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión
de sus efectos”; e igual acontece luego con la reiterada afirmación según la cual
“los recursos apropiados en el presupuesto general de la Nación, no son
suficientes para sufragar los gastos que demanda el Estado de Conmoción
Interior”, pues es claro, de absoluta y meridiana claridad, que el Estado de
Conmoción no es un instrumento jurídico para adoptar decisiones por el
ejecutivo con respecto a la “situación fiscal”, ni para arbitrar recursos
económicos.
Y en todo caso, aún si ello fuera necesario, lo que sí es evidente
es que esa insuficiencia de tesorería no puede ser considerada como causa para
declarar la perturbación del orden público y el Estado de Conmoción Interior en
todo el territorio nacional pues semejante afirmación lo que significaría hacía
el futuro sería, nada menos, que dada la penuria consuetudinaria del fisco colombiano,
la desfinanciación del presupuesto, la escasez de recursos, la creciente
necesidad de aumentarlos, constituirían un hecho justificador para mantener
permanentemente al País en Estado de Conmoción Interior lo que resulta
inaceptable por completo. Además, de ninguna manera se trataría de
insuficiencia de atribuciones ordinarias de policía para controlar la
situación, pues a nadie se le ha ocurrido que la gravedad de la situación
fiscal o la insuficiencia de recursos apropiados en el Presupuesto General de
la Nación sean atribuciones de policía en un estado democrático, lo que pone de
manifiesto el ostensible desvío de la invocación de esos hechos en un decreto
para declarar el Estado de Conmoción Interior.
3º.  De la misma manera, no es insuficiencia de atribuciones
ordinarias de policía la necesidad de “establecer mecanismos para que los
operadores de sistemas de comunicación colaboren con las autoridades de forma
eficaz”, pues ese puede ser un propósito del Estado pero de ninguna manera una
atribución de policía cuya insuficiencia pueda invocarse para justificar la
declaración de Conmoción Interior.
4º. E igual sucede con otros considerandos del Decreto 1837 de 2002.
Así, sí se aducen que se requieren nuevos “recursos jurídicos y materiales”
para que los servicios de inteligencia del Estado sean eficaces, no se
encuentra demostrado que esa ineficacia que el Decreto proclama sea debida a la
insuficiencia de instrumentos ordinarios de policía.
5º. De la misma manera ocurre que varios de los considerandos
restantes del Decreto, como por ejemplo la necesidad que allí se invoca de
establecer “mecanismos jurídicos para operar eficazmente en contra de la
delincuencia organizada”, o el establecimiento de programas para la prevención
del delito, o de planes para desmovilizar a los grupos armados, o la necesidad
de restringir la libertad personal, revelen insuficiencia de las atribuciones
ordinarias de policía, pues más parecen ser la justificación anticipada de
futuros decretos legislativos que podrían ser expedidos al amparo de la
Conmoción Interior que se declara por el Decreto 1837 de 2002.
6º.  Resulta también extraño a la declaración de Conmoción Interior
que se invoque como hecho perturbador del orden público la necesidad de ampliar
el apoyo a fiscales, procuradores especiales, defensores de oficio, de policía
judicial y defensoría del pueblo para garantizar los derechos de los
procesados, pues aquí no aparece por ningún lado que ello constituya falta o
insuficiencia de atribuciones de policía para controlar y restablecer el orden
público.
7º. Mucho menos podría aceptarse como insuficiencia de medios de
policía el propósito de “fortalecer los mecanismos de cooperación ciudadana y
en especial organizar redes que a través de la Policía Nacional o de las
Fuerzas Militares, según el caso, cooperen de manera efectiva para la
prevención del delito y de los actos terroristas tanto en las zonas urbanas
como rurales”.  Ese puede ser un propósito gubernamental. Pero no demuestra la
insuficiencia de atribuciones ordinarias de policía. En cambio, lo que sí
denota es que el Gobierno pretende invocar como un hecho perturbador del orden
público la poca cooperación ciudadana, que persigue transformar “de manera
activa” mediante “redes” de cooperantes, que bien pueden significar abrir las
puertas para transitar por el sendero de un estado policiaco, en donde todos
los ciudadanos se sientan vigilados en la casa, en las reuniones de amigos, en
las aulas de clase, en los lugares abiertos al público, y en fin en cualquier
lugar en donde se encuentren y por cualquier persona, aún de quienes les
resulten más próximos por el parentesco, por el afecto o por la amistad lo que
constituiría, a mi juicio un serio factor de inseguridad para todos, contrario
a las finalidades mismas del Estado de Conmoción Interior, que sólo puede
adoptar decisiones para el restablecimiento del orden público y la plenitud de
la vigencia del ordenamiento jurídico.
Así las cosas, se impone entonces para el suscrito magistrado salvar
parcialmente el voto en relación con el numeral 1º de la Sentencia C-802 de 2
de octubre del presente año y, por ello, así lo hago en los términos
expresados.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Aclaración de voto a la Sentencia C-802/02
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Precisión en tipo de límites y valoración del Presidente sobre
suficiencia de medios ordinarios (Aclaración de voto)
Ref: C-802/02. Revisión constitucional del
Decreto 1837 de 20002.
Comparto las motivaciones y conclusiones a que arribó la mayoría de
la Corte Constitucional en la sentencia de la referencia y en virtud de la cual
declaró ajustado a la Constitución Política el Decreto 1837 de 2002 “Por el
cual se declara el estado de Conmoción Interior”.
La motivación de la Corte parte del estudio de los considerandos del
decreto y las pruebas aportadas por el Gobierno y bajo esa perspectiva constató
que  existía una perturbación del orden publico en el país, para afirmar luego
la competencia del Presidente de la República para apreciar tanto la gravedad
de la perturbación y la amenaza inminente que ella representa para la
estabilidad institucional, la seguridad del estado y la convivencia ciudadana.
El suscrito magistrado comparte igualmente la posición mayoritaria
en el sentido de señalar que la competencia presidencial no puede ser ilimitada
ni arbitraria, lo cual autoriza al Tribunal Constitucional para examinar si el
Presidente había ejercido esa facultad dentro de los márgenes constitucionales.
Se comparte de igual modo el reconocimiento que se hace de la
competencia del Presidente para realizar un juicio sobre la suficiencia de
las atribuciones  ordinarias de las autoridades de policía para hacerle frente
a la  grave perturbación del orden publico y en esa dirección resulta también
acertado precisar, como lo hizo la Corte, que tampoco esta competencia puede
ser absoluta ni arbitraria y que, además, “debe respetar los criterios
establecidos en la Constitución, los Tratados Internacionales sobre Derechos
Humanos y Derecho Internacional Humanitario ratificados por Colombia y la Ley
Estatutaria sobre los Estados de Excepción”.
Si ello era así, la Corte debió señalar con precisión este tipo de
límites y consideraciones al tiempo de valorar el juicio que el Presidente de
la República hizo sobre la suficiencia de los medios ordinarios a disposición
de las autoridades de policía y, en particular, la relativa a la necesidad de
“extender la responsabilidad penal de los miembros de las organizaciones
terroristas hacia sus cabecillas y dirigentes”, que incluyó el Ejecutivo en las
consideraciones del decreto declaratorio de la conmoción interior.
Un tema de tanta significación jurídica y trascendencia debió ser
analizado bajo los límites que justamente imponen en materia de responsabilidad
penal el programa penal de la Constitución y los tratados internacionales sobre
derechos humanos y derecho internacional humanitario.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Fecha ut supra
Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-802/02
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Existencia de amenaza real, inminente y actual contra estabilidad
institucional, seguridad del Estado o convivencia ciudadana (Salvamento parcial
de voto)
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Inexistencia de hechos sobrevinientes (Salvamento parcial de voto)
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Inexistencia de hechos novedosos (Salvamento parcial de voto)
DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Existencia de instrumentos legales ordinarios (Salvamento parcial
de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Carácter más
estricto en aspectos económicos/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Límites al legislador excepcional en
materia de gasto público (Salvamento parcial de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Análisis doble
en aspectos económicos (Salvamento parcial de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Inconstitucionalidad
por medidas sobre gasto público en Fuerza Pública (Salvamento parcial de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Inconstitucionalidad
por reformas de fondo y estructurales al Estado en defensa y seguridad
ciudadana (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
expediente R.E. 116
Revisión
constitucional del Decreto Legislativo 1837 de 11 de agosto de 2002 “Por el
cual se declara el Estado de Conmoción Interior”
Magistrado
Ponente:
Dr. JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Con todo respeto, la suscrita Magistrada disiente de la decisión
mayoritaria de la Corporación que consideró ajustados a la Constitución, en su
totalidad, los considerandos séptimo y octavo del Decreto 1837, “Por el cual se
declara el Estado de Conmoción Interior”, por las razones que pasamos a
explicar.
1. Ataques terroristas de los “grupos
criminales” contra la infraestructura de servicios públicos domiciliarios.
1. Excepcionalidad de la amenaza.
Uno de los presupuestos esenciales para
la declaratoria de un estado de conmoción interior es la existencia de una
amenaza real, inminente y actual contra la estabilidad institucional, la
seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, en los términos del artículo
213 constitucional. En idéntica dirección apuntan las cláusulas de
salvaguardia, en tanto que manifestación del principio rebus sic stantibus,
que aparecen recogidas en ciertos tratados internacionales sobre derechos
humanos, como es el caso del artículo 27 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos y el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos de 1966.
En tal sentido, el recurso a un estado
de excepción, por definición, se justifica únicamente por la presencia de
hechos de violencia graves, coyunturales o pasajeros que amenacen el disfrute
pleno de los derechos humanos. De tal suerte que, ante peligros de carácter
estructural, permanentes o frecuentes, el Gobierno Nacional debe recurrir,
correlativamente, a instrumentos  jurídicos y políticos enderezados a combatir
las causas estructurales y profundas de los problemas económicos y sociales que
aquejan, de tiempo atrás, al país. Razonar de manera distinta, llevaría, en la
práctica, a desnaturalizar la institución del estado de conmoción interior, a
que la excepción asumiese el lugar de la regla, y en definitiva, a socavar los
principios fundamentales de la Constitución de 1991.
En el caso concreto, infortunadamente,
los ataques de los grupos armados contra la infraestructura energética, los
acueductos y las torres de comunicaciones no constituyen hechos
sobrevinientes.  Todo lo contrario. La destrucción de estos bienes protegidos
por el derecho internacional humanitario, en tanto que esenciales para
garantizar la supervivencia de la población civil, constituye, de tiempo atrás,
un reprochable método de guerra. Responde a una estrategia militar encaminada a
desestabilizar al país, a intimidar a la población y a crear un ambiente de
inseguridad que aleja la inversión extranjera en estos sectores de la economía.
No obstante, insisto, no estamos en presencia de hechos novedosos.
2. Existencia de instrumentos legales
ordinarios.
El recurso a la institución del estado
de conmoción interior se justifica en la medida en que no se cuente con los
medios ordinarios para hacerle frente a la amenaza excepcional. En el caso de
los ataques contra la infraestructura de servicios públicos domiciliarios, lo
cierto es que el Estado colombiano cuenta con un importante y novedoso conjunto
de normas penales dirigidas, precisamente, a sancionar esta variedad de hechos
punibles.
En efecto, basta
con leer el Título II de la Ley 599 de 2000, sobre delitos contra personas y
bienes protegidos por el derecho internacional humanitario, para darse cuenta
que existen numerosos tipos penales que buscan prevenir y sancionar esta
variedad de ataques, a saber:  art. 154, destrucción y apropiación de bienes
protegidos; art. 157, ataque contra obras e instalaciones que contienen fuerzas
peligrosas; art. 160, atentados a la subsistencia y devastación y art. 164,
destrucción del medio ambiente.
En  este orden
de ideas, más que traer a colación hechos que no revisten el carácter de
sobrevinientes, desconociendo así la letra y el espíritu de la regulación
constitucional e internacional de los estados de excepción, lo importante es
buscar la efectividad en la investigación y sanción de los ataques contra los
bienes protegidos por el derecho internacional, mediante el diseño y la
ejecución de una verdadera política criminal en la materia.
2. Incremento del gasto militar y estado de excepción.
2.1. Contenido y alcance del control de constitucionalidad.
Para la mayoría de los miembros de la Sala, la insuficiencia de los
medios económicos disponibles para restablecer el orden público no ofrece duda
alguna. Es más, se sostiene que “independientemente del cuestionamiento que
desde distintas perspectivas pueda formularse al progresivo incremento del presupuesto
de la Fuerza Pública a lo largo de los últimos años, lo cierto es que la grave
perturbación del orden público, originada en hechos que ya se han reseñado y
que ha llegado al punto de poner en peligro inminente la estabilidad
institucional, plantea la necesidad de recursos que este momento son
indisponibles”.
Sin lugar a dudas, buena parte de la ejecución de las medidas que
legítimamente adopte el Gobierno Nacional en desarrollo de un estado de
conmoción interior, comporta un gasto público. El problema estriba en
determinar hasta dónde es constitucionalmente válido desatender otros deberes
estatales, consagrados en el artículo 2 constitucional,  en aras a destinar
buena parte de los recursos público a fortalecer la efectividad de la fuerzas
armadas. En efecto, bien es sabido por los economistas que la destinación de
unas partidas para satisfacer una necesidad social, como lo es indudablemente
el mantenimiento del orden público, necesariamente comporta una importante
reducción en otros sectores que requieren, de igual manera, de inversión
social, como son la educación, la salud, el saneamiento ambiental, la vivienda,
la recreación, etcétera, vale decir, lo que está en juego, es el principio de
progresividad y disfrute pleno de los derechos económicos, sociales y
culturales.
Al respecto, conviene traer a colación el artículo 1 del Protocolo
de San Salvador – instrumento internacional que entró en vigor el 16 de
Noviembre de 1999 -, y que vincula al Estado colombiano desde el 23 de
diciembre de 1997, a cuyo tenor:
“Los Estados partes en el presente Protocolo Adicional
a la Convención Americana sobre Derechos Humanos se comprometen a adoptar las
medidas necesarias tanto de orden interno como mediante la cooperación entre
los Estados, especialmente económica y técnica, hasta el máximo de los recursos
disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr progresivamente,
y de conformidad con la legislación interna, la plena efectividad de los
derechos que se reconocen en el presente Protocolo.”
En este orden de ideas, los tratados internacionales que reconocen y
garantizan los derechos económicos, sociales y  culturales constituyen un
parámetro para examinar la validez de las medidas adoptadas con ocasión de una
declaratoria de conmoción interior como quiera, el disfrute de estos últimos
guarda una estrecha conexión material con el ejercicio pleno de aquellos
derechos civiles y políticos que constituyen el núcleo duro de protección y que
no admiten suspensión alguna durante situaciones de anormalidad ( art. 27 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y art. 4 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos ).
De allí que,  en
mi concepto, el juicio de constitucionalidad ejercido sobre el decreto  1837
del 11 de agosto de 2002 debió haber sido mucho más estricto, en el sentido de
fijar, desde ahora, unos claros límites al legislador excepcional en materia de
gasto público. En efecto, recordemos que, desde los albores mismos del
constitucionalismo, la autorización del recaudo de los tributos, así como la
decisión política sobre la destinación de los mismos  ha estado en cabeza de
los parlamentos. En la actualidad, este control constituye uno de los pilares
básicos de un sistema democrático de gobierno.
En este orden de ideas, estimo que, el control de constitucionalidad
ejercido sobre el decreto de declaratoria de conmoción interior, en lo que
respecta a aspectos económicos, merecía ser objeto de un doble análisis. En
primer lugar, un juicio de existencia, encaminado a establecer la ocurrencia
real de los hechos invocados por el Gobierno Nacional. Acto seguido, haber
realizado un juicio de valor, el cual implicaba a su vez tres variedades de
valoraciones distintas pero complementarias, a saber: analizar si el incremento
del gasto militar es una medida susceptible de alcanzar el fin perseguido ( juicio
de idoneidad o de finalidad ); enseguida, valorar si por las
características de la amenaza ( excepcionalidad, gravedad y actualidad o
inminencia ) no existía otra medida más moderada para la consecución de tal
propósito y que gozase de igual eficacia ( juicio de necesidad ),
y, por último, si el aumento del gasto militar era ponderado o equilibrado, por
derivarse de éste más beneficios o ventajas para el Estado y la sociedad civil,
que perjuicios para el pleno ejercicio de los derechos económicos, sociales y
culturales ( juicio de proporcionalidad en sentido estricto ).
2.2. Planes de modernización y
expansión  operativa de la fuerza pública y estado de excepción.
En el texto del
Decreto 1837 de 2002 se afirma que los medios económicos con que se dispone en
la actualidad para realizar una inversión adicional encaminada “al crecimiento
de la Policía y de las Fuerzas Militares, sus planes de expansión operativa y
la modernización de su equipamiento para los años 2002 y 2003”, son
insuficientes.
Las pruebas
documentales que reposan en el expediente, además, dan cuenta de que el
Gobierno Nacional sostuvo que la búsqueda de recursos extraordinarios, por vía
de la conmoción interior, se justificaba, en esencia, por dos razones
complementarias, a saber: 1 )  la existencia de un déficit en el presupuesto de
defensa y policía para “algunas acciones que se tenían programadas pero no
financiadas” y 2 ) la necesidad de estructurar un nuevo plan de fortalecimiento
de la seguridad democrática.
Sobre el
particular, cabe señalar que la escasez de recursos económicos para modernizar
los equipos de la fuerza pública, aumentar el número de sus integrantes y
mejorar su capacidad operativa, era una situación de hecho que, en palabras del
propio Gobierno Nacional, se encontraba presente mucho antes de la declaratoria
del estado de conmoción interior. Tampoco se entiende cómo, en la elaboración
de un proyecto de inversión de tal magnitud, que se avizora a largo plazo, y en
cuya elaboración seguramente se invirtieron mucho tiempo y recursos económicos,
no se haya planteado, desde el comienzo, la elemental pregunta de su
financiación, y que hoy, precisamente, al amparo de la conmoción interior se
pretenda remediar tal estado de cosas, cuando perfectamente esa discusión debió
haberse dado, con antelación,  en el Congreso de la República.
De tal suerte
que, estas medidas sobre gasto público desconocen los artículos 10 y 11 de la
Ley Estatutaria de Estados de Excepción.  En efecto, se persigue, bajo el
amparo en la conmoción interior, cubrir un déficit fiscal que venía aumentando
de tiempo atrás, y así mismo, rediseñar toda una estrategia de financiación y
fortalecimiento de las fuerzas militares y de policía, en el corto tiempo que
dura el estado de excepción. Así pues, por una parte, se pretende hacer frente
a un problema estructural ( déficit fiscal ) mediante un
mecanismo constitucional concebido para conjurar crisis extraordinarias; por
otra, se avizoran reformas de fondo, estructurales y profundas al Estado en
materia de defensa y seguridad ciudadana, de igual manera, recurriendo a un
mecanismo transitorio, y por ende, soslayando el debate congresional.
Además, examinando las pruebas que reposan en el expediente,
encontramos que, en los últimos años, mediante el presupuesto nacional se han
asignado importantes recursos para el fortalecimiento y profesionalización de
la fuerza pública. Tanto es así que, en el caso de gastos de personal de
defensa y policía, el crecimiento promedio anual fue del 10.9%, durante el
período 1998-2000, frente al 8.0% del resto del sector público. Más adelante se
sostiene que los gastos de defensa y policía, en el mismo período crecieron
6.2% promedio anual, frente a una caída del 21.7% de los demás sectores. Así
mismo, se afirma que, el crecimiento promedio anual del presupuesto de
inversión de defensa y policía fue del 17.4% frente al 4.2% de los demás
sectores, pero que, a pesar de todo, los recursos siguen siendo insuficientes.
La simple lectura de estas cifras, ameritaba, insisto, un análisis y una
valoración material mucho más profunda en sede del control de
constitucionalidad automático del decreto 1837 de 2002, en especial, en lo
referente al juicio de idoneidad al que deben ser sometidas estas
medidas extraordinarias.
Fecha ut supra
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
[1] El Consejero Ponente, Dr. Camilo Arciniegas admitió
la demanda de nulidad por inconstitucionalidad contra el artículo 3° del
decreto 1837 de 2002, demanda presentada por el ciudadano Hipólito Hincapié
Roldán.
[2] En virtud del numeral 1 del Art. 141 de la
Constitución de 1886, el concepto del Consejo de Estado sobre la declaratoria
del estado de sitio no era vinculante para el Ejecutivo.
[3] La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia no
sólo utilizaba la tesis del control constitucional formal para los decretos que
declaraban el estado de sitio, sino también para aquellos relativos a la medida
excepcional de emergencia económica consagrada en el artículo 122 de la
Constitución de 1886.  Al respecto, Cfr. Sentencia del 15 de octubre de
1974 (M.P. José Gabriel de la Vega y Eustorgio Sarria).
[4] Sobre el particular, en fallo del 3 de
julio de 1975, la Corte Suprema expresó:  “El Gobierno puede “declarar
turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella”
por decreto que debe llevar la firma del Presidente y de todos los ministros y
consultarse previamente al Consejo de Estado (arts. 121, 141 C.N.)...  El
examen de constitucionalidad asignado a la Corte en relación con los decretos
que declaran turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o
parte de ella, caso contemplado en el aludido artículo 121, tiene que referirse
a los requisitos esenciales de hallarse firmado por el Presidente de la
República y todos los Ministros y haber sido consultado con el Consejo de
Estado.  Todo lo cual se cumplió al expedirse “el decreto No. 1136 de junio de
1975” y por ello es constitucional.  La revisión de la Corte se reduce a estos
extremos.  No puede comprender el estudio de los motivos que se hayan tenido
para declarar el estado de sitio, pues tomar esa decisión es potestativo del
Gobierno, de modo discrecional”. M.P. José Gabriel de la Vega.  La regla
contenida en esta sentencia es idéntica a la contemplada en los fallos del 23
de abril de 1974 (M.P. Luis Sarmiento Buitrago) y del 10 de julio de 1975 (M.P.
José Gabriel de la Vega).
[5] Frente a la naturaleza del control
jurisdiccional sobre los decretos legislativos dictados con base en la
declaratoria del estado de excepción, indicó la Corte Suprema:  “La norma
reguladora del estado de sitio (art. 121) exige que las medidas adoptadas por
el Gobierno tengan relación de causalidad entre los motivos que se invocaron
para su declaratoria y la conservación o restablecimiento de la normalidad.
Por otra parte, podría considerarse que la calificación de la conducencia al
restablecimiento del orden fuera de la omnímoda decisión del gobierno por la
responsabilidad posterior de sus actos; empero, la Constitución señala como
requisito de validez de los decretos expedidos que se sujeten a los precisos
límites indicados en la Carta; el sometimiento a esos límites, no puede, por
consiguiente, ser discrecional de quien adopta la medida, sino que debe
someterse al control jurisdiccional que el mismo estatuto encomienda a la Corte
Suprema; la obligación de conservar o restablecer el orden público con medidas
adecuadas y la de impedir el ejercicio abusivo en la adopción de tales medidas,
deslinda las funciones asignadas a las ramas ejecutiva y jurisdiccional del
poder público; la responsabilidad posterior del Gobierno por el exceso o el uso
indebido de las facultades es atribución que corresponde al Congreso”.
Sentencia del 7 de diciembre de 1978. M.P. Luis Sarmiento Buitrago.  Una tesis
similar se encuentra en Sentencia del 2 de febrero de 1978. M.P. Luis Carlos
Sáchica.
[6] La concepción del control estrictamente formal de los
decretos de declaratoria de estado de sitio se conservó hasta en el último
fallo de constitucionalidad de esta clase de disposiciones.  Cfr. Corte
Suprema de Justicia, Sala Plena, Sentencia No. 47 del 14 de junio de 1984.
M.P. Carlos Medellín.
[7] Sobre este tópico en el salvamento de voto
se afirmó:  “...así las cosas, es decir, en la forma esquemática que
corresponde a un enfoque o examen general o de conjunto de la estructura de la
Constitución, resulta no menos evidente que los casos en los cuales no es al
Congreso, sino al Presidente de la República, a quien corresponde cumplir a
veces funciones legislativas, son casos que se salen de ese marco general de la
organización estructural del Estado.  O, dicho en términos más adecuados,
dentro de la hermenéutica jurídica que tiene principios de secular vigencia que
no son solamente para interpretar y aplicar las leyes comunes, sino que también
y con no menor razón son utilizables en la interpretación de la ley de leyes,
esos casos constituyen verdaderas excepciones al principio general de que es al
Congreso al que corresponde dictar las leyes.  Por lo cual son de estricta
interpretación y de aplicación restringida y deben reunirse de manera
inequívoca e indubitable las circunstancias o condiciones o presupuestos a los
cuales hayan subordinado por el constituyente tales excepciones.  Porque el
rompimiento del orden constitucional en virtud del cual se confiere al
Ejecutivo una función de legislador, debe tener una justificación evidente que
no se deduce sino de las condiciones en la cuales se confieren al Presidente de
la República unas facultades que se salen del orden general de la organización
del Estado”.
[8] Frente a este punto indicó el salvamento:  “Ni en
el estado de sitio, menos en el de emergencia, puede haber actos
discrecionales, omnímodos, actividades que el Gobierno pueda desarrollar
arbitrariamente; todos los actos del Ejecutivo deben sujetarse a la
Constitución y a la ley por graves que sean las situaciones que se trate de
remediar; el estado de derecho así lo exige; la invocación a actos de poder
discrecionales del Presidente es un recuerdo obsoleto del absolutismo monárquico
que la democracia ha hecho desaparecer.  Si el artículo 122 exige motivar la
declaración de emergencia, no es un acto discrecional.  Si la Corte no analiza
los motivos de la emergencia y los encuentra reales, ¿cómo puede cumplir la
función que el confía la Carta sobre que los decretos que dicte el Presidente
con fuerza legal “tengan relación directa y específica con la situación que
determine el estado de emergencia”?  Carece de respetabilidad pensar que el
constituyente en Colombia hubiera querido limitar la función el control
jurisdiccional a una simple actuación notarial para lo cual no hubiera sido
necesario entregar esa función a la más alta corporación judicial integrada por
Magistrados que el propio constituyente se esforzó en revestir con la más
absoluta independencia de las otras Ramas del Poder Público.  El control debe
ser, en consecuencia, integral o no tiene razón de existir.  La competencia
tiene que ser por aspectos de forma y de fondo, o la guarda de la Constitución
no es íntegra”.
[9] En el mismo salvamento de voto se soluciona el
obstáculo relativo a la diferenciación entre el decreto que declara el estado
de sitio o de emergencia económica y los decretos subsiguientes contentivos de
las decisiones del ejecutivo destinadas a restablecer el orden.  En efecto,
ambos decretos son considerados como legislativos, en la medida que (i) se
dictan en uso de las facultades que la Constitución anterior otorgaba a
Presidente para declarar turbado el orden público o económico y (ii) traían
como “consecuencia trascendental de convertir al Ejecutivo en legislador o
facultarlo para expedir normas de carácter objetivo e impersonal”.
[10] Pérez Royo, Javier.  Curso de Derecho
Constitucional.  Madrid, Marcial Pons, 2000.  Pg.1055 y ss.
[11] La enumeración de estos cuestionamientos se basa en
el Informe – Ponencia para primer debate en plenaria “Normas de Excepción.  El
Estado de Sitio y el Estado de Excepción.  La Emergencia Económica y Social”,
preparado por los constituyentes Antonio Navarro Wolff, Antonio Galán
Sarmiento, Fabio Villa Rodríguez y José Matías Ortiz.  Cfr. Gaceta
Constitucional No. 76 del 18 de mayo de 1991, páginas 12 a 16.  De esta
ponencia es importante hacer énfasis en la declaración según la cual “el
estado de excepción no es ni puede ser un estado de hecho.  Es una de las
expresiones del estado de derecho.  Por lo tanto debe ser normado.  Tiene como
objeto el reforzamiento de la facultad defensiva del Estado para recuperar la
normalidad dentro del estado de derecho”.  Es palpable aquí el profundo
interés del Constituyente de hacer retornar los mecanismos excepcionales a los
cauces del orden jurídico constitucional.
[12] Cfr. Gaceta Constitucional No. 107 del 24 de
junio de 2002, páginas 6 y 7.
[13] Al respecto Cfr. Gacetas Constitucionales No.
76, páginas 12 a 16; No. 83, páginas 26 a 27 y 35; No. 103, páginas 19 a 27;
No. 109, página 17; entre otras.
[14] Es de resaltar que se presentaron
propuestas que concedían un control más estricto por parte de la rama judicial,
tal y como la señalada en la proposición sustitutiva realizada por la
delegataria María Teresa Garcés, que propuso el siguiente texto para regular la
revisión judicial de los decretos legislativos:  “Los Decretos que declaren
los Estados de Sitio y Guerra, tendrán control automático de
constitucionalidad.  Al día siguiente de su expedición el Gobierno Nacional los
enviará a la Corte Constitucional para tal efecto.  Los decretos expedidos por
el Presidente en desarrollo de la Ley Orgánica del Estado de Sitio serán
sometidos a control automático de constitucionalidad por parte del Consejo de
Estado.  Los Decretos Legislativos que expida el Gobierno Nacional en
desarrollo de la Declaratoria del Estado de Sitio, no enmarcados en la Ley
Orgánica o los del Estado de Guerra, serán sometidos a control automático por
parte de la Corte Constitucional”.  Cfr. Gaceta Constitucional No.
103 del 20 de junio de 1991, página 27.
[15] Sobre el contenido del bloque
constitucionalidad la Corte Constitucional ha indicado:  “El bloque de
constitucionalidad está compuesto por aquellas normas y principios que, sin
aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son utilizados
como parámetros del control de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han
sido normativamente integrados a la Constitución, por diversas vías y por
mandato de la propia Constitución. Son pues verdaderos principios y reglas de
valor constitucional, esto es, son normas situadas en el nivel constitucional,
a pesar de que puedan a veces contener mecanismos de reforma diversos al de las
normas del articulado constitucional stricto sensu...  El único sentido
razonable que se puede conferir a la noción de prevalencia de los tratados de
derechos humanos y de derecho internacional humanitario es que éstos forman con
el resto del texto constitucional un "bloque de constitucionalidad",
cuyo respeto se impone a la ley. En efecto, de esa manera se armoniza
plenamente el principio de supremacía de la Constitución, como norma de normas,
con la prevalencia de los tratados ratificados por Colombia, que reconocen los
derechos humanos y prohíben su limitación en los estados de excepción. Como es
obvio, la imperatividad de las normas humanitarias y su integración en el
bloque de constitucionalidad implica que el Estado colombiano debe adaptar las
normas de inferior jerarquía del orden jurídico interno a los contenidos del
derecho internacional humanitario, con el fin de potenciar la realización
material de tales valores”.  Corte Constitucional.  Sentencia C-225-95.  M.
P. Alejandro Martínez Caballero.
[16] Como lo expone Daniel Zobatto,  “Con la adopción y
la entrada en vigor de diversos instrumentos internacionales sobre derechos
humanos, tanto en el ámbito de las Naciones Unidas como en el sistema regional
americano, se ha ido conformando progresivamente, un sistema que comprende la
creación de órganos y mecanismos encargados de supervisar el cumplimiento de
las disposiciones estipuladas en dichos tratados destinados a garantizar el
goce de los derechos y libertades fundamentales de la persona humana.  De este
modo, la existencia y funcionamiento de un sistema convencional internacional,
como el que resulta para los países de América Latina, del artículo 4 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y del artículo 27 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, constituye el marco ineludible que
los Estados Partes en los citados instrumentos  -con total independencia de lo
que al respecto establezca el Derecho interno-, deben respetar a la hora de la
puesta en vigor de un estado de excepción”.  De los estados de excepción y
los derechos humanos en América Latina.  Caracas, San José.  Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, Editorial Jurídica Venezolana.  1990. p.82
y ss.
[17] Este punto ha sido desarrollado por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos de la siguiente manera:  “El
artículo 27 (de la Convención Americana) contiene determinadas locuciones que
merecen ser destacadas a los fines de la presente consulta.  Así, el título es
"Suspensión de Garantías"; el párrafo primero habla de
"suspend(er) las obligaciones contraídas"; el párrafo segundo de
"suspensión de los derechos"; y el párrafo tercero de "derecho
de suspensión". Cuando la palabra "garantías" se utiliza en el
párrafo segundo, es precisamente para prohibir la suspensión de las
"garantías judiciales indispensables". Del análisis de los términos
de la Convención en el contexto de éstos, resulta que no se trata de una
"suspensión de garantías" en sentido absoluto, ni de la
"suspensión de los derechos" ya que siendo éstos consustanciales con
la persona lo único que podría suspenderse o impedirse sería su pleno y
efectivo ejercicio. La Corte estima útil tener presente esas diferencias
terminológicas a fin de esclarecer los fundamentos conceptuales sobre los
cuales responde la presente consulta, sin perjuicio de las cuales la Corte
utilizará la expresión empleada por la Convención de "suspensión de
garantías". Opinión Consultiva OC-8/87.  El Hábeas Corpus bajo
suspensión de garantías.   Párrafo 18.
[18] Sobre el particular la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha indicado:  “Como ha quedado dicho, en
condiciones de grave emergencia es lícito suspender temporalmente ciertos
derechos y libertades cuyo ejercicio pleno, en condiciones de normalidad, debe
ser respetado y garantizado por el Estado pero, como no todos ellos admiten esa
suspensión transitoria, es necesario que también subsistan "las garantías
judiciales indispensables para (su) protección ". E1 artículo 27.2 no
vincula esas garantías judiciales a ninguna disposición individualizada de la
Convención, lo que indica que lo fundamental es que dichos procedimientos
judiciales sean indispensables para garantizar esos derechos.  La determinación
de qué garantías judiciales son "indispensables" para la protección
de los derechos que no pueden ser suspendidos, será distinta según los derechos
afectados. Las garantías judiciales " indispensables " para asegurar
los derechos relativos a la integridad de la persona necesariamente difieren de
aquéllas que protegen, por ejemplo, el derecho al nombre, que tampoco se puede
suspender.  A la luz de los señalamientos anteriores deben considerarse como
indispensables, a los efectos del artículo 27.2, aquellos procedimientos
judiciales que ordinariamente son idóneos para garantizar la plenitud del
ejercicio de los derechos y libertades a que se refiere dicho artículo y cuya
supresión o limitación pondría en peligro esa plenitud”.  Ibídem, párrafos
27 a 28.
[19] Sobre este punto en la Observación General
No.29 sobre el artículo 4 del Pacto Internacional, La Corte Interamericana de
Derechos Humanos expuso:  “La
enumeración contenida en el artículo 4 de las disposiciones cuya
aplicación no puede suspenderse guarda relación, aunque no sea lo mismo, con la
cuestión de si ciertas obligaciones en materia de derechos humanos tienen el
carácter de normas imperativas de derecho internacional.  El hecho de que
en el párrafo 2 del artículo 4 se declare que la aplicación de
ciertas disposiciones del Pacto no puede suspenderse debe considerarse
en parte como el reconocimiento del carácter de norma imperativa de
ciertos derechos fundamentales garantizados por el Pacto en la forma de un
tratado (por ejemplo, los artículos 6 y 7).  Sin embargo,
es evidente que en la lista de disposiciones cuya aplicación no puede
suspenderse se incluyeron algunas otras disposiciones del Pacto porque nunca
será necesario suspender la vigencia de esos derechos durante un estado de
excepción (por ejemplo, los artículos 11 y 18).  Además, la
categoría de normas imperativas va más allá de la lista de disposiciones cuya
aplicación no puede suspenderse, que figura en el párrafo 2 del
artículo 4.  Los Estados Partes no pueden en ningún caso invocar el
artículo 4 del Pacto como justificación de actos que violan el derecho
humanitario o normas imperativas de derecho internacional, por ejemplo, la toma
de rehenes, la imposición de castigos colectivos, la privación arbitraria de la
libertad o la inobservancia de los principios fundamentales de juicio imparcial,
en particular la presunción de inocencia”.
[20] O’Donell, David.  Protección
Internacional de los Derechos Humanos.  Comisión Andina de Juristas.  pág. 406
y ss.
[21] El efecto vinculante de los principios de
necesidad y proporcionalidad es expuesto de forma esclarecedora por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en la Observación al artículo 4 del Pacto
Internacional, así:  “...un requisito fundamental de cualesquiera disposiciones que suspendan la
aplicación del Pacto, conforme a lo establecido en el párrafo 1 del artículo 4,
es que esas disposiciones se adopten en la medida estrictamente limitada a las
exigencias de la situación.  Este requisito guarda relación con la duración, el
ámbito geográfico y el alcance material del estado de excepción y de
cualesquiera disposiciones excepcionales aplicadas en razón de la emergencia.
La suspensión de algunas de las obligaciones contraídas en virtud del Pacto en
situaciones de excepción es claramente distinta de las restricciones o
limitaciones permitidas aun en circunstancias normales conforme a diversas
disposiciones del Pacto.  Sin embargo, la obligación de limitar cualesquiera
suspensiones a las estrictamente necesarias según las exigencias de la
situación refleja un principio de proporcionalidad común a las facultades de
suspensión y de limitación.  Es más, el solo hecho de que una suspensión
permisible de la aplicación de una determinada disposición pueda de por sí
justificarse por las exigencias de la situación no elimina el requisito de que
deba mostrarse que las medidas concretas adoptadas como consecuencia de esa
suspensión son necesarias en razón de las exigencias de la situación.  En la
práctica, esto asegurará que ningún artículo del Pacto, por válida que sea su
suspensión, sea completamente inaplicable al comportamiento de un Estado Parte”.  De otro lado, también los Principios de Siracusa sobre las Disposiciones
de Limitación y Derogación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, proferidos en el marco de la Comisión de Derechos Humanos del
Consejo Económico y Social de Naciones Unidas, acogen el principio de necesidad
en los estados de excepción al señalar, haciendo referencia a las cláusulas de
limitación del Pacto Internacional, que “siempre que, conforme a las
disposiciones del Pacto, se exija que una limitación sea “necesaria”, este
término implicará que la limitación:  a. Se basa en uno de los motivos que
justifican las limitaciones reconocidas por el artículo pertinente del Pacto;
b) responde a una necesidad pública o social apremiante; c) Responde a un
objetivo legítimo, y; d) Guarda proporción con este objetivo.
[22] Un ejemplo de esta limitación es la prohibición de
tipificar delitos cuyas penas sean de una duración tal que se hagan
incompatibles con el principio de temporalidad.  Cfr. Comisión
Interamericana de Derechos Humanos.  Informe Colombia, Pág. 219, párrafo 3.
Citado por O’Donell, Ob. cit.
[23] Expresión de este postulado se encuentra en los
Principios de Siracusa cuando, al hacer referencia a los principios
interpretativos relacionados con cláusulas de limitación específicas, indica
que “los órganos o agentes del Estado responsables del mantenimiento del
orden público estarán sometidos a controles en el ejercicio de sus atribuciones
a través del Parlamento, los tribunales u otros órganos competentes
independientes”.
[24] Un sector de la doctrina clasifica en formales y
materiales las garantías contenidas en el artículo 4 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos.  Las garantías formales son el principio de
proclamación y el principio de notificación.  Y las garantías materiales son el
principio que debe tratarse de una amenaza excepcional, el principio de
proporcionalidad, el principio de no discriminación, el principio de
intangibilidad de ciertos derechos fundamentales y el principio de
compatibilidad con las obligaciones impuestas por el Derecho Internacional.  Zobatto, Daniel.  Ob. cit. p.87 y ss.
[25] Respecto de la regla del numeral 2º del artículo 214
de la Carta, la Corte Constitucional ya había precisado la exigencia de su
respeto durante los estados de excepción y en toda otra situación en la que la
sola exigencia de la dignidad humana precise su necesaria aplicación:  “En
ese mismo orden de ideas, el ordinal segundo de este artículo señala que el
Protocolo II no se aplica  ‘a las situaciones de tensiones internas y de
disturbios interiores, tales como los motines, los actos esporádicos y aislados
de violencia y otros actos análogos, que no son conflictos armados’.  La Corte
considera que éste también es un requisito de aplicabilidad en relación con los
compromisos internacionales del Estado colombiano pero que, frente al derecho
constitucional colombiano, prima la perentoria regla del artículo 214 ordinal
2º.  Por consiguiente, frente a situaciones de violencia que no adquieran
connotación bélica o las características de un conflicto armado, las exigencias
de tratamiento humanitario derivadas del derecho internacional humanitario de
todas formas se mantienen.  Las normas humanitarias tienen así una proyección
material para tales casos, pues pueden también servir de modelo para la
regulación de las situaciones de disturbios internos.  Esto significa que, en
el plano interno, la obligatoriedad de las reglas del derecho humanitario es
permanente y constante, pues estas normas no están reservadas para guerras
internacionales o guerras civiles declaradas.  Los principios humanitarios
deben ser respetados con sólo durante los estados de excepción sino también en
todas aquellas situaciones en las cuales su aplicación sea necesaria para
proteger la dignidad de la persona humana”.  Corte Constitucional.
Sentencia C-225-95.  M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[26] De acuerdo con Swinarski,  “El derecho
internacional humanitario es un conjunto de normas internacionales, de origen
convencional o consuetudinario, específicamente destinado a ser aplicado en los
conflictos armados internacionales o no internaciones, y que limitan ,por
razones humanitarias, el derecho de las partes en conflicto a escoger
libremente los métodos y los medios utilizados en la guerra  (Derecho de la
Haya), o que protege a las personas y a los bienes afectados  (Derecho de
Ginebra).  Definido de esta manera, el derecho internacional humanitario
justifica plenamente su denominación más técnica de  ‘derecho aplicable en
situaciones de conflicto armados’”.  Swinarski, Cristohpe.  Directo
Internacional Humanitario.  Sao Paulo:  Revistas dos tribunais.  1990.
pp.30-31.
[27] La naturaleza y obligatoriedad del derecho
internacional humanitario fue definida por la Corte Constitucional cuando, al
realizar el estudio de constitucionalidad del Protocolo II adicional a los Convenios
de Ginebra, indicó:  “El derecho internacional humanitario ha sido fruto
esencialmente de unas prácticas consuetudi­narias, que se entienden
incorporadas al llamado derecho consuetudinario de los pueblos civilizados. Por
ello, la mayoría de los convenios de derecho internacional humanitario deben
ser entendidos más como la simple codifi­cación de obliga­ciones existentes que
como la creación de princi­pios y reglas  nuevas. Así, esta Corporación, en las
sentencias citadas, y en concordancia con la más autorizada doctrina y
jurisprudencia internacionales, ha considerado que las normas de derecho
internacional humanitario son parte integrante del ius cogens. Ahora bien, al
tenor del artículo 53 de la Convención de Viena de 1969 sobre el derecho de los
tratados, se entiende por norma ius cogens o norma imperativa de derecho
internacional general "una norma acepta­da y reconoci­da por la comunidad
internacional de Estados en su conjunto cono norma que no admite acuerdo en
contra­rio y que sólo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho
internacional general que tenga el mismo carácter". Por ello, según este
mismo artículo de la Convención de Viena, todo tratado que contradiga esos
principios es nulo frente al derecho internacio­nal. Esto explica que las
normas humanitarias sean obliga­torias para los Estados y las partes en
conflicto, incluso si éstos no han aprobado los tratados respectivos, por
cuanto la imperatividad de esta normatividad no deriva del consenti­miento de
los Estados sino de su carácter consue­tudinario”.  C-225/95 M.P. Alejandro
Martínez Caballero.  Fundamento jurídico No. 7.
[28] La Corte realizó el control de constitucionalidad
sobre la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción mediante la Sentencia
C-179/94 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[29] Esta disposición encuentra sustento adicional en las
disposiciones del Pacto Internacional y la Convención Americana, que prohíben
la suspensión de las garantías judiciales en estados de excepción.  En este
punto la Corte Interamericana de Derechos Humanos indicó en la Observación
General No.29 sobre el artículo 4 del Pacto:  “Las garantías relacionadas con la institución de la
suspensión, según se definen en el artículo 4 del Pacto, se basan en los
principios de legalidad y del Estado de derecho inherentes al Pacto en su
conjunto.  Como ciertos elementos del derecho a un juicio imparcial están
explícitamente garantizados por el derecho humanitario internacional en tiempo
de conflicto armado, el Comité no encuentra ninguna justificación para
suspender dichas garantías durante cualquier otra situación de excepción.  A
juicio del Comité, dichos principios y la disposición sobre recursos efectivos
exigen que los principios fundamentales del derecho a un juicio imparcial se
respeten durante un estado de excepción.  Sólo un tribunal de derecho puede
enjuiciar y condenar a una persona por un delito, y se debe respetar la
presunción de inocencia.  Con el objeto de proteger los derechos que no pueden
ser objeto de suspensión, se sigue de este mismo principio que el derecho de
acceso a los tribunales, para que éstos decidan sin demora sobre la legalidad
de cualquier clase de detención, no debe ser afectado por la decisión del
Estado Parte de suspender ciertas garantías del Pacto”.
[30] Según el artículo 39 de la Ley Estatutaria de los Estados
de Excepción,  “Si dentro de los tres días siguientes a la declaratoria del
Estado de Conmoción Interior, el Congreso no se halla reunido, lo hará por
derecho propio y el Gobierno le rendirá inmediatamente un informe sobre las
razones que determinaron la declaración.  También deberá presentarle un informe
cuando sea necesario prorrogar el Estado de Conmoción Interior.
Cada una de las Cámaras dispondrá de un plazo máximo
de 15 días para pronunciarse sobre los informes de que trata el presente
artículo.
Mientras subsista la Conmoción Interior, el Gobierno
enviará cada treinta días un informe sobre la evolución de los acontecimientos,
las medidas adoptadas, su evaluación, así como de las investigaciones en curso
sobre eventuales abusos en el uso de las facultades.
Cuando haya lugar, las Comisiones de Derechos Humanos
y Audiencias, presentarán ante la respectiva Cámara las recomendaciones que
juzguen convenientes y necesarias”.
[31] Aragón Reyes, Manuel.  Constitución y control del
poder.  Introducción a una teoría constitucional del control.  Bogotá,
Universidad Externado de Colombia, 1999. p.107 y ss.
[32] Ibidem, p.70 y ss.
[33]
En cuanto a los elementos que quedaban sometidos
a la discrecionalidad del funcionario y al carácter relativo de tal
discrecionalidad se indicó:  “Hay casos en que es forzoso dejar a la
apreciación del órgano o funcionario algunos de aquellos aspectos.  Unas veces
será la oportunidad para decidir, facultándolo para obrar o abstenerse, según
las circunstancias; otras, la norma le dará la opción para escoger alternativamente
en varios formas de decisión; en algunas ocasiones, la ley fijará únicamente
los presupuestos de hecho que autorizan para poner en ejercicio la atribución
de que se trata, dando al órgano potestad para adoptar la decisión
conveniente.  Esto es, que hay facultades administrativas que se ejercen dentro
de un cierto margen de discrecionalidad del funcionario u órgano, dejándole la
posibilidad de apreciar, de juzgar, circunstancias de hecho y de oportunidad y
conveniencia, ya para actuar o no hacerlo, o para escoger el contenido de su
decisión, dentro de esos mismos criterios.  Pero, en consecuencia, no hay en el
Estado de derecho facultades puramente discrecionales, porque ello eliminaría
la justiciabilidad de los actos en que se desarrollan, y acabaría con la
consiguiente responsabilidad del Estado y de sus funcionarios.  En el ejercicio
de la facultad reglada hay mera aplicación obligada de la norma:  en el de la
relativa discrecionalidad, la decisión viene a ser completada por el juicio y
la voluntad del órgano que añaden una dimensión no prevista en la disposición”.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.  Concepto de 23 de
octubre de 1975.
[34] Al respecto indicó la Corte Suprema:  “Pero
tanto el acto político o de gobierno como el acto administrativo discrecional,
son actos jurídicos.  Y en cuanto a la calificación jurídica del que aquí se
examina, es un “decreto legislativo” de estado de sitio.  Acto de gobierno y
acto jurídico no son incompatibles: simplemente, aquél es una modalidad
especial de éste.  El poder discrecional o el poder gubernamental no son
poderes arbitrarios o incontrolables jurídicamente sino reglados.  De suyo, el
poder es apenas facultad, atribución o competencia asignada por el orden
jurídico, posibilidad siempre reglada y nunca ilimitada de actuar y de expedir
actos con efectos jurídicos (possum); el poder gubernamental no es potestad
política arbitraria, omnímoda u originaria (potestas) de decisión o actuación.
El nuestro es un Estado de Derecho, no un Estado Suprajurídico o solamente
Político.  Ordena a las claras el artículo 2º superior que “los poderes … se
ejercerán en los términos que esta Constitución establece”, y no por fuera de
estos...  los actos de gobierno o los actos discrecionales están sometidos al
control de constitucionalidad y de la legalidad en cuanto a sus aspectos de
validez, sus presupuestos de orden normativo, a su competencia de expedición y
de control y a su conexidad en lo relativo a los móviles y a las finalidades
invocadas que lo justifiquen frente al orden jurídico como válidos y eficaces”.
Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena.  Sentencia No. 57 del 5 de agosto
de 1982.  M.P. Manuel Gaona Cruz.
[35]
Estos fueron los razonamientos de la Corte
Suprema:  “Frecuentemente la doctrina y ocasionalmente la jurisprudencia han
tratado de otorgarle una entidad autónoma a determinados actos del Gobierno o
de la Administración, que singularizados por ciertas circunstancias, pero
mayormente por los móviles que los inspiran, se califican como actos políticos
o de Gobierno.  Se trata empero de una distinción teórica que inclusive puede
llegar a tener en ciertos casos alguna utilidad conceptual, pero que dentro del
sistema constitucional colombiano carece de apoyo normativo, como quiera que
ninguna cláusula de aquella permite hacer dicha diferenciación, diferenciación
que por mayor que sea el refinamiento a que se llegue, a lo sumo permitiría
concluir que dichos actos de gobierno, constituyen apenas una modalidad de los
Actos Administrativos.  La Constitución pues, no establece diferencia alguna
entre los actos políticos o de gobierno, y menos aún para excluir tales actos
del control jurisdiccional....  Por lo demás, dentro del régimen constitucional
colombiano se tiene, sin excepciones, como emana entre otras normas de la
Carta, del artículo segundo, en el cual se ha encontrado siempre el auténtico
fundamento del Estado de Derecho, que toda actividad administrativa es reglada,
constituyendo por lo tanto un imposible jurídico que existan Actos
Administrativos que puedan escapar al control jurisdiccional...  encuentra la
Corte que la norma cuestionada interfiere indebidamente en la autonomía de la
jurisdicción Contencioso Administrativa, como quiera que dicho precepto viene
en el fondo a establecer restricciones contrarias a la Constitución, a las
facultades de los jueces, dejando de lado como ya se ha visto que la facultad
de juzgar los Actos de la Administración es de origen constitucional, como
también es de estirpe constitucional el principio al tenor del cual la
Jurisdicción y todos los organismos que la componen, Tribunales y Juzgados,
deben actuar en el ejercicio de las funciones a ellos otorgadas por la misma
Carta, con plena autonomía”.  Sentencia del 15 de noviembre de 1984.  M.P.
Ricardo Medina Moyano.
[36] Aja, Eliseo.  Las tensiones entre el Tribunal
Constitucional y el Legislador en la Europa Actual.  Barcelona, Ariel, 1998.
[37] Los
fallos en que esta Corporación se ha pronunciado sobre la exequibilidad o
inexequibilidad de decretos declaratorios de estados de excepción son los
siguientes:  Sentencia C-004-92, mediante la cual se declaró la exequibilidad
del Decreto 0333 de 1992, declaratorio del estado de emergencia económica y
social; Sentencia C-447-92, que declaró exequible el Decreto 0680 de 1992,
declaratorio del estado de emergencia económica y social; Sentencia C-0556-92,
que declaró exequible el Decreto 1155 de 1992, declaratorio del estado de
conmoción interior; Sentencia C-0031-93, que declaró exequible el Decreto 1793
de 1992, declaratorio del estado de conmoción interior; Sentencia C-0300-94,
que declaró inexequible el Decreto 0974 de 1994, declaratorio del estado de
conmoción interior; Sentencia C-0366-94, que declaró exequible el Decreto 1178
de 1994, declaratorio del estado de emergencia económica y social; Sentencia
C-0466-95, que declaró inexequible el Decreto 1370 de 1995, declaratorio del
estado de conmoción interior; Sentencia C-0027-96, que declaró exequible el
Decreto 1900 de 1995, declaratorio del estado de conmoción interior, Sentencia
C-0122-97, que declaró inexequible el Decreto 0080 de 1997, declaratorio del
estado de emergencia económica y social; Sentencia C-122-99, que declaró
exequible el Decreto 2330 de 1998, declaratorio del estado de emergencia
económica y social y Sentencia C-0216-99, que declaró exequible el Decreto 0195
de 1999, declaratorio del estado de emergencia económica y social.
[38] Como se precisó anteriormente, el auto admisorio de
la demanda de nulidad por inconstitucionalidad interpuesta contra el artículo 3°
del Decreto 1837 de 2002 no estaba en firme porque tenía recursos pendientes de
decisión.
[39] Corte Constitucional.  Sentencia C-329-01.  M. P.
Rodrigo Escobar Gil.
[40]  Cfr.  Sentencia C-179-94.  M.P. Carlos Gaviria
Díaz.  En este pronunciamiento, al examinar la constitucionalidad del artículo
20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, la Corte reiteró el
carácter automático del control de legalidad de estos decretos a cargo del
Consejo de Estado.
[41]  Corte Constitucional.  Sentencia C-179-94.  M. P.
Carlos Gaviria Díaz.
[42] Corte Constitucional.  Sentencia C-037-96.  M. P.,
Vladimiro Naranjo Mesa.
[43] La Corte declaró inexequible la expresión según la
cual el Consejo de Estado actuaba como Tribunal Constitucional.
[44] La Corte declaró inexequible la parte correspondiente
del artículo 48-1 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.
[45] Corte Constitucional.  Sentencia C-466-95.  Carlos
Gaviria Díaz.
[46] Comunicado de prensa de la Alta Comisionada de las
Naciones Unidad para los Derechos Humanos del 24 de junio de 2002.
[47] Comunicado de prensa de la Alta Comisionada de
Naciones Unidas para los Derechos Humanos del 8 de agosto de 2002.
[48]
Leandro Despouy, relator de la ONU sobre estados de excepción: “Los Derechos
humanos y estados de excepción ”; instituto de investigaciones jurídicas, serie
estudios jurídicos, num.6; Universidad Nacional Autónoma de México, 1999; Pág.
4-5.
7 Cfr. Sentencias de los procesos No.
R.E.-001 y No. R.E.-004 de la Sala Plena de la Corte Constitucional.
Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes  Muñoz.
-
[49] Para este análisis
utilizaremos, fundamentalmente, los informes del relator de la ONU, Leandro
Despouy, y su obra ya mencionada y quien Prestó asistencia técnica a Colombia,
en el marco de los servicios de asistencia técnica del Centro de Derechos
Humanos y de otros instituciones.
-
[50]
Despouy, Leandro, Ibidem
[51]
Despouy, Leandro; op cit, Pág. 19.
[52]
Leandro Despouy, ibidem
[53]
Ibidem
[54]
Sentencia C-122 de 1997, síntesis conceptual.
[55]
La Corte Constitucional declaró INEXEQUIBLE la parte que decía “que actúe
dentro del marco de la ley” mediante Sentencia C-177-01
de 14 de febrero de 2001, Magistrado Ponente Dr. Fabio Morón Díaz, como
condición para castigar a las conductas cometidos contra grupos políticos.
[56]
El particular que perteneciendo a un grupo armado al margen de la ley
Aparte resaltado declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante
Sentencia C-317-02 de 2 de mayo de 2002,
Magistrada Ponente Dra. Clara Inés Vargas Hernández. El resto del inciso se
declara EXEQUIBLE "bajo el entendido que no es necesario el requerimiento
para dar información o de la negativa a reconocer la privación de la libertad,
sino que basta la falta de información sobre el paradero de la persona"
[57]
Modificada por la Ley 548 de 1999," Por
medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 del 26 de diciembre de
1997”, por el término de tres años, contados a partir de la sanción, es decir,
a partir del 23 de diciembre de 1999.