T-705-98
Sentencia T-705/98
Sentencia T-705/98
DELEGACION DE
FUNCIONES-Requiere de ley
previa que la autorice
Colombia es un Estado social de derecho y,
en éste, la validez del ejercicio del poder público por parte de las
autoridades constituídas está condicionada a la adscripción constitucional o
legal de las funciones. Este principio fundamental de la organización política
nacional se encuentra desarrollado en los artículos 121, y 122 de la Carta
Política, sobre los cuales se fundamenta el desarrollo legal del sistema de
responsabilidad exigible a los servidores públicos, quienes responderán ante
las autoridades por infringir la Constitución y las leyes, y por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones. La desconcentración,
mecanismo consistente en la delegación de funciones en otras autoridades o en
los subordinados de aquélla a la cual fueron atribuídas por la Constitución o
las leyes, ciertamente está previsto como válido en el Estatuto Superior, pero
siempre sometido a la vigencia de ley previa que expresamente autorice la
delegación y establezca los recursos que se pueden interponer contra los actos
de los delegatarios; así lo establece con claridad el artículo 211 de la Carta
Política.
SALA DE CONSULTA
Y SERVICIO CIVIL-Concepto
contrario al ordenamiento constitucional vigente
DEBIDO PROCESO EN
QUERELLA POLICIVA DE LANZAMIENTO POR OCUPACION DE HECHO-Incompetencia del inspector e inexistencia
de facultad del alcalde para su delegación
Referencia:
Expediente T-176.906
Acción de tutela
contra la Inspección Segunda de Policía de Facatativá (Cundinamarca), por una
presunta violación del derecho al debido proceso.
Tema:
La delegación de
funciones requiere de ley previa que la autorice.
Actoras: María
Victoria Castro y otras.
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
Santafé de Bogotá D.C., veinticuatro (24)
de noviembre de mil novecientos noventa y ocho (1998).
La Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados José Gregorio Hernández
Galindo, Hernando Herrera Vergara y Carlos Gaviria Díaz, este último en calidad
de ponente,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN,
procede a revisar los fallos de instancia
proferidos en el trámite del proceso radicado bajo el número T-176.906.
ANTECEDENTES
1. Hechos.
Las ciudadanas María Victoria Castro,
Asunción Carrasco Duquiño y María del Carmen Rodríguez de Porte aducen haber
tenido por más de 20 años la posesión del inmueble denominado "Quinta de
Bogotá", situado en el municipio de Facatativá, sobre la vía que conduce a
Santafé de Bogotá.
El 15 de abril de 1998 se produjo un
incendio en el edificio que se encontraba ubicado en dicho inmueble, y donde
habitaban las actoras en compañía de otras personas, lo que obligó a las seis
familias a levantar sobre el predio unos albergues provisionales precarios.
Bernardo y Gonzalo Montes Duque promovieron
en contra de las actoras y demás residentes en el citado predio una querella de
lanzamiento por ocupación de hecho ante la Alcaldía Especial de Facatativá, y
el 4 de mayo de 1998 el Alcalde decidió delegar en la Inspección Segunda
Municipal de Policía de esa localidad "la facultad de conocer, tramitar
y fallar" esa querella.
Durante la realización de la diligencia de
lanzamiento por ocupación de hecho, el apoderado de las actoras solicitó que se
declarara la nulidad de todo lo actuado desde el auto por medio del cual el
Alcalde delegó en la Inspección Segunda las funciones a él asignadas por la
ley, pero la Inspectora ordenó continuar el trámite.
2. Fallo de primera instancia.
Por medio de apoderado, las actoras
acudieron ante el Juzgado Primero Civil del Circuito de Facatativá para solicitar
que se les tutelara su derecho al debido proceso, y ese Despacho decidió, el 18
de junio de 1998, denegar el amparo por considerar que la Inspectora demandada
aún no había decidido sobre la nulidad del procedimiento policivo, razón por la
cual las demandantes contaban con ese otro mecanismo de defensa (folios 105 a
111).
3. Fallo de segunda instancia.
El apoderado de las accionantes impugnó el
fallo de primera instancia en la oportunidad legal, y aportó copia del acta de
la diligencia de lanzamiento, concluída el 25 de junio de 1998, para acreditar
que la solicitud de declarar la nulidad de lo actuado no fue acogida por la
autoridad demandada.
La Sala Agraria del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cundinamarca resolvió la impugnación por medio de
providencia del 27 de julio de 1998 (folios 27 a 47 del segundo cuaderno);
consideró esa Corporación que el Alcalde no estaba facultado legalmente para
delegar en la Inspección demandada la función de conocer de las querellas por
ocupación de hecho y, por tanto, otorgó la tutela y ordenó anular lo actuado.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
revisar los fallos referidos, en virtud de los artículos 86 y 241 de la Carta
Política; corresponde a la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas adoptar la
sentencia respectiva, de acuerdo con el reglamento interno y el auto de la Sala
de Selección Número Nueve del 10 de septiembre de 1998.
2. Delegación de funciones.
Colombia es un Estado social de derecho y,
en éste, la validez del ejercicio del poder público por parte de las
autoridades constituídas está condicionada a la adscripción constitucional o
legal de las funciones. Este principio fundamental de la organización política
nacional se encuentra desarrollado en los artículos 121 ("ninguna
autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen
la Constitución y la ley"), y 122 ("No habrá empleo público
que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento") de la Carta
Política, sobre los cuales se fundamenta el desarrollo legal del sistema de
responsabilidad exigible a los servidores públicos, quienes responderán ante
las autoridades por infringir la Constitución y las leyes, y por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.P. art. 6).
La desconcentración, mecanismo consistente
en la delegación de funciones en otras autoridades o en los subordinados de
aquélla a la cual fueron atribuídas por la Constitución o las leyes, ciertamente
está previsto como válido en el Estatuto Superior, pero siempre sometido a la
vigencia de ley previa que expresamente autorice la delegación y establezca los
recursos que se pueden interponer contra los actos de los delegatarios; así lo
establece con claridad el artículo 211 de la Carta Política: "la ley
señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los
ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales
de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y las
agencias del Estado que la misma ley determine. Igualmente, fijará las
condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus
subalternos o en otras autoridades...  la ley establecerá los recursos que se
pueden interponer contra los actos de los delegatarios" (subraya
fuera del texto).
En el caso bajo revisión, la Inspectora
demandada aduce que el Alcalde de Facatativá le delegó "la facultad de
conocer, tramitar y fallar la querella policiva de lanzamiento por ocupación de
hecho", "acogiendo el concepto del Consejo de Estado, Sala de
Consulta y Servicio Civil" (folio 31). Alude al concepto con el cual
esa Sala respondió, el 30 de septiembre de 1986, a una consulta del Ministro de
Gobierno relacionada con las facultades del alcalde municipal como Jefe de
Policía, copia del cual obra a folios 89 a 94 y que, en lo pertinente, dice:
"LA SALA CONSIDERA Y RESPONDE:
"II. En relación a la segunda pregunta
formulada en la consulta, la Sala encuentra:
"Se refiere la cuestión a que se
defina si los alcaldes, con fundamento en el artículo 320, literal d), del
Código de Régimen Municipal, pueden delegar en los Inspectores de Policía la
competencia que tienen para conocer y decidir los procesos policivos sobre lanzamiento
por ocupación de hecho de que tratan la ley 57 de 1905 y el decreto 992 de
1930.
"El Código de Régimen Municipal, en su
artículo 320 establece que las Inspecciones Municipales de Policía dependen del
respectivo alcalde; señala las funciones que corresponden a los Inspectores y,
en su ordinal 'd' prevé como una de ellas la de 'Ejercer las demás funciones
que les deleguen los alcaldes'.
"El artículo 128 del Código de Régimen
Municipal, dispone -al igual que el artículo 200 de la Constitución- que en
todo municipio habrá un alcalde que será el jefe de la administración
municipal; y los artículos 130 y siguientes del mismo código establecen cuales
son las atribuciones del mencionado funcionario.
"A las funciones allí enumeradas, debe
agregarse la prevista en el artículo 15 de la ley 57 de 1905, y en el decreto
992 de 1930.
"El mencionado artículo 15 de la ley
57 de 1905 establece: 'Cuando alguna finca ha sido ocupada de hecho sin que
medie contrato de arrendamiento ni consentimiento del arrendador, el jefe de
policía ante quien se presente la queja se trasladará al lugar en que esté
situada la finca dentro de las cuarenta y ocho horas después de la presentación
del escrito de queja; y si los ocupantes no exhiben el contrato de
arrendamiento o se ocultan, procederá a verificar el lanzamiento sin dar lugar
a recurso alguno ni a diligencia que pueda demorar la desocupación de la finca.
Parágrafo.- El jefe de policía moroso en el cumplimiento del deber que le
impone el inciso anterior, será responsable en la misma forma y términos de que
trata el artículo 12'.
"Y el decreto 992 de 1930 reglamenta
el artículo anterior y, entre otras disposiciones, establece que la competencia
para conocer de dichos preceptos policivos de lanzamiento por ocupación de
hecho corresponde al alcalde municipal, cuyas decisiones son apelables para
ante el inmediato superior.
"Pues bien, como antes se expresó, el
artículo 320, ordinal 'd' del Código de Régimen Municipal prevé la posibilidad
de que el alcalde delegue funciones a los inspectores municipales de policía y
no establece restricción a esa facultad de delegar.
"Por lo tanto, no observa la Sala
obstáculo legal alguno para que el alcalde, jefe de la administración
municipal, pueda delegar a sus subordinados los inspectores municipales de
policía la función que le confieren la ley 57 de 1905, artículo 15, y el
decreto 992 de 1930; tal delegación sería una simple aplicación del principio
de la desconcentración de la administración, que busca que ésta sea más
eficiente y esté más cerca de los administrados.
"En esta forma queda respondida la
consulta formulada por el señor Ministro de Gobierno."
Esta Sala en cambio, considera que tal
concepto es contrario al ordenamiento constitucional vigente y, en
consecuencia, inaceptable como fundamento para decidir sobre la acción de
tutela bajo revisión, por las razones siguientes: a) una cosa es que el
artículo 320, literal d, del Código de Régimen Municipal señale que los
inspectores de policía tendrán las funciones que les delegue el alcalde
-disposición que en nada contraría el orden constitucional, porque es
perfectamente compatible con la exigencia de que la delegación esté expresamente
autorizada por la ley-, y otra bien distinta que en virtud de esa norma el
alcalde esté facultado para delegarles sus funciones sin restricción alguna;
tal conclusión contenida en ese concepto del Consejo de Estado, simplemente
abroga sin decirlo el contenido del artículo 211 de la Carta Política
anteriormente transcrito; b) las funciones que válidamente pueden cumplir las
autoridades del Estado Colombiano, son las que les atribuyen la Constitución y
la ley, no las que se originan en conceptos de la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado, pues tales conceptos no pueden ser equiparados a
la ley o la Constitución en materia de atribución de funciones a las
autoridades, sin violar el artículo 121 Superior; y c) la Ley 57 de 1905 y el
Decreto 992 de 1930 atribuyen al Alcalde, un funcionario administrativo,
excepcionales funciones jurisdiccionales, cuya delegación debe ser también
excepcionalmente autorizada de manera expresa y previa.
3. Violación del derecho al debido
proceso.
La consecuencia ineludible de la
consideración anterior para el caso bajo revisión, es que sí se violó el
derecho al debido proceso de las actoras, puesto que la Inspectora Segunda
Municipal de Policía de Facatativá no es competente para conocer de las
querellas de lanzamiento por ocupación de hecho, y el alcalde no está facultado
por la ley para delegarle tal competencia. Por tanto, esta Sala debe confirmar
la sentencia de segunda instancia, por medio de la cual se otorgó amparo
judicial al derecho vulnerado y se ordenó anular todo lo actuado por la
funcionaria demandada.
Sin embargo, no puede limitarse la tutela
del derecho violado a tal orden, porque en virtud de la vía de hecho en que
incurrieron el alcalde y la inspectora demandada, se alteró el estado de cosas existente
en perjuicio de las actoras, y la sola anulación del trámite policivo no les
restituye la tenencia o posesión que evidentemente tenían cuando fueron
lanzadas del predio "Quintas de Bogotá"; por tanto, se ordenará
también a la Inspectora Segunda Municipal de Policía de Facatativá que vuelva
las cosas al estado en que se encontraban cuando, sin tener competencia para
ello, lanzó del citado predio a las actoras y demás querellados.
Además, se advertirá al alcalde de
Facatativá y a la Inspectora demandada que se abstengan de conductas como las
que dieron causa a esta acción de tutela, so pena de las sanciones contempladas
en el Decreto 2591 de 1991 para el desacato.
DECISIÓN
En mérito de las consideraciones que
anteceden, la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. CONFIRMAR la sentencia del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, Sala Agraria, del 27
de julio de 1998, por medio de la cual se tuteló el derecho al debido proceso
de las actoras y se ordenó anular todo lo actuado desde que el Alcalde delegó
ilegalmente una de sus funciones a la Inspectora Segunda  Municipal de Policía
de Facatativá.
Segundo. ORDENAR a la Inspectora
Segunda Municipal de Policía de Facatativá que, si no lo hizo, proceda dentro
de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta
providencia a volver las cosas al estado en que se encontraban cuando, sin
tener competencia para ello, lanzó del predio denominado "Quintas de
Bogotá" a las actoras y demás querellados.
Tercero. ADVERTIR al Alcalde de
Facatativá y a la Inspectora Segunda Municipal de Policía de ese municipio que
se abstengan de conductas como las que sirvieron de causa a la presente tutela,
so pena de las sanciones contempladas en el Decreto 2591 de 1991 para el
desacato.
Cuarto. COMUNICAR esta providencia
al Juzgado Primero Civil del Circuito de Facatativá para los fines previstos en
el Decreto 2591 de 1991, y al Personero Municipal de Facatativá, para que vele
porque se hagan efectivos los derechos de las actoras y demás personas lanzadas
del predio "Quintas de Bogotá" por la Inspección Segunda Municipal de
Policía de ese municipio.
Comuníquese, notifíquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado Ponente
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General