T-810-13
Sentencia T-810/13
Sentencia T-810/13
LEGITIMACION
POR ACTIVA EN TUTELA-Cualquier persona puede exigir el cumplimiento de los
derechos de los niños
LEGITIMACION
EN LA CAUSA DEL PERSONERO PARA INTERPONER ACCION DE TUTELA-Caso en que se
interpone en representación de menores para la protección del derecho a la
educación
DERECHO A LA
EDUCACION-Disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad
La educación
concebida como servicio público y fundamental permite apreciar los elementos
que la componen, esto es, i) la disponibilidad del servicio, por medio del cual
el Estado debe proveer a los asociados instituciones educativas suficientes
dotadas con los medios para realizar con eficiencia la actividad educativa, ii)
accesibilidad, entendida como la obligación del Estado de permitir el acceso de
las personas en condiciones de igualdad, patrocinando la participación de
aquellas comunidades más vulnerables, sin discriminación alguna como sería el
caso de las rurales, iii) adaptabilidad consistente en que la educación debe
adecuarse a las necesidades de los asociados, correlativamente con la
continuidad que requiere el servicio; iv) aceptabilidad aspecto que hace
referencia a la calidad de la educación que el Estado debe brindar.
ACCESO
MATERIAL AL SISTEMA GENERAL DE EDUCACION-Incorpora la accesibilidad como núcleo
esencial del derecho a la educación
El Estado debe garantizar el
acceso a la educación, no basta concebirla como un servicio público o un
derecho fundamental, porque requiere su efectividad o aplicación material. Para
ello el Estado debe tener en cuenta las condiciones del demandante con el
propósito de eliminar todos aquellos obstáculos que impidan el pleno ejercicio
de este derecho. El Estado debe velar por remover obstáculos como la falta de
personal docente, los inconvenientes relacionados con la infraestructura que
puedan afectar el correcto desempeño de las clases. Dentro de estos aspectos
también es pertinente mencionar aquellas situaciones en las cuales los menores,
sobre todo en las regiones rurales, deben recorrer distancias importantes, con el
respectivo riesgo, aspecto que exige la obligación de proveer el servicio de
transporte escolar para acceder a la educación y eliminar, a la vez, el
obstáculo relacionado con el desplazamiento.
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA EDUCACION DEL MENOR-El transporte escolar de niños y
niñas, en especial de aquellos que residen en zonas alejadas de la institución
educativa o de difícil acceso, es una prestación propia del derecho a la
educación
La Sala considera que es un imperativo para el Estado
propiciar el ejercicio pleno del  derecho a la educación con  la mayor
cobertura para la comunidad y  garantizar su prestación. De ahí, que se exija
una actuación positiva de las autoridades encargadas de su garantía, sobre todo
para no permitir que la falta del transporte se convierta en un obstáculo para
el acceso efectivo a la educación. No basta con sostener que se trata de un
derecho fundamental y un servicio público si en la práctica no se concreta por
la falta del  respectivo transporte.
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA EDUCACION DEL MENOR-Vulneración por no suministro de
transporte de niños campesinos que viven alejados del casco urbano a
institución que presta servicio de educación secundaria
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA EDUCACION DEL MENOR-Orden a Secretaría de Educación
Municipal garantizar cubrimiento de transporte escolar a estudiante que vive en
vereda distante
Referencia:
expediente T-3968592
Acción de
tutela interpuesta por Jesús Ariel Lozano Personero del Municipio San Luis
Tolima, contra la Alcaldía Municipal.
Magistrado
Ponente:
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil trece
(2013).
La Sala Octava de Revisión de la
Corte Constitucional integrada por los Magistrados Luis Ernesto Vargas Silva,
María Victoria Calle Correa y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en
los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de
las sentencias proferidas en primera instancia el 2 de abril de 2013, por el
Juzgado 6º Penal del Circuito de Ibagué, y en segunda instancia el 16 de mayo
del 2012 por la Sala Penal del Tribunal Superior de la misma ciudad.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
El 14 de enero de 2013, inició el
calendario escolar en el Municipio de San Luis, Tolima, sin que los menores
habitantes de las veredas, Jagua Flor, Santa Isabel, el hoyo, caracolí,
potrerito, el corregimiento de payandé, pudieran acceder al servicio de
transporte escolar debido a sus precarios recursos económicos, tratándose de un
municipio clasificado con un alto índice de pobreza extrema.
1.1.
Para el Ministerio de Transporte es determinante suministrar el
transporte escolar para niños, jóvenes y adolescentes, por esta razón emite el
Decreto 0048 de enero 17 de 2013, “por el cual dicta unas medidas  especiales
para la prestación del servicio de transporte escolar.
1.2.
La Alcaldía Municipal de San Luis no ha realizado ninguna gestión
administrativa para brindar el transporte escolar a los jóvenes y niños de las
veredas, quienes deben desplazarse por las diferentes carreteras para cumplir
con su formación escolar sometidos a las inclemencias del tiempo y al tráfico
pesado que transita por la carretera.
1.3.
El desplazamiento de los menores a la institución Educativa San Miguel
del Municipio de Payandé corresponde a distancias entre 12 y 15 kilómetros aproximadamente, lo que aunado a la falta de servicio de transporte escolar causa un
importante porcentaje en la deserción estudiantil de niños y adolescentes de la
región.
1.4.
Se trata de 87 menores de edad[1], que utilizan fundamentalmente
tres rutas correspondientes al Salitre,  Santa Isabel – El Hobo-Payande, la
flor, jaguaflor –folio 285.
No.
Código
Nombre
Tipo de Documento
Documento de Identificación
1
06A02
ALVAREZ VESGA BRAYAN CAMILO
T.I.
1007811997
2
06 A11
DIAZ MONTOYA JOSE DANIEL
T.I
1118070118
3
06 A12
GOMEZ GUTIERREZ EDISON MAURICIO
T.I.
1005826035
4
06 A17
MONTOYA GUTIERREZ FELIX EDUARDO
T.I.
777275834
5
06 A18
MONTOYA GUTIERREZ JUAN PABLO
T.I.
97062424641
6
06 A 21
MORELO CONDE JULIAN ANDRES
T.I.
1006185422
7
06 A 22
MORENO ROA CESAR AUGUSTO
T.I
1006118913
8
06 A 23
MURIILLO CIFUENTES JUAN DAVID
T.I.
98020366508
9
06 A 26
PEÑA LOZANO YERCY PAOLA
T.I.
1006120985
10
06 A 27
PEÑA PEÑA ERIKA PAOLA
T.I.
11
06 A 29
POLANIA GARCÍA YULISSA
T.I.
1004062157
12
06 A33
SALAS PEÑA JOHAN STIVEN
T.I.
1005753501
13
06 B 03
BARRERO RIVEROS JUANITA
T.I.
1005826391
14
06 B 05
BONILLA CALDERON JOSE MAURICIO
T.I.
1006120426
15
06 B 08
CORTES PACHECO DIEGO FERNANDO
T.I.
1006121171
16
06 B 13
GUZMÁN ANGARITA JUAN ESTEBAN
R.C.
34272868
17
06 B 27
OLARTE GALARZA MICHAEL STEVEN
T.I.
32131174
18
07 A 05
BONILLA GUTIERREZ LAURA
VICTORIA
T.I.
99092815974
19
07 A 09
DEVIA PEÑA DADIANA YERARDINE
T.I.
1007380001
20
07 A 10
DURANGO LUIS JEFERSON DAVID
T.I.
1005742834
21
07 A 16
HERNÁNDEZ NIETO JUAN DAVID
T.I.
1006086038
22
07 A 33
SARMIENTO HERRERA YEISON
FRANCISCO
T.I.
1004156464
23
07 A 35
VALDERRAMA SALAS MARIA CAMILA
T.I.
99022603996
24
07 A 39
VESGA MONTOYA LAURA VALENTINA
T.I.
1005825984
25
07 B 13
GOMEZ CARVAJAL CLAUDIA LORENA
T.I.
32175095
26
07 B 35
SOTELO GUTIERREZ MARIA ISABEL
T.I.
1005825899
27
07 B 36
VILLANUEVA CERQUERA ANYI CERED
T.I.
1106452894
28
08 A 06
CELY RUBIO NICOLL YARITZA
T.I.
1007326185
29
08 A 12
DIAZ PALTA JOHAN SEBASTIAN
T.I.
1002960012
30
08 A 16
MARQUEZ CEDEÑO DIEGO FERNANDO
T.I.
99121007726
31
08 A 17
MENDIETA LONDOÑO DAYEINER
T.I.
99102710785
32
08 A 19
MURILLO OLAYA LEIDY CAROLINA
T.I.
28171700
33
08 A 23
POLANIA GARCÍA ESTEBAN DAVID
T.I.
99060303386
34
08 A 28
RIVEROS SOGAMOSO CAMILO ANDRES
T.I.
98110767366
35
08B 05
DIAZ FERIA LAURA
T.I.
1005715214
36
08 B 07
DIAZ FERIA LAURA
T.I.
100571
37
08 B 09
GUTIERREZ CALDERON MAYERLY
T.I.
1006123229
38
08B 11
GUTIERREZ OLAYA HUGO FERNANDO
T.I.
96090700380
39
08 B 12
GUTIERREZ OLAYA JOSE DARIO
T.I.
96090700364
40
08 B 24
MOSCOSO MORENO YINETH
T.I.
1006126277
41
08 B 27
PARRA TRIANA DANIEL ANDRES
T.I.
1007811906
42
09 A 06
CANIZALES MENESES SONIA
T.I.
1007750212
43
09 A 12
DURANGO LUIS JONTHAN FERNANDO
T.I.
98100657600
44
09 A 13
GARZÓN TORRES LAURA CAMILA
T.I.
1073676035
45
09 A 14
GUTIERREZ VEGA MARIA VICTORIA
T.I.
1003700277
46
09 A 22
MURILLO OLAYA FREDY ALEXANDRE
T.I.
98020167602
47
09 A 33
VASQUEZ GUTIERREZ LEONARDO
T.I.
98042955868
48
09 A 34
VESGA MONTOYA LUZ NATALIA
T.I.
1006129537
49
09 B 02
ALDANA PEÑA JESSICA TATIANA
T.I.
99051707512
50
09 B 03
ALVAREZ MEZA KAREN DANIELA
T.I.
32936393
51
09 B 18
MONROY RESTREPO CRISTIAN DAVID
T.I.
32936393
52
09 B 19
MORENO DUARTE ANA VICTORIA
T.I.
1106452060
53
10 A 02
BARRERO RIVEROS ARISTOBULO
T.I.
27592299
54
10 A 03
BARRETO VELÁSQUEZ SIMON ANDRES
T.I.
97110600244
55
10 A 06
CANIZALEZ URBINA ANGIE DANIELA
T.I.
1005826085
56
10 A 10
DUARTE BOTERO RICARDO ANDRES
T.I.
98101165086
57
10 A 11
DURAN VARGAS ELIANA PATRICIA
T.I.
96072800653
58
10 A 12
GOMEZ GUTIERREZ PABLO ANDRES
T.I.
95040600923
59
10 A 16
HERRERA SANCHEZ HAROLD FABIAN
T.I.
96052701187
60
10 A 18
LOZADA ROA JULIAN EDUARDO
T.I.
96112600145
61
10 A 19
LOZANO QUINTERO LINDA LUCIA
T.I.
1005743010
62
10 A 24
MOSCOSO MEDINA MARILEYNI
T.I.
98112156178
63
10 A 28
PORTELA JOSE ALEJANDRO
T.I.
1007166390
64
10 A 29
PULGARIN QUINTERO JUAN
SEBASTIAN
T.I.
97061909625
65
10 A 32
SANCHEZ PEÑA WILMER ANDRES
T.I.
96091800460
66
10 B 08
DUARTE ROJAS JENNY PAOLA
T.I.
1000725893
67
10 B 10
DURAN VARGAS JOHAN SEBASTIAN
T.I.
99051312240
68
10 B 13
GARZÓN TORRES BAIRON SEBASTIAN
T.I.
95081427268
69
10 B 14
GOMEZ CARVAJAL MARIA
T.I.
98021050571
70
10 B 16
MARTINEZ ARCE HEIBER
T.I.
95122807925
71
10 B 22
MESA RESTREPO CARLOS EDUARDO
T.I.
97011520484
72
10B 28
RAMIREZ MERY ANGELICA
T.I.
96060809710
73
10 B 32
SANCHEZ CHAVEZ JUAN SEBASTIAN
T.I.
96032027560
74
10 B 36
VERGARA CASTILLO EDISSON DANIEL
T.I.
96111600381
75
11 A10
GODOY TORRES LUISA FERNANDA
T.I.
97032309490
76
11 A 13
MOLINA DIAZ CARLOS ARTURO
T.I.
94100906648
77
11 A 16
MORENO PRADA ANGY CAROLINA
T.I.
96112604135
78
11 A 17
MOSCOSO PEÑA INGRID KATERINE
T.I.
97022706792
79
11 A 18
PIEDRAHITA ECHEVERRI MARIA
CAMILA
T.I.
1006128887
80
11 A 28
VESGA MONTOYA DIANA CAROLINA
T.I.
1006129538
81
11 A 29
VILLANUAVA CERQUERA GINETH
T.I.
1106452895
82
11B06
CARRILLO CAMPOS YESICA VANESA
T.I.
1005826161
83
11 B 11
LOZANO QUINTERO MARBEL
T.I.
1005743030
84
11B 15
MORENO DUARTE KATHERINE
T.I.
1005826517
85
11 B 18
PEÑA PEÑA LEIDY TATIANA
T.I.
97082600012
86
11 B 22
RIVEROS MOSCOSO EDNA ROCIO
T.I.
96092118611
1.5.
Con base en estos hechos el accionante solicita la protección de los
derechos a la vida y a los previstos en los artículos 47, 48, 49, 67 y 365 de la
Constitución Política
2. Pruebas relevantes que
obran en el expediente
- Escrito de Tutela presentado
por el Personero de San Luis, Departamento del Tolima en el cual manifiesta la
vulneración del derecho a la educación, por  la falta de transporte escolar de
los menores y adolescentes que residen en el sector rural del Municipio de
Payandé -folios 1-9.
- Oficio suscrito por la
comunidad residente en el  Corregimiento de Payandé, en el cual solicitan al
personero velar por su derecho fundamental a la educación, vulnerado por la
falta de transporte escolar para los menores y adolescentes de las veredas  -folios
10-11.
- Derecho de petición No DPMSLT
-0141 presentado el 13 de febrero de 2013,  por el accionante, Dirigido al
Alcalde de  San Luis Tolima, en el cual le solicita información en relación con
el presupuesto  que garantiza el transporte escolar durante el tiempo
correspondiente al año lectivo-folios -12,13.
- Oficio del 7 de marzo de 2013, suscrito
por el alcalde municipal mediante el cual informa al personero que en cumplimiento
de lo establecido en el parágrafo 2º del artículo 715 de 2001, la partida
presupuestal para el transporte escolar corresponde a la suma de $ 50.000.000-folio14.
- Copia de la relación de
transporte escolar de 2013, por valor de los aportes para este rubro por municipio-folio
15.
-Copia del Decreto 0048 del 17 de
enero de 2013-folios 16-18.
- Copia de los documentos que
acreditan la condición de personero del accionante -folios 19-55.
- Copia del oficio suscrito por
el Alcalde Municipal Guillermo Ignacio Alvira Estrada, por medio del cual
remite el proyecto de adquisición de kit escolares San Luis 2012-folio 84.
- Copia de la respuesta suscrita
por la coordinadora del Área de Cobertura del Servicio Educativo de la
Secretaria de Educación y Cultura de la Gobernación del Tolima-folio 85.
- Respuesta del  Departamento
Nacional de Planeación del 21 de marzo de 2013, en el cual propone  falta de
legitimación en la causa por activa –folios 98-109.
- Copias documentos CONPES que
explican el ajuste de asignar recursos de participación para Educación por el
criterio de población atendida y realizar la asignación de recursos para
matricula oficial y calidad gratuidad  –folios 110-160.
- Copia de los oficios suscritos
por el Jefe de la oficina Asesora de Planeación y Finanzas del Ministerio de
Educación Nacional en el cual explica la distribución de los recursos de
educación –folios 161-168.
- Listado de 87 estudiantes
potenciales usuarios del servicio de transporte escolar-folios 285-287.
- Copias del proyecto denominado
“PARA GARANTIZAR EL ACCESO Y PERMANENCIA EN EL SISTEMA EDUCATIVO DE LOS ESTUDIANTES
DEL MUNICIPIO DE SAN LUIS TOLIMA…”-folios 288-306.
- Certificación expedida por el Secretario
de Hacienda Municipal de San Luis Tolima aclarando que durante la vigencia de
2012, se canceló por concepto de transporte escolar la suma de $133.136.362
–folio 307
- Oficio DPMSLT-0606 del 10 de
octubre de 2013, suscrito por el accionante en el cual remite una lista de 103
menores potenciales usuarios del servicio de transporte escolar y las
distancias que deben recorrer para asistir a la Institución Educativa San
Miguel, que oscila entre 12 y 15 kilómetros por ruta  ( folio11 Cuaderno No 3).
3. Solicitud de Tutela
El accionante solicita la
protección de los derechos fundamentales a la vida, así como los artículos 47,
48, 49, 67 y 365 de la Constitución Política.
Aduce que en desarrollo de lo
previsto por el artículo 67 de la Constitución Política, que describe el contenido
del derecho a la educación, la comunidad estudiantil residente en las distintas
veredas del Municipio de San Luis no pueden asumir los costos del transporte
escolar debido al índice de pobreza y la falta de atención de las autoridades
del Municipio, Departamento y la Nación, a pesar de lo estipulado por las leyes
115 de 1994 y 715 de 2001 -folio 4.
Expresa que los niños y jóvenes
deben transitar por las distintas carreteras con el fin de cumplir con sus obligaciones
educativas, sometidos a los riesgos del transporte pesado y a las inclemencias
del tiempo, transitando distancias de 15 kilómetros, situación contraria a los derechos fundamentales a la vida digna, salud y saneamiento
básico.
Aduce que tanto la Gobernación
del Departamento del Tolima como la Alcaldía Municipal de San Luis desconocen
lo regulado por la Corte Constitucional en la sentencia T-539 de 1992 porque
“es deber de las personerías municipales velar por los derechos fundamentales,
que no se violen o se restablezcan los ya violados. En este caso todos nuestros
niños que están siendo sometidos a largas jornadas de camino, transitando 4 o 5
niños en una moto, aumentando la percepción de riesgo se les pueda garantizar
por parte del Estado ese derecho fundamental de la EDUCACIÓN suministrando
servicio público de transporte escolar”.(Sic) –folio 7.
Como pretensiones, objeto de
amparo constitucional, solicita “[s]e ordene al Departamento-Secretaría de
Educación, Municipio de San Luis Tolima-alcalde Municipal (sic), a garantizar
el servicio de transporte escolar en la INSTITUCIÓN EDUCATIVA SAN MIGUEL el
área urbana y rural correspondiente a las diferentes veredas del corregimiento
de Payandé Municipio de San Luis Tolima” (sic) –folio 7.
Adicionalmente, que se ordene
iniciar el proceso de contratación de transporte escolar dentro de las 48 horas
siguientes al fallo de tutela y se advierta acerca de las consecuencias del
incumplimiento de esta orden a los representantes legales de los entes
territoriales-folios 7, 8.
4. Respuesta de las entidades
vinculadas a la acción de tutela
4.1. El Despacho de la
Secretaría de Educación y Cultura de la Gobernación del Tolima solicitó
declarar improcedente la acción de tutela interpuesta, habida consideración de
que el departamento a través de la Secretaría de Educación “asigna anualmente
recursos para alimentación y transporte escolar a todos los municipios no
certificados del departamento, los cuales son entregados a través de convenio
interadministrativo, convenios estos que se encuentran en trámite en su etapa
precontractual, pues téngase en cuenta que se trata de 46 municipios del
departamento, no certificados en educación a los cuales les corresponde la
asignación de alimentación y transporte escolar.”-folio 73.
4.2. La alcaldía
municipal aceptó algunos hechos expuestos en la demanda y negó otros. Aduce,
el alcalde municipal, que los niños no tienen inconvenientes para el traslado
desde sus veredas hasta las instituciones educativas, “ya que estos (niños,
niñas y adolescentes), pueden trasladarse a las instituciones educativas sin
ninguna dificultad de flujo vehicular, de otra parte, la zona rural no se ha
subsidiado el servicio de transporte escolar, por no contar con los recursos
presupuestales para garantizar la calidad de la educación, como es el
transporte, complemento este de la buena prestación del servicio a la
educación”-(Sic)-folio 76.
Pone de presente que la ausencia
de transporte escolar no vulnera el derecho a la educación porque la
administración, por el contrario, ha mejorado con la consecución de 155
computadores para varias instituciones educativas del municipio. De igual forma,
que la normatividad citada por el accionante, propicia una interpretación
errónea porque no requiere su cumplimiento obligatorio “ya que la hermenéutica
se debe aplicar hasta para los actos administrativos más simples”-folio 78.
Manifiesta, respecto a las
pretensiones de la demanda de tutela, “ [n]o se puede garantizar el servicio de
transporte escolar de la zona urbana a rural, ya que se tiene instituciones en
la zona urbana con todas sus garantías en la prestación de servicios, tales
como salas de cómputo, internet, zonas de recreación, bibliotecas entre
otras”-folio 80.
4.3. El Departamento Nacional
de Planeación expresó que en la acción de tutela presentada por el
accionante se vinculó a esta entidad y al CONPES. En relación con esta última
expresó que el Consejo Nacional de Política Económica y Social-CONPES- es un
órgano asesor del Gobierno en aquellos aspectos relacionados con el desarrollo
económico y social del país, además tiene a su cargo la coordinación u
orientación de los organismos encargados de la dirección económica y social en
el Gobierno. Puso de presente que “[l]as funciones que desempeña el CONPES se
circunscriben a ser un órgano asesor en materia económica y social, sin que de
ello se derive que sea considerado como una entidad administrativa como tal,
dotada de personería jurídica y capacidad para ser parte y comparecer dentro de
un proceso judicial”. Sostiene que la Dirección Nacional de Planeación no es
responsable de la presunta vulneración alegada en la acción de tutela, por
cuanto debe dirigirse a la autoridad que probablemente vulneró uno o más
derechos fundamentales y el “Departamento Nacional de Planeación no ha
quebrantado ningún derecho fundamental de la comunidad estudiantil a la cual manifiesta
representar el accionante”-folio 99.
Explica que de acuerdo con lo
previsto por el artículo 16.1.1, inciso 4 de la Ley 715 de 2001, la guía No 8
para la administración de los recursos del Sector Educativo y la Circular No 5
del 31 de marzo de 2009 del Ministerio de Educación Nacional, “los municipios
pueden utilizar los recursos de Gratuidad y Calidad para el pago del servicio
de transporte escolar para garantizar el acceso y permanencia en el sistema
educativo de los niños, niñas y jóvenes vulnerables cuando las condiciones
geográficas lo requieran”-folio 104.
5. Decisiones judiciales
objeto de revisión
5.1. Sentencia de Primera
Instancia
El juzgado de primera  instancia
amparó los derechos a la educación, vida digna, integridad personal e igualdad
y advierte que no existe una solución al problema de transporte escolar de los
menores residentes en las veredas. Precisa que  el Documento CONPES 162 de 2013
asignó al Municipio de San Luis Tolima regalías con la posibilidad de disponer,
de una parte de estos recursos  e invertir en este servicio y “se les garantice
que pueden seguir acudiendo a la Institución Educativa San Miguel, sin violación
alguna de sus derechos” –folio 199.
En cuanto a la legitimación por
pasiva asevera que son responsables las entidades Departamento del Tolima,
Secretaría de Educación –Municipio de San Luis Tolima y la vinculada
Departamento de Planeación Nacional. Así mismo, aclara la desvinculación del
Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES por carecer de
personería jurídica-folio 179.
Aduce que las Secretarías de
Educación Municipal y Departamental, tienen conocimiento de la situación
vulneradora de los derechos de los menores pero no han cumplido con lo
dispuesto en la Ley 715 de 2001 y en este sentido expresa que “el Despacho
concluye que la obligación en materia de educación en el caso sub examine, es
de la Secretaría de Educación Departamental, pues tal como lo establece la
citada Ley 715 de 2001, cuando los municipios no son certificados (como en el
caso de San Luis Tolima), a quien le corresponde invertir recursos en el
mejoramiento de la educación, en infraestructura y dotación, es a esta
autoridad. Lo anterior sin perjuicio a que por su voluntad, el Municipio
invierta sus propios recursos en estos”-folio 198.
En conclusión, con el fin de
materializar el amparo del derecho a la educación el juzgado en la parte
resolutiva de la sentencia indicó:
“ORDÉNESE al DEPARTAMENTO
DEL TOLIMA –SECRETARIA DE EDUCACIÓN, representada por el doctor PEDRO
JOSE LEAL QUEVEDO y al MUNICIPIO DE SAN LUIS –TOLIMA representado
por el señor Alcalde, doctor GUILLERMO IGNACIO ALVIRA ESTRADA y/o al
señor SECRETARIO DE EDUCACIÓN de dicho Municipio que, dentro de las 48
horas siguientes a la notificación de esta providencia , inicien los trámites
pertinentes que culminen con la contratación de transporte escolar, para los
niños, niñas y adolescentes de las veredas, Jagua Flor, Santa Isabel, El Hoyo,
Caracolí, potrerito, el corregimiento de Payande, y aún del casco urbano del
citado municipio de ser necesario, para que así se les garantice que pueden
seguir acudiendo a la Institución Educativa San Miguel, sin violación
alguna de sus derechos. De la misma manera, se ordenará que se les garantice la
continuidad en la prestación de dicho servicio, lo que se traduce en que se
tomen las medidas necesarias para la solución definitiva de la problemática
social que se plantea, las cuales deberán responder de la mejor manera a las
necesidades de la comunidad estudiantil”.  ( Negrillas en el texto).
5.2. Impugnación
5.2.1. La Secretaría de
Educación y Cultura  del Departamento del Tolima  impugnó la decisión por
considerar que la orden impartida por el juez es “una orden de imposible
cumplimiento para el departamento y aun para el municipio de San Luis, pues los
recursos con que cuenta el departamento son muy limitados y son para
repartirlos dentro de los 46 municipios del departamento correspondiéndole al
Municipio de San Luis la suma de $41.214.000 los cuales se le entregan al
citado municipio a través de convenio interadministrativo y es precisamente el
municipio quien prioriza tales recursos junto con los que cuenta el mismo
municipio, contratando el servicio de transporte escolar para los menores
educandos que se encuentren en mayor grado de vulnerabilidad, decisión que le
corresponde al municipio” (Sic)-folio 255.
5.2.2. El Alcalde Municipal de
San Luis Tolima expresó como motivos de la apelación la nulidad de toda la
actuación a partir del auto admisorio de la demanda, porque el juzgado vinculó
a la acción de tutela una autoridad del orden nacional, aspecto que vulneraría
lo regulado por el Decreto 1382 de 2000-folio 260.
De otra parte, sostiene que no
existe motivo para amparar los derechos fundamentales alegados en la acción de
tutela porque “[n]o existe dentro del plenario prueba alguna que acredite la
vulneración de los derechos fundamentales por parte del Municipio de San Luis y
que fueron amparados por el Juez de Tutela, pues no existe ni la más mínima
constatación por parte de este de que los niños, niñas y adolescentes del área
urbana y rural del corregimiento de Payandé se ven sometidos a realizar largos
desplazamientos a diario para acudir a sus clases en la institución educativa
San Miguel”-(Sic) -folio 262.
Aduce el desconocimiento del juez
en cuanto a la distribución de los recursos para educación conforme a la Ley
715 de 2001, al considerar “que se invierta la totalidad de los recursos de
calidad educativa en transporte escolar, se estaría desatendiendo las
prioridades establecidas en la Ley 715 de 2001, que son aún más importantes
como lo indica el artículo 8 de la citada Ley…” (Sic)-folio 263.
5.3. Sentencia de Segunda
Instancia
La Sala de Decisión Penal del
Tribunal Superior de Ibagué, se pronunció en relación con la nulidad alegada
por el Alcalde Municipal de San Luis, Departamento del Tolima, sin decretarla
porque el artículo 86 de la Constitución Política dispone que la acción de
tutela compete a cualquier juez de la República-folio 10.
Afirma que si lo pretendido por
el Personero es velar por un interés colectivo o el cumplimiento de la ley, no
es la acción de tutela el camino para buscar la protección de los derechos
alegados, sino la acción de cumplimiento o la popular-folio 13.
Expresa que “[a]l no
particularizar los presuntos afectados puede suceder que se amparen derechos de
quienes no lo requieren y además, no se logre la planificación adecuada acorde
con las necesidades y la disponibilidad de recursos públicos con las que
cuentan las entidades territoriales accionadas de cara a afrontar los cometidos
que les corresponden”. Para complementar este argumento, manifiesta el tribunal
que el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 establece como causal de
improcedencia que se pretenda proteger derechos de naturaleza colectiva tales
como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución
Política y sólo procedería en la medida en que se compruebe la probable
ocurrencia de un perjuicio irremediable-folio 13.
Por estos motivos, revocó la
sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Sexto Penal del
Circuito de Ibagué y denegó la tutela presentada -folio 15.
III. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
6. Competencia
Esta Corte es competente para
revisar el presente fallo de tutela de conformidad con lo previsto en los
artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las
demás disposiciones pertinentes.
7. Problema Jurídico
Corresponde a la Sala establecer
si la falta de transporte escolar en beneficio de los menores que habitan en
las veredas del Municipio de San Luis, Departamento del Tolima y que tienen que
cumplir largas jornadas hasta la Institución Educativa San Miguel propicia la
vulneración de los derechos fundamentales alegados por el Personero Municipal.
Antes de detenerse a estudiar el problema jurídico propuesto, debe la
Sala establecer previamente, si (i) surge una nulidad de lo actuado por falta
de competencia del juez de primera instancia (ii) la legitimación en la causa
por activa y pasiva; posteriormente, se pronunciará sobre los siguientes aspectos:
(iii) El derecho a la educación (iv) La accesibilidad a la educación (v) La
procedencia de la acción de tutela para amparar derechos fundamentales y (vi)
El caso concreto.
7.1.-
Asunto previo: Nulidad alegada en la apelación presentada por el Alcalde de San
Luis-Tolima
La nulidad
alegada surgiría por la incompetencia del juez de primera instancia, habida cuenta
de que vinculó al Departamento Nacional de Planeación Entidad del Orden Nacional.
La Sala considera
que la nulidad es un instrumento cuyo fin es la corrección de actos irregulares
que perjudican la estructura o el orden del proceso de decisión. Sin embargo,
la acción de tutela, como mecanismo de amparo constitucional permite una
protección rápida, no alternativa ni supletoria del orden jurídico, pero sí
efectiva frente a la vulneración o probable conculcación de un derecho con
estirpe fundamental. Esta Corporación, al resolver los asuntos que tienen que
ver con la falta de competencia del juez constitucional ha puesto de presente
que “Las normas consignadas en el Decreto 1382 de 2000 son de reparto y no
de competencia. Lo antepuesto se basa en el criterio acogido por el Consejo de
Estado y en que aceptar una posición contraria implicaría dilatar la expedición
del fallo que tiene la virtualidad de proteger los derechos fundamentales de las
personas, situación que afectaría la eficacia de esas garantías y el principio
de celeridad que rige los juicios de amparo. De donde se sigue que el
desconocimiento de las reglas de reparto previstas en el decreto 1382 de 2000
no puede ser invocado como vicio de competencia que genere nulidad. Sin
embargo, la Sala no desconoce la importancia y la obligatoriedad de tales
normas, toda vez que salvaguardan la imparcialidad del juez de conocimiento”[2].
No surge
nulidad alguna porque el juez de primera instancia haya vinculado al
Departamento Nacional de Planeación, por tratarse de una entidad del orden
nacional, esta situación no involucra irregularidad en la actuación porque se
garantizó el debido proceso y las entidades vinculadas y responsables de la
presunta vulneración de los derechos fundamentales ejercieron el derecho de
contradicción e impugnaron la decisión.
7.2.
Legitimación en la causa por activa y pasiva
7.2.1. Legitimación en la causa por
activa
El artículo 86 de la Constitución
Política, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, así como la jurisprudencia
de la Corte Constitucional permiten que el titular de la acción de tutela sea
cualquier persona a quien sus derechos fundamentales le resulten vulnerados o
amenazados y que pueda demandar por sí misma o por medio de un tercero que
actúe en su nombre.
En cuanto a la legitimación en la causa
por activa la Corporación ha manifestado[3]:
“La
legitimación en la causa por activa en los procesos de acción de tutela se
predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o
vulnerados, sin embargo la Sala encuentra que a partir de las normas de la
Constitución y del decreto 2591 de 1991, el ordenamiento jurídico colombiano
permite cuatro posibilidades para la promoción de la acción de tutela: (i) la
del ejercicio directo de la acción. (ii) La de su ejercicio por medio de
representantes legales (caso de los menores de edad, los incapaces absolutos,
los interdictos y las personas jurídicas). (iii) La de su ejercicio por medio
de apoderado judicial (caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición
de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para
el caso o en su defecto el poder general respectivo). Y (iv) la del ejercicio
por medio de agente oficioso”.
El artículo 10 del Decreto 2591
de 1991, prevé que tanto el Defensor del Pueblo como los Personeros están
legitimados para ejercer la acción de tutela:
“ARTICULO
10. LEGITIMIDAD E INTERÉS. La acción de tutela podrá ser ejercida,
en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de
sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de
representante. Los poderes se presumirán auténticos.
También se
pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en
condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra,
deberá manifestarse en la solicitud.
También
podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”.
(Negrilla fuera del texto).
En el caso objeto de decisión
presenta la acción de tutela Jesús Ariel Lozano Lozano en condición de
Personero Municipal de San Luis Departamento del Tolima obrando en favor de los
menores de las veredas del corregimiento de Payandé quienes deben acudir a la
institución educativa San Miguel, encontrándose legitimado para hacerlo en
virtud del artículo 44 de la Constitución de 1991, que autoriza a toda persona
para actuar en defensa de los derechos de los menores, quienes son sujetos de
especial protección constitucional.
7.2.2. Legitimación en la
causa por pasiva
La legitimación en la causa por
pasiva permite identificar quién es responsable de la vulneración o amenaza del
derecho fundamental, con el fin de establecer el contradictorio que garantice el
debido proceso. Ahora bien, puede ocurrir que una entidad inicialmente
vinculada a la acción de tutela no ostente la calidad de responsable de la
violación, por ende, es viable su desvinculación, es decir, la decisión del
juez constitucional no puede tener efecto en relación con aquella. Esta
Corporación ha precisado que "... cuando del trámite procesal se deduce
que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales
del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su
contra. La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el
demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la
violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño."[4]
En el asunto subexamine el juez
de primera instancia vinculó al Departamento Nacional de Planeación-DNP y al
Consejo Nacional de Política Económica y Social-CONPES. Posteriormente,
desvinculó esta última entidad por tratarse de “un organismo colegiado
supraministerial, sin personería jurídica…”, criterio que fundamentó en
jurisprudencia del Consejo de Estado-folio 179.
En efecto el CONPES no tiene
vocación para ser parte demandada en la acción de tutela porque no cuenta con
la personería jurídica y sus decisiones no adquieren la calidad de vinculante.
De otra parte, en cuanto al
Departamento Nacional de Planeación –DNP- el juez de primera instancia no
indica en la parte considerativa el motivo de su desvinculación y no hace
alusión alguna en la parte resolutoria de la decisión, la Sala encuentra que
esta situación no indica irregularidad alguna en la medida en que, de
conformidad con las pruebas que obran en el expediente y las pretensiones del
accionante son la Secretaría Departamental de Educación y la alcaldía Municipal
quienes ostentan la legitimación en la causa por pasiva, porque compete a estas
entidades la distribución de los recursos y en relación con estas entidades profirió
la sentencia el juez.
7.2.3. Derecho fundamental a
la educación
El artículo 67 de la Constitución
Política dispone:
“La educación es un
derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social con
ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los
demás bienes y valores de la cultura. La educación formará al colombiano en el
respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica
del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico,
tecnológico y para la protección del ambiente. El Estado, la sociedad y la
familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco
y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de prescolar y
nueve de educación básica. La educación será gratuita en las instituciones del
Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan
sufragarlos. Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y
vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el
cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física
de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a
los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el
sistema educativo. La Nación y las entidades territoriales participaran en la
dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales,
en los términos que señalen la Constitución y la Ley”.
La educación además de ser un servicio
público es imprescindible para el ser humano, le permite el desarrollo de sus capacidades
no sólo intelectuales, sino culturales y formativas. La educación es la manera
en que el individuo logra mejores alternativas de vida y si el Estado propende
por su protección eleva el nivel de desarrollo en todas aquellas  áreas
relacionadas con la productividad.
La educación concebida como
servicio público y fundamental permite apreciar los elementos que la componen,
esto es, i) la disponibilidad del servicio, por medio del cual el Estado debe
proveer a los asociados instituciones educativas suficientes dotadas con los
medios para realizar con eficiencia la actividad educativa, ii) accesibilidad,
entendida como la obligación del Estado de permitir el acceso de las personas
en condiciones de igualdad, patrocinando la participación de aquellas
comunidades más vulnerables, sin discriminación alguna como sería el caso de
las rurales, iii) adaptabilidad consistente en que la educación debe adecuarse
a las necesidades de los asociados, correlativamente con la continuidad que
requiere el servicio; iv) aceptabilidad aspecto que hace referencia a la
calidad de la educación que el Estado debe brindar[5].
Estos argumentos han sido
reiterados por la Corporación en varias de sus decisiones. Así por ejemplo en la
Sentencia T-1030 de 2006 afirmó[6]:
“la
educación es un derecho y un servicio de vital importancia para sociedades como
la nuestra, por su relación con la erradicación de la pobreza, el desarrollo
humano y la construcción de una sociedad democrática. Es por ello que la Corte
ha indicado en distintos pronunciamientos que ésta (i) es una herramienta
necesaria para hacer efectivo el mandato de igualdad del artículo 13 superior,
en tanto potencia la igualdad de oportunidades; (ii) es un instrumento que
permite la proyección social del ser humano y la realización de sus demás
derechos fundamentales; (iii) es un elemento dignificador de las personas; (iv)
es un factor esencial para el desarrollo humano, social y económico; (v) es un
instrumento para la construcción de equidad social, y (vi) es una herramienta
para el desarrollo de la comunidad, entre otras características”.
“Estas
razones llevaron al constituyente de 1991 a reconocer en el artículo 67 de la Carta, que la educación es un derecho fundamental y un servicio público, cuya
finalidad es lograr el acceso de todas las personas al conocimiento, a la
ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de la cultura, y formar a
todos en el respeto de los derechos humanos, la paz y la democracia, entre
otros, y en el artículo 44 ibídem, que es un derecho fundamental de los niños
que prevalece sobre los derechos de los demás”.
En este mismo
sentido la sentencia C- 376 de 2010[7],
mediante la cual se resolvió una demanda de inconstitucionalidad del artículo
183 de la Ley 115 de 1994, la Corporación  destacó que:
“(…)(i) la educación es un derecho y un servicio de vital
importancia para las sociedades por su relación con la erradicación de la
pobreza, el desarrollo humano y la construcción de una sociedad democrática[8];
(ii) es además una herramienta necesaria para hacer efectivo el mandato de
igualdad del artículo 13 superior, en tanto potencia la igualdad de
oportunidades[9];
(ii) es un instrumento que permite la proyección social del ser humano y la
realización de sus demás derechos fundamentales[10]; (iii)
es un elemento dignificador de las personas[11];
(iv) es un factor esencial para el desarrollo humano, social y económico[12];
(v) es un instrumento para la construcción de equidad social[13], y (vi)
es una herramienta para el desarrollo de la comunidad, entre otras
características”.
7.2.4. Las condiciones de
accesibilidad
El Estado debe garantizar el
acceso a la educación, no basta concebirla como un servicio público o un
derecho fundamental, porque requiere su efectividad o aplicación material. Para
ello el Estado debe tener en cuenta las condiciones del demandante con el
propósito de eliminar todos aquellos obstáculos que impidan el pleno ejercicio
de este derecho. Así en Sentencia T-467 de 1994, la Corporación manifestó[14]:
“El carácter
prestacional de un derecho no excluye, en determinados casos, su protección por
medio de la acción de tutela. La Carta de derechos contempla la posibilidad de
exigir ciertas prestaciones estatales a través de la tutela cuando ellas
vulneran derechos considerados como fundamentales. Este es el caso de la
continuidad en la prestación del servicio público de educación de los niños. Se
presenta aquí un grado especial de constreñimiento en relación con la
obligación estatal de prestar el servicio, derivado del artículo 44 de la
Constitución política en concordancia con los artículos 56, 70 y 366 del mismo
estatuto fundamental”.
En este orden de ideas, el Estado
debe velar por remover obstáculos como la falta de personal docente, los
inconvenientes relacionados con la infraestructura que puedan afectar el
correcto desempeño de las clases. Dentro de estos aspectos también es
pertinente mencionar aquellas situaciones en las cuales los menores, sobre todo
en las regiones rurales, deben recorrer distancias importantes, con el
respectivo riesgo, aspecto que exige la obligación de proveer el servicio de
transporte escolar para acceder a la educación y eliminar, a la vez, el
obstáculo relacionado con el desplazamiento. En sentencia T -1259 de 2008, con
ponencia de Rodrigo Escobar Gil, la Corte Constitucional expresó[15]:
“(…) esta
Sala encuentra que, en este caso, tanto el accionante como las autoridades
demandadas coinciden en reconocer la existencia de una grave problemática
social, relacionada con la falta de transporte escolar para atender a los
estudiantes que deben desplazarse desde veredas aledañas al Municipio de Tuta
hasta el caso urbano para recibir el servicio educativo.
(…)
“En
este sentido, lo cierto es que ni la Alcaldía municipal ni tampoco la
Gobernación del Departamento de Boyacá se han ocupado de manera diligente en la
adopción de una política, programa o plan que esté dirigido, de manera
consistente, a dar solución real y de fondo a un problema que no es desconocido
para las autoridades y que padecen directamente menores de edad, sujetos para
los cuales la Constitución Política prevé una obligación estatal especial de
protección.
Y
es que, a pesar de que la garantía de acceso al sistema educativo -atendiendo,
entre otras, a las circunstancias geográficas en las que va a prestar el
servicio-, constituye una de las dimensiones prestacionales del derecho a la
educación, lo que implica que está sujeta a un proceso de adopción de
programas, consecución de recursos y ejecución de planes y proyectos, ello no
puede significar de manera alguna que esta obligación estatal quede
perennemente al arbitrio de la voluntad política del gobernante de turno.
En este
sentido, para esta Sala la ausencia total de un plan estatal dirigido a dar
solución a la problemática a la que se ha hecho referencia en esta providencia,
constituye una clara violación de los derechos fundamentales de los menores del
Municipio de Tuta, Boyacá, razón por la cual la acción de tutela constituye el
mecanismo adecuado en aras de proteger de manera inmediata de los derechos que
están siendo conculcados”.
De lo expuesto, concluye la Sala
que el ejercicio real  de los derechos fundamentales exige medidas que permitan
su satisfacción plena; posición reiterada por la Corte, que en cuanto a este
aspecto ha precisado:
“(…) todo
derecho fundamental presenta dos dimensiones: una negativa o de abstención que
impide a otros actuaciones que vulneren el contenido del derecho; y una
positiva o de acción que exige de otros actuaciones necesarias para el goce
efectivo del contenido del derecho. Lo anterior no sólo vale para los derechos
sociales —por lo general presentados impropiamente como los únicos derechos
prestacionales—, sino para todos los derechos, sean ellos civiles, políticos,
económicos o culturales. Ello porque todos los derechos tienen —si han de
ser realmente efectivos— una dimensión prestacional, puesto que ellos no
consisten en el mero título, sino en su goce efectivo (artículo 2 C.P.), el cual supone actuaciones normativas y fácticas de la sociedad y del estado para garantizar
los derechos, lo cual tiene siempre un costo”[16].
De otro lado, el artículo  13 del Pacto Internacional
sobre Derechos Económicos, Sociales y Políticos dispone que:
“1. Los Estados
Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la
educación. Convienen en que la educación debe orientarse hacia el pleno
desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe
fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales.
Convienen asimismo en que la educación debe capacitar a todas las personas para
participar efectivamente en una sociedad libre, favorecer la comprensión, la
tolerancia y la amistad entre todas las naciones y entre todos los grupos
raciales, étnicos o religiosos, y promover las actividades de las Naciones
Unidas en pro del mantenimiento de la paz.
2. Los Estados Partes en el  Pacto reconocen que, con
objeto de lograr el pleno ejercicio de este derecho:
a) La enseñanza primaria debe ser obligatoria y
asequible a todos gratuitamente;
b) La enseñanza secundaria, en sus diferentes formas,
incluso la enseñanza secundaria técnica y profesional, debe ser generalizada y
hacerse accesible a todos, por cuantos medios sean apropiados, y en particular
por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita;
c) La enseñanza superior debe hacerse igualmente
accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos
medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la
enseñanza gratuita;
d) Debe fomentarse o intensificarse, en la medida de
lo posible, la educación fundamental para aquellas personas que no hayan
recibido o terminado el ciclo completo de instrucción primaria;
e) Se debe proseguir activamente el desarrollo del
sistema escolar en todos los ciclos de la enseñanza, implantar un sistema
adecuado de becas, y mejorar continuamente las condiciones materiales del
cuerpo docente.
3. Los Estados Partes en el presente Pacto se
comprometen a respetar la libertad de los padres y, en su caso, de los tutores
legales, de escoger para sus hijos o pupilos escuelas distintas de las creadas
por las autoridades públicas, siempre que aquéllas satisfagan las normas
mínimas que el Estado prescriba o apruebe en materia de enseñanza, y de hacer
que sus hijos o pupilos reciban la educación religiosa o moral que esté de
acuerdo con sus propias convicciones.
4. Nada de lo dispuesto en este artículo se
interpretará como una restricción de la libertad de los particulares y
entidades para establecer y dirigir instituciones de enseñanza, a condición de
que se respeten los principios enunciados en el párrafo 1º  y de que la
educación dada en esas instituciones se ajuste a las normas mínimas que
prescriba el Estado”.
De igual manera, el Decreto 0048 de 2013, en
aplicación de los artículos  44, 67 y 365 de la Constitución Política concibe
la educación como un derecho fundamental y un servicio público inherente a la
finalidad social del Estado con el propósito de asegurar su prestación
eficiente a todos los ciudadanos del territorio nacional.
Adicionalmente, a partir del análisis y evaluación
realizado por el Ministerio de Transporte respecto al transporte especial uno
de los factores de la deserción escolar es la falta del servicio de transporte
para los estudiantes, aspecto que es más complejo cuando se trata de
condiciones demográficas, geográficas y económicas de algunos municipios del
país, cuya población presenta altos niveles de pobreza y, por ende, escasos
recursos para el acceso al transporte.
En este contexto, el artículo 1º del Decreto 0048 de
2013 dispone:
“En los municipios con población total hasta de
treinta mil (30.000) habitantes, donde no exista oferta del servicio de
transporte escolar, ni empresas de Servicio Público de Transporte Terrestre
Automotor Especial, el mismo podrá ser prestado por empresas de Servicio
Público de Transporte Terrestre Automotor Mixto o Colectivo Municipal
legalmente constituidas y habilitadas”.
Otra de las alternativas dispuestas por el decreto
consiste en establecer si en el municipio no existe oferta de transporte
especial, pudiendo prestarse por empresas de servicio público de transporte
terrestre automotor mixto o colectivo municipal legalmente constituidos y
habilitados y por las personas naturales que destinen sus vehículos de servicio
particular al transporte escolar rural, con permiso para operar.
La Sala considera, de conformidad con lo anterior, que
es un imperativo para el Estado propiciar el ejercicio pleno del  derecho a la
educación con  la mayor cobertura para la comunidad y  garantizar su prestación.
De ahí, que se exija una actuación positiva de las autoridades encargadas de su
garantía, sobre todo para no permitir que la falta del transporte se convierta
en un obstáculo para el acceso efectivo a la educación. No basta con sostener
que se trata de un derecho fundamental y un servicio publico si en la práctica
no se concreta por la falta del  respectivo transporte.
8. El caso concreto
El personero
del Municipio de San Luis  alega la vulneración del derecho a la educación en
relación con los menores que habitan en las veredas la Jagua Flor, Santa
Isabel, el Hoyo, Caracolí y Potrerito del corregimiento de Payandé, comunidades
que se ven gravemente afectadas por la falta de transporte escolar, situación
que incentiva la deserción escolar porque no pueden los menores desplazarse
debido a las distancias que deben recorrer entre 12 y 15 kilómetros hasta la institución educativa San Miguel.
Como quedó expuesto en los
antecedentes de esta providencia, Jesús Ariel Lozano presentó acción de tutela
como Personero Municipal de San Luis Tolima actuando en nombre de la comunidad
estudiantil de la Institución Educativa San Miguel. Según lo dicho por el
accionante, los menores que asisten a esta institución se ven obligados a
realizar diariamente caminatas de varios kilómetros ( entre 12 y 15 kilómetros ) o transportarse varios niños en una sola moto debido a que las autoridades locales no
han dispuesto lo necesario para ofrecer el servicio de transporte escolar para
aquellas veredas en las que los adolescentes y menores de edad residen,
específicamente de Payandé, Jagua flor, Santa Isabel, Caracolí y Potrerito, tal
como lo puso de presente la comunidad por medio de misiva recibida el 11 de
marzo de 2013, en la Personería Municipal de San Luis Tolima. Esta situación a
juicio del accionante, propicia la vulneración de los derechos a la educación y
a la vida en condiciones dignas de todos aquellos menores de las comunidades
del  corregimiento de Payandé y las diferentes veredas del municipio de San
Luis Tolima.
La Secretaría de Educación y
Cultura del Tolima manifestó “[a]sí mismo el departamento del Tolima a través
de su Secretaría de Educación y cultura asigna anualmente recursos para
alimentación y transporte escolar a todos los municipios no certificados del
departamento, los cuales son entregados a través de convenio
interadministrativo, convenios estos que se encuentran en trámite en su etapa
precontractual, pues téngase en cuenta que se trata de 46 municipios del
departamento, no certificados en educación a los que les corresponde la
asignación de alimentación y transporte escolar”.
“En consecuencia, no puede
pretender el actor por intermedio de una acción constitucional de preferencia
como la tutela hacer efectivas sus pretensiones, por lo que la presente acción
resulta improcedente de conformidad con lo expuesto en el artículo 6 del
Decreto 2591 de 1991, Causales de improcedencia de la tutela, numeral 3º que
dice: “3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz
y demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior
no obsta para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados  o
violados en situaciones que comprometen intereses o derechos colectivos siempre
que se trate de impedir un perjuicio  irremediable”. (Cursiva en el
texto)-folio 73.
Lo expuesto por la Secretaría de
Educación y Cultura de la Gobernación del Tolima no tiene en cuenta que cuando
se trate de un servicio público como la educación que trasciende como un
derecho fundamental con alcance para la comunidad es procedente el  amparo
constitucional. Además, recuerda la Sala que se trata de menores sujetos de
especial protección constitucional ubicados en zonas veredales para quienes el
transporte puede llegar a convertirse en una barrera u obstáculo para acceder a
las clases que imparte la Institución Educativa San Miguel (oficial), como lo
menciona el personero
Los argumentos expuestos por la
Secretaría de Educación y Cultura del Tolima no enervan la posibilidad de acudir
a la acción de tutela, porque la educación adquiere esa doble connotación de
servicio público y derecho fundamental, lo que indica una verdadera posibilidad
de ocurrencia de un perjuicio irremediable dada la importancia del derecho
discutido. En el mismo contexto esta institución sólo atina a sostener que los
convenios interadministrativos están en etapa precontractual “pues téngase en
cuenta que se trata de 46 municipios del departamento…” con mayor razón el
trámite y la solución debe ser expedita para no propiciar un fenómeno de deserción
escolar que la comunidad no podría  soportar.
La Alcaldía Municipal de San Luis
Tolima al contestar la demanda reconoce que en el municipio existe población
marginal, además expresa que los niños de la zona urbana pueden trasladarse sin
dificultad alguna, del mismo modo que en “la zona rural no se ha subsidiado el
transporte escolar, por no contar con los recursos presupuestales para
garantizar la calidad de la educación escolar, como es el transporte,
complemento este de la buena prestación del servicio de educación”. Así mismo,
sostiene que “[n]o es cierto, la ausencia de transporte escolar no genera
vulneración a los derecho (sic) constitucionales, ya que la administración ha
mejorado la calidad del servicio de educación escolar en el municipio porque ha
gestionado ante las diversas entidades la donación de 155 computadores (portátiles,
pc de escritorio), para las diversas instituciones educativas del Municipio, y
para el 2013 se logró la dotación de 301 tables (sic)  para los estudiantes de
primaria de la institución educativa San Luis Gonzaga (…) todo esto nos ayuda a
mejorar la calidad en la educación, y no como lo manifiesta el accionante, a
groso (sic) modo que se está vulnerando los derechos constitucionales”.
La Sala no comparte lo
manifestado por la alcaldía; por el contrario, sí resulta afectado el derecho a
la educación por la falta de transporte, más cuando se trata de comunidades de
escasos recursos para quienes es imposible pagar el servicio y recorrer entre
12 y 15 kilómetros aproximadamente, lo que constituye un verdadero obstáculo
para acudir a estudiar a la institución educativa San Miguel.
De acuerdo con la documentación
allegada por el accionante a la  Corporación la necesidad de transporte para
estudiantes de las veredas se puede discriminar así[17]:
a.     Sede
Salitre Payande, cuyos alumnos deben desplazarse 12 kilómetros.
b.     Sede
Santa Isabel, cuyos alumnos recorren 14 Kilómetros.
c.
Paraguay-Jagua Flor, cuyos alumnos transitan 15 kilómetros.
De otra parte, corresponde a la
administración priorizar conforme a las facultades legales para el manejo
presupuestal eficiente. Aunado a lo anterior  la alcaldía incurre en una
contradicción evidente al manifestar que “[n]o se puede garantizar  el servicio
de transporte escolar de la zona urbana a rural, ya que se tiene instituciones
en la zona urbana con todas sus garantías en la prestación de servicios, tales
como: salas de cómputo, internet, zonas de recreación, biblioteca entre otras”.
Estos argumentos demuestran la
vulneración del derecho a la educación y adicionalmente a la vida digna e
igualdad porque la administración debe  destinar recursos para atender
necesidades apremiantes de comunidades en inferioridad de condiciones como las
rurales.
Verificada la
vulneración de los derechos fundamentales a la educación, a la vida en
condiciones dignas y a la igualdad de los menores, se debe precisar quién tiene
la obligación de satisfacer el goce efectivo de los derechos de la comunidad
afectada. En este orden de ideas, el artículo 366 de la Constitución Política
prevé que la educación es objetivo fundamental del Estado, cuya finalidad
social es el mejoramiento de la calidad de vida de la población y el bienestar
general, para lo cual en los planes y presupuestos de la Nación y de las
entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre
cualquier otra asignación”.
El artículo 1°
de la Ley 715 de 2001 dispone que: “el Sistema General de Participaciones
está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los
artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales,
para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en la
presente ley”. La misma ley en el artículo 6º prevé que sin perjuicio de lo
dispuesto en otras normas, los departamentos en el sector de educación tienen
las  siguientes competencias en relación a los municipios no certificados: “6.2.1.
Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de
preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de
equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley.
6.2.2. Administrar y distribuir entre los municipios de su jurisdicción los
recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones,
destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado,
atendiendo los criterios establecidos en la presente ley. 6.2.4. Participar con
recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del
Estado, en la cofinanciación de programas y proyectos educativos y en las
inversiones de infraestructura, calidad y dotación”. El artículo 8 manifiesta
“a los municipios no certificados se les asignarán las siguientes funciones: 8.3.
Podrán participar con recursos propios en la financiación de los servicios
educativos a cargo del Estado y en las inversiones de infraestructura, calidad
y dotación”. (Subrayado y negrilla fuera del texto).
La Sala concluye que la
obligación en este caso es de la  Secretaría de Educación Departamental, conforme
a la Ley 715 de 2001, institución a la que le corresponde invertir recursos en
el mejoramiento de la educación, en infraestructura y dotación. Sin embargo, también
surge para la alcaldía municipal en la medida en que no ha dedicado recursos
para las comunidades que hacen parte del sector rural. Ante la ausencia de una
solución real y efectiva a la problemática planteada de parte de la Secretaría
de Educación Departamental y de la Alcaldía Municipal y la Secretaria de
Educación Municipal, surge la responsabilidad conjunta por la vulneración
manifiesta de los derechos fundamentales de los menores de la comunidad
correspondiente a  las veredas del Municipio de San Luis  que acuden a la
Institución Educativa San Miguel.
Adicionalmente, la Ley 715 de
2001, establece la posibilidad de que los recursos del Sistema General de
Participaciones pueden destinarse al pago del transporte escolar luego de
cubrir los costos de la prestación del servicio educativo y el artículo 9 del
Decreto 4807 de 2012, dispone la contratación con recursos de los Fondos de
Servicios Educativos de las instituciones educativas estatales, proporcionando
el transporte escolar de la población  matriculada entre transición y undécimo
grado, cuando se requiera.
Por lo anterior, no le asiste
razón a la Sala Penal del Tribunal Superior de Ibagué al revocar la Sentencia
proferida por el aquo al sostener:
“Es que si lo
pretendido por el Personero era velar por un interés colectivo o el
cumplimiento de la ley, el camino por seguir no era la acción de tutela sino,
acorde con la concreta pretensión, la acción popular o la acción de
cumplimento”.
“ Con esta
perspectiva, no procedía el amparo, por cuanto no fueron individualizados los
niños, niñas o adolescentes que cree están siendo afectados por la ausencia de
transporte escolar en la institución Educativa San Miguel del área urbana y
rural correspondiente a las diferentes veredas del corregimiento de payandé
municipio de San Luis, Tolima”-folio 13.
La Sala ordenará a la Secretaría
de Educación del Departamento del Tolima y a la Alcaldía del Municipio de San
Luis Tolima, Secretaría de Educación Municipal que, desde la notificación de
esta providencia, tienen ocho (48) horas para iniciar el proceso de
contratación del servicio de transporte escolar, prioritariamente para los
menores que lo requieran de Payandé, Jagua Flor, Santa Isabel, Caracolí,
Potrerito, en lo que queda del año académico para que puedan asistir a la
Institución Educativa San Miguel, de acuerdo con el listado que reportó la
institución a esta Corporación que es de 87 menores. Con este propósito la
Secretaría de Educación del Tolima y la Alcaldía  verificarán con la
Institución Educativa San Miguel  la identidad de los estudiantes. Así mismo se
ordenará que se les garantice la continuidad en la prestación de dicho
servicio, lo que requerirá tomar las medidas necesarias para la solución
definitiva de la problemática social que se plantea, las cuales deberán
responder de la mejor manera para la protección del derecho de los menores que
habiten en las veredas y sector rural en general. Con base en lo anterior,
deberán incluir en el presupuesto de educación el rubro respectivo que permita
la prestación en lo sucesivo.
Adicionalmente, se ordenará a la Secretaría
de Educación del Departamento del Tolima que garantice el cumplimiento de la
obligación de la Secretaría de Educación Municipal de San Luis para que ante el
posible incumplimiento de ésta, haga efectiva la obligación.
IV. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
REVÓCASE  la Sentencia del dieciséis (16) de mayo de 2013, proferida por la
Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, revocatoria
de la Sentencia del dos (2) de abril de 2013, correspondiente al Juzgado Sexto
(6º)  Penal del Circuito para en su lugar CONCEDER el amparo de los
derechos a la educación, a la vida en condiciones dignas, y a la igualdad de los
menores residentes en las veredas la Jagua Flor, Santa Isabel, el Hoyo,
Caracolí, Potrerito, el corregimiento de Payandé y del casco urbano, del
Municipio de San Luis.
Segundo.- ORDÉNASE a
la Alcaldía y Secretaría de Educación Municipal del Municipio de San Luis que a
partir de la notificación de esta sentencia, si no lo han hecho, en el término
de (48) horas deberán iniciar el proceso de contratación del transporte escolar
de acuerdo con las necesidades de cada vereda  y en relación con los menores a
quienes se tuteló el derecho.
Tercero.- ORDÉNASE a la
Alcaldía y a la Secretaría de Educación Municipal de San Luis Tolima que aseguren
la continuidad de la prestación del servicio de transporte escolar a los
menores de las veredas  con el fin de que puedan asistir a la Institución
Educativa San Miguel en los años académicos siguientes.
Cuarto.- ORDÉNASE a
la Secretaría de Educación del Departamento del Tolima que actúe como  garante
del cumplimiento de la obligación de la Secretaría de Educación Municipal de San
Luis Tolima con el fin de que si al término establecido en los numerales
segundo y tercero de la parte resolutiva de esta providencia el municipio no ha
cumplido con las órdenes que ella contiene, la Secretaría de Educación
Departamental será la responsable de cumplirlas, sin perjuicio de las
actuaciones administrativas y disciplinarias a las que haya lugar.
Quinto.- DISPONER
que por el cumplimiento de las órdenes a efectuar serán responsables
directamente la Gobernación del Departamento del Tolima,  la Secretaría de
Educación departamental, la Alcaldía del Municipio de San Luis y la Secretaría
de Educación de ese Municipio, quienes deberán presentar informe de la
inclusión de los menores de las veredas ya mencionadas en la contratación del
servicio de transporte escolar.
Sexto.-
COMUNICAR la presente decisión al Personero del Municipio de San Luis
Tolima con el fin de que ejerza veeduría respecto al cumplimiento de las
órdenes aquí impartidas.
Séptimo.- Librar,
por la Secretaría General de esta Corporación, las comunicaciones de que trata
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí previstos.
Cópiese, notifíquese, publíquese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
LUÍS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
Con salvamento
parcial de voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En cuadro anexo se indica el nombre y tarjeta de identidad de los
estudiantes
[2] Sentencia T-259 de 2013.M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[3] Sentencia T-552 de 2006.M.P.Jaime Córdoba Triviño.
[4] Sentencia T-519 de 2001.M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[5] Ver Sentencia T-779 de 2011.M.P.Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[6] Sentencia T-1030 de 2006.M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra,
posición reiterada en la Sentencia T-779 de 2011.M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.
[7]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[8] Sentencia T-787 de 2006.
[9] Sentencia T-002 de 1992.
[10] Sentencia T-534 de 1997. En este sentido, el Comité para los Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, en su Observación General No. 11, manifestó
que la educación es el “(…) epítome de la indivisibilidad y la
interdependencia  de los derechos humanos”.
[11] Sentencia T-672 de 1998.
[12] Sentencia C-170 de 2004.
[13] Sentencia C-170 de 2004.
[14] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[15] Criterio reiterado en la Sentencia T-779 de 2011.M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[16] Sentencia
T- 1259 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil, T-779 de 2011.M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[17] Folio 11 cuaderno No 3.