T-033-16
Sentencia T-033/16
DERECHO
AL MINIMO VITAL Y A LA SEGURIDAD SOCIAL-Caso en que
Colpensiones se declaró carente de competencias para decidir sobre
reconocimiento de pensión de invalidez
ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE DERECHOS
PENSIONALES-Procedencia excepcional
En lo que respecta al
reconocimiento y pago de derechos pensionales, la jurisprudencia constitucional
ha puntualizado que, por regla general, la acción de tutela resulta
improcedente ante la existencia de otros medios de defensa judicial, como lo
son las acciones ante las jurisdicciones ordinaria laboral y contencioso
administrativa, cuyo régimen de competencias se define a partir  de la
condición o no de servidor público del demandante y de la naturaleza de la
entidad que administra el régimen de seguridad social. Sin perjuicio de lo
anterior, esta Corporación ha admitido la procedencia del amparo
constitucional, frente a situaciones en las que concurran las siguientes
condiciones: “(i) que la negativa al reconocimiento de la pensión de invalidez,
jubilación o vejez se origine en actos que en razón a su contradicción con
preceptos superiores puedan, prima facie, desvirtuar la presunción de legalidad
que recae sobre las actuaciones de la administración; (ii) que esa negativa de
reconocimiento de la prestación vulnere o amenace un derecho fundamental”; y
(iii) que la acción de tutela resulte indispensable para evitar la consumación
de un perjuicio irremediable o para otorgar una respuesta integral frente al
derecho comprometido.
DERECHO
A LA SEGURIDAD SOCIAL-Es un derecho fundamental y un
servicio público cuya prestación debe asegurar el Estado
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Definición
SEGURIDAD SOCIAL-Cobertura de
carácter progresivo
ENFERMEDAD LABORAL Y DE ORIGEN COMUN-Diferencias
El sistema distingue dos tipos de accidentes o
enfermedades, según el riesgo al cual se expone una persona, esto es, el riesgo
laboral frente a los denominados riesgos comunes. En el primero se agrupan los
accidentes o enfermedades que sobrevienen por causa o con ocasión del trabajo,
o como resultado de la exposición a factores de riesgos inherentes a la
actividad laboral o al medio en el que trabajador se vio obligado a prestar sus
servicios. Por su parte, en el segundo, se compendian los accidentes o
enfermedades que provienen de la realización de cualquier actividad cotidiana
excluida del ámbito laboral. Desde este punto de vista, mientras que los
primeros son objeto de protección por parte del Sistema General de Riesgos
laborales (SGRL), al tener como finalidad el amparo del trabajador y de sus
beneficiarios; los segundos se apoyan en el Sistema General de Seguridad Social
en Salud y en el Sistema General de Pensiones, al resguardar las contingencias
que puedan afectar a todos los habitantes cuando se trata de circunstancias no
relacionadas con actividades laborales. Al respecto, se destaca que desde que
se profirió la primera norma relativa a los accidentes de trabajo –la Ley 57 de
1915– y, luego, con la organización de la legislación laboral y la creación de
un régimen de seguros sociales a partir de la Ley 6 de 1945, el sistema se ha
caracterizado por asumir de manera general la cobertura de riesgos y por
diferenciar aquellos de carácter común frente a los considerados como de origen
profesional. Incluso, durante gran parte, mientras
se estructuraba el ISS, el sistema les asignó a los empleadores el deber de
asumir las contingencias derivadas de estos últimos.
SISTEMA DE RIESGOS
LABORALES-Accidente de trabajo o enfermedad laboral
AMPLIACION DE LA
COBERTURA EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Jurisprudencia
constitucional
SISTEMA DE RIESGOS
LABORALES-Afiliación voluntaria
El sistema de
riesgos laborales preserva igualmente la posibilidad de afiliación voluntaria,
en la que pese a que no se presenta la relación de sujeción que impone la
afiliación forzosa, si permite que determinados sujetos puedan acceder a su
régimen de coberturas, el cual, en muchos casos, por su especialidad, tiene
mayores facilidades para acceder a su reconocimiento y reflejan prestaciones
que cuantitativamente resultan más beneficiosas para un afiliado. Así, por
ejemplo, la obtención y pago de una pensión de invalidez no depende de factores
como el número de semanas cotizadas, sino de la ocurrencia del siniestro, una
vez opera la cobertura del sistema; sin dejar de lado que, en cuanto a su
monto, la originada en el riesgo laboral ofrece una mayor remuneración.
SISTEMA DE RIESGOS
LABORALES-Destinatarios del régimen voluntario de afiliación
AFILIACION
VOLUNTARIA AL SISTEMA DE RIESGOS LABORALES-Concepto
La afiliación voluntaria debe
entenderse entonces como un beneficio que brinda la ley, cuyo origen subyace en
la realización de los principios de eficiencia y universalidad, pues lo que se
busca es ampliar la garantía de protección, a través de un régimen que puede
resultar, en algunos de sus componentes, más adecuado, oportuno y suficiente
para asegurar los fines de la seguridad social. Para la Corte, en un Estado
Social de Derecho, la voluntariedad no puede significar la ausencia de
protección, esto es, que por razón de ser independiente o por tener la
condición de trabajador informal, la no afiliación al Sistema de Riesgos
laborales conduzca a que la ocurrencia de un siniestro –vinculado con la
actividad que desempeña– quede desamparado.
AFILIACION
VOLUNTARIA AL SISTEMA DE RIESGOS LABORALES-Alcance
SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES-Aspectos generales
PENSION DE INVALIDEZ-Finalidad
PENSION
DE INVALIDEZ-Requisitos para
obtener reconocimiento y pago
PENSION DE INVALIDEZ-Reglas establecidas por la Corte Constitucional
para determinar la fecha de estructuración de la invalidez en los casos de
enfermedad degenerativa, crónica o congénita
PENSION DE INVALIDEZ DE PERSONA CON
ENFERMEDAD CRONICA, DEGENERATIVA O CONGENITA-Se deberán tener en cuenta las semanas cotizadas con
posterioridad a la fecha de estructuración del estado de invalidez
PENSION
DE INVALIDEZ DE PERSONA CON ENFERMEDAD CRONICA, DEGENERATIVA O CONGENITA-Fecha de estructuración de la invalidez desde el momento de
la pérdida permanente y definitiva de la capacidad laboral
DERECHO AL MINIMO
VITAL Y A LA SEGURIDAD SOCIAL-Orden a Colpensiones reconocer y pagar pensión de
invalidez
Referencia: expediente T-5.153.420
Asunto: Acción de tutela instaurada por el señor Jorge
Osuna Usaquén en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES),
con vinculación al proceso de las Juntas de Calificación de Invalidez Nacional
y Regional de Bogotá
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D.C., ocho
(8) de febrero de dos mil dieciséis (2016).
La Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro
Linares Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Luis Guillermo
Guerrero Pérez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241.9 de la Constitución Política y 33 y subsiguientes del Decreto 2591 de
1991, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de los fallos de tutela proferidos por el Juzgado Octavo Civil del
Circuito de Bogotá D.C. y por la Sala Civil del Tribunal Superior de Distrito
Judicial de la misma ciudad, correspondientes al trámite de la acción de amparo
constitucional impetrada por el señor Jorge Osuna Usaquén en contra de la
Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES), con vinculación al
proceso de las Juntas de Calificación de Invalidez, tanto la Nacional como la
Regional de Bogotá.
I.
ANTECEDENTES
El 7 de julio de
2015, el señor Jorge Osuna Usaquén presentó acción de tutela con el fin de
obtener el amparo de sus derechos constitucionales al mínimo vital y a la
seguridad social, los cuales consideró vulnerados por la negativa de
COLPENSIONES de reconocer a su favor una pensión de invalidez, con el argumento
de que carecía de competencia para ello, pues la incapacidad se derivó de una
enfermedad categorizada como de origen profesional.
1.1. Hechos relevantes
1.1.1. El señor
Jorge Osuna Usaquén nació el 26 de abril de 1951[1]
y, desde el año 2003, fue diagnosticado con silicosis pulmonar simple y
compresión extrínseca del lóbulo medio[2].
De acuerdo con su historia laboral[3], el actor se desempeñó como trabajador
dependiente en la Sociedad Textilera Comercial S.A. entre los años 1975 a 1984,
por lo que laboró un total de 454.7 semanas. Para el año 2008 reanudó sus
cotizaciones como trabajador independiente, al centralizar el desarrollo de sus
labores en la actividad de decoración (instalación de cortinas y muebles)[4].
1.1.2. Como
consecuencia del empeoramiento de su estado de salud, el accionante se sometió
al proceso de calificación del estado de invalidez[5],
en el cual se puntualizó que sufrió una pérdida equivalente al 50% de su
capacidad laboral, con fecha de estructuración del 2 de febrero de 2009[6]. El dictamen se profirió el día 11 de
junio de 2009 por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá. Al
respecto, en uno de sus apartes, se señaló que “[d]e acuerdo con la
anamnesis del paciente[[7]], [éste] refiere haber trabajado en
canteras desde 1967 a 1974, pero le pagaban por días y no lo tenían afiliado a
la seguridad social. Después laboró en textiles desde 1975 a 1984, donde había
exposición a telas de diferente tipo, en un punto venta. Luego ha sido
independiente como vendedor de cortinas y muebles; instalando cortinas. Desde
entonces ha estado afiliado en forma independiente a salud, sin riesgos profesionales.”
A partir del
resumen de las actividades previamente mencionadas, la Junta Regional concluyó
que el origen de la enfermedad es profesional, ya que el “paciente estuvo
expuesto a sílice en canteras, hace más de 35 años”[8],
aunado al hecho de que el diagnóstico que motivó el proceso de calificación fue
una “neumoconiosis debida a otros polvos que contienen sílice”. Este
dictamen se notificó al accionante el 12 de junio de 2009 y no fue impugnado[9].
1.1.3. El 28 de
octubre de 2013, el demandante presentó una solicitud de reconocimiento y pago
de la pensión de invalidez ante COLPENSIONES. En respuesta, a través de la
Resolución GNR 427008 del 18 de diciembre de 2014[10],
la citada entidad dispuso:
“ARTÍCULO PRIMERO: Declarar la
pérdida de competencia frente al reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez al señor OSUNA USAQUÉN JORGE, ya identificado (a), de conformidad con
las razones expuestas en la parte motiva de esta Resolución.
ARTÍCULO SEGUNDO: Notifíquese al señor OSUNA USAQUÉN JORGE haciéndole
saber que en caso de inconformidad contra la presente resolución, no procede
recurso alguno.”
Esta decisión se
justificó en que el estado de invalidez no corresponde a una enfermedad de
origen común, por lo que dicha entidad carecía de competencia para ocuparse del
asunto. Por ello se le informó que debía dirigirse a la Administradora de
Riesgos Laborales (ARL), en la que efectuó las respectivas cotizaciones, siendo
imposible remitir el expediente a una de tales entidades, “toda vez que
revisada la página del RUAF –REGISTRO ÚNICO DE AFILIADOS–, no se [encontró]
registro de afiliación a ninguna ARL, sin embargo, puede solicitar el desglose
de sus documentos para retirar[los] de COLPENSIONES y radicar la solicitud ante
la ARL en la cual se encontraba afiliado al momento del acaecimiento del
siniestro.”[11]
Cabe resaltar que,
en el mismo acto administrativo, se acreditó que el tutelante tiene 3665 días
cotizados equivalentes a 523.5 semanas[12],
conforme al cuadro que se ilustra a continuación:
Entidad
donde laboró
Desde
Hasta
Días
Sociedad
Textilera Comercial S.A.
1975/04/01
1982/05/15
2602
Sociedad
Textilera Comercial S.A.
1982/06/01
1984/01/02
581
Jorge
Osuna Usaquén
(independiente)
2008/10/01
2008/11/30
60
Jorge
Osuna Usaquén
(independiente)
2009/01/01
2009/02/02
32
Jorge
Osuna Usaquén
(independiente)
2009/08/01
2009/11/30
120
Jorge
Osuna Usaquén
(independiente)
2012/01/01
2012/05/31
150
Jorge
Osuna Usaquén
(independiente)
2012/07/01
2012/07/31
30
Jorge
Osuna Usaquén
(independiente)
2012/09/01
2012/11/30
90
TOTAL
-
-
3665
De la información
suministrada en el cuadro anterior, se observa que un total de 92 días (13.1
semanas) fueron cotizados en los tres años anteriores a la fecha de
estructuración, esto es, 2 de febrero de 2009; mientras que, con posterioridad
a la misma, el accionante laboró un total de 390 días, lo cual corresponde a 55.7
semanas.
1.1.4. El 10 de
enero de 2015, el señor Osuna presentó recurso de reposición en contra del
citado acto administrativo, en el cual señaló que mientras se desempeñó como
trabajador independiente, nunca estuvo afiliado a una Administradora de Riesgos
Laborales, por lo que le es imposible adelantar el trámite sugerido en la Resolución.
Sin embargo, con fundamento en el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 776 de
2002, particularmente en el aparte en el que se dispone que: “en el caso de
que el trabajador se encuentre desvinculado del Sistema de Riesgos Profesionales,
y la enfermedad sea calificada como profesional, deberá asumir las prestaciones
la última administradora de riesgos a la cual estuvo vinculado, siempre y
cuando el origen de la enfermedad pueda imputarse al período en el que estuvo
cubierto por ese Sistema”[13]; el actor sostiene que la
prestación reclamada debe ser asumida por COLPENSIONES, puesto que “al
momento de mi enfermedad profesional ya estaba y estoy afiliado a [dicha
entidad] –antes ISS–.”[14]
1.1.5. En
respuesta al recurso interpuesto, a través de la Resolución GNR 135096 del 10
de mayo de 2015[15], COLPENSIONES sostuvo que si bien no era
procedente la reposición contra el acto cuestionado, en todo caso cabía examinar
nuevamente la solicitud formulada por el actor, con el propósito de  garantizar
su derecho fundamental de petición.
De esta manera, y
aludiendo a lo dispuesto en los artículos 1 de la Ley 776 de 2002[16] y 155 de la Ley 1151 de 2007[17], dicha entidad reiteró que: “(…) no
es una administradora de Riesgos Profesionales, razón por la cual no es [de su
competencia] (…) pronunciarse en relación con la Pensión de invalidez
solicitada, toda vez que conforme al dictamen que obra en el expediente la
enfermedad calificada es de origen profesional, por lo que corresponde a la
administradora de Riesgos Profesionales a la cual (…) estuvo vinculado” al
momento de requerir la prestación, pronunciarse al respecto.[18]
1.2. Solicitud de amparo
constitucional
Con fundamento en lo expuesto, el
accionante solicitó el amparo de sus derechos constitucionales al mínimo vital
y a la seguridad social, al considerar que COLPENSIONES tiene la obligación de
reconocer y pagar su pensión de invalidez, ya que se trata de un derecho
adquirido al producirse su enfermedad mientras estaba afiliado en dicha
entidad, según lo dispone el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 776 de 2002[19].
Por otra parte, con miras a
justificar la procedencia del amparo, explicó que se encuentra en una grave
situación de vulnerabilidad, ya que por la enfermedad que padece debe estar
conectado a oxígeno líquido durante veinticuatro horas, requiriendo la ayuda
permanente de terceros para lograr la satisfacción de sus necesidades básicas. También
manifestó que carece de un ingreso económico estable, motivo por el cual vive
de la ayuda de su esposa y del auxilio voluntario de terceras personas[20].
En razón de lo anterior, y como
pretensión específica, pidió que se ordene a la referida administradora de
pensiones que otorgue la pensión de invalidez reclamada.
1.3. Contestación de la demanda e
intervención de las entidades vinculadas al proceso
1.3.1. Contestación de COLPENSIONES
En el término dispuesto para el
efecto no se recibió pronunciamiento alguno por parte de COLPENSIONES.
1.3.2. Intervención de la Junta
Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá[21]
En comunicación del 13 de julio de
2015, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá manifestó que el
accionante fue calificado a través del dictamen No. 19171296 del 11 de junio de
2009, en el que se determinó una pérdida del 50% de su capacidad laboral, como
resultado de una enfermedad de origen profesional, con fecha de estructuración del
2 de febrero de 2009. En contra de este acto no se interpuso ningún recurso,
motivo por el cual se encuentra en firme.
Por lo demás, en la medida en que las
funciones de las Juntas de Calificación se refieren de manera genérica a
adelantar el procedimiento especializado para realizar la calificación de la
pérdida de capacidad laboral de una persona, ninguna responsabilidad puede
derivarse de su comportamiento, pues lo que se pretende es el reconocimiento y
pago de una prestación económica a cargo de COLPENSIONES. Esto significa que
carece de legitimación en la causa por pasiva, siendo procedente
disponer su desvinculación de este proceso.
1.3.3. Intervención de la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez[22]
En respuesta radicada el 13 de julio
de 2015, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez destacó que su función se
circunscribe a la de ser un examinador de última instancia, esto es, que le
compete pronunciarse sobre los recursos de apelación en los que se
controviertan las decisiones adoptadas por las juntas regionales. A partir de
ello, manifestó que en sus bases de datos no se encuentran archivos ni
expedientes en trámite relacionados con el señor Jorge Osuna Usaquén. Por
consiguiente, solicitó ser desvinculada del proceso, al no tener ninguna
relación con las circunstancias fácticas del caso en cuestión.
II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
2.1. Primera instancia[23]
En sentencia del 21 de julio de 2015,
el Juzgado Octavo Civil del Circuito de Bogotá resolvió negar el amparo
invocado, al considerar que resultaba improcedente por existir otros medios de
defensa judicial aptos e idóneos para cuestionar las decisiones adoptadas en el
asunto sub-judice, como lo son las acciones ordinarias ante la
Jurisdicción Laboral[24].
Ante este panorama, si bien se
reconoció que el actor hizo referencia a algunas circunstancias de
vulnerabilidad (en materia de salud y capacidad económica), el a-quo
consideró que no se dan los presupuestos fácticos suficientes para desvirtuar
la eficacia e idoneidad de las acciones ordinarias, por lo que no se cumplen
los requisitos jurisprudenciales que demuestran la ocurrencia de un perjuicio
irremediable.
En particular, la autoridad judicial
de instancia verificó que el accionante se encuentra como cotizante activo en
la EPS FAMISANAR, circunstancia por la cual pese a la falta de reconocimiento
del derecho pensional reclamado, no se ve limitado en el acceso a los servicios
médicos que requiera. Aunado a ello, puso de presente que no existe prueba
alguna que demuestre que se encuentra en una precaria situación económica, más
aún cuando su afiliación al Sistema de Salud se da en condición de cotizante.
Por último, indicó que la cobertura
del riesgo pensional debe ser asumida por una aseguradora de riesgos laborales,
en tanto las patologías del señor Osuna fueron calificadas como de origen
profesional.
2.2. Impugnación[25]
En escrito presentado el 30 de julio
de 2015, el señor Jorge Osuna Usaquén interpuso recurso de apelación contra el
fallo en cita, con el argumento de que  no garantiza el derecho adquirido que
se deriva de lo previsto en el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 776 de
2002. Textualmente, alegó que no se tuvo en cuenta que al momento de decretarse
el origen de su enfermedad, “solo estaba vinculado con la administradora
COLPENSIONES”, pues su afiliación al Sistema de Seguridad Social se realizó
como trabajador independiente[26].
2.3. Segunda instancia[27]
En sentencia del 12 de agosto de
2015, la Sala Civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá decidió
confirmar la providencia del a quo, por virtud de la cual se consideró
que el amparo propuesto no satisface el requisito de subsidiaridad, sin
adicionar razones distintas a las expuestas en primera instancia.
III. PRUEBAS
En el expediente
se encuentran las siguientes pruebas relevantes:
- Copia de la
cédula de ciudadanía del señor Jorge Osuna Usaquén[28].
- Copia del Formulario
de dictamen para la calificación de la pérdida de la capacidad laboral y
determinación de la invalidez del accionante, proferido por la Junta
Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá el 11 de junio de 2009. En el
presente documento constan, entre otros datos, (i) que su fecha de nacimiento
es el 26 de abril de 1951, (ii) que su estado civil es casado, (iii) que se
trata de un trabajador independiente que se desempeñaba en labores de “decoración”,
(iv) que el diagnóstico que dio lugar a la calificación fue “neumoconiosis
debida a otros polvos que contienen sílice”, (v) que el porcentaje total de
pérdida de capacidad laboral (PCL) es del 50%[29],
(vi) que su “incapacidad es permanente parcial”, (vii) que el 2 de
febrero de 2009 se definió como la fecha de estructuración y (viii) que el
origen de la enfermedad es profesional[30].
Como anexo del
dictamen aparece un concepto realizado por el médico ponente, en relación con
la situación médica del accionante, cuya importancia radica en que sirvió de
base para las decisiones allí adoptadas. Este concepto, como ya se dijo,
básicamente señala que “el paciente estuvo expuesto a sílice en canteras,
hace más de 35 años”.
- Copia de la
Resolución GNR 427008 “por la cual se declara la pérdida de competencia del
reconocimiento de una pensión de invalidez”, expedida el 18 de diciembre de
2014 por COLPENSIONES. En este documento se resolvió la solicitud de reconocimiento
y pago de la pensión de invalidez realizada el 28 de octubre de 2013 por el
señor Jorge Osuna Usaquén, en el sentido de que a dicha entidad no le asiste
competencia para pronunciarse sobre el asunto, atendiendo a que la incapacidad
no corresponde a una enfermedad de origen común. Por lo anterior, se le indicó
que debía dirigirse a la Administradora de Riesgos Laborales (ARL) donde efectuó
las respectivas cotizaciones para surtir el trámite que corresponda. Por
último, se acreditó que el tutelante tenía 3665 días cotizados o su equivalente
correspondiente a 523.5 semanas.
- Copia del
recurso de reposición presentado el 10 de enero de 2015 en contra de la citada
Resolución, en el cual el actor señaló que mientras se desempeñó como
trabajador independiente nunca estuvo afiliado a una ARL, razón por la cual no
le es posible adelantar el trámite sugerido. Sin perjuicio de lo anterior, afirmó
que al momento en que la enfermedad lo incapacitó estaba afiliado a COLPENSIONES,
circunstancia por la cual le compete a esta última entidad garantizar su
derecho a la seguridad social, en virtud de lo previsto en el parágrafo 2 del
artículo 1 de la Ley 776 de 2002.
- Copia de la
Resolución GNR 135096 del 10 de mayo de 2015, “[p]or la cual se niega una
Pensión de Invalidez por falta de competencia”, en la que COLPENSIONES se
manifestó acerca del recurso de reposición reseñado en el numeral anterior. En
esta oportunidad, si bien se aclaró que frente al acto recurrido no procedía
recurso alguno, se examinó en todo caso la petición formulada, reiterando las
razones de competencia invocadas para negar el reconocimiento de la prestación
solicitada[31].
- Copia de la historia
clínica del señor Jorge Osuna, impresa el 30 de junio de 2015, en la cual se
acredita que el paciente fue diagnosticado con “1. Silicosis simple, 2.
Neumonía intersticial no especificada, [y] 3. HTP moderada PSAP 60 Mmhg”.
Asimismo, según la información proporcionada, el accionante actualmente se
encuentra recibiendo un plan de tratamiento que se compone de “oxígeno
líquido suplementario 24 horas al día para ventury al 40% + termo de
transporte, salbutamol 2 puff cada 8 horas y bromuro de ipratropio 2 puff cada
8 horas”[32].
IV.
CONSIDERACIONES
4.1.
Competencia
La Sala de Selección de Tutelas Número Nueve de la
Corte Constitucional, mediante Auto del 28 de septiembre de 2015, dispuso la
revisión de las citadas sentencias de tutela, de conformidad con lo previsto en
los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, 31 a 36 del Decreto 2591
de 1991 y demás disposiciones pertinentes.
4.2. Trámite en sede de revisión
4.2.1. En Auto del 30 de noviembre de 2015, el Magistrado Sustanciador
ofició al señor Jorge Osuna Usaquén y al Instituto de Nacional de Medicina
Legal y Ciencias Forenses Seccional de Bogotá DC, con el fin de precisar la información
relacionada con los hechos del caso.
4.2.2. En primer lugar, en cuanto al accionante, se le formularon las
siguientes preguntas: (i) cómo está actualmente integrado su grupo familiar;
(ii) cuántas personas tiene a su cargo; (iii) cuáles son sus ingresos y egresos
mensuales, incluyendo los que eventualmente pueda tener su esposa; (iv) cuáles
bienes muebles e inmuebles son de su propiedad; y (v) si durante el período que
laboró para la Sociedad Textilera Comercial S.A., estuvo afiliado a riesgos
profesionales.
En comunicación allegada el 9 de diciembre de 2015[33],
el accionante informó que su núcleo familiar está integrado exclusivamente por
su esposa y que no tiene personas a cargo. En cuanto a sus ingresos mensuales,
expuso que la familia no tiene ningún tipo de prestación periódica a su favor y
que sobrevive “con las ayudas económicas de [sus] hijos que ya son mayores
de edad”. En lo que atañe a las propiedades, declaró que tiene una casa
ubicada en el “Barrio la estancia de la ciudad de Bogotá, de un estrato dos
(2).” Finalmente, aclaró que nunca ha estado afiliado a riesgos
profesionales, pues solamente ha tenido relación con el ISS, hoy COLPENSIONES.
4.2.3. Por otro lado, en lo que respecta al Instituto Nacional de
Medicina Legal y Ciencias Forenses, se solicitó un
concepto sobre el diagnóstico de salud del señor Jorge Osuna Usaquén, con
fundamento en los datos clínicos que reposan en el expediente y, en particular,
se le pidió informar si los padecimientos del accionante podían ser entendidos
como enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas.
En oficio del
3 de diciembre de 2015, la Profesional Universitario Forense designada para
tales efectos, presentó el siguiente análisis sobre la condición de salud del
accionante:
“Se trata de paciente masculino de
63 años de edad con diagnóstico de Silicosis Simple oxígeno dependiente en
tratamiento actual con broncodilatadores y anticolinérgicos, tomando en cuenta
la información registrada en la historia clínica y en el formulario de dictamen
para calificación de la pérdida de la capacidad laboral y determinación de
invalidez aportada, donde registra diagnóstico de: SILICOSIS SIMPLE Y
NEUMOCONIOSIS DEBIDA A OTROS POLVOS QUE CONTIENEN SILICE, se define silicosis
como la neumoconiosis producida por la inhalación de partículas de sílice,
entendiendo por neumoconiosis la enfermedad ocasionada por depósito de polvo en
los pulmones con una reacción patológica frente al mismo, especialmente de tipo
fibroso es así como la silicosis es una enfermedad fibróstica-pulmonar
crónica, degenerativa y de carácter irreversible.”[34]
(Se subraya fuera del original)
4.2.4. Adicionalmente,
cabe destacar que el 18 de diciembre de 2015, se recibió un escrito de
intervención del Gerente Nacional de Doctrina de COLPENSIONES, en el que luego
de reiterar los antecedentes del caso objeto de estudio, le sugiere a la Corte
plantear el siguiente problema jurídico: “si la circunstancia de que se le
haya diagnosticado al señor Jorge Osuna Usaquén una enfermedad de origen
profesional (…), conlleva la falta de legitimación en la causa por pasiva de
COLPENSIONES.”[35]
A continuación
y previa referencia al Decreto 1295 de 1994 y a la Ley 776 de 2002, se alegó
que existe una falta de legitimidad por pasiva, toda vez que a las entidades
administradoras de riesgos profesionales les corresponde garantizar los
beneficios derivados del Sistema General de Riesgos Laborales, incluida la
pensión de invalidez. De esta manera, si se tiene en cuenta que el dictamen de
pérdida de capacidad laboral realizado al señor Osuna Usaquén señaló el origen
de la invalidez como profesional, COLPENSIONES no puede arrogarse una
competencia que el ordenamiento jurídico no le ha otorgado. En definitiva, requirió
que se desvincule a la entidad del proceso de tutela y se dirija el amparo
contra la administradora de riesgos profesionales a la que se encontraba
afiliado el accionante[36].
4.3. Problema jurídico y esquema de resolución
4.3.1. A partir de las circunstancias fácticas que dieron lugar al
ejercicio de la acción de tutela, de las decisiones adoptadas en las instancias
judiciales y de la información obtenida en sede de revisión, esta Corporación
debe determinar si COLPENSIONES –como entidad administradora en el Sistema
General de Seguridad Social en Pensiones– vulneró los derechos a la seguridad
social y al mínimo vital del señor Jorge Osuna Usaquén, al declarar que carecía
de competencia para pronunciarse sobre la solicitud de reconocimiento y pago de
la pensión de invalidez promovida a su favor, en la medida en que la Junta
Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá señaló que el origen de la
enfermedad era profesional.
4.3.2. Con miras a resolver el problema jurídico planteado, esta
Corporación hará referencia a los siguientes temas: (i) la procedencia
excepcional de la acción de tutela para obtener el reconocimiento y pago del
derecho a la pensión de invalidez; (ii) el principio de integralidad en el
Sistema General de Seguridad Social y (iii) la jurisprudencia constitucional sobre
el acceso al citado derecho pensional cuando se trata de enfermedades degenerativas,
crónicas o congénitas. Una vez
agotado el examen de los asuntos propuestos, (iv) se procederá a la resolución
del caso concreto.
4.4. De la procedencia excepcional de la acción de tutela para obtener el
reconocimiento y pago de derechos pensionales, en específico, la pensión de
invalidez
4.4.1. Como
medio dirigido a la protección de los derechos fundamentales de las personas, la
acción de tutela fue consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y
se le otorgó un carácter residual o subsidiario, por virtud del cual sólo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, con
miras a preservar el reparto de competencias atribuido por la Constitución y la
ley a las diferentes autoridades judiciales, lo cual se sustenta en el
desarrollo de los principios constitucionales de independencia y autonomía de
la actividad judicial[37].
De esta manera, en atención a la
naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, esta Corporación
ha establecido que la misma no está llamada a prosperar cuando a través de ella
se pretenden sustituir los medios ordinarios de defensa judicial[38]. Al respecto, la Corte ha señalado que: “no es propio de la acción de
tutela el [de ser un] medio o procedimiento llamado a remplazar los procesos
ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento sustitutivo en cuanto a la
fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de
instancia adicional a las existentes, ya que el propósito específico de su
consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la Carta, no es otro
que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y supletoria en
orden a la garantía de sus derechos constitucionales fundamentales”[39].
No obstante, aun existiendo otros
mecanismos de defensa judicial, la jurisprudencia de la Corte ha admitido que
la acción de tutela está llamada a prosperar, cuando se acredita que los mismos
(i) no son lo suficientemente expeditos para evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable[40],
o (ii) no son lo suficientemente idóneos para otorgar un amparo integral[41].
Así lo sostuvo la Corte en la Sentencia SU-961 de
1999[42],
al considerar que: “en cada caso, el juez está en la obligación de determinar
si las acciones disponibles le otorgan una protección eficaz y completa a quien
la interpone. Si no es así, si los mecanismos ordinarios carecen de tales
características, el juez puede otorgar el amparo de dos maneras distintas,
dependiendo de la situación de que se trate. La primera posibilidad es que las
acciones ordinarias sean lo suficientemente amplias para proveer un remedio
integral, pero que no sean lo suficientemente expeditas para evitar el
acontecimiento de un perjuicio irremediable. En este caso será procedente la
acción de tutela como mecanismo transitorio, mientras se resuelve el caso a
través de la vía ordinaria”. La segunda posibilidad es que las
acciones comunes no sean susceptibles de resolver el problema de forma idónea, circunstancia
en la cual es procedente conceder la tutela de manera directa, como mecanismo
de protección definitiva de los derechos fundamentales[43].
4.4.2. En
lo que respecta al reconocimiento y pago de derechos pensionales, la jurisprudencia
constitucional ha puntualizado que, por regla general, la acción de tutela resulta
improcedente ante la existencia de otros medios de defensa judicial, como lo
son las acciones ante las jurisdicciones ordinaria laboral y contencioso
administrativa, cuyo régimen de competencias se define a partir  de la
condición o no de servidor público del demandante y de la naturaleza de la
entidad que administra el régimen de seguridad social[44].
Sin perjuicio de lo anterior, esta
Corporación ha admitido la procedencia del amparo constitucional, frente a
situaciones en las que concurran las siguientes condiciones: “(i) que la
negativa al reconocimiento de la pensión de invalidez, jubilación o vejez se
origine en actos que en razón a su contradicción con preceptos superiores
puedan, prima facie, desvirtuar la presunción de legalidad que recae
sobre las actuaciones de la administración; (ii) que esa negativa de
reconocimiento de la prestación vulnere o amenace un derecho fundamental”[45];
y (iii) que la acción de tutela resulte indispensable para evitar la
consumación de un perjuicio irremediable o para otorgar una respuesta integral
frente al derecho comprometido.
Sobre el particular, respecto
del primero de los citados requisitos, en la Sentencia T-043 de 2007[46],
se puntualizó que si bien por regla general el juez constitucional no es
competente para proceder a realizar un análisis sobre la legalidad de las
actuaciones de la administración, no puede desconocer una posible afectación a
los derechos fundamentales por actuaciones manifiesta-mente contrarias a la ley
o la Constitución. En cuanto al segundo requisito, se señaló que es necesario
verificar si la falta de reconocimiento, pago o reajuste de la prestación pone
en peligro o transgrede algún derecho fundamental, especialmente, se deberá
examinar la vulneración del mínimo vital, en casos en los que de por medio se
encuentra la pérdida de la capacidad laboral. Por último, y a partir de las
reglas de procedencia de la acción, debe determinarse si el amparo está llamado
a prosperar como mecanismo transitorio o si, en su lugar, puede brindarse una
protección definitiva.
En relación con este último criterio,
la jurisprudencia ha establecido que la acción de tutela procede como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, cuando se presenta
una situación de amenaza de vulneración de un derecho fundamental susceptible
de concretarse y que pueda generar un daño irreversible[47]. Este
amparo es eminentemente temporal, como lo reconoce el artículo 10 del Decreto
2591 de 1991, en los siguientes términos: “En el caso del inciso anterior,
el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente
sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para
decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado”.
Para determinar la configuración de un perjuicio
irremediable, en criterio de este Tribunal, deben concurrir los siguientes
elementos: (i) el perjuicio ha de ser inminente, esto es,
que está por suceder; (ii) las medidas que se requieren para conjurarlo han de
ser urgentes, tanto por brindar una solución adecuada frente a la
proximidad del daño, como por armonizar con las particularidades del caso;
(iii) el perjuicio debe ser grave, es decir, susceptible de generar un
detrimento transcendente en el haber jurídico (moral o material) de una
persona; y la (iv) respuesta requerida por vía judicial debe ser impostergable,
o lo que es lo mismo, fundada en criterios de oportunidad y eficiencia a fin de
evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable[48].
Por el contrario, cabe el amparo
como mecanismo definitivo de protección, cuando las vías ordinarias no son
idóneas para resolver el caso planteado, por ejemplo, cuando no permiten
resolver el conflicto en su dimensión constitu-cional o cuando no ofrecen una
solución integral frente al derecho compro-metido. En este sentido, la Corte ha
dicho que: “el requisito de la idoneidad ha sido
interpretado por la Corte a la luz del principio según el cual el juez
de tutela debe dar prioridad a la realización de los derechos sobre las
consideraciones de índole formal[49].
La aptitud del medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada caso
concreto, teniendo en cuenta, [entre otras], las características procesales del
mecanismo, las circunstancias del peticionario y el derecho fundamental
involucrado”.[50]
Finalmente, en el análisis de procedencia, es importante tener en cuenta
las circunstancias particulares en las que se encuentra el titular de los derechos
presuntamente afectados. A modo de ejemplo, cuando se trata de sujetos de
especial protección constitucional, el juicio de procedibilidad debe ajustarse
a criterios más flexibles, pues “la pertenencia a estos grupos poblacionales
tiene una incidencia directa en la intensidad de la evaluación del perjuicio,
habida cuenta que las condiciones de debilidad manifiesta obligan a un
tratamiento preferencial en términos de acceso a los mecanismos judiciales de
protección de derechos, a fin de garantizar la igualdad material a través de
discrimina-ciones afirmativas a favor de los grupos mencionados.”[51]
4.5. Del principio de integralidad en el Sistema General de
Seguridad Social y del régimen actual de coberturas
4.5.1. La Ley 100 de 1993 consagra el Sistema de Seguridad Social Integral
y lo define como “el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de
que disponen la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida,
mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y
la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las
contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad
económica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el
bienestar individual y la integración de la comunidad.”
En dicho marco, el artículo 2 consagró los principios que orientan el desarrollo
del sistema y las actuaciones a cargo de las instituciones que lo integran,
especialmente en lo que se refiere a las reglas que determinan su prestación.
Puntualmente, se prescribieron por el legislador los principios de  integralidad,
eficiencia[52], universalidad[53],
solidaridad[54], participación[55]
y unidad[56]. Es importante resaltar que los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad se encuentran igualmente
consagrados en el artículo 48 de la Constitución Política, en el que se dispone
que: “[l]a Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio
que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en
sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los
términos que establezca la ley.”
En relación con el asunto sub-judice, es pertinente destacar el
contenido del principio de integralidad, resumido por el legislador en los
siguientes términos: “Es la cobertura de todas las contingencias que afectan
la salud, la capacidad económica y en general las condiciones de vida de toda la
población. Para este efecto cada quien contribuirá según su capacidad y
recibirá lo necesario para atender sus contingencias amparadas por esta ley”.
El principio de integralidad surge entonces como un mandato de
optimización, cuyo fin es el de asegurar que todas las contingencias que puedan
afectar las condiciones de vida de una persona, en aspectos tales como la
salud, la integridad física y la capacidad económica, estén cubiertas por el Sistema
de Seguridad Social. Si bien el legislador puede determinar el tipo de
coberturas, las reglas que definen su acceso y los titulares de las distintas
prestaciones previstas en la ley, el sistema siempre debe interpretarse como un
medio o mecanismo para acceder a las coberturas que allí se ofrecen, a partir
de la armonización lógica y razonable de sus distintos componentes, y no como
una limitante que impida preservar o acceder a una calidad de vida idónea,
sobre todo ante la ocurrencia de contingencias derivadas de la vejez, la
invalidez o la muerte. No sobra resaltar que la seguridad social es desde el
punto de vista constitucional un derecho irrenunciable, cuya garantía realiza
los principios básicos de igualdad material a los cuales apunta el Estado
Social de Derecho.
4.5.2. Hecha la anterior precisión, se debe advertir que a lo largo de
los años han venido mutando los modelos de protección de seguridad social
aplicados en Colombia y se han ampliado las contingencias a cargo del sistema. En
la actualidad se brinda básicamente cobertura respecto de los riesgos que se
originan por la salud, muerte, invalidez, desempleo y vejez, cubriendo tanto a
la persona directamente afiliada como al cónyuge, compañero o compañera
permanente y demás familiares que tienen la condición de beneficiarios.
Precisamente, con la expedición de la Constitución Política de 1991 y
dada la categorización de la seguridad social como derecho y como servicio
público, se previó en la Ley 100 de 1993 el Sistema Integral de Seguridad
Social, al cual se hizo previamente referencia y en cuya estructura se integran
a su vez los siguientes subsistemas: pensiones, riesgos profesionales, salud y
servicios sociales complementarios. Algunos de ellos tienen un amplio
desarrollo en la Carta Fundamental, como ocurre con la salud y las pensiones
(CP arts. 48 y 49), mientras que otros se vinculan con preceptos superiores que
ordenan la adopción de medidas a favor de sujetos de especial protección
constitucional, tal es el caso de las personas de la tercera edad y los
subsidios en caso de indigencia (CP art. 46) o del régimen de amparo en
seguridad social para los trabajadores (CP art. 53).
4.5.3. Ahora bien, como se consagra en la Ley 100 de 1993 y en las demás
normas que la complementan o modifican, el sistema distingue dos tipos de
accidentes o enfermedades, según el riesgo al cual se expone una persona, esto
es, el riesgo laboral frente a los denominados riesgos comunes. En el primero
se agrupan los accidentes o enfermedades que sobrevienen por causa o con
ocasión del trabajo[57], o como resultado de la exposición a
factores de riesgos inherentes a la actividad laboral o al medio en el que
trabajador se vio obligado a prestar sus servicios[58].
Por su parte, en el segundo, se compendian los accidentes o enfermedades que
provienen de la realización de cualquier actividad cotidiana excluida del
ámbito laboral.
Desde este punto de vista, mientras que los primeros son objeto de
protección por parte del Sistema General de Riesgos laborales (SGRL), al tener
como finalidad el amparo del trabajador y de sus beneficiarios; los segundos se
apoyan en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y en el Sistema
General de Pensiones, al resguardar las contingencias que puedan afectar a todos
los habitantes cuando se trata de circunstancias no relacionadas con
actividades laborales. Al respecto, se destaca que desde que se profirió la
primera norma relativa a los accidentes de trabajo –la Ley 57 de 1915[59]– y, luego, con la organización de la
legislación laboral y la creación de un régimen de seguros sociales a partir de
la Ley 6 de 1945[60], el sistema se ha caracterizado por
asumir de manera general la cobertura de riesgos y por diferenciar aquellos de
carácter común frente a los considerados como de origen profesional. Incluso,
durante gran parte, mientras se estructuraba el ISS, el
sistema les asignó a los empleadores el deber de asumir las contingencias
derivadas de estos últimos[61].
Precisamente, con
la expedición de los Decretos 3169[62]
y 3170 de 1964[63]
se dispuso la obligación de vincular a los trabajadores nacionales o
extranjeros con contrato de trabajo al Seguro Social Obligatorio de Accidentes
de Trabajo y Enfermedades Profesionales a cargo del ISS[64],
para lo cual se ordenó la realización de una cotización conjunta y simultánea
con el régimen de amparo del sistema común[65], y el
surgimiento de su obligación de cobertura desde el acto mismo de inscripción[66].
Luego, con la expedición del Decreto 1650 de 1977[67],
pese a mantener la separación de coberturas por efectos del origen, se dispuso
la afiliación obligatoria de los trabajadores con contrato de trabajo al Sistema
del Seguro Social Obligatorio[68],
en el cual se cubrirían tanto los riesgos comunes como los profesionales[69].
Más allá de lo anterior, es claro que una vez ocurre un suceso que
lesiona la integridad física o psíquica de una persona, surge a favor de éste o
de sus beneficiarios, el derecho a obtener la determinación de su origen, con
el propósito de establecer el sistema que se encuentra obligado –de cumplirse
con los demás requisitos legales– a satisfacer las prestaciones sociales que
brinda el Sistema Integral de Seguridad Social, de las cuales depende la
satisfacción de derechos como la salud, el mínimo vital, la integridad física y
la vida digna.
Así las cosas, en principio, una Administradora de Riesgos Laborales
(ARL) sólo estaría obligada a satisfacer las prestaciones que surgen del
accidente o de la enfermedad de uno de sus afiliados, si la misma es calificada
como laboral, pues si la contingencia tiene su origen en un riesgo común, como
ya dijo, son otras las entidades llamadas a brindar las coberturas que ofrece
el sistema. La relevancia en la determinación del origen ha conducido a que el
legislador, por ejemplo, presuma que todo accidente que no haya sido calificado
como de origen profesional sea considerado como de origen común, tal y como lo
dispone el artículo 12 del Decreto Ley 1295 de 1994[70].
Una vez se ha determinado el sistema encargado de brindar las
prestaciones que salvaguardan el derecho a la seguridad social, su otorgamiento
se sujeta al tipo de afectación que padece la persona, esto es, si se trata de
una hipótesis de incapacidad, invalidez o muerte. De ahí que, entre otras, se
prevean como prestaciones: el subsidio por incapacidad temporal, la
indemnización por incapacidad permanente parcial, la pensión de invalidez, la
pensión de sobrevivientes y el auxilio funerario.
De este modo, en criterio de esta Sala de Revisión, para efectos de dar
respuesta al caso concreto, en el que se reclama el otorgamiento de una pensión
de invalidez por la pérdida de la capacidad laboral en un 50%, y en el que la
junta dispone que la causa invalidante es una enfermedad de origen profesional,
a pesar de que se manifiesta que el actor no ha tenido cobertura en dicho
sistema y a que gran parte de su actividad se desarrolló como independiente, es
preciso examinar cuál es el concepto de accidente de trabajo y enfermedad laboral
que se consagra en la ley y cuál su fundamento jurídico, en aras de
distinguirlo de los demás sucesos que se originan con ocasión de un riesgo
común.
Dicha diferenciación se torna de gran importancia, pues –como ya se
dijo– es necesario aclarar en qué casos una contingencia debe ser cubierta por
el Sistema de Riesgos Laborales y en qué casos por el común. Por lo demás,
teniendo en cuenta que los riesgos laborales son un subsistema específico
dentro del género del Sistema de Seguridad Social, cabe establecer con mayor detalle
cuáles riesgos se encuentran amparados en la especie y, si alguno de los que se
encuentran excluidos, en virtud del contenido normativo del principio de
integralidad, deben ser cubiertos por el régimen común.
Ante este panorama, se pasará a realizar una breve exposición sobre las coberturas
y límites que se encuentran actualmente en el Sistema de Riesgos Laborales.
4.5.4. Luego de la consagración del Sistema de Riesgos Profesionales
(inicialmente denominado de esa forma por el legislador) y de la determina-ción
de sus elementos esenciales en el Libro Tercero de la Ley 100 de 1993; se expidió
el Decreto 1295 de 1994[71], en el cual se presentó una primera
aproximación al marco normativo e institucional del sistema. Este decreto fue
declarado inexequible en gran parte de sus disposiciones en la Sentencia           C-452
de 2002[72], en razón a la extralimitación del
Gobierno Nacional en el uso de las facultades extraordinarias conferidas para
organizar su funcionamiento.
Como consecuencia de ello, el Congreso profirió la Ley 776 de 2002 “[p]or
la cual se dictan normas sobre la organización, administración y prestaciones
del Sistema General de Riesgos Profesionales”, en la cual se mantuvo
básicamente la estructura establecida en el citado decreto, en tanto que el
legislador se limitó a expedir en esencia el mismo marco normativo que había
sido declarado inconstitucional por esta Corporación.
Este desarrollo legal se sometió a algunos ajustes y cambios con la Ley
1562 de 2012 “[p]or la cual se modifica el sistema de riesgos laborales y se
dictan otras disposiciones en materia de salud ocupacional”, en la que más
allá de reemplazar el nombre del sistema de riesgos profesionales a riesgos
laborales, se aludió a su estructura organizativa y se precisó que está
integrado por “el conjunto de entidades públicas y privadas, normas y
procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de
los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión
o como consecuencia del trabajo que desarrollan.”[73]
Dentro de este contexto, es importante indicar que la citada Ley 1562 de
2012, en los artículos 3 y 4, definió de la siguiente manera el accidente de
trabajo y la enfermedad laboral:
“Artículo 3º.
Accidente de trabajo. Es accidente de trabajo todo suceso repentino que
sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo, y que produzca en el trabajador
una lesión orgánica, una perturbación funcional o psiquiátrica, una invalidez o
la muerte. // Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la
ejecución de órdenes del empleador, o contratante durante la ejecución de una
labor bajo su autoridad, aún fuera del lugar y horas de trabajo. // Igualmente
se considera accidente de trabajo el que se produzca durante el traslado de los
trabajadores o contratistas desde su residencia a los lugares de trabajo o
viceversa, cuando el transporte lo suministre el empleador. // También se
considerará como accidente de trabajo el ocurrido durante el ejercicio de la
función sindical aunque el trabajador se encuentre en permiso sindical siempre
que el accidente se produzca en cumplimiento de dicha función. // De igual
forma se considera accidente de trabajo el que se produzca por la ejecución de
actividades recreativas, deportivas o culturales, cuando se actúe por cuenta o
en representación del empleador o de la empresa usuaria cuando se trate de
trabajadores de empresas de servicios temporales que se encuentren en misión.”
“Artículo 4º.
Enfermedad laboral. Es enfermedad laboral la contraída como resultado de la
exposición a factores de riesgo inherentes a la actividad laboral o del medio
en el que el trabajador se ha visto obligado a trabajar. El Gobierno Nacional,
determinará, en forma periódica, las enfermedades que se consideran como
laborales y en los casos en que una enfermedad no figure en la tabla de
enfermedades laborales, pero se demuestre la relación de causalidad con los
factores de riesgo ocupacionales será reconocida como enfermedad laboral,
conforme lo establecido en las normas legales vigentes.”
A partir de la descripción realizada por el legislador, es claro que el
accidente de trabajo y la enfermedad laboral reflejan el conjunto de
eventualidades que tienen la capacidad de afectar la salud física o psíquica
del trabajador y que incluso pueden conducir a su invalidez o muerte, siempre y
cuando ocurran por causa o con ocasión del trabajo[74],
o por la exposición a factores de riesgo inherentes a la actividad laboral o al
medio en el que el trabajador se vio obligado a prestar sus servicios. Esto
significa que –por su propia naturaleza– el accidente de trabajo y la
enfermedad laboral se encuentran estrechamente vinculados con el cumplimiento
de las obligaciones que emanan del contrato de trabajo, las cuales, entre
otras, de acuerdo con el régimen vigente sobre la materia, se suelen agrupar en
los mandatos de realizar de manera personal la labor encomendada, obedecer las
órdenes impartidas por el empleador y cumplir con las normas dispuestas en los
reglamentos[75].
En virtud de lo expuesto, un primer análisis sobre la naturaleza
específica de este régimen, le permite a la Corte entender que sujeta la
cobertura de riesgos a aquellos que se originan de la prestación de un servicio
fundado en la lógica de la subordinación, esta circunstancia se deriva de la
alusión permanente e insiste a expresiones como: “durante la ejecución de
órdenes del empleador”, o “durante la ejecución de una labor bajo su
autoridad, aún fuera del lugar y horas del trabajo”. También cuando se
menciona que el accidente puede ocurrir “durante el ejercicio de la función
sindical” o como resultado de la ejecución de actividades recreativas,
deportivas o culturales, “cuando se actúe por cuenta o en representación del
empleador”. Aunado a que la enfermedad supone su manifestación por la
exposición de riesgos creados por el medio “en que el trabajador se vio
obligado a trabajar”.
4.5.5. Ahora bien, la Ley 1562 de 2012 extiende el citado marco de
protección al accidente que se produce durante la ejecución de órdenes del
contratante, incluso en la hipótesis en las que el contratista recibe el
servicio de transporte entre el lugar de residencia y el sitio destinado a la
prestación de su labor. Estos preceptos fueron objeto de control en la
Sentencia C-509 de 2014[76],
en virtud de una demanda que consideraba que no cabía la asimilación de los
contratistas con los trabajadores subordinados, en términos de realización del
derecho a la igualdad[77].
Para
este Tribunal, más allá de que la ampliación de cobertura previamente reseñada
se ajusta a la Constitución, su exigibilidad no supone desnaturalizar el tipo
de vínculo que sustenta la contratación de una persona, ni tampoco transformar
el régimen jurídico que le es propio[78]. Su justificación se halla en la
necesidad de ampliar la cobertura en seguridad social (CP art. 48), respecto de
uno de las instrumentos a través de las cuales se permite la ejecución de una
actividad personal a favor de otra persona, como lo son los contratos de
prestación de servicios con entidades o instituciones públicas o privadas, sin
importar si son de naturaleza civil, comercial o administrativa[79].
Por
esta razón, el artículo 13 del Decreto
1295 de 1994, modificado por el artículo 2 de la Ley 1562 de 2012, al hacer
referencia a las personas que deben estar obligatoriamente afiliadas al Sistema
de Riesgos Laborales (SRL), ya no sólo menciona a los trabajadores
subordinados, sino también a los contratistas con vinculación formal, respecto
de la cuales se imponen unas condiciones específicas de prestación de sus
servicios, a saber:
“1. Los
trabajadores dependientes nacionales o extranjeros, vinculados mediante
contrato de trabajo escrito o verbal y los servidores públicos; las personas
vinculadas a través de un contrato formal de prestación de servicios con
entidades o instituciones públicas o privadas, tales como contratos civiles,
comerciales o administrativos, con una duración superior a un mes y con
precisión de las situaciones de tiempo, modo y lugar en que se realiza dicha
prestación. (…)” (Énfasis por fuera del texto original)
Los apartes subrayados demuestran la
lógica que subyace en la ampliación de cobertura, pues pese a que técnicamente
no pueda afirmarse de que en un contrato de prestación de servicios existe
subordinación, la especificidad del régimen sí
implica la existencia de un cierto poder de dirección o de sujeción. De esta
manera, se parte de la base de un beneficiario del servicio (empleador o
contratante), que es responsable de los riesgos que se derivan de la prestación
del mismo (ya sea por parte de un trabajador o de un contratista), en la medida
en que el primero tiene la potestad de determinar la forma en que se debe
realizar y concretar la labor, como efecto del poder subordinante o como resultado
de la facultad de determinar las reglas que rigen su prestación.
Por consiguiente,
se amparan los riesgos que puedan generarse frente a la calidad de vida del trabajador
o del contratista, y que se derivan exclusiva-mente de las órdenes dadas por
quien impone la labor, ya sea mediante un contrato de trabajo o un contrato de
prestación de servicios, en los términos dispuestos en la ley. Es precisamente
la existencia de esa relación de sujeción, la que justifica que se le imponga
al beneficiario del servicio (empleador o contratante) el deber de trasladar el
riesgo a una Administradora de Riesgos Laborales, pues al final de cuentas bajo
su cargo se encuentra el direcciona-miento de la actividad a ejecutar. En
concordancia con lo expuesto, el artículo 5 del Decreto 723 de 2013[80], dispone que: “[e]l contratante
debe afiliar al Sistema General de Riesgos Laborales a los contratistas objeto
del presente decreto, de conformidad con lo establecido en el parágrafo 3° del
artículo 2° de la Ley 1562 de 2012[[81]].
El incumplimiento de esta obligación, hará responsable al contratante de las
prestaciones económicas y asistenciales a que haya lugar.”[82]
4.5.6. Por fuera
del escenario descrito, el accidente o enfermedad que padezca una persona no
puede considerarse como laboral o de trabajo, ya que la ley circunscribe su
cobertura a las eventualidades que tenga la capacidad de afectar la salud
física o psíquica del trabajador o del contratista, suponiendo la existencia
del poder de dirección o de sujeción, en lo que respecta a la forma como se
presta el servicio o se adelantan las labores a su cargo.
Ahora bien, el sistema
de riesgos laborales preserva igualmente la posibilidad de afiliación
voluntaria, en la que pese a que no se presenta la relación de sujeción que
impone la afiliación forzosa, si permite que determinados sujetos puedan
acceder a su régimen de coberturas, el cual, en muchos casos, por su especialidad,
tiene mayores facilidades para acceder a su reconocimiento y reflejan prestaciones
que cuantitativamente resultan más beneficiosas para un afiliado. Así, por
ejemplo, la obtención y pago de una pensión de invalidez no depende de factores
como el número de semanas cotizadas, sino de la ocurrencia del siniestro, una
vez opera la cobertura del sistema; sin dejar de lado que, en cuanto a su
monto, la originada en el riesgo laboral ofrece una mayor remuneración[83].
Al referirse a
los destinatarios del régimen voluntario de afiliación, el literal b) del
artículo 2 de la Ley 1562 de 2012 dispone que:
“Son afiliados al
Sistema General de Riesgos Laborales: (…) b) En forma voluntaria:
Los trabajadores
independientes y los informales, diferentes de los establecidos en el literal
a) del presente artículo [esto es, los que deben estar afiliados de manera
obligatoria], podrán cotizar al Sistema de Riegos Laborales siempre y cuando
coticen también al régimen contributivo en salud y de conformidad con la
reglamentación que para tal efecto expida el Ministerio de Salud y Protección
Social en coordinación con el Ministerio del Trabajo en la que se establecerá
el valor de la cotización según el tipo de riesgo laboral al que está
expuesta esta población.
Parágrafo 1º. En la reglamentación que se expida para la
vinculación de estos trabajadores se adoptarán todas las obligaciones del
Sistema de Riesgos Laborales que les sean aplicables y con precisión de las
situaciones de tiempo, modo y lugar en que se realiza dicha prestación.
Parágrafo 2°. En la reglamentación que expida el Ministerio de
Salud y Protección Social en coordinación con el Ministerio del Trabajo en
relación con las personas a que se refiere el literal b) del presente artículo,
podrá indicar que las mismas pueden afiliarse al régimen de seguridad social por
intermedio de agremiaciones o asociaciones sin ánimo de lucro, por profesión,
oficio o actividad, bajo la vigilancia y control del Ministerio de la Salud y
Protección Social. (…)”.
La afiliación voluntaria debe
entenderse entonces como un beneficio que brinda la ley, cuyo origen subyace en
la realización de los principios de eficiencia y universalidad, pues lo que se
busca es ampliar la garantía de protección, a través de un régimen que puede
resultar, en algunos de sus componentes, más adecuado, oportuno y suficiente
para asegurar los fines de la seguridad social. Para la Corte, en un Estado
Social de Derecho, la voluntariedad no puede significar la ausencia de
protección, esto es, que por razón de ser independiente o por tener la
condición de trabajador informal, la no afiliación al Sistema de Riesgos
laborales conduzca a que la ocurrencia de un siniestro –vinculado con la
actividad que desempeña– quede desamparado.
4.5.6.1. En estos casos surgen tres
argumentos que explican la consecuencia que debe producirse en derecho. En
primer lugar, al ser el Sistema de Riesgos Laborales un subsistema especial
dentro la seguridad social, debe entenderse que su existencia se explica por la
consagración de un régimen más favorable para las personas, en cuanto al acceso
de las prestaciones que en general otorga el sistema integral de protección.
Esto significa que un trabajador independiente o informal que se vincula al
Sistema de Riesgos Laborales, lo hace con la expectativa de que si se produce
un siniestro respecto de la actividad laboral o de subsistencia que realiza, se
le brinde una mejor y mayor cobertura en relación con aquella a la que tendría
derecho por el sistema tradicional de los riesgos comunes. No se trata entonces
de excluir al trabajador de un régimen protección por la falta de afiliación,
cuando la misma ley la categoriza como una salvaguarda voluntaria, sino, por el
contrario, el de brindar un espacio de mayor cobertura en el que debe primar,
en caso de siniestro y de concurrencia de afiliaciones, la regla de la
especialidad.
4.5.6.2. En segundo lugar, la
voluntariedad de afiliación supone un escenario en el que el ejercicio de una
actividad lucrativa es ajena a una relación de sujeción, de ahí que no se
imponga la necesidad de transferir un riesgo creado por el beneficio que se
obtiene de otro[84].
En este marco, cualquiera de las contingencias
amparadas por el Sistema General de Seguridad social, se entiende que tendría
que estar cubiertas por el sistema común, en tanto el siniestro no se produjo
como consecuencia de una relación de subordinación o del poder de dirección de
un contratante, como hipótesis que explican la ocurrencia de un accidente de
trabajo o de una enfermedad laboral, según se explicó con anterioridad. Ello guarda
correspondencia con el contenido del principio de integralidad, cuyo fin es el
de asegurar que todas las contingencias que puedan afectar las condiciones de
vida de una persona, en aspectos tales como la vida, salud, integridad física o
psíquica y capacidad económica, estén cubiertas por el Sistema de Seguridad
Social.
4.5.6.3. En
tercer lugar, la naturaleza irrenunciable del derecho a la seguridad social[85], en el escenario de la interpretación
conforme, no permite entender que el carácter voluntario de una afiliación al
Sistema de Riesgos Laborales produzca como efecto que el siniestro derivado de
la actividad de subsistencia de un trabajador independiente o informal, en el
evento de ser calificado como “profesional”, suponga la ausencia de un
régimen de coberturas, ya sea (i) en los casos en que la persona no se encuentra
vinculada a dicho subsistema, pero lo estuvo en algún momento de su historia
laboral, o (ii) porque en realidad nunca lo ha estado.
4.5.6.3.1. En el
primer evento, la circunstancia que se presenta es aquella en la cual una
persona se ha ejercitado a lo largo de su vida laboral, en algunas ocasiones
como trabajador independiente o informal, y en otras con contrato de trabajo o
de prestación de servicios con vinculación obligatoria al subsistema de riesgos
laborales. Esta hipótesis se encuentra regulada en el parágrafo 2 del artículo
1 de la Ley 776 de 2002[86], en el que se dispone lo siguiente:
“Las prestaciones asistenciales y
económicas derivadas de un accidente de trabajo o de una enfermedad
profesional, serán reconocidas y pagadas por la administradora en la cual se
encuentre afiliado el trabajador en el momento de ocurrir el accidente
o, en el caso de la enfermedad profesional, al momento de requerir la
prestación.
Cuando se presente una enfermedad
profesional, la administradora de riesgos profesionales que asume las
prestaciones, podrá repetir proporcionalmente por el valor pagado con sujeción
y, en la misma proporción al tiempo de exposición al riesgo que haya tenido el
afiliado en las diferentes administradoras, entidades o a su empleador de haber
tenido períodos sin cobertura.
Para enfermedad profesional en el
caso de que el trabajador se encuentre desvinculado del Sistema de Riesgos
Profesionales, y la enfermedad sea calificada como profesional, deberá asumir
las prestaciones la última administradora de riesgos a la cual estuvo
vinculado, siempre y cuando el origen de la enfermedad pueda imputarse al
período en el que estuvo cubierto por ese Sistema.
La Administradora de Riesgos
Profesionales en la cual se hubiere presentado un accidente de trabajo, deberá
responder íntegramente por las prestaciones derivados de este evento, tanto en
el momento inicial como frente a sus secuelas, independientemente de que el trabajador
se encuentre o no afiliado a esa administradora.(…)”.
Aun cuando en el
Sistema General de Pensiones, la afiliación es única y vitalicia a partir de la
inscripción, y no se pierde o suspende por la falta de cotizaciones en uno o
varios períodos[87]. Esa misma situación no ocurre con el Sistema
de Riesgos Laborales, el cual funciona a través de un esquema de
aseguramiento en el que se traslada a una compañía especializada, como ya
se dijo, la cobertura de los riesgos creados por el empleador[88].
Lo anterior
supone que mientras no existan tales riesgos no surge el deber de vinculación
al sistema, esto es, que mientras no se acredite la existencia de un contrato
de trabajo o de un contrato de prestación de servicios que impliquen la afiliación
obligatoria al Sistema de Riesgos Laborales[89],
una persona no tendría que afiliarse a este subsistema y, por ende, no surgiría
a su favor la cobertura que él ofrece, a menos que lo haga en forma voluntaria.
En este orden de ideas, el artículo 41 del Decreto 1406 de 1999[90]
dispone que: “El ingreso de un aportante o de un afiliado,
tendrá efectos para la entidad administradora que haga parte del Sistema desde
el día siguiente a aquél en el cual se inicie la relación laboral,
siempre que se entregue a ésta, debidamente diligenciado, el formulario de afiliación.
Mientras no se entregue el formulario a la administradora, el empleador asumirá
los riesgos correspondientes. (…)”[91].
En armonía con lo
expuesto, el literal k) del artículo 4 del Decreto 1295 de 1994[92]
señala que: “La cobertura del sistema se inicia desde el día calendario
siguiente al de la afiliación” y que el derecho a las prestaciones
surge para todo “afiliado al Sistema General de Riesgos Laborales”[93] que sufra un accidente de
trabajo o una enfermedad profesional durante el tiempo en que exista dicha
cobertura[94].
En estos
términos, en la Sentencia C-250 de 2004[95],
se señaló que la afiliación al Sistema de Riesgos Laborales supone cumplir los
siguientes pasos: (i) la existencia de una relación laboral (hoy también de
prestación formal de servicios); (ii) el diligenciamiento por parte del
empleador del formulario de afiliación y (iii) la aceptación de la vinculación
por parte de la entidad administradora del riesgo. En dicha oportunidad, se
declaró inexequible la norma que sujetaba la afiliación al pago oportuno de las
cotizaciones[96].
De igual manera,
en la sentencia en cita, se aclaró que la desafiliación debe estar
precedida de las siguientes actuaciones mínimas: (a) la terminación de la
relación laboral y (b) la información inmediata del empleador a la ARL de tal
circunstancia, para que se produzca la terminación de la cobertura[97].
A partir de lo
anterior y teniendo de presente que el Sistema de Riesgos Laborales funciona,
con sus particularidades, a través de un esquema de aseguramiento[98], es que se entiende el régimen de
coberturas que ofrece el artículo 1 de la Ley 776 de 2002, previamente citado. Sobre
el particular, se observan las siguientes reglas: (i) la ARL a la cual se
encuentra afiliado el trabajador, como mandato general, cubre todas las
prestaciones asistenciales y económicas derivadas de un accidente de trabajo o
de una enfermedad profesional. Para el efecto, en el caso del accidente,
es necesario que el mismo se produzca durante el período de cobertura y, en el
evento de la enfermedad, que durante el mismo se requieran de tales
prestaciones[99].
En el caso de que
(ii) el accidente sea anterior al momento en que se inició la cobertura,
de haber estado afiliado al Sistema de Riesgos Laborales, el mismo deberá ser
asumido por la ARL que en ese tiempo amparó la contingencia[100];
o, en caso contrario, por el sistema común, como ocurre con los trabajadores
informales o independientes. A diferencia de lo expuesto, en tratándose de
(iii) una enfermedad profesional, las prestaciones se asumen
directamente por la última ARL a la cual se encuentra afiliado[101],
pudiendo aquella repetir “proporcionalmente por el valor pagado con sujeción
y, en la misma proporción al tiempo de exposición al riesgo que haya tenido el
afiliado a las diferentes administradores, entidades o a su empleador de haber
tenido períodos sin cobertura”[102].
Finalmente, (iv)
en el caso de que un trabajador se encuentre desvinculado del Sistema de
Riesgos Laborales (como ocurre con el trabajador informal), y la enfermedad
sea calificada como profesional, las prestaciones económicas y
asistenciales deberán ser asumidas por “la última administradora de riesgos
a la cual estuvo vinculado, siempre y cuando el origen de la enfermedad
pueda imputarse al período en el que estuvo cubierto por ese Sistema”[103].
Nótese como, en
este último evento, la cobertura del sistema de aseguramiento adquiere plena
operancia, pues se entiende que en el caso de la enfermedad profesional,
cuyas señales o síntomas pueden manifestarse años más adelante, es posible
requerir las prestaciones de la última ARL a la que se estuvo afiliado, siempre
que el origen de la contingencia se haya producido durante
un período de cobertura del sistema, esto es, de vinculación al régimen de
riesgos laborales, sin perjuicio de las reglas de repartición proporcional entre
las ARL, como consecuencia de su exposición temporal.
4.5.6.3.2. El
problema realmente se presenta en los casos en que el origen de la
contingencia no ocurre durante un período de cobertura del Sistema de
Riesgos Laborales, o cuando un trabajador nunca ha estado vinculado a dicho
sistema. En este caso, si se trata de un trabajador independiente o informal,
para quien la afiliación al citado régimen es y ha sido voluntaria[104], lo lógico es que el accidente o
la enfermedad producida durante dicho período sean catalogadas como de
origen común y, por tanto, su cobertura se brinde por el régimen ordinario.
No obstante, aún
en el caso extraordinario de que por error sean catalogadas como de origen “profesional”,
v.gr., porque se trata de una enfermedad incluida en la tabla de enfermedades
profesionales[105], su cobertura sigue corriendo por
cuenta del sistema común[106], pues se entiende que en su origen
no se dan las condiciones para tenerla por tal, esto es, que el accidente o la
enfermedad se hayan producido como consecuencia de una relación de sujeción,
que imponga la necesidad de transferir un riesgo creado por el beneficio que se
obtiene de otro.
Ello guarda
correspondencia con el contenido del principio de integralidad, cuya idea es
asegurar a quien quede excluido del mercado laboral por una situación de
invalidez, con los recursos necesarios para asegurar su congrua subsistencia y
responde, así mismo, al mandato de irrenunciabilidad del derecho a la seguridad
social (CP art. 48), el cual, en estos casos, no puede ser un sinónimo de
privación sino de garantía, lo que implica entender que el amparo se debe
brindar, como ya se dijo, por el régimen común, con miras a preservar en la
persona una calidad de vida acorde con la dignidad humana. Todo lo anterior
bajo un escenario en el que el Sistema de Riesgos Laborales opera como un
subsistema especial, el cual brinda una mayor garantía, pero no excluye la protección
básica que otorga el sistema tradicional de los riesgos comunes.
4.5.7. Un
escenario adicional al expuesto es el de los riesgos concurrentes, esto
es, aquellos casos en que simultáneamente se presenta una enfermedad de origen
profesional con otra de origen común, que conduzcan a la invalidez de una
persona, circunstancia distinta a aquella en la cual se produce una enfermedad
profesional que puede agravarse por factores de riesgo no ocupacionales. Ambos
sucesos han sido reconocidos por la jurisprudencia y por vía reglamentaria.
En relación con
este último, la regla que se dispone es que una enfermedad no deja de ser
profesional, por el hecho de que existan alteraciones vinculadas con un origen
no ocupacional. Sobre el particular, el inciso 2 del artículo 9 del Decreto
2569 de 1999[107] establece que: “La existencia de
alteraciones funcionales, bioquímicas o morfológicas que puedan ser causadas
simultáneamente por factores de riesgo de origen ocupacional y no ocupacional,
no será causal para negar el origen profesional del evento de salud”.
Por el contrario,
el primer escenario, esto es, el de los riesgos concurrentes[108],
ha dado origen a varios pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia, en
los que apelando al principio de integralidad se ha impuesto el reconocimiento
de la pensión de invalidez, previa acumulación de patologías, al régimen que
cubre el origen que mayor incidencia tiene en la pérdida de capacidad laboral.
Para el efecto, se ha resaltado que existe un principio de indivisibilidad de
la mesada pensional, que impide prorratear o fraccionar una pensión entre los
distintos agentes del sistema.
Los apartes más
destacados de esta posición jurisprudencial, relacionados con lo que se ha
denominado la invalidez mixta, se resumen en los siguientes fragmentos
de un fallo adoptado el pasado 24 de julio de 2012:
“Para
reafirmar la procedencia de la acumulación de dolencias comunes y profesionales
en la calificación de la invalidez interesa destacar que precisamente al nuevo
sistema de seguridad social creado a través de la Ley 100 de 1993 se le agrega
el vocablo ‘integral’, que no puede verse simplemente como un ornamento
retórico  sino que define un contenido y unos alcances que la misma ley se
encarga de precisar cuando en su  preámbulo, norma que tiene un valor superior
en tanto traza la filosofía y los principios que rigen el sistema, lo define
como ‘el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que dispone
la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el
cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad
desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias
especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica, de los
habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar
individual y la integración de la comunidad.’ (Subrayas son de la Sala).
Adicionalmente, el artículo 1 reitera que el sistema ‘tiene por objeto
garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para
obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la
protección de las contingencias que la afecten’; y el literal d) del
artículo 2 define el principio de integralidad como ‘la cobertura de todas
las contingencias que afectan la salud, la capacidad económica y en general las
condiciones de vida de toda la población’. Tales disposiciones, como se ve,
propenden por garantizar integralmente la protección contra todas las
contingencias, en especial las que afectan la capacidad económica, con la
finalidad de lograr el bienestar individual y asegurar una calidad de vida
acorde con la dignidad humana, de suerte que ante una situación de invalidez
que implica, en principio, la exclusión del mercado laboral y la consiguiente
privación de los recursos para atender su subsistencia y la de la familia, el
sistema de seguridad social debe asegurar una respuesta que neutralice los
efectos perversos de esa situación de necesidad, lo cual no riñe con la
existencia de varios regímenes específicos o subsistemas, pues aquellas
disposiciones, al estar insertas en el capítulo que contiene los principios
generales, antes que oponerse más bien complementan las específicas que
corresponden a cada uno de tales regímenes, y operan como pautas y criterios de
interpretación para aquellos eventos en que las disposiciones particulares no
brindan una respuesta concreta y clara.  (…)
Definido lo anterior, corresponde analizar si
tiene razón la entidad recurrente al atribuir al Tribunal el error jurídico de
imponerle la totalidad de la pensión y no la proporción resultante de lo que se
dictaminó por pérdida de capacidad laboral imputable al riesgo profesional. Tal
postura, empero, no es de recibo, por cuanto al definir el juzgador que la
obligación debía imponerse a un solo ente, no pudo trasgredir la ley, pues
actuó en correspondencia con el principio que podría denominarse de
indivisibilidad de la mesada pensional el cual si bien no está explícitamente
consagrado en una norma expresa y específica, su existencia se desprende de
varios supuestos normativos que proscriben cualquier fórmula para dividir o
prorratear la pensión entre varios obligados y fragmentar su pago, tales como
el caso en que varias entidades deben concurrir al pago de una pensión de
jubilación y la ley radica en una de ellas la obligación de pagarla total y
directamente, con la posibilidad de repetir o exigir las cuotas partes a las
restantes por las porciones respectivas, sin que haya lugar a fraccionamiento
alguno en el pago que se hace al trabajador  (…)
De otro lado, por ninguna parte aparece que
el Tribunal haya ordenado a la ARP el pago de la totalidad de la pensión en virtud
del fenómeno de la solidaridad, pues ninguna referencia hizo al respecto; por
el contrario, entiende la Sala que su decisión la fundamentó en que en la
incapacidad definitiva tuvo especial incidencia el accidente de trabajo sufrido
por el trabajador el 12 de noviembre de 2001, y siendo ello así resulta
razonable, en concordancia con lo antes visto, que se ordenara a la recurrente
el pago de la pensión.
Cabe precisar, finalmente, aun cuando el tema
no es propuesto por la recurrente, que como en el sub lite no se citó a
la entidad de pensiones a que estaba afiliado el demandante, para que se
hiciera parte en el proceso, no podía el ad quem hacer ningún
pronunciamiento frente a ella, ni tampoco puede hacerlo esta Corte, aunque ello
no es óbice para que la administradora de riesgos profesionales, si lo estima
conveniente, intente las acciones tendientes a obtener el reembolso que, a su
juicio, cree tiene derecho.”[109]
Nótese como, de
no producirse la acumulación de patologías, se darían situaciones realmente
incompatibles con el principio de integralidad, pues a pesar de que una persona
pierde el 50% o más de su capacidad laboral, no sería factible predicar su
discapacidad, sino alcanza ese porcentaje en cada uno de los regímenes de
manera independiente. Así, si un afiliado alcanza una incapacidad del 40% o más
pero inferior al 50% por enfermedades comunes y del 40% al 49% por dolencias
profesionales, no tendría derecho a la pensión de invalidez, a pesar de que
técnicamente se encuentra inhabilitado para trabajar.
4.6. Del derecho a la pensión de invalidez por pérdida de
capacidad laboral debido a una enfermedad crónica, degenerativa o congénita
4.6.1. De conformidad con el artículo 10 de la Ley 100 de 1993, “[e]l
sistema general de pensiones tiene por objeto garantizar a la población, el
amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la
muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se
determinan en la presente ley (…)”. Para tal efecto, y según el derecho
reclamado, se ha dispuesto por el legislador la acreditación de unos
determinados requisitos predicables tanto del afiliado como de sus
beneficiarios.
En el evento de la pensión de invalidez originada por riesgo común,
cuando la causa invalidante es una enfermedad, el artículo 39 de la Ley 100 de
1993, modificado por el artículo 1 de la Ley 860 de 2003[110],
establece los siguientes requisitos: (i) sufrir una pérdida de capacidad
laboral igual o superior al 50%[111] y (ii) haber cotizado 50 semanas en
los tres años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez.
A diferencia de lo expuesto, de conformidad con el
artículo 9 de la Ley 776 de 2002[112],
esta misma pensión pero causada por un riesgo profesional sólo exige acreditar
la pérdida del 50% o más de la capacidad laboral, a partir del momento en que
el sistema asume la cobertura[113].
4.6.2. En lo tocante a la fecha de estructuración de la invalidez, el
artículo 3 del Decreto 917 de 1999 señala que aquella se produce en el momento
en el que el individuo tiene “una pérdida en su capacidad laboral en forma
permanente y definitiva. Para cualquier contingencia, esta fecha debe
documentarse con la historia clínica, los exámenes clínicos y de ayuda
diagnóstica, y puede ser anterior o corresponder a la fecha de calificación (…).”
Ahora
bien, como lo ha reconocido esta Corporación, no siempre la fecha de
estructuración de una invalidez coincide con la fecha en la que efectivamente
una persona se encuentra en incapacidad de trabajar. Por lo general, dicha
situación se presenta cuando una persona padece de enfermedades crónicas,
degenerativas o congénitas y la pérdida de la capacidad laboral se consolida de
manera paulatina en el tiempo. En estos casos, como se ha expuesto en varios
fallos de tutela, este Tribunal ha evidenciado que las juntas de calificación
suelen establecer como fecha de estructuración de la invalidez aquella en la
que aparece el primer síntoma de la enfermedad, o la que se señala en la
historia clínica como el momento en que se diagnosticó la misma, a pesar de que
en ese momento no se hubiere perdido la capacidad laboral[114].
En el
escenario descrito las personas generalmente conservan lo que se denomina como
capacidad laboral residual, por la cual pueden continuar llevando a cabo una
actividad económica orientada a asegurar su subsistencia y, como efecto de
ello, prolongando su vinculación con el sistema a través del régimen de
cotizaciones, hasta que en efecto se
produzca su imposibilidad para trabajar y se consolide su incapacidad
permanente y definitiva[115]. Así, en palabras de la Corte:
“Ha entendido [esta]
Corporación que por tratarse de enfermedades cuyos efectos se manifiestan de
forma progresiva, la capacidad para trabajar va perdiéndose poco a poco y, por
ello, a pesar del deterioro de la salud y de lo que señala el dictamen de
pérdida de la capacidad laboral, la persona mantiene su capacidad productiva y
continúa cotizando a la seguridad social, hasta un momento en que debido a que
su condición de salud se agrava, no puede hacerlo más.”[116]
Para este Tribunal, en casos como el expuesto, la decisión de las juntas
conduce a una evidente desprotección constitucional, ya que se limita la
posibilidad de acceder al derecho a la seguridad social, a partir de un
criterio formal en el que –en principio– no se tienen en cuenta las
cotizaciones realizadas cuando la persona seguía
siendo un trabajador productivo y funcional y, por esa vía, podía aportar al
sistema. Ante esta realidad, la Corte ha ordenado apartarse de lo dispuesto por
las juntas, para en su lugar establecer que deben tenerse en cuenta las cotizaciones realizadas con
posterioridad a la fecha de estructuración, cuando se realice el conteo de las semanas
requeridas para acceder al reconocimiento de la pensión de invalidez.
En definitiva, en palabras de esta Corporación, “es necesario determinar
con sumo cuidado la incapacidad permanente y definitiva del sujeto evaluado, en
especial, cuando se parte del diagnóstico de enfermedades catalogadas como
degenerativas, congénitas o crónicas, por cuanto si bien pueden ser calificados
con un porcentaje mayor al 50% en un momento determinado, que podría ser el
instante del diagnóstico de la enfermedad, lo que haría presumir a su vez la
incapacidad laboral, la misma naturaleza de dichos padecimientos, que implican
un deterioro paulatino en la salud, no necesariamente conllevan a que el
afectado tenga que dejar de laborar.”[117]
4.7. Caso concreto
4.7.1. Resumen de los hechos
El señor Jorge Osuna Usaquén presenta sintomatología respiratoria desde
el año 2003[118] y, el 11 de junio de 2009, fue
valorado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá con una
pérdida de capacidad laboral del 50%, con fecha de estructuración del 2 de
febrero de 2009. El origen de la enfermedad fue catalogado como profesional, en
razón a que, en el curso del proceso de calificación médica, el actor afirmó
que trabajó hace más de 35 años en canteras, circunstancia por la cual se
concluyó que estuvo expuesto a polvos que contienen sílice (componente que
genera la silicosis).
Tal como quedó expresado en el acápite de antecedentes, el análisis
realizado por el médico calificante se fundamentó en una conversación sostenida
con el señor Osuna Usaquén, en la que afirmó que desde 1967 a 1974 había
trabajado en canteras. Sin embargo, allí mismo mencionó que le pagaban por días
y que no estuvo afiliado a seguridad social.
Bajo este panorama, el 28 de octubre de 2013, el demandante solicitó el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a COLPENSIONES. Dicha petición
fue negada en dos pronunciamientos diferentes: las Resoluciones GNR 427008 del
18 de diciembre de 2014 y la GNR 135096 del 10 de mayo de 2015, esta última
resolvió el recurso de reposición presentado por el accionante el 10 de enero
del año en cita. En ambas oportunidades, la entidad demandada alegó que carecía
de competencia para referirse sobre el fondo de la solicitud, en tanto que el
origen de la enfermedad había sido valorado como profesional. En este sentido, el
derecho pensional reclamado debía ser objeto de pronunciamiento por la Administradora
de Riesgos Laborales (ARL), en la que se hubieren efectuado las cotizaciones
respectivas.
En relación con la información proporcionada por COLPENSIONES en los
actos administrativos previamente reseñados, se encuentra que el señor Osuna
Usaquén acumuló un total de 13.1 semanas dentro de los tres años anteriores a
la fecha de estructuración de la invalidez. No obstante lo anterior, el actor siguió
cotizando al sistema de pensiones hasta alcanzar un total de 55.7 semanas,
siendo el 30 de noviembre de 2012 la fecha en que se registra su última
cotización.
En este escenario y como consecuencia de su precaria situación de salud,
el 7 de julio de 2015 el actor interpuso la acción de tutela de la referencia, con
el fin de obtener el amparo de sus derechos al mínimo vital y a la seguridad
social, los cuales consideró vulnerados por la negativa de COLPENSIONES de
acceder al reconocimiento del derecho reclamado, pues al ser ésta la única
administradora de riesgos con la cual ha estado vinculado, no es posible que
alegue su incompetencia para abstenerse de pronunciarse al respecto. Por lo
demás, cabe destacar que de acuerdo con la información brindada por el
accionante a esta Corporación, actualmente no cuenta con ingresos estables,
sino que vive de la ayuda económica que le proporcionan sus hijos mayores de
edad. Finalmente, cuenta con una
vivienda ubicada en la ciudad de Bogotá en una zona residencial estrato dos.
4.7.2. Estudio de procedibilidad de la acción de tutela
4.7.2.1. Antes de iniciar con el análisis de cada uno de los requisitos,
es importante advertir que en el asunto objeto de examen existe un escenario de
posible vulneración de los derechos al mínimo vital y a la seguridad social de
un sujeto de especial protección constitucional. En efecto, el señor Osuna se
encuentra en una evidente situación de vulnerabilidad a raíz de su precario
estado de salud, ya que su padecimiento pulmonar lo obliga a estar con una
conexión de oxígeno durante las 24 horas[119],
circunstancia que dada su pérdida de capacidad laboral, lo convierte en una
persona en situación de discapacidad[120].
Por esta razón, como lo ha señalado en forma reiterada esta Corporación, la
interpretación que de los requisitos de procedencia deberá atender a criterios
flexibles, con miras a garantizar una protección efectiva de los derechos del
accionante[121].
4.7.2.2. Legitimidad en la causa por activa. De conformidad con
el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[122],
el requisito relacionado con la legitimación por activa se encuentra
acreditado, ya que el accionante es una persona natural y al mismo tiempo es a
quien presuntamente se le están vulnerado sus derechos.
4.7.2.3. Legitimidad en la causa por pasiva[123].
En el escrito remitido por COLPENSIONES a esta Corporación el 18 de
diciembre de 2015, se alegó la configuración de una falta de legitimación por
pasiva, en la medida en que su competencia se limita al reconocimiento de las
contingencias ocurridas con ocasión de riesgos comunes, por lo que todo aquello
relacionado con riesgos profesionales, corresponde a las Administradoras de Riesgos
Laborales. En este sentido, en el caso concreto, el derecho reclamado debía
solicitarse a las instituciones que integran dicho subsistema.
Sin perjuicio de que en términos abstractos resulta válido el supuesto
legal del cual parte el argumento de COLPENSIONES, el mismo no es aplicable
para este caso en particular, por los motivos que pasan a exponerse. Al
respecto, como se explicará más adelante en detalle, las labores que durante
gran parte de su historia laboral desempeñó el accionante, lo ubican por lo
general en la categoría de trabajador independiente, por lo que se
entiende que para el señor Osuna Usaquén la afiliación al Sistema de Riesgos
Laborales, salvo en un momento de su vida laboral, nunca fue obligatoria; circunstancia
por la cual si al momento en que se produjo la estructuración de la enfermedad
no se encontraba afiliado a dicho régimen y su origen tampoco es imputable al instante
en el que estuvo cubierto por dicho subsistema, debe concluirse que es
COLPENSIONES la entidad encargada de asumir la prestación reclamada, en virtud
del carácter especial del Sistema de Riesgos Laborales, del contenido normativo
del principio de integralidad y de la vigencia del mandato de irrenunciabilidad
de la seguridad social consagrado en el artículo 48 del Texto Superior,
conforme se explicó en el acápite 4.5.6 de esta providencia.
De esta manera, la negativa de COLPENSIONES de pronunciarse de fondo sobre
la petición de reconocimiento de la pensión de invalidez realizada por el señor
Jorge Osuna Usaquén, se identifica como la omisión que generó la afectación de
los derechos al mínimo vital y a la seguridad social, y dada su condición de autoridad
pública, es claro se encuentra legitimada por pasiva, en los términos de los
artículos 86 del Texto Superior y 5 del Decreto 2591 de 1991.
Por otro lado, en cuanto a las Juntas de Calificación de Invalidez
vinculadas a este proceso, es decir, tanto la Nacional como la Regional de
Bogotá, cabe resaltar que si bien son organismos privados creados por ley,
adscritos al Ministerio del Trabajo y que hacen parte del Sistema Integral de
Seguridad de Seguridad Social, se estima que
no existe actuación u omisión de las mismas que hayan derivado en la afectación
de los derechos fundamentales invocados por el accionante. En consecuencia, se
estima que carecen de legitimidad en la causa por pasiva.
4.7.2.4. Inmediatez. Siempre es necesario demostrar que la acción
de tutela se interpone dentro de un plazo oportuno, justo y razonable; concepto
que no resulta absoluto, sino que deberá ser interpretado a la luz de los
hechos y de las incidencias acaecidas en cada caso en particular, toda vez que de
ello depende la eficacia y procedencia del amparo como instrumento de
protección de los derechos fundamentales[124].
Bajo este panorama, de acuerdo con los hechos descritos en el acápite de
antecedentes, se tiene que el dictamen de pérdida de capacidad laboral fue
proferido por la Junta Regional el 11 de junio de 2009, en el cual se determinó
una pérdida de capacidad laboral del 50%. No obstante, quedó acreditado en las
Resoluciones proferidas por COLPENSIONES, que el señor Jorge Osuna Usaquén
continuó laborando y cotizando al régimen general de pensiones hasta el 30 de
noviembre de 2012; lo que deja entrever que si bien ya cumplía con el porcentaje
de pérdida de capacidad laboral para solicitar el reconoci-miento de la
prestación aquí demandada, aún conservaba fuerzas para trabajar, esto es, tenía
una capacidad laboral residual, que excluía en ese momento la necesidad
de que le fuese reconocida la pensión.
Si bien la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de invalidez
se presentó hasta el 28 de octubre de 2013, lo que evidencia un período de 11
meses respecto de la última fecha de cotización, se entiende que ese plazo
resulta razonable por la especial situación de vulnerabilidad en la que se
encuentra el accionante y el carácter progresivo que ha tenido su enfermedad,
pues es muy probable que como trabajador independiente, sólo haya acudido al sistema
cuando efectivamente se vio imposibilitado para reintegrarse de alguna manera a
sus labores, momento para el cual, como él lo afirma, contó con la ayuda
económica de sus hijos.
De ahí en adelante lo que se observa son distintas actuaciones administrativas
promovidas con el fin de obtener el derecho a la pensión de invalidez, cuya
última resolución se produjo el 10 de mayo de 2015, con el agravante de que el
tiempo de respuesta respecto de las solicitudes impetradas superó en todos los
casos el máximo previsto en la ley. Una vez concluido el citado proceso, si se
contabiliza el plazo trascurrido frente a la última actuación, se encuentra que
el amparo se presentó cerca de dos meses después del citado momento, esto es,
el 7 de julio del año en cita, tiempo que para el asunto objeto de estudio
supone el cumplimiento del principio de inmediatez.
4.7.2.5. Subsidiariedad. Tal como ya fue expuesto en el numeral
4.4.2 de la presente sentencia, en lo que respecta al reconocimiento y pago de
derechos pensionales, por regla general, la acción de tutela resulta
improcedente ante la existencia de otros mecanismos de defensa judicial. Sin
embargo, la Corte ha admitido el estudio de fondo de dichas pretensiones en los
casos en los que concurran las siguientes condiciones: “(i) que la negativa al reconocimiento de la
pensión de invalidez, jubilación o vejez se origine en actos que en razón a su
contradicción con preceptos superiores puedan, prima facie, desvirtuar
la presunción de legalidad que recae sobre las actuaciones de la
administración; (ii) que esa negativa de reconocimiento de la prestación
vulnere o amenace un derecho fundamental”[125];
y (iii) que la acción de tutela resulte indispensable para evitar la
consumación de un perjuicio irremediable o para otorgar una respuesta integral
frente al derecho comprometido.
En relación con el asunto sub-judice, la Sala encuentra que la
acción de tutela resulta procedente como mecanismo de protección de los derechos
invocados, en atención a las siguientes razones. En lo que respecta al primer
requisito en mención, se considera que la negativa de la entidad demandada de
acceder al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez desconoce el
principio de integralidad de la seguridad social y afecta su carácter
irrenunciable, lo que supone una contradicción con mandatos superiores de los
cuales deriva su exigibilidad. En efecto, como ya se explicó, por lo general, cuando
se produce una contingencia que afecta la capacidad económica o la salud de un
trabajador informal o independiente no afiliado al Sistema de Riesgos
Laborales, bajo la consideración de que su vinculación a dicho sistema es
netamente voluntaria, la cobertura en seguridad social se asume de manera completa
y total por el sistema común, ello no sólo se deriva del principio de
integralidad previamente reseñado, sino también del carácter especial del
subsistema de riesgos profesionales, el cual tan sólo cubre los riesgos
derivados de la existencia de una relación de sujeción, ya sea de naturaleza
laboral o por contratos formales de prestación de servicios.
Por otra parte, existe claridad respecto de la afectación del derecho a
la seguridad social del señor Jorge Osuna Usaquén, pues como consecuencia de la
decisión de la entidad accionada se produce una negativa de acceso a la pensión
de invalidez, respecto de la cual, aparentemente, tiene derecho. Dicha
situación conduce de manera automática a una vulneración de su derecho al
mínimo vital, ya que en la actualidad no cuenta con un ingreso estable que le
permita satisfacer de forma efectiva sus necesidades básicas y, a diferencia de
lo establecido por el juez de primera instancia, el hecho de que su afiliación
al Sistema de salud se de en condición de cotizante, no prueba lo contrario[126]. Por ende, no se puede negar que en
el caso concreto resulta necesaria la intervención del juez constitucional, con
el fin de evitar que se perpetúe en el tiempo la aparente transgresión a los
derechos constitucionales del actor.
Por último, en cuanto a la necesidad de evitar la configuración de un
perjuicio irremediable o, en su lugar, de otorgar una respuesta integral
respecto de los derechos comprometidos, es preciso resaltar que el sujeto cuya
protección se demanda por vía de amparo, más allá de estar padeciendo el daño
derivado de la ausencia de ingresos para subsistir, tiene la condición de
sujeto de especial protección constitucional, como ya se ha dicho, derivado de
la situación de discapacidad en la que se encuentra por los problemas de salud
que padece, por lo que no cabe duda que respecto del asunto de fondo, es
necesario brindar una respuesta definitiva a la controversia planteada y cesar
hacia el futuro cualquier hipótesis de afectación de sus derechos
fundamentales.
No es posible pensar en un amparo transitorio, por cuanto ello dilataría
de forma innecesaria la definición de su derecho y lo pondría en la carga de
promover una actuación judicial ordinaria que no se compadece con su situación
médica.
4.7.3. Examen de fondo sobre el caso concreto
4.7.3.1. Como se ha mencionado en varias oportunidades, en esta ocasión,
la Corte debe entrar a determinar si COLPENSIONES transgredió los derechos a la
seguridad social y al mínimo vital del señor Jorge Osuna Usaquén, cuando se
declaró carente de competencia para decidir sobre el reconocimiento de la
pensión de invalidez por él solicitada, con el argumento de que el dictamen de
pérdida de capacidad laboral había concluido que el origen de la enfermedad que
generó la invalidez era profesional.
4.7.3.2. En el marco anunciado fue posible verificar que dentro de las
circunstancias fácticas del asunto objeto de análisis, el señor Jorge Osuna se
desempeñó en diferentes momentos de su vida laboral como trabajador
independiente y, en el inicio de la misma, fungió como empleado de una
persona jurídica de carácter privado. Precisamente, en una de las resoluciones
a través de la cual se declaró la incompetencia del ISS[127],
consta la historia laboral del actor, en la que se señala que trabajó para la
Sociedad Textilera Comercial S.A entre 1975 y 1984, momento para el cual –como
trabajador dependiente– cotizó al ISS. De resto no aparece ningún tipo de
registro al sistema, hasta el período comprendido entre los años 2008 y 2012,
en el que se acredita la realización de cotizaciones al régimen pensional, en
el Sistema de Prima Media con Prestación Definida a cargo del ISS (hoy
COLPENSIONES), en condición de independiente.
Debe señalarse que esta información prácticamente concuerda con la
expuesta por el médico ponente de la Junta Regional de Calificación de
Invalidez, en la que se señala que el accionante laboró en textiles desde 1975
a 1984 y que luego se desempeñó como independiente en calidad de vendedor e
instalador de muebles y cortinas.
No obstante, para efectos de determinar el origen de su enfermedad, se
señaló que el “paciente estuvo expuesto a sílice en canteras, hace más de 35
años”, conclusión que se deriva de una entrevista que se sostuvo con el
señor Osuna Usaquén, en la que éste afirmó “haber trabajado en canteras
desde 1967 a 1974”, momento para el cual le “pagaban por días” y no
estaba “afiliado a la seguridad social”.
De las afirmaciones expuestas no se puede concluir que el señor Jorge Osuna
Usaquén haya estado sometido a una relación laboral de subordinación en el
período durante el cual trabajó en las canteras, supuesto que se exigía al
amparo de la normatividad vigente en esa época, para quedar sujeto al Seguro
Social Obligatorio contra los riesgos de accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales, conforme a lo dispuesto en el Decreto 3170 de 1964[128]. Ello se deriva, por una parte, del
hecho de que el actor no se refiriera a una vincula-ción puntual con un
empleador; y por la otra, a que pese al carácter riesgoso de dicha actividad,
no aparezca una sola cotización al sistema, pues ello refleja que su labor se
prestó bajo las reglas de la informalidad, lo cual se confirma con su pago por
días trabajados. De esta manera, la no cotización al sistema de riesgos
profesionales, como él mismo lo afirma y lo ratifica el seguro social, hace
concluir que, durante ese período, trabajó como independiente y sin cobertura
alguna de tipo laboral o profesional.
4.7.3.3. Ahora bien, desde 1975 hasta 1984 trabajó
para la Sociedad Textilera Comercial S.A., tiempo en el cual cotizó 454.7
semanas. De conformidad con la normativa vigente para ese momento que fue
expuesta en el numeral 4.5.3 de esta providencia, se entendía que existía una
sola cotización al Seguro Social para cubrir tanto los riesgos comunes como los
riesgos laborales[129],
por lo que puede entenderse que para esa época el actor sí estuvo amparado
frente a la ocurrencia de accidentes de trabajo y de enfermedades profesionales,
lo cual se ratifica con lo dispuesto en el Decreto 1650 de 1977, en el que se
incluían ambas coberturas en el régimen de los seguros sociales obligatorios[130].
4.7.3.4. Con la
entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, que produjo la separación de ambos
subsistemas y con la consagración de reglas de afiliación independientes para
cada uno[131],
se produjo una continuidad del actor en el Sistema General de Pensiones a cargo
del ISS (hoy COLPENSIONES), al entender que la afiliación a dicho
régimen es única y vitalicia como se deriva del artículo 13 del Decreto 692 de
1994[132];
mientras que, en lo que respecta a los riesgos profesionales, se
produjo su desvinculación del sistema al no existir una relación laboral que le
otorgara el carácter de afiliado obligatorio[133]. No sobra
resaltar que durante toda esa época el accionante manifestó haber trabajado
como independiente, retomando sus cotizaciones –única y exclusivamente– en el
Sistema General de Pensiones a partir del año 2008, dada la voluntariedad (por
su condición) del Sistema de Riesgos Laborales[134].
4.7.3.5. El
recuento realizado demuestra que el actor trabajó en diferentes momentos de su
vida laboral como trabajador independiente, y que tan sólo tuvo
cobertura por el Sistema de Riesgos Laborales en el período que estuvo
vinculado con la Sociedad Textilera Comercial S.A (1975 a 1984), momento para
el cual fue afiliado al Seguro Social y éste le ofrecía cobertura tanto por
riesgos comunes como por riesgos laborales.
Si se tiene en
cuenta que el origen de la enfermedad que condujo a la pérdida de capacidad del
actor fue catalogado como profesional, es importante traer a colación el
parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 776 de 2002, precepto expedido para
armonizar casos como el expuesto, en el que las enfermedades suelen
manifestarse años después de terminada la cobertura ofrecida por el Sistema de
Riesgos Laborales, cuando un trabajador es desvinculado por la terminación de
una relación laboral[135].
Sobre el particular, la norma en cita dispone que: “(…) [p]ara la enfermedad
profesional en el caso de que el trabajador se encuentre desvinculado del
Sistema de Riesgos Profesionales, y la enfermedad sea calificada como
profesional, deberá asumir las prestaciones la última administradora de riesgos
a la cual estuvo vinculado, siempre y cuando el origen de la enfermedad
pueda imputarse al periodo en el que estuvo cubierto por el Sistema. (…)”[136].
Nótese como, a
partir de lo expuesto en esta providencia, no cabe la aplicación del citado
precepto, pues si bien el señor Osuna Usaquén estuvo cubierto por el Sistema de
Riesgos Laborales, durante los años 1975 a 1984 por el ISS, el origen de la
enfermedad que dio lugar a su invalidez no puede imputarse al período en el que
se produjo dicha cobertura, si se tiene en cuenta que en el dictamen de pérdida
de capacidad laboral expedido el 11 de junio de 2009, se señaló que la misma se
ocasionó por las labores que prestó en las canteras con anterioridad a esa
fecha (1967 a 1974).
Hecha la anterior precisión, es importante recordar que, en
concordancia con lo señalado en el numeral 4.5.6 de esta providencia, cualquier
contingencia que se produzca en relación con un trabajador independiente
para quien se ha dispuesto la afiliación al Sistema de Riesgos Laborales de
manera voluntaria (esto es, que no se encuentra en ninguna de las situaciones
descritas en el artículo 13 del Decreto 1295 de 1994, modificado por el
artículo 2 de la Ley 1562 de 2012), deberá ser garantizada por el régimen
común. Lo anterior, por razón del carácter vinculante del principio de
integralidad y por la vigencia del mandato de irrenunciabilidad de la seguridad
social, aunado a que la actividad de estas personas no se encuentra enmarcada
en lo que se ha entendido como actividad laboral, pues no existe ninguna
clase de relación de sujeción, como se presenta con quienes tienen un contrato
de trabajo o un contrato formal de prestación de servicios, aspecto
característico y natural de la cobertura del Sistema de Riesgos Laborales
creado por la Ley 100 de 1993, pues de lo que se trata es de amparar la
situación de riesgo o peligro que se genera por parte de quien es beneficiario
del servicio prestado e impone las reglas en las que se lleva a cabo tal actividad,
a través de un típica relación de aseguramiento[137].
4.7.3.6. De esta manera se tiene que, aun cuando en el dictamen proferido el día 11 de junio de
2009 por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá se determinó
que la enfermedad padecida por el actor era de origen laboral, los hechos que dan lugar a dicha afirmación no responden a
la naturaleza de este concepto. Precisamente, a partir de lo que se relata en
el citado documento, la definición sobre el origen responde, presuntamente, a
que el accionante prestó sus servicios en canteras desde 1967 hasta 1974. No
obstante, como ya se dijo, vista la información que dio lugar a esa conclusión,
no se puede afirmar que el señor Osuna Usaquén haya estado sometido a una
relación laboral de subordinación que explicará el origen de la contingencia,
por el contrario, la forma como se desarrolló dicha actividad y la falta de una
vinculación al sistema, permiten concluir que durante ese período trabajó como
independiente y sin cobertura alguna de tipo laboral o profesional.
En consecuencia, entiende la Corte que no podía calificarse como
profesional una enfermedad que no estaba directamente vinculada en su origen
con una actividad subordinada o de especial sujeción respecto de una persona, más
aún cuando el calificado sólo tuvo una cobertura en riesgos profesionales por
el período comprendido entre 1975 y 1984.
De esta manera, aun cuando podría llegar a considerarse que el hecho causante
de la vulneración de los derechos del accionante fue la calificación realizada
por la Junta Regional de Invalidez, la cierto que esa circunstancia no excluía
el deber de COLPENSIONES de verificar si, ante la falta de cobertura por parte
del Sistema de Riesgos Laborales, especialmente cuando se manifestaba que jamás
había existido una protección por dicho subsistema, cabía el reconoci-miento de
una prestación por parte del sistema general, sobre todo cuando el régimen de
aseguramiento profesional se rige por la regla de la especialidad.
4.7.3.7  Bajo este escenario y atendiendo a que el momento de la fecha
de estructuración de la invalidez, esto es, el 2 de febrero de 2009, el señor
Jorge Osuna Usaquén se desempeñaba como trabajador independiente, por
virtud de lo cual no estaba obligado a afiliarse al régimen de riesgos
profesionales, y que así lo había estado desde la vigencia de la Ley 100 de
1993 e incluso durante casi toda su vida laboral, a la luz del principio de
integralidad y dado el carácter irrenunciable del derecho a la seguridad social
(CP art. 48), no cabía una solución distinta a la de concluir que le asistía a COLPENSIONES
la competencia para reconocer y pagar la pensión de invalidez solicitada por
actor. Ello es así por las siguientes razones:
En primer lugar, a pesar de que la Junta calificó la enfermedad como de
origen profesional, no existen elementos de juicio que permitan entender que
ella se derivó de la existencia de un trabajo subordinado o sometido a una
prestación formal de servicios. Por el contrario, se destaca que la historia
laboral del actor es la de un trabajador independiente, con una breve
vinculación a la Sociedad Textilera Comercial S.A., respecto de cuya labor no
se enmarca el origen de la enfermedad invalidante, pues la misma se dispone
respecto de la actividad desarrollada en las canteras.
Por ello, la Corte entiende que pese a la calificación como profesional
de la enfermedad padecida por el actor, para el momento en que se produjo su
origen, éste se desempeñaba como un trabajador informal o independiente,
circunstancia que excluía que dicha contingencia pudiese ser asumida por el
Sistema de Riesgos Laborales, sobre todo cuando la afiliación a este último,
respecto de dicha categoría de trabajadores, es voluntaria. El error de la
Junta, que pudo ser subsanado por COLPENSIONES, consistió en el uso de tan sólo
uno de los criterios para calificar el origen de las patologías, referente a su
incorporación en la tabla de enfermedades profesionales[138].
No obstante, de haberse verificado la historia laboral del accionante, la
citada administradora se hubiese percatado que para el momento en que surgió la
enfermedad, el actor no tenía cobertura del sistema de aseguramiento laboral,
lo que implicaba que –por su condición de trabajador informal o independiente–
los riesgos derivados de cualquier tipo de contingencia padecida en ese momento
serían cubiertos por el sistema común, conforme se ha explicado en varias
oportunidades en esta providencia, más aún cuando la estructuración de la
invalidez se dio casi 35 años después de haber dejado la labor que desempeñó en
las canteras.
En segundo lugar, por más allá de que se haya calificado como
profesional el origen de la enfermedad, en la medida en que la mayor parte de
su historia laboral el actor se desempeñó como independiente, debe
entenderse que los supuestos que agravaron su patología fueron necesariamente
de origen común, con excepción de aquellos vinculados con su trabajo en la
Sociedad Textilera, pues se trata de un padecimiento que fue soportado durante
cerca de 35 años.
De ahí que, aun cuando formalmente se dijese que el origen fue
profesional (a pesar de que materialmente no lo sea), está claro que las causas
que agravaron la enfermedad hasta llevarla a la incapacidad son comunes,
y ante una invalidez que podría considerarse mixta, en virtud del
principio de integralidad, y siguiendo la jurisprudencia expuesta por la Corte
Suprema de Justicia, cabe asignar el reconocimiento de la pensión de invalidez a
la única entidad a la que el actor estuvo y ha estado afiliado, incluso en
materia de riesgos profesionales, si cumple con los demás requisitos previstos
en la ley.
4.7.3.8. Así las cosas, queda por determinar si al señor Jorge Osuna
Usaquén le asiste derecho sobre la prestación económica reclamada, ya que se
encuentra en un delicado estado de salud y el paso del tiempo podría implicar
la consolidación de un perjuicio irreversible.
Al respecto, y de conformidad con el artículo 39 de la Ley 100 de 1993,
modificado por el artículo 1 de la Ley 860 de 2003, para el reconocimiento de
la pensión de vejez se deben cumplir los siguientes supuestos: (i) sufrir una
pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50% y (ii) haber cotizado 50
semanas en los tres años anteriores a la fecha de estructuración.
Para el efecto y de conformidad con la respuesta allegada por el
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, cabe recordar que la
enfermedad denominada silicosis (que es aquella que padece el
accionante) “es una enfermedad fibróstica-pulmonar crónica, degenerativa y
de carácter irreversible”, circunstancia por la cual le es aplicable la
regla jurisprudencial enunciada en el acápite 4.6 del presente fallo, sobre la
capacidad laboral residual, que permite incluir las semanas de cotización que
se hubieren causado con posterioridad a la fecha de estructuración de la
invalidez, con el fin de reconocer la aptitud laboral que mantienen las
personas cuyos efectos de la enfermedad se van agravando con el tiempo.
Bajo esta consideración, se concluye que cabe el reconocimiento de la
prestación reclamada, por una parte, porque de acuerdo con el dictamen
proferido el día 11 de junio de 2009 por la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Bogotá, el señor Jorge Osuna Usaquén tiene una pérdida de
capacidad laboral del 50%, con fecha de estructuración del 2 de febrero de
dicho año; y, por la otra, porque si bien dentro de los tres años anteriores a
la citada fecha tan sólo cotizó 13.1 semanas, vista en general su capacidad
laboral residual se encuentra un registro de 55.7, para un total de 68.8
semanas de cotización, suficientes para acceder al derecho reclamado, en los
términos expuestos por la jurisprudencia de esta Corporación.
4.7.4. Por las razones expuestas, se revocará la decisión de segunda
instancia y, en su lugar, la Sala Segunda de Revisión amparará los derechos a
la seguridad social y al mínimo vital del señor Jorge Osuna Usaquén. Por
consiguiente, se ordenará a la Administradora Colombiana de Pensiones  –COLPENSIONES–
que le reconozca y pague la pensión de invalidez a que tiene derecho, de
acuerdo con el examen realizado en esta sentencia, pudiendo aplicar la prescripción establecida en el artículo
488 del Código Sustantivo del Trabajo, si a ello hubiere lugar.
V. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR la sentencia proferida el 12 de agosto de 2015 por la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, que a su vez confirmó la
decisión adoptada el 21 de julio de 2015 por el Juzgado Octavo Civil del
Circuito de la misma ciudad. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos al mínimo vital y a la
seguridad social del señor Jorge
Osuna Usaquén.
Segundo.- DEJAR
sin efectos las Resoluciones GNR 427008 del 18 de diciembre de 2014 y GNR 135096
del 10 de mayo de 2015, proferidas por la Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES–.
Tercero.- En consecuencia, ORDENAR a la
Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES–, por conducto de su representante legal o de quien haga
sus veces, que en el término máximo de cinco (5) días hábiles
siguientes a la notificación de esta sentencia, proceda a reconocer y pagar la
pensión de invalidez a la que tiene derecho el señor Jorge Osuna Usaquén,
atendiendo a las consideraciones expuestas en esta providencia, pudiendo aplicar la prescripción establecida en el artículo
488 del Código Sustantivo del Trabajo, si a ello hubiere lugar.
Cuarto.- Por Secretaría General de la Corte Constitucional, LÍBRESE
las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991,
para los fines allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con
aclaración de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO A LA SENTENCIA T-033/16
SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES-Finalidad/SISTEMA
DE RIESGOS PROFESIONALES-Contenido y alcance (Aclaración de voto)
TRABAJADOR INDEPENDIENTE-Definición
(Aclaración de voto)
SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES-Afiliación
de trabajador independiente resulta obligatoria en algunos casos (Aclaración de
voto)
ACCIDENTE DE TRABAJO O ENFERMEDAD PROFESIONAL-En muchos casos no se supeditan a una relación dependiente o
subordinada (Aclaración de voto)
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Se debió determinar la fecha inicial de reconocimiento de la
prestación económica, a efectos de contabilizar la prescripción (Aclaración de
voto)
Referencia: Expediente T-5.133.420
Acción de tutela instaurada por Jorge
Osuna Usaquén contra la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES), con vinculación
al proceso de Juntas de Calificación de Invalidez Nacional y Regional de
Bogotá.
Magistrado
Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ.
El Sistema de Riesgos Profesionales está
concebido, esencialmente, como esquema de aseguramiento, con el cual se protege
la contingencia producto del accidente de trabajo o la enfermedad profesional.[139]
De conformidad con el artículo 1o
de la Ley 1562 de 2012, se establecen dos categorías de afiliados: los
obligatorios y los voluntarios. En cada una de ellas se incorporan a los
trabajadores independientes, los cuales pueden cotizar de acuerdo con la
reglamentación que expida el Ministerio del Trabajo.
De manera obligatoria se encuentran los
trabajadores independientes que laboran en actividades catalogadas por el
Ministerio de Trabajo como de alto riesgo, afiliación que, conforme a lo
previsto por la ley, corre a cargo del contratante. Entre los independientes
que se pueden afiliar, de manera voluntaria, se encuentran los informales,
siempre y cuando coticen al régimen contributivo de salud, cuya cotización se
establecerá según el tipo de riesgo laboral al que está expuesta la población.[140]
El Decreto Reglamentario 2800 de 2003,
modificado por el Decreto 0723 de 2013, define al trabajador independiente como
"toda persona natural que realice una actividad económica, o preste sus
servicios de manera personal y por su cuenta y riesgo, mediante contratos de
carácter civil, comercial o administrativo distinto al laboral", incluye
también a todos aquellos trabajadores independientes que laboren en actividades
de alto riesgo.
La afiliación del trabajador
independiente como bien lo señala la sentencia, pretende cumplir los principios
de universalidad y eficiencia del Sistema General de Seguridad Social Integral.
No obstante lo anterior, aunque en principio, resulta válido señalar que la
voluntariedad de la afiliación supone un escenario en el que el ejercicio de
una actividad lucrativa es ajena a una relación de sujeción, y que en esa
medida, las contingencias deben estar cubiertas entonces por el régimen común,
regla que en el caso sub examine, en efecto, es aplicable, a mi juicio,
también es cierto que dicha conclusión no puede hacerse extensiva a otros
supuestos en los que la afiliación del trabajador independiente al sistema de
riesgos profesionales es obligatoria. Desde otra perspectiva, también advierto
que no necesariamente la contingencia profesional viene establecida por una
relación de sujeción. La ocurrencia de un accidente de trabajo o enfermedad
profesional, en muchos casos, no se supedita a una relación dependiente o
subordinada, pues si bien puede ser un hecho indicador y que eventualmente
cataloga el riesgo, es la realización de un trabajo o actividad y la exposición
a ciertos factores establecidos por la ley y que alteran la salud de quien lo
desarrolla, lo que, en definitiva, determina el origen de la contingencia.
Pueden existir otros supuestos tácticos en los que considero no podrían hacerse
extensivas las consideraciones aquí expuestas, y tendrá el juez que valorar, en
cada caso concreto, los diferentes elementos de juicio para determinar qué
sistema será el encargado de reconocer la prestación. Por ejemplo, en el caso
del trabajador informal, no existe relación de dependencia, subordinación o
sujeción, lo que implica, para el juez ordinario o constitucional examinar la
situación fáctica y probatoria con el fin de establecer el régimen que deba
cubrir la prestación.
En el anterior orden de ideas, el
análisis y la argumentación expuestos en la sentencia constituyen las pautas
que para el caso objeto de estudio corresponde aplicar, pero exclusivamente en
relación con el mismo, sin que pueda constituir una regla omnímoda para
determinar el régimen -común o de riesgos laborales- que rige para el
reconocimiento de las prestaciones económicas y asistenciales del sistema,
tratándose del trabajador independiente.
De otra parte, la Sala debió determinar
la fecha inicial de reconocimiento de la prestación económica solicitada, a
efectos de contabilizar la prescripción. Dicha precisión resultaba esencial,
puesto que, atendiendo lo señalado en el artículo 40 de la Ley 100 de 1993, la
pensión de invalidez se reconoce y comienza a pagar, en forma retroactiva,
desde la fecha en que se produzca dicho estado.[141]
Así las cosas, se concluye, que el 2 de febrero de 2009, sería la fecha a
partir de la cual debería pagarse la prestación económica. Sin embargo, se
observa que, como quiera que el actor no suspendió ni interrumpió la
prescripción, no obstante la exigibilidad de la prestación en las condiciones
indicadas, solo tendría derecho al pago de las mesadas causadas a partir de la
fecha en que se presentó la acción de tutela, razón por la cual, solo le
correspondería a la entidad de seguridad social reconocer las mesadas no prescritas
y causadas a partir del año 2012, teniendo en cuenta que, precisamente, el
escrito contentivo del recurso de amparo se presentó el 7 de julio de 2015, lo
cual equivale a decir que las mesadas causadas tres años antes de dicha fecha
estarían prescritas.
En mi criterio, efectuar dicha precisión
se acompasa, no solo con el precedente de la Corporación, sino con las normas
que regulan el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
Adicionalmente, tal sería el alcance atribuible a las disposiciones del
artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo, cuya no referencia e
inaplicación en la decisión de mayoría es lo que justifica la presente
salvedad.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1] Copia de la cédula de ciudadanía.
Cuaderno 1, folio 21.
[2] Según el resumen de la
historia clínica realizado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez
de Bogotá, el accionante es un “[p]aciente con sintomatología respiratoria
desde el año 2003. Mediante estudio de fibrobroncoscopia se diagnostica
silicosis pulmonar simple y compresión extrínseca del lóbulo medio. Resultado
de lavado bronquial, con inflamación aguda y crónica. El paciente está en clase
funcional III, IV, con oxígeno domiciliario 18 horas.” Cuaderno 1, folio 5.
[3] Esta información aparece
en las Resoluciones GNR 427008 del 18 de diciembre de 2014 y GNR 135096 del 10
de mayo de 2015, ambas proferidas por COLPENSIONES.
[4] Lo anterior se deriva de lo
expuesto en la acción de tutela y en el dictamen de calificación de invalidez,
en el cual se declara que el señor Osuna Usaquén era un trabajador independiente
básicamente dedicado a la labor de “DECORACIÓN”. Cuaderno 2, folio 1.
[5] Ley 100 de 1993, artículo 41.
[6] Cuaderno 1, folios 1 al
5.
[7] La anamnesis ha
sido definida por la Real Academia Española como: “Información aportada por
el paciente y por otros testimonios para confeccionar su historial médico.”
[8] Cuaderno 1, folios 1 al 5.
[9] Cuaderno 1, folios 6 y 7.
[10] “Por la cual se
declara la pérdida de competencia del Reconocimiento de una Pensión de
Invalidez”. Cuaderno
1, folios 8 y 9.
[11] Cuaderno 1, folio 9.
[12] Si bien en la Resolución
expresamente se afirma que “el interesado acredita un total de 3275 días
laborados, correspondientes a 467 semanas”, la suma del tiempo de servicios
prestado totaliza los valores referidos, según se observa en el cuadro
siguiente.
. Cuaderno 1, folio 8.
[13] En su totalidad, la
norma en cita dispone que: “Parágrafo 2o. Las prestaciones
asistenciales y económicas derivadas de un accidente de trabajo o de una
enfermedad profesional, serán reconocidas y pagadas por la administradora en la
cual se encuentre afiliado el trabajador en el momento de ocurrir el accidente
o, en el caso de la enfermedad profesional, al momento de requerir la
prestación. // Cuando se presente una enfermedad profesional, la administradora
de riesgos profesionales que asume las prestaciones, podrá repetir
proporcionalmente por el valor pagado con sujeción y, en la misma proporción al
tiempo de exposición al riesgo que haya tenido el afiliado en las diferentes
administradoras, entidades o a su empleador de haber tenido períodos sin
cobertura. // Para enfermedad profesional en el caso de que el trabajador se
encuentre desvinculado del Sistema de Riesgos Profesionales, y la enfermedad
sea calificada como profesional, deberá asumir las prestaciones la última
administradora de riesgos a la cual estuvo vinculado, siempre y cuando el
origen de la enfermedad pueda imputarse al período en el que estuvo cubierto
por ese Sistema. // La Administradora de Riesgos Profesionales en la cual
se hubiere presentado un accidente de trabajo, deberá responder íntegramente
por las prestaciones derivados de este evento, tanto en el momento inicial como
frente a sus secuelas, independientemente de que el trabajador se encuentre o
no afiliado a esa administradora. // Las acciones de recobro que adelanten las
administradoras son independientes a su obligación de reconocimiento del pago
de las prestaciones económicas dentro de los dos (2) meses siguientes contados
desde la fecha en la cual se alleguen o acrediten los requisitos exigidos para
su reconocimiento. Vencido este término, la administradora de riesgos
profesionales deberá reconocer y pagar, en adición a la prestación económica,
un interés moratorio igual al que rige para el impuesto de renta y
complementarios en proporción a la duración de la mora. Lo anterior, sin
perjuicio de las sanciones a que haya lugar.” El aparte subrayado es
específicamente el texto citado por el accionante en el recurso de reposición.
[14] Cuaderno 1, folios 10 y 11.
[15] “Por la cual se niega una
Pensión de Invalidez por falta de competencia”. Cuaderno 1, folio 12.
[16] La norma en cita dispone
que: “Artículo
1.- Derecho a las prestaciones. Todo afiliado al Sistema General de
Riesgos Profesionales que, en los términos de la presente ley o del Decreto-ley
1295 de 1994, sufra un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, o
como consecuencia de ellos se incapacite, se invalide o muera, tendrá derecho a
que este Sistema General le preste los servicios asistenciales y le reconozca
las prestaciones económicas a los que se refieren el Decreto-ley 1295 de 1994 y
la presente ley. // (…) Parágrafo 2o. Las prestaciones
asistenciales y económicas derivadas de un accidente de trabajo o de una
enfermedad profesional, serán reconocidas y pagadas por la administradora en la
cual se encuentre afiliado el trabajador en el momento de ocurrir el accidente
o, en el caso de la enfermedad profesional, al momento de requerir la
prestación. // Cuando se presente una enfermedad profesional, la administradora
de riesgos profesionales que asume las prestaciones, podrá repetir
proporcionalmente por el valor pagado con sujeción y, en la misma proporción al
tiempo de exposición al riesgo que haya tenido el afiliado en las diferentes
administradoras, entidades o a su empleador de haber tenido períodos sin
cobertura. // Para enfermedad profesional en el caso de que el trabajador se
encuentre desvinculado del Sistema de Riesgos Profesionales, y la enfermedad
sea calificada como profesional, deberá asumir las prestaciones la última
administradora de riesgos a la cual estuvo vinculado, siempre y cuando el
origen de la enfermedad pueda imputarse al período en el que estuvo cubierto
por ese Sistema. // La Administradora de Riesgos Profesionales en la cual se
hubiere presentado un accidente de trabajo, deberá responder íntegramente por
las prestaciones derivados de este evento, tanto en el momento inicial como
frente a sus secuelas, independientemente de que el trabajador se encuentre o
no afiliado a esa administradora. // Las acciones de recobro que adelanten las
administradoras son independientes a su obligación de reconocimiento del pago
de las prestaciones económicas dentro de los dos (2) meses siguientes contados
desde la fecha en la cual se alleguen o acrediten los requisitos exigidos para
su reconocimiento. Vencido este término, la administradora de riesgos
profesionales deberá reconocer y pagar, en adición a la prestación económica,
un interés moratorio igual al que rige para el impuesto de renta y
complementarios en proporción a la duración de la mora. Lo anterior, sin
perjuicio de las sanciones a que haya lugar. // Parágrafo 3o. El
Gobierno Nacional establecerá con carácter general un régimen para la
constitución de reservas, que será igual para todas las Administradoras del
Sistema, que permitan el cumplimiento cabal de las prestaciones económicas
propias del Sistema. // La Superintendencia Bancaria establecerá en el plazo de
un (1) año de la entrada en vigencia de la presente ley un esquema para que el
ISS adopte el régimen de reservas técnicas establecido para las compañías de
seguros que tengan autorizado el ramo de riesgos profesionales, dicho Instituto
continuará manejando separadamente dentro de las reservas de ATEP aquellas que
amparan el capital de cobertura para las pensiones ya reconocidas y el saldo se
destinará a constituir separadamente las reservas para cubrir las prestaciones
económicas de las enfermedades profesionales de que trata este artículo. Una
vez se agote la reserva de enfermedad profesional, el presupuesto nacional
deberá girar los recursos para amparar el pasivo si lo hubiere contemplado en
el presente parágrafo, y el Instituto procederá a pagar a las administradoras
de riesgos profesionales que repitan contra él.” Los apartes subrayados
corresponden a los textos citados de forma expresa por COLPENSIONES para
fundamentar su falta de competencia para pronunciarse sobre la materia.
[17] Esta disposición
establece que: “Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad
Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.
Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos
profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se
mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se
autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con
particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o
participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas
enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los
particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas. //
Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden
nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora
Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la
administración estatal del régimen de prima media con prestación definida
incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que
trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley
que los desarrolle. // Colpensiones será una Administradora del Régimen de
Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional,
para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales,
deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho
propósito, y procederá a la liquidación de CAJANAL EICE, CAPRECOM y del
Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se
refiere. En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. //
Esta Empresa tendrá domicilio en Bogotá, D. C., su patrimonio estará conformado
por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes
del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación
y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a
cualquier título perciba. Tendrá una Junta Directiva que ejercerá las funciones
que le señalen los estatutos. La Administración de la empresa estará a cargo de
un Presidente, nombrado por la Junta Directiva. La Junta estará conformada por
tres miembros, el Ministro de la Protección Social o el Viceministro como su
delegado, quien lo presidirá; el Ministro de Hacienda y Crédito Público o su
delegado y un Representante del Presidente de la República.” El aparte subrayado corresponde a un texto
directamente mencionado por COLPENSIONES para fundamentar su falta de
competencia.
[18] Cuaderno 1, folios 12 a 14.
[19] Esta norma fue previamente
citada en la nota a pie No. 16. El aparte invocado por el actor, como ya se
dijo, dispone lo siguiente: “(…) Para enfermedad profesional en el caso
de que el trabajador se encuentre desvinculado del Sistema de Riesgos
Profesionales, y la enfermedad sea calificada como profesional, deberá asumir
las prestaciones la última administradora de riesgos a la cual estuvo
vinculado, siempre y cuando el origen de la enfermedad pueda imputarse al
período en el que estuvo cubierto por ese Sistema. (…)”.
[20] Cuaderno 1, folios 22 a 24.
[21] Cuaderno 1, folio 37 y 38.
[22] Cuaderno 1, folios 34 y 35.
[23] Cuaderno 1, folios 40 a 42.
[24] Código Procesal del
Trabajo y de la Seguridad Social,
art. 2, núm. 4.
[25] Cuaderno 2, folios 48 a 51.
[26] Cuaderno 1, folios 48 y 49.
[27] Cuaderno 2, folios 3 a 8.
[28] Cuaderno 1, folio 21.
[29] 30%
por deficiencias, 3.5% por discapacidad y 16.5% por minusvalía.
[30] Cuaderno 2, folios 1 a 4.
[31] Cuaderno 1, folios 12 a 14.
[32] Cuaderno 1, folios 15 a
19.
[33] Cuaderno 1, folio 17.
[34] Cuaderno 1, folios 20 y 21.
[35] Cuaderno 1, folio 24.
[36] Cuaderno 1, folios 25 a 27.
[37] En la Sentencia T-723 de
2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez, se resaltó que el mecanismo de la tutela “procede
de manera excepcional para el amparo de los derechos fundamentales vulnerados,
por cuanto se parte del supuesto de que en un Estado Social de Derecho existen
mecanismos judiciales ordinarios para asegurar su protección”. Véanse,
entre otras, las Sentencias T-336 de 2009, T-436 de 2009, T-785 de 2009, T-799
de 2009, T-130 de 2010 y T-136 de 2010.
[38] Igual doctrina se
encuentra en las Sentencias T-203 de 1993, T-483 de 1993 y T-016 de 1995.
[39] Sentencia C-543 de 1992,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[40] El artículo 86 del Texto
Superior dispone que: “(…) Esta acción sólo procederá cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. (…)”
[41] Esta hipótesis de
procedencia se deriva de lo previsto en el numeral 1 del artículo 6 del Decreto
2591 de 1991, conforme al cual: “La acción de tutela no procederá: 1) Cuando
existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La
existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”.
Subrayado por fuera del texto original. Sobre esta doctrina constitucional, se
pueden consultar, entre otras, las Sentencias T-740 de 2015, T-568 de 2015,
T-823 de 2014, T-885 de 2013, T-1007 de 2012, T-179 de 2003, T-500 de 2002,
T-135 de 2002, T-1062 de 2001,   T-482 de 2001, SU-1052 de 2000, T-815 de 2000,
T-418 de 2000, T-156 de 2000, T-716 de 1999, SU-086 de 1999, T-554 de 1998, T-384
de 1998 y T-287 de 1995.
[42] M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[43] Véanse, además, las
Sentencias T-179 de 2003, T-500 de 2002, T-135 de 2002, T-1062 de 2001, T-482
de 2001, SU-1052 de 2000, T-815 de 2000, T-418 de 2000, T-156 de 2000, T-716 de
1999, SU-086 de 1999,            T-554 de 1998, T-384 de 1998 y T-287 de 1995.
[44] En efecto, el artículo
104 del CPACA establece que: “(…) La Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo (…) [igualmente] conocerá de los siguientes procesos: (…) 4. Los
relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y
el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté
administrativo por una persona de derecho público.” Por su parte, el
artículo 2 de la Ley 712 de 2001, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564
de 2012 dispone que: “La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades
laboral y de seguridad social conoce de: (…) 4. Las controversias relativas a
la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los
afiliados, los beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades
administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los
relacionados con contratos”.
[45] Sentencia T-043 de 2007,
M.P. Jaime Córdoba Triviño. Véanse, entre otras, las Sentencias T-702 de 2008,
T-431 de 2011, T-072 de 2013 y T-209 de 2015.
[46] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[47] Sentencia T-225 de 1993,
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[48] Véanse, entre otras, las
Sentencias T-225 de 1993 y T-808 de 2010.
[49] Véanse, entre otras, las
sentencias T-106 de 1993 y T-100 de 1994.
[50] Sentencia T-705 de 2012,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[51] Sentencia T-043 de 2007,
M.P. Jaime Córdoba Triviño. Véanse, entre otras, las Sentencias T-962 de 2011,
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y T-043 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[52] “(…) a) Eficiencia.
Es la mejor utilización social y económica de los recursos administrativos,
técnicos y financieros disponibles para que los beneficios a que da derecho la
seguridad social sean prestados en forma adecuada, oportuna y suficiente; (…)”-
[53] “(…) b)
Universalidad. Es la garantía de la protección para todas las personas, sin
ninguna discriminación, en todas las etapas de la vida; (…)”-
[54] “(…) c) Solidaridad.
Es la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los
sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más
fuerte hacia el más débil. // Es deber del Estado garantizar la solidaridad en
el sistema de seguridad social mediante su participación, control y dirección
del mismo. // Los recursos provenientes del erario público en el sistema de
seguridad se aplicarán siempre a los grupos de población más vulnerables; (…)”-
[55] “(…) f)
Participación. Es la intervención de la comunidad a través de los beneficiarios
de la seguridad social en la organización, control, gestión y fiscalización de
las instituciones y del sistema en su conjunto.”
[56] “(…) e) Unidad. Es la
articulación de políticas, instituciones, regímenes, procedimientos y
prestaciones para alcanzar los fines de la seguridad social, y (…)”-
[57] Ley 1562 de 2012, art.
3°.
[58] Ley 1562 de 2012, art.
4°.
[59] “Sobre reparaciones
por accidentes de trabajo”
[60] “Por la cual se
dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones
profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo.”
[61] Así por ejemplo, el
artículo 2 de la Ley 57 de 1915 disponía que: “El patrono es responsable de
los accidentes ocurridos a sus operarios con motivo del trabajo que realicen y
en el ejercicio de la profesión que ejerzan, a menos que el accidente sea
debido a culpa del obrero, o a fuerza mayor extraña al trabajo en que se produzca
el accidente, o a imprudencias o descuido del operario, o a ataque súbito de
enfermedad que lo prive del uso de las facultades mentales o de las fuerzas
físicas o a violación de los reglamentos de la empresa.” En términos
similares, el artículo 12 de la Ley 6 de 1945 señalaba que, mientras se
organizaba el seguro social obligatorio, el empleador debía responder por las
indemnizaciones que se produjeran como consecuencia de los accidentes de
trabajo y enfermedades laborales.
[62] “Por el cual se
aprueba el Reglamento de Inscripciones, Clasificación de Empresas y Aportes
para el Seguro Social Obligatorio de Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales”
[63] “Por el cual se aprueba
el Reglamento General del Seguro Social Obligatorio de Accidentes de Trabajo y
Enfermedades Profesionales”
[64] En el Decreto 3169 de
1964 la vinculación se realizó frente a los trabajadores que ya venían
vinculados al Seguro Social, mientras que en el Decreto 3170 se dispuso la
regla general de vinculación de todo trabajador con contrato de trabajo. De
esta manera, en el artículo 1 del Decreto 3169 de 1964 se estableció que: “El
primer contingente de afiliados al Seguro Obligatorio de accidentes de trabajo
y enfermedades profesionales, estará integrado por los trabajadores que en la
fecha de vigencia de este Seguro sean afiliados forzosos al régimen del seguro
de enfermedad no profesional y maternidad, en las regiones cubiertas por el
Seguro Social, con las excepciones establecidas en el Reglamento General del
Seguro Obligatorio de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales”. Por
su parte, el artículo 7 del Decreto 3170 de 1964 señalaba lo siguiente: “Estarán
sujetos al Seguro Social obligatorio contra los Riesgos de Accidentes de
Trabajo y Enfermedades Profesionales: a) Los trabajadores nacionales o
extranjeros que, en virtud de un contrato de trabajo, presten servicios a
patronos de carácter particular, siempre que no sean expresamente excluidos por
la ley o por el presente reglamento. (…)”.
[65] El artículo 59 del
Decreto 3170 señalaba que: “El pago de las cotizaciones para el Seguro de
Accidentes de Trabajo y Enfermedades profesionales se harán conjunta y
simultáneamente con el de las cotizaciones para las demás ramas del Seguro
Social Obligatorio”.
[66] El artículo 6 del
Decreto 3169 de 1964 disponía que: “Los trabajadores tendrán derecho a las
prestaciones del Instituto de accidentes de trabajo cuando éste ocurra con
posterioridad a su inscripción en el seguro. Las prestaciones por enfermedad
profesional estarán a cargo del Instituto desde su calificación como tal por
los médicos del Seguro”.
[67] “Por el cual se
determinan el régimen y la administración de los seguros sociales obligatorios
y se dictan otras disposiciones”
[68] El artículo 6 del
decreto en cita estipulaba que: “[d]eberán afiliarse forzosamente al régimen
que se establece en el presente Decreto, los trabajadores nacionales y
extranjeros que presenten sus servicios a patronos particulares mediante
contrato de trabajo o de aprendizaje, los funcionarios de seguridad social a
que se refiere el Decreto 1651 de 1977 y los pensionados por el régimen de
seguros sociales obligatorios.”
[69] Sobre el particular, el
artículo 4 del Decreto 1650 de 1977 disponía que las contingencias amparadas
por el régimen de los seguros sociales obligatorios eran: (i) enfermedad
general; (ii) maternidad; (iii) accidentes de trabajo; (iv) enfermedad
profesional; (v) invalidez; (vi) vejez; (vii) muerte y (viii) asignaciones
familiares.
[70] La norma en cita dispone
que: “Origen del accidente de la enfermedad y la muerte. Toda
enfermedad o patología, accidente o muerte, que no hayan sido clasificados o
calificados como de origen profesional, se consideran de origen común”.
[71] "Por el cual se
determina la organización y administración del Sistema General de Riesgos
Profesionales".
[72] M.P. Jaime Araujo
Rentería.
[73] Artículo 1 de la Ley
1562 de 2012.
[74] Cuando la norma describe
que el accidente de trabajo no sólo es aquél que sobreviene por causa
del trabajo, sino también aquél que se produce con ocasión del mismo, a
juicio de esta Corporación, quiere significar que el siniestro debe tener
ocurrencia mientras la persona se encuentra desempeñando la labor encomendada,
sin que necesariamente se limite a una hipótesis de una orden dada por el
empleador o a una de las actividades normales que se encuentran a su cargo. Una
lectura contraria conllevaría a que ciertas circunstancias quedarían excluidas
del sistema general de riesgos laborales, como ocurriría con la caída repentina
de una persona que se hallare trabajando o una circunstancia en la cual un
trabajador se lesiona por golpearse con cualquier elemento del lugar destinado
a la prestación del servicio. Desde esta perspectiva, se ha entendido que la
expresión “con ocasión del trabajo” significa que el accidente ocurra
mientras se está trabajando. En este mismo sentido, la Corte Suprema de
Justicia ha dicho que: “No
está por demás anotar que si se  conside­rara que únicamente queda cobijado
como accidente de trabajo el suceso imprevisto y repentino, no querido por la
víctima ni tampoco provocado por grave culpa suya, que ocurre de modo exclusivo
cuando el trabajador se encuentra ‘dedica­do a sus activida­des normales’ o a
las ‘funciones propias de su empleo’, bastaría entonces que el trabajador no
obstante hallarse a disposición del patrono estuviese ocupado en una faena
distinta a la suya propia, o en cualquier actividad que estrictamente no
pudiera conside­rarse como una de ‘sus actividades norma­les’ o ‘funciones
propias de su empleo’, como, por ejemplo, entrando en la empresa o saliendo de
ella, bajando o subiendo unas escaleras después de terminada su labor habitual,
o en fin ejecutando cualquier otra acción diferente a la labor para la cual fue
contratado, para que dejara de considerársele  como dedicado a una de ‘sus
activi­dades normales’, desapa­recien­do, por ende, el accidente de trabajo por
faltar uno de los elementos que lo configu­ran. Desde luego que este entendimiento
de la norma implicaría un notorio retroceso en el proceso legislativo,
doctrinario y jurisprudencial que se ha recorrido desde las primeras
manifestaciones de amparo al trabajador, que entre nosotros se produjo con la
Ley 57 de 1915, o sea, sería desandar todo lo que en esta materia se ha
avanzado para colocarse en una época anterior a tal ley”. Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Laboral, Sentencia del 20 de septiembre de 1993,
Magistrado Ponente Rafael Méndez Arango, radicado 5911.
[75] Código Sustantivo del
Trabajo, art. 58.
[76] M.P. Mauricio González Cuervo.
[77] En el acápite pertinente de la
sentencia se transcribió el alcance de la demanda en los siguientes términos: “Expresa el actor que las
normas acusadas desconocen la distinción legal entre los contratos de
prestación de servicios y los contratos laborales, pues al incluir a los
contratistas dentro del contexto de las normas laborales y del sistema de
seguridad social en riesgos profesionales, se desnaturalizan las prestaciones,
derechos y obligaciones propias de cada contrato. La norma acusada equipara a
los contratistas independientes con los trabajadores sujetos a la subordinación
laboral, estableciendo una igualdad legal entre dos grupos que jurídicamente
son diferentes, regidos por normas propias y contradictorias entre sí, tanto
así que la inclusión de los primeros no corresponde al concepto de accidente de
trabajo.”
[78] Sobre el particular, en el
acápite de síntesis se expuso que: “La definición de accidente de trabajo
del artículo 3 de la ley 1562 de 2012 involucra elementos que en principio son
exclusivos de una relación laboral, tales como ‘durante la ejecución de órdenes
del empleador’, ‘labor bajo su autoridad, aún fuera del lugar y horas de
trabajo’. No obstante, en cumplimiento de una finalidad constitucional, se
incluyó dentro de dicho contexto al grupo de los contratistas independientes,
por lo que con base en el artículo 25 del Decreto 723 de 2013 la afiliación de
este tipo de trabajadores dentro del sistema de riesgo laborales no comporta la
facultad de alterar la naturaleza del contrato de prestación de servicios a uno
laboral, pues, la afiliación garantiza el cubrimiento de los riesgos que por la
prestación de un servicio civil o comercial pueda sufrir una persona. (…) La
ampliación de la cobertura en riesgos laborales garantiza el derecho al acceso
de un mayor número de trabajadores, materializando su derecho a la igualdad, e
incluso de la dignidad de todo trabajador, a ser cubierto por las continencias
que puedan ocasionarse con su labor sin distinción de la forma contractual que
origina la vinculación obligatoria. En ese sentido, la jurisprudencia de la
Corte ha encontrado que el trato diferente otorgado por el legislador a los
contratistas se encuentra plenamente justificado. (…) En el Sistema General
de Riesgos Laborales está permitida la inclusión de los contratistas dentro del
contexto de accidente de trabajo del artículo 3 de la Ley 1562 de 2012, pues la
equiparación legal con los trabajadores dependientes materializa el principio
de ampliación de la cobertura en seguridad social (Art. 48 CP) y repercute en
el ámbito de la afiliación obligatoria sin modificar las relaciones
contractuales previas.”
[79] Ello se destaca en los antecedentes
legislativos, cuando al referirse al campo de ampliación de la ley, se dispuso
que: “Una
de las finalidades esenciales del proyecto es la de garantizar la
seguridad social en riesgos profesionales al sector de los trabajadores
independientes, quienes históricamente han estado excluidos del sistema. En
tal sentido, es necesario recordar que los contratistas también son
trabajadores -aunque no sean empleados- y como tales, son personas que viven de
su actividad física y mental, a los que la precarización de las relaciones de
trabajo ha golpeado más severamente, obligándolos a renunciar a su derecho
constitucional a una vinculación laboral directa con el empleador. (…)
La lucha es por el trabajo digno, bien que se ejerza de manera dependiente o
independiente, en el marco de una relación jurídica de carácter laboral o de
una relación civil o comercial, porque finalmente unos y otros son
trabajadores, viven de su actividad y las normas sociales deben extenderse a
todos sin excepción.”
Gaceta del Congreso No. 492 de 2010. Énfasis por fuera del texto original.
[80] “Por el cual se
reglamenta la afiliación al Sistema General de Riesgos Laborales de las
personas vinculadas a través de un contrato formal de prestación de servicios
con entidades o instituciones públicas o privadas y de los trabajadores
independientes que laboren en actividades de alto riesgo y se dictan otras
disposiciones.”
[81] La norma en cita dispone
que: “Para la realización de actividades de prevención, promoción y salud
ocupacional en general, el trabajador independiente se asimila al trabajador
dependiente y la afiliación del contratista al sistema correrá por cuenta
del contratante y el pago por cuenta del contratista; salvo lo estipulado
en el numeral 6 de este mismo artículo”. Énfasis por fuera del teco
original.
[82] El resto de hipótesis en
que se exige por ley una afiliación obligatoria al sistema de riesgos laborales
guarda armonía con las consideraciones expuestas, pues se trata de imponer un
deber de cobertura frente a quienes prestan sus servicios a otros, bajo la
existencia de un cierto poder de dirección o de sujeción en la forma de
realización de sus labores. Así se dispone respecto de los trabajadores
asociados, los pensionados que se vinculan mediante contrato de trabajo, los
estudiantes que realizan prácticas profesionales, los trabajadores
independientes que son contratos de forma específica para el desarrollo de
actividades de alto riesgo y los miembros de agremiaciones o asociaciones que
responsan ingresos para la institución. De forma particular, en el artículo 2
de la Ley 1562 de 2012, previamente citado, se dispuso que: “Son afiliados
al Sistema General de Riesgos Laborales: a) En forma obligatoria: (…) 2.
Las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado son responsables
conforme a la ley, del proceso de afiliación y pago de los aportes de los
trabajadores asociados. Para tales efectos le son aplicables todas las
disposiciones legales vigentes sobre la materia para trabajadores dependientes
y de igual forma le son aplicables las obligaciones en materia de salud
ocupacional, incluyendo la conformación del Comité Paritario de Salud
Ocupacional (COPASO). // 3. Los jubilados o pensionados, que se reincorporen a
la fuerza laboral como trabajadores dependientes, vinculados mediante contrato
de trabajo o como servidores públicos. // 4. Los estudiantes de todos los
niveles académicos de instituciones educativas públicas o privadas que deban
ejecutar trabajos que signifiquen fuente de ingreso para la respectiva
institución o cuyo entrenamiento o actividad formativa es requisito para la
culminación de sus estudios, e involucra un riesgo ocupacional, de conformidad
con la reglamentación que para el efecto se expida dentro del año siguiente a
la publicación de la presente ley por parte del Ministerio de Salud y
Protección Social. // 5. Los trabajadores independientes que laboren en
actividades catalogadas por el Ministerio de Trabajo como de alto riesgo. El
pago de esta afiliación será por cuenta del contratante. // 6. Los miembros de
las agremiaciones o asociaciones cuyos trabajos signifiquen fuente de ingreso
para la institución. // 7. Los miembros activos del Subsistema Nacional de
primera respuesta y el pago de la afiliación será a cargo del Ministerio del
Interior, de conformidad con la normatividad pertinente.”
[83] Lo anterior se deriva de
la comparación del artículo 40 de la Ley 100 de 1993 respecto del artículo 10
de la Ley 776 de 2002.
[84] En la Sentencia C-250 de
2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, se explicó que el sistema de riesgos
laborales se edifica bajo la lógica de la existencia de un riesgo creado
por el empleador. De esta manera, se manifestó que: “(…) el sistema de
riesgos profesionales se estructura a partir de la existencia de un riesgo
creado por el empleador. El legislador acoge en esta materia la teoría del riesgo
creado en la que no se toma en cuenta la culpa del empleador sino que se
establece una responsabilidad objetiva por cuya virtud resulta obligado a
reparar los perjuicios que sufre el trabajador al desarrollar su labor en
actividades de las que el empresario obtiene un beneficio. // Actualmente la
ley con el propósito de proteger a los trabajadores de las contingencias o
daños que sufran como consecuencia de la relación laboral, ha impuesto la
obligación a los empleadores de trasladar ese riesgo a entidades especializadas
en su administración, mediando una cotización a cargo exclusivamente del
empleador y ha determinado claramente las prestaciones a las que tendrán
derecho  los trabajadores que se vean afectados por una contingencia de origen
profesional. // En este orden de ideas las entidades administradoras de riesgos
profesionales, bajo un esquema de aseguramiento, (…) deben ocuparse de brindar
a los trabajadores la prestación de los servicios de salud que requieran, así
como asumir el reconocimiento y pago oportuno de las prestaciones económicas
establecidas en el Decreto Ley 1295 de 1994 (…)”.
[85] CP art. 48.
[86] “Por la cual se dictan normas
sobre la organización, administración y prestaciones del Sistema General de
Riesgos Laborales”.
[87] El artículo 13 del
Decreto 692 de 1994 dispone que: “La afiliación al Sistema General de
Pensiones es permanente e independiente del régimen que seleccione el
afiliado. Dicha afiliación no se pierde por haber dejado de cotizar durante uno
o varios períodos, pero podrá pasar a la categoría de afiliados inactivos,
cuando tengo más de seis meses de no pago de cotizaciones”. Énfasis por
fuera del texto original.
[88] El Decreto 692 de 1994
es claro en señalar que la afiliación a cada subsistema del Sistema Integrado
de Seguridad Social es independiente. Para el efecto, se dispone que: “La
afiliación a cada uno de los sistemas que componen el Sistema de Seguridad
Social Integral, es independiente. (…)”
[89] Ley 1562 de 2012, art 2,
lit a), num 1; y Decreto 1295 de 1994, art. 16. Este último dispone que: “Durante
la vigencia de la relación laboral, los empleadores deberán efectuar las
cotizaciones obligatorias al Sistema General de Riesgos Laborales. (…)”.
[90] “Por el cual se
adoptan unas disposiciones reglamentarias de la Ley 100 de 1993, se
reglamenta parcialmente el artículo 91 de la Ley 488 de diciembre 24 de
1998, se dictan disposiciones para la puesta en operación del Registro Único de
Aportantes al Sistema de Seguridad Social Integral, se establece el régimen de
recaudación de aportes que financian dicho Sistema y se dictan otras
disposiciones.”
[91] Énfasis por fuera del
texto original. A pesar del peso que el artículo en cita parece darle al
formulario de afiliación, en varias sentencias de la Corte Suprema de Justicia
se ha hecho referencia a la figura de la afiliación tácita. Por ejemplo, se
puede consultar: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral,
sentencia del 4 de marzo de 2015, M.P. Luis Gabriel Miranda Buelvas,
SL6035-2015.
[92] “Por el cual se
determina la organización y administración del Sistema General de Riesgos
Laborales”.
[93] Decreto 1295 de 1994,
art. 34.
[94] El artículo 1 de la Ley 776 de 2002 dispone que: “Las prestaciones
asistenciales y económicas derivadas de un accidente de trabajo o de una
enfermedad profesional, serán reconocidas y pagadas por la administradora en la
cual se encuentre afiliado el trabajador en el momento de ocurrir el
accidente o, en el caso de la enfermedad profesional, al momento de requerir la
prestación.”
[95] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[96] El aparte declarado
inexequible del artículo 16 del Decreto 1295 de 1994 disponía que: “El no pago de dos o más
cotizaciones periódicas, implica, además de las sanciones legales, la desafiliación
automática del Sistema General de Riesgos Profesionales, quedando a
cargo del respectivo empleador la responsabilidad del cubrimiento de los
riesgos profesionales” Énfasis
por fuera del texto original.
[97] Expresamente se dijo lo
siguiente: “(…) la desafiliación también debe estar precedida de
determinadas actuaciones mínimas con connotaciones jurídicas: (1) la
terminación de la relación laboral; y (2) la información inmediata del
empleador a la ARP de tal circunstancia, para que se produzca la desafiliación
correspondiente. Pues, recuérdese el viejo principio en derecho de que ‘las
cosas se deshacen como se hacen’ (…)”. Énfasis por fuera del texto
original.
[98] Sentencia C-250 de 2004,
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[99] Textualmente, el inciso
1 del parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 776 de 2002 dispone que: “Las
prestaciones asistenciales y económicas derivadas de un accidente de trabajo o
de una enfermedad profesional, serán reconocidas y pagadas por la
administradora en la cual se encuentra afiliado el trabajador en el momento de
ocurrir el accidente o, en el caso de la enfermedad profesional, al momento de
requerir la prestación”.
[100] El inciso 4 del
parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 776 de 2002 establece que: “La
Administradora de Riesgos Profesionales en la cual se hubiere presentado un
accidente de trabajo, deberá responder íntegramente por las prestaciones
derivadas de este evento (…)”.
[101] Momento que corresponde
básicamente con el instante en que se requieren, como lo dispone el inciso 1
del parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 776 de 2002.
[102] Ley 776 de 2002, artículo 1,
parágrafo 2, inciso 2.
[103] Ley 776 de 2002, artículo 1,
parágrafo 2, inciso 3.
[104] Ley 1562 de 2012, art.
2.
[105] La tabla de enfermedades
profesionales hoy en día se encuentra prevista en el Decreto 1477 de 2014.
[106] Siempre que se cumplan con los
requisitos que sobre el particular se dispongan en la ley.
[107] “Por la cual se
reglamenta el proceso de calificación del origen de los eventos de salud en
primera instancia, dentro del Sistema de Seguridad Social en Salud”.
[108] El artículo citado
previamente, en el inciso 1 dispone que: “La existencia simultanea de una
enfermedad de origen profesional con otra de origen común, no negará la
existencia de cada uno de los eventos”.
[109] Corte Suprema de Justicia, Sala
de Casación Laboral, sentencia del 24 de julio de 2012, M.P. Rigoberto
Echeverri Bueno, radicación 37892.
[110] “Por la cual se
reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la
Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones”
[111] El artículo 38 de la Ley
100 de 1993 señala: “(…) se considera inválida la persona que por cualquier
causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido
el 50% o más de su capacidad laboral.”
[112] “Artículo 9o.
Estado de invalidez. Para los efectos del Sistema General de Riesgos
Profesionales, se considera inválida la persona que por causa de origen
profesional, no provocada intencionalmente, hubiese perdido el cincuenta por
ciento (50%) o más de su capacidad laboral de acuerdo con el Manual Único de
Calificación de Invalidez vigente a la fecha de la calificación. // En primera
instancia, la calificación de los porcentajes de pérdida de la capacidad
laboral se hará por el equipo interdisciplinario establecido en el artículo 6o.
de la presente ley, dentro del mes siguiente a la fecha en que hubiere
concluido el proceso de rehabilitación integral, de existir discrepancias se
acudirá a las Juntas de Calificación de Invalidez, quedando a cargo de la
entidad de Seguridad Social correspondiente el pago de honorarios y demás
gastos que se ocasionen. // El costo del dictamen será a cargo de la
Administradora de Riesgos Profesionales, pero el empleador o el trabajador
podrán acudir directamente ante dichas juntas.”
[113] Sobre el particular, el artículo
4 del Decreto 1295 de 1994 establece que: “(…) La cobertura del sistema se
inicia desde el día calendario siguiente al de la afiliación”.
[114] Sentencia T-163 de 2011,
M.P. María Victoria Calle Correa.
[115] Véanse las Sentencias
T-886 de 2013, T-479 de 2014 y T-580 de 2014.
[116] Sentencia T-479 de 2014,
M.P. María Victoria Calle Correa.
[117] Sentencia T-013 de 2015,
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[118] Si diagnóstico es silicosis
pulmonar simple y compresión extrínseca del lóbulo medio.
[119] De acuerdo con los últimos
exámenes médicos realizados y que se encuentran en la historia clínica anexa al
expediente, se tiene que desde el año 2009 el tratamiento otorgado al
accionante en razón de su padecimiento ha pasado de una conexión de 18 a 24
horas de oxígeno líquido. Cuaderno 1, folios 15 al 19.
[120] De conformidad con la
Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, aprobada por
Colombia mediante la Ley 1346 de 2009, se ha entendido que las personas se
encuentran en situación de discapacidad cuando “tengan deficiencias físicas,
mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con
diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la
sociedad, en igualdad de condiciones con los demás”.
[121] Véanse, entre otras, las
Sentencias T-206 de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; y T-093 de 2015,
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[122] “La acción de tutela
podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o
amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a
través de representante. (…)”
[123] El artículo 5 del
Decreto 2591 de 1991 dispone que: “Procedencia de la acción de tutela.
La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades
públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos
de que trata el artículo 2 de esta ley. También procede contra acciones u
omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el Capítulo III
de este Decreto. La procedencia de la tutela en ningún caso está sujeta a que
la acción de la autoridad o del particular se haya manifestado en un acto
jurídico escrito.”
[124] Véanse, entre otras, las
Sentencias T-016 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y T-172 de 2013,
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[125] Sentencia T-043 de 2007,
M.P. Jaime Córdoba Triviño. Véanse, entre otras, las Sentencias T-702 de 2008,
T-431 de 2011, T-072 de 2013 y T-209 de 2015.
[126] En efecto, la cotización
puede derivarse, precisamente, de la ayuda de terceros y de sus hijos, suceso
que no implica la existencia de un recurso propio para satisfacer sus
necesidades básicas, cuando lo que se alega es que le asiste el derecho al
reconocimiento de una pensión que elimina dicha circunstancia de dependencia.
[127] Resolución GNR 427008 del 28 de
diciembre de 2014.
[128] “Artículo 7.- Estarán
sujetos al Seguro Social Obligatorio contra los Riesgos de Accidentes de
Trabajo y Enfermedades Profesionales: a) Los trabajadores nacionales o
extranjeros que, en virtud de un contrato de trabajo, presten servicios a
patronos de carácter particular, siempre que no sean expresamente excluidos por
la ley o por el presente reglamento”.
[129] Decreto 3170 de 1964,
art. 59.
[130] Decreto 1650 de 1977,
art. 4.
[131] Decreto 692 de 1994, art. 1.
[132] “La afiliación al Sistema
General de Pensiones es permanente e independiente del régimen que
seleccione el afiliado. Dicha afiliación no se pierde por haber dejado de
cotizar uno o varios períodos, pero podrá pasar a la categoría de afiliado
inactivo, cuando tenga más de seis meses de no pago de cotizaciones”.
[133] Sentencia C-250 de 2004,
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[134] Decreto 1295 de 1994, art. 13,
modificado por el artículo 2 de la Ley 1562 de 2012.
[135] Véase, al respecto, el acápite
4.5.6.3.1 de esta providencia.
[136] Énfasis por fuera del texto
original.
[137] Sentencia C-250 de 2004, M.P.
Alfredo Beltrán Sierra.
[138] En efecto, para la época, el
Decreto 2566 de 1999 incluía como enfermedad profesional la silicosis por
trabajos realizados en canteras. Esta igualmente se encontraba prevista en el
Decreto 1832 de 1994 y fue nuevamente incorporada en el Decreto 1477 de 2014.
[139] Ley 1562 artículos
3 y 4. Accidente de trabajo " todo suceso repentino que sobrevenga con causa
o con ocasión del trabajo, y que produzca en el trabajador una lesión orgánica,
una perturbación psiquiátrica, una invalidez o la muerte.(...) Enfermedad
Laboral la contraída como resultado de la exposición a factores de riesgo
inherentes a la actividad laboral o del medio en que el trabajador se ha visto
obligado a trabajar"  (...)
[140] Artículo 2 del Decreto 1562 de 2012
' "La pensión de invalidez se
reconocerá a solicitud de parte interesada y comenzará a pagarse, en forma
retroactiva, desde la fecha en que se produzca tal estado "