C-619-15
Sentencia
C-619/15
CODIGO DE MINAS-Declaración de la industria
minera como de utilidad pública e interés social/DECLARATORIA DE LA INDUSTRIA MINERA COMO
UTILIDAD PUBLICA
E INTERES SOCIAL-Inhibición por ineptitud sustancial de la demanda por falta de
certeza, especificidad, y suficiencia
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Integración de unidad normativa
DECLARATORIA DE LA INDUSTRIA
MINERA COMO UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-No implica facultad del Estado para
expropiar bienes inmuebles necesarios para realizar proyectos mineros
FACULTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA PARA ESTABLECER MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL Y
FACULTAD PARA ESCOGER MEDIOS PARA DESARROLLARLOS-Diferencia
FACULTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA PARA ESTABLECER MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Potestad de decidir en qué
casos motivos de utilidad pública e interés social justifican otorgamiento de
facultades a la administración para adelantar procesos de expropiación y en
cuales no son suficientes
Se concluye que se trata de dos facultades
constitucionales diferentes, y que el Congreso no sólo tiene la potestad para
definir los motivos de utilidad pública e interés social. También tiene la
facultad de evaluar la conveniencia de los diferentes medios que puede utilizar
la administración para lograr los objetivos de utilidad pública e interés
social definidos en la ley. Así, el Congreso podría definir una actividad como
de utilidad pública o interés social, sin facultar a la administración para
iniciar procesos de expropiación. Podría, por ejemplo, establecer otros tipos
de gravámenes sobre la propiedad, como servidumbres, o limitar temporalmente el
derecho de propiedad en la medida en que sea necesario para desarrollar
determinadas actividades o prestar ciertos servicios públicos definidos como de
utilidad pública o interés social. En fin, en la medida en que son conceptos
jurídicos indeterminados, la declaratoria de una actividad como de utilidad
pública o interés social no conlleva implícitamente  que el Congreso le esté
otorgando a la administración la facultad para adelantar procesos de
expropiación. Lo que el artículo 58 impone es que sólo cuando haya motivos de
utilidad pública o interés social previamente definidos por el Congreso puede
haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Sin
embargo, se reitera, sí puede declararse una actividad como de utilidad pública
e interés social sin necesidad de que por ese solo hecho se estén confiriendo
facultades a la administración en el orden nacional para iniciar procesos de
expropiación.
DECLARATORIA DE LA INDUSTRIA
MINERA COMO UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Insuficiencia de cargos al no identificar
ramas y fases de la minería que no pueden ser consideradas actividades de
utilidad pública e interés social
DECLARATORIA DE LA INDUSTRIA
MINERA COMO UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Falta de especificidad al no contrastar
la contradicción entre texto demandado y contenidos normativos específicos de
la Constitución
DECLARATORIA DE LA INDUSTRIA
MINERA COMO UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Insuficiencia de cargos por falta de
sustento de argumentos basados en daños al medio ambiente y a recursos
naturales
DECLARATORIA DE LA INDUSTRIA
MINERA COMO UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Inexistencia de duda razonable de
inconstitucionalidad sobre texto normativo acusado
INTEGRACION DE UNIDAD
NORMATIVA-Carácter
excepcional/INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Procedencia
INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Desarrollo
del principio de democracia participativa cuando cargos son ineptos
INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Reiteración del precedente
jurisprudencial
Referencia:
Expediente D-10673
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13 (parcial) de la Ley 685
de 2001, Código de Minas.
Demandantes:
César Rodríguez Garavito, Beatriz Botero Arcila y Camila Soto Mourraille.
Magistrada
Ponente:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., treinta
(30) de septiembre de dos mil quince (2015).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, integrada por la Magistrada María Victoria Calle Correa, quien
la preside, los magistrados Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero
Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván
Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis
Ernesto Vargas Silva, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política los ciudadanos César Rodríguez Garavito, Beatriz Botero
Arcila y Camila Soto Mourraille
presentaron ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo
13 (parcial) de la Ley 685 de 2001, Código de Minas.
La demanda fue admitida mediante
auto del 20 de marzo de 2015, en el que se comunicó la iniciación del proceso
al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, a los Ministros de
Minas y Energía, del Interior, de Hacienda, de Agricultura y Desarrollo Rural,
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y de Justicia y del Derecho, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991.
Así mismo, se ordenó la
comunicación del proceso a la Agencia Nacional de Minería, a la
Superintendencia de Industria y Comercio, a la Asociación Nacional de Industriales de Colombia ANDI, a las
Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Rosario, Externado de
Colombia, Nacional de Colombia, de Antioquia, Industrial de Santander, de
Caldas, de Nariño, e igualmente a la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto
del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la
demanda en referencia.
II. LA NORMA DEMANDADA
A continuación se
transcribe el texto demandado, conforme a su publicación en el Diario Oficial
No. 44.545 del 8 de septiembre de 2001, y se subrayan los apartes acusados:
LEY 685 DE 2001
(Agosto
15)
"Por
la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones".
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
…
Artículo 13. Utilidad
pública. En desarrollo del artículo 58 de la Constitución
Política, declárase de utilidad pública e interés social la industria minera en
todas sus ramas y fases. Por tanto podrán decretarse a su favor, a
solicitud de parte interesada y por los procedimientos establecidos en este
Código, las expropiaciones de la propiedad de los bienes inmuebles y demás
derechos constituidos sobre los mismos, que sean necesarios para su ejercicio y
eficiente desarrollo.
La expropiación consagrada en este artículo, en ningún
caso procederá sobre los bienes adquiridos, construidos o destinados por los
beneficiarios de un título minero, para su exploración o explotación o para el
ejercicio de sus correspondientes servidumbres.
III. LA DEMANDA
Para los demandantes la
calificación legal de la minería como una actividad de utilidad pública implica
el otorgamiento de una serie de privilegios por encima de otras actividades y
bienes jurídicos que gozan de especial protección constitucional, por lo cual
se justifica un escrutinio de constitucionalidad estricto. Estos privilegios se
concretan, en particular, en torno a la posibilidad de que el Estado expropie la
propiedad inmueble en favor de proyectos mineros. Así, aducen que la
posibilidad de expropiar los bienes inmuebles necesarios para desarrollar las
diversas fases
y ramas de
la actividad minera impiden:
1) la realización de la función ecológica de la propiedad, 2) la protección de
un medio ambiente sano, 3) la protección de los recursos naturales –en especial
el agua y 4) los demás recursos necesarios para la agricultura-, 5) limita la
autonomía de las entidadades territoriales y de las comunidades étnicas para gestionar
sus intereses y 6) para regular el uso del suelo, y 7) excede la libertad de
configuración legislativa.
Señalan que la ponderación entre la protección del ambiente, por un lado, y el crecimiento económico y el desarrollo de la actividad
minera, por
el otro, es una responsabilidad
prioritaria del Estado. Sin embargo, al consagrar todas las ramas y fases de la
minería como de utilidad pública e interés social, la disposición impide realizar esta
ponderación. Es, lo que la jurisprudencia comparada ha llamado una
categorización supra-inclusiva, pues le otorga los privilegios derivados de
estas categorías a
toda la minería, indistintamente. Es decir, al referirse en
términos generales a todas las ramas de la minería, y al incluir todas sus
fases, el Congreso extendió los privilegios otorgados a la minería sin tener en
cuenta las diferencias entre unas y otras, y lo hizo, al margen de la utilidad
pública que represente en cada caso. Dicen que en virtud de la disposición
demandada “la industria minera goza de una protección especial, sin
excepciones, en tanto está consagrada como de utilidad pública e interés social
en todas sus ramas y fases.”
Como primer cargo,
los demandantes consideran que la expresión subrayada vulnera la Constitución
Política, particularmente, en su Preámbulo y en los artículos 2º, 8º, 11, 44, 49, 58,
63, 67, 78, 79, 80, 81, 82, 215, 226, 268-7, 277-4, 282-5, 289, 294, 300-2,
301, 310, 313-9, 317, 330-5, 331, 332, 333, 334, 339, 340 y 366. Así,
especifican que la minería tiene límites en las disposiciones que constituyen la
Constitución Ecológica y en el concepto de desarrollo sostenible, razón por la cual
consagrarla como una actividad de utilidad pública e interés social, en todas sus
ramas y fases, es, a todas luces, desproporcionada.
Esta acusación la
concretan diciendo: “Como consecuencia de esta priorización incondicional de
la minería, el Estado puede expropiar los bienes inmuebles necesarios y los
demás derechos constituidos sobre los mismos para los bienes inmuebles
necesarios y los demás derechos constituidos sobre los mismos para garantizar
la realización de los trabajos de explotación minera. Esta priorización
incondicionada contradice el artículo 58 de la Constitución Política, según el
cual a la propiedad le es inherenete una función ecológica. En efecto, el
cumplimiento de la función ecológica se ve obstaculizado cuando la industria
minera [es] de utilidad pública  en todas sus ramas y fases.”
Como segundo cargo,
señalan que la expresión demandada vulnera los artículos 8, 63, 67-2, 79, 80,
81, 82, 88, 93, 94, 95-8, 226, 267-3, 268-7, 277-4, 282-5, 300-2, 310, 313-7-9,
331, 332 y 340 de la Carta Política, pues consideran que la calidad de utilidad
pública e interés social de la minería en todas sus ramas y fases no es consecuente con la
obligación constitucional de la protección del ambiente sano.
Consideran que los deberes
de protección del ambiente a cargo del Estado se ven obstaculizados, de forma
irrazonable y desproporcionada, cuando se otorga prioridad absoluta a la
actividad minera, a sabiendas de que dicha industria puede ser altamente
perjudicial para el ambiente. Para los demandantes la protección a la propiedad privada es
un mecanismo para la protección del ambiente sano, y al consagrar privilegios
en favor de todas las ramas y fases de la minería, en detrimento de la
propiedad privada, la disposición acusada impediría que se ejerciera este
mecanismo. Al respecto dice la demanda: “Sin embargo, los deberes de
protección del medio ambiente se ven obstaculizados de manera irrazonable y
desproporcionada cuando, de tajo, se le otorga prioridad a la actividad minera
sobre otras funciones de propiedad que pueden ser, en un caso concretos,
fundamentales para el cumplimiento de este deber.” Y a continuación dice: “En
esa medida, la expresión acusada es especialmente contraria al texto del mismo
artículo 58 de la Constitución, según el cual la propiedad es una función social
que implica obligaciones, a la cual le es inherente una función ecológica y la
sacrifica en nombre de la actividad minera siempre que esta (sic) ser
realizada y, por si fuera poco, ‘en todas sus ramas y fases’”
En el tercer cargo,
indican que se vulneran los artículos 72, 80, 268-7, 310 y 366 de la
Constitución Política, toda vez que la consagración de la minería como
actividad de utilidad pública e interés social pretermite, injustificadamente, el derecho y la
obligación constitucional relativos a la protección, conservación y acceso de los
recursos naturales, en especial al agua.
Citan la jurisprudencia
constitucional sobre el tema, y subrayan que dicha declaración omite el juicio de ponderación
necesario entre la realización de la actividad minera y el acceso efectivo y
suficiente al agua.
En el cuarto cargo, señalan
que la expresión acusada transgrede los artículos 65 y 311 de la Constitución, por
cuanto limita el mandato constitucional de protección a los recursos
agropecuarios,
y con ello, a la seguridad y soberanía alimentarias.
Citan un aparte de la
Sentencia C-123 de 2014 que se refiere a la relación entre la economía
agropecuaria y la minería, y concluyen la estructuración de dicho cargo diciendo
“En esta medida, resulta desproporcionado que la minería sea considerada una
actividad de utilidad pública e interés social en todas sus ramas y fases pues
esta (sic) puede, también, tener graves efectos respecto a la seguridad
alimentaria de las regiones donde se realiza.”
En el quinto cargo,
indican que se vulneran los artículos 1, 7, 9, 79, 288, 313-7, 9 y 330-5 de la Carta
Política. Así, establecen que la calidad de utilidad pública e interés social
otorgada a la minería en todas sus ramas y fases limita de manera
desproporcionada el principio de autonomía territorial y la posibilidad que
tienen los ciudadanos para intervenir de manera directa, o por conducto de sus
representantes locales, en las decisiones relacionadas con el ejercicio,
utilidad, e idoneidad de la actividad minera en su territorio. Para fundamentar dicho
cargo los demandantes argumentan que la utilidad pública ha sido utilizada para
“coartar de manera injustificada la autonomía de las entidades territoriales”
y como ejemplo de ello citan el artículo 2º del Decreto Reglamentario 934 de
2013 que impide a las entidades territoriales dictar normas que impliquen un
ordenamiento minero.[1]
Así mismo, dicen que la
calificación de la minería como actividad de utilidad pública e interés social les impide
a los concejos municipales organizarse territorialmente y dictar normas para la protección
del patrimonio ecológico, y a las comunidades étnicas les impide implementar herramientas que
garanticen su identidad cultural. Al respecto dicen: “Así, es claro que esta
limitación, que nace de esa
consagración automática de la minería como de utilidad pública e interés social
en todas sus ramas y fases, impone, en palabras de la misma Corte
Constitucional, una restricción desproporcionada al principio de autonomía
territorial…”
En el sexto cargo, manifiestan
que la disposición demandada vulnera los artículos 209, 287, 288, 289, 300-2,
310, 311, 313-7 y 317 superiores, toda vez que vulnera el principio de
autonomía territorial y las competencias de las entidades territoriales en
relación con la regulación del uso del suelo.
Señalan que como la decisión
respecto de la declaratoria de utilidad pública de la actividad minera y la
decisión sobre la respectiva expropiación corresponde al gobierno central en
todos los casos, se estaría vaciando la competencia de las entidades
territoriales, impidiéndoles regular el uso del suelo y proteger los recursos
naturales y la seguridad alimentaria. Dice la demanda: “Dado que la declaratoria de utilidad
pública e interés social de las actividades mineras es de competencia del
Gobierno Nacional, esta competencia no puede tener un alcance ilimitado, como
lo establece la norma acusada.” Y continúan diciendo: “En este sentido,
avalar la prioridad incondicional de la actividad minera y permitir
expropiaciones a su favor en todas las ramas y fases de la actividad
extractiva, significaría en la práctica la anulación de las competencias de las
autoridades territoriales para regular el uso del suelo y proteger los bienes
inmuebles que se encuentran sobre él y están destinados a actividades que
tienen protección constitucional explícita, como el ciudado de las cuencas
hídricas o la seguridad alimentaria.”
En el séptimo cargo, los demandantes señalan
que la expresión acusada vulnera los artículos 1, 3, 8, 121, 123-2 y 150 de la
Constitución, por cuanto excede la libertad de configuración política del Congreso.
En efecto, según
la demanda la disposición demandada estaría desbordando el margen de configuración del Congreso
en la medida en que afecta
de manera desproporcionada los derechos constitucionales al ambiente, al desarrollo
sostenible, al agua y a la participación política.
IV. INTERVENCIONES[2]
1. Ministerio de Minas y Energía
El representante del Ministerio de Minas y
Energía solicita a la Corte que se declarare inhibida para decidir sobre la
constitucionalidad de la norma acusada, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Subsidiariamente, que declarare la exequibilidad de la norma demandada,
por cuanto los accionantes no precisaron los argumentos que soportan la
pretensión de inexequibilidad.
En primer lugar, el interviniente considera
que la demanda no cuenta con los requisitos de procedencia, toda vez que los
accionantes se limitaron a enunciar discrepancias con la norma jurídica
acusada, sin precisar, de forma clara y concreta, los argumentos sobre los
cuales se fundamentan sus pretensiones.
Subsidiariamente, expone argumentos favorables
a la declaratoria de constitucionalidad de la norma demandada, y precisa que la
consideración de la actividad minera como de utilidad pública e interés social
no es incompatible con la obligación de protección del medio ambiente a cargo
del Estado.
Expresa que el objetivo de la norma
demandada es precisamente la protección del medio ambiente, situación omitida
por los accionantes. De esta manera, el artículo 13 de la Ley 685 de 2001
permite el control de los recursos del subsuelo desde el nivel central, lo que
evita que el desarrollo de la actividad minera, en forma desorganizada, impacte
negativamente en el ambiente.
Manifiesta que la norma acusada no vulnera
el principio de protección, conservación y acceso de los recursos naturales, ni
limita desproporcionadamente la obligación estatal de protección de los
recursos agropecuarios.
En efecto, indica que de acuerdo con el
artículo 334 superior, el Estado se encuentra facultado para intervenir en la
explotación de los recursos naturales. En este sentido, declarar la minería
como una actividad de interés social y utilidad pública permite racionalizar la
economía, fijar requisitos a los explotadores y concesionarios, cumplir los
requisitos ambientales consagrados en la ley, establecer políticas ambientales
que permitan un adecuado aprovechamiento de los recursos naturales, y mejorar
la calidad de vida de los ciudadanos en el territorio nacional.
Igualmente, subraya que la norma acusada no
limita de manera desproporcionada el principio de autonomía territorial y la
posibilidad que los ciudadanos intervengan en las decisiones relacionadas con
el ejercicio, la utilidad e idoneidad de la actividad minera en su territorio,
como pretenden hacerlo ver los demandantes. Así mismo,
indica que con la disposición demandada no se impone un límite a las
competencias de las entidades territoriales en relación con el uso del suelo y
subsuelo, y que, a su vez, no se ha excedido la libertad de configuración
política del Congreso.
Para argumentar esta postura, manifestó que
en la Sentencia C-395 de 2012 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), y de
acuerdo con lo consagrado en el artículo 360 de la Constitución Política, la
Corte Constitucional estableció que la autonomía de las entidades territoriales
sobre los recursos mineros no es absoluta. Por lo tanto, ésta debe armonizarse
con los límites impuestos por el Congreso, y con el principio de Estado
unitario.
Así, pone de presente que de acuerdo con el
numeral 7º del artículo 313 de la Constitución Política, a los concejos
municipales les corresponde reglamentar los usos del suelo dentro de los
límites fijados por la ley.
Igualmente, manifiesta que el artículo 37
de la Ley 685 de 2001, el cual fue declarado exequible por la Corte
Constitucional, prohíbe la consagración de zonas excluidas de minería por parte
de las autoridades territoriales, incluyéndose los planes de ordenamiento
territorial.
Así mismo, señala que de acuerdo con el
artículo 288 superior y la Ley Orgánica sobre Ordenamiento Territorial, o Ley
1454 de 2011, las competencias de los municipios no incluyen asuntos
relacionados con el subsuelo o las actividades mineras y petroleras. Sin
embargo, sí se señala que los planes de ordenamiento territorial deben sujetarse
a la Constitución y la ley.
En este sentido, considera equivocada la
apreciación de los accionantes, quienes, a su juicio, afirman que la
explotación minera a cargo del Estado obedece a una supuesta autorización
concedida por las entidades territoriales para la explotación del subsuelo.
Igualmente, considera que la norma
demandada armoniza con lo consagrado en la Ley 1450 de 2011 o Plan Nacional de
Desarrollo 2010-2014, que señala que el Gobierno Central tiene competencia para
adoptar las decisiones para organizar el subsuelo y los recursos allí
existentes. En consecuencia, no se ha conferido competencia a las entidades
territoriales para disponer sobre la organización o la explotación del subsuelo
en sus planes de ordenamiento territorial.
Finalmente, indica que la norma demandada
no contraviene la potestad de configuración del     Congreso, toda vez que ésta
no resulta irrazonable o desproporcionada, ni transgrede abiertamente la Carta
Política,
2. Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio
A pesar de presentar argumentos
relacionados con la falta de aptitud de la demanda, el representante del
Ministerio de Minas y Energía intervino en defensa de la constitucionalidad
de la norma acusada.
Considera que los demandantes se limitaron
a realizar una interpretación subjetiva de la norma acusada, razón por la cual
no cumplieron con los requisitos mínimos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia exigidos por la Corte Constitucional para la admisión
de las demandas de inconstitucionalidad.
Así mismo, indicó que en la demanda no se
establecen las razones por las cuales la disposición acusada contraría la Carta
Política, sino que obedece a una interpretación puramente subjetiva de los
demandantes.
Intervención
ciudadana de Greenpeace Colombia
Silvia
Helena Gómez Echeverri, coordinadora en Colombia de la organización Greenpeace,
solicita que se declare la inexequibilidad del texto parcialmente acusado.
Para
defender su postura, presentó tres argumentos: i) los efectos de la minería en
la peor crisis ambiental de la humanidad, y, particularmente, en el
calentamiento global, ii) que la consagración de la minería, en todas sus
fases, como una actividad de utilidad pública y social, vulnera la obligación a
cargo del Estado de proteger, conservar y garantizar el acceso a los recursos
naturales, especialmente el agua de los páramos, y, finalmente, iii) que la
puesta en práctica de la norma acusada ha ocasionado el despojo y
desplazamiento a favor de las multinacionales mineras, y no en beneficio de la
expropiación estatal.
En
primer lugar, indica que las emisiones tóxicas de gases han provocado
catastróficos efectos, como es el caso del calentamiento global. Así, menciona
que de acuerdo con el informe “Cambio Climático 2014: Mitigación del Cambio
Climático”, realizado por el tercer grupo de trabajo del Panel
Intergubernamental para el Cambio Climático de Naciones Unidas, entre 2000 y
2010 las emisiones de CO2 aumentaron 10 giga toneladas, de las
cuales, 47% se deben al sector energético. Así mismo, para disminuir la
temperatura global en 2ºC, sería necesario reducir las emisiones de gases entre
un 40% y un 70%.
En este
sentido, es necesario el desarrollo de nuevas fuentes de energía y de una nueva
concepción de desarrollo sostenible, para evitar fenómenos ambientales que se
han presentado en Colombia como consecuencia del aumento de las emisiones de
gases, como es el caso del Fenómeno del Niño.
Señala
que resulta alarmante que a pesar de que Colombia tenga una Constitución
Política Ecológica, se dé excesiva prelación a la actividad minera a pesar de
la crisis que atraviesa el planeta actualmente, especialmente cuando, según
informes de la Contraloría, entre el 92% y el 95% de la producción de carbón es
destinada a la exportación, generando daños irreversibles en el país.
En
segundo lugar, manifiesta que el artículo 13 de la Ley 685 de 2001 otorga al
Estado la prerrogativa de expropiar y destinar bienes inmuebles para la
realización de actividades mineras, a pesar de que éstos estén destinados a la
protección de recursos naturales.
Pone de
presente la manera en que se expiden títulos mineros para la explotación de los
páramos, lo cual ha implicado una degradación de estos ecosistemas, los cuales representan
una fuente de recursos hídricos y son capaces de absorber el carbono
atmosférico, mitigando los negativos efectos del cambio climático.
Así
mismo, indica que la actividad minera ha sido favorecida en detrimento de otras
actividades productivas, y del derecho constitucional al ambiente sano del que
gozan los ciudadanos.
Subraya
que con el carácter de actividad de interés público que se ha dado a la
minería, se ha ocasionado el desarrollo abrupto de multinacionales, quienes
obtienen los permisos para la explotación de recursos de forma indiscriminada.
Ello ha repercutido en violaciones considerables de derechos humanos a
poblaciones campesinas, quienes son recurrentemente despojadas de sus
territorios con la avenencia de grupos al margen de la ley, para la
implementación de procesos de explotación minera.
En
similar sentido, afirma que a pesar de que se aduce que con la actividad minera
se genera un desarrollo económico favorable al Estado, lo cierto es que el
Estado no obtiene una cifra considerable por concepto de regalías como
resultado de la explotación del carbón. Así, según informes de la Contraloría,
Ecopetrol ha pagado trece veces más impuestos que la Drummond y Cerrejón
juntas, y en Cesar y Guajira, municipios donde se concentran este tipo de actividades,
hay una tasa de pobreza del 90%.
Concluye
su intervención subrayando que la minería de oro, níquel y carbón es una actividad
privada a expensa de los recursos naturales no renovables de la Nación.
Intervención
ciudadana de Jesús Alberto Castilla Salazar
El
ciudadano Jesús Alberto Castilla Salazar, senador del Polo Democrático
Alternativo y dirigente campesino, coadyuvó la demanda de
inconstitucionalidad[3].
El
interviniente indicó que la calidad de utilidad pública e interés social que el
Congreso ha otorgado a la actividad minera, en todas sus ramas y fases, limita
en forma desproporcionada el artículo 65 superior, que contiene la obligación
constitucional de proteger los recursos agropecuarios.
Adicionalmente,
manifestó que la norma demandada también viola, en forma desproporcionada, el
derecho a la alimentación, la seguridad y soberanía alimentaria, y el deber del
Estado de brindar progresivamente acceso a la tierra a los campesinos,
protegidos por los artículos 64 y 66 de la Constitución Política.
En
primer lugar, señaló que la agricultura es una actividad que permite el
disfrute de múltiples derechos, como es el caso del derecho a la alimentación,
al trabajo y a una vida digna, entre otros. Sin embargo, ésta ha sido afectada
negativamente por el impulso de la actividad minera, la cual ha repercutido en
expropiación de tierras, desalojos y desplazamientos forzados de los
campesinos.[4]
Igualmente,
pone de presente que la implementación de la actividad minera ha significado
profundas transformaciones en la estructura productiva de los lugares en los
cuales ésta se desarrolla. Así, pone como ejemplo el caso del departamento del
Cesar, e indica que en 1990, dicho departamento aumentó significativamente la
producción de carbón, en detrimento de la producción agrícola.
En
segundo lugar, indica que la declaratoria de utilidad pública de la actividad
minera, en todas sus fases, afecta de manera desproporcionada diversas garantías
constitucionales, como es el caso de la obligación que tiene el Estado de
promover el acceso progresivo a la tierra, contenida en el artículo 64
superior. Ello, porque se permite de forma desproporcionada, y sin apelar a
ningún mecanismo de ponderación, que se expropien bienes que han sido
adjudicados a los campesinos para democratizar el acceso a la tierra. Como
consecuencia, también se impide que se adjudiquen tierras a los campesinos,
toda vez que éstas estarían destinadas al desarrollo de actividades mineras.
Finalmente,
indica que se privilegia desproporcionadamente a la actividad minera sobre la
actividad agrícola, lo que repercute en un desmejoramiento de la producción de
alimentos y la protección de sistemas locales de producción campesina.
Intervención
ciudadana de la bancada Alianza Verde
Los
congresistas Claudia López, Antonio Navarro Wolff, Jorge Prieto, Jorge Iván
Ospina, Angélica Lozano, Inti Raúl Asprilla y Óscar Ospina, presentan
argumentos a favor de la inconstitucionalidad de la norma demandada[5].
En
primer lugar, proponen que la Corte realice
un test de
proporcionalidad para resolver la tensión constitucional resultante de la
concepción de la minería como actividad de utilidad pública, y de la necesidad
de protección ambiental.
Así,
señalan que la finalidad de la medida contenida en el artículo 13 de la Ley 685
de 2001, o Código de Minas, esto es, el carácter de utilidad pública e interés social de la minería, en todas
sus fases, no persigue un fin constitucionalmente válido. Sin embargo, el
interés superior de protección ambiental sí lo tiene, por cuanto permite dar
cumplimiento no sólo a los principios generales ambientales previstos en el
ordenamiento jurídico colombiano, sino a los compromisos adquiridos
internacionalmente, como es el caso del principio de desarrollo sostenible,
consagrado en la Declaración de Río de Janeiro de 1992.
Establecen
que la idoneidad para alcanzar el objetivo de desarrollo económico sostenible de
país no depende de la declaración de la industria minera como de utilidad
pública e interés social en todas sus ramas y fases, sino que ello debe
evaluarse en cada proyecto.
Finalmente,
manifiestan que la consagración de la minería como actividad de utilidad
pública einterés social, no es una medida
necesaria. Para argumentar esta afirmación señalan que, de acuerdo con cifras
disponibles en el Sistema de Información Minero Colombiano de la Unidad de
Planeación Minero Energética, la producción de carbón, ferroníquel, azufre,
calizas y esmeraldas creció más en el periodo entre 1990 y 2001, previo a la
expedición del Código de Minas, que entre los años 2001 a 2012.
Finalmente,
indican que hay medidas menos lesivas para la protección del ambiente que a la
vez pueden garantizar la seguridad jurídica de las concesiones mineras.
Intervención
de la Vicepresidencia de Minería, Hidrocarburos y Energía de la Asociación
Nacional de Industriales de Colombia (ANDI)
El
ciudadano Jaime Mauricio Concha Prada, en su calidad de Vicepresidente de
Minería, Hidrocarburos y Energía de la Asociación Nacional de Industriales de Colombia, intervino en
el trámite para defender la constitucionalidad de la norma demandada[6].
Inició
su argumentación estableciendo que la expropiación para el ejercicio de la
actividad minera no es una figura arbitraria, pues la misma tiene una
regulación legal y jurisprudencial que reconoce al titular del derecho de
dominio las garantías del debido proceso, y una indemnización por razón de la
limitación de su derecho. Igualmente, indicó que la razón de ser de esta
disposición es la protección del interés general.
A su
vez, señaló que el carácter de utilidad pública e interés social de la minería no desconoce
el principio de función social de la propiedad. Estableció que la minería es la
actividad económica con mayor carga regulatoria por el Estado, y cuyos límites
son impuestos por el Congreso. Para ilustrar esta afirmación, manifiesta que en
el artículo 117 del Código de Minas se fijan reparaciones e indemnizaciones en
el caso de materiales de construcción, y en los artículos 121 a 136 se prevén
las garantías a favor de los grupos étnicos en proyectos mineros.
Igualmente,
indicó que la Corte Constitucional, en Sentencia C-216 de 1993, mediante la
cual declaró la exequibilidad del artículo 7º del Decreto 2655 de 1988,
anterior Código de Minas, sostuvo el carácter de utilidad pública e interés social de la industria minera.
Estableció
que las compensaciones asumidas por la industria minera son necesarias para el
desarrollo social, y para la continuidad de programas dirigidos a luchar contra
la extrema pobreza, como Familias en Acción y el Sistema de Protección Social. Ello
revela el carácter de utilidad pública e interés social de esta actividad
económica.
Finalmente,
subraya que el ejercicio de la minería en Colombia no es fácil o arbitrario.
Para ello, pone de presente que el total de títulos mineros otorgados no supera
el 4% del territorio nacional, y que sólo el 0,4% de éste está siendo explotado
actualmente.
Intervención
de la Fundación Gaia Amazonas
El
Director de la Fundación Gaia Amazonas coadyuvó la demanda de inconstitucionalidad,
y reiteró los argumentos de los demandantes. En consecuencia, solicitó la declaratoria
de inconstitucionalidad de la norma acusada[7].
Reiteró
que la declaratoria de utilidad pública e interés social de la minería, en todas
sus ramas y fases, resulta violatoria de los postulados de la Constitución
Ecológica y de la obligación de protección ambiental, que también son de
interés público.
Subrayó
que la norma demandada entra en conflicto con los derechos y obligaciones que
las entidades territoriales tienen para gestionar de manera autónoma sus
intereses y regular el uso del suelo de sus territorios. Resaltó que la
expropiación de tierras para actividades mineras, con independencia de las
decisiones adoptadas por las autoridades territoriales, refleja esta situación.
Intervención
de los ciudadanos Daniel Garcés Carabalí y Luis Enrique Orduz Valencia
Los
ciudadanos Daniel Garcés Carabalí, en su calidad de miembro del equipo de
coordinación nacional del Proceso de Comunidades Negras en Colombia, PCN y Luis
Enrique Orduz Valencia, en su calidad de integrante del Coordinador Nacional
Minero Energético, coadyuvaron la demanda de inconstitucionalidad, solicitando
la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada[8].
Reiteraron
que la disposición que declara la minería como actividad de utilidad pública e
interés social vulnera la Constitución Ecológica, la obligación de proteger el
medio ambiente sano, la autonomía de las entidades territoriales en el uso del
suelo de sus territorios y la participación política de los ciudadanos.
Igualmente,
resaltaron que la Corte Constitucional, en Sentencia C-339 de 2002, mediante la
cual se declaró exequible el Código de Minas, salvo algunas expresiones, puso
de presente el impacto ambiental de la minería en el suelo, el agua y la
atmósfera.
Así
mismo, subrayaron que de acuerdo con las conclusiones resultantes del proyecto
Environmental Justice Organizations, Liabilities and Trade, de mil
cuatrocientos cuarenta y cinco (1445) conflictos ambientales en el mundo, noventa
y nueve (99) ocurren en Colombia, siendo el segundo país con mayor cantidad de
conflictos ambientales, después de India. De esos noventa y nueve (99)
conflictos, cuarenta (40) corresponden a actividades mineras directas en sus
fases de exploración y explotación, y dos (2) más corresponden a actividades
indirectas.[9]
En este sentido, una actividad que genera el 42% de los conflictos ambientales
del país, mal puede considerarse como de utilidad pública e interés social.
A su
vez, citan el informe especial sobre Minería, conflictos sociales y violación
de derechos humanos en Colombia en octubre de 2012, elaborado por el CINEP. En
este documento, se pone de presente las divergencias entre los intereses de los
gobiernos nacionales y de los regionales, y se concluye que los excedentes de
la minería y el petróleo no han generado un cambio significativo en el nivel de
vida de la población.
Señalaron
que según informes de la Contraloría General de la República, las zonas donde
se explotan minerales cuentan con los indicadores socioeconómicos más bajos.
Adicionalmente, las corporaciones regionales otorgan en forma indiscriminada
títulos mineros y licencias ambientales, sin la observancia de los requisitos
legales, y no cuentan con los recursos económicos necesarios para adelantar sus
funciones de vigilancia.
En
consecuencia, indicaron que el Congreso excedió su libertad de configuración al
declarar la minería como una actividad de utilidad pública e interés social,
pues vulneró los límites impuestos por la Constitución Política.
Intervención
ciudadana de Javier Lautaro Medina Bernal
El
ciudadano Javier Lautaro Medina Bernal, en su calidad de Coordinador del Equipo
Movilización, Territorio e Interculturalidad del Centro de Investigación y
Educación Popular (CINEP) – Programa por la Paz, intervino para sustentar el
primer cargo de la demanda, y solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad
de la disposición acusada[10].
Así, el
interviniente sostiene que la declaración de la minería como actividad de
utilidad pública e interés social en todas sus fases contradice los postulados
de la Constitución Ecológica, y vulnera el principio de función social de la
propiedad. En efecto, señala el interviniente que la norma acusada no incluye
mecanismos de armonización que permitan ponderar dicho principio normativo con
otros que puedan verse amenazados por razón de su implementación.
En
primer lugar, señala que los principios de utilidad pública e interés general
han sufrido una evolución histórica, que se aleja del liberalismo clásico, para
efectos de proteger los derechos de las minorías en sociedades
predominantemente homogéneas, mediante el mecanismo de la ponderación.
De esta
manera, advierte que la concepción de utilidad pública e interés social de la minería se encuentra
justificada, en el entendido que la explotación de los recursos naturales debe
derivar en la obtención de recursos económicos que permitan satisfacer las
necesidades de la población.
Sin
embargo, el interviniente aduce que el vínculo que liga la extracción minera
con la satisfacción de las necesidades sociales y la búsqueda del interés
general, no es directo ni necesario. En Colombia no se ha alcanzado el objetivo
de la declaratoria de utilidad pública e interés social de los proyectos mineros, lo
que se demuestra con la falta de empleo en las regiones donde se explotan
minerales, las precarias condiciones sociales en las que viven los ciudadanos,
y el aumento de la conflictividad social en dichos municipios.
Para
argumentar la anterior afirmación, el interviniente cita varios ejemplos: i) la
minería sólo genera el 1% de los empleos en el país, no genera actividades
productivas alrededor de ella, y casi la totalidad de oro y carbón es exportada
sin ser transformada en el país, ii) los territorios en los cuales se realizan
las actividades mineras son los que asumen, en forma desproporcionada, las
cargas ambientales derivadas de la exploración y explotación minera, las cuales
no son compensables y pueden ocasionar daños irreparables, iii) las luchas
sociales relacionadas con la extracción minera se han intensificado, y,
finalmente, iv) los municipios de extracción minera se caracterizan por la
profunda pobreza de sus habitantes.
En
conclusión, el interviniente manifiesta que la riqueza producida por la
extracción de recursos mineros no satisface ni las necesidades colectivas
propias del interés general, ni las necesidades diferenciadas de las regiones
ubicadas en las zonas de actividad minera, lo que desvirtúa el vínculo entre
utilidad social e interés general con la minería. En este sentido, la
consagración de la minería como actividad de utilidad pública e interés social
genera una desigualdad frente a la protección de otras actividades económicas y
frente a la protección ambiental, y favorece la vulneración de derechos
fundamentales de las comunidades.
Intervención
de la Agencia Nacional de Minería (ANM)
Andrés
Felipe Vargas Torres, Jefe (E) de la Oficina Asesora Jurídica de la Agencia
Nacional de Minería –ANM, solicitó a la Corte inhibirse para pronunciarse de
fondo por ineptitud sustancial de la demanda, y subsidiariamente, declarar
la exequibilidad de la disposición acusada[11].
En
primer lugar, señaló que la demanda no cumple con los requisitos de aptitud contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, por cuanto no se satisfizo el requisito de
“concepto de la violación”. Para el interviniente, las razones alegadas para
solicitar la inconstitucionalidad de una norma jurídica no pueden ser vagas,
abstractas, imprecisas o globales. Así, cita la Sentencia C-1052 de 2001, en la
que se señala que los motivos de inconstitucionalidad deben ser claros,
ciertos, específicos, pertinentes y suficientes.
En
opinión del interviniente, la demanda no efectúa una confrontación entre el
contenido real del texto acusado, y los artículos constitucionales
presuntamente vulnerados, los cuales son entendidos por los demandantes como
“Constitución Ecológica”. En efecto, pone de presente que los demandantes hacen
referencia a las consecuencias de una eventual expropiación ilegal de territorio
en favor de actividades mineras, lo cual constituye casos puramente hipotéticos
que no son contemplados en la norma jurídica acusada.
Indicó
que los casos hipotéticos planteados por los demandantes no se relacionan con
la declaratoria de utilidad pública e interés social de la minería, sino con los
eventuales efectos de una irregular ejecución de actividades mineras o
expropiación, lo cual no se encuentra contemplado en el enunciado normativo.
A su
juicio, los demandantes hacen una interpretación equivocada de los conceptos de
utilidad pública e interés
social, toda vez que la declaratoria contenida en el artículo 13 de la Ley 685
de 2001, no ordena ni prohíbe nada. En este sentido, la declaratoria de
utilidad pública e
interés social de
la actividad minera no implica la desprotección de otras actividades económicas,
sino que simplemente se refiere a un reconocimiento de la importancia de los
recursos naturales no renovables, cuya explotación es de importancia para el
interés general de la humanidad.
Indica
que la norma acusada no implica una expropiación automática de bienes en favor
de la minería, como equivocadamente manifiestan los demandantes. A juicio del
interviniente, el Código de Minas incluye restricciones a esta actividad
económica y contempla, por ejemplo, la protección de las comunidades étnicas.
Por lo
tanto, teniendo en cuenta que los cargos formulados carecen de certeza,
especificidad y pertinencia, al aludir únicamente a interpretaciones subjetivas
de los demandantes, el interviniente solicita a la Corte que se inhiba para
conocer del fondo del asunto constitucional planteado.
Subsidiariamente,
el interviniente solicita a la Corte que declare la exequibilidad del texto
demandado. Así, al dar respuesta a los cargos primero al cuarto, manifiesta que
el ordenamiento jurídico colombiano prevé limitaciones al ejercicio de la
actividad minera, entre éstos, la protección del principio de desarrollo
sostenible, consagrado en los artículos 1º y 194 de la Ley 685 de 2001, las
áreas de reserva de recursos naturales consagradas en el Decreto 1374 de 2013,
y la obligación de adelantar la consulta previa a las comunidades étnicas.
Resalta
que la consagración de la minería como actividad de utilidad pública e interés
social no repercute en una vulneración de la obligación de protección del medio
ambiente. En efecto, señala que el ordenamiento jurídico colombiano prevé
diversas limitaciones y entidades encargadas de velar por la protección de los
recursos naturales, como es el caso del Ministerio de Ambiente, de la
Asociación Nacional de Licencias Ambientales y las Corporaciones Autónomas Regionales.
Igualmente,
manifiesta que en los artículos 34 a 36 de la Ley 685 de 2001 se prevé la
prohibición de desarrollar actividades mineras en determinadas zonas, para
efectos de preservar las cualidades de los mismos, lo que implica que esta
actividad no tiene el carácter ilimitado que los demandantes pretenden
atribuirle.
Indica
que tan sólo el 38% del territorio nacional es apto para el desarrollo de
actividades mineras, y que a su vez, sólo el 4,4% del territorio nacional ha
sido otorgado en concesión, y sólo el 0,97% está siendo actualmente explotado. Ello
demuestra la falta de sustento fáctico de los argumentos de los demandantes,
toda vez que las cifras mencionadas demuestran las amplias restricciones en el
ordenamiento jurídico para el ejercicio de la minería.
Sobre
los cargos quinto al séptimo, manifiesta que de acuerdo con lo consagrado en los
artículos 332, 334 y 360 de la Constitución Política, el Estado es el
propietario del subsuelo. Sobre el particular, en Sentencia C-691 de 1996, la
Corte Constitucional se pronunció al establecer que “El Estado es el
propietario del subsuelo y no las entidades territoriales”. Por ello, no es
de recibo el argumento planteado por los demandantes, quienes afirman que las
entidades territoriales están facultadas para disponer del subsuelo y sus
minerales.
Subraya
que la explotación del subsuelo a cargo del Estado tiene como finalidad
racionalizar la economía para la obtención del mejoramiento de la calidad de
vida de los habitantes del territorio nacional. En este sentido, la
declaratoria de utilidad pública e interés social de la minería es un desarrollo del
mandato constitucional de explotación de los recursos naturales, contenida en
el artículo 360 superior.
Finalmente,
señala el accionante que la autonomía de las entidades territoriales, alegada
por los demandantes, no puede analizarse como un principio de carácter
absoluto, sino que debe armonizarse con el principio de Estado unitario. En
este sentido, la facultad que tienen las entidades territoriales para
administrar los recursos naturales no renovables debe entenderse en el marco de
los límites impuestos por la Constitución y la ley, entre éstos, los límites a
la autonomía impuestos por el Código de Minas a las entidades territoriales.
Intervención
de la Universidad de Caldas
Los
ciudadanos Javier Gonzaga Valencia Hernández, docente de planta del
Departamento de Jurídicas de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales y
coordinador general de la Clínica Socio Jurídica de Interés Público de la Universidad
de Caldas, Carlos Alberto Agudelo, profesor de planta de la Universidad de
Caldas y coordinador del Grupo de Investigación Poderes Públicos, y Gustavo
Mejía Chávez, María Alejandra Zárate y Ricardo Antonio Riveros, estudiantes del
programa de derecho de la Universidad de Caldas, brindan concepto sobre el
asunto de la referencia, y solicitan la declaratoria de inexequibilidad de
la norma acusada[12].
En
primer lugar, señalan que la Corte Constitucional debe realizar una acumulación
integradora de los cargos propuestos por los accionantes, dada la afinidad
temática de éstos. Así, para los intervinientes existen dos cargos: i) violación
de las garantías consagradas en la Constitución Ecológica, y ii) violación a
los derechos de participación y autonomía territorial de las entidades
territoriales y derecho de participación de los ciudadanos en las decisiones
ambientales.
Posteriormente,
realizan un análisis del fondo de la demanda. Para los accionantes, al
incluirse todas las fases de la actividad minera como de utilidad pública e interés social, sin atenderse a la
diversidad social, cultural y ecológica del país, se impone una carga
irracional y desproporcionada a las autoridades ambientales, a las
organizaciones sociales, a las comunidades locales y a las entidades
territoriales.
Así,
con el texto de la norma se permite que el Estado y sus autoridades renuncien a
una evaluación de la pertinencia y conveniencia del otorgamiento de licencias y
autorizaciones ambientales, se limita la labor de prevención que dichas
autoridades deben efectuar, y se desconoce el principio de precaución en
materia ambiental.
Igualmente,
consideran que la redacción del texto demandado implica una vulneración del
principio de prevención ambiental, contenido en el artículo 80 superior, que
impone al Estado la obligación de planificar y aprovechar los recursos
naturales, con el fin de prevenir el deterioro ambiental.
Finalmente,
coadyuvan los argumentos de los demandantes, en el entendido de que el artículo
13 de la Ley 685 de 2001 vulnera el derecho a la autonomía territorial y de
participación de las entidades territoriales.
Intervención
del Semillero de Investigación Ambiental TY QUICA SIE del Grupo de
Investigación Derecho y Sociedad de la UIS
El
Semillero de Investigación Ambiental TY QUICA SIE del Grupo de Investigación
Derecho y Sociedad de la Universidad Industrial de Santander brinda concepto en
el trámite constitucional de la referencia, para solicitar la inexequibilidad
de la norma acusada.
Para
reforzar los argumentos de la demanda, indican que actualmente, sólo el 1% del
agua disponible en el mundo es apta para el consumo humano, y para las
actividades de riego, centrales eléctricas y saneamiento. Así mismo, resaltan que
setecientos cuarenta y ocho (748) millones de habitantes en el mundo no tienen
acceso al agua. Igualmente, mencionaron que la actividad minera no sólo produce
daños en el sector agropecuario, sino que también es una actividad excluyente
de éste.
Finalmente,
indican que la norma en cuestión “desconoce el derecho fundamental y humano a
la propiedad”, con el fin de adelantar una actividad económica lesiva del medio
ambiente, como es el caso de la minería.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación remitió concepto y solicitó la declaratoria de exequibilidad
condicionada de la norma acusada, en el entendido de que la declaratoria
general de utilidad pública e interés social de la minería, no implica una
habilitación a las autoridades nacionales para invadir las competencias propias
de las entidades territoriales en materia de ordenamiento territorial, como
tampoco le permite a las autoridades estatales de cualquier nivel, tomar
decisiones en detrimento de los fines constitucionalmente protegidos, tales
como el medio ambiente, los recursos naturales, la producción de alimentos y la
seguridad alimentaria, entre otros.
Según
concepto del Procurador General de la Nación, son cuatro los problemas
jurídicos que deben ser resueltos por la Corte Constitucional. En primer lugar,
será necesario establecer si la declaratoria de utilidad pública e interés
social de la industria minera, en todas sus ramas y fases, vulnera de manera
desproporcionada el derecho constitucional al ambiente sano, el deber estatal
de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, en
especial, el recurso hídrico, y la función ecológica de la propiedad.
A su
vez, deberá establecerse si dicha declaratoria acorta de manera
desproporcionada, la obligación del Estado de proteger los recursos
agropecuarios.
Igualmente,
es necesario establecer si la frase demandada limita el principio de autonomía
de las entidades territoriales para regular los usos del suelo, reconocido en
los artículos 1º, 287, 311 y 313 numeral 7º de la Constitución Política.
Finalmente,
señala la relevancia de responder si la declaratoria de la minería como
actividad de utilidad pública e interés social en todas sus fases, vulnera los
derechos de la comunidad, en general, y de los miembros de los grupos étnicos,
en particular, a participar en las decisiones que puedan afectar su derecho a
gozar de un ambiente sano.
Frente
al primer problema jurídico, el Procurador se aparta de la tesis planteada por
los accionantes. A juicio del Procurador, si bien la minería, en todas sus
fases, fue declarada como una actividad de utilidad pública e interés social,
dicha declaratoria encuentra un límite constitucional en la obligación que
tienen tanto el Estado como los particulares, de proteger el medio ambiente, lo
cual se obtiene a través del aprovechamiento adecuado de los recursos
naturales, y de las prácticas de desarrollo sostenible.
En
consecuencia, no puede predicarse lo afirmado por los accionantes, en el
sentido de que la norma demandada permite la expropiación arbitraria de tierras
para el ejercicio de actividades mineras, pues debe tenerse en cuenta que para
el ejercicio de esta actividad económica, es necesaria la protección del medio
ambiente y la biodiversidad.
Con
respecto a la presunta limitación de la autonomía de las entidades
territoriales para regular el uso del suelo, el Procurador considera que no
tiene lugar, toda vez que dicha facultad no es absoluta, sino que se encuentra
limitada por las leyes, como es el caso del Código de Minas.
Sin
embargo, el Procurador aclara que la declaratoria de utilidad pública e interés social de la minería no puede
devenir en un desplazamiento total de las competencias que tienen las entidades
territoriales para la regulación del uso del suelo. En este sentido, las decisiones
adoptadas con base en la declaratoria de utilidad pública e interés social de la minería, no pueden
desconocer las competencias de las entidades territoriales.
Así
mismo, señala el Procurador que la norma demandada no desconoce los derechos y
garantías de las comunidades étnicas a ser consultadas cuando puedan verse
afectadas como resultado de un proyecto minero.
Finalmente,
considera que el artículo 65 de la Constitución Política consagra una prioridad
especial a las actividades agropecuarias en el Estado. En este sentido, la
prioridad otorgada por el Congreso a la actividad minera, como de utilidad
pública e interés social, no puede preferirse a los fines que el Constituyente privilegió,
como es el caso de las actividades agrícolas, las cuales se encuentran
relacionadas con la integridad social, cultural y económica de la comunidad.
Por
ello, solicitó una exequibilidad condicionada, en el entendido de que deben
excluirse del ordenamiento, aquellas interpretaciones que resulten contrarias a
los fines previstos por el Constituyente.
VI. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. De acuerdo
con lo consagrado en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política,
la Corte Constitucional es competente para conocer de la constitucionalidad de
la norma acusada, ya que se trata de una demanda ciudadana en contra de una
disposición que hace parte de una ley de la República.
Asunto
procesal previo: aptitud de la demanda
En el presente
acápite la Sala realizará un breve resumen de los cargos de la demanda.
Posteriormente explicará los requisitos de los cargos en las demandas de
inconstitucionalidad, para luego analizar si en el presente caso la Corte debe
pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de la norma demandada, o si
debe proferirse una decisión inhibitoria, como lo solicitan algunos de los
intervinientes dentro del proceso.
2. Los
demandantes señalan que la expresión “En desarrollo del artículo 58 de la
Constitución Política, declárase de utilidad pública e interés social la
industria minera en todas sus ramas y fases”, consagrada en el artículo 13
de la Ley 685 de 2001, vulnera los artículos de la Constitución Política que
conforman la Constitución Ecológica y que consagran el principio de desarrollo
sostenible. Particularmente, manifiestan que dicha disposición contraviene lo
dispuesto en el Preámbulo y en los artículos 1º, 2º, 8, 11, 44, 49, 58, 63, 67, 78, 79, 80,
81, 82, 215, 226, 268-7, 277-4, 282-5, 289, 294, 300-2, 301, 310, 313-9, 317,
330-5, 331, 332, 333, 334, 339, 340 y 366 superiores.
Para fundamentar
su solicitud presentaron siete cargos en contra del texto acusado. Por razones
metodológicas, y para facilitar su análisis por parte de la Corporación, tales
cargos serán clasificados en tres grupos dependiendo de las consecuencias
jurídicas que los demandantes le atribuyen a la norma demandada,
así: i) el primer grupo está conformado por los cargos primero a
cuarto, que se refieren al medio ambiente, los recursos naturales, y la
agricultura; ii) el segundo, por los cargos quinto y sexto,
que acusan una vulneración del principio de
descentralización y la autonomía de las autoridades territoriales y de las
comunidades étnicas. Finalmente, iii) en el tercer grupo está incluido sólo el
séptimo cargo que está relacionado con la presunta extralimitación del ámbito
de configuración del Congreso.
3. En los cargos
primero al cuarto, los demandantes argumentan que el texto demandado vulneraba
los principios de la Constitución Ecológica, y, particularmente, la obligación
del Estado de proteger los recursos naturales, el ambiente sano, los recursos
agropecuarios y el principio de seguridad alimentaria.
A juicio de los
demandantes, la declaratoria de la minería como una actividad de utilidad
pública e interés social permitiría la expropiación de bienes inmuebles rurales,
impidiendo con ello la realización de la función ecológica de la propiedad. De
esta forma, sostienen los demandantes:
“Así, por ejemplo, conforme a la
citada disposición podrán destinarse a la actividad minera terrenos que tengan
calidades de ecosistemas protegidos, que tengan yacimientos de agua, que sean
aledaños a ríos o represas, o donde se realicen actividades agropecuarias que
soporten la actividad económica o la seguridad alimentaria de toda una región
(…) La priorización irrestricta de la minería limita así de manera
desproporcionada el derecho de propiedad privada, sobre todo cuando este
derecho sirve como salvaguarda para la protección de múltiples valores y bienes
colectivos que tienen expresa protección constitucional, como lo son las
relacionadas con lo que la Corte ha denominado “Constitución Ecológica” (…) y
la obligación constitucional de proteger, por ejemplo, los recursos hídricos de
la Nación”.
4. En el segundo
grupo de cargos los demandantes afirman que la declaratoria de utilidad pública
e interés social de la minería limita desproporcionadamente la autonomía de las
entidades territoriales y de las comunidades étnicas para gestionar sus
intereses y adoptar decisiones respecto del uso del suelo, impidiendo de
contera la participación política en lo local, y la realización del principio de
diversidad étnica y cultural de la Nación.
Manifiestan
que el texto demandado declara la minería como una actividad económica
que se regula desde el nivel nacional, y por lo tanto, como una actividad que
concierne exclusivamente a las autoridades del nivel nacional. En este sentido,
la disposición demandada prohíbe a las autoridades locales pronunciarse sobre la conveniencia
o utilidad de los proyectos mineros, impide que ejerzan sus competencias de
regulación sobre el uso del suelo, contenidas en los artículos 313 y 9º de la
Constitución Política, y vulnera los derechos fundamentales de las comunidades
étnicas a participar en las decisiones que les competen. De esta manera, afirman:
“Ahora, en la medida en que es un
hecho conocido que la minería es susceptible de afectar el medio ambiente y el
artículo 79 de la Constitución, señala expresamente que “La ley garantizará la
participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo”, al
prohibírsele a las autoridades regionales, seccionales o locales, pronunciarse
respecto a la utilidad de la actividad minera en sus municipios, pues esta es
declarada de plano a nivel nacional, se desconocen los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad que deben orientar la resolución de
las tensiones que lleguen a surgir entre los principios de unidad y de
autonomía territorial en el ejercicio de las competencias atribuidas a las
distintas entidades territoriales, como lo dispone el artículo 288 de la
Constitución Política.
Adicionalmente, esta misma
prohibición cercena las competencias para regular los usos del suelo y expedir
normas orientadas a la defensa del patrimonio ecológico y cultural que la
Constitución atribuye de manera directa a los Concejos Municipales (art. 313
num. 7 y 9 CP) (…)
Por otra parte, la Corte
Constitucional ha señalado que la Constitución propugna por un modelo de Estado
que se reconoce como culturalmente heterogéneo y que, por ende, está interesado
en la preservación de las comunidades diferenciadas, a través de la
implementación de herramientas jurídicas que garanticen su identidad como
minoría étnica y cultural, organizadas y reguladas mediante sus prácticas tradicionales.
En esta medida, la declaratoria de la minería como de utilidad pública e
interés social en todas sus ramas y fases vulnera de manera desproporcionada el
derecho que estas comunidades también tienen a participar en la toma de
decisiones que los afecten”.
5. Los
demandantes consideran que el texto acusado, por un lado faculta al Estado a
expropiar los bienes con la finalidad de iniciar actividades mineras, incluso
si los mencionados bienes se encuentran destinados a la satisfacción de bienes
jurídicos superiores, como la protección del ambiente, y en general, los
principios contenidos en la Constitución Ecológica. Por otro lado, infieren que
la disposición acusada vulnera el principio de participación política, y
específicamente, la autonomía de las entidades territoriales para ordenar sus
territorios y regular el uso del suelo, e impide que las comunidades étnicas
participen en la toma de decisiones sobre proyectos que puedan afectarlas.
6. Sobre el
particular, la Sala resalta que algunos de los intervinientes, como es el caso
de la Agencia Nacional de Minería y el Ministerio de Minas y Energía,
solicitaron a la Corte la inhibición por falta de los requisitos sustanciales
de la demanda. Indicaron que los motivos de
inconstitucionalidad de la norma alegados por los demandantes no eran claros,
ciertos, específicos, pertinentes ni suficientes, toda vez que éstos
controvertían consecuencias de aplicación de la norma que tienen un carácter puramente
hipotético. En este sentido, al no cumplirse los requisitos exigidos por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional para considerar que la demanda es
apta, la Corte estaría obligada a declararse inhibida en el presente asunto.
Análisis
de los requisitos de aptitud de la demanda
7. Antes
de plantear el problema jurídico que será resuelto en la presente providencia,
la Sala aludirá brevemente a los requisitos que establece el Decreto 2067 de
1991 para que procedan las demandas de inconstitucionalidad.
Los
requisitos del artículo 2º del decreto 2067 de 1991
El artículo 2º
del Decreto 2067 de 1991 establece que toda demanda de inconstitucionalidad
deberá contener: i) el señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, ii) una referencia a las normas constitucionales presuntamente
vulneradas, iii) las razones por las cuales el accionante considera que las
disposiciones acusadas vulneran normas superiores,  iv) el señalamiento del
trámite impuesto por la Constitución para la expedición de la norma demandada,
cuando ello sea pertinente, y finalmente,  v) las razones por las cuales la
Corte es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la norma demandada.
Señala el referido artículo:
“Artículo 2o. Las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:
1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales,
su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas;
2. El señalamiento de las normas constitucionales que se
consideren infringidas;
3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados;
Sentencia C-131 de 1993.
4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por
la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y
5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la
demanda”.
8. Ahora bien,
la Corte Constitucional se ha referido a la importancia de que los requisitos
de la demanda se cumplan, no sólo formalmente, sino materialmente, con el fin de
garantizar un verdadero control del poder público[13].
Para ello, ha explicado que las razones esgrimidas para desestimar la
constitucionalidad de una norma jurídica deben ser claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes. En este sentido, el análisis de la Corte
Constitucional estará dirigido a identificar la concreción de un cargo de
constitucionalidad real y no simplemente aparente[14].
Al respecto ha manifestado:
“Finalmente, (iii.) tendrán que
presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan
la Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 2000).  Esta es
una materia que ya ha sido objeto de análisis por parte de la Corte
Constitucional y en la que se revela buena parte de la efectividad de la acción
pública de inconstitucionalidad como forma de control del poder público.  La
efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de
que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficiente.  De lo contrario, la Corte terminará
inhibiéndose, circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los
demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte
de la Corte Constitucional”. [15](Subraya
y negrilla fuera del texto)
Así mismo, la jurisprudencia
de la Corte Constitucional ha definido en qué consisten los requisitos de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia de los cargos de
inconstitucionalidad. En este sentido, ha indicado que los cargos deben ser: i) claros,
ii) ciertos, lo cual supone que deben recaer sobre el contenido de la
disposición acusada, iii) específicos, que significa que deben plantear una
contradicción entre normas demandadas, y, iv) pertinentes, en la medida
en que los cargos deben tener carácter constitucional, y no exclusivamente
legal o doctrinal, o de conveniencia, y, finalmente, v) deben ser suficientes,
para suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la disposición
demandada. Señaló la Corte:
“En reciente oportunidad, esta Corte señaló
que sin caer en formalismos técnicos, incompatibles con la naturaleza popular y
ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, los cargos formulados por el
demandante deben ser claros, ciertos, específicos,
pertinentes y suficiente. Esto significa que la acusación debe ser
suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido
de la disposición acusada (cierta). Además el actor debe mostrar cómo la
disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de
naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios
(pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma
completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda “sobre la constitucionalidad de
la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte”.[16]
(Subraya
y negrilla fuera del texto)
9. Por lo tanto,
en el caso analizado la Sala deberá, en primer lugar: i) identificar la norma
demandada, para posteriormente, ii) establecer si los cargos formulados por los demandantes cuentan
con las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia que requieren las demandas de inconstitucionalidad. Ello se
realizará a continuación.
10. La Sala
advierte que los accionantes demandaron la expresión del artículo 13 de la Ley
685 de 2001 que señala: “En desarrollo del artículo 58 de la Constitución
Política, declárese de utilidad pública e interés social la industria minera en
todas sus ramas y fases”. Para la Corte es claro que la norma jurídica
demandada tiene como finalidad exclusiva la clasificación de una actividad
económica, a saber, la minería, como una actividad de utilidad pública e
interés social. Por consiguiente, al margen de las consecuencias normativas que
se puedan derivar indirectamente de dicha clasificación por virtud de otras
disposiciones, ésta no prescribe ningún tipo de consecuencia directa
como
resultado de la mencionada declaratoria. No obstante, como se desprende de los
cargos planteados, los demandantes han atribuido una serie de consecuencias normativas
a la referida norma, y son precisamente estas consecuencias las que están
siendo cuestionadas en la acción pública de inconstitucionalidad.
11.
Luego de identificar la norma jurídica demanda y su objeto, la Sala realizará
el análisis de la configuración de los requisitos de certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia, exigidos por la jurisprudencia para que la Corte
pueda pronunciarse de fondo sobre la disposición demandada, como se expondrá a
continuación.
Falta
de certeza porque el cargo no se predica del texto acusado: necesidad de
integrar la unidad normativa
12. La
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el requisito de
certeza exige que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y
existente, que tenga un contenido propio, y no sobre una norma puramente deducida
o implícita, o sobre otras normas del ordenamiento jurídico no demandadas por
los accionantes[17].
13. En
el presente caso los cargos planteados por los demandantes presuponen que la
declaratoria de las distintas ramas y fases de la minería como actividades de
utilidad pública e interés social conlleva, por sí misma, el otorgamineto de la
facultad de expropiación al gobierno nacional. Sostienen que con ello se impide
cumplir con las normas de la Constitución Ecológica, y en particular se frustra
la realización de la función ecológica de la propiedad (cargo primero).
Adicionalmente, sostienen que quedan desprotegidos una serie de bienes
jurídicamente protegidos por la Constitución, como son el medio ambiente (cargo
segundo), los recursos naturales, el agua y la agricultura (cargos tercero y
cuarto). Adicionalmente, se estaría vulnerando la autonomía de las autoridades
de las entidades territoriales y de las comunidades étnicas en su facultad para
decidir los usos del suelo (cargo sexto). Con ello, dicen, el Congreso estaría
excediendo el ámbito de su facultad de configuración legislativa (cargo
séptimo).
Sin embargo, la
Corte advierte que la declaratoria de utilidad pública e
interés social de una actividad no implica, per se, las
consecuencias jurídicas atribuidas por los demandantes, a saber, la facultad
del Estado para expropiar los bienes inmuebles necesarios para la realización
de proyectos mineros. La declaratoria de utilidad pública e interés social es un
atributo que se refiere a los motivos o fines del Congreso, mientras que
la facultad de expropiación determina los medios que éste le otorga a la
administración –nacional o territorial- para lograrlos.
La
diferencia entre la facultad de configuración legislativa para establecer los
motivos de utilidad pública e interés social y la facultad para escoger los
medios para desarrollarlos, se puede observar de una lectura del inciso tercero
del artículo 58 de la Constitución Política. Dicha norma no sólo faculta al
legislador para definir los motivos por los cuales puede haber una
expropiación, lo faculta también para decidir en qué casos puede haber
expropiación. En todo caso, ante la definición de un motivo como de utilidad
pública e interés social, el Congreso puede decidir si hace uso de dicha
facultad o no. Al respecto, la disposición dice: “Por motivos de
utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá
haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa.”
(resaltado fuera de texto).
La
Corte resalta que los términos “utilidad pública e interés social”
corresponden a conceptos jurídicos indeterminados. Por lo tanto,
corresponde al legislador llenarlos de contenido en ejercicio de
su potestad de configuración legislativa. En esa medida, hace parte de dicha
potestad decidir en qué casos los motivos de utilidad pública e interés social
justifican el otorgamiento de facultades a la administración para que adelante
procesos de expropiación, y en qué otros casos los motivos de utilidad pública
e interés social no son suficientes para justificar el otorgamiento de dicha
facultad. Es perfectamente posible que  el Congreso clasifique una
cierta actividad o servicio público como de utilidad social e interés público,
pero decida no otorgarle facultades al gobierno para adelantar expropiaciones,
o que decida hacerlo sólo bajo ciertas condiciones o en determinados casos.
De
lo anterior se concluye que se trata de dos facultades constitucionales
diferentes, y que el Congreso no sólo tiene la potestad para definir los
motivos de utilidad pública e interés social. También tiene la facultad de evaluar
la conveniencia de los diferentes medios que puede utilizar la administración
para lograr los objetivos de utilidad pública e interés social definidos en la
ley. Así, el Congreso podría definir una actividad como de
utilidad pública o interés social, sin facultar a la
administración para iniciar procesos de expropiación. Podría,
por ejemplo, establecer otros tipos de gravámenes sobre la propiedad, como
servidumbres, o limitar temporalmente el derecho de propiedad en la medida en
que sea necesario para desarrollar determinadas actividades o prestar ciertos
servicios públicos definidos como de utilidad pública o interés social. En
fin, en la medida en que son conceptos jurídicos indeterminados, la
declaratoria de una actividad como de utilidad pública o interés
social no conlleva implícitamente  que el Congreso
le esté otorgando a la adminsitración la facultad para adelantar procesos de
expropiación. Lo que el artículo 58 impone es que sólo cuando haya motivos
de utilidad pública o interés social previamente definidos por el Congreso puede
haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Sin
embargo, se reitera, sí puede declararse una actividad como de utilidad pública
e interés social sin necesidad de que por ese solo hecho se estén confiriendo
facultades a la administración en el orden nacional para iniciar procesos de
expropiación.
14. La
regulación de la expropiación no fue incluida como parte de las
disposiciones demandadas en la presente acción pública de inconstitucionalidad, a
pesar de ser el texto inmediatamente subsiguiente al aparte normativo demandado.
En este sentido, si se siguiera la lógica de los cargos planteados en la
demanda, los accionantes deberían haber incluido la regulación de
la expropiación en su demanda. Al fin y al cabo, los
señalamientos en contra de la disposición acusada, a saber, la imposibilidad de
realizar la función ecológica de la propiedad, la consiguiente desprotección de
la Constitución Ecológica, del medio ambiente y de los recursos naturales
(cargos primero a cuarto), y la afectación de la autonomía de las entidades
territoriales y de las autoridades de las comunidades étnicas (cargos quinto y
sexto), y el exceso en la facultad de configuración legislativa (cargo séptimo)
se derivan de la facultad del gobierno nacional para iniciar
procesos de expropiación. Podría llegar a pensarse que en casos como éste
la Corte debe entrar a integrar la unidad normativa. Sin embargo, como se analizará más
adelante, conforme a la jurisprudencia constitucional la
Corte sólo puede entrar a integrar oficiosamente la unidad normativa en casos
excepcionales.
15. En ese mismo
orden de ideas, la Corte tampoco advierte que del enunciado normativo acusado
se desprenda una limitación del principio de autonomía de las autoridades
de las entidades territoriales, ni de las comunidades étnicas en la
adopción de sus decisiones en torno al uso del suelo (cargos quinto
y sexto). La disposición demandada no atribuye ningún tipo de facultad a
un órgano estatal, ni del nivel nacional, ni
del territorial. Tampoco está limitando, condicionando, o de alguna otra
manera regulando el ejercicio de dichas facultades. Como se dijo anteriormente,
la norma demandada sólo está clasificando una actividad como de interés social
y utilidad pública. Las consecuencias que se desprendan de dicha clasificación,
estarán consagradas en otras disposiciones distintas, pero no en el texto
demandado. Por lo tanto, mal podría decirse que toca el ámbito de la autonomía
de las entidades locales, o de las autoridades de las comunidades étnicas.
De la
misma manera en que los conceptos de utilidad pública e interés
social son jurídicamente indeterminados, y no presuponen una configuración
preestablecida de las relaciones jurídicas entre
el Estado, quienes ejercen la minería, y los propietarios de
los inmuebles necesarios para extraer recursos mineros, tampoco configuran la
relación entre el gobierno nacional y las autoridades territoriales y étnicas.
La clasificación de la minería como actividad de utilidad pública e interés
social no conlleva una usurpación de las facultades de los municipios y
departamentos, ni de las autoridades de las comunidades negras, indígenas,
raizales, palenqueras y afrocolombianas. Más aún, dicha clasificación no atribuye
ni distribuye facultades entre autoridades de distintos órdenes, ni impone
restricciones o limitaciones al ejercicio de las mismas. Por
lo tanto, tampoco desde este punto de vista puede afirmarse que la consecuencia
atribuida por los accionantes se desprenda del texto demandado.
Insuficiencia
de los cargos por no identificar las ramas y fases de la minería que no pueden
ser consideradas actividades de utilidad pública e interés social
16. Ahora bien, tanto
en el séptimo cargo como en la argumentación de los seis primeros, los
demandantes también aducen que al considerar la minería como una
actividad de utilidad pública e interés social en todas sus ramas y fases,
el Congreso excedió su facultad constitucional para regular determinadas
actividades económicas. Según el argumento, no todas las ramas
y fases de la minería son susceptibles de clasificarse como
actividades de utilidad pública e interés social. Extender tal clasificación a
todas ellas, indistintamente, es contrario a los principios de
proporcionalidad y razonabilidad, pues impide realizar una
ponderación a partir del valor que tiene cada bien jurídico en nuestro sistema
constitucional. Al incluir indiscriminadamente todas estas ramas y fases de
la minería como actividades de utilidad pública e interés social se
estarían sacrificando injustificadamente ciertos bienes jurídicos como el
medio ambiente o la agricultura, más allá de lo que está
constitucionalmente permitido, dada la importancia relativa de
cada bien jurídico dentro de nuestro sistema constitucional. En parte, dicho
argumento adolece del mismo vicio de los anteriores, puesto que los
demandantes lo estructuran sobre la base de una
consecuencia normativa, que es la facultad de expropiación, la
cual, como se vio, no se desprende del texto demandado.
17. Por
otra parte, aun si se se aceptara en gracia de discusión que el cargo por exceder la
facultad otorgada constitucionalmente al Congreso para
regular actividades económicas no depende de la facultad del
Estado para expropiar la propiedad raíz, lo cierto es que los
demandantes no identifican cuáles son, en concreto, aquellas ramas y fases de
la minería consideran que es inconstitucional declarar como actividades de
utilidad pública e interés social. La adecuada formulación de un
cargo dirigido en contra de una clasificación legal, por ser
supra-inclusiva, requiere que los demandantes identifiquen aquellas
categorías que consideran que es inconstitucional que el Congreso haya
incluido. Lo contrario llevaría a que la decisión de la Corte exceda
los términos mismos en los que los demandantes plantean los cargos.
18. En efecto, los
demandantes argumentan que la manera en que el Congreso clasificó
la minería como una actividad de
utilidad pública e interés social es demasiado general,
porque incluye todas las ramas y fases de la actividad. Para ellos, es
contrario a la Constitución que todas las ramas y fases estén
incluidas en esta catergoría. El problema, entonces, consiste
en que la norma incluye algunas ramas y fases de la actividad minera que
no deberían clasificarse como de utilidad pública e interés social, porque de
ello se desprenden una serie de consecuencias normativas que
resultaría inconstitucional que se les extendieran. De
tal argumento se desprende que para los demandantes la
inconstitucionalidad es predicable únicamente en relación con la inclusión de algunas
ramas y fases de la minería, pero no lo es en
relación con otras. En últimas, lo que reprochan es el carácter general e indiscriminado
de la clasificación. Sin embargo, en los términos en que plantean la demanda, el
pronunciamiento de la Corte se produciría en relación con la expresión “la
industria minera en todas sus ramas y fases”. Por lo tanto, en
ausencia de una identificación de las ramas y fases específicas que según los
demandantes es inconstitucional declarar como de utilidad pública e interés
social, un fallo de inconstitucionalidad sobre la norma demandada resultaría
igualmente supra-inclusivo. En primer lugar, de producirse un fallo de
inconstitucionalidad la Corte no excluiría sólo las
ramas y fases que deberían excluirse, sino todas ellas. Al
hacerlo prescindiría de otras que, en la lógica del argumento de los demandantes, sí serían
susceptibles de declararse de utilidad pública e interés social, de acuerdo
con la Constitución.
De
aceptarse la aptitud del cargo ello supondría que la Corte debe hacer un análisis
de cada rama y de cada fase de la actividad minera. Empecemos con las fases.
Las fases de la actividad minera, según el artículo 2º de la Ley 685 de 2001,
son las de prospección, exploración, construcción y montaje, explotación, beneficio, transformación, transporte y promoción. Sin embargo, la demanda no identifica cuáles de dichas fases
deben ser excluidas de la categoría de actividades de utilidad pública e
interés social, ni mucho menos precisa por qué se deben excluir. No aclara si se
deben excluir por completo determinadas fases de la categoría de utilidad
pública e interés social, o si sólo se deben excluir en relación con
determinados minerales, o con ciertos métodos para llevar a cabo estas fases de
la minería. Del mismo modo, la demanda tampoco establece cuál es el fundamento
constitucional para adoptar una decisión de fondo en relación con algunas fases
de la minería y no con otras, ni dice cómo afecta la declaratoria de cada fase como
de utilidad pública e interés social a cada uno de los distintos bienes
jurídico constitucionales presuntamente vulnerados.
En
ese mismo orden de ideas es preciso anotar que ni el Código de Minas, el cual
regula de manera integral, completa y sistemática la actividad,[18] ni la demanda, definen qué es una “rama”
de la minería. Tampoco lo hace la demanda, ni en ella se identifican cuáles son
las ramas de la minería que consideran que es inconstitucional incluir como actividades
de interés social y utilidad pública. Frente a la falta de una definición del
término, y de una identificación de las ramas que resulta inconstitucional
considerar como de utilidad pública e interés social, no puede la Corte
Constitucional adoptar una decisión de fondo sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de la disposición demandada.
En
los términos en que está planteada la demanda, si la Corte
llegara a declarar la constitucionalidad de la disposición demandada, su
decisión cubriría todas las ramas y fases de la minería. Por lo tanto, la
decisión de la Corte desbordaría el alcance de los cargos planteados. En casos
como éste, en los que los ciudadanos demandan normas clasificatorias por ser
ultra- o supra-inclusivas, los demandantes deben identificar con
precisión cuáles son las categorías que deben estar excluidas de
la clasificación. En este caso particular, les correspondería identificar
cuáles son las “ramas y fases” de la minería y plantear
argumentos estableciendo por qué es inconstitucional clasificarlas
como actividades de “utilidad pública e interés social”.
Desde este punto de vista, los cargos planteados por los demandantes son insuficientes,
y por lo tanto, tampoco son aptos para que la Corte emita un pronunciamiento de
fondo.
19. Adicionalmente,
un eventual pronunciamiento de fondo de la Corte tendría el efecto de excluir todas
las consecuencias que se derivan de la clasificación de la minería como
actividad de utilidad pública e interés social, cuando en realidad el cargo
sólo va encaminado a declarar la inconstitucionalidad de algunos de sus efectos.
En particular, como ya se dijo, el cargo va dirigido a atacar la
facultad del gobierno nacional para expropiar inmuebles rurales necesarios
para llevar a cabo actividades mineras. Desde este punto de
vista, también resultaría desmedido proferir un fallo de fondo sobre la
clasificación demandada. Además de lo dicho en relación con la falta de certeza,
también por esta razón los ciudadanos deben identificar, no sólo las
ramas y fases de la minería que deberían excluirse, sino las
disposiciones que consagran las consecuencias específicas que consideran inconstitucionales. Como
se dijo anteriormente, la clasificación de una actividad como de utilidad
pública e interés social, por sí misma, no crea un régimen jurídico en el que
se atribuyan una serie de facultades, restricciones, derechos y obligaciones
que configuren a priori un conjunto de relaciones jurídicas determinadas.
En esa medida, para que un cargo cumpla con el requisito de suficiencia,
los demandantes deben identificar las consecuencias normativas específicas que
consideran inconstitucionales e integrar las normas que consagran estas
consecuencias a su demanda.
20.    A
manera de ejemplo, algunas de las consecuencias jurídicas de la declaratoria de
la minería como una actividad utilidad pública e interés social, que están
definidas en el Código, son la de inalienabilidad e imprescriptibilidad de los
recursos mineros a favor de particulares (art. 6º), la posibilidad de
expropiación de bienes inmuebles (art. 13º), la reversión gratuita de la
infraestructura, instrumentos y construcciones utilizadas por las empresas
mineras a favor del Estado como consecuencia de la terminación del contrato de
concesión a cualquier título (art. 113), la obligación de las empresas mineras
de recopilar y entregarle al Estado la información sobre la riqueza minera que
posean (art. 339), y la obligación de actualizar el catastro minero, así como
el carácter público de la información que tales empresas recopilen sobre la
riqueza geológica del país (art. 340). De todas ellas, a la única a la que se
refieren los demandantes es a la expropiación, pero como lo dijo la Corte, los
demandantes  no incluyeron la regulación de la expropiación como parte del
texto demandado.
21.    Por todo
lo anterior, la sola clasificación de una actividad como de utilidad pública e
interés social, sin consideración de las consecuencias normativas que de ello
se desprendan, no es suficiente para que la Corte entre a proferir una decisión
de fondo sobre la contitucionalidad de la norma demandada.
Falta
de especificidad: no se contrastó la contradicción entre el texto demandado y
contenidos normativos específicos de la Constitución
22. Así
mismo, los cargos de inconstitucionalidad
formulados carecen del requisito de especificidad. De acuerdo con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional[19],
las razones aportadas por el demandante deben definir con claridad y precisión la
manera en que la disposición acusada vulnera disposiciones de la Constitución Política. Por lo tanto, los cargos no
pueden ser indeterminados o genéricos.
23. Sin embargo, en el caso analizado, los argumentos
presentados por los accionantes no establecen de manera concreta las
contradicciones que aducen que existen entre la norma acusada y cada uno de los
contenidos constitucionales que consideran infringidos. En efecto, tal y como
se estableció previamente, la norma jurídica demandada tiene como objeto
establecer una clasificación, sin especificar las consecuencias jurídicas que
se derivan de ello. Dicha norma no establece el conjunto de hipótesis fácticas
o de condiciones en las que el Estado puede llevar a cabo
la expropiación de bienes para desarrollar
actividades mineras, ni define
las circunstancias en que no lo puede hacer, ni regula la manera como se deben
desarrollar las diferentes ramas y fases de esta actividad para no afectar el
medio ambiente, los recursos naturales o la agricultura, ni tampoco atribuye
facultades a órganos específicos del Estado, ni les impone restricciones de las
cuales pueda llegar decirse que limitan la autonomía que la Constitución le
otorga a las entidades territoriales y a las autoridades de las comunidades étnicas.
24. A pesar de lo anterior, los demandantes señalan, genéricamente,
que la disposición demandada vulnera un conjunto bastante amplio de disposiciones
constitucionales, a saber, el Preámbulo y los artículos 2º, 8º, 11, 44, 49, 58,
63, 67, 78, 79, 80, 81, 82, 215, 226, 268-7, 277-4, 282-5, 289, 294, 300-2,
301, 310, 313-9, 317, 330-5, 331, 332, 333, 334, 339, 340 y 366 superiores. Sin
embargo, no realizan análisis particulares que señalen en qué consiste la
contradicción entre el texto demandado y cada una de las disposiciones constitucionales
que consideran vulneradas. Por el contrario, se limitan a señalar los artículos
que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, componen la
denominada Constitución Ecológica. Así, por ejemplo, los demandantes no
especifican las razones por las cuales la norma jurídica acusada se contrapone
directamente con los derechos de los niños (artículo 44), ni con el derecho a
la educación (artículo 67), ni con la prohibición de la fabricación, posesión y
uso de armas químicas (artículo 81), entre otras.
De esta manera, la Corte concluye que los demandantes
expusieron una serie de análisis y consideraciones indeterminadas que no
permiten identificar una posible contradicción entre el texto demandado y las
normas jurídicas que consideran violadas. En consecuencia, no se cumple con el
requisito de especificidad.
Insuficiencia de los cargos por falta de sustento
de los argumentos basados en daños al medio ambiente y a los recursos naturales
25. Finalmente, los argumentos planteados por los
demandantes en el proceso de constitucionalidad no son suficientes. La Corte Constitucional ha indicado que para
que se cumpla con este requisito el demandante debe aportar los elementos de juicio argumentativos y
probatorios que permitan realizar el estudio de constitucionalidad en forma
idónea. Sin embargo, la jurisprudencia no exige la realización de una exposición
probatoria integral, por lo que el demandante tiene la posibilidad de solicitar
la práctica de pruebas ante la Corte[20].
Con todo, a pesar de lo anterior, los argumentos propuestos en la demanda deben
despertar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada[21].
Los argumentos presentados por los demandantes en el
caso analizado no tienen esta cualidad. Dichos argumentos no se basan en una
contradicción directa entre el texto constitucional y una hipótesis fáctica
expresamente consagrada en la norma acusada. Se basan, más bien, en unas
hipótesis sobre las consecuencias
fácticas no intencionales que los demandantes atribuyen a la norma acusada,
como que al declarar la minería como una actividad de utilidad pública e interés
social se van a ver afectados el medio ambiente y los recursos naturales,
especialmente el agua.  Para llegar a tales conclusiones se basan en una cadena de inferencias sobre las
consecuencias de la norma demandada. Según el argumento, de la norma demandada se derivan indirectamente
una serie de incentivos, que a su turno promueven y facilitan la realización de
una actividad económica, que a su vez produce ciertas externalidades negativas
sobre el medio ambiente, la agricultura, y otros bienes jurídicos objeto de
protección constitucional. En particular, sostienen que la declaratoria de
todas las ramas y fases de la minería como de interés social y utilidad pública
afecta negativamente el medio ambiente, la agricultura y los recursos
naturales. Sin embargo, los
demandantes no aportan
sustento empírico que muestre que puede haber una correlación entre la norma
demandada y los efectos empíricos que ellos aducen. En esa medida, resulta
difícil que la Corte tenga algún indicio de que existe una relación de causalidad que justifique adelantar un juicio de
constitucionalidad abstracto con base en la vulneración de la Constitución
ecológica. Aun aceptando que en virtud de los principios de precaución y
cautela la incertidumbre en relación con la afectación del medio ambiente pueda
llevar a una decisión de inconstitucionalidad, los demandantes tienen la carga
de sustentar empíricamente su argumento, al menos con indicios que produzcan una duda sobre
la constitucionalidad de la norma demandada.
En efecto, los demandantes expusieron una serie de
consecuencias jurídicas que no fueron demostradas a través de argumentos
empíricos suficientes. Como ya se dijo, no señalaron cuáles son las fases y ramas
de la minería que resultaría inconstitucional declarar de utilidad pública e
interés social. Simplemente se limitaron a mencionar el carácter supra-inclusivo
de la norma. Así, mencionaron que “la norma analizada cubre casos en los que
es razonable y proporcional pero que cubre muchos otros, demasiados, en que no
lo es”. Sin embargo, no presentaron argumentos suficientes que permitieran
desvirtuar la presunción de constitucionalidad de la norma jurídica demandada.
26. Por otro lado, la Sala tampoco advierte la
existencia de una duda razonable de inconstitucionalidad sobre el texto
normativo acusado, toda vez que, como se ha explicado ampliamente en la
presente providencia, los cargos nunca se dirigieron a cuestionar su contenido,
el cual es puramente clasificatorio.
No puede obviarse que la Corte Constitucional debe
abstenerse de efectuar un análisis de constitucionalidad abstracto con base únicamente
en suposiciones, hipótesis, o afirmaciones no demostradas, ni en ocurrencias
eventuales, o situaciones de hecho particulares. Corresponde a los demandantes
la carga de probar las situaciones de hecho y de establecer su correlación con la disposición acusada, y con las normas constitucionales presuntamente infringidas. Por lo
tanto, tampoco se cumple con el requisito de suficiencia de los cargos en este
caso.
27. En definitiva,
la Sala concluye que en el caso analizado los demandantes no han planteado evidencia
de una correlación fuerte, ni de una relación
de causalidad que permita establecer que hay un vínculo entre el texto demandado, las consecuencias
atribuidas a éste, y los cargos de inconstitucionalidad planteados. Así, si
bien cuestionaron la constitucionalidad de una parte del artículo 13 de la Ley
685 de 2001, lo cierto es que sus argumentos se dirigieron a controvertir
efectos que no se desprenden del referido texto, sino que, posiblemente, se
encuentran regulados en otras disposiciones que no fueron objeto de la acción
de inconstitucionalidad. En consecuencia, las razones esgrimidas por los demandantes
no cumplieron con los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia,
desarrollados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional para determinar la
aptitud de los cargos en las acciones públicas de inconstitucionalidad.
Análisis
de la decisión a adoptar
28. La Corte Constitucional concluye entonces, que los
cargos planteados en la presente demanda de inconstitucionalidad no reúnen los
requisitos exigidos por el Decreto 2067 de 1991 y la
jurisprudencia de la Corte Constitucional. No obstante, la Corporación deberá
indagar si se encuentra facultada para suplir, de manera oficiosa, los errores
en los que incurrieron los demandantes al formular los cargos, y,
consecuentemente, integrar la unidad normativa respectiva; o si por el
contrario, deberá abstenerse de conocer de fondo el asunto planteado y, por lo
tanto, proferir una sentencia inhibitoria.
El
presente caso refleja un conflicto de principios y derechos constitucionales
que deben ser armonizados. Por un lado están el derecho fundamental de acceso a
la administración de justicia y los principios de economía procesal y
prevalencia del derecho sustancial, los cuales pueden verse afectados en caso
de que la Corporación decida abstenerse de integrar la unidad normativa y de estudiar
de fondo el caso planteado. Por el otro lado está la necesidad de salvaguardar
el principio de supremacía
constitucional. Particularmente, preservando
el carácter limitado de la
competencia que tiene la Corte Constitucional en virtud del artículo 241
superior, que faculta a esta Corporación para conocer de
las demandas de inconstitucionalidad presentadas por los ciudadanos, pero no a
enmendar los yerros en que éstos hayan incurrido, o a analizar de oficio la
constitucionalidad de las leyes.
29. En consecuencia, la Sala deberá responder el
siguiente problema jurídico:
¿Puede la Corte Constitucional pronunciarse de fondo
sobre una demanda de inconstitucionalidad, aun cuando los cargos planteados por los demandantes no se desprendan del texto
demandado, sean inciertos e
insuficientes?
30. En primer lugar, la jurisprudencia constitucional
ha indicado que la facultad de integrar oficiosamente la unidad normativa es de
carácter excepcional, y que por lo tanto, la regla general es la inhibición cuando
el demandante haya omitido realizarla.[22]
Así, ésta sólo será procedente cuando: i) se demande una disposición cuyo
contenido deóntico no sea claro, unívoco o autónomo, ii) la disposición
cuestionada se encuentre reproducida en otras disposiciones, y, finalmente,
iii) la norma se encuentre intrínsecamente relacionada con otra disposición que
pueda ser, presumiblemente, inconstitucional. Al respecto, esta Corporación dijo que le corresponde
a la Corte integrar la unidad normativa:
“(i) Cuando un ciudadano demanda una
disposición que, individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o
unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente
imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposición que
no fue acusada; (ii) en aquellos casos en los cuales la disposición cuestionada
se encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron
demandadas, con el propósito de evitar que un fallo de inexequibilidad resulte
inocuo; (iii) cuando la norma demandada se encuentra intrínsecamente
relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de
constitucionalidad”[23]
31. Ahora bien, pese a que en gracia de discusión
podría concluirse, prima facie, que una decisión
inhibitoria afectaría el derecho fundamental de acceso a la justicia y de los
principios de economía procesal, buena fe, democracia participativa y prevalencia
del derecho sustancial, por cuanto impediría que se profiera un fallo de fondo,
la Corte Constitucional ha sostenido
lo contrario, que inhibirse de
proferir una decisión de fondo es lo que desarrolla más adecuadamente el
principio de participación política.
32. Así, la Sentencia C-1256 de 2001 (M.P.
Rodrigo Uprimny Yepes), la señaló que los límites impuestos por el artículo 241
de la Constitución a la Corte Constitucional implican que esta Corporación no
podrá realizar la integración oficiosa de la unidad normativa cuando los cargos
de la demanda sean ineptos, incluso a pesar de que con posterioridad a la
demanda los intervinientes presenten argumentos ciertos, específicos,
pertinentes y suficientes que, de haberse planteado en la demanda,
configurarían cargos de constitucionalidad idóneos.[24]
En efecto, en la mencionada providencia la Corte no
sólo advirtió los límites competenciales impuestos por el artículo 241 superior,
que impiden que la Corporación se pronuncie sobre normas jurídicas que no han
sido objeto de una demanda ciudadana, sino que, adicionalmente consideró que inhibirse
de proferir un pronunciamiento de fondo cuando los cargos de una demanda son
ineptos es lo que mejor desarrolla el principio de democracia participativa. En
este sentido, la decisión de inhibición, lejos de constituir una defensa
absoluta del principio de legalidad y de las normas jurídicas procesales,
permite proteger: i) el debido proceso constitucional, iii) el real y efectivo
acceso a la justicia por parte de los demandantes y ciudadanos intervinientes,
y finalmente, iii) fortalece la democracia participativa, el ejercicio del
control político, y hace más transparente la función de la Corte. Así, indicó esta
Corporación:
“Finalmente, pero en estrecha
relación con el punto anterior, la Corte observa que si los procesos de
constitucionalidad deben estar orientados a fortalecer un diálogo entre las
instituciones, la ciudadanía y el operador jurídico, una decisión inhibitoria no
resulta desproporcionada sino que, por el contrario, amplía las
posibilidades en este sentido. En efecto, la decisión inhibitoria no hace
tránsito a cosa juzgada y, por el contrario, permite que el actor, o cualquier
otro ciudadano, pueda volver a presentar la demanda de inconstitucionalidad,
teniendo la posibilidad de profundizar en el estudio del tema y hacer más
fecundo el debate en una nueva oportunidad.  Por consiguiente, si se
pondera la economía procesal frente al derecho a participar en el ejercicio y
control del poder político, bien sea mediante la presentación de demandas de
inconstitucionalidad (CP. artículo 40-6, o a través de las intervenciones
ciudadanas (CP. artículo 242-1), es claro que debe prevalecer este último.
Así mismo, desde el punto de vista de la prevalencia del derecho sustancial, es
errado afirmar que un pronunciamiento de fondo resulta indispensable, pues el
acceso a la justicia y la guarda de la supremacía constitucional solamente
adquieren sentido cuando se garantiza el debido proceso mediante una
posibilidad real y efectiva de ejercer el control político.  En cuanto a
la buena fe del actor, que parecería afectada, la Corte concluye que no puede
dársele un carácter absoluto, hasta llegar a desvirtuar la esencia misma del
control de constitucionalidad.  Y por último, todo lo anterior
demuestra entonces que la decisión inhibitoria, lejos de afectar, fortalece la
democracia participativa y hace más transparente la función atribuida a la
Corte”.[25]
33. De
tal modo, la jurisprudencia
constitucional ha establecido que la decisión inhibitoria por razón de la
inadecuada formulación de los cargos garantiza los principios de la democracia participativa,
y particularmente, el ejercicio del control político. En efecto, ésta
posibilita el desarrollo de un debate constitucional futuro con mayor
profundidad y solidez, en el cual pueden participar tanto los demandantes e
intervinientes iniciales, como otros ciudadanos, lo que repercutiría en una
verdadera salvaguarda del derecho de acceso a la administración de justicia.
34. En esta oportunidad, la Sala reiterará el
precedente fijado por la Corte Constitucional. Así, en tanto la demanda
analizada no cumplió con los requisitos sustanciales de aptitud, toda vez que
los cargos alegados carecen de certeza, especificidad, y suficiencia, la Corte
se inhibirá de pronunciarse sobre el fondo del asunto, con el fin de garantizar
el principio de democracia participativa y el derecho al debido proceso
constitucional.
VII. DECISIÓN
Con
base en las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución.
RESUELVE
DECLARARSE INHIBIDA para
pronunciarse sobre la constitucionalidad de la frase “(E)n desarrollo del
artículo 58 de la Constitución Política, declárese de utilidad pública e
interés social la industria minera en todas sus ramas y fases”, contenida
en el artículo 13 de la Ley 685 de 2001, Código de Minas.
Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
Con aclaración de
voto
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
Ausente
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con Salvamento de
Voto
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
Con Salvamento de Voto
MARÍA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-619/15
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE DECLARATORIA DE LA INDUSTRIA
MINERA COMO UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Cargos
formulados reunían los requisitos que permitían a la Corte realizar examen de
fondo y proferir fallo de mérito (Salvamento de voto)
Con el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas
por la Corte, manifiesto mi salvamento de voto frente a lo decidido por la Sala
Plena en el fallo C-619 del 30 de septiembre de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado). En esa oportunidad, la Corte se declaró inhibida de emitir
pronunciamiento de fondo sobre la demanda dirigida contra la expresión “[e]n
desarrollo del artículo 58 de la Constitución Política, declárese de utilidad
pública e interés social la industria minera en todas sus ramas y fases”, contenida
en el artículo 13 de la Ley 685 de 2001 “Por la cual se expide el Código de
Minas y se dictan otras disposiciones”. Lo anterior tiene como fundamento
las razones que a continuación expondré.
1. La mayoría de la Corte concluyó que la demanda presentada
por el actores era inepta sustancialmente porque, en primer lugar, carecía de certeza
en la medida en que los cargos planteados presuponían que la declaratoria de
las distintas ramas y fases de la minería como actividad de utilidad pública e
interés social conlleva, por sí misma, el otorgamiento de la facultad de
expropiación al Gobierno Nacional, consecuencia jurídica que según la Corte no
se deriva per se.  Así, consideró que la declaratoria de utilidad
pública e interés social es un atributo que se refiere a los motivos o
fines del legislador que buscan llenar una indeterminación, mientras que la
facultad de expropiación determina los medios que éste le otorga a la
administración para lograrlos. Además, indicó que la regulación de la
expropiación no fue incluida como parte de las disposiciones demandadas, lo que
impedía a la Corte emitir pronunciamiento de fondo ante la improcedencia de la
conformación oficiosa de la unidad normativa.
En segundo lugar, señaló que los cargos eran insuficientes
porque los actores no identificaron las ramas y fases de la minería que no
pueden considerarse actividades de utilidad pública e interés público, y no
sustentaron los argumentos basados en daños al ambiente y a los recursos
naturales.
En tercer lugar, consideró que los cargos incumplían
el requisito de especificidad al no constatar la contradicción entre el
texto demandado y los diferentes contenidos normativos específicos de la
Constitución que fueron invocados.
Con base en lo anterior, la mayoría de la Corte
definió que en el caso analizado los demandantes “no han planteado evidencia
de una correlación fuerte, ni de una relación de causalidad que permita
establecer que hay un vínculo entre el texto demandado, las consecuencias
atribuidas a éste, y los cargos de inconstitucionalidad planteados. Así, si
bien cuestionaron la constitucionalidad de una parte del artículo 13 de la Ley
685 de 2001, lo cierto es que sus argumentos se dirigieron a controvertir
efectos que no se desprenden del referido texto, sino que, posiblemente, se
encuentran regulados en otras disposiciones que no fueron objeto de la acción
de inconstitucionalidad”.
2. Contrario a lo expresado por la Sala, considero que
los cargos formulados en la presente demanda reunían los requisitos que permitían
a la Corte realizar un examen de fondo y proferir un fallo de mérito. A mi
juicio, los argumentos de los actores planteaban una duda razonable sobre la
constitucionalidad de la declaración de la industria minera en todas sus ramas
y fases, de utilidad pública e interés social.
En esencia, los demandantes planteaban que categorizar
la industria minera en todas sus ramas y fases como de utilidad pública e
interés social implica una protección desproporcionada de una actividad que
afecta valores constitucionales de gran relevancia como el medio ambiente, la
finalidad ecológica de la propiedad, el deber de protección de los recursos
naturales, en especial del recurso hídrico, y la autonomía de los entes
territoriales para regular el uso del suelo.
Este planteamiento central sin duda es claro, cierto,
específico, pertinente y suficiente, y logra provocar al menos una duda sobre
la constitucionalidad del precepto acusado. Si bien la demanda es exhaustiva en
la mención de preceptos constitucionales presuntamente vulnerados, no lo es
menos que ello cumple un propósito dentro del planteamiento de los demandantes,
cual es señalar el expansivo poder de afectación de derechos e intereses
constitucionales que caracteriza a la industria de la minería. Esta particularidad
de la demanda pudo ser superada con una decantación previa de la misma,
identificando las normas frente a las cuales se formulaban los cargos.
Es más, estimo que los cargos sí se derivan de la
expresión acusada, toda vez que los actores censuran la protección privilegiada
que el legislador dio a la industria minera en todas las ramas y fases, sin
contemplar la ponderación con el deber de protección del ambiente y el
desarrollo sostenible. Del hecho de que los demandantes hagan referencia en su
argumentación a las implicaciones de la categorización de la industria minera
como de utilidad pública e interés social, entre ellas la posibilidad de
expropiar, no se deriva que la censura se dirija contra el segmento de la norma
que regula la expropiación, como de forma inapropiada bajo un discurso de
técnica constitucional, lo exigió la sentencia al referir a la necesidad de la
integración de la unidad normativa.
La demanda lo que transmitía era una preocupación
válida sobre la ausencia de límites constitucionales en el desarrollo de la
actividad minera, y justamente este déficit de protección del ambiente tiene
una relación directa con la categorización que se da a la industria minera como
actividad de interés público y de utilidad social. Lo que buscaba era una
decisión que introdujera elementos de equilibrio y de ponderación a la
actividad minera en Colombia con principios constitucionales como la protección
de los ecosistemas, el desarrollo sostenible, la seguridad alimentaria y a la
autonomía de los entes territoriales.
Por consiguiente, advierto que la Corte debió asumir
el reto que proponía la demanda y adelantar el debate en el marco del juicio de
constitucionalidad, para el cual contaba con elementos valiosos brindados en
las diferentes intervenciones institucionales, académicas y ciudadanas.
De esta forma, dejo consignados los motivos de mi
disenso.
Fecha ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
A LA SENTENCIA
C-619/15
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE DECLARATORIA DE LA INDUSTRIA
MINERA COMO UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Asunto
que se sometía a consideración de este Tribunal reviste de la mayor importancia
constitucional y en el orden internacional de los derechos fundamentales, que
propicia la intervención forzosa de esta Corte ante una nueva pretensión de
inexequibilidad de la disposición (Aclaración de voto)
DECLARATORIA DE LA INDUSTRIA MINERA COMO UTILIDAD PUBLICA E
INTERES SOCIAL-Deberá ser examinada desde la
perspectiva de la Constitución Ecológica (Aclaración de voto)
PROTECCION DEL AMBIENTE-Jurisprudencia constitucional (Aclaración de voto)
MEDIO
AMBIENTE-Consagración como principio y como derecho (Aclaración de voto)
DECLARATORIA DE LA INDUSTRIA MINERA COMO UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Tendrá que darse
el debate si se contraría la denominada “Constitución ecológica” al no haberse
ponderado el deber del Estado y la ciudadanía de proteger los recursos
naturales y el desarrollo sostenible (Aclaración de voto)
Referencia:
expediente D-10673
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13 (parcial) de la Ley 685
de 2001, Código de Minas.
Demandantes:
César Rodríguez Garavito, Beatriz Botero Arcila y Camila Soto Mourraille.
Magistrada
Ponente:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte, me permito aclarar el voto a la determinación adoptada
por la Sala Plena dentro del expediente de la referencia. Para exponer las
razones de mi aclaración haré una breve relación del contenido de la decisión y
la consecuente exposición de los motivos que la justifican.
1.
La sentencia
C-619 de 2015
1.1  La demanda de inconstitucionalidad fue interpuesta contra la expresión “En desarrollo del artículo 58 de la Constitución
Política, declárase de utilidad pública e interés social la industria minera en
todas sus ramas y fases”, contenida en el artículo 13 de la Ley 685 de 2001[26], “Por la cual se expide el Código de Minas y se
dictan otras disposiciones”.
1.2
Según los
demandantes, al declarar la industria minera como una actividad de utilidad
pública e interés social se le otorgó una protección especial por encima de
otros bienes jurídicos que gozan de especial salvaguarda constitucional. Dicha
prerrogativa se concreta en la posibilidad de que el Estado expropie la
propiedad de un inmueble en favor de proyectos mineros, lo cual vulnera la
Carta Política en la medida de que impide: 1) la realización de la función ecológica de la
propiedad[27], 2) la protección de un medio ambiente
sano[28], 3) la protección de los recursos
naturales -en especial el agua-[29] y 4) la
protección de los recursos
necesarios para la agricultura[30], 5) la autonomía de las entidadades
territoriales y de las comunidades étnicas para gestionar sus intereses[31] y para regular el uso del suelo[32], y 6) excede la libertad de configuración legislativa[33].
1.3
La Corte examinó la
aptitud de los cargos de la demanda y concluyó que no reúnen los requisitos sustanciales, por cuanto carecen de
certeza, especificidad y suficiencia. Los actores plantearon una serie de
consecuencias jurídicas sin que estuviesen respaldadas con argumentos empíricos
suficientes que permitieran desvirtuar la presunción de constitucionalidad de
la norma.
1.4
Para la Sala Plena, los
demandantes tampoco cuestionaron el contenido normativo acusado sino que
basaron la demanda en suposiciones, hipótesis, o afirmaciones no demostradas,
sin probar las situaciones de hecho ni establecer su correlación
con la disposición acusada, y con las normas constitucionales
presuntamente infringidas. Así,
“si bien cuestionaron la constitucionalidad de una parte del artículo 13 de
la Ley 685 de 2001, lo cierto es que sus argumentos se dirigieron a
controvertir efectos que no se desprenden del referido texto, sino que,
posiblemente, se encuentran regulados en otras disposiciones que no fueron
objeto de la acción de inconstitucionalidad”.
1.5  En consecuencia, esta Corporación en la sentencia C-619 de 2015 se
inhibió de pronunciarse sobre el fondo del asunto.
2. Motivos de la aclaración de voto.
Comparto la decisión
adoptada por la Sala Plena en el sentido de declararse inhibida para
pronunciarse sobre la constitucionalidad del aparte normativo demandado por
ineptitud sustantiva de la demanda. No obstante, considero que el asunto que se
sometía a consideración ante este Tribunal reviste de la mayor importancia
constitucional y en el orden internacional de los derechos fundamentales, que
propicia la intervención forzosa de esta Corte ante una nueva pretensión de
inexequibilidad de la disposición en comento que declaró de utilidad pública e
interés social de la industria minera en todas sus ramas y fases.
En ese orden, el
artículo 13 de la Ley 685 de 2001 deberá ser examinada desde la perspectiva de
la Constitución ecológica que en
distintas normas le impuso
al Estado la
obligación de proteger, conservar y garantizar el acceso a los recursos
naturales referida a lo largo del articulado (v. g. 2, 8,
49, 58, 65, 67, 79, 80 y 95-8) y, más concretamente, de cara a la evolución que ha tenido el
pensamiento sobre la materia y la actualización de los principios ambientales
ante una problemática tan profunda que socava a la humanidad como el deterioro
ambiental.
Máxime cuando este Tribunal desde sus
inicios ha destacado la dimensión ecológica de la Constitución, al señalar que:
“Es indudable que la
dimensión ecológica de la Constitución, como norma de normas que es (CP art 4),
confiere un sentido totalmente diverso a todo un conjunto de conceptos
jurídicos y económicos. Estos ya no pueden ser entendidos de manera reduccionista
o economicista, o con criterios cortoplacistas,  como se hacía antaño, sino que
deben ser interpretados conforme a los principios, derechos y obligaciones
estatales que en materia ecológica ha establecido la Constitución, y en
particular conforme a los principios del desarrollo sostenible”.[34] Asimismo, la Corte ha
enfatizado en que el medio ambiente ocupa un lugar importante en el Estado
colombiano y ha señalado que el ordenamiento superior contiene una “Constitución
ecológica”, conformada por
todas aquellas disposiciones que regulan la relación de la sociedad con la
naturaleza y que buscan proteger el medio ambiente y lograr un desarrollo
sostenible.[35]
Particularmente en relación del desarrollo sostenible,
los artículos 79 y 80 de la Constitución establecen la planificación y el aprovechamiento de los recursos
naturales para garantizar su desarrollo sostenible, y la facultad del Estado
para imponer sanciones y exigir la reparación de los daños causados al medio
ambiente. Dicho marco de protección debe estar articulado con los demás fines
constitucionales en materia de intervención económica, de conformidad con lo
establecido en el artículo 334 Superior[36].
De ahí que sea necesario
implementar nuevos objetivos para avanzar en la protección del medio ambiente y
el desarrollo sostenible, a través de políticas públicas y regulaciones serias
y estrictas que hagan posible la supervivencia de la humanidad, tal como lo
advirtió la Corte en la sentencia C-595 de 2010.[37]
Más adelante, en la sentencia C-123 de 2014 este Tribunal se refirió a los deberes que surgen para el Estado, a
partir de la consagración del medio ambiente como principio y como derecho,
así: “Mientras por
una parte se reconoce el medio ambiente sano como un derecho del cual son
titulares todas las personas -quienes a su vez están legitimadas para
participar en las decisiones que puedan afectarlo y deben colaborar en su
conservación-, por la otra se le impone al Estado los deberes correlativos de:
1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales
de la Nación, 3) conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4)
fomentar la educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de
los recursos naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su
conservación, restauración o sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las
sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente y 8)
cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las
zonas de frontera[38].”
Recientemente, la sentencia C-449 de 2015 acerca de la
importancia de que el Estado y la ciudadanía cumplan el deber de implementar mecanismos e
instrumentos de inspección, vigilancia y control efectivos y oportunos para
frenar, contrarrestar e impedir
los efectos adversos causados a los recursos naturales, expresó que:
“La Directiva 2004/35/CE de la Comunidad
Europea establece un marco común de responsabilidad con el fin de prevenir y
reparar los perjuicios causados a las plantas, los hábitats naturales, los
recursos hídricos, los suelos, los animales, entre otros. Define el daño
ambiental como “cualquier daño que produzca efectos adversos significativos en
la posibilidad de alcanzar o de mantener el estado favorable de conservación de
dichos hábitats o especies” (art. 2º). Además, incluye el Anexo I que
identifica las variables para determinar qué debe entenderse por “afectación
significativa”, para de esta manera aproximarse objetivamente a su magnitud[39].
5.4.   Bajo
este criterio, la mayoría de actividades cotidianas humanas interfieren con el
entorno natural, desde las emisiones de CO2 que producen los
vehículos hasta el uso de energía eléctrica promedio de un hogar. Por tanto,
dijo la Corte en la sentencia T-080 de 2015, uno de los mayores desafíos al
aproximarse al concepto de daño, radica en “encontrar el umbral admisible de
contaminación que se puede convalidar legalmente”. Ello ha permitido a la Corte sostener que
los niveles permisibles de contaminación deben “establecerse de antemano y
científicamente, de acuerdo con los niveles de resiliencia del ecosistema y
siguiendo los principios de prevención y precaución”, cuyos estándares habrán
de actualizarse periódicamente. Al estar comprobado el deterioro ambiental, que
es de alcance mundial, el margen de lo tolerable tendrá que establecerse de una
manera “más rigurosa”, con la finalidad superior de que la perturbación o el
desequilibrio natural “tiendan a evitarse o disminuirse”[40].
No es cierto
que los límites tolerados no produzcan efectos nocivos para con la naturaleza y
el entorno ecológico. Ha de notarse que el concepto de contaminación ambiental
no parte de que se lesione o dañe el medio ambiente, sino que tenga la
potencialidad de interferir en los recursos naturales o el bienestar de los
seres humanos. Es indispensable que la humanidad avance en la implantación de nuevos objetivos que
impliquen el establecimiento de  regulaciones y políticas públicas serias,
oportunas y rigurosas que hagan posible respecto de cualquier actividad humana,
aproximarnos al concepto de impacto ambiental cero[41].
Según se ha explicado, la
política ambiental debe luchar contra el daño ambiental evitando su nacimiento
mismo. Así,
por ejemplo, la doctrina expone que para evitar los residuos de envases habría
que prohibir o limitar seriamente que hubiera envases o para impedir la
contaminación industrial habría que no autorizar ninguna instalación nueva o
sólo autorizar las que contaminen cero[42]. En esta medida, la disposición por el
Estado y la sociedad en general de mecanismos e instrumentos de inspección,
vigilancia y control, que se muestren efectivos y oportunos en la realidad,
resulta imperioso. La concientización y cambio de comportamiento son necesarios
para la consecución de mecanismos limpios y respetuosos para con la naturaleza
y su entorno”.
En atención a lo expuesto, la dimensión ecológica de
la Constitución debe estar presente en toda la normativa y en los distintos
ámbitos del desarrollo del país a fin de asegurar una verdadera salvaguarda de
valores constitucionales de especial protección como el medio ambiente y la
protección de los recursos naturales.
De este modo tendrá que darse el debate de si la
declaratoria de utilidad pública e interés social de la industria minera
contraría la denominada “Constitución ecológica” al no haberse ponderado el
deber del Estado y la ciudadanía de proteger los recursos naturales y el desarrollo
sostenible. Sin embargo, como
este no fue un cargo examinado en la sentencia la decisión de la Corte no hizo
referencia al mismo y por tanto, se inhibió para pronunciarse sobre el fondo
del asunto.
Fecha ut supra,
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
[1] El inciso 1º de dicho artículo
establece:“Dado el carácter de utilidad pública e interés social de
la minería, a través del Ordenamiento Territorial no es posible hacer directa
ni indirectamente el Ordenamiento Minero, razón por la cual los planes de
ordenamiento territorial, planes básicos de ordenamiento territorial o esquemas
de ordenamiento territorial de los municipios y distritos, no podrán incluir
disposiciones que impliquen un ordenamiento de la actividad minera en el ámbito
de su jurisdicción, salvo previa aprobación de las autoridades nacionales.”
[2] Además de las intervenciones reseñadas, fueron recibidas
intervenciones del Departamento Minero Energético de la Universidad Externado
de Colombia, de la Vicepresidencia de Minería, Hidrocarburos y Energía de la
ANDI, y de la Defensoría del Pueblo, una vez vencido el término de fijación en
lista. Por lo tanto, no serán consideradas.
[3] Cuaderno 1, Folios 99 a 109.
[4] Cuaderno 1, Folio 102.
[5] Cuaderno 1, Folios 110 a 124.
[6] Cuaderno 1, Folios 125 a 220.
[7] Cuaderno 1, Folios 221 y 222.
[8] Cuaderno 1, Folios 223 a 244.
[9] Los intervinientes citan la página web
http://ejatlas.org/country/colombia
[10] Cuaderno 1, Folios 223 a 252.
[11] Cuaderno 1, Folios 255 a 272.
[12] Cuaderno 1, Folios 273 a 288.
[13] Al respecto, ver Sentencias C-447 de 1997, C-131 de 1993 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero) y C-1256 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes)
[14] Al respecto, ver Sentencias C-1052 de
2001 (M.P. Manuel José Cepeda), C-1256 de 2001 (M.P. Rodrigo Uprimny)
[15] Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda)
[16] Sentencia C-1256 de 2001.
[17] Sentencia C-1256 de 2001.
[18] El artículo 3º de la Ley 685 de 2001,
dispone: “Artículo 3º. Regulación completa. Las reglas y principios
consagrados en este Código desarrollan los mandatos del artículo 25, 80, del
parágrafo del artículo 330 y los artículos 332, 334, 360 y 361 de la
Constitución Nacional, en relación con los recursos mineros, en forma completa,
sistemática, armónica y con el sentido de especialidad y de aplicación
preferente. En consecuencia, las disposiciones civiles y comerciales que
contemplen situaciones y fenómenos regulados por este Código, sólo tendrán
aplicación en asuntos mineros, por remisión directa que a ellos se haga en este
Código o por aplicación supletoria a falta de normas expresas.” (resaltado
fuera de texto original)
[19] Sentencia C-1256 de 2001.
[20] Ibíd.
[21] Ibíd.
[22] Al respecto, ver Sentencias
C-539 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-055 de 2010 (M.P. Juan Carlos
Henao Pérez), C-553 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva);
C-879 de 2011 (M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto); C-889 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;
C-1017 de 2012, (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-881 de 2014 (M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub) entre otras.
[23] Sentencia C-881 de 2014, M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[24] Al respecto, ver Sentencia C-1256 de 2001
(M.P. Rodrigo Uprimny Yepes)
[25] Sentencia C-1256 de 2001 (M.P. Rodrigo
Uprimny Yepes)
[26] “Artículo 13. Utilidad pública. En desarrollo del
artículo 58 de la Constitución Política, declárase de utilidad pública e
interés social la industria minera en todas sus ramas y fases. Por tanto
podrán decretarse a su favor, a solicitud de parte interesada y por los
procedimientos establecidos en este Código, las expropiaciones de la propiedad
de los bienes inmuebles y demás derechos constituidos sobre los mismos, que
sean necesarios para su ejercicio y eficiente desarrollo. La expropiación
consagrada en este artículo, en ningún caso procederá sobre los bienes
adquiridos, construidos o destinados por los beneficiarios de un título minero,
para su exploración o explotación o para el ejercicio de sus correspondientes
servidumbres.”
[27] Constitución, ppreámbulo y arts. 2º, 8º,
11, 44, 49, 58, 63, 67, 78, 79, 80, 81, 82, 215, 226, 268-7, 277-4, 282-5, 289,
294, 300-2, 301, 310, 313-9, 317, 330-5, 331, 332, 333, 334, 339, 340 y 366.
[28] Constitución, artículos 8, 63, 67-2, 79,
80, 81, 82, 88, 93, 94, 95-8, 226, 267-3, 268-7, 277-4, 282-5, 300-2, 310,
313-7-9, 331, 332 y 340.
[29] Constitución, artículos 72, 80, 268-7,
310 y 366.
[30] Constitución, artículos 65 y 311.
[31] Constitución, artículos 1, 7, 9, 79, 288,
313-7, 9 y 330-5.
[32] Constitución, artículos 209, 287, 288,
289, 300-2, 310, 311, 313-7 y 317.
[33] Constitución, artículos 1, 3, 8, 121,
123-2 y 150.
[34] Sentencia C-058 de 1994.
[35] Acerca del importante lugar que ocupa la protección al medio
ambiente en la Constitución, la Sentencia C-126 de 1998, afirmó: “La Corte
coincide con los demandantes en que la Constitución de 1991 modificó
profundamente la relación normativa de la sociedad colombiana con la
naturaleza. Por ello esta Corporación ha señalado, en anteriores decisiones,
que la protección del medio ambiente ocupa un lugar tan trascendental en el
ordenamiento jurídico que la Carta contiene una verdadera "constitución
ecológica", conformada por todas aquellas disposiciones que regulan la
relación de la sociedad con la naturaleza y que buscan proteger el medio
ambiente. Igualmente la Corte ha precisado que esta Constitución ecológica
tiene dentro del ordenamiento colombiano una triple dimensión: de un lado, la
protección al medio ambiente es un principio que irradia todo el orden jurídico
puesto que es obligación del Estado proteger las riquezas naturales de la
Nación (CP art 8). De otro lado, aparece como el derecho de todas las personas
a gozar de un ambiente sano, derecho constitucional que es exigible por
diversas vías judiciales (CP art 79). Y, finalmente, de la constitución
ecológica derivan un conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a
los particulares. Es más, en varias oportunidades, la Corte ha insistido en que
la importancia del medio ambiente en la Constitución es tal que implica para el
Estado, en materia ecológica, “unos deberes calificados de protección”[35].  Igualmente, y conforme a lo
señalado por los actores, la Corte también ha precisado que la Carta constitucionaliza
uno de los conceptos más importantes del pensamiento ecológico moderno, a
saber, la idea según la cual el desarrollo debe ser sostenible. La dimensión
ecológica de la Carta y la constitucionalización del concepto de desarrollo
sostenible no son una muletilla retórica ya que tienen consecuencias jurídicas
de talla, pues implican que ciertos conceptos jurídicos y procesos sociales,
que anteriormente se consideraban aceptables, pierden su legitimidad al
desconocer los mandatos ecológicos superiores”.
[36] Sobre el desarrollo sostenible y la protección de los
recursos naturales ante la explotación indiscriminada, esta Corporación en la
sentencia C-339 de 2002 estudió la constitucionalidad de algunas normas del
Código de Minas -Ley 685 de 2001-, y al respecto sostuvo: “En la
Constitución de 1991 la defensa de los recursos naturales y medio ambiente sano
es uno de sus principales objetivos, como quiera que el riesgo al cual nos
enfrentamos no es propiamente el de la destrucción del planeta sino el de la
vida como la conocemos. El planeta vivirá con esta o con otra biosfera dentro
del pequeño paréntesis biológico que representa la vida humana en su existencia
de millones de años, mientras que con nuestra estulticia sí se destruye la
biosfera que ha permitido nacer y desarrollarse a nuestra especie estamos
condenándonos a la pérdida de nuestra calidad de vida, la de nuestros
descendientes y eventualmente a la desaparición de la especie humana. El
desarrollo sostenible no es solamente un marco teórico sino que involucra un
conjunto de instrumentos, entre ellos los jurídicos, que hagan factible el
progreso de las próximas generaciones en consonancia con un desarrollo armónico
de la naturaleza.”
[37] La sentencia en cita, al respecto expresó:
“Hoy la humanidad centra su atención en garantizar la sostenibilidad del
medio ambiente por la deforestación, el cambio climático, los hábitats de las
especies en peligro de extinción, la sobreexplotación de la pesca global, el
suministro de agua potable y los servicios sanitarios, entre otros. El cambio
climático se ha convertido en uno de los retos más importantes para el mundo.
Para la superación del peligro y daño actual que se cierne sobre el medio
ambiente se requiere la implantación de nuevos objetivos que impliquen avanzar
en regulaciones y políticas públicas serias y más estrictas que hagan posible
la supervivencia de la humanidad. Ello debe partir del compromiso real y la
participación de todos con la finalidad de avanzar hacia un mundo más seguro,
estable y justo. La creciente y desmesurada amenaza y afectación que se cierne
sobre el medio ambiente impone una mayor consciencia, efectividad y drasticidad
en la política defensora del medio ambiente. Los peligros y daños ambientales
que se han generado lesionan gravemente al ecosistema y, por lo tanto, a todos
los seres vivos. La cuestión ambiental plantea la imperiosa necesidad de normas
los procesos económicos y tecnológicos”.
[38] Sentencia
C-431 de 2000. Cita tomada de la sentencia T-154 de 2013.
[39] “El carácter significativo del daño que produzca
efectos adversos en la posibilidad de alcanzar o de mantener el estado
favorable de conservación de hábitats o especies se evaluará en relación con el
estado de conservación que tuviera al producirse el daño, con las prestaciones
ofrecidas por las posibilidades recreativas que generan y con su capacidad de
regeneración natural. Los cambios adversos significativos en el estado básico
deberían determinarse mediante datos mensurables como: — el número de
individuos, su densidad o la extensión de la zona de presencia; — el papel de
los individuos concretos o de la zona dañada en relación con la especie o la
conservación del hábitat, la rareza de la especie o del hábitat (evaluada en el
plano local, regional y superior, incluido el plano comunitario); — la
capacidad de propagación de la especie (según la dinámica específica de la
especie o población de que se trate), su viabilidad o la capacidad de
regeneración natural del hábitat (según la dinámica específica de sus especies
características o de sus poblaciones); — la capacidad de la especie o del
hábitat, después de haber sufrido los daños, de recuperar en breve plazo, sin
más intervención que el incremento de las medidas de protección, un estado que,
tan sólo en virtud de la dinámica de la especie o del hábitat, dé lugar a un
estado equivalente o superior al básico. Los daños con efectos demostrados en
la salud humana deberán clasificarse como daños significativos. No tendrán que
clasificarse como daños significativos los siguientes: — las variaciones
negativas inferiores a las fluctuaciones naturales consideradas normales para
la especie o el hábitat de que se trate; — las variaciones negativas que
obedecen a causas naturales o se derivan de intervenciones relacionadas con la
gestión corriente de los parajes, según se definan en el registro de hábitats o
en la documentación de objetivos o según hayan sido efectuadas anteriormente
por los propietarios u operadores; — los daños a especies o hábitats con
demostrada capacidad de recuperar, en breve plazo y sin intervención, el estado
básico o bien un estado que, tan sólo en virtud de la dinámica de la especie o
del hábitat, dé lugar a un estado equivalente o superior al básico”. Cfr. sentencia T-080 de 2015.
[40] Sentencia T-080 de 2015.
[41] En la sentencia C-495 de 1996 se refirió
a cuatro tipos o categorías de descargas de desechos
para los fines de definir los hechos materia de las tasas: “Las que no tienen
carácter nocivo, porque la contaminación producida es asimilada por el
ambiente; las que presentan y producen efectos nocivos, pero con daños menores
a los costos de recaudar un tributo, las que expresan efectivo carácter nocivo,
pero dentro de los “límites permitidos” por la ley y susceptibles de ser
cobradas por los daños que generan y las que definitivamente arrojan efectos
nocivos, por fuera de los mencionados límites y que según la ley resultan,
acreedoras de sanciones. En este sentido se dejó en claro que en  el caso del
primero y del segundo eventos no se cobran tasas;  de otra parte, en el evento
cuarto se debe imponer las sanciones legales; en los casos del tercer tipo se
habilita el cobro de las tasas. Tal como lo indican dos de los expertos
convocados en este asunto, la conducta o la acción de generar contaminación,
consiste en el acto o los actos de aportar al entorno vertimientos o emisiones
de sustancias nocivas de tal manera que  el hecho económico objeto de la
imposición es el aprovechamiento particular de un bien público y la
subsiguiente función de descontaminación por la cual se debe pagar o asumir
previamente  a la emisión. En efecto este sentido, como lo indican los expertos
(…) la configuración del hecho generador de las tasas en estos casos, supone
que el vertimiento o emisión se encuentre dentro de los límites permitidos
según las  normas vigentes, pues, en caso de exceder esos límites se impondrían
las multas correspondientes a la contravención, y adicionalmente habría lugar
al pago de las indemnizaciones que judicialmente se establecieran en función
del daño causado”.
[42] Derecho comunitario del medio ambiente. Marco institucional,
regulación sectorial y aplicación en España. Ángel  Manuel Moreno Molina.
Universidad Carlos III de Madrid. Departamento de Derecho Público del Estado.
Marcial Pons. 2006. Págs. 45-56. Cfr. sentencia C-595 de 2010.