C-364-12
Sentencia C-364/12
Sentencia C-364/12
DECOMISO DEFINITIVO DE PRODUCTOS, ELEMENTOS O MEDIOS
UTILIZADOS PARA COMETER UNA INFRACCION AMBIENTAL-Responde a una limitación válida y legítima al derecho
de propiedad autorizada por la Constitución
PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Decomiso definitivo de productos, elementos, medios o
implementos utilizados para infringir normas ambientales
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia
MEDIDAS PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL Y SU CARACTER
NO SANCIONATORIO-Jurisprudencia
constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE MEDIDAS
PREVENTIVAS EN MATERIA AMBIENTAL-Inexistencia
de cosa juzgada por cargos distintos
PROTECCION CONSTITUCIONAL E INTERNACIONAL DEL DERECHO
DE PROPIEDAD-Jurisprudencia
constitucional/DERECHO DE PROPIEDAD-Limitaciones/ CONFISCACION, EXTINCION DE DOMINIO Y DECOMISO-Limitaciones al derecho a la propiedad/DERECHO A LA PROPIEDAD-Contenido y alcance/CONFISCACION-Concepto como
forma de limitación inconstitucional del derecho de propiedad/DECOMISO
ADMINISTRATIVO-Jurisprudencia constitucional
DECOMISO PERMANENTE COMO SANCION ADMINISTRATIVA
ORIGINADO EN LA INOBSERVANCIA DE INFRACCION DE CARACTER ADMINISTRATIVO-Requisitos que se deben cumplir para que se ajuste a  la
Constitución
La
Corte avaló en el juicio de constitucionalidad la sanción de decomiso
administrativo definitivo, siempre que sea el resultado de la comisión de una
infracción administrativa regulada por el legislador e impuesta con observancia
del debido proceso. En tal sentido, destacó que se debe cumplir con: 1. El
principio de legalidad. Sólo el legislador ordinario o extraordinario está
llamado a definir los casos en que esta sanción procede, toda vez que, i)
estamos en presencia de una decisión que afecta un derecho constitucional: la
propiedad; ii) es la consecuencia del poder sancionatorio administrativo que
tiene el Estado y que de  conformidad con la jurisprudencia de esta
Corporación, es  "un instrumento de autoprotección, en cuanto contribuye a
preservar el orden jurídico institucional mediante la asignación de
competencias a la administración que la habilitan para imponer a sus propios
funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos,
de una disciplina cuya observancia contribuye a la realización de sus
cometidos", y cuyo fundamento está en la colaboración armónica entre las
distintas ramas del poder público, artículo 113 de la Constitución. En ese
orden, corresponde al legislador establecer tanto la infracción
como la sanción de carácter administrativo. 2. El principio de tipicidad.  En
materia administrativa este principio no es tan riguroso como en el penal; sin
embargo, el legislador debe i) hacer una descripción de la conducta o del
comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción y ii)  determinar
expresamente la sanción. 3. El debido proceso. Se requiere el señalamiento de
un procedimiento, así sea sumario, que garantice el debido proceso y, en
especial, el derecho de defensa, así como la designación expresa de la
autoridad competente para el efecto. 4. El principio de proporcionalidad. La
sanción de decomiso debe ser proporcional a la falta o infracción administrativa
que se busca sancionar. Por su naturaleza, el decomiso de carácter
administrativo debe ser excepcional. Así, el bien a decomisar debe tener una
relación directa con la infracción administrativa, de modo que la privación del
derecho de propiedad se justifique bien por razones de seguridad personal o
económica o que por su lesividad se requiere retirarlos de circulación para
prevenir o evitar que se siga causando un daño, como en el caso del contrabando
o de medicamentos adulterados o vencidos, por señalar sólo algunos ejemplos. 5.
La independencia de la sanción penal. Esto significa que el decomiso se puede
emplear independientemente de si el hecho que da lugar a él, también puede
constituir infracción al régimen  penal.
EXTINCION DE DOMINIO Y DECOMISO DEFINITIVO-Si
bien son figuras que limitan el derecho de propiedad, tienen características
diferentes
La
extinción de dominio y el decomiso definitivo si bien son figuras que limitan
el derecho de propiedad luego de un procedimiento adelantado con las garantías
propias del debido proceso tienen características diferentes, a saber: i) el
decomiso definitivo no es mencionado por el texto constitucional, en contraste
la extinción de dominio se encuentra prevista en el artículo 34 de la Carta
Política; ii) la extinción de dominio está reservada a la autoridad judicial
por el contrario el decomiso definitivo es una sanción decretada por la
autoridad administrativa luego de comprobada la existencia de una infracción
administrativa sujeta al control judicial; iii) en la extinción de dominio se
cuestiona la forma en que fueron adquiridos los bienes en el decomiso se evalúa
el uso o destinación de estos y no la forma en que se obtuvo su dominio.
PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Etapas
PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO AMBIENTAL-Clases de sanciones
DECOMISO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO COMO SANCION
AMBIENTAL-Justificación
El
decomiso administrativo definitivo como sanción ambiental responde a un fin
constitucionalmente admisible como lo es la preservación del medio ambiente, es
adecuado para cesar la infracción ambiental y/o evitar la consumación de un
daño al medio ambiente siempre que su imposición sea el resultado del debido
proceso administrativo descrito y su aplicación responda a los principios de
proporcionalidad y excepcionalidad. Adicionalmente, la decisión sancionatoria
de la autoridad administrativa puede impugnarse ante la jurisdicción
contenciosa administrativa en garantía del acceso a la administración de
justicia, el debido proceso y el derecho de propiedad.
DERECHO DE PROPIEDAD-Limitaciones deben ser determinadas por el legislador
Concretamente,
se reitera que la garantía constitucional e interamericana al derecho de
propiedad está sujeta a limitaciones que deben ser determinadas por el
legislador, pueden provenir de criterios relacionados con el interés social, la
utilidad pública o la función social o ecológica que cumpla. En consecuencia,
el decomiso administrativo definitivo se enmarca dentro de las limitaciones
permitidas del derecho de propiedad porque ha sido definida por el legislador,
en el artículo 47 de la Ley 1333 de 2009, y responde a una medida de interés
social como lo es la salvaguarda del medio ambiente en cumplimiento de la
función ecológica de la propiedad.
Referencia: expediente
D-8795
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 47 de la Ley 1333 de 2009, “Por la cual se establece el
procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones.”
Actor: Carlos Andrés Echeverry Restrepo
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Bogotá
D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil doce (2012)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 4 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
El
ciudadano Carlos Andrés Echeverry Restrepo formuló ante la Corte Constitucional
acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 47 de la Ley 1333 de
2009.
Por medio
de auto del veinte  (20) de octubre de dos mil once (2011), el magistrado
sustanciador decidió admitir la demanda al considerar que reunía los requisitos
exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. Como consecuencia de ello
dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiera
su concepto de rigor; comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la
República y al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo
244 de la Carta; así como al Ministro del Interior, al Ministro de Justicia, al
Ministro de Minas y Energía y al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
En la
misma providencia, se invitó, con el propósito de que rindieran concepto
técnico sobre las normas demandadas a las facultades de Derecho de las
Universidades Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, de los
Andes, Sergio Arboleda, Libre, Eafit de Medellín, de Antioquia, de Ibagué y del
Rosario, al igual que a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión
Colombiana de Juristas y al Centro de Estudios, Derecho, Justicia y Sociedad
–Dejusticia.
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe
el texto de la norma objeto de proceso, de acuerdo con su publicación en el
Diario Oficial No. 47.417 de veintiuno (21) de julio de dos mil nueve (2009):
“LEY 1333 DE 2009
Por la cual se establece el
procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
(…)
TITULO V.
MEDIDAS PREVENTIVAS Y SANCIONES.
(…)
ARTÍCULO 47. DECOMISO
DEFINITIVO DE PRODUCTOS, ELEMENTOS, MEDIOS O IMPLEMENTOS UTILIZADOS PARA
COMETER LA INFRACCIÓN. Consiste
en la aprehensión material y definitiva de los productos, elementos, medios e
implementos utilizados para infringir las normas ambientales.
Una vez decretado el decomiso
definitivo, la autoridad ambiental podrá disponer de los bienes para el uso de
la entidad o entregarlos a entidades públicas para facilitar el cumplimiento de
sus funciones, a través de Convenios Interinstitucionales que permitan
verificar la utilización correcta.”
III. LA DEMANDA
El ciudadano Carlos Andrés Echeverry Restrepo interpuso
acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 47 de Ley 1333 de 2009
al considerar que su contenido normativo es incompatible con los artículo 2º,
4°, 29, 34 y 58 de la Constitución Política y con el artículo 21 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).
De forma preliminar el actor aseguró que a pesar del
pronunciamiento de exequibilidad que realizó este Tribunal frente al artículo
acusado no existe cosa juzgada constitucional[1].
Esto teniendo en cuenta, que la misma corporación reconoció: “(…) que la
aproximación efectuada por la Corporación es general, pues esa índole tienen
los cargos despachados, lo que, también en esta oportunidad, releva a la Corte
de analizar en detalle cada una de las expresiones demandadas o de los
artículos cuestionados en su totalidad, dado que el ejercicio de sus
competencias de control no es oficioso.”[2].
A juicio del demandante la norma censurada dispone una
pérdida permanente de la propiedad bajo la figura del decomiso definitivo[3], lo que
significa “una suerte de ´extinción de domino´, decretada no por una
autoridad judicial como lo exige el artículo 34 Superior sino por una autoridad
administrativa. No sólo se extingue la propiedad sobre un bien que pudo ser
adquirido legítimamente y con arreglo a la normatividad vigente, sino que se
priva de justa indemnización a su propietario, configurando así una
confiscación, institución jurídica prohibida expresamente por el artículo 34 de
la Constitución”. Esa falta de indemnización, en su concepto, comporta un
desconocimiento del artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, de acuerdo con el cual “Ninguna persona puede ser privada de sus
bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de
utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas
establecidas por la ley.”.
Asimismo, argumentó que se desconocen las garantías del
debido proceso, contenidas en el artículo 29 de la Constitución Política, en
tanto al infractor de las normas ambientales se le sancionaría con la
limitación definitiva del derecho de propiedad, lo cual solo puede ser el
resultado de un proceso de extinción de dominio que debe ser adelantado por una
autoridad judicial y no administrativa como ocurre con la aplicación de la
norma demandada.
Adicionalmente, solicitó a la Corte reiterar el
precedente de la sentencia C-674 de 1999  de acuerdo con el cual es
inconstitucional que las autoridades administrativas sancionen con el decomiso
definitivo pues dicha atribución, que implica la afectación de la propiedad,
solo puede ser decretada por una autoridad judicial.
En el mismo sentido, señaló que el decomiso definitivo de
bienes utilizados para cometer una infracción ambiental, previsto en el
artículo 47 de la Ley 1333 de 2009, vulnera el artículo 58 de la Constitución
Política comoquiera que se desconoce la reserva judicial y el procedimiento
legal para aplicar la extinción de dominio único mecanismo aceptado
constitucionalmente para perder la propiedad privada.
Finalmente, el actor sustentó la violación del artículo
2° de la Constitución Política, de la siguiente forma: “(…) la propiedad
también encuentra su sustento en el artículo 2 de la Constitución, tal
disposición también se vulnera con la vigencia del artículo 47 de la Ley 1333
de 2009 debido a que las autoridades de la República están instituidas para
proteger, entre otros, a todas las personas en sus bienes y no
para afectar el núcleo esencial del derecho de propiedad con procedimientos
administrativos que desconocen la reserva judicial y legal, así como el derecho
al debido proceso que deben rodear una institución como lo es la extinción de
dominio la cual no puede desconocerse o evitarse enmascarando sus efectos a
partir del llamado ´decomiso definitivo´.”.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Minas y
Energía
El apoderado especial del Ministerio de Minas y Energía,
solicitó a la Corte que se inhiba por ineptitud sustantiva de la demanda o en
su defecto declare la exequibilidad del artículo 47 de la Ley 1333 de 2009.
En cuanto a la petición de inhibición, luego de citar la
sentencia C-183 de 2002, indicó que el actor no cumplió con los requisitos
jurisprudenciales pues se limitó a enunciar y transcribir la norma
constitucional que considera violada sin precisar los argumentos en los que
fundamenta sus pretensiones y emitiendo juicios de valor sin mayor
fundamentación.
En lo relacionado con el pronunciamiento de exequibilidad,
en primer término, contextualizó el decomiso como una sanción orientada a
salvaguardar el medio ambiente como un derecho conexo con el derecho a la vida
y a la salud de las personas.  En segundo lugar, advirtió que: “si el
derecho de propiedad no cumple con la función social y ecológica y causa un
daño al medio ambiente es posible limitarlo. Por lo tanto el decomiso de los
productos, elementos, medios e implementos utilizados para infringir las normas
ambientales es una medida que limita el derecho de propiedad atendiendo la
función social y ecológica de la propiedad.”
En
tercer término, planteó que el actor confunde los conceptos de confiscación con
el de decomiso y el de decomiso en el de extinción de dominio, lo cual
desdibuja la argumentación de la demanda puesto que en la extinción se discute
la ilicitud de los medios a través de los cuales se adquirió el derecho de
propiedad.
Por
último, instó a la Corte para tener en cuenta en su análisis la sentencia C-595
de 2010, en la que se estableció que en materia ambiental el régimen de
presunción de culpa no se opone a la Constitución Política.
2.
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
La apoderada del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible solicitó declarar ajustado a la Constitución Política el artículo 47
de la Ley 1333 de 2009.
La representante del Ministerio enfatizó que los mandatos
constitucionales relacionados con el derecho a gozar de un ambiente son
materializados por el Estado a través de la fijación de políticas ambientales y
la imposición de sanciones administrativas, civiles o penales. En particular,
refirió que la sanción objeto de demanda fue estudiada por la Corte en la
sentencia C-703 de 2010.
Finalmente, realizó un recuento de la jurisprudencia
constitucional sobre los requisitos para la prosperidad de los cargos para
concluir que el actor no hace una oposición objetiva y verificable del precepto
acusado y las normas constitucionales presuntamente violadas.
3. Universidad de Ibagué
El Decano de la Facultad de derecho de la Universidad de
Ibagué consideró que la norma demandada es constitucional. En tal sentido,
recordó que la Corte Constitucional en sentencia C-459 de 2011 declaró la
exequibilidad del decomiso administrativo definitivo, y en esa medida, se
constituye en un precedente directamente aplicable al artículo acusado en tanto
se determinó el alcance de la confiscación, la expropiación, la extinción de
dominio y el decomiso como figuras que limitan el derecho de propiedad
contenido en el  artículo 58 de la Constitución Política.
Así, en su criterio la sentencia citada es un precedente
que resuelve los cuestionamientos del demandante en torno a la
constitucionalidad del decomiso administrativo definitivo previsto en el
artículo 47 de la Ley 1333 de 2010. De hecho, concluye que: “(…) no es
inconstitucional porque el legislador haya atribuido el decomiso definitivo de
productos, elementos, medios o implementos utilizados para cometer la
infracción ambiental, a la autoridad administrativa. Además, la Ley 1333 de2009
contempla el procedimiento para que se decrete el decomiso; se pruebe la
infracción y se garantice la defensa del contraventor.”.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, mediante concepto 5267, solicitó a la Corte
Constitucional declarar exequible el artículo 47 de la Ley 1333 de 2009.
El
representante del Ministerio Público precisó que el demandante solo desarrolla
los cargos respecto de los artículos 34 y 58 de la Constitución Política. En
cuanto al primer artículo constitucional, aclaró que el actor confunde que el
decomiso definitivo y la extinción de dominio responden a propósitos, objetos y
circunstancias disímiles, a saber: “Mientras la extinción de dominio tiene
que ver con la forma con arreglo a la cual éste se adquiere, el decomiso
definitivo está relacionado con el uso que se da a los bienes. Para fines de la
extinción de dominio es indiferente el uso que se dé a los bienes, que incluso
puede ser lícito, mientras que para el decomiso definitivo es indiferente la
forma con arreglo a la cual éstos se adquirieron, que incluso puede ser lícita.
Al no ser posible hacer la equiparación que el actor pretende, su cargo no
puede prosperar.”
En
lo relacionado con el artículo 58 de la Constitución Política explicó que el
decomiso definitivo es consecuencia de incumplir con la función ecológica de la
propiedad: “Este incumplimiento se concreta en la conducta de utilizar
productos, elementos, medios o implementos para infringir normas ambientales.
El artículo demandado se limita a establecer una sanción adecuada a tales conductas,
y se inscribe en el propósito de las sanciones administrativas en materia
ambiental, previsto en el artículo 4º de la Ley 1333 de 2009, que es el de
prevenir, corregir y compensar.”
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la
Constitución, corresponde a esta Corporación conocer de la presente demanda,
por dirigirse contra una ley de la república.
Asunto
bajo revisión
2. Los representantes del
Ministerio de Minas y Energía y del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo
Sostenible solicitaron la inhibición de la Corte ante la falta de cumplimiento
de los requisitos jurisprudenciales para la configuración de un cargo de
constitucionalidad. No obstante, de forma subsidiaria, expusieron las razones
por las que consideran que la norma demandada se ajusta a la Constitución
Política. Lo anterior, en armonía con los argumentos expuestos por el
Ministerio Público y la Universidad de Ibagué que coinciden en la
constitucionalidad de la norma acusada básicamente por tres razones: i) la
compatibilidad constitucional del decomiso definitivo como sanción para
salvaguardar la función social y ecológica de la propiedad; ii) la confusión
del demandante respecto de las diferencias entre el decomiso, la confiscación y
la extinción de dominio, y iii) los mandatos constitucionales relacionados con
el derecho a gozar de un ambiente son materializados por el Estado a través de
la fijación de políticas ambientales y la imposición de sanciones
administrativas, civiles o penales.
3. Para resolver los planteamientos del demandante, los
intervinientes y el Ministerio Público, la Corte se referirá a la configuración
de cargos de inconstitucionalidad en la demanda, luego se pronunciará sobre la posible
existencia de cosa juzgada frente al artículo 47 de la Ley 1333 de  2009, y
finalmente, abordará la diferencia entre la extinción de dominio, la
confiscación y el decomiso.
Aptitud sustantiva de la demanda. La configuración de
cargos de inconstitucionalidad respecto del artículo 47 de la Ley 1333 de 2009
y el planteamiento del problema jurídico
4. El texto constitucional habilita a los ciudadanos,
como parte de la participación, ejercicio y control del poder político, a
interponer acciones públicas para la defensa de la Constitución y la ley (Art.
40 de la C.P.). De forma correlativa, faculta a la Corte Constitucional para decidir
sobre las acciones de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra
leyes (Art. 241 de la C.P.).
En esa medida, cuando este Tribunal estudia la admisión
de una acción pública de inconstitucionalidad debe guiarse, de una parte, por  el
cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 2º del Decreto 2067 de
1991[4], y de
otra, por el principio pro actione según el cual “(…) el
examen de los requisitos adjetivos de la demanda no debe ser sometido a un
riguroso escrutinio y se debe preferir una decisión de fondo antes que una
inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de
participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante esta
Corte”[5].
En consecuencia, para la Corte la valoración de los
cargos presentados en las demandas de inconstitucionalidad está mediada no solo
por el cumplimiento de los requisitos legales sino por la garantía de acceso a
la administración de justicia de todos los ciudadanos. En el marco de este análisis
la corporación ha desarrollado el concepto de la violación a partir del planteamiento
de razones de inconstitucionalidad claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes[6].
5. En la demanda presentada por el ciudadano Carlos
Andrés Echeverry Restrepo se expone que el decomiso definitivo de los medios o
implementos utilizados para cometer la infracción ambiental, previsto en el
artículo 47 de la Ley 1333 de 2009, desconoce el derecho de propiedad (artículo
58 de la C.P. y 21 de la CADH), la protección de los bienes por parte de las
autoridades (artículo 2º de la C.P.) y el derecho al debido proceso (artículo
29 de la C.P.). Esto, porque de acuerdo con el actor aquella constituye una
sanción en virtud de la cual se concede a la administración la potestad para
aplicar la extinción de dominio en violación de la reserva judicial prevista en
el artículo 34 de la C.P.
Lo anterior significa que el peticionario cumplió con la
carga de plantear las razones por las cuales considera que el decomiso
definitivo vulnera los derechos de propiedad y debido proceso, así como las
condiciones para que opere la extinción de dominio. En efecto, las razones son:
i) claras porque permiten comprender argumentativamente lo solicitado;
ii) ciertas pues cuestionan bajo una interpretación razonable el
contenido de la norma acusada; iii) específicas al relacionar la forma
en qué la norma acusada vulnera la Constitución Política; iv) pertinentes porque
los cuestionamientos son de naturaleza constitucional; v) y suficientes
en tanto generan una duda razonable sobre la exequibilidad de la norma.
6. Por
consiguiente, la Corte descarta la solicitud de inhibición propuesta por los
representantes del Ministerio de Minas y Energía y del Ministerio de Medio
Ambiente y Desarrollo Sostenible puesto que en la demanda se configuran cargos
de constitucionalidad que ameritan un pronunciamiento de fondo.
En ese orden de ideas, considera que en esta oportunidad,
corresponde a la Sala definir si la sanción contenida en el artículo 47 de la
Ley 1333 de 2009, que dispone el decomiso definitivo de los medios o
implementos utilizados para cometer la infracción ambiental, desconoce el
derecho de propiedad (artículo 58 de la C.P. y 21 de la CADH), la protección de
los bienes por parte de las autoridades (artículo 2º de la C.P.) y el derecho
al debido proceso (artículo 29 de la C.P.). Esto, porque de acuerdo con el
actor aquella constituye una sanción en virtud de la cual se concede a la
administración la potestad para aplicar la extinción de dominio en violación de
la reserva judicial prevista en el artículo 34 de la C.P. Por último, se debe
precisar que frente al artículo 4 Superior no se hace ningún planteamiento
concreto por lo cual la Corte descarta un pronunciamiento de fondo al respecto.
La inexistencia de cosa juzgada frente al artículo 47
de la Ley 1333 de 2009. Reiteración de jurisprudencia. La constitucionalidad de
las medidas preventivas en materia ambiental y su carácter no sancionatorio
7. En el numeral cuarto de la sentencia C-703 de 2010[7] la Corte resolvió:
“Por los cargos analizados en esta sentencia,
declarar  EXEQUIBLES los artículos 38, 39, 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49
de la Ley 1333 de 2009.”. En tal sentido, se debe delimitar
cuáles cargos fueron analizados en esa oportunidad y si esos coinciden con los
propuestos por el actor en la demanda objeto de estudio, teniendo en cuenta que
esta se dirige contra el artículo 47 de la Ley 1333 de 2009 y que en esa
ocasión la Corte advirtió lo siguiente: “Son suficientes las
anteriores consideraciones para concluir que los cargos formulados no prosperan
y, finalmente, se advierte que la aproximación efectuada por la Corporación es
general, pues esa índole tienen los cargos despachados, lo que, también en esta
oportunidad, releva a la Corte de analizar en detalle cada una de las
expresiones demandadas o de los artículos cuestionados en su totalidad, dado
que el ejercicio de sus competencias de control no es oficioso.”
7.1 En términos generales, este Tribunal definió, en
armonía con las disposiciones constitucionales sobre protección del medio
ambiente, que las medidas preventivas son la respuesta urgente e inmediata que
adopta la autoridad administrativa competente a fin de evitar que un hecho o
circunstancia que afecte o amenace con afectar el medio ambiente produzca un
daño irreversible o difícil de restaurar. Bajo ese presupuesto, la medida
preventiva se impone mediante acto administrativo motivado, debe ser
proporcional a la situación de daño ambiental que enfrenta, es de carácter
provisional y no procede recurso alguno en contra de su adopción. Por último,
estableció que es importante diferenciarla de las sanciones ambientales puesto
que estas últimas son consecuencia de un proceso administrativo en el cual se
ha demostrado la responsabilidad en la ocurrencia de una infracción ambiental.
7.2
De forma específica, la Corte analizó el cargo formulado por el demandante de acuerdo con el cual las expresiones acusadas del artículo 36, el texto de
los artículos 38 y 39, que contemplan medidas preventivas, así como los
artículos 43, 44, 45, 46, 47, 48 y 49, que consagran las sanciones, vulneran
los derechos al libre desarrollo de la personalidad, al trabajo, a la
propiedad, a la libertad de empresa y al debido proceso y en este último caso,
particularmente, el derecho de defensa y los principios de legalidad,
taxatividad y tipicidad de las sanciones, porque no señalan exactamente frente a cuáles infracciones
debe aplicarse cada una de esas medidas, ni indican de manera exacta e
inequívoca la relación entre cada posible infracción y cada medida, ni las
condiciones para su aplicación, en especial las relacionadas con la proporcionalidad,
de donde resulta un amplísimo margen de discrecionalidad para las autoridades
ambientales.
Al respecto, la Corte resolvió, en primer término,
descartar el análisis de la violación de los derechos al libre desarrollo de la
personalidad y al principio de proporcionalidad al considerar que no se puede
resolver en abstracto una tensión entre el eventual deterioro del medio ambiente
y la afectación de los derechos de libertad en la adopción tanto de medidas
preventivas como de sanciones. En segundo lugar, puntualizó que tampoco se vulneraba
el derecho al trabajo, a la propiedad privada y a la libertad de empresa porque
el demandante partía del supuesto errado de asimilar las medidas preventivas a
las sanciones[8].
En tercer término, reiteró que: “ la exigencia de una clasificación
detallada de infracciones administrativas en normas tipo, en donde no sólo se
haga una descripción exacta de la conducta que será objeto de sanción sino de
la sanción misma, modelo típico del precepto penal, devendría en el
desconocimiento de la naturaleza misma de la actividad administrativa”,
debiéndose entender, entonces, “que existe una tipificación indirecta, que
presupone la existencia de un precepto que establece un mandato, una
prohibición, y otro que establece que el incumplimiento de éstas, será objeto
de sanción”[9].”[10]
8. En este orden de ideas, la sentencia C-703 de 2010
abordó las sanciones administrativas de carácter ambiental desde una
perspectiva general relacionada con el cumplimiento de los requisitos de
tipicidad, legalidad y taxatividad. Por lo tanto, para la Sala los cargos
analizados en la sentencia C-703 de 2010 no coinciden con los expuestos por el actor
en esta ocasión y en esa medida, no existe cosa juzgada constitucional[11]. De hecho, en
la demanda actual los cuestionamientos objeto de pronunciamiento hacen
referencia a la vulneración de los artículos 2º, 34 y 58 de la Constitución
Política, desde una perspectiva de desconocimiento de la propiedad por
aplicación de la extinción de dominio en un procedimiento administrativo.
Reiteración de jurisprudencia. La protección
constitucional e internacional del derecho de propiedad. Las limitaciones al
derecho de propiedad: el decomiso, la confiscación y la extinción de dominio.
9. El artículo 58 de la Constitución Política señala la
protección del derecho a la propiedad, así como las características mediante
las cuales se ejerce este derecho de la siguiente forma: “Se garantizan la
propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes
posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de
utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los
particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá
ceder al interés público o social. // La propiedad es una función social que
implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.”
El alcance que la jurisprudencia constitucional ha dado a
este artículo, en especial en lo relacionado con los cargos objeto de estudio,
puede resumirse así: “(…)el derecho a la propiedad –como todos los derechos
constitucionales- no tiene un carácter absoluto o intangible y puede ser
limitado cuando no se aviene a las reglas impuestas en el ordenamiento,
especialmente (i) cuando no cumple la función social o ecológica que
está llamada a prestar, (ii) cuando su adquisición no se ajuste a las
previsiones de la normativa vigente y (iii) cuando entra en conflicto
evidente con el interés general u otros derechos constitucionales y, después de
una adecuada ponderación, en el caso concreto se hace necesario limitarlo.”[12]
En particular, sobre el alcance de la función ecológica
de la propiedad es preciso recordar: “(…) que su consagración
constitucional constituye una novedosa respuesta del Constituyente a la
problemática planteada por la explotación y uso indiscriminado de los bienes y
derechos particulares en contra de la preservación del medio ambiente sano,
considerado como un derecho y bien colectivo en cuya protección debe estar
comprometida la sociedad entera (C.P. arts. 79 y 80).”[13]
10. Por su parte, la CADH establece en su artículo 21: “Derecho
a la Propiedad Privada
1.    Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus
bienes.  La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social.//
2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de
indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en
los casos y según las formas establecidas por la ley. //3. Tanto la usura como
cualquier otra forma de explotación del hombre por el hombre, deben ser
prohibidas por la ley.”
A su turno, la jurisprudencia interamericana ha “(…)
desarrollado un concepto amplio de propiedad que abarca, entre otros, el uso y
goce de los bienes, definidos como cosas materiales apropiables, así como todo
derecho que pueda formar parte del patrimonio de una persona. Dicho concepto
comprende todos los muebles e inmuebles, los elementos corporales e
incorporales y cualquier otro objeto inmaterial susceptible de valor[14].
Asimismo, la Corte ha protegido a través del artículo 21 convencional los
derechos adquiridos, entendidos como derechos que se han incorporado al
patrimonio de las personas[15].
La Corte observa, sin embargo, que el derecho a la propiedad no es un derecho
absoluto, pues en el artículo 21.2 de la Convención se establece que para que
la privación de los bienes de una persona sea compatible con el derecho a la
propiedad debe fundarse en razones de utilidad pública o de interés social,
sujetarse al pago de una justa indemnización, limitarse a los casos,
practicarse según las formas establecidas por la ley[16]y
efectuarse de conformidad con la Convención.”[17]
De lo anterior se infiere que la garantía constitucional
e interamericana al derecho a la propiedad está sujeta a limitaciones que deben
ser determinadas por el legislador, pueden provenir de criterios relacionados
con el interés social, la utilidad pública o la función social o ecológica que
cumpla. Específicamente, frente a las limitaciones que responden a la función
ecológica de la propiedad las mismas se encuentran constitucionalmente
amparadas en la defensa del medio ambiente y la naturaleza.
11. Ahora bien, entre las instituciones que han limitado
el derecho de propiedad se destacan la confiscación, el decomiso, la extinción
de dominio y la expropiación.
En reciente jurisprudencia este Tribunal analizó las
figuras mencionadas como parte del estudio de constitucionalidad de los  artículos
186 (parcial), 194 y 213 del Decreto-Ley  1355 de 1970 y 129 del Decreto 522 de
1971, relativos a la medida correctiva del decomiso[18]. De forma preliminar, observó:
“4.4.1. La  confiscación
está expresamente prohibida por la Constitución, convirtiéndose en una
limitación ilegitima de la propiedad, toda vez que una  persona no puede ser
despojada de la totalidad de sus bienes o una parte considerable de ellos.
4.4.2. Por su
parte, la extinción del dominio, el decomiso y  la expropiación son
formas legítimas de restringir la propiedad.
Las dos primeras son formas
de limitación legítimas de la propiedad  sin indemnización, mientras la
expropiación siempre procederá previa  aquella.”
Más adelante, luego de un estudio sobre el decomiso
administrativo en la jurisprudencia constitucional[19], se presentaron las siguientes
conclusiones:
“4.5.3. El
anterior recuento jurisprudencial, le permite a la Sala señalar que: i)
en determinados eventos el decomiso permanente ordenado por autoridades
administrativas se ajusta a la Constitución, siempre y cuando  cumpla unos
requisitos que se expondrán a continuación, ii) no se puede confundir o
asimilar la acción de extinción de dominio que consagra el artículo 34
constitucional, con la figura del  decomiso  administrativo, porque si bien es
cierto las dos se asemejan porque implican una limitación o pérdida del derecho
de propiedad a favor del Estado sin contraprestación alguna, su naturaleza
jurídica es diversa, iii) La intervención de las autoridades judiciales
se debe exigir solamente  para los casos de extinción del dominio que son
señalados en el artículo 34 constitucional, es decir, contra los bienes
adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o
con grave deterioro de la moral social, pero sin que sea estrictamente
necesaria cuando la limitación del derecho a la propiedad tenga otro origen,
por ejemplo, la comisión de  una infracción administrativa, iv) será el
legislador, en ejercicio de la cláusula general de competencia, artículo 150 de
la Constitución y del principio democrático, al que le corresponderá establecer
los casos en los que una autoridad administrativa puede imponer como sanción el
decomiso de un determinado bien, v) El decomiso administrativo  no tiene
por objeto sancionar la forma de adquisición del bien, como sucede con la
figura de la extinción del dominio, sino la inobservancia de la norma que
proscribe determinadas conductas o que impone algunas exigencias a los
administrados, es decir, la inobservancia de una obligación legal, vi)
esta clase de decisiones siempre serán susceptibles de ser demandadas ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, es decir, siempre la
jurisdicción podrá pronunciarse a través de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, entre otras. Es decir, los jueces tendrán siempre
la opción de decidir definitivamente sobre esta clase de sanciones. Por tanto,
no se puede considerar que el que una autoridad administrativa decrete un
decomiso definitivo, impida el acceso a la jurisdicción, ya que por la
naturaleza administrativa de la sanción, ésta siempre podrá ser discutida ante
aquella, lo que garantiza la protección del derecho a recurrir a la
administración de justicia como del derecho de propiedad y, vii) a
diferencia de la libertad personal, el derecho a la propiedad y sus
limitaciones no está sujeto a una reserva judicial en la Constitución. En
consecuencia, nada se opone a que, en determinados eventos,  una autoridad
administrativa, actuando de conformidad con la ley que le dé la atribución,
pueda ordenar el decomiso definitivo de un bien.”
Por consiguiente, la Corte avaló en el juicio de
constitucionalidad la sanción de decomiso administrativo definitivo, siempre
que sea el resultado de la comisión de una infracción administrativa regulada
por el legislador e impuesta con observancia del debido proceso. En tal
sentido, destacó que se debe cumplir con:
“4.5.1. El
principio de legalidad. Sólo el legislador ordinario o extraordinario está
llamado a definir los casos en que esta sanción procede, toda vez que, i)
estamos en presencia de una decisión que afecta un derecho constitucional: la
propiedad; ii) es la consecuencia del poder sancionatorio administrativo
que tiene el Estado y que de  conformidad con la jurisprudencia de esta
Corporación, es  "un instrumento de autoprotección, en cuanto contribuye a
preservar el orden jurídico institucional mediante la asignación de
competencias a la administración que la habilitan para imponer a sus propios
funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios
punitivos, de una disciplina cuya observancia contribuye a la realización de
sus cometidos", y cuyo fundamento está en la colaboración armónica entre las
distintas ramas del poder público, artículo 113 de la Constitución. En ese
orden, corresponde al legislador establecer tanto
la infracción como la sanción de carácter administrativo. Sobre el particular
la jurisprudencia constitucional ha señalado que:
(…)
4.5.2. El
principio de tipicidad.  En materia administrativa este principio no es tan
riguroso como en el penal; sin embargo, el legislador debe i) hacer una
descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de
la sanción y ii)  determinar expresamente la sanción[20].
4.5.3. El
debido proceso. Se requiere el señalamiento de un procedimiento, así sea
sumario, que garantice el debido proceso y, en especial, el derecho de defensa,
así como la designación expresa de la autoridad competente para el efecto.
4.5.4. El
principio de proporcionalidad. La sanción de decomiso debe ser proporcional
a la falta o infracción administrativa que se busca sancionar. Por su
naturaleza, el decomiso de carácter administrativo debe ser excepcional. Así,
el bien a decomisar debe tener una relación directa con la infracción
administrativa, de modo que la privación del derecho de propiedad se justifique
bien por razones de seguridad personal o económica o que por su lesividad se
requiere retirarlos de circulación para prevenir o evitar que se siga causando
un daño[21],
como en el caso del contrabando o de medicamentos adulterados o vencidos, por
señalar sólo algunos ejemplos.
(…)
4.5.5. La independencia
de la sanción penal. Esto significa que el decomiso se puede emplear
independientemente de si el hecho que da lugar a él, también puede constituir
infracción al régimen  penal.
4.6.   Lo
expuesto hasta este punto, le permite a la Sala concluir que: i) existen
eventos en los cuales se ajusta a la Constitución el decomiso administrativo
como sanción por la comisión de una infracción administrativa, ii) si
bien el decomiso administrativo implica la pérdida del derecho de propiedad a
favor del Estado, no requiere la declaración judicial, porque esa reserva el
Constituyente la impuso sólo para los eventos expresamente consagrados en el
inciso segundo del artículo 34 constitucional, que hacen relación a la
adquisición ilegitima del bien objeto de la extinción, mientras que en el
decomiso administrativo no tiene por finalidad poner en entredicho la
legitimidad de la propiedad del bien objeto de dicha medida, sino sancionar la
inobservancia de una obligación legal, y  iii) tampoco se puede asimilar
esta clase de decomiso a la confiscación, medida expresamente prohibida en la
Constitución y  que  supone “el apoderamiento de todo o de parte del patrimonio
de una persona por parte del Estado, sin compensación alguna", toda vez
que el origen de esta figura es la infracción administrativa determinada por el
legislador, mientras la confiscación carece de fundamento normativo alguno.”
12. Por consiguiente, la extinción de dominio y el
decomiso definitivo si bien son figuras que limitan el derecho de propiedad luego
de un procedimiento adelantado con las garantías propias del debido proceso tienen
características diferentes, a saber: i) el decomiso definitivo no es mencionado
por el texto constitucional, en contraste la extinción de dominio se encuentra
prevista en el artículo 34 de la Carta Política; ii) la extinción de dominio
está reservada a la autoridad judicial por el contrario el decomiso definitivo
es una sanción decretada por la autoridad administrativa luego de comprobada la
existencia de una infracción administrativa sujeta al control judicial; iii) en
la extinción de dominio se cuestiona la forma en que fueron adquiridos los
bienes en el decomiso se evalúa el uso o destinación de estos y no la forma en
que se obtuvo su dominio.
Análisis de los cargos
13. En virtud de lo expuesto, la Sala concluye que no se
desconoce el derecho de propiedad en los términos planteados por el demandante
con la sanción de decomiso definitivo prevista en el artículo 47 de la Ley 1333
de 2009. En efecto, la naturaleza del decomiso definitivo en nada se relaciona
con la extinción de dominio contemplada en el artículo 34 de la Constitución
Política ni representa una restricción inconstitucional del derecho de
propiedad consagrado en el artículo 58.
Al respecto, la Corte observa que la equiparación hecha
por el actor en el sentido de entender el decomiso definitivo como una forma de
extinción de dominio que desconoce el derecho de propiedad y la reserva
judicial exigida por el texto superior carece de fundamento. Esto, porque como
se explicó en la parte considerativa, el alcance, ámbito de aplicación y
condiciones para la utilización de una u otra figura son diferentes.
Así, en particular, el decomiso definitivo de los bienes
utilizados para cometer la infracción ambiental es una de las sanciones
previstas en la Ley 1333 de 2009[22],
como resultado de un proceso administrativo en el que se determina la
responsabilidad del infractor[23],
se cuenta con la oportunidad de pedir pruebas, ejercer el derecho de defensa,
interponer recursos y la decisión sancionatoria está sujeta al control de la
jurisdicción contencioso administrativa. Las etapas de este procedimiento
sancionatorio ambiental, establecido en la Ley 1333 de 2009, se resumen a
continuación:
1)
Indagación preliminar (art. 17).[24]
2)
Iniciación del procedimiento sancionatorio (art. 18).[25]
3)
Notificaciones (art. 19).[26]
4)
Intervenciones (art. 20).[27]
5)
Remisión a otras autoridades (art. 21).[28]
6)
Verificación de los hechos (art. 22).[29]
7)
Cesación de procedimiento (art. 23).[30]
8)
Formulación de cargos (art. 24).[31]
9)
Descargos (art. 25).[32]
10)
Práctica de pruebas (art. 26).[33]
11)
Determinación de la responsabilidad y sanción (art. 27).[34]
12)
Notificación (art. 28).[35]
13)
Publicidad (art. 29).[36]
14)
Recursos (art. 30).[37]
15)
Medidas compensatorias (art. 31).[38]
El cumplimiento del procedimiento ambiental sancionatorio
puede dar lugar a la imposición de alguna de las sanciones previstas por el
artículo 40 de la Ley 1333 de 2009, a saber: multas; cierre temporal o
definitivo del establecimiento, edificación o servicio; revocatoria o caducidad
de licencia ambiental, autorización, concesión, permiso o registro; demolición
de obra; decomiso definitivo de especímenes, especies silvestres exóticas,
productos y subproductos, elementos, medios o implementos utilizados para
cometer la infracción; restitución de especímenes de especies de fauna y flora
silvestres; y trabajo comunitario según condiciones establecidas por la
autoridad ambiental.
14. En esa medida, el decomiso definitivo de productos,
elementos, medios o implementos utilizados para cometer la infracción,
dispuesto por el artículo 47 de la Ley 1333 de 2009 cumple con las condiciones
desarrolladas por la jurisprudencia constitucional para ser considerado como
una sanción administrativa. Ciertamente, está contenida y definida en una ley
(principios de legalidad y tipicidad), debe ser impuesta por una autoridad
competente en el marco de un procedimiento administrativo que permite, entre
otros, el ejercicio del derecho de defensa (debido proceso), su imposición exige
la aplicación del principio de proporcionalidad[39], debe emplearse forma
excepcional para evitar la consumación del daño ambiental y se adopta con
independencia de las implicaciones penales que pueda presentar el mismo hecho.
15. El anterior análisis permite a la Sala concluir
respecto de la sanción de decomiso definitivo, de una parte, que no se vulnera  el
artículo 34 de la Constitución Política comoquiera que la figura es diferente a
la extinción de dominio, y por tanto, no requiere que sea decretada por una
autoridad judicial. De otra parte, no se trata de un desconocimiento arbitrario
del derecho de propiedad (art. 58 de la C.P y 21 de la CADH) o de la
vulneración de la protección de los bienes del ciudadano (art. 2º de la C.P), dado
que el decomiso definitivo, en este caso, es una sanción administrativa que
puede ser impuesta luego de que la autoridad competente adelante un
procedimiento legal, con el respeto del debido proceso, como consecuencia de la
comisión de una infracción ambiental y en todo caso puede ser objeto de control
judicial por la jurisdicción contenciosos administrativa.
El decomiso administrativo definitivo como sanción
ambiental responde a un fin constitucionalmente admisible como lo es la
preservación del medio ambiente, es adecuado para cesar la infracción ambiental
y/o evitar la consumación de un daño al medio ambiente siempre que su
imposición sea el resultado del debido proceso administrativo descrito y su aplicación
responda a los principios de proporcionalidad y excepcionalidad.
Adicionalmente, la decisión sancionatoria de la autoridad administrativa puede
impugnarse ante la jurisdicción contenciosa administrativa en garantía del acceso
a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de propiedad.
Concretamente, se reitera que la garantía constitucional
e interamericana al derecho de propiedad está sujeta a limitaciones que deben
ser determinadas por el legislador, pueden provenir de criterios relacionados
con el interés social, la utilidad pública o la función social o ecológica que
cumpla. En consecuencia, el decomiso administrativo definitivo se enmarca
dentro de las limitaciones permitidas del derecho de propiedad porque ha sido
definida por el legislador, en el artículo 47 de la Ley 1333 de 2009, y
responde a una medida de interés social como lo es la salvaguarda del medio
ambiente en cumplimiento de la función ecológica de la propiedad.
Por consiguiente, la Sala declarará la exequibilidad el
artículo 47 de la Ley 1333 de 2009, por los cargos analizados en la presente
providencia.
VII.   DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
DECLARAR EXEQUIBLE el artículo 47 de la Ley 1333
de 2009, por los cargos analizados en la presente providencia.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
María
Victoria Calle Correa
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente en comisión
ADRIANA MARÍA GUILLEN ARANGO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado (P.)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Mediante la sentencia C-703 de 2010, la Corte decidió: “CUARTO.- Por los cargos analizados en esta
sentencia, declarar  EXEQUIBLES los artículos 38, 39, 43, 44, 45, 46,
47, 48 y 49 de la Ley 1333 de 2009.”
[2]
Sentencia C-703 de 2010.
[3]
La figura del decomiso definitivo es entendida por el actor como una sanción
mediante la cual se da el traspaso de la propiedad a favor del Estado.
[4]
Decreto 2067 de 1991. Artículo 2o. “Las demandas en las
acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en
duplicado, y contendrán: //1. El señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar
de la publicación oficial de las mismas; //2. El señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas; // 3. Las razones por las
cuales dichos textos se estiman violados; // 4. Cuando fuera el caso, el
señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y // 5.
La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.”
[5] Cft. Sentencias C-069 de 2009, C-508 de
2008, C-451 de 2005, C-040 de 2005, C-480 de 2003 y C-1052 de 2001.
[6] Así lo exige el artículo 2º del Decreto
2067 de 1991 y lo ha sostenido esta Corte en las sentencias C-372 de 2009,
C-1087 de 2008, C-293 de 2008, C-922 de 2007, C-370 de 2006, C-889 de 2002,
C-183 de 2002 y C-1052 de 2001.
[7]
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[8]
En la sentencia se enfatizó: “La Corporación llama la atención acerca de la diferencia fundada en las
circunstancias que justifican la adopción de medidas temporales y la imposición
de sanciones y reitera que el estado de incertidumbre que acompaña a la medida
preventiva difiere, sustancialmente, de la certeza que se debe tener acerca de
la responsabilidad y de la sanción, una vez se ha surtido el procedimiento
administrativo correspondiente, como quiera que medidas y sanciones obedecen a
dos momentos distintos en el actuar de la administración.”. Y en la misma línea argumentativa advirtió: “Tampoco cabe
predicar, en abstracto, la primacía sobre el medio ambiente de los derechos a
la propiedad, a la libre empresa o al trabajo, porque, en términos generales, y
como lo expuso la Corte en la Sentencia C-293 de 2002, una “teórica discusión” acerca de cuáles derechos prevalecen la Constitución la resuelve al reconocer, en su artículo 1º, la primacía del interés general,
así como al señalar, en su artículo 58, que la propiedad es una función social
que implica obligaciones y a la cual le es inherente una función ecológica.”
[9]
Sentencia C-564 de 2000
[10] Sentencia C-703 de 2010. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[11] Sobre la existencia de
cosa juzgada constitucional, precisó, este Tribunal en la sentencia C-220 de
2011: “En resumen, cuando la Corte se enfrenta a una demanda contra una norma declarada exequible en oportunidad previa,
solamente podrá declarar la existencia de cosa juzgada constitucional cuando
exista (i)identidad de contenido normativo y de disposición
acusada, lo que exige un análisis del contexto de aplicación de la norma,
e (ii) identidad de cargos tanto desde el punto de vista de la
norma constitucional que se considera desconocida, como del hilo argumentativo
que sigue el concepto de violación”
[12] Sentencia C-459 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[13]
Sentencia C-189 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[14]
Cfr. Caso Palamara Iribarne, supra nota 48, párr.102; Caso
Comunidad Indígena Yakye Axa, supra nota 12, párr. 137; Caso de la Comunidad Moiw ana, supra nota 99, párr. 129, y Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nicaragua. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 31 de agosto de 2001. Serie C No. 79, párr. 144.
[15]
Cfr. Caso "Cinco Pensionistas", supra nota 78, párr. 102.
[16]
Cfr. Caso Palamara Iribarne, supra
nota 48, párr. 108; Caso Comunidad Indígena Yakye Axa, supra
nota 12, párrs. 145 y 148, y Caso Ivcher
Bronstein Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de febrero de 2001. Serie C No. 74,
párr. 128.
[17] Corte Interamericana de
Derechos Humanos. Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez. Vs. Ecuador. Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de noviembre de
2007. Serie C No. 170. Párr. 174.
[18]
Sentencia C-459 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[19] Ese recuento jusrisprudencial
fue necesario comoquiera que la Corte había tenido posturas diferentes respecto
de la naturaleza y alcance de la figura del decomiso administrativo.
[20]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia SU-1010 de 2008.
[21] Sobre el particular se
puede consultar una breve referencia que hace Juan Alfonso Santamaría Pastor en
“Principios del Derecho Administrativo” Volumen II. Tercera edición.  Pág. 399.
Editorial Centro de Estudios Ramón Areces. S.A. Madrid.
[22] En esta Ley se establece el procedimiento sancionatorio ambiental.
[23] Ley 1333 de 2009.
Artículo 5: “INFRACCIONES. Se considera infracción en materia
ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas
contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto-ley 2811 de
1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y
en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente.
Será también constitutivo de infracción ambiental la comisión de un daño al
medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la
responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la
legislación complementaria, a saber: El daño, el hecho generador con culpa o
dolo y el vínculo causal entre los dos. Cuando estos elementos se configuren
darán lugar a una sanción administrativa ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad
que para terceros pueda generar el hecho en materia civil.//PARÁGRAFO
1o. En las infracciones ambientales se presume la culpa o dolo del
infractor, quien tendrá a su cargo desvirtuarla.”. Asimismo, la Ley regula las causales de atenuación y agravación de la responsabilidad en materia ambiental
(artículos 6º y 7º), los eximentes de responsabilidad (artículo 8º), las
causales de cesación del procedimiento (artículo 9º) y las de caducidad de la
acción en materia ambiental (artículo 10).
[24] Artículo 17: “Con el
objeto de establecer si existe o no mérito para iniciar el procedimiento
sancionatorio se ordenará una indagación preliminar, cuando hubiere lugar a
ello. La indagación preliminar tiene como finalidad verificar la ocurrencia de
la conducta, determinar si es constitutiva de infracción ambiental o si se ha
actuado al amparo de una causal de eximentes de responsabilidad. El término de
la indagación preliminar será máximo de seis (6) meses y culminará con el
archivo definitivo o auto de apertura de la investigación. La indagación
preliminar no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia,
queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos.”
[25] Artículo 18: “El procedimiento
sancionatorio se adelantará de oficio, a petición de parte o como consecuencia
de haberse impuesto una medida preventiva mediante acto administrativo
motivado, que se notificará personalmente conforme a lo dispuesto en el Código
Contencioso Administrativo, el cual dispondrá el inicio del procedimiento sancionatorio
para verificar los hechos u omisiones constitutivas de infracción a las normas
ambientales. En casos de flagrancia o confesión se procederá a recibir
descargos”.
[26] Artículo 19: “En las actuaciones
sancionatorias ambientales las notificaciones se surtirán en los términos del
Código Contencioso Administrativo”.
[27] Artículo 20: “Iniciado el
procedimiento sancionatorio, cualquier persona podrá intervenir para aportar
pruebas o auxiliar al funcionario competente cuando sea procedente en los
términos de los artículos 69 y 70 de la Ley 99 de 1993. Se contará con el apoyo de las autoridades de policía y de las entidades que
ejerzan funciones de control y vigilancia ambiental.”
[28] Artículo 21: “Si los
hechos materia del procedimiento sancionatorio fueren constitutivos de delito,
falta disciplinaria o de otro tipo de infracción administrativa, la autoridad
ambiental pondrá en conocimiento a las autoridades correspondientes de los
hechos y acompañará copia de los documentos pertinentes. PARÁGRAFO. La existencia de un proceso penal,
disciplinario o administrativo, no dará lugar a la suspensión del procedimiento
sancionatorio ambiental.”
[29] Artículo 22: “La autoridad
ambiental competente podrá realizar todo tipo de diligencias administrativas
como visitas técnicas, toma de muestras, exámenes de laboratorio, mediciones,
caracterizaciones y todas aquellas actuaciones que estime necesarias y
pertinentes para determinar con certeza los hechos constitutivos de infracción
y completar los elementos probatorios.”
[30] Artículo 23: “Cuando aparezca
plenamente demostrada alguna de las causales señaladas en el artículo 9o del
proyecto de ley, así será declarado mediante acto administrativo motivado y se
ordenará cesar todo procedimiento contra el presunto infractor, el cual deberá
ser notificado de dicha decisión. La cesación de procedimiento solo puede
declararse antes del auto de formulación de cargos, excepto en el caso de
fallecimiento del infractor. Dicho acto administrativo deberá ser publicado en
los términos del artículo 71 de la ley 99 de 1993 y contra
él procede el recurso de reposición en las condiciones establecidas en los
artículos 51 y 52 del Código Contencioso
Administrativo.”
[31] Artículo 24: “Cuando exista mérito
para continuar con la investigación, la autoridad ambiental competente,
mediante acto administrativo debidamente motivado, procederá a formular cargos
contra el presunto infractor de la normatividad ambiental o causante del daño
ambiental. En el pliego de cargos deben estar expresamente consagradas las
acciones u omisiones que constituyen la infracción e individualizadas las
normas ambientales que se estiman violadas o el daño causado. El acto
administrativo que contenga el pliego de cargos deberá ser notificado al
presunto infractor en forma personal o mediante edicto. Si la autoridad
ambiental no cuenta con un medio eficaz para efectuar la notificación personal
dentro de los cinco (5) días siguientes a la formulación del pliego de cargos,
procederá de acuerdo con el procedimiento consagrado en el artículo 44 del Código Contencioso
Administrativo. El edicto permanecerá fijado en la Secretaría Legal o la dependencia que haga sus veces en la respectiva entidad por el término
de cinco (5) días calendario. Si el presunto infractor se presentare a
notificarse personalmente dentro del término de fijación del edicto, se le
entregará copia simple del acto administrativo, se dejará constancia de dicha
situación en el expediente y el edicto se mantendrá fijado hasta el vencimiento
del término anterior. Este último aspecto deberá ser cumplido para todos los
efectos en que se efectúe notificación por edicto dentro del proceso
sancionatorio ambiental. Para todos los efectos, el recurso de reposición
dentro del procedimiento sancionatorio ambiental se concederá en el efecto
devolutivo.”
[32] Artículo 25: “Dentro de los diez
días hábiles siguientes a la notificación del pliego de cargos al presunto
infractor este, directamente o mediante apoderado debidamente constituido,
podrá presentar descargos por escrito y aportar o solicitar la práctica de las
pruebas que estime pertinentes y que sean conducentes. PARÁGRAFO. Los gastos que ocasione la práctica de
una prueba serán a cargo de quien la solicite.”
[33] Artículo 26: “Vencido
el término indicado en el artículo anterior, la autoridad ambiental ordenará la
práctica de las pruebas que hubieren sido solicitadas de acuerdo con los
criterios de conducencia, pertinencia y necesidad. Además, ordenará de oficio
las que considere necesarias. Las pruebas ordenadas se practicarán en un
término de treinta (30) días, el cual podrá prorrogarse por una sola vez y
hasta por 60 días, soportado en un concepto técnico que establezca la necesidad
de un plazo mayor para la ejecución de las pruebas. PARÁGRAFO.
Contra el acto administrativo que niegue la práctica de pruebas solicitadas,
procede el recurso de reposición. La autoridad ambiental competente podrá
comisionar en otras autoridades la práctica de las pruebas decretadas.”
[34] Artículo 27: “Dentro de los quince
(15) días hábiles siguientes a la presentación de los descargos o al
vencimiento del período probatorio, según el caso, mediante acto administrativo
motivado, se declarará o no la responsabilidad del infractor por violación de
la norma ambiental y se impondrán las sanciones a que haya lugar. PARÁGRAFO. En el evento de hallarse probado alguno de
los supuestos previstos en los artículos 8o y 22 de la presente ley con respecto
a alguno o algunos de los presuntos infractores, mediante acto administrativo
debidamente motivado se declarará a los presuntos infractores, según el caso,
exonerados de toda responsabilidad y, de ser procedente, se ordenará el archivo
del expediente”.
[35] Artículo 28: “El acto
administrativo que ponga fin a un proceso sancionatorio ambiental deberá ser
notificado al interesado y a los terceros intervinientes debidamente
reconocidos en los términos y condiciones señalados en el Código Contencioso
Administrativo”.
[36] Artículo 29: “El acto
administrativo que ponga fin a un proceso sancionatorio ambiental será
publicado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 99 de 1993.”
[37] Artículo 30: “Contra el acto
administrativo que ponga fin a una investigación sancionatoria ambiental
procede el recurso de reposición y siempre que exista superior jerárquico, el
de apelación, los cuales deberán ser interpuestos
en los términos y condiciones señalados en el Código Contencioso
Administrativo. PARÁGRAFO. Los actos administrativos proferidos en
desarrollo del procedimiento sancionatorio ambiental, quedarán en firme de
conformidad con el artículo 62 del Código Contencioso
Administrativo.”
[38] Artículo 31: “La
imposición de una sanción no exime al infractor del cumplimiento de las medidas
que la autoridad ambiental competente estime pertinentes establecer para
compensar y restaurar el daño o el impacto causado con la infracción. La
sanción y las medidas compensatorias o de reparación deberán guardar una
estricta proporcionalidad.”
[39]
Sobre el alcance de este principio en materia de aplicación de la ley ambiental
puede consultarse la sentencia C-703 de 2010. En especial, en lo relacionado
con la imposibilidad de determinar en abstracto si determinada medida
preventiva o sanción ambiental es proporcional.