SU056-18
Sentencia SU056/18
LEGITIMACION POR
ACTIVA EN TUTELA-Personas naturales
que demostraron interés legítimo en la participación de consulta popular y en
la celebración de corridas de toros
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
excepcional
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
CARACTERIZACION DEL DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE
JUDICIAL
El defecto por desconocimiento del
precedente se configura cuando, a pesar de existir un precedente vinculante y
vigente, la autoridad judicial lo desconoce en un caso concreto, sin ofrecer
una razón suficiente para apartarse.
ESPECTACULO TAURINO-Precedente
constitucional sobre competencia para prohibir corridas de toros
CONSULTA POPULAR-Naturaleza
y alcance
CONSULTA POPULAR-Funcionario
que convoca debe tener competencia para materializar la decisión de la
ciudadanía
ESPECTACULO TAURINO-Autorización
para realizar corridas de toros viene expresamente del legislador
ESPECTACULO TAURINO-Alcalde
no tiene competencia para prohibir las actividades taurinas en su municipio
ESPECTACULO TAURINO-Alcalde
no puede convocar una consulta popular sobre prohibición de corrida de toros en
la ciudad
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
por desconocimiento del precedente sobre la competencia para prohibir corridas
de toros
Esta Corte señaló que la providencia
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconoció de manera injustificada
la regla utilizada por la Sentencia C-889 de 2012, la cual debió haber sido
aplicada por el Tribunal pues en ella se (i) resolvió un problema jurídico
similar al de la providencia judicial aquí cuestionada],
(ii) sentó en su ratio decidendi la regla conforme a la cual el
legislador es el único que puede prohibir las corridas de toros en Colombia y
que las autoridades locales cuentan solo con una función de policía. Dicha
regla estaba además contenida en la parte motiva en las sentencias C-666 de 2010 y T-296 de 2013. En consecuencia,
permitir que el Alcalde convoque a una consulta popular sobre la prohibición de
las corridas de toros en la ciudad de Bogotá D.C. contraría dicho precedente
pues él no tiene la competencia para ejecutar dicho mandato. Ello está
íntimamente ligado con la consideración hecha por la Corte con respecto a la
naturaleza de la consulta popular. En efecto, el funcionario que convoca a una
consulta popular debe tener la competencia de ejecutar la decisión del
electorado pues éste constituye un mandato popular.
Referencia: Expediente T-5.388.821
Acción de tutela instaurada por Ramsés
Alberto Ruiz Sánchez y otros[1] contra
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A
Magistrado Ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá D.C., treinta y uno (31) de mayo de
dos mil dieciocho (2018)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias y conforme a lo
dispuesto en el Auto 031 del 7 de febrero de 2018, que declaró la nulidad de la
sentencia T-121 de 2017, procede a proferir la siguiente,
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los fallos de
tutela proferidos, en primera instancia el veintitrés (23) de septiembre de dos
mil quince (2015), por la Sección Quinta del Consejo de Estado, y en segunda
instancia, el veintidós (22) de octubre de dos mil quince (2015) por la Sección
Primera de la misma Corporación judicial, en el trámite del proceso de tutela iniciado
por Ramsés Alberto Ruiz Sánchez y otros, en contra del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.
I. ANTECEDENTES
1.       Antecedentes de la acción de tutela presentada por los
accionantes
1.
El 19 de mayo de 2015, el Alcalde
Mayor de Bogotá D.C. solicitó al Concejo de Bogotá que rindiera concepto sobre
la conveniencia de convocar al electorado de la ciudad, para que por medio del
mecanismo de participación previsto en el Artículo 105 de la Constitución
Política –consulta popular–, se determinara si debía permitirse que en la ciudad
se llevaran a cabo corridas de toros o novilladas.
2.
El 28 de julio de 2015, el Concejo
de Bogotá rindió concepto favorable a la iniciativa del Alcalde y, en
aplicación del Artículo 21 de la Ley 1757 de 2015, remitió dicho concepto al
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que este efectuara el estudio de
constitucionalidad de la convocatoria popular.
3.
En providencia judicial del 20 de
agosto de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,
Subsección A, determinó que la consulta popular se ajustaba a la Constitución
Política.
4.
En consecuencia, el 26 de agosto
de 2015, el Alcalde Mayor de Bogotá profirió el Decreto 334 de 2015 “por
medio del cual se convoca a los/as ciudadanos/as a participar en una Consulta
Popular en el Distrito Capital”. El artículo primero del Decreto de
convocatoria dispone: “Convocar a Consulta Popular el próximo 25 de octubre
de 2015 a los/as ciudadanos/as inscritos en el censo electoral de Bogotá D.C.,
para que decidan sobre la siguiente pregunta: ¿Está usted de acuerdo, Si o
No, con que se realicen corridas de toros y novilladas en Bogotá, Distrito
Capital?”.
2.       Pretensiones
5.
El 27 de agosto de 2015, varios
ciudadanos[2]
interpusieron de manera independiente acción de tutela contra el fallo
proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección
Primera, Subsección A, por la presunta vulneración de su derecho fundamental al
debido proceso.
6.
Los accionantes coincidieron en
afirmar que dicha providencia (i) permitió que se sometiera a decisión del
electorado distrital un asunto que no es competencia de las entidades
territoriales; (ii) desconoció que se había incurrido en un vicio insubsanable
al haberse superado los 10 días que permite la Ley 134 de 1994 para que el
Concejo rinda su concepto; (iii) vulneró la Constitución al permitir que una
decisión que solo le compete al Congreso de la República pueda ser definida por
una autoridad local; y (iv) desconoció el precedente de la Sentencia T-296 de
2013, conforme a la cual la tauromaquia forma parte del ejercicio del derecho
fundamental a expresar manifestaciones artísticas y culturales.
7.
En consecuencia, solicitaron el
amparo de su derecho fundamental al debido proceso y la declaración de nulidad
de lo actuado dentro del proceso que adelantó el Tribunal Contencioso
Administrativo de Cundinamarca.
3.       Trámite de las acciones de tutela
8.
Según le informó la Secretaría
General del Consejo de Estado a los despachos de los Magistrados de esa
Corporación[3],
el 28 de agosto de 2015, se interpusieron 35 acciones de tutela ante el Consejo
de Estado con base en los mismos hechos y presentando las mismas pretensiones.
9.
La primera en ser admitida fue la radicada
por el ciudadano Ramsés Alberto Ruiz Sánchez[4].
En consecuencia, la Secretaría General dispuso remitir todos los expedientes al
despacho del Magistrado Alberto Yepes Barreiro –el cual había admitido la
tutela interpuesta por el señor Ramsés Alberto Ruiz Sánchez–, a fin de que este
decidiera sobre la posible acumulación de expedientes[5].
10.
En consecuencia, el 10 de
septiembre de 2015[6],
el Consejo de Estado decidió acumular al proceso de tutela iniciado por el
ciudadano Ramsés Alberto Ruiz Sánchez, las demandas interpuestas por Ana
Jeannette Forero Barrera, Daniela Gómez Cortez, Luis Diego Caballero Duarte,
Rodrigo Urrego Bautista, Campo Elías Moreno León e Ivonne Wittingham Martínez
en contra del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección
Primera, Subsección A. En dicha providencia, ordenó vincular también a la
Registraduría Nacional del Estado Civil y a la Corporación Taurina de Bogotá
como terceros interesados, a quienes les dio un término de dos días para
allegar las pruebas y argumentos que estimaran pertinentes. Igualmente invitó a
las Facultades de Derecho de las Universidades Nacional de Colombia, Externado,
Andes y Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario para que rindieran concepto
de constitucionalidad sobre el amparo solicitado.
11.
El 14 de septiembre de 2015[7], el Consejo
de Estado acumuló también las demandas presentadas por David Humberto Martínez,
Gregorio Garzón Fonseca, Diana Marcela Sánchez, Wilson Segura Álvarez, Cesa
Andrés Martínez, Segundo Guillermo Rojas, María Emma Pintor, José Luis Fonseca,
Gloria Patricia Parra y Carlos Enrique Castro.
4.       Respuesta de la entidad accionada e intervenciones de
terceros
12.
Dentro del término judicial para responder
a la demanda de tutela, las siguientes partes e intervinientes vinculados al
proceso, allegaron sus correspondientes escritos, así:
4.1 Alcaldía Mayor de Bogotá[8]
13.
La Subdirectora Distrital de
Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico de la Alcaldía Mayor de
Bogotá solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela
presentada por el ciudadano Ramsés Alberto Ruiz Sánchez. Sostuvo que el
accionante, quien actuó en nombre propio solicitando el amparo de su derecho al
debido proceso, carece de legitimación en la causa por activa para presentar la
acción de tutela porque ni fue parte ni intervino en el proceso judicial
adelantado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En ese sentido,
señaló que el incumplimiento de la carga de intervenir en la oportunidad
correspondiente no puede ser subsanada por medio de la acción de tutela. Indicó
que el escenario natural para presentar sus inquietudes era la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa dentro del trámite de control constitucional de la
convocatoria a consulta popular y en el término de 10 días, que le fue dado, de
acuerdo con el Artículo 21 de la Ley 1757 de 2015.
14.
Por otro lado, sostuvo que el
amparo solicitado no cumple con los requisitos específicos de procedibilidad de
la acción de tutela en contra de providencias judiciales.
15.
Asimismo, argumentó que la
providencia judicial cuestionada no incurrió en un defecto sustantivo porque (i)
no existe una competencia restrictiva del Legislador para regular la materia
taurina; (ii) no desconoció la Ley 916 de 2004, dado que el fallo del Tribunal
incorporó la parte resolutiva de la Sentencia C-666 de 2010 y de la C-889 de
2012; y (iii) tampoco desconoció el precedente constitucional de la Sentencia
T-269 de 2013, debido a que dicha decisión tiene efectos inter partes, y
los problemas jurídicos de la providencia de la Corte Constitucional y del
Tribunal Administrativo son diferentes.
4.2 Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A[9]
16.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección A, por medio de escrito presentado por la
Magistrada Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, solicitó que se declarara la
improcedencia de la acción de tutela porque, a su juicio, ni reúne las causales
genéricas ni cumple con los requisitos específicos que se exigen para la
procedibilidad de la acción de tutela cuando se interpone, en contra de una
providencia judicial. En particular, señaló que el accionante no demostró que
la sentencia proferida por el Tribunal adoleciera de defecto alguno. Por el
contrario, en criterio de la Magistrada, la providencia estudió adecuadamente
todo el marco jurídico aplicable, al analizar los precedentes judiciales sobre:
(i) consultas populares; (ii) la protección a los animales; (iii) los
mecanismos de participación ciudadana; y (iv) la regulación legislativa de la
tauromaquia.
17.
En concreto, con respecto al
desconocimiento del precedente por permitir que se someta a consulta popular
local una materia que es regulada por ley, diferenció entre la cláusula general
de competencia del legislador y la reserva de ley. Así, concluyó que el hecho
de que la actividad taurina haya sido desarrollada por el legislador, no quiere
decir que no haya lugar a regulaciones adicionales por parte de otras
autoridades.
5.       Decisiones objeto de revisión
5.1 Sentencia de primera instancia[10]
18.
El 23 de septiembre de 2015 la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado decidió la acción de tutela, amparó los derechos fundamentales invocados
y dejó sin efectos la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
19.
En primer lugar, el Consejo de
Estado consideró satisfechos los siguientes requisitos: (i) no se trata de una
tutela en contra de un fallo de tutela; (ii) inmediatez y (iii) subsidiariedad.
20.
Posteriormente, analizó la
naturaleza de la decisión judicial proferida por el Tribunal y concluyó que frente
a la misma es procedente la acción de tutela porque “aceptar que contra la
decisión que profieren los Tribunales Administrativos en los casos de los
mecanismos de participación no procede la tutela, sería admitir que fuera de
los pronunciamientos que emite la Corte Constitucional en ejercicio del control
abstracto de constitucionalidad, existen decisiones de jueces de inferior rango
a esta que, pese a desconocer principios axiales al Estado de Derecho, pueden
mantenerse incólumes pese a sus defectos”[11].
21.
Luego, la providencia del Consejo
de Estado abordó el asunto referido a la legitimación por activa de varios de
los accionantes. Señaló que los ciudadanos Daniela Gómez Cortez, Wilson Segura
Álvarez, Cesar Andrés Martínez, Gloria Patricia Parra y Carlos Enrique Castro, al
no tener inscrita su cédula de ciudadanía en el censo electoral de la ciudad de
Bogotá, no podían participar en el evento electoral. En consecuencia, consideró
que carecían de legitimidad por activa para atacar la decisión judicial
respecto del control de constitucionalidad a la iniciativa de la consulta
popular.
22.
En relación con los asuntos de
fondo, la Sección Quinta del Consejo de Estado destacó que el Estado
democrático actual debe propender hacia el reconocimiento de las diferencias
para alcanzar la integración social. Así mismo, señaló que es deber del Estado
proteger a las minorías de la regla mayoritaria que busque atentar contra la
emancipación del individuo. Adicionalmente, explicó en qué consiste el
principio de unidad del Estado y el derecho a la autonomía territorial. Destacó
que “el poder de policía, entonces, entendido como la facultad de crear la
norma de policía, que regula la libertad y el compromiso ciudadano; que limita
los derechos fundamentales para conservar la moralidad y el orden público, está
en cabeza del Congreso de la República, no obstante lo cual es menester
precisar que existe un poder de policía subsidiario, en cabeza de otras
autoridades como el Presidente, las asambleas departamentales y los consejos
municipales, cuyo ejercicio requiere de una habilitación constitucional expresa”[12].
23.
Por otro lado, analizó el alcance
que tiene la cultura como categoría jurídica en la Constitución de 1991. Señaló
que en ella se enmarca una multiplicidad de libertades como la creación
cultural, la comunicación cultural, el emprendimiento e institucionalización
cultural y el libre desarrollo de la propia identidad cultural, entre otros.
Todo ello se traduce en el deber del Estado de respetarla, garantizarla y de no
imponer formas de vida, con lo cual se garantiza el acceso a la cultura de
todas las personas en condición de igualdad.
24.
También consideró que “el
contenido de la decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de
Cundinamarca, al avalar la consulta, efectivamente lesionó el debido proceso
por desconocimiento del precedente en tanto desconoció que: i) el Alcalde de
Bogotá se extralimitó en el ejercicio de su competencia de dirigir
administrativamente los intereses distritales, invadiendo la esfera reservada
al Congreso de la República para ejercer el poder de policía en su calidad de
máximo órgano de deliberación política en el marco de un Estado Unitario; y ii)
porque la consulta popular no puede servir de instrumento para imponer una
determinada cosmovisión sobre un asunto que hace parte del acervo patrimonial
de la nación.”[13]
En concreto, señaló que “el Alcalde del Distrito Capital no tiene la
competencia para prohibir las corridas de toros y novilladas, ni ninguna otra
clase de actividad taurina, pues no ostenta el poder de policía principal o
subsidiario para crear una norma de ese tipo, por cuanto entraría a regular
libertades y comportamientos, limitando derechos fundamentales”[14].
25.
En particular, advirtió que la providencia
atacada había incurrido en un desconocimiento del debido proceso por violación
del precedente judicial, desarrollado en las providencias A-025 de 2015, T-296
de 2013, C-889 de 2012 y C-666 de 2010, de la Corte Constitucional.
26.
De otra parte, dispuso que el
asunto sometido a consulta no es uno que pueda ser decidido por la regla de las
mayorías. A su juicio, “no es posible
someter la práctica de una costumbre social, de una expresión artística o una
manifestación cultural a la aprobación de las mayorías sin violar el principio
de tolerancia que le sirve de fundamento y de la neutralidad de cosmovisión del
Estado”[15].
Así, partiendo del supuesto de que el espectáculo taurino es actualmente una
práctica permitida por la Constitución, concluyó que éste no podía ser objeto
de una consulta popular.
27.
En consecuencia, amparó el derecho
fundamental de los accionantes al debido proceso por violación del precedente
constitucional, dejó sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, del 20 de agosto
de 2015[16]
y le ordenó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que profiriera una
sentencia de reemplazo.
28.
Así, el 6 de octubre de 2015, el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió un falló de remplazo en el que
declaró “inconstitucional la iniciativa del Alcalde Mayor de Bogotá D.C. de
someter al mecanismo de participación democrática de Consulta Popular la
siguiente pregunta: ¿Está usted de acuerdo, Si o No, con que se realicen
corridas de toros y novilladas en Bogotá de Distrito Capital?”
5.2 Las impugnaciones presentadas
5.2.1 Impugnación del Concejal Marco Fidel Ramírez
Antonio[17]
29.
El 28 de septiembre de 2015, el
cabildante presentó recurso de impugnación contra la providencia de primera
instancia. En particular, sostuvo que según el Artículo 40 de la Ley 1757 de
2015, únicamente el Presidente de la República tiene la facultad de suspender
la realización de una votación de consulta popular, y solo si se decreta un
estado de excepción. En esa medida, afirmó que no puede por vía de tutela
suspenderse la convocatoria de una consulta popular.
5.2.2 Impugnación de la Alcaldía Mayor de Bogotá[18]
30.
La Subdirectora de Defensa
Judicial y Prevención del Daño Antijurídico de la Secretaria General de la
Alcaldía Mayor de Bogotá impugnó la sentencia que resolvió la primera instancia
de la acción de tutela. En su escrito manifestó que uno de los errores de la
Sección Quinta del Consejo de Estado consistió en entender que la pregunta de
la consulta popular tenía como objetivo la prohibición de la tauromaquia en
Bogotá, cuando en realidad pretende es identificar si las corridas de toros
tienen arraigo cultural en la ciudad. En este sentido, afirmó que no puede
estructurarse el control de constitucionalidad de la consulta popular sobre el
imaginario de un resultado adverso a la actividad taurina.
31.
Asimismo, reprochó que la
sentencia de primera instancia realizara un control de constitucional de la
convocatoria a la consulta popular y no de la providencia judicial contra la
cual se interpuso la acción de tutela.
32.
Señaló que el accionante no
acreditó los requisitos de procedibilidad de la tutela en contra de providencia
judicial. En concreto, indicó que no cumple el requisito de subsidiariedad
puesto que no se encuentra ejecutoriada[19]
dado que está pendiente la solución de un recurso de aclaración presentado en
su contra.
33.
Sostuvo además que la providencia
de amparo estudió nuevamente las consideraciones expuestas por algunos de los
accionantes en el trámite que dio lugar a la providencia cuestionada, por lo
cual, la acción de tutela reabrió de nuevo el debate, haciendo de esta acción
una instancia adicional.
34.
Por otra parte, indicó que no
existe reserva de ley en materia taurina, ni tampoco prohibición legal para que
en el marco funcional las entidades territoriales se ocupen de esta actividad y
determinen mediante un mecanismo de participación popular si la comunidad está
de acuerdo o no con estas prácticas.
35.
Asimismo, afirmó que no existe
disposición constitucional ni legal que impida que asuntos relacionados con la
tauromaquia sean puestos en consideración del electorado mediante consulta
popular. Al respecto sostuvo que, en concepto de la Alcaldía, la consulta tiene
por objetivo establecer si existe un cambio en la sociedad, si actualmente
estas prácticas forman parte del arraigo social. Así, dado que la consulta no
tiene alcance normativo, no surge una disposición legal prohibitiva pues solo
tiene por finalidad determinar si se trata de una práctica que tiene arraigo en
la sociedad bogotana actual.
36.
La impugnante indicó que los
accionantes dentro del proceso de tutela carecían de legitimidad por activa
para formular el mecanismo de amparo, debido a que no se hicieron parte del
proceso que adelantó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a pesar de que
existió un periodo para la intervención ciudadanas.
37.
Con base en las anteriores
consideraciones se solicitó la revocatoria de la sentencia de primera
instancia.
5.2.3 Impugnación de los ciudadanos Jonathan Ramírez
Nieves y otros[20]
38.
El 25 de septiembre del mismo año,
los ciudadanos, Jonathan Ramírez Nieves, Laura Catalina Reyes Vargas, Natalia
Parra Osorio, Catalina Tenjo León y Julián Andrés Coy Valbuena, solicitaron a
la Sección Quinta del Consejo de Estado, que anulara su sentencia del 23 de
septiembre de 2015 en la que revocó la providencia del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca del 20 de agosto de 2015. Los solicitantes alegaron que el
Consejo de Estado había vulnerado el debido proceso y el derecho a la defensa
de las organizaciones “Bogotá Sin Toreo” y “BesosxBogotá” “por falta de
integración en debida forma del contradictorio por pasiva y no integración de
terceros interesados”.
39.
El 28 de septiembre de 2015, el
Consejo de Estado negó dicha solicitud por carecer de la competencia para
resolverla. Con todo, dispuso que al escrito presentado se le diera el carácter
de impugnación del fallo de primera instancia que como tal, debía ser resuelto
por la Sección Primera del Consejo de Estado.
5.3 Decisión de segunda instancia[21]
40.
En segunda instancia, el 22 de
octubre de 2015 la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó el
fallo de primera instancia.
41.
En primer lugar, la Sala rechazó
las solicitudes de nulidad presentadas por los ciudadanos. Por una parte, observó
que el auto que admitió la acción de tutela sí ordenó vincular al trámite de
amparo a los intervinientes dentro del proceso de revisión de proyectos de
consulta popular No. 2500023410021501557-00 como terceros con interés directo
en las resultas del proceso, quienes fueron notificados mediante publicación en
la página web del Consejo de Estado y en el diario el Tiempo, lo cual se ajusta
a lo dispuesto por los artículos 16 del Decreto 2591 de 1991 y 5 del Decreto
306 de 1992. Además, señaló que el colectivo “BesosxBogotá” no se hizo parte en
el proceso de revisión previa de constitucionalidad, sino que algunos
ciudadanos actuando en su nombre, participaron como terceros intervinientes.
42.
En relación con el asunto de
fondo, la Sección Primera del Consejo de Estado encontró que las acciones de
amparo estudiadas se ajustaban a las causales genéricas de procedibilidad de
tutela contra providencias judiciales.
43.
Por otra parte, señaló que el
Consejo de Estado no está arrogándose facultades en torno a una consulta
popular, sino que está actuando como juez constitucional para resolver una
acción de tutela en contra de una providencia judicial. De esa manera desestimó
los argumentos que cuestionaban su competencia para fallar el presente caso.
44.
En cuanto a la subsidiariedad,
estableció que si bien es cierto que estaban pendientes de resolverse los
recursos de aclaración y de adición, ello no hace que la tutela sea
improcedente comoquiera que tales recursos se presentaron extemporáneamente.
45.
Asimismo, consideró que la
decisión del a quo sí hizo una adecuada aplicación del precedente
judicial contenido en las sentencias C-666 de 2010, C-889 de 2012 y T-296 de
2013.
46.
Por lo que se refiere a la procedencia
del control judicial de nulidad frente al Decreto 334 de 2015, por medio del
cual se convoca a los/as ciudadanos/as a participar en una consulta popular en
el Distrito Capital, consideró que el medio de control pertinente no es el de
nulidad, sino el de constitucionalidad, en virtud de la revisión que debe
efectuar el Tribunal Contencioso Administrativo.
47.
Finalmente, sobre la falta de
legitimidad por activa de los accionantes, la segunda instancia consideró que basta con que los ciudadanos
demandantes se encuentren dentro del censo electoral de la ciudad, para que se
vean afectados por la decisión del 20 de agosto de 2015 del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
48.
Con base en estas consideraciones
la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó la decisión de primera
instancia.
6.       Trámite de Revisión ante la Corte Constitucional
49.
El expediente fue seleccionado
para revisión por medio de Auto del 11 de marzo de 2016, proferido por la Sala
de Selección número Tres[22].
Dicho expediente le fue asignado al Magistrado Alberto Rojas Ríos, quien
registró proyecto de sentencia el 10 de junio del mismo año[23]. Mediante Auto de 30 de
septiembre de 2016, dicho Magistrado (ponente inicial dentro del expediente de
referencia), ordenó remitir el proceso al Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva,
considerando que su proyecto de fallo no alcanzó la mayoría de votos requerida
para su aprobación. Así, el Magistrado Vargas Silva asumió la tarea de
proyectar una ponencia que acogiera la posición mayoritaria de la Sala.
50.
Durante el trámite de revisión se
recibieron varios memoriales, que se pasan a exponer:
51.
Por una parte, el señor Jonathan
Ramírez Nieves[24]
presentó un escrito en el que manifestó su apoyo a la providencia judicial del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca. Indicó que la pregunta formulada con ocasión de
la consulta popular pretendía determinar si las corridas de toros tienen o no
un arraigo cultural mayoritario en la ciudad de Bogotá. En ese sentido, afirmó
que la sentencia del Tribunal Administrativo no había incurrido en
desconocimiento del precedente, sino que por el contrario, había atendido a los
distintos pronunciamientos constitucionales sobre la materia. Adicionalmente,
expuso que el Consejo de Estado desconoció los requisitos establecidos por la
Corte Constitucional para la procedencia de la tutela en contra de providencias
judiciales. Por último, sostuvo que en el proceso de tutela se vulneró el
derecho al debido proceso a fundaciones de protección y bienestar animal como
“Bogotá Sin Toreo” o “BesosxBogotá”, las cuales, no obstante ser partes en el
proceso, no fueron notificados de las actuaciones judiciales y en consecuencia
no pudieron ejercer su derecho de defensa.
52.
Posteriormente, la Procuraduría
General de la Nación[25]
radicó un memorial en el que apoyó las determinaciones adoptadas por los jueces
de tutela en primera y segunda instancia. El Ministerio Público adujo que la
tauromaquia es parte del patrimonio cultural de la Nación y, en ese sentido,
sólo puede ser regulada por el legislador. Así mismo, sostuvo que esa actividad
está relacionada con el ejercicio de derechos fundamentales por lo que las
autoridades administrativas locales no pueden limitarla válidamente sin
incurrir en vulneración de garantías iusfundamentales. Finalmente,
señaló que la consulta popular no es la vía para eliminar la práctica taurina
sino que, en caso de que la ciudadanía quisiera derogar las normas nacionales
que regulan esa actividad, debería hacerse uso de los mecanismos instituidos
para tal efecto, como puede ser el referendo derogatorio.
53.
La señora Ana Lucía Maya Aguirre,
profesora de derecho ambiental de la Universidad Jorge Tadeo Lozano, aportó un
escrito en el que defendió la competencia de las autoridades locales para
convocar una consulta popular en temas ambientales, específicamente, en
relación con los derechos de los animales. Además, la profesora Maya resaltó la
importancia de la consulta popular como medio para garantizar los derechos de
acceso a la información y a la participación, en cumplimiento del principio 10
de la Declaración sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, suscrita en
Río de Janeiro, en concordancia con las llamadas Directrices de Bali.
6.1 Sentencia T-121 de 2017
54.
El 27 de febrero de 2017, la Sala
Octava de Revisión de la Corte Constitucional profirió la Sentencia T-121 de
2017. Esta providencia ordenó (i) revocar los fallos proferidos, en primera
instancia, por la Sección Quinta del Consejo de Estado y, en segunda instancia,
por la Sección Primera del Consejo de Estado; (ii) negar el amparo solicitado
por Ramsés Alberto Ruiz Sánchez y otros; (iii) dejar sin efectos la
sentencia de reemplazo proferida por la Sección Primera, Subsección A del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca en cumplimiento del fallo de tutela de
primera instancia proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado;
(iv) declarar en firme la Sentencia del 20 de agosto de 2015 proferida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y (v)
ordenar al Alcalde Mayor de Bogotá, a que proceda a adelantar todos los
trámites pertinentes para llevar a cabo la consulta popular autorizada por el
cabildo de la ciudad.
55.
Frente a esta sentencia se
formularon solicitudes de nulidad, por parte del señor Ramsés Alberto Ruiz
Sánchez y de la Corporación Nacional Taurina, las cuales fueron resueltas por
la Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante el Auto 031 del 7 de febrero
de 2018, que declaró la nulidad de la Sentencia T-121 de 2017.
6.2
Auto 031 de 2018, que
declaró la nulidad de la sentencia T-121 de 2017
56.
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, mediante el Auto 031 del 7 de febrero de 2018, encontró que la
Sentencia T-121 de 2017 se apartó de lo dispuesto por la Corte Constitucional
en la Sentencia C-889 de 2012, la cual había señalado en su ratio decidendi
que, cumplidas las condiciones constitucionales de arraigo social,
localización, oportunidad y excepcionalidad, el legislador es el único que
puede prohibir las corridas de toros. Así lo había señalado la Corte en su
Sentencia C-666 de 2010 y lo ratificó después en la T-296 de 2013.
57.
Concluyó la Corte que, dado que
las autoridades locales sólo pueden convocar consultas respecto de asuntos que
se desenvuelvan en el ámbito de sus competencias, avalar una en la que se va a
preguntar sobre la posibilidad de realizar corridas de toros y novilladas en
Bogotá D.C. que podría conducir a una prohibición de las mismas, resulta
contraria a lo previamente decidido por la Corte y amparado por la cosa juzgada
constitucional.
58.  En consecuencia, y de conformidad con lo dispuesto por
el artículo 61 del Reglamento de la Corte, por razones de unificación de
jurisprudencia le corresponde a la Sala Plena proferir una nueva providencia
que la reemplace. Para esos efectos, se le remitió el expediente al Despacho
del suscrito Magistrado por haber sido el ponente del Auto que decretó la
nulidad.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.       Competencia
La Sala Plena de la Corte Constitucional
es competente para proferir el fallo que habrá de sustituir a la Sentencia
T-121 de 2017, en virtud de lo dispuesto en el Auto 031 del 7 de febrero de
2018.
2.       Problema jurídico
59.
La Plena de la Corte
Constitucional debe determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección A, al proferir la Sentencia del 20 de agosto de
2015 mediante la cual se declaró ajustada a la Constitución la consulta popular
que convocó el Alcalde Mayor de Bogotá para que la ciudadanía decidiera si está
de acuerdo con que se realicen corridas de toros y novilladas en Bogotá, incurrió
en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente constitucional,
vulnerando así el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes.
60.
Con el fin de resolver el caso, la
Corte abordará los siguientes ejes temáticos: (i) los requisitos para la
procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales; (ii)
el precedente constitucional sobre la competencia para prohibir las corridas de
toros; y (iii) la naturaleza y alcance de las consultas populares.
3.
Procedencia excepcional de
la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de
jurisprudencia
61.
Los artículos 86 de la Constitución Política y 5 del Decreto 2591
de 1991, establecen que toda persona puede acudir a la acción de tutela
para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la
protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando sean vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
62.
En consecuencia, la Corte Constitucional ha admitido la
procedencia de la acción de tutela contra las decisiones de los jueces, en su
calidad de autoridades públicas, cuando incurran en graves falencias que las
hagan incompatibles con la Constitución y afecten los derechos
fundamentales de las partes[26]. En todo caso, dicha procedencia es
excepcional, “con el fin de que no se
desconozcan los principios de cosa juzgada, autonomía e independencia judicial,
seguridad jurídica, y la naturaleza subsidiaria que caracteriza al mecanismo”[27].
63.
De manera reiterada, esta Corte ha
señalado que los accionantes tienen unas cargas mínimas que deben cumplir para
que se pueda adelantar el juicio de tutela contra providencia judicial, que por
su trascendencia, resultan un tanto mayores que en los demás casos en que se
hace uso del amparo constitucional. Con todo, la naturaleza de la acción de
tutela es esencialmente informal y por ende, aún en los casos de tutela en
contra de providencia judicial, no le es dable al juez someter la demanda a un
excesivo formalismo que resulte en un límite para la protección de los derechos
fundamentales de quien la interpone.
64.
Por consiguiente, esta Corte ha
sido enfática en señalar que la interpretación de la demanda no puede hacerse
en una forma tan rigurosa que le impida a los accionantes el uso de la tutela
para conseguir la protección de sus derechos fundamentales[28]. Así, por ejemplo, no le
es dable al juez rechazar de plano una tutela cuando en ella no se identificó
rigurosamente el precedente que alega haber sido desconocido. En efecto, no
resultaría proporcional exigirle al accionante la aplicación de una técnica
judicial tan particular.
3.1 La sentencia del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca que es objeto de la acción de tutela
65.
De conformidad con la Ley 1757 de
2015, la consulta popular de escala territorial es el procedimiento mediante el
cual un Alcalde o Gobernador, con la firma de todos los secretarios del
Despacho, y previo concepto favorable del Concejo Municipal o Asamblea
Departamental, según sea el caso, convoca al electorado de su jurisdicción para
que tome una decisión sobre un asunto de su competencia[29].
66.
Una vez se tiene el concepto
favorable del Concejo Municipal o Asamblea Departamental, el Tribunal
Administrativo del Distrito Judicial debe adelantar el control previo y
automático sobre la constitucionalidad de la consulta popular[30].
67.
En el presente caso, el 19 de mayo
de 2015, el Alcalde Mayor de Bogotá D.C. solicitó al Concejo de Bogotá que
rindiera concepto sobre la conveniencia de convocar al electorado de Bogotá
para que por medio de una consulta popular, determinara si debía permitirse que
en la ciudad se llevaran a cabo corridas de toros o novilladas.
68.
El 28 de julio de 2015, el Concejo
de Bogotá rindió concepto favorable a la iniciativa del Alcalde y, en
aplicación del artículo 21 de la Ley 1757 de 2015, remitió dicho concepto al
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que este efectuara el estudio de constitucionalidad
de la convocatoria popular.
69.
El 20 de agosto de 2015, el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A,
determinó que la consulta popular se ajustaba a la Constitución Política.
70.
En este caso, los accionantes
sostuvieron que con dicha providencia se les vulneró su derecho fundamental al
debido proceso.
3.2 Legitimación en la causa
71.
La procedencia de la acción de
tutela está sujeta al cumplimiento de las condiciones mínimas establecidas la
Constitución y la ley[31]
por parte de quien invoca la protección de sus derechos fundamentales por medio
de este mecanismo. Dentro de esos requisitos se encuentra el de
la legitimación en la causa por activa, consagrada en el artículo 10 del
Decreto 2591 de 1991[32],
de conformidad con el cual, la acción de tutela puede ser interpuesta por (i)
la persona que considera directamente lesionados o amenazados sus derechos
fundamentales; (ii) el representante legal; (iii) el apoderado judicial; (iv) quien
actúe mediante la agencia de los derechos cuando el titular no se encuentre en
condiciones de ejercer su propia defensa; (v) el Defensor del Pueblo y (vi) los
Personeros Municipales.
72.
Así, la naturaleza misma de la
acción no admite que se pueda asumir de manera indeterminada o ilimitada la
representación de los derechos de otros y ejercer en su nombre la protección
constitucional. Por el contrario, por regla general, la tutela la interpone el
titular del derecho fundamental individual que se estima vulnerado.
73.
En el caso que nos ocupa, en
primera y segunda instancia, el Consejo de Estado determinó que estaban
legitimados en la causa para presentar la acción de tutela los accionantes que
se encontraran inscritos en el censo electoral distrital[33]. A su entender, siendo
que la providencia judicial se refería a la constitucionalidad de efectuar una
consulta a los habitantes de la ciudad, la sola condición de pertenecer a su
censo “habilita a cualquier ciudadano habitante en la jurisdicción del
Distrito a impetrar esta acción, por cuanto válidamente pueden considerar que
la decisión judicial no se ajustó a los presupuestos constitucionales o legales
para ser convocados a votar afirmativa o negativamente la pregunta propuesta.”
74.
Tal postura, sin embargo, no tuvo
en cuenta que, como ya se mencionó, en el presente caso la tutela fue
interpuesta a nombre propio[34]
por la presunta vulneración al derecho fundamental al debido proceso[35] con ocasión
de la sentencia proferida el 20 de agosto de 2015 por la Sección Primera del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sentencia que se expidió en el marco
del control automático y abstracto de constitucionalidad de la convocatoria a
una consulta popular local.
75.
La naturaleza de dicho proceso de
control constitucional es completamente trascendente en la verificación de la
procedencia de la acción de tutela, en comparación con otras providencias judiciales,
fundamentalmente porque no se trata de un proceso adversarial en el cual se
resuelva un litigio inter partes, y no implica la definición de derechos
subjetivos individuales. Es más, tampoco opera bajo el principio de justicia
rogada, pues se trata de un control automático, por ende obligatorio y
oficioso, de la realización de una consulta popular.
76.
Con todo, para esta Corte,
excepcionalmente puede considerarse que una providencia judicial de tal
naturaleza puede vulnerar el derecho fundamental al debido proceso, el cual debe
garantizarse en todos los ámbitos de la vida pública y privada en que se lleven
actuaciones que impliquen afectaciones a derechos sustanciales.
77.
En efecto, como lo ha señalado
esta Corte, el derecho al debido proceso no se circunscribe únicamente a lo
dispuesto por el artículo 29 de la Constitución Política. De ahí que, de manera general, se considere
que “constituye un límite material al
posible ejercicio abusivo de las autoridades estatales”[36].El debido proceso se
refiere al conjunto de garantías que tienen las personas de que sus derechos
les serán respetados por las autoridades judiciales o administrativas cuando
resuelvan los asuntos de su competencia[37]. En consecuencia, ninguna autoridad
judicial podrá desbordar los márgenes de lo estrictamente delimitado por lo
jurídicamente autorizado[38]
en el ejercicio de sus competencias, pues ellas no le han sido dadas como fin
sino como medio para conseguir la protección y garantía de la “recta
administración de justicia”[39].
En caso de contrariarla, “su actuación subjetiva y caprichosa se
convierte en una vía de hecho, por la vulneración al debido proceso.”[40]
78.
Es en esos términos que el respeto
al precedente se erige como una garantía de la recta administración de justicia
–y por ende del debido proceso– pues con él se preserva “el valor de la seguridad jurídica y se
hacen valer los postulados de la justicia y de la igualdad ante la ley”[41]. Como resultado, un arbitrario desconocimiento del
precedente puede afectar el derecho fundamental al debido proceso.
79.
Por tanto, esta Corte considera
que cualquier persona, natural o jurídica, que demuestre por lo menos de manera
sumaria que sufre una afectación en un interés legítimo por la sentencia de
constitucionalidad de la consulta, está legitimado para solicitar el amparo del
debido proceso.
80.
Precisamente ese interés legítimo
en la participación de la consulta popular y en la celebración de las corridas
de toros en la ciudad que demostraron tener los accionantes, es lo que los
legitima en la causa en este caso para interponer la acción de tutela. En
consecuencia, esta Corte concluye que tienen legitimación en la causa activa en
este proceso de tutela, los ciudadanos Ramsés Alberto Ruíz Sánchez, José Luis
Robayo Fonseca, Ivonne Maritza Wittingham Martínez, Segundo Guillermo Rojas
López, Diana Marcela Sánchez Cuellar, Carlos Enrique Castro Hernández, Ana
Jeannette Forero Barrera, Campo Elías Moreno León, Luis Diego Caballero Duarte,
Wilson Segura Álvarez, Gregorio Garzón Fonseca, Gloria Patricia Parra Herrera,
Daniela Gómez Cortes, Rodrigo Urrego Bautista, David Humberto Martínez Alfaro,
María Emma Pintor Cortes, Cesar Andrés Martínez Villareal, Daniela Gómez
Cortez, Wilson Segura Álvarez, Cesar Andrés Martínez, Gloria Patricia Parra y
Carlos Enrique Castro.
3.3
Requisitos generales de
procedencia
81.
De conformidad con reiterada
jurisprudencia de esta Corte, para que proceda la acción de tutela en contra de
providencias judiciales, es necesario que se acrediten los requisitos generales
y específicos de procedibilidad señalados para tales efectos.
82.
En efecto, la jurisprudencia
constitucional[42]
estableció los siguientes requisitos generales de procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales, los cuales deben cumplirse en su
totalidad: (i) que la cuestión que se discuta tenga relevancia constitucional;
(ii) que se cumpla el requisito de inmediatez; (iii) que cuando se trate
de una irregularidad procesal tenga un efecto decisivo en la sentencia que se
impugna, que resulte lesiva de la garantías constitucionales del actor; (iv)
que el actor identifique de manera razonable los hechos que generaron la vulneración
y los derechos vulnerados; (v) que la sentencia que se impugna en sede de
tutela no corresponda a su vez a una sentencia que haya definido una acción de
tutela; y (vi) que se cumpla con el presupuesto de subsidiariedad, es decir,
que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance del
afectado, salvo que se trate de evitar un perjuicio irremediable.
3.3.1
Cumplimiento de los requisitos generales de procedencia en el caso analizado
83.
En el presente acápite, esta Corte hará el
análisis del cumplimiento de cada uno de los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela en el caso que analiza.
i) Relevancia constitucional
84.
La relevancia constitucional como
requisito genérico de procedencia de la acción de tutela en contra de
providencias judiciales implica evidenciar, clara y expresamente, que “la
cuestión que se entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia
constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”[43]. Este
requisito persigue, entre otras, al menos tres finalidades: (i) evitar que la
acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii)
impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso
adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la
competencia y la independencia del juez ordinario
85.
En efecto, con
ello se busca evitar que, por medio de la acción de tutela en contra de
providencias judiciales se discutan asuntos legales que, por definición, no le
competen resolver al juez de tutela, cuya competencia se limita a aquellos
casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales[44].
86.  En este caso, las discusiones jurídicas de los cargos
tienen relevancia constitucional tanto por sus fundamentos jurídicos como fácticos
pues no solo tienen la potencialidad de afectar el derecho fundamental al
debido proceso en su esfera constitucional. sino que también se refieren al
valor del precedente constitucional; al análisis constitucional de las corridas
de toros; a la naturaleza y el alcance de la consulta popular, y a la
delimitación constitucional de los mecanismos de participación ciudadana.
ii) Requisito
de inmediatez
87.        La jurisprudencia constitucional ha establecido que
la acción de tutela debe presentarse en un término razonable y proporcionado, a
partir del hecho que generó la vulneración[45].
88.       En este caso, la acción se ejerció de manera oportuna,
pues entre la fecha de expedición de la providencia judicial cuestionada (20 de
agosto de 2015), y la presentación de la acción de tutela (27 de agosto de
2015) transcurrieron tan solo 7 días.
iii) Efecto
decisivo de la irregularidad
89.       Esta Corporación también ha establecido que para que
la tutela sea procedente, la irregularidad alegada debe afectar decisivamente
al derecho fundamental presuntamente vulnerado.
90.       En el caso que se analiza, los accionantes argumentan
que es precisamente el haber desconocido el precedente lo que constituye la
vulneración de su derecho fundamental al debido proceso.
91.       Como lo ha señalado esta Corte, y como se señaló en el
acápite 3.2 de esta sentencia, el derecho fundamental al debido proceso “comprende
una serie de garantías con las cuales se busca sujetar a reglas mínimas
sustantivas y procedimentales el desarrollo de las actuaciones adelantadas por
las autoridades en el ámbito judicial o administrativo, con el fin de proteger
los derechos e intereses de las personas vinculadas”[46]. Precisamente esas
garantías del debido proceso aseguran a las personas “una recta y cumplida
administración de justicia, la seguridad jurídica y la fundamentación de las
resoluciones judiciales conforme a derecho.”[47]
92.       Así, el debido proceso se constituye como la
herramienta para garantizar la sujeción de las autoridades al sistema de reglas
establecidas por el Estado. Es en ese entendimiento que el desconocimiento del
precedente tiene la potencialidad de vulnerar el derecho fundamental al debido
proceso, pues el contiene las reglas relevantes que fueron aplicadas en casos
similares, de donde por consiguiente se pueden desprender expectativas
legítimas.
93.       En esos términos, el alegado desconocimiento del
precedente por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tiene la
potencialidad de desconocer el derecho de los accionantes. Esto no ocurre, en
cambio, con el señalamiento relacionado con el desconocimiento del término
previsto en el artículo 53 de la Ley 134 de 1994 para que el Concejo rinda su
concepto, en tanto dicho trámite no guarda relación alguna con el defecto
alegado.
iv) Identificación
razonable de los hechos
94.       Para que proceda la acción de tutela contra
providencias judiciales, también es necesario que la parte actora identifique
razonablemente tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos
vulnerados. Además, debe haber alegado esa vulneración en el proceso ordinario,
siempre y cuando haya tenido oportunidad de hacerlo[48].
95.       La carga de señalar en qué consiste la aparente anomalía
de la providencia judicial no significa que se le deba exigir un nivel de
detalle que no corresponda con la naturaleza de este instrumento informal de
protección de derechos[49].
En el mismo sentido, tampoco se le puede exigir al accionante la identificación
de algo tan específico como lo es el precedente concreto de una sentencia
determinada o la acertada identificación del defecto alegado. Cuando el
accionante no lo haya hecho correctamente, le corresponde al juez, con base en
los hechos identificados por el accionante, determinar si la providencia
judicial cuestionada se halla en uno de tales defectos.
96.       Esto resulta distinto a la carga que se exige a las
solicitudes de nulidad de una sentencia de la Corte Constitucional. La naturaleza
excepcionalísima de la procedencia de las solicitudes de nulidad, hace que el
accionante deba identificar la causal de nulidad invocada y argumentar
suficientemente por qué la sentencia incurrió en ella. Como consecuencia, el
juez de nulidad –esto es, la Sala Plena de la Corte– debe limitarse a
pronunciarse únicamente respecto a lo planteado y demostrado por el
solicitante. Es así que la Corte ha señalado que el solicitante “debe
demostrar de qué forma atenta contra las garantías del debido proceso,
fundamento que delimita el ámbito de competencia de la Sala Plena. Por tanto,
le corresponde precisar, de manera clara, los preceptos constitucionales
transgredidos y explicar su incidencia en la decisión.”[50] En esos casos, a la
Corte no le es dable hacer un análisis más allá de lo señalado por el
solicitante, pues opera con absoluto rigor el principio de iura notiv curia.
97.       En el asunto sometido a revisión de esta Sala, los
actores hacen una relación de los hechos y un análisis del precedente
constitucional que consideran fue desconocido por parte del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
98.       Por la naturaleza de la providencia judicial en contra
de la cual se interponen las acciones de tutela, no era posible que los accionantes
hubieran tenido la oportunidad de alegar sus reparos en ningún otro momento.
99.       En esos términos, esta Corte considera que el
requisito estudiado se encuentra cumplido.
v) No se
trata de una sentencia de tutela
100.  Esta Corte ha señalado que es necesario que la
providencia judicial cuestionada no sea una sentencia de tutela, pues los
debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse
de manera indefinida.
101.  En este caso es claro que no estamos ante una tutela
contra sentencia de tutela sino que se trata de una tutela en contra de una
sentencia de control previo y automático de constitucionalidad de competencia
del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca.
vi) Requisito
de subsidiariedad.
102.  De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución, la
acción de tutela solo procede cuando el afectado no dispone de otro medio de
defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. En todo caso, la propia jurisprudencia ha precisado
que el examen del cumplimiento de este requisito no se agota con corroborar la
existencia de otro medio de defensa, sino que implica, además, verificar que
este sea idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales,
pues, en caso contrario, la tutela resultaría excepcionalmente procedente.
103.  En tratándose de acciones de tutela contra
providencias judiciales, ha advertido esta Corte, que es necesario que el
accionante haya agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de
defensa judicial, para que la acción de tutela sea procedente[51].
104.  Siguiendo esta línea, ha sido reiterada la
jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual el amparo
constitucional no resulta procedente cuando, a través de este medio, se
pretende reabrir etapas procesales que se encuentran agotadas porque no se
presentaron los recursos respectivos, ya sea por negligencia, descuido o
distracción de las partes[52].
105.  En este caso,
ocurre que no existe otro medio de defensa judicial para controvertir la
sentencia[53]
por medios ordinarios o extraordinarios por tratarse de una sentencia proferida en ejercicio del control de
constitucionalidad previsto en el Artículo 21 de la Ley 1757 de 2015.
106.  Precisamente como en este caso la acción de tutela
tiene por objeto cuestionar la decisión judicial que avaló la consulta popular –y
no la consulta popular en sí misma[54]–
el análisis de subsidiariedad se encuentra satisfecho.
3.4
Requisitos específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales
107.  Además de los requisitos generales, la jurisprudencia
constitucional ha definido unos requisitos específicos de procedibilidad de la
acción de tutela contra providencias judiciales, relacionados con graves
defectos que las hacen incompatibles con los preceptos constitucionales[55].
108.  Ellos son defecto orgánico[56]; defecto
procedimental[57];
defecto fáctico[58];
error inducido; decisión sin motivación[59];
desconocimiento del precedente[60];
violación directa de la Constitución[61];
defecto material o sustantivo[62].
De estos, al menos uno debe cumplirse para que la acción de tutela sea
procedente[63].
Así mismo, debe tenerse en cuenta que una misma irregularidad puede dar lugar a
la configuración de varios de estos defectos.
109.  Los accionantes del sub judice alegaron que la sentencia
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (i)
permitió que se sometiera al electorado distrital un asunto que no es
competencia de las entidades territoriales; (ii) vulneró la Constitución al
permitir que una decisión que solo le compete al Congreso pueda ser definida
por una autoridad local; y (iii) desconoció el precedente de la Sentencia T-296
de 2013, conforme a la cual la tauromaquia forma parte del ejercicio del
derecho fundamental a expresar manifestaciones artísticas y culturales.
110.  Así, esta controversia
no se refiere al grado de autonomía de las entidades territoriales, ni a la
tensión entre éste y el principio de Estado unitario. Ella se circunscribe
específicamente a si una providencia judicial desconoció el precedente
constitucional al haber considerado constitucional que el Alcalde convocara a
una consulta popular un tema que por estar expresamente permitido por una ley,
no tendría la competencia para prohibir[64].
111.  En esos
términos, los defectos alegados por los accionantes se enmarcan dentro del desconocimiento
del precedente constitucional en punto a (i) la
competencia para prohibir las corridas de toros y (ii) la naturaleza de la
consulta popular.
3.4.1
El defecto por desconocimiento del precedente sobre la competencia para
prohibir las corridas de toros
112.  El defecto por
desconocimiento del precedente se configura cuando, a pesar de existir un
precedente vinculante y vigente, la autoridad judicial lo desconoce en un caso
concreto, sin ofrecer una razón suficiente para apartarse[65].
113.  La
aplicabilidad del precedente por parte del juez es de carácter obligatorio,
siempre que la ratio decidendi de la sentencia antecedente (i)
establezca una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii)
haya servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o una
cuestión constitucional similar a la que se estudia en el caso posterior; y (iii)
los hechos del caso o las normas juzgadas en la providencia anterior sean
semejantes o planteen un punto de derecho parecido al que se debe resolverse
posteriormente[66].
114.  En su sentencia del 20 de agosto de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, después
analizar la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional sobre la materia,
concluyó que las entidades territoriales tienen competencia para prohibir las
actividades taurinas en su jurisdicción.
115.  Para efectos de determinar si con ello se desconoció
el precedente constitucional, esta Corte analizará su jurisprudencia en punto a las corridas de
toros. A manera de recuento, se abordarán
las sentencias C-666 de 2010, C-889 de 2012 y T-296 de 2013 que representan la
interpretación de la Corte Constitucional sobre el alcance y significado de la
jurisprudencia relevante en la materia y en las cuales se encuentra su precedente
sobre la competencia para prohibir las corridas de toros.
116.  En la Sentencia C-666 de 2010, la
Corte decidió una demanda de inconstitucionalidad interpuesta en contra del
artículo 7º de la Ley 84 de 1989, que consagra que “el rejoneo, coleo, las
corridas de toros, novilladas, corralejas, becerradas y tientas, así como las
riñas de gallos y los procedimientos utilizados en estos espectáculos” se
exceptúan de ser sancionadas. Para ello, a la Corte le correspondió resolver
los siguientes dos problemas jurídicos: “(i) Si la excepción del artículo 7º
de la ley 84 de 1989 encuentra fundamento en la consideración de hechos o
manifestaciones culturales y sociales de las actividades en ella incluidas; y
de ser así, (ii) si, partiendo de que en Colombia está prohibido el maltrato
animal y los actos de crueldad contra animales porque desconocen el deber
constitucional de protección a los mismos, las actividades incluidas en el
artículo 7º de la ley 84 de 1989 resultan acordes a la Constitución en cuanto
son manifestaciones culturales y expresiones del pluralismo que se deriva de
una interpretación incluyente de la misma.”
117.  El primer punto que
resaltó la Sala es que las actividades contenidas en la disposición demandada
son entendidas como manifestaciones culturales, para lo cual han de estar
acorde con el contenido dogmático de la Constitución. Por ende, señaló las
siguientes cinco reglas:
(i)
Que “las
manifestaciones culturales en las cuales se permite excepcionalmente el
maltrato animal deben ser reguladas de manera tal que se garantice en la mayor
medida posible el deber de protección animal”;
(ii)
Que “no podría
entenderse que las actividades exceptuadas puedan realizarse en cualquier parte
del territorio nacional, sino sólo en aquellas en las que implique una
manifestación ininterrumpida de tradición de dicha población”;
(iii)
Que “la
realización de dichas actividades deberá estar limitada a las precisas
ocasiones en que usualmente éstas se han llevado a cabo, no pudiendo extenderse
a otros momentos del año o lugares distintos a aquellos en los que resulta
tradicional su realización”;
(iv)
Que “las
manifestaciones culturales en las cuales está permitido el maltrato animal son
aquellas mencionadas por el artículo 7 de la Ley 84 de 1989,” y que “no
se entienden incluidas dentro de la excepción al deber de protección animal
otras expresiones que no hayan sido contempladas en la disposición acusada”;
y
(v)
Que “las
autoridades municipales en ningún caso podrán destinar dinero público a la
construcción de instalaciones para la realización exclusiva de estas
actividades.”
118.  Adicionalmente, la
Corte señaló la siguiente regla con base en la cual concluyó la exequibilidad
de las disposiciones acusadas: “respecto de estas precisas actividades y de
cualquiera que involucre maltrato animal se concluye que el Estado podrá
permitirlas cuando se consideren manifestación cultural de la población de un
determinado municipio o distrito, pero deberá abstenerse de difundirlas,
promocionarlas, patrocinarlas o cualquier otra forma de intervención que implique fomento a las mismas por fuera de los
límites establecidos en esta sentencia. Sólo así se alcanza una interpretación
armónica de dos principios constitucionales que se contraponen en las concretas
actividades que excepciona el artículo 7º de la ley 84 de 1989.”
119.  Por su parte, en la Sentencia C-889 de 2012, la
Corte Constitucional decidió una demanda de inconstitucionalidad interpuesta en
contra de los artículos 14 y 15 (parciales) de la Ley 916 de 2004“por
la cual se establece el Reglamento Nacional Taurino”.
120.  Allí, la Sala
Plena resolvió el siguiente problema jurídico: “¿Las expresiones demandadas,
en tanto sujetan la autorización para el uso de las plazas de toros permanentes
a la comunicación del interesado a las autoridades administrativas
correspondientes, vulneran la autonomía de las entidades territoriales, porque
presuntamente les imponen la obligación de permitir el espectáculo taurino en
dichos inmuebles?”
121.  En esa ocasión,
la Corte identificó el alcance de las competencias de las autoridades
administrativas en el desarrollo de espectáculos taurinos. Así, dispuso que
ellas no tienen la posibilidad “de imponer, motu proprio, sus particulares
consideraciones de conveniencia, distintas a las restricciones respaldas (sic)
por el ordenamiento”. Adicionalmente, dicha Sentencia distinguió entre la
función de policía y el poder de policía. La primera, concluyó, está en cabeza
de las autoridades administrativas y se traduce en “la autorización de los
espectáculos públicos” que en todo caso está sometida “al principio de
estricta legalidad, predicable respecto de las limitaciones a derechos
constitucionales derivadas del orden público”. Por su parte, el poder de
policía, entendido como “aquellas disposiciones dirigidas a prever límites y
condiciones para el ejercicio de actividades ciudadanas, en
aras de la protección del orden público y la convivencia social” radica únicamente
en el Congreso de la República.
122.  Para resolver el
mencionado problema jurídico, la Corte fijó las siguientes reglas:
(i)
“Es el legislador el que tiene
la potestad de fijar las condiciones para el ejercicio de espectáculos
públicos, entre ellos la actividad taurina”;
(ii)
“Las autoridades territoriales
estén circunscritas en su actuar a los lineamientos fijados por el poder de
policía, sin que puedan imponer motu propio sus particulares
consideraciones de conveniencia, distintas a las restricciones respaldas por el
ordenamiento”;
(iii)
“El Congreso, en ejercicio de
una competencia que esta Corte ha considerado válida desde la perspectiva
constitucional, incluso para el caso concreto de la actividad taurina, ha
decidido reconocer dicha práctica como una expresión cultural. De esta
manera, las entidades territoriales resultan vinculadas jurídicamente por ese
reconocimiento”; y
(iv)
Como -la tauromaquia- “se trata de una actividad
controversial y que compromete posiciones jurídicas constitucionalmente
relevantes, bien puede ser restringida por el legislador, al grado de
prohibición general. Sin embargo, consideraciones básicas derivadas de la
eficacia del principio democrático, exigen que esas decisiones estén precedidas
del debate propio de las normas legales.”
123.  En consecuencia, la Corte resolvió lo siguiente:
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES, por los
cargos analizados en esta sentencia, las expresiones “La
celebración de espectáculos taurinos requerirá la previa comunicación al órgano
administrativo competente o, en su caso, la previa autorización del mismo en
los términos previstos en este reglamento.”; “en plazas permanentes
bastará únicamente, en todo caso, con la mera comunicación por escrito. En las
plazas no permanentes”; y “La comunicación”, contenidas en el
artículo 14 de la Ley 916 de 2004 “por la cual se establece el
Reglamento Nacional Taurino.”
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLES, por los
cargos estudiados en esta sentencia, la expresión “o comunicación”,
contenida en el artículo 15 de la Ley 916 de 2004 “por la cual se
establece el Reglamento Nacional Taurino.”
TERCERO.- Declarar EXEQUIBLES, por
los cargos estudiados en esta sentencia, los artículos 17, 18 y 19 de la Ley
916 de 2004 “por la cual se establece el Reglamento Nacional Taurino.”,
con excepción de la expresión “que requieran autorización previa” contenida
en los artículos 17 y 18 citados, que se declara INEXEQUIBLE.
124.  En el caso bajo examen, más que un desconocimiento de
la cosa juzgada constitucional, de la cual tampoco existe posibilidad de
apartarse, es evidente el desconocimiento del precedente, sin que se hubieran
cumplido las cargas necesarias para apartarse del mismo, con lo cual, las
reglas establecidas en la ratio decidendi de la Sentencia C-889 de 2012, debieron ser aplicadas.
125.  Precisamente, en punto a las reglas establecidas por
la mencionada sentencia, la Sala Plena en
el Auto 025 de 2015, señaló lo siguiente: “la sentencia C-889 de 2012
estableció claramente una diferenciación entre las competencias específicas de
las autoridades distritales y el Congreso de la República en relación con la
actividad taurina. En esa dirección excluyó cualquier posibilidad de que las
autoridades territoriales impidieran tal práctica, en un escenario de
acatamiento del marco legal -que incluye la causación de heridas así como la
muerte del toro- y de las restricciones definidas en la sentencia C-666 de 2010.”
126.  Ahora bien, en la Sentencia T-296 de 2013, la Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional resolvió un conflicto
contractual entre la Corporación Taurina de Bogotá y el Instituto Distrital de
Recreación y Deporte en relación con la renovación del contrato de
arrendamiento para la entrega de la plaza de toros “La Santa María”, con el fin
de celebrar la temporada taurina de la ciudad de Bogotá. En ese marco concluyó
que la determinación de la Administración Distrital de no renovar el contrato
de arrendamiento de la plaza de toros, era contrario al debido proceso administrativo,
pues la Alcaldía prohibió la realización del espectáculo taurino sin tener
competencia para hacerlo.
127.  En relación con el caso sub judice, esta Corte
considera que la Sentencia del 20 de
agosto de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección A desconoció el precedente de la Sentencia C-889 de
2012. En efecto, la regla utilizada por dicha sentencia debió haber sido aplicada
por el Tribunal pues en ella se (i) resolvió un problema jurídico similar al de
la providencia judicial aquí cuestionada[67],
(ii) sentó en su ratio decidendi la regla conforme a la cual el
legislador es el único que puede prohibir las corridas de toros en Colombia y
que las autoridades locales cuentan solo con una función de policía. Dicha
regla, si bien no fue utilizada por las sentencias C-666 de 2010 y T-296 de 2013 para
resolver el problema jurídico, sí fue señalada de manera expresa en su parte
motiva.
128.  Pese a lo
anterior, en el análisis de constitucionalidad de la consulta popular, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca señaló que “en la
sentencia C-666 de 2010 no se está sosteniendo la tesis según la cual la
Tauromaquia es una cuestión de carácter nacional que sólo pueda ser regulada por
el legislador.” [68]
A su juicio, “la afirmación contundente de la sentencia C-889 de
2012 según la cual ‘las autoridades locales carecen de un soporte normativo que
las lleve a concluir que la actividad taurina está prohibida in genere’, en
principio no resulta consecuente con la circunstancia de que en C-666 de 2010 (sic),
como se demostró, no se erige una ‘reserva de ley’ que haga constitucionalmente
inviable que autoridades distintas al Legislador entren a concretar ‘mediante
reglamentos administrativos’ la materia de que se trata”[69].
129.  Ello sin embargo, es un entendimiento equivocado de lo
señalado por esta Corte y de lo dispuesto por la Constitución, pues justamente
en la Sentencia C-889 de 2012, esta Corporación hizo la siguiente precisión:
“Esa última expresión –de la C-666
de 2010– no puede comprenderse como la concesión de facultades omnímodas a
las autoridades administrativas municipales, para que decidan por sí y ante sí
la prohibición de la actividad taurina. Ello debido al menos dos tipos de
razones: (i) la naturaleza constitucional del ejercicio de la función de
policía; y (ii) la existencia de una previsión legal, declarada compatible con
la Constitución, bajo determinadas condiciones, que reconoce y permite la
tauromaquia en determinadas zonas del país.
“En consecuencia, la afirmación
realizada por la Corte en la sentencia C-666/10 debe interpretarse en el marco
de las limitaciones propias del ejercicio de la función de policía, que está
precedida de la existencia de un mandato legal previo para que los entes
locales puedan imponer restricciones al ejercicio de actividades ciudadanas,
entre ellas la celebración de espectáculos taurinos. Por lo tanto, las
entidades territoriales podrían válidamente prever una prohibición general de
la actividad taurina, solo cuando esa opción administrativa esté respaldada por
el ordenamiento legal”
130.  Por consiguiente, se
concluye que, con su providencia judicial, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca desconoció el precede constitucional vigente y con ello vulneró los
derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de los accionantes,
quienes por distintas razones, tienen un interés en la revisión de constitucionalidad
de la consulta popular.
4.  La naturaleza y alcance de las consultas
populares
131.  El entendimiento del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca de que el Alcalde podía realizar la mencionada
consulta popular, resulta además contrario a la naturaleza y alcance que tienen
estos instrumentos de participación.
132.  En primer lugar toda consulta popular tiene límites y condiciones precisas
tanto en la Constitución como en la Ley 134 de 1994, uno de los cuales es que
los mandatarios departamentales y municipales o distritales, sólo tienen
permitido llamar a la comunidad para pronunciarse sobre asuntos de orden
regional o local.
133.  Dentro de los
requisitos para la realización de la consulta popular se encuentra aquel
conforme al cual, quien la convoca debe tener la competencia para llevar a cabo
lo que la ciudadanía decida. Así lo dispone el artículo 105 de la Constitución
que establece el marco general a nivel territorial de la consulta popular,
cuando señala que los
Gobernadores y Alcaldes podrán realizar consultas populares para decidir sobre
asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio[70]. Ello
además es ratificado por la Ley Estatutaria 1757 de 2015, cuyo artículo 18
establece que sólo pueden ser materia de consulta popular, “aquellas
cuestiones que sean de la competencia de la respectiva corporación o entidad
territorial”.
134.
En ese sentido, no le asiste razón a los intervinientes que sostienen que
“dado que la consulta no tiene alcance
normativo, no surge una disposición legal prohibitiva pues solo tiene por
finalidad determinar si se trata de una práctica que tiene arraigo en la
sociedad bogotana actual.”
135.  Por el contrario, como lo dispone la ley, cuando los consultados hayan tomado
una decisión, el órgano correspondiente deberá adoptar las medidas para hacerla
efectiva. En ese sentido se trata de un mandato para materializar la decisión del electorado y no una mera potestad o una manera
de comprobar el arraigo cultural de una práctica determinada.
136.  Así, resulta claro que el funcionario que convoca a
una consulta popular debe tener la competencia para materializar la decisión de
la ciudadanía. En el caso de las corridas de toros, el Alcalde de Bogotá D.C. se
encuentra sujeto a la ley 916 de 2004. Dicha ley dispone que la celebración de
espectáculos taurinos en los casos de las plazas de toros permanentes –como lo
es la de la Santa María[71]–
se requiere únicamente de la previa comunicación al órgano administrativo
competente[72].
En ese sentido, la autorización para realizar las corridas de toros en Bogotá
viene expresamente dada por el legislador y el órgano administrativo no juega
ningún papel en su autorización o prohibición.
137.  En esos términos, el Alcalde no tendría competencia
para ejecutar el mandato de la ciudadanía en caso de que la mayoría señalara
que no está de acuerdo con que se celebren corridas de toros y novilladas en la
ciudad de Bogotá, pues no tiene la competencia para prohibirlos de manera
general en la ciudad o en su Distrito, para lo que tendría que expedirse un
decreto, orden o resolución que en todo caso se encuentran supeditadas a la Ley
916 de 2004, la que expresamente permite la celebración de corridas de toros en
el territorio nacional. Adicionalmente, dicha ley limita expresamente la
competencia del Alcalde de los municipios al ejercicio de su poder de policía.
138.  En consecuencia, el Alcalde no tiene la competencia
para prohibir las actividades taurinas en su municipio. Como lo afirmó la
mencionada Sentencia C-889 de 2012 en su ratio decidendi, que a su vez
fue retomada en la parte motiva en las sentencias C-666 de 2010 y T-296 de 2013:
“Es el legislador el que tiene la potestad de fijar las condiciones para el
ejercicio de espectáculos públicos, entre ellos la actividad taurina”,
mientras que “Las autoridades territoriales estén circunscritas en su actuar
a los lineamientos fijados por el poder de policía, sin que puedan
imponer motu propio sus particulares consideraciones de conveniencia,
distintas a las restricciones respaldas por el ordenamiento”.
139.  Ello a su vez encuentra sustento en el artículo
primero de la Constitución, en virtud del cual Colombia se constituye como un
Estado Social de Derecho organizado en forma de República Democrática. Con
ello, se afirma, antes que nada, que la democracia se debe ejercer en dentro
del imperio de la ley. No en vano, tanto la Constitución como la ley disponen
que las autoridades locales podrán someter a las consultas populares únicamente
aquello que está en sus competencias.
140.  En conclusión, el Alcalde no puede convocar a una
consulta popular sobre la prohibición de las corridas de toros en la ciudad,
pues el resultado podría derivar en un mandato que no puede llevar a cabo pues
carece de la competencia para ello, de conformidad con lo establecido en el
precedente constitucional vigente.
5.  La vulneración del derecho fundamental al debido
proceso
141.  Los accionantes solicitaron el amparo de su derecho
fundamental al debido proceso, el cual, a su juicio, les había sido vulnerado
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues en su sentencia del 20 de
agosto de 2015, desconoció el precedente constitucional.
142.  Como se señaló en esta sentencia, la providencia del
Tribunal Administrativo desconoció el precedente constitucional al permitir que
el Alcalde de Bogotá D.C. convoque a una consulta popular un asunto que no
tiene competencia para prohibir, pues está regulado y permitido por una ley de
la República de alcance nacional.
143.  El derecho al debido proceso así como la igualdad en
la aplicación de la ley, se vulneran implícitamente en toda sentencia que
desconoce el precedente, ya sea éste vertical u horizontal[73]. Es así como esta Corte
ha señalado rotundamente que “el derecho al debido proceso es el que tiene
una persona a la recta administración de justicia”[74]. En parte ello explica
el carácter vinculante del precedente en el ordenamiento jurídico colombiano.
144.  La teoría del valor vinculante del precedente es
precisamente la materialización de los derechos fundamentales de los
ciudadanos. La seguridad jurídica y la predictibilidad de las decisiones hacen
parte del núcleo esencial del debido proceso y del derecho a la igualdad ante
la ley[75].
145.  De ahí que esta Corte ha sostenido precisamente que
“sentencias contradictorias de las autoridades judiciales en
circunstancias en que aparentemente debería darse un trato igualitario, generan
indefinición en elementos del ordenamiento y favorecen la contradicción o el
desconocimiento del derecho a la igualdad de los asociados.”[76]
146.  De manera
similar, con el solo desconocimiento del precedente se desconoce el derecho a
la igualdad.
147.  Es por ello que la autonomía judicial en el proceso de
interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta y
encuentra como límite el derecho de toda persona a recibir el mismo tratamiento
por parte de las autoridades judiciales[77].
Ello obedece a que el principio de igualdad no se contrae únicamente a la
producción de una ley sino también a su aplicación e interpretación[78]. En efecto, siendo
que los jueces interpretan la ley y atribuyen consecuencias jurídicas a las
partes en conflicto, “la igualdad de trato que las autoridades deben otorgar
a las personas supone además una igualdad en la interpretación y la aplicación
de la ley.[79]”
148.  Por las mismas razones, tales derechos se vulneran
también en los casos en que la providencia judicial no resuelve un conflicto inter
partes sino uno de constitucionalidad abstracta[80]: el
debido proceso y la igualdad de trato implican que las autoridades deben
interpretar y aplicar la ley de la misma manera en casos similares. En ello
consiste precisamente la confianza legítima en la administración de justicia
que comprende “la protección a las expectativas legítimas de las personas de
que la interpretación y aplicación de la ley por parte de los jueces va a ser
razonable, consistente y uniforme.”[81]
149.  Particularmente, cuando las altas corporaciones se han
pronunciado sobre un asunto particular, el juez debe aplicar la regla sentada
por ellas. En estos casos, la autonomía judicial se restringe a tales criterios
unificadores[82].
150.  En el presente caso la sentencia del 20 de agosto de
2015, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca
Sección Primera, Subsección A, por medio de la cual declaró la
constitucionalidad de la convocatoria a consulta popular del Alcalde de Bogotá
D.C., desconoció el precedente constitucional conforme al cual el legislador es
la única autoridad que puede prohibir las corridas de toros
6.  Síntesis de la decisión
151.  En el asunto sub examine, la Sala Plena revisó
los fallos proferidos, en primera instancia el veintitrés (23) de septiembre de
dos mil quince (2015), por la Sección Quinta del Consejo de Estado, y en
segunda instancia, el veintidós (22) de octubre de dos mil quince (2015) por la
Sección Primera de la misma Corporación judicial, en el trámite del proceso de
tutela iniciado por Ramsés Alberto Ruiz Sánchez y otros, en contra del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante la cual
se declaró ajustada a la Constitución la consulta popular que convocó el
Alcalde Mayor de Bogotá D.C. para que la ciudadanía decidiera si está de
acuerdo con que se realicen corridas de toros y novilladas en esa ciudad. A
juicio de esta Corte, la tutela interpuesta está llamada a prosperar.
152.  A dicha conclusión se llegó tras haber analizado los
siguientes ejes temáticos: (i) los requisitos para la procedencia de la acción
de tutela en contra de providencias judiciales; (ii) el precedente
constitucional sobre la competencia para prohibir las corridas de toros; y
(iii) la naturaleza y alcance de las consultas populares, como pasa a
exponerse.
153.  En primer lugar,
la Corte verificó los requisitos de procedencia de la acción de tutela en
contra de providencias judiciales. Estudió la legitimación en la causa de los
accionantes y encontró que sólo tres de los accionantes habían participado en
el proceso de control abstracto de constitucionalidad, por lo cual declaró que
los demás, al no ser titulares del derecho fundamental al debido proceso,
carecían de la legitimación para actuar en nombre propio por medio de la acción
de tutela. Con todo, consideró que la acción de tutela de los tres accionantes
que sí estaban legitimados en la causa cumple con los requisitos genéricos y
específicos de procedibilidad en materia de tutela en contra de providencias
judiciales.
154.  En concreto,
esta Corte señaló que la providencia del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca desconoció de manera injustificada la regla utilizada por la
Sentencia C-889 de 2012, la cual debió haber sido aplicada por el Tribunal pues
en ella se (i) resolvió un problema jurídico similar al de la providencia
judicial aquí cuestionada[83],
(ii) sentó en su ratio decidendi la regla conforme a la cual el
legislador es el único que puede prohibir las corridas de toros en Colombia y
que las autoridades locales cuentan solo con una función de policía. Dicha
regla estaba además contenida en la parte motiva en las sentencias C-666 de 2010 y T-296 de 2013.
155.  En consecuencia,
permitir que el Alcalde convoque a una consulta popular sobre la prohibición de
las corridas de toros en la ciudad de Bogotá D.C. contraría dicho precedente
pues él no tiene la competencia para ejecutar dicho mandato. Ello está
íntimamente ligado con la consideración hecha por la Corte con respecto a la
naturaleza de la consulta popular. En efecto, el funcionario que convoca a una
consulta popular debe tener la competencia de ejecutar la decisión del electorado
pues éste constituye un mandato popular.
156.  Por último, la Sala Plena señaló que con dicho
desconocimiento del precedente se le vulneraron los derechos fundamentales al
debido proceso a los accionantes. Precisamente en la teoría del valor
vinculante del precedente se encuentra la materialización de la seguridad
jurídica y la predictibilidad de las decisiones las cuales hacen parte del
núcleo esencial del debido proceso y del derecho a la igualdad ante la ley.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR la sentencia del 23 de septiembre de 2015 proferida
por el Consejo de Estado, que a su vez confirmó el fallo del 22 de octubre de
2015, en cuanto declaró procedente la acción de tutela interpuesta por Ramsés Alberto Ruiz Sánchez, y otros,
en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,
Subsección A, se concedió el amparo del derecho fundamental al debido proceso
por violación del precedente constitucional
Segundo.- REMITIR por Secretaría General el expediente  identificado
con  número  de  radicación 11001-03-15-000-2015-02257-01 a la Sección Quinta
del Consejo de Estado.
Tercero.- LÍBRESE por Secretaría General la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Comuníquese y cúmplase,
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
Con
impedimento
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
En comisión
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Mediante providencias del diez (10) y
catorce (14) de septiembre de dos mil quince (2015) proferidas por el
Magistrado sustanciador de la acción de tutela en primera instancia ante el
Consejo de Estado, se resolvió acumular al expediente de tutela de la referencia,
otras dieciséis acciones de amparo presentadas por el mismo número de
ciudadanos, en razón a que resultaban idénticos en hechos, pretensiones y se
dirigían contra la misma providencia judicial: José Luis Robayo Fonseca,
Ivonne Maritza Wittingham Martínez, Segundo Guillermo Rojas López, Ana Forero Barrera, Daniela Gómez Cortez, Luis Caballero Duarte,
Rodrigo Urrego Bautista, Campo Moreno León, David Humberto Martínez, Gregorio
Garzón Fonseca, Diana Marcela Sánchez, Wilson Segura Álvarez, Cesar Andrés
Martínez, María Emma Pintor, Gloria Patricia Parra y Carlos Enrique Castro.
[2] Acciones interpuestas por los siguientes ciudadanos: Ramsés Alberto
Ruiz Sánchez (Cdno 2. Fls 2-9), Diana Marcela Sánchez Cuellar (Cdno. 6), Carlos
Enrique Castro Hernández (Cdno. 7), Ana Jeannette Forero Barrera (Cdno. 8)
Campo Elías Moreno León (Cdno. 9), José Luis Robayo Fonseca (Cdno. 10) Ivonne
Martiza Wittingham Martínez (Cdno. 11), Luis Diego Caballero Duarte (Cdno. 12),
Wilson Segura Álvarez (Cdno. 13), Gregorio Garzón Fonseca (Cdno. 14), Gloria
Patricia Parra Herrera (Cdno 16), Daniela Gómez Cortes (Cdno. 17), Rodrigo
Urrego Bautista (Cdno. 18), David Humberto Martínez Alfaro (Cdno. 19) María
Emma Pintor Cortes (Cdno 20), Segundo Guillermo Rojas López (Cdno. 21) Cesar
Andrés Martínez Villareal (Cdno. 22).
[3] Ver, entre otros, Cdno. 11, Fl. 42, Cdno. 14, Fl. 13, Cdno. 16, Fl.
67.
[4] El 28 de agosto de 2015, la Sección Quinta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dispuso admitir la solicitud
de amparo solicitada por el señor Ramsés Alberto Ruiz Sánchez y vincular a la
Alcaldía Mayor de Bogotá, al Concejo de Bogotá y a los intervinientes dentro
del proceso de la revisión de proyectos de consulta popular como terceros con
interés directo en el resultado del proceso (Cdno. 2, Fl. 40.)
[5] Cdno. 11, Fl. 43.
[6] Cdno. 2, Fl. 104.
[7] Cdno. 2, Fl. 117.
[8] Cdno. 2, Fls. 52-70.
[9] Cdno. 2, Fls. 83-98.
[10] Cdno. 2, Fls. 134-154.
[11] Cdno. 2, Fl. 138.
[12] Cdno. 2, Fl. 145.
[13] Cdno. 2, Fl. 148.
[14] Cdno. 2, Fl. 150.
[15] Cdno. 2, Fl. 153.
[16] Cdno. 2, Fl. 154.
[17] Cdno. 2, Fls. 342-343.
[18] Cdno. 2, Fls. 343.
[19] El Consejo de Estado en sentencia de segunda instancia señaló que
la solicitud de aclaración fue presentada extemporáneamente.
[20] Cdno. 2, Fls. 207-212.
[21] Cdno. 2, Fls. 504-575.
[22] Cdno ppal, Fls. 6-11. La Sala de Selección
fue integrada por los Magistrados Alberto Rojas Ríos y Jorge Ignacio Pretelt
Chalhub.
[23] Cdno ppal, Fl. 20.
[24] Cdno ppal, Fls. 53-58.
[25] Cdno ppal, Fls. 87-98.
[26] Véase, por ejemplo, Corte
Constitucional, Sentencia
T-555 de 2009.
[27] Corte Constitucional, Sentencia
T-244 de 2016.
[28] Como lo ha señalado esta Corte, “De acuerdo con el principio
de informalidad, la acción de tutela no está sometida a requisitos
especiales ni fórmulas sacramentales que puedan implicar una prevalencia de las
formas sobre la búsqueda material de protección de los derechos de las personas
que la invocan. Así por ejemplo, la tutela puede ser solicitada de manera
verbal en caso de urgencia, o cuando el solicitante sea menor de edad, o no
sepa escribir; no se requiere de apoderado judicial; y no es necesario citar el
artículo en el que se encuentra la norma constitucional infringida, siempre que
se identifique de manera suficiente cuál es el derecho que se considera
amenazado o violado, y se narren los hechos que lo originan.” Ver Sentencia
T-317 de 2009.
[29] En este sentido el literal c, del
artículo 31 de la Ley 1757 de 2015 establece lo siguiente: “Para la Consulta
popular a nivel departamental, distrital, municipal y local de iniciativa
gubernamental. Los gobernadores y alcaldes, con la firma de los secretarios de
despacho, podrán convocar consultas para que el pueblo decida sobre asuntos
departamentales, municipales, distritales o locales”.
[30] El artículo 21 de la Ley 1757 de 2015
dispone lo siguiente: “Revisión previa de constitucionalidad. No se podrán
promover mecanismos de participación democrática sobre iniciativas
inconstitucionales. Para tal efecto (…) b). Los tribunales de la jurisdicción
de lo contencioso-administrativo competentes se pronunciarán sobre la
constitucionalidad del mecanismo de participación democrática a realizarse”.
[31] Ver entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional,
T-750 de 2014, T-063 de 2014 y T-516 de 2014.
[32] Decreto 2591 de 1991, artículo 10: “La acción de tutela
podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o
amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a
través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se
pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en
condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra,
deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del
Pueblo y los personeros municipales”.
[33] En consecuencia, declaró la improcedencia de la acción de
tutela interpuesta por Daniela Gómez Cortez, Wilson Segura Álvarez, Cesar
Andrés Martínez, Gloria Patricia Parra y Carlos Enrique Castro.
[34] Los accionantes en el presente proceso son los ciudadanos Ramsés
Alberto Ruiz Sánchez (Cdno. 2, Fls. 2-9), Diana Marcela Sánchez Cuellar (Cdno.
6), Carlos Enrique Castro Hernández (Cdno. 7), Ana Jeannette Forero Barrera
(Cdno. 8) Campo Elías Moreno León (Cdno. 9), José Luis Robayo Fonseca (Cdno.
10) Ivonne Martiza Wittingham Martínez (Cdno. 11), Luis Diego Caballero Duarte
(Cdno. 12), Wilson Segura Álvarez (Cdno. 13), Gregorio Garzón Fonseca (Cdno.
14), Gloria Patricia Parra Herrera (Cdno. 16), Daniela Gómez Cortes (Cdno. 17),
Rodrigo Urrego Bautista (Cdno. 18), David Humberto Martínez Alfaro (Cdno. 19)
María Emma Pintor Cortes (Cdno. 20), Segundo Guillermo Rojas López (Cdno. 21)
Cesar Andrés Martínez Villareal (Cdno. 22).
[35] En un aparte de los hechos de la acción de tutela hacen mención
también a los derechos “al acceso a la justicia” y a la “confianza legítima”
(Hecho vigésimo primero. Cdno 2, Fl. 4) Sin embargo, ninguno explica en qué
consiste dicha violación. Tampoco se menciona en el acápite de “los derechos
fundamentales vulnerados”.
[36] Corte Constitucional, Sentencia C-383 de 2000.
[37] Corte Constitucional, Sentencia C-252 de 2001.
[38] La Corte Constitucional, en Sentencia C-252 de 2001 señaló
lo siguiente“Como las demás funciones del estado, la de
administrar justicia está sujeta al imperio de lo jurídico: sólo puede ser
ejercida dentro de los términos establecidos con antelación por normas generales
y abstractas que vinculan positiva y negativamente a los servidores públicos.
Estos tienen prohibida cualquier acción que no esté legalmente prevista, y
únicamente pueden actuar apoyándose en una previa atribución de competencia. El
derecho al debido proceso es el que tiene toda persona a la recta
administración de justicia”. En consecuencia, “Si se dicta una sentencia
que adolece de vicios o errores de derecho se viola el debido proceso, pues tal
circunstancia se traduce, directa o inmediatamente, en un agravio no sólo para
la persona afectada, sino también para los demás sujetos procesales, y para la
sociedad en general, pues el sentimiento de inconformidad no se circunscribe a
quien directamente resulta damnificado, sino a la comunidad toda que, perdida
la confianza en la protección real de los derechos, se sentirá expuesta a la
arbitrariedad.”
[39] Corte Constitucional, Sentencia C-252 de 2001. “Como las demás funciones del estado, la de administrar justicia
está sujeta al imperio de lo jurídico: sólo puede ser ejercida dentro de los
términos establecidos con antelación por normas generales y abstractas que
vinculan positiva y negativamente a los servidores públicos. Estos tienen
prohibida cualquier acción que no esté legalmente prevista, y únicamente pueden
actuar apoyándose en una previa atribución de competencia. El derecho al debido
proceso es el que tiene toda persona a la recta administración de justicia”[39].
En consecuencia, “Si se dicta una sentencia que adolece de vicios o errores
de derecho se viola el debido proceso, pues tal circunstancia se traduce,
directa o inmediatamente, en un agravio no sólo para la persona afectada, sino
también para los demás sujetos procesales, y para la sociedad en general, pues
el sentimiento de inconformidad no se circunscribe a quien directamente resulta
damnificado, sino a la comunidad toda que, perdida la confianza en la
protección real de los derechos, se sentirá expuesta a la arbitrariedad.”
[40] Corte Constitucional, Sentencia T-242 de 1999.
[41] Corte Constitucional, Sentencia C-491 de 1996.
[42] Corte Constitucional, Sentencia
C-590 de 2005.
[43] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005 y T-458 de
2016.
[44] Ver, por ejemplo, Corte Constitucional Sentencias T-173 de
1993 y T-102 de 2006.
[45] En ese sentido, en Sentencia C-590 de 2005, la Corte señaló que la
razón de ser de este requisito es evitar la transgresión de principios como la
cosa juzgada o la seguridad jurídica, ya que permitir que la acción de tutela
se interponga meses o incluso años después de la fecha en la que se toma la
decisión desdibujaría la finalidad de los mecanismos ordinarios de defensa
previstos por el legislador.
[46] Corte Constitucional, Sentencia C-383 de 2000.
[47] Corte Constitucional, Sentencia T-242 de 1999.
[48] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005.
[49] Corte Constitucional, Sentencia T-589 de 2010.
[50] Corte Constitucional, Auto 031 de 2018.
[51] En los términos de la Sentencia SU-424 de 2012, “[L]a acción de
tutela no puede admitírsele, bajo ningún motivo, como un medio judicial
alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para
defensa de los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos
ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos en
estos procesos para controvertir las decisiones que se adopten”.
Ver también, Corte Constitucional,
Sentencia T-006 de 2015.
[52] Corte Constitucional, Sentencia T-103 de 2014.
[53] Como lo ha señalado esta Corte, “el
ordenamiento jurídico vigente no establece la “eventual revisión” de la
decisión previa de constitucionalidad del mecanismo de
consulta popular territorial, a cargo de los tribunales de la jurisdicción
contencioso administrativo.” Ver Auto 725 de 2017.
[54] El Alcalde Mayor de Bogotá profirió el
Decreto 334 de 2015 “por medio del cual se convoca a los/as ciudadanos /as a
participar en una Consulta Popular en el Distrito Capital”. En tratándose de un acto administrativo de carácter general, el
mecanismo para controvertir la consulta popular es el medio de control de
nulidad simple en los términos del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.
[55] Véanse, por ejemplo, Corte Constitucional, Sentencias C-590 de
2005, T-666 de 2015 y T-582 de 2016.
[56] Corte Constitucional, Sentencias T-446 de 2007 y T-929 de 2008.
[57] Corte Constitucional, Sentencia SU-490 de 2016.
[58] Idem.
[59] Corte Constitucional, Sentencias T-233 de 2007 y T-709 de 2010.
[60] Corte Constitucional, Sentencia SU-589 de 2016.
[61] Corte Constitucional, Sentencia SU-589 de 2016.
[62] Corte Constitucional, Sentencia T-582 de 2016.
[63] Corte Constitucional, Sentencia T-404 de 2017.
[64] Así lo ha indicado esta Corte por ejemplo en la Sentencia T-123 de
2009.
[65] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de
2005.
[66] Corte Constitucional, Sentencia C-590 de
2005.
[67] En efecto, en uno y otro caso el problema subyacente versaba
sobre la competencia de una autoridad local para prohibir las corridas de toros
mediante consulta popular.
[68] Cdno. 2, Fl. 30.
[69] Cdno. 2, Fls. 31-32.
[70] El artículo 105 de la Constitución
dispone que “los Gobernadores y Alcaldes según el caso, podrán realizar
consultas populares para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo
departamento o municipio.”
[71] El artículo 10 del Reglamento Nacional Taurino señala que: “Las plazas de toros permanentes se
clasifican, por su tradición o en razón del número o clase de espectáculos
taurinos que se celebran en las mismas, en tres categorías. Serán plazas de
primera categoría: Plaza de toros de "Santa María" de Bogotá (…)”.
[72] En su artículo 14, dicha ley señala los
requisitos para la celebración de espectáculos taurinos, y dispone lo siguiente:
“La celebración de espectáculos taurinos requerirá la previa comunicación al
órgano administrativo competente o, en su caso, la previa autorización del
mismo en los términos previstos en este reglamento. Para la celebración
de espectáculos taurinos en plazas permanentes bastará únicamente, en todo
caso, con la mera comunicación por escrito. En las plazas no permanentes
será necesaria la autorización previa del órgano administrativo competente.
La comunicación o la solicitud de autorización podrán referirse a un
espectáculo aislado o a una serie de ellos que pretendan anunciarse
simultáneamente para su celebración en fechas determinadas.”
[73] Corte Constitucional, Sentencia T-086 de 2007.
[74] Corte Constitucional, Sentencia T-101 de 1993.
[75] Sobre el particular, esta Corte señaló en su Sentencia T-086
de 2007 que “La fuerza vinculante del precedente en el
ordenamiento jurídico colombiano, se explica entonces, al menos, por cuatro
razones principales: (i) en virtud del principio de igualdad en la aplicación
de la ley (artículo 13 C.P.), que exige tratar de manera igual situaciones
sustancialmente iguales; (ii) por razones de seguridad jurídica, ya que las
decisiones judiciales debe ser “razonablemente previsibles”; (iii) en atención
a los principios de buena fe y de confianza legítima (artículo 84 C.P.), que
demandan respetar las expectativas generadas por las reglas judiciales en la
comunidad; y finalmente, (iv) por razones de rigor judicial, en la medida en
que es necesario un mínimo de coherencia en el sistema jurídico.”
[76] Corte Constitucional, Sentencia T-698 de 2004.
[77] Ver, por ejemplo, entre otras, las Sentencias T-918 de 2010, T-193
de 1995 de la Corte Constitucional
[78] La Corte Constitucional, en sentencia T-193 de 1995 señaló que “se vulnera el principio de igualdad si
se otorga un trato desigual a quienes se hallan en la misma situación, sin que
medie una justificación objetiva y razonable”
[79] Corte Constitucional, Sentencia C-836 de 2001.
[80] Corte Constitucional, Sentencia C-836 de 2001.
[81] Corte Constitucional, Sentencia C-836 de 2001.
[82] Corte Constitucional, Sentencia T-794 de 2011.
[83] En efecto, en uno y otro caso el problema subyacente versaba
sobre la competencia de una autoridad local para prohibir las corridas de toros
mediante consulta popular.