T-279-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-279/95
EXCEPCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD EN TUTELA/RECURSOS-Naturaleza/MULTA-Improcedencia de su pago
Es la tutela un
mecanismo apropiado para obtener la inaplicación en el caso concreto de la ley
u otra norma de carácter general que imponga restricciones que atenten contra
el debido proceso, el derecho de defensa o el acceso a la justicia, si como
consecuencia de su observancia se vulneran o amenazan derechos fundamentales de
las personas. La tutela objeto de estudio se constituye en el mecanismo
jurídico apropiado para que se inaplique el artículo 8o. de la Ley 1a. de 1963,
pues la exigencia en él consagrada  relativa al previo pago del valor de la
multa para que el afectado pueda presentar los recursos correspondientes en vía
gubernativa, no se ajusta a lo dispuesto en la Carta Política, y esta situación
es causa de la vulneración de los derechos fundamentales de defensa y de acceso
a la justicia de la accionante.
REF.: Expediente No. T- 64143
PETICIONARIO: AMALIA MARTINEZ AVELLA, representante
legal de PROASER LTDA. contra la INSPECCION NACIONAL DEL TRABAJO Y SEGURIDAD
SOCIAL DE SOGAMOSO.
TEMA: Debido
proceso.
MAGISTRADO
PONENTE :
Dr. HERNANDO
HERRERA VERGARA.
Santa Fe de Bogotá,
junio 27 de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Sala Sexta de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,  integrada por los Magistrados
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO, FABIO MORON DIAZ y HERNANDO HERRERA VERGARA,
procede a revisar los fallos proferidos en primera instancia por Juzgado
Primero Laboral del Circuito de Sogamoso el 22 de noviembre de 1994, y en
segunda instancia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa
de Viterbo el 2 de febrero de 1995.
El expediente llegó
a conocimiento de esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional por remisión
que le hizo el citado Tribunal, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 31
del Decreto 2591 de 1991.
Con fundamento en
los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la
Sala de Revisión # 3 de la Corte Constitucional, escogió, para efectos de
revisión, la presente acción de tutela.
I. INFORMACION
PRELIMINAR.
1. La señora AMALIA MARTINEZ AVELLA, en su
condición de representante legal de la sociedad PROFESIONALES EN ADMINISTRACION
DE SERVICIOS "PROASER" Ltda. presentó acción de tutela contra la
INSPECCION NACIONAL DEL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL DE SOGAMOSO, ya que
considera que le fue vulnerado el derecho al debido proceso a la compañía que
representa, como consencuencia de la imposición de una multa mediante
resolución No. 033 del 27 de julio de 1994 por valor de $2'961.000.oo.
2. Afirma la representante legal de la
sociedad accionante que ésta interpuso los recursos de reposición y apelación
contra dicha resolución, y que la entidad accionada, mediante resolución No.
045 del 23 de agosto de 1994, al desatar los recursos, "optó" por
rechazarlos, "con el argumento de que la Empresa ha debido consignar el
dinero de la multa, para poder recurrir".
3. Considera la señora AMALIA MARTINEZ AVELLA
que el derecho al debido proceso le fue vulnerado a la sociedad accionante
"ya que en varias oportunidades la Honorable Corte Constitucional, ha
manifestado que en tratándose de multas, etc. no es necesario consignar dinero
alguno para que la persona afectada, pueda efectuar los procedimientos legales
establecidos (sic)". En su demanda, cita algunas decisiones de la
Corte Suprema de Justicia (Sala Plena, septiembre 4 de 1970, Gaceta Judicial TCXXXVII,
sentencia marzo 30/78); así mismo hace referencia a la sentencia de esa
Corporación de fecha 25 de julio de 1991 que declaró inexequible el artículo
140 del C.C.A. (Jurisprudencia y Doctrina, T.XXI No. 241, pág. 14 y ss.
Enero/92), y a la sentencia No. T-450 de 1994 de la Corte Constitucional, que a
su juicio, tienen relación con su caso.
4. La accionante solicita que se tutele
transitoriamente el derecho al debido proceso con el fin de evitar un perjuicio
irremediable "ya que si bien, se puede recurrir al Honorable Tribunal
Contencioso Administrativo de Boyacá, para buscar la nulidad de las
resoluciones impugnadas, su trámite, por el número de negocios que allí se
tramita, sería tan dispendioso, que cuando se falle, ya ha sido cobrado el
dinero de la multa, ocasionando un perjuicio irremediable al interés económico
de la Empresa que represento, por cuanto esta clase de cobros es por la vía
coactiva, que limita mucho más la defensa de nuestros intereses".
II. LAS
PROVIDENCIAS JUDICIALES QUE SE REVISAN.
El Juzgado Primero
Laboral del Circuito de Sogamoso, mediante providencia del 22 de noviembre de
1994, resolvió negar la tutela interpuesta por la representante legal de la
sociedad accionante, como mecanismo transitorio de protección de sus derechos,
"dada su improcedencia ya que el presunto perjuicio que se quiere
evitar no tiene la connotación jurídica de irremediable". El citado
despacho judicial consideró que:
"no está a
criterio de la Accionante ni del Juzgador de Tutela el determinar cuál es el
perjuicio que tiene esa connotación jurídica de irreparable sino que, por el
contrario, legalmente se calificó como tal el 'que solo puede ser reparado en
su integridad mediante una indemnización'.
El artículo 1o.
del decreto 306 del 9 de febrero de 1992 establece, CONTRARIO SENSU: 'art.1o.
(...) no existe perjuicio irremediable (...) cuando el interesado pueda
solicitar a la Autoridad Judicial competente que disponga el restablecimiento o
protección del Derecho, mediante la adopción de disposiciones como las
siguientes (...) e) orden de restitución o devolución de una suma de dinero
pagada por razón de una multa (...).
Lo dispuesto en
este artículo se aplicará también en los eventos en los cuales legalmente sea
posible que además de las órdenes y autorizaciones mencionadas se condene al
pago de perjuicios en forma complementaria.'
Se concluye de lo
expuesto que el perjuicio aludido en la Tutela NO TIENE EL CARACTER DE
IRREMEDIABLE y afectado este requisito legal se afecta la utilización de la
Tutela como mecanismo transitorio".
La representante
legal de la sociedad accionante interpuso recurso de apelación contra dicho
fallo y expuso las mismas razones que consignó en la demanda, y agregó que
"Para garantizar y salvaguardar la Constitución de Colombia, no se
necesita que exista un perjuicio irremediable particular, ya que la infracción
a nuestra Norma Rectora, produce un perjuicio irremediable general, porque se
pone en peligro toda la estructura jurídica de la Nación." Agregó que
"si así se hizo por orden de la Honorable Corte Constitucional, para la
acción de tutela interpuesta por la Sociedad 'EQUIPOS SUIZOS LTDA.' contra el
ISS Seccional Cundinamarca, no vemos la razón jurídica, para que en nuestro
caso, exactamente igual, en su motivación, no se tutele nuestro derecho, que no
viene a ser el nuestro, sino el de toda la comunidad, que ve cómo se ha
vulnerado toda la estructura jurídica, al violarse la Constitución Nacional,
por parte del Señor Inspector Nacional de Trabajo y Seguridad Social, al restringir
el derecho consagrado en Ella, de ser oído, y de tramitar los recursos, que no
son otra cosa que el derecho de Petición, contra sus propias providencias
(sic)".
El Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, Sala Laboral, mediante
providencia del 2 de febrero de 1995, resolvió confirmar la sentencia proferida
por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Sogamoso del 22 de noviembre de
1994, con fundamento en las siguientes consideraciones:
"Para la
Sala en el caso bajo examen no se ha violado el derecho constitucional
fundamental al debido proceso a la accionante, si se tiene en cuenta que una
vez dictada la resolución No. 033 del 27 de julio de 1994 se enteró la
sancionada mediante notificación, y es tanto así que la impugnó con los
recursos establecidos en la ley, por lo tanto se le estaba garantizando el
debido proceso. Otra cosa es que por mandato legal, art. 8o. de la Ley 1a. de
1963, para que la interposición de cualquier recurso previamente se debía consignar
el valor de la multa, y como en efecto éste requisito no se acató, mal puede
concluirse violación al debido proceso. Lo que hubo por parte de la tutelante
fue rebeldía, situación muy diferente de lo que ampara la C.N. que es ajena al
derecho fundamental en comento.(...)
Entonces, como
conclusión la accionante dispone de otros medios judiciales directamente o sea,
sin la necesidad de agotar los recursos de la vía gubernativa a la luz de los
artículos 51, 62, 63 y 135 del C.C.A., conforme así lo expresó la Honorable
Corte Constitiucional en la sentencia que obra como prueba."
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
PRIMERA.
COMPETENCIA.
La Corte
Constitucional es competente, a través de esta Sala de Revisión, para proferir
sentencia en relación con las providencias dictadas por el Juzgado Primero
Laboral del Circuito de Sogamoso y por el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Santa Rosa de Viterbo, Sala Laboral, con fundamento en lo dispuesto
por los artículos 86, inciso tercero, y 241 numeral 9o. de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 36 del Decreto 2591 de
1991.
SEGUNDA. EL CASO OBJETO DE ESTUDIO.
La señora AMALIA
MARTINEZ AVELLA, obrando en su condición de representante legal de la sociedad
PROASER LTDA. acude al mecanismo de la acción de tutela con el fin de que le
sea protegido el derecho al debido proceso que considera le fue vulnerado a
ésta compañía, como consecuencia de la inadmisión de los recursos de reposición
y apelación que formuló contra la resolución No. 033 del 27 de julio de 1994,
por medio de la cual la entidad accionada impuso una multa a PROASER LTDA. por
el incumplimiento en el pago oportuno de los salarios a algunos de sus
empleados, toda vez que para admitir y tramitar los referidos recursos en vía
gubernativa, se le exigió el pago previo del valor de dicha multa, la cual no
canceló argumentando que el artículo 140 del Código Contencioso Administrativo
fue declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia
del 25 de julio de 1991 en la parte que establecía que en las demandas de
impuestos, tasas, contribuciones o multas que se exijan, o de créditos
definitivamente liquidados a favor del Tesoro Público "deberá
acompañarse el respectivo comprobante de haberse consignado, en calidad de
depósito, la suma correspondiente. (...) El comprobante de depósito de que se
trata se refiere a los casos en que leyes especiales exijan la consignación
previa de la suma líquida o debida. En los demás casos bastará que
se otorgue caución a satisfacción del ponente para garantizar el pago con los
recargos a que haya lugar en cuanto fuere desfavorable lo resuelto" (Lo
subrayado fue declarado inexequible). Además, la representante legal de la
accionante cita en su demanda la sentencia No. T-450 de 1994 emanada de esta
Corporación, y cuyo ponente fue el Dr. José Gregorio Hernández, la cual, a su
juicio, sustenta las pretensiones, pues en ésta sentencia la Corte se pronunció
en un asunto similar al ocurrido a la sociedad PROASER LTDA.
En el caso sub
exámine, al desatar los recursos, la INSPECCION NACIONAL DEL TRABAJO Y
SEGURIDAD SOCIAL DE SOGAMOSO resolvió "Rechazar el recurso de
reposición y en subsidio de apelación" argumentando que "La
fuente jurídica por la cual, el Despacho, le haya indicado que para hacer uso
de los recursos de la vía gubernativa previamente debía consignar el valor
de la multa impuesta, no es otro que el artículo 8o. de la Ley 1 de 1963.
la cual se encuentra vigente, toda vez que se trata de una disposición que se
refiere de manera especial a los actos administrativos de las autoridades
laborales, es decir, de aquí su imperioso cumplimiento para que ésta oficina,
procediera a resolver el recurso interpuesto."
Previamente al
estudio del caso sub exámine, esta Corporación encuentra indispensable analizar
el contenido de la sentencia No. T-450 de 1994 a fin de establecer si la
doctrina constitucional en él expuesta se aplica o no al presente asunto.
En efecto, en esa
oportunidad la Corte Constitucional se pronunció sobre la violación del derecho
fundamental al debido proceso de la sociedad accionante, como consecuencia de
la imposición de una multa por parte del Instituto de Seguros Sociales, cuyo
pago se le exigió con fundamento en el Decreto 2665 de 1988 "Por el
cual se expide el Reglamento General de sanciones, cobranzas y procedimientos
del Instituto de Seguros Sociales", que en el artículo 63 establece
que, tratándose de decisiones mediante las cuales se impongan sanciones,
únicamente procede el recurso de reposición en vía gubernativa ante el mismo
funcionario que la profirió; si se refiere a una multa, señala dicha
disposición que "sólo se concederá el recurso cuando con el escrito
en que se interponga se acompañe el recibo de depósito correspondiente al valor
de la multa o del reembolso, expedido por el Recaudador debidamente autorizado
por el ISS". (el subrayado no es del texto)
Esta Corporación, en
el referido fallo No. T-450 de 1994, examinó las restricciones que pueden
establecerse para acceder a la administración de justicia y si ello atenta o no
contra el debido proceso, y sustentó su análisis en la citada sentencia de la
Corte Suprema de Justicia del 25 de julio de 1991. En esa oportunidad la Corte
Constitucional señaló lo siguiente:
"Es preciso
que en el campo de las restricciones de este tipo se distinga entre aquéllas
que se imponen por la ley y las que provienen de actos administrativos de
carácter general y también entre las que bloquean el acceso a la administración
de justicia y las que coartan el derecho de defensa dentro de la vía
gubernativa."
En el mismo
pronunciamiento, esta Corporación hizo referencia a las consideraciones que la
Corte Suprema de Justicia adelantó en la mencionada sentencia del 25 de julio
de 1991, y expresó lo siguiente:
"La Corte
Suprema de Justicia, en Sentencia número 86 del 25 de julio de 1991 (M.P.: Drs.
Simón Rodríguez Rodríguez y Pablo J. Cáceres Corrales), al declarar inexequible
parte del artículo 140 del Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor en
las demandas contra impuestos, tasas, contribuciones y multas o de créditos
definitivamente liquidados a favor del tesoro público, debía acompañarse el
respectivo comprobante de haberse consignado en calidad de depósito la suma
correspondiente, manifestó:
'Contradice esta
exigencia la garantía que la Constitución consagra a toda persona, en su
artículo 229, de acceder a la administración de justicia, puesto que (...)
obliga al interesado a cumplir con la sanción que ha impuesto la Administración
de manera absoluta, sin permitir siquiera el uso de garantías u otro mecanismo
de idéntica naturaleza para asegurar el pago de la multa o de la suma debida,
en la hipótesis de una sentencia desfavorable a sus pretensiones.
El tipo de multa
que por hechos contravencionales u obligaciones de orden cambiario, tributario,
etc, imponen o liquidan las autoridades del ramo, hace inaccesible la justicia
a quienes tienen derecho de controvertir ese acto sancionatorio y la
administración, en ese caso, posee la atribución de bloquear la acción de la
jurisdicción con la imposición de multas o la definición de obligaciones de
magnitudes en ocasiones inalcanzables para los afectados. Pero aunque la
sanción no llegara a niveles imposibles desde el punto de vista económico para
las personas demandantes, el artículo 140 compele a tomar semejante obligación
sin alternativa alguna, antes del juicio y quebrantando, así, la garantía que
la Constitución de 1991 en su artículo 229 ha consagrado expresamente a quienes
necesitan de las definiciones judiciales para establecer la legalidad del acto
administrativo que decreta tal obligación'."
La sentencia No.
T-450 de 1994, acogió el criterio expuesto por esta Corporación en la sentencia
No. C-599 de 1992. La Corte Constitucional manifestó en esa ocasión:
"La misma
tesis fue adoptada por la Corte Constitucional en Sentencia C-599 del 10 de
diciembre de 1992 (M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz), mediante la cual se declaró
inexequible el artículo 26 del Decreto 1746 de 1991, que hacía similar
exigencia para ejercitar las acciones ante la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo en materia de infracciones cambiarias.
Dijo la Corte en
esa oportunidad:
'Ahora bien, la
Constitución Política de 1991 establece como un derecho fundamental la
posibilidad de todos los asociados de acceder a las decisiones de la
administración de justicia, sin limitaciones que puedan dejar truncas las
posibilidades de obtener la declaración judicial de su derecho; resulta así
contrario al principio de obtener pronta y cumplida justicia un precepto que
impone el pago anticipado de la obligación, a juicio del deudor no debida,
cuando justamente es la existencia o el monto de la misma lo que sería objeto
de declaración  judicial.
(...) En
efecto, ante la sola posibilidad de que el error de la administración en la
tasación del monto de la obligación o en la existencia de la misma pueda tener
lugar, su pago resulta una exigencia inadmisible para ejercitar las acciones que
ante la justicia autoriza el ordenamiento jurídico colombiano.  Lo anterior
no quiere significar que se elimine la presunción de legalidad del contenido
patrimonial de los actos administrativos, que continúa, según sentir de la
Corte, en todos sus efectos, salvo para hacer exigible el pago efectivo de las
obligaciones como condición previa para disponer de las acciones judiciales.
De suerte que el
acto será legal y sus efectos, a cargo de los obligados de manera
ininterrumpida y con las consecuentes sanciones indemnizatorias a favor de la
administración, en aquellas oportunidades que a la postre resulten ajustadas a
derecho en cuanto a la existencia y monto de las obligaciones respectivas.  Las
razones expuestas imponen la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo
26 del Decreto 1746 de 1991, por contrariar el artículo 229 de la Constitución
Política'." (el
subrayado no es del texto)
En el fallo No.
T-450 de 1994, concluyó la Corporación su análisis sobre el aspecto en comento,
diciendo:
"Como puede
verse, los aludidos fallos hacían referencia a la imposición de un requisito de
orden legal pero que resultaba contrario a la Constitución en cuanto impedía el
acceso a la administración de justicia.
La providencia de
la Corte Suprema de Justicia dejó en claro que, dada la índole del precepto, el
motivo de inconstitucionalidad consistía en lo dicho, mas no en el
desconocimiento del derecho de defensa, pues 'la obligación de que se trata, y
cuyo cumplimiento es condición sine qua non para la admisión de la
demanda, no quebranta el principio del debido proceso, consagrado
en el artículo 29 de la Carta vigente, porque cabalmente, el precepto demandado
es la "ley preexistente" a todo juzgamiento de que habla el referido
texto constitucional...' (subrayado en el original)"
En la citada
providencia, la Corte Constitucional tuteló los derechos de la sociedad
accionante pues la exigencia del pago previo de una multa a fin de admitir y
tramitar un recurso en vía gubernativa, estaba consagrado en una disposición
reglamentaria que per se negaba al entonces accionante el derecho de
defensa inherente al ejercicio de los recursos en vía gubernativa. En esa
oportunidad dijo la Corporación:
"En el caso
sometido a revisión, el choque entre el artículo 63, inciso 2º, del Decreto
2665 de 1988 y el artículo 29 del Estatuto Fundamental no puede ser más
evidente: mientras el precepto constitucional, aplicable a todas las
actuaciones judiciales y administrativas, garantiza el derecho de la persona a
defenderse como uno de los elementos esenciales del debido proceso, la norma
reglamentaria niega de plano las posibilidades de defensa inherentes al
ejercicio de los recursos por la vía gubernativa contra la imposición de una
multa cuando previamente no se ha acreditado el pago de la sanción."
(subrayado fuera del texto)
Claro está,
puede suceder que el ataque contra el derecho fundamental o la amenaza que se
cierne sobre él provengan de la aplicación que se haya hecho o se pretenda
hacer de una norma -legal o de otro nivel- que resulta incompatible con la
preceptiva constitucional. En esa hipótesis es indudable que surge la
posibilidad de ejercitar en forma simultánea la llamada excepción de
inconstitucionalidad (artículo 4º C.N.) y la acción de tutela (artículo 86
Ibídem), la primera con el objeto de que se aplique la Constitución a cambio
del precepto que choca con ella, y la segunda con el fin de obtener el amparo
judicial del derecho.
(...)
Según lo antes
expuesto, la norma que en esta oportunidad se inaplica no puede ser tachada de
inconstitucionalidad por impedir el acceso a la administración de justicia, pues
lo que obstaculiza es el ejercicio del recurso de reposición, cuya
interposición, se repite, no es indispensable para acudir ante la jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo.
Su
incompatibilidad con la Constitución es manifiesta por otro motivo: mediante un
acto de carácter administrativo (decreto reglamentario) se introducen
condiciones de índole pecuniaria y de forzoso acatamiento para ejercer el
derecho de defensa ante las autoridades, afectando así el debido proceso.
Si en el caso de
normas de jerarquía legal pudo expresar la Corte Suprema de Justicia que ellas
configuraban la ley preexistente requerida para todo proceso judicial o
administrativo por el artículo 29 de la Carta, no puede decirse lo mismo en el
caso que nos ocupa, dada la naturaleza típicamente administrativa de la
normatividad que consagra la restricción. Más aún, ésta última fue plasmada en
el artículo 63 del Decreto 2665 de 1988 sin sustento en la preceptiva legal que
reglamentaba, contenida en el Decreto-Ley 1650 de 1977, cuyo artículo 33
dispuso: "Las multas de que trata el presente estatuto se impondrán
mediante resolución motivada, sujeta a los recursos propios de la vía
gubernativa del procedimiento contencioso administrativo, conforme a las normas
legales sobre la materia" (se subraya).
Del criterio
expuesto por la Corte Constitucional en la jurisprudencia referida, se concluye
lo siguiente:
1. Los requisitos
establecidos por la ley u otra norma jurídica que no sea de jerarquía
constitucional que impidan u obstaculicen el derecho al acceso a la justicia, y
en consecuencia, desconozcan en ese aspecto el debido proceso, son contrarios a
los artículos 29 y 229 de la Carta Política.
2. La misma
conclusión se aplica si se trata de requisitos o exigencias que impidan el
derecho de defensa dentro de la vía gubernativa.
3. Tratándose la ley
u otro tipo de normas de carácter general, si no han sido declaradas
inexequibles o anuladas por la jurisdicción contencioso administrativa, según
el caso, de conformidad con el artículo 4o. de la Carta Política que establece
que ésta "es norma de normas" y que "En caso de
incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se
aplicarán las disposiciones constitucionales", es procedente aplicar
la llamada excepción de inconstitucionalidad con el objeto de que se aplique la
Constitución, a cambio del precepto que choca con ella.
4. De acuerdo con el
criterio expuesto en la referida sentencia No. T-450 de 1994, es la tutela un
mecanismo apropiado para obtener la inaplicación en el caso concreto de la ley
u otra norma de carácter general que imponga restricciones que atenten contra
el debido proceso, el derecho de defensa o el acceso a la justicia, si como
consecuencia de su observancia se vulneran o amenazan derechos fundamentales de
las personas, pues, como ya lo señaló la Corporación en el citado fallo: "la
vía de tutela es apta para lograr que se inaplique al caso específico una norma
incompatible con la Constitución, si la aplicación de la misma es a la vez
causa de la violación o amenaza de los derechos fundamentales del
petente".
Ahora bien, en el
caso sub exámine encuentra la Corte que el artículo 8o. de la Ley 1a. de 1963,
disposición sobre la cual la entidad accionada exigió el previo pago de la
multa impuesta a PROASER LTDA. a fin de resolver en vía gubernativa los
recursos de reposición y apelación interpuestos contra la resolución No. 033
del 27 de julio de 1994, norma  sobre la cual también sustentó su rechazo según
se observa en la parte motiva de la resolución No. 045 del 23 de agosto del
mismo año, expresa lo siguiente:
"El Gobierno
establecerá las sanciones que garanticen el cumplimiento de las normas sobre
salarios y pensiones. Las multas que se fijen por este concepto, y en general
todas las dispuestas por las autoridades laborales y las impuestas por
violaciones al control de precios y por acaparamiento o especulación se
cobrarán por jurisdicción coactiva, y su valor deberá consignarse
previamente a la interposición de cualquier recurso sobre ellas.
(...)"
De conformidad con
el criterio jurisprudencial expuesto, esta disposición legal se convierte en un
obstáculo que impide el ejercicio del derecho de defensa de la sociedad
accionante dentro de la vía gubernativa, pues exige el pago previo del monto de
la multa que le fue impuesta mediante resolución No. 033 de 1994, como
requisito previo para que PROASER LTDA. pueda interponer los recursos de
reposición y subsidiario de apelación, como lo hizo, y cuya consecuencia fue el
rechazo de tales mecanismos de defensa por parte de la INSPECCION NACIONAL DEL
TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL DE SOGAMOSO.
Además, la
aplicación de dicha disposición de la Ley 1a. de 1963 por parte de la entidad
accionada impide el acceso a la justicia y el ejercicio del derecho de defensa
de PROASER LTDA., desconociendo así los artículos 29 y 229 de la Carta, y
vulnerando, en consecuencia, los derechos fundamentales de la sociedad
accionante, pues, de conformidad con el artículo 51 del Código Contencioso
Administrativo solamente "los recursos de reposición y de queja no son
obligatorios" y la vía gubernativa se agota cuando los actos
administrativos quedan en firme por que "contra ellos no proceda ningún
recurso; 2. cuando los recursos interpuestos se hayan decidido" (artículo
62 numerales 1 y 2 del C.C.A.) y "cuando el acto administrativo quede
en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o de
queja."
Consecuencia de lo
anterior es que la interposición del recurso de apelación por PROASER LTDA.
contra la resolución No. 033 de 1994 resulta indispensable para el agotamiento
de la vía gubernativa a fin de habilitarse para el ejercicio de las acciones
contencioso administrativas a que haya lugar, de conformidad con el C.C.A., lo
cual no ocurre en el caso presente, pues a la accionante se le rechazaron los
recursos de reposición y de apelación por el no pago previo del valor de la
multa que controvierte, lo que la imposibilita para ejercer las acciones
contencioso administrativas respectivas. Luego no es cierto como se dijo en la
sentencia del Tribunal, materia de revisión, que "la accionante dispone
de otros medios judiciales directamente, o sea, sin la necesidad de agotar los
recursos de la vía gubernativa a la luz de los artículos 51, 62, 63 y 135 del
C.C.A."
Teniendo en cuenta
las consideraciones efectuadas por la Corporación en los pronunciamientos
citados en esta providencia, la tutela objeto de estudio se constituye en el
mecanismo jurídico apropiado para que se inaplique el artículo 8o. de la Ley
1a. de 1963, pues la exigencia en él consagrada  relativa al previo pago del
valor de la multa para que el afectado pueda presentar los recursos
correspondientes en vía gubernativa, no se ajusta a lo dispuesto en los
artículos 29 y 229 de la Carta Política, como ya se advirtió, y esta situación
es causa de la vulneración de los derechos fundamentales de defensa y de acceso
a la justicia de la accionante, y la protección efectiva de tales derechos que
se impone ha de tener como consecuencia la no aplicación del requisito
consagrado en el referido artículo 8o. de la Ley 1a. de 1963, a fin de que se
tramiten por parte de la entidad accionada, de conformidad con la Constitución
y la ley, los recursos interpuestos oportunamente, con la observancia plena de
las garantías propias del debido proceso.
Por las
consideraciones expuestas, esta Sala de Revisión procederá a revocar el fallo
proferido por el Tribunal Superior de Santa Rosa de Viterbo -Sala Laboral- el 2
de febrero de 1995, y tutelará los derechos fundamentales de defensa y de
acceso a la justicia de PROASER LTDA., ordenando a la INSPECCION NACIONAL DEL
TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL DE SOGAMOSO que proceda a desatar los recursos de
reposición y de apelación interpuestos por la accionante contra la resolución
No. 033 del 27 de julio de 1994, sin tener en cuenta la exigencia del pago
previo de la multa impuesta mediante dicho acto, como consecuencia de la
inaplicación en el caso sub exámine del artículo 8o. de la Ley 1a. de 1963 por
ser contrario, en lo ya señalado en esta providencia, a los artículos 29 y 229
de la Carta Política. Es de advertir que lo anterior no implica la eliminación
de la presunción de legalidad del acto administrativo contenido en la
resolución No. 033 de 27 de julio de 1994, por medio de la cual la INSPECCION
NACIONAL DEL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL DE SOGAMOSO impuso una multa a PROASER
LTDA. por el incumplimiento en el pago oportuno de los salarios a algunos de
sus empleados.
De otro lado, no se
accede a la tutela como mecanismo transitorio de protección de los derechos de
la accionante, tal como se solicitó en la demanda, porque en el caso presente
no existe un perjuicio irremediable en los términos del artículo 86 de la
Constitución Política y del artículo 8o. del Decreto 2591 de 1991, y además
porque la tutela de los derechos que se ordena a través de esta providencia
constituye un mecanismo directo de protección  por cuanto, una vez tramitados
los recursos de reposición y de apelación por parte de la INSPECCION NACIONAL
DEL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL DE SOGAMOSO, de conformidad con el contenido de
la presente sentencia, PROASER LTDA. contará con los mecanismos de defensa
judiciales respectivos ante la jurisdicción contencioso administrativa, en el
evento de que las decisiones que adopte la entidad accionada en vía gubernativa
sean contrarias a sus pedimentos.
IV. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
PRIMERO. REVOCAR el fallo proferido por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, Sala Laboral, el 2 de
febrero de 1995 por medio del cual se negó la tutela instaurada por la sociedad
PROASER LTDA.
SEGUNDO. CONCEDER la tutela de los derechos
de defensa y de acceso a la justicia de la sociedad PROASER LTDA. En
consecuencia, INAPLICAR en el caso concreto, por incompatibilidad con la
Constitución Política, del precepto que establece como requisito para la
interposición de los recursos pertinentes en vía gubernativa, el previo pago
del valor de la multa impuesta a la sociedad accionante.
TERCERO.  ORDENASE a la lNSPECCION NACIONAL
DEL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL DE SOGAMOSO tramitar los recursos de reposición
y subsidiario de apelación interpuestos por PROASER LTDA. contra la resolución
No. 033 del 27 de julio de 1994, mediante la cual se le impuso una multa, y
adoptar la decisión que corresponda dando estricto cumplimiento a los términos
establecidos por el Código Contencioso Administrativo para tal efecto, los
cuales se contarán a partir del día siguiente a la notificación del presente
fallo. Para el respectivo trámite de los recursos no se exigirá a la sociedad
accionante que acredite la cancelación de la multa que le fue impuesta.
CUARTO. Líbrense las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí previstos.
Comuníquese, notifíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase. Devuélvase el
expediente al Tribunal de origen.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General