C-462-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-462/08
POLITICA AMBIENTAL-Carácter nacional y competencia para su
manejo/POLITICA AMBIENTAL-Coordinación de esfuerzos con autoridades
locales y territoriales/POLITICA AMBIENTAL-Coordinación a cargo del
poder central
La Constitución Política de 1991 no encargó el deber
de conservación y preservación del medio ambiente a una sola autoridad pública,
sino que comprometió a todas las instancias de poder en la ejecución de
políticas de defensa del patrimonio ecológico. La política ambiental ha de ser
una política integrada institucionalmente y coordinada desde el nivel central
de la Administración. La eficacia en la preservación de los recursos naturales
debe alcanzarse mediante la coordinación de los esfuerzos de las distintas
instancias territoriales, por lo que se requiere de la existencia de un nivel
central de decisión que coordine las instancias locales a efectos de lograr una
política ambiental homogénea y coherente en el nivel nacional. El artículo 80
constitucional establece que la planificación de la política ambiental
corresponde al Estado, lo que impone, de suyo, la existencia de un ente de
coordinación que diseñe los lineamientos básicos y los canales de cooperación
entre las diferentes autoridades estatales que funcionan descentralizada o
desconcentradamente. El carácter nacional de la política del medio ambiente es
fundamento para considerar que la misma debe coordinarse desde los niveles
centrales de la administración. Asimismo, el hecho de que los Estados sean los
sujetos internacionalmente responsables por el cumplimiento de los compromisos
ambientales exige la adopción de políticas domésticas coherentes, cuya unidad
se refleje fuera de las fronteras nacionales. Esta coherencia sólo se garantiza
mediante la dirección y coordinación de la política ambiental por parte de la
autoridad central, pues, tal como lo indica el artículo 226 de la Constitución
Política, la función de promover las relaciones internacionales ecológicas está
en cabeza del Estado, sobre las bases de la equidad, la reciprocidad y la
conveniencia nacional.
FUNCION AMBIENTAL-Manifestación de la función administrativa
del Estado
El ejercicio de la función ambiental es, por definición,
una manifestación de la función administrativa del Estado, sujeta como tal a
los principios que la inspiran, es decir, a la eficacia, la economía, la
celeridad y la coordinación (art. 209 C.P.). Ello supone que, en ejercicio de
la función administrativa, las autoridades que ejercen competencias ambientales
deben actuar de manera coordinada para lograr la protección eficiente,
económica y célere de los recursos naturales, tal como expresamente lo indica
el inciso segundo del artículo constitucional citado.
POLITICA AMBIENTAL-Definición centralizada, gestión integrada
y coordinada, y ejecución autónoma por parte de las autoridades locales,
regionales y territoriales
En Colombia la responsabilidad por el manejo de los
recursos naturales recae en todas las autoridades del Estado, pero también en
la comunidad. En la gestión integrada y coordinada de la política ambiental se
involucra tanto a las autoridades nacionales como a las autoridades locales y a
los particulares y la definición de esa política está a cargo del Gobierno,
representado en el sector del medio ambiente por el Ministro del Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, quien junto con el Presidente de la
República tiene a su cargo la definición de los lineamientos generales, el
señalamiento de las estrategias principales y la verificación de los resultados
de dicha gestión y son las autoridades locales, regionales y territoriales, las
que deben ejercer sus funciones de conformidad con los criterios y directrices
generales establecidos y diseñados por la autoridad central, aunque al hacerlo
cuenten con autonomía en el manejo concreto de los asuntos asignados.
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Naturaleza jurídica y objeto
Las Corporaciones Autónomas Regionales son entidades
descentralizadas que están a cargo de la planeación y promoción de la política
ambiental regional, y constituyen no un típico ejemplo de descentralización
territorial, sino, mejor, de descentralización por servicios, toda vez que su
jurisdicción puede comprender varios municipios y varios departamentos. La
gestión encomendada por la Constitución y la ley a las CAR está sujeta a la
coordinación de una autoridad central, por lo que se constituyen en organismos
de ejecución de políticas públicas nacionales en el orden regional, lo que
implica que sus competencias emanan del Estado central. Para la Corte, se trata
de organismos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y
entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y
territorialmente, que están encargados, principalmente, aun cuando no
exclusivamente, de funciones policivas, de control, de fomento, reglamentarias
y ejecutivas relacionadas con la preservación del ambiente y con el
aprovechamiento de los recursos naturales renovables. La competencia regional
que se les reconoce a las CAR deriva de los programas de protección ambiental,
que deben acomodarse a los contornos naturales de los subsistemas ecológicos
que superan los linderos territoriales, esto es los límites políticos de las
entidades territoriales.
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Unidad de gestión de la política ambiental
y autonomía de las CAR
Las Corporaciones Autónomas Regionales constituyen un
eslabón regional en la ejecución de la política de preservación ambiental
nacional, a las que la Constitución Política ha dotado de un régimen de
autonomía. Es así como el artículo 150-7 de la Carta le concede al Congreso la
facultad de determinar la estructura de la administración nacional y
reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas
Regionales dentro de un régimen de autonomía. La autonomía consiste en cierto
grado de independencia de ejecución respecto de disposiciones de superior
jerarquía, pero siempre sujeta a límites, determinados por las competencias de
los órganos superiores y por la naturaleza misma del objeto ejecutado.
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Autonomía limitada
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Competencia y criterios para la limitación de
la autonomía de las CAR
En el caso de las CAR, la Corte determinó que el
legislador puede limitar la autonomía de una entidad regional o municipal, en
relación con una de sus funciones, si dicha función compromete de manera
directa asuntos del orden nacional. Por el contrario, si la función no
compromete directamente intereses del orden nacional, el margen de potestad
configurativa del legislador para limitar la autonomía se ve bastante reducido.
Dicha reducción no determina, por supuesto, la imposibilidad de intervenir en
las competencias regionales, sino en la prohibición de sujetar por completo a
las entidades que gozan de autonomía, a los imperativos y determinaciones
adoptados desde el centro. Así pues, la autonomía de las Corporaciones
Autónomas regionales está limitada, en primer lugar, por la voluntad del
legislador, pues el carácter unitario de la estructura estatal nacional las
somete a sus decisiones. En segundo lugar, la incidencia nacional de los
asuntos ambientales y la existencia de un sistema unificado de gestión someten
a las Corporaciones Autónomas Regionales a la dirección de las autoridades
centrales con competencia ambiental. Finalmente, su competencia se ve
restringida por la naturaleza de los compromisos y competencias que deben
asumir en materia de protección del medio ambiente. El hecho de que dichas
corporaciones deban garantizar la realización de los intereses nacionales
puestos en los recursos naturales implica que su autonomía se entiende reducida
a la obtención estricta de dichos objetivos. No obstante, los temas de orden
interno, que tienen que ver con el funcionamiento institucional de las
Corporaciones Autónomas Regionales, hacen parte del espectro autonómico de
éstas, por lo que resulta ilegítimo que autoridades ajenas tengan injerencia en
la definición de dichos asuntos.
MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y
DESARROLLO TERRITORIAL-Facultad
para intervenir en asuntos asignados a las CAR
La posibilidad de intervención preventiva o
concomitante del Ministerio en los planes y programas ambientales que pudieran
afectar sectores generales del territorio es una facultad que la Corte avala
como manifestación de esa cohesión ecológica que imponen la naturaleza central
del Estado colombiano y la necesidad de unidad de gestión que exige el modelo
descentralizado.
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Aprobación y contenido de los estatutos/CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL-Inspección y vigilancia por parte del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Los estatutos de las Corporaciones Autónomas
Regionales son actos directamente expedidos por las Corporaciones Autónomas
Regionales y más concretamente, por el máximo órgano de dirección, que es la
Asamblea Corporativa, y a través de ellos se desarrollan las normas de
funcionamiento de dichas entidades. Se trata de regulaciones internas
destinadas a coordinar las diferentes dependencias con el fin de realizar los
objetivos institucionales fijados por el acto de creación. Entre los asuntos
que deben definir los estatutos están la metodología de elección de los
miembros del Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales, la
forma de elección del director general de la Corporación, sus funciones, la
presentación de los informes financieros al Consejo Directivo y la regulación
de las sanciones que pueden imponer las CAR, entre otros. Así, los estatutos de
las Corporaciones Autónomas Regionales constituyen pieza fundamental de su
patrimonio autonómico, por lo que no pueden estar sometidos al acto previo de
aprobación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. El
hecho de que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial esté
inhabilitado para aprobar los estatutos de las CAR, sus modificaciones y
adiciones, no le impide ejercer sobre ellas la debida inspección y vigilancia
que hacen posible la unidad de la política ambiental
UNIDAD NORMATIVA-Justificación y aplicación
En razón a que el contenido normativo que se considera
inconstitucional se encuentra reproducido en otra norma que no ha sido objeto
de acusación, es viable dar aplicación al artículo 6º del Decreto 2067 de 1991,
en tanto se considera cumplida la segunda de las hipótesis de aplicación de
esta norma.
Referencia: expediente D-6957
Demanda de inconstitucionalidad contra los
numerales 16 y 36 del artículo 5º de la ley 99 de 1993
Demandante: Remberto Quant González
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C., catorce (14) de mayo de dos mil ocho
(2008)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada
por los magistrados Doctores Humberto Antonio Sierra Porto -quien la preside-,
Jaime Araujo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño,
Rodrigo Escobar Gil, Mauricio González Cuervo, Marco Gerardo Monroy Cabra,
Nilson Pinilla Pinilla, y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere esta sentencia con fundamento
en los siguientes,
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Remberto Quant González, en ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en los artículos 241 y
242 de la Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad
contra los numerales 16 y 36 del artículo 5º de la ley 99 de 1993, por
considerarlos contrarios al artículo 150-7 de la Constitución Política.
Mediante auto del 5 de octubre de 2007, el
magistrado sustanciador inadmitió la demanda por considerar que la misma
incumplía algunas de las exigencias argumentativas impuestas por la
jurisprudencia constitucional. No obstante, corregida la demanda, el despacho
de magistrado sustanciador admitió el libelo mediante auto del 2 de noviembre y
ordenó correr traslado del mismo al señor Procurador General de la Nación, al
tiempo que dispuso su comunicación al Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, al Ministerio del Interior y de Justicia, a la
Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y Desarrollo Sostenible
(ASOCARS), a la facultad de jurisprudencia de la Universidad El Rosario y a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991,
procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de los numerales
acusados.
ARTICULO 5o. Funciones del Ministerio.
Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente:
16) Ejercer discrecional y selectivamente,
cuando las circunstancias lo ameriten, sobre los asuntos asignados a las
Corporaciones Autónomas Regionales, la evaluación y control preventivo, actual
o posterior, de los efectos de deterioro ambiental que puedan presentarse por
la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo, así como por la
exploración, explotación, transporte, beneficio y utilización de los recursos
naturales renovables y no renovables y ordenar la suspensión de los trabajos o
actividades cuando a ello hubiese lugar;
36) Aprobar los estatutos de las
Corporaciones Autónomas Regionales y las reformas que los modifiquen o
adicionen y ejercer sobre ellas la debida inspección y vigilancia;
III.    LA DEMANDA
1. Cargos de inconstitucionalidad
El actor señala que las normas acusadas son
violatorias del numeral 7º del artículo 150 de la Constitución Política.
En primer lugar, en relación con el numeral
16 demandado, considera que la norma autoriza al Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial para ejercer control y vigilancia sobre las
Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), a sabiendas de que el artículo 150-7
de la Constitución Política le confiere a dichas corporaciones un régimen de
autonomía.
Señala que la autonomía de las
Corporaciones Autónomas Regionales viene dada por la Constitución y ha sido
desarrollada por el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, normas que conceden a
dichas entidades la función de planificar los recursos naturales objeto de su
administración. Dice que dicha autonomía es refrendada por la Corte
Constitucional en su jurisprudencia, lo cual indica que es inconstitucional que
el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial pueda suspender
las actuaciones desarrolladas por esos entes corporativos, como lo autoriza el
numeral 16, pues ello implica crear una jerarquía superior del ministerio
respecto de las CAR.
Agrega que las competencias de las
Corporaciones Autónomas Regionales en materia de licencias ambientales se
fundan en el carácter autónomo de las mismas, autonomía que se deriva también
del artículo 80 de la Constitución. En este sentido, considera que la norma
resulta inexequible, como fue declarado inexequible el artículo 63 de la Ley 99
de 1993, relacionado con la apelación de los actos administrativos de las CAR. La
declaración de inexequibilidad de la norma eliminó el control de tutela del
Ministerio sobre las CAR y por tanto volvió ilegítima la facultad contenida en
el artículo 5º- 16 de la Ley 99 de 1993. Sostiene que hay vulneración del
artículo 80 constitucional porque se desconocen los mecanismos de planificación
para el aprovechamiento de los recursos naturales al permitir que el Ministerio
intervenga en los mismos. Finalmente, dice que el Ministerio no tiene
competencia para administrar los recursos naturales y del medio ambiente, por
lo que la ley no puede entregársela y quitársela a entidades especializadas en
la materia.
En cuanto al numeral 36 del artículo 5º de la
Ley 99 de 1993, sostiene que es inconstitucional porque en la medida en que el
Ministerio no tiene potestad de control sobre las CAR, tampoco tiene la
potestad de aprobar los estatutos de estos entes, ni las reformas que los modifiquen
o adicionen. Advierte que uno de los rasgos de la autonomía de las CAR consiste
en darse sus propios estatutos, por lo que no concuerda con dicha condición el
que el Ministerio de Medio Ambiente deba aprobar los estatutos.
IV. INTERVENCIONES
1. intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial
El abogado Manuel Vicente Cruz Alarcón intervino en el
proceso en representación del ministerio de la referencia para pedir la
declaración de constitucionalidad de la medida.
Precisa que la disposición acusada no vulnera la
autonomía de las CAR porque es lógico y racional que el Ministerio de Ambiente
tenga un control sobre los asuntos ambientales. De este modo, lo que pretende
el demandante es aislar a las CAR de la dirección del manejo ambiental, lo cual
no es admisible dentro del funcionamiento de la política ambiental.
Dice que en la política ambiental debe existir una
competencia funcional jerárquica del Ministerio de Ambiente que garantice la
unidad de la misma. Arguye que no se viola el artículo 80 constitucional en
cuanto al desconocimiento de los mecanismos de planificación, porque el
Ministerio debe tener el control de las actuaciones de las corporaciones.
Adicionalmente, advierte que la Ley 99 de 1993 creó el
SINA –Sistema Nacional Ambiental- cuya dirección y coordinación están a cargo
del Ministerio de Ambiente.
Sostiene que como las entidades territoriales tienen
la función de dictar medidas de carácter ambiental que buscan desarrollar las
disposiciones generales de la ley, el control del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial  puede adoptar las medidas necesarias para
cuando aquello no ocurra.
Dice que el principio de autonomía no se opone a la
existencia de un control jerárquico que garantice la unidad de la política
ambiental del Estado, por lo cual el superior es responsable de la supervisión
y verificación de las actividades realizadas dentro de un proceso de
concertación estatal.
Dice que las CAR son autoridades territoriales
autónomas, estrechamente vinculadas con las autoridades territoriales, pero
también prestadoras de un servicio público, condición que las liga con la
nación, los departamentos y los municipios, y que las hace parte de la política
ambiental. Esta condición, aunque les ofrece una gran autonomía, las sujeta a
la gestión del medio ambiental, que es dirigida por el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial.
Agrega que autonomía no implica soberanía, pues
aquella se ejerce en un marco jurídico determinado, como ocurre con las
entidades territoriales. Al efecto, cita algunas providencias de la Corte que
aduce como soporte de su posición. En esa línea, señala que el medio ambiente
requiere de políticas que trascienden los intereses locales, al punto que
muchas de las normas ambientales hacen parte de tratados internacionales. Dice
que las normas acusadas se limitan a dar cumplimiento al artículo 150
constitucional que precisa que las funciones de las CAR serán establecidas por
la ley. En este punto, dice que el SINA regula la materia de manera integral y
somete a la jerarquía del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial el funcionamiento de las CAR.
El interviniente asegura que varias disposiciones de la
Ley 99 de 1993 reafirman el carácter autónomo de las CAR, pero sometido a las
decisiones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Finalmente dice que la demanda no estructura un verdadero cargo de
inconstitucionalidad.
2. Intervención del Ministerio del Interior y de
Justicia
El abogado Fernando Gómez Mejía intervino en el
proceso en representación del Ministerio de la referencia para solicitar a la
Corte la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas.
Dice que el artículo 79 constitucional consagra la
protección del medio ambiente y encarga al Gobierno, conformado por el
Presidente y el Ministro del medio ambiente, el diseño de las estrategias para
garantizar dicha protección.
Esta disposición constituye la base para considerar
que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial es el
organismo rector de la gestión del medio ambiente, por lo que las normas acusadas
se encargan de regular asuntos que tienen que ver de manera general con el conglomerado
social.
Precisa que de la definición de las corporaciones
autónomas regionales es posible inferir que su funcionamiento está sujeto a la
ley, por lo cual el legislador definió en este caso su funcionamiento y las
autoridades a las cuales estaría sometido en cuanto a su vigilancia y control.
Por ello, aunque las entidades tienen autonomía para el manejo de sus asuntos y
la configuración de sus estatutos, dicha autonomía no es absoluta, en tanto que
compromete asuntos de carácter nacional.
Sostiene que la interpretación correcta del artículo
80 constitucional implica que la defensa del medio ambiente es un asunto propio
del ámbito nacional, y aunque acepta que el manejo de este tema puede asignarse
a entidades regionales, éstas deben funcionar articuladamente con las políticas
nacionales. Esta articulación se concreta en el Sistema Nacional Ambiental
–SINA-, a cuya cabeza está el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial. Por lo anterior, sostiene que la autonomía de las CAR se da en
términos financieros, patrimoniales o administrativos y que en lo demás está
sujeta a los criterios fijados por autoridades nacionales. Sobre el particular,
advierte que la Corte Constitucional se ha pronunciado en la materia en
sentencia C-216 de 1994, en donde confirmó que la autonomía no implica
desagregación del estado unitario.
Agrega que la regulación del aspecto ambiental le
corresponde al legislador, que la ha distribuido entre las comunidades
indígenas y las autoridades territoriales, por lo que debe entenderse que el
manejo de este tópico debe hacerse de conformidad con la distribución de
competencias hecha por la Ley. Y aunque no es una labor sencilla determinar los
alcances de las competencias ambientales, los principios generales denotan la
unidad del sistema y la sujeción a una unidad administrativa. La autonomía es
un atributo limitado que no excluye el control por parte de las autoridades
estatales.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En la oportunidad prevista, intervino en el proceso el
señor Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, para
solicitar a la Corte que declare la exequibilidad condicionada del numeral 16
del artículo 5º de la Ley 99 de 1993 y la inexequibilidad de una expresión
contenida en numeral 36 de la misma norma.
El Procurador señala, en primer lugar, que la de 1991
es una constitución ecológica que impone al Estado la conservación y cuidado de
los recursos ambientales. En ese contexto, permitió la existencia de las CAR,
con régimen de autonomía, y estableció la existencia del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, organismo rector del medio
ambiente. Adicionalmente, la ley creó el Sistema Nacional Ambiental, a cuya
cabeza está el citado ministerio, seguido por los entes territoriales.
Arguye que las CAR son  “entes corporativos de
carácter público, con autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio
y personería jurídica, encargadas de administrar, dentro del área de su jurisdicción,
el medio ambiente y los recursos naturales renovables para asegurar su
desarrollo sostenible”. Estos organismos, dice, son las máximas autoridades
ambientales dentro de sus respectivas jurisdicciones, correspondiéndoles actuar
con los demás organismos en los procesos de planificación y ordenamiento
relativos a la conservación del medio ambiente.
En este contexto, señala que Colombia es una república
unitaria con autonomía de sus entidades territoriales, lo cual implica que estos
entes funcionan de manera autorregulada. No obstante, la autonomía de las
Corporaciones Autónomas Regionales no implica que sea ilimitada y que el
legislador no pueda regularla cuando alguna de sus funciones, cause un efecto
significativo en el interés general.
Precisa que el tema ambiental trasciende las fronteras
locales, por lo que la coordinación de dicha realidad corresponde a la Nación y
a las entidades territoriales y aclaró que cuando el artículo 80 de la
Constitución encomienda el manejo del medio ambiente, se lo hace al Estado, es
decir, a todos los ordenes de autoridad. Por ello concluye que aunque las “Corporaciones
Autónomas Regionales  y las entidades territoriales son autónomas para llevar a
cabo la gestión del patrimonio natural que no rebasa los límites de su
territorio (…) esa autonomía (…) en materia ambiental no es absoluta, pues el
grado de la misma depende de los intereses que puedan verse afectados en un
momento determinado”.
Tomando en consideración lo dicho, para la
Procuraduría es claro que la norma contenida en el artículo 5-16 de la Ley 99
de 1993 constituye una limitante legítima, razonable y proporcionada, pues
permite que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ejerza
vigilancia sobre las actividades de las CAR, pero siempre y cuando dicha
vigilancia se refiera a asuntos que trasciendan el ámbito regional y comprometan
de manera directa intereses de carácter nacional. En caso contrario, “si se
trata de asuntos cuya entidad no va más allá del espacio regional, estaríamos
ante una limitación constitucionalmente injustificada de la autonomía de tales
entidades que haría inexequible la disposición acusada”.
En cuanto al numeral 36 del artículo 5º de la Ley 99
de 1993, la procuraduría dice que la norma desconoce la autonomía de las
Corporaciones Autónomas Regionales. Ello porque las CAR son “entidades
públicas del orden nacional que tienen derechos y competencias propios que
deben ejercer sin la intervención de otros y que no están adscritas a ningún
ministerio o departamento administrativo, lo que significa que no dependen de
organismo alguno. Su cometido es la administración, dentro del área de su
jurisdicción, del medio ambiente y los recursos naturales renovables para
garantizar su desarrollo sostenible”.
Dado lo anterior, considera que no es “es
constitucionalmente posible, sin vulnerar la autonomía de las Corporaciones
Autónomas Regionales, que, por un lado, los estatutos adoptados, reformados o
adicionados por la Asamblea Corporativa, integrada por los representantes
legales de las entidades territoriales de la jurisdicción de la Corporación, y
principal órgano de dirección de ese organismo, deban ser aprobados por el
Ministerio del Medio Ambiente, y, por el otro, que tal Ministerio ejerza sobre
un órgano independiente funciones de vigilancia y control, como lo dispone el
artículo 5, numeral 36, de la Ley 99 de 1993”.
En consecuencia, la Vista Discal solicita declarar la
inexequibilidad del inciso tercero del artículo 25 ibídem, porque la disposición
establece que corresponde a la Asamblea Corporativa, adoptar los estatutos de la
Corporación “y someterlos a la aprobación del Ministerio del Medio
Ambiente”.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia de la Corte
Por dirigirse la demanda contra disposiciones que hacen
parte de una Ley de la República, la Corte Constitucional es competente para
decidir sobre su constitucionalidad, tal y como lo prescribe el artículo 241-4
de la Constitución Política.
2. Problema jurídico
Atendiendo al contenido de la demanda, la Sala Plena
de la Corte debe resolver los siguientes problemas jurídicos: i) ¿la autonomía
de las Corporaciones Autónomas Regionales se ve afectada cuando se permite al
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ejercer discrecional
y selectivamente, cuando las circunstancias lo ameriten,  la evaluación y
control preventivo, actual o posterior, de los efectos de deterioro ambiental
que puedan presentarse por la ejecución de actividades o proyectos de
desarrollo, así como por la exploración, explotación, transporte, beneficio o
en asuntos relacionados con la utilización de los recursos naturales renovables
a cargo de las Corporaciones Autónomas Regionales? ¿Se vulnera la autonomía si
se autoriza al Ministerio para suspender los trabajos o actividades realizados
por dichas corporaciones cuando a ello hubiese lugar? En segundo lugar, ii) ¿se
vulnera la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales si se permite al
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial  aprobar los
estatutos y las reformas que los modifiquen o adicionen y ejercer sobre ellas
la debida inspección y vigilancia?
La respuesta a los anteriores interrogantes depende de
un análisis previo al manejo de la política ambiental en el Estado unitario y
del estudio del concepto de autonomía de que gozan las Corporaciones Autónomas
Regionales.
Pasa la Corte a definir estos conceptos.
3. El manejo de la política ambiental en el estado
unitario compete a la Nación, en coordinación con las autoridades locales y
territoriales
- Marco general
La Constitución Política de 1991 es conocida por su decidido
acento ambientalista. La Asamblea Nacional Constituyente elevó a categoría
constitucional los compromisos relacionados con la conservación del patrimonio
ecológico, consciente de los retos que el país tendría que afrontar en esta
materia. Así se desprende de los debates que tuvieron lugar en el órgano
constituyente:
"La Asamblea Nacional
Constituyente no puede ser inferior en este aspecto a su tarea histórica. El
problema ambiental no es una moda pasajera. Ha acompañado al hombre a lo largo
de su historia y muchos de los fracasos de las antiguas culturas se deben a
formas sociales inadecuadas de adaptación al medio. La diferencia entre las
crisis ambientales del pasado y la del presente consiste en  que tanto el
desarrollo, como a amenaza del orden de la vida, se han vuelto planetarias. La
unificación tecnológica y cultural del mundo han engendrado la conciencia de la
unidad de los procesos vivos. El problema ambiental es uno de los mayores
movilizadores de la conciencia pública en este final de siglo.
"Ya no es posible ver el
problema ambiental como un recurso romántico o de escape a las condiciones del
presente”.[1]
Siguiendo esa línea, una porción significativa de los
artículos de la Carta compromete al Estado con la conservación del medio
ambiente, involucra a los particulares en el cuidado de los recursos naturales
y entrega a ciertas autoridades públicas responsabilidades concretas vinculadas
con la preservación del patrimonio ecológico de los colombianos.
El artículo 8º de la Carta precisa que el Estado y las
personas tienen la obligación de proteger los recursos naturales de la Nación.
El artículo 80 pone en cabeza del Estado la planificación, manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales. La prevención y control de los
factores de deterioro ambiental, la imposición de sanciones, la disposición de
los mecanismos de reparación y el diseño de los medios de cooperación
internacionales que permitan la protección de los ecosistemas fronterizos
también son obligaciones asignadas al Estado.
Aunque las normas citadas entregan al Estado
competencias ambientales de forma genérica, otras disposiciones lo hacen
respecto de autoridades específicas. El artículo 330, por ejemplo, indica que
los consejos de gobierno de los territorios indígenas tienen a su cargo la
obligación de velar por la preservación de los recursos naturales. El artículo
300 constitucional entrega a las asambleas departamentales la función de
expedir las disposiciones relacionadas con el medio ambiente y el desarrollo de
las zonas de fronteras. El numeral 9º del artículo 313 contiene una disposición
similar en relación con los concejos municipales. Por su parte, el artículo 268
de la Constitución asigna al Contralor General de la República la función de
informar anualmente al Congreso acerca del estado del manejo de los recursos
naturales y del medio ambiente.
El Congreso de la República tiene una amplia libertad
de configuración en materia ambiental. La Constitución le confiere la potestad
de fijar límites a la libertad económica, cuando quiera que se vislumbre
afectación del medio ambiente (art. 333 C.P.). Ello sin contar con que, en
casos de grave perturbación o amenaza del orden ecológico, el Presidente de la
República, con la firma de todos sus ministros, pueda decretar el estado de
emergencia económica, social y ecológica con el fin de adoptar medidas de
urgencia destinadas a controlar la perturbación atentatoria del orden ambiental
(art. 215 C.P.).
De este breve recuento normativo es posible deducir una
primera conclusión: la Constitución Política de 1991 no encargó el deber de conservación
y preservación del medio ambiente a una sola autoridad pública, sino que
comprometió a todas las instancias de poder en la ejecución de políticas de defensa
del patrimonio ecológico. Fue tan firme la protección que la Constitución
confirió a los recursos naturales que el constituyente involucró incluso a los
particulares en el deber de cuidado correspondiente.
No obstante, otra conclusión se extrae de ese mismo
contexto normativo: dado que la obligación de protección del medio ambiente se
encuentra repartida entre todos los estamentos del Estado, la política
ambiental ha de ser una política integrada institucionalmente y coordinada
desde el nivel central de la Administración. En otras palabras, la
responsabilidad compartida en el manejo de los asuntos ambientales exige de una
maquinaria que coordine los esfuerzos con el fin de alcanzar los objetivos
comunes.
En efecto, la necesidad de coordinación de la política
ambiental viene impuesta por la naturaleza misma del objeto protegido: la Carta
Política compromete al Estado en la conservación de los recursos naturales, lo
que hace suponer que dicha conservación debe realizarse de manera eficaz.
Adicionalmente, el mandato de protección se extiende a los recursos naturales
de la Nación, lo que significa que la eficacia en la preservación de estos recursos
debe alcanzarse mediante la coordinación de los esfuerzos de las distintas
instancias territoriales. La necesidad de preservación eficaz de los recursos ambientales
requiere, entonces, de la existencia de un nivel central de decisión que
coordine las instancias locales a efectos de lograr una política ambiental homogénea
y coherente en el nivel nacional. El artículo 80 constitucional establece que
la planificación de la política ambiental corresponde al Estado, lo que impone,
de suyo, la existencia de un ente de coordinación que diseñe los lineamientos
básicos y los canales de cooperación entre las diferentes autoridades estatales
que funcionan descentralizada o desconcentradamente.
Debe agregarse –además- que el ejercicio de la función
ambiental es, por definición, una manifestación de la función administrativa
del Estado, sujeta como tal a los principios que la inspiran, es decir, a la eficacia,
la economía, la celeridad y la coordinación (art. 209 C.P.). Ello supone que,
en ejercicio de la función administrativa, las autoridades que ejercen
competencias ambientales deben actuar de manera coordinada para lograr la
protección eficiente, económica y célere de los recursos naturales, tal como
expresamente lo indica el inciso segundo del artículo constitucional citado[2].
Ninguno de estos principios constitucionales podría realizarse sin la formulación
de planes dirigidos por autoridades centrales, pues el encargo que el
constituyente hizo al Estado es el de la preservación de los recursos naturales
de la Nación.
Ahora bien, la articulación de la política ambiental
es, además, una exigencia derivada del carácter unitario del Estado colombiano.
De conformidad con el artículo 1º de la Constitución Política, Colombia está
organizada en forma de estado unitario con descentralización. Ello significa que
las decisiones administrativas de efecto nacional son del resorte de las
autoridades nacionales, independientemente de que para su adopción regional
intervengan las autoridades descentralizadas. Por esta razón la Corte ha dicho
que “en un Estado unitario de derecho corresponde al poder central velar de
manera concurrente por la protección del ambiente”[3],
a lo cual agregó:
"El Estado unitario
supone el principio de la centralización política, que se traduce en unidad de
mando supremo, unidad en todos los ramos de la legislación, unidad en la
administración de justicia y, en general, unidad en las decisiones de carácter
político que tienen vigencia para todo el espacio geográfico nacional.  La
centralización política no es otra cosa que una jerarquía constitucional
reconocida dentro de la organización jurídica del Estado”. (Sentencia C-216 de 1994
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)
De lo anterior se tiene que, en principio, la coordinación
para la ejecución de las políticas ambientales se encuentra a cargo del poder
central de la administración, en desarrollo, claro está, de la voluntad del
legislador, pues el carácter unitario del Estado colombiano es incompatible con
el autogobierno de las autoridades locales en el manejo de asuntos de impacto
nacional.
Esta última consideración introduce otra de las
razones que justifican la inserción de un modelo articulado con unidad de
gestión: el patrimonio ecológico no es un privilegio local, sino un recurso global.
El medio ambiente constituye un sistema complejo -altamente dependiente- que opera
más allá de los límites políticos y geográficos. La transformación de factores
ambientales locales puede tener efectos imprevisibles en el panorama global.
Esta estrecha y sensible subordinación significa que pequeñas perturbaciones en
las condiciones iniciales del sistema pueden genera consecuencias de magnitud y
complejidad incalculables en los estadios finales del proceso[4].
La Corte abordó el tema a propósito de la revisión de las leyes 162 y 165 de
1994 "por medio de la cual se aprueba el Convenio sobre Diversidad
Biológica". Sobre este particular se dijo:
“Al hombre, pues, le asiste
el deber de cuidado, de promoción y de desarrollo del ambiente, los cuales debe
ejercer bajo la virtud de la prudencia y la búsqueda constante de la dignidad
personal y colectiva. Con este propósito, se deben procurar todos los medios
necesarios para el amparo del entorno ecológico, de forma tal que la
conservación del propio ser redunde en la conservación de los demás asociados.
Atentar o destruir el ambiente significa, por ende, la autodestrucción de la
persona humana o, lo que es lo mismo, la renuncia a conservarse a sí mismo en
condiciones de dignidad. Para el cumplimiento de los anteriores objetivos, es
requisito sine qua non que la persona comprenda a cabalidad la importancia de
conservar su entorno vital. Se requiere para ello entendimiento y voluntad; es
decir, una conciencia ecológica y una disposición constante de vivir bajo los
deberes de solidaridad, uno de los cuales es actuar en pro del ambiente sin
consideraciones exclusivamente de índole particular o individual (Art. 95 Nums.
2o. y 8o.) Lo anterior porque, además, el sistema ecológico en definitiva es
uno, como una es la humanidad.” (Sentencia C-519/94 M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa)
Estas reflexiones han llevado a la Corte a considerar
que el desarrollo y la protección ambientales son asuntos de importancia
nacional –independientemente de sus manifestaciones locales- y que por ello
deben estar subordinadas a una autoridad central. En ese sentido se dijo:
“En principio, su carácter
global e integrado y la interdependencia de los distintos ecosistemas hacen del
medio ambiente un asunto de interés nacional, y por lo tanto la responsabilidad
en esta materia está radicada prima facie en el  Estado central (CP.
arts 79 inc. 2 y 80).”. (Sentencia C-535/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero)
Sobre el mismo particular, en otro de sus fallos, la
Corte precisó:
“5. Este primer lugar o
competencia prevalente que corresponde al Estado central en el manejo y
protección de la ecología, obedece a consideraciones que tocan con el carácter
global e integrado que hoy en día se le reconoce a lo ambiental. Ello impone que lo concerniente tal manejo
y conservación de los recursos naturales, se lleve a cabo desde la perspectiva
de una política estatal de alcance nacional, y no fragmentada en políticas de
tipo regional o local que puedan resultar contradictorias o desarticuladas, con
el riesgo que ello implica en asunto tan delicado y trascendente.
“Debido entonces a que el
ambiente es un concepto que supera cualquier límite político - territorial, el
Constituyente ha impuesto al Estado la obligación de llevar a cabo la planificación
y fijación de políticas para su protección, que tengan un carácter general o
nacional; incluso, le ha asignado el deber de cooperar con la política
ambiental de las naciones vecinas, que comparten con la nuestra diversos
ecosistemas”. (C-596 de 1998 Vladimiro Naranjo Mesa) (subrayado por fuera del
original)
Y en otra oportunidad, la Corte recalcó:
“La planificación
ambiental debe responder a los dictados de una política nacional, la cual se
adoptará con la participación activa de la comunidad y del ciudadano, y la
misma debe ser coordinada y articulada entre la Nación y las entidades
territoriales correspondientes. La Carta Política le otorga al Estado la responsabilidad de planificar
y aprovechar los recursos naturales de forma tal que se logre un desarrollo
sostenible, garantizando así la conservación y la preservación del entorno
ecológico. Al respecto, cabe recordar que el derecho a gozar de un ambiente
sano les asiste a todas las personas, de modo que su preservación, al
repercutir dentro de todo el ámbito nacional -e incluso el internacional-, va
más allá de cualquier limitación territorial de orden municipal o
departamental.”(Sentencia C-423 de 2994 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)
Este carácter nacional de la política del medio
ambiente es fundamento adicional para considera que la misma debe coordinarse desde
los niveles centrales de la Administración: en efecto, las consecuencias de las
decisiones ambientales trascienden las fronteras políticas y superan las
barreras geográficas. “Contemporáneamente
se reconoce cómo el factor ecológico forma parte de un todo; por tanto, puede
afirmarse que los recursos naturales son de interés primordial no sólo para los
habitantes de Colombia sino para toda la humanidad”, dice la Corte en la Sentencia C-423 de
1994[5]. Por ello, la
comunidad internacional ha elaborado un complejo sistema de compromisos que
vinculan a los Estados con la preservación del medio ambiente, pues en la
lógica de dicha normativa, las decisiones locales afectan indefectiblemente el
ecosistema de países vecinos[6].
El hecho de que la definición de la política ambiental
no sólo tenga consecuencias locales, sino internacionales, implica que la misma
debe estar a cargo del poder central de la administración, pues el Presidente
de la República, por disposición del artículo 189-2 de la Carta, es el directo
encargado de dirigir las relaciones internacionales. Así entonces, si el
compromiso con los fines ambientales es también un asunto internacional, es previsible
que sea el Gobierno Nacional, en ejercicio de sus competencias  internacionales,
el que diseñe políticas públicas que tanto satisfagan las necesidades locales
de tipo ambiental como que cumplan con los compromisos asumidos por Colombia en
el marco de sus relaciones de integración con otros países.
A la misma conclusión se llega si se repara en el
contenido del inciso final del artículo 80 de la Carta. La disposición sostiene
que el “ Estado cooperará con otras naciones en la protección de los
ecosistemas situados en las zonas fronterizas”. Para la Corte, la
consagración del principio de cooperación ecológica entre el Estado y otras
naciones no asigna ese deber exclusivamente a las autoridades locales, sino que
lo entrega a la Nación entera, de donde se tiene que es el Gobierno nacional el
encargado de coordinar los mecanismos de ayuda ecológica en las fronteras.
El “Convenio sobre la Diversidad Biológica”, por
ejemplo, suscrito en Río de Janeiro en 1992, incorporado a la legislación
interna por Ley 165 de 1994, compromete a Colombia con la protección de la
diversidad e integridad del ambiente y la conservación de las áreas de especial
importancia ecológica. La normativa impone al Estado la obligación concreta de
implementar los mecanismos de control que sean necesarios para la aprobación de
proyectos de infraestructura que potencialmente puedan afectar el medio
ambiente sano.[7]
Este régimen de compromisos internacionales hace
responsable a los Estados por el incumplimiento de las normas de preservación y
conservación ecológica. Por ello, el hecho de que los Estados sean los sujetos
internacionalmente responsables por el cumplimiento de los compromisos ambientales
exige la adopción de políticas domésticas coherentes, cuya unidad se refleje
fuera de las fronteras nacionales. Esta coherencia sólo se garantiza mediante
la dirección y coordinación de la política ambiental por parte de la autoridad
central, pues, tal como lo indica el artículo 226 de la Constitución Política,
la función de promover las relaciones internacionales ecológicas está en cabeza
del Estado, sobre las bases de la equidad, la reciprocidad y la conveniencia
nacional.-
Ahora bien, la jurisprudencia
constitucional ha entendido el modelo centralizado de administración ambiental por
referencia al sistema de unidad de gestión que impera en los Estados Unidos, para
lo cual no se opone la configuración federal de su estructura político
administrativa. La Corte ha dicho que la “Unidad de gestión en la
Organización Administrativa Ambiental implica la adaptación de la estructura al
carácter global e integrado del medio ambiente. Por eso,  una de las
consecuencias de éste principio es la tendencia a la concentración de ciertas
competencias ambientales de cada nivel administrativo que por su naturaleza desbordan
lo puramente  local”[8]. Sobre
el particular se dijo:
“Conviene indicar como en los
Estados Unidos, con un Sistema Federal acentuado, cobra de tal manera
importancia el tema del medio ambiente que en el año de 1969 a través de la
Promulgación de la National Environmental Policy Act se crea “La Environmental
Protection Agency (EPA) determinada por dos objetivos fundamentales: de un lado
el buscar un modelo organizativo que fuese acorde con una comprensión global
del medio ambiente , en cuanto debía ser considerado como un Sistema Unitario,
y de otra parte, “la consecución de la coordinación en sus actuaciones de las
diferentes agencias gubernamentales, a fin de evitar la reduplicación de
esfuerzos. La distintas políticas sectoriales de lucha contra la contaminación
(atmosférica y de las aguas continentales y marinas) ... y de defensa de la
naturaleza,  que hasta la fecha se habían considerado como actuaciones  de
posible ejercicio compartimentalizado, se iban a colocar en manos de una
agencia”.
“Toda vez que el tema resulta
de vital importancia para los Estados Unidos, se convierte esta entidad  “EPA”
en el Ministerio denominado del medio ambiente con el objeto de fortalecer las
políticas allí trazadas y consolidar el “Principio  Unidad de Gestión”.
“Este principio de Unidad de Gestión,
ha sido ampliamente recogido en el derecho comparado, y en el caso de
España  así lo demuestra la promulgación de algunas normas dirigidas a la
creación de Agencias  dirigidas a la protección del medio ambiente con la
determinación de  los siguientes criterios:
“Al respecto y de entre las
distintas  alternativas, la experiencia acumulada aconseja optar por un modelo
de organización que responda a el principio de unidad de gestión. Como tal debe
de entenderse la unificación de la acción ambiental de una administración
pública mediante la concentración de competencias relativas a esta materia en
un sólo organismo administrativo”[1].
“Todas estas experiencias
internacionales, muestran el  vital interés  que comporta el tema del medio
ambiente, y los mecanismos que corresponden a cada Estado  para preservarlo.
Esto encuentra  fundamento Constitucional en el hecho de que la
responsabilidad  en esta materia, la Constitución  la establece en cabeza del
Estado.(art, 79 inc 2 y art. 80).” (Sentencia C-305/95 M.P. Alejandro Martínez
Caballero)
-La ejecución
coordinada de la política ambiental en la Ley 99 de 1993
En la legislación nacional, el modelo de
gestión centralizado, que por supuesto se vale de la estructura descentralizada
de la administración, ha sido recogido por el SINA o Sistema Nacional Ambiental,
a cuya coordinación se encuentra el Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial.
Ciertamente, en primer lugar, el artículo
208 de la Constitución Política establece que los ministros son los jefes de la
administración en su respectiva dependencia y que bajo “la dirección del
Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a
su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley”.
Lo anterior significa que el Ministerio del Medio
Ambiente tiene competencia bajo la dirección del Presidente de la República
para dirigir la administración en materia medio ambiental, así como para
ejecutar los fines previstos en la Ley 99 de 1993.
Adicionalmente, el artículo 39 de la Ley 489 de 1998
dispone que la  “Presidencia de la República, los ministerios y los
departamentos administrativos, en lo nacional, son los organismos principales
de la Administración”, al tiempo que el artículo 51 de la misma ley señala:
“…los ministerios y los departamentos administrativos tienen como objetivos
primordiales la formulación y adopción de las políticas, planes generales,
programas y proyectos del Sector Administrativo que dirigen”.
La Ley 99 de 1993 refleja con fidelidad ese modelo de
gestión centralizada de la política ambiental ideado por el constituyente y
desarrollado por la Ley 489/98. Sus artículos recogen innumerables ejemplos que
demuestran que la definición de los lineamientos generales de la política
estatal ambiental está a cargo de las autoridades centrales, de la Nación, pero
debe ejecutarse en coordinación con las autoridades locales.
El artículo 1º de la Ley 99 de 1993 señala en su
numeral 10 que la acción “para la protección y recuperación ambientales del
país es una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad, las
organizaciones no gubernamentales y el sector privado. El Estado apoyará e
incentivará la conformación de organismos no gubernamentales para la protección
ambiental y podrá delegar en ellos algunas de sus funciones”. Al igual que
la disposición constitucional, esta norma asigna al Estado -entendido como el
conjunto de autoridades públicas con competencia ambiental- la función de
coordinar la protección y la recuperación de los recursos naturales de la
Nación.
No obstante, el artículo 2º de la misma ley indica que
esta actividad, encargada en conjunto a las autoridades públicas, es coordinada
por las autoridades centrales del Gobierno, por el Ejecutivo central, que para
efectos de cada ramo es el ministro del sector ministerial correspondiente, en
este caso, el de Medio Ambiente, bajo las órdenes del Presidente. Así, el
artículo señala que el Ministerio del Medio Ambiente – hoy Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial- “formulará, junto con el
Presidente de la República y garantizando la participación de la comunidad, la
política nacional ambiental y de recursos naturales renovables, de manera que
se garantice el derecho de todas las personas a gozar de un medio ambiente sano
y se proteja el patrimonio natural y la soberanía de la Nación”.
En concordancia con estas disposiciones, el artículo
5º de la misma ley prescribe que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial tendrá, entre sus funciones, la de formular “la
política nacional en relación con el medio ambiente y los recursos naturales
renovables, y establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental de
uso del territorio y de los mares adyacentes, para asegurar el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales renovables y del medio ambiente”.
Con el fin de garantizar la coordinación efectiva de
los esfuerzos por mantener y recuperar los recursos naturales, el legislador
creó el SINA, o Sistema Nacional Ambiental, destinado a “asegurar la
adopción y ejecución de las políticas y de los planes, programas y proyectos
respectivos, en orden a garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos
del Estado y de los particulares en relación con el medio ambiente y con el
patrimonio natural de la Nación” (numeral 17 del artículo 1º de la Ley 99
de 1993). El SINA, de acuerdo con el artículo 4º de la Ley 99 de 1993, “es
el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e
instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales
ambientales contenidos en esta Ley”.
El numeral 4º del artículo 5º establece en
consecuencia que es función del Ministerio del Ambiente dirigir y “coordinar
el proceso de planificación y la ejecución armónica de las actividades en
materia ambiental, de las entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental
(SINA)”.
En esa lógica, el parágrafo del artículo 4º de la Ley
99 de 1993 señaló categóricamente que el esquema jerárquico del SINA ubica al
Ministerio del Medio Ambiente a la cabeza y a las autoridades territoriales y
regionales en segundo nivel, con lo cual se quiere indicar que el elemento de
coordinación es fundamental en el diseño y aplicación de la política ambiental
nacional. Dice literalmente el parágrafo indicado:
PARAGRAFO. Para todos los efectos la
jerarquía en el Sistema Nacional Ambiental, SINA, seguirá el siguiente orden
descendente: Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Autónomas Regionales,
Departamentos y Distritos o Municipios.
Adicionalmente, el Consejo Nacional Ambiental, que
tiene a su cargo la coordinación intersectorial a nivel público de las políticas,
planes y programas en materia ambiental y de recursos naturales renovables, está
encabezado por el Ministro Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, lo que
demuestra que la política pública en materia ambiental pasa por las
definiciones del dicho sector ministerial (art. 13 Ley 99 de 1993).
Por último, debe destacarse, aunque ya ha sido objeto
de mención, que las Corporaciones Autónomas Regionales hacen parte integrante
del Sistema Nacional Ambiental, en tanto que conforman su estructura y ejecutan
las decisiones adoptadas por dicho sistema. Así lo indica el artículo 31 de la
Ley 99 de 1993 en cuyos numerales se evidencia la integración de las
Corporaciones Autónomas Regionales a esta estructura de decisión:
ARTICULO 31. Funciones. Las Corporaciones
Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones:
4) Coordinar el proceso de preparación de
los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular
los diferentes organismos y entidades integrantes del Sistema Nacional
Ambiental (SINA) en el área de su jurisdicción y en especial, asesorar a los
Departamentos, Distritos y Municipios de su comprensión territorial en la
definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos
en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, de manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y
acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales;
7) Promover y realizar conjuntamente con
los organismos nacionales adscritos y vinculados al Ministerio del Medio
Ambiente, y con las entidades de apoyo técnico y científico del Sistema
Nacional Ambiental (SINA), estudios e investigaciones en materia de medio
ambiente y recursos naturales renovables;
24) Transferir la tecnología resultante de
las investigaciones que adelanten las entidades de investigación científica y
de apoyo técnico del nivel nacional que forman parte del Sistema Nacional
Ambiental, SINA, y prestar asistencia técnica a entidades públicas y privadas y
a los particulares, acerca del adecuado manejo de los recursos naturales
renovables y la preservación del medio ambiente, en la forma que lo establezcan
los reglamentos y de acuerdo con los lineamientos fijados por el Ministerio del
Medio Ambiente;
En suma, el desarrollo legislativo de esta línea
constitucional demuestra lo siguiente: i) que en Colombia la responsabilidad
por el manejo de los recursos naturales recae en todas las autoridades del
Estado, pero también en la comunidad; ii) que la gestión integrada y coordinada
de la política ambiental involucra tanto a las autoridades nacionales como a las
autoridades locales y a los particulares, iii) que la definición de esa política
está a cargo del Gobierno, representado en el sector del medio ambiente por el
Ministro del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, quien  junto con el
Presidente de la República tiene a su cargo la definición de los lineamientos
generales de esa política, el señalamiento de las estrategias principales y la
verificación de los resultados de dicha gestión y iv) que las autoridades
locales, regionales y territoriales, deben ejercer sus funciones de conformidad
con los criterios y directrices generales establecidos y diseñados por la
autoridad central, aunque al hacerlo cuenten con autonomía en el manejo
concreto de los asuntos asignados.
Así lo resume la Corte en la Sentencia C-894 de 2003:
“…el sistema constitucional
de protección del medio ambiente tiene dos características orgánicas
principales. En primer lugar, tiene un diseño abierto funcionalmente, lo cual
permite la concurrencia de competencias entre la Nación, las Corporaciones
autónomas regionales, las entidades territoriales, y las autoridades indígenas.
En segundo lugar, teniendo en cuenta el carácter unitario del Estado
colombiano, y una característica importante del bien jurídico objeto de
protección (interdependencia de los ecosistemas), califican la protección del
medio ambiente como un asunto de interés nacional. En esa medida, la
responsabilidad por su protección está en cabeza de las autoridades nacionales.
Sin embargo, también a las entidades regionales y territoriales les corresponde
un papel importante en el sistema de protección del ambiente. Por lo tanto, es
necesario indagar cuáles son los criterios constitucionales de distribución de
competencias en materia ambiental.” (Sentencia C-894 de 2003 M.P. Rodrigo
Escobar Gil)
Hechas las anteriores precisiones, pasa la Corte a
determinar el nivel de autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales.
4. La función de las Corporaciones Autónomas
Regionales y su nivel de autonomía
Tal como se adelantó, la gestión de la política
ambiental está a cargo del Estado, bajo la dirección de autoridades centrales, mediante
la ejecución local por parte de autoridades descentralizadas.
Las Corporaciones Autónomas Regionales son entidades
descentralizadas y están a cargo de la planeación y promoción de la política
ambiental regional.
La Ley 99 de 1993 las define como entes corporativos
de carácter público, integrados por las “entidades territoriales que por sus
características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una
unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía
administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica,
encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el
medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su
desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las
políticas del Ministerio del Medio Ambiente” (Art. 23).
En consonancia con esta disposición, el artículo 31 de
la misma normativa dispuso que entre las funciones de las Corporaciones
Autónomas Regionales está la de ejecutar “las políticas, planes y programas
nacionales en materia ambiental definidos por la ley aprobatoria del Plan
Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones o por el Ministerio
del Medio Ambiente, así como los del orden regional que le hayan sido confiados
conforme a la ley, dentro del ámbito de su jurisdicción” (art. 31-2 Ley 99
de 1993); y la de ejercer “la función de máxima autoridad ambiental en el
área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y
conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio
Ambiente”. La Corporación ha dicho que el régimen de autonomía de las CAR
se explica porque “la Carta, en desarrollo del principio constitucional de
autonomía (CP art. 1º), quiso conferir a las regiones un papel más dinámico en
la gestión de sus intereses, incluso de los ambientales”[9].
Ahora bien, cuando se dice que su competencia es
regional es porque se reconoce que los programas de protección ambiental deben
acomodarse a los contornos naturales de los sub sistemas ecológicos[10]
y porque se considera también que la realidad ecológica supera los linderos
territoriales, es decir, los límites políticos de las entidades territoriales. En
otras palabras, la jurisdicción de una CAR puede comprender varios municipios y
varios departamentos.
La Corte reconoce la competencia de dichas entidades
así:
“Con todo, la geografía
humana no se desarrolla exclusivamente a partir de las divisiones políticas
trazadas por el Estado. Por el contrario, los asentamientos humanos, y las
actividades que en estos se desarrollan, suelen organizarse regionalmente en
torno a unidades geográficas y ecológicas, que les permiten a las personas
aprovechar los recursos disponibles para garantizar su supervivencia y
desarrollo, adquiriendo con ello también un sentido de comunidad. En esa
medida, para que la protección del medio ambiente sea efectiva, el sistema
mediante el que se lleva a cabo debe tener en consideración, además de un
criterio territorial de naturaleza política, uno de carácter técnico, que
corresponda a la naturaleza específica de cada ecosistema en el cual los
asentamientos humanos llevan a cabo sus actividades.
“Al incorporar un criterio
de protección medioambiental especializada regionalmente, a partir de la
homogeneidad de los ecosistemas en el orden regional, el Estado puede
garantizar que la relación de los asentamientos humanos con su entorno
específico sea equilibrada y perdurable. Este criterio a la vez le permite
al Estado preservar la diversidad de relaciones de las comunidades con su
entorno físico, como elemento definitorio de su identidad cultural. Consciente
de ello, el constituyente de 1991 preservó las corporaciones autónomas, como
estructura fundamental de protección de los ecosistemas regionales dentro del
territorio nacional”. (Sentencia C-894 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil)
El hecho de que el ejercicio de competencias de las Corporaciones
Autónomas Regionales trascienda los límites de las entidades territoriales y no
coincida necesariamente con sus límites políticos hace que dichas entidades no constituyan
un típico ejemplo de descentralización territorial, sino, mejor, de
descentralización por servicios[11]. Ello quiere decir, tal
como se ha venido diciendo, que la gestión que les encomiendan la Constitución
y la ley está sujeta a la coordinación de una autoridad central. La Corte ha
dicho a este respecto que las CAR son organismos de ejecución de políticas públicas
nacionales en el orden regional, lo cual implica que las competencias que
ejercen emanan del Estado central[12]. Para la Corte, se trata
de organismos intermedios entre “la Nación y las entidades territoriales, y
entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y
territorialmente, que están encargados, principalmente, aun cuando no
exclusivamente, de funciones policivas, de control, de fomento, reglamentarias
y ejecutivas relacionadas con la preservación del ambiente y con el
aprovechamiento de los recursos naturales renovables.”[13]
“Las corporaciones autónomas
regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden
representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el
numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la
atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la
Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún
ministerio o departamento administrativo; además, y en la medida definida por
el legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa
y política, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas
funciones autónomas en los casos señalados por la ley.” (Sentencia C-593 de 1995
M.P. Fabio Morón Díaz)
Ahora bien, pese a que las Corporaciones Autónomas
Regionales constituyen un eslabón regional en la ejecución de la política de
preservación ambiental nacional, la Constitución Política ha decidido dotarlas
de un régimen de autonomía. El artículo 150-7 de la Carta le concede al
Congreso la facultad de determinar la estructura de la administración nacional
y “reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas
Regionales dentro de un régimen de autonomía”. La pregunta lógica que
resulta de esta reflexión es, entonces, cómo se ejerce dicha autonomía en el marco
de una gestión unificada de la política ambiental.
Para empezar hay que admitir que la tensión entre la
unidad de gestión y autonomía de las CAR no es asunto fácil de resolver: la
Corte ha dicho que la “labor
de determinación de competencias en materia ambiental no es una tarea sencilla,
precisamente debido a la imbricación de intereses nacionales, regionales y
locales en relación con un mismo asunto. Sin embargo, al interior de la misma
Constitución existen una serie de principios de coordinación administrativa.
Algunos de ellos son de carácter general, como el carácter unitario del Estado
de derecho, y otros se predican específicamente de órganos o categorías de
entidades, como lo es la autonomía de las entidades territoriales, y de las
corporaciones autónomas regionales. De tal modo, a pesar de la confluencia de
aspectos de interés nacional, regional y territorial, dentro de las funciones
que competen a las corporaciones regionales, su creación y funcionamiento deben
regularse dentro de un régimen de autonomía, en virtud de un expreso mandato
constitucional.”[14].
La dificultad de demarcar ese alinderamiento es
consecuencia de la falta de definición del término, que de cualquier manera
depende de la naturaleza del del órgano de que se predica. Ello ha llevado a
que la Corte diga que el concepto de autonomía de las Corporaciones Autónomas
Regionales corresponde definirlo al legislador en ejercicio de su facultad configurativa.
“Con lo dicho se da a
entender que el quehacer funcional de los referidos entes se desarrolla con la
autonomía que proviene de la voluntad expresa del Constituyente y no de la
ordinaria y mas limitada que comporta la tradicional descentralización por
servicios.
“La autonomía de las
corporaciones se revela parecida a la de un órgano autónomo e independiente, en
los términos del art. 113 de la Constitución, pero condicionada mucho más a la
configuración normativa que al efecto diseñe el legislador dentro de su
discrecionalidad política, dado
que la Constitución, a diferencia de lo que se prevé en relación con los
órganos autónomos en general y con las entidades territoriales, no establece
reglas puntuales que delimiten la esencia o el núcleo esencial de la autonomía
propia de dichas corporaciones.”. (Sentencia C-789 de 1999 M.P. Antonio Barrera
Carbonell) (subrayado por fuera del original)
Con todo, dado que la autonomía es un rasgo
definitorio de rango constitucional, la Corte ha señalado que la facultad de
configuración del legislador debe respetarlo, siempre con la advertencia de que
la misma no significa autarquía en el manejo de asuntos ambientales[15].
En otras palabras, la autonomía consiste en cierto grado de independencia de
ejecución respecto de disposiciones de superior jerarquía, pero siempre sujeta
a límites, determinados por las competencias de los órganos superiores y por la
naturaleza misma del objeto ejecutado.
Al respecto se ha dicho:
“La autonomía es una calidad
que se predica de quien decide por sí mismo, sin que por ello se confunda con
el concepto de soberanía o grado máximo de libertad. La autonomía, por el
contrario, se ejerce dentro de un marco jurídico determinado, que va variando a
través del tiempo y que puede ser más o menos amplio. Así, por ejemplo, en el
ámbito personal la manifestación jurídica de la autonomía se encuentra en el
derecho al libre desarrollo de la personalidad (art. 16 C.N.), pero dentro de
los parámetros establecidos por la propia Constitución y respetando siempre el
conjunto de derechos y libertades que forman el catálogo constitucional. De la
misma manera en el ámbito institucional, la Constitución establece el derecho a
la autonomía de las entidades territoriales, con ciertas limitaciones
constitucionales y legales (arts. 1 y 187 C.N.).” (Sentencia C-517 de 1992 M.P.
Ciro Angarita Barón)
Y en concreto, respecto de las Corporaciones Autónomas
Regionales, la jurisprudencia constitucional señaló:
“5- La autonomía de las CARs (sic)
no significa obviamente que esas entidades puedan funcionar como ruedas sueltas
en el Estado, ya que la gestión ecológica exige una coordinación estrecha entre
las autoridades de los distintos niveles territoriales, por cuanto el medio
ambiente, debido a las complejas interrelaciones que existen entre los
distintos ecosistemas, es un asunto que suele desbordar el ámbito local, tal y
como esta Corte lo ha destacado en múltiples oportunidades[16].
Por consiguiente, es natural que deba existir una coordinación permanente entre
las autoridades nacionales, las entidades territoriales y las CARs (sic) en la
protección del medio ambiente”. (Sentencia C-994 de 2000 M.P. Alejandro
Martínez Caballero)
Teniendo en cuenta las precisiones anteriores, la
jurisprudencia constitucional ha establecido algunos criterios de
identificación que permiten determinar cuál es el contenido del concepto de
autonomía de estas entidades. Dichos criterios permiten establecer cuándo una
disposición normativa afecta, reduce o minimiza la autonomía de una entidad
descentralizada de este orden.
En primer lugar, debe tenerse presente que, según
Sentencia C-593 de 1995, la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales
es financiera, patrimonial y administrativa.
De otro lado, en Sentencia C-894 de 2003, la Corte
señaló que la autonomía de una entidad debe permitirle ejercer las competencias
que le han sido asignadas. “En primer lugar, las atribuciones deben ser
suficientes para permitirle a las entidades ejercer sus funciones de
conformidad con los principios constitucionales relevantes, y permitirles
realizar los objetivos que la Carta política les encomienda. De tal forma, debe
haber una correspondencia entre las atribuciones otorgadas legalmente, los
principios constitucionales aplicables a la función administrativa en general,
y los principios constitucionales específicos que rigen en concreto sus
actividades”[17]. En
este sentido, la Corte precisa que las limitantes naturales de la autonomía no
pueden impedir que la entidad descentralizada ejecute el fin constitucional o
legal que le ha sido encomendado.
Sobre este punto la Corte sostuvo:
“Así mismo, la regulación de
una materia por parte del legislador será inconstitucional si desborda su
naturaleza básica nacional e invade el campo propio de las corporaciones
autónomas regionales y de las entidades territoriales, de  modo que elimina o
reduce sustancialmente el contenido de la autonomía de estas últimas”.
(Sentencia C-554 de 2007 M.P. Jaime Araujo Rentería)
En segundo lugar, la Corte precisó que el impacto del
bien jurídico sobre el que se ejerce la función administrativa determina el
nivel de autonomía de la entidad. “La autonomía de una entidad está limitada
por la incidencia que tengan sus funciones sobre otros bienes jurídico -
constitucionales, más allá de los cometidos encargados a ellas. En esa medida,
el legislador puede limitar su autonomía, en la medida en que alguna de sus
funciones repercutan significativamente sobre intereses o bienes jurídicos cuya
protección supere el ámbito de su competencia”[18].
En el caso de las CAR, la Corte determinó que “el
legislador puede limitar la autonomía de una entidad regional o municipal, en
relación con una de sus funciones, si dicha función compromete de manera
directa asuntos del orden nacional. Por el contrario, si la función no
compromete directamente intereses del orden nacional, el margen de potestad
configurativa del legislador para limitar la autonomía se ve bastante reducido”.
Dicha reducción no determina, por supuesto, la imposibilidad de intervenir
en las competencias regionales, sino en la prohibición de “sujetar por
completo a las entidades que gozan de autonomía, a los imperativos y determinaciones
adoptados desde el centro”.
Sobre el particular la Corte señaló lo siguiente en la
Sentencia C-535/96:
“17- Esta diversidad de disposiciones y de
competencias territoriales en materia ecológica busca entonces una protección
integral y coherente del medio ambiente, que armonice además con los principios
unitario y autonómico que definen al Estado colombiano (CP art. 1º). En ese
orden ideas, en la discusión constitucional de un tema ecológico, es
indispensable establecer si se trata de un asunto ambiental que puede
encuadrarse dentro de un límite municipal, o si trasciende ese límite pero se
agota en un ámbito preciso, o si se trata de una materia propia de una
regulación de alcance nacional o incluso internacional.”
En ese orden de ideas, la Corte precisó que “la
autonomía de las entidades territoriales y regionales en materia ambiental,
deben estar justificadas en la existencia de un interés superior. La sola
invocación del carácter unitario del Estado no justifica que se le otorgue a
una autoridad nacional, el conocimiento de un asunto ambiental que no
trasciende el contexto local o regional, según sea el caso”[19].
La Sentencia C-994 de 2000 introdujo por su parte otro
elemento de identificación: al estudiar el artículo 41 de la Ley 443 de 1998,
que asignaba al Departamento Administrativo de la Función Pública la tarea de
aprobar las reformas a las plantas de personal de las CAR, la Corte sostuvo que
resultaba contrario a la autonomía de estas entidades que organismos de la
administración central aprobaran las medidas de transformación de las plantas
de personal, pues a pesar del papel de dirección que las autoridades centrales
ejercen respecto de la política ambiental, no podía permitirse que asuntos de
orden interno fueran resueltos por ellas, en detrimento de la autonomía
concedida por la Constitución. En esa ocasión se señaló:
“…el mandato de coordinación entre las
distintas autoridades ambientales no puede traducirse en una subordinación
orgánica de las CARs a las autoridades nacionales, que anule el contenido de
autonomía de las CARs.
“Vulneran entonces la Carta todas aquellas
regulaciones legales que desconozcan el manejo autónomo de sus asuntos por
parte de esas entidades, ya que ese manejo hace parte del contenido
constitucionalmente protegido de la autonomía.
(…)
6- Una entidad que goza de autonomía debe
tener la posibilidad de autodirigirse y, por ende, le corresponde a ella,
dentro de ciertos marcos, determinar su propia estructura organizacional y su
propia planta de personal.” (Sentencia C-994 de 2000 M.P. Alejandro Martínez
Caballero)
De lo todo lo dicho se tiene entonces que las
Corporaciones Autónomas Regionales, tal como lo ordena la Carta, deben contar
con un régimen de autonomía.
No obstante, la autonomía no es autogobierno, ni
soberanía en el ejercicio de funciones. La autonomía de las Corporaciones
Autónomas regionales está limitada, en primer lugar, por la voluntad del
legislador, pues el carácter unitario de la estructura estatal nacional las
somete a sus decisiones. En segundo lugar, la incidencia nacional de los
asuntos ambientales y la existencia de un sistema unificado de gestión someten
a las Corporaciones Autónomas Regionales a la dirección de las autoridades
centrales con competencia ambiental. Finalmente, su competencia se ve
restringida por la naturaleza de los compromisos y competencias que deben
asumir en materia de protección del medio ambiente. El hecho de que dichas
corporaciones deban garantizar la realización de los intereses nacionales
puestos en los recursos naturales implica que su autonomía se entiende reducida
a la obtención estricta de dichos objetivos.
Así las cosas, las Corporaciones Autónomas Regionales están
sometidas a la ley y a las decisiones de la Administración Central en materia
ambiental, pues el tema ecológico es del resorte de la autoridad nacional.
Con todo, la posibilidad de limitar el ámbito de su
autonomía no puede llegar al punto de impedir que las CAR ejerzan plenamente
sus funciones, así como tampoco puede invadir los aspectos funcionales que se
refieran a asuntos meramente locales.
Por último debe aclararse que los temas de orden interno,
que tienen que ver con el funcionamiento institucional de las Corporaciones
Autónomas Regionales, hacen parte del espectro autonómico de éstas, por lo que
resulta ilegítimo que autoridades ajenas tengan injerencia en la definición de
dichos asuntos.
Sobre las bases teóricas que acaban de señalarse, pasa
la Corte a estudiar el contenido de las normas acusadas.
5. Estudio concreto de las disposiciones acusadas
-El numeral 16 del artículo 5º de la Ley 99
de 1993
El numeral del artículo acusado dispone lo siguiente:
“ARTICULO 5o. Funciones del Ministerio.
Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente:
“16) Ejercer discrecional y selectivamente,
cuando las circunstancias lo ameriten, sobre los asuntos asignados a las
Corporaciones Autónomas Regionales, la evaluación y control preventivo, actual
o posterior, de los efectos de deterioro ambiental que puedan presentarse por
la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo, así como por la
exploración, explotación, transporte, beneficio y utilización de los recursos
naturales renovables y no renovables y ordenar la suspensión de los trabajos o
actividades cuando a ello hubiese lugar”
De manera sucinta, la norma acusada dispone que el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ejerce, respecto de
las CAR, una función de evaluación y control previo, actual o posterior de los
efectos de deterioro ambiental que puedan presentarse en la ejecución de los
proyectos de desarrollo o de exploración y explotación de recursos naturales,
facultad que le permite ordenar la suspensión de los trabajos o actividades perjudiciales.
Como se desprende del contenido de la norma, la
disposición confiere al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial una competencia de evaluación y control –así como una potestad de
suspensión- de los efectos ambientales nocivos que pudieran derivarse de los proyectos
de desarrollo, exploración y explotación de los recursos naturales, lo que quiere
indicar  que las decisiones del Ministerio tienen que ver con el ámbito
funcional de las Corporaciones Autónomas Regionales.
El hecho de que la norma incida en el ejercicio de las
competencias asignadas a las Corporaciones Autónomas Regionales se evidencia a
partir de la siguiente reflexión: al disponer la ley que el Ministerio podrá evaluar
y controlar el impacto ambiental de proyectos de desarrollo, exploración y
explotación de los recursos naturales, se entiende que se refiere a aquellos
proyectos que han sido programados, autorizados o promovidos por las
Corporaciones Autónomas Regionales, en ejercicio de las competencias asignadas
a éstas por los artículos 31, 49 y 50 de la Ley 99 de 1993. En palabras de la
propia norma, dichas funciones se refieren a la autorización de concesiones,
permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas para el desarrollo
y ejecución de cualquier actividad –industrial, forestal, portuaria, de
explotación y exploración, de obra, etc- que de acuerdo con la ley o los
reglamentos pueda afectar el medio ambiente, alterar el normal desarrollo
sostenible de los recursos naturales renovables o, en su defecto, introducir
modificaciones notorias al paisaje.
Concretamente, el referido artículo 31 de la Ley 99 de
1993 señala y describe las funciones asignadas a las Corporaciones Autónomas
Regionales, entre las que se encuentra la potestad de autorizar el
adelantamiento de proyectos que pueden afectar el medio ambiente, al tiempo que
autoriza a dichas organizaciones para ejercer control y vigilancia sobre los resultados
de dicha intervención.
Así se desprende
de algunos de los numerales de la norma en cita:
“ARTICULO 31. Funciones. Las Corporaciones
Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones:
“9) Otorgar concesiones, permisos,
autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la Ley para el uso,
aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el
desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente.
Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones
para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la
caza y pesca deportiva;”
“10) Fijar en el área de su jurisdicción,
los límites permisibles de emisión, descarga, transporte o depósito de
sustancias, productos, compuestos o cualquier otra materia que puedan afectar
el medio ambiente o los recursos naturales renovables y prohibir, restringir o
regular la fabricación, distribución, uso, disposición o vertimiento de
sustancias causantes de degradación ambiental. Estos límites restricciones y
regulaciones en ningún caso podrán ser menos estrictos que los definidos por el
Ministerio del Medio Ambiente.”;
“11) Ejercer las funciones de evaluación,
control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación,
beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables,
incluida la actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al
Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o
factores que generen o puedan generar deterioro ambiental. Esta función
comprende la expedición de la respectiva licencia ambiental. Las funciones a
que se refiere este numeral serán ejercidas de acuerdo con el artículo 58 de
esta Ley.”
“12) Ejercer las funciones de evaluación,
control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los
demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento,
emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos,
a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los
vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal
desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u
obstaculizar su empleo para otros usos. Estas funciones comprenden la
expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos, concesiones,
autorizaciones y salvoconductos”.
Del contenido de estas disposiciones se tiene entonces
que la norma demandada autorizó al Ministerio para evaluar y controlar los
proyectos asignados y vigilados por las Corporaciones Autónomas Regionales que pudieran
resultar o resulten potencialmente peligrosos para el medio ambiente.
Para la Corte es claro que la medida interviene en el
ámbito funcional de las Corporaciones Autónomas Regionales y, por tanto, afecta
el despliegue de sus competencias en materia ambiental. No obstante, este
tribunal considera que dicha intervención no es inconstitucional porque no constituye
atentado alguno contra el ámbito de autonomía de las Corporaciones Autónomas
Regionales.
Ciertamente, el ámbito de injerencia de las decisiones
del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial es el propio en que
le corresponde participar como “organismo rector de la gestión del medio
ambiente” (art. 2º Ley 99 de 1993) y como coordinador del Sistema Nacional
Ambiental, SINA, (ídem).
La norma habilita la intervención del Ministerio en
programas concretos de desarrollo, explotación, exploración, aprovechamiento,
etc. de los  recursos naturales cuando los mismos resulten perjudiciales para
el medio ambiente, porque la estructura integrada del recurso ambiental, el
principio de unidad de gestión y la condición de ser la primera autoridad
administrativa encargada del control y despliegue de las políticas ambientales
lo faculta para corregir las singularidades que puedan derivar en efectos
globales perjudiciales para el patrimonio ecológico.
Esta habilitación legal implica reconocimiento
jurídico de que la política ambiental, tal como se explicó ampliamente en esta
providencia, no es producto de la gestión compartimentada de los diferentes
estamentos que ostentan competencia ambiental, sino fruto de la gestión articulada
y coordinada desde la administración central.
Obsérvese además que el escenario de intervención del
Ministerio no es el propio del desarrollo orgánico de las Corporaciones Autónomas
Regionales, sino el relacionado con la planeación, diseño y ejecución de la
política ambiental en el nivel territorial, lo que implica una distancia mayor
entre la decisión legislativa y el ámbito de autonomía de las CAR.
Adicionalmente, repárese en el hecho de que la
intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en los
programas de exploración y explotación que pudieran perjudicar el medio
ambiente no es permanente, sino esporádica, selectiva, producto de la detección
de hechos extraordinarios que por su potencial peligrosidad o su verificada importancia
ecológica ameritarían la intervención directa de la autoridad encargada del
control general del sistema.
En este marco debe advertirse que la potestad de
intervención del Ministerio es discrecional y selectiva, cuando las
circunstancias lo ameriten, lo que de ninguna manera autoriza la intervención
inconsulta o arbitraria en los asuntos propios de las Corporaciones Autónomas
Regionales. La Corte entiende que cuando la ley limita dicha intervención en
estas circunstancias exige la presencia de motivos objetivos, verificables y
serios que justifiquen la incursión del ministerio en los asuntos manejados por
las Corporaciones.
La Corte recuerda en este punto que los conceptos de
discrecionalidad y arbitrariedad no deben confundirse, pues mientras el primero
hace referencia a ese marco de valoración en el que la autoridad pública puede moverse
para adoptar una decisión legítima, el otro se refiere al abuso del ejercicio
de autoridad.
Sobre el particular, la Corte ha dicho:
“Esta Corporación ha construido una sólida
doctrina constitucional en torno a la posibilidad de que el legislador otorgue
a la Administración facultades discrecionales para la adopción de ciertas
decisiones o el desarrollo de determinadas actuaciones, con el fin de facilitar
la consecución de los fines estatales y el cumplimiento de las funciones a ella
asignadas[20].
“Sin embargo, de acuerdo con la
jurisprudencia de esta Corte, las decisiones que adopte la Administración en
ejercicio de dichas facultades, necesariamente deben tener fundamento en
motivos suficientes que permitan distinguir lo discrecional de lo puramente
arbitrario o caprichoso, tal como lo exige el artículo 36 del Código
Contencioso Administrativo[21],
según el cual “en la medida en que el contenido de una decisión, de carácter
general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la
norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa”, de
tal manera que las facultades discrecionales de la Administración no lo son de
manera absoluta, sino limitada por los objetivos que se persiguen con su
otorgamiento y por la proporcionalidad en su aplicación.” (Sentencia T-064 de 2007
M.P. Rodrigo Escobar Gil)
En esa medida, cuando la ley permite la intervención
discrecional del Ministerio, impone el ejercicio legítimo de la potestad y
supone que la autoridad no incurrirá en abusos. Lo anterior exige, sin más, que
el ejercicio de la competencia asignada al Ministerio deba estar precedida de propósito
y finalidad razonables, debe ser motivado y debe tener sustento en hechos
objetivos y verificables, justificativos de la intervención del poder central.
El sistema legal cuenta con los instrumentos jurídicos necesarios para evitar
que la discrecionalidad se convierta en subjetividad y arbitrariedad. La
función administrativa está al servicio de los intereses generales (art. 209
C.P.) y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Por otro lado, el
Ministerio, al diseñar las políticas ambientales, debe tener en cuenta las
competencias otorgadas por la Constitución a las diversas autoridades públicas
y coordinar su desarrollo para evitar conflictos entre ellas, lo cual conduce a
ampliar el fin esencial de protección del medio ambiente.
De otro lado, debe recordarse que el deber de “proteger
la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial
importancia ecológica” (art. 79 C.P.) corresponde al Estado y que el
artículo 80 del estatuto constitucional asigna al mismo la función de “prevenir
y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales
y exigir la reparación de los daños causados”. La interpretación de estas
disposiciones, a la luz de la jurisprudencia constitucional que reconoce en las
autoridades centrales el manejo y dirección de la política ambiental, autoriza
a que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, como
organismo rector de la Política Ambiental, intervenga “discrecionalmente”
y “selectivamente” y “cuando las circunstancias lo ameriten” en
el manejo de proyectos concretos que, a pesar de estar a cargo de las CAR en
cuanto a su desarrollo y vigilancia, podrían conllevar grave deterioro del
medio ambiente.
Ahora bien, podría pensarse, como lo hace el
Ministerio Público, que la competencia asignada por el artículo demandado al
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial debe limitarse a los
asuntos de impacto nacional, por lo que la norma debería condicionarse en el
sentido de excluir de ella la competencia respecto de temas que sólo incumben
el espectro local.
Aunque en principio la Corte está de acuerdo con la
apreciación de la Procuraduría, considera sin embargo que dicho
condicionamiento es inviable por lo siguiente.
En primer lugar, de acuerdo con la jurisprudencia, es
claro que, la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales incluye la
potestad de dirigir la política ambiental regional, por lo que resultan
ilegítimas las disposiciones o decisiones que intervengan en asuntos de
connotación ambiental de afectación exclusivamente local. Así, a manera de
ejemplo, la jurisprudencia ha indicado que problemas de contaminación auditiva pueden
considerarse circunscritos exclusivamente al ámbito local, por lo que respecto
de asuntos de este tipo no podrían las autoridades centrales reclamar una
competencia de decisión directa.
En ese sentido, podría pensarse en que la norma
solamente habilita al Ministerio para intervenir en los temas ecológicos que,
por su comprobada interterritorialidad, podrían afectar a más de una región. No
obstante, del hecho de que estos linderos deban respetarse no se sigue que haya
que condicionar la norma, pues ello exigiría invertir la carga de la prueba en
contra de la administración nacional a fin de determinar, en cada caso
concreto, la pertenencia de un asunto específico al ámbito nacional o al
exclusivamente local. En otras palabras, el condicionamiento de la norma obligaría
al Estado central a demostrar, en todas las instancias, que el asunto respecto
del cual pretende ejercer la competencia de intervención excede el ámbito
meramente local y se expande territorialmente, poniendo en peligro ecosistemas
de mayor extensión. Esta inversión de la carga de la prueba invierte, simultáneamente,
el foco prioritario de protección, que es la preservación del medio ambiente
como patrimonio de la Nación. Implicaría, sin más, la aceptación de que todo
asunto ambiental es de interés local y que, sólo por excepción, se convierte en
un tema de interés nacional. Dicha subversión de prioridades no puede ser
amparada.
Por ello, en principio, la Corte considera legítimo
conservar la norma en su sentido original, haciendo la salvedad –que no es un
condicionamiento- de que en cada caso las Corporaciones Autónomas Regionales
pueden reclamar competencia exclusiva para el manejo de asuntos cuyas probadas
repercusiones no exceden perímetros exclusivamente locales de la realidad
ecológica.
La Corte se permite indicar nuevamente que el carácter
autonómico de las CAR no significa, en manera alguna, independencia de las
políticas generales que mantienen la cohesión del Estado unitario. La Corte
resaltó esa autonomía limitada al señalar:
“El Estado unitario supone el principio de
la centralización política, que se traduce en unidad de mando supremo en cabeza
del gobierno nacional, unidad en todos los ramos de la legislación, en cabeza
de un Congreso y, en general, unidad en las decisiones de carácter político que
tienen vigencia para todo el espacio geográfico nacional; la centralización
también implica la unidad en la jurisdicción.  La centralización política no es
otra cosa, pues, que una jerarquía constitucional reconocida dentro de la
organización jurídica del Estado.
“Pero la centralización política no es
incompatible con la descentralización administrativa, ni con la autonomía de las
entidades regionales.  Por el contrario, la tendencia en los  Estados unitarios
en el mundo contemporáneo ha sido la de vigorizar estos principios. La palabra
"descentralización" se emplea en sentido genérico y en sentido
técnico.  De acuerdo con el primero, se le da ese nombre a todo proceso que
traslada a asuntos de la capital del Estado a las entidades secciónales o
locales, cualquiera que sea su índole; así se habla de descentralización
fiscal, económica o industrial.  En sentido técnico jurídico, la
descentralización significa traslado de competencias de carácter administrativo
a manos de autoridades regionales o locales”. (Sentencia C-497 A de 1994 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa)
Por lo anterior, la posibilidad de intervención
preventiva o concomitante del Ministerio en los planes y programas ambientales
que pudieran afectar sectores generales del territorio es una facultad que la
Corte avala como manifestación de esa cohesión ecológica que imponen la
naturaleza central del Estado colombiano y la necesidad de unidad de gestión
que exige el modelo descentralizado.
Por último, el demandante sostiene que la Corte
Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 63 de la Ley 99 de 1993[22],
que confería al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la
función de resolver los recursos de apelación contra los actos administrativos
que otorguen o nieguen licencias ambientales, pues considera que tal como se
dijo en dicha oportunidad, esta competencia intervenía en la autonomía de las
Corporaciones Autónomas Regionales en tanto que irrespetaba el principio de rigor
subsidiario, es decir, la orden de que los reglamentos que expidan las CAR no
pueden ser más flexibles que las normas generales sobre conservación del medio
ambiente.
En relación con este punto la Corte considera, no
obstante, que las hipótesis analizadas son diversas, pues mientras el artículo
63 autorizaba al Ministerio para resolver el recurso de apelación sobre el acto
de reconocimiento o negación de licencias ambientales, terreno en el cual se
discute la autorización para ejecutar una obra o actividad que pueda producir
deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente, o
modificar de manera notoria o considerable el paisaje (Ley 99/93, art. 50), la
norma que ahora se acusa hace referencia a una potestad de mayor amplitud, vinculada
con las perspectivas de ejecución de los proyectos puestos a consideración de
las CAR o con el desarrollo actual y en marcha de proyectos que ya se
encuentran en ejecución. Así, antes que verificar las condiciones del permiso
para la explotación de los recursos naturales, la norma acusada hace referencia
a los efectos reales y verificables de los proyectos que inciden en el sistema
ecológico.
La Corte declarará exequible, por las razones
indicadas, el numeral 16 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993.
-El numeral 36 del
artículo 5º de la Ley 99 de 1993
El numeral 36 del artículo 5º establece lo
siguiente:
36) Aprobar los estatutos de las
Corporaciones Autónomas Regionales y las reformas que los modifiquen o
adicionen y ejercer sobre ellas la debida inspección y vigilancia;
La norma acusada confiere entonces al Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por un lado, la potestad de
aprobar los estatutos de las CAR, con sus modificaciones, reformas y adiciones
y, por el otro, la de ejercer la debida inspección y vigilancia de las mismas.
En cuanto a la aprobación de los estatutos, sus
modificaciones, reformas o adiciones, esta Corte considera lo siguiente.
Los estatutos de las Corporaciones Autónomas Regionales
contienen las normas de funcionamiento de dichas entidades. Se trata de
regulaciones internas destinadas a coordinar las diferentes dependencias con el
fin de realizar los objetivos institucionales fijados por el acto de creación. Entre
los asuntos que deben definir los estatutos están la metodología de elección de
los miembros del Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales
(art. 26 Ley 99 de 1993), la forma de elección del director general de la
Corporación (ar. 27 ibídem), sus funciones (art. 29 ibídem), la presentación de
los informes financieros al Consejo Directivo (ídem) y la regulación de las
sanciones que pueden imponer las CAR (art. 85 Parágrafo tercero ibídem), entre
otros.
Se trata, como se dijo, del fundamento jurídico que
pone en marcha el engranaje de la entidad.
Adicionalmente, los estatutos son actos directamente
expedidos por las Corporaciones Autónomas Regionales, concretamente, por el
máximo órgano de dirección, que es la Asamblea Corporativa. Así lo establece el
artículo 25 de la Ley 99 de 1993 al señalar:
“ARTICULO 25. De la Asamblea Corporativa.
Es el principal órgano de dirección de la Corporación y estará integrada por
todos los representantes legales de las entidades territoriales de su
jurisdicción.
“(…)
“Son funciones de la Asamblea Corporativa:
a. Elegir el Consejo Directivo de que tratan los literales d, y e, del artículo
26 de la presente Ley; b. Designar el revisor fiscal o auditor interno de la
Corporación; c. Conocer y aprobar el informe de gestión de la administración;
d. Conocer y aprobar las cuentas de resultados de cada período anual; e.
Adoptar los estatutos de la Corporación y las reformas que se le introduzcan
y someterlos a la aprobación del Ministerio del Medio Ambiente; f. Las demás
que le fijen los reglamentos.
De acuerdo con estas disposiciones, los estatutos son
actos directamente expedidos por las Corporaciones Autónomas Regionales que
desarrollan las normas de funcionamiento interno de las mismas.
Vistos así, los estatutos de las Corporaciones
Autónomas Regionales constituyen pieza fundamental de su patrimonio autonómico,
por lo que no pueden estar sometidos al acto previo de aprobación del Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
En efecto, dado que se refieren al funcionamiento
orgánico de la entidad, los estatutos no comprometen en principio los alcances
de la política ambiental cuya gestión se organiza desde la administración
central. Acorde con los criterios fijados por la jurisprudencia, la
intervención del Ministerio en la aprobación de los estatutos implicaría una
incidencia directa en el mecanismo operativo del ente autonómico, lo cual choca
con el mandato contenido en la Carta.
Adicionalmente debe tenerse en cuenta que la Ley 489
de 1998 dispuso en su artículo 104 que el control administrativo que ejerce la
administración central respecto de las entidades descentralizadas se encamina a
“constatar y asegurar que las actividades y funciones de los organismos y
entidades que integran el respectivo sector administrativo se cumplan en
armonía con las políticas gubernamentales, dentro de los principios de la
presente ley y de conformidad con los planes y programas adoptados”, pero
no autoriza a la autoridad central para autorizar o aprobar “los actos
específicos que conforme a la ley competa expedir a los órganos internos de
esos organismos y entidades”(art. 105 Ley 489 de 1998).
Las previsiones de la Ley 489 de 1998, que constituyen
parámetro jurídico para evaluar la legitimidad de las relaciones entre las
autoridades centrales y las entidades descentralizadas, permite entender que el
control que ejerce el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
respecto de las Corporaciones Autónomas Regionales no se extiende hasta la
aprobación de sus estatutos, pues éstos constituyen actos específicos que
conforme a la ley le compete expedir a dichas entidades, en aras de garantizar
los mínimos de operatividad necesarios para su funcionamiento.
Es este el criterio adoptado por la Corte en la ya
mencionada Sentencia C-554 de 2007, cuando declaró la inexequibilidad del
artículo Art. 63 de la Ley 99 de 1993. Ciertamente, tal como se dijo en esa
ocasión, la expedición de las licencias ambientales le corresponde a las CAR en
ejercicio de sus competencias legales y constituyen actos específicos de
funcionamiento que caen en el marco de su autonomía. Por ello la Corte reconoció,
en atención al principio reflejado por la Ley 489, que la decisión de la
autoridad central no podía suplantar la voluntad del órgano autonómico mediante
la potestad revocatoria de actos administrativos sobre licencias ambientales.
Con la norma acusada en esta oportunidad ocurre algo
similar pues, como se dijo, el estatuto es el reglamento de funcionamiento que
debe expedir la Corporación Autónoma Regional en aras de consolidar su operatividad
interna, por lo que su expedición hace parte de su autonomía constitucional. Desde
esa perspectiva, la norma que autoriza al Ministerio para aprobarlos resulta
contraria a al Carta.
Ahora bien, el hecho de que el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial esté inhabilitado para aprobar los estatutos
de las CAR y sus modificaciones no le impide ejercer el control de legalidad
que persigue la adecuación de los estatutos al contenido de la ley o el
reglamento. El artículo 149 del Código Contencioso Administrativo claramente
prescribe que las entidades públicas pueden obrar como demandantes o demandadas
en los procesos contencioso administrativos por medio de sus representantes y
podrán incoar todas las acciones legales, cuando las circunstancias lo
ameriten.
“ART. 149.—Modificado. L. 446/98, art. 49.
Representación de las personas de derecho público. Las entidades públicas y las
privadas que cumplan funciones públicas podrán obrar como demandantes,
demandadas o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por
medio de sus representantes, debidamente acreditados. Ellas podrán incoar todas
las acciones previstas en este código si las circunstancias lo ameritan”.
En tales condiciones, es claro -como lo reconoció la
citada Sentencia C-554 de 2007- que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial podría incoar las demandas requeridas –incluidas las acciones
populares procedentes- para asegurar que los estatutos de las CAR que se consideren
contrarios a la ley, ajusten sus disposiciones a las reglas generales sobre
política ambiental. Así lo reconoció el fallo a que ha venido haciéndose
referencia:
“Por otra parte, es oportuno recordar que
los actos administrativos que profieran las corporaciones autónomas regionales
y las entidades territoriales están sometidos al control de legalidad por parte
de la jurisdicción contenciosa administrativa, de conformidad con la
Constitución Política y el código respectivo, en cuyo ejercicio aquella puede
suspender provisionalmente sus efectos (Art. 238 C. Pol.) mientras profiere la
sentencia respectiva, así como también que la acción correspondiente podrá ser
instaurada, entre otros sujetos, por las otras entidades que conforman el
Sistema Nacional Ambiental - SINA.
“Adicionalmente, cabe señalar que el
ordenamiento colombiano consagra las acciones populares para la protección del
medio ambiente, entre otros derechos e intereses colectivos, con fundamento en
lo dispuesto en el Art. 88 de la Constitución Política y la regulación
contenida en la Ley 472 de 1998[23]”.
(Sentencia C-554 de 2007 M.P. Jaime Araujo Rentería)
En conclusión, en el caso concreto de esta demanda, el
núcleo de autonomía de la entidad no habilita al Ministerio para aprobar los
estatutos de la Corporación -ni sus modificaciones o adiciones- concretamente
porque los estatutos son manifestación de esa competencia autonómica
constitucional, dado que regulan el funcionamiento interno de la entidad, y
porque son expedidos por el máximo órgano corporativo de la misma en ejercicio
de las competencias directamente asignadas por la ley.
Ello obliga a la Corte a declarar la
inconstitucionalidad de la expresión “Aprobar los estatutos de las
Corporaciones Autónomas Regionales y las reformas que los modifiquen o
adicionen y”, contenida en el numeral 36 del artículo 5º de la Ley 99 de
1993. No obstante, como la eliminación de esta expresión deja sin sentido
completo la expresión restante del artículo “ejercer sobre ellas la debida
inspección y vigilancia”, pero no existe manera de eliminar el texto
inconstitucional sin producir tal deficiencia gramatical, la Corte advierte que
a las entidades a que se refiere esa potestad de inspección y vigilancia es,
precisamente, a las Corporaciones Autónomas Regionales.
-Unidad normativa. Inconstitucionalidad del
literal e) del inciso final del artículo 25 de la Ley 99de 1993.
El inciso final del artículo 25 de la Ley 99 de 1993
dispone que la Asamblea Corporativa de las Corporaciones Autónomas regionales tiene
la función de adoptar los estatutos de la Corporación y las reformas que se le
introduzcan y “someterlos a la aprobación del Ministerio del Medio Ambiente”.
La norma entrega a la Asamblea Corporativa la función
de someter a aprobación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial los estatutos – con sus modificaciones- de las Corporaciones Autónomas
Regionales, función que el Ministerio no puede constitucionalmente ejercer.
Ello quiere decir que la norma del artículo 25
comparte la inconstitucionalidad del numeral 36 del artículo 5º que fue
demandado. El hecho de que el artículo 25 consigne el mismo vicio de
constitucionalidad que la norma demandada habilita a la Corte para retirarlo
del ordenamiento jurídico.
En efecto, el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991
(que regula los procedimientos adelantados ante la Corte Constitucional) indica
que la potestad de declarar la inexequibilidad de las normas legales permite
que una disposición no demandada sea retirada del ordenamiento jurídico cuando
se verifique que la misma reproduce un contenido normativo contrario a la Carta
que sí ha sido objeto de demanda. El artículo 6º del Decreto 2067 de 1991
autoriza esta práctica al indicar:
“Art. 6º (…) El magistrado sustanciador
tampoco admitirá la demanda cuando considere que ésta no incluye las normas que
deberían ser demandadas para que el fallo en si mismo no sea inocuo, y ordenará
cumplir el trámite previsto en el inciso segundo de este artículo. La Corte
se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la
sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras
que declara inconstitucionales”.
La Corte Constitucional ha hecho uso de la facultad
legal y ha precisado cuál es la justificación de la medida y en qué
circunstancias puede aplicarse. Sobre este particular estableció:
“En primer lugar, procede la integración de
la unidad normativa cuando un ciudadano demanda una disposición que,
individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que,
para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar su
contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada. En estos
casos es necesario completar la proposición jurídica demandada para evitar
proferir un fallo inhibitorio.
“En segundo término, se justifica la
configuración de la unidad normativa en aquellos casos en los cuales la
disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del
ordenamiento que no fueron demandadas. Esta hipótesis pretende evitar que un
fallo de inexequibilidad resulte inocuo.
“Por último, la integración normativa
procede cuando pese a no verificarse ninguna de las hipótesis anteriores, la
norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra disposición
que, a primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad. En
consecuencia, para que proceda la integración normativa por esta última causal,
se requiere la verificación de dos requisitos distintos y concurrentes: (1) que
la norma demandada tenga una estrecha relación con las disposiciones no
cuestionadas que formarían la unidad normativa; (2) que las disposiciones no
acusadas aparezcan, a primera vista, aparentemente inconstitucionales.  A este
respecto, la Corporación ha señalado que “es legítimo que la Corte entre a
estudiar la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal
regulación aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad”.[24]”
(Sentencia C-539 de 1999, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; Salvamento Parcial de
Voto de Alfredo Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa)
En el caso concreto, es evidente que el contenido
normativo que se considera inconstitucional –la primera parte del numeral 36
del artículo 5º de la Ley 99 de 1993- se encuentra reproducido en el literal e)
del artículo 25 de la misma Ley, pues ambas disposiciones autorizan al
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para aprobar los
estatutos de las CAR, junto con sus modificaciones.
En tales circunstancias, es viable dar aplicación al
artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, en tanto se considera cumplida la segunda
de las hipótesis de aplicación de esta norma, esto es, que la norma acusada se
encuentre replicada en otra que no ha sido objeto de acusación.
Con fundamento en lo anterior, la Corte declarará la
inexequibilidad de la expresión “y someterlos a la aprobación del Ministerio
del Medio Ambiente”, contenida en el literal e) del inciso final del
artículo 25 de la Ley 99 de 1993.
-Facultades de inspección y vigilancia
Por último, la norma acusada establece que el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ejercerá funciones de
inspección y vigilancia respecto de las Corporaciones Autónomas Regionales.
La Corte tampoco considera que dicha competencia pugne
con el funcionamiento autónomo de dichos organismos, pues entiende que la
facultad de inspección y vigilancia ha sido directamente asignada por la
Constitución a la administración central en su artículo 80 cuando establece que
el Estado “deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental,
imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.”
En efecto, para esta Corporación, es evidente que la
suprema dirección de la política ambiental que tienen a su cargo las
autoridades administrativas del orden nacional apareja las funciones de control
y vigilancia de los organismos que tienen a su cargo la ejecución local de
dicha política.
Se recordará que en las consideraciones generales de
esta providencia se dijo que la autonomía de las CAR no es absoluta y que la
misma consiste en el ejercicio más o menos independiente de las funciones
asignadas, pero sometido a las directivas generales fijadas por la autoridad
central. Pues bien, dado que la autonomía de las entidades ambientales locales
está circunscrita a las normas de dirección de la administración central, es
lógico suponer que también el gobierno central tiene competencia para verificar
el cumplimiento de dichas normas. No estaría jurídicamente justificado que la
administración central en un estado unitario ostentara la facultad de definir
la política ambiental pero estuviera desposeída de la potestad de vigilar el
cumplimiento de dicha política. La facultad de inspección y vigilancia es,
entonces, connatural a la función directiva que de suyo posee el Ministerio.
Adicionalmente, las funciones que ejercen las Corporaciones
Autónomas Regionales hacen parte de las competencias asignadas a las
autoridades administrativas del Estado y en tanto están encaminadas a la
realización de fines constitucionales que involucran el destino de la nación, se
encuentran bajo la supervisión de la administración central del Estado. Esta
supervisión, que se traduce en las competencias de inspección y vigilancia, es
la herramienta de control que hace posible la unidad de la política ambiental.
Así lo refrenda el citado artículo 104 de la Ley 489 de 1998 al establecer que
el “control administrativo que de acuerdo con la ley corresponde a los
ministros y directores de los departamentos administrativos se orientará a
constatar y asegurar que las actividades y funciones de los organismos y
entidades que integran el respectivo sector administrativo se cumplan en
armonía con las políticas gubernamentales, dentro de los principios de la
presente ley y de conformidad con los planes y programas adoptados.”.
Finalmente, es importante resaltar que el régimen
constitucional colombiano no define hasta dónde llega el principio de autonomía
de las Corporaciones Autónomas Regionales. En su lugar, la Constitución asigna
al legislador la delimitación de dicha autonomía.
La Corte reconoce esta situación del siguiente modo:
“La autonomía de las corporaciones se
revela parecida a la de un órgano autónomo e independiente, en los términos del
art. 113 de la Constitución, pero condicionada mucho mas a la configuración
normativa que al efecto diseñe el legislador dentro de su discrecionalidad
política, dado que la Constitución, a diferencia de lo que se prevé en relación
con los órganos autónomos en general y con las entidades territoriales, no
establece reglas puntuales que delimiten la esencia o el núcleo esencial de la
autonomía propia de dichas corporaciones”. (Sentencia C-578 de 1999 M.P.
Antonio Barrera Carbonell)
El hecho de que el constituyente haya entregado al
legislador la función de delimitar el espectro de autonomía de las
Corporaciones Autónomas Regionales y de que no exista en la Carta una idea
precisa del término permite concluir que el legislador conserva un margen de
configuración de considerable amplitud en la materia. Ello le permite
establecer, como en el caso bajo estudio, que las Corporaciones Autónomas
Regionales estarán sometidas al control y vigilancia del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Esta consideración, aunada al
hecho de que en materia ambiental impera el principio de unidad de gestión, lleva
a la Corte a concluir que mientras el legislador no disponga una intervención
de la autoridad central que verdaderamente impida que estas Corporaciones ejerzan
sus competencias, como ocurrió en el caso de la aprobación de los estatutos, dicho
control se encuentra plenamente justificado.
Estas razones llevan a considerar a la Corte que la
competencia asignada al Ministerio es constitucional, por lo que se declarará
la exequibilidad de la medida.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E
PRIMERO.- Exclusivamente por las razones expuestas en la parte
considerativa de esta sentencia, declarar EXEQUIBLE el numeral 16 del artículo 5º de la Ley 99 de
1993.
SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión “Aprobar los estatutos de las Corporaciones
Autónomas Regionales y las reformas que los modifiquen o adicionen y”, contenida en el numeral 36 del artículo
5º de la Ley 99 de 1993. La expresión “ejercer sobre ellas la debida
inspección y vigilancia”, contenida en la misma norma, se declara EXEQUIBLE
por las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión “y someterlos a la aprobación del Ministerio del
Medio Ambiente”, contenida en el literal e) del inciso final del artículo
25 de la Ley 99 de 1993.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
Ausente en comisión
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
Ausente con permiso
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO A LA SENTENCIA
C-462 DE 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Autonomía para el ejercicio de sus
competencias en materia de gestión ambiental/CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Imposibilidad
de control preventivo o concurrente por parte del Ministerio del Medio
Ambiente/CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Normas que desconozcan su
autonomía son inconstitucionales (Salvamento parcial de voto)
MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y
DESARROLLO TERRITORIAL-Facultado
tan sólo para ejercer control de legalidad sobre los actos de las CAR/MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y
DESARROLLO TERRITORIAL-No es ente de control (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
Expediente D-6957
Demanda
de inconstitucionalidad contra los numerales 16 y 36 del artículo 5º de la Ley
99 de 1993
Magistrado
Ponente:
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones mayoritarias de esta Corte, me permito manifestar mi discrepancia
parcial frente a los ordinales primero y segundo de este fallo, en relación con
los apartes normativos de los numerales 16 y 36 del artículo 5º de la Ley 99 de
1993 que se declaran exequibles, por cuanto considero que tanto el numeral 16
como el numeral 36 del artículo 5º demandado son inconstitucionales en su
totalidad, y que las mismas razones que dieron lugar a la inexequibilidad de
parte del numeral 36 del artículo 5º se predican también del resto de dicho
numeral, así como que los mismos argumentos de inconstitucionalidad esgrimidos
respecto del numeral 36 son aplicables también para declarar la
inconstitucionalidad del numeral 16 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993. En
este sentido, manifiesto mi acuerdo con esta sentencia únicamente en lo que se
propone declarar inexequible.
Sobre el tema en debate, considero que
desde el punto de vista constitucional, las corporaciones autónomas regionales
gozan de autonomía para el ejercicio de sus competencias locales en materia de
gestión ambiental, por lo que en la adopción de sus decisiones no puede haber
un control preventivo o concurrente por parte del Ministerio del Medio
Ambiente, como tampoco puede haber control de conveniencia sobre sus
actividades, siendo válido tan sólo el control de legalidad.
Debo indicar también, que como en las
normas demandadas se trata de actos administrativos de las Corporaciones
Autónomas Regionales debe respetarse todo el procedimiento administrativo para
en caso de alguna ilegalidad proceder a revocarlo, y es de advertir igualmente
que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial no es un ente
de control. Además, en criterio de este magistrado las normas demandadas son
confusas y desconocen la autonomía de las CAR, por lo que en mi concepto, los
dos numerales acusados son inconstitucionales.
Así mismo, debo reiterar mi posición
jurídica en relación con la correcta interpretación de la Constitución Política
cuando se refiere a competencias del Estado, ya que cuando la Constitución se
refiere al Estado no hace referencia al ejecutivo, sino al órgano legislativo,
quien representa la voluntad popular.
Igualmente, considero conveniente advertir
acerca del riesgo de que en asuntos en los que no hay segunda instancia, se
termine por revocar licencias ya concedidas en las que están de por medio
derechos de los ciudadanos que las obtuvieron.
Finalmente y en relación con el tema de
política ambiental sobre regiones especialmente importantes como el Amazonas,
este magistrado considera que  hablar de “bienes de la humanidad” corresponde a
una posición de corte imperialista y responde a una nueva estrategia de
hegemonía y colonización de los países desarrollados e industrializados sobre
los países del llamado “tercer mundo” y sobre los bienes de éstos últimos
(recursos naturales y ambientales). No obstante lo anterior, para el suscrito
magistrado es claro que Colombia no es el único país que tiene el derecho a
manejar recursos naturales y ambientales como los del Amazonas, región cuyo
manejo y dominio corresponde a varios países latinoamericanos.
Con fundamento en lo expuesto, salvo
parcialmente mi voto a la presente sentencia.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Informe-ponencia medio ambiente y
recursos naturales. Ponentes: Iván Marulanda, Guillermo Perry, Jaime Benitez,
Argelino Garzón, Tulio Cuevas, Guillermo Guerrero. GACETA CONSTITUCIONAL No.
46, 15 de abril de 1991
[2] “Art. 209 C.P. (…) Las autoridades administrativas deben coordinar
sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado”
[3] Sentencia C-894 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil
[4]
Edgard Lorenz determinó, hacia 1960, que cambios insignificantes en los
cálculos iniciales de modelos atmosféricos pueden  producir grandes
consecuencias en el sistema. Sus estudios permitieron concluir que las pequeñas
perturbaciones en las condiciones iniciales de un sistema tienen influencias
impredecibles en las condiciones finales del proceso. El científico propuso un
ejemplo hipotético. Sugirió que en el cálculo sobre los efectos de un cambio
climático significativo, por ejemplo una gran tormenta, se ignoraran pequeños
detalles, a la vista insignificantes, como el aleteo de una mariposa. Según sus
predicciones, modificaciones minúsculas en el cálculo de los factores iniciales
pueden introducir perturbaciones mayúsculas en los resultados de la predicción.
[5] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[6] “Al respecto, cabe recordar que el derecho a gozar de un ambiente
sano les asiste a todas las personas (Art. 79 C.P.), de modo que su
preservación, al repercutir dentro de todo el ámbito nacional -e incluso el
internacional-, va más allá de cualquier limitación territorial de orden
municipal o departamental”. (Sentencia C-423 de 2994 M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa) (subrayado por fuera del original)
[7] Sentencia C-519 de 1994 M.p. Vladimiro Naranjo Mesa
[8] Sentencia C-305/95 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[9] Sentencia C-994 de 2000 M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[10] “Por lo demás, no sobra agregar que las corporaciones autónomas
regionales, en virtud de su naturaleza especial, aúnan los criterios de
descentralización por servicios, -concretamente en cuanto hace a la función de
planificación y promoción del desarrollo-, y de descentralización territorial,
más allá de los límites propios de la división político-administrativa”
(Sentencia C-495/96 M.P. Fabio Morón Díaz).
[11] “Desde luego, que es necesario puntualizar la noción y precisar
formalmente su sentido, para lo cual debe tenerse en cuenta tanto las funciones
que se les encomienda como la órbita territorial del radio de acción de tales
organismos, de donde resulta imposible reducir la jurisdicción de las
Corporaciones al ámbito de un departamento, y menos todavía, al de un
municipio, cuando su gestión consiste en administrar el medio ambiente y los
recursos naturales renovables encuadrados dentro de una realidad
biogeográfica”. (Sentencia C-578 de 1999 M.P. Antonio Barrera Carbonell)
[12] “No siendo, pues, entidades territoriales, sino respondiendo más
bien al concepto de descentralización por servicios, es claro que las
competencias que en materia ambiental ejercen las corporaciones autónomas
regionales, son una forma de gestión de facultades estatales, es decir, de
competencias que emanan de las potestades del Estado central”. (Sentencia
C-596 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)
[13] Sentencia C-593 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz
[14] M.P. Rodrigo Escobar Gil
[15] “Aun así, la autonomía no implica un alcance omnímodo de la
facultad de autogobierno. Por el contrario, en lo que respecta a los órganos
del Estado, el concepto mismo de autonomía lleva implícita la limitación de
dicha facultad.” (Sentencia C-894 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil)
[16] Ver, entre otras, las sentencias C-535 de 1996, fundamentos 8 y ss,
y C-596 de 1998, Consideraciones 7 y ss.
[17] Sentencia C-894 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil
[18] Sentencia C-894 de 2003
[19] Sentencia C-894 de 2003
[20]             Ver, entre otras, sentencias C-108 de 1995, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa; C-525 de 1995, M.P.         Vladimiro Naranjo Mesa y
C-1173 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[21]             Decreto 01 de 1984.
[22] Sentencia C-554 de 2007 M.P. Jaime Araujo
Rentería
[23] De conformidad con lo establecido en el Art. 12 de la Ley 472 de
1998, podrán ejercitar las acciones populares:
1. Toda
persona natural o jurídica.
2. Las
organizaciones No Gubernamentales, las Organizaciones Populares, Cívicas o de
índole similar.
3. Las
entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia,
siempre que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses colectivos no
se haya originado en su acción u omisión.
4. El
Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros Distritales
y Municipales, en lo relacionado con su competencia.
5. Los
Alcaldes y demás servidores públicos que por razón de sus funciones deban
promover la protección y defensa de estos derechos e intereses.
[24] Sentencia C-320/97(M.P. Alejandro Martínez Caballero