T-359-02
Referencia: expediente T-
Sentencia T-359/02
ACCION
DE TUTELA CONTRA ACTO DE TRAMITE-Requisitos para procedencia
SUSPENSION
DE EMPLEADO PUBLICO EN EL CURSO DE UN PROCESO DISCIPLINARIO-Condiciones
que deben tenerse en cuenta
La
decisión de suspender a un empleado público, en el curso de un proceso
disciplinario, no se deja a la libertad del investigador. La ley 200 de 1995
fijó ciertas condiciones para que dicha medida pudiera ser adoptada. La validez
de la decisión de suspensión depende de que “existan serios elementos de juicio
que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio
facilita la interferencia del presunto autor de la falta en el trámite normal
de la investigación o ante la posibilidad de la continuidad o reiteración de la
falta”. Ello implica que resulta determinante que al momento de adoptarse la
medida la persona suspendida ocupe el cargo o que si no lo está, esté en
posición de afectar el normal desarrollo de la investigación.
ACTO
ADMINISTRATIVO-Traslado de empleado público es exigible a partir
de la notificación oficial por quien adoptó la decisión
El
artículo 134 de la Ley estatutaria de administración de justicia señala que la
decisión de la Sala Administrativa –sea nacional o seccional- de trasladar a un
empleado de la Rama Judicial es de obligatoria observancia por parte del
nominador. Dicha observancia únicamente es exigible cuando le ha sido
comunicada, de manera oficial, por quien adoptó la decisión. Ello no quiere
decir que la decisión no sea válida desde su expedición, simplemente que no es
vinculante.
ACTO
ADMINISTRATIVO-Vigencia/ACTO ADMINISTRATIVO-Publicación o
notificación
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD-Sin norma vinculante, no hay actuación legítima
ACTO
ADMINISTRATIVO DE TRASLADO DE EMPLEADO PUBLICO-Comunicación
debe ser oficial y no meramente formal
No
puede admitirse que una copia informal supla la comunicación oficial que debe
realizar la autoridad que tomó la decisión. El juez, en tanto que nominador,
debe recibir una comunicación oficial en la que se le informa que se ha
adoptado la decisión de traslado de uno de sus empleados. Mientras que ello no
ocurra, no puede sostenerse que se encuentre vinculado por la decisión. Por lo
tanto, mientras no se hubiera comunicado a la Juez del traslado de la
demandante, esta seguía ocupando el cargo de secretaria en el juzgado en
cuestión. De ahí que no pueda sostenerse que no se daba el presupuesto
normativo fijado en el artículo 115 de la Ley 200 de 1995, ya que, debido a la
gravedad de los hechos objeto de investigación, prima facie resultaba razonable
que la Juez considerara pertinente suspender a la demandante. Por lo tanto, por
este aspecto, no procede la tutela.
CONSEJO
SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Falta de equilibrio en valoración
probatoria
La
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura no tuvo
en cuenta tales irregularidades. Se limitó a considerar que lo expuesto por la
demandante ante diversos médicos constituía plena prueba de la animadversión.
Si bien el juez es libre de valorar el material probatorio sometido a su
consideración, no puede hacerlo de manera desequilibrada. La falta de equilibrio
se observa cuando se hacen valer las afirmaciones de una de las partes y la
otra no ha tenido oportunidad de controvertirlas. La prueba de la supuesta
animadversión se desprende, como se ha indicado, del contenido de la historia
clínica de la demandante. Empero, dicha historia no es más que la apreciación
subjetiva de la demandante sobre sus relaciones con su jefe, la Juez demandada.
En ellas consta la existencia de una relación tensa, que es uno de los factores
detonantes de la depresión neurótica que padece la demandante, pero de ello no
es posible deducir animadversión y mucho menos un uso vindicativo del poder
disciplinario.
PERSECUCION
LABORAL-No
lo constituyen llamados de atención
La
demandante estima que existen actos de persecución en su contra, lo que, en su
concepto, es prueba de la animadversión. Empero, la Corte observa que dicha
supuesta persecución no es más que la existencia de constantes llamados de
atención por la conducta de la misma. Tales llamados de atención a un
funcionario público para que cumplan a cabalidad con sus funciones no
constituye una persecución. Por el contrario, es obligación del superior
adoptar tales medidas a fin de asegurar el debido funcionamiento de la
administración.
Referencia:
expediente T- 547916
Acción
de Tutela instaurada por Martha Esmeralda Torres Buenaventura contra el Juzgado
12 Penal del Circuito de Bogotá.
Magistrado
Ponente:
Dr.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá,
D.C., nueve (9) de mayo de dos mil dos (2002).
La
Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados Eduardo Montealegre Lynett, Alvaro Tafur Gálvis y Clara Inés Vargas
Hernández, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro
del proceso de revisión del fallo proferido por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en el trámite de la acción
de tutela instaurada por Martha Esmeralda Torres Buenaventura contra el Juzgado
12 Penal del Circuito de Bogotá.
I.
ANTECEDENTES
El
28 de septiembre de 2001, la señora Martha Esmeralda Torres Buenaventura
instauró acción de tutela ante el Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca contra el Juzgado 12 Penal del Circuito, para que se le ampararan
sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al trabajo, los
cuales fueron vulnerados por dicha autoridad judicial con el auto de fecha 27
de septiembre de 2001, por el cual decidió suspenderla provisionalmente del
cargo de secretaria de dicho despacho judicial por el término de tres (03)
meses.
El
Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca avocó el conocimiento de la
acción de tutela y decidió el asunto en primera instancia.
Los hechos
La
accionante afirma que mediante Decreto N°. 133 del 11 de Mayo de 2001 fue
nombrada en propiedad en el cargo de Secretaria del Juzgado 12 Penal del
Circuito, del cual tomó posesión y empezó a ejercer desde el 1° de junio de
2001.
Posteriormente
fue diagnosticada con “Estrés Laboral y Depresión Neurótica”, por lo que fue
incapacitada a partir del 27 de Agosto del 2001 hasta el 26 de septiembre de la
misma anualidad. Señala que con base en los dictámenes del Médico de la
Especialista en Salud Ocupacional y Medicina Laboral y la Médica Psiquiatra, sugirieron
que la paciente debía ser reubicada laboralmente, razón por la cual la Sala
Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura, mediante resolución N°.
970 del 26 de septiembre de 2001, dispuso el traslado de la actora al Juzgado
35 Penal del Circuito de Bogotá, en aplicación del artículo 134 de la Ley 270
de 1996.
El
día 27 de Septiembre de 2001, la tutelante se presentó en la secretaría de la
Sala Administrativa del Consejo Seccional con el fin de notificarse de la
referida resolución de traslado, y posteriormente se desplazó hasta los
“Juzgados de Paloquemao” donde se encuentran ubicados los Juzgados 35 y 12
Penal del Circuito de Bogotá, lugares donde informó de su traslado y ésta
última en forma inmediata procedió a hacerle entrega de sendos autos de la
misma fecha en donde se iniciaba una investigación disciplinaria y a la vez se
le suspendió en el cargo de Secretaria por el término de 3 meses, retirándola
de las instalaciones del Juzgado con agentes policivos.
Conforme
a lo anterior, la peticionaria considera atropellados los derechos
fundamentales invocados, toda vez que la Juez 12 Penal del Circuito obró en
forma arbitraria al emitir la resolución de suspensión del cargo en contra de
la misma cuando ni siquiera se le había notificado del auto de apertura de
investigación disciplinaria, ni se la había llamado a rendir descargos por las
presuntas faltas endilgadas, razón por la cual solicita que se le amparen los
derechos fundamentales invocados y se disponga la anulación del acto administrativo
mediante el cual se suspende del cargo de secretaria.
Decisión de Primera Instancia
La
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca negó la tutela con base en los siguientes argumentos:
“El
auto atacado (auto de suspensión provisional) no está sujeto a ninguna
actuación administrativa previa, ni admite recurso gubernativo, por ende, podía
ser emitido por la autoridad accionada simultáneamente con el auto de apertura
de investigación, que no requería procedimiento previo, si se tiene en cuenta
que la decisión del traslado le fue comunicado a la accionada un día después de
proferir dicho auto. En cuanto al derecho a la defensa, se excluye al
considerar que la suspensión provisional no constituye ninguna sanción
disciplinaria, sino una medida previa de orden administrativo tendiente a
garantizar los fines de la investigación disciplinaria y además no se puede
decir que a la tutelante no se dio la oportunidad de hacer los respectivos
descargos cuando ni siquiera ella tiene un pliego de cargos. Respecto al
derecho al trabajo la suspensión provisional es una medida cautelar que no da
por terminada la relación laboral que ata a la actora al Estado y prueba de
ello es que, de resultar favorecida con el fallo disciplinario tendrá derecho a
ser reintegrada y a percibir salarios y prestaciones dejadas de percibir”.
Impugnación
La
accionante Martha Esmeralda Torres Buenaventura impugnó la decisión anterior.
Para
el efecto sostuvo que “la suspensión obedece a la persecución laboral en que la
tiene sometida la señora juez, circunstancia generadora de la “depresión
neurótica” que padece, y motivo del acuerdo de la Sala Administrativa
contentivo de su traslado a otro despacho judicial”; alega que se aplicó
erradamente el artículo 115 de la ley 200 de 1995, por no haberse dado los
presupuestos allí exigidos, lo cual generó la violación al debido proceso y,
como a la fecha no ha podido ejercer el cargo donde fue trasladada, por la
circunstancias misma de la suspensión, considera que se está vulnerando el
derecho al trabajo del cual sustrae el único medio de subsistencia para ella y
sus menores hijos.
Decisión
de Segunda Instancia
La
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura revoca
el fallo proferido por el A-quo al considerar que se incurrió en una vía de
hecho, toda vez que la Juez 12 Penal de Circuito de Bogotá abusó de la
autoridad que le corresponde, pues actuó completamente ajena al procedimiento
establecido, y con desviación del poder otorgado por la ley que desconectó la
voluntad de la funcionaria con la del ordenamiento. El artículo 115 del C.D.U,
precisa la Sala, no fue dispuesto por el legislador con el objeto de ofrecer un
mecanismo de abuso, para utilizarse en cualquier momento procesal, al arbitrio
del funcionario investigador. La norma únicamente tiene por objeto otorgar un
instrumento de previsión, destinado a garantizar la eficacia del proceso
disciplinario.
En su concepto, la demandante demostró,
con base en la historia clínica, que existía una conflictiva relación laboral
con la juez demandada, de lo que se desprende la existencia de animadversión
por parte de la juez y resulta claro que la suspensión fue adoptada como
mecanismo de retaliación. Para efectos de garantizar la imparcialidad en el
proceso disciplinario, se ordenó remitir la actuación a la Procuraduría General
de la Nación y a anular la suspensión dictada el 27 de septiembre de 2001.
Pruebas
En
el expediente obran las siguientes pruebas:
-
Copia del Decreto de Nombramiento N°.133 del 11 de mayo de 2001.
-
Copia del Acta de Posesión.
-
Copia de la Resolución N°. 970 del 26 de Septiembre de 2001 por medio de la
cual la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca autoriza el traslado de la actora por razones de salud.
-
Copia de sendos autos, ambos de fecha 27 de septiembre de 2001, mediante los
cuales se suspende del cargo de Secretaria y se notifica de la apertura de
investigación disciplinaria.
-
Copia del proceso disciplinario seguido por la juez 12 Penal del Circuito de
Bogotá a la secretaria de ese despacho, señora Martha Esmeralda Torres
Buenaventura.
-
Antecedentes administrativos remitidos por la Sala Administrativa del Consejo
Seccional de Cundinamarca.
-
Historia clínica de la accionante remitida por la oficina jurídica de
Famisanar, igualmente la Jefatura del Departamento de Gestión de Calidad y
Servicios División Colsubsidio remitió historia clínica.
- Copias de las calificaciones
proferidas por los anteriores jefes de la tutelante.
Quejas
que motivaron la iniciación del proceso disciplinario.
Por
resultar pertinente para el presente proceso, a continuación se recogen algunas
de las quejas faltas que motivaron la iniciación del proceso disciplinario en
contra de la demandante.
-
La designada ha sido objeto de múltiples llamados de atención -verbales y
escritos- entre los cuales cuentan el contenido en el oficio 2365 del 29 de
junio de 2001, por medio del cual se la requirió para que conforme al manual de
funciones supervisara los trabajos asignados a la escribiente dado a su
desempeño incompetente en el ejercicio de sus labores, sin que cumpliera con la
orden emitida por el despacho y además, por la mora en que incurriera con
relación a la causa 2001-0160 en contra de Alvaro Duque Gantiva.
-
En el oficio 2990 del 10 de agosto de 2001, se requiere a la secretaria Torres
Buenaventura dado que a pesar de celebrarse la audiencia pública -el mismo día-
dentro de la causa radicada bajo el N° 2000-0253 contra el procesado Mauricio
Gutiérrez detenido en la Cárcel del Circuito Judicial Modelo, hubo que
suspenderse por no haber puesto a disposición de las partes el cuaderno
original N° 1 de copias del sumario dado que el original se encontraba en
Tribunal Superior; cuaderno indispensable para el despacho a efectos de
interrogar al testigo del proceso de la referencia.
-
La secretaria Torres Buenaventura remitió a la Corte Constitucional la acción
de tutela (del señor Víctor Hugo Díaz Rojas en contra del Juzgado 7° Penal del
Circuito de Bogotá) sin resolver la impugnación presentada por la parte
accionante. El día 15 de agosto de 2001, la señora juez tuvo conocimiento de
dicha irregularidad puesto que la escribiente de ese mismo despacho judicial
encontró un sobre sellado donde se contenía la impugnación mencionada.
-
El oficio 3128 del 22 de agosto de 2001 requiere nuevamente a la secretaria con
relación al extravío de todo el expediente y del cuaderno N° 1 del sumario que
se adelanta en contra del señor Pablo Ramírez Hernández -con detención
domiciliaria- cuya audiencia se celebraría a las 9:00 de la mañana de ese mismo
día; además dentro de la causa 2000-0261 la secretaria omitió colocarle fecha a
la notificación personal del abogado defensor del señor Oscar Ferney Zapata, quien
fue condenado dentro del respectivo proceso. En el mismo oficio también se la
requirió respecto de la causa seguida en contra del señor Jairo Luis Gutiérrez
radicado bajo el número 2001-0031, toda vez que aunque mediante auto del 31 de
julio fue señalado la hora de las 9:00 de la mañana del 13 de agosto de la
misma anualidad para la celebración de la audiencia pública, solo vino a
entregarse la boleta de remisión, en el reclusorio correspondiente el día
sábado 11 de agosto tal como consta a folio 49 y 54 del cuaderno original de la
causa, sin que dicho procesado fuera remitido para la celebración del
mencionado acto público.
-
El día 23 de agosto de 2001 desapareció de la secretaria del despacho el
cuaderno original de la Fiscalía de la causa 2001-0174 en contra de Jaime
Alirio Ruiz Díaz, por lo cual la secretaria Torres Buenaventura lanzó juicios
de opinión sobre el personal del despacho judicial y abandonó sin autorización
las instalaciones del juzgado
-
Por último la empleada judicial Martha Torres Buenaventura viene omitiendo y/o
realizando las notificaciones de manera irregular tal y como ocurriera en las
causa 2000-328 seguida en contra del detenido Héctor Mauricio Reyes Ruiz, y
causa 1999-0022 adelantado en contra del señor Luis Evelio Echeverri Marín”.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. De conformidad con lo dispuesto en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en armonía con los
artículos 33, 34 y 35 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Sala es competente para
revisar las sentencias de la referencia.
Problema
jurídico
2. En
concepto de la demandante la Juez 12 Penal del Circuito de Bogotá violó su
derecho fundamental al debido proceso, por no haberle notificado de la apertura
de investigación en su contra y la orden de suspensión del cargo. Además,
considera que la suspensión no cumple con los requisitos de ley, sino que
corresponde a una persecución laboral en su contra. Con esta decisión, además,
se viola su derecho al trabajo.
El
a-quo consideró que no existía violación alguna de los derechos fundamentales
de la demandante y que podía acudir a las instancias judiciales ordinarias para
atacar las decisiones de la demandada. La Sala Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, por su parte, consideró que no hubo violación al
debido proceso respecto de la notificación de las decisiones, pues las
decisiones fueron notificadas el mismo día en que se adoptaron, tal como lo
dispone la Ley 200 de 1995. Respecto de la suspensión señaló que se trataba de
una medida retaliadora, pues no entiende cómo se dicta un auto de suspensión
del cargo, cuando en la misma fecha la Sala Administrativa del Consejo
Seccional de la Judicatura había dispuesto su traslado. Con ello, en su
opinión, se desvirtuaba uno de los supuestos normativos que autorizaban la
adopción de la medida suspensiva, pues al no ocupar la demandante cargo en el
Juzgado 12 Penal del Circuito de Bogotá, no corría peligro la investigación y
no era posible que incurriera nuevamente en las conductas que dieron origen a
la misma. Finalmente, aduce que la acción resulta procedente, habida
consideración que por tratarse de un acto de trámite, es imposible acudir a la
jurisdicción contenciosa administrativa para que se estudie el asunto.
La
demandada se opone a las pretensiones de la actora. Señala que las dos
decisiones –apertura de investigación disciplinaria y suspensión del cargo- se
basaron en las graves irregularidades en que incurrió la demandante, las cuales
condujeron a amonestaciones verbales y escritas, que afectaban enormemente el
buen funcionamiento de la administración de justicia. Finalmente, precisa que
al momento de notificarle a la actora la medida preventiva de suspensión, no
había sido puesta en conocimiento de la orden de la Sala Administrativa del
Consejo Seccional de la Judicatura de trasladar a la demandante al Juzgado 35
Penal del Circuito de Bogotá.
La
Corte centrará su análisis en la decisión de suspensión de la demandante, pues
comparte los argumentos de los jueces de instancia en respecto a la
inexistencia de una violación del debido proceso al no notificarle previamente
la apertura de la investigación y, así ejercer su derecho de defensa, pues
resulta claro que la defensa del investigado únicamente procede cuando tiene
noticia de la investigación, lo que ocurrió al momento de notificarle la
decisión de iniciar la investigación.
Corresponde
a la Corte determinar si en el presente caso la decisión de la juez 12 penal
del circuito de Bogotá de suspender a Martha Esmeralda Torres Buenaventura,
constituye una violación del derecho al debido proceso de la demandante.
Procedencia
de la tutela.
3. La
Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura consideró que la
tutela resultaba procedente en la medida en que la decisión de suspensión
constituía un acto de trámite, no susceptible de control judicial. La Corte ha
señalado[1]
que en principio no procede la tutela contra actos de trámite, salvo que se
cumplan ciertos requisitos: “(i.) el primero, es que el proceso dentro
del cual se expidió el acto de trámite o preparatorio no haya terminado[2]; (ii.) el
segundo, es que el acto defina una situación especial y sustancial dentro de la
actuación administrativa que se proyecte en la decisión final[3]”[4]. A lo anterior debe
sumarse que la decisión misma afecte derechos fundamentales. De cumplirse estas
condiciones, la tutela procede como mecanismo principal.
En el
presente caso se observa que, en abstracto la decisión de suspender a la
demandante no viola derecho fundamental alguno y que, dicha medida no se
proyecta en la decisión final. Empero, como quiera que está en entredicho –de
manera grave- el cumplimiento de las condiciones normativas para la adopción de
la medida de suspensión, resulta irrazonable que la demandante deba soportar
una decisión, posiblemente injusta, hasta que se resuelva el proceso
disciplinario, razón suficiente para declarar procedente la tutela.
Alegada
violación de la Ley 200 de 1995.
4. La
Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura consideró que la Juez
12 Penal del Circuito de Bogotá no podía tomar la medida suspensiva del cargo
de la demandante por cuanto no se reunían los supuestos fijados en el artículo
115 de la Ley 200 de 1995, ya que al disponerse su traslado no existía amenaza
de que pudiera seguir incurriendo en las mismas conductas o que pudiera afectar
la investigación. Haber tomado la decisión el mismo día en que le fue informado
el traslado, aunado a las causas del traslado –graves trastornos de
personalidad, debido, según se afirma, a la persecución laboral-, confirman el
carácter vindicativo de la medida.
Sobre
esta apreciación han de hacerse dos análisis distintos. De una parte, si la
demandada violó la norma legal al suspender a una persona beneficiaria de una
decisión de traslado y, por otra, si de los hechos se desprende el carácter
vindicativo de la medida.
La medida de suspensión y el artículo 115
de la Ley 200 de 1995
5. En
el proceso consta que al momento de acudir la demandante a su lugar de trabajo,
27 de septiembre de 2001, le fue notificado el auto de suspensión del cargo.
También consta que la demandante llevaba consigo copia informal de la
resolución mediante la cual se disponía su traslado. La Juez 12 Penal del
Circuito de Bogotá fue informada del traslado el día 28 de septiembre de 2001.
Así las cosas, al momento de suspenderse a la demandante ella había sido
notificada de la decisión de traslado, mas no su nominadora, la Juez 12 Penal
del Circuito de Bogotá.
La
decisión de suspender a un empleado público, en el curso de un proceso
disciplinario, no se deja a la libertad del investigador. La ley 200 de 1995
fijó ciertas condiciones para que dicha medida pudiera ser adoptada. El
artículo 115 de la Ley 200 de 1995 dispone:
“ARTICULO
115. SUSPENSION PROVISIONAL. Cuando la investigación verse sobre faltas
gravísimas o graves, el nominador, por su iniciativa o a solicitud de quien
adelanta la investigación, o el funcionario competente para ejecutar la sanción
a solicitud del Procurador General de la Nación, o de quien delegue, podrán
ordenar la suspensión provisional del investigado por el término de tres (3)
meses, prorrogable hasta por otros tres (3) meses, siempre y cuando existan
serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el
cargo, función o servicio facilita la interferencia del presunto autor de la
falta en el trámite normal de la investigación o ante la posibilidad de la
continuidad o reiteración de la falta.
El
auto que ordene o solicite la suspensión provisional será motivado, tendrá
vigencia inmediata y contra él no procede recurso alguno.”
Tal
como se desprende de la norma, la validez de la decisión de suspensión depende
de que “existan serios elementos de juicio que permitan establecer que la
permanencia en el cargo, función o servicio facilita la interferencia del
presunto autor de la falta en el trámite normal de la investigación o ante la
posibilidad de la continuidad o reiteración de la falta”. Ello implica que
resulta determinante que al momento de adoptarse la medida la persona
suspendida ocupe el cargo o que si no lo está, esté en posición de afectar el
normal desarrollo de la investigación.
La
juez demandada consideró que, mientras no le fuera notificado el traslado, la
demandante seguía ejerciendo el cargo de secretaria. De ahí que, al momento de
reintegrase al cargo –luego de una larga incapacidad- le fuera notificada a la
señora Torres Buenaventura, la suspensión. De la sentencia de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, se
desprende que tienen una opinión contraria, pues entienden que el hecho de que
la demandante llevara consigo copias informales de la resolución eran prueba
suficiente de que no ocupaba el cargo del cual fue suspendida. De acuerdo con
lo anterior, resulta central definir si el suministro de una copia informal
constituye medio suficiente para entender comunicado un juez de la República de
la decisión de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de
trasladar a un empleado de su despacho.
El artículo 134 de la Ley estatutaria de
administración de justicia señala que la decisión de la Sala Administrativa
–sea nacional o seccional- de trasladar a un empleado de la Rama Judicial es de
obligatoria observancia por parte del nominador.  Dicha observancia únicamente
es exigible cuando le ha sido comunicada, de manera oficial, por quien adoptó
la decisión. Ello no quiere decir que la decisión no sea válida desde su
expedición, simplemente que no es vinculante.
Sobre
este punto, en sentencia C-646 de 2000, la Corte dejó en claro que ningún acto
de la administración es vinculante hasta que no se haya hecho público en forma
debida:
“La regla
general es que el acto administrativo entre en vigencia desde el momento de su
expedición, siempre y cuando se hayan cumplido los requisitos de publicación o
notificación según sea el caso. En consecuencia, el acto administrativo que
no haya sido publicado o notificado será un acto ineficaz, esto es que no
producirá efectos, lo que no quiere decir, desde luego, que sea nulo o
inexistente. El acto administrativo es válido desde que se expide, pero su
contenido únicamente vincula y se impone desde el momento en que se cumplen los
requisitos de publicación o notificación, según se trate de actos de contenido
general y abstracto o de actos de contenido particular y concreto
respectivamente.”[5]
Podría
sostenerse que el principio de publicidad únicamente opera a favor del
administrado y no entre relaciones entre la administración, pues únicamente
frente al primero es necesario asegurar la inexistencia de actos abusivos y la
posibilidad de ejercer las acciones contenciosas administrativas de protección
de la legalidad y los intereses privados.
La
anterior posición resultaría válida si el único propósito de hacer públicos los
actos administrativos y, en general, toda decisión estatal (leyes, actos
administrativos y sentencias) fuera garantizar los derechos de los ciudadanos.
Sin embargo, dicha actuación constituye un requisito indispensable para que
todo destinatario de la norma tenga conocimiento de la misma. Destinatario de
la norma no es simplemente el ciudadano, sino las instancias administrativas
que se verán afectadas y que deberán actuar de conformidad con la decisión. A
efectos de que se conozca debidamente cuales son las decisiones que vinculan a
la administración, esta tiene necesidad de que también sea informada
debidamente.
La
información debida es una carga de quien expide el acto estatal vinculante,
pues no puede suponerse que –salvo que exista expresa disposición en contrario-
que la medida sea vinculante mientras no se haya hecho saber directamente al
obligado de la existencia de la obligación. Tratándose de actos administrativos
de contenido particular, dicha carga tiene la característica de asegurar que el
destinatario de la norma no sea sorprendido por decisiones secretas o que
inicie actuaciones con base en rumores de normas. Para la administración en
particular, resulta indispensable conocer la norma, pues no puede adoptar
decisiones sin su existencia. Este es el corolario natural del principio de
legalidad: sin norma vinculante, no hay actuación legítima.
De lo
anterior se desprende que no puede admitirse que una copia informal supla la
comunicación oficial que debe realizar la autoridad que tomó la decisión. El
juez, en tanto que nominador, debe recibir una comunicación oficial en la que
se le informa que se ha adoptado la decisión de traslado de uno de sus
empleados. Mientras que ello no ocurra, no puede sostenerse que se encuentre
vinculado por la decisión.
Por
lo tanto, mientras no se hubiera comunicado a la Juez 12 Penal del Circuito de
Bogotá del traslado de la demandante, esta seguía ocupando el cargo de
secretaria en el juzgado en cuestión. De ahí que no pueda sostenerse que no se
daba el presupuesto normativo fijado en el artículo 115 de la Ley 200 de 1995,
ya que, debido a la gravedad de los hechos objeto de investigación, prima
facie resultaba razonable que la Juez 12 considerara pertinente suspender a
la demandante. Por lo tanto, por este aspecto, no procede la tutela.
El
uso vindicativo del poder disciplinario.  Análisis probatorio.
5. El
segundo punto a considerar tiene que ver con la supuesta utilización del poder
disciplinario como mecanismo vindicativo. El ad-quem resume su posición sobre el
uso irregular e ilegítimo del poder disciplinario en los siguientes términos:
“La
citada resolución [decisión de traslado] fue el amparo expedido a una empleada
judicial que logró demostrar lo conflictivo de una relación laboral que va en
detrimento de la administración de justicia y la salud de la accionante como lo
confirma la misma historia clínica aportada a los autos, de donde se infiere la
animadversión manifiesta entre la Juez y la secretaria que originó como
represalia la suspensión provisional con desconocimiento de los presupuestos
leales para ello previstos”
De la
anterior afirmación se desprende que la causa de la decisión de suspensión fue
la supuesta animadversión de la juez hacia la demandante. Dicha animadversión
es derivada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de la historia clínica
aportada al proceso. De ser así, la demandada no sólo habría desconocido el
segundo supuesto del artículo 115 de la Ley 200 de 1995 –analizado en el punto
anterior de esta decisión-, sino el presupuesto básico: existencia de falta
graves o gravísimas.
En el
expediente obra copia de la decisión de iniciar la investigación disciplinaria
así como de la suspensión de la demandante. En ambas decisiones se hace un
recuento detallado de las diversas irregularidades ocurridas en el Juzgado 12
Penal del Circuito de Bogotá, que en concepto de la juez, son imputables a la
demandante. En los antecedentes de esta sentencia se ha hecho una descripción
sintética de los mismos. La existencia de tales irregularidades, que fueron
seguidas de llamados de atención y denuncias penales, cuando fue pertinente,
obligaban al juez de segunda instancia a desvirtuar que ellas fueran la
verdadera motivación de la decisión, lo que, cabe señalar, no le compete, pues
es materia del proceso disciplinario mismo.
La
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura no tuvo
en cuenta tales irregularidades. Se limitó a considerar que lo expuesto por la
demandante ante diversos médicos constituía plena prueba de la animadversión.
Si bien el juez es libre de valorar el material probatorio sometido a su
consideración, no puede hacerlo de manera desequilibrada. La falta de
equilibrio se observa cuando se hacen valer las afirmaciones de una de las
partes y la otra no ha tenido oportunidad de controvertirlas.
La
prueba de la supuesta animadversión se desprende, como se ha indicado, del
contenido de la historia clínica de la demandante. Empero, dicha historia no es
más que la apreciación subjetiva de la demandante sobre sus relaciones con su
jefe, la Juez 12 demandada. En ellas consta la existencia de una relación
tensa, que es uno de los factores detonantes de la depresión neurótica que
padece la demandante, pero de ello no es posible deducir animadversión y mucho
menos un uso vindicativo del poder disciplinario.
La
demandante estima que existen actos de persecución en su contra, lo que, en su
concepto, es prueba de la animadversión. Empero, la Corte observa que dicha
supuesta persecución no es más que la existencia de constantes llamados de
atención por la conducta de la misma. Tales llamados de atención a un
funcionario público para que cumplan a cabalidad con sus funciones no
constituye una persecución. Por el contrario, es obligación del superior
adoptar tales medidas a fin de asegurar el debido funcionamiento de la
administración. En este caso, la inusitada gravedad de las faltas en que
supuestamente incurrió la demandante no podía pasar desapercibidas por la Juez
12, quien tenía el deber de iniciar la investigación disciplinaria. No
comprende esta Corporación cómo la intención de investigar la pérdida de
expedientes y la demora en notificar fechas de audiencias, medidas que otorgan
la libertad y el trámite de procesos de tutela, pueda significar animadversión.
Tan
reprochable como el uso vindicativo del poder disciplinario es que la misma
administración de justicia no cumpla su deber de actuar con imparcialidad y
menosprecie el hecho de que una decisión disciplinaria –aunque sea preventiva-
se apoye en fundadas razones. El ad-quem tenía la obligación de considerar los
motivos expuestos por la Juez 12 y reiterados ante la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, y no limitarse a aceptar como prueba de la verdad la
manifestación subjetiva de una persona ante un médico. Tales manifestaciones,
se repite, no prueban la existencia de animadversión y, mucho menos, el ánimo
vindicativo de la demandada.
Por
lo expuesto, se revocará la decisión de segunda instancia y dejará sin efectos
lo resuelto por ella, salvo la decisión de dejar en firme el auto del 27 de
septiembre de 2001, por el cual se inició investigación disciplinaria contra la
demandante.
III.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR
la sentencia del 15 de noviembre de 2001 de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y en su lugar CONFIRMAR,
por las razones expuestas, la sentencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, que denegó las
pretensiones de la demanda. En consecuencia, se deja sin efectos las decisiones
adoptadas por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, salvo la decisión de dejar en firme el auto del 27 de septiembre de
2001, por el cual se inició investigación disciplinaria contra la demandante.
Segundo.
Por
Secretaría, líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
CLARA INES
VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]
Sentencias Su-201 de 1994, T-182 de 2001, C-557 de 2001.
[2] Al
respecto, señaló la Corte: “2.4 Aun cuando esta Corte admite que,
excepcionalmente, es procedente la acción de tutela, como mecanismo definitivo,
contra actos de trámite o preparatorios, considera que esta modalidad de
protección de los derechos fundamentales sólo puede ser utilizada antes de que
se profiera el acto definitivo. Ello es así, porque cuando se produce el acto
definitivo, contra el cual puede utilizarse un medio alternativo de defensa
judicial, como es la correspondiente acción contenciosa administrativa, la
protección de los derechos fundamentales, vulnerados o amenazados con un acto
de esta naturaleza, solamente puede hacerse efectiva de manera inmediata a
través de la acción de tutela como mecanismo transitorio. (arts. 86, inciso 3º.
y 8º. del Decreto 2591/91)” (Sentencia T-420 de 1998; M.P. Antonio Barrera
Carbonell).
[3] Al
respecto, señaló la Corte: "Corresponde al juez de tutela examinar en cada
caso concreto y según las especiales circunstancias que lo rodeen, si un
determinado acto de trámite o preparatorio tiene la virtud de definir una
situación especial y sustancial dentro de la actuación administrativa, que de
alguna manera se proyecte en la decisión principal y, por consiguiente, sea
susceptible de ocasionar la vulneración o amenaza de violación de un derecho
constitucional fundamental, en cuyo caso, la tutela es procedente como
mecanismo definitivo destinado a proteger un derecho fundamental vulnerado o
amenazado por la acción de la administración. La tutela en este evento, además
de lograr la protección de los derechos constitucionales conculcados o
amenazados, tiene la misión de impedir que la administración concluya la
actuación administrativa con desconocimiento de dichos derechos (...)" (Sentencia
SU-201 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[4]
Sentencia C-557 de 2001.
[5] En
igual sentido, sentencia C-957 de 1999.