C-156-13
[Proyecto de circulación restringida]
Sentencia C-156/13
FUNCIONES DEL
MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA EN MATERIA DE DESCONGESTION JUDICIAL-Inexequibilidad
de las expresiones “el ministerio de justicia y del derecho, o quien haga sus
veces… y comisarios de familia”, contenidas en el numeral 4 del artículo 24 de
la ley 1564 de 2012, que subrogó el articulo 199 de la ley 1450 de 2011
NORMA SOBRE FUNCIONES
DEL MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA EN MATERIA DE DESCONGESTION JUDICIAL
CONTENIDA EN LEY 1450 DE 2011-Subrogado por el artículo 24 de la ley 1564
de 2012
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
CODIGO GENERAL DEL PROCESO-Inclusión de disposiciones concernientes a
autoridades administrativas investidas de competencias jurisdiccionales
SENTENCIA INHIBITORIA POR NORMA SUBROGADA-Jurisprudencia constitucional
CONTROL CONSTITUCIONAL DE NORMA SUBROGADA-Jurisprudencia constitucional/EFECTOS
PROCEDIMENTALES DE SUBROGATORIA DE UNA NORMA-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
en demanda contra norma subrogada
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION AL PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Improcedencia para análisis de fondo
ATRIBUCION DE FACULTADES JURISDICCIONALES A
AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia
constitucional/ATRIBUCION
DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Reglas jurisprudenciales/ATRIBUCION DE
FUNCIONES JURISDICCIONALES A LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia constitucional sobre el alcance del
artículo 116 de la
Constitución Política
SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES-Jurisprudencia constitucional en materia de
competencia jurisdiccional/SUPERINTENDENCIA FINANCIERA-
Jurisprudencia constitucional en materia de competencia jurisdiccional/SUPERINTENDENCIA
DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Jurisprudencia constitucional en materia de
competencia jurisdiccional/COMPETENCIA ATRIBUIDA AL MINISTERIO DEL INTERIOR
Y DE JUSTICIA EN MATERIA DE PROTECCION AL CONSUMIDOR-Jurisprudencia
constitucional
OTORGAMIENTO DE FUNCIONES JURISDICCIONALES
A AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Debe ser claro, expreso, concreto y la designación del funcionario
encargado de adelantar dicha atribución, debe ser específica
La
Corte Constitucional reitera su
línea en relación con la necesidad de que el otorgamiento de funciones
jurisdiccionales a las autoridades administrativas sea claro, expreso y
concreto; agregando que, en este contexto, la designación del funcionario
encargado de adelantar la nueva atribución también debe ser específica, con el
propósito de adelantar un juicio acerca de la si la función concedida tiene
relación con la materia legalmente asignada a la entidad en materia
administrativa y, al mismo tiempo, si en virtud de las funciones que
ordinariamente desempeña, se garantizará la independencia en el servicio de la
administración de justicia.
ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A
LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Es excepcional y precisa
ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A
LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Aplicación del principio de excepcionalidad/PRINCIPIO DE
EXCEPCIONALIDAD EN AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Atribución de facultades
jurisdiccionales/PRINCIPIO DE EXCEPCIONALIDAD-Condiciones
De acuerdo con la jurisprudencia reiterada en esta
oportunidad, la condición de excepcionalidad se cumple, en primer término,
mediante la satisfacción de dos condiciones: la reserva de ley en la asignación
de esas funciones (que puede ser satisfecha también mediante la promulgación de
decretos con fuerza de ley), y la precisión en la regulación legislativa. La
reserva de ley garantiza la excepcionalidad por un mecanismo de residualidad:
dada la amplitud del universo de supuestos que corresponde definir a la
jurisdicción, o que potencialmente pueden llegar a su conocimiento, y en virtud
del principio de división de funciones entre las ramas del poder público, opera
una regla de cierre según la cual todos los asuntos sobre los que no exista una
excepción taxativamente consagrada en la
Constitución o la Ley, serán de competencia de los jueces. Como ese universo
de supuestos susceptibles de ser definidos judicialmente es particularmente
amplio, esta primera condición cumple una función importante, que se puede sintetizar
así: siempre que el Legislador prevea una atribución de competencias en materia
jurisdiccional en cabeza de autoridades administrativas, se puede suponer que,
residualmente, se mantendrá un conjunto muy amplio de materias de competencia
exclusiva de los jueces. En otros términos, aquello que menciona la ley se
torna en excepción porque, en oposición a ello -y a las competencias
jurisdiccionales que el propio Constituyente asignó al Congreso de la
República en los artículos 174 y 178 de la
Carta-, todo lo demás se mantiene bajo la jurisdicción y competencia de los
órganos estrictamente judiciales. Con todo, el Legislador podría, mediante la
promulgación sucesiva de leyes con un ámbito excepcional de aplicación (en los
términos planteados en el párrafo precedente), atribuir demasiadas funciones
jurisdiccionales a la administración, asumiendo  que siempre quedará un
campo más amplio para los jueces. Esa situación, sin duda, debilitaría la
administración de justicia como institución pues en lugar de destinar los
esfuerzos estatales al fortalecimiento de la actividad judicial, el Estado la
privaría progresivamente de funciones y desdibujaría el reparto general de
competencias entre las ramas del poder público, de manera que el crecimiento
paulatino de las excepciones genera cada vez más dudas sobre el respeto por el
principio o condición de excepcionalidad del artículo 116 Superior. Genera una
sospecha de inconstitucionalidad.
ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A
LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Condición de precisión
La condición de “precisión” en la asignación de
funciones jurisdiccionales a órganos administrativos enfrenta este problema,
exigiendo al legislador un especial cuidado en la designación de los
funcionarios (o los órganos), y la definición de las áreas en las que se
desarrollará esa competencia excepcional. Esa precisión tiene como fin impedir
que las competencias comprendan campos demasiado amplios de acción judicial, en
virtud del uso de formulaciones generales en las disposiciones normativas
correspondientes y permite al juez constitucional evaluar si se respeta el
mandato de excepcionalidad. La precisión en la tarea legislativa, además, va de
la mano del principio de interpretación restrictiva de las excepciones, como
barrera adicional a una atribución carente de límites de funciones
jurisdiccionales a la administración y, por lo tanto, incompatible con la
Constitución Política.
ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A
LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Subreglas para el aseguramiento de la imparcialidad e independencia
IMPARCIALIDAD, INDEPENDENCIA Y AUTONOMIA
JUDICIAL-Concreción
jurisprudencial
FUNCIONES JURISDICCIONALES ASIGNADAS AL
MINISTERIO DE JUSTICIA-Criterio
de excepcionalidad y problema de la vaguedad por ausencia de un parámetro
definitorio del umbral de exceso/MINISTERIO DE JUSTICIA-Funciones
ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES A LA ADMINISTRACION-Facultades a prevención contenidas en artículo 116 de la
Constitución Política
El artículo 116 de la
Carta otorga al Legislador la facultad de conferir facultades jurisdiccionales
a la administración, pero lo hace con un conjunto de prevenciones. En ese
sentido, a la luz del texto de esa cláusula superior, y de la voluntad
constituyente en ella plasmada, su desarrollo debe efectuarse cumpliendo tres
condiciones o tres grupos de condiciones, así: En primer término, debe respetar
un principio de excepcionalidad, asociado a (i) la reserva de ley en la
definición de funciones (incluidos los decretos con fuerza de ley), (ii) la
precisión en la regulación o definición de tales competencias; y (iii) el
principio de interpretación restringida o restrictivita de esas excepciones. En
segundo lugar, la regulación debe ser armónica con los principios de la administración
de justicia, entre los que se destacan (iv) la autonomía e independencia
judicial; (v) la imparcialidad del juzgador; y (vi) un sistema de acceso a los
cargos que prevea un nivel determinado de estabilidad para los funcionarios
judiciales.  Y, por último, debe ajustarse al principio de asignación eficiente
de las competencias, el cual se concreta en un respeto mínimo por la
especialidad o la existencia de un nivel mínimo de conexión entre las materias
jurisdiccionales y las materias administrativas en las que potencialmente
interviene el órgano. Esa conexión debe ser de tal naturaleza, que asegure el
derecho a acceder a un juez competente, y que, a la vez, brinde garantías
suficientes de independencia de ese juzgador.
FUNCIONES DEL MINISTERIO
DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA EN MATERIA DE DESCONGESTION JUDICIAL-Inhibición respecto de los cargos por
violación de los principios de consecutividad, identidad flexible, unidad de
materia y omisión de debate en trámite legislativo
Una aclaración especial debe efectuarse sobre el cargo
por violación al principio de unidad de materia, dado que la jurisprudencia
constitucional lo considera un vicio con entidad sustantiva, debido a que se
configura cuando el contenido material de la disposición objeto de estudio no
guarda una conexión temática, teleológica y sistemática con el título y el
conjunto de artículos que componen el estatuto al que pertenece. Este principio
tiene como propósito proteger la transparencia en el trámite legislativo,
evitar la incorporación sorpresiva de disposiciones ajenas al objeto central de
la regulación y preservar al margen el orden jurídico. Dado su carácter
material, las consideraciones efectuadas sobre la decisión inhibitoria en
relación con los cuestionamientos sobre el trámite, no cobija, en principio, al
cargo por violación al principio de unidad de materia. Sin embargo, observa la
Sala que una vez la disposición demandada fue subrogada por el artículo 24 de la
Ley 1564, no resulta procedente abordar el análisis de fondo, pues el artículo
199 de la Ley 1450 hacía parte de un ordenamiento caracterizado por un objeto
general y finalidad distintos a los de la
Ley 1564. Mientras el primero se hallaba en el Plan Nacional de Desarrollo, el
segundo hace parte del Código General del Proceso, leyes que abordan materias
diversas, razón por la cual los cargos de la demanda pierden su certeza frente
a la nueva normatividad, lo que ocurre también con las intervenciones
ciudadanas, y el concepto del Procurador. En otros términos, como la discusión
sobre la conexión temática, teleológica y sistemática entre la disposición
demandada se efectuó tomando como referencia el Plan Nacional de Desarrollo, no
es posible extrapolar razonablemente esos argumentos a una eventual conexión
entre el contenido normativo objeto de análisis y el Código General del
Proceso.
ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES AL
MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO CONTENIDO EN NUMERAL 4 DEL ARTICULO 24 DE LA
LEY 1564 DE 2012-Imprecisión
del funcionario o dependencia que asume dichas funciones y condiciones para su
ejercicio/ATRIBUCION DE FUNCIONES JURISDICCIONALES AL MINISTERIO DE JUSTICIA
Y DEL DERECHO CONTENIDO EN NORMA ACUSADA-Desconocimiento de los principios
del Juez natural y especialidad propios de la administración de justicia
Referencia: expediente  D-9185
Demanda
de inconstitucionalidad contra  el artículo 199 de la
Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014”.
Demandante: Bernardo Andrés Carvajal
Sánchez.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil trece
(2013).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 4, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos
contemplados en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano Bernardo Andrés Carvajal Sánchez presentó
demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 199 de la
Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014”, al estimar que se incurrió en su expedición en vicios de forma
y de fondo que vulneran los artículos 113, 116, 157, 209, 210, 228 y 339 de la
Constitución Política, así como los artículos 20 y 21 de la
Ley 152 de 1994 - Ley orgánica del Plan Nacional de Desarrollo-, y los
artículos 94 a 111, 156, 158, 164 y 207 de la
Ley 5 de 1992.
Mediante providencia del seis (6) de julio de dos mil
doce (2012), el Magistrado Luís Ernesto Vargas Silva dispuso admitir la
demanda, por considerar que reunía los requisitos exigidos por el artículo 2°
del Decreto 2067 de 1991. Invitó a participar en el presente juicio a las
universidades Externado de Colombia, Nacional de Colombia, Javeriana, de los
Andes, de la Sabana, Libre, Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial de
Santander, de Ibagué, de Antioquia, y del Rosario, al igual que al Instituto
Colombiano de Derecho Procesal y a la
Corporación Excelencia en la Justicia, solicitándoles emitir concepto técnico
sobre la norma demandada, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del
Decreto 2067 de 1991.
Con fundamento en el artículo 10 del Decreto Ley 2067
de 1991, el magistrado sustanciador ofició a los Secretarios Generales del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes con el fin de que remitieran
a la Corte certificación acerca de la fecha, número de acta y Gacetas del
Congreso en que se encuentren publicadas, respecto de cada una de las sesiones
en que se discutió y votó el proyecto que precedió a la
Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan de Desarrollo 2010-2014”,
en lo concerniente al trámite del proyecto tanto en comisiones como en
plenarias, así como los números de las Gacetas del Congreso en que se publicó
el proyecto de ley, los informes de ponencia y los textos aprobados en cada uno
de los debates en comisión y en plenarias.
En la misma providencia dispuso comunicar
la iniciación del presente proceso al Presidente de la
República y al Presidente del Congreso de la
República, para los fines previstos en el artículo 244 de la
Constitución, así como al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y
del Derecho, al Ministerio de Cultura y al Director de la
Unidad Administrativa Especial del Ministerio del Interior - Dirección
Nacional de Derecho de Autor.
Mediante providencia de agosto 27 del
mismo año, el Despacho del magistrado sustanciador requirió a la
Secretaría General del Senado de la
República para que remitiera la información previamente solicitada.
Finalmente, mediante providencia de diez (10) de septiembre de dos mil doce
(2012), una vez calificadas las pruebas se dispuso continuar con el trámite
correspondiente.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de procesos, entra la
Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.  LA
NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, de
conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 48.102 del 16 de junio
de 2011.
“LEY 1450 DE 2011
(junio 16)
Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo,
2010-2014.
Diario Oficial No. 48.102 de 16 de junio de 2011
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 199. FUNCIONES DEL MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA EN
MATERIA DE Y DESCONGESTIÓN. Con el fin de
contribuir al acceso eficaz a la justicia y a la descongestión judicial, el
Ministerio del Interior y de Justicia, o quien haga sus veces, a través de la
dependencia que para tales efectos determine la estructura interna, podrá, bajo
el principio de gradualidad en la oferta, operar servicios de justicia en todos
los asuntos jurisdiccionales que de conformidad con lo establecido en la
Ley 446 de 1998 sobre descongestión, eficiencia y acceso a la
justicia han sido atribuidos a la
Superintendencia de Industria y Comercio, Superintendencia Financiera y
Superintendencia de Sociedades, así como en los asuntos jurisdiccionales
previstos en la Ley 1380 de 2010 sobre insolvencia de personas naturales no
comerciantes y en la Ley 1098 de 2006 de conocimiento de los defensores y
comisarios de familia.
Estos
procedimientos se sustanciarán de conformidad con los procedimientos
actualmente vigentes.
Los servicios
de justicia aquí regulados generan competencia a prevención y por ende no
excluyen la competencia otorgada por la ley a las autoridades judiciales y a
autoridades administrativas en estos determinados asuntos.
La operación
de los referidos servicios de justicia debe garantizar la independencia, la
especialidad y el control jurisdiccional a las decisiones que pongan fin a la
actuación, tal y como está regulada la materia en cuanto el ejercicio de
funciones jurisdiccionales por parte de autoridades administrativas.
El Gobierno
Nacional reglamentará la forma en que se haga efectiva la operación de estos
servicios de justicia.
El Ministerio
del Interior y de Justicia, o quien haga sus veces, podrá asesorar y ejercer la
representación judicial de las personas que inicien procesos judiciales de
declaración de pertenencia con miras al saneamiento de sus propiedades.
Lo previsto
en este artículo no generará erogaciones presupuestales adicionales”.
III.
LA DEMANDA
El demandante considera que el precepto
acusado incurre  en los vicios de procedimiento y materiales que se enuncian a
continuación:
1. Vicios de procedimiento
1.1.
Violación del
principio de consecutividad.
Sostiene el demandante que el artículo 199
de la Ley 1450 de 2011 no cumple con los requerimientos impuestos por la
Constitución, la Ley 5ª de 1992 y la
Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo, ni con aquellos impuestos por la
jurisprudencia constitucional.
Sustenta esta afirmación en que en el
documento contentivo del proyecto presentado por el Ministro de Hacienda, el 4
de febrero de 2011, no se encuentra el artículo demandado, ni uno de contenido
similar. Así mismo, en el informe de ponencia para primer debate en la sesión
conjunta de la Comisión de Asuntos Económicos, publicado en la
Gaceta del Congreso No. 85 del 15 de marzo de 2011, no se incluyó el artículo
demandado ni alguno de contenido normativo equivalente, lo que indica que el
artículo 199 de la Ley 1450 de 2011 no fue discutido, y menos aprobado, durante
ese primer debate en la sesión conjunta (Cita, al respecto, la gaceta No. 192
del 15 de abril de 2011).
Sostiene que en la sesión plenaria de
Senado de la República realizada el 27 de abril de 2012[1], esta cámara
aprobó el artículo 183 del proyecto que le fue presentado, y que posteriormente
se convertiría en el artículo 199 del PND, demandado, sin que se hubiera
realizado debate alguno al respecto (trascribe la parte pertinente del acta
correspondiente a esta sesión).
Afirma que el día 30 de mayo de 2012 fue
aprobado el informe de ponencia en Plenarias de Cámara y Senado. El artículo acusado
no fue incluido en el proyecto de ley, de acuerdo con el informe de ponencia
para segundo debate. Por lo tanto, respecto de esa disposición no se surtieron
los tres debates a los cuales hace referencia el artículo 157 de la
Constitución, previa la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo. Como no se
efectuaron propuestas modificatorias del mismo, fue votado en bloque con otros
artículos, sin haber sido discutido ni debatido jamás, en ninguna de las
cámaras.
Aduce que aunque el principio de
consecutividad ha sido flexibilizado por la
Corte Constitucional, en el sentido de que los congresistas y el gobierno
pueden incluir modificaciones a un proyecto en el segundo debate “ en el
presente caso ni siquiera se surtieron los restantes debates de manera acorde
con el texto constitucional, puesto que el artículo demandado aunque fue
aprobado por las cámaras en segundo y tercer  debate, respectivamente, no llegó
a ser discutido realmente”.
1.2. Violación del principio de identidad.
El trámite dado al  proyecto de la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo desconoció la
Constitución, al momento de incorporar el artículo demandado,  el cual no fue
objeto de debate en el seno de las comisiones, ni corresponde al contenido
general del proyecto de ley del plan nacional de desarrollo. En este sentido
-sostiene el actor- el proyecto presentado por el gobierno no incluía el
acápite referente a la descongestión judicial, sino que el  mismo fue agregado
en el informe de ponencia para primer debate como un artículo nuevo propuesto
por los ponentes del proyecto de ley, y avalado por el gobierno.
De modo que el único texto que se discutió
en el seno de la sesión conjunta sobre la materia fue un artículo nuevo
relativo al “Apoyo a la descongestión judicial y garantía de acceso eficaz a
la justicia”, según el cual “[e]l Gobierno Nacional, en
coordinación y bajo el marco del respeto a la autonomía de la rama judicial,
apoyará las acciones que permitan aumentar la eficiencia y eficacia de la
gestión judicial, garanticen la descongestión de los despachos judiciales y
permitan alcanzar una justicia al día para todos los ciudadanos”.
Desde un punto de vista general, el
documento que se anexó como exposición de motivos del Plan Nacional de
Desarrollo 2010-2014, se refirió de manera exclusiva al tema de la justicia
transicional y al acceso en pequeñas causas, pero no hizo alusión a la
asignación de competencias judiciales al Gobierno Nacional, en cabeza del
Ministerio de Justicia, en materia comercial, financiera o de familia.
1.3.
Violación del
principio de unidad de materia.
Manifiesta el demandante que no existe
relación alguna entre la atribución de funciones jurisdiccionales al Ministerio
de Justicia y los principios generales que rigen el Plan Nacional de
Desarrollo. La mencionada atribución ha sido ligada a la consolidación de la
paz y el acceso eficaz a la justicia. Aunque en abstracto resulta evidente que
una buena administración de justicia permite la consolidación de la paz social,
lo cierto es que no se puede incluir en el plan de desarrollo cualquier medida
que se acerque remotamente al cumplimiento de este propósito. En ese orden de ideas,
no se ve en qué medida la atribución de funciones jurisdiccionales al
Ministerio de Justicia pueda contribuir a la consolidación de la paz de manera
directa e inmediata.
La norma demandada no fue objeto de
desarrollo en la exposición de motivos, ni se explicó el fundamento de la misma
y la importancia de su inclusión en aras de cumplir el propósito de consolidar
la paz, comoquiera que el artículo no fue discutido en ninguno de los debates.
Tampoco se explicó en el curso de los
debates en qué medida la atribución de funciones jurisdiccionales, que se le
han otorgado excepcionalmente a las superintendencias y al Ministerio de
Justicia permite el acceso eficaz a la justicia; no se suministró razón alguna
para desconocer su carácter excepcional, no se explicó la necesidad de dicha
medida para la consolidación de la paz, ni su conexidad con el Plan Nacional de
Desarrollo.
En conclusión, a juicio del demandante, en
la promulgación del enunciado normativo demandado se desconoció el artículo 157
de la Constitución porque (i) el contenido del artículo corresponde a un tema
que no se trató por las Comisiones de Asuntos Económicos; (ii) el mismo no fue
debatido o discutido en algunos de los debates restantes; y (iii) el precepto
no tiene una vinculación clara y concreta con los principios generales que
inspiran la ley.
1.4. Violación del principio democrático
por ausencia de debate respecto del artículo demandado.
El actor plantea que si bien la
jurisprudencia ha interpretado de manera amplia la noción de “debate”,
en el sentido que le otorga el texto constitucional y las normas que regulan el
trámite legislativo, en este caso se presenta una situación que no ha sido
prevista por la jurisprudencia: aunque los Senadores y Representantes pueden
incluir modificaciones al articulado de un  proyecto de ley en segundo debate,
dichas modificaciones deben ser discutidas y debatidas en algún momento dentro
del trámite del proyecto, lo que no ocurrió en el trámite acusado.
Como consecuencia de ello, el artículo no
pudo ser conocido por las comisiones de asuntos económicos en la comisión
conjunta, puesto que no se encontraba dentro del proyecto para ese momento, y
tampoco fue debatido o discutido por las plenarias de las Cámaras, pues debido
a la carencia de proposiciones se votó en bloque por los miembros del Congreso,
ni consta en las actas que el artículo hubiese sido leído, en el seno de las
plenarias como lo impone el artículo 158 de la
Ley 5ª de 1992. En este sentido, por muy flexible que sea el principio de
consecutividad y por amplia que sea la definición de debate parlamentario que
se utilice en el ordenamiento jurídico colombiano, no puede ser compatible con la
Carta que un precepto sea aprobado sin que haya sido objeto de una mínima
discusión en el Congreso.
En ese sentido, afirma que el concepto de “debate
parlamentario” no puede significar los mismo que votación, máxime cuando el
artículo en cuestión fue incluido para segundo debate, no fue analizado por las
comisiones pertinentes, y no se garantizó por parte de la plenaria suficiente
ilustración, en los términos del artículo 207 de la
Ley 5 de 1992. Expresa que “so pretexto de incluir artículos nuevos no se
pueden vulnerar los principios de consecutividad, identidad y unidad normativa.
De la misma manera se debe respetar el principio democrático que inspira el
estado colombiano, según el cual, los proyectos de ley que se pretenden aprobar
en el Congreso deben surtir el debate parlamentario suficiente, en aras de
garantizar que los artículos de una ley sean debatidos en el seno del
Congreso”.
La mencionada omisión no fue subsanada en
el curso del debate porque, tal como se lee en las actas de las sesiones plenarias
(Gaceta 330), en el informe presentado por los ponentes el día 16 de abril no
se hizo  referencia alguna, de manera específica, a los artículos nuevos
agregados para efectos de ser tratados en el segundo debate, como tampoco se
realizaron observaciones generales sobre el tema del que trata el artículo 199
demandado.
Concluye destacando que “aun cuando los
principios de identidad, unidad de materia y consecutividad hayan sido
flexibilizados por la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, ni la publicación del proyecto, ni su votación en bloque
pueden suplir la existencia de un mínimo de debate para que el trámite pueda
considerarse ajustado a la
Constitución Política”.
2. Vicios de fondo.
2.1. Violación del principio de separación
de poderes.
En concepto del actor, el precepto
demandado traslada al Ministerio de Justicia las funciones jurisdiccionales que
la ley ha otorgado a las Superintendencias de Industria y Comercio, Financiera
y de Sociedades, de acuerdo con la Ley 446 de 1998[2] en materia de
liquidación de entidades financieras; aquellas relacionadas con los procesos de
insolvencia de las personas naturales no comerciantes previstas en la
Ley 1380 de 2010[3];
y las que la Ley 1098 de 2006[4]
confiere a defensores y comisarios de familia.
Indica, así mismo, que las competencias se
desarrollarán con sujeción a los procedimientos vigentes para el efecto, pero a
prevención respecto de las entidades que actualmente ostentan su
titularidad. Así mismo se señala que el reglamento debe establecer los
mecanismos para garantizar la independencia e imparcialidad de la dependencia
encargada de realizar las funciones jurisdiccionales en el seno de la entidad.
Esta regulación, a su juicio, vulnera el
principio de separación de poderes, comoquiera que (i) genera una indebida
acumulación de poderes en cabeza del Ministro; (ii) los ministerios, por su
evidente significado político, como parte esencial de la estructura
administrativa, son incompatibles estructuralmente con el ejercicio de las
funciones jurisdiccionales; y (iii) la ley solo puede atribuir funciones
jurisdiccionales a las autoridades administrativas de  carácter técnico.
Sobre el primer aspecto, señala que la
atribución de funciones jurisdiccionales al Ministerio de Justicia rompe el
delicado equilibrio de poderes que estableció la
Constitución Política. Al respecto, afirma que “en el paisaje jurídico
colombiano los Ministerios cumplen una doble función: por un lado, constituyen
la principal autoridad administrativa en su respectivo ramo (funciones
correspondientes al carácter ejecutivo de sus funciones), y, por el otro tienen
importantes funciones en relación con el ejercicio de la función legislativa,
por cuanto tienen principalmente la iniciativa legislativa en los temas de su
ramo y también son los encargados de ejercer las funciones de legislador
extraordinario en los casos de estados de excepción o de habilitación
excepcional por parte de la ley para expedir Decretos –Ley.”
En razón de la norma acusada, apunta el
demandante, el Ministerio de Justicia tendría adicionalmente la función de
administrar justicia, convirtiéndose en una superestructura administrativa, que
reuniría las funciones ejecutiva, legislativa y judicial, situación inadmisible
desde el punto de vista constitucional. En estas condiciones, “el Ministerio
de Justicia sería ejecutor de le ley, legislador excepcional y juez a
prevención, ello no puede tener cabida en un Estado Social de Derecho, puesto
que no se inscribe en el marco de la colaboración armónica de poderes, ni en el
ejercicio excepcional de funciones judiciales por parte de autoridades
administrativas”.
En cuanto a los segundo, indica que los
ministerios cumplen la función de puente entre las ramas legislativas y
ejecutiva del poder público, y por ende sus tareas son de carácter netamente
político, naturaleza que se mantiene y puede verificarse a partir del
nombramiento de los ministros, de sus funciones y de las responsabilidades que
conlleva el cometido constitucional que les ha sido asignado.
En el marco de su función netamente
política, les corresponde promover las reformas legislativas necesarias para
adelantar la agenda política del Gobierno Nacional que ellos mismos concurren a
integrar. Su responsabilidad es de carácter político, lo cual se evidencia en
el hecho de que los ministerios puedan ser sujetos pasivos de la moción de
censura y de los juicios políticos que se puedan surtir en el seno del Congreso
por el ejercicio de sus funciones. La naturaleza netamente política de los
ministerios es incompatible con el ejercicio de funciones jurisdiccionales: “Los
imperativos de independencia e imparcialidad de la administración de justicia
resultan intrínsecamente incompatibles con el ejercicio de una función
política”.
Aclara que no desconoce la posibilidad
excepcional de la asignación de funciones judiciales a autoridades
administrativas, sino que el cargo se dirige a precisar que en un Estado Social
de Derecho esas competencias solo pueden ser ejercidas por entes lejanos a los
vaivenes y  a los intereses políticos, de manera que tales funciones solo
pueden ser válidamente atribuidas a autoridades administrativas de carácter
técnico.
2.2. Violación de los principios que rigen
la función administrativa.
Según la argumentación de la demanda, la
asignación de funciones judiciales al Ministerio de Justicia desconoce de las
condiciones de especialidad, tecnicidad y conocimiento necesarias para que una
atribución de esta naturaleza resulte acorde con la
Constitución, en particular con su artículo 209, el cual prescribe que las
competencias legalmente atribuidas a las superintendencias o comisiones de
regulación deben realizarse de manera célere, eficaz y eficiente, bajo los
principios de delegación, desconcentración y descentralización.
Los motivos que llevaron al legislador a
conferir facultades jurisdiccionales a las superintendencias con apoyo en el
artículo 116 de la Constitución fueron de dos órdenes: (i) en consideración al
carácter técnico y especializado de las superintendencias, el cual les permite
resolver de manera pronta y eficaz los conflictos que les sean presentados en
las áreas objeto del ejercicio excepcional de funciones jurisdiccionales, y
(ii) debido a la íntima relación que existe entre el sector sobre el cual
realizan sus funciones de inspección, vigilancia y control y las funciones
jurisdiccionales mencionadas.
En este orden de ideas, destaca que “tanto
la habilitación que el constituyente primario consagró en el artículo 116
C.P., como la libertad de configuración legislativa en materia de organización
de la estructura del estado, encuentran su límite en el artículo 209 de la
C.P., y principalmente en el hecho de la necesaria relación entre el ámbito
funcional de las autoridades administrativas y el contenido de la función
jurisdiccional que se les atribuirá por el legislador”.
El principal problema que se evidencia en
el artículo 199 del Plan Nacional de Desarrollo (acusado) radica en que el
legislador consideró que, por tratarse del Ministerio de Justicia y del
Derecho, puede administrar justicia en cualquier campo, aún en temas que son
reservados al juez y excepcionalmente asignados a un autoridad administrativa, que
no se encuentra adscrita o vinculada funcionalmente a su campo de actividad,
por razones eminentemente técnicas, lo cual a su vez, es una garantía de
imparcialidad e independencia para el ciudadano que accede a los servicios de
justicia.
Respecto de las entidades administrativas
que actualmente ejercen funciones jurisdiccionales, es decir, algunas
superintendencias, debido a su carácter técnico y alto nivel de especialidad,
se predica un importante grado de imparcialidad e independencia en sus decisiones.
No ocurre lo mismo en el esquema propuesto por el artículo 199 acusado, en
donde la función jurisdiccional se confundiría con los fines, objetivos, y
funciones políticos ejercidos por los ministerios, en contra de lo ordenado por
el artículo 228 de la Constitución Política.
2.2. Violación del principio de
proscripción de duplicidad de funciones.
El artículo demandado atribuye al
Ministerio de Justicia, a prevención, las competencias atribuidas a las
Superintendencias de industria y Comercio  y Financiera, así como a las
Comisarías de Familia, por lo que se trata de funciones jurisdiccionales
disímiles que se atribuyen de manera genérica al referido Ministerio, por lo
tanto no se cumplen los requerimientos necesarios para que dicha función pueda
ser válidamente atribuida a dicho órgano.
La figura de la “competencia a
prevención” tal como se ha utilizado en el ordenamiento jurídico colombiano
se refiere a posibles conflictos de competencia que se susciten entre
autoridades judiciales, o entre autoridades judiciales y administrativas, pero
no se aplica a casos de duplicidad de funciones entre autoridades
administrativas puesto que la mencionada duplicidad o paralelismo se encuentra
expresamente proscrita del ordenamiento jurídico colombiano, tal como se deriva
de los artículos 52 y 54 de la Ley 489 de 1998.
IV.
INTERVENCIONES
1.
De entidades
públicas
1.1.
Del Departamento
Nacional de Planeación.
Luís Carlos Vergel Hernández, apoderado de este
Departamento solicita declarar EXEQUIBLE la norma acusada con fundamento en las
siguientes consideraciones:
La norma que se acusa fue adoptada en el marco de un
propósito de descongestión judicial, presente en el Plan Nacional de Desarrollo,
dentro de un criterio de asignación de funciones judiciales a las autoridades
administrativas. La figura adoptada no afecta la tridivisión del poder ni la
capacidad decisoria de ciertas problemáticas dentro de la filosofía de
descongestión mencionada.
Aclara que la norma fue derogada por el artículo 24 de
la Ley 1564 de 2012 conocida como Código General del Proceso, y presenta un
paralelo entre la disposición demandada y la que, en su concepto, la derogó.
Sin embargo, en su concepto la norma acusada puede estar produciendo efectos “por
la regla de tránsito de legislación”, razón por la cual continúa con su
exposición, a favor de la exequibilidad de la misma.
Considera que no se violó el principio de
consecutividad. En este aspecto se refiere a los principios de interpretación
del reglamento (artículo 2, Ley 5ª de 1992) y Jerarquía del Reglamento,
considerando que de esas disposiciones “de desprende una serie de lineamientos
que guían los procedimientos que se surten en el Congreso de la
República, en salvaguarda del principio democrático”. En este acápite, al
parecer, el interviniente confunde sus argumentos con los de otro proceso, pues
señala que “el cargo está centrado en la supuesta vulneración de la
coincidencia entre los votantes y los asistentes”, aspecto que no se relaciona
con la demanda objeto de estudio. (Son cerca de cuatro páginas referentes a la
supuesta ausencia del voto de un congresista).
Posteriormente afirma que el principio de
consecutividad es vital en la formación de las normas que expide el Congreso de
la República y en la configuración de la democracia, considerando que del
respeto por la consecutividad se concreta el carácter dialéctico de las
decisiones legislativas, evitando que surjan normas extrañas o ajenas al
devenir del núcleo de la discusión. Afirma que la jurisprudencia constitucional
ha señalado los siguientes criterios para establecer si se respeta el
principio, así: “Para la determinación de qué constituye “asunto nuevo” [la
Corte] ha definido algunos criterios de orden material, no formal: (i) un
artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto el artículo
puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la
adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el
proyecto siempre que la adición esté comprendida dentro de lo previamente
debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley
en su conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo
un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula
original para superar una discrepancia entre las cámaras en torno a un tema. En
el ámbito de los actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más amplio
porque existe una relación estrecha entre distintos temas constitucionales.
En consecuencia, la doctrina de la
Corte consiste en que debe analizarse la consecutividad de las iniciativas y
no de los textos. “aún en el postrero de todos los debates el de la
conciliación, pueden aparecer textos nuevos, siempre que la esencia de lo que
en éstos se consigne desarrolle lo sustancial que se haya debatido en primera
vuelta, para el caso de reformas constitucionales (cita sentencias C-040/10,
C-332/05) y posteriormente precisa:
Como puede observarse en el artículo 164 del texto
aprobado en el primer debate, el asunto estuvo ya debatido y aprobado (…)
Artículo 163. Apoyo a la descongestión judicial y garantía de acceso eficaz a
la justicia. El Gobierno Nacional, en coordinación y bajo el marco del respeto
a la autonomía de la rama judicial, apoyará las acciones que permitan aumentar
la eficiencia y eficacia de la gestión judicial, garanticen la descongestión de
los despachos judiciales y permitan alcanzar una justicia al día para todos los
ciudadanos.|| Con este propósito, el CONPES emitirá las recomendaciones
necesarias para garantizar los siguientes aspectos relacionados con la
administración de justicia: (…) d) “Adecuada implementación de los Mecanismos
Alternativos de solución de Conflictos –MASC-, desjudicialización y ejercicio
de funciones jurisdiccionales para autoridades administrativas”.
De manera que al ampliar el propósito de ese literal
d), el artículo objeto de censura no violó los principios de consecutividad e
identidad que rigen para los debates de los proyectos de ley (Cita C-469/11,
C-304 de 2004).
Sobre la supuesta violación de los principios de
identidad y unidad de materia plantea que el hecho de que el artículo no
hiciera parte del proyecto inicialmente presentado por el Gobierno no lo hace
inexequible, especialmente si se tiene en cuenta la naturaleza del PND, en
especial, su carácter multitemático. En el caso de la ley del plan, lo incluido
en el documento guía permite entender la razón de ser del artículo 199
demandado. Así, en dicho documento se expresa que:
“La justicia en Colombia (…) sufre de congestión de
los despacho judiciales (…) su presencia es débil en algunos territorios, y
carece, en ciertas instancias, de capacidades técnicas y científicas para
realizar investigaciones. (…) La literatura económica ha señalado la estrecha
conexión entre los sistemas judiciales eficientes y el crecimiento económico
(Posner, 1998). En primer lugar, un sistema judicial idóneo protege los
derechos de propiedad de los asociados y garantiza el cumplimiento de las
obligaciones pactadas en los contratos; en segundo lugar, un marco regulatorio
claro y un sistema judicial eficiente, promueve la competencia de los mercados
e incentiva el aumento de la competitividad de las empresas. Ambas condiciones
son vitales para jalonar el crecimiento económico. || Uno de los principales problemas
que afecta la prestación de los servicios de justicia formal es la congestión
de los despachos. En efecto, el inventario final alcanzaba, a diciembre de
2010, 2.350.000369 (sic) expedientes judiciales en trámite (…) A pesar de los
esfuerzos de la Rama Judicial por descongestionar los despachos, esa situación
continúa impactando de manera negativa la prestación del servicio, y en
especial, la celeridad de los procesos”. El artículo 199, sin duda, responde a esa motivación,
lo que deja sin sustento los cargos formulados, sobre violación del principio
de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible.
b) En relación con los cargos materiales, relativos a
la atribución de funciones jurisdiccionales al Ministerio, señala el
interviniente que desde 19980 el legislador viene explorando diversas medidas
para lograr la descongestión de la administración de justicia, entre las cuales
destaca la solución de conflictos mediante  esquemas de arreglo previstos en la
ley. Otra, ha consistido en atribuir a entidades o persona jurídicas funciones
judiciales, tomando en cuenta que el constituyente trazó esa senda en el
artículo 166 de la Carta, tomando en cuenta la necesidad de resolver problemas
cotidianos, “en ocasiones ínfimos pero de trascendencia para quien los
soporta”, y “cuyo trámite en los estrados judiciales se torna
dispendioso” así como la necesidad de proveer decisiones rápidas en
materias en que están de por medio los derechos de los usuarios. De acuerdo con
el artículo constitucional citado no es necesario que tal autoridad sea una
Superintendencia. Aunque el Legislador acogió ese criterio en las leyes 446 de
1998 y 1122 de 2007, no existe un obstáculo para que un Ministerio, efectuando
la adecuación pertinente, asuma esa labor, dado que también son autoridades
administrativas.
Ese aspecto fue tomado en cuenta en la
Ley 1285, modificatoria de la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración
de justicia, considerando la Corte:
“3. Es conveniente precisar que el
ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de autoridades
administrativas hace parte de los mecanismos alternativos de solución de
conflictos, por cuanto constituye una modalidad de resolución asistida donde la
adjudicación del derecho corresponde a un tercero neutral –una autoridad
administrativa- que no hace parte del sistema tradicional de justicia. || (…)
el inciso segundo del artículo 3º del proyecto resulta ajustado a la
Constitución, pues la propia Carta reconoce expresamente la posibilidad, por
supuesto excepcional, de atribuir funciones jurisdiccionales a ciertas y
determinadas autoridades administrativas. Más aún, la norma precisa que esas
funciones serán aquellas que por su naturaleza y cuantía puedan ser resueltas
por éstas de manera adecuada y eficaz, siempre y cuando no implique la
instrucción de sumarios o investigación de delitos y juzgamiento de los mismos,
lo que armoniza plenamente con la restricción prevista en el artículo 116 de la
Constitución”.
Advierte entonces que el respeto por el artículo 116
de la Constitución se garantiza, no por la naturaleza de la autoridad
administrativa excepcionalmente investida de atribuciones jurisdiccionales,
sino por la manera en que esta se organice para cumplir ese cometido en
condiciones de independencia, autonomía e imparcialidad, y precisa que el
Ministerio lo ha hecho de esa manera, de conformidad con lo dispuesto por el
Decreto Ley 2897 de 2011.
1.2.
Del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
La autoridad intervino con el propósito de defender la
exequibilidad de la norma demandada, por las siguientes razones:
Primero, el trámite del proyecto que dio origen al
Plan Nacional de Desarrollo no violó los principios de consecutividad y de
identidad flexible. El proyecto de la ley del plan presentó como una de sus
metas, objetivos y focos generales, la consolidación de la paz mediante la
seguridad en todo el territorio, un sistema de justicia pronta y eficiente y el
respeto por los derechos humanos (Cita Exposición de motivos, Proyecto de Ley
179 de 2011, Gaceta del Congreso 14 de 2011). Esos objetivos se desarrollan en
el acápite de normas instrumentales, asociadas a los mismos, “las cuales
cuentan con un contenido diverso, multitemático, y una conexidad directa e
indirecta con los planes o metas señalados: como se observa, en el Plan
Nacional de Desarrollo que se somete a consideración del Congreso de la
República se adoptan, de manera coherente, unos propósitos y objetivos
medibles y se incorporan las estrategias para alcanzarlos, así como la proyección
de recursos para su financiación. Finalmente, el proyecto contempla un acápite
de normas instrumentales estrechamente asociadas a las bases del Plan y a su
plan de inversiones, agrupadas en 170 artículos, con un contenido diverso y
multitemático, elaboradas bajo criterios de conexidad directa e indirecta con
los planes o metas contenidos en la parte general” (Exposición de motivos.
Proyecto de ley 179 de 2011, cámara. GC 14 de 2011).
Posteriormente hizo una reseña sobre los temas
generales abordados en el plan y la discusión y socialización previa entre el
Gobierno, las bancadas del Congreso y la ciudadanía en General, lo que llevó a
la inclusión de nuevos artículos, entre los cuales se destaca el siguiente.
“Además de las modificaciones “Además de las modificaciones anteriormente
explicadas una vez discutidos se aprobó la inclusión de los siguientes
artículos nuevos, tales como el que a continuación se presenta:
“Consolidación de la paz. Artículo nuevo. A
partir de los valioso aportes del Consejo de Estado y el Consejo Superior de la
Judicatura en el curso de las discusiones (…) se incluye el siguiente artículo
orientado a apoyar la descongestión judicial y garantizar el acceso a la
administración de justicia:  || Apoyo a la descongestión judicial y garantía de
acceso eficaz a la administración de justicia. El Gobierno Nacional, en
coordinación y bajo el marco del respeto a la autonomía de la rama judicial,
apoyará las acciones que permitan aumentar la eficiencia y eficacia de la
gestión judicial, garanticen la descongestión de los despachos judiciales y
permitan alcanzar una justicia al día para todos los ciudadanos. || Con este
propósito el Conpes emitirá las recomendaciones necesarias para garantizar los
siguientes aspectos relacionados con la administración de justicia: (…) d)
Adecuada implementación de los Mecanismos Alternativos de Solución de
Conflictos “MASC”, desjudicialización y ejercicio de funciones jurisdiccionales
por autoridades administrativas (…)”
Así pues, el proyecto de la ley del plan sí incluyó
desde el inicio de la discusión legislativa el estudio de normas de apoyo a la
descongestión judicial, por ejemplo, en la disposición citada pues desde el
primer debate conjunto de las comisiones permanentes de Cámara y Senado se
estudiaron normas relacionadas con la descongestión del aparato de justicia,
incluidas estrategias de atribución de ese tipo de funciones a autoridades
administrativas.
Ese es el origen del artículo demandado, el cual
establece normas cuyo fin es contribuir a la descongestión judicial mediante la
atribución de funciones jurisdiccionales por parte del Ministerio del interior
y de Justicia. En tal sentido, en las sesiones plenarias de Senado y Cámara se
incluyó la versión final del artículo 199 del Plan Nacional de Desarrollo, el
cual corresponde a un desarrollo del literal d) del artículo 197, discutido y
aprobado desde el primer debate en las sesiones conjuntas. En consecuencia, el
Congreso no desconoció los principios de consecutividad e identidad flexible,
en los términos en que han sido definidos por la
Corte Constitucional.
El principio de unidad de materia dota de
transparencia al proceso legislativo, evitando la introducción de iniciativas
sorpresivas en el trámite, que dificulten la participación democrática y la
representación plural de la voluntad popular, oscureciendo la interpretación y
aplicación de las normas (C-1185 de 2000 y C-812 de 2009), pero no puede
aplicarse de manera que anule el principio democrático, al cual se halla
subordinado (Cita la sentencia C-077 de 2012), tomando en cuenta que la ley
analizada, el Plan Nacional de Desarrollo, es de carácter heterogéneo y
multitemático (C-077/12, C-305/04).
La inclusión del artículo demandado en el
Plan Nacional de Desarrollo no desconoció el principio de unidad de materia,
pues como puede constatarse en el numeral 23º del artículo 3º d la
Ley 1450 de 2011, uno de los pilares del plan es la estrategia de consolidación
de la paz, para lo cual resulta imperioso garantizar el acceso a la
administración de justicia procurando la descongestión judicial, propósito
esencial del artículo 199 del Plan Nacional de Desarrollo. Además, la
competencia otorgada al Ministerio opera a prevención, de tal manera que no
excluye la competencia otorgada a autoridades judiciales y administrativas
previamente, en los asuntos mencionados en el mismo artículo. “Teniendo en
cuenta que existe una relación de convexidad directa entre el artículo 199 y
los objetivos de descongestión y funcionamiento eficaz de la justicia, debe
concluirse que dicha norma cumple con el principio de unidad de materia (…)”.
En relación con la presunta violación al
principio de separación de funciones entre las ramas del poder público, sostuvo
que a partir de la lectura de los artículos 116 y 113 de la
Constitución Política es posible ver que el principio no es absoluto,  y que,
como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, la colaboración
armónica ‘implica relaciones de cooperación y coordinación interinstitucional’,
que pueden llevar a que las diferentes ramas cumplan funciones que no les son
propias. En tal sentido, la Constitución contempla precisamente la facultad del
legislador de atribuir excepcionalmente funciones jurisdiccionales a las
autoridades a autoridades administrativas.
El demandante infiere que la ausencia de un
límite temporal en la atribución efectuada mediante la
Ley 1450 de 2011 implica una violación al principio de excepcionalidad que
caracteriza esa atribución, pero la corte ha precisado que el vocablo
excepcional se refiere a un tratamiento exceptivo; diferente de la regla general,
y no a una limitación temporal como la propuesta en la demanda (Cita, al
respecto, sentencias C-1641 de 2000, C-384 de 2000 y C-102 de 2011).
En consecuencia, el Legislador actuó dentro
del margen del artículo 1216 Superior, tomando en cuenta que “(i) las
facultades jurisdiccionales fueron otorgadas por una ley de la
República (…); (ii) Las materias sobre las cuales podrá versas dicha
administración no son de aquellas proscritas constitucionalmente; (iii) las
facultades otorgadas son de carácter excepcional ya que no constituyen la
función principal ni general del Ministerio de Justicia y del Derecho y  (iv)
En el ejercicio de dicha función el legislador ordena que ‘la operación de los
referidos servicios de justicia debe garantizar la independencia, la
especialidad y el control jurisdiccional a las decisiones pongan fin a la
actuación, tal y como está regulada la materia en cuanto al ejercicio de
funciones jurisdiccionales por parte de autoridades administrativas”.
Sobre los cargos relacionados con el
quebrantamiento de la función pública, señala el interviniente que entre los
requisitos establecidos por la jurisprudencia y la
Constitución para el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de
autoridades administrativas no se encuentra el requisito de especialidad. Sin
embargo, considera que se trata de una característica “deseable” en esta
materia y precisa que el numeral 4º del artículo 12 del Decreto 2897 de 2011
una de las funciones de la Dirección de Justicia Formal y Jurisdiccional del
Viceministerio de Promoción de la Justicia, es 0coordinar el ejercicio de la
función jurisdiccional del Ministerio de Justicia y del Derecho en los términos
del inciso tercero del artículo 116 de la
Constitución Política y en las materias precisas determinadas en la ley, la
función jurisdiccional del Ministerio de Justicia y del Derecho”, de manera que
en el Ministerio existe una dirección encargada de coordinar el ejercicio de la
función jurisdicción, lo que dejaría sin sustento el argumento de la falta de
especialización.
Finalmente, en lo que hace al cargo sobre
duplicidad de funciones, considera que, de acuerdo con la finalidad del
artículo 199 de la Ley 1450 de 1999, la cual se concreta en contribuir al
acceso eficaz a la justicia y a la descongestión judicial, por lo que
resulta lógico que se presente la posibilidad de que un mismo asunto sea
conocido por dos entidades distintas. Sin embargo, este principio no es
absoluto, y en este caso, los principios de la función pública deben ceder ante
el derecho al acceso a la administración de justicia y la descongestión del
sistema judicial.
2.  De Instituciones Educativas.
2.1. De la
Universidad de Ibagué
Solicita a la Corte declarar la
EXEQUIBILIDAD del precepto acusado, tras considerar que no se vulnera el
principio de separación de poderes, toda vez que la norma acusada se encuentra
amparada por el principio de colaboración armónica de los poderes públicos.
No se presenta la duplicidad de funciones que acusa el
demandante, pues el fin de la norma es el contribuir al acceso eficaz a la
justicia y a la descongestión judicial, todo bajo el principio de gradualidad
de la oferta y con el objetivo de contribuir a la consolidación de la paz.
En apoyo de su planteamiento cita las sentencias C-672
de 1999, C-384 de 2000, C-1641 de 2000; C-415 de 2002 y C-930 de 2006.
3. De organizaciones gremiales, profesionales o
sociales
3.1. Del Instituto Colombiano de Derecho Procesal
Alfredo Beltrán Sierra, en su condición de miembro del
instituto rindió concepto en el que solicita a la
Corte declarar la INEXEQUIBILIDAD del artículo 199 de la
Ley 1450 de 2011, por ser violatorio de lo dispuesto en los artículos 113, 116
y 208 de la Constitución.
Examinados los aspectos formales puestos de presente
por el demandante, concluye que no fueron vulnerados los principios de
consecutividad, identidad flexible y unidad de materia, comoquiera que el Plan
Nacional de Desarrollo incluyó normas relativas a la administración de
justicia, de conformidad con la Ley 152 de 1994.  Afirma que no resulta
contrario a la Carta que durante los debates para la formación de la ley se
incluyan artículos que inicialmente no estaban contemplados en el proyecto,
pues mediante proposiciones aditivas o modificatorias puede el Congreso decidir
si se suprimen, modifican o adicionan algunos artículos al proyecto
inicialmente presentado, pues ello hace parte del ejercicio de la función
legislativa, y así lo autoriza el artículo 162 de la
Ley 5ª de 1992 o Reglamento del Congreso.
Aunque en la exposición de motivos inicial del proyecto
de ley solamente había sido incluida la justicia transicional y lo concerniente
a la solución judicial de “pequeñas causas”, durante el trámite del proyecto de
ley que culminó con la expedición de la Ley 1450 de 2011 se incluyó como
artículo nuevo el que se denominó “apoyo a la descongestión judicial y
garantía de acceso eficaz a la justicia”, con el cual se abrió la
posibilidad de modificaciones al texto propuesto.
En consecuencia, tampoco se quebrantó el principio de
identidad, cuya concepción rígida terminó con la entrada en vigencia de la
Carta de 1991, transformándose, en aras de la deliberación parlamentaria, en
lo que la jurisprudencia ha denominado de identidad flexible que, con
mayor razón debe operar en una ley de contenido general como es la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo.
2. No obstante, desde el punto de vista material, la
norma demandada sí resulta violatoria de la
Constitución. En efecto, se trata de una prescripción que desconoce el
principio de separación de poderes, pues la adscripción de funciones judiciales
al Ministerio de Justicia conlleva una concentración de poder, y se opone a la
función misma que los ministerios cumplen como órgano de comunicación del
ejecutivo con el Congreso.
Adicionalmente la norma resulta inexequible pues deja
a discrecionalidad del ejecutivo la determinación del funcionario competente
para conocer de los casos previstos en la
Ley, careciendo de la precisión necesaria para que la atribución excepcional
de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas sea válida desde el
punto de vista constitucional.
V.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En cumplimiento de la competencia prevista
en los artículos 242.2 y 278.5 de la
Constitución, el  Procurador General de la
Nación emitió el concepto No. 5451 de octubre 3 de 2012 en el que solicita la
declaratoria de EXEQUIBILIDAD del artículo 199 de la
Ley 1450 de 2011. Fundamenta su solicitud en las siguientes consideraciones:
1. Sobre el cargo por vulneración de los
principios de consecutividad e identidad flexible sostiene que se predican de
un proyecto de ley y no de un artículo en particular, así que pretender que
resultan desconocidos porque el artículo demandado no fue objeto del primer
debate en la sesión conjunta de las comisiones de asuntos económicos de ambas
cámaras implica desconocer que sobre temas que guardan una relación directa con
los debatidos en un comienzo pueden producirse cambios, modificaciones y
adiciones en los debates posteriores.
2. Sobre la acusación dirigida a cuestionar
el cumplimiento del principio de unidad de materia, señala que la
administración de justicia y su descongestión fueron temas objeto de discusión
y aprobación en el primer debate, en la sesión conjunta de las comisiones de
ambas cámaras. Estos temas se manejaron dentro de una estrategia del plan de
desarrollo “para consolidad la paz en todo el territorio, con el
fortalecimiento de la seguridad, la plena vigencia de los Derechos Humanos y el
funcionamiento eficaz de la justicia”, con el fin de “apoyar los
esfuerzos de descongestión judicial, para garantizar el acceso a la
administración de justicia, resolver las dificultades de descongestión de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo y para establecer la
interpretación auténtica de los términos para dictar sentencia en la justicia
civil”.
Por lo tanto, en concepto del Ministerio
Público, existe una relación de conexidad entre el artículo demandado que
asigna algunas funciones jurisdiccionales al Ministerio de Justicia, en razón
de la necesidad de establecer medidas de descongestión, y los temas y
estrategias que hacen parte de la materia de la ley del plan de desarrollo. La
relación de conexidad que se establece es teleológica, temática y sistemática,
como se corrobora con los artículos 3, 197, 198 y 200 de la
Ley 1450 de 2011. En consecuencia no se vulneran los principios de
consecutividad e identidad flexible.
Tampoco se desconoció el principio
democrático por ausencia de debate, comoquiera que el artículo acusado sí fue
objeto de debate desde el momento de su inclusión, como artículo nuevo, en las
ponencias que se rindieron para segundo debate en las plenarias de las cámaras
(cita en apoyo de su afirmación las gacetas del Congreso 192, páginas 22
a 40 y 193, páginas 24 a 45 de 2011). Igualmente, el artículo demandado,
identificado en el proyecto con el número 183, fue puesto a consideración de
las plenarias para ser votado en bloque, dado que no hubo ninguna proposición
diferente de los congresistas, es decir, ninguno lo controvirtió o cuestionó en
las oportunidades previstas para ello, de conformidad con lo establecido en los
artículos 157 y 158 de la Ley 5 de 1992 (Gaceta 331 de 2011).
3. En lo concerniente a la vulneración del
principio de separación de poderes, afirma que el cargo no es procedente,
porque, de una parte, el actor no explica ni demuestra cómo la atribución de
funciones judiciales al Ministerio de Justicia y del Derecho, causan un exceso
de concentración de funciones públicas que generen un desequilibrio en el poder
público contrario al principio cuestionado, y por otra, pasa por alto que el
artículo 116 superior permite que la ley, de manera excepcional, atribuya funciones
jurisdiccionales en materias precisas a autoridades administrativas, dentro de
las cuales se encuentra el Ministerio de Justicia.
4. Respecto del cargo por vulneración del
principio de especialidad de las funciones de las autoridades administrativas,
sostiene que el actor “ignora que en virtud del principio de colaboración
armónica entre las autoridades, el Ministerio de Justicia y del Derecho tiene
tareas relacionadas con la de impartir justicia, como se puede constatar en la
Ley 1444 de 2011 y en el artículo 2.5 del Decreto 2897 de 2011, que le asigna
la función genérica de: ´Ejercer excepcionalmente en los términos que señalan
el inciso tercero del artículo 116 de la
Constitución Política y en las materias precisas determinadas en la ley, la
función jurisdiccional del Ministerio de Justicia y del Derecho”.
5. Finalmente, en cuanto al cargo por
violación a la prohibición de duplicidad de funciones, que se produciría al
existir dos o más autoridades asignadas al cumplimiento de una misma tarea,
observa el Procurador que no se presenta tal desviación constitucional, puesto
que la atribución de funciones jurisdiccionales al Ministerio de Justicia se
hace en el marco de los principios de autonomía e independencia judicial, para
conocer a prevención cada caso en concreto, razón por la cual no se
invade ni desplaza la competencia de otros órganos estatales para impartir
justicia sobre los mismos asuntos. En consecuencia, en concepto del Procurador,
la norma demandada debe ser comprendida como una medida dentro de la política
de descongestión judicial que contribuye a la convivencia pacífica y que tendrá
la vigencia del plan nacional de desarrollo que la estableció.
VI. FUNDAMENTOS DE LA
DECISIÓN
Competencia de la
Corte
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 4o. de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las
disposiciones acusadas forman parte de una ley de la
República, en este caso, de la Ley  1450 de 2011, por la cual se expide el
Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014.
Presentación del asunto y
problema jurídico planteado.
1.
El demandante plantea
un conjunto de acusaciones contra el artículo 199 de la
Ley 1450 de 2011, tanto de carácter procedimental como de naturaleza material.
En relación con el trámite legislativo, el actor argumenta que la inclusión del
artículo demandado al proyecto que dio origen a la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo (o PND), violó los principios de
consecutividad, identidad flexible, unidad de materia y debate, así:
(i)
El artículo no
hacía parte de la exposición de motivos y no fue debatido ni aprobado en las
sesiones conjuntas de Cámara y Senado, en el marco del primer debate.
Únicamente fue incorporado en el segundo debate, donde fue votado en bloque,
razón por la cual no cumplió con la ‘regla de los cuatro debates’, ni con la de
los ‘tres debates’, autorizada en el trámite de aprobación del Plan. (ii) La
incorporación del artículo no guarda relación con el contenido general del Plan
Nacional de Desarrollo pues, a pesar de que se quiso asociar al eje estratégico
de la consecución de la paz, no puede pensarse que cualquier relación eventual
e indirecta que pueda existir entre las políticas generales del Plan y sus
normas instrumentales tiene cabida en una ley de este tipo. Y (iii), el
artículo 199 de la Ley 1450 de 2011 no sólo fue introducido en segundo debate
en las sesiones plenarias de Senado y Cámara de Representantes, sino que además
fue votado en bloque, sin haber sido discutido en las cámaras y violando de esa
manera el principio de debate legislativo, aún si este se concibe de manera
flexible para preservar las decisiones del Congreso.
En relación con los cargos de carácter material, el
actor plantea que la disposición acusada viola el principio de separación de
funciones entre las ramas del poder público; y desconoce principios de la
función administrativa (artículo 209, Constitución Política), tales como la
especialidad y la prohibición de duplicidad de funciones, argumentos que
desarrolla así:
(i)
La atribución de
funciones jurisdiccionales al Ministerio de Justicia efectuada en el Plan
Nacional de Desarrollo mediante el artículo objeto de censura viola la
separación de funciones entre las ramas del poder público, pues (i.1) se trata
de una facultad demasiado amplia, lo que riñe con la condición de
excepcionalidad establecida por el artículo 116 de la
Constitución Política (i.2) comporta una concentración de poder desmedida en
el Ministerio, al añadir a sus funciones políticas y administrativas, y a la
iniciativa de la que goza en la presentación de proyectos de ley, toda la gama
de funciones jurisdiccionales mencionadas en el artículo demandado, rompiendo
así el equilibrio entre las ramas del poder público; y (1.3) la atribución de
esas competencias es incompatible con la naturaleza jurídica de los
Ministerios, que no cuentan del carácter técnico que caracteriza a las
superintendencias. Los Ministerios no pueden escapar a intereses políticos y,
por lo tanto, no tienen la capacidad de administrar justicia de manera autónoma
e independiente.
(ii) La norma demandada
viola la prohibición de duplicidad de funciones en los órganos del poder
público, debido a que la competencia que se confiere al Ministerio se encuentra
también en cabeza de las superintendencias correspondientes, las autoridades
judiciales competentes, los defensores y los comisarios de familia.
(iii) Finalmente, la
amplitud de las atribuciones conferidas al Ministerio del Interior y de
Justicia por la norma demandada, lleva a que se desconozca el principio de
especialidad, pues el Ministerio asumiría funciones en materias totalmente
diversas y heterogéneas, no asociadas a sus funciones administrativas básicas, lo
que también afecta la independencia e imparcialidad del órgano administrativo.
Las intervenciones públicas, en armonía con
la Vista Fiscal, defienden la exequibilidad de la disposición acusada. Afirman
que su introducción en el segundo debate no vulnera los principios de
consecutividad e identidad flexible, pues constituye un desarrollo de un
artículo previamente aprobado y debatido en el primer debate de las sesiones
conjuntas de Senado y Cámara, el cual preveía el fortalecimiento de los medios
alternativos de solución de conflictos y la atribución de funciones
jurisdiccionales a autoridades administrativas. Añaden que el precepto no
desconoce el principio de unidad de materia, pues se trata de una norma
instrumental, ligada a una de las líneas políticas centrales del PND, y
concretamente, a la estrategia de consolidación de la paz, eje temático en el
cual, desde un comienzo, se previeron y discutieron medidas para la
descongestión del aparato judicial, considerando que el acceso pronto y
efectivo a la justicia contribuye a la paz. Tampoco se presentó ‘omisión de
debate’, pues la disposición demandada desarrolla otro artículo (art 197,
numeral d), PND), que fue discutido y aprobado en el primer debate.
En cuanto a las acusaciones de fondo,
coinciden tales intervenciones en que la disposición acusada constituye una
concreción del artículo 116 constitucional, y afirman que el Ministerio de la
Justicia cuenta con las funciones y la infraestructura institucional para
asegurar una adecuada prestación del servicio, bajo parámetros de
independencia, autonomía e imparcialidad.
3. El Instituto Colombiano de Derecho
Procesal rechaza la existencia de vicios en la formación de la ley, con
argumentos similares a los ya expresados; sin embargo, considera que la
disposición acusada sí viola la separación de poderes y los principios de
independencia y autonomía judicial, básicamente, porque no establece las
condiciones dentro de las cuales deberá desarrollarse esa función. Es decir,
los funcionarios encargados de llevarla a cabo, los procedimientos, y las demás
normas que caracterizan los procesos judiciales.
4. Planteado así el debate que suscita la
presente demanda de inconstitucionalidad, los problemas jurídicos que la
Corte debe resolver radican en establecer: (i) si el Congreso de la
República desconoció los principios de consecutividad, identidad, unidad de
materia, discusión y debate durante el trámite de la expedición del artículo
199 de la Ley 1450 de 2011; (ii) en el evento de que la norma supere este
primer análisis, la Sala deberá determinar si la norma resulta incompatible con
el principio de separación de poderes, y los principios de la función pública,
de especialidad y prohibición de duplicidad de funciones.
1. Cuestiones previas.
Antes de resolver los cargos propuestos, la
Sala estima necesario referirse a dos asuntos que atañen directamente a la
competencia de la Corporación para proferir un fallo de fondo en relación con
las normas demandadas. La posible ineptitud de algunos de los cargos de la
demanda y la eventual derogatoria de la disposición demandada, aspecto puesto
de presente en la intervención del Departamento Nacional de Planeación.
1.1. Ineptitud parcial de la demanda.
1.1.1. La
Corporación, en sentencia C-1052 de 2001, estableció que, a pesar de su
carácter público, la demanda de la acción de inconstitucionalidad debe contar
con un mínimo de requisitos de carácter argumentativo que permitan estructurar
verdaderos cargos y evitar que el control se torne oficioso y, por lo tanto,
restrictivo en exceso del principio democrático y de la presunción de
constitucionalidad de las leyes.
1.1.2. Si bien el escrito presentado por el demandante
es, en términos generales, claro y presenta razones de inconstitucionalidad
bien sustentadas contra las disposiciones demandadas, existe un aparte en el
que la demanda presenta acusaciones basadas en la atribución de un significado
poco plausible a los textos normativos demandados y en argumentos de
inconstitucionalidad impertinentes, que surgen de un entendimiento inadecuado
de la relación entre esas disposiciones y los mandatos de la
Constitución Política.
1.1.3. Esos problemas argumentativos se encuentran en
el aparte que denuncia un eventual desconocimiento de los principios de la
función administrativa y se concreta en una confusión de la demanda entre el
ejercicio de las funciones jurisdiccionales que la
Ley demandada confiere al Ministerio y el ejercicio de sus funciones
administrativas.
1.1.4. En tal sentido, desde la presentación del
cargo, el actor debería explicar por qué los principios de la función
administrativa son también aplicables al ejercicio excepcional de funciones de
carácter jurisdiccional por parte de órganos administrativos. La ausencia de
esa concreción lleva a que la presentación del principio de especialidad se
base, entonces, en una interpretación de las funciones jurisdiccionales según
la cual estas deberían adaptarse también a las de carácter administrativo del
Ministerio, en los términos del artículo 209, Superior.
Previendo esa dificultad, el actor plantea que “el
ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de autoridades
administrativas no significa que aquellas se conviertan en funciones judiciales
puesto que éstas han sido reservadas a las autoridades judiciales” y, en
nota a pie de página, justifica esa afirmación agregando que “el adverbio
excepcionalmente incluido en el artículo 116 CP no puede ser interpretado de
manera diferente”.
1.1.5. Sin embargo, la diferencia entre funciones
judiciales y funciones jurisdiccionales que propone el actor carece de sustento
normativo, teórico o doctrinal alguno. Y la cita del artículo 116 permite
concluir que el demandante se refiere precisamente a las funciones
jurisdiccionales que la Constitución autoriza que sean conferidas de manera
excepcional a autoridades administrativas. En ese marco, los cargos carecen de
certeza y especificidad, pues no explican, se insiste, las razones por las
cuales los principios de la función administrativa deben aplicarse también al
ejercicio de funciones jurisdiccionales por autoridades administrativas.
1.1.6. De igual manera, el cargo por duplicidad de
funciones se basa en consideraciones asociadas al ejercicio de funciones
administrativas y no al ejercicio de funciones jurisdiccionales. Esa
formulación de los cargos conlleva un desconocimiento del alcance de la
disposición demandada, y de uno de sus elementos centrales: la definición de la
competencia del Ministerio a prevención, en relación con otras
autoridades de carácter judicial o administrativo.
Cuando el Legislador confiere competencia a prevención
en asuntos jurisdiccionales, ello significa que el funcionario competente para
conocer del asunto será aquel a quien primero se le presente la demanda, de
manera que si otro de los funcionarios con competencia funcional para conocer
del asunto llega a iniciar un procedimiento simultáneo, sus actuaciones estarán
viciadas de nulidad, por falta de competencia.
Extraño resulta entonces que el actor defina
adecuadamente la naturaleza de la competencia a prevención, citando
jurisprudencia de la Corte Constitucional, y, a pesar de ello, considere que su
ejercicio genera una eventual duplicidad de funciones entre autoridades
administrativas; o ejercicio simultáneo de la competencia frente a asuntos
concretos. Esas posibilidades quedan excluidas, por definición, a partir
del significado de la expresión “a prevención” en la doctrina y la
jurisprudencia.
1.1.7. Sin embargo, en este punto es importante
distinguir sobre el destino que cada uno de esos cargos seguirá en este
pronunciamiento, pues, a pesar de las deficiencias recién mencionadas, cuando
el ciudadano demandante desarrolla el cargo referente al principio de
especialidad hace referencia a la necesidad de ciertos conocimientos técnicos
mínimos para atribuir una función jurisdiccional específica a una autoridad
administrativa determinada. Se trata entonces de argumentos ligados a las
condiciones de validez de las normas que pretenden desarrollar el artículo 116
de la Constitución Política, que podrán incorporarse al análisis del primer
cargo, sobre la eventual violación al principio de separación de funciones
entre las ramas del poder público.
Cabe recordar, además, que a pesar de que el actor
liga el principio de especialidad al artículo 209 de la
Constitución Política, este también ha sido considerado un elemento del debido
proceso y el derecho al acceso a la administración de justicia, en la medida en
que todas las personas tienen derecho a que un juez competente e imparcial
resuelva los conflictos en que se vean comprometidos sus derechos, lo que
justifica la consideración de los argumentos del actor en el análisis de los
cargos de inconstitucionalidad.
El cargo sobre duplicidad de funciones, en cambio,
carece por completo de aptitud para provocar un pronunciamiento de fondo, pues,
pese a que el actor reconoce el alcance de la competencia “a prevención”, pasa
por alto que esta configuración de la asignación de competencias, de acuerdo
con las consideraciones recién expuestas, descarta que un mismo asunto sea abordado
simultáneamente por las autoridades que gozan de competencia en las materias
aludidas por el artículo 199 de la Ley 1450 de 2011 (en este caso, el
Ministerio de Justicia y del Derecho, las superintendencias y los jueces competentes).
1.2. Consideraciones sobre la vigencia del
artículo 199 de la Ley 1450 de 2011.
1.2.1. En la intervención del Departamento
Nacional de Planeación se planteó que, antes de abordar el fondo de los cargos
de la demanda, la Corte Constitucional debe determinar si la disposición
demandada se encuentra vigente, o si, por el contrario, fue derogada por el
artículo 24 del nuevo Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012, lo que daría
lugar a un fallo inhibitorio por carencia actual de objeto.
1.2.2. La
Sala constata que el artículo 24 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del
Proceso), especialmente en su numeral 4º,  hace referencia a la atribución de
funciones jurisdiccionales al Ministerio de Justicia y del Derecho, o del
órgano que haga sus veces, materia regulada también por la disposición
demandada. En consecuencia, debe establecerse si la norma acusada continúa
vigente o si, al menos, posee la potencialidad de producir efectos normativos
hoy en día.
1.2.3. Conviene aclarar que (i) en los
artículos correspondientes a las derogatorias expresas producidas por el Código
General del Proceso no se menciona el artículo 199 de la
Ley 1450 de 2011[5]
y (ii) si bien el interviniente considera que el artículo 24 numeral 4º del CGP
derogó la disposición demandada, su planteamiento se cifra en que el nuevo
artículo reprodujo los apartes demandados, así que lo que técnicamente plantea
es que la norma demandada fue subrogada por el Código General del proceso
(artículo 24).
1.2.4. A continuación se efectuará un
cotejo entre los dos artículos, con el propósito de determinar si se produjo la
mencionada subrogación, y se precisarán las consecuencias
jurídicas que la entrada en vigencia del artículo 24 del Código General del
Proceso[6]
comporta para el asunto objeto de análisis.[7]
Ley 1450 de 2011 (PND)
Ley 1564 de 2012 (CGP).
Artículo 199.  Funciones del
ministerio del interior y de justicia en materia de y descongestión.
Artículo 24. Ejercicio de funciones
jurisdiccionales por autoridades administrativas.
Las autoridades
administrativas a que se refiere este artículo ejercerán funciones
jurisdiccionales conforme a las siguientes reglas:
1. La Superintendencia de Industria y Comercio en los procesos que versen sobre:
a) Violación a los derechos
de los consumidores establecidos en el Estatuto del Consumidor.
b) Violación a las normas relativas a
la competencia desleal.
2. La Superintendencia Financiera de Colombia conocerá de las controversias que surjan entre los
consumidores financieros y las entidades vigiladas relacionadas
exclusivamente con la ejecución y el cumplimiento de las obligaciones
contractuales que asuman con ocasión de la actividad financiera, bursátil, aseguradora
y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público.
3. Las autoridades
nacionales competentes en materia de propiedad intelectual:
a) La Superintendenc
ia de Industria y Comercio en los procesos de infracción de derechos de
propiedad industrial.
b) La
Dirección Nacional de Derechos de Autor en los procesos relacionados con los
derechos de autor y conexos.
c) El Instituto Colombiano
Agropecuario en los procesos por infracción a los derechos de obtentor de
variedades vegetales.
[Inciso 1º]  Con el fin de contribuir al acceso
eficaz a la justicia y a la descongestión judicial, el Ministerio del
Interior y de Justicia, o quien haga sus veces, a través de la dependencia
que para tales efectos determine la estructura interna, podrá, bajo el
principio de gradualidad en la oferta, operar servicios de justicia en todos
los asuntos jurisdiccionales que de conformidad con lo establecido en la
Ley 446 de 1998 sobre
descongestión, eficiencia y acceso a la justicia han sido atribuidos a la Superintendencia de Industria y Comercio, Superintendencia Financiera y Superintendencia de
Sociedades, así como en los asuntos jurisdiccionales previstos en la
Ley 1380 de 2010 sobre
insolvencia de personas naturales no comerciantes y en la
Ley 1098 de 2006 de
conocimiento de los defensores y comisarios de familia.
[Inciso 5º] El Ministerio del Interior y
de Justicia, o quien haga sus veces, podrá asesorar y ejercer la
representación judicial de las personas que inicien procesos judiciales de
declaración de pertenencia con miras al saneamiento de sus propiedades.
4.   El Ministerio de
Justicia y del Derecho, o quien haga sus veces, a través de la dependencia
que para tales efectos determine la estructura interna, podrá, bajo el
principio de gradualidad en la oferta, operar servicios de justicia en todos
los asuntos jurisdiccionales que de conformidad con lo establecido en la
Ley 446 de 1998 sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia han
sido atribuidos a la Superintendencia de Industria y Comercio,
Superintendencia Financiera y Superintendencia de Sociedades, así como en los
asuntos jurisdiccionales relacionados con el trámite de insolvencia de
personas naturales no comerciantes y los asuntos previstos en la
Ley 1098 de 2006 de conocimiento de los defensores y comisarios de familia.
También podrá asesorar y
ejercer la representación judicial de las personas que inicien procesos
judiciales de declaración de pertenencia con miras al saneamiento de sus
propiedades.
5. La Superintendencia de Sociedades tendrá facultades jurisdiccionales en materia societaria,
referidas a:
a) Las controversias
relacionadas con el cumplimiento de los acuerdos de accionistas y la
ejecución específica de las obligaciones pactadas en los acuerdos.
b) La resolución de
conflictos societarios, las diferencias que ocurran entre los accionistas, o
entre estos y la sociedad o entre estos y sus administradores, en desarrollo
del contrato social o del acto unilateral.
c) La impugnación de actos
de asambleas, juntas directivas, juntas de socios o de cualquier otro órgano
directivo de personas sometidas a su supervisión. Con todo, la acción
indemnizatoria a que haya lugar por los posibles perjuicios que se deriven
del acto o decisión que se declaren nulos será competencia exclusiva del
Juez.
d) La declaratoria de
nulidad de los actos defraudatorios y la desestimación de la personalidad
jurídica de las sociedades sometidas a su supervisión, cuando se utilice la
sociedad en fraude a la ley o en perjuicio de terceros, los accionistas y los
administradores que hubieren realizado, participado o facilitado los actos
defraudatorios, responderán solidariamente por las obligaciones nacidas de
tales actos y por los perjuicios causados. Así mismo, conocerá de la acción
indemnizatoria a que haya lugar por los posibles perjuicios que se deriven de
los actos defraudatorios.
e) La declaratoria de nulidad absoluta
de la determinación adoptada en abuso del derecho por ilicitud del objeto y
la de indemnización de perjuicios, en los casos de abuso de mayoría, como en
los de minoría y de paridad, cuando los accionistas no ejerzan su derecho a
voto en interés de la compañía con el propósito de causar daño a la compañía
o a otros accionistas o de obtener para sí o para un tercero ventaja
injustificada, así como aquel voto del que pueda resultar un perjuicio para
la compañía o para los otros accionistas.
[Inciso 3º]
Los servicios de justicia aquí regulados
generan competencia a prevención y por ende no excluyen la competencia
otorgada por la ley a las autoridades judiciales y a autoridades
administrativas en estos determinados asuntos.
Parágrafo 1°.
Las funciones
jurisdiccionales a que se refiere este artículo, generan competencia a
prevención y, por ende, no excluyen la competencia otorgada por la ley a las
autoridades judiciales y a las autoridades administrativas en estos determinados
asuntos.
Cuando las autoridades
administrativas ejercen funciones jurisdiccionales, el principio de
inmediación se cumple con la realización del acto por parte de los
funcionarios que, de acuerdo con la estructura interna de la entidad, estén
habilitados para ello, su delegado o comisionado.
Parágrafo 2°.
Las autoridades administrativas que a
la fecha de promulgación de esta ley no se encuentren ejerciendo funciones
jurisdiccionales en las materias precisas que aquí se les atribuyen,
administrarán justicia bajo el principio de gradualidad de la oferta. De
acuerdo con lo anterior, estas autoridades informarán las condiciones y la
fecha a partir de la cual ejercerán dichas funciones jurisdiccionales.
[Inciso 2º]
Estos procedimientos se sustanciarán de
conformidad con los procedimientos actualmente vigentes.
Parágrafo 3°.
Las autoridades
administrativas tramitarán los procesos a través de las mismas vías
procesales previstas en la ley para los jueces.
Las providencias que
profieran las autoridades administrativas en ejercicio de funciones
jurisdiccionales no son impugnables ante la jurisdicción contencioso
administrativa.
Las apelaciones de
providencias proferidas por las autoridades administrativas en primera
instancia en ejercicio de funciones jurisdiccionales se resolverán por la
autoridad judicial superior funcional del juez que hubiese sido competente en
caso de haberse tramitado la primera instancia ante un juez y la providencia
fuere apelable.
Cuando la competencia la
hubiese podido ejercer el juez en única instancia, los asuntos atribuidos a
las autoridades administrativas se tramitarán en única instancia.
Parágrafo 4°.
Las partes podrán concurrir
directamente a los procesos que se tramitan ante autoridades administrativas
en ejercicio de funciones jurisdiccionales sin necesidad de abogado,
solamente en aquellos casos en que de haberse tramitado el asunto ante los
jueces, tampoco hubiese sido necesaria la concurrencia a través de abogado.
Parágrafo 5°.
Las decisiones adoptadas en los
procesos concursales y de reorganización, de liquidación y de validación de
acuerdos extrajudiciales de reorganización, serán de única instancia, y
seguirán los términos de duración previstos en el respectivo procedimiento.
Parágrafo 6°.
Las competencias que
enuncia este artículo no excluyen las otorgadas por otras leyes especiales
por la naturaleza del asunto.
[Inciso 4º]. La operación de los
referidos servicios de justicia debe garantizar la independencia, la
especialidad y el control jurisdiccional a las decisiones que pongan fin a la
actuación, tal y como está regulada la materia en cuanto el ejercicio de
funciones jurisdiccionales por parte de autoridades administrativas.
[Inciso 5º]. El Gobierno Nacional
reglamentará la forma en que se haga efectiva la operación de estos servicios
de justicia.
[Inciso 6º] Lo previsto en
este artículo no generará erogaciones presupuestales adicionales.
1.2.5. De la lectura de los distintos enunciados
contenidos en las disposiciones trascritas, la
Sala concluye que, en efecto, el contenido normativo del artículo 199 de la
Ley 1450 de 2011 fue incorporado en el más amplio artículo 24 de la
Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso).
1.2.6. Si bien existen diferencias menores entre ambos
artículos, el núcleo de la regulación, en ambos casos, consiste en la
atribución de competencias jurisdiccionales a la misma autoridad (aunque en la
Ley 1450 de 2011 se hace referencia al Ministerio del Interior y de Justicia y
en la Ley 1564 de 2012 se menciona el Ministerio de Justicia y del Derecho,
puede concluirse que la voluntad del Legislador se dirige al mismo organismo y
que el cambio de denominación obedece a la escisión del primero y la creación
del segundo. Esta conclusión se refuerza por el uso de la expresión “o quien
haga sus veces”, la cual prevé posibles modificaciones en la estructura del
Ministerio correspondiente).
1.2.7. Esa competencia se proyecta sobre cinco áreas
jurídicas o materias: (i-iii) las competencias atribuidas a las
superintendencias de industria y comercio, financiera y de sociedades por la
Ley 446 de 1998; (iv) los procesos de insolvencia de personas naturales no
comerciantes; y (v) los asuntos que corresponden a los comisarios y defensores
de familia, de acuerdo con la ley 1098 de 2006 (Código de la
Infancia y la Adolescencia). De igual forma, en ambas disposiciones se prevé
la facultad adicional de (vi) representar judicialmente a quienes adelanten
procesos de pertenencia para el saneamiento de bienes, y se establece en los
dos artículos objeto de comparación que (vii) los servicios se prestarán bajo
el principio de gradualidad de la oferta y (viii) generan competencia a
prevención frente a las demás autoridades judiciales o administrativas
facultadas para conocer de tales asuntos.
1.2.8. Como se explicó, la regulación posterior
contenida en el Código General del Proceso tiene un alcance más amplio, en
tanto incluye disposiciones concernientes a todas las autoridades
administrativas investidas de competencias jurisdiccionales. Pero, en lo
concerniente a aquellas que fueron atribuidas al Ministerio del Interior y de
Justicia, el Ministerio de Justicia y del Derecho (o quien haga sus veces), la
regulación es prácticamente idéntica en los siete aspectos citados, y  comparte
un mismo núcleo, representado en la definición de las competencias
jurisdiccionales del Ministerio correspondiente.
1.2.9. Las disposiciones plantean, sin embargo, las
siguientes diferencias: (i) el artículo 199 del PND preveía una regulación
ulterior de las facultades conferidas al Ministerio, lo que no ocurre en el
artículo 24 del CGP; (ii) el primero de los artículos citados planteaba, en su
cuarto inciso, que los servicios se prestarían en condiciones de imparcialidad,
independencia y especialidad, aspecto que no se encuentra en el artículo 24 del
CGP; y (iii) la norma demandada establecía que el ejercicio de estas funciones
no generaría erogaciones “adicionales” derivadas de su implementación[8].
Finalmente, (iv) al referirse a las facultades jurisdiccionales en asuntos de
insolvencia de personas naturales no comerciantes, el artículo 199 del PND
hacía referencia a la Ley 1390 de 2010, la cual es omitida en el artículo 24
del CGP.
Estas diferencias, aunque relevantes, no modifican la
conclusión inicial. Los artículos 199 de la
Ley 1450 de 2011 y 24 de la Ley 1564 de 2011 son disposiciones cuyo contenido
normativo se concreta en la atribución de competencia a una autoridad
específica; las materias objeto de esa asignación son las mismas. Y los
aspectos en que se diferencian carecen de contenido normativo autónomo, en
tanto vienen a precisar la forma en que se hará efectiva la competencia
asignada. Así las cosas, debe concluirse que el artículo demandado fue
subrogado por el artículo 24 del Código General del Proceso.
Además, por tratarse de una norma de competencia, debe
considerarse que esta posee efecto general inmediato, lo que excluye la
posibilidad de que el artículo 199 de la Ley 1450 de 2011 siga produciendo
efectos una vez ha sido incorporado al orden jurídico el artículo 24 de la
Ley 1564 de 2012.
1.3.  Esta conclusión, sin embargo, no implica de
manera inmediata, que la Corte deba declararse inhibida, como lo propone el
interviniente citado. Si bien la Corporación consideró, en pronunciamientos
tempranos, que la subrogación de una norma tenía los mismos efectos que su
derogatoria en lo atinente a la competencia de la
Corte Constitucional para adelantar el control de constitucionalidad y que
ambos fenómenos conducirían a una decisión inhibitoria por carencia de objeto[9],
en pronunciamientos más recientes esta Sala ha planteado una conclusión
distinta.
1.3.1. En ese orden de ideas, la
Corporación comenzó a modificar su comprensión sobre los efectos
procedimentales de la subrogatoria de una norma de cara al control de
constitucionalidad de las leyes. Así, en la sentencia C-251 de 2003, se expresó
que, al menos en principio, ante ese fenómeno, la
Corte mantenía competencia para ejercer el control, pues si el contenido
normativo de la disposición demandada había sido reproducido en una nueva
disposición jurídica, no resultaba plausible sostener que ese contenido
normativo ya no produce efectos en el orden jurídico. Por el contrario, dado
que con independencia del cambio de disposición normativa, la norma o
su contenido permanece en el sistema jurídico, la
Corte manifestó que debía acudir al principio pro actione, integrar al
estudio de la demanda la disposición subrogatoria y proferir un fallo de fondo
sobre el problema jurídico propuesto.
1.3.2. Esa doctrina fue reiterada en la decisión C-750
de 2009, aunque con un resultado distinto. En esa oportunidad, se consideró que
se afrontaba un supuesto “especialísimo”, en la medida en que la
disposición que subrogó a la norma demandada también fue objeto de censura
ciudadana. Por ese motivo, la decisión que se adoptara sobre la norma más
reciente o subrogatoria privaría de contenido cualquier pronunciamiento sobre
la disposición subrogada. Consecuente con esa constatación, la
Sala se declaró inhibida para efectuar un pronunciamiento sobre la disposición
derogada y, en cambio, declaró la exequibilidad de aquella que la
subrogó.
1.3.3. Finalmente, en la reciente sentencia C-502 de
2012, la Corte Constitucional abordó el estudio de una disposición que fue
subrogada, manteniendo la doctrina establecida en los fallos recién citados. En
esta oportunidad el Tribunal indicó que el contenido normativo de la
disposición demandada producía efectos al ser incorporado en una nueva
disposición, así que, acudiendo de nuevo al principio pro actione, procedió
a integrar la unidad normativa y profirió un fallo de fondo sobre la
disposición subrogatoria. Por su relevancia y la profundidad del análisis
desplegado en esa oportunidad, resulta pertinente trascribir un amplio aparte
de la sentencia citada:
“3.2. Visto así, se produjo una subrogación,
entendida como el acto de sustituir una norma por otra. Es decir que no se
trató propiamente de una derogación simple, como quiera que antes que abolir o
anular una disposición del sistema normativo establecido, lo que hizo el
artículo 202 del Decreto Ley 19 de 2012 fue poner un texto normativo en lugar
de otro (…) 3.4. No se ha producido, [sin embargo] , una afectación de la
eficacia de la norma acusada en tanto sigue produciendo efectos, aunque su
ubicación en el orden jurídico repose ya no en el precepto que el actor acusó,
sino en el que con posterioridad a la presentación de la demanda lo sustituyó. […]
4. Con lo anterior, se responde
a la cuestión sobre la competencia del juez constitucional para pronunciarse
sobre la norma acusada, como quiera que la jurisprudencia de manera reiterada
ha manifestado que no puede hacerse un juicio de exequibilidad o
inexequibilidad sobre normas que no están vigentes, salvo que las mismas sigan
produciendo efectos jurídicos. En
relación con el asunto que ocupa la atención de la
Sala, es claro que el artículo 12 de la Ley 1383 de 2010 perdió vigencia jurídica
por cuanto fue subrogado por el artículo 202 del Decreto Ley 19 de 2012. Aun
así, su contenido normativo demandado continúa produciendo efectos y, deriva su
validez del nuevo decreto ley al ser reproducida como excepción a la regla
dispuesta en los incisos principales de regulación de la primera revisión
técnico-mecánica y de emisiones contaminantes.
[…] al estimar que la norma acusada mantiene su
capacidad de producir efectos jurídicos aunque repose en otra disposición
distinta de la señalada por el actor, la
Corte tan sólo pretende preservar el objeto sustancial de la acción, no
falseado por la subrogación del artículo en que se encuentra el parágrafo que
se demanda, pues el mandato que en uno y otro caso se establece es idéntico. Al
sustituirse la disposición, se mantuvo incólume la exención de revisión
técnico-mecánica y de emisiones contaminantes para los vehículos de placas
extranjeras que transitan temporalmente y hasta por tres meses en territorio
colombiano. De tal suerte y en tanto la demanda y las intervenciones se
conforman por cargos y consideraciones sobre norma idéntica y atienden a la
misma ordenación que se encuentra ahora vigente, pueden ser consideradas para
resolver el asunto.
7. Hace aquí la
Corte una aplicación de la diferencia entre disposición y norma
aceptada por la jurisprudencia y documentada por la doctrina. Más, antes que
aplicar su uso común para poder reconocer diversas interpretaciones posibles de
una disposición y en ese tanto una constitucionalidad condicionada, en este
caso se usa para valorar la cuestión sobre la vigencia de la norma jurídica
acusada. Se mantiene así la competencia de la
Corte, con fundamento en que en el presente caso la norma acusada está
vigente, no obstante hallarse en una disposición distinta y posterior a la
acusada que subroga la que es objeto de demanda.
8. De este modo, la
Corte define una postura con relación a mantener su competencia para
pronunciarse sobre la constitucionalidad de disposiciones que, al momento de
fallar, se encuentran subrogadas, siempre y cuando el contenido normativo
acusado se haya mantenido inalterado en el nuevo precepto y las razones de
inconstitucionalidad o constitucionalidad alegadas por el demandante y los
intervinientes resulten igualmente pertinentes.
[…] 9. Tan sólo y para efectos formales, en atención a
la observación del Ministerio Público, se dispone de la inclusión dentro del
proceso de constitucionalidad, del nuevo precepto en el que se encuentra la
norma acusada. Una forma de integración normativa que no proviene de lo
previsto en el artículo 6º, inciso 3º del Decreto 2067 de 1991, al ser una
figura de aplicación restringida. Se trata, a cambio, de precisar conforme al
principio pro actione, el “señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales” de que trata el artículo 2º del mismo decreto, para
incorporar la disposición vigente que contiene la norma jurídica acusada”.
1.4. En concepto de la
Sala el rumbo decisional trazado en la sentencia C-502 de 2012 frente a normas
subrogadas resulta el que más se ajusta al ejercicio del derecho político de
participación representado en la acción pública de inconstitucionalidad, al
derecho al acceso a la administración de justicia, el principio de eficacia en
las actuaciones judiciales y la supremacía de la constitución.
Conviene recalcar, como se hizo en esa oportunidad,
que el argumento según el cual este proceder podría afectar seriamente el
principio democrático, en la medida en que la
Corte por medio de la integración normativa terminaría pronunciándose sobre
disposiciones que no fueron objeto de demanda, pasa por alto una distinción muy
importante en la doctrina constitucional y la teoría del derecho, como es la
distinción entre disposición normativa (o texto normativo) y norma (o contenido
normativo). Sostiene esa doctrina que las normas son significados o sentidos
semánticos de los textos normativos, de manera que una misma norma puede
hallarse en textos diversos, como ocurre precisamente, en aquellos eventos en
que se produce la subrogación de una norma y el contenido normativo de la nueva
disposición coincide con aquel de el enunciado subrogado.
En consecuencia, tal como se expresó en el fallo
citado, cuando una norma se mantiene en el orden jurídico, pese al cambio de la
disposición o el texto que la contiene, no puede argumentarse que ya no
produzca efectos; y siempre que los cargos se refieran a una misma norma,
independientemente de la disposición que la contenga, resulta viable efectuar
un control material del mismo, sin que ello implique un control oficioso de las
leyes ni una restricción injustificada del principio democrático, pues las
razones de inconstitucionalidad que analiza la
Corte en esos eventos son las mismas presentadas en la demanda y discutidas a
través de las intervenciones y el concepto del Ministerio Público.
1.5. No obstante, por esa misma razón, aquellos cargos
de la demanda que dan lugar a este pronunciamiento y en los que se cuestiona la
validez del trámite seguido en el Congreso de la
República para la incorporación del artículo 199 de la
Ley 1450 de 2011, no pueden ser objeto de pronunciamiento constitucional, pues
la eventual declaración de inexequibilidad de la disposición por cuestiones de
procedimiento en la formación de la ley no tendría consecuencia jurídica alguna,
ante la reincorporación de ese contenido normativo en otra ley, cuyo trámite de
aprobación no es objeto de discusión. La
Sala, en consecuencia, se declarará inhibida en relación con los cargos de
violación de los principios de consecutividad, identidad flexible y ausencia de
debate.
Una aclaración especial debe efectuarse sobre el cargo
por violación al principio de unidad de materia, dado que la jurisprudencia
constitucional lo considera un vicio con entidad sustantiva, debido a que se
configura cuando el contenido material de la disposición objeto de estudio no
guarda una conexión temática, teleológica y sistemática con el título y el
conjunto de artículos que componen el estatuto al que pertenece. Este principio
tiene como propósito proteger la transparencia en el trámite legislativo,
evitar la incorporación sorpresiva de disposiciones ajenas al objeto central de
la regulación y preservar al margen el orden jurídico.[10]
Dado su carácter material, las consideraciones
efectuadas sobre la decisión inhibitoria en relación con los cuestionamientos
sobre el trámite, no cobija, en principio, al cargo por violación al principio
de unidad de materia. Sin embargo, observa la
Sala que una vez la disposición demandada fue subrogada por el artículo 24 de la
Ley 1564, no resulta procedente abordar el análisis de fondo, pues el artículo
199 de la Ley 1450 hacía parte de un ordenamiento caracterizado por un objeto
general y finalidad distintos a los de la
Ley 1564. Mientras el primero se hallaba en el Plan Nacional de Desarrollo, el
segundo hace parte del Código General del Proceso, leyes que abordan materias
diversas, razón por la cual los cargos de la demanda pierden su certeza frente
a la nueva normatividad, lo que ocurre también con las intervenciones
ciudadanas, y el concepto del Procurador. En otros términos, como la discusión
sobre la conexión temática, teleológica y sistemática entre la disposición
demandada se efectuó tomando como referencia el Plan Nacional de Desarrollo, no
es posible extrapolar razonablemente esos argumentos a una eventual conexión
entre el contenido normativo objeto de análisis y el Código General del
Proceso.
Así las cosas, entra la
Corte Constitucional a estudiar los cargos restantes contra el artículo 199 de
la Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo) y -por integración
normativa-, contra el artículo 24 de la Ley 1564 de 2011 (Código General del
Proceso). Para ello, reiterará la jurisprudencia sobre la atribución de
facultades jurisdiccionales a órganos administrativos y se detendrá,
especialmente, en el reciente fallo de constitucionalidad C-896 de 2012, que se
ocupó de un tema análogo al objeto de estudio.
2. Jurisprudencia constitucional sobre la atribución
de facultades jurisdiccionales a autoridades administrativas.
2.1. La
Corte Constitucional se ha referido, en un amplio conjunto de sentencias, a la
atribución de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas. Así,
desde la providencia C-592 de 1992[11]
la Corporación abordó el tema, destacando que ese tipo de asignación de
competencias constituye una tendencia común en el derecho comparado actual,
destinada a la descongestión de la administración de justicia, y cuya validez
depende de la excepcionalidad y el origen legislativo de la atribución en los
términos del artículo 116 de la Constitución Política[12].
De igual manera, en la decisión C-212 de 1994 la
Corporación analizó las facultades conferidas a los alcaldes e inspectores de
Policía para adelantar la investigación y juzgamiento de contravenciones
especiales; así como algunas de las atribuciones que la
Ley confiere a la Dirección Marítima (Dimar), que podrían tener naturaleza
jurisdiccional[13].
En
esta última oportunidad el demandante planteaba que las disposiciones
contenidas en ambos ordenamientos resultaban incompatibles con el principio de
separación de poderes.
La
Corporación analizó por separado las atribuciones asociadas al
conocimiento de contravenciones especiales, y aquellas concernientes a la
competencia conferida a la
Dirección Marítima. Comenzó por destacar la importancia de interpretar el artículo 116
de la Carta Política de manera armónica con los artículos 113 y 2º de la
Constitución.
En ese marco
recordó la Corporación que, de acuerdo con el artículo 113, los órganos del
Estado tienen funciones separadas pero deben colaborar armónicamente para
obtener los fines estatales según fueron definidos en el artículo 2º de la
Carta Política, de manera que la separación de funciones entre las ramas del
poder público no es absoluta ni configura ámbitos de acción “exclusivos,
rígidos e impermeables”[14]. Esa separación de funciones se
manifiesta, en cambio, como un equilibrio destinado a impedir la concentración
y el abuso del poder, y en la concurrencia de esfuerzo “con miras al logro
de metas comunes”, como lo evidencia la atribución de funciones
jurisdiccionales excepcionales a otras ramas del poder público, como aquellas
previstas en los artículos 174 y 178 de la
Carta en relación con el Congreso de la
República.
Destacó la
Corte que, por tratarse de una excepción a la regla general, la interpretación
de las normas que confieren ese tipo de competencias debe ser restrictiva y que
debe basarse en una decisión legislativa que defina, expresamente y de manera
precisa, las autoridades investidas de esas funciones, y las  materias
comprendidas en tal asignación, aspectos que consideró cumplidos en la
asignación de competencias a los inspectores penales de policía, inspectores de
policía y alcaldes para fallas sobre contravenciones[15].
En relación con las
atribuciones conferidas a la Dimar por el Decreto 2324 de 1984, comenzó la
Corporación por distinguir cuáles de las funciones atribuidas eran realmente
de carácter jurisdiccional, pues buena parte de ellas hacían parte del
ejercicio propio de la administración.[16] Una vez definido el ámbito de las
funciones jurisdiccionales, rechazó algunos de los cargos sobre la eventual
imprecisión de las facultades atribuidas por el Legislador[17],
y precisó que sólo la función de adelantar investigaciones y fallas sobre
infracciones de normas sobre actividades marítimas, prevista en el artículo 27
del Decreto demandado, resultaba inconstitucional, debido a la vaguedad con que
fue establecida, contrariando los mandatos de excepcionalidad y precisión
exigidos por el artículo 116 de la Carta[18]. Al respecto, precisó:
“La única parte
del numeral 27 que resulta contraria a lo preceptuado en la
Constitución es aquella en la cual se atribuye a la
Dirección General Marítima y Portuaria la función de adelantar y fallar
investigaciones "por violación a otras normas que regulen las actividades
marítimas", pues se trata de una función indefinida que, por ello, choca
abiertamente con la precisión exigida por el artículo 116 de la
Carta para poder radicar en cabeza de autoridades administrativas funciones de
carácter jurisdiccional”.[19]
En síntesis, en esas sentencias, la
Corte analizó problemas asociados al alcance literal del artículo 116 de la
Constitución Política, y se refirió a (i) la prohibición de instruir sumarios;
(ii) el carácter excepcional de las atribuciones y (iii) la importancia de su
definición precisa por vía legal.
2.2. En un grupo de decisiones proferidas
entre los años 2000 y 2002, la jurisprudencia constitucional en la materia se
consolidó, debido a la sucesiva presentación de demandas ciudadanas que
cuestionaban el alcance de diversas funciones atribuidas a las
superintendencias en la ley 446 de 1998 (Sobre descongestión judicial).
(Sentencias C-1143 de 2000, C-1641 de 2000, y C-649 de 2001).
Tal como lo evidencia la lectura de la
sentencia C-1072 de 2002, en la que se sistematiza la jurisprudencia vertida en
los tres fallos previos, en esas sentencias la
Corte se ocupó de efectuar una interpretación del artículo 116 desde un punto
de vista sistemático, orientado a armonizar el ejercicio de esas funciones con
los principios propios de la administración de justicia y, principalmente, con
la autonomía, la independencia y la imparcialidad que deben caracterizar las
actuaciones de los jueces y sus decisiones.
2.2.1. En la sentencia C-1143 de 2000 la
Corte analizó la exequibilidad del artículo 146 de la
Ley 222 de 1995[20],
que habilitó a la Superintendencia de Sociedades para iniciar la acción
revocatoria concursal, instrumento jurídico creado para solicitar la revocatoria
de los actos jurídicos realizados por la entidad inmersa en un trámite
concursal, que pudieran representar un detrimento para los acreedores, durante
los 18 meses anteriores a la iniciación del concurso.
La Corporación consideró que la disposición no violaba el artículo
113 de la Constitución, sino que constituía una concreción legítima del
artículo 116 de la Carta Política. En fundamentos centrales del fallo, descartó
el cargo según el cual la Superintendencia de Sociedades no gozaba de los
atributos de independencia e imparcialidad propios de las autoridades y la
función judicial, debido a que actuaría como juez y parte en este tipo de
acciones.
La Sala Plena explicó que la interpretación que el actor proponía de  la disposición
demandada resultaba incorrecta, pues esa misma disposición precisaba que, si
bien la superintendencia se encontraba legitimada para iniciar la acción, la
decisión de tales asuntos debía ser adoptada por un juez. La diferencia entre
las funciones jurisdiccionales y administrativas de la Superintendencia en la materia objeto de estudio, fue sintetizada de esta manera:
“La Superintendencia de
Sociedades, entidad administrativa del orden nacional que en virtud de
delegación presidencial ejerce las funciones de inspección, vigilancia y
control que consagra el artículo 189-24 Superior, fue investida de funciones
jurisdiccionales por el artículo 90 de la
Ley 222 de 1.995, para conocer y decidir los procesos concursales. Se trata de
la aplicación de lo dispuesto por el artículo 116 de la
Carta, en virtud del cual la ley, en forma excepcional, puede "atribuir
función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades
administrativas", como consecuencia del postulado de colaboración armónica
entre las ramas del poder público (art. 113
C.P.) […]
La Superintendencia
únicamente cuenta con la facultad de interponer la acción [revocatoria], con
base en los elementos de juicio que haya reunido con ocasión del concordato, y
no de decidir sobre su contenido, puesto que para ello existe otro juez
competente […] La facultad que la norma asigna a la Superintendencia se deriva de sus funciones de inspección, vigilancia y control, en la medida
en que en ejercicio de tales atribuciones, la entidad puede reunir elementos de
juicio para concluir que, en el contexto de la crisis empresarial, ciertos
actos del deudor  resultan sospechosos, y deben ser objeto de una verificación
judicial. Como tal facultad habrá de desarrollarse, necesariamente, durante el
trámite del concordato, puede dar pie para concluir, como hace el actor, que la
Superintendencia obra como juez y parte en dicho proceso; sin embargo, para la
Corte esa afirmación carece de fundamento jurídico. Precisamente por tratarse
de una función administrativa, que coexiste con las funciones jurisdiccionales
de la Superintendencia sin confundirse con ellas, la norma solamente la
legitimó para interponer la acción revocatoria, mas no la le otorgó competencia
para conocer de ella, ni para resolverla: por virtud de la misma disposición
impugnada, el funcionario competente para ello es el juez civil del circuito o
especializado de comercio del domicilio del deudor […]”.
En resumen, la norma analizada se ajustaba a la
Constitución porque la facultad de iniciar la acción revocatoria concursal
constituía un desarrollo de las competencias administrativas de la Superintendencia de Sociedades, y no una función jurisdiccional, como aquellas que ejerce la
entidad de vigilancia en los procesos concursales. La acción citada, reiteró la
Sala, no es de conocimiento de la
Superintendencia, sino de los jueces competentes.
2.2.2. En la sentencia C-1641 de 2000, la
Corte declaró inexequibles determinados apartes de los artículos 133 y 147 de la
Ley 446 de 1998 (Sobre descongestión judicial), y del artículo 51 de la
Ley 510 de 1998, modificatorio del 146 de la
Ley 446 de 1998, por los cuales se atribuyó a la Superintendencia Bancaria competencia para fallar sobre algunos de los conflictos suscitados
entre las entidades bancarias y sus clientes; y se estableció que la Superintendencia gozaba de esa competencia, a prevención, cuando el demandante fuera el
usuario o cliente de la entidad bancaria.
En lo relevante para este trámite, la demanda
estudiada en aquella ocasión planteaba que las disposiciones demandadas
desconocían los principios de imparcialidad e independencia judicial, debido a
que la Superintendencia actuaría como juez en asuntos en los cuales podría
haber actuado previamente en ejercicio de sus competencias administrativas, de
inspección, vigilancia y control de las entidades bancarias.
En la primera parte de los fundamentos de la
providencia citada la Corporación recordó la jurisprudencia sobre el alcance
del artículo 116 en lo relativo a (i) el principio de excepcionalidad en la
atribución de tales funciones; (ii) la condición de que sea una norma legal la
que establezca esas funciones de manera precisa; (iii) la obligación de
interpretar restrictivamente su alcance[21];
(iii) la diferencia entre el carácter excepcional y la supuesta naturaleza
transitoria que el demandante atribuía a esas facultades; y (iv) la prohibición
de instruir sumarios y juzgar delitos[22].
En ese marco, la
Corporación rechazó los cargos de la demanda que discutían una posible
indeterminación en el alcance de las competencias conferidas a la
Superintendencia[23],
considerando que una interpretación sistemática de la disposición permitía
precisar los asuntos en los cuales la entidad de vigilancia ejercería esa
competencia.
Sin embargo, en relación con la facultad de decidir
controversias entre las entidades vigiladas y sus clientes, la
Corte encontró, tal como lo argumentaba el actor, la imposibilidad de
distinguir entre el ámbito de las funciones administrativas de la Superintendencia Bancaria, de la competencia jurisdiccional asignada por las disposiciones
demandadas[24].
En consideraciones centrales de la sentencia, sostuvo
este Tribunal que, además de las condiciones establecidas por el artículo 116
de la Carta -ampliamente referidas- para asegurar la excepcionalidad del
ejercicio de funciones jurisdiccionales por autoridades administrativas, esa
atribución debe hacerse siempre compatible con los principios medulares del
debido proceso, y especialmente, con la independencia, imparcialidad y
autonomía de los jueces y sus decisiones. Dijo la
Corte:
“18- Una lectura aislada y literal del artículo 116
parecería indicar que la ley puede atribuir funciones judiciales a cualquier
autoridad administrativa, puesto que esa disposición constitucional no
establece que el funcionario a quien se le confieran esas competencias
jurisdiccionales deba reunir determinados requisitos. Sin embargo, una interpretación
constitucional sistemática lleva a la inevitable conclusión de que para que un
funcionario administrativo pueda ejercer funciones jurisdiccionales debe contar
con ciertos atributos de independencia e imparcialidad. En efecto, la
Carta es clara en señalar que las decisiones de la justicia son independientes
(CP art. 228), mientras que las normas internacionales de derechos humanos,
conforme a las cuales se deben interpretar los derechos constitucionales (CP
art. 93), indican que toda persona tiene derecho a ser oída, por un juez o
tribunal competente, independiente e imparcial, para la determinación de sus
derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro
carácter (art. 8.1 Convención  Interamericana y art. 14-1 del Pacto de Derechos
Civiles y Políticos). En tales condiciones, es necesario armonizar la
posibilidad que confiere el artículo 116 de la
Carta de conferir funciones judiciales a las autoridades administrativas con
los requisitos de imparcialidad, predeterminación e independencia que deben
tener las personas que ejercen funciones jurisdiccionales. Una conclusión se
impone: La ley puede conferir atribuciones judiciales a las autoridades
administrativas, pero siempre y cuando los funcionarios que ejercen
concretamente esas competencias no sólo se encuentren previamente determinados
en la ley sino que gocen de la independencia e imparcialidad propia de quien
ejercita una función judicial.
[…]
20- El examen precedente lleva una conclusión
ineludible: bien puede la ley atribuir funciones judiciales a las
superintendencias, tal y como lo hacen las disposiciones acusadas. Sin embargo,
el actor acierta en señalar que en determinados casos, el ejercicio de esas
competencias judiciales por esas entidades es susceptible de desconocer el
debido proceso, pues si el funcionario que debe decidir judicialmente un asunto
en esa entidad se encuentra sometido a instrucciones al respecto por sus
superiores, o tuvo que ver previamente con la materia sujeta a controversia, es
obvio que no reúne la independencia y la imparcialidad que tiene que tener toda
persona que ejerza una función jurisdiccional en un Estado de derecho (CP art.
228).
[…] en
desarrollo de la atribución referente al control, vigilancia y supervisión por
parte de la superintendencia bancaria, esta instruye a las instituciones
sujetas a control, sobre la manera como se debe asegurar el cumplimiento de la
actividad, fija criterios técnicos y jurídicos, practica inspecciones,
establece los parámetros para asegurar el cumplimiento de las normas, todo lo
cual, sin lugar a dudas, la obliga a tomar una posición frente a las entidades,
que a la postre condiciona el ejercicio imparcial de sus atribuciones jurisdiccionales
en estos puntos
23- Considera la
Corte que la función de inspección, control y vigilancia permite a las
superintendencias dar instrucciones que comprometen un criterio de
imparcialidad para juzgar posteriormente los asuntos previstos en el artículo
51 de la ley 510 de 1999 porque, como bien lo señala el demandante, su
actuación estará sujeta a esos pronunciamientos anteriores, lo cual sin duda
vulnera los artículos 228 y 229 de la
Constitución, en consonancia con el artículo 29 ídem”.
Esas
consideraciones condujeron entonces a la declaratoria de inexequibilidad de las
funciones que suponían una confusión entre los asuntos administrativos y
jurisdiccionales que podían ser asumidos por la Superintendencia.
2.2.3. Posteriormente, en la sentencia C-649 de 2001, la
Corporación analizó la constitucionalidad de un conjunto de atribuciones
conferidas por la Ley 446 de 1998, sobre descongestión judicial, a la Superintendencia de Industria y Comercio, en materia de competencia desleal[25].
En esa oportunidad, la
Corte reiteró las consideraciones sobre independencia, autonomía e
imparcialidad en la adjudicación y en el ejercicio de funciones
jurisdiccionales por autoridades administrativas. Estimó que, en efecto, las
disposiciones acusadas podrían afectar la autonomía y la independencia de las
superintendencias, pero, procurando la maximización de los principios
democrático y de conservación del derecho, estimó que no debía declararse la
inexequibilidad de la norma, sino su constitucionalidad condicionada, en el
sentido de que la Superintendencia de Industria y Comercio debía adecuarse
institucionalmente con el propósito de que en la organización interna de la
entidad estuvieran definidas y separadas las funciones administrativas y las
jurisdiccionales. También precisó la
Corporación que la entidad tenía la la obligación de informar adecuadamente a
las personas involucradas sobre el carácter jurisdiccional o administrativo de
los procedimientos iniciados.
“[…] las anteriores reglas […] plantean un claro
problema de constitucionalidad. Si la Superintendencia de Industria y Comercio ejerce sus funciones jurisdiccionales respecto de
una entidad o una situación en relación con la cual ya había ejercido, con
anterioridad, sus funciones administrativas, resulta claro que su imparcialidad
estaría comprometida ab initio, puesto que se buscaría una decisión
(definitiva) en relación con una situación que ya había generado un
pronunciamiento anterior. Por lo tanto, tal hipótesis sería lesiva de la
garantía de imparcialidad que caracteriza a la administración de justicia,
según lo deseó el Constituyente, lo cual configura uno de los elementos
esenciales del derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, habrá de
condicionarse la constitucionalidad de las normas estudiadas en el siguiente
sentido: no podrá el mismo funcionario o despacho de la Superintendencia de Industria y Comercio, ejercer funciones jurisdiccionales respecto de
casos de competencia desleal, en los cuales ya se hubiera pronunciado con
anterioridad, con motivo del ejercicio de sus funciones administrativas de
inspección, vigilancia y control en la materia. Tales funciones deben ser
desarrolladas por funcionarios distintos, entre los cuales no medie relación
alguna de sujeción jerárquica o funcional en lo que atañe al asunto que se
somete a su conocimiento”.
2.4. Finalmente, en la sentencia C-1071 de 2002 se
analizaron las atribuciones que el artículo 145 de la ley 446 de 1998 (Sobre
descongestión judicial)[26]
confiere a la Superintendencia de Industria y Comercio para adelantar
procedimientos relacionados con la protección de los consumidores. La decisión
sintetizó entonces lo planteado en los tres fallos recién citados y estimó que,
en el asunto objeto de estudio, debía seguirse la decisión de
constitucionalidad condicionada, tal como se hizo en la sentencia C-649 de 2001[27].
De especial relevancia resulta la síntesis de las
reglas sobre independencia e imparcialidad en el ejercicio de funciones por las
autoridades administrativas que se presentó en esa providencia:
“15- Un análisis de las anteriores tres sentencias
permite precisar la doctrina constitucional sobre el ejercicio de funciones judiciales
por las superintendencias. Así, esta Corte ha exigido, en forma invariable, que
los funcionarios administrativos que ejercen funciones judiciales estén dotados
de independencia e imparcialidad, doctrina que es reiterada en la presente
oportunidad. La diferencia en el sentido de las decisiones en los tres casos
deriva de la distinta relación entre el ejercicio de las funciones judiciales
por las superintendencias, y el desarrollo de labores de inspección, vigilancia
y control por esas mismas entidades. Así, si es posible distinguir con claridad
el ámbito de la función judicial de aquel desarrollado en las labores de
vigilancia y control, entonces la imparcialidad e independencia no se ven
comprometidas. Por ello, la sentencia C-1143 de 2000 declaró la
constitucionalidad de la posibilidad de que la Superintendencia de Sociedades pudiera incoar la acción revocatoria concursal. Por el
contrario, si las funciones judiciales y de vigilancia y control se encuentran
tan íntimamente ligadas dentro de la superintendencia respectiva que resulta
imposible autonomizar la función judicial dentro de la entidad, entonces la
decisión que se impone es la declaración de inexequibilidad de la atribución de
funciones judiciales a esa superintendencia, tal y como lo hizo la
Corte en la sentencia C-1641 de 2000 en relación con ciertas funciones
judiciales de la Superintendencia Bancaria. Finalmente, si existen interferencias
entre las funciones judiciales y las labores de vigilancia y control, pero es
razonable suponer que la propia entidad puede ajustar su estructura y
funcionamiento para proteger la imparcialidad de la función judicial, entonces
la decisión más adecuada es recurrir a una sentencia de constitucionalidad
condicionada, tal y como lo hizo la sentencia C-649 de 2001 en relación con las
atribuciones judiciales de la
Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia desleal.
16- El estudio precedente lleva a la
Corte a concluir que en este caso se presenta la tercera hipótesis. Así, como
se explicó, las funciones judiciales de la
Superintendencia de Industria y Comercio en materia de protección al
consumidor se ven en ocasiones interferidas por las labores de vigilancia y
control que esa misma entidad desarrolla en esos campos, lo cual afecta el
principio de imparcialidad. Sin embargo, no existen razones para considerar que
es imposible que la estructura y funcionamiento de esa entidad no puedan
ajustarse a fin de garantizar la autonomía de esas atribuciones judiciales. No
es pues necesario recurrir a la solución más drástica de declarar la
inexequibilidad de esas funciones judiciales de la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de protección al consumidor pues basta
condicionar su alcance, tal y como lo hizo la sentencia C-649 de 2001 en
relación con las atribuciones judiciales de esa misma superintendencia en
materia de competencia desleal.
La Corte concluye entonces
que la disposición acusada es exequible, pero siempre y cuando, por los
procedimientos constitucionales previstos, la estructura y funcionamiento de
esa superintendencia sean ajustados para asegurar que no podrá el mismo
funcionario o despacho de la
Superintendencia de Industria y Comercio ejercer funciones jurisdiccionales
respecto de casos de protección al consumidor, en los cuales ya se hubiera
pronunciado con anterioridad, con motivo del ejercicio alguna de sus funciones
administrativas, ya fuere inspección, vigilancia o control en la materia. Tales
tareas deben ser desarrolladas por funcionarios distintos, que no tengan
relación alguna de sujeción jerárquica o funcional frente a quienes dictaron o
aplicaron pronunciamientos en materia de protección al consumidor que se
refieran directamente al asunto que se somete a su conocimiento”.
En conclusión, las sentencias proferidas entre los
años 2000 y 2002 constituyen el cuerpo jurisprudencial por medio del cual la
Corporación inició la armonización entre el desarrollo del artículo 116 de la
Carta y los principios de imparcialidad, independencia, autonomía, y
neutralidad que deben guiar las actuaciones judiciales. La
Corte, además, planteó en esas decisiones las posibles decisiones a adoptar,
dependiendo de la interferencia real, potencial o inexistente entre los ámbitos
de las funciones administrativas y jurisdiccionales de cada órgano.
1.3. En otras decisiones, la
Corte consideró otros aspectos relacionados con las facultades
jurisdiccionales ejercidas por la
Superintendencia, pese a que el núcleo de la doctrina constitucional se
encuentra consolidado desde el año 2002, con las sentencias ya citadas. Por ese
motivo, en este aparte se efectuará una breve exposición de las decisiones
C-384  de 2000, C-415 de 2002.
1.3.2.
En la sentencia C-384 de 2000, la Corte se pronunció sobre la exequibilidad del
inciso 3º del artículo 148 de la
Constitución Política. El cargo de inconstitucionalidad proponía que el inciso
tercero desconocía la Constitución al prever que las decisiones de las
superintendencias no serían susceptibles de control jurisdiccional.
La Corporación consideró
que esa regulación resultaba legítima, como expresión del amplio margen de
configuración del derecho que la
Constitución reserva al Legislador. Sin embargo, aclaró que una interpretación
demasiado amplia  de esa disposición podría llevar a una limitación
injustificada del derecho a la administración de justicia, lo que ocurriría,
por ejemplo, en caso de concluir que la norma incorporaba una prohibición de
interposición de la acción de tutela contra esas decisiones.[28].
2.5. En la sentencia C-415 de 2002, la
Corporación analizó un cargo sobre la eventual violación del debido proceso,
derivada de una disposición que, en concepto del ciudadano demandante,
habilitaba a los peticionarios para interponer el recurso de apelación frente a
las decisiones adoptadas por las Superintendencias, ante las mismas entidades.
En esa oportunidad, comenzó la Corte por precisar si la interpretación de la
disposición propuesta en la demanda, sin duda razonable, era también correcta,
dado que la disposición evidenciaba un problema de ambigüedad semántica, en
tanto hacía referencia en un primer aparte a autoridades judiciales;
posteriormente, a las superintendencias, y al final reemplazaba uno de esos dos
sujetos por la expresión “las mismas”. Este es el texto que debía analizar la
Sala: “Los actos que dicten las
superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no tendrán acción o
recurso alguno ante las autoridades judiciales. Sin embargo, la decisión por la
cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo definitivo, serán
apelables ante las mismas.”.[29]
Para despejar ese problema de interpretación, la
Corte se basó en la oposición entre la regla general (ausencia de recursos
judiciales), y la excepción (procedencia del recurso de apelación ante
decisiones de incompetencia y los fallos definitivos), para concluir que la
disposición, en realidad, hacía referencia a la posibilidad excepcional de
presentar el recurso de apelación ante los jueces en las dos hipótesis allí
presentadas. Acto seguido, analizó si esa previsión se ajustaba a la
Carta Política, en los siguientes términos:
37. […] no se evidencia una vulneración al debido
proceso, por cuanto quien debe resolver los recursos de apelación interpuestos
contra los actos que dictan las superintendencias, es un funcionario distinto,
autónomo e independiente respecto de esa institución. De igual forma, el
derecho a la igualdad tampoco ha sido vulnerado. Por el contrario, el
legislador con esta norma consagró la doble instancia, independientemente de si
un mismo asunto es tramitado ante una Superintendencia o ante los jueces
ordinarios que tienen competencia a prevención, por lo cual en el punto
concreto de la apelación, no existe diferencias entre el trámite surtido ante
la superintendencia o ante los jueces.
[…] 39. La decisión sobre el contenido de una
apelación es igualmente una actividad judicial, que requiere de un funcionario
previamente determinado sobre el cual pueda asegurarse la efectividad de los
principios de la administración de justicia: independencia, imparcialidad,
libertad institucional y autonomía. […] Como ha reconocido esta Corporación el
derecho al juez natural es una garantía de carácter fundamental y un elemento
inescindible del concepto del debido proceso. Sólo la
Constitución y la ley pueden constituir su estructura y asignarle competencias
para conocer de determinados asuntos. Cuando tal presupuesto no es cumplido, la
regulación que estructura un procedimiento sin declarar cuál es la estructura
jurisdiccional competente, o que deja al arbitrio de las partes su
determinación, sería abiertamente inconstitucional”.
De
esos dos fallos se destaca: (i) la consideración según la cual la existencia de
un control judicial hace parte del marco de configuración legislativa, siempre
que no suponga una restricción desproporcionada del acceso a la administración
de justicia, como ocurriría se impidiera el acceso a la acción de tutela; y (ii)
la regla según la cual, en caso de que exista una duda sobre la naturaleza
administrativa o jurisdiccional de una función asignada a un órgano
administrativo, debe interpretarse que se trata de una competencia
administrativa, para así preservar la excepcionalidad en el ejercicio de
funciones jurisdiccionales por parte de órganos no judiciales.
2.4.
Finalmente, en reciente
decisión (C-896 de 2012), la Corte se ocupó de un problema jurídico de especial
interés para el asunto que debe analizar la
Sala en esta oportunidad.
En esa sentencia, se estudió la constitucionalidad de
la competencia atribuida por la Ley 1480 al Ministerio de Justicia y del
Derecho, en asuntos relacionados con la protección del consumidor.[30]
El Tribunal efectuó entonces una presentación comprensiva de la jurisprudencia
constitucional en la materia y concluyó que las normas analizadas resultaban
incompatibles con los mandatos del artículo 116 de la
Constitución Política, en la medida en que, dada la vaguedad de la fórmula
utilizada por el Legislador, conferían una competencia de carácter genérico,
ajena a la excepcionalidad que ordena el artículo 116 de la
Carta.[31]
Por su relevancia, se efectúa una amplia trascripción de las consideraciones
centrales de la sentencia citada:
“5.3.
Reglas jurisprudenciales de la atribución de funciones jurisdiccionales a las
autoridades administrativas.
[…]
5.3.1. Se encuentra constitucionalmente ordenado que
sean disposiciones con fuerza de ley las que atribuyan funciones
jurisdiccionales a las autoridades administrativas. Esta competencia
legislativa, conforme al artículo 3 de la ley 1285 de 2009, comprende el
señalamiento de las competencias, la determinación de las garantías al debido
proceso y la fijación de todas las condiciones necesarias para proteger en
forma apropiada los derechos de las partes.
5.3.2. Se encuentra constitucionalmente dispuesto que
la atribución sea excepcional y precisa (artículo 116). Del carácter
excepcional se sigue (i) un mandato de interpretación restrictiva
de las normas que confieren este tipo de facultades y (ii) un mandato de
definición precisa de las competencias y las autoridades encargadas de
ejercerlas. De este mandato de definición precisa se deriva el deber del
legislador de establecer competencias puntuales, fijas y ciertas.
Adicionalmente y atendiendo lo dispuesto en el artículo 3 de la ley 1285 de
2009 el carácter excepcional implica (iii) un mandato de asignación
eficiente conforme al cual la atribución debe establecerse de manera
tal que los asuntos sometidos al conocimiento de las autoridades
administrativas puedan ser resueltos de manera adecuada y eficaz.
5.3.3. Se encuentra constitucionalmente prohibido
de manera definitiva la asignación de competencias a autoridades
administrativas para instruir sumarios o juzgar delitos.
5.3.4. Está constitucionalmente ordenado el
aseguramiento de la imparcialidad e independencia en el ejercicio de las
funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas. Este mandato supone
al menos las siguientes tres reglas:
(i) En el evento de que resulte posible diferenciar
claramente y no exista riesgo alguno de interferencia entre el ejercicio de las
funciones jurisdiccionales y el ejercicio de las funciones administrativas
desarrolladas por la autoridad correspondiente -relacionadas con la materia
objeto de juzgamiento-, la disposición que asigna las competencias
jurisdiccionales será constitucionalmente admisible.
(ii) En el evento en que las funciones administrativas
y jurisdiccionales se encuentren tan estrechamente ligadas que no sea posible
diferenciar -o eliminar- el riesgo de interferencia en el ejercicio de unas y
otras en la entidad administrativa correspondiente, la disposición que atribuye
las funciones jurisdiccionales será inconstitucional.
(iii) En el evento en que las funciones
administrativas y jurisdiccionales impliquen un riesgo de confusión o
interferencia pero sea posible, desde el punto de vista jurídico y práctico,
superar tales riesgos de confusión o interferencia, la disposición que atribuye
las funciones será constitucional bajo la condición de que se eliminen tales
riesgos.
[…]
Con
base en esas reglas, entró la Corte a analizar la constitucionalidad de las
disposiciones demandadas. En ese marco, estimó que resultaban
inconstitucionales por el carácter genérico o excesivamente vago con el que se
hacía referencia a las atribuciones, incluyendo un conjunto no identificado de
normas vigente, así como eventuales normas futuras. Esa amplitud, explicó la
Sala, impedía evaluar la satisfacción de los requisitos de independencia,
imparcialidad y neutralidad del órgano habilitado para ejercer funciones
jurisdiccionales, elemento de juicio imprescindible en este tipo de casos.
Además, se manifestó que como la disposición no especificaba el funcionario,
funcionarios o dependencias que, en el interior del Ministerio, adelantaría las
funciones asignadas, se acentuaba la conclusión de inconstitucionalidad. El
análisis concreto del cargo, se construyó entonces bajo las siguientes
consideraciones:
“5.4.2. El aparte referido establece una competencia
indeterminada que se define a partir de todas las disposiciones en el
ordenamiento jurídico, vigentes o que entren en vigencia posteriormente, en las
que se atribuya algún tipo de competencia judicial a las autoridades
administrativas. Esta apertura competencial, además de desconocer el mandato de
definición precisa o puntual de las atribuciones jurisdiccionales a las
autoridades administrativas -CP, art 116- adscrito al principio de legalidad,
tiene como efecto el desconocimiento de la naturaleza excepcional de la
asignación de estas atribuciones -CP, art 116- en tanto su resultado consiste
en radicar, en una autoridad administrativa, la totalidad de funciones
jurisdiccionales previa o posteriormente asignadas a otras autoridades del
mismo tipo, así sea a modo de competencias a prevención.
Esta forma de asignación de funciones carece de la
puntualidad que en un asunto de tanta relevancia, como lo es la atribución
excepcional de facultades jurisdiccionales a las autoridades administrativas,
cabe exigir. La competencia del Ministerio se completa a partir de una general
remisión a todas las disposiciones del ordenamiento que puedan estar vigentes
en esta materia y, adicionalmente, a todas aquellas que puedan irse adoptando.
El modo de regulación adoptado por el legislador impide a los ciudadanos
identificar claramente y de manera concurrente a la creación de la competencia
genérica, los asuntos de los que podrá ocuparse el Ministerio.
5.4.3. La excepcionalidad, como se dejó señalado
previamente, implica un mandato de asignación eficiente que se deriva
del artículo 3 de la ley 1285 de 2009 y conforme al cual la atribución
debe establecerse de manera que los asuntos sometidos al conocimiento de las
autoridades administrativas puedan ser resueltos de manera adecuada y eficaz.
Esta exigencia demanda del legislador un esfuerzo por
valorar cuidadosamente la autoridad administrativa que puede asumir
adecuadamente la función judicial. No duda la
Corte que en esta materia el Congreso dispone de un amplísimo margen para
considerar las alternativas disponibles en función de los asuntos sobre los
cuales recaerá la función jurisdiccional, así como de la capacidad y
conocimiento de las diferentes autoridades administrativas para cumplirla
correctamente. Sin embargo ese margen para la atribución no es absolutamente
libre dado que, de lo contrario, podría poner en riesgo la exigencia de
excepcionalidad.
Si el legislador de forma indeterminada o imprecisa
atribuye funciones jurisdiccionales a una o varias autoridades administrativas
a tal punto que no resulta posible identificar, al menos de manera sumaria, la
eficiencia de tal asignación para la protección de los derechos, podría
impactar negativamente el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de
las autoridades administrativas.
La expresión acusada establece de manera genérica e
indeterminada que el Ministerio mencionado podrá asumir competencias
jurisdiccionales en todos aquellos asuntos respecto de los cuales la ley haya
permitido o permita a otras autoridades administrativas el ejercicio de
funciones jurisdiccionales. Considera la
Corte que el aparte examinado prevé una asignación genérica, abierta y
altamente indeterminada que no evidencia examen o valoración de ninguna naturaleza
en relación con los efectos de la atribución de funciones jurisdiccionales al
Ministerio. La disposición, que pretende desde ahora radicar en el Ministerio
la totalidad de funciones jurisdiccionales conferidas o que se confieran a las
autoridades administrativas, impide apreciar los efectos de tal asignación.
La excepcionalidad y precisión quedan entonces
afectadas pues el legislador, en lugar de definir de manera precisa como lo
exige la Constitución, los asuntos en los que será competente el Ministerio,
estableció que lo sería para todos los establecidos en la actualidad y para los
que lleguen a determinarse en el futuro. Se trata entonces de una asignación
impuntual, carente de fijeza e incierta.
5.4.5. La determinación legislativa ahora examinada
impide, adicionalmente, realizar un cotejo constitucional adecuado de la
disposición demandada con las garantías constitucionales que ordenan proteger
la imparcialidad e independencia. En efecto su carácter genérico e indeterminado,
no hace factible establecer si existen o no riesgos de interferencia entre el
ejercicio de las funciones administrativas y el ejercicio de las funciones
jurisdiccionales asignadas al Ministerio.
La imposibilidad de adelantar este control, esencial
en este tipo de casos según la jurisprudencia de la
Corte, conduce necesariamente a la inconstitucionalidad del aparte demandado
en tanto este Tribunal no podría evaluar de manera precisa si las competencias
a cargo del Ministerio ponen en riesgo la imparcialidad e independencia que,
además de integrar al debido proceso en tanto valores esenciales de la
administración de justicia, constituyen requerimientos que deben satisfacerse
cuando se atribuyen funciones jurisdiccionales a las autoridades
administrativas.
[…]
5.4.6. La conclusión respecto de la
inconstitucionalidad de las expresiones acusadas se acentúa si se considera que
el artículo demandado no prevé con claridad el funcionario que asumirá las
funciones judiciales, en tanto se limita a señalar que tales funciones serán
ejercidas por el Ministerio del Interior y de Justicia o por quien haga sus
veces y a través de la dependencia que para tales efectos determine la
estructura interna. Resulta especialmente confusa esta atribución si se
considera que al momento de ser publicada en el diario oficial la ley 1480 de
2011, ya había sido expedida la ley 1444 de 2011, en cuyos artículos 1 y 4, se
establecía, respectivamente, la escisión del Ministerio del Interior y de
Justicia de los objetivos y funciones asignados por las normas vigentes al
despacho del Viceministro de la Justicia y el Derecho, de una parte, y la
creación del Ministerio de Justicia y del Derecho, de otra.
5.4.7 Debe precisar la
Corte que la expresión “siempre y cuando las controversias sean
susceptibles de transacción o conciliación y se apliquen las normas procesales
vigentes” no se encontrará comprendida por la decisión de inconstitucionalidad
que en esta oportunidad se adoptará en tanto, de una parte, la referida
expresión tiene un significado deóntico independiente y, de otra, tal
significado no ha sido cuestionado en esta oportunidad”.
En
conclusión, en la providencia citada, la
Corte Contitucional reiteró su línea en relación con la necesidad de que el
otorgamiento de funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas
sea claro, expreso y concreto; agregando que, en este contexto, la designación
del funcionario encargado de adelantar la nueva atribución también debe ser
específica, con el propósito de adelantar un juicio acerca de la si la función
concedida tiene relación con la materia legalmente asignada a la entidad en
materia administrativa y, al mismo tiempo, si en virtud de las funciones que
ordinariamente desempeña, se garantizará la independencia en el servicio de la
administración de justicia.
3. Estudio de los cargos propuestos.
3.1. Según se expresó en el acápite sobre cuestiones
previas, la Sala no abordará los cargos relacionados con eventuales vicios en
el trámite de la Ley 1450, debido a la incorporación de ese contenido normativo
en una nueva disposición, cuyo trámite no es objeto de discusión en esta
oportunidad. De igual manera, la Corporación ha considerado que los cargos por
violación de los principios de la función administrativa (artículo 209) carecen
de aptitud para provocar un fallo de fondo, aunque algunos de los argumentos de
violación al principio de especialidad, pueden ser válidamente
incorporados al primer cargo, sobre la eventual violación al principio de
separación de funciones entre las ramas del poder público.
3.2. En consecuencia, con base en las subreglas
reiteradas en esta oportunidad, procede la
Corte a determinar si las facultades jurisdiccionales conferidas al Ministerio
de la Justicia y del Derecho (o quien haga sus veces) por los artículos 199 de la
Ley 1450 y 24 de la Ley 1564 se ajustan a las condiciones establecidas en el
artículo 116 de la Constitución Política, en los términos en que esa cláusula
ha sido interpretada por la jurisprudencia constitucional.
3.3. A continuación, la
Corte analizará el cargo de la demanda correspondiente a una eventual
violación a los artículos 116 y 113 por parte del Legislador, en la atribución
de competencias jurisdiccionales al Ministerio de Justicia y del Derecho
prevista, en un primer momento, en el artículo 199 la
Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de Desarrollo), y posteriormente, en el
artículo 24 la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso).
3.4. En la exposición de la línea jurisprudencial que
servirá de marco para este análisis, se ha propuesto la existencia de tres
momentos de desarrollo jurisprudencial en la materia. Es importante indicar,
sin  embargo, que esa presentación sólo pretende evidenciar los aspectos en los
que la Corte ha hecho énfasis en distintos momentos históricos, al compás de
los cargos elevados por los ciudadanos. No sugiere, en cambio, la existencia de
cambios jurisprudenciales en la interpretación del artículo 116 constitucional.
Desde sus inicios, la jurisprudencia de este Tribunal
sobre el asunto objeto de estudio ha girado en torno al principio o condición
de excepcionalidad en la atribución de tales funciones y a la necesidad
de una concreción del artículo constitucional citado que resulte armónica con
la separación de funciones entre los poderes públicos, el acceso a la administración
de justicia como derecho y servicio público, y el debido proceso.
3.5. En ese orden de ideas, la eventual asignación de
competencias jurisdiccionales a órganos de carácter administrativo no es, por
sí sola, contraria a la
Constitución Política; por el contrario, constituye la concreción de un
mandato constitucional. Ese mandato, empero, fue concebido por el Constituyente
con serias reservas, entre las que se destacan la prohibición expresa para
asumir la instrucción de sumarios y juzgar sobre la comisión de delitos; la
reserva de ley para la atribución de esas funciones, y la condición de
excepcionalidad en ese ejercicio, aspecto que comporta la obligación de
precisión en la definición de tales competencias.
3.6. Ahora bien, la expresión “excepcionalmente”
-como ocurre con gran parte de los conceptos jurídicos- presenta una evidente
vaguedad, razón por la cual exige especiales esfuerzos del intérprete para
precisar su alcance. Así, una definición inicial de lo excepcional,
asumida por la Corte en asuntos análogos al que se estudia, es que con esa
expresión se designa aquello que se sustrae del ámbito de la regla general. Esa
definición, sin embargo, no es suficiente para resolver cuestiones concretas,
en las cuales surge la duda sobre si está ante un evento excepcional o no.
En la misma dirección, la
Corte ha afirmado que cuando una excepción es demasiado amplia, o cuando el
número de excepciones se multiplica, se corre el riesgo de tornar lo
excepcional en general. Pero esa consideración es más una prevención intuitiva
que conceptual, porque las expresiones “excesiva amplitud”, o “número
excesivo de excepciones” son también vagas y no existe un parámetro
objetivo para determinar cuándo se sobrepasa ese hipotético umbral del exceso.
3.7. De acuerdo con la jurisprudencia reiterada en
esta oportunidad, la condición de excepcionalidad se cumple, en primer término,
mediante la satisfacción de dos condiciones: la reserva de ley en la asignación
de esas funciones (que puede ser satisfecha también mediante la promulgación de
decretos con fuerza de ley), y la precisión en la regulación legislativa.
La reserva de ley garantiza la excepcionalidad por un
mecanismo de residualidad: dada la amplitud del universo de supuestos que
corresponde definir a la jurisdicción, o que potencialmente pueden llegar a su
conocimiento, y en virtud del principio de división de funciones entre las
ramas del poder público, opera una regla de cierre según la cual todos los
asuntos sobre los que no exista una excepción taxativamente consagrada en la
Constitución o la Ley, serán de competencia de los jueces.
Como ese universo de supuestos susceptibles de ser
definidos judicialmente es particularmente amplio, esta primera condición
cumple una función importante, que se puede sintetizar así: siempre que el
Legislador prevea una atribución de competencias en materia jurisdiccional en
cabeza de autoridades administrativas, se puede suponer que, residualmente, se
mantendrá un conjunto muy amplio de materias de competencia exclusiva de los
jueces. En otros términos, aquello que menciona la ley se torna en excepción
porque, en oposición a ello -y a las competencias jurisdiccionales que el
propio Constituyente asignó al Congreso de la
República en los artículos 174 y 178 de la
Carta-, todo lo demás se mantiene bajo la jurisdicción y competencia de
los órganos estrictamente judiciales.
3.8. Con todo, el Legislador podría, mediante la
promulgación sucesiva de leyes con un ámbito excepcional de aplicación (en los
términos planteados en el párrafo precedente), atribuir demasiadas funciones
jurisdiccionales a la administración, asumiendo  que siempre quedará
un campo más amplio para los jueces. Esa situación, sin duda, debilitaría la
administración de justicia como institución pues en lugar de destinar los
esfuerzos estatales al fortalecimiento de la actividad judicial, el Estado la
privaría progresivamente de funciones y desdibujaría el reparto general de
competencias entre las ramas del poder público, de manera que el crecimiento
paulatino de las excepciones genera cada vez más dudas sobre el respeto por el
principio o condición de excepcionalidad del artículo 116 Superior. Genera una sospecha
de inconstitucionalidad.
A manera de ejemplo, si, en virtud del desarrollo del
artículo 116, la administración gozara de competencia para resolver un
porcentaje aproximado del 0.01% del universo de materias susceptibles de
decisión judicial, entonces plausiblemente se respetaría el criterio de
excepcionalidad. Si, en cambio, la administración posee la competencia de
conocer el 45% de ese universo, no cabe duda de que esa atribución excederá lo
dispuesto por el texto y propósito del artículo 116 constitucional, aún si
se argumenta que no se viola la regla general porque el 55% de los asuntos
permanecerá en cabeza de la jurisdicción.
En ese escenario, se enfrenta entonces el problema de
la vaguedad por ausencia de un parámetro definitorio del umbral del
exceso, previamente mencionado, el cual se puede ilustrar mediante
supuestos de ampliación sucesiva de las competencias jurisdiccionales “excepcionalmente”
atribuidas a las autoridades administrativas. Está claro también que entre
uno y otro extremo existirán supuestos en los que sería difícil verificar si se
mantiene la excepcionalidad. Para decidir si una competencia que se proyecta
sobre el 5% del potencial de asuntos sometidos a los jueces se ajusta al
mandato de excepcionalidad o si, por el contrario, refleja una competencia que
por su amplitud es incompatible con el artículo 116 de la
Constitución por sustraer del ámbito judicial (en sentido estricto) buena
parte de los asuntos propios de su conocimiento, el juez constitucional
requerirá de elementos adicionales que lo orienten en ese ámbito de vaguedad.
3.9. El problema de definir entonces el umbral donde
se pierde la excepcionalidad, parecería entonces librado a apreciaciones
subjetivas sobre qué tantas funciones, o de qué índole, resultan excesivas o
permanecen en el margen limitado que plantea al artículo 116 de la
Carta Política.
Es importante señalar, para desvanecer en alguna
medida esa impresión, que el asunto no se cifra en la defensa de la literalidad
del artículo 116 Superior, mediante la precisión de sus límites. No cabe duda
de que la expresión acogida por el Constituyente en esa disposición obedece a
la satisfacción de otros principios constitucionales y, principalmente, al
respeto por el esquema tradicional de la división de funciones entre los
poderes públicos, según el cual corresponde a los jueces administrar justicia.
Por ese motivo, cuando, aun sin convertirse en regla general, los asuntos
sometidos a esa asignación “excepcional” de competencias resultan excesivos,
se percibe una lesión de la voluntad de los constituyentes, tal como se
representa objetivamente en los artículos 116 y 113 de la
Carta Política.
3.10. Pues bien, la condición de “precisión” en
la asignación de funciones jurisdiccionales a órganos administrativos enfrenta
este problema, exigiendo al legislador un especial cuidado en la designación de
los funcionarios (o los órganos), y la definición de las áreas en las que se
desarrollará esa competencia excepcional.
Esa precisión tiene como fin impedir que las
competencias comprendan campos demasiado amplios de acción judicial, en virtud
del uso de formulaciones generales en las disposiciones normativas
correspondientes y permite al juez constitucional evaluar si se respeta el
mandato de excepcionalidad. La precisión en la tarea legislativa, además, va de
la mano del principio de interpretación restrictiva de las excepciones, como
barrera adicional a una atribución carente de límites de funciones
jurisdiccionales a la administración y, por lo tanto, incompatible con la
Constitución Política.
3.11. La violación del mandato de precisión fue el
motivo principal por el cual la Corte declaró inexequible la norma que confería
al Ministerio de Justicia y del Derecho, competencia jurisdiccional sobre todos
los temas en que previamente el Legislador hubiere asignado competencias a las
superintendencias, o en aquellos que les atribuyera en el futuro[32].
Obviamente, una formulación que abarca un conjunto de asuntos indeterminado
e indeterminable, mediante una remisión a todo el ordenamiento y a normas
futuras, no resultaba compatible con la obligación de delimitación de las
materias que, en virtud del artículo 116 de la
Constitución Política, el Legislador atribuyó al Ministerio de la
Justicia y del Derecho en la norma analizada en esa oportunidad.
3.12. Sin embargo, aún respetando esa condición de
precisión, el Legislador podría violar el mandato de excepcionalidad. Así, por
ejemplo, una remisión normativa a un ordenamiento comprensivo de todas las
materias propias de una jurisdicción (o la mayor parte de ellas) resultaría sin
lugar a dudas violatoria del principio de excepcionalidad, como ocurriría si, a
manera de ejemplo, se atribuyera a un órgano administrativo competencia para
conocer de los asuntos regulados en el Código Civil o el Código de Comercio.
Sin duda, los asuntos serían determinables con precisión, mediante la consulta
de esos estatutos, pero nada quedaría del propósito implícito en la
excepcionalidad exigida por el artículo 116 de la
Carta Política.
3.13. Frente a este problema, la jurisprudencia
constitucional ha trazado una senda decisional, basada en la interpretación
sistemática de la Carta Política, para evitar que una atribución de
competencias jurisdiccionales a la administración, aunque legislativa y
precisa, desconozca el principio de excepcionalidad del artículo 116 de la
Constitución y, por lo tanto, el artículo 113 de la
Carta. Esa orientación no se agota en la protección de la literalidad del
texto constitucional, sino que incorpora el respeto por los principios que
orientan la administración de justicia, y la división de funciones entre las
ramas del poder público, en la concreción del artículo 116 Superior.
3.14. Consecuentemente, la asignación de funciones
jurisdiccionales a autoridades administrativas deberá realizarse de manera que
se garantice la independencia, autonomía e imparcialidad del juzgador, como se
evidencia, principalmente, en el conjunto de decisiones adoptadas entre los
años 2000 y 2002 (supra, fundamento 2.2), en las que se destacó la importancia
de interpretar el artículo 116 no sólo en relación con el 113, sino además, de
manera acorde con los mandatos de los artículos 29 y 228 de la
Constitución Política; 8, de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, y 14 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos.
En términos más precisos, la obligación de asegurar
que el desarrollo legislativo del artículo 116 Superior sea compatible con (i)
la división de funciones entre las ramas del poder público; (ii) el derecho
fundamental al acceso a la administración de justicia; (iii) el debido proceso;
y (iv) las garantías judiciales, entre las cuales cabe destacar para el asunto
objeto de estudio, el derecho a ser juzgado por un funcionario autónomo,
imparcial, independiente, competente y previamente definido en la ley (juez
natural).
3.15. La defensa de la imparcialidad, la independencia
y la autonomía judicial, se concreta, según las subreglas citadas en los
fundamentos de esta decisión, en que (i) la autoridad a la que se atribuyen
funciones jurisdiccionales no conozca en sede judicial de asuntos en los que
previamente haya intervenido como autoridad administrativa; (ii) que el
ejercicio de las funciones administrativas no vicie su imparcialidad como juez;
(iii) que en el interior de la institución correspondiente se encuentren
definidas y separadas las funciones jurisdiccionales de aquellas de naturaleza
administrativa; y (iv) que la estructura del organismo no conlleve una sujeción
jerárquica en aquellas materias objeto de la citada asignación de funciones
jurisdiccionales.
3.16. En virtud de ese equilibrio que debe mantenerse
entre los artículos 116, 113, 228 y 29 de la
Constitución Política, este Tribunal declaró la inconstitucionalidad de las
normas que conferían a la
Superintendencia Bancaria la facultad de fallar en conflictos entre las
entidades vigiladas y sus clientes, considerando que las instrucciones dadas
por la entidad de vigilancia en su rol administrativo, afectarían su
imparcialidad en materia judicial. Sin embargo, en otro pronunciamiento,
precisó que, en virtud del principio de conservación del derecho, si es posible
superar una confusión de funciones como la indicada mediante una adaptación
institucional del órgano investido de competencias jurisdiccionales, debe
declararse la exequibilidad de la norma, condicionada a esa adaptación
institucional (Ver, supra, fundamento 2.2., sentencias C-1641 de 2000 y
C-649 de 2001, respectivamente).
3.17. Finalmente, la sentencia C-896 de 2012
constituye un tercer momento de concreción jurisprudencial del artículo 116 de la
Constitución Política. En esa decisión, además de considerar (i) que el
Legislador no cumplió el requisito de precisión en la asignación de funciones
debido a la vaguedad de la atribución de competencias conferidas a través del
artículo 80 de la Ley 1480 de 2011 (ya citado), la
Corte (ii) estimó que tal vaguedad impedía realizar el juicio de imparcialidad
y autonomía propuesto en las decisiones de los años 2000  y 2002, como
presupuesto necesario para garantizar la eficacia simultánea de los artículos
29, 228 y 116 de la Carta. Y, además de todo ello, (iii) consultando lo
dispuesto por el artículo 3º de la Ley 1285 de 2009 (por la cual se modificó la
Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia), el Tribunal
precisó que la asignación de competencias debe respetar el principio de asignación
eficiente de funciones jurisdiccionales.
De esa forma, recogió el Tribunal un planteamiento
aislado de la sentencia C-1641 de 2001, según el cual el otorgamiento de
diversas funciones jurisdiccionales a la Superintendencia Bancaria por la Ley 446 de 1989, guardaba relación con el carácter técnico
de ese organismo[33].
Lo que, en ese momento constituyó una observación casi marginal, se tornó
entonces en una razón decisional concreta en la sentencia C-896 de 2012: sólo
son válidas las normas legislativas conferidas con el propósito de desarrollar
el artículo 116 de la Carta, en lo concerniente al ejercicio de funciones
jurisdiccionales por la administración, si tal atribución obedece a una
asignación eficiente de competencias.
3.18. Esa decisión vino entonces a brindar claridad
sobre el ámbito de aplicación del artículo 116 de la
Carta, reduciendo la vaguedad de sus contornos al indicar que no toda función
jurisdiccional puede ser atribuida a cualquier autoridad administrativa: aunque
la competencia se defina con precisión y se verifique la indepedencia y
autonomía del juzgador en el interior de ese organismo, resulta imprescindible
como condición de validez de esa adscripción de funciones que el Legislador
consulte un principio de asignación eficiente de funciones.
Esa eficiencia responde a una relación de afinidad
entre las funciones jurisdiccionales conferidas por la ley, y aquellas que
ejerce ordinariamente el órgano correspondiente, cuando lo hace en sede
administrativa. Para evaluar el cumplimiento de ese requisito, es necesario
entonces que la ley que confiere esa competencia defina claramente cuál será la
dependencia o el funcionario encargado de adelantar esas funciones, pues de no
ser así, será imposible verificar si la decisión satisface el criterio de
asignación eficiente.
3.19. Además de tratarse de un mandato contenido en la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia sobre ese principio de
eficiencia, la Sala constata que las reglas sentadas en la sentencia C-896 de
2012, se traducen en una herramienta de vital importancia para (i) precisar el
alcance de lo excepcional en la interpretación del artículo 116 de la
Carta Política; (ii) garantizar el principio de juez natural, relacionado en
primer término con la definición previa del funcionario que conocerá de los
asuntos susceptibles de ser sometidos a la jurisdicción, y en segundo lugar,
con (iii) la especialidad, pues el Legislador deberá consultar, como principio
de razón suficiente, la naturaleza del órgano al que atribuye las funciones y
si éstas son compatibles, prima facie, con aquellas que ejerce en sede
administrativa; (iv) el derecho a ser juzgado por un juez competente (Artículo
8º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; e incluso (v) la
independencia e imparcialidad, pues el conocimiento sobre un área del derecho
provee al juez mejores razones jurídicas para fallar y lo aleja de presiones a
las que resultaría más vulnerable sin ese conocimiento; (vi) y la calidad en la
prestación del servicio público de administración de justicia, por las mismas
razones.
3.20. En ese marco, la
Sala comienza por destacar que en el asunto objeto de estudio, las primeras
condiciones de validez de la atribución legislativa de competencias
jurisdiccionales a la administración se encuentran satisfechas. En efecto, se
trata de una decisión legislativa, que goza de suficiente precisión para
conocer las materias objeto de asignación competencial. Esa precisión, en esta
oportunidad, no se obtiene mediante la definición expresa de esas materias,
sino mediante la técnica de la remisión legislativa. En concepto de la
Corte, esa remisión no resulta ajena al mandato de precisión, sino que lleva a
la integración de una norma compleja, que incorpora, de una parte, la
habilitación legislativa; y de otra, la definición de las materias, contenida
en cada uno de los ordenamientos citados en la disposición analizada.
3.21. Ahora bien, en relación con el mandato de
excepcionalidad, la Corte encuentra que la disposición analizada incorpora un
conjunto amplio y heterogéneo de materias. Las funciones jurisdiccionales
asignadas al Ministerio se proyectan sobre cinco áreas del derecho, lo que la
hace problemática desde el punto de vista del umbral de exceso. Como ya
se explicó, aún manteniendo la reserva legal y respetando el mandato de
definición precisa, la acumulación de excepciones, o una amplitud excesiva en
cada una de ellos puede resultar incompatible con el texto y propósito del
artículo 116 Superior.
También se indicó previamente que, en virtud de la
vaguedad de la expresión “excepcionalmente”, ese umbral es difícil de
establecer por el intérprete, razón por la cual es conveniente continuar el
análisis, con una advertencia de sospecha de inconstitucionalidad, derivada de
la amplitud recién constatada.
3.22. En este punto, es importante señalar que, de las
cinco competencias jurisdiccionales asignadas al Ministerio, en primer lugar,
por el Plan Nacional de Desarrollo y, posteriormente, por el Código General del
Proceso, cuatro de ellas han sido asignadas previamente a órganos
administrativos (superintendencias, comisarios e inspectores de familia), lo
que para varios intervinientes constituye una razón de primer nivel a favor de
la constitucionalidad de la norma estudiada. En ese sentido, consideran que si
un asunto ya se encuentra asignado a determinada autoridad administrativa,
entonces puede asignarse a otra autoridad de la misma naturaleza, sin violar la
Constitución Política.
3.23. Frente a ese argumento, debe oponerse, primero,
el hecho de que una cosa es atribuir cada una de esas funciones a organismos o
instituciones distintas; y otra diferente, atribuirle todas ellas, en conjunto,
a una sola autoridad administrativa. Y, segundo, que se trata de un argumento
que se refiere exclusivamente al primer nivel de análisis.
Los demás niveles, asociados al respeto por los
principios de la administración de justicia y el debido proceso, dependen de
una evaluación acerca de si la entidad conjuga en sus funciones administrativas
un mínimo de afinidad con los temas que deberá abordar jurisdiccionalmente, con
la suficiente independencia e imparcialidad en esas mismas cuestiones; y,
finalmente, si se satisface el principio de asignación eficiente de competencias
en la decisión legislativa objeto de análisis.
3.24. De acuerdo con el Decreto 2897 de 2011 (Artículo
2º), el Ministerio de Justicia y del Derecho cuenta con funciones asociadas a:
La
formulación ejecución y evaluación de la política pública del sector; coordinar
las relaciones entre la Rama Ejecutiva, la
Judicial, el Ministerio Público y los organismos de control para la
consolidación de esa política pública; formular, adoptar, promover y coordinar
políticas y estrategias sobre la racionalización, reforma y defensa del
ordenamiento; la gestión pública del derecho; el ejercicio de la profesión de
abogado, la divulgación de la información jurídica, la justicia transicional y
restaurativa, y el acceso a la justicia formal y alternativa; diseñar y
coordinar políticas para el ejercicio de la función jurisdiccional a cargo de
autoridades administrativas de conformidad con la ley; ejercer excepcionalmente
y en las materias definidas por la ley, la función jurisdiccional del
Ministerio; diseñar, hacer seguimiento y evaluar la política criminal,
penitenciaria, de prevención del delito y contra la criminalidad organizada; el
restablecimiento de los derechos de niños, niñas y adolescentes en coordinación
con el ICBF, el diseño de instrumentos aplicables dentro del sistema de
responsabilidad penal para adolescentes; gestionar alianzas con órganos de
cooperación para el fortalecimiento de la administración de justicia, coordinar
las relaciones entre las ramas ejecutiva, judicial, y los organismos de
control, y apoyar a la Rama Judicial ante los demás órganos de la Rama
Ejecutiva[34].
3.25.
La Sala nota que, en principio, las funciones asignadas por la
Ley al Ministerio de Justicia y del Derecho no parecen afectar directamente el
ejercicio de las funciones jurisdiccionales que el Legislador le ha atribuido
tanto en el Plan Nacional de Desarrollo como en el Código General del Proceso,
y que ahora son objeto de control de constitucionalidad. En efecto,  no parece
que en los asuntos referidos, el Ministerio de Justicia y del Derecho actúe
como juez y parte; ni que su intervención en el desarrollo de políticas
públicas en ese amplio conjunto de materias vicie su imparcialidad al momento
de asumir funciones jurisdiccionales.
3.26.
Sin embargo, otra conclusión se obtiene del análisis de asignación eficiente
de competencias. En efecto, la pluralidad de materias que el Legislador
pretende sean asumidas por el Ministerio, sin precisar el órgano o dependencia
que las asumirá, impide evaluar la justificación constitucional y razonabilidad
de esa atribución de competencias.
De
acuerdo con la disposición citada, el Ministerio deberá conocer asuntos de
protección al consumidor, competencia desleal, declaración de ineficacia de
determinados negocios jurídicos, entre otros, de aquellos que la
Ley 446 de 1998  (sobre descongestión judicial) confiere a tres
superintendencias; así como los relativos al régimen de insolvencia de personas
jurídicas no comerciantes (regulados en la ley 1380 de 2010), y los de
conocimiento de comisarios y defensores de familia, en el marco de la
Ley 1098 de 2006.
3.27.
No existe ningún indicio de afinidad material entre las funciones
administrativas del Ministerio, y el conjunto amplio y heterogéneo de
competencias jurisdiccionales que el Legislador le confiere en la norma
analizada. Además de ello, como el artículo 24 del Código General del Proceso
(al igual el artículo 199 del Plan Nacional de Desarrollo), no precisa el
funcionario o la dependencia que asumirá esas funciones, ni las condiciones que
se exigirán para su ejercicio (su formación, las garantías de independencia
frente a las directrices del Ministro en las materias objeto de atribuciones
jurisdiccionales, su régimen laboral y sus expectativas de estabilidad), el
Legislador desconoció al promulgar esas disposiciones, los principios de juez
natural y especialidad propios de la administración de justicia.
3.28.
Según se expresó en la decisión C-896 de 2012, la ausencia de definición sobre
esos aspectos impide efectuar un análisis sobre la asignación eficiente de
competencias, y en consecuencia, se opone a los estándares exigidos por la
Constitución y la jurisprudencia de este Tribunal para considerar válida la
asignación excepcional de competencias jurisdiccionales a órganos
administrativos. Debe indicarse, además, que la asignación eficiente de
competencias es un elemento intrínseco al principio de calidad en la prestación
del servicio público de administración de justicia.
En
ese orden de ideas, siguiendo las reglas jurisprudenciales sentadas en las
sentencias reiteradas y, particularmente, en la sentencia C-896 de 2012, la
Corte declarará la inexequibilidad de la disposición analizada.
3.29.
En refiriéndose al argumento presentado por el Ministerio de Hacienda según la
cual los posibles inconvenientes por violación al principio de especialidad,
pueden resolverse a partir de un análisis de las funciones previstas para el
Ministerio de Justicia y del Derecho en el Decreto citado, especialmente, si se
toma en cuenta que varias de sus atribuciones se asocian al adecuado
funcionamiento de la administración de justicia, la descongestión judicial, la
promoción de mecanismos alternativos de solución de conflictos, y el ejercicio
de funciones jurisdiccionales por autoridades administrativos, expone la
Corte que:
Ese
argumento, aunque persuasivo, incurre en una imprecisión que debe ponerse de
presente: las funciones del Ministerio relacionadas con la descongestión del aparato
judicial se refieren al diseño de políticas públicas que contribuyan a la
solución de conflictos por mecanismos alternativos, o mediante el ejercicio de
competencias jurisdiccionales por particulares o por la administración. Pero no
se refieren, ni siquiera tangencialmente, a ninguna de las competencias
precisas que la ley 446 de 1998 confiere a las superintendencias; o al régimen
de insolvencia de personas naturales. Y las funciones relacionadas con el
restablecimiento de derechos de menores se prevén de una manera tan amplia que
no es posible determinar si se cumplen las condiciones de especialidad a las
que se viene haciendo referencia.
3.30.
Para terminar, debe la Sala aclarar que este pronunciamiento solo se proyecta
sobre los apartes de las disposiciones citadas que se refieren a la atribución
de competencias jurisdiccionales al Ministerio y a los apartes normativos que
dependen directamente de esa competencia. En consecuencia, aunque el demandante
se refirió en la demanda a toda la disposición (Artículo 199 de la
Ley 1450 de 2011), no formuló censura alguna contra la facultad otorgada al
Ministerio para asesorar a las personas en el saneamiento de la propiedad; ni
puede la Sala extender la inexequibilidad a los apartes del artículo 24 de la
Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) que cobijan a todas las
autoridades administrativas que actualmente ejercen funciones jurisdiccionales.
No queda comprendido por lo tanto, en la declaratoria
de inexequibilidad el aparte que se refiere a la representación judicial de
personas que inicien procesos judiciales de declaración de pertenencia con
miras al saneamiento de su propiedad, ni los parágrafos del artículo 24 de la
Ley 1564 de 2012, que subrogó al artículo 199 de la
Ley 1450 de 2011, que consagran reglas aplicables a todas las autoridades
administrativas que actualmente ejercen funciones jurisdiccionales.
Conclusiones: de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional reiterada en esta oportunidad, y utilizada como fundamento para
el análisis de los cargos, la concreción del artículo 116 de la
Carta Política debe efectuarse de manera que la eventual atribución de
funciones jurisdiccionales a órganos administrativos resulte compatible con el
reparto de funciones y la colaboración armónica entre las ramas del poder
público, los principios que gobiernan el acceso a la administración de
justicia, como derecho fundamental y servicio público; y el derecho fundamental
al debido proceso.
El artículo 116 de la
Carta otorga al Legislador la facultad de conferir facultades jurisdiccionales
a la administración, pero lo hace con un conjunto de prevenciones. En ese
sentido, a la luz del texto de esa cláusula superior, y de la voluntad
constituyente en ella plasmada, su desarrollo debe efectuarse cumpliendo tres
condiciones o tres grupos de condiciones, así:
En primer término, debe respetar un principio de
excepcionalidad, asociado a (i) la reserva de ley en la definición de funciones
(incluidos los decretos con fuerza de ley), (ii) la precisión en la regulación
o definición de tales competencias; y (iii) el principio de interpretación
restringida o restrictivita de esas excepciones.
En segundo lugar, la regulación debe ser armónica con
los principios de la administración de justicia, entre los que se destacan (iv)
la autonomía e independencia judicial; (v) la imparcialidad del juzgador; y
(vi) un sistema de acceso a los cargos que prevea un nivel determinado de
estabilidad para los funcionarios judiciales.
Y, por último, debe ajustarse al principio de asignación
eficiente de las competencias, el cual se concreta en un respeto mínimo por
la especialidad o la existencia de un nivel mínimo de conexión entre las
materias jurisdiccionales y las materias administrativas en las que
potencialmente interviene el órgano. Esa conexión debe ser de tal naturaleza, que
asegure el derecho a acceder a un juez competente, y que, a la vez, brinde
garantías suficientes de independencia de ese juzgador.
En ese marco, es importante recordar que, según lo ha
afirmado la Corporación, “La administración de justicia no sólo reclama un juez
conocedor de la problemática sobre la cual debe emitir sus fallos, de juicio
sereno, recto en todo sentido, con un acendrado criterio de lo justo, sino
también de un juez objetiva e institucionalmente libre”[35]. Por ese
motivo, la excepcionalidad en la asignación de competencias jurisdiccionales a la Administración no sólo se deriva de la voluntad constituyente, sino que recuerda la
obligación estatal de propender, en primer término, por el fortalecimiento de la
Rama Judicial, y sólo, de manera extraordinaria, efectuar una atribución de competencias
a la Administración, cumpliendo estrictamente los parámetros establecidos en la
Constitución y la jurisprudencia uniforme de este Tribunal.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declararse INHIBIDA para decidir respecto de los cargos
elevados contra el artículo 199 de la Ley 1450/11, por violación de los
principios de consecutividad, identidad flexible, unidad de materia, y omisión
de debate, en el trámite legislativo, de acuerdo con lo expuesto en el acápite
“cuestiones previas” y, concretamente, debido a que en virtud de la subrogación
de la norma por el artículo 24 de la Ley 1564/12, un pronunciamiento sobre esos
cargos resultaría inocuo.
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “El Ministerio de Justicia y del Derecho, o
quien haga sus veces, a través de la dependencia que para tales efectos
determine la estructura interna, podrá, bajo el principio de gradualidad en la
oferta, operar servicios de justicia en todos los asuntos jurisdiccionales que
de conformidad con lo establecido en la Ley 446 de 1998 sobre descongestión,
eficiencia y acceso a la justicia han sido atribuidos a la Superintendencia de Industria y Comercio, Superintendencia Financiera y Superintendencia de
Sociedades, así como en los asuntos jurisdiccionales relacionados con el
trámite de insolvencia de personas naturales no comerciantes y los asuntos
previstos en la Ley 1098 de 2006”, contenida en el numeral 4º del artículo 24 de la
Ley 1564, que subrogó el artículo 199 de la
Ley 1450 de 2011.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, e insértese en la
Gaceta de la Corte  Constitucional, y archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con aclaración de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con permiso
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
Aclaración
de voto de la Magistrada
María
Victoria Calle Correa
a
la Sentencia C-156 de 2013
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Naturaleza del vicio de
inconstitucionalidad (Aclaración de voto)/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vicio
en que se incurre cuando el legislador lo desconoce (Aclaración de voto)/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Propósito (Aclaración de
voto)/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No cuestiona la introducción subrepticia
o sorpresiva de las proposiciones aditivas o modificatorias de un determinado
proyecto de ley (Aclaración de voto)/TRANSPARENCIA EN DEBATE PARLAMENTARIO-Se
logra mediante el principio de unidad de materia (Aclaración de voto)
La incorporación de la norma que carece de
todo tipo de conexión temática directa, teleológica, sistemática o por
consecuencia al debate de una determinada ley puede ser sorpresiva o no. El
principio de unidad de materia, antes que cuestionar la manera como una norma
es introducida a un debate parlamentario, cuestiona que la misma carezca de
conexión temática de algún tipo con el debate parlamentario del proyecto que
incluye tal norma. La aparición de normas en un proceso legislativo puede
considerarse sorpresiva, por muchas razones. Por ejemplo, porque se desconoció
el procedimiento establecido en el reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992)
para tramitar la introducción y votación de una proposición aditiva ante una
determinada Comisión o Plenaria, o por que se introdujo la nueva proposición en
el cuarto y último debate del proceso, desconociendo abiertamente el principio
de consecutividad, que demanda que las dos Cámaras legislativas debatan y voten
todas las propuestas normativas (salvadas las posibilidades de modificaciones y
enmiendas).  El principio de unidad de materia no cuestiona la introducción
subrepticia o sorpresiva de las proposiciones aditivas o modificatorias de un
determinado proyecto de ley. Este principio se ocupa, principalmente, de evitar
que disposiciones completamente ajenas a un determinado debate parlamentario
puedan ser tramitadas durante el mismo. No es posible introducir, por ejemplo,
una norma que se ocupa de establecer una modificación tributaria en materia de
inversiones en títulos valores, dentro de una ley cuyo único objeto es
organizar el departamento de atención al ciudadano en las estaciones de policía
de las cabeceras municipales. Sin importar si la norma específica estuvo
presente en el proyecto de ley desde el momento de su presentación ante el
Congreso o si fue introducida posteriormente, se violaría la
Constitución. El reproche constitucional frente a una violación al principio
de unidad de materia, en resumen, tiene por objeto evitar que el Congreso
apruebe una norma legal específica sin una verdadera deliberación. Evitando el
que la población y la ciudadanía en general tenga conocimiento de que una
disposición de ese tipo, es objeto de debate en el Congreso de la
República. La transparencia en el
debate parlamentario que reivindica la
Sala Plena de la Corporación, y que acompaño con mi voto, se logra mediante el
principio de unidad de materia, puesto que éste evita que el principal foro de
la democracia representativa tramite propuestas legislativas que no hagan
parte, de una u otra forma, del debate amplio y genérico que suponga la
aprobación de un determinado proyecto de ley en que dicha norma se incorpora.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION AL PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA-Inhibición (Aclaración de voto)/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA
EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance (Aclaración de voto)/VICIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-No supone un vicio de
constitucionalidad de carácter material (Aclaración de voto)/VICIO AL
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Es material sólo en referencia a la
materia de la ley de la cual hace parte, no a los contenidos materiales de la
Carta Política (Aclaración de voto)
Al indicar la
Sala Plena que el vicio del principio de unidad de materia es, valga la
redundancia, de carácter material, puede generarse un equívoco. Podría creerse,
erróneamente, que la violación al principio de unidad de materia supone un
vicio de constitucionalidad de carácter material, lo cual, claramente, es un
error. Como se indicó, este tipo de violación, supone la desconexión total de
las materias tratadas por una norma con la cuestión principal de la cual se
ocupa la ley de la que hace parte. Por tanto es una comparación entre las
materias de la norma y del resto del proyecto de ley, no una comparación entre
las materias de la disposición y los contenidos materiales de la
Constitución Política. Cuando la
Corte Constitucional considera que una norma violó el principio de unidad de
materia y que en tal sentido es inconstitucional, no está afirmando que la
disposición legal declarada inexequible sean contraria, materialmente, a la
Carta Fundamental. No está diciendo que, mientras el orden constitucional sea
el mismo, dicha norma no podrá ser expedida. En tales eventos, lo que deja en
claro la jurisprudencia es que la norma analizada y excluida del ordenamiento
legal, no puede ser aprobada dentro de una ley cuya materia principal sea
aquella que trataba la ley efectivamente analizada. Nada se dice respecto a si
se puede o no incluir en proyectos de ley que se ocupen de materias diferentes
a aquella que tenía la ley analizada, ni, mucho menos, si la norma afecta materialmente
algún contenido específico de la
Constitución. El vicio al principio de unidad de materia es material sólo en
referencia a la materia de la ley de la cual hace parte, no a los contenidos
materiales de la Carta Política. Como lo ha reconocido la jurisprudencia
constitucional, cuando el Congreso desconoce el principio de unidad de materia
incurre en un vicio de procedimiento en la formación de la ley. Es un vicio de
procedimiento de carácter sustantivo y no puramente formal, pero, en todo caso,
un vicio de procedimiento en la formación de la ley, no un vicio material de la
Constitución.
Referencia: Expediente
D-9185
Demandante:
Bernardo Andrés Carvajal Sánchez
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 199
de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2010–2104”
Magistrado ponente
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Comparto la decisión adoptada por la
Corte Constitucional en la sentencia C-156 de 2013.[36] No obstante,
considero necesario hacer una aclaración sobre el tipo de vicio en que se
incurre cuando el legislador desconoce el principio de unidad de materia, tal
como paso a explicar a continuación.
1. En el apartado (1.5.) de las
consideraciones, luego de indicar que la
Sala se declararía inhibida para pronunciarse acerca de los cargos en relación
con la violación de los principios de consecutividad, identidad flexible y
ausencia de debate, se refiere a la vulneración del principio de unidad de
materia en los siguientes términos,
“Una aclaración
especial debe efectuarse sobre el cargo por violación al principio de unidad de
materia, dado que la jurisprudencia constitucional lo considera un vicio con
entidad sustantiva, debido a que se configura cuando el contenido material de
la disposición objeto de estudio no guarda una conexión temática, teleológica y
sistemática con el título y el conjunto de artículos que componen el estatuto
al que pertenece. Este principio tiene como propósito proteger la transparencia
el trámite legislativo, evitar la incorporación sorpresiva de disposiciones
ajenas al objeto central de la regulación y preservar al margen el orden
jurídico.”
2. Comparto plenamente la afirmación,
precisando que la incorporación de la norma que carece de todo tipo de conexión
temática directa, teleológica, sistemática o por consecuencia al debate de una
determinada ley puede ser sorpresiva o no. El principio de unidad de materia,
antes que cuestionar la manera como una norma es introducida a un debate
parlamentario, cuestiona que la misma carezca de conexión temática de algún
tipo con el debate parlamentario del proyecto que incluye tal norma.
2.1. La aparición de normas en un proceso
legislativo puede considerarse sorpresiva, por muchas razones. Por ejemplo,
porque se desconoció el procedimiento establecido en el reglamento del Congreso
(Ley 5ª de 1992) para tramitar la introducción y votación de una proposición
aditiva ante una determinada Comisión o Plenaria, o por que se introdujo la
nueva proposición en el cuarto y último debate del proceso, desconociendo
abiertamente el principio de consecutividad, que demanda que las dos Cámaras
legislativas debatan y voten todas las propuestas normativas (salvadas las
posibilidades de modificaciones y enmiendas).
2.2. El principio de unidad de materia no
cuestiona la introducción subrepticia o sorpresiva de las proposiciones
aditivas o modificatorias de un determinado proyecto de ley. Este principio se
ocupa, principalmente, de evitar que disposiciones completamente ajenas a un
determinado debate parlamentario puedan ser tramitadas durante el mismo. No es
posible introducir, por ejemplo, una norma que se ocupa de establecer una
modificación tributaria en materia de inversiones en títulos valores, dentro de
una ley cuyo único objeto es organizar el departamento de atención al ciudadano
en las estaciones de policía de las cabeceras municipales. Sin importar si la
norma específica estuvo presente en el proyecto de ley desde el momento de su
presentación ante el Congreso o si fue introducida posteriormente, se violaría la
Constitución.
El reproche constitucional frente a una
violación al principio de unidad de materia, en resumen, tiene por objeto
evitar que el Congreso apruebe una norma legal específica sin una verdadera
deliberación. Evitando el que la población y la ciudadanía en general tenga
conocimiento de que una disposición de ese tipo, es objeto de debate en el
Congreso de la República.
2.3. La transparencia en el debate
parlamentario que reivindica la Sala Plena de la
Corporación, y que acompaño con mi voto, se logra mediante el principio de
unidad de materia, puesto que éste evita que el principal foro de la democracia
representativa tramite propuestas legislativas que no hagan parte, de una u
otra forma, del debate amplio y genérico que suponga la aprobación de un
determinado proyecto de ley en que dicha norma se incorpora.
3. Posteriormente continúa la
Sala Plena el análisis de la cuestión en los siguientes términos,
“Dado su carácter
material, las consideraciones efectuadas sobre la decisión inhibitoria en
relación con los cuestionamientos sobre el trámite, no cobija, en principio, al
cargo por violación al principio de unidad de materia. Sin embargo, observa la
Sala que una vez la disposición demandada fue subrogada por el artículo 24 de la
Ley 1564, no resulta procedente abordar el análisis de fondo, pues el artículo
199 de la Ley 1450 hacía parte de un ordenamiento caracterizado por un objeto
general y finalidad distintos a los de la
Ley 1564. Mientras el primero se hallaba en el Plan Nacional de Desarrollo, el
segundo hace parte del Código General del Proceso, leyes que abordan materias
diversas, razón por la cual los cargos de la demanda pierden su certeza frente
a la nueva normatividad, o que ocurre también con las intervenciones ciudadanas
y el concepto del Procurador. En otros términos, como la discusión sobre la
conexión temática, teleológica y sistemática entre la disposición demandada se
efectuó tomando como referencia el Plan Nacional de Desarrollo, no es posible
extrapolar razonablemente esos argumentos a una eventual conexión entre el
contenido normativo objeto de análisis y el Código General del Proceso.”
3.1. Estoy plenamente de acuerdo con la
conclusión a la cual arriba la
Sala. Demostrar que el Congreso de la
República no podía introducir al ordenamiento jurídico una norma en el
contexto de un determinado debate legislativo, por carecer de cualquier tipo
conexión con la materia tratada en el proyecto de ley del cual la norma hace
parte, no es un argumento susceptible de ser considerado si la disposición
legal acusada es vigente, pero no por hacer parte de aquella ley en la cual
inicialmente fue aprobada, sino por hacer parte de una ley posterior distinta,
con una materia central diferente.
Demostrar que la introducción de una norma
tributaria específica y concreta en un proyecto de ley sobre atención al
ciudadano por parte de la policía en las cabeceras municipales, viola el
principio de unidad de materia, no demuestra que a la introducción de dicha
norma en un proyecto de ley con una materia diferente sea también violatorio de
tal principio. La unidad de materia que guarde una disposición legal con la ley
que la incorpora, supone una comparación entre la materia de dicha norma y la
materia de dicha ley, concreta y específica. Puede ser violatorio de la
transparencia de la deliberación en democracia debatir la norma tributaria en
el contexto del proyecto de ley sobre atención al ciudadano por la policía,
pero ello no dice nada acerca de la eventual vulneración de la
Constitución, si el Congreso delibera y aprueba la norma en cuestión en una
ley de asuntos comerciales sobre inversiones de capital, o el Código del
Comercio. En tal caso, al tener una materia diferente, la ley que incluye la
norma es acusada, y supone un análisis diferente, a saber, comparar la materia
de la norma acusada con la materia de la nueva ley que la incorpora.
3.2. No obstante, es preciso hacer una
aclaración final. Al indicar la Sala Plena que el vicio del principio de unidad
de materia es, valga la redundancia, de carácter material, puede generarse un
equívoco.
Podría creerse, erróneamente, que la
violación al principio de unidad de materia supone un vicio de
constitucionalidad de carácter material, lo cual, claramente, es un error. Como
se indicó, este tipo de violación, supone la desconexión total de las materias
tratadas por una norma con la cuestión principal de la cual se ocupa la ley de
la que hace parte. Por tanto es una comparación entre las materias de la norma
y del resto del proyecto de ley, no una comparación entre las materias de la
disposición y los contenidos materiales de la
Constitución Política.
Cuando la
Corte Constitucional considera que una norma violó el principio de unidad de
materia y que en tal sentido es inconstitucional, no está afirmando que la
disposición legal declarada inexequible sean contraria, materialmente, a la
Carta Fundamental. No está diciendo que, mientras el orden constitucional sea
el mismo, dicha norma no podrá ser expedida. En tales eventos, lo que deja en
claro la jurisprudencia es que la norma analizada y excluida del ordenamiento
legal, no puede ser aprobada dentro de una ley cuya materia principal sea
aquella que trataba la ley efectivamente analizada. Nada se dice respecto a si
se puede o no incluir en proyectos de ley que se ocupen de materias diferentes
a aquella que tenía la ley analizada, ni, mucho menos, si la norma afecta
materialmente algún contenido específico de la
Constitución. El vicio al principio de unidad de materia es material sólo en
referencia a la materia de la ley de la cual hace parte, no a los contenidos
materiales de la Carta Política.
3.3. Como lo ha reconocido la
jurisprudencia constitucional, cuando el Congreso desconoce el principio de
unidad de materia incurre en un vicio de procedimiento en la formación de la
ley. Es un vicio de procedimiento de carácter sustantivo y no puramente formal,[37]
pero, en todo caso, un vicio de procedimiento en la formación de la ley, no un
vicio material de la Constitución.
En tal sentido aclaro el voto con el cual
acompaño la decisión adoptada por esta Corporación en la sentencia C-156 de
2013.
Fecha ut supra.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA
SENTENCIA C-156/13
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Obiter dicta (Aclaración de voto)
Se trata de un obiter dicta porque este tribunal no se
pronuncia sobre el cargo de unidad de materia, en virtud de la subrogación de
la norma demandada, lo que lo lleva a inhibirse de pronunciarse sobre su
constitucionalidad y a ocuparse, en cambio, de la constitucionalidad de algunas
expresiones del numeral 4 del artículo 24 de la
Ley 1564 de 2012. La ratio de la inhibición es ajena por completo a la unidad
de materia, pues como se deja en claro en el apartado de cuestiones previas,
carece de sentido pronunciarse sobre una norma subrogada. Pese a tratarse de un
mero obiter dicta, considero necesario aclarar mi voto para manifestar que
discrepo de la aclaración especial que se hace en la parte motiva de la
sentencia, en los párrafos atrás indicados, a partir de la
Sentencia C-363 de 2012, en el sentido de que la unidad de materia sea un
vicio con entidad sustantiva.
UNIDAD DE MATERIA-No es un vicio material y tampoco es un vicio mixto
(Aclaración de voto)/UNIDAD DE MATERIA-Es un vicio formal
(Aclaración de voto)
La unidad de materia no es un vicio material. Tampoco
es un vicio mixto. Es un vicio formal, valga decir, un vicio que se presenta en
el proceso de formación de la norma jurídica y está, por lo tanto, sometido a
la regla de caducidad de la acción de inconstitucionalidad prevista en el
artículo 242.3 de la
Constitución Política. Y lo es, porque no se verifica a partir de una
comparación entre la norma legal y la norma constitucional, sino entre la norma
legal demandada y el tema dominante de la misma. Se trata de establecer si un
artículo o varios artículos guardan una relación de conexidad con la ley de la
cual hacen parte, valga decir, la unidad de materia se establece a partir del
parámetro de la propia ley. Bien podría ocurrir que un artículo en su contenido
sea acorde a la Constitución, con lo cual se descarta la posibilidad de que
exista un vicio material, pero en su proceso de formación no guarde conexidad
con la materia dominante de la ley. Lo que lo hace inconstitucional no es su
contenido en sí, sino su irregular proceso de formación.
Referencia: Expediente D-9185.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
199 de la Ley 1450 de 2011, “por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2010-2014”.
Actor: Bernardo Andrés Carvajal Sánchez.
Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA.
Aclaro mi voto frente a la
Sentencia de constitucionalidad C-156 de 2013, aprobada por la
Sala Plena en sesión del veinte (20) de marzo de dos mil trece (2013), por las
razones que a continuación expongo:
1. Comparto tanto la declaración de inhibirse de
decidir sobre la constitucionalidad del artículo 199 de la
Ley 1450 de 2011, en virtud de su subrogación por el artículo 24 de la
Ley 1564 de 2012; la decisión de declarar inexequible la expresión contenida
en el numeral 4 de este artículo, que subroga al artículo demandado; y la mayor
parte de los argumentos en los cuales éstas se soportan. Mi discrepancia con la
argumentación de la mayoría, está relacionada con lo que se dice, a modo de obiter
dicta, en el segundo y el tercer párrafo del punto 1.5., en torno de la
unidad de materia.
2. Afirmo que se trata de un obiter dicta porque
este tribunal no se pronuncia sobre el cargo de unidad de materia, en virtud de
la subrogación de la norma demandada, lo que lo lleva a inhibirse de
pronunciarse sobre su constitucionalidad y a ocuparse, en cambio, de la
constitucionalidad de algunas expresiones del numeral 4 del artículo 24 de la
Ley 1564 de 2012. La ratio de la inhibición es ajena por completo a la
unidad de materia, pues como se deja en claro en el apartado de cuestiones
previas, carece de sentido pronunciarse sobre una norma subrogada.
3. Pese a tratarse de un mero obiter dicta, considero
necesario aclarar mi voto para manifestar que discrepo de la aclaración
especial que se hace en la parte motiva de la sentencia, en los párrafos atrás
indicados, a partir de la Sentencia C-363 de 2012, en el sentido de que la
unidad de materia sea un vicio con entidad sustantiva.
4. La unidad de materia no es un vicio material.
Tampoco es un vicio mixto. Es un vicio formal, valga decir, un vicio que se
presenta en el proceso de formación de la norma jurídica y está, por lo tanto,
sometido a la regla de caducidad de la acción de inconstitucionalidad prevista
en el artículo 242.3 de la
Constitución Política. Y lo es, porque no se verifica a partir de una comparación
entre la norma legal y la norma constitucional, sino entre la norma legal
demandada y el tema dominante de la misma. Se trata de establecer si un
artículo o varios artículos guardan una relación de conexidad con la ley de la
cual hacen parte, valga decir, la unidad de materia se establece a partir del
parámetro de la propia ley.
5. Bien podría ocurrir que un artículo en su contenido
sea acorde a la Constitución, con lo cual se descarta la posibilidad de que
exista un vicio material, pero en su proceso de formación no guarde conexidad
con la materia dominante de la ley. Lo que lo hace inconstitucional no es su
contenido en sí, sino su irregular proceso de formación.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
[1] Gaceta No.331 del 29 de abril de 2012.
[2] Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas
del  Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de
Procedimiento  Civil, se derogan otras de la
Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989,  se modifican y expiden normas
del Código Contencioso Administrativo y se  dictan otras disposiciones
sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia.
[3] Por la cual se establece el Régimen de Insolvencia para la
Persona Natural No Comerciante.
[4] Por la cual se expide el Código de la
Infancia y la Adolescencia.
[5] El artículo 626 de la mencionada ley dispuso dos grupos de
disposiciones objeto de derogatoria, así: De acuerdo con el literal a., a
partir de la promulgación del Código General del Proceso, esto es, el 12 de
julio de 2012, quedarían derogados los “artículos 126, 128, la expresión “y
a recibir declaración a los testigos indicados por los solicitantes” del 129,
130, 133, la expresión “practicadas las diligencias indicadas en el artículo 130”
del 134, las expresiones “y no hubiere por este tiempo de practicar las
diligencias de que habla el artículo 130”
y “sin tales formalidades” del 136 y 202 del Código Civil; artículos 9° y 21
del Decreto número 2651 de 1991; los artículos 8° inciso 2° parte final, 209
A y 209 B de la Ley 270 de 1996; el artículo 148 salvo los parágrafos 1° y 2°
de la Ley 446 de 1998; 211 y 544 del Código de Procedimiento Civil; el numeral
1 del artículo 19 y la expresión “por sorteo público” del artículo 67 inciso 1°
de la Ley 1116 de 2006; el inciso 2° del artículo 40 de la
Ley 1258 de 2008; la expresión “que requerirá presentación personal” del
artículo 71, el inciso 1° del artículo 215 y el inciso segundo del artículo 309
de la Ley 1437 de 2011; la expresión “No se requerirá actuar por intermedio de
abogado” del artículo 58 numeral 4, el literal e) del numeral 5 del artículo
58 y el numeral 8 del artículo 58 de la
Ley 1480 de 2011; el artículo 34 del Decreto ley 19 de 2012; y, cualquier
norma que sea contraria a las que entran en vigencia a partir de la
promulgación de esta ley.”|| y según las reglas que se disponen en el
numeral 6° del artículo 627 ejusdem, “…queda derogado el Código de
Procedimiento Civil expedido mediante los Decretos números 1400 y 2019 de 1970
y las disposiciones que lo reforman; el Decreto número 508 de 1974; artículos
151, 157 a 159, las expresiones “mediante prueba científica” y “en atención a
lo consagrado en la Ley 721 de 2001” del 214 la expresión “En el respectivo
proceso el juez establecerá el valor probatorio de la prueba científica u otras
si así lo considera” del 217, 225 al 230, 402, 404, 405, 409, 410, la expresión
“mientras no preceda” y los numerales 1 y 2 del artículo 757, el 766 inciso
final, y 1434 del Código Civil; artículos 6°, 8°, 9°, 68
a 74, 804 inciso 1°, 805 a 816, 1006, las expresiones “según las condiciones
de la correspondiente póliza” y “de manera seria y fundada” del numeral 3 del
artículo 1053, y artículos 2027 al 2032 del Código de Comercio; artículo 88 del
Decreto número 1778 de 1954; artículos 11, 14 y 16
a 18 de la Ley 75 de 1968; artículo 69 del Decreto número 2820 de 1974; el Decreto
número 206 de 1975; artículo 25 de la Ley 9ª de 1989; artículo 36 del Decreto
número 919 de 1989; el Decreto número 2272 de 1989; el Decreto número 2273 de
1989; el Decreto número 2303 de 1989; artículos 139 al 147 y 320
a 325 del Decreto ley 2737 de 1989; la expresión “Los procesos de disolución y
liquidación de sociedad patrimonial entre compañeros permanentes, se tramitará
por el procedimiento establecido en el Título XXX del Código de Procedimiento
Civil y serán del conocimiento de los jueces de familia, en primera instancia”
del artículo 7° y 6° parágrafo de la Ley 54 de 1990; artículos 10, 11, 21, 23,
24, 41, 46 al 48, 50, 51, 56 y 58 del Decreto número 2651 de 1991; artículos 7°
y 8° de la Ley 25 de 1992; artículos 24 al 30, y 32 de la
Ley 256 de 1996; artículo 54 inciso 4° de la
Ley 270 de 1996, el artículo 62 y 94 de la
Ley 388 de 1997; artículos 2° a 6°, 9°, 10 al 15, 17, 19, 20, 22, 23, 25
a 29, 103 y 137; artículos 43 a 45 de la
Ley 640 de 2001; artículo 49 inciso 2°, el parágrafo 3° del artículo 58, y la
expresión “Será aplicable para efectos del presente artículo, el procedimiento
consagrado en el artículo 194 del Código de Comercio o en las normas que lo
modifiquen, adicionen o complementen” del artículo 62 inciso 2° de la
Ley 675 de 2001; artículos 7° y 8° de la
Ley 721 de 2001; la Ley 794 de 2003; artículos 35
a 40 de la Ley 820 de 2003; el artículo 5° de la
Ley 861 de 2003; artículo 111 numeral 5 Ley 1098 de 2006; artículo 25 de la
Ley 1285 de 2009; artículos 40 a 45 y 108 de la
Ley 1306 de 2009; artículos 1 a 39, 41, 42, 44, 113, 116, 117, 120 y 121 de la
Ley 1395 de 2010; el artículo 80 de la Ley 1480 de 2011; y las demás
disposiciones que le sean contrarias.”
[6] De acuerdo con el Artículo
627 de la Ley 1564 de 2011, el artículo 24 entró en vigencia con la
promulgación del Código. Dispone el citado artículo: “Vigencia. La
vigencia de las disposiciones establecidas en esta ley se regirá por las
siguientes reglas: 1. Los  artículos 24, 30
numeral 8 y parágrafo, 31 numeral 2, 33 numeral 2, 206, 467, 610
a 627 entrarán a regir a partir de la promulgación de esta ley (…)”
[7] Con el propósito de facilitar el cotejo entre los dos artículos, se
ha alterado el orden de los incisos del artículo 199 del Plan Nacional de
Desarrollo y omitido algunos apartes del artículo 24 de la
Ley 1564 de 2011, Código General del Proceso, que se ocupan exclusivamente de
las funciones jurisdiccionales atribuidas a las superintendencias.
[8] La última de las previsiones obedecía, por supuesto, a la
naturaleza del PND, en el cual se deben definir no sólo los instrumentos para
alcanzar las políticas estratégicas del cuatrienio, sino también el plan de
inversiones correspondiente.
[9] Así, en la sentencia C-451 de 1999 se inhibió de pronunciarse sobre
una norma derogada, considerando que la disposición acusada no se hallaba
vigente, ni tenía la potencialidad de producir efectos en el orden jurídico
actual. De la misma forma procedió la corporación en la sentencia C-221 de
1997, aunque precisando que, en la medida en que la norma subrogatoria o
subrogante también fue demandada, un pronunciamiento sobre la norma subrogada
sería inocuo. También en la sentencia C-053 de 1997 este Tribunal siguió el
camino de la inhibición frente a una norma subrogada, explicando que la
disposición no podía surtir efectos en el orden jurídico, e idéntica decisión
adoptó en sentencia C-311 de 1997, en la que se declaró la cosa juzgada en
relación con el mismo artículo demandado en la decisión C-053 de 1997
[10] Sobre el principio de unidad de materia, entre muchas otras, ver la
reciente sentencia C-363 de 2012.
[11] El artículo 116 de la
Constitución Política, señala que la
Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el
Consejo Superior de la Judicatura, la
Fiscalía General de la Nación, los Tribunales, los jueces y la justicia penal
militar, administran justicia; que el Congreso ejercerá determinadas funciones
judiciales;  que la ley podrá atribuir funciones judiciales a determinadas
autoridades administrativas, salvo para adelantar la instrucción de sumarios o
para juzgar delitos; que los particulares pueden ser investidos
transitoriamente de la  función de administrar justicia en la función de
conciliadores o de árbitros, luego no desvirtúa el principio de la separación
de poderes (art. 113 de la C.N.), ni la autonomía de la
Rama Judicial del poder público (art.  228 de la
C.N.), ni el debido proceso por falta de juez competente, el traslado a
tribunales de arbitramento en los que los particulares  desarrollan la
función arbitral de tipo jurisdiccional, ni las funciones que defiere el
Decreto 2651 a los Centros de Arbitraje para admitir la solicitud de
arbitramento, ni la posibilidad de que estos designen árbitros, por cuanto, se
ha visto, la Constitución Política autoriza a la ley para investir
transitoriamente de la función de administrar justicia a los
particulares.  En la sentencia citada, dijo la
Corte: La motivación del artículo 32 [del Decreto No. 2651 de 1991] que se
revisa, proviene de la circunstancia de que pasados más de dos años y medio de
la expedición del Decreto 350, aún había procesos pendientes de la decisión de
objeciones en los despachos judiciales, en procesos concordatarios obligatorios
que se habían iniciado con anterioridad a su entrada en vigencia. Esta
disposición traslada a una autoridad administrativa (Superintendente),
decisiones a cargo de los jueces, no siendo éstas  de las relacionadas con
la investigación y juzgamiento de delitos, en desarrollo de lo dispuesto en el
artículo 116, inciso 3o. de la Carta.  No resulta inconstitucional la
norma por razón alguna, y se encuadra en la tendencia legislativa de los
últimos años, recogida por el constituyente según señalamiento anterior, de
transferir decisiones a autoridades no judiciales, como Superintendencias,
notarías e inspecciones de policía, lo que permite una mayor eficiencia del
también principio fundamental del régimen político,  complementario del de
la división de poderes, de la colaboración de los mismos, o de la unidad
funcional del Estado.”
[12] Constitución Política. Artículo 116: “Articulo
116. <Artículo modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo No. 3 de 2002. El nuevo texto es el
siguiente:>  La Corte Constitucional, la
Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la
Judicatura, la Fiscalía General de la
Nación, los Tribunales y los Jueces, administran Justicia. También lo hace la
Justicia Penal Militar. || El Congreso ejercerá determinadas funciones
judiciales.|| Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en
materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no
les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos. ||
Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar
justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o
en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o
en equidad, en los términos que determine la ley.
[13] En la sentencia C-212 de 1994, se estudió una demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1
a 7, 12 y 14 de la Ley 23 de 1991; 5 (numerales 8 y 27), 11 (numeral 6), 20
(numerales 7 y 8), 27, 28, 32, 35 a 38, 43, 48, 67, 70 y 72 del Decreto 2324 de
1984. Los primeros, referencias ala competencia asignada a inspectores penales,
inspectores de policía y alcaldes para juzgar sobre contravenciones especiales;
y los segundos, sobre la competencia de la
Dimar para adelantar y fallar investigaciones por violación de las normas de
Marina Mercante, entre otras.
[14] “Los órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran
armónicamente para la realización de sus fines, con lo cual elimina todo
criterio absoluto en cuya virtud cada rama u órgano tenga que actuar
forzosamente dentro de marcos exclusivos, rígidos e impermeables. Se trata, más
bien, de lograr un equilibrio que impida la concentración y el abuso del poder
pero que a la vez permita, en virtud de una razonable flexibilidad, conjugar
los esfuerzos de quienes lo ejercen con miras al logro de las metas comunes. Únicamente
pueden administrar justicia aquellas autoridades administrativas determinadas
de manera expresa por la ley, la cual debe indicar las materias precisas
respecto de las cuales ello es posible, siempre que no adelanten la instrucción
de sumarios ni juzguen delitos”. C-212 de 1994.
[15] Sin embargo, la Corte consideró que la prohibición de instruir
sumarios debía acompasarse con todas aquellas facultades que legítimamente
podrían ser asumidas por las autoridades administrativas, y en ese sentido
sentenció: “En lo que concierne a la instrucción de sumarios, aspecto que
también ha sido reservado por la
Constitución a los jueces, fácil es concluir que ella está íntimamente ligada
a la materia sobre la cual esos instrumentos recaen. En otros términos, no
puede un funcionario administrativo instruir sumarios relativos a delitos, pues
esta materia no puede ser de su incumbencia a la luz de la
Constitución, pero, si se ha concluído que puedan excepcionalmente estar investidos
de la función jurisdiccional para conocer de contravenciones, nada obsta para
que adelanten la instrucción de sumarios referentes a ellas. Mal podría
entenderse que el Constituyente hubiese permitido la atribución de una función
y a la vez hubiese negado de manera absoluta la utilización del medio procesal
idóneo para ejercerla”.
[16] El artículo 5º del Decreto 2324 de
1984 señala, entre las funciones de la
Dirección General Marítima y Portuaria (DIMAR) -dependencia del Ministerio de
Defensa, agregada al Comando de la
Armada Nacional (artículo 1º Ibidem)- las de "autorizar y controlar las
actividades relacionadas con el arribo, atraque, maniobra, fondeo, remolque y
zarpe de las naves y artefactos navales; practicar la visita de recepción a
puerto colombiano a las naves y artefactos navales a través de las Capitanías
de Puerto" (numeral 8) y "adelantar y fallar las investigaciones por
violación a las normas de Marina Mercante, por siniestros marítimos, por
violación a las normas de reserva de carga, por contaminación del medio marino
y fluvial de su jursidicción, por construcciones indebidas o no autorizadas en
los bienes de uso público y terrenos sometidos a la jurisdicción de la
Dirección General Marítima y Portuaria, por violación a otras normas que
regulen las actividades marítimas e imponer las sanciones
correspondientes".
[17] Además, las materias objeto de esa competencia no pueden estar
definidas con mayor precisión. Se trata de conocer sobre siniestros y
accidentes marítimos, que están definidos en el artículo 26 del Decreto 2324 de
1984: "Se consideran accidentes o siniestros marítimos los definidos como
tales por la Ley, por los tratados internacionales, por los convenios
internacionales, estén o no suscritos por Colombia y por la costumbre nacional
e internacional. Para los efectos del presente decreto son accidentes o
siniestros marítimos, sin que se limite a ellos, los siguientes: a) el
naufragio, b) el encallamiento, c) el abordaje, d) la explosión o el incendio
de naves o artefactos navales o estructuras o plataformas marinas, e) la
arribada forzosa, f) la contaminación marina, al igual que toda situación que
origine un riesgo de contaminación marina y, g) los daños causados por naves o
artefactos navales a instalaciones portuarias".
[18] En un aspecto ajeno al problema jurídico que actualmente debe
analizar la Sala, estimó la Corporación que la atribución legal de las
funciones resultaba satisfecha cuando la norma respectiva es producto del
ejercicio de facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la
República. Afirmó la Corte que “el precepto constitucional demanda una ley
en sentido material y no necesariamente formal y orgánica”. C-212 de 1994,
citada.
[19] “En lo atinente a la segunda función indicada (numeral 27 del
artículo 5º) sí existe una atribución de competencias judiciales pero ella, en
su mayor parte, encaja en las previsiones del artículo 116 de la
Constitución, en cuanto las materias a las que se contrae la función atribuída
están claramente determinadas en la norma -investigaciones por violación a las
normas de Marina Mercante, por siniestros marítimos, por violación a las normas
de reserva de carga, por contaminación del medio marino y fluvial de su
jurisdicción, por construcciones indebidas o no autorizadas en los bienes de
uso público y terrenos sometidos a la jurisdicción de la
Dirección General Marítima y Portuaria, e imposición de las sanciones
correspondientes-.
[20] "LEY 222 DE 1.995, Por la cual se modifica el libro
II del Código de Comercio, se expide un nuevo régimen de procesos concursales y
se dictan otras disposiciones.|| Artículo 146. Acción revocatoria. El
contralor, cualquier acreedor o la
Superintendencia de Sociedades, podrá incoar la acción revocatoria concursal
de los actos realizados injustificadamente por el deudor dentro de los 18 meses
anteriores a la fecha de solicitud del trámite concursal, cuando dichos actos
hayan perjudicado a cualquiera de los acreedores o afectado el orden de
prelación de pagos.(…) PARÁGRAFO 1.- De la acción revocatoria concursal
conocerá el juez civil del circuito o especializado del comercio del domicilio
del deudor. El trámite se hará por la vía del proceso abreviado y con un
procedimiento preferente sobre los demás procesos, salvo el de la acción de
tutela.
[21] Este aspecto fue desarrollado más ampliamente en la sentencia C-384
de 2000.
[22] “En primer término, es claro que este ejercicio
jurisdiccional por autoridades no judiciales representa una excepción al
reparto general de funciones entre las ramas del poder, por lo cual “su alcance
es restrictivo: únicamente pueden administrar justicia aquellas autoridades
administrativas determinadas de manera expresa por la ley, la cual debe indicar
las materias precisas respecto de las cuales ello es posible”. Sin embargo, en
segundo término, esta Corte ha precisado que ese carácter excepcional no
significa que a las autoridades administrativas no se les puedan atribuir
funciones jurisdiccionales permanentes, pues lo excepcional no es “aquello que
no reviste el carácter de permanente” sino aquello que constituye una excepción
de la regla común. Por ende, si “la regla común es el ejercicio de funciones
administrativas por parte de las superintendencias, por lo cual la ejecución de
funciones jurisdiccionales es excepcional. Lo que el constituyente quiso fue
esta excepcionalidad, no la transitoriedad de dicho ejercicio. Si hubiera
querido autorizar sólo el ejercicio transitorio, así lo habría dicho”. En
tercer término, la Carta señala campos en donde no es posible conferir
atribuciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas pues establece
que éstas no podrán instruir sumarios ni juzgar delitos”.
[23] “ […] 10- El artículo 133 de la
Ley 446 de 1998 indica que, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 897 del
Código de Comercio, las Superintendencias Bancaria, de Sociedades o de Valores
podrán de oficio efectuar el reconocimiento de los presupuestos de ineficacia
previstos en el Libro Segundo del Código de Comercio. Igualmente indica esa
disposición que si no hay acuerdo entre las partes sobre la ocurrencia de
dichas causales de ineficacia, podrá una de ellas solicitar a la respectiva
superintendencia su reconocimiento. Según el actor, esa competencia no tiene la
precisión que requiere la atribución excepcional de funciones jurisdiccionales
a autoridades administrativas. Por el contrario, los intervinientes y el
Ministerio Público consideran que una interpretación sistemática de la norma
acusada permite delimitar adecuadamente el ámbito de actuación judicial de las
superintendencias.
[24] “el artículo 146 de la
Ley 446 de 1998, tal y como fue modificado por el artículo 51 de la
Ley 510 de 1999, establece que la Superintendencia Bancaria puede ejercer funciones judiciales en relación con ciertos aspectos
de las controversias que surjan entre los clientes y las entidades vigiladas en
el desarrollo de sus relaciones contractuales. Según el actor, esa competencia
no es precisa ni excepcional, como lo ordena el artículo 116 de la
Carta, ya que le permite conocer judicialmente de todos los contratos que
celebren las entidades sujetas a su vigilancia y dictar sentencias sobre el
proceso contractual completo. Por el contrario, los intervinientes y el
Ministerio Público consideran que la propia disposición establece limitaciones
-de cuantía y materiales- que delimitan adecuadamente la competencia judicial
excepcional de la Superintendencia Bancaria. Entra pues la
Corte a analizar si la norma acusada precisa, con el rigor constitucional
necesario, el alcance del ejercicio de las funciones jurisdiccionales por la Superintendencia Bancaria
[25] “LEY 446 de 1998, por la cual se adoptan
como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se
modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la
Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del
Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre
descongestión, eficiencia y acceso a la justicia. Artículo 143. Funciones
sobre competencia desleal. La
Superintendencia de Industria y Comercio tendrá respecto de las conductas
constitutivas de la competencia desleal las mismas atribuciones señaladas
legalmente en relación con las disposiciones relativas a la promoción de la
competencia y prácticas comerciales restrictivas. Artículo 144. Facultades
sobre competencia desleal. En las investigaciones por competencia desleal la Superintendencia de Industria y Comercio seguirá el procedimiento previsto para las
infracciones al régimen de promoción de la competencia y prácticas comerciales
restrictivas, y podrá adoptar las medidas cautelares contempladas en las
disposiciones legales vigentes.”
[26] “LEY 446 DE 1998. por la cual se adoptan
como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se
modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la
Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del
Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones disposiciones
sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia. Artículo 145.
Atribuciones en materia de protección al consumidor. La Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá, a prevención, las siguientes atribuciones
en materia de protección del consumidor, sin perjuicio de otras facultades que
por disposición legal le correspondan: a) Ordenar el cese y la difusión
correctiva, a costa del anunciante, en condiciones idénticas, cuando un mensaje
publicitario contenga información engañosa o que no se adecue a las exigencias
previstas en las normas de protección del consumidor; \\ b) Ordenar la efectividad
de las garantías de bienes y servicios establecidas en las normas de protección
del consumidor, o las contractuales si ellas resultan más amplias; || c) Emitir
las órdenes necesarias para que se suspenda en forma inmediata y de manera
preventiva la producción, la comercialización de bienes y/o el servicio por un
término de treinta (30) días, prorrogables hasta por un término igual, mientras
se surte la investigación correspondiente, cuando se tengan indicios graves de
que el producto y/o servicio atenta contra la vida o la seguridad de los
consumidores; || d) Asumir, cuando las necesidades públicas así lo aconsejen,
las investigaciones a los proveedores u organizaciones de consumidores por
violación de cualquiera de las disposiciones legales sobre protección del
consumidor e imponer las sanciones que corresponda."
[27] 9.- Una interpretación constitucional sistemática del
artículo 116 de la Constitución, que permite que algunas autoridades
administrativas ejerzan funciones judiciales, lleva a la conclusión de que para
que un funcionario administrativo pueda ejercer funciones jurisdiccionales debe
contar con ciertos atributos que son exigidos a los jueces en general: el haber
sido asignado por la ley para conocer de asuntos delimitados por ella misma con
anterioridad a los hechos que deba conocer, y contar con independencia e imparcialidad.
En efecto, la Carta es clara en señalar que las decisiones de la justicia son
independientes (CP art. 228), y las normas internacionales de derechos humanos,
conforme a las cuales se deben interpretar los derechos constitucionales (CP
art. 93), indican que toda persona tiene derecho a ser oída, por un juez o
tribunal competente, independiente e imparcial, para la determinación de sus
derechos y obligaciones (art. 8.1 Convención  Interamericana y art. 14-1 del
Pacto de Derechos Civiles y Políticos). || En tales condiciones, es necesario
armonizar la posibilidad que confiere el artículo 116 de la
Carta de otorgar funciones judiciales a las autoridades administrativas con
los requisitos de imparcialidad, predeterminación e independencia que deben
tener quienes ejercen funciones jurisdiccionales. De ello se concluye que las
autoridades administrativas pueden tener atribuciones judiciales otorgadas por
la ley, siempre y cuando los funcionarios que ejercen concretamente esas
competencias se encuentren previamente determinados en la ley y gocen de la
independencia e imparcialidad propias de quien ejercita una función judicial.
|| 10.- La anterior doctrina no implica que el ejercicio simultáneo de funciones
administrativas y judiciales por parte de las Superintendencias sea
incompatible. La simultaneidad es admisible si no son lesionados los derechos
de los sujetos procesales ni se compromete la imparcialidad del funcionario que
está administrando justicia. Así, la sentencia C-1641 de 2000 estableció que "bien
puede la ley atribuir funciones judiciales a las Superintendencias, tal y como
lo hacen las disposiciones acusadas.” Con todo, en algunos casos el “ejercicio
de esas competencias judiciales por esas entidades es susceptible de desconocer
el debido proceso, pues si el funcionario que debe decidir judicialmente un
asunto en esa entidad se encuentra sometido a instrucciones al respecto por sus
superiores, o tuvo que ver previamente con la materia sujeta a controversia, es
obvio que no reúne la independencia y la imparcialidad que tiene que tener toda
persona que ejerza una función jurisdiccional en un Estado de derecho (CP art.
228)." Recapitulando, la Corte ha constatado hasta este punto que la
norma acusada ha cumplido algunos de los requisitos exigidos por la
Constitución para que autoridades administrativas como la Superintendencia de Industria y Comercio puedan ejercer funciones administrativas. Así, las
facultades judiciales fueron conferidas por la
Ley, que estableció específicamente las materias sobre las que puede
pronunciarse, las cuales no incluyen  ninguna de las proscritas por la
Carta -instrucción de sumarios o juzgamiento de delitos-. Se han cumplido
entonces los requerimientos de un juez natural, cuyas facultades y funciones
están determinadas por la ley dentro del marco permitido por la
Constitución. Pasa ahora la Corte a estudiar si se cumplen los requisitos
restantes: la independencia e imparcialidad de los funcionarios. || 11.- El
demandante considera que en virtud de las funciones de la Superintendencia de Industria y Comercio, su criterio se ve comprometido al momento de
conocer los asuntos que la norma demandada le permite asumir a prevención. Para
determinar si en realidad la imparcialidad de esta entidad se ve afectada de
tal modo que no pueda asumir las funciones judiciales en materia de protección
al consumidor que le otorga la norma acusada, entra la
Corte a estudiar las funciones administrativas de la Superintendencia de Industria y Comercio en este campo. De acuerdo con el artículo 2 del
Decreto 2153 de 1992 “Por el cual se reestructura la Superintendencia de Industria y Comercio y se dictan otras disposiciones”, entre las
funciones de esta entidad se encuentran las siguientes: “(…)4. Velar por la
observancia de las disposiciones sobre protección al consumidor a que se
refiere este decreto y dar trámite a las reclamaciones o quejas que se
presenten, cuya competencia no haya sido asignada a otra autoridad, con el fin
de establecer las responsabilidades administrativas del caso u ordenar las
medidas que resulten pertinentes;5. Imponer, previas explicaciones, de acuerdo
con el procedimiento aplicable, las sanciones que sean pertinentes por
violación de las normas sobre protección al consumidor, así como por la
inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia; (…) 20. Asesorar al Gobierno Nacional y participar en la formulación de las
políticas en todas aquellas materias que tengan que ver con la protección al
consumidor, la promoción de la competencia y la propiedad industrial y en las
demás áreas propias de sus funciones;21. Instruir a sus destinatarios sobre la
manera como deben cumplirse las disposiciones en las materias a que hace
referencia el numeral anterior, fijar los criterios que faciliten su
cumplimiento y señalar los procedimientos para su cabal aplicación; 22. Asumir,
cuando las necesidades públicas así lo aconsejen, el conocimiento exclusivo de
las investigaciones e imponer las sanciones por violación de las normas sobre
control y vigilancia de precios (…).” 12- Esta breve referencia de algunas
de las funciones de vigilancia y control de la Superintendencia de Industria y Comercio muestra que algunas de ellas son muy próximas a
aquellos campos en donde, conforme a la disposición acusada, esa misma entidad
ejerce atribuciones judiciales. Por ejemplo, según los numerales 4 y 5  del
Decreto 2153 de 1992, a esa superintendencia corresponde no sólo genéricamente
velar por la observancia de las disposiciones sobre protección al consumidor y
dar trámite a las reclamaciones o quejas que se presenten en este campo, sino
además imponer las sanciones que sean pertinentes por violación de las normas
sobre protección al consumidor, así como por la inobservancia de las
instrucciones impartidas por la Superintendencia. Esto significa que esa entidad sanciona administrativamente por violación
de los derechos del consumidor e igualmente imparte instrucciones en la
materia. Por su parte, la norma acusada confiere competencias judiciales en
campos semejantes pues el numeral d) señala que es atribución de esa entidad “asumir,
cuando las necesidades públicas así lo aconsejen, las investigaciones a los
proveedores u organizaciones de consumidores por violación de cualquiera de las
disposiciones legales sobre protección del consumidor e imponer las sanciones
que corresponda”.
[28] Artículo 52. El artículo 148 de la
Ley 446 de 1998, quedará así: “Artículo 148. El
procedimiento que utilizarán las Superintendencias en el trámite de los asuntos
de que trata esta parte será el previsto en la
Parte Primera, Libro I, Título I del Código Contencioso Administrativo, en
especial el correspondiente al ejercicio del derecho de petición en interés
particular y las disposiciones contenidas en el capítulo VIII. Para lo no
previsto en este procedimiento, se aplicarán las disposiciones del Proceso
Verbal Sumario consagradas en el procedimiento civil. || Las
Superintendencias deberán proferir la decisión definitiva dentro del término de
los treinta (30) días hábiles siguientes a la fecha en que se reciba la
petición de manera completa. No obstante, en todo el trámite del proceso las
notificaciones, la práctica de pruebas y los recursos interpuestos
interrumpirán el término establecido para decidir en forma definitiva.
|| Los actos que dicten las Superintendencias en uso de sus
facultades jurisdiccionales no tendrán acción o recurso alguno ante las
autoridades judiciales. Sin embargo, la decisión por la cual las entidades se
declaren incompetentes y la del fallo definitivo, serán apelables ante las
mismas”. Concluyó la Corte: “6. Conforme con lo anterior, cuando a la
Corte le corresponde, como en el caso presente, revisar la constitucionalidad
de una disposición que determina la procedencia o improcedencia de ciertos
recursos, o de todos ellos, respecto de una determinada decisión de carácter
jurisdiccional, debe cerciorarse de que la facultad legislativa para configurar
libremente los procesos y las instancias, se haya ejercido sobre la base de
criterios que no sean contrarios a los postulados o mandatos constitucionales.
(…) 7. No sucede lo mismo en lo relativo a la improcedencia que establece
la norma respecto de todo tipo de acciones que puedan ser incoadas ante las
autoridades judiciales en relación con los actos que dicten las
superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales. En este caso la
restricción introducida por el legislador rebasa ostensiblemente la libertad
configurativa de que es titular en materia de procedimientos judiciales. En
efecto, al prescribir tal prohibición en términos así de absolutos, ha impedido
la interposición de la acción de tutela respecto de las decisiones que en
ejercicio de funciones jurisdiccionales adopten las superintendencias, con lo
cual ha vulnerado el artículo 86 superior que autoriza esa posibilidad. Dichas
decisiones bien pueden llegar a desconocer o amenazar por acción o por omisión
derechos fundamentales de los ciudadanos, y en esos eventos es claro que la
situación sería la descrita en la norma constitucional mencionada, frente a la
cual se otorga a la persona la posibilidad de buscar amparo y protección
inmediata a través de la acción referida. || La
Corte ha reconocido que contra las decisiones judiciales ejecutoriadas procede
en ciertos casos la acción de tutela.”
[29] LEY 446 DE 1998. Por la cual se adoptan como legislación
permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código
de Procedimiento  Civil, se derogan otras de la
Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del
Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre
descongestión, eficiencia y acceso a la justicia. "ARTICULO 148.
PROCEDIMIENTO. (Artículo modificado por el artículo 52 de la
Ley 510 de 1999). El procedimiento que utilizarán las superintendencias en el
trámite de los asuntos de que trata esta parte será el previsto en la
Parte Primera, Libro I, Título I del Código Contencioso Administrativo, en
especial el correspondiente al ejercicio del derecho de petición en interés
particular y las disposiciones contenidas en el capítulo VIII. Para lo no
previsto en este procedimiento, se aplicarán las disposiciones del Proceso
Verbal Sumario consagradas en el procedimiento civil. Las superintendencias
deberán proferir la decisión definitiva dentro del término de los treinta (30)
días hábiles siguientes a la fecha en que se reciba la petición de manera
completa. No obstante, en todo el trámite del proceso las notificaciones, la
práctica de pruebas y los recursos interpuestos interrumpirán el término
establecido para decidir en forma definitiva. Los actos que dicten las
superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no tendrán acción o
recurso alguno ante las autoridades judiciales. Sin embargo, la decisión por la
cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo definitivo, serán
apelables ante las mismas.
[30] LEY 1480, “Por medio
de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones”.
Artículo 80. Con el fin de contribuir al acceso eficaz a la justicia y a la
descongestión judicial, el Ministerio del Interior y de Justicia, o quien haga
sus veces, a través de la dependencia que para tales efectos determine la
estructura interna, podrá operar servicios de justicia en asuntos de protección
al consumidor, saneamiento de la propiedad, insolvencia de personas naturales
no comerciantes y controversias entre copropietarios relacionadas con
violaciones al régimen de propiedad horizontal en normas de convivencia, así
como en todos los asuntos en que la ley haya permitido o permita a otras
autoridades administrativas el ejercicio de funciones jurisdiccionales, siempre
y cuando las controversias sean susceptibles de transacción o conciliación y se
apliquen las normas procesales vigentes. Los servicios de justicia aquí
regulados generan competencia a prevención y por ende no excluyen la
competencia otorgada por la ley a las autoridades judiciales y a autoridades
administrativas en determinados asuntos. La operación de los referidos
servicios de justicia debe garantizar la independencia, la especialidad y el
control jurisdiccional a las decisiones que pongan fin a la actuación, tal y
como está regulada la materia en cuanto al ejercicio de funciones
jurisdiccionales por parte de autoridades administrativas. El Gobierno Nacional
reglamentará la forma en que se haga efectiva la operación de estos servicios
de justicia.
[31] Así fue sentado el problema jurídico, por parte de la
Corte: “Si la competencia dada al Ministerio del Interior y de Justicia
-o a quien haga sus veces- para el ejercicio de funciones jurisdiccionales en
materias transables o conciliables relativas a (i) el saneamiento de la
propiedad, (ii) el régimen de insolvencia de personas naturales no
comerciantes, (iii) las controversias entre copropietarios relacionadas con
violaciones al régimen de propiedad horizontal en normas de convivencia y,
finalmente, (v) todas las materias en que la ley hubiere permitido a otras
autoridades administrativas ejercer funciones jurisdiccionales, desconoce o no
las exigencias derivadas del artículo 158 de la
Constitución conforme al cual “todo proyecto de ley debe referirse a una
misma materia siendo inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella” (Ver sentencia C-896 de 2012).
[32] Ver, al respecto, nota al pie de página 30, supra.
[33] Concretamente, expresó la Corte: “14- El anterior
examen es entonces suficiente para que la
Corte encuentre que no se configura el cargo sobre la supuesta vaguedad del
ámbito competencial de las funciones jurisdiccionales de la Superintendencia Bancaria, pues, como quedó demostrado, las disposiciones precisan en forma
suficiente el ámbito material donde se ejercen esas funciones. En efecto, es
claro que esta atribución de funciones judiciales a la Superintendencia Bancaria en estos casos no sólo pretende descongestionar los despachos
judiciales sino que busca que una entidad administrativa especializada pueda
resolver, en forma rápida y ágil, esas controversias.   Esto es importante
para muchos de los clientes de las entidades financieras y bancarias, que
podrían verse perjudicados si deben esperar los resultados de los procesos ante
los jueces, que pueden ser más lentos, debido a los problemas de congestión
judicial. Por ello, siendo el cliente la parte débil de estas relaciones
contractuales, las normas acusadas los facultan para que escojan si acuden ante
los jueces o ante esta entidad administrativa, con lo cual, estas disposiciones
se encaminan a lograr que exista una mayor igualdad real y efectiva en este
tipo de relaciones contractuales, objetivo que tiene claro sustento
constitucional (CP art. 13)”. (Se destaca).
[34] Decreto 2897 de 2011, Por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica,
las funciones del Ministerio de Justicia y del Derecho y se integra el Sector
Administrativo de Justicia y del Derecho. (…) Artículo 2o. Funciones. Además de las funciones definidas en la
Constitución Política y en el artículo 59 de
la Ley 489 de 1998 y en las demás leyes, el Ministerio de Justicia y del
Derecho cumplirá las siguientes funciones:
1. Articular la formulación, adopción, ejecución y
evaluación de la política pública del Sector Administrativo de Justicia y del
Derecho.
2. Coordinar las relaciones entre la
Rama Ejecutiva, la Rama Judicial, el Ministerio Público y los organismos de
control para el desarrollo y consolidación de la política pública en materia de
justicia y del derecho.
3. Formular, adoptar, promover y coordinar las políticas y
estrategias en: racionalización, reforma y defensa del ordenamiento jurídico;
gestión jurídica pública del derecho; ejercicio de la profesión de abogado;
socialización de la información jurídica; justicia transicional y restaurativa;
y las que faciliten el acceso a la justicia formal y a la alternativa, en el
marco del mandato contenido en las normas vigentes, al igual que las de lucha
contra las drogas ilícitas, lavado de activos, enriquecimiento ilícito,
financiamiento del terrorismo, administración de bienes incautados y acciones
de extinción de dominio.
4. Diseñar y coordinar las políticas para el ejercicio de
la función jurisdiccional a cargo de autoridades administrativas y
particulares, de conformidad con lo que disponga la ley, orientar la
presentación de resultados y proponer el mejoramiento de las mismas.
5. Ejercer excepcionalmente en los términos que señalan el
inciso tercero del artículo 116 de
la Constitución Política y en las materias precisas determinadas en la ley, la
función jurisdiccional del Ministerio de Justicia y del Derecho.
6. Diseñar, hacer seguimiento y evaluar la política en
materia criminal, carcelaria y penitenciaria, en la prevención del delito y las
acciones contra la criminalidad organizada.
7. Promover las normas legales y reglamentarias, la
protección jurídica, garantía y restablecimiento de los derechos de niños,
niñas y adolescentes, en coordinación con el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar –ICBF– bajo los principios de interés superior, protección integral y
enfoque diferencial, y las demás entidades competentes.
8. Diseñar la política y promover los instrumentos
aplicables dentro del sistema de responsabilidad penal para adolescentes, hacer
seguimiento y evaluar su aplicación atendiendo su carácter especializado, su
finalidad restaurativa y los acuerdos internacionales en la materia.
9. Participar en el diseño de las políticas relacionadas
con la protección de la fe pública en materia de notariado y registro.
10. Gestionar alianzas con los organismos de cooperación
nacional e internacional para el fortalecimiento del Sector Administrativo de
Justicia y del Derecho.
11. Administrar los Fondos de Infraestructura Carcelaria y
de Lucha contra las Drogas.
12. Apoyar ante las demás instancias de la
Rama Ejecutiva, a la Rama Judicial del Poder Público en la solución de las
necesidades para su funcionamiento.
13. Las demás
funciones asignadas por la Constitución y la ley.
[35] Ver, sentencias C-141 de 1995, C-473 de
1999, C-1641 de 2000, entre otras.
[36] Corte Constitucional, sentencia C-156 de 2013 (MP Luis Ernesto
Vargas Silva, AV María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo). La
Corte resolvió:  (i) inhibirse para decidir respecto de los cargos presentados
contra el artículo 199 de la Ley 1450 de 2011, por violación de los principios
de consecutividad, identidad flexible, unidad de materia y omisión de debate,
en el trámite legislativo, debido a que en virtud de que la subrogación de la
norma, un pronunciamiento sobre tales cargos sería inocuo; y  (ii) declarar
inexequibles algunas de las expresiones contenidas en el numeral 4° del
artículo.
[37] La jurisprudencia ha precisado que, precisamente por no tratarse de
vicios de forma, no es aplicable a las violaciones del principio de unidad de
materia casos el numeral tercero del artículo 242 de la
Constitución Política. Es la misma situación de los vicios de competencias,
que son vicios de procedimiento en la formación de la ley, pero de carácter
sustantivo, no formal.