C-177-07
Referencia: expediente No
Sentencia
C-177/07
SUPRESION O FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Naturaleza de la ley  mediante la cual se asigna al Presidente de la
República dichas atribuciones
La ley a la
que hace referencia el artículo 189 numeral 15 de la Carta es una ley
ordinaria, que no debe seguir la técnica constitucional de las leyes marco, por
esa razón el Legislativo puede regular en detalle el ejercicio de la atribución
presidencial e indicar, como lo hace en el enunciado normativo examinado en la
presente decisión cuáles entidades no pueden ser suprimidas, liquidadas o
fusionadas en el curso de un programa de renovación de la Administración
pública.
SUPRESION, FUSION O CREACION DE ENTIDADES POR LEGISLADOR-Competencia plena
SUPRESION O FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL POR
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Sujeción a la ley
Las
facultades presidenciales de suprimir y fusionar entidades u organismos del
orden nacional, necesariamente deben ejercerse de manera acorde con la potestad
preeminente del Poder Legislativo de determinar la estructura de la
Administración Nacional, de manera tal que “si bien el numeral 15 del artículo
189 constitucional consagra una atribución presidencial, tal atribución no
reviste un carácter autónomo pues su ejercicio está supeditado a la actividad
del Legislador, bien sea que se ejerza mediante la potestad reglamentaria, caso
en el cual estará sujeta a lo que fije la ley ordinaria que regule la figura de
la fusión de entidades u organismos del orden nacional, bien sea que se ejerza
mediante normas con fuerza material de ley, evento en el cual estará sujeto a
los límites fijados en la ley de facultades extraordinarias”.
INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Materias
reservadas
INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Concepto y alcance
INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Saneamiento cuando ha sido vulnerada
INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Condiciones para entender otorgado aval del
Gobierno
INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Vulneración constituye vicio formal/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Caducidad
de la acción
La vulneración
de la iniciativa legislativa reservada señalada por el artículo 154
constitucional, constituye un vicio de forma sometido al término de caducidad
señalado en el numeral 3 del artículo 242 de la Constitución Política -un año a
partir de la publicación del acto demandado-. Por tal razón, frente al cargo
examinado, la Corte debe declararse inhibida para emitir pronunciamiento de
fondo ya que la demanda fue presentada de manera extemporánea.
SUPRESION, FUSION Y LIQUIDACION DE ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL POR
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DENTRO DEL PROGRAMA DE RENOVACION DE LA
ADMINISTRACION PUBLICA-Establecimiento de límites
por el legislador
La actora
parte de una interpretación errada del artículo 189 numeral 15 constitucional,
pues le confiere a la competencia presidencial de fusionar o suprimir entidades
del orden nacional un carácter absoluto e ilimitado mientras esta Corporación
ha sostenido reiteradamente que es una atribución que debe interpretarse
armónicamente con el artículo 150.7 constitucional y siempre debe ejercerse
dentro de los límites que establezca la ley. En el caso concreto la Ley 790 de
2002 establece los límites dentro de los cuales debe ejercerse la atribución
presidencial contemplada por el artículo 189.15 constitucional, y los enunciados
normativos demandados tienen un claro propósito delimitador del ejercicio de
las atribuciones presidenciales pues precisamente señalan cuales entidades no
podrán ser suprimidas, liquidadas ni fusionadas dentro del programa de
renovación de la administración pública. De conformidad con el artículo 150.7
constitucional al Congreso de la Republica corresponde determinar la estructura
de la administración nacional, atribución que como se ha sostenido a lo largo
de la presente decisión se ha de ejercer en armonía con las competencias
presidenciales consagrada en el artículo 189 numeral 15 de la Carta. Ahora
bien, en el marco de dicha competencia incumbe al órgano legislativo señalar
cuales entidades no serán liquidadas, suprimidas o fusionadas dentro de un proceso
de reestructuración administrativa porque precisamente con dicho señalamiento
está ejerciendo en la práctica su atribución constitucional, al determinar
cuales entidades continuarán haciendo parte de la administración nacional.
DETERMINACION DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Alcance de la competencia atribuida al Congreso
La
competencia establecida en el artículo 150.7 de la Carta no tiene un alcance
limitado en el sentido que el Congreso es el competente para determinar la
estructura de la administración nacional y le corresponde señalar las entidades
que deben ser suprimidas, liquidadas o fusionadas, sino que también incluye la
potestad de decidir las entidades que permanecerán dentro de la administración
nacional y no pueden ser afectadas por el Gobierno en un programa de renovación
de la Administración pública.
Referencia: expediente D-6394
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 20 (parcial) de
la Ley 790 de 2002 “por la cual se expiden disposiciones para adelantar el
programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas
facultades extraordinarias al Presidente de la República”.
Demandante: Martha Patricia Ramírez Nieto
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D. C.,
catorce (14) de marzo de dos mil siete (2007).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, la ciudadana Martha Patricia Ramírez Nieto demandó
apartes del artículo 20 de la Ley 790 de 2002.
Por medio de
auto de veintiocho (28) de julio de dos mil seis (2006), el Magistrado
Sustanciador admitió la demanda presentada, en la misma providencia ordenó su
fijación en lista en la Secretaría General de esta Corporación, y decidió (i)
oficiar al Director del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), a la Directora
del Instituto Colombiano de Bienestar familiar (ICBF), al Director del
Instituto Nacional de Seguros Sociales (ISS), al Director del Instituto
Nacional para Ciegos (INCI), al Director del Instituto Nacional para Sordos
(INSOR), al Director del Instituto Caro y Cuervo y al Director de la
Corporación Nasa Kiwe para que, dentro de los diez (10) días siguientes a la
notificación de la admisión, emitieran concepto sobre la constitucionalidad o
la inconstitucionalidad de los contenidos normativos demandados; (ii) comunicar
la iniciación del trámite de la demanda al Presidente del Congreso, al
Presidente de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia para que,
de considerarlo oportuno, intervinieran en el proceso; (iii) igualmente invitó
a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de
Juristas, a la Comisión Andina de Juristas, al Instituto de Estudios Legales
Alternativos y a las Facultades de Derecho de las Universidades Andes,
Externado, Javeriana, Libre, Nacional Rosario y Tadeo Lozano para que, de
estimarlo conveniente, intervinieran en el presente proceso.
Dentro del plazo
establecido en el auto admisorio fueron allegados al expediente los escritos de
intervención del Director del SENA, de la Directora del INCI, de la Directora
del INSOR, del Director del Instituto Caro y Cuervo, de la apoderada del
Departamento Administrativo de la Función Pública, y del Secretario General de
la Corporación Nasa Kiwe. Mediante auto de veintidós (22) de septiembre de dos
mil seis (2006) el Magistrado sustanciador ordenó dar cumplimiento a los
numerales cuarto y quinto del auto admisorio y continuar con el trámite de la
demanda de inconstitucionalidad. Posteriormente la Directora General del INSOR
solicito la celebración de una audiencia pública, petición que fue denegada por
el Magistrado Sustanciador mediante auto de veintiocho (28) de septiembre de
dos mil seis (2006). Dentro del término de fijación en lista presentaron dos
escritos de intervención, el primero suscrito por los ciudadanos Alberto
Ballesteros Barón y Andrés de Zubiría Samper, y el segundo suscrito por el
ciudadanos Saúl Peña Sánchez y otros. Vencido el término de Fijación en lista
fueron presentados escritos de intervención en representación de la Universidad
de Rosario y de la Academia Nacional de Jurisprudencia, y del Instituto de
Seguridad Jurídica y Probidad. Finalmente el tres (3) de noviembre de dos mil
seis (2006) fue radicado en la Secretaría General de esta Corporación el
concepto del Procurador General de la Nación sobre la exequibilidad de las
disposiciones acusadas.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales correspondientes, entra la Corte a decidir
sobre la demanda de la referencia.
II.
DISPOSICIÓN DEMANDADA
A continuación
se transcribe el texto de la disposición demandada, se subraya el enunciado
normativo acusado.
Ley 790 de 2002
“por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de
renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades
extraordinarias al Presidente de la República”
(Diciembre 27)
Diario Oficial No. 45.046 de 27 de diciembre de 2002
El Congreso de Colombia
DECRETA:
ARTICULO 20.
Entidades que no se suprimirán. En desarrollo del Programa de renovación de
la administración pública el Gobierno nacional no podrá suprimir, liquidar ni
fusionar el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Instituto Colombiano de
Bienestar familiar (ICBF), el Instituto de Seguros Sociales (ISS), el INCI, el
INSOR, el Instituto Caro y Cuervo ni la Corporación Nasa Kiwe, esta última
hasta tanto no culmine la misión para la cual fue creada. Los ahorros
realizados en el proceso de reestructuración de dichas entidades, serán
destinados a una mayor cobertura de los servicios prestados por ellas.
Las entidades educativas que dependan del Ministerio de Educación
serán descentralizadas y/o convertidas en entes autónomos. En tal caso, el Gobierno
Nacional garantizará con recursos del presupuesto general de la Nación,
distintos de los del sistema general de participaciones y transferencias, su
viabilidad financiera.
III. LA
DEMANDA
Estima la
demandante que el enunciado normativo señalado vulnera los artículos 113[1],
189 numeral 15[2] y 154[3]
de la Constitución, las razones que justifican su acusación se expondrán a
continuación.
La actora
formula dos cargos contra las expresiones demandadas. El primer cargo consiste
en que la prohibición de suprimir, liquidar o fusionar las entidades enunciadas
en el artículo 20 de la Ley 790 de 2002, es contraria al artículo 113 y al
numeral 15 del artículo 189 constitucionales porque supone una intromisión del
Legislador en una competencia exclusiva del Presidente de la República.
En efecto,
considera la ciudadana Ramírez Nieto que el artículo 189.15 constitucional
atribuye al Presidente de la República, en su calidad de suprema autoridad
administrativa, una competencia constitucional permanente de suprimir o
fusionar entidades u organismos administrativos nacionales, la cual no puede
ser limitada ni eliminada por una ley de manera total o parcial, ni respecto de
determinadas entidades, como hace la disposición demandada. Esa facultad a su
vez está reglamentada por el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 y en esa medida
su ejercicio no podía ser objeto de nuevas limitaciones legales, máxime cuando
la Ley 790 de 2002 no es una “ley de bases”.
Sostiene
entonces que “[e]l Congreso de la República debe y puede fijar las reglas
generales mediante las cuales el Presidente de la República puede suprimir o
fusionar entidades u organismos nacionales (…) Lo que resulta inconstitucional
es que la Ley declare incompetente al Presidente de la República para efectuar
la mencionada supresión o fusión, tanto en general como con referencia a un
caso concreto”.
En apoyo del
primer cargo cita algunos aparte de la sentencia C-702 de 1999, y concluye que
el precepto demandado es inconstitucional porque representa una extralimitación
del Congreso en sus funciones y la intromisión en las competencias del Primer
mandatario, lo que vulnera el artículo 113 de la Carta.
El segundo cargo
que formula la actora es la vulneración del artículo 154 constitucional porque
a su juicio el enunciado normativo demandado debió tener iniciativa
gubernamental por tratarse de una disposición referida al numeral 7 del
artículo 150 constitucional. Sostiene que de conformidad con esta última
disposición corresponde al Congreso por medio de leyes determinar la estructura
de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y
otras entidades del orden nacional y a su vez el artículo 154 de la C. P. prevé
que tales leyes son de iniciativa reservada al Gobierno Nacional.
En esa medida
considera que la disposición demandada vulnera el artículo 154 constitucional
porque si bien el proyecto que posteriormente se convertiría en la Ley 790 de
2002 tuvo iniciativa gubernamental, el articulado inicialmente propuesto no
contenía ninguna previsión respecto de la prohibición de liquidar, suprimir o
fusionar determinadas entidades del orden nacional y el enunciado normativo
demandado fue introducido por iniciativa de un congresista durante el trámite
del proyecto. Afirma que tal vulneración reviste importancia desde la
perspectiva constitucional porque la iniciativa reservada al Gobierno en
ciertas materias “es indispensable para el mantenimiento del equilibrio
entre el poder legislativo y el ejecutivo y para que se haga real la
cooperación adecuada a la Constitución entre estos dos poderes”.
IV. IntervenciOnES
1- Intervenciones
a favor de la constitucionalidad de la disposición acusada.
Al expediente
fueron allegados numerosos escritos de intervención de entidades oficiales y de
ciudadanos en los cuales se defiende la exequibilidad de la disposición
acusada. Debido a que su mayoría exponen similares argumentos para sustentar su
postura, se resumirán todos en este acápite.
Los
representantes legales del SENA, del INCI, del INSOR, del ICBF y del Instituto
Caro y Cuervo presentaron sendos escritos para defender la exequiblidad de los
apartes demandados del artículo 20 de la Ley 790 de 2002. En las intervenciones
allegadas se refuta el primer cargo presentado por la demandante, esto es la
vulneración de los artículos 113 y 189.15 constitucional, con base en las
siguientes razones:
1.
El precepto legal demandado establece una
limitación al ejercicio de la facultad presidencial de suprimir o fusionar
entidades u organismos del orden nacional la cual persigue un fin
constitucionalmente legítimo cual es preservar determinados organismos públicos
cuya “existencia es esencial para cumplir con los fines sociales del Estado”[4],
pues algunas de estas entidades están encargadas de ejecutar medidas de
acción afirmativa o de discriminación positiva, ordenadas por la Constitución,
a favor de personas que se encuentran en circunstancias de debilidad
manifiesta;
2.
De conformidad con la jurisprudencia
constitucional una limitación de esta naturaleza puede ser establecida mediante
ley ordinaria (como lo es la Ley 790 de 2002) pues el artículo 150.7
constitucional atribuye al Congreso de la República la competencia de crear,
suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos y otras
entidades del orden nacional. Cosa distinta es que mediante una ley de
facultades extraordinarias el poder legislativo delegue el ejercicio de esta
atribución en el Presidente, como a su juicio ocurrió precisamente con la
expedición de la Ley 790 de 2002.
3.
Por tal razón las limitaciones que introduce la
disposición demandada –en el sentido de prohibir la fusión o supresión de
determinadas entidades del orden nacional- simplemente se adecuarían a las
exigencias que el artículo 150.10 de la C. P. impone a las leyes habilitantes,
las cuales según la jurisprudencia constitucional deben ser “puntuales, ciertas
y exactas”. En esa medida el enunciado normativo demandado se ajusta al
precepto constitucional y no contraviene en ningún caso al artículo 113
constitucional.
4.
El Legislador al fijar las condiciones generales
para el ejercicio de la atribución presidencial señalada en el artículo 189.15
constitucional puede establecer limitaciones, entre las que se cuenta prohibir
al ejecutivo que suprima ciertas entidades, esta limitación además no tiene un
carácter absoluto e indefinido sino que se refiere exclusivamente al programa
de reestructuración de la administración pública previsto en la Ley 790 de
2002;
5.
En esa medida, el enunciado normativo acusado no
vulnera el artículo 113 constitucional porque supone un claro ejemplo de la
colaboración armónica de las ramas del poder público en el desarrollo de los
fines estatales pues si bien autoriza al Presidente a renovar la administración
preserva ciertas instituciones que “constituyen verdaderas instituciones del
Estado social de derecho teniendo en cuenta su objeto y su misión que en todos
los casos es de alto contenido e impacto social”[5];
6.
El artículo 189.15 constitucional confiere al
Presidente competencia para suprimir o fusionar entidades de conformidad con la
ley, sin especificar el tipo o modalidad de ley que regule esta atribución, por
lo tanto considera que la Ley 790 de 2002 cumple tal papel al limitar las
atribuciones presidenciales de reformar la administración pública.
7.
Si bien el artículo 52 de la ley 489 de 1998
establece el marco legal para el ejercicio de la facultad presidencial de
suprimir o fusionar entidades del orden nacional, este precepto legal puede ser
modificado por disposiciones de igual rango y fuerza normativa, como lo es
precisamente el artículo 20 de la Ley 790 de 2002.
8.
Mediante la ley 790 de 2002 el Congreso de la
república confirió facultades extraordinarias al Presidente para suprimir o
fusionar ciertas entidades del orden nacional, el órgano legislativo era
competente por lo tanto para señalar limites o prohibiciones en el ejercicio de
dichas facultades.
9.
Finalmente, algunos intervinientes sostienen que
la demandante formula realmente un cargo de ilegalidad y no de
inconstitucionalidad porque su acusación gira en torno al desconocimiento del
artículo 52 de la Ley 489 de 1998.
Respecto el
segundo cargo planteado por la actora, esto es la infracción del artículo 154
constitucional, señalan las intervenciones que el Proyecto de ley No.100 de
2002, el cual se convertiría en la Ley 790 del mismo año, fue presentado ante
el Congreso por los ministros del Interior y de justicia y de Hacienda y
Crédito Público. Si bien el precepto demandado no hacía parte del articulado
inicialmente propuesto, fue introducido durante el debate parlamentario, como
manifestación del “legítimo ejercicio de la actividad legislativa y por ende
de la potestad configurativa del legislador”[6]. En el
escrito presentado por el representante legal del Instituto Caro y Cuervo se
sostiene además que la demandante no aportó elementos probatorios que
permitieran verificar que el precepto demandado carecía del aval gubernamental.
Estos argumentos
fueron compartidos por Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario, por los representantes del Instituto de Seguridad
Jurídica y probidad y por los ciudadanos Raúl Peña Sánchez, Beatriz Carballo
Suárez, Miguel Ángel Castrillón, Fernando José Morales, Mariela Agudelo y Otto
Torres Agredo quienes también presentaron escritos en defensa de la
exequibilidad de la disposición acusada. Añaden éstos intervinientes que el
cargo formulado por supuesta trasgresión del artículo 154 constitucional no es
procedente pues se trata de un vicio de forma y la acción pública caducó por
haber sido expedida la disposición acusada en el año 2002.
2.
Intervención a favor de la declaratoria de inexequibilidad del enunciado
normativo demandado.
La apoderada del
Departamento Administrativo de la Función Pública intervino para solicitar la
declaratoria de inexequibilidad de la disposición acusada. Considera la
interviniente que respecto de la facultad contemplada en el artículo 189.15
constitucional la ley debe establecer parámetros generales y no puede descender
a señalar en detalle cuales entidades pueden ser fusionadas, suprimidas o
liquidadas, de manera tal que el precepto demandado al contener una previsión
en tal sentido deviene inconstitucional. Así mismo, reitera los planteamientos
de la demanda respecto de la vulneración del artículo 154 constitucional debido
a que el artículo demandado no estaba contemplado en el proyecto de ley
presentado por el Gobierno. En el mismo sentido intervino el representante de
la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto No. 4206, recibido el tres (3) de
noviembre de 2006, solicita que la Corte Constitucional declare exequible el
enunciado normativo demandado.
En primer lugar
el Ministerio Público hace un recuento de la jurisprudencia constitucional en
torno al alcance de los artículos 150.7 y 189.15 constitucionales y concluye
que mientras el Congreso de la República tiene competencia plena para
establecer la estructura de la Administración y para crear, fusionar y suprimir
entidades del orden nacional, las atribuciones presidenciales en la materia
están sujetas a los condicionamientos señalados por la ley.
A juicio del
Procurador ese es el alcance de la expresión “de conformidad con la ley”
contenida en la artículo 189.15 de la C. P., por lo tanto el Legislador puede
establecer limitaciones al Ejecutivo en el ejercicio de sus competencias
constitucionales en la materia, tales como prohibirle suprimir o fusionar
determinadas entidades.
En esa medida,
asegura que la disposición demandada se ajusta a los preceptos constitucionales
antes citados pues “… mientras el Congreso, marco por antonomasia de la
representación popular y democrática, tiene una amplia competencia respecto al
establecimiento de la estructura de la administración nacional, pues sólo debe
ceñirse ala Constitución, el Presidente de la República debe sujetarse a los
límites que le señale el Congreso de la República, límites que pueden
materializarse en la prohibición se suprimir, liquidar y fusionar determinadas
entidades u organismos administrativos, como efectivamente lo hizo a través de
la disposición demandada, en cuyo trámite el Gobierno Nacional a través del
Ministerio del Interior participó activamente, manifestando su consentimiento
sobre la misma”.
Respecto del
vicio de forma alegado por la actora sostiene el Procurador que la acción
pública caducó por haber sido expedida la disposición demandada en el año de
2002, en consecuencia solicita que esta Corporación se declare inhibida para
pronunciarse sobre esta acusación.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de
acuerdo con lo estipulado en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución
Política.
2. El asunto
bajo revisión
Considera la
demandante que el artículo 20 de la Ley 790 de 2002 contraviene los artículos
113 y 189.15 constitucionales porque la prohibición dirigida al Gobierno
Nacional de suprimir o fusionar diversas entidades administrativas del orden
nacional, dentro del programa de reestructuración administrativa previsto por
la misma ley, implica una intromisión del Legislador en una competencia
exclusiva del Presidente de la República.
A juicio de la
actora, el artículo 189. 15 constitucional atribuye al Presidente de la
República, en su calidad de suprema autoridad administrativa, una competencia
constitucional permanente de suprimir o fusionar entidades u organismos
administrativos nacionales, la cual no puede ser limitada o eliminada por una
ley de manera total o parcial, ni respecto de determinadas entidades, como hace
la disposición demandada.
En segundo lugar
afirma que el precepto demandado vulnera la reserva en materia de iniciativa
legislativa prevista en el artículo 154 constitucional, por haber tenido origen
durante el trámite del proyecto de ley en el Congreso y no estar contenido en
el proyecto inicialmente presentado por el Gobierno.
La mayoría de
las intervenciones y el Ministerio Público refutan los cargos formulados en la
demanda, y coinciden en afirmar que las atribuciones presidenciales enunciadas
en el artículo 189.15 constitucional deben ejercerse “de conformidad con la
ley”, y en esa medida el Legislador puede establecer limitaciones tales como
prohibir la supresión o fusión de ciertas entidades del orden nacional, por tal
razón el enunciado normativo cuestionado no violenta el orden constitucional
porque corresponde a un ejercicio legítimo de la potestad de configuración del
Legislador.
Respecto de los
vicios de forma esgrimidos por la actora sostienen, quienes se pronuncian a
favor de la declaratoria de exequibilidad de la disposición acusada, que la
acción de inexequibilidad por vicios de forma había caducado cuando se presentó
la demanda, por haber transcurrido más de una año desde la fecha de publicación
de la Ley 790 de 2002.
Se plantean así diversas
cuestiones a la Corte Constitucional, en primer lugar el alcance de las
competencias del Presidente de la república plasmadas en el artículo 189.15
constitucional, y los límites que puede establecer la ley para su ejercicio.
Así mismo se debe determinar el concepto de vicio de forma en el trámite
legislativo y la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad. Las
cuestiones anteriores determinan el orden expositivo a seguir en la presente
decisión para examinar la exequibilidad del enunciado normativo demandado.
2. El alcance
de la atribución presidencial consignada en el numeral 15 del artículo 189
constitucional y su necesaria armonización con lo dispuesto por el artículo 150
numeral 7 de la Carta.
El artículo 189
numeral 15 superior asigna al Presidente de la República, con carácter
permanente, la función de suprimir o fusionar entidades u organismos
administrativos nacionales de conformidad con la ley[7].
Por otra parte, el artículo 150.7 constitucional señala que corresponde al
Congreso por medio de una ley determinar la estructura de la administración
nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras
entidades del orden nacional.
A primera vista
pareciera que ambas disposiciones confieren la misma función al Presidente de
la república y al Congreso, de manera tal que habría un aparente conflicto
normativo entre reglas de competencia de origen constitucional, sin embargo,
una lectura atenta de los preceptos en cuestión arroja una primera y sustancial
diferencia la cual consiste en que la atribución presidencial de suprimir o
fusionar entidades del orden nacional debe ejercerse según lo señalado por
la ley, de manera tal que cabe entender, como lo ha hecho reiteradamente
esta Corporación, que la ley a la cual hace alusión el artículo 189 numeral 15
es la prevista en el artículo 150 numeral 7 de la Constitución[8].
Ahora bien, esta
Corporación se ha pronunciado de manera reiterada respecto de la naturaleza de
esta ley, aunque su jurisprudencia no ha sido siempre coincidente pues ha
abordado el problema desde diferentes perspectivas. En efecto, inicialmente
sostuvo que se trataba de una ley de autorizaciones[9],
pero posteriormente evolucionó en el sentido de afirmar que se trataba de una
ley ordinaria, que ni por su contenido ni por el procedimiento de su aprobación
tenía particulares características.
A continuación
se hará un breve recuento de dicha evolución jurisprudencial. Inicialmente en
la Sentencia C-262 de 1995, cuyas consideraciones en este punto fueron
reiteradas en la sentencia C-702 de 1999, la Corte consideró que las leyes
proferidas en ejercicio de las facultades conferidas al Congreso en virtud del
numeral 15 del artículo 189 superior podían encajar dentro del concepto de ley
de autorizaciones. Así, en esa oportunidad se sostuvo:
“Además, en concepto de la Corte Constitucional, también debe
tenerse en cuenta que en esta materia y especialmente, en el caso del art. 189
num. 15, la Constitución no señala límites materiales expresos, ni especiales
ni específicos sobre el alcance y el eventual contenido de la ley de
conformidad con la cual podría el Ejecutivo "suprimir o fusionar entidades
u organismos administrativos nacionales" ni condiciona su sentido, lo cual
encuadra dentro de una de las clases de leyes de autorizaciones, noción
constitucional elaborada por la doctrina y la jurisprudencia nacionales desde
la Reforma Constitucional de 1968, que permite que el Congreso de la República
pueda establecer condiciones y límites precisos y detallados para el ejercicio
de esta facultad administrativa del Ejecutivo; resulta, pues, que el constituyente
dejó en manos del legislador la competencia para definir las condiciones y
requisitos, los objetivos, fines y controles pertinentes y predicables de la
función del jefe del poder ejecutivo, prevista en el numeral 15 que se comenta,
para que aquel establezca un régimen razonable y armónico, lo mismo que preciso
y reglado, para regular el ejercicio de esta competencia del Presidente de la
República”.
Los anteriores
planteamientos fueron reiterados en la sentencia C-702 de 1999, en la que
además se añadió:
Ello
supone, entonces, que la ley ha de determinar los principios de carácter
general, los objetivos y los límites que demarcan la competencia funcional que
se le asigna al Presidente de la República. O, dicho de otra manera, las
causales por las cuales podría el Ejecutivo decretar la fusión de entidades
administrativas preexistentes.  Pero ello supone, como fluye de los textos
mismos de la Constitución a que se ha hecho referencia, que el legislador no
puede descender a la reglamentación particular y concreta, por cuanto, en tal
caso, invade la órbita de las funciones que compete desarrollar y cumplir al
Presidente de la República; tampoco puede la ley ser de una amplitud de tal
naturaleza que deje campo abierto a la arbitrariedad, pues, en tal caso, a
pretexto de señalar al Ejecutivo criterios y objetivos generales, en realidad
se despoja el Congreso de funciones que la Carta asignó a él y no a ninguna
otra autoridad.
Empero,
posteriormente, en la Sentencia C-401 de 2001 la Corte precisó que dichas leyes
tenían carácter ordinario, al respecto se señaló:
“6.3 Sostiene el demandante, que la
naturaleza de las leyes a que se refiere el numeral 15 del art. 189 C.P., es a
la de las de leyes de autorizaciones; a partir de esta premisa, formula un
argumento, según el cual, no es posible conceder facultades extraordinarias al
Presidente de la República para regular materias relacionadas con la supresión
o fusión de entidades u organismos nacionales.
6.3.1. El primer punto que debe
analizar la Corte es el de la naturaleza de las leyes a las que se refiere el
numeral 15 del artículo 189 C.P..  Este Tribunal considera que dicha referencia
no alude a una ley de autorizaciones, sino a una ley ordinaria (…) Esta conclusión se fundamenta en las siguientes razones:
6.3.1.1. En primer lugar, el texto del
numeral 15 del artículo 189 C.P. no se refiere a ninguna autorización. La norma
se limita a señalar que la facultad de suprimir o fusionar entidades u
organismos administrativos nacionales se ejercerá "de conformidad con la
ley".  De esta expresión no se puede inferir que la naturaleza de dicha
ley es la de autorizaciones.
En
efecto, en numerosos artículos de la Carta se emplea la expresión "de
conformidad con la ley", o "conforme a la ley", en otros, por el
contrario, se guarda silencio al respecto. De ello no se sigue, como
consecuencia inevitable, que la naturaleza de la ley en cuestión, cuando la
alusión es expresa, deje de ser ordinaria para convertirse en una ley de
autorizaciones; como tampoco se puede suponer, que cuando la Constitución no
emplea dichas expresiones, u otras equivalentes, debe entenderse que la Rama
Ejecutiva del Poder Público puede actuar por fuera de los parámetros legales
(…)
6.3.1.2. En segundo lugar, las leyes de
autorizaciones aparecen reguladas en el numeral 9 del art. 150 de la
Constitución. Aunque dicho texto es semejante al del num 11 del art. 76 de la
Constitución anterior, existen dos diferencias importantes. La primera reside en
que en la Constitución anterior las leyes de autorizaciones podían versar sobre
"otras funciones dentro de la órbita constitucional" del Presidente
de la República; en cambio, en la Carta de 1991, no se admite dicha extensión
de manera expresa lo cual invita a una interpretación restrictiva de ámbito
material de las leyes de autorizaciones. La segunda diferencia tiene que ver
con la relación entre el Gobierno y el Congreso: en la Constitución de 1991 se
dispuso claramente que el Gobierno debe rendir informes periódicos al Congreso
sobre el ejercicio de estas autorizaciones; esto se explica, entre otras
razones, porque la facultad que ejerce el Gobierno con base en las
autorizaciones puede ser muy prolongada, o inclusive permanente, y por la
necesidad de asegurar que el Congreso cuente con elementos de juicio para
ejercer su función de control político o para reformar la ley de autorizaciones
correspondiente” (subrayas añadidas).
Postura adoptada
también en las sentencia C- 350 de 2004[10] y C-044 de
2006[11].
Al margen de la
naturaleza de la ley a la que hace alusión el artículo 189 numeral 15 de la
Carta, es preciso reiterar que el ejercicio de la atribución presidencial de
carácter permanente señalada en este precepto debe ser armonizada con la
facultad del Congreso de la República de determinar la estructura de la
administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica (Art. 150.7
de la C. P.)[12].
Por lo tanto,
como se sostuvo en la sentencia C-044 de 2006:
“Se
trata sin duda de atribuciones concurrentes, pero de distinto alcance. En
efecto, de una primera lectura de los preceptos constitucionales antes
mencionados, pareciera que ambos confieren la misma atribución –la de fusionar
entidades u organismos del orden nacional- al Congreso y al Presidente de la
República, por esa razón, para compaginar los contenidos normativos de las dos
disposiciones la Corte Constitucional ha postulado la interpretación
sistemática de las reglas constitucionales atinentes a la fijación de la
estructura de la administración y a la creación, fusión y supresión de
entidades contenidas tanto en el artículo 150 como en el 189 de la
Constitución. En ese orden de ideas ha sostenido que mientras al Legislador
asiste una competencia plena en esta materia (articulo 150-7), el Presidente de
la República, respecto de las precisas materias señaladas en los numerales 15
(supresión y fusión de entidades administrativas del orden nacional) y 16
(modificación de la estructura de los Ministerios, Departamentos
Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales) del
Artículo 189, ostenta una competencia sujeta a los condicionamientos que para
tales efectos fije el Congreso.
Así,
la jurisprudencia constitucional ha señalado que al Legislador corresponde la
determinación de la estructura de la administración nacional y la formulación
de la tipología de entidades y organismos que conforman tal estructura,
igualmente le compete definir las interrelaciones entre los distintos organismos
que hacen parte de la administración nacional, y la relación al interior de
cada entidad entre las dependencias que la integran[13].
Le corresponde también al Congreso de la República crear los distintos
organismos y entidades y definir, respecto de cada uno de ellos, sus objetivos
generales y la correspondiente estructura orgánica, del mismo modo que
fusionar, transformar y suprimir los organismos que él mismo crea”.
La sentencia
C-350 de 2004 introduce mayores precisiones respecto del ejercicio armónico de
las atribuciones presidenciales y de las funciones del Congreso de la República
en la materia, las cuales se reiteran a continuación:
1.
La función de determinar la estructura de la
administración nacional, no se agota con la creación, supresión o fusión de los
organismos que la integran, “sino que comprende proyecciones mucho más
comprensivas que tienen que ver con el señalamiento de la estructura orgánica
de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos, sus funciones generales y
la vinculación con otros organismos para fines del control”[14],
así como también “regular los asuntos relacionados con el régimen jurídico
de los trabajadores, con la contratación y con las materias de índole
presupuestal y tributario, entre otras”[15]. Igualmente,
en desarrollo de esta misma función el Congreso también se encuentra habilitado
para fijar las características de los órganos creados, esto es, para establecer
“la independencia administrativa, técnica y patrimonial de ciertas agencias
estatales, con o sin personería jurídica, para modificar sus características y
aun para suprimirlas”[16].
2.
Las facultades contenidas el artículo 150.7
también comprenden la ubicación de los organismos en el conjunto de la
administración y determinar la relación entre ellos[17].
3.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo
150.7, la creación de organismos llamados a integrar la administración nacional
corresponde de manera privativa a la ley[18], de la misma
manera que es a ella a quien se le asigna específicamente la creación y
autorización de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de
economía mixta [19].
4.
La competencia a que se refiere el numeral 7°
del artículo 150 Superior  no supone el ejercicio totalmente independiente de
la misma por parte del Congreso de la República, pues es necesario contar con
la participación gubernamental para expedir o reformar las leyes referentes a
la estructura de la administración nacional, en razón de que la iniciativa para
su aprobación pertenece en forma exclusiva al Gobierno Nacional de conformidad
con lo preceptuado en el artículo 154 Superior[20].
5.
El Congreso no puede transferir  al Presidente
de la República de una manera abstracta, general y permanente las competencias
que le han sido atribuidas en materia de organización de la administración[21],
las cuales sólo pueden ser ejercidas excepcionalmente por el Presidente de la
República, por medio del mecanismo de facultades extraordinarias, dentro de los
precisos términos y límites del artículo 150-10[22].
En definitiva, las facultades presidenciales de suprimir y fusionar
entidades u organismos del orden nacional, necesariamente deben ejercerse de
manera acorde con la potestad preeminente del Poder Legislativo de determinar
la estructura de la Administración Nacional, de manera tal que “si bien el
numeral 15 del artículo 189 constitucional consagra una atribución
presidencial, tal atribución no reviste un carácter autónomo pues su ejercicio
está supeditado a la actividad del Legislador, bien sea que se ejerza mediante
la potestad reglamentaria, caso en el cual estará sujeta a lo que fije la ley
ordinaria que regule la figura de la fusión de entidades u organismos del orden
nacional, bien sea que se ejerza mediante normas con fuerza material de ley,
evento en el cual estará sujeto a los límites fijados en la ley de facultades
extraordinarias”[23].
2. La iniciativa legislativa reservada en las materias señaladas por
el inciso segundo del artículo 154 constitucional.
Tal como se
sostuvo en la sentencia C-840 de 2003, “la iniciativa legislativa es la
facultad atribuida a diferentes actores políticos y sociales para que concurran
a la presentación de proyectos de ley ante el Congreso de la República con el
fin de que éste les imparta el trámite constitucional y reglamentario
correspondiente”.
De conformidad
con la Carta Política el Gobierno Nacional cuenta con iniciativa legislativa en
todas las materias y exclusiva en las materias que aparecen relacionadas en el
segundo inciso del artículo 154 constitucional, es decir, para las leyes que
aprueben el Plan Nacional de Desarrollo e inversiones públicas; las que
determinan la estructura de la administración nacional y crean, suprimen o
fusionan ministerios, departamentos administrativos, superintendencias,
establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional; las que reglamenten
la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales; las que
crean o autorizan la constitución de empresas industriales y comerciales del
Estado y sociedades de economía mixta; las que concedan autorizaciones al
gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes
nacionales; las que establezcan rentas nacionales y fijen los gastos de la
administración; las que organicen el crédito público; las que regulen el
comercio exterior y el régimen de cambios internacionales; las que fijen el
régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del
Congreso Nacional y de la Fuerza Pública; las relacionadas con el Banco de la
República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva; las
que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las
mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas
industriales y comerciales y, finalmente, las que decreten exenciones de
impuestos, contribuciones o tasas nacionales.
La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas
oportunidades de la iniciativa gubernamental reservada en las materias
señaladas en el artículo 154 constitucional y ha establecido criterios al
respecto, algunos de los cuales se enunciaran a continuación.
Así, en primer
lugar ha señalado que la iniciativa legislativa gubernamental no debe
manifestarse imprescindiblemente en la  presentación inicial de los proyectos
ante el Congreso de la República por parte de los ministros[24]
en los asuntos enunciados en el artículo 154 de la Carta, sino que también
puede ser expresada mediante el consentimiento o aquiescencia que el Ejecutivo
imparte a los proyectos que, en relación con esas mismas materias, se estén
tramitando en el órgano legislativo aún cuando no hayan sido presentados por el
Ejecutivo. Sobre este extremo ha sostenido esta Corporación:
“...la
iniciativa legislativa gubernamental no se circunscribe al acto de la mera
presentación del proyecto de ley como en principio pareciera indicarlo el
artículo 154 Superior. En realidad, teniendo en cuenta el fundamento de su
consagración constitucional, cual es el de evitar que se legisle sin el conocimiento
y consentimiento del Ejecutivo sobre materias que comprometen aspectos propios
de su competencia, dicha atribución debe entenderse como aquella función
pública que busca impulsar el proceso de formación de las leyes, no sólo a
partir de su iniciación sino también en instancias posteriores del trámite
parlamentario. Entonces, podría sostenerse, sin lugar a equívocos, que la
intervención y coadyuvancia del Gobierno Nacional durante la discusión, trámite
y aprobación de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una
manifestación tácita de la voluntad legislativa gubernamental y, desde esa
perspectiva, tal proceder se entiende inscrito en la exigencia consagrada en el
inciso 2° del artículo 154 de la Constitución Política. A este respecto, y entendido
como un desarrollo del mandato previsto en la norma antes citada, el parágrafo
único del artículo 142 de la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el
reglamento del Congreso, es claro en señalar que: “el Gobierno Nacional podrá
coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando
la circunstancia lo justifique”, y que ‘La coadyuvancia podrá efectuarse antes
de la aprobación en las plenarias’.”[25]
Por lo tanto,
con base en una interpretación flexible de las disposiciones constitucionales
que fijan el marco de las funciones del Congreso, se ha sostenido que el
consentimiento dado por el Gobierno a un proyecto de ley de iniciativa
reservada y la participación activa  de éste en el proceso formativo de la ley,
subsanan la vulneración de la iniciativa legislativa reservada en las materias
señaladas en el artículo 154 superior. Dicho consentimiento se expresa en esos
casos mediante la figura que jurisprudencialmente se ha denominado “aval del
Gobierno”.
La Corte ha
fijado las condiciones para entender otorgado dicho “aval”. Por ejemplo ha
afirmado que dicho consentimiento debe encontrarse probado dentro del trámite
legislativo, aunque también ha sostenido que no existen fórmulas sacramentales
para manifestarlo[26]. Incluso, en
determinadas circunstancias, se ha aceptado que ante la ausencia de prueba
escrita del aval dado por el Gobierno a una determinada disposición durante el
trámite legislativo, se tome en cuenta la mención que al respecto se haya hecho
en las ponencias respectivas. Por ejemplo, se ha entendido que se ha otorgado
el aval cuando en el expediente legislativo consta la presencia del Ministro en
la sesión correspondiente y por la ausencia en dicho trámite de elementos que
contradigan el otorgamiento de dicho aval[27].
También ha
sostenido la Corte en que el aval sólo pueden otorgarlo los ministros o por
quien haga sus veces[28], pero no cualquiera de
ellos sino sólo de aquél cuyas funciones tengan alguna relación temática o
conexión con el proyecto de ley. Además ha dicho que es necesario que la
coadyuvancia se manifieste oportunamente, es decir, antes de su aprobación en
las plenarias, y que sea presentada por el ministro ante la cámara donde se
esté tramitando el proyecto de ley[29].
Ahora bien,
respecto de la iniciativa legislativa reservada al Gobierno en virtud del
inciso segundo del artículo 154 constitucional, es preciso distinguir entre al
menos cuatro posibles situaciones: (i) que un proyecto de ley que haga
referencia a dichas materias sea presentado por el ministro o por quien haga
sus veces ante el Congreso, caso en el cual se daría estricto cumplimiento a lo
previsto en el mencionado precepto, (ii) que un proyecto de ley referido en
su totalidad a asuntos sujetos a la reserva en materia de iniciativa
legislativa haya sido presentado por un congresista o por cualquiera de los
actores sociales o políticos constitucionalmente facultado para ello, distinto
al Gobierno; (iii) que a un proyecto de ley, el cual originalmente no versa
sobre las materias sujetas a iniciativa reservada y que por lo tanto no ha sido
presentado por el Gobierno, durante el trámite legislativo se le incluyen
preceptos sobre materias contempladas en el inciso segundo del artículo 154
constitucional y, finalmente, (iv) que a un proyecto con iniciativa reservada,
presentado por el Gobierno, en el curso del debate legislativo se le incluyan modificaciones
que tengan origen en propuestas presentadas por congresistas.
Mientras el
primer evento, al menos desde la perspectiva del artículo 154 constitucional,
no generaría controversia, las restantes situaciones suscitarían dudas sobre si
el proyecto de ley incurrió en un vicio de forma que acarrearía su declaratoria
de inexequibilidad. La jurisprudencia constitucional se ha ocupado de las
distintas hipótesis planteadas y ha sostenido que mientras en los eventos
segundo y tercero se requiere el aval del Gobierno, el cual debe ser otorgado
de conformidad con lo señalado anteriormente[30]; en la cuarta
situación, es decir, cuando en un proyecto que trata de una materia de
iniciativa reservada, presentado originalmente por el Gobierno ante el
Congreso, se introducen modificaciones que tengan origen en las propuestas de
los congresistas, el aval no siempre es indispensable. En efecto, en esta
última situación se ha distinguido entre aquellas modificaciones que alteran
sustancialmente la iniciativa gubernamental, caso en el cual deben contar con
el aval del Gobierno[31], de las adiciones,
supresiones o modificaciones que no tienen tal alcance, las cuales no requieren
aval[32].
Por último, ha
señalado la Corte que las disposiciones  que sean aprobadas por el Congreso de
la República sin haber contado con la iniciativa del Gobierno o el aval del
Gobierno en las materias enunciados por el inciso segundo del artículo 154
superior se encuentran viciadas de inconstitucionalidad y pueden, en
consecuencia, ser retiradas del ordenamiento jurídico por la Corte
Constitucional bien mediante la acción de inexequibilidad ejercida dentro del
año siguiente a la publicación del acto -ya que se trata de un vicio de forma[33]-,
o bien que al ejercer el control previo de constitucionalidad por virtud de las
objeciones presidenciales se llegue a determinar el incumplimiento de la
exigencia contenida en el artículo 154 Superior[34].
3. El examen de constitucionalidad de la disposición acusada.
Como se consignó en acápites anteriores de la presente decisión, la
actora formula contra el enunciado normativo demandado distintos cargos, uno de
los cuales trata sobre presuntos vicios en el procedimiento de formación de la
disposición acusada mientras que los restantes versan sobre supuestas
infracciones del contenido material de la carta Política de 1991.
Por razones de carácter metodológico inicialmente se abordará el
cargo de índole formal, el cual consiste en una supuesta infracción del inciso
segundo del artículo 154 constitucional porque los apartes demandados del
artículo 20 de la Ley 790 de 2002 no aparecían en el texto original del
proyecto de ley presentado por el Gobierno y fueron introducidos durante el
trámite legislativo sin contar con su aval, lo que supondría que en el trámite
del enunciado normativo demandado se infringió la reserva de iniciativa
gubernamental establecida por el precepto constitucional mencionado.
Como se anotó en el acápite anterior de la presente decisión (ver
Nota pie de página 31), la vulneración de la iniciativa legislativa reservada
señalada por el artículo 154 constitucional, constituye un vicio de forma
sometido al término de caducidad señalado en el numeral 3 del artículo 242 de
la Constitución Política -un año a partir de la publicación del acto
demandado-. Por tal razón, frente al cargo examinado, la Corte debe declararse
inhibida para emitir pronunciamiento de fondo ya que la demanda fue presentada
de manera extemporánea. En efecto, la Ley 790 de 2002 fue publicada en el
Diario Oficial No. 45.046 de veintisiete (27) de diciembre de 2002, mientras
que la demanda en la Secretaria General de esta Corporación el veintitrés (23)
de junio de 2006, es decir tres años y casi seis meses después de la
publicación de la disposición demandada.
Por otra parte
la actora acusa a los enunciados normativos demandados de vulnerar el principio
de separación de poderes (artículo 113 constitucional) y de infringir el
artículo 189 numeral 15 de la Constitución, porque considera que ésta última
disposición atribuye al Presidente de la República, en su calidad de suprema
autoridad administrativa, una competencia constitucional permanente de suprimir
o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales, la cual no puede
ser limitada eliminada por una ley de manera total o parcial, ni respecto de
determinadas entidades, como hace la disposición demandada.
Para resolver
este cargo es preciso traer a colación los criterios jurisprudenciales
reseñados en el acápite segundo de los considerandos de la presente decisión.
En efecto, la actora parte de una interpretación errada – a la luz de la
jurisprudencia constitucional- del artículo 189 numeral 15 constitucional, pues
le confiere a la competencia presidencial de fusionar o suprimir entidades del
orden nacional un carácter absoluto e ilimitado mientras esta Corporación ha
sostenido reiteradamente que es una atribución que debe interpretarse
armónicamente con el artículo 150.7 constitucional y siempre debe ejercerse
dentro de los límites que establezca la ley.
En el caso
concreto la Ley 790 de 2002 precisamente establece los límites dentro de los
cuales debe ejercerse la atribución presidencial contemplada por el artículo
189.15 constitucional, y los enunciados normativos demandados tienen un claro
propósito delimitador del ejercicio de las atribuciones presidenciales pues
precisamente señalan cuales entidades no podrán ser suprimidas, liquidadas ni
fusionadas dentro del programa de renovación de la administración pública.
Existe un
argumento adicional para defender la exequibilidad de la disposición acusada,
cual es que de conformidad con el artículo 150.7 constitucional al Congreso de
la Republica corresponde determinar la estructura de la administración
nacional, atribución que como se ha sostenido a lo largo de la presente
decisión se ha de ejercer en armonía con las competencias presidenciales
consagrada en el artículo 189 numeral 15 de la Carta. Ahora bien, en el marco
de dicha competencia incumbe al órgano legislativo señalar cuales entidades no
serán liquidadas, suprimidas o fusionadas dentro de un proceso de
reestructuración administrativa porque precisamente con dicho señalamiento está
ejerciendo en la práctica su atribución constitucional, al determinar cuales
entidades continuarán haciendo parte de la administración nacional.
En otras
palabras, la competencia establecida en el artículo 150.7 de la Carta no tiene
un alcance limitado en el sentido que el Congreso es el competente para
determinar la estructura de la administración nacional y le corresponde señalar
las entidades que deben ser suprimidas, liquidadas o fusionadas, sino que también
incluye la potestad de decidir las entidades que permanecerán dentro de la
administración nacional y no pueden ser afectadas por el Gobierno en un
programa de renovación de la Administración pública.
Finalmente la
actora sostiene en la demanda que la atribución presidencial contenida en el
artículo 189 numeral 15 de la Carta ya ha sido regulada por el artículo 52 de
la Ley 489 de 1998, y asevera que la disposición atacada desconoce los
requisitos señalados en dicho precepto legal, y adicionalmente no tiene el
carácter general de una ley de bases[35].
Si bien estos
últimos cargos –como sostiene muchos intervinientes- realmente plantean una
contradicción entre dos disposiciones legales y en esa medida no son en
estricto sentido cargos de inconstitucionalidad, en definitiva pueden ser
reconducidos a un problema de relevancia constitucional cual es la cuestión de
la modalidad de la ley a que hace referencia el artículo 189.15 de la Carta y
si debe tratarse de disposiciones de carácter general que se limiten a señalar
criterios que debe seguir el Presidente para el ejercicio de su atribución
constitucional, es decir, si deben tener la estructura propia de una ley marco,
o si por el contrario puede regular la atribución presidencial en detalle y
señalar incluso cuáles entidades no pueden ser suprimidas, liquidadas o
fusionadas.
Al respecto cabe
reiterar lo mencionado en la sección segunda de la parte considerativa de esta
decisión, en el sentido que la ley a la que hace referencia el artículo 189
numeral 15 de la Carta es una ley ordinaria, que no debe seguir la técnica
constitucional de las leyes marco, por esa razón el Legislativo puede regular
en detalle el ejercicio de la atribución presidencial e indicar, como lo hace
en el enunciado normativo examinado en la presente decisión cuáles entidades no
pueden ser suprimidas, liquidadas o fusionadas en el curso de un programa de
renovación de la Administración pública.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero.
INHIBIRSE, por haber caducado la acción, de conocer
el cargo de presunta violación del artículo 154 constitucional, respecto del
enunciado normativo “En desarrollo del Programa de renovación de la
administración pública el Gobierno nacional no podrá suprimir, liquidar ni
fusionar el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Instituto Colombiano de
Bienestar familiar (ICBF), el Instituto de Seguros Sociales (ISS), el INCI, el
INSOR, el Instituto Caro y Cuervo ni la Corporación Nasa Kiwe, esta última
hasta tanto no culmine la misión para la cual fue creada”, contenido en el
artículo 20 de la Ley 790 de 2002.
Segundo. Declarar EXEQUIBLE el enunciado normativo “En
desarrollo del Programa de renovación de la administración pública el Gobierno
nacional no podrá suprimir, liquidar ni fusionar el Servicio Nacional de
Aprendizaje (SENA), el Instituto Colombiano de Bienestar familiar (ICBF), el
Instituto de Seguros Sociales (ISS), el INCI, el INSOR, el Instituto Caro y
Cuervo ni la Corporación Nasa Kiwe, esta última hasta tanto no culmine la
misión para la cual fue creada”, contendido en el artículo 20 de la Ley 790
de 2002, respecto de los cargos examinados en la presente decisión.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CON
ACLARACION DE VOTO
CLARA
INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
ÁLVARO TAFUR GALVIS A LA SENTENCIA C-177 DE 2007
SUPRESION O FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Naturaleza de la ley  mediante la cual se asigna al Presidente de la
República dichas atribuciones (Aclaración de voto)
SUPRESION O FUSION DE ENTIDADES U ORGANISMOS DEL ORDEN NACIONAL-Naturaleza de los decretos reglamentarios que se expiden para tal
efecto (Aclaración de voto)
LINEA JURISPRUDENCIAL-Naturaleza de las
leyes sobre supresión o fusión de entidades u organismos del orden nacional
(Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-6394
Demanda de inconstitucionalidad  contra el artículo 20 (parcial) de
la Ley 790 de 2002, “por la cual se expiden disposiciones para adelantar el
programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas
facultades extraordinarias al Presidente de la República”.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
En la discusión
de la ponencia que concluyó en la sentencia de la referencia, puse  de
presente  la posición que he asumido en diferentes decisiones  que involucran
el alcance y contenido de los numerales  15 y 16 del artículo 189 de la
Constitución.
Si bien el
ponente de la decisión, Magistrado Sierra Porto, señala en nota especial (N° 11
página 16), los aspectos predominantes de esa orientación personal, considero
necesario para un  mejor entendimiento reiterar mediante copia íntegra, la
aclaración de voto rendida por el suscrito respecto de la sentencia C-044 de
2006, en la cual intervino como ponente, también, el magistrado Sierra Porto.
“En relación con la sentencia de la referencia si bien comparto la
decisión contenida en la parte resolutiva considero necesario aclarar mi voto,
teniendo en cuenta  participaciones anteriores  como ponente de varias
sentencias sobre el tema tratado en el presente caso y  como autor de algunos
salvamentos de voto y aclaraciones.
Particularmente, la presente aclaración se refiere a aquellos puntos
de la parte motiva en los cuales la sentencia se refiere a la naturaleza de las
leyes  que sirven de contexto normativo para la expedición de los actos
previstos en el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución y en la
naturaleza de decretos reglamentarios  que a ellos  correspondería.
Así mismo, en la sentencia se afirma que hay una línea consistente
acerca precisamente de la naturaleza de tales leyes  y actos de la rama
ejecutiva, respectivamente.
En fin, en la sentencia se alude como punto de referencia
ilustrativo al régimen de las fusiones de sociedades comerciales previsto en el
Código de Comercio, en cuanto las disposiciones que lo configuran pueden servir
de elemento para la adopción de las decisiones ejecutivas de fusión de las
entidades públicas comprendidas en las  disposiciones constitucionales del
artículo 150 numeral 7 y del artículo 189 numeral 15.
Cabe señalar que, como aclara la propia sentencia, el análisis en
ella efectuado sólo se refiere al supuesto específico de ordenación de la
fusión de entidades mediante el ejercicio de las atribuciones previstas en el
mencionado numeral 15 del artículo 189 de la Constitución.
En ese orden de ideas, la sentencia expresa que su análisis se
circunscribe a ese caso y no abarca los otros supuestos que a partir de las
normas constitucionales han sido objeto de decisiones anteriores de la Corte
Constitucional como los relativos a los alcances del artículo 150 numeral 7º
(fusión de entidades directamente regulada y realizada por el legislador) y del
artículo 150-10 (fusión de entidades  realizada mediante el ejercicio de
facultades extraordinarias que hayan sido otorgadas por  la ley) de la
Constitución.
1.-       La naturaleza de las leyes  previstas en el numeral 15 del
artículo 189 de la Constitución.
En la sentencia se hace un recuento de la trayectoria
jurisprudencial en torno de la naturaleza y características de las leyes
referidas a aspectos de la organización del Estado, en general, y de la
administración pública, en particular, y sobre las características y alcances
de dichas leyes para concluir que si bien en sentencias iniciales sobre la
materia, (Sentencias     C-262 de 1995, C-702 de 1999, C-1190 de 2000) se
aludió a las características especiales de las materias tratadas para darle un
carácter especial a esas leyes como leyes de “autorizaciones” es lo cierto, a
juicio de la sentencia, que a partir, primordialmente, de la C-401 de 2001, la
Corte abandonó esa orientación para afirmar la condición de leyes ordinarias de
aquellas a que hace referencia el artículo 189 numeral 15 y por ello concluye
que los actos mediante los cuales se “ponen en acción”  las disposiciones
legales en esta materia tienen simplemente carácter de decretos reglamentarios
que tendrían su fundamento, seguramente, en el artículo 189 numeral 11.
En ese sentido se afirma en la sentencia que las sentencias C-880 de
2003 y C-350 de 2004 siguen claramente “la línea” jurisprudencia enunciada.
2.         Referencia al tratamiento del tema en los salvamentos y
aclaraciones de voto suscritos por este magistrado.
Con el fin de clarificar estos planteamientos es necesario en mi
caso, poner de presente que siempre he manifestado aún antes de intervenir como
magistrado de la Corte Constitucional, mi acuerdo con las orientaciones que,
tal vez, a partir de la sentencia C-262/95 M.P. Dr. Fabio Morón Díaz ha
sostenido la Corte.
2.1.      Precisamente en ella la Corte tuvo ocasión de enunciar con
reiteración de providencias anteriores sus planteamientos sobre la modificación
de la estructura de la administración y la necesidad de existencia de una ley
marco:
“Las funciones de “Modificar la estructura de
los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos
administrativos nacionales....”, debe cumplirse dentro del marco de los
principios y reglas generales que defina la ley, lo que presupone que no pueden
ser ejercidas sin ley intermedia y que ésta sólo pueda establecer principios y
reglas generales; de igual modo, nada se opone a que estos principios y reglas
generales contenidos en la ley y que se interponen entre la Constitución y la
competencia administrativa reglada, se expidan para determinados sectores
generales de la administración nacional, en razón de sanos criterios de
diferenciación, en los que se tengan en cuenta, por ejemplo, los distintos
tipos o clases de entidades u organismos administrativos.
Y en otros apartes puntualizó:
“La corrección funcional que reclama en todo
caso la interpretación constitucional, con fines de armonización y coherencia
de las disposiciones del Estatuto Superior, impide que se puedan ejercer las
competencias del Presidente la República previstas en los numerales 14, 15, 16
y 17 del artículo 189 de la Carta Política sin consideración a los límites que debe
establecer la ley, dentro del marco de la misma Constitución.
(……)Bajo este entendido, y con las advertencias
de orden doctrinario, que acompañan la definición jurídico constitucional de un
estado social y democrático de derecho como el que se establece por la Carta
Política de 1991, para la Corte Constitucional es claro que las especiales
competencias administrativas de carácter restringido del ejecutivo en las
varias modalidades previstas en los mencionados numerales del artículo 189, no
pueden ser ejercidas directa o discrecionalmente, ni mientras no se expidan la
leyes correspondientes que señalen sus límites con claridad”.
Respecto de los alcances y contornos del numeral
15 del artículo 189, expresó:
“Debe tenerse en cuenta que en esta materia y
especialmente, en el caso del art. 189 num. 15, la Constitución no señala
límites materiales expresos, ni especiales ni específicos sobre el alcance y el
eventual contenido de la ley de conformidad con la cual podría el Ejecutivo
“suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales” ni
condiciona su sentido, lo cual encuadra dentro de una de las clases de leyes de
autorizaciones, noción constitucional elaborada por la doctrina y la
jurisprudencia nacionales desde la Reforma Constitucional de 1968, que permite
que el Congreso de la República pueda establecer condiciones y límites precisos
y detallados para el ejercicio de esta facultad administrativa del Ejecutivo;
resulta, pues, que el constituyente dejó en manos del legislador la competencia
para definir las condiciones y requisitos, los objetivos, fines y controles
pertinentes y predicables de la función del jefe del poder ejecutivo, prevista
en el numeral 15 que se comenta, para que aquel establezca un régimen razonable
y armónico, lo mismo que preciso y reglado, para regular el ejercicio de esta
competencia del Presidente de la República”.
2.2.
En la sentencia  C-702 de 1999 M.P. Fabio Morón
Díaz , la Corte tuvo ocasión de  volver sobre el tema de las competencias del
Legislador y del Presidente de la República sobre la reestructuración del
Estado y la posibilidad de la atribución de facultades extraordinarias al
respecto.
En relación con el aspecto especifico de la contradicción que
algunos han visto entre el contenido del artículo 157-7 y el del 189-15, se
encuentran en la sentencias puntualizaciones como éstas:
“La aparente contradicción entre el artículo 150 numeral 7º y el
artículo 189 numeral 15 de la Constitución, es, por lo visto, inexistente. Se
trata, simplemente, de dos momentos distintos: el primero, a cargo del
legislador, y el segundo a cargo del Presidente de la República, quien, con
estricta sujeción a la ley puede ejercer esa atribución como suprema autoridad
administrativa. La ley ha de determinar los principios de carácter general, los
objetivos y los límites que demarcan la competencia funcional que se le asigna
al Presidente de la República. O, dicho de otra manera, las causales por las
cuales podría el Ejecutivo decretar la fusión de entidades administrativas
preexistentes.  Pero ello supone, como fluye de los textos mismos de la
Constitución a que se ha hecho referencia, que el legislador no puede descender
a la reglamentación particular y concreta, por cuanto, en tal caso, invade la
órbita de las funciones que compete desarrollar y cumplir al Presidente de la
República; tampoco puede la ley ser de una amplitud de tal naturaleza que deje
campo abierto a la arbitrariedad, pues, en tal caso, a pretexto de señalar al
Ejecutivo criterios y objetivos generales, en realidad se despoja el Congreso
de funciones que la Carta asignó a él y no a ninguna otra autoridad.
2.3.
Salvamento  parcial  de  voto  del suscrito  magistrado  a la sentencia C-702
de 1999, circunscrita a algunas de las decisiones contenidas en  ella,
concretamente respecto de la decisión sobre inexequibilidad del artículo 51 de
la Ley 489 de 1998, expresé:
“La decisión mayoritaria se basa en que las normas que de acuerdo
con el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política compete expedir
al Congreso Nacional, mediante ley, para dar cauce necesario y apropiado alas
funciones que allí se enuncian a cargo del Presidente de la República en cuanto
a la fusión y supresión de entidades u organismos del orden nacional, no
cumplen las condiciones previstas por el legislador.
(...)
-  En el numeral 15 del artículo 189, como se ha expresado, y bien
lo recuerda la decisión de la Corte, se prevé que las funciones  presidenciales
de fusionar y suprimir entidades o organismos deben ejercitarse de conformidad
con la ley.
Ahora bien, es claro que no establece la Carta requerimientos
especiales  en cuanto a la extensión o intensidad del condicionamiento que señale
el legislador, por lo que hay que entender que, dentro de la necesaria
razonabilidad,  puede él, en este caso, graduar, dentro de la más amplia
libertad configurativa, las posibilidades de acción del Presidente de la
República, determinando los eventos o causales cuya ocurrencia den lugar, según
el caso, a la fusión o a la supresión de entidades.
El supuesto anterior, según ha puntualizado esta Corporación en
jurisprudencia que reitera la sentencia objeto del presente salvamento, difiere
del previsto en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución respecto de
la modificación de la estructura de las entidades nacionales, pues esta
disposición  condiciona el ejercicio de tales funciones a que el legislador
determine previamente “los principios y reglas generales”. Entonces, en este
evento la Constitución sí determina la intensidad y extensión de los
condicionamientos que ha de imponer el legislador al Presidente de la República
con la precisión que ellos deben circunscribirse al señalamiento de principios
y reglas generales. En consecuencia, está vedada a la ley toda regulación que
exceda un marco general.
- No existiendo, entonces, en la Constitución señalamiento del grado
de intensidad en el ejercicio de  la función legislativa para el caso de la fusión
de entidades, conforme al artículo 189, 15,  no puede, a mi juicio, la Corte,
sin ocupar el lugar del legislador, imponer a éste, más allá de la necesaria
derivación del principio de razonabilidad, señalar esa gradación. Y mucho menos
en los términos en que lo pretendió en la decisión de la cual me aparto. En
efecto, la conclusión que surge luego de la lectura de la sentencia apunta a
que en ningún caso el legislador puede establecer condicionamientos, pues si lo
hace con amplitud dejará la puerta abierta para que el Gobierno actúe con
“arbitrariedad” y si lo hace de manera pormenorizada invadirá la esfera propia
del Gobierno.
Por las anteriores consideraciones, estimo que el artículo 51 de la
ley 489 de 1.998 ha debido declararse ajustado a la Constitución, lo que, de
otra parte, habría guardado la necesaria coherencia con la decisión tomada por
la Corte en la misma providencia  respecto del artículo 52, ibídem, cuya fuente
normativa se encuentra en la misma disposición constitucional, esto es en el citado
artículo 189, numeral 15.
- Finalmente, no sobra destacar que si bien, como
pone de presente la decisión mayoritaria, algunas de las reglas contenidas en
el artículo 51 de la ley hacen referencia a los principios constitucionales
llamados a orientar  la acción de las autoridades administrativas en todas sus
actuaciones, esa puntualización para el caso de la fusión, no resulta inocua ni
contraria a la Constitución; se trata de derroteros que, dentro de la libertad
configurativa entendió necesario fijar el legislador para el específico
propósito de que el Presidente de la República ejerza la función constitucional
permanente, pero condicionada, que le otorgó el constituyente.
La consideración de que la amplitud en los enunciados legales
propicia la arbitrariedad en las acciones a cargo del Presidente de la
República desplaza, en forma inapropiada, el juicio hacia los actos de
ejecución, lo cual excede el control de constitucionalidad propio de la Corte
(Sentencia C-109/95).
De otra parte, tampoco puede olvidarse que al legislador corresponde
fijar los requisitos de los actos jurídicos y los efectos de los mismos, entre
ellos las responsabilidades derivadas de la fusión, como se hace de manera
puntual en el referido artículo 51 de la ley. Es claro que si la ley hubiere
omitido tales aspectos, ello no podría suplirse por el Presidente de la
República en ejercicio de sus propias funciones como suprema autoridad
administrativa.”
2.4.      Sentencia C-1437 de 2000. M.P. José Gregorio Hernández (...) donde la Corte resolvió declarar exequible el
artículo de la Ley 489 de 1998, salvo las expresiones “ o el Gobierno
Nacional”.
“Artículo 42. Sectores Administrativos.
El Sector Administrativo está integrado por el Ministerio o Departamento
Administrativo, las superintendencias y demás entidades que la ley  “o el
Gobierno Nacional” definan como adscritas o vinculadas a aquéllos según
correspondiere a cada área.”
En relación con el aspecto que interesa destacar
en materia de modificación de la estructura administrativa, de las
características de las leyes pertinentes y de los decretos que al respecto
expida el Gobierno Nacional, allí se expresó como fundamento de la decisión
adoptada:
“En cambio, a la luz de los principios
expuestos, se opone a la Constitución la norma impugnada en cuanto permite que
Congreso y Gobierno compartan la atribución de definir si una entidad es
adscrita o vinculada y en relación con cuál de los ministerios o departamentos
administrativos tiene ese carácter. Se abre paso así una competencia dual que
la Constitución rechaza.
En efecto, es de reserva de la ley la atribución
contemplada en el artículo 150, numeral 7, de la Constitución Política, según
el cual corresponde al Congreso determinar la estructura de la administración
nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencia, establecimientos públicos y otra entidades
del orden nacional.
El concepto de “estructura” comprende no
solamente las entidades y organismos que integran la administración nacional,
sino las modalidades de relación jurídica y administrativa entre ellas, en el
interior de cada uno de los sectores en que obra la administración pública.
Por tanto, la atribución de señalar la
estructura de la administración nacional es privativa del legislador, y también
lo es -por supuesto- la de establecer cómo está compuesto cada sector
administrativo y la de indicar el grado de relación -vinculación o adscripción-
existente entre cierta entidad o determinado organismo y el ministerio o
departamento administrativo que encabeza el sector correspondiente.
Para la Corte, no es posible incluir las
mencionadas facultades dentro del numeral 16 del artículo 189 de la
Constitución, que permite al Presidente de la República “modificar la
estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades
u organismos administrativos nacionales”, toda vez que esas atribuciones deben
ser ejercidas únicamente “con sujeción a los principios y reglas generales que
defina la ley”, como el mismo precepto constitucional lo advierte.
Tampoco podría deducirse la facultad a que se
refiere la norma de la función presidencial contemplada en el numeral 15 del
artículo 189 de la Carta Política, que le permite “suprimir o fusionar
entidades u organismos administrativos nacionales”, si se tiene en cuenta que
también los actos correspondientes deben proferirse “de conformidad con la
ley”, como lo dice la norma, lo que necesariamente presupone la existencia de
una ley, expedida por el Congreso, a la que el Presidente habrá de someterse y
por fuera de la cual no puede actuar.
Así las cosas, no podía el Congreso transferir,
de una manera abstracta, general y permanente, una atribución suya de índole
legislativa al Ejecutivo nacional”.
2.5.
Salvamento de voto a la sentencia C-1437 de 2000. Este salvamento de voto que
contó con la adhesión de la Magistrada Cristina Pardo Schlesinger, corresponde
a las consideraciones que como fundamentos de una decisión de
constitucionalidad condicionada de las disposición acusada se presentó a la
Sala Plena y que no fueron acogidas por ésta.
“4.1.3. La Competencia del Gobierno y del
Presidente de la República en materia de organización administrativa
Esta Corporación ha señalado, y lo recuerda la
demandante, que el Presidente de la República es titular de variadas
potestades, facultades y atribuciones en relación con la organización
administrativa, las cuales debe ejercitar conforme a la ley ( numerales 14, 15,
16 del artículo 189 de la Constitución)  o en armonía con lo dispuesto, dentro
de su competencia por el legislador (numeral 17 del artículo 189).
4.1.3.1.  Como se pone de presente, a través de
los escritos que obran en el proceso, algunas de esas atribuciones no han sido
objeto de uniforme interpretación, a pesar de la labor de esclarecimiento que
en diversas ocasiones  ha cumplido la Corte.
De manera específica la controversia se ha
centrado en torno del entendimiento que haya de darse a los numerales 15 y 16
del artículo 189, frente al contenido del numeral 7 del artículo 150  de la
Constitución.  Así, algunos, como señala la demandante, ven en esas
disposiciones la formulación de competencias simultáneas al Congreso y al
Presidente que pueden significar una dualidad inconveniente para la adecuada
organización administrativa y del Estado. Otros, teniendo en cuenta la
ubicación de los artículos dentro del texto constitucional endilgan un error al
constituyente. Los de más allá  pueden  señalar la inutilidad de una de las dos
normas, según su particular concepción de la organización administrativa.
Por lo anterior conviene que la Corte reitere y
puntualice las orientaciones  hasta ahora seguidas en la materia.
En ese orden de ideas, se debe indicar que si
bien es cierto que tanto en el artículo 150-7- como en el artículo 189, 15-16,
de la Constitución se hace referencia aparentemente a las mismas materias, el
artículo 150 trae especificidades que no se repiten en el texto del artículo
189, por lo que claramente hay atribuciones exclusivas del legislador ( la
determinación de la estructura de la administración nacional , la creación de
los organismos que allí se relacionan, la reglamentación de la creación y
funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen
de autonomía  y la autorización  de la constitución de empresas industriales y
comerciales del Estado y sociedades de economía mixta).
Así las cosas, la presunta contrariedad se
circunscribe a las atribuciones relativas a la fusión o supresión de
ministerios, departamentos administrativos, establecimientos públicos y otras
entidades del orden nacional  y a las modificaciones  a la estructura de esos
mismos organismos.
Empero, como ya se ha precisado por la Corte,
mientras el Congreso puede ejercer esas atribuciones en cualquier tiempo y con
las solas restricciones que se deriven del texto constitucional, el Presidente
solo puede hacer uso de ellas bajo el presupuesto de una ley que señale los
contornos y condicionamientos de ejercicio[36].
4.1.3.2. Ahora bien, en cuanto al contenido de
la ley en referencia  no debe perderse de vista que las disposiciones
constitucionales regulan de manera diferente las posibilidades reguladoras del
legislador; según se trate de las atribuciones del numeral 15 o del numeral 16,
dicho contenido deberá ostentar  mayor o menor  precisión o intensidad.
En efecto, en el primero de ellos, la
Constitución Política alude a que las atribuciones para fusionar o suprimir
entidades y organismos se ha de realizar “de conformidad con la ley” sin hacer
explícitos requerimientos en cuanto a la extensión o intensidad  del
condicionamiento que señale el legislador. Por ello a juicio de la Corte en
este supuesto el legislador, dentro de la necesaria sujeción al principio de
razonabilidad ostenta libertad de configuración para modular las posibilidades
de acción del Presidente de la República, en el cumplimiento de  su competencia
constitucional de fusionar y suprimir entidades y organismos administrativos.
En el supuesto regulado por el numeral 16 del
mencionado artículo 189, por su parte, la Constitución sí delimita expresamente
el tratamiento que el legislador puede dar, debiendo éste quedarse en el
trazado del marco (principios y reglas generales) dentro del cual el Presidente
ejerza la función de modificar la estructura de los ministerios, departamentos
administrativos y demás organismos y entidades administrativas nacionales.
Con el entendimiento anterior, no encuentra la
Corte que haya contradicción entre las disposiciones constitucionales, ni que
se establezca una dualidad de competencias que recíprocamente se enerven.
Entonces, si bien las atribuciones presidenciales, en las materias de que
tratan los mencionados numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución
tienen evidente carácter permanente, se circunscriben a los supuestos
explícitamente establecidos en la ley y su ejercicio debe cumplirse en los
términos y con los condicionamientos en ésta señalados. Adquieren el carácter
de atribuciones administrativas sujetas no solo al marco trazado por la ley que
prevé las condiciones de su ejercicio, sino que se hallan naturalmente sujetas
a las determinaciones legales en cuanto a la estructura general  de la
administración y respecto de los objetivos y estructura orgánica de las
entidades y organismos concernidos, tal como ellas hubieren sido configuradas
por el legislador; bajo esta comprensión la Corte declaró constitucionales
algunas de las previsiones del artículo 54 de la Ley 489 de 1998 e
inconstitucionales otras[37].
4.1.3.3  Dentro del proceso se
ha discutido también acerca de la procedencia del señalamiento de la adscripción
y de la vinculación de organismos mediante decreto del Gobierno Nacional en los
supuestos a que se refiere el artículo 189 numerales 15 y 16. Por ello es
preciso que la Corte se detenga, desde esta óptica en los alcances de estas
disposiciones.
Entonces, es pertinente indagar si por virtud de
las atribuciones de  transformación de entidades o de fusión de las mismas, se
opera en esos supuestos una habilitación especial para que el Presidente en el
acto  que disponga tales medidas, dentro del marco legal ( 189-16) o de acuerdo
con las disposiciones legales (189-15).
Sobre el particular cabe señalar que mientras el
legislador sin más restricción que las que él mismo determine en cada caso,
puede ordenar la adscripción o vinculación de un organismo administrativo a un
Ministerio o Departamento administrativo, el Presidente de la República solo
podrá realizar tal señalamiento en los casos   discrecionalmente señalados por
el Congreso, mediante ley. Al respecto, la Corte pone de presente que si bien
la Ley 489 de 1998, precisó, de manera general  los requisitos y
condicionamientos que debía observar el Presidente de la República -Gobierno-
para efectuar en cada caso la fusión de entidades u organismos administrativos
la disposición pertinente (artículo 51) fue declarada inconstitucional
(Sentencia C-702 de 1999) .
No obstante, podría señalarse
que en la medida en que la fusión  hace desaparecer al menos una de las
entidades concernidas  en el acto de fusión adoptado por el Gobierno, dentro
del preciso contorno que determine la ley, y que significa modificación del
régimen organizativo, bien podría el Presidente cambiar la adscripción o
vinculación de entidades y organismos.
Respecto de los supuestos de modificación de la
estructura de las entidades administrativas se tiene que en su contenido
actual, luego de la sentencia C- 702 de esta Corporación,  el artículo 54 de la
ley 489 de 1998 establece las reglas generales que orientan y condicionan el
ejercicio de la atribución presidencial contenida en el artículo 189- numeral
16-. Dichas pautas son las siguientes:
Artículo 54. Principios y reglas generales con
sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los
ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos
del orden nacional. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o
renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos
administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las
disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme
a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y
con sujeción a siguientes principios y reglas generales:
a)  Deberán responder a la necesidad de hacer valer
los principios de eficiencia y racionalidad de la gestión pública, en
particular, evitar la duplicidad de funciones;
(…)
e)   Se deberá garantizar que exista la debida
armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una
de las dependencias, de acuerdo con las competencias atribuidas por la ley,
para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus políticas, planes
y programas, que les permitan su ejercicio sin duplicidades, ni conflictos;
f)    Cada una de las dependencias tendrá funciones
específicas pero todas ellas deberán colaboran en el cumplimiento de las
funciones generales y en la realización de los fines de la entidad u organismo;
(…)
j)    Se podrán fusionar, suprimir o crear dependencias
internas en cada entidad u organismo administrativo, y podrá otorgárseles
autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica;
k)  No se podrán crear dependencias internas cuyas
funciones estén atribuidas a otras entidades públicas de cualquier orden;
l)    Deberán suprimirse o fusionarse dependencias con
el objeto de evitar duplicidad de funciones y actividades;
m) Deberán
suprimirse o fusionarse los empleos que no sean necesarios y distribuirse o
suprimirse las funciones específicas que ellos desarrollaban. En tal caso, se
procederá conforme a las normas laborales administrativas;
n)  Deberá adoptarse una nueva planta de personal.”
Entonces, conforme a la norma legal actualmente
vigente la función constitucional  de modificación de la estructura de las
entidades, tal como ella puede ser ejercitada por el Presidente de la
República  se circunscribe a la modificación de los aspectos estructurales
internos de la entidad que no tocan  con los objetivos propios que a la misma
haya asignado el acto de creación, cuyo contenido fija la propia ley.  Así
mismo del contenido actual del artículo 54 de la Ley 489 de 1998, tal como
rige  luego de la sentencia  C-702/99 no puede inferirse ninguna facultad de
modificación de la adscripción o vinculación, cuando el ejercicio de dicha
función se refiere a entidades y organismos  adscritos o vinculados.
5. Conclusión. La potestad de configuración
legislativa en materia  de determinación de la estructura Administrativa y de
integración de los sectores administrativos mediante  la adscripción y
vinculación de entidades y organismos
Luego del análisis de las reglas
constitucionales efectuado, puede concluirse que el legislador goza de libertad
de conformación ya sea para establecer, a partir de las clases de entidades
constitucionalmente previstas otros organismos y entidades integrantes de la
Administración, el régimen jurídico a ellas aplicable, las responsabilidades de
los directivos y representantes legales, los esquemas de interrelación de  los
organismos administrativos, determinando grados de dependencia y los mecanismos
de efectividad de los mismos, etc.
Así las cosas, el legislador puede determinar,
como en efecto lo ha hecho, el contenido de los actos de creación de los
organismos administrativos  (artículo 50 de la Ley 489 de 1998), o los grados
de dependencia de los organismos administrativos, la integración de los
diversos sectores mediante la determinación, en cada caso del organismo
principal (ministerio o departamento administrativo) y de los organismos
adscritos y vinculados en armonía con el régimen jurídico previamente definido
por el legislador.
De conformidad con las disposiciones
constitucionales, entonces, bien puede el legislador precisar en cada caso, a
través del respectivo acto de creación, la pertenencia o participación de una
entidad determinada a un específico sector administrativo, mediante  su
adscripción o vinculación a un ministerio o departamento administrativo
(artículos 150-7- y 210 de la Constitución Política). En esos términos cabe
destacar que la competencia constitucional para   definir la adscripción o
vinculación de un organismo o entidad de la administración nacional compete por
principio al legislador y no puede ser ejercitada de ordinario por el
Presidente de la República.
También dentro del marco de las atribuciones
constitucionales bien puede el Legislador  permitir que el Gobierno Nacional en
los supuestos de fusión y de modificación de la estructura de las entidades
administrativas, determine cambios en la adscripción o vinculación de las
entidades concernidas en tales medidas (artículo 150-7- en concordancia con el
artículo 189-15-). No obstante, anota la Corte que tal posibilidad
constitucional dependerá del estado de la legislación en un determinado momento.
Por ello, según lo analizado, la circunstancia
de que en la actualidad conforme a la legislación vigente, en la práctica no
pueda darse el cambio de adscripción o vinculación por el Gobierno mediante la
fusión o la modificación estructural de una entidad, en nada afecta la
posibilidad constitucional de que el legislador en futura regulación así lo
prevea.
En consonancia con las anteriores
consideraciones, se debe concluir que asiste razón a la demandante  cuando
señala que la determinación de la estructura de la administración, comprendido
en ella el señalamiento de la adscripción o vinculación  de una entidad u
organismo  a los órganos principales de la administración ( ministerios o
departamentos administrativos) es función del legislador, conforme al artículo
150-7, de la Constitución.
Empero, del análisis de las facultades del
artículo 189, numerales 15 y 16, en armonía con el mismo artículo 150-7, y el
artículo 210 de la Constitución Política ha resultado que bien puede el
legislador, en los casos de fusión de entidades u organismos y de modificación
de estructura de los mismos, prever que en el correspondiente acto el
Presidente de la República señale la adscripción o vinculación, pues de acuerdo
con la propia Ley 489 no puede existir organismo administrativo respecto del
cual no se haya previsto pertenencia a un determinado sector. Y no sería
razonable, a juicio de la Corte, que en tales supuestos, dentro del contexto,
más o menos amplio según el caso, trazado por el legislador pudiere el Gobierno
fusionar organismos o modificar la estructura de los mismos, pero no definir
cuando ello fuere necesario, la adscripción o vinculación a un organismo
principal de la administración. Por lo anterior,  bajo el entendimiento que se
da a la norma, no encuentra  la Corte que la disposición acusada viole las
reglas superiores invocadas en la demanda, es decir los artículos 150,7, 189,
numerales 15 y 16, 113 y 114 de la Constitución.
En efecto la previsión del artículo 42 de la Ley
489 de 1998, bajo el entendimiento que hace la Corte, guarda cabal armonía con
lo dispuesto por los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución, tal
como se analizó anteriormente.  Así mismo, puede sostenerse que al prever la
posibilidad de que en los supuestos de fusión y modificación de la estructura
de las entidades administrativas se esté ante una delegación impropia de
funciones propias del legislador a favor del Presidente de la República, porque
el propio constituyente ha habilitado al Congreso para que mediante ley fije
las condiciones dentro de las cuales han de ejercerse dichas facultades.
En esas circunstancias, declarar la
inconstitucionalidad de la norma acusada, de manera pura y simple, significaría
hacer depender el juicio de constitucionalidad de la regulación legal, lo cual
excede el marco propio del control constitucional.
Así las cosas, la Corte declarará la
exequibilidad de la parte acusada del artículo 42 de la Ley 489 de 1998 en el
entendido de que la posibilidad de adscripción o vinculación de una entidad u
organismo de la administración nacional por parte del Gobierno Nacional se
circunscribe a los supuestos  constitucionalmente previstos en  el artículo
189, numerales 15 y 16, de la Constitución, de acuerdo con la regulación que al
efecto expida el legislador.
En consecuencia, tampoco pueden considerarse
transgredidos los artículos 113 y 114 de la Constitución pues la norma acusada
permite que las funciones constitucionales del Congreso de la República  y del
Presidente de la República se ejerzan de manera armónica y que precisamente sea
mediante una ley que se ejerza la función de determinación de la estructura de
la administración.”
2. Razones  adicionales  de desacuerdo  sobre
el  texto de la sentencia C- 1437-2000.
Respecto del texto de la sentencia tal como ella fue
aprobada por la mayoría de la Corte, y que concluyó con la inexequibilidad del
fragmento acusado son pertinentes  las siguientes razones de desacuerdo.
La Corte como postulado de principio expresa que la
atribución de definir cómo está integrado un sector administrativo y de
establecer la adscripción y vinculación de un organismo o entidad a determinado
ministerio o departamento administrativo es privativa del legislador. En igual
sentido se expresaba la ponencia original.
En la sentencia se expresa que  la ley no puede delegar en
el Gobierno por vía general, indefinida y permanente funciones que le son
propias.
Así mismo se expresa que la norma acusada es contraria a la
Constitución  “en cuanto permite que Gobierno y Congreso  compartan la
atribución de definir si una entidad es adscrita o vinculada y en relación con
cual de los ministerios o departamentos administrativos tiene ese carácter. Se
abre paso así una competencia dual”, que no es aceptada por la Corte.
En la ponencia original en este aspecto, para explicar esa
aparente “competencia dual” se planteaba la necesidad de armonizar la
disposición del artículo 150-7- con lo establecido en los numerales 15 y 16 del
artículo 189 de la Constitución. Presupuesto este que fue desechado en la
sentencia  y sobre el cual se centra el desacuerdo que expresé ante la Sala
Plena.
Al efecto la sentencia expresa:
“Para la Corte, no es posible incluir las mencionadas
facultades dentro del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución, que
permite al Presidente de la República “modificar la estructura de los
ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos
administrativos nacionales”, toda vez que esas atribuciones deben ser ejercidas
únicamente “con sujeción a los principios y reglas generales que defina la
ley”, como el mismo precepto constitucional lo advierte.
Tampoco podría deducirse la facultad a que se refiere la
norma de la función presidencial contemplada en el numeral 15 del artículo 189
de la Carta Política, que le permite “suprimir o fusionar entidades u
organismos administrativos nacionales”, si se tiene en cuenta que también los
actos correspondientes deben proferirse “de conformidad con la ley”, como lo
dice la norma, lo que necesariamente presupone la existencia de una ley,
expedida por el Congreso, a la que el Presidente habrá de someterse y por fuera
de la cual no puede actuar.”
Ahora bien, como se expresaba en la ponencia original, que
seguramente no fue suficientemente explícita, no se trata de ver en las
disposiciones de los numerales 15 y 16 una fuente directa de tal atribución al
Presidente (la de adscribir o vincular entidades) sino de entender que el
Congreso,  en los términos de tales disposiciones del artículo 189 de la
Constitución,  bien puede, a propósito de la regulación de las facultades
presidenciales allí señaladas, prever que en los supuestos de fusión de
entidades o de modificación estructural la Ley pueda definir cuándo procede la
modificación de la adscripción o la vinculación de la entidad respecto de la
cual opera la fusión o la modificación estructural, reguladas por el
legislador. No se trata, en esos casos, de una atribución abstracta, permanente
intemporal, como lo sugiere la sentencia. Se trata de, en un correcto y armónico
desarrollo legal de las competencias constitucionales habilitar específicamente
al Presidente para que definida la fusión o la modificación estructural de
entidades administrativas, pueda si así resultare necesario redefinir la
adscripción o vinculación respectivas. No tendría sentido, en esos casos,  que
el Gobierno dentro de los términos legales pueda realizar la fusión de
entidades (numeral 15 del artículo 189) o modificar su estructura (numeral 16
del artículo 189), pero que se requiriera de una ley que ulteriormente señalara
el Ministerio o departamento administrativo de adscripción o vinculación.
Lo que parece acontecer según se desprende del texto de
esta sentencia es que la Corte, contra el texto constitucional expreso
(artículo 189 numerales 15 y 16 ) y  modificando aún  orientaciones  plasmadas
en las sentencias C-262 de 1995 y C-702 de 1999 no acepta que dentro de los condicionamientos
legales, más o menos amplios, según el supuesto de que se trate, pueda el
Presidente de la República con fundamento directo en la Constitución, fusionar
entidades o modificar la estructura de las mismas [38].
Por ello la Corte pudo no haber reparado que en la ponencia
original se formulaba una propuesta de exequibilidad condicionada de la norma
acusada, bajo el supuesto de que la Ley al regular las competencias del
Presidente de la República, conforme a la previsión expresa de los citados
numerales 15 y 16 del Artículo 189 y en armonía con el artículo 150 de la
Constitución, bien podía prever que en esos supuestos específicos el Gobierno
como consecuencia de la fusión o de la modificación estructural pudiere cambiar
la adscripción o la vinculación de la entidad o entidades concernidas.
La interpretación que se postulaba en dicha ponencia, es la
que consulta, a mi juicio, de manera genuina, las orientaciones plasmadas en la
Constitución vigente en consonancia con la reformulación plasmada respecto de
las relaciones Legislador- Gobierno- Presidente de la República- en cuanto al
ejercicio de la potestad organizatoria del Estado, para el cumplimiento de las
finalidades esenciales que a éste competen dentro del Estado social de
derecho.”
2.6.      Sentencia
401 de 2001. M.P. Álvaro Tafur Galvis. En esta sentencia la Corte resolvió
declarar:
“Primero.- Declarar EXEQUIBLES
las expresiones “pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos y prever las
normas que deben observarse para el efecto”, así como “y establecer todas las
características que sean competencia de la ley referente a su régimen de
personal” contenidas en el numeral 1 del Artículo 1° de la Ley 573 de 2000.”
Como
fundamento específico dentro de la decisión adoptada en el numeral transcrito
la Corte formuló el siguiente, cuya redacción se encomendó al Magistrado Cepeda
Espinosa, toda vez que en ese punto no fue acogida la propuesta contenida en la
ponencia inicialmente presentada. (Ver Acta N° 20 de 19 de abril de 2001).
“6.2.    En segundo lugar,
procede dilucidar si la naturaleza que el actor atribuye a las disposiciones
legales previstas en los Artículos 150-7- y 189- 15 y 16- significa
imposibilidad para el legislador de transferencia de su materialidad a favor
del Presidente de la República, mediante las facultades extraordinarias
(Artículo 150-10).
Sobre el particular es claro, como ha aceptado la Corte, que por
principio, el otorgamiento de la facultades extraordinarias al Presidente de la
República está regulado en los precisos términos del Artículo 150-10 de la Constitución
y en consecuencia cabe afirmar que salvo lo que esa misma regla establece en
cuanto a materias indelegables, el legislador goza de amplia discrecionalidad
para determinar las materias que transitoriamente atribuye al Presidente de la
República para que éste dicte normas con fuerza de ley.  Así las cosas, en la
medida en que las reglas relativas a la creación, fusión o supresión de
entidades de la administración nacional (Artículo 150-7, en concordancia con el
Artículo 189-15-) no están excluidas explícitamente en el texto del Artículo
150-10, habría de concluirse que bien puede el legislador, con observancia de
los requisitos allí mismo establecidos, transferir transitoriamente al
Presidente la República el ejercicio de la competencia legislativa pertinente.
No obstante debe la Corte analizar los planteamientos del demandante
para establecer si, a pesar de lo anteriormente expuesto, le asiste razón y se
estaría en el caso en estudio ante un supuesto especial de materia no
susceptible de ser delegada mediante las facultades extraordinarias.
6.3       Sostiene el demandante,
que la naturaleza de las leyes a que se refiere el numeral 15 del art. 189
C.P., es a la de las de leyes de autorizaciones; a partir de esta premisa,
formula un argumento, según el cual, no es posible conceder facultades
extraordinarias al Presidente de la República para regular materias
relacionadas con la supresión o fusión de entidades u organismos nacionales.
6.3.1.  El primer punto que debe
analizar la Corte es el de la naturaleza de las leyes a las que se refiere el
numeral 15 del artículo 189 C.P.  Este Tribunal considera que dicha referencia
no alude a una ley de autorizaciones, sino a una ley ordinaria[39].
. Esta conclusión se fundamenta en las siguientes razones:
6.3.1.1.  En primer lugar, el
texto del numeral 15 del artículo 189 C.P. no se refiere a ninguna
autorización. La norma se limita a señalar que la facultad de suprimir o
fusionar entidades u organismos administrativos nacionales se ejercerá “de
conformidad con la ley”.  De esta expresión no se puede inferir que la
naturaleza de dicha ley es la de autorizaciones.
En efecto, en numerosos artículos de la Carta se emplea la expresión
“de conformidad con la ley”, o “conforme a la ley”, en otros, por el contrario,
se guarda silencio al respecto.  De ello no se sigue, como consecuencia
inevitable, que la naturaleza de la ley en cuestión, cuando la alusión es
expresa, deje de ser ordinaria para convertirse en una ley de autorizaciones;
como tampoco se puede suponer, que cuando la Constitución no emplea dichas
expresiones, u otras equivalentes, debe entenderse que la Rama Ejecutiva del
Poder Público puede actuar por fuera de los parámetros legales. Un ejemplo
sobre el particular resulta ilustrador: los numerales 21 y 22 del mismo
artículo 189 la Carta regulan las facultades de inspección y vigilancia del
Presidente de la República; el numeral 21 emplea la expresión “conforme a la
ley”, mientras que el numeral 22 guarda silencio en torno a los límites de
dicha facultad cuando se ejerce respecto de la prestación de los servicios
públicos. De esta consagración no se puede concluir que el Gobierno deba
esperar, para efecto de ejercer las atribuciones contenidas en el numeral 21 a
la promulgación de una ley de autorizaciones, ni que pueda ejercer las
funciones contenidas en el numeral 22 por fuera del marco legal.  Ambas
facultades son reguladas mediante leyes ordinarias no de autorizaciones.
6.3.1.2. En segundo lugar, las
leyes de autorizaciones aparecen reguladas en el numeral 9 del art. 150 de la
Constitución. Aunque dicho texto es semejante al del num. 11 del art. 76 de la
Constitución anterior, existen dos diferencias importantes. La primera reside
en que en la Constitución anterior las leyes de autorizaciones podían versar sobre
“otras funciones dentro de la órbita constitucional” del Presidente de la
República; en cambio, en la Carta de 1991, no se admite dicha extensión de
manera expresa lo cual invita a una interpretación restrictiva de ámbito
material de las leyes de autorizaciones.  La segunda diferencia tiene que ver
con la relación entre el Gobierno y el Congreso: en la Constitución de 1991 se
dispuso claramente que el Gobierno debe rendir informes periódicos al Congreso
sobre el ejercicio de estas autorizaciones; esto se explica, entre otras
razones, porque la facultad que ejerce el Gobierno con base en las
autorizaciones puede ser muy prolongada, o inclusive permanente, y por la
necesidad de asegurar que el Congreso cuente con elementos de juicio para
ejercer su función de control político o para reformar la ley de autorizaciones
correspondiente.
6.3.1.3.  En tercer lugar, cuando
se estudia el origen de los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la
Constitución se puede apreciar que ambas disposiciones estaban animadas por el
propósito de darle al Ejecutivo un mayor margen para adoptar decisiones
relativas a la estructura de la administración con la cual cuenta para cumplir,
tanto sus responsabilidades constitucionales, como su programa de gobierno. En
efecto, desde la Comisión para la Reforma de la Administración Pública creada a
finales de los años ochenta[40], , se
planteó la importancia de dotar al Presidente de la República de herramientas
que correspondieran a su status de Jefe de Gobierno y Jefe de la Administración[41].
Posteriormente, en el proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política
de Colombia presentado por el Gobierno a la Asamblea Constituyente, se propuso
que todo lo relativo a la estructura, organización y funcionamiento de la
administración pública Nacional central y descentralizada fuera objeto de leyes
marco[42]; ; el
Presidente de la República desarrollaría tales leyes y con base en ellas podría
suprimir o fusionar entidades u organismos[43].   La
Asamblea Constituyente acogió el espíritu de la propuesta pero introdujo una
modificación importante: hizo una diferencia entre las facultades del
Presidente para modificar la estructura de una entidad u organismo
administrativo nacional, de un lado, y suprimir o fusionar entidades u
organismos administrativos, de otro. La primera facultad la ejerce el
Presidente “con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley”
(num. 16 del art. 189 de la C.P.); la segunda la ejerce, simplemente, “de
conformidad con la ley” (num. 15 del art. 189 de la C.P.).
De esta manera, el régimen de las leyes marco propuesto en el
proyecto gubernamental sólo fue acogido para la modificación de la estructura
de una entidad que no es suprimida ni fusionada a otra.  Por lo tanto la ley
marco que se ocupe de esta materia no puede entrar a regular detalles ni
aspectos específicos sino que debe limitarse ha definir los principios y reglas
generales con sujeción a los cuales el Presidente ejercerá su facultad en esta
materia. En cambio, la ley relativa a la supresión o fusión de entidades u
organismos administrativos nacionales no debe respetar los límites propios de
las leyes marco; puede, por lo tanto, fijar un régimen integral al respecto.
Es este, precisamente, el objeto de la facultad extraordinaria conferida al
Presidente de la República por el numeral 7 de la norma demandada ya que éste
lo habilita para “dictar el régimen para la liquidación y disolución de las
entidades públicas del orden nacional”. Dicho régimen está comprendido dentro
de uno más general que no se refiere exclusivamente a la liquidación y
disolución sino a los demás aspectos relativos a la supresión o fusión; pero el
Congreso no está obligado a habilitar al Presidente para ocuparse de todo lo
relativo a la supresión o fusión de entidades.  Bien podía, como en efecto lo
hizo, habilitarlo tan solo para dictar el régimen relativo a la consecuencia de
decretar la supresión o fusión de una entidad pública del orden nacional.
6.3.1.4.  En cuarto lugar, la
Corte subraya que el tercer inciso del numeral 10 del artículo 150 no incluye
dentro de las prohibiciones a la concesión de facultades extraordinarias a las
leyes de autorizaciones, ni tampoco, obviamente, a las leyes ordinarias[44].
. El intérprete de la Carta debe ser cauteloso en adicionar la enumeración que
trae dicho inciso con otros tipos de leyes.
6.3.2.  Finalmente, cabe
preguntarse si en el caso del numeral 15 del artículo 189 de la Constitución se
presenta una hipótesis en la cual el intérprete de la Carta deba intervenir
activamente para proteger al Congreso de la República de una invasión de sus
facultades por el Presidente, o para preservar el sistema de frenos y
contrapesos establecido en nuestra Constitución.  La Corte estima que en este
caso ello no es necesario.  El Presidente de la República está ejerciendo una
facultad que el propio Congreso le ha conferido y bien hubiera podido no otorgarle.
Además, en el evento en que el Presidente ejerza las facultades conferidas para
adoptar normas que a juicio del Congreso son inconvenientes, el órgano
legislativo dispone de poderes suficientes para manifestar su inconformidad
puesto que puede ejercer sus funciones de control político o su función
legislativa para modificar el régimen que dicte el Presidente de la República.
Por lo tanto, el sistema de frenos y contrapesos incluye mecanismos suficientes
para que el Congreso de la República controle el ejercicio o reasuma las
facultades que otorgó. Es más, en todo tiempo y por iniciativa propia puede
modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno (inciso 2 del numeral 10
del artículo 150 C.P.).
A
diferencia de lo que sucede con los derechos fundamentales que requieren de la
intervención activa del juez constitucional para asegurar su protección y goce
efectivo, dado que los ciudadanos no disponen de herramientas para modificar
las decisiones de la autoridad que los afectan, cuando lo que está en juego es
la distribución de competencias entre las ramas del poder público y  el
ejercicio de las mismas de conformidad con la Constitución y las leyes, la
intervención activa del juez constitucional sólo es necesaria en el evento en
que el sistema de frenos y contrapesos no prevea mecanismos que impidan que un
órgano se exceda o invada la órbita de otro, o que faciliten que un órgano
evalúe las decisiones adoptadas por otro y adopte las decisiones que estime
convenientes en ejercicio de las atribuciones que le son propias.
Es cierto que cuando el Congreso habilita al Presidente para dictar
normas con rango de ley, se concentran en el ejecutivo dos funciones que
tradicional y normalmente compete a dos ramas diferentes del poder público. El
ideal en una democracia es que esto no suceda.  Sin embargo, el constituyente
admitió de manera expresa que ello ocurra, al mantener, con modificaciones
importantes que no es del caso analizar en esta oportunidad, la institución de
las facultades extraordinarias (art. 150 numeral 10 de la C.P.). Así, siempre
que el Congreso habilite al Presidente para legislar, no sólo en el caso de la
liquidación y disolución de entidades públicas del orden nacional, sino en los
demás eventos en los que expide normas de carácter general, se presenta esta
acumulación de funciones en cabeza del ejecutivo.  Cabe anotar que una vez
expedido el régimen de liquidación o de disolución comprendido en el num. 15
del art. 189, el Gobierno no necesita solicitar facultades extraordinarias o
autorización específica para proceder a aplicarlo; pero los decretos que dicte
para aplicar dicho régimen legal deben respetar las normas de rango superior
que el ejecutivo solo puede ejecutar.
Por las razones anteriores se declarará exequible el numeral 7 del
artículo 1º de la Ley 573 de 2000.
6.4.  La Corte tampoco encuentra
que el inciso 2º de dicha norma sea inconstitucional como así mismo lo sugiere
el demandante. Por el contrario, dicho inciso es una manifestación de uno de
los mecanismos mediante los cuales el Congreso de la República puede controlar
el ejercicio de las facultades que el mismo le otorga al Presidente de la
República. Se trata de un control previo al ámbito material del régimen de
liquidación y disolución que podrá dictar el ejecutivo.  Es también una forma
de precisar el campo de las facultades extraordinarias y de su ejercicio.
Por lo tanto, el inciso segundo mencionado también será declarado
exequible pero tan solo en cuanto no viola los artículos 150 numeral 10 y 189
numeral 15 de la Constitución.”
2.7.
Salvamento de voto parcial. Magistrados Jaime Córdoba
Triviño, Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil y Álvaro Tafur Galvis.
En este punto debe aclararse que si bien el suscrito magistrado
actuó como ponente salvó voto en compañía de los Magistrados Alfredo Beltrán,
Jaime Córdoba y Rodrigo Escobar en lo relativo al numeral 7 del artículo
demandado. Las consideraciones del salvamento se refieren entonces a la parte
que se transcribe de la parte motiva de la sentencia cuya redacción, conforme
al Acta N° 20 del 19 de abril de 2001, correspondió al magistrado Manuel José
Cepeda Espinosa:
“... basamos nuestro desacuerdo en las siguientes consideraciones:
1.  Es claro, como ha aceptado la Corte, que por principio, el
otorgamiento de la facultades extraordinarias al Presidente de la República
está regulado en los precisos términos del Artículo 150-10 de la Constitución y
en consecuencia cabe afirmar que salvo lo que esa misma regla establece en
cuanto a materias indelegables, el legislador goza de amplia discrecionalidad
para determinar las materias que transitoriamente atribuye al Presidente de la
República para que éste dicte normas con fuerza de ley.  Así las cosas, en la
medida en que las reglas relativas a la creación, fusión o supresión de
entidades de la administración nacional (Artículo 150-7, en concordancia con el
Artículo 189-15-) no están excluidas explícitamente en el texto del Artículo
150-10, habría de concluirse que bien puede el legislador, con observancia de
los requisitos allí mismo establecidos, transferir transitoriamente al
Presidente la República el ejercicio de la competencia legislativa pertinente.
La decisión mayoritaria tiene en cuenta que en la medida en que la
fijación del régimen mediante el cual el Presidente de la República puede
suprimir entidades del orden nacional, o liquidarlas y disolverlas,  no puede
asimilarse a una autorización para liquidar o disolver una determinada entidad
o grupo de entidades, corresponde al tratamiento normal de las leyes ordinarias
y por ende bien puede el legislador delegar transitoriamente su expedición al
Gobierno, mediante las facultades extraordinarias.
En este punto si bien es cierto como se expresa en la decisión de la
cual nos separamos que en la Constitución de 1991 se quiso plasmar un
tratamiento de flexibilidad que permita al Gobierno ya sea  fusionar o suprimir
entidades administrativas o reestructurarlas directamente, sin esperar, como sucedía
en el pasado una ley que así lo determine, es lo cierto que ese planteamiento
debe examinarse dentro del contexto de las bases adoptadas en la propia
Constitución en relación con la denominada función organizatoria del Estado.
Al efecto es pertinente recordar que la jurisprudencia de esta Corte
desde la Sentencia C-262 de 1995 ha postulado la interpretación sistemática de
las reglas constitucionales atinentes a la fijación de la estructura de la
administración y a la creación, fusión y supresión de entidades contenidas
tanto en el Artículo 150 como en el 189 de la Constitución.  En ese orden de
ideas se ha afirmado que mientras al legislador asiste una competencia plena en
esta materia, el Presidente de la República, respecto de las precisas materias
señaladas en los numerales 15 y 16 del Artículo 189, ostenta una competencia
sujeta a los condicionamientos que señale al efecto el legislador. También ha
destacado la jurisprudencia que la competencia legislativa ha recibido
modulaciones constitucionales distintas según se trate del supuesto del numeral
15 (fusión y supresión de entidades) o del supuesto del numeral 16
(modificación de la estructura de los organismos administrativos).
En el primer caso, el Constituyente ha previsto la competencia
legislativa de manera amplia, librada a la discrecionalidad del legislador; en
el segundo, el constituyente optó por señalar que la acción legislativa ha de
quedarse en el señalamiento de los principios y reglas generales conforme a los
cuales el Presidente de la República adelante las acciones dirigidas a la
modificación de la estructura de las entidades de la administración nacional.
2.  Ahora bien, cualquiera sea el tratamiento que el Constituyente
haya dado a la intensidad de ejercicio de la competencia legislativa, es lo
cierto que mediante la previsión de condicionamientos legislativos para el
ejercicio de las funciones presidenciales previstas en los citados numerales 15
y 16 del Artículo 189 el Constituyente quiso plasmar un control interorgánico
en el ejercicio de una competencia constitucional.  Así entendida la norma y
acudiendo adicionalmente al criterio interpretativo funcional o misional, cabe
la reflexión en el sentido de si la transferencia que transitoriamente haga el
legislador de la potestad de establecer “condicionamientos”, en favor del
Presidente concentra en éste (así sea transitoriamente) no solo la competencia
de suprimir, o de fusionar o de transformar o establecer modificaciones
estructurales a las entidades, sino la de determinar las condiciones dentro de
las cuales él mismo cumpliría la función constitucional originaria, aboliendo
el mencionado control establecido por el constituyente cuando previó que no
solo el legislador pudiera fusionar y suprimir entidades de la administración,
sino también el Presidente de la República pero, este último, “de conformidad
con la ley”.
En la sentencia se desestima la anterior orientación expresando que,
por un lado en las sentencias C-262 de 1995 y C-702 de 1999 las orientaciones a
que se ha hecho alusión constituyen simplemente obiter dicta que no condicionan
futuras decisiones de la Corte, y de otro, que tratándose de los supuestos
previstos en el numeral 15 del artículo 189 no se aprecia necesidad alguna de
protección especial por parte del juez constitucional al Congreso en la
integridad de su función legislativa.
3.  Estima la decisión mayoritaria que los recaudos constitucionales
relativos al control político, a la posibilidad de dictar normas que
ulteriormente corrijan eventuales desviaciones en el ejercicio de las
facultades extraordinarias, son significativas de una protección adecuada de
las funciones del legislador.
No obstante, en nuestra opinión es necesario recabar sobre el
contenido y alcance del mencionado numeral 15 del artículo 189, para enfatizar
que evidentemente al condicionar el ejercicio de las potestades que la propia
constitución asigna al Presidente, a que ello se efectúe de conformidad con lo
que señale el legislador, no solamente se hace referencia a una atribución
legislativa ordinaria.  Con ello, a nuestro entender no desvirtuado en la
decisión mayoritaria se plantea con nitidez un mecanismo de control en esta
materia de la potestad organizatoria del estado, que la Constitución
primigeniamente asigna al legislador, ya sea para regular de manera general la
conformación de la organización de la administración ( artículo 150-7-) como
para la integración de la misma en sus elementos institucionales concretos (
crear, suprimir, fusionar etc, organismos y entidades).  Así las cosas no puede
soslayarse el tema señalando que no se aprecia necesidad de protección del
Congreso como para declarar la inconstitucionalidad de la disposición acusada
que transfirió al Gobierno el señalamiento del régimen conforme al cual puede
este en los casos concretos efectuar las referidas liquidación y disolución de
entidades administrativas.
La Corte, en atención a los criterios interpretativos que han de
orientar el control de constitucionalidad que le ha sido confiado por la norma
superior, ha debido considerar las finalidades que justifican la intervención
legislativa en las materias a que se refiere el numeral 15 del Artículo 189
imponen concluir que el desplazamiento de la competencia de regulación o
modulación de las funciones de fusionar y suprimir entidades u organismos
administrativos nacionales y la simultaneidad que ello genera con la
competencia de fusionar o suprimir, en los casos concretos tales entidades,
altera el principio democrático en el cual descansa el Estado de Derecho y el
necesario equilibrio buscado por el Constituyente entre los diferentes
titulares del Poder Público en la consecución de los fines estatales, pues
concentra en uno de ellos funciones que el Constituyente quiso atribuir de
manera separada.
A nuestro juicio la conclusión que se señala debe cubrir no solo el
supuesto del numeral 16 (que la sentencia asimila a las leyes cuadros), sino
también el numeral 15 tal como se ha expresado.
4. Finalmente, la argumentación de la sentencia según la cual de si
trata de una ley de autorización si cabe la restricción mas si se trata de
determinación del régimen o contexto dentro del cual el presidente ejerza la
competencia constitucionalmente atribuida, puede llevar a desconocer que
evidentemente, conforme al texto del numeral 15 del artículo 189 el Presidente
no requiere de autorización legal – general o particular- para proceder a la
supresión de entidades administrativas del orden nacional, y realizar las
actividades inherentes de liquidación y disolución de una en concreto, pues es
precisamente el texto constitucional que de manera directa y explícita lo
habilita para ello, pero “de acuerdo con la ley”.
2.8.      Sentencia
C-880 de 2003 M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Mediante esta decisión la Corte se
ocupó de la constitucionalidad de algunas disposiciones de la Ley 790 de 2002:
“La Corte estima que la disposición acusada lleva consigo la
facultad para fusionar entidades y organismos, tengan ellos la misma o
diferente naturaleza jurídica; considera igualmente esta Corporación que la
determinación de la estructura de la administración y la creación o fusión de
instituciones públicas no puede legítimamente supeditarse a leyes preexistentes
que definan criterios para la adopción de una tipología de empleos públicos.
Entendida así, es razonable la disposición demandada pues si se
admitiera la fusión únicamente entre entidades y organismos que tuvieran la
misma naturaleza jurídica con el fin de conservar la categoría a la que
pertenecen algunos empleos públicos de los entes fusionados, se limitarían en
exceso los principios constitucionales de eficacia, celeridad y economía
administrativa y la necesidad de adecuar la organización administrativa del
poder público para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado.
En consecuencia, sería impracticable cualquier proceso de
modificación de la estructura administrativa del Estado, máxime cuando en estos
tiempos, en ejercicio de las atribuciones dadas por el artículo 150 numeral 7
de la Carta Política, el legislador ha previsto más de 15 categorías distintas
de entidades descentralizadas para el orden nacional[45].
Por ello, condicionar la fusión de entidades y organismos públicos a
la identidad de la naturaleza jurídica de los entes fusionados restaría toda
opción de llevar a la práctica los mandatos contenidos en el numeral 15 del
artículo 189 de la Constitución.
Además de lo anterior, no es la decisión del Gobierno Nacional la
que, en ejercicio de las atribuciones dadas por el legislador en aplicación del
artículo 189 numeral 15 de la Carta, modifica el régimen laboral ni la
tipología de los empleos públicos de las entidades fusionadas, puesto que de
manera independiente al número de fusiones que por esta vía se produzcan, los
principios constitucionales y legislativos sobre dichas materias permanecen
intactos.
Cuando el Gobierno, en ejercicio de tales atribuciones, ordena la
fusión de una entidad a otra, las funciones a cargo de la entidad absorbida se
cumplirán hacia futuro por la entidad absorbente, que bien podrá tener
naturaleza jurídica diferente a la que tenía el ente absorbido. Por lo tanto,
es razonable que la naturaleza de la entidad fusionada y el régimen laboral de
sus servidores públicos sean los de la entidad absorbente.
No obstante, un aspecto diferente a la naturaleza jurídica y al
régimen laboral que rige en la entidad absorbida, lo constituye el tratamiento
que deba darse a los servidores públicos que sean incorporados en la entidad
absorbente, pues en este evento deberán tenerse en cuenta dos elementos
esenciales que subyacen al poder de definición de la estructura administrativa
del Estado: el principio democrático, en tanto es la propia Carta la que
determina que esa facultad la ejerza quien está investido de representatividad;
y el de finalidad, porque la reestructuración lo que busca es lograr el mayor
grado de eficacia de la administración, pero teniendo en cuenta que el límite
precisamente lo constituye el hecho que los derechos de los trabajadores no
pueden ser desmejorados con aquellas decisiones de la Administración.
A la luz de estos principios la Corte no puede imponer una regla
específica en un tema que ha sido confiado a la configuración del Congreso y
del Ejecutivo; no obstante, ello no impide a esta Corporación precisar el
alcance de los derechos constitucionales, fijando unos parámetros que respeten
dicho margen de configuración.
Como la norma demandada podría admitir interpretaciones diferentes
que vayan en contravía de lo señalado por los referidos preceptos Superiores,
la Corte precisa entonces que en los casos de incorporación, los derechos de
empleados y trabajadores en materia salarial y prestacional no podrán ser
desmejorados por el decreto que disponga la fusión respectiva. La tensión que
se presenta entre el poder del Presidente de la República para definir la
estructura del Estado y los derechos de los trabajadores a la estabilidad
laboral y a no ser desmejorados en sus salarios y prestaciones sociales, que
pueden resultar afectados en el tránsito a otra entidad u otro régimen laboral,
debe resolverse mediante la ponderación de los valores constitucionales en
juego, que, en todo caso, deben ser respetados.
Pero también debe tenerse en cuenta que deben respetarse las
disposiciones constitucionales que regulan la evolución propia de la estructura
de la administración y ello supone que quien define la reestructuración y las características
que tenga la nueva entidad es el Ejecutivo, siguiendo las pautas
preconfiguradas en la ley. Debe entenderse por ello que es la Administración la
que decide a qué empleados o trabajadores llama o no a incorporarse a la nueva
entidad, en qué condiciones o bajo qué régimen, dada precisamente la naturaleza
de la nueva entidad. Pero, subraya la Corte, esas condiciones tienen un límite
claro: los derechos de los trabajadores a la estabilidad laboral y a no ser
desmejorados en sus salarios y prestaciones sociales.
Para respetar esos derechos, la Administración puede ofrecer a los
servidores públicos que puedan pasar a la nueva entidad con las mismas o
mejores condiciones salariales o prestacionales que las que tenían en el
régimen anterior o, en su defecto, al reconocer que existe un desmejoramiento
en estos aspectos, caso en el cual debe ofrecerle una compensación”.
2.9.      Salvamento
parcial de voto a la sentencia C-880 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis:
“...como lo expresé en la Sala,
considero que la disposición acusada  en el contenido explícito e implícito que
de ella resulta en los términos  de ese parágrafo 1° del artículo 2° es
constitucional pura y simplemente, toda vez que ella, en armonía con el texto
del inciso principal del mismo artículo 2°, señala las reglas  a las cuales
debe acogerse el Gobierno cuando en ejercicio de la facultad prevista en el
numeral 15 del artículo 189 de la Constitución resuelva fusionar entidades de
la administración del Estado.
Así mismo, esa disposición legal
determina de manera directa y explícita los efectos  de la fusión, sin que
pueda  predicarse de esa norma el que deja al juicio del Gobierno mediante acto
jurídico general, la determinación de dichos efectos según los casos.
Evidentemente cuando la norma acusada
en el proceso de la referencia señala cuáles son los efectos de la fusión
respecto de la naturaleza jurídica y del régimen laboral de la entidad, está
señalando un precepto que  comporta para la administración una competencia
reglada.
Además, la apreciación de la actuación
subsiguiente por parte de la administración se refiere no a la formulación
normativa en sí misma, sino a su aplicación, aspecto éste que excede la
competencia de la Corte.
A ello debe agregarse que en este punto la  sentencia no atiende las
consideraciones hechas en varios de sus apartes  en los que se pone en
evidencia que este tema ha sido confiado a la configuración del Congreso, así
como a la definición del Presidente de la República en función del cumplimiento
de los fines del Estado  atendiendo los principios de la función pública para
lograr la eficiencia y eficacia de los entes públicos.
En el mismo sentido  ha de señalarse que con  el condicionamiento
establecido en la sentencia, fundamentado en la protección de los derechos de
los trabajadores, paradójicamente lo que se hace es limitar en la práctica la
posibilidad de incorporación de los mismos a la entidad absorbente, al tiempo
que no resulta claro cuál es  el sentido de la opción que el condicionamiento
aludido  plantea  en materia de compensación  por los salarios y prestaciones
que el trabajador no recibirá en el nuevo régimen  de la entidad absorbente.
Cabe interrogarse en efecto, por ejemplo, a partir de qué parámetros acerca de
la posible duración de la vinculación del trabajador con el Estado se
calculará  la  compensación que allí se establece.
Por ello, al considerar la Corte que la
norma acusada solo es  exequible con el entendimiento condicional que se
expresó en la parte resolutiva de la sentencia, está incorporando a la norma
contenidos que exceden el poder  de modulación que es inherente a la Corte en
el ejercicio de su función de constitucionalidad abstracto, por cuanto las
determinaciones que allí se incluyen no hacen referencia a la subsanación de
contenido normativo que puede resultar contrario a la Constitución, para dejar
solamente el que resulte acorde con la norma superior, sino que realmente
significa incluir nuevos contenidos normativos, lo que dentro del actual estado
social de derecho solo corresponde, en armonía con la distribución de las
funciones del Estado, al legislador.
Finalmente, frente a la formulación que
se hace en la sentencia en el sentido de que la fusión de entidades
administrativas se realiza mediante actos  administrativos de contenido
general, lo cierto es, que la fusión en desarrollo de las atribuciones del
numeral 15 del artículo 189 se ha de plasmar en un acto que se refiere de
manera específica y particular a unas entidades administrativas de las cuales
una es absorbente y en relación con ella se deberán plasmar, se repite, dentro
del marco de una competencia no discrecional los efectos que enuncia la norma
legal, efectos que se aplicarán de manera exclusiva al régimen propio de la
entidad  conforme a su naturaleza jurídica y al régimen consecuencial que sea
aplicable con exclusividad a los servidores públicos que accedan a la entidad
así fusionada, régimen éste que ha de ser el de la entidad absorbente conforme
haya sido predeterminado con aplicación de las reglas señaladas en la ley.
2.10.    Sentencia
350 de 2004. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
En esta sentencia, con un solo salvamento de voto de Magistrado
Jaime Araujo Rentería se reiteró el análisis y las orientaciones de la Corte en
cuanto al contenido de los artículos 150-7, 189-15 y 189-16 de la Constitución.
En ese orden de ideas cabe recordar que el eje central de los de la acusación
en ese proceso  consistió  “en la supuesta naturaleza de ley marco que tendrían las
leyes expedidas por el Congreso en materia de  organización de la
administración, bien sea las que  se deriven del ejercicio de las competencias
a que alude el artículo 150-7  o bien  de los numerales 15 y 16 del artículo
189 superior”.
En la sentencia en cita se recuerda que “la jurisprudencia de esta
Corporación ha postulado la interpretación sistemática de las reglas
constitucionales atinentes a la fijación de la estructura de la administración
y a la creación, fusión y supresión de entidades contenidas tanto en el
Artículo 150 como en el 189 de la Constitución.  En ese orden de ideas se ha
afirmado que mientras al legislador asiste una competencia plena en esta
materia (articulo 150-7), el Presidente de la República, respecto de las
precisas materias señaladas en los numerales 15 y 16 del Artículo 189, ostenta
una competencia sujeta a los condicionamientos que señale al efecto el
legislador[46]. También se destaca en
la jurisprudencia que la competencia legislativa ha recibido modulaciones
constitucionales distintas según se trate del supuesto del numeral 15 (fusión y
supresión de entidades) o del supuesto del numeral 16 (modificación de la
estructura de los organismos administrativos).[47]
Igualmente se expresó : “La Corte
ha destacado así mismo que el hecho de que en la Constitución se hayan asignado
determinadas competencias al Congreso que a la vez pero “con sujeción a la
ley”(art. 189-15 C.P.) o “con sujeción a los principios y reglas generales que
defina la ley” (art. 189-16 C.P.) se atribuyen al Presidente de la República,
no significa que  en esas circunstancias las competencias propias del Congreso
se encuentren descartadas[48], o
limitadas[49], ni que
se excluya la posibilidad de conferir  facultades extraordinarias[50]”.
En la sentencia C-350 de 2004 la Corte, luego de aludir y
sintetizar  lo dicho en la Sentencia C-880 de 2003 en materia de fusión de
entidades y organismos administrativos nacionales, reiteró:
“En cuanto a la naturaleza de las leyes que se expiden en ejercicio
de las competencias atribuidas al Congreso por el artículo 150-7, la
jurisprudencia de manera constante  ha señalado que son leyes ordinarias[51].
Así las cosas cabe concluir en este punto y desde la perspectiva en
análisis que las leyes expedidas en desarrollo del artículo 150-7 son leyes
ordinarias con las que el Congreso ejerce las competencias que de manera
exclusiva le atribuye la Constitución, las cuales solamente pueden llegar a ser
ejercidas excepcionalmente por el Presidente de la República mediante el
mecanismo de facultades extraordinarias. (art. 150-10)”.
3.2.2  Ahora bien en lo referente a la naturaleza jurídica de las leyes
a que aluden los numerales 15 y 16 del artículo 189 superior cuando señala que
el Presidente de la República “de conformidad con la Ley” (art. 189-15 C.P.) o,
“de acuerdo con los principios y reglas generales que señale la ley” (art.
189-16 C.P.)  tiene determinadas competencias en materia de organización de la
administración, cabe precisar que en la jurisprudencia  han existido diferentes
aproximaciones al tema.
Así en la Sentencia C-262 de 1995, cuyas consideraciones en este
punto fueron reiteradas en la sentencia C-702 de 1999,  la Corte  consideró
que las leyes proferidas en ejercicio de las facultades conferidas al Congreso
en virtud del  numeral 15 del artículo 189 superior podían encajar dentro del
concepto de ley de autorizaciones[52]. Empero posteriormente en la Sentencia C-201 de 2001 la Corte precisó
que dichas leyes tenían carácter ordinario[53]. Esta
última decisión tuvo un salvamento de voto en el que se puso de presente la
posible alteración en este caso de los equilibrios interorgánicos establecidos
en la Constitución en materia del ejercicio de la potestad
organizatoria de la administración[54]. .(Resaltado y subrayado fuera de
texto )
En cuanto a las leyes proferidas en ejercicio de las competencias
atribuidas al congreso de la República en virtud del  numeral 16 del artículo
189 superior las mismas sentencias C-262 de 1995, C-702 de 1999 y C-401 de 2001
han coincidido en señalar que éstas pueden encuadrarse dentro del concepto de
leyes marco.[55]” .
2.11.    Salvamento de voto Sentencia C-350/04  M.
Jaime Araujo:
“Con el debido respeto por las decisiones de la Corte
Constitucional, procedo a salvar mi voto por las siguientes razones:
El Suscrito ha votado negativamente tanto la Ley 790 del 2002, como
los Decretos 1750 y 1760 del 2003 y como quiera que las razones siguen siendo
válidas respecto de las normas hoy demandadas, a ellas me remito y nuevamente
salvo el voto”.
2.12.    Finalmente y para los efectos de los comentarios y
puntualizaciones que más adelante se formulan es conveniente tener presente,
entre otras, la sentencia C-784 de 2004  donde la Corte hizo una síntesis  y
precisión de su jurisprudencia sobre el artículo 150-7- en cuanto a la
determinación de la estructura de la administración pública nacional y la
interrelación con el artículo 189 numerales 15 y 16.  Allí se expresó:
“Ahora bien, frente a las previsiones constitucionales contenidas en
los artículos 150, numerales 7 y 10, es pertinente reiterar  que la
determinación de la estructura  de la administración nacional, en los términos
atrás señalados, así como la creación y autorización de la existencia
específica de los diferentes organismos y entidades llamados  a conformar dicha
estructura compete con exclusividad a la ley;  estas atribuciones al igual que
las demás  contenidas  en el numeral 7 del artículo 150 constitucional pueden
transferirse, en los precisos  términos de dicho artículo al Presidente de la
República[56].
Por su parte, el Presidente de la República  de conformidad con las
previsiones de los numerales 15 y 16 del artículo 189, puede “Suprimir o
fusionar entidades u organismos administrativos nacionales” o  “Modificar la
estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades
u organismos administrativos nacionales” pero solo  “de conformidad con la ley”
(num. 15 Art. 189 C.P.) o “con sujeción a los principios y reglas generales que
defina la ley” (num. 16 Art. 189 C.P.).
En ese orden de ideas, mientras que en ejercicio de las facultades
extraordinarias, el Presidente puede expedir normas  con fuerza de ley, en
ejercicio de las atribuciones previstas  en los numerales 15 y 16,  podrá
expedir disposiciones que tienen la fuerza normativa de las funciones  propias
el Presidente de la República[57].
La jurisprudencia de la Corporación ha destacado,
igualmente,  que “Solo a la ley compete determinar inicialmente la estructura
de la Administración”[58],  y que si bien el
Presidente de la República como Legislador extraordinario puede llegar a fijar
los elementos de la estructura orgánica de una entidad[59],
éste no puede autoconferirse facultades para  determinar dicha estructura
orgánica por fuera de los precisos límites temporales del artículo 150-10
superior[60].
Respecto de la
sentencia en cita el magistrado Jaime Araujo Rentaría formuló salvamento de
voto sobre los alcances de las atribuciones de las juntas directivas de las
entidades descentralizadas. A su modo de ver la autonomía de las entidades
descentralizadas no da competencia para que la junta directiva modifique la estructura de un
órgano creado por ley pues esa es potestad del Congreso, conforme al artículo
150, numeral, no puede ser usurpada por una junta directiva.
3.         Puntualizaciones pertinentes a partir del recuento
jurisprudencial y doctrinario anterior.
3.1       Si bien en la sentencia C-044 de 2006 se enuncia la
existencia de una línea jurisprudencial acerca de la naturaleza y jerarquía
normativa de la ley a que se refiere el numeral 15 del artículo 189 de la
Constitución; ésta surgiría de la sentencia C-401 de 2001, (en ella como ya se
expresó el suscrito magistrado salvó voto) es lo cierto, a mi modo de ver, que
en las sentencias posteriores aludidas en el fallo no se reitera de la manera
explicita que se hacía en aquella, la mención y calificación sobre la
naturaleza de la ley llamada a establecer los condicionamientos dentro de los
cuales puede el Presidente de la República proceder a la fusión de entidades de
la administración nacional.
3.2.
En ese orden de ideas, en las sentencias
posteriores, enunciadas en la C-044 de 2006, es decir las C-880 de 2003 y C-350
de 2004, no resulta fácil encontrar expresiones tan terminantes como las de la
C-401 de 2001,  pues si bien en ellas se alude a las diferentes fuentes de
regulación y ejecución de las fusiones de entidades estatales, es lo cierto que
explícitamente no se hace calificación acerca de la naturaleza de la ley ni al
carácter de los decretos consecuentes. Es más no hay mención del artículo 189
numeral 11; en cambio si hay invocaciones varias sobre el artículo 189, 15.
3.3.      En la sentencia que genera la presente aclaración de voto
se expresa que -como ya se señaló- el análisis no abarca los supuestos de
fusión directa por la ley y de fusión en virtud de facultades extraordinarias y
por ello, atendiendo quizá el criterio según el cual para que una clasificación
o diferenciación sea válida es necesario que sea útil y que, por lo tanto
produzca efectos específicos y diferentes en virtud de los referentes de
clasificación. Por esa razón, tal vez, se  soslaya la  circunstancia de que el
numeral 15 del artículo 189 de la Constitución, al establecer la necesidad de
una ley previa que fije las condiciones de fusión, se ocupe de una atribución
que de manera especifica se atribuye también, en forma explícita  a la ley en
el numeral 7 del artículo 150 de  la propia Constitución. Ahora bien la
asignación de atribuciones en esta materia no significa como lo ha señalado la
jurisprudencia de la Corte, -ello sí en línea clara- que se trate del ejercicio
de idéntica atribución ni que ésta se pueda ejercer a prevención por el
Legislador y el Ejecutivo. No. En este punto la jurisprudencia, desde la
sentencia C-262 de 1995, ha sido reiterativa y clarificadora en el sentido de
señalar que se trata de competencias cuyo ejercicio responde a parámetros
diferentes. Sobre ello no hay que efectuar análisis complementarios. En cambio
sí estimo pertinente detenerme en las características y parámetros de los
ACTOS  mediante los cuales se realizan, o se hacen efectivas, las fusiones de
entidades cuando se den las condiciones previstas en la ley que haya regulado
el supuesto a que se refiere el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución.
3.4.      Al respecto conviene entonces repasar y puntualizar dichos
supuestos y contexto normativo. La sentencia afirma que se trata de leyes
ordinarias, esto es -cabe entender- que no revisten particularidad alguna que
se proyecte con especificidades relevantes desde los puntos de vista jurídico y
administrativo. Y en consecuencia, que su complementación y desarrollo con
miras a su cumplida ejecución se enmarca de manera plena y exclusiva en el
numeral 11 del artículo 189 de la Constitución (la denominada potestad reglamentaria
común que se predica en relación con la ley).
No obstante , para quienes pensamos que esas leyes a que se refiere
el artículo 189-15 si bien no responden a una jerarquía formalmente explicita
sí tienen una materialidad que  reconoce la Constitución; es claro que ellas
cumplen una función constitucional específica y relevante en el ámbito de de la
organización y estructura del Estado pues son expresión de la potestad
organizatoria que plasma entre otros aspectos el sistema constitucionalmente
ordenado de pesos y contrapesos en las relación entre el órgano legislativo y
la rama ejecutiva del poder público.
3.5.      Ahora bien, es cierto que ese esquema se proyecta quizá
con mayor fuerza e incidencia en los supuestos en los cuales se busque desplazar,
mediante facultades extraordinarias la primigenia competencia que en materia de
la potestad organizativa corresponde al legislador y que se plasma
explícitamente en el artículo 150 de la Constitución, de manera particular en
relación con los temas de estructura, entre ellos, el de fusión de organismos y
entidades. Pero no puede omitirse que frente al tratamiento constitucional que
resulta de la interpretación y aplicación de las atribuciones previstas tanto
en el artículo 150-7 como en el artículo 189 numerales 15 y 16 que  dicha
calificación consecuentemente esté  llamada a producir efectos en los actos de
ejecución y realización que en cuanto responden a axiologías constitucionales
específicas no pueden confundirse ni identificarse con la potestad de reglamentación
general asignada al Presidente de la Republica, mediante el artículo 189
numeral 11.
3.6.      En efecto, mientras que la potestad reglamentaria, en
principio, se predica respecto de todas las leyes que sobre las más variadas
materias corresponde expedir al legislador y solo tiene como límite la
necesidad de precisión y desarrollo de los mandatos legales, es lo cierto que
las atribuciones del artículo 189, en su numeral 15, de la Constitución,
atendido su texto y su contexto se materializan en actos no tanto
reglamentarios sino concretos de cumplimiento del mandato legal dentro de las
condiciones por éste establecidas.
No es inocuo destacar que textualmente la disposición constitucional
se refiera a “fusionar”o “suprimir” y no a la reglamentación de las leyes
que regulan la fusión o que directamente la ordenan. Y que deba considerarse en
el especial contexto derivado del marco de la autorización y de las
“condiciones” que expida el legislador. Sólo cuando éstas se den y dentro
de los precisos términos establecidos puede ponerse en acción.
Así las cosas es lo cierto, entonces, que si bien puede afirmarse
que no hay una categoría formal de leyes es claro que esas leyes a que se
refiere el numeral 15 ostentan una materialidad y una función especificas en
punto a la determinación de la organización y estructura del Estado y de la
Administración Nacional en particular. Y los decretos si bien tampoco tienen
una categorización especial formal sí  implican la puesta en marcha de una
atribución particular cuyo cumplimiento responde a parámetros que no son los
mismos que han de tenerse en cuenta al formular los decretos reglamentarios.
Finalmente, aunque el juez competente tanto para los actos que emanan del
numeral 11 como del numeral 15 sea el mismo (Consejo de Estado) las
particularidades de una y otra función a cargo del Presidente (reglamentar la
ley) y fusionar entidades y organismos deben estar llamadas a condicionar los
contornos específicos del control de legalidad y no pueden materialmente tener un
tratamiento idéntico.
3.7.      No sobra recordar en este punto que conforme al artículo
189-16 la ley debe quedarse en el enunciado de reglas y principios, conforme al
artículo 189-15 la ley puede “moverse con más amplitud”. Evidentemente esa
circunstancia está llamada a incidir en el ejercicio de las potestades  de
supresión y fusión de entidades cuya titularidad corresponde al Presidente de
la República. Ese diferente tratamiento se explica por la naturaleza de las
atribuciones conferidas por el constituyente en uno y otro caso así: en el
primer caso, el Presidente debe actuar a partir de reglas y principios
generales pues la ley no puede abarcar condicionamientos puntuales, concretos.
Y en el otro, se está frente al cumplimiento de mandato legal o de mandatos
legales conforme a las condiciones que para la fusión o la supresión determine
el propio legislador.
3.8.      Así las cosas, cabría -inclusive- preguntarse si en el
supuesto el artículo 189 numeral 15, en realidad es o no pertinente el
ejercicio de la llamada potestad reglamentaria, es decir, si entre la ley que
establece las condiciones para la fusión (o la supresión según el caso) y los
actos concretos de fusión puede o no superponerse un acto de carácter general,
de estirpe reglamentaria, o si definitivamente allí sólo caben actos directos y
concretos de ejecución. La clasificación  de la ley ( para el caso la 790 de
2002) como ley ordinaria y de la potestad reglamentaria como informadora y
condicionadora de los actos del Presidente (que en últimas depende de si se da
un significado homogéneo o no a los actos encaminados a la cumplida ejecución
de la ley) si bien puede generar, como se ha expresado,  diferentes
entendimientos de esa relación, llamada a incidir también en los contornos y
alcances materiales del control judicial, es lo cierto que en el caso concreto
que juzgó la Corte mediante la sentencia C-044 de 2006 no tiene el carácter
definitorio (no está llamada a configurar la “ratio decidendi”) en estricto
sentido. Se trataría tan sólo de un “obiter dictum”, calificación que hace la
propia sentencia en relación con otras providencias donde, con sentido
distinto, la Corte tocó el punto de las leyes que fijan condiciones para la
fusión o supresión de organismos y entidades  administrativas.
Por lo anterior, no podría afirmarse, a mi modo de ver, que la
decisión adoptada en la Sentencia C-044 de 2006 es significativa del
afianzamiento de una línea de jurisprudencia cuyo surgimiento ubica esta misma
providencia en la sentencia C-401 de 2001.
Teniendo en cuenta las consideraciones hechas a lo largo de este
escrito y su parangón con las plasmadas en la sentencia y que resultan de
manera clara “fundamentación directa e imprescindible” de la decisión adoptada
para nada incide la calificación de dicha Ley 790 de 2002, como ley ordinaria o
como ley materialmente especial. En efecto, cualquiera sea la calificación
específica es lo cierto que ella no incidió de manera directa e insustituible
en la decisión de inexequibilidad del parágrafo segundo del artículo 2 parcial,
pues en ese caso es claro que so pretexto del ejercicio de la atribución de
fusión realmente -como lo dice bien la sentencia- se pretendió ejercer una
función privativa del legislador cual es la de crear  organismos de la
Administración Nacional  (artículo150-7) sin que en esas condiciones importen
las características de la ley y por ende las de un eventual acto
administrativo. Simplemente tal situación no puede darse con fundamento en el
artículo 189-15.
4.         La alusión al régimen de fusión de las sociedades
comerciales.
En la sentencia, como ya se expresó, se alude a la fusión de
sociedades como ejemplo que podría servir para ilustrar la existencia de
referentes  aplicables en caso de fusión de entidades u organismos estatales.
Al respecto simplemente cabría agregar, también por vía ilustrativa, que como
no todas las entidades y organismos estatales tienen estructura societaria o
asociativa, el referente en mención solo serviría para las que comulgan de tal
estructura y naturaleza. En efecto, como es sabido, los establecimientos
públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado tienen una
estructura “fundacional” que responde a requisitos y características
específicos que deben ser tenidos en cuenta  cuando se presenten los supuestos
de fusión”.
Fecha ut supra
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
ACLARACION DE
VOTO A LA SENTENCIA C-177 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
Referencia: expediente D-6394
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 20 (parcial) de
la Ley 790 de 2002 “por la cual se expiden disposiciones para adelantar el
programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas
facultades extraordinarias al Presidente de la República”.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Con el debido
respeto por las decisiones de esta Corporación, me permito aclarar mi voto a la
presente sentencia, respecto de tres puntos de la parte motiva de esta
decisión, los cuales considero necesario precisar, como a continuación procedo
a consignar:
1.
En primer término, considero conveniente no
hacer referencia en la sentencia al punto de la iniciativa gubernamental, ni
aceptar que es posible que este argumento sea válido.
2.
Igualmente, considero necesario prescindir de
las consideraciones que hacen referencia a la importancia de las entidades de
que trata la Ley 790 de 2002, pues  en un futuro otras entidades que se
consideren no menos importantes que aquellas pueden ser suprimidas.
3.
Finalmente, debo manifestar mi total acuerdo en
relación con que el Congreso de la República en uso de su facultad legislativa
puede limitar la competencias del Ejecutivo en esta materia.
Con base en lo
expuesto, aclaro mi voto a la presente decisión.
Fecha ut
supra,
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Esta disposición consigna: “Son ramas del poder público, la
legislativa, la ejecutiva y la judicial. Además de los órganos que las integran
existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las funciones
del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero
colaboran armónicamente para la realización de sus fines”.
[2] Este numeral prevé que corresponde al Presidente de la república
suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de
conformidad con la ley.
[3] Esta disposición señala lo siguiente: “Las leyes podrán tener
origen en cualquiera de las cámaras a propuesta de sus respectivos miembros,
del Gobierno nacional, de las entidades señalada en el artículo 156, o por
iniciativa popular en los casos previstos por la Constitución. No obstante sólo
podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se
refieren los numerales 3º, 7º, 9º, 11 y 22 y los literales a), b) y e), del
numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas
nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o
suscripciones del estado a empresas industriales o comerciales y las que
decreten exenciones impuestos, contribuciones o tasas nacionales. Las cámaras
podrán introducir modificaciones a los proyectos presentados pro el Gobierno.
Los proyectos de ley relativos a tributos iniciarán su trámite en la Cámara de
Representantes y los que se refieran a relaciones internacionales en el
Senado”.
[4] Intervención del representante legal del SENA.
[5] Intervención del representante legal del Instituto Caro y Cuervo.
[6] Intervención de la representante legal del Instituto Nacional para
Ciegos –INCI- (folio 39).
[7] Textualmente la disposición constitucional en cuestión (art.
189.15) consigna:
ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de
Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
(…)
15. Suprimir o fusionar entidades u organismos
administrativos nacionales de conformidad con la ley.
[8] Así en la sentencia C-702 de 1999 se sostuvo:
“Conforme a lo dispuesto por el artículo
150, numeral 7º de la Carta, corresponde al Congreso la determinación de
"la estructura de la administración nacional", es decir, que él
se ocupa de fijar lo que podría denominarse "la parte estática"
del aparato administrativo estatal, razón ésta por la cual, en ejercicio de
dicha función, puede "crear, suprimir o fusionar ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y
otras entidades del orden nacional", fijando desde luego los objetivos
de cada una de estas entidades y, por disposición constitucional, la estructura
orgánica de las mismas, en cada caso.
No obstante, por expresa disposición del
constituyente, al Presidente de la República, como "suprema autoridad
administrativa", le fue asignada la función de "suprimir o
fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con
la ley".
En cuanto hace a la fusión de dichas
entidades, podría en principio pensarse que la Constitución estableció una
competencia simultánea e idéntica para el Congreso Nacional y el Presidente de
la República, quienes conforme a esa interpretación podrían ejercer la misma
atribución, en lo que constituiría una notoria duplicidad de funciones por las
dos ramas mencionadas del Poder Público.
Sin embargo, ello no es así.  En efecto, si
se analizan los dos textos constitucionales a que ya se ha aludido, sin
dificultad alguna se encuentra que dentro de la función del legislador, a éste
le corresponde "hacer las leyes", sin otro límite que el que
le señala la propia Carta Política.  Es decir, el Congreso Nacional, previos
los debates respectivos, adopta como ley las decisiones que respecto de la
determinación de la estructura de la administración nacional juzgue
convenientes para el Estado y, en ese ámbito no se encuentra sometido a ninguna
ley preexistente, pues su único límite lo traza la Constitución.   En tanto,
cuando la fusión de una entidad con otra u otras se decreta por el Presidente
de la República, éste ha de ejercer esa atribución constitucional "de
conformidad con la ley", según las voces del artículo 189, numeral 15
de la Carta”.
Así las cosas, la aparente contradicción entre el
artículo 150 numeral 7º y el artículo 189 numeral 15 de la Constitución, es,
por lo visto, inexistente. Se trata, simplemente, de dos momentos distintos:
el primero, a cargo del legislador, y el segundo a cargo del Presidente de la
República, quien, con estricta sujeción a la ley puede ejercer esa atribución
como suprema autoridad administrativa.
[9] El concepto de ley de
autorizaciones fue desarrollado por la doctrina y la jurisprudencia a partir de
la reforma constitucional de 1968 para referirse a cierta modalidad de leyes
que permitía al Congreso de la República establecer condiciones y límites
precisos y detallados al Ejecutivo para el ejercicio de determinadas facultades
administrativas, se trataban en realidad de leyes ordinarias pues no tenían
requisitos formales o sustanciales particulares.
[10] En esta decisión se asevera:
“En cuanto
a la naturaleza de las leyes que se expiden en ejercicio de las competencias
atribuidas al Congreso por el artículo 150-7, la jurisprudencia de manera
constante  ha señalado que son leyes ordinarias.
Así las
cosas cabe concluir en este punto y desde la perspectiva en análisis que las
leyes expedidas en desarrollo del artículo 150-7 son leyes ordinarias con las
que el Congreso ejerce las competencias que de manera exclusiva le atribuye la
Constitución, las cuales solamente pueden llegar a ser ejercidas
excepcionalmente por el Presidente de la República mediante el mecanismo de
facultades extraordinarias. (art. 150-10)”.
[11] Sin embargo esta última postura no es unánime porque en reiterados
salvamentos de voto el magistrado Álvaro Tafur ha defendido la peculiar
naturaleza de las leyes a las que hace referencia el artículo 150.7, la cual a
su vez condicionaría el carácter de los decretos expedidos por el Presidente de
la república en virtud del artículo 189.15 constitucional. Al respecto ha
afirmado:
“No obstante , para quienes pensamos que esas leyes a
que se refiere el artículo 189-15 si bien no responden a una jerarquía
formalmente explicita  sí tienen una materialidad que  reconoce la
Constitución; es claro que ellas cumplen una función constitucional específica
y relevante en el ámbito de la organización y estructura del Estado pues son
expresión de la potestad organizatoria que plasma entre otros aspectos el
sistema constitucionalmente ordenado de pesos y contrapesos en las relación
entre el órgano legislativo y la rama ejecutiva del poder público.
3.5. Ahora bien, es cierto que ese esquema se proyecta
quizá con mayor fuerza e incidencia en los supuestos en los cuales se busque
desplazar, mediante facultades extraordinarias la primigenia competencia que en
materia de la potestad organizativa corresponde al legislador y que se plasma
explícitamente en el artículo 150 de la Constitución, de manera particular en
relación con los temas de estructura, entre ellos, el de fusión de organismos y
entidades. Pero no puede omitirse que frente al tratamiento constitucional que
resulta de la interpretación y aplicación de las atribuciones previstas tanto
en el artículo 150-7 como en el artículo 189 numerales 15 y 16 que  dicha
calificación consecuentemente esté  llamada a producir efectos en los actos de
ejecución y realización que en cuanto responden a axiologías constitucionales
específicas no pueden confundirse ni identificarse con la potestad de
reglamentación general asignada al Presidente de la Republica, mediante el
artículo 189 numeral 11.
3.6. En efecto, mientras que la potestad
reglamentaria, en principio, se predica respecto de todas las leyes que sobre
las más variadas materias corresponde expedir al legislador y solo tiene como
límite la necesidad de precisión y desarrollo de los mandatos legales, es lo
cierto que las atribuciones del artículo 189, en su numeral 15, de la
Constitución, atendido su texto y su contexto se materializan en actos no tanto
reglamentarios sino concretos de cumplimiento del mandato legal dentro de las
condiciones por éste establecidas.
No es inocuo destacar que textualmente la disposición
constitucional se refiera a “fusionar”o “suprimir” y no a la reglamentación
de las leyes que regulan la fusión o que directamente la ordenan. Y que deba
considerarse en el especial contexto derivado del marco de la autorización y de
las “condiciones” que expida el legislador. Sólo cuando éstas se den y
dentro de los precisos términos establecidos puede ponerse en acción.
Así las cosas es lo cierto, entonces, que si bien
puede afirmarse que no hay una categoría formal de leyes es claro que esas
leyes a que se refiere el numeral 15 ostentan una materialidad y una función
especificas en punto a la determinación de la organización y estructura del
Estado y de la Administración Nacional en particular. Y los decretos si bien
tampoco tienen una categorización especial formal sí  implican la puesta en
marcha de una atribución particular cuyo cumplimiento responde a parámetros que
no son los mismos que han de tenerse en cuenta al formular los decretos
reglamentarios. Finalmente, aunque el juez competente tanto para los actos que
emanan del numeral 11 como del numeral 15 sea el mismo (Consejo de Estado) las
particularidades de una y otra función a cargo del Presidente (reglamentar la
ley) y fusionar entidades y organismos deben estar llamadas a condicionar los
contornos específicos del control de legalidad y no pueden materialmente tener
un tratamiento idéntico” (subrayas originales) Aclaración de Voto a la
sentencia C-044 de 2006.
[12] La citada disposición constitucional consigna:
ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de
ellas ejerce las siguientes funciones:
(…)
7. Determinar la estructura de la administración
nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar
la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro
de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de
empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta.
[13] Ver la Sentencia C-1190/00, en el mismo sentido la Sentencia
C-1437/00.
[14] Sentencia C-299 de 1994.
[15] Sentencia C-209 de 1997.
[16] Sentencia C-1162 de 2000.
[17] Ver la Sentencia C-1437/00.
[18] Ver la sentencia C-702/99.
[19] Sentencia C-1190/00.
[20] Sentencia C-012/03.
[21]Ver al respecto, entre otras, las sentencias C-702/99,  C-1437/00 y
C-727/00.
[22] En el mismo sentido las  sentencias  C-140/98,  C-727/00 y  C-401/01.
[23] Sentencia C-044 de 2006.
[24] La jurisprudencia constitucional ha entendido que la iniciativa
legislativa que la Constitución atribuye al Gobierno la ejerce el Presidente de
la república por intermedio de sus ministros. Así en la sentencia C-121 de 2003
se sostuvo:
“Es de recordar que para esta Corporación ni la
Constitución ni la ley exigen que el Presidente, como suprema autoridad
administrativa y jefe del gobierno, presente directamente al Congreso ni
suscriba los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, pues como lo
disponen en forma expresa los artículos 200 y 208 de la Carta Política, el
Gobierno, encabezado por el Presidente de la República, en relación con el
Congreso, concurre a la formación de las leyes presentando proyectos “por
intermedio de los ministros”, quienes además son sus voceros”.
En el mismo sentido las sentencias C-498 de 1998 y
C-992 de 1999.
[25] Sentencia C-1707 de 2000 . En el mismo sentido, ver la Sentencia C-807
de 2001.
[26] Al respecto se ha sostenido lo siguiente:
“Sobre el particular, debe afirmarse, que cuando la
iniciativa, como en este caso, radica en forma exclusiva en cabeza del
Gobierno, pero este no la ejerce -sino que, como en el asunto sub-examine lo
hacen los ciudadanos en virtud de la iniciativa popular-, dicho formalismo
queda convalidado con la circunstancia anotada, mediante la cual se encuentra
acreditada la coadyuvancia y aquiesencia del Gobierno Nacional en lo que se
refiere al trámite, discusión y aprobación del proyecto de ley.
En este sentido, es necesario hacer referencia a lo
dispuesto en el parágrafo del artículo 142 de la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del
Congreso), según el cual, “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier
proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo
justifique”, obviamente, siempre y cuando dicha situación de suyo excepcional,
sea y esté debidamente comprobada, como sucede en el presente asunto, mediante
la coadyuvancia posterior” Sentencia C-266 de 1995.
[27] Sobre este aspecto resulta ilustrativa la sentencia C-370 de 2004,
cuyos apartes pertinentes se trascriben a continuación:
“Ahora bien, en el presente caso la Corte constata que
en el expediente figura copia de las proposiciones aditivas del articulado
contenido en las proposiciones con que culminaron los informes de ponencia para
segundo debate tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado de la
República presentadas por algunos parlamentarios  en las sesiones plenarias de
una y otra Cámara referentes a los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, y 8º de la Ley
818 de 2003, en las que aparece la firma del Ministro de Hacienda y Crédito
Público, así como en la mayoría de ellas la del Ministro de Agricultura y
Desarrollo Rural.
En este sentido, el requisito señalado en el artículo
154 superior ha de entenderse cumplido respecto de los artículos referidos.
En relación con el artículo 2º de la Ley 818 de 2003
la Corte constata que en las gacetas del Congreso números 289 y 295 del 13 y 18
de junio de 2003 respectivamente -a que alude el Procurador General de la
Nación -, en las que se publicaron las ponencias para segundo debate dentro del
trámite sub examine, se hizo mención a que en el transcurso del debate llevado
a cabo conjuntamente por las Comisiones Económicas del Senado de la República y
de la Cámara de representantes fue presentada por los ponentes y avalado por el
Ministro de Hacienda y Crédito Público, una proposición que buscó
subsanar un error en el que se incurrió en el trámite del proyecto de Ley 788
de 2002 en el que se adicionó el Estatuto Tributario en su artículo 468-2 en lo
concerniente a los peces vivos y en consecuencia se decidió adicionar el
artículo 468-2 con un código de nomenclatura Nandina, adición que correspondió
al artículo 2º del texto del proyecto finalmente aprobado por dichas comisiones
en primer debate y que corresponde al texto del artículo 2º de la Ley 818 de
2003.
Así mismo la Corte constata que en el Acta 01 de junio
11 de 2003  de las “sesiones conjuntas de las Comisiones terceras de la Cámara
de representantes y el Senado de la República” publicada en la Gaceta del
Congreso 542 del 21 de octubre de  2003, consta que antes de procederse a la
votación del artículo 2º del articulado contenido en  la proposición con la que
terminó el informe de ponencia para primer debate (referente a los cultivos de
tardío rendimiento), el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural  manifestó
lo siguiente: “Este proyecto tiene el aval del Gobierno entero, por el señor
Presidente de la República, el señor Ministro de Hacienda y yo, que
representamos al Gobierno, tiene el aval, quiero resolver ese malentendido, es
del mas alto interés nacional y hay unas imprecisiones si ustedes me permiten y
conceden cinco minutos”.
Igualmente que en relación con la votación por dichas
comisiones permanentes del texto del artículo nuevo propuesto en esa misma
sesión referente a la adición del artículo 468-2 del estatuto tributario con el
“Código de nomenclatura nandina 03.01 peces vivos excepto los peces
ornamentales de la posición 03011000” que corresponde precisamente al artículo
2º de la Ley 818 de 2003, en el Acta 01 de junio 11 de 2003 a que se ha hecho
referencia constan al respecto los siguientes apartes:
“Artículo nuevo Adiciónese el artículo 468-2 del
estatuto tributario con el Siguiente Código de nomenclatura andina 03.01 peces
vivos excepto los peces ornamentales de la posición 03011000.
Presentada por Oscar Wilches, Gabriel Zapata, Aurelio
Iragorri, Luis Helmer Arenas, Salomón Nader, Omar Baquero y Juan Manuel Corzo.
Tiene aval del Ministro de Hacienda, señor Presidente.” (subrayas fuera de texto)
Para la Corte, si bien en este caso no consta en el
expediente una prueba escrita que como en el caso de los artículos 3º, 4º, 5º,
6º, 7º y 8º de la Ley 818 de 2003 contenga la firma de los ministros de
Hacienda y Crédito Público y de Agricultura y Desarrollo Rural, es claro que según
el Acta 01 de junio 11 de 2003 específicamente durante la votación del artículo
aludido en primer debate en las sesiones conjuntas de las Comisiones  terceras
constitucionales se encontraba presente el señor Ministro de Agricultura quien
a nombre del Gobierno había manifestado su aval al proyecto que en esa sesión
se aprobaba.
Al respecto ha de tenerse en cuenta  así mismo que  si
bien no existe prueba escrita de dicho aval, tampoco existe prueba de la misma
naturaleza que contradiga el sentido de las menciones hechas  al respecto en
las ponencias para segundo debate que constan en las gacetas  del Congreso
números 289 y 295  del 13 y 18 de junio  de 2003, así como en el acta 01 del 11
de junio de 2003 publicada en la gaceta del Congreso 542 del 21 de octubre de
2003 a que se ha hecho reiterada referencia. Circunstancia que lleva a la Corte
a considerar que el requisito señalado  en el artículo 154 superior  ha de
entenderse cumplido igualmente  respecto de dicho  artículo.”
[28] La Corte en Sentencias C-266 de 1995 y C-032 de 1996 se refirió
expresamente al aval ministerial a los proyectos de ley.
[29] Ver sentencia C-121 de 2003. A. V. Eduardo Montealegre Lynett.
[30] Ver sentencias C- 266 de 1995, C-032 de 1996, C-498 de 1998, C-992
de 1999, C-1707 de 2000, C-807 de 2001, C-121 de 2003, C-473 de 2004, C-354 de
2006 entre muchas otras.
[31] Por ejemplo, en la sentencia C-005 de 2003 la Corte declaró la
inexequibilidad del artículo 106 de la Ley 715 de 2001, que establecía recursos
complementarios al Sistema General de Participaciones del Sector Salud, por
desconocer la iniciativa privativa del gobierno en la regulación de los
monopolios rentísticos. El artículo había sido demandado por varios vicios de
trámite, pero la Corte se limitó a examinar uno de ellos, el de la vulneración
del inciso segundo del artículo 154 constitucional. Según el demandante la
norma debía ser de iniciativa gubernamental –regulación de monopolios
rentísticos‑, pero fue introducida por los parlamentarios durante los
segundos debates en las Plenarias de las Cámaras, sin el debido aval del
gobierno. El proyecto inicial, dirigido a la distribución de competencias y
participaciones (normas orgánicas de ordenamiento territorial), había sido
presentado por ,os ministros del ramo pero no incluía ninguna norma similar al
artículo 106 cuestionado. Ni en el informe de ponencia para primer debate en comisiones
(que sesionaron de manera conjunta), ni en el texto aprobado en primer debate,
ni en la ponencia para segundo debate en el Senado, ni en el texto aprobado por
esta plenaria existía una norma similar a la cuestionada. El texto fue
introducido en la ponencia para segundo debate ante la Cámara de Representantes
sin que existiera evidencia de coadyuvancia ni de aval del gobierno. Para la
Corte, si bien el Congreso podía introducir modificaciones a proyectos de
iniciativa gubernamental, cuando se trata de iniciativa privativa deben ser
convalidados o coadyuvados por Gobierno.
[32] En la sentencia C-475 de 1994 se examinó la constitucionalidad del
artículo 128 de la Ley 100 de 1993 el cual consagra el arbitrio rentístico de
la nación sobre los juegos de azar a favor del sector salud, el proyecto del
ley había sido de iniciativa gubernamental pero fue objeto de modificaciones
durante el trámite legislativo. Para la Corte, las modificaciones introducidas
por el Congreso no cambiaron el sentido de la propuesta gubernamental, pues
fueron principalmente modificaciones de redacción para efectos de mayor
claridad y adiciones para complementar su sentido. Por esa razón la disposición
fue declarada exequible. En esa decisión la Corte sostiene que las Cámaras
pueden introducir modificaciones a los proyectos de ley de iniciativa
gubernamental, siempre que tales modificaciones no cambien la materia de
iniciativa gubernamental.
[33] Ver en este sentido entre otras las sentencias C-498 de 1998, C-065 de
2002  y C-1177 de 2004 (S. V. Humberto Antonio Sierra Porto). En la sentencia
C-498 de 1998 uno de los cargos formulados por el demandante en contra de la
Ley 344 de 1996 tenía que ver con la violación del artículo 154 C. P., pues se
reprochaba la falta de presentación del respectivo proyecto de ley por parte
del Gobierno Nacional.  La Corte, a pesar de que comprobó que la iniciativa
legislativa en dicha oportunidad fue presentada por el Ministro de Minas,
afirmó que lo que se alegaba era un vicio formal en la expedición de la ley
respecto del cual ya había caducado el término legal para demandarlo. Se dijo
entonces: “por lo anterior, teniendo en cuenta que el proyecto que culminó
convirtiéndose en la Ley 344 de 1996 fue presentado ante las cámaras por los
Ministros de Hacienda y Minas, entre otros, como aparece acreditado en la
respectiva Gaceta del Congreso, en cumplimiento de lo dispuesto en las normas
superiores, el cargo no es procedente. Adicionalmente, tratándose de un
presunto vicio de forma, la Corte carecería de competencia para pronunciarse
por caducidad de la acción, ya que ha transcurrido más de un año desde la
publicación oficial de la ley”.
En la sentencia C-065 de 2002 sostuvo la Corte se
examinaba la constitucionalidad de la Ley 510 de 1999 por vulneración de la
reserva de iniciativa legislativa, y la Corte se declaró inhibida para examinar
este cargo por caducidad de la acción, se sostuvo al respecto   “El reparo formulado por el demandante se
dirige a reprochar una presunta irregularidad ocurrida durante el proceso de
formación de la Ley 510 de 1999. La jurisprudencia ya se ha referido a este
evento señalando que los cargos dirigidos contra disposiciones legales que
vulneran las reglas existentes en materia de iniciativa legislativa, atacan
vicios formales dentro del trámite legislativo que, de acuerdo con la
Constitución Política (artículo 242 C.P.), sólo puede ser alegado en el término
de un año contado desde la publicación del respectivo acto. La Ley 510 de 1999
fue publicada en el Diario Oficial N° 43.654 del 4 de agosto de 1999, por lo
tanto, la oportunidad para presentar demandas en contra de sus disposiciones
por vicios de forma ya expiró”.
Finalmente en la sentencia C-1177 de 2004, nuevamente
la Corte reitera la jurisprudencia anterior y se declara inhibida para
pronunciarse sobre un cargo sobre presunta vulneración del artículo 154
constitucional por caducidad de la acción. Sobre tal extremo sostuvo:
“(…) como ha quedado explicado, las dos acusaciones
que el actor atribuye a la expresión impugnada del artículo 52 de la Ley 789 de
2002, por presuntos vicios en su proceso de aprobación y expedición, se
relacionan, la primera, con el desconocimiento de las reglas existentes en
materia de iniciativa legislativa, al no haberse introducido la norma acusada
en el texto de la ley por iniciativa del Gobierno o con su respaldo, pese a
regular un tema tributario que por mandato del artículo 154 Superior sólo puede
discutirse y aprobarse por el Congreso a iniciativa gubernamental; y la
segunda, con la usurpación de competencias por parte de la Comisión de
Conciliación, al incluir en el informe de mediación un tema nuevo no debatido
en comisiones conjuntas ni en plenarias de ambas cámaras.
Teniendo en cuenta las consideraciones vertidas en el
punto anterior, los cargos que atacan normas legales por violación de las
reglas que gobiernan el tema de la iniciativa legislativa, como ocurre en este
caso, constituyen vicios de forma sometidos al término de caducidad previsto en
el numeral 3° del artículo 242 de la Carta Política (…)
En ese entendido, frente al primero de los cargos la
Corte debe declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo, ya que la
demanda contra el artículo 52 de la Ley 789 de 2002 fue formulada en forma
extemporánea o fuera de término. En efecto, mientras la mencionada ley se
publicó en el Diario Oficial N° 45046
del 27 de diciembre de 2002, la demanda que se estudia se presentó el día 4 de
junio de 2004, es decir, casi seis meses después de que hubiere vencido el
término de caducidad de un año previsto en el numeral 3° del artículo 242 de la
Constitución Política para promover acciones públicas de inconstitucionalidad
por vicios de forma”.
[34] Ver entre otras las sentencias C-078 y  C-869 de 2003.
[35] La expresión ley de bases en principio es extraña a la doctrina
colombiana y no figura entre los distintos tipos de ley previstos en la carta
de 1991. En el derecho comparado esta expresión es empleada en España para
referirse a cierto tipos de leyes mediante las cuales se delegan funciones
legislativas en el Ejecutivo.
[36] Sentencia C-262/95 . Magistrado Fabio Morón Díaz. En
esta providencia se declaró la exequibilidad de el parágrafo 1o. del artículo
113 de la Ley 99 de 1993. y de los artículos 1o., 11, 22, 23 y 31 del
Decreto 1275 de 1994. relativos al cambió de régimen laboral de los servidores
de la C.V.C.  ( Corporación Autónoma del Valle del Cauca.)
[37] Sentencia C-702 de 1999. M.P. Fabio Morón
Díaz.
[38] Sobre el
particular, cabría afirmar que la sentencia 1437-2000 coincide quizá más con
las orientaciones de  salvamentos de voto suscritos por el Magistrado José
Gregorio Hernández Galindo a providencias anteriores (como la mencionada C-702
de 1999) que con la línea adoptada mayoritariamente, en su momento.
[39] Aunque en la sentencia C-702 de 1999 (M.P. Fabio Morón
Díaz) la Corte, al declarar exequible el artículo 52 de la Ley 489 de 1998,
relativo a la supresión y fusión de las entidades territoriales, sostuvo que la
ley de que trata el numeral 15 del artículo 189 C.P., es una ley de
autorizaciones (reiterando a su vez, lo ya señalado en la sentencia C-262 de
1995 M.P. Fabio Morón Díaz), dichas afirmaciones hicieron parte sólo de las
consideraciones y son, por lo tanto, obiter dicta.
[40] Final de la administración del Presidente
Virgilio Barco
[41] Comisión Presidencial para la Reforma de la
Administración Pública del Estado Colombiano. Informe final ESAP. 1990, páginas
177 (Consejería Presidencial para la privatización y desregulación) y 182
(Consejería Presidencial para el sector social, con función expresa en materia
de recomendación de fusión y supresión de entidades).
[42] Artículo 83 numeral 2 literal a).
[43] Artículo 120 numeral 2 literal b).
[44] Salvo los códigos, cuando estos son aprobados mediante
el trámite ordinario, la creación de servicios administrativos y técnicos de
las Cámaras por la misma vía y el decreto de impuestos.
[45]  Una aproximación sobre el número de categorías de
entidades descentralizadas del orden nacional puede obtenerse al revisar los
artículos 38 y 40 de la Ley 489 de 1998.
[46] Ver sentencia C-262 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz
[47] Ver  S.V.  Álvaro Tafur Galvis a la sentencia C-401/01
M.P. Álvaro Tafur Galvis  y Manuel José Cepeda Espinosa
[48] Ver las sentencias C-140/98 M.P. Carlos
Gaviria Díaz  y C-880/03 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[49] El único punto sobre el que se expresa
algún interrogante al respecto es sobre el alcance que pueda darse a la posible
auto limitación que para el ejercicio de sus  competencias comporte la
determinación por el mismo  Legislador de  reglas generales como las contenidas
en la Ley 489 de 1998.
[50] Ver, entre otras las  Ssentencias  C-140/98 M.P.
Carlos Gaviria Díaz, C-727/00 Vladimiro Naranjo Mesa,  C-401/01 M.P.
Álvaro Tafur Galvis  Manuel José Cepeda Espinosa. S.V. de los Magistrados
Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil, Jaime Córdoba Triviño y Álvaro
Tafur Galvis.
[51] Ver  entre otras las sentencias C-262/ 95
M.P. Fabio Morón Díaz,  C-140/98 M.P. Carlos Gaviria Díaz,
[52] Dijo entonces la Corte:
“Además,
en concepto de la Corte Constitucional, también debe tenerse en cuenta que en
esta materia y especialmente, en el caso del art. 189 num. 15, la Constitución
no señala límites materiales expresos, ni especiales ni específicos sobre el
alcance y el eventual contenido de la ley de conformidad con la cual podría el
Ejecutivo "suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos
nacionales" ni condiciona su sentido, lo cual encuadra dentro de una de
las clases de leyes de autorizaciones, noción constitucional elaborada por la
doctrina y la jurisprudencia nacionales desde la Reforma Constitucional de
1968, que permite que el Congreso de la República pueda establecer condiciones
y límites precisos y detallados para el ejercicio de esta facultad
administrativa del Ejecutivo; resulta, pues, que el constituyente dejó en
manos del legislador la competencia para definir las condiciones y requisitos,
los objetivos, fines y controles pertinentes y predicables de la función del
jefe del poder ejecutivo, prevista en el numeral 15 que se comenta, para que
aquel establezca un régimen razonable y armónico, lo mismo que preciso y
reglado, para regular el ejercicio de esta competencia del Presidente de la
República. De otro lado, se observa que, por el contrario, en el caso del
numeral 16 del mismo artículo 189 de la Carta, se establece que la ley sólo
puede definir o señalar los principios y reglas generales con sujeción a los
cuales  el Ejecutivo podría modificar la estructura de los ministerios,
departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos
nacionales, lo cual a su vez, se encuadra bajo el concepto de leyes marco según
la noción doctrinaria y jurisprudencial que también se ha elaborado a partir de
la Reforma de 1968, y que admite que, por esta vía, el Constituyente limita el
ámbito de las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas
materias, hasta el punto de que el legislador sólo queda habilitado para que
defina los principios y objetivos generales que regulan la materia, a los
cuales debe sujetarse el Gobierno para su actuación administrativa, dejando,
como se observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para regular en
detalle la materia en cada caso. En este sentido, las funciones de
"Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos
y demás entidades u organismos administrativos nacionales....", debe
cumplirse dentro del marco de los principios y reglas generales que defina la
ley, lo que presupone que no pueden ser ejercidas sin ley intermedia y que ésta
sólo pueda establecer principios y reglas generales; de igual modo, nada se
opone a que estos principios y reglas generales contenidos en la ley y que se
interponen entre la Constitución y la competencia administrativa reglada, se
expidan para determinados sectores generales de la administración nacional, en
razón de sanos criterios de diferenciación, en
los que se tengan en cuenta, por ejemplo, los distintos tipos o clases de
entidades u organismos administrativos Sentencia C-262/95 M.P.
Fabio Morón Díaz,  reiterada en la Sentencia C-702/99 M.P. Fabio Morón Díaz..
(subrayas fuera de texto)
[53] “6.3   Sostiene el demandante, que la naturaleza de
las leyes a que se refiere el numeral 15 del art. 189 C.P., es a la de las de
leyes de autorizaciones; a partir de esta premisa, formula un argumento, según
el cual, no es posible conceder facultades extraordinarias al Presidente de la
República para regular materias relacionadas con la supresión o fusión de
entidades u organismos nacionales.
6.3.1.  El primer punto que debe analizar la Corte es el de
la naturaleza de las leyes a las que se refiere el numeral 15 del artículo 189
C.P.  Este Tribunal considera que dicha referencia no alude a una ley de
autorizaciones, sino a una ley ordinaria[53].
. Esta conclusión se fundamenta en las siguientes razones:
6.3.1.1.  En primer lugar, el texto del numeral 15 del artículo
189 C.P. no se refiere a ninguna autorización. La norma se limita a señalar que
la facultad de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos
nacionales se ejercerá "de conformidad con la ley".  De esta
expresión no se puede inferir que la naturaleza de dicha ley es la de
autorizaciones.
En efecto, en numerosos artículos de la Carta se emplea
la expresión "de conformidad con la ley", o "conforme a la
ley", en otros, por el contrario, se guarda silencio al respecto.  De ello
no se sigue, como consecuencia inevitable, que la naturaleza de la ley en
cuestión, cuando la alusión es expresa, deje de ser ordinaria para convertirse
en una ley de autorizaciones; como tampoco se puede suponer, que cuando la
Constitución no emplea dichas expresiones, u otras equivalentes, debe
entenderse que la Rama Ejecutiva del Poder Público puede actuar por fuera de
los parámetros legales. Un ejemplo sobre el particular resulta ilustrador: los
numerales 21 y 22 del mismo artículo 189 la Carta regulan las facultades de
inspección y vigilancia del Presidente de la República; el numeral 21 emplea la
expresión "conforme a la ley", mientras que el numeral 22 guarda
silencio en torno a los límites de dicha facultad cuando se ejerce respecto de
la prestación de los servicios públicos. De esta consagración no se puede
concluir que el Gobierno deba esperar, para efecto de ejercer las atribuciones
contenidas en el numeral 21 a la promulgación de una ley de autorizaciones, ni
que pueda ejercer las funciones contenidas en el numeral 22 por fuera del marco
legal.  Ambas facultades son reguladas mediante leyes ordinarias no de
autorizaciones.
6.3.1.2. En segundo lugar, las leyes de autorizaciones aparecen
reguladas en el numeral 9 del art. 150 de la Constitución. Aunque dicho texto
es semejante al del num. 11 del art. 76 de la Constitución anterior, existen
dos diferencias importantes. La primera reside en que en la Constitución
anterior las leyes de autorizaciones podían versar sobre "otras funciones
dentro de la órbita constitucional" del Presidente de la República; en
cambio, en la Carta de 1991, no se admite dicha extensión de manera expresa lo
cual invita a una interpretación restrictiva de ámbito material de las leyes de
autorizaciones.  La segunda diferencia tiene que ver con la relación entre el
Gobierno y el Congreso: en la Constitución de 1991 se dispuso claramente que el
Gobierno debe rendir informes periódicos al Congreso sobre el ejercicio de
estas autorizaciones; esto se explica, entre otras razones, porque la facultad
que ejerce el Gobierno con base en las autorizaciones puede ser muy prolongada,
o inclusive permanente, y por la necesidad de asegurar que el Congreso cuente
con elementos de juicio para ejercer su función de control político o para
reformar la ley de autorizaciones correspondiente.
6.3.1.3.  En tercer lugar, cuando se estudia el origen de los
numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución se puede apreciar que
ambas disposiciones estaban animadas por el propósito de darle al Ejecutivo un
mayor margen para adoptar decisiones relativas a la estructura de la
administración con la cual cuenta para cumplir, tanto sus responsabilidades
constitucionales, como su programa de gobierno. En efecto, desde la Comisión
para la Reforma de la Administración Pública creada a finales de los años
ochenta[53], , se planteó
la importancia de dotar al Presidente de la República de herramientas que
correspondieran a su status de Jefe de Gobierno y Jefe de la Administración[53].
Posteriormente, en el proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política
de Colombia presentado por el Gobierno a la Asamblea Constituyente, se propuso
que todo lo relativo a la estructura, organización y funcionamiento de la
administración pública Nacional central y descentralizada fuera objeto de leyes
marco[53]; ; el
Presidente de la República desarrollaría tales leyes y con base en ellas podría
suprimir o fusionar entidades u organismos[53].
La Asamblea Constituyente acogió el espíritu de la propuesta pero introdujo una
modificación importante: hizo una diferencia entre las facultades del
Presidente para modificar la estructura de una entidad u organismo
administrativo nacional, de un lado, y suprimir o fusionar entidades u
organismos administrativos, de otro. La primera facultad la ejerce el
Presidente "con sujeción a los principios y reglas generales que defina la
ley" (num. 16 del art. 189 de la C.P.); la segunda la ejerce, simplemente,
"de conformidad con la ley" (num. 15 del art. 189 de la C.P.).
De esta manera, el régimen de las leyes marco propuesto
en el proyecto gubernamental sólo fue acogido para la modificación de la
estructura de una entidad que no es suprimida ni fusionada a otra.  Por lo
tanto la ley marco que se ocupe de esta materia no puede entrar a regular
detalles ni aspectos específicos sino que debe limitarse ha definir los
principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Presidente ejercerá
su facultad en esta materia. En cambio, la ley relativa a la supresión o fusión
de entidades u organismos administrativos nacionales no debe respetar los
límites propios de las leyes marco; puede, por lo tanto, fijar un régimen
integral al respecto.
Es este, precisamente, el objeto de la facultad extraordinaria conferida al
Presidente de la República por el numeral 7 de la norma demandada ya que éste
lo habilita para "dictar el régimen para la liquidación y disolución de
las entidades públicas del orden nacional". Dicho régimen está comprendido
dentro de uno más general que no se refiere exclusivamente a la liquidación y
disolución sino a los demás aspectos relativos a la supresión o fusión; pero el
Congreso no está obligado a habilitar al Presidente para ocuparse de todo lo relativo
a la supresión o fusión de entidades.  Bien podía, como en efecto lo hizo,
habilitarlo tan solo para dictar el régimen relativo a la consecuencia de
decretar la supresión o fusión de una entidad pública del orden nacional.
6.3.1.4.  En cuarto lugar, la Corte subraya que el tercer inciso
del numeral 10 del artículo 150 no incluye dentro de las prohibiciones a la
concesión de facultades extraordinarias a las leyes de autorizaciones, ni
tampoco, obviamente, a las leyes ordinarias[53].
. El intérprete de la Carta debe ser cauteloso en adicionar la enumeración que
trae dicho inciso con otros tipos de leyes.
6.3.2.  Finalmente, cabe preguntarse si en el caso del numeral
15 del artículo 189 de la Constitución se presenta una hipótesis en la cual el
intérprete de la Carta deba intervenir activamente para proteger al Congreso de
la República de una invasión de sus facultades por el Presidente, o para
preservar el sistema de frenos y contrapesos establecido en nuestra
Constitución.  La Corte estima que en este caso ello no es necesario.  El
Presidente de la República está ejerciendo una facultad que el propio Congreso
le ha conferido y bien hubiera podido no otorgarle.  Además, en el evento en
que el Presidente ejerza las facultades conferidas para adoptar normas que a
juicio del Congreso son inconvenientes, el órgano legislativo dispone de
poderes suficientes para manifestar su inconformidad puesto que puede ejercer
sus funciones de control político o su función legislativa para modificar el
régimen que dicte el Presidente de la República. Por lo tanto, el sistema de
frenos y contrapesos incluye mecanismos suficientes para que el Congreso de la
República controle el ejercicio o reasuma las facultades que otorgó. Es más, en
todo tiempo y por iniciativa propia puede modificar los decretos leyes dictados
por el Gobierno (inciso 2 del numeral 10 del artículo 150 C.P.).
A diferencia de lo que
sucede con los derechos fundamentales que requieren de la intervención activa
del juez constitucional para asegurar su protección y goce efectivo, dado que
los ciudadanos no disponen de herramientas para modificar las decisiones de la
autoridad que los afectan, cuando lo que está en juego es la distribución de
competencias entre las ramas del poder público y  el ejercicio de las mismas de
conformidad con la Constitución y las leyes, la intervención activa del juez
constitucional sólo es necesaria en el evento en que el sistema de frenos y
contrapesos no prevea mecanismos que impidan que un órgano se exceda o invada
la órbita de otro, o que faciliten que un órgano evalúe las decisiones
adoptadas por otro y adopte las decisiones que estime convenientes en ejercicio
de las atribuciones que le son propias.
Es cierto que cuando el Congreso habilita al Presidente
para dictar normas con rango de ley, se concentran en el ejecutivo dos
funciones que tradicional y normalmente compete a dos ramas diferentes del
poder público. El ideal en una democracia es que esto no suceda.  Sin embargo,
el constituyente admitió de manera expresa que ello ocurra, al mantener, con
modificaciones importantes que no es del caso analizar en esta oportunidad, la
institución de las facultades extraordinarias (art. 150 numeral 10 de la C.P.).
Así, siempre que el Congreso habilite al Presidente para legislar, no sólo en el
caso de la liquidación y disolución de entidades públicas del orden nacional,
sino en los demás eventos en los que expide normas de carácter general, se
presenta esta acumulación de funciones en cabeza del ejecutivo.  Cabe anotar
que una vez expedido el régimen de liquidación o de disolución comprendido en
el num. 15 del art. 189, el Gobierno no necesita solicitar facultades
extraordinarias o autorización específica para proceder a aplicarlo; pero los
decretos que dicte para aplicar dicho régimen legal deben respetar las normas
de rango superior que el ejecutivo solo puede ejecutar.
Por las razones anteriores se declarará exequible el
numeral 7 del artículo 1º de la Ley 573 de 2000.”
Sentencia  C-401/01 M.P. Álvaro Tafur Galvis  Manuel
José Cepeda Espinosa. Salvamento
de voto de los Magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil, Jaime
Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis.
[54] Al respecto en el Salvamento de voto de los
Magistrados Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil, Jaime Córdoba Triviño
y Álvaro Tafur Galvis  a la Sentencia C- 401/01 se expresó  lo siguiente:
“2.  Ahora bien, cualquiera sea el tratamiento que el
Constituyente haya dado a la intensidad de ejercicio de la competencia
legislativa, es lo cierto que mediante la previsión de condicionamientos
legislativos para el ejercicio de las funciones presidenciales previstas en los
citados numerales 15 y 16 del Artículo 189 el Constituyente quiso plasmar un
control interorgánico en el ejercicio de una competencia constitucional.  Así entendida
la norma y acudiendo adicionalmente al criterio interpretativo funcional o
misional, cabe la reflexión en el sentido de si la transferencia que
transitoriamente haga el legislador de la potestad de establecer
“condicionamientos”, en favor del Presidente concentra en éste (así sea
transitoriamente) no solo la competencia de suprimir, o de fusionar o de
transformar o establecer modificaciones estructurales a las entidades, sino la
de determinar las condiciones dentro de las cuales él mismo cumpliría la
función constitucional originaria, aboliendo el mencionado control establecido
por el constituyente cuando previó que no solo el legislador pudiera fusionar y
suprimir entidades de la administración, sino también el Presidente de la
República pero, este último, “de conformidad con la ley”.
En la sentencia se desestima la anterior orientación
expresando que, por un lado en las sentencias C-262 de 1995 y C-702 de 1999 las
orientaciones a que se ha hecho alusión constituyen simplemente obiter dicta
que no condicionan futuras decisiones de la Corte, y de otro, que tratándose de
los supuestos previstos en el numeral 15 del artículo 189 no se aprecia
necesidad alguna de protección especial por parte del juez constitucional al
Congreso en la integridad de su función legislativa.
3.  Estima la decisión mayoritaria que los recaudos
constitucionales relativos al control político, a la posibilidad de dictar
normas que ulteriormente corrijan eventuales desviaciones en el ejercicio de
las facultades extraordinarias, son significativas de una protección adecuada
de las funciones del legislador.
No obstante, en nuestra opinión es necesario recabar
sobre el contenido y alcance del mencionado numeral 15 del artículo 189, para
enfatizar que evidentemente al condicionar el ejercicio de las potestades que
la propia constitución asigna al Presidente, a que ello se efectúe de
conformidad con lo que señale el legislador, no solamente se hace referencia a
una atribución legislativa ordinaria.  Con ello, a nuestro entender no desvirtuado
en la decisión mayoritaria se plantea con nitidez un mecanismo de control en
esta materia de la potestad organizatoria del estado, que la Constitución
primigeniamente asigna al legislador, ya sea para regular de manera general la
conformación de la organización de la administración ( artículo 150-7-) como
para la integración de la misma en sus elementos institucionales concretos (
crear, suprimir, fusionar etc, organismos y entidades).  Así las cosas no puede
soslayarse el tema señalando que no se aprecia necesidad de protección del
Congreso como para declarar la inconstitucionalidad de la disposición acusada
que transfirió al Gobierno el señalamiento del régimen conforme al cual puede
este en los casos concretos efectuar las referidas liquidación y disolución de
entidades administrativas.
La Corte, en atención a los criterios
interpretativos que han de orientar el control de constitucionalidad que le ha
sido confiado por la norma superior, ha debido considerar las finalidades que
justifican la intervención legislativa en las materias a que se refiere el
numeral 15 del Artículo 189 imponen concluir que el desplazamiento de la
competencia de regulación o modulación de las funciones de fusionar y suprimir
entidades u organismos administrativos nacionales y la simultaneidad que ello
genera con la competencia de fusionar o suprimir, en los casos concretos tales
entidades, altera el principio democrático en el cual descansa el Estado de
Derecho y el necesario equilibrio buscado por el Constituyente entre los diferentes
titulares del Poder Público en la consecución de los fines estatales, pues
concentra en uno de ellos funciones que el Constituyente quiso atribuir de
manera separada.
A nuestro juicio la conclusión que se señala
debe cubrir no solo el supuesto del numeral 16 (que la sentencia asimila a las
leyes cuadros), sino también el numeral 15 tal como se ha expresado.
4. Finalmente, la argumentación de la
sentencia según la cual de si trata de una ley de autorización si cabe la
restricción mas si se trata de determinación del régimen o contexto dentro del
cual el presidente ejerza la competencia constitucionalmente atribuida, puede
llevar a desconocer que evidentemente, conforme al texto del numeral 15 del
artículo 189 el Presidente no requiere de autorización legal – general o
particular- para proceder a la supresión de entidades administrativas del orden
nacional, y realizar las actividades inherentes de liquidación y disolución de
una en concreto, pues es precisamente el texto constitucional que de manera
directa y explícita lo habilita para ello, pero “de acuerdo con la ley”. . (subrayas fuera de texto)
[55] Ver las Sentencias C-262/95 M.P. Fabio Morón Díaz  y
C-201/01 M.P. Manuel José Cepeda espinosa y Álvaro Tafur Galvis  en los apartes
citados precedentemente en esta misma sentencia.
[56] Sentencia C-401/01 MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa
y Álvaro Tafur Galvis. S.V. M. Alfredo Beltrán Sierra,  Rodrigo Escobar Gil,
Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis.
[57] Sentencia C. E. Sección Segunda 11 de junio 1998 Exp.
17.176 C.P. Carlos A. Orjuela Góngora.
[58] Sentencia C-727/00 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[59] Ibidem Sentencia C-727/00 M. P. Vladimiro
Naranjo Mesa
[60] En la  Sentencia C-382/00 M.P. Antonio Barrera
Carbonell S.V. Eduardo Cifuentes Muñoz, Vladimiro Naranjo Mesa y Álvaro Tafur
Galvis.