C-041-03
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia
C-041/03
SERVICIOS PUBLICOS EN EL ESTADO SOCIAL DE
DERECHO
SERVICIOS PUBLICOS-Características constitucionales
En la Constitución de 1991 los servicios públicos se caracterizan
por: (i) tener una connotación eminentemente social, en tanto que pretenden el
bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de las personas y por ello su
prestación debe ser eficiente; (ii) el régimen jurídico al cual estarán
sometidos es el que fije la ley; (iii) pueden ser prestados no solamente por el
Estado, directa o indirectamente, sino también por comunidades organizadas o
por particulares; (iv) el Estado mantendrá siempre su regulación, control y
vigilancia; (v) su régimen tarifario consultará, además de los criterios de
costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos; (vi) deberán ser
prestados directamente por los municipios, en tratándose de los servicios
públicos domiciliarios, cuando las características técnicas y económicas del
servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, y (vii) las
entidades territoriales pueden conceder subsidios para las personas de menores
ingresos.
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Prestación eficiente por el Estado no implica prestación directa
La
noción de servicios públicos es amplia y comprende la categoría especial de los
servicios públicos domiciliarios, sobre los cuales ya la Corte se ha ocupado en
varias oportunidades y los ha definido como “aquellos que se prestan a través
del sistema de redes físicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o
sitios de trabajo de los usuarios y cumplen la finalidad específica de
satisfacer las necesidades esenciales de las personas”. Se caracterizan por
tener un punto terminal definido, que son las viviendas o los sitios de trabajo
de los usuarios, entendiendo por usuario “la persona que usa ciertos servicios,
es decir quien disfruta el uso de cierta cosa”.
SERVICIOS PUBLICOS-Garantía de prestación eficiente por el Estado/SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Alcance de la garantía de prestación eficiente por el Estado
En
cabeza del Estado radica la obligación de garantizar que la prestación de los
servicios públicos sea eficiente, pero tal imperativo constitucional no puede
llevarse hasta el extremo de afirmar que tenga que prestarlos directamente. La
Constitución no establece tal compromiso, pues prevé la posibilidad de que los
mismos sean prestados no sólo por el Estado sino también por comunidades
organizadas o por particulares. De manera tal que todos tienen igual vocación.
El Estado es el garante de la prestación de los servicios públicos
domiciliarios, pero no es directamente quien proporciona el bien o servicio
respectivo, salvo cuando las características técnicas y económicas del servicio
lo permitan y aconsejen y estén de por medio derechos fundamentales. El ente
estatal debe garantizar que esa prestación sea eficiente, es decir, que se
asegure que las empresas que proporcionen el servicio lo hagan de manera
eficiente, completa y atendiendo las necesidades básicas de la población. Para
ello, también debe garantizar que dichas empresas recuperen sus costos y puedan
invertir en el mismo sector con el fin de lograr una mayor competitividad, lo
que se traduce en una mejor prestación del servicio.
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS POR
PARTICULARES-Regulación, vigilancia y control por
el Estado
SERVICIOS PUBLICOS-Abandono del concepto de gratuidad/SERVICIOS PUBLICOS-Costos
del servicio
REGIMEN TARIFARIO DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Fijación por ley
REGIMEN TARIFARIO DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Criterios a considerar
SERVICIOS PUBLICOS-Carácter oneroso/SERVICIOS PUBLICOS-Costos fijos
Teniendo
en cuenta que la prestación del servicio ha de ser eficiente y que debe
respetar los principios de solidaridad y universalidad, las empresas que
proporcionan el bien o servicio no pueden trabajar a pérdida, es decir, deben
recuperar los costos en que incurran y asegurarse de obtener recursos para
poder invertir en el mismo sector con el fin de tener unos mínimos beneficios
que se traduzcan en mayor competitividad y mejores beneficios para los
usuarios. De esa manera los costos fijos a los que alude la norma demandada, es
decir los que reflejan los costos económicos involucrados en garantizar la
disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independiente del nivel
de uso, hacen que el prestador del servicio reciba cierto dinero con  el cual,
dentro de la libre competencia, se logre que la empresa sea viable y garantice
la disponibilidad permanente del servicio y su prestación de manera eficiente.
TARIFA EN SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Principios que debe atender
TARIFA EN SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Subsidios
TARIFA EN SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Cargo fijo
Con el
cargo fijo contemplado en el artículo impugnado el Estado no se despoja de su
función de garantizar la prestación eficiente de los servicios públicos, pues
la gratuidad de los servicios públicos domiciliarios no está contemplada por el
Constituyente de 1991 y además dentro de los deberes de toda persona se
encuentra el de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del
Estado. La tarifa que se paga por la prestación de un servicio público
domiciliario está vinculada no sólo con el nivel de consumo del usuario, sino
con los costos en que incurre la empresa respectiva para poder brindar el bien
o servicio en condiciones de competitividad y está determinada por el beneficio
que finalmente recibe el usuario. El sólo hecho de que el prestador del
servicio esté disponible para brindar el mismo genera costos, los cuales son
independientes del consumo real que se efectúe. A juicio de la Corte, la norma
acusada, en cuanto contempla un cargo fijo que debe pagar el usuario, no
vulnera la Carta Política toda vez que tal concepto se ve reflejado en su
propio beneficio, es decir en una prestación eficiente y permanente del servicio.
REGIMEN TARIFARIO DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Fijación por el legislador y
determinación de entidades competentes
COMISIONES DE REGULACION EN TARIFA DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Criterios a
considerar en determinación de costos fijos
Para
determinar los costos fijos, específicamente en “los demás servicios
permanentes” de que trata el segundo inciso del artículo 90.2 de la Ley 142 de
1994, las comisiones de Regulación deben tener en cuenta criterios tales como:
1. En el momento de realizar la regulación de los costos fijos, no pueden
derivar de un mismo hecho varios costos. Es claro que las comisiones no pueden
contabilizar dos veces costos tales como la facturación o la medición, toda vez
que éstos podrían ser entendidos como los gastos de administración de que habla
el segundo inciso del artículo 90.2 de la Ley 142 de 1994. 2. Deben valorar y
ponderar los intereses de los usuarios. Esto implica el deber de garantizar que
los costos fijos constituyan el mínimo esfuerzo para los usuarios. 3. En el
cargo por unidad de consumo es menester que se tenga en cuenta el consumo
específico, particularizado y determinable del usuario y del servicio que
preste la empresa. 4. Los criterios deben estar concretamente definidos, es
decir, no pueden ser vagos, generales y excesivamente amplios, sino que deben
ser precisos y estrictos. 5. Resulta absolutamente necesario que las
comisiones, antes de hacer la regulación de los costos fijos, escuchen a los
usuarios del servicio. La participación directa de los consumidores es
relevante para la toma de ese tipo de decisiones. Pero tal deber no se
satisface únicamente con la sola participación de voceros o de representantes
de los usuarios de los servicios, sino que debe llegar hasta el punto de abrir
espacios para que estos últimos de manera directa expongan sus reclamos y sus
puntos de vista respecto de los criterios que se van a adoptar.
Referencia: expediente D-4166
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 90.2 de la Ley 142 de 1994
Actor: Dagoberto Suárez Sabogal
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de enero de dos
mil tres (2003).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 4 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el ciudadano
Dagoberto Suárez Sabogal contra el artículo 90.2 de la Ley 142 de 1994, “por
la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios, y se
dictan otras disposiciones”, publicada en el Diario Oficial N° 41433 del 11
de julio de 1994.
I. TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe, subrayando lo demandado, el texto de
la disposición objeto de proceso:
“LEY 142 DE 1994
(julio 11)
El Congreso de Colombia
DECRETA
(...)
Artículo 90. Elementos de las fórmulas de
tarifas. Sin perjuicio de otras alternativas que puedan definir las
comisiones de regulación, podrán incluirse los siguientes cargos:
90.1. Un cargo por unidad de consumo, que
refleje siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos que
varíen con el nivel de consumo como la demanda por el servicio;
90.2. Un cargo fijo, que refleje los
costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del
servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso.
Se considerarán como costos necesarios
para garantizar la disponibilidad permanente del suministro aquellos
denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos
adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios
permanentes que, de acuerdo a definiciones que realicen las respectivas
comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda
disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia.
90.3. Un cargo por aportes de conexión el
cual podrá cubrir los costos involucrados en la conexión del usuario al
servicio. También podrá cobrarse cuando, por razones de suficiencia financiera,
sea necesario acelerar la recuperación de las inversiones en infraestructura,
siempre y cuando estas correspondan a un plan de expansión de costo mínimo. La
fórmula podrá distribuir estos costos en alícuotas partes anuales.
El cobro de estos cargos en ningún caso podrá
contradecir el principio de la eficiencia, ni trasladar al usuario los costos
de una gestión ineficiente o extraer beneficios de posiciones dominantes o de
monopolio.
Las comisiones de regulación siempre podrán
diseñar y hacer públicas diversas opciones tarifarias que tomen en cuenta
diseños óptimos de tarifas. Cualquier usuario podrá exigir la aplicación de una
de estas opciones, si asume los costos de los equipos de medición necesarios”.
II. LA DEMANDA
Manifiesta el demandante que la norma acusada es violatoria de los
artículos 1, 2, 338 y 365 de la Carta Política.
Señala que es inherente a la finalidad social del  Estado asegurar
la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del
territorio colombiano, y se desconoce este fin y por ende los artículos
referidos, cuando mediante la disposición acusada se trasladan esas
obligaciones a los ciudadanos con el “cargo fijo o cargo básico”.
En su criterio, lo que de acuerdo con la Constitución es un deber
del Estado, se traspasa ahora a  los ciudadanos y son éstos los que tienen que
garantizar la disponibilidad permanente de los servicios públicos mediante el
pago permanente, consecutivo y mensual de esos cargos fijos o básicos.
Afirma que la norma, al establecer ese cargo fijo, desconoce el
artículo 338 de la Constitución, por cuanto el Congreso sólo tiene competencia
para imponer impuestos, tasas y contribuciones, y el cargo básico no
corresponde a ninguna de esas modalidades. Tal figura está diseñada sólo para
transferir el régimen de competencias y fines “en la medida en que aquel fin
del Estado se convierte en fin de sus asociados, al igual que aquel deber se
transfiere a sus asociados en obligación al tener que pagar por aquello a que
el Estado está obligado”.
A su juicio, la norma riñe con el concepto de Estado social de
Derecho pues los servicios públicos están a cargo de éste y no de los
particulares, tan sólo se le puede cobrar a los usuarios el consumo o el cargo
por unidad de consumo del que habla el numeral 1 del artículo 90 de la Ley 142
de 1994.
III. INTERVENCIONES
1. Oscar Januario Bocanegra Ramírez, actuando
en su calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
presenta escrito orientado a justificar la constitucionalidad del numeral 2 del
artículo 90 de la Ley 142 de 1994.
Manifiesta que la determinación de los
niveles tarifarios y la escogencia de las estructuras tarifarias se hace
buscando armonizar tanto el comportamiento de la demanda -capacidad de pago y
crecimiento de la misma-, como la recuperación de los costos por parte de quien
presta el servicio, la rentabilidad razonable y el aseguramiento de la
prestación futura de los servicios.
Afirma que los costos en que incurre una
empresa para prestar un determinado servicio público son de dos tipos: los
costos fijos, que son aquellos que se causan independientemente de que se
preste o no el servicio, tales como redes, equipos y edificios; y los costos
variables, los cuales dependen del volumen de los servicios ofrecidos, y
corresponden a los costos de operación y mantenimiento, como mano de obra y
materiales. Los primeros están asociados con la disponibilidad del servicio y
los segundos con su prestación.
Asegura que la tarifa consiste en asignar
esos componentes de los costos totales a las diferentes categorías de usuarios,
para finalmente, de acuerdo con la demanda, determinar la tarifa para cada una
de las categorías de usuarios. Señala que la estructura tarifaria de los
servicios públicos es el conjunto de los cargos que podrá cobrar el
comercializador al usuario final del servicio y que comprende un cargo variable
o tarifa por unidad de servicio y un cargo fijo.
Para la fijación de las tarifas se tiene en
cuenta la capacidad de pago de los diferentes grupos de consumidores. Para ello
-asegura-, en nuestro país se acude al método de clasificación por estratos
socioeconómicos y se tiene en cuenta el sistema de contribuciones y subsidios.
Según dice, existen dos regímenes de tarifas:
el de libertad regulada y el de libertad vigilada. El primero de ellos es el
más común en Colombia y consiste en que la Comisión de Regulación fija los
criterios y la metodología con arreglo a los cuales las empresas prestadoras
del servicio público pueden determinar o modificar los precios máximos que
cobrarán a los usuarios.
Esos regímenes tarifarios se basan en los
principios de suficiencia, eficiencia y equidad, y tienen como principal
objetivo la sostenibilidad de la prestación del servicio.
En cuanto a los cargos de
inconstitucionalidad planteados por el demandante, asegura el apoderado del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público que de la lectura del artículo 365 de la Carta se
desprende que es el Estado el que tiene el deber de garantizar la prestación
eficiente de los servicios públicos. Y sólo puede cumplir con esa función
asegurando que las empresas que prestan los mismos recuperen sus costos y
otorgando la posibilidad de realizar inversiones.
Sostiene que la Constitución no consagra en
cabeza del Estado la obligación de prestar el servicio sino la garantía de que
su prestación sea eficiente.
Manifiesta que según el artículo 367 de la
Constitución, la ley determinará las entidades competentes para fijar las
tarifas. Tales entidades son las empresas de servicios públicos, y esa fijación
se llevará a cabo dependiendo del régimen de regulación que establezca la
Comisión de Regulación.
Al respecto, afirma “una vez que cada
empresa de servicios públicos determine sus costos particulares de prestación
del respectivo servicio público se podrá determinar cuál es la tarifa que puede
aplicar al consumo total de cada uno de los usuarios finales, como quiera que
la tarifa surge de las condiciones propias de cada empresa de servicios
públicos, calculada conforme con los criterios contenidos en el régimen
tarifario adoptado por el legislador y con la fórmula tarifaria establecida por
la comisión de regulación respectiva”.
Señala que el país abandonó la concepción de
gratuidad en la prestación de los servicios públicos y dio paso a la obligación
de los usuarios de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones que
se lleven a cabo en desarrollo de aquéllos. Así, cuando la norma dispone que
los cargos de las fórmulas tarifarias se compondrán de un cargo por unidad de
consumo y otro por fijo, implica que al prestador del servicio se le deben reconocer
todos los costos que se generan por el desarrollo de tal actividad.
No importa si el consumidor efectúa o no
consumos, pues el sólo hecho de que el prestador del servicio esté disponible
para brindar el mismo genera un costo para la empresa, el cual no puede ser
gratuito para el usuario. Se trata de dos valores distintos que corresponden a
remuneraciones diferentes, pues uno es en el que incurre la empresa por estar
disponible el servicio y el otro corresponde a los consumos reales que tengan
lugar.
Finalmente, concluye que los servicios
públicos domiciliarios son una actividad de interés general.
2. El ciudadano Guillermo Obregón González,
obrando en su calidad de apoderado de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la disposición
acusada, toda vez que no desconoce la Constitución. Por el contrario, es un
claro desarrollo de los artículos 365 y 367 C.P.
Asegura que en la prestación de los servicios
públicos se garantiza la libertad de empresa, e independientemente de quien los
preste -ya sea el Estado o los particulares- los usuarios deben pagar un precio
o tarifa con el fin de garantizar su financiación, lo cual redunda en una
prestación eficiente. Precisamente con miras a lograr este objetivo el Estado
mantendrá de manera exclusiva la regulación, el control y la vigilancia de
dichos servicios.
Manifiesta que el artículo 365 de la Carta no
impone al Estado la obligación de asumir las prestaciones económicas de manera
directa, es decir, los costos fijos que demande la prestación del servicio. Al
Estado le corresponde asegurar que las empresas de servicios públicos sean
viables financieramente. Su deber consiste en crear condiciones de mercado que
permitan a los prestadores del servicio operar en condiciones tales que puedan
brindar a los usuarios una continua, segura y buena calidad del mismo, lo que
se traduce en que el servicio que se preste sea eficiente.
El cobro del cargo fijo es una remuneración
vía tarifa de aquellos costos en que incurre el prestador del servicio para
garantizar su prestación continua y eficiente, pues es claro que se generan
costos independientes del consumo del servicio, tales como la lectura, la
facturación, impresión, la revisión de instalación y la atención al público,
entre otros. Lo mínimo que puede asegurar el Estado es que se recuperen vía
tarifa los costos relativos a la disponibilidad del servicio.
Sostiene que el concepto de cargo fijo no es
desconocido en nuestro régimen económico, pues en el sistema financiero, por
ejemplo, se reconoce a las entidades una remuneración fija por los costos de
manejo de tarjetas de crédito, conocida como “cuota de manejo”, la cual está
destinada a hacer posible que el servicio esté disponible cuando el cliente lo
requiera.
Afirma que la Corte Constitucional ha
sostenido que el criterio de costos es soporte esencial del sistema tarifario y
que ese criterio busca garantizar la suficiencia financiera de los prestadores
del servicio, sin la cual no se garantizaría el acceso universal a los
usuarios.
Para concluir, el apoderado de la
Superintendencia hace una referencia al tratamiento regulatorio de cada sector
de los servicios públicos domiciliarios, en donde se advierte la existencia de
cargos fijos y la facultad de las comisiones de Regulación para incluir dentro
de las fórmulas tarifarias su cobro.
3. El Presidente del Instituto Colombiano de
Derecho Tributario, Juan Dios Bravo González, considera que la norma acusada es
exequible en cuanto no quebranta el artículo 338 de la Carta Política.
Sostiene que la Constitución no contempla que
los servicios públicos domiciliarios deban prestarse de manera gratuita ni
tampoco “a pérdida”. Lo que se busca es que existan entidades sólidas que
compitan dentro del marco de una regulación especial y que sean escogidas por
los propios usuarios según la calidad del servicio que presten. Ese precio que
se paga encuentra su razón de ser en el hecho de que la prestación adecuada y
eficiente del servicio implica que el prestador del mismo cuente con una
infraestructura apta para tal fin y existen costos que no siempre están
relacionados con el volumen del servicio prestado o consumido. Los servicios
públicos, con contadas excepciones, son onerosos y los usuarios tienen la
obligación de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del
Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad.
Manifiesta que lo que pagan los usuarios de
un servicio público de esa naturaleza por su prestación es un precio, no una prestación
de carácter tributario, aunque sí tendrían tal carácter los mayores valores que
pagan los usuarios de los estratos 5 y 6 y los de los predios industriales y
comerciales para subsidiar los estratos 1, 2 y 3, de conformidad con el
artículo 89 de la Ley 142 de 1994.
Finalmente, asegura que de la lectura de los
artículos 367 y 368 de la Carta se desprende que el Congreso tiene competencia
para expedir una norma como la ahora demandada.
4. La ciudadana Ana Luisa Fernanda Tovar
Pulecio, actuando en nombre y representación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, presenta escrito mediante el cual solicita a la Corte que
declare ajustada a la Constitución la disposición acusada.
Teniendo en cuenta que su escrito fue
presentado en forma extemporánea y toda vez que dentro del término de fijación
en lista había intervenido el ciudadano Oscar Januario Bocanegra Ramírez, en su
calidad de apoderado de esa Cartera, la Corporación se abstendrá de relatar su
contenido.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador General de la Nación solicita a
la Corte que declare exequible el numeral 2 del artículo 90 de la Ley 142 de
1994. En su criterio, los servicios públicos constituyen uno de los mecanismos
para cumplir con los cometidos estatales señalados en el artículo 2 de la Carta
Política.
Sostiene que conforme a lo dispuesto en el
artículo 365 ibídem, el Estado tiene el deber de asegurar la prestación
eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes, pero en manera
alguna ese precepto constitucional implica que dicha prestación se haga a
título gratuito. La tesis de la gratuidad ha sido revaluada y sólo se puede
predicar, aunque no plenamente, respecto de la justicia y la educación.
Asegura que si bien es cierto los servicios
públicos son onerosos, ello no implica que quien no tenga los recursos
suficientes esté privado de su prestación, pues para ello la Constitución
dispuso la posibilidad de conceder subsidios (art. 366).
A su juicio, esa prestación eficiente implica
que el usuario debe asumir unos costos por la simple prestación del servicio,
adicionales a los reales del consumo. La empresa respectiva está obligada a
prestar el servicio con calidad y continuidad, lo cual no se logra sino con el
concurso de todos los que intervienen en esa relación.
Manifiesta el Jefe del Ministerio Público que
entre el usuario y la empresa que presta el servicio surge una relación de la
cual se derivan derechos y deberes para ambas partes. Señala que los servicios públicos
generan costos, los cuales deben ser asumidos por los usuarios dentro de los
conceptos de justicia, equidad, solidaridad y redistribución del ingreso. La
tarifa constituye el precio del servicio y es determinante para poder acceder a
los servicios públicos. Aquélla incluye los costos en que se incurrió para
llevar hasta el consumidor el servicio público domiciliario.
Afirma que teniendo en cuenta que la
Constitución no precisó la forma en que debe hacerse el reparto de costos y
beneficios entre los usuarios, es el legislador quien con sujeción a los
principios de justicia y equidad debe determinar tales criterios. Así las
cosas, dichos costos se clasifican en costos variables o los que dependen del
volumen ofrecido, y los costos fijos, que se refieren a la permanencia del
servicio y no dependen de la prestación directa del mismo. Una vez hecho lo
anterior, se procede a fijar la tarifa.
Señala que los cargos fijos de que habla la
norma garantizan la permanencia y eficiencia de los servicios públicos que
están a cargo del Estado, pero de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 95,
numeral 9, y 367 de la Constitución, son los usuarios los que deben asumir ese
costo. Tales cargos básicos deben obedecer a criterios de solidaridad y
redistribución de los ingresos, para lo cual deben las entidades públicas
autorizadas por la ley diseñar un esquema que atienda los conceptos de
justicia, equidad y progresividad.
En cuanto a la presunta vulneración del
artículo 338 de la Carta, alegada por el demandante, afirma que las tasas hacen
parte de lo que en forma genérica denomina la Constitución contribuciones
fiscales o tributos. Las tasas son una recuperación total o parcial de los
costos que genera la prestación del servicio público y con ellas se
autofinancia el servicio mediante la remuneración que se paga a la entidad que
lo presta.
Aclara que “toda tasa implica una
erogación decretada por el Estado por un motivo claro, que, para el caso, es la
prestación de un servicio público específico y el fin que persigue la tasa es
la financiación del servicio público que se suministra”.
Manifiesta que la Carta confiere competencia
a las corporaciones públicas para establecer tributos y, de acuerdo con el
artículo 150, numeral 12, de la Carta, el Congreso ejerce su facultad
impositiva al definir, en materia de tarifas y tasas, el sistema y el método
para deducir los costos. Así las cosas, señala que el legislador ordinario no
es el llamado a determinar las tarifas de los servicios públicos, pues ello le
corresponde al organismo especializado en el asunto, tal como lo dispone el
artículo 367 ibídem.
De acuerdo con lo anterior, concluye que el
cargo fijo que contempla la norma demandada es admisible en la medida en que es
establecido por el Congreso en ejercicio de su facultad constitucional, que le
permite imponer y determinar el alcance de los tributos.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
1. Cuestión a resolver
Para el actor se vulneran los artículos 1, 2, 338 y 365 de la
Constitución por cuanto a través del cargo fijo, consagrado en el artículo 90.2
de la Ley 142 de 1994, el Estado está trasladando una función que le es propia
-la de asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos- a los
particulares, olvidando que los servicios públicos están a su cargo y no de
estos últimos. Así mismo, argumenta que el Congreso sólo tiene competencia para
imponer impuestos, tasas y contribuciones, y el cargo fijo no hace parte de
ninguno de ellos.
Debe la Corte determinar cuál es el papel que, en materia de
servicios públicos, le impuso el Constituyente al Estado y si el cargo fijo que
la norma impone a los usuarios del servicio público domiciliario implica el
traslado de funciones por parte del ente estatal a los particulares.
Igualmente, debe establecer si el legislador tiene o no competencia para
imponer la obligación de pagar dicho cargo fijo.
2. Los servicios públicos en el Estado social de Derecho
La concepción del Estado social de Derecho (art. 1 C.P.) comporta el
cumplimiento de ciertos fines en cabeza de la organización estatal orientados a
servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta
Política (art. 2 C.P.). Tales propósitos conllevan a que las actuaciones del
Estado estén enderezadas a cubrir necesidades básicas insatisfechas y a
garantizar las mínimas condiciones para que la existencia del hombre sea acorde
con su dignidad humana.
Dentro de ese contexto el Constituyente otorgó especial importancia
a los servicios públicos al establecer que los mismos son inherentes a la
finalidad social del Estado y consagró dentro de los deberes de éste el de
asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional
(art. 365 C.P.). El Capítulo 5 del Título XII de la Carta se ocupa del tema de
los servicios públicos y de su estrecha relación con el Estado social de
Derecho, de tal forma que no se puede concebir la existencia de éste sin que
dentro de sus tareas se encuentre la de garantizar el mejoramiento de la calidad
de vida de los ciudadanos, a través de una prestación eficiente y oportuna de
los servicios públicos.
Así las cosas, en la Constitución de 1991 los servicios públicos se
caracterizan por: (i) tener una connotación eminentemente social, en tanto que pretenden
el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de las personas y por ello su
prestación debe ser eficiente[1];
(ii) el régimen jurídico al cual estarán sometidos es el que fije la ley; (iii)
pueden ser prestados no solamente por el Estado, directa o indirectamente, sino
también por comunidades organizadas o por particulares; (iv) el Estado
mantendrá siempre su regulación, control y vigilancia; (v) su régimen tarifario
consultará, además de los criterios de costos, los de solidaridad y
redistribución de ingresos; (vi) deberán ser prestados directamente por los
municipios, en tratándose de los servicios públicos domiciliarios, cuando las
características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias
generales lo permitan y aconsejen, y (vii) las entidades territoriales pueden
conceder subsidios para las personas de menores ingresos.
3. Los servicios públicos domiciliarios. El deber constitucional del
Estado de garantizar su prestación eficiente no implica su prestación directa
La noción de servicios públicos es amplia y comprende la categoría
especial de los servicios públicos domiciliarios, sobre los cuales ya la Corte
se ha ocupado en varias oportunidades y los ha definido como “aquellos que
se prestan a través del sistema de redes físicas o humanas con puntos
terminales en las viviendas o sitios de trabajo de los usuarios y cumplen la
finalidad específica de satisfacer las necesidades esenciales de las personas”[2].
Los servicios públicos domiciliarios se caracterizan, entonces, por
tener un punto terminal definido, que son las viviendas o los sitios de trabajo
de los usuarios, entendiendo por usuario “la persona que usa ciertos
servicios, es decir quien disfruta el uso de cierta cosa”[3].
Ahora bien, en cabeza del Estado radica la obligación de garantizar
que la prestación de los servicios públicos sea eficiente, pero tal imperativo
constitucional no puede llevarse hasta el extremo de afirmar que tenga que
prestarlos directamente. La Constitución no establece tal compromiso, pues
prevé la posibilidad de que los mismos sean prestados no sólo por el Estado
sino también por comunidades organizadas o por particulares (art. 365 C.P.). De
manera tal que todos tienen igual vocación.
Precisamente, atendiendo dicho presupuesto, la Ley 142 de 1994
contempló en su artículo 10 el derecho de las personas a organizar y operar
empresas que tengan por objeto la prestación de los servicios públicos
domiciliarios, las cuales deben cumplir con los requisitos allí señalados. Tal
previsión es un reflejo del principio de participación y de la libre actividad
económica e iniciativa privada, garantizadas en el artículo 333 de la Carta,
dentro de los límites del bien común[4].
No obstante, hay que destacar que cuando son los particulares los
que proporcionan el bien o servicio, deben estar siempre bajo la regulación,
vigilancia y control del Estado, pues la Constitución le atribuyó una
competencia general en dicha materia (art. 365 C.P.). Lo anterior por cuanto la
economía se encuentra bajo la dirección general del Estado y por ello las
distintas actividades en ese ámbito, entre las cuales se encuentra la
prestación de los servicios públicos, son objeto de su intervención “para
racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad
de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y
los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano (art.
334 C.P.)”[5].
Así las cosas, resulta claro que el Estado es el garante de la
prestación de los servicios públicos domiciliarios, pero no es directamente
quien proporciona el bien o servicio respectivo, salvo cuando las
características técnicas y económicas del servicio lo permitan y aconsejen y
estén de por medio derechos fundamentales (arts. 367 C.P. y 6 de la Ley 142 de
1994).
En efecto, el ente estatal debe garantizar que esa prestación sea
eficiente, es decir, que se asegure que las empresas que proporcionen el
servicio lo hagan de manera eficiente, completa y atendiendo las necesidades
básicas de la población. Para ello, también debe garantizar que dichas empresas
recuperen sus costos y puedan invertir en el mismo sector con el fin de lograr
una mayor competitividad, lo que se traduce en una mejor prestación del
servicio.
El concepto de gratuidad de los servicios públicos ha sido abandonado
en la Constitución Política de 1991 (art. 367) y ha surgido, en cabeza de los
particulares, la obligación de contribuir en el financiamiento de los gastos en
que incurra el prestador del servicio dentro de los criterios de justicia y
equidad (arts. 95, 367, 368 y 369 C.P.). Para determinar los costos del
servicio hay que tener en cuenta una serie de factores que incluyen no sólo el
valor del consumo de cada usuario sino también los aspectos económicos que
involucran su cobertura y disponibilidad permanente de manera tal que la
prestación sea eficiente. Precisamente con tal fin la Constitución prevé que
sea la ley la que fije no sólo las competencias y responsabilidades en la
prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y
financiación, sino el régimen tarifario, en el cual se tendrán en cuenta los
criterios de costos, solidaridad y redistribución de ingresos.
Sobre el carácter oneroso de los servicios públicos, es importante
recordar lo que la Corte dijo al respecto:
"El tema de los servicios públicos
comprende una de las materias de mayor sensibilidad en la opinión colectiva,
sobre todo después del abandono del concepto de servicios públicos gratuitos
que tantas expectativas causó en los comienzos del Estado Social de Derecho.
Hoy en día esa gratuidad ha sido abandonada quedando superstite en pocos
servicios como la Justicia (Artículo 229 C.N.) o la educación (Artículo 67
C.N.), o la salud (Artículos 49 y 50 C.N.), de manera más o menos parcial.
Actualmente los servicios públicos son onerosos, surgiendo la obligación para
las personas y los ciudadanos de contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad (Numeral 8,
Artículo 95 y Artículo 368 ibidem)".
"La determinación de los costos de los
servicios, implica la evaluación de un conjunto de factores que va desde la
cobertura y oportunidad en su prestación hasta la eficiencia y clasificación de
los distintos tipos de usuarios de los mismos. Si a esto se agrega la
circunstancia de que para impulsar el desarrollo de un país, se requiere que
sus habitantes dispongan de agua potable, energía eléctrica, medios de
comunicación, etc., se aprecia la dimensión del esfuerzo del legislador a fin
de conciliar la realidad con los objetivos de justicia social que se encuentran
en el origen y justificación de la organización de los servicios públicos"[6].
Teniendo en cuenta que la prestación del servicio ha de ser
eficiente y que debe respetar los principios de solidaridad y universalidad,
las empresas que proporcionan el bien o servicio no pueden trabajar a pérdida,
es decir, deben recuperar los costos en que incurran y asegurarse de obtener
recursos para poder invertir en el mismo sector con el fin de tener unos
mínimos beneficios que se traduzcan en mayor competitividad y mejores
beneficios para los usuarios. De esa manera los costos fijos a los que alude la
norma demandada, es decir los que reflejan los costos económicos involucrados
en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario,
independiente del nivel de uso, hacen que el prestador del servicio reciba
cierto dinero con  el cual, dentro de la libre competencia, se logre que la
empresa sea viable y garantice la disponibilidad permanente del servicio y su
prestación de manera eficiente (art. 333 C.P.).
Atendiendo tales previsiones el artículo 128 de la Ley 142 de 1994
dispuso que la empresa presta los servicios públicos al usuario a cambio de un
precio, el cual se determina de acuerdo con las previsiones contenidas en la
Ley. Ese precio no tiene una finalidad tributaria sino técnica y operativa. De
tal forma que las tarifas deben atender a los principios de eficiencia
económica y suficiencia financiera y deben reflejar, por tanto, los costos y
gastos propios de la operación[7].
No obstante y con el fin de hacer efectivo el principio de solidaridad, se
prevé la posibilidad de que la Nación, los departamentos, los distritos, los
municipios y las entidades descentralizadas concedan subsidios en sus
respectivos presupuestos, con el propósito de que las personas de menores
ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios.
De acuerdo con lo anterior, la Corte encuentra que con el cargo fijo
contemplado en el artículo impugnado el Estado no se despoja de su función de
garantizar la prestación eficiente de los servicios públicos, pues la gratuidad
de los servicios públicos domiciliarios no está contemplada por el
Constituyente de 1991 y además dentro de los deberes de toda persona se
encuentra el de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del
Estado. La tarifa que se paga por la prestación de un servicio público
domiciliario está vinculada no sólo con el nivel de consumo del usuario, sino
con los costos en que incurre la empresa respectiva para poder brindar el bien
o servicio en condiciones de competitividad y está determinada por el beneficio
que finalmente recibe el usuario. El sólo hecho de que el prestador del
servicio esté disponible para brindar el mismo genera costos, los cuales son
independientes del consumo real que se efectúe. A juicio de la Corte, la norma
acusada, en cuanto contempla un cargo fijo que debe pagar el usuario, no
vulnera la Carta Política toda vez que tal concepto se ve reflejado en su
propio beneficio, es decir en una prestación eficiente y permanente del servicio.
Por otro lado, al contrario de lo expuesto por el demandante, para
la Corte es claro que el Congreso sí está facultado por la Constitución (arts.
150 -numeral 3- y 367 C.P.) para fijar el régimen tarifario de los servicios
públicos domiciliarios y para determinar las entidades competentes para fijar
las tarifas. En materia de servicios públicos domiciliarios fue directamente el
Constituyente quien defirió tal competencia en el legislador y en ejercicio de
esa facultad puede, como en efecto lo ha hecho, determinar cuáles son los
elementos de las fórmulas tarifarias y cuáles los cargos que pueden incluirse.
Siempre, teniendo en cuenta, además de los criterios de costos, los de
solidaridad y redistribución de ingresos. Precisamente la Ley 142 de 1994 dispone
que las comisiones de Regulación son las llamadas a establecer las tarifas, de
acuerdo con las previsiones que allí se consagran y respetando los principios
que en la materia consagró la Constitución.
Se declarará, entonces, la constitucionalidad de la disposición
acusada en cuanto no contraviene los artículos 1, 2, 338 y 365 de la Carta
Política.
Por último, la Sala considera necesario reiterar que el régimen
tarifario, conforme a lo dispuesto por el artículo 367 de la Carta Política,
debe consultar no sólo criterios de costos sino también de solidaridad, y que,
según el artículo 73 de la Ley 142 de 1994, las comisiones de Regulación tienen
como finalidad promover la libre competencia y regular los monopolios, en orden
a una prestación eficiente de los servicios públicos. En cumplimiento de esos
objetivos, tales órganos deben asegurar la calidad de los servicios, evitar
conductas arbitrarias de los prestadores del servicio y defender los derechos
de los usuarios.
De acuerdo con lo anterior, para determinar los costos fijos,
específicamente en “los demás servicios permanentes” de que trata el segundo
inciso del artículo 90.2 de la Ley 142 de 1994, las comisiones de Regulación
deben tener en cuenta criterios tales como:
1. En el momento de realizar la regulación de los costos fijos, no
pueden derivar de un mismo hecho varios costos. Es claro que las comisiones no
pueden contabilizar dos veces costos tales como la facturación o la medición,
toda vez que éstos podrían ser entendidos como los gastos de administración de
que habla el segundo inciso del artículo 90.2 de la Ley 142 de 1994.
2. Deben valorar y ponderar los intereses de los usuarios. Esto
implica el deber de garantizar que los costos fijos constituyan el mínimo
esfuerzo para los usuarios.
3. En el cargo por unidad de consumo es menester que se tenga en
cuenta el consumo específico, particularizado y determinable del usuario y del
servicio que preste la empresa.
4. Los criterios deben estar concretamente definidos, es decir, no
pueden ser vagos, generales y excesivamente amplios, sino que deben ser
precisos y estrictos.
5. Resulta absolutamente necesario que las comisiones, antes de
hacer la regulación de los costos fijos, escuchen a los usuarios del servicio.
La participación directa de los consumidores es relevante para la toma de ese
tipo de decisiones. Pero tal deber no se satisface únicamente con la sola
participación de voceros o de representantes de los usuarios de los servicios,
sino que debe llegar hasta el punto de abrir espacios para que estos últimos de
manera directa expongan sus reclamos y sus puntos de vista respecto de los
criterios que se van a adoptar.
DECISIÓN
En mérito a las consideraciones expuestas, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE, pero sólo por los
cargos analizados en esta Sentencia, el artículo 90.2 de la Ley 142 de
1994.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General (e)
LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor RODRIGO
ESCOBAR GIL, no firma la presente sentencia por encontrase en permiso
debidamente autorizado por la Sala Plena.
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretario General (e)
[1] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-389 del 22 de mayo de 2002
(M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[2] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-578 del 3 de noviembre de
1992 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[3] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-578 de 1992, ya citada.
[4] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1162 del 6 de septiembre de
2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
[5] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-444 del 26 de agosto de 1998
(M.P. Hernando Herrera Vergara).
[6] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-580 del 5 de noviembre de
1992 (M.P. Fabio Morón Díaz).
[7] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-252 del 28 de mayo de 1997
(M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).