Su202-94
Sentencia No
Sentencia No.
SU-202/94
ACCION
DE TUTELA CONTRA ACTO DE TRAMITE/DERECHOS FUNDAMENTALES-Protección/PERJUICIO
IRREMEDIABLE/EDIFICIOS-Construcción/LICENCIA DE CONSTRUCCION-Falta
de notificación
Aunque
en principio no procede la tutela contra los actos de trámite o preparatorios,
que simplemente se limitan a ordenar que se adelante una actuación
administrativa dispuesta por la ley, de manera oficiosa por la administración,
en ejercicio del derecho de petición de un particular o cuando éste actúa en
cumplimiento de un deber legal, excepcionalmente, algunos actos de trámite o
preparatorios, pueden conculcar o amenazar los derechos fundamentales de una
persona, en cuyo caso, sería procedente la acción de tutela como mecanismo
definitivo. La tutela en este evento, además de lograr la protección de los
derechos constitucionales conculcados o amenazados, tiene la misión de impedir
que la administración concluya la actuación administrativa con desconocimiento
de dichos derechos. Esta modalidad de protección de los derechos fundamentales
sólo puede ser utilizada antes de que se profiera el acto definitivo.
ACCION
DE TUTELA TRANSITORIA-Improcedencia/PERJUICIO IRREMEDIABLE-Inexistencia/LICENCIA
DE CONSTRUCCION
No
es procedente conceder la tutela como mecanismo transitorio, en el caso
sublite, para evitar un perjuicio irremediable, por cuanto la Sala no puede
deducir ni de la petición de la interesada ni del acervo probatorio que obra en
autos, la existencia de un perjuicio de esta naturaleza, por cuanto no existen
elementos de juicio que permitan determinar en que forma la accionante resulta
perjudicada con las edificaciones que autoriza la licencia de construcción. La
construcción de los edificios, por si misma, no determina necesariamente el que
se pudiera llegar a ocasionar un perjuicio irremediable a la accionante.
REFERENCIA:
EXPEDIENTE
T-23015.
PROCEDENCIA:
CONSEJO
DE ESTADO.
TEMA:
Improcedencia
de la acción tutela como mecanismo transitorio, cuando el juez no puede deducir
ni de la petición del accionante ni del acervo probatorio, la existencia de un
perjuicio irremediable.
PETICIONARIO:
CLAUDIA
TORRES PUYANA.
MAGISTRADO:
ANTONIO
BARRERA CARBONELL.
Santafé
de Bogotá, D. C., abril veintiuno (21) de mil novecientos noventa y cuatro
(1994).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, revisa el proceso de acción de tutela
ejercida por CLAUDIA TORRES PUYANA, a través de apoderado, contra el
Departamento Administrativo de Planeación Distrital, fallado en primera
instancia por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y
en segunda instancia por el Honorable Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES.
A.
La Pretensión.
El
apoderado de la accionante solicita:
1.
"Que se disponga que mi mandante debe ser oída en el proceso
administrativo que resolvió afirmativamente la petición de Licencia de
Construcción formulada por PROMOTORA GUDAVI LTDA. Y CIA. S. EN C., respecto de
la construcción de las edificaciones a que se ha hecho mención".
2.
"Que mientras se surte el correspondiente procedimiento, se suspenda la
mencionada Licencia de Construcción No. 001656 del 24 de febrero de 1992".
3.
"Que, así mismo, mientras se surte dicho procedimiento, se ordene el
inmediato cese de las obras de construcción que actualmente se adelantan en el
lote mencionado".
B.
Hechos.
El
apoderado de la accionante presenta como hechos que sustentan la acción de
tutela, los siguientes:
1.
"...mi mandante es propietaria del lote de terreno distinguido con el
número 16 de la Urbanización  Rosales, el cual tiene una cabida de 1.540.81
varas cuadradas, y está comprendido dentro de los siguientes linderos: Sur, con
el lote No. 15; Norte, con el lote No. 17; Occidente, con la carrera 6a.
denominada anteriormente como avenida o calle 77 según el plano de loteo de
ROSALES COMPAÑIA URBANIZADORA LIMITADA, y Oriente, con el callejón cedido al
Distrito de Bogotá".
2.
"La sociedad PROMOTORA GUDAVI LTDA. Y CIA. S. EN C. radicó el 12 de mayo
de 1989, bajo el No  117847, un proyecto urbanístico para obtener la licencia
de construcción de dos edificaciones denominadas FUNDADORES en el lote de
terreno distinguido con el No. 76-34 de la carrera 6a. En virtud de esta
solicitud, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital expidió la
licencia No. 005945, del 8 de febrero de 1990. Dichas dos edificaciones
autorizadas serían levantadas en el lote colindante con el inmueble de
propiedad de la señora Torres, ya referido".
3.
"Posteriormente, el 10 de junio de 1990 se radicó una solicitud para la
modificación del proyecto y para la aprobación del reglamento de propiedad
horizontal, mediante la cual se peticionó modificar los niveles y agregar un
sótano más. Las edificaciones solicitadas  tendrían una altura de siete (7) u
ocho (8) pisos y dos (2) sótanos con once (11) niveles en total más sótano para
sesenta y dos (62) apartamentos y ciento cincuenta y cinco garajes (155) de los
cuales (9) eran para visitantes".
4.
"El 2 de septiembre de 1991 la PROMOTORA GUDAVI LTDA. Y CIA. S. EN C.
radicó el anteproyecto solicitando mayor altura por compensación para espacio
público y adicionó una torre más, con base en el decreto 1025 de 1987".
5.
"El Jefe de la Unidad de Desarrollo Urbanístico del Departamento
Administrativo de Planeación Distrital de Santafé de Bogotá, Dr. Gonzalo Ruiz
Murcia y la Jefe de división Zona Chapinero, Dra. Juana Sanz Montaño,
autorizaron la solicitud y expidieron la Licencia de Construcción No 001656 del
24 de febrero de 1992, así: Para edificio Parque 76 con tres (3) torres; Torre
A de diecisiete (17) pisos, Torre C de quince (15) pisos y Torre B de doce (12)
pisos para un total de  cuarenta (40) apartamentos, tres (3) sótanos, ciento cuarenta
y nueve (149) parqueos para residentes y seis (6) parqueos para visitantes
(marcados en el interior del predio y en el primer piso en zona de uso público)
equipamento comunal según planos y documentación presentados".
6o.
"La Unidad de Desarrollo Urbanístico del Departamento Administrativo de
Planeación Distrital de Santafé de Bogotá, al desarrollar el procedimiento
previsto en la ley para la concesión de la licencias de construcción, omitió
alegremente y sin ninguna razón la comunicación de la solicitud de licencia a
los vecinos del inmueble en el que se construirían las edificaciones. Dicha
citación se debía llevar a cabo según lo dispuesto por el primer inciso del
artículo 65 de la ley 9a. de 1989, para efectos de que citados vecinos pudieran
hacerse parte y hacer valer sus derechos".
7o.
"En esas condiciones y con absoluta pretermisión de lo dispuesto en el
artículo 35 ibídem, la mencionada Unidad procedió a expedir la Licencia de
Construcción No 001656 del 24 de febrero de 1992".
8o.
"Amparada en esta licencia, la PROMOTORA GUDAVI  LTDA. Y CIA. S. EN C. se
encuentra actualmente desarrollando la fase inicial de la construcción de
varios edificios en el lote en mención".
9o.
"Enterada de esta decisión cuando vió el desarrollo de las obras, mi mandante
se dió por notificada por conducta concluyente del acto administrativo que
contenía la licencia de construcción mediante la interposición contra él del
correspondiente recurso de reposición y subsidiariamente el de apelación, por
memorial radicado el 11 de febrero de 1993, bajo el No. 9302528".
10o.
"La Oficina Jurídica del Departamento Administrativo de Planeación, al
estudiar el caso, llegó a la conclusión de que efectivamente se habían
vulnerado los derechos de mi mandante, y recomendó que se anulara la licencia
de marras".
11o.
"Empero, dicha recomendación fue flagrantemente desatendida por la señora
Jefe de la División Zona Chapinero del Departamento Administrativo de
Planeación Distrital.
Antes
bien, la funcionaria procedió a emitir la resolución No 394 del 6 de abril de
1993. En dicha providencia, esgrimiendo razones que revelaban - por decir lo
menos -  su absoluto desconocimiento de las normas jurídicas se rechazó el
recurso de reposición y como si fuera poco se negó la concesión del de apelación".
12o.
"La mencionada funcionaria, Dra. Juana Sanz Montaño, tiene como profesión
la de arquitecta y por su actuación en este caso la Personería Delegada para el
Medio Ambiente y el desarrollo Urbano le ha iniciado formal investigación
disciplinaria".
13o.
"Contra la providencia mencionada, el 19 de mayo de 1993, el apoderado de
mi mandante interpuso el recurso de queja, radicado bajo el No. 9310213, para
ante el Director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, según
indicaba la Resolución 394 de 1993".
14o.
"Para sorpresa de todos, y por razones aun más controvertibles, el
Director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital mantuvo la
ilegal posición de su subalterna, y se negó a conceder  el solicitado recurso
de apelación con base en la improcedencia del recurso, la cual dedujo de la
carencia de precisión jurídica de la Resolución 394 de 1993. Dicha decisión se
encuentra contenida en la Resolución 810 del 8 de julio de 1993".
15o.
"Así pues, con la expedición de la Licencia de Construcción No. 001656
expedida en favor de la sociedad PROMOTORA GUDAVI LTDA. Y CIA. S. EN C. el día
24 de febrero de 1992, en relación con el lote de terreno ubicado en la carrera
6a. No. 76-34 de esta ciudad, se violó el derecho fundamental al debido proceso
del que es titular mi mandante, la señora Claudia Torres Puyana".
16o.
"Y también se violó el derecho al debido proceso, con la expedición de las
ilegales Resoluciones Nos. 394 de 1993 proferida por la Jefe de División Zona
Chapinero del Departamento Administrativo del Planeación y 810 de 1993 emanada
del Director de dicho Departamento Administrativo".
C.
Fundamento jurídico de la pretensión.
El
apoderado de la accionante invoca como fundamento de su pretensión la
vulneración del derecho constitucional del debido proceso (art. 29 C. P.).
D.
Los fallos que se revisan.
1.
Primera Instancia.
El
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de agosto
diecisiete (17) de mil novecientos noventa y tres (1993), decidió rechazar
"...por improcedente la petición del tutela de derecho invocado por la
señora CLAUDIA TORRES PUYANA, a través de apoderado judicial...", con base
en las siguientes  consideraciones:
"Del
resumen de los hechos expuestos por el apoderado de la solicitante del amparo,
así como de la respuesta del Departamento Administrativo de Planeación
Distrital, se deduce con claridad que se pretende discutir a través de este
medio excepcional y subsidiario, la actuación administrativa surtida en
relación con la expedición de la Licencia de Construcción No 001656 de febrero
24 de 1992 para la construcción de las edificaciones denominadas FUNDADORES, en
lote de terreno distinguido con el No 76-34 de la carrera 6a. y la expedición
de las Resoluciones Nos. 394 y 810 de 1993, por medio de las cuales se rechazó
el recurso de reposición y se resolvió el de queja, respectivamente".
"Lo
anterior, conduce a encontrar improcedente la utilización de esta acción, toda
vez que ante la manifestación expresa y concreta de la administración,
traducida en actos administrativos, existe el medio de defensa establecido en
el C.C.A. para controvertir esa expresión de voluntad".
"Contra
el acto dictado por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital,
existe un medio defensa judicial cual es la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho prevista en el articulo 85 del C.C.A., pues a
través de la actuación surtida se está creando una situación de carácter
subjetivo y concreto que afecta a un particular, susceptible de ser
controvertida ante ésta jurisdicción como lo señaló el articulo 82 del Código
Ibídem; además entre las causales de nulidad de los actos administrativos a que
se refiere el artículo 84 del C.C.A. se contemplan los siguientes: Cuando se
infrinjan las normas a que debían estar sujetos o cuando hayan sido expedidos
en forma irregular".
"...en
el caso bajo estudio, se aduce que la acción de tutela se ejercita como
mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, toda vez que la
tramitación de una acción de nulidad en contra de la licencia de construcción y
de las resoluciones 810 y 394 tomarían un tiempo tal, que cuando finalmente se
lograra la anulación  esa decisión resultaría absolutamente nugatoria, por
cuanto los edificios estarían ya construidos".
"Sobre
el particular habrá de contestarse que existe en el procedimiento contencioso
un mecanismo igualmente efectivo para suspender los efectos de los actos
expedidos con violación manifiesta de una norma superior, cual es el de la
suspensión provisional regulada en el artículo 152 del C.C.A.".
"De
manera que a través del ejercicio de la acción contenciosa puede obtenerse
además de la nulidad, el restablecimiento del derecho pretendido, incluso de
manera inmediata, si se da la manifiesta violación, mediante la solicitud de
aplicación de la figura de la suspensión provisional, puesto que la acción de
tutela es un medio subsidiario y residual, únicamente dirigido a evitar o
suspender el efecto dañino de las actuaciones u omisiones de las autoridades y
de los particulares".
2.
Segunda Instancia.
El
Consejo de Estado,  mediante fallo calendado el ocho (8) de septiembre de mil
novecientos noventa y tres (1993), resolvió confirmar la sentencia impugnada
con base, entre otros, en los siguientes argumentos:
2.
"Como en este asunto la acción está dirigida con la finalidad de dejar sin
efectos jurídicos, la licencia de construcción No 001656 de febrero 24 de 1992
y como consecuencia, las resoluciones No 394 y 810 de 1993, actos
administrativos expedidos por el Jefe de la Unidad de Desarrollo Urbanístico
del Departamento Administrativo de Planeación Distrital de Santafé de Bogotá y
la Jefe de División Zona Chapinero, el primero, por esta última funcionaria la
resolución No. 394 y por el Director del Departamento Administrativo de
Planeación Distrital la 810, es claro que la demandante tiene otro medio de
defensa judicial, que lo es la Acción de Nulidad y Restablecimiento consagrada
en el articulo 85 del C.C.A., subrogado por el art. 15 del D.E. 2304/89, y por
ello la Acción de Tutela no es procedente al tenor de lo dispuesto en el art.
86 inc. 3 de la C. N., y en el art. 6 inc. 1 del D. 2591 de 1991, salvo que se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, que
fue la forma como se demandó".
"Pero
de acuerdo con lo dispuesto en el inciso segundo del numeral primero del art. 6
del D. 2591/91, por irremediable debe entenderse el perjuicio que sólo pueda
ser reparado en su integridad mediante una indemnización".
"En
este caso, debe observarse que en la demanda no se indica cual es el posible
perjuicio que la actora ha sufrido o puede llegar a sufrir, con la expedición
de los mencionados actos. Pero si estos pudieran presuponerse, tendríamos que
de lograrse su nulidad por medio de la Acción Contenciosa, se evitaría su
causación, mas teniendo en cuenta que en dicho proceso puede solicitarse la
Suspensión Provisional de los actos demandados, figura esta cuyo posible éxito en
el citado proceso, no es del caso analizarlo ahora, por tratarse de un proceso
diferente".
3.
"El impugnante manifiesta que en el presente caso no se le dio la
posibilidad de acudir  a la vía contencioso administrativa, toda vez que las
resoluciones del Departamento de Planeación Distrital lo que hicieron fue
impedir el agotamiento de la vía gubernativa, con lo cual se cerró el acceso a
la primera".
"Al
examinar el escrito contentivo de la presente acción de tutela, puede
observarse que a la solicitante le fue rechazado por la Jefe de la División
Zona Chapinero del Departamento Administrativo de Planeación Distrital un
recurso de reposición y se le negó la concesión del de apelación".
"Contra
la providencia que rechazó el recurso de reposición y que negó la concesión del
de apelación, el apoderado de la solicitante interpuso el recurso de queja,
para ante el Director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital
quien se negó a conceder el solicitado recurso de apelación con base en la
improcedencia del mismo'.
"Con
las mencionadas actuaciones entiende la Corporación que quedó agotada la vía
gubernativa, pero si así no lo fuera, con base en lo dispuesto en el párrafo
tercero del art. 135 del C.C.A., subrogado por el art. 22 del D.E. 2304 de 1989,
tendría el camino de la Jurisdicción Contenciosa expedito la Actora".
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1.
Competencia.
La
Corte Constitucional es competente para conocer del grado de revisión de las
sentencias proferidas por el H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección
Primera-, y la Sala Plena del H. Consejo de Estado, en atención a lo dispuesto
por los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, en armonía con los
artículos 33, 34 y 35 del Decreto-Ley 2591 de 1991.
2.
Resumen de la situación planteada.
La
acción de tutela promovida por la peticionaria esta dirigida a la protección
del derecho fundamental del debido proceso, que presuntamente le fue conculcado
por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, dentro de la actuación
administrativa surtida con motivo de la licencia de construcción otorgada a la
sociedad PROMOTORA GUDAVI LTDA. Y CIA. S. EN C.
La
vulneración del referido derecho se presentó, según la accionante, debido a que
el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, omitió dar cumplimiento
en el trámite de la correspondiente actuación administrativa a la norma del
artículo 65 de la ley 09 de 1989, "por la cual se dictan normas sobre Planes
de Desarrollo Municipal, Compraventa y Expropiación de Bienes...", que
dice: "Las solicitudes de licencias y de patentes serán comunicadas a los
vecinos, a quienes se les citara para que puedan hacerse parte y hacer valer
sus derechos en los términos previstos en los artículos 14 y 35 del decreto ley
01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo)".
3.
La acción de tutela y los actos de trámite o preparatorios en las actuaciones
administrativas.
Sobre
el punto se pronunció la Sala Plena de la Corte mediante Sentencia SU -201 de
la misma fecha1,
en los siguientes términos:
"3.1.
En los términos del art. 86 de la C.P., la acción de tutela procede como
mecanismo definitivo e inmediato de protección de los derechos constitucionales
fundamentales, a falta de un medio alternativo de defensa judicial, idóneo y
eficaz, esto es, que posea igual o mayor efectividad que la tutela para lograr
la protección del derecho vulnerado o amenazado "por la acción o la
omisión de cualquier autoridad pública", o de los particulares
excepcionalmente".
"Procede
igualmente la acción de tutela como el mecanismo transitorio, a pesar de la
existencia de un medio alternativo de defensa judicial, cuando sea necesario
utilizarla para "evitar un perjuicio irremediable" que, a juicio  del
juzgador sea inminente, grave y de tal magnitud que se requiera de medidas
urgentes e impostergables para impedir que el perjuicio se extienda y llegue a
ser de tal naturaleza hasta el punto del no retorno de la situación, o lo que
es lo mismo, que se convierta en irremediable2
".
"La
institución de la tutela como mecanismo transitorio, consagrada en el inciso
3o. del art. 86, ibidem, tiene su desarrollo reglamentario en el art. 8o. del
decreto 2591 de 1991, que dice:
"La tutela como mecanismo transitorio. Aun
cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de
tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable".
"En
el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que
su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial
competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el
afectado".
"En
todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de
cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela".
"Si
no la instaura, cesarán los efectos de éste".
"Cuando
se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la
acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad
y de las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar
que no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta
cuya protección se solicita, mientras dure el proceso".
"3.2.
Si se examina con detenimiento la norma constitucional en referencia, se
infiere que la tutela procede de modo general contra una acción u omisión, es
decir, contra actos administrativos, operaciones materiales o jurídicas, hechos
u omisiones de cualquier autoridad pública, a falta de un medio alternativo de
defensa judicial; lo cual significa, que la tutela viene a ser un instrumento
de protección del derecho, donde el medio de defensa judicial ordinario es
inexistente, insuficiente o inidóneo para contrarrestar la violación o la
amenaza de vulneración del derecho".
"Consecuente
con lo anterior, contra los actos administrativos definitivos de las
autoridades, o sea, aquellos que expresan en concreto la voluntad de la
administración y contienen lo que la doctrina administrativa denomina decisión
ejecutoria, capaz de afectar la esfera jurídica de una persona determinada, en
cuanto que tales actos conlleven la violación o amenaza de vulneración de un
derecho constitucional fundamental, no procede la acción de tutela como
mecanismo definitivo; pero si puede utilizarse como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable".
"3.3.
Los actos de trámite o preparatorios, a diferencia de los actos definitivos, no
expresan en concreto la voluntad de la administración, simplemente constituyen
el conjunto de actuaciones intermedias que preceden a la formación de la
decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo".
"Según
el inciso final del artículo 50 del C.C.A., "son actos definitivos que
ponen fin a la actuación administrativa, los que deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una
actuación cuando hagan imposible continuarla." En tal virtud, según lo ha
entendido la doctrina y la jurisprudencia, los actos de trámite y
preparatorios, como su nombre lo indica, dan impulso a la actuación preliminar
de la administración, o disponen u organizan los elementos de juicio que se
requieren para que ésta pueda adoptar, a través del acto principal o
definitivo, la decisión sobre el fondo del asunto. Es obvio, como lo advierte
el aparte final de la norma citada, que un acto de trámite puede tornarse
definitivo, cuando de alguna manera, decida sobre la cuestión de fondo, o ponga
fin a la actuación administrativa, de suerte que se haga imposible la
continuación de ésta".
"Los
únicos actos susceptibles de acción contenciosa administrativa son los actos
definitivos, no los de trámite o preparatorios; estos últimos se controlan
jurisdiccionalmente al tiempo con el acto definitivo que pone fin a la
actuación administrativa".
"Partiendo
del supuesto de que el acto de trámite o preparatorio no contiene propiamente
una decisión en la cual se expresa en concreto la voluntad administrativa y que
su control jurisdiccional se realiza conjuntamente con el acto definitivo,
podría pensarse que la acción de tutela sólo es de recibo en relación con este
último, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (arts.
86 inciso 3o. de la C.P. y 8o. del decreto 2591/91)".
"No
obstante, a juicio de esta Corte, aunque en principio no procede la tutela
contra los actos de trámite o preparatorios, que simplemente se limitan a
ordenar que se adelante una actuación administrativa dispuesta por la ley, de
manera oficiosa por la administración, en ejercicio del derecho de petición de
un particular o cuando éste actúa en cumplimiento de un deber legal ( art. 4o.
C.C.A.), excepcionalmente, algunos actos de trámite o preparatorios, pueden
conculcar o amenazar los derechos fundamentales de una persona, en cuyo caso,
sería procedente la acción de tutela como mecanismo definitivo".
"Advierte
la Corte, que de ninguna manera se trata de extender la tutela a los actos de
trámite o preparatorios, hasta el extremo que se haga un uso abusivo de ella,
con el propósito de impedir que la administración cumpla con la obligación
legal que tiene de adelantar los trámites y actuaciones administrativas que el
ordenamiento jurídico ha dispuesto para la ejecución de los diferentes
cometidos que le han sido asignados".
"Corresponde
al juez de tutela examinar en cada caso concreto y según las especiales
circunstancias que lo rodeen, si un determinado acto de trámite o preparatorio
tiene la virtud de definir una situación especial y sustancial dentro de la
actuación administrativa, que de alguna manera se proyecte en la decisión
principal y, por consiguiente, sea susceptible de ocasionar la vulneración o
amenaza de violación de un derecho constitucional fundamental, en cuyo caso, la
tutela es procedente como mecanismo definitivo destinado a proteger un derecho
fundamental vulnerado o amenazado por la acción de la administración. La tutela
en este evento, además de lograr la protección de los derechos constitucionales
conculcados o amenazados, tiene la misión de impedir que la administración
concluya la actuación administrativa con desconocimiento de dichos derechos; se
convierte de esta manera la tutela, en una medida preventiva encaminada a que
la autoridad encauce su actuación conforme a los preceptos constitucionales que
amparan los derechos fundamentales, y a que el desarrollo de su actividad sea
regular desde el punto de vista constitucional y, consecuencialmente, el acto
definitivo que expida sea legítimo, es decir, ajustado al principio de
legalidad".
"Adicionalmente,
existen otras razones para avalar la procedencia de la tutela contra los actos
de trámite o preparatorios. Ellas son:
-
Esta clase de actos no son susceptibles de acción contenciosa administrativa y,
en tal virtud, no existe medio alternativo de defensa judicial que pueda ser
utilizado para amparar los derechos constitucionales fundamentales vulnerados o
amenazados de manera inmediata.
-
Según el art. 209 de la C.P., "La función administrativa esta al servicio
de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad..." y el artículo 29 de la C.P, garantiza el debido proceso en
las actuaciones administrativas. La tutela contra actos de trámite que definen
una cuestión esencial dentro de la actuación administrativa, a la manera de una
medida preventiva, como se explicó antes, persigue la finalidad de que las
actuaciones administrativas adelantadas con anterioridad a la adopción de la
decisión final se adecuen a los mencionados principios y aseguren el derecho de
defensa de los administrados. De esta manera, se logra la efectividad de los
derechos de los administrados en forma oportuna, se les evita el tener que
acudir necesariamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para obtener
su protección, a través de la impugnación del acto definitivo y,
consecuencialmente, se conjura la proliferación de los procesos ante dicha
jurisdicción, lo cual indudablemente redunda en beneficio del interés público o
social".
"3.4.
Aun cuando esta Corte admite que, excepcionalmente, es procedente la acción de
tutela, como mecanismo definitivo, contra actos de trámite o preparatorios,
considera que esta modalidad de protección de los derechos fundamentales sólo
puede ser utilizada antes de que se profiera el acto definitivo. Ello es asi,
porque cuando se produce el acto definitivo, contra el cual puede utilizarse un
medio alternativo de defensa judicial, como es la correspondiente acción
contenciosa administrativa, la protección de los derechos fundamentales,
vulnerados o amenazados con un acto de esta naturaleza, solamente puede hacerse
efectiva de manera inmediata a través de la acción de tutela como mecanismo
transitorio. (arts. 86, inciso 3o. y 8o. del decreto 2591/91)"
4.
Análisis del caso concreto.
A
juicio de la Sala, la peticionaria tenía un medio alternativo de defensa
judicial, idóneo y eficaz, como era la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, la cual podía ejercitar efectivamente, según se desprende del análisis
hecho por la Sala Plena del Honorable Consejo de Estado, en la sentencia del 8
de septiembre de 1993, que se prohíja, en cuanto concluyó:
"Con
las mencionadas actuaciones entiende la Corporación que quedó agotada la vía
gubernativa, pero si así no lo fuera, con base en lo dispuesto en el párrafo
tercero del artículo 135 del C.C.A., subrogado por el artículo 22 del D.E. 2304
de 1989, tendría el camino de la Jurisdicción Contenciosa expedito la
actora".
La
existencia del medio alternativo de defensa judicial, no era un obstáculo
procesal para que la petente pudiera impetrar la tutela como mecanismo
transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, como efectivamente lo hizo,
según se desprende del siguiente aparte del escrito introductorio de la tutela:
"De
otro lado, la acción de tutela continuaría siendo procedente aún si se
interpretara que según el inciso tercero del artículo 135 del Código
Contencioso Administrativo se podrían demandar directamente estos actos
administrativos ante dicha jurisdicción, en la medida en que, de cualquier
manera, la tramitación de una acción de nulidad en contra de la licencia de
construcción y de las resoluciones 810 y 394 tomaría un tiempo tal, que cuando
finalmente se lograra la anulación, la decisión resultaría absolutamente
nugatoria, por cuanto los edificios estarían ya construídos".
"En
consecuencia, en esta hipótesis la presente acción se estaría ejerciendo como
un mecanismo transitorio para impedir un perjuicio irremediable, en desarrollo
de lo dispuesto por el ordinal 1o. del artículo 6o. del Decreto 2591 de
1991".
Sin
embargo, tampoco es procedente conceder la tutela como mecanismo transitorio,
en el caso sublite, para evitar un perjuicio irremediable, por cuanto la Sala
no puede deducir ni de la petición de la interesada ni del acervo probatorio
que obra en autos, la existencia de un perjuicio de esta naturaleza, por cuanto
no existen elementos de juicio que permitan determinar en que forma la
accionante resulta perjudicada con las edificaciones que autoriza la licencia
de construcción.
La
construcción de los edificios, por si misma, no determina necesariamente el que
se pudiera llegar a ocasionar un perjuicio irremediable a la accionante; por
ello era indispensable que en el escrito de la tutela se hubiera precisado la
naturaleza, gravedad y magnitud de dicho perjuicio, las circunstancias que le
comunicaban el carácter de irremediable, y además, que al proceso se hubieran
allegado las pruebas mínimas requeridas para que el juez pudiera deducir la existencia
del perjuicio, siguiendo los criterios señalados en las sentencias T-225 y
C-531, antes citadas.
IV.
DECISION.
Por
las razones que anteceden, la Corte Constitucional en Sala de Revisión,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO:
CONFIRMAR la sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, que igualmente confirmó la sentencia del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, mediante la cual se negó la
tutela del derecho invocado por la señora Claudia Torres Puyana.
SEGUNDO:
LIBRAR comunicación al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Primera, a efectos de que notifique esta sentencia a las partes y adopte las
decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo aquí dispuesto.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JORGE
ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Ponente
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
1 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
2 Sentencias T-225/93. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-531/93 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz.