C-393-20
Sentencia
C-393/20
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE
ESTADO DE EMERGENCIA QUE CREA EL PROGRAMA DE APOYO PARA EL PAGO DE LA PRIMA DE
SERVICIOS PARA EL SECTOR AGROPECUARIO-Exequibilidad
parcial
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de
constitucionalidad
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Exequibilidad
del Decreto Legislativo 637 de 2020
PRECEDENTE
EN DECRETOS LEGISLATIVOS-Pertinencia para resolver problema
jurídico
La Sentencia C-324 de 2020 efectuó la revisión
constitucional del DL 770 de 2020. Teniendo en cuenta las similitudes entre los
dos textos normativos, para la Sala es necesario reiterar el precedente
aplicable cuando haya lugar a ello. Con todo, es importante destacar la
especificidad de ciertas medidas que habrán de ser entendidas en consideración
a las diferencias constitucionalmente relevantes determinadas, especialmente,
por el carácter rural de los destinatarios del beneficio estatal que se analiza
en esta ocasión. Por lo tanto, se hará mención especial a las distinciones que
ameriten un estudio particular, en lo demás, se seguirá la línea argumentativa
de la precitada providencia, siempre con pleno acatamiento del mandato de
control integral que le compete a esta Corporación, pues las semejanzas en
algunos textos no excluyen el estudio completo del DL. En efecto, se trata de
cuerpos normativos distintos que, por supuesto, serán analizados en su
totalidad y en consideración a su entidad deóntica propia.
DECRETOS
EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Sujetos
a requisitos y limitaciones formales y materiales
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA,
SOCIAL Y ECOLOGICA-Elementos que deben verificarse
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Cumplimiento de requisitos formales y materiales
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material
.
PRIMA
DE SERVICIOS EN CODIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO-Jurisprudencia
constitucional
(…)
la prima de servicios es una prestación que obliga a que los empleadores les
paguen a sus trabajadores 30 días de salario por cada año laborado, y se paga
la mitad, máximo el 30 de junio y la otra mitad a más tardar los primeros 20
días de diciembre. De acuerdo con la jurisprudencia esta prestación: i) se
fundamenta en el transcurso del tiempo laborado; ii) tiene como objetivo
recompensar a los trabajadores por los beneficios que causan sus servicios;
iii) debe ser reconocida sin importar el carácter temporal o permanente del
empleador o de la duración del contrato laboral; y, iv) todo tipo de trabajador
debe ser beneficiario de la misma.
AUXILIOS O DONACIONES-Requisitos generales
para que asignación resulte ajustada a la carta política
TRABAJADOR
DEL CAMPO-Tratamiento
diferente por la Constitución/ TRABAJADOR
AGRARIO-Acceso progresivo a la propiedad y servicios/ACTIVIDAD
AGROPECUARIA-Prioridad, apoyo y especial protección
Respecto
a los deberes que la Constitución consagra frente a algunos grupos poblacionales
es necesario señalar sus previsiones sobre los trabajadores agrarios. En sus artículos 64, 65 y 66 señala que el Estado debe crear
las condiciones necesarias que (i) permitan el acceso progresivo de los
trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra y a los servicios de
educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación y crédito; (ii)
prioricen el apoyo y especial protección al desarrollo de las actividades
agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales y, a la construcción de
obras de infraestructura física en el campo; y, (iii) establezcan la fijación
de condiciones especiales en materia de crédito agropecuario.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Jurisprudencia constitucional en materia de subsidios
(…)
en el marco de los estados de emergencia los subsidios, incentivos económicos o
auxilios son medidas usadas con frecuencia por el Legislador de excepción para
conjurar las crisis. La definición de estas medidas está limitada por los
requisitos generales de las normas proferidas en el marco del estado de
excepción y, por ende, la libertad de configuración de las mismas es relativa,
pues su diseño tiene como objetivo conjurar las circunstancias que motivaron la
emergencia. Esta finalidad también delimita los beneficiarios e impide que se
excluyan, sin justificación suficiente, sujetos que se encuentren en las mismas
condiciones de afectación derivadas de la situación de excepcional.
LEGISLADOR
EXTRAORDINARIO-Facultad para establecer nuevos tributos
o modificar los existentes
En
relación con la competencia otorgada al Gobierno Nacional para la definición de
medidas tributarias, la jurisprudencia ha reconocido el margen de configuración
con respecto a su diseño, por cuanto implica la posibilidad de: (i) crear
nuevos tributos, (ii) modificar tributos existentes y (iii) prever beneficios
tributarios. A pesar de este margen de configuración, las medidas tributarias
deben respetar tanto los límites generales a la facultad impositiva fijados por
la Carta (principios de equidad, eficiencia, progresividad, no retroactividad y
legalidad), como los límites específicos de la facultad legislativa
excepcional.
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Medidas
tributarias y exenciones
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE CREA EL PROGRAMA DE APOYO
PARA EL PAGO DE LA PRIMA DE SERVICIOS PARA EL SECTOR AGROPECUARIO-Alcance
y contenido
DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos formales
DECRETO LEGISLATIVO DICTADO EN
DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos materiales
Referencia: Expediente RE-330.
Revisión de constitucionalidad del Decreto 803 del 4
de junio de 2020 “Por medio del cual se crea el Programa de Apoyo para el
Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario, en el marco de
la Emergencia Sanitaria ocasionada por el Coronavirus COVID 19”.
Magistrada
Sustanciadora:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO.
Bogotá,
D. C., septiembre nueve (9) de dos mil veinte (2020).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el
numeral 7º del artículo 241 de la Constitución, cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
Por
medio del Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020, el Gobierno Nacional
declaró, por segunda vez en el año, el estado de emergencia económica, social y
ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario,
contados a partir de la vigencia del mismo.
En
desarrollo de dicha declaratoria de estado de excepción, fue expedido el Decreto
Legislativo 803
del 4 de junio de 2020 “Por medio del cual se crea el Programa de Apoyo
para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario, en el
marco de la Emergencia Sanitaria ocasionada por el Coronavirus COVID 19”.
Esta normativa fue remitida a la Corte para su control automático de
constitucionalidad, mediante oficio del 5 de junio de 2020, suscrito por la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[1].
Mediante
Auto del 19 de junio del presente año, este Tribunal asumió el conocimiento del
asunto. Esta decisión ordenó comunicar el inicio del proceso a
las autoridades que pudieren tener interés en la decisión, a varias
universidades y entidades para que intervinieran en el proceso si lo
consideraban oportuno.
Finalmente,
ordenó oficiar a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República para
que aportara información precisa con respecto a la justificación de algunas de
las medidas adoptadas en el decreto bajo examen[2].
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y
previo concepto del Procurador General de la Nación, la Corte procede a decidir
sobre el decreto de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA BAJO EXAMEN
Por
la extensión del decreto, se acompaña como anexo a la presente providencia,
conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 51.335 del 4 de
junio de 2020, pero para su mejor comprensión se transcribirá toda la parte
resolutiva de la normativa objeto de control constitucional.
“DECRETO 803 de 2020
(4 junio)
"Por medio del cual se crea el Programa de
Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario,
en el marco de la Emergencia Sanitaria ocasionada por el Coronavirus COVID
19".
EL PRESIDENTE DE
LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
En ejercicio de
las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en
concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el
Decreto 637 del 06 de mayo de 2020, "Por el cual se declara un Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional",
(…)
En
mérito de lo expuesto,
DECRETA:
Artículo 1. Objeto. El
presente Decreto tiene por objeto crear el Programa de Apoyo para el Pago de la
Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario, en el marco de la
Emergencia Sanitaria ocasionada por el Coronavirus COVID 19, administrado por
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Artículo 2. Programa de Apoyo para el Pago de la
Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario. El
Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el sector
agropecuario, con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -
FOME, como un programa social del Estado, (sic) al beneficiario del mismo un
único aporte monetario de naturaleza estatal, con el objeto de apoyar y
subsidiar el primer pago de la prima de servicios de 2020, con ocasión de la
pandemia del nuevo coronavirus COVID-19.
Artículo 3. Beneficiarios del Programa de Apoyo para
el Pago de la Prima de Servicios ­ PAP para el Sector Agropecuario.
Podrán ser beneficiarios del programa las personas naturales que sean
trabajadoras y/o productoras del campo colombiano, que demuestren la necesidad
del aporte estatal al que se refiere el artículo 2 del presente Decreto
Legislativo, certificando una disminución del veinte por ciento (20%) o más en
sus ingresos.
Parágrafo 1. Los beneficiarios
deberán contar con un producto de depósito en una entidad financiera. Para
efectos de este Programa se entenderán como entidades financieras aquellas
entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia o por la
Superintendencia de Economía Solidaria, que tengan autorizado el ofrecimiento
de productos de depósito.
Parágrafo 2. El Ministerio
de Hacienda y Crédito Público determinará el método de cálculo de la
disminución en ingresos de que trata este artículo. Para el efecto, podrá hacer
uso del método de cálculo del Programa de Apoyo al Empleo Formal- PAEF.
Parágrafo 3. La Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social - UGPP, dentro de las labores de fiscalización que adelante
durante los tres (3) años siguientes a la finalización del Programa, podrá
verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en este Decreto
Legislativo para acceder al mismo. Para efectos de verificar el cumplimiento de
los requisitos establecidos en el presente artículo, la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales - DIAN deberá remitir a la UGPP la información que sea
necesaria para realizar dicha validación.
Parágrafo 4. Para efectos
del presente decreto, se tomará como referencia la Planilla Integrada de
Liquidación de Aportes (PILA), con el fin de verificar efectivamente los
trabajadores que se relacionen del sector agropecuario y que los pagos de los
aportes parafiscales vienen desde antes del primero de febrero de 2020.
Parágrafo 5. No podrán
acceder a este Programa las personas naturales que se encuentren en cualquiera
de las siguientes condiciones:
1. Que tengan menos de tres (3) empleados reportados
en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes-PILA correspondiente al
periodo de cotización del mes de febrero de 2020 a cargo de dicha persona
natural, entendiéndose por empleados aquellos descritos en el parágrafo 7 del
presente artículo.
2. Que sean Personas Expuestas Políticamente-PEP o
sean cónyuges, compañeros permanentes o parientes en el segundo grado de
consanguinidad, primero de afinidad o único civil de Personas Expuestas
Políticamente-PEP.
Parágrafo 6. Los
administradores de las contribuciones parafiscales, para efectos de la
verificación de la identidad y calidad de productores y/o trabajadores del
campo que suscriban los documentos, deberán certificar ante la UGPP y las
entidades financieras, cuando estas lo requieran.
Parágrafo 7. Para efectos
del presente Programa, se entenderán por empleados los trabajadores dependientes
por los cuales el beneficiario haya cotizado al Sistema General de Seguridad
Social en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes-PILA, con un ingreso
base de cotización desde un salario mínimo mensual legal vigente hasta un
millón de pesos ($1.000.000).
Artículo 4. Cuantía del aporte estatal del Programa
de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector
Agropecuario. La cuantía del aporte estatal que
recibirán los beneficiarios del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de
Servicios - PAP para el Sector Agropecuario, corresponderá al número de
empleados que cumplan con el requisito según lo establecido en el parágrafo 7
del artículo 3 multiplicado por doscientos veinte mil pesos ($220.000).
Parágrafo 1. Para efectos de
este Decreto Legislativo se entenderá que el número de empleados corresponde al
número de empleados reportados en la Planilla Integrada de Liquidación de
Aportes-PILA correspondiente al periodo de cotización del mes de junio de 2020.
En cualquier caso, los empleados individualmente
considerados que serán tenidos en cuenta en este cálculo deberán haber sido
trabajadores reportados en las Planillas Integradas de Liquidación de Aportes -
PILA desde antes del primero de febrero de 2020.
Parágrafo 2. Para el cálculo
del aporte de que trata el presente artículo, cada empleado sólo podrá ser
contabilizado una vez. En los casos que exista multiplicidad de empleadores de
un mismo trabajador, se otorgará el aporte al primero que, producto de la
respectiva postulación, verifique la UGPP.
Artículo 5. Procedimiento de postulación para la
obtención del aporte estatal del Programa de apoyo para el pago de la prima de
servicios - PAP para el Sector Agropecuario. Las personas
naturales que cumplan con los requisitos del artículo 3 del presente Decreto
Legislativo, deberán presentar ante la entidad financiera en la que tengan un
producto de depósito, los siguientes documentos:
1. Solicitud firmada por la persona natural
empleadora, en la cual se manifiesta la intención de ser beneficiario del
Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector
Agropecuario.
2. Certificación firmada por la persona natural
empleadora y el revisor fiscal o contador público en los casos en los que el
empleador no esté obligado a tener revisor fiscal, en la que se certifique:
2.1. La disminución de ingresos, en los términos del
artículo 3 de este Decreto Legislativo.
2.2. El número de primas de servicios que se
subsidiaron (sic) a través del aporte estatal objeto de este programa.
El cumplimiento del procedimiento descrito en el
presente artículo permitirá la obtención de un único aporte estatal.
Las entidades financieras deberán recibir los
documentos de que trata este artículo, verificando que los mismos se encuentran
completos y comprobando la identidad y calidad de productores y/o trabajadores
del campo de quien realiza la postulación al Programa.
Las entidades financieras que reciban los documentos
de postulación al Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP
para el Sector Agropecuario, deberán informar a la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social - UGPP de la recepción de los mismos. La UGPP llevará un registro
consolidado de los beneficiarios, los trabajadores respectivos y el número de
primas de servicios que se subsidian a través del presente programa y
verificará que el beneficiario no se haya postulado para el mismo aporte
mensual ante otras entidades financieras.
Parágrafo 1. El acto de
postularse implica la aceptación, por parte del beneficiario, de las
condiciones bajo las cuales se otorga el aporte estatal de que trata este
Decreto Legislativo. La simple postulación no implica el derecho a recibir el
aporte estatal del PAP.
Parágrafo
2.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural establecerá el proceso y las
condiciones a las que deberán sujetarse las entidades financieras involucradas,
la UGPP y en general todos los actores que participen en este Programa. Esto
incluye, entre otros, los periodos y plazos máximos para el cumplimiento de los
requisitos y el pago de los aportes, en los términos del presente Decreto
Legislativo. Al respecto, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá
hacer uso de los procesos y plazos establecidos en el Programa de Apoyo al
Empleo Formal ­PAEF. Así mismo, la Superintendencia Financiera de Colombia y la
Superintendencia de Economía Solidaria supervisarán que las entidades
financieras cumplan con lo establecido en el presente Decreto Legislativo y en
los actos administrativos que lo reglamenten. Para el efecto, podrán utilizar
las facultades previstas en el marco legal correspondiente.
Parágrafo 3. Aquellas
personas que reciban el aporte estatal de que trata el presente Decreto
Legislativo, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos para tal fin y
no lo informen a la autoridad competente; o lo reciban de forma fraudulenta; o
lo destinen a fines diferentes a los aquí establecidos, incurrirán en las
responsabilidades fiscales y penales a las que hubiere lugar. Para los efectos
de la responsabilidad penal, en todo caso, se entenderá que los documentos
presentados para la postulación al Programa de Apoyo para el Pago de la Prima
de Servicios­ PAP para el Sector Agropecuario, así como los recursos del aporte
estatal que reciban los beneficiarios, son de naturaleza pública. La
configuración de estos supuestos no conlleva responsabilidad para quienes
participen en la implementación de este Programa.
En caso de verificarse el incumplimiento de uno de
los requisitos con ocasión de los procesos de fiscalización de la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social - UGPP, ésta deberá adelantar el proceso de cobro coactivo
en contra de aquellos beneficiarios que reciban uno o más aportes estatales de
forma improcedente, para lo cual se aplicarán el procedimiento y las sanciones
establecidos en el Estatuto Tributario para las devoluciones improcedentes.
Parágrafo 4. La Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social - UGPP podrá determinar la información a solicitar a los
potenciales beneficiarios a través de un formulario estandarizado que reúna los
documentos aquí establecidos o que sea adicional a los mismos, el cual deberá
ser diligenciado por los potenciales beneficiarios al momento de su
postulación. Dicho formulario será puesto a disposición de los potenciales
beneficiarios a través de las entidades financieras. En los términos del
artículo 19 del presente Decreto Legislativo, el formulario de que trata este
parágrafo podrá ser el mismo formulario dispuesto para el Programa de Apoyo al
Empleo Formal - PAEF. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP deberá garantizar
que los documentos y requisitos señalados en este artículo sean incorporados en
dicho formulario.
Parágrafo 5. La Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social - UGPP establecerá la forma a través de la cual se dará el
intercambio de información con las entidades financieras.
Artículo 5. Temporalidad del Programa de Apoyo para
el Pago de la Prima de Servicios­ PAP para el Sector Agropecuario. El
Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios- PAP para el sector
agropecuario se aplicará únicamente para el primer pago de la prima de
servicios del año 2020.
Parágrafo. En todo caso, la
obligación de pagar la prima de servicios corresponde al empleador.
Artículo 6. Pago del aporte estatal del Programa de
Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario. El
aporte estatal del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios -
PAP para el Sector Agropecuario será pagado a aquellos beneficiarios que
cumplan con los requisitos y procedimientos establecidos en el presente Decreto
Legislativo.
Artículo 7. Suscripción de contratos. El
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá suscribir de manera directa
convenios con la red bancaria y otros operadores para garantizar el pago y
dispersión de los aportes de que trata el presente Decreto Legislativo.
Artículo 8. Obligación de restitución del aporte
estatal del Programa de Apoyo para el Pago  ­-de la Prima de Servicios - PAP
para el Sector Agropecuario. Sin perjuicio
de la responsabilidad a que haya lugar, el aporte estatal de que trata este
Decreto Legislativo deberá ser restituido al Estado por parte del beneficiario
cuando:
1. Habiendo recibido el aporte, se evidencie que al
momento de la postulación, no cumplía con los requisitos establecidos en el
presente Decreto Legislativo.
2. Se compruebe que existió falsedad en los
documentos presentados para acreditar los requisitos establecidos para la
asignación del aporte estatal del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de
Servicios - PAP para el Sector Agropecuario. Para estos efectos, bastará
comunicación de la entidad que expide dichos documentos contradiciendo el
contenido de los mismos.
Parágrafo. El Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural establecerá, a través de resolución, el
proceso de restitución del aporte estatal del Programa de Apoyo para el Pago de
la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario. Para el efecto, el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá suscribir de manera directa
convenios con las entidades financieras y otros operadores para garantizar
dicha restitución. Este proceso de restitución podrá incorporarse al proceso
establecido en el Programa de Apoyo al Empleo Formal- PAEF.
Artículo 9. Tratamiento
de la información. Durante los meses de junio y julio de 2020, las
entidades públicas y privadas están autorizadas a recibir y suministrar los
datos personales de los que trata la Ley 1581 de 2012 y la información
financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros
países conforme a la Ley 1266 de 2008, que sea necesaria para la entrega del
aporte estatal de que trata el artículo 2 del presente Decreto Legislativo.
Las entidades privadas y públicas receptoras de esta
información, deberán utilizar los datos e información sólo para los fines aquí
establecidos y estarán obligadas a adoptar las medidas necesarias para
garantizar su seguridad, circulación restringida y confidencialidad.
Las entidades privadas y públicas deberán entregar
la información que sea solicitada por las entidades públicas y los receptores
de las solicitudes, con el fin de identificar y certificar a los beneficiarios
del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el
Sector Agropecuario, así como para garantizar la entrega efectiva de los
aportes respectivos.
Artículo 10. Exención del gravamen a los movimientos
financieros - GMF Y exclusión del impuesto sobre las ventas - IVA.
Estarán exentos del gravamen a los movimientos financieros: (i) los traslados
de los dineros correspondientes a los aportes de los que trata el artículo 2
del presente Decreto Legislativo, entre cuentas del Tesoro Nacional -
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades financieras que
dispersen los recursos; (ii) los traslados de los recursos correspondientes a
los aportes de los que trata el artículo 2 del presente Decreto Legislativo,
entre las entidades financieras y los beneficiarios del PAP para el Sector
Agropecuario.
En caso de cobrarse comisión o servicio por la
dispersión de los recursos por parte de las entidades financieras a los
beneficiarios del programa o al Gobierno nacional, ésta estará excluida del
impuesto sobre las ventas - IVA.
Artículo 11. Inembargabilidad de los recursos.
Durante los treinta (30) días calendario siguientes a la entrega de los
recursos en la cuenta de depósito del beneficiario, los recursos
correspondientes al aporte estatal del PAP para el Sector Agropecuario serán
inembargables y no podrán abonarse a ningún tipo de obligación del beneficiario
con la entidad financiera a través de la cual se disperse el aporte. No
obstante, en cualquier momento, se podrán aplicar los descuentos previamente
autorizados por el beneficiario a terceros.
Parágrafo. No obstante lo
establecido en este artículo, respecto de los beneficiarios del Programa que
igualmente tengan la calidad de deudores de líneas de crédito para nómina
garantizadas del Fondo Nacional de Garantías - FNG, cuando la suma total de
recursos recibida por estos beneficiarios en el mismo mes, por concepto de los
créditos garantizados y el aporte estatal del PAP para el Sector Agropecuario,
supere el valor total de las primas de servicio de su respectiva nómina, estos
deberán abonar a dicho crédito un valor equivalente al del aporte estatal del
PAP recibido.
Artículo 12. Virtualidad y medios electrónicos. Las
entidades financieras involucradas, la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP,
y en general todos los actores que participen en este Programa deberán
facilitar canales virtuales y, en la medida de lo posible, fomentarán el uso de
los medios electrónicos para el cumplimiento de los requisitos y procesos de
que trata este Decreto Legislativo y los actos administrativos que lo
reglamenten.
Artículo 13. Utilización de procesos y formularios
del Programa de apoyo al empleo formal - PAEF en el Programa de apoyo para el
pago de la prima de servicios -PAP para el Sector Agropecuario. Para
efectos de la fiscalización y control del Programa de Apoyo para el Pago de la
Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario, así como para efectos de
la recepción de las postulaciones y demás procedimientos y certificaciones, la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las entidades financieras
involucradas y en general todos los actores que participen en este Programa,
podrán hacer uso de los procedimientos y documentos estandarizados del Programa
de Apoyo al Empleo Formal - PAEF. Para dar cumplimiento a lo establecido en
este artículo, la UGPP determinará, mediante circular, las modificaciones a los
documentos y formularios que sean necesarias.
Artículo 14. Vigencia. El
presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario
Oficial.
PUBLÍQUESE, Y
CÚMPLASE.
Dado en Bogotá
D.C., a los (sic) 4  de junio de 2020
(Siguen firmas
del señor Presidente de la República y todos los ministros)
III.
INTERVENCIONES[3]
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República
La
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República intervino en el presente
proceso con el fin de solicitar a la Corte que declare la EXEQUIBILIDAD
del Decreto Legislativo 803 de 2020 (en adelante DL 803).
La
interviniente hizo referencia al contexto que motivó la segunda declaratoria
del estado de emergencia económica, social y ecológica por medio del Decreto
Legislativo 637 de 2020. En particular, destacó las consecuencias económicas
generadas por las medidas de aislamiento social, especialmente se refirió a la
contracción de la economía mundial, la reducción del Producto Interno Bruto del
país, la disminución de las exportaciones, la afectación de las finanzas de las
entidades territoriales, el aumento de la tasa de desempleo y la parálisis de
algunos sectores de la economía como el turismo y el transporte aéreo. A partir
de estas circunstancias reiteró la necesidad de adoptar medidas dirigidas a
proteger la economía nacional, a evitar la destrucción masiva de plazas de
trabajo, y a detener el cierre de las empresas.
Luego,
describió el contenido de cada uno de los artículos incluidos en el DL 803 en
el que se creó el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios para
el Sector Agropecuario (en adelante PAP agropecuario) y se refirió a los
requisitos fijados en la Carta Política y en la Ley Estatutaria de Estados de
Excepción (en adelante LEEE), desarrollados en la jurisprudencia
constitucional, para la expedición y el análisis de la constitucionalidad de
los decretos legislativos.
Establecido
el marco fáctico y jurídico, la Secretaría expuso las razones por las que
considera que el DL 803 cumple los presupuestos formales y sustanciales
exigidos para la validez de los decretos legislativos. En primer lugar, señaló
que concurren los requisitos formales por cuanto la normativa fue: (i)
expedida el 4 de junio de 2020 en desarrollo del Decreto Legislativo 637 de
2020 y durante el término de su vigencia; (ii) suscrita por el Presidente de la
República y por todos los ministros del despacho; (iii) expuso las razones y
causas que justifican su expedición; (iv) el ámbito de aplicación es en todo el
territorio nacional; (v) las medidas tributarias previstas en el artículo 10,
que corresponden a la exención del gravamen a los movimientos financieros y el
impuesto sobre las ventas en favor del manejo de los recursos del PAP
agropecuario, se aplicarán únicamente para el primer pago de la prima de
servicios del año 2020 y por lo tanto se respeta el límite temporal derivado
del artículo 215 superior.
En
segundo lugar, señaló que se cumplen los requisitos materiales con
fundamento en las siguientes razones:
El
presupuesto de conexidad interna porque la parte motiva del decreto
expone los argumentos que justifican las medidas adoptadas, pues explicó que la
crisis económica generada por la pandemia y sus efectos en el empleo justifican
la creación de un programa de apoyo para el pago de la prima de servicios
focalizado en el sector agropecuario. El requisito de conexidad externa
porque las disposiciones se relacionan con algunos de los motivos que dieron
lugar a la declaratoria del estado de emergencia por medio del Decreto 637 de
2020, que expuso la necesidad de encontrar alternativas adicionales para hacer
frente a la crisis económica y de desempleo que atraviesa el país por cuenta de
la pandemia.
El
juicio de finalidad, pues la creación del PAP agropecuario busca
conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos. En concreto, se trata
de un programa cuyo objetivo es compensar la disminución de ingresos en el
sector productivo agropecuario y reducir la pérdida de empleos.
El
presupuesto de necesidad fáctica, dado que las consideraciones del
decreto explicaron ampliamente la urgencia de encontrar mecanismos para mitigar
los efectos económicos negativos de la pandemia y, en particular, la afectación
de los empleos en el sector agropecuario y del ingreso de los trabajadores. Por
lo tanto, el PAP agropecuario, según la interviniente, contribuye a la
reactivación responsable y gradual en las zonas rurales, lo que redunda en la
reactivación económica y el empleo en el país[4]. Asimismo, la
normativa cumple con el requisito de necesidad jurídica, pues en el
ordenamiento jurídico no existe una disposición que contenga una medida similar
a la prevista en este decreto y que contribuya a superar la crisis económica
que padece el sector agropecuario a causa de la pandemia y de las medidas de
distanciamiento social.
Sobre
el criterio de proporcionalidad, indicó que el DL 803 no afecta
disposiciones superiores y, por el contrario, persigue una finalidad
constitucionalmente legítima, esto es, atender las necesidades económicas de
los trabajadores agropecuarios afectados con la pandemia. En particular,
pretende aliviar el flujo de caja de los pequeños y medianos productores del
campo, asegurar el abastecimiento de alimentos en el país y proteger el mínimo
vital de los trabajadores del sector agropecuario.
Supera
el juicio de motivación de incompatibilidad debido a que el decreto no
suspende, modifica ni deroga leyes, pues se trata de una medida dirigida a lograr
la reactivación progresiva y gradual del sector agropecuario. Este instrumento
es temporal y adiciona el marco jurídico ordinario, el cual es insuficiente
para enfrentar las consecuencias económicas de la pandemia.
Las
medidas no imponen una discriminación injustificada, ni tratos diferenciados
por razón de la raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión
política o filosófica. Bajo ese entendido, su aplicación se extiende a todos
los actores del mercado laboral que se encuentren en las condiciones y
circunstancias previstas en las normas bajo estudio. En concreto, el subsidio
se dirige a los trabajadores del sector agropecuario para brindar un alivio a
los empleadores en el pago de la prima y proteger el empleo en el sector.
Asimismo, la interviniente explicó que como materialización del principio de
igualdad se previó el mismo valor del subsidio previsto en el PAP creado en el
Decreto Legislativo 770 de 2020 y tomó como referencia el reporte de los
trabajadores en el sistema PILA desde el mes de febrero de 2020. Esta fecha
corresponde al último hito de normalidad económica, pues los efectos de la
pandemia empezaron a presentarse en el país en el mes de marzo.
Finalmente,
las medidas del decreto acreditan los juicios de ausencia arbitrariedad e
intangibilidad por cuanto no limitan, afectan, ni suspenden derechos
humanos o libertades fundamentales, no alteran el normal funcionamiento de las
ramas del poder público, no modifican o suspenden las funciones
jurisdiccionales de acusación y juzgamiento, no afectan derechos intangibles y
no conllevan desmejoras a los derechos sociales de los trabajadores.
Informe
del Ministerio de Trabajo
La
Secretaría Jurídica de la Presidencia remitió a esta sede el informe rendido
por el Ministerio de Trabajo. Esta entidad refirió las motivaciones específicas
del DL 803, relacionadas con los efectos de la pandemia en el sector agrario, y
respondió las preguntas formuladas por el despacho de la Magistrada
sustanciadora.
En
relación con la estimación del grupo de los beneficiarios de la medida
destacó las cifras de desempleo en el mes de marzo de 2020, en el que se
destruyeron cerca de 1.6 millones de empleos y se reportó una de la tasas más
altas de desempleo registradas en el país. En atención a este panorama, el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural consideró importante, para la
preservación del empleo en el sector agrario, apoyar financieramente a las
personas naturales productoras del sector cuyos ingresos resultaron afectados
por las medidas dirigidas a superar y a contener los efectos de la pandemia. En
concreto, el reintegro de parte de las sumas pagadas a los trabajadores por
concepto de prima de servicios.
La
entidad explicó que el programa creado en el DL 803 es complementario del
Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios -PAP- creado en el
Decreto 770 de 2020, pues se enfoca en el grupo de personas naturales
trabajadoras del sector agrario, que pudieron quedar por fuera del apoyo del
PAP general, en atención a las exigencias formales que planteó el programa
inicial.
Relató
que para hacer un estimado de los posibles beneficiarios, el gobierno acudió a
fuentes alternativas de información, pues la informalidad en el trabajo del
campo se confirma por la ausencia de datos oficiales. En particular: (i) la
cifra de 2.933.000 personas dedicada a labores de agricultura, ganadería, caza,
silvicultura y pesca registradas por el DANE para abril de 2020; (ii) los
porcentajes sobre afiliación al sistema de seguridad social de acuerdo con los
cuales sólo el 14,9% de la población rural cotiza a pensión, el 73,5% pertenece
al Régimen Subsidiado de Salud y el 17,8% pertenece al Régimen Contributivo. A
partir de estos datos se estimó que máximo 437.017 personas están vinculadas
laboralmente de manera formal en el sector del campo. Sin embargo, el decreto
prevé unas condiciones concurrentes que no permiten establecer con exactitud
cuántas personas accederán al beneficio. Por lo tanto, el DL 803 creó un
programa a demanda, de suerte que el universo real y definitivo de los
beneficiarios será determinado a través de las solicitudes de reconocimiento y
pago del subsidio.
En
concordancia con las variables mencionadas, se calculó que en caso de que todos
los posibles destinatarios accedieran al beneficio fijado en $220.000 por
trabajador, el costo total del programa sería de $96.140.000.000. No
obstante, en atención a los requisitos adicionales que plantea el decreto esta
cifra decrecería, pero no se puede anticipar de manera exacta el dato porque el
acceso al subsidio está condicionado por la demanda y por otros factores[5].
Por lo tanto, el Ministerio de Agricultura consideró necesario adelantar un
registro previo de los interesados en acceder al aporte para verificar el
cumplimiento de los requisitos y establecer el número real de beneficiarios.
Con
respecto al requisito de una disminución de por lo menos el 20% de los
ingresos para acceder al subsidio, adujo que este presupuesto se derivó del
análisis del comportamiento de las ventas como indicativo de la reducción de
los ingresos. En particular, el Ministerio de Hacienda construyó un modelo
financiero unitario que simula la evolución del balance general, el estado de
resultados y el estado de flujos de efectivo bajo una periodicidad mensual y un
conjunto de supuestos de actividad económica, estructura de costos y
distribución de empleados. El modelo arroja como resultado la caja de la que
dispone la empresa luego del cumplimiento de sus obligaciones y determinó que
la reducción permanente del 30% de las ventas llevaría a la caja a un nivel
crítico. A partir de estas consideraciones, el Gobierno nacional, a través del
Decreto Legislativo 639 de 2020, propuso fijar el valor de reducción en ventas
en 20% como indicador de la disminución de ingresos. Asimismo, a través de la
Resolución N° 1129 de 2020, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
estableció el método de cálculo de la disminución del 20% en mención.
En
relación con las exclusiones previstas en el DL 803 para acceder al
subsidio, el Ministerio indicó que constituyen herramientas de focalización de
los recursos. En primer lugar, se utilizó como criterio de acceso el número
de empleados, el cual está asociado con la antigüedad laboral. Lo anterior
porque se advierte que los trabajadores en empresas que tienen entre 1 y 3
empleados presentan, en promedio, una menor antigüedad que aquellos en empresas
de mayor tamaño. Por ejemplo, alrededor del 20% de los empleados de estas
empresas llevan laborando de manera continua, en promedio, un mes. En
contraste, este mismo porcentaje de empleados en una empresa que tiene entre 4
y 50 personas llevaba trabajando, en promedio, al menos 3 meses y en una
empresa con más de 51 trabajadores, alrededor del 20% de los empleados tienen
al menos 5 meses de antigüedad. Por lo tanto, en la medida en que el PAP
pretende aliviar las cargas de los empleadores, personas naturales, que apoyan
el empleo formal y que realizan un esfuerzo por mantener las plazas de empleo,
se ha dado prevalencia -por la necesidad de focalización de los recursos- a los
empleadores que mantienen por más tiempo sus empleados. En tal sentido, el
número de empleados es un indicador asociado a la permanencia en el empleo.
Finalmente,
sobre el criterio fundado en el número de empleados, precisó que es razonable
enfocar los subsidios en las personas naturales que tengan al menos 3
empleados, toda vez que el eventual despido de uno de sus trabajadores, puede
generar efectos adversos comparativamente mayores a los ocasionados en
empleados con mayor rotación laboral.
En
segundo lugar, en relación con la exclusión fundada en la exposición
política, adujo que el Gobierno Nacional consideró constitucionalmente
válido el tratamiento diferenciado de las personas con exposición política
porque se encuentran en una posición disímil a la del resto de potenciales
beneficiarios, debido a: (i) su nivel de riesgo e influencia política; y (ii)
su estabilidad financiera y capacidad económica, asociada a la seguridad que
genera la naturaleza pública de sus ingresos.
Por
una parte, las PEP son personas consideradas de alto riesgo debido a sus
funciones públicas y, por lo tanto, suponen peligro para la debida focalización
de los recursos en la asignación de los aportes estatales. Por otra parte,
estos sujetos tienen cargos de alta dignidad, a los cuales se encuentra
asociado un alto nivel de ingreso. Aunque este no sea más alto que el de otros
potenciales beneficiarios, está respaldado por el Estado y por ende tiene mayor
estabilidad que el de otros sujetos. En síntesis, las PEP, al derivar sus
ingresos del Estado, cuentan con una fuente de recursos asegurada en tiempos de
crisis y, por ende, se encuentran en una posición ventajosa frente a quienes
derivan sus ingresos de actividades privadas, y, por lo tanto, pueden asumir
sus cargas laborales y económicas.
En
relación con el requisito de que los trabajadores estuvieran reportados
mediante el sistema PILA por lo menos desde el mes de febrero de 2020, el
Ministerio del Trabajo explicó que, en la medida en que el PAP agropecuario
busca subsidiar el primer pago de la prima de servicios del año, se tomó como
referente el mes de febrero de 2020 como parámetro de normalidad económica y
laboral, ya que los efectos de la pandemia empezaron a evidenciarse en marzo y
la medida de aislamiento preventivo obligatorio empezó a regir el 22 de ese
mes. En consecuencia, febrero es el hito que sirve como referencia para
corroborar la destrucción o mantenimiento de los puestos de trabajo.
Finalmente,
precisó que los administradores de las contribuciones parafiscales serán los
encargados de adelantar la verificación y certificación de la calidad de
trabajadores y productores del campo de los peticionarios. Por su parte,
las entidades financieras únicamente verificarán que se presenten los
documentos necesarios.
Universidad
Externado de Colombia
El Departamento
de Derecho Laboral solicitó a la Corte que declare la EXEQUIBILIDAD
del DL 803 y que se haga énfasis en los destinatarios del subsidio creado en la
norma bajo examen. Por su parte, el Departamento de Derecho Fiscal
presentó la misma petición, salvo en lo relacionado con el parágrafo del
artículo 11 con respecto al cual solicitó que se declare su INEXEQUIBILIDAD.
De
forma inicial se presentarán los argumentos que comparten los departamentos en
mención y, por último, se describirán los argumentos particulares con respecto
al parágrafo del artículo 11.
En
primer lugar, los intervinientes establecieron el alcance de la norma y
destacaron que el decreto bajo examen es un complemento al PAP creado en el
Decreto Legislativo 770 de 2020, pues se enfoca en el sector agropecuario y
está dirigido exclusivamente a las personas naturales productoras y
trabajadoras del campo colombiano. En consecuencia, solicitaron que en el
análisis de constitucionalidad se plantee con claridad el alcance de la norma
bajo examen para que no sea utilizada para evadir las mayores exigencias y
formalidades impuestas a las personas jurídicas en la mencionada normativa.
En
segundo lugar, indicaron que el DL 803 cumple los requisitos formales
establecidos por la jurisprudencia constitucional. En particular, (i) cuenta
con una motivación específica que da cuenta de los efectos económicos y
sociales generados por la pandemia, la situación del campo colombiano, la
reducción de los ingresos en el sector agrícola y la consecuente afectación del
flujo de caja; (ii) fue suscrito por el Presidente de la República y todos los ministros;
(iii) se expidió durante la vigencia y como desarrollo del estado de emergencia
económica, social y ecológica decretada en el Decreto 637 proferido el 6 de
mayo de 2020; y (iv) su ámbito de aplicación es todo el territorio nacional.
En
tercer lugar, adujeron que la normativa bajo examen cumple los requisitos
sustanciales desarrollados para los decretos legislativos. Sobre los
presupuestos de conexidad y finalidad, manifestaron que las medidas que
prevé la normativa guardan relación con los hechos que motivaron la
declaratoria del estado de excepción y responden a los considerandos del
decreto. También, supera los juicios de ausencia de arbitrariedad,
intangibilidad y motivación suficiente, debido a que no viola las
prohibiciones establecidas para el ejercicio de las facultades legislativas
extraordinarias en el marco de los estados de excepción, no suspende y,
finalmente, no afecta ni limita derechos.
En
cuarto lugar, señalaron que el DL 803 no contradice disposiciones de la
Carta ni de la LEEE, y no suspende leyes ni garantías constitucionales.
Igualmente, cumple el juicio de necesidad porque prevé requisitos
específicos para acceder al PAP –sector agropecuario- que atienden a la
realidad del país y a la situación de informalidad de los trabajadores del
campo.
En
quinto lugar, explicaron que, revisados los requisitos y beneficiarios del
subsidio, las medidas son proporcionales y no prevén distinciones fundadas
en criterios sospechosos. En particular, la normativa establece un trato
diferenciado y preferencial para el sector agropecuario, pues plantea
requisitos más laxos para acceder al PAP que los establecidos en el Decreto 770
de 2020. Esta distinción materializa el mandato de igualdad que le ordena al
Estado adoptar medidas para promover la igualdad en favor de grupos marginados.
En este caso, existe una situación de desigualdad e informalidad en el sector
agropecuario que justifica las medidas diferenciadas.
Finalmente,
en relación con el parágrafo del artículo 11, el Departamento de Derecho Fiscal
de la Universidad Externado de Colombia indicó que la obligación de abonar los
recursos del subsidio a los créditos respaldados por el Fondo Nacional de
Garantías cuando la suma total recibida por estos beneficiarios en el mismo
mes, por concepto de los créditos garantizados y el aporte estatal del PAP
supere el valor total de las primas de servicio de su respectiva nómina no
cumple con los requisitos de conexidad y finalidad. Lo anterior, porque que
el Gobierno Nacional no expuso alguna justificación para esta medida y esta
disposición no está dirigida a superar los efectos de la pandemia. De igual
forma, resaltó que estos argumentos también fueron presentados con respecto a
una norma similar prevista en el Decreto 677 de 2020.
IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador
General de la Nación, en concepto recibido el 31 de julio del año en curso,
solicitó a la Corte declarar EXEQUIBLES la mayoría de las disposiciones
del DL
803 con algunas excepciones. En concreto, pidió lo siguiente: (i) la INEXEQUIBILIDAD
del numeral 1º del parágrafo 5° del artículo 3º y de la expresión “(…) No
obstante, en cualquier momento, se podrán aplicar los descuentos previamente
autorizados por el beneficiario a terceros” prevista en el inciso 1º del
artículo 11; y (ii) la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de las siguientes
normas:
(i)    La expresión “[l]a
configuración de estos supuestos no conlleva responsabilidad para quienes
participen en la implementación de este programa” contenida en el parágrafo
3º del artículo 5º en el entendido de que lo allí establecido “no constituye
una cláusula de inmunidad o de irresponsabilidad para los servidores públicos,
sino que alude a la necesidad de que la valoración de la conducta se atenga a
los estándares de dolo o culpa grave y que para ello es preciso tener en cuenta
las condiciones de apremio y urgencia en las que se enmarcan las transferencias
de los aportes del PAP para el sector agropecuario.”
(ii)  El artículo 8º
en el entendido de que esta disposición se debe interpretar de manera armónica
con los principios y derechos constitucionales y, en concreto, con las
exigencias asociadas al debido proceso de los beneficiarios.
(iii)   La expresión “Durante
los treinta (30) días calendario siguientes a la entrega de los recursos en la
cuenta de depósito del beneficiario, los recursos correspondientes al aporte
estatal del PAP serán inembargables y no podrán abonarse a ningún tipo de
obligación del beneficiario con la entidad financiera a través de la cual se disperse
el aporte” contenida en el inciso 1º del artículo 11, en el entendido de
que la regla sobre inembargabilidad que se aplica a los recursos que excedan el
término previsto en este inciso será la prevista en el artículo 344 del Código
Sustantivo del Trabajo.
La Procuraduría General de la Nación –en
adelante PGN- indicó que el DL 803 cumple con los requisitos formales establecidos
para la validez de los decretos legislativos. En particular destacó que: (i)
está firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros; (ii)
cuenta con motivación expresa, pues explicó las razones que justifican la
creación del PAP agropecuario como una medida dirigida a aliviar las cargas y
el flujo de caja de los productores del sector; (iii) cumplió el requisito de
temporalidad, ya que fue expedido el 4 de junio de 2020, es decir, dentro del
término de vigencia del estado de emergencia económica, social y ecológica
declarado en el Decreto 637 de 2020; (iv) satisfizo el requisito de
territorialidad porque las medidas adoptadas rigen en todo el país; y (v)
aunque no se trata de un requisito formal, el 5 de junio de 2020 el Gobierno
Nacional remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del decreto objeto
de estudio, como lo dispone el parágrafo del artículo 215 superior.
Luego, el Ministerio Público describió
el contenido del DL 803 y desarrolló las consideraciones sobre su revisión
material de la siguiente manera:
Indicó que cumple el requisito de conexidad
externa porque se comprueba el vínculo de la normativa bajo examen con los
motivos expuestos en el Decreto 637 de 2020 para declarar el estado de
emergencia, principalmente con los argumentos relacionados con la protección
del empleo. Igualmente, acredita la conexidad interna debido a que las
medidas están sustentadas en los argumentos expuestos en la parte considerativa
del DL 803. Aquellas, pretenden conjurar la afectación económica generada en el
sector agropecuario como consecuencia de la pandemia y evitar la extensión de
sus efectos.
Adujo que supera los juicios de
prohibición de arbitrariedad y el de intangibilidad. En tal sentido, el
decreto no tiene incidencia en el núcleo esencial de los derechos que pueden
ser limitados y no impone restricciones a garantías intangibles. Por el
contrario, la normativa está dirigida a preservar la vida digna, el trabajo y
la igualdad, a través del apoyo y la protección del empleo en el sector
agropecuario afectado por la pandemia.
Señaló que la mayoría de las
disposiciones del DL 803 superan el juicio de contradicción específica,
pues no desconoce las prohibiciones particulares para los estados de
emergencia, ni contiene regulaciones que desmejoren los derechos sociales de
los trabajadores. Sin embargo, precisó que algunas de las medidas deben
analizarse de forma individual para determinar si desconocen normas superiores.
En particular, indicó que el
parágrafo 3º del artículo 5º prevé las responsabilidades fiscales y penales
a cargo de las personas que reciban aportes estatales del PAP agropecuario sin
cumplir con los requisitos o de forma fraudulenta. De igual manera, en la
determinación de esta responsabilidad señaló que: “[l]a configuración de
estos supuestos no conlleva responsabilidad para quienes participen en la
implementación de este programa”. Para la Vista Fiscal esta disposición
desconoce el régimen de responsabilidad de los servidores públicos previsto en
el artículo 6º de la Carta y la forma en la que ejercen sus funciones de
acuerdo con los artículos 121 y 123 ibidem.
En consecuencia, para que la norma citada
no se interprete como una medida de exención de responsabilidad para los
servidores públicos debe ser condicionada en el sentido de precisar que “no
constituye una cláusula de inmunidad o de irresponsabilidad para los servidores
públicos, sino que alude a la necesidad de que la valoración de la conducta se
atenga a los estándares de dolo o culpa grave y que para ello es preciso tener
en cuenta las condiciones de apremio y urgencia en las que se enmarcan las
transferencias de los aportes del PAP para el sector agropecuario”
Expuso que la norma en estudio cumple el
requisito de finalidad, ya que las medidas adoptadas están relacionadas
con la superación de la crisis que dio lugar a la emergencia e impiden la
posible extensión de sus efectos. En concreto, la creación del PAP agropecuario
pretende aliviar las cargas económicas que la pandemia causó en la economía y
el empleo de los pequeños y medianos productores del campo.
Manifestó que la mayoría de
disposiciones del DL 803 cuentan con motivación suficiente. En ese
sentido, destacó que el Gobierno presentó los argumentos que justifican la
creación del PAP agropecuario a través de la descripción de las circunstancias
que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, los efectos
adversos del confinamiento obligatorio, la inactividad económica y la
importancia de los instrumentos para atender la crisis generada en el empleo.
No obstante, para el Ministerio Público las siguientes medidas no fueron
justificadas:
El numeral 1º del parágrafo 5° del
artículo 3 del DL 803 excluye como beneficiarios del PAP agropecuario a los
empleadores que sean personas naturales y que tengan menos de 3 trabajadores.
Esta medida no fue justificada en el decreto y no es coherente con su finalidad.
En efecto, refirió que, si el programa busca contribuir a la preservación del
trabajo, esta exclusión desconoce que todos los empleadores –con independencia
del número de trabajadores a su cargo- son generadores de empleo y que tanto
empleadores como trabajadores resultaron afectados por las circunstancias
excepcionales de confinamiento y de inactividad económica provocadas por la
pandemia. En consecuencia, solicitó que se declare la inexequibilidad de la
exclusión referida.
En contraste, aclaró que la exclusión de
las Personas Expuestas Políticamente y su núcleo familiar más cercano está
suficientemente justificada por: (i) su nivel de riesgo e influencia política;
y (ii) su estabilidad financiera y capacidad económica. En concreto, señala que
estos individuos cuentan con un alto grado de influencia que pueden emplear en
beneficio propio y con altos ingresos respaldados por el Estado.
El artículo 11 previó la
inembargabilidad de los recursos correspondientes al aporte estatal PAP durante
los 30 días calendario siguientes a la consignación en la cuenta de depósito
del beneficiario. No obstante, permite que se apliquen los descuentos
previamente autorizados por el beneficiario a terceros y prevé el abono de un
valor equivalente al del aporte recibido a las líneas de crédito para nómina
garantizadas por el Fondo Nacional de Garantías, cuando proceda.
Para esa entidad, es claro que los
recursos deben destinarse exclusivamente a la finalidad del PAP. En
consecuencia, considera que el DL 803 no explicó: (i) porqué no previó de forma
expresa la inmodificabilidad del destino de los recursos del PAP, (ii) el
límite temporal de 30 días para la inembargabilidad; y (iii) la autorización de
descuentos a terceros sin especificar el origen o designación de los mismos.
En particular, considera que el PAP
agropecuario está dirigido a apoyar el pago de la primera prima de servicios
del 2020, por lo que debe entenderse en concordancia con los derechos de los
trabajadores y con las condiciones para realizar descuentos autorizados de
acuerdo con los artículos 149 a 153 del Código Sustantivo del Trabajo -en
adelante CST-. Por lo tanto, la posibilidad de efectuar descuentos a terceros
sin limitar su destinación puede desmejorar los derechos de los trabajadores y
desconoce el objetivo del programa, razón por la que solicita que se declare la
inexequibilidad de esa previsión.
Adicionalmente, en atención a la
destinación de los recursos del PAP solicitó que el límite temporal de
inembargabilidad de los recursos se condicione para que, superado ese término,
se observen las reglas previstas en el artículo 344 del CST. En concreto,
solicitó declarar exequible la expresión “Durante los treinta (30) días
calendario siguientes a la entrega de los recursos en la cuenta de depósito del
beneficiario, los recursos correspondientes al aporte estatal del PAP para el
sector agropecuario serán inembargables y no podrán abonarse a ningún tipo de
obligación del beneficiario con la entidad financiera a través de la cual se
disperse el aporte.”, bajo el entendido que la regla sobre
inembargabilidad, que se aplica a los recursos que excedan el término previsto
en el inciso 1º del artículo 11 en la cuenta de depósito del beneficiario será
la prevista en el artículo 344 del CST[6].
Finalmente, la autorización de compensar
los recursos que el beneficiario reciba como aporte estatal del PAP para el
sector agropecuario y las líneas de crédito para nómina garantizadas del Fondo
Nacional de Garantías responde adecuadamente a la finalidad del programa, ya
que esta medida opera cuando la suma total de recursos recibida por el
beneficiario en el mismo mes por estos conceptos supere el valor total de las
primas de servicio de su respectiva nómina.
De otra parte, refirió que cumple el
presupuesto de necesidad fáctica. El DL 803 expuso los datos económicos
que dan cuenta de la afectación del sector agropecuario y las consecuentes
dificultades para el cumplimiento de las obligaciones por parte de los
productores. El programa prevé un apoyo para el pago de la prima de servicios
por empleado, lo que significa una ayuda para los afectados por las
consecuencias del aislamiento y la inactividad económica en el sector
agropecuario. En este sentido, el PAP constituye una medida razonable e idónea
para superar la crisis.
El DL 803 cumple el juicio de necesidad
jurídica debido a que explicó las razones por las que las disposiciones
ordinarias resultaban insuficientes para la adopción de la medida y, en
concreto, destacó la inexistencia de mecanismos que le permitan al Gobierno
realizar un aporte monetario estatal destinado a los particulares del sector
agrario para aliviar la crisis económica que atraviesan como consecuencia de la
pandemia y las medidas de aislamiento.
El DL 803 supera el juicio de
incompatibilidad, debido a que no suspende la aplicación de las leyes. Por
el contrario, respeta la normativa laboral en el marco de las condiciones
particulares del estado de emergencia económica, pues al adoptar una medida
urgente y extraordinaria consistente en un aporte monetario estatal temporal
para el pago de la prima de servicios facilita la preservación del empleo,
resguarda los ingresos de los trabajadores y promueve la reactivación de la
economía.
Las previsiones del DL 803 cumplen, en
términos generales, el requisito de proporcionalidad, pues son
razonables, no implican limitaciones a los derechos fundamentales, responden a
la gravedad de los hechos que motivaron el estado de excepción y pretenden la
realización de intereses constitucionalmente importantes como el pleno empleo,
el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y el bienestar general.
Precisó que es un beneficio de carácter
social que no es incompatible con los previstos por la legislación laboral,
está limitado temporalmente y se financia con los recursos del FOME, creado
para atender los efectos adversos generados a la actividad productiva y
preservar el empleo y el crecimiento. Por tales razones, se ajusta a la
Constitución.
Con respecto al artículo 7º, que
autoriza al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a suscribir de manera
directa convenios con la red bancaria y con otros operadores para la dispersión
de los recursos, consideró que se trata de una medida adecuada para lograr el
pago y la entrega efectiva de los aportes.
En relación con el artículo 8º,
que establece las causales de restitución del aporte estatal y asigna al
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la competencia para regular el
proceso de devolución, la Procuraduría expuso la necesidad de que se
condicionen estas medidas en el sentido de precisar que las causales y el
proceso de restitución deben observar las garantías del debido proceso de los
beneficiarios.
Sobre el artículo 9º, que
autoriza a las entidades públicas y privadas para recibir y suministrar los
datos personales, la información financiera, crediticia, comercial, de
servicios y la proveniente de terceros países que sea necesaria para la entrega
del aporte estatal, precisó que se trata de una medida proporcionada, en cuanto
limita de manera razonable la utilización de los datos e información sólo para
los fines del PAP y con la obligación de garantizar su seguridad, circulación
restringida y confidencialidad. Por lo tanto, no se transgrede el derecho de habeas
data.
De otra parte, señaló que las exenciones
tributarias previstas en el artículo 10º resultan proporcionales frente
a la finalidad del programa, su temporalidad, y los destinatarios de la medida.
En tal sentido, está justificado el uso de canales virtuales y de los medios
electrónicos establecido en el artículo 12 para el cumplimiento de los
requisitos y procesos atinentes al PAP agropecuario en aras de facilitar el
acceso a los recursos.
Finalmente,
indicó que el DL 803 supera el juicio de no discriminación, debido a que
no prevé distinciones fundadas en criterios sospechosos como raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 7° de la Carta[7],
la Corte Constitucional es competente para ejercer el control automático de
constitucionalidad de que trata el parágrafo del artículo 215 superior, ya
que el Decreto
Legislativo 803 de 4 de junio de 2020 fue adoptado al
amparo de la declaratoria previa de emergencia económica, social y ecológica.
Asunto
bajo revisión y problema jurídico
2.
Mediante Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, el Presidente de la República, con
la firma de todos los ministros, declaró el estado de emergencia económica,
social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días
calendario. Esto con ocasión de los efectos socioeconómicos generados por la
pandemia por el COVID-19 y otras circunstancias asociadas, en particular la
caída en los precios internacionales de los minerales e hidrocarburos. Esta
normativa fue declarada exequible por la Corte mediante la Sentencia C-307
de 2020[8].
3.
En desarrollo de dicha declaratoria de estado de excepción, fue expedido el Decreto
Legislativo 803 de 4 de junio de 2020 "Por medio del cual se
crea el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el
Sector Agropecuario, en el marco de la Emergencia Sanitaria ocasionada por el
Coronavirus COVID 19”. Las consideraciones del decreto reconocen los
efectos de la pandemia en el mundo laboral por la pérdida de empleos y la
reducción de los ingresos y de las garantías de los trabajadores. Igualmente, hicieron
énfasis en las consecuencias para los trabajadores agrarios, ya que la crisis
económica derivada de la pandemia afecta su flujo de caja, reduce los mercados
de algunos sectores agrarios, disminuye los ingresos de los pequeños y medianos
productores, y contrae la economía de las regiones. De tal manera, explicó la
necesidad de atender la situación a través de distintas medidas. De hecho,
alude a las consideraciones del Decreto 637 de 2020, que resaltan, entre otros,
el objetivo de evitar “una destrucción masiva del empleo” a través de la
protección a los empleos y a las empresas. Por lo tanto, la parte considerativa
indica que el Gobierno adoptará herramientas que logren mantener y proteger el
empleo, incluida la contribución del “Estado en el financiamiento y pago de
parte de las obligaciones laborales a cargo de los empleadores”.
Para
lograr los objetivos citados, el decreto analizado adopta una única medida que
es crear el Programa de Apoyo para el Pago de la
Prima de Servicios para el Sector Agropecuario. Se trata de un programa social
del Estado, administrado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, financiado
con recursos del FOME; y, cuyo objetivo es apoyar el primer pago de la prima de
servicios de 2020. Es definido como un subsidio dirigido a los empleadores del
sector agrario para el pago de la prima de servicios de los trabajadores a su
cargo. La normativa regula varios aspectos que precisan y organizan el programa
objeto de estudio (en adelante PAP agropecuario) en los siguientes términos: identifica
los beneficiarios, esto es, las personas naturales trabajadoras y/o productoras
del campo que cumplan condiciones desarrolladas en la normativa; fija la
cuantía del aporte estatal ($220.000 por cada trabajador a cargo del
beneficiario cuyo salario oscile entre 1 SMLMV y $1.000.000); regula el
procedimiento de postulación a través de las entidades del sector financiero y las
condiciones que deben ser acreditadas; establece la temporalidad del programa y
la forma de pago del aporte. Igualmente, determina las medidas operativas para
implementar las medidas; el diseño de los mecanismos de fiscalización a cargo
de la UGPP, la obligación de restitución de los recursos en caso de haber sido
obtenidos de manera irregular; el tratamiento de la información requerida para
la entrega del aporte estatal; las exenciones tributarias; las medidas dirigidas
a asegurar la destinación de los recursos a la finalidad para la que se creó el
programa; la utilización de procesos y formularios del Programa de Apoyo al Empleo
Formal –PAEF- en el PAP agropecuario con fines de fiscalización y control; y su
vigencia.
La mayoría de
los intervinientes coinciden en solicitar la declaratoria de exequibilidad del
decreto. Solamente el departamento de derecho Fiscal de la Universidad
Externado de Colombia solicita la declaratoria de inexequibilidad del
artículo 11, por considerar que la obligación de abonar los recursos del
subsidio a los créditos respaldados por el Fondo Nacional de Garantías (cuando
la suma total recibida por estos beneficiarios en el mismo mes, por concepto de
los créditos garantizados y el aporte estatal del PAP agropecuario supere el
valor total de las primas de servicio de su respectiva nómina) no cumple con
los requisitos de conexidad y finalidad.
El
Procurador General estima que la mayor parte de las disposiciones del DL 803 de
2020 debe declararse exequible. Sin embargo, considera que el numeral 1° del
parágrafo 5° del artículo 3 es inconstitucional por falta de motivación
suficiente y por incumplir el estándar de finalidad y que son necesarios
condicionamientos en los artículos 5°, parágrafo 3°, 8º (aunque lo explicado
corresponde al artículo 9º) y 11.
4.
Una vez planteado el asunto, el problema jurídico consiste en establecer si la previsión
de un subsidio focalizado en empleadores del sector agropecuario, cuyo objeto
es apoyar parcialmente el primer pago de la prima de servicios del presente año
de los trabajadores a cargo del empleador beneficiario, siempre que sus salarios
oscilen entre 1 SMLMV y $1.000.000, así como las disposiciones que lo hacen
operativo, se ajustan a la Carta.
Para
decidir sobre la constitucionalidad de la normativa bajo control, la Sala
adoptará la siguiente metodología, previa comparación entre los Decretos 770 y
803 de 2020, en tanto que el primero creó el Programa de Apoyo para el pago de
la prima de todos los sectores en general: (i) reiterará el precedente sobre el
parámetro de control judicial y los requisitos exigibles a los decretos
adoptados al amparo de la emergencia económica, social y ecológica; (ii) hará
una exposición sobre la normativa ordinaria y la jurisprudencia constitucional
sobre (iii) la prima de servicios, (iv) los subsidios y (v) las exenciones
tributarias. Finalmente, (vi) la Corte evaluará si el decreto en mención es
compatible con la Constitución.
Identidad
de algunos textos normativos de los Decretos Legislativos 770 y 803 de 2020 y
el alcance de este último
5.
En el marco del segundo estado de emergencia económica, social y ecológica
provocado por la pandemia de COVID-19 y declarado mediante el Decreto 637 de
2020 se adoptaron diversas medidas dirigidas a contribuir y aliviar las cargas
económicas de los empleadores derivadas del pago de los salarios y prestaciones
sociales de los trabajadores a su cargo. El artículo 7º del Decreto 770 de 2020
creó el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios PAP, como un
programa social del Estado, con cargo a los recursos del FOME, a través del que
se otorga un único aporte monetario de naturaleza estatal por el valor de
$220.000 por cada trabajador que reúna las condiciones fijadas en el programa,
con el fin de apoyar el primer pago de la prima de servicios del año 2020. El
PAP se dirigió a las personas jurídicas, personas naturales, consorcios y
uniones temporales que demuestren la necesidad del aporte por la reducción de
sus ingresos en 20% o más y tengan a su cargo por lo menos 3 trabajadores con
las condiciones descritas en la normativa. Además, dispuso varias medidas para
hacerlo operativo.
Por
su parte, el DL 803 de 2020 bajo examen creó el Programa de Apoyo para el
Pago de la Prima de Servicios PAP para el sector agropecuario, administrado
por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, que prevé el mismo aporte
del PAP, pero focalizado en los empleadores del sector agrícola. Esta normativa
sólo está dirigida a personas naturales trabajadoras y productoras del campo y replicó
algunos requisitos previstos en el Decreto 770.
La
normativa es bastante similar, como puede verse en el siguiente cuadro:
Decreto 770 de 2020
Decreto 803 de 2020
Artículo 1. Objeto. El
presente Decreto tiene por objeto adoptar medidas en el ámbito laboral, del
Mecanismo de Protección al Cesante, y crear programas de apoyo al empleo, en
el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarada por el
Gobierno nacional por medio del Decreto 637 del 06 de mayo de 2020.
Articulo 1. Objeto. El
presente Decreto tiene por objeto crear el Programa de Apoyo para el Pago de
la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario, en el marco de la
Emergencia Sanitaria ocasionada por el Coronavirus COVID 19, administrado por
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Artículo 7. Programa de Apoyo para el
Pago de la Prima de Servicios – PAP. El presente
capítulo tiene por objeto crear el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima
de Servicios ­ PAP, con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de
Emergencias - FOME, como un programa social del Estado que otorgará al
beneficiario del mismo un único aporte monetario de naturaleza estatal, con
el objeto de apoyar y subsidiar el primer pago de la prima de servicios de
2020, con ocasión de la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19.
Artículo 2. Programa de Apoyo para el
Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario.
El Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el
sector agropecuario, con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de
Emergencias - FOME, como un programa social del Estado, al beneficiario del
mismo un único aporte monetario de naturaleza estatal, con el objeto de
apoyar y subsidiar el primer pago de la prima de servicios de 2020, con
ocasión de la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19.
Artículo 8. Beneficiarios del Programa
de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios – PAP.
Podrán ser beneficiarios del PAP las personas jurídicas, personas naturales,
consorcios y uniones temporales que cumplan los siguientes requisitos:
1. Que hayan sido constituidos antes
del 1° de enero de 2020.
2. Que cuenten con una inscripción en
el registro mercantil. En todo caso, esta inscripción deberá haber sido
realizada o renovada por lo menos en el año 2019.
3. Que demuestren la necesidad del
aporte estatal al que se refiere el artículo 7 del presente Decreto
Legislativo, certificando una disminución del veinte por ciento (20%) o más
en sus ingresos.
Parágrafo 1.
Las entidades sin ánimo de lucro no deberán cumplir con el requisito establecido
en el numeral 2 de este artículo. En su lugar, deberán aportar copia del
Registro Único Tributario- RUT. En todo caso, sólo podrán ser beneficiarios
del Programa las entidades sin ánimo de lucro que estén obligadas a presentar
declaración de renta o en su defecto declaración de ingresos y patrimonio,
así como información exógena en medios magnéticos por el año gravable 2019.
Parágrafo 2.
Los beneficiarios deberán contar con un producto de depósito en una entidad
financiera. Para efectos de este Programa se entenderán como entidades
financieras aquellas entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera
de Colombia o por la Superintendencia de Economía Solidaria, que tengan
autorizado el ofrecimiento de productos de depósito.
Parágrafo 3. No
podrán ser beneficiarios del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de
Servicios - PAP las entidades cuya participación de la Nación y/o sus
entidades descentralizadas sea mayor al 50% de su capital.
Parágrafo 4. El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público determinará el método de cálculo de
la disminución en ingresos de que trata el numeral 3 de este artículo. Para
el efecto, podrá hacer uso del método de cálculo del Programa de Apoyo al
Empleo Formal- PAEF.
Parágrafo 5. La
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social- UGPP, dentro de las labores de
fiscalización que adelante durante los tres (3) años siguientes a la
finalización del Programa, podrá verificar el cumplimiento de los requisitos
establecidos en este Decreto Legislativo para acceder al mismo. Para efectos
de verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el presente
artículo, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN deberá
remitir a la UGPP la información que sea necesaria para realizar dicha
validación.
Parágrafo 6. En
el caso de personas naturales, para efectos del cumplimiento del requisito
establecido en el numeral 1 del presente artículo, se tomará como referencia
la fecha de inscripción en el registro mercantil.
Parágrafo 7. No
podrán acceder a este Programa las personas naturales que se encuentren en
cualquiera de las siguientes condiciones:
1.      Que tengan menos de tres (3)
empleados reportados en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes -
PILA correspondiente al periodo de cotización del mes de febrero de 2020 a
cargo de dicha persona natural, entendiéndose por empleados aquellos
descritos en el parágrafo 10 del presente artículo.
2. Que sean Personas Expuestas
Políticamente -PEP o sean cónyuges, compañeros permanentes o parientes en el
segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil de
Personas Expuestas Políticamente – PEP.
Parágrafo 8.
Los consorcios y las uniones temporales no deben cumplir con el requisito
establecido en el numeral 2 de este artículo, en su lugar, deberán aportar
copia del Registro Único Tributario - RUT.
En todo caso, las personas naturales o
jurídicas que conformen consorcios y uniones temporales no podrán postularse
al Programa con los trabajadores que se hayan tenido en cuenta en la
postulación de dicho consorcio o unión temporal.
De igual manera, los consorcios y
uniones temporales no podrán postularse al Programa con los trabajadores que
se hayan tenido en cuenta en la postulación de las personas naturales o
jurídicas que conformen dichos consorcios y uniones temporales.
Parágrafo 9.
Para efectos de la verificación de la identidad y calidad de quienes
suscriban los documentos, las Cámaras de Comercio deberán permitir a la UGPP
y a las entidades financieras la interoperabílídad y el acceso a los sistemas
de información que contienen estos datos.
Parágrafo 10.
Para efectos del presente Programa, se entenderán por empleados los
trabajadores dependientes por los cuales el beneficiario haya cotizado al
Sistema General de Seguridad Social en la Planilla Integrada de Liquidación
de Aportes - PILA, con un ingreso base de cotización desde un salario mínimo
mensual legal vigente hasta un millón de pesos ($1.000.000).
Artículo 3. Beneficiarios del Programa
de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios ­ PAP para el Sector
Agropecuario. Podrán ser beneficiarios del programa las
personas naturales que sean trabajadoras y/o productoras del campo
colombiano, que demuestren la necesidad del aporte estatal al que se refiere
el artículo 2 del presente Decreto Legislativo, certificando una disminución
del veinte por ciento (20%) o más en sus ingresos.
Parágrafo 1. Los
beneficiarios deberán contar con un producto de depósito en una entidad financiera.
Para efectos de este Programa se entenderán como entidades financieras
aquellas entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia o
por la Superintendencia de Economía Solidaria, que tengan autorizado el
ofrecimiento de productos de depósito.
Parágrafo 2. El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público determinará el método de cálculo de
la disminución en ingresos de que trata este artículo. Para el efecto, podrá
hacer uso del método de cálculo del Programa de Apoyo al Empleo Formal- PAEF.
Parágrafo 3. La
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social - UGPP, dentro de las labores de
fiscalización que adelante durante los tres (3) años siguientes a la
finalización del Programa, podrá verificar el cumplimiento de los requisitos
establecidos en este Decreto Legislativo para acceder al mismo. Para efectos
de verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el presente
artículo, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN deberá
remitir a la UGPP la información que sea necesaria para realizar dicha
validación.
Parágrafo 4. Para
efectos del presente decreto, se tomará como referencia la Planilla Integrada
de Liquidación de Aportes (PILA), con el fin de verificar efectivamente los
trabajadores que se relacionen del sector agropecuario y que los pagos de los
aportes parafiscales vienen desde antes del primero de febrero de 2020.
Parágrafo 5. No
podrán acceder a este Programa las personas naturales que se encuentren en
cualquiera de las siguientes condiciones:
1.       Que tengan menos de tres (3)
empleados reportados en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes -
PILA correspondiente al periodo de cotización del mes de febrero de 2020 a
cargo de dicha persona natural, entendiéndose por empleados aquellos
descritos en el parágrafo 7 del presente artículo.
2.       Que sean Personas Expuestas
Políticamente - PEP o sean cónyuges, compañeros permanentes o parientes en el
segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil de
Personas Expuestas Políticamente - PEP.
Parágrafo 6.
Los administradores de las contribuciones parafiscales, para efectos de la
verificación de la identidad y calidad de productores y/o trabajadores del
campo que suscriban los documentos, deberán certificar ante la UGPP y las
entidades Financieras, cuando estas lo requieran.
Parágrafo 7.
Para efectos del presente Programa, se entenderán por empleados los
trabajadores dependientes por los cuales el beneficiario haya cotizado al
Sistema General de Seguridad Social en la Planilla Integrada de Liquidación
de Aportes - PILA, con un ingreso base de cotización desde un salario mínimo
mensual legal vigente hasta un millón de pesos ($1.000.000).
Artículo 9. Cuantía del aporte estatal
del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP.
La cuantía del aporte estatal que recibirán los beneficiarios del Programa de
Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP corresponderá al número de
empleados que cumplan con el requisito según lo establecido en el parágrafo
10 del artículo 7 multiplicado por doscientos veinte mil pesos ($220.000).
Parágrafo 1.
Para efectos de este Decreto Legislativo se entenderá que el número de empleados
corresponde al número de empleados reportados en la Planilla Integrada de
Liquidación de Aportes - PILA correspondiente al periodo de cotización del
mes de junio de 2020.
En cualquier caso, los empleados
individualmente considerados que serán tenidos en cuenta en este cálculo
deberán haber sido trabajadores reportados en las Planillas Integradas de
Liquidación de Aportes - PILA correspondientes a los periodos de cotización
de los meses de abril y mayo de 2020.
Parágrafo 2.
Para el cálculo del aporte de que trata el presente artículo, cada empleado
sólo podrá ser contabilizado una vez. En los casos que exista multiplicidad
de empleadores de un mismo trabajador, se otorgará el aporte al primero que,
producto de la respectiva postulación, verifique la UGPP.
Artículo 4. Cuantía del aporte estatal
del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el
Sector Agropecuario. La cuantía del aporte estatal que
recibirán los beneficiarios del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de
Servicios - PAP para el Sector Agropecuario, corresponderá al número de
empleados que cumplan con el requisito según lo establecido en el parágrafo 7
del artículo 3 multiplicado por doscientos veinte mil pesos ($220.000).
Parágrafo 1.
Para efectos de este Decreto Legislativo se entenderá que el número de
empleados corresponde al número de empleados reportados en la Planilla
Integrada de Liquidación de Aportes - PILA correspondiente al periodo de
cotización del mes de junio de 2020.
En cualquier caso, los empleados individualmente
considerados que serán tenidos en cuenta en este cálculo deberán haber sido
trabajadores reportados en las Planillas Integradas de Liquidación de Aportes
- PILA desde antes del primero de febrero de 2020.
Parágrafo 2.
Para el cálculo del aporte de que trata el presente artículo, cada empleado
sólo podrá ser contabilizado una vez. En los casos que exista multiplicidad
de empleadores de un mismo trabajador, se otorgará el aporte al primero que,
producto de la respectiva postulación, verifique la UGPP.
Artículo 10. Procedimiento de
postulación para la obtención del aporte estatal del Programa de apoyo para
el pago de la prima de servicios – PAP. Las personas
jurídicas, personas naturales, consorcios y uniones temporales que cumplan
con los requisitos del artículo 7 del presente Decreto Legislativo, deberán
presentar ante la entidad financiera en la que tengan un producto de
depósito, los siguientes documentos:
1. Solicitud firmada por el
representante legal o por la persona natural empleadora, en la cual se
manifiesta la intención de ser beneficiario del Programa de Apoyo para el
Pago de la Prima de Servicios - PAP.
2. Certificación firmada por (i) el
representante legal o la persona natural empleadora y (ii) el revisor fiscal
o contador público en los casos en los que el empleador no esté obligado a
tener revisor fiscal, en la que se certifique:
2.1. La disminución de ingresos, en
los términos del numeral 3 del artículo 7 de este Decreto Legislativo.
2.2. El número de primas de servicios
que se subsidiarán a través del aporte estatal objeto de este programa.
El cumplimiento del procedimiento
descrito en el presente artículo permitirá la obtención de un único aporte
estatal.
Las entidades financieras deberán
recibir los documentos de que trata este artículo, verificando que los mismos
se encuentran completos y comprobando la identidad y calidad de quien realiza
la postulación al Programa.
Las entidades financieras que reciban
los documentos de postulación al Programa de Apoyo para el Pago de la Prima
de Servicios - PAP, deberán informar a la Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -
UGPP de la recepción de los mismos. La UGPP llevará un registro consolidado
de los beneficiarios, los. trabajadores respectivos y el número de primas de
servicios que se subsidian a través del presente programa y verificará que el
beneficiario no se haya postulado para el mismo aporte mensual ante otras
entidades financieras.
Parágrafo 1.
El acto de postularse implica la aceptación, por parte del beneficiario, de
las condiciones bajo las cuales se otorga el aporte estatal de que trata este
Decreto Legislativo. La simple postulación no implica el derecho a recibir el
aporte estatal del PAP.
Parágrafo 2. El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público establecerá el proceso y las
condiciones a las que deberán sujetarse las· entidades financieras
involucradas, la UGPP y en general todos los actores que participen en este
Programa. Esto incluye, entre otros, los periodos y plazos máximos para el
cumplimiento de los requisitos y el pago de los aportes, en los términos del
presente Decreto Legislativo. Al respecto, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público podrá hacer uso de los procesos y plazos establecidos en el
Programa de Apoyo al Empleo Formal ­ PAEF. Así mismo, la Superintendencia
Financiera de Colombia y la Superintendencia de Economía Solidaria
supervisarán que las entidades financieras cumplan con lo establecido en el
presente Decreto Legislativo y en los actos administrativos que lo
reglamenten. Para el efecto, podrán utilizar las facultades previstas en el
marco legal correspondiente.
Parágrafo 3.
Aquellas personas que reciban el aporte estatal de que trata el presente
Decreto Legislativo, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos para
tal fin y no lo informen a la autoridad competente; o lo reciban de forma
fraudulenta; o lo destinen a fines diferentes a los aquí establecidos,
incurrirán en las responsabilidades 'fiscales y penales a las que hubiere
lugar.
Para los efectos de la responsabilidad
penal, en todo caso, se entenderá que los documentos presentados para la
postulación al Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios ­ PAP,
así como los recursos del aporte estatal que reciban los beneficiarios, son
de naturaleza pública, La configuración de estos supuestos no conlleva
responsabilidad para quienes participen en la implementación de este
Programa.
En caso de verificarse el incumplimiento
de uno de los requisitos con ocasión de los procesos de fiscalización de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social- UGPP, ésta deberá adelantar el proceso
de cobro coactivo en contra de aquellos beneficiarios que reciban uno o más
aportes estatales de forma improcedente, para lo cual se aplicarán el
procedimiento y las sanciones establecidos en el Estatuto Tributario para las
devoluciones improcedentes.
Parágrafo 4. La
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social - UGPP podrá determinar la información a
solicitar a los potenciales beneficiarios a través de un formulario
estandarizado que reúna los documentos aquí establecidos o que sea adicional
a los mismos, el cual deberá ser diligenciado por los potenciales
beneficiarios al momento de su postulación. Dicho formulario será puesto a
disposición de los potenciales beneficiarios a través de las entidades
financieras. En los términos del artículo 19 del presente Decreto
Legislativo, el formulario de que trata este parágrafo podrá ser el mismo
formulario dispuesto para el Programa de Apoyo al Empleo Formal - PAEF. La
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social - UGPP deberá garantizar que los
documentos y requisitos señalados en este artículo sean incorporados en dicho
formulario.
Parágrafo 5. La
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales
de la Protección Social - UGPP establecerá la forma a través de la cual se
dará el intercambio de información con las entidades financieras.
Artículo 5. Procedimiento de
postulación para la obtención del aporte estatal del Programa de apoyo para
el pago de la prima de servicios – PAP para el Sector Agropecuario.
Las personas naturales que cumplan con los requisitos del artículo 3 del
presente Decreto Legislativo, deberán presentar ante la entidad financiera en
la que tengan un producto de depósito, los siguientes documentos:
1. Solicitud firmada por la persona
natural empleadora, en la cual se manifiesta la intención de ser beneficiario
del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios – PAP para el
Sector Agropecuario.
2. Certificación firmada por la
persona natural empleadora y el revisor fiscal o contador público en los
casos en los que el empleador no esté obligado a tener revisor fiscal, en la
que se certifique:
2.1.    La disminución de ingresos, en
los términos del artículo 3 de este Decreto Legislativo.
2.2.    El número de primas de
servicios que se subsidiaron a través del aporte estatal objeto de este
programa.
El cumplimiento del procedimiento
descrito en el presente artículo permitirá la obtención de un único aporte
estatal.
Las entidades financieras deberán
recibir los documentos de que trata este artículo, verificando que los mismos
se encuentran completos y comprobando la identidad y calidad de productores
y/o trabajadores del campo de quien realiza la postulación al Programa.
Las entidades financieras que reciban
los documentos de postulación al Programa de Apoyo para el Pago de la Prima
de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario, deberán informar a la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social - UGPP de la recepción de los mismos. La UGPP llevará un
registro consolidado de los beneficiarios, los trabajadores respectivos y el
número de primas de servicios que se subsidian a través del presente programa
y verificará que el beneficiario no se haya postulado para el mismo aporte
mensual ante otras entidades financieras.
Parágrafo 1. El
acto de postularse implica la aceptación, por parte del beneficiario, de las
condiciones bajo las cuales se otorga el aporte estatal de que trata este
Decreto Legislativo. La simple postulación no implica el derecho a recibir el
aporte estatal del PAP.
Parágrafo 2. El
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural establecerá el proceso y las
condiciones a las que deberán sujetarse las entidades financieras
involucradas, la UGPP y en general todos los actores que participen en este
Programa. Esto incluye, entre otros, los periodos y plazos máximos para el
cumplimiento de los requisitos el pago de los aportes, en los términos del
presente Decreto Legislativo. Al respecto, el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural podrá hacer uso de los procesos y plazos establecidos en el
Programa de Apoyo al Empleo Formal ­ PAEF. Así mismo, la Superintendencia
Financiera de Colombia y la Superintendencia de Economía Solidaria
supervisarán que las entidades financieras cumplan con lo establecido en el
presente Decreto Legislativo y en los actos administrativos que lo
reglamenten. Para el efecto, podrán utilizar las facultades previstas en el
marco legal correspondiente. .
Parágrafo 3.
Aquellas personas que reciban el aporte estatal de que trata el presente
Decreto Legislativo, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos para
tal fin y no lo informen a la autoridad competente; o lo reciban de forma
fraudulenta; o lo destinen a fines diferentes a los aquí establecidos,
incurrirán en las responsabilidades fiscales y penales a las que hubiere
lugar.
Para los efectos de la responsabilidad
penal, en todo caso, se entenderá que los documentos presentados para la
postulación al Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios­ PAP
para el Sector Agropecuario, así como los recursos del aporte estatal que reciban
los beneficiarios, son de naturaleza pública. La configuración de estos
supuestos no conlleva responsabilidad para quienes participen en la
implementación de este Programa.
En caso de verificarse el
incumplimiento de uno de los requisitos con ocasión de los procesos de
fiscalización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, ésta deberá
adelantar el proceso de cobro coactivo en contra de aquellos beneficiarios
que reciban uno o más aportes estatales de forma improcedente, para lo cual
se aplicarán el procedimiento y las sanciones establecidos en el Estatuto
Tributario para las devoluciones improcedentes.
Parágrafo 4. La
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social - UGPP podrá determinar la información a
solicitar' a los potenciales beneficiarios a través de un formulario
estandarizado que reúna los documentos aquí establecidos o que sea adicional
a los mismos, el cual deberá ser diligenciado por los potenciales
beneficiarios al momento de su postulación. Dicho formulario será puesto a
disposición de los potenciales beneficiarios a través de las entidades
financieras. En los términos del artículo 19 del presente Decreto
Legislativo, el formulario de que trata este parágrafo podrá ser el mismo
formulario dispuesto para el Programa de Apoyo al Empleo Formal - PAEF. La
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social - UGPP deberá garantizar que los
documentos y requisitos señalados en este artículo sean incorporados en dicho
formulario.
Parágrafo 5. La
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social - UGPP establecerá la forma a través de
la cual se dará el intercambio de información con las entidades financieras.
Artículo 11. Temporalidad del Programa
de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios ~ PAP. El
Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP se aplicara
únicamente para el primer pago de la prima de servicios del año 2020.
Parágrafo. En todo caso, la obligación
de pagar la prima de servicios corresponde al empleador.
Artículo 5. Temporalidad del Programa
de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios PAP para el Sector
Agropecuario. El Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de
Servicios- PAP para el sector agropecuario se aplicará únicamente para el
primer pago de la prima de servicios del año 2020.
Parágrafo. En todo caso, la obligación
de pagar la prima de servicios corresponde al empleador.
Artículo 12. Pago del aporte estatal
del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios – PAP. El
aporte estatal del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios -
PAP será pagado a aquellos beneficiarios que cumplan con los requisitos y
procedimientos del presente Decreto Legislativo.
Artículo 6. Pago del aporte estatal
del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el
Sector Agropecuario. El aporte estatal del Programa de
Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario
será pagado a aquellos beneficiarios que cumplan con los requisitos y
procedimientos establecidos en el presente Decreto Legislativo.
Artículo 13. Suscripción de contratos. El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá suscribir convenios y
modificar los vigentes con la red bancaria y otros operadores para garantizar
el pago y dispersión de los aportes de que trata el presente Decreto Legislativo.
Artículo 7. Suscripción de contratos.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá suscribir de manera
directa convenios' con la red bancaria y otros operadores para garantizar el
pago y dispersión de los aportes de que trata el presente Decreto
Legislativo.
Artículo 14. Obligación de restitución
del aporte estatal del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de
Servicios – PAP. Sin perjuicio de la responsabilidad a
que haya lugar, el aporte estatal de que trata este Decreto Legislativo
deberá ser restituido al Estado por parte del beneficiario cuando:
1.       Habiendo recibido el aporte,
se evidencie que al momento de la postulación, no cumplía con los requisitos
establecidos en el artículo 7 de este Decreto Legislativo.
2.       Se compruebe que existió
falsedad en los documentos presentados para acreditar los requisitos
establecidos para la asignación del aporte estatal del Programa de Apoyo para
el Pago de la Prima de Servicios - PAP, Para estos efectos, bastará
comunicación de la entidad que expide dichos documentos contradiciendo el
contenido de los mismos.
Parágrafo. El Ministerio de Hacienda y
Crédito Público establecerá, a través de resolución, el proceso de
restitución del aporte estatal del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima
de Servicios – PAP. Para el efecto, el Gobierno nacional podrá suscribir
convenios y modificar los vigentes con las entidades financieras y otros
operadores para garantizar dicha restitución. Este proceso de restitución
podrá incorporarse al proceso establecido en el Programa de Apoyo al Empleo
Formal- PAEF.
Artículo 8. Obligación de restitución
del aporte estatal del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de
Servicios - PAP para el Sector Agropecuario. Sin perjuicio
de la responsabilidad a que haya lugar, el aporte estatal de que trata este
Decreto Legislativo deberá ser restituido al Estado por parte del
beneficiario cuando:
1. Habiendo recibido el aporte, se
evidencie que al momento de la postulación, no cumplía con los requisitos
establecidos en el presente Decreto Legislativo.
2. Se compruebe que existió falsedad
en los documentos presentados para acreditar los requisitos establecidos para
la asignación del aporte estatal del Programa de Apoyo para el Pago de la
Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario. Para estos efectos,
bastará comunicación de la entidad que expide dichos documentos
contradiciendo el contenido de los mismos.
Parágrafo. El Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural establecerá, a través de resolución, el
proceso de restitución del aporte estatal del Programa de Apoyo para el Pago
de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario. Para el efecto,
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podrá suscribir de manera directa
convenios con las entidades financieras y otros operadores para garantizar
dicha restitución. Este proceso de restitución podrá incorporarse al proceso
establecido en el Programa de Apoyo al Empleo Formal-PAEF.
Artículo 15. Tratamiento de la información.
Durante los meses de junio y julio de 2020, las entidades públicas y privadas
están autorizadas a recibir y suministrar los datos personales de los que
trata la Ley 1581 de 2012 y la información financiera, crediticia, comercial,
de servicios y la proveniente de terceros países conforme a la Ley 1266 de
2008, que sea necesaria para la entrega del aporte estatal de que trata el
artículo 7 del presente Decreto Legislativo.
Las entidades privadas y públicas
receptoras de esta información, deberán utilizar los datos e información sólo
para los fines aquí establecidos y estarán obligadas a adoptar las medidas
necesarias para garantizar su seguridad, circulación restringida y
confidencialidad.
Las entidades privadas y públicas
deberán entregar la información que sea solicitada por las entidades públicas
y los receptores de las solicitudes, con el fin de identificar y certificar a
los beneficiarios del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios
- PAP, así como para garantizar la entrega efectiva de los aportes
respectivos.
Artículo 9. Tratamiento de la
información. Durante los meses de junio y julio de 2020, las
entidades públicas y privadas están autorizadas a recibir y suministrar los
datos personales de los que trata la Ley 1581 de 2012 y la información
financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros
países conforme a la Ley 1266 de 2008, que sea necesaria para la entrega del
aporte estatal de que trata el artículo 2 del presente Decreto Legislativo.
Las entidades privadas y públicas
receptoras de esta información, deberán utilizar los datos e información sólo
para los fines aquí establecidos y estarán obligadas a adoptar las medidas
necesarias para garantizar su seguridad, circulación restringida y
confidencialidad.
Las entidades privadas y públicas
deberán entregar la información que sea solicitada por las entidades públicas
y los receptores de las solicitudes, con el fin de identificar y certificar a
los beneficiarios del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios
- PAP para el Sector Agropecuario, así como para garantizar la entrega
efectiva de los aportes respectivos.
Artículo 16. Exención del gravamen a
los movimientos financieros - GMF Y exclusión del impuesto sobre las ventas -
IVA.
Estarán exentos del gravamen a los movimientos financieros:
(i) los traslados de los dineros
correspondientes a los aportes de los que trata el artículo 7 del presente
Decreto Legislativo, entre cuentas del Tesoro Nacional - Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y las entidades financieras que dispersen los
recursos;
(ii) los traslados de los recursos
correspondientes a los aportes de los que trata el artículo 7 del presente
Decreto Legislativo, entre las entidades 'financieras y los beneficiarios del
PAP.
En caso de cobrarse comisión o
servicio por la dispersión de los recursos por parte de las entidades
financieras a los beneficiarios del programa o al Gobierno nacional, ésta
estará excluida del impuesto sobre las ventas - IVA.
Artículo 10. Exención del gravamen a
los movimientos financieros - GMF Y exclusión del impuesto sobre las ventas -
IVA.
Estarán exentos del gravamen a los movimientos financieros:
(i) los traslados de los dineros
correspondientes a los aportes de los que trata el artículo 2 del  presente
Decreto Legislativo, entre cuentas del Tesoro Nacional - Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y las entidades financieras que dispersen los
recursos;
(ii) los traslados de los recursos
correspondientes a los aportes de los que trata el artículo 2 del presente
Decreto Legislativo, entre las entidades financieras y los beneficiarios del
PAP para el Sector Agropecuario.
En caso de cobrarse comisión o
servicio por la dispersión de los recursos por parte de las entidades
financieras a los beneficiarios del programa o al Gobierno nacional, ésta
estará excluida del impuesto sobre las ventas - IVA.
Artículo 17. Inembargabilidad de los
recursos. Durante los treinta (30) días calendario
siguientes a la entrega de los recursos en la cuenta de depósito del
beneficiario, los recursos correspondientes al aporte estatal del PAP serán
inembargables y no podrán abonarse a ningún tipo de obligación del
beneficiario con la entidad financiera a través de la cual se disperse el
aporte. No obstante, en cualquier momento, se podrán aplicar los descuentos
previamente autorizados por el beneficiario a terceros.
Parágrafo. No obstante
lo establecido en este artículo, respecto de los beneficiarios del Programa
que igualmente tengan la calidad de deudores de líneas de crédito para nómina
garantizadas del Fondo Nacional de Garantías - FNG, cuando la suma total de
recursos recibida por estos beneficiarios en el mismo mes, por concepto de
los créditos garantizados y el aporte estatal del PAP, supere el valor total
de las primas de servicio de su respectiva nómina, estos deberán abonar a
dicho crédito un valor equivalente al del aporte estatal del PAP recibido.
Artículo 11. Inembargabilidad de los
recursos. Durante los treinta (30) días calendario
siguientes a la entrega de los recursos en la cuenta de depósito del
beneficiario, los recursos correspondientes al aporte estatal del PAP para el
Sector Agropecuario serán inembargables y no podrán abonarse a ningún tipo de
obligación del beneficiario con la entidad financiera a través de la cual se
disperse el aporte. No obstante, en cualquier momento, se podrán aplicar los
descuentos previamente autorizados por el beneficiario a terceros.
Parágrafo. No obstante
lo establecido en este artículo, respecto de los beneficiarios del Programa
que igualmente tengan la calidad de deudores de líneas de crédito para nómina
garantizadas del Fondo Nacional de Garantías - FNG, cuando la suma total de
recursos recibida por estos beneficiarios en el mismo mes, por concepto de
los créditos garantizados y el aporte estatal del PAP para el Sector
Agropecuario, supere el valor total de las primas de servicio de su
respectiva nómina, estos deberán abonar a dicho crédito un valor equivalente
al del aporte estatal del PAP recibido.
Artículo 18. Virtualidad y medios
electrónicos. Las entidades financieras involucradas, la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social - UGPP, y en general todos los actores que
participen en este Programa deberán facilitar canales virtuales y, en la
medida de lo posible, fomentarán el uso de los medios electrónicos para el
cumplimiento de los requisitos y procesos de que trata este Decreto
Legislativo y los actos administrativos que lo reglamenten.
Artículo 12. Virtualidad y medios
electrónicos. Las entidades financieras involucradas, la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social - UGPP, y en general todos los actores que participen en
este Programa deberán facilitar canales virtuales y, en la medida de lo
posible, fomentarán el uso de los medios electrónicos para el cumplimiento de
los requisitos y procesos de que trata este Decreto Legislativo y los actos
administrativos que lo reglamenten.
Artículo 19. Utilización de procesos y
formularios del Programa de apoyo al empleo formal- PAEF en el Programa de
apoyo para el pago de la prima de servicios –PAP. Para efectos
de la fiscalización y control del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima
de Servicios - PAP, así como para efectos de la recepción de las
postulaciones y demás procedimientos y certificaciones, la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social- UGPP, las entidades financieras involucradas y en
general todos los actores que participen en este Programa, podrán hacer uso
de los procedimientos y documentos estandarizados del Programa de Apoyo al
Empleo Formal - PAEF. Para dar cumplimiento a lo establecido en este
artículo, la UGPP determinará, mediante circular, las modificaciones a los
documentos y formularios que sean necesarias.
Artículo 13. Utilización de procesos y
formularios del Programa de apoyo al empleo formal - PAEF en el Programa de
apoyo para el pago de ~a prima de servicios -PAP para el Sector Agropecuario.
Para efectos de la fiscalización y control del Programa de Apoyo para el Pago
de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuarios, así como para
efectos de la recepción de las postulaciones y demás procedimientos y
certificaciones, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las entidades
financieras involucradas y en general todos los actores que participen en
este Programa, podrán hacer uso de los procedimientos y documentos
estandarizados del Programa de Apoyo al Empleo Formal - PAEF. Para dar
cumplimiento a lo establecido en este artículo, la UGPP determinará, mediante
circular, las modificaciones a los documentos y formularios que sean
necesarias.
6.
La Sentencia C-324 de 2020[9]
efectuó la revisión constitucional del DL 770 de 2020[10].
Teniendo en cuenta las similitudes entre los dos textos normativos, para la
Sala es necesario reiterar el precedente aplicable cuando haya lugar a ello.
Con todo, es importante destacar la especificidad de ciertas medidas que habrán
de ser entendidas en consideración a las diferencias constitucionalmente
relevantes determinadas, especialmente, por el carácter rural de los
destinatarios del beneficio estatal que se analiza en esta ocasión. Por lo
tanto, se hará mención especial a las distinciones que ameriten un estudio
particular, en lo demás, se seguirá la línea argumentativa de la precitada
providencia, siempre con pleno acatamiento del mandato de control integral que
le compete a esta Corporación, pues las semejanzas en algunos textos no
excluyen el estudio completo del DL. En efecto, se trata de cuerpos normativos
distintos que, por supuesto, serán analizados en su totalidad y en
consideración a su entidad deóntica propia.
7. Como
puede verse entonces, en particular, el Decreto 803 de 2020 bajo examen creó
el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios PAP para el sector
agropecuario, administrado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, que replicó el mismo aporte del PAP al que se hizo referencia
previamente, pero para los empleadores agrícolas. Sus beneficiarios son
personas naturales trabajadoras y/o productoras del campo, además esta
normativa reprodujo, con adaptaciones algunos requisitos previstos en el
Decreto 770 para hacerlos compatibles con las actividades agropecuarias.
Al igual que el PAP regulado en el DL 770, el del programa
que se estudia entrega un subsidio que consiste en un aporte único de $220.000
por cada trabajador cuyo salario oscile entre 1 SMLMV y $1.000.000 y que esté a
cargo del empleador beneficiario (artículos 2°, 3° y 4°) siempre que este
cumpla todos los requisitos y procedimientos fijados por la normativa (art. 6°
que corresponde al 7[11]). En este punto es importante anotar que el beneficiario es
definido como un trabajador y/o productor del campo colombiano que reúne
ciertas condiciones, por eso a lo largo del decreto, es posible entender que
una parte importante de la normativa se refiere al beneficiario como el
empleador, obligado a pagar la prima, sin embargo otras disposiciones
claramente hacen referencia al trabajador como beneficiario directo de la
prestación social que el Estado pretende subsidiar.
Adicionalmente, el decreto reguló diversos elementos del
programa en mención, los cuales pueden clasificarse en la determinación de los
beneficiarios (art. 3°), el procedimiento de postulación (art. 5°), y las
medidas y estrategias dirigidas a lograr la debida destinación de los recursos
(arts. 10 y 11 que en una correcta numeración corresponderían a 11 y 12), la
utilización de procesos y formularios del Programa de apoyo al empleo formal -
PAEF en el PAP agropecuario con fines de fiscalización y control (art. 13 que
corresponde al 14).
8. Con respecto a los beneficiarios del programa
estableció varias condiciones concurrentes que focalizan el subsidio en
beneficiarios distintos a los del PAP[12] (artículo 3°). En efecto, exigió que: (i) sean personas
naturales trabajadoras o productoras del campo colombiano; (ii) demuestren la
necesidad del aporte estatal mediante la certificación de una reducción de los
ingresos del el 20% o más para cuya determinación se puede hacer uso del método
de cálculo del PAEF (par. 2°); (iii) cuenten con un producto de depósito en una
entidad financiera; (iv) tengan 3 o más trabajadores a su cargo (par. 5° núm.
1°)–con salarios entre 1 SMLMV y $1.000.000- reportados en la Planilla
Integrada para Liquidación de Aportes –PILA- en el periodo de cotización que
vaya, por lo menos, desde febrero de 2020 y hasta junio del presente año (pars.
4° y 7°); (v) que
no sean Personas Expuestas Políticamente –PEP- o sus cónyuges, compañeros
permanentes o parientes en el segundo grado de consanguinidad, primero de
afinidad o único civil (par. 5° núm. 2°).
9.
En relación con el procedimiento de postulación (artículo 5°) precisó
aspectos particulares del proceso y defirió a reglamentación administrativa
otros elementos. Acerca de los aspectos definidos directamente señaló que: (i)
el trámite se adelanta ante las entidades financieras[13]; (ii) las
personas que pretendan acceder al beneficio deben presentar la solicitud de
postulación, la certificación sobre la reducción de los ingresos, el formulario
de postulación definido por la UGPP e indicar el número de primas a subsidiar;
(iii) la postulación implica la aceptación, por parte del
beneficiario, de las condiciones bajo las cuales se otorga el aporte estatal;
(iv)
las entidades financieras verifican los documentos requeridos,
así como la identidad y calidad de productores y/o trabajadores del campo de
los postulantes;
(v) las entidades financieras reportan cada postulación a la UGPP quien, a su
vez, verifica que el solicitante no hubiere presentado la postulación al
programa mediante otra entidad financiera. Asimismo, (vi) precisa que la simple
postulación no implica el derecho a recibir el aporte; (vii) establece la
obligación de facilitar canales virtuales para el procedimiento; y (viii)
aclara que el subsidio se otorgará a las personas que cumplan con los requisitos
y procedimientos establecidos en el decreto.
Igualmente,
respecto a los asuntos que no están expresamente regulados la normativa asigna
competencias de reglamentación para su definición. En concreto, determina las
siguientes competencias: (i) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público define el
método de cálculo de la disminución de ingresos, (ii) el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural reglamenta aspectos del procedimiento como la
forma de participación de los actores del programa, los  periodos
para el cumplimiento de los requisitos, el plazo para el pago de los aportes y
el proceso de restitución del aporte; y (iii) la UGPP define el formulario de
postulación al programa y la forma de intercambio de información con las
entidades financieras. Para el ejercicio de estas competencias se autoriza a
las entidades a usar los procedimientos y documentos estandarizados del
Programa de Apoyo al Empleo Formal - PAEF[14] (artículo
13, cuya correcta numeración sería 14).
10. Las medidas dirigidas
a asegurar el cumplimiento de la finalidad PAP agropecuario se extienden
desde la postulación hasta escenarios posteriores a la entrega del subsidio. En
concreto, el DL 803 señala que: (i) la UGPP, dentro de
las labores de fiscalización que adelante durante los 3 años siguientes a la
finalización del programa, podrá verificar el cumplimiento de los requisitos
establecidos para el acceso al mismo y solicitar información a la DIAN para el
efecto; (ii) los administradores de las contribuciones parafiscales tienen la
obligación de atender los requerimientos de las entidades financieras y de la
UGPP para la verificación de los requisitos del subsidio; (iii) la UGPP
registra
los postulantes, beneficiarios y trabajadores subsidiados; (iv) la
Superintendencia Financiera de Colombia y la Superintendencia de Economía
Solidaria supervisan a las entidades que dispersan los recursos en el
cumplimiento de la obligaciones asociadas al PAP agropecuario; (v) se configura
responsabilidad fiscal y penal por la apropiación del subsidio sin el
cumplimiento de los requisitos, la recepción fraudulenta, o la destinación a
fines diferentes para los que se creó el programa; (vi) la configuración de
estos supuestos no conlleva responsabilidad para quienes participen en la
implementación de este programa (art. 5° par. 3°); (vii) los documentos
presentados para la postulación y los recursos del subsidio tienen carácter
público para efectos penales; (viii) la UGPP tiene la obligación de adelantar
el cobro coactivo, en contra de los beneficiarios que recibieron el subsidio
sin el cumplimiento de los requisitos, bajo el procedimiento y las sanciones
establecidas en el Estatuto Tributario para las devoluciones improcedentes;
(ix) la obligación de restitución del aporte estatal cuando el beneficiario no
cumplió con los requisitos (art. 8° que correctamente numerado corresponde al
9° núm. 1°) o se compruebe que existió falsedad en los documentos presentados.
Para la determinación de la falsedad basta la comunicación de la entidad que
expide dichos documentos que contradiga el contenido de los mismos (art. 8°
-9°- núm. 2°); y (x) las entidades públicas y privadas tienen la obligación de
suministrar la información requerida para la identificación y certificación de
los beneficiarios, y la entrega efectiva del subsidio (art. 9° que
correspondería en la numeración correcta al 10).
Asimismo,
para asegurar que los recursos del subsidio se dirijan a las finalidades para
las que se creó el PAP agropecuario se dispone (i) la inembargabilidad
de los recursos del subsidio por el término de 30 días siguientes al depósito
en la cuenta del beneficiario, (ii) la prohibición de que los recursos del
subsidio se abonen a obligaciones del beneficiario con la entidad
financiera dispersora, y (iii) la obligación del beneficiario de abonar los
recursos del subsidio al crédito para nómina garantizado a través del Fondo
Nacional de Garantías-FNG, cuando la suma total de recursos recibida en el
mismo mes por concepto de los créditos garantizados y el aporte estatal del PAP
agropecuario, supere el valor total de las primas de servicio de su respectiva
nómina (art. 11 que correctamente numerado es el 12).
11.
Adicionalmente, el decreto toma 2 medidas tributarias (art. 10 que
correspondería al 11). La primera, corresponde a la exención del gravamen a los
movimientos financieros de los traslados de los recursos públicos de los
subsidios desde las cuentas del tesoro nacional hacia las entidades
financieras, y de estas entidades a los beneficiarios. La segunda, es la
exención del IVA sobre las comisiones que eventualmente cobren las entidades
financieras por la dispersión de los recursos.
Finalmente, el
artículo numerado como 14, que corresponde al 15, establece que el DL 803 de
2020 rige a partir de la fecha de su publicación.
Visto el alcance
de la normativa bajo examen, a continuación, se presenta el marco jurídico
ordinario aplicable.
Alcance del control judicial de los decretos
expedidos al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica.
Reiteración jurisprudencial
12.
El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben
cumplirse en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción y en
aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para hacer frente a la
crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo. Estos
requisitos y condiciones son los que justifican la competencia de la Corte para
verificar la compatibilidad de los decretos con la Constitución, ya que, a
pesar de que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios que surgen
de valoraciones que efectúa el Presidente de la República como Jefe de Gobierno
y de Estado, deben someterse a las condiciones de validez tanto formales como
materiales exigidas por la Carta.
13.
Sobre la caracterización general de los estados de excepción y, en particular,
del estado de emergencia económica, social y ecológica, su fundamento y alcance
del control judicial en los decretos expedidos a su amparo, se ha pronunciado
esta Corporación en múltiples oportunidades y, en especial, en el marco de la
primera declaratoria de emergencia económica, social y cultural adoptada
mediante el Decreto 417 de 2020, para proferir decretos con fuerza de ley dirigidos
a conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos y consecuencias
adversas generadas por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19. Por esa
razón, la Sala reitera su jurisprudencia y se remite a dichas sentencias[15],
no sin antes insistir en los puntos centrales del estudio que ocupará la Sala
en esta oportunidad.
14.
Es pertinente recordar que el examen formal de los decretos exige
verificar el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el
Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en
desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii)
la existencia de motivación.
15.
El examen material comprende un conjunto de requisitos que surgen
de la Constitución y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, que la
jurisprudencia constitucional ha denominado juicios y sistematizado así: (i)
el juicio de finalidad, de acuerdo con el cual toda medida contenida
en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente
encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o
agravación de sus efectos; (ii) el juicio de conexidad material, que
pretende determinar si las medidas adoptadas en los decretos legislativos
guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado
de excepción y con las consideraciones expresadas por el Gobierno para motivar
los decretos de desarrollo correspondientes; (iii) el juicio de motivación
suficiente, que busca establecer si las razones presentadas por el gobierno
nacional resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas; (iv) el juicio
de ausencia de arbitrariedad, el cual tiene por objeto comprobar que en los
decretos legislativos no se establezcan medidas que vulneren el núcleo
esencial de los derechos fundamentales, que interrumpan el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado o que
supriman o modifiquen los organismos y las funciones de acusación y
juzgamiento; (v) el juicio de intangibilidad, que verifica que los
decretos legislativos no restrinjan los derechos que han sido caracterizados
como “intocables” ni los mecanismos judiciales para su protección; (vi)
el juicio de no contradicción específica, que tiene por objeto
determinar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos no se opongan
a la Constitución; (vii) el juicio de incompatibilidad, según el
cual la suspensión de nomas ordinarias debe estar fundamentada en las razones
por las cuales estas son irreconciliables con el correspondiente estado de
excepción; (viii) el juicio de necesidad, que implica que las medidas
que se adopten en los decretos legislativos sean indispensables para lograr los
fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción; (ix) el juicio
de proporcionalidad, que exige que las medidas que se adopten en
desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas con
respecto a la gravedad de los hechos que causaron la crisis; y (x) el juicio
de no discriminación, que examina que las medidas adoptadas con ocasión de
los estados de excepción no impongan tratos diferentes injustificados[16].
La
prima de servicios
16.
La prima de servicios es una prestación social consistente en que el empleador
pague al trabajador 30 días de salario por cada año trabajado. El artículo 306 del Código Sustantivo del
Trabajo (en adelante CST) la define de la siguiente manera:
“Artículo
306. De la prima de servicios a favor de todo empleado.
El empleador está obligado a pagar a su empleado o empleados, la prestación
social denominada prima de servicios que corresponderá a 30 días de salario por
año, el cual se reconocerá en dos pagos, así: la mitad máximo el 30 de junio y
la otra mitad a más tardar los primeros veinte días de diciembre. Su
reconocimiento se hará por todo el semestre trabajado o proporcionalmente al
tiempo trabajado.
Parágrafo. Se incluye en esta prestación económica a
los trabajadores del servicio doméstico, choferes de servicio familiar,
trabajadores por días o trabajadores de fincas y en general, a los trabajadores
contemplados en el Título III del presente código o quienes cumplan con las
condiciones de empleado dependiente.”
El artículo 307 del CST establece que esta prima no es salario ni
factor salarial, por lo tanto, no puede ser incluida para el pago de ningún
concepto de nómina.
17. La jurisprudencia constitucional se ha pronunciado en múltiples
oportunidades sobre la naturaleza, obligatoriedad y finalidad de la prima de
servicios. La Sentencia C-710 de 1996[17] decidió un expediente acumulado de
demandas contra diferentes normas del CST. Entre las disposiciones impugnadas
se encontraba el mencionado artículo 307. A juicio de los peticionarios esta
disposición, al establecer que la prima de servicios no constituye factor
salarial, desconocía el derecho del trabajador a recibir remuneración por su
servicio debido a que la prima anual es producto
de la relación laboral. La Corte resolvió declarar exequible esta
disposición porque:
“el elemento esencial para determinar
la naturaleza salarial de ciertas sumas que recibe el trabajador, es si ellas
tienen por fin retribuir la labor prestada por el trabajador. Carácter
retributivo del que carece la prima anual de servicios, pues su creación por
parte del legislador, tuvo una finalidad distinta a la señalada.”
Resaltó que la prima de servicios se introdujo en la reforma laboral
de 1950 para sustituir la obligación que tenían los empleadores de dar a sus
trabajadores una participación en las utilidades de la empresa. Por lo tanto,
afirmó que el Legislador creó esta prestación con la finalidad de establecer
una forma alternativa para retribuir la generación de utilidades.
La Sentencia C-100 de 2005[18]
reiteró que la prima se fundamenta en el transcurso del tiempo trabajado.
Afirmó que el carácter permanente o temporal
de la empresa no determina si los trabajadores tienen derecho a esta
prestación, pues el requisito del tiempo laborado es suficiente para
acceder a la misma. De la misma manera ocurre con el carácter temporal o
indefinido del contrato de trabajo (Sentencia C-825 de 2006[19]) que es irrelevante para
acceder a la prestación.
La Sentencia
C-871 de 2014[20]
representó un cambio significativo en la jurisprudencia. Afirmó que, si bien la
prima de servicios se inspiró en la idea de distribuir entre los empleados
parte de los beneficios económicos generados por una empresa, en la actualidad
debe entenderse “como un medio para compensar a los trabajadores por los
beneficios generados de la prestación del servicio”[21]
por lo que ningún trabajador puede ser excluido de este beneficio.
18.
En conclusión, la prima de servicios es una prestación que obliga a que los
empleadores les paguen a sus trabajadores 30 días de salario por cada año
laborado, y se paga la mitad, máximo el 30 de junio y la otra mitad a más
tardar los primeros 20 días de diciembre. De acuerdo con la jurisprudencia esta
prestación: i) se fundamenta en el transcurso del tiempo laborado; ii) tiene
como objetivo recompensar a los trabajadores por los beneficios que causan sus
servicios; iii) debe ser reconocida sin importar el carácter temporal o
permanente del empleador o de la duración del contrato laboral; y, iv) todo
tipo de trabajador debe ser beneficiario de la misma.
Los subsidios al sector agrario
19. Tal
y como se indicó previamente, a partir de los artículos 1º, 13 y 95 de la Carta
resulta claro que el principio de solidaridad constituye un fundamento del
Estado Social de Derecho y en ese sentido, la Constitución identifica los
subsidios como un instrumento para su materialización y para el amparo de
sujetos de especial protección constitucional[22]. Por su
parte, el artículo 355 superior establece que “[n]inguna de las ramas u
órganos del poder público, podrá decretar auxilios o donaciones en favor de
personas naturales o jurídicas de derecho privado”.
Las
disposiciones constitucionales descritas han sido leídas de forma armónica e
integral por la jurisprudencia de la Corte. De esta manera, ha señalado que los
subsidios se ajustan a la Carta cuando: (i) se fundamentan en una disposición
de rango superior que los prevé directamente (artículos 43, 46 y 367 de la
Carta); (ii) promueven o fomentan actividades o sectores que la Constitución
señala que deben ser apoyados tales como la ciencia y la tecnología, los
servicios públicos y la producción agropecuaria[23];
(iii) resulten imperiosos para realizar una finalidad esencial del Estado y
contribuyan a realizar la igualdad material[24]; y (iv) se
expiden en cumplimiento de la función benéfica del Estado a través de la
contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida
idoneidad[25].
20. Por otro lado, respecto a los deberes que la Constitución consagra frente
a algunos grupos poblacionales es necesario señalar sus previsiones sobre los
trabajadores agrarios. En sus artículos 64, 65 y
66 señala que el Estado debe crear las condiciones necesarias que (i) permitan
el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra y
a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación y
crédito; (ii) prioricen el apoyo y especial protección al desarrollo de las
actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales y, a la
construcción de obras de infraestructura física en el campo; y, (iii) establezcan
la fijación de condiciones especiales en materia de crédito agropecuario.
21. De este modo, en múltiples oportunidades la jurisprudencia ha
resaltado que los trabajadores agrarios deben tener un tratamiento diferente al de otros sectores, justificado en la función
que cumplen dentro de la sociedad y en la necesidad de materializar su igualdad
jurídica, económica y social. En ese sentido, la Sentencia C-1006 de 2005[26]
dijo que“[El] fomento de esta actividad [agrícola] trae consigo la
prosperidad de los otros sectores económicos y  la intervención del Estado en
este campo de la economía busca mejorar las condiciones de vida de una
comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación social.”
Asimismo, la Sentencia C-077 de 2017[27]
señaló que:
“[…]
nuestro sistema jurídico establece a favor de la (sic) los campesinos y trabajadores
agrarios, en tanto sujetos de especial protección constitucional, una
serie de derechos de los que gozan de manera preferente, buscando así
superar la situación de vulnerabilidad y marginalización en la que se
encuentran,[28] la
cual responde, como lo entrevió el constituyente primario, a la explotación
irracional e inequitativa de la tierra, entre otras razones.
La
singularidad de este conjunto de derechos, por lo tanto, atiende a la relación
de dependencia que guarda la población campesina con la tierra, y se justifica
en la permanencia de las condiciones de pobreza y exclusión que afecta a la
población campesina, de una parte y, de la otra, en los cambios profundos que
se están produciendo en materia de producción de alimentos y en los usos y
en la explotación de los recursos naturales.”
Por último, la Sentencia C-028 de 2018[29]
reiteró que la Constitución reconoce:
“(i) la importante función que
cumplen las actividades desarrolladas en el campo, (ii) la necesidad de
asegurar condiciones de igualdad real para el trabajador agrario, (iii) la
configuración constitucional compleja que prevé, no solo el acceso a la
propiedad y otros derechos de los campesinos sino también la protección de los
intereses generales. Se encuentra igualmente (iv) el carácter programático de
los mandatos allí incorporados y, en esa medida, (v) la importancia de la ley
en la realización, concreción y cumplimiento de la Constitución como fuente
normativa de configuración de los derechos constitucionales económicos y
sociales de los campesinos.”
22. De este modo, en virtud del principio de
solidaridad que establece el artículo 1° de la Constitución, así como de las
prerrogativas fijadas en los artículos 64, 65 y 66 superiores, los trabajadores agrarios tienen un
tratamiento particular en el orden constitucional que los hace acreedores de
beneficios económicos cuyo propósito sea apoyar sus actividades y facilitar la
función social que cumplen.
23. Es importante resaltar que la normativa o la jurisprudencia
vigentes no hacen alusión precisa a los mecanismos a través del cual los
empleadores agrarios puedan acceder a un subsidio para el pago de la prima de
servicios. En desarrollo de dichas obligaciones constitucionales, el Gobierno
Nacional, mediante el Decreto Legislativo 770 de 2020 creó el PAP. De
conformidad con el artículo 7º, este programa social otorgará a los
beneficiarios un único aporte monetario de naturaleza estatal, con el objeto de
apoyar y subsidiar el primer pago de la prima de servicios de 2020 con ocasión
de la pandemia ocasionada por el COVID-19 para todos los sectores económicos.
Este decreto fue declarado exequible en su mayoría mediante la Sentencia C-324
de 2020. En ese sentido, los auxilios previstos en el DL bajo examen
corresponden a una normativa específica inspirada en el PAP y destinada
exclusivamente a las personas naturales del sector agropecuario, razón por la
que esta providencia reiterará la aproximación que tuvo la sentencia precedente
respecto de la creación de este tipo de programas, pero hará énfasis en la
especial protección constitucional que se exige para los trabajadores del
sector agropecuario.
El
otorgamiento de subsidios en estados de emergencia económica, social y
ecológica
24. Identificadas
las reglas generales en materia de subsidios es necesario destacar que en el
marco de los estados de emergencia económica, social y ecológica el Legislador de
excepción ha acudido a estas medidas como una forma de conjurar la crisis. La
jurisprudencia constitucional ha reconocido que el Gobierno Nacional puede
conceder subsidios más allá de lo previsto en la legislación ordinaria y
focalizarlos en la población afectada por los hechos que dieron lugar a la
emergencia.
25. Con
base en estas consideraciones, la Corte ha establecido en diferentes
oportunidades la constitucionalidad de la concesión de subsidios, apoyos
económicos o subvenciones en el marco de estados de emergencia. Por ejemplo, la
Sentencia C-703 de 2015[30]
estudió el decreto que incluyó la asignación prioritaria de subsidios de
vivienda a la población afectada por la crisis fronteriza con Venezuela, la Sentencia
C-465 de 2017[31]
declaró la exequibilidad de un subsidio temporal para los servicios públicos de
energía eléctrica y gas por redes, a favor de los usuarios afectados por la
avalancha del 31 de marzo de 2017 en Mocoa, la Sentencia C-150 de 2020[32]
avaló la entrega de una transferencia monetaria no condicionada, adicional
y extraordinaria en favor de los beneficiarios de los programas Familias en
Acción, Protección Social al Adulto Mayor-Colombia Mayor y Jóvenes en Acción, y
la Sentencia C-174 de 2020[33]
declaró exequible el Programa Ingreso Solidario mediante el cual se asignan
transferencias monetarias no condicionadas en favor de las personas y hogares
en situación de pobreza y vulnerabilidad.
En
las providencias en mención, la Corte evaluó los requisitos establecidos en la
Constitución y en la LEEE para la expedición de normas de excepción,
desarrollados en los fundamentos jurídicos 12 a 15 de esta sentencia. Para el
examen de estos presupuestos, hizo énfasis en la relación de las medidas con la
causa de la emergencia y, en general, se comprobó que se trataba de medidas
dirigidas a aliviar la situación de la población afectada con la emergencia
social, económica y ecológica.
26.
En el desarrollo de subsidios diseñados para afrontar las situaciones de
emergencia, la definición de los beneficiarios tiene que estar estrechamente
vinculada con el fenómeno que dio origen a la emergencia y no puede excluir
arbitrariamente sujetos afectados con la situación. Por ejemplo, la Sentencia
C-300 de 2011[34],
en la que se examinaron una serie de medidas dirigidas a lograr la
recuperación de los productores del campo afectados con el fenómeno de la Niña,
advirtió que se destinaban recursos públicos para aliviar la deuda únicamente
de los agricultores afectados y de esta forma se discriminó a otros sectores,
como el ganadero, que también resultó damnificado con la emergencia invernal.
En consecuencia, encontró que la exclusión sin justificación de las actividades
de ganadería desconoció los principios de proporcionalidad y razonabilidad. Por
lo tanto, condicionó la constitucionalidad de la norma en el entendido de que
le medida cobijaba a todo el sector agropecuario, esto es, tanto las actividades
agrícolas como las ganaderas.
Recientemente,
la Sentencia C-218 de 2020[35]
determinó la constitucionalidad de diversas medidas de apoyo económico y
financiero, que incluyeron incentivos, alivios económicos y subsidios, dirigidos
a los trabajadores agropecuarios afectados por la pandemia. La providencia
evaluó cada uno de los presupuestos que se exigen de las normas emitidas con
base en la facultad legislativa de excepción otorgada en el artículo 215
superior e hizo énfasis en la relación con la situación de emergencia. La Corte
consideró que las medidas examinadas se ajustaban a la Carta por cuanto estaban
dirigidas a los trabajadores agropecuarios, en su condición de sujetos de
especial protección constitucional. Además, desarrollan el artículo 66 superior
que establece el deber de fomentar el acceso al crédito agropecuario; prevén
estímulos económicos a los trabajadores agropecuarios para que mantengan su
actividad productiva y, de esta forma, contribuyan a la garantía de la
seguridad alimentaria. En relación con la focalización del incentivo económico
previsto en el artículo 1º[36],
dirigido a los trabajadores agropecuarios mayores de 70 años, este Tribunal
encontró que ese criterio se justificaba porque se trataba de personas en
situación de vulnerabilidad sanitaria y económica mayor que el resto de la
población.
27.
Con base en las consideraciones descritas se advierte que en el marco de los
estados de emergencia los subsidios, incentivos económicos o auxilios son
medidas usadas con frecuencia por el Legislador de excepción para conjurar las
crisis. La definición de estas medidas está limitada por los requisitos
generales de las normas proferidas en el marco del estado de excepción y, por
ende, la libertad de configuración de las mismas es relativa, pues su diseño tiene
como objetivo conjurar las circunstancias que motivaron la emergencia. Esta
finalidad también delimita los beneficiarios e impide que se excluyan, sin
justificación suficiente, sujetos que se encuentren en las mismas condiciones
de afectación derivadas de la situación de excepcional.
Las
exenciones tributarias en el marco del estado de emergencia económica, social y
ecológica
28. De
conformidad con los artículos 150.12, 154 y 338 superiores, el
Congreso de la República tiene competencia para crear, modificar y eliminar
impuestos, tasas y contribuciones nacionales. El alcance de esta potestad se
extiende sobre todos los elementos del tributo, esto es, su tiempo y vigencia;
los sujetos activos y pasivos; los hechos y las bases gravables; y las tarifas.
La asignación de esta competencia al Legislador y los límites que la misma
Constitución previó con respecto a su delegación garantizan que la imposición
de las cargas tributarias se efectúe en un escenario de representación política
y bajo la garantía de la discusión democrática.
Por
su parte, el artículo 215 Constitucional, de manera excepcional y en el marco
del estado de emergencia económica, social y ecológica, concede al Gobierno
Nacional la facultad para establecer nuevos tributos o modificar los
existentes. Como quiera que esta autorización sacrifica las garantías de
representación política y discusión democrática en la imposición de tributos,
la competencia está limitada a que las medidas tengan relación directa y
específica con el estado de emergencia, y su vigencia temporal es restringida,
pues dejan de regir a la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso
durante el año siguiente les otorgue carácter permanente.
29.
En relación con la competencia otorgada al Gobierno Nacional para la definición
de medidas tributarias, la jurisprudencia ha reconocido el margen de
configuración con respecto a su diseño, por cuanto implica la posibilidad de:
(i) crear nuevos tributos, (ii) modificar tributos existentes y (iii) prever
beneficios tributarios. A pesar de este margen de configuración, las medidas
tributarias deben respetar tanto los límites generales a la facultad
impositiva fijados por la Carta (principios de equidad, eficiencia,
progresividad, no retroactividad[37]
y legalidad[38]),
como los límites específicos de la facultad legislativa excepcional[39].
30.
En cuanto a los límites generales de las medidas tributarias, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que: (i) el principio de equidad,
como manifestación concreta del principio de igualdad, se refiere a la
prohibición de imponer obligaciones excesivas o beneficios desbordados con
respecto a la capacidad económica de los sujetos pasivos[40].
Como un principio de control del exceso se reconocen dos dimensiones de la
equidad, la horizontal, que hace referencia a los contribuyentes que se
encuentran en una misma situación fáctica y, por ende, deben contribuir de
manera equivalente[41];
y la vertical, que implica una mayor carga contributiva sobre aquellas
personas que tienen más capacidad económica[42]; (ii) el
principio de eficiencia, evalúa la relación costo beneficio, desde una
perspectiva económica, persigue el logro del mayor recaudo de tributos con el
menor costo de operación; y desde una perspectiva social privilegia el menor
costo social para el contribuyente en el cumplimiento de su deber fiscal[43];
(iii) el principio de progresividad, en virtud del cual quienes tienen
mayor patrimonio y perciben mayores ingresos deben aportar en mayor proporción
al financiamiento de los gastos del Estado[44]; (iv) el
principio de legalidad exige una norma con fuerza de ley para la
imposición de cargas tributarias y la definición previa de los elementos
esenciales del tributo[45],
y (v) prohibición de retroactividad de la ley tributaria establecida en
el artículo 363 Superior debe ser respetada.
Los límites
específicos al ejercicio del poder impositivo del Estado en el marco del estado
de emergencia económica, social y ecológica corresponden a: (i) la relación de
conexidad directa y específica con las causas que motivaron el estado de
emergencia[46];
(ii) la consecuente destinación de los recursos para conjurar la crisis[47],
y (iii) la transitoriedad de las medidas tributarias, las cuales dejan de regir
al término de la siguiente vigencia fiscal[48].
31.
Ahora bien, identificado el margen de configuración del Legislador de excepción
para la definición de medidas tributarias en el marco del estado de emergencia
económica, social y ecológica, la Sala hará referencia a las consideraciones
expuestas por la jurisprudencia constitucional en relación con las exclusiones
o beneficios tributarios.
32.
En primer lugar, la Corte ha señalado de manera reiterada que las exclusiones o
beneficios tributarios hacen parte de las medidas a las que puede acudir el
Gobierno Nacional para afrontar los fenómenos que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia[49].
En particular, ha reconocido que se trata de medidas que permiten, de un lado,
aliviar el impacto económico sufrido por ciertos sectores de la sociedad[50]
y, de otro, sirven para estimular el desarrollo de actividades económicas
en sectores o regiones afectados por las circunstancias que dieron lugar a la
declaración de emergencia[51].
33.
En segundo lugar, además de destacar que se trata de medidas limitadas por la
restricción material fijada en el artículo 215 superior, la jurisprudencia ha
evaluado cada uno de los requisitos de validez de la normativa de excepción fijadas
en la LEEE.
34.
En tercer lugar, en tanto los beneficios tributarios y exenciones generan un
trato diferenciado, el examen de los beneficiarios de estas medidas en el marco
de estados de emergencia se ha concentrado en el principio de igualdad y no
discriminación. En particular, la evaluación de los destinatarios del beneficio
tributario ha considerado: (i) la relación de la medida con la situación que
dio origen a la crisis, (ii) la justificación de la distinción y (iii) la forma
en que contribuye a conjurar el fenómeno que motivó la situación de anormalidad
institucional.
En
suma, la Sala reconoce que la determinación de los destinatarios de beneficios fiscales
está amparada por un margen de configuración relativo, en la medida en
que está limitada por las finalidades que activaron las competencias
excepcionales. Por lo tanto, el Gobierno puede adoptar las medidas que, a
su juicio, resulten más convenientes para enfrentar la situación de emergencia
incluida la definición de los destinatarios de los alivios tributarios siempre
que responda a las causas de la crisis y no genere un trato evidentemente
injustificado[52].
En
concordancia con lo expuesto, la definición de los beneficiarios y la eventual
exclusión de sujetos que son comparables deben perseguir el cumplimiento de la
finalidad de la norma. De lo contrario, la distinción resulta injustificada y,
por lo tanto, la medida impositiva debe ampliarse para incluir a los sujetos
que se requieran para el cumplimiento de las finalidades de la medida
tributaria[53].
Finalmente,
a partir de estas consideraciones, se exige que el Gobierno Nacional, en
ejercicio de la facultad Legislativa de excepción, tiene el deber de cumplir la
carga argumentativa a través de la exposición de las razones que justifican la
distinción de trato en los beneficios tributarios con respecto a grupos
asimilables o comparables. En ese sentido, la jurisprudencia no ha avalado
argumentaciones generales dirigidas a demostrar la diferencia entre los sujetos
sino que ha exigido una justificación concreta de la exclusión que se relacione
con la finalidad de la norma[54].
35.
De acuerdo con las reglas expuestas, recientemente esta Corporación estableció
la constitucionalidad de exenciones y beneficios tributarios relacionados con
el estado de emergencia derivado de la pandemia por COVID-19, y que se
dirigieron a conjurar los efectos de la crisis. Por ejemplo, la Sentencia
C-159 de 2020[55]
declaró exequible la exención transitoria del impuesto IVA en la importación y
en las ventas en un listado de bienes de uso hospitalario, determinados
mediante especificaciones técnicas[56];
la Sentencia C-197 de 2020[57]
estudió la exención del IVA por el término de 4 meses para los servicios de
conexión y acceso a voz e Internet móviles cuyo valor no supere 2 UVT[58],
y la Sentencia C-202 de 2020[59]
estableció la constitucionalidad de dos beneficios tributarios en favor del
Fondo Agropecuario de Garantías, la exención del impuesto sobre las ventas IVA
con respecto a las comisiones por el servicio de garantías otorgadas para
créditos dirigidos a enfrentar las consecuencias generadas por la pandemia y la
reducción de la tasa de retención en la fuente al 4%, a título de impuesto
sobre la renta, con respecto a las comisiones cobradas por el mismo servicio.
El
examen de constitucionalidad del Decreto 803 de 2020
Requisitos formales
36.
La Corte advierte que la normativa objeto de examen cumple los requisitos
formales exigidos a los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia
económica, social y ecológica. En primer lugar, el DL 803 de 2020 fue adoptado
el 4 de junio del mismo año, esto es, dentro de los 30 días siguientes a la
declaratoria del estado de excepción, que tuvo lugar el 6 de mayo de 2020,
mediante el Decreto 637 de esa fecha. En segundo lugar, fue suscrito por el
Presidente de la República y por todos los Ministros. En tercer lugar, la
normativa analizada cuenta con 33 párrafos de consideraciones que conforman la
motivación del mismo respecto de su justificación y necesidad.
Requisitos materiales
37.
A fin de determinar la validez sustantiva del decreto estudiado, la Sala
adoptará la metodología de los juicios que ha previsto la jurisprudencia
constitucional antes sintetizada.
38.
En cuanto al juicio de finalidad, la Corte encuentra que las medidas
adoptadas por este decreto legislativo están directa y específicamente
encaminadas a impedir la extensión o agravación de la crisis económica y
laboral generada por el COVID-19. Efectivamente, se crea el PAP agropecuario para subsidiar una parte del primer pago de la
prima de este año que les corresponde a los trabajadores agrarios. Esta medida
requiere de otras más para su funcionamiento que son: (i) la determinación de
los beneficiarios, (ii) el procedimiento de postulación, (iii) las previsiones
dirigidas a asegurar el cumplimiento de la finalidad del programa, (iv) las
medidas y estrategias para lograr la debida destinación de los recursos, (v)
las disposiciones tributarias, y (vi) la utilización de procesos y formularios
del Programa de apoyo al empleo formal-PAEF en el PAP agropecuario con fines de
fiscalización y control.
La
creación de este programa social del Estado tiene como fin conjurar los efectos
de la crisis económica y laboral derivada de las medidas adoptadas para
contener la pandemia y evitar la extensión de sus efectos en el campo
colombiano.
Por esta razón, el decreto contiene disposiciones excepcionales con el fin de
brindar apoyos económicos al sector productivo agropecuario y reducir la
pérdida de empleos por medio de un programa que busca compensar la
disminución de ingresos que sufre este grupo. En particular,
las consideraciones 32 y 33 del decreto objeto de estudio se refieren al
impacto generado por “las variaciones en los procesos de
comercialización de productos agropecuarios, particularmente a pequeños y
medianos productores” lo que  “aminora el normal flujo de
liquidez en los circuitos económicos regionales, ya que, al ver reducido o
interrumpido [sic] sus ingresos, tanto productores agropecuarios como sus
trabajadores, se ven restringidos para realizar (…) [entre otros el] pago de
salarios y primas (…) lo que configura un escenario económico adverso, que
suscita la actuación en la atención y reactivación de la economía en el campo
colombiano.”
A tal
efecto, el propósito del programa estatal es subsidiar
el primer pago de la prima que le corresponde a los trabajadores agrarios,
situación no prevista en el ordenamiento ordinario. En el marco de
los estados de emergencia, los subsidios son medidas usadas con frecuencia por
el Legislador de excepción para conjurar las crisis. Estos deben estar
relacionados con la emergencia y buscar conjurar las circunstancias que la
motivaron. Así lo ha reiterado recientemente esta Corporación en las Sentencias
C-150[60],
C-174[61]
y C-218[62],
todas de 2020[63],
en las que ha reconocido que la creación de este tipo de programas pretende
atender la problemática que dio lugar a la declaratoria del estado de
emergencia económica y social. Bajo esta perspectiva, debido a las órdenes
gubernamentales de aislamiento adoptadas para contener la pandemia, una parte
significativa de la población está imposibilitada para ejercer sus actividades productivas
y así satisfacer sus necesidades básicas. Por lo tanto, el Estado tiene el
deber de adoptar medidas especiales para suplir esta carencia que compromete
directamente los derechos al mínimo vital[64] y al
trabajo, como ocurre en este caso.
De
tal suerte, es posible afirmar que la mayoría de medidas cumple con el
requisito. Sin embargo, una de las intervenciones y el Ministerio Público
plantearon sus objeciones con respecto a varias disposiciones por considerar
que no cumplieron con esta exigencia.
39.1. En primer lugar, la Procuraduría
consideró que el numeral 1º del parágrafo 5° del artículo 3° del DL 803,
que excluye como beneficiarios del PAP agropecuario a los empleadores que sean
personas naturales y que tengan menos de 3 trabajadores no cumple con el
requisito de finalidad ni de motivación suficiente. En efecto, la medida no fue
justificada en el decreto y no es coherente con su finalidad, pues si el
programa busca contribuir a la preservación del empleo por medio de un subsidio
que representa un alivio para el pago de la primera cuota de la prima de este
año, la exclusión desconoce que todos los empleadores –con independencia del
número de trabajadores a su cargo- son generadores de empleo y que tanto
empleadores como trabajadores resultaron afectados por las circunstancias
excepcionales de confinamiento y de inactividad económica provocadas por la
pandemia. En consecuencia, solicitó que se declare la inexequibilidad de la
exclusión.
La Sala considera que le asiste razón al
Procurador, pues, como fue mencionado al reconstruir la línea jurisprudencial
sobre subsidios en estados de emergencia (fundamentos 24 a 27 de esta providencia)
las disposiciones deben ajustarse al objetivo de la declaratoria y del DL, en
este caso conjurar los efectos de la crisis económica y laboral derivada de las
medidas adoptadas para contener la pandemia y evitar la extensión de sus
efectos. En ese orden de ideas, la jurisprudencia ha reconocido que esta
finalidad también delimita los beneficiarios e impide que se excluyan, sin
justificación suficiente, sujetos que se encuentren en las mismas condiciones
de afectación derivadas de la situación de emergencia. Esto no implica que se
trate de un juicio de no discriminación, pues se mantiene el centro del
análisis en el objetivo de la distinción que debe estar directa y
específicamente encaminada a impedir la extensión o agravación de la crisis
económica y laboral generada por el COVID-19. Como puede verse, es un argumento
compuesto que analiza de manera conjunta el cumplimiento de la finalidad del DL
y la motivación de la exclusión.
En este caso, la motivación no fue
presentada en la parte considerativa del DL bajo examen. Sin embargo, fue
solicitada en la etapa probatoria de este proceso. En efecto, la Magistrada Sustanciadora
requirió razones
precisas y concretas para la exclusión de productores o trabajadores del campo
que tengan menos de 3 empleados del subsidio a la prima. El
Ministerio de Trabajo refirió datos predicables del PAP, sin distinguir las
especificidades del trabajo rural y de las personas naturales empleadoras, para
concluir que el número de empleados está asociado con la antigüedad y la
continuidad laboral. Además, explicó la necesidad de focalización de los
recursos hacia los empleadores que mantienen por más tiempo sus trabajadores,
pues el número de empleados es un indicador asociado a la permanencia en el
empleo. Por eso, el Ministerio afirmó que es razonable enfocar los subsidios en
las personas naturales que tengan al menos 3 empleados, pues el eventual
despido de uno de sus trabajadores, puede generar efectos adversos comparativamente
mayores a los ocasionados en empleados con mayor rotación laboral.
Sin embargo, esta motivación no toma en
cuenta las dinámicas rurales, que el mismo Ministerio menciona en otros
apartados:
(i) Por tratarse de personas naturales
empleadoras en el sector agrícola, es probable que un sector importante no
tenga la capacidad de dar empleos permanentes, por lo que el criterio de
permanencia es irrelevante para el argumento de focalización. De acuerdo con
ello, en el escenario rural, el número de empleados no necesariamente es un
indicador asociado a la permanencia del empleo como lo afirma el Ministerio,
que incurre en el error de trasladar la información sobre empresas –al parecer
urbanas porque no es claro el argumento- a personas naturales empleadoras en el
sector rural.
(ii) Debido a las características de algunos ciclos de producción
rural, los empleos no suelen ser permanentes en el campo, pues responden a la
necesidad de cada período. En efecto, el Ministerio afirma que “(…) por
el carácter cíclico y estacional de los procesos productivos agropecuarios no
todos los trabajadores han tenido vinculación continua desde febrero hasta
junio de 2020”[65].
En ese orden de ideas, nuevamente aparece irrelevante la permanencia en el
empleo como criterio de exclusión, pues una parte importante del mercado
laboral rural es de alta rotación por su carácter cíclico, razón por la cual no
es posible afirmar que haya un mayor impacto al subsidiar el pago de la prima
en el caso de quienes tengan al menos 3 empleados.
Además, como lo indicó el Ministerio del Trabajo, la informalidad en el
empleo en el sector rural es una constante. Sin embargo, no destacó las
consecuencias de la misma, entre ellas la pobreza, marginalidad y exclusión[66].
Estos elementos, sumados a los bajos ingresos y menor acceso a mecanismos de
mitigación del riesgo de contagio hacen que las personas tengan que recurrir a
distintas fuentes de ingreso. Además, concurren fenómenos de violencia,
desplazamiento y migración, lo que claramente afecta la estabilidad del empleo.
Por lo tanto, la medida no podría sustentarse en la permanencia en el empleo, sino
en su formalidad. De hecho, ese diseño sería un incentivo para mantener el bajo
índice de formalización del trabajo rural.[67]
(iii) Si esta medida pretende verificar
la antigüedad de los trabajadores, no como empleados del mismo patrono sino
como pertenecientes al sector formal, a fin de otorgar mayor protección a
quienes han gozado de empleo de manera regular, el método más adecuado es usar
los datos de la PILA[68].
En efecto, se trata de un formulario que busca hacer
más eficiente el recaudo de los aportes que debe hacer el empleador al
Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Asimismo, este debe realizar los aportes parafiscales mencionados, y vincular y
pagar a sus trabajadores al Sistema General de Riesgos Profesionales.[69]
Además, la PILA es usada ya sea que se trate de trabajadores dependientes o
independientes[70].
Con base en esos datos y, dado que la norma exige que el empleador
acredite que los trabajadores estén cotizando al menos desde febrero, no sería
necesario imponer un requisito que no tiene relación con la permanencia en el
empleo –como el número de empleados- y que sí puede generar exclusiones que
vayan contra la finalidad de la norma.
(iv) De los precedentes sobre subsidios
en estados de emergencia surge la regla según la cual, si la finalidad es
apoyar a sectores afectados, toda exclusión debe tener una justificación
indiscutible, lo que no ocurre en este caso. De hecho, la fundamentación de la
medida, tal y como la expone el Gobierno, es débil, irrelevante y no tiene
relación con la realidad del campo colombiano.
Adicionalmente,
es importante distinguir esta norma de una disposición similar analizada
recientemente en la Sentencia C-324 de 2020 que adelantó la revisión de preceptos
similares sobre el PAP dirigido a empresas. En este caso, se trata del PAP
agropecuario, por lo que es determinante considerar las características del
trabajo rural en Colombia para entender las razones por las cuales la medida
incumple la finalidad del DL y carece de motivación. En términos generales,
esta disposición ignora 2 características del trabajo rural en Colombia que son
constitucionalmente relevantes y se relacionan entre sí: (i) su marginalidad
histórica y (ii) el mayor impacto de la pandemia que sufrirá el agro, derivado
de su específica vulnerabilidad.
Con respecto al primer punto, los
estudios económicos son claros en que la desigualdad en Colombia tiene sus
raíces en lo rural, escenario que sufre distintas formas de la segregación. Varios
autores han constatado que el desarrollo
económico rural en Colombia es significativamente menor en comparación al
crecimiento del PIB y es uno de los más bajos de la región[71].
Además, históricamente, la intervención del Estado para abordar el asunto no ha
sido exitosa. En efecto, algunos conceptos especializados han concluido que las
transferencias económicas terminan en la población más rica[72].
La
precaria situación del campo también ha sido reconocida de manera constante  por
la jurisprudencia de esta Corporación
(Sentencias C-028 de 2018[73], C-077 de 2017[74],
C-1006 de 2005[75]). En
particular, la Sentencia C-073 de 2018[76]
reiteró
que “(i) los campesinos son sujetos de especial protección, que han
permanecido invisibilizados históricamente y que viven en condiciones de
vulnerabilidad; (ii) el campo es un bien jurídico especialmente protegido por
la Constitución”. De hecho, insiste en lo dicho en la Sentencia C-077 de
2017[77]
que sostuvo que las medidas encaminadas a mejorar la calidad de vida de los
campesinos de escasos recursos son necesarias y acertadas para solucionar las
problemáticas históricas del campo. Por lo tanto, el tratamiento especial al
sector agropecuario con respecto a otros sectores de la sociedad encuentra
justificación en la necesidad de establecer una igualdad no sólo jurídica sino
económica, social y cultural para los agricultores. Además, reconoce que el
fomento de esta actividad contribuye a la prosperidad de los otros sectores
económicos y de que la intervención del Estado en este campo de la economía
busca mejorar las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente
condenada a la miseria y la marginación social.
En cuanto al segundo punto,
derivado de las reconocidas circunstancias de vulnerabilidad del sector
agrícola, es evidente que se ha visto afectado de una manera especialmente
gravosa debido a la crisis causada por el COVID-19, por lo que se impone una
interpretación específica de las medidas que ha adoptado este DL y que no logra
superar el juicio de finalidad, pues excluye a una parte importante de los
beneficiarios con la restricción fijada por el número mínimo de empleados.
Aunque los efectos de la pandemia aún deben ser analizados a mayor profundidad,
algunos ya han sido estudiados y han demostrado, por ejemplo que los
trabajadores del sector agrícola están en el grupo de los trabajadores más
expuestos al COVID-19 en su trabajo[78]
y que, en el largo plazo el costo de la enfermedad será mayor para los
trabajadores rurales que los urbanos, en efecto,
“el
incremento en los costos de las importaciones encarece la producción de estos
bienes y el cierre de restaurantes y hoteles reduce la demanda de bienes
agrícolas. Además, la vulnerabilidad de la población rural se debe a un menor
nivel de ingreso y a la escasez de la infraestructura en salud.
Así
mismo, las áreas rurales tienen una mayor prevalencia de condiciones de
vivienda que aumentan el riesgo de contagio y el riesgo de enfermedades que se
puede exacerbar con la exposición a este virus (riesgo crónico). Esto implica
que el costo económico del contagio sería mayor para un trabajador rural que
uno urbano, si bien la probabilidad de contagio es inferior.”[79]
Estos
elementos explican la importancia de analizar esta medida de manera específica[80] y
las razones por las cuales no serían aplicables los criterios de la Sentencia
C-324 de 2020 que recientemente analizó el PAP. Por lo tanto, el
numeral 1º del parágrafo 5° del artículo 3 del DL 803 será declarado
inexequible.
En
el caso de las PEP, por el contrario, aunque la norma genera una exclusión para
el acceso a un beneficio, existen suficientes justificaciones que muestran su
constitucionalidad. En efecto, las PEP tienen un nivel importante
de influencia política que pueden usar en beneficio propio, mayores
posibilidades de estabilidad financiera y de capacidad económica, razones
robustas para que no sean considerados beneficiarios de este subsidio a la
prima.
39.2.
En segundo lugar, el Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado
de Colombia solicitó la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo del
artículo 11, por considerar que la obligación de abonar los recursos del
subsidio a los créditos respaldados por el Fondo Nacional de Garantías (cuando
la suma total recibida por estos beneficiarios en el mismo mes, por concepto de
los créditos garantizados y el aporte estatal del PAP agropecuario supere el
valor total de las primas de servicio de su respectiva nómina) no cumple con
los requisitos de finalidad y conexidad.
Como
ya ha sido reiterado, la finalidad de este DL es conjurar los
efectos de la crisis económica y laboral derivada de las medidas adoptadas para
contener la pandemia y evitar la extensión de sus efectos y, específicamente,
(i) brindar
apoyos económicos al sector productivo agropecuario, que a raíz de la pandemia
y las medidas para contenerla ha resultado particularmente afectado y (ii)
reducir la pérdida de empleos por medio de un programa que busca
compensar la disminución de ingresos que sufre este grupo.
La Sala concuerda con el Ministerio
Público cuando afirma que la autorización de compensar los recursos que el
beneficiario reciba como aporte estatal del PAP agropecuario y las líneas de
crédito para nómina garantizadas del Fondo Nacional de Garantías responde
adecuadamente a la finalidad del DL, ya que esta medida solo opera cuando la
suma total de recursos recibida por el beneficiario en el mismo mes por estos
conceptos supere el valor total de las primas de servicio de su respectiva
nómina, con lo que no se afecta el objetivo de programa, por lo tanto cumple
con el requisito de finalidad. Además, teniendo en cuenta que el objetivo es
atender las consecuencias de la crisis económica y del mundo del trabajo que se
han generado por las disposiciones para contener el COVID-19, la disposición
mantiene esta finalidad y pretende optimizar el uso de los recursos excedentes
para encauzarlos de manera celera en un fondo que, sin duda, es del interés
público. Por lo tanto, la Corte encuentra que la medida pretende lograr su
estabilidad económica en medio de la crisis. De tal suerte, la norma supera el
juicio de finalidad.
40. La
normativa bajo examen cumple con la conexidad material requerida por la
Constitución y por la LEEE. En efecto, las medidas que contempla se relacionan
con las causas que dieron lugar a la segunda declaratoria del estado de
excepción: el impacto económico y laboral del COVID-19 en el país, en
particular en la pérdida de empleos y la necesidad de que el Estado subsidie
ciertas obligaciones de los empleadores a fin de aliviar su carga económica para
promover el mantenimiento de los puestos de trabajo y de su actividad
productiva.
40.1. Desde el punto de vista interno de la
conexidad material es claro el vínculo entre las medidas adoptadas y las
consideraciones del decreto, pues el objetivo central de la
normativa es brindar apoyo financiero a las personas naturales trabajadoras y/o
productoras del sector agropecuario cuyos ingresos resultaron afectados por las
medidas dirigidas a superar y a contener los efectos de la pandemia, con lo
cual, busca también la protección de los empleos existentes. Para hacerlo
dispuso el reintegro de parte de las sumas pagadas a los trabajadores por
concepto de prima de servicios. Para lograr esa finalidad el decreto adoptó las
siguientes medidas: (i) la determinación de los
beneficiarios, (ii) el procedimiento de postulación, (iii) las previsiones
dirigidas a asegurar el cumplimiento de la finalidad del programa, (iv) las
medidas y estrategias dirigidas a lograr la debida destinación de los recursos,
(v) las disposiciones tributarias, y (vi) la utilización de procesos y
formularios del programa de apoyo al empleo formal-PAEF en el PAP agropecuario
con fines de fiscalización y control.
Estas medidas tienen un vínculo directo con las
consideraciones del decreto. En efecto, sus párrafos 29 y 30 exponen:
“Que según el Departamento Administrativo Nacional
de Estadística -DANE, durante el año 2019, en los centros poblados y zonas
rurales dispersas se ocuparon en promedio 4.746.000 personas, de las cuales
2.870.610 (60,5%) se dedicaron a labores de la agricultura, ganadería, caza,
silvicultura y pesca; estas personas actualmente son objeto de riesgos de
comercialización, así como de ver disminuida su rentabilidad ante escenarios de
distorsión en las dinámicas habituales del mercado.
Que a partir de información de la Gran Encuesta
Integrada de Hogares también del DANE, se identifica que sólo el 14,9% de la
población rural cotiza a pensión y que el 73,5% de las personas residentes en
la ruralidad pertenece al Régimen Subsidiado de Salud, mientras que solo 17,8%
pertenece al Régimen Contributivo; hecho que evidencia la alta dependencia de
flujos de caja permanentes por parte de los trabajadores rurales, tanto de los
que viven del desarrollo independiente de actividades agropecuarias, como de
los que actualmente no pueden desplazarse entre veredas o hacia sus lugares de
trabajo a costos normales.”
Por su parte, el párrafo 32 de las consideraciones enfatiza
en la reducción e interrupción de los ingresos de los pequeños y medianos
productores que dificulta, entre otros, el pago de primas, al respecto afirma:
“Que las variaciones en los procesos de
comercialización de productos agropecuarios, particularmente a pequeños y
medianos productores, aminora el normal flujo de liquidez en los circuitos
económicos regionales, ya que, al ver reducido o interrumpido [sic] sus
ingresos, tanto productores agropecuarios como sus trabajadores, se ven
restringidos para realizar pagos como arriendos y servicios, pago de salarios y
primas, compra de agroinsumos e incluso alimentos en sus localidades; lo que
configura un escenario económico adverso, que suscita la actuación en la
atención y reactivación de la economía en el campo colombiano.”
Para la Sala, es evidente el vínculo entre las medidas
adoptadas por el DL 803 de 2020 y sus consideraciones, pues crea un programa de
subsidio para el primer pago de la prima y establece las medidas operativas
para apoyar a personas naturales dedicadas al agro.
De otro lado, para la Corte no es de
recibo el argumento del Departamento de Derecho Fiscal de la
Universidad Externado de Colombia que solicitó la declaratoria de
inexequibilidad del parágrafo del artículo 11 (que correctamente numerado sería
el artículo 12), por considerar que la obligación de abonar los recursos del
subsidio a los créditos respaldados por el Fondo Nacional de Garantías (cuando
la suma total recibida por estos beneficiarios en el mismo mes, por concepto de
los créditos garantizados y el aporte estatal del PAP agropecuario supere el
valor total de las primas de servicio de su respectiva nómina) no cumple con el
requisito de conexidad. Contrario a lo expresado por el interviniente, sí
existe un vínculo entre la medida y las consideraciones del DL porque
la justificación para la misma también consiste en la búsqueda de dispositivos
normativos para evitar el cierre total de empresas (eventuales beneficiarias de
los servicios del FNG) y el consecuente impacto para la economía, así como la
protección a los empleos rurales a través de la defensa a las empresas de
ciertos empleadores agrarios que eventualmente también sean empresarios.
Además, como lo resaltó la Sentencia C-324 de 2020, esta medida responde
a un objetivo general permanente y constitucionalmente relevante que es la protección
de los recursos públicos, que cobra especial importancia por el contexto y por las
funciones del Fondo Nacional de Garantías.
Finalmente, varios párrafos de las
consideraciones del decreto se refieren a la necesidad de que el Gobierno adelante
acciones para afrontar la crisis social mundial (párr. 7), pues la afectación
al sistema económico es de magnitudes impredecibles (párr. 10), por lo que se
deben tomar medidas legislativas para evitar la destrucción masiva del empleo y
el cierre total de las empresas (párr. 20).
Esta disposición sí está dirigida a
superar los efectos de la pandemia al mantener la posibilidad de pagos al Fondo
Nacional de Garantías a pesar de la iliquidez de algunos beneficiarios que,
gracias el subsidio estatal, han logrado obtener recursos para cumplir con sus
obligaciones frente a dicho fondo. De tal forma, se mantiene el objetivo
específico del decreto –subsidiar el pago de las primas- sin perder el
propósito general de aliviar la iliquidez de los empleadores rurales que son
personas naturales. Además, no puede perderse de vista que el FNG facilita el
acceso al crédito de micro, pequeñas y medianas empresas mediante el
otorgamiento de garantías, por lo que contribuye a la dinamización económica
que tanto se requiere en un momento de crisis estructural como el que
atraviesan el país y el mundo por cuenta de la pandemia por COVID-19 y de las
medidas para su contención. Adicionalmente, el FNG respalda préstamos
destinados a financiar la adquisición de viviendas de interés social[81]
por lo que es fundamental proteger sus recursos en tanto sea posible.
Con esta disposición se mantiene el
objetivo general del DL que es aliviar la iliquidez de este sector con el
subsidio del pago de la primera cuota de la prima de este año y, sólo si el
beneficiario no lo requiriera para ese fin, podrá ser destinado a los pagos que
tenga pendientes con el FNG. Por lo tanto, la Corte considera que la norma
supera el requisito de conexidad interna.
40.2. El análisis desde la
perspectiva externa de la conexidad también se supera,
pues
la normativa estudiada muestra el vínculo entre las medidas de excepción y los
motivos que dieron lugar a la declaratoria del segundo estado de emergencia del
año. Esta declaratoria de emergencia se hizo con el fin de conjurar la grave
calamidad pública que afecta al país por causa del COVID-19. La justificación
para la adopción de dicha medida incluyó razones fácticas y valorativas sobre
la economía y el empleo. En efecto, la motivación del decreto bajo examen
remite a los efectos negativos en materia económica y laboral, que son
descritos ampliamente por el Decreto 637 de 2020, en particular los párrafos 20
y siguientes se refieren el aumento del desempleo en Colombia en los siguientes
términos: “[...] Que el aumento del desempleo en Colombia genera una
perturbación grave y extraordinaria en el orden económico, así como en su
Producto Interno Bruto [...]”
Por otra parte, esas mismas
consideraciones remiten al apartado "Justificación de la declaratoria
del estado de excepción" del Decreto 637, que indicó lo siguiente:
“... Que se debe permitir al Gobierno nacional la
adopción de medidas en aras de mantener y proteger el empleo, entre otras, el
establecimiento de nuevos tumos de trabajo, la adopción de medidas que permitan
contribuir al Estado en el financiamiento y pago de parte de las obligaciones
laborales a cargo de los empleadores.”
Todas
esas motivaciones remiten al decreto declaratorio, de tal
suerte que las medidas adoptadas se dirigen a implementar
acciones efectivas para conjurar la emergencia y mitigar sus efectos, en
especial, proteger los empleos rurales y mantener el flujo de caja de los
trabajadores del campo.
Esta consecuencia también aplica al parágrafo
del artículo 11, pues en el apartado anterior ya fueron descritas las
consideraciones del decreto declaratorio que muestran el vínculo entre las
razones que dieron lugar a esa normativa y esta medida. Por lo tanto, la Corte
considera cumplido el requisito.
41.
Esta Sala encuentra que la mayoría de las medidas del decreto supera
el juicio de motivación suficiente. En efecto, fue fundamentado y, como ya
fue expuesto, explicó los objetivos de la normativa, pues se trata de un
programa que busca compensar la disminución de ingresos en el sector productivo
agropecuario y reducir la pérdida de empleos a través de un subsidio al primer
pago de la prima y de otras medidas operativas como (i) la determinación de los beneficiarios, (ii) el procedimiento de
postulación, (iii) las previsiones dirigidas a asegurar el cumplimiento de la
finalidad del programa, (iv) las medidas y estrategias dirigidas a lograr la
debida destinación de los recursos, (v) las disposiciones tributarias, y (vi)
la utilización de procesos y formularios del PAEF en el PAP agropecuario con
fines de fiscalización y control. De otro lado, las razones presentadas
por el Presidente son suficientes, pues el impacto económico, laboral y social
de la pandemia es indiscutible y de público conocimiento. De hecho, la
normativa se basa en los informes de la OMS, la OIT y el DANE
que muestran los efectos adversos de la pandemia sobre el mercado laboral, la
economía y el sector agrario en particular.
Con
base en estos fundamentos y excluido el análisis de numeral 1º del parágrafo 5°
del artículo 3°, que fue realizado previamente, la Corte encuentra cumplido el
estándar que, en este caso, es más flexible porque las medidas adoptadas no
limitan derechos constitucionales.
42. El decreto supera el juicio de
ausencia de arbitrariedad ya que no establece medidas que violen las
prohibiciones para el ejercicio de las facultades excepcionales reconocidas en
la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos
ratificados por Colombia. Efectivamente, las disposiciones consisten en crear y
hacer operativo un programa del Estado que subsidia el primer pago de la prima
de este año de los trabajadores agrarios. En ese sentido, (i) no suspenden o
vulneran el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales, pues ni
siquiera se refieren directamente a ellos, únicamente pretenden apoyar al
sector agrario para proteger los empleos; (ii) no interrumpen el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado
porque no hacen mención a ellas ni tienen un vínculo directo con su operación
y, (iii) no suprimen o modifican los organismos y las funciones básicas de
acusación y juzgamiento por no tener relación con ellos.
En este punto, la Procuraduría consideró
que el artículo 8º del decreto bajo examen (cuya numeración correcta sería 9)
debe ser declarado exequible en el entendido que se debe interpretar de manera
armónica con los principios y derechos constitucionales y, en concreto, con las
exigencias asociadas al debido proceso de los beneficiarios.
Para la Sala, la disposición no contiene
proposiciones que lleven a la violación de las garantías del debido proceso. En
efecto, establece varios supuestos para la restitución y ordena al Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural que establezca el procedimiento a través de
resolución. De la literalidad del precepto no se sigue amenaza cierta a las
garantías procesales de los involucrados, pues los detalles al respecto habrán
de ser determinados por el citado ministerio y, en caso de que incurra en algún
exceso, proceden las vías jurídicas de defensa o, en situaciones concretas, el
ordenamiento dispone distintas posibilidades procesales. Efectivamente, las
autoridades están sometidas al artículo 29 superior que establece que “El
debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas”, por lo que existe una cláusula de protección
constitucional que se puede activar en diversas sedes en caso de ser necesario.
Por lo tanto, la Corte no considera
procedente lo solicitado por la Vista Fiscal, por las siguientes razones: (i)
del texto de la norma no se deriva directamente amenazas o violaciones ciertas
a las garantías del debido proceso, (ii) las especificidades del trámite de
restitución del aporte estatal han sido definidas mediante resolución, (iii)
este acto es susceptible de medios de control en caso de violar las mentadas
garantías, y (iv) el ordenamiento prevé acciones en caso de que un particular
estime que la administración ha violado sus prerrogativas procesales en el
trámite de restitución.
43. En cuanto al juicio de
intangibilidad, esta Corte encuentra que la normativa bajo examen no se
refiere a los derechos intangibles a los que hacen alusión los artículos 93 y
214 de la Constitución[82]
y tampoco tiene que ver con los mecanismos judiciales indispensables para su
protección. En efecto, se ocupa de crear el PAP agropecuario y adoptar
todas las medidas que lo hagan operativo.
44.
Las medidas adoptadas por la normativa analizada también superan
parcialmente el juicio de no contradicción específica por las siguientes
razones:
(i)
La
mayoría no contrarían de manera concreta la Constitución o
los tratados internacionales
La Procuraduría
solicita que la Corte declare la exequibilidad condicionada de la expresión “[l]a
configuración de estos supuestos no conlleva responsabilidad para quienes
participen en la implementación de este programa” contenida en el parágrafo
3º del artículo 5º, en el entendido de que lo allí establecido “(…) no
constituye una cláusula de inmunidad o de irresponsabilidad para los servidores
públicos, sino que alude a la necesidad de que la valoración de la conducta se
atenga a los estándares de dolo o culpa grave y que para ello es preciso tener
en cuenta las condiciones de apremio y urgencia en las que se enmarcan las
transferencias de los aportes del PAP para el sector agropecuario.”
Argumenta que este apartado desconoce el régimen de responsabilidad de los
servidores públicos previsto en el artículo 6º de la Carta y la forma en la que
ejercen sus funciones de acuerdo con los artículos 121 y 123 ibidem.
En
las Sentencias C-174[83],
C-238[84]
y C-324[85],
todas de 2020, la Corte juzgó contenidos normativos prácticamente idénticos
al que se encuentra bajo examen. En esos casos, la Corte estimó que la
expresión “La configuración de estos supuestos no conlleva responsabilidad
para quienes participen en la implementación de este programa” era
constitucional en el entendido de que la misma no constituye una cláusula de
inmunidad o de irresponsabilidad para los servidores públicos encargados de la
implementación, sino que es un llamado a que la valoración del dolo o culpa
grave, presupuesto de la eventual responsabilidad, tenga en cuenta las
condiciones de apremio y urgencia en las que se enmarca la realización del
programa.
Para
el efecto, consideró que la expresión no contiene una cláusula de inmunidad ni
deja sin efectos las funciones disciplinarias, fiscales, jurisdiccionales y
penales ejercidas por las autoridades competentes, de ahí que deba entenderse
que el régimen constitucional y legal de responsabilidad de servidores públicos
y de particulares se mantiene en su integridad. Las sentencias explicaron que
la sola circunstancia de que alguna persona haya recibido una transferencia
monetaria no condicionada sin el cumplimiento de las exigencias legales y no
haya informado de esta irregularidad a la autoridad competente, o de que haya
ocurrido una transferencia fraudulenta, no hace responsables automáticamente a
todas las personas que hayan hecho parte de la cadena operativa que antecedió a
la respectiva operación de transferencia, pues en caso de no entenderlo de esa
manera podría paralizar los programas que buscan adoptar medidas rápidas y
eficientes para proteger personas en situación de vulnerabilidad.
En
consecuencia, las decisiones adoptadas en las sentencias citadas constituyen
precedente aplicable a este caso. En todos los casos se trata de medidas dirigidas
a facilitar la implementación de programas de transferencias monetarias no
condicionadas, en el marco de la emergencia sanitaria producida por el
COVID-19, lo que exige actuaciones céleres y eficaces de la administración,
pero indudablemente exponen a los servidores públicos a cargo a equivocaciones
o a aceptación de condiciones falsas o fraudulentas de personas que quieren
aprovecharse de las circunstancias. Es por eso que la Corte consideró desproporcionado
imponer a los servidores involucrados en la implementación de estos programas
un régimen de responsabilidad automático que no tenga en cuenta las condiciones
de apremio y urgencia en las que se enmarca la ejecución no condicionada de
estos recursos.
En
consecuencia, la Sala declarará la exequibilidad condicionada de la
expresión “La configuración de estos supuestos no conlleva responsabilidad
para quienes participen en la implementación de este programa” contenida en
el artículo 5° parágrafo 3° del decreto sub examine, en el entendido
de que la misma no constituye una cláusula de inmunidad o de irresponsabilidad
para los servidores públicos, sino que alude a la necesidad de que la
valoración del dolo o culpa grave, presupuesto de la eventual responsabilidad
en los casos allí previstos, debe tener en cuenta las condiciones de apremio y
urgencia en las que se enmarca la implementación del programa.
(ii)
No
desconocen el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado de
emergencia (artículos 47, 49 y 50 de la LEEE)
(iii)
El
decreto no desmejora los derechos sociales de los trabajadores, siempre que las
normas sean interpretadas desde una perspectiva sistemática
Efectivamente,
la normativa pretende apoyar a los empleadores agropecuarios y mantener los
empleos ante la grave crisis económica, además atendió las recomendaciones de
la OIT sobre el empleo en estos momentos.
No
obstante, la Procuraduría expuso varios reproches frente al artículo 11 (que
correctamente numerado sería el 12), que llevaron a solicitar la declaratoria
de exequibilidad de la expresión “Durante los treinta (30) días calendario
siguientes a la entrega de los recursos en la cuenta de depósito del
beneficiario, los recursos correspondientes al aporte estatal del PAP serán
inembargables y no podrán abonarse a ningún tipo de obligación del beneficiario
con la entidad financiera a través de la cual se disperse el aporte”, contenida
en el inciso 1º de dicho artículo, en el entendido de que la regla sobre
inembargabilidad que se aplica a los recursos que excedan el término previsto
en este inciso será la prevista en el artículo 344 del CST, de lo contrario
podrían desmejorarse los derechos de los trabajadores.
El artículo 344
del CST dispone:
“1. Son inembargables las prestaciones sociales,
cualquiera que sea su cuantía.
2. Exceptúanse de lo dispuesto en el inciso anterior
los créditos a favor de las cooperativas legalmente autorizadas y los
provenientes de las pensiones alimenticias a que se refieren los artículos 411
y Concordantes del Código Civil, pero el monto del embargo o retención no puede
exceder del cincuenta por ciento (50%) del valor de la prestación respectiva.”
Antes de
analizar los argumentos de la Procuraduría, es importante anotar, en primer
lugar, que el estudio de esta primera parte de la norma se realizará con base
en el entendimiento según el cual los beneficiarios del subsidio son los
productores/trabajadores del campo colombiano que a la vez son empleadores que
reciben el subsidio para cumplir con su deber legal de pagar la prima a sus
trabajadores, tal y como se estableció en esta sentencia al evaluar el alcance
de la norma. Efectivamente, este DL se refiere a los recursos correspondientes
al aporte estatal, que recibe directamente el empleador, por lo que es evidente
que se refiere a él y no al trabajador. En segundo lugar, cabe destacar que, de
acuerdo con lo dicho, el estudio parte de que no se trata de la hipótesis en
que la suma de dinero es un reembolso, pues si se tratara de un reembolso –que
es una posibilidad-, la cláusula operaría sin reparo alguno porque ya se ha
pagado la prima de los trabajadores y el subsidio opera para aligerar las cargas
económicas del empleador que ya ha cumplido con sus obligaciones laborales, con
lo que se dinamiza la economía y se mantiene la confianza entre deudores y
acreedores.
Para
la Sala, no le asiste razón al Ministerio Público, pues su interpretación –que
no es explícita- parece suponer que la norma indica que, vencido el plazo de
los 30 días, surge la habilitación para embargar los recursos correspondientes
al aporte estatal del PAP agropecuario sin mayor miramiento. Esta habilitación
podría ser general: con respecto a cualquier acreedor, o particular: frente a
la entidad bancaria encargada de dispersar los recursos. Por eso solicita que
se condicione para que la habilitación sea entendida en los términos del
artículo 344 del CST.
Sin
embargo, no es evidente que del texto normativo, entendido como parte de un
sistema jurídico complejo, se derive la hermenéutica propuesta. Efectivamente,
que se haya adoptado este decreto que tiene fuerza de ley no implica que otras
normas aplicables hayan sido derogadas. El término de 30 días, como bien lo
indica la disposición excepcional, se refiere a la inembargabilidad general y,
en particular, frente a las entidades bancarias que dispersan los recursos. El
vencimiento del plazo previsto por la norma no hace que surja una norma
completamente nueva sobre embargabilidad de prestaciones sociales, simplemente
indica que fenece la proposición especial excepcional, por lo que sería
aplicable la regla general de inembargabilidad laboral prevista en el CST. De
hecho, no hay derogatoria expresa ni tácita del CST, simplemente se impone la
necesidad de acudir a una interpretación sistemática para que se concluya que
no hay desmejora en los derechos de los trabajadores cuando expire ese término,
pues forzosamente ellos deben ser los destinatarios finales de los recursos que
recibe el beneficiario del PAP sin importar cuánto tiempo haya pasado, razón
por la cual se trata de recursos protegidos por la legislación laboral. En
efecto, el subsidio no siempre opera como un reembolso, cuando esos dineros lo
son, ya no tendrían la específica destinación que cualifica su naturaleza y que
pretende ser protegida.
En
segundo lugar, la Procuraduría solicitó la declaratoria de inexequibilidad de
la expresión “(…) No obstante, en cualquier momento, se podrán aplicar los
descuentos previamente autorizados por el beneficiario a terceros” prevista
en el inciso 1º del artículo 11 (que correctamente numerado sería el
12). En particular, considera que el PAP agropecuario está dirigido a apoyar el
primer pago de la prima de servicios del 2020, por lo que debe entenderse en
concordancia con los derechos de los trabajadores y con las condiciones para
realizar descuentos autorizados de acuerdo con los artículos 149 a 153 del CST.
En tal sentido, la posibilidad de efectuar descuentos a favor de terceros sin
limitar su destinación puede desmejorar los derechos de los trabajadores y
desconoce el objetivo del programa, razón por la que solicita que se declare la
inexequibilidad de esa previsión.
Sobre este
argumento, la Corte considera que debe distinguirse entre el beneficiario
directo del PAP y el beneficiario de la prima, que es el destinatario final del
subsidio estatal. El primero es el empleador, el segundo, el trabajador. Con
fundamento en que, de manera excepcional, la prima es subsidiada con recursos
estatales que tienen un único fin (pagar la primera cuota del año de la prima
de los trabajadores del campo) no es posible admitir que puedan ser destinados
por el receptor inicial de los recursos (el empleador) a otro propósito que
beneficie a particulares, pues ello iría en contravía no sólo de la finalidad
del programa (que no es subsidiar cualquier acreencia de los trabajadores/productores
del campo sin más) sino de los derechos de los titulares de la prestación
laboral.
En este caso podría
pensarse que caben dos interpretaciones de la norma, pues de acuerdo con la
definición del artículo 2° y de la proposición bajo examen podría pensarse que
el beneficiario es el empleador o que es el trabajador. Sin embargo, la
interpretación sistemática de la disposición impide concluir que el
beneficiario es el empleador, pues una comprensión diferente desfiguraría
completamente el programa y convertiría al Estado en patrocinador de pagos de
cualquier acreencia, cuando el subsidio no opera como un reembolso, lo cual
siempre es una posibilidad. Esta interpretación de la norma haría que la misma materializara
un exceso frente al objetivo del DL y además puede afectar los derechos de los
trabajadores que la normativa quiere proteger con el subsidio al primer pago de
la prima de este año. En efecto, si los recursos son destinados a otros pagos
en los que el empleador sea el deudor, los trabajadores no los recibirían. Por
lo tanto, se impone entender que esta regla sólo admite una interpretación: se
refiere al trabajador que ya ha recibido su prima, no al empleador que aún no
ha cumplido con su obligación de pagarla y, en todo caso, en esa primera
hipótesis, habrá de hacerse una interpretación sistemática que permita
articular este enunciado con la normativa laboral, en particular
con el artículo 344 del CST. Por lo tanto, la interpretación integral de la
normativa aplicable lleva a concluir que la expresión “No obstante, en
cualquier momento, se podrán aplicar los descuentos previamente autorizados por
el beneficiario a terceros.” contenida en el primer inciso del artículo 11
evidentemente se refiere al beneficiario-trabajador que ha autorizado los
descuentos como un acto de su autonomía de la voluntad privada.
45.
El decreto analizado cumple con el juicio de incompatibilidad porque no
suspende, modifica ni deroga leyes. En efecto, crea medidas dirigidas a lograr
la reactivación del sector agropecuario. Además, adiciona el marco jurídico
ordinario temporalmente, pues la normativa propia de la normalidad
institucional es insuficiente para enfrentar las consecuencias económicas de la
pandemia.
46. Para la Sala Plena, la normativa
objeto de control supera el juicio de necesidad[86]
ya que las medidas adoptadas (creación del
PAP agropecuario para subsidiar una parte del primer pago de la prima que le
corresponde a los trabajadores agrarios y disposiciones operativas como: (i) la
determinación de los beneficiarios, (ii) el procedimiento de postulación, (iii)
las previsiones dirigidas a asegurar el cumplimiento de la finalidad del
programa, (iv) las medidas y estrategias dirigidas a lograr la debida
destinación de los recursos, (v) las disposiciones tributarias, y (vi) la
utilización de procesos y formularios del PAEF en el PAP agropecuario con fines
de fiscalización y control) son indispensables para lograr los fines que
dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción relacionados con el
mantenimiento y protección del empleo a través de un subsidio estatal que apoye
el pago de obligaciones laborales a cargo de los empleadores.
Como ya ha sido explicado, el artículo
9° de la LEEE indica que el uso de las facultades derivadas de la declaratoria
de estado de excepción está condicionado, entre otros, al principio de
necesidad que el artículo 11 del mismo cuerpo normativo define en función de
los fines perseguidos por la declaratoria. La Sentencia C-179 de 1994[87],
que declaró exequible ese mandato, destacó su importancia al señalar que busca
“impedir que se cometan abusos o extralimitaciones en la adopción de las
medidas”, y que por ello estas “deben ser las estrictamente
indispensables para retornar a la normalidad”. Lo anterior se explica
porque el régimen de excepción implica un sacrificio del equilibrio de poderes
entre las Ramas del Poder Público, un claro impacto en la institucionalidad
usual y una mayor posibilidad de limitación de los derechos de las personas.
El desarrollo jurisprudencial de este
principio ha llevado a que, de manera pacífica y uniforme, se considere que
tiene dos facetas: fáctica y jurídica.
46.1. En cuanto a la necesidad fáctica
o idoneidad, es posible verificar que estas medidas permiten evitar la
extensión de los efectos de la crisis. Efectivamente, el gobierno nacional no
incurrió en un error manifiesto respecto de la utilidad de estas previsiones
para contenerla. Para esta Corporación es claro que las previsiones del
decreto bajo examen sí permiten evitar la extensión de los efectos de la
crisis, pues las medidas adoptadas pretenden preservar el empleo en el sector
agrario por medio de un apoyo financiero a las personas naturales productoras
y/o trabajadoras del sector, cuyos ingresos resultaron afectados por las medidas
dirigidas a superar y a contener los efectos de la pandemia.
La gravedad de la pérdida de empleos es
destacada por la OIT, según la cita del decreto bajo examen en el párrafo 17 de
las consideraciones. De tal suerte, no cabe duda de la utilidad de estas
previsiones. Además, el Ministerio del Trabajo y la
Protección Social aportó datos acerca de la necesidad de preservar
el empleo en el sector agrario por medio del apoyo financiero a las personas
naturales productoras y/o trabajadoras, cuyos ingresos resultaron afectados por
las medidas dirigidas a superar y a contener los efectos de la pandemia.
46.2. La necesidad
jurídica o subsidiariedad, implica que la Corte verifique si dentro del
ordenamiento jurídico ordinario existen previsiones legales que sean
suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional,
caso en el cual, la legislación de emergencia no sería necesaria. El concepto
incluye tanto las previsiones legales de competencia, como las sustantivas, es
decir, este Tribunal debe constatar dos elementos[88]:
(i) si es requerido el uso de los poderes legislativos excepcionales para
afrontar la emergencia; y (ii) si es apremiante agregar ciertos
contenidos a la legislación para enfrentar la crisis. El primero consiste
en determinar si la normativa bajo análisis requiere que el gobierno nacional
despliegue sus atribuciones legislativas excepcionales, ya que en caso de que
no lo fuera, no superaría este paso del escrutinio. El segundo implica
establecer si el contenido sustancial de la norma es indispensable por tratarse
de un tema inexistente en el ordenamiento, o por estar reglado de manera
insuficiente, o inadecuada para atender la emergencia. De lo contrario, la
disposición sería innecesaria.
En este caso, el decreto demuestra su
necesidad jurídica, es decir, cumple con el requisito de subsidiariedad, ya
que el ordenamiento jurídico ordinario no cuenta con previsiones legales
suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
Efectivamente, no hay otra posibilidad jurídica para subsidiar parte de las
sumas pagadas a los trabajadores por concepto de prima de servicios y así,
preservar el empleo en el sector agrario a través de un apoyo financiero a las
personas naturales trabajadoras y/o productoras del sector cuyos ingresos
resultaron afectados por las medidas dirigidas a superar y a contener los
efectos de la pandemia.
47. Las demás medidas adoptadas
superan el juicio de proporcionalidad porque guardan equilibrio con
respecto a la gravedad de los hechos que causaron la crisis y, tal y como lo
afirma la Procuraduría (i) no implican limitaciones a los derechos
fundamentales, (ii) responden a la gravedad de los hechos que motivaron el
estado de excepción, (iii) pretenden la realización de intereses
constitucionalmente importantes como el pleno empleo rural, el mejoramiento de
la calidad de vida de los habitantes y el bienestar general.
En
efecto, como lo dijo el Ministerio de Trabajo, las medidas
pretenden aliviar el flujo de caja de los pequeños y medianos productores del
campo, asegurar el abastecimiento de alimentos en el país y proteger el mínimo
vital y el empleo de los trabajadores del campo. El medio escogido para
lograrlo fue la creación de un beneficio de carácter social, que no es
incompatible con los previstos por la legislación laboral, está limitado
temporalmente y se financia con los recursos del FOME, creado para atender los
efectos adversos generados a la actividad productiva y preservar el empleo y el
crecimiento.
Frente
a otros artículos del DL cabe anotar lo siguiente:
Con
respecto al artículo 7º, que autoriza al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural a suscribir de manera directa convenios con la red bancaria y
con otros operadores para la dispersión de los recursos, la Corte concuerda con
la Vista Fiscal que consideró que se trata de una medida adecuada para lograr
el pago y la entrega efectiva de los aportes, especialmente por el apremio
actual.
Sobre
el artículo 9º, que autoriza a las entidades públicas y privadas para
recibir y suministrar los datos personales, la información financiera,
crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países que sea
necesaria para la entrega del aporte estatal, esta Sala acoge el argumento del
Ministerio Público que consideró que se trata de una medida proporcionada, en
cuanto limita de manera razonable la utilización de los datos e información
sólo para los fines del PAP agropecuario y con la obligación de garantizar su
seguridad, circulación restringida y confidencialidad, de conformidad con los
principios que guían el derecho al habeas data, adicionalmente, la
Sentencia C-324 de 2020 analizó el PAP e hizo varias consideraciones sobre el
tema que se reiteran en este caso.
De
otra parte, tal y como lo señaló la PGN, la Corte estima que las exenciones
tributarias previstas en el artículo 10º resultan proporcionales a la
finalidad del programa, su temporalidad, y los destinatarios de la medida. Esta
conclusión reitera la jurisprudencia en la materia y, en particular lo dicho
por la Sentencia C-217 de 2020, que estudió una norma similar y concluyó
que las exenciones tributarias y los beneficios financieros aplicados al apoyo
económico excepcional son proporcionales, pues garantizan que los recursos
lleguen de manera integral a los destinatarios y puedan ser aprovechados en su
totalidad[89].
Asimismo,
la Sala concuerda con la PGN en que se justifica el uso de canales virtuales y
de los medios electrónicos para el cumplimiento de los requisitos y procesos
atinentes al PAP agropecuario, establecido en el artículo 12. Esta
medida facilita el acceso a los recursos de manera sencilla y rápida.
48.
La Corte encuentra que el decreto cumple con lo exigido por el juicio de no
discriminación ya que las medidas adoptadas no entrañan segregación alguna,
fundada en sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión
política o filosófica o cualquier otra categoría sospechosa. Tampoco impone
tratos diferentes injustificados, aunque se focaliza en el sector agrario, no
existe discriminación alguna por dos razones: no se trata de una categoría
sospechosa y la especificidad de lo agrario que motivó la creación del PAP
agropecuario está debidamente justificada, tal y como fue expuesto previamente.
Finalmente,
esta Sala concluye que el artículo 14 (que correctamente numerado sería el 15)
que se refiere a la vigencia no presenta problema constitucional alguno.
49.
De acuerdo con estos argumentos, la Corte declarará la exequibilidad del Decreto Legislativo 803
del 4 de junio de 2020 “Por medio del cual se crea el Programa de Apoyo para
el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario, en el marco
de la Emergencia Sanitaria ocasionada por el Coronavirus COVID 19”, con
excepción de las siguientes disposiciones:
(i)
El
numeral 1º del parágrafo 5° del artículo 3° que se declarará INEXEQUIBLE.
(ii)
La
expresión “La configuración de estos supuestos no conlleva responsabilidad
para quienes participen en la implementación de este programa” contenida en
el artículo 5° (numeración original y correcta) parágrafo 3° inciso 1° se
declarará EXEQUIBLE EN EL ENTENDIDO de que la misma no constituye una cláusula
de inmunidad o de irresponsabilidad para los servidores públicos, sino que
alude a la necesidad de que la valoración del dolo o culpa grave, presupuesto
de la eventual responsabilidad en los casos allí previstos, debe tener en
cuenta las condiciones de apremio y urgencia en las que se enmarca la
implementación del programa.
Conclusiones
50.
La
Corte debía establecer
si las siguientes medidas, adoptadas por el decreto bajo examen, se ajustan a
la Constitución: i) la creación
del PAP agropecuario para subsidiar una parte del primer pago de la prima de
este año que le corresponde a los trabajadores agrarios y las disposiciones
necesarias para su funcionamiento; (ii) la determinación de los beneficiarios; (iii)
el procedimiento de postulación; (iv) las previsiones dirigidas a asegurar el
cumplimiento de la finalidad del programa; (v) las instrumentos y estrategias
para lograr la debida destinación de los recursos; (vi) las disposiciones
tributarias; y (vii) la utilización de procesos y formularios del Programa de
apoyo al empleo formal-PAEF.
Para decidir los asuntos, la Sala abordó
los siguientes temas: (i) reiteró el precedente sobre el parámetro de control
judicial y los requisitos exigibles a los decretos adoptados al amparo de la
emergencia económica, social y ecológica; (ii) expuso el contenido y alcance de
la normativa objeto de análisis, apartado en el que contrastó el texto con las
disposiciones previstas en el DL 770 que creó el PAP para todos los sectores de
la economía, iii) recordó la legislación ordinaria y la jurisprudencia
constitucional sobre la prima de servicios, los subsidios y las exenciones
tributarias. Finalmente, (iv) evaluó la compatibilidad del DL con la
Constitución.
Esta
Corporación reiteró las reglas sobre estas materias: la prima de
servicios es una prestación que deben cancelar los empleadores a sus
trabajadores y consiste en 30 días de salario por cada año laborado, y se paga
la mitad máximo el 30 de junio y la otra mitad dentro de los primeros 20 días
de diciembre. De acuerdo con la jurisprudencia esta prestación: i) se
fundamenta en el transcurso del tiempo laborado; ii) tiene como objetivo
recompensar a los trabajadores por los beneficios que causan sus servicios;
iii) debe ser reconocida sin importar el carácter temporal o permanente del
empleador o de la duración del contrato laboral; y, iv) todo tipo de trabajador
debe ser beneficiario de la misma.
En el
marco de los estados de emergencia, los subsidios, incentivos económicos o
auxilios son medidas usadas con frecuencia por el Legislador de excepción para
conjurar las crisis. La definición de estas medidas se encuentra limitada por
los requisitos generales de las normas proferidas en el marco del estado de
excepción y, por ende, la libertad de configuración de las mismas es relativa.
Bajo tal perspectiva, su diseño busca conjurar las circunstancias que motivaron
la emergencia. Esta finalidad también delimita los beneficiarios e impide que
se excluyan, sin justificación suficiente, sujetos que se encuentran en las
mismas condiciones de afectación derivadas de la situación de emergencia.
En
cuanto a las exenciones tributarias, la definición de los beneficiarios y la
eventual exclusión de sujetos que son comparables, deben perseguir el
cumplimiento de la finalidad de la norma. De lo contrario, la distinción
resulta injustificada y, por lo tanto, la medida impositiva debe ampliarse para
incluir a los sujetos que se requieran y cumplir con el objetivo de la medida
tributaria. La jurisprudencia no ha avalado argumentaciones generales dirigidas
a demostrar la diferencia entre los sujetos sino que ha exigido una
justificación concreta de la exclusión que se relacione con la finalidad de la
norma.
51. En el estudio de la normativa objeto
de examen, la Corte concluyó que cumplió con los requisitos formales exigidos a
los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia económica, social y
ecológica porque: (i) fue adoptado el 4 de junio, esto es, dentro de los 30
días siguientes a la declaratoria del estado de excepción, que tuvo lugar el 6
de mayo de 2020. (ii) La normativa fue suscrita por el Presidente de la
República y por todos los Ministros. (iii) El decreto analizado cuenta con 33
párrafos de consideraciones que conforman la motivación del mismo respecto de
su justificación y necesidad.
52.
En cuanto al análisis de fondo, este Tribunal concluyó:
(i)
El
juicio de finalidad demostró que la mayor parte de las medidas adoptadas por el
decreto legislativo están directa y específicamente encaminadas a impedir
la extensión o agravación de la crisis económica y laboral generada por el
COVID-19. La normativa crea el PAP agropecuario
para subsidiar una parte del primer pago de la prima de este año que le
corresponde a los trabajadores agrarios. Esta medida requiere de los siguientes
instrumentos para su funcionamiento: (i) la determinación de los beneficiarios;
(ii) el procedimiento de postulación; (iii) las previsiones para asegurar el
cumplimiento de la finalidad del programa; (iv) las medidas y estrategias para
lograr la debida destinación de los recursos; (v) las disposiciones tributarias;
y, (vi) la utilización de procesos y formularios del Programa de apoyo al empleo
formal-PAEF con fines de fiscalización y control.
Sin
embargo, encontró que el numeral 1º del parágrafo 5° del artículo 3 (que
excluye del subsidio a trabajadores y/o productores que tengan menos de 3
empleados) no cumple con el requisito. Esa disposición excluye, sin
justificación suficiente, sujetos que se encuentren en las mismas condiciones
de afectación derivadas de la situación de emergencia. Por lo tanto, el
apartado se declarará inexequible.
(ii)
La
normativa bajo examen cumple con la conexidad material. Desde el punto de vista
interno, es claro el vínculo entre las medidas adoptadas y las consideraciones
de este decreto, pues su objetivo central es brindar apoyo financiero a las
personas naturales trabajadoras y/o productoras del sector agropecuario cuyos
ingresos resultaron afectados por las medidas dirigidas a superar y a contener
los efectos de la pandemia. También busca proteger los empleos existentes. Para
lograrlo, crea
el PAP y dispone de normas operativas para su funcionamiento.
El análisis desde la perspectiva externa de la
conexidad también lo supera. La normativa muestra el vínculo entre las
medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del
estado de emergencia. Las disposiciones adoptadas se
dirigen a implementar
acciones efectivas para conjurar la emergencia y mitigar sus efectos, en
especial, proteger los empleos rurales y mantener el flujo de caja de los
trabajadores del campo.
(iii)
El
decreto supera el juicio de motivación suficiente porque fue fundamentado y
explicó los objetivos de la normativa (compensar la disminución de ingresos en
el sector productivo agropecuario y reducir la pérdida de empleos) y
las medidas adoptadas para lograrlo. Las razones presentadas por el Presidente fueron
suficientes, pues el impacto económico, laboral y social de la pandemia es
indiscutible y de público conocimiento. De hecho, la normativa se basa en los
informes de la OMS, la OIT y el DANE que muestran los efectos adversos de la
pandemia sobre el mercado laboral, la economía y el sector agrario en
particular. Este
estándar flexible de análisis de la suficiencia de la motivación es admisible
porque las medidas adoptadas no limitan derechos constitucionales.
(iv)
El
decreto estudiado supera el juicio de ausencia de arbitrariedad. Efectivamente,
las disposiciones se refieren a la creación de un subsidio y el diseño
normativo para su operación, de ahí que: (i) no suspenden o vulneran derechos y
libertades fundamentales; (ii) no interrumpen el normal funcionamiento de las
ramas del poder público y de los órganos del Estado porque no hacen mención a
ellas ni tienen un vínculo directo con su operación y, (iii) no suprimen o
modifican los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento por
no tener relación con ellos.
(v)
En
cuanto al juicio de intangibilidad, esta Corte encuentra que la normativa bajo
examen no se refiere a los derechos intangibles a los que hacen alusión los
artículos 93 y 215 de la Constitución y tampoco tiene que ver con los
mecanismos judiciales indispensables para su protección.
(vi)
Las
medidas adoptadas por la normativa analizada superan parcialmente el juicio de
no contradicción específica por lo siguiente:
(a)
la mayoría no contraría la Constitución o los tratados internacionales. Sin
embargo, en aplicación del precedente constitucional, la Corte declarará la
exequibilidad condicionada de la expresión “La configuración de estos
supuestos no conlleva responsabilidad para quienes participen en la implementación
de este programa”, contenida en el artículo 5° parágrafo 3° del decreto sub
examine, en el entendido de que la misma no constituye una cláusula de
inmunidad o de irresponsabilidad para los servidores públicos, sino que alude a
la necesidad de que la valoración del dolo o culpa grave, presupuesto de la
eventual responsabilidad en los casos allí previstos, debe tener en cuenta las
condiciones de apremio y urgencia en las que se enmarca la implementación del
programa. Para tal efecto, este Tribunal concluyó que la norma objeto de
estudio no puede entenderse como una elusión de los deberes de control
disciplinario y fiscal que son inherentes al Estado, según lo dispuesto en los
artículos 6 y 123 superiores.
(b)
En general, no desconocen el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo
en el estado de emergencia. En efecto, el Gobierno no desmejora los derechos
sociales de los trabajadores. Por el contrario, siguió las recomendaciones de
la OIT sobre el empleo en estos momentos de crisis, especialmente por las
particularidades del sector agrario.
(vii)
El
decreto analizado cumple con el juicio de incompatibilidad porque no suspende,
modifica ni deroga leyes. Por el contrario, crea medidas temporales para lograr
la reactivación del sector agropecuario.
(viii)
La
normativa objeto de control superó el juicio de necesidad, ya que las medidas
adoptadas son indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción. Estas acciones están relacionadas con el
mantenimiento y protección del empleo a través de un subsidio estatal que apoya
el pago de obligaciones laborales a cargo de los empleadores.
En
cuanto a la necesidad fáctica o idoneidad, la Sala verificó que estas medidas
permiten evitar la extensión de los efectos de la crisis. Efectivamente, el gobierno
nacional no incurrió en un error manifiesto respecto de la utilidad de estas
previsiones para contenerla. En tal sentido, el Ministerio
del Trabajo y la Protección Social aportó datos acerca de la necesidad de preservar
el empleo en el sector agrario por medio de un apoyo financiero a las personas
naturales productoras y/o trabajadoras, cuyos ingresos resultaron afectados por
las medidas dirigidas a superar y a contener los efectos de la pandemia.
El
decreto demostró su necesidad jurídica, es decir, cumplió con el requisito de
subsidiariedad ya que no hay otra posibilidad en el ordenamiento para subsidiar
parte de las sumas pagadas a los trabajadores por concepto de prima de
servicios y preservar el empleo en el sector agrario.
(ix)
Las
medidas adoptadas superan el juicio de proporcionalidad porque guardan
equilibrio con la gravedad de los hechos que causaron la crisis, no
restringen o limitan los derechos y garantías constitucionales. Por el
contrario, buscan garantizar su ejercicio, responden a la
gravedad de los hechos que motivaron el estado de excepción, pretenden por la
realización de intereses constitucionalmente importantes como el pleno empleo
rural, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y el bienestar
general.
(x)
El
decreto cumple con lo exigido por el juicio de no discriminación ya que las
medidas adoptadas no entrañan segregación y tampoco imponen tratos diferentes injustificados.
En
suma, en tanto que la mayoría de sus medidas no genera tratos
diferenciados, tampoco acude a criterios sospechosos de discriminación.
(xi)
Esta
Sala concluye que el artículo 14 (que correctamente numerado sería el 15) que
se refiere a la vigencia no presenta problema constitucional alguno.
Por
todo lo anterior, se declarará exequible el decreto analizado, con excepción
del numeral
1º del parágrafo 5° del artículo 3° que se declara inexequible y con una
expresión contenida en el parágrafo 3°, inciso 1°, del artículo 5º, que se
declara exequible condicionada.
VI.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo, y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo
803
del 4 de junio de 2020 “Por medio del cual se crea el Programa de Apoyo para
el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario, en el marco
de la Emergencia Sanitaria ocasionada por el Coronavirus COVID 19”, con excepción de las siguientes disposiciones:
(i)
El
numeral 1º del parágrafo 5° del artículo 3° que se declara INEXEQUIBLE.
(ii)
La
expresión “La configuración de estos supuestos no conlleva responsabilidad
para quienes participen en la implementación de este programa” contenida en
el artículo 5°, parágrafo 3°, inciso 1°, que se declara EXEQUIBLE EN EL
ENTENDIDO de que la misma no constituye una cláusula de inmunidad o de
irresponsabilidad para los servidores públicos, sino que alude a la necesidad
de que la valoración del dolo o culpa grave, presupuesto de la eventual
responsabilidad en los casos allí previstos, debe tener en cuenta las condiciones
de apremio y urgencia en las que se enmarca la implementación del programa.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la página web de la Corporación y cúmplase.
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Presidente
RICHARD
S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado
(E)
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
JAVIER MORENO ORTIZ
Magistrado
(E)
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
En virtud de la emergencia pública de salud derivada de la
pandemia denominada COVID-19, el Consejo Superior de la Judicatura profirió los
Acuerdos PCSJUDA20-11517, PCSJUDA20-11518, PCSJUDA20-11519, PCSJUDA20-11521,
PCSJUDA20-11526, PCSJUDA-11532, PCSJUDA-11546,  PCSJUDA-11549,
PCSJA20-11556 y PCSJA20-11567, (todos del presente año) que previeron la
suspensión de los términos judiciales en el territorio nacional hasta el 30 de
junio de 2020. Sin embargo, desde el Acuerdo PCSJUDA20-11527 del 22 de marzo de
2020, el Consejo Superior de la Judicatura exceptuó de la suspensión de
términos en mención a “las actuaciones que adelante la Corte Constitucional
con ocasión de la expedición de decretos por el Presidente de la República en
ejercicio de las funciones del artículo 215 de la Constitución Política.”.
Esta excepción se mantuvo en los Acuerdos PCSJUDA20-11532, PCSJUDA-11546,
PCSJUDA-11549, PCSJUDA20-11556 y PCSJA20-11567 de 2020. En atención al mandato
constitucional del artículo 242.5 de la Carta y a que la competencia de control
de la constitucionalidad de los decretos ley (decretos “legislativos”)
expedidos en el marco del estado de emergencia fue exceptuada de la suspensión
de términos judiciales decretada por el Consejo Superior de la Judicatura, los
términos para decidir el presente asunto corren de forma ordinaria y de acuerdo
con las previsiones del Decreto 2067 de 1991.
[2]
El numeral segundo del citado auto ordenó la remisión de la siguiente
información: (i) Datos concretos que permitieron estimar el
grupo de beneficiarios de la medida del PAP para el sector agropecuario. (ii) Monto
de los recursos con los que contará el PAP para el sector agropecuario. (iii)
Razones precisas y concretas para establecer como requisito para ser
beneficiario del programa un mínimo del 20% en la disminución de los ingresos
de quienes apliquen. (iv) Razones precisas y concretas para
las exclusiones del numeral 2° del parágrafo 5° del artículo 3°. (v) Razones
precisas y concretas para fijar el mes de febrero de 2020 como referencia para
que los beneficiarios tengan a sus trabajadores reportados en la PILA. (vi)
Razones precisas y concretas por las que, según el artículo 5°, estará a cargo de las entidades financieras la comprobación de la
identidad y calidad de productores y/o trabajadores del campo de quienes
realizan la postulación al programa.
[3]
La Academia Colombiana de Jurisprudencia
allegó escrito de intervención el 21 de julio, este no será considerado por ser extemporáneo. En
efecto, de acuerdo con el informe secretarial disponible en el expediente
digital, el término de fijación en lista venció el 15 de julio.
[4]
Para demostrar la necesidad fáctica, la Secretaría Jurídica de
la Presidencia reiteró las motivaciones del Decreto y refirió algunas
consideraciones expuestas por el Ministerio del Trabajo en el informe rendido a
esta Corporación sobre (i) la determinación de los beneficiarios, (ii) el
presupuesto del programa, (iii) la justificación del requisito de disminución
del 20% de los ingresos; (iv) los motivos que sustentaron las exclusiones, (v)
el requisito consistente en que el reporte de afiliación del trabajador se
efectuara por lo menos desde febrero de 2020, estas se expondrán más adelante.
[5]
En el acceso efectivo al subsidio también debe considerarse que: (i)
algunas actividades agropecuarias no han presentado disminuciones en los
ingresos de los productores que superen el 20%; (ii) algunos trabajadores
rurales que cotizan a pensión realizan los aportes como independientes por
cuenta propia; y (iii) por el carácter cíclico y estacional de los procesos
productivos agropecuarios no todos los trabajadores han tenido vinculación
continua desde febrero hasta junio de 2020.
[6]
“ARTICULO 344. PRINCIPIO Y EXCEPCIONES.// 1. Son inembargables las
prestaciones sociales, cualquiera que sea su cuantía.// 2. Exceptúanse de lo
dispuesto en el inciso anterior los créditos a favor de las cooperativas
legalmente autorizadas y los provenientes de las pensiones alimenticias a que
se refieren los artículos 411 y Concordantes del Código Civil, pero el monto
del embargo o retención no puede exceder del cincuenta por ciento (50%) del
valor de la prestación respectiva.”
[7] “Artículo
241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este
artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
(...) 7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad
de los decretos legislativos que dicte el gobierno con fundamento en los
artículos 212, 213 y 215 de la Constitución”.
[8]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[9]
MP Antonio José Lizarazo Ocampo.
[10]
La providencia resolvió lo siguiente: “DECLARAR
EXEQUIBLE el Decreto legislativo 770 del 3
de junio de 2020, "Por medio del cual se adopta una medida de
protección al cesante, se adoptan medidas alternativas respecto a la jornada de
trabajo, se adopta una alternativa para el primer pago de la prima de
servicios, se crea el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios -
PAP, y se crea el Programa de auxilio a los trabajadores en suspensión
contractual, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica
declarada mediante el Decreto 637 de 2020"; excepto:
(i) El parágrafo 1 del
artículo 5, que se declara EXEQUIBLE en el entendido de que la opción de
diferir el pago de los recargos nocturnos, dominicales y festivos, sólo es
aplicable a los empleadores que demuestren una disminución del veinte por ciento
(20%) o más en sus ingresos, y
(ii) La expresión “La configuración de estos supuestos no conlleva responsabilidad para
quienes participen en la implementación de este Programa.”, contenida en los artículos
10, párrafo 3, y artículo 22, en el entendido de que no
constituye una cláusula de inmunidad o de irresponsabilidad para los servidores
públicos encargados de la implementación de los programas, sino un llamado para
que, en la valoración del dolo o la culpa grave, presupuesto de la eventual
responsabilidad, se tengan en cuenta las condiciones de apremio y urgencia en
las que se enmarca dicha implementación.”
[11]
La numeración de los artículos es correcta hasta el artículo 5° referido al Procedimiento de postulación para la obtención del aporte estatal
del Programa de apoyo para el pago de la prima de servicios - PAP para el
Sector Agropecuario. El que debería ser el artículo
6°, Temporalidad del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios­
PAP para el Sector Agropecuario, fue enumerado erradamente como 5°. Por tal
razón, a partir de este último artículo y cuando sea el caso, la Corte
recordará la numeración original y la correcta evitar confusiones.
[12]
La Universidad Externado de Colombia solicitó que quedara claro el alcance de
la norma que define los beneficiarios para distinguir a los del PAP y el PAP
agropecuario. Sin embargo, ello no es necesario, pues la literalidad no deja
lugar a duda sobre las condiciones que deben reunir los beneficiarios y cómo
ellas son distintas a las del PAP.
[13]
Para este trámite se autoriza al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural a suscribir de manera directa convenios con la red
bancaria y otros operadores para garantizar el pago y dispersión de los
aportes.
[14]
El parágrafo 4° del artículo 5° remite erradamente al artículo
19 de este Decreto que se refiere a esa autorización. Sin embargo, la normativa
bajo examen consta sólo de 14 artículos (en realidad son 15 debido al error de
numeración). Al parecer se tomó como modelo el mismo texto del Decreto 770 de
2020 en el que sí se alude al artículo 19 que corresponde a una norma idéntica
al artículo 13 (en la numeración correcta sería 14) de la normativa bajo
examen. Por lo tanto, ante el error es razonable pensar que este parágrafo
alude al artículo 13 del DL analizado que se refiere a la utilización de procesos
y formularios del Programa de apoyo al empleo formal-PAEF en el Programa de
apoyo para el pago de la prima de servicios –PAP para el Sector Agropecuario.
[15]
Al respecto pueden consultarse la sentencia C-145 de 2020 y de ese número en
adelante las varias providencias que revisaron decretos legislativos en
desarrollo del Decreto 417 de 2020.
[16]
Respecto a los requisitos que deben observar los decretos legislativos y el
fundamento normativo de los mismos, pueden consultarse las Sentencias C-152 de
2020 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-155 de 2020 M.P. Cristina Pardo
Schlesinger, C-159 de 2020 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-160 de 2020 M.P.
Carlos Bernal Pulido, C-163 de 2020 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y C-175 de
2020 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[17]
MP. Jorge Arango Mejía.
[18]
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[19]
M.P. Jaime Araújo Rentería.
[20]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[21]
En consecuencia, negar el pago de la prima de servicios a las trabajadoras y
los trabajadores del servicio doméstico “implica negar la creación de valor
económico y social que generan las funciones propias del servicio doméstico y,
en alguna medida, las que se desprenden del trabajo de cuidado.” En
atención a estas consideraciones se  exhortó al Congreso de la República y al
Gobierno Nacional para que adoptaran las medidas legislativas necesarias para
asegurar el pago de esta prestación a este tipo de trabajadoras y trabajadores.
[22]
Artículos 43, 46 y 367 de la Constitución Política.
[23]
Sentencia C-597 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[24]
Sentencia C-251 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[25]
Sentencia C-712 de 2002 M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub
[26]
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[27]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[28]“La
Constitución otorga al trabajador del campo y al desarrollo agropecuario, un
tratamiento particularmente diferente al de otros sectores de la sociedad y de
la producción, con lo cual se pretende establecer una igualdad no sólo
jurídica, sino económica, social y cultural, partiendo del supuesto de que el
Estado debe intervenir para mejorar las condiciones de vida de una comunidad
tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación social.” Corte
Constitucional. Sentencia C-021 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
Reiterada en las sentencias C-006 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández),
C-1006 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis); C-255 de 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio),
C-644 de 2012 (M.P. Adriana Guillén) y C-623 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos).
De manera más
reciente, esta Corte sostuvo que “El campesino y
su relación con la tierra debe privilegiarse y hacer parte de las prioridades
de políticas económicas de intervención, en pos tanto de la igualdad material
del Estado social de derecho (art. 1ºC.P.), como de incorporarlos en los
procesos productivos y los beneficios del mercado y el ejercicio de las
libertades económicas y empresariales.” Corte Constitucional. Sentencia C-644
de 2012 (M.P. Adriana Guillén).
[29]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[30]
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[31]
M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[32]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[33]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[34]
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[35]
M.P. Carlos Bernal Pulido.
[36]
De acuerdo con las pruebas recaudadas se estableció que el incentivo económico
tendría un valor cercano a los $80.000, por el término de 2 meses y está
dirigido aproximadamente a 500.000 trabajadores agropecuarios mayores de 70
años que no reciban otros beneficios del Estado.
[37]
Artículo 363 de la Carta Política.
[38]
Artículo 338 de la Carta Política.
[39]La
referencia a los límites generales y específicos de la competencia impositiva
excepcional del Gobierno Nacional en el marco de los estados de emergencia
económica, social y ecológica se retoma de las consideraciones expuestas por la
Sala Plena en el examen de algunas medidas tributarias adoptadas en el marco
del estado de emergencia declarado en el Decreto 417 de 2020. En concreto, de
la sentencia C-202 de 2020 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[40]
Sentencia C-129 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-060 de 2018 M.P.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[41]
Sentencia C-117 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[42]
Sentencia C-748 de 2009 M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[43]
Sentencias C-743 de 2015 M.P. Myriam Ávila Roldán, C-202 de 2020 M.P. Antonio
José Lizarazo Ocampo.
[44]
Sentencias C-643 de 2002, MP Jaime Córdoba Triviño, C-129 de 2018 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado, C-521 de 2019 M.P. Cristina Pardo Schlesinger entre
otras.
[45]
Sentencia C-891 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[46]
Se deriva directamente de la exigencia prevista en el artículo 215 de la Carta
Política: de acuerdo con la cual “Estos decretos deberán referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia,
y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los
existentes.”
[47]
Sentencia C-136 de 1999
[48]
Tiene fundamento en el artículo 215 superior y el artículo 47 de la LEEE.
[49]
En la Sentencia C-136 de 1999, la Corte señaló
que “[a]sí como el legislador ordinario es el titular de la potestad
para establecer tributos, lo que implica que también goza de atribuciones
para contemplar exenciones, el extraordinario puede, en Estado de Emergencia
Económica, dentro de los límites que consagra el artículo 215 de la
Constitución, obrar en ambos sentidos”. En ese mismo sentido,  la
sentencia C-172 de 1999 adujo que“(…) dado que las decisiones que el
Presidente puede adoptar en tiempos de alteración del orden social o económico
son aquellas destinadas exclusivamente a conjurar la crisis, es previsible que
las medidas tributarias de exención se dirijan a los individuos que han
resultado afectados por los hechos que motivaron la declaración del estado de
excepción o a aquellos que podrían contribuir a levantarlo.”
[50]
Esta finalidad se reconoció, entre otras, en la sentencia C-701 de 2015 M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[51]
Sentencias C-884, C-911  y C-912 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
entre otras.
[52]
Sentencia C- 409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo. En esta oportunidad
la Corte examinó el Decreto 658 de 2017 que en el marco de la emergencia
económica, social y ecológica declarada en Mocoa redujo la tarifa a 0% del registro y renovación de la matrícula mercantil
y el RUES para los comerciantes, establecimientos de comercio, sucursales y
agencias que tengan su actividad económica en el municipio de Mocoa y excluyó
de la contribución parafiscal para la promoción del turismo a los obligados
ubicados en el municipio de Mocoa.
[53]
Por ejemplo, en la Sentencia C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez,
la Corte examinó la exención transitoria del IVA para ciertos productos de
primera necesidad en los municipios cobijados por el estado de emergencia
declarado  en el Decreto 1770 de 2015, que afectó la situación económica y
social de los municipios de frontera con Venezuela. La medida se previó
únicamente para los responsables del IVA en los municipios afectados que
estuvieran inscritos en el régimen común, y de esta forma se excluyó al régimen
simplificado.
En el examen de los
beneficiarios de la exención, la Sala Plena consideró inconstitucional la
limitación al régimen común y, por lo tanto, amplió el beneficio al régimen
simplificado al considerar que su exclusión constituía un obstáculo para lograr
los fines de la medida. En particular, explicó que si el objetivo era reducir
el precio que debe pagar el consumidor final sobre los productos objeto de la
exención este objetivo no se lograba si los comerciantes pertenecientes al
régimen simplificado debían adquirir los productos con IVA incluido, y este
sobrecosto, al menos, en un 16% al de los productos vendidos por comerciantes
del régimen común, tendría que ser asumido por el consumidor final. Asimismo,
señaló que si bien el Gobierno expuso varias razones para demostrar que se
trata de sujetos diferentes no justificó la distinción de cara a la finalidad
de la exención.
[54]
En la Sentencia C-517 de 2017 M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo se examinó
un beneficio tributario, dirigido a las personas jurídicas domiciliadas en el
municipio de Mocoa, de acuerdo con el cual la tarifa de retención en la fuente
y auto retención a título del Impuesto de Renta sería del 0% para los periodos
gravables 2017 y 2018. En relación con la restricción del beneficio únicamente
a personas jurídicas la Sala advirtió que no existía razón para la distinción,
ya que los hechos que sirvieron de fundamento para declarar el estado de
emergencia, los efectos de los mismos sobre la economía del ente territorial,
la pérdida de la productividad de las tierras campesinas y el deterioro de la
economía en el sector rural y urbano han afectado por igual a personas
jurídicas y naturales. En ese mismo sentido se pronunció la Sentencia
C-327 de 1999, ya que en esa oportunidad se dispuso extender a las personas
naturales algunos beneficios tributarios otorgados a las personas jurídicas
ubicadas en los municipios del eje cafetero afectados por el terremoto, siempre
y cuando unas y otras estuvieran dedicadas a determinadas actividades
[55]
M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[56]
Decreto Legislativo 438 de 2020
[57]
M.P. Diana Fajardo Rivera.
[58]
Decreto Legislativo 540 de 2020.
[59]
M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[60]
MP Luis Guillermo Guerrero.
[61]
MP Luis Guillermo Guerrero.
[62]
MP Carlos Bernal Pulido.
[63]
Estas providencias estudiaron, respectivamente, los siguientes decretos: 458 de
2020 “Por el cual se adoptan medidas para los hogares en condición de
pobreza en todo el territorio nacional, dentro del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica”; 518 de 2020 “Por el cual se crea el
Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en
situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”; y 486 de
2020 “Por el cual se crea un incentivo económico para los trabajadores y
productores del campo y se adoptan otras medidas para garantizar el permanente
funcionamiento del sistema de abastecimiento de productos agropecuarios y
seguridad alimentaria en todo el territorio nacional, dentro del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
[64]
Ver el Comunicado de Prensa No. 24. Corte Constitucional de Colombia. Junio 10
y 11 de 2020.
[65]
Ver folio 17 del Informe del Ministerio del Trabajo sobre la solicitud del
ordinal segundo del Auto de Pruebas del 19 de junio de 2020 Exp. RE-330, oficio
751/20 Decreto Legislativo 803 de 2020, 1 de julio de 2020, disponible en el
expediente digital.
[66]
Efectivamente, “[l]a vulnerabilidad de la empleabilidad del sector se basa
en el alto porcentaje de informalidad, lo que los hace a sus trabajadores
vulnerables a los despidos, si es que la crisis continua”, ver CEPAL, N. (2020). Sistemas alimentarios y COVID-19 en América Latina
y el Caribe: Impacto y riesgos en mercado laboral. Disponible en https://repositorio.cepal.org/handle/11362/45581, consultado
en agosto de 2020, pg 2.
[67]
Otero-Cortés, A. (2019). El mercado laboral rural en Colombia,
2010-2019. Documentos de Trabajo sobre Economía Regional y Urbana,
Banco de la República; No. 281. Disponible en https://repositorio.banrep.gov.co/bitstream/handle/20.500.12134/9762/DTSERU_281.pdf,
consultado en agosto de 2020.
[68]
Ver el Decreto 1465 de 2005.
[69]
Las personas vinculadas mediante contrato de trabajo, entre otros, deben estar
afiliadas al Sistema General de Pensiones (art 15. Ley 100 de 1993). En este
tipo de vinculación el pago de esta prestación es responsabilidad del empleador
(art. 22 Ley 100 de 1993). Asimismo, la afiliación al Sistema General de
Seguridad Social en Salud es obligatoria en Colombia (núm. 3.4 del art. 153 Ley
100 de 1993). De este modo, las personas vinculadas mediante contrato de
trabajo, entre otras, están afiliadas a este sistema mediante el régimen
contributivo (num.1 art. 157 Ley 100 de 1993). Además, los empleadores que
ocupen uno o más trabajadores permanentes tienen la obligación de realizar
aportes parafiscales al SENA, al ICBF, a las cajas de compensación familiar y a
la “ESAP” (Ley 21 de 1982). Por último, los trabajadores vinculados a través de
contrato de trabajo deben obligatoriamente estar afiliados al Sistema General
de Riesgos Profesionales (art. 4 y 13 Decreto 1295 de 1994). El pago de esta
afiliación en los contratos de trabajo está a cargo del empleador (art. 21
Decreto 1295 de 1994).
[70]
Las entidades que administran los sistemas son diversas: en
el caso de la salud son las Entidades Prestadoras de Salud, en materia de
pensiones son las Administradoras de Fondos Pensionales y Colpensiones, en
cuanto a los riesgos laborales son las Administradoras de Riesgos Laborales, y
respecto a los subsidios familiares, son las Cajas de Compensación Familiar.
[71]
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (2016).  Colombia:
hacía un país de altos ingresos con movilidad social. Editores: Rafael de
la Cruz, Leandro Gastón Andrián, Mario Loterszpil. En particular, ver págs. 58
a 63. Disponible en línea en:
https://publications.iadb.org/publications/spanish/document/Colombia-hacia-un-País-de-Altos-Ingresos-con-Movilidad-Social.pdf. Consultado en agosto de 2020.
[72]
Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos
(OCDE) (2019). Estudio Económico de la OCDE de Colombia 2019. Ver págs.
5, 37 y 38. Disponible en línea en: https://www.oecd.org/economy/surveys/Colombia-2019-OECD-economic-survey-overview-spanish.pdf.
Consultado en agosto de 2020.
Las
transferencias monetarias a la población más desfavorecida son escasas y una
gran parte de los subsidios –como los relacionados con las pensiones y la
vivienda– van a parar a la población más rica. La cobertura en las zonas
rurales es baja. Se podría lograr una mayor equidad reasignando una mayor parte
del gasto –por ejemplo, aumentando las transferencias monetarias– hacia las
poblaciones vulnerables, enfocándose en las zonas rurales y las minorías
étnicas. (pag. 5)
[73]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Esa sentencia precisó “(i)
la importante función que cumplen las actividades desarrolladas en el campo,
(ii) la necesidad de asegurar condiciones de igualdad real para el trabajador
agrario, (iii) la configuración constitucional compleja que prevé, no solo el
acceso a la propiedad y otros derechos de los campesinos sino también la
protección de los intereses generales. Se encuentra igualmente (iv) el carácter
programático de los mandatos allí incorporados y, en esa medida, (v) la
importancia de la ley en la realización, concreción y cumplimiento de la
Constitución como fuente normativa de configuración de los derechos
constitucionales económicos y sociales de los campesinos.”
[74]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En ese caso la Corte dijo
que “[…] nuestro sistema jurídico establece a favor
de la (sic) los campesinos y trabajadores agrarios, en tanto sujetos
de especial protección constitucional, una serie de derechos de los que gozan
de manera preferente, buscando así superar la situación de vulnerabilidad
y marginalización en la que se encuentran, la cual responde, como lo
entrevió el constituyente primario, a la explotación irracional e inequitativa
de la tierra, entre otras razones. // La singularidad de este conjunto de
derechos, por lo tanto, atiende a la relación de dependencia que guarda la
población campesina con la tierra, y se justifica en la permanencia de las condiciones
de pobreza y exclusión que afecta a la población campesina, de una parte y, de
la otra, en los cambios profundos que se están produciendo en materia
de producción de alimentos y en los usos y en la explotación de los
recursos naturales.” (Citas internas suprimidas)
[75]
M.P. Álvaro Tafur Galvis. La providencia destacó que “el
fomento de esta actividad [agrícola] trae consigo la prosperidad de los otros
sectores económicos y  la intervención del Estado en este campo de la economía
busca mejorar las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente
condenada a la miseria y la marginación social.”
[76]
M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
[77]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[78]
Observatorio de Coyuntura Económica y Social, Universidad de
los Andes (2020). El empleo y los cierres por COVID19. Disponible en línea en: https://economia.uniandes.edu.co/images/archivos/pdfs/CEDE/Observatorio-coyuntura/El_empleo_y_los_cierres_por_COVID19.pdf. Consultado en agosto de 2020.
[79]
Álvarez, A., León, D., Medellín, M., Zambrano, A., &
Zuleta, H. (2020). Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) El
Coronavirus en Colombia: vulnerabilidad y opciones de política.  Pág. 14. Disponible
en línea en: https://www.latinamerica.undp.org/content/rblac/es/home/library/crisis_prevention_and_recovery/evidence--experience--and-pertinence-in-search-for-effective-pol.html.
Consultado en agosto de 2020.
[80]
Los estudios en la materia ha reiterado que “cualquier medida que se tome
para asegurar su eficacia y eficiencia en la mitigación de la crisis sanitaria
y económica, debe contemplar las particularidades del sector (…)” Ver CEPAL, N. (2020). Sistemas alimentarios y COVID-19 en América Latina
y el Caribe: Impacto y riesgos en mercado laboral. Disponible en https://repositorio.cepal.org/handle/11362/45581,
consultado en agosto de 2020, pg 1.
[81]
Ver ABC del Fondo Nacional de Garantías, documento disponible en https://www.fng.gov.co/ES/Documentos%20%20ABC%20del%20FNG/ABC%20del%20FNG.pdf.
Consultado en agosto de 2020.
[82]
El derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a
no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas
crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la
trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus.
[83]
MP Luis Guillermo Guerrero.
[84]
MP Carlos Bernal Pulido.
[85] MP
Antonio José Lizarazo.
[86]
Este apartado retoma las consideraciones expuestas en la Sentencia C-170 de
2020 M.P Gloria Stella Ortiz Delgado.
[87]
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[88]
Sentencia C-940 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[89]
Comunicado no. 27. Corte Constitucional de Colombia. Julio 1 y 2 de 2020.