C-440-16
Sentencia
C-440/16
NORMA QUE MODIFICA Y DEFINE LA
ESTRUCTURA ORGANICA Y FUNCIONAL DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Funciones de
dirección y coordinación en Fiscalía General de la Nación en materia de policía
judicial/FUNCIONES DE DIRECCION Y COORDINACION QUE SE EJERZAN DESDE LA
FISCALIA GENERAL DE LA NACION EN MATERIA DE POLICIA JUDICIAL-Se
circunscriben al campo de la acción penal y de la investigación de los hechos
que constituyan delito/FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Facultades
extraordinarias conferidas por el Congreso al Presidente para modificar la
estructura orgánica
La demanda de los artículos 4 numerales 9 y
17; 15 numerales 14 y 15, y 26 del Decreto Ley 16 de 2014, por extralimitación de las
facultades extraordinarias concedidas al Presidente por medio de la Ley 1437 de
2011 no prospera. Las normas demandadas son constitucionales, en la
medida que (i) son acordes con los límites materiales de la habilitación hecha
por el Congreso de la República, y (ii) constituyen desarrollo de la función
asignada al Fiscal General de la Nación por el numeral 8 del artículo 250 de la
Constitución. Adicionalmente, la Sala no encuentra inconstitucional el hecho de
crear o de reorganizar una dependencia específica como lo es la Subdirección de
Articulación Externa de Policías Judiciales, para que contribuya al
cumplimiento de las funciones asignadas al Fiscal y al Vicefiscal General de la
Nación. Tampoco
advierte la Sala Plena que los textos legales demandados vulneren la autonomía
e independencia de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría
General de la Nación, pues las funciones de dirección y coordinación que se
ejerzan desde la Fiscalía General de la Nación, se circunscriben al escenario
de la acción penal y la investigación de los hechos que constituyan delito. En
sentido contrario, el ejercicio de las funciones de policía judicial
relacionadas con el control disciplinario (en el caso de la Procuraduría
General de la Nación) o el control fiscal (en el caso de la Contraloría General
de la República), será desplegado dentro de los márgenes de la autonomía
funcional y técnica que la Constitución y la ley reconocen a cada una de estas
entidades.
ACCION PUBLICA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro
actione/PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance
NORMA
QUE MODIFICA Y DEFINE LA ESTRUCTURA ORGANICA Y FUNCIONAL DE LA FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-Funciones de la subdirección de
articulación externa de policías judiciales
PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Facultades extraordinarias deben ser
claras y precisas/EXIGENCIA DE PRECISION Y CLARIDAD EN FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Reglas jurisprudenciales
POLICIA
JUDICIAL-Funciones ejercidas por distintos órganos del
Estado/POLICIA JUDICIAL-Concepto/POLICIA JUDICIAL-Significaciones
en el régimen constitucional colombiano
POLICIA JUDICIAL-Doble naturaleza
orgánica y funcional en la Jurisprudencia constitucional
POLICIA JUDICIAL-Clasificación de las
funciones y de los órganos que las ejercen
POLICIA JUDICIAL-Funciones
permanentes asignadas por la Constitución Política
La Constitución
Política ha dispuesto dos escenarios de ejercicio permanente de la función de
policía judicial, siendo estos: la jurisdicción penal ordinaria a través de la
Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación, que son
entidades por medio de las cuales el Estado ejerce su poder sancionatorio, lo
que implica el ejercicio de labores investigativas. En tanto que se trata del
ejercicio del poder sancionatorio, el ejercicio de estas competencias tiene
incidencia en el respeto y garantía de derechos fundamentales como el debido
proceso, libertad personal, la intimidad, al habeas data y otros que resultan
concurrentes.
POLICIA JUDICIAL-Funciones
permanentes asignadas por la ley
Dentro
de la clasificación propuesta se encuentran en segundo lugar, las entidades del
Estado que tienen funciones permanentes de policía judicial asignadas por medio
de la ley, con el fin de dotarlas de los instrumentos y herramientas necesarias
para el ejercicio de sus funciones y para colaborar en la persecución de
conductas punibles. En el plano penal la norma de referencia es el artículo 202
del Código de Procedimiento Penal, de acuerdo con el cual, ejercen funciones
permanentes de policía judicial dentro del proceso penal y en el ámbito de su
competencia, siete instituciones y sujetos: i. La Procuraduría General de la
Nación, ii. La Contraloría General de la República, iii. Las autoridades de
tránsito, iv. Las entidades públicas que ejerzan funciones de vigilancia y
control, v. Los directores nacional y regional del INPEC, los directores de los
establecimientos de reclusión y el personal de custodia y vigilancia, vi. Los
alcaldes, vii. Los inspectores de policía. Adicionalmente el Parágrafo del
mismo artículo establece una regla muy importante al señalar que “Los
directores de esas entidades, en coordinación con la Fiscalía General de la
Nación, determinarán los servidores públicos de su dependencia que integrarán
las unidades correspondientes”, lo que indica que la dirección y coordinación
de dicha actividad estará bajo la dirección de la Fiscalía.
POLICIA
JUDICIAL-Funciones
ejercidas transitoriamente por otros entes públicos
El
numeral 5 del artículo 251 de la Constitución establece la posibilidad de
trasladar transitoriamente la función de policía judicial a otros entes
públicos. Para el efecto previó dentro de las funciones especiales del Fiscal
General de la Nación la de “Otorgar, atribuciones transitorias a entes públicos
que puedan cumplir funciones de Policía Judicial, bajo la responsabilidad y
dependencia funcional de la Fiscalía General de la Nación”. Esta misma
prerrogativa será fijada en el artículo 203 del Código de Procedimiento Penal,
así: “Artículo 203. Órganos que ejercen transitoriamente funciones de policía
judicial. Ejercen funciones de policía judicial, de manera transitoria, los entes
públicos que, por resolución del Fiscal General de la Nación, hayan sido
autorizados para ello. Estos deberán actuar conforme con las autorizaciones
otorgadas y en los asuntos que hayan sido señalados en la respectiva
resolución”. En estos eventos la función de
policía judicial es asignada mediante acto administrativo expedido por el
Fiscal General de la Nación, por un periodo delimitado y para adelantar labores
investigativas concretas, como una gestión de colaboración con la
investigación de conductas penales que adelanta ente
acusador, siempre bajo la dirección, coordinación y vigilancia de la
Fiscalía General de la Nación, conforme a lo señalado en el artículo 251 de la
Constitución.
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-Alcance
de la competencia en relación con quienes cumplen funciones de policía judicial
Referencia:
Expediente D-11167
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 4 numerales 9 y 17; 15 numerales 14 y
15; y 26 del Decreto Ley 16 de 2014.
Demandante:
María Sandra Morelli Rico
Magistrado
Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Bogotá
D.C., agosto diecisiete (17) de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, previo
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
La
ciudadana María Sandra Morelli Rico, en su condición de  Contralora General de
la República, promovió el medio de control de nulidad de que trata el artículo
137 de la Ley 1437 de 2011 Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, en contra de los
artículos 2 numeral 2 (parcial); 4 numerales 8, 9 y 17; 15 numerales 14 y 15;
16 numeral 11; 17 numeral 12; 21 numerales 1 y 11; 22; 23; 24; 26; 29 numeral
11; 31 numeral 15 y 51 del Decreto Ley 16 de 2014 Por el cual se modifica y
define la estructura de la Fiscalía General de la Nación, ante la Sección
Primera del Consejo de Estado, “en aquello que atañe a la reglamentación que
dicho Decreto Ley efectuó a las Funciones de Policía Judicial inherentes a
Órganos de Control diferentes de la Fiscalía General de la Nación”[1].
Igualmente y dentro del texto de la misma demanda, la Señora Morelli Rico
solicitó “la suspensión provisional de los actos administrativos sobre los
cuales se pide se declare su nulidad a través de esta acción”.
El
Consejo de Estado, en Sala Unitaria de la Sección Primera, mediante auto del 30
de octubre de 2015, en Sala Unitaria, resolvió remitir el expediente a la Corte
Constitucional por competencia. Como fundamento de su decisión la Sala señaló,
que la demanda recaía sobre el Decreto Ley 16 de 2014, el que fue expedido con
base en las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 1654 de 2013 Por
la cual se otorgan facultades extraordinarias pro tempore al Presidente de la
República para modificar la estructura y la planta de personal de la Fiscalía
General de la Nación y expedir su régimen de carrera y situaciones
administrativas, y que por lo mismo su control correspondía a la Corte
Constitucional, de conformidad con lo establecido por el numeral 5 del artículo
241 de la Constitución Política. En este sentido y en cumplimiento de lo
dispuesto por el artículo 168 CPACA, se ordenó la remisión del expediente.
La
Corte Constitucional mediante Auto del 20 de enero del 2016 se pronunció acerca
de la admisibilidad de la demanda remitida, señalando que si bien el escrito
presentado por la Señora Morelli Rico no se ceñía formalmente a los
requerimientos establecidos por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, los
fundamentos de la demanda planteaban problemas concretos de orden
constitucional respecto de algunas de las disposiciones demandadas, que
cumplían los presupuestos necesarios para un pronunciamiento de fondo. En este
sentido el Auto resolvió admitir la demanda presentada en contra del artículo 4
numerales 9 y 17, del artículo 15 numerales 14 y 15, y del artículo 26 del
Decreto Ley 16 de 2014, e inadmitir la demanda
respecto de los artículos 2 numeral 2 (parcial); 4 numeral 8, 16 numeral
11; 17 numeral 12; 21 numerales 1 y 11; 22; 23; 24; 29 numeral 11; 31 numeral
15 y artículo 51 del Decreto Ley 16 de 2014, por no satisfacer los requisitos
de especificidad y de pertinencia, exigidos por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional. Dentro del mismo proveído se dispuso otorgar a la demandante un
término de tres días para corregir la demanda respecto de las normas
inadmitidas.
Finalmente
fue proferido el Auto de febrero 9 de 2016 por medio del cual la Corte resolvió
rechazar la demandada en relación con los artículos
2 numeral 2 (parcial); 4 numeral 8, 16 numeral 11; 17 numeral 12; 21 numerales
1 y 11; 22; 23; 24; 29 numeral 11; 31 numeral 15 y artículo 51 del Decreto Ley
16 de 2014, por no haberse subsanado la demanda dentro del término respectivo.
II.
NORMAS DEMANDADAS
A
continuación se transcribe el texto de las normas demandadas
DECRETO
16 DE 2014
(Enero
9)
Diario
Oficial No. 49.028 de 9 de enero de 2014
Por
el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía
General de la Nación.
EL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de
las facultades extraordinarias que le confieren el literal a) del
artículo 1o de la Ley 1654 del 15 de julio de
2013,
DECRETA:
TÍTULO
I.
CAPÍTULO I.
DE
LA ESTRUCTURA ORGÁNICA Y FUNCIONAL
ARTÍCULO
4o. FUNCIONES DEL FISCAL GENERAL DE LA NACIÓN. El
Fiscal General de la Nación, además de las funciones especiales definidas en la
Constitución Política y en las demás leyes, cumplirá las siguientes:
(…)
9.
Dirigir y coordinar, en los términos que señala la Constitución y la ley, las
funciones de policía judicial que cumplan los distintos entes públicos de forma
permanente o transitoria.
(…)
17.
Adoptar los protocolos para la organización y funcionamiento de los registros
que en materia de policía judicial administran los organismos con funciones de
policía judicial y para el Registro Único de Asuntos de Policía Judicial de la
Fiscalía General de la Nación.
ARTÍCULO
15. FUNCIONES DEL VICEFISCAL GENERAL DE LA NACIÓN. El
Vicefiscal General de la Nación cumplirá las siguientes funciones:
(…)
14. Dirigir y
coordinar, bajo los lineamientos e instrucciones impartidas por el Fiscal
General de la Nación, las funciones de policía judicial que cumplan los
distintos entes públicos de forma permanente o transitoria, de conformidad con
la Constitución Política y la ley.
15. Proponer los
protocolos para la organización y funcionamiento de los registros que en
materia de policía judicial administran los organismos con funciones de policía
judicial y para el Registro Único de Asuntos de Policía Judicial de la Fiscalía
General de la Nación.
ARTÍCULO
26. SUBDIRECCIÓN DE ARTICULACIÓN EXTERNA DE POLICÍAS JUDICIALES. La
Subdirección de Articulación Externa de Policías Judiciales cumplirá las
siguientes funciones:
1. Realizar
seguimiento de conformidad con la Constitución Política y la ley al desarrollo
de las funciones de policía judicial que cumplan los organismos públicos de
forma permanente o transitoria y presentar informes periódicos y
recomendaciones al Vicefiscal General de la Nación.
2. Hacer Verificar
de conformidad con la Ley la adopción e implementación de políticas y
directrices que en materia de investigación penal deban cumplir los organismos
públicos en el desarrollo de las funciones de policía judicial de forma
permanente o transitoria.
3. Diseñar y
aplicar mecanismos para que el desarrollo de las funciones de policía judicial
a cargo de otras entidades se adelante de manera articulada y coordinada, bajo
los lineamientos y directrices del Vicefiscal General de la Nación.
4. Proponer, en
coordinación con la Dirección Nacional del Cuerpo Técnico de Investigación
(CTI) y las dependencias que cumplan funciones de policía judicial
especializada, de la Fiscalía General de la Nación, las metodologías y
protocolos de investigación que deban cumplir los organismos y entidades que
cumplen funciones de policía judicial de manera permanente o transitoria. En el
desarrollo de esta función podrán participar los demás organismos que cumplen
funciones de policía judicial.
5. Coordinar con
otros organismos que ejerzan funciones de policía judicial la definición e
implementación de mecanismos de articulación que racionalicen y eviten la
duplicidad de esfuerzos en el desarrollo de la investigación penal, así como
para la formulación de políticas en la materia, a partir del análisis de la
información.
6. Apoyar, en el
marco de sus competencias, a la Dirección Nacional de Políticas Públicas y
Planeación en el análisis de la información que se requiera para sustentar la
formulación de la política en materia criminal.
7. Elaborar e
implementar los planes operativos anuales en el ámbito de su competencia, de
acuerdo con la metodología diseñada por la Subdirección de Planeación.
8. Asesorar e
impartir lineamientos y directrices para la articulación de las Direcciones Seccionales
con los organismos y entidades que cumplan funciones de policía judicial de
manera permanente o transitoria.
9 Aplicar las
directrices y lineamientos del Sistema Integral de Gestión de la Fiscalía
General de la Nación.
10. Las demás
que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal o Vicefiscal
General de la Nación o por el Director Nacional del Sistema Penal Acusatorio y
de la Articulación Interinstitucional en Materia Penal.
III.
LA DEMANDA
De
conformidad con el texto de la demanda, se solicitó la declaratoria de nulidad
de los anteriores enunciados y se examina ahora la constitucionalidad de los
mismos, “en aquello que atañe a la reglamentación que dicho Decreto Ley
efectuó a las Funciones de Policía Judicial inherentes a Órganos de Control
diferentes de la Fiscalía General de la Nación”.
Del
texto se derivan dos cargos de inconstitucionalidad:
1.     El Decreto Ley
016 de 2014 desbordó las facultades otorgadas por medio de la Ley 1654 de 2014
(el texto de la demanda dice que el decreto “se extralimitó al ejercer las
competencias otorgadas” por esa ley), al regular funciones de policía
judicial especiales de los Órganos de Control, que son ajenas a la estructura
orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación. De este modo se consumaría
la violación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.
2.     Las normas
demandadas del Decreto Ley 016 de 2014, generan una violación de la autonomía
legal y constitucional de la Contraloría General de la República y los demás Órganos
de Control del Estado, violando así los artículos 250 numeral 8, 268 y 277 de
la Constitución.
En concepto de la demandante los
artículos 4 numerales 9 y 17; 15 numerales 14 y 15, y 26 del Decreto Ley 16 de
2014,
sobrepasan el marco legal de las competencias extraordinarias otorgadas
por el Congreso de la República en la Ley 1654 de 2013, para modificar la
estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación, por cuanto
regulan las atribuciones de policía judicial de los órganos de control
diferentes a la Fiscalía General de la Nación y con ello alteran la estructura
orgánica interna de aquellas entidades, desbordando así el alcance de las
facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso al Presidente de la
República.
Señala
igualmente que de conformidad con el numeral 8 del artículo 250 de la
Constitución Política, la facultad de la Fiscalía General de dirigir y
coordinar las funciones de policía judicial que desarrolla la Policía Nacional
y demás organismos señalados en la ley, se refiere exclusivamente a asuntos
penales y no a las funciones de policía judicial que en materia administrativa
cumplen los órganos de control, de conformidad con lo dispuesto por los
artículos 117, 118 y 119 de la Constitución Política.
En opinión de la demandante, las normas
cuestionadas no tienen en cuenta que las funciones de policía judicial de los
órganos de control, se ejercen de manera autónoma para el cumplimiento de sus
funciones de inspección, vigilancia y control, a diferencia de las actividades
de policía judicial que desarrollan los funcionarios de la rama judicial, las
que se circunscriben al campo penal o criminal.
Precisa la demandante, que la
coordinación que pueda existir en el ejercicio de las funciones de policía
judicial entre los órganos de control y la Fiscalía General de la Nación, lo
será en desarrollo del principio de colaboración armónica y no por sujeción a
la dirección, coordinación, órdenes, lineamientos y directrices de ésta última.
Así debe ser porque: i) El artículo 268 de la Constitución Política faculta a
la Contraloría General de la República para indagar, investigar, practicar
pruebas e imponer sanciones pecuniarias y para ello tiene atribuciones de
policía judicial, razón por la que su ejercicio no está sometido a la
supervisión o dirección de otro poder del Estado; y ii) En virtud de los
artículos 277 y 284 de la Constitución, las funciones de policía judicial de la
Procuraduría General de la Nación tampoco están sujetas a la dirección y
control de la Fiscalía General de la Nación.
Como consecuencia de lo anterior,
sostiene la Señora Morelli Rico, la modificación que las normas demandadas
introducen respecto del ejercicio de las funciones especiales de policía
judicial de los mencionados órganos de control viola su independencia,
afectando así el cumplimiento de la función constitucional asignada, tanto en
materia fiscal como disciplinaria.
Las
disposiciones acusadas desconocerían también la autonomía constitucional de la
Contraloría y demás órganos de control, porque para recaudar pruebas a través
de funciones de policía judicial en los procesos sancionatorios, los órganos de
control no requieren de la autorización, dirección o la supervisión del poder
judicial, toda vez que el desarrollo de estas actividades debe ser autónomo. En
su opinión y en virtud de las normas demandadas, ahora sí resultaría necesaria
dicha autorización, porque toda actuación de policía judicial a cargo de la
Fiscalía General de la Nación, siempre debe tener aval del juez de garantías.
IV. INTERVENCIONES
Contraloría General de la República[2]
La Directora de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de
la República, le solicitó a la Corte Constitucional inhibirse de estudiar los
cargos formulados contra los
artículos 4 numerales 9 y 17; 15 numerales 14 y 15, y 26 del Decreto Ley 16 de
2014. En caso de no acogerse la tesis de la inhibición, solicitó que se
declaren exequibles dichos enunciados, por ajustarse a la Constitución.
La
solicitud de inhibición se fundó en los siguientes argumentos:
1.     La demanda no
cumple con el requisito establecido en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991
que exige el señalamiento de las normas constitucionales que se consideran
infringidas y las razones por las cuales dichos textos se estiman violados. Lo
anterior porque a partir de la demanda no es factible hacer una confrontación
entre la norma acusada, los cargos y las disposiciones constitucionales
señaladas como vulneradas.
2.     La demanda no
satisface el requisito de la claridad, en tanto que no precisa si la violación
de la Constitución se produce por una contradicción que surge de la expedición
de la norma, o por la extralimitación de las facultades presidenciales al
expedirla, o por falta de unidad temática del Decreto Ley que contiene los
artículos acusados.
3.     Igualmente
sostiene la representante de la Contraloría General de la República, que no es
claro si lo que se acusa es la facultad de dirección y coordinación de la
policía judicial, asignada a la Fiscalía General de la Nación, o que los
apartes demandados desconocen la autonomía administrativa de los entes de
control.
Subsidiariamente
y en caso de no decretarse la inhibición, el representante de la Contraloría
General de la República pide la exequibilidad de los textos normativos
acusados, toda vez que la demanda se fundamenta en una apreciación errada del
poder de policía del Estado, del alcance de la labor de policía judicial, así
como del desconocimiento del hecho según el cual, la Constitución encargó a la
Fiscalía General de la Nación esa función de dirección  y control.
Precisa
el interviniente, que entidades como la Procuraduría General de la Nación y la
Contraloría General de la República ejercen funciones de policía judicial en el
ámbito de sus competencias. Sin embargo y de conformidad con el artículo 250 de
la Constitución, los directores de tales entidades, en coordinación con el
Fiscal General de la Nación, determinan cuáles servidores públicos de su
entidad son los llamados a integrar las unidades de policía judicial.
Concluye
el escrito de intervención señalando que la función de dirección y coordinación
de policía judicial no surge del Decreto Ley 016 de 2014, sino de un mandato
constitucional que ha tenido desarrollo en las leyes 270 de 1996 y 906 de 2004,
“lo cual no significa injerencia en las actividades de policía judicial de
los órganos que la ejercen de modo especial”.
Fiscalía General de la Nación[3]
El Director Nacional de Estrategia en Asuntos Constitucionales de
la Fiscalía General de la Nación, considera también que la Corte Constitucional
debe inhibirse de estudiar los cargos formulados contra los artículos 4
numerales 9 y 17; 15 numerales 14 y 15, y 26 del Decreto Ley 16 de 2014. Al
igual que lo hiciera la Contraloría General de la República, de forma
subsidiaria solicita la declaratoria de exequibilidad de las normas.
Como
fundamento de la solicitud de inhibición señala lo siguiente:
La
acción interpuesta no tenía el propósito de generar un pronunciamiento en sede
de constitucionalidad, sino respecto de la ilegalidad de un acto
administrativo. Por esto, los fundamentos no se ciñen a lo dispuesto en el
artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, que contiene los requisitos que debe
satisfacer la demanda de inconstitucionalidad.
La
sustentación de los cargos formulados contra las normas respecto de las cuales
se admitió la demanda, tiene deficiencias relacionadas con la falta de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, y no es posible
que la Corte subsane dichas ambigüedades de la demanda, porque se corre el
riesgo de adelantar un control oficioso de las disposiciones legales acusadas.
En opinión de la Fiscalía la demanda carece de claridad, pues no
logra explicar por qué los preceptos acusados del Decreto 016 de 2014 violan la
Constitución. La accionante hizo una descripción sobre la naturaleza y
funciones de policía judicial y de las que desarrollan los órganos de control,
pero “no construyó cargo alguno de constitucionalidad que permitiera
identificar y explicar la supuesta violación de la Constitución por parte de la
norma acusada”.
Falta igualmente certeza en los argumentos, en tanto que se basan
en interpretaciones subjetivas sobre los fines del Decreto 016 de 2014. Si bien
sostiene la demandante que las normas demandadas limitan las facultades de la
Contraloría, no presenta argumentos que respalden tal afirmación. En sentido
contrario, dice, las disposiciones reproducen normas constitucionales y no
restringen las funciones de policía judicial que desarrolla dicho organismo de
control. Adicionalmente los cargos no tienen en cuenta que la normatividad
cuestionada es resultado de mandatos constitucionales y legales.
Los cargos no son específicos porque la accionante recurre a
conceptos vagos e indeterminados, que no precisan las razones por las cuales se
vulnera la Constitución, o el Decreto Ley extralimita las competencias
otorgadas por la Ley 1654 de 2013, y tampoco demuestran porqué la normativa es
inexequible, siendo que el artículo 250 numeral 8 de la Constitución asigna a
la Fiscalía General de la Nación la función de coordinación que se cuestiona.
El decreto acusado no se enfoca en regular las facultades de policía judicial administrativa
de los órganos de control, sino que se limitó a dar cumplimiento al precepto
constitucional mencionado.
Para la Fiscalía el concepto de la violación no cumple tampoco el
requisito de pertinencia, dado que la accionante no indicó qué elementos o
presupuestos de la Constitución fueron alterados o desconocidos. La
intervención concluye señalando que los argumentos de la demandante no plantean
una oposición razonable con la Constitución.
Como petición subsidiaria, el representante de la Fiscalía
solicitó la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas, al auspicio
de los siguientes argumentos:
El Decreto 16 de 2014 no rebasó las facultades y funciones que le
asigna la Constitución a la Fiscalía General de la Nación, en tanto que las disposiciones
acusadas se limitan a regular tareas que deben ser desarrolladas por la Entidad
en virtud de lo dispuesto por el numeral 8 del artículo 250 de la
Constitución.  Dentro de esta misma compresión, los contenidos del decreto
tampoco desbordaron los límites de las facultades extraordinarias otorgadas por
la Ley 1654 de 2013.
En segundo lugar señaló el interviniente, que las normas
demandadas “no comportan injerencia, intromisión o suplantación de las
facultades de policía judicial que cumplen los órganos de control”. Para el
efecto precisó, que la policía judicial tiene naturaleza investigativa
usualmente asociada a procesos judiciales, lo que sin embargo no excluye su
actividad en investigaciones de carácter administrativo. De este modo las
funciones de policía judicial involucran actividades de apoyo a autoridades
jurisdiccionales y también administrativas, en el marco de las competencias de
investigación que desarrollan diversos órganos del Estado.
El Código de Procedimiento Penal - Ley 906 de 2004 – identifica la
policía judicial,  como la función que cumplen entidades públicas para apoyar
la investigación penal y “en ejercicio de las mismas dependen funcionalmente
del Fiscal General de la Nación y sus delegados”. Tales entidades se
clasifican en: i) los órganos que desarrollan la función de policía judicial de
manera permanente, ii) los que la ejercen de manera especial dentro del ámbito
de sus competencias (como los órganos de control las autoridades de tránsito,
el INPEC, etc); y iii) los entes públicos que cumplen esta labor de manera
transitoria por autorización expresa del Fiscal General de la Nación.
Señaló la Fiscalía que las normas demandada son constitucionales,
en tanto que de conformidad con los artículos 250, numeral 8 y 251 numeral 5,
de la Constitución, la Fiscalía General de la Nación debe coordinar y dirigir
las funciones de policía judicial que de manera permanente cumplen los
organismos que señale la ley, y que transitoriamente ejercen las entidades
autorizadas por ese ente acusador. Dentro de esta comprensión, los asuntos de
competencia de la Contraloría en los que se presente un reproche criminal, y en
las indagaciones penales en las que se conozca un hecho de relevancia fiscal “corresponde
al órgano de control acatar el direccionamiento que la Fiscalía disponga sobre
la materia”, pues aunque el órgano de control fiscal tiene independencia y
autonomía en el ejercicio de sus competencias, “es incontestable que en
asuntos de índole penal está llamada a acoger las políticas de la Fiscalía por
la actividad que ésta cumple, ligada en un momento dado con aquellas que
desempeñan otros entes del estado o que éstos den noticia de algún suceso de su
resorte”.
Como argumento concurrente señaló la Fiscalía, que el artículo 10
de la Ley 610 de 2000 Por la cual
se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de
competencia de las contralorías, dispone que los servidores
de la Contraloría General de la República que adelanten labores de indagación,
investigación o sean comisionados para la práctica de pruebas, tienen la
condición de autoridades de policía judicial y deben coordinar sus actuaciones
con la Fiscalía General de la Nación, de tal manera que lo señalado en las
disposiciones demandadas no constituye una intromisión en la gestión de ese
organismo de control.
Por último advierte la Fiscalía que la Corte Constitucional en
Sentencia C-873 de 2003, avaló la constitucionalidad de la competencia otorgada
al Fiscal General de la Nación para coordinar, de manera general, las funciones
de policía judicial fijado criterios, pautas o parámetros que deban respetarse
por los organismos que llevan a cabo esa función.
Universidad Sergio Arboleda[4]
Los profesores investigadores de esta Universidad solicitaron a la
Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas, bajo el entendido que
la coordinación, supervisión, vigilancia y dirección de la Fiscalía General de
la Nación sobre la función de policía judicial, solo hace referencia a la
función que se desarrolla al interior del proceso penal. La solicitud de
sentencia condicionada se fundó en las siguientes razones:
La facultad legislativa extraordinaria tiene límites y uno de
ellos es el material, en virtud del cual el Ejecutivo solo puede legislar sobre
asuntos para los cuales fue expresa y precisamente habilitado por el Congreso.
El desconocimiento de éste límite conduce a la inconstitucionalidad de las
normas que se expidan por fuera de las facultades otorgadas.
En este caso el Decreto ley 16 de 2014 le asigna a la Fiscalía
General de la Nación la tarea de coordinar, supervisar y vigilar la función de
policía judicial. Las normas que asignan esa facultad, admiten dentro de las
interpretaciones posibles, que las labores de coordinación, supervisión y
vigilancia se ejerzan no solo en el ámbito de la policía judicial criminal,
sino también en el despliegue de la función de policía judicial administrativa
que desarrollan los distintos órganos de control.
En opinión de la Universidad interviniente, esta interpretación es
errada, comoquiera que en el ordenamiento jurídico colombiano ha sido dispuesta
una sola función de policía judicial, radicada en cabeza de distintos órganos
del Estado, bajo la coordinación de la Fiscalía General de la Nación. Por lo
mismo, las normas demandadas resultan exequibles bajo el entendido que la
coordinación, la vigilancia y la dirección operan sobre la función de policía
judicial a que se refiere la Constitución, que atañe a asuntos penales y que no
involucra el ejercicio de la gestión de los órganos de control, en el
desarrollo de las competencias que les son propias.
Adicionalmente los profesionales de la Universidad Sergio Arboleda
le solicitaron a la Corte, que el análisis de constitucionalidad no se limitara
a las normas demandadas, sino que incluyera todas aquellas disposiciones  que
pudieran verse afectadas con la declaratoria de constitucionalidad.
V.
CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN[5]
El Jefe del Ministerio Público, en
ejercicio de sus competencias legales y constitucionales, emitió el concepto Nº
6074 en el que solicita a esta Corporación declarar la exequibilidad
condicionada de las disposiciones legales demandadas porque es necesario “precisar
que la función de dirigir o coordinar las labores de policía judicial está
ligada directamente a la competencia de investigar los delitos que posee la
Fiscalía General de la Nación”.
El Ministerio Público advierte en su
análisis, que el artículo 26 del Decreto ley 016 de 2014 no materializa ninguna
extralimitación en el ejercicio de las competencias otorgadas al Presidente de
la República, en tanto que el mismo no modifica plantas de personal o funciones
de otras entidades distintas a la Fiscalía General de la Nación, sino que
establece una oficina encargada con interactuar funcionalmente con otras
entidades del Estado, sin alterar su estructura. Por lo anterior y en su
opinión, los enunciados allí vertidos no transgreden la Constitución.
Respecto de la dirección y coordinación
de la función de policía judicial, el Procurador General de la Nación considera
que de conformidad con los artículos 250, numeral 8, y 251, numeral 5 de la
Constitución, la ley puede definir la forma como la Fiscalía pueda llevar a
cabo las labores de dirección y coordinación, incluso de órganos diversos a
dicha entidad, sin que ello implique la violación de la autonomía funcional de
los órganos de control.
Adicionalmente dijo el Ministerio
Público, con fundamento en la jurisprudencia constitucional, que las facultades
de dirección y coordinación se explican porque la Constitución le otorgó a la
Fiscalía General de la Nación la titularidad del ejercicio de la acción penal,
de modo tal, que la dirección de la policía judicial está relacionada con el
ejercicio de esa competencia funcional directa. En opinión de la Procuraduría,
esta es la interpretación que resulta armónica con lo dispuesto en el artículo
113 de la Constitución, esto es, solo en aquellos eventos que resulten de su
competencia.
Dentro de esa línea de argumentación
añadió la Procuraduría, que “la labor de dirección y coordinación a la
función de policía judicial por parte de la Fiscalía General de la Nación
estaría excluida de las investigaciones de la justicia penal militar, de la
Procuraduría y de los aforados especiales sujetos a la investigación por parte
de la comisión de aforados, recientemente creada”, precisando además, que
dichas facultades no facultan a la Fiscalía para imponer un direccionamiento a
las investigaciones de las funciones independientes de las otras ramas del
poder público, o de los otros órganos constitucionales autónomos e
independientes.
En consideración de lo anterior, el Jefe
del Ministerio Público solicitó declarar exequible el numeral 9 del artículo 5
del Decreto 16 de 2014, bajo un extensísimo condicionamiento[6] relacionado
con el alcance y los límites de los podres de dirección y coordinación de la
policía judicial por parte de la Fiscalía, respecto de los otros órganos
estatales que también tienen asignadas funciones de policía judicial. Dentro de
la misma línea argumental, el Ministerio Público solicitó también la
exequibilidad condicionada de las expresiones  “los organismos con funciones
de policía judicial” del numeral 17 del artículo 4 del Decreto 16 de 2014;
de las expresiones “dirigir y coordinar” contenidas en el numeral 14 del
artículo 15 del Decreto 16 de 2014; del numeral 1 del artículo 26 del Decreto
16 de 2014; del numeral 2 del artículo 26 del Decreto 16 de 2014; del numeral 3
del artículo 26 del Decreto 16 de 2014; de la expresión “coordinar”,
contenida en el numeral 5 el artículo 26 del Decreto 14 de 2014; y de las
expresiones “asesorar e impartir lineamientos y directrices”, contenida
en el numeral 8 del artículo 26 del Decreto 16 de 2014, refiriendo todos los
condicionamientos a la previa declaratoria de exequibilidad condicionada del
numeral 9 del artículo 5 del Decreto 16 de 2014 solicitada inicialmente en su
escrito por el Ministerio Público.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
La presente demanda fue formulada por una ciudadana en contra
disposiciones vigentes, contenidas en el Decreto 16 de 2014 expedido en
desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 1654 de
2013. Por lo tanto, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse
sobre la misma de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 241
de la Constitución.
2.     Cuestión previa.
La aptitud de la demanda para proferir sentencia de fondo
Antes de proceder al examen de constitucionalidad de las normas
demandadas, la Sala debe evaluar la aptitud de la demanda para proferir
sentencia de fondo. Para el efecto refiere en primer lugar los requisitos que
debe cumplir la demanda en la acción pública de inconstitucionalidad, para
desde allí, considerar la aptitud del escrito presentado por la demandante
Morelli Rico.
2.1.
Requisitos de la demanda en la acción
pública de inconstitucionalidad
2.1.1.
La Contraloría General de la República y la Fiscalía General de la Nación
consideran que la demanda no cumple los requisitos fijados en el artículo 2 del
Decreto 2067 de 1991, que exige el señalamiento de las normas constitucionales
que se consideran infringidas y las razones por las cuales dichos textos se
estiman violados. Por lo mismo le solicitaron a la Corte que se inhibiera de
pronunciarse de fondo acerca de la constitucionalidad de los artículos 4
numerales 9 y 17; 15 numerales 14 y 15; y 26 del Decreto Ley 16 de 2014,
solicitada por la ciudadana María Sandra Morelli Rico. Señalan esos
intervinientes, que los cargos carecen de claridad, pertinencia, suficiencia,
certeza y especificidad.
2.1.2.
En primer lugar, manifiestan que la demanda carece
de claridad, porque no expone un cargo que permita identificar y
explicar la supuesta violación de la Constitución por parte de la norma
acusada.  Sostiene la representante de la Contraloría General de la República,
que no es claro si se controvierten las facultades de dirección y coordinación
de la policía judicial asignadas a la Fiscalía General de la Nación, o si la
acusación consiste en que los apartes demandados desconocen la autonomía
administrativa de los entes de control, o la extralimitación de las facultades
extraordinarias por el Presidente de la República al expedir las normas.
Señalan
también que hay falta de certeza, por cuanto el cargo de inconstitucionalidad se construye sin sustento en
la norma demandada, fundándose el mismo en interpretaciones subjetivas del Decreto
016 de 2014, y aunque el demandante afirma que las normas limitan las
facultades de la Contraloría, omite plantear las razones que respalden su
dicho, e ignoran que la normatividad cuestionada es resultado de mandatos
constitucionales y legales.
Plantean
igualmente que los cargos no son específicos, porque presentan una serie de acusaciones
con base en argumentos abstractos, sin precisar porqué se vulnera la
Constitución o porqué el Decreto Ley extralimita las competencias otorgadas por
la Ley 1654 de 2013.
En opinión del representante de la Fiscalía General de la Nación
el concepto de la violación no es pertinente, porque la accionante no
señaló los presupuestos de la Constitución fueron alterados o desconocidos, en
tanto que su pretensión era cuestionar la legalidad del decreto y no su
inexequibilidad.
2.1.3. Para atender las peticiones de
inhibición elevadas por estos intervinientes, la Corte recordará los requisitos
formales que establecen el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia
constitucional relacionada con la estructura de los cargos de
inconstitucionalidad, para desde allí examinar los cargos presentados por el
ciudadano con el fin de determinar si son aptos para emitir un pronunciamiento
de fondo. Igualmente hará referencia al valor y pertenencia del principio pro
actione, que es criterio obligatorio de evaluación de los cargos de
inconstitucionalidad.
2.1.4.
El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 señala que son requisitos de las
demandas de control de constitucionalidad:
“1. El
señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción
literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las
mismas;
2. El
señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas;
3.
Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados;
4.
Cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución
para expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y
5. La
razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.”
Sobre
el tercer elemento relativo a las razones por las cuales las normas
constitucionales invocadas se estiman violadas, la Corte Constitucional de
manera reiterada ha expresado que si bien la acción pública de inconstitucionalidad
no está sometida a mayores rigorismos y debe prevalecer la informalidad[7];
existen requisitos y contenidos mínimos por cumplir para que el cargo sea
susceptible de generar una verdadera controversia constitucional que permita a
este Tribunal la realización satisfactoria del estudio de constitucionalidad.
La consagración de estos requisitos mínimos no es una limitación a
los derechos políticos del ciudadano, porque lo que se persigue al identificar
el contenido de la demanda de inconstitucionalidad, es fijar unos elementos que
informen adecuadamente al juez para poder proferir un pronunciamiento de fondo
y así evitar un fallo inhibitorio que torne inane el ejercicio de este derecho
político. Esto supone que el demandante cumpla con una carga mínima de
comunicación y argumentación que ilustre a la Corte Constitucional sobre los
preceptos constitucionales que considera vulnerados, el concepto de dicha
violación y la razón por la cual esta Corporación es competente para
pronunciarse sobre la materia.
De
este modo la acción pública de inconstitucionalidad
se materializa, cuando además de plantear una acusación contra una norma legal
con base en unas disposiciones constitucionales que se consideran infringidas,
se exponen las razones por las cuales dichos textos se estiman violados.
2.1.5. Los argumentos deben seguir exigencias mínimas razonables,
inicialmente dispuestas en la Sentencia C-1052 de 2001, siendo posteriormente
reiteradas por la jurisprudencia de la Corporación. Tales son:
La claridad de un cargo se evidencia, cuando la
demanda contiene una coherencia argumentativa que permite a la Corte comprender
con nitidez el contenido de la censura y su justificación. Si bien no resulta
exigible al interesado la adopción de una técnica específica, como sí sucede en
otros procedimientos judiciales, esa flexibilidad no significa que el ciudadano
se encuentra relevado de la carga de formular razones que sean plenamente
entendibles.
La certeza de un cargo consiste en que éste se
dirige contra una proposición normativa efectivamente contenida en la
disposición acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante o que
hace parte de normas que no fueron objeto de demanda.  “Así, el
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación
del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable
a partir de la interpretación de su propio texto; ‘esa técnica de control
difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones
inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender
deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se
desprenden’”. Este requisito exige que el cargo de inconstitucionalidad
cuestione un contenido normativo verificable a partir de la interpretación del
texto acusado.
El requisito de especificidad hace referencia a que
la censura debe contener  por lo menos un cargo concreto, de naturaleza
constitucional, en contra de las normas que se advierten contrarias a la Carta
Política. La demanda debe indicar la manera en que las disposiciones acusadas
quebrantan las normas de la Constitución. Este requisito refiere, en estas
condiciones, a que los argumentos expuestos por el demandante sean precisos,
ello en el entendido que “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en
la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y
verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución
Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad
a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y
globales’ que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones
que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.”
La pertinencia implica que las razones que sustentan
el concepto de la violación se fundamenten en argumentos de índole
constitucional. Los cargos deben estar sustentados “en la apreciación del
contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto
demandado.”.  De ahí que, “son inaceptables los argumentos que se
formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o
aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que
‘el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que
está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como
podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico’;
tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma
demandada en un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua,
innecesaria, o reiterativa’ a partir de una valoración parcial de sus efectos”.
Por último, la condición de suficiencia se observa
en cuanto las razones de inconstitucionalidad guarden relación “en primer
lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y
probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto
del precepto objeto de reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del
razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a
la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al
magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera
que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”
No obstante lo
anterior, la Corte ha resaltado que: “La consagración de estos requisitos
mínimos no puede entenderse, entonces, como una limitación a los derechos
políticos del ciudadano ya referidos, pues lo que se persigue al identificar el
contenido de la demanda de inconstitucionalidad es fijar unos elementos que
informen adecuadamente al juez para poder proferir un pronunciamiento de fondo,
evitando un fallo inhibitorio que torna inocuo el ejercicio de este derecho
político.  Esto supone que el demandante de una norma cumpla con una
carga mínima de comunicación y argumentación que ilustre a la Corte sobre la
norma que se acusa, los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, el
concepto de dicha violación y la razón por la cual la Corte es competente para
pronunciarse sobre la materia.” (Resaltado fuera del texto)
2.2. Estudio de aptitud de la demanda propuesta
2.2.1.
La demanda de control de constitucionalidad que se analiza, como lo recuerda la
Fiscalía General de la Nación, no fue interpuesta por la ciudadana directamente
ante la Corte Constitucional, sino radicada ante la Sección Primera del Consejo
de Estado mediante escrito con el cual buscaba promover el medio de control de
nulidad, previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, cumpliendo para el
efecto los requerimientos del artículo 162 de ese estatuto, sobre el contenido
de la demanda. De allí que el esquema desarrollado en la demanda por la
ciudadana María Sandra Morelli Rico sea propio de la formulación ante la
jurisdicción contenciosa.
Para
la Sala la diferencia metodológica presentada en el texto de la demanda, no
desvirtúa el hecho de que los señalamientos hechos en contra de los artículos 4
numerales 9 y 17; 15 numerales 14 y 15 y 26 del Decreto Ley 16 de 2014, cumplen
los requisitos del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y la carga mínima de comunicación y argumentación que ilustra
sobre la norma que se acusa, los preceptos constitucionales que resultan
vulnerados y el concepto de dicha violación, en virtud de tres consideraciones:
la satisfacción sustantiva de los requisitos de admisión (i), el hecho de que
parte de los intervinientes se hayan pronunciado de fondo alrededor de los
cargos, sin solicitar la inhibición del Tribunal (ii), y la concurrencia del
principio pro actione (iii).
2.2.2.
En lo que tiene que ver con la satisfacción sustantiva de los requisitos de
admisión de la demanda, la Sala reafirma lo considerado por el Magistrado
sustanciador en su momento, en el sentido que la demanda plantea cargos
concretos  y problemas de orden constitucional contra las disposiciones legales
que fueron objeto de admisión. Así se tiene:
La demanda plantea expresamente la
violación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, que prevé la
existencia de las leyes de facultades extraordinarias, en tanto considera que
los contenidos demandados del Decreto 16 de 2014, excedieron los límites de la
precisas facultades extraordinarias concedidas por la Ley 1654 de
2013, porque los enunciados allí dispuestos entraron a regular las atribuciones
de policía judicial de los órganos de control como la Procuraduría General de
la Nación y la Contraloría General de la República, al someter su ejercicio al
control y dirección de la Fiscalía General de la Nación. Para la demandante ley
habilitante solo confirió facultades al gobierno nacional para modificar y
definir la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación,
pero no la de otros órganos del Estado.
También se afirma en la demanda
el desconocimiento del artículo 250 de la Constitución, que establece las
funciones del Fiscal General de la Nación,  especialmente la dispuesta en el
numeral 8, que  establece como función específica del ente acusador, la de
dirigir y coordinar las funciones de policía judicial que desarrolla la Policía
Nacional y demás organismos señalados en la ley. Para la demandante, las normas
contenidas en el Decreto 16 de 2014 permiten la extensión del ejercicio de las
funciones de policía judicial de la Fiscalía más allá de los asuntos penales,
con lo cual se presentaría una invasión inconstitucional en el ejercicio de las
atribuciones de policía judicial que tienen los órganos de control en materia
administrativa, como la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General
de la República.
Ligado a lo anterior, acontecería
también la violación de los artículos 268 y 277 de la Carta Política, que
establecen las funciones constitucionales de la Procuraduría General de la
Nación y la Contraloría General de la República, porque en opinión de la Sra.
Morelli Rico, las disposiciones demandadas someten la actuación de los órganos
de control a la dirección, regulación y supervisión de la Fiscalía General de
la Nación, desconociendo así la autonomía e independencia que la Constitución
Política reconoce a esas entidades, de aquellas entidades, a las que han sido
confiadas atribuciones especiales de policía judicial para el desarrollo de sus
funciones administrativas de inspección, vigilancia y control.
Los
anteriores cargos plantean la violación directa de normas constitucionales y
discusiones pertinentes alrededor de la violación de los artículos 150, 250,
268 y 277 de la Constitución, eventualmente efectuadas por algunas de las
normas contenidas en el Decreto ley 16 de 2014, señalamientos que cumplen los
requisitos de claridad, certeza, pertinencia, suficiencia y especificidad, por
cuanto además de expresar en qué consiste la supuesta violación de normas
superiores, en la demanda, de manera reiterada se enuncian las disposiciones
constitucionales presuntamente infringidas.
Obsérvese
además, que las razones que en su momento se adujeron para pedir la nulidad del
decreto ante el Consejo de Estado, tuvieron como fundamento argumentos
relacionados con la violación de normas concretas de la Constitución,
especialmente las relacionadas con las facultades de dirección y coordinación
de las funciones de policía judicial de todos los entes que las cumplen,
incluyendo a los órganos de control. No se trata entonces de apreciaciones
subjetivas ajenas a los textos legales, sino de cargos soportados en lo que
ellos disponen. Véase como a folio 24, en la demanda se indica que “el
decreto 016 de 2014 desbordó las facultades y competencias especiales
extraordinarias otorgadas por la ley 1654 de 2013… el decreto en cuestión, al
tratar de regular, controlar y dirigir las funciones de policía judicial de los
órganos de control, generó la ilegalidad del acto; generando su
inconstitucionalidad”.
2.2.3.
En segundo lugar se tiene que dos de los intervinientes, la Universidad Sergio
Arboleda y la Procuraduría General de la Nación, se abstuvieron de solicitar la
inhibición de la Corte Constitucional y en sentido contrario se pronunciaron de
fondo, avalando de este modo la satisfacción de los requisitos del artículo 2
del Decreto 2067 de 1991 y la aptitud de los cargos.
Ambos
intervinientes solicitaron la declaratoria de exequibilidad de las normas
demandadas, pero en el sentido de precisar que las labores de dirección y
coordinación de la policía judicial asignadas a la Fiscalía General de la
Nación, se circunscriben al campo específico del proceso penal, sin que puedan
afectar la órbita funcional y la autonomía de los oros órganos de control de
origen constitucional.
Los
escritos de intervención, que fueron minuciosos en el caso de la Procuraduría,
permiten afirmar, que los cargos contenidos en la demanda y demarcados por el
auto admisorio de la Corte Constitucional, eran claros, en tanto que se
referían expresamente al desborde de las facultades concedidas por la Ley 1654
de 2013, así como a la violación de la autonomía de la Procuraduría General de
la Nación y la Contraloría General de la República. Igualmente cumplían el
requisito de la certeza, en tanto que confrontaban los contenidos del
Decreto ley 16 de 2014, con normas constitucionales específicas, alrededor de
las facultades de dirección y coordinación de la Fiscalía General de la Nación
sobre la función de policía judicial, espectro de otros órganos de nivel
constitucional.
Los
cargos también fueron específicos, pues las intervenciones de la
Universidad y de la Procuraduría se refirieron en concreto a la necesidad de
demarcar constitucionalmente, los alcances de las funciones de dirección y
coordinación de la policía judicial asignadas a la Fiscalía General de la
Nación en diversos escenarios constitucionales, lo que en su opinión, requiere
un pronunciamiento específico de la Corte Constitucional. Hubo también pertinencia
en el cargo, puesto que el análisis propuesto por cada uno de los
intervinientes fue jurídico – normativo, sin consideración distinta que la de
demarcar la autonomía de la función de policía judicial e los órganos de
control, frente a las facultades de dirección de la Fiscalía General de la
Nación, presuntamente amenazada por las normas contenidas en el Decreto
demandado.
Finalmente
se satisfizo la suficiencia, en tanto que la demanda, la Universidad
interviniente y la Procuraduría discutieron alrededor de lo mismo: el alcance
de las facultades otorgadas por el Congreso al Presidente de la República para
reestructurar la Fiscalía General de la Nación, el eventual desbordamiento de
las mismas y los ámbitos constitucionales de acción de las funciones de policía
judicial en distintos organismos del Estado.
Considerado
lo anterior, resulta indudable que se trataba de cargos claros, ciertos,
específicos pertinentes y suficientes.
2.2.4.
Finalmente y como tercer argumento acerca de la aptitud de la demanda, concurre
la presencia y aplicación  del principio pro actione, que debe ser
siempre considerado alrededor de las demandas de inconstitucionalidad.
Alrededor
de este principio, la Corte Constitucional en la Sentencia C-330 de 2013, al
resolver acerca de la admisibilidad de una demanda propuesta en contra de unas
normas el Código de Procedimiento Penal relacionadas con la imputación, señaló
que el principio pro actione implicaba considerar que la evaluación de
los argumentos contenidos en las demandas de inconstitucionalidad debía ser
hecho de modo flexible, que en caso de dudas cerca de su aptitud debía
procederse al estudio de fondo, que no podía ser sacrificado el derecho a
participación y que debían preferirse los fallos de fondo a las inhibiciones.
Específicamente dijo la Corte desde sus precedentes:
“No obstante,
también ha resaltado, con base en el principio de pro actione que el
examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe
ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una
decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la
efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso
judicial efectivo ante la Corte. Este principio tiene en cuenta que la acción
de inconstitucionalidad es de carácter público, es decir abierta a todos los
ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condición de abogado; en tal
medida, ‘el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no
puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio
el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del
demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.’”[8].
La
aplicación del principio pro actione avala la necesidad de pronunciamiento
de fondo, en la medida que la demanda de nulidad inicialmente presentada
contiene cargos concretos que cuestionan la constitucionalidad de las normas
demandadas, que el auto admisorio de la Corte Constitucional demarcó
suficientemente la discusión, y que los intervienes discutieron alrededor de
los cargos y la constitucionalidad de las normas demandadas, disponiendo un
escenario adecuado el pronunciamiento de fondo y al ejercicio de los derechos
fundamentales a la participación y acceso a la justicia.
3. Presentación del caso y formulación del problema jurídico
3.1. Presentación
del caso
La
ciudadana María Sandra Morelli Rico radicó demanda ante el Consejo de Estado,
solicitando la declaratoria de nulidad de numerosas normas contenidas en el
Decreto Ley 16 de 2014. Dicha Corporación, en aplicación del artículo 168 del
Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, mediante Auto de
octubre 30 de 2015 remitió por competencia el expediente a la Corte
Constitucional.
La
Corte Constitucional mediante Auto de enero 20 de 2016, resolvió admitir la
demanda remitida, únicamente en lo relacionado con la constitucionalidad de los
numerales 9 y 17 del artículo 4 del Decreto ley 16 de 2014, los numerales 14 y
15  del artículo 15 de la misma norma y la totalidad del artículo 26 del
referido decreto.
La demanda planteó la violación del
numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, que prevé la existencia de las
leyes de facultades extraordinarias, en tanto considera que  los contenidos
demandados del Decreto 16 de 2014, excedieron los límites de la precisas
facultades extraordinarias concedidas por la Ley 1654 de
2013, porque los enunciados allí dispuestos entraron a regular las atribuciones
de policía judicial de los órganos de control como la Procuraduría General de
la Nación y la Contraloría General de la República, al someter su ejercicio al
control y dirección de la Fiscalía General de la Nación.
También se afirmó el
desconocimiento del numeral 8 del artículo 250 de la Constitución, que establece
las funciones del Fiscal General de la Nación, en tanto que las nomas del
decreto permiten la extensión del ejercicio de las funciones de policía
judicial de la Fiscalía más allá de los asuntos penales, con lo cual se
presentaría una invasión inconstitucional en el ejercicio de las atribuciones
de policía judicial que tienen los órganos de control. Finalmente y ligado con
lo anterior, la demanda planteó también la violación de los artículos 268 y 277
de la Carta Política, que establecen las funciones de la Procuraduría General
de la Nación y la Contraloría General de la República, porque las disposiciones
demandadas someten la actuación de los órganos de control a la dirección,
regulación y supervisión de la Fiscalía General de la Nación, desconociendo así
la autonomía e independencia que la Constitución Política reconoce a esas
entidades.
3.2. Formulación
del problema jurídico y programa de la decisión
Considerado el anterior
contexto, le corresponde a la Corte Constitucional resolver dos problemas
jurídicos, el primero relacionado con la eventual extralimitación de las
facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República por la Ley
1654 de 2013, y el segundo con el desconocimiento de las competencias y de la
autonomía de la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de
la República y de otros órganos, en el ejercicio de la función de policía
judicial.
De esta manera el primer problema jurídico es: ¿Las normas
demandadas del Decreto 016 de 2014, que establecen la competencia del Fiscal y
del Vicefiscal General de la Nación para dirigir y coordinar las funciones de
policía judicial y adoptar protocolos sobre las mismas, así como las funciones
de la Subdirección de Articulación Externa de Policías Judiciales de la Fiscalía
General de la Nación, violaron el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución, al exceder los límites de las facultades extraordinarias
concedidas por la Ley 1654 de 2013?
Y en segundo término, ¿Las normas demandadas del Decreto 016
de 2014, que establecen la competencia del Fiscal y del Vicefiscal General de
la Nación para dirigir y coordinar las funciones de policía judicial y adoptar
protocolos sobre las mismas, así como las funciones de la Subdirección de Articulación
Externa de Policías Judiciales de la Fiscalía General de la Nación, desconocen los
artículos 250 numeral 8, 277 numeral 10, y 268 de la Constitución Política al
permitir la supuesta violación de las competencias y la autonomía de la
Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la Nación
en el ejercicio de la función de policía judicial?
Para
el desarrollo de los temas y la solución de los problemas jurídicos, la Corte
Constitucional se referirá en primer lugar al proceso de reestructuración de la
Fiscalía General de la Nación efectuado por medio del Decreto 016 de 2014,
evaluando el ejercicio de las facultades extraordinarias que dieron lugar a
éste.  En segundo término la Sala hará un examen de la función del policía
judicial, asignada a distintos órganos del Estado, para desde allí determinar como
tercer aspecto, el alcance de las competencias asignadas a la Fiscalía General
de la Nación en relación con los órganos que
cumplen funciones de policía Judicial; procediendo, por último, a determinar la
conformidad de esas funciones con lo dispuesto en los artículos 268 y 277 de la
Constitución, dando así solución al caso concreto.
4. La reestructuración de la Fiscalía General de la Nación
por medio del Decreto Ley 016 de 2014
La reestructuración de
la Fiscalía General de la Nación fue efectuada por medio del Decreto ley 016 de
2014, el que fue dictado con base en las facultades extraordinarias otorgadas
por medio de la Ley 1654 de 2013.
4.1. La Ley 1654 de 2013 y el Decreto ley 016 de 2014
4.1.1. La Ley 1654 de
2013 Por
la cual se otorgan facultades extraordinarias pro tempore al Presidente de la
República para modificar la estructura y la planta de personal de la Fiscalía
General de la Nación y expedir su régimen de carrera y situaciones
administrativas, está conformada por solo tres artículos. El
artículo primero le otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la
República, para que expidiera decretos con fuerza de ley sobre cuatro materias
específicas:
i.
Modificar
y definir la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la
Nación y sus servidores;
ii.
Modificar
la Planta de Personal de la Fiscalía General de la Nación, creando, suprimiendo
o modificando los empleos a que haya lugar;
iii.
Expedir
el régimen de carrera especial de la Fiscalía General de la Nación y de sus
entidades adscritas y el de las situaciones administrativas de sus servidores;
iv.
Crear
una institución universitaria como establecimiento público de orden nacional,
cuyo objeto consistirá en prestar el servicio público de educación superior
para la formación y el conocimiento científico de la investigación penal y
criminalística y de las distintas áreas del saber que requiere la Fiscalía
General de la Nación y sus entidades adscritas.
El artículo segundo crea una comisión de
seguimiento para la elaboración de los decretos leyes a que dan lugar las
facultades otorgadas, y el artículo tercero consigna la cláusula usual de
vigencia.
4.1.2. El Decreto ley 016 de 2014 Por
el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía
General de la Nación, es una norma dispuesta en 51 artículos, agrupados en
ocho capítulos cuyas materias son la estructura orgánica y funcional; la
dirección de la Fiscalía General de la Nación, asignada de conformidad con el
artículo 3, al Fiscal General de la Nación, el Vicefiscal General de la Nación
y los demás servidores del nivel directivo; las dependencias adscritas al
Despacho del Fiscal General de Nación; las funciones del Vicefiscal General de
la Nación; los Despachos adscritos al Vicefiscal General de la Nación; la
Dirección de Apoyo a la Gestión y otras dependencias; los órganos y comités de
asesoría y coordinación y las disposiciones finales.
El artículo 4 del decreto
enumera las funciones del Fiscal General de la Nación, y en los numerales
9 y 17, le atribuye las de:
“9.
Dirigir y coordinar, en los términos que señala la Constitución y la ley, las
funciones de policía judicial que cumplan los distintos entes públicos de forma
permanente o transitoria”.
17.
Adoptar los protocolos para la organización y funcionamiento de los registros
que en materia de policía judicial administran los organismos con funciones de
policía judicial y para el Registro Único de Asuntos de Policía Judicial de la
Fiscalía General de la Nación”
En el artículo 15 mismo decreto
determina las funciones del Vicefiscal General de la Nación, entre las cuales
consagra en los numerales 14 y 15, las de:
“14. Dirigir y
coordinar, bajo los lineamientos e instrucciones impartidas por el Fiscal
General de la Nación, las funciones de policía judicial que cumplan los
distintos entes públicos de forma permanente o transitoria, de conformidad con
la Constitución Política y la ley.
15. Proponer los
protocolos para la organización y funcionamiento de los registros que en
materia de policía judicial administran los organismos con funciones de policía
judicial y para el Registro Único de Asuntos de Policía Judicial de la Fiscalía
General de la Nación.”
Por último, el artículo 26 del mismo
estatuto enumera las funciones de la Subdirección de Articulación Externa de
Policías Judiciales, que se encuentra dentro del capítulo quinto de la ley,
como una de las dependencias adscritas al despacho del Vicefiscal General de la
Nación.
4.1.3. Las normas antes citadas, hoy
acusadas, derogaron los artículos 1 a 32 de la Ley 938 de 2004 Por la cual
se expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación, que
regulaban la estructura y funciones de las distintas dependencias de la
Fiscalía General de la Nación, y que en los artículos 8 y 11 consagraban
potestades similares a las contenidas en las normas demandadas:
“Artículo 8º. Corresponde al Fiscal General de la Nación, a los
Directores de Fiscalías, a los Fiscales a quienes se les asigne la función de
Jefes de Unidad y demás Fiscales Delegados, dirigir y coordinar las
investigaciones adelantadas por la Fiscalía General de la Nación y por otros
cuerpos de Policía Judicial, establecidos por la Constitución o las leyes y por
aquellos facultados temporalmente para el ejercicio de estas funciones”.
“Artículo 11. Funciones. El Fiscal General
de la Nación tiene la representación de la entidad y además de las funciones
especiales otorgadas por la Constitución Política, tiene las siguientes
funciones generales: (…)
4. Coordinar con otros organismos que ejerzan funciones de Policía
Judicial, la definición e implementación de mecanismos que racionalicen y
eviten la duplicidad de esfuerzos en el desarrollo de las investigaciones,
dentro de los lineamientos fijados por el Consejo Nacional de Policía Judicial.
5. Expedir los manuales de procedimientos y de normas técnicas a
que se deben someter los servidores que cumplen funciones de Policía Judicial.
A cuyo efecto los someterá a concepto del Consejo Nacional de Policía Judicial.
(…)
34. Coordinar el funcionamiento del registro único de asuntos de
Policía Judicial.”
Como se puede apreciar, los enunciados
contenidos en la norma derogada y los dispuestos en el Decreto 016 de 2014,
atienden al ejercicio de las mismas tareas, como son las de dirección,
coordinación y registro de las funciones de policía judicial, que por lo demás,
simplemente redescriben la función general de dirección y coordinación de la
policía judicial asignada al Fiscal General de la Nación por el numeral 8 del
artículo 250 de la Constitución. En este sentido y en principio, nada de
inconstitucional se percibe en el desarrollo de la habilitación legislativa
hecha por el Congreso de la República al Presidente.
4.2. El control sobre los decretos con
fuerza de ley y la constitucionalidad del Decreto ley 016 de 2014
4.2.1. Las leyes de facultades extraordinarias
son un tipo especial de leyes, establecidas en el numeral 10 del artículo 150
de la Constitución, en virtud de las cuales el Congreso, que es el titular de
la función legislativa, habilita temporalmente al Presidente de la República
para que  expida normas con fuerza de ley, dentro de los precisos límites de la
habilitación concedida.
Como en el pasado se abusó de este tipo
de leyes, el Constituyente de 1991 fijó reglas y requisitos para su expedición,
así como un conjunto de controles específicos, de modo que el Congreso
ejerciera sus funciones, limitando el otorgamiento de las facultades. De este
modo debe señalarse, que la leyes de facultades extraordinarias tienen
iniciativa exclusiva del Presidente de la República; que la solicitud de las mismas
debe justificarse en la necesidad o en la conveniencia; que las facultades
deben ser precisas; que son temporales, en el sentido que solo pueden ser
otorgadas hasta por seis meses; que son transitorias, pues tienen que ser
ejercidas en una sola oportunidad durante el período para el que fueron
concedidas: y que la aprobación de la ley que las otorga requiere el voto de la
mayoría absoluta de los miembros de ambas cámaras.
4.2.2. Según señala el numeral 10 del
artículo 150 de la Constitución, las facultades que se otorguen deben ser precisas.
Sobre el punto la Corte ha señalado, que “En torno a la exigencia de que las facultades sean “precisas”, la
jurisprudencia ha reiterado que la amplitud o generalidad de la habilitación no
constituye una violación de la Carta. No obstante, la Corte también ha sido
enfática en subrayar que las facultades no pueden ser vagas e indeterminadas
puesto que ello representaría una habilitación en blanco al Ejecutivo
equivalente a una renuncia inaceptable del Congreso a ejercer la función
legislativa que el constituyente le ha confiado”[9]. En este sentido las facultades que se otorguen
pueden ser amplias, pero no vagas o indeterminadas, y determinan el campo de
aplicación por medio de los decretos.
4.2.3. Los decretos con fuerza de ley son normas presidenciales que se
expiden en ejercicio de las facultades extraordinarias que le ha otorgado el
Congreso al Presidente, y deben ser expedidos dentro del ámbito de los límites
temporales y materiales de la concesión. El parámetro del control de
constitucionalidad de los decretos fue fijado claramente en la Sentencia C-366
de 2012, así:
“La temporalidad se
refiere al término perentorio que el Presidente tiene para hacer uso de las
facultades y para expedir los respectivos decretos con fuerza de ley. Término
que no puede exceder de seis meses.
La
delimitación material alude
a que los decretos que dicte el Presidente sólo pueden versar sobre los asuntos
estrictamente señalados en la ley habilitante. El Gobierno sólo puede ocuparse
de las materias allí indicadas sin lugar a extensiones ni analogías.
De manera que si
el Gobierno no observa los límites a que se ha hecho referencia, invade las
competencias del legislador ordinario y ello conduce a la inexequibilidad del
respectivo decreto ley. Bajo esos parámetros serán inconstitucionales los
decretos leyes que dicte el Presidente de la República siempre que se refieran
a materias distintas a las señaladas por el Congreso de la República, no sólo
por desconocer la ley de facultades sino por invadir la órbita propia del
legislador ordinario.”[10]
4.2.4. El Congreso de la República con
medio del literal a) del artículo 1 de la Ley 1654 de 2013 facultó al
Presidente de la República para “Modificar y definir la estructura orgánica
y funcional de la Fiscalía General de la Nación y sus servidores”.
En ejercicio de esta habilitación fue
expedido el Decreto Ley 016 de 2014, que en el artículo 4 fijó las funciones
del Fiscal General de la Nación, entre ellas, las de dirigir y coordinar las
funciones de policía judicial que cumplan los distintos entes públicos (numeral
9), así como la de adoptar los protocolos necesarios para la organización y
funcionamiento de los registros sobre policía judicial (numeral 17);
adicionalmente el artículo 15 del decreto, enumeró las funciones del Vicefiscal
General de la Nación, estableciendo entre ellas, la tarea de dirigir y
coordinar las funciones de policía juridicial, bajo los lineamientos del Fiscal
General (numeral 14); y la de proponer los protocolos de organización y
funcionamiento de los registros de policía judicial (numeral 15). Finalmente el
artículo 26 enumera las funcione de un dependencia específica: La Subdirección
de Articulación Externa de Policías Judiciales, que opera bajo la dirección del
Vicefiscal General de la Nación, a la que le fueron asignadas diez funciones
relacionadas con el seguimiento de funciones de policía judicial, así como con
tareas de diseño, proposición, coordinación, apoyo, implementación, asesoría y
aplicación de labores asuntos y materias relacionadas con la policía judicial,
bajo la dirección inmediata del Vicefiscal General y mediata del Fiscal General
de la Nación.
4.2.5. Las funciones demandadas
básicamente son dos: las de dirigir y coordinar la funciones de policía
judicial (i) y las de adoptar protocolos de registro sobre policía judicial
(ii), en dos niveles: el del Fiscal General de la Nación (quien dirige y
coordina las funciones de policía judicial, y adopta los protocolos de
registro), y en el nivel del Vicefiscal General (quien sigue los lineamientos
de dirección y coordinación fijados por el Fiscal General, y propone los
protocolos de registro que aquel ha de adoptar).
Si se contrastan las anteriores
funciones con la facultades extraordinarias otorgadas, es decir las de “Modificar
y definir la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la
Nación y sus servidores”, se concluye inevitablemente que las normas
demandas son completamente constitucionales, en la medida que se corresponden
con los límites materiales de la habilitación (i), y que consisten en la
aplicación de la función asignada al Fiscal General de la Nación por el numeral
8 del artículo 250 de la Constitución (ii), desarrollada por medio del Decreto
Ley 016 de 2014.
Adicionalmente, la Sala nada encuentra
de inconstitucional en el hecho de crear o de reorganizar una dependencia
específica como lo es la Subdirección de Articulación Externa de Policías
Judiciales, para que contribuya al cumplimiento de las funciones asignadas al
Fiscal y al Vicefiscal General de la Nación. Más aún, la creación o
reorganización de esta clase de dependencias, corresponde a la lógica
organizacional planteada por el artículo 2 del Decreto 016 de 2014, que dispone
el establecimiento de direcciones y subdirecciones especializadas en la
Fiscalía General de la Nación, necesarias para el cabal cumplimiento de sus
funciones, lo que se junta con razones de necesidad y conveniencia para la
prestación de un mejor servicio.
5. Las funciones de policía judicial ejercidas por distintos
órganos del Estado
La
Ley 906 de 2004 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal,
modificado por el artículo 49 de la Ley 1142 de 2007, define expresamente en el
inciso tercero del artículo 200, lo que deba entenderse por policía judicial:
“Por
policía judicial se entiende la función que cumplen las entidades del Estado
para apoyar la investigación penal y, en el ejercicio de las mismas dependen
funcionalmente del Fiscal General de la Nación y sus delegados.”
5.1.
El tema de la policía judicial y las labores de dirección  y coordinación de la
Fiscalía General de la Nación, fueron tempranamente abordados por la Corte
Constitucional. Así en la clásica Sentencia C-024 de 1994, a propósito de la
lectura del artículo 218 de la Constitución, relacionado con la Policía
Nacional, la Corte afirmó que el concepto de Policía es multívoco y que tiene
al menos cuatro significaciones diversas en el régimen constitucional
colombiano[11]:
i.
El
poder, la función y la actividad de policía administrativa, que están
relacionadas con la formas de la actividad del Estado, vinculadas a la
preservación y restablecimiento del orden públicos.
ii.
Las
autoridades administrativas de policía, que son las encargadas de desarrollar
el poder, la función y la actividad de policía a la que se hizo referencia en
el punto anterior.
iii.
La
Policía Nacional, definida por el artículo 218 como un cuerpo civil armado.
iv.
La
policía judicial, relacionada con el conjunto de autoridades que colaboran y
apoyan a las autoridades judiciales para el esclarecimiento de los delitos.
Precisando
luego el concepto y la institución de la siguiente manera: “Encontramos así la noción de Policía Judicial como el
conjunto de autoridades que colaboran con los funcionarios judiciales en la
investigación de los delitos y en la captura de los delincuentes. No se trata
de dos especies de un género común, sino que la Policía Judicial es una
denominación que se emplea para aludir a las fuerzas de policía en cuanto
dirigen su actividad para preparar la función represiva de los funcionarios
judiciales (fiscales y jueces de la República). Por eso, la concepción moderna
de la Policía judicial es la de un cuerpo que requiere la aplicación de
principios de unidad orgánica y, sobre todo, de especialización científica y
que actúa bajo la dirección funcional de los fiscales o los jueces.”[12]
5.1.1. La doble naturaleza orgánica y funcional de la policía
judicial sería retomada por otras sentencias, entre las que cabe destacar la
Sentencia C-404 de 2003, en la que la Corte examinó la constitucionalidad del
artículo 80 de la Ley 488 de 1998; de algunos literales de los artículos 18,
19, 22, 23, 32 del Decreto ley 1071 de 1999 y del artículo 53 de la Ley 633 de
2000, normas estas relacionadas con el ejercicio de funciones de policía
judicial por parte de autoridades de policía fiscal y aduanera.
En dicho fallo se reiteró que el concepto de Policía tiene al
menos cuatro significaciones en el régimen constitucional colombiano, en tanto
actividades ligadas con la preservación y restablecimiento del orden público
como son el poder, la función y la actividad de policía administrativa, refiriendo
también el elemento orgánico, es decir, el conjunto de autoridades encargadas
de desarrollar esa forma de actividad.
Adicionalmente y en lo que se refiere a la especificidad de
las labores, se precisó que las funciones de policía judicial sólo pueden ser
desempeñadas “por quienes estén específicamente capacitados para ese efecto, es
decir, quienes constituyan dentro de las entidades respectivas un cuerpo
especial, el de ‘policía judicial’, bajo la coordinación y dirección de la Fiscalía
General de la Nación en los casos de investigaciones penales”[13].
5.1.2. Tras la vigencia del Acto Legislativo 2 de 2003 y la expedición
de la Ley 906 de 2004, debe ser referida la Sentencia C-594 de 2014 que evaluó
la constitucionalidad del artículo 52 de la Ley 1453 de 2011, que modificara el
artículo 235 de la Ley 906 de 2004, Código de Procedimiento Penal. Allí se
señaló que la interceptación de comunicaciones puede ser realizada por las “autoridades
competentes”.
La Corte declaró la exequibilidad del enunciado, al considerar
que se trataba de una norma en blanco que podía ser complementada desde la
interpretación sistemática, pues “Si bien el artículo 52 de la Ley 1453 de 2011 no
determina específicamente cuáles son las autoridades encargadas de realizar la
operación técnica de la interceptación de comunicaciones, el artículo 46 de la
Ley 938 de 2004 señala que dicha competencia recae en las autoridades de
policía judicial, las cuales son definidas en los artículos 201, 202 y 203 de
la Ley 906 de 2004”[14].
En lo que tuvo que ver con las funciones de policía judicial,
la Corte reiteró que en el ordenamiento jurídico colombiano la policía judicial
tiene dos acepciones diferentes y relacionadas entre sí, la orgánica y la
funcional, precisando que la concepción moderna de la policía judicial la
entiende como un cuerpo que requiere la aplicación de principios de unidad orgánica y, sobre todo, de
especialización científica y que actúa bajo la dirección funcional de los
fiscales o los jueces, bajo la dirección, coordinación y responsabilidad
funcional de la Fiscalía General de la Nación[15].
5.2.
Clasificación de las funciones de policía judicial y de los órganos que las
ejercen
Las
funciones de policía judicial han sido clasificadas de diversas maneras y bajo
diversos criterios. De este modo en cuanto a su duración se puede hablar de
funciones permanentes y funciones transitorias de policía judicial; y en cuanto
a su origen puede hablarse de funciones de policía judicial asignadas por la
Constitución Política, asignadas por la ley y asignadas por delegación de la
Fiscalía General de la Nación. Como se verá más adelante, esta clasificación
resulta útil para el análisis que posteriormente se realizará en relación con
la autonomía e independencia que pueden tener  los órganos de control y demás
entidades del Estado que cumplan funciones de policía judicial. Combinando
ambos criterios se tiene entonces:
5.2.1. Funciones
permanentes de policía judicial asignadas por la Constitución  Política
La Constitución
Política ha dispuesto dos escenarios de ejercicio permanente de la función de
policía judicial, siendo estos: la jurisdicción penal ordinaria a través de la
Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación, que son
entidades por medio de las cuales el Estado ejerce su poder sancionatorio, lo
que implica el ejercicio de labores investigativas. En tanto que se trata del
ejercicio del poder sancionatorio, el ejercicio de estas competencias tiene
incidencia en el respeto y garantía de derechos fundamentales como el debido
proceso, libertad personal, la intimidad, al habeas data y otros que resultan
concurrentes.
En algún momento
la función de policía judicial fue constitucionalmente asignada a la
jurisdicción penal militar por medio del Acto Legislativo 2 de 2012, el que fue
declarado inexequible por medio de la Sentencia C-740 de 2013[16], de
modo tal que en la actualidad la función de policía judicial ante esa
jurisdicción es de orden legal y no constitucional.
5.2.1.1. La
policía judicial en la jurisdicción penal ordinaria a través de la Fiscalía
General de la Nación.
Esta competencia
fue asignada a la Fiscala General de la Nación por el numeral 8 del artículo
250 de la Constitución, tal y como fue modificado por el artículo 2 del Acto
Legislativo 3 de 2002, en el que se establece:
“Artículo 250.
(…)
En ejercicio de
sus funciones la Fiscalía General de la Nación, deberá:
8. Dirigir y
coordinar las funciones de policía judicial que en forma permanente cumple la
Policía Nacional y los demás organismos que señale la ley.”
De acuerdo con este enunciado, las tareas de
dirección y coordinación de la policía judicial a cargo de la Fiscalía, surgen
de la Constitución y se desarrollan respecto de funciones que tienen que ver
con la investigación de los hechos que revistan las características de un
delito, que lleguen a su conocimiento por medio de denuncia, petición especial,
querella o de oficio, siempre y cuando medien suficientes motivos y
circunstancias fácticas que indiquen la posible existencia de infracciones
penales, como lo indica el artículo 250 de la Constitución.
5.2.1.2. La policía judicial a través de la
Procuraduría General de la Nación.
La norma de
referencia aquí es el artículo 277 de la Constitución, que establece las
funciones que puede ejercer el Procurador General de la Nación, directamente o
por medio de sus delegados y agentes. El inciso final de ese artículo contiene
el siguiente enunciado:
“Para el cumplimiento
de sus funciones la Procuraduría tendrá atribuciones de policía judicial, y
podrá interponer las acciones que considere necesarias.”
Como
se desprende de la norma referenciada, las actividades de policía judicial que
desarrolla la Procuraduría General de la Nación deben estar relacionadas con su
misionalidad, es decir, con el ejercicio del poder disciplinario. En sentido
contrario, la Constitución no le permite a la Procuraduría ejercer funciones de
policía judicial para adelantar investigaciones distintas a las de naturaleza
disciplinaria.
5.2.1.3.
La policía judicial en la jurisdicción penal militar, actualmente suprimida en
el plano constitucional y remitida al plano legal.
El artículo 221
de la Carta Política es una de las normas más modificadas de la Constitución,
habiendo sido reformada en tres ocasiones por medio del Acto Legislativo 2 de
1995, el Acto Legislativo 2 de 2012 y el Acto Legislativo 1 de 2015.
La cuestión es
que en vigencia del Acto Legislativo 2 de 2012, se constitucionalizó el
ejercicio de policía judicial en la jurisdicción penal militar. Para el efecto
el inciso cuarto del artículo 221 de la Constitución estableció en su momento
que:
“Si en desarrollo de una acción, operación
o procedimiento de la Fuerza Pública, ocurre alguna conducta que pueda ser
punible y exista duda sobre la competencia de la Justicia Penal Militar,
excepcionalmente podrá intervenir una comisión técnica de coordinación
integrada por representantes de la jurisdicción penal militar y de la jurisdicción
penal ordinaria, apoyada por sus respectivos órganos de policía judicial. La
ley estatutaria regulará la composición y funcionamiento de esta comisión, la
forma en que será apoyada por los órganos de policía judicial de las
jurisdicciones ordinarias y penal militar y los plazos que deberá cumplir.”
Como se dijo, esta norma fue declarada
inexequible por la Sentencia C-740 de 2013, pasando la función de policía
judicial de la jurisdicción penal militar al ámbito legal, por medio de la Ley
1765 de 2015.
5.2.2. Funciones
permanentes de policía judicial asignadas por la ley
Dentro
de la clasificación propuesta se encuentran en segundo lugar, las entidades del
Estado que tienen funciones permanentes de policía judicial asignadas por medio
de la ley, con el fin de dotarlas de los instrumentos y herramientas necesarias
para el ejercicio de sus funciones y para colaborar en la persecución de
conductas punibles.
5.2.2.1.
En el plano penal la norma de referencia es el artículo 202 del Código de
Procedimiento Penal, de acuerdo con el cual, ejercen funciones permanentes de
policía judicial dentro del proceso penal y en el ámbito de su competencia,
siete instituciones y sujetos:
i.
La Procuraduría General de la Nación
ii.
La Contraloría General de la República
iii.
Las autoridades de tránsito
iv.
Las entidades públicas que ejerzan funciones de vigilancia y control
v.
Los directores nacional y regional del INPEC, los directores de los
establecimientos de reclusión y el personal de custodia y vigilancia
vi.
Los alcaldes
vii.
Los inspectores de policía
Adicionalmente
el Parágrafo del mismo artículo establece una regla muy importante al señalar
que “Los directores de esas entidades, en coordinación con la Fiscalía
General de la Nación, determinarán los servidores públicos de su dependencia
que integrarán las unidades correspondientes”, lo que indica que la
dirección y coordinación de dicha actividad estará bajo la dirección de la
Fiscalía.
5.2.2.2. En el caso de la Contraloría
General de la República y de los procesos de responsabilidad fiscal, el
artículo 10 de la Ley 610 de 2000 dispone que “Los servidores de las contralorías que realicen funciones de
investigación o de indagación, o que estén comisionados para la práctica de
pruebas en el proceso de responsabilidad fiscal, tienen el carácter de
autoridad de policía judicial” y que para el efecto ejercerán las siguientes funciones:
Coordinar sus actuaciones con las de la Fiscalía General de la Nación (i);
adelantar indagaciones preliminares por hechos relacionados contra los
intereses patrimoniales del Estado (ii); solicitar información en procura de
datos que interesen para la iniciación del proceso de responsabilidad fiscal o
para las indagaciones o investigaciones en trámite (iii); y denunciar bienes de
los presuntos responsables ante las autoridades judiciales, para que se tomen
las medidas cautelares correspondientes (iv).
5.2.2.3. En relación con el INPEC, la
norma de referencia es el artículo 41 de la Ley 65 de 1993, modificado por el
artículo 6 del Decreto 2636 de 2014, que establece el ejercicio de la función
de policía judicial, con remisión expresa a las normas de procedimiento penal: “Los
Directores General, Regional y de establecimientos de reclusión del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario, tendrán funciones de Policía Judicial para
la investigación de delitos que se cometan al interior de los establecimientos
de reclusión, en los términos del Código de Procedimiento Penal hasta que la
Fiscalía General de la Nación asuma el conocimiento.”
5.2.2.4. La totalidad de las normas
legales relacionadas con el ejercicio de la función de policía judicial,
remiten al Código de Procedimiento Penal. Dentro de esta perspectiva la Corte
se preguntó en su momento, acerca del tipo de relación existente entre la
Fiscalía General de la Nación, de un lado, y la Procuraduría General de la
Nación y la Contraloría General de la República, del otro, a propósito del
ejercicio de la función de policía judicial. La Corte dio respuesta al asunto
en la Sentencia C-150 de 1993, que evaluó la constitucionalidad de los
artículos 310 y 312 del Decreto 2700 de 1991, que era el Código de
Procedimiento Penal por entonces vigente, que definían quienes desarrollan
funciones permanentes de policía judicial (entre ellos la Procuraduría y la
Contraloría), como lo hace en la actualidad el artículo 202 de la Ley 906 de
2004. En dicho precedente se dijo:
“k)
Las Funciones de la Policía Judicial.
En
cuanto hace a lo dispuesto por los artículos 310 y parágrafo y
312 del C. P. P. en las partes acusadas, que atribuyen competencias y
funciones permanentes a las unidades de policía judicial, esta Corporación
tampoco encuentra reparo de constitucionalidad y, por el contrario, observa que
aquellas se ajustan a las previsiones de ésta, especialmente en lo dispuesto
por el artículo 113 de la Constitución Nacional, que establece el principio de
la separación de los órganos y ramas del poder público, pero impone el deber de
la colaboración armónica para la realización de los fines del Estado.
La
noción de policía judicial comprende específicamente la capacidad de cumplir
funciones enderezadas a satisfacer las necesidades instrumentales y técnicas de
la actividad de los funcionarios judiciales, quienes por distintas razones, que
corresponden a la naturaleza de su investidura y de su labor, no las pueden
atender directamente.  En este sentido se trata de determinar que
autoridades como la Policía Judicial de la Policía Nacional, el Departamento
Administrativo de Seguridad, la Procuraduría y Contraloría General de la
Nación, las autoridades de tránsito en asuntos de su competencia, los Alcaldes
e Inspectores de Policía, el Cuerpo Técnico de la Fiscalía General de la
Nación, todos los servidores que integran las unidades de Fiscalía y los
miembros de la Policía Nacional en los territorios en donde no haya policía
judicial especializada, pueden colaborar bajo la coordinación de la Fiscalía
General de la Nación y de sus delegados, en el adelantamiento de las funciones
correspondientes a aquella noción.”[17]  (subrayado fuera
de texto)
De
este modo ha entendido la Corte, que el ejercicio de las competencias de policía
judicial que la ley otorga a otros órganos constitucionales como la
Procuraduría General de la Nación y la  Contraloría General de la República,
debe entenderse desde el concepto de colaboración armónica entre las ramas del
poder, pero bajo la dirección y coordinación de la Fiscalía General de la
Nación. Por lo mismo se trata de competencias subordinadas a las directrices
del ente acusador.
Alrededor
de este último punto debe precisarse desde ya, que las funciones de dirección
y coordinación de las funciones de policía judicial, constitucional y
legalmente adscritas a la Fiscalía General de la Nación, están circunscritas al
ejercicio de la acción penal y a la realización de las investigaciones que
revistan las características de delito, conforme lo previene el artículo 250 de
la Constitución.
5.2.3.
Funciones de policía judicial ejercidas transitoriamente por otros entes
públicos
El
numeral 5 del artículo 251 de la Constitución establece la posibilidad de
trasladar transitoriamente la función de policía judicial a otros entes
públicos. Para el efecto previó dentro de las funciones especiales del Fiscal
General de la Nación la de “Otorgar, atribuciones transitorias a entes
públicos que puedan cumplir funciones de Policía Judicial, bajo la
responsabilidad y dependencia funcional de la Fiscalía General de la Nación”.
Esta misma prerrogativa será fijada en el artículo 203 del Código de
Procedimiento Penal, así:
“Artículo 203.
Órganos que ejercen transitoriamente funciones de policía judicial. Ejercen
funciones de policía judicial, de manera transitoria, los entes públicos que,
por resolución del Fiscal General de la Nación, hayan sido autorizados para
ello. Estos deberán actuar conforme con las autorizaciones otorgadas y en los
asuntos que hayan sido señalados en la respectiva resolución”.
En estos eventos la función de policía judicial
es asignada mediante acto administrativo expedido por el Fiscal General de la
Nación, por un periodo delimitado y para adelantar labores investigativas
concretas, como una gestión de colaboración con la investigación de conductas
penales que adelanta ente acusador,
siempre bajo la dirección, coordinación y vigilancia de la Fiscalía General de
la Nación, conforme a lo señalado en el artículo 251 de la Constitución.
6. Alcance de la competencia de la Fiscalía General de la
Nación en relación con quienes cumplen funciones de policía Judicial
El
sometimiento del ejercicio de las funciones de policía judicial ejercidas por
cualquier autoridad pública a la dirección, coordinación y control de la
Fiscalía General de la Nación, está presente en el nacimiento mismo de la
Constitución de 1991, en el texto de la Carta Política, en las normas legales
(entre las que vale destacar la Ley 137 de 1996, Estatutaria de la administración
de justicia) y se mantiene en la jurisprudencia uniforme de la Corte
Constitucional[18].
6.1. En la Asamblea Nacional
Constituyente el asunto fue planteado en los siguientes términos:
“La
Policía Judicial estará bajo la dirección de la Fiscalía General, como instrumento
eficaz para adelantar investigaciones de tipo técnico. Pero como existen
actividades muy complejas se faculta expresamente al Fiscal General de la
Nación para señalar los casos en los cuales otros organismos oficiales no
pertenecientes a la Fiscalía, puedan asumir transitoria o permanentemente y
bajo su dirección responsabilidad, funciones de Policía Judicial. Tales serían
los casos, por vía de ejemplo, de los superintendentes (Bancario, de
Sociedades, de Notariado y Registro, de industria y Comercio y Control de
Cambios) de la Contraloría General de la República, de los inspectores de
Trabajo, de la Sijin y de la Dijin'”[19].
6.2. Las tareas de dirección y
coordinación de las funciones de policía judicial asignadas a la Fiscalía
General de la Nación, también fueron consignadas en el artículo 33 de la Ley
270 de 1996, Estatutaria de administración de justicia, que dentro del capítulo
II relativo a la investigación y acusación de los delitos por la Fiscalía
General dispuso:
“Artículo
33. Dirección, coordinación y control de las funciones de policía judicial. El
Fiscal General de la Nación o sus delegados tienen a su cargo dirigir,
coordinar y controlar las funciones de policía judicial que en forma permanente
cumplen la Policía Nacional, demás organismos previstos en la ley y los
restantes entes públicos a los cuales de manera transitoria el Fiscal General
les haya atribuido tales funciones, todas las cuales ejercerá con arreglo a la
ley, de manera permanente, especial o transitoria directamente o por conducto
de los organismos que ésta señale.
La
omisión en el cumplimiento de las órdenes, directrices, orientaciones y
términos que imparta la Fiscalía para el cumplimiento de las funciones de
policía judicial, constituye causal de mala conducta, sin perjuicio de la
responsabilidad administrativa, penal y civil del infractor.
El
Fiscal General de la Nación, bajo su responsabilidad, separará en forma inmediata
de las funciones de policía judicial al servidor público que omita el
cumplimiento de tales órdenes, directrices, orientaciones y términos. Si tal
servidor no es funcionario o empleado de la Fiscalía, el Fiscal que dirija la
investigación lo pondrá a disposición de su nominador quien iniciará el proceso
disciplinario correspondiente, sin perjuicio de las demás investigaciones a que
haya lugar.
PARÁGRAFO. Se
exceptúa de lo dispuesto en este artículo la estructura y funciones de Policía
Judicial de la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con lo señalado
por el artículo 277 de la Constitución Política.”
Al declarar exequible esta norma, la
Corte Constitucional en la Sentencia C-370 de 1996, sostuvo que: “De conformidad
con las prescripciones contenidas en la Carta Política, el Estado ejerce el
monopolio de la acción penal por conducto de la Fiscalía General de la Nación
(Arts. 249 y s.s.). Para el debido desarrollo de esa responsabilidad, al ente
acusador se le confía, entre otras, la misión de dirigir y coordinar las
funciones de policía judicial que estén a cargo de la Policía Nacional o de los
demás organismos que defina la ley (Art. 250-3 C.P.).”[20]
6.3.
Debe precisarse que la excepción contenida en el parágrafo del artículo 33, se
refiere a las funciones de policía judicial que desarrolla la Procuraduría
General de la Nación en virtud del artículo 277 de la Constitución, es decir,
al ejercicio del poder disciplinario, y no a aquellas otras que ejerce como
parte de las unidades de policía judicial que
actúan dentro del proceso penal, conforme a lo señalado por el artículo 202 de
la Ley 906 de 2004. En este último caso, las funciones que cumplan los
servidores de la Procuraduría General de la Nación estarán sujetas a la
coordinación y dirección de la Fiscalía General de la Nación, conforme lo manda
el artículo 250 de la Constitución.
Como
enunciado concurrente valga referir finalmente el contenido del artículo 117 de
la Ley 906 de 2004, en el que se dispone que “Los organismos
que cumplan funciones de policía judicial actuarán bajo la dirección y
coordinación de la Fiscalía General de la Nación, para lo cual deberán acatar
las instrucciones impartidas por el Fiscal General, el Vicefiscal, los fiscales
en cada caso concreto, a los efectos de la investigación y el juzgamiento”, precisando en
el inciso segundo, que la omisión en el cumplimiento de la dirección y la
coordinación de la actividad de policía judicial dispuesta por los fiscales,
constituye causal de mala conducta.
6.4. Al considerar todo lo anterior, así como el marco
constitucional de las disposiciones demandadas y el contenido de los textos
acusados, la Sala advierte que las funciones de dirección y coordinación
demandadas, no son otra cosa que el desarrollo de la competencia atribuida a la
Fiscalía General de Nación por el numeral 8 del artículo 250, de conformidad
con la cual, en ejercicio de sus funciones, esta deberá “Dirigir y coordinar las funciones de policía Judicial que en
forma permanente cumple la Policía Nacional y los demás organismos que señale
la ley.”
Siendo esto así, los cargos de la demanda no pueden
prosperar, por cuanto la atribución de dirección y coordinación tiene origen en
propia Constitución, norma superior que igualmente es el fundamento de la
atribución legislativa de funciones de policía judicial a otras entidades, pero
bajo la misma finalidad: la de apoyar la investigación de hechos que revistan las
características de un delito a cargo de la Fiscalía General de la Nación,
demarcando de esta manera  el campo de aplicación de las normas demandadas,
como lo es el ámbito penal.
En este punto es
importante reiterar, que fuera del ámbito penal, la Constitución Política tan
solo atribuye funciones de policía judicial a la Procuraduría General de la
Nación, y que por lo mismo, las funciones de policía judicial asignadas a otros
órganos y sujetos (entre los que se encuentra la Contraloría General de la
República) se originan en la ley y no en la Constitución.
6.5. Entendido
así el alcance de las disposiciones legales demandadas, para la Corte
Constitucional es claro que la autonomía e independencia de todas las entidades
que cumplen funciones de policía judicial con fundamento en la habilitación
legal y como apoyo a la justicia penal, no se quebranta en virtud de las
competencias atribuidas al Fiscal General de la Nación, al Vicefiscal General
de la Nación y a la Subdirección de Articulación Externa de Policías Judiciales
por los artículos 4, 15 y 26 del Decreto ley 16 de 2014, en tanto que las
tareas de dirección y coordinación de la policía judicial, así como el deber de
atender a protocolos para la organización dictados desde la Fiscalía, solo se
aplican a la gestión de apoyo en la investigación penal, sin que afecten la
misión o las funciones propias de la Contraloría General de la República, del
INPEC, de las autoridades de tránsito o de cualquier otra autoridad legalmente
habilitada para cumplir funciones de policía judicial.
6.6. En el caso
específico de la función de policía judicial que el artículo 277 de la
Constitución le otorga a la Procuraduría General de la Nación, debe insistirse
en que se trata de una atribución constitucional especial, dirigida a dotar de
herramientas a esa entidad, para el adecuado cumplimiento de las funciones
constitucionales de vigilancia de la conducta de quienes cumplen funciones
públicas y  de defensa de los derechos humanos. Se trata aquí del ejercicio de
una atribución constitucional conexa a la misión específica del Ministerio
Público, que por lo mismo, no está sometida a la labor de coordinación y
dirección de la Fiscalía General de la Nación. Sin embargo, si la función de
policía judicial se desarrolla no en virtud del ejercicio del poder
disciplinario previsto por la norma constitucional, sino como parte de la
gestión de apoyo en la investigación de conductas que revistan las
características de un delito que adelante la Fiscalía General de la Nación,
entonces esas actividades si estarán sometidas a la coordinación y dirección de
que trata el artículo 250 numeral 8 de la Constitución, que desarrollan las
disposiciones legales demandadas.
6.7.
Dentro de la anterior perspectiva la Sala insiste en que las competencias de dirección
y coordinación de las funciones de policía judicial, constitucional y
legalmente adscritas a la Fiscalía General de la Nación, están circunscritas al
ejercicio de la acción penal y a la realización de las investigaciones que
revistan las características de delito, conforme lo previene el artículo 250 de
la Constitución.
En
sentido contrario, no le corresponde a la Fiscalía General dirigir y coordinar
las funciones de policía judicial de la Procuraduría General de la Nación, de
la Contraloría General de la República o de cualquier otra autoridad pública a
la que la ley le haya otorgado esa clase de funciones, cuando estas ejerzan
dicha competencia en el plano de sus tareas o funciones específicas, como
pueden serlo, el ejercicio de la función disciplinaria, el control fiscal o las
funciones de vigilancia y control asignadas a órganos especializados de la
administración.
Síntesis y conclusión
La demanda de los artículos 4 numerales 9 y
17; 15 numerales 14 y 15, y 26 del Decreto Ley 16 de 2014, por extralimitación de las
facultades extraordinarias concedidas al Presidente por medio de la Ley 1437 de
2011 no prospera. Las normas demandadas son constitucionales, en la
medida que (i) son acordes con los límites materiales de la habilitación hecha
por el Congreso de la República, y (ii) constituyen desarrollo de la función
asignada al Fiscal General de la Nación por el numeral 8 del artículo 250 de la
Constitución. Adicionalmente, la Sala no encuentra inconstitucional el hecho de
crear o de reorganizar una dependencia específica como lo es la Subdirección de
Articulación Externa de Policías Judiciales, para que contribuya al
cumplimiento de las funciones asignadas al Fiscal y al Vicefiscal General de la
Nación.
Tampoco advierte la Sala Plena que los textos
legales demandados vulneren la autonomía e independencia de la Contraloría
General de la República y de la Procuraduría General de la Nación, pues las
funciones de dirección y coordinación que se ejerzan desde la Fiscalía General
de la Nación, se circunscriben al escenario de la acción penal y la
investigación de los hechos que constituyan delito. En sentido contrario, el
ejercicio de las funciones de policía judicial relacionadas con el control
disciplinario (en el caso de la Procuraduría General de la Nación) o el control
fiscal (en el caso de la Contraloría General de la República), será desplegado
dentro de los márgenes de la autonomía funcional y técnica que la Constitución
y la ley reconocen a cada una de estas entidades. En consecuencia, las
disposiciones legales demandadas serán declaradas exequibles.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato expreso de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.-
Declarar
EXEQUIBLES los artículos 4 numerales 9 y
17, 15 numerales 14 y 15 y 26 del Decreto Ley 16 de 2014, frente a los cargos
examinados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
Impedida
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con
excusa
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente con
excusa
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Folio 1 del Expediente
[2]
Folio 141 del Expediente
[3]
Folio 152 del Expediente
[4]
Folio 127 del Expediente
[5]
Folio 188 del Expediente
[6]
Literalmente la Procuraduría solicitó: “1. Declarar CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE,
la expresión “dirigir y coordinar”, contenida en el numeral 9 del artículo 4
del Decreto 016 de 2014, en el entendido de que la Fiscalía General de la
Nación solo puede dirigir la labor de policía judicial, en sentido pleno,
cuando (a) ella misma haya delegado la labor de policía judicial o (b) cuando
la ley se la haya conferido en forma permanente a otro órgano pero
específicamente para las investigaciones penales. Mientras que cuando la
función se despliegue por mandato de la Ley para el ejercicio de una función
independiente, la Fiscalía solo podrá actuar de manera coordinada para el
recaudo de los elementos materiales probatorios que le puedan interesar o
servir para su propia función de investigación Penal, pero de ninguna manera
podrá direccionar la investigación o las pesquisas de la investigación de
naturaleza distinta a la penal que lleva esa otra entidad. Y, así mismo, en el
entendido de que la Fiscalía no tiene poder de dirección o coordinación ninguno
de la función de policía judicial en aquellos eventos en que la Constitución haya
sustraído expresamente determinados sujetos  u asuntos de su competencia
investigativa, como es el caso de la justicia penal militar, según lo previsto
al final del 1er inciso del art. 250 Superior, o de las investigaciones
disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con el
parágrafo del artículo 250 superior, y en caso de los aforados, conforme lo
previsto en los artículos 174, numeral 3 el artículo 178 y 178ª de la
Constitución Política de Colombia”. Folio 2016 del Expediente
[7]
Cfr. Corte Constitucional, Auto del 29 de julio de 1997, expediente D-1718.
[8]
Sentencia C-330 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, citando  las sentencias
C-533 de 2012. M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-100 de 2011 M.P. María Victoria
Calle Correa y C-978 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[9]
Sentencia C-097 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, consideración
jurídica No. 6.1
[10]
Sentencia C-366 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, consideración jurídica
No. 10
[11]
Sentencia C-024 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero, consideración
jurídica No. 4.1.
[12]
Sentencia C-024 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero, consideración
jurídica No. 4.1.
[13]
Sentencia C-404 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[14]
Sentencia C- 594 de 2014 M.P. Jorge Pretelt Chaljub, consideración jurídica No.
3.7.1.
[15]
Sentencia C-594 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, consideración jurídica
No. 3.1.7.1.2.
[16]
Sentencia C-740 de 2013 M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[17]
Sentencia C-150 de 1993 M.,P. Fabio Morón Díaz, consideración jurídica k)
[18]
A modo de simple enunciación pueden ser referidas las sentencias C-150 de 1993
M.P. Fabio Morón Díaz, C-037 de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-404 de 2003
M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-594 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[19]
Gaceta Constitucional No. 51, abril 16 de 1991, página 16
[20]
Sentencia C-370 de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa