C-113-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-113/07
PERIODO DE PERSONERO MUNICIPAL Y DISTRITAL-Prórroga
Los parágrafos acusados son constitucionales. Ellos
persiguen facilitar una transición y por ello extendieron el período de los
personeros por el término estrictamente requerido, que, por otra parte, se ajusta
a la modificación del período de los concejos efectuada por reforma
constitucional. Además, la prolongación no implica que los Concejos hayan
perdido su facultad constitucional de elegir a los personeros, la prórroga
tiene un carácter general y neutro, y fue adoptada por el Congreso de la
República en ejercicio de su competencia específica en la materia. Finalmente,
el cargo de personero tiene un origen político, pero no obedece a un mandato
popular sino a una naturaleza y funciones que lo inscriben dentro del
Ministerio Público. Todo lo anterior permite definir que la prolongación de los
períodos de los personeros en ejercicio no constituye un acto de elección, sino
una norma instrumental para facilitar una transición.
Referencia: expedientes acumulados D-6435 y
D-6458
Demanda de inconstitucionalidad contra los
parágrafos transitorios de los artículos 1 y 2 de la Ley 1031 de 2006
Demandantes: Carlos Edward Osorio Aguiar y
Karina Icela Rojas Maestre
Magistrado Ponente:
dr. Manuel José
Cepeda Espinosa
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil
siete (2007)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los
trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución, los ciudadanos Carlos Edward
Osorio Aguiar y Karina Icela Rojas Maestre demandaron los parágrafos
transitorios de los artículos 1 y 2 de la Ley 1031 de 2006, “Por la cual se
modifica el período de los personeros municipales, distritales y el Distrito
Capital.”
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA
DEMANDADA
El texto de
las disposiciones demandadas es el siguiente:
“LEY
1031 DE 2006
“(junio 22)
“Diario Oficial No. 46.307 de 22 de junio
de 2006
“CONGRESO DE LA REPÚBLICA
“Por la cual se modifica el período de los
personeros municipales, distritales y el Distrito Capital.
“EL CONGRESO DE COLOMBIA
“DECRETA:
“ARTÍCULO 1o. El artículo  170 de la Ley
136 de 1994 quedará así:
“Artículo 170. A partir de 2008 los concejos municipales o
distritales según el caso, para períodos institucionales de cuatro (4) años,
elegirán personeros municipales o distritales, dentro de los primeros diez (10)
días del mes de enero del año siguiente a la elección del correspondiente
concejo. Los personeros así elegidos, iniciarán su período el primero (1o) de
marzo siguiente a su elección y lo concluirán el último día del mes de febrero.
Podrán ser reelegidos, por una sola vez, para el período siguiente.
“PARÁGRAFO transitorio. Los personeros
municipales y distritales elegidos antes de la vigencia de la presente ley,
concluirán su período el último día del mes de febrero de 2008.
“ARTÍCULO 2o. El artículo 97 del
Decreto-ley 1421 de 1993 quedará así:
“Artículo 97. Elección, inhabilidades. El Personero Distrital será elegido por el
Concejo durante el primer mes de sesiones ordinarias, para un período
institucional de cuatro (4) años, que se iniciará el primero de marzo y
concluirá el último día de febrero. Podrá ser reelegido, por una sola vez, para
el período siguiente.
“No podrá ser elegido personero quien sea o
haya sido en el último año miembro del Concejo, ni quien haya ocupado durante
el mismo lapso cargo público en la administración central o descentralizada del
Distrito. Estarán igualmente inhabilitados quienes hayan sido condenados en
cualquier época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto
por delitos políticos o culposos, excluidos del ejercicio de una profesión o
sancionados por faltas a la ética profesional.
“Quien haya ocupado en propiedad el cargo
de personero no podrá desempeñar empleo alguno en el Distrito Capital, ni ser
inscrito como candidato a cargos de elección popular, sino un año después de
haber cesado en el ejercicio de sus funciones.
“PARÁGRAFO transitorio. El personero
distrital elegido antes de la vigencia de la presente ley concluirá su período
el último día del mes de febrero de 2008.
“ARTÍCULO 3o.
La presente ley regirá a partir de su promulgación y modifica en lo pertinente
a cualquier otra disposición legal que le sea contraria.”
(se subrayan los apartes demandados)
III. LA DEMANDA
Manifiestan los actores que las normas
demandadas vulneran “los principios  constitucionales del estado social de
derecho, descentralización con autonomía de los entes territoriales, primacía
de la Constitución sobre las leyes, participación democrática, tridivisión y
separación del poder público, competencia funcional del concejo municipal para
elegir personeros, y la competencia de cada uno de los poderes, consagrados en
los artículos 1, 4, 40, 121, 136, 287, 313 numeral 8 de la Carta Magna...”
Exponen que el numeral 8 del artículo 313
de la Constitución Política dispone que le corresponde a los Concejos
Municipales “[e]legir personero para el período que fije la ley y los demás
funcionarios que ésta determine.” Al contrastar esta norma con los preceptos
demandados concluyen:
“Como se puede advertir, el Congreso de la
República al aprobar la Ley 1031 de junio 22 de 2006 hizo suya una competencia
que no se encuentra expresamente prevista en los arts. 150 y ss. del
Ordenamiento Superior y que tampoco puede hacer suya por competencia residual,
dado que la elección de personeros es una facultad expresamente otorgada a los
Concejos Municipales.
“Sin duda alguna, el numeral 8° del
artículo 313 de la Carta Política vincula de alguna manera al Congreso de la
República, admitiendo que la elección que hagan las aludidas corporaciones se
efectúan para el período establecido por el Congreso de la República. Sin
embargo, de dicho numeral no puede deducir el Congreso de la República que
puede extender los períodos de los actuales personeros por un año más, para
equiparar los períodos con los de los Señores Alcaldes y otras autoridades
locales.
“No pretendo discutir en esta demanda la
conveniencia o inconveniencia de que los períodos de los Personeros coincidan
con los de los Alcaldes, lo cual de suyo puede llegar a ser hasta discutible.
Sin embargo, como de lo que se trata en este tipo de acciones es confrontar la
ley con la Constitución, debo anotar que es perfectamente ajustado a la
Constitución que el legislador modifique los períodos para los cuales se deben
elegir los Personeros Municipales pasándolos de tres a cuatro años, y de allí
que la demanda no recaiga contra los contenidos de los artículos 1° y 2° de la
Ley 1031 de junio 22 de 2006.  Lo que resulta entonces objeto de reproche es
que bajo el amparo de algo presuntamente conveniente como lo es unificar los
períodos de las autoridades locales, el Congreso se arrogue una competencia,
como lo es la de designar a los Personeros elegidos antes de la vigencia de la
presente Ley, para que sigan ocupando dichas dignidades, incluso con
posterioridad al vencimiento de su período de tres (3) años para el que fueron
elegidos conforme a la Ley vigente en su momento, por un año más, y hasta el 28
de febrero de 2008.
“Dicha extensión legal del período de los personeros
hasta el 28 de febrero 2008 resulta francamente inconstitucional, pues se
arroga el Legislador una competencia que la Constitución ha confiado a los
Concejos Municipales, como una extensión de la autonomía reconocida en el art.
287 Superior y que les permite no solo a los Municipios gobernarse por
autoridades propias, sino elegir directamente las mismas bajo las reglas de
juego previamente establecidas.”
Anotan que las normas acusadas
vulneran el principio democrático que informa la Constitución (C.P. art. 1),
pues desconocen que son los Concejos Municipales los facultados para designar a
los personeros. También vulneran el art. 40 de la Constitución Política, porque
impedirían que otras personas que cumplen los requisitos exigidos accedan a los
cargos de personero, a partir de marzo de 2007. De la misma manera, infringen
el art. 287, que les reconoce a las entidades territoriales, y entre ellas a
los municipios y distritos, “autonomía relativa para la gestión de sus
intereses gobernándose con autoridades propias y ejerciendo éstas las
competencias que le corresponden.” Al respecto aseguran que “el Concejo
Municipal no necesita de ley nacional que le diga o establezca quien es la
persona que se desempeñará como autoridad local, personero durante el período
del 1° de marzo 2007 al último día de febrero de 2008, ya que tal competencia
está dada por la propia Constitución y no le compete al Congreso tal
regulación; ya que el límite de la competencia legislativa radica
exclusivamente en fijar el período de la institución de la personería pero no
la persona que lo ejercerá, como equivocadamente y en contrario a la
Constitución que nos rige lo ha establecido el aparte de la norma peticionada
en inexequibilidad.”
Por todo lo anterior, aseguran
que el Congreso de la República se extralimitó en el ejercicio de sus funciones
al dictar las normas impugnadas, pues asumió funciones constitucionales propias
de los concejos municipales y distritales.
IV. INTERVENCIONES
1. MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA
Fernando Gómez Mejía, actuando como
apoderado del Ministerio del Interior y de Justicia, en su calidad de Director
del Ordenamiento Jurídico, intervino en el proceso para solicitar que las
normas cuestionadas fueran declaradas exequibles.
Para empezar, menciona que, de acuerdo
con los antecedentes legislativos,  las normas acusadas fueron incluidas dentro
de la Ley 1031 con el fin de armonizar los períodos de los personeros con el de
los alcaldes y los concejales. En los debates se expresó que “la facultad del
Legislador para aumentar el período de los personeros municipales y distritales
fue estudiada por la Corte Constitucional en las sentencias C-114 de 1998 y
C-950 de 2001.”
Afirma que los parágrafos demandados constituyen una
expresión de la facultad constitucional del Legislador de determinar los
períodos de los personeros:
“(...) este Despacho considera que el
artículo 313 de la Carta Política, en el numeral 8 determina que corresponde a
los Concejos elegir al personero para el período que fije la ley, y determina
que es el Congreso de la República el que debe establecer el período de los
personeros, desestimando con ello el argumento expuesto por los actores, en el
sentido de la extralimitación del Congreso en la expedición de la norma impugnada.
“En este caso, el Legislador, en desarrollo
de sus atribuciones, estimó necesario y aconsejable establecer que el período
de los personeros fuera de cuatro (4) años y no de tres (3) como lo establecía
la Ley 136 de 1994, dentro del margen de que goza esta Corporación para señalar
este período.
“Es obvio que los actores están frente a
una interpretación errónea del contenido de la norma acusada, teniendo en
cuenta que no se está eligiendo o designando a los personeros, simplemente se
está determinando su nuevo período sin desconocer que son elegidos por los
Concejos Municipales o Distritales.”
Anota que en la sentencia C-822 de 2004 la Corte
manifestó que entendía por período “el lapso que la Constitución o la Ley
contemplan para el desempeño de cierta función pública.” De allí concluye que
“si la norma acusada establece que el período institucional de cuatro (4) años
debe ser acogido por los funcionarios que actualmente se desempeñan como
personeros, no contraría los preceptos constitucionales (...) Por ello, puede
afirmarse que existe una incongruencia entre los términos utilizados por los
actores cuando afirman que el Legislador se extralimitó en sus funciones al
elegir o designar a los personeros para el período comprendido entre febrero de
2007 y febrero de 2008, y los términos de la ley, que se refiere únicamente al
término ‘período.”
Plantea luego que los demandantes tienen
una confusión aún mayor: “(...) una cosa es la expedición de una norma jurídica,
como las demandadas, que tenga entre sus efectos normativos el de prolongar el
período de unos personeros en ejercicio, y otra muy distinta, el caso de las
normas que, si bien formalmente pueden tener otra finalidad, en la realidad
son, desde el punto de vista electoral, actos electorales. Es decir, que su
calidad de norma deba interpretarse en realidad como acto electoral, por ser
ése el único efecto normativo que se sigue de ella. Esta distinción (...) fue
formulada, de forma clara, por esa Corporación, en sentencia C-551 de 2003. Y
no debe olvidarse que frente a las limitaciones que pueda sufrir la libertad de
configuración de la que goza el Legislador, la interpretación debe ser
restrictiva.”
Concluye entonces:
“Así las cosas,
el Legislador, de conformidad con el artículo 313 numeral 8 de Superior, tiene
la mayor discrecionalidad para prever el período de los personeros, sin más
limitaciones que las que surgen de la propia Carta Política. A él le
corresponde evaluar y definir el alcance de cada uno de los hechos
determinantes para poder ampliar o incluso disminuir dicho período, dentro de
los parámetros constitucionales.”
2. CONCEJO DE BOGOTÁ
El Presidente del Concejo de Bogotá, Antonio Galán
Sarmiento, intervino dentro del proceso, para solicitarle a la Corte
Constitucional que declarara la constitucionalidad de las normas acusadas.
En primer lugar, aclara que el artículo 313 de la
Constitución dispone, en su numeral ocho, que le corresponde al Congreso de la
República determinar el período de los personeros. Así, indica que la Ley 136
de 1994 determinó que el período sería de tres años, disposición que fue
reformada por la Ley 1031 de 2006, que lo extendió a cuatro, con la anotación
de que sería institucional y que empieza a contar desde el 1° de marzo de 2008.
Y, luego, sobre el punto que señala la demanda,
expresa:
“Con ocasión de la fijación de este nuevo
período, la ley previó en los parágrafos demandados que quienes fueron elegidos
con anterioridad a la vigencia de esta ley concluyeran el mismo, en fecha
posterior a la de su culminación.
“En este orden de ideas se considera que el
Legislador no está eligiendo a los personeros, dado que éstos ya fueron
escogidos por los concejos respectivos en la época de vigencia de la Ley 136 de
1994, que les señalaba un término de tres años; bajo esa premisa, de manera
transitoria, el Legislador prorroga su tiempo de permanencia en el cargo de
personero, mas no efectúa designación alguna.
“Bajo ese entendido, no se comparte el
argumento expuesto por los demandantes en el sentido que la elección
propiamente dicha de los personeros se hizo por parte de los Concejos
Municipales y Distrital, para el caso de Bogotá, tal como lo dispone el mandato
constitucional; y con la expedición de la ley lo que hace el Legislador  es
ampliar el período establecido por una ley anterior, sin desbordar la
competencia asignada por la Constitución al Congreso, toda vez que justamente
su función radica en señalar por ley el tiempo de ejercicio de la actividad, en
este caso concreto de Personero.”
3. PERSONERÍA DE BOGOTÁ
El Personero de Bogotá, Herman Arias Gaviria,
participó dentro del proceso, para solicitarle a la Corte Constitucional que
declarara la constitucionalidad de las normas acusadas.
Para empezar, expresa que los arts. 123,
125 y 150-23 establecen que el Congreso de la República está facultado para
“determinar la manera como los servidores públicos han de desempeñar sus
atribuciones, debiendo contarse entre esa facultad de configuración normativa,
la fijación de los tiempos y plazos en que debe llevarse a cabo el cumplimiento
de las funciones, es decir, la determinación de los períodos de algunos
servidores públicos, en los casos en que el órgano legislativo haya sido
habilitado para tal fin por la Constitución Política.”
Por lo tanto, expresa:
“(...) es claro
que el Congreso Nacional goza de una libertad amplia de configuración
legislativa para fijar el período de los personeros que, entonces, como se ha
visto, es de aquellos llamados institucionales que permiten que, en casos
especiales, pueda ser diferente del que como regla general se ha adoptado por
la ley y que, como en el caso del personero que por algún motivo no termina su
período, permite la designación de otra persona para completar el lapso
generalmente establecido.
“Esa misma
libertad de configuración legislativa le permite al Congreso Nacional adoptar
determinaciones como las que se hallan implícitas en los parágrafos de los
artículos 1 y 2 de la Ley 1031 de 2006 y atendiendo una coyuntura fáctica en
concreto, propiciada por cambios introducidos por el mismo legislador, realizar
los ajustes temporales necesarios para que el tránsito legislativo generado con
la expedición de una norma que modifica un período institucional, se produzca
sin crear vacíos normativos ni traumas en el ejercicio de las funciones
inherentes al cargo, al que se ha modificado el período.
“El Congreso
Nacional, dentro de la libertad normativa  que le ha sido reconocida por la
Carta Fundamental y por la Jurisprudencia Constitucional, no solamente puede
regular aquellos eventos en que es necesario fijar un período menor del
ordinario, sino que como en el caso que ahora nos ocupa, también puede señalar
la prolongación de un período en concreto, con apoyo en la razonabilidad y
conveniencia institucional de la norma que así lo dispone, porque los períodos
de que venimos hablando no tienen entidad jurídica propia y autonomía, sino que
dependen del acto condición en cuya virtud alguien entra en ejercicio de
funciones...”
Al respecto cita distintos apartes de la
sentencia C-107 de 1995, en la cual se analizó una disposición que prolongaba
por algunos días el ejercicio del cargo de los contralores departamentales.
Por otro lado, plantea el Personero de
Bogotá que el numeral 8 del art. 313 de la Constitución no deja ninguna duda
acerca de que la elección de los personeros corresponde a los Concejos
Municipales: “todo aquello que se refiera al procedimiento, sistema de votaciones,
manera de conocer los programas de los diferentes candidatos, forma de
selección de las hojas de vida de los aspirantes y, en fin, toda la mecánica
concerniente a los mecanismos que deben utilizarse para seleccionar a la
persona que ocupará la titularidad del órgano de control municipal es, por
entero, competencia del Concejo respectivo.”
Así, asegura que “debe convenirse que por
una parte el Congreso Nacional goza de plena autonomía en la definición del
período del personero municipal y que el Concejo es titular de la facultad de
elegir a la persona que va a ocupar el referido cargo.”
Establecido todo lo anterior, manifiesta
entonces que al expedir las normas acusadas el Congreso de la República de
ninguna manera “abordó temas relacionados con la ‘elección’ del personero de
los municipios del país; todas las previsiones allí ordenadas tienen que ver
con ‘el período’ de los personeros, no con su sistema de elección, ni con los
procedimientos a seguir por parte de la corporación municipal.”
Y en relación con el cargo de los
demandantes acerca de que con los parágrafos atacados, que extienden el período
de los personeros elegidos antes de la vigencia de la Ley 1031 de 2006, “el
Congreso Nacional ‘eligió’ personeros” manifiesta:
“(...) esa
conclusión es equivocada y, desde todas las perspectivas, riñe con la realidad
pues es lo cierto que quienes en la actualidad desempeñan la función del
Ministerio Público en lo Local fueron elegidos por el concejo de cada
municipio, como podrá constatarse con las actas que deben reposar en las
corporaciones correspondientes de cada municipalidad.
“Otra cosa es
que el Congreso Nacional haya prorrogado el período de los referidos
funcionarios lo cual, según ya vimos, es asunto en el cual el Legislativo goza
de autonomía y libertad de configuración.
“Desde la óptica
con que el asunto ha sido aquí examinado, no es lo mismo hacer una elección que
prorrogar un período, por cuanto intrínsecamente se trata de decisiones
diferentes y en el caso que nos ocupa cada una de ellas está reservada a
instancias distintas; esto nos permite sostener que todo aquello que tenga que
ver con el establecimiento o modificación del período de los personeros es
competencia del Congreso Nacional, mientras que lo referido a la elección de
esos servidores debe ser atendido por el Concejo Municipal.
“Las demandas
presentadas ante la H. Corte Constitucional tratan indistintamente los tópicos
reseñados; pretenden establecer una sinonimia entre la prórroga de un período y
la elección de un funcionario, cosas que, como se ha visto, son diferentes y,
en casos como el que examina esa Corporación en la presente oportunidad, de
imposible confusión, considerando que las autoridades que tienen asignada la
competencia para resolver sobre cada una de ellas son distintas, una del orden
nacional y otra territorial, específicamente de cada uno de los municipios y
del Distrito.”
Finalmente, destaca que la decisión de
prorrogar el período de los alcaldes elegidos antes de la expedición de la Ley
es también conveniente y razonable. Las normas demandadas impiden que los más
de mil concejos municipales del país se involucren en costosas y desgastantes
campañas para la elección de unos personeros que solamente ejercerían sus
funciones durante un año, un tiempo muy reducido para adelantar una gestión
eficaz. Además, destaca que no es la primera vez que se recurre a normas como
las atacadas. Al respecto menciona que cuando el Congreso de la República
expidió la Ley 136 de 1994 incluyó un parágrafo transitorio en el artículo 170,
que tenía el mismo propósito y en el cual se dispuso que “los personeros
municipales o distritales elegidos a la vigencia de la presente ley concluirán
su período el 28 de febrero de 1995.”
4. FEDERACIÓN NACIONAL DE PERSONERÍAS
DE COLOMBIA
El Presidente de la Federación
Nacional de Personerías de Colombia, Adolfo León López Giraldo, intervino
dentro del proceso, en forma extemporánea, y le solicitó a la Corte
Constitucional que declarara la constitucionalidad de las normas acusadas.
En primer lugar, considera que la demanda
es inepta, por no presentar “razones específicas, claras, pertinentes y
suficientes.” Por eso, considera que la Corte debería inhibirse para
pronunciarse sobre ella. Dice al respecto que “no encontramos, como no encontró
el accionante, razones pertinentes y suficientes del concepto de violación por
efecto de la transitoriedad, más allá de considerar que se están usurpando
funciones constitucionales como lo es la elección del personero; pero si los
personeros ya fueron elegidos, es propio que si se alarga (modifica) el período
por el cual fueron elegidos, la vigencia se prorrogue automáticamente, y solo y
específicamente durante esa transitoriedad para darle la validez, la eficacia y
la inmediatez en la aplicación que igualmente contempla la ley.”
A renglón seguido afirma que el Congreso
de la República goza de la cláusula general de competencia. Luego, cita algunos
apartes de sentencias de la Corte Constitucional en las que se ha señalado la
importancia de los regímenes de transición. Al respecto señala que la Corte ha
indicado que en aras de la vigencia de los principios de la buena y la
confianza legítima “lo único que constitucionalmente se puede exigir del
Legislador es que la normatividad establezca un período razonable de transición
que permita a quienes venían ejerciendo esa actividad, ajustarse las nuevas
regulaciones...”
5. INTERVENCIÓN DE LA FACULTAD DE
JURISPRUDENCIA DE LA UNIVERSIDAD DEL ROSARIO
El Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario, Alejandro Venegas Franco, tomó parte dentro del
proceso y le solicitó a la Corte Constitucional que declarara la
inconstitucionalidad de las normas demandadas.
Al respecto manifiesta:
“(...) debe señalarse que corresponde al
Congreso de la República establecer el período de las autoridades de las
entidades territoriales, pero la provisión de esos cargos es una competencia
propia de estas últimas, como manifestación del derecho constitucional
inalienable de la autonomía.
“En ese orden de ideas, bien podía el
Congreso ampliar el período de los personeros municipales, distritales y de
Bogotá de tres a cuatro años, pero lo que no podía hacer, sin entrar a cumplir
funciones propias de otras autoridades y sin invadir la autonomía de las
entidades territoriales, era prorrogar el período de los personeros actualmente
en funciones, elegidos para un período de tres años, pues ello implica asumir
la atribución propia de las corporaciones edilicias, sustituyéndolas en su
competencia de elección de los personeros para el período comprendido del 1° de
marzo de 2007 al último día de febrero del 208.
“Obsérvese cómo cuando se ha intentado
prorrogar el período de las autoridades locales, que es diferente a la
ampliación de los mismos, se ha recurrido al expediente de la reforma
constitucional y no a la simple expedición de una ley. De manera que en un caso
como el analizado debería operar la misma lógica...”
Por todo lo anterior, solicita que se
declare la inconstitucionalidad de las normas demandadas y que, en
consecuencia, se precise que “el período de los actuales personeros vence el 28
de febrero de 2007 y que los concejos deberán proceder a una nueva elección
para el período comprendido del 1° de marzo de 2007 al 28 de febrero de 2011.”
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
Mediante escrito del 9 de octubre de 2006, el
Procurador General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, intervino en el proceso
de la referencia y solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de los
parágrafos transitorios demandados.
Para comenzar, el jefe del Ministerio Público plantea
que el Congreso de la República, en ejercicio de la facultad constitucional de
dictar las leyes, dentro de su marco de libertad de configuración legislativa,
“puede determinar los períodos de los personeros, pues su período, a diferencia
de otras autoridades locales, no es señalado por la Carta Política, lo que dejó
su determinación en manos del legislador.” Al respecto indica que en la
sentencia C-114 de 1998 la Corte reconoció que el período de los personeros es
el que fije la ley, tal como lo dispone el numeral 8 del art. 313 de la
Constitución Política.
Expone que la Ley 1031 de 2006, y los parágrafos
acusados, fueron dictados precisamente en ejercicio de la mencionada facultad
legislativa: “(...) el constituyente no estableció parámetro alguno para la
fijación del tiempo durante el cual debe ejercerse el cargo de personero. Por
consiguiente, al no existir disposición constitucional alguna que restrinja la
facultad de configuración del legislador para tal efecto, éste es libre, dentro
de lo razonable, no sólo para fijar tal período, sino que no existe obstáculo
para prorrogar el de los actuales personeros, tal como lo hizo a través de la
norma demandada.”
Manifiesta que el principio de la autonomía
territorial tiene un carácter relativo, puesto que el artículo 287 de la Carta
determina:
“que las entidades territoriales gozan de
autonomía para la gestión de sus intereses, pero dentro de los límites propios
que le impongan la Constitución y la ley,[1][2]
lo que a su vez implica que dicha autonomía tenga un carácter relativo.
“Es así como la Corte Constitucional en
reiterada jurisprudencia ha establecido que el carácter de entidad territorial
implica el derecho a gobernarse con autoridades propias, a ejercer las
competencias que le corresponda, administrar los recursos y establecer los
tributos para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas
nacionales. Y es el legislador quien está constitucionalmente habilitado para
definir el grado de autonomía de tales entidades respetando el núcleo esencial
de la autonomía territorial, entendida ésta como un derecho y como una garantía
constitucional.”
Y en relación con el problema jurídico
que plantea este proceso – determinar si en este caso concreto “se ha respetado
el contenido mínimo esencial reservado al reducto de la autonomía territorial
que la Constitución Política protege” – asegura:
“Así las cosas,
el legislador en ejercicio de su potestad de configuración, no sobrepasó los
límites mínimos y máximos señalados por Constitución – en un extremo, el núcleo
esencial de la autonomía territorial, y en el otro, el límite dado por el
carácter unitario del Estado -, al determinar en los artículos transitorios
demandados, la prórroga de los períodos de los actuales personeros municipales
y distritales.”
Menciona que
si bien es claro que la elección de los personeros municipales le corresponde a
los concejos, también lo es que éstos no están facultados para determinar el
período de aquellos, pues “es competencia del Legislador establecer el período
de los personeros y eso fue lo que hizo en las disposiciones demandadas, al
prorrogar por un año más el período de quienes en la actualidad se encuentran
desempeñando dicho cargo.” Agrega que también debe tenerse en cuenta que la
prórroga del período determinada por el Congreso de la República se aplica para
los personeros que ejercen actualmente y que fueron elegidos precisamente por
los concejos municipales. Por lo tanto, no es de recibo la acusación acerca de
que los parágrafos acusados abrogan la facultad de los concejos de elegir a los
personeros municipales.
Igualmente,
manifiesta que no les asiste razón a los demandantes cuando expresan que las
disposiciones acusadas vulneran el derecho de todos los ciudadanos a acceder al
desempeño de funciones y cargos públicos. Sobre el punto resaltan que, de
conformidad con los arts. 125, 150 numeral 23 y 209 de la Constitución
Política, el legislador es el llamado a establecer los distintos requisitos y
condiciones para el acceso a la función pública. Agrega que así lo reconoció la
misma Corte Constitucional en su sentencia C-109 de 2002.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241 numeral 5 de la Constitución Política, la Corte es competente para
conocer de la presente demanda.
El problema
jurídico
2. En el
presente proceso la pregunta que debe resolver la Corte es la siguiente: ¿La
decisión contenida en los parágrafos acusados de prolongar el período de los
personeros municipales que se encuentran actualmente en ejercicio vulnera la
autonomía de los municipios, y más concretamente la facultad constitucional de
los concejos municipales de elegir a los personeros?
Cuestión previa: la  aptitud de la demanda
3. El Presidente de la Federación Nacional de
Personerías de Colombia solicitó que se declarara que las demandas eran
ineptas, por cuanto no exponían razones específicas, claras, pertinentes y
suficientes que justificaran el inicio de un proceso de constitucionalidad.
La Corte no comparte la opinión del interviniente. Las
demandas afirman que los parágrafos transitorios demandados vulneran la
autonomía de las entidades territoriales, por cuanto extienden el período de
los personeros en funciones. Los actores consideran que ello equivale a un
despojo de la facultad constitucional de los Concejos Municipales de elegir a
los personeros en una fecha predeterminada, que el Legislador no puede
modificar. Este cargo amerita el juicio de constitucionalidad de las normas
demandadas.
El origen de las normas demandadas
4.  Mediante el Acto Legislativo 02 de
2002 se decidió elevar el período de los alcaldes y concejales municipales a 4
años. Precisamente, el objeto fundamental de la ley en la cual se encuentran
las normas demandadas fue  aumentar el término de ejercicio de los cargos de
personeros a cuatro años, para que se equipararan con los de los demás
dignatarios municipales.
La Ley 136 de 1994 y el Decreto Ley 1421
de 1993 establecieron que el período de los personeros era de tres años, que se
empiezan a contar el primero de marzo y concluyen el último día de febrero. Por
eso, los períodos de los personeros actualmente en ejercicio culminan el día 28
de febrero del año en curso.
La Ley 1031 de 2006 modificó las normas
pertinentes de la Ley 136 de 1994 y el Decreto Ley 1421 de 1993 y dispuso que,
a partir de 2008, los períodos de los personeros municipales y distritales
serían de cuatro años.[3]
Dado que el aumento del período
institucional de los personeros entra a regir a partir de 2008 y que los
personeros en ejercicio culminan su período en febrero de 2007, para cubrir el
lapso entre esos dos momentos el Legislador decidió a través de las normas
demandadas extender los períodos de los actuales personeros por el término de
un año. Con ello quiso eliminar la incertidumbre acerca de si los concejos en
funciones debían elegir a un nuevo personero y acerca de cuál sería el período
de esos nuevos personeros, que tendrían que posesionarse el 1° de marzo de
2007.
La exposición de motivos del proyecto de
ley que se convertiría en la Ley 1031 de 2006 confirma que los parágrafos
demandados perseguían impedir que se diera una nueva elección para el lapso de
transición. Así, en la exposición de motivos del proyecto de ley 21 de 2005 –
Cámara de Representantes, presentado el 21 de julio de 2005, se expresó:[4]
“El Acto Legislativo número 02 de 2002,
aumentó de tres (3) a cuatro (4) años la duración del período de los Alcaldes
Populares (Municipales o Distritales) y de los correspondientes Concejos, lo
que en concordancia con el inciso cuarto del artículo 272 superior, conlleva a
que la duración del período de los Contralores Municipales o Distritales sea de
cuatro (4) años, mientras que el período de los Personeros Municipales o
Distritales que fueron elegidos entre el primero (1º) y el diez (10) de Enero
de 2004, se mantiene en tres (3) años, contados a partir del primero (1º)
de marzo de 2004 y hasta el veintiocho (28) de febrero de 2007.
“Los Alcaldes y los Concejales, elegidos en
octubre de 2003, que se posesionaron el primero (1º) de enero de 2004,
mantendrán un período de cuatro (4) años, que concluirá el treinta y uno (31)
de diciembre de 2007.
“Lo antes expresado conlleva a concluir que
los actuales Concejos Municipales y Distritales, dentro de su período
constitucional estarían avocados a elegir dos (2) Personeros. El
primero que concluiría su período el veintiocho (28) de febrero de 2007 y un
segundo Personero que siendo elegido entre el primero (1º) y el diez (10) de
enero de 2007, iniciaría un período de tres (3) años que comenzando el
primero (1º) de marzo de 2007, estaría concluyendo el veintiocho (28)
de febrero de 2010. Ese hecho legal le estaría impidiendo a los
Concejos, que inicien su período el primero (1º) de enero de 2008, elegir en el
mes de enero de 2008, al correspondiente Personero, porque al comenzar su
período ya el Concejo anterior, por imperativo mandato legal, les habría
elegido un nuevo Personero para el período 2007-2010.
Conclusión: Honorables Congresistas: El presente proyecto de ley,
a partir de su vigencia en el caso de ser aprobado, en esencia pretende lo
siguiente:
1°. Extender o aumentar de tres (3) a
cuatro (4) años el período de los Personeros Municipales o Distritales. Con
ello, evitar que por imperativo mandato legal vigente, los actuales Concejos
Municipales o Distritales, dentro de su período constitucional (2004-2007), se
vean precisados a elegir a dos (2) personeros, lo cual estaría en abierto y
franco detrimento de la competencia constitucional y legal que le asistiría a
los Concejos del período 2008-2010 para elegir a sus respectivos Personeros...”
(negrillas y subrayas originales)
Luego, en la ponencia para primer debate en
el Senado de la República se manifestó al respecto:
“2. Consideramos constitucional, y
conveniente el proyecto de ley aprobado por la Cámara de Representantes.
“El numeral 8 del artículo 313 de la
Constitución Política, señala que corresponde a los Concejos municipales “Elegir
Personero para el período que fije la ley (…)”. En desarrollo de este canon
constitucional, la Ley 136 de 1994 dispuso que a partir de 1995 estos
funcionarios gozarían de un período de tres (3) años.
“Las funciones de control a las
administraciones municipales, de promoción y defensa de los derechos humanos,
su importancia en la implementación de los mecanismos de participación
ciudadana, han hecho que la figura del Personero Distrital y Municipal sea una
institución de gran trascendencia dentro de la organización territorial, entes
que a pesar de los fuertes ajustes en gastos de funcionamiento vienen
cumpliendo con sus responsabilidades.
“Ha de tenerse en cuenta que a las demás
autoridades locales, entiéndase Alcaldía y Concejo, por disposición de los
artículos 3º y 4º del Acto Legislativo número 02 de 2002, les fue aumentado su
período de ejercicio a cuatro (4) años. Correspondiendo a los Concejos elegir a
los personeros, de hecho surge la incongruencia de períodos que dificulta la
gestión municipal.
“De continuar con el período vigente, los
actuales Concejos tendrían que elegir Personeros para lo que resta del período,
es decir, por el lapso comprendido entre el 1º de marzo de 2007 al 28 de
febrero de 2008, elegir en propiedad por tres (3) años y nuevamente volver a
elegir por un año o por tres. Así, se impediría a los Concejos que inician su
período el 1º de enero de 2008, elegir el correspondiente Personero, porque al
comenzar su período ya el Concejo anterior, les habría elegido un nuevo
Personero para el período 2007-2010.
“Por consiguiente, para un positivo
cumplimiento de la misión asignada por la Constitución y la ley a los
Personeros, y aplicando el principio de igualdad de condiciones con los
períodos para Concejos y Alcaldías, es necesario su unificación. La solución,
es extender el período de los actuales Personeros Municipales a cuatro años,
definiendo que los nuevos Concejos elegirán Personeros Municipales y
Distritales. El nuevo período se iniciará el 1º de marzo de 2008. La elección
será dentro de los primeros diez (10) días de instalados los Concejos como
actualmente está previsto.
“De la interpretación del numeral 8 del
artículo 313 de la Carta, se deduce, que corresponde a la ley fijar el período
de los Personeros; por tanto, no existe obstáculo en el ordenamiento jurídico
para prorrogar el período de los actuales Personeros a cuatro (4) años e
igualar su período de ejercicio con las demás autoridades municipales, tal como
sucedió en el año 1994, cuando se extendió el período de los personeros en seis
(6) meses mediante la ley que ahora se pretende reformar.
“Con base en las anteriores
consideraciones, expresamos la conveniencia de la modificación a los períodos
de ejercicio de los Personeros Municipales y Distritales…”
La prórroga de los períodos de los actuales
personeros municipales y distritales no vulnera la Constitución
5. Los demandantes consideran que
el Legislador vulneró la Constitución al disponer la prórroga – por un año – de
los períodos de los personeros en ejercicio. Manifiestan que el numeral 8 del
artículo 313 de la Constitución prescribe con claridad que los personeros deben
ser elegidos por los Concejos Municipales. Por eso, consideran que, si bien es
comprensible que el Legislador pretenda unificar los períodos de las distintas
autoridades municipales, es inconstitucional que él extienda los períodos de
los personeros en ejercicio, pues ello constituye en sí mismo una nueva
elección. Afirman que con esta medida el Congreso de la República vulneró el
principio de la autonomía de los entes territoriales, al igual que el derecho
de todos los ciudadanos a acceder al cargo de personeros.
El Decano de la Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario comparte la posición de los
demandantes y solicitó que se declarara la inexequibilidad de las normas
demandadas. También solicitó que se aclarara que el período de los actuales
personeros termina el 28 de febrero de 2007 y que los Concejos Municipales y Distritales
debían nombrar nuevos personeros para el período comprendido entre el 1° de
marzo de 2007 y el 28 de febrero de 2011.
El representante del Ministerio del
Interior y de Justicia, los presidentes del Concejo de Bogotá y de la
Federación Nacional de Personerías de Colombia,  y el Personero de Bogotá
solicitan que se declare la constitucionalidad de las normas acusadas. También
el Procurador General de la Nación conceptúa que debe declararse la
exequibilidad de los preceptos acusados. De manera general, ellos afirman que
las normas legales demandadas se restringen a determinar el período de los
personeros – en este caso extendiéndolo -, función que le corresponde al
Legislador. Anotan también que los personeros en ejercicio fueron elegidos por
los Concejos Municipales y Distrital y que la decisión del Congreso de la
República no puede considerarse un acto electoral.
6. La noción de Estado democrático
implica que los gobernantes y representantes son elegidos por el pueblo por un
cierto período, y que, una vez se va a cumplir el plazo de ejercicio fijado,
estos servidores – si pueden ser reelegidos –
deben someterse nuevamente al escrutinio popular para intentar ser confirmados
en sus posiciones. Por eso, en principio, la prolongación o disminución de los
períodos de estos servidores públicos es cuestionable desde la perspectiva
constitucional.
En la tradición jurídica colombiana
se ha considerado tan importante establecer con claridad los períodos de
ejercicio de los servidores públicos, que en muchos casos ellos han sido
llevados a la Constitución. Así ocurre, en el nivel nacional, entre otros, con
el período de los congresistas; del Presidente de la República; de los
Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del
Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura; y con el del
Procurador, del Contralor, del Defensor del Pueblo, del Registrador y del
Fiscal. Lo mismo sucede a nivel regional y municipal, con los gobernadores y
alcaldes, y con los diputados a las Asambleas Departamentales y los Concejales
Municipales.
Precisamente, el hecho de que los
términos de ejercicio de los servidores públicos citados esté establecido en la
Constitución entraña importantes obstáculos para la modificación de esos
períodos, dado que ello debe hacerse a través de una reforma constitucional,
respetando los límites fijados en la propia Carta y analizados en la
jurisprudencia de esta Corte, tanto en lo atinente a la competencia del
reformador de la Carta como al procedimiento que debe cumplirse para la
enmienda constitucional.
7.  Ahora bien, en este caso
específico la Corte considera que la decisión del Congreso de la República de
extender el período de los personeros en funciones no vulnera la Constitución.
Distintas razones militan a favor de esta conclusión.
En primer lugar, el período de los
personeros no está fijado en la Constitución. La propia Carta defiere al
Legislador la determinación de dicho período. En efecto, el numeral 8 del
artículo 313 de la Constitución determina que los Concejos Municipales y
Distritales elegirán al personero “para el período que fije la ley…”
En segundo término, la prolongación
del período de los  personeros en funciones tiene por fin exclusivo lograr la
armonización de los términos de ejercicio de las autoridades municipales y
distritales. Como se ha indicado, con la aprobación del Acto Legislativo N° 02
de 2002, los períodos de los personeros pasaron a ser inferiores que los de los
alcaldes y los concejos municipales. En uso de la potestad de configuración que
le es propia, el Legislador consideró que esta situación no era conveniente y
decidió equiparar los períodos de ejercicio. Pero para que esa homologación de
los períodos se aplicara rápidamente era necesario generar un régimen de
transición, que es el que dio lugar precisamente a las normas demandadas.[5]
De esta forma, se puede concluir
que no se trata de una decisión caprichosa del Legislador. Tampoco es una
decisión ad hoc, carente de relación con una reforma institucional
previa de alcance general, porque antes de que se expidieran las normas acusadas
el reformador de la Carta había extendido de 3 a 4 años el período de los
concejales y de los alcaldes.
En tercer lugar, es importante
mencionar que, dado que lo que las normas persiguen es facilitar la transición
con miras a unificar los períodos institucionales de los personeros con el
período de los concejos que habrán de elegirlos, la extensión del período se
hizo por un término que se ajusta exclusivamente a lo necesario para cumplir
dicha finalidad. Y si bien la finalidad de unificar tales períodos no esta
ordenada por la Constitución, sí constituye un desarrollo legítimo y
constitucionalmente permitido de normas constitucionales mediante las cuales el
reformador de la Constitución no sólo extendió el período de los concejos de
tres a cuatro años, sino que fijó una fecha exacta para la iniciación de su
período de cuatro años en 2004, v.gr.,  el 1 de enero de 2004. Esto conduce a
que el período siguiente de los concejos se inicie el 1 de enero de 2008,
mientras que el de los personeros elegidos por los concejos se inicie, según
las normas acusadas, el 1 de marzo de 2008, de tal forma que los concejos
tengan un plazo prudencial para elegir el nuevo personero.
Lo anterior significa que, en
adelante, los períodos de cuatro años coincidirán. De tal forma que el medio
escogido por el legislador es idóneo[6] para lograr la finalidad
legítima de armonizar los períodos de cuatro años tanto de los concejos como de
los personeros elegidos por tales concejos, sin que el tiempo de prórroga del
período de los personeros exceda lo necesario para alcanzar el propósito que el
Legislador se ha trazado. Cabe agregar que ninguna norma constitucional prohíbe
que coincidan los períodos de los concejos y de los personeros, o de los
personeros y los alcaldes.
En cuarto lugar, la Corte encuentra
que los  personeros no son servidores públicos elegidos popularmente. Es decir,
no son servidores públicos con un mandato político, sino funcionarios que
forman parte del Ministerio Público, que tienen entre sus múltiples labores la
de velar por los derechos de los ciudadanos y por el interés público. Su cargo
no está entonces relacionado con los avatares propios de la competencia
política cotidiana. Su misión institucional les exige imparcialidad frente a
las fuerzas políticas. Y si bien los personeros tienen un origen político,
están inscritos dentro del Ministerio Público, un órgano constitucional con
autonomía que no pertenece a ninguna de las tres ramas del Poder Público.
En quinto lugar, se encuentra que
la extensión del período es general, lo que significa que cubre a todos los
personeros en ejercicio, sin excepción alguna. Esto significa que, en
abstracto, la norma es neutra, por cuanto la extensión del período no favorece
a una determinada corriente política, si bien la práctica podría mostrar consecuencias
más benéficas para algunas expresiones políticas, dependiendo del municipio o
distrito. Sin embargo, ello es secundario frente al contenido general,
impersonal y abstracto de las normas acusadas, así como ante la finalidad
políticamente neutra de tales normas.
Además, y en estricta relación con
el anterior argumento, la medida fue dictada por el Congreso de la República, a
nivel nacional. Ello indica que fue emitida por un órgano que está por encima
de las diferencias políticas cotidianas que afectan la elección de cada
personero en cada municipio. Es decir, la medida no fue decidida ni por los
personeros ni por los Concejales, que podrían ser los beneficiarios directos de
la extensión del período.
Finalmente, las normas acusadas no
interfieren con las facultades de los Concejos Municipales y Distritales. Ellos
siguen contando con la función constitucional de designar a los personeros, por
el término que establezca la ley. Como lo dicen varios intervinientes, la
medida respeta los nombramientos que hicieron los concejos municipales y
distritales en su momento, como quiera que amplía el período de los personeros
que fueron designados precisamente por esas corporaciones públicas municipales.
Los demandantes afirman que las normas acusadas lesionan la autonomía
territorial porque los concejos no podrán elegir personeros en la fecha que
estaba prevista antes de la expedición de la norma acusada. Sin embargo, es
importante resaltar que dicha fecha fue establecida por la ley, no por la
Carta. Además, las normas atacadas, lejos de usurpar la competencia del órgano,
la reconocen, sin fijar condiciones materiales para su ejercicio ni requisitos
adicionales. En realidad, los preceptos impugnados se circunscriben a regular
el momento para su ejercicio.
Las razones anteriores conducen a la Corte a la
conclusión de que los parágrafos acusados son constitucionales. Ellos persiguen
facilitar una transición y por ello extendieron el período de los personeros
por el término estrictamente requerido, que, por otra parte, se ajusta a la
modificación del período de los concejos efectuada por reforma constitucional.
Además, la prolongación no implica que los Concejos hayan perdido su facultad
constitucional de elegir a los personeros, la prórroga tiene un carácter general
y neutro, y fue adoptada por el Congreso de la República en ejercicio de su
competencia específica en la materia. Finalmente, el cargo de personero tiene
un origen político, pero no obedece a un mandato popular sino a una naturaleza
y funciones que lo inscriben dentro del Ministerio Público. Todo lo anterior
permite definir que la prolongación de los períodos de los personeros en
ejercicio no constituye un acto de elección, sino una norma instrumental para
facilitar una transición. Entonces, las normas acusadas serán declaradas
exequibles.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar la EXEQUIBILIDAD de los parágrafos
transitorios de los artículos 1 y 2 de la Ley 1031 de 2006.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO A LA
SENTENCIA C-113/07
PERIODO DE PERSONERO MUNICIPAL Y DISTRITAL-Prórroga/AUTONOMIA TERRITORIAL-Desconocimiento
al prorrogar período de personero (Salvamento de voto)
La decisión del Legislador de ampliar el tiempo
durante el cual ejercerían sus funciones los personeros que ya habían sido
elegidos por los órganos municipales o distritales para un periodo de tres
años, constituyó un ejercicio invasivo de sus competencias, con lo que se
desconocieron los principios constitucionales sobre autonomía de las entidades
territoriales.
Referencia:
expedientes acumulados D-6435 y D-6458
Demanda de inconstitucionalidad contra los
parágrafos transitorios de los artículos 1 y 2 de la Ley 1031 de 2006.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la
Corte Constitucional, a continuación expongo las razones que me llevan a
disentir de la decisión mayoritaria que declaró la exequibilidad de los
parágrafos transitorios de los artículos 1 y 2 de la Ley 1031 de 2006.
La Corte consideró que las disposiciones demandadas
que prorrogaron durante un año el tiempo de ejercicio en el cargo de los
personeros actualmente en funciones, quienes habían sido elegidos por los
órganos municipales y distritales para un lapso de tres años, encuentra
sustento constitucional en la atribución otorgada al Legislador en el numeral
octavo del artículo 313 de la Constitución, que lo faculta para fijar el
período durante el cual estos funcionarios ejercerán sus cargos.
Considero que existen razones constitucionales de
suficiente entidad que obligan a distinguir, por una parte, entre la referida
facultad del Legislador para fijar el periodo de ejercicio del cargo de estos
funcionarios y, por la otra, la de los concejos municipales o distritales de
proveer el cargo para el periodo fijado previamente por la ley y, finalizado
este período, disponer nuevamente su provisión, en ejercicio siempre de una
competencia constitucionalmente otorgada por la propia Constitución - el mismo
numeral octavo del artículo 313 - a las autoridades locales.
Es así que la decisión del Legislador de ampliar el
tiempo durante el cual ejercerían sus funciones los personeros que ya habían
sido elegidos por los órganos municipales o distritales para un periodo de tres
años, constituyó un ejercicio invasivo de sus competencias, con lo que se
desconocieron los principios constitucionales sobre autonomía de las entidades
territoriales.
Sostiene la decisión mayoritaria que dado que lo que
persiguen las normas demandadas es facilitar la transición, la extensión del
período se hizo por un término todavía tolerable desde la perspectiva
democrática, es decir, por un año y, agrega, que un término mayor sería
cuestionable desde el punto de vista constitucional.
Independientemente de la cantidad de tiempo durante el
cual se haya extendido el ejercicio de los personeros ya nombrados por los
concejos, lo que debió considerarse fue la legitimidad constitucional de una
invasión de las competencias atribuidas constitucionalmente a los órganos
locales, es decir la ilegítima ingerencia de los órganos centrales en las
competencias de las instituciones locales, que agrieta y se constituye en un
antecedente inconveniente en el proceso de fortalecimiento de la autonomía
local que promueve el texto constitucional y que tiene que ver, por tanto con
la estructura que el Constituyente quiso darle al Estado. Por tanto, desde el
punto de vista constitucional no parece aceptable que se justifique dejar
prevalecer una decisión instrumental sobre el principio de autonomía de las
entidades territoriales.
Por las razones expresadas disiento de la decisión
mayoritaria.
Fecha ut supra.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-113/07
PERIODO DE PERSONERO MUNICIPAL Y DISTRITAL-Prórroga/ PERIODO DE PERSONERO MUNICIPAL
Y DISTRITAL-Coincidencia con el de los alcaldes y concejales (Salvamento de
voto)
La
razón de mi disenso es que la razonabilidad de la equiparación en el período
para el cual son elegidos los funcionarios (los de elección popular y los
demás) de las administraciones municipales y distritales, no lleva a concluir
necesariamente que estos períodos deban coincidir. En especial, considero que
existen razones jurídicas y políticas para que se haya regulado el ejercicio de
la administración local, de tal manera que los períodos de los concejales y los
alcaldes no sólo sea el mismo, sino que resulte coincidente; pero tratándose
del funcionario que cumple funciones de Ministerio Público, como órgano de
control autónomo en el mencionado nivel territorial, no surgen los mismos
elementos de análisis que llevan a concluir que su período de funciones debe
coincidir con el de los alcaldes y concejales. Como quiera que la equiparación
del tiempo que dura el ejercicio del cargo de personero, con el tiempo que dura
el de alcaldes y concejales, se estableció en disposiciones contenidas en la
Ley 1031 de 2006 distintas a las demandadas, en mi parecer resultó
desproporcionado por parte del legislador disponer también la coincidencia de
los períodos a los que me he referido. En atención a ello, considero que la
Corte debió pronunciarse en dicho sentido y declarar la inexquibilidad de las
normas demandadas.
AUTONOMIA TERRITORIAL-Desconocimiento al prorrogar período de
personero (Salvamento de voto)
Referencia: expedientes acumulados D-6435 y
D-6458
Demanda de inconstitucionalidad contra los
parágrafos transitorios de los artículos 1 y 2 de la Ley 1031 de 2006.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
1.- Con el acostumbrado respeto por la
postura mayoritaria de la Sala, el suscrito Magistrado procede a sustentar el
salvamento de voto manifestado en la Sala Plena respecto de la sentencia C- 113
de 2007.
2.- Las disposiciones jurídicas estudiadas
en la sentencia C- 113 de 2007, establecen la extensión del período de los
personeros municipales hasta el último día del mes de febrero de 2008. Esto
implica una extensión de un (1) año en el período para el que fueron elegidos
los personeros en funciones entre el 2004 y el 2007 (el período que contemplaba
la ley derogada era de tres años). Éstas fueron demandadas bajo el cargo
consistente en vulnerar la facultad constitucional de los Concejos Municipales de
elegir a los personeros, en tanto el legislador no tenía la competencia para
disponer la extensión del período.
3.-
Las disposiciones jurídicas referenciadas fueron declaradas exequibles, bajo el
argumento según el cual, “…la prolongación de los períodos de los personeros
en ejercicio no constituye un acto de elección, sino una norma instrumental
para facilitar la transición”. La opinión mayoritaria llega a la anterior
conclusión a partir de las siguientes justificaciones:
a)
El período de los personeros no está fijado en
la Constitución y el numeral 8 del artículo 313 superior establece que éste
será fijarado la ley, lo cual determina esta competencia en cabeza del
legislador.
b)    La prolongación del período de los personeros en funciones tiene por
fin exclusivo lograr la armonización de los términos de ejercicio de las
autoridades municipales y distritales. La intención clara del legislador fue
equiparar los mencionados períodos, en tanto consideró conveniente que los
Concejos no estuvieran en la posibilidad de elegir dos (2) personeros dentro de
su período constitucional. Esto, en razón a que como los períodos de los
alcaldes y concejales fue extendido por el Acto Legislativo 02 de 2002  a
cuatro (4) años, y antes de promulgarse la ley que contiene las disposiciones
estudiadas en esta sentencia el período de los personeros era de tres (3) años,
entonces en un solo período un Concejo se vería avocado a elegir dos
personeros. De otro lado, esta equiparación es necesaria – en palabras del
legislador-, no sólo en la igualación del término (cuatro años), sino en la
coincidencia del mismo, porque de otra manera, a partir del 2008, al comenzar
un período un Concejo, “…ya el Concejo anterior les habría elegido un nuevo
personero”. La opinión mayoritaria de la Corte acogió el anterior argumento
y consideró que era importante que el período de las distintas
autoridades municipales y distritales fuera igual y coincidente.
c)
“Teniendo en cuenta que las normas demandadas
persiguen facilitar la transición con miras a unificar los períodos
institucionales de los personeros con el período de los concejos que habrán de
elegirlos, la extensión del período por un año (hasta
el 2008) (…) se ajusta a lo necesario para cumplir dicha finalidad.” Además,
“ninguna norma constitucional prohíbe que coincidan los períodos de los
concejos y de los personeros, o de los personeros y de los alcaldes.”
d)    Los personeros son funcionarios pertenecientes al Ministerio Público
y en dicho sentido “su cargo no está relacionado con los avatares propios de
la competencia política cotidiana”, exigiéndole su misión institucional, la
propia de un órgano autónomo de control, “imparcialidad frente a las fuerzas
políticas.” De ahí que, no pueda pensarse en la inconveniencia de hacer
coincidir los períodos de los personeros y los concejos, pese a que los
segundos eligen a los primeros.
e)
La extensión del período de los personeros es
general y no se aplica a algunos personeros en particular, lo cual elimina toda
sospecha de que la medida legislativa pretende favorecer indebidamente.
f)
“Las normas acusadas no interfieren con las
facultades de los Concejos Municipales y Distritales. Ellos siguen contando con
la función constitucional de designar a los personeros, por el término que
establezca la ley. Por ello tampoco se vulnera la
autonomía territorial, como quiera que no se establece la posibilidad que
existan personeros que no estén nombrados por los propios concejos.
4.-
Comparto plenamente los argumentos a) y e) expresados por la mayoría de la Sala
y discrepo de los demás. Resulta plenamente razonable extender el período de
los personeros a cuatro (4) años, entre otras razones porque se hace con base
en una competencia otorgada al legislador por la misma Constitución (art 313-8
C.N). Y es igualmente razonable, incluso si el legislador consideró como razón
importante para ello, el hecho de que a partir del Acto legislativo 02 de 2002,
los alcaldes y concejales tuvieran un período constitucional de ejercicio de
sus cargos de cuatro (4) años. Pero, la razón de mi disenso es que la
razonabilidad de la equiparación en el período para el cual son elegidos los
funcionarios (los de elección popular y los demás) de las administraciones
municipales y distritales, no lleva a concluir necesariamente que estos períodos
deban coincidir. En especial, considero que existen razones jurídicas y
políticas para que se haya regulado el ejercicio de la administración local, de
tal manera que los períodos de los concejales y los alcaldes no sólo sea el
mismo, sino que resulte coincidente; pero tratándose del funcionario que cumple
funciones de Ministerio Público, como órgano de control autónomo en el
mencionado nivel territorial, no surgen los mismos elementos de análisis que
llevan a concluir que su período de funciones debe coincidir con el de los
alcaldes y concejales.
Como
quiera que la equiparación del tiempo que dura el ejercicio del cargo de
personero, con el tiempo que dura el de alcaldes y concejales, se estableció en
disposiciones contenidas en la Ley 1031 de 2006 distintas a las demandadas, en
mi parecer resultó desproporcionado por parte del legislador disponer también
la coincidencia de los períodos a los que me he referido. En atención a ello,
considero que la Corte debió pronunciarse en dicho sentido y declarar la
inexquibilidad de las normas demandadas. Fundamento mi posición en las razones
que a continuación expondré.
5.-
Los argumentos de la presente sentencia apuntan a declarar que no se ha
vulnerado principio constitucional alguno por parte del legislador al
establecer la extensión de un (1) año en el período de funciones de los
personeros, en tanto éste es un período legal y no constitucional. Por demás,
se sustenta en razones constitucionales como son la necesidad de armonización
de los términos de ejercicio de las autoridades municipales y distritales,
frente a lo cual la extensión del período sería una medida transitoria y
adecuada, y en uso del margen de regulación que le otorga la Constitución al legislador
sobre el tema.
Estas
justificaciones resultan sin duda acertadas, si es que se pretende demostrar,
como en efecto se hace, que el legislador no carece de facultad para equipar el
tiempo del período constitucional de los personeros al de los alcaldes y
concejales, y que ello además no resulta inconstitucional ni carente de
justificaciones acordes a la Carta. Pero, no se puede decir lo mismo del hecho
que la equiparación de los términos lleve aparejada la coincidencia de los
mismos.
6.- En
efecto, no parece haber justificaciones claras de por qué el período
institucional de los personeros deba coincidir con el de los alcaldes y
concejales. En la sentencia de la que disiento se consignan dos razones que
sugieren únicamente que no existe reparo para que así sea, pero no se esgrime
ninguna que exprese que esto es conveniente o favorable para el desarrollo de
la administración local.
La
primera razón consiste en que los personeros, por la naturaleza de sus
funciones, no encuentran ninguna afectación, ni sus funciones tampoco, en el
hecho que sean elegidos por la mayoría política de la respectiva de la
administración dentro de la cual van a despeñar sus funciones. Y la segunda,
consiste en que la estipulación de la coincidencia de los períodos no se encuentra
expresamente prohibida en la Constitución.
7.-
Sobre lo anterior habría que decir, que los personeros como integrantes del
Ministerio Público (art 118 C.N) cumplen las funciones de control de la
administración, la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección
del interés público y la vigilancia de la conducta de quienes desempeñan
funciones públicas en el nivel territorial respectivo (arts. 168, 169 y 178
L.136/94), bajo la dirección del Procurador General de la Nación (art. 178
L.136/94). A su turno, la naturaleza de las funciones del Ministerio Público
(art. 277 C.N) implica, como bien se afirma en la presente sentencia, autonomía
e imparcialidad.
Sin
embargo, no basta con afirmar que como la autonomía e imparcialidad propias del
Ministerio Público como órgano autónomo de control configuran una obligación
constitucional en el ejercicio de sus funciones, entonces su misión está ajena
a cualquier consideración o interés político particular. De ello a lo sumo se
puede concluir que así debe ser, pero no que de por sí lo sea. Por el
contrario, haría falta establecer las condiciones adecuadas para que en efecto
los personeros como funcionarios con funciones de Ministerio Público las
ejerzan con autonomía e imparcialidad. En este orden cabe preguntarse si son
condiciones más favorables para el ejercicio autónomo e imparcial de los
personeros, ser elegido por uno de los órganos de la administración que es
objeto de su función de control (en tanto los concejos forman parte de la
administración local)[7], o ser elegido por uno
ajeno a dicha administración. De otro lado, si la función de los personeros es
de control, ¿cuál sería la razón para impedir que lo haga en más de una
administración, debe acaso ser distinto el funcionario que ejerce el control en
cada administración? Si en efecto un personero ejerciera su función en más de
una administración, ¿no sería ello por el contrario una garantía más para que
independientemente del tránsito de administración el control sobre ella sea
autónomo e independiente?
8.- Al
parecer, el legislador opina, sin que para ello se encuentre una justificación
razonable, que no es conveniente que una determinada administración local
desarrolle sus funciones con un funcionario de control nombrado en la
administración anterior. A esta conclusión llego, pues en la exposición de
motivos se afirma que la medida legislativa demandada busca entre otros,
justamente, evitar que cuando un Concejo se posesione exista ya un personero
nombrado. Esto indica que se da por supuesto, y además acorde con la
Constitución, que a cada Concejo le asiste el derecho de tener su propio
personero.
La
anterior es una desafortunada interpretación de la facultad Constitucional de
los Concejos Municipales y Distritales de elegir al personero. De la
Constitución no se desprende sino la función de elegir al personero, y no la de
elegir al personero cuyas funciones se ejerzan durante el período en el que el
Concejo elector ejerza igualmente. En el mismo sentido es que la Constitución
otorga la facultad al legislador para que establezca el período de los
personeros, es decir, no dice la Carta que el legislador deba además hacer
coincidir los períodos. Si no hay una justificación razonable para ello,
entonces es una medida desproporcionada. Y, el hecho que expresamente no le
esté vedado al Congreso hacerlo, no significa que pueda hacerlo, sino que
mediando razones suficientes no sería inconstitucional que lo hiciera.
9.- Se podría
pensar también, que habiendo quedado los períodos de los personeros, concejales
y alcaldes equiparados en su duración, pero desfasados en el momento en que los
cargos deben ser ejercidos, las mismas entidades territoriales
correspondientes, pudieron haber evaluado la conveniencia o inconveniencia de
ello. Pues, finalmente sobre la coincidencia de estos períodos –insisto- no hay
obligación para que el Congreso lo estipule (no existe reserva de ley),
mientras que sí existe un principio constitucional de autonomía de los
gobiernos locales.
Por último,
la idea de que el legislador puede regular sin justificación suficiente asuntos
relativos a la conveniencia o inconveniencia de la regulación de las
administraciones de los niveles territoriales distintos al nacional, y sin que
para ello le asista mandato constitucional alguno, es un precedente contrario
la autonomía territorial establecida en la Constitución de 1991.
En los
anteriores términos salvo el voto.
Fecha ut
supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
SALVAMENTO  DE VOTO A LA SENTENCIA
C-113  DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAÚJO RENTERÍA
AUTONOMIA TERRITORIAL-Desconocimiento al prorrogar período de
personero/PRINCIPIO DE IGUALDAD EN ACCESO A CARGO PUBLICO-Desconocimiento
al prorrogar período de personero (Salvamento de voto)
Referencia: expedientes acumulados D-6435 y D-6458
Demanda de inconstitucionalidad contra los parágrafos
transitorios de los artículos 1 y 2 de la Ley 1031 de 2006
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Con el
respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, procedo a
salvar mi voto por las siguientes razones:
1.  En primer lugar, considero que en este caso la
discusión se centraba en realidad sobre un problema de autonomía de las
autoridades territoriales. Con la ley 1031 de 2006 los concejos no pudieron
elegir los nuevos personeros y se estableció un privilegio en favor de unos
ciudadanos,  que discrimina sin duda a quienes aspiraban al cargo. En
consecuencia,  para igualar los períodos no era necesaria una prórroga tan
larga y falta de proporcionalidad.  Así las cosas, todo lo que beneficia un cargo
debe establecerse hacia el futuro y el hecho de que el legislador pueda fijar
el período de un funcionario no significa que pueda prorrogar el de quien esté
en ejercicio.
2. En segundo lugar, en mi criterio debe entenderse
que una cosa es que la Constitución establezca la prórroga de un período como
medida transitoria y otra que la ley lo haga. Por ende, en este caso no está
claro con quién se unifica el período, pues los concejos sesionan en días
distintos según la categoría de los municipios, como tampoco se unifica con el
de los alcaldes y, si esa era la razón, no se entiende por qué se señaló la
fecha del 28 de febrero de 2008.
3. En tercer lugar, aceptar que la ley pueda
establecer este tipo de prórrogas puede llevar, a mi juicio, a que mañana también
se disponga la terminación anticipada de un período. En mi sentir, con la
reforma los concejos no se desvertebraron y así los personeros hayan sido
elegidos anteriormente,  éstos lo fueron para un período distinto. Así pues,
prolongar el período de los personeros restringe el acceso a ese cargo de los
otros ciudadanos, lo cual, a mi juicio, termina vulnerando el principio de
igualdad.
4. En cuarto lugar, en mi opinión, mal hace la Corte
al extender los ámbitos de comparación, cuando lo cierto es que la situación de
los personeros no es igual a la de los alcaldes, cuyos períodos sí estaban
desfasados. No se puede afirmar que todas las autoridades locales deben
funcionar igual, pues los concejos funcionan distinto. Así las cosas, no había
necesidad de unificar los períodos de los personeros con el de estas
autoridades y por ende el control no necesariamente debe corresponder a la
mayoría.
5. En quinto y último lugar, considero que si bien la
sentencia parte de una premisa cierta, consistente en que el legislador puede
señalar los períodos, esto no implica que pueda prorrogar el período de una
autoridad local en ejercicio, como tampoco reducirlo. Por consiguiente, el
legislador usurpó una competencia de las entidades territoriales y estableció
una discriminación a favor de unos ciudadanos en detrimento de la igualdad de
derechos para acceder a ese cargo.  Todo lo cual reafirma,  que cuando la ley
modifica esos períodos entra en la órbita local, protegida en su autonomía por
la propia Constitución.
Por consiguiente, considero necesario
concluir que en este caso la ley viola la autonomía de las autoridades
territoriales, en relación a los concejos municipales y distritales para la
provisión de los cargos que le confiere la Constitución.
Por la anterior razón discrepo de la presente
decisión.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1]
Corte Constitucional, Sentencias C-366 de 2000, C-1051 de 2001, C-1258 de 2001,
C-1029 de 2002, entre otras.
[2]
Corte Constitucional, Sentencia C-1258 de 2001.
[3]
Es importante anotar que el artículo del Decreto Ley 1421 de
1993 que establecía el período del  personero distrital es realmente el
artículo 96, y no el 97. Dicen los artículos:
“ARTICULO
96. Elección y calidades. El Personero Distrital es agente del ministerio
público, veedor ciudadano y defensor de los derechos humanos. Será elegido por
el Concejo durante el primer mes de sesiones ordinarias, para un período de
tres (3) años que se iniciará el primero (1°) de marzo y concluirá el último
día de febrero. No podrá ser reelegido para el período siguiente.
“Para
ser elegido personero se requiere tener más de treinta años ser abogado
titulado y haber ejercido la profesión con buen crédito durante cinco (5) años
o el profesorado en derecho por igual tiempo. El personero se posesionará ante
el alcalde mayor.
“En
ningún caso podrán intervenir en su postulación o elección quienes se hallen
dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil
respecto de los candidatos.
La
elección de personero se hará entre los candidatos postulados en sesión
anterior a la de la elección. Entre la postulación y la elección debe mediar un
término no menor de tres (3) días.
“ARTICULO
97. Inhabilidades. No podrá ser elegido personero quien sea o haya sido en el último
ano miembro del Concejo, ni quien haya ocupado durante el mismo lapso cargo
público en la administración central o descentralizada del Distrito. Estará
igualmente inhabilitado quien en cualquier época hubiere sido condenado a pena
de prisión por delitos comunes, salvo los culposos o políticos, excluido del
ejercicio de su profesión o sancionado por faltas a la ética profesional.
“Quien
haya ocupado en propiedad el cargo de personero no podrá desempeñar empleo
alguno en el Distrito Capital, ni ser inscrito como candidato a cargos de
elección popular, sino un ano después de haber cesado en el ejercicio en sus
funciones.”
[4]
Gaceta del Congreso N° 453 del 27 de julio de 2005. El autor de la iniciativa
fue el Representante a la Cámara Reginaldo Montes.
[5]
En la sentencia C-753 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, se
declaró la constitucionalidad de la extensión del período de la Registradora
Nacional del Estado Civil, hasta el año 2006, que había sido decidida en el
parágrafo transitorio del art. 15 del Acto Legislativo 01 de 2003. En aquella
ocasión se expresó que la prolongación del período tenía un carácter
estrictamente instrumental, para evitar que se creara un vacío jurídico:
“5.3
La Corte señala la trascendencia jurídica que para la estabilidad institucional
y para garantizar el derecho de acceso a los cargos públicos tienen los
períodos señalados en la Constitución o en la ley cuando fuere el caso. La
variación intempestiva del período en curso es un asunto muy sensible desde el
punto de vista constitucional, por sus eventuales implicaciones sobre la
organización de la estructura del Estado.
“(…)
“Pero
es mas, en este caso concreto, es claro para la Corte que dada la vigencia
inmediata del Acto Legislativo N° 1 de 2003, como norma general, la decisión
contenida en el parágrafo transitorio del artículo 266 de la Constitución con
el nuevo texto del mismo conforme al artículo 15 de esa reforma a la
Constitución, fue una decisión del Constituyente Derivado, adoptada por él como
una norma de carácter instrumental necesaria, aunque tenga efecto jurídico
propio guarda conexidad inmediata con el resto del artículo 266 a que ella se
refiere. De no ser así, se habría desintegrado de manera inmediata el Consejo
Nacional Electoral y se habría producido la vacancia del cargo de Registrador
Nacional del Estado Civil, de tal suerte que para integrar aquel y para proveer
el reemplazo de este, habría que proceder a darle aplicación inmediata a lo
dispuesto en el nuevo texto normativo del citado artículo del 266 de la Carta
Política reformado por el artículo 15 del Acto Legislativo aludido.
“Precisamente
para evitar el vacío jurídico y garantizar la continuidad en el desempeño en la
función electoral que les compete, se decidió entonces la inclusión del
parágrafo que establece una norma de transición entre la norma constitucional
precedente y la nueva, lo que señala claramente que aun cuando tal parágrafo
tiene efecto jurídico propio, es un instrumento necesario y con una relación de
conexidad evidente con el nuevo texto normativo, expedido por el Constituyente
Derivado con una finalidad especifica, para clarificar una situación jurídica
concreta y de enorme trascendencia en el transito legislativo entre la norma
constitucional anterior y la nueva. Esto claramente significa que no hubo
ninguna elusión del debate, ni tampoco rompimiento de los principios de
consecutividad e identidad, ni una prórroga del período del Registrador Nacional
del Estado Civil. Por el contrario, lo que se encuentra es que se trata de una
previsión del Congreso de la República como Constituyente Derivado para impedir
un salto al vacío entre la normatividad anterior y la puesta en vigencia de la
que la sustituye.”
[6] Es importante anotar que, a la luz de la
finalidad de unificar períodos y del momento en que se expidió la norma
acusada, el único medio eficaz para lograr dicho propósito era la prórroga del
período de los actuales personeros.
[7]
Si bien el inciso segundo del numeral 18 del artículo 178 de
la Ley 136 de 1994, establece que “el poder disciplinario del
personero no se ejercerá respecto del alcalde, de los concejales y del
contralor”, las demás actividades que involucran ejercer el control sobre
la administración (arts. 168 y 169 y 178 L.136/94), implican que los concejos
al ser parte de la administración son objeto del control de los personeros.