T-062-09
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia T-062/09
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE
PENSION DE INVALIDEZ-Reiteración
de jurisprudencia
JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Reiteración de jurisprudencia
ACCION DE TUTELA CONTRA JUNTA DE
CALIFICACION DE INVALIDEZ-Reiteración
de jurisprudencia
PERSONA EN CIRCUNSTANCIAS DE DEBILIDAD
MANIFIESTA-La actora quien
como consecuencia de un accidente de transito perdió su pierna, trabajaba como
auxiliar de cocina y el dictamen de la Junta de Calificación de invalidez le
fue desfavorable para el reconocimiento de la pensión de invalidez/DERECHOS
FUNDAMENTALES DEL DISCAPACITADO-Se dejará sin efectos el dictamen de la
Junta de Calificación de invalidez y la resolución que negó el reconocimiento
de la pensión de invalidez y se ordenará una nueva evaluación
Es
necesario tener en cuenta como aspectos fundamentales la condición física y
psiquiátrica, que según la accionante han tendido a empeorar, deteriorándose su
calidad de vida en razón a su incapacidad, especialmente frente a lo que
laboraba como “auxiliar de cocina”. Es claro que esas labores no puede
seguirlas cumpliendo, debido a la limitación para desplazarse que ahora padece
la señora, recayendo sobre el Estado, la sociedad y la familia de la actora la
inaplazable obligación constitucional de protegerla como persona que por su
condición física y mental se encuentra en circunstancias de debilidad
manifiesta. En consecuencia, está Sala reiterará la jurisprudencia citada, de manera que le sean protegidos sus derechos. Por consiguiente, en aras de
proteger la dignidad humana, la seguridad social, la salud, la protección
reforzada a quienes se hallen en circunstancia de debilidad manifiesta y el
mínimo vital, se dejará sin efectos el dictamen proferido por la Junta Nacional
de Calificación de Invalidez, así como la Resolución por la cual se negó el
derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez y, en su lugar, se
ordenará a la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez
realice nueva evaluación técnica científica del
grado de pérdida de la capacidad laboral tanto física como de carácter
psiquiátrico sobre el estado de salud de la señora y emita nuevo concepto, para
cuya determinación se deberá tomar en cuenta las especiales connotaciones
(trabajar de pie y en permanentes desplazamientos cortos) de la labor que
desplegaba (auxiliar de cocina) antes de la pérdida de la pierna.
Referencia: expediente T-1601894
Acción de tutela instaurada por la señora Luz
Dary Guzmán contra las Juntas Regional y Nacional de Invalidez y el Seguro
Social, Pensiones.
Procedencia: Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá,
Sala Civil.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C., cinco (5) de  febrero de
dos mil nueve (2009).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Humberto
Antonio Sierra Porto y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en la revisión del fallo proferido en
segunda instancia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá,
Sala de Decisión Civil, dentro de la acción de tutela instaurada por la señora
Luz Dary Guzmán, contra las Juntas Regional y Nacional de Invalidez y el Seguro
Social, Pensiones.
El expediente llegó a la Corte Constitucional por
remisión que hizo el mencionado despacho judicial, en virtud de lo ordenado por
el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, habiéndose elegido para revisión por
la respectiva Sala de Selección.
I. ANTECEDENTES.
La señora Luz Dary Guzmán presentó acción
de tutela el 8 de febrero de 2007, ante el “ Juez Civil del Circuito de
Bogotá” , aduciendo vulneración de los derechos “al mínimo vital,
seguridad social, salud, trabajo, debido proceso, y demás que me han sido
conculcados”, por los hechos que a continuación son resumidos.
A. Hechos y relato de la demandante.
En noviembre 6 de 1999, a consecuencia de un “accidente
de tránsito (el bus en que iba se estrelló)”, Luz Dary Guzmán “perdió el
miembro inferior izquierdo a la altura del tercio inferior del muslo” (f.
10 cd. inicial), por lo cual “desde entonces, no he podido conseguir
trabajo, pues no pude continuar con mis funciones como auxiliar de cocina en un
restaurante Japonés” (f. 3 ib.).
Mediante sentencia de octubre 17 de 2003, “el
Juzgado once penal municipal de Bogotá, condenó al señor William Oswaldo Díaz
Pillime, como autor responsable del delito de lesiones personales culposas,
cuyas consecuencias son de carácter vitalicio”, sentencia que fue
confirmada en enero 20 de 2004, por “el Juzgado treinta y cuatro penal del
Circuito” de la ciudad.
Fue valorada por la Junta Regional de Calificación de
Invalidez, reconociéndosele “pérdida de capacidad laboral de la suscrita, en
un 36.3%”, mientras que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez “la
determinó en un 41.08%”. Por lo cual, al haber sido determinada una pérdida
de capacidad laboral inferior al 50%, “perdí la posibilidad de continuar
trabajando, porque la ausencia total de una pierna, no me permite trabajar en
una actividad que requiere estar todo el día de pie, y requiere un constante
desplazamiento”.
Agrega que se vio “afectada con la pérdida de un
miembro inferior, que me dejó sin la movilidad necesaria para desempeñar en
forma eficiente mis funciones; por ese motivo, considero que constituye un
evidente atropello, tanto de las juntas de calificación de invalidez, como del
propio seguro social, la forma como se ha valorado mi incapacidad, con el único
objeto de dejarme sin la pensión, pues considero que cuando la lesión o
perturbación funcional tienen influencia especial sobre el oficio habitual del
trabajador, como es mi caso, la calificación de la invalidez debe corresponder
a la influencia especial de la lesión en la ocupación de la suscrita” (f. 7
ib.).
B. Respuesta emitida por la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca.
Una vez notificada de la acción de tutela instaurada
en su contra, el Secretario respectivo de dicha Junta, mediante escrito
presentado el 21 de febrero de 2007, dirigido al Juzgado de conocimiento, se
opuso a la procedencia de la acción, argumentando:
“1. Efectivamente es cierto que la señora
Luz Dary Guzmán fue valorada por la Junta el día 11 de Febrero de 2002 valorada
y calificada en esta Junta Regional con un resultado de Pérdida de Capacidad
Laboral de 38.5% por su deficiencia de Amputación de miembro inferior izquierdo
a nivel 1/3 inferior del muslo.
2. Al notificársele el Dictamen a las
partes interesadas en el mismo, es decir, Seguro Social Pensiones y Paciente,
se les informó que dentro de los 10 días hábiles siguientes podían interponer
los recursos ordinarios debidos por esta vía de agotamiento gubernativo, como
lo dispone el decreto 2463 de 2001, circunstancia que fue utilizada por la
paciente y por consiguiente fue enviado dicho expediente a la Junta Nacional de
Calificación, por tanto, el dictamen no quedaba ejecutoriado, hasta tanto no se
pronunciara la Junta Nacional, quedándole a la paciente la vía ordinaria
laboral para demandar el dictamen.
3. La Señora Accionante con el Dictamen
final de la Junta Nacional se traslada al Seguro Social Pensiones y allí
reclama su derecho de acuerdo a lo expresado por dicha Junta.”
Finaliza afirmando que la valoración se
efectuó “bajo el procedimiento legal que para estos casos se tiene dispuesto
en los decretos 692 de 1995 y 2463 de 2001, los cuales establecen el Manual
Único de Calificación de Invalidez  y reglamenta el funcionamiento de las
Juntas de Calificación de Invalidez respectivamente y se remite dicha
valoración a la Administradora de Pensiones Seguro Social dentro de los
términos que para ello establece la reglamentación de las Juntas de
Calificación de Invalidez” (fs. 30 y 31 ib.).
C. Sentencia de primera instancia.
Mediante sentencia de febrero 23 de 2007, el Juzgado Treinta
y Nueve Civil del Circuito de Bogotá negó el amparo pedido, ante “no sólo la
inexistencia de derecho fundamental que proteger, llámese acceso a la seguridad
social, a la pensión o cualquiera otro conexo, sino la improcedencia de la
tutela para situaciones como la presente por ausencia de elementos de juicio
que permitan edificar el agravio alegado, más aún cuando la actora pretende,
omitiendo los mecanismos de defensa propios y legalmente instituidos, utilizar
la tutela como medio alterno o supletivo de aquellos que ordinaria y
previamente se han previsto por el legislador para asuntos como el presente y
particularmente cuando frente a las decisiones que en oportunidad se
profirieron para atender sus solicitudes ya acudió a las instancias
administrativas que frente a dichas decisiones podía usar, vale decir,
agotamiento de la vía gubernativa, inicialmente, por allá en el año 2002,
frente al dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez y luego,
de cara a la Resolución 10314/06 a través de la cual el Seguro Social negó la
pensión de invalidez, mediante recurso que fue resuelto a través de Resolución
050/07”.
De igual forma, señaló que “si definitivamente aún
continúa inconforme con aquellas determinaciones, cuenta con otros medios de
defensa judicial como es demandar ante la jurisdicción laboral ordinaria
aquellos dictámenes o ante la administrativa, el acto administrativo expedido
por el Seguro Social en virtud del cual la prestación pensional fue negada”.
D. Impugnación.
En escrito presentado el 5 de marzo de 2007, la
accionante impugnó la decisión del juzgado de instancia, argumentando que “si
de acuerdo a la situación que me afectó, quedé sin pierna, sin trabajo, no se
me ayudó de manera alguna a salir adelante frente al problema, no tuve quien me
ayudara a conseguir una prótesis, no tuve quien me diera unas terapias, ¿cómo
se puede considerar improcedente una tutela como la mía, cuando estoy pasando
terribles necesidades y me encuentro en un verdadero estado de invalidez?”.
Así mismo, “al acudir a la justicia, lo hice porque
consideré que con la tutela puedo evitar un perjuicio irremediable, pues dadas
mis condiciones de pobreza corro grave peligro pues, son demasiado graves las circunstancias
que me afectan”, por lo cual “le corresponde a los jueces que examinen
mi caso, tener en cuenta la pérdida que tuve, es decir, una pérdida irreparable
de un miembro lo cual limita por completo mi capacidad de trabajar”.
E. Sentencia de segunda instancia.
El 29 de marzo de 2007, el Tribunal Superior de
Bogotá, Sala de Decisión Civil, confirmó la decisión recurrida al considerar que
la impugnación no puede prosperar, pues la tutela no fue instituida para
cuestionar actos administrativos en firme, amparados por la presunción de
legalidad. Agregó:
“En efecto, los organismos competentes
–Juntas Regional y Nacional de Calificación de Invalidez- ya emitieron un
pronunciamiento de fondo frente a la pérdida de capacidad laboral de la
accionante y, con fundamento en esa determinación el ISS negó el reconocimiento
de la pensión de invalidez solicitada, dado que la pérdida de capacidad laboral
de la actora fue determinada en un 41.08%, decisión que se encuentra
ejecutoriada y, por ende, solo puede ser cuestionada mediante acciones
ordinarias pertinentes, pues el juez de tutela carece de competencia para
modificar o dejar sin efecto determinaciones emanadas de autoridades
administrativas, siendo la justicia ordinaria laboral la que deba dirimir la
controversia acá planteada.”
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
Corresponde a la Corte Constitucional analizar en Sala
de Revisión, la decisión proferida dentro de la acción de tutela en referencia,
con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Segunda. Lo que se debate.
La accionante interpone la acción de tutela al
considerar que las Juntas
Regional y Nacional de Invalidez y el Seguro Social, Pensiones, han vulnerado sus derechos fundamentales
al mínimo vital, seguridad
social, salud, trabajo y debido proceso, al calificarla en un porcentaje inferior al 50% de
pérdida de capacidad laboral, negándole así la posibilidad de obtener el
reconocimiento a la pensión de invalidez, pese a que al serle amputado el
miembro inferior izquierdo a la altura del tercio inferior del muslo, se quedó
sin su trabajo de auxiliar de cocina y sin posibilidad alguna de acceder a un
medio para su subsistencia.
Por tanto, esta Sala decidirá si el caso amerita la
tutela invocada.
Tercera. Procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento
de la pensión de invalidez.
Sobre el derecho a la pensión de invalidez ha señalado
esta corporación[1], “en los eventos en
que el derecho a la pensión de invalidez adquiere relevancia constitucional y
se convierte en un derecho fundamental por su conexidad con la protección de
otros derechos fundamentales, el afectado puede solicitar su reconocimiento y
pago mediante el ejercicio de la acción de tutela como mecanismo transitorio
para evitar el perjuicio irremediable que se configuraría de obligarlo a agotar
los mecanismos ordinarios, mientras no cuenta con recursos que garanticen su
subsistencia digna y la de su familia”.
En el mismo sentido, también se aprecia en la
jurisprudencia constitucional[2] que “el derecho al reconocimiento de la pensión
de aquellas personas que se encuentran en estado de invalidez, adquiere la
condición de derecho fundamental por su conexidad con el derecho a la vida”; además:
“De esta manera en razón a la invalidez que
tiene la persona, ésta se encuentra en un estado de indefensión que merece una
especial protección, pues resulta muy difícil considerar que pueda encontrar
otra fuente de ingresos diferente a su pensión, con la cual garantice su
derecho al mínimo vital. En relación con la procedencia de la acción de tutela
en casos en donde el no reconocimiento de la pensión de invalidez transgrede el
mínimo vital, la Corte ha dicho:
‘Cuando la autoridad pública o el
particular encargado de prestar los servicios inherentes a la seguridad social
la vulneran, al privar arbitrariamente a una persona de la pensión de invalidez
que le permite su digna subsistencia, están sometidos a la jurisdicción
constitucional en cuanto amenazan de manera directa derechos constitucionales,
por lo cual la controversia acerca de la correspondiente protección judicial no
debe darse en el plano de la ley sino en el nivel superior de la normatividad
fundamental. De allí que tenga validez en tales casos la acción de tutela, si
falta un mecanismo ordinario con suficiente aptitud y eficacia para imponer de
manera inmediata el debido respeto a los preceptos constitucionales’.” (T-138 de febrero 17 de 2005, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto).
Así, está visto que tal derecho constituye una
garantía para quienes han sufrido un detrimento en su capacidad laboral y, como
consecuencia, no están en condiciones de procurarse los medios básicos de
subsistencia. En efecto, en razón de la invalidez que tiene la persona y por su
estado de debilidad manifiesta (art. 13 y 48 Const.), merece una protección
especial, por la imposibilidad de encontrar otra fuente de ingresos con la cual
se garantice su acceso al mínimo vital.
De igual manera en sentencia T-1291 de
diciembre 7 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández, se indicó:
“Específicamente acerca del reconocimiento
y pago de una pensión, esta Corporación ha aceptado reiteradamente que la
tutela constituye un medio legítimo en el cual se protegen por conexidad
derechos fundamentales como la igualdad, la vida y los derechos del trabajador.
Tenemos entonces que es tangible la vocación asignada al amparo constitucional
cuando se presenten conflictos en el funcionamiento del sistema de seguridad
social y se ponga en peligro, por conexidad, cualquier derecho fundamental.  Es
necesario identificar entonces, cuáles han sido algunas de las directrices
planteadas por esta Corporación, cuando en la aplicación de las normas que definen
este sistema, se vulneren derechos fundamentales.
3.4.  Lo primero a tener en cuenta es que
ante la competencia general atribuida al legislador para definir los
procedimientos, alcances y progresos que tendrá la seguridad social, se
antepone como límite inquebrantable los mandatos previstos en la Constitución
Política. En efecto, la libertad configurativa que tiene el Congreso sobre el
servicio público de la seguridad social es relativamente amplia y se puede simplificar
en las siguientes facultades: ‘(i) concretar los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, (ii) regular los servicios, (iii) autorizar o no
la administración del sistema por particulares, (iv) determinar el monto de los
aportes, etc’.  Sin embargo, tal facultad está restringida, por las condiciones
impuestas en la Carta y, por supuesto, por las garantías propias de los
derechos fundamentales. Sobre este asunto, en sentencia de constitucionalidad, la
Corte sostuvo lo siguiente: ‘(...) No obstante, la libertad de configuración
del legislador en este punto se encuentra limitada por los valores y principios
que soportan la noción de Estado Social, y por aquellos que el mismo
constituyente ha entendido que deben presidir la organización del referido
sistema, enunciados en el artículo 48 superior. Entre ellos están el principio
de universalidad que implica la garantía de la protección para todas las
personas, sin ninguna discriminación y en todas las etapas de la vida, y el de
solidaridad que impone la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las
generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el
principio del más fuerte hacia el más débil’ (Negrilla no original).
Como conclusión, es preciso aceptar que en
el Congreso se encuentra la facultad para regular y definir íntegramente el
sistema de seguridad social y que dentro de tales prerrogativas se encuentra la
posibilidad de establecer los requisitos y condiciones para acceder a los
subsistemas y los beneficios incluidos en éstos.  Sin embargo, tal y como se
señaló, la determinación de esas condiciones no puede contrariar la Constitución
Política ni desconocer los principios que lo gobiernan.
3.5. Ante las competencias asignadas al
legislador en la materia, es necesario entender que las estrategias adoptadas
por éste no tienen carácter absoluto y menos aislado, y deben ajustarse a los requerimientos
de la Constitución y, en general, corresponder a los principios que lo rigen.
Dentro de este ámbito, la Corporación ha señalado que la acción de tutela constituye
un mecanismo idóneo para proteger a aquellos que, en aplicación de la norma
jurídica o ante la inexistencia de ella, no pueden acceder a los beneficios que
integran el sistema, son discriminados, desprotegidos, o que son excluidos por
acción u omisión del agente o la autoridad pública
…   …   …
Concluimos entonces que por regla general,
a partir de los derechos prestacionales no es posible encauzar pretensiones
subjetivas a través de la tutela, salvo que el desconocimiento de cualquiera de
aquellos vulnere de manera manifiesta y directa los derechos fundamentales.  A
partir de tal fenómeno se podrá predicar la transmutación del derecho social
hacia una realidad concreta en favor de un sujeto específico, merecedora de ser
protegida por este medio.
3.6. Pues bien, conforme al panorama
planteado, la Corte ha identificado en varias oportunidades al derecho a la
seguridad social como un medio esencial para la satisfacción de varios derechos
fundamentales, entre ellos la vida, la dignidad humana, el trabajo y la
igualdad. Para el efecto, y una vez de frente a la ponderación de éstos con las
condiciones previstas en los diferentes subsistemas de la seguridad social, ha
reconocido varias condiciones especiales o de excepción sobre el funcionamiento
“normal” del sistema, sobre todo en lo que respecta a los sujetos de especial
protección señalados en la Constitución Política.”
Por tanto, las autoridades deben actuar en
concordancia con tal situación de debilidad y obrar con diligencia en la
atención del físicamente disminuido, a quien correlativamente se le debe
asegurar ese derecho al mínimo vital, esto es, la provisión de unas condiciones
que permitan la subsistencia, donde sus necesidades inalienables estén satisfechas,
todo enmarcado dentro del fundamental concepto de la dignidad humana.
Cuarta. Juntas de Calificación de Invalidez.
Según ha reiterado esta Corte[3],
“la Carta Política de 1991 contempla una especial protección para todos
aquellos grupos marginados o desaventajados de la sociedad que, en razón a su
situación, suelen ver limitado el ejercicio y el goce efectivo de sus derechos
fundamentales”.
De igual forma, ha precisado que las
Juntas de Calificación de Invalidez, pueden ser sujetos de la acción de tutela[4],
pues “son verdaderos órganos públicos pertenecientes al sector de la
seguridad social que ejercen una función pública pese a que los miembros
encargados de evaluar la pérdida de capacidad laboral sean particulares”. Además, “su estructura general está
determinada por la ley, lo que indica que no es la iniciativa privada la que
señala su composición interna”.
En la misma providencia se determinó “que la
importancia de los dictámenes proferidos por las Juntas de Calificación de
Invalidez radica en que sus decisiones constituyen el fundamento jurídico
autorizado, de carácter técnico científico, para proceder con el reconocimiento
de las prestaciones sociales cuya base en derecho es la pérdida de la capacidad
laboral de los usuarios del sistema de seguridad social. Como ya se dijo, el
dictamen de las juntas es la pieza fundamental para proceder a la expedición
del acto administrativo de reconocimiento o denegación de la pensión que se
solicita. En este sentido, dichos dictámenes se convierten en documentos
obligatorios para efectos del reconocimiento de las prestaciones a que se ha
hecho alusión” (no está en negrilla en el texto original).
De acuerdo
con lo previsto en el artículo 11 del Decreto 2463 de 2001[5],
“las juntas de calificación de invalidez son organismos de creación legal,
autónomos, sin ánimo de lucro, de carácter privado, sin personería jurídica,
cuyas decisiones son de carácter obligatorio. Sus integrantes son designados
por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,
de conformidad con lo señalado en el artículo 17 del presente decreto, no
tienen el carácter de servidores públicos, no
devengan salario, ni prestaciones sociales, sólo tienen derecho a los
honorarios establecidos en el presente decreto”.
Su fin primordial es “calificar
el grado de pérdida de la capacidad laboral en caso de accidente o enfermedad” [6],
de conformidad con lo previsto en la ley 100 de 1993 y en el Manual Único para la
Calificación de Invalidez.
La Corte en sentencia T- 436 de 2005 (abril
28), M. P. Clara Inés Vargas Hernández, concluyó que las Juntas de Calificación
de Invalidez deben observar unas reglas básicas:
“i) La solicitud de calificación de pérdida
de capacidad laboral sólo podrá tramitarse cuando las entidades hayan
adelantado el tratamiento y rehabilitación integral o se compruebe la
imposibilidad de su realización. Al efecto, a tal solicitud se debe allegar  el
certificado correspondiente (Art. 9° del Decreto 917 de 1999 y arts. 23 y 25-3
del Decreto 2463 de 2001).
ii) Valoración completa del estado de salud
de la persona cuya invalidez se dictamina o se revisa, para lo cual las juntas
deben proceder a realizar el examen físico correspondiente antes de elaborar y
sustanciar la respectiva ponencia (Art. 28 ibid.); y
iii) Motivación de las decisiones adoptadas
por estos organismos, pues deben sustanciar los dictámenes que emiten
explicando y justificando en forma técnico científica la decisión que adoptan
(arts. 28 a 31 ibid).”
Además, los artículos 11 y 40 del Decreto 2463 de 2001
asignan competencia a la justicia ordinaria laboral para conocer de la
impugnación de los dictámenes de los juntas de calificación de invalidez, dado
que tales actos no son propiamente administrativos.
Frente a lo anterior, es preciso observar lo previsto
en el Decreto 2591 de 1991, artículo 6° numeral 1°, que hace improcedente la
acción de tutela cuando existan otros recursos o medios de defensa judicial,
salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, debiendo la existencia de dichos medios ser “apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentre el solicitante”, como se ha precisado en amplia jurisprudencia de
esta corporación[7].
Ello significa que puede el interesado ejercer la
acción de tutela cuando pretenda impedir la consumación de un daño actual,
grave e inminente a sus derechos fundamentales, de manera transitoria o
definitiva, siempre y cuando se establezca que para el caso concreto dichos
medios no resultan eficaces como la tutela para la protección inmediata de los
derechos conculcados o amenazados. De tal manera, se ha precisado que no es
suficiente que existan otros medios de defensa judicial para debatir un asunto,
sino que es preciso, además, que tales medios sean idóneos para garantizar la
efectiva protección de los derechos reclamados.
Quinta. El caso concreto.
En el presente caso, existe otra vía de defensa
judicial para controvertir los dictámenes proferidos por las Juntas de
Calificación de Invalidez. Sin embargo, dicho mecanismo no resulta idóneo para
asegurar la protección oportuna y efectiva de los derechos fundamentales
invocados, frente a la decisión tomada en el acto administrativo que denegó la
pensión solicitada por la accionante, en cuanto se aprecia que el perjuicio
sufrido está afectando, de manera actual y grave, derechos fundamentales como
la dignidad humana, la seguridad social, la salud y el mínimo vital, a tal
punto que la natural demora del proceso ordinario haría ineficaz, por tardío,
el amparo instado.
Además, según informe presentado por la Junta Regional
de Calificación de Invalidez, se observa que el dictamen emitido por ésta, como
primera instancia de la calificación de la pérdida de capacidad laboral, fue en
febrero de 2002, informando que contaba con un término de 10 días para
impugnar, circunstancia que fue utilizada por la paciente y, por ende, el
expediente fue enviado a la Junta Nacional de Calificación.
Sin embargo, la Junta Nacional de Calificación y el Seguro
Social guardaron silencio sobre la orden emitida por el Juzgado Treinta y Nueve
Civil del Circuito, en la cual solicitó su pronunciamiento “en torno a los
hechos expuestos por la parte actora, particularmente informar sobre el trámite
y solución dada a la solicitud de calificación de invalidez y reconocimiento de
la pensión con ocasión de la misma” (f. 26 cd. inicial).
Por otra parte, dentro de la historia psiquiátrica de
la paciente se observa que, a la par de haber sufrido la perdida del miembro
inferior izquierdo, “presenta preocupación por su situación económica
generada por el desempleo en que se encuentra y la imposibilidad para
conseguir trabajo”, presentando como diagnóstico “reacción depresiva prolongada”
(fs. 10 y 11 ib.).
Respecto a la capacidad económica, es de señalar:
“… la jurisprudencia constitucional ha
acogido el principio general establecido en nuestra legislación civil referido
a que incumbe al actor probar el supuesto de hecho que permite la consecuencia
jurídica de la norma aplicable al caso, excepto los hechos notorios y las
afirmaciones o negaciones indefinidas, las cuales no requieren prueba.
En este sentido, la Corte Constitucional ha
entendido que el no contar con la capacidad económica es una negación
indefinida que no requiere ser probada y que invierte la carga de la prueba en
el demandado, que deberá probar en contrario.
De otra parte, en materia de incapacidad
económica la Corte Constitucional ha establecido que: (i) no existe una tarifa
legal para su prueba, pues, para la Corporación, ésta puede verificarse a
través de cualquier medio probatorio, incluyendo la presunción legal de la
incapacidad, y (ii) se aplica la presunción de buena fe establecida en
el artículo 83 de nuestra Carta Política.”[8] (No está en negrilla en el texto original.)
Sin embargo, dados los alcances del asunto,
la Corte optó por reforzar y actualizar la información, por lo cual se ofició
al ISS en procura de “copia íntegra de la historia clínica” (f. 41 cd.
Corte) de la accionante, solicitud que en principio no fue aceptada en el área
de pensiones, y luego se pidió informe sobre en que centro de dicho Instituto
fue atendida la señora, pero nunca se remitió a la Corte lo pedido. Esa falta
de la historia clínica dejó sin ilustración el examen físico y psiquiátrico que
subsecuentemente se había dispuesto realizar por el Instituto de Medicina Legal
y Ciencias Forenses, quedando así mismo sin soporte que una vez recibido lo
indicado, se enviará “a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, en
solicitud de una nueva evaluación técnica científica del grado de pérdida de la
capacidad laboral de la señora Luz Dary Guzmán, para cuya determinación se
deberá tomar en cuenta las especiales connotaciones (trabajar de pie y en
permanentes desplazamientos cortos) de la labor que desplegaba”.
Precedentemente, los jueces de instancia al denegar el
amparo solicitado no tuvieron en cuenta que la señora Luz Dary Guzmán, en su
condición de disminuida física por la pérdida de una pierna, tiene dificultad
para el acceso al trabajo, particularmente en su oficio como “auxiliar de
cocina” y, como consecuencia, carece de ingresos que le permitan su
subsistencia.
Además, en el material probatorio allegado se observa que la actora nació el 18 de abril de
1957 (f. 14), constituyendo su edad superior a 50 años otra dificultad de
vinculación laboral; además tiene un  grado
de escolaridad primaria y padece “miomatosis uterina” (f.19).
Reiterando la jurisprudencia de esta corporación es de
señalar:
“…‘la pensión de invalidez representa para
quien ha perdido total o parcialmente la capacidad de trabajar y no puede por
si mismo proveerse de los medios indispensables para su subsistencia, un
derecho esencial e irrenunciable’, debido a que ésta se convierte en la única
fuente de ingresos y, por tanto, el medio por excelencia para obtener, ante la
adversidad, lo necesario para mantener una familia y subsistir en condiciones
dignas y justas… frente a estas condiciones esta Corporación ha concluido que ‘El
Estado entonces debe nivelar esa situación, mediante el otorgamiento de una
prestación económica y de salud’.
Bajo los términos anteriores la pensión de
invalidez se concreta como una medida de justicia social que refuerza los
principios constitucionales orientados hacia la protección especial de las
personas discapacitadas, que por situaciones involuntarias o trágicas ‘requieren
un tratamiento diferencial positivo y protector, con el fin de recibir un trato
digno e igualitario en la comunidad (inciso 2º y 3º del artículo 13 de la C.N.)’.
…   …   …
Tenemos, en conclusión, que la naturaleza
de la pensión de invalidez tiene su sustento más claro en la dignidad del
discapacitado y es, sin duda, uno de los elementos esenciales a través del cual
se predica, en términos reales, la protección especial de éste y su integración
a la sociedad, es decir, tal y como se anotó, constituye una verdadera
estrategia para hacer frente a la minusvalía. En la medida en que dicha
prestación constituya el único medio para que el discapacitado derive su
subsistencia, adquiere una connotación fundamental que merece ser resguardada a
través de la acción de tutela.” [9]
En este sentido, es necesario tener en cuenta como
aspectos fundamentales la condición física y psiquiátrica, que según la
accionante han tendido a empeorar, deteriorándose su calidad de vida en razón a
su incapacidad, especialmente frente a lo que laboraba como “auxiliar de
cocina”, en todo lo
relacionado con la preparación de los alimentos, cumpliendo con las normas de
higiene y seguridad necesarias para preservar la salud y evitar accidentes, sirviendo
y recogiendo, manteniendo en perfecta limpieza y orden la cocina con sus equipo
e instalaciones, incluyendo vajillas, cubiertos, platos, etc.
Es claro que esas labores no puede seguirlas
cumpliendo, debido a la limitación para desplazarse que ahora padece la señora Luz
Dary Guzmán, recayendo sobre el Estado, la sociedad y la familia de la actora la
inaplazable obligación constitucional de protegerla como persona que por su condición
física y mental se encuentra en circunstancias de debilidad manifiesta.
En consecuencia, está Sala reiterará la
jurisprudencia citada, de
manera que le sean protegidos sus derechos a la señora
Luz Dary Guzmán. Recuérdese que el contenido del derecho fundamental al mínimo
vital no se identifica con una determinada suma de dinero y su vulneración debe
establecerse atendiendo a las particularidades de cada caso, a partir de un
análisis cualitativo y no cuantitativo de las necesidades de los afectados,
para así garantizar una subsistencia digna, de modo que su no reconocimiento y
pago puede conducir a que los derechos fundamentales sean violados o puestos en
grave riesgo.
Por
consiguiente, en aras de proteger la dignidad humana, la seguridad social, la
salud, la protección reforzada a quienes se hallen en circunstancia de
debilidad manifiesta y el mínimo vital, se dejará sin efectos el dictamen
proferido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, así como la
Resolución por la cual se negó el derecho al reconocimiento de la pensión de
invalidez y, en su lugar, se ordenará a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez realice nueva evaluación técnica científica
del grado de pérdida de la capacidad laboral tanto física como de carácter
psiquiátrico sobre el estado de salud de la señora Luz
Dary Guzmán y emita nuevo concepto, para cuya determinación
se deberá tomar en cuenta las especiales connotaciones (trabajar de pie y en
permanentes desplazamientos cortos) de la labor que desplegaba (auxiliar de
cocina) antes de la pérdida de la pierna.
De
igual forma, al instituto que en este ámbito haya asumido las funciones del ISS
que, a través de su representante legal o quien haga sus veces, una vez reciba la valoración de que trata el numeral anterior y atendiendo lo dispuesto en esta
providencia, reconozca y empiece a pagar a la señora Luz Dary Guzmán la pensión
de invalidez que le corresponda.
III.- DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: LEVANTAR LA
SUSPENSIÓN DE LOS TÉRMINOS
en el presente asunto, que se había dispuesto para mejor proveer mediante auto
de fecha agosto 15 de 2007.
Segundo: REVOCAR
la sentencia proferida por
la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 29 de
marzo de 2007, mediante la cual fue confirmada la dictada en febrero 23 de 2007, por el Juzgado Treinta y Nueve Civil del Circuito de la misma
ciudad. En su lugar, se
dispone CONCEDER la tutela impetrada.
Tercero: DEJAR SIN EFECTOS el dictamen proferido por la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez, así como la Resolución por la cual se negó el
derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez.
En su
lugar, ORDENAR a la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez realice nueva evaluación técnica científica del grado de pérdida de la
capacidad laboral tanto física como de carácter psiquiátrico sobre el estado de
salud de la señora Luz Dary Guzmán y emita nuevo concepto, para cuya determinación se deberá tener en
cuenta las especiales connotaciones (trabajar de pie y en permanentes
desplazamientos) de la labor que desplegaba (auxiliar de cocina) antes de la
pérdida de la pierna.
De
igual forma, al instituto que en este ámbito haya asumido las funciones del ISS
que, a través de su representante legal o quien haga sus veces, una vez reciba la valoración de que trata el numeral anterior y atendiendo lo dispuesto en esta
providencia, reconozca y empiece a pagar a la señora Luz Dary Guzmán la pensión
de invalidez que le corresponda.
Cuarto: Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] T-1128 de noviembre 3 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[2] T-138 de febrero 17 de 2005, M. P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[3]
T-595 de agosto 1° de 2002, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[4] C-1002 de octubre 12 de 2004, M. P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[5] Por el cual se reglamenta la
integración, financiación y funcionamiento de las Juntas de Calificación de
Invalidez.
[6] Decreto 2463 de 2001, artículo 3°.
[7] Cfr. T- 1128 de
noviembre 3 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[8] T- 151 de febrero 27 de 2006, M. P.
Rodrigo Escobar Gil.
[9] T-1291 de diciembre 7 de 2005, M. P.
Clara Inés Vargas Hernández.