C-604-12
PROYECTO DE SENTENCIA
Sentencia
C-604/12
CONDENA
JUDICIAL O ACUERDO CONCILIATORIO DE ENTIDAD PUBLICA-Reglas de
trámite para su pago en Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo
INTERESES
MORATORIOS EN CONDENAS O CONCILIACIONES A CARGO DEL ESTADO-Reconocimiento y
pago a tasas diferentes DTF y Comercial no vulnera el derecho a la igualdad/INTERESES
MORATORIOS EN CONDENAS O CONCILIACIONES A CARGO DEL ESTADO-Justificación de
reconocimiento a tasas DTF y Comercial
En el presente caso en que se
demanda el inciso primero del numeral 4º del artículo 195 de la Ley 1437 de
2011, norma que establece un tratamiento especial para el pago de intereses
moratorios respecto del incumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte
de entidades públicas al precisar que el Estado deberá pagar intereses
moratorios a la tasa DTF dentro de los 10 meses siguientes a la fecha en que
esté en firme la providencia que establezca la condena o de la celebración del
acuerdo conciliatorio, y vencido este término sin que la entidad obligada
hubiese realizado el pago efectivo del crédito judicialmente reconocido, las
cantidades liquidas adeudadas causarán un interés moratorio a la tasa comercial,
encontrando la Corte que este procedimiento que le otorga al Estado unos plazos
para el cumplimiento de las sentencias y conciliaciones con miras a que pueda
dar aplicación a las reglas del presupuesto y a los principios de legalidad y
planeación no vulnera el derecho a la igualdad, toda vez que se reconoce el
pago de intereses moratorios por parte del Estado a una tasa especial
justificada, sin que se pretermitan los principios presupuestales y los
trámites administrativos al interior de las entidades públicas
INTERESES
MORATORIOS EN CONDENAS O CONCILIACIONES EN CODIGO DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Reconocimiento a tasas
diferentes se ajusta a principios de razonabilidad y proporcionalidad
INTERES
CIVIL E INTERES COMERCIAL-Distinción
INTERES
LEGAL REMUNERATORIO Y MORATORIO-Distinción
INTERES
MORATORIO-Naturaleza/INTERES MORATORIO-Contenido/INTERES
MORATORIO-Momento a partir del cual se causan
Los
intereses moratorios son aquellos que se pagan para el resarcimiento tarifado o
indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el
dinero en la oportunidad debida. La mora genera que se hagan correr en contra
del deudor los daños y perjuicios llamados moratorios que representan el
perjuicio causado al acreedor por el retraso en la ejecución de la obligación.
INTERES
MORATORIO LEGAL Y CONVENCIONAL EN CODIGO CIVIL-Determinación/INTERES
MORATORIO LEGAL EN CODIGO CIVIL-Carácter supletorio
El Código
Civil de Colombia consagra los intereses moratorios como una indemnización
derivada del retardo, la cual podrá ser convencional si es tasada por las
partes o en su defecto legal, caso en el cual será equivalente al 6 por ciento
anual.
INTERES
MORATORIO EN CODIGO DE COMERCIO-Determinación
En el caso  comercial, la inexistencia de previsión
convencional sobre intereses moratorios autoriza que se cobre una y media veces
el interés bancario corriente.
INTERES
MORATORIO-Contenido indemnizatorio/INTERES MORATORIO-Tasas pueden
ser variables dependiendo los regímenes
En Colombia
el interés moratorio tiene un contenido indemnizatorio distinto a la simple
corrección monetaria, situación que no puede ser desconocida por el legislador
al momento de determinar las tasas a las cuales lo vincula, por lo cual los
intereses moratorios deberán contemplan un componente inflacionario o de
corrección monetaria y uno indemnizatorio, que podrá variar teniendo en cuenta
la existencia de diversos regímenes en cuanto a las tasas de interés, tal como
sucede en relación con los intereses civiles y comerciales
TASA DTF-Definición/TASA
DTF-Componentes/TASA DTF-Uso en casos de interés moratorio
La DTF es una tasa de
referencia creada por el Banco de la República, que se calcula y determina con
base en el promedio ponderado de las tasas de interés efectivas de captación a
noventa (90) días de los establecimientos bancarios, corporaciones financieras,
compañías de financiamiento comercial y corporaciones de ahorro y vivienda. La DTF
permite reconocer la pérdida de poder adquisitivo del dinero y además contempla
un valor adicional establecido por el mercado financiero con miras a fomentar
el ahorro. En el caso del interés moratorio en contra de la administración
pública, la DTF no solamente tiene un componente inflacionario, sino también un
valor adicional que se reconoce en este caso como el elemento indemnizatorio.
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD DEL PRESUPUESTO-Cumplimiento implica prever los procedimientos
para la realización de la disponibilidad presupuestal/PRINCIPIO DE LEGALIDAD
DEL PRESUPUESTO-Afecta el cumplimiento inmediato de sentencia o acuerdo
conciliatorio/SENTENCIAS DE CONDENA Y ACUERDOS CONCILIATORIOS DE ENTIDADES
PUBLICAS-Plazo para cumplimiento en Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo no constituye incumplimiento
El respeto de los principios
del presupuesto exige que no se pueda obligar a una entidad a cumplir
inmediatamente con una sentencia o acuerdo conciliatorio, sin atender a los
trámites y procedimientos internos para efectuar el pago, tales como los
relacionados con la disponibilidad presupuestal, en cuyo caso su
incumplimiento vulneraría el principio de legalidad, corriéndose el riesgo de
que al hacerlo se tengan que desconocer las normas del presupuesto y de las
actuaciones administrativas, reglas a las cuales no está sometido un particular
a quien por tanto sí le es exigible que cumpla inmediatamente con un fallo o
acuerdo. Es así como el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo contempla en su artículo 192 un procedimiento
expresamente dirigido al cumplimiento de las sentencias o conciliaciones por
parte de las entidades públicas, el cual establece expresamente que las
condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de
una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, plazo
éste en el cual las reglas aplicables al pago de intereses no pueden ser las
mismas que las que se emplean frente al incumplimiento de una obligación por
parte del Estado.
SENTENCIAS
DE CONDENA Y ACUERDOS CONCILIATORIOS DE ENTIDADES PUBLICAS-Reconocimiento
de interés moratoria a tasas DTF y comercial
Referencia:
expediente D-8896
Demanda
de inconstitucionalidad contra el inciso primero del numeral 4º del artículo
195 de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”
Magistrado
Ponente:
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Bogotá, D.C., primero (1º) de agosto de dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo, -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio
González Cuervo, Adriana Guillén Arango, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson
Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y
Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los
siguientes,
1.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad, el ciudadano WILSON RUIZ OREJUELA demandó
la constitucionalidad del  inciso primero del numeral 4º del artículo 195 de la
ley 1437 de 2011, por considerarlo violatorio de los artículos 13, 209 y 229 de
la Constitución Política
1.1.
NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, se subraya la parte acusada:
“Ley
1437 de 2011
“Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”
Artículo 195. Trámite para el pago de condenas o
conciliaciones. El trámite de pago de condenas y conciliaciones se
sujetará a las siguientes reglas:
(…)
4. Las sumas de dinero reconocidas en providencias que
impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación, devengarán
intereses moratorios a una tasa equivalente al DTF desde su ejecutoria. No
obstante, una vez vencido el término de los diez (10) meses de que trata el
inciso segundo del artículo 192 de este Código o el de los cinco (5) días
establecidos en el numeral anterior, lo que ocurra primero, sin que la entidad
obligada hubiese realizado el pago efectivo del crédito judicialmente
reconocido, las cantidades líquidas adeudadas causarán un interés moratorio a
la tasa comercial”.
1.2.
ANÁLISIS DE LA DEMANDA
El ciudadano WILSON RUIZ OREJUELA  demandó la
constitucionalidad del  inciso primero del numeral 4º del artículo 195 de la
ley 1437 de 2011, por considerarlo violatorio de los artículos 13, 209 y 229 de
la Constitución Política por las siguientes razones:
1.2.1.  El accionante
señala que la norma acusada vulnera el derecho a la igualdad y el principio de
equidad, pues establece que durante un término de diez (10) meses desde que se
ha declarado la obligación el acreedor devengará solamente intereses moratorios
al DTF y no intereses moratorios comerciales, lo cual impone al particular una
carga que no debe soportar.
1.2.2.  Para argumentar
su pretensión, el accionante señala que en la sentencia C – 188 de 1999 , la
Corte Constitucional señaló que no existe ninguna justificación para que el
Estado ejerza una posición dominante como deudor, declarando la
inconstitucionalidad parcial del artículo 72 de la ley 446 de 1998, la cual
disponía que “Las cantidades líquidas reconocidas en el acuerdo
conciliatorio devengarán intereses comerciales durante los seis (6) meses
siguientes al plazo acordado para su pago y moratorios después de
este último”.
1.2.3.  Agrega que la disposición
demandada lesiona el poder adquisitivo de los acreedores del Estado, al generar
un interés más bajo que la tasa comercial. En este sentido, añade que la tasa
del DTF ha tenido serios reparos al no reflejar correctamente el costo real de
los recursos en la economía.
1.2.4.  Así mismo, el
actor considera que el artículo demandado lesiona los principios de igualdad,
eficacia y celeridad de la función administrativa contemplados en el artículo
209 de la Constitución, pues mientras la Ley castiga severamente al particular
que no cumple con sus obligaciones tributarias, la disposición demandada
establece un tratamiento menos oneroso cuando el incumplimiento proviene del
Estado, en eventos que además se derivan del descuido de los servidores
públicos responsables de la actuación.
1.2.5.  Por otro lado,
el actor señala que se vulnera el derecho al acceso a la administración de
justicia, pues el interesado tendría que esperar hasta diez (10) meses para
obtener el pago de una condena judicial, periodo durante el cual solamente
podría obtener intereses vinculados al DTF. Adicionalmente manifiesta que
también se vulnera el derecho al acceso a la administración de justicia, pues
en caso de no hacerse efectivo el pago en el plazo máximo indicado no se
consagra la posibilidad de ejecutar la obligación como sí lo hacía el Código
Contencioso Administrativo.
2.
INTERVENCIONES
2.1.
Intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia
La Doctora Cristina Pardo Schlesinger, Secretaria Jurídica de la
Presidencia  de la República solicita a la Corte Constitucional que se declare
inhibida para emitir pronunciamiento de fondo sobre la demanda o
subsidiariamente se declare la constitucionalidad del numeral 4º del artículo
195 de la ley 1437 de 2011, por las siguientes razones:
2.1.1.  Manifiesta
que existe una ineptitud sustantiva de la demanda, pues no se señalan las
razones por las cuales el trato diferenciado que se acusa resulta inaceptable
desde el punto de vista constitucional.
2.1.2.  Señala
que el precedente de la Sentencia C - 188 de 1999, que señala que los intereses
moratorios se generan a partir de la ejecutoria de la sentencia o del
vencimiento del plazo del acuerdo conciliatorio, no es aplicable al artículo
195 demandado, pues esta norma precisamente señala que se deben reconocer los
intereses moratorios sobre las deudas de las entidades públicas a partir de la
ejecutoria de la providencia que la liquide o que apruebe una conciliación.
2.1.3.  Afirma
que la norma es constitucional, pues contiene una medida legítima, razonable y
proporcionada para la preservación del patrimonio público y los intereses
generales. En este sentido señala:
“En efecto, al permitir que los intereses moratorios generados a partir
del reconocimiento de la prestación económica se liquiden durante los primeros
10 meses con la tasa del DTF, la norma intenta reconocer que el procedimiento
de desembolso de los créditos a cargo del Estado tiene un procedimiento de
orden legal que no puede omitirse sin grave deterioro de las finanzas públicas,
pero que tampoco puede agilizarse según la rapidez con que los particulares
disponen de su patrimonio personal”.
2.1.4.  Agrega
que la norma reconoce que el proceso de disposición de bienes públicos tiene
plazos internos que no pueden obviarse porque con ello se violentaría el
principio de legalidad del gasto público, consagrado en el artículo 345 de la
Constitución.
2.2.
Intervención de la Universidad Sergio Arboleda
El Decano de la Escuela de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda,
Dr.  José María del Castillo Abello y el director de la escuela de derecho
público de la misma Universidad, Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié solicitan que
la norma demandada sea declarada inconstitucional al considerar que vulnera los
artículos 13 y 209 de la Constitución Política por las siguientes razones:
2.2.1.  Consideran
que la norma vulnera el derecho a la igualdad y la equidad, pues la demora de
la administración en cancelar sus obligaciones por la omisión en el
cumplimiento de las mismas, por el desgreño administrativo o por la imprevisión
de sus funcionarios no puede constituirse en una fuente de empobrecimiento para
el acreedor particular.
2.2.2.  Manifiestan
que la Corte Constitucional fue enfática en la sentencia C 188 de 1999 en
exigir el respeto a la igualdad en el pago de las obligaciones originadas en
providencias judiciales.
2.2.3.  Señalan
que la norma demandada vulnera los principios de la función administrativa
consagrados en el artículo 209 de la Constitución política pues se afecta la
celeridad y la economía de las actuaciones administrativas y el legislador se
convertiría en un legitimador de conductas contrarias a la eficiencia de la
Administración Pública.
2.2.4.  Afirman
que la disposición no vulnera el derecho al acceso a la administración de
justicia, pues esta garantía se protege cuando cualquier persona puede acudir
ante su juez natural para solicitar que se le prodigue justicia en un caso
determinado y esa petición es recibida.
2.3.
Intervención de la Universidad del Rosario
El doctor Manuel Alberto Restrepo Medina, en calidad de profesor de la
Universidad del Rosario solicita que se declare la inexequibilidad de la norma
demandada por las siguientes razones:
2.3.1.  Señala
que desde el punto de vista económico la norma puede resultar contraproducente
para las finanzas públicas, pues sólo se dirige a reducir contablemente el
monto a pagar del acreedor estatal pero no se afectan los incentivos de los
agentes estatales que generan condenas en contra del Estado al no eliminarse el
problema de fondo.
2.3.2.  Manifiesta
que la regla demandada menoscaba el compromiso creíble del Estado de indemnizar
los daños que cause y con ello el artículo 90 de la Constitución Política.
2.3.3.  Afirma
que las actuaciones de las autoridades ordenadoras del gasto que comprometan efectivamente
los recursos presupuestales deben ser consideradas en la ejecución del
presupuesto y por ello la norma demandada debió haberse incluido en la Ley
Orgánica del Presupuesto, razón por la cual debió haberse tramitado a través de
una ley orgánica.
2.4.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La apoderada
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita que se declare la
constitucionalidad de la norma demandada por las siguientes razones:
2.4.1.  Señala
que la norma no establece plazos de gracia o franquicias en los cuales la
Administración no reconozca intereses de mora ni impone una cláusula
exorbitante que desconozca los deberes del Estado.
2.4.2.  Señala
que el legislador determinó una tasa como el DTF que incluye el componente
inflacionario capaz de amortizar la pérdida del poder adquisitivo del dinero.
2.4.3.  Afirma
que la Corte Constitucional ha avalado el cobro de intereses a una tasa del DTF
y además ha reconocido la constitucionalidad de establecer tasas de interés a
una tasa distinta al interés bancario corriente.
2.4.4.  Señala
que las entidades públicas deben seguir reglas propias de los procesos presupuestales
como un sistema de programación y ejecución ordenada de sus ingresos y sus
gastos a las cuales no están sujetos los particulares, por lo cual no se
encuentran en la misma situación.
2.4.5.  Solicita
que la Corte Constitucional se inhiba de hacer un pronunciamiento sobre la
presunta vulneración del artículo 209 de la Constitución y del derecho al libre
acceso a la justicia, por cuanto la argumentación del demandante no es clara y
corresponde simplemente a lucubraciones del actor.
2.5.
Intervención del Consejo de Estado
Los Magistrados Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y William Zambrano
Cetina, en calidad de Presidente y Vicepresidente del Consejo de Estado,
respectivamente, solicitan que se declare la constitucionalidad de la norma
demandada por las siguientes razones:
2.5.1.  Señalan
que la norma demandada no vulnera el derecho a la igualdad, pues el Estado se
encuentra en una situación especial frente a los particulares y la regulación
de las finanzas públicas impone la necesidad de organizar el pago de las
sentencias de manera ordenada, ágil y con respeto de los derechos de los
beneficiarios.
2.5.2.  Manifiestan
que la norma concede una prerrogativa pública que es proporcional, pues tiene
en cuenta la función especialísima que cumple el Estado en la gestión de los
recursos públicos.
2.5.3.  Afirman
que la norma acusada castiga la ineficiencia administrativa y a la vez adopta
una medida de protección de los recursos públicos a partir del reconocimiento
de las realidades presupuestales que debe seguir el Estado en el pago de sus
condenas.
2.5.4.  Finalmente,
consideran que la norma se ajusta al principio de sostenibilidad fiscal que
debe orientar a las ramas y órganos del poder público, dentro de sus
competencias en un marco de colaboración armónica.
2.6.
Intervención de la Universidad Javeriana
La doctora Vanesa Suelt Cock, en calidad de Directora del Centro de
Estudios en Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Javeriana
solicita que la Corte Constitucional se inhiba de pronunciarse respecto de los
cargos formulados contra la norma demandada por las siguientes razones:
2.6.1.  Señala
que los cargos en relación con la vulneración al artículo 209 de la
Constitución y la supuesta vulneración al derecho al libre acceso a la
administración de justicia son afirmaciones vagas y sin fundamento pues no
concretan la acusación de inconstitucionalidad.
2.6.2.  Manifiesta
que la demanda no cumple los requisitos y criterios necesarios para acusar el
quebrantamiento del principio a la igualdad de la norma.
2.7.
Intervención de la Universidad del Sinú
La doctora Alma Lafont Mendoza, en calidad de Decana de la Facultad de
Ciencias Jurídicas, Sociales y Educación de la Universidad del Sinú solicita
que se declare la inconstitucionalidad de la norma por los siguientes motivos:
2.7.1.  Señala
que la norma vulnera el derecho a la igualdad, pues el Estado y las entidades
públicas como personas jurídicas debe someterse a las reglas contempladas en el
Código Civil respecto del cobro de intereses moratorios, por lo cual concluye:
“Con
fundamento en las razones brevemente expuestas, se considera que le asiste
razón al demandante en su pretensión de solicitar la inexequibilidad de la
norma demandada con fundamento en el principio de igualdad”
2.7.2.  Manifiesta
que la condición de inferioridad en la cual el Estado coloca al particular le
impide tener el acceso a la eficaz administración de justicia llegando a ella
dentro de una relación abiertamente desequilibrada:
“Así
mismo, es pertinente el argumento sobre la vulneración del artículo 209 de la
C.P., toda vez que la condición de inferioridad en la cual el Estado coloca al
particular, le impide tener acceso libre y eficaz a la administración de
justicia llegando a ella dentro de una relación abiertamente desequilibrada”.
2.8.
Intervención de la Universidad Externado de Colombia
El Grupo de Investigación en Derecho administrativo de la Universidad
Externado de Colombia solicita que la norma demandada sea declarada inexequible
con la siguiente argumentación:
2.8.1.  Señala
que la Corte Constitucional ya ha declarado inconstitucional una norma muy
similar a la hoy examinada en la sentencia C – 188 de 1999.
2.8.2.  Manifiesta
que se vulnera el principio a la igualdad en el cobro de los intereses.
2.8.3.  Afirma
que se atenta contra el principio de eficacia de la función administrativa,
generando una propensión al pago no oportuno de los intereses a favor de las
víctimas del daño antijurídico.
3.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación solicita que se declare exequible la
norma demandada por las siguientes consideraciones:
3.1.
Señala que la norma es un desarrollo de la libertad de configuración
del legislador en materia administrativa y no vulnera ninguna garantía
fundamental.
3.2.
Manifiesta que la simple existencia de un interés, y especialmente
de un interés moratorio, elimina el riesgo de pérdida del poder adquisitivo de
la moneda, así su tasa se fije con arreglo al DTF.
3.3.
Afirma que la norma demandada, establece una medida adecuada y
proporcional para el acreedor y para el deudor y garantiza que el poder
adquisitivo de la suma objeto de la condena o de la conciliación no sufrirá
merma.
3.4.
Agrega que es razonable el establecimiento de un plazo especial para
que el Estado pueda hacer lo necesario para el cumplimiento de sus obligaciones
teniendo en cuenta que la aplicación del presupuesto está sometida a
disponibilidades y trámites especiales:
“La
circunstancia de que la aplicación de un presupuesto público no dependa sólo de
la voluntad del ente público que debe ejecutarlo, sino que en todo caso está
sometida a disponibilidades y a una serie de trámites que suelen tomar algún
tiempo, hace razonable que el legislador prevea en la norma demandada un
período de tiempo, de hasta 10 meses, en los cuales el ente público pueda hacer
lo necesario para cumplir con su obligación, mientras reconoce al acreedor unos
intereses moratorios”.
3.5.
Finalmente considera que no es posible equiparar las obligaciones de
las entidades públicas con los particulares a las que tienen los particulares
con los entes públicos, pues en el primer caso la actividad presupuestal está
sujeta a los principios de legalidad, anualidad y universalidad del gasto
público.
4.
CONSIDERACIONES
4.1.
COMPETENCIA
La Corte Constitucional es competente, de conformidad con
lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, para
pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada en contra de
numeral 4º del artículo 195 de la ley 1437 de 2011.
4.2.
Cargos de la demanda y problema jurídico
El
accionante señala que la norma acusada vulnera el derecho a la igualdad y el
principio de equidad, pues establece que durante un término de diez (10) meses
desde que se ha declarado la obligación el acreedor devengará solamente
intereses moratorios al DTF y no intereses moratorios comerciales, lo cual le
impondría al particular una carga que no debe soportar:
“La condición
que genera la norma acusada, vulnera el derecho a la igualdad y el principio de
equidad, pues afecta gravemente los intereses del acreedor del Estado, quien en
un término de hasta 10 meses por la obligación declarada y no pagada, sólo
devengará intereses moratorios al DTF y sólo los moratorios comerciales pasados
los 10 meses de los que establece la norma, sin que el Estado haya apropiado
los recursos ni cancelado la obligación”.
Adicionalmente, el demandante agrega que el reconocimiento
de intereses atados al DTF perjudica al acreedor, pues se disminuye el valor
del dinero frente a la tasa comercial:
“Así, el
reconocimiento de intereses atados a la DTF disminuye el valor del dinero
frente a la tasa comercial, perjudicando a los interesados sin ninguna
justificación de la diferencia entre un periodo y otro de la obligación, es
decir, antes y después de los 10 meses de que trata la norma acusada, lo que la
hace flagrantemente vulneratoria del artículo 13 constitucional”.
Para explicar la vulneración del derecho a la igualdad, el
accionante refiere las razones aducidas por la sentencia C – 188 de 1999 para
resolver un caso muy similar:
“La vulneración del derecho a la igualdad es evidente por las razones
expuestas por la propia Corte Constitucional en la sentencia C – 188 de 1999 en
un tema similar, así: (i) el deudor puede ser el gobernado o la administración
pública, (ii) el hecho es el mismo, esto es, sumas de dinero que el Estado
adeuda al particular o que éste último debe a la administración pública, (iii)
la circunstancia es equivalente, es decir, la de ser acreedor, (iv) el
perjuicio económico sufrido por el acreedor (el gobernado o la administración
pública generada en la mora es similar y, (v) tanto las obligaciones a cargo de
las entidades públicas como las que están en cabeza de los administrados tienen
el mismo alcance jurídico”.
De esta manera, el cargo de la demanda se funda en el
tratamiento desigual que otorgaría la norma a las entidades públicas respecto
de los particulares en el pago de intereses moratorios, cuando se presente el
incumplimiento de obligaciones impuestas en fallos de condena o acuerdos
conciliatorios. En este sentido, antes de entrar en el análisis de la
constitucionalidad de la norma se debe establecer brevemente si existe certeza
del cargo, es decir, si la disposición demandada establece un tratamiento
especial en el pago de intereses moratorios frente a las entidades públicas.
La norma demandada se encuentra en el capítulo de la Ley 1437 de 2011
que regula las sentencias dentro del proceso contencioso administrativo[1]
y solamente se aplica al cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte
de las entidades públicas, teniendo en cuenta el tenor literal del artículo 195
de esta ley:
“4. Las sumas de dinero reconocidas en providencias que impongan o
liquiden una condena o que aprueben una conciliación, devengarán intereses
moratorios a una tasa equivalente al DTF desde su ejecutoria. No obstante, una
vez vencido el término de los diez (10) meses de que trata el inciso segundo
del artículo 192 de este Código o el de los cinco (5) días
establecidos en el numeral anterior, lo que ocurra primero, sin que la
entidad obligada hubiese realizado el pago efectivo del crédito
judicialmente reconocido, las cantidades líquidas adeudadas causarán un interés
moratoria a la tasa comercial” (negrillas y subrayado fuera de texto).
Como se aprecia, la norma demandada hace referencia expresa a la
entidad obligada, pero además, esta disposición hace una remisión directa al
artículo 192 de la ley 1437 de 2011, el cual se refiere al cumplimiento de sentencias
o conciliaciones por parte de las entidades públicas:
“Cumplimiento
de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas. Cuando
la sentencia imponga una condena que no implique el pago o devolución de una
cantidad líquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su ejecución
dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación,
adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento. (…)”[2](negrillas
y subrayado fuera de texto).
En consecuencia, es claro que existe cargo y que el problema jurídico a
resolver es si es constitucional que la norma demandada establece un tratamiento
especial para el pago de intereses moratorios respecto del incumplimiento de
sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas.
Para abordar este problema jurídico esta Corporación analizará: (i)  La
Jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el pago de intereses moratorios
por las entidades públicas, (ii) La naturaleza y el contenido de los intereses
moratorios, (iii) Las prerrogativas públicas o de la administración, y (iv) La
norma demandada.
4.3.
Jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el pago de
intereses moratorios
La Corte Constitucional se ha pronunciado en varias ocasiones sobre el
pago de intereses moratorios señalando que el Estado debe pagar intereses
moratorios y que pueden existir tasas de intereses distintas como la civil y la
comercial:
4.3.1.  La
Sentencia C - 188 de 1999 declaró inconstitucional el inciso segundo del
artículo 72 de la ley 446 de 1998, según el cual: “Las cantidades
líquidas reconocidas en el acuerdo conciliatorio devengarán intereses
comerciales durante los seis (6) meses siguientes al plazo acordado para su
pago y moratorios después de este último”.
En esta sentencia, la Corte Constitucional consideró que si los
particulares pagan intereses moratorios cuando no se pagan a tiempo los impuestos
el Estado también debe hacerlo frente a sus deudas:
“Para la Corte es claro que el principio de igualdad y la equidad
imponen que en estos casos las dos partes reciban igual trato, sin que se
justifique en modo alguno que mientras el Estado cobra a los contribuyentes
intereses moratorios cuando ellos no pagan a tiempo los impuestos, y ello a
partir del primer día de retardo en el pago, las obligaciones en mora a cargo
del Estado deban forzosamente permanecer libres de la obligación de cancelar
dichos réditos durante seis meses, con notorio perjuicio para los particulares
que han debido recibir oportunamente los recursos pactados. Durante ese tiempo,
el dinero no recibido por el acreedor pierde poder adquisitivo y no existe
razón válida para que esa pérdida la deba soportar el particular y no el
Estado, que incumple” [3].
4.3.2.  La
Sentencia C - 364 de 2000 declaró EXEQUIBLE el  inciso primero
del artículo 2232 y el artículo 2235 del Código Civil considerando que la
inconveniencia, el anacronismo y la aparente inequidad del interés legal del 6%
anual fijado en el Código Civil, no son razones que hagan de suyo
inconstitucional el monto de tal interés. Así mismo consideró constitucional la
distinción entre los intereses civiles y los intereses comerciales en razón a
que estos últimos se presentan en una actividad específica como es el comercio:
“En ese
sentido, no se vulnera en materia de intereses, el principio de igualdad entre
estas dos legislaciones, como lo pretende el actor,  precisamente,
porque el Código Civil tiene en ese aspecto su campo de aplicación para los
negocios jurídicos civiles, mientras que los intereses de que trata el Código
de Comercio se predican de los negocios mercantiles. En ese orden de ideas, es
claro que desde el punto de vista del test de igualdad presentado en la primera
parte de esta reflexión, es evidente que nos encontramos frente a situaciones
virtualmente diferentes,  que en consecuencia,  pueden gozar de un
tratamiento diverso, más aún si como se ha visto, el tratamiento diferenciado está
provisto de una justificación objetiva y razonable. En efecto, la finalidad del
legislador en este caso, era la de contar con dos regímenes legales, cada uno
estructurado acorde con su especialidad, tal y como lo expresan las normas
particulares, que permitiera asegurar una regulación expedita del las áreas de
su competencia. Por consiguiente, no resulta contrario a la Carta ni al
principio a la igualdad,  que el legislador haya procedido a definir el
ámbito de cada estatuto jurídico, ni que en materia de intereses haya
consagrado unas normas específicas en cada caso, acorde con la especialidad de
regímenes jurídicos”[4].
En la misma sentencia se señaló
la distinción entre los intereses legales, remuneratorios y moratorios:
“De otro modo, los intereses legales,
son aquellos cuya tasa determina el legislador. No operan cuando los
particulares han fijado convencionalmente los intereses sino únicamente, en
ausencia de tal expresión de voluntad a fin de suplirla. En la legislación
civil se concibe que el mutuo puede ser gratuito u oneroso, a instancia de las
partes,  pero en ausencia de manifestación alguna en cuanto a los
iii)  intereses remuneratorios, se presume que el mutuo es gratuito.
En  el evento en que las partes hayan estipulado la causación de intereses
de plazo, pero hayan omitido su cuantía, el interés legal fijado,  es el
6% anual. En el Código de comercio, por el carácter oneroso de la actividad
mercantil se presume  el interés lucrativo, por ende se excluye el
carácter gratuito del mutuo,  salvo pacto expreso en contrario, de tal
forma que el interés legal equivale al bancario corriente, salvo estipulación
en contrario. Cuando se trata de,  iv) intereses moratorios, en el Código
Civil,  se dispone que en ausencia de estipulación contractual sobre
intereses moratorios, se siguen debiendo los intereses convencionales si fueron
pactados a un interés superior al legal, o en ausencia de tal supuesto
empieza a deberse el interés legal del 6%; sin perjuicio de los eventos legales
en que se autoriza  la causación de intereses corrientes (art. 1617). En
el caso  comercial, la inexistencia de previsión convencional sobre
moratorios autoriza que se cobre una y media veces el interés bancario
corriente”[5].
4.3.3.  En
la Sentencia
C - 892 de 2001[6],
esta Corporación estudió la constitucionalidad del parágrafo del artículo 6 de
la ley 598 de 2000, según el cual “Para evitar la
distorsión de precios por el incumplimiento de los pagos, las entidades del
Estado, reconocerán un interés equivalente al DTF transcurrido 90 días de la
fecha establecida para los pagos”.
La Corte declaró inconstitucional la norma demandada al
considerar que vulneraba el principio de responsabilidad contractual consagrado
en el artículo 90 de la Carta y, por esa misma vía, los principios de justicia
conmutativa, igualdad, respeto por los derechos adquiridos con justo título y
buena fe:
“En conclusión, encuentra la Corte que la norma parcialmente
acusada, en cuanto establece un plazo de gracia de 90 días para que la
administración empiece a reconocer intereses de mora, luego de vencido el plazo
para el pago, viola el principio de responsabilidad contractual consagrado en
el artículo 90 de la Carta y, por esa misma vía, los principios de justicia
conmutativa, igualdad, respeto por los derechos adquiridos con justo título y
buena fe, contenidos en los artículos 2°, 13, 58 y 83 del mismo ordenamiento
Superior. Igualmente, la previsión demandada resulta contraria a los principios
que desarrollan la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la
Carta”[7].
Así mismo, esta Corporación recordó que no existe ninguna justificación
para que  el particular deba asumir de su peculio el detrimento patrimonial que
le ocasiona el Estado por el incumplimiento de sus obligaciones:
“En virtud de lo dicho, y en estricto derecho, para la Corte
no existe ningún principio de justicia material que justifique el que el
contratista, por causa de la norma impugnada, deba asumir de su peculio el
detrimento patrimonial que le ocasiona el Estado por el incumplimiento de sus
obligaciones. Sin duda, reconocer a la administración un periodo de gracia en
el pago de intereses moratorios, comporta un desconocimiento del carácter
sinalagmático que ostenta el contrato estatal, lo cual redunda en perjuicio de
los derechos del particular que colabora con la Administración en la
realización de sus fines”[8] (negrillas y
subrayado fuera de texto).
4.3.4.  En
la Sentencia C – 428 de 2002, la Corte Constitucional declaró exequible
el artículo 60 de la ley 446 el cual señalaba:
“Pago de sentencias. Adicionase
el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo con los siguientes
incisos:
Cumplidos seis (6) meses desde la
ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que
apruebe una conciliación,  sin que los beneficiarios hayan acudido ante la
entidad responsable para hacerla efectiva, acompañando la documentación exigida
para el efecto, cesará la causación de intereses de todo tipo desde entonces
hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma”[9].
En esta
ocasión, la Corte Constitucional consideró que la norma simplemente buscaba
establecer una consecuencia jurídica sobre el particular que de manera omisiva
y negligente no procedía al reclamo oportuno de la obligación:
“5.3.5. En consecuencia, sobre
los intereses que podría generar la hipotética abolición de la medida
cuestionada en este juicio, no se configura ninguna obligación patrimonial a
cargo del Estado y, por lo tanto, antes que constituir un derecho de propiedad
en cabeza del acreedor, lo que comporta es un enriquecimiento sin causa o un lucro
indebido en perjuicio del patrimonio público, originado en una conducta omisiva
y negligente del titular del crédito judicial consistente en no proceder a su
reclamo a tiempo. Desde este punto de vista, no le asiste razón al demandante
con relación al cargo esbozado pues nadie puede alegar su propia culpa en su
propio beneficio.
5.3.6. Por lo demás, en punto
a la presunta violación de los principios de la buena fe y la autonomía e
independencia judicial, no resultan válidos los cuestionamientos que se aducen
en la demanda. En relación con lo primero, por cuanto se ha sostenido hasta la
saciedad que el contenido normativo del inciso acusado persigue un fin legitimo
amparado por la Constitución, como es la defensa del patrimonio público y del
interés de la comunidad, y que frente al particular la colaboración exigida
además de propender también por su propio beneficio, lo que exige de éste es
una actitud diligente, honesta y leal a la cual está obligado, incluso, por el
mismo principio de la buena fe” [10]
4.3.5.  En
la Sentencia C-965 de 2003, la Corte Constitucional declaró estarse a lo
resuelto en las Sentencias C - 188 de 1999 y C - 428 de 2002 en relación con lo
dispuesto en los incisos 5° y 6° del artículo 177 del Código Contencioso
Administrativo, según los cuales:
“Las cantidades líquidas reconocidas en tales sentencias devengarán
intereses comerciales (durante los seis (6) meses siguientes
a su ejecutoria) y moratorios (después de este término).
Pago de sentencias. Cumplidos seis (6) meses desde la ejecutoria de
la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una
conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad
responsable para hacerla efectiva, acompañando la documentación exigida para el
efecto, cesará la causación de intereses de todo tipo desde
entonces hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma”[11].
En esta sentencia, la Corte reiteró que el Estado deberá pagar
intereses moratorios y que cualquier interpretación en contrario genera una
discriminación injustificada e inequitativa:
“Sobre el
punto, en algunos apartes de la Sentencia C-188 de 1999, sostuvo la Corte que
el patrimonio de los particulares goza de una clara protección constitucional;
razón por la cual, para efectos de los conflictos patrimoniales que se puedan
suceder, el principio de igualdad y la equidad imponen que las dos partes
reciban un mismo trato, de manera que si el Estado cobra a los particulares
intereses bancarios y moratorios por el incumplimiento oportuno de sus
obligaciones, también aquél debe asumir esas mismas cargas cuando no paga en
tiempo. En este contexto, concluyó que cualquier interpretación en contrario
genera una injustificada e inequitativa discriminación que favorece la
ineficacia y falta de celeridad en la gestión pública, y además un
enriquecimiento sin causa a favor del Estado y en perjuicio del particular,
quien ve deteriorado el poder adquisitivo de su dinero” [12].
En consecuencia, la jurisprudencia de la Corte ha señalado que el
Estado deberá pagar intereses moratorios por el incumplimiento de sus
obligaciones y que pueden existir distintos regímenes de intereses tal como
sucede con los intereses civiles y los intereses comerciales.
4.4.
Naturaleza y contenido de los intereses moratorios
Los intereses moratorios son aquellos que se pagan para el
resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor
por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida[13].
La mora genera que se hagan correr en contra del deudor los daños y perjuicios
llamados moratorios que representan el perjuicio causado al acreedor por el
retraso en la ejecución de la obligación[14]. Sobre este aspecto
afirman Planiol y Ripert:
“Los daños y perjuicios moratorios tienen como carácter esencial, se
acumulables necesariamente con el cumplimiento efectivo de la obligación, puesto
que representan el perjuicio resultante del retraso, perjuicio que no se repara
por el ulterior cumplimiento de la obligación”[15]
(negrillas y subrayado fuera de texto).
En este sentido, la doctrina francesa, italiana y alemana reconocen el
carácter indemnizatorio de los intereses moratorios:
(i)
La doctrina francesa, distingue entre los daños y perjuicios
compensatorios y los daños y perjuicios moratorios: los primeros tienen lugar
cuando hay una inejecución propiamente dicha, total o parcial; y los segundos,
cuando existe un simple retraso en la ejecución de la obligación[16].
Los daños y perjuicios compensatorios tienen por objeto colocar al acreedor en
la misma situación jurídica en la que se encontraría si la obligación hubiera
sido ejecutada como debía, mientras que los daños y perjuicios moratorios
tienen por objeto reparar el perjuicio que el acreedor ha sufrido como
consecuencia del retraso en el cumplimiento de la obligación[17].
Por eso se afirma que en las obligaciones pecuniarias como principio general,
solo caben los daños y perjuicios moratorios[18].
(ii)
En Italia, los intereses moratorios tienen una función de
resarcimiento del daño sufrido por el acreedor como consecuencia del retraso en
el cumplimiento de la obligación (art. 1224 del C.c.)[19],
por ello MESSINEO los define como “la medida del resarcimiento”[20].
(iii)
El Código Civil Alemán supedita, como regla general el devengo de los
intereses moratorios a la constitución en mora del deudor y los identifica como
una indemnización de perjuicios al deudor por el incumplimiento:
“Por
consiguiente a pesar de la mora el deudor continua obligado a cumplir la
prestación y además ha de indemnizar al acreedor los daños causados por la
mora”[21].
Siguiendo estas vertientes, en especial la francesa, el Código Civil de
Colombia consagra los intereses moratorios como una indemnización derivada del
retardo[22], la cual podrá ser
convencional si es tasada por las partes o en su defecto legal, caso en el cual
será equivalente al 6 por ciento anual:
“Indemnización por mora en obligaciones de dinero.
Si la obligación es de pagar una cantidad de dinero, la indemnización de
perjuicios por la mora está sujeta a las reglas siguientes:
1a.)
Se siguen debiendo los intereses convencionales, si se ha pactado un interés
superior al legal, o empiezan a deberse los intereses legales, en el caso contrario;
quedando, sin embargo, en su fuerza las disposiciones especiales que autoricen
el cobro de los intereses corrientes en ciertos casos.
El
interés legal se fija en seis por ciento anual.
2a.)
El acreedor no tiene necesidad de justificar perjuicios cuando solo cobra
intereses; basta el hecho del retardo.
3a.)
Los intereses atrasados no producen interés.
4a.)
La regla anterior se aplica a toda especie de rentas, cánones y pensiones
periódicas”[23].
La Corte Constitucional declaró exequible esta norma que determina las
reglas para indemnizar los perjuicios causados por el incumplimiento de las
obligaciones, señalando que la ley respeta las convenciones que se hagan y por
ello el interés del 6 por ciento es un interés supletorio:
“Los artículos anteriores al 1617, es decir, el 1612,
el 1613, el 1614, el 1615 y 1616, establecen las reglas que deben seguirse para
indemnizar los perjuicios causados por el incumplimiento de la obligación. Con
razón se ha sostenido que el 1617 es una excepción a las reglas mencionadas,
como lo afirma don Fernando Vélez:
"Decimos que este artículo es una excepción a las
reglas sobre perjuicios, porque señala los que debe satisfacer una persona que
es deudora de una suma de dinero y no la paga el día que se vence el plazo;
porque determina el hecho que constituye en mora al deudor, sin que sea
necesario para que ésta exista reconvención judicial (art. 1608, No. 1), y
porque los intereses se deben sin tener en cuenta ni daño emergente, ni lucro
cesante, ni si hay dolo por parte del deudor, o si los perjuicios pudieron o no
preverse. En suma, basta la mora en el pago para que deba intereses el deudor".
(Estudio sobre el Derecho Civil Colombiano, Imprenta París América, 2a.
Edición, tomo VI, pág. 248)”[24].
El autor citado, al referirse al interés legal, anota:
"El inciso segundo de la regla 1a., fija el interés anual en el 6%. Este
es poco en las actuales circunstancias del país en que el interés corriente es
muy elevado" (ob. cit., pág. 249).
La norma que obliga al pago del interés legal, es
decir, el inciso primero de la regla primera, es supletoria, pues los intereses
legales sólo se deben cuando no se ha pactado un interés superior al legal, y
el deudor incurre en mora.  Y también es claramente supletoria la norma
del artículo 2232 del Código Civil, de conformidad con la cual "si en la convención
se estipulan intereses sin expresarse la cuota, se entenderán fijados los
intereses legales ".
Pero, en la vida corriente de los negocios no es
frecuente el otorgamiento de préstamos de dinero sin la estipulación de
intereses, ni el que éstos se convengan sin determinar su tasa.  Por el
contrario, lo que se observa es la tendencia a pactar intereses excesivos. Por
eso, el artículo 2231 del Código Civil ordena al juez reducir al interés
corriente el que "exceda de una mitad al que se probare haber sido interés
corriente al tiempo de la convención,... si lo solicitare el deudor".
Queda claro, en consecuencia, que la ley, en
principio, respeta la autonomía de la voluntad en lo relativo al pacto de
intereses. Y que, en general, su intervención se limita a impedir que se
incurra en prácticas usurarias” [25].
El Código de Comercio también se refiere al interés moratorio
estableciendo que a falta de estipulación, los intereses moratorios serán
equivalentes a una y media veces el interés bancario corriente:
“Limite de intereses y sanción por exceso. Cuando en los
negocios mercantiles haya de pagarse réditos de un capital, sin que se
especifique por convenio el interés, éste será el bancario corriente; si las
partes no han estipulado el interés moratorio, será equivalente a una y media
veces del bancario corriente y en cuanto sobrepase cualquiera de estos montos
el acreedor perderá todos los intereses, sin perjuicio de lo dispuesto en el
artículo 72 de la Ley 45 de 1990.
Se
probará el interés bancario corriente con certificado expedido por la
Superintendencia Bancaria”[26].
Estas reglas para el cobro de intereses también han sido reconocidas
por la propia Corte Constitucional:
“(…) Cuando se trata de,  iv) intereses
moratorios, en el Código Civil,  se dispone que en ausencia de estipulación
contractual sobre intereses moratorios, se siguen debiendo los intereses
convencionales si fueron pactados a un interés superior al legal, o en ausencia
de tal supuesto  empieza a deberse el interés legal del 6%; sin perjuicio de
los eventos legales en que se autoriza  la causación de intereses corrientes
(art. 1617). En el caso  comercial, la inexistencia de previsión convencional
sobre moratorios autoriza que se cobre una y media veces el interés bancario
corriente.”[27]
Por su parte, el inciso primero del artículo 635 del Estatuto
Tributario señala que la tasa de interés moratorio será la tasa equivalente a
la tasa efectiva de usura certificada por la Superintendencia Financiera de
Colombia para el respectivo mes de mora.
“Determinación
de la tasa de interés moratorio. Para efectos
tributarios y frente a obligaciones cuyo vencimiento legal sea a partir del 1o
de enero de 2006, la tasa de interés moratorio será la tasa equivalente a la
tasa efectiva de usura certificada por la Superintendencia Financiera de
Colombia para el respectivo mes de mora”[28].
Por lo anterior, en Colombia el interés moratorio tiene un contenido
indemnizatorio distinto a la simple corrección monetaria, situación que no
puede ser desconocida por el legislador al momento de determinar las tasas a
las cuales lo vincula, por lo cual los intereses moratorios deberán contemplar
un componente inflacionario o de corrección monetaria y uno indemnizatorio, el
cual podrá variar teniendo en cuenta la existencia de diversos regímenes en
cuanto a las tasas de interés, tal como sucede en relación con los intereses
civiles y comerciales según se reconoció en la sentencia C - 364 de 2000.
4.5.
Análisis de la norma demandada
De acuerdo
a lo anteriormente señalado el Estado debe pagar intereses moratorios en caso
de incumplimiento, los cuales deben en todo caso tener un componente
indemnizatorio. La norma demandada  establece que el Estado deberá pagar
intereses moratorios a la tasa del DTF dentro de los 10 meses siguientes a la
fecha en que esté en firme la providencia que establezca la condena o de la
celebración del acuerdo conciliatorio. Por lo anterior, a continuación se
determinará si la tasa del DTF puede reflejar un componente indemnizatorio y
por ello puede constituir un interés moratorio, así como también, se
4.5.1.  La
naturaleza y componentes de la DTF
La DTF es “una tasa de referencia que
calcula y divulga el Banco de la República con base en la información relativa
a las captaciones a 90 días de los intermediarios financieros (bancos,
corporaciones financieras y compañías de financiamiento comercial)” [29].
Esta tasa fue creada a través de la resolución 109 de 1983 del Banco de la
República y  se determina de acuerdo a operaciones de captación mediante
certificados de depósito a término fijo:
“Respecto de la parte no redescontada por el Banco de la
República, los establecimientos de crédito podrán cobrar una tasa de interés
variable, no superior en tres (3) puntos a la "tasa de costo promedio de
captación a través de certificados de depósito a término" que semanalmente
señale el Banco de la República”[30].
Posteriormente, la resolución 092 de 1988
determinó un cálculo para la DTF teniendo en cuenta las captaciones de los DTF
a 90, 180 y 360 días, disposición que fue modificada a través de la resolución
17 de 1993, según la cual: “La tasa variable DTF a que se refiere la
Resolución 42 de 1988 de la Junta Monetaria del Banco de la República con base
en el promedio ponderado de las tasas de interés efectivas de captación a
noventa (90) días de los establecimientos bancarios, corporaciones financieras,
compañías de financiamiento comercial y corporaciones de ahorro y vivienda”[31].
En la actualidad la DTF es “es el promedio ponderado de
las tasas de interés efectivas de captación a 90 días (las tasas de los
Certificados de Depósito a Término a 90 días) de los establecimientos
bancarios, corporaciones financieras, compañías de financiamiento comercial y
corporaciones de ahorro y vivienda”[32]. De esta manera, la
DTF permite reconocer la pérdida de poder adquisitivo del dinero, pero
además contempla un valor adicional establecido por el mercado financiero, pues
los Certificados de Depósito a Término superan siempre el valor de la inflación.
La DTF es uno de los múltiples factores que anualmente utiliza el Banco
de la República para la determinación de la inflación, junto a otros criterios
como los agregados monetarios (base monetaria, medios de pago M1, M3 más bonos,
crédito), las tasas de interés (DTF y la tasa de interés de colocación),  los
tipos de cambio (tasa de cambio), la oferta y la demanda (según el producto
interno bruto, la industria, el consumo y la inversión), los salarios, el
empleo, la utilización de la capacidad instalada y la situación fiscal
(déficit)[33], lo cual explica que la
DTF ha sido históricamente superior en varios puntos a la inflación, tal como
puede verse en la siguiente tabla.
Cuadro comparativo entre el
DTF, la Tasa Bancaria Corriente y la Tasa Legal Máxima de Usura (límite del
interés moratorio)
Año
Promedio
de la Tasa del DTF[34]
Inflación
promedio anual[35]
2000
12,15
8,7
2001
12,44
7,6
2002
8,94
6,99
2003
7,8
6,49
2004
7,8
5,50
2005
7,01
4,85
2006
6,27
4,48
2007
8,01
5,69
2008
9,74
7,67
2009
6,15
2
2010
3,66
3,17
2011
4,21
3,73
De esta manera, la DTF no solamente tiene un componente
inflacionario que reconoce la pérdida del poder adquisitivo del dinero, sino
que también incluye una tasa adicional que busca fomentar el ahorro en el
mercado financiero.
4.5.2.  Cumplimiento
de las sentencias por el Estado y principios del presupuesto
El procedimiento para el cumplimiento de los acuerdos conciliatorios y
los fallos proferidos en contra del Estado ha tenido una evolución en los
últimos años, pues hasta la expedición de la ley 1437 de 2011 no existía un
procedimiento específico para tal efecto:
4.5.2.1.      El
Código Contencioso Administrativo no establecía un procedimiento especial a
través del cual las entidades públicas realizaran el cumplimiento de sentencias
o acuerdos conciliatorios. Por lo anterior, el legislador no tuvo en cuenta los
plazos que requiere una entidad pública para el cumplimiento de los trámites
presupuestales y de principios como el de legalidad administrativa y el de
planeación presupuestal.
En este sentido, el Estatuto Orgánico del Presupuesto establece una
serie de procedimientos necesarios para la realización de una disponibilidad
patrimonial por parte de una entidad pública, cuyo incumplimiento vulneraría
flagrantemente el principio de legalidad, situación que podría dar lugar
incluso a responsabilidades de carácter disciplinario, fiscal y penal.
El respeto de los principios del presupuesto exige que no se pueda
obligar a una entidad a cumplir inmediatamente con una sentencia o acuerdo
conciliatorio, sin atender a los trámites y procedimientos internos para
efectuar el pago, pues se correría el riesgo de que al hacerlo se tengan que
desconocer las normas del presupuesto y de las actuaciones administrativas,
reglas a las cuales no está sometido un particular a quien por tanto sí le es
exigible que cumpla inmediatamente con un fallo o acuerdo.
4.5.2.2.
El nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo contempla en su artículo 192 un procedimiento expresamente
dirigido al cumplimiento de las sentencias o conciliaciones por parte de las
entidades públicas, el cual establece expresamente que las condenas impuestas a
entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero
serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses:
“Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las
entidades públicas. Cuando la sentencia imponga una condena que no
implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a
quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados
desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento.
Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o
devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez
(10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia.
Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago
correspondiente a la entidad obligada.
Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una
condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a
partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto, según lo
previsto en este Código.
Cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el
mismo se interponga el recurso de apelación, el Juez o Magistrado deberá citar
a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la
concesión del recurso. La asistencia a esta audiencia será obligatoria. Si el
apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso.
Cumplidos tres (3) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o
liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los
beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva,
cesará la causación de intereses desde entonces hasta cuando se presente la
solicitud.
En asuntos de carácter laboral, cuando se condene al reintegro, si dentro del
término de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que así
lo disponga, este no pudiere llevarse a cabo por causas imputables al
interesado, en adelante cesará la causación de emolumentos de todo tipo.
El incumplimiento por parte de las autoridades de las disposiciones
relacionadas con el reconocimiento y pago de créditos judicialmente reconocidos
acarreará las sanciones penales, disciplinarias, fiscales y patrimoniales a que
haya lugar.
Ejecutoriada la sentencia, para su cumplimiento, la Secretaría remitirá los oficios
correspondientes”[36].
Esta norma se refiere textualmente al cumplimiento de las sentencias y
acuerdos conciliatorios, no al incumplimiento de los mismos, por lo cual el
plazo de diez meses señalado en esta norma no es la primera fase del
incumplimiento de la entidad, sino un plazo para el cumplimiento en el cual las
reglas aplicables al pago de intereses no pueden ser las mismas que las que
empleaban frente al incumplimiento de una obligación por parte del Estado[37].
En este sentido, el
artículo 195 de la ley 1437 de 2011 establece un procedimiento específico para
el pago que le otorga al Estado unos plazos para el cumplimiento de las
sentencias o autos que aprueben el cumplimiento:
“Artículo 195. Trámite para el pago de
condenas o conciliaciones. El trámite de pago de condenas y conciliaciones
se sujetará a las siguientes reglas:
1. Ejecutoriada la providencia que imponga una condena o apruebe una
conciliación cuya contingencia haya sido provisionada en el Fondo de
Contingencias, la entidad obligada, en un plazo máximo de diez (10) días,
requerirá al Fondo el giro de los recursos para el respectivo pago.
2. El Fondo adelantará los trámites correspondientes para girar los recursos a
la entidad obligada en el menor tiempo posible, respetando el orden de
radicación de los requerimientos a que se refiere el numeral anterior.
3. La entidad obligada deberá realizar el pago efectivo de la condena al
beneficiario, dentro de los cinco (5) días siguientes a la recepción de los
recursos.
4. Las sumas de dinero reconocidas en providencias que impongan o liquiden una
condena o que aprueben una conciliación, devengarán intereses moratorios a una
tasa equivalente al DTF desde su ejecutoria. No obstante, una vez vencido el
término de los diez (10) meses de que trata el inciso segundo del artículo 192
de este Código o el de los cinco (5) días establecidos en el numeral anterior,
lo que ocurra primero, sin que la entidad obligada hubiese realizado el pago
efectivo del crédito judicialmente reconocido, las cantidades líquidas
adeudadas causarán un interés moratorio a la tasa comercial”
De esta manera la Ley 1437 de 2011 le otorga un plazo al Estado para el
cumplimiento de las sentencias y conciliaciones para garantizar que pueda dar
aplicación a las reglas del presupuesto y a los principios de legalidad y
planeación, por lo cual sería completamente contradictorio que de un lado se
establezcan estas reglas y de otro se apliquen al Estado los máximos intereses
legales cuando se cumplen estos plazos.
4.5.3.  Inexistencia de
vulneración del derecho a la igualdad
El accionante
señala que la norma acusada desconoce el derecho a la igualdad, pues establece
que durante un término de diez (10) meses desde que se ha declarado la
obligación el acreedor devengará solamente intereses moratorios al DTF y no
intereses moratorios comerciales, lo cual impondría al particular una carga que
no debe soportar, sin embargo esta Corporación encuentra que no existe
vulneración a este derecho por las siguientes razones:
4.5.3.1.  En primer lugar,
el procedimiento para el pago de las obligaciones de la administración pública
es completamente distinto al llevado a cabo por los particulares, pues éstos no
deben cumplir con las normas del presupuesto ni con los procedimientos internos
de las entidades públicas, por lo cual resulta razonable establecer un plazo
distinto para el cumplimiento de las obligaciones del Estado.
En
este sentido, el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 contempla un procedimiento
que deben llevar a cabo las entidades públicas para el cumplimiento de sus
obligaciones en un plazo de 10 meses, el cual no se encontraba regulado en el
Código Contencioso Administrativo, situación que ha variado las reglas
aplicables antes de la vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo.
4.5.3.2.  En segundo
lugar, la norma sí consagra un interés moratorio en contra de la administración
pública, pues la DTF no solamente tiene un componente inflacionario, sino
también un valor adicional que se reconoce en este caso como el elemento
indemnizatorio.
4.5.3.3.  En tercer lugar,
esta Corporación ha reconocido la posibilidad de que existan diferencias entre
las tasas de interés en el ordenamiento jurídico colombiano, tal como sucede
con los intereses civiles y los comerciales. En este sentido, históricamente
las tasas de interés contempladas en el Código de Comercio han sido muy
superiores a la tasa de interés del 6 por ciento anual establecida en el Código
Civil, llegando incluso a ser más de cuatro veces mayor en el año 2001[38].
Por lo
anterior se considera que la norma demandada no vulnera el derecho a la
igualdad, pues reconoce el pago de intereses moratorios por parte del Estado a
una tasa especial justificada en virtud del procedimiento para el pago que
deben cumplir las entidades públicas según la propia ley 1437 de 2011 para no
desconocer los principios presupuestales y los trámites administrativos al
interior de las entidades públicas.
DECISIÓN
Con fundamento en las
consideraciones precedentes, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
Declarar EXEQUIBLE el numeral cuarto del artículo 195 de la ley 1437 de 2011.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ADRIANA GUILLÉN ARANGO
Magistrada (E)
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELIAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS CARLOS MARIN PULGARIN
Secretario Ad-Hoc
ACLARACIÓN DE VOTO
DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA
C-604/12
INTERESES
MORATORIOS EN CONDENAS O CONCILIACIONES A CARGO DEL ESTADO-Reconocimiento y
pago desde la ejecutoria de la decisión judicial correspondiente (Aclaración de
voto)
INTERESES
MORATORIOS EN CONDENAS O CONCILIACIONES JUDICIALES EN CODIGO DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Reconocimiento desde la
ejecutorias de la decisión correspondiente (Aclaración de voto)
Con el respeto acostumbrado hacia
las decisiones de la Corte, aclaro mi voto en la sentencia C-604 del 1°de
agosto de 2012 (M.P. Jorge Ignacio  Pretelt Chaljub), fallo en el que la Corte
decidió declarar exequible el numeral cuarto del artículo 195 de la Ley 1437 de
2011.
Estuve de acuerdo con la mayoría
en dicha declaratoria de exequibilidad de la mencionada norma, exclusivamente
bajo el argumento que con base en su interpretación sistemática con el artículo
192 de la Ley 1437 de 2011, se llegaba a la inequívoca conclusión que la
Administración está obligada a pagar intereses moratorios por el pago de
condenas y conciliaciones, desde la ejecutoria de la decisión judicial
correspondiente.  Esto de conformidad con lo regulado en el numeral 4° del
artículo 195 ejusdem.
En tal sentido, el Estado no
podrá ampararse, bajo ninguna manera, en una lectura equivocada y arbitraria de
las normas mencionadas, de acuerdo con la cual los intereses solo tendrán lugar
luego de diez meses de proferido el fallo.  Esto debido a que esa errónea
hermenéutica sería abiertamente inconstitucional, al afectar los principios de
eficacia y celeridad de la función pública.   Por lo tanto, la norma acusada, a
partir de su adecuada interpretación, obliga a que la Administración cumpla
estrictamente los plazos para el pago señalados en la ley, particularmente en
el artículo 195 citado.  De esta manera, se concilian los principios
mencionados con las exigencias presupuestales que se explican en la sentencia.
Fecha ut supra.
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
[1] El artículo 195 de la
ley 1437 se encuentra dentro del capítulo VI “sentencia” de la parte
segunda del Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso
administrativo denominada: “Organización de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo y de sus funciones jurisdiccional y consultiva”, circunstancia que restringe su ámbito de aplicación a una serie de
asuntos contemplados en el artículo 104 de la Ley 1437:
“La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo
dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las
controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y
operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las
entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.
[2]
Artículo 192 de la ley 1437 de 2011.
[3]
Sentencia de la Corte Constitucional C - 188 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[4] Sentencia de la Corte Constitucional C - 364 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[5] Sentencia de la Corte Constitucional C - 364 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[6] M.P.: Dr. Rodrigo Escobar Gil.
[7]
Sentencia de la Corte Constitucional C - 892 de 2001, M.P.: Dr. Rodrigo Escobar Gil.
[8]
Sentencia de la Corte Constitucional C - 892 de 2001, M.P.: Rodrigo Escobar Gil.
[9]
Sentencia de la Corte Constitucional C – 428 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[10]
Sentencia de la Corte Constitucional C – 428 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[11]
Sentencia de la Corte Constitucional C 965 de 2003, M.P:: Rodrigo Escobar Gil.
[12]
Sentencia de la Corte Constitucional C 965 de 2003, M.P:: Rodrigo Escobar Gil.
[13] PLANIOL, Marcel, Ripert, Geoger: Derecho
Civil, V. 8, Harla, México, 1997, pág. 632; HINESTROSA FORERO, Fernando:
Tratado de las Obligaciones, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2002,
pág. 165. PADILLA, René: La mora en las obligaciones, Astrea, Buenos Aires,
1983, pág. 225; ALBALADERO, Manuel:
Derecho Civil, T. II, Derecho de obligaciones, Edisofer, Madrid, 2004, pág. 70.
[14]
PLANIOL, Marcel, Ripert, Geoger: Derecho Civil, V. 8, Harla, México, 1997, pág.
617; MAZEAUD, Henri / MAZEAUD, León / TUNC, André: Tratado teórico y prático de
la responsabilidad civil delictual y contractual,  T. 3, V. I, Ediciones
Jurídicas Europa América, Buenos Aires, 1963, pág. 504; CLARO DEL SOLAR, Luis:
Explicaciones de Derecho Civil Chileno y Comparado, V. V, Santiago, 1988, pág.
723; LARENZ, Kart: Derecho de Obligaciones, Editorial Revista de Derecho
Privado, Mardid, 1958, pág. 339 y 340; PADILLA, René, La mora en las
obligaciones, Astrea, Buenos Aires, ¡983, pág. 220; MANASEVICH, Rene Abeliuk:
Las Obligaciones, Editorial Jurídica de Chile / Editorial Temis; Santiago,
1993, pág. 710.
[15]
PLANIOL, Marcel, Ripert, Geoger: Derecho Civil, V. 8, Harla, México, 1997, pág.
641. En sentido similar, LARENZ, Kart: 349 y 350.
[16]
MAZEAUD, León / TUNC, André: Tratado teórico y prático de la responsabilidad
civil delictual y contractual,  T. 3, V. I, Ediciones Jurídicas Europa América,
Buenos Aires, 1963, pág. 472.
[17]
MAZEAUD, León / TUNC, André: Tratado teórico y prático de la responsabilidad
civil delictual y contractual,  T. 3, V. I, Ediciones Jurídicas Europa América,
Buenos Aires, 1963, pág. 472 y 473.
[18]
MÚRTULA Lafuente, Virginia. La prestación de intereses. Editorial Mc Graw Hill.
Madrid 1999.  Pág. 94
[19]
MESSINEO, Fracesco: Manual de Derecho Civil y Comercial, t. IV. Pág. 339.
[20]
MESSINEO, Fracesco: Manual de Derecho Civil y Comercial, t. IV. Pág. 339.
[21]
LARENZ, Kart: Derecho de obligaciones, Editorial Revista de Derecho Privado,
Madrid, 1958, pág. 349 y 350
[22]
HINESTROSA FORERO, Fernando: Tratado de las obligaciones, Universidad externado
de Colombia,  2002, pág. 165
[23]
Artículo 1617 del Código Civil de Colombia.
[24]
Sentencia de la Corte Constitucional C – 485 de 1995, M.P.: Dr. Jorge Arango Mejía.
[25]
Sentencia de la Corte Constitucional C – 485 de 1995, M.P.: Dr. Jorge Arango Mejía.
[26]
Artículo 884 del Código de Comercio.
[27] Sentencia de la Corte Constitucional, C-364 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero
[28]
Articulo
635 del Estatuto Tributario.
[29] Concepto 2008066136-004 del 31 de
octubre de 2008 de la Superintendencia Financiera de Colombia.
[30]
Artículo 3 de la Resolución 109 de 1983 del Banco de la República.
[31]
Artículo 1º de la Resolución 092 de 1988.
[32] Banco de la República: ¿Qué es la tasa de interés?. Disponible en:
http://www.banrep.gov.co/estad/economia/consulta-tasa-interes4.htm
[33] Ver los
informes sobre la inflación del Banco de la República Los informes de marzo de 2000 (págs. 19 a 36), marzo de 2002: (págs. 20 a 49), marzo de 2003 (págs. 15 a 29), marzo de 2006 (págs. 23 a 36), marzo de 2008 (págs. 33 a 40), marzo de 2009 (págs. 48 a 55), marzo de 2010 (págs. 53 a 65) y marzo de 2011 (págs. 46 a 49) en los cuales se explican de manera detallada los factores que determinan la inflación. Disponibles en: http://www.banrep.gov.co/publicaciones/jd_info_infla.htm
[34] Fuente Banco de la República.
[35] Fuente DANE.
[36] Artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
[37] En
este sentido, mientras que las sentencias C
- 188 de 1999 y C – 428 de 2002 se
referían a eventos en los cuales el Estado incumple con sus obligaciones, en el
artículo 195 de la ley 1437 de 2011 se analizan los intereses que se devengan
durante el tiempo que el propio artículo 192 le otorga al Estado para el cumplimiento
de las sentencias o autos que aprueban el cumplimiento de acuerdos
conciliatorios.
En la sentencia C-188 de 1999, la
disposición acusada era el artículo 72 de la ley 446, el cual se refería al
pago de intereses por incumplimiento del término fijado en el acuerdo
conciliatorio para pagar. En esa disposición, el legislador asumía que el
incumplimiento se producía una vez vencido el término fijado por las partes
para el efecto en ejercicio de la autonomía de la voluntad, de modo que
resultaba contrario a la igualdad que ante la misma hipótesis –incumplimiento-
el Estado no tuviera que pagar intereses y el particular sí. Recuérdese que en
este caso el artículo 192 de la ley 1437 introdujo otra regla, esta es que el
Estado tiene un término de 10 meses para cumplir sus acuerdos conciliatorios,
de manera que la hipótesis de incumplimiento solamente se presenta al cabo de
los 10 meses.
La misma diferencia se presenta entre el
artículo 60 de la ley 446 –examinado en la sentencia C-428 de 2002- y el
precepto bajo estudio. Ciertamente, antes de la expedición de la ley 1437 la
regla general era que las entidades estatales tenían que cumplir las sentencias
a más tardar dentro del término de ejecutoria, de modo que existía
incumplimiento una vez venciera dicho término.
Las diferencias son mayores entre el
numeral 4 del artículo 195 de la ley 1437 y el artículo 6 de la ley 598,
examinado en la sentencia C-892 de 2001, pues este último versa sobre el
cumplimiento de obligaciones contractuales y no de sentencias judiciales.
[38] Promedio anual de las
tasas de interés bancario corriente: 2000 (21,04), 2001 (24,58), 2002 (20,57),
2003 (19,75), 2004 (19,56), 2005 (18,6), 2006 (16,08), 2007 (17,02), 2008 (21,57),
2009 (19,17), 2010 (15,15), 2011 (17,83), 2012 (20,22).