C-129-98
Sentencia C-129/98
Sentencia
C-129/98
REGIMEN
PRESTACIONAL-Opciones/LEGISLADOR-Competencia
para estructurar regímenes prestacionales diferentes/PRIMA ESPECIAL
No se opone a la
Carta que, a quienes están cobijados por determinado régimen laboral o
prestacional, se les otorgue la opción de acogerse a un régimen distinto,
siempre que puedan hacerlo con el debido conocimiento de causa y en condiciones
de plena libertad. El legislador puede disponer -y es lógico que lo haga- que
quien, haciendo uso de su opción, se acoge a un régimen prestacional distinto
de aquél que por regla general le correspondería, se someta de manera total a
las consecuencias de su selección y que, por lo mismo, no pretenda quedarse con
los beneficios de uno y otro sistema, pues ello, además de propiciar
desigualdades, rompería el equilibrio de la normatividad laboral. Y, por
supuesto, también el legislador puede introducir modificaciones a las reglas
establecidas en los distintos regímenes existentes, siempre que no desconozca
derechos ya consolidados en cabeza de personas en concreto.
Referencia:
Expediente D-1827
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 1 (parcial) de la Ley 332 de 1996
Actores: Everardo
Venegas Avilan, Ruben Dario Correa Leal Y Joel De Jesus Arbelaez Arbelaez
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., el primero (1) de abril de mil novecientos noventa
y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos
EVERARDO VENEGAS AVILAN, RUBEN DARIO CORREA LEAL y JOEL DE JESUS ARBELAEZ
ARBELAEZ, haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241, numeral 4, de
la Constitución Política, han presentado ante la Corte una demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 1 (parcial) de la Ley 332 de 1996.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTO
A continuación se
transcribe, subrayando lo demandado, el texto de las disposiciones objeto de
proceso:
"Ley 332 de 1996
(diciembre 19)
por la cual se modifica la Ley 4ª de 1992 y
se dictan otras disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1. La prima especial prevista en el primer
inciso del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, para los funcionarios allí
mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la
excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo
reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio
harán parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la
pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones
establecidas por la ley.
La anterior prima
con las mismas limitaciones, también se aplicará a los Magistrados Auxiliares y
abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos
Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados
del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores Delegados de la
Procuraduría General de la Nación".
III. LA DEMANDA
Manifiestan los
actores que el aparte normativo acusado es violatorio de los artículos 13, 46,
48 y 53 de la Constitución Política.
Consideran que el
artículo 1 demandado trató de subsanar el inconveniente que se presentaba con
la base salarial de liquidación de la pensión de jubilación consagrada en el
artículo 14 de la Ley 4 de 1992. Pero también estiman que la referencia a la
excepción contemplada en dicho precepto para el caso de aquellos funcionarios
que provenían de la Rama Judicial y se acogieron al régimen salarial integral
previsto para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, atenta contra
el derecho a la igualdad, pues el motivo que inspiró al legislador de 1992 para
consagrar tal excepción ha sido superado por normas posteriores y ya aquélla no
se justifica.
Afirman que, al
expedir la Ley 332 de 1996, el legislador olvidó que luego de la entrada en
vigencia de la Ley 4 de 1992 el Gobierno Nacional había dictado varios decretos
en los cuales dio el carácter de prima especial de servicios al equivalente del
30% del sueldo para algunos funcionarios de la Fiscalía General, sin conferirle
la calidad de salario. Mencionan específicamente los decretos 53 de 1993, 108
de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996 y 52 de 1997. En su criterio, mal podía el
legislador mantener la excepción establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de
1992, pues su fundamento ya desapareció: no subsiste el salario integral para
los funcionarios de la Fiscalía General cobijados por los señalados decretos.
Ello hace -según la
demanda- que los antiguos servidores de la Rama Judicial que son exceptuados
del régimen general, por haberse acogido al de la Fiscalía, queden
discriminados, toda vez que a los funcionarios de dicho organismo se les ha
venido a reconocer la prima especial como salario para los efectos de
liquidación de pensión.
Conforme a lo
anterior, alegan que el aparte acusado del artículo 1 carece de justificación y
razonabilidad, y que el tratamiento diferenciado no es admisible.
IV.
INTERVENCIONES
El ciudadano MANUEL
AVILA OLARTE, obrando en su calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, presenta a la Corte un escrito orientado a demostrar la
constitucionalidad del aparte normativo demandado.
En primer término
asegura que los supuestos en los que se basa la demanda son falsos. Existen
-afirma- dos tipos de regímenes para la Fiscalía General de la Nación, uno sin
prima especial contenido en el Decreto 52 de 1993, y otro que sí contempla la
existencia de la prima sin carácter salarial, contenido en el Decreto 53 de
1993. Así las cosas, como tal dualidad no ha desaparecido, la excepción
consagrada en el artículo impugnado tiene plena justificación.
De otro lado
manifiesta que, si bien es cierto existen decretos reglamentarios en los cuales
se considera la asignación de la prima especial sin carácter salarial para
servidores de la Fiscalía General de la Nación, también lo es que ello es
aplicable únicamente para los que se acogieron al sistema previsto en el
Decreto 53 de 1993, pero no para los que dejaron de hacerlo, por cuanto en la
Ley 4 de 1992 ello no estaba permitido.
Los ciudadanos
RAFAEL PEREZ MONTOYA y CARLOS ARTURO ARANGO TOBON han acudido a la Corte para
coadyuvar la demanda presentada, pero le han solicitado, de manera subsidiaria,
que se pronuncie en el sentido de que los fiscales de la Fiscalía General de la
Nación no están exceptuados de cotizar por el rubro denominado "prima
especial de servicios", que no constituye salario.
Aducen que la
excepción consagrada en el artículo 1 de la Ley 332 de 1996 se refiere, no a
los fiscales que se acogieron al régimen del Decreto 53 de 1993, sino a los que
optaron por el del Decreto 52 de 1993 y sus normas modificatorias, el cual
carece de primas especiales. Agregan que ello se puede inferir de la exposición
de motivos que presentó el Ejecutivo en el proyecto de la citada Ley.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte que declare la constitucionalidad de
la disposición acusada.
Le pide tomar en
cuenta que la Fiscalía General de la Nación tenía inicialmente un régimen que
consistía en un sueldo global, pero que él varió con el Decreto 52 de 1997,
según el cual "el 30% del salario básico mensual se considera prima
especial sin carácter salarial".
Asevera que la Corte
Constitucional, en Sentencia C-444 de 1997, analizó la naturaleza jurídica de
las modificaciones que el legislador hace al régimen de pensiones de los
servidores públicos y dice que, con base en dicha jurisprudencia, se puede
concluir que el aparte normativo impugnado no contraviene los preceptos
constitucionales.
VI. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la norma
acusada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política.
2. Inexistencia
de la cosa juzgada en este caso
Han sido demandadas
las expresiones "..con la excepción allí consagrada...",
pertenecientes al artículo 1 de la Ley 332 de 1996, norma ésta que ya había
sido objeto del examen constitucional de la Corte (Sentencia C-444 del 18 de
septiembre de 1997. M.P.: Dr. Jorge Arango Mejía).
Sin embargo, en
aquella oportunidad fueron otras las expresiones demandadas: "...que se
jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se
encuentren vinculados al servicio..." y "...con las mismas
limitaciones...", las cuales fueron declaradas exequibles. La Corte no
consideró entonces indispensable integrar una proposición jurídica mayor, que
comprendiera todo el artículo. Puede, por tanto, proferirse fallo de mérito
sobre las palabras ahora acusadas, toda vez que no se las ha analizado
constitucionalmente.
3. La diversidad
de regímenes prestacionales no vulnera el principio constitucional de la
igualdad. Carácter administrativo de los decretos que se dictan en desarrollo
de leyes marco
Es objeto de
controversia la remisión que se hace en la norma acusada a una regla
excepcional del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (Ley marco de salarios y
prestaciones sociales de los empleados públicos), en lo relativo a la incidencia
de la prima especial allí prevista, cuando se trata de determinar el ingreso
base para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación de magistrados
de todo orden, pertenecientes a los tribunales superiores de Distrito Judicial
y Contencioso Administrativo, agentes del Ministerio Público y jueces de la
República.
La excepción, en los
términos del artículo 14 de la Ley marco en referencia, cobija a aquellos de
los enunciados servidores públicos que opten por la escala de salarios de la
Fiscalía General de la Nación.
Según los actores,
la excepción se justificaba cuando se expidió la Ley 4 de 1992, sobre el
presupuesto de que, bajo esa regla, se lograba igualar dos clases de
remuneración pertenecientes a las mismas categorías y rangos judiciales: la
aplicable en los despachos que venían operando antes de la Constitución de 1991
y la relativa a los que se crearon al organizar la Fiscalía General de la
Nación. El legislador de 1992, en palabras de los demandantes, "quiso
hacer justicia" a los funcionarios de la Rama Judicial cuyos emolumentos
habían quedado rezagados en los últimos años, resultando inferiores a las
asignaciones mensuales que con carácter de sueldo integral habían sido
establecidas en el sistema salarial concebido para la Fiscalía.
Según razonan los
impugnadores, el legislador de 1996 buscó también corregir la normatividad en
cuanto a los funcionarios judiciales cuyos salarios se regían por el sistema
tradicional de sueldo básico y primas de servicio, pues si en cuanto a ellos la
prima especial no constituía salario para efectos de pensión, recibían a este
título el 75% del 70% de la remuneración, al verse disminuida en un 30% la base
salarial para liquidarla.
Pero -y allí viene
su discrepancia y el cargo de inconstitucionalidad que formulan-, el Congreso
no advirtió que, con posterioridad a la Ley 4 de 1992 y en su desarrollo, el
Gobierno expidió varios decretos (en especial el 53 de 1993, el 108 de 1994, el
49 de 1995, el 108 de 1996 y el 52 de 1997), que en su criterio son materialmente
normas legales, mediante las cuales asignó prima especial de servicios sin
carácter salarial a una parte equivalente al 30% del sueldo de algunos
funcionarios de la Fiscalía General de la Nación. De ello concluyen los actores
que desapareció el supuesto normativo que originó y daba justificación a la
excepción referida, por lo cual, cuando la Ley 332 de 1996 vuelve a aludir a
ella, viola la Constitución por romper la igualdad entre los servidores
públicos de la Rama Judicial.
La Corte considera que
el supuesto del cual parten los demandantes -el de que las palabras acusadas
introducen la discriminación de la cual se quejan- es equivocado.
En primer lugar,
como lo ha enseñado reiteradamente la jurisprudencia, una disposición de la ley
no es inconstitucional sino por aquellos motivos fundados que le sean, a
ella, atribuibles. No lo es por razón de lo consagrado en otras
disposiciones legales y menos todavía por el desarrollo que de sus mandatos
haya hecho el Ejecutivo al ejercer la potestad reglamentaria, ni por la
aplicación que de la normatividad se esté haciendo en la práctica en casos
concretos.
Así, en esta
oportunidad, el cambio de circunstancias que según la demanda ha hecho
perder   justificación   a  la  excepción  consagrada  por  la  Ley  Marco
-reiterada por la nueva norma- proviene de la expedición de decretos
administrativos que desarrollan las reglas generales trazadas por el Congreso.
Aun admitiendo que
ello fuera así -lo cual no corresponde dilucidar a esta Corte, como se verá- el
ataque debería dirigirse contra tales decretos y no contra la norma legal.
Y si lo que se
quiere es impugnar la excepción en cuanto tal y no la remisión que a ella hace
el precepto, ha debido demandarse el artículo que la plasmó, que no es otro que
el 14 de la Ley 4 de 1992.
Por otra parte, el
legislador, mientras no desconozca postulados o reglas constitucionales -lo
cual habrá de verse mediante el análisis de las normas que él, y no otra
autoridad, expide-, goza de plena competencia para estructurar regímenes
generales y especiales en materia prestacional y salarial, como varias veces lo
ha dicho la Corte. El artículo 150, numeral 19, literal d), de la Constitución,
cuando le encomienda dictar las normas generales y señalar en ellas los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el
régimen salarial de los empleados públicos, no le impide prever, precisamente
por razones de igualdad (art. 13 C.P.), regímenes especiales que tengan en
cuenta las características del servicio público en ciertas actividades.
Pero,
adicionalmente, la propia Carta contempla un régimen especial, que debe ser
desarrollado por la ley, en cuanto a la remuneración y prestaciones sociales de
los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación (art. 253
C.P.).
En consonancia con
tal posibilidad, nada tiene de inconstitucional que al dictar reglas generales
en los regímenes salariales y prestacionales, el legislador advierta sobre las
excepciones que surgen, precisamente, de regímenes especiales.
Tampoco se opone a
la Carta que, a quienes están cobijados por determinado régimen laboral o
prestacional, se les otorgue la opción de acogerse a un régimen distinto,
siempre que puedan hacerlo con el debido conocimiento de causa y en condiciones
de plena libertad.
Al respecto dice la
Corte en fallo de esta misma fecha:
" El
legislador, al proveer una norma jurídica, en especial si busca resolver un
problema complejo surgido en el seno de la sociedad, tiene que considerar la
diversidad de circunstancias en medio de las cuales aquélla deberá aplicarse. Y
por eso le es posible legislar para eventos distintos, procurando amoldar la
consecuencia jurídica que establece para cada uno de ellos a los objetivos
básicos que busca obtener mediante la norma que consagra, y que deben guardar
entre sí la coherencia propia de un sistema, el cual, para ajustarse a la
Constitución, tendrá que ser equitativo.
Dentro de las reglas
que puede establecer el legislador respecto de cualquier materia se encuentra
la previsión de opciones o alternativas, cada una de las cuales
comporta a su vez, unas ciertas consecuencias jurídicas. La norma en tales
casos otorga a sus destinatarios la facultad de seleccionar voluntariamente
entre las distintas alternativas, asumiendo, obviamente, la totalidad de los
efectos jurídicos predeterminados por el propio legislador para la posibilidad
escogida.
Esta modalidad
legislativa no significa otra cosa, en principio, que el reconocimiento de la
libertad de la persona, la cual , mientras opte espontáneamente, sin presiones
ni coacción, complementa, mediante el concurso de su voluntad, la definición de
los supuestos que en el caso particular habrán de reflejarse en las
consecuencias legales previstas.
En ese orden de
ideas, el tipo de normas que contempla opciones no resulta en sí mismo
contrario a la Constitución. Más bien la desarrolla, ampliando las
posibilidades de elección y estimulando el ejercicio de la libertad, al
abstenerse de imponer de una manera absoluta un solo comportamiento.
Y, a no ser que los
extremos propuestos por el legislador como alternativas impliquen de suyo,
individualmente o en conjunto, una transgresión de principios o mandatos de la
Constitución, abriendo posibilidades o efectos inconstitucionales (ver, por
ejemplo, la Sentencia C-479 del 13 de agosto de 1992. Ms. Ps.: José Gregorio
Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero, por la cual se declaró
inexequible el Decreto 1660 de 1991), el sólo concepto de opción no desconoce
la Carta.
La diversidad que
pueda darse entre las varias alternativas puestas por el legislador a
consideración de los destinatarios de la norma llamados a optar no constituye
tampoco un factor de contradicción con los preceptos constitucionales y, en
particular, no representa un elemento de desigualdad. Obsérvese que los
supuestos en que se fundan las distintas consecuencias jurídicas son, por
definición, diferentes, ya que se dan, en esa clase de normas, varios caminos
susceptibles de ser escogidos, en libertad, por las personas. Cada, una de
éstas, al efectuar la selección, fija ella misma los supuestos de los cuales
parte su caso y se hace cargo de las consecuencias de su decisión, que son los
propios del supuesto escogido.
Mal puede admitirse,
entonces, que se rompa la igualdad por ser distintos los efectos de las
alternativas, comparados entre sí.
Es lógico que los
destinatarios de la norma deben conocer a cabalidad los efectos que comporta
cada una de las posibilidades materia de la opción. Y es evidente que, cuando
se trata de consecuencias que para las distintas alternativas, ya están
contempladas en la ley -tal es el caso presente-, ella se presume conocida por
todos, de lo cual resulta que quien adopte su decisión no obra ignorando lo que
habrá de significarle". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia
C-130 del 1 de abril de 1998. M.P.: Dr. José Gregorio Hernández Galindo).
Pues bien, el
legislador puede también disponer -y es lógico que lo haga- que quien, haciendo
uso de su opción, se acoge a un régimen prestacional distinto de aquél que por
regla general le correspondería, se someta de manera total a las consecuencias
de su selección y que, por lo mismo, no pretenda quedarse con los beneficios de
uno y otro sistema, pues ello, además de propiciar desigualdades, rompería el
equilibrio de la normatividad laboral.
Y, por supuesto,
también el legislador puede introducir modificaciones a las reglas establecidas
en los distintos regímenes existentes, siempre que no desconozca derechos ya
consolidados en cabeza de personas en concreto.
En otro aspecto de
la cuestión, ha de precisarse que los decretos que expide el Presidente de la
República en desarrollo de las leyes marco previstas en el artículo 150,
numeral 19, no gozan, como lo afirman los demandantes, de fuerza material de
ley. Ellos tienen por límite el texto de la correspondiente ley general, que
fija pautas y criterios al Ejecutivo, y no pueden modificarla ni cambiar las
reglas que establece. Son decretos típicamente administrativos, y más
exactamente reglamentarios, aunque con un ámbito más amplio que el señalado en
la Constitución para los decretos expedidos en desarrollo del artículo 189,
numeral 11, de la Constitución.
De allí que la Corte
Constitucional no sea el tribunal competente para resolver acerca de su
constitucionalidad, según resulta de las expresas normas contenidas en los
artículos 237, numeral 2, y 241 de la Carta Política.
Se abstiene la
Corporación, en consecuencia, de resolver acerca de si se justifican o no, a la
luz del principio de igualdad, las disposiciones establecidas en los decretos
mencionados por los actores, pues sobre su validez debe resolver el Consejo de
Estado.
Ahora bien, que de
lo dicho en esos decretos pueda resultar la tácita derogación de la excepción
que contempla el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, a la cual remite el precepto
demandado, no es posible, justamente por la jerarquía de tales actos. Y, por
supuesto, eso significa que no ha sido desmontada la excepción legal, como lo
pregona la demanda.
La Corte no
encuentra que las expresiones acusadas pugnen con el artículo 13 ni con otro de
la Constitución. Se declarará su exequibilidad.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído
el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites que
contempla el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Decláranse EXEQUIBLES
las palabras "...con la excepción allí consagrada...", del artículo 1
de la Ley 332 de 1996.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA                                   ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                                        CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                          FABIO MORON DIAZ
Magistrado                     Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General