SU556-19
Sentencia
SU556/19
UNIFICACION DE
JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA
PARA RECONOCIMIENTO Y PAGO DE PENSION DE INVALIDEZ, EN APLICACION DEL PRINCIPIO
DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA
PENSION DE
INVALIDEZ Y REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD-Test de
procedencia
UNIFICACION DE
JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE APLICACION DEL PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS
BENEFICIOSA A LA PENSION DE INVALIDEZ-Reglas
Para
la Sala Plena, solo respecto de personas en situación de vulnerabilidad, esto
es, aquellas que satisfacen las exigencias del “test de procedencia” de que
trata el título 3 supra resulta razonable y proporcionado interpretar el
principio de la condición más beneficiosa en el sentido de aplicar de manera
ultractiva las disposiciones del Acuerdo 049 de 1990 en lo que respecta a la
exigencia de densidad de semanas de cotización, a pesar de que su condición de
invalidez se hubiere estructurado en vigencia de la Ley 860 de 2003. Además,
dado que la condición relevante para efectos del reconocimiento de la
prestación por parte del juez constitucional es la situación actual de
vulnerabilidad, la sentencia de tutela solo puede tener un efecto declarativo
del derecho, de allí que solo sea posible ordenar el pago de mesadas
pensionales a partir de la presentación de la acción de tutela; en
consecuencia, las demás reclamaciones derivadas de la prestación –tales como
retroactivos, intereses e indexaciones– deben ser tramitadas ante el juez
ordinario laboral.
ACTO LEGISLATIVO
01 DE 2005-Prohibición de la aplicación ultraactiva de
regímenes pensionales anteriores
PRINCIPIO DE LA
CONDICION MAS BENEFICIOSA EN MATERIA PENSIONAL-Jurisprudencia
de la Corte Suprema de Justicia
De
conformidad con la jurisprudencia actual de la Sala Laboral de la Corte Suprema
de Justicia, solo es posible aplicar el requisito de densidad de semanas de
cotización que regula la Ley 100 de 1993 a supuestos en los que la invalidez
del afiliado se hubiese estructurado dentro de los tres años posteriores a la
entrada en vigencia de la Ley 860 de 2003. En consecuencia, según aquella no es
posible aplicar de manera ultractiva las disposiciones del Acuerdo 049 de 1990
o de regímenes anteriores respecto a situaciones en las que la invalidez del
afiliado se hubiese estructurado en vigencia de la Ley 860 de 2003. A partir de
lo dispuesto por el Acto Legislativo 01 de 2005 esta jurisprudencia considera
que la aplicación del principio de la condición más beneficiosa es excepcional
y, por tanto, se circunscribe a la protección de una situación jurídica
concreta que no puede ser indefinida en el tiempo.
APLICACION DEL
PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA A LA PENSION DE INVALIDEZ-Alcance,
según SU.442/16
El
alcance del principio se fundamentó en los siguientes postulados: (i) la
seguridad social garantiza a toda persona el derecho a recibir la protección
más amplia posible frente a un riesgo humano drástico como es el de la pérdida
significativa de la fuerza de trabajo o capacidad laboral. (ii) La protección
de las personas en circunstancias de debilidad manifiesta implica que “no es
posible restringir el acceso a una pensión de invalidez sino cuando haya
razones claras, objetivas, sustanciales y suficientes”. (iii) Del principio de
confianza legítima se sigue que quien hubiere reunido la densidad de semanas de
cotización para pensionarse por invalidez en un régimen, pero su condición se
hubiese estructurado en otro, tiene una “expectativa legítima consistente en la
posibilidad de pensionarse en caso de que sobrevenga la ocurrencia del riesgo”.
(iv) La protección de esta expectativa es más relevante cuando se pretende
amparar al individuo frente a una pérdida de su fuerza de trabajo o capacidad
laboral. (v) El principio de igualdad hace evidente la disparidad de
tratamiento que existe como consecuencia de la creación de regímenes de
transición para vejez, pero no para invalidez. En suma, de conformidad con esta
jurisprudencia, las exigencias para acceder a la pensión de invalidez prescitas
por el Acuerdo 049 de 1990 son aplicable a todas aquellas personas con una
pérdida de capacidad laboral que se hubiere estructurado en vigencia de la Ley
860 de 2003, siempre que el afiliado hubiese cotizado las semanas exigidas por
dicho acuerdo antes de su derogatoria.
ALCANCE DEL
PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA EN MATERIA DE PENSION DE
SOBREVIVIENTES-Ajuste jurisprudencial conforme sentencia SU.005/18
En
sentencia SU.005/19, la Corte unificó su jurisprudencia en relación con la
aplicación de la condición más beneficiosa en casos de pensión de
sobrevivientes, tras evidenciar la necesidad de ajustar su postura en la
materia, por dos razones. Primero, por la imposibilidad de aplicar los
criterios fijados en la sentencia SU.442 de 2016, dado que dicha providencia
había unificado los criterios de aplicación de la condición más beneficiosa
solo respecto a la pensión de invalidez. Segundo, porque habida cuenta de la
ausencia de una sentencia de unificación en la materia, varias salas de
revisión habían dado aplicación ultractiva al régimen previsto por el Acuerdo
049 de 1990 e incluso a regímenes anteriores, en cuanto al número mínimo de
semanas de cotización para obtener la pensión de sobrevivientes, a pesar de que
el Acto Legislativo 01 de 2005 impedía la aplicación ultractiva de regímenes
pensionales anteriores a la Ley 100 de 1993
AJUSTE
JURISPRUDENCIAL A LA INTERPRETACION DEL PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS
BENEFICIOSA EN MATERIA DE PENSION DE INVALIDEZ
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia para reclamar
pensión de invalidez, por incumplir requisito de inmediatez
PENSION DE VEJEZ
Y DE INVALIDEZ E INDEMNIZACION SUSTITUTIVA-Incompatibilidad
La
jurisprudencia constitucional ha sido enfática en señalar que no existe
incompatibilidad entre la indemnización sustitutiva de pensión de vejez y la
pensión de invalidez, dado que la causa y fundamento de cada derecho es
independiente. De una parte, la indemnización sustitutiva es consecuencia de no
haber acreditado el número de semanas mínimas de cotización para ser acreedor
de la pensión de vejez, a pesar de que el afiliado cuente con la edad
legalmente requerida. De otra parte, la pensión de invalidez se causa con la
declaratoria de invalidez del afiliado y la acreditación de densidad de semanas
de cotización exigida por la norma vigente para adquirir el derecho. Con todo,
es preciso aclarar que, como el beneficiario de la indemnización sustitutiva de
pensión de vejez, así como de la pensión de invalidez, es el mismo afiliado, en
caso de que se determine que este tiene el derecho que reclama, es procedente
ordenar que se efectúe el descuento correspondiente.
PRINCIPIO DE LA
CONDICION MAS BENEFICIOSA A LA PENSION DE INVALIDEZ-Orden
a Colpensiones reconocer y pagar pensión de invalidez por cumplir requisitos
Referencia: expedientes
T-7.190.395,
T-7.194.338 y T-7.288.512. Acciones de tutela interpuestas por William Celeita
Romero contra la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y
otros (T-7.190.395),
Fabio Campo Fory contra Colpensiones (T-7.194.338) y Luigi Sabatino Nocera
Santacruz contra Colpensiones (T-7.288.512).
Magistrado
ponente:
CARLOS BERNAL
PULIDO
Bogotá, D. C.,
veinte (20) de noviembre de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241.9 de la Constitución Política, los
artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, y de conformidad con
lo dispuesto en el Auto de 22 de mayo de 2019[1] en el que resolvió asumir, para
efectos de unificación jurisprudencial, el conocimiento de los expedientes
acumulados[2], profiere la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de los
siguientes fallos de tutela de segunda instancia: (i) sentencia de
diciembre 3 de 2018, proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que confirmó la
decisión adoptada el 8 de octubre de 2018 por la Sala de Casación Penal de la
Corte Suprema de Justicia (expediente T-7.190.395), (ii)
sentencia de 5 de diciembre de 2018, dictada por la Sala de Decisión
Constitucional del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, que revocó
la providencia proferida el 17 de octubre de 2018 por el Juzgado Cuarto Penal
del Circuito con Funciones de Conocimiento de Cali (expediente T-7.194.338) y (iii)
sentencia de 19 de febrero de 2019, dictada por la Sala de Decisión de Tutelas
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, que revocó el fallo
adoptado el 14 de enero de 2019 por el Juzgado Diecinueve Penal del Circuito
con Funciones de Conocimiento de Cali (expediente T-7.288.512).
I.
ANTECEDENTES
1.
Para
facilitar la comprensión de la presente sentencia, los antecedentes de los tres
casos acumulados se describen de manera independiente. En ellos se diferencian (i)
los hechos probados, (ii) las actuaciones judiciales ordinarias –en
aquellos expedientes en que se controvierten decisiones judiciales–, (iii) las
pretensiones y fundamentos de las acciones de tutela, (iv) las
respuestas de las autoridades demandadas y (v) las decisiones objeto de
revisión.
1.
Expediente
T-7.190.395 (William Celeita Romero contra la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia y otros)
1.1.
Hechos
probados
2.
El
24 de julio de 1986[3], el
señor William
Celeita Romero fue nombrado como “Cartero Clase IV Grado 4” al servicio
de la Administradora Postal Nacional –Adpostal– hoy liquidada[4]
(en adelante, Adpostal).
3.
El
27 de diciembre de 1988, el accionante sufrió un accidente de trabajo “al
ser atropellado por un automotor mientras desarrollaba su trabajo como cartero
de Adpostal, en la moto de dotación”[5].
4.
El
31 de agosto de 1992, el Área de Medicina Laboral de Caprecom diagnosticó al accionante
con “cefalea vascular postraumática, insomnio y síndrome neurótico”.
En consecuencia, ordenó su reubicación laboral y tratamiento psiquiátrico. Posteriormente,
recomendó que el accionante fuera “eximido de conducir motocicleta o
bicicleta por el término de tres (3) meses, cuando debe asistir a nuevo control
con psiquiatría y luego con medicina laboral”[6].
5.
El
12 de febrero de 2002, Adpostal dio por terminado el contrato de trabajo del
accionante “por expiración del pazo pactado o presuntivo”[7].
6.
El
18 de enero de 2005, el accionante solicitó a Adpostal (i) el reintegro
y (ii) el pago de todos los salarios y prestaciones sociales dejadas de
percibir desde el momento de la desvinculación hasta que se efectuara el
reintegro. Subsidiariamente, pidió la indemnización por terminación unilateral
del contrato de trabajo sin justa causa, prevista por los artículos 11 y 12 de
la Ley 6ª de 1945[8].
7.
El
7 de febrero de 2005, Adpostal negó la solicitud[9]. De una
parte, señaló que no era procedente el reintegro, dado que “en ningún
momento existió despido injusto […] ya que se ejerció la potestad que
tiene la entidad de dar por terminado su contrato de trabajo por expiración del
plazo pactado o presuntivo”. De otra, indicó que no era viable reconocer la
indemnización reclamada, por cuanto “el plazo presuntivo es una causa legal
que no es compatible con pago de indemnización alguna”.
8.
El
31 de enero de 2008, el accionante solicitó a Adpostal y a Caprecom el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, “junto con el pago de los
reajustes pensionales, retroactivos, intereses e indexación laboral”. Como
fundamento de su solicitud, señaló que sufrió “un accidente de trabajo que [le]
dejó secuelas” en el tiempo en que “prest[ó] [sus] servicios a la
Administración Postal Nacional –Adpostal, desempeñ[andose] como cartero […]”
y que estuvo “afiliado y cotizando a esta entidad” [10].
9.
El
19 de febrero de 2008, Adpostal le comunicó que la solicitud había sido
remitida a la División Administradora de Prestaciones Económicas de Caprecom,
entidad encargada del reconocimiento pensional[11].
10.
El
27 de febrero de 2008, la División Administradora de Prestaciones Económicas de
Caprecom le informó al accionante que “esta entidad efectuará las
actuaciones administrativas necesarias para establecer la viabilidad de su
solicitud”. Para esto, le solicitó allegar los siguientes documentos: (i)
relación del tiempo de servicios, (ii) registro civil de nacimiento, (iii)
fotocopia de la cédula de ciudadanía y (iv) evaluación de la pérdida de
capacidad laboral, expedida por la Junta Regional de Calificación de Invalidez[12].
11.
Mediante
Auto No. 0039 de 29 de abril de 2008, Caprecom archivó la reclamación del accionante,
por “hab[er] ya transcurrido más de dos meses después de la
solicitud”, sin que los documentos requeridos hubieren sido aportados[13].
12.
El
19 de marzo de 2009, la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Tolima dictaminó
al accionante con una pérdida de capacidad laboral del 57.20% de origen común y
fecha de estructuración del 6 de diciembre de 2006[14], con fundamento
en el diagnóstico de
“trastorno de ansiedad generalizada, secundario a trauma cráneo encefálico”[15].
13.
Posteriormente,
por medio de la Resolución No. 2153 del 27 de agosto de 2009, Caprecom negó el
reconocimiento de la pensión de invalidez. Para la entidad, a pesar de que el
accionante registró un tiempo de servicios al Estado de 15 años, 1 mes y 6
días, es decir, 777 semanas, “el peticionario se retiró del servicio oficial
a partir del 12 de febrero de 2002 y la fecha de estructuración de la invalidez
según el dictamen de invalidez en mención es el 6 de diciembre de 2006, es
decir con más de 3 años con posterioridad al retiro de Adpostal y del Fondo de
Pensiones de Caprecom- Foncap”[16].
1.2.
Actuación
judicial ordinaria
14.
El
2 de abril del 2008, el accionante presentó demanda ordinaria laboral[17]
contra Adpostal en liquidación[18] y
Caprecom. Por una parte, solicitó que se condenara a Adpostal (i) a
reintegrarlo al cargo de Instructor Nivel 04 Grado 01, sin solución de
continuidad y (ii) al pago de los salarios y prestaciones sociales
legales y extralegales dejadas de percibir desde el momento de la terminación
del contrato hasta que se efectuara el reintegro. De manera subsidiaria,
reclamó (iii) el pago de la indemnización por terminación unilateral del
contrato de trabajo sin justa causa, prevista por los artículos 11 y 12 de la
Ley 6ª de 1945. De otra parte, pidió que se condenara a Caprecom (i) al
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez y (ii) al pago de
reajustes pensionales, retroactivos, intereses e indexación laboral. En
sustento de sus pretensiones, alegó ser beneficiario de fuero sindical y
“fuero por discapacidad” [19].
15.
Sentencia
de primera instancia en el proceso ordinario laboral[20]. El 9 de
septiembre de 2009, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Ibagué negó las
pretensiones de la demanda. En relación con la solicitud de reconocimiento y
pago de la pensión de invalidez, consideró que Adpostal no era responsable de la
prestación, pues el actor se encontraba afiliado al régimen de pensiones de
Caprecom y, por tanto, “[al] existir tal afiliación, no [era]
dable entrar a estudiar si corresponde a Adpostal pagar esta pretensión”. Así
mismo, afirmó que Caprecom no podía ser obligada a pagar la pensión reclamada,
pues pese a que el accionante acreditaba una pérdida de capacidad laboral
superior al 50%, no satisfacía las demás exigencias previstas por la Ley 860 de
2003. Lo anterior, por cuanto, “entre el 6 de diciembre de 2003 y la misma
fecha de 2006, no cotizó mínimo 50 semanas, y […] porque no aparece
certificación de semanas cotizadas durante su relación laboral con Adpostal hoy
en liquidación”, excepto por “los meses de mayo, julio, agosto, octubre
y noviembre de 2001”.
16.
El
actor apeló la decisión[21]. En
relación con la solicitud de reconocimiento de la pensión de invalidez, afirmó
que con fundamento en el “principio de favorabilidad laboral” le era
aplicable el Acuerdo 049 de 1990, que exigía “trescientas (300) semanas, en
cualquier época con anterioridad al estado de invalidez”. Para tal efecto,
citó una sentencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia (radicado 33112 del 24 de febrero de 2009)[22].
17.
Sentencia
de segunda instancia en el proceso ordinario laboral[23]. El 9 de junio
de 2010, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué
confirmó la decisión del a quo. El accionante no podía beneficiarse del
Acuerdo 049 de 1990, por dos razones: primero, porque “este no le era
aplicable al accionante considerando su calidad de trabajador oficial”. Segundo,
señaló que el principio de favorabilidad laboral solo operaba cuando se encontraran
en oposición dos normas, mientras que “en el caso sub examine, esa
circunstancia no se presenta, toda vez que al momento de estructurarse la
invalidez ‘6 de diciembre de 2006’, se encontraba ya vigente la Ley 100 de
1993”. Finalmente, agregó que, “si bien al actor se le determinó el
porcentaje de invalidez en un 57.20%, no obra prueba de las semanas cotizadas
durante toda la relación laboral”, pues la resolución por medio de la cual
Caprecom negó la pensión solicitada, en la que consta un número determinado de
semanas cotizadas, no podía ser valorada “en sede de instancia” al no
haber sido legal ni oportunamente allegada al proceso.
18.
El
accionante interpuso recurso extraordinario de casación en contra de la
anterior decisión[24].
19.
Sentencia
de casación[25]. El 4 de febrero
de 2015, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia no casó la
sentencia del tribunal, pues el demandante no logró controvertir “la
conclusión del Tribunal de que el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto
758 de 1990, no resulta aplicable a las condiciones del actor, debido a su
calidad de trabajador oficial y a su afiliación a Caprecom, inferencia esta que
por sí sola mantiene las presunciones de acierto y legalidad de la sentencia
agravada”. En específico, consideró que el tribunal no había incurrido en
las irregularidades alegadas, por las siguientes razones:
20.
En
primer lugar, “la norma vigente y aplicable era el artículo 39 de la Ley 100
de 1993, modificado por el artículo 1 de la Ley 860 de 2006”, toda vez que la
invalidez del actor se había estructurado el 6 de diciembre de 2006[26].
Por tanto, indicó que “el actor tampoco reunía el requisito de 50 semanas
cotizadas dentro de los tres años anteriores a la fecha de estructuración del
estado de invalidez [, pues] de acuerdo con la Resolución No. 2153 de
2009 […] dejó de cotizar el 12 de febrero de 2002 y la fecha de
estructuración de la invalidez corresponde al 6 de diciembre de 2006”[27].
21.
En
segundo lugar, indicó que a la situación del demandante no le era aplicable el
principio de la condición más beneficiosa, por cuanto “no contaba con 26
semanas cotizadas dentro del último año anterior a la estructuración de la
invalidez”, en los términos dispuestos por la Ley 100 de 1993[28].
Por último, señaló que, “aún si se aceptara que dicha norma podía
extenderse a los afiliados de Caprecom, bajo ninguna hipótesis podría darse
lugar a la aplicación del artículo 6 del Acuerdo 049 de 1990”, pues “el principio
de la condición más beneficiosa no permite la ejecución de una búsqueda
histórica de normas hasta llegar a la que resulte más conveniente a las
condiciones de cada afiliado”[29].
1.3.
Pretensiones
y fundamentos de la solicitud de tutela[30]
22.
El
señor Celeita Romero interpuso acción de tutela en contra de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, la Sala Laboral
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué y el Juzgado
Tercero Laboral del Circuito de Ibagué[31].
23.
Luego
de hacer referencia a que se trataba de “una persona de bajos recursos
económicos, y que tiene dificultades para procurar una vida en condiciones
dignas”[32], indicó que las autoridades
judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales a la vida, a la
dignidad humana, al mínimo vital, a la salud, a la igualdad, a la
“favorabilidad” y al debido proceso, al haberle negado el derecho al
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
24.
Según
indicó, las providencias cuestionadas incurrieron en una “vía de hecho”[33],
por cuanto las autoridades judiciales desconocieron que este “cumpl[ía]
los requisitos para acceder a la pensión de invalidez [en] aplicación
del principio constitucional de la condición más beneficiosa”, por haber
cotizado “300 semanas antes del 1º de abril de 1994”, de conformidad con
lo dispuesto por el Acuerdo 049 de 1990 y “el régimen previsto en el
artículo 39 de la Ley 100 de 1993”[34].
En consecuencia, solicitó al juez de tutela (i) “declarar sin efecto”
las decisiones judiciales proferidas dentro del proceso ordinario laboral,
mediante las cuales se le negó el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez y (ii) “ordenar al juzgado tercero laboral del circuito de
Ibagué, proferir una nueva sentencia acorde con el acervo probatorio arrimado
al plenario en pretensión de reconocimiento de la pensión de invalidez […],
con el correspondiente pago de las mesadas ordinarias y adicionales junto con
los intereses moratorios”[35].
1.4.
Respuesta
de las autoridades judiciales accionadas y de los sujetos vinculados
25.
El
25 de septiembre de 2018, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia avocó conocimiento de la acción constitucional y corrió traslado a los
demandados (Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, Sala
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué y Juzgado Tercero
Laboral del Circuito de Ibagué). Vinculó a la Administradora Postal Nacional
–Adpostal en liquidación– y a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones
–Caprecom–, para que se pronunciaran acerca de los hechos y pretensiones de la
acción de tutela[36].
26.
El
1 de octubre de 2018[37], el
Director Jurídico del Patrimonio Autónomo de Remantes (PAR) de Adpostal –en
liquidación– indicó que las autoridades judiciales accionadas no habían vulnerado
los derechos fundamentales del accionante, dado que “profirieron sus
sentencias al tenor de la Constitución y la ley”. Además, señaló que el
asunto carecía de inmediatez, por cuanto “la acción de tutela solo fue
presentada tres años y siete meses después” de que fuera proferida la
sentencia de casación cuestionada, sin que se hubiera presentado “justificación
alguna para tal tardanza”[38].
27.
El
2 de octubre de 2019[39], la
apoderada especial del PAR Caprecom liquidado solicitó la desvinculación de la
entidad. Manifestó que “el cierre del proceso liquidatario de la extinta
Caprecom EICE en liquidación se produjo el 27 de enero de 2017, y como
consecuencia de ello, tuvo lugar la extinción jurídica de la entidad”. En
esa medida, afirmó que “el patrimonio autónomo cuyo vocero es la
Fiduprevisora S.A.” no podía ser considerado sucesor o sustituto procesal
de la entidad liquidada[40].
28.
La
Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, la Sala Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué y el Juzgado Tercero Laboral
del Circuito de Ibagué guardaron silencio.
1.5.
Decisiones
objeto de revisión
29.
Sentencia
de tutela de primera instancia[41]. El 8 de octubre
de 2018, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia negó el
amparo.
30.
Consideró
que “la decisión controvertida no se evidencia arbitraria, sino razonable y
ajustada a derecho”. Asimismo, advirtió que, no obstante que la demanda de
casación no había contado con la técnica adecuada, la autoridad judicial había adelantado
un análisis íntegro de la situación del actor, con base en el cual concluyó que
no le asistía el derecho al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez,
en aplicación del principio de la condición más beneficiosa. Por último,
destacó que la acción de tutela no era una instancia adicional para controvertir
“desaciertos en la valoración probatoria o interpretación de las
disposiciones jurídicas y/o jurisprudenciales”[42].
31.
Impugnación[43]. El accionante impugnó
la decisión. Insistió en que las decisiones judiciales cuestionadas incurrieron
en una “vía de hecho”, por cuanto no tuvieron en cuenta “las semanas
cotizadas durante toda [la] relación laboral”[44].
32.
Sentencia
de tutela de segunda instancia[45]. El 3 de
diciembre de 2018, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia confirmó
la decisión del a quo. En su criterio, si bien el actor era un sujeto de
especial protección constitucional en razón de su estado de salud y tal
circunstancia pudiere permitirle superar la falta de inmediatez –al haber
transcurrido un término superior a 3 años para cuestionar la decisión de la Sala
de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia–, la sentencia cuestionada fue
“fruto de un análisis plausible de los cargos propuestos en el recurso
extraordinario de casación, al igual que de la controversia planteada por el
gestor frente al ‘derecho pensional’ que alega”[46].
2.
Expediente
T-7.194.338 (Fabio Campo Fory contra Colpensiones)[47]
2.1.
Hechos
probados
33.
El
señor Fabio Campo Fory tiene 67 años[48] y padece
de insuficiencia renal crónica terminal estadio V.
34.
El
10 de septiembre de 2013, la Administradora Colombiana de Pensiones (en
adelante, Colpensiones) dictaminó al accionante con una pérdida de capacidad
laboral del 66% y fecha de estructuración del 1 de febrero de 2013, con
fundamento en el diagnóstico de “insuficiencia renal crónica estadio V” [49].
35.
El
accionante cotizó un total de 650 semanas entre el 27 de junio de 1984 y el 31
de julio de 2012. De estas, 324.71 fueron cotizadas antes del 1 de abril de
1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
36.
El
22 de noviembre de 2013, el accionante solicitó a Colpensiones el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez en aplicación del principio de
la condición más beneficiosa.
37.
Mediante
Resolución GNR 337566 del 26 de septiembre de 2014[50],
la entidad negó la solicitud. Sostuvo que el accionante no había acreditado 50
semanas de cotización dentro de los 3 años anteriores a la fecha de
estructuración de la invalidez, en los términos exigidos por la Ley 860 de
2003.
38.
El
14 de agosto de 2015[51], el accionante
solicitó a Colpensiones revocar la anterior decisión.
39.
Mediante
Resolución No. GNR317923 del 15 de octubre de 2015[52],
la entidad confirmó la negativa del reconocimiento prestacional. Señaló que “la
condición más beneficiosa va encaminada a exigir los requisitos de la norma que
antecede a la Ley 860 de 2003 que viene siendo la Ley 100 de 1993 y no el
Decreto 758 de 1990”[53].
40.
El
14 de septiembre de 2016, el accionante solicitó a Colpensiones la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, debido a la reiterada
negativa de reconocimiento y pago de la pensión de invalidez y a su
imposibilidad de trabajar. Esta prestación le fue reconocida mediante la Resolución No.
GNR342596 del 17 de noviembre de 2016, en cuantía de
$8’409.766[54].
2.2.
Primer
proceso ordinario laboral
41.
El
14 de diciembre de 2015[55], el accionante
interpuso demanda ordinaria laboral contra Colpensiones. Solicitó que se
condenara a la entidad al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez en
aplicación del principio de la condición más beneficiosa.
42.
Sentencia
de primera instancia del proceso ordinario laboral[56]. El 14 de marzo
de 2016, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Cali negó las pretensiones
de la demanda y, en consecuencia, absolvió a Colpensiones. El accionante apeló
la decisión.
43.
Sentencia
de segunda instancia del proceso ordinario laboral[57]. El 3 de mayo de
2016,
la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Cali confirmó la decisión
del a quo.
44.
Consideró
que el accionante no había cumplido con los requisitos previstos por la Ley 860
de 2003, pues “dentro de los últimos tres años anteriores a la fecha de
estructuración, es decir, entre el 01 de febrero de 2010 y su similar para el
2013, tenía cotizadas un total de 39.42 semanas”[58] y, por tanto, no
cumplía con el deber de haber cotizado, como mínimo, 50 semanas en dicho
periodo. Asimismo, sostuvo que no era viable reconocer la pensión de
invalidez con fundamento en el principio de la condición más beneficiosa, “toda
vez que no cumple con las 26 semanas cotizadas en el año inmediatamente
anterior a la fecha de estructuración de invalidez”, según lo previsto por
la Ley 100 de 1993[59]. Por
último, indicó que no era posible resolver la situación pensional de acuerdo
con los requisitos dispuestos por el Acuerdo 049 de 1990, dado que la condición
más beneficiosa únicamente era aplicable “cuan[d]o la fecha de
estructuración de la invalidez ha sido estructurada en vigencia de la Ley 100
de 1993”[60].
2.3.
Segundo
proceso ordinario laboral
45.
Teniendo
en cuenta que la Corte Constitucional había proferido la sentencia SU-442 de
2016[61], por
medio de la cual unificó los criterios jurisprudenciales sobre la aplicación
del principio de la condición más beneficiosa en materia de pensión de
invalidez, el 27 de marzo de 2017[62], el accionante
interpuso una nueva demanda ordinaria contra Colpensiones[63]. Su trámite le correspondió al Juzgado 11
Laboral del Circuito de Cali.
46.
Para
el momento en que se presentó la acción de tutela –1 de octubre de 2018–[64], el proceso se encontraba a la espera de
que el juez laboral fijara fecha y hora para llevar a cabo la audiencia de
conciliación, decisión de excepciones previas, saneamiento y fijación del
litigio, prevista por el artículo 77 del Código Procesal del Trabajo y de la
Seguridad Social –en adelante, C.P.T. y de la S.S.
2.4.
Pretensiones
y fundamentos de la solicitud de tutela[65]
47.
El
señor Campo Fory interpuso acción de tutela contra Colpensiones. A
su juicio, Colpensiones vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital,
debido proceso, buena fe, seguridad social y “protección especial al adulto
mayor”, al negarle el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez “bajo
los parámetros de la sentencia SU-442 de 2016 y el Decreto 758 de 1990”,
dado que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 contaba “con
más de 300 semanas cotizadas”[66].
48.
Según
indicó, acudía a la tutela a pesar de que se encontraba en trámite un proceso
ordinario laboral, dado que “cada día se ve más deteriorada [su]
salud, así como la oportunidad de disfrutar [su] derecho, pues […]
el infortunio ocurrido en el palacio de justicia ‘Pedro Elías Serrano Abadía’
de la ciudad de Cali, ha retrasado el proceso en curso”[67].
En consecuencia, solicitó se ordenara a Colpensiones (i) el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, de conformidad con los
requisitos exigidos por el Acuerdo 049 de 1990 y los criterios de la condición
más beneficiosa fijados en la Sentencia SU-442 de 2016, así como (ii) su
inclusión en nómina de pensionados.
2.5.
Respuesta
de las autoridades judiciales accionadas y de los vinculados
49.
El
2 de octubre 2018, el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Conocimiento de Cali
avocó conocimiento de la acción y corrió traslado a la entidad accionada para
que se pronunciara acerca de los hechos y pretensiones[68].
El
12 de octubre de 2018, el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Conocimiento de
Cali vinculó al trámite constitucional a los juzgados Tercero Laboral del
Circuito de Cali, Once Laboral del Circuito de Cali y a la Sala Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali[69].
50.
El
8 de octubre de 2018[70], Colpensiones
solicitó que se declarara la improcedencia del amparo. Sostuvo que no se
satisfacía el requisito de subsidiariedad, dado que (i) el accionante “cuenta
con otro medio de defensa” y (ii) no se advierte “un perjuicio
irremediable que justifique su excepción”[71].
51.
El
12 de octubre de 2018[72], la
Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali hizo un recuento de las etapas
surtidas al interior del primer proceso ordinario laboral promovido por el
señor Campo Fory contra Colpensiones, identificado con el radicado
76001-31-05-003-2015-00795-00.
52.
El
12 de octubre de 2018[73], el
Juzgado Once Laboral del Circuito de Cali informó que se encontraba tramitando
el segundo proceso ordinario laboral promovido por el señor Campo Fory contra
Colpensiones, identificado con el radicado 76001-31-05-011-2017-00133-00. Señaló
que “fijó como fecha y hora para realizar la audiencia de que tratan los
artículos 77[74]
y 80[75]
del Código Procesal del Trabajo y seguridad social, el 30 de agosto de 2018 a
las 10:00 am”, pero debido al “cierre ordenado por el Consejo
Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca mediante acuerdo CSJVAA18-150
del 28 de agosto de 2018, no se pudo llevar a cabo la audiencia en cita”. Agregó
que “por encontrarse suspendidos los términos procesales y [estar] pendiente
la reubicación de los despachos judiciales de la especialidad laboral en la
categoría de circuito, no se ha reprogramado la audiencia señalada”[76].
2.6.
Decisiones
objeto de revisión
53.
Sentencia
de tutela de primera instancia[77]. El 17 de octubre
de 2018, el Juzgado Cuarto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de
Cali concedió el amparo y, en consecuencia, ordenó a Colpensiones reconocer y
pagar la pensión de invalidez.
54.
Consideró
que la tutela satisfacía los requisitos de (i) inmediatez, por cuanto “el
peticionario no cuenta con el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez,
lo que significa que […] su situación desfavorable como consecuencia de
la presunta afectación de sus derechos fundamentales continúa en el tiempo y es
actual” y (ii) subsidiariedad, dado que el proceso ordinario laboral
que se encontraba en trámite “no es idóneo y eficaz, dadas las condiciones
de vulnerabilidad en la[s] que se encuentra [el actor] con su diagnóstico
de insuficiencia renal crónica” y por ser un adulto mayor[78].
55.
Al
analizar el fondo del asunto, advirtió que el reconocimiento de la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez no impedía reclamar nuevamente
la pensión de invalidez. Asimismo, advirtió que no se estaba en presencia de “los
mismos fundamentos fácticos que sirvieron de base a la justicia ordinaria
laboral para fallar de manera adversa las pretensiones del accionante”, por
cuanto la expedición de la sentencia SU-442 de 2016 “tiene como elemento
especial una novedosa interpretación constitucional […] posterior al
debate jurídico y jurisprudencial en este asunto”[79].
Luego de evidenciar que el accionante contaba con 324 semanas cotizadas “entre
el 27 de junio de 1984 y el 1 de abril de 1994”, concluyó que le asistía el
derecho a la pensión de invalidez conforme a las disposiciones del Acuerdo 049
de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo año, por virtud del principio de
la condición más beneficiosa[80].
56.
Impugnación[81]. Colpensiones impugnó
la decisión. Solicitó declarar que la entidad “no tiene responsabilidad en
la vulneración de los derechos fundamentales alegados, y así mismo la tutela no
es el mecanismo idóneo dispuesto por el legislador para reconocer prestaciones
de tipo económico”[82].
57.
Sentencia
de tutela de segunda instancia[83]. El 5 de
diciembre de 2018, la Sala de Decisión Constitucional del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cali revocó la decisión del a quo. En su lugar,
declaró improcedente el amparo. Consideró que la tutela no era el mecanismo
adecuado para ordenar el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez,
máxime cuando estaba en trámite un proceso ordinario en el que se reclamaba la
misma prestación.
3.
Expediente
T-7.288.512 (Luigi Sabatino Nocera Santacruz contra Colpensiones)
3.1.
Hechos
probados
58.
El
señor Luigi Sabatino Nocera Santacruz[84] cotizó
un total de 829 semanas[85], desde
1979 hasta 1998.
59.
El
28 de abril de 2016, el accionante fue diagnosticado con “tumor renal
derecho” y “metástasis pulmonares bilaterales”[86].
Luego, mediante dictamen técnico facultativo de 6 de junio de 2016, fue
diagnosticado por el Centro de Salud de Valencia, España, con “enfermedad de
aparato respiratorio […] de etiología tumoral, enfermedad de sangre y
órganos hematopoyéticos [y] etiología idiopática, enfermedad del aparato
genito-urinario por N. de riñón de etiología tumoral”, por lo cual se indicó
que acreditaba “grado total de discapacidad de 72%”[87].
Mediante dictamen 2017254482FF de 21 de diciembre de 2017, Colpensiones calificó
al accionante con una pérdida de capacidad laboral del 63.35% y fecha de
estructuración del 23 de febrero de 2017[88].
60.
El
2 de mayo de 2018, el accionante solicitó a Colpensiones el reconocimiento y
pago de la pensión de invalidez.
61.
Mediante
Resolución SUB199732 de 27 de julio de 2018, la entidad negó la solicitud.
Consideró que el actor no acreditaba 50 semanas de cotización dentro de los 3
años anteriores a la fecha de estructuración de invalidez, en los términos
exigidos por la Ley 860 de 2003[89].
62.
El
6 de agosto de 2018, el accionante interpuso recurso de reposición y en
subsidio apelación en contra de la anterior decisión.
63.
Mediante
resoluciones SUB226676 del 27 de agosto de 2018[90]
y DIR16516 de 10 de septiembre de 2018[91], la
entidad confirmó su decisión. Insistió en que el accionante no era beneficiario
de la pensión de invalidez, en aplicación del principio de la condición más
beneficiosa, toda vez que “conforme a los requisitos de la Ley 100 de 1993 […]
no se encontraba cotizando al momento del cambio normativo”[92].
3.2.
Pretensiones
y fundamentos de la solicitud de tutela[93]
64.
El
señor Nocera Santacruz interpuso acción de tutela contra Colpensiones. A su
juicio, la entidad accionada vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad y
al mínimo vital, al negarle el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez
“en virtud del Decreto 758 de 1990 y las recientes manifestaciones de la
Corte Constitucional”[94].
65.
Según
indicó, cumplía a cabalidad con los requisitos para ser beneficiario de la
condición más beneficiosa, pues al 1 de abril de 1994 –fecha de entrada en
vigencia de la Ley 100 de 1993– había cotizado 332 semanas de las 300 exigidas
por el Acuerdo 049 de 1990 para ser beneficiario de la pensión de invalidez. En
consecuencia, solicitó al juez de tutela ordenar a Colpensiones que “expida
el documento jurídico correspondiente en el que se reconozca y pague la pensión
de invalidez desde el momento mismo de su causación, en virtud de la figura de
la condición más beneficiosa”[95].
3.3.
Decisiones
objeto de revisión
66.
Sentencia
de tutela de primera instancia[96]. El 14 de enero
de 2019, el Juzgado Diecinueve Penal del Circuito de Cali concedió el amparo
solicitado y, en consecuencia, ordenó a Colpensiones reconocer y pagar la
pensión de invalidez.
67.
De
una parte, la autoridad judicial consideró que la tutela era procedente, en
atención al “estado de debilidad manifiesta [del accionante] como
consecuencia del cáncer que ha afectado su riñón”, por lo que “someterlo
a una larga espera en la justicia ordinaria, eventualmente, podría superar su
expectativa de vida haciendo nugatoria la protección invocada”[97].
68.
Por
otra parte, consideró que se debió dar aplicación al principio de la condición
más beneficiosa y, por tanto, reconocer la pensión solicitada, pues “antes
de que entrara en vigencia la Ley 100/93, el señor Nocera Santacruz cumplía con
los requerimientos del artículo 6 del Acuerdo 049/90 […], para obtener
la pensión de invalidez en caso de sufrir una pérdida de capacidad laboral
superior al 50%”[98].
Lo anterior, por cuanto “cotizó al sistema de pensiones un total de (332.14)
semanas entre el 1 de octubre de 1981 y el 23 de abril de 1988; inclusive,
también cotizó a Cajanal entre el año 1992 y octubre de 1997”[99].
69.
Impugnación[100]. Colpensiones
impugnó la decisión. La entidad insistió en que la solicitud de amparo era
improcedente por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
70.
Sentencia
de tutela de segunda instancia[101]. El 19 de febrero
de 2019, la Sala de Decisión de Tutelas del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cali revocó la decisión del a quo. En su lugar, declaró improcedente
la acción de tutela. Consideró que en el expediente no se advertían elementos
probatorios “que permitan al Juez Constitucional establecer que el señor
Nocera Santacruz no cuenta con ingresos que le permitan atender el padecimiento
que lo aqueja, y por lo tanto, debe ser favorecido mediante la herramienta
residual que utiliza”[102].
4.
Actuaciones
en sede de revisión
4.1.
Expediente
T-7.190.395 (William Celeita Romero contra la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia y otros)
71.
Mediante
auto de 28 de mayo de 2019[103], la
Corte ordenó vincular al trámite constitucional a la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social –UGPP–[104]. De otra
parte, pidió al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Ibagué que en calidad
de préstamo remitiera el expediente del proceso ordinario iniciado por William
Celeita Romero contra Adpostal y Caprecom (Rad. 73001-31-05-003-2008-140-00).
Adicionalmente, solicitó al accionante informar sobre su condición de salud
actual, su situación socio económica y la integración de su núcleo familiar.
72.
En
respuesta al requerimiento, la UGPP señaló que la acción de tutela era improcedente,
dado que el accionante pretendía “sustituir una decisión judicial
ejecutoriada proferida por el juez natural de la causa”. Además, afirmó que
la decisión del Tribunal “es acertada en lo relacionado con la negación de
reconocer una pensión de invalidez consagrada en el artículo 39 de la Ley 100
de 1993, por lo que no existe vulneración a los derechos fundamentales”. Por
último, indicó que la solicitud de amparo no cumplía con los requisitos
generales y específicos de procedencia de la tutela en contra de providencias
judiciales[105].
73.
Por
su parte, el accionante afirmó ser “un paciente de 56 años con secuelas de
trauma craneoencefálico” que “viene recibiendo tratamiento neurológico” y
“en
la especialidad de psiquiatría desde 1989 cuando sufrió el accidente laboral”[106].
Asimismo,
señaló que ha sido diagnosticado con “colon irritable, hemorroides, reflujo
gástrico, gastritis crónica, epoc” y “cuadro de esteatosis hepática”.
Informó que su núcleo familiar estaba conformado por sus dos hijos, quienes eran
estudiantes. Refirió que sus ingresos mensuales eran de $280.000, por concepto
de la cuota alimentaria que le giraba la abuela materna de sus hijos y “de
ayudas de sus vecinos y un familiar que vive en Bogotá”. Finalmente,
indicó que su situación económica era precaria, “debido a los embargos que a
la fecha tiene”[107].
4.2.
Expediente
T-7.194.338 (Fabio Campo Fory contra Colpensiones)
74.
Mediante
auto de 28 de mayo de 2019[108], la
Corte pidió al
Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Cali remitir en calidad de préstamo el
expediente identificado con el radicado 76001-31-05-003-2015-00795,
correspondiente al primer proceso ordinario laboral iniciado por el señor Campo
Fory contra Colpensiones. Así mismo, solicitó al Juzgado Once Laboral del
Circuito de Cali que remitiera copia de las actuaciones adelantadas dentro del
proceso identificado con el radicado 76001-31-05-011-2017-0013300, correspondiente
al segundo proceso ordinario laboral promovido por el señor Campo Fory contra
Colpensiones, así como un informe sobre el estado del mismo y de las etapas a
surtirse. De igual manera, requirió al accionante para que informara acerca de su
condición de salud, su situación socio económica y la integración de su núcleo
familiar.
75.
Colpensiones
presentó algunas reflexiones acerca de la regla del principio de la condición
más beneficiosa fijada en la Sentencia SU-442 de 2016. En particular, se
refirió a su impacto en la sostenibilidad financiera del sistema pensional y solicitó
a la Corte establecer un
límite temporal para la aplicación del principio de la condición más
beneficiosa[109], al
igual que lo había hecho la Corte Suprema de Justicia[110].
En relación con el asunto sub examine, pidió declarar improcedente la
tutela por falta de acreditación del requisito de subsidiariedad. Al respecto,
señaló que el señor Campo Fory había promovido un proceso ordinario laboral –actualmente
en curso ante el Juzgado Once Laboral del Circuito de Cali–, quien no demostró
encontrarse en una situación de vulnerabilidad que justificara flexibilizar el
carácter residual de la acción de tutela. Por último, alegó que en este caso
existía cosa juzgada, toda vez que el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de
Cali había proferido la sentencia 058 de 2016, confirmada por el Tribunal
Superior de Cali, por medio de la cual había absuelto a Colpensiones del
reconocimiento y pago de la prestación reclamada[111].
76.
El
accionante señaló que se
encontraba diagnosticado con insuficiencia renal terminal e hipertensión
esencial (primaria), por lo que debía someterse a tratamiento de diálisis
semanalmente (martes, jueves y sábado). Manifestó que era una persona que vivía
sola, y “acud[ía] solo a [sus] terapias de diálisis renal y
demás diligencias”. Agregó “no [tener] ningún tipo de ingresos,
toda vez que no [tenía] trabajo, ni goz[aba] de ninguna
prestación de carácter económico, además [de] no [tener] bienes a
[su] nombre”, como tampoco personas a cargo.
Finalmente, informó que su “situación socioeconómica es […] baja, por
cuanto no [tiene] ingresos económicos de ningún tipo, ni un trabajo que [le]
permita gozar de un mínimo vital y suplir [sus] necesidades básicas”[112].
77.
El
Juzgado Once Laboral del Circuito de Cali informó que el 10 de julio de 2019 profirió
sentencia de primera instancia, por medio de la cual accedió a las
pretensiones de la demanda y, en consecuencia, ordenó a Colpensiones reconocer
y pagar (i) la pensión de invalidez reclamada por el actor, en
aplicación del principio de la condición más beneficiosa, y (ii) el
retroactivo pensional correspondiente[113].
78.
Esta
decisión fue apelada por Colpensiones y se encuentra en trámite de resolución
ante la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali[114].
4.3.
Expediente
T-7.288.512 (Luigi Sabatino Nocera Santacruz contra Colpensiones)
79.
Mediante
auto del 28 de mayo de 2019[115], la
Corte solicitó al
accionante informar sobre su condición de salud, su situación socio económica y
la integración de su núcleo familiar.
80.
Colpensiones
solicitó declarar
improcedente la acción por falta de acreditación del requisito de
subsidiariedad. Afirmó que el señor Nocera Santacruz no era una persona
perteneciente al grupo poblacional de los adultos mayores, ya que tenía 54
años. Resaltó que, a pesar de la situación de discapacidad del accionante, la
jurisprudencia constitucional indicaba que esa sola y única circunstancia no era
suficiente para acreditar la procedencia de la acción de tutela. Finalmente,
destacó que el accionante no había demostrado que se encontrara en una
condición de vulnerabilidad, que habilitara al juez de tutela para flexibilizar
el estudio del requisito de subsidiariedad[116].
81.
El
accionante indicó
que tenía una enfermedad catastrófica, debido a un cáncer metastásico, que lo
obligaba cada cuatro semanas a realizarse un tratamiento con Nivolumab[117].
Para tales efectos, anexó copia de su historia clínica, en la cual se registra
un episodio relacionado con “carcinoma renal de célula clara grado III de
Furhman e IV”, como consecuencia del cual se concluyó “progresión de
enfermedad por metástasis hepática de nueva aparición, crecimiento de la metástasis
conocida y crecimiento de algunos de los nódulos pulmonares”[118].
En cuanto a su núcleo familiar, refirió que “está conformado por [su]
mujer, que es la que ha permitido que esta desgracia sea más llevadera, está
las 24 horas y ha tenido que apartarse de todo por [la] difícil
situación [que enfrentan]”[119].
Manifestó que no posee bienes ni rentas y que su cónyuge no puede trabajar por
estar pendiente de él. Agregó que no recibía pensión ni subsidio de desempleo,
por lo que “sobreviv[e] gracias a la colaboración de amigos y
familiares”[120].
82.
En
sesión del 20 de noviembre del año 2019, la ponencia inicialmente presentada no
fue acogida por la mayoría de la Sala. En consecuencia, en auto del 3 de
diciembre de 2019[121], el
expediente fue remitido al despacho del suscrito magistrado ponente para
elaborar el nuevo texto de la decisión aprobada[122].
II.
CONSIDERACIONES
1.     Competencia
83.
La
Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones de tutela
proferidas dentro de los expedientes de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto por el inciso 3° del artículo 86 y el numeral 9° del artículo 241 de
la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991.
2.     Contexto
jurisprudencial del caso
84.
Con
el fin de proteger las expectativas de los afiliados para acceder a la pensión
de vejez, el legislador estableció un régimen general de transición en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993, cuyo alcance se extendió luego en virtud del
Acto Legislativo 01 de 2005.
85.
El
Legislador, sin embargo, no previó un régimen semejante para las prestaciones
de invalidez y sobrevivientes, como tampoco lo hizo luego al modificar las
exigencias para su acceso, reguladas en las leyes 797 y 860 de 2003.
86.
Este
vacío legislativo ha sido suplido de manera disímil por la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional. Esta última ha
considerado procedente la aplicación ultractiva de requisitos previstos en
disposiciones derogadas –en particular los regulados en el Acuerdo 049 de 1990,
aprobado
por el Decreto 758 del mismo año–, al valorar que son más favorables a
los previstos en las disposiciones vigentes al momento de la estructuración del
siniestro –invalidez o muerte, según la prestación de que se trate–, en
aplicación del principio de la condición más beneficiosa[123].
87.  En las
sentencias SU-442 de 2016 y SU-005 de 2018 la Corte unificó su
jurisprudencia en cuanto al alcance del principio de la condición más
beneficiosa para el reconocimiento de las pensiones de invalidez y
sobrevivientes, respectivamente.
88.
Estas decisiones coinciden en admitir
la aplicación ultractiva de las disposiciones del
Acuerdo 049 de 1990, en particular, el requisito de semanas de cotización
exigido para causar el derecho, cuando un afiliado fallece o su invalidez se
estructura en vigencia de las leyes 797 y 860 de 2003, respectivamente. No
obstante, difieren en dos estándares: (i) la
valoración del requisito de subsidiariedad y (ii) el alcance del
principio de la condición más beneficiosa.
89.
Con
relación al primer estándar, de un lado, en la sentencia SU-442 de 2016 se indica
que el juez constitucional “debe ser más flexible al estudiar la
procedibilidad [de la acción de tutela] cuando el actor es un sujeto de
especial protección, o cuando se encuentra en una situación de debilidad
manifiesta” y que, “En desarrollo del derecho fundamental a la igualdad,
le debe ofrecer un tratamiento diferencial positivo y analizar los requisitos
de subsidiariedad e inmediatez desde una óptica menos estricta, pues en estos
casos el actor no puede soportar las cargas y los tiempos procesales que le
imponen los medios ordinarios de defensa judicial de la misma manera que el
resto de la sociedad”.
90.
De
otro lado, en
la sentencia SU-005 de 2018 se exige la superación de un “test de
procedencia” para valorar la eficacia del medio ordinario dispuesto para
solicitar la pensión de sobrevivientes. Este test impone al juez constitucional
el deber de verificar que el accionante –esto es, quien aspira al
reconocimiento de la calidad de beneficiario de la pensión– acredite 5
condiciones, cada una necesaria y en conjunto suficientes, a saber: (i) su
pertenencia a un grupo de especial protección constitucional o encontrarse en
uno o varios supuestos de riesgo, (ii) que la falta de reconocimiento de
la prestación derive en la afectación de sus derechos al mínimo vital y vida
digna, (iii) que hubiese dependido económicamente del causante, (iv)
que el causante hubiese estado en una situación de imposibilidad de cotizar las
semanas requeridas por el Sistema General de Pensiones al momento previo a la
estructuración del siniestro, en aplicación de las disposiciones vigentes y (v)
que el tutelante-beneficiario hubiere adelantado una actuación diligente ante
las autoridades administrativas y/o judiciales orientadas al reconocimiento
pensional.
91.
Con
relación al segundo estándar, de un lado, en la sentencia SU-442 de 2016 se
indicó que el principio de la condición más beneficiosa no se restringía a “admitir
u ordenar la aplicación de la norma inmediatamente anterior a la vigente, sino
que se extiende a todo esquema normativo anterior bajo cuyo amparo el afiliado
o beneficiario haya contraído una expectativa legítima, concebida conforme a la
jurisprudencia”.
92.
De
otro lado, en la
sentencia SU-005 de 2018, dada la razonabilidad prima facie de la
jurisprudencia unificada de la Corte Suprema de Justicia en la materia, solo
respecto de las personas vulnerables –esto es, aquellas acrediten las
condiciones del test de procedencia unificado en dicha providencia–, se
consideró proporcionado aplicar de manera ultractiva las disposiciones
contenidas en el Acuerdo 049 de 1990. En tal caso, además, se indicó que la
sentencia de tutela tendría un efecto declarativo del derecho y, por tanto, solo
sería “posible
ordenar el pago de mesadas pensionales a partir de la presentación de la acción
de tutela”,
de allí que las demás reclamaciones derivadas de la prestación –tales como
retroactivos, intereses e indexaciones– debieran ser tramitadas ante el juez
ordinario laboral.
93.  Tal
como se explicita en el cuadro siguiente, a pesar de estas distinciones
formales en cuanto al trámite de las acciones de tutela, son más los elementos sustanciales
que identifican a estas prestaciones –relativos a la densidad de semanas para
el reconocimiento pensional, objeto, finalidad, esquema de financiación y
modelo de destinación de cotizaciones– que los elementos que las diferencian –relativos
al tipo de contingencia y a los beneficiarios–:
Pensión / Requisitos
Pensión de sobrevivientes
Pensión de invalidez
Contingencia
Muerte
Invalidez
Densidad de semanas exigida por
regímenes anteriores
Artículo 25 del Acuerdo 049 de 1990[124]
Artículo 6 del Acuerdo 049 de 1990[125]
Exigencias dispuestas por el Acuerdo 049 de 1990: haber cotizado para el seguro de invalidez, vejez y
muerte 150 semanas dentro de los 6 años anteriores a la fecha del
fallecimiento, o 300 semanas en cualquier época con anterioridad al acaecimiento de la contingencia –muerte o invalidez–.
Artículo 46 de la Ley 100 de 1993[126]
Artículo 39 de la Ley 100 de 1993[127]
Exigencias dispuestas por la Ley 100 de 1993: para afiliados
activos, haber cotizado por lo menos 26
semanas al momento del acaecimiento de la
contingencia –muerte o invalidez–; o, habiendo dejado de cotizar al sistema
(afiliados inactivos), hubieren efectuado aportes durante, por lo menos, 26
semanas en el año inmediatamente anterior al acaecimiento de la contingencia
–muerte o invalidez–.
Densidad de semanas exigida por
disposiciones vigentes
Artículo 12 de la Ley
797 de 2003[128]
Artículo 1 de la Ley
860 de 2003[129]
Exigencias vigentes: haber cotizado 50 semanas dentro de los 3 últimos años inmediatamente
anteriores al acaecimiento de la contingencia –muerte
o invalidez–.
Beneficiarios
Grupo
familiar del causante
Afiliado
en situación de invalidez
Objeto
Garantizar una
renta periódica a los integrantes del grupo familiar del causante, de quien
dependían económicamente.
Garantizar una
renta periódica al afiliado que hubiere sido declarado en situación de
invalidez, como consecuencia de la pérdida de su capacidad laboral[130].
Finalidad
No dejar en una
situación de desprotección o de abandono a los beneficiarios del afiliado o
pensionado que fallece.
No dejar en una
situación de desprotección o de abandono al afiliado que ha sido declarado en
situación de invalidez.
Esquema de financiación
El esquema de financiación es análogo para ambas pensiones –sobrevivientes
e invalidez–, aunque difiere según el régimen pensional de que se trate:
(i)
En el régimen de ahorro individual
con solidaridad:
la
pensión se financia con los recursos de la cuenta individual de ahorro
pensional del afiliado, los rendimientos, el bono pensional, y una póliza de
seguro previsional orientada a cubrir la suma adicional necesaria para
financiar su monto[131].
(ii)
En
el régimen de prima media con prestación definida: la pensión se
financia con los recursos del fondo común de pensiones –constituido con los
aportes de los afiliados y sus rendimientos–[132] y el bono,
título o reserva pensional[133].
Modelo de destinación
de cotizaciones
Según el régimen de que se trate, el porcentaje de la tasa
de cotización que se utiliza para financiar estas prestaciones es el
siguiente:
(i)
En el régimen de ahorro individual con solidaridad: “el
10% del ingreso base de cotización se destinará a las cuentas individuales de
ahorro pensional. Un 0.5% del ingreso base de cotización se destinará al
Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro Individual con
Solidaridad y el 3% restante se destinará a financiar los gastos de
administración, la prima de reaseguros de Fogafín, y las primas de los
seguros de invalidez y sobrevivientes” [134].
(ii)
En el régimen
de prima media con prestación definida: “el 10.5% del
ingreso base de cotización se destinará a financiar la pensión de vejez y la
constitución de reservas para tal efecto. El 3% restante sobre el
ingreso base de cotización se destinará a financiar los gastos de
administración y la pensión de invalidez y sobrevivientes”[135].
94.
Dada esta identidad sustancial y en aras de garantizar un
tratamiento jurisprudencial semejante en cuanto al
estándar de subsidiariedad y a la comprensión y efectos de la aplicación del
principio de la condición más beneficiosa, antes de
valorar la procedencia y fondo de los 3 casos acumulados, la Sala debe resolver
los siguientes problemas jurídicos abstractos, con fines de unificación:
95.
(i) ¿En
qué eventos la acción de tutela procede de manera subsidiaria para solicitar el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, en aplicación del principio
de la condición más beneficiosa?
96.
(ii) ¿En
qué circunstancias el principio de la condición más beneficiosa, derivado del
artículo 53 constitucional, permite la aplicación ultractiva de las
disposiciones del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo
año, en cuanto a las semanas de cotización necesarias para el reconocimiento y
pago de la pensión de invalidez de un afiliado cuya invalidez se estructura en
vigencia de la Ley 860 de 2003?
97.
El
primer problema jurídico se estudia en el título 3 infra; el segundo, en
el título 4 infra y, finalmente, en el título 5 infra,
a partir de la jurisprudencia de unificación se resuelven los 3 casos
acumulados.
3.
Primera
materia objeto de unificación: la valoración de la exigencia de subsidiariedad
de la acción de tutela cuando se pretende el reconocimiento y pago de la
pensión de invalidez, en aplicación del principio de la condición más
beneficiosa
98.  De conformidad con el artículo 2.4. del C.P.T. y
de la S.S. (modificado por los artículos 2 de la Ley 712 de 2001 y 622 de la
Ley 1564 de 2012), el proceso ordinario laboral es el mecanismo judicial
principal e idóneo para la protección de los derechos fundamentales que ampara
el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez. Este es, además, prima
facie, y de manera abstracta, un mecanismo eficaz para la resolución de este
tipo de pretensiones, por dos razones.
99.  De una parte, a pesar de la relevancia del pronto
reconocimiento pensional para el solicitante, el término de resolución de este
tipo de asuntos ante la jurisdicción ordinaria laboral no es prima facie irrazonable
ni desproporcionado, máxime que garantiza un elevado estándar de protección del
derecho al debido proceso de las partes. En efecto, según los términos
previstos por el estatuto procesal del trabajo[136],
la duración aproximada del proceso ordinario laboral es de 242 días[137]
–tanto en primera como en segunda instancia–. Lo anterior, sin perjuicio de que
su duración se puede prolongar como consecuencia de una decisión del juez[138]
o de la configuración de alguna causal de interrupción o suspensión[139]. De darse
alguno de estos supuestos, según los resultados del estudio de tiempos
procesales rendido por el Consejo Superior de la Judicatura en abril de 2016, la duración del proceso se puede extender en
primera instancia a 366 días y en segunda instancia a 130 días adicionales si
la controversia involucra a Colpensiones o a 186 días si las diferencias involucran
a otros sujetos procesales[140]. Lo anterior
significa, por ejemplo, que un proceso ordinario laboral que se promueva en contra
de Colpensiones, con el fin de obtener el pago de una pensión, puede tener una
duración aproximada de 497 días, es decir, aproximadamente 1 año y 6 meses[141].
100.
De
otra
parte, con independencia del término total de duración de estos procesos, están
diseñados para que el juez ordinario laboral pueda proteger durante su trámite
los derechos fundamentales del demandante, entre ellos los relacionados con el
reconocimiento de la pensión de invalidez. En efecto, en el marco del proceso
ordinario es dable exigir al juez el deber de asumir
“la dirección del
proceso adoptando las medidas necesarias para garantizar el respeto de los
derechos fundamentales y el equilibrio entre las partes, la agilidad y rapidez
en su trámite”[142].
Asimismo, es posible solicitar el decreto de “cualquiera otra medida que
encuentre razonable para la protección del derecho objeto del litigio, impedir
su infracción o evitar las consecuencias derivadas de la misma, prevenir daños,
hacer cesar los que se hubieren causado o asegurar la efectividad de la
pretensión”[143].
101.
En consecuencia,
dada la eficacia prima facie del proceso ordinario laboral para proteger
los derechos fundamentales relacionados con el reconocimiento de la pensión de
invalidez, le
corresponde al accionante dar razones
acerca de su ineficacia en concreto, de tal forma que el juez
constitucional pueda valorar esta[144],
“atendiendo las
circunstancias en que se encuentre el solicitante”, tal como lo disponen el inciso 3º del
artículo 86 de la Constitución[145],
el numeral 1 del artículo 6[146]
y el inciso 1° del artículo 8 del Decreto Ley 2591 de 1991[147].
102.
Ahora bien, a pesar de la eficacia prima facie del proceso ordinario
laboral para proteger los derechos fundamentales relacionados con el
reconocimiento de la pensión de invalidez,
en la sentencia SU-442 de 2016[148] la Corte precisó que “el juez constitucional debe ser más flexible al estudiar la
procedibilidad cuando el actor es un sujeto de especial protección, o cuando se
encuentra en una situación de debilidad manifiesta”[149].
Por tanto, indicó que el juez debía dar un
tratamiento diferencial positivo a estos sujetos, en aras de hacer efectivo el
principio de igualdad, al considerar que,
“en estos casos [los solicitantes] no puede[n] soportar las
cargas y los tiempos procesales que le imponen los medios ordinarios de defensa
judicial de la misma manera que el resto de la sociedad [, pues] los otros
mecanismos de defensa no son eficaces en concreto para salvaguardar los
derechos en juego”[150].
103.
Este parámetro
jurisprudencial, sin embargo, ha sido interpretado de manera disímil por las distintas salas de
revisión de la Corte Constitucional. Algunas han flexibilizado el alcance del
criterio de subsidiariedad[151], mientras que otras han hecho una aplicación
estricta[152]. Igualmente, en
algunos casos se ha considerado que se satisface el carácter subsidiario de la
acción de tutela cuando se acredita que los accionantes “son personas en especial situación de vulnerabilidad que gozan de
especial protección constitucional”[153], que “no puede[n] soportar las cargas y los tiempos
procesales que le imponen los medios ordinarios de defensa judicial de la misma
manera que el resto de la sociedad”[154].
En otros casos se han
valorado como relevantes ciertas circunstancias y la
situación personal de los accionantes[155], así como cuando
del reconocimiento pensional depende la protección de otros derechos
fundamentales tales como el mínimo vital y la vida digna[156].
104.
Para la Sala, esta
diversidad de criterios jurisprudenciales puede dar lugar a la resolución
incoherente de casos semejantes, en contradicción con la garantía de igualdad y
seguridad jurídica. Por tanto, en la medida en que la sentencia SU-442 de 2016
no previó parámetros homologables para valorar la exigencia de subsidiariedad
de la acción de tutela en este tipo de asuntos, es necesaria su unificación.
105.
En consecuencia,
para efectos de otorgar seguridad jurídica en la valoración de este tipo de
pretensiones en sede de tutela[157] y, a su vez,
garantizar una igualdad de trato, la Sala unifica su jurisprudencia en torno a
la exigencia del ejercicio subsidiario de la acción de tutela, el cual se
satisface cuando se acreditan las
siguientes 4 condiciones, cada una necesaria y en conjunto suficientes, del siguiente
“test de procedencia”:
Test de procedencia
Primera condición
Debe
acreditarse que el accionante, además de ser una persona en situación de
invalidez[158],
pertenece a un grupo de especial protección constitucional o se encuentra en
una situación de riesgo derivada de, entre otras, alguna de las siguientes
condiciones: (i)
analfabetismo, (ii) vejez, (iii) pobreza
extrema, (iv) cabeza de
familia, (v) desplazamiento
o (vi) padecimiento
de una enfermedad crónica, catastrófica, congénita o
degenerativa.
Segunda condición
Debe poder
inferirse razonablemente que la carencia del reconocimiento de la pensión de
invalidez afecta directamente la satisfacción de las necesidades básicas del
accionante, esto es, su mínimo vital y, en consecuencia, una vida en
condiciones dignas.
Tercera condición
Deben valorarse
como razonables los argumentos que proponga el accionante para justificar su
imposibilidad de haber cotizado las semanas previstas por las disposiciones
vigente al momento de la estructuración de la invalidez.
Cuarta condición
Debe comprobarse una actuación diligente
del accionante para solicitar el reconocimiento de la pensión de invalidez.
106.
La superación del
test de procedencia en cada caso en concreto permite valorar las distintas
circunstancias que inciden en la eficacia del mecanismo judicial principal para
la garantía de los derechos que ampara el reconocimiento y pago de la pensión
de invalidez[159], dado que
considera las condiciones de vulnerabilidad derivadas del entorno social y económico del accionante. De allí que las
razones que justifican la unificación de la jurisprudencia en torno a estas cuatro
condiciones, cada una
necesaria y en conjunto suficientes del “test de procedencia”, sean las
siguientes:
107.
En relación con
la primera exigencia, no puede considerarse suficiente la situación de
invalidez del accionante, pues supondría un desplazamiento absoluto de la
competencia del juez ordinario por la del juez constitucional, en asuntos
relativos al reconocimiento de la pensión de invalidez, si se tiene en cuenta que
una condición necesaria para su reconocimiento es la prueba de la invalidez.
Por tanto, es razonable la exigencia de acreditar circunstancias adicionales
que justifiquen el trato preferente del accionante, en relación con otras
personas en igualdad de condiciones. De tiempo atrás la jurisprudencia
constitucional ha reconocido que “aún dentro de la categoría de personas de
especial protección constitucional existen diferencias materiales relevantes
que rompen su horizontalidad y los sitúan en disímiles posiciones de
vulnerabilidad que merecen distintos grados de protección”[160]. Precisamente, la
valoración de otros factores como el analfabetismo, la avanzada edad, la discapacidad
física o mental, la pobreza, la condición de cabeza de familia, la calidad víctima
de desplazamiento o el padecimiento de una enfermedad crónica, congénita,
catastrófica o degenerativa es relevante, en cada caso, para valorar el
carácter subsidiario de la acción de tutela.
108.
La segunda condición
del test de procedencia permite valorar como relevante prima facie el
reconocimiento de la pensión de invalidez como único medio idóneo para que el
accionante satisfaga sus necesidades básicas[161].
Esta
condición materializa la obligación de la sociedad de auxiliar a aquellas
personas que no pueden ayudarse a sí mismas[162], por
encontrarse en “condiciones
de acentuada indefensión”[163]. Es, precisamente, en estos supuestos, en los que tal deber es apremiante
y exigible.
109.
La tercera condición
del test reconoce la importancia de la autonomía individual para satisfacer por
sí mismo las exigencias normativas que se imponen para el reconocimiento de
determinadas prestaciones sociales. Por tal razón, solo en caso de que se
acredite una situación de razonable imposibilidad de haber cumplido las
exigencias normativas impuestas por el ordenamiento jurídico al momento de la
estructuración de la invalidez –la cotización al Sistema General de Pensiones
de un determinado número de semanas– es posible que el juez constitucional se
pronuncie acerca de un reconocimiento que, en principio, corresponde al juez
ordinario.
110.
Finalmente, en los
términos de la jurisprudencia
constitucional, la cuarta exigencia
es “una precondición para
el ejercicio de la acción de tutela”[164],
pues supone acreditar un grado mínimo de diligencia para la protección de los derechos
propios, por
vía administrativa o judicial[165].
4.
Segunda
materia objeto de unificación: alcance del principio de la condición más
beneficiosa para el reconocimiento de la pensión de invalidez
111.      La resolución
del segundo problema jurídico a que se hizo referencia en la última parte del título
2 supra supone precisar en qué circunstancias del principio de la
condición más beneficiosa se sigue la aplicación ultractiva de las
disposiciones del Acuerdo 049 de 1990 (aprobado por el Decreto 758 del mismo
año) o de un régimen anterior, respecto de la exigencia de densidad de semanas
de cotización, necesarias para el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez, de un afiliado cuya invalidez se estructura en vigencia de la Ley
860 de 2003[166].
Por tanto, el supuesto fáctico, abstracto, objeto de unificación es el
siguiente:
Exigencias
Circunstancias fácticas del accionante
Fecha de estructuración de la invalidez
El
tutelante-afiliado al sistema general en pensiones es dictaminado con una
pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50% con fecha de
estructuración en vigencia de la Ley 860 de 2003.
No se acredita la densidad de semanas que exige la
Ley 860 de 2003
El
tutelante-afiliado
no acredita haber cotizado 50 semanas dentro de los 3 años inmediatamente
anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez, según se certifique
en el dictamen emitido por la autoridad competente, en los términos del
artículo 1 de la Ley 860 de 2003.
Sí se acredita la densidad de semanas que exigía
el Acuerdo 049
de 1990
El
tutelante-afiliado acredita el número mínimo de semanas cotizadas antes de la
fecha de estructuración de la invalidez exigidas por el artículo 6 del Acuerdo
049 de 1990: 150 semanas en los 6 años anteriores a la fecha de
estructuración o 300 semanas en cualquier tiempo[167].
112.
Para
la Sala Plena, solo respecto de personas en situación de vulnerabilidad, esto
es, aquellas que satisfacen las exigencias del “test de procedencia” de
que trata el título 3 supra resulta razonable y proporcionado interpretar
el principio de la condición más beneficiosa en el sentido de aplicar de manera
ultractiva las disposiciones del Acuerdo 049 de 1990 en lo que respecta a la
exigencia de densidad de semanas de cotización, a pesar de que su condición de
invalidez se hubiere estructurado en vigencia de la Ley 860 de 2003. Además,
dado que la condición relevante para efectos del reconocimiento de la
prestación por parte del juez constitucional es la situación actual de
vulnerabilidad, la sentencia de tutela solo puede tener un efecto declarativo
del derecho, de
allí que solo sea posible
ordenar el pago de mesadas pensionales a partir de la presentación de la acción
de tutela; en consecuencia, las demás reclamaciones derivadas de la prestación
–tales como retroactivos, intereses e indexaciones– deben ser tramitadas ante
el juez ordinario laboral.
113.
Esta
regla de unificación se fundamenta en el siguiente argumento, cuyas premisas se
desarrollan, in extenso, en los subtítulos que integran el presente
título 4.
114.
En
primer lugar, en los términos del Acto Legislativo 01 de 2005 los requisitos y
beneficios para adquirir un derecho pensional son los previstos por las leyes que
integran el Sistema de Seguridad Social en Pensiones vigentes al momento del
acaecimiento de la contingencia específica de que se trate: vejez, muerte o
invalidez. Esta disposición constitucional impide prima facie la
aplicación ultractiva de regímenes pensionales anteriores, para garantizar la viabilidad financiera del sistema, en condiciones de
universalidad e igualdad respecto de todos los afiliados.
115.
En
segundo lugar, a pesar de la relevancia de la finalidad legítima que persigue el
Acto Legislativo 01 de 2005, esta debe ser compatible, en casos concretos, con
la protección de los derechos fundamentales de las personas. Dada la carencia
de un régimen legal de transición entre las distintas normativas que han
regulado las condiciones para acceder a las pensiones de sobrevivientes e
invalidez –pues el Legislador únicamente ha previsto un régimen tal para el
reconocimiento de la pensión de vejez–, la jurisprudencia ha desarrollado 3
estándares distintos para lograr aquella compatibilización: uno decantado por
la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, otro desarrollado en la
sentencia SU-442 de 2016 y, finalmente, otro propuesto en la sentencia SU-005
de 2018.
116.      En
tercer lugar, en aquella ponderación, tanto la jurisprudencia de la Sala
Laboral de la Corte Suprema de Justicia como la contenida en la sentencia
SU-442 de 2016 dejan de considerar elementos importantes relativos a: (i)
los fines del Acto Legislativo 01 de 2005 –viabilidad financiera del Sistema de
Seguridad Social en Pensiones, en condiciones de universalidad e igualdad
respecto de todos los afiliados–, (ii) la competencia prima facie prevalente
del juez ordinario para resolver controversias que suponen la aplicación del
principio de la condición más beneficiosa y (iii) la prioridad de las
personas en situación de vulnerabilidad para que sus pretensiones de protección
de derechos fundamentales –en particular, a la seguridad social, mínimo vital y
vida digna, y no aquellos de orden legal– sean atendidas por el juez
constitucional y no por el juez ordinario laboral. De manera sincrética, la
jurisprudencia contenida en la sentencia SU-005 de 2018 considera estos
aspectos, pero únicamente en relación con la pensión de sobrevivientes, de allí
la necesidad de unificar su alcance en cuanto a la aplicación del principio de
la condición más beneficiosa para el reconocimiento de la pensión de invalidez,
de tal forma que pueda lograrse un tratamiento jurisprudencial uniforme.
4.1.
El
Acto Legislativo 01 de 2005 y la prohibición prima facie de aplicar de
manera ultractiva regímenes pensionales anteriores
117.
El Acto Legislativo 01 de 2005, por medio del cual se reformó
el artículo 48 de la Constitución, se expidió con el fin de preservar la
sostenibilidad financiera del sistema pensional, a partir de la proscripción de
regímenes especiales y exceptuados, así como de beneficios distintos a los contemplados
en las normas del Sistema General de Pensiones[168]. Por tal razón, dispuso que,
en adelante, los requisitos y beneficios para adquirir, entre otras, el derecho
a las pensiones de invalidez o sobrevivientes fuesen los previstos por las
leyes del Sistema General de Pensiones[169].
118.
Esta modificación constitucional representa un claro límite
para la aplicación ultractiva de regímenes jurídicos distintos de aquellos
vigentes para el momento en el que se consolidan los requisitos previstos para
el acceso a una determinada prestación a cargo del Sistema General de Pensiones.
119.
Respecto de los riesgos de invalidez y muerte es plausible
interpretar que dicha prohibición toma en consideración que el esquema de
cobertura actual no cuenta con una fuente de financiación análoga a la que
regulaba el Acuerdo 049 de 1990[170].
Según
la normativa vigente, tales prestaciones se financian en el régimen de prima
media con los recursos del fondo común de naturaleza pública –constituido por
los aportes a pensión y sus rendimientos[171]– y el bono, título o reserva pensional correspondientes[172]. En el régimen de
ahorro individual con solidaridad se costean con
los recursos acumulados en la cuenta individual del afiliado, los rendimientos,
el bono pensional si a él hubiere lugar y una póliza de seguro previsional
orientada a cubrir la suma adicional “necesaria para completar el capital
que financie el monto de la pensión”[173].
Este último valor se cubre con el pago del siniestro por parte de la entidad
aseguradora con la que se hubiese contratado el seguro de invalidez o muerte
–según se trate–, cuya prima se paga con el 3% del ingreso base de cotización
del afiliado[174].
120.
En consecuencia, admitir la aplicación ultractiva de las
disposiciones del Acuerdo 049 de 1990, sin ningún tipo de valoración adicional,
supondría, tal como lo ha precisado la jurisprudencia de la Sala, una carga
desproporcionada para las entidades y fondos de pensiones, pues no sería “posible
determinar, a ciencia cierta, el número de personas que pudieran
reclamar, ad finitum”
la aplicación de una norma cuya vigencia expiró hace más de dos décadas y
cuyo fundamento es una mera expectativa[175].
121.
En todo caso, a pesar de la vinculación abstracta de la
disposición, esta, en casos concretos, puede entrar en colisión con otras
cláusulas constitucionales, en particular con el principio de la condición más
beneficiosa, derivado del artículo 53 de la Constitución, colisiones que en
cada caso le corresponde resolver al juez. Para tales efectos, la jurisprudencia ha
desarrollado 3 estándares: uno decantado por la Sala Laboral de la Corte
Suprema de Justicia, otro desarrollado en la sentencia SU-442 de 2016 y,
finalmente, otro propuesto en la sentencia SU-005 de 2018.
4.2.
La
jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia relativa a la
aplicación del principio de la condición más beneficiosa
122.
Para
la Sala Laboral de la Corte Suprema, la condición más beneficiosa es un
mecanismo excepcional, “necesariamente […] restringida y temporal”, que
persigue “minimizar la rigurosidad propia del principio de la aplicación
general e inmediata de la ley” y proteger a un grupo poblacional con una
situación jurídica concreta: “la satisfacción de las semanas mínimas que
exige la reglamentación derogada para acceder a la prestación que cubre la
contingencia de la invalidez”. Lo anterior, dado que las
expectativas legítimas no pueden ser modificadas de manera abrupta o arbitraria
pero tampoco pueden permanecer inalterables como si fuesen derechos adquiridos[176].
123.
De
conformidad con esta jurisprudencia, por una parte, no es posible aplicar de
manera ultractiva las disposiciones del Acuerdo 049 de 1990 respecto a solicitudes
en las cuales la estructuración del siniestro hubiere acaecido en vigencia de
las leyes 860 de 2003 –en cuanto a la pensión de invalidez– o 797 de 2003 –en
cuanto a la pensión de sobrevivientes–. Para la Corte Suprema de Justicia, la
aplicación de la condición más beneficiosa “no supone una búsqueda histórica
de normas, con el fin de conseguir aquella que se acomode de mejor manera a las
circunstancias personales de cada asegurado”[177].
Por tanto, “por ningún motivo, en casos en los que reclama vigencia la Ley
860 de 2003, resulta dable la aplicación de los artículos 6° y 25 del Acuerdo
049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de la misma anualidad”[178].
De ello da cuenta su jurisprudencia reiterada, pacífica y uniforme sobre la
materia[179].
124.
De
otra parte, según la misma jurisprudencia, “solo es posible
que la Ley 860 de 2003 difiera sus efectos jurídicos
hasta
el 26 de diciembre de 2006, exclusivamente para las personas con una
expectativa legítima”[180]. En
criterio de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, la condición más
beneficiosa “emerge como un puente de amparo construido temporalmente para
que transiten, entre la anterior y la nueva ley, aquellas personas que […]
tienen una situación jurídica concreta, con el único objetivo de que, en la
medida que lo recorren, paulatinamente vayan construyendo los ‘niveles’ de
cotización que la normativa actual exige”[181].
Lo dicho, para la citada Sala, supone una “zona de paso”, con el
propósito de (i) obtener un punto de equilibrio y conservar
razonablemente por un lapso determinado –3 años– “los derechos en curso de
adquisición” y (ii) lograr el respeto de las semanas mínimas
exigidas por la Ley 100 de 1993 para consolidar un derecho “cuya efectividad
se subordina al cumplimiento ulterior de una condición”, en particular, la
de invalidez. En tales términos, “se debe conceder la pensión de invalidez,
en desarrollo del principio de la condición más beneficiosa”, siempre y
cuando se acredite el cumplimiento de los siguientes requisitos:
Afiliado que se encontraba cotizando
al momento de la entrada en vigencia de la Ley 860 de 2003[182]
a) Que al 29 de enero de 2003 el
afiliado hubiese estado cotizando.
b) Que el afiliado hubiese aportado 26
semanas en cualquier tiempo, anterior al 29 de enero de 2003.
c) Que la invalidez se produzca entre el
29 de enero de 2003 y el 29 de enero de 2006.
d) Que al momento de la invalidez el
afiliado hubiese estado cotizando.
e) Que el afiliado hubiese cotizado 26
semanas en cualquier tiempo, antes de la invalidez.
Afiliado que no se encontraba
cotizando al momento de expedición de la Ley 860 de 2003[183]
a) Que al 29 de enero de 2003 el
afiliado no hubiese estado cotizando.
b) Que el afiliado hubiese aportado 26
semanas entre el 29 de enero de 2003 y el 29 de enero de 2002.
c) Que la invalidez se hubiere producido
entre el 29 de enero de 2003 y el 29 de enero de 2006.
d) Que al momento de la invalidez el
afiliado no hubiese estado cotizando.
e) Que el afiliado hubiese cotizado 26
semanas en el año que antecede a la invalidez.
125.
A
partir de esta jurisprudencia la jurisdicción ordinaria laboral resuelve los
asuntos relativos al reconocimiento y pago de las pensiones de invalidez y de
sobrevivientes, con fundamento en el principio de la condición más beneficiosa[184].
Esta postura jurisprudencial se ha mantenido, incluso, con posterioridad a la
expedición de las sentencias SU-442 de 2016 y SU-005 de 2018, por medio de las
cuales la Corte Constitucional admitió la posibilidad de dar aplicación
ultractiva a regímenes “tras anteriores” a los regulados en las leyes
797 y 860 de 2003.
126.
Para la Sala Plena de la Corte Constitucional esta postura no es prima
facie manifiestamente inconstitucional ni desconoce el principio de la
condición más beneficiosa, pues su aplicación se ha fundamentado en la
interpretación general que respecto de tal principio ha hecho la jurisprudencia
constitucional.
127.
En suma, de conformidad con la jurisprudencia actual de la
Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, solo es posible aplicar el
requisito de densidad de semanas de cotización que regula la Ley 100 de 1993 a
supuestos en los que la invalidez del afiliado se hubiese estructurado dentro
de los tres años posteriores a la entrada en vigencia de la Ley 860 de 2003. En
consecuencia, según aquella no es posible aplicar de manera ultractiva las
disposiciones del Acuerdo 049 de 1990 o de regímenes anteriores respecto a
situaciones en las que la invalidez del afiliado se hubiese estructurado en
vigencia de la Ley 860 de 2003. A partir de lo dispuesto por el Acto
Legislativo 01 de 2005 esta jurisprudencia considera que la aplicación del
principio de la condición más beneficiosa es excepcional y, por tanto, se
circunscribe a la protección de una situación jurídica concreta que no puede
ser indefinida en el tiempo.
4.3.
La
aplicación del principio de la condición más beneficiosa en la sentencia SU-442
de 2016
128.
Mediante la sentencia SU-442 de 2016 la Corte definió el
alcance del principio de la condición más beneficiosa en asuntos relativos al
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez. Según indicó, este “se puede
caracterizar […] como un derecho constitucional” y “una
excepción al principio de prospectividad de las reformas”, por medio del cual es viable analizar la
posibilidad de su reconocimiento a partir de las exigencias prescritas en disposiciones
anteriores a la vigente al momento de estructuración del siniestro, siempre que
el legislador no hubiese previsto un particular régimen de transición[185]. En suma, argumentó que “el principio de la condición
más beneficiosa no se restringe exclusivamente a admitir u ordenar la aplicación
de la norma inmediatamente anterior a la vigente, sino que se extiende a todo
esquema normativo anterior bajo cuyo amparo el afiliado o beneficiario haya
contraído una expectativa legítima, concebida conforme a la jurisprudencia”[186].
129.
El alcance del
principio se fundamentó en los siguientes postulados: (i) la seguridad social
garantiza a toda persona el derecho a recibir la protección
más amplia posible frente a un riesgo humano drástico como es el de la pérdida
significativa de la fuerza de trabajo o capacidad laboral. (ii) La protección de las
personas en circunstancias de debilidad manifiesta implica que “no
es posible restringir el acceso a una pensión de invalidez sino cuando haya
razones claras, objetivas, sustanciales y suficientes”.
(iii) Del
principio de confianza legítima se sigue que quien hubiere reunido la densidad de
semanas de cotización para pensionarse por invalidez en un régimen, pero su
condición se hubiese estructurado en otro, tiene una “expectativa legítima
consistente en la posibilidad de pensionarse en caso de que sobrevenga la
ocurrencia del riesgo”. (iv) La protección de
esta expectativa es más relevante cuando se pretende amparar al individuo
frente a una pérdida de su fuerza de trabajo o capacidad laboral. (v) El principio de igualdad hace evidente
la disparidad de tratamiento que existe como consecuencia de la creación de
regímenes de transición para vejez, pero no para invalidez.
130.
En
suma, de conformidad con esta jurisprudencia, las exigencias para acceder a la pensión
de invalidez prescitas por el Acuerdo 049 de 1990 son aplicable a todas
aquellas personas con una pérdida de capacidad laboral que se hubiere
estructurado en vigencia de la Ley 860 de 2003, siempre que el afiliado hubiese
cotizado las semanas exigidas por dicho acuerdo antes de su derogatoria[187].
131.
Según indicó Colpensiones en su intervención, el impacto
financiero al Sistema Pensional causado por la jurisprudencia contenida en esta
sentencia “supone
un costo de 1.4 billones de pesos”[188]. Esto se debe a
que, según el interviniente: (i) existen 6.5 millones de personas que al
1 de abril de 1994 acreditaron 300 o más semanas de cotización, (ii) las
tablas de calificación de invalidez no han sido actualizadas y (iii) el
número esperado de personas respecto de las cuales sería posible que sobreviniera
la invalidez es aproximadamente de 6.504 personas[189]. El gasto
descrito, según informó Colpensiones, implica la adopción de medidas orientadas
a “salvaguardar la delicada ecuación provisoria en la que descansa el
sistema de pensiones”, entre estas la modificación de las variables del
pronóstico actuarial que conllevaría “la necesidad de aumentar la carga
impositiva de los ciudadanos”, mediante el incremento del monto de la
cotización o una mayor financiación del presupuesto general de la Nación destinada
a cubrir estas pensiones[190].
4.4.
La
aplicación del principio de la condición más beneficiosa en la sentencia SU-005
de 2018
132.
En esta sentencia
la Corte unificó su jurisprudencia en relación con la aplicación de
la condición más beneficiosa en casos de pensión de sobrevivientes, tras
evidenciar la necesidad de ajustar su postura en la materia, por dos razones.
Primero, por la imposibilidad de aplicar los criterios fijados en la sentencia
SU-442 de 2016, dado que dicha providencia había unificado los criterios de
aplicación de la condición más beneficiosa solo respecto a la pensión de
invalidez. Segundo, porque habida cuenta de la ausencia de una sentencia de
unificación en la materia, varias salas de revisión habían dado
aplicación ultractiva al régimen previsto por el Acuerdo 049 de 1990 e incluso a
regímenes anteriores, en cuanto al número mínimo de semanas de cotización para obtener
la pensión de sobrevivientes, a pesar de que el Acto Legislativo 01 de 2005 impedía
la aplicación
ultractiva de regímenes pensionales anteriores a la Ley 100 de 1993.
133.
Al
analizar la interpretación
de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en cuanto al contenido del principio
de la condición más beneficiosa en materia de pensión de sobrevivientes, consideró
que dicha postura no era constitucionalmente irrazonable. Evidenció que el Acto
Legislativo 01 de 2005 disponía que los requisitos y
beneficios para adquirir el derecho a una pensión de sobrevivientes eran los dispuestos
en las leyes del Sistema General de Pensiones, esto es, el reglado, entre
otras, por la Ley 100 de 1993 y modificado por la Ley 797 de 2003. Por regla
general, por tanto, no era admisible la aplicación ultractiva de regímenes pensionales
anteriores a la Ley 100 de 1993. Con todo, concluyó que la
regla dispuesta por el máximo órgano de cierre de la jurisdicción ordinaria
laboral resultaba desproporcionada y contraria a los derechos fundamentales a
la seguridad social, mínimo vital y vida en condiciones dignas, cuando quien
pretendiera acceder al citado reconocimiento pensional fuese una persona
vulnerable.
134.
Con
fundamento en lo anterior, la Corte determinó que solo respecto de personas
vulnerables, “resulta proporcionado interpretar el principio de la condición
más beneficiosa en el sentido de aplicar, de manera ultractiva, las
disposiciones del Acuerdo 049 de 1990 –o regímenes anteriores- […] aunque
la condición de la muerte del afiliado hubiese acaecido en vigencia de la Ley
797 de 2003”. Lo dicho, por cuanto, a pesar de que estas personas no
adquirieron el derecho a la pensión de sobrevivientes en vigencia del Acuerdo
049 de 1990, “los aportes del afiliado, bajo dicho régimen, dieron lugar a
una expectativa que, por las circunstancias particulares del tutelante (esto
es, su situación de vulnerabilidad, al haber superado el Test de Procedencia
descrito en el numeral 3 supra), amerita protección constitucional”. En
consecuencia, estableció que en este supuesto (i) las
sentencias de tutela tendrían efecto declarativo del derecho y (ii) solo
se podría ordenar el pago de mesadas pensionales a partir de la presentación de
la acción de tutela.
4.5.
La
jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia y la
contenida en la sentencia SU-442 de 2016 dejan de considerar elementos
relevantes
135.
Tanto la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte
Suprema de Justicia como la contenida en la sentencia SU-442 de 2016 dejan de
considerar elementos importantes relativos a: (i) los fines del Acto
Legislativo 01 de 2005 –viabilidad financiera del Sistema de Seguridad Social
en Pensiones, en condiciones de universalidad e igualdad respecto de todos los
afiliados–, (ii) la competencia prima facie prevalente del juez
ordinario para resolver controversias que suponen la aplicación del principio
de la condición más beneficiosa y (iii) la prioridad de las personas en
situación de vulnerabilidad para que sus pretensiones de protección de derechos
fundamentales –en particular, a la seguridad social, mínimo vital y vida digna,
y no aquellos de orden legal– sean atendidas por el juez constitucional y no
por el juez ordinario laboral. De manera sincrética, la jurisprudencia
contenida en la sentencia SU-005 de 2018 considera estos aspectos, pero
únicamente en relación con la pensión de sobrevivientes, de allí la necesidad
de unificar su alcance en cuanto a la aplicación del principio de la condición
más beneficiosa para el reconocimiento de la pensión de invalidez, de tal forma
que pueda lograrse un tratamiento jurisprudencial uniforme.
136.
En primer lugar, la postura de la Sala Laboral de la Corte
Suprema de Justicia reconoce que la condición más beneficiosa: (i) es
una excepción al principio de retrospectividad, cuyo propósito es “minimizar la
rigurosidad propia del principio de la aplicación general e inmediata de la ley”[191], que permite a
la disposición derogada permanecer vigente en presencia de una situación
concreta, materializada en una expectativa conforme a la ley anterior. (ii)
Opera frente a los efectos generales e inmediatos de un tránsito legislativo,
que puede ser “temporal, pero puede ser pleno o parcial”[192], en ausencia de
un régimen legal de transición. (iii) Su finalidad es permitir la aplicación de la norma
inmediatamente anterior a la vigente al momento del siniestro, mediante la
creación de un régimen de transición de carácter jurisprudencial para amparar “contingencias
improbables de predecir y, por ende, no regulables por un régimen de transición
[legal]”[193]. (iv) A
pesar de aplicarse respecto de prestaciones cuya causación obedece a la
estructuración de un siniestro –invalidez–, protege a aquellas personas que han consolidado una situación jurídica concreta al
haber cumplido en su integridad la densidad de semanas exigidas por la ley
derogada inmediatamente anterior. Lo anterior, (v) en
respeto de la confianza legítima de los destinatarios de la norma[194].
137.
En segundo lugar, en cuanto al tránsito
legislativo ocurrido entre las leyes 100 de 1993 y 860 de 2003, la
jurisprudencia constitucional ha reconocido que la temporalidad en la aplicación del principio de la condición más
beneficiosa no es irrazonable. Luego de la
expedición de la sentencia SU-442 de 2016, la Corte Constitucional ha señalado
que “la zona de paso” fijada por el órgano de cierre de la jurisdicción
ordinaria laboral[195]
no es contraria la Constitución[196],
dado que, como se señaló en aquella providencia, se fundamenta en “uno de los
principios constitucionales que informan el derecho irrenunciable a la
seguridad social […],
esto es el de la condición más
beneficiosa, un principio que, como se mencionó, se justifica en el artículo 53
superior y, además, surge a partir de prerrogativas del mismo rango como ‘el derecho constitucional de toda persona a que se
protejan sus expectativas legítimamente forjadas”[197]. Así mismo, en la sentencia SU-005 de 2018, la Corte advirtió que “un alcance distinto (entre la jurisprudencia de la
Corte Constitucional y de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia) del principio
de la condición más beneficiosa en materia de la pensión de sobrevivientes’, no
deriva en la inconstitucionalidad del derecho viviente de la jurisprudencia
ordinaria laboral en la materia”[198].
138.
En
tercer lugar, si bien el legislador
modificó los requisitos previstos por el Acuerdo 049 de 1990, en particular las
semanas de cotización, y exigió acreditar una permanencia mínima próxima al
hecho generador del derecho –estructuración de la invalidez–, esto no implica
un acto discriminatorio, ni violatorio del principio de equidad, ni atenta
contra las expectativas normativas de los afiliados. Para la Sala, estos
cambios normativos se derivan de la amplia potestad de configuración que el
constituyente confirió al legislador y encuentran su límite en “la realidad
social y económica nacional”[199]
. Así mismo, se sustentan en la necesidad de homogeneizar los
requisitos y beneficios pensionales, con el fin de lograr una mayor equidad y
sostenibilidad del sistema[200], en términos de
igualdad y universalidad. Además, los operadores jurídicos, primordialmente de
la jurisdicción ordinaria laboral, se han encargado de que las reformas
introducidas por las leyes 100 de 1993 y 860 no desconozcan las expectativas
legítimas de los afiliados, mediante el otorgamiento de una protección que, en
todo caso, no desconoce las necesidades que dieron lugar a los cambios
normativos[201].
139.
En cuarto lugar, el principio de la condición más beneficiosa protege las expectativas legítimas ante cambios
normativos abruptos que imponen requisitos adicionales que impiden o dificultan
en extremo la consolidación de un derecho, frente al cual una persona puede tener
confianza en su consolidación. En ese sentido, lo cierto es que no puede
afirmarse que en materia de las exigencias dispuestas por el Legislador para
acceder a la pensión de invalidez se esté ante un cambio normativo abrupto
cuando se han promulgado varias leyes que han modificado los requisitos antes
de que se configure el hecho generador del derecho –la invalidez–. Lo dicho es
más evidente si se tiene en cuenta que se solicita la aplicación de un régimen
normativo derogado hace más de 2 décadas: el contenido en el Acuerdo 049 de
1990.
140.
En quinto lugar, tampoco pueden considerarse como expectativas
legítimas aquellas que, como en el caso de
la pensión de invalidez, están sujetas a la consolidación del hecho generador
del derecho por parte del beneficiario –la estructuración de la invalidez–.
Esto quiere decir que las expectativas para acceder a la pensión de invalidez,
con fundamento en la densidad de semanas de cotización exigidas por el Acuerdo
049 de 1990, deben tenerse por meras expectativas y no como expectativas
legítimas[202].
141.
En sexto lugar, el hecho de que
las expectativas no sean legítimas no significa
que la situación del afiliado no pueda ser protegida, pues su amparo puede ser
exigible si su titular es una persona en situación de vulnerabilidad, que se
encuentra en incapacidad de resistir frente a un alto grado de afectación de
sus derechos fundamentales, tal como lo precisó la Sala Plena en la sentencia SU-005
de 2018.
142.      En conclusión, para la Corte, la regla fijada en la sentencia
SU-442 de 2016, según la cual el principio de la
condición más beneficiosa da lugar a que se apliquen de manera ultractiva las
disposiciones del Acuerdo 049 de 1990 a aquellos afiliados cuya invalidez se hubiese
estructurado en vigencia de la Ley 860 de 2003, solo es aplicable a los afiliados-tutelantes en situación de vulnerabilidad, esto es, aquellos
que superen el test de procedencia de que trata el título 3 supra. Solo respecto de estas personas es evidente una afectación
intensa a sus derechos fundamentales.
5.     Análisis de los
casos en concreto
143.
A
partir de las 2 reglas que se unifican en esta sentencia, la Sala valorará la
procedencia y, de superarse, el presunto desconocimiento de las garantías
fundamentales en los 3 casos acumulados.
5.1.
Caso
de William Celeita Romero
144.
La
procedencia –y, por tanto, el amparo– de la acción de tutela contra
providencias judiciales se encuentra condicionada por dos exigencias[203], a saber: (i)
que en los términos del artículo 86 de la Constitución y del Decreto 2591 de
1991 se verifiquen los requisitos de procedencia de la acción de tutela
(legitimación, subsidiariedad e inmediatez), algunos de los cuales se
particularizan al cuestionarse una decisión judicial, tal como se deriva del
precedente reiterado de la sentencia C-590 de 2005[204], y (ii) que
se materialice alguna violación de los derechos fundamentales de los
accionantes, mediante la configuración de algún específico defecto reconocido
por la jurisprudencia constitucional en la providencia que se censura[205]. Finalmente,
dado que además se cuestiona una sentencia proferida por una Alta Corte, en la
valoración de las dos exigencias anteriores se debe acreditar que se trata de
un caso “definitivamente incompatible con el alcance y límite de los
derechos fundamentales que han sido desarrollados por la Corte Constitucional o
cuando se genera una anomalía de tal entidad que es necesaria la intervención
del juez constitucional”[206].
145.      A partir de lo
dicho, la Sala examinará si la acción de tutela presentada por el señor William
Celeita Romero cumple con los requisitos genéricos de procedibilidad para
cuestionar una decisión proferida por una Alta Corte. De acreditarse la
satisfacción de estas exigencias, la Sala deberá determinar si las providencias
judiciales cuestionadas incurren en alguno de los defectos alegados –indebidamente
denominados “vías de hecho” por el accionante–, al haberle negado el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez en el marco del proceso ordinario
laboral promovido por este.
5.1.1.  Estudio de
procedibilidad de la acción de tutela
146.  El estudio de los requisitos de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales no es
abstracto sino concreto, de allí que la valoración de cada uno de sus elementos
dependa de las razones que se plantean para cuestionar su adecuación a la
Constitución. En el presente asunto, para facilitar su valoración, el estudio
inicia con el de aquellos más formales y avanza hacia las más
sustanciales. En particular, se hace hincapié en la exigencia de
fundamentación, en la cual se plantean los cuestionamientos que realiza el
accionante a las decisiones impugnadas y a partir de los cuales se valoran los
requisitos más sustanciales del estudio de procedibilidad de la acción, en
particular relativos a su ejercicio subsidiario y a la relevancia
constitucional de las presuntas irregularidades.
(a)
Legitimación
en la causa
147.
En
el asunto sub examine se satisface el requisito de legitimación en la
causa por activa[207] y por
pasiva[208]. La
acción de tutela fue interpuesta por el señor William Celeita Romero,
demandante en el proceso ordinario laboral que concluyó con las decisiones
judiciales cuestionadas. Asimismo, la acción de tutela fue interpuesta en
contra del Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Ibagué, la Sala Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué y la Sala Laboral de la Corte
Suprema de Justicia, autoridades judiciales que dictaron las decisiones
judiciales impugnadas.
(b)
La
providencia cuya constitucionalidad se cuestiona no es una sentencia de tutela
148.
En el asunto que se examina, la acción de tutela no se dirige
contra una decisión de tutela, sino contra las sentencias proferidas por las
autoridades judiciales demandadas en el marco del proceso ordinario
laboral promovido por el tutelante.
(c)
Fundamentación:
identificación razonable de los hechos que generan la vulneración y los
derechos vulnerados
149.
Esta exigencia se
satisface, aunque de manera mínima, si se tienen en cuenta las siguientes razones
que plantea el accionante frente a las decisiones judiciales que cuestiona, a
pesar de que se trata de argumentos
similares a los propuestos en el recurso extraordinario de casación. Para el
tutelante, las providencias incurrieron en “vías de hech[o]”, por
cuanto:
“[Se]
rechaza de plano las semanas cotizadas durante la relación laboral, [a pesar de
que] obra resolución expedida por Caprecom donde niega la pensión de invalidez
y en ella obra un total de 777 semanas cotizadas.
No
haber dado por demostrado, estándolo, que como garantía de los derechos mínimos
legales, de la condición más beneficiosa, al desconocer lo regulado en el
Acuerdo 049 de 1990, en lo atinente a los requisitos para acceder a la pensión
de invalidez. No haber dado por demostrado, estándolo, que desde el año 1989,
según soportes documentales obrantes al expediente, el demandante sufrió un
accidente de trabajo 1.989 [sic] que le redujo su capacidad laboral, el cual
fue catalogado así, por Caprecom según oficio de fecha 3 de enero de 1989,
continuando con el seguimiento de la enfermedad profesional desarrollada, la
cual se volvió progresiva o degenerativa como certifican sus médicos tratantes”[209].
150.
Asimismo,
refirió que la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia desconoció “las
normas aplicables en materia de la condición más beneficiosa, enfermedades
crónicas, degenerativas, congénitas y progresivas en materia de salud”[210]. Para tales
efectos, citó las sentencias T-710 de 2009, T-669A de 2007, T-561 de 2010 y
T-885 de 2011.
(d)
Relevancia
constitucional del caso y de la presunta irregularidad
151.
El
asunto objeto de revisión involucra la posible vulneración de los derechos fundamentales del accionante
al debido proceso (artículo 29 de la Constitución), a la igualdad (artículo 13
ibídem), a la seguridad social (artículo 48 ibídem), al mínimo vital y a la
dignidad humana. Su presunto desconocimiento tendría como causa la presunta inaplicación
del principio de la condición más beneficiosa para el reconocimiento de su
pensión de invalidez, amén de su condición de sujeto de especial protección
constitucional, debido a su situación de salud[211] y a su precaria
situación económica[212], como lo
propuso en el trámite de tutela.
(e)
Incumplimiento
del requisito de inmediatez
152.
La
jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis del requisito de inmediatez debe ser más
estricto cuando se interpone una tutela en contra de una sentencia proferida
por el órgano de cierre de la respectiva jurisdicción, dado que en estos casos
se encuentra involucrado el respeto a los principios de seguridad jurídica y
cosa juzgada, así como la presunción de acierto de las providencias judiciales.
Por tal razón, ha sido enfática en afirmar que la
tutela debe presentarse dentro de un término oportuno, justo y razonable[213].
En algunos casos se ha considerado como prima facie razonable
que esta se interponga dentro de los 6 meses siguientes a su ejecutoria[214]. Así las cosas, el término
prudencial para la interposición de la tutela implica cierta proximidad entre
los hechos que generan la vulneración de los derechos fundamentales, pues la
solicitud de amparo pierde su sentido y “su razón de ser como mecanismo
excepcional y expedito de protección, si el paso del tiempo, lejos de ser
razonable, desvirtúa la inminencia y necesidad de protección constitucional”[215].
153.
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha reconocido
que el examen de procedibilidad debe ser más flexible, pero no menos estricto
ni riguroso, en aquellos eventos en los que el actor es un sujeto de especial
protección o cuando se encuentra en una situación de debilidad manifiesta[216]. Con todo, ello no lo exime
del deber de diligencia en acreditar las situaciones personales o coyunturales
que le han impedido acudir de forma inmediata ante la jurisdicción
constitucional. En consecuencia, el tutelante debe satisfacer una
carga argumentativa que dé cuenta de razones suficientes que justifiquen su
inactividad[217].
154.
En
el presente asunto, la Sala constata que la acción de tutela no fue interpuesta
dentro de un término oportuno y razonable, a partir del momento en que las
autoridades judiciales profirieron las sentencias cuestionadas. En efecto,
entre la presentación de la acción de tutela y la ejecutoria de la decisión de
cierre dentro del proceso ordinario cuestionado trascurrieron más de tres años,
como a continuación se aprecia:
(a)
Decisión
judicial cuestionada
(b) Presentación
de la acción de tutela
Término que transcurrió entre (a)
y (b)
Sentencia de primera instancia dictada
por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Ibagué el 9 de septiembre de
2009
21 de septiembre de 2018
9 años y 12 días
Sentencia de segunda instancia dictada
por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Ibagué el 9
de junio de 2010
7 años, 3 meses y 12 días
Sentencia de casación dictada por la
Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia el 4 de febrero de 2015
3 años, 7 meses y 17 días
155.
Además,
es preciso indicar que, con posterioridad a la expedición de la sentencia de la
Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, el accionante no adelantó ninguna
solicitud ante autoridad administrativa o judicial tendiente a que se le
reconociera su derecho pensional.
156.
El
accionante tampoco justificó su prolongada inactividad, por cuanto no acreditó
una actuación diligente orientada al reconocimiento de la prestación ni
encontrarse en circunstancias que se lo hubiesen impedido hacerlo.
157.
Todo
lo anterior da cuenta de que entre el hecho generador de la vulneración –ejecutoria
de las sentencias proferidas dentro del proceso ordinario laboral promovido por
el tutelante– y la presentación de la acción de tutela no existe ninguna
circunstancia que permita considerar acreditada la exigencia de inmediatez.
158.
De
otra parte, si bien la tutela se interpuso con
posterioridad a la expedición de la sentencia SU-442 de 2016, pese a que
el accionante no hizo ninguna manifestación al respecto, de considerarse el tiempo que transcurrió “entre la expedición de una sentencia de unificación
novedosa de esta Corte sobre una materia discutida y la presentación del
amparo”, tampoco es posible considerar
acreditado el requisito de inmediatez[218].
Esto, por dos razones: por una parte, entre la expedición de la
sentencia SU-442 de 2016 –publicada el 11 de octubre de 2016– y la
presentación de la tutela –21 de septiembre de 2018– existe un periodo muy amplio[219],
aproximadamente de dos años sin que se advierta justificación alguna para la
inactividad del actor. De otra parte, el tutelante no adelantó ninguna
actuación adicional tendiente a obtener el reconocimiento de su pensión de
invalidez, con fundamento ni con posterioridad a la expedición de dicha
providencia de unificación.
159.
De
acuerdo con lo anterior, la acción de tutela interpuesta por el señor William
Celeita Romero será declarada improcedente. Por tanto, se confirmará la
decisión adoptada por el juez de tutela de segunda instancia en el asunto sub
examine.
5.2.
Caso
de Fabio Campo Fory
5.2.1.  Estudio de
procedibilidad de la acción de tutela
(a)
Legitimación
en la causa
160.
En
el asunto sub examine se satisface el requisito de legitimación en la
causa por activa[220] y por
pasiva[221]. La
acción de tutela fue interpuesta por el señor Fabio Campo Fory, quien considera
vulnerados sus derechos fundamentales al debido
proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna, como
consecuencia de la negativa de reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez. Por su parte, Colpensiones es
la entidad pública a la cual se le atribuye la vulneración de los derechos del
tutelante, al negarse a reconocer la prestación reclamada.
(b)
Inmediatez
161.
La
acción de tutela se presentó en un término razonable, oportuno y justo, con
fundamento en las siguientes 3 razones:
162.
Primero,
las condiciones en que se encuentra el tutelante son relevantes para valorar
esta exigencia, en los términos señalados por la jurisprudencia constitucional[222].
De una parte, es una persona calificada con 66% de pérdida de capacidad
laboral, que padece de “insuficiencia renal terminal”[223].
Por otra parte, se encuentra en situación de vulnerabilidad económica, dado que
su enfermedad le “impide por completo realizar alguna actividad que [le]
genere ingresos para poder subsistir”[224].
Finalmente, “actualmente cuent[a] con 67 años”, esto es, se trata
de una persona de la tercera edad[225].
163.
Segundo,
el accionante ha acreditado una actuación diligente ante las autoridades
administrativas y judiciales, a efectos de obtener el derecho al reconocimiento
y pago de la pensión de invalidez. En este particular aspecto es necesario
precisar que aun cuando el tutelante deriva la vulneración de sus derechos
fundamentales a partir de la negativa del reconocimiento pensional efectuada
por Colpensiones mediante la Resolución GNR337566 de 26 de septiembre de 2014 y
la acción de tutela fue interpuesta el 1 de octubre de 2018, la Sala no puede
desconocer que el actor ha acreditado una actuación diligente, tanto en sede
administrativa como judicial, orientada al reconocimiento de su derecho. A
continuación, de manera cronológica, se destacan las gestiones que fundamentan
esta inferencia:
Actuaciones
administrativas y judiciales adelantadas por el señor Fabio Campo Fory
Solicitudes de
reconocimiento pensional elevadas ante Colpensiones
El
22 de noviembre de 2013, el accionante solicitó a Colpensiones el
reconocimiento y pago de su derecho pensional por invalidez.
El
26 de septiembre de 2014, Colpensiones profirió la Resolución No. GNR 337566,
por medio de la cual negó la prestación reclamada por incumplimiento de las
semanas exigidas por la Ley 860 de 2003. En este acto administrativo,
Colpensiones no estudió la aplicación del principio de la condición más
beneficiosa.
El
14 de agosto de 2015, el accionante solicitó a Colpensiones revocar la
anterior resolución.
El
15 de octubre de 2015, Colpensiones expidió la Resolución GNR 317923, por
medio de la cual no accedió a las pretensiones del accionante. En esta
oportunidad, la entidad consideró que la condición más beneficiosa no era
aplicable al tutelante, por cuanto esta se restringía al estudio de la
solicitud pensional con base en las disposiciones de la Ley 100 de 1993, pero
no del Acuerdo 049 de 1990.
El
14 de septiembre de 2016 el accionante solicitó el reconocimiento y pago de
la indemnización sustitutiva por pensión de vejez.
El
17 de noviembre de 2016, Colpensiones profirió la Resolución No. 342596,
mediante la cual reconoció la indemnización sustitutiva de pensión de vejez.
Primer proceso
ordinario laboral          –previo a la expedición de la sentencia SU-442 de
2016–
El
14 de diciembre de 2015, el accionante presentó demanda ordinaria laboral, a
fin de solicitar el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
El
14 de marzo de 2016, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Cali negó las
pretensiones del actor y absolvió a Colpensiones de reconocer y pagar la
pensión de invalidez.
El
3 de mayo de 2016, la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cali confirmó la decisión de primera instancia.
Segundo proceso
ordinario laboral           –posterior a la expedición de la sentencia SU-442
de 2016–
El
27 de marzo de 2017, el actor interpuso un nuevo proceso ordinario laboral,
con el fin de que le fuera reconocida la pensión de invalidez, en aplicación
de los parámetros del principio de la condición más beneficiosa fijados en la
sentencia SU-442 de 2016.
A
la fecha de presentación de la acción de tutela –1 de octubre de 2018–, se
encontraba pendiente de que se fijara fecha y hora para realizar la primera
audiencia.
El
10 de julio de 2019, el Juzgado Once Laboral del Circuito de Cali profirió
sentencia de primera, por medio de la cual accedió a las
pretensiones de la demanda y, en consecuencia, ordenó a Colpensiones
reconocer y pagar (i) la pensión de invalidez reclamada por el actor,
en aplicación del principio de la condición más beneficiosa y (ii) el
retroactivo pensional correspondiente.
La
sentencia de primera instancia fue apelada por Colpensiones y se
encuentra en trámite de resolución ante la Sala Laboral del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Cali
164.
Tercero,
en el sub iudice la sentencia SU-442 de 2016 constituye un hecho nuevo,
a partir del cual es posible valorar la inmediatez en la presentación de la solicitud
de amparo. La jurisprudencia constitucional ha considerado que, de manera
excepcional, la emisión de una sentencia judicial puede constituirse en un
hecho nuevo[226],
susceptible de ser valorado por el juez de tutela como un elemento adicional para
estimar la razonabilidad del tiempo de presentación de una acción de tutela. En
ese sentido, ha reconocido que, en particular, las sentencias de unificación de
la Corte Constitucional que hubiesen modificado drásticamente la jurisprudencia
pueden ser consideradas como un hecho nuevo para, a partir de ellas, reexaminar
asuntos fundados en hechos acaecidos tiempo atrás[227].
165.
De
acuerdo con lo anterior, la expedición de la sentencia SU-442 de 2016, en la
que la Sala Plena unificó su jurisprudencia acerca del alcance del principio de
la condición más beneficiosa, constituye un hecho nuevo respecto del sub
iudice, a partir del cual se deben valorar las actuaciones posteriores adelantadas
por el tutelante a fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales.
166.
A
partir de la citada jurisprudencia, el 27 de marzo de 2017 el actor inició un
nuevo proceso laboral, con el fin de que se le reconociera y pagara la pensión
de invalidez. Por tanto, es plausible concluir que a partir de la sentencia
SU-442 de 2016 –publicada el 11 de octubre de 2016– y la presentación
de la acción de tutela –1 de octubre de 2018– ha transcurrido un término razonable
y proporcionado, si se tienen en cuenta (i) las especiales condiciones
de vulnerabilidad del actor, (ii) su actuación diligente en sede
administrativa y judicial, (iii) el hecho de que el proceso judicial en
el que pretende el reconocimiento pensional se encuentra en trámite y (iv) como
da cuenta el estudio de subsidiariedad que sigue, existe un riesgo de afectación
a su mínimo vital.
(c)
Subsidiariedad
167.      En relación con
el requisito de la subsidiariedad, se dará aplicación a la primera regla
jurisprudencial de unificación, de que trata el título 3 supra, dado que
el accionante cuenta con el proceso ordinario laboral, regulado por el numeral
4º del artículo 2º del C.P.T. y de la S.S., para obtener la garantía de sus
derechos constitucionales fundamentales. Tal regla exige valorar la
acreditación 4 condiciones, cada una necesaria y en conjunto suficientes.
Condiciones
Valoración en el caso concreto
Cumple / No cumple
Primera condición[228]
El
accionante fue calificado con el 66% de pérdida de capacidad laboral; es un
adulto mayor[229],
pues tiene 67 años; padece una enfermedad catastrófica[230]
(insuficiencia renal terminal grado V) y se encuentra en situación de pobreza
(24,50 puntos en el SISBEN).
Cumple
el requisito del test de procedencia
Segunda condición[231]
El
tutelante no acredita una fuente autónoma de renta; es una persona que vive
sola y no cuenta con una red de apoyo familiar. Su situación de salud no le
permite trabajar y habita una vivienda en condiciones precarias[232].
Por tanto, es posible inferir razonablemente que la ausencia de
reconocimiento de la pensión de invalidez, de acreditar las condiciones para
acceder al derecho, afecta su mínimo vital y vida en condiciones dignas.
Cumple
el requisito del test de procedencia
Tercera condición[233]
Es
razonable inferir que el accionante no pudo efectuar las cotizaciones
exigidas por el Sistema General de Pensiones para acceder a la pensión de
invalidez como consecuencia de la insuficiencia renal crónica que padecía,
amén de que, en la actualidad, a raíz de este padecimiento, no puede desempeñarse
laboralmente.
Cumple
el requisito del test de procedencia
Cuarta condición[234]
El
tutelante acreditó ampliamente su diligencia, al haber adelantado las
actuaciones administrativas y judiciales orientadas al reconocimiento del
derecho a la pensión de invalidez. En particular, luego de la expedición de
la sentencia SU-442 de 2016 el accionante ha adelantado una actuación
diligente con el propósito de obtener el reconocimiento pensional, a haber
iniciado un nuevo proceso ordinario laboral con fundamento en las reglas
fijadas por la sentencia SU-442 de 2016.
Cumple
el requisito del test de procedencia
168.
Es
de resaltar que a pesar de que el tutelante empleó el mecanismo de defensa
disponible al haber iniciado un segundo proceso ordinario laboral, este no ha
resultado eficaz para la protección de sus garantías fundamentales.
169.
Si bien en sede de revisión se constató que el
Juzgado Once Laboral del Circuito de Cali había proferido sentencia de primera
instancia favorable a las pretensiones del actor y, por tanto, el proceso se
encuentra a la espera de que sea resuelto el recurso de apelación interpuesto
por Colpensiones, lo cierto es que, “atendiendo las circunstancias en que se encuentre
el solicitante”[235], sería
desproporcionado exigirle que esperara la resolución del asunto por parte de la
jurisdicción ordinaria, como condición necesaria y suficiente para resolver la
solicitud de amparo.
170.
Lo
anterior es evidente si se tiene en cuenta que la demora en el trámite del
proceso ordinario puede comprometer de manera grave la satisfacción de los derechos
constitucionales del accionante. Según indicó en la acción de tutela, acudía a
este mecanismo “en vista de la congestión y la demora que existe en el
sistema de administración de justicia colombiano, teniendo en cuenta la
situación precaria que debo soportar día a día, al ser una persona con una
enfermedad terminal, sin un sustento diario ni medios para subsistir”[236].
Este ruego es plausible encontrarlo acreditado al valorar el trámite del
proceso ordinario laboral que inició el 27 de marzo de 2017 y cuya demanda fue
admitida el 4 de septiembre del mismo año. Luego de que el actor solicitara
insistentemente al juzgado “se program[ara] fecha para la primera
audiencia de trámite”[237], en
atención a su “situación económica difícil”, su “condición
médica-clínica bastante delicada como lo es insuficiencia renal crónica
terminal estadio V”, y encontrarse “a la espera de un trasplante de
riñón”, el juzgado fijó la realización de dicha diligencia para el 30 de
agosto de 2018[238]. Con
todo, debido a que los juzgados laborales del circuito de Cali fueron cerrados
del 16 de agosto al 7 de noviembre de 2018[239], la
audiencia fue reprogramada para el 10 de julio de 2019[240],
esta vez, también, estando de por medio solicitud del tutelante para su
realización[241].
171.
Con
fundamento en lo anterior, a pesar de que el tutelante dispone de un mecanismo
de defensa judicial en trámite para la protección de sus derechos constitucionales
fundamentales, puesto que se acreditaron las 4 condiciones, cada una necesaria
y en conjunto suficientes, del test de procedencia de que trata el título 3 supra,
este mecanismo es ineficaz en el caso en concreto, en atención a su situación
de vulnerabilidad. En consecuencia, la acción de tutela se ejerce de manera subsidiaria.
5.2.2.  Estudio del caso
concreto
172.
De
manera preliminar, es importante precisar que el hecho de que Colpensiones le
hubiese otorgado la indemnización sustitutiva de pensión de vejez al señor
Fabio Campo Fory, no le impide solicitar y
obtener el reconocimiento de su pensión de invalidez. La jurisprudencia
constitucional ha sido enfática en señalar que no existe incompatibilidad entre
la indemnización sustitutiva de pensión de vejez y la pensión de invalidez,
dado que la causa y fundamento de cada derecho es independiente. De una parte,
la indemnización sustitutiva es consecuencia de no haber acreditado el número
de semanas mínimas de cotización para ser acreedor de la pensión de vejez, a
pesar de que el afiliado cuente con la edad legalmente requerida. De otra
parte, la pensión de invalidez se causa con la declaratoria de invalidez del
afiliado y la acreditación de densidad de semanas de cotización exigida por la
norma vigente para adquirir el derecho. Con todo, es preciso aclarar que, como
el beneficiario de la indemnización sustitutiva de pensión de vejez, así como
de la pensión de invalidez, es el mismo afiliado, en caso de que se determine
que este tiene el derecho que reclama, es procedente ordenar que se efectúe el
descuento correspondiente.
173.
De
acuerdo con lo anterior, y al encontrarse acreditados los requisitos de
procedibilidad de la acción de tutela, la Sala debe determinar si Colpensiones vulneró
los derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital y vida digna del
señor Campo Fory, al no
haber dado aplicación ultractiva a las disposiciones previstas
por el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo año, con fundamento en el principio de
la condición más beneficiosa, para efectos de analizar la procedencia del
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
174.
Para
resolver el problema jurídico sustancial del caso, la Sala analizará si el caso
del tutelante se adecua al supuesto fáctico objeto de unificación, de que trata
el título 4 supra.
Exigencias
Asunto sub examine
Cumple / No cumple
Fecha de estructuración de la invalidez[242]
1
de febrero de 2013, esto es, en vigencia de la Ley 860 de 2003.
Cumple
la exigencia objeto de unificación
No
se acredita la densidad de semanas que exige la Ley 860 de 2003[243]
El
accionante no reunió el número mínimo de semanas cotizadas antes de la fecha
de estructuración de la invalidez, exigidas por la Ley 860 de 2003. Acreditó
haber cotizado, desde el 27/06/1984 al 16/07/2012, un total de 645 semanas.
En
el último año anterior a la estructuración de la invalidez, esto es, entre el
1 de febrero de 2012 y el 1 de febrero de 2013, solo registró 23 semanas[244].
Cumple
la exigencia objeto de unificación
Sí se acredita la densidad de semanas que exigía
el Acuerdo 049
de 1990[245]
El
tutelante acreditó haber cotizado 324 semanas entre el 27/06/1984 y el 1/04/1994,
esto es, en vigencia del Acuerdo 049 de 1990 y antes de que entrara a regir
la Ley 100 de 1993[246].
Cumple
la exigencia objeto de unificación
175.
Dado
que el caso del señor Fabio Campo Fory se enmarca en el supuesto fáctico objeto
de unificación, es aplicable la regla de que trata el título 4 supra. Por
tanto, es procedente el amparo de sus derechos
fundamentales a la seguridad social, a la vida digna y al mínimo vital y, en
consecuencia, el reconocimiento de la pensión solicitada conforme a los
requisitos dispuestos por el Acuerdo 049 de 1990, en aplicación del principio
de la condición más beneficiosa. Además, tal como se indica en el citado
título, dado que la condición relevante para efectos del reconocimiento de la
prestación es la situación actual de vulnerabilidad del accionante, la presente
sentencia tiene un efecto declarativo del derecho, de allí que solo
sea posible
ordenar el pago de mesadas pensionales a partir de la presentación de la acción
de tutela; en consecuencia, las demás reclamaciones derivadas de la prestación
–tales como retroactivos, intereses e indexaciones– deben ser resueltas por el
juez ordinario laboral.
176.
Si
bien se encuentra en trámite el recurso de apelación contra la sentencia de
primera instancia proferida en el marco del segundo proceso ordinario laboral
promovido por el tutelante –identificado con el radicado
76001-31-05-011-2017-00133-01–, la presente decisión es constitutiva del
derecho que reconoce. En consecuencia, para hacer compatibles las competencias
de la jurisdicción constitucional y de la ordinaria laboral, la Sala Laboral
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali continuará siendo
competente para determinar los demás elementos de orden legal de la prestación
reclamada por el señor Fabio Campo Fory, tales como el pago del retroactivo
pensional y los intereses moratorios. Lo anterior supone el deber de dicha
autoridad judicial de decidir el recurso de apelación pendiente de resolución
en dicho proceso ordinario laboral (i) conforme a los parámetros fijados
en esta sentencia en relación con el reconocimiento pensional, (ii) sin
que se afecten los derechos fundamentales protegidos por la Corte
Constitucional y (iii) sin perjuicio de su competencia para decidir
acerca de los demás elementos de orden legal relativos a su reconocimiento.
177.
En
suma, por las razones expuestas, la Sala revocará la decisión proferida el 5 de diciembre de 2018 por la Sala de Decisión Constitucional del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, que revocó la sentencia del 17
de octubre de 2018, dictada por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito con
Funciones de Conocimiento de Cali y ordenará remitir copia de esta providencia
a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cali, a efectos
de que sea tenida en cuenta en el trámite de apelación de la sentencia de
primera instancia que cursa en relación con el proceso ordinario laboral 76001-31-05-011-2017-00133-01.
Además, ordenará a Colpensiones que dentro de las 48 horas siguientes a la
notificación de esta decisión reconozca la pensión de invalidez al señor Fabio
Campo Fory y, en consecuencia, realice el pago de las mesadas pensionales a partir
de la presentación de la acción de tutela. Lo anterior, sin perjuicio que de la
mesada pensional del señor Fabio Campo Fory descuente, mes a mes, durante el
tiempo que sea necesario y sin que se afecte su mínimo vital, el valor
actualizado del monto cancelado por concepto de indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez.
5.3.
Caso
de Luigi Sabatino Nocera Santacruz
5.3.1.  Estudio de
procedibilidad de la acción de tutela
(a)
Legitimación
en la causa
178.
En
el asunto sub examine se satisface el requisito de legitimación en la
causa tanto activa[247] y por
pasiva[248]. La
acción de tutela fue interpuesta por el señor Luigi Sabatino Nocera Santacruz,
quien considera vulnerados sus derechos fundamentales
a la seguridad social, al mínimo vital y a la igualdad, como consecuencia de la
negativa del reconocimiento y pago de su pensión de invalidez. Por su
parte, Colpensiones es la entidad pública a la
cual se le atribuye la vulneración de sus derechos, al haber negado el reconocimiento
de su pensión de invalidez.
(b)
Inmediatez
179.
La
acción de tutela se ejerció de manera oportuna, toda vez que entre la
ocurrencia del presunto desconocimiento de las garantías fundamentales alegadas
–27 de agosto de 2018, que corresponde a la fecha en que Colpensiones expidió
la Resolución SUB 226676, por medio de la cual confirmó la negativa de
reconocimiento prestacional efectuada en la Resolución SUB 199732 de 27 de
julio de 2018– y la presentación de la solicitud de amparo –5 de diciembre de
2018– transcurrieron menos de 4 meses, periodo que se considera razonable, en
los términos dispuestos por la jurisprudencia constitucional[249].
(c)
Subsidiariedad
180.      En relación con
el requisito de la subsidiariedad, se dará aplicación a la primera regla
jurisprudencial de unificación, de que trata el título 3 supra, dado que
el accionante cuenta con el proceso ordinario laboral, regulado por el numeral
4º del artículo 2º del C.P.T. y de la S.S., para obtener la garantía de sus
derechos constitucionales fundamentales. Tal regla exige valorar la
acreditación de 4 condiciones, cada una necesaria y en conjunto suficientes.
Condiciones
Valoración
en el caso concreto
Cumple
/ No cumple
Primera condición[250]
El
accionante fue calificado con el 63,35% de pérdida de capacidad laboral;
padece una enfermedad catastrófica (cáncer por tumor renal derecho y
metástasis pulmonar bilateral) y se encuentra en situación de pobreza (29,70 puntos
en el SISBEN).
Cumple
el requisito del test de procedencia
Segunda condición[251]
El
tutelante no acredita una fuente autónoma de renta para sí mismo y para
sustentar las necesidades de su cónyuge. Debido a su enfermedad, su situación
financiera “es crítica”, ya que “no pued[e] trabajar” y su
cónyuge tampoco […] por estar pendiente de [él]”[252].
Por tanto, es posible inferir razonablemente que la ausencia de
reconocimiento de la pensión de invalidez, de acreditar las condiciones para
acceder al derecho, afecta su mínimo vital y vida en condiciones dignas.
Cumple
el requisito del test de procedencia
Tercera condición[253]
Es
razonable inferir que el accionante no pudo efectuar las cotizaciones
exigidas por el Sistema General de Pensiones para acceder a la pensión de
invalidez como consecuencia de la enfermedad grave que padecía, amén de que,
en la actualidad, a raíz de esta afección, no puede desempeñarse laboralmente
y, según informó en la acción, su cónyuge tampoco desempeña una actividad
productiva dado que se dedica a su cuidado.
Cumple
el requisito del test de procedencia
Cuarta condición[254]
El
accionante acreditó diligencia dado que adelantó las actuaciones pertinentes
ante Colpensiones a fin de solicitar el reconocimiento de su pensión de invalidez.
Esto es así pues luego de la negativa de reconocimiento prestacional, ejerció
los recursos disponibles en sede administrativa con el fin de que se revocara
la decisión adversa a sus intereses.
Cumple
el requisito del test de procedencia
181.
En
suma, a pesar de que el tutelante dispone de un mecanismo de defensa judicial
para la protección de sus derechos constitucionales fundamentales, puesto que
se acreditaron las 4 condiciones, cada una necesaria y en conjunto suficientes,
del test de procedencia de que trata el título 3 supra, este mecanismo
es ineficaz en el caso en concreto, en atención a su situación de
vulnerabilidad. En consecuencia, la acción de tutela se ejerce de manera
subsidiaria.
5.3.2.  Estudio del caso
concreto
182.
Al
encontrarse acreditados los requisitos de procedibilidad de la acción de
tutela, la Sala debe determinar si Colpensiones vulneró los
derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital y vida digna del
accionante, al no haber
dado aplicación
ultractiva a las disposiciones previstas por el Acuerdo 049 de 1990, aprobado
por el Decreto 758 del mismo año, con fundamento en el principio de la condición más beneficiosa, para
efectos de analizar la procedencia del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez.
183.
Para
resolver el problema jurídico sustancial del caso, la Sala analizará si el caso
del tutelante se adecua al supuesto fáctico objeto de unificación, de que trata
el título 4 supra.
Exigencias
Asunto sub examine
Cumple / No cumple
Fecha de estructuración de la invalidez[255]
23
de febrero de 2017, esto es, en vigencia de la Ley 860 de 2003.
Cumple
la exigencia objeto de unificación
No se acredita la densidad de semanas que exige la
Ley 860 de 2003[256]
El
tutelante no acreditó el número mínimo de semanas cotizadas antes de la fecha
de estructuración de la invalidez, exigidas por la Ley 860 de 2003. Acreditó
haber cotizado, desde el 01/10/1979 al 24/10/1998, un total de 829 semanas.
En
el último año anterior a la estructuración de la invalidez, esto es, entre el
23 de febrero de 2016 y el 23 de febrero de 2017 no reportó cotización alguna[257].
Cumple
la exigencia objeto de unificación
Sí se acredita la densidad de semanas que exigía
el Acuerdo 049
de 1990[258]
El
accionante acreditó haber cotizado 332,14 semanas entre el 01/10/1979 y el 15/01/1988,
esto es, en vigencia del Acuerdo 049 de 1990[259]
y antes de que entrara a regir la Ley 100 de 1993[260].
Cumple
la exigencia objeto de unificación
184.
Dado
que el caso del señor Nocera
Santacruz
se enmarca en el supuesto fáctico objeto de unificación, es aplicable la regla
de que trata el título 4 supra. Por tanto, es procedente el amparo de sus derechos fundamentales a la seguridad
social, a la vida digna y al mínimo vital y, en consecuencia, el reconocimiento
de la pensión solicitada conforme a los requisitos dispuestos por el Acuerdo
049 de 1990, en aplicación del principio de la condición más beneficiosa. Además,
tal como se indica en el citado título, dado que la condición relevante para
efectos del reconocimiento de la prestación es la situación actual de
vulnerabilidad del accionante, la presente sentencia tiene un efecto
declarativo del derecho, de allí que solo sea posible ordenar
el pago de mesadas pensionales a partir de la presentación de la acción de
tutela; en consecuencia, las demás reclamaciones derivadas de la prestación
–tales como retroactivos, intereses e indexaciones– deben ser resueltas por el
juez ordinario laboral.
185.
En
consecuencia, la Sala revocará la decisión proferida el 19 de febrero de 2019,
por la Sala de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali,
que revocó la sentencia del 14 de diciembre de 2018, proferida por el Juzgado
Diecinueve Penal del Circuito de Conocimiento de Cali. Igualmente, ordenará a
Colpensiones que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta
decisión reconozca la pensión de invalidez al señor Luigi Sabatino Nocera
Santacruz y, en consecuencia, realice el pago de las mesadas pensionales a
partir de la presentación de la acción de tutela.
6.     Síntesis de la
decisión
186.
La
Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió tres acciones de tutela en
contra de autoridades judiciales y administrativas que negaron el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez en aplicación del principio de
la condición más beneficiosa, al considerar que dicho principio solo permitía
resolver la solicitud pensional de personas cuya invalidez se hubiese
estructurado en vigencia de determinada ley, por ejemplo la Ley 860 de 2003, bajo
los parámetros del régimen inmediatamente anterior –Ley 100 de 1993– y no con
fundamento en uno anterior a este, como el regulado por el Acuerdo 049 de 1990,
aprobado por el Decreto 758 del mismo año. La primera acción fue interpuesta
por William Celeita Romero en contra de la Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia (expediente T-7.190.395); las dos restantes
fueron interpuestas por los señores Fabio Campo Fory (expediente
T-7.194.338) y Luigi Sabatino Nocera Santacruz
(expediente: T-7.288.512) en contra de Colpensiones.
187.
Para
resolver los casos en los tres expedientes acumulados, si bien la Corte
Constitucional mantuvo el criterio fijado en la Sentencia SU-442 de 2016, según
el cual “el principio de la condición más beneficiosa no se restringe exclusivamente
a admitir u ordenar la aplicación de la norma inmediatamente anterior a la
vigente, sino que se extiende a todo esquema normativo anterior bajo cuyo
amparo el afiliado o beneficiario haya contraído una expectativa legítima,
concebida conforme a la jurisprudencia”, consideró que dicho
criterio debía compatibilizarse con las reglas unificadas en la Sentencia
SU-005 de 2018, relativas a la aplicación del principio de la condición más
beneficiosa para el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes.
188.
En consecuencia,
de un lado, unificó su jurisprudencia en torno a las exigencias que debían
acreditarse para entender satisfecha la exigencia de subsidiariedad de la
acción de tutela en aquellos casos en los que se solicitara el reconocimiento y
pago de la pensión de invalidez en aplicación del principio de la
condición más beneficiosa. De otro, determinó en qué circunstancias el principio de la condición más beneficiosa –derivado
del artículo 53 de la Constitución Política–, daba lugar a que se aplicaran, de
manera ultractiva, las disposiciones del Acuerdo 049 de 1990 para efectos del
reconocimiento de la pensión de invalidez, respecto de aquellos afiliados en
los que la invalidez hubiese acaecido en vigencia de la Ley 860 de 2003.
189.
Al
analizar los requisitos de procedencia de
la acción de tutela en contra de providencias judiciales en el expediente
T-7.190.395, la Sala Plena evidenció que no se satisfacía el requisito de
inmediatez por cuanto, de un lado, habían transcurrido más de tres años entre
la expedición de la sentencia recurrida y la presentación de la solicitud de
amparo. De otro, a pesar de que la acción de tutela se había interpuesto con
posterioridad a la expedición de la Sentencia SU-442 de 2016 –que unificó
jurisprudencia en materia del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez
en aplicación del principio de la condición más beneficiosa–, el señor William
Celeita Romero no había desplegado ninguna actuación adicional tendiente a
obtener el reconocimiento pensional.
190.
En
los casos de los expedientes T-7.194.338 y T-7.288.512 la Sala Plena consideró
que se satisfacían las exigencias de procedibilidad de la acción de tutela y,
por tanto, que era procedente valorar si se acreditaban las condiciones para
aplicar, de manera ultractiva, las disposiciones del Acuerdo 049 de 1990, en
aplicación del principio de la condición más beneficiosa, en cuanto al
reconocimiento de la pensión de invalidez. La Sala Plena consideró que en ambos
casos los accionantes acreditaban las citadas exigencias y, por tanto, con
carácter definitivo, ordenó a Colpensiones el reconocimiento y pago de la
pensión de invalidez a favor de cada uno de ellos. Además, indicó que la
sentencia tendría efectos declarativos del derecho y, por tanto, solo era
posible ordenar el pago de las mesadas pensionales a partir de la presentación
de la acción de tutela, para efectos de la garantía al mínimo vital de los
tutelantes.
191.
De
otra parte, para hacer compatibles las competencias de la jurisdicción
constitucional y de la ordinaria laboral, en lo relativo a los demás elementos
de orden legal de la prestación, tales como el retroactivo pensional y los
intereses moratorios, indicó que estos debían ser reclamados ante los jueces
ordinarios. En relación con este último aspecto, en el caso del expediente
T-7.194.338, dado que existía un proceso ordinario laboral en trámite
–pendiente de resolución del recurso de apelación e identificado con el
radicado 76001-31-05-011-2017-00133-01–, señaló que el Tribunal debía decidir
de conformidad con esta sentencia en relación con el reconocimiento pensional,
sin que se afectaran los derechos fundamentales protegidos por la Corte
Constitucional, y sin perjuicio de su competencia para decidir acerca de los
demás elementos de orden legal relativos a su reconocimiento.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos en los expedientes acumulados
T-7.190.395, T-7.194.338 y T-7.288.512.
Segundo.- REVOCAR la sentencia del 3 de diciembre de 2018, proferida por la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que confirmó la sentencia del 8
de octubre de 2018, dictada por la Sala de Decisión de Tutelas No. 1 de la Sala
de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, que negó las pretensiones de
la acción de tutela presentada por William Celeita Romero en contra de la Sala
de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y otros. En su lugar, DECLARAR
IMPROCEDENTE la solicitud de amparo tramitada en el expediente de tutela
T-7.190.395.
Tercero.- REVOCAR la sentencia del 5 de diciembre de 2018, proferida por la Sala de
Decisión Constitucional del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali,
que revocó la sentencia del 17 de octubre de 2018, dictada por el Juzgado
Cuarto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Cali, y que declaró
improcedente la acción de tutela interpuesta por Fabio Campo Fory en contra de
la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones–. En su lugar, CONCEDER,
con carácter definitivo, el amparo de los derechos fundamentales a la seguridad
social, a la vida digna y al mínimo vital del señor Fabio Campo Fory, en el
expediente T-7.194.338.
Cuarto.- REMITIR copia de esta providencia a la Sala Laboral del Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Cali, a efectos de que sea tenida en cuenta en el trámite
de apelación de la sentencia de primera instancia que cursa en relación con el
proceso ordinario laboral 76001-31-05-011-2017-00133-01.
Quinto.- ORDENAR a Colpensiones que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación
del presente fallo reconozca la pensión de invalidez al señor Fabio Campo Fory
y, en consecuencia, realice el pago de las mesadas pensionales, de conformidad
con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. Lo anterior, sin
perjuicio que de la mesada pensional del señor Fabio Campo Fory descuente, mes
a mes, durante el tiempo que sea necesario y sin que se afecte su mínimo vital,
el valor actualizado del monto cancelado por concepto de indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez.
Sexto.- REVOCAR
la sentencia del 19 de febrero de 2019, proferida por la Sala de Decisión del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, que revocó la sentencia del 14
de diciembre de 2018, proferida por el Juzgado Diecinueve Penal del Circuito de
Conocimiento de Cali, y que declaró improcedente la acción de tutela
interpuesta por el señor Luigi Sabatino Nocera Santacruz en contra de la
Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones–. En su lugar, CONCEDER,
con carácter definitivo, el amparo de los derechos fundamentales a la seguridad
social, a la vida digna y al mínimo vital del señor Luigi Sabatino Nocera
Santacruz, en el expediente T-7.288.512.
Séptimo.- ORDENAR a Colpensiones que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación
del presente fallo reconozca la pensión de invalidez al señor Luigi Sabatino
Nocera Santacruz y, en consecuencia, realice el pago de las mesadas
pensionales, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta
providencia.
Octavo.- ORDENAR la devolución del expediente del proceso ordinario laboral con
radicación No. 76001-31-05-003-2015-00795, remitido en calidad de préstamo por
el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Cali.
Noveno.- Por
intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, LIBRAR
la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con salvamento de voto parcial
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con salvamento de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Ausente con permiso
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ANEXO
A
continuación, reseño el elemento de pertinencia de la jurisprudencia citada en
el esquema incorporado en el párrafo 3.6 de este salvamento de voto, en el que
se sistematizaron los presupuestos exigidos por este Tribunal para autorizar un
cambio de jurisprudencia.
Jurisprudencia citada para identificar las “reglas
generales – exigencias constitucionales de fundamentación” para la
modificación de precedente judicial
1. Corte Constitucional, Sentencia,  C-447 de 1997.
M.P. Alejandro Martínez Caballero, unánime. En esta Sentencia, la Sala Plena señaló:
“la Corte debe ser muy consistente y cuidadosa en el
respeto de los criterios jurisprudenciales que han servido de base (ratio
decidendi) de sus precedentes decisiones. Esto no significa obviamente que, en
materia de jurisprudencia constitucional, el respeto al precedente y a la
cosa juzgada constitucional deban ser sacralizados y deban prevalecer ante
cualquier otra consideración jurídica, puesto que ello no sólo puede
petrificar el ordenamiento jurídico sino que, además, podría provocar
inaceptables injusticias. Las eventuales equivocaciones del pasado no tienen
por qué ser la justificación de inaceptables equivocaciones en el presente y
en el futuro. Se debe entonces aceptar que todo sistema jurídico se estructura
en torno a una tensión permanente entre la búsqueda de la seguridad jurídica
-que implica unos jueces respetuosos de los precedentes- y la realización de
la justicia material del caso concreto -que implica que los jueces tengan
capacidad de actualizar las normas a las situaciones nuevas-. || En ese orden
de ideas, la lógica consecuencia de lo anterior es que un tribunal puede
apartarse de un precedente cuando considere necesario hacerlo, pero en tal
evento tiene la carga de argumentación, esto es, tiene que aportar las
razones que justifican el apartamiento de las decisiones anteriores y la
estructuración de una nueva respuesta al problema planteado. Además, para
justificar un cambio jurisprudencial no basta que el tribunal considere que
la interpretación actual es un poco mejor que la anterior, puesto que el
precedente, por el solo hecho de serlo, goza ya de un plus, pues ha orientado
el sistema jurídico de determinada manera. Los operadores jurídicos confían
en que el tribunal responderá de la misma manera y fundamentan sus conductas
en tal previsión. Por ello, para que un cambio jurisprudencial no sea
arbitrario es necesario que el tribunal aporte razones que sean de un peso y
una fuerza tales que, en el caso concreto, ellas primen no sólo sobre los
criterios que sirvieron de base a la decisión en el pasado sino, además,
sobre las consideraciones de seguridad jurídica e igualdad que fundamentan el
principio esencial del respeto del precedente en un Estado de derecho”
(subraya fuera del texto original).
2. Corte Constitucional, Sentencia  C-400 de 1998.
M.P Alejandro Martínez Caballero, S.V. José Gregorio Hernández Galindo,
S.P.V. Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa. La Corte reiteró plenamente la doctrina sobre cambio
de jurisprudencia, expuesta en la Sentencia C-447 de 1997. M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
3.  Corte Constitucional, Sentencia  SU-047 de 1999.
MM.PP. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero. S.V. Hernando
Herrera Vergada y Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta ocasión, la Corte, reiterando lo dicho en la Sentencia C-400
de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), indicó:
“si bien las altas corporaciones judiciales, y en
especial la Corte Constitucional, deben en principio ser consistentes con sus
decisiones pasadas, lo cierto es que, bajo especiales circunstancias, es
posible que se aparten de ellas.  Como es natural, por razones elementales de
igualdad y seguridad jurídica, el sistema de fuentes y la distinta jerarquía
de los tribunales implican que estos ajustes y variaciones de una doctrina
vinculante sólo pueden ser llevados a cabo por la propia corporación judicial
que la formuló. Por tal razón, y debido al especial papel de la Corte
Constitucional, como intérprete auténtico de la Carta y guardiana de su
integridad y supremacía, corresponde a esa Corporación, y sólo a ella,
modificar las doctrinas constitucionales vinculantes que haya desarrollado en
sus distintos fallos. || 46- De otro lado, y debido a las funciones
esenciales que juega en un Estado de derecho el respeto al precedente, la
variación de una jurisprudencia o una doctrina constitucional no es un asunto
de poca monta sino que debe ser cuidadosamente evaluado por los jueces”.
Ahora bien, en su salvamento de voto a esta Sentencia, el magistrado
Eduardo Cifuentes Muñoz fue especialmente cuidadoso en referirse a las
exigencias necesarias para que un Tribunal Constitucional pueda cambiar su
jurisprudencia. Comparto lo dicho por el magistrado dicidente, al manifestar
que:
“las cortes constitucionales, al modificar su
jurisprudencia, se encuentran sometidas a un plus argumentativo que las
obliga a variar sus decisiones sólo en aquellos casos en los cuales el cambio
jurisprudencial constituya la única o la menos costosa de las opciones
interpretativas posibles. Por las razones expuestas -  y por elementales
razones de ética pública - un cambio de jurisprudencia no puede nunca operar
al amparo de premisas falsas, como la inexistencia de una doctrina anterior
cuando esta es evidente y reiterada. Si esto llega a ocurrir, el costo que
tendría que pagar la Corte Constitucional sería de tal  magnitud que su
legitimidad resultaría evidentemente minada y, con ella, el poder real de
defender, con vigor y credibilidad, los valores, principios y derechos del
orden constitucional. En casos como el planteado, es de tal dimensión la
afectación a la legitimidad de la Corte, que no resulta exagerado afirmar que
se amenaza la existencia misma del control constitucional. Por eso, los que
apenas somos servidores transitorios de la tarea magnifica de defender la
Constitución, no podemos alegremente apartarnos de principios, como el de
coherencia y universalidad, de cuyo respeto depende por entero la legitimidad
de la función que nos ha sido encomendada. Para ello, y esto no sobra
recordarlo  a quienes pueden olvidar la trascendencia histórica de su
función, el juez debe sustraerse de las presiones coyunturales y postergar de
sus propias vanidades, para no incurrir en el imperdonable error de preterir
principios como el de coherencia y universalidad y decidir un caso conforme,
simplemente, a sus propios intereses. || 20. Los distintos tribunales
constitucionales han diseñado criterios o test – más o menos similares –  a
los que debe someterse todo cambio de jurisprudencia. No basta entonces, como
se ha afirmado, que el juez o magistrado se levante cada mañana con una idea
genial, que pese a ser radicalmente opuesta a la de la mañana anterior,
parezca más razonable o más adecuada. Para que un cambio radical de
jurisprudencia no amenace la legitimidad de la Corporación, es necesario,
entre otras cosas: (1) que resulte evidentemente claro que la Corte y sus
miembros no actúan de manera coyuntural, sometidos a fuertes presiones
sociales o políticas; (2) que las razones jurídicas que sirvieron para
afirmar una determinada doctrina hayan demostrado su incompatibilidad con la
comprensión actual del orden constitucional, porque, por ejemplo, el paso del
tiempo las ha convertido en obsoletas o anacrónicas; (3) que exista un nuevo
argumento que no hubiera sido discutido al momento de sentar la doctrina
constitucional convertida en precedente y que este resulte suficientemente
convincente como para saldar las dudas sobre los verdaderos intereses de la
Corporación; (4) que el efecto benéfico del cambio de doctrina constitucional
sea nítidamente superior al daño – en términos de legitimidad de la
Corporación y de seguridad jurídica – que produce el mencionado cambio. Se
trata entonces, de un test fuerte que exige la demostración de razones
imperiosas que, lejos de resolver una cuestión coyuntural, se proyectan en el
horizonte constitucional como la mejor interpretación sostenible, para todos
los casos posibles, de la Constitución Política”.
4. Corte Constitucional, Sentencia  C-795 de 2004.
M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, S.V. Marco Gerardo Monroy Cabra, A.V. Alfredo
Beltrán Sierra, Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Córdoba Triviño y Jaime
Araújo Rentería; y S.P.V. Rodrigo Uprimny Yepes.  Allí se insistió en que “es indudable que el
respeto al precedente juega un papel esencial en la justicia constitucional,
tal y como ha sido destacado por esta Corte y por la teoría jurídica. Sin
embargo, el principio de respeto al precedente no puede ser inquebrantable,
al punto de impedir la posibilidad de cambiar la doctrina. Más aún cuando el
juez advierte posibles inconsistencias en sus determinaciones, frente a los
fundamentos teóricos consolidados en el pasado. En esos casos, su deber en justicia
y por razones de seguridad jurídica, autocontrol judicial y respeto a la
igualdad, será el de  justificar  el cambio de jurisprudencial  y modificar
el precedente”. Ver, en igual sentido, la Sentencia C-532 de 2013. M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez. S.P.V. Luis Guillermo Guerrero Pérez; y A.V. María
Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas
Silva.
5. Corte Constitucional, Sentencia  C-094 de 2007.
M.P. Jaime Córdoba Triviño, S.V. Jaime Araújo Rentería y Clara Inés Vargas
Hernández, S.P.V Humberto Antonio Sierra Porto, y A.V. Manuel José Cepeda
Espinosa. En esta Sentencia,
aplicando la regla jurisprudencial pacífica, se concluyó que, ante la
ausencia de “razones poderosas que induzcan a cambiar el precedente específico”
(consideración Nº 20), se reiteraría la jurisprudencia pertinente.
Pronunciamientos en el mismo sentido ya habían ocurrido con precedencia. Por
ejemplo, en la Sentencia C-311 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
unánime) se decidió no cambiar la jurisprudencia, por no existir “razones
poderosas”. Otro ejemplo muy similar es la Sentencia C-096 de 2003. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa, unánime.
6. Corte Constitucional, Sentencia  SU-406 de 2016.
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, unánime. En esta providencia, se dijo que:
“[l]a vinculación al precedente judicial a la luz de
los principios comentados, no significa, sin embargo, una inmutabilidad del
derecho aplicable a partir de la interpretación fijada por la jurisprudencia.
Ello equivaldría a reconocerle al Derecho una característica petrificante que
le resulta ajena en cuanto a ciencia social. En sentido contrario, la
aplicación judicial de la ley es el escenario ideal para que el ordenamiento
jurídico pueda responder a los distintos cambios normativos y sociales. || En
consecuencia, esta Corporación ha definido que, ante ciertas circunstancias
específicas y bajo una estricta exigencia argumentativa, es posible que se
modifiquen las reglas fijadas en los precedentes jurisprudenciales. Así las cosas,
tales exigencias permiten, a su vez, reforzar los mismos principios de
igualdad, buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima, en la medida en
que impiden que el precedente judicial se convierta en una materia
discrecional. || 7.8.2.2. En estos términos, la hermenéutica constitucional
ha señalado que resulta posible, por parte de los órganos de cierre, cambiar
el precedente aplicable, siempre y cuando se cumpla con la carga
argumentativa de demostrar las razones que justifican dicho cambio. Además,
“para justificar un cambio jurisprudencial no basta que el tribunal considere
que la interpretación actual es un poco mejor que la anterior, puesto que el
precedente, por el solo hecho de serlo, goza ya de un plus, pues ha orientado
el sistema jurídico de determinada manera. Por ello, para que un cambio
jurisprudencial no sea arbitrario es necesario que el tribunal aporte razones
que sean de un peso y una fuerza tales que, en el caso concreto, primen no
sólo sobre los criterios que sirvieron de base a la decisión en el pasado
sino, además, sobre las consideraciones de seguridad jurídica e igualdad que
fundamentan el principio esencial del respeto del precedente en un Estado de
derecho”. || 7.8.2.3. A la luz de lo anterior, se observa que el cambio de
una determinada posición jurisprudencial por el respectivo órgano de cierre,
implica una modificación en la interpretación jurídica, es decir, del
contenido normativo de determinada disposición y que, en atención al carácter
vinculante general e inmediato del precedente, determina la aplicación
judicial -en el orden horizontal y vertical- del derecho sustancial o
procesal, según sea el caso. || Ahora bien, no obstante que la aplicación
general e inmediata de un nuevo precedente fijado por un órgano de cierre de la
jurisdicción vincula a la administración de justicia como una garantía del
principio de igualdad, tal regla general no puede pasar por alto el contenido
material de la misma igualdad al que se hizo referencia anteriormente, y que
conduce a que cada situación sea observada a la luz de las circunstancias
particulares” (subraya del texto original).
Jurisprudencia citada para identificar las “reglas
especiales – eventos de procedencia del cambio de jurisprudencia”
1. Corte Constitucional, Sentencia  C-674 de 1999.
MM.PP. Alejandro Martínez Caballero y Álvaro Tafur Galvis, S.P.V. Eduardo
Cifuentes Muñoz, Fabio Morón Díaz, Vladimiro Nranjo Mesa y Álvaro Tafur
Galvis. Al analizar el caso
concreto, la Sala indicó: “[la] corrección [de jurisprudencia] es necesaria
para preservar valores constitucionales esenciales, sin que se vea que ese
cambio jurisprudencial sea particularmente lesivo de la igualdad ni de la
seguridad jurídica. Así, esta rectificación jurisprudencial permite definir
el preciso alcance de la garantía señalada por el artículo 34 de la Carta, a
fin de que en el futuro se respete adecuadamente esa reserva judicial por el
Legislador y por los funcionarios administrativos”.
2. Corte Constitucional, Sentencia C-1404 de 2000.
MM.PP. Carlos Gaviria Díaz y Álvaro Tafur Galvis; S.V. Alfredo Beltrán
Sierra, José Gregorio Hernández Galindo, Martha Sáchica Méndez y Alejandro
Martínez Caballero; A.V. José Gregorio Hernández Galindo y Alfredo Beltrán
Sierra. La Sala Plena decidió
“revisar la jurisprudencia, en lo relativo a la función de decidir sobre la
constitucionalidad de las objeciones presidenciales, y al alcance de la misma
en ciertos casos concretos”. La Corte dijo:
“esta Corporación ha sostenido en forma reiterada
que su actividad se circunscribe estrictamente al estudio y decisión de las
objeciones presidenciales, tal y como ellas hayan sido formuladas, sin
abarcar aspectos no señalados por el Ejecutivo; es decir, que en lo tocante a
los proyectos objetados, no se puede dar aplicación al principio del control
constitucional integral. Ello, en la medida en que la decisión sobre la
constitucionalidad de las razones que respaldan las objeciones, debe estar
enmarcada exclusivamente en la dinámica de los controles interorgánicos, y en
esa medida no puede afectar la posibilidad de que, con posterioridad, los
ciudadanos ejerzan la acción pública de inconstitucionalidad contra las
normas objetadas, ni tampoco puede reemplazar el procedimiento que para ese
efecto establece la Constitución. || A pesar de lo anterior, en ciertas
ocasiones se hace necesario que esta Corporación se pronuncie sobre aspectos
que no fueron planteados explícitamente por el Gobierno, pero cuyo análisis
resulta ser un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de
inconstitucionalidad formuladas en las objeciones mismas. Los motivos que
justifican esta extensión excepcional de la competencia de la Corte, son de
doble naturaleza: lógica y constitucional. Lo primero, porque las reglas de
derecho que se han de aplicar al estudio de las objeciones, se derivan, en no
pocos casos, de otras reglas o principios más generales, no  mencionados en
las objeciones, pero que resultan insoslayables para fundamentar cualquier
decisión. Lo segundo, porque dado que el mandato del artículo 241-8 Superior
califica las decisiones de la Corte en estos casos como definitivas, si no se
efectúa en ellas el análisis de constitucionalidad de los mencionados temas
conexos, éstos quedarán cobijados por el efecto de cosa juzgada
constitucional que se deriva de la decisión final sobre la objeción como tal
y, en consecuencia, ningún ciudadano podrá controvertirlos en el futuro.
En otros términos, al pronunciarse sobre tales asuntos conexos, esta
Corporación no está coartando el derecho de los ciudadanos de ejercer la
acción pública de inconstitucionalidad, ni sustituyendo el trámite que en
esos casos se haya de surtir, por la sencilla razón de que una vez la Corte
emita su fallo, la mencionada acción no será procedente respecto de los temas
que se relacionan directamente con el objeto central de la providencia. || El
cumplimiento de las anteriores condiciones resulta especialmente evidente en
el caso bajo examen. En primer lugar, porque el estudio concreto de los
reparos contenidos en el escrito de objeciones presupone establecer si al
legislador le asiste competencia para tomar una medida como la que consagra
el proyecto y, en caso afirmativo, establecer cuáles son el alcance y las
limitaciones de dicha atribución. En segundo lugar, porque si bien la
objeción dirigida contra el artículo primero del Proyecto circunscribe el
análisis del principio de igualdad a la relación que existe entre sindicados
y condenados, la Corte considera que, para llegar a una conclusión final
sobre la existencia de una violación al artículo 13 Superior, se deben
estudiar todos los supuestos que, en la práctica, pueden generar una
discriminación, y no sólo aquellos que señala el Ejecutivo; esto es, no se
puede afirmar de manera concluyente que la norma sea lesiva o no del
principio de igualdad, sin haber examinado antes todas las hipótesis de trato
diferencial que ella plantea. Sólo procediendo de esa forma se puede evitar
que, bajo el manto de la cosa juzgada constitucional, una norma
potencialmente discriminatoria se consagre  en el ordenamiento como
respetuosa de la igualdad, con carácter definitivo e incontrovertible. ||
En ese orden de ideas, la Corte habrá de variar su jurisprudencia, en el
sentido de permitir que, en casos como el presente, cuando se verifiquen los
requerimientos arriba señalados, su competencia se haga extensiva a ciertos
temas de relevancia constitucional, que están directamente relacionados con
las razones que fundamentan las objeciones presidenciales, aunque no sean
señalados expresamente por ellas” (subraya fuera del texto original).
3. Corte Constitucional, Sentencia  C-266 de 2002.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, unánime. Allí, la Sala Plena estudio una
demanda de inconstitucionalidad instaurada contra el numeral 2º del artìculo
192 del Decreto 262 de 2000, relativo al carácter cerado del concurso de
méritos para acceder a cargos de carrera en la Procuraduría General de la
Nacicón. La Corte se refirió a la necesidad de cambiar la jurisprudencia
fijada desde la Sentencia C-110 de 1999 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), en
los siguientes términos: “[s]e justifica el cambio de precedente cuando éste
contradice la Constitución, es incompatible con las premisas de las que parte
para decidir y no es consistente con otras sentencias de la propia Corte
sobre la materia. En el presente caso tal cambio – v.gr. excluir totalmente
la posibilidad de concursos cerrados para ingresar o ascender a cargos de
carrera en la Procuraduría General de la Nación - se justifica porque de otra
forma se desconocen los derechos fundamentales a la igualdad de oportunidades
y al acceso a las funciones y cargos públicos, así como la regla general
según la cual los empleos en las entidades y órganos del Estado son de
carrera y deben ser provistos mediante concurso público”.
4. Corte Constitucional, Sentencia  C-570 de 2012.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, S.P.V. María Victoria Calle Correa y Luis
Ernesto Vargas Silva. La Corte señaló:
“[c]omo
ha indicado la jurisprudencia constitucional, nada obsta para que un
contenido normativo declarado exequible sea reproducido por el legislador.
Sin embargo, cuando el precepto nuevo que contiene dicho contenido normativo
es demandado nuevamente con base en los mismos cargos, la Corte debe examinar
si la ratio decidendi que fundamentó el fallo de constitucionalidad
previo es aplicable para resolver la nueva demanda o, por el contrario, la
norma adquirió un alcance o unos efectos distintos, o existen otras razones
poderosas de orden constitucional para apartarse del precedente y emitir un
pronunciamiento de fondo en sentido diferente. || Para determinar si un
contenido normativo ha adquirido alcance o efectos distintos con el paso del
tiempo, la Corte ha empleado, entre otros, los siguientes criterios: || En
primer lugar, la Corte ha acudido al examen del referente constitucional en
el que el contenido normativo se justifica y al amparo del cual se examina su
constitucionalidad; así, un cambio de los preceptos constitucionales a la luz
de los cuales se examina la constitucionalidad de una norma puede justificar
un nuevo pronunciamiento de fondo. || En segundo lugar, es necesario analizar
el contexto normativo en el que se aplica la norma, es decir, la legislación
y otras disposiciones conexas o que le sirven de marco hermenéutico. Así, un
cambio en el contexto legal (por ejemplo, por la expedición de un nuevo
código en la materia) puede hacer necesario un cambio del precedente. || En
tercer lugar, es preciso estudiar el contexto social, económico, cultural,
etc. en que el contenido normativo se aplica. Una transformación del entorno
puede poner en evidencia la necesidad de que el juez modifique su
interpretación de los principios constitucionales “(…) para ajustarlos a las
necesidades concretas de la vida colectiva - aún cuando no haya habido
cambios formales en el texto fundamental”, al amparo de la doctrina de la
constitución viviente. Sobre esta última hipótesis, la Corte explicó lo
siguiente en la sentencia C-774 de 2001: || “El concepto de ‘Constitución
viviente’ puede significar que en un momento dado, a la luz de los cambios
económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y culturales de una
comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la Constitución, - que es
expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y valorativos, de esas
realidades -, un pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con
fundamento en significaciones constitucionales materialmente diferentes a
aquellas que ahora deben regir el juicio de Constitucionalidad de una
determinada norma. En estos casos, no se puede considerar que el fallo
vulnera la cosa juzgada, ya que el nuevo análisis parte de un marco o
perspectiva distinta, que en lugar de ser contradictorio conduce a precisar
los valores y principios constitucionales y permiten aclarar o complementar
el alcance y sentido de una institución jurídica.” || No obstante, como se
indicó en la sentencia C-836 de 2001, no basta con que el juez argumente que
el contexto social, político, cultural, etc. ha cambiado; es necesario que su
variación “(…) tenga injerencia sobre la manera como se había formulado
inicialmente el principio jurídico que fundamentó cada aspecto de la
decisión, y que el cambio en la jurisprudencia esté razonablemente
justificado conforme a una ponderación de los bienes jurídicos involucrados en
el caso particular.” || Por último, esta Corporación ha señalado que es
posible apartase del precedente cuando, a partir de un nuevo examen, se
concluya que la doctrina anterior es “errónea” “(…) por ser contraria a los
valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el
ordenamiento jurídico”. En tal hipótesis, la autoridad judicial debe cambiar
el precedente para “(…) evitar prolongar en el tiempo las injusticias del
pasado”. || En estos casos, la doctrina constitucional ha dejado claro que
las autoridades judiciales deben explicar de manera clara, amplia y
suficiente las razones por las cuales deciden apartarse del precedente y
modificar su posición, en virtud de los principios de publicidad, respeto de
los actos propios y confianza legítima, entre otros. Además, cuando la razón
de su separación del precedente es el presunto error de las argumentaciones
precedentes, el juez debe desvirtuar dichos argumentos y sustentar las nuevas
premisas de su decisión”.
5. Corte Constitucional, Sentencia  C-253 de 2013.
M.P. Mauricio González Cuervo, S.P.V. Jorge Iván Palacio Palacio, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, y Luis Ernesto Vargas Silva. A.V. María Victoria
Calle Correa y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. La Sala Plena
expuso lo siguiente:
“6.3.1.
La importancia de mantener un precedente, en particular cuado este ha sido
sentado por las Altas Cortes, en las que se unifica la jurisprudencia sobre
diferentes materias, responde a la necesidad de garantizar la igualdad, la
seguridad jurídica, la coherencia y el control de las decisiones judiciales.
La falta de certeza sobre las decisiones de los jueces impide a los
ciudadanos conocer el contenido y alcance de sus derechos y obligaciones, y
genera caos y anarquía. No obstante lo anterior, el ordenamiento jurídico
evoluciona y no puede petrificarse. Por ello, se ha reconocido la existencia
de circunstancias taxativas excepcionales, que pueden dar lugar a un cambio
de precedente en la jurisprudencia de los órganos judiciales de cierre. ||
6.3.2. Las reglas sobre cambio de precedente en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, han sido reiteradas en numerosas sentencias y se asocian con
tres condiciones básicas: (1) En primer lugar, cuando la legislación se
modifica, se justifica un cambio de jurisprudencia, para evitar contravenir
la voluntad del legislador, y de esta manera, promover la colaboración
armónica entre las ramas del poder y contribuir al principio democrático de
soberanía popular.|| (2)  De otro lado, se ha admitido el cambio de
precedente cuando transformaciones en la situación social, política o
económica vuelvan inadecuada la interpretación que la jurisprudencia había
hecho sobre determinado asunto. Es este el caso, por ejemplo, del cambio de
precedente en relación con los derechos de las parejas del mismo sexo que
ocurrió en la jurisprudencia de la Corte a partir de la sentencia C-075 de
2007. En estos eventos, es necesario replantear la jurisprudencia
fundamentando cuidadosamente el cambio en principios y reglas reformuladas.
|| (3) Pero también puede suceder que cierta doctrina jurisprudencial resulte
contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se
fundamenta el ordenamiento jurídico, caso en el cual será necesario sentar un
nuevo precedente. Sin embargo, para justificar un cambio jurisprudencial de
esta naturaleza es imperativo que se argumenten razones fundadas en relación
con la decisión que se pretende cambiar y que primen sobre el principio de
seguridad jurídica e igualdad que sustentan el principio esencial del respeto
del precedente”.
SALVAMENTO DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
A LA SENTENCIA SU556/19
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Se debió ser flexible con
requisito de inmediatez para reclamar pensión de invalidez (Salvamento de voto)
REGIMEN DE
TRANSICION-Acto Legislativo 01 de 2005 prescribió que éste
expiraría el 31 de julio de 2010 (Salvamento de voto)
Contrario
a lo señalado en la sentencia, sí existe un régimen de transición establecido
por el Constituyente, aplicable a todos los regímenes pensionales. En efecto,
una clara regla constitucional contenida en el Parágrafo transitorio del
artículo 48 superior, introducido por el artículo 1° del Acto Legislativo 01 de
2005, puso un límite temporal explícito a la aplicación ultra activa de
cualquier norma o régimen pensional anterior a la creación del Sistema General
de Seguridad Social en Pensiones. En efecto, dicha norma, en lo pertinente,
dice así: …la vigencia de… cualquier otro (régimen) distinto al establecido de
manera permanente en las leyes del Sistema General de Pensiones expirará el 31
de julio del año 2010.”   Ante la fijación por el constituyente derivado, de
tan claro plazo, no le era posible a la Corte desconocer la imposibilidad de
continuar aplicando a la fecha una norma derogada hace cerca de 24 años.
Referencia:
Expedientes T-7.190.395, T-7.194.338 y T-7.288.512
Acción
de tutela instaurada por William Celeita Romero contra la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia, la Sala Laboral del Tribunal Superior
del Distrito Judicial e Ibagué y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de
Ibagué, Adpostal – liquidada, Caprecom – liquidada y la UGPP (T-7.190.395);
Fabio Campo Fory contra Colpensiones (T-7.194.338); y Luigi Sabatino Nocera
Santacruz contra Colpensiones (T-7.288.512).
Magistrado
Ponente:
CARLOS
BERNAL PULIDO
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de la mayoría, me permito manifestar mi salvamento de voto a la
decisión adoptada por la Sala Plena por las siguientes razones:
En primer lugar, considero que en el
caso del señor William Celeita Romero (T-7.190.395) la Corte pudo realizar un
examen de procedencia menos rígido, específicamente, frente al requisito de
inmediatez, para entrar a examinar el caso de fondo.
En la sentencia se indicó que “a
pesar de acreditar los presupuestos de relevancia constitucional, agotamiento
de recursos judiciales, identificación de los hechos que generaron la
vulneración alegada, y que no se esté cuestionando un fallo de tutela”, no
se cumplió con el requisito de inmediatez dado que el actor no justificó su
inactividad la cual se prolongó por más de tres años. Lo anterior, teniendo en
cuenta que la Corte Constitucional ha entendido que un plazo oportuno para
presentar acciones de tutela contra providencias judiciales es de seis meses.
No obstante, el mismo fallo indica que
dicho plazo puede ser más laxo de cara a las circunstancias particulares del
actor y su diligencia, que lleguen a justificar la inactividad del
peticionario. A pesar de que la Sala Plena concluyó que el señor Celeita Romero
no justificó su demora de tres años y, por tanto, declaró improcedente la
acción, considero que esta Corporación pudo ser más flexible al verificar el cumplimiento
de dicho requisito teniendo en cuenta que el actor (i) es una persona en
situación de discapacidad por trastornos psiquiátricos cuya calificación de
pérdida de capacidad laboral es de 57.20%; (ii) fue diligente al presentar sus
solicitudes a Caprecom y Adpostal; (iii) acudió, además, a la jurisdicción
ordinaria laboral que culminó con sentencia de casación; (iv) es una persona en
situación de vulnerabilidad lo cual se puede concluir de su respuesta al auto
de pruebas en sede de revisión, en tanto es padre cabeza de hogar, tiene dos
hijos a su cargo por cuanto fueron entregados por custodia del Bienestar
Familiar y Casa de Justicia de Ibagué, recibe para su sustento y el de núcleo
familiar $280.000 por fallo de asignación de cuota alimentaria por parte de la
madre de sus hijos, tiene problemas de salud que no le permiten emplearse y
recibir otros ingresos, y tiene deudas imposibles de pagar dada su precaria
situación económica.
Teniendo en cuenta lo anterior, era
posible superar el requisito de inmediatez de tres años, considerando, además,
que en anteriores oportunidades la Corte Constitucional lo ha hecho, en casos
con circunstancias menos desfavorables[261].
Ahora, al declarar procedente la acción,
la Corte debió conceder el amparo en tanto el señor William Celeita Romero por
cuanto cumplió a cabalidad el primer requisito para acceder a la pensión de
invalidez, esto es, tener una calificación de pérdida de capacidad laboral
superior al 50% (57.20%). En cuanto a la cantidad de semanas de cotización requeridas
antes de la fecha de estructuración de la invalidez, es cierto que de acuerdo
con la ley aplicable al 06 de diciembre de 2006 (fecha de estructuración de su
PCL) que era la Ley 860 de 2003 que exige 50 semanas de cotización, el actor no
las cumple.
Sin embargo, en este caso, se debió
tener en cuenta que la fecha de estructuración de su invalidez es posterior a
la causa principal de la misma. Es decir, el actor, aunque fue calificado con
una fecha de estructuración en 2006, en el dictamen se advierte que se debió a
un trastorno de ansiedad generalizada secundario a un trauma craneoencefálico,
el cual se generó debido a un accidente de tránsito cuando se encontraba
laborando para Adpostal como cartero el 03 de enero de 1989. Es de observar
que, de hecho, a partir de dicho accidente nunca más pudo volver a trabajar. En
ese sentido, esta Corte pudo tomar como fecha de estructuración la fecha misma
del accidente teniendo en cuanta que fue el inicio del cuadro clínico que le
impidió seguir trabajando y que dio como resultado su calificación, con lo cual
el señor Celita cumpliría con los requisitos del Acuerdo 049 de 1990, el cual
exigía 300 semanas en cualquier época anterior a su estado de invalidez.
El señor Celita cumple los presupuestos
de dicho principio ya que antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993
ya tenía cotizadas más de 300 semanas y en toda su vida laboral un total de
777.
Es por esto que salvo mi voto respecto
de la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela promovida por el
señor William Celeita Romero adoptada por la mayoría de la Sala Plena de esta
Corporación.
En segundo lugar, respecto de los otros
dos casos (Fabio Campo Fory contra Colpensiones (T-7.194.338) y Luigi Sabatino
Nocera Santacruz contra Colpensiones (T-7.288.512), salvo mi voto respecto de
conceder el amparo de los derechos fundamentales con base en el principio de la
condición más beneficiosa y reitero lo señalado en mi salvamento de voto a la
sentencia SU-005 de 2018 (MP Carlos Bernal Pulido) por cuanto la aplicación de
dicho principio, desconoce:
(i) Que la noción de
régimen de transición lleva implícito el señalamiento de un plazo dentro del
cual la norma anterior tendrá efectos ultra activos, en protección de
expectativas legítimas. En este caso, si el legislador omitió diseñar un
régimen de transición, el juez podría aplicar una norma de manera ultra activa
para proteger dichas expectativas, pero bajo la imperiosa necesidad de fijar un
plazo de finalización a la ultra actividad del Acuerdo 049 de 1990. De lo
contrario, se petrifica desproporcionadamente un régimen expresamente derogado,
con la consecuente limitación excesiva de la libertad de configuración del
legislador.
(ii) Que en todo caso, al contrario de
lo señalado en la sentencia, sí existe un régimen de transición establecido por
el Constituyente, aplicable a todos los regímenes pensionales. En efecto, una
clara regla constitucional contenida en el Parágrafo transitorio del artículo
48 superior, introducido por el artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2005,
puso un límite temporal explícito a la aplicación ultra activa de cualquier
norma o régimen pensional anterior a la creación del Sistema General de
Seguridad Social en Pensiones. En efecto, dicha norma, en lo pertinente, dice
así: …la vigencia de… cualquier otro (régimen) distinto al
establecido de manera permanente en las leyes del Sistema General de Pensiones
expirará el 31 de julio del año 2010.”   Ante la
fijación por el constituyente derivado, de tan claro plazo, no le era posible a
la Corte desconocer la imposibilidad de continuar aplicando a la fecha una
norma derogada hace cerca de 24 años.
Con mi
acostumbrado y profundo respeto,
Fecha
ut supra
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
A LA SENTENCIA SU556/19
PENSION DE
INVALIDEZ Y REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD-Test de
procedencia de la acción de tutela estableció
un incremento de la carga argumentativa que se torna excesivamente riguroso y,
por lo tanto, desproporcionado (Salvamento de voto)
PENSION DE
INVALIDEZ Y REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD-Se debieron
sentar lineamientos para que los jueces de tutela determinen la procedencia y
establecer las razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz
(Salvamento de voto)
ALCANCE DEL
PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA EN MATERIA DE PENSION DE INVALIDEZ-No
existe una justificación para establecer un retroceso en materia de derechos
sociales fundamentales (Salvamento de voto)
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones que toma esta Corporación, me
permito hacer explícitas las consideraciones que me llevaron a salvar el voto
en la presente oportunidad. La inconformidad alude particularmente a
(i) la “unificación” de la jurisprudencia en torno al test de
procedencia; y (ii) establecer algunas precisiones en relación con el alcance
de la figura de la condición más beneficiosa.
El test de procedencia
Consideró la Sala Plena que era necesario dar seguridad
jurídica en la valoración de este tipo de pretensiones y garantizar una
igualdad de trato, determinando que la tutela solo sería procedente cuando se
acrediten cada una de las 4 condiciones relacionadas a continuación:
Test de procedencia
Primera condición
Debe acreditarse que el accionante,
además de ser una persona en situación de invalidez, pertenece a un grupo de
especial protección constitucional o se encuentra en una situación de riesgo
derivada de, entre otras, alguna de las siguientes condiciones: (i)
analfabetismo, (ii) vejez, (iii)
pobreza extrema, (iv) cabeza de
familia, (v) desplazamiento
o (vi)
padecimiento de una enfermedad crónica, catastrófica, congénita o
degenerativa.
Segunda condición
Debe poder inferirse razonablemente que la
carencia del reconocimiento de la pensión de invalidez afecta directamente la
satisfacción de las necesidades básicas del accionante, esto es, su mínimo
vital y, en consecuencia, una vida en condiciones dignas.
Tercera condición
Deben valorarse como razonables los argumentos
que proponga el accionante para justificar su imposibilidad de haber cotizado
las semanas previstas por las disposiciones vigente al momento de la
estructuración de la invalidez.
Cuarta condición
Debe comprobarse una actuación
diligente del accionante para solicitar el reconocimiento de la pensión de
invalidez.
Con el test de procedencia,
estimo que la Sala mayoritaria estableció un incremento de la carga
argumentativa que se torna excesivamente riguroso y, por lo tanto,
desproporcionada, máxime tratándose de acciones constitucionales como la de
amparo. En tal sentido, la Corte debió mantener el precedente constitucional
establecido en la SU-442 de 2016, ya que sentar este tipo de test, como ocurrió
en la SU-005 de 2018 (condición más beneficiosa en pensión de sobrevivientes), resulta regresivo frente a las prerrogativas
constitucionales.
En este sentido es importante advertir
que la pensión de invalidez busca la protección del mismo afiliado y aportante
en quien se ha configurado una pérdida de capacidad laboral superior al 50%,
mientras que la pensión de sobrevivientes acarrea la protección no del afiliado
sino de sus beneficiarios, quienes adquieren el derecho a la pensión por estar
amparadas por el cotizante, por lo que al no ser asimilables no era posible
aplicar el precedente
sentado en la SU-005 de 2018, al partir de contingencias diferentes, lo que hace que
su análisis deba partir de contextos disímiles al momento de evaluar la
procedencia del amparo.
De
cara a este panorama se debe recordar que el artículo 86 de
la Constitución establece que la subsidiariedad es un requisito de procedencia
de la acción de tutela y determina que “sólo procederá cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. A su vez, el numeral 1 del
artículo 6 del Decreto Estatutario 2591 de 1991 señala que la acción de tutela
no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa
judiciales.
De
lo citado se evidencia que la acción de tutela
procede de manera excepcional cuando a pesar de existir otro medio de defensa
judicial los recursos disponibles no son idóneos o eficaces, toda vez que su
sola existencia formal no es garantía de su utilidad en el caso concreto, como
lo ha replicado este Tribunal[262].
La
determinación de la eficacia e idoneidad de los recursos ordinarios no debe
obedecer a un análisis abstracto y general, dado que corresponde al juez
constitucional determinar cuál es la eficacia que en concreto tiene el otro
instrumento de protección[263]. Cabe advertir que cuando
la acción de tutela es promovida por personas que requieren especial protección
constitucional, como las personas en condición de discapacidad, el examen de
procedibilidad de la acción de tutela es menos estricto, empleando criterios de
análisis más amplios, pero no menos rigurosos[264].
Así, de cara a la procedencia excepcional
de la acción de tutela para reclamar el reconocimiento de la pensión de
invalidez, en la sentencia SU-442 de 2016 se sentaron los siguientes
parámetros:
(i) El juez constitucional debe ser más flexible al
estudiar la procedibilidad cuando el actor es un sujeto de especial protección
o cuando se encuentra en una situación de debilidad manifiesta.
(ii) En desarrollo del derecho
fundamental a la igualdad le debe ofrecer un tratamiento diferencial positivo y
analizar los requisitos de subsidiariedad e inmediatez desde una óptica menos
estricta, pues en estos casos el actor no puede soportar las cargas y los
tiempos procesales que le imponen los medios ordinarios de defensa judicial de
la misma manera que el resto de la sociedad.
(iii) En el
evento específico de la pensión de invalidez puede pasar de ser una prestación
social de orden legal a convertirse en un derecho fundamental inalienable, en
especial cuando se trata de un sujeto de especial protección constitucional o
en condiciones de vulnerabilidad.
Posteriormente,
las distintas Salas de Revisión mantuvieron la postura de admitir la
procedencia de la acción de tutela para garantizar la protección oportuna de un
derecho pensional por invalidez. Ejemplo de ello son las siguientes:
-
En la sentencia T-721
de 2016[265], se advirtió que acudir a un proceso ordinario supone una
carga adicional a las graves condiciones socioeconómicas de una persona en
situación de discapacidad, por lo que declarar improcedente el amparo en estos
casos resulta desproporcionado. Se destacó que tal condición cobra mayor vigor
cuando el acceso a la pensión de invalidez lo solicita quien padece enfermedades crónicas,
degenerativas o congénitas[266],
para las cuales el paso del tiempo impacta de manera inminente en su vida.
- A
su vez, en la sentencia T-669 de 2017 se especificó que en
virtud del artículo 13 superior, que ordena la protección preferente de las
personas en condición de vulnerabilidad, la jurisprudencia constitucional ha
aceptado la intervención del juez de tutela en asuntos en los que el accionante
se halla en un estado de debilidad manifiesta, donde corresponde evaluar si: i)
se trata de un sujeto de especial de protección constitucional; ii) la
falta de pago de la prestación o su disminución, genera un alto grado de
afectación de los derechos fundamentales, en particular del derecho al mínimo
vital; iii) el actor haya desplegado cierta actividad administrativa y
judicial con el objetivo de que le sea reconocida la prestación reclamada; y iv)
si acredita siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial
ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos
fundamentales presuntamente afectados[267].
-
Posteriormente, en la sentencia T-681 de 2017 se indicó que “exigir
idénticas cargas procesales [tanto a las] personas que soportan diferencias
materiales relevantes [como a las que] no se encuentran en estado de
vulnerabilidad alguno, puede resultar discriminatorio y comportar una
infracción constitucional al acceso a la administración de justicia en igualdad
de condiciones”[268].
Así, precisó que el juez constitucional puede conceder el reconocimiento y pago
de prestaciones económicas que derivan de una pensión, de manera definitiva, si
del material probatorio se puede concluir que “(i) el actor es sujeto de
especial protección constitucional[269],
(ii) lo pretendido constituye el único sustento del peticionario y su núcleo
familiar de tal manera que al negarlo se comprometería de manera grave su
mínimo vital[270],
y (iii) los requisitos legales exigidos para el reconocimiento prestacional se
cumplen en el caso concreto[271]”[272].
- Recientemente, en la sentencia T-411 de 2019 se indicó
que cuando la acción de tutela tiene como finalidad el
reconocimiento de una prestación social como la pensión de invalidez, no basta
con que el mecanismo de defensa judicial preferente sea idóneo y eficaz, sino
que también debe ser expedito para brindar una protección inmediata de los
derechos fundamentales[273].
De acuerdo con estas consideraciones la pensión de invalidez puede
ser reclamada a través del proceso ordinario laboral (artículo 2.4 del Código Procesal del
Trabajo y de la Seguridad Social), sin embargo, el juez constitucional debe
analizar las especiales características que se desarrollen en cada caso.
En este contexto, la mayoría olvidó
que la innovación constitucional implica demostrar que las circunstancias que
han dado origen a una postura constitucional han cambiado. Por ejemplo, se ha
debido verificar y establecer cómo los medios ordinarios de defensa hoy se
constituyen en mecanismos eficaces, que lleve a reducir la procedencia de la
acción de tutela.
En cuanto a la oportunidad, la
sentencia afirma que según los términos
previstos por el estatuto procesal del trabajo, la duración aproximada del
proceso ordinario laboral es de 242 días[274] –tanto en primera como en segunda
instancia. Lo anterior, sin perjuicio de que su duración se puede prolongar
como consecuencia de una decisión del juez[275] o de la configuración de alguna causal de
interrupción o suspensión[276]. Hizo alusión a
los
resultados del estudio de tiempos procesales rendido por el Consejo Superior de
la Judicatura en abril de 2016, donde se determinó que el proceso se puede extender en
primera instancia a 366 días y en segunda instancia a 130 días adicionales si
la controversia involucra a Colpensiones o a 186 días si las diferencias
involucran a otros sujetos procesales[277].
En relación con este punto la misma sentencia
resulta contradictoria, en la medida que al analizar el expediente T-7.194.338 (Fabio
Campo Fory contra Colpensiones), se estableció que el proceso ordinario laboral
empezó el 27 de marzo de 2017 y a la fecha no se ha resuelto en segunda
instancia, lo que evidentemente muestra que en la realidad el proceso ordinario
no resulta oportuno.
En cuanto a la respuesta de lo reclamado, la Corte debió sentar unos
lineamientos generales en orden a sintetizar los presupuestos que permitieran a
los jueces de tutela determinar la procedencia del amparo, de acuerdo con la
recopilación jurisprudencial referida y a partir de estos establecer las
razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la
protección inmediata de los derechos fundamentales comprometidos.
Alcance del principio de la condición
más beneficiosa.
De manera adicional, considero
importante hacer unas precisiones al alcance de esta figura.  Para la Sala
Plena, solo respecto de personas en situación de vulnerabilidad, esto es,
aquellas que satisfacen las exigencias del “test de procedencia” resulta
razonable y proporcionado interpretar el principio de la condición más
beneficiosa en el sentido de aplicar de manera ultractiva las disposiciones del
Acuerdo 049 de 1990 en lo que respecta a la exigencia de densidad de semanas de
cotización, a pesar de que su condición de invalidez se hubiere estructurado en
vigencia de la Ley 860 de 2003.
Al respecto encuentro que en la decisión
mayoritaria no se estableció una postura frente a qué régimen se debe aplicar
de manera retrospectiva, simplemente se hizo alusión al Acuerdo 049 de 1990, en
este sentido cabe señalar que la SU-442 de 2016 sentó un criterio unificado a
efectos de dar aplicación no solo al régimen pensional inmediatamente anterior
a la vigente, sino extensivo a todo esquema normativo anterior bajo cuyo amparo
el afiliado o beneficiario haya contraído una expectativa legítima. Postura que
se venía mantenido de manera pacífica y sostenida.
Uno de los argumentos que de manera
recurrente se utiliza para limitar la figura de la condición más beneficiosa atiende
a la sostenibilidad financiera del sistema, aspecto que se abordó en la misma
SU-442 de 2016, donde se estableció que este no es un argumento suficiente para
reducir el alcance de la condición más beneficiosa, pues a pesar de que el
requisito legal de densidad de cotizaciones, actualmente en vigor, persigue de
forma adecuada fines legítimos (la regularidad en la cotización), esta
situación no implica que la sostenibilidad del sistema también se pueda
garantizar a partir del pago de los aportes exigidos en su momento por la
legislación pensional vigente. Pensarlo de otra manera sería una especie de
autorización para ignorar los aportes hechos por los afiliados por el paso del
tiempo perdieron su valor.
Es importante tener en cuenta que la
sostenibilidad no tiene un carácter absoluto, toda vez que debe interpretarse y
articularse con los demás principios que guían la seguridad social, como la
universalidad y la solidaridad, tal como lo describe el artículo 48 superior, por
lo que el
reconocimiento de la condición más beneficiosa en pensiones de invalidez no
puede tener su enfoque exclusivo en su costo, pues este tipo de derechos, si
bien cuestan dinero deben ser garantizados, máxime si se tiene en cuenta que en
estos casos los peticionarios aportaron al sistema un número considerable de
semanas.
Una vez la jurisprudencia estableció que
la condición más beneficiosa admite sujetar la pensión de invalidez a reglas
bajo cuya vigencia se contrajo una expectativa legítima, no puede apartarse de
esa orientación en un sentido restrictivo, toda vez que el mandato de
progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección
de un derecho social existe prima facie la presunción de
inconstitucionalidad de todo retroceso y la necesidad de realizar un juicio de
constitucionalidad más severo en el caso de que se presenten legislaciones
regresivas de estos derechos.
Entonces, a pesar de que la Sala Plena
puede ajustar la jurisprudencia, no existe una justificación para establecer un
retroceso en materia de derechos sociales fundamentales, que prime sobre los
principios de seguridad jurídica, confianza legítima e igualdad de trato que
están a la base del respeto al precedente constitucional.
Fecha ut supra,
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA
FAJARDO RIVERA
A
LA SENTENCIA SU.556/19
PENSION DE
INVALIDEZ Y REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD-Test de
procedencia de la acción de tutela ha fijado restricciones graves al ejercicio
del derecho fundamental al recurso de amparo, lo cual resulta inconstitucional
(Salvamento parcial de voto)
APLICACION DEL
PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA A LA PENSION DE INVALIDEZ-Cambio
de jurisprudencia incumple las obligaciones argumentativas exigidas por este
Tribunal para el efecto (Salvamento parcial de voto)
UNIFICACION
DE JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE APLICACION DEL PRINCIPIO DE LA CONDICION MAS
BENEFICIOSA A LA PENSION DE INVALIDEZ-Alcance de la
unificación y del cambio de precedente exclusivamente
a aquellos casos en los que se discute la aplicación del Acuerdo 049 de 1990
respecto de la Ley 860 de 2003 (Salvamento parcial de voto)
(M.P.
CARLOS BERNAL PULIDO)
Una
sentencia cuyo alcance debe ser observado en sus justas proporciones
Con
el respeto acostumbrado por las sentencias de la Corte Constitucional, me
aparto de la decisión adoptada de forma mayoritaria por la Sala Plena, en la
Sentencia SU-556 de 2019. A continuación, presento una contextualización de la
providencia de la cual disiento y, con posterioridad, abordo las razones que
fundamentan mi salvamento parcial de voto.
Debido
a que este nuevo pronunciamiento de la Sala Plena extiende la doctrina fijada
en la Sentencia SU-005 de 2018, la motivación de mi disidencia es, en esencia,
la misma a la expuesta en mi salvamento de voto a dicha providencia.[278]
Por esta razón, sólo haré una presentación breve de mis argumentos, precisando
algunas particularidades relacionadas con lo decidido en esta nueva
oportunidad. En cualquier caso, como lo explicaré, advierto
desde el título de este salvamento de voto que el alcance de la unificación y
de cambio de precedente incorporados en la Sentencia SU-556 de 2019 no es de
grandes dimensiones. Por el contrario, está estrictamente limitado y debe ser
observado en sus justas proporciones.
1. Síntesis de
la Sentencia SU-556 de 2019[279]
1.1.
La Sala Plena de la Corte Constitucional estudió tres acciones de tutela
presentadas en contra de autoridades judiciales y administrativas que
resolvieron negar el reconocimiento y pago de pensiones de invalidez
solicitadas, en aplicación del principio de la condición más beneficiosa. El
argumento principal para adoptar tal postura se centró en considerar que dicho
principio permitía resolver el requerimiento pensional bajo los parámetros de
la Ley 100 de 1993 y no con fundamento en uno anterior a éste –Acuerdo 049 de
1990[280]–­, en
el caso de personas cuya invalidez se hubiese estructurado en vigencia de la
Ley 860 de 2003. Bajo estas circunstancias, la mayoría abandonó el principio de
la condición más beneficiosa y abrazó, literalmente, la regla que he llamado la
“condición
legal inmediatamente anterior”.
1.2.
La primera acción de tutela fue presentada por el señor William Celeita Romero,
de 56 años de edad, contra la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué
-Tolima- y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Ibagué -Tolima- (Expediente
T-7.190.395); la segunda y la tercera contra Colpensiones, por los señores
Fabio Campo Fory, de 67 años (Expediente T-7.194.338) y Luigi Sabatino Nocera
Santacruz, persona de 54 años de edad (Expediente T-7.288.512).
1.2.
Para resolver los casos, la mayoría de la Sala Plena estimó que algunas aplicaciones
de la regla de decisión contenida en la Sentencia SU-442 de 2016[281], en la que se
unificaron los criterios jurisprudenciales sobre la aplicación del principio de
la condición más beneficiosa en materia de pensión de invalidez, debían
“conciliarse” con los parámetros unificados en la
Sentencia SU-005 de 2018[282],
relativos al alcance del principio de la condición más beneficiosa para el
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes. Así, consideró necesario
unificar, de un lado, la jurisprudencia en torno a los requisitos que debían
atenderse para entender satisfecho el presupuesto formal de subsidiariedad
cuando se solicitara por vía de tutela el reconocimiento y pago de la pensión
de invalidez, en
aplicación del principio de la condición más beneficiosa para casos análogos. Y
de otro, se determinó en qué circunstancias
dicho principio constitucional, emanado del artículo 53 CP, daba lugar a que se
aplicaran las disposiciones del Acuerdo 049 de 1990 para efectos del
reconocimiento de dicha prestación, respecto de aquellos sujetos afiliados en
los que la invalidez hubiese acaecido en vigencia de la Ley 860 de 2003.
1.3. Tras estudiar los requisitos de procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales en el Expediente con radicado T-7.190.395, se
estimó que no se satisfacía el requisito
de inmediatez, porque, de una parte, transcurrieron más de tres años entre la
presentación del amparo y la ejecutoria de la decisión de cierre dentro del
proceso ordinario cuestionado y, de otra, por cuanto a pesar de que el
mecanismo constitucional se había interpuesto con posterioridad a la expedición
de la Sentencia SU-442 de 2016, el accionante no efectuó actuación
administrativa o judicial adicional tendiente a obtener el reconocimiento
pensional pretendido.
1.4.
Así, la decisión en este asunto fue declarar su improcedencia. En las
solicitudes de protección identificadas con los radicados T-7.194.338 y
T-7.288.512, se consideró que se acreditaban las exigencias de procedibilidad
general de la acción de amparo y, por tanto, resultaba procedente valorar si se
cumplían las condiciones para aplicar, de manera ultractiva, las disposiciones
del Acuerdo 049 de 1990, en aplicación del principio de la condición más
beneficiosa, en cuanto al reconocimiento de la pensión de invalidez. En este
estudio, la Sala Plena estimó que en ambos procesos los peticionarios
satisfacían las exigencias para ello y, por tanto, con carácter definitivo, le
ordenó a Colpensiones proceder con el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez en su favor. Igualmente, advirtió que dado que la condición relevante
para efectos del reconocimiento de la prestación era la situación actual de
vulnerabilidad de los actores, la sentencia tendría efectos declarativos del
derecho y, en esa medida, solo era posible ordenar el pago de las mesadas
pensionales a partir de la presentación de la acción de tutela, para efectos de
la salvaguarda de su mínimo vital.
1.5.
Finalmente, en lo relativo a las demás reclamaciones derivadas de la
prestación, tales como retroactivos pensionales, intereses moratorios e
indexaciones, se indicó que estos emolumentos debían ser reclamados
directamente ante los jueces ordinarios. En relación con este último aspecto,
en el caso concreto del Expediente T-7.194.338, comoquiera que existía un
proceso ordinario laboral en trámite en el que se encontraba pendiente de
resolución el recurso de apelación promovido por el peticionario, se advirtió
que la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali -Valle
del Cauca- tenía la obligación de decidir la impugnación presentada de
conformidad con los parámetros fijados en la Sentencia SU-556 de 2019, en
relación con el reconocimiento pensional, pero con dos salvedades: (i) sin que
se afectaran los derechos fundamentales protegidos por la Corte Constitucional,
a saber, la seguridad social, vida digna y el
mínimo vital y (ii) sin perjuicio de su competencia para decidir acerca
de los demás elementos de orden legal relativos a su reconocimiento.
Presentada así
la Sentencia SU-556 de 2019, procedo a exponer brevemente las razones que me
obligan a apartarme parcialmente de la decisión mayoritaria.
2. No había
lugar a unificar las reglas para valorar la procedencia de la tutela, ni a
afectar su espíritu protector y garantista
2.1. En la
Sentencia SU-005 de 2018[283], la mayoría de la Sala hizo referencia a la “necesidad”
de unificar jurisprudencia en relación con el requisito de subsidiariedad,
particularmente frente a su aplicación para el estudio de la condición más
beneficiosa pensional (en ese momento, respecto de la pensión de sobrevivientes
ante el Régimen de Prima Media). En esta nueva oportunidad (Sentencia SU-556 de
2019), la decisión mayoritaria ha sido la de extender la “unificación”
de esta materia a ciertos casos relacionados con el acceso a la pensión de
invalidez. Esto se ha hecho bajo el mismo presupuesto usado con anterioridad,
relacionado con que, aparentemente, las salas de Revisión “han utilizado
diversos criterios para valorar la eficacia de los medios judiciales
ordinarios para la resolución de los conflictos relacionados con la garantía de
los derechos”.
2.2. En ese
sentido, como ya lo he dicho, me veo obligada a remitirme a las razones
desarrolladas en mi salvamento de voto frente a la Sentencia SU-005 de 2018,
para sustentar ahora mi disidencia con la Sentencia SU-556 de 2019. En cuanto a
la “unificación” de la valoración del requisito de subsidiariedad,
reitero, de forma sintética, los siguientes argumentos principales:
2.2.1. Tanto en
la Sentencia SU-005 de 2018 como en la SU-556 de 2019, la mayoría de la Sala
pretendió unificar la valoración del presupuesto de subsidiariedad de la
tutela, no interpretar el alcance jurídico abstracto de la subsidiariedad en sí
mismo. Esto es inconveniente y jurídicamente desacertado porque desconoce que
el análisis de las pautas formales de procedencia depende de las circunstancias
particulares de cada caso. Pretender establecer criterios absolutos con los que
se busque una aplicación operativa e irreflexiva de las reglas jurídicas es
contrario a la labor jurisdiccional. A los jueces, y sobre todo a los jueces de
tutela, no nos corresponde legislar ni crear reglas rígidas. Nuestra ocupación
se traduce en un estudio caso a caso de las causas judiciales que son
puestas en nuestro conocimiento, para dar una respuesta de acuerdo con la
aplicación que las fuentes del derecho merecen en cada circunstancia, en
consideración de la autonomía judicial y con base en el presupuesto de la
razonabilidad.
2.2.2. Lo
anterior me lleva, entonces, a desvirtuar la justificación que aparentemente ha
dado lugar a que la mayoría de la Sala “unifique” jurisprudencia sobre
la valoración de la procedencia, en relación con la aplicación del principio de
la condición más beneficiosa, en ciertos casos relacionados con el acceso a la
pensión de invalidez. Considerar que distintas salas de Revisión han llegado a
conclusiones diferentes frente al estudio del requisito de
subsidiariedad no es una situación que necesariamente, y en todos los casos,
tenga que ser observada de forma negativa. Por el contrario, esto suele dar
cuenta de que al interior de la Corte se ha respetado la valoración de las
acciones de tutela, de acuerdo con las circunstancias particulares de cada
asunto. Para mostrar casos decididos de manera diferente, y por tanto
justificar una eventual unificación de jurisprudencia, deben identificarse decisiones
que hayan empleado criterios y parámetros diversos que, aplicados a la misma
situación fáctica concreta, no genérica, llevarían a resolutivos distintos.
Esto no ha sido cumplido en la Sentencia SU-556 de 2019.
Justamente, el
que las distintas salas de revisión valoren las circunstancias particulares de
cada caso, como es su deber, ha dado lugar a que adecuadamente, en algunos
eventos, las solicitudes de amparo hayan sido declaradas improcedentes y, en
otros, hayan adoptado pronunciamientos de fondo. Censurar ese proceder
desconoce que, entre otros aspectos, el ejercicio jurisdiccional se trata de
valorar las causas judiciales a partir del respeto por el principio de libertad
probatoria con el que cuentan las partes y no, como lo quiso la mayoría de la
Sala en la Sentencia SU-556 de 2019, a partir de un retroceso que se estaría
dando en materia probatoria, tal como lo explico a continuación.
2.2.3. Como se
sabe, a partir de la Constitución de 1991 se ha procurado la superación del
sistema probatorio de tarifa legal. Sólo de manera excepcionalísima se admite
la fijación de estándares de prueba rígidos, en casos muy particulares. Con
ello, se hace prevalecer el uso de la razón por parte del juez para valorar los
elementos de juicio con los que cuenta. De ahí que la apreciación de la
libertad probatoria, a partir de la sana crítica, se haga de acuerdo con las
reglas de la lógica, la ciencia y la experiencia, nunca con base en una fórmula
mecánica e irreflexiva.[284] El recurso de amparo es, sin duda, uno de los
escenarios preeminentes en los que la libertad probatoria de las partes y el
juicio a partir de la persuasión racional son labores esenciales. Hacerlo de un
modo más restrictivo es inconstitucional porque afecta, entre otros, el
ejercicio del derecho fundamental a la acción de tutela, como recurso judicial
efectivo.
2.2.3.1. Pese a
lo anterior, la mayoría de la Sala, a través de la “unificación” de la
valoración del presupuesto de subsidiariedad que se ha buscado en la Sentencia
SU-556 de 2019, ha querido fijar criterios que son más propios de un sistema de
tarifa legal que de libertad probatoria. El test introducido en esta
providencia quisiera convertir al juez de tutela en un simple operador
mecánico, sin considerar no sólo que nosotros, los administradores de justicia,
no somos legisladores, sino que hoy, en pleno siglo XXI, ese estándar
probatorio (el de la prueba tasada) está prácticamente en desuso. Por ello,
nuestra labor es analizar de forma integral las acciones de tutela que son
objeto de nuestro conocimiento, en consideración de las circunstancias de cada
una de ellas, lo cual hace que el juicio de procedencia no pueda ser
estandarizado absolutamente, como si se tratara de un cálculo matemático.
2.2.3.2. Así, el
test de procedencia al que se refiere la Sentencia SU-556 de 2019
incorpora límites a la acción de tutela que desconocen el carácter universal de
este mecanismo constitucional. Los únicos derroteros admisibles están dados por
el Decreto 2591 de 1991 y, de hecho, por la misma Constitución Política. En
nuestro ordenamiento, la subsidiariedad sólo está mediada por un juicio de
eficacia e idoneidad que se valora de acuerdo con cada caso particular.
Cualquier restricción adicional está reservada celosamente al Legislador
estatutario o, bajo ciertas circunstancias, al Constituyente. En ese sentido,
no puede usarse inadecuadamente la labor de interpretación constitucional para
imponer barreras restrictivas e inconstitucionales.
2.3. En
síntesis, disiento absolutamente de la “unificación” jurisprudencia que
se ha pretendido en la Sentencia SU-556 de 2019, frente a la valoración del
requisito de subsidiariedad en casos análogos a los estudiados, porque: (i)
parte de una justificación que es inexistente y jurídicamente errada; (ii)
constituye una grave afectación de, entre otros, el derecho fundamental a la
acción de tutela; (iii) se ha querido dar un retroceso en materia probatoria,
de modo que se ha pretendido fijar pautas rígidas de acreditación del requisito
de subsidiariedad, lo cual es propio del obsoleto sistema de tarifa legal; y
(iv) todas estas determinaciones, al implicar una reducción del estándar de
protección de una garantía constitucional, se han adoptado sin considerar la
incompetencia de la Corte para ello.
2.4. Con todo,
advierto que el alcance de los criterios de valoración de procedencia,
señalados en la Sentencia SU-556 de 2019, está mediado no sólo por la falencia
argumentativa que he puesto de presente en esta oportunidad, y que he planteado
desde mi salvamento de voto a la Sentencia SU-005 de 2018, sino por las
estrictas particularidades fácticas de los casos estudiados en esta ocasión.
Enseguida, paso a explicarlo.
3. Sobre la
unificación en materia de condición más beneficiosa para el acceso a la pensión
de invalidez
3.1. Lo primero
que debo poner de presente es que el alcance de la Sentencia SU-556 de 2019
debe ser valorado en sus justas proporciones. Esta providencia no constituye un
cambio radical de jurisprudencia frente a la Sentencia SU-442 de 2016[285]. En esta ocasión, no se unificaron las reglas del
principio de la condición más beneficiosa en materia de pensión de invalidez,
en general. Tal como se señala en la consideración Nº 112, este nuevo
pronunciamiento se dirige únicamente a aquellos casos en los que se discute
la aplicación del Acuerdo 049 de 1990 respecto de la Ley 860 de 2003, y que
guardan similitud fáctica con los tres expedientes analizados. En lo demás,
las reglas jurisprudenciales existentes antes de la Sentencia SU-556 de 2019
siguen guardando vigencia, principalmente, las contenidas en la unificación del
año 2016, previamente citada.
3.2. Dicho lo
anterior, presento ahora las razones que me llevan a no acompañar, tampoco, la
unificación frente al principio de la condición más beneficiosa. Según la
posición mayoritaria, en casos análogos a los estudiados en esta ocasión, si la
fecha de estructuración de la invalidez se ha dado durante la vigencia de la
Ley 860 de 2003 y no se cumple la densidad de semanas exigida por dicha
legislación para acceder a la pensión de invalidez, sólo es posible aplicar los
requisitos exigidos por el régimen inmediatamente anterior, esto es, la Ley 100
de 1993, en su redacción original. Al respecto, insistiré en que el principio
de ‘condición más beneficiosa’ no puede ser reducido a la ‘aplicación de la ley
inmediatamente anterior, si es más beneficiosa’, lo que llamé en mi salvamento
de voto a la Sentencia SU-005 de 2018, la regla de la “condición
legal inmediatamente anterior”.[286]
3.3. Para la
mayoría de la Sala, la Sentencia SU-442 de 2016 “no abordó asuntos de
relevancia constitucional”. Específicamente, se dijo que la Corte, en dicho
antecedente, no estudió la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones,
de acuerdo con el Acto Legislativo 01 de 2015. Con base en ello, justificó la
importancia de fijar nuevas reglas en relación con la aplicación de la
condición más beneficiosa frente aquellos casos en los que se discute la
aplicación del Acuerdo 049 de 1990, respecto de la Ley 860 de 2003. Esta consideración
es, a mi juicio, imprecisa y errada. En la Sentencia SU-442 de 2016 sí hubo una
valoración del criterio de la sostenibilidad financiera, en perspectiva de un
concepto constitucionalmente relevante y que defiendo plenamente,
correspondiente al respeto por las “expectativas legítimas” de los
afiliados al Sistema de Pensiones. En este contexto, se dijo, una expectativa
es legítima, y por tanto susceptible de protección, cuando el trabajador ha
cumplido la densidad de semanas exigidas por la legislación vigente para
acceder a la prestación pensional, y lo único que le falta es que se configure
el riesgo cubierto por dicha prestación.
3.4. En relación
con los casos sobre los cuales se pretende cambiar de jurisprudencia en la
Sentencia SU-556 de 2019, la expectativa debe considerarse legítima siempre que
el afiliado haya cumplido la densidad de cotizaciones exigidas por el Acuerdo
049 de 1990, antes de que dicha normatividad perdiera vigencia, y el riesgo (la
invalidez) se haya estructurado durante la Ley 860 de 2003. Este es uno de los
eventos en los que la expectativa legítima estaba amparada por la Sala Plena de
la Corte desde la Sentencia SU-442 de 2016. Tal amparo daba cuenta de que, en
ese momento, la Corporación sí consideró y protegió la sostenibilidad
financiera a la que se refiere el nuevo pronunciamiento de la mayoría de la
Sala. La protección consistió en garantizar que el afiliado hubiera
realizado oportunamente los aportes que el ordenamiento le exigía para soportar
económicamente la prestación. No se trataba, por lo tanto, de una pretensión
pensional desfinanciada ni nada por el estilo. A pesar de ello, en esta nueva
providencia la mayoría decidió modificar la jurisprudencia, usando un argumento
que, por lo dicho, no se ajusta a la realidad.
3.5. Ahora bien,
dado que en la Sentencia SU-556 de 2019 se ignoró el concepto de expectativa
legítima ya reseñado, la mayoría de la Sala incurrió en una afirmación que
constituye un abierto desconocimiento de los derechos de los afiliados. Según
se dijo en esta providencia, “admitir la aplicación ultractiva de las
disposiciones del Acuerdo 049 de 1990, sin ningún tipo de valoración adicional,
supondría (…) una carga desproporcionado para las entidades y fondos de
pensiones, pues no sería posible determinar, a ciencia cierta, el número de
personas que pudieran reclamar, ad infinitum”. Esta consideración es
particularmente errada, porque en la Sentencia SU-442 de 2016 ni siquiera hubo
una insinuación acerca de la posibilidad de reactivar reclamaciones “ad infinitum”.
Esto sería algo claramente irrazonable e irracional. Todo lo contrario, en
dicho precedente, la Corte fue clara en señalar que la forma de determinar los
titulares de expectativas legítimas, amparadas por el principio de la condición
más beneficiosa, está dada por los siguientes cuatro derroteros: (i) que los
afiliados hayan cumplido la densidad de semanas exigidas, por ejemplo, en el
Acuerdo 049 de 1990. (ii) Que dicho cumplimiento se haya dado durante la
vigencia de dicha normatividad. (iii) Que con posterioridad se haya incorporado
legislaciones que modifican el número de cotizaciones, sin la formulación de
regímenes de transición. Y (iv) que la invalidez se haya estructurado en
vigencia de esta última reglamentación. En ese sentido, no es cierto que se
haya establecido una indeterminación acerca de quienes serían titulares del
principio mencionado, sino que, de hecho, la Sentencia SU-442 de 2016 fue
precisa en indicar el ámbito de su aplicación.
3.6. Lo expuesto
demuestra, entonces, que la modificación jurisprudencial que se adelantó en la
Sentencia SU-556 de 2019 no cumple con la carga argumentativa exigida para tal
efecto. Como lo indiqué en el salvamento de voto a la Sentencia SU-005 de 2018,
la jurisprudencia constitucional ha desarrollado un estándar argumentativo
exigente, con el fin de preservar la seguridad jurídica, el cual se sintetiza
en, por lo menos, las siguientes exigencias:
Reglas-condiciones jurisprudenciales para la
modificación de precedente judicial
Sentencias que lo soportan[287]
Reglas generales - exigencias constitucionales de
fundamentación:
C-447 de 1997[288]
C-400
de 1998[289]
SU-047
de 1999[290]
C-795
de 2004[291]
C-094
de 2007[292]
SU-406
de 2016[293]
1.
Debe cumplirse con una carga argumentativa suficiente, “de peso” y con razones
“poderosas”, que justifiquen limitar la preponderancia del principio de
igualdad y de seguridad jurídica.
2.
No basta con considerar que la interpretación propuesta es mejor que la
anterior.
3.
El respeto del precedente se fundamenta, al menos, en cuatro razones: (i)
preservar la seguridad jurídica; (ii) mantener estabilidad en las relaciones
sociales y económicas; (iii) proteger el principio de igualdad; y (iv)
fortalecer el precedente como un mecanismo de control de la actividad
judicial.
Reglas especiales – eventos de procedencia del
cambio de jurisprudencia:
C-674
de 1999[294]
C-1404
de 2000[295]
C-
266 de 2002[296]
C-570
de 2012[297]
C-253
de 2013[298]
5.
Corrección jurisprudencial: para precisar el alcance de una garantía
constitucional, cuya interpretación ha sido concebida por la jurisprudencia
de manera abiertamente contraria al texto superior (no puede tratarse de una
simple discrepancia hermenéutica). Es posible, entonces, que partir de un
nuevo examen se concluya que la doctrina anterior es “errónea” “(…) por ser
contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se
fundamenta el ordenamiento jurídico”.
6.
Contrariedad clara y evidente del precedente constitucional vigente.
7.
Cuando el precedente es infundadamente inconsistente con las demás sentencias
de la propia Corte sobre la materia.
8.
El contenido normativo que se estudia o se aplica ha adquirido un nuevo
alcance o efectos jurídicos con el paso del tiempo.
8.1.
Cambio en los preceptos constitucionales a la luz de los cuales se examina el
nuevo pronunciamiento.
8.2.
Cambio de contexto normativo (cambio expreso de textos legales, o de la
lectura que se hace de ellos).
9.
Transformación profunda y evidente en el entorno social, económico y cultural
– concepto de Constitución viviente. Sin embargo, no basta con que el juez dé
cuenta del cambio social, político y cultural, sino que es necesario
demostrar que éste tiene injerencia sobre la manera como se había formulado
inicialmente el principio jurídico.
10.
El mero cambio de magistrados, que llegan a la Corte con tesis nuevas, o el
sólo cambio de posición de los que ya ocupan la magistratura, no son razones
suficientes ni legítimas para justificar un cambio de jurisprudencia.
3.7. En esta
ocasión, la mayoría de la Sala no sólo no dio cuenta de la configuración de
alguno de los escenarios necesarios para modificar el precedente, sino que,
como lo he sostenido, la variación se hizo a partir de afirmaciones que no se
compadecen con la realidad jurisprudencial. La Sentencia SU-556 de 2019 es un
ejemplo de cómo poner en riesgo la seguridad jurídica dada por la aplicación
rigurosa y la asimilación de la Sentencia SU-446 de 2016 que, hasta ahora, han
demostrado los jueces del país.
3.8. Ante estas
falencias, al igual que ocurrió en la Sentencia SU-005 de 2018, se desconoció
que el principio de la condición más beneficiosa surge en nuestro ordenamiento
como una institución constitucional que protege a los afiliados de una
alteración abrupta de legislación, cuando no se prevén fórmulas de transición.
Esta protección, además de basarse en el mandato de favorabilidad pensional
(Art. 53 CP), se fundamenta en los principios constitucionales de confianza
legítima y buena fe (Art. 83 CP), que se ven defraudados cuando se generan
espacios de inestabilidad institucional, como el que podría producirse a partir
de este nuevo pronunciamiento.
3.9. De acuerdo
con lo anterior, la Sala no podía ignorar que el acceso a la seguridad social
no es un acto de caridad ni producto de la beneficencia. Reconocer la
titularidad de un derecho pensional que efectivamente se ha configurado no es
un favor, sino un mandato constitucional. En contra de ese imperativo, en la
Sentencia SU-556 de 2019 se ha establecido que sólo las personas que acrediten
condiciones de vulnerabilidad (y que cumplan la similitud fáctica con los casos
allí analizados) tendrán aplicación del principio de la condición más
beneficiosa. La vulnerabilidad, en efecto, es un criterio constitucionalmente
relevante, pero no para acceder a un derecho pensional. Por lo menos no en el
actual ordenamiento jurídico, el cual no contempla esa condición como requisito
legal para acceder a la pensión de invalidez. Por ello, la mayoría de la Sala,
en contravía de toda la jurisprudencia de esta Corporación, que pacíficamente
ha insistido en la imposibilidad de imponer requisitos adicionales a los
legalmente contemplados para acceder a prestaciones pensionales, ha decidido
fijar la vulnerabilidad como un presupuesto adicional, sin siquiera tener la
competencia para ello. Además, se olvida de que a las personas se les debe
proteger en razón a su dignidad humana, no a su vulnerabilidad. La
jurisprudencia debe promover personas resilientes, que demanden sus derechos
fundamentales como parte de su dignidad, no personas vulnerables que asuman que
la protección de sus derechos fundamentales depende sólo de seguir siendo
personas vulnerables.
3.10. Mi
principal llamado con este voto particular, es resaltar que el verdadero
alcance de este cambio de jurisprudencia, aunque inmotivado, no va más allá de
establecer que los criterios de verificación de la condición más beneficiosa se
dirigen exclusivamente a aquellos casos en los que se discute la aplicación del
Acuerdo 049 de 1990, respecto de la Ley 860 de 2003, y que guardan similitud
fáctica con los tres expedientes analizados. Por ello, no hay razones para que
los ciudadanos y ciudadanas consideren que con esta Sentencia se ha borrado de
un plumazo toda la jurisprudencia consolidada en materia de protección del
principio de la condición más beneficiosa, y uniformemente sistematizada por la
Sala Plena desde la Sentencia SU-442 de 2016. Esta decisión judicial, como
cualquier otra, debe ser evaluada en sus justas proporciones.
La
jurisprudencia de la Corte Constitucional, decantada a lo largo del tiempo, de
los procesos y de las deliberaciones, refleja el sentido que, socialmente y con
el paso de los años, se le ha dado al texto constitucional. Cuando se
desconocen los precedentes de la Carta Política, se pone en riesgo la seguridad
jurídica en general, pero particularmente se pone en riesgo la supremacía de la
Constitución, lo cual va en contra de los presupuestos básicos de las funciones
de los jueces constitucionales.
En cualquier
caso, cuando un cambio de jurisprudencia es de carácter regresivo, la Sala
Plena, en desarrollo y acatamiento del orden constitucional vigente, debe ser
más estricta con el cumplimiento de los requisitos y cargas que tienen sus
integrantes para incorporar tal modificación. La Corte, en lugar de ser más
exigente con las peticiones de las personas para acceder a su pensión y
garantizar así su mínimo vital y una subsistencia ajena a la pobreza, debería
ser más estricta consigo misma, y ejercer un autocontrol judicial (judicial
self-restraint) ante un cambio de jurisprudencia regresivo, con el que
se abandona su jurisprudencia garantista y protectora en materia de derechos
sociales, y se pasa a una que no es sensible a los derechos. Con estas decisiones,
se elimina de repente una protección que se venía otorgando y se abandona a las
personas a su suerte. Proceder de esta manera, como lo advertí en mi salvamento
de voto a la Sentencia SU-005 de 2018, es significativo de una afectación del
magisterio jurídico del Tribunal Constitucional.
4. Conclusiones
4.1. Considero necesario aclarar que la razón por la cual mi salvamento de
voto no es total, sino parcial, es porque estoy de acuerdo con los resolutivos
tercero y sexto de la Sentencia SU-556 de 2019, en los que se decidió conceder
el amparo de los derechos invocados por los accionantes de los expedientes T-7.194.338 y T-7.288.512. En lo demás, me aparto de
este pronunciamiento.
4.2. No comparto la decisión
mayoritariamente adoptada en la Sentencia SU-556 de 2019, reiterando los
argumentos que fueron desarrollados, en extenso, en mi salvamento de voto a la
Sentencia SU-005 de 2018. Insisto en que, en primer lugar, en esta oportunidad
se ha querido adelantar una unificación improcedente de la valoración del
requisito del subsidiariedad, a partir de la fijación de un test que me
resulta errado y jurídicamente inconveniente. Este test incorpora
criterios tendientes a fijar tarifas legales para la valoración del requisito
de procedencia, lo cual desconoce no sólo el principio de libertad probatoria y
la autonomía judicial basada en el presupuesto de la razonabilidad, sino, ante
todo, el deber de los jueces de tutela de abordar el estudio de los casos que
son puestos en su conocimiento, en consideración de todas las circunstancias
particulares que enmarcan cada causa judicial, en su integridad. Con ello, se
han fijado restricciones graves al ejercicio del derecho fundamental al recurso
de amparo, lo cual me resulta ciertamente inconstitucional.
4.3. En segundo lugar, el cambio
de jurisprudencia para la aplicación del principio de la condición más
beneficiosa, en casos análogos a los aquí estudiados, adolece de una motivación
insuficiente. En esta oportunidad, la mayoría de la Sala ha sostenido que la principal
razón para variar el precedente de la Sentencia SU-442 de 2016 corresponde a
que en dicha ocasión no se tuvo en cuenta el criterio de la sostenibilidad
financiera. Esa apreciación no se compadece con la realidad. Si verdaderamente
se observara dicho antecedente, se evidenciaría que allí tal criterio se valoró
y protegió explícitamente. Se hizo a través de su armonización con la
protección constitucional de las expectativas legítimas pensionales de los
afiliados, de tal manera que, se aclaró, el contenido del principio de la
condición más beneficiosa está enmarcado por la garantía de que el cotizante ha
cubierto económicamente la prestación, a través del cumplimiento de la densidad
de semanas exigidas por determinada legislación, antes de que ésta hubiera
perdido vigencia. En ese sentido, en la Sentencia SU-556 de 2019 se usó una
justificación infundada para dar lugar a un cambio de jurisprudencia que, por
tanto, incumple las obligaciones argumentativas exigidas por este Tribunal para
el efecto.
4.4. En tercer lugar, pese a los
problemas de motivación, en la Sentencia SU-556 de 2019 se decidió restringir
el alcance del principio de la condición más beneficiosa para los casos
similares a los allí resueltos, buscando imponer requisitos no contemplados en
la legislación. Esto no sólo es contrario a la jurisprudencia que pacíficamente
ha reiterado la inconstitucionalidad de este proceder, sino que constituye una
clara vulneración del derecho a la seguridad social de los afiliados.
Adicionalmente, se trata de una actuación que de ninguna manera se ajusta a las
competencias jurisdiccionales de la Corte Constitucional.
4.5. Con todo, advierto que el
alcance de la unificación y del cambio de precedente incorporados en la
Sentencia SU-556 de 2019 debe ser observado en sus justas proporciones. Esta
providencia se dirige única y exclusivamente a aquellos casos en los que se discute la aplicación
del Acuerdo 049 de 1990 respecto de la Ley 860 de 2003, y que guardan similitud
fáctica con los tres expedientes analizados. En lo demás, las reglas jurisprudenciales
existentes antes de la Sentencia SU-556 de 2019 siguen guardando vigencia,
principalmente, las contenidas en la Sentencia SU-442 de 2016.
En los
anteriores términos, salvo parcialmente el voto a la Sentencia SU-556 de 2019.
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] Fls. 61-62, Cdno. Principal.
[2] Los casos fueron seleccionados y acumulados mediante el
auto proferido por la Sala de Selección de Tutelas Número 4, integrada por los
magistrados Cristina Pardo Schlesinger y Alberto Rojas Ríos (fls. 39-58, Cdno.
Principal).
[3] Mediante Resolución DG 1297 de 12 de junio de 1986 y acta
de posesión No. 125 de 24 de julio de 1986. Fls. 17-18, Cdno. 1 del proceso
ordinario laboral promovido por el señor Celeita contra Adpostal.
[4] Fl. 17, Cdno. 1 del proceso ordinario laboral promovido
por el señor Celeita contra Adpostal.
[5] De acuerdo con el informe elaborado por Caprecom el 3 de
enero de 1989 (fl. 212, Cdno. 1 del proceso ordinario laboral promovido por el
señor Celeita contra Adpostal) y la certificación expedida por el Coordinador
del Grupo de Salud Mental del Hospital Federico Lleras Acosta (fl. 9, Cdno. 2
del proceso ordinario laboral promovido por el señor Celeita contra Adpostal).
[6] Fl. 546, Cdno. 5 del proceso ordinario laboral promovido
por el señor Celeita contra Adpostal.
[7] Para el momento de la terminación del contrato, el
accionante se desempeñaba como instructor Nivel 4 Grado 01. Fl. 2, Cdno. 1 del
proceso ordinario laboral promovido por el señor Celeita contra Adpostal.
[8] Fls. 3-4, Cdno. 1 del proceso ordinario laboral promovido
por el señor Celeita contra Adpostal.
[9] Fls. 5-6, Cdno. 1 del proceso ordinario laboral promovido
por el señor Celeita contra Adpostal.
[10] Fls. 16 y 23, Cdno. 1 del proceso ordinario laboral
promovido por el señor Celeita contra Adpostal.
[11] Folio 29, Cdno. 1 del proceso ordinario laboral promovido
por el señor Celeita contra Adpostal.
[12] Folio 28, Cdno. 1 del proceso ordinario laboral promovido
por el señor Celeita contra Adpostal.
[13] Fl. 149, Cdno. 1 del proceso ordinario laboral promovido
por el señor Celeita contra Adpostal.
[14] Como fundamentos de hecho del referido dictamen, se
señaló: “paciente que sufrió accidente de tránsito cuando se encontraba
laborando en Adpostal como cartero (03-01-1989), cuatro días en estado de
inconciencia, desde esa época inicia cuadro psiquiátrico posterior al
accidente, con un estado ansioso, insomnio, ánimo depresivo, fue destituido
como consecuencia de los medicamentos, generando más su estado de angustia y
ánimo depresivo”. Fls. 190-193, Cdno. 2 del proceso ordinario laboral
promovido por el señor Celeita contra Adpostal.
[15] El examen o diagnóstico de interconsulta efectuado por el
Hospital Federico Lleras Acosta fue tomado como base para calificar la pérdida
de capacidad laboral del actor.
[16] Fls. 17-18, Cdno. 2 del proceso ordinario laboral
promovido por el señor Celeita contra Adpostal.
[17] Fls. 124-132, Cdno. 1 del proceso ordinario laboral
promovido por el señor Celeita contra Adpostal.
[18] El 30 de diciembre de 2008 se declaró el cierre del
proceso liquidatorio de Adpostal. Entre esta y la Sociedad Fiduciaria La
Previsora S.A. se suscribió un contrato de fiducia mercantil, cuyo objeto fue
la constitución de un patrimonio autónomo de remanentes de Adpostal denominado
“Par-Adpostal en liquidación”, destinado a la atención y vigilancia de
los procesos judiciales iniciados en contra de la entidad liquidada (fl. 231
proceso ordinario laboral).
[19] Fls. 124 a 132, Cdno. 1 del proceso ordinario laboral
promovido por el señor Celeita contra Adpostal.
[20] Fls. 242-245, Cdno. 2 del proceso ordinario laboral
promovido por el señor Celeita contra Adpostal.
[21] Fls. 249-254, Cdno. 2 del proceso ordinario laboral
promovido por el señor Celeita contra Adpostal.
[22] En esta decisión la Corte Suprema de Justicia explicó: “la
condición más beneficiosa […] se encuentra acorde con el principio de
favorabilidad consagrado en la normativa del artículo 11 de la ley 100 de 1993,
en armonía con el artículo 53 de la Carta Política. En ese orden de ideas, se
considera que al acreditar el actor una pérdida de la capacidad […] y
por haber cotizado al Instituto de Seguros Sociales, durante la vigencia del
Acuerdo 049 de 1990 […] le asiste derecho a la pensión”.
[23] Fls. 17-32, Cdno. 7 del proceso ordinario laboral
promovido por el señor Celeita contra Adpostal.
[24] Fls. 4-12. Cdno. 8 del proceso ordinario laboral promovido
por el señor Celeita contra Adpostal.
[25] Fls. 117-133, Cdno. 8 del proceso ordinario laboral
promovido por el señor Celeita contra Adpostal.
[26] Fl. 130, Cdno. 8 del proceso ordinario laboral promovido
por el señor Celeita contra Adpostal.
[27] Ibíd.
[28] Fl. 131, Cdno. 8 del proceso ordinario laboral promovido
por el señor Celeita contra Adpostal.
[29] Ibíd.
[30] Fls. 1-11, Cdno. 1 del expediente T-7.190.395.
[31] Adpostal y Caprecom fueron vinculadas por el juez de
tutela en primera instancia, mientras la UGPP se vinculó en sede de revisión
por ser la entidad encargada de asumir el pasivo pensional de Adpostal.
[32] Hizo referencia,
además, a las siguientes circunstancias: que tiene a su cargo “dos hijos en
custodia”, que “en la actualidad sus amigos y familiares le ayudan con
una mínima parte para poder sobrevivir”. Igualmente indicó que su vivienda
había sido embargada por el Fondo Nacional del Ahorro y que tenía deudas
pendientes por las costas procesales a que había sido condenado en casación.
[33] Fl.
3, Cdno. 1 del expediente T-7.190.395.
[34] Fl. 7, Cdno. 1 del expediente T-7.190.395.
[35] Fl. 1, Cdno. 1 del expediente T-7.190.395.
[36] Fls.
14-15, Cdno. 1 del expediente T-7.190.395.
[37] Mediante escrito que obra de folios 29 a 34 del Cdno. 1
del expediente T-7.190.395.
[38] Fl. 33, Cdno. 1 del expediente T-7.190.395.
[39] Mediante escrito que obra de folios 64 a 68 del Cdno. 1
del expediente T-7.190.395.
[40] Fl. 65, Cdno. 1 del expediente T-7.190.395.
[41] Fls. 70-81, Cdno. 1 del expediente T-7.190.395.
[42] Fl. 79, Cdno. 1 del expediente T-7.190.395.
[43] Fls. 91-93, Cdno. 1 del expediente T-7.190.395.
[44] Fl. 92 vto., Cdno. 1 del expediente T-7.190.395.
[45] Fls. 3-7, Cdno. 2 del expediente T-7.190.395.
[46] Fl. 4 vto., Cdno. 2 del expediente T-7.190.395.
[47] Mediante Auto del 12 de octubre de 2018, el Juzgado Cuarto
Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Cali vinculó al trámite
constitucional a los juzgados Tercero Laboral del Circuito de Cali, Once Laboral del
Circuito de Cali y a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cali. Fl. 82, Cdno. 2 del expediente T-7.194.338.
[48] En el expediente obra copia de la cédula de ciudadanía del
señor Fabio Campo Fory, donde consta que nació el 5 de mayo de 1951. Fl. 7,
Cdno. 2 del expediente T-7.194.338.
[49] Dictamen No. 201324042RR del 10 de septiembre de 2013.
Fls. 9-10, Cdno. 2 del expediente T-7.194.338.
[50] Fls. 12-15, Cdno. 2 del expediente T-7.194.338.
[51] Fl. 17, Cdno. 2 del expediente T-7.194.338.
[52] Fls. 17-18, Cdno. 2 del expediente T-7.194.338.
[53] Fl. 18, Cdno. 2 del expediente T-7.194.338.
[54] Fls. 20-25, Cdno. 2 del expediente T-7.194.338.
[55] De acuerdo con información obtenida en la página de
consulta de procesos de la Rama Judicial.
[56] Fls. 25-26, Cdno. 3 del expediente T-7.194.338.
[57] Fls. 33-35, Cdno. 3 del expediente T-7.194.338.
[58] Fl. 34 vto., Cdno. 3 del expediente T-7.194.338.
[59] Fl. 34, Cdno. 3 del expediente T-7.194.338.
[60] Ibíd.
[61] El 18 de agosto de 2016.
[62] Según acta de reparto que obra a folio 26 del Cdno. 2 del
expediente T-7.194.338.
[63] Fls. 27-32, Cdno. 2 del expediente T-7.194.338.
[64] Fl. 1 Cdno. 2 del expediente T-7.194.338.
[65] Fls. 2-6, Cdno. 2 del expediente T-7.194.338.
[66] Fl. 1, Cdno. 2 del expediente T-7.194.338.
[67] Ibíd.
[68] Fl. 51, Cdno. 2 del expediente T-7.194.338.
[69] Fl. 82, Cdno. 2 del expediente T-7.194.338.
[70] Fls. 51-53, Cdno. 2 del expediente T-7.194.338.
[71] Fl. 52 vto., Cdno. 2 del expediente T-7.194.338.
[72] Fl. 95, Cdno. 2 del expediente T-7.194.338.
[73] Fl. 96, Cdno. 2 del expediente T-7.194.338.
[74] Audiencia obligatoria de conciliación, decisión
de excepciones previas, saneamiento y fijación del litigio.
[75] Audiencia de trámite y juzgamiento en primera instancia.
[76] Fl. 96, Cdno. 2 del expediente T-7.194.338.
[77] Fls. 101-105, Cdno. 2 del expediente T-7.194.338.
[78] Fls. 103 vto.-104, Cdno. 2 del expediente T-7.194.338.
[79] Fl. 104 vto., Cdno. 2 del expediente T-7.194.338.
[80] Fl. 105, Cdno. 2 del expediente T-7.194.338.
[81] Impugnación presentada por
Colpensiones el 25 de octubre de 2018 (fls. 109-113, Cdno. 2 del expediente
T-7.194.338). Igualmente, de manera extemporánea, el
titular del Juzgado Once Laboral del Circuito de Cali impugnó la decisión de
instancia. Indicó que la acción de tutela no cumplía con el requisito de
subsidiariedad debido a que: (i) esta no era una instancia adicional a
los medios legales con los que contaba el demandante para obtener el
reconocimiento de un derecho, (ii) no se podía utilizar la tutela como
un recurso para actualizar la jurisprudencia frente a hechos debatidos, (iii)
un juez distinto a la Corte no podía, por vía de tutela, desconocer los efectos
de una decisión adoptada por un juez en un proceso ordinario y (iv) las
sentencias de la Corte tenían efectos a futuro, salvo que en ellas se indicara
lo contrario, cosa que no ocurrió en la SU-442 de 2016 (fls.
124-127, Cdno. 2 del expediente T-7.194.338).
[82] Fl. 112 vto., Cdno. 2 del expediente T-7.194.338.
[83] Fls. 132-135, Cdno. 2 del expediente T-7.194.338.
[84] Al momento de presentar la acción el tutelante tenía 54
años.
[85] Fls. 19-22, Cdno. 2 del expediente T-7.288.512.
[86] Conforme a “informe de alta de hospitalización”
emitido por el Hospital Doctor Peset de Valencia, España. Fl. 34, Cdno. 2 del expediente
T-7.288.512.
[87] Fl. 31, Cdno. 2 del expediente T-7.288.512.
[88] Fl. 19 vto., Cdno. 2 del expediente T-7.288.512.
[89] Fls. 19-22, Cdno. 2 del expediente T-7.288.512.
[90] Fl. 23-24, Cdno. 2 del expediente T-7.288.512.
[91] Fls. 25 vto.-27, Cdno. 2 del expediente T-7.288.512.
[92] Fls. 24 y 27, Cdno. 2 del expediente T-7.288.512.
[93] Fls. 1-5, Cdno. 2 del expediente T-7.288.512.
[94] Fls. 2, Cdno. 2 del expediente T-7.288.512.
[95] Fl. 2, Cdno. 2 del expediente T-7.288.512.
[96] Fls. 40-47, Cdno. 2 del expediente T-7.288.512.
[97] Fl. 42 vto., Cdno. 2 del expediente T-7.288.512.
[98] Fl. 46 vto., Cdno. 2 del expediente T-7.288.512.
[99] Ibíd.
[100] Fls. 48-52, Cdno. 2 del expediente T-7.288.512.
[101] Fls. 69-74, Cdno. 2 del expediente T-7.288.512.
[102] Fl. 72, Cdno. 2 del expediente T-7.288.512.
[103] Fls. 63-70, Cdno. Principal.
[104] Toda vez que Caprecom fue liquidada el 27 de enero de 2017
y la UGPP asumió el reconocimiento y administración de derechos pensionales que
correspondían a dicha entidad.
[105] Fls. 158-165 y 177-184, Cdno. Principal.
[106] Fls. 75-76, Cdno. Principal.
[107] Hizo referencia a los siguientes: (i) impuesto
predial de su casa ($7.018.000), (ii) cobro jurídico de las costas del
proceso ordinario laboral promovido en contra de Adpostal ($4.583.804) y (iii)
cuotas atrasadas del crédito hipotecario con el Fondo Nacional del Ahorro
($28.430.323). Fls. 75-78, Cdno. Principal.
[108] Fls. 63-70, Cdno. 1 del expediente T-7.194.338.
[109] Colpensiones explicó
que aplicar esta tesis de la condición más beneficiosa suponía un costo de 1.4
billones de pesos, de acuerdo con los siguientes parámetros: (i)
existían 6.5 millones de personas que al 1 de abril de 1994 tenían 300 semanas
o más de cotizaciones. (ii) Del anterior grupo se descartaron los
registros de afiliación que tenían probabilidad de causar pensión, análisis que
arrojó una cifra de 4.824.318 de personas (73.9% de la muestra). (iii) A
partir de las tablas de mortalidad de rentistas emitidas por la
Superintendencia Financiera de Colombia (Resolución 585 de 1994), del número
total de posibles indemnizados (4.824.318 de personas), del número esperado de
personas en situación de invalidez para el año 2018 y del conjunto de afiliados
con más de 300 semanas en 1994, Colpensiones estimó que 6.504 personas se
encontrarían en el supuesto de interpretación de la condición más beneficiosa. (iv)
Con esta cifra se calculó el impacto actuarial, que en caso de los hombres
sería de 1.228.949 millones de pesos y en el caso de las mujeres 208.732
millones de pesos. Sostuvo que para acceder a la pensión de invalidez debían
cumplirse todos los requisitos previstos en la ley, ya que modificar las
variables del pronóstico actuarial llevaría a aumentar la carga impositiva de
los ciudadanos, bien fuera incrementando el monto de la cotización o ampliando
el espectro general de los impuestos. Destacó que para financiar pensiones en
2017 del Presupuesto General Nación se destinaron cerca de 11 billones de pesos
a Colpensiones. A partir de este contexto, refirió que la sentencia SU-442 de
2016 había generado una nueva categoría de afiliado, pues las personas que al 1
de abril de 1994 acreditaran 300 semanas o más de cotización tendrían cubierta
su pensión de invalidez, con independencia de si en el nuevo régimen habían
realizado cotizaciones. A su juicio, dicha interpretación del principio de la
condición más beneficiosa “petrifica” en el tiempo los efectos de un
modelo previsional derogado e imponía a los nuevos afiliados y, en general, a
todos los colombianos cargas fiscales no previstas. Fls. 86 vto.-87, Cdno. 1
del expediente T-7.194.338.
[110] Para sustentar esta afirmación se refirió a la postura de
la Corte Suprema de Justicia, en cuanto a la aplicación de la condición más
beneficiosa, según la cual existía una “zona de paso” de tres años entre
la Ley 100 de 1993 y la Ley 860 de 2003, lapso que la nueva normativa (Ley 860
de 2003) dispuso como necesario para que los afiliados al sistema de pensiones
reunieran la densidad de semanas de cotización –50 semanas en el último año–
para acceder a la pensión de invalidez.
[111] Fls. 86-92, Cdno. 1 del expediente T-7.194.338.
[112] Fls. 93-94, Cdno. 1 del expediente T-7.194.338.
[113] Conforme a la información
allegada por la autoridad judicial en sede de revisión, se constató que, en
dicha sentencia, el Juzgado Once Laboral del Circuito de Cali había resuelto: (i)
declarar no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada, (ii)
condenar a Colpensiones a reconocer y pagar la pensión de invalidez a
favor del señor Fabio Campo Fory, a partir del 1 de febrero de 2013, en cuantía
de $589.500 mensuales, con los incrementos legales, (iii) condenar a
Colpensiones a pagar la suma de $57’136.628, por concepto de retroactivo de la
pensión de invalidez, causado en el periodo del 1 de febrero de 2013 al 30 de
junio de 2019, suma que debía pagarse debidamente indexada y (iv)
autorizar a Colpensiones para que del retroactivo pensional descontara la suma
equivalente a la indemnización de la pensión de vejez reconocida al demandante,
debidamente indexada y con los descuentos de las cotizaciones por salud.
[114] Fl. 103, Cdno. 1 del expediente T-7.194.338.
[115] Fls. 63-70, Cdno. 1 del expediente T-7.288.512.
[116] Fls. 24-29, Cdno. 1 del expediente T-7.288.512.
[117] En
concreto, expuso: “en el último Tac, se observó un crecimiento de una lesión
en la parte derecha de mi abdomen en un 50%, adicional de lo que tengo en el
tórax (pulmones), la cual se trata con radioterapia, a parte del otro
tratamiento con Nibolumab, mi situación es muy complicada por los efectos
secundarios, desplazamientos y demás, esta enfermedad es gravísima, este tipo
de cánceres metastásicos no tienen cura, cada vez voy a peor, ya que el cuerpo
se deteriora y resiente, también hay que tener en cuenta que me han radiado la
escapula, ya que el cáncer se comió un poco de hueso de esa zona, al inicio con
la operación me quitaron un riñón, por lo cual tengo una deficiencia renal en
el riñón izquierdo, que es el que me quedó y ahora el crecimiento de lo
comentado anteriormente, sigo vivo de milagro, al inicio de mi enfermedad me
daban tres meses de vida, aquí es donde vemos el poder de Dios que me permite
seguir luchando por ganar un día más” (fl. 31, Cdno. 1 del
expediente T-7.288.512).
[118] Fl. 31, Cdno. 1 del expediente T-7.288.512.
[119] Ibíd.
[120] Fls. 30-31, Cdno. 1 del expediente T-7.288.512.
[121] Fl. 217, Cdno.
Principal.
[122] El expediente
ingresó al despacho hasta el 5 de diciembre de 2019, según consta en el informe
obrante en el folio 218 del cuaderno principal.
[123] La jurisprudencia constitucional ha derivado
interpretativamente el principio de la condición más beneficiosa del último
inciso del artículo 53 de la Constitución, con el fin de proteger las
expectativas de los afiliados “ante
cambios normativos abruptos que impongan requisitos adicionales que impidan o
dificulten en extremo la consolidación de un derecho, frente al cual una
persona tiene confianza en su consolidación” (sentencia SU-005 de 2018). Este principio es vinculante para el
legislador y exige su configuración mediante la creación de regímenes de
transición, dado que la adopción de tales esquemas normativos permite
garantizar la consolidación de expectativas creadas antes de un cambio
legislativo. Por tanto, ante la omisión de este deber, es razonable que el juez
garantice su ámbito normativo, con el propósito de lograr la eficacia directa
de los derechos fundamentales. En particular, en materia pensional, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que este
principio adquiere relevancia en presencia de una sucesión o tránsito legislativo y supone la confrontación
del régimen pensional que se ha aplicado frente a aquel que pretende remplazar
total o parcialmente. Asimismo, ha considerado que opera ante la ausencia de un
régimen de transición explícito, es decir, ante la falta de disposiciones que
garanticen los derechos que están en curso de ser adquiridos y de reglas que
los regulen frente a una modificación normativa que conlleva su desmejora.
[124]
“Artículo 25. Pensión de sobrevivientes por muerte por riesgo común. Cuando
la muerte del asegurado sea de origen no profesional, habrá derecho a pensión
de sobrevivientes en los siguientes casos:  a) Cuando a la fecha del
fallecimiento, el asegurado haya reunido el número y densidad de cotizaciones
que se exigen para adquirir el derecho a la pensión de invalidez por riesgo
común”.
[125]
“Artículo 6. Requisitos de la pensión de invalidez. Tendrán
derecho a la pensión de invalidez de origen común, las personas que reúnan las
siguientes condiciones: a) Ser inválido permanente total o inválido
permanente absoluto o gran inválido y, || b) Haber cotizado para el Seguro
de Invalidez, Vejez y Muerte, ciento cincuenta (150) semanas dentro de los seis
(6) años anteriores a la fecha del estado de invalidez, o trescientas (300)
semanas, en cualquier época, con anterioridad al estado de invalidez”.
[126] “Artículo 46. Requisitos para obtener la
Pensión de Sobrevivientes. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: […]
2. Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca,
siempre que éste hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos: a) Que
el afiliado se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos
veintiséis (26) semanas al momento de la muerte; || b) Que habiendo dejado de
cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis
(26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca
la muerte”.
[127]
“Artículo 39. Requisitos para obtener la Pensión de Invalidez. Tendrán
derecho a la pensión de invalidez, los afiliados que conforme a lo dispuesto en
el artículo anterior sean declarados inválidos y cumplan alguno de los
siguientes requisitos: a) Que el afiliado se encuentre cotizando al régimen y
hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas, al momento de producirse
el estado de invalidez; || b) Que habiendo dejado de cotizar al sistema,
hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año
inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez”.
[128] “Artículo 12. El artículo 46 de la ley 100 de
1993 quedará así: Artículo 46. Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes. Tendrán
derecho a la pensión de sobrevivientes: || Los
miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y
cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años
inmediatamente anteriores al fallecimiento”.
[129] “Artículo 1. El artículo 39 de la Ley 100 quedará así: Artículo
39. Requisitos para obtener la pensión
de invalidez. Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al
sistema que conforme a lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado
inválido y acredite las siguientes condiciones:  || 1. Invalidez causada
por enfermedad: Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos
tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración. ||
2. Invalidez causada por accidente: Que haya cotizado cincuenta (50)
semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores al hecho
causante de la misma”.
[130] En este sentido se
pronunció la Corte en la sentencia T-086 de 2018.
[131] De conformidad con lo dispuesto en los artículos 70 y 77,
el literal b) del artículo 60 y el artículo 108 de la Ley 100 de 1993.
[132] Literal b) del
artículo 32 de la Ley 100 de 1993.
[133] Tal como dispone el artículo 7 de la Ley 797 de 2003 (que
modificó el artículo 20 de la Ley 100 de 1993): “para financiar las
pensiones de invalidez y de sobrevivientes de los actuales y futuros afiliados
al ISS, se podrá trasladar recursos de las reservas de pensión de vejez a las
de invalidez y sobrevivientes […]
la reducción en los costos de administración y las primas de los seguros de invalidez
y sobrevivientes deberá abonarse como un mayor valor en las cuentas de ahorro
pensional de los trabajadores afiliados al régimen de ahorro individual o de
las reservas en el ISS, según el caso”. Respecto a los bonos, títulos o
reservas pensionales, cfr., parágrafo 1º del artículo 33 de la Ley 100 de 1993.
[134] Apartado final del inciso 2° del artículo 7 de la Ley 797 de 2003, que modificó el
artículo 20 de la Ley 100 de 1993.
[135] Inciso 3° del artículo 7 de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 20 de la
Ley 100 de 1993.
[136] El proceso ordinario laboral está diseñado para
agotarse en dos instancias. La primera está integrada por dos audiencias (i)
la de conciliación, decisión de excepciones previas, saneamiento y fijación del
litigio, prevista por el artículo 77 del C.P.T. y de la S.S., que debe
celebrarse “dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha
de notificación de la demanda” y (ii) la de trámite y juzgamiento,
regulada por el artículo 80 del C.P.T. y de la S.S., que debe realizarse
“dentro de los tres (3) meses siguientes” a la finalización de la audiencia
de conciliación. En los términos del artículo 82 del C.P.T. y de la S.S., el
trámite de la apelación o de la consulta se surte así: (i) “dentro de
los tres (3) días siguientes” al recibo del expediente, se corre traslado
por el término de cinco (5) días para que las partes presenten sus alegaciones
o soliciten la práctica de las pruebas. (ii) Vencido dicho término, “se
citará para audiencia que deberá celebrarse dentro de los veinte (20) días
siguientes, con el fin de proferir el fallo”.
[137] Para efectos
de la contabilización de los términos procesales, se tienen en cuenta días
calendario o corrientes.
[138] De conformidad con lo dispuesto por el
artículo 45 del C.T.P. y de la S.S.
[139] Estos términos pueden extenderse en 21 días hábiles, esto es,
aproximadamente 30 días calendario.
[140] Consejo Superior de la Judicatura. (abril de 2016).
Resultados del estudio de tiempos
procesales: tomo I (pp., 134-156). Bogotá, Colombia. (último acceso: 15 de
enero de 2019). Recuperado de: shorturl.at/ejzY0
[141] Ibid.
[142] Artículo 48 del C.P.T. y de la S.S.
[143] En especial, es posible solicitar el decreto de las
medidas cautelares previstas para los procesos declaratorios por el artículo
590 del Código General del Proceso, aplicable por vía remisión al proceso
laboral, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 145 del Código
Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
[144] El artículo 6 numeral 1° del Decreto Estatutario 2591 de
1991 establece que la disponibilidad de dichos medios debe ser “apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentra el solicitante”.
[145] “Artículo 86. […] Esta acción solo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable”.
[146] “Artículo 6. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no
procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa
judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será
apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las
circunstancias en que se encuentre el solicitante”.
[147] “Artículo 8. La tutela como mecanismo transitorio. Aun cuando el afectado
disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
[148] En esta sentencia le correspondió a la Sala Plena valorar
si una entidad administradora de pensiones había desconocido los derechos
fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, al haber negado el
reconocimiento de una pensión de invalidez, al considerar que la situación de
invalidez del accionante se había estructurado en vigencia de la Ley 860 de
2003 y no cumplía los requisitos dispuestos en dicha norma, ni en la Ley 100 de
1993, a pesar de acreditar las exigencias del Acuerdo 049 de 1990. La
jurisprudencia contenida en esta sentencia se ha sido reiterada, entre otras,
en las sentencias T-716 de 2016, T-703 de 2017, T-053 de 2018, T-104 de 2018,
T-176 de 2018, T-024 de 2019, T-157 de 2019 y T-279 de 2019.
[149] Parámetro fijado con fundamento, entre otras, en las
sentencias T-719 de 2003, T-456 de 2004, T-015
de 2006, T-700 de 2006, T-1088 de 2007, T-1042 de 2010, T-167 de 2011, T-352 de
2011, T-225 de
2012, T-206 de 2013 y T-269 de 2013.
[150] Parámetro fijado con fundamento, entre otras, en las
sentencias T-1316 de 2001, T-719 de 2003, T-456
de 2004, T-015 de 2006, T-515A de 2006, T-700 de 2006, T-972 de 2006, T-167 de
2011, T-352 de 2011 y T-206 de 2013.
[151] En ese sentido, ver las sentencias T-672 de 2016, T-678 de 2016, T-684 de 2016, T-721 de
2016, T-703 de 2017, T-053 de
2018, T-086 de 2018, T-104
de 2018, T-176 de 2018, T-265 de 2018, T-354
de 2018, T-477 de 2018, T-495 de 2018, T-013 de 2019, T-024 de 2019,
T-026 de 2019, T-040 de 2019, T-043 de 2019 y T-157 de 2019.
[152] En ese sentido, ver las sentencias T-717
de 2016, T-724 de 2016, T-157
de 2017, T-327 de 2017, T-563 de
2017, T-669 de 2017, T-219 de 2018, T-323 de
2018, T-350 de 2018, T-407 de 2018, T-435 de
2018, T-046 de 2019 y T-159 de 2019.
[153] En ese sentido, ver las sentencias T-543 de 2016, T-656 de 2016, T-678 de 2016, T-684 de 2016, T-721 de 2016, T-503 de 2017, T-703 de
2017, T-728 de
2017, T-053 de 2018, T-265 de 2018, T-354 de
2018, T-469 de 2018, T-495 de 2018, T-040
de 2019, T-043 de 2019 y T-157 de 2019.
[154] Regla fijada en la sentencia SU-446 de
2016, reiterada, entre otras, en las sentencias T-543
de 2016, T-656 de 2016, T-703 de 2017,
T-053 de 2018, T-043 de 2019 y T-079 de 2019.
[155] En ese sentido, ver las sentencias T-724 de 2016, T-157 de 2017, T-717 de 2016 (citando la
sentencia T-671 de 2011), T-327 de 2017, T-563
de 2017, T-669 de 2017, T-086 de 2018, T-104 de 2018, T-350 de 2018, T-407 de 2018, T-079 de 2019
y T-159 de 2019.
[156] En ese sentido, ver las sentencias T-656 de 2016, T-176 de
2017, T-086 de 2018, T-104
de 2018, T-219 de 2018, T-013 de 2019 y T-043 de 2019.
[157] Y,
por tanto, de las exigencias argumentativas que deben satisfacer los
accionantes que solicitan este reconocimiento pensional, a partir de la
aplicación del principio de la condición más beneficiosa.
[158] Esta se acredita
con una calificación de pérdida de capacidad laboral igual
o superior al 50%.
[159] El citado mecanismo es el previsto en el artículo 2.4
del C.P.T. y de la S.S., modificado por los
artículos 2 de la Ley 712 de 2001 y 622 de la Ley 1564 de 2012.
[160] Al respecto, ver las sentencias T-259 de
2012, T-1093 de
2012, T-1095 de 2012 y T-1096 de 2012, T-079
de 2016 y SU-005 de 2018.
[161] Sentencias T-200 de 2011,
T- 165 de 2016 y SU-588 de 2016.
[162] Sentencias T-533 de 1992 y
SU-005 de 2018.
[163] Sentencia T-043 de 2019.
[164] Sentencia SU-005 de 2018.
[165] Sentencia T-086 de 2018.
[166] La resolución de
este problema jurídico supone, de manera necesaria, que la acción de tutela, en
cada caso en concreto, supere las exigencias de procedibilidad de legitimación,
inmediatez y subsidiariedad.
[167] En todo caso, esta
densidad de semanas debe acreditarse antes de la entrada en vigencia de la Ley
100 de 1993.
[168] En lo
pertinente, el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 dispone: “los requisitos y beneficios pensionales para todas las
personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo,
serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá
dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí
establecido".
[169] Conforme dispone el inciso 3° del artículo 1 del referido
Acto Legislativo.
[170] Respectivamente,
los artículos 44 y 45 del Acuerdo 049 de 1990 disponían: “Artículo 44. Régimen
financiero del seguro de invalidez, vejez y muerte.  El régimen
financiero del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte será el de prima media
escalonada. Según este régimen, los aportes se fijarán para períodos
quinquenales, revisables en cualquier tiempo, con el objeto de adecuar los
recursos a las obligaciones económicas y de servicios correspondientes a estos
seguros, de atender a los gastos de su administración y de mantener las
reservas técnicas necesarias para garantizar la efectividad y el pago de las
pensiones exigibles en todo tiempo. En todo caso, deberá tenerse en cuenta el
volumen de recursos disponibles, los planes generales de desarrollo económico y
social y la capacidad contributiva del grupo de población”. “Artículo
45. Cotización y aportes para el seguro de invalidez, vejez y muerte. La
cotización global para el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, se fija en un
seis y medio por ciento (6.1/2%) de los salarios asegurables, y será cubierta
en un cuatro punto treinta y tres por ciento (4.33%) por los patronos y en un
dos punto diecisiete por ciento (2.17%) por los trabajadores asegurados”.
[171] Artículo 32 de la
Ley 100 de 1993.
[172] Parágrafo 1º del
artículo 33 de la Ley 100 de 1993.
[173] Artículo 70 de
la Ley 100 de 1993.
[174] De conformidad con lo dispuesto por el literal b) del artículo 60 y el artículo 20 de la Ley
100 de 1993 –este último modificado por artículo 7 de la Ley 797 de 2003–. El
citado ingreso se destina al pago de las primas de los seguros de invalidez y muerte.
[175] Sentencia SU-005 de 2018.
[176] En ese sentido, ver la sentencia SL-2358-2017.
[177] Cfr., entre otras,
las sentencias SL20755-2017, SL2008-2018, SL841-2018, SL2231 de 2019 y SL2272-2019.
[178] En ese sentido, ver la sentencia
SL1689-2107, cuya postura fue reiterada recientemente en las sentencias
SL4986-2018, SL3437-2019 y SL2231-2019.
[179] En este sentido, ver la sentencia SL2786-2019, cuya postura fue
reiterada en las sentencias SL1338-2019, SL396-2019, SL4174-2019, SL217-2019,
SL4693-2019 y SL2929-2019.
[180] Al respecto, ver la sentencia SL2358-2017, cuya postura fue
reiterada en la sentencia SL4342-2018.
[181] Sentencia
SL4650 de 2017.
[182] “La situación jurídica concreta se
explica porque el afiliado al momento del cambio legislativo, esto es, 29 de
enero de 2003, se encontraba cotizando al sistema y había aportado 26 semanas o
más en cualquier tiempo. Si el mencionado afiliado, además, no estaba cotizando
para la época del siniestro de la muerte [aplicable analógicamente al caso
de la invalidez] – ‘hecho que hace exigible el acceso a la pensión’- que
debe sobrevenir entre el 29 de enero de 2003 y 29 de enero de 2006, pero tenía
26 semanas de cotización en el año inmediatamente anterior al fallecimiento, es
dable la aplicación del principio de la condición más beneficiosa. Acontece,
sin embargo, que de no verificarse este último supuesto, no aplica tal
postulado. Aunque suene repetitivo, es menester insistir en que si al momento
del cambio legislativo, esto es, 29 de enero de 2003, el afiliado se encontraba
cotizando al sistema y no le había aportado 26 semanas o más en cualquier
tiempo, no goza de una situación jurídica concreta”. Sentencia SL4650 de
2017.
[183] “Acá, la situación jurídica concreta nace si el
afiliado al momento del cambio legislativo, vale decir, 29 de enero de 2003, no
estaba cotizando al sistema pero había aportado 26 o más semanas en el año
inmediatamente anterior, esto es, entre el 29 de enero de 2003 y 29 de enero de
2002. Ahora, si el aludido afiliado estaba cotizando al momento de la muerte [aplicable
analógicamente al caso de la invalidez] – ‘hecho que hace exigible el acceso
a la pensión’- que debe suceder entre el 29 de enero de 2003 y el 29 de enero
de 2006, y tenía 26 semanas de cotización en el [sic] cualquier tiempo,
igualmente se aplica el postulado de la condición más beneficiosa. La Sala
juzga pertinente advertir que de no cumplirse este último supuesto, no se aplica
dicho principio. En el mismo sentido que en el caso delantero, y aún a riesgo
de fatigar, debe acentuarse que si el afiliado al momento del cambio
legislativo, esto es, 29 de enero de 2003, no estaba cotizando al sistema y
tampoco había aportado 26 o más semanas en el año inmediatamente anterior, esto
es, entre el 29 de enero de 2003 y 29 de enero de 2002, no existe una situación
jurídica concreta”. Sentencia
SL4650 de 2017.
[184] Al respecto, ver las sentencias SL805-2019, SL3422-2019,
SL098-2019, SL1537-2019, SL4922-2019, SL2929-2019, SL3005-2019, SL2916-2019,
SL462-2019, SL2471-2019, SL314-2019 y SL3161-2019.
[185] Con relación a este último aspecto se
indicó en la providencia: “en la jurisprudencia
se ha aplicado precisamente a la pensión de invalidez tras observar que la
sucesión de regímenes y normas aplicables al aseguramiento de este riesgo ha
estado desprovista de esquemas para la transición”.
[186] Sentencia
SU-442 de 2016.
[187] Esta regla ha sido
reiterada, entre otras, en las siguientes sentencias: T-735 de 2016, T-651 de
2016, T-543 de 2016, T-465 de 2016, T-703 de 2017, T-545 de 2017, T-294 de
2017, T-199 de 2017, T-068 de 2017, T-435 de 2018, T-407 de 2018, T-024 de
2019, T-026 de 2019, T-411 de 2019 y T-468 de 2019.
[188] Además, según
Colpensiones, esta sentencia de unificación creó una nueva categoría de
afiliado, a saber: “las personas que a 1º de abril de 1994 acrediten 300
semanas o más de cotización, tienen cubierta la pensión de invalidez, con
independencia de si en el nuevo régimen realizaron cotizaciones” (fls.
86-92, Cdno. 1 del expediente T-7.194.338.)
[189] Según indicó el
interviniente, este cálculo se efectuó al año 2018. En esta proyección,
Colpensiones excluyó a las personas a quienes se les hubiere otorgado una
indemnización sustitutiva, a pesar de que la jurisprudencia constitucional
había señalado que haber percibido dicho beneficio no era una causa excluyente
del pago de la pensión, siempre y cuando ambas prestaciones hubiesen estado
destinadas a cubrir una contingencia distinta. Asimismo, exceptúo del cálculo a
las personas con una expectativa o situación jurídica concreta consolidada con
fundamento en la Ley 100 de 1993.
[190] Colpensiones
señaló que “para financiar pensiones en 2017, del presupuesto General de la
Nación se destinaron cerca de $38 billones, de los cuales $11 billones lo
fueron a Colpensiones”.
[191] Al
respecto, ver las sentencias SL4650-2017 y SL3488-2018.
[192] Al respecto, ver las sentencias SL2358-2017
y SL4650-2017.
[193] Sentencia CSJ SL de 5 de julio de 2005, Rad.
24.280.
[194] Al respecto, ver las sentencias SL4650 de
2017 y T-308 de 2011.
[195] Definidas en la sentencia
SL-2358 de 2017.
[196] Sentencia
T-545 de 2019.
[197] Sentencia SU-442 de 2016.
[198] Sentencia
SU-005 de 2018.
[199] Tal como lo
planteó Colpensiones en su intervención (fl. 87 vto., Cdno. 1 del expediente
T-7.194.338).
[200] Sentencia
C-258 de 2013.
[201] Sentencia SU-005 de 2018.
[202] Al
respecto, ver la sentencia SU-005 de 2018.
[203] Estos requisitos han sido reiterados, entre otras, en la
sentencia SU-572 de 2019.
[204] “(i) Que el caso tenga relevancia constitucional, esto
es, que involucre la posible vulneración de los derechos fundamentales de las
partes; (ii) que se cumpla con el presupuesto de subsidiariedad, es decir, que
al interior del proceso se hubiesen agotado todos los medios de defensa
judiciales al alcance del afectado, salvo que se trate de evitar un perjuicio
irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, esto es, que la
tutela se hubiese interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir
del hecho que originó la presunta vulneración; (iv) que se trate de una
irregularidad procesal con un efecto decisivo en la providencia que se impugna;
(v) que el tutelante identifique, de manera razonable, los hechos que generaron
la vulneración y los derechos vulnerados, así como, de haber sido posible, la
etapa en que fueron alegados en el proceso ordinario y, finalmente, (vi) que la
decisión judicial que se cuestione no sea de tutela”. Sentencia T-269 de
2018.
[205] Esto es, si la providencia adolece de un defecto “material
o sustantivo, fáctico, procedimental, decisión sin motivación, desconocimiento
del precedente, orgánico, error inducido o violación directa de la
Constitución”. Sentencia T-269 de 2018.
[206] Sentencia SU-050 de 2018, parafraseando lo dicho en las
sentencias SU-573 de 2017, SU-050 de 2017 y SU-917 de 2010. Al respecto, se ha
señalado que este último requisito más que un elemento adicional o puntual que
debe verificarse es una carga interpretativa transversal que debe asumir el
juez constitucional, a partir de la cual debe analizar tanto los requisitos
genéricos de procedencia –especialmente importantes para el estudio de la
relevancia constitucional del caso (SU-573 de 2017)– como los defectos
específicos que se alegan.
[207] Artículo 10 del
Decreto 2591 de 1991.
[208] Artículos 5 y 13
del Decreto 2591 de 1991.
[209] Fl. 3, Cdno. 1 del expediente T-7.190.395.
[210] Fls. 6-7, Cdno. 1 del expediente T-7.190.395.
[211] El accionante
destacó que fue diagnosticado con “cefalea
vascular postraumática, insomnio y síndrome neurótico”, razón por la cual
se encuentra en tratamiento por psiquiatría.
[212] El accionante
informó que no recibe ningún ingreso; que tiene embargos por deudas originadas
en la falta de pago del impuesto predial por una suma de $7’018,000; que es objeto de cobro jurídico por parte del
PAR Adpostal por las costas derivadas del proceso laboral cuyas decisiones
cuestiona, por un valor de $4’583.804 y, finalmente, que presenta un atraso en
el pago de cuotas de un crédito de vivienda por valor de $28’430.323,03.
[213] Sentencia
SU-499 de 2016.
[214] Ver, entre otras, las
sentencias T-328 de 2010, T-860 de 2011 y T-246 de 2015. La exigencia de
razonabilidad, según la jurisprudencia constitucional, es más estricta en caso
de que la actuación que se cuestione en sede de tutela sea una providencia
judicial –sentencias C-590 de 2005, T-594 de 2008, T-265 de 2015 y T-412 de
2018–.
[215] Sentencias
SU-439 de 2017 y T-412 de 2018.
[216] Sentencias T-069 de 2015 y
T-412 de 2018.
[217] En las sentencias SU-057 de 2018 y SU-037 de 2019 se
indicó que, en términos generales, el plazo oportuno para presentar solicitudes
de amparo en contra de providencias judiciales es de seis (6) meses, luego de
lo cual puede declararse la improcedencia de la acción, a menos que, atendiendo
a las particularidades del caso sometido a revisión, se encuentren
circunstancias que justifiquen la inactividad del accionante.
[218] Al respecto, cfr., la
sentencia SU-499 de 2016, reiterada
en la sentencia T-412 de 2018.
[219] Ver, entre
otras, las sentencias SU-961
de 1999, T-814 de 2004, T-243 de 2008, T-743 de 2008, T-172 de 2013, T-759 de
2015, T-043 de 2016 y T-412 de 2018.
[220] Artículo 10 del
Decreto 2591 de 1991.
[221] Artículos 5 y 13
del Decreto 2591 de 1991.
[222] Al respecto, ver la sentencia SU-588 de 2016.
[223] Fls. 2-6,
Cdno. 2 del expediente T-7.194.338.
[224] Fl. 1, Cdno. 1 del expediente T-7.194.338.
[225] Fl. 2, Cdno. 2 del expediente T-7.194.338.
[226] Sentencia T-975
de 2011.
[227] Sentencia
T-461 de 2019.
[228] “Debe acreditarse que el
accionante, además de ser una persona en situación de invalidez, pertenece a un
grupo de especial protección constitucional o se encuentra en una situación de
riesgo derivada de, entre otras, alguna de las siguientes condiciones: (i) analfabetismo, (ii) vejez, (iii) pobreza extrema, (iv) cabeza de familia, (v) desplazamiento o (vi) padecimiento de una
enfermedad crónica, catastrófica, congénita o degenerativa”.
[229] De conformidad
con la Ley 1850 de 2017, es adulto mayor todo aquel que sea mayor de 60 años.
[230] La
insuficiencia renal es una enfermedad emergente, catastrófica y, por tanto, de
atención prioritaria. Al respecto, ver la sentencia T-421 de 2015.
[231] “Debe
poder inferirse razonablemente que la carencia del reconocimiento de la pensión
de invalidez afecta directamente la satisfacción de las necesidades básicas del
accionante, esto es, su mínimo vital y, en consecuencia, una vida en
condiciones dignas”.
[232] Tal como lo acreditó el tutelante mediante las pruebas
allegadas en el trámite constitucional. Entre estas, fotografías y recibo de
servicios públicos que dan cuenta que habita en una vivienda de estrato 1 (fl.
48, Cdno. 2 del expediente T-7.194.338).
[233] “Deben
valorarse como razonables los argumentos que proponga el accionante para
justificar su imposibilidad de haber cotizado las semanas previstas por las
disposiciones vigente al momento de la estructuración de la invalidez”.
[234] “Debe comprobarse una actuación diligente del accionante
para solicitar el reconocimiento de la pensión de invalidez”.
[235] Tal
como lo disponen el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución, el numeral 1 del artículo
6 y el inciso 1° del artículo 8 del Decreto Ley 2591 de 1991.
[236] Fl. 4, Cdno. 2 del
expediente T-7.194.338.
[237] Fls. 57 y 88, Cdno. 3 del expediente T-7.194.338.
[238] Fl. 93, Cdno. 3
del expediente T-7.194.338.
[239] Fl. 149, Cdno.
3 del expediente T-7.194.338.
[240] Fl. 149, Cdno. 3 del expediente T-7.194.338.
[241] Fl. 146, Cdno.
3 del expediente T-7.194.338.
[242] “El tutelante-afiliado al sistema general en pensiones es
dictaminado con una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50% con
fecha de estructuración en vigencia de la Ley 860 de 2003”.
[243] “El tutelante-afiliado
no acredita haber cotizado 50 semanas dentro de los 3 años inmediatamente
anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez, según se certifique en
el dictamen emitido por la autoridad competente, en los términos del artículo 1
de la Ley 860 de 2003”.
[244] Del 01/02/2012
al 16/07/2012 registra 166 días, esto es, 23.71 semanas.
[245] “El tutelante-afiliado acredita el número mínimo de semanas
cotizadas antes de la fecha de estructuración de la invalidez exigidas por el
artículo 6 del Acuerdo 049 de 1990: 150 semanas en los 6 años anteriores a la
fecha de estructuración o 300 semanas en cualquier tiempo”.
[246] La fecha de
entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 fue el 1 de abril de 1994.
[247] Artículo 10 del
Decreto 2591 de 1991.
[248] Artículos 5 y 13
del Decreto 2591 de 1991.
[249] Ver, entre
otras, las sentencias T-001
de 1992, C-543 de 1992, SU-961 de 1999, T-575 de 2002, T-526 de 2005, T-033 de
2010, T-060 de 2016 y SU-005 de 2018.
[250] “Debe acreditarse que el
accionante, además de ser una persona en situación de invalidez, pertenece a un
grupo de especial protección constitucional o se encuentra en una situación de
riesgo derivada de, entre otras, alguna de las siguientes condiciones: (i) analfabetismo, (ii) vejez, (iii) pobreza extrema, (iv) cabeza de familia, (v) desplazamiento o (vi) padecimiento de una
enfermedad crónica, catastrófica, congénita o degenerativa”.
[251] “Debe
poder inferirse razonablemente que la carencia del reconocimiento de la pensión
de invalidez afecta directamente la satisfacción de las necesidades básicas del
accionante, esto es, su mínimo vital y, en consecuencia, una vida en
condiciones dignas”.
[252] Fl. 31, Cdno.
1 del expediente T-7.288.512.
[253] “Deben
valorarse como razonables los argumentos que proponga el accionante para
justificar su imposibilidad de haber cotizado las semanas previstas por las
disposiciones vigente al momento de la estructuración de la invalidez”.
[254] “Debe comprobarse una actuación diligente del accionante
para solicitar el reconocimiento de la pensión de invalidez”.
[255] “El tutelante-afiliado al sistema general en pensiones es
dictaminado con una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50% con
fecha de estructuración en vigencia de la Ley 860 de 2003”.
[256] “El tutelante-afiliado
no acredita haber cotizado 50 semanas dentro de los 3 años inmediatamente
anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez, según se certifique en
el dictamen emitido por la autoridad competente, en los términos del artículo 1
de la Ley 860 de 2003”.
[257] Fl. 19, Cdno.
1 del expediente T-7.288.512.
[258] “El tutelante-afiliado acredita el número mínimo de semanas
cotizadas antes de la fecha de estructuración de la invalidez exigidas por el
artículo 6 del Acuerdo 049 de 1990: 150 semanas en los 6 años anteriores a la
fecha de estructuración o 300 semanas en cualquier tiempo”.
[259] Es preciso
recordar que, a pesar de que el Acuerdo 049 entró en vigencia en 1990, las
semanas cotizadas con anterioridad al Seguro Social fueron trasladas al régimen
administrado por dicho instituto con fundamento en lo dispuesto por dicha
normativa.
[260] La fecha de
entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 fue el 1 de abril de 1994.
[261] Corte
Constitucional, sentencias T-477 de 2018 (MP Alberto Rojas Ríos), T-009 de 2019
(MP Gloria Stella Ortiz Delgado), T-080 de 2019 (MP Gloria Stella Ortiz
Delgado).
[262] T-614
de 2019, SU-420 de 2019, SU-075 de 2018, T-064 de 2018, SU-023 de 2018, T-697
de 2016, entre otras.
[263] El artículo 6 numeral 1° del Decreto Estatutario 2591
de 1991 establece que la disponibilidad de dichos medios debe ser “apreciada
en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se
encuentra el solicitante”.
[264] Ver
sentencia T-087 de 2018.
[265] En esta oportunidad la Corte explicó que “tratándose de derechos de
carácter prestacional y, particularmente, de la pensión de invalidez, se ha
determinado que los mecanismos ordinarios carecen de idoneidad y eficacia
debido a la carga económica y al prolongado paso del tiempo que implican,
criterios bajo los cuales se ha concluido la idoneidad de la tutela para el
estudio del reconocimiento de la prestación o beneficio de que se trate”.
[266] En este punto hace
alusión a la sentencia T-308 de 2016, donde la Corte precisó que “el proceso ordinario laboral
no es un mecanismo eficaz para resolver controversias de personas que padecen alguna enfermedad crónica, degenerativa o
congénita, calificadas con pérdida de capacidad para laborar de más del 50%, y
con evidente afectación de su mínimo vital”.
[267] En
este sentido se citó la sentencia T-343
de 2014.
[268] Sentencia
T-074 de 2015.
[269] Sentencias
T-063 de 2009, T-562 de 2010, T-522 de 2017, entre otras.
[270] Sentencia
T-075 de 2015.
[271] Sentencia
T-063 de 2009.
[272] Ver
al respecto la sentencia T-396 de 2009, la cual ha sido reiterada, entre otras,
en las sentencias T-820 de 2009, T-354 de 2012, T-491 de 2013, T-327 de 2014.
[273] En
particular se hizo alusión a lo consignado en la sentencia T-546 de 2008.
[274] Para efectos
de la contabilización de los términos procesales, se tienen en cuenta días
calendario o corrientes.
[275] De conformidad con lo dispuesto por el
artículo 45 del C.T.P. y de la S.S.
[276] Estos términos pueden extenderse en 21 días hábiles, esto es,
aproximadamente 30 días calendario.
[277] Consejo Superior de la Judicatura. (abril de 2016).
Resultados del estudio de tiempos
procesales: tomo I (pp., 134-156). Bogotá, Colombia. (último acceso: 15 de
enero de 2019). Recuperado de: shorturl.at/ejzY0
[278] Al respecto, ver el Salvamento de Voto titulado el magisterio
jurídico de la Corte, de la magistrada Diana Fajardo Rivera y el magistrado
Alberto Rojas Ríos, a la Sentencia SU-005 de 2018. M.P. Carlos Bernal Pulido. A
esta sentencia también salvaron su voto la magistrada Cristina Pardo
Schlesinger y el magistrado José Fernando Reyes Cuartas.
[279] Corte Constitucional, Sentencia SU-556 de 2019. M.P.
Carlos Bernal Pulido, S.P.V. Cristina Pardo Schlesinger y Diana Fajardo Rivera,
S.V. José Fernando Reyes Cuartas.
[280] Aprobado
por el Decreto 758 de 1990.
[281] Corte Constitucional, Sentencia SU-442 de 2016. M.P. María
Victoria Calle Correa, S.V. Alejandro Linares Cantillo.
[282] Corte Constitucional, Sentencia
SU-005 de 2018. M.P. Carlos Bernal Pulido, S.P.V. Cristina Pardo Schlesinger,
S.V. Diana Fajardo Rivera, Alberto Rojas Ríos y José Fernando Reyes Cuartas.
[283] Corte Constitucional, Sentencia
SU-005 de 2018. M.P. Carlos Bernal Pulido, S.P.V. Cristina Pardo
Schlesinger, S.V. Diana Fajardo Rivera, Alberto Rojas Ríos y José Fernando
Reyes Cuartas.
[284] Como lo ha sintetizado esta Corporación: “[d]e acuerdo con
la doctrina jurídica procesal, en materia de apreciación de las pruebas, es
decir, de la actividad intelectual del juzgador para determinar su valor de
convicción sobre la certeza, o ausencia de ésta, de las afirmaciones de las
partes en el proceso, existen tres (3) sistemas, que son: // i) El
sistema de íntima convicción o de
conciencia o de libre convicción, en el cual se exige
únicamente una certeza moral en el juzgador y no se requiere una motivación de
su decisión, es decir, no se requiere la expresión de las  razones de
ésta. Es el sistema que se aplica en la institución de los llamados jurados de
conciencia o jueces de hecho en los procesos penales en algunos ordenamientos
jurídicos. // ii) El sistema de la tarifa legal o prueba
tasada, en el cual la ley establece específicamente el valor de las pruebas
y el juzgador simplemente aplica lo dispuesto en ella, en ejercicio de una
función que puede considerarse mecánica, de suerte que aquel casi no necesita
razonar para ese efecto porque el legislador ya lo ha hecho por él. // Este
sistema requiere una motivación, que lógicamente consiste en la demostración de
que el valor asignado por el juzgador a las pruebas guarda total conformidad
con la voluntad del legislador. // iii) El sistema de la sana
crítica o persuasión racional, en el cual el juzgador debe
establecer por sí mismo el valor de las pruebas con base en las reglas de la
lógica, la ciencia y la experiencia. // Este sistema requiere igualmente
una motivación, consistente en la expresión de las razones que el juzgador ha
tenido para determinar el valor de las pruebas,  con fundamento en las citadas
reglas”. Corte Constitucional, Sentencia C-202 de 2005. M.P. Jaime Araujo
Rentería, unánime.
[285] Corte Constitucional, Sentencia SU-442 de 2016. M.P. María
Victoria Calle Correa, S.V. Alejandro Linares Cantillo.
[286] Salvamento de Voto titulado El magisterio jurídico
de la Corte, de la magistrada Diana Fajardo Rivera y el magistrado Alberto
Rojas Ríos, a la Sentencia SU-005 de 2018. M.P. Carlos Bernal Pulido. A esta
sentencia también salvaron su voto la magistrada Cristina Pardo Schlesinger y
el magistrado José Fernando Reyes Cuartas.
[287] Con
el fin de facilitar la lectura de este esquema, el elemento de pertinencia de
la jurisprudencia que aquí se cita será identificado y descrito al final de
este salvamento de voto, a manera de anexo.
[288] Corte Constitucional, Sentencia,  C-447 de 1997. M.P.
Alejandro Martínez Caballero, unánime.
[289] Corte Constitucional, Sentencia  C-400 de 1998. M.P
Alejandro Martínez Caballero, S.V. José Gregorio Hernández Galindo, S.P.V. Hernando
Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa.
[290] Corte Constitucional,
Sentencia  SU-047 de 1999. MM.PP. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez
Caballero, S.V. Hernando Herrera Vergada y Eduardo Cifuentes Muñoz.
[291] Corte Constitucional, Sentencia  C-795 de 2004. M.P.
Rodrigo Uprimny Yepes, S.V. Marco Gerardo Monroy Cabra, A.V. Alfredo Beltrán
Sierra, Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Córdoba Triviño y Jaime Araújo
Rentería; y S.P.V. Rodrigo Uprimny Yepes.
[292] Corte Constitucional, Sentencia  C-094 de 2007. M.P. Jaime
Córdoba Triviño, S.V. Jaime Araújo Rentería y Clara Inés Vargas hernández,
S.P.V Humberto Antonio Sierra Porto, y A.V. Manuel José Cepeda Espinosa.
[293] Corte Constitucional, Sentencia  SU-406 de 2016. M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez. Unánime.
[294] Corte Constitucional, Sentencia  C-674 de 1999. MM.PP.
Alejandro Martínez Caballero y Álvaro Tafur Galvis, S.P.V. Eduardo Cifuentes
Muñoz, Fabio Morón Díaz, Vladimiro Nranjo Mesa y Álvaro Tafur Galvis.
[295] Corte Constitucional, Sentencia C-1404 de 2000. MM.PP.
Carlos Gaviria Díaz y Álvaro Tafur Galvis; S.V. Alfredo Beltrán Sierra, José
Gregorio Hernández Galindo, Martha Sáchica Méndez y Alejandro Martínez
Caballero; A.V. José Gregorio Hernández Galindo y Alfredo Beltrán Sierra.
[296] Corte Constitucional,
Sentencia  C-266 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, unánime.
[297] Corte Constitucional, Sentencia  C-570 de 2012. M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub. S.P.V. María Victoria Calle Correa y Luis Ernesto
Vargas Silva.
[298] Corte Constitucional, Sentencia  C-253 de 2013. M.P.
Mauricio González Cuervo. S.P.V. Jorge Iván Palacio Palacio, Luis Guillermo
Guerrero Pérez, y Luis Ernesto Vargas Silva. A.V. María Victoria Calle Correa y
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.