C-105-97
Sentencia C-105/97
Sentencia C-105/97
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Decreto
anterior a la Constitución
CONTRIBUCION
PARAFISCAL-Administración
por particulares
Al analizar el contenido de la norma
demandada, es viable concluir que a través de ella el legislador extraordinario
creó una contribución y que la misma reúne las características esenciales de
una contribución parafiscal por: el legislador extraordinario creó una
contribución a cargo de un sector social determinado: los trabajadores
oficiales y los empleados públicos del nivel nacional. A dichos servidores
públicos les impuso el pago de una contribución que no afecta a otras personas
o sectores, equivalente al valor de tres días de la prima de vacaciones
devengada anualmente por los mismos. Dicha contribución se estableció con
carácter obligatorio y se destinó de manera específica a un ente público,
Prosocial. Ese aporte se creó con el objeto de que revertiera en favor de quienes
lo efectuaran, pues se estableció que ellos se harían acreedores a "bajos
costos" en los planes y programas vacacionales y de recreación, que la
entidad receptora diseñe y ofrezca, a la vez que permitiría atender también a
sus familias y a los pensionados.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Extralimitación
por creación contribución parafiscal
Examinadas cada una de las atribuciones
conferidas por el legislador al Presidente de la República, no hay ninguna que
de manera expresa le haya otorgado competencia para crear una contribución
parafiscal, y que tampoco, de ninguna de ellas podía deducirse razonablemente
dicha competencia. El Gobierno Nacional se extralimitó o desbordó el límite
material de las atribuciones que le fueron otorgadas por el legislador.
Referencia:
Expediente D-1413
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 27 del Decreto Ley 1045 de 1978,
"Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las
normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores
oficiales del sector nacional."
Actor: Jorge Enrique
Palacio Zúñiga
Magistrado Ponente:
Dr.   FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C.,  marzo seis (6) de mil novecientos noventa y siete (1997)
I. ANTECEDENTES
El ciudadano JORGE
ENRIQUE PALACIO ZUÑIGA, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad que establece el artículo 242 de la Constitución Nacional,
presentó ante la Corte Constitucional la demanda de la referencia contra el
artículo 27 del Decreto 1045 de 1978, por el cual se fijan las reglas generales
para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados
públicos y trabajadores oficiales del sector nacional.
Admitida la demanda
se ordenó practicar las comunicaciones de rigor constitucional y legal; se fijó
en lista el negocio por la Secretaría General de la Corte y simultáneamente se
dió traslado al Despacho del Señor Procurador General de la Nación para que
éste rindiera el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y
en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda
presentada.
II. EL TEXTO DE LA DEMANDA
A continuación se
transcribe el artículo 27 del Decreto Ley 1045 de 1978:
DECRETO LEY 1045 de 1978
"Por el cual
se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre
prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del
sector nacional"
El Presidente de
la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confiere la ley 5a. de 1978
DECRETA:
"Artículo 27. De los descuentos a favor de
Prosocial. El valor de tres de los quince días de prima, salvo disposición
legal en contrario, será depositado por el respectivo organismo en la Promotora
de Vacaciones y Recreación Social, entidad que manejará dichos recursos en
cuenta especial y facilitará la expedición de un certificado sobre su valor
para que el beneficiario obtenga bajos costos en sus planes vacacionales."
III. LA DEMANDA
A. Normas
constitucionales que se consideran infringidas
El demandante considera que la norma
acusada vulnera el artículo 16 de la Constitución Política.
B. Fundamentos de la demanda
En opinión del demandante, la norma
acusada, que establece un descuento obligatorio equivalente al valor de tres
días de la prima de vacaciones de los empleados públicos y trabajadores
oficiales del sector nacional, con destino a la Promotora de Vacaciones y Recreación
Social, Prosocial, entidad pública vinculada al Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, con el objeto de que a cambio de dicho aporte el empleado o
trabajador obtenga "bajos costos" en los planes vacacionales que
ofrece dicha institución, contraría el derecho al libre desarrollo de la
personalidad consagrado en el artículo 16 de la Constitución Política, dado que
solo la persona puede definir el tipo de descanso y las formas de recreación
que quiera para sí, tal como lo ha señalado esta Corporación, sin que pueda el
Estado intervenir y desplegar su facultad interventora en dichos asuntos, aún
en aras de mejorar la calidad de vida de sus servidores, pues ello implicaría
invadir un terreno que le es vedado, inmiscuyéndose en determinaciones que solo
pueden originarse en la libre determinación de los individuos, las cuales les
corresponde a ellos adoptar de manera exclusiva y sin interferencias.
IV. EL CONCEPTO FISCAL
En la oportunidad
correspondiente el Señor Procurador General de la Nación (E) rindió el concepto
de su competencia, solicitando a esta Corporación que se declare exequible la
norma acusada, puesto que la misma en su criterio no viola ningún precepto de
la Constitución Política.
Fundamenta su
solicitud en los siguientes argumentos:
Manifiesta el
Ministerio Público, que los descuentos a que alude la norma demandada son, sin
lugar a duda, contribuciones parafiscales que como tales son obligatorias para
aquellas personas que conforman el segmento de la población al cual se
destinarán los correspondientes recursos; esto es, que deben ser aportados por
los funcionarios y empleados públicos del orden nacional, que de conformidad
con lo establecido en el artículo 24 del Decreto Ley 1045 de 1978 tienen
derecho a la prima de vacaciones, pues ellos serán los directos beneficiarios
de los planes vacacionales y los servicios de recreación que la entidad
receptora, Prosocial, ofrecerá.
Agrega que, en tanto
contribuciones parafiscales los recursos captados en cumplimiento de la norma
acusada, son recursos públicos que se entregan directamente a una agencia
estatal especializada, Prosocial, empresa industrial y comercial del Estado
cuyo objeto institucional es formular programas, promocionar, fomentar y
financiar servicios de recreación  y turismo social, destinados a  proporcionar
bienestar social a los servidores públicos y sus familias, así como a los
pensionados del sector, contribuyendo de esta manera a la salud integral de los
mismos.
No encuentra el
Procurador que la contribución parafiscal impugnada, tal como está establecida,
viole ningún precepto constitucional; al contrario, señala que la misma
encuentra fundamento en los artículos 95-9, 150-12 y 338 de la Carta Política,
normas que facultan al Estado para hacer uso de la soberanía fiscal en su propio
beneficio, lo que hace que los recursos recaudados en desarrollo de la norma
atacada constituyan recursos públicos, "...destinados a engrosar el
patrimonio de una persona moral de carácter eminentemente público".
Concluye el concepto
fiscal, que la contribución es constitucional, dado que los recursos
recaudados, destinados a una entidad pública, no privada, persiguen que los
beneficiarios obtengan bajos costos en sus planes de vacaciones, objeto que se
enmarca en las disposiciones de los artículos 49, 52 y 53 de la C.P., que le
asignan al Estado la obligación de organizar, dirigir, reglamentar y fomentar
el derecho a la salud, a la recreación, a la práctica de un deporte y al
aprovechamiento del tiempo libre de sus servidores, sin que ello pueda entenderse
como una práctica de "dirigismo estatal" que afecte la capacidad
inalienable del individuo de decidir libremente sobre su propia vida, mucho
menos cuando es claro que en ningún momento se está obligando a los sujetos
pasivos de la contribución parafiscal, a participar o abstenerse de hacerlo en
los planes vacacionales de Prosocial.
En su criterio la
norma reprochada es constitucional en la medida en que no afecta el núcleo
esencial del derecho al libre desarrollo de la personalidad de los servidores
públicos a los que está dirigida, pues no los constriñe a utilizar su tiempo
libre en los planes vacacionales que ofrece Prosocial, ni le otorga a dicha
entidad injerencia alguna sobre la decisión que cada servidor público, en tanto
persona autónoma, debe tomar en relación con la utilización y distribución de
su período de descanso.
V. OTRAS INTERVENCIONES OFICIALES
DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA
Dentro de la
oportunidad correspondiente se hizo presente la doctora Ana Victoria Críales
Martínez, Jefe de la Oficina Jurídica del Departamento Administrativo de la
Función Pública, para manifestar que en su concepto la norma acusada es
constitucional por los siguientes motivos:
En su opinión, el
artículo 52 de la Carta Política, que le ordena al Estado fomentar la
recreación, la práctica del deporte y el aprovechamiento del tiempo libre entre
sus asociados, e inspeccionar las organizaciones deportivas que promuevan esas
actividades, sirve de fundamento a la disposición acusada, pues la creación y el
sostenimiento de una entidad pública como Prosocial, cuyo objeto es
precisamente promocionar y financiar programas destinados al descanso y
bienestar de los asalariados y sus familias, mejorando con ellos el estado
físico y mental de los mismos, cumple con ese cometido.
De otra parte, el
aporte que ordena la norma impugnada, según la interviniente, en nada contraría
el artículo 16 de la C.P., norma que garantiza el derecho al libre desarrollo
de la personalidad, pues los servidores públicos a los que se refiere la
disposición acusada, son potenciales beneficiarios de los planes y programas
que adelanta Prosocial, sin que ello implique que adquieran obligación alguna
de hacer uso de ellos, "...pues cada quien es libre de optar por la
actividad  que desee para ocupar el tiempo libre de sus vacaciones".
PROMOTORA DE
VACACIONES Y RECREACION SOCIAL PROSOCIAL.
Dentro de la
oportunidad correspondiente se hizo presente el doctor Aurelio Villate
Rodríguez, Director Ejecutivo (E) de la Promotora de Vacaciones y Recreación
Social, Prosocial, para defender la constitucionalidad de la norma acusada y
solicitar, con base en los argumentos que se sintetizan a continuación, la
declaratoria de exequibilidad de la misma.
Anota que los
derechos a la recreación, a la práctica de un deporte y al aprovechamiento del
tiempo libre, a los que se refiere el artículo 52 de la C.P., por sus
características, se encuentran íntimamente relacionados con el derecho al libre
desarrollo de la personalidad a que se refiere el artículo 16 de la Carta;
ellos, dice el interviniente, antes que contradecirse se complementan y se
necesitan.
Señala, que tal como
lo ha afirmado esta Corporación, el derecho a la recreación es un derecho
fundamental conexo con el derecho al libre desarrollo de la personalidad, que
como tal exige del Estado protección y medidas dirigidas a fomentarlo y
garantizarlo, pudiendo ser una de ellas la imposición de contribuciones
parafiscales con las cuales pueda dar cumplimiento a uno de los objetivos
específicos, que el Constituyente de manera expresa le atribuyó.
La contribución
impugnada, señala el interviniente, es una contribución parafiscal, como tal
destinada a una entidad pública, luego no son aplicables los argumentos que
sirven de base a la sentencia C- 273 de 1996, a la que hace referencia el
actor, pues en el caso que se plantea los recursos recaudados al engrosar el
patrimonio de una entidad pública, adquieren el carácter de recursos públicos,
que revierten en beneficio no solo del empleado o funcionario aportante, sino de
su familia y de los pensionados.
INTERVENCION
CIUDADANA
Con fundamento en lo
dispuesto en el numeral 1 del artículo 242 de la C.P., el ciudadano ALVARO
GRANADOS SUAREZ, a nombre propio y como presidente del sindicato de
trabajadores oficiales y empleados públicos de la Promotora de Vacaciones  y
Recreación Social, Prosocial, intervino para impugnar la acusación del actor
con base en los siguientes argumentos:
Señala el interviniente
que no es correcto, como lo pretende el actor, asimilar la situación que dio
origen a la sentencia C- 273 de 1996, con la que se deriva de lo dispuesto en
la norma acusada, pues, tal como se expresa en el fallo aludido, el fundamento
de la decisión de inexequibilidad de la norma impugnada en ese caso, se
encontró en el hecho de que la contribución atacada estaba dirigida a una
persona jurídica de derecho privado, con lo cual se contrariaba uno de los
principios esenciales de la parafiscalidad, lo que no ocurre con el aporte a
que se refiere el artículo 27 del decreto 1045 de 1978, impugnado por el actor,
el cual está destinado a una entidad de derecho público, Prosocial, luego los
presupuestos que se exigen para configurar una contribución parafiscal se
cumplen a cabalidad, no existiendo entonces violación al ordenamiento superior.
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.- La
Competencia y el Objeto de Control
De conformidad con
lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 241 de la Constitución Nacional, la
Corte Constitucional es competente para conocer de la acusación planteada por
el actor contra el artículo 27 del Decreto-Ley 1045 de 1978, por ser dicha
disposición parte de una norma con fuerza de ley, expedida por el Presidente de
la República en desarrollo de facultades extraordinarias que le otorgó para el
efecto el legislador a través de la ley 5a. de 1978.
Segunda. La
materia de la demanda
La decisión que debe
adoptar la Corte en el caso que se examina, en principio se contrae a establecer
si la norma impugnada, expedida en 1978 en ejercicio de facultades
extraordinarias otorgadas al Presidente de la República por el Congreso, con
fundamento en lo dispuesto en el artículo 76-12 de la Constitución de 1886,
contraría o no el ordenamiento superior vigente consagrado en la Carta Política
de 1991, tal como lo afirma el actor. No obstante, siguiendo la jurisprudencia
de esta Corporación, antes de realizar la confrontación del contenido de la
norma acusada con las disposiciones de la Constitución vigente, y teniendo en
cuenta que se trata de una disposición que hace parte de un decreto con fuerza
de ley expedido en uso de facultades extraordinarias, la Corte verificará si la
disposición demandada corresponde o no a las precisas facultades que le atribuyó
el legislador al ejecutivo; ello por cuanto como lo señaló esta Corporación, si
se llegaré a establecer que hubo desbordamiento por parte del Presidente en el
ejercicio de las facultades con base en las cuales expidió la norma acusada, se
configuraría un vicio de fondo, dada la ausencia de competencia del productor
de la misma, lo que implicaría su retiro del ordenamiento jurídico, en tanto
ella se encuentra vigente y produciendo efectos. Dijo esta Corporación:
" La
competencia, en derecho público, equivale a la capacidad en el derecho privado.
Pero mientras en éste ésa es la regla, en aquél constituye la excepción, pues
los funcionarios sólo pueden hacer aquello para lo que estén expresamente
facultados por el ordenamiento. Es ella un presupuesto esencial de
validez                                               de los actos que el
funcionario cumple, como la capacidad es un requisito de validez de los actos
jurídicos de derecho privado.
"Asimilar ese
requisito a la forma es incurrir en una confusión inadmisible, puesto que a ésa
solo puede acceder el sujeto calificado (competente o capaz, según el caso)
para verter en ella el contenido que de ese modo cobra significación jurídica.
La falta de competencia genera, pues, un vicio que hace anulable el acto de
derecho público indebidamente producido, así como la incapacidad, en el derecho
privado, genera una nulidad que nada tiene que ver con la inadecuada elección
de la forma que ha de corresponder al acto, conforme a su naturaleza
jurídica." (Corte Constitucional, Sentencia C-545 de 1993, M.P. Dr. Carlos
Gaviria Díaz)
En el caso
propuesto, es necesario entonces, en primer lugar, determinar si con base en
las facultades extraordinarias que el legislador de la época le atribuyó al
Presidente de la República, éste podía establecer una contribución, o si, por
el contrario al hacerlo desbordó las facultades que le habían sido conferidas;
luego, si es del caso, esto es si se constata que el legislador extraordinario
si tenía competencia para producir la norma acusada, la Corte procederá a
establecer si esa contribución, dadas sus singulares características, se ajusta
o no al ordenamiento superior vigente. Para lo primero el análisis tendrá como
referente la Carta Política de 1886, para lo segundo el ordenamiento superior
vigente.
Tercera. Podía el
legislador extraordinario de 1978 imponer una contribución parafiscal con base
en las facultades que le otorgó el Congreso a través de la ley 5a. de ese mismo
año?
La norma demandada,
tal como se ha dicho, hace parte de un decreto ley expedido por el ejecutivo en
desarrollo de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso de la
República al Presidente a través de la ley 5a. de 1978. Dichas facultades, de
conformidad con lo establecido en el numeral 12 del artículo 76 de la C.P. de
1886, debieron ser otorgadas por el legislador de manera precisa, pro
témpore, y siempre que la necesidad o las conveniencias públicas lo
exigieran o aconsejaran.
Del texto de la ley
5a. de 1978, ley de facultades, se concluye lo siguiente:
a. En cuanto a la
temporalidad: El Congreso
dió cumplimiento estricto a las disposiciones del numeral 12 del artículo 76 de
la C.P. de 1886, en cuanto otorgó, pro tempore, facultades
extraordinarias al Presidente de la República, lo hizo por noventa días, lo que
quiere decir que teniendo en cuenta que la ley de facultades se promulgó el 7
de abril de 1978, el Decreto Ley 1045, que contiene la norma impugnada,
publicado el 7 de junio de 1978, se expidió dentro del término establecido, por
lo que no hay lugar, en relación con este aspecto, a reparo constitucional.
b. En cuanto a la
materialidad: En este
aspecto es necesario dilucidar si la disposición adoptada por el legislador
extraordinario en el artículo 27 del Decreto 1045 de 1978, norma impugnada por el
actor, desarrolló efectivamente las facultades que de manera precisa[1]
y detallada expresamente le otorgó el Congreso, o si por el contrario, con su
contenido se extralimitó y desbordó su competencia.
Para el efecto es
pertinente, en primer lugar, establecer si tal como lo sostienen el Ministerio
Público y los intervinientes, la disposición contenida en el artículo 27 del
Decreto Ley 1045 de 1978, demandado por el actor, creó una contribución, y si
ella, como lo afirman, reúne las características esenciales de una contribución
parafiscal.
c. La
caracterización de las contribuciones parafiscales.
Si bien fue el
Constituyente de 1991 el que introdujo de manera expresa el concepto en la
Carta Política (artículo 338), la noción de parafiscalidad había sido aceptada
por la doctrina y la jurisprudencia colombiana antes de su consagración en la
Carta Política actualmente vigente, pues la misma Corte Suprema de Justicia, en
1977, calificó las contribuciones especiales como recursos parafiscales, aceptó
su existencia por fuera del presupuesto nacional y reconoció que se trataba de
recursos con una afectación especial.[2]
Era clara entonces
para el legislador de 1978, la posibilidad de crear dicho tipo de
contribuciones, que gravarían a determinados sectores económicos o sociales, a
los cuales se les obligaría a pagar en favor de un ente público o privado un
determinado aporte, con el objeto de que éste se revertiera en beneficio de
quienes efectuaran la contribución, no de manera directa, sino a través de
servicios o mediante la aplicación de mecanismos de regulación económica.
Si se tiene en
cuenta que el artículo 43 de la C.P. de 1886, establecía que en tiempo de paz
únicamente el Congreso, las asambleas departamentales y los municipios podían
establecer contribuciones, queda claro que la competencia para el efecto, salvo
que se otorgaran facultades extraordinarias específicas y expresas, tal como lo
ordenaba el numeral 12 del artículo 76, era del legislador y no del ejecutivo,
luego para hacerlo el Presidente de la República debía ser revestido de dichas
facultades.
Ahora bien, al
analizar el contenido del artículo 27 del Decreto 1045 de 1978, norma demandada
por el actor, es viable concluir que en efecto a través de ella el legislador
extraordinario creó una contribución y que la misma reúne las características
esenciales de una contribución parafiscal por las siguientes razones:
En primer lugar el
legislador extraordinario creó una contribución a cargo de un sector social
determinado: los trabajadores oficiales y los empleados públicos del nivel
nacional.
A dichos servidores
públicos les impuso el pago de una contribución que no afecta a otras personas
o sectores, equivalente al valor de tres días de la prima de vacaciones
devengada anualmente por los mismos.
Dicha contribución
se estableció con carácter obligatorio y se destinó de manera específica a un
ente público, la Promotora de Vacaciones y Recreación Social -Prosocial-,
empresa industrial y comercial del Estado vinculada al Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social.
Ese aporte se creó
con el objeto de que revertiera en favor de quienes lo efectuaran, pues se
estableció que ellos se harían acreedores a "bajos costos" en los
planes y programas vacacionales y de recreación, que la entidad receptora
diseñe y ofrezca, a la vez que permitiría atender también a sus familias y a
los pensionados.
Vale señalar además,
que si la contribución examinada, creada en 1978, se confronta con la
caracterización que de dicho concepto ha hecho la Corte Constitucional al
pronunciarse sobre el artículo 338 de la C.P. vigente; también se concluye que
ella, dadas sus características, es una contribución parafiscal, pues sobre las
mismas ha dicho esta Corporación:
"La doctrina
suele señalar que las contribuciones parafiscales se encuentran a medio camino
entre las tasas y los impuestos, dado que de una parte son fruto de la
soberanía fiscal del Estado, son obligatorias, no guardan relación directa ni
inmediata con el beneficio otorgado al contribuyente. Pero, de otro lado, se
cobran sólo a un gremio o colectividad específica y se destinan a cubrir las
necesidades o intereses de dicho gremio o colectividad.
"...De las
anteriores exposiciones quedan varias cosas claras. En primer lugar que el
término "contribución parafiscal" hace relación a un gravamen especial,
distinto de los impuestos y tasas. En segundo lugar que dicho gravamen es fruto
de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra de manera obligatoria a un
grupo, gremio o colectividad cuyos intereses o necesidades se satisfacen con
los recursos recaudados. En tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes
públicos, semipúblicos o privados que ejerzan actividades de interés general.
En cuarto lugar que los recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas
del presupuesto nacional. Y por último, que los recursos recaudados pueden ser
verificados y administrados tanto por entes públicos como por personas de
derecho privado." (Corte Constitucional, Sentencia C- 040 de 1993, M.P.
Dr. Ciro Angarita Barón).
Una vez se ha
establecido que el precepto demandado efectivamente creó una contribución y que
esa contribución, dados los elementos que la configuran, corresponde no sólo a
la caracterización que de las contribuciones parafiscales hizo la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en 1977, sino a la producida por
esta Corporación al interpretar dicho concepto consagrado en el artículo 338 de
la Carta Política vigente, es necesario establecer si efectivamente, con base
en las facultades extraordinarias que el legislador de 1978 le otorgó al Presidente
de la República, éste podía crearla.
Para ello es
necesario establecer cuáles fueron en concreto las facultades otorgadas por el
Congreso de la República al Presidente a través de la ley 5a. de 1978, para lo
cual se transcribirá en su totalidad su texto:
"LEY 5a. de 1978"
(abril 7)
"Por la cual se
reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para
modificar escalas de remuneración, revisar sistemas de clasificación y
nomenclatura de empleos, y dictar otras disposiciones en materia de
administración de personal.
"El Congreso de Colombia,
DECRETA
"Artículo
1o. De conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución
Nacional, revístese al Presidente de la República de facultades
extraordinarias, por el término de noventa días, contados a partir de la
vigencia de la presente ley, para los siguientes efectos:
"1. Fijar, con
efectividad al primero (1o.) de enero de 1978, las escalas de remuneración
correspondientes a las distintas categorías de empleos de:
"a) La Rama
Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, incluidas las unidades
administrativas especiales;
"b) La
Registraduría Nacional del Estado Civil;
"c) La Rama
Jurisdiccional y el Ministerio Público, el Tribunal Disciplinario, el Consejo
de Estado y los Tribunales Contenciosos Administrativos y las Direcciones de
Instrucción Criminal;
"d) La
Contraloría General de la República.
"Esta facultad
comprende la de señalar las bonificaciones de soldados, grumetes y alumnos de
las escuelas de formación de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
"No obstante lo
dispuesto en el numeral primero del presente artículo, en las entidades que
tuvieren decretados reajustes salariales para hacerse efectivos con
posterioridad al primero de enero de 1978, la modificación de las escalas de
remuneración regirá a partir de la fecha en que se haya previsto el respectivo
reajuste.
"2o. Revisar el
sistema de clasificación y nomenclatura de los mismos empleos para fijar o
modificar aquellas series y clases cuya creación o modificación se estime
indispensable.
"3o. Señalar
los términos y condiciones para el reconocimiento y pago de la pensión
jubilatoria de las personas que desempeñan el cargo de dactilocopista  en el
Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-.
"4o. Modificar
el régimen de servicio civil y carrera administrativa.
"5o. Revisar y
modificar las reglas generales a las cuales deban sujetarse las entidades de la
Administración Pública del orden nacional en la aplicación de las normas sobre
las asignaciones y prestaciones sociales señaladas por la ley para su personal.
"6o. Fijar las
reglas para el reconocimiento, la liquidación y el pago de las prestaciones
sociales que se causaren en el futuro a favor de los extranjeros no
domiciliados en Colombia que presten servicios en el exterior como funcionarios
del Ministerio de Relaciones Exteriores.
"Artículo
2o. Autorízase al Gobierno
Nacional para abrir los créditos y efectuar los traslados presupuestarios
indispensables para el cumplimiento de la presente ley.
"Artículo
3o. Esta ley rige a partir
de la fecha de su promulgación.
"Dada en Bogotá
D.E., a los cuatro días del mes de abril de mil novecientos setenta y
ocho."
Del texto de la ley
de facultades se desprende lo siguiente:
Artículo 1o. En el numeral 1o. del artículo 1o. de la
ley 5a. de 1978, se faculta al Presidente de la República para fijar con efecto
retroactivo al 1o. de enero de 1978, las escalas de remuneración
correspondientes a las distintas categorías de empleos, especificando, de una
parte las ramas del poder público y las entidades del Estado a las cuales ellas
se aplicarían, y de otra habilitándolo de manera expresa para señalar las
bonificaciones que se pagarían al personal vinculado a las escuelas de
formación de las fuerzas militares y de la policía nacional. No existe en dicha
facultad ningún elemento que permita concluir razonablemente, que con base en
la misma el Presidente de la República estuviera autorizado para crear una
contribución, pues el encargo fue claro y concreto y de él no era posible
derivar competencia alguna para imponer el aporte a que se refiere la norma
acusada.
En el numeral 2o.
del mismo artículo 1o., el legislador facultó al Presidente de la República
para revisar el sistema de clasificación y nomenclatura de los empleos y fijar
o modificar las series y clases que estimara indispensables; tampoco en esa
disposición se le facultó para crear contribución alguna, pues simplemente se
le habilitó para adelantar un proceso de carácter técnico dirigido a modernizar
dichos aspectos  administrativos.
En el numeral 3o.
del artículo 1o. de la ley de facultades, la competencia que se le otorgó al
Presidente se refería, específicamente, al establecimiento de los términos y
condiciones para el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de las
personas que en el DAS desempeñaban el cargo de dactilocopistas, facultad que
bajo ninguna circunstancia puede interpretarse como fundamento válido de la
disposición impugnada por el actor.
En el numeral 4o. se
facultó al Presidente de la República para modificar el régimen de servicio
civil y carrera administrativa de los servidores públicos del orden nacional.
Para analizar el alcance de esta facultad es necesario remitirse a las
definiciones que sustentan uno y otro concepto:
- El concepto de
servicio civil: es un
concepto que "...tanto en Colombia como en otros países del mundo obedece
a la noción de sistema. Este término (sistema) abarca la idea de un conjunto de
variables interrelacionadas entre sí, que persiguen una finalidad determinada...Para
nuestro caso tales variables están representadas por los distintos órganos o
entidades que de una u otra manera tienen a su cargo algunas de las diversas
competencias frente al manejo de los recursos humanos al servicio del Estado.
Esta tarea (manejo de los recursos humanos al servicio del Estado) se suele
denominar "función pública" en el vocabulario de unos especialistas o
"servicio civil" en el de otros".[3]
Es obvio que el
manejo de los recursos humanos al servicio del Estado,  no incluía, como no
incluye en la actualidad, la potestad de crear contribuciones a cargo de los
servidores públicos; ese manejo se refiere, entre otros, a aspectos tales como
la fijación de las escalas de remuneración  y régimen prestacional, la
determinación del estatuto de carrera, la expedición de estatutos de personal,
la designación y remoción de los jefes superiores de la administración pública,
etc., funciones a cargo del  Congreso y del ejecutivo respectivamente. De lo
anterior es viable concluir, que la facultad otorgada al Presidente de la
República, a través del numeral 4o. del artículo 1o. de la ley 5a. de 1978,
para modificar el régimen del servicio civil, no incluía la potestad de crear e
imponer una contribución a cargo de los servidores públicos del orden nacional,
función atribuida por la Constitución de 1886 al Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos municipales.
b. El concepto de
carrera administrativa:
Dicho concepto ha sido ampliamente desarrollado por la doctrina:
"Los autores
afirman que no es posible obtener un óptimo rendimiento de las personas al
servicio de una organización, [estatal] sino cuando se garantiza que quienes
ingresan a su servicio reúnen las mejores condiciones personales, poseen un
alto grado de motivación y son objeto de continuos procesos de
perfeccionamiento, todo lo cual no se consigue sino mediante el establecimiento
de sistemas técnicos de selección, de la implementación de programas
permanentes de adiestramiento y capacitación, y del convertimiento del trabajo
en fuente de satisfacción para los empleados, objetivos cuyo desarrollo y
ejecución se compendian en el concepto de carrera administrativa..."[4]
El concepto de
carrera administrativa, se refiere entonces al conjunto de acciones que debe
diseñar y adelantar el Estado a través de sus organismos especializados, para
garantizar la selección del personal más idóneo y capacitado para la
administración pública, y la permanencia, promoción y perfeccionamiento del
mismo a través de programas específicos, que incluyen los de bienestar; sin
embargo, reformar ese "régimen", facultad que el legislador otorgó al
Presidente de la República por medio de la ley 5a. de 1978, no lo habilitaba
para crear una contribución que dadas sus características le correspondía
imponerla, según norma constitucional, a uno de los órganos de representación,
específicamente al Congreso, el cual, si bien podía trasladarla por un periodo
de tiempo determinado y para efectos plenamente preestablecidos al ejecutivo,
debió hacerlo de manera expresa e inequívoca, sin que le fuera dado al
Presidente de la República, por vía de interpretación, abrogarse esa capacidad.
En el numeral 5o.
del artículo 1o. de la ley 5a. de 1978 se le atribuyen  expresas facultades al
Presidente de la República, para revisar y modificar "...las reglas a las
cuales deban sujetarse las entidades de la administración pública del orden
nacional en la aplicación de las normas sobre las asignaciones y prestaciones
sociales señaladas por la ley para su personal"; es claro, que con base en
esa facultad el ejecutivo estaba habilitado para adoptar medidas de carácter
estrictamente procedimental, que sirvieran para el efectivo y regular
cumplimiento de la normativa sustancial relacionada con las asignaciones y
prestaciones sociales creadas y consignadas en la ley; se trataba de una
competencia que no trascendía lo meramente organizacional y que como tal
carecía de elementos sobre los cuales el ejecutivo pudiera sustentar la
competencia que requería para crear una contribución de carácter parafiscal.
En el último numeral
del artículo 1o. de la ley 5a. de 1978, el 6o., el legislador otorgó facultades
al Presidente de la República para determinar las reglas aplicables para el
reconocimiento, liquidación y pago de las prestaciones sociales que se causaren
a favor de extranjeros no domiciliados en Colombia que prestaran sus servicios
al Ministerio de Relaciones Exteriores; su contenido es claro e inequívoco y no
permite, de ninguna manera, deducir de él facultades para crear e  imponer una
contribución de carácter pecuniario como la contenida en el artículo 27 del
Decreto Ley 1045 de 1978 impugnado por el actor.
Artículo 2o. En esta disposición el legislador autorizó
al gobierno nacional, "...para abrir los créditos y efectuar los traslados
presupuestarios indispensables para el cumplimiento de la...ley" actuaciones
que técnicamente no permiten la creación de una contribución pecuniaria a cargo
de un determinado sector social, destinada a un ente público, que revertiría a
los aportantes, a sus familias y a los pensionados, en la medida en que éstos
se hacían acreedores a "bajos costos" cuando utilizaran los servicios
por ella ofrecidos.
En efecto, la
apertura de créditos y la realización de traslados presupuestarios son
operaciones que técnicamente no incluyen la posibilidad de imponer
contribuciones, en consecuencia dichas facultades no podían entenderse
extendidas hasta la autorización que necesariamente requería el ejecutivo para
producir una disposición como la contenida en la norma acusada por el actor.
Es claro entonces,
que las facultades otorgadas por el legislador al ejecutivo, a través del
artículo 2o. de la ley 5a. de 1978, de abrir créditos y realizar los traslados
presupuestarios necesarios para dar cumplimiento a la ley, no incluían la
posibilidad de que el Presidente de la República creara, como lo hizo, una
contribución que por sus características se puede calificar como parafiscal.
Con base en los
resultados del análisis realizado, la Corte puede afirmar que examinadas cada
una de las atribuciones conferidas por el legislador al Presidente de la República
a través de la ley 5a. de 1978, no hay ninguna que de manera expresa le haya
otorgado competencia para crear una contribución parafiscal como la consignada
en el artículo 27 del Decreto Ley 1045 de 1978, y que tampoco, de ninguna de
ellas podía deducirse razonablemente dicha competencia.
Por los motivos
señalados la Corte considera que el Gobierno Nacional se extralimitó o desbordó
el límite material de las atribuciones que le fueron otorgadas por el
legislador a través de la ley 5a. de 1978, en lo que hace al artículo 27 del
Decreto Ley 1045 de 1978, motivo por el cual dicha norma será retirada del
ordenamiento jurídico.
En consecuencia, al
ser inexequible el artículo 27 del Decreto Ley 1045 de 1978, norma impugnada
por el actor, por exceder su contenido el marco señalado por el Congreso de la
República en la Ley 5a. de 1978, no hay lugar a pronunciarse sobre los demás
cargos que fundamentan la demanda, pues sea cual fuere la decisión que se
adoptara, la norma de todas maneras se retirará del universo jurídico.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo
y por mandato de la Constitución Nacional,
RESUELVE:
Por exceder el marco
fijado por el legislador a las facultades extraordinarias otorgadas en la Ley
5a. de 1978, declárase INEXEQUIBLE el artículo 27 del Decreto Ley 1045
de 1978.
Cópiese, comuníquese
a quien corresponda, publíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]"Es necesario aclarar, como lo ha
hecho jurisprudencia reiterada de esta Corporación, que el concepto de precisión
no puede interpretarse como taxatividad, esto es, el Presidente de la República
podrá desarrollar la ley de facultades con las materias que le son propias y
acordes con el fin que aquélla persigue, pero no podrá, con el pretexto de
desarrollarla, extralimitarse en el ejercicio de tales facultades para entrar a
regular otras materias sin conexión, aún cuando éstas estuvieren
implícitamente acordes con la Constitución." (Corte Suprema de Justicia,
Sentencia No.39 de 29 de mayo de 1986, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz)
[2]Corte Suprema de Justicia. Sala Plena,
Sentencia del 10 de noviembre de 1977: M.P. Dr. Guillermo González Charry.
[3] Younes Moreno, Diego, Derecho
Administrativo Laboral, Editorial Temis, Santa Fe de Bogotá, 1993
[4] Younes Diego, Derecho Administrativo
Laboral, Editorial Temis, Santa Fe de Bogotá, 1993