C-951-07
En Colombia, sólo los jueces de la república están autorizados para
imponer una sanción consistente en la privación de la libertad personal
Sentencia
C-951/07
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda
Referencia: expediente D-6703
Asunto: Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley
1098 de 2006 “Por la cual se expide el Código de la Infancia y la
Adolescencia”.
Actor: Carlos
Fradique Méndez
Magistrado Ponente:
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá,
D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil siete (2007).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución, el ciudadano Carlos Fradique
Méndez instauró demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 54
(parcial) y 55 (parcial) de la Ley 1098 de 2006.
En
el auto admisorio de la demanda se invitó a participar a las facultades de
derecho de la Universidad Externado de Colombia y de la Universidad del
Rosario, así como al Instituto Colombiano de Derecho Procesal para que, en su
calidad de expertos, emitieran conceptos técnicos sobre las normas demandadas,
de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A
continuación se transcriben las normas demandadas:
LEY 1098 DE 2006 [1]
(noviembre 8)
“Por la cual se expide el Código de la Infancia y la
Adolescencia”
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 54. AMONESTACIÓN. La medida de amonestación consiste en la conminación
a los padres o a las personas responsables del cuidado del niño, niña o
adolescente sobre el cumplimiento de las obligaciones que les corresponden o
que la ley les impone. Comprende la orden perentoria de que cesen las conductas
que puedan vulnerar o amenazar los derechos de los niños, las niñas y los
adolescentes, con la obligación de asistir a un curso pedagógico sobre derechos
de la niñez, a cargo de la Defensoría del Pueblo, so pena de multa convertible
en arresto.
ARTÍCULO 55.
INCUMPLIMIENTO DE LA MEDIDA. El incumplimiento de las obligaciones impuestas en
la diligencia de amonestación, acarreará a los infractores la sanción de multa
equivalente al valor de uno (1) a cien (100) salarios mínimos diarios legales
vigentes, convertibles en arresto a razón de un (1) día por cada salario
diario mínimo legal vigente de multa. Esta sanción será impuesta por el
Defensor de Familia.
Se
demandan los apartes subrayados.
III.
LA DEMANDA
El
demandante le solicita a la Corte Constitucional que declare la
inconstitucionalidad de las expresiones “convertible en arresto”,
contenida en el artículo 54  y “convertibles en arresto a razón de un
(1) día por cada salario diario mínimo legal vigente de multa”,
contenida en el artículo 55 de la Ley 1098 de 2006, por considerar que son
contrarias al artículo 28 de la Constitución Política.
Afirma
que las expresiones demandadas, que facultan al Defensor de familia para
imponer la sanción de arresto violan la Constitución porque éste es un funcionario
del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, entidad adscrita al Ministerio
de Protección Social, que forma parte de la rama ejecutiva del poder público.
En consecuencia, al no ser autoridad judicial sino administrativa, no puede
ejercer la facultad de privar de la libertad a las personas.
Como
fundamentos de la violación invoca las mismas razones que tuvo la Corte
Constitucional en la sentencia C-626 de 1998, mediante la cual se declaró
inexequible la expresión “En
estos casos procederá la conversión de multa en arresto de conformidad con el
artículo 49 del Código Penal, a razón de un día de salario mínimo legal diario
por cada día de arresto”, contenida en el artículo 15 de la Ley 228 de 1995. Según
el demandante, en esta sentencia  la Corte declaró exequible la expresión “y la privación
de la libertad no podrá ser ordenada por las autoridades administrativas.”,
del artículo 41 de la referida Ley 228.
A
continuación el demandante transcribe algunos apartes de la sentencia C-626 de
1998, en los que la Corte Constitucional sostuvo que “solamente las
autoridades judiciales tienen competencia para imponer penas que conlleven la
privación de la libertad, por lo que a las autoridades administrativas les está
vedado imponer “motu proprio" las penas correctivas que entrañen
directa o indirectamente, la privación  de la libertad.”
Trascribe
otro aparte de la decisión, en el cual la Corte sostuvo que “la facultad de
ordenar la pena de arresto con relación a las personas que incumplan el pago de
la multa, constituye una competencia única y exclusiva de las autoridades
judiciales, las cuales son los únicos titulares para ordenar la privación de la
libertad, como lo ha señalado la jurisprudencia sobre la materia.”
Finalmente,
el demandante trascribe otros apartes de la jurisprudencia de la Corte
relacionados con el derecho a la libertad y la prohibición de prisión por
deudas. Sin embargo a este respecto no formula un cargo claro y suficiente.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar[2]
La
Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar intervino en
representación de dicha entidad para solicitarle a la Corte Constitucional la
declaración de exequibilidad de las disposiciones demandadas.
Luego
de referirse a los antecedentes legislativos de la figura, sostiene que el
Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) le encomendó al
Defensor de familia la función de garantía de los derechos de los niños, niñas
y adolescentes, así como el restablecimiento de los mismos cuando resultaren
vulnerados. Para el cumplimiento de tales funciones le asigna el poder de tomar
algunas medidas como las que consagran las disposiciones demandadas. En ese
sentido, encuentra que todas las actuaciones que se desarrollen para brindarle
protección a la niñez están orientadas a su reconocimiento como sujetos de
especial protección, a la garantía y al cumplimiento de sus derechos, a la
prevención de su amenaza o vulneración y a la seguridad de su restablecimiento
inmediato, en desarrollo del interés superior de los niños, niñas y
adolescentes.
Sostiene
que la finalidad de la ley 1098 de 2006 es la de garantizar a los niños, niñas
y adolescentes su pleno y armonioso desarrollo para que crezcan en el seno de
la familia y de la comunidad, en un ambiente de felicidad, amor y comprensión.
En consecuencia, su objeto es establecer normas sustantivas y procesales para
su protección integral, garantizándoles el ejercicio de los derechos y
libertades que les han sido reconocidos  en la Constitución, en los
instrumentos internacionales de derechos humanos y en las leyes, protección que
es obligación de la familia, la sociedad y el Estado.
Finalmente,
solicita estudiar la posibilidad de proferir una sentencia condicionada con el
propósito de salvaguardar la aplicación de las medidas de protección de los menores.
En consecuencia solicita la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones
acusadas, en el entendido que el defensor de familia es autoridad competente
para imponer la sanción de multa convertible en arresto, como garantía del
cumplimiento de las medidas de amonestación y que busca el restablecimiento
inmediato de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, salvo que el
sujeto pasivo de la sanción no cuente con los recursos económicos para efectuar
dicho pago.
2.
Intervención de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario[3]
La
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario intervino por
intermedio del profesor de derecho civil de la Facultad de Jurisprudencia, Juan
Medina Pabón, para solicitar que se declare la constitucionalidad condicionada
de las disposiciones demandadas.
En
la intervención se manifiesta que ante la claridad del texto constitucional del
artículo 28 y de los argumentos de la jurisprudencia constitucional citados en
la demanda, no cabe la menor duda de que en Colombia, a partir de la
Constitución de 1991, quedó prohibido que un funcionario que no ejerza
jurisdicción decrete  la privación de la libertad de una persona.
No
obstante, sostiene que “un punto que no abordó la Corte en la Sentencia C-626
de 1998 fue la eventualidad de que el funcionario administrativo detente, en
este caso y por vía excepcional la función jurisdiccional, ya que no es
contrario a la Constitución que autoridades que pertenecen a otras ramas del
poder público, con autorización constitucional o legal asuman de manera
esporádica y limitada funciones jurisdiccionales, como sucede con el Congreso
de la República, los particulares que fungen como árbitros, los funcionarios de
ejecuciones fiscales, las autoridades indígenas y los militares.”
Al efecto, recuerda que el inciso tercero del artículo
116 de la Constitución dispone que “Excepcionalmente
la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a
determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido
adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos.” (Subrayado en el texto de la intervención)
En
su criterio, “la función judicial puede ser
ejercida por autoridades que pertenecen a otras ramas del poder público y, por
ello, no hay impertinencia alguna en sostener que el Defensor de familia obra
en función jurisdiccional, exclusivamente en cuanto a la conversión de la
sanción pecuniaria en sanción privativa de libertad”. Señala que aunque no es
el momento para adentrarse en la discusión sobre la unidad del Poder Público,
su división funcional, sus excepciones y el ejercicio de la Función Pública, sí
“debe recordarse que en el Derecho moderno, se está más a la realidad material,
que a la formal”. En consecuencia, considera que “si se llegase a determinar
que en la conversión de la multa en arresto, el Defensor de Familia cumple con
los elementos propios de la jurisdicción poder de interpretación y declaración
del Derecho; poder de decisión ejecutoria y autoridad de cosa juzgada[4]-, sería forzoso concluir válidamente que
independientemente de su pertenencia a la rama ejecutiva del poder público, los
defensores de familia al decretar el arresto ejercitan la función
jurisdiccional que legitima la medida.”
Agrega el interviniente que, al repasar las decisiones de
la Corte Constitucional “mediante las cuales reitera que en Colombia solamente
los jueces pueden imponer sanciones que impliquen la restricción de la libertad
personal (…), encuentro que entre sus argumentos no se ocupó de dilucidar un
asunto que estimo primordial, cuando se plantea el mecanismo sustitutivo de la
sanción pecuniaria administrativa por la pena aflictiva de pérdida de la
libertad, y es el relacionado con quién, en realidad, impone la restricción de
la libertad; si el funcionario administrativo o es el Legislador que estima
imprescindible que el infractor reciba una sanción, por no estar presto a
ejecutar una prestación pecuniaria - a la que ha sido legítimamente conminado.”
Adicionalmente sostiene el interviniente que “ciertamente
la privación de la libertad por la ausencia de recursos económicos es contraria
al principio constitucional de "no hay cárcel por deudas" (Inc. Fin.
Art. 28 C. N.). Sin embargo, no es extraño al Derecho que algunas situaciones
que involucran el cumplimiento de obligaciones, aún pecuniarias, tengan como
consecuencia la privación de la libertad, no como medio para obtener la
satisfacción del derecho del acreedor sino para acentuar el interés de la
sociedad en que se cumpla; tal como sucede con la no concesión de la libertad
condicional por el no pago de la fianza o de las multas e indemnizaciones fijadas
dentro de los procesos penales, que no
pocas polémicas genera entre los más radicales ortodoxos defensores de los
derechos humanos y quienes sostienen que la causa jurídica de la medida no es
el pago de la deuda sino la protección del interés social superior. El ejemplo
más representativo de medida punitiva de privación de la libertad por la no
ejecución de prestaciones es la pena de arresto que se impone a los sujetos
renuentes a cumplir las Acciones de Tutela (Arts 52 y 53 Dec. 2591 de 1991),
que no se explicaría ni justificaría bajo la consideración de que tiene por
objeto sancionar el incumplimiento de la obligación impuesta por el juez de
tutela. En otras palabras, el régimen jurídico prevé la posibilidad de privar
de la libertad al individuo que no se aviene a responder cumpliendo las
prestaciones que se le imponen con el ánimo de defender un bien tutelado de
especial connotación.”
Partiendo
del hecho de que las disposiciones contenidas en los artículos 54 y 55 del
Código de la Infancia y la Adolescencia (y otras que se encuentran vigentes en
el ordenamiento jurídico como el artículo 7° de la ley 294 de 1996, modificado
por el artículo 40. de la Ley 575 de 2000 sobre violencia intrafamiliar) no
tienen por objeto hacer pagar con la libertad el valor de una multa, sino
imponer al infractor una pena aflictiva por el hecho de haber dejado de cumplir
la primera sanción impuesta por el funcionario competente, que puede ser
positiva (como el pago de alimentos o cumplir el deber de atención personal y
directo del cuidado del menor) o negativa (abstenerse de vulnerar el derecho
del menor), encuentro que esta sanción comparte el mismo alcance de las demás
sanciones privativas de la libertad a las que he venido haciendo referencia.
Para
el interviniente, el aspecto que debe hacerse notar es que “a pesar de lo que
indica la norma, no es el defensor de familia quien impone la pena de arresto,
es la LEY misma que transforma la multa directamente en arresto. En este
específico caso, no hay una decisión del funcionario de imponer la sanción de
arresto, porque su actuación se limita a convertir una suma de dinero en días
de arresto "a razón de un (1) día
por cada salario diario mínimo legal vigente de multa" y el
funcionario no puede hacer ni más, ni menos. El defensor de familia no realiza
una valoración jurídica de falta, ni puede señalar otra pena, ya que se limita
es a determinar cuánto tiene que permanecer recluido el infractor de
conformidad con la tarifa legal y ordenar que se cumpla. La pena no proviene de
la actuación del funcionario y, por eso, el acto del Defensor de familia
respecto del arresto, se asemeja al acto que expide el Ministerio del Interior
y del Derecho a través de sus dependencias policivas y carcelarias para
ejecutar la pena de privación de la libertad ordenada por el juez.
Concluye
su argumento el interviniente afirmando que, en los casos en que la ley
sustituye la multa por el arresto, el funcionario que materializa la conversión
no es quien impone la pena, sino simplemente ejecuta lo ordenado por el
legislador y por eso la función que cumple el Defensor de familia sigue siendo
administrativa. En su criterio, cuando la ley impone directamente una
consecuencia jurídica, cualquiera que ella sea, está actuando en el campo
jurisdiccional y por eso no está contradiciendo la Carta.  Agrega que no son
pocos los casos en los que la ley impone las sanciones o consecuencias
jurídicas directamente y sin mediación judicial (o interfiere con las ya
impuestas) como en las extinciones de dominio "automáticas" por el no
uso apropiado de los bienes (extinción de dominio por el no uso de minas y
aguas); las ineficacias jurídicas de pleno derecho (inexistencia e ineficacia
de actos mercantiles); la reducción o sustitución de penas ya impuestas por el
juez (indultos, rebajas o amnistías).
En
relación con la participación del juez en el procedimiento administrativo,
afirma que al ser el Código de la Infancia y la Adolescencia un estatuto
esencialmente protectivo, de modo que las instituciones que ha consagrado están
dirigidas a la protección real y al interés del menor, una de las directrices
que tiene es dejar en la autoridad administrativa todas aquellas funciones y
medidas respecto de las cuales la autoridad
jurisdiccional no sea eficaz, ya por razones de celeridad o por inmediatez, que
no puedan ser ejecutados por la autoridad judicial en la forma requerida.
Considera que las medidas de
protección que se reservan al Defensor de familia, presuponen agotar un
procedimiento que, si bien es expedito, da las suficientes garantías a los
implicados.  En este sentido, indica que el artículo 100 de la ley demandada
habilita la intervención del juez, pues según dicho artículo, el procedimiento
administrativo que concluye con una resolución del Defensor de familia puede
ser sometido a consideración del juez, quien en últimas decidirá sobre la
legitimidad de la medida. Encuentra entonces que la actuación se convierte así
en un acto complejo en el que participan la autoridad administrativa y la
jurisdiccional y en esa medida se ajusta a la Constitución.
Concluye su intervención el representante de la
Universidad del Rosario afirmando que, en consecuencia, las facultades del
Defensor de familia de que tratan los artículos 54 y 55 de la ley 1098 de 2006,
sólo son constitucionales si el juez valida la actuación del funcionario,
mediante acto suyo, por lo cual le solicita a la Corte Constitucional declarar
la constitucionalidad de las expresiones demandadas pero condicionando tal
declaración a que se entienda que sólo es jurídicamente válido el arresto
cuando la decisión del defensor de familia sea validada por el juez, en los
términos del inciso cuarto del articulo 100 de la aludida Ley.
V. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO[5]
La Corte Constitucional aceptó el impedimento
manifestado por los señores Procurador General de la Nación y Viceprocurador
General de la Nación para intervenir dentro del presente proceso, [6]
toda vez que en desempeño de sus cargos participaron, el primero, presentando
el proyecto de ley que dio origen al Código de la Infancia y la Adolescencia y
el segundo, presidiendo la comisión conformada  mediante la Resolución 423 de
2004, para su estudio y seguimiento.
Por designación mediante la Resolución No. 143 del 4
de junio de 2007, la señora Viceprocuradora Auxiliar para Asuntos
Constitucionales, rindió el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de
la Constitución. En su concepto solicita a la Corte la declaratoria de
exequibilidad de las disposiciones demandadas, bajo el entendido que el
defensor de familia tiene competencia para imponer la sanción de multa, pero
que la conversión y orden de arresto le corresponde decretarlas al juez de
familia, en desarrollo del numeral 4º del artículo 199 de la Ley 1098 de 2006.
En primer lugar, para la representante del Ministerio
Público es preciso integrar la unidad normativa, de conformidad con lo previsto
en el artículo 6º del decreto 2067 de 1991, como quiera que “la norma
demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a
primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad” (Sentencia
C-871 de 2003).
En efecto, sostiene que en el presente caso se
demandaron las expresiones “convertible en arresto” del artículo 54 y “convertibles
en arresto a razón de un (1) día por cada salario diario mínimo legal vigente
de multa”, del artículo 55 de la Ley 1098 de 2006, pero se excluyó la parte
final de este precepto el cual dispone “Esta sanción será impuesta por el
defensor de familia”, norma que guarda estrecha relación con las
expresiones impugnadas por el actor y con las razones que fundamentan sus
cargos.
“La sanción de multa convertible en arresto, cuya
constitucionalidad reprocha el demandante, guarda indiscutible e íntima
relación con la autoridad que conforme a la ley puede imponer tales medidas,
tema al que se refiere la frase final del artículo 55 de la Ley 1098 de 2006, y
al que alude el actor en la argumentación de su demanda al censurar que el
arresto sea impuesto por una autoridad administrativa (…)”.  Por esta razón, el
Ministerio Público considera necesario extender el estudio constitucional a la
frase  “Esta sanción será impuesta por el defensor de familia” mediante
la integración de la unidad normativa, pues considera que contiene el elemento
estructurante  y determinante de la posible violación de la Constitución, esto
es, la competencia del Defensor de familia para imponer sanciones a los padres
o personas responsables del niño o del adolescente.
En segundo lugar, la representante del Ministerio
Público analiza la constitucionalidad de la competencia de los Defensores de
familia para imponer la sanción fijada en el artículo 55 de la ley 1098 de
2006.
Inicialmente advierte que con el fin de estudiar la
compatibilidad entre la protección constitucional que ofrece el artículo 28 al
derecho a la libertad personal y la función asignada en la parte final del
artículo 55 acusado, a los Defensores de familia, es pertinente indicar que
dicho precepto es igual al texto del artículo 68 del decreto 2737 de 1989
(Código del Menor), que fue avalado por la Corte Constitucional en la sentencia
C-041 de 1994. En esta sentencia, la Corte Constitucional señaló que la
facultad de los defensores de familia, como autoridades de policía, para
disponer del arresto de personas, encontraban temporalmente fundamento en el
artículo 28 transitorio de la Constitución, conforme al cual “Mientras se
expide la ley que atribuya a las autoridades judiciales el conocimiento de los
hechos punibles  sancionables actualmente con pena de arresto por las
autoridades de policía, éstas continuarán conociendo de las mismas”.
Afirma la Representante del Ministerio Público que las
consideraciones que en esa oportunidad llevaron a la Corte a declarar la
exequibilidad han perdido vigencia, pues no es posible en el escenario actual
tomar como punto de referencia el mencionado precepto transitorio de la Carta
Política, porque el Legislador debe darle cumplimiento a la Constitución y, a
través de una ley, ajustar las competencias al marco constitucional que
determina con carácter inequívoco, que sólo puede privarse de la libertad a una
persona en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente.
Agrega que, como lo ha señalado la Corte
Constitucional, uno de los avances más significativos a partir de la
Constitución de 1991 fue establecer la reserva judicial para la afectación del
derecho a la libertad personal, de acuerdo con lo cual resulta claro que los
defensores de familia, en cuanto no tienen la calidad de autoridades
judiciales, no pueden ser habilitados por la ley para disponer el arresto de
los padres o responsables del cuidado del niño o adolescente.
No obstante, la representante del Ministerio Público
considera que de una lectura integral de la Ley 1098 de 2006 puede deducirse
una interpretación según la cual el artículo 55 demandado sería constitucional
bajo el entendido de que el defensor de familia únicamente tiene competencia
para imponer la sanción de multa, pero que la medida supletoria de arresto
requiere la intervención de una autoridad judicial (juez de familia, o en su
defecto el juez civil o promiscuo municipal). Este juez, a petición del
defensor de familia, de la persona que tenga bajo su cuidado al menor e,
incluso, del niño, niña o del adolescente, deberá, examinadas las
circunstancias, declarar la conversión e imponer el arresto correspondiente.
Agrega que para el efecto es conveniente tener
presente que de acuerdo con el numeral 4º  del artículo 119 de la Ley 1098 de
2006, le corresponde al juez de familia en única instancia: “Resolver sobre el
establecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya
perdido competencia”, situación que se configura cuando los padres o las
personas responsables del niño, niña o adolescente que han sido amonestados, se
niegan a cumplir con las obligaciones allí impuestas con el fin de restablecer
los derechos del menor, e igualmente se rehúsan a cancelar el valor de la multa
señalada como sanción por aquel comportamiento.
Interpretada la norma de este modo, no se afectaría la
efectividad de la sanción, por cuanto el defensor de familia podría acudir ante
el juez para que éste disponga el arresto por el pago de la multa.
Con base en las anteriores consideraciones, la
representante del Ministerio Público solicita la declaratoria de exequibilidad
de las disposiciones demandadas, bajo el entendido de que el defensor de
familia tiene competencia para imponer la sanción de multa, pero que la
conversión y orden de arresto le corresponde decretarlas al juez de familia, en
desarrollo del numeral 4º del artículo 199 de la Ley 1098 de 2006.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la
Constitución, corresponde a esta Corporación conocer de la presente demanda,
por dirigirse contra un aparte de una disposición que forma parte de una Ley.
Ineptitud sustantiva de la demanda
2. Las normas parcialmente demandadas establecen la
facultad de convertir en multa y posteriormente el arresto en la sanción de
amonestación que se puede imponer a los padres o cuidadores que incumplan las
obligaciones legales para con los menores. En efecto, tales expresiones textualmente
señalan:
ARTÍCULO
54. AMONESTACIÓN. La medida de amonestación consiste en la conminación a
los padres o a las personas responsables del cuidado del niño, niña o
adolescente sobre el cumplimiento de las obligaciones que les corresponden o
que la ley les impone. Comprende la orden perentoria de que cesen las conductas
que puedan vulnerar o amenazar los derechos de los niños, las niñas y los
adolescentes, con la obligación de asistir a un curso pedagógico sobre derechos
de la niñez, a cargo de la Defensoría del Pueblo, so pena de multa convertible
en arresto.
ARTÍCULO 55.
INCUMPLIMIENTO DE LA MEDIDA. El incumplimiento de las obligaciones impuestas en
la diligencia de amonestación, acarreará a los infractores la sanción de multa
equivalente al valor de uno (1) a cien (100) salarios mínimos diarios legales
vigentes, convertibles en arresto a razón de un (1) día por cada salario
diario mínimo legal vigente de multa. Esta sanción será impuesta por el
Defensor de Familia. (Se subrayan los apartes demandados)
Como resulta claro, las expresiones demandadas no
establecen cual es la autoridad encargada de imponer las sanciones. Se limitan,
como acaba de mencionarse, a establecer que ante el incumplimiento de la
amonestación y de la multa puede imponerse la sanción de arresto.
Adicionalmente, el artículo 55 indica los criterios de graduación de la sanción
(un día de arresto por cada salario diario mínimo legal vigente de multa
impuesta e incumplida).
No obstante, el cargo de la demanda se orienta contra
las normas que atribuyen al Defensor de Familia, la facultad de imponer la
sanción de arresto. A juicio de la demanda esta atribución vulnera el artículo
28 de la Constitución.  Ahora bien, de la lectura de las expresiones demandadas
no se deduce que corresponda al Defensor de Familia imponer la sanción
impugnada. Esta atribución, se encuentra contenida en un aparte no demandado
del artículo 55 de la Ley 1098 de 2006.
Por las razones anteriores la Corte encuentra que
existe una marcada incongruencia entre el contenido jurídico de las expresiones
demandadas y el cargo de la demanda. En efecto, mientras las disposiciones
demandadas consagran la posibilidad de imponer la sanción de arresto - sin
indicar la autoridad encargada de imponerla – y los criterios de dosificación
de esta sanción, el demandante encuentra inexequible la atribución de tal facultad
al Defensor de familia. En otras palabras, la atribución legal que el
demandante cuestiona no se deriva, de manera autónoma, del contenido de las
disposiciones que demanda. Sin embargo, de las disposiciones parcialmente
demandadas si se derivan otras consecuencias de relevancia constitucional que
el actor no menciona y que, por tal razón, no dieron lugar a debate
constitucional. Las consideraciones anteriores son suficientes para que la
Corte se vea obligada a proferir un fallo inhibitorio.
En
efecto, según el Decreto 2067 de 1991, corresponde al demandante señalar las normas
acusadas y las razones por las cuales encuentra que dichas normas son
inconstitucionales. En todo caso, la demanda debe incluir la totalidad de las
normas que deberían ser demandadas para integrar adecuadamente la proposición
jurídica o para que el fallo en si mismo no sea inocuo.
En particular, la Corte ha indicado que las razones
que soportan el concepto de la violación deben ser claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes para trabar una causa constitucional.[7]
En criterio de la Corte, las razones que sustentan el concepto de la violación
son pertinentes siempre que se fundamenten en argumentos constitucionales y se
refieran al contenido normativo de las disposiciones demandadas. En otras
palabras, el cargo de la demanda estará soportado en razones pertinentes cuando
se cuestione el contenido normativo de la disposición efectivamente demandada,
es decir, cuando el cargo de la demanda se oriente contra la disposición
formalmente demandada. Por el contrario, la demanda estará soportada en razones
no pertinentes cuando se impugna un contenido normativo que no se deriva de las
disposiciones demandadas. Eso es, exactamente, lo que ocurre en el presente
caso. En efecto, como quedó mencionado, el demandante cuestiona una norma que
no se deriva, de manera autónoma, de las expresiones demandadas de los
artículos 54 y 55 de la Ley 1098 de 2006.
Pero adicionalmente, el contenido específico de las
normas efectivamente demandadas no se impugna de manera suficiente. No existen
en este sentido en la demanda razones que permitan satisfacer, siquiera en
forma mínima, el criterio de suficiencia argumentativa. Como ya lo ha señalado la
Corte, el cargo de la demanda será suficiente cuando se expongan “todos los
elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el
estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche”[8].
Por las razones anteriores, no le queda a la Corte
otra opción que proferir un fallo inhibitorio, dada la ineptitud sustancial de
la demanda por carecer de razones pertinentes y suficientes para fundamentar el
cargo formulado.
VII.   DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declararse
inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con la
constitucionalidad de las expresiones demandadas de los artículos 54 y 55 de la
Ley 1098 de 2006, por encontrar que en este caso hay lugar a la ineptitud
sustancial de la demanda.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
AUSENTE EN COMISION
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CON SALVAMENTO DE VOTO
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
CON IMPEDIMENTO ACEPTADO
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
NILSON PINILLA PINILLA
A LA SENTENCIA C-951/07
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD
SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Improcedencia
por cumplimiento de requisitos de la demanda (Salvamento de voto)
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Existencia de
cargo (Salvamento de voto)
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Procedencia de
su aplicación (Salvamento de voto)
Referencia: Expedientes D-6703
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 1098 de 2006 “por la cual se expide el
Código de la Infancia y la Adolescencia”.
Demandante: Carlos Fradique Méndez.
Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño.
Con
el acostumbrado respeto a las decisiones de esta corporación, reitero las
razones por las cuales sostuve que en este caso la demanda cumplía los
requisitos para propiciar una sentencia de fondo, pues los argumentos expuestos
por el demandante permitían integrar la unidad normativa del precepto demandado
parcialmente y así analizar el cargo formulado por violación del artículo 28 de
la Constitución, por lo que la Corte podía y debía pronunciarse de fondo sobre
él, en lugar de inhibirse, como con tanta frecuencia viene haciéndolo.
Debo
aclarar que participo de la posición jurisprudencial que la Corte ha decantado
a lo largo de los años y que fuera compendiada en la sentencia C-1052 de
octubre 4 de 2001 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), de acuerdo con la cual
para hacer posible una decisión de fondo se requiere la formulación de al menos
un cargo de constitucionalidad, que pueda calificarse como claro, cierto,
específico, pertinente y suficiente. Sin embargo, no comparto que el
cumplimiento de estos requisitos se evalúe de manera excesivamente formalista,
ya que ello conduce a no efectuar el control, o a posponerlo, con la
prolongación de una incertidumbre, y al sacrificio del derecho político del
ciudadano demandante, implícito en el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad.
En
todo caso, esta última observación no es en modo alguno extraña a la Corte
Constitucional, ya que en la misma sentencia citada y en muchas posteriores, se
ha advertido sobre la necesidad de aplicar el principio pro actione, a partir
de la cual, vista la importancia y trascendencia del derecho que subyace en
esta acción, el máximo juez constitucional deberá, en la medida de lo posible,
ser proactivo para superar los defectos de que pueda adolecer la demanda
presentada por un ciudadano, todo ello en propósito de poder atender a las
inquietudes manifestadas a través de la demanda, emitiendo, siempre que sea
factible y sin que se llegue a sustituir al actor, una determinación de fondo
que dirima la controversia de constitucionalidad planteada.
Baste
a ese respecto recordar las siguientes apreciaciones:
“El
rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede
convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el
derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del
demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo” (C-1052 de
2001, precitada).
Algunos
años después expresó también la Corte sobre el mismo tema:
“En
esta medida, surge como pilar de aplicación el denominado principio pro
actione, según el cual, siempre que del análisis de una demanda sea posible
identificar el texto acusado, el cargo formulado o, al menos, exista una duda
razonable sobre el alcance hermenéutico de la disposición acusada o de la norma
constitucional que sirve como parámetro de confrontación; es viable que esta Corporación
subsane los distintos defectos de las demandadas que, en principio, hubieran
llevado a un fallo inhibitorio y que detectados en la etapa de admisión
hubieran dado lugar a su inadmisión o a su rechazo y, por ende, adelante el
control de constitucionalidad, con el fin de hacer prevalecer el derecho
sustancial sobre el formal, y de garantizar los derechos de acceso a la
administración de justicia y participación democrática.” (C-1192 de noviembre
22 de 2005, M.P Rodrigo Escobar Gil).
Ahora
bien, es claro que la aplicación de este principio no puede en ningún caso
confundirse con propender hacia el establecimiento de una revisión oficiosa por
parte de la Corte, de normas frente a las cuales no se han formulado cargos
atendibles, como es sugerido en la providencia inhibitoria de la cual discrepo,
y que frente al caso en concreto no puedo compartir.
Como
tuve ocasión de manifestarlo ante la Sala Plena, en mi opinión la demanda sí
cumplía los requisitos para encauzar un fallo de fondo, resaltando que era
enteramente posible identificar el cargo formulado, puesto que los argumentos
sustentados por el demandante permitían integrar la unidad normativa del
precepto demandado parcialmente.
La
Corte sí tenía los elementos suficientes para dar aplicación al ya mencionado
principio pro actione y, a partir de ello, apuntalar el análisis planteado y
decidir de fondo a ese respecto, con el fin de evitar que los meros formalismos
o entendimientos no razonables de la norma impidan un enjuiciamiento
definitorio.
En
mi sentir, era suficiente el cargo planteado y existían las condiciones para
entrar a dilucidar si la conversión de la multa en arresto, como sanción por el
incumplimiento de las obligaciones que corresponden a los padres o a la persona
responsable del cuidado de un menor, desconoce las garantías consagradas por la
normatividad superior, en particular, las relacionadas con la libertad personal
frente a la preeminencia de la protección del menor.
En
los anteriores términos dejo constancia escrita de las razones de mi respetuoso
disentimiento con la apreciación mayoritaria de la Sala Plena, de acuerdo con
la cual se coligió en este caso ineptitud sustantiva de la demanda, lo que a su
turno sustentó la decisión inhibitoria adoptada, de la cual me aparto.
Fecha
ut supra,
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
[1] Publicada en el Diario Oficial No. 46.446 del 8 de noviembre de 2006.
[2] Folios 32 a 36.
[3] Folios 23 a 30.
[4] NARANJO MESA, Vladimiro. Teoría Constitucional e Instituciones Política. 9a Ed. Temis, Bogotá, 2003, Pags 281 y
282.
[5] Folios 65 a 88.
[6] Corte Constitucional, Auto 104 del tres
(3) de mayo de 2007.Folios 53 a 56 del expediente.
[7] La síntesis comprehensiva de este precedente se encuentra en la
sentencia C-1052/01.  Para el caso de la presente decisión, se utiliza la
exposición efectuada recientemente por la decisión C-370/06.
[8] Ibídem.