C-579-92
Sentencia No
Sentencia
No. C-579/92
CONTROL
AUTOMATICO DE CONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza
Cuando
la Carta Política en el artículo 241 le confía a la Corte Constitucional la
guarda de la integridad y supremacía de la Constitución y con tal fin la
faculta para revisar y decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de
los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos
212, 213 y 215 de la Constitución, no excluye  de ese examen los decretos
legislativos que se profieran para levantar el estado de excepción;  y  si se
observa, que cuando se le asigna esta función no se  distingue entre un control
por vicios de procedimiento en su formación  y un control por su contenido
material, como sí ocurre por ejemplo para cuando se estudian las leyes
estatutarias,  debe establecerse que los decretos mediante los cuales se
levanta un estado de excepción, deben ser objeto de un control total, lo que
además, garantiza verdaderamente la primacía de la Constitución como norma de
normas. No obstante que dicho tipo de medidas son propias de la competencia
exclusiva   del   gobierno   nacional, como responsable político de la conservación
del orden público, éstas serán tomadas dentro del marco de la Carta Política
que señala entre otros límites, los temporales para la vigencia y prórrogas
especiales de la declaratoria de conmoción interior y que admite que aquel
estado se extienda hasta por noventa días, prorrogables por dos períodos
iguales, el último de los cuales requiere concepto previo y favorable del
Senado de la República. En este sentido encuentra la Corte que no existe vicio
de forma alguno que afecte la constitucionalidad del Decreto 1195 de 1992,
pues, además de que él se produjo dentro del  término previamente señalado -16
de julio de 1992-, fue expedido por el gobierno y firmado por el Presidente de
la República y todos los ministros.
CONMOCION
INTERIOR-Levantamiento
El
levantamiento del estado de conmoción interior confirma el carácter excepcional
del estado de excepción y hace que éste se tenga no como un instrumento hábil
de defensa del poder institucional por encima de los derechos de las personas,
sino como un excepcional mecanismo al servicio de los derechos y garantías de
las mismas y no del poder público.  Por lo tanto, siempre será de buena acogida
la decisión que vuelve las cosas al estado de normalidad, debiendo
puntualizarse que para este caso no tendría sentido que el juez -quien frente
al gobernante carece  de  los  elementos  de  juicio  para  apreciar  y
resolver sobre los factores institucionales que inciden en el orden público-,
desestimara el levantamiento del orden excepcional que decretara el Ejecutivo,
máxime cuando, como se dijo, es deber constitucional imperioso suyo proceder a
tomar tal medida cuando desaparezcan los motivos que condujeron a la
declaratoria de la conmoción interior.
CONMOCION
INTERIOR-Prórroga
Es
deber del Ejecutivo, en  tratándose  de  la  orden  de prórroga de la vigencia
hasta por noventa días de las medidas adoptadas durante el período de la
conmoción interior, ofrecer la condigna y fundada motivación. Se trata en
consecuencia de que esta Corporación en ejercicio de sus competencias como Juez
y guardián de la integridad y supremacía de la Constitución, debe examinar si
existe o no fundamento expreso y razonable para la orden de prórroga.
Ref.:          Proceso
R.E. 008
Revisión
Constitucional   del                                          Decreto 1195 de
1992 "Por   el                                                    cual
se  levanta  el estado de                                         conmoción
interior y    se                                                          prorroga
la   vigencia   del                                            Decreto 1156 de
1992".
Santafé
de Bogotá, D.C., ocho (8) de octubre de mil novecientos noventa y dos (1992).
I.       ANTECEDENTES.
En
cumplimiento de lo previsto en los artículos 214 y 36 de la Constitución
Política y del Decreto 2067 de 1991, respectivamente,  y atendiendo
instrucciones del señor Presidente de la República, el señor Secretario General
de la Presidencia de la República envió a esta Corporación copia auténtica del
Decreto número 1195 de 16 de julio de 1992, expedido por el Gobierno Nacional,
para efectos de su revisión constitucional.
Enviado
el expediente por la Secretaria General de la Corte Constitucional al Despacho
de los Magistrados de esta Corporación, su Sala Plena, resolvió designar
ponencia múltiple para el tramite y decisión del  presente proceso.
De
conformidad con los artículos 241 de la Constitución Nacional y 36 del Decreto
2067 de 1991,  se avocó el conocimiento del proceso de la referencia, se fijó
en lista el asunto para efectos de la intervención ciudadana, se comunicó al
Presidente de la República y a los Ministros de Justicia y Gobierno la
iniciación de este proceso, se ofició  a estos Ministerios para que informaran
por escrito a esta Corporación por qué consideró el Gobierno que era necesaria
la prórroga por noventa (90) días más la vigencia del Decreto Legislativo 1156
de 1992 y se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que
rindiera concepto.
II.
DECRETO OBJETO DE REVISION.
"Decreto
Número 1195
16
de julio de 1992
Por
el cual se decreta el levantamiento del Estado de Conmoción Interior y se
prorroga la vigencia del Decreto 1156 del año en curso.
EL
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
en
ejercicio de las facultades que le confiere
el
artículo 213 de la Constitución Política, y
CONSIDERANDO:
Que
por Decreto 1155 del 10 de julio del presente año, se declaró el Estado de
Conmoción Interior en todo el territorio nacional a partir de la vigencia de
dicho decreto y hasta las veinticuatro horas del día jueves 16 de julio del
presente año.
Que
con el fin de conjurar las causas inmediatas de la perturbación e impedir la
extensión de sus efectos, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1156 de la
misma fecha, por el cual se dictaron medidas de carácter interpretativo con el
objetivo fundamental de asegurar la aplicación de la legislación especial que
regula los procedimientos relacionados con los delitos de competencia de los
jueces regionales y del Tribunal Nacional.
Que
después del plazo prudencial fijado por el Decreto 1155 de 1992 para evaluar la
eficacia de las medidas adoptadas se ha podido comprobar por la información que
posee el Gobierno, que éstas han logrado su propósito, en cuanto que la
interpretación auténtica y general allí contenida ha sido aplicada por los
órganos judiciales.
Que
por consiguiente a juicio del Gobierno es pertinente levantar el Estado de
Conmoción Interior.
Que
no obstante, el Gobierno considera indispensable prorrogar la vigencia del
Decreto 1156 de 1992, con el objeto de mantener una interpretación auténtica
que asegure la cumplida aplicación de las normas que regulan los procedimientos
relacionados con los delitos de competencia de los jueces regionales y del
Tribunal Nacional.
Que
de conformidad con el inciso tercero del artículo 213 de la Constitución
Política, el Gobierno está facultado para prorrogar la vigencia de las medidas
adoptadas durante el Estado de Conmoción Interior hasta por noventa días más.
DECRETA:
Artículo
1º: Levántase a partir de las veinticuatro horas del dieciseis de julio del año
en curso, el Estado de Conmoción Interior declarado por el Decreto 1155 de
1992.
Artículo
2º: Prorrógase la vigencia del Decreto 1156 de 1992 por el término de noventa
días, contados a partir de las veinticuatro horas del dieciseis de julio del
año en curso.
Artículo
3º: El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
PUBLIQUESE
Y CUMPLASE
Dado
en Santafé de Bogotá, D.C., 16 de julio de
1991"
III.
CONTESTACION DE LOS MINISTERIOS DE GOBIERNO Y         JUSTICIA AL OFICIO DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL.
En
la respuesta dada por los Ministerios de Gobierno y de Justicia se argumenta
que la prórroga del Decreto 1156 de 1992, era indispensable con el objeto de
mantener una interpretación auténtica que asegure la cumplida aplicación de las
normas que regulan los procedimientos relacionados con los delitos de
competencia de los Jueces Regionales y del Tribunal Nacional.
Al
respecto manifiestan que la decisión de la prórroga permite que la
interpretación con fuerza legal que se hizo, se mantenga en el tiempo, mientras
el Gobierno presente al Congreso de la República un proyecto de ley que en lo
sustancial convierte en legislación permanente por parte de la Rama legislativa
del Poder Público las medidas adoptadas en el Decreto 1156 de 1992. Proyecto
de Ley que ya fue presentado y es así como hoy en día cursa en el Congreso de
la República el Proyecto de Ley No. 085 de 1992, por la cual se adoptan como
legislación permanente los artículos 1o., 2o., 3o. y 4o. del Decreto 1156 de
1992.
IV.
JUSTIFICACION POR PARTE DEL MINISTERIO DE JUSTICIA DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE
LAS NORMAS SOMETIDAS A CONTROL.
Para
defender la procedencia del levantamiento del Estado de Conmoción Interior, el
Ministerio de Justicia comienza por reconocer la limitada vigencia de los
decretos de excepción y por señalar que para el actual Gobierno Nacional
siempre ha sido de principal interés evitar el uso irracional de la legislación
de excepción y un eventual conflicto con el orden jurídico ordinario, ya que la
deformación de los Estados de Excepción ha conducido a la ineficacia de las
medidas, pues la coexistencia permanente de dos ordenes jurídicos, uno
ordinario y otro extraordinario obstaculiza la debida aplicación del derecho,
por cuanto ésta supone simplicidad y claridad de las normas de conductas por
interpretar.
Se
anota que no obstante levantarse el Estado singular de la Conmoción Interior y
de evaluada la eficacia de las medidas tomadas dentro del mismo, el Gobierno
Nacional prorroga la vigencia de éstas en razón a que en este momento la no
aplicación de las normas legales especiales  relativas  a   los   delitos
de   competencia   de   los Jueces Regionales y del Tribunal Nacional
constituiría uno de los factores de perturbación que levantaría la compuerta
que contiene los factores de una perturbación subsistente, aunque retenida por
los instrumentos judiciales referidos.
En
el Decreto 1155 de 1992 y en el informe del Gobierno  Nacional  se relacionan
los demás factores perturbadores, como el alud de solicitudes de libertad
provisional y de acciones de habeas Corpus a que hizo referencia  la carta del
Fiscal General de la Nación. Además se advierte que de no haberse adoptado las
medidas en estudio, la efectiva liberación de las personas vinculadas a delitos
de orden público durante el 10 de julio y las demás situaciones de impunidad,
habrían hecho inocua la acción de la justicia.
Con
base en lo anterior, se añade que es claro que el Decreto 1195 tiene por objeto
instrumentar las medidas estrictamente necesarias para superar las dificultades
de interpretación presentadas con motivo del tránsito de legislación en materia
penal, cuya consecuencia inmediata, sería la liberación masiva de un crecido
número de procesados por delitos de narcotráfico, terrorismo, subversión y
asesinatos colectivos que causaron cientos de victimas indiscriminadas tanto en
la fuerza pública como en la población civil, así como por el homicidio
sistemático de personalidades socialmente reconocidas.
Por
lo que toca a esto, las medidas de excepción que introdujo el Decreto 1156 de
1992 y que el Decreto 1195 extiende, se orientan a interpretar  legalmente,
esto  es, por vía de autoridad, los términos de algunas normas incorporadas al
Nuevo Código de Procedimiento Penal - función ésta que resulta inherente al
ejercicio de las potestades legislativas según el artículo 150, numeral 1o. de
la Constitución-, en armonía con las disposiciones especiales previstas en los
decretos adoptados al amparo del antiguo estado de sitio para contrarrestar los
embates cotidianos de las organizaciones delictivas.  Particularmente  en el
Decreto 2271 de 1991, se concede el carácter  de legislación permanente a un
número significativo de normas orgánicas de la antigua jurisdicción  especial
de orden público.  Es de público conocimiento que el estatuto se caracteriza
por haber contemplado instrumentos más vigorosos y eficaces para la
investigación y el juzgamiento  de delitos de mayor peligrosidad, vinculados a
graves alteraciones de orden público.
Resalta
que el artículo 2o. del Decreto 1195 de 1992 -que prevé la prorroga de la
vigencia del Decreto 1156 de 1992 por el termino de noventa días- coincide con
el espíritu de la Constitución de 1991, la cual en el inciso tercero de su
artículo 213 señala no sólo que  los decretos legislativos que dicte el
Gobierno pueden suspender las leyes  incompatibles con el Estado de Conmoción y
dejen regir tan pronto como se declare restablecido el orden público, sino que
el Gobierno pueda prorrogar su vigencia hasta por noventa días más.
El
levantamiento del Estado de Excepción le permite al Ejecutivo    prorrogar
la   vigencia   de   las  normas excepcionales, más aun, cuando han sido
medidas o disposiciones que han demostrado su eficacia. Las disposiciones
contenidas en el Decreto 1156 de 1992 tienen todas un ostensible carácter
transitorio, que se deriva del efecto que ipso iure les asigna el artículo 213
inciso 3o. de la Constitución, en virtud del cual, los decretos legislativos si
bien dejan de regir tan pronto se declara restablecido el orden público, el
Gobierno puede prorrogar su vigencia por noventa (90) días más, lo que en
efecto se hizo mediante el Decreto 1195 de 1992, por el cual se levantó el
Estado de Conmoción Interior y se prorrogó la vigencia del Decreto 1156 de 1992
por noventa días más.
V.
INFORME MOTIVADO PRESENTADO POR EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA AL CONGRESO
ACERCA DE LAS CAUSAS QUE DETERMINARON LA DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR.
En
lo concerniente a los antecedentes del régimen especial para el control del
orden público se sostiene que la creación de la Jurisdicción de Orden Público
surgió ante la imperiosa necesidad de hacer frente de manera efectiva a un
conjunto de delitos que socavaban enormemente la seguridad del Estado, la
estabilidad de las instituciones y la convivencia ciudadana.  Sociedad civil
que "se levantó con la única arma que poseen las gentes de bien",
es decir, la del robustecimiento del Estado y el imperio de la Ley, una ley
obviamente especial, una legislación adecuada y unas instituciones
jurisdiccionales de orden público apropiadas, pues no de otro modo podrían
ampararse dichas instituciones tan profundamente asediadas.
De
esta manera nacen entonces los llamados estatutos para la defensa de la
democracia, defensa de la justicia, prevención y represión de narcotráfico y
sometimiento a la justicia.  Normas de orden público que emergen como respuesta
a la perentoriedad de procedimientos más hábiles para combatir la delincuencia
organizada y proteger las vidas de los funcionarios judiciales y de los
testigos.
Aunque
a través de instituciones como la Fiscalía General y el Sistema Acusatorio, la
Constitución de 1991  pretendió fortalecer al Estado, robustecer sus
instituciones y organizar instrumentos más eficaces para cerrarle el paso a la
impunidad, el Constituyente fue consciente de que los efectos del nuevo orden
sólo podrían desarrollarse gradualmente y en consecuencia estableció que los
decretos de estado de sitio continuaran rigiendo durante 90 días, plazo durante
el cual el Gobierno Nacional, podría convertirlos en legislación permanente, si
la Comisión Especial no los improbaba.
La
Comisión Especial, refieriéndose a las graves consecuencias que se derivarían
de llegarse a improbar en su totalidad los decretos que conforman el Estatuto
de Defensa de la Justicia,  fue diáfana al expresar su voluntad de convertir en
legislación permanente las normas de orden público, es decir, de mantener la
vigencia de la Jurisdicción  de Orden Público con sus respectivos instrumentos
con una denominación diferente dentro de la estructura judicial ordinaria.
Mediante
el análisis histórico, se evidencia entonces la necesidad de la existencia y
vigencia de dos regímenes procesales penales.  El uno contenido en el Código de
Procedimiento Penal (Decreto 2700 de 1991) con carácter general, permanente y
ordinario, y el otro con carácter especial y temporal relativo a los ilícitos
vinculados a las normas de orden público que no fueron improbadas por la
Comisión (Decreto 2271 de 1991).  Ordenamientos que son autónomos pero se
corresponden armónicamente, pues las normas generales del Código no derogaron
las especiales de orden público.
Por
lo que se refiere a la transición de la legislación penal se precisan los
siguientes cuatro puntos:
El
status de la jurisdicción de orden público respeta la cláusula constitucional
según la cual no habría jurisdicciones especiales en materia penal diferentes a
las expresamente previstas en la Carta.  Y la acata porque el Código de Procedimiento
Penal en su artículo 5o. transitorio dispuso que la jurisdicción de orden
público se integrará a la jurisdicción ordinaria desde el momento en que
comience a regir este nuevo Código.
La
competencia de las autoridades de la jurisdicción regional no se modifica.  De
esta manera los jueces regionales y el Tribunal Nacional mantuvieron la
competencia que venían ejerciendo.
Las
reglas de procedimiento penal especial aplicables a tales casos se
mantuvieron.  Así entonces, continuaron rigiendo,   por  ejemplo,  el  Decreto
2790   de   1990, modificado por el 099 de 1991, pues fue adoptado como
legislación permanente en virtud del Decreto 2271 de 1991.  Decreto que en su
artículo 59 sólo establece dos causales de libertad provisional de manera
taxativa, entre las cuales no se encuentra la ausencia de calificación del
mérito de la instrucción en determinado plazo de que trata el numeral 4o. del
artículo 415 del Código de Procedimiento Penal.
Y
la vigencia de los delitos creados al amparo del estado de sitio no será
afectada durante los siguientes 10 años, tiempo al cabo del cual estos delitos
de los cuales han venido conociendo y seguirán conociendo los jueces
regionales, pasarán al conocimiento de los jueces del circuito quienes
aplicarán las normas del Código de Procedimiento Penal ordinarias, entre las
cuales se encuentra el artículo 415 referente a la libertad provisional.
En
cuanto a la aplicación de la disposición especial (artículo 59 del Decreto 009
de 1991) sobre la general,  se indica que contra esta interpretación no puede
invocarse el principio de favorabilidad, ya que no se está en presencia de dos
normas aplicables actualmente a un mismo supuesto de hecho y como es sabido, el
referido principio está ligado a la existencia de dos disposiciones aplicables
frente a un mismo hecho y en el caso sub-examine se trata de dos órdenes
procesales con existencia y aplicación autónomas que se dirigen a supuestos de
hecho diferentes.
Respecto
a  las  razones  que determinaron la declaración del estado de conmoción
interior se llama  la atención acerca del peligro que entrañaba la inaplicación
del régimen especial con base en la interpretación de que ese régimen
excepcional había dejado de existir en razón de la expedición de un nuevo
Código de Procedimiento Penal, lo que implicaba que la normatividad de orden
público en materia de libertad provisional no estaba vigente.
Se
consigna que no obstante que el Fiscal y el Procurador General de la Nación se
pronunciaron en contra de ese argumento, durante el día jueves 16 de julio pudo
observarse la existencia de más de 400 solicitudes de excarcelación fundadas en
la aplicación del artículo 415 del Código de Procedimiento Penal en abierta
contradicción con la vigencia de la normatividad especial. Torrente de
solicitudes que superó las mil entre el 16 y 17 de julio de 1992 (592 en
Medellín, 192 en Cali, 88 en Cúcuta, 312 en Bogotá y 80 en Barranquilla).
Situación
preocupante tanto más cuanto que muchos de los posibles beneficiarios de la
libertad eran personas vinculadas a los procesos por actos terroristas de la
más variada índole, como los asesinatos de Luis Carlos Galán, Carlos Mauro
Hoyos y Jorge Enrique Pulido. Y ello por la posibilidad de dejarse de aplicar
la normatividad propia de la antigua jurisdicción de orden público que se
convirtió en realidad cuando comenzaron a expedirse en el país órdenes de
libertad basadas en el artículo 415 del Código de Procedimiento Penal con
desconocimiento total de la vigencia de las normas especiales.
Ante
esta  situación  y con el objeto de impedir que los sindicados de los más
graves atentados contra el orden público del país escaparan a la acción de
justicia se tornó indispensable expedir un decreto legislativo contentivo de
una interpretación general y auténtica.
En
relación con la naturaleza y alcance de las medidas adoptadas, el Gobierno
manifiesta que las leyes pueden ser interpretadas no sólo de manera particular
y concreta, con efectos interpartes, por los jueces en la aplicación a un caso
particular, sino que también es sabido que dicha interpretación puede
realizarse por vía general, impersonal y abstracta por la ley, siendo tal
interpretación a diferencia de la primera, obligatoria tanto para los jueces
como para los particulares.
Esta
función del legislador de expedir normas secundarias para fijar el alcance de
otras o de desentrañar su espíritu, fue la que se ejerció como Legislador
extraordinario por parte del Gobierno, quien se pronunció con el propósito
fundamental de reiterar por la vía de interpretación auténtica o legislativa la
coexistencia de dos ordenamientos jurídicos diferentes, uno general y otro
especial.
Se
expone "que los artículos 1o. y 4o. del Decreto 1156 de l992 no
modifican ni suspenden disposición alguna, tampoco crean situaciones jurídicas
nuevas. Aquellas normas de estado de sitio que recibieron carácter permanente
siempre han estado en vigencia. El Decreto 1156  en  su  artículo  1o.  se
limitó a reiterar con la fuerza de la verdad legal aquello que  siempre fue una
determinada manera.  No podría entonces argumentarse que el parágrafo del
artículo 415 del Código de Procedimiento Penal nació a la vida jurídica y
produjo efectos durante el tiempo que estuvo vigente....De otra parte, el
artículo 2o. del Decreto 1156, con el fin de garantizar la eficacia de las
normas especiales que regulan las actuaciones de los jueces regionales y del
Tribunal Nacional, dispone que las providencias que dicten dichos jueces y que
concedan el beneficio de la libertad provisional sólo podrán hacerse efectivas
una vez que estén en firme, es decir que se les dá el efecto suspensivo a los
recursos que contra ellas se interpongan".
Acerca
del Habeas Corpus y dentro del tema de la naturaleza y alcance de las medidas
adoptadas, se puntualiza que aquél no fue suspendido, que nunca ha sido
utilizado para que un Juez revise la legalidad de las providencias de otro juez
en materia de libertad, máxime si éste es el de conocimiento y que cuando una
persona privada de la libertad por orden judicial esté en la posibilidad de
obtener la libertad provisional, puede obviamente solicitarla, sin que en tales
circunstancias proceda el Habeas Corpus, puesto que existiría un instrumento
jurídico idóneo regulado expresamente para ese efecto, como es la solicitud de libertad
provisional.
En
el acápite titulado Decisiones a Adoptar, el Gobierno manifiesta el propósito
tanto de impedir que el Ejecutivo permanezca investido de facultades
extraordinarias más allá del tiempo estrictamente necesario para dictar las
medidas conducentes a conjurar la crisis, como de abrir una   amplia
discusión   en   el   Congreso  sobre   la necesidad de convertir las normas
excepcionales en legislación permanente.
Luego
de evaluada la eficacia de las medidas, el Gobierno se propone no sólo declarar
restablecido el orden público, una vez culmine el término señalado en el
Decreto 1155 de 1992, y prorrogar la vigencia de las disposiciones del decreto
1156 de l992 por 90 días más, sino también presentar al Congreso de la
República un proyecto de ley que en lo sustancial solicitaría convertir en
legislación permanente por parte de la Rama Legislativa del Poder Público, las
medidas adoptadas en el Decreto ya citado.
Así
mismo, el Gobierno ofrecerá al Congreso de la República toda la información que
éste requiera para el cabal cumplimiento de su función constitucional de
control político, ahondará en razones jurídicas ante la Corte Constitucional
para demostrar cómo los decretos sometidos a revisión son exequibles y
convocará a una comisión integrada por delegados del Senado, Cámara de
Representantes, Organos Judiciales, Fiscalía General de la Nación,
Procuraduría, Universidades y Agremiaciones de Abogados para que formulen
recomendaciones tendientes a garantizar el tránsito normal entre el antiguo y
nuevo sistema procesal penal.
Se
agrega finalmente que la ausencia de una ley estatutaria de los estados de
excepción no hace imposible declarar alguno de los contemplados en la Carta, ya
que "el objeto de la ley estatutaria es el de regular las facultades y
las garantias judiciales en relación con los derechos para que haya reglas
claras en esta materia, sin que su ausencia implique que el ejecutivo quede
maniatado y la democracia indefensa".
Concluye
el informe que las dificultades que se presentaron en la interpretación de la
ley penal llevaron a que las reglas de procedimiento que hasta el momento
habían demostrado su eficacia para combatir la impunidad y fortalecer la
administración de justicia dejaran de ser aplicadas, lo cual significaba el
levantamiento de las compuertas que estaban  ayudando a controlar algunas de
las manifestaciones de la grave perturbación del orden público afectada
mediante los decretos de estado de sitio y que recibieron  carácter permanente
durante diez años debido a que las causas y los efectos de la conmoción
interior aún subsisten.
Sostiene
el Gobierno Nacional que el problema era esencialmente interpretativo, por lo
tanto, solamente el legislador ordinario o extraordinario podía resolverlo con
autoridad por vía general. Que a diferencia del Estado de Sitio, el Estado de
Conmoción Interior tiene un carácter eminentemente temporal, razón por la cual
el Gobierno lo declaró por un término corto y predeterminado hasta el 16 de
Julio de 1992. Que las medidas adoptadas en ningún momento restringen o
suspenden libertades o derechos fundamentales puesto que se limitan a reafirmar
la interpretación de las normas vigentes. Y que el Gobierno respetuosamente
confía en que el Congreso de la República después de analizar los motivos y las
medidas del estado de conmoción interior, le otorgue carácter permanente a las
medidas adoptadas para evitar lo que hubiere podido ser una catástrofe de
impunidad.
VI.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO.
Dentro
del término establecido en el artículo 2067 de 1.991, el Procurador General de
la Nación mediante oficio número 066 de septiembre 7 de 1.992, rindió concepto
desfavorable a la exequibilidad del Decreto 1195 de 16 de julio de 1992 por el
cual se levanta el Estado de Conmoción Interior y se prorroga la vigencia de
del Decreto 1156 de 1992.
Como
derivación de la postura asumida por Procuraduría al conceptuar respecto de la
inconstitucionalidad de los Decretos Legislativos 1155 y 1156 de 1992, por los
cuales en su orden, se declaró el Estado de Conmoción Interior y se dictaron
disposiciones en relación con el procedimiento  aplicable a  los  delitos  de
conocimiento  de  los  Jueces Regionales, se argumentó por ese Despacho, que el
Decreto 1195 es igualmente inconstitucional, pues se trata de la  prórroga de
la vigencia de unas medidas que tienen apoyo en una decisión idénticamente
inconstitucional, ya que la situación que se pretende remediar con las medidas
de excepción, pudieron conjurarse mediante el uso de atribuciones ordinarias de
las autoridades de policía.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1.
La Competencia.
De
conformidad con los artículos 214 numeral 6  y 241 numeral 7 de la Constitución
Nacional,  corresponde a la Corte Constitucional, decidir definitivamente sobre
la Constitucionalidad del Decreto Legislativo que levanta el estado de
conmoción interior y prorroga la vigencia del Decreto 1156 de 1992, dictado por
el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Norma
Superior. En otros términos, la Corte Constitucional es competente para decidir
en este evento, por tratarse de un Decreto Legislativo.
Es
incuestionable que el Decreto que se revisa de levantamiento del estado de
conmoción interior ostenta el carácter de Decreto Legislativo, pues se trata de
un ordenamiento jurídico dictado por el Presidente  de la República dentro del
mismo proceso de declaratoria de tal estado  y que obedece al mandato de la
Carta Política que prevé la declaratoria de restablecimiento del orden público
cuando cesen las  causas que originaron la conmoción interior (arts. 214-4 y
213 inciso 3°). Tal restablecimiento traerá como consecuencia la extinción de
los decretos de conmoción interior, sin perjuicio de que pueda prorrogarse la
vigencia de los decretos proferidos al amparo de tal conmoción por 90 días más.
2.
Ambito del control.
En
punto a la revisión de la constitucionalidad del Decreto 1195 de 1992, advierte
la Corte que en su contenido normativo se precisan dos ámbitos claramente
diferenciales. El primero de ellos se refiere al levantamiento  a partir de las
veinticuatro horas del dieciseis de julio del año  en curso, del estado de
conmoción interior declarado por el Decreto 1155 de 1992, en tanto que el
segundo toca con la prórroga de la vigencia del Decreto 1156 de 1992 por el
termino de noventa  días, contados a partir de las veinticuatro horas del
dieciséis de julio del año en curso.
No
obstante, esta distinción no proyecta sus efectos en el análisis que se
adelantará, ya que en cuanto hace al levantamiento del Estado de Conmoción
Interior,  como en lo que respecta a la prórroga de la vigencia del Decreto
1156 de 1992, la Corte revisará la constitucionalidad del Decreto 1195 de 1992
tanto por el aspecto formal como material. Esto es, examinará no solo si en la
expedición del  Decreto 1195 de 1992 se atendieron los precisos requisitos de
forma constitucionalmente exigidos, sino también el aspecto material, como es
la  exequibilidad del Decreto desde el punto de vista de su conexidad fáctica,
su verdad, su conveniencia y su oportunidad.
Incluso,
y compartiendo lo que se consideró en sentencia No. C-004 de 7 de mayo de 1992,
con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz,  debe esta Corte
manifestar que por tratarse del examen de un decreto legislativo,  el control
debe ser integral, lo cual implica que sea forzosamente de mérito y no
únicamente de forma.  Al respecto se dice que "esta Corporación
comparte la opinión del señor Procurador General de la Nación y prohija la
posición que desde octubre 15 de 1974 sostuvo el Magistrado Luis Sarmiento
Buitrago en salvamento de voto a la sentencia mayoritaria de esa fecha y hace
suyos los razonamientos que dicho Magistrado esgrimió entonces para sustentar
el control integral de los decretos expedidos en virtud del artículo 122 de la
expirada Carta Política, por cuanto ellos son plenamente predicables de la
regulación que de dicho estado de excepción hace el artículo 215 de la Carta en
vigor".
Si
se tiene en cuenta,  que cuando la Carta Política en el artículo 241 le confía
a la Corte Constitucional la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución y con tal fin la faculta para revisar y decidir definitivamente
sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno
con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución, no excluye
de ese examen los decretos legislativos que se profieran para levantar el
estado de excepción;  y  si se observa, que cuando se le asigna esta función no
se  distingue entre un control por vicios de procedimiento en su formación  y
un control por su contenido material, como sí ocurre por ejemplo para cuando se
estudian las leyes estatutarias,  debe establecerse que los decretos mediante
los cuales se levanta un estado de excepción, deben ser objeto de un control
total, lo que además, garantiza verdaderamente la primacía de la Constitución
como norma de normas.
3.
Levantamiento del Estado de Conmoción Interior.
3.1.
Procedimiento en su formación.
De
conformidad con las normas sobre competencia, corresponde a la Corte
Constitucional adelantar su juicio sobre todos los aspectos de forma que se
vinculan con el Decreto 1195 de 1992, por medio del cual se ordena el
levantamiento del estado de conmoción interior y se declara restablecido el
orden público.
Es
así, que dentro de la jurisprudencia de la jurisdicción constitucional
colombiana, se estimó que no obstante que dicho tipo de medidas son propias de
la competencia   exclusiva   del   gobierno   nacional, como responsable
político de la conservación del orden público, éstas serán tomadas dentro del
marco de la Carta Política que señala entre otros límites, los temporales para
la vigencia y prórrogas especiales de la declaratoria de conmoción interior y
que admite que aquel estado se extienda hasta por noventa días, prorrogables
por dos períodos iguales, el último de los cuales requiere concepto previo y
favorable del Senado de la República.
En
este sentido encuentra la Corte que no existe vicio de forma alguno que afecte
la constitucionalidad del Decreto 1195 de 1992, pues, además de que él se
produjo dentro del  término previamente señalado -16 de julio de 1992-1 , fue
expedido por el gobierno y firmado por el Presidente de la República y todos
los ministros.  En efecto:
Fue
dictado por el Gobierno en ejercicio de las facultades establecidas en el
aparte final del inciso 3o del artículo 213  y en el numeral 4o del artículo
214 de la Constitución Nacional, los cuales señalan que tan pronto hayan cesado
las causas que dieron lugar al Estado de Conmoción Interior, el Gobierno
declarará restablecido el orden público y levantará el Estado de Perturbación,
sin perjuicio de que pueda prorrogar hasta por noventa días más, la vigencia de
los decretos legislativos dictados al amparo de la situación de Excepción.
Y
además, fue expedido cumpliendo con el requisito esencial de  hallarse firmado
por el Presidente de la República y todos los Ministros en la misma forma como
lo fue el Decreto que declaró el estado de conmoción interior.
3.2.
Contenido material
En
lo que atañe a la revisión del contenido material del Decreto de la referencia,
concretamente al levantamiento del estado de conmoción interior, el estudio de
la Corte debe comprender los motivos que haya tenido el Gobierno para ello,
pues no obstante que el Gobierno goza de un margen de discrecionalidad y
apreciación para tomar esa decisión, a él le corresponde  actuar no solo dentro
de criterios de sensatez  y prudencia, sino igualmente le incumbe considerar
tanto la conexidad e interdependencia entre las causas que originaron la
declaratoria del estado de conmoción interior y las que suscita el
levantamiento del referido estado, como la concordancia con las exigencias para
el restablecimiento del orden publico del país, es decir, la utilidad o
conveniencia.
Las
circunstancias de tiempo, lugar y modo relacionados con el orden público, a que
hace alusión el Gobierno Nacional en los considerandos del Decreto 1195 de 1992
por el cual se levanta el estado de conmoción interior, denotan  las aludidas
cordura, conexidad y conveniencia. En efecto, a juicio del Gobierno,
apreciación que comparte esta Corte, es pertinente levantar el estado de
conmoción interior en razón a "que  después del plazo prudencial fijado
por el Decreto 1155 de 1992 para evaluar la eficacia de las medidas adoptadas,
se ha podido comprobar por la información que posee el Gobierno, que éstas han
logrado su propósito, en cuanto que la interpretación auténtica y general allí
contenida ha sido aplicada por los órganos judiciales".
De
todas formas el levantamiento del estado de conmoción interior confirma el
carácter excepcional del estado de excepción y hace que éste se tenga no como
un instrumento hábil de defensa del poder institucional por encima de los
derechos de las personas, sino como un excepcional mecanismo al servicio de los
derechos y garantías de las mismas y no del poder público.  Por lo tanto,
siempre será de buena acogida la decisión que vuelve las cosas al estado de
normalidad, debiendo puntualizarse que para este caso no tendría sentido que el
juez -quien frente al gobernante carece  de  los  elementos  de  juicio  para
apreciar  y resolver sobre los factores institucionales que inciden en el orden
público-,  desestimara el levantamiento del orden excepcional que decretara el
Ejecutivo, máxime cuando, como se dijo, es deber constitucional imperioso suyo
proceder a tomar tal medida cuando desaparezcan los motivos que condujeron a la
declaratoria de la conmoción interior.
4.      Prórroga
de la vigencia del Decreto 1156 de 1992.
4.1.
Procedimiento en su formación.
Si
bien el cariz formal de la decisión gubernamental de "prorrogar la
vigencia del Decreto Legislativo 1156 de 1992", ya fue objeto de
revista con ocasión del examen de los requisitos formales de la declaratoria de
"levantar el estado de conmoción interior",pues, ambas
resoluciones hacen parte del Decreto 1195 de 16 de julio de 1992, esta
Corporación agrega que en lo que se relaciona con la disposición que ordena
prorrogar la vigencia de las medidas adoptadas en los artículos 1o. 2o., 3o. y
4o. del Decreto 1156 de 10 de julio de 1992, debe observarse que el  inciso
3o.  del  artículo  213  de  la  Constitución Nacional otorga al gobierno la
facultad de prorrogar la vigencia de los decretos legislativos que dicte
durante el estado de conmoción interior, hasta por noventa (90) días más,
contados desde el momento en que "se declare restablecido el orden
público".
Adviértase
que en esta oportunidad coinciden la orden de terminación de la declaratoria
del estado de conmoción interior y la de la prórroga por noventa (90) días de
la vigencia del decreto legislativo que dictó durante aquel estado, esto es, el
Decreto 1156 de 1992.
4.2.
Contenido material.
La
Carta de 1991, en atención al razonamiento del Constituyente según el cual en
estos asuntos de orden público suelen presentarse eventos relacionados con la
certeza y la seguridad jurídica de las relaciones entre los gobernados y con la
estabilidad institucional y la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana,
habilitó al Ejecutivo de manera expresa para que ante situaciones de esta
índole pueda ordenar la prórroga de las medidas enderezadas a conjurar las
causas de perturbación e impedir la extensión de sus efectos.
Al
respecto, estima la Corte Constitucional que el ejercicio de esta facultad de
origen constitucional radicada en cabeza del gobierno está condicionada por su
adecuación a dichos supuestos generales; en otros términos, es deber del Ejecutivo,
en  tratándose  de  la  orden  de prórroga de la vigencia hasta por noventa
días de las medidas adoptadas durante el período de la conmoción interior,
ofrecer la condigna y fundada motivación. Se trata en consecuencia de que esta
Corporación en ejercicio de sus competencias como Juez y guardián de la
integridad y supremacía de la Constitución, debe examinar si existe o no
fundamento expreso y razonable para la orden de prórroga.
Así
entonces, en lo que se refiere específicamente a la prórroga de la vigencia de
las medidas adoptadas durante el estado de conmoción interior, esta Corporación
estima que el Decreto 1195 de 1992 debe ser objeto de examen por el aspecto
material o de fondo.  En este sentido, se señala que no se trata de un doble
juicio sobre el contenido de las disposiciones del Decreto 1156 de 1992, sino
de dos distintos aspectos, a saber:
a)      Se
debe determinar si las medidas que se ordenan mantener vigentes fueron
declaradas constitucionales o inconstitucionales por la misma Corte, puesto que
si se presentó esta última situación, obvio es que no puede prorrogarse lo que
ha sido judicialmente retirado del ordenamiento jurídico.
Al
consultar la providencia sobre la constitucionalidad de las normas cuya
vigencia ahora se prorroga, se constata que ellas fueron halladas conforme a la
Carta Política.  A través de sentencia de 15 de octubre de 1992 esta
Corporación consideró materialmente exequible las disposiciones que consagraban
lo siguiente:
-
En  relación con los delitos de competencia de los jueces  regionales se
aplican las normas especiales de procedimiento y sustanciales  de conformidad
con el artículo 5o. transitorio del decreto 2700 de 1991 y las disposiciones
del presente Decreto.
-
En cuanto a la libertad provisional en los únicos casos en que ella es viable
de acuerdo con el artículo 59 del Decreto 2790 de 1990, modificado por el
Decreto 99 de 1991 y adoptado como legislación permanente en virtud del Decreto
2271 del mismo año, sólo podrá hacerse efectiva cuando esté en firme la
providencia que la concede.
-
En los delitos de competencia de los jueces regionales y del Tribunal Nacional
no procederá la acción de "Habeas Corpus" por causales previstas para
obtener la libertad provisional, las cuales deben alegarse dentro del proceso
respectivo.  Tampoco procederá para efecto de revisar la legalidad de las
providencias que hubieren decidido sobre la privación de la libertad.
-
Y en cuanto hace referencia a los delitos de que trata el artículo 59 del
Decreto 2790 de 1990, debe entenderse que el artículo 415 del Código de
Procedimiento Penal, rige transcurridos los términos de que trata el artículo
2o. transitorio del Código de Procedimiento Penal.
En
consecuencia, si la declaratoria de conmoción interior y las medidas señaladas
en los párrafos inmediatamente anteriores, fueron consideradas exequibles
conforme a la Carta Política de 1991, no hay lugar entonces a un nuevo examen
de constitucionalidad; máxime cuando en   providencias de fechas 15 de octubre
de 1992 de esta Corporación,  correspondientes a los procesos de revisión
constitucional   de  los  Decretos   1155 y 1156 de 10 de julio de 1992, por
los cuales, en su orden se declaró en estado de conmoción interior el
territorio nacional hasta las veinticuatro horas del día 16 de julio de 1992  y
se dictaron disposiciones en relación con el procedimiento aplicable a los
delitos de conocimiento de los jueces regionales, se hicieron apreciaciones
tales como:
Se
estimó que a través de una atribución ordinaria de policía, El Presidente de la
República no habría podido conjurar la eventual alteración del orden público
suscitada por una interpretación errónea de la Ley por parte de los jueces
regionales. Y no le hubiera sido posible, pues el poder de policía y la
potestad reglamentaria no pueden usarse para disponer interpretaciones de
autoridad.
Se
consideró que los Decretos legislativos tienen fuerza de ley, están equiparados
por la Constitución Política a la ley, sometidos al control de
constitucionalidad ante la misma Corporación judicial y con capacidad para
sustituir temporalmente a las leyes en los estados de excepción.  De suerte
que, si el decreto legislativo es una ley y ésta puede determinar la
interpretación que a una norma debe darle el juez, no es inconstitucional
entonces lo resuelto.
b)      Al
examinar el argumento aducido por el Gobierno para apoyar  la decisión de la
prórroga, se colige que él es concluyente.  En el informe motivado presentado
por la Presidencia de la República al Congreso Nacional acerca de  las causas
que determinaron la declaración del estado de conmoción interior, manifiesta
explícitamente el Gobierno su confianza en que el Legislativo después de
analizar los motivos y las medidas del estado de excepción le habría de otorgar
carácter permanente a las medidas adoptadas para evitar lo que hubiera podido
ser un cataclismo institucional y social.  A ello se agrega la consideración
del Decreto 1195 de 1992 en el sentido de que no obstante que el Gobierno ha
comprobado que las medidas adoptadas por el Decreto 1156 de 1992 han logrado su
propósito en cuanto a que la interpretación auténtica y general allí contenida
ha sido aplicada por los órganos judiciales, se considera indispensable
prorrogar la vigencia de esas medidas, con el objeto de mantener dicha
interpretación dentro de los  procedimientos relacionados con los delitos de
competencia de los jueces regionales y del tribunal nacional.
Efectivamente
y como corroborador de la solidez de ese motivo y sobre todo de la necesidad de
tener como normatividad permanente las determinaciones del  Decreto 1156 de
1992 de 10 de julio de 1992, se observa que el Congreso de la República, expidió
la Ley 15 de 5 de octubre de 1992 "por medio de la cual se adopta como
legislación permanente los artículos 1o., 2o., 3o. y 4o."  de dicho
Decreto y que fue la culminación del proyecto de ley presentado por el Gobierno
Nacional.
En
mérito de las consideraciones anteriores, la Corte Constitucional, en Sala
Plena, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S
U E L V E :
Declarar
constitucional el Decreto Legislativo 1195 de 16 de julio de 1992, "Por
el cual se levanta el estado de conmoción interior y se prorroga la vigencia
del Decreto 1156 de 1992", expedido por el señor Presidente de la
República.
Cópiese,
publíquese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, insértese en la Gaceta Constitucional y archívese el expediente.
SIMON
RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
MARTHA
V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Salvamento
de voto a la Sentencia No. C-579
CONMOCION
INTERIOR-Causas
inexistentes (Salvamento de voto)
Los
suscritos, si inicialmente estimamos que no existían las causas que ameritaran
la declaratoria de tal estado, en sana lógica no podemos ahora afirmar que
tales causas "han dejado de existir". Como para nosotros dichas
causas nunca se presentaron, su desaparecimiento es un imposible. No puede
desaparecer lo que nunca existió. Por tanto, la sentencia que afirma que es
constitucional la norma que constató la ausencia de tales causas no puede ser
compartida.
CONMOCION
INTERIOR-Prórroga
(Salvamento de voto)
Si
en su oportunidad estimamos que era inconstitucional el Decreto 1156 de 1992,
que limitaba -léase suprimía- las causales de libertad provisional en los
procesos adelantados por la justicia anteriormente denominada de orden público,
ahora, para ser nuevamente consecuentes, no nos queda más que reiterar la
inconstitucionalidad de la norma que prorroga la vigencia en el tiempo de tal
supresión de derechos constitucionales fundamentales.
De
los Magistrados:
CIRO
ANGARITA BARON y ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Ref.:
Radicación R.E.-008
Revisión
Constitucional Decreto 1195 de 1992
"Por
el cual se levanta el Estado de Conmoción Interior".
Santafé
de Bogotá,D.C., noviembre seis (6) de mil novecientos noventa y dos (1992).
Los
Magistrados Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero hacemos
salvamento de voto en el proceso de la referencia, con fundamento en los
siguientes argumentos:
En
su oportunidad los suscritos salvamos el voto en el marco de los procesos
R.E.-006 y R.E-007, que declararon el estado de conmoción interior cuyo
levantamiento ahora se estudia y que dictaron medidas de excepción sobre la
libertad provisional en los procesos que adelanta la justicia regional,
respectivamente.
En
aquellos salvamentos expresamos nuestra opinión en el sentido de la no
conformidad de las normas revisadas con la Constitución Política de 1991.
Ahora
bien, en el proceso de la referencia se levanta el Estado de conmoción interior
-artículo 1o.- y se prorrogan por noventa días los efectos de las medidas
dictadas a su amparo -artículo 2o.-.
En
cuanto a lo primero, los suscritos saludamos desde luego el levantamiento del
estado de excepción constitucional y el retorno a la normalidad jurídica del
país.
Sin
embargo, para ser consecuentes con nuestra posición inicial, no podemos
coincidir con la mayoría en la decisión de encontrar conforme con la
Constitución el Decreto 1195 de 1992, por lo siguiente:
Dice
la mayoría de esta Corporación que ciertamente han desaparecido las causas que
generaron la declaratoria de la conmoción, por lo cual el decreto que levanta
tal estado es constitucional.
Los
suscritos, por el contrario, si inicialmente estimamos que no existían las
causas que ameritaran la declaratoria de tal estado, en sana lógica no podemos
ahora afirmar que tales causas "han dejado de existir". Como para
nosotros dichas causas nunca se presentaron, su desaparecimiento es un
imposible. No puede desaparecer lo que nunca existió.
Por
tanto, la sentencia que afirma que es constitucional la norma que constató la ausencia
de tales causas no puede ser compartida.
Y
en cuanto a lo segundo, si en su oportunidad estimamos que era inconstitucional
el Decreto 1156 de 1992, que limitaba -léase suprimía- las causales de libertad
provisional en los procesos adelantados por la justicia anteriormente
denominada de orden público, ahora, para ser nuevamente consecuentes, no nos
queda más que reiterar la inconstitucionalidad de la norma que prorroga la
vigencia en el tiempo de tal supresión de derechos constitucionales fundamentales.
En
mérito de lo expuesto, los suscritos salvamos el voto respecto de la decisión
de la mayoría de la Sala Plena de la Corte Constitucional.
Fecha
ut supra
CIRO
ANGARITA BARON         ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                             Magistrado
1 El Decreto 1155 de 10 de julio de 1992 por el
cual se declaró el estado de conmoción interior en todo el territorio nacional,
a partir de la vigencia de dicho decreto, señaló como su fecha de expiración
las 24 horas del 16 de julio de 1992