C-821-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-821/04
PRESUPUESTO DEL ESTADO-Competencia del
parlamento para la aprobación producto de la evolución política y
constitucional de occidente
PRINCIPIO DE DERECHO DEL PARLAMENTO A LA APROBACION DEL TRIBUTO-Historia constitucional inglesa
PRESUPUESTO DEL ESTADO-Facultad
parlamentaria de aprobación como regla general producto de la evolución
política y constitucional de occidente/PRINCIPIO NO TAXATION WITHOUT
APPROBATION-Historia constitucional inglesa
IMPUESTO-Facultad parlamentaria de
establecimiento como regla general producto de la evolución política y
constitucional de occidente
PRESUPUESTO DEL ESTADO-Competencias
compartidas entre el Congreso y el Gobierno
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Expedición/LEY
ANUAL DE PRESUPUESTO-Formación y expedición
PROCESO PRESUPUESTAL-Principios y
reglas/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL PRESUPUESTO-Objetivo
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Objetivo
ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Expedición/ESTATUTO
PRESUPUESTAL-Existencia
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PRESUPUESTOS DE
LA NACION, ENTIDADES TERRITORIALES Y ENTES DESCENTRALIZADOS-Manifestación respecto de la programación, aprobación, modificación
y ejecución/ESTATUTO PRESUPUESTAL-Potestad legislativa amplia en
regulación
Al tenor de los artículos 151 y 352 la libertad de configuración
legislativa se expresa en torno a la programación, aprobación, modificación y
ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de
los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo. Vale decir, este
espectro de verbos rectores comprende el procedimiento relativo a la
elaboración y presentación del proyecto de ley anual de presupuesto por parte
del Ministro de Hacienda; la discusión, modificación y aprobación del proyecto
que le corresponde surtir al Congreso; la sanción de la ley correspondiente por
parte del Presidente, y la ejecución presupuestal en cabeza de los ordenadores del
gasto. Consecuentemente,-reiterando jurisprudencia de esta Corporación en
relación con las leyes orgánicas-al expedir las reglas concernientes al
Estatuto Presupuestal el Congreso tiene amplias potestades para regular
íntegramente la materia, esto es, con toda la extensión y profundidad que el
ingreso y el gasto públicos ameriten en la dimensión legislativa.
LEY-Requisitos
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Regulación/LEY
ANUAL DE PRESUPUESTO-Desarrollo de potestad legislativa a través de la
concurrencia de voluntades entre el ejecutivo y legislativo
Para la regulación del tema presupuestal el Congreso tiene plenas
facultades al tenor de los artículos 150, 151 y 352 del ordenamiento supremo, y
claro, al amparo de los valores, principios, deberes, derechos y prohibiciones
que la Carta establece. Igualmente, que para el cabal desarrollo de esa
potestad legislativa se debe tener en cuenta que el querer del Constituyente en
materia presupuestal ha sido el de la concurrencia de voluntades entre el
Ejecutivo y el Legislativo para efectos de la expedición del acto programático
de mayor incidencia fiscal durante cada vigencia, esto es, la ley anual de
presupuesto, en una suerte de participación interinstitucional pluralista, de
mutuo control y apoyo.
LEY DE PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Término
preclusivo para expedición
PROYECTO DE LEY DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Sesión conjunta para primer debate por comisiones del Senado y
Cámara se efectúa por cuatro comisiones/PROYECTO DE LEY DEL PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Representatividad de inclusión de modificaciones
aprobadas en primer debate al no expedirse la ley en el término previsto
Cuando las comisiones de asuntos económicos de Senado y Cámara
sesionan conjuntamente para dar primer debate al proyecto de presupuesto
general, en realidad no se están reuniendo dos comisiones como es la regla
general; sino que en el presente caso dicha sesión conjunta es efectuada por
cuatro comisiones , es decir las comisiones tercera y cuarta de ambas Cámaras.
En este orden de ideas, y respecto al caso concreto, “.las modificaciones que
hayan sido aprobadas en el primer debate... “gozan de una gran
representatividad por cuanto su aprobación cuenta con la participación de
cuatro comisiones , lo que realza el principio democrático
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Vigencia
de proyecto del Gobierno con inclusión de modificaciones aprobadas en primer
debate al no expedirse la ley en el termino previsto
Las modificaciones aprobadas en el primer debate deben haberse
hecho, con sujeción a los artículos 349 y 351 de la Constitución Política
colombiana. De un análisis sistemático de la norma sujeto de estudio puede
derivarse que el primer debate es ajustado a la Constitución, que dicha
competencia por parte del Congreso hace parte de la regla general esbozada
según la cual el órgano legislativo es quien aprueba el presupuesto , no siendo
radical dicho esquema en nuestro Estado; que la sesión conjunta para primer
debate contó con la participación de cuatros comisiones de las Cámaras , lo que
realza el principio democrático . Agregando entonces, que esta norma se
encuentra dentro del margen de configuración legislativa que asiste al Congreso
de la República, quien determinó con base en dicha facultad la posibilidad de
incluir la modificaciones que hubieren sido realizadas en primer debate.
Referencia: expediente D-5067
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 59 (parcial) del decreto ley 111 de
1996.
Demandantes: Carlos Andrés Vásquez V. y
Javier Alonso Redondo H.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil
cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I-  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, los ciudadanos CARLOS ANDRÉS VÁSQUEZ VELÁSQUEZ y JAVIER
ALONSO REDONDO HERRERA presentaron demanda contra el artículo 59 (parcial) del
decreto ley 111 de 1996.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II- LA NORMA ACUSADA
A continuación
se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a la edición
oficial.
Decreto ley 111 de 1996
Por el cual se compilan la ley 38 de 1989, la ley 179
de 1994 y la ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto
ART. 59.- Si el Congreso no expidiere el presupuesto
general de la Nación antes de la media noche del 20 de octubre del año
respectivo, regirá el proyecto presentado por el gobierno, incluyendo las
modificaciones que hayan sido aprobadas en el primer debate.
III- LA DEMANDA
Consideran los demandantes que la expresión “incluyendo
las modificaciones que hayan sido aprobadas en el primer debate”
contenida en el artículo 59 del decreto ley 111 de 1996, contraviene el
artículo 348 superior.  Sus argumentos se resumen así:
- Teniendo en cuenta que el artículo 151 de la
Constitución facultó al Congreso para expedir leyes orgánicas, a las cuales
está sujeto el ejercicio de la actividad legislativa;  y atendiendo a lo
dispuesto en el artículo 4 ibídem, la parte acusada del artículo 59 constituye
una extralimitación del Congreso.
- Dada la importancia del presupuesto para la
realización de las tareas públicas, el artículo 348 superior estableció la
“expedición anormal del presupuesto”, la cual se presenta en dos casos:  (i)
cuando el Congreso no expide el presupuesto dentro de los términos señalados en
la Carta y en la ley orgánica del presupuesto;  (ii) cuando falta la
presentación del proyecto de ley de presupuesto por parte del ejecutivo, o se
hace en forma extemporánea.  Para el primer caso el artículo 348 establece una
sanción por la negligencia del legislativo, quedando por tanto inhabilitado
para introducirle modificaciones al proyecto del gobierno.  De otra parte, se
le permite al gobierno que ponga en vigencia el proyecto de presupuesto
presentado por él, sin modificaciones del legislativo.
- Con esta norma el Congreso se autohabilitó para
introducirle modificaciones al proyecto de presupuesto presentado por el
gobierno, cuando en la Carta no existe tal autorización, contrariando así el
artículo 348 constitucional.
- Un argumento adicional a la inexequibilidad de la
norma lo hallamos en el artículo 157 de la Carta, de acuerdo con el cual ningún
proyecto será ley sin los requisitos que al efecto relaciona el mismo
artículo.  De acuerdo con esto, para que un proyecto se convierta en ley
necesita ser aprobado en segundo debate en sesiones plenarias de cada cámara,
requisito que olvida el aparte del artículo acusado, al decir caprichosamente
que se incluirán las modificaciones hechas en primer debate.  Por contraste,
esta excepción no la previó el artículo 157 del ordenamiento superior.
IV- INTERVENCIONES
1.  Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El ciudadano Carlos Andrés Guevara Correa interviene
en representación de este Ministerio para defender la constitucionalidad de la
expresión demandada.  Al respecto expresó:
- Tratándose de recursos del presupuesto general de la
Nación, el artículo 151 superior determina que el Congreso expedirá leyes
orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa,
entre las cuales obran las de preparación, aprobación y ejecución del
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.  Es la propia Constitución la que
le permite a la ley orgánica del presupuesto fijar parámetros y reglas
adicionales a las previstas por la Carta, lo que le da un claro sustento a la
constitucionalidad del aparte censurado.
- En armonía con lo sostenido por la Corte
Constitucional (C-685 de 1996) el aparte del artículo 59 creo condiciones
adicionales a las que la propia constitución ha establecido, con el fin de
regular la actividad legislativa.  En el presente caso, en lo atinente al
proceso que debe seguir la formación de la ley anual de presupuesto.  Al
respecto deben tenerse también en cuenta los artículos 348 y 346 de la
Constitución.
- En caso de ser declarado inexequible el segmento
demandado, no podría un nuevo gobierno adecuar el presupuesto general de la
Nación a los lineamientos de su plan de desarrollo.  Quiso el legislador, que
si el Congreso no es lo suficientemente expedito en la expedición de la ley
anual de presupuesto, por lo menos el trabajo que haya realizado, sea tenido en
cuenta y rija junto con el resto del proyecto presentado por el gobierno.  Se
le quiso dar efectos al grado de discusión en el primer debate.
- De otra parte, para el presente caso las reglas del
artículo 157 superior no son aplicables, ya que es el artículo 348
constitucional el que establece una excepción a las reglas de aquél.  Si tal
como lo dice el actor, el presupuesto que debería regir es el presentado por el
gobierno, no cumpliéndose en absoluto las reglas del artículo 157 (que él mismo
denuncia como infringido), no se ve por qué deba declararse inexequible una
norma que le permite al Congreso, al menos ser tenido en cuenta para
desarrollar sus postulados, sin por ello contradecirlos.
V- CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en concepto de
dieciséis (16) de abril de dos mil cuatro (2004) solicita a la Corte declarar
la exequibilidad de las expresiones acusadas.  Sus argumentos se resumen así:
- El contenido del artículo 348 de la Carta no puede
limitar la órbita funcional del Congreso, ni la labor de control que cumple
cuando se tramita el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.
- De acuerdo con los artículos 150-11, 346 y 349 de la
Constitución, en la preparación y aprobación el presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones tiene una importante participación el Congreso, quien debe
tramitar y aprobar el proyecto de presupuesto que el gobierno le presenta, con
lo cual cumple una función de control (C-201 de 1998).
- El constituyente previó la eventualidad de que el
Congreso no cumpliera con su función de aprobar el presupuesto, disponiendo en
el artículo 348 que en tal caso regirá el presentado por el gobierno.  Esta
disposición en modo alguno limita las atribuciones que la Carta le dio al
Congreso en materia presupuestal.  La única limitación radica en los artículos
349 y 351 de la Constitución, en tanto exigen el concepto previo y favorable del
ministro del ramo para aumentar los cómputos de las rentas de los recursos del
crédito y los provenientes del balance del tesoro, así como para aumentar las
partidas del presupuesto de gastos.
- El hecho de que el Congreso no cumpla adecuadamente
con la expedición del presupuesto en tiempo, no significa que durante el
trámite que se alcance a imprimir al proyecto presentado por el gobierno, lo
que el Congreso le hubiere incluido no pueda hacer parte del proyecto, máxime
cuando hay una salvaguarda del manejo presupuestal a través de las
prohibiciones contenidas en los artículos 349 y 351 de la Constitución,
limitaciones en las que participa el gobierno para que el Congreso pueda
efectuarle modificaciones sustanciales al proyecto presentado por aquél, pues
sólo así se garantiza la función de control que implica el trámite
congresional.
- Adicionalmente, de acuerdo con la Constitución y la
ley 5ª de 1992, lo dispuesto en la norma acusada se justifica porque el
proyecto de presupuesto debe ser tramitado en primer debate por las comisiones
conjuntas de asuntos económicos de Senado y Cámara, lo que en principio implica
una garantía de que el mencionado proyecto ha sido analizado por los
congresistas de ambas cámaras.  Además, las modificaciones se hacen previa
anuencia del ejecutivo.
- El legislador tiene una amplia libertad de
configuración para establecer las normas orgánicas que rigen la preparación,
aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.
- Con apoyo en los artículos 151 y 352 el legislador
tramitó las leyes 38 de 1989 (sic) y 179 de 1994, modificadas a su vez por la
ley 225 de 1995 y compiladas en el decreto 111 de 1996
- Tanto en el artículo 59 impugnado, como en el
artículo 29 de la ley 179 de 1994, se establece que en el caso de que el
Congreso no expida el presupuesto regirá el proyecto presentado por el
gobierno, incluidas las modificaciones efectuadas en primer debate.  Esta regla
armoniza con los artículos 151 y 352 de la Carta que le conceden al Congreso
una amplia libertad de configuración para establecer las normas orgánicas que
rigen la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto, tal como se hace
en la norma acusada al crear las condiciones a las cuales estará sujeto el
ejercicio de la actividad legislativa en materia presupuestal.
VI- CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Corporación es competente para decidir en
definitiva sobre la constitucionalidad de la norma acusada, con arreglo a lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Carta Política, toda vez que
ellas forman parte integrante de una ley.
2. Planteamiento del problema
El demandante formula glosas contra el artículo 59 del
decreto 111 de 1996, en lo tocante al segmento que dice:  “(...) incluyendo
las modificaciones que hayan sido aprobadas en el primer debate”, por
considerarlo contrario al artículo 348 de la Constitución Política.  En este
sentido afirmó que
- Teniendo en cuenta que el artículo 151 de la
Constitución facultó al Congreso para expedir leyes orgánicas, a las cuales
está sujeto el ejercicio de la actividad legislativa;  y atendiendo a lo
dispuesto en el artículo 4 ibídem, la parte acusada del artículo 59 constituye
una extralimitación del Congreso.
- Dada la importancia del presupuesto para la
realización de las tareas públicas, el artículo 348 superior estableció la
“expedición anormal del presupuesto”, la cual se presenta en dos casos:  (i)
cuando el Congreso no expide el presupuesto dentro de los términos señalados en
la Carta y en la ley orgánica del presupuesto;  (ii) cuando falta la
presentación del proyecto de ley de presupuesto por parte del ejecutivo, o se
hace en forma extemporánea.  Para el primer caso el artículo 348 establece una
sanción por la negligencia del legislativo, quedando por tanto inhabilitado
para introducirle modificaciones al proyecto del gobierno.  De otra parte, se
le permite al gobierno que ponga en vigencia el proyecto de presupuesto
presentado por él, sin modificaciones del legislativo.
- Con esta norma el Congreso se autohabilitó para
introducirle modificaciones al proyecto de presupuesto presentado por el
gobierno, cuando en la Carta no existe tal autorización, contrariando así el
artículo 348 constitucional.
- Un argumento adicional a la inexequibilidad de la
norma lo hallamos en el artículo 157 de la Carta, de acuerdo con el cual ningún
proyecto será ley sin los requisitos que al efecto relaciona el mismo
artículo.  De acuerdo con esto, para que un proyecto se convierta en ley
necesita ser aprobado en segundo debate en sesiones plenarias de cada cámara,
requisito que olvida el aparte del artículo acusado, al decir caprichosamente
que se incluirán las modificaciones hechas en primer debate.  Por contraste,
esta excepción no la previó el artículo 157 del ordenamiento superior.
En orden a la
resolución del presente asunto la Sala abordará el examen de los siguientes
temas:  (i) preceptiva presupuestal y competencia legislativa en la Carta
Política;  (ii) el caso concreto.
3. Preceptiva presupuestal y competencia legislativa
en la Carta Política
Se debe afirmar , en primer lugar, que  la competencia
de los Parlamentos en materia de aprobación del presupuesto , es un logro que
se ha obtenido fruto de la evolución política y constitucional de Occidente.
Ciertamente, durante el origen del sistema
parlamentario, producto de la evolución política inglesa, se vivió una lucha
constante entre la Corona y la sociedad  , debido a la gran cantidad de
impuestos que esta le imponía a aquella;  situación que dio paso, igualmente ,
al cuestionamiento respecto del manejo del presupuesto por parte del
gobernante.
Así las cosas, entre los documentos que conforman la
Constitución Inglesa[1]
se halla intrínseco  el principio , producto de la historia constitucional de
Inglaterra , según el cual  asiste el derecho al parlamento para la aprobación
de los tributos[2].
Dicho principio es conocido actualmente como “ no taxation without
approbation “[3]
.
Pues bien, desde aquellas épocas se ha entendido como
regla general,  que es  facultad del Parlamento la aprobación del Presupuesto y
el establecimiento de impuestos.  Dicho asentimiento es trasladado de manera
similar al régimen presidencial instaurado en Norteamérica , de donde se
extiende a los países latinoamericanos.
Por consiguiente, el constitucionalismo moderno
incorpora la prerrogativa del parlamento referida a la aprobación de los
impuestos  y adiciona ,  igualmente, dicha anuencia  al presupuesto del Estado.
En muchos países, como por ejemplo en Estados Unidos
de América, es necesario que el Congreso apruebe el presupuesto; de modo que
mientras el Congreso no apruebe el presupuesto, no existe el presupuesto y el
Gobierno no puede expedir ningún otro presupuesto, debiendo esperar que el
Congreso lo apruebe; así éste se demore un largo tiempo en su aprobación.  Este
sistema tiene la dificultad de que el ejecutivo puede quedarse sin presupuesto
para ejecutar y se puede paralizar la administración pública.
En términos actuales, dichas instituciones son
conocidas como la “ Dictadura Fiscal “ del Parlamento o Congreso.
No obstante lo mencionado, nuestro Estado no adoptó de
manera radical la regla general establecida con anterioridad .  Por ende, el
esquema planteado si bien parte de la base  de la regla general – la aprobación
del Congreso del presupuesto-  permite compartir competencias en materia del
presupuesto ,  entre el Congreso de la República y  el Gobierno Nacional.
En este orden
de ideas, el presupuesto general de la Nación lo expediría el Congreso de
acuerdo con el proyecto de ley que al respecto formulara el Gobierno Nacional
cada año, tal y como en efecto ha venido ocurriendo hasta nuestros días.
Quedando igualmente claro que el Gobierno Nacional y el Congreso de la
República concurrirían armónicamente al proceso de formación y expedición de la
ley anual de presupuesto en los siguientes términos:  el Gobierno, ejerciendo
la iniciativa legislativa y sancionado la ley, el Congreso, debatiendo y
haciendo la ley.
El
Constituyente de 1991 hizo una revisión de los conceptos que, con algunas modificaciones,
en materia de Hacienda Pública había prohijado Colombia desde los tiempos de la
misión Kemmerer;   reivindicó a su vez importantes contenidos de la ley 38 de
1989, y por entero, trató de atemperar los nuevos mandatos presupuestarios de
orden superior a las necesidades que plantea la evolución de las economías
modernas.
A estos
efectos, mediante los artículos 345 a 353 de la Constitución se configuró el
cuerpo de principios y reglas que rige todas las etapas de proceso
presupuestal, incluida su ejecución.  En lo tocante al control sobre la gestión
fiscal el ordenamiento superior inscribió lo pertinente en su artículo 267 y
siguientes.  Asimismo, destacando el sentido de planeación que anima las tareas
públicas, en virtud del artículo 346 superior se dispuso que el Gobierno
Nacional formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones
que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.  Todo lo cual se
conjuga en términos del artículo 345 ibídem con el principio de legalidad del
presupuesto, tanto en el ámbito del ingreso como en el del gasto.
Es decir, que a
la luz de este principio cardinal no puede aforarse ingreso público ni
apropiarse gasto público sin ley previa que haya establecido uno y otro.
En este orden de ideas el artículo 352 de la Carta
Política previó que además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica
del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como
también la capacidad del los organismos y entidades estatales para contratar.
Seguidamente, en consonancia con el principio de autonomía territorial, el
artículo 353 superior estipula que los principios y las disposiciones
establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las
entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución del
presupuesto.
De acuerdo con el artículo 151 constitucional el
Estatuto Orgánico del Presupuesto se debe expedir a través de una ley orgánica,
siguiendo las directrices señaladas en los artículos 345 a 353 del ordenamiento
superior, y por supuesto, acatando los valores, principios, derechos y
prohibiciones que campean por todo el entramado constitucional en relación con
las potestades del Congreso de la República.  En este sentido la ley 38 de 1989
y la ley 179 de 1994 accedieron a la categoría de Estatuto Orgánico del
Presupuesto según lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación y del
Consejo de Estado;  tiempo después, la ley 225 de 1995 se integró a este
espectro normativo introduciendo las correspondientes modificaciones, al propio
tiempo que le otorgó facultades extraordinarias al Presidente para compilar las
tres leyes ya mencionadas, esto es, las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de
1995.  Lo cual se cumplió mediante el decreto 111 de 1996, contentivo del
Estatuto Orgánico del Presupuesto.  Cabe observar también que, con fundamento
en las facultades conferidas por los artículos 9 y 43 de la ley 179 de 1994 el
Presidente expidió el decreto 115 de 1996, por el cual se establecen normas
sobre la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos de las
Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía
Mixta sujetas al régimen de aquéllas, dedicadas a actividades no financieras.
Así entonces, a la fecha se cuenta en Colombia con dos estatutos presupuestales
en el orden nacional, a saber:  (i) el correspondiente a las entidades del
Estado en general;  (ii) el atinente a las empresas industriales y comerciales
del Estado y a las sociedades de economía mixta sujetas al régimen de las
Empresas, vinculadas a actividades no financieras.[4]
En concordancia
con lo anterior, al tenor de los artículos 151 y 352 la libertad de
configuración legislativa se expresa en torno a la programación, aprobación,
modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo.  Vale decir, este espectro de verbos rectores comprende el
procedimiento relativo a la elaboración y presentación del proyecto de ley
anual de presupuesto por parte del Ministro de Hacienda; la discusión,
modificación y aprobación del proyecto que le corresponde surtir al Congreso;
la sanción de la ley correspondiente por parte del Presidente, y la ejecución
presupuestal en cabeza de los ordenadores del gasto.  Consecuentemente,
-reiterando jurisprudencia de esta Corporación en relación con las leyes
orgánicas- al expedir las reglas concernientes al Estatuto Presupuestal el
Congreso tiene amplias potestades para regular íntegramente la materia, esto
es, con toda la extensión y profundidad que el ingreso y el gasto públicos
ameriten en la dimensión legislativa.
4. El caso concreto
El artículo 348
superior establece que:
Si el
Congreso no expidiere el presupuesto, regirá el presentado por el Gobierno
dentro de los términos del artículo precedente;  (...).
Por su parte el
artículo 59 del decreto 111 de 1996 expresa que:
Si el
Congreso no expidiere el presupuesto general de la Nación antes de la media
noche del 20 de octubre del año respectivo, regirá el proyecto presentado por
el gobierno, incluyendo las modificaciones que hayan sido aprobadas en el
primer debate.
El actor objeta
el segmento resaltado, pues en su opinión, el mismo quebranta el contenido del
artículo 348 de la Constitución.  De lo cual surge al instante la siguiente
pregunta: ¿qué fuerza vinculante pueden tener las decisiones adoptadas por el
Congreso en el primer debate del proyecto de presupuesto?.  Para dar respuesta
al interrogante se hace necesario dejar sentada una premisa fundamental.
De acuerdo con el artículo 157 de la Constitución
ningún proyecto será ley sin el cumplimiento de los requisitos que al efecto se
relacionan en el mismo artículo, dentro de los cuales milita el concerniente al
segundo debate que debe adelantarse, tanto en el Senado como en la Cámara.  Por
consiguiente:  (i) si después de realizado el primer debate en la comisión
permanente de cada Cámara, el proyecto continúa su curso normal en las
plenarias de Senado y Cámaras;  (ii) por el contrario, si después de realizado
el primer debate en la comisión permanente de cada Cámara, cesa definitivamente
toda actividad legislativa frente al respectivo proyecto, y por tanto, el mismo
nunca es considerado por las plenarias de Senado y Cámara, las decisiones que
el Congreso haya podido adoptar en el primer debate no tienen ningún valor
vinculante en el marco de la producción de la ley, pues como es apenas obvio,
un proyecto que no cumpla cabalmente con los requisitos exigidos por la
Constitución, simplemente no se convierte en ley, carece de toda vocación legal,
nunca podrá ser ley en virtud de la solución de continuidad legislativa que se
acota.
Pues bien,
ocurre que esta no es la hipótesis que tanto le preocupa al actor, toda vez
que, según se desprende del cotejo realizado entre el segmento acusado y el
artículo 348 superior, la hipótesis cuestionada está ligada, no a la
expedición de la ley anual de presupuesto, que sí al decreto, que en ausencia
de esta ley, le corresponde dictar al Presidente para aforar los ingresos y
apropiar los gastos de la vigencia fiscal correspondiente.  Evento en el cual
no se ve razón o motivo que justifique la declaratoria de inexequibilidad de la
expresión combatida.
En efecto, nótese primeramente que para la regulación
del tema presupuestal el Congreso tiene plenas facultades al tenor de los
artículos 150, 151 y 352 del ordenamiento supremo, y claro, al amparo de los
valores, principios, deberes, derechos y prohibiciones que la Carta establece.
Igualmente, que para el cabal desarrollo de esa potestad legislativa se debe
tener en cuenta que el querer del Constituyente en materia presupuestal ha sido
el de la concurrencia de voluntades entre el Ejecutivo y el Legislativo para
efectos de la expedición del acto programático de mayor incidencia fiscal
durante cada vigencia, esto es, la ley anual de presupuesto, en una suerte de
participación interinstitucional pluralista, de mutuo control y apoyo.
Con arreglo a
estos lineamientos el artículo acusado le fija al legislador un término
preclusivo para expedir la ley contentiva del presupuesto general de la Nación,
advirtiendo que, si antes de la media noche del 20 de octubre del año
respectivo el Congreso no ha expedido dicha ley, regirá el proyecto presentado
por el Gobierno, incluyendo las modificaciones que hayan sido aprobadas en el
primer debate.  Modificaciones que per se no resultan violatorias de la
Constitución en la perspectiva de la participación concurrente que le asiste al
Congreso de la República en el ámbito presupuestal;  antes bien, la
participación de las comisiones de Senado y Cámara en primer debate contribuye
al esclarecimiento, definición y consolidación matemática de los aforos y de
las apropiaciones propuestos por el Ejecutivo, al propio tiempo que se
actualiza el carácter pluralista que debe animar el proceso de formación y
expedición del presupuesto general de la Nación.
Especial
atención llama la participación de las comisiones de Senado y Cámara en primer
debate.  Esto por cuanto dicha intervención no es de aquellas que normalmente
se presentan en el trámite legislativo de un proyecto de ley diferente al que
se trata acá.  Normalmente, cuando sesionan conjuntamente comisiones de ambas
Cámaras, la sesión se conforma por dos comisiones legales .  En el presente
caso, la sesión conjunta se efectúa por cuatro comisiones.
En otras
palabras, a la luz de la ley 38 de 1989 ( Estatuto Orgánico del Presupuesto ) ,
las comisiones de asuntos económicos de ambas Cámaras del Congreso de la
República sesionarán conjuntamente para dar primer debate al proyecto de
presupuesto general.  Norma mencionada igualmente en la ley 5 de 1992 Art. 169.
Pues bien, las
normas mencionadas hacen referencia a aquellas comisiones del Congreso que
traten asuntos económicos ; por consiguiente , y según la ley 3 de 1992,
referente a las Comisiones del Congreso, aquellas comisiones que tratan asuntos
económicos son la Tercera y la Cuarta.  ( Art. 2 ley 3 de 1992 )
Así las cosas,
cuando las comisiones de asuntos económicos de Senado y Cámara sesionan
conjuntamente para dar primer debate al proyecto de presupuesto general, en
realidad no se están reuniendo dos comisiones como es la regla general; sino
que en el presente caso dicha sesión conjunta es efectuada por cuatro
comisiones , es decir las comisiones tercera y cuarta de ambas Cámaras.
En este orden de ideas, y respecto al caso concreto, “
...las modificaciones que hayan sido aprobadas en el primer debate... “ , gozan
de una gran representatividad por cuanto su aprobación  cuenta con la
participación de cuatro comisiones , lo que realza el principio democrático
De otra parte ,
cierto es que en la hipótesis del segmento censurado, por vía subsidiaria se
confunde en cabeza del Gobierno la iniciativa legislativa con la competencia
para expedir el presupuesto nacional, pero ocurre que así lo quiso el
Constituyente ante la inminencia del próximo año fiscal que reclama la oportuna
aprobación del presupuesto indispensable para la concreción de las tareas
públicas.  En consonancia con lo cual, aún bajo el espectro del decreto
gubernamental contentivo del presupuesto general de la Nación, la participación
que le pueda caber al Congreso en primer debate está llamada a incidir en los
conceptos y cifras fiscales propuestos por el Presidente ante el Congreso.
Participación que a su vez armoniza con el deber de colaboración armónica que
estipula el artículo 115 superior.
La Sala estima
pertinente hacer las siguientes precisiones, a saber:  (i) de acuerdo con el
artículo 349 de la Constitución, “Los cómputos de las rentas, de los
recursos del crédito y los provenientes del balance del Tesoro, no podrán
aumentarse por el Congreso sino con el concepto previo y favorable suscrito por
el ministro del ramo”;  (ii) asimismo, según el artículo 351 superior, “El
Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos
propuestas por el gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación
escrita del ministro del ramo”.
De acuerdo con
esto, las modificaciones aprobadas en el primer debate deben haberse hecho, con
sujeción a los artículos 349 y 351 de la Constitución Política colombiana.
En conclusión,
de un análisis sistemático de la norma sujeto de estudio puede derivarse que el
primer debate es ajustado a la Constitución, que dicha competencia por parte
del Congreso hace parte de la regla general esbozada según la cual el órgano
legislativo es quien aprueba el presupuesto , no siendo radical dicho esquema
en nuestro Estado; que la sesión conjunta para primer debate contó con la
participación de cuatros comisiones de las Cámaras , lo que realza el principio
democrático .  Agregando entonces, que esta norma se encuentra dentro del
margen de configuración legislativa que asiste al Congreso de la República,
quien determinó con base en dicha facultad la posibilidad de incluir la
modificaciones que hubieren sido realizadas en primer debate.
VII- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, oído el concepto del Procurador General de la Nación y
cumplidos los trámites y requisitos que contempla el decreto 2067 de 1991,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE
1. Declarar la EXEQUIBILIDAD de la expresión:  “incluyendo
las modificaciones que hayan sido aprobadas en el primer debate”, contenida
en el artículo 59 del decreto 111 de 1996.
2. Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (E)
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)
Salvamento de voto a la
Sentencia C-821/04
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA
PRESUPUESTAL-Exigencia por
regla general/PRESUPUESTO DEL ESTADO-Funcionamiento en determinados
casos mediante decretos (Salvamento de voto)
Si bien por regla general en materia
presupuestal es exigible el acatamiento del principio de legalidad, conforme al
cual, en tiempo de paz, no se podrá percibir contribución o impuesto, ni hacer
erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en la ley anual del
presupuesto y ley de apropiaciones; en ciertos casos, expresamente señalados
por la Constitución, es viable poner en funcionamiento el presupuesto del
Estado mediante decretos.
PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTO DE RENTAS Y
LEY DE APROPIACIONES-Regla
exceptiva de vigencia del presentado por el Gobierno si el Congreso no lo
expidiere (Salvamento de voto)
NORMA CONSTITUCIONAL EXCEPTIVA-Interpretación de forma restrictiva
(Salvamento de voto)
Como lo ha reconocido la jurisprudencia de
esta Corporación, las normas superiores que reconocen excepciones deben
interpretarse de forma restrictiva, es decir, limitando su contenido normativo
a la expresamente dispuesto en ellas.
NORMA CONSTITUCIONAL EXCEPTIVA-No ampliación a una hipótesis no prevista/PROYECTO
DE LEY DE PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Vocación normativa sólo del
proyecto presentado por el Gobierno (Salvamento de voto)
No podía esta Corporación ampliar el
contenido imperativo del artículo 348 del Texto Superior, a una hipótesis no
prevista en dicha norma, como ocurrió en el caso sub-judice, al permitirse la
inclusión en el decreto aprobatorio del presupuesto anual de rentas y de
apropiaciones, de las modificaciones que hayan sido aprobadas en el primer debate
por las Comisiones Conjuntas Económicas de Cámara y Senado, pues la
Constitución es categórica el limitar el alcance de dicho decreto
exclusivamente al proyecto “presentado por el gobierno”. Nótese como, a
contrario de lo expuesto por la Corte, la Constitución se limita a reconocerle
vocación normativa solamente al proyecto presentado por el Gobierno, y no al
proyecto presentado junto con las modificaciones que se estimen pertinentes por
las Comisiones de cada Cámara.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL PRESUPUESTO-Alcance (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL PRESUPUESTO EN
PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTO DE RENTAS Y LEY DE APROPIACIONES-Condición indispensable para fuerza
normativa/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTO-Observancia/LEY-Observancia
de requisitos (Salvamento de voto)
Para que el principio de legalidad del
presupuesto tenga fuerza normativa, es indispensable que el proyecto de
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones presentado por el Gobierno (C.P.
art. 346), cumpla los requisitos previstos en el artículo 157 de la
Constitución Política, referentes a las exigencias de un proyecto para
convertirse en ley. En esta medida, los numerales 2° y 3° de dicha disposición,
exigen como conditio sine quo non para la aprobación del proyecto anual del
presupuesto, no sólo el agotamiento del primer debate en las correspondientes
Comisiones Permanentes de cada Cámara, sino también con posterioridad la
aprobación en cada una de ellas en segundo debate. Este trámite escalonado de
creación normativa se denomina principio de consecutividad y pretende
garantizar la participación de todas las fuerzas políticas y sociales
representadas en el Congreso, en el proceso de producción de la ley. En estos términos,
solamente cuando se acredita la declaración soberana del Estado a través de una
ley, previo cumplimiento de las formas y exigencias previstas en la
Constitución, es posible otorgarle a dicho acto la capacidad de mandar,
prohibir, permitir o sancionar. De suerte que mientras un proyecto no se
transforme en ley, por la falta de observancia de los requisitos
previstos para el efecto, dicho acto es simplemente una propuesta de regulación
normativa, que conforme al Texto Superior carece de toda virtualidad jurídica
obligatoria.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL PRESUPUESTO-Desconocimiento al no completar todo el
trámite de creación de la ley (Salvamento de voto)
CONTROL POLITICO-Tipos/CONTROL POLITICO-Ejercicio
respecto de la actividad financiera del Estado (Salvamento de voto)
CONTROL POLITICO EN MATERIA DEL PROYECTO DE LEY DE
PRESUPUESTO DE RENTAS Y LEY DE APROPIACIONES-Fraccionamiento del ejercicio
(Salvamento de voto)
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERÍA.
Expediente D-5067.
Actor:
Carlos Andrés Vásquez y Javier Alonso Redondo.
Con el acostumbrado respeto,
me aparto de la posición mayoritaria acogida en la presente sentencia, por las
siguientes razones:
1. Los accionantes presentaron demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 59, parcial, del Decreto-Ley 111 de
1996. A su juicio, la citada disposición es inconstitucional porque al
autohabilitarse el Congreso para introducirle modificaciones al proyecto de
presupuesto presentado por el Gobierno[5],
desconoce lo prescrito en el artículo 348 de la Constitución Política, según el
cual, si el Congreso no expide el presupuesto en el término constitucional
señalado, rige en su integridad el presentado por el Gobierno a su
consideración.
2.
En opinión de la Corte, el precepto normativo acusado es constitucional, no
sólo porque garantiza la competencia que en materia de aprobación presupuestal
ha sido reconocida al legislador, sino también porque hace efectivos los
principios democráticos y de colaboración armónica. Esta Corporación
textualmente expresó:
“(...) de un análisis sistemático de la
norma sujeto de estudio puede derivarse que el primer debate es ajustado a la
Constitución, que dicha competencia por parte del Congreso hace parte de la
regla general esbozada según la cual el órgano legislativo es quien aprueba el
presupuesto, no siendo radical dicho esquema en nuestro Estado; que la sesión
conjunta para primer debate contó con la participación de cuatro comisiones de
las Cámaras, lo que realza el principio democrático, Agregando entonces, que
esta norma se encuentra dentro del margen de configuración legislativa que
asiste al Congreso de la República, quien determinó con base en dicha facultad
la posibilidad de incluir las modificaciones que hubieren sido realizadas en
primer debate.”
3. Contrario a lo resuelto por esta Corporación,
considero que la norma acusada debió declararse inexequible, por cuanto
desconoce el contenido normativo previsto en los artículos 114, 157 y 348 de la
Constitución Política.
Brevemente expondré las razones que fundamentan mi
posición:
4.  Si bien por regla general en materia presupuestal es
exigible el acatamiento del principio de legalidad, conforme al cual, en tiempo
de paz, no se podrá percibir contribución o impuesto, ni hacer erogación con
cargo al tesoro que no se halle incluida en la ley anual del presupuesto y ley
de apropiaciones; en ciertos casos, expresamente señalados por la Constitución,
es viable poner en funcionamiento el presupuesto del Estado mediante decretos.
Uno de dichos casos ocurre cuando el Gobierno le
presenta al Congreso el proyecto de ley referente al presupuesto de rentas y
ley de apropiaciones, pero este último no lo expide en el término previsto por
la Constitución. En este caso, según lo dispone el artículo 348 del Texto
Superior, regirá el presupuesto presentado por el Gobierno, para lo cual, ante
la ausencia de ley, el Presidente de la República profiere un decreto para
aforar los ingresos y apropiar los gastos de la vigencia fiscal
correspondiente.  Así las cosas, el artículo 348 de la Constitución Política
introduce una regla clara y expresa de naturaleza exceptiva, que se convierte
en un límite a la libre configuración normativa del legislador.
En este contexto, como lo ha reconocido la
jurisprudencia de esta Corporación, las normas superiores que reconocen excepciones
deben interpretarse de forma restrictiva, es decir, limitando su contenido
normativo a la expresamente dispuesto en ellas[6].
Por lo anterior, no podía esta Corporación ampliar el
contenido imperativo del artículo 348 del Texto Superior, a una hipótesis no
prevista en dicha norma, como ocurrió en el caso sub-judice, al
permitirse la inclusión en el decreto aprobatorio del presupuesto anual de
rentas y de apropiaciones, de las modificaciones que hayan sido aprobadas en el
primer debate por las Comisiones Conjuntas Económicas de Cámara y Senado, pues
la Constitución es categórica el limitar el alcance de dicho decreto
exclusivamente al proyecto “presentado por el gobierno”.
Nótese como, a contrario de lo expuesto por la Corte,
la Constitución se limita a reconocerle vocación normativa solamente al
proyecto presentado por el Gobierno, y no al proyecto presentado junto con las
modificaciones que se estimen pertinentes por las Comisiones de cada Cámara.
5. Por otra parte, el principio de legalidad del presupuesto
se manifiesta en la expedición de una ley por parte del Congreso
que permita reunir en un sólo universo, los ingresos y gastos que se proponen
realizar en una determinada vigencia fiscal. Al respecto, ha dicho esta
Corporación:
“(...) En los
artículos 346 y 347 de la Constitución Política se encuentra consagrado el
principio de legalidad del presupuesto.  De acuerdo con ellos, el presupuesto
de la nación, como un estimativo de los ingresos y autorización de los gastos
públicos, debe ser fijado por el Congreso.  (...)
El artículo 346 es claro al indicar que las
prescripciones sobre el presupuesto allí contenidas, rigen en tiempos de paz,
esto es, en tiempos de normalidad institucional.  De acuerdo con ello, en
tiempos de paz no se puede percibir contribución o impuesto que no figure en el
presupuesto de rentas ni tampoco hacer erogación que no se halle incluida en el
de gastos.
Esa exigencia
traduce una cara conquista de las democracias occidentales y es inherente a la
racionalidad de un Estado de derecho pues un poder tan grande como el
impositivo y una atribución tan delicada como la del manejo de los recursos
estatales exige una regulación que consulte el principio democrático y ello se
logra mediante el concurso de la instancia parlamentaria.  Ésta está habilitada
no sólo para expedir el presupuesto de rentas y gastos sino también para
modificarlo, competencia que es coherente con las cambiantes circunstancias del
mundo económico y cuya regulación, entre otros temas, defirió el constituyente
a la ley orgánica del presupuesto  -Artículo 352 de la Carta- (...)”[7].
Para que el principio de legalidad del presupuesto
tenga fuerza normativa, es indispensable que el proyecto de presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones presentado por el Gobierno (C.P. art. 346),
cumpla los requisitos previstos en el artículo 157 de la Constitución Política,
referentes a las exigencias de un proyecto para convertirse en ley. En esta
medida, los numerales 2° y 3° de dicha disposición, exigen como conditio
sine quo non para la aprobación del proyecto anual del presupuesto,  no
sólo el agotamiento del primer debate en las correspondientes Comisiones
Permanentes de cada Cámara[8],
sino también con posterioridad la aprobación en cada una de ellas en segundo
debate.
Este trámite escalonado de creación normativa se
denomina principio de consecutividad y pretende garantizar la participación de
todas las fuerzas políticas y sociales representadas en el Congreso, en el proceso
de producción de la ley.
En estos términos, solamente cuando se acredita la
declaración soberana del Estado a través de una ley, previo cumplimiento de las
formas y exigencias previstas en la Constitución, es posible otorgarle a dicho
acto la capacidad de mandar, prohibir, permitir o sancionar. De suerte que
mientras un proyecto no se transforme en ley, por la falta de
observancia de los requisitos previstos para el efecto, dicho acto es
simplemente una propuesta de regulación normativa, que conforme al Texto
Superior carece de toda virtualidad jurídica obligatoria.
En el caso sub-examine, se pretende habilitar
al Congreso para que pueda introducir modificaciones al proyecto de presupuesto
presentado por el Gobierno, a través de un acto carente de toda fuerza
normativa, pues los proyectos aprobados en primer debate por las Comisiones
Permanentes Constitucionales respectivas, son simplemente proyectos de ley,
los cuales no corresponden a una declaración formal y material de producción
legislativa.
Partiendo de las citadas consideraciones, es posible
concluir que esta Corporación en la sentencia de la cual me aparto, le otorgó a
un proyecto de ley la misma normativa que ostenta una ley creada al amparo del
artículo 157 de la Constitución Política, estableciendo una nueva fuente del
derecho no prevista en ningún momento por el Constituyente.
Adicionalmente, al haberle otorgado fuerza normativa a
un proyecto de ley, esta Corporación cercenó el principio de legalidad del
presupuesto, pues dicha exigencia constitucional obliga a que se complete todo
el trámite de creación de la ley para unificar en un sólo universo el
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones; y no - como lo determinó la Corte
- limitándolo a que se surta simplemente una parte de dicho trámite, ya que con
ello se desconocería la finalidad de garantizar la participación de todas las
fuerzas políticas y sociales representadas en el Congreso, como manifestación
del principio democrático.
6. En
apoyo de lo anterior, la Constitución Política de 1991, reconoció la
existencia del control político en el artículo 114. Sus distintas modalidades
se encuentran dispersas alrededor del texto fundamental, las cuales se dividen
en dos grandes tipos de control político, el primero, referido a la actividad
político-administrativa del Estado y, el segundo, a la actividad financiera del
mismo.
El control a la actividad financiera se
manifiesta en la obligación del Gobierno de presentar anualmente al Congreso
para su estudio y aprobación, el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones
(C.P. art. 346), frente al cual el Congreso en pleno: Comisiones y Plenarias;
tiene el derecho de fiscalizar el estado de cuentas de los gastos e inversiones
que se pretenden realizar.
La declaratoria de exequibilidad de la norma
demandada, conduce al desconocimiento del artículo 114 de la Constitución
política, ya que permite el fraccionamiento del ejercicio del control político,
al otorgarle solamente a una parte del Congreso, el derecho a realizar
modificaciones obligatorias al estado de cuentas presentado por el Gobierno, a
la vez que le cercena el derecho que les asiste al resto de parlamentarios de
someter a control y debate público dicho proyecto de presupuesto.
Así las cosas, fácilmente se podría manipular el
trámite en las Comisiones para que el proyecto de presupuesto no llegue a las
plenarias, e impedir el ejercicio del control político como derecho fundamental
de los parlamentarios vinculado al desarrollo de su ius in officium (C.P.
art. 40).
7.  Finalmente, las Comisiones Permanentes son instancias
técnicas que no permiten garantizar la proyección del pluralismo y la
participación como elementos fundantes del principio democrático, pues el
verdadero debate constitucional, con la intervención de todas las fuerzas
políticas de la nación, se produce dentro de las plenarias.
Por lo anterior, es innegable que la declaratoria de
constitucionalidad de la disposición demandada pone en entredicho la vigencia
del principio democrático, ya que legítima la ruptura del pluralismo y la
participación como principios fundamentales del Estado Colombiano (C.P. art.
1°).
Esta Corporación, en mi opinión, debió apelar al
principio de maximización de la fuerza normativa de la Constitución, y
determinar que el artículo 348 del Texto Superior es inequívoco al establecer
que la falta de aprobación del proyecto de presupuesto presentado por el
Gobierno, en el término constitucionalmente dispuesto, conduce como conclusión
a que debe regir el “presentado” por dicha autoridad gubernamental.
La anterior conclusión había sido objeto de
reconocimiento jurisprudencial, en la sentencia C-1645 de 2000[9]. En dicha oportunidad,
la Corte textualmente declaró:
“Al confrontar el precepto demandado con la
Constitución, advierte la Corte que contraría lo dispuesto en el artículo 348
superior, pero únicamente en el aparte que ordena repetir el presupuesto cuando
éste no es aprobado por el Congreso. Dice así el precepto
constitucional citado:
"Si el Congreso no expidiere el presupuesto,
regirá el presentado por el Gobierno dentro de los términos del
artículo precedente: si el presupuesto no hubiere sido presentado dentro de
dicho plazo, regirá el del año anterior, pero el Gobierno podrá
reducir gastos, y, en consecuencia, suprimir o refundir empleos, cuando así lo
aconsejen los cálculos de rentas del nuevo ejercicio." (Lo resaltado es de la Corte)
Las consecuencias que, según esta norma
constitucional, se producen cuando el Gobierno incumple el deber de presentar
el proyecto de presupuesto son distintas de las que se generan cuando el
proyecto no es expedido por el Congreso. En el primer caso, esto es,
cuando el proyecto no es presentado por el Gobierno dentro de los diez
(10) primeros días de cada legislatura, como se lo impone el artículo 346 de la
Constitución, recobra vigencia el presupuesto del año anterior, evento en el
cual el Gobierno podrá reducir gastos. En el segundo, es decir, cuando el
proyecto ha sido presentado por el Gobierno en tiempo, pero no es expedido
o aprobado por el Congreso rige el presentado por el Gobierno.
Si la Constitución establece que cuando el
presupuesto no es expedido por el Congreso, rige el presentado por el
Gobierno, mal podía la ley orgánica en la disposición demandada
parcialmente, asignar a ese hecho una consecuencia diferente de la señalada
(repetición del presupuesto), pues al hacerlo lesionó el artículo 348 del
ordenamiento supremo. El carácter prevalente que tiene la ley orgánica del
presupuesto sobre las demás leyes que rigen la materia, no la exime del
cumplimiento y observancia de los distintos mandatos constitucionales. Dicha
ley como cualquiera otra, debe ajustarse al orden superior y en el presente
caso no ocurrió así.”.
Conforme a lo anterior, dejo consignando mi salvamento
de voto a la sentencia C-821 de 2004, pues en mi opinión con dicha
jurisprudencia se  desconoce lo previsto en los artículos 114, 157 y 348 de la
Constitución Política.
Fecha ut supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
[1] Charta Magna Libertatum ( 1215 ) , Act of Proclamations ( 1539 ),
Petitions of Rights ( 1628 ) , Bill of Rights ( 1689 ), Triennial Act ( 1694 )
y el Act of  Settlement ( 1701 )
[2] Afirmaba la Carta Magna “ No se podrá exigir fonsadera ni auxilio
en nuestro reino sin el consentimiento general “.
[3] Ferrando Badía, Juan.  “ Regímenes Políticos Actuales “ Editorial
Tecnos, Madrid , España. Pag 77
[4] En virtud del artículo 5 del decreto 111 de 1996 también se
sujetan a este estatuto las empresas de servicios públicos domiciliarios en
cuyo capital la Nación o sus entidades descentralizadas posean el 90% o más.
[5]              Se transcribe el texto objeto de
acusación: “Si el Congreso no expidiere el presupuesto general de la
Nación antes de la media noche del 20 de octubre del año respectivo, regirá el
proyecto presentado por el gobierno, incluyendo las modificaciones que
haya n sido aprobadas en el primer debate.”.
[6]              Véase, sentencias C-641 de 2002 y C-095 de 2003.
[7]              Sentencia C-148 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[8]              Según el artículo 346 de la Constitución Política,
las Comisiones Permanentes de asuntos Económicos de cada Cámara, deliberarán en
forma conjunta para el primer debate al proyecto de presupuesto de rentas y ley
de apropiaciones.
[9]              M.P. Carlos Gaviria Díaz.