C-560-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-560/94
ACTIVIDADES
FINANCIERA, BURSATIL Y ASEGURADORA-Regulación estatal
Es preciso
diferenciar el tipo de funciones del que se viene tratando, que aluden a la
adopción de medidas de regulación económica tanto en el campo crediticio como
en el cambiario y en el monetario, de las que corresponde ejercer al Estado
respecto de las actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquiera
otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos
captados del público, atribuciones éstas que la Constitución Política no ha
confiado a la Junta Directiva del Banco Central sino que, mediante el sistema
de ley marco, ha dejado en cabeza del Congreso y del Presidente de la
República, encargando al primero las responsabilidades de expedir normas o
pautas generales y de señalar objetivos y criterios, y encomendando al segundo
el ejercicio concreto de la función interventora, con arreglo a la ley.
INTERVENCION
ECONOMICA
No puede
olvidarse que el señalamiento expreso de las facultades de intervención a cargo
del Presidente de la República, dentro de los marcos legales, corresponde a
toda una concepción sistemática, estructurada a partir de varias normas
constitucionales. A la luz de la preceptiva constitucional vigente y siguiendo
el criterio de la prevalencia del interés público en ella consagrado, no puede
permitirse que aspectos tales como los límites de endeudamiento de las
instituciones financieras, los topes de los créditos que ellas otorgan, las
clases y requisitos de las garantías exigidas a los deudores, o los niveles de
patrimonio mínimo de quienes ejercen la gestión financiera, queden librados a
la más absoluta discreción de los entes participantes o dependan en forma
exclusiva de las fuerzas del mercado y del incontrolado juego de la oferta y la
demanda. La presencia estatal activa, técnicamente orientada y razonablemente
dirigida, dentro de unas políticas globales que preserven el sano y armónico
desenvolvimiento de la actividad crediticia, resulta insustituible como
garantía para el público y como factor que incide en la solidez del sistema
económico en su conjunto.
LIBRE COMPETENCIA
ECONOMICA-Límites
La libre
competencia económica, si bien es un derecho de todos a la luz del mismo
precepto, supone responsabilidades, por lo cual la ley delimitará el alcance de
la libertad económica cuando así lo exija, entre otros factores, el interés
social.
SISTEMA
FINANCIERO-Confianza
pública
El artículo 334
del Estatuto Fundamental confía al Estado la dirección general de la economía,
mientras el 335, específicamente relacionado con las actividades financiera,
bursátil, aseguradora y con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público, es diáfano al declarar que ellas sólo pueden ser
ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará
la forma de intervención del Gobierno en estas materias. Todo lo dicho encaja
dentro de los principios básicos que inspiran al Estado Social de Derecho, que
mal podría dejar expósita la confianza pública en el manejo ordenado, serio y
transparente del sistema financiero, ni permitir que los recursos provenientes
del ahorro privado afrontaran contingencias susceptibles de ser evitadas y controladas
merced a la vigilancia de la autoridad pública responsable de conducir y
orientar la economía nacional.
INTERPRETACION
CONSTITUCIONAL-Alcance/BANCO
DE LA REPUBLICA-Funciones de la Junta Directiva/LEY MARCO FINANCIERA
El intérprete de
la Carta Política debe dar aplicación a toda su preceptiva, integrando los
diferentes elementos normativos, con miras a alcanzar un entendimiento
sistemático y coherente del conjunto, en vez de propiciar la sobrevaloración de
unos mandatos sobre otros, pues, al hacer nugatorios los preceptos de
disposiciones integrantes de la Constitución, ésta resulta vulnerada.
Consecuente con esta doctrina, la Corte Constitucional no puede admitir que la
atribución de responsabilidades a la Junta Directiva del Banco de la República
implique, de suyo, la exclusión absoluta del Congreso y del Ejecutivo en el
campo de la orientación de la economía, particularmente en uno de sus aspectos
vitales cual es el de la actividad financiera. No puede evadirse la
consideración de que la Ley 35 de 1993 es una ley marco, cuyo objeto
radica precisamente en trazar las pautas y en fijar las normas generales que
delimitan la función del Ejecutivo en lo relacionado con funciones
constitucionales a él asignadas de manera expresa y que consisten en regular
las actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra atinente al
manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
D-640
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 3 (parcial), 5, 6 y 18 de la Ley 35
de 1993.
Actor: LUIS
GIOVANNY BARBOSA BECERRA
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., mediante acta del seis (6) de diciembre de mil
novecientos noventa y cuatro (1994).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano LUIS
GIOVANNY BARBOSA BECERRA, invocando el derecho que consagra el artículo 241,
numeral 4º, de la Constitución Política, presentó ante esta Corte demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 3 -parcial-, 5, 6 y 18 de la Ley 35
de 1993.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos que exige el Decreto 2067 de 1991, la Corte entra a
resolver.
II. TEXTOS
Los textos de las
normas acusadas son del siguiente tenor (se subraya lo demandado):
"LEY 35 DE 1993
(enero 5)
por la cual se dictan normas generales y se
señalan en ellas los objetivos
y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno Nacional para
regular las actividades financiera,
bursátil y aseguradora y cualquier
otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de
recursos captados del público y se dictan
otras disposiciones
en materia financiera y aseguradora
(...)
ARTICULO 3º.- Instrumentos de la intervención. En
desarrollo de lo previsto en el artículo 1º, el Gobierno Nacional tendrá las
siguientes funciones de intervención en relación con las entidades financieras
y aseguradoras sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria
y, en general, respecto de las entidades cuyas actividades consistan en el
manejo, aprovechamiento y la inversión de recursos captados del público:
(...)
b) Fijar los
plazos de las operaciones autorizadas, así como las clases y montos de las
garantías requeridas para realizarlas;
c) Establecer las
normas requeridas para que las entidades objeto de intervención mantengan
niveles adecuados de patrimonio, de acuerdo con los distintos riesgos asociados
con su actividad;
d) Limitar o
prohibir, por razones de seguridad financiera, el otorgamiento de avales y
garantías por parte de las entidades objeto de intervención e inclusive el
otorgamiento de seguros individuales de crédito;"
(...)
"ARTICULO
5º.- Democratización del crédito. El Gobierno Nacional
intervendrá para promover la democratización del crédito. Para este efecto
fijará a las entidades objeto de intervención límites máximos de crédito o de
concentración de riesgo para cada persona natural o jurídica, en forma directa
o indirecta, y las reglas para su cálculo.
Además, el
Gobierno Nacional podrá dictar normas con el fin de evitar que en el
otorgamiento de crédito por parte de las instituciones sometidas a la
inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria se empleen prácticas
discriminatorias relacionadas con sexo, religión, filiación política y raza u
otras situaciones distintas a las vinculadas directamente con el riesgo de la
operación y la capacidad de pago del solicitante.
Para este mismo
propósito, el Gobierno Nacional podrá definir y prohibir prácticas que
constituyan exigencia de reciprocidades con el fin de evitar que a través de
las mismas se impida injustificadamente el acceso al crédito o a los demás
servicios financieros.
ARTICULO 6º.-
Orientación de los recursos del sistema financiero. El Gobierno Nacional podrá determinar
temporalmente la cuantía o proporción mínima de los recursos que, en la forma
de préstamos o inversiones, deberán destinar los establecimientos de crédito a
los diferentes sectores o actividades económicas y a los entes territoriales,
cuando existan fallas de mercado o con el propósito de democratizar el crédito.
Además, señalará las condiciones y términos en que habrá de cumplirse esta
obligación.
En el ejercicio
de esta facultad de intervención, el Gobierno Nacional deberá buscar que el
cumplimiento de las obligaciones que se impongan sea común a los distintos
tipos de establecimientos de crédito, atendiendo en todo caso a la naturaleza
de las operaciones de cada uno de ellos.
Sin embargo, esta
facultad sólo podrá utilizarse para complementar recursos de sistemas de
financiación y apoyo sectorial creados por ley, tales como el sistema de
vivienda de interés social y los sectores definidos como prioritarios en el
plan de desarrollo. En todo caso, por este mecanismo sólo podrán comprometerse
recursos con base en esta facultad en una proporción, en conjunto, hasta del
30% del total de los activos de cada clase de establecimiento de crédito.
PARAGRAFO 1º. El
Gobierno Nacional deberá actuar en coordinación con la Junta Directiva del
Banco de la República para el ejercicio de esta facultad.
PARAGRAFO 2º.
Cuando se fijen límites específicos a los préstamos o inversiones de los
establecimientos de crédito con destino a la vivienda de interés social, el
Gobierno deberá hacerlo en igualdad de condiciones para todas las entidades que
otorguen créditos hipotecarios de largo plazo para vivienda".
(...)
"ARTICULO
18.- Operaciones de compra y venta de divisas. Las corporaciones de
ahorro y vivienda y las compañías de financiamiento comercial podrán efectuar
como intermediarios del mercado cambiario, operaciones de compra y venta de
divisas y las demás operaciones de cambio que autorice la Junta Directiva del
Banco de la República, que dictará las regulaciones pertinentes".
III. LA DEMANDA
El actor señala como
vulnerados los artículos 6, 113, 121, 150 -numeral 22-, 136 -numeral 1º-, 371,
372, 373 y 51 Transitorio de la Constitución Política.
A su juicio, las
normas acusadas contravienen la Carta tanto en lo que se refiere al crédito
como en lo que tiene que ver con los aspectos cambiarios.
El primer cargo que
formula lo fundamenta, en materia de crédito,  en el hecho de que el
legislador, mediante las normas acusadas, asignó al Gobierno Nacional
facultades para regular materias cuya competencia constitucionalmente le han
sido atribuidas a otra autoridad estatal.
Dice que el Banco de
la República, como órgano completamente autónomo, no está sujeto a la
intervención del Presidente de la República sino más bien a la regulación que
de sus funciones haga directamente el legislador -obviamente sin que el
Congreso a través de la ley pueda modificar aquellas competencias asignadas
constitucionalmente a su Junta Directiva, como es el tema de la regulación del
crédito-, y al control político que ejerza el Congreso con base en los informes
que el Banco debe rendir y los que se le soliciten al Gerente General del
mismo.
Señala el demandante
que el Banco, concretamente por conducto de su Junta Directiva como autoridad
monetaria, cambiaria y crediticia, tiene la función de regular el crédito, por
lo cual debe expedir las reglas para manejar dicha actividad, sin que tales
regulaciones puedan estar por fuera de los criterios generales que trazan la
Constitución y la ley ni de la política económica general.
Por lo anterior, en
su sentir, el legislador no puede extralimitarse en el ejercicio de las
funciones que le atañen, expidiendo normas para asignar competencia al Gobierno
Nacional en materias cuyo conocimiento le fue deferido por la propia
Constitución a la Junta Directiva del Banco de la República. Es ella -continúa-
la que tiene la facultad para expedir los ordenamientos de acuerdo con los
cuales se desarrollarán en lo sucesivo dichas actividades, tomando en cuenta
para el efecto las condiciones monetarias y del crédito mismo en general.
En efecto -explica-
cuando las normas acusadas asignan competencia al Gobierno Nacional para
regular el crédito, están desvirtuando la separación de funciones y consagrando
una coexistencia de competencias entre el Ejecutivo y la Banca Central.
El segundo concepto
de violación lo hace recaer en que, con las normas demandadas, el Congreso
Nacional procedió a regular una materia cuya competencia, exclusiva y
excluyente, se encuentra en cabeza de la Junta Directiva del Banco de la
República.
En efecto, sostiene
el actor, la competencia en materia cambiaria se encuentra distribuida, en
forma armónica, entre el Congreso, el Gobierno y la Junta Directiva del Banco
de la República, de tal manera que el Gobierno Nacional al señalar el régimen
de cambios internacionales con sujeción a las disposiciones generales que dicte
el Congreso, lo deberá hacer en concordancia con las funciones que la
Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco, la cual a su vez
deberá obrar en coordinación con la política económica.
Al hacer un repaso
de las disposiciones constitucionales y legales sobre la materia, el demandante
concluye que en la actualidad la Junta Directiva del Banco es la autoridad
cambiaria para regular aquellas materias distintas de las asignadas expresamente
al Gobierno Nacional en el artículo 59 de la Ley 31 de 1992 y que no es el
Congreso la autoridad competente para regular la materia que se reguló mediante
el artículo 18 demandado, pues éste debe limitarse a dictar las normas
generales que contengan los objetivos y criterios con base en los cuales se
señale el régimen de cambios.
Así -dice- resulta a
todas luces impropio que el Congreso, so pretexto de regular genéricamente la
actividad financiera, termine ejerciendo unas funciones que específicamente le
corresponde ejercer, o al Gobierno Nacional o al Banco de la República.
Termina el actor
señalando que, de la lectura del artículo 18 de la Ley 35 de 1993, se pueden
concluir dos hipótesis:
1. Que las
operaciones de compra y venta de divisas por parte de las corporaciones de
ahorro y vivienda y las compañías de financiamiento comercial son nuevas
operaciones de cambio, o
2. Que las
mencionadas corporaciones son nuevos intermediarios del mercado cambiario.
Sin embargo, para el
libelista, cualquiera de las dos alternativas sólo deja en claro que el
Congreso entró a regular materias que no le corresponden pues no encajan como
ejercicio de la función básica de dictar las normas generales que contengan los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para
señalar el régimen de cambio internacional.
IV. DEFENSA
El ciudadano ANTONIO
JOSE NUÑEZ, designado al efecto por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, presentó a la Corte un escrito mediante el cual defiende la constitucionalidad
de las disposiciones atacadas.
Refutando los
argumentos del actor, el ciudadano defensor no obstante aceptar que en el
informe-ponencia sobre Banca Central presentado ante la Asamblea Nacional
Constituyente, al Gobierno no se le daba una función reguladora con respecto al
sector financiero, las normas constitucionales efectivamente aprobadas sí se la
dieron (artículo 150, numeral 19, literal d).
Con respecto a las
normas atacadas dice especialmente:
- El Congreso, en
ejercicio de su competencia, ha delegado determinadas funciones reguladoras de
carácter puntual en materia crediticia en el Gobierno. Estas funciones se
relacionan, primordialmente, con la estabilidad del sistema financiero y la
igualdad de condiciones de acceso al crédito, y están dentro del ámbito
regulatorio que la Carta asigna al Gobierno en el marco legislativo.
- Las potestades de
la Junta Directiva del Banco de la República son de orden más amplio y se
relacionan con los efectos del crédito en el mercado del dinero y la obligación
de la Junta de preservar el valor adquisitivo de la moneda. El Congreso es el
competente para deslindar los dos ámbitos de actividad, respetando la
preeminencia de la Junta como en efecto lo ha hecho.
- No se violó el
artículo 6º de la Carta Política porque no hubo extralimitación del Congreso
sino ejercicio de su función propia, ni del artículo 113, puesto que la
separación de funciones de los órganos del poder, de conformidad con la Carta,
no viola el deber de colaboración armónica.
- No se pretermitió
el artículo 121 puesto que no se ejercieron por el Congreso atribuciones
distintas de las que le competían, ni el numeral 22 del artículo 150, puesto
que el soporte de las normas impugnadas es el ordinal 19, literal d), del mismo
artículo. Tampoco se desconoció el artículo 136, numeral 1º, puesto que no se
inmiscuyó el Congreso en atribuciones de otro órgano, ya que dichas
atribuciones pueden ejercerse apenas porque el Congreso las reguló, como
dispone el artículo 372 ibid. Finalmente, no se violaron los artículos 371, 372
y 373, puesto que ellos delegan en el legislador la fijación de las
atribuciones en esas materias. Siempre que se preserve la preeminencia de la
autoridad propia (la Junta Directiva del Banco de la República), la asignación
de funciones debe presumirse acorde con el querer constitucional, del que es
intérprete legítimo el Congreso.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación, mediante Oficio Nº 491 del 22 de agosto de 1994, emitió
concepto en el cual sostiene la constitucionalidad de las normas demandadas.
El Jefe del
Ministerio Público señala que la Ley contentiva de las normas acusadas, es una
ley marco cuya expedición implica per se una distribución de poderes y
facultades legislativas entre el Congreso de la República y el Gobierno
Nacional, en virtud de la cual el primero consagra los preceptos generales y el
segundo expide los denominados decretos ejecutivos, destinados a reglamentar,
en forma amplia, los asuntos a que se refiere la ley.
Al analizar las
disposiciones acusadas en materia crediticia sostiene que, aunque el artículo
1º de la Ley 35 de 1993 no fue mencionado en la demanda, cabe una referencia a
él para determinar el verdadero alcance que cumplen las normas invocadas en el
contexto general de la Ley.
Así -dice-, el
artículo 1º que aparece bajo el Título del Capítulo I sobre intervención en las
actividades financiera, bursátil y aseguradora, contempla los objetivos y
criterios que debe seguir el Gobierno al ejercer la intervención: que el
desarrollo de dichas actividades guarde armonía con el interés público; que en
el funcionamiento de tales actividades se tutelen adecuadamente los intereses
de los usuarios de los servicios ofrecidos por las entidades objeto de
intervención y, preferentemente el de ahorradores, depositantes, asegurados e
inversionistas; que las entidades cuenten con niveles de patrimonio adecuado
para salvaguardar su solvencia; que las operaciones se realicen en condiciones
de seguridad y transparencia.
Procura también
dicha intervención promover la libre competencia y la eficiencia por parte de
las entidades que tienen por objeto el desarrollo de las actividades
financiera, bursátil y aseguradora y demás actividades relacionadas con el
manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público;
democratizar el crédito para que las personas no puedan obtener, directa o
indirectamente, acceso ilimitado al crédito de cada institución; proteger y
promover el desarrollo de las entidades financieras de la economía solidaria y
que el sistema financiero tenga un marco regulatorio en el cual cada tipo de
institución pueda competir con los demás bajo condiciones de equidad y
equilibrio de acuerdo con la naturaleza propia de sus operaciones.
Es decir -resalta-
que los mecanismos e instrumentos de intervención consignados en los apartes
acusados del artículo 3, así como los contenidos de los artículos 5 y 6 de la
Ley 35 de 1993 sí son temas afectos a la ley marco y aparecen amparados en el
artículo 150, numeral 19, ordinal d), de la Constitución.
Afirma el Procurador
que si se revisa cada uno de los instrumentos tachados por el actor,
contemplados en el artículo 3, se halla su correspondiente objetivo en el
artículo 1 así: cuando el literal b) del artículo 3º acusado dispone como
función de intervención del Gobierno fijar los plazos de las operaciones
autorizadas y las clases y montos de la garantías requeridas para realizarlas,
lo hace con el fin de que en el funcionamiento de dichas actividades se
garanticen y protejan adecuadamente los intereses de las personas que acceden a
los servicios ofrecidos por las entidades intervenidas -literal b) del artículo
1 de la Ley 35 de 1993-.
No comparte ese
Despacho la argumentación contenida en la demanda, en el sentido de que
pudieron usurparse funciones estrictamente confiadas a la Junta Directiva del
Banco, como son las de señalar las tasas máximas de interés que los
establecimientos de crédito pueden cobrar o pagar a su clientela sobre todas
las operaciones activas o pasivas y establecer el límite de la cartera. El
literal b) del artículo 3º acusado es un instrumento de intervención que apunta
simplemente a organizar y racionalizar las labores que desarrollan las
entidades vigiladas. A través del literal b) se aseguran los períodos en que
deben cumplirse las operaciones de dichas entidades y los montos de las
garantías necesarios para realizarlas; todo lo cual atiende al interés del
usuario y del servicio que ofrecen las mencionadas entidades.
Por el contrario, la
función asignada exclusivamente al Banco de la República en el artículo 16 de
la Ley 31 de 1992 busca regular el crédito interbancario para atender
requerimientos de liquidez de los establecimientos de crédito. En este punto,
concluye, no es admisible la analogía del actor en estas dos materias: la una
de estricta política crediticia y la otra de clásica intervención del Gobierno
en las actividades financiera, bursátil y aseguradora.
Afirma que la
facultad reguladora del crédito es función propia del Banco de la República,
pero que el Gobierno conserva la potestad de intervención para el ordenamiento
y control de las actividades a que alude el numeral 25 del artículo 189 y demás
disposiciones de la Carta Política.
Con respecto al
artículo 18 acusado, sostiene que también aquí aparece supeditada la facultad
del Presidente al marco de una ley para su efectivo ejercicio y que de la
lectura cuidadosa de la norma se infiere que si bien las corporaciones de
ahorro y vivienda actuarían como intermediarios en el mercado cambiario, dicha
actuación está supeditada a que sea la Junta Directiva del Banco de la
República, autoridad cambiaria por excelencia, quien autorice dichas
operaciones. No existe entonces intromisión del Congreso en los predios del
Banco de la República ni desconocimiento del rango de autoridad cambiaria que
ostenta la Junta del mismo.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
La Corte
Constitucional es competente para resolver de manera definitiva sobre la
demanda incoada, pues ella recae sobre una ley de la República (artículo 241,
numeral 4º, de la Constitución Política).
Las
atribuciones de intervención y regulación estatal de las actividades
financiera, bursátil y aseguradora. La necesidad de preservar la confianza
pública en el sistema financiero.
La jurisprudencia de
esta Corte ha sido constante en afirmar la autonomía administrativa,
patrimonial y técnica del Banco de la República. También ha reiterado que su
Junta Directiva, como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, no puede ser
desplazada en el cumplimiento de sus funciones por el Congreso ni por el
Ejecutivo.
Como lo señaló la
Sentencia C-021 del 27 de enero de 1994, "el Gobierno carece de competencia
para formular o participar en la formulación de la política de crédito del
país, esto es, en la selección concreta de los instrumentos que permitan
dirigir la aplicación de recursos e identificar los sectores económicos
destinatarios de los correspondientes beneficios, a efecto de promover las
actividades que, a juicio de las autoridades, sea conveniente incentivar e
impulsar". Allí se dijo que la previsión de las regulaciones que menciona
el artículo 371 de la Constitución en lo que atañe con el manejo monetario y
crediticio es de competencia exclusiva de la Junta Directiva del Banco, porque
la Carta no autorizó compartir tales facultades ni con el Presidente de la
República, ni con otra autoridad u organismo del Estado.
En la Sentencia
C-489 del 3 de noviembre último la Corte destacó que, si bien al legislador
corresponde expedir las normas a las que habrá de someterse el Banco en el
desempeño de sus funciones (artículos 150, numeral 22, 371 y 372 de la
Constitución), debe hacerlo por vía general y abstracta. Le están
vedadas, entonces, las atribuciones de sustituir a dicho ente en el ejercicio concreto
de los actos que le corresponden, adoptando de manera específica las medidas de
competencia privativa de su Junta Directiva, y de establecer límites o
condicionamientos en relación con ellas en cada caso particular.
No obstante, es
preciso diferenciar el tipo de funciones del que se viene tratando, que aluden
a la adopción de medidas de regulación económica tanto en el campo crediticio
como en el cambiario y en el monetario, de las que corresponde ejercer al
Estado respecto de las actividades financiera, bursátil y aseguradora y
cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público, atribuciones éstas que la Constitución Política
no ha confiado a la Junta Directiva del Banco Central sino que, mediante el
sistema de ley marco, ha dejado en cabeza del Congreso y del Presidente
de la República, encargando al primero las responsabilidades de expedir normas
o pautas generales y de señalar objetivos y criterios, y encomendando al
segundo el ejercicio concreto de la función interventora, con arreglo a la ley.
Así lo disponen con
meridiana claridad los artículos 150, numeral 19, literal d), y 189, numeral
25, de la Constitución Política.
En este  sentido,
la  Corte debe reiterar lo expuesto en sentencias C-021 del 27 de enero y C-489
del 3 de noviembre de 1994. Como allí se dijo, no se puede asimilar, ni
siquiera en parte, la facultad reguladora del crédito, que es función propia
del Banco de la República, con la potestad de intervención del Gobierno, a él
asignada por la Carta Política para el ordenamiento y control de las
actividades en referencia.
Expresó la Corte en
el último de dichos fallos:
"Adviértase,
eso sí, que (...) la reserva constitucional de la regulación del crédito,
derivada del entendimiento sistemático de los mencionados preceptos, no
constituye impedimento para que, ya en el terreno de los sujetos que actúan en
el mercado de las finanzas, en los cuales debe el Estado intervenir para
cristalizar los objetivos propios de la política económica general, ejerza el
Congreso la función señalada en el artículo 150, numeral 19, literal d), que
consiste en establecer las pautas legislativas, los criterios y los objetivos a
los que debe someterse el Gobierno para regular las actividades financiera,
bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. Al Gobierno
corresponde en tales materias, según el artículo 189, numeral 25, ejercer la
intervención con arreglo a las prescripciones legales.
Obsérvese que este
último tipo de funciones, aunque también pertenece al género de la regulación,
no recae sobre el crédito como tal sino sobre las actividades de quienes
manejan, aprovechan o invierten recursos provenientes del ahorro de terceros.
Se trata de la misma función que cumplía el Presidente de la República a partir
de la Reforma Constitucional de 1968 como atribución constitucional propia y
que estaba señalada en el artículo 120, numeral 14, de la Carta Política
derogada, función hoy confiada también al Ejecutivo pero dentro de las reglas
generales propias de la ley marco (Ley 35 de 1993)".
La de intervención económica
resulta ser una atribución de indispensable ejercicio por parte del Estado.
Según expresó esta
Corporación en Sentencia T-461 del 26 de octubre de 1994, la ausencia de una
autoridad que, con conocimiento de causa y sobre estimativos técnicos fundados,
defina el rumbo del sistema financiero en su conjunto representaría la
entronización del caos en dicha actividad, implicaría la pérdida de la
confianza pública en su manejo y conduciría a la ruptura de las necesarias
políticas estatales en lo concerniente a la dirección y estabilización de la
economía.
No puede olvidarse
que el señalamiento expreso de las facultades de intervención a cargo del
Presidente de la República, dentro de los marcos legales, corresponde a toda
una concepción sistemática, estructurada a partir de varias normas
constitucionales.
El artículo 333 de
la Constitución establece que la actividad económica y la iniciativa privada
son libres, pero advierte que la libertad a ellas reconocida habrá de ejercerse
dentro de los límites del bien común.
La libre competencia
económica, si bien es un derecho de todos a la luz del mismo precepto, supone
responsabilidades, por lo cual la ley delimitará el alcance de la libertad
económica cuando así lo exija, entre otros factores, el interés social.
Así, en materias
como las que tratan las normas demandadas, la Corte estima indispensable
recalcar que, a la luz de la preceptiva constitucional vigente y siguiendo el
criterio de la prevalencia del interés público en ella consagrado, no puede
permitirse que aspectos tales como los límites de endeudamiento de las
instituciones financieras, los topes de los créditos que ellas otorgan, las
clases y requisitos de las garantías exigidas a los deudores, o los niveles de
patrimonio mínimo de quienes ejercen la gestión financiera, queden librados a
la más absoluta discreción de los entes participantes o dependan en forma
exclusiva de las fuerzas del mercado y del incontrolado juego de la oferta y la
demanda. La presencia estatal activa, técnicamente orientada y razonablemente
dirigida, dentro de unas políticas globales que preserven el sano y armónico
desenvolvimiento de la actividad crediticia, resulta insustituible como
garantía para el público y como factor que incide en la solidez del sistema
económico en su conjunto.
Asuntos de especial
trascendencia económica como los niveles de riesgo en la colocación de los
dineros confiados a las instituciones financieras, ya por los particulares, ora
por las entidades del Estado, deben ser objeto de la permanente vigilancia del
Ejecutivo, pues las operaciones de inversión que se efectúen con tales recursos
no interesan solamente al establecimiento crediticio que las lleva a cabo, sino
primordialmente a los depositantes, asegurados e inversionistas (artículo 1º de
la Ley 35 de 1993), y, en general, afectan la integridad del componente
financiero de la economía y, por tanto, el interés público. Por ello deben
marchar dentro de los cauces que trace el Gobierno con arreglo a la ley, bajo
la perspectiva de garantizar la solidez operacional de todo el conjunto
sometido a control, la adecuada inversión de los fondos captados del público y
la transparencia del mercado.
El artículo 334 del
Estatuto Fundamental confía al Estado la dirección general de la economía,
mientras el 335, específicamente relacionado con las actividades financiera,
bursátil, aseguradora y con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público, es diáfano al declarar que ellas sólo pueden ser
ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará
la forma de intervención del Gobierno en estas materias.
Todo lo dicho encaja
dentro de los principios básicos que inspiran al Estado Social de Derecho
(artículo 1º C.P.), que mal podría dejar expósita la confianza pública en el
manejo ordenado, serio y transparente del sistema financiero, ni permitir que
los recursos provenientes del ahorro privado afrontaran contingencias
susceptibles de ser evitadas y controladas merced a la vigilancia de la
autoridad pública responsable de conducir y orientar la economía nacional.
En ese orden de
ideas, la interpretación prohijada por el demandante, según la cual las
atribuciones que la normatividad acusada confiere al Jefe del Estado tendrían
que ser forzosamente entregadas a la competencia exclusiva y excluyente de la
Junta Directiva del Banco de la República, desconoce sin duda la vigencia de
los aludidos preceptos constitucionales, dentro de una visión parcial e
incompleta del ordenamiento básico.
Toda interpretación
constitucional sobre el ejercicio de funciones públicas debe partir del
supuesto de que cada organismo, entidad o servidor estatal tan sólo puede
desempeñar aquellas que le han sido expresamente asignadas por el ordenamiento
jurídico, lo cual no significa que se sostenga la existencia de divisiones
rígidas y absolutas en cuya virtud resulte imposible que dos o más
instituciones concurran, cada una circunscrita al ámbito propio de sus
competencias y dentro de un criterio de razonable cooperación, para el
desarrollo de actividades complementarias tendientes a realizar objetivos
señalados en la normatividad constitucional. De ahí que, según las voces del
artículo 113 de la Carta, "los diferentes órganos del Estado tienen
funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus
fines".
Así las cosas, el
intérprete de la Carta Política debe dar aplicación a toda su preceptiva,
integrando los diferentes elementos normativos, con miras a alcanzar un
entendimiento sistemático y coherente del conjunto, en vez de propiciar la
sobrevaloración de unos mandatos sobre otros, pues, al hacer nugatorios los
preceptos de disposiciones integrantes de la Constitución, ésta resulta
vulnerada.
Consecuente con esta
doctrina, la Corte Constitucional no puede admitir que la atribución de
responsabilidades a la Junta Directiva del Banco de la República implique, de
suyo, la exclusión absoluta del Congreso y del Ejecutivo en el campo de la
orientación de la economía, particularmente en uno de sus aspectos vitales cual
es el de la actividad financiera.
Ahora bien, para la
cabal comprensión de los artículos atacados, se hace indispensable establecer
el sentido general del estatuto al cual pertenecen.
No puede evadirse la
consideración de que la Ley 35 de 1993 es una ley marco, cuyo objeto
radica precisamente en trazar las pautas y en fijar las normas generales que
delimitan la función del Ejecutivo en lo relacionado con funciones
constitucionales a él asignadas de manera expresa y que consisten en regular
las actividades financiera, bursátil y aseguradora y cualquier otra atinente al
manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público.
La normatividad
enjuiciada debe analizarse a la luz de ese cometido, el cual ha sido señalado
al Congreso por el artículo 150, numeral 19, literal d), de la Constitución. En
ejercicio del control constitucional, es preciso verificar si la materia de las
normas que se expidieron con tal justificación corresponde en realidad a los
fines que les son propios.
El artículo 1º de la
Ley, cuyo contenido no es objeto de debate en este proceso por no haber sido
demandado, debe considerarse, sin embargo, para definir el alcance de las
normas impugnadas.
En él se contemplan
los objetivos de la intervención y los criterios que la inspiran:
"a) Que el
desarrollo de dichas actividades (las financieras, aseguradoras, bursátiles y
las que impliquen manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados de
la comunidad) esté en concordancia con el interés público;
b) Que en el
funcionamiento de tales actividades se tutelen adecuadamente los intereses de
los usuarios de los servicios ofrecidos por las entidades objeto de
intervención y, preferentemente, el de ahorradores, depositantes, asegurados, e
inversionistas;
c) Que las entidades
que realicen las actividades mencionadas cuenten con niveles de patrimonio
adecuado para salvaguardar su solvencia;
d) Que las
operaciones de las entidades objeto de la intervención se realicen en adecuadas
condiciones de seguridad y transparencia;
e) Promover la libre
competencia y la eficiencia por parte de las entidades que tengan por objeto
desarrollar dichas actividades;
f) Democratizar el
crédito, para que las personas no puedan obtener, directa o indirectamente,
acceso ilimitado al crédito de cada institución y evitar la excesiva
concentración del riesgo;
g) Que el mercado de
valores se desarrolle en las más amplias condiciones de transparencia,
competitividad y seguridad, así como propender porque existan niveles
crecientes de ahorro e inversión privada;
h) Proteger y
promover el desarrollo de las instituciones financieras de la economía
solidaria;
i) Que el sistema
financiero tenga un marco regulatorio en el cual cada tipo de institución pueda
competir con los demás bajo condiciones de equidad y equilibrio de acuerdo con
la naturaleza propia de sus operaciones.
PARAGRAFO. El
Gobierno Nacional ejercerá las facultades que le otorga esta Ley con base en el
principio de economía y preservando la estabilidad en la regulación".
A juicio de la
Corte, los artículos 3º, 5º, 6º y 18 de la Ley 35 de 1993, materia de la
acción, deben ser apreciados en su carácter de normas generales a las que habrá
de sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades en comento y no
como una regulación del crédito en el sentido económico, motivo por el cual,
habida cuenta de la subrayada diferencia entre los dos órdenes de funciones, su
vigencia no implica desconocimiento a la autonomía de decisión del Banco de la
República ni invasión de la privativa órbita señalada por la Carta a la Junta
Directiva del mismo.
Ha de tenerse en
cuenta que, al tenor del artículo 371 de la Constitución, todas las funciones
básicas del Banco -regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito;
emitir la moneda legal; administrar las reservas internacionales; ser
prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito;
y servir como agente fiscal del Gobierno- "se ejercerán en coordinación
con la política económica general". Esta, a su vez, es trazada por el
Estado, según los mandatos de la ley, tal como lo dispone el artículo 334 de la
Carta, y no exclusivamente por el Banco Central.
Cuando el literal b)
del artículo 3º de la Ley 35 de 1993, acusado en este proceso, ordena al
Gobierno fijar los plazos de las operaciones autorizadas, así como las clases y
montos de las garantías requeridas para realizarlas, no interfiere en nada el
ejercicio de la autoridad crediticia que corresponde al Banco de la República,
sino que se limita a señalar una responsabilidad de control estatal tendiente a
ordenar la práctica de la actividad financiera y a preservar los recursos que
manejan las instituciones vigiladas. Pese a que éstas gozan -según lo atrás
expresado- de una garantía de libertad económica, están supeditadas a la
delimitación que de su alcance haga la ley -y, en desarrollo de ésta, el
Ejecutivo- con miras a la defensa de los superiores intereses colectivos
vinculados a la actividad que tales instituciones desempeñan. En consecuencia
deben sujetarse a las exigencias legales de solvencia, solidez, moralidad y
confianza, factores inherentes al ordenado manejo financiero que ha de conducir
el Estado.
Las consideraciones
precedentes son aplicables a los literales c) y d) del mismo precepto, que
facultan al Gobierno para intervenir, mediante la expedición de normas sobre
mantenimiento de niveles adecuados de patrimonio, en defensa de la confianza
pública en el sistema financiero, previniendo los riesgos asociados a la
actividad, así como para limitar o prohibir, por razones de seguridad
financiera, el otorgamiento de avales y garantías y de seguros individuales de
crédito.
Cabe anotar que el
parágrafo 2º del artículo 3º, no demandado pero aplicable a la totalidad de las
atribuciones que el precepto contempla, dejando explícita la diferencia entre
las funciones de intervención y las correspondientes a la autoridad crediticia,
declara que aquéllas se ejercerán por el Gobierno Nacional "sin perjuicio
de las atribuídas por la Constitución y por la ley a la Junta Directiva del
Banco de la República".
Mediante el artículo
5º demandado se instruye al Gobierno para que intervenga con miras a la
democratización del crédito, con lo cual se desarrolla la previsión del
artículo 335 de la Carta, que plasma precisamente ese objetivo.
El mismo mandato
legal faculta al Gobierno para fijar a las entidades objeto de intervención
límites máximos de crédito o de concentración de riesgo para cada persona
natural o jurídica, en forma directa o indirecta, así como para establecer las
reglas aplicables a su cálculo. Con tales atribuciones se pretende dar
seguridad al manejo del crédito por parte de las entidades financieras,
protegiendo los recursos que manejan, brindando estabilidad al flujo de las
operaciones correspondientes y fortaleciendo la confianza del público en las
mismas.
En el segundo inciso
del artículo atacado se autoriza al Ejecutivo para dictar normas con el fin de
evitar que en el otorgamiento del crédito por parte de las instituciones
sometidas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria se
empleen prácticas discriminatorias relacionadas con sexo, religión, filiación
política y raza u otras situaciones distintas a las vinculadas directamente con
el riesgo de la operación y la capacidad de pago del solicitante. Se trata de
realizar, en el campo financiero, el principio de igualdad consagrado en el
artículo 13 de la Constitución, mediante el ejercicio de la autoridad pública,
la cual, de conformidad con el artículo 2º Ibídem, tiene a su cargo la
garantía de efectividad de los principios y derechos consagrados en la
Constitución, así como la función de asegurar el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado y de los particulares. No podría ser de otra manera si se
recuerda que, por otro lado, al tenor del artículo 335 de la Carta, el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a que se refiere el
numeral 19, literal d), del artículo 150 eiusdem, son actividades de
interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado,
conforme a la ley. Esta, por explícita voluntad del Constituyente, regulará la
forma de intervención del Gobierno en tales materias y promoverá la democratización
del crédito.
Según el inciso
final del indicado artículo 5º, con el mismo propósito, el Gobierno Nacional
podrá definir y prohibir prácticas que constituyan exigencia de reciprocidades.
Tal disposición no tiene otro sentido que el de asegurar a todos los asociados,
en igualdad de condiciones, las posibilidades de obtener crédito, evitando,
como su mismo texto lo indica, que el acceso al mismo se restrinja o condicione
injustificadamente, sobre la base de indebidas ventajas en cuanto a un objeto
que -se repite- es de interés público.
Es precisamente esa
característica del crédito, que corresponde al concepto de función social
impuesto a toda actividad económica por el artículo 333 de la Constitución, la
que respalda la pauta fijada en el artículo 6º de la Ley 35 de 1993, también
acusado. Según la norma, el Gobierno Nacional podrá determinar temporalmente la
cuantía o proporción mínima de los recursos que, en la forma de préstamos o
inversiones, deberán destinar los establecimientos de crédito a los diferentes
sectores o actividades económicas y a los entes territoriales, cuando existan
fallas de mercado o con el propósito de democratizar el crédito.
La disposición
señala que en el ejercicio de esta facultad de intervención, el Gobierno
Nacional deberá buscar que el cumplimiento de las obligaciones que se impongan
sea común a los distintos tipos de establecimientos de crédito, atendiendo en
todo caso a la naturaleza de las operaciones de cada uno de ellos.
Se busca realizar en
la forma indicada el principio de la función social del crédito, dentro de un
equitativo reparto de las cargas inherentes al desarrollo de dicho postulado,
salvaguardando simultáneamente la vigencia efectiva del mandato superior de la
igualdad ante la ley.
En uso de la competencia
constitucional de definir los objetivos y criterios de la intervención, el
Congreso ha dispuesto que la facultad otorgada sólo pueda utilizarse para
complementar recursos de sistemas de financiación y apoyo sectorial creados por
ley, tales como el sistema de vivienda de interés social y los sectores
definidos como prioritarios en el plan de desarrollo. En todo caso -advierte-
por este mecanismo sólo podrán comprometerse recursos cuya proporción, en
conjunto, no podrá exceder del 30% del total de los activos de cada clase de
establecimientos de crédito. Ningún motivo de inconstitucionalidad se encuentra
en esta regla, derivada de la función legislativa en cuya virtud se fija el
marco de la actividad reguladora que corresponde al Gobierno Nacional.
Debe observarse que
este artículo no implica que se autorice al Ejecutivo para sustituir a la Junta
Directiva del Banco de la República en la regulación que le corresponde en el
terreno crediticio. Lo que la norma estatuye es la potestad del Gobierno para imponer
obligaciones temporales a las entidades financieras cuando existan fallas de
mercado o se estime pertinente estimular la democratización del crédito. La
definición acerca de la oportunidad de las medidas en el plano económico es de
competencia de la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad
crediticia, pero el poder para impartir el mandato correspondiente a las
instituciones financieras, que caen bajo el control y la vigilancia estatal
desde el punto de vista subjetivo, la tiene el Gobierno con arreglo a la ley y,
desde luego, en concordancia con el Banco Central en lo que a éste atañe.
El parágrafo 1º del
artículo manifiesta que, precisamente para el ejercicio de esta facultad, el
Gobierno deberá actuar en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la
República, lo cual resulta apenas natural en razón de los efectos económicos
que pueden tener las correspondientes medidas y si se tiene en cuenta el papel
que desempeña la Junta Directiva del Banco como autoridad crediticia. No se
suplanta, entonces, a la nombrada Junta en el ejercicio de su función
específica sino que, de común acuerdo con ella, se busca la realización de los
propósitos constitucionales de racionalizar la economía, conseguir el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, la promoción
de la productividad, la competitividad y el progreso armónico de las regiones
(artículo 334 de la Constitución).
El artículo 18 de la
Ley 35 de 1993, objeto de proceso, autoriza a las corporaciones de ahorro y
vivienda y a las compañías de financiamiento comercial para celebrar, como
intermediarios del mercado cambiario, actos de compra y venta de divisas y las
demás operaciones de cambio que autorice la Junta Directiva del Banco de la
República, que dictará las regulaciones pertinentes.
Ningún motivo de
inconstitucionalidad se aprecia en dicha norma, que apenas otorga a las
indicadas instituciones financieras la autorización genérica que requieren, en
su calidad de entidades vigiladas, para negociar divisas y celebrar operaciones
de cambio, dejando en cabeza de la autoridad cambiaria la atribución que le
corresponde para dictar las regulaciones generales aplicables al ejercicio
concreto de esa prerrogativa y para emitir las autorizaciones pertinentes en
cada caso.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes consideraciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, oído el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos los
trámites que prevé el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES
los artículos 3º, literales b), c) y d), 5º, 6º, y 18 de la Ley 35 de 1993.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL           EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                               Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DIAZ                 HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                                Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                 Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General