C-137-18
Sentencia C-137/18
CREDITOS Y BECAS PARA LA EDUCACION SUPERIOR EN LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO 2014-1018-Inhibición
ACREDITACION DE ALTA CALIDAD A PROGRAMAS DE LICENCIATURA EN LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-1018-Inhibición
ACREDITACION DE ALTA CALIDAD A PROGRAMAS DE LICENCIATURA EN LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-1018-Constitucionalidad del artículo 222
de la Ley 1753 de 2015
[L]a facultad de crear y modificar los planes de estudios de las
universidades hacen parte de la autonomía universitaria. Con todo, afirmó que
el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 no la desconoció, argumentando que la
norma mencionada tiene un propósito constitucional
importante, ya que busca promover la calidad de la educación en general, pues
la obtención de un título en los programas de licenciatura es un requisito
exigido para el ejercicio de la docencia en las instituciones del Estado
(artículo 116 de la Ley 115 de 1994), razón por la cual la acreditación de alta
calidad en las licenciaturas que se ofrecen a nivel pregrado busca que quienes
las cursen y ejerzan como docentes tengan una mejor preparación, que redunde en
un aumento en la calidad de la educación que imparten.
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Caduca en el término de un año, contado desde la
publicación del acto
Las acciones inconstitucionalidad por vicios de
forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del
respectivo acto.
VICIO DE FORMA-Concepto
Los vicios de forma comprenden “aquellas irregularidades en que se incurre en el trámite que
antecede a la promulgación de la ley y que ha sido establecido por el
constituyente”, por lo que puede entenderse que hace referencia a “la manera como fueron
debatidas, aprobadas y promulgadas las disposiciones legales”.
VICIOS SUSTANCIALES
O MATERIALES-Concepto
Los sustanciales
o materiales, que son aquellos que plantean la existencia de una
oposición entre el contenido normativo de una determinada disposición (es
decir, lo que ella ordena, prohíbe o permite) con la Constitución.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Juez constitucional
debe examinar si continúa produciendo efectos jurídicos
INHIBICION DE LA CORTE-Disposición derogada
que no produce efectos jurídicos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
Para que la Corte pueda pronunciarse de fondo sobre una demanda de
inconstitucionalidad, esta debe indicar con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y
la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación
CONCEPTO DE
VIOLACION-Razones claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Requisitos en la carga argumentativa
Es pertinente recordar que la Corte
ha considerado que los cuestionamientos relacionados con la posible vulneración
del derecho a la igualdad no pueden limitarse a poner de presente un tratamiento
distinto a dos o más sujetos o grupos de sujetos, pues ello desconocería que la
Constitución no ordena que todas las personas reciban un tratamiento
exactamente igual. Por ello, ha afirmado que
debe cumplirse una carga de argumentación mínima para formular argumentos de
inconstitucionalidad de esta naturaleza, que consiste en “señalar con
claridad los grupos involucrados, el trato introducido por las normas
demandadas que genera la vulneración del derecho a la igualdad y qué justifica
dar un tratamiento distinto al contenido en las normas acusadas”.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Incumplimiento de carga argumentativa
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Fundamento
constitucional
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Definición y naturaleza jurídica
GARANTIA INSTITUCIONAL-Concepto
La garantía institucional no asegura un contenido concreto, ni un
ámbito de competencias determinado e inmodificable, sino la preservación de los
elementos identificadores de una determinada institución en términos
reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada
tiempo y lugar, de lo que resultarían importantes diferencias con la figura de
los derechos fundamentales.
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Alcance como
garantía institucional
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Límites en la
Constitución y la ley
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No es absoluta
DERECHO A LA EDUCACION-Disponibilidad,
accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad
DERECHO A LA EDUCACION-Calidad
La calidad del servicio educativo se ha entendido como una materia
sometida a la cláusula general de competencia legislativa y a la reserva
general de ley, por lo que su regulación compete en exclusiva al Legislador,
que diseña el marco de acción de vigilancia y control al Gobierno nacional.
EDUCACION-Libertad de configuración legislativa
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Organización de programas académicos
y adopción de regímenes
ACREDITACION Y REGISTRO CALIFICADO DE PROGRAMAS EN LA EDUCACION
SUPERIOR-Marco normativo
Referencia: Expediente D-11858
Demanda de inconstitucionalidad
contra el inciso 5 del artículo 61 y el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
‘Todos por un nuevo país’”
Accionante: Martha Jeannette Valbuena
Buitrago
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre
de dos mil dieciocho (2018)
La Sala Plena de la Corte Constitucional
(en adelante, la “Corte”), en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Martha Jeannette Valbuena Buitrago solicitó a la Corte que
declare la inexequibilidad del inciso 5 del artículo 61 y del artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
‘Todos por un nuevo país’”, por desconocer lo dispuesto en los artículos 13, 67, 69 y 160 de
la Constitución.
Mediante auto del doce (12) de diciembre de dos mil dieciséis (2016), el Magistrado Ponente dispuso
admitir la demanda de la referencia, al constatar que reunía los requisitos
exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. A su vez, adoptó las
siguientes determinaciones: (i) correr traslado al Procurador General de la Nación, a fin de que
emitiera su concepto en los términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la
Constitución; (ii) fijar en lista el proceso con el objeto de que cualquier
ciudadano tuviera la oportunidad de impugnar o defender la constitucionalidad
de la norma; (iii) comunicar acerca de su iniciación al Presidente del Congreso
y al Presidente de la República, para los fines previstos en el 244 de la
Constitución, así como al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio
del Interior, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de
Educación Nacional y al Consejo de Acreditación, de acuerdo con lo establecido
en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991; (iv) oficiar a los secretarios
generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, al igual
que los secretarios de las comisiones conjuntas tercera y cuarta del Congreso de
la República, para que remitieran a la Corte los antecedentes legislativos de
la Ley 1753 de 2015; (v) invitar a participar en este proceso a las siguientes
instituciones y entidades: Instituto
Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (en
adelante, “ICETEX”), Academia Colombiana de Jurisprudencia e Instituto
Colombiano de Derecho Procesal, así como las facultades de Derecho de las Universidades de los
Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Nacional, Sergio Arboleda, Libre y del
Rosario.
Por auto del siete (07) de abril de dos mil diecisiete (2017),
luego de valorar oficios remitidos por los secretarios generales del Senado de
la República y de la Cámara de Representantes, así como por los secretarios de
las comisiones conjuntas tercera y cuarta del Congreso de la República, declaró
recaudadas las pruebas solicitadas. En consecuencia, ordenó a la Secretaría
General de la Corte dar cumplimiento a los demás numerales reseñados en el
párrafo anterior.
Cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
A.
NORMA DEMANDADA
A continuación, se transcriben las normas
demandadas, subrayando y resaltando en negrilla los apartados que se solicita
sean declarados inexequibles:
“Ley 1753 de 2015
(junio 9)
Diario Oficial No. 49.538, junio 9 de 2015
“Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”
El Congreso de la República de Colombia
Decreta
[…]
ARTÍCULO 61. Focalización de
subsidios a los créditos del Icetex. Los beneficiarios de créditos de educación
superior que se encuentren en los estratos 1, 2, y 3, priorizados en el Sisbén,
dentro de los puntos de corte establecidos por el Ministerio de Educación
Nacional, y que terminen su programa, solo pagarán el capital prestado durante
su período de estudios, más la inflación causada de acuerdo con los datos
publicados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE),
correspondientes al periodo de amortización.
El Gobierno Nacional propenderá
por un aumento de cobertura de los créditos del Icetex entre la población no
focalizada por el subsidio con el objeto de ampliar el otorgamiento de
créditos. El Icetex podrá ofrecer opciones de crédito sin amortizaciones
durante el periodo de estudios, sin exigencia de colaterales, que podrá incluir
apoyos de sostenimiento diferenciales por el municipio o distrito de origen del
beneficiario, y que cubran la totalidad de costos del programa de estudios. El
Icetex garantizará acceso preferente a estos beneficios para quienes estén
matriculados en programas o instituciones con acreditación de alta calidad.
Asimismo, con el propósito de
incentivar la permanencia y calidad, se concederá una condonación de la deuda
de los créditos de Educación Superior otorgados a través del Icetex, de acuerdo
con lo que reglamente el Gobierno Nacional, a las personas que cumplan los
siguientes requisitos:
1. Estar en los estratos 1, 2, y
3, priorizados en el Sisbén, dentro de los puntos de corte establecidos por el
Ministerio de Educación Nacional, al momento del otorgamiento del crédito.
2. Que los resultados de las
pruebas Saber Pro estén ubicados en el decil superior en su respectiva área.
3. Haber terminado su programa
educativo en el periodo señalado para el mismo.
La Nación garantizará y destinará
al Icetex los recursos requeridos para compensar los ingresos que deja de
percibir por los conceptos anteriores.
Desde 2018 los créditos y becas
financiados por el Icetex estarán destinados únicamente a financiar programas
que cuenten con acreditación o en su defecto programas en instituciones de
educación acreditadas institucionalmente.
PARÁGRAFO PRIMERO. Los créditos de
educación superior otorgados a la fecha de entrada en vigencia de la presente
ley, continuarán con las mismas condiciones que obtuvieron al momento de su
otorgamiento.
PARÁGRAFO SEGUNDO. Las tasas de
interés que aplica el Icetex deberán estar siempre por debajo de las tasas de
interés comerciales para créditos educativos o de libre inversión que ofrezca
el mercado. Los márgenes que se establezcan no podrán obedecer a fines de lucro
y tendrán por objeto garantizar la sostenibilidad y viabilidad financiera del
sistema de créditos e incentivos que ofrece el Icetex.
[…]
ARTÍCULO 222. Acreditación de alta
calidad a licenciaturas. Los programas académicos de licenciaturas a nivel de
pregrado que tengan como mínimo cuatro (4) cohortes de egresados y que no se
encuentren acreditados en alta calidad, deberán obtener dicho reconocimiento en
un plazo de dos (2) años contados a partir de la entrada en vigencia de la
presente ley.
Los programas de licenciaturas a
nivel de pregrado que no cuenten con el requisito de cohortes antes mencionado
deberán adelantar el trámite de acreditación en alta calidad en un plazo de dos
(2) años, una vez cumplido el mismo.
La no obtención de dicha
acreditación en los términos anteriormente descritos, traerá consigo la pérdida
de vigencia del registro calificado otorgado para el funcionamiento del mismo.
PARÁGRAFO. El otorgamiento del
registro calificado para licenciaturas y programas académicos enfocados a la
educación, deberá cumplir unos parámetros mínimos de calidad establecidos por
el Ministerio de Educación Nacional mediante estudios técnicos, sin perjuicio
de la autonomía universitaria. Para ello, el Gobierno nacional deberá nivelar
los criterios del registro calificado a los de alta calidad establecidos para
estos programas, en un plazo de dos (2) años contados a partir de la entrada en
vigencia de la presente ley”.
B.
LA DEMANDA
La accionante identificó dos grupos de cargos de
inconstitucionalidad contra las normas demandadas.
El primero de ellos plantea la ocurrencia de distintos vicios
de procedimiento en la tramitación del inciso 5 del artículo 61 y del artículo
222 de la Ley 1753 de 2015. Según la demandante, uno de esos vicios es
predicable de las dos normas mencionadas, mientras que otros los relaciona tan
solo con una de ellas.
Así, con relación a los vicios de procedimiento que la accionante
considera que afectan las dos normas demandadas, transcribe una nota de prensa
del diario El Universal, en su edición del 28 de mayo de 2015, en la que
se hace referencia a declaraciones de la en ese entonces Senadora de la
República Claudia López Hernández, en la que se reseñan tres irregularidades
que, en opinión de la congresista, vician la constitucionalidad de la Ley 1753
de 2015. Se trata de las siguientes: (i) el acta de conciliación del proyecto
que dio lugar a esa ley no tuvo fecha, hora, ni registro nominal y público de
la votación que allí se realizó; (ii) el informe de conciliación no fue
publicado con un día de anterioridad a su votación; y (iii) la sesión plenaria
y la reunión de la comisión de conciliación del proyecto de ley que finalmente
fue aprobado como Ley 1753 de 2015 coincidieron en el tiempo.
Respecto del inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015, los
vicios de procedimiento identificados por la accionante son los siguientes: (i)
no existe constancia de la solicitud que el Congreso de la República debió
dirigir al Gobierno Nacional con el propósito de que este autorizara la
modificación que se introdujo al mencionado artículo, la cual es indispensable
en el trámite del proyecto de Plan Nacional de Desarrollo, en particular por
tratarse de una modificación que compromete recursos públicos; (ii) no existe
constancia acerca de “[l]a publicación del acta y fecha del anuncio para la
sesión plenaria ni de la discusión en la misma acerca del texto modificado”[1]; y (iii) “en las Gacetas 518, 519,
520 y 521 del 2015 no hay constancia alguna acerca de la discusión individual o
en bloque del artículo 57 que finalmente se convirtió en el 61 de la Ley 1753
aquí demandado, lo cual determina claramente la vulneración del principio de
consecutividad”[2],
previsto en el artículo 160 de la Constitución y desarrollado en los artículos
148, 158, 165 y 178 de la Ley 5ª de 1992.
Por su parte, con relación al artículo 222 de la Ley 1753 de 2015,
argumenta la accionante que en su aprobación se incurrió en dos vicios de
procedimiento. El primero es el desconocimiento del principio de consecutividad
(antes mencionado), por las siguientes dos razones: (i) “en la Gaceta 585 de
2015 del Senado de la República, así como en las Gacetas 476 y 564 del 2015 de
la Cámara de Representantes, no se abordó la discusión del artículo impugnado”[3] (sic) y (ii) “no se pudo
evidenciar constancia sobre la inclusión de[l artículo 22 de la Ley 1753 de
2015] en el proyecto presentado por el Gobierno Nacional al Congreso”; y
(ii)“no obstante estarse comprometiendo recursos públicos respecto de
estudiantes que piden apoyo financiero al ICETEX y se encuentran inscritos en
el SISBÉN en los niveles 1, 2 y 3, no se produjo la autorización del Gobierno
Nacional expresamente solicitada por la doctrina constitucional de la Honorable
Corte [Constitucional]”[4].
El segundo grupo de cargos de inconstitucionalidad tiene como
propósito argumentar que las normas demandadas incurren en distintos vicios
de fondo, ya que desconocen lo dispuesto en los artículos 13, 67 y 69 de la
Constitución.
Primero, la accionante sostiene que las disposiciones acusadas
desconocen el derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la
Constitución, ya que crean una ventaja indebida a favor de las universidades de
élite, “en perjuicio y detrimento de otras universidades que funcionan en
ciudades intermedias y prestan servicios educativos a la población que no puede
desplazarse a las grandes ciudades a realizar estudios universitarios”[5]. Según su argumentación, ello se
desprende de la exigencia que realiza el inciso 5 del artículo 61 de la Ley
1753 de 2015, en virtud del cual el ICETEX no podrá financiar estudios que no
se realicen en instituciones educativas que no cuenten con acreditación de alta
calidad. En su opinión, lo mismo es predicable de la totalidad del artículo 222
de la misma ley, de acuerdo con el cual los programas académicos de
licenciaturas a nivel pregrado deben, para seguir funcionando, obtener acreditación
de alta calidad.
Segundo, aduce la demandante que las normas demandadas desconocen
el artículo 67 de la Constitución, según el cual la Nación tiene la obligación
de participar en la financiación de los servicios educativos estatales. En su
opinión, ello se debe a que dichas normas “limita[n] el libre acceso de los
estudiantes que requieran algún apoyo financiero del Estado para emprender sus
estudios universitarios, obligándolos a acudir a las universidades de élite que
funcionan en las principales ciudades colombianas, so pena de no poder acceder
al apoyo estatal brindado a través del ICETEX”[6].
Y tercero, la accionante aduce que las disposiciones demandadas
desconocen la autonomía universitaria, reconocida en el artículo 69 de la
Constitución y desarrollada en distintas sentencias por la Corte[7]. En su opinión, ello se debe a que la
acreditación de alta calidad a la que se obliga a obtener a las universidades
depende del Ministerio de Educación y no de pares académicos. Lo anterior,
afirma la accionante, impacta el funcionamiento de las universidades, pues
estas “no podrán seguir ofreciendo los programas que en ejercicio de su
autonomía han decidido establecer, además de lo cual desde ya se generan
obstáculos para los ingresos de las mismas, al no poder contar con los
estudiantes que requieren financiar sus estudios a través del ICETEX”[8].
Agrega que también se desconoce la autonomía universitaria debido
al incumplimiento del inciso final del artículo 69 de la Constitución, el cual
obliga al Estado colombiano a concurrir en la financiación de la educación
superior de carácter público para garantizar a todos los habitantes del país su
derecho a la educación superior. Según señala, tal situación se presenta por
cuanto se ha agravado el déficit de las universidades públicas, situación
frente a la cual el Estado no ha actuado de manera efectiva, sino que, por el
contrario, ha contribuido a acentuarla, mediante políticas públicas como “Ser
Pilo Paga”, a través de la cual se han trasladado recursos públicos a las
universidades privadas en forma de subsidios inconstitucionales.
C.
INTERVENCIONES
1.
Intervenciones oficiales
a.
Departamento Nacional de Planeación[9]
El Departamento Nacional de Planeación
solicitó a la
Corte (i) declararse inhibida con relación a los cargos por vicios de
procedimiento en la tramitación de las normas demandas; (ii) de manera
subsidiaria, declarar que en el trámite de aprobación de las disposiciones
demandadas no se desconoció el principio de consecutividad (artículo 160 de la
Constitución); y (ii) declarar que estas normas son exequibles por no ser
violatorias del derecho a la igualdad ni de la autonomía universitaria
(artículos 13, 67 y 69 de la Constitución).
Con relación a la primera
pretensión, argumentó que las acciones de inconstitucionalidad por vicios de
forma están sometidas a un término de caducidad de un año, contado a partir del
momento de publicación del respectivo acto. Sostuvo que, en consecuencia, los
cargos relacionados con el supuesto desconocimiento del principio de consecutividad
y con el incumplimiento de la regla de los cuatro debates (según la cual todo
proyecto de ley, para convertirse en ley de la República, debe ser aprobado en
los cuatro debates correspondientes) se encuentran sometidos a ese término de
caducidad. Por ello, señaló que, teniendo en cuenta que la Ley 1753 de 2015 fue
publicada en el Diario Oficial No. 49.538 del 9 de junio de ese año, solo
podían presentarse acciones de inconstitucionalidad contra ella o contra
disposiciones que la conforman hasta el 9 de junio de 2016. Concluyó afirmando
que lo anterior demuestra que la acción de inconstitucionalidad con relación a
esos cargos había caducado, pues ella fue presentada el 11 de noviembre de
2016, por lo que, en su opinión, lo procedente es que la Corte se declare
inhibida de pronunciarse sobre la presunta ocurrencia de los vicios de forma
identificados por la demandante.
Pese a lo anterior, el
interviniente se pronunció sobre el supuesto desconocimiento del principio de
consecutividad en la tramitación de las normas demandadas, argumentando que no
se había configurado. En ese sentido, expuso que no “el artículo 160 de la
Constitución Política y el artículo 178 de la Ley 5ª de 1992 permiten que
durante el segundo debate de los proyectos de ley cada cámara le introduzca a
los mismos las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias,
sin necesidad de que el proyecto vuelva a la comisión de donde proviene”[10].
Precisó que la regla de los
cuatro debates se predica del proyecto de ley en su conjunto, no de cada uno de
los artículos que resulten finalmente aprobados. Adujo que, en su opinión, las
normas demandadas sí tienen relación con el proyecto de ley que dio lugar a la
Ley 1753 de 2015, teniendo en cuenta que, según el artículo 3 de esa misma norma,
señala que uno de los pilares del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 es el
de “Colombia la más educada”, el cual tiene como propósito lograr altos
estándares de educación como instrumento de igualdad social y de crecimiento
económico, lo cual tiene conexidad con el tema planteado por las normas
demandas.
Por su parte, con relación al
análisis de fondo de las disposiciones demandadas, adujo que su objetivo es “beneficiar
directamente a los destinatarios del servicio educativo, por cuanto se hace necesario
que todas las instituciones académicas cuenten con un mismo margen de calidad
para que con esto los programas de educación no se encuentren limitados o en
dependencia de la entidad territorial en la que se encuentren”[11].
Además, explica que el inciso
5 del artículo 61 y el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 se enmarcan en el
derecho a la igualdad, por cuanto pretenden asegurar que estudiantes de
condiciones socioeconómicas menos favorables reciban su formación en
instituciones de alta calidad. En este sentido, el interviniente citó el
numeral 3 del artículo 3 de la ley antes mencionada, el cual establece lo
siguiente: “El Plan [Nacional de Desarrollo 2014-2018] asume la educación
como el más poderoso instrumento de igualdad social y crecimiento económico en
el largo plazo, con una visión orientada a cerrar brechas en acceso y calidad
al sistema educativo, entre individuos, grupos poblacionales y entre regiones,
acercando al país a altos estándares internacionales y logrando la igualdad de
oportunidades para todos los ciudadanos”.
b.
ICETEX[12]
El ICETEX solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de
las disposiciones demandadas. Con todo, su argumentación se centró
exclusivamente en defender la constitucionalidad del inciso 5 del artículo 61
de la Ley 1753 de 2015.
En este sentido, con relación al inciso 5 del artículo 61
de la Ley 1753 de 2015, planteó que esta norma tiene como único propósito
promover la calidad en la educación superior, sin establecer discriminación
alguna en perjuicio de las instituciones la prestan. Explicó además que la
medida adoptada mediante la mencionada norma no resulta intempestiva ni
impositiva en el corto plazo, ya que el Estado, a través de la expedición de
distintas leyes (entre ellas la Ley 30 de 1992), ha dispuesto herramientas para
que las instituciones de educación superior puedan acreditarse o puedan
acreditar sus programas.
Para reforzar su argumento, la interviniente afirmó que la
norma mencionada supera el test de igualdad, según este ha sido desarrollado
por la jurisprudencia constitucional[13]. Ello lo fundamentó en los
siguientes argumentos:
“la iniciativa que se pretende promover
con la focalización de la que habla el artículo 61 de la discutida ley es
plenamente adecuada a los fines que establece la Constitución respecto del
papel que debe desempeñar el Estado para mejorar la calidad de la educación de
los ciudadanos. También se predicaría como una medida necesaria[,] precisamente
para elevar los estándares de la prestación del servicio educativo en las
instituciones de educación superior y totalmente proporcionada[,] entendiendo
que el proceso de acreditación ha sido un plan continuo que a lo largo de las
dos últimas décadas la ley y el Gobierno Nacional están promoviendo en pro de
incluir a todas las instituciones[,] con miras a hacer de este plan de mejora
de la calidad de la educación una realidad para el país”[14].
Posteriormente, el ICETEX manifestó que
procurar por la mejora de la calidad del servicio educativo, tal como lo hace
el inciso 5 del
artículo 61 de la Ley 1753 de 2015, no desconoce el artículo 67 de la
Constitución. Al respecto, citó la decisión de la Sección Primera del Consejo
de Estado en la que se analizó una acción de nulidad por inconstitucionalidad
contra el Decreto 2566 de 2003, “Por el cual se establecen las condiciones
mínimas de calidad y demás requisitos para el ofrecimiento y desarrollo de
programas académicos de educación superior y se dictan otras disposiciones”,
para a partir de ella concluir que “la adopción de medidas orientadas a guiar
a las Instituciones de Educación Superior (IES) para la obtención de un
registro calificado, así como la acreditación[,] ya sea como institución o como
programa, son mecanismos absolutamente idóneos y necesarios que le permiten a
las autoridades administrativas cumplir con el mandato que le ha sido conferido
al Estado para promover el mejoramiento de los estándares de educación en el
país”[15].
Finalmente, aseguró la interviniente que la focalización de
créditos del ICETEX tampoco se opone a la autonomía universitaria, reconocida
en el artículo 69 de la Constitución. Al respecto, sostuvo que, según la
jurisprudencia de la Corte, la autonomía universitaria no es absoluta, pues se
encuentra limitada por el orden público, el interés general y el bien común[16]. Señaló que, precisamente, el
inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 promueve el interés general, al
tener como propósito el mejoramiento de los estándares de calidad y, por esa
vía, contribuir al desarrollo del país.
Adicionalmente, consideró de especial importancia tener en
cuenta que la norma mencionada tiene un alcance limitado, lo cual es relevante
para concluir que en realidad no desconoce la autonomía universitaria. Señaló
en este sentido lo siguiente:
“la acción objeto de análisis no se trata
de la inconstitucionalidad de una norma que efectivamente limite la aplicación
a programas académicos acreditados o a instituciones de educación superior
acreditadas para todos los ciudadanos, sino que tan solo se preocupa por
promover la acreditación a través de los créditos que son objeto de
financiación del ICETEX, sin hacer extensiva una obligación impositiva a todas
las universidades, que pueda derivar[,] ahí sí, en un posible escenario de
desigualdad material ”[17].
c.
Ministerio de Educación Nacional[18]
El Ministerio de Educación Nacional
intervino ante la Corte con el propósito de solicitarse que (i) se declare
inhibida para emitir un pronunciamiento acerca de la eventual ocurrencia de
vicios de procedimiento en la formación del inciso 5 del artículo 61 y del
artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 y (ii) declare la exequibilidad de estas
dos normas, por no desconocer la Constitución.
Con relación a la solicitud de inhibición,
explicó el interviniente que el cargo por vulneración del principio de consecutividad
constituye un vicio de forma, pues se relaciona con el debate, la aprobación y
la promulgación de una iniciativa legislativa. Por ello, sostuvo que se
encuentra sometido al término de caducidad previsto en el numeral 3 del
artículo 242 de la Constitución, por lo que las demandas contra la Ley 1753 de
2015 por vicios de forma podían presentarse hasta el 9 de junio de 2015, pese a
lo cual la acción de inconstitucionalidad de la referencia fue interpuesta el
11 de noviembre de 2016. Por ello, concluyó que lo procedente es que la Corte
se declare inhibida para pronunciarse de fondo con relación al cargo por
desconocimiento del principio de consecutividad.
Posteriormente, al estudiar el cargo
relacionado con el eventual desconocimiento del derecho a la igualdad por parte
de las normas acusadas, luego de exponer la jurisprudencia constitucional sobre
este derecho y sobre la metodología utilizada para analizar su cumplimiento (el
llamado “test de igualdad”)[19], el interviniente sostuvo que la
Corte en la presente oportunidad debía aplicar un test leve de igualdad. En ese
sentido, explicó que el inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 “tiene
como finalidad promover que las instituciones de educación superior, de manera
voluntaria, se sometan al Sistema Nacional de Acreditación creado por el
artículo 53 de la Ley 30 de 1992”[20], lo que en su opinión “redunda
claramente en una mejora ostensible en el servicio público que tienen a su
cargo”[21]. Señaló que la medida establecida
en dicho inciso es adecuada para lograr esta finalidad, y para justificar este
argumento citó lo señalado por el Consejo Nacional de Acreditación sobre este
punto:
“[l]a acreditación es el camino
para el reconocimiento por parte del Estado de la calidad de las instituciones
de educación superior y de programas académicos, una ocasión para comparar la
formación que se imparte con la que reconoce la comunidad académica como válida
y deseable. La acreditación también es un instrumento para promover y reconocer
la dinámica del reconocimiento de la calidad y para precisar metas de
desarrollo institucional; por consiguiente, implica la promoción de la cultura
de la calidad en las instituciones y, por ende, la generación de sistemas de
evaluación permanente y de mejoramiento continuo”[22].
A su vez, con relación al
artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, explicó que este también persigue una
finalidad constitucionalmente legítima, a saber: promover la mejora en la
calidad de la educación. Adujo también que la medida establecida es adecuada
para el logro de ese objetivo, pues busca que “los futuros docentes del país
puedan recibir una formación de pregrado más avanzada y con mejor calidad[,] de
tal forma que al graduarse cuenten con mejores competencias que les permita[n]
ejercer con idoneidad su profesión; aspecto que redundará en beneficio de los
niños, niñas y adolescentes que podrán contar con mejores docentes y permitirá
cumplir con la meta de que Colombia sea el país más educado de América Latina
en el año 2025”[23].
Con relación a la eventual
vulneración del artículo 67 de la Constitución por parte de las normas
demandadas, afirmó que el cargo había sido formulado de manera muy general “sin
expresar si quiere un mínimo de argumentos que evidencien la violación aludida”,
por lo que en su opinión no se cumplen los requisitos de claridad, pertinencia,
suficiencia y especificidad, por lo que, a su juicio, no es posible realizar un
pronunciamiento de fondo con relación a esa norma[24].
Finalmente, respecto del
supuesto desconocimiento de la autonomía universitaria, consagrada en el
artículo 69 de la Constitución, manifestó que ella, según ha sido entendida por
la Corte[25],
protege la libertad jurídica y la capacidad de decisión desde una perspectiva
académica, es decir, dentro del ámbito de sus funciones y en armonía con la
Constitución. Con base en lo anterior, explicó el interviniente que no se
desconoce la autonomía universitaria como consecuencia de la focalización de
créditos otorgados por el ICETEX, prevista en el inciso 5 del artículo 61 de la
Ley 1753 de 2015, pues “se trata de una regulación dirigida a la
financiación de la demanda del servicio y no –como lo hace ver la demandante–
una regulación que limite la oferta educativa”[26].
A su vez, sostuvo que el
artículo 69 de la Constitución tampoco se ve desconocido por el artículo 222 de
la Ley 1753 de 2015, pues, aunque las instituciones educativas tienen libertad
para desempeñar sus labores académicas, la Constitución, en sus artículos 67,
150 numeral 23 y 365 afirman que la educación es un servicio público sometido
al régimen que prevea la ley. Por ello, sostuvo que el Congreso “se
encuentra facultado para definir unas condiciones más exigentes para el
ofrecimiento de programas de licenciaturas, siempre y cuando con ello se
atienda a una finalidad constitucionalmente válida”[27],
tal como, en opinión del interviniente, sucede con relación al mencionado
artículo 222.
2.
Intervenciones académicas
a.
Instituto Colombiano de Derecho Procesal
El Instituto Colombiano de Derecho
Procesal intervino
ante la Corte Constitucional con el fin de solicitar que se declare la exequibilidad de las normas
acusadas.
Para justificar su petición,
inició realizando algunas consideraciones generales respecto del fundamento
constitucional del Plan Nacional de Desarrollo. Al respecto, explicó que,
mediante la reforma constitucional de 1945, se atribuyó al Congreso la función
de adoptar los planes y programas a los que debe someterse la economía nacional
y los de las obran públicas que debieran emprenderse o continuarse. Afirmó que
en el artículo 11 del Acto Legislativo 01 de 1968 se agregó que el Congreso
debía determinar los recursos e inversiones que se autoricen para su ejecución
y las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento. Precisó, en todo caso,
que esta atribución no fue ejercida por el Congreso, por cuanto las leyes
mediante las cuales se debía ejercer requerían de iniciativa gubernamental, así
como de la conformación de una comisión legislativa especial que, por razones
de orden público, nunca se integró.
Adujo que, con la expedición
de la Constitución de 1991, se modificó el procedimiento de elaboración del
Plan Nacional de Desarrollo, en distintos sentidos. Por ejemplo, se suprimió el
deber de conformar una comisión legislativa especial como requisito para su
deliberación; se lo sujetó a cumplir el trámite que el propio Congreso
determinara mediante una ley orgánica (artículo 151 de la Constitución); y se
dispuso que dicho plan estaría conformado por una parte general y por una
especial, explicando cuál debía ser el contenido de cada uno (artículo 339 de
la Constitución); se previó que en su elaboración debían participar activamente
las entidades territoriales (artículo 341 de la Constitución). Igualmente,
señaló que la tramitación del Plan Nacional de Desarrollo se encuentra sujeto a
lo previsto en la ley orgánica que regula la materia (Ley 152 de 1994).
Posteriormente, el
interviniente se refirió a la eventual ocurrencia de vicios de trámite en la
aprobación de los artículos 61 y 222 de la Ley 1753 de 2015. Al respecto, indicó
que, en virtud del artículo 160 de la Constitución, las plenarias de cada
cámara pueden, en el trámite de una iniciativa legislativa, introducir
artículos nuevos que guarden relación con la materia de la que trata el
proyecto. Explicó que fue justamente eso lo que ocurrió, pues, por un lado, con
relación al artículo 61 de la mencionada ley, en el debate en comisiones
conjuntas le fue adicionado un inciso nuevo, titulado “focalización de
subsidios a los créditos del Icetex”, en virtud de una proposición
presentada por los representantes Eloy Chichi y José Alfredo Gnecco y por la
senadora Artel Casado. Señaló el interviniente que esta modificación aparece
registrada en las Gacetas del Congreso No. 114 y 116 de 2015.
Sostuvo que también en esas
gacetas consta que al mismo artículo le fue introducida una adición por
proposición presentada por la bancada del Partido Alianza Verde, con el
propósito de extender los subsidios de crédito educativo también al estrato 3 y
para que los créditos y becas otorgados por el ICETEX sean otorgados para que
sus beneficiarios cursen sus estudios en programas que cuenten con
acreditación, sin perjuicio de que quienes tuvieran créditos otorgados antes de
la entrada en vigencia de la ley los mantuvieran en las condiciones que les
fueron concedidos.
Afirmó el interviniente que
el texto del proyecto de Plan Nacional de Desarrollo, con sus respectivas
modificaciones, fue sometido a consideración de las comisiones conjuntas
Tercera y Cuarta del Congreso de la República según consta en las Gacetas del
Congreso No. 518 a 521, sin que se hubiera suscitado discusión acerca de las
modificaciones antes reseñadas al artículo 61 de la Ley 1753 de 2015.
Adujo que, una vez aprobado
el texto del proyecto de Plan Nacional de Desarrollo en esa instancia, la
ponencia para las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes fue publicada en las Gacetas del Congreso No. 242 y 223 de 2015.
A su vez, el texto aprobado por ambas plenarias fue publicado en las Gacetas
del Congreso No. 263 y 265 de 2015.
Indicó que, por existir
discrepancias entre los textos aprobados por las plenarias, se conformó una
comisión accidental de conciliación, en los términos del artículo 161 de la
Constitución. En ella, se acordó un texto unificado para el que sería aprobado
como artículo 61 de la Ley 1753 de 2015, el cual fue sometido a consideración
de las plenarias y votado afirmativamente por ambas.
Explicó que, a diferencia de
lo sostenido por la accionante, la modificación del artículo 61 que se demanda
no requería contar con aval por parte del Gobierno nacional, ya que dicha norma
no es una iniciativa de gasto, pues la asignación de recursos no se hace con
base en la ley del Plan Nacional de Desarrollo, sino con posterioridad en las
leyes anuales de presupuesto de gastos e inversiones.
Argumentó que tampoco debían
considerarse procedentes los cargos por vicios de procedimiento que habrían
ocurrido en la aprobación del artículo 222 de la Ley 1753 de 2015. Al respecto,
afirmó que este artículo no aparecía en el proyecto inicial ni tampoco fue
adicionado durante el debate en las comisiones conjuntas tercera y cuarta,
citando al respecto las Gacetas del Congreso No. 114, 116 y 521 de 2015.
Por su parte, en la ponencia
rendida para segundo debate se introdujo una norma en virtud de la cual con
recursos del ICETEX solo pueden financiarse estudios en programas o
instituciones de educación superior que cuenten con acreditación de alta
calidad. Dicha norma fue aprobada por ambas plenarias, según consta en las
Gacetas del Congreso No. 263, 265, 464, 475 y 496 de 2015.
Explicó el interviniente que
el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 fue aprobado con discrepancias en ambas
plenarias, por lo que fue objeto de conciliación, en virtud de lo previsto en
el artículo 161 de la Constitución. Afirmó que el informe producto de este
trámite fue publicado en las Gacetas del Congreso No. 264 y 266 de 2015 y
aprobado por las plenarias, según consta en las Gacetas del Congreso No. 564 y
585 de 2015.
Ahora bien, con relación a
los cargos de fondo formulados por la accionante, argumentó que las normas
demandadas no eran contrarias a lo dispuesto en los artículos 13 y 67 de la
Constitución, por cuanto la distinción que allí se establece “no se trata de
una discriminación injustificada que viole el derecho a la igualdad sino de una
política educacional que a través de exigencias para elevar el nivel de la
educación favorece a quienes acceden a ella a través de créditos educativos”[28].
En opinión del interviniente, la norma busca una finalidad respetuosa del
artículo 13 de la Constitución, en la medida en que procura que los estudiantes
de bajos recursos económicos puedan cursar sus estudios universitarios en
instituciones educativas de alta calidad, en vez de promover que lo hagan en
instituciones de menor calidad.
Finalmente, sostuvo que las
normas demandadas no vulneran el artículo 69 de la Constitución, por cuanto la
destinación de los créditos del ICETEX para cursar estudios en instituciones
educativas o en programas con acreditación de alta calidad “no quebranta la
autonomía universitaria en cuanto al establecimiento de programas educativos,
ni respecto del contenido de los mismos, ni de su orientación filosófica o
científica, ni impone limitaciones a la administración de los recursos físicos
ni presupuestales, ni a la selección de sus estudiantes o de sus profesores”[29].
b.
Universidad Externado de Colombia
La Universidad Externado de Colombia
argumentó que, si la Corte encuentra probados los supuestos fácticos sobre los
que se basa el cargo por desconocimiento del principio de consecutividad, debe
proceder a declarar la inexequibilidad de las normas demandadas.
Con todo, procedió también a pronunciarse
sobre los cargos de fondo planteados por la demandante. El primero de ellos que
estudió fue el relacionado con el supuesto desconocimiento del derecho a la
igualdad (artículo 13 de la Constitución), respecto del cual afirmó que se
trata de “un cargo de inconstitucionalidad un tanto oscuro que podría no
satisfacer a cabalidad los requisitos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia o suficiencia a que están sometidas las demandas de
inconstitucionalidad”[30].
Respecto del cargo relacionado con la
obligación del Estado de participar en la financiación de los servicios de
educación (artículo 67 de la Constitución), el interviniente manifestó su
desacuerdo con la demandante, señalando que la focalización de créditos
otorgados por el ICETEX no supone desfinanciar los servicios educativos, sino
una “financiación más estricta y de un gasto público responsable, que no se
dirija a cualquier tipo de institución sino solo a aquellas que de acuerdo con
criterios técnicos prefijados y generales estén capacitadas para brindar una
educación de calidad”[31]. Además, complementó su argumento
señalando que el hecho de que alguna institución de educación superior no logre
la acreditación de alta calidad no implica que disminuya el financiamiento de
la educación superior en su conjunto.
Por último, con relación al cargo por la
posible vulneración de la autonomía universitaria (artículo 69 de la
Constitución), sostuvo que este partía de una interpretación equivocada de esta
garantía, pues ella “no constituye ninguna suerte de blindaje contra la
actividad de producción normativa por parte de los órganos estatales
competentes para adelantar esa función”[32]. Además, agregó que si existe algún
reparo específico contra el procedimiento de obtención de la acreditación de
alta calidad, la acción de inconstitucionalidad no es la sede para plantear ese
debate.
D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación
solicitó a la Corte (i) declararse inhibida para pronunciarse sobre la eventual
vulneración del principio de consecutividad y (ii) declarar la exequibilidad de
las normas demandadas, con base en los siguientes argumentos.
Con relación al eventual desconocimiento
del principio de consecutividad en la tramitación de los artículos demandados,
recordó que, según el numeral 3 del artículo 242 de la Constitución, las
acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de
un año, contado desde la publicación del respectivo acto. Por ello, sostuvo que
el cargo por desconocimiento del principio de consecutividad, al cuestionar el
trámite de formación de los mencionados artículos, se encuentra sometido a
dicho término, el cual ya operó, pues la acción de inconstitucionalidad de la
referencia fue interpuesta el 11 de noviembre de 2016, mientras que la Ley 1753
fue promulgada el 9 de junio de 2015.
Con relación al inciso 5 del artículo 61
de la Ley 1753 de 2015, afirmó que es constitucionalmente válido que se
focalicen los recursos públicos para la financiación de la educación superior
en programas o instituciones de acreditación de alta calidad. En este sentido,
argumentó que, aunque “es posible que existan programas y planteles
educativos que funcionen únicamente con la aprobación oficial, ello no es óbice
para que se continúe progresivamente la mejoría en la calidad de la educación,
sobrepasando los requisitos mínimos de funcionamiento”[33].
Indicó que, según las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, la
disposición mencionada hace parte de una política pública de mejora de la
calidad de la educación, como estrategia para promover el desarrollo
socioeconómico. Sostuvo que, por ello, en vez de desconocer el artículo 13 de
la Constitución, lo desarrolla.
Por su parte, afirmó que dicho inciso no
afecta el libre acceso a la educación ni la autonomía universitaria,
reconocidos en los artículos 67 y 69 de la Constitución, respectivamente, “al
no invadirse la órbita reservada a las instituciones, en relación con su
orientación ideológica y la administración de los recursos de toda clase”[34].
Con todo, precisó que esta disposición no previó un régimen de transición para
los estudiantes que sean beneficiarios de créditos del ICETEX en universidades
que no logren la acreditación de alta calidad en el año 2018 y no se hayan
graduado en esa fecha. Por ello, solicitó a la Corte “ordenar al Gobierno
Nacional que expida una reglamentación que prevea un régimen de transición para
los estudiantes que se encuentren financiando sus estudios universitarios a
través de créditos o becas del ICETEX en instituciones educativas que no logren
la acreditación de alta calidad en el año 2018 y no se hayan graduado en esa
fecha”[35].
Con relación al artículo 222 de la Ley
1753 de 2015, explicó que la garantía de la autonomía universitaria, reconocida
en el artículo 69 de la Constitución, no resulta vulnerado. En su opinión, esta
disposición no impide que el Estado, en ejercicio de la vigilancia y control de
la calidad de la educación, exija a las universidades con licenciaturas la
acreditación de alta calidad dentro de un plazo máximo de dos años para no
perder el registro calificado. Ello se debe a que, en su opinión, “no se
trata únicamente de la posibilidad de garantizar la posibilidad de tener
instituciones dedicadas a la educación superior, sino que[,] al ser un servicio
público con una función social, el Estado cuenta con la posibilidad legítima de
establecer ciertos requisitos y parámetros para ello, máxime si se tiene en
cuenta que velar por la calidad educativa es un mecanismo para garantizar el
acceso a la educación y la función social de este servicio”[36].
Expuso que el artículo 222 de la Ley 1753
de 2015 impactará positivamente en la accesibilidad a la educación, aunque
advirtió que “no se ajusta a la Constitución la ausencia de una disposición
que prevea un régimen de transición para los estudiantes de las universidades
que no logren alcanzar la acreditación de alta calidad, en el plazo establecido
por la ley y aún no se hayan graduado”[37]. En consecuencia, solicitó a la
Corte “ordenar al Gobierno Nacional que expida una reglamentación que prevea
un régimen de transición para los estudiantes de licenciatura cuyos programas
no alcancen la acreditación de alta calidad en el plazo establecido en el
artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 y aún no se hayan graduado para esa fecha”[38].
Sostuvo que esa norma no vulnera tampoco
el artículo 13 de la Constitución, pues las universidades acreditadas y las no
acreditadas no son asimilables, por lo que “el Estado no está
constitucionalmente obligado a tratar de la misma forma a todas las
instituciones de educación superior si el criterio de diferenciación es la calidad
del servicio que prestan”[39].
Por su parte, adujo que ni el inciso 5 del
artículo 61 ni el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 desconocen el artículo 67
de la Constitución, pues de ellos “no se desprende que la nación y las
entidades territoriales dejen de participar en la dirección, financiación y
administración de los servicios educativos de carácter público”[40].
E.
SOLICITUD ADICIONAL DE INFORMACIÓN
RELACIONADA CON LA VIGENCIA DEL INCISO 5 DEL ARTÍCULO 61 DE LA LEY 1753 DE 2015
El nueve (09) de julio de dos mil
dieciocho (2018) fue proferida la Ley 1911, “Por medio de la cual se crea la
contribución solidaria a la educación superior y se dictan otras disposiciones
sobre los mecanismos y las estrategias para lograr la financiación sostenible
de la educación superior”. Esta ley, en su artículo 47, modificó lo
dispuesto en el artículo 61 de la Ley 1753 de 2015, cuya constitucionalidad de
impugna de forma parcial en la demanda que se estudia en la presente
providencia.
Por ello, con el propósito de recabar
información para determinar la vigencia del inciso 5 del artículo 61 de la Ley
1753 de 2015, el Magistrado Ponente profirió un auto de pruebas de fecha
catorce (14) de agosto de dos mil dieciocho (2018). En él le solicitó a ICETEX
y al Ministerio de Educación Nacional que contestaran los siguientes
interrogantes: ¿existen en la actualidad convocatorias abiertas por ICETEX para
el otorgamiento de créditos para la educación superior en las que se exija el
cumplimiento del requisito establecido en el inciso 5 del artículo 61 de la Ley
1753 de 2015, según este fue originalmente aprobado? ¿Han sido modificadas
circulares u otro tipo de documentos relacionados con el otorgamiento de
créditos para la educación superior por la entrada en vigencia del artículo 47
de la Ley 1911 de 2018[41]?
¿Consideran que el inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 continúa
produciendo efectos jurídicos para efectos del otorgamiento de créditos para la
educación superior?
Mediante escrito del veintinueve (29) de
agosto de dos mil dieciocho (2018), ICETEX[42] dio respuesta al auto antes
descrito. Indicó que, para la convocatoria de becas del segundo semestre de
2018, se dio aplicación al artículo 61 de la Ley 1753 de 2015. Con todo, indicó
que, con la expedición de la Ley 1911 de 2018, se procedió a realizar los
ajustes tecnológicos para modificar la convocatoria del segundo semestre de
2018, permitiendo la aprobación de todas las instituciones de educación
superior y programas con reconocimiento oficial del Ministerio de Educación Nacional.
Como prueba de ello, ICETEX adjuntó a su intervención captura del contenido que
se visualiza en su página web relacionado con la oferta de créditos, donde se
lee lo siguiente: “Gracias a la sanción de la Ley 1911 de 2018, ICETEX podrá
otorgar créditos para estudios en Instituciones de Educación Superior que
cuenten con reconocimiento oficial de Mineducación”[43].
Como fundamento de su decisión, expuso lo siguiente:
“como consecuencia de lo
previsto en el inciso 5º del artículo 47 de la Ley 1911 de 2018, le corresponde
al ICETEX, en acatamiento del ordenamiento legal en cita, y con sujeción a los
mandatos superiores de los artículos 4º y 6º de la Carta Política, adoptar las
gestiones tendientes a adecuar su oferta de crédito educativo de modo tal que abarque
a los ciudadanos que adelanten sus estudios superiores en el universo de
programas e instituciones de educación superior que cuenten con el
reconocimiento oficial del Ministerio de Educación Nacional”[44].
Por su parte, mediante escrito del cuatro
(04) de septiembre de dos mil dieciocho (2018), el Ministerio de Educación
Nacional, contestando al mismo auto, respondió lo siguiente:
“En términos generales, este
Ministerio considera que lo previsto en el inciso 5º [del artículo 66] de la
Ley 1753 de 2015 no continúa produciendo efectos jurídicos para el otorgamiento
de créditos educativos para la educación superior. Esto por cuanto, al ser
modificado el artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 por el artículo 47 de la Ley
1911 de 2018, cae en desuso la restricción relacionada con la acreditación de
programas o acreditación institucional para el otorgamiento de los créditos
educativos a través de ICETEX. Por consiguiente, a partir de la vigencia de la
última norma, se otorgarán los créditos educativos a través de esa entidad para
financiar programas en instituciones de educación superior que cuenten con el
reconocimiento oficial del Ministerio de Educación Nacional, como prestadoras
del servicio público de educación superior, sin tener como condición la referida
acreditación”[45].
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
1.
En virtud de lo dispuesto
en el artículo 241.4 de la Constitución, la Corte es competente para conocer de
la presente demanda, por dirigirse contra el inciso 5 del artículo 61 y contra
el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”.
B.
CUESTIONES PREVIAS
2.
Algunos intervinientes en
el proceso de constitucionalidad de la referencia plantearon dos cuestiones
que, por referirse a asuntos que podrían conducir a que no se produjera un
pronunciamiento de fondo sobre ciertos cargos formulados por la demandante,
deben ser analizados por la Corte antes de proceder al estudio de fondo.
Adicionalmente, en esta sección también la Corte analizará si una de las
disposiciones demandadas fue derogada por el legislador, ya que, de ser así,
también habría lugar a un pronunciamiento inhibitorio.
Caducidad de la acción
de inconstitucionalidad
3.
El Departamento Nacional
de Planeación, el Ministerio de Educación Nacional y el Procurador General de
la Nación le solicitaron a la Corte declararse inhibida con relación al cargo
relacionado con el presunto desconocimiento del principio de consecutividad en
el trámite de las normas demandadas, previsto en el artículo 157 de la
Constitución.
4.
Al respecto, debe
señalarse que, de acuerdo con el numeral 3 del artículo 242 de la Constitución,
“[l]as acciones [de inconstitucionalidad] por vicios de forma caducan en el
término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto”. Se
advierte entonces que el término previsto en dicha norma aplica para una
categoría específica de cargos que pueden plantearse mediante la acción de
inconstitucionalidad. En este sentido, para entender el supuesto de hecho de la
norma, conviene precisar que los vicios de forma comprenden “aquellas
irregularidades en que se incurre en el trámite que antecede a la promulgación
de la ley y que ha sido establecido por el constituyente”[46],
por lo que puede entenderse que hace referencia a “la manera como fueron
debatidas, aprobadas y promulgadas las disposiciones legales”[47].
5.
Estos vicios se
diferencian de los sustanciales o materiales, que son aquellos que
plantean la existencia de una oposición entre el contenido normativo de una
determinada disposición (es decir, lo que ella ordena, prohíbe o permite) con
la Constitución[48].
6.
Como se reseñó (ver supra,
sección I,
apartado B),
la accionante plantea distintos cargos contra el inciso 5 del artículo 61 y
contra el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, algunos de los cuales se
relacionan con el trámite que se surtió durante su discusión y aprobación en el
Congreso. Así, manifiesta que ocurrieron irregularidades relacionadas con la
realización de la conciliación del proyecto de ley que posteriormente dio lugar
a la Ley 1753 de 2015, lo cual, en su opinión, afecta la constitucionalidad de
las normas demandadas, pues ambas fueron objeto de aprobación en plenarias tras
la conformación de una comisión accidental de conciliación.
7.
Adicionalmente, agregó que
en el trámite de aprobación del inciso 5 del artículo 61 de dicha ley (i) no se
realizó el anuncio para discusión y votación para la sesión plenaria del
proyecto de ley del que hacía parte; (ii) no se dejó constancia de la solicitud
realizada al Gobierno Nacional con el fin de que este autorizara la modificación que se introdujo al mencionado artículo; y
(iii) el asunto allí tratado desconoció el principio de consecutividad, pues no
fue discutido en los debates de las comisiones conjuntas tercera y cuarta del
Congreso de la República.
8.
Finalmente, con relación
al artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, manifestó la demandante que (i) se
desconoció el principio de consecutividad y que (ii) no se dejó constancia de
la solicitud realizada al Gobierno Nacional con el fin de que este autorizara
la inclusión de ese artículo.
9.
Al respecto, se aprecia
que todos los vicios que, según el accionante, se configuraron en la tramitación
del inciso 5 del artículo 61 y del artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 guardan
relación con el debate, aprobación y promulgación, pues se refieren, en
términos generales, (i) a la realización de la conciliación (artículo 161 de la
Constitución), la cual es una etapa necesaria para la aprobación de las
iniciativas legislativas en las que ha existido discrepancias entre las
plenarias; (ii) al respeto del principio de consecutividad (artículo 157 de la
Constitución), que regula la relación que debe existir entre los debates
necesarios para la formación de una ley; y (iii) al visto bueno del Gobierno
nacional para la inclusión de un proyecto de inversión en el Plan Nacional de
Desarrollo (artículo 341 de la Constitución), el cual es una regla específica
para la aprobación de un tipo especial de ley.
10.
Así, los cargos formulados
por la accionante mencionados en los párrafos precedentes encuadran en la
noción de vicios de forma, por lo que se encuentran sometidos al término
de caducidad establecido en el numeral 3 del artículo 242 de la Constitución.
En consecuencia, teniendo en cuenta que la Ley 1753 de 2015 fue publicada en el
Diario Oficial No. 49.538 el día junio 9 de ese mismo año, y que la acción de
inconstitucionalidad fue presentada el día 11 de noviembre de 2016, se aprecia
que para ese momento había operado la caducidad. En consecuencia, la Corte se
inhibirá para pronunciarse con relación a los vicios de forma planteados en
ella contra el inciso 5 del artículo 61 y contra el artículo 222 de la Ley 1753
de 2015.
Derogatoria
del inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015, tras la admisión de la
acción de inconstitucionalidad de la referencia
11.
La Corte debe precisar que
una de las normas cuya constitucionalidad se impugna mediante la acción de la
referencia fue derogada con posterioridad a que dicha acción fuera admitida. Se
trata del inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015, derogado por el
artículo 47 de la Ley 1911 de 2018. En ese sentido, la Corte primero explicará
las razones por las que considera que dicha norma fue derogada. A continuación,
explicará la determinación que corresponde.
12.
Al respecto, la Corte
advierte que la Ley 1911 de 2018, en ninguna de sus disposiciones, señaló de
forma expresa que se derogaba lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 61 de la
Ley 1753 de 2015, por lo que corresponde analizar si operó una derogatoria
tácita. Para ello, en el siguiente cuadro se trascribe el texto original del
artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 y del artículo 47 de la Ley 1911 de 2018,
resaltando el apartado que fue demandado mediante la acción de
inconstitucionalidad que se revisa y la modificación que respecto de él se
introdujo:
Artículo 61 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide
el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”
Artículo 47 de la Ley 1911 de 2018, “Por medio de la cual
se crea la contribución solidaria a la educación superior y se dictan otras
disposiciones sobre los mecanismos y las estrategias para lograr la
financiación sostenible de la educación superior”
Artículo 61. Focalización de
subsidios a los créditos del Icetex. Los beneficiarios de créditos de
educación superior que se encuentren en los estratos 1, 2, y 3, priorizados
en el Sisbén, dentro de los puntos de corte establecidos por el Ministerio de
Educación Nacional, y que terminen su programa, solo pagarán el capital
prestado durante su período de estudios, más la inflación causada de acuerdo
con los datos publicados por el Departamento Administrativo Nacional de
Estadística (DANE), correspondientes al periodo de amortización.
El Gobierno nacional propenderá por un
aumento de cobertura de los créditos del Icetex entre la población no
focalizada por el subsidio con el objeto de ampliar el otorgamiento de
créditos. El Icetex podrá ofrecer opciones de crédito sin amortizaciones
durante el periodo de estudios, sin exigencia de colaterales, que podrá
incluir apoyos de sostenimiento diferenciales por el municipio o distrito de
origen del beneficiario, y que cubran la totalidad de costos del programa de
estudios. El Icetex garantizará acceso preferente a estos beneficios para
quienes estén matriculados en programas o instituciones con acreditación de
alta calidad.
Asimismo, con el propósito de incentivar
la permanencia y calidad, se concederá una condonación de la deuda de los
créditos de Educación Superior otorgados a través del Icetex, de acuerdo con
lo que reglamente el Gobierno nacional, a las personas que cumplan los
siguientes requisitos:
1. Estar en los estratos 1, 2, y 3,
priorizados en el Sisbén, dentro de los puntos de corte establecidos por el
Ministerio de Educación Nacional, al momento del otorgamiento del crédito.
2. Que los resultados de las pruebas
Saber Pro estén ubicados en el decil superior en su respectiva área.
3. Haber terminado su programa educativo
en el periodo señalado para el mismo.
La Nación garantizará y destinará al
Icetex los recursos requeridos para compensar los ingresos que deja de
percibir por los conceptos anteriores.
Desde 2018 los créditos y becas financiados
por el Icetex estarán destinados únicamente a financiar programas que cuenten
con acreditación o en su defecto programas en instituciones de educación
acreditadas institucionalmente.
Parágrafo 1o. Los créditos de educación
superior otorgados a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley,
continuarán con las mismas condiciones que obtuvieron al momento de su
otorgamiento.
Parágrafo 2o. Las tasas de interés que
aplica el Icetex deberán estar siempre por debajo de las tasas de interés
comerciales para créditos educativos o de libre inversión que ofrezca el
mercado. Los márgenes que se establezcan no podrán obedecer a fines de lucro
y tendrán por objeto garantizar la sostenibilidad y viabilidad financiera del
sistema de créditos e incentivos que ofrece el Icetex.
Artículo 47. Modifíquese el Artículo 61 de la Ley
1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014 –
2018”, el cual quedara así:
Artículo 61. Focalización de subsidios a los
créditos del Icetex. Los beneficiarios de créditos de educación superior
que se encuentren en los estratos 1, 2, y 3, priorizados en el Sisbén, dentro
de los puntos de corte establecidos por el Ministerio de Educación Nacional,
y que terminen su programa, solo pagaran el capital prestado durante su
periodo de estudios, más la inflación causada de acuerdo con los datos
publicados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE),
correspondientes al periodo de amortización.
El Gobierno nacional propenderá por un aumento de cobertura
de los créditos del Icetex entre la población no focalizada por el subsidio
con el objeto de ampliar el otorgamiento de créditos. El Icetex podrá ofrecer
opciones de crédito sin amortizaciones durante el periodo de estudios, sin
exigencia de colaterales, que podrá incluir apoyos de sostenimiento
diferenciales por el municipio o distrito de origen del beneficiario, y que
cubran la totalidad de costos del programa de estudios. El Icetex garantizará
acceso preferente a estos beneficios para quienes estén matriculados en
programas o instituciones con acreditación de alta calidad.
Asimismo, con el propósito de incentivar la permanencia y
calidad, se concederá una condonación de la deuda de los créditos de
Educación Superior otorgados a través del Icetex, de acuerdo con lo que
reglamente el Gobierno Nacional, a las personas que cumplan los siguientes
requisitos:
1. Estar en los estratos 1, 2, Y 3, priorizados en el
Sisbén, dentro de los puntos de corte establecidos por el Ministerio de
Educación Nacional, al momento del otorgamiento del crédito.
2. Que los resultados de las pruebas Saber Pro estén
ubicados en el decil superior en su respectiva área.
3. Haber terminado su programa educativo en el periodo
señalado para el mismo.
La Nación garantizara y destinara al Icetex los recursos
requeridos para compensar los ingresos que deja de percibir por los conceptos
anteriores.
Los créditos y becas otorgados por el
Icetex, estarán destinados a financiar programas en instituciones de
Educación Superior que cuenten con el reconocimiento oficial del Ministerio
de Educación Nacional o quien haga sus veces, como prestadoras del servicio
público de educación superior.
Parágrafo 1o. Los
créditos de educación superior otorgados a la fecha de entrada en vigencia de
la presente ley, continuaran con las mismas condiciones que obtuvieron al
momento de su otorgamiento.
Parágrafo 2°. Las tasas de interés que aplica el
lcetex deberán estar siempre por debajo de las tasas de interés comerciales
para créditos educativos o de libre inversión que ofrezca el mercado. Los
márgenes que se establezcan no podrán obedecer a fines de lucro y tendrán por
objeto garantizar la sostenibilidad y viabilidad financiera del sistema de
créditos e incentivos que ofrece el Icetex.
13.
Como puede apreciarse, el
artículo 47 de la Ley 1911 de 2018 tenía como propósito modificar
específicamente lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de
2015 cuya constitucionalidad fue impugnada mediante la acción que dio lugar al
presente proceso. Así, la norma demandada establecía un criterio de
focalización para el otorgamiento de créditos y becas financiados por el
ICETEX, de acuerdo con el cual a partir del año 2018 estos solo serían
entregados para financiar programas que contaran con acreditación o que, en su
defecto, fueran ofrecidos por entidades de educación superior acreditadas
institucionalmente. Ahora, con la modificación introducida mediante el artículo
47 de la Ley 1911 de 2018, dicho criterio cambió, pues ahora tales créditos y
becas se destinarán para financiar programas en instituciones que cuenten con
reconocimiento oficial del Ministerio de Educación Nacional.
14.
Teniendo en cuenta lo
anterior, concluye entonces la Corte que el inciso 5 del artículo 61 de la Ley
1753 de 2015 fue derogado de manera tácita por el artículo 47 de la Ley 1911 de
2018.
15.
En este escenario,
conviene recordar que la Corte ha identificado dos supuestos frente a la
derogatoria de normas que fueron objeto de acción de inconstitucionalidad, para
efectos de determinar el tipo de sentencia al que debe haber lugar. Así, ha
señalado que el presupuesto para la realización de un examen de
constitucionalidad de una norma es que esta exista, “pues es la única manera
como [ella] pued[e] recibir los efectos de los fallos de exequibilidad o
inexequibilidad que corresponde dictar a la Corte”[49].
En ese sentido, un fallo de exequibilidad o inexequibilidad sobre una norma
derogada sería inocuo, por lo que en tal situación la Corte debe proceder a
declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo.
16.
Con todo, ha precisado
también la Corte que la derogatoria de una norma no en todos los casos conduce
automáticamente a su inexistencia, pues es posible que continúe regulando
situaciones de manera ultraactiva. En atención a lo anterior, ha afirmado que
cuando una acción de inconstitucionalidad recaiga sobre una norma derogada que
sigue produciendo efectos, es procedente emitir un pronunciamiento de fondo.
Para arribar a esta conclusión, la Corte ha señalado que ella “no solamente
debe velar por la constitucionalidad de las disposiciones legales que están
rigiendo, sino que igualmente le atañe, en virtud de su delicada
responsabilidad como guardiana de la prevalencia del Estatuto Fundamental,
evitar que normas pretéritas ya no vigentes, pero inconstitucionales, proyecten
sus consecuencias jurídicas hacia el futuro”[50].
17.
La jurisprudencia también
ha precisado que los efectos de una norma derogada que habilitan un
pronunciamiento de fondo de la Corte son aquellos abstractos, generales e
impersonales. De esta forma, se excluye del análisis de constitucionalidad la
evaluación de situaciones particulares y concretas que fueron reguladas por una
norma que, al momento del pronunciamiento de la Corte, fue ya derogada[51].
18.
En suma, frente a la
constatación de la derogatoria de una norma que fue objeto de acción pública de
inconstitucionalidad y que fue admitida para trámite, debe la Corte indagarse
si esta produce aún efectos o no, para determinar si procede una sentencia
inhibitoria o un pronunciamiento de fondo.
19.
Al respecto, considera la
Corte que el inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 introdujo un
criterio orientador para el otorgamiento de créditos y becas financiados por el
ICETEX, con el fin de ser tenido en cuenta, de manera indefinida, a partir de
2018. Con su modificación, tales créditos y becas deberán tener en cuenta un
requisito diferente, en virtud del cual el ICETEX se encuentra en el deber de
ajustar de manera inmediata los procesos de otorgamiento de tales beneficios para
cumplir de forma adecuada lo previsto en el artículo 47 de la Ley 1911 de 2018.
20.
Es importante resaltar que
el ICETEX y el Ministerio de Educación Nacional comparten la misma
interpretación, según la cual el inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015
perdió vigencia con la aprobación del artículo 47 de la Ley 1911 de 2018 (ver supra,
sección I
literal E).
De hecho, con base en esta interpretación, el ICETEX modificó su convocatoria
de becas para el segundo semestre de 2018, con el fin de aclarar que ellas se
otorgan para adelantar estudios en cualquier institución de educación superior
que cuente con reconocimiento oficial del Ministerio de Educación (ver supra,
sección I
literal E).
En este sentido, afirmaron dichas entidades que con la expedición y entrada en
vigencia de la Ley 1911, se
procedió a realizar los ajustes tecnológicos para modificar la convocatoria del
segundo semestre de 2018, permitiendo la aprobación de todas las instituciones
de educación superior y programas con reconocimiento oficial del Ministerio de
Educación Nacional.
21.
Se entiende entonces que
el inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 ha dejado de regir, en tanto
ya no constituye un parámetro que debe ser tenido en cuenta por el ICETEX para
efectos de la asignación de créditos y becas que dicha entidad financia a las
personas pertenecientes a los estratos 1, 2 y 3 del Sisbén. Esta conclusión no
se desvirtúa por el hecho de que la disposición derogada se haya utilizado
anteriormente para la asignación de estos beneficios, pues, como se observó
(ver supra, numeral 17),
los efectos particulares y concretos que haya tenido una norma derogada no son
objeto de la acción de inconstitucionalidad. De esta forma, dichos efectos no
pueden ser modificados mediante una sentencia de constitucionalidad, por
cuanto, dichas relaciones se rigen en su mayoría por normas de derecho civil y
comercial.
22.
Por lo demás, conviene
precisar que la Corte en la sentencia C-087 de 2018, conoció de una demanda
contra el inciso 2 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015, y se declaró inhibida,
por cuanto, dicha norma no satisfacía las cargas de claridad, certeza,
especificidad y pertinencia, desarrolladas por la jurisprudencia
constitucional. Cabe resaltar que dicha decisión no hace tránsito a cosa
juzgada constitucional, pero pierde relevancia debido a la existencia de una
derogatoria de la norma demandada, misma que no produce efectos tras la
expedición y entrada en vigencia de la Ley1911 de 2018.
23.
En consecuencia, la Corte
se inhibirá para emitir un pronunciamiento de fondo relacionado con la
constitucionalidad del inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015.
Aptitud sustancial de
la demanda
24.
El Ministerio de Educación
Nacional señaló que el cargo formulado contra las normas demandadas por
desconocimiento del artículo 67 de la Constitución es muy general, por lo que
no cumple los requisitos de
claridad, pertinencia, suficiencia y especificidad. Por su parte, la
Universidad Externado de Colombia argumentó que el cargo relacionado con la
vulneración del artículo 13 de la Constitución carece de precisión, a tal punto
que no satisface los requisitos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia. Teniendo en cuenta los anteriores planteamientos,
procederá la Corte a realizar un análisis detallado de la admisibilidad de la
demanda únicamente respecto del artículo 222 de la Ley 1753 de 2015.
25.
Para empezar, conviene resaltar que el artículo 2° del Decreto
2067 de 1991 contiene los elementos que debe reunir toda demanda en los
procesos de control de constitucionalidad. Según dicha norma, para que la Corte
pueda pronunciarse de fondo sobre una demanda de inconstitucionalidad, esta
debe indicar con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.
26.
Al respecto, en la sentencia C-1052 de 2001, reiterada desde
entonces de manera uniforme, la Corte precisó las características que debe
reunir el concepto de la
violación. Según esta jurisprudencia, para que la Corte pueda pronunciarse
de fondo sobre una acción pública de inconstitucionalidad, las razones que la
sustenten deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.
27.
Según dicha sentencia, tales requisitos implican que: la demanda
debe tener un hilo conductor que permita al lector comprender el contenido de
la demanda y las justificaciones en las que se basa (claridad); debe
formular cargos dirigidos contra una proposición jurídica real y existente, y
no simplemente contra una deducida sin conexión con el texto de la disposición
acusada (certeza); debe contener cuestionamientos de naturaleza
constitucional, es decir, poner de presente la contradicción entre el precepto
demandado y una norma de jerarquía constitucional, en oposición a una
argumentación basada simplemente en argumentos de tipo legal o doctrinario o
sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas (pertinencia);
debe plantear, cuando menos, un cargo de constitucionalidad concreto, en
contraposición a afirmaciones vagas, indeterminadas, abstractas o globales, que
no guarden relación concreta y directa con las disposiciones demandadas (especificidad);
y debe exponer todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad, de forma
suficientemente persuasiva como para despertar una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia)[52].
28.
Así mismo, la jurisprudencia ha precisado que, en aplicación del
principio pro actione, le
corresponde a la Corte indagar en qué consiste la pretensión del accionante
para así evitar en lo posible un fallo inhibitorio. Al respecto, la Corte ha
dicho:
“[…] la
apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en
aplicación del principio pro actione[,] de tal manera que se garantice la
eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia
participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que
el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede
convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el
derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del
demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”[53].
29.
En el caso concreto, observa la Corte que la demanda señala y
transcribe las disposiciones que se solicita sean declaradas
inconstitucionales, por lo que se identifica con precisión el objeto demandado.
Igualmente, indica la razón por la cual la Corte es competente para
conocer de la demanda. Por su parte, respecto del concepto de la violación,
la demanda, además de los cargos relacionados con la ocurrencia de vicios de
forma en la aprobación de las normas demandadas (respecto de los cuales la
Corte no se pronunciará por haber operado la caducidad de la acción), plantea
tres cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 222 de la Ley 1753 de
2015.
30.
En primer lugar, la
accionante argumenta que el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 vulnera el
derecho a la igualdad (artículo 13 de la Constitución), ya que crea una
distinción entre universidades de élite y las que “funcionan en ciudades intermedias y prestan servicios
educativos a la población que no puede desplazarse a las grandes ciudades a
realizar estudios universitarios”[54]. A juicio de la demandante, ello sucede por cuanto la
norma mencionada obliga a los programas académicos de licenciaturas a nivel de
pregrado a que obtengan la acreditación en un plazo determinado.
31.
Para analizar la aptitud
de este cargo, es pertinente recordar que la Corte ha considerado que los
cuestionamientos relacionados con la posible vulneración del derecho a la
igualdad no pueden limitarse a poner de presente un tratamiento distinto a dos
o más sujetos o grupos de sujetos, pues ello desconocería que la Constitución
no ordena que todas las personas reciban un tratamiento exactamente igual[55]. Por ello, ha afirmado que debe cumplirse una carga de
argumentación mínima para formular argumentos de inconstitucionalidad de esta
naturaleza, que consiste en “señalar con claridad los grupos involucrados,
el trato introducido por las normas demandadas que genera la vulneración del
derecho a la igualdad y qué justifica dar un tratamiento distinto al contenido
en las normas acusadas”[56]. Con base en este criterio, considera la
Corte que el cargo planteado contra el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 por
desconocimiento del artículo 13 de la Constitución carece de certeza,
especificidad y suficiencia.
32.
Por lo anterior, la Corte
considera que el cargo no es cierto, pues la accionante señala que el
artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 plantea una distinción entre universidades
de élite (que, según ella, son aquellas que se encuentran en las “grandes
ciudades”[57])
y todas las demás (es decir, aquellas que, de acuerdo con su interpretación, se
encuentran en “ciudades intermedias”[58]). No obstante, estas no son
categorías que utiliza el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015. Por el
contrario, esta norma hace referencia a programas académicos de licenciaturas
de pregrado. Así, la norma analizada sí se refiere a algunos programas educativos
de nivel superior, y en esa medida puede afirmarse que establecen una
distinción (con aquellos programas de licenciatura nivel pregrado que no
cuentan con acreditación), pero ese trato diferenciado no se da entre los
sujetos identificados por la accionante.
33.
Ahora bien, aún si se
aceptara que la accionante acierta al identificar que las normas demandadas
establecen efectivamente una distinción entre los programas educativos
mencionados por la norma demandada (es decir, aquellos que cuentan con acreditación
y aquellos que no), debe precisarse que en todo caso el cargo no resulta específico,
pues no realiza una explicación mínima propia de los cargos que sugieren el
desconocimiento del derecho a la igualdad, encaminada a mostrar que la
distinción que se acusa resulta injustificada (ver supra, numeral 31).
En otros términos, la accionante no explica por qué el Estado, en el marco de
su política pública de educación, no puede realizar distinciones entre
programas de licenciatura acreditados y programas de licenciatura que no lo
están. Este requisito argumentativo es indispensable frente a los cargos por
desconocimiento del artículo 13 de la Constitución, ya que, como lo ha
sostenido la Corte de forma reiterada, no cualquier diferenciación constituye per
se una discriminación.
34.
Como resultado de lo
anterior, estima la Corte que el cargo no es suficiente, pues no logra
despertar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición
analizada, debido a que no aborda los elementos argumentativos indispensables
para analizar la distinción de trato que ella establece.
35.
En conclusión, el cargo
por desconocimiento del principio de igualdad alegado respecto del artículo 222
de la Ley 1753 de 2015 no solo carece de una identificación precisa de los
grupos que se consideran asimilables, sino que no explica por qué tal
distinción es inconstitucional. En consecuencia, la Corte señala que el cargo
relacionado con el presunto desconocimiento del derecho a la igualdad (artículo
13 de la Constitución) por el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 no es apto,
por lo cual no se pronunciará de fondo respecto de él.
36.
En segundo lugar, la
accionante plantea que el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 desconoce el artículo 67 de la Constitución, ya que
incumple la obligación del Estado de participar en la financiación de los
servicios educativos. En su opinión, ello se debe a que tal norma limita el
libre acceso a instituciones educativas de los beneficiarios de becas o
créditos otorgados por el ICETEX, pues los obliga a realizar sus estudios solo
en ciertas universidades (las que la accionante califica como “de élite”[59]).
37.
El anterior argumento se complementa
con la razón por la que, según la accionante, se desconoce el inciso 4 del artículo
69 de la Constitución, el cual también hace referencia al deber del Estado de
facilitar mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las
personas aptas a la educación superior.
38.
Respecto de este cargo,
observa la Corte que se dirige exclusivamente contra el inciso 5 del artículo
61 de la Ley 1753 de 2015, sin cuestionar el artículo 222 de la misma ley, pues
solo la primera de estas normas se refería a la focalización de créditos y
becas otorgados por el ICETEX. Adicionalmente, puede observarse que el cargo de
inconstitucionalidad parte de una realidad que es el reconocimiento de su
derogatoria (ver supra, numeral 11).
De igual forma, señala la Corte que el cargo formulado por la demandante conlleva
una ambigüedad, evidenciando una carencia de certeza, al señalar que la
distinción que realiza el inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 es
entre universidades de élite y las que no lo son, cuando él en realidad hace
referencia a programas que cuenten con acreditación o en su defecto programas
en instituciones de educación acreditadas institucionalmente.
39.
En consecuencia, la Corte
tampoco se pronunciará de fondo por el supuesto desconocimiento del inciso 4
del artículo 69 de la Constitución por parte del artículo 222 de la Ley 1753 de
2015, ya que, al interpretar la demanda, se advierte que este cargo se dirige
exclusivamente contra el inciso 5 del artículo 61 de la misma ley.
40.
Finalmente, en tercer
lugar, la demanda de inconstitucionalidad señala que el artículo 222 de la Ley
1753 de 2015 desconoce la autonomía universitaria, establecida en el artículo
69 de la Constitución, ya que la acreditación de alta calidad que las
universidades están obligadas a conseguir para los programas en licenciatura de
nivel pregrado depende del Ministerio de Educación Nacional y no de pares
académicos. Adicionalmente, afirma que esto impacta en el funcionamiento de las
universidades, pues ellas no podrán seguir ofreciendo los programas que en
ejercicio de su autonomía han decidido establecer.
41.
Considera la Corte que el
anterior cargo es apto, por lo que procederá a examinarlo de fondo. Ello se
debe a que resulta claro, pues es posible identificar la tesis que se
utiliza para cuestionar la constitucionalidad del artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, relacionada con los
supuestos impactos negativos que este tiene sobre la autonomía de las
universidades que ofrecen programas de licenciatura de nivel pregrado; es cierto,
pues identifica que, en efecto, la norma demandada hace referencia a la
acreditación de las licenciaturas que se ofrecen a nivel pregrado; es pertinente,
pues el fundamento jurídico que se identifica para justificar la solicitud de
inconstitucionalidad es el artículo 69 de la Constitución, que, como bien lo
señala la accionante, consagra la autonomía universitaria; es específica,
pues plantea la posible tensión que puede existir entre, por un lado, la
autonomía universitaria, y, por otro lado, el establecimiento de requisitos
tendientes a asegurar la calidad de la educación superior (específicamente, la
acreditación de los programas de licenciatura a nivel pregrado); y es suficiente,
ya que expone elementos de juicio capaces de hacer surgir una duda sobre la
constitucionalidad de la disposición que se analiza.
42.
Delimitado de esta forma
el objeto de la acción de inconstitucionalidad, procederá la Corte a revisarla
de fondo.
C.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO,
MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
43.
La demandante considera
que el inciso 5 del artículo 61 y el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 deben
ser declarados inconstitucionales, por haber incurrido en distintos vicios de
forma y de fondo.
44.
Las intervenciones
allegadas al presente proceso plantean distintas alternativas que podría seguir
la Corte al pronunciarse sobre la acción de inconstitucionalidad de la
referencia. Por un lado, con relación a los vicios de forma, se propusieron
tres alternativas: (i) el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de
Educación Nacional y el Procurador General de la Nación solicitaron a la Corte
declararse inhibida, por haber operado la caducidad de la acción de
inconstitucionalidad; (ii) el Departamento Nacional de Planeación (como
pretensión subsidiaria) y el Instituto Colombiano de Derecho Procesal
consideraron que las normas demandadas no desconocieron el principio de
consecutividad (artículo 157 de la Constitución), por lo que deben declararse
exequibles; y (iii) la Universidad Externado de Colombia afirmó que, de
comprobarse los hechos planteados por la demanda de inconstitucionalidad, las
normas demandadas deben declararse inconstitucionales.
45.
Por otro lado, con
relación a los vicios de fondo, se plantearon a la Corte dos alternativas: (i)
abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo con relación al posible
desconocimiento del artículo 67 de la Constitución (petición que fue formulada
por el Ministerio de Educación Nacional) o con relación a la eventual
vulneración del artículo 13 de la Constitución (tal como lo propuso la
Universidad Externado de Colombia), y (ii) declarar la exequibilidad de las
disposiciones acusadas, solicitud en la que coincidieron todos los
intervinientes.
46.
Según se señaló en los
numerales 11 a 23 de la
sección B de la
presente sentencia, la Corte se declarará inhibida para pronunciarse sobre la
constitucionalidad del inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015.
Igualmente, adoptará la misma determinación con relación a los supuestos vicios
de procedimiento identificados por la demandante, debido a la caducidad de la
acción de inconstitucionalidad.
Finalmente, también se declarará inhibida por los cargos contra el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 por
el presunto desconocimiento del derecho a la igualdad (artículo 13 de la
Constitución) y del deber del Estado en materia de financiamiento de la
educación superior (artículo 67 de la Constitución).
47.
En consecuencia, la Corte
limitará su análisis de fondo a estudiar la presunta vulneración de lo
dispuesto en el inciso 1 del artículo 69 de la Constitución por parte del
artículo 222 de la Ley 1753 de 2015. En virtud de lo anterior, a la Corte le corresponde analizar si la
obligación impuesta a los programas académicos de licenciaturas a nivel
pregrado consistente en obtener la acreditación en alta calidad en un plazo
determinado, so pena de la pérdida de vigencia del registro calificado, supone
una afectación de la autonomía universitaria, establecida en el artículo 69 de
la Constitución. En el mismo sentido, corresponde a la Corte determinar si el
otorgamiento del registro calificado con base en parámetros mínimos de calidad
establecidos por el Ministerio de Educación Nacional, mediante estudios
técnicos, conlleva a una vulneración a la autonomía universitaria (art. 69
Superior).
48.
Para resolver el problema
jurídico expuesto, la Corte primero analizará el alcance de la autonomía
universitaria, para luego pronunciarse con relación al caso concreto que se le
plantea.
D.
AUTONOMÍA UNIVERSITARIA: FUNDAMENTO
CONSTITUCIONAL Y LIMITACIONES ADMISIBLES
Autonomía
universitaria: concepto y alcance
49.
El artículo 69 de la
Constitución reconoce la autonomía universitaria, en los siguientes términos: “[s]e
garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus
directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley”.
50.
Al definir su naturaleza
jurídica, la Corte ha considerado que la autonomía universitaria debe ser
entendida como una garantía institucional. Estas últimas han sido definidas por
la Corte de la siguiente manera: “la garantía institucional no asegura un contenido concreto,
ni un ámbito de competencias determinado e inmodificable, sino la preservación
de los elementos identificadores de una determinada institución en términos
reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada
tiempo y lugar, de lo que resultarían importantes diferencias con la figura de
los derechos fundamentales”[60].
En este caso, la institución que pretende preservar la aludida garantía son las
universidades (o, en términos generales, las instituciones de educación
superior).
51.
La Corte ha entendido que
la autonomía universitaria implica dos libertades, mencionadas expresamente en
el artículo 69 de la Constitución: la de auto-organización (“darse sus directivas”) y la de
auto-regulación (“regirse por sus propios estatutos”)[61]. Así, la Constitución reconoce que dicha garantía
institucional se proyecta en dos ámbitos distintos. Por un lado, otorga a las
universidades la capacidad para determinar su orientación filosófica, para lo
cual “cuenta con la potestad de señalar los
planes de estudio y los métodos y sistemas de investigación”[62]. Por otro lado, les permite darse su propia
organización interna, lo que implica la posibilidad de definir las normas de
funcionamiento y gestión administrativa, el sistema de elaboración y aprobación
de su presupuesto, la administración de sus bienes, la selección y formación de
sus docentes[63], así como las pruebas a aplicar para efectos de
definir la idoneidad de los aspirantes a ingresar en ellas[64].
52.
La autonomía universitaria
guarda relación con distintos principios y derechos constitucionales, como los
siguientes: (i) el pluralismo (artículo 1 de la Constitución), en la medida que
permite y promueve la elaboración y difusión de opiniones e información de
distintas posiciones académicas y filosóficas; (ii) la libertad de enseñanza,
aprendizaje, investigación y cátedra (artículo 27 de la Constitución), pues
esta, en tanto derecho fundamental, supone como contrapartida la protección
colectiva e institucional donde ella se ejerce; (iii) el derecho a la educación
(artículo 67 de la Constitución), en la medida en que los destinatarios de la
autonomía universitaria son instituciones encargadas de prestar el servicio
público de educación; y (iv) el libre desarrollo de la personalidad (artículo
16 de la Constitución), el cual se enriquece con la existencia de alternativas
variadas sobre asuntos que la persona considera relevantes, dentro de las
cuales pueda elegirse la que más se ajuste a las preferencias.
53.
Ahora bien, la autonomía
universitaria no supone un total distanciamiento entre las universidades y el
Estado, pues, como lo ha afirmado la Corte, “[e]sta libertad de acción no debe
entenderse como una autorización que propicie una universidad aislada de la
sociedad o emancipada completamente del Estado”[65],
ya que encuentra limitaciones derivadas de la propia Constitución. Al respecto,
la sentencia C-162 de 2008 señaló:
“[T]ambién se ha puesto de manifiesto
que diversos preceptos constitucionales fijan límites a la autonomía
universitaria, entre los que cabe mencionar: (i) la facultad reconocida al
Estado para regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la
educación (Art. 67 de la C. P.), (ii) la competencia atribuida al legislador
para expedir las disposiciones generales con arreglo a las cuales las
universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos
(Art. 69 de la C. P.), (iii) la facultad de configuración legislativa para
expedir las leyes que regirán la prestación efectiva de los servicios públicos
(Art. 150-23 de la C. P.) y (iv) el respeto por el ejercicio legítimo de los
derechos fundamentales (Título II, Capítulo II de la Constitución)”.
54.
En consecuencia, la Corte
ha identificado que la autonomía universitaria “encuentra su límite tanto en
el orden constitucional, como en el legal”[66], de modo que “esta capacidad de
autodeterminación está limitada por la Constitución, el respeto a los derechos
fundamentales de la comunidad universitaria y, en especial, de los estudiantes,
y la legislación”[67].
55.
Según se mostrará a
continuación, tanto la Constitución Política como los tratados internacionales
en materia de derechos humanos que obligan a Colombia reconocen que la libertad
otorgada a las instituciones educativas no puede ser entendida como absoluta.
De manera más específica, tratándose de la autonomía universitaria, lo anterior
implica que esta es una garantía institucional que “no constituye un poder
omnímodo”[68],
pues debe ejercerse (i) respetando los derechos fundamentales y (ii) de
conformidad con el marco legislativo que para ese propósito expida el Estado.
En este sentido, la autonomía universitaria no excluye la intervención del
Estado; antes bien, depende de que se ejerza (en la forma y para los fines
previstos en la Constitución).
La calidad como
elemento integrante del derecho a la educación
56.
La autonomía universitaria
tiene una relación cercana con distintos derechos fundamentales (ver supra,
numeral 52).
Al respecto, la Corte ha manifestado que la libertad de las universidades para
auto-regularse y auto-organizarse no puede entenderse como una habilitación
para desconocer los derechos de las personas, en particular sus derechos a la
educación y al debido proceso (artículos 67 y 28 de la Constitución,
respectivamente)[69].
57.
Con relación a este
último, es oportuno mencionar que un elemento integrante del derecho a la
educación es la calidad en su prestación. Así lo ha concluido la Corte al
interpretar de manera sistemática el artículo 67 de la Constitución, el
artículo 13 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante,
“Protocolo de San Salvador”) y el artículo 13 del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante, “PIDESC”)[70].
58.
En este sentido, acogiendo
los planteamientos expuestos por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (en adelante, “Comité DESC”), en tanto constituyen “criterio hermenéutico relevante” para interpretar las normas constitucionales
sobre el derecho a la educación[71], la Corte ha afirmado que ese derecho se
compone de cuatro características interrelacionadas, a saber: la
disponibilidad, la accesibilidad, la aceptabilidad y la adaptabilidad. Es de
especial importancia para efectos del asunto estudiado recordar la definición
del Comité DESC respecto de la aceptabilidad del derecho a la educación, por lo
que a continuación se trascribe:
“6. Si bien la aplicación
precisa y pertinente de los requisitos dependerá de las condiciones que imperen
en un determinado Estado Parte, la educación en todas sus formas y en todos los
niveles debe tener las siguientes cuatro características interrelacionadas:
[…]
c) Aceptabilidad. La forma y el
fondo de la educación, comprendidos los programas de estudio y los métodos
pedagógicos, han de ser aceptables (por ejemplo, pertinentes, adecuados
culturalmente y de buena calidad) para los estudiantes y, cuando proceda, los
padres; este punto está supeditado a los objetivos de la educación mencionados
en el párrafo 1 del artículo 13 y a las normas mínimas que el Estado apruebe en
materia de enseñanza”[72].
59.
En virtud de lo anterior,
la garantía del derecho a la educación supone estándares mínimos de calidad,
los cuales deben ser establecidos por el Estado. De manera más concreta, según
lo sostenido por la Corte, “la calidad del servicio educativo se ha
entendido como una materia sometida a la cláusula general de competencia
legislativa y a la reserva general de ley, por lo que su regulación compete en
exclusiva al Legislador, que diseña el marco de acción de vigilancia y control
al Gobierno nacional”[73].
Estos estándares resultan aplicables no solamente a la educación básica o
secundaria, pues el derecho a la educación es fundamental “sin distinción por razón de la
edad”[74].
Por ello, aun cuando sea posible establecer condiciones de acceso diferentes
para la educación que se imparte en distintos niveles de educación[75],
la calidad es un elemento que el Estado debe asegurar, mediante su inspección y
vigilancia, respecto de todos los niveles de enseñanza.
Facultad del legislador
de regular la educación en tanto servicio público
60.
Por otro lado, la
Constitución habilita, en distintas disposiciones, la intervención del
legislador con el propósito de regular el servicio de educación. Así, el
artículo 67 afirma de manera general que el Estado debe regular y ejercer
inspección y vigilancia sobre la educación, con el propósito de “velar por
su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral,
intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del
servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y
permanencia en el sistema educativo”. A su vez, en la medida en que la
educación es un servicio público, la Constitución señala que el Estado debe
intervenir para regularla (artículo 150 numeral 23) y para asegurar su
prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (artículo
365).
61.
Igualmente, también el
artículo 13 del Protocolo de San Salvador precisa que la libertad de los
particulares para establecer y dirigir instituciones educativas no excluye la
facultad del Estado de regularla[76]. De manera similar lo establece el artículo
13 del PIDESC[77]. Además de esta habilitación general al
Estado para la regulación del servicio de educación, el artículo 69 de la
Constitución, previamente citado (ver supra, numeral 49),
expresamente señala que la autonomía universitaria debe ejercerse “de
acuerdo con la ley”[78]. En desarrollo de
esta disposición, la Ley 30 de 1992, “Por la cual se organiza el servicio
público de educación superior”, precisó las facultades que les corresponde
a las instituciones
universitarias, escuelas tecnológicas e instituciones técnicas profesionales[79].
Algunas manifestaciones
específicas de la autonomía universitaria
62.
La acción de
inconstitucionalidad de la referencia trata sobre un tema específico que se
relaciona con la autonomía universitaria. En este sentido, conviene recordar
que, según la accionante, el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 resulta
contrario al artículo 69 de la Constitución, pues, a su entender, obliga a
ciertas instituciones de educación superior a obtener la acreditación de alta
calidad, lo cual supone una interferencia del Estado en las universidades, ya
que tal acreditación es otorgada por el propio Ministerio de Educación
Nacional, y además les impide seguir ofreciendo los programas académicos que
ellas decidan. Por otro lado, argumenta que el requisito de la acreditación
obstaculiza la financiación de las universidades, al impedir que estudiantes
beneficiarios de créditos y becas otorgados a través del ICETEX puedan aplicar
a ellas. Por lo anterior, la Corte analizará la relación que existe entre el
diseño de programas académicos y la autonomía universitaria.
63.
Al respecto, el artículo
28 de la Ley 30 de 1992, al referirse a las facultades que comprende la
autonomía universitaria, señala que las instituciones de educación
superior podrán “crear, organizar y desarrollar sus programas académicos”.
Con todo, esa facultad no se opone a que el Estado ejerza su función de
regulación del servicio de educación, con el propósito de garantizar la calidad
y eficiencia en su prestación. Atendiendo a lo anterior, el artículo 53 de la
misma ley creó el Sistema Nacional de Acreditación para las instituciones de
educación superior, con el objetivo de “garantizar a la sociedad que las
instituciones que hacen parte del sistema cumplen los más altos requisitos de
calidad y que realizan sus propósitos y objetivos”. Adicionalmente, el
artículo 54 de dicha ley señala que los integrantes del mencionado sistema serán,
entre otros, las comunidades académicas y científicas, y que él dependerá del
Consejo Nacional de Educación Superior, el cual definirá su reglamento,
funciones e integración.
64.
Los artículos 53 y 54 de
la Ley 30 de 1992 fueron reglamentados mediante el Decreto 2904 de 1994, el
cual a su vez fue complicado en el Decreto 1075 de 2015. Para efectos del
análisis de constitucionalidad que se realiza en la presente sentencia, es
importante mencionar algunas de las normas que este último establece.
65.
En primer lugar, el
mencionado decreto compilatorio define en su artículo 2.5.3.7.1 la acreditación
como “el acto por el cual el Estado adopta y hace público el reconocimiento
que los pares académicos hacen de la comprobación que efectúa una institución
sobre la calidad de sus programas académicos, su organización y funcionamiento
y el cumplimiento de su función social”.
66.
Por su parte, el artículo
2.5.3.7.2 del Decreto 1075 de 2015 define los integrantes del Sistema Nacional
de Acreditación, a saber: el Consejo Nacional de Educación Superior, el Consejo
Nacional de Acreditación, las instituciones que optan por la acreditación y la
comunidad académica.
67.
A su vez, el artículo
2.5.3.7.3 del mismo decreto define que el proceso de acreditación se lleva a
cabo de la siguiente forma: “se inicia con la autoevaluación, continúa con
la evaluación externa practicada por pares académicos, prosigue con la
evaluación realizada por el Consejo Nacional de Acreditación y culmina[,] si el
resultado fuere positivo[,] con el acto de acreditación por parte del Estado”.
68.
Por otra parte, conviene
mencionar que, mediante la Ley 1188 de 2008, se estableció que los programas
que no estén acreditados tendrán que obtener un registro calificado, de acuerdo
con las condiciones allí establecidas. Opera entonces como un mecanismo que
busca asegurar mínimos de calidad en la educación profesional. En este sentido,
ha explicado la Corte que “[s]in el registro calificado, un programa de
educación profesional no puede entrar en funcionamiento y, si en la práctica lo
hiciere, la consecuencia será la falta de capacidad para emitir un título
académico válido”[80]. De esta forma, el Estado cumple su función
de regulación de la educación superior también respecto de las instituciones de
educación que no estén acreditadas.
69.
Finalmente, en el caso de las licenciaturas, la Ley 1753 de 2015,
en su artículo 222, estableció que la oferta de programas de pregrado además
del registro calificado requería la acreditación en alta calidad. Igualmente,
afirmó que, de no hacerlo, el registro calificado otorgado se perdería al cabo
de dos años. Para ello, el Legislador otorgó a los programas de pregrado en
licenciatura que ya habían alcanzado cuatro cohortes de egresados un plazo para
acreditarse de dos años, contados a partir de la entrada en vigencia de esa ley
(esto es, el 9 de junio de 2015). Por su parte, los programas que no hubieren
logrado este número de promociones contarían con el mismo plazo desde el
momento en que cumplieran ese requisito.
70.
El parágrafo del mencionado artículo 222 le impuso al Gobierno
Nacional el deber de nivelar los criterios de emisión del registro calificado
de los programas de pregrado en licenciatura a los estándares de acreditación
en alta calidad, lo cual debería hacer dentro de los dos (2) años siguientes a
la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015. En desarrollo de este deber, los
requisitos del registro calificado y los de la acreditación de alta calidad
fueron unificados en el caso de las licenciaturas mediante la Resolución N°
2041 del 3 de febrero de 2016.
71.
En suma, el recuento normativo muestra que la garantía de la
calidad de los programas de formación docente es parte integrante del derecho a
la educación, no solo de aquellos que los cursan, sino de quienes en el futuro
serán sus educandos. A través de ella, el Estado cumple sus deberes en relación
con la aceptabilidad de los programas, tanto de aquellos de educación superior,
como de los de educación preescolar, primaria, básica y media.
E.
ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DEL
ARTÍCULO 222 DE LA Ley 1753 DE 2015
72.
Con base en las consideraciones
expuestas, pasa la Corte a analizar si el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015
supone un desconocimiento de la autonomía universitaria, reconocida en el
artículo 69 de la Constitución.
73.
El artículo 222 de la Ley 1753
de 2015 dispone que los programas académicos de licenciaturas de nivel pregrado
que no cuenten con acreditación de alta calidad deberán obtener ese
reconocimiento, estableciendo un plazo determinado dependiendo del número de
cohortes de egresados. Agrega que, de no cumplirse con lo anterior, perderán el
registro calificado (ver supra, numerales 69 y 70).
74.
Adicionalmente, el
parágrafo de esta norma contiene una delegación dirigida el Ministerio de
Educación Nacional, con el propósito de que establezca, mediante estudios
técnicos, unos parámetros mínimos de calidad para la obtención de alta calidad
por parte de las licenciaturas y programas académicos enfocados en la
educación.
75.
La accionante plantea que
esta disposición desconoce la autonomía universitaria, con base en dos
argumentos. Por un lado, manifiesta que la imposición de un deber dirigido a
los programas de licenciatura de nivel pregrado para que estos obtengan la
acreditación de alta calidad impacta
en el funcionamiento de las universidades, pues ellas no podrán seguir
ofreciendo los programas que en ejercicio de su autonomía han decidido
establecer. Por otro lado, manifiesta que lo anterior también desconoce la autonomía universitaria
pues el proceso de acreditación de alta calidad depende del Ministerio de Educación Nacional y no de
pares académicos (ver supra,
numeral 40).
76.
Al respecto, la Corte señala
que, de acuerdo con la Constitución, la autonomía universitaria no debe ser
entendida como una habilitación para la existencia de universidades aisladas de
la sociedad y del Estado. Por el contrario, la Constitución (especialmente en
los artículos 67, 69, 150 numeral 23 y 365) faculta al Estado para regular las
condiciones en las que estas instituciones prestan el servicio de educación
superior, con el propósito de asegurar los derechos de los estudiantes y de
promover la calidad y la eficiencia de este servicio. En este sentido, el
simple hecho de establecer requisitos de funcionamiento para las universidades
no puede entenderse como un desconocimiento de la autonomía universitaria.
77.
Teniendo en cuenta lo
anterior, la Corte considera que la medida mencionada tiene como propósito
promover la calidad de la educación en general. Al respecto, es importante
recordar que la obtención de un título en los programas de licenciatura es un
requisito exigido para el ejercicio de la docencia en las instituciones del
Estado (artículo 116 de la Ley 115 de 1994). En este sentido, la acreditación
de alta calidad en las licenciaturas que se ofrecen a nivel pregrado busca que
quienes las cursen y ejerzan como docentes en tales instituciones tengan una
mejor preparación, que redunde en un aumento en la calidad de la educación que
impartan.
78.
En ese sentido, puede
afirmarse que la medida prevista en el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015
tiene como propósito cumplir con el elemento de aceptabilidad del derecho a la
educación (ver supra, numeral 58).
Por ello, la intervención que mediante dicha medida el Estado realiza en el
funcionamiento de las universidades es razonable, pues atiende a un criterio
constitucionalmente legítimo, y no tiene como propósito ni como efecto
desconocer la atribución de las instituciones universitarias de
auto-organizarse y de auto-regularse (ver supra, numeral 51).
79.
Adicionalmente, la Corte
resalta que el parágrafo del artículo mencionado efectivamente delega en el
Ministerio de Educación Nacional la facultad de establecer los parámetros
mínimos que se tendrán en cuenta para realizar la acreditación de alta calidad.
Al respecto, considera que la delegación realizada a la mencionada entidad
encuentra fundamento normativo en las distintas normas constitucionales que
habilitan al Estado para regular el servicio de educación (especialmente, el
artículo 67 de la Constitución), por lo que no es, por ese solo hecho, inconstitucional.
80.
Ahora bien, es claro que
esta facultad debe ejercerse respetando las normas constitucionales, entre
ellas la autonomía universitaria. De hecho, el mismo parágrafo del artículo 222
de la Ley 1753 de 2015 así lo establece. Con todo, dado que la accionante no
formuló cuestionamientos específicos a la manera como el parágrafo de la norma
en mención regula la facultad del Ministerio de Educación Nacional de
establecer los parámetros de acreditación para los programas de licenciatura,
no le corresponde a la Corte analizar tal aspecto. Por lo demás, no podría
hacerlo, ya que, en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la Constitución,
se trata de una facultad específicamente asignada al Consejo de Estado.
81.
Teniendo en cuenta lo
planteado, considera la Corte que el artículo 222 de la Constitución no resulta
contrario a la autonomía universitaria (artículo 69 de la Constitución), sino
que constituye un ejercicio legítimo de la facultad del Estado de regular el
servicio público de educación (artículo 67 de la Constitución).
82.
Igualmente, la Corte advierte que la
accionante formuló cuestionamientos al proceso de acreditación aplicable a las
instituciones de educación superior, señalando que este no es imparcial, pues
es decidido por el Ministerio de Educación Nacional. Al respecto, le
corresponde a la Sala decidir si el otorgamiento del registro calificado con
fundamento en unos parámetros mínimos de calidad establecidos por el Ministerio
de Educación, es contrario a la autonomía universitaria (Art. 69 de la Carta). Frente
a esto, puede señalarse que este argumento en realidad se dirige, no a la
obligación impuesta a los programas de licenciatura a nivel pregrado de obtener
la acreditación de alta calidad, sino al proceso de acreditación en sí mismo.
Dado que la accionante no controvirtió de manera específica las normas que
regulan con detalle el proceso de acreditación, no le corresponde a la Corte
analizar en esta oportunidad su constitucionalidad. Con todo, las normas que
regulan dicho proceso (algunas de las cuales fueron reseñadas supra,
numerales 63 a 67)
sugieren que la accionante realiza una lectura imprecisa de los pasos que lo
componen. Como se evidenció en el
recuento normativo, los
requisitos del registro calificado y los de la acreditación de alta calidad
fueron unificados en el caso de las licenciaturas mediante la Resolución N°
2041 del 3 de febrero de 2016, de lo cual se evidencia que lo dispuesto en el
mencionado artículo 222 no desconoce en su esencia el proceso de acreditación,
sino que por el contrario, se presenta como un elemento adicional en dicho
proceso.
83.
Dicho ejercicio de las
facultades de regulación del Ministerio de Educación, demuestran una vez más
que la garantía de la calidad de los programas de formación docente es parte
integrante del derecho a la educación, no solo de aquellos que los cursos, sino
de aquellos que en el futuro sean sus educandos. En este mismo sentido, es dado
concluir que a través de dicha reglamentación el Estado cumple sus deberes en
relación con el componente de aceptabilidad de los programas (ver supra,
numerales 56 a 61).
84.
Ahora bien, el Procurador
General de la Nación advirtió en el concepto remitido a la Corte que era
necesario esta realizara un exhorto al Gobierno Nacional, por cuanto el
artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 no previó un régimen de transición para los
estudiantes de las universidades que no logren alcanzar la acreditación de alta
calidad en el plazo establecido por la ley y aún no se hayan graduado antes de
dicho plazo.
85.
Al respecto, es posible
advertir que el mencionado artículo dispuso plazos específicos dentro de los
cuales debía cumplirse la exigencia de obtener acreditación de alta calidad.
Así, para la obtención de la acreditación de alta calidad por parte de los
programas académicos de licenciatura a nivel pregrado previó dos hipótesis: (i)
los programas académicos de
licenciaturas a nivel de pregrado que tengan como mínimo cuatro (4) cohortes de
egresados y que no se encuentren acreditados en alta calidad, deberán obtener
dicho reconocimiento en un plazo de dos (2) años contados a partir de la
entrada en vigencia de la presente ley; y (ii) los programas de licenciaturas a
nivel de pregrado que no cuenten con el requisito de cohortes antes mencionado
deberán adelantar el trámite de acreditación en alta calidad en un plazo de dos
(2) años, una vez cumplido el mismo.
86.
La Corte considera que
esta distinción establece un periodo razonable dentro del cual los mencionados
programas académicos de licenciatura a nivel pregrado puedan cumplir la
exigencia prevista en la norma, sin afectación a los derechos de los estudiantes.
En todo caso, si llegaran a presentarse instituciones que no cumplan tal deber,
en el marco del control concreto podrá analizarse la situación de quienes se
encuentren cursando sus estudios en ellas, en aras de hacer valer su derecho a
la educación, situación que deberá ser analizada en cada caso concreto y de
conformidad con las normas aplicables.
F.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
87.
En la presente oportunidad, le
correspondió a la Corte estudiar una acción de inconstitucionalidad dirigida
contra el inciso 5 del artículo 61 y el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015. La
demandante argumentó que estas disposiciones eran inconstitucionales por dos
tipos de razones. Por un lado, adujo que en su tramitación se había incurrido
en distintos vicios de forma, relacionados principalmente con la realización de
la conciliación (artículo 161 de la Constitución), el respeto del principio de
consecutividad (artículo 157 de la Constitución) y el visto bueno del Gobierno
nacional para la inclusión de un proyecto de inversión en el Plan Nacional de
Desarrollo (artículo 341 de la Constitución). Por otro lado, expuso que las
normas demandadas desconocían el derecho a la igualdad (artículo 13 de la
Constitución), la autonomía universitaria (artículo 69 de la Constitución) y el
deber del Estado de participar en la financiación de la educación (inciso 6 del
artículo 67 e inciso 4 del artículo 69).
88.
Antes de proceder con el análisis de
constitucionalidad, la Corte consideró necesario analizar tres asuntos que
podrían conducir a que no se produjera un pronunciamiento de fondo sobre
ciertos cargos formulados por la accionante.
89.
En primer lugar, con relación a la
caducidad de la acción de inconstitucionalidad, concluyó que los cargos formulados por la accionante acerca
del presunto desconocimiento de los artículos 157, 161 y 341 de la Constitución
encuadran en la noción de vicios de forma, por lo que se encuentran
sometidos al término de caducidad establecido en el numeral 3 del artículo 242
de la Constitución. En consecuencia, teniendo en cuenta que la Ley 1753 de 2015
fue publicada en el Diario Oficial No. 49.538 el día nueve (9) de junio de ese
mismo año, y que la acción de inconstitucionalidad fue presentada el día once (11)
de noviembre de 2016, afirmó que para ese momento había operado la caducidad.
Por esta razón, concluyó que debía declararse inhibida para emitir un
pronunciamiento sobre este asunto.
90.
En segundo lugar, la Corte afirmó que
el inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015 fue derogado de forma tácita
por el artículo 47 de la Ley 1911 de 2018. A su vez, consideró que la
derogatoria implicó que el inciso mencionado dejara de producir efectos, por lo
que sostuvo que frente a todos los cargos contra esa disposición debía también
declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo.
91.
En tercer lugar, acerca del análisis de
la aptitud de la demanda, la Corte consideró que debía circunscribir su
pronunciamiento a determinar si el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015 había
desconocido la garantía institucional de la autonomía universitaria (prevista
en el artículo 69 de la Constitución), optando por inhibirse de analizar de
fondo los cargos acerca del desconocimiento del derecho a la igualdad (artículo
13 de la Constitución) y de la vulneración de los deberes del Estado en materia
de financiamiento de la educación (artículo 67 de la Constitución), en la
medida que no habían sido planteados de forma cierta, específica y suficiente.
92.
Con base en lo anterior, la Corte
consideró que debía analizar si la
obligación impuesta a los programas académicos de licenciaturas a nivel
pregrado consistente en obtener la acreditación en alta calidad en un plazo
determinado, so pena de la pérdida de vigencia del registro calificado, supone
una afectación de la autonomía universitaria, establecida en el artículo 69 de
la Constitución.
93.
Para resolver el problema jurídico
expuesto, la Corte explicó el alcance de la autonomía universitaria. En este
sentido, sostuvo que se trata de una garantía institucional, que implica dos libertades, mencionadas
expresamente en el artículo 69 de la Constitución: la de auto-organización (“darse sus directivas”) y la
de auto-regulación (“regirse por sus propios estatutos”). Señaló también
que lo anterior no supone que tal garantía sea ilimitada, pues debe ejercerse
en el marco de la Constitución y de acuerdo con la ley. Al respecto, indicó que
la autonomía universitaria tiene
una relación cercana con distintos derechos fundamentales (especialmente, los
derechos a la educación y al debido proceso), por lo que es preciso que su
ejercicio no los desconozca. Igualmente, recordó que la propia Constitución (en
los artículos 67, 69, 150 numeral 23 y 365), al igual que tratados
internacionales que conforman el bloque de constitucionalidad en sentido lato
(particularmente, el artículo 13 del PIDESC y el artículo 13 del Protocolo de
San Salvador), habilitan al Estado para intervenir en la regulación del
servicio de educación en aras de perseguir propósitos como, por ejemplo, velar
por su calidad.
94.
La Corte señaló que la facultad de
crear y modificar los planes de estudios de las universidades hacen parte de la
autonomía universitaria. Con todo, afirmó que el artículo 222 de la Ley 1753 de
2015 no la desconoció, argumentando que la norma mencionada tiene un propósito constitucionalmente
importante, ya que busca promover la calidad de la educación en general, pues
la obtención de un título en los programas de licenciatura es un requisito
exigido para el ejercicio de la docencia en las instituciones del Estado
(artículo 116 de la Ley 115 de 1994), razón por la cual la acreditación de alta
calidad en las licenciaturas que se ofrecen a nivel pregrado busca que quienes
las cursen y ejerzan como docentes tengan una mejor preparación, que redunde en
un aumento en la calidad de la educación que imparten. Para la Corte, esta
medida encuadra también en la facultad conferida al Estado para regular el
servicio de educación con el propósito de, entre otras, asegurar su calidad
(artículo 67 de la Constitución).
III.
DECISIÓN
La Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento
de fondo respecto de los vicios de forma señalados en la acción de inconstitucionalidad
contra el inciso 5 del artículo 61 y el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, al
haber operado la caducidad de dicha acción, en los términos del numeral 3 del
artículo 242 de la Constitución.
SEGUNDO.- Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento
de fondo respecto de los cargos de inconstitucionalidad planteados contra el
inciso 5 del artículo 61 de la Ley 1753 de 2015.
TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado en la
presente sentencia, el artículo 222 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’”.
Notifíquese, comuníquese y
cúmplase.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
En comisión
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cuaderno principal, fl. 11.
[2] Ibíd.
[3] Cuaderno principal, fl. 18.
[4] Ibíd.
[5] Cuaderno principal, fl. 19.
[6] Ibíd.
[7] La accionante cita en este
sentido las siguientes sentencias: T-492 de 1992, T-002 de 1994, C-195 de 1994,
C-475 de 1994, C-547 de 1994, C-220 de 1997, C-506 de 1999, C-746 de 1999 y
C-560 de 2000.
[8] Cuaderno principal, fl. 20.
[9] El escrito de intervención fue
presentado por Mauricio Quiñones Montealegre, actuando como apoderado de la
entidad.
[10] Cuaderno principal, fl. 75.
[11] Cuaderno principal, fl. 77.
[12] El escrito de intervención fue
presentado por Nora Alejandra Muñoz Barrios, actuando como Jefe de la Oficina
Asesora Jurídica de la entidad.
[13] El interviniente cita en este
sentido las sentencias C-104 y C-586 de 2016.
[14] Cuaderno principal, fl. 82 revés.
[15] Cuaderno principal, fls. 85 y 85
revés.
[16] El interviniente hizo referencia
específicamente a la sentencia T-691 de 2012.
[17] Cuaderno principal, fl. 84.
[18] El escrito de intervención fue
suscrito por Martha Lucía Trujillo Calderón, actuando en calidad de Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica de esa entidad.
[19] El interviniente cita
específicamente la sentencia C-250 de 2012.
[20] Cuaderno principal, fl. 97 revés.
[21] Ibíd.
[22] Consejo Nacional de Acreditación,
Lineamientos para la acreditación de programas de pregrado, enero de
2013, disponible en https://www.cna.gov.co/1741/articles-186359_pregrado_2013.pdf, citado en el Cuaderno principal,
fl. 98.
[23] Cuaderno principal, fl. 98 revés.
[24] Cuaderno principal, fl. 99.
[25] El interviniente citó la
sentencia C-1435 de 2000.
[26] Cuaderno principal, fl. 99 revés.
[27] Cuaderno principal, fl. 100.
[28] Cuaderno principal, fl. 71.
[29] Cuaderno principal, fl. 71 revés.
[30] Cuaderno principal, fl. 109.
[31] Cuaderno principal, fl. 110.
[32] Cuaderno principal, fl. 111.
[33] Cuaderno principal, fl. 125.
[34] Cuaderno principal, fl. 126.
[35] Cuaderno principal, fl. 128.
[36] Cuaderno principal, fl. 122.
[37] Cuaderno principal, fl. 123.
[38] Cuaderno principal, fl. 127.
[39] Cuaderno principal, fl. 124.
[40] Cuaderno principal, fls. 124 y
125.
[41] El artículo 47 de la Ley 1911 de 2018, por
medio del cual se modifica el artículo 61 de la Ley 1753 de 2015, “por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2014 - 2018, el cual quedará así: ¨Artículo
61. Focalización de subsidios a los créditos del Icetex. Los
beneficiarios de créditos de educación superior que se encuentren en los
estratos 1, 2, y 3, priorizados en el Sisbén, dentro de los puntos de corte
establecidos por el Ministerio de Educación Nacional, y que terminen su
programa, solo pagarán el capital prestado durante su periodo de estudios, más
la inflación causada de acuerdo con los datos publicados por el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística (DANE), correspondientes al periodo de
amortización. El Gobierno nacional propenderá por un aumento de cobertura de
los créditos del Icetex entre la población no focalizada por el
subsidio con el objeto de ampliar el otorgamiento de créditos.
El Icetex podrá ofrecer opciones de crédito sin amortizaciones
durante el periodo de estudios, sin exigencia de colaterales, que podrá incluir
apoyos de sostenimiento diferenciales por el municipio o distrito de origen del
beneficiario, y que cubran la totalidad de costos del programa de estudios.
El Icetex garantizará acceso preferente a estos beneficios para
quienes estén matriculados en programas o instituciones con acreditación de
alta calidad. Asimismo, con el propósito de incentivar la permanencia y
calidad, se concederá una condonación de la deuda de los créditos de Educación
Superior otorgados a través del Icetex, de acuerdo con lo que reglamente
el Gobierno nacional, a las personas que cumplan los siguientes
requisitos:  1. Estar en los estratos 1, 2, y 3, priorizados en el Sisbén,
dentro de los puntos de corte establecidos por el Ministerio de Educación Nacional,
al momento del otorgamiento del crédito. 2. Que los resultados de las pruebas
Saber Pro estén ubicados en el decil superior en su respectiva área. 3. Haber
terminado su programa educativo en el periodo señalado para el mismo. La Nación
garantizará y destinará al Icetex los recursos requeridos
para compensar los ingresos que deja de percibir por los conceptos anteriores.
Los créditos y becas otorgados por el Icetex, estarán destinados a financiar
programas en instituciones de Educación Superior que cuenten con el
reconocimiento oficial del Ministerio de Educación Nacional o quien haga sus
veces, como prestadoras del servicio público de educación superior. Parágrafo
1°. Los créditos de educación superior otorgados a la fecha de entrada en
vigencia de la presente ley, continuarán con las mismas condiciones que
obtuvieron al momento de su otorgamiento. Parágrafo 2°. Las tasas de interés
que aplica el Icetex deberán estar siempre por debajo de las tasas de interés
comerciales para créditos educativos o de libre inversión que ofrezca el
mercado. Los márgenes que se establezcan no podrán obedecer a fines de lucro y
tendrán por objeto garantizar la sostenibilidad y viabilidad financiera del
sistema de créditos e incentivos que ofrece el Icetex¨.
[42] El escrito fue suscrito por Nora Alejandra Muñoz Barrios,
actuando como Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad.
[43] Cuaderno principal, fl. 137.
[44] Cuaderno principal, fl. 136 revés.
[45] Cuaderno principal, fl. 145 revés.
[46] Ver sentencia C-501 de 2001,
reiterada, entre otras, en las sentencias C-1177 de 2004 y C-400 de 2011.
[47] Ibíd.
[48] Ver sentencia C-1161 de 2000,
reiterada, entre otras, en las sentencias C-501 de 2000 y C-400 de 2011.
[49] Ver sentencia C-110 de 2006. En el mismo sentido, ver
sentencias C-992 de 2001 y C-467 de 1993.
[50] Ver sentencia C-397 de 1995, reiterada, entre otras, en las
sentencias C-634 de 1996, C-121 de 2010 y C-961 de 2014.
[51] Ver sentencia C-329 de 2011.
[52] Para
efectos de síntesis se utiliza la sentencia C-1052 de 2001, reiterada en fallos
adicionales de la Corte.
[53] Ver, entre otras, sentencia C-372 de 2011.
[54] Cuaderno principal, fl. 19.
[55] Ver, sentencia C-115 de 2004,
reiterada, entre otras, en la sentencia C-246 de 2009.
[56] Ver sentencia C-913 de 2004,
reiterada, entre otras, en las sentencias C-178 de 2006 y C-166 de 2017.
[57] Cuaderno principal, fl. 19.
[58] Ibíd.
[59] Cuaderno principal, fl. 19.
[60] Ver sentencia C-162 de 2008.
[61] Ver sentencia C-336 de 1997, reiterada, entre otras, en la
sentencia C-535 de 2017.
[62] Ver sentencia T-310 de 1999,
reiterada, entre otras, en las sentencias C-162 de 2008 y C-491 de 2016.
[63] Ibíd.
[64] Ver sentencia C-337 de 1996.
[65] Ver sentencia C-491 de 2016.
[66] Ver sentencia C-829 de 2002.
[67] Ver sentencia T-097 de 2016.
[68] Ver sentencia T-102 de 2017.
[69] En repetidas oportunidades, la Corte ha revisado acciones
de tutela que plantean el posible desconocimiento de derechos fundamentales por
parte de instituciones de educación superior, analizando así la relación entre
la autonomía universitaria y distintos derechos fundamentales. Como ejemplos,
pueden citarse las siguientes sentencias: T-102 de 2017, relacionada con la
falta de expedición de orden de matrícula a una estudiante en una institución
universitaria por una deuda pendiente con la entidad; T-508 de 2016, en la que
se estudiaron varios casos acumulados, la mayoría de ellos relacionados con la
falta de pago por parte del ICETEX del pago del subsidio de sostenimiento, y el
restante relacionado con la decisión de no incluir a una persona al programa “Ser
Pilo Paga 2”, argumentando que no cumplía con los requisitos señalados en
la convocatoria, alegando el accionante que en realidad sí los cumplía y que
había ocurrido un error; T-365 de 2015, relacionada con la pérdida definitiva
del cupo de una estudiante de educación superior, por posibles errores
administrativos cometidos por la institución donde estudiaba; T-152 de 2015,
acerca de la decisión de una universidad de no aceptar certificados de inglés
expedidos por una institución con registro de funcionamiento, pero sin
certificación Icontec; T-850 de 2014, sobre una persona que sufría de
sordoceguera y solicitaba que su institución educativa o el Ministerio de
Educación Nacional brindaran el servicio de guías intérpretes que necesitaba;
T-531 de 2014, relacionada con la decisión de una institución universitaria de
negarle a un estudiante su reintegro hasta tanto no se encontrara a paz y salvo
financiero, pese a que él estaba dispuesto a realizar un acuerdo de pago; T-691
de 2012, acerca de un estudiante que solicitó a su universidad adoptar medidas
de protección frente al acto de un profesor que, en su opinión era
discriminatorio, pese a lo cual decidió no ordenar ninguna de esa naturaleza;
T-068 de 2012, sobre una estudiante que no había podido cursar una asignatura
obligatoria por falta de giro del crédito del ICETEX del que era beneficiaria y
a quien se le inició el cobro coactivo de la deuda luego de que su institución
educativa le revocara el periodo de gracia de un año con el que contaba; T-703
de 2008, relacionada con un miembro de una comunidad indígena que aplicó a una
universidad a cursar estudios de educación superior y a quien se le negó el
acceso al no encontrar probada su calidad de indígena.
[70] En distintos pronunciamientos, la Corte ha reconocido que
el Protocolo de San Salvador es parte del bloque de constitucionalidad. Ver,
por ejemplo, los siguientes: sentencias C-659 de 2016, C-076 de 2006, C-376 de
2010 y C-754 de 2015. Lo mismo ha sostenido del PIDESC en sentencias como la
C-434 de 2010.
[71] En varias oportunidades la Corte ha sostenido que las
observaciones del Comité DESC constituyen “criterio hermenéuticos relevante”
(más no obligatorio) para la interpretación de las normas constitucionales. Con
relación específicamente al derecho a la educación, ver sentencia C-376 de 2010.
A su vez, conviene mencionar que en distintas oportunidades la Corte ha acudido
a las observaciones del Comité DESC para definir el alcance del derecho a la
educación. Ver, entre otras, las siguientes sentencias: C-535 de 2017, T-102 de
2017, T-055 de 2017 y T-850 de 2014.
[72] Comité DESC, Observación general No 13, El derecho a la
educación (artículo 13), 21º periodo de sesiones (1999).
[73] Ver sentencia C-535 de 2017.
[74] Ver sentencia C-520 de 2016.
[75] Ibíd.
[76] Al respecto, el numeral 5 del
artículo 13 del Protocolo de San Salvador establece lo siguiente: “[n]ada de
lo dispuesto en este Protocolo se interpretará como una restricción de la
libertad de los particulares y entidades para establecer y dirigir
instituciones de enseñanza, de acuerdo con la legislación interna de los
Estados partes”.
[77] Señala el numeral 4 del artículo 13 del PIDESC lo
siguiente: “[n]ada de lo dispuesto en este artículo se interpretará como una
restricción de la libertad de los particulares y entidades para establecer y
dirigir instituciones de enseñanza, a condición de que se respeten los
principios enunciados en el párrafo 1 y de que la educación dada en esas
instituciones se ajuste a las normas mínimas que prescriba el Estado”.
[78] Ver sentencia C-1019 de 2013.
[79] En este sentido, dispuso en su artículo 28
que, en virtud de la autonomía universitaria: “se reconoce a las universidades el
derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas
y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos,
definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y
culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores,
admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes, y establecer,
arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de
función institucional”.
[80] Ver sentencia C-535 de 2017.