T-597-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-597/04
EMPLEOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Determinación
CARRERA ADMINISTRATIVA-Nombramientos en provisionalidad
INSUBSISTENCIA EN CARGO DE CARRERA-Motivación/DEBIDO PROCESO-Motivación
insubsistencia cargo de carrera de empleado en provisionalidad
DEBIDO PROCESO-Vulneración por no motivarse insubsistencia de
empleada en provisionalidad ocupando cargo de carrera
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Perjuicio irremediable a madre cabeza de
familia
Referencia:
expediente T-843420
Acción de tutela instaurada por Luz Ángela
Cañón Sánchez contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.
Magistrado Ponente:
Dr.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., quince (15) de junio de dos
mil cuatro (2004)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados, Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la sentencia del 12 de
diciembre de 2003, proferida por la Sala Civil del Tribunal Superior de Bogotá,
al resolver la acción de tutela instaurada por Luz Ángela Cañón Sánchez contra
la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos.
1.1. La señora Luz Ángela Cañón, accionante
en el presente proceso, y madre soltera de un menor de siete (7) años[1], laboró en la
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) desde el 15 de febrero de
1995[2].
1.2. El día 19 de noviembre de 2002, la
accionante se posesionó en el cargo de “Técnico Administrativo 4065-13
dependiente de la Oficina Territorial de Tequendama y Alto Magdalena”[3].
1.3. El día 19 de agosto de 2003 el nombramiento de la
accionante fue declarado insubsistente en su cargo por medio de la Resolución
0940 de 2003, la cual dice lo siguiente:
“El Director de la CAR,
en uso de sus facultades legales y estatutarias, RESUELVE:
Artículo primero.
Declárese insubsistente el nombramiento de la señora Luz Ángela Cañón, (…) en
el cargo técnico administrativo 4065-13, dependiente de la Oficina Territorial
Tequendama y Alto Magdalena.
Artículo segundo. La presente
resolución rige a partir de la fecha de su expedición.”[4]
A la funcionaria le fueron liquidados y
pagados prestaciones sociales por un valor de $3´058.878 de pesos.[5]
2. Acción
de tutela
El día 23 de
octubre de 2003, por medio de apoderado, la señora Cañón Sánchez interpuso una
acción de tutela contra la CAR, argumentando que la declaración de
insubsistencia de su nombramiento vulneraba sus derechos al trabajo, a “la
asistencia y protección del Estado para la mujer.”[6] y a la especial
protección a las madres cabeza de familia.[7]
La accionante argumentó que la situación de desempleo en la que se encuentra la
afecta a ella y a su hijo de manera grave, teniendo en cuenta que no puede
costear sus gastos de educación y manutención y que “tiene obligaciones de
carácter patrimonial [pues] se encuentra pagando su vivienda, a la fecha
el crédito asciende a $22´000.000, cancelándose una cuota mensual aproximada de
$270´000 pesos.”[8]
Por lo tanto,
solicita “la revocatoria de resolución de insubsistencia de la funcionaria (…)
y se proceda a reintegrarla a su cargo.”[9]
Adicionalmente,
en el transcurso del proceso, la apoderada de la accionante citó en extenso la
sentencia C-752 de 2003[10],
sin manifestar las razones por las cuales dicha providencia era relevante para
la solución del caso.
3. Intervenciones de la CAR
Durante el
presente proceso, la CAR intervino en distintas ocasiones solicitando que la
acción de tutela fuera negada, puesto que la desvinculación de la accionante
fue realizada respetando la normatividad legal y constitucional. Los argumentos
de dicha Corporación son, en resumen, los siguientes:
3.1. La
actora no se encontraba inscrita en el escalafón de carrera administrativa,
pues (i) no había sido elegida a través de un concurso de méritos, y (ii) se
encontraba nombrada en provisionalidad pues “el cargo que sí es de carrera
administrativa se encontraba en vacancia definitiva (…)”[11], siendo por
consiguiente una empleada de libre nombramiento y remoción, que no gozaba de la
estabilidad en el empleo. Por consiguiente, la funcionaria no tenía derecho al
pago de una indemnización por la declaratoria de insubsistencia del cargo.[12] La CAR estima que “la
razón por la cual el cargo de técnico administrativo que es de carrera (…) se
encontraba provisto en provisionalidad obedece a que a la fecha no se
encontraba conformada la Comisión Nacional de Servicio Civil que es la
encargada de convocar a concurso para optar por los cargos de carrera.”[13]
3.2.
Adicionalmente, la CAR considera que el acto administrativo mediante el cual se
declaró la insubsistencia del nombramiento puede ser controvertido por medio de
una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que, a la luz del
Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela resulta improcedente.
4. Sentencia de tutela objeto de revisión.
El 12 de diciembre de 2003 el Tribunal Superior del
Distrito de Bogotá – Sala Civil[14]
negó la tutela por considerar que la accionante contaba con otros mecanismos
judiciales para controvertir la decisión mediante la cual se declaró la
insubsistencia.
Adicionalmente, el Tribunal consideró que la
insubsistencia no estuvo relacionada con la reestructuración de la CAR. Según
la Sala Civil, “la desvinculación (…) no fue
consecuencia de la renovación o modernización de la estructura de la CAR
implementada en el Acuerdo 016 de 2002 (…) pues (…) no media una
supresión del cargo desempeñado
[y] su insubsistencia [del nombramiento de la accionante] sobrevino en época bien posterior a la implementación de la nueva
estructura de la CAR (…).”
Por esta razón, al caso no le era aplicable la normatividad relacionada con la
protección especial de las madres cabeza de familia debido a la
reestructuración de la Rama Ejecutiva.
5. Pruebas solicitadas por la Corte
Constitucional.
5.1. La Sala
Tercera de Revisión consideró que para resolver el caso presente era necesaria
la siguiente información: (i) los cargos que la accionante ocupó desde el 15 de
febrero de 1995 hasta el 19 de noviembre de 2002; (ii) si dichos cargos son de
carrera administrativa, y si la actora fue nombrada en ellos en
provisionalidad; (iii) si en el cargo del cual la accionante fue declarada
insubsistente fue nombrado otro funcionario; y (iv) si dicho funcionario fue
nombrado en propiedad o en provisionalidad. Por lo tanto, la Corte ordenó, mediante
auto de 7 de mayo de 2004, que la Directora de la CAR remitiera un informe con
dicha información.
5.2. El 20 de
mayo de 2004, la CAR radicó en la Corte Constitucional una constancia en cual
respondía a las solicitudes de la Sala de la siguiente manera:
5.2.1. Los
cargos que la accionante desempeñó en la CAR fueron los siguientes:
(i) Del 20 de
marzo de 1990 al 19 de septiembre de 1992, se desempeñó en el cargo de aprendiz
SENA dependiente de la División de Recursos Humanos, en cumplimiento de un
contrato de aprendizaje “en la especialidad de Secretariado General”.
(ii) Del 15
de febrero de 1995 al 31 de julio de 1995, se desempeñó en el cargo de auxiliar
técnico 4110-05 en la Sección de Parques y Viveros.
(iii) Del 1º
de agosto de 1995 al 31 de octubre de 1996, se desempeñó en el cargo de
operario calificado 5300-15 en la División de Fomento y Operaciones.
(iv) Del 1º
de noviembre de 1996 al 14 de febrero de 2000, se desempeñó en el cargo de
técnico profesional 4175-13 en la División de Fomento y Operaciones.
(v) Entre el
15 de febrero de 2000 al 18 de noviembre de 2002, se desempeñó como técnico
administrativo 4065-13 en la Regional Girardot (luego Regional Tequendama y
Alto Magdalena).
(vi) Del 19
de noviembre de 2002 al 21 de agosto de 2003, se desempeñó como técnico
administrativo 4065-13 en Oficina Territorial Tequendama y Alto Magdalena.
Todos los cargos
ocupados por la accionante entre 15 de febrero de 1995 y el momento de su
desvinculación - puntos (ii) al (vi), fueron “empleos de carrera
administrativa, todos ellos mediante nombramientos de provisionalidad.”[15]
5.2.2. Respecto del funcionario que reemplazó a la
accionante en el cargo del cual fue declarada insubsistente, la CAR afirma que
“el empleo de técnico administrativo 4065-13 que quedó vacante luego del
retiro del servicio de la señora Cañón Sánchez fue trasladado a la planta de la
oficina territorial Sabana Norte y Almeidas y allí se nombró, con carácter
provisional, al señor Luis Fernando Rincón Guzmán, (…) quien tomó
posesión el día 25 de agosto de 2003 (…)”[16]
II. Consideraciones y Fundamentos
1. Competencia
Es competente esta Sala de Revisión de la
Corte Constitucional con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86,
inciso tercero y 241, numeral noveno de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Procedencia
de la presente acción de tutela.
La Corte constata que en el presente caso
la accionante tendría la posibilidad acudir a la jurisdicción contencioso
administrativa para controvertir el acto administrativo mediante el cual la CAR
declaró insubsistente su nombramiento. Dado que la demandante cuenta con otro
medio de defensa judicial, de acuerdo al numeral 1º del artículo 6º del Decreto
2591 de 1991 es necesario que la Corte determine si en el caso presente puede
producirse un perjuicio irremediable que conlleve a estudiar de fondo la acción
de tutela como mecanismo transitorio.
En los antecedentes de esta sentencia se
constata que la señora Cañón Sánchez demostró ser madre cabeza de familia de un
menor de siete años y ser deudora de un crédito de vivienda, sin que esto fuera
controvertido por la entidad accionada[17].
Por lo tanto, la Corte considera que la ausencia de remuneración proveniente
del vínculo laboral entre ella y la CAR podría obstaculizar que se realizaran
los gastos necesarios para la educación y alimentación de su hijo, lo cuál a su
vez consistiría en un perjuicio irremediable.[18]
Por esta razón, la acción de tutela es procedente como mecanismo transitorio.
3. Problema
jurídico a resolver en el presente proceso.
La Corte resolverá el siguiente problema
jurídico: ¿Viola los derechos fundamentales de una madre cabeza de familia el
que la CAR declare la insubsistencia de su nombramiento en el cargo técnico
administrativo 4065-13, al cual accedió sin haber participado en un concurso de
méritos?
Para responder a la pregunta anterior, la
Corte (i) precisará que la trabajadora se desempeñaba en un cargo de carrera
nombrada en provisionalidad, (ii) resumirá la jurisprudencia de esta Corte
respecto de la declaración de insubsistencia sin motivación de empleados de
carrera nombrados en provisionalidad y (iii) aplicará las reglas desarrolladas
por la Corte a este caso concreto.
4. La señora Cañón Sánchez se desempeñaba
en un cargo de carrera administrativa y había sido nombrada en provisionalidad.
4.1. Durante dos de sus intervenciones en
el presente proceso, la CAR afirmó que la accionante se desempeñaba en un cargo
de libre nombramiento y remoción. Por esa razón, la entidad concluye que la
trabajadora no goza de estabilidad en el empleo.
Sin embargo, la Corte, a pesar de encontrarse de
acuerdo respecto de la precariedad de la estabilidad laboral de los
trabajadores de libre nombramiento y remoción[19],
no comparte la posición asumida por la CAR según la cual la accionante ocupaba
un cargo de dicha modalidad.
4.2. La Corte ha considerado que para determinar si
un cargo es de libre nombramiento y remoción el juez debe considerar los
siguientes aspectos:
“En primer
término que tenga fundamento legal; pero además, dicha facultad del legislador
no puede contradecir la esencia misma del sistema de carrera, es decir, la ley
no está legitimada para producir el efecto de que la regla general se convierta
en excepción.  En segundo lugar, debe haber un principio de razón suficiente
que justifique al legislador para establecer excepciones a la carrera
administrativa, de manera que la facultad concedida al nominador  no obedezca a
una potestad infundada.  Y, por último, no hay que olvidar que por su misma
naturaleza, los empleos que son de libre nombramiento y remoción son
aquellos que la Constitución establece y aquellos que determine la ley, (…) siempre
y cuando la función misma, en su desarrollo esencial, exija una confianza plena
y total, o implique una decisión política. En estos
casos el cabal desempeño de la labor asignada debe responder a las exigencias
discrecionales del nominador y estar sometida a su permanente vigilancia y
evaluación.”[20]
Así mismo, en lo relevante para el presente caso, el
artículo 5º de la Ley 443 de 1998[21]
establece lo siguiente:
Artículo 5º. De la clasificación de los
empleos. Los empleos de los organismos y entidades regulados por la presente
ley son de carrera, con excepción de:  (…) 2. Los empleos de libre nombramiento
y remoción que correspondan a los siguientes criterios:
a) Los de dirección, conducción y
orientación institucionales, que adelante se indican, cuyo ejercicio implica la
adopción de políticas o directrices, así: (…)  (…) b) Los empleos de cualquier
nivel jerárquico cuyo ejercicio implica confianza que tengan asignadas
funciones de asesoría institucional, asistenciales o de apoyo, que estén al
servicio directo e inmediato de los siguientes funcionarios, siempre y cuando
tales empleos se encuentren adscritos a sus respectivos despachos: (…)  (…) c)
Los empleos cuyo ejercicio implica la administración y el manejo directo de
bienes, dineros y/o valores del Estado.
Parágrafo 1º. También se consideran de
libre nombramiento y remoción aquellos empleos que posteriormente sean creados
y señalados en la nomenclatura con una denominación distinta pero que
pertenezcan al ámbito de dirección y conducción institucional, manejo o de
confianza.
(…)
Parágrafo 3º. Aquellos empleos que no pertenezcan a los organismos de
seguridad del Estado, cuyas funciones, como las de escolta, consistan en la
protección y seguridad personales de los servidores públicos, también son de
libre nombramiento y remoción.[22]
Por su parte, la CAR, entidad autónoma del nivel
nacional[23],
dispone en el artículo 47 de sus Estatutos[24]:
“Carácter de los empleos. Los empleos de la Corporación tendrán el carácter de
libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa, de acuerdo con lo
dispuesto en las normas legales vigentes que regulen la materia y demás
disposiciones que la reglamenten, modifiquen o adicionen”.
4.3. En el caso concreto, la Corte
considera que el cargo que ocupaba la accionante, no se ajusta a ninguno de los
criterios relacionados en las normas precitadas sobre cargos de libre
nombramiento y remoción.
En efecto, el cargo de técnico
administrativo 4065-13 de la oficina territorial Tequendama y Alto Magdalena de
la CAR no es un empleo de dirección, conducción u orientación institucional, su
ejercicio no implica un nivel de confianza pleno y total y sus funciones no
incluyen decisiones políticas, ni la orientación de la administración y el
manejo directo de bienes, dineros y/o valores del Estado.
Por lo tanto, el empleo que ocupaba la
accionante en el momento en el que su nombramiento fue declarado insubsistente
corresponde a la carrera administrativa. De esto parece estar de acuerdo el
escrito que la CAR envió a la Corte como respuesta a las preguntas formuladas
por la Sala Tercera de Revisión. En el certificado que dicha entidad incluyó en
su respuesta, y de manera aparentemente contradictoria a su posición asumida en
escritos anteriores, aparece que todos los cargos que la accionante ocupó desde
que se vinculó profesionalmente a la entidad son “empleos de carrera (…)”[25].
Cosa diferente es el carácter mediante el
cual la señora Cañón Sánchez fue nombrada en dicho cargo. Dado que la
accionante no participó en un concurso de méritos para acceder al empleo de
carrera, fue nombrada en provisionalidad. Pasa la Corte a examinar las
consecuencias de ello.
5. La jurisprudencia de la Corte establece que
el acto de desvinculación de una persona nombrada en provisionalidad en un
cargo de carrera debe ser motivado.
5.1. Como se señaló, de los antecedentes de esta
sentencia se concluye que desde febrero de 1995 hasta agosto de 2003 la señora
Cañón Sánchez ocupó cargos de carrera administrativa provistos en
provisionalidad. Como lo ha mencionado en múltiples ocasiones esta Corte[26], mientras que se
reactiva el sistema de carrera administrativa y se conforma de nuevo la
Comisión Nacional del servicio Civil[27]
los empleos de carrera administrativa se proveen en provisionalidad. Así lo
dispone también el artículo 8º de la Ley 443 de 1998: “(…) Los nombramientos
tendrán carácter provisional, cuando se trate de proveer transitoriamente
empleos de carrera con personal no seleccionado mediante el sistema de mérito
(…)” Así mismo, la Corte ha establecido que “los nombramientos provisionales
son generalmente para suplir un cargo de carrera y ellos pueden prolongarse
hasta que se convoque el respectivo concurso, sin perjuicio de que la persona
vinculada al cargo de esta forma pueda ser desvinculada por razones disciplinarias
o calificación no satisfactoria.”[28]
Así mismo, del nombramiento en el último empleo que ocupó,
la accionante fue declarada insubsistente, mediante un acto administrativo que
dice lo siguiente:
“El Director de la CAR,
en uso de sus facultades legales y estatutarias, RESUELVE:
Artículo primero.
Declárese insubsistente el nombramiento de la señora Luz Ángela Cañón, (…) en
el cargo técnico administrativo 4065-13, dependiente de la Oficina Territorial
Tequendama y Alto Magdalena.
Artículo segundo. La
presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición.”[29]
Ahora bien, corresponde a la Corte establecer si
mediante dicho acto, que, como se constata, no cuenta con motivación alguna, se
desconocieron los derechos fundamentales de la accionante. Para esto, es
necesario recordar la jurisprudencia de la Corte al respecto.
5.2. Como se observará en las siguientes líneas, la Corte
Constitucional ha considerado que el deber de motivar el acto administrativo
mediante el cual se declara la insubsistencia de un nombramiento de carrera se
extiende a los casos en los cuales el empleado desvinculado se encuentra
ocupando el cargo de manera provisional, y que la omisión de fundamentar dicho
acto constituye una violación al debido proceso del trabajador.
Así, en la sentencia T-752 de 2003[30], la Corte decidió
conceder la tutela a los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo
vital y al trabajo de una empleada del Club Militar de Oficiales, que había
sido desvinculada por medio de un acto administrativo no motivado, de un cargo
de carrera para el cual había sido nombrada en provisionalidad. La Corte
realizó las siguientes consideraciones:
“[P]ara declarar la insubsistencia del
empleado público que esté ocupando un cargo de carrera, la Administración
deberá motivar su decisión a fin de garantizar el debido proceso y en
particular el derecho de defensa de la persona a quien se pretende desvincular
del servicio público.
(…)
(…)[E]l nombramiento
provisional responde a las necesidades del servicio y hasta tanto no se
conforme la Comisión Nacional del Servicio Civil no se podrán cumplir a
cabalidad las normas que lo regulan, entre ellas las relacionadas con el
término de cuatro meses y su prórroga.
Ahora bien, la
Corte ha considerado que la estabilidad laboral de un funcionario que ocupa un
cargo de carrera administrativa no se reduce por el hecho de que se encuentre
en provisionalidad.[31]
La Administración sólo podría desvincularlo por motivos disciplinarios, baja
calificación o porque se convoque a concurso para llenar la plaza de manera
definitiva, con quien obtuvo el primer lugar.[32]
Al respecto, en sentencia T-884 de 2001, la Corte precisó lo siguiente[33]:
‘(...) en lo que a la acción de tutela se
refiere, como quiera que si en ésta el análisis se endereza a determinar si
existió la violación o amenaza de uno o más derechos fundamentales consagrados
en la Carta, derivada de la expedición de un acto administrativo que declaró
insubsistente un nombramiento, el examen del caso no puede reducirse a
considerar que como el empleado estaba ocupando un cargo en provisionalidad, la
administración podía removerlo sin motivación alguna sobre la base de que se
presume la legalidad del acto administrativo correspondiente porque se supone
que la medida fue inspirada en el buen servicio, sino que el juez
constitucional de tutela le resulta indispensable determinar las circunstancias
en que se suscitó esa provisionalidad, el eventual desconocimiento a lo dispuesto
por la ley para proveer el cargo de carrera mediante concurso de méritos y si
existió o no una justa causa para el retiro pues sólo así habrá de establecer
si se quebrantó o no algún derecho fundamental...’.
Así las cosas, el deber de motivar el acto
administrativo que declara la insubsistencia de un nombramiento de carrera se
hace extensivo para desvincular a quien esté ocupando provisionalmente un cargo
de esta misma naturaleza. La falta de motivación, de igual forma, constituye
una violación al debido proceso.”
Por las consideraciones anteriores, y en vista de que la
accionante era madre cabeza de familia, la Corte concedió transitoriamente la
tutela, “hasta que la jurisdicción de lo contencioso administrativo resuelva
de la acción que la mencionada señora deberá interponer en un término no mayor
de cuatro meses.” La Corte ordenó al Director del Club Militar dejar sin
efectos la resolución por medio de la cual se desvinculó a la empleada, y “reintegrarla
al cargo que venía ocupando (…), o a uno de mejor o igual categoría.”
Por su parte, en la sentencia T-610 de 2003[34] la Corte ordenó lo
siguiente al gerente del Hospital Departamental de Nariño E.S.E., quien había
desvinculado, mediante acto no fundamentado, a una trabajadora que ocupaba un
empleo proveído provisionalmente y que no había probado estar en peligro de
sufrir un perjuicio irremediable: “si el cargo ocupado por la señora Gina
Dávila Caicedo, es de concurso, explique en el término de cuarenta y ocho horas
contadas a partir de la notificación de esta providencia, a través de un acto
administrativo motivado, las razones por las cuales desvinculó a la actora, a
fin de que ella pueda acudir a la jurisdicción contencioso administrativo.”
En el mismo sentido, en la sentencia T-800 de 1998[35] la Corte concedió
transitoriamente el amparo a una trabajadora, también madre cabeza de familia,
que era enfermera del Hospital San Roque de Pradera (Valle), y de cuyo cargo,
para el cual había sido nombrada en provisionalidad, había sido destituida sin
motivación alguna. En dicha ocasión la Corte consideró lo siguiente:
“[L]a estabilidad laboral de un
funcionario que ocupa un cargo de carrera administrativa no se reduce por el
hecho de que lo haga en provisionalidad; en otros términos, el nombramiento en
provisionalidad de servidores públicos para cargos de carrera administrativa,
como es el caso, no convierte el cargo en uno de libre nombramiento y remoción.
Por ello, el nominador no puede desvincular al empleado con la misma
discrecionalidad con que puede hacerlo sobre uno de libre nombramiento y
remoción, a menos que exista justa causa para ello.
En el caso particular, la demandante
ocupaba en provisionalidad, desde el 1º de enero de 1996, el cargo de Auxiliar
de Enfermería, que era de carrera. La justa causa aducida por el director del
hospital para declarar insubsistente su nombramiento fue, precisamente, que al
llevar en provisionalidad más tiempo del autorizado por la ley (cuatro meses),
aquella debía separarse del cargo mientras se convocaba el concurso de méritos
-que estaba pronto a realizarse -, para proveer definitivamente la plaza.
En efecto, según la normatividad que a la
fecha de la desvinculación regulaba el sistema de acceso a los cargos públicos
de carrera administrativa y los procesos de selección para la provisión de los
mismos, la administración estaba autorizada para efectuar nombramientos en
provisionalidad de personal no inscrito en la carrera, hasta por cuatro meses,
prorrogables por otro tanto.
(…)
un funcionario que se encuentra ocupando un
cargo de carrera administrativa en provisionalidad por más tiempo del autorizado
por la Ley, debe ser desvinculado como lo ordena la norma citada siempre y
cuando la administración cumpla, por su parte, con la obligación de convocar el
respectivo concurso de méritos para proveer definitivamente la plaza, pues de
no darse tal correspondencia, los cargos estarían destinados gradualmente a
quedarse vacantes, al no haber una designación oportuna del reemplazo.
Para la fecha de desvinculación de la
peticionaria, el hospital demandado no había iniciado el proceso de selección
por méritos que la Ley le obligaba llevar a cabo. La Administración toleró por
más de dos años la irregular vinculación de aquella a la función pública, en
abierta oposición a los preceptos normativos. Por dicha razón, esta Sala
considera que el hospital no puede alegar su propio incumplimiento como justa
causa para afectar los derechos de la tutelante, sometida a una vinculación
irregular por la propia desidia de aquél.
(…)
la peticionaria aseguró en su declaración
que era madre soltera y que debía atender el cuidado de su hijo menor de dos
años y medio, quien por una afección respiratoria debía estar sometido a un
tratamiento médico constante. Además, aseguró no tener vivienda propia y estar
sometida al pago de un arrendamiento de $150.000 mensuales. Las afirmaciones
anteriores no fueron desmentidas por la parte accionada y, en cambio, sí
confirmadas por los empleados del Hospital a quienes se les recibió declaración
en el proceso.”
Por las razones anteriores la Corte ordenó al Hospital
reintegrar a la peticionaria “advirtiéndole a la demandante que deberá
iniciar el correspondiente proceso administrativo dentro de los cuatro meses
siguientes al fallo de tutela.”
Por último, es relevante mencionar la sentencia de
Sala Plena SU-250 de 1998[36]
por medio de la cual la Corte concedió el amparo al debido proceso de una
notaria, por considerar que, si bien ésta había sido nombrada de manera
provisional, la resolución por medio de la cual se le desvinculaba de su cargo
debía ser motivada. La Corte estimó que
“[e]sa actitud de retirar a una persona
del cargo, sin motivar el acto administrativo correspondiente, ubica al
afectado en un indefensión constitucional. El art. 29 C. P. incluye entre sus
garantías la protección del derecho a ser oído y a disponer de todas las
posibilidades de oposición y defensa en juicio, de acuerdo con el clásico
principio audiatur et altera pars, ya que de no ser así, se produciría la
indefensión. La garantía consagrada en el art. 29 C.P., implica al respecto del
esencial principio de contradicción de modo que los contendientes, en posición
de igualdad, dispongan de las mismas oportunidades de alegar y probar cuanto
estimaren conveniente con vistas al reconocimiento judicial de sus tesis.
(…)
No es lógico ni justo que al afectado por
un acto administrativo de desvinculación (salvo en los casos de libre
nombramiento y remoción) no se le indica el motivo del retiro para que se
defienda del en señalamiento que se le hace.
Y si ello ocurre (desvinculación sin
motivación) se viola el debido proceso consagrado en el artículo 29 C.P. para
“actuaciones judiciales y administrativas”, porque se coloca en indefensión a
la persona afectada, ya que no puede hacer una real defensa jurídica y esto
repercute en el acceso a la justicia establecido en el artículo 229 C.P.”
(…)
El hecho de ser interino (que no es igual a
libre nombramiento y remoción) no implica autorización para la no motivación
del decreto que los retire. Si el nominador retira a un Notario interino y éste
no es reemplazado por un Notario en propiedad, previo concurso, el acto
administrativo que contiene la desvinculación debe incluir las razones formales
y materiales, normativas y fácticas, que motivaron el retiro, de acuerdo con el
parámetro ya señalado de que es por motivos de interés general que afecten el
servicio por lo que puede producirse el retiro.
La falta de motivación de ese acto del
Estado que retira del servicio a una persona nombrada en interinidad
porque aún no se han hecho los concursos para ingresar a la carrera, es una
omisión en contra del derecho porque la motivación es necesaria para el control
de los actos administrativos que facilita la función revisora de lo
contencioso-administrativo, y, por ende, la falta de motivación se convierte en
un obstáculo para el efectivo acceso a la justicia (artículo 229).
Dado lo anterior, la Corte ordenó al
Presidente de la República y al Ministro de Justicia y del Derecho que
motivaran explícitamente las causas y hechos concretos para haber retirado a la
accionante.[37]
Se concluye entonces que, según la jurisprudencia de
esta Corporación, en virtud de la protección del debido proceso del trabajador,
el acto mediante el cual se desvincula a un empleado nombrado de manera
provisional en un cargo de carrera, debe ser motivado, mientras que en dicho
cargo no sea nombrada una persona seleccionada en base al concurso de méritos.
6. Caso Concreto. El acto mediante el cual se declaró
insubsistente el nombramiento de la accionante, al no haber sido motivado,
violó su derecho al debido proceso.
Como se ha
señalado anteriormente en esta sentencia, el nombramiento de la señora Cañón
Sánchez en el cargo de técnico administrativo 4065-13 de la oficina territorial
Tequendama y Alto Magdalena fue declarado insubsistente por medio de una acto
administrativo no fundamentado. En consecuencia, la actora fue desvinculada de
la CAR después de más de ocho años de haber ocupado diversos cargos de carrera,
todos provistos con carácter provisional.
A su vez,
según certificado enviado por la CAR en el transcurso de este proceso, en el
cargo del cual fue retirada la accionante, “(…) se nombró, con carácter
provisional, al señor Luis Fernando Rincón Guzmán, quien tomó posesión del
cargo el día 25 de agosto de 2003 (…).” Se constata entonces que la
demandante no fue reemplazada por una persona seleccionada con fundamento en el
concurso de méritos.
Por lo tanto,
en el caso presente se aplica la jurisprudencia constitucional que se resumió
en el apartado 5 de esta sentencia, específicamente en lo relacionado con la
violación al debido proceso de la accionante, por el hecho de que el empleador
se abstuvo de fundamentar la decisión de declarar insubsistente su
nombramiento.
Ahora bien,
como también se observó en el apartado 2 de esta sentencia, la actuación de la
entidad demandada produce un perjuicio irremediable a la señora Sánchez Cañón,
quien es madre cabeza de familia, sostiene a un menor de 7 años y es deudora de
un crédito de vivienda. En consecuencia, se reiterará la jurisprudencia
señalada y se concederá transitoriamente el amparo, hasta el momento en el que
la jurisdicción contencioso administrativa resuelva del asunto, cuya acción
pertinente deberá ser interpuesta por la accionante a más tardar cuatro meses
después de notificada esta providencia. Así mismo, se ordenará a la CAR dar una
motivación de fondo al acto mediante el cual decidió declarar la insubsistencia
del nombramiento de la accionante, con el fin de que ella pueda controvertir
las razones de su desvinculación ante la jurisdicción contencioso
administrativa. En caso de que la entidad demandada no tuviere motivos
suficientes y consistentes con la normatividad aplicable, ésta deberá
reintegrar a la señora Cañón Sánchez en un cargo de mejor o igual categoría al
que ella ocupaba al momento de su desvinculación.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera
de Revisión,
R E S U E L V E
Primero.- LEVANTAR la suspensión del término decretada para decidir el
presente asunto.
Segundo.- REVOCAR la sentencia proferida el 12 de
diciembre de 2003 por el Tribunal Superior del Distrito de Bogotá – Sala Civil,
y en su lugar CONCEDER la tutela, como mecanismo transitorio, de los
derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y al trabajo de la
señora Luz Ángela Cañón Sánchez, hasta que la jurisdicción contencioso
administrativa decida de la acción que la mencionada señora deberá interponer
en un término no mayor de 4 meses contados a partir de la notificación de esta
providencia.
Tercero.- ORDENAR a la Directora General de la Corporación
Autónoma Regional de Cundinamarca que, en el término de 48 horas, si no lo
hubiere hecho, proceda a motivar el acto mediante el cual decidió declarar la
insubsistencia del nombramiento de la accionante.
En caso de que la entidad demandada no tuviere
motivos suficientes y consistentes con la normatividad aplicable, la CAR
reintegrará a la señora Luz Ángela Cañón Sánchez en el cargo que venía ocupando
cuando fue desvinculada, o en uno de mejor o igual categoría.
Cuarto.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Quinto.- Para garantizar la efectividad de la acción de tutela,
el Juez de la Sala  Civil del Tribunal Superior de Bogotá, notificará esta
sentencia dentro del término de cinco días después de haber recibido la
comunicación, de conformidad con el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cópiese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL JOSE CEPEDA  ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H.
Magistrado doctor RODRIGO ESCOBAR GIL, no firma la presente sentencia por
encontrarse con permiso debidamente autorizado.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1]
Ver declaraciones juramentadas en folios 4 y 5 del expediente.
[2]
Ver certificación otorgada por el área de recursos humanos de la CAR, folio 3
del expediente.
[3]
En la demanda se anexa comunicación del Director General de la CAR a la señora
Luz Angela Cañón Sánchez, en la que manifiesta que “en desarrollo de la nueva
estructura de la Corporación y de la determinación de la planta de personal
establecida mediante el Acuerdo 016 del 19 de octubre de 2002, usted ha quedado
incorporada a la nueva planta, en el cargo de Técnico Administrativo, 4065 13
dependiente de la oficina territorial Tequendama y Alto Magdalena, de
conformidad con la Resolución No 1349 del 15 de noviembre de 2002. || (…)” Ver
folio 50 del expediente.
[4]
Folio 2 del expediente. Adicionalmente, a la accionante se le notificó de dicha
decisión mediante la siguiente comunicación del Área de Recursos Humanos: “Comunico
a usted que la Dirección General de la Corporación, a través de la Resolución
0940 de 19 de agosto de 2003 ha declarado insubsistente su nombramiento en el
cargo de Técnico Administrativo, 4065 13 dependiente de la oficina territorial
Tequendama y Alto Magdalena. || Por lo expuesto le sol presentarse en el
Área de Recursos Humanos con el fin de reintegrar el carnet de identificación;
en el área de Recursos Físicos para legalizar lo referente con el inventario de
elementos devolutivos de su cargo. (…).”
[5]
Folios 54 a 61 del expediente.
[6]
Folio 10 del expediente.
[7]
La demanda cita el artículo 2º de la Ley 82 de 1993, según el cual el estado
debe brindar especial protección a las madres cabeza de familia.
[8]
En la demanda se anexa un extracto del crédito de vivienda. Ver folio 7 del
expediente.
[9]
Folio 10 del expediente.
[10]
MP Clara Inés Vargas Hernández.
[11]
Folio 89 del expediente.
[12]
Al respecto, la CAR cita la sentencia SU-250 de 1998 de la Corte
Constitucional.
[13]
Folio 40 del expediente. Al respecto la CAR cita y anexa la Circular 1000-004
de 1999 del Departamento Administrativo de la Función Pública según la cual en
los casos en los cuales la inexistencia de la Comisión Nacional de Servicio
Civil impida la apertura del proceso de selección de los empleados de carrera,
”las entidades pueden proveer transitoriamente los empleos que se encuentran
en vacancia definitiva a través de estas figuras (encargos o nombramientos
provisionales) mientras la ley conforma y organiza la mencionada comisión.”
[14]
El presente proceso de tutela fue decidido originalmente por el Juzgado 32
Civil del Circuito de Bogotá. Sin embargo, dicha sentencia de primera instancia
fue anulada por el Tribunal Superior de Bogotá por falta de competencia. (Ver
cuaderno de segunda instancia de proceso de tutela anulado).
[15]
Folio 141 del expediente.
[16]
Folio 142 del expediente.
[17]
En la acción de tutela, la señora Cañón Sánchez aportó (i) una declaración
juramentada Ana Benilda Caita Gutiérrez quien manifestó conocer a la accionante
hace 13 años, que dicha persona “era madre soltera cabeza de familia que tiene
un hijo (…) quien depende económicamente en un todo de ella, (…) no
recibe ingresos de ninguna clase, que su hijo cuenta con 7 años de edad”
(folio 4 del expediente), (ii) declaración juramentada en el mismo sentido de
la misma accionante ante notaría (iii) un estado de cuenta de Bancafé en el que
se constata que la accionante es deudora por motivo de crédito de vivienda de
un saldo de 20´224.486 pesos.
[18]
Anteriormente la Corte ya ha considerado que la desvinculación de una funcionaria
pública cabeza de familia puede producir un perjuicio irremediable, lo que
justifica que la tutela sea procedente como mecanismo transitorio. Al respecto,
ver la sentencia C-752 de 2003 (MP Clara Inés Vargas Hernández), mediante la
cual la Corte decidió que era procedente la acción de tutela interpuesta por
una madre cabeza de familia.
[19]
En efecto, la Corte ha considerado que, en vista de que los empleos de libre
nombramiento y remoción “se utiliza para aquellos empleos de cualquier nivel
jerárquico superior que impliquen confianza o se refieran a la asignación de
funciones de dirección y manejo”, “la persona vinculada a la
administración pública mediante esta modalidad de [libre nombramiento y
remoción] puede ser removida de su cargo por voluntad discrecional del
nominador, según lo exijan las necesidades del servicio.” Sentencia T- 752
de 2003 (MP Clara Inés Vargas Hernández). En el mismo sentido, ver entre otras
las sentencias C-195 de 1994 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), T-800 de 1998 (MP
Vladimiro Naranjo Mesa), SU-089 de 1999 (MP José Gregorio Hernández Galindo) y
T-610 de 2003 (MP Alfredo Beltrán Sierra).
[20]
Subraya fuera de texto. Sentencia C-599 de 2000 (MP Vladimiro Naranjo Mesa)
mediante la cual la Corte declaró exequibles algunas expresiones contenidas en
la Ley 443 de 1998 relativas a la definición de los cargos de libre
nombramiento y remoción. Dicha sentencia cita a su vez  la providencia C-195 de
1994 (MP Vladimiro Naranjo Mesa).
[21]
La constitucionalidad de varias expresiones contenidas en dicha disposición ha
sido estudiada por la Corte Constitucionalidad, entre otras, en las sentencias
C-368 de 1999 y C-506 de 1999.
[22]
A la CAR se aplica la anterior disposición en virtud del artículo 3º de la Ley
443 de 1998 que dice: “Campo de aplicación. Las disposiciones contenidas en la
presente ley son aplicables a los empleados del Estado que prestan sus
servicios en las entidades de la Rama Ejecutiva de los niveles Nacional,
Departamental, Distrital, Municipal y sus entes descentralizados; en las Corporaciones
Autónomas Regionales; en las Personerías; en las entidades públicas que
conforman el Sistema General de Seguridad Social en Salud; al personal
administrativo de las Instituciones de Educación Superior de todos los niveles,
cuyos empleos hayan sido definidos como de carrera; al personal administrativo
de las instituciones de educación primaria, secundaria y media vocacional de
todos los niveles; a los empleados no uniformados del Ministerio de Defensa
Nacional, Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, así como a los de las
entidades descentralizadas adscritas o vinculadas a los anteriores.
[23]
La CAR es una entidad autónoma del nivel nacional dado que su jurisdicción
incluye municipios de distintos departamentos, por lo que sus funciones no
pueden suscribirse a una entidad territorial en particular. En este sentido, en
concordancia con lo que señala la CAR en sus intervenciones, la Ley 99 de 1993
establece en su artículo 23 lo siguiente: “Naturaleza Jurídica. Las
Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público,
creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus
características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una
unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía
administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica,
encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el
medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su
desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las
políticas del Ministerio del Medio Ambiente.” y en su artículo 33: “Creación y
Transformación de las Corporaciones Autónomas Regionales. La administración del
medio ambiente y los recursos naturales renovables estará en todo el territorio
nacional a cargo de Corporaciones Autónomas Regionales. || (…)- Corporación
Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Bogotá, Ubaté y Suárez (CAR): se
denominará Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) y tendrá
jurisdicción en el Distrito Capital de Santafé de Bogotá y el territorio del
Departamento de Cundinamarca, con excepción de los municipios incluidos en la
jurisdicción de la Corporación Regional del Guavio y los municipios del
Departamento de Cundinamarca que hacen parte de la jurisdicción de
CORPORINOQUIA. Su jurisdicción incluye los municipios de Chiquinquirá, Saboyá,
San Miguel de Sema, Caldas, Buenavista y Ráquira en el Departamento de Boyacá.
Tendrá su sede principal en la ciudad de Santafé de Bogotá, y establecerá una
subsede en la ciudad de Fusagasugá; (…).” Por su parte, el artículo 40 de la
Ley 489 de 1998 dice: “Entidades y organismos estatales sujetos a régimen
especial. El Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las
corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y
los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la
Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan
las respectivas leyes.” (Subraya fuera de texto) Por último, la Corte
Constitucional ha establecido que “las Corporaciones [Autónomas] son
personas jurídicas públicas del orden nacional, que cumplen cometidos públicos
de interés del Estado y que con la promulgación de Constitución de 1991, gozan
de un régimen de autonomía.” Ver también las sentencias C-578 de 1999 y
C-593 de 1995.
[24]
Resolución 713 de 2003.
[25]
Folio 141 del expediente.
[26]
Ver por ejemplo la sentencia T-752 de 2003 (MP Clara Inés Vargas Hernández).
[27]
La adjudicación de los cargos de carrera por medio de concurso de méritos no se
permite desde la promulgación de la sentencia C-372 de 1999 (MP José Gregorio
Hernández Galindo) por medio de la cual la Corte declaró inexequibles unas
normas que facultaban a las entidades públicas a convocar a concursos para
proveer cargos.
[28]
Sentencia T-752 de 2003 (MP Clara Inés Vargas Hernández).
[29]
Folio 2 del expediente. Adicionalmente, a la accionante se le notificó de dicha
decisión mediante la siguiente comunicación del Área de Recursos Humanos: “Comunico
a usted que la Dirección General de la Corporación, a través de la Resolución
0940 de 19 de agosto de 2003 ha declarado insubsistente su nombramiento en el
cargo de Técnico Administrativo, 4065 13 dependiente de la oficina territorial
Tequendama y Alto Magdalena. || Por lo expuesto le sol presentarse en el
Área de Recursos Humanos con el fin de reintegrar el carnet de identificación;
en el área de Recursos Físicos para legalizar lo referente con el inventario de
elementos devolutivos de su cargo (…).”
[30]
MP Clara Inés Vargas Hernández precitada.
[31]
Sentencias T-800 de 1998, T-734 de 2000, T-884 de 2002 y T-519 y T-610 de 2003.
[32]
En relación con los motivos por los cuales se puede desvincular una persona que
esté ocupando un cargo de carrera, se pueden consultar las sentencias de
unificación: SU-250 de 1998 y SU-086 de 1999.
[33]
En esta oportunidad la Corte concedió la tutela como mecanismo transitorio y
ordenó a la Fiscalía General de la Nación reintegrar a la accionante al cargo
de Profesional Universitario Grado de la Dirección Seccional Administrativa y
Financiera de Santa Marta,  por considerar que si bien, ocupaba un cargo de
carrera en provisionalidad, su desvinculación afectaba el derecho al mínimo
vital tanto de ella como el de sus menores hijos.
[34]
MP Alfredo Beltrán Sierra.
[35]
MP Vladimiro Naranjo Mesa.
[36]
MP Alejandro Martínez Caballero, Salvamento de voto de Susana Montes de
Echeverri y Fabio Morón Díaz.
[37]
Además, en dicha sentencia la Corte declaró la existencia de un estado de cosas
inconstitucional por el hecho de que no se hubiere convocado a concurso para
notarios en toda la República. En consecuencia, ordenó que en el término de
seis (6) meses se convocara los concursos abiertos para notarios.