C-570-10
Sentencia C-570/10
Sentencia
C-570/10
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento de requisitos mínimos de procedibilidad/INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento de requisitos de claridad,
especificidad y suficiencia
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedibilidad
Esta Corporación ha sostenido que para que exista
demanda en forma y la Corte pueda entrar a emitir pronunciamiento de fondo,
además de tener que señalarse en la demanda las normas que se acusan como
inconstitucionales y las preceptivas superiores que se estiman violadas, es
necesario que el actor formule por lo menos un cargo de inconstitucionalidad y
éste se encuentre respaldado en razones “claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes”. En el presente caso se formula acusación contra el parágrafo
único del artículo 1° de la Ley 1341 de 2009, sobre
la base de que la norma al prever que el servicio
de televisión continuará rigiéndose por las normas especiales pertinentes, “con
las excepciones específicas que contenga la presente ley”, desconoce la
autonomía que la Constitución le reconoce a la CNTV en los artículos 76 y77, en
razón a que la misma fue creada como un organismo independiente, en quien se
radica la función de regular el servicio público de televisión en el país, bajo
un régimen jurídico propio, que no puede ser excepcionado por el legislador,
resultando claro para la Corte la ineptitud de la demanda, toda vez que la
acusación no cumple con los requisitos de claridad, especificidad y suficiencia
pues no se estructura un verdadero cargo de inconstitucionalidad, ni se
demuestra de qué manera la norma acusada vulnera los mandatos superiores
citados como violados.
LEY SOBRE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y LAS
COMUNICACIONES TIC-Principios
orientadores
TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y LAS COMUNICACIONES
TIC-Definición/SECTOR DE LAS TECNOLOGIAS
DE LA INFORMACION Y LAS COMUNICACIONES-Composición/TECNOLOGIAS DE LA
INFORMACION Y LAS COMUNICACIONES TIC-Fines de la intervención
Las
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -TIC-, han sido definidas como
el conjunto de recursos, herramientas, equipos, programas informáticos,
aplicaciones, redes y medios, que permiten la compilación, procesamiento,
almacenamiento, transmisión de información como voz, datos, texto, video e
imágenes; en tanto que el Sector de las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones es el compuesto por industrias manufactureras, comerciales y de
servicios cuyos productos recogen, procesan, crean, transmiten o muestran datos
e información electrónicamente. La intervención del Estado en el Sector de las
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, tiene como fines los de (i)
protección de los derechos de los usuarios; (ii) servicio universal; (iii)
masificación del Gobierno en Línea; (iv) prevención del fraude en la red; (v)
promoción y garantía de la libre competencia; (vi) garantizar el despliegue y
uso eficiente de la infraestructura y la igualdad de oportunidades en el acceso
a los recursos escasos; y (vii) el uso adecuado del espectro radioeléctrico.
ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Concepto/ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Importancia//ESPECTRO
ELECTROMAGNETICO-Características/ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Uso
sujeto a regulación por parte del Estado
El
espectro electromagnético ha sido definido como una franja de espacio alrededor
de la tierra a través de la cual se desplazan las ondas radioeléctricas que
portan diversos mensajes sonoros o visuales, radicando su importancia en ser un
bien con aptitud para transportar información e imágenes a corta y larga
distancia, que permite a su vez la expansión de las ondas hertzianas, mediante
las cuales se desarrolla la radiodifusión, la televisión y la prestación de los
servicios de telecomunicaciones. El espectro electromagnético es un bien
público, imprescriptible, inenajenable e inembargable, sujeto a la gestión y
control del Estado, que forma parte del territorio colombiano y que es
propiedad de la Nación. Los particulares tienen acceso a su uso, en igualdad de
condiciones y oportunidades, en los términos que fije la ley, sin que para
dicho acceso se apliquen, de manera absoluta, las reglas que gobiernan el
sistema de libre iniciativa, en la medida en que, por tratarse de un bien
público, la gestión del espectro está sujeta a una especial regulación por
parte del Estado.
ESPECTRO ELECTROMAGNETICO-Control y gestión de su uso para televisión es
privativa de la Comisión Nacional de Televisión CNTV/ESPECTRO
ELECTROMAGNETICO-Control y gestión de su uso en comunicaciones  corresponde
a órganos de la administración central
Como
se ha indicado el espectro electromagnético es un bien cuyo uso público es
utilizado para las comunicaciones en general, correspondiéndole al Estado su
gestión y control, a través de los diferentes órganos de la administración
central, concretamente, por intermedio del Ministerio de Comunicaciones, hoy
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Pero cuando
el espectro es utilizado para los servicios de televisión, la intervención del
Estado se encuentra a cargo, privativamente, de la CNTV, a quien corresponde su
gestión y control en los términos de la Constitución y la ley, siendo la
función de intervención asignada a la CNTV concretada en dos aspectos: (i) la
dirección de la política en materia de televisión, y (ii) la regulación de la
prestación de ese servicio; atribuciones éstas que, en los términos que defina
la ley, se complementan para concentrar en el aludido órgano todo lo referente
a la regulación, manejo y control del servicio de televisión en Colombia.
COMISION NACIONAL DE TELEVISION CNTV-Naturaleza jurídica / COMISION NACIONAL
DE TELEVISION CNTV-Ente regulador de
la televisión
La
naturaleza jurídica de la Comisión Nacional de Televisión está determinada en los
artículos 76 y 77 de la Carta, que la definen como un organismo de derecho
público con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y
técnica, dotada de independencia funcional y sujeta a un régimen legal propio,
que se encarga, de manera privativa, de la representación estatal en la labor
de intervención del espectro electromagnético en el campo de la televisión, para
lo cual desarrolla y ejecuta los planes y programas del Estado en ese servicio,
siendo por tanto de su competencia la dirección de la política en materia de
televisión, su regulación y la intervención del Estado en el espectro
electromagnético utilizado para los servicios de televisión.
COMISION NACIONAL DE TELEVISION CNTV-Autonomía /COMISION NACIONAL DE TELEVISION CNTV-Decisiones
no sujetas a control de tutela administrativa/COMISION NACIONAL DE
TELEVISION CNTV-Decisiones no sujetas a revisión por parte de entidades del
sector central de la administración
La
autonomía administrativa, patrimonial y técnica que le ha sido reconocida a la
CNTV constituye uno de sus principales atributos, estando dicha autonomía
orientada a proteger su independencia en el ejercicio de las funciones
asignadas, de manera que las mismas se lleven a cabo en beneficio del bien
común, libre del control e injerencia del Gobierno y de los grupos sociales,
políticos o económicos que intervienen en la prestación y ejecución del
servicio de televisión y manifestándose en la no sujeción de la CNTV a las
decisiones de autoridades estatales distintas al legislador, y en la facultad
atribuida por la Constitución para regular el servicio de televisión. Esta
autonomía que si bien  no es absoluta, excluye a la CNTV del control
administrativo que ejerce el Ejecutivo sobre sus entidades adscritas o
vinculadas, lo que a su vez le permite cumplir de manera independiente su
función constitucional y legal, sin ningún tipo de intromisiones e influencias
del poder político, pero si dentro del marco previsto por la Constitución y la
ley. También como una manifestación de la autonomía se ha sostenido que, en
ejercicio de sus funciones constitucionales, la CNTV no está sometida a la
jerarquía tradicional de la administración pública, lo que significa que las
decisiones que ésta adopta, dentro del marco de sus funciones, de dirigir la
política en materia de televisión y de regular la prestación de ese servicio,
no pueden ser controladas, revisadas ni revocadas por las autoridades que hacen
parte del Gobierno Nacional, a la manera de una especie de control de tutela
administrativa. En consecuencia, las decisiones que pueda adoptar la CNTV, en
el marco de sus competencias superiores y legales, sólo pueden estar sujetas al
control fiscal, político, disciplinario y judicial de los órganos
constitucionalmente establecidos para ejercerlos, pero nunca subordinadas al
control del Gobierno de turno.
COMISION NACIONAL DE TELEVISION CNTV-Aspectos en los que se refleja su autonomía
La
autonomía reconocida a la CNTV para llevar a cabo el ejercicio de sus funciones
de regulación, manejo y control del servicio público de televisión, se refleja
en tres aspectos básicos: (i) en que dicha autonomía es oponible al Gobierno
Nacional y no a la ley, por corresponderle a ésta determinar la política
estatal en materia de televisión; (ii) en que la potestad normativa
reglamentaria atribuida a dicho organismo es privativa, y, por tanto, no puede
ser compartida, sustituida o atribuida a otra entidad, y (iii) en que las
decisiones que la Comisión adopte en cumplimiento de sus funciones son
independientes, por lo que se entiende que no están sometidas al control de
tutela administrativa y en ningún caso pueden ser revisadas por las entidades
del sector central de la administración.
COMISION
DE REGULACION DE COMUNICACIONES CRC-Naturaleza jurídica/COMISION DE
REGULACION DE COMUNICACIONES CRC-funciones/COMISION DE
REGULACION DE COMUNICACIONES CRC-Incompetente para revisar actos
de la CNTV/COMISION DE
REGULACION DE COMUNICACIONES CRC-Competencia
restringida en materia de recursos de apelación
La
Comisión de Regulación de Comunicaciones CRC se define como una Unidad
Administrativa Especial, con independencia administrativa, técnica y
patrimonial, sin personería jurídica y adscrita al MTIC, que forma parte de los
órganos de la administración central, y en virtud de la autonomía reconocida a la
Comisión Nacional de Televisión CNTV, que no se encuentra sometida a la
jerarquía tradicional de la administración pública, por lo que sus decisiones,
adoptadas en el marco de sus funciones, en ningún caso pueden ser controladas,
revisadas ni revocadas por las autoridades que hacen parte del Gobierno
Nacional, y por lo mismo la CRC no puede ser habilitada por la ley para
revisar, por la vía del recurso de apelación, los actos que expida la CNTV. Por
lo tanto, cuando la norma bajo estudio faculta a la CRC para resolver los
recursos de apelación contra los actos de “cualquier autoridad”, no es posible
entender que se incluyan los actos expedidos por la CNTV, pues ello implicaría
una violación de la autonomía e independencia de este órgano.
COMISION NACIONAL DE TELEVISION CNTV-Competencia exclusiva respecto del servicio de
televisión
Como
manifestación de la autonomía administrativa, patrimonial y técnica reconocida
a la CNTV, ésta es titular de una potestad normativa reglamentaria que la
habilita para ejercer la función de regulación de la televisión nacional, atributo
expresamente consagrado en el inciso 2º del artículo 77 de la Carta, al
disponer que la televisión será regulada por una entidad autónoma del orden
nacional, sujeta a un régimen propio, potestad de regulación exclusiva y
excluyente, en el sentido que desplaza la facultad reglamentaria del Presidente
de la República y de cualquier otra autoridad, por cuyo intermedio se persigue
garantizar la independencia en el control y manejo del servicio público de
televisión, siendo así, por vía de excepción, una de las entidades del Estado a
las que la Constitución les reconoce potestad normativa reglamentaria en campos
específicos definidos directamente por el propio ordenamiento Superior.
POTESTAD REGULATORIA DE LA COMISION NACIONAL DE
TELEVISION CNTV-Manifestación de su
autonomía/POTESTAD REGULATORIA DE LA
COMISION NACIONAL DE TELEVISION CNTV-Disminución constituye una afectación
de su autonomía funcional/POTESTAD REGULATORIA DE LA COMISION NACIONAL DE
TELEVISION CNTV-No admite regulación concomitante
La
potestad regulatoria de la Comisión Nacional de Televisión es una competencia
desplazante de la facultad reglamentaria del Presidente de la República, que
garantiza la independencia en el manejo del servicio público de televisión,
siendo asimismo una manifestación de la autonomía de la CNTV, por lo que resulta
lógico concluir que la disminución de esa competencia constitucional lleva
implícita una afectación directa de la autonomía funcional además de resultar
abiertamente contrario a los artículos 76 y 77 de la Constitución, que
cualquier autoridad pública, distinta de la propia CNTV, entre a reglamentar asuntos
relacionados con la prestación del servicio público de televisión, en razón a
que se trata de una competencia privativa y reservada a la mencionada entidad,
siendo reprochables, las decisiones adoptadas por el legislador, dirigidas a
afectar la autonomía de la CNTV, cuando éstas reconocen facultades
reglamentarias en materia de televisión, a autoridades de la administración
diferentes de la citada Comisión.
TECNOLOGIAS DE LA INFORMACION Y LAS COMUNICACIONES- Potestad reglamentaria del gobierno excluye el
servicio de televisión
Si bien las
telecomunicaciones son un servicio público que requiere para su prestación del
uso del espectro electromagnético y  el Estado debe intervenir con el fin de
facilitar el acceso equitativo y la utilización racional de ese bien natural,
siendo su intervención en este caso asignada a distintas entidades de la
administración, como es el caso de la radio, la telefonía y la telegrafía,
entre otros, en cabeza del hoy Ministerio de Tecnologías de la Información y
las Comunicaciones; pero  admitir que el Gobierno Nacional, por intermedio de
sus distintos organismos, pueda reglamentar lo pertinente al cumplimiento de
los fines de intervención en el sector de televisión, constituye una intromisión
indebida de una autoridad administrativa en el cumplimiento de una función
propia de un organismo autónomo como lo es la CNTV, que conlleva un
sometimiento arbitrario de éste órgano a la voluntad de otras autoridades
administrativas comprometiendo no solo la autonomía institucional de la CNTV,
sino también la independencia que necesita la entidad para que el servicio de
televisión se preste libre del control e injerencia del Gobierno y de los
grupos sociales, políticos o económicos de interés
Referencia: expedientes D-7970
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad parcial contra el
parágrafo del artículo 1º, parágrafo del artículo 4º, numerales 4º y 18 del
artículo 22 e inciso último del artículo 72 de la Ley 1341 de 2009 “Por la
cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la
organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -TIC-,
se crea la Agencia Nacional del Espectro y se dictan otras disposiciones”
Demandante:
Zulma Constanza Casas García
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., catorce (14) de julio de dos mil diez
(2010).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, la ciudadana Zulma Constanza Casas García, presentó demanda de
inexequibilidad parcial contra el parágrafo
del artículo 1º, el parágrafo del artículo 4º, los numerales 4º y 18 del
artículo 22 y el último inciso del artículo 72 de la Ley 1341 de 2009 “Por
la cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y
la organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
-TIC-, se crea la Agencia Nacional del Espectro y se dictan otras disposiciones”.
Mediante Auto del catorce (14) de diciembre de dos mil
nueve (2009), el Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda, dispuso
su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador
General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la
misma providencia, ordenó además comunicar la demanda al Ministerio del
Interior y de Justicia, al Ministerio de Tecnologías de la Información, al
Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y a los Decanos de las
Facultades de Derecho de las Universidades Rosario, Javeriana, Nacional, del
Atlántico, Libre y Simón Bolívar para que, si lo estimaban conveniente,
intervinieran dentro del proceso con el propósito de impugnar o defender la
constitucionalidad de la disposición acusada.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se
transcriben las disposiciones de la Ley 1341 de 2009 demandadas en esta causa,
conforme a su publicación en el Diario Oficial  No.
47.426 de 30 de julio de 2009, subrayando y
destacando los apartes acusados:
“LEY 1341 DE 2009
(julio 30)
Por la cual se definen
principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de
las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –TIC–, se crea la
Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo 1°. Objeto. La presente ley
determina el marco general para la formulación de las
políticas públicas que regirán el sector de las Tecnolo­gías de la Información y las Comunicaciones,
su ordenamiento general, el régimen de competencia, la protección al usuario, así como lo concerniente a la cobertura, la
calidad del servicio, la promoción de la inversión en el sector y el desarrollo
de estas tecnologías, el uso eficiente de las redes y del espectro
radioeléctrico, así como las potestades del Estado en
relación con la planeación, la gestión, la administración adecuada y eficiente
de los recursos, regulación, control y vigilancia del mismo y facilitando el
libre acceso y sin discriminación de los habitantes del territorio nacional a la Sociedad de la Información.
Parágrafo. El
servicio de televisión y el servicio postal continuarán rigién­dose por las normas especiales pertinentes, con las excepciones específicas que contenga la presente ley.
Sin perjuicio de
la aplicación de los principios generales del derecho.
(…)
Artículo 4°. Intervención del Estado en el sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. En desarrollo de los principios de intervención contenidos en la Constitución Política, el Estado intervendrá en el
sector las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones para lograr los siguientes fines:
(…)
Parágrafo. El Gobierno Nacional reglamentará lo pertinente al cum­plimiento de los anteriores fines, teniendo en cuenta las
necesidades de la población y el avance de las
tecnologías de la información y las comunica­ciones,
así como el estado de desarrollo de la Sociedad de la
información en el país, para lo cual, se tendrá en cuenta la participación de
todos los actores del proceso, en especial a los
usuarios. Se exceptúa de la aplicación de los numerales 4 y 9 de este artículo el
servicio de radiodifusión sonora.
(…)
Artículo 22. Funciones de la Comisión de Regulación de Comunicacio­nes. Son funciones de la Comisión de Regulación de
Comunicaciones las siguientes:
(…)
4. Regular el
acceso y uso de todas las redes y el acceso a los merca­dos de los servicios de telecomunicaciones,
con excepción de las redes destinadas principalmente para servicios de televisión radiodifundida y radiodifusión sonora, hacia una regulación por mercados.
(…)
18. Resolver
recursos de apelación contra actos de cualquier
autoridad que se refieran
a la construcción, instalación u operación de redes
de telecomunicaciones.
Artículo 72. Reglas para los procesos de
asignación de espectro con pluralidad de interesados. Con el fin de asegurar
procesos transparentes en la asignación de bandas de frecuencia y la
maximización de recursos para el Estado, todas las entidades a cargo de la
administración del espectro radioeléctrico incluyendo al Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, la Comisión Nacional de
Televisión, deberán someterse a las siguientes reglas:
Previamente al proceso de otorgamiento del
permiso de uso del espectro radioeléctrico de asignación o de concesión de
servicios que incluya una banda de frecuencias, se determinará si existe un
número plural de intere­sados en la banda de frecuencias correspondiente.
En caso de que exista un número plural de
interesados en dicha banda, y con el fin de maximizar los recursos para el
Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y el Fondo para el
Desarrollo de la Televisión, se aplicarán procesos de selección objetiva entre
ellos la subasta.
Cuando prime el interés general, la
continuidad del servicio, o la ampliación de cobertura, el Ministerio podrá
asignar los permisos de uso del espectro de manera directa.”
III.
LA DEMANDA
3.1.
Disposiciones
constitucionales que se consideran infringidas
La demandante considera que los apartes acusados del
parágrafo del artículo 1º, del parágrafo del artículo 4º, de los numerales 4º y
18 del artículo 22 y del último inciso del artículo 72 (parcial) de la Ley 1341
de 2009, contravienen lo dispuesto en los artículos 76 y 77 de la Constitución
Política.
3.2.   Fundamentos de la demanda
3.2.1. La actora estructura la demanda sobre la base
de considerar que las disposiciones parcialmente acusadas, al definir las
funciones de la Comisión de Regulación de las Telecomunicaciones y del Ministerio
de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, desconocen las
competencias conferidas por los artículos 76 y 77 de la Constitución Política a
la Comisión Nacional de Televisión (CNTV), en tanto que, por su intermedio, se
afecta y limita la autonomía funcional de dicho órgano para regular en forma
exclusiva y excluyente el manejo del servicio público de televisión en
Colombia.
A partir de tal afirmación, explica la forma como cada
uno de los preceptos acusados desconoce los mandatos constitucionales citados,
en los siguientes términos:
3.2.2. Cargo contra el parágrafo del artículo 1° de la
Ley 1341 de 2009.
Sostiene la demandante que la norma en cita, al prever
que el servicio de televisión continuará rigiéndose por las normas especiales
pertinentes, “con las excepciones específicas que contenga la presente ley”,
desconoce lo dispuesto en los artículos 76 y 77 Superiores, conforme con
los cuales fue voluntad del constituyente, crear la CNTV como un organismo
autónomo e independiente, en quien radica la función de regular el servicio
público de televisión en el país, bajo un régimen jurídico propio, de
conformidad con la Ley 182 de 1995. En ese sentido, admitir excepciones a su
régimen jurídico propio, por disposición del Legislador, significa invadir el
ámbito de sus competencias y, por tanto, limitar la autonomía de la cual es
titular. Según su entender, a la luz de la Constitución, “no es posible
establecer ‘excepciones’ al carácter regulatorio y normativo del tema de la
televisión, en cabeza de la Comisión Nacional de Televisión”.
3.2.3.
Cargo contra el parágrafo del artículo 4° de la Ley 1341 de 2009.
Considera la actora que, el atributo de autonomía que
le reconoce y otorga la Carta Política a la CNTV, como órgano ejecutor de los
planes y programas del Estado en esa materia, implica el goce de una “potestad
normativa”, que se traduce en el ejercicio de la función de regulación de
la televisión nacional, en orden a lograr la consecución de unos fines
específicos.
De esta manera, precisa que la norma acusada, al
referirse a los fines que persigue el Estado con su intervención en el sector
de las tecnologías de la información y las comunicaciones, y facultar al
Gobierno para reglamentar tales fines, contraviene lo dispuesto en la
Constitución Política, al tiempo que desconoce la jurisprudencia de la Corte Constitucional que, en torno al tema, ha
puntualizado que “la potestad regulativa de que es titular la Comisión
Nacional de Televisión es una competencia desplazante de la facultad
reglamentaria del Presidente de la República, que permite, como ya se adelantó, garantizar la independencia
del manejo del servicio público de televisión”. [1]
Así las cosas,
respecto a este cargo, concluye que por virtud de la
potestad normativa, exclusiva y excluyente, que el Estatuto Superior le otorga
a ciertos organismos del Estado en áreas específicas, como ocurre con la CNTV para el servicio público de televisión, no resulta admisible que una autoridad pública diferente a dicho
órgano, regule aspectos relacionados con la prestación de tal servicio, para
cuyo objeto fue creado por el Constituyente de 1991.
3.2.4. Cargo contra el numeral 4° del artículo 22 de la
Ley 1341 de 2009.
Frente a este aspecto, estima la libelista que el
aparte normativo acusado, al asignarle a la Comisión de Regulación de
Comunicaciones (CRC) la función de “Regular el acceso y uso de todas las
redes y el acceso a los mercados de los servicios de telecomunicaciones, con
excepción de las redes destinadas principalmente para servicios de
televisión radiodifundida y radiodifusión sonora, hacia una regulación
por mercados”, contraría el mandato constitucional previsto en los
artículos 76 y 77 Superior, habida cuenta que, de los mismos, se desprende que
la regulación integral del servicio público de televisión (redes y contenidos),
independiente de la modalidad y medio a través del cual se efectúe su
prestación, es competencia única y exclusiva de la CNTV.
Sobre el particular afirma, con apoyo en la
jurisprudencia constitucional, que la televisión es un servicio público de
telecomunicaciones cuya forma de producción, medio de difusión y contenidos
forman parte de la órbita normativa y regulatoria de la CNTV, como ejecutor de
la política del Estado en ese ámbito, en virtud de la potestad conferida por la
Constitución Política en los preceptos antes referidos.
Desde esa perspectiva, sostiene que, cuando el numeral
demandado priva a la CNTV de la facultad de reglamentar el acceso y uso de las
redes no dedicadas de modo exclusivo al servicio de televisión radiodifundida, como
es el caso de aquellas destinadas a la prestación del servicio de televisión
por suscripción, se desconoce la potestad de regulación que, sobre este
aspecto, ostenta dicho organismo y que constituye el reflejo de la autonomía
funcional de la cual es titular.
3.2.5. Cargo contra el numeral 18° del artículo 22 de la
Ley 1341 de 2009.
Recuerda que otra de las funciones asignadas por la
norma objeto de reproche a la CRC, consiste en “Resolver recursos de
apelación contra actos de cualquier autoridad que se refieran a la
construcción, instalación u operación de redes de telecomunicaciones.”
En este asunto específico, destaca la demandante que
la autonomía de que goza la CNTV implica su total independencia frente a los
demás órganos administrativos del Estado y, por consiguiente, que sus
decisiones no sean objeto de cuestionamiento por instancias superiores ajenas a
la función constitucional de dirigir la política que, en materia de televisión,
determine la ley. Bajo ese entendido, afirma que la citada norma es entonces
inconstitucional, en cuanto permite que las decisiones adoptadas por la CNTV,
sean revisadas por la CRC, desconociendo el carácter autónomo e independiente
de la primera.
3.2.6.          Cargo contra el inciso final del
artículo 72 de la Ley 1341 de 2009.
En
lo que respecta a esta última norma, advierte la actora que en cuanto establece
que, “[c]uando prime
el interés general, la continuidad del servicio, o la ampliación de cobertura,
el Ministerio podrá asignar los permisos de uso del espectro de manera directa”, la misma
quebranta el ordenamiento constitucional, en la medida en que restringe la
autonomía funcional de la CNTV, al asignarle una competencia que le fue
atribuida de manera expresa por el Constituyente a un organismo diferente, esto
es, al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones, en
ciertos eventos cuyo alcance no se encuentra determinado claramente en la ley.
Adicionalmente,
aduce que “lo que está en juego con la previsión normativa que se demanda no
es simplemente el carácter autónomo e independiente de la Comisión Nacional de
Televisión, sino los derechos y valores [constitucionales] que, además,
constituyen fundamento del Estado y de la sociedad colombiana, cuya salvaguarda
está a cargo de esta entidad, llamada a regular de forma democrática un
servicio de la más alta incidencia en la formación de la sociedad y de opinión,
como es el servicio público de televisión.”
3.2.7. Así las cosas, de conformidad con las razones
expuestas en los numerales precedentes, la demandante propone a este Alto
Tribunal Constitucional que declare la inexequibilidad de los apartes acusados
del parágrafo del artículo 1º, del parágrafo del artículo 4º, de los numerales
4º y 18 del artículo 22 y del artículo 72 de la Ley 1341 de 2009.
IV.   INTERVENCIONES
1. Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones
Mediante escrito allegado a esta Corporación el 29 de
enero de 2010, el apoderado judicial del Ministerio de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, intervino en el trámite de la presente
acción, con el fin de solicitarle a la Corte que declare la exequibilidad de
los preceptos normativos acusados, de acuerdo con el análisis que a
continuación expone, y siguiendo el orden de cargos propuesto por la
demandante:
1.1.
Primera norma demandada:
Parágrafo (parcial) del artículo 1° de la Ley 1341 de 2009.
Inicialmente, destaca el interviniente la equivocación
en que incurre la demandante al formular la acusación contra esta norma por
violación de los artículos 76 y 77 de la Carta, pues la misma parte de
considerar que la regulación integral del tema de la televisión está en la
Comisión Nacional de Televisión y no en la ley, lo cual deja sin fundamento tal
acusación.
No obstante, afirma el interviniente que la norma
parcialmente demandada no contraría lo dispuesto en los artículos 76 y 77
Superiores, como quiera que el Constituyente de 1991 no le atribuyó a la CNTV
el manejo integral de la televisión. En consecuencia, no se están limitando ni
restringiendo las funciones de dicho órgano, ya que la televisión a la cual se
refería el constituyente es aquella que se caracteriza por ser transmitida a
través del espectro electromagnético a un público en general, de carácter
unidireccional y audiovisual, diferente a otros medios de comunicaciones
audiovisuales que han surgido recientemente gracias a los avances científicos y
tecnológicos como lo son la IPTV (Internet Protocol Televisión) o los videos
institucionales, los cuales se han comprendido de forma errónea como
televisión, pero que no tienen las características de la televisión prevista en
la Carta Política y que posteriormente ha sido definida por Unión Internacional
de Telecomunicaciones –UIT-.
Del mismo modo, sostiene que las excepciones a las que
hace referencia el parágrafo en mención se relacionan con la televisión
diferente a la tradicional, como por ejemplo la IPTV, que a pesar de tener un
contenido audiovisual no se haya regulada por la CNTV. Por lo tanto, considera
necesario definir qué se entiende por televisión y qué no abarca dicho
concepto, a fin de resolver la controversia planteada.
Así, señala que de conformidad con las normas técnicas
internacionales[2] y la legislación interna,
existen varias características que permiten establecer cuándo un servicio puede
catalogarse como de televisión. En efecto:
(i)
Un servicio de televisión ofrece
contenidos audiovisuales a un gran número de usuarios, es decir, se trata de
programación definida por el operador y transmitida a un público en general
(ii)  Comprende un servicio de información de flujo
unidireccional, esto es, que sólo va del programador u operador al televidente,
pero no permite técnicamente que este último envíe o requiera información
específica al programador u operador (bidireccional).
Desde esa óptica, advierte el error común en el que la
simple apariencia de algunos servicios ha inducido equivocadamente a pensar que
se está ante la presencia de un servicio de televisión tradicional, cuando en
realidad corresponde a toda una gama de servicios de nueva generación, no dirigidos
al público en general y que tampoco cumplen con la condición de ser
unidireccionales, tal es el caso del servicio PPV (Pago por Ver o Pay Per
View).
Sobre el particular, destaca que desde el año 1998, la
propia CNTV aclaró, en comunicación del 30 de septiembre, que la autoridad
competente para conocer de los asuntos relacionados con la prestación del
servicio PPV era el entonces Ministerio de Comunicaciones, hoy Ministerio de
las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.
A modo de conclusión, resalta que no toda transmisión
de contenidos audiovisuales puede considerarse un servicio de televisión y, por
lo tanto, no resulta acertado afirmar que le corresponde a la CNTV regular todo
ese universo de posibilidades. Así las cosas, para el interviniente el precepto
demando no quebranta el ordenamiento constitucional y, por consiguiente, debe
ser declarado exequible.
1.2.
Segunda norma demandada:
Parágrafo (parcial) del artículo 4° de la Ley 1341 de 2009.
Respecto a la posibilidad de que el Gobierno Nacional
reglamente lo pertinente al cumplimiento de los fines del Estado en el sector
de las tecnologías de la información y las comunicaciones, considera el
Ministerio que la autonomía de la CNTV no es absoluta, sino que se ejerce de
conformidad con lo dispuesto en la ley, a quien le corresponde fijar la
política en materia de televisión.
Desde esa perspectiva, estima que la norma demandada
resulta conforme con la Constitución Política, teniendo en cuenta que la CNTV
es un ente ejecutor de la ley, por lo que debe subordinarse a la misma, y que
la norma no extrae de su competencia el tema del manejo de la televisión.
1.3.
Tercera norma demandada:
numeral 4° (parcial) del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009.
La norma en cita le atribuye a la CRC la función de
regular el acceso y uso de todas la redes de telecomunicaciones, con excepción
de aquellas destinadas principalmente para servicios de televisión radiodifundida
y radiodifusión sonora.
Para el interviniente, la anterior disposición
armoniza con el mandato constitucional de los artículos 76 y 77 Superiores,
toda vez que la misma excluye de manera expresa la posibilidad de que la CRC
regule el acceso y uso de redes que hacen uso del espectro electromagnético,
conservando así la CNTV su plena autonomía para la dirección de la política que
en materia televisiva le fue otorgada.
En ese orden de ideas, el Ministerio sostiene que
mientras la norma superior se refiere a la intervención del Estado en el
espectro electromagnético, la disposición legal hace referencia a la regulación
de redes, conceptos sumamente distintos que, además, no se comprenden uno en el
otro, pues el espacio electromagnético no es un elemento de la red ni
viceversa.
En otras palabras, reitera que la competencia
primigenia que la Constitución le otorga a la CNTV es la de intervenir en el
espectro electromagnético utilizado para los servicios de televisión, más no
hace mención a las redes que soportan dicho servicio.
1.4.
Cuarta norma demandada:
numeral 18 (parcial) del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009.
En cuando a la acusación contra la referida norma, en
el sentido que resulta contrario a los artículos 76 y 77 Superiores, dejar en
manos de la CRC “resolver recursos de apelación contra actos de cualquier
autoridad”, dentro de las que se entiende incluida la CNTV, considera el
interviniente que la misma carece de todo sustento, toda vez que la propia
preceptiva impugnada hace referencia expresa a que la resolución de tales
recursos es respecto de decisiones relacionadas con la construcción,
instalación u operación de redes de telecomunicación, diferentes a las
utilizadas para el servicio de televisión unidireccional -que hacen uso del
espectro electromagnético-, la cual sigue siendo competencia de la CNTV.
1.5.
Quinta norma demandada:
inciso final del artículo 72 de la Ley 1341 de 2009.
En este punto afirma, con fundamento en la Sentencia
C-189 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz, que es el Gobierno, por intermedio del
Ministerio de Comunicaciones, hoy Ministerio de Tecnologías de la Información y
las Comunicaciones, quien debe adoptar la política general del sector de
comunicaciones y ejercer las funciones de planeación, regulación y control de
todos los servicios de dicho sector.
A juicio del interviniente, la asignación directa de
los permisos de uso del espectro electromagnético por parte del referido
Ministerio resulta constitucional, tratándose del control que debe ejercer
sobre un bien de uso público, en aras de la prevalencia del interés general, la
continuidad del servicio o la ampliación de la cobertura.
Así las cosas, sostiene que es expresión de los
límites y condicionamientos constitucionales, que al ejercicio de los derechos
económicos se imponga la protección del interés general para garantizar de
manera eficiente la continua prestación de los servicios públicos.
Concretamente, señala que en procura de lograr la
eficiencia en la prestación del servicio público de telecomunicaciones, resulta
acorde con el Estatuto Superior, que el legislador le permita al Ministerio
asignar los permisos de uso del espectro electromagnético, en circunstancias
especiales, a efecto de cumplir a cabalidad con dicha finalidad del Estado en
sus aspectos más importantes, como lo es la continuidad en la prestación del
servicio y la ampliación de su cobertura.
2. Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC)
La apoderada especial de la Comisión de Regulación de
Comunicaciones, mediante escrito del 29 de enero de 2009, intervino en el
presente proceso, a fin de defender la constitucionalidad del numeral 4°
(parcial) del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009 y exponer las razones de
inconstitucionalidad del numeral 18 del mismo artículo, al considerar que
dichos cargos son los únicos que guardan una relación directa con el órgano al
cual representa.
2.1. Respecto
al numeral 4° (parcial) del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009.
2.1.1. A modo de ilustración, indica la interviniente
que es importante hacer referencia a la evolución tecnológica que se ha
presentado en el sector de las Tecnologías de la Información y las
Telecomunicaciones, que lo han llevado hacia la convergencia de redes,
servicios y terminales, con el fin de otorgar un panorama que evidencie las
razones por las cuales resulta necesario que exista una disposición de la
naturaleza del aparte normativo demandado.
Señala que la convergencia tecnológica entendida como “la
capacidad de que una misma plataforma tecnológica permita soportar diferentes
servicios de voz, imágenes y video”, puede identificarse a partir de cuatro
aspectos: (i) convergencia de red -a través de una misma red se prestan
varios tipos de servicios de telecomunicaciones-, (ii) convergencia de
servicios -el mismo contenido es entregado a través de diferentes plataformas-,
(iii) convergencia de terminales -los terminales o equipos de los
usuarios soportan múltiples servicios de telecomunicaciones-, y (iv) la
convergencia de mercados -las empresas se fusionan para ingresar a nuevos
sectores de la economía-.
Así mismo, sostiene que bajo el esquema de redes
clásicas, cada tipo de servicio tenía una red única e independiente pero, bajo
un ambiente de redes de nueva generación, en la actualidad los desarrollos
tecnológicos han hecho que una sola red pueda prestar diferentes servicios de
manera simultánea.
De esta manera, aduce que la estructura de mercado y
de prestación de los servicios, ante los avances tecnológicos propios del
sector, ha implicado que los operadores tradicionales incorporen cambios e incursionen
en otros segmentos, pues no están dispuestos a convertirse simplemente en
transportadores de datos, de ahí su interés en realizar inversiones que le
permitan evolucionar hacia una red capaz de soportar múltiples tráficos y
contenidos a más bajo precio que les otorguen posibilidades de innovación en la
oferta de servicios a los usuarios y generación de nuevas fuentes de ingreso.
Afirma que, en la actualidad, la sociedad se enfrenta
a una nueva realidad de mercado en la que existe competencia directa respecto
de servicios ofrecidos a los usuarios que se soportan en diferentes tipos de
redes, como puede ser, una red exclusivamente de valor agregado, la de un
operador de telefonía tradicional o la de un operador de TV por cable. Por lo
tanto, el nuevo entorno tecnológico representa un reto a nivel regulatorio para
poder garantizar el acceso y uso adecuado de todas las redes de
telecomunicaciones, bajo unas condiciones equitativas para los diferentes
actores del sector, que permitan la convergencia y la adopción de los nuevos
desarrollos tecnológicos, de tal suerte que las telecomunicaciones sean un
verdadero mecanismo de desarrollo social y se logre la verdadera incursión de
los colombianos a la sociedad de la información.
Para la interviniente, dicho reto fue recogido en los
artículos 76 y 77 de la Carta Política, así como en el numeral 4° del artículo
22 de la Ley 1341 de 2009, al otorgarle la competencia de regulación de todas
las redes a la CRC, para que la misma pueda establecer las reglas que permitan
el efectivo desarrollo e implementación de la convergencia, lo cual redunda en
el beneficio del país, en la medida en que procura la verdadera inserción de
las personas en la sociedad de la información, eliminando barreras legales para
su desarrollo.
2.1.2. Ahora bien, en cuanto al alcance de la norma
parcialmente acusada, señala, de manera preliminar, que tanto la ley colombiana
como las recomendaciones internacionales, identifican las diferencias
existentes entre la TV radiodifundida y la TV por cable, al ser la primera
emitida mediante ondas radioeléctricas sin guía, y la segunda utilizando un
medio físico guiado, como es el caso de las redes híbridas de fibra y coaxial.
En razón al surgimiento de las redes multiservicios, la Ley 1341 de 2009,
reconoció la necesidad de incluir la regulación en cabeza de la CRC, de
aquellas redes que no corresponden a redes radiodifundidas de TV y radio, es
decir, que no hacen uso del espectro electromagnético.
Sobre el particular, la interviniente le solicita a la
Corte Constitucional que se declare inhibida para analizar el cargo
formulado por la demandante, en la medida en que ésta no se refirió de manera
concreta a las razones por las cuales la CNTV debe regular redes de televisión
donde no se utiliza el espectro electromagnético como medio de transmisión.
Para dicho efecto, señala que los artículos 76 y 77
del ordenamiento superior hacen referencia, por un lado, a la televisión como
servicio, y en lo que se refiere al espectro electromagnético, a la
intervención del Estado en el mismo para efectos de su prestación.
Bajo esa noción, aduce que el concepto de televisión
contenido en la Ley 182 de 1995[3], hace alusión a un tipo
de transmisión y recepción de imágenes a distancia que no involucra las redes a
través de las cuales se presta el servicio. Por tanto, reitera que el concepto
de televisión debe distinguirse de los medios que permiten lograr la
transmisión, por tratarse de cuestiones totalmente diferentes.
De esta manera, asegura que la televisión es
radiodifundida si la señal llega al usuario desde la estación transmisora
por medio del espectro electromagnético, propagándose sin guía artificial; o es
televisión cableada y cerrada, si la señal llega al usuario a través de un
medio físico de distribución destinado exclusivamente a esa transmisión
Por lo anterior, concluye que la intervención del
Estado en la prestación del servicio de televisión, a través de un órgano
autónomo, se refiere especialmente al servicio de televisión radiodifundida, es
decir, aquella que utiliza como medio de transmisión el espectro
electromagnético.
Por tanto, cuando dicho servicio no está haciendo uso
de las frecuencias radioeléctricas, cuya administración por mandato
constitucional recae de manera exclusiva en la CNTV, se puede encomendar a
otros órganos, regulaciones relacionadas con redes y servicios que no utilicen
el espectro electromagnético. En otras palabras, cuando el servicio de
televisión es transmitido por un medio diferente al espectro electromagnético
(por cable o fibra óptica), la regulación del medio de transmisión (la red)
puede corresponder a una autoridad distinta, de la forma como lo prevé la norma
demandada, es decir, a través de la CRC.
Así las cosas, estima la interviniente que el cargo de
la actora no está llamado a prosperar, habida cuenta que la competencia
asignada a la CRC en el numeral demandado no se refiere al espectro
electromagnético utilizado para la televisión, es más lo excluye expresamente,
ni a las políticas públicas que deban diseñarse en materia de televisión.
Aceptar dicha postura implicaría desconocer lo dispuesto por la Constitución
Política, en la medida en que generaría un alcance diferente a las facultades
que le han sido otorgadas, pues su resultado llevaría que entonces las redes
que transmitan señales de audio y video por medios diferentes al espectro
electromagnético tendrían que ser reguladas también por la CNTV.
2.2. Respecto al numeral 18 (parcial) del
artículo 22 de la Ley 1341 de 2009.
En este asunto específico, sostiene que la facultad
conferida a la CRC, para conocer en segunda instancia de los recursos de
apelación contra los actos administrativos que profiera cualquier autoridad,
siempre y cuando se refieran a la construcción, instalación u operación de
redes de telecomunicaciones, debe predicarse de redes que no estén destinadas
de manera exclusiva a la prestación del servicio de televisión radiodifundida.
En ese sentido, advierte que no es posible que la CRC,
llegue a conocer en virtud del recurso de apelación, las decisiones que en
primera instancia tome la CNTV frente a estos temas, invadiendo de esta manera
el ámbito de sus competencias, las cuales han sido previamente definidas por el
constituyente de 1991.
3. Universidad del Rosario
A través de uno de sus profesores, la Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario se pronunció sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, defendiendo la constitucionalidad de las
normas parcialmente acusadas.
3.1. En primer lugar, señala que las pretensiones de
la actora se pueden resumir en: (i) la potestad de regulación de la
Comisión Nacional de Televisión, (ii) la intervención del Estado en la
regulación de los servicios públicos y (iii) el uso del espectro
electromagnético.
Así, en relación con el primer numeral, esto es, la
potestad de regulación de la CNTV, indica que la misma no es absoluta, toda vez
que encuentra limitaciones y restricciones en la ley, de conformidad con lo
previsto en el artículo 77 Superior. De esta manera, señala que así como el
Legislador puede ejercer control político sobre las decisiones que tome dicho órgano,
también el Presidente de la República puede intervenir en la composición de los
órganos de control y pronunciarse sobre las distintas políticas que los mismos
adopten.
Bajo esa premisa, aduce que las Comisiones de
Regulación son potestad del legislador, quien dentro de la libertad de
configuración política, está habilitado para crear, suprimir o modificar este
tipo de órganos, ideados para el cumplimiento de los fines en la prestación de
los servicios públicos.
3.2. Respecto a la intervención del Estado en la
regulación de los servicios públicos, más específicamente, en el servicio de
televisión, que hace parte del sector de las tecnologías de la información y
las comunicaciones, afirma que armoniza con el mandato constitucional según el
cual, el Estado intervendrá, por mandato de la ley, en los servicios públicos y
privados con el fin de racionalizar la economía y la distribución equitativa de
oportunidades.
En esa medida, considera la interviniente que es
necesaria la injerencia del Estado para el cumplimiento de los fines previstos
en el artículo 4° de la Ley 1341 de 2009, así como la participación del
Gobierno en su reglamentación, en procura de una prestación eficiente del servicio.
3.3. Finalmente, en cuanto al uso y asignación del
espectro electromagnético, como bien público inenajenable e imprescriptible
sujeto a la gestión y control del Estado, advierte que la participación del
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones para dicho
efecto no quebranta el ordenamiento constitucional, en la medida en que se
entiende que ejerce una labor de coordinación mas no de intromisión, encaminada
a la consecución de los fines esenciales del Estado.
4. Universidad Nacional de Colombia
El
Decano de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la
Universidad Nacional de Colombia, se pronunció sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, mediante escrito remitido a esta
Corporación, el 01 de febrero de 2010, en el que solicitó declarar exequible el
aparte demandado del parágrafo del artículo 4º de la Ley 1341 de 2009, e
inexequibles, los apartes acusados del parágrafo del artículo 1º, de los
numerales 4º y 18 del artículo 22 y del inciso final del artículo 72 de la Ley
1341 de 2009.
4.1. Respecto al cargo formulado contra el parágrafo
del artículo 4° de la ley objeto de controversia, señala que dicho aparte
debe ser declarado exequible, toda vez que el sentido de la norma lo que busca
es proteger principalmente los derechos de los usuarios garantizando la
participación ciudadana; aspecto que guarda relación con el artículo 20
Superior, a través del cual el Estado debe propiciar a todo colombiano el
derecho de acceso a las tecnologías de la información y las telecomunicaciones,
así como el ejercicio pleno de sus derechos a la libertad de opinión y de
expresión.
4.2. Entre tanto, en relación con el parágrafo del
artículo 1° de la misma ley, aduce que si bien es cierto la autonomía
funcional de la CNTV está supeditada a las disposiciones que sobre el
particular determine la ley, también lo es que la misma, debe respetar la
garantía institucional del mencionado organismo y no puede desplazar la
competencia que le fue atribuida por el Constituyente en materia de política
televisiva. En razón a la anterior consideración, para el interviniente la
norma acusada debe ser excluida del ordenamiento jurídico.
4.3.
Frente al numeral 4° del artículo 22, afirma el interviniente que no
puede la ley asignar funciones propias de un ente autónomo a otra autoridad
administrativa, máxime cuando las competencias del primero fueron expresamente
atribuidas por mandato constitucional. Debido a ello, considera que se debe
precisar de forma clara el alcance de la exclusión, pues con ello se presentan
errores de interpretación, dado que los apartes “principalmente” y “radiodifundida”
son ambiguos y generan problemas frente al alcance de la competencia que posee la
CRC, que podría efectivamente desconocer la autonomía de la CNTV para dirigir
la política en materia televisiva.
4.4. En lo que respecta a la competencia asignada a la
CRC, en virtud del numeral 18 del artículo 22 de la ley en discusión,
para resolver los recursos de apelación contra los actos de cualquier
autoridad, indica el interviniente que tal atribución resulta contraria la
disposición constitucional a partir de la cual, la CNTV fue constituida como un
órgano autónomo e independiente y por lo tanto sus decisiones no deben ser
sometidas a niveles jerárquicos que quebranten el orden institucional.
4.5. Finalmente, en cuanto a la posibilidad de que el
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, pueda asignar
los permisos de uso del espectro electromagnético de manera directa, en
determinadas circunstancias especiales, considera el interviniente que se
desconoce la autonomía funcional de la CNTV, al tiempo que la ambigüedad de las
expresiones “interés general, continuidad del servicio o ampliación de  cobertura”
daría lugar a que dichos permisos fueran asignados de manera indiscriminada y
por cualquier motivo.
V. INTERVENCIONES
CIUDADANAS
Durante el término de fijación en lista para la
intervención ciudadana, los siguientes ciudadanos expresaron su concepto en
relación con la demanda de la referencia.
5.1. En primer lugar, el ciudadano José Gregorio
Hernández Galindo, mediante escrito allegado a esta Corporación el 29 de
enero de 2010, se adhirió a los cargos formulados en la demanda de la
referencia, y solicitó que los apartes normativos objeto de reproche sean
declarados inexequibles por este Alto Tribunal. Para tal efecto, fundó su
solicitud en los siguientes elementos de juicio:
A manera de consideración general, inició su discurso
señalando que en un Estado Social de Derecho los órganos del poder público sólo
pueden ejercer las atribuciones y facultades que les confiere la Constitución
Política, de manera que ninguna autoridad del Estado puede asumir funciones
distintas a las que expresamente le han sido atribuidas, salvo que el órgano
que las asigne esté facultado por la Constitución para dicho efecto.
Concretamente, adujo que el legislador no puede romper
la estructura organizativa del Estado plasmada en el ordenamiento superior ni
restar atribuciones a ninguno de sus órganos.
Adicionalmente, interpretando el alcance de los
artículos 76 y 77 Superiores, afirma que el Constituyente no solamente creó la
CNTV como un organismo autónomo, sino que, además, le asignó la función de
regular la televisión en el país. Por tanto, se colige que, al mismo, no le fue
confiado apenas una parte de las competencias relativas a la televisión, sino
la totalidad de ellas.
A juicio del coadyuvante, la norma constitucional le
encomendó a la CNTV todo lo relacionado con el servicio público de la
televisión, es decir, concibió un conjunto de funciones estatales en cabeza de
dicho ente, no susceptible de ser compartido o dividido con otros órganos
estatales, ni tampoco delegable a autoridad alguna, sino sometido a las
disposiciones legales pero respetando la supremacía de la Constitución.
Sin embargo, no ocurre lo mismo respecto de las
Comisiones de Regulación de Servicios Públicos, toda vez que dichos organismos
no son de creación constitucional sino legal y, por lo tanto, sus competencias
no implican el ejercicio de funciones constitucionales, pues están supeditadas
a la ley que las crea, a los reglamentos del Gobierno y a las directrices que
imparta la Rama Ejecutiva del Poder Público a la cual pertenecen.
Descendiendo a los cargos de inconstitucionalidad,
advierte, en primer lugar, que la excepción establecida en el parágrafo del
artículo 1° de la Ley 1341 de 2009, respecto de la normatividad especial
que rige el servicio de televisión, debe ser declarada inexequible, toda vez
que no resulta constitucionalmente admisible que una ley limite la autonomía
que la Constitución Política le ha otorgado a la CNTV en esa materia.
En segundo lugar, sostiene que la potestad normativa
conferida por la Carta Política a la CNTV, no admite que autoridades
administrativas distintas regulen aspectos que hacen parte de su competencia
exclusiva y excluyente.
Del mismo modo, considera que la función asignada a la
CRC por el numeral 4° del artículo 22, para regular el acceso y uso de
todas las redes de telecomunicaciones, a excepción de aquellas destinadas
principalmente para servicios de televisión radiodifundida, implicaría admitir
que las redes que no corresponden a dicha categoría, pero que también hacen
parte del género “servicios de televisión”, estarían sujetas a la
regulación que determine la CRC, lo cual resulta abiertamente inconstitucional
en desmedro de la competencia conferida a la CNTV en dicho asunto.
Finalmente, aduce que si bien es cierto que el
legislador puede trazar pautas respecto de la dirección de la política en
materia de televisión, también lo es que no puede extralimitarse en el
ejercicio de sus funciones y permitir que los permisos de uso del espectro
electromagnético los otorgue de manera directa el Ministerio a que alude la
norma, sin excluir de dicha competencia la gestión que sobre el particular le
corresponde de manera exclusiva a la CNTV.
5.2. Entre tanto, el ciudadano Isaac Alfonso Devis
Granados, intervino en el presente asunto con el propósito de impugnar la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, bajo las siguientes
consideraciones:
- Colombia es un Estado Social de Derecho que se
caracteriza por el reconocimiento de derechos de índole individualista y de
orden colectivista, pero sumada a la existencia de su función social con una
intervención del Estado en todos los niveles, dentro de los que se encuentran
los servicios públicos.
- Aunque la CNTV es un órgano de creación
constitucional, ello no implica que la autonomía de que goza sea absoluta y que
no esté sujeta a la intervención del Estado, la cual se justifica en la
garantía de acceso en condiciones de igualdad al servicio público de televisión
y la prestación eficiente del mismo.
- La
autonomía de la CNTV se predica respecto de los demás órganos o autoridades que
integran la estructura del Estado, mas no frente a la Constitución y la ley, a
las cuales está sometido el ejercicio de su actividad.
- Por lo anterior, es claro que la ley puede
determinar que el Estado, a través del Presidente de la República, reglamente
lo pertinente al cumplimiento de los fines inherentes al servicio público de
televisión, que garanticen su adecuada y eficiente prestación, así como
asignarle a la CRC la facultad de resolver los recursos de apelación
interpuestos contra los actos de cualquier autoridad que se refieran a la
construcción, instalación u operación de redes telecomunicaciones, en aras de
garantizar el principio constitucional de la doble instancia.
- Para el cumplimiento de los fines esenciales del
Estado, previstos en el artículo 2° de la Carta Política, debe prevalecer
siempre el interés general sobre el particular, de modo que el inciso final del
artículo 72 de la Ley 1341 de 2009 no quebranta el orden constitucional
al permitirle al Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones, que en procura de dicho interés pueda otorgar permisos de uso
del espectro electromagnético de manera directa.
VI.    CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
señor Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 4916, del
veinticinco (25) de febrero de dos mil diez (2010), se pronunció sobre la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Destaca inicialmente, que el
análisis sobre el contenido y alcance de las mismas, lo hace siguiendo las
tesis jurídicas formuladas y sustentadas en el concepto N° 4891, del 26 de
enero de 2010, emitido previamente dentro del proceso de constitucionalidad
D-7907.
Hecha
la anterior aclaración, solicita a esta Corporación adoptar las siguientes
decisiones: (i) declarar exequibles las expresiones “con las
excepciones específicas que contenga la presente ley”, contenida en el
parágrafo del artículo 1° de la Ley 1341 de 2009, y “de cualquier autoridad”,
contenida en el numeral 18 del artículo 22 de la misma ley; (ii) e inexequibles,
el parágrafo del artículo 4°, las expresiones “principalmente” y “radiodifundida”
contenidas en el numeral 4° del artículo 22, y el inciso final del artículo 72
de la Ley 1341 de 2009.
La
vista Fiscal soporta su solicitud en los siguientes argumentos, los cuales
expone de manera individual frente a cada uno de los apartes normativos
impugnados:
6.1. Parágrafo (parcial) del artículo 1° de la Ley 1341 de 2009
De manera preliminar, indica que la CNTV es el
organismo creado por mandato de los artículos 76 y 77 de la Constitución
Política de 1991 para ejercer la intervención estatal en el espectro
electromagnético, así como para adelantar la política que fije la ley en
relación con el servicio público de televisión. Por tanto, se encuentra sujeto a
un régimen jurídico especial, según el cual, goza de personería jurídica, así
como de autonomía administrativa, patrimonial y técnica.
En este sentido, advierte que la autonomía de que goza
dicho organismo le permite desarrollar libremente sus funciones, pero de
ninguna manera implica su emancipación del sistema jurídico en que se encuentra
inmerso, pues en su carácter de ente ejecutor de la política pública
televisiva, la CNTV se encuentra armónicamente integrada a la estructura
administrativa del Estado y, por consiguiente, desempeña sus funciones sujeta a
las limitaciones y restricciones que determine la Constitución y la ley.
A juicio del Ministerio Público, el artículo 77 del Estatuto
Superior, al señalar que la CNTV tiene a su cargo “la dirección de la
política que en materia de televisión determine la ley”, establece
claramente que en el ejercicio de sus competencias jurídicas está
imprescindiblemente sujeta a las disposiciones legales que rigen en materia de
televisión, “en la medida en que sus normas constituyen el marco que las
nutre y las delimita”.[4]
En ese orden de ideas, sostiene que la autonomía de la
CNTV no se predica de la Constitución ni de la ley, pues éstas, como referentes
normativos marcan los lineamientos generales a los cuales debe sujetarse, sino
que se exhibe frente a las demás autoridades del Estado con el fin de
garantizar el manejo independiente de las políticas públicas en materia de
televisión, a salvo de las presiones de grupos de interés, así como de la
injerencia del Gobierno de turno.
En conclusión, considera la Vista Fiscal, que resulta
acorde con el ordenamiento constitucional que el Congreso de la República
establezca excepciones a la normatividad especial que rige el servicio de
televisión en el país, toda vez que dicha limitación a la autonomía funcional
de la CNTV se justifica en el principio de colaboración armónica entre los
órganos del poder público y en el ejercicio propio de la función regulatoria
que le corresponde al Legislador como máximo representante de la soberanía
popular.
6.2. Parágrafo (parcial) del artículo 4° de la Ley
1341 de 2009
Sobre el particular, considera el Procurador General
de la Nación, con fundamento en la jurisprudencia constitucional, que la
potestad regulativa de que es titular la CNTV, es una competencia desplazante
de la facultad reglamentaria del Presidente de la República, que le permite
garantizar la independencia en el manejo del servicio público de televisión.
Así entonces, aduce que la autonomía de la CNTV es un
atributo constitucional que se refleja en la no sujeción de dicho órgano a las
disposiciones de autoridades estatales diferentes al Legislador, y en la
potestad que le confiere la Carta Política de dictar la regulación normativa pertinente
en el campo del manejo de la televisión.
No obstante, considera que debe admitirse que el
carácter exclusivo y excluyente de la potestad regulativa de la CNTV en el tema
televisivo, no excluye la posibilidad de que la misma, actúe en coordinación
con otras autoridades públicas competentes en el diseño y ejecución de
políticas relacionadas con las telecomunicaciones, ni mucho menos la
intervención del Legislador en la materia.
En los términos expuestos, concluye que entregar al
Gobierno Nacional la facultad de reglamentar lo pertinente al cumplimiento de
los fines del sector de las tecnologías de la información y las
telecomunicaciones implica desconocer la potestad constitucional de la CNTV
para dirigir la política que en materia de televisión fije la ley, así como
para ejecutar los programas del Estado sobre ese servicio público, sometiendo
arbitrariamente a dicho órgano, a la voluntad de otras autoridades
administrativas que carecen de competencia para tal efecto, y comprometiendo
así no sólo la autonomía funcional que le es propia, sino además la debida
independencia que debe revestir la normatividad sobre la materia frente a los
intereses particulares del Gobierno.
6.3. Numeral 4° (parcial) del artículo 22 de la Ley
1341 de 2009
Respecto a este aparte de la norma acusada, el cual le
otorga a la CRC la facultad de regular el acceso y uso de todas las redes y
mercados de los servicios de comunicaciones, con excepción de aquellas redes
destinadas, principalmente, para servicios de televisión radiodifundida y
radiodifusión sonora, el Jefe del Ministerio Público considera que, en la medida
en que el constituyente no entró a realizar distinciones entre redes de
televisión que hagan uso del espectro electromagnético, se entiende que la CNTV
es el único órgano competente para regular e intervenir en todo el espectro
electromagnético utilizado para prestar el servicio de televisión, del cual
también hacen uso las redes de televisión por suscripción con tecnología IP
(Internet Protocol) o xDSL (Digital Subscriber Line),
sin que la ley pueda extenderle dicha facultad a otra autoridad administrativa.
Bajo esa óptica, puntualiza que el Legislador excedió
sus facultades al entregarle a la CRC la competencia de regular el acceso y uso
de las redes destinadas para ofrecer los servicios de televisión
radiodifundida, por cuanto la Constitución Política fijó en cabeza de un órgano
autónomo, único y exclusivo dicha facultad, cual es la CNTV.
6.4. Numeral 18 (parcial) del artículo 22 de la Ley
1341 de 2009
En cuanto al citado numeral, según el cual, es función
de la CRC resolver recursos de apelación contra actos de “cualquier
autoridad”, relacionados con la construcción, instalación y operación de
redes de telecomunicaciones, señala la Vista Fiscal que, en términos de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, la autonomía de la CNTV aunque no se
predique respecto a la voluntad de la ley, pues ésta es finalmente la encargada
de definir el marco legal de sus atribuciones, sí implica su plena
independencia frente a los demás órganos administrativos del Estado, a los
cuales no puede estar subordinada en modo alguno.
En estos términos, advierte que de lo anterior se
deriva, necesariamente, que sus decisiones no se encuentren sometidas a
instrucciones de órganos administrativos, ni a revisiones por concepto de
jerarquías funcionales, ni tampoco a ser controladas o revocadas por autoridad
gubernamental alguna, salvo a través de la colaboración armónica inherente a la
naturaleza democrática de la organización política, pero sin afectar jamás su
independencia y autonomía institucional.
Por tanto, considera que cuando la disposición acusada
le otorga competencia a la CRC para resolver los recursos de apelación contra
actos de cualquier autoridad, no pueden entenderse incluidos dentro de ella los
de la CNTV sin desconocer la voluntad del constituyente manifiesta en los
artículos 76 y 77 de Carta Política.
Así las cosas, el representante del Ministerio Público
le propone a la Corte condicionar la constitucionalidad del precepto
demandado a la exclusión de dicha interpretación del texto de la norma.
6.5. Inciso final del artículo 72 de la Ley 1341 de
2009
Previamente, informa el Procurador General de la
Nación, que la Corte Constitucional ha señalado de manera reiterada,[5]
que el espectro electromagnético es un bien de uso público técnicamente
restringido y que, por tratarse de un recurso escaso, el legislador está en la
obligación de crear normas encaminadas a regular el uso de mismo, de manera
tal, que no se interfiera el derecho fundamental de las personas a fundar
medios de comunicación, se les garantice a todos la igualdad de oportunidades
para acceder al uso del espectro, así como a la sociedad, de que el mayor
número de ciudadanos tendrá la oportunidad de hacerlo.
Como sustento de la anterior afirmación, trae a
colación las Actas Finales de la Conferencia Mundial de Radiocomunicaciones
(CMR-95), reunida en Ginebra-Suiza, del 23 de octubre al 17 de noviembre de
1995, y su ley aprobatoria No. 514 del 4 de agosto de 1999, donde se establecen
los principios básicos del Reglamento de Radiodifusiones dirigidos a promover
el acceso eficaz y equitativo del espectro electromagnético de conformidad con
los artículos 76 y 77 Superiores.
Respecto a la constitucionalidad de la norma, la Vista
Fiscal señala que los criterios de selección objetiva del contratista para el
uso del espectro electromagnético buscan garantizar la transparencia e
imparcialidad de la función pública, así como la eficacia y eficiencia de los
recursos públicos para el cumplimiento de los fines del Estado, en aplicación
de los principios de igualdad de trato jurídico, supremacía constitucional,
seguridad jurídica y confianza legítima.
Bajo esa directriz, aduce que los artículos 11 y 72 de
la Ley 1341 de 2009 establecen que el mecanismo de obtención de los permisos
para hacer uso del espectro electromagnético es la “selección objetiva”, previa
convocatoria pública y con el pleno de las garantías correspondientes. No
obstante, advierte que el inciso final del precepto en cuestión abre la
posibilidad de que sin el agotamiento de la “selección objetiva”, el
Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones conceda dichos
permisos, de manera directa, cuando se presenten cualquiera de las siguientes
circunstancias: (i) primacía del interés general, (ii)
continuidad del servicio y (iii) ampliación de cobertura.
De esta manera, considera que en ninguno de los
artículos que componen la disposición parcialmente demandada se precisa el
contenido normativo que corresponde a cada uno de los anteriores conceptos, a
fin de delimitar con claridad y precisión su alcance en abstracto y sus límites
en concreto. De hecho la vaguedad jurídica que encierran esas tres hipótesis
rivaliza con las altas exigencias de precisión cuando se pretende regular un
permiso de tan clara excepcionalidad en cuanto al uso del espectro
electromagnético para la transmisión de tecnologías de la información y las
comunicaciones.
Así mismo, el hecho de que en cabeza del Ministerio de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones radique la función de “expedir
el glosario de definiciones acordes con los postulados de UIT y otros
organismos internacionales”, constituye un margen sumamente amplio de
libertad y discrecionalidad para determinar prácticamente sin control, cuando
se está ante una situación de interés general, ante la necesidad de continuidad
del servicio o la ampliación de la cobertura.
A juicio de la Vista Fiscal, permitir que, en casos
excepcionales, una autoridad distinta a la CNTV asigne los permisos para el uso
del espectro electromagnético de manera directa, abre la puerta al uso
indiscriminado de los mismos, en detrimento de los nuevos oferentes y de sus
legítimas pretensiones de incluirse en ese segmento económico y social.
VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1.
Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del
artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para
decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que en el presente caso se
formula contra el parágrafo del artículo 1º, el parágrafo del artículo 4º, los
numerales 4º y 18 del artículo 22 y el último inciso del artículo 72 de la Ley
1341 de 2009.
2.
Alcance inicial de la
demanda
2.1. En la presente causa, se le solicita a la Corte
que declare inexequible los siguientes apartes de la Ley 1341 de 2009:
-
La expresión,” con las
excepciones específicas que contenga la presente ley”, contenida en el
parágrafo único del artículo 1°.
-
La expresión, “El Gobierno Nacional reglamentará lo pertinente al cum­plimiento de los anteriores fines, teniendo en cuenta las
necesidades de la población y el avance de las tecnologías de la información y
las comunica­ciones, así como el estado de desarrollo
de la Sociedad de la información en el país, para lo
cual, se tendrá en cuenta la participación de todos los actores del proceso, en
especial a los usuarios”,
la cual hace parte del parágrafo único del artículo 4°.
-
Las expresiones “principalmente” y “radiodifundida”, integradas al
numeral 4° del artículo 22.
-
La expresión, “de cualquier
autoridad”, que hace parte del numeral 18 del
mismo artículo 22, y
-
La expresión, “Cuando prime el interés general, la continuidad del
servicio, o la ampliación de cobertura, el Ministerio podrá asignar los
permisos de uso del espectro de manera directa, del inciso 4° del artículo 72.
2.2. Contra las citadas disposiciones se formula un
cargo concreto de inconstitucionalidad. Según el planteamiento de la demanda,
las normas acusadas, al definir las funciones de la Comisión de Regulación de
las Comunicaciones (CRC) y del Ministerio de Tecnologías de la Información y
las Comunicaciones (MTIC), desconocen las competencias conferidas por los
artículos 76 y 77 de la Constitución Política a la Comisión Nacional de
Televisión (CNTV), en cuanto afectan y limitan, arbitrariamente, la autonomía
funcional de dicho órgano, a quien se le asigna, en forma exclusiva el manejo
del servicio público de televisión en Colombia.
2.3. Conforme con tal acusación, la presunta violación
de la autonomía funcional de la CNTV se produciría: (i) tratándose del parágrafo único del
artículo 1°, por el hecho de autorizar el
legislador la inclusión de excepciones a la
normatividad especial que rige el servicio de
televisión; (ii) respecto del parágrafo único del
artículo 4°, al asignarle al Gobierno Nacional, la facultad para
reglamentar lo pertinente al cumplimiento de los fines del sector de las
tecnologías de la información y las comunicaciones,
sin excluir el servicio público de la televisión; (iii) frente al
numeral 4° del artículo 22, por consagrar, dentro de las
funciones de la CRC, la de regular el acceso y uso de
todas las redes y el acceso a los mercados de los
servicios de telecomunicaciones, excluyendo de tal regulación, en el campo de
la televisión, sólo las redes destinadas
principalmente para servicios de televisión radiodifundida, manteniendo en la
citada CRC, la facultad regulatoria frente a las otras modalidades y medios a
través de los cuales se presta el servicio de televisión; (iv) en el caso
del numeral
18 del mismo artículo 22, como consecuencia de
reconocerle a la CRC, competencia
para resolver los recursos de apelación interpuestos
contra actos de cualquier autoridad que se refieran a la construcción,
instalación u operación de redes de telecomunicaciones, incluidos los expedidos
por la CNTV; y, (v) en cuanto
toca con el inciso 4° del artículo 72, en razón
a que el mismo autoriza al MTIC, para asignar de manera directa, permisos de
uso del espectro electromagnético, cuando prime el interés general, la
continuidad del servicio o la ampliación de la cobertura, sin excluir de tal
facultad el servicio de televisión.
2.4. Un
primer grupo de intervinientes se manifestó de acuerdo con la demanda,
coadyuvando a la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad de las
normas impugnadas. Coinciden con la actora en señalar que las mismas, al
definir las funciones de la CRC y del MTIC, afectan y limitan, arbitrariamente
la autonomía funcional de la CNTV, a quien la Carta Política le asigna el
manejo integral del servicio público de la televisión (C.P. arts. 76 y 77). En
ese contexto, afirman que no es constitucionalmente admisible que la ley
establezca excepciones a la regulación especial que rige las funciones de la
CNTV, someta sus decisiones a revisión, y la despoje de su facultad
reglamentaria y regulatoria en lo que corresponde al servicio público de televisión.
2.5. Un
segundo grupo de intervinientes sostienen que las preceptivas impugnadas se
ajustan a la Constitución. De manera general, afirman que los artículos 76 y 77
Superiores no le atribuyen a la CNTV el manejo integral de la televisión, pues
limitan su competencia a la regulación del servicio que se trasmite a través
del espectro electromagnético a un público en general, y que es de carácter
unidireccional y audiovisual. Por tal razón, consideran que la intervención en
el manejo de la gama de servicios de televisión de nueva generación, surgidos
como consecuencia del avance de la tecnología, que no utilizan el espectro
electromagnético, puede ser asignado por la ley a otras autoridades, tal y como
lo disponen las disposiciones acusadas.
2.6. Finalmente,
un  tercer grupo de intervinientes, entre los que se cuenta el Ministerio
Público, le plantean a la Corte la declaratoria de exequibilidad condicionada
de algunas de las disposiciones acusadas y la inexequibilidad de otras. Así,
quienes intervienen en representación de la Comisión de Regulación de
Comunicaciones (CRC) y la Universidad Nacional, en compañía del señor
Procurador General de la Nación,  le solicitan a esta Corporación declarar la
exequibilidad condicionada del aparte acusado del numeral 18 del artículo 22,
sobre la base de considerar que no es posible que la CRC revise en apelación
las decisiones adoptadas por la CNTV en primera instancia,  pues ello desconoce
la autonomía que el Constituyente del 91 le reconoció a tal entidad en el
manejo del servicio de televisión. De igual manera, tanto la Universidad
Nacional como el Ministerio Público, coinciden en solicitar a la Corte la
declaratoria de inexequibilidad de los apartes acusados del numeral 4° del
artículo 22 y del inciso final del artículo 72, en cuanto que, a juicio de
tales intervinientes, no puede la ley asignar funciones propias de un ente
autónomo a otra autoridad administrativa, así como tampoco cabe que se faculte
al MTIC para asignar los permisos de uso del espectro electromagnético, en los
casos descritos por la ley, pues ello no solo desconoce la autonomía de la
CNTV, sino que también da lugar a que tales permisos se concedan de manera
indiscriminada y por cualquier motivo, dada la indeterminación de las causas.
2.7.
Por fuera de los anteriores planteamientos, algunos intervinientes y el propio
Ministerio Público, destacan el hecho de que, respecto de las normas acusadas,
cursaba ante la Corporación una demanda de inconstitucionalidad, razón por la
cual es necesario verificar previamente la existencia de una posible cosa
juzgada. De igual manera, explícita e implícitamente, varios de los
intervinientes plantean una posible ineptitud sustantiva de la demanda, en
particular, con respecto a la acusación formulada contra el artículo 1° de la
Ley 1341 de 2009.
3. Cuestiones previas que debe resolver la Corte
De
acuerdo con lo expresado en el punto anterior, el primer asunto que le
corresponde resolver a la Corte en esta causa, es si debe abstenerse de
proferir decisión de fondo frente a algunas de las normas acusadas, ya sea
porque existe cosa juzgada o porque no se estructuró respecto de las mismas un
verdadero cargo de inconstitucionalidad. En relación con el análisis de
procedibilidad, éste se limitará a la demanda formulada contra el parágrafo del
artículo 1° de la Ley 1341 de 2009, en razón a que sólo sobre ella se advierten
razones objetivas en torno a una posible ineptitud sustancial.
3.1.
Existencia de cosa juzgada frente al numeral 4° del artículo 22 y el inciso 4°
del artículo 72
3.1.1.
En la reciente Sentencia C-403 de 2010, esta Corporación resolvió una demanda
ciudadana formulada contra varias disposiciones de la Ley 1341 de 2009. Una vez
verificado el contenido del citado fallo, encuentra la Corte que algunas de las
normas demandadas en esa ocasión, son exactamente las mismas que se acusan en
el presente proceso. Ello ocurre con las expresiones “principalmente”
y “radiodifundida”, integradas al
numeral 4° del artículo 22, así como con el inciso 4° del artículo 72, el cual prevé que: “Cuando
prime el interés general, la continuidad del servicio, o la ampliación de
cobertura, el Ministerio podrá asignar los permisos de uso del espectro de
manera directa.
3.1.2. Cabe entonces establecer el alcance de la
decisión adoptada en la Sentencia C-403 de 2010, a efectos de determinar si con respecto de tales normas, ha operado el fenómeno jurídico de la
cosa juzgada constitucional.
3.1.3. En el caso del numeral 4° del artículo 22,
el cargo esbozado en su contra coincide plenamente con el formulado en la
presente causa. En esa oportunidad, como ahora, la acusación giraba en torno al
hecho de que el citado numeral, al facultar a la CRC para regular el acceso al
uso de las redes de televisión, con excepción de las redes destinadas principalmente
para servicios de televisión radiodifundida, violaba los
artículos 76 y 77 de la Carta. Ello en razón a que, a través de las citadas
disposiciones superiores, el Constituyente del 91 quiso atribuirle a la CNTV,
la función de intervenir en todo el espectro electromagnético empleado para los
servicios de televisión, sin importar la tecnología utilizada. Por tanto,
limitar su competencia a la televisión radiodifundida afectaba arbitrariamente
la competencia asignada para el manejo del servicio de televisión.
Al entrar a resolver sobre la acusación, la Corte
encontró que, en principio, la norma demandada se ajustaba a la Carta. Afirmó
que la misma, “al no atribuir la regulación del servicio de televisión
radiodifundida a la CRC, y exceptuar del ámbito de su competencia a las redes
destinadas ‘principalmente’ para la prestación del servicio de
televisión, da cumplimiento a lo ordenado por los artículos 75 a 77 de la Constitución Política, en el sentido de que la ejecución de la política estatal
determinada por el legislador en materia de televisión, corresponde a la
Comisión Nacional de Televisión, así como la gestión y control del espectro
electromagnético empleado por este servicio de televisión, en los términos que la
Constitución y la jurisprudencia le han reconocido”.
No obstante, aclaro la Corporación que, en la medida
en que la disposición emplea simultáneamente las expresiones “servicio de
televisión” y  “radiodifundida”, la última de ellas “puede inducir a
error sobre una posible disminución de la competencia de la CNTV frente a la
regulación del servicio de televisión, cuando éste no sea radiodifundido,
asunto que sería contrario a la línea jurisprudencial en la materia”.
Considerando, entonces, que la utilización simultánea de los términos podía dar
lugar a equívocos constitucionalmente relevantes sobre las competencias de una
y otra comisión, la Corte concluyó que era necesario retirar del ordenamiento
jurídico la expresión “radiodifundida”, y condicionar la exequibilidad
de los demás apartes del numeral 4 del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009, para
que se entienda “que en los casos en que una misma red sirva para la prestación
de varios servicios de telecomunicaciones, la competencia de cada una de las
entidades reguladoras se referiría solo al servicio y a la tecnología que
constitucional y legalmente se le hubiera asignado”. Conforme con ello
resolvió:
“Cuarto.-Declarar INEXEQUIBLE la expresión “radiodifundida” y
EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el artículo 22-4 de la Ley
1341 de 2009, en el entendido que en los casos en que una misma red sirva para
la prestación de varios servicios de telecomunicaciones, la competencia de cada
una de las entidades reguladoras se referirá solo al servicio y a la tecnología
que legalmente se le haya asignado”.
3.1.4. Con respecto al inciso 4° del artículo 72, el cual prevé
que: “Cuando prime el interés general, la continuidad del servicio, o la
ampliación de cobertura, el Ministerio podrá asignar los permisos de uso del
espectro de manera directa, también la
Corte, en la citada Sentencia C-403 de 2010, llevo a cabo el respectivo juicio
de constitucionalidad. En esa oportunidad, a partir de los distintos
cuestionamientos de la demanda, el análisis de la Corte tuvo como objetivo
principal, establecer si, a la luz de los principios de igualdad de oportunidades
en el acceso al espacio radioeléctrico, pluralismo informativo y libertad de
competencia económica, era posible la asignación directa de permisos para el
uso del espectro, por razones de interés general, continuidad en el servicio o
ampliación de la cobertura.
Aun cuando la demanda no hacía un cuestionamiento
directo a la posible limitación de la competencia de la CNTV, como sí ocurre en
esta causa, derivada de no haber sido mencionada dentro de las entidades
habilitadas para hacer adjudicaciones directas, en todo caso, en la citada
Sentencia C-403 de 2010, este Tribunal abordó ese aspecto del debate, aclarando
previamente que todas las entidades que estuvieran a cargo de la administración
del espectro, estaban obligadas a cumplir las reglas de adjudicación previstas
en el artículo 72 de la Ley 1341 de 2009. En punto al aparte acusado de dicha
norma, que dispone asignar directamente bandas de frecuencia -en tres
situaciones específicas-, como excepción a la regla general de hacerlo mediante
proceso de selección objetiva, dijo la Corte que tal facultad se encuentra también
en cabeza de todas las entidades que intervienen en el manejo del espectro
electromagnético, lo cual incluye tanto al MTIC como a la CNTV, quien está
llamada a hacerlo en relación con el servicio de televisión, dentro del ámbito
de sus competencias constitucionales y legales. Sobre el particular, dijo la
Corte en el citado fallo:
“4.1.2.2. Por su parte, el artículo 72 de la Ley 1341
de 2009 define las reglas que rigen el proceso de asignación de bandas de
frecuencia del espectro radioeléctrico en el evento en el que haya una pluralidad
de interesados. Estas reglas tienen como finalidades, garantizar la
transparencia del proceso de asignación de bandas y maximizar los recursos para
el Estado, esto es, para el Fondo de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones. Las reglas definidas en esta disposición deben ser
cumplidas por todas las entidades a cargo de la administración del espectro
radioeléctrico incluyendo al Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones, y la Comisión Nacional de Televisión.
De conformidad con las normas constitucionales y
legales vigentes, así como con la jurisprudencia de esta Corporación, todas las
entidades que tienen facultades para asignar bandas de frecuencia dentro del
espectro radioeléctrico, por regla general deben hacerlo mediante
procedimientos de selección objetiva y sólo en casos excepcionales podrán
hacerlo de manera directa.
Partiendo de esa regla general, en la Ley 1341 de 2009, se establecieron para
el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, dentro del
ámbito de sus competencias legales, la posibilidad de asignar directamente
bandas de frecuencia para efectos de los servicios de telecomunicaciones a su
cargo, tres situaciones excepcionales en las que se autoriza la asignación
directa de las bandas sin acudir al proceso de selección objetiva.
En efecto, el artículo 72 obliga al ente concedente a
(i) verificar la existencia de una pluralidad de interesados; y (ii) en el
evento en el que se cumpla dicho presupuesto, como regla general, a otorgar las
licencias mediante procesos de selección objetiva, incluido el mecanismo de
subasta. En el último inciso de esta norma se consagra que podrá asignarse
bandas directamente, aun cuando haya una pluralidad de interesados, siempre que
se presente alguna de las siguientes circunstancias: cuando prime (i) el
interés general; (ii) la ampliación de la cobertura; o (iii) la continuidad del
servicio. Estas tres circunstancias son las que han sido cuestionadas en el
presente proceso, y sobre ellas se volverá más adelante.
Dado que la gestión y el control del espectro
electromagnético han sido asignados por el ordenamiento jurídico a distintas
entidades de la administración -como ocurre con la Comisión Nacional de
Televisión para el caso de la televisión-, o con el Ministerio de
Comunicaciones, para el caso de la radio, son todas ellas, dentro de la
respectiva área de servicio en la que actúan, las obligadas a aplicar las
reglas previstas para el proceso de asignación de bandas con pluralidad de
interesados, lo cual incluye la posibilidad de otorgar los permisos de uso del
espectro de manera directa, conforme a la excepción prevista en el último
inciso del artículo 72.
(Negrillas y subrayas fuera de texto).
Hecha esa claridad, procedió la Corte a
evaluar la constitucionalidad de las medidas excepcionales, que dan lugar a la
asignación directa de frecuencias por parte de las entidades encargadas de la
administración del espectro. De manera general, recordó que si bien el
legislador cuenta con un amplio margen de configuración para determinar los
mecanismos a través de los cuales asignará el uso de frecuencias en el espectro
electromagnético, dada la condición de bien escaso, tal potestad excluye la
utilización de aquellos procedimientos que favorezcan la concentración de los
medios o la ocurrencia de prácticas monopolistas. En ese sentido, precisó que
los sistemas de selección objetiva son los que mejor sirven a los propósitos
trazados por el Constituyente, razón por la cual, el establecimiento de
mecanismos excepcionales de adjudicación directa para otorgar licencias en el
uso del espectro, prima facie, resultan contrarios a lo previsto en el
artículo 75 Superior, lo que lleva a que el examen de constitucionalidad sobre
los mismos deba ser riguroso.
3.1.5. Respecto a
la posibilidad de otorgar permisos de uso del espectro electromagnético “cuando
prime la continuidad del servicio”, consideró la Corte que el objeto
perseguido es evitar que pueda presentarse una situación que ponga en riesgo la
prestación continuada del servicio de las telecomunicaciones, razón por la
cual, la intención de la norma es consecuente con la obligación que tiene el
Estado de prestar los servicios públicos, ya sea directa o indirectamente, no
sólo de manera eficiente sino también continuada. En todo caso, aclaró que,
“asignar directamente una licencia o permiso para acceder al espectro
radioeléctrico, por parte de las distintas entidades de la administración que ejercen
la intervención estatal en ese bien público, sin agotar previamente un
procedimiento de selección objetiva que involucre a todas las personas
interesadas en obtenerlo, resulta adecuado para alcanzar el fin previsto por el
legislador de asegurar la continuidad del servicio, sólo en casos realmente
excepcionales, pues tal posibilidad también limita el acceso al uso del
espectro radioeléctrico de quienes no son contratados, y puede generar
beneficios desproporcionados a favor del adjudicatario y facilitar la
concentración de los medios o prácticas monopolísticas, si los beneficios de la
asignación directa se perpetúan en el tiempo, a pesar de que ya no esté en
riesgo la continuidad del servicio y sea posible acudir al mecanismo de
selección objetiva. En esa medida, el remedio planteado resultaría
desproporcionado para quienes sean marginados de la posibilidad de acceder a la
banda, y por lo mismo contrario a los fines constitucionales previstos en el
artículo 75 Superior”.
Bajo las
anteriores premisas, la Corte concluyó que la posibilidad de contratación
directa de la banda cuando esté en riesgo la continuidad del servicio, se
ajusta a la Constitución únicamente si se entiende que la misma “sólo podrá
extenderse por el término estrictamente necesario” para que las autoridades
administrativas competentes, con pleno cumplimiento de los principios que
orientan la función pública y sin dilaciones irrazonables, adelanten los
procesos necesarios para realizar la asignación de la banda mediante el
mecanismo de selección objetiva, que garantice no sólo la continuidad del
servicio, sino también la adjudicación de los espacios radioeléctricos en
condiciones de igualdad de oportunidades.
3.1.6.
Frente a las otras dos excepciones contempladas en la norma, que permiten la asignación
directa del uso del espectro, cuando prime “la ampliación de la cobertura”
o “el interés general”, encontró la Corte que las mismas eran vagas e
imprecisas y, por esa vía, desconocían el derecho a la igualdad de
oportunidades y la libre competencia, en cuanto podían promover la
concentración en los medios de comunicación y la ocurrencia de prácticas
monopolísticas.
Tratándose
de la ampliación de cobertura, sostuvo que, aun cuando la medida perseguía, en
principio, un fin constitucionalmente válido, cual era la búsqueda de la
universalización de los servicios públicos, la propia Ley 1341 de 2009, “no
define qué se entiende por la ampliación de la cobertura ni en qué condiciones
se puede entender que tal criterio prime”. En ese sentido, “[l]a vaguedad de la
redacción de la norma permitiría una multiplicidad de interpretaciones, no
necesariamente acordes con las disposiciones constitucionales que regulan la
materia. Por ejemplo, la amplitud del término permitiría asignar de manera
directa la banda a un oferente particular que no participó en el sistema de
selección objetiva, escudándose en una necesidad de ampliación de la cobertura.
También sería posible hacer la asignación directa de la banda para privilegiar
medios de comunicación que promuevan un punto de vista específico”.
En
relación con la primacía del interés general, aclaró la Corte que su inclusión
como excepción a la regla general de la selección objetiva en el campo de las
comunicaciones, “resulta redundante, dado que en toda actuación del Estado, por
mandato constitucional, debe primar la búsqueda y salvaguarda del interés
general, por lo que no se requiere que la norma lo disponga expresamente para
que el interés general sea un fin de carácter fundamental e imprescindible
dentro de la actividad pública”. Además, sostuvo,  que si bien el mecanismo excepcional de la asignación directa de
bandas también puede garantizar ese interés general, “la ambigüedad de la
expresión permite la utilización de este criterio ante cualquier circunstancia,
así no se esté ante una condición anómala que ponga en riesgo evidente e
inminente la prestación misma del servicio, transformando esta excepción en la
regla general, aumentando de esta manera el riesgo de concentración de los
medios de comunicación en manos de unos pocos particulares o la ocurrencia de
prácticas monopolísticas que el mismo artículo 75 de la Carta ordena evitar”.
3.1.7.
Teniendo en cuenta que la asignación directa de bandas de frecuencia le
corresponde a las entidades que intervienen en el manejo del espectro
electromagnético, y que sólo es constitucionalmente admisible cuando prime la
continuidad del servicio, por el término estrictamente necesario, en la parte
resolutiva de la Sentencia C- 403 de 2010, la Corte decidió:
Segundo.- Declarar INexequibleS
las expresiones “el interés general” y “o la ampliación de la cobertura”
empleadas en el inciso final del artículo 72 de la Ley 1341 de 2009.
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos examinados,
la expresión “cuando prime (…) la continuidad del servicio”, contenida en el
inciso segundo del artículo el inciso final del artículo 72 de la Ley 1341 de
2009, en el entendido de que la posibilidad de asignación directa de la banda
sólo podrá extenderse por el término estrictamente necesario para que la administración
convoque un proceso de selección objetiva.
3.1.8. Vistas  así las cosas, dado que los apartes
acusados del inciso 4° del artículo 22 y del último inciso del artículo 72, de la
Ley 1341 de 2009, ya fueron analizados por la Corte en la Sentencia C-403 de
2010, y que las decisiones en ella adoptadas, lo fueron también con fundamento
en las acusaciones que ahora se formulan en su contra, es claro que en el
presente caso ha operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional
(C.P. art. 243), razón por la cual no puede este Tribunal entrar a proferir un
nuevo pronunciamiento de fondo sobre las citadas normas.
3.1.9. Tratándose de la demanda contra  las expresiones
“radiodifundida” -del inciso 4° del artículo 22-  y “el interés
general” y “o la ampliación de la cobertura” -del inciso final del
artículo 72-, la incompetencia de la Corte se encuentra también determinada,
por el hecho de que las mismas fueron retiradas del ordenamiento jurídico como
consecuencia de su declaratoria de inexequibilidad.
3.1.10. En esos términos, con respecto a la demanda
formulada contra las expresiones “radiodifundida”, contenida en el
inciso 4° del artículo 22,  y “el interés general” y “o la ampliación
de la cobertura”, del inciso final del artículo 72, en la aparte resolutiva
del presente fallo, la Corte ordenará estarse a lo resuelto en la Sentencia
C-403 de 2010.
3.2. Ineptitud sustantiva de la demanda en relación
con el aparte acusado del artículo 1°
3.2.1. Definida la improcedencia del juicio de
constitucionalidad con respecto al inciso 4° del artículo 22, y al inciso final
del artículo 72, por existencia de cosa juzgada constitucional, entra la Corte
a evaluar sobre una posible ineptitud sustantiva de la demanda en relación con
la acusación formulada contra el parágrafo del artículo 1° de la Ley 1341 de
2009. Como ya se advirtió, a partir del contenido de la demanda, algunos
intervinientes y la propia Corte, consideran necesario evaluar previamente ese
aspecto del proceso.
3.2.2. Siguiendo el mandato contenido en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, esta Corporación ha
sostenido que, para que exista demanda en
forma y la Corte pueda entrar a emitir pronunciamiento de fondo, además de
tener que señalarse en la demanda las normas
que se acusan como inconstitucionales y las preceptivas superiores que se
estiman violadas, es necesario que el actor formule por lo menos un cargo de
inconstitucionalidad y éste se encuentre respaldado en razones “claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes”.
3.2.3.
La jurisprudencia ha explicado que existen razones “(i) claras, cuando la acusación
formulada por el actor es comprensible y de fácil entendimiento, (ii) ciertas,
si la acusación recae directamente sobre el contenido de la disposición
demandada y no sobre una proposición jurídica inferida o deducida por el actor,
(iii) específicas, en cuanto se defina o se muestre en forma
diáfana la manera como la norma vulnera la Carta Política, (iv) pertinentes,
cuando se utilizan argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no
razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia, y (v)
suficientes, en la medida en que contengan todos los elementos fácticos
y probatorios que son necesarios para adelantar el juicio de
inconstitucionalidad, de forma que exista por lo menos una sospecha o duda
mínima sobre la constitucionalidad del precepto impugnado”[6].
3.2.4. En el
presente caso, se formula acusación contra el parágrafo único del artículo
1° de la Ley 1341 de 2009, sobre la base de
considerar la actora, que la norma, al prever
que el servicio de televisión continuará rigiéndose por las normas especiales
pertinentes, “con las excepciones específicas que contenga la presente ley”,
desconoce la autonomía que la Constitución le reconoce a la CNTV en los
artículos 76 y77, en razón a que la misma fue creada como un organismo independiente,
en quien se radica la función de regular el servicio público de televisión en
el país, bajo un régimen jurídico propio  -previsto en la Ley 182 de 1995-, que
no puede ser excepcionado por el legislador.
3.2.5. Al respecto, se destaca que el artículo 1° de la
Ley 1341 de 2009, se ocupa de fijar el objeto que persigue la citada ley.
Señala al respecto, que por su intermedio se busca determinar el marco general para la formulación de las
políticas públicas que regirán el sector de las tecnologías de la información y
las comunicaciones, su ordenamiento general, el régimen de competencia, la
protección al usuario, así como todo lo concerniente a la cobertura, calidad
del servicio, promoción de la inversión en el sector y el desarrollo de estas
tecnologías, el uso eficiente de las redes y del espectro radioeléctrico.
Dentro de ese contexto, prevé en el parágrafo acusado, que “[e]l servicio de televisión y el servicio postal continuarán rigién­dose por las normas especiales pertinentes, con las excepciones específicas que contenga la presente
ley.
3.2.6. Verificado
el contenido normativo de la disposición objeto de análisis, como la acusación
en que se funda la solicitud de inconstitucionalidad, para la Corte es claro
que la demanda formulada contra el artículo 1° de la Ley 1341 de 2009 es
inepta. Encuentra la Corte que la acusación no cumple con los requisitos de claridad,
especificidad y suficiencia, toda vez que en ella no se estructura
un verdadero cargo de inconstitucionalidad, ni se demuestra de qué manera la
norma acusada vulnera los mandatos superiores que son citados como violados. En
realidad, la demanda se basa en razonamientos imprecisos y errados, que no se
relacionan directa y concretamente con la disposición acusada, y que a su vez
no permiten establecer si realmente existe una oposición objetiva entre ésta y la
Constitución Política, que a su vez deba ser resuelta por vía del proceso de
inconstitucionalidad.
3.2.7. Si bien la
demandante trata de precisar el alcance del cuestionamiento, en el sentido de
plantear una presunta incompatibilidad entre la norma acusada -que anuncia
establecer excepciones al régimen legal propio que gobierna la actividad de la
CNTV- y la Constitución, no entra a explicar de que manera se produce tal
divergencia, ni acredita cómo ella es imputable a esa misma preceptiva. Aun
cuando es cierto que el artículo 77 de la Carta le reconoce a la CNTV autonomía
para el manejo de la televisión, también lo es que el mismo mandato le atribuye
al legislador la competencia para fijar la política en ese campo, es decir, para
establecer su régimen legal propio, de manera que el sólo hecho de que la
norma acusada anuncie que va a establecer excepciones al régimen especial que
rige tal organismo (Ley 182 de 1995), no genera una sospecha o duda mínima
sobre su inconstitucionalidad. Por el contrario, atendiendo al mandato
constitucional citado, en principio, podría sostenerse con razón, que la medida
se inscribe dentro del ejercicio propio de la función regulatoria que le
corresponde a la ley en la materia.
3.2.8. Siendo ello
así, no resulta suficiente la sola afirmación de que la norma acusada viola la
autonomía reconocida a la CNTV, para solicitar su declaratoria de
inexequibilidad y plantear un juicio en ese sentido, pues el legislador esta
habilitado, por expresa disposición constitucional, para regular toda la
política de televisión, sin que el ordenamiento Superior prevea, a su vez, que
debe hacerlo en un solo ordenamiento legal.
3.2.9. En plena
concordancia con el punto anterior, se ignora en la demanda que, en realidad,
el propósito perseguido por el legislador en el precepto acusado, fue excluir
de manera expresa el servicio público de televisión de la regulación contenida
en la citada Ley 1341 de 2009, debido precisamente a su especificidad. En
consecuencia, aun cuando la norma anuncia la posibilidad de establecer
excepciones a tal mandato, el planteamiento sobre una posible
inconstitucionalidad en ese caso, no está llamado a recaer sobre el parágrafo
del artículo 1° como ocurrió, sino sobre aquella norma que contenga y
desarrolle la aludida excepción. Es decir, sobre el mandato legal que de manera
cierta, concreta y específica, regule un contenido normativo que se refiera al
supuesto régimen especial propio.
3.2.10. En ese
sentido, advierte la Corte que la norma acusada tiene un simple carácter
remisorio y, por tanto, carece de un contenido concreto que permita evaluar su
inconstitucionalidad a luz del cargo esgrimido en su contra.
3.2.11. De acuerdo
con lo dicho, para esta Corporación, el planteamiento en que se basa la
solicitud de inexequibilidad del aparte acusado del artículo 1° de la Ley 1341
de 2009, carece de contenido para estructurar el respectivo juicio de
inconstitucionalidad en su contra. El mismo, no está llamado a generar una
mínima duda en torno a la inconstitucionalidad de la medida cuestionada, y
tampoco es predicable directamente de ella. De acuerdo con la posición
doctrinal sentada por la Corte en la materia, si bien es cierto que el
ciudadano que acude a la acción pública de inconstitucionalidad, no está
obligado a presentar una exposición erudita y técnica sobre las razones por las
cuales existe contradicción entre la disposición acusada y la Carta Política,
en todo caso, sí tiene el deber de  incluir un mínimo de argumentación válida
en la demanda, que a su vez permita a la Corte comprender el contenido de la
acusación y las razones jurídicas en que se basa.
3.2.12. Al respecto, la jurisprudencia ha sostenido,
que el reproche formulado contra una disposición legal debe ser de naturaleza
estrictamente constitucional, lo que significa que debe fundarse exclusivamente
en la apreciación del contenido de las normas Superiores que son objeto de
confrontación con los preceptos demandados, buscando mostrar la presunta
incompatibilidad existente entre unas y otras. Precisamente, tal hecho no tiene
ocurrencia en el presente caso, ya que los argumentos utilizados en la demanda,
no son un reflejo del contenido de la norma acusada, ni incorporan elementos de
juicio que permitan una confrontación objetiva entre ésta y la Constitución.
3.2.13. Así las cosas, en relación con la acusación de
inconstitucionalidad formulada en contra de la expresión “con las
excepciones específicas que contenga la presente ley”, prevista en el
parágrafo del artículo 1° de la Ley 1341 de 2009, la Corte se inhibirá de hacer
un pronunciamiento de fondo, por existir ineptitud sustancial de la demanda.
4. Normas sobre las cuales recae el juicio de
inconstitucionalidad y problema jurídico a resolver
4.1. De acuerdo
con lo explicado, el pronunciamiento de la Corte en el presente caso se reduce,
entonces, a la acusación formulada contra las siguientes expresiones:
-
“El Gobierno Nacional reglamentará lo
pertinente al cum­plimiento de los anteriores fines,
teniendo en cuenta las necesidades de la población y
el avance de las tecnologías de la información y las comunica­ciones, así como el estado de desarrollo de la Sociedad de la información en el país, para lo cual, se
tendrá en cuenta la participación de todos los
actores del proceso, en especial a los usuarios”,
la cual hace parte del parágrafo único del artículo 4°.
-
“de cualquier autoridad”,
que se integra al numeral
18 del artículo 22.
4.2. Como ya ha sido mencionado, la demanda contra las
normas citadas parte de considerar que las mismas, al definir aspectos
relacionados con las funciones de la Comisión de Regulación de las Comunicaciones
(CRC) y del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
(MTIC), afectan y limitan la autonomía funcional de la Comisión Nacional de
Televisión (CNTV), reconocida por los artículos 76 y 77 de la Carta para el
manejo de la televisión en Colombia.
4.3. Siendo ello así, de acuerdo con el contenido de
las disposiciones acusadas, le corresponde a la Corte establecer en el presente
caso, si se desconocen los artículos 76 y 77 de la Constitución Política, que
definen la competencia de la CNTV para intervenir el espectro electromagnético
y regular el servicio público de televisión, por las siguientes razones:
·
Respecto del parágrafo
único del artículo 4°, por asignarle el mismo al Gobierno Nacional, la facultad para
reglamentar lo pertinente al cumplimiento de los
fines del sector de las tecnologías de la información y las comunicaciones, sin
excluir de tal facultad el servicio público de la televisión.
·
Tratándose del numeral 18 del
artículo 22, por otorgarle tal disposición a la CRT, competencia para decidir los recursos de apelación
interpuestos contra actos de cualquier autoridad que se refieran a la
construcción, instalación u operación de redes de telecomunicaciones, incluidos
los expedidos por la CNTV.
Para
resolver los problemas jurídicos planteados, inicialmente la Corte (i) hará una
breve referencia al contexto en el que se inscriben las normas acusadas, luego
(ii) procederá a reiterar la línea jurisprudencial existente sobre la
naturaleza, funciones y autonomía de la CNTV, y en ese ámbito, (iii) entrará a
resolver sobre la constitucionalidad de las mismas.
5. Contexto
del cual forman parte las normas acusadas
5.1. Las normas parcialmente acusadas, hacen parte de la
Ley 1341 de 2009, “Por la cual se definen principios y conceptos sobre la
sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones -TIC-, se crea la Agencia Nacional del
Espectro y se dictan otras disposiciones”.
5.2.
Tal y como lo explicó esta Corporación en la Sentencia C-403 de 2010, en la que
se adelantó el estudio de constitucionalidad de algunas de sus disposiciones, la
Ley 1341 de 2009, es resultado del trámite que surtió en el Congreso de la
República, el proyecto de ley de iniciativa gubernamental número 112/07 Cámara
– 340/08 Senado, a través del cual se buscaba la creación de la Agencia
Nacional del Espectro, dentro del propósito perseguido por el Gobierno, “de
contar con instrumentos e instituciones que permitieran un manejo y
administración adecuados del espectro electromagnético que asegure y promueva
el interés público, sobre la base de que es un bien inalienable e imprescriptible,
escaso, sujeto a la gestión y control del Estado…”[7].
En
la exposición de motivos que acompañaba el proyecto, el Gobierno hizo claridad
en torno a la necesidad existente en el país, de dinamizar y cohesionar las
políticas públicas del sector de comunicaciones con las innovaciones
tecnológicas, para avanzar hacia la masificación de las tecnologías de la
información y las comunicaciones, la expansión de la inversión privada en aras
de mejorar la infraestructura de comunicaciones, y la diversificación de
servicios.[8]
5.3.
No obstante lo anterior, la propuesta inicial del proyecto fue transformada
durante el primer debate en la Comisión Sexta de la Cámara de Representantes, en
la dirección de dictar una ley marco que regulara de forma integral las
denominadas Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (Tic), con el objeto de “consolidar
el marco normativo con principios para la promoción y apropiación de las
Tecnologías de la Información y la Comunicación-TIC, el apoyo a la generación
de contenidos que incentiven el uso de la infraestructura, el impulso de la
industria de TIC y el ajuste de la estructura de gestión a la realidad de la
convergencia tecnológica.”[9]
En la Sentencia C- 403 de 2010, la Corte aclaró que la
reforma propuesta para lograr la
adaptación del régimen de telecomunicaciones al fenómeno de la convergencia,
implicaba el replanteamiento de los regímenes de habilitación, regulación,
planeación y gestión del espectro existentes hasta el momento, e incluía a su
vez reformas específicas en materias como las licencias, los derechos y
obligaciones que generan el uso del espectro radioeléctrico, la interconexión,
la numeración y el servicio universal. Las mencionadas reformas fueron
explicadas en el citado fallo, de la siguiente manera:
“La principal reforma al régimen de habilitación
consiste en  introducir la licencia única que permite la prestación de
cualquier tipo de servicio de telecomunicaciones y el establecimiento y
explotación de redes de telecomunicaciones. Sin embargo, la asignación de los
derechos de uso del espectro radioeléctrico conlleva el otorgamiento de un
permiso específico independiente de la licencia unificada.
En materia del régimen de planeación y gestión del
espectro, se reorganizan e integran las funciones relacionadas con la gestión
técnica del espectro en una sola entidad, independiente técnicamente, pero
adscrita al Ministerio de Comunicaciones, denominada Agencia Nacional del
Espectro.
En relación con el régimen de regulación para
equilibrar la competencia en los servicios convergentes entre empresas
procedentes de diferentes sectores, se establece una regulación común adaptada
a las nuevas tendencias, especialmente a la globalización de las
telecomunicaciones”.
El legislador excluyó de manera expresa los servicios de
televisión, radiodifusión sonora y postal de la nueva reglamentación debido a
su especificidad, y precisó que la información y la organización de las
tecnologías de la información y las comunicaciones, Tic, quedaba excluida del
régimen previsto para los servicios públicos domiciliarios en la Ley 142 de 1994.
Este nuevo marco legal introduce así un cambio radical
de paradigma, en el que “los objetivos principales dejan de ser establecidos
por o en razón de los operadores de telecomunicaciones y su oferta de
servicios, y pasan a ser una agenda establecida por la demanda, por los
usuarios, quienes deben ser la prioridad de las políticas en una estrategia de
impulso de las Tic”[10],
con el fin de lograr un régimen regulatorio acorde con las necesidades de
un sector tan dinámico.”
5.4. Dentro de ese nuevo ámbito, se expidió entonces la
Ley 1341 de 2009, como respuesta a la
necesidad de actualizar el marco legal existente al momento de su expedición,
del sector de las telecomunicaciones. La misma está compuesta por 73 artículos,
organizados en XI títulos distribuidos por temas, de la siguiente manera: I.
disposiciones Generales; II. Provisión de las Redes y Servicios y Acceso a
Recursos Escasos; III. Organización Institucional; IV. Promoción al Acceso y
Uso de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones; V. Reglas de
Resolución de Controversias en Materia de Interconexión; VI. Régimen de
Protección al Usuario; VII. Régimen de los proveedores de Redes y Servicios de
las Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones; VIII. De La
Radiodifusión Sonora; IX. Régimen de Infracciones y Sanciones; X. Régimen de
Transición; y XI. Disposiciones Finales.
5.5. Según lo prevé su artículo 1°, la ley tiene por objeto determinar el marco general para la formulación de las políticas
públicas que regirán el sector de las tecnologías de la información y las
comunicaciones, su ordenamiento general, el régimen de competencia, la
protección al usuario, así como todo lo concerniente a la cobertura, calidad
del servicio, promoción de la inversión en el sector y el desarrollo de estas
tecnologías, el uso eficiente de las redes y del espectro radioeléctrico. De
igual manera, hace parte de su objetivo, determinar las potestades del Estado
en relación con la planeación, la gestión, la administración adecuada y
eficiente de los recursos, regulación, control y vigilancia del mismo,
facilitando el libre acceso de los habitantes del territorio nacional a la
Sociedad de la Información.
5.6.
Como principios orientadores de la ley, el artículo 2° consagró los de (i) prioridad
al acceso y uso de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones; (ii)
libre competencia; (iii) uso eficiente de la infraestructura y de los recursos
escasos; (iv) protección de los derechos de los usuarios; (v) promoción de la
inversión; neutralidad tecnológica; (vi) derecho a la comunicación, a la
información, a la educación y a los servicios básicos de las TIC; y (vii) masificación
del Gobierno en Línea.
5.7.
De acuerdo con los principios de intervención previstos en la Constitución, en
el artículo 4° se prevé la intervención del Estado en el Sector de las
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, para el cumplimiento de los
fines señalados en la misma norma, entre los que se mencionan los de (i)
protección de los derechos de los usuarios; (ii) servicio universal; (iii)
masificación del Gobierno en Línea; (iv) prevención del fraude en la red; (v)
promoción y garantía de la libre competencia; (vi) garantizar el despliegue y
uso eficiente de la infraestructura y la igualdad de oportunidades en el acceso
a los recursos escasos; y (vii) el uso adecuado del espectro radioeléctrico.
5.8.
El artículo 6° define las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
-TIC-, como “el conjunto de recursos, herramientas, equipos, programas
informáticos, aplicaciones, redes y medios, que permiten la compilación,
procesamiento, almacenamiento, transmisión de información como voz, datos,
texto, video e imágenes”, al tiempo que el artículo 5° anterior, le impone
a las entidades del orden nacional y territorial la carga de promover,
coordinar y ejecutar planes, programas y proyectos tendientes a garantizar el
acceso y uso de la población, las empresas y las entidades públicas a las TIC.
5.9.
El artículo 9° precisa que el Sector de las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones es el “compuesto por industrias manufactureras, comerciales y
de servicios cuyos productos recogen, procesan, crean, transmiten o muestran
datos e información electrónicamente.”
5.10. Para destacar, en el Título III, referente a la
Organización Institucional, se adoptan las siguientes decisiones: (i) en los
artículos 16 a 18, se transforma el Ministerio de Comunicaciones en Ministerio
de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -MTIC- y se definen sus
objetivos y funciones; (ii) en los artículo 19 a 22, se transforma la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones -CRT- en Comisión de
Regulación de Comunicaciones -CRC-, y se define esta última como Unidad
Administrativa Especial, con independencia administrativa, técnica y
patrimonial, sin personería jurídica adscrita al MTIC, se determina su
composición y se fijan sus funciones; y en los artículos 25 a 29, se crea la Agencia Nacional del Espectro -ANE-, como una Unidad Administrativa Especial del
Orden nacional, adscrita al MTIC, sin personería jurídica, pero con autonomía
técnica, administrativa y financiera, se definen sus funciones y los órganos de
dirección.
5.11. En ese contexto, puede
decirse que se inscriben los apartes acusados del parágrafo del artículo 4° y
del numeral 18 del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009, demandados en esta
causa.
5.12. En lo que toca con el
parágrafo del artículo 4°, éste faculta al Gobierno Nacional para reglamentar
lo pertinente al cumplimiento de los fines de intervención en el sector de las
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. A este respecto, la norma en lo
acusado dispone expresamente: El Gobierno Nacional reglamentará
lo pertinente al cumplimiento de los anteriores fines, teniendo en cuenta las
necesidades de la población y el avance de las tecnologías de la información y las comunicaciones, así como el estado
de desarrollo de la Sociedad de la información en el
país, para lo cual, se tendrá en cuenta la participación de todos los actores
del proceso, en especial a los usuarios”.
5.13.
Por su parte, frente al numeral 18 del artículo 22, en él se habilita a la
Comisión de Regulación de Comunicaciones -CRC-, para resolver los recursos de
apelación contra actos “de cualquier autoridad” que se refieran a la
construcción, instalación u operación de redes de telecomunicaciones.
5.14.
Como ya se ha mencionado, tales disposiciones son cuestionadas bajo la
consideración que las mismas violan la autonomía reconocida a la CNTV, (i) al asignarle al
Gobierno Nacional, la facultad para reglamentar lo pertinente al cumplimiento
de los fines del sector de las tecnologías de la información y las
comunicaciones, sin excluir el servicio público de la televisión; e igualmente, (ii)  como consecuencia de reconocerle a la
CRC, competencia
para resolver los recursos de apelación interpuestos contra actos de cualquier
autoridad que se refieran a la construcción, instalación u operación de redes
de telecomunicaciones, sin
excluir los expedidos por la
CNTV.
5.15.
En los términos precedentes, pasa la Corte a evaluar la constitucionalidad de
tales preceptos a la luz de la jurisprudencia constitucional sobre la materia.
6.
La Comisión Nacional de Televisión (CNTV)
6.1. Naturaleza jurídica y funciones constitucionales
y legales
6.1.1.
Según ha quedado explicado, la demandante le atribuye a las disposiciones
acusadas de la Ley 1341 de 2009, una presunta violación de los artículos 76 y
77 de la Constitución, sobre la base de que las mismas desconocen la autonomía
que tales mandatos superiores le atribuyen a la CNTV.
6.1.2. Pues bien, conforme lo ha destacado esta
Corporación en innumerables pronunciamientos sobre la materia, con la entrada
en vigencia de la Constitución Política de 1991, la dirección de la política en
materia de televisión, su regulación y la intervención del Estado en el
espectro electromagnético utilizado para los servicios de televisión, se
concentró en un nuevo órgano, dotado de independencia para la ejecución de sus
funciones, el cual fue denominado por la Ley 182 de 1995, como Comisión
Nacional de Televisión.
6.1.3. Con el fin de garantizar el cumplimiento de los
objetivos para los cuales fue creada, los artículos 76 y 77 de la Carta
determinaron la naturaleza jurídica de la Comisión, definiéndola como un “organismo
de derecho público con personería jurídica, autonomía administrativa,
patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio”[11],
a la cual se encargó de manera privativa, la representación estatal en la labor
de intervención del espectro electromagnético en el campo de la televisión, y
se le ordenó desarrollar y ejecutar los planes y programas del Estado en ese
mismo servicio.
6.1.4. Siguiendo los mandatos previstos en la misma
Constitución Política (arts. 75, 76, 101 y 102), la jurisprudencia[12]
ha señalado que el espectro electromagnético es un bien público, imprescriptible,
inenajenable e inembargable, sujeto a la gestión y control del Estado, que
forma parte del territorio colombiano y que es propiedad de la Nación. A su uso
tienen acceso los particulares, en igualdad de condiciones y oportunidades, en
los términos que fije la ley, sin que para dicho acceso se apliquen, de manera
absoluta, las reglas que gobiernan el sistema de libre iniciativa, en la medida
en que, por tratarse de un bien público, la gestión del espectro está sujeta a
una especial regulación por parte del Estado.
Desde el punto de vista técnico, este mismo Tribunal
ha definido el espectro electromagnético, como “una franja de espacio alrededor
de la tierra a través de la cual se desplazan las ondas radioeléctricas que
portan diversos mensajes sonoros o visuales”[13], destacando que
su “importancia reside en ser un bien con aptitud para transportar información
e imágenes a corta y larga distancia”[14], el cual permite
a su vez “la expansión de las ondas hertzianas, mediante las cuales se
desarrolla la radiodifusión, la televisión y la prestación de los servicios de
telecomunicaciones”[15].
También ha sostenido, que el espectro electromagnético
es “el conjunto de las frecuencias de radiación electromagnética”, que
“[c]omprende desde la bajísima frecuencia aprox. 10 a 100 Hertzios que corresponde a los campos generados por las actividades de generación y
transmisión de electricidad, hasta frecuencias mayores a los 10 Hertzios que
corresponden a la radiación de los rayos cósmicos”[16].
Ha precisa do además, que “la Unión Internacional de Radiocomunicaciones
(U.I.T.) define las frecuencias del espectro electromagnético usadas para los
servicios de difusión, servicios móviles, de policía,  bomberos,
radioastronomía, meteorología y fijos como un concepto dinámico: ‘pues a medida
que avanza la tecnología se aumentan (o disminuyen) rangos de frecuencia
utilizados en comunicaciones’ por tanto este concepto ‘corresponde al estado de
avance tecnológico’ ”[17].
6.1.5. Por ser el espectro electromagnético un
elemento esencial para la prestación del servicio público de
telecomunicaciones, la Constitución Política dispuso que su intervención corra por
cuenta del Estado, asignándole esa labor de intervención, como ya se dijo, a la
CNTV en lo que corresponde específicamente al campo de la televisión. Así,
cuando ese bien de uso público es utilizado para las comunicaciones en general,
le compete al Estado su gestión y control, a través de los diferentes órganos
de la administración central, concretamente, por intermedio del Ministerio de
Comunicaciones, hoy Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones. Pero cuando el espectro es utilizado para los servicios de
televisión, la intervención del Estado se encuentra a cargo, privativamente, de
la CNTV, a quien corresponde su gestión y control en los términos de la
Constitución y la ley.
6.1.6. En punto a la función de intervención del
Estado en el espectro electromagnético utilizado para los servicios de
televisión, la jurisprudencia[18] ha señalado que ésta
tiene por objeto, inicialmente, asegurar el carácter de bien público inenajenable
e imprescriptible que se la atribuye al mismo (C.P. art. 75), pero además,
garantizar las finalidades inherentes al servicio de televisión, su prestación
eficiente, fijar requisitos y restricciones que permitan un manejo más adecuado
de éste, impedir las prácticas monopolísticas, y procurar el desarrollo y
ejecución de los planes y programas del Estado en dicho servicio, sin afectar
las libertades públicas reconocidas por la Carta.
A este respecto, ha sostenido la Corte que, desde una
perspectiva dinámica, “la función interventora a que alude el artículo 76
superior, implica de suyo una función de control, vigilancia e inspección de
las actividades que realicen los operadores del servicio público de televisión
o frente a las actividades relativas a la utilización del espectro
electromagnético para los servicios de televisión. No se entiende cómo se puede
intervenir sin actuar de manera directa en la vigilancia y control de los
concesionarios y operarios de ese servicio público. Intervenir significa
inspeccionar, fiscalizar, revisar, vigilar, examinar, todo esto, en orden a
alcanzar las finalidades enunciadas en el párrafo anterior”[19].
6.1.7. En esos términos, la función de intervención
asignada a la CNTV se concreta en dos aspectos que se extraen del propio
ordenamiento Superior: (i) la dirección de la política en materia de
televisión, y (ii) la regulación de la prestación de ese servicio; atribuciones
que, en los términos que defina la ley, se complementan para concentrar en el
aludido órgano todo lo referente a la regulación, manejo y control del servicio
de televisión en Colombia.
6.1.8. Cabe destacar, que en cumplimiento de los
mandatos previstos en los artículos 75, 76 y 77 de la Carta, para reglamentar
el servicio público de televisión y establecer el régimen legal propio
aplicable a la CNTV, el legislador expidió la Ley 182 de 1995, la cual ha sido
posteriormente modificada por las siguientes Leyes: 335 de 1996, 506 de 1999,
680 de 2001, 812 de 2003, 1098 de 2006 y 1151 de 2007.
Dicho
ordenamiento, en el artículo 1°, señala cuál es la naturaleza jurídica, técnica
y cultural de la televisión. En ese sentido, establece que jurídicamente la
televisión es un servicio público cuya titularidad, reserva, control y
regulación está en cabeza del Estado, y su prestación corresponde a las
entidades públicas, particulares y comunidades organizadas, de conformidad con
lo que la ley y la Constitución establecen para el efecto. Así mismo, la norma
señala que, desde el punto de vista técnico, la televisión es un servicio de
telecomunicaciones que ofrece programación dirigida al público en general, o a
una parte de éste, consistente en la emisión,  transmisión, difusión,
distribución, radicación y recepción de señales de audio y video. Con respecto
a su carácter cultural, reconoce que la televisión está vinculada a la opinión
pública y a la cultura del país, instituyéndose como instrumento dinamizador de
los procesos de información y comunicación.
Por
su parte, el artículo 2° establece los fines y principios que orientan la
prestación del servicio de televisión. Así, precisa que sus fines son formar,
educar, informar veraz y objetivamente, y recrear de manera sana, en orden a
satisfacer los propósitos sociales del Estado, promover el respeto de los
derechos fundamentales y el cumplimiento de los deberes ciudadanos, contribuir
al fortalecimiento de la democracia y de la paz, y promover la difusión de los
valores humanos y de las expresiones culturales nacionales, regionales y
locales. La norma ordena que tales fines deben cumplirse con observancia de los
siguientes principios: (i) imparcialidad en las informaciones; (ii)
separación entre opiniones e informaciones, conforme con los artículos 15 y 20 Superiores;
(iii) respeto al pluralismo político, religioso, social y cultural; (iv)
respeto a la honra, el buen nombre, la intimidad de las personas y los derechos
y libertades que reconoce la Carta Política; (v) protección de la
juventud, la infancia y la familia; (vi) respeto a los valores de
igualdad; (vii) preeminencia del interés público sobre el privado; y, (viii)
responsabilidad social de los medios de comunicación.
A
su vez, el artículo 3° de la ley en cita, establece la naturaleza jurídica, la
denominación, el domicilio y el control político al que está sujeto el
organismo que, conforme con los artículos 76 y 77 de la Constitución Política,
regula la televisión. Al efecto, dispone la creación de la Comisión Nacional de
Televisión, como una persona jurídica de derecho público, con autonomía
administrativa, patrimonial y técnica, cuyo domicilio principal es Bogotá D.C.,
dotada de la independencia funcional necesaria para el cumplimiento de sus
funciones constitucionales, legales y estatutarias, responsable ante el
Congreso de la República.
A
su turno, el objeto de la CNTV está previsto en el artículo 4°, en el que se
advierte que le corresponde ejercer a ese organismo, en representación del
Estado, la titularidad y reserva del servicio público de televisión; dirigir la
política del sector; desarrollar los planes y programas estatales en la
materia, de conformidad con la ley; regular el servicio, e intervenir,
gestionar y controlar el uso del espectro electromagnético utilizado para su
prestación, con el propósito de garantizar el pluralismo informativo, la
competencia y una eficiente prestación del mencionado servicio, así como evitar
las practicas monopolísticas en su operación y explotación, acorde con lo que
dispone la Constitución y la ley en la materia.
Por
su parte, el artículo 5° consagra las funciones de la CNTV, entre las que se
destacan, las de: (i) dirigir, ejecutar y desarrollar la política
general del servicio de televisión que determine la ley y velar por su
cumplimiento; (ii) adelantar las actividades de inspección, vigilancia,
seguimiento y control para una adecuada prestación del servicio público de
televisión; (iii) clasificar, de conformidad con la ley, las modalidades
del servicio público de televisión, y regular las condiciones de operación y
explotación del mismo; (iv) investigar y sancionar a los operadores,
concesionarios de espacios y contratistas de televisión por violación del
régimen de protección de la competencia, el pluralismo informativo y del
régimen para evitar las prácticas monopolísticas; (v) reglamentar el
otorgamiento y prórroga de las concesiones para la operación del servicio, los
contratos de concesión de espacios de televisión y los contratos de cesión de
derechos de emisión, producción y coproducción de los programas de televisión,
así como los requisitos de las licitaciones, contratos y licencias para acceder
al servicio, y el régimen sancionatorio aplicable a los concesionarios,
operadores y contratistas de televisión, de conformidad con las normas
previstas en la ley y en los reglamentos; (vi) asignar a los operadores
del servicio de televisión las frecuencias que deban utilizar, de conformidad
con el título y el plan de uso de las frecuencias aplicables al servicio, e impartir
permisos para el montaje o modificación de las redes respectivas y para sus
operaciones de prueba y definitivas, previa coordinación con el Ministerio de
Comunicaciones; (vii) fijar los derechos, tasas y tarifas que deba
percibir por concepto del otorgamiento y explotación de las concesiones para la
operación del servicio de televisión, y las que correspondan a los contratos de
concesión de espacios de televisión, así como por la adjudicación, asignación y
uso de las frecuencias; (viii) suspender temporalmente y de manera
preventiva, la emisión de la programación de un concesionario en casos de
extrema gravedad, cuando existan serios indicios de violación grave de la ley,
o que atenten de manera grave y directa contra el orden público.
6.2. Autonomía de la CNTV. Límites y campo de
aplicación
6.2.1. Como se desprende de la propia Constitución,
uno de los principales atributos de la CNTV, es precisamente la autonomía
administrativa, patrimonial y técnica que le ha sido reconocida. Dicha
autonomía está orientada a proteger su independencia en el ejercicio de las
funciones asignadas, de manera que las mismas se lleven a cabo en beneficio del
bien común, libre del control e injerencia del Gobierno y de los grupos
sociales, políticos o económicos que intervienen en la prestación y ejecución
del servicio de televisión.
6.2.2. Según lo ha señalado esta Corporación, la
autonomía se manifiesta en la no sujeción de la CNTV a las decisiones de
autoridades estatales distintas al legislador, y en la facultad atribuida por la
Constitución para regular el servicio de televisión. En ese sentido, la
autonomía reconocida a la entidad rectora de la televisión, implica que ésta no
pueda equipararse a una entidad descentralizada, de manera que, entre otros
aspectos, se encuentra excluida del control administrativo que ejerce el
Ejecutivo sobre sus entidades adscritas o vinculadas, lo que a su vez le
permite cumplir de manera independiente su función constitucional y legal, sin ningún
tipo de intromisiones e influencias del poder político[20].
En relación con esto último, lo ha dicho la Corte, la
autonomía, en su triple dimensión -administrativa, patrimonial y técnica-, no
se justifica por sí misma, sino que se fundamenta en la necesidad de garantizar
que la gestión del servicio de televisión, entendido como bien público de
primer orden, pueda llevarse a cabo de conformidad con la ley y libre de
intromisiones y controles por parte de autoridades administrativas.
6.2.3. Bajo ese criterio, el carácter autónomo
reconocido a la CNTV comprende dos aspectos concretos: (i) la no subordinación
a las determinaciones adoptadas por otras entidades en lo que se refiere al
ejercicio de sus competencias, (ii) y el no sometimiento al principio de
jerarquización propio de la administración pública, por tratarse de una entidad
que no se encuentra adscrita o vinculada a otro órgano del sector central. En
todo caso, la autonomía reconocida a la CNTV, no excluye el deber de
colaboración armónica, que bajo un sustento exclusivamente técnico, ésta debe
tener con otros entes estatales que cumplen funciones relacionadas con las
propias, en el propósito de alcanzar los fines del Estado en forma ordenada y
eficiente.
En relación con la autonomía de que es titular la CNTV,
expreso la Corte en la Sentencia C-350 de 1997, lo siguiente:
“La autonomía de la Comisión Nacional de Televisión no
es, pues, un simple rasgo fisonómico de una entidad pública descentralizada. En
dicha autonomía se cifra un verdadero derecho social a que la televisión no sea
controlada por ningún grupo político o económico y, por el contrario, se
conserve siempre como un bien social, de modo que su inmenso poder sea el
instrumento, sustrato y soporte de las libertades públicas, la democracia, el
pluralismo y las culturas. El sentido de dicha autonomía es la de sustraer la
dirección y el manejo de la televisión del control de las mayorías políticas y
de los grupos económicos dominantes, de forma tal que se conserve como bien
social y comunitario.”
(...)
“La anotada autonomía es justamente el objeto del
derecho social que todos los colombianos tienen a una televisión manejada sin
interferencias o condicionamientos del poder político o económico. Desde luego,
este manejo se realizará dentro del marco de la Ley, a la que compete trazar
las directrices de la política televisiva, lo que pone de presente que es allí
donde el papel del legislador se torna decisivo y trascendental.”
6.2.4. Sobre el alcance de la autonomía reconocida por
la Constitución a la CNTV, esta Corporación ha sostenido que la misma no es en
todo caso absoluta, pues no le confiere “el carácter de órgano superior del
Estado ni le concede un ámbito ilimitado de competencias”. Como cualquier
entidad pública,  y por el simple hecho de pertenecer a un Estado de derecho,
dicho organismo está llamado a ejercer sus funciones dentro del marco previsto
por la Constitución y la ley.
En efecto, los artículos 76 y 77 de la Carta, al
tiempo que le otorgan a la CNTV autonomía para el cumplimiento de sus funciones,
también subordinan el ejercicio de las mismas a la ley, atribuyéndole al
legislador la competencia para regular el servicio de televisión, lo cual
implica la facultad para definir el
alcance de las funciones y para fijar los parámetros bajo los cuales debe
operar dicha entidad. Conforme con ello, ya la Corte había precisado que las
citadas disposiciones constitucionales distinguen con claridad, “entre la determinación
de la política estatal en materia de televisión -que corresponde a la ley- y la
dirección de la misma, con arreglo a la ley y sin menoscabo de las
libertades consagradas en la Carta, que ha sido confiada al organismo previsto
en los artículos 76 y 77 Ibídem, denominado Comisión Nacional de
Televisión por la Ley 182 de 1995”[21]. Recogiendo esta
posición, en la Sentencia C-351 de 2004, este Tribunal afirmó:
La autonomía administrativa, patrimonial y técnica de la
Comisión Nacional de Televisión es una atribución que le permite al organismo
desarrollar libremente sus funciones, pero no implica una emancipación del
ordenamiento jurídico. Como ente ejecutor de la política estatal televisiva, la
Comisión es un organismo integrado a la estructura administrativa del Estado
que desempeña sus funciones sujeta a la voluntad de la Ley, nunca fuera de
ella.
Tal dependencia se deriva del propio texto de los
artículos 76 y 77 de la Carta, así como de otras disposiciones
constitucionales, que determinan su sujeción a la Constitución y a la Ley. En
este entendido, por ejemplo, el artículo 76 constitucional establece que la
Comisión Nacional de Televisión “desarrollará y ejecutará los planes y
programas del Estado en el servicio” de televisión, mientras que el
artículo 77 remarca que dicha comisión dirigirá “la política que en materia
de televisión determine la ley”, con lo cual se quiere resaltar que este
organismo está sujeto a las disposiciones constitucionales y legales en materia
de televisión, correspondiéndole estrictamente un papel de ejecución y
coordinación en la materia.
La jurisprudencia Constitucional ha reconocido por su
parte que a pesar de su importante protagonismo en el desarrollo de la política
de televisión, el objeto de la Comisión Nacional de Televisión está inscrito en
la estructura jurídica del Estado –no por fuera de ella-, al paso que sus
funciones se encuentran claramente delimitadas por la Ley, a la cual debe
sumisión.
Posteriormente, en la Sentencia C-532 de 2006,
reiteró:
Desde el punto de vista constitucional, los artículos
76 y 77 superiores otorgan a la Comisión Nacional de Televisión la autonomía
necesaria para dirigir la televisión, como organismo de ejecución y desarrollo
de la política trazada por el legislador. En este sentido, la jurisprudencia
constitucional ha hecho énfasis en que tales funciones se ejercen de manera
subordinada a la ley, la que, además, puede reglar lo relativo a su
organización y funcionamiento, de acuerdo con los parámetros fijados en los
referidos artículos.
La Corte también ha precisado que desde el punto de
vista negativo, la autonomía de la Comisión Nacional de Televisión: (i) no le
otorga el carácter de órgano superior del Estado, en cuanto su función esencial
es de ejecución de la política que determine la ley (C.P., art. 77) y (ii) no
le concede un ámbito ilimitado de competencias, pues como toda entidad pública
ejerce sus funciones dentro del campo prefigurado por la Constitución y la ley.
En este último aspecto, debe recordarse que las funciones
de intervención y dirección que le corresponde ejercer a la Comisión Nacional
de Televisión, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 76 y 77 superiores,
no constituyen una competencia desligada de la ley, asimilable a una atribución
constitucional autónoma, que dicho organismo pueda ejercer sin ningún tipo
de  limitación.
6.2.5. Siguiendo la línea jurisprudencial en cita, la Corporación
también ha hecho claridad, en el sentido de sostener que la autonomía
reconocida a la CNTV, busca, entonces, protegerla contra posibles injerencias
indebidas provenientes de otras autoridades o de grupos de interés,  frente  a
las funciones atribuidas por la Carta y que ésta quiso que fueran cumplidas con
total independencia e imparcialidad, sin que ello signifique un desprendimiento
de la ley, en particular, frente a situaciones para las cuales el ordenamiento
jurídico ha establecido reglas generales de obligatorio cumplimiento para todos
los organismos del Estado[22].  El tema fue
explicado por la Corte en la Sentencia C-532 de 2006, en los términos que se
anotan:
“Por tanto, en la medida que la autonomía de la
Comisión Nacional de Televisión no se predica respecto de la ley, “pues ésta
es finalmente la encargada de definir el marco general de sus atribuciones”,
se ha de concluir que “toda actividad
que válidamente realice la CNTV, debe haberle sido atribuida por la
Constitución y la ley”http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2006/C-532-06.htm
- _ftn35#_ftn35, de forma que, en el caso de su organización
administrativa, no podrá reclamar para sí una facultad normativa desligada de
la ley  y no sujeta a los límites naturales de la función pública.
En consecuencia, la autonomía plasmada en los
artículos 76 y 77 de la Constitución protegerá a la Comisión Nacional de
Televisión contra injerencias indebidas de otras autoridades y de grupos
sociales y económicos de presión, en los asuntos para los cuales la Constitución
ha querido que actúe con plena independencia e imparcialidad (la dirección y
ejecución de la política de televisión y la intervención del espectro
electromagnético utilizado para estos fines), sin que ello signifique un
desprendimiento de la ley, especialmente en aquéllos asuntos para los cuales la
Constitución ha establecido reglas generales de obligatoria observancia para
todos los entes estatales.
Será entonces en este contexto y para la protección de
las funciones propias en materia de televisión, que deberá interpretarse en
cada caso el alcance del régimen legal propio y de la autonomía administrativa,
patrimonial y técnica prevista en los artículos 76 y 77 de la Constitución.
Así, las disposiciones que expida el legislador para el funcionamiento de la
Comisión Nacional de Televisión, en ningún caso podrán afectar la autonomía que
dicha Entidad requiere para que, como derecho social, ‘la televisión no sea
controlada por ningún grupo político o económico y, por el contrario, se
conserve siempre como un bien social, de modo que su inmenso poder sea el
instrumento, sustrato y soporte de las libertades públicas, la democracia, el
pluralismo y las culturas” “la dirección y el manejo de la televisión
del control de las mayorías políticas.’
Por lo mismo, no serán reprochables
constitucionalmente las decisiones del legislador que no afecten la autonomía
de la Comisión Nacional de Televisión en el ejercicio de las funciones que le
han sido asignadas de manera privativa por la Constitución, tal como se
entendió, por ejemplo, al declarar exequibles las políticas generales en
materia de televisión fijadas por la ley, el establecimiento de  espacios
de coordinación interinstitucional y ciertas normas de organización y
funcionamiento de la Comisión”.
De este modo, si bien la autonomía de la CNTV no se
predica de la Constitución ni de la ley, en cuanto sus normas señalan los
lineamientos básicos a los cuales debe sujetarse en su accionar funcional, la
misma sí es oponible frente a las demás autoridades estatales, pues es la
manera como se garantiza y asegura el manejo independiente de las políticas
públicas en el campo del servicio de televisión, que el Constituyente del 91
quiso promover. Así, la CNTV mantiene una autonomía orgánica y funcional con
respecto al Gobierno Nacional, en tanto que frente al legislador, la autonomía
se restringe al campo puramente orgánico, en razón a que sus funciones están
llamadas a ser desarrolladas por la ley[23].
Bajo esa perspectiva, la autonomía de la CNTV es lo
que ha denominado la jurisprudencia constitucional una “garantía institucional”[24],
que le permite a este organismo llevar a cabo
sus funciones alejado de presiones políticas, sociales y económicas, distante a
su vez de la influencia de los respectivos gobiernos de turno, y que representa
un criterio identificatorio y estructural de su naturaleza institucional, sin
la cual no estaría en capacidad de cumplir plenamente los objetivos trazados en
la Constitución y la ley[25].
6.2.6. Dentro de ese contexto, debe entonces interpretarse y armonizarse el alcance del
régimen legal propio y de la autonomía administrativa, patrimonial y técnica
reconocida por la Constitución a la CNTV, de modo que las medidas que adopte el
legislador para su funcionamiento, estén dirigidas a ese propósito, y en ningún
caso, a afectar la independencia que dicha entidad necesita para que, “como
derecho social, ‘la televisión no sea controlada por ningún grupo político o
económico y, por el contrario, se conserve siempre como un bien social, de modo
que su inmenso poder sea el instrumento, sustrato y soporte de las libertades
públicas, la democracia, el pluralismo y las culturas’ ”.[26]
6.2.7. Debe reiterarse en este punto, tal y como lo ha
hecho la Corte en anteriores oportunidades[27], que la autonomía
reconocida a la CNTV frente a las demás autoridades de la administración, no
excluye la posibilidad de que el organismo actúe en coordinación con otras
autoridades públicas competentes en el desarrollo de políticas relacionadas con
las telecomunicaciones. Coordinación que debe darse bajo un sustento
exclusivamente técnico, y circunscrita exclusivamente a una labor de
colaboración armónica y no de intromisión o de intervención.
6.3. Potestad reglamentaria de la CNTV. Declaratoria
de exequibilidad condicionada del parágrafo único del artículo 4° de la Ley
1341 de 2009
6.3.1. Según se mencionó, como manifestación de la
autonomía administrativa, patrimonial y técnica que le ha sido reconocida, y
dentro del marco de la Constitución y ley, la CNTV es titular de una potestad
normativa reglamentaria que la habilita para ejercer la función de “regulación”
de la televisión nacional. Tal atributo se encuentra expresamente consagrado en
el inciso 2º del artículo 77 de la Carta, al disponer éste que “La
televisión será regulada por una entidad autónoma del orden nacional,
sujeta a un régimen propio.”
6.3.2. Esta Corporación ha explicado que la potestad
de regulación en cabeza de la CNTV, es en realidad una competencia exclusiva y
excluyente, en el sentido que desplaza la facultad reglamentaria del Presidente
de la República y de cualquier otra autoridad, y por cuyo intermedio se
persigue garantizar la independencia en el control y manejo del servicio
público de televisión. En plena armonía con dicha posición, la Corte ha dicho
que “la competencia normativa general, dentro del marco de la ley, respecto de
la televisión, la tiene la Comisión Nacional de Televisión (C.P. art. 77)”[28],
buscando con ello indicar que la misma hace parte de las entidades del Estado a
las que, por vía de excepción, la Constitución les reconoce potestad normativa
reglamentaria en campos específicos definidos directamente por el propio
ordenamiento Superior. Sobre este tipo de entidades, en la Sentencia C-917 de
2002, este Tribunal manifestó que:
“Pese a todo lo que se ha dicho en relación con la
potestad reglamentaria del presidente de la República y de la facultad
regulativa residual de los organismos administrativos -en especial de los
ministerios- es imprescindible resaltar que la Constitución de 1991 también
estableció un régimen de excepción que otorga a ciertos organismos, ajenos a la
Rama Ejecutiva, una potestad normativa exclusiva y excluyente.
Así entonces, por virtud de esta reserva
constitucional, los organismos a los cuales se adscribe dicha potestad tienen
la facultad exclusiva de establecer la regulación del área normativa
específicamente asignada por la Carta. La Corte Constitucional ha dicho que en
estos casos ‘[s]e trata de ámbitos de regulación, que por expreso mandato de la
Constitución se asignan a otros órganos constitucionales, al margen de la
potestad reglamentaria del Presidente.’”
6.3.3. El tema referente a la potestad regulatoria de la
CNTV, y su alcance exclusivo y excluyente, desplazatorio de la facultad
reglamentaria del Presidente de la República y de cualquier otra autoridad, ha
sido objeto de pronunciamiento por esta Corporación en distintas oportunidades.
Así, por ejemplo, en la Sentencia C-226 de 1996, la Corte hizo la siguiente
afirmación, a la que ya se hizo referencia:
“Con excepción de la primera materia - espacios
utilizables -, las restantes son del resorte del Consejo Nacional Electoral,
pues así lo dispone expresamente el artículo 25 de la Ley 130 de 1994. La
excepción se justifica, por las razones ya expuestas. La competencia normativa
general, dentro del marco de la ley, respecto de la televisión, la tiene la
Comisión Nacional de Televisión (C.P. art. 77)…”
Posteriormente, en la Sentencia C-298 de 1999,
sostuvo:
“Para alcanzar ese objetivo, el mismo constituyente
(art. 76) determinó la naturaleza de la Comisión, al definirla como un
“organismo de derecho público con personería jurídica, autonomía
administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio”, al
cual encargó de manera principal, la intervención estatal en el espectro
electromagnético utilizado para los servicios de televisión ; de otra
parte, le ordenó desarrollar y ejecutar los planes y programas del Estado en
dicho servicio.
Ahora bien, esa intervención tiene dos aspectos
funcionales generales señalados por el ordenamiento superior, a saber : la
dirección de la política en materia de televisión y la regulación de la prestación
de ese servicio, funciones que en los términos de la ley, se complementan para
concentrar en dicho organismo la regulación, manejo y control de tan influyente
servicio de comunicación.
Acerca del contenido específico de cada una de esas
funciones, la Corte se ha pronunciado en diversas oportunidades; en la sentencia
C-564 de 1995 (M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo), afirmó:
‘...[La CNTV] goza de una verdadera autonomía, similar
a la conferida al Banco de la República
y que le permite, en todo caso, investigar, sancionar, fijar tasas, formular
planes, promover estudios sobre televisión y, en general, cumplir todas
las tareas que le corresponden como entidad de dirección, regulación y
control del servicio publico de televisión, teniendo como cabeza
principal a su Junta Directiva’ ”.
Y más recientemente, en la Sentencia C-351 de 2004,
esta Sala fue clara en señalar:
“En desarrollo del atributo de autonomía que le
reconoce la Constitución Política, la Comisión Nacional de Televisión goza de
una potestad normativa que le permite ejercer la función de ‘regulación’
de la televisión nacional. Así lo dispone expresamente el inciso 2º del
artículo 77 constitucional al señalar que ‘La televisión será regulada
por una entidad autónoma del orden nacional, sujeta a un régimen propio.’
Para esta Corte, la potestad regulatoria de que es
titular la Comisión Nacional de Televisión es una competencia desplazante de la
facultad reglamentaria del Presidente de la República, que permite, como ya se
adelantó, garantizar la independencia del manejo del servicio público de
televisión. En este contexto, la Corte ha dicho que ‘la competencia
normativa general, dentro del marco de la ley, respecto de la televisión, la
tiene la Comisión Nacional de Televisión (C.P. art. 77)’[29],
con lo cual se quiere significar que dicha Comisión se enfila en el grupo de
organismos estatales que tienen potestad normativa en áreas específicamente
señaladas por el constituyente[30].”
6.3.4. En la medida en que la autonomía de la Comisión
Nacional de Televisión tiene como una de sus manifestaciones más importantes,
la potestad de regulación de la televisión, resulta lógico concluir que la
disminución de esa competencia constitucional lleva implícita una afectación
directa de la autonomía funcional. En palabras de esta Corporación, “si su
facultad regulativa es manifestación fundamental de su autonomía, no podría
reducírsele el espectro de su potestad de regulación sin afectarse
implícitamente su autonomía[31]”.
6.3.5. Siguiendo lo dicho por este Tribunal en la
citada Sentencia C-351 de 2004, la facultad de regulación da la CNTV “se
ejerce, entonces, en el campo de la televisión, con exclusión de cualquier otro
tipo de regulación, por lo que no es constitucional, por afectar su privilegio
autonómico, que otra autoridad administrativa expida una regulación
concomitante con la suya o que se la someta a una regulación distinta a la que
ella misma expide”.
6.3.6. En ese ámbito, resulta abiertamente contrario a
los artículos 76 y 77 de la Constitución, que cualquier autoridad pública,
distinta de la propia CNTV, entre a reglamentar asuntos relacionados con la
prestación del servicio público de televisión, en razón a que se trata de una
competencia privativa y reservada a la mencionada entidad. Por lo mismo, son
constitucionalmente reprochables, las decisiones adoptadas por el legislador,
dirigidas a afectar la autonomía de la CNTV, cuando éstas reconocen facultades
reglamentarias en materia de televisión, a autoridades de la administración
diferentes de la citada Comisión.
6.3.6. Vista así las cosas, el parágrafo único del
artículo 4° de la Ley 1341 de 2009, demandado en esta causa, presenta serios
problemas de constitucionalidad, en la medida que el mismo le reconoce al
Gobierno Nacional una facultad general para reglamentar lo pertinente al
cumplimiento de los fines de intervención en el sector de las Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, sin excluir el servicio de la televisión.
En efecto, en la medida que la competencia
reglamentaria atribuida al Gobierno se otorga sin ningún tipo de excepción para
todos los sectores de las comunicaciones, una lectura posible de la norma es
que tal atribución la puede ejercer también para el servicio de televisión, en
el ámbito de competencia asignado a la CNTV. A la luz de esa interpretación, la
norma es inconstitucional, en cuanto implica desconocer la competencia
constitucional asignada a la CNTV para dirigir, en forma autónoma, la política
pública que en materia de televisión le fije la ley y para ejecutar los planes
y programas del Estado en ese campo.
6.3.7. Como ha sido suficientemente explicado, la
autonomía reconocida a la CNTV para llevar a cabo el ejercicio de sus funciones
de regulación, manejo y control del servicio público de televisión, tiene como
una de sus manifestaciones más importantes, el ejercicio de la potestad
normativa reglamentaria, la cual le ha sido signada por la Constitución a dicho
organismo en forma privativa, exclusiva y excluyente, lo que significa que no
puede ser compartida, sustituida o atribuida a ninguna otra entidad del sector
central.
Dejó en claro la jurisprudencia constitucional, que si
bien la autonomía de la CNTV no se predica de la Constitución ni de la ley, en
cuanto sus normas son las llamadas a fijar los lineamientos básicos a los
cuales debe sujetarse para el cumplimiento de sus funciones, la misma sí es
oponible frente al Gobierno Nacional, pues es la manera como se garantiza y
asegura el manejo independiente de las políticas públicas en el campo del
servicio de televisión, que los artículos 76 y 77 de la Constitución promueven.
En ese sentido, la CNTV mantiene una autonomía orgánica y funcional con
respecto a las demás autoridades administrativas, que se materializa, en el
caso de la potestad reglamentaria, en que ésta sólo puede ser ejercida
directamente por la Comisión, sin que resulte constitucionalmente válido que el
legislador adopte medidas en contra de tal postulado.
6.3.8. De este modo, admitir que el Gobierno Nacional,
por intermedio de sus distintos organismos, puede reglamentar lo pertinente al cumplimiento de los fines
de intervención en el sector de televisión, constituye sin duda una intromisión
indebida de una autoridad administrativa en el cumplimiento de una función
propia de un organismo autónomo como lo es la CNTV. De igual manera, conlleva
un sometimiento arbitrario de éste órgano a la voluntad de otras autoridades
administrativas (Presidente de la República, Ministro de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, Comisión de Regulación de Comunicaciones y Director
de la Agencia Nacional del Espectro), que compromete no solo la autonomía
institucional de la CNTV, sino también la independencia que necesita la entidad
para que el servicio de televisión se preste libre del control e injerencia del
Gobierno y de los grupos sociales, políticos o económicos de interés.
6.3.9.
La Constitución Política dispone que los
servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y que es
deber de éste asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional (C.P. art. 365). Siendo las telecomunicaciones un servicio
público que requiere para su prestación del uso del espectro electromagnético,
el Estado debe intervenir con el fin de facilitar el acceso equitativo y la
utilización racional de ese bien natural. De acuerdo con lo preceptuado en
los artículos 76 y77 de la Carta, la intervención estatal en el uso de ese bien
público para el campo de las telecomunicaciones, ha sido asignada a distintas
entidades de la administración. Al Gobierno Nacional, través de los diferentes
órganos de la administración central en cabeza del Ministerio de
Comunicaciones, hoy Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones, para el caso de la radio, la telefonía y la telegrafía, entre
otros. Pero tratándose del servicio público de televisión, la intervención del
Estado se encuentra a cargo, privativamente, de la CNTV, a quien corresponde su
gestión y control en los términos de la Constitución y la ley. En ese sentido,
si bien, acorde con las disposiciones superiores citadas (arts. 76, 77 y 365),
resulta ajustado a la Constitución que se asigne al Gobierno Nacional facultad
reglamentaria para intervenir el sector de las comunicaciones, en la medida que
se entienda que esa competencia se otorga sin ningún tipo de excepción para
todos los sectores de las comunicaciones, incluyendo el servicio público de
televisión, la norma examinada resulta inconstitucional, toda vez que en ese
campo, dicha facultad ha sido atribuida directamente por la Carta Política a la
CNTV.
6.3.10. En consecuencia, para garantizar la autonomía
e independencia de la Comisión Nacional de Televisión, consagrada expresamente
en los artículos 76 y 77 de la Carta Política, en la parte resolutiva del
presente fallo, la Corte procederá a declarar la exequibilidad del parágrafo
único del artículo 4° de la Ley 1341 de 2009, pero condicionando su alcance, en el sentido que se entienda, que la
facultad atribuida al Gobierno Nacional para reglamentar lo pertinente al
cumplimiento de los fines de intervención en el sector de las Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, no se extiende al Servicio Público de
Televisión, por estar radicada dicha facultad reglamentaria, por expreso
mandato constitucional, en la Comisión Nacional de Televisión.
6.4. Autonomía de la CNTV frente al criterio de
subordinación jerárquica. Declaratoria de exequibilidad condicionada del
numeral 18 del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009
6.4.1. En armonía con lo anterior, también como una
manifestación de la autonomía, este Tribunal ha sostenido que, en ejercicio de
sus funciones constitucionales, la CNTV no está sometida a la jerarquía
tradicional de la administración pública. Ello significa que las decisiones que
ésta adopta, dentro del marco de sus funciones, de dirigir la política en
materia de televisión y de regular la prestación de ese servicio, no pueden ser
controladas, revisadas ni revocadas por las autoridades que hacen parte del
Gobierno Nacional, a la manera de una especie de control de tutela
administrativa, pues ello implicaría contrariar el objetivo perseguido por el
Constituyente, de lograr que el servicio público de la televisión se lleve a
cabo en beneficio del bien común, libre del control e injerencia del poder de
la administración y de los grupos sociales, políticos o económicos llamados a
intervenir en la prestación y ejecución del mismo.
6.4.2. En virtud de los principios de legalidad y
colaboración armónica, las decisiones que pueda adoptar la CNTV, en el marco de
sus competencias superiores y legales, sólo pueden estar sujetas al control
fiscal, político, disciplinario y judicial de los órganos constitucionalmente
establecidos para ejercerlos, pero nunca subordinadas al control del Gobierno
de turno.
6.4.3. Como ya se dijo, la autonomía que precisa la
Constitución para la CNTV, comprende la posibilidad de ejercer la dirección de
sus propios objetivos y propósitos, bajo la responsabilidad que le corresponde
asumir, sin que su actividad pública, representada en acciones y medidas,
puedan entonces ser cuestionadas, interferidas o controladas por la administración
central, como si se tratara de un órgano subordinado y dependiente de ésta. Sin
duda que aquellos mandatos que promueven el sometimiento de las decisiones de la
CNTV a controles administrativos a cargo del Gobierno Nacional, son a todas
luces inconstitucionales, por contrariar los mandatos de la Carta que le
atribuyen a la Comisión el carácter de ente autónomo (C.P. arts. 76 y 77).
Sobre el tema, se pronunció la Corte en la Sentencia
C-445 de 1997, así:
“Dichos organismos autónomos, creados por el
Constituyente, como es el caso de la CNTV, se encuentran sujetos a una regulación
legal y particular propia, que impide someterlos al régimen general de otras
entidades. La autonomía que precisa la Constitución para dichos entes comprende
la posibilidad de ejercer una dirección de sus propios destinos, con
responsabilidad suficiente, encontrándose sujetos al control fiscal, político y
judicial de los órganos constitucionalmente establecidos para ejercerlo.
En este orden de ideas, el carácter del organismo
autónomo hace que no puedan estar subordinados a las determinaciones de otros
órganos o entidades del Estado, en relación con el ejercicio de sus funciones,
ni sujetos a la jerarquía tradicional propia de la estructura de la
administración pública, en una especie de control de tutela administrativo y,
por lo tanto, no estén adscritos, ni vinculados a entidades del sector central.
De esto se deriva, consecuencialmente, que sus decisiones no se encuentren
sometidas a instrucciones de órganos administrativos superiores, ni controladas
o revocadas por autoridad administrativa alguna, salvo a través de los
controles antes mencionados y los que corresponden al mismo tema público,
dentro de la actividad administrativa, e inherentes a la naturaleza democrática
de la organización política.
La preservación del grado mínimo de autonomía de
dichos entes, como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional, se
convierte, pues, en una garantía funcional para el ejercicio de los derechos o
la protección de bienes jurídicos específicos y varía de acuerdo con la
determinación constitucional de cada uno de ellos.”
También en la Sentencia C-532 de 2006, ya citada, la
Corte destacó:
“Como se ha dicho en otras oportunidades, la autonomía
de la Comisión Nacional de Televisión implica que no puede homologarse a una
entidad descentralizada, de forma que, entre otros aspectos, estará liberada
del control administrativo que ejerce el Ejecutivo sobre sus entidades
adscritas o vinculadas, lo ‘que le permite cumplir de manera independiente
su función constitucional y legal, vale decir, sin intromisiones e influencias
del poder político’; en este contexto y por la naturaleza de las funciones,
‘resulta comprensible el afán del Constituyente de que la televisión, orgánica
y funcionalmente, no fuera controlada por el “gobierno de turno’ [32]”.
6.4.4. Precisamente, en aplicación de esta línea
jurisprudencial, en la citada Sentencia C-445 de 1997, la Corte procedió a
declarar inexequible la expresión “previo el visto bueno del Ministerio de
Comunicaciones”, que hacía parte del parágrafo 2° del artículo 62 de la Ley
182 de 1995, por no respetar la autonomía de rango constitucional reconocida a la
CNTV, al imponer una autorización con carácter obligatorio y vinculante, por
parte del Ministerio de Comunicaciones, como requisito previo al reordenamiento
que la CNTV efectúe del espectro electromagnético para televisión. En esa
oportunidad, dijo la Corte:
“Por consiguiente, y de conformidad con lo establecido
por el señor Procurador General, la Corte encuentra que la expresión “previo
el visto bueno del Ministerio de Comunicaciones”, consagrada en la
parte final del inciso segundo del parágrafo 2o. del artículo 16 de la Ley 335
de 1996 demandado, contradice los artículos 76 y 77 de la Constitución Política
al ignorar el contenido mínimo de autonomía de la Comisión Nacional de
Televisión (CNTV) para el manejo del servicio de televisión, el cual supone una
autonomía funcional en relación con el Gobierno, y quebranta el principio de
separación de funciones entre los distintos órganos del Estado establecido en
el artículo 113 constitucional, por lo cual resulta procedente retirarla del
ordenamiento jurídico”.
6.4.5. En suma, la autonomía que le ha sido reconocida
a la CNTV para llevar a cabo el ejercicio de sus funciones de regulación,
manejo y control del servicio público de televisión, se refleja en tres
aspectos básicos, particularmente trascendentes: (i) en que dicha autonomía es
oponible al Gobierno Nacional y no a la ley, por corresponderle a ésta
determinar la política estatal en materia de televisión; (ii) en que la
potestad normativa reglamentaria atribuida a dicho organismo es privativa, y,
por tanto, no puede ser compartida, sustituida o atribuida a otra entidad, y
(iii) en que las decisiones que la Comisión adopte en cumplimiento de sus
funciones son independientes, por lo que se entiende que no están sometidas al
control de tutela administrativa y en ningún caso pueden ser revisadas por las
entidades del sector central de la administración.
6.4.6. Pues bien, como ocurrió con la norma analizada
en el apartado anterior, en el caso del numeral 18 del artículo 22 de la Ley
1341 de 2009, demandado en esta causa, el mismo también presenta serios
problemas de constitucionalidad, en la medida que el mismo habilita a la
Comisión de Regulación de Comunicaciones -CRC-, para resolver los recursos de
apelación contra actos “de cualquier autoridad” que se refieran a la
construcción, instalación u operación de redes de telecomunicaciones, sin
excluir de dicho control los actos proferidos por la CNTV.
Ciertamente,
en cuanto la competencia atribuida a la CRC para resolver los recursos de
apelación, se otorga contra los actos que expida “cualquier autoridad”
del sector de las telecomunicaciones, una lectura posible de la norma es que el
control de tutela administrativa se extienda también a los actos que expide la
CNTV en ejercicio de sus funciones, en particular, frente a aquellas
relacionadas con la instalación u operación de redes de telecomunicaciones
(así, por ejemplo, el art. 5°-literal f de la Ley 182 de 1995, le asigna a la
CNTV la función de impartir permisos para el montaje o modificación de las
redes respectivas y para sus operaciones de prueba y definitivas ). Si la norma
acusada es interpretada en ese sentido, la misma es inconstitucional, por
violar la competencia constitucional asignada a la CNTV para dirigir, en forma
autónoma, la política pública que en materia de televisión le fije la ley y
regular la prestación de ese servicio.
6.4.7. La jurisprudencia de esta Corporación ha sido
clara en manifestar que, en virtud de la autonomía reconocida a la CNTV, ésta
no se encuentra sometida a la jerarquía tradicional de la administración
pública, lo cual se traduce en que sus decisiones, adoptadas dentro del marco de
sus funciones, en ningún caso pueden ser controladas, revisadas ni revocadas
por las autoridades que hacen parte del Gobierno Nacional, a la manera de una
especie de control de tutela administrativa, pues ello contraría el propósito
querido por el Constituyente, de lograr que el servicio público de la
televisión se preste en beneficio del bien común, libre del control e
injerencia de las autoridades administrativas.
Con ello, no ha pretendido la jurisprudencia excluir
los actos proferidos por la CNTV del control de legalidad. Al respecto, ha
destacado que, en virtud de los principios de legalidad y colaboración
armónica, y del sometimiento de dicha entidad a la Constitución y a la ley, las
decisiones que pueda adoptar la CNTV en el marco de sus competencias
constitucionales y legales, se encuentran sujetas al control fiscal, político,
disciplinario y judicial de los órganos constitucionalmente establecidos para
ejercerlos. Sin embargo, en virtud de la autonomía que le ha sido reconocida
por la Constitución para cumplir de manera independiente con sus funciones, la
CNTV no está sujeta a las decisiones de las autoridades administrativas,
encontrándose excluida del control que sobre ella pueda ejercer el Ejecutivo y
sus entidades adscritas o vinculadas.
6.4.8. Frente a la CRC, la propia Ley 1341 de 2009, en
su artículo 19, la define como Unidad Administrativa Especial, con
independencia administrativa, técnica y patrimonial, sin personería jurídica y
adscrita al MTIC. De esta forma, por hacer parte de los órganos de la administración
central, no puede ser habilitada por la ley para revisar, por la vía del
recurso de apelación, los actos que expida la CNTV. Por lo tanto, cuando la
norma bajo estudio faculta a la CRC para resolver los recursos de apelación
contra los actos de “cualquier autoridad”, no es posible entender que se
incluyan los actos expedidos por la CNTV, pues ello implicaría una violación de
la autonomía e independencia de este órgano.
6.4.9. Así las cosas, en aras de garantizar la
autonomía e independencia de la Comisión Nacional de Televisión, consagrada
expresamente en los artículos 76 y 77 de la Carta Política, en la parte
resolutiva del presente fallo, la Corte procederá a declarar la exequibilidad
del numeral 18 del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009, pero condicionando su
alcance, en el sentido que se entienda, que la competencia atribuida a la CRC
para resolver los recursos de apelación contra los actos que expida “cualquier
autoridad” del sector de las telecomunicaciones, en ningún caso se extiende
a los actos proferidos por la Comisión Nacional de Televisión, por tratarse de
un organismo autónomo e independiente no sujeto al control de tutela
administrativa.
VIII. DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
PRIMERO.- En
relación con la expresión “radiodifundida”, integrada al numeral 4° del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009, ESTARSE A LO
RESUELTO en la Sentencia C-403 de 2010, mediante la cual la misma fue declarada INEXEQUIBLE.
SEGUNDO.- En
relación con la expresión “principalmente”, integrada al
numeral 4° del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009, ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-403 de 2010, mediante la cual se declaró la
exequibilidad condicionada de los demás apartes de dicho artículo.
TERCERO.- En
relación con las expresiones “el interés general” y “o la ampliación de la cobertura”, integradas al inciso final del artículo 72 de
la Ley 1341 de 2009, ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-403 de 2010, mediante la cual las mismas
fueron declaradas INEXEQUIBLES.
CUARTO.- En relación con la expresión “cuando prime (…) la continuidad del servicio”, contenida en
el inciso final del artículo 72 de la Ley 1341 de 2009, ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-403 de 2010, mediante
la cual se declaró su EXEQUIBILIDAD condicionada.
QUINTO.- En relación con la acusación de inconstitucionalidad
formulada en contra de la expresión “con las excepciones específicas que
contenga la presente ley”, prevista en el parágrafo del artículo 1° de la
Ley 1341 de 2009, INHIBIRSE de proferir fallo de fondo, por existir una
ineptitud sustancial de la demanda.
SEXTO.-
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos propuestos y analizados, el parágrafo
único del artículo 4° de la Ley 1341 de 2009, siempre que se entienda, que la
facultad atribuida al Gobierno Nacional para reglamentar lo pertinente al
cumplimiento de los fines de intervención en el sector de las Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, no se extiende al Servicio Público de
Televisión, por estar radicada dicha facultad reglamentaria, por expreso
mandato constitucional, en la Comisión Nacional de Televisión.
SÉPTIMO.-
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos propuestos y analizados, el numeral
18 del artículo 22 de la Ley 1341 de 2009, siempre que se entienda, que la
competencia atribuida a la CRC para resolver los recursos de apelación contra
los actos que expida “cualquier autoridad” del sector de las
telecomunicaciones, en ningún caso se extiende a los actos proferidos por la
Comisión Nacional de Televisión, por tratarse de un organismo autónomo e
independiente no sujeto al control de tutela administrativa.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
Ausente en comisión
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente en comisión
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-351 del 20 de abril de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[2] Hace referencia a los conceptos definidos por la Unión Internacionales de Telecomunicaciones –UIT-:
“Telecomunicación:
Toda transmisión, emisión o recepción de signos,
señales, escritos, imágenes, sonidos o informaciones de cualquier naturaleza
por hilo, radioelectricidad, medios ópticos u otros sistemas electromagnéticos.
Medio de transmisión: Material por el que se pueden transportar señales de
información; por ejemplo: fibras ópticas, cables coaxiales, y pares de alambres
trenzados, o el espacio vacío, entre toros, a través de los cuales se los
cuales se transmiten las señales electromagnéticas.
Teledifusión (broadcasting):
forma de telecomunicación unidireccional, destinada a un gran número de
usuarios que dispongan de instalaciones de recepción apropiadas, efectuadas por
medios radioeléctricos o redes de cables.”
[3] ARTÍCULO 1o. La
televisión es un servicio público sujeto a la titularidad, reserva, control y
regulación del Estado, cuya prestación corresponderá, mediante concesión, a las
entidades públicas a que se refiere esta Ley, a los particulares y comunidades
organizadas, en los términos del artículo 365 de
la Constitución Política.
Técnicamente,
es un servicio de telecomunicaciones que ofrece programación dirigida al público
en general o a una parte de él, que consiste en la emisión, transmisión,
difusión, distribución, radiación y recepción de señales de audio y video en
forma simultánea.
Este
servicio público está vinculado intrínsecamente a la opinión pública y a la cultura
del país, como instrumento dinamizador de los procesos de información y
comunicación audiovisuales.
[4] Sentencia C-350 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.
[5] Sentencia C-350 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz y Sentencia C-278 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa.
[6] Sentencia C-929 de 2007. El tema sobre la
definición de las circunstancias a partir de las cuales un cargo se entiende
debidamente estructurado fue desarrollado por la Corte en la Sentencia C-1052/2001, reiterada en la sentencia citada y en muchos otros
pronunciamientos sobre la materia.
[7] Sentencia C-403 de 2010.
[8] El comentario fue incluido en la citada Sentencia C-403 de 2010, la
cual recoge el contenido de la exposición de motivos del Proyecto de Ley 112 de
2007, Cámara, publicado en la Gaceta del Congreso N° 426 de 2007.
[9] Gaceta del Congreso de la República No. 633 de 2007, p. 7., citada en la Sentencia C-403 de 2010.
[10] Gaceta del Congreso, No. 487 de 2009, p. 5.
[11] Negrillas y subrayas fuera de texto original.
[12] Cft. Entre otras, las Sentencias C-815 de 2001, C-151 de 2004 y
T-708 de 2008.
[13] T-081 de 1993 y C-151 de 2004.
[14] C-423 de 1995.
[15] C-815 de 2001
[16] Sentencias C-310 de 1996 y C-396 de 2002.
[17] Sentencia C-369 de 2002.
[18] Sobre el tema se pueden consultar, entre
otras, las Sentencias C-564 de 1995, C-298 de 1999 y C-654 de 2003.
[19] Sentencia C-298 de 1999.
[20] Sentencia C-532 de 2006.
[21] Sentencia C-564 de 1995.
[22] Cft. las Sentencias C-351 de 2004 y C-532 de
2006.
[23] Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias
C-445 de 1997, C-298 de 1999 y C-351 de 2004.
[24] Sentencia C-351 de 2004.
[25] Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-351
de 2004 y C-532 de 2006.
[26] Cita dentro de la Sentencia C-532 de 2006.
[27] Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencia
C-310 de 1996, C-350 de 1997, C-445 de 1997 y C-351 de 2004.
[28] Sentencia C-226 de 1997.
[29] Cfr. Sentencia C-226 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[30] En Sentencia C-805 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, la Corte analizó el tema del desplazamiento a ciertas entidades públicas de la potestad
regulativa de la administración, en temas específicamente señalados por el
constituyente.
[31] Sentencia C-351 de 2004.
[32] Sentencia C-711 de 1996. MP. Fabio Morón Díaz. Reiterada en
Sentencia C-350 de 1997. M.P. Fabio Morón Díaz.