SU443-16
Sentencia
SU443/16
DERECHOS AL DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA
ADMINISTRACION DE JUSTICIA DE EXTRABAJADORES DE EMBAJADAS EN COLOMBIA-Caso en el
cual se solicita embargo a bienes de embajadas por decisiones judiciales que
reconocieron la existencia de relaciones laborales a extrabajadores
JURISDICCION-Concepto/JURISDICCION-Ejercicio
El
ejercicio de la jurisdicción es un corolario del principio de soberanía
territorial de los Estados. Según este principio, los jueces de cada Estado
tienen la potestad de adoptar decisiones vinculantes de acuerdo con sus normas
y procedimientos internos en relación con las disputas que surjan por hechos
ocurridos dentro de su territorio, o en ciertos casos, que tengan efectos
dentro del mismo. El principio de soberanía territorial es un principio general
de derecho internacional reconocido por la Corte Internacional de Justicia Permanente
en el Asunto del S.S. Lotus (1927). En virtud del carácter general de este
principio, sólo cuando un Estado ha decidido limitar voluntariamente el
ejercicio de su propia potestad puede restringirse la facultad que tienen los
jueces para decidir las disputas que se plantean frente a ellos en relación con
hechos ocurridos dentro de su territorio. Sin embargo, estas limitaciones al
ejercicio de la jurisdicción tienen carácter excepcional, y por lo tanto, son
taxativas.
PRINCIPIO DE INMUNIDAD DE JURISDICCION DE LOS ESTADOS-Concepto
PRINCIPIO DE INMUNIDAD DE JURISDICCION-No es absoluto
INMUNIDAD DE EJECUCION-Finalidad
La
inmunidad de ejecución es otra de las prerrogativas en favor de los Estados
como consecuencia de la soberanía, la cual tiene como objetivo impedir que el
Estado receptor despliegue medidas coercitivas en contra de los agentes y de la
propiedad de un Estado extranjero (siendo por ejemplo, el caso de cuentas de
ahorros o corrientes, o inmuebles). Estas medidas pueden, a su vez, tener la finalidad
de ejecutar una decisión judicial o ser impuestas como una medida cautelar. En
tanto el levantamiento de la inmunidad de ejecución implicaría una limitación
adicional a la soberanía de los Estados, aún existen discusiones sobre el
alcance de este principio.
INMUNIDAD DE JURISDICCION E INMUNIDAD DE EJECUCION-Diferencias
Un
sector de la doctrina ha establecido que la distinción entre “inmunidad de
jurisdicción” e “inmunidad de ejecución” es evidente, y que la mayoría de los
Estados ha reconocido que, en principio, aceptar la jurisdicción del país
receptor no implica la renuncia a la prerrogativa de la inmunidad de ejecución.
No puede perderse de vista que la aceptación de una inmunidad de jurisdicción
relativa implica la cesión de la soberanía del Estado involucrado, así sea
exclusivamente para el caso que se discute. No obstante, resalta que las
posiciones sobre el tema no son pacíficas, y que actualmente no existe un
consenso sobre la posibilidad de limitar el principio de inmunidad de ejecución.
DERECHO INTERNACIONAL-Fuentes
Son fuentes del derecho internacional: i) los tratados
internacionales, ii) la costumbre internacional, iii) los principios generales
del derecho, y iv) la jurisprudencia y la doctrina de tribunales nacionales,
como criterio auxiliar de interpretación.
COSTUMBRE INTERNACIONAL-Naturaleza y efectos
ELEMENTOS DE LA COSTUMBRE INTERNACIONAL-Objetivo y subjetivo u opinio juris
La costumbre internacional es la “prueba de una práctica generalmente aceptada
como derecho”. De esta definición pueden extraerse dos elementos, a saber: i)
en primer lugar, uno objetivo o material, que a su vez está descrito como una
práctica uniforme, sistemática y de carácter general; y ii) por otro lado, uno
subjetivo, denominado opinio juris, referido a que los Estados llevan a cabo la
práctica porque la consideran jurídicamente vinculante como obligación de
derecho internacional.
COSTUMBRE COMO PARTE DEL SISTEMA DE FUENTES DE DERECHO
INTERNACIONAL
INMUNIDAD DE EJECUCION RESTRINGIDA-No puede considerarse costumbre internacional
aplicable en el presente caso, en el cual se solicita embargo a bienes de
embajadas por decisiones judiciales que reconocieron la existencia de
relaciones laborales a extrabajadores
De conformidad con el derecho internacional
consuetudinario un bien perteneciente a un Estado está sujeto a la inmunidad de
ejecución, salvo que se cumpla alguna de las siguientes condiciones: 1), que el
bien no sea utilizado para desarrollar actividades que no persigan fines de servicio
público no comerciales, 2) que el Estado haya expresado su consentimiento
frente al embargo o a la medida coercitiva sobre sus bienes, o 3) que haya
destinado el bien al pago de la acreencia judicial respectiva. En el presente
caso no se está frente a una solicitud de embargo sobre uno o más bienes
determinados o determinables. Por lo tanto, no resultan aplicables ni la
primera ni la tercera de las condiciones establecidas por la Corte
Internacional de Justicia. Al no haberse identificado un bien sobre el cual
pueda recaer la medida de embargo, lógicamente tampoco puede establecerse si
persigue o no fines de servicio público.
INMUNIDAD DE EJECUCION-Corte Constitucional no es competente para ordenar la
ejecución de las sentencias proferidas por jueces nacionales en contra de otros
Estados
DERECHOS AL
DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA DE EXTRABAJADORES DE
EMBAJADAS EN COLOMBIA-Protección
constitucional
ESTADO-Finalidad de garantizar efectividad de
principios, derechos y deberes constitucionales
RESPONSABILIDAD
DEL ESTADO POR DAÑO ESPECIAL-Requisitos,
según jurisprudencia del Consejo de Estado
RESPONSABILIDAD
DEL ESTADO POR DAÑO ESPECIAL-Finalidad
RESPONSABILIDAD
DEL ESTADO POR DAÑO ESPECIAL-Jurisprudencia
del Consejo de Estado
DERECHOS AL
DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA DE EXTRABAJADORES DE
EMBAJADAS EN COLOMBIA-Orden
al Ministerio de Relaciones Exteriores adelante trámite de exequatur ante
Embajadas, para obtener el cumplimiento de decisiones judiciales de la Corte
Suprema de Justicia
DERECHOS AL
DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA DE EXTRABAJADORES DE
EMBAJADAS EN COLOMBIA-Orden
al Ministerio de Relaciones Exteriores indemnizar a los accionantes, en caso
que los demandantes no obtengan el pago de las acreencias en el término
dieciocho (18) meses en los países de Estados Unidos y Líbano
Referencia: Expedientes T-3.290.326 y
T-3.631.261 Acumulados
Asunto: Acciones de tutela interpuestas por Adelaida García de Borissow y Omar
Enrique Castaño Ramírez contra la Sala
de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, la Embajada del Líbano en
Colombia y la Embajada de los Estados Unidos de
América en Colombia
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá D.C., dieciocho (18) de agosto de
dos mil dieciséis (2016)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente,
SENTENCIA
En la revisión de las decisiones
judiciales proferidas por la Sala de Casación Penal y la Sala de Casación Civil
de la Corte Suprema de Justicia, dentro del  expediente T-3.290.326; y los
fallos de tutela dictados por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y la Sala Dual Quinta de Decisión de
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,
dentro del expediente T-3.631.261, en el trámite de las acciones de tutela
promovidas por Adelaida García de Borissow y Omar Enrique Castaño Ramírez,
respectivamente, contra la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia.
I. ANTECEDENTES
1. Cuestión preliminar
1.1. Trámite previo al proceso de revisión
del expediente T-3.290.326
1.1.1. Conforme con las normas de reparto que gobiernan el
ejercicio de la acción de tutela, el 21 de septiembre de 2011, la ciudadana Adelaida García de Borissow se
dirigió ante la Corte Suprema de Justicia con el objeto de radicar su solicitud
de amparo constitucional. La Sala de Casación Penal de dicha corporación asumió
el conocimiento del asunto y resolvió negar por improcedente la protección
tutelar impetrada.
1.1.2. Impugnada la anterior decisión, la Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia declaró la nulidad de todo lo actuado a
partir del auto admisorio de la demanda, bajo la consideración de que las
sentencias proferidas por las salas especializadas de la Corte Suprema de
Justicia, como órgano límite o de cierre de la jurisdicción ordinaria, no son
susceptibles de ser controvertidas a través de la acción de tutela.
1.1.3. No obstante, mediante oficio No. 1261, del 8 de
noviembre de 2011, la Secretaría de la Sala de Casación Civil remitió a la
Corte Constitucional las diligencias pertinentes para su eventual revisión,
siendo radicada la actuación bajo el número T-3.290.326.
1.2. Trámite previo al proceso de
revisión del expediente T-3.631.261
1.2.1. El 15 de marzo de 2011, el
ciudadano Omar Enrique Castaño Ramírez radicó ante la Corte Suprema de Justicia
su solicitud de tutela. La Sala de Casación Penal de dicha corporación admitió
la demanda  y resolvió negar por improcedente el amparo invocado.
1.2.2. Impugnada la anterior decisión, la
Sala de Casación Civil de la misma corporación declaró la nulidad de todo lo
actuado a partir del auto admisorio de la demanda, disponiendo su inadmisión,
bajo la consideración de que las sentencias proferidas por las salas
especializadas de la Corte Suprema de Justicia, como órgano límite o de cierre
de la jurisdicción ordinaria, no son susceptibles de ser controvertidas a través
de la acción de tutela. En consecuencia, se abstuvo de remitir a la Corte
Constitucional el expediente de tutela para su eventual revisión.
1.2.3. El demandante, amparado en lo dispuesto en el Auto
No. 004 de 2004, dictado por la Sala Plena de esta Corporación, presentó
nuevamente acción de tutela ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, quien resolvió admitirla y
darle el trámite correspondiente.
1.2.4. Agotado el respectivo trámite, en cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el expediente de tutela
fue remitido a la Corte Constitucional para su eventual revisión, siendo
radicado bajo el número T-3.210.178. Posteriormente, la Sala de Selección Número Nueve, por Auto
del 29 de septiembre de 2011, dispuso su revisión por esta Corporación, a
través de la Sala Cuarta de Revisión.
1.2.5. Mediante Auto No. 025 del 13 de febrero de 2012, la
Sala Cuarta de Revisión declaró la nulidad de todas las actuaciones surtidas en
el proceso de tutela T-3.210.178, tras advertirse la existencia de una nulidad
insaneable derivada del hecho de no haberse vinculado al proceso a la Embajada de los Estados Unidos de
América (EE. UU.) como tercero con interés legítimo. En consecuencia, se ordenó
a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura
de Cundinamarca reiniciar el proceso de tutela, previa vinculación y
notificación a dicha misión diplomática.
1.2.6. Reiniciada la actuación y culminado el trámite de
tutela en sus dos instancias, el expediente fue remitido por la Sala Dual
Quinta de Decisión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura a la Corte Constitucional para su eventual revisión, siendo
radicado nuevamente en la Secretaría de la Corporación, bajo el número
T-3.631.261.
2. Selección y acumulación de
expedientes
2.1. De acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 86 y 241 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991,
la Sala de Selección Número Doce de la Corte Constitucional, mediante Auto del
14 de diciembre de 2011, decidió seleccionar para revisión el expediente
T-3.290.326, correspondiendo su estudio a la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas.
2.2. A su turno, la Sala de Selección Número Diez de la
Corte Constitucional, por Auto del 10 de octubre de 2012, resolvió seleccionar
para revisión el proceso de tutela T-3.631.261 y repartirlo a la Sala Novena de
Revisión.
2.3. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 54A del
Acuerdo No. 05 de 1992 –Reglamento Interno de la Corte Constitucional–, en lo
referente a los fallos sobre acciones de tutela instauradas contra providencias
de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, los magistrados que
presiden las Salas Cuarta y Novena de Revisión pusieron en consideración de la
Sala Plena de la Corporación los asuntos relacionados en los expedientes
T-3.290.326 y         T-3.631.261, con el fin de que ella misma determinara si
asumía o no su conocimiento.
2.4. En sesión celebrada el 06 de febrero
de 2013, la Sala Plena de la Corte Constitucional asumió competencia para
conocer de dichos procesos, dada la trascendencia del tema[1], y, en consideración a que
abordan una misma materia, cual es la relacionada con la inmunidad de ejecución
de los Estados. En la misma oportunidad, se dispuso su acumulación, para que fueran fallados
conjuntamente, ordenando
la suspensión de términos hasta que la Sala Plena adoptara la decisión
correspondiente.
2.5 Inicialmente la sustanciación le
correspondió al magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, quien presentó una
ponencia que fue derrotada en Sala de XXX. La presentación del nuevo proyecto
correspondió al despacho de la suscrita magistrada sustanciadora. Conforme con
ello, procede la Corte a dictar sentencia en los procesos T-2.290.326 y T-3.631.261.
3. La solicitud
Mediante escritos separados que coinciden
en sus aspectos esenciales, Adelaida García de Borissow y Omar Enrique Castaño
Ramírez, por conducto de apoderado judicial, promovieron acción de tutela
contra la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, por
considerar que dicha autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales al
debido proceso y de acceso a la administración de justicia, como consecuencia
del rechazo de la demanda ejecutiva laboral que instauraron contra las
Embajadas del Líbano y de los Estados Unidos de América (EE. UU.) en Colombia,
respectivamente, bajo la tesis de inmunidad absoluta de ejecución de los
Estados.
4. Reseña fáctica
4.1. Expediente T-3.290.326
4.1.1. Adelaida García de Borissow,
ciudadana colombiana, laboró al servicio de la Embajada del Líbano en Colombia,
con sede en la ciudad de Bogotá, desde el 1° de abril de 1981 hasta el 24 de
noviembre de 2004, período durante el cual desempeñó el cargo de secretaria.
4.1.2. Ante el incumplimiento de las
obligaciones patronales por parte de la Embajada del Líbano en lo relacionado
con su afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, entre el
1º de abril de 1981 y el 22 de enero de 1991, y la omisión en el pago de la
indemnización por despido sin justa causa, mediante apoderado judicial,
instauró demanda ordinaria laboral contra esa misión diplomática, con el
propósito de obtener el reconocimiento y pago de dichas prestaciones.
4.1.3. Del proceso ordinario laboral de
única instancia conoció la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia que, en sentencia del 2 de septiembre de 2008, resolvió declarar la
existencia de la relación laboral entre la demandante y la Embajada del Líbano,
desde el 1° de abril de 1981 hasta el 24 de noviembre de 2004, estimando que la
terminación se produjo de manera unilateral y sin justa causa por parte del
empleador. Por tal motivo, condenó a esa misión diplomática a cancelarle el
monto del cálculo actuarial equivalente al tiempo durante el cual no estuvo
afiliada al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, esto es, entre el
1º de abril de 1981 y el 22 de enero de 1991, así como a pagarle la suma de
$95’088.000 millones de pesos por concepto de indemnización por despido
injusto.[2]
4.1.4. Como quiera que la Embajada del Líbano
no dio cumplimiento a la anterior providencia, la actora promovió demanda
ejecutiva laboral contra ese mismo organismo para que, teniéndose el aludido
fallo como título ejecutivo, se librara el correspondiente mandamiento de pago.[3]
4.1.5. No obstante, por Auto del 25 de
mayo de 2010, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia
dispuso el rechazo de la demanda, sobre la base de estimar que la Embajada del
Líbano goza de inmunidad absoluta de ejecución, lo que se traduce en la
imposibilidad de adoptar medidas coercitivas en su contra para obtener el
cumplimiento de una decisión judicial dictada por ese alto tribunal, conforme
lo establece la Convención de Viena de 1961 sobre relaciones diplomáticas[4]. Sin
embargo, instó al Ministerio de Relaciones Exteriores para que adoptara todas
las medidas que el derecho internacional ofrece en el ámbito de las relaciones
diplomáticas, con el fin de posibilitar el cumplimiento del fallo en cuestión.
4.1.6. Contra la anterior decisión, la
demandante interpuso el recurso de reposición, el cual fue resuelto
desfavorablemente, mediante providencia del 31 de agosto de 2010, ejecutoriada
el 13 de septiembre del mismo año[5].
4.2.
Expediente T-3.631.261
4.2.1. Omar Enrique Castaño
Ramírez, ciudadano colombiano, laboró al servicio de la Embajada de los Estados
Unidos de América (EE. UU.) en Colombia, con sede en la ciudad de Bogotá, desde
el 26 de julio de 1986 hasta el 6 de noviembre de 2006, desempeñando el cargo
de asistente de bienes raíces.
4.2.2. Afirma el actor, que al
momento de su desvinculación de la Embajada de los Estados Unidos de América (EE. UU.), no se le canceló el
último salario devengado, ni las demás prestaciones laborales a que tenía
derecho, conforme con el ordenamiento legal colombiano. En consecuencia,
mediante apoderado judicial, formuló demanda ordinaria laboral contra esa
misión diplomática para obtener el pago de dichos emolumentos.
4.2.3. Del proceso ordinario
laboral de única instancia conoció la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia, que en sentencia del 10 de marzo de 2010, resolvió
declarar que entre el demandante y el demandado existió un contrato de trabajo
desde el 26 de julio de 1986 hasta el 6 de noviembre de 2006, el cual terminó
por decisión del trabajador, y, en consecuencia, ordenó pagar a su favor una
suma de dinero por concepto de cesantías, intereses de cesantías,
prima de servicios, vacaciones compensadas, último mes de
salario e indemnización moratoria, que asciende a un valor
aproximado de $147’821.075.12.[6]
4.2.4. Como quiera que la Embajada
de los Estados Unidos de América no dio cumplimiento a la anterior providencia,
el actor presentó demanda ejecutiva laboral contra ese mismo organismo para
que, teniéndose el aludido fallo como título ejecutivo, se librara el
correspondiente mandamiento de pago.[7]
4.2.5. No obstante, por Auto del 18
de agosto de 2010[8],
la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia rechazó la demanda,
bajo la consideración de que la Embajada de los Estados Unidos de América goza
de inmunidad absoluta de ejecución[9].
Sin embargo, instó al Ministerio de Relaciones Exteriores para que adoptara
todas las medidas que el derecho internacional ofrece en el ámbito de las
relaciones diplomáticas, con el fin de posibilitar el cumplimiento del fallo en
cuestión.
5. Pretensiones
5.1. Expedientes
T-3.290.326 y T-3.631.261
5.1.1. Bajo el entendido de que la
decisión de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia de
rechazar in limine las demandas ejecutivas formuladas contra
representaciones diplomáticas, por considerar que respecto de las mismas opera
la inmunidad absoluta de ejecución de los Estados, los demandantes consideran
que las providencias judiciales desconocen sus derechos fundamentales al debido
proceso y de acceso a la administración de justicia, los actores acuden a la
acción de tutela, a fin de lograr la protección de dichas garantías, de tal
suerte que se ordene a esa autoridad judicial admitir las demandas y proferir
el correspondiente mandamiento de pago, así como decretar las medidas
preventivas a que haya lugar.
6.  Intervenciones
Con el propósito de conformar debidamente el
contradictorio, las distintas autoridades judiciales que conocieron de las
acciones de tutela resolvieron admitirlas y ordenaron ponerlas en conocimiento
de las demandadas, para efectos de que ejercieran su derecho a la defensa.
6.1. Expediente T-3.290.326
6.1.1.  Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia
Dentro del término previsto en el auto admisorio para
ejercer el derecho de réplica, el magistrado Camilo Tarquino Gallego, en
calidad de ponente de la decisión judicial objeto de reproche, dio respuesta al
requerimiento judicial, mediante escrito en el que solicita negar por
improcedente el amparo deprecado por Adelaida García de Borissow.
Para tal efecto, repara en que la providencia cuestionada,
más que razonada, fue proferida con estricto apego a la Constitución Política y
a las normas laborales que regulan la materia, sin que resulte arbitraria ni desconozca
derecho fundamental alguno. Sobre esa base, estima que no es dable confrontarla
mediante la acción de tutela, destinada a la protección efectiva de garantías
fundamentales y no para controvertir decisiones que, aun cuando adversas a una
determinada parte, no denotan abuso de la Corte Suprema de Justicia en su
función de administrar justicia.
6.2. Expediente T-3.631.261
6.2.1. Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia
En la oportunidad procesal señalada para el efecto, los
magistrados que conforman la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia
dieron respuesta al requerimiento judicial, mediante escrito en el que
solicitan que se declare la nulidad de todo lo actuado en sede de tutela y, en
su lugar, se disponga el rechazo del amparo formulado por Omar Enrique Castaño Ramírez.
Sustentaron su solicitud, bajo la premisa de que la Corte
Suprema de Justicia, como máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria, es un
órgano límite o de cierre y, por consiguiente, sus decisiones no pueden ser
modificadas, anuladas o desconocidas por ninguna autoridad judicial, pues
frente a esta no existe un órgano judicial de mayor jerarquía.
Sobre esa base, consideran que la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca carece de
competencia para asumir el conocimiento de cualquier acción de tutela que
pretenda cuestionar las decisiones adoptadas por las distintas salas que
integran la Corte Suprema de Justicia, pues dicho proceder no se ajusta a las
reglas de reparto fijadas en el Decreto 1382 de 2000.
Por último, puntualizan que la Corte Constitucional no está
facultada, legal ni constitucionalmente, para atribuirles competencia a otras
autoridades judiciales en materia de tutela, toda vez que se trata de una
potestad exclusiva del Legislador.
6.2.2. Embajada de los Estados Unidos de
América (EE. UU.)
Durante el término concedido para el efecto, la Embajada de
los Estados Unidos de América (EE. UU.) en Colombia guardó silencio frente a
los hechos expuestos en la demanda de tutela. Como quiera que el referido
expediente cuenta con suficientes elementos de juicio para proferir la presente
decisión, no se dispuso oficiar nuevamente a esa representación diplomática.[10]
II.
DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
1.
Expediente T-3.290.326
1.1. Primera instancia
La Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia,
mediante sentencia del 4 de octubre de 2011, negó el amparo invocado por
Adelaida García de Borissow, al concluir que la decisión proferida por la
autoridad judicial enjuiciada se sustentó en argumentos que no demuestran
capricho o arbitrariedad, sino que se basa en el análisis ponderado de la
reclamación y en las normas legales aplicables al caso concreto, que
determinaron que la demanda ejecutiva laboral no tenía vocación de prosperidad.
1.2. Impugnación
El apoderado judicial de la actora impugnó oportunamente la
anterior decisión, ratificándose en todo lo manifestado en el escrito de
tutela.
1.3.
Segunda instancia
La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia,
por auto del 26 de octubre de 2011, resolvió declarar la nulidad de todo lo
actuado a partir del auto admisorio de la demanda de tutela y dispuso el
rechazo de plano de la misma, bajo
el argumento según el cual, ninguna autoridad judicial está facultada o tiene competencia para
alterar la condición inmutable de que están revestidas las decisiones de la
Corte Suprema de Justicia como órgano límite o de cierre de la jurisdicción
ordinaria.
2. Expediente T-3.631.261
2.1. Primera instancia
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional
de la Judicatura de Cundinamarca, en sentencia proferida el 5 de julio de 2012
negó el amparo constitucional invocado por Enrique Castaño Ramírez, luego de
concluir que la acción de tutela no cumple con uno de sus presupuestos
esenciales de procedencia, esto es, no satisface el requisito de inmediatez,
toda vez que la providencia acusada se profirió el 18 de septiembre de 2010 quedó
ejecutoriada el 15 de septiembre de ese mismo año, y el amparo constitucional
se promovió el 15 de marzo de 2011.
2.2. Impugnación
La impugnación fue presentada en término por el apoderado
del actor. En ella puso de presente que, contrario a lo expuesto por el
fallador de instancia, la acción de tutela se presentó oportunamente, si se
tiene en cuenta que la Secretaría de la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia tardó un lapso considerable para suministrar copia de los
salvamentos de voto y de la información relevante que obra dentro del
expediente, a objeto de contar con los elementos de juicio necesarios para
promover el amparo constitucional. Por tal razón, estima que la falta de
diligencia de la administración de justicia en este sentido, no puede ir en
detrimento de las garantías fundamentales de su representado.
2.3. Segunda instancia
La Sala Dual Quinta de Decisión de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en sentencia del 1º de
agosto de 2012, confirmó el fallo dictado por el juez de primer grado,
pero se apartó de las razones que lo motivaron.
A juicio de la Sala, la razonabilidad del término para
predicar la oportunidad en la presentación de la acción de tutela no puede
determinarse a partir del momento en el que la colegiatura dicta la sentencia
objeto de reproche, sino desde el momento en el que la parte interesada tiene
conocimiento cierto de la misma, hecho que, en el presente caso, ocurrió en el
mes de enero de 2011.
No obstante lo anterior, advierte que la acción de tutela
no es el mecanismo judicial idóneo para obtener el pago de prestaciones de
carácter laboral, pues se trata de “aspiraciones procesales de orden
económico que conforme a las reglas establecidas por la jurisprudencia
constitucional deben ser reclamadas ante las instancias judiciales y/o
administrativas correspondientes”.
III. ACTUACIONES ADELANTADAS EN
SEDE DE REVISIÓN
1. Expediente T-3.290.326
1.1. El 20 de abril de 2012, la Secretaría
General de la Corporación puso a disposición del despacho del magistrado
ponente, escrito remitido por el apoderado judicial de Adelaida García de
Borissow. Allí se informó que su representada llegó a un “preacuerdo” con el
encargado de negocios de la Embajada del Líbano en Colombia, “mediante el
cual la misión diplomática reconocer[á] y pagar[á] a órdenes del Instituto del
Seguro Social, la suma resultante del cálculo actuarial, ejercicio financiero
que deberá adelantar el ISS, con el fin de compensar en dinero, las sumas
dejadas de cotizar [por] la embajada durante los primeros 10 años de servicios
de la señora García de Borissow y a la cual fue condenada en el proceso
ordinario”.
Adicionalmente, indicó que “una vez la
misión diplomática efectúe el pago en las fechas y montos establecidos por el
ISS, la ciudadana García de Borissow suscribir[á] un Paz y Salvo por todo
concepto a favor de la embajada y renunciar[á] a ejercer cualquier tipo de
acción judicial o extrajudicial en contra de la Embajada del Líbano en Colombia”.
Por último, sostuvo que “al día de hoy
19 de abril de 2012, la misión diplomática no se ha pronunciado en manera
alguna respecto al preacuerdo logrado en el mes de enero de 2012 y dado el
escaso tiempo que resta para que la embajada consigne a órdenes del ISS las
sumas de dinero necesarias para que la señora Adelaida García de Borissow, no
abrigo esperanza alguna de que la Embajada del Líbano en Colombia cumpla su
palabra y le permita a la señora García de Borissow obtener su pensión de
vejez, pues la última fecha de pago vence el próximo 30 de abril del año en
curso” (sic).
1.2. Advirtiendo la necesidad de vincular
al trámite de la presente acción de tutela a terceros con interés legítimo para
garantizarles su derecho a la defensa y al debido proceso, por Auto del 25 de
abril de 2012, la Sala Cuarta de Revisión resolvió poner en conocimiento de la
Embajada del Líbano, representada a través de su embajador en Colombia, el
contenido del expediente T-3.290.32,  para que se pronunciara respecto de los
hechos y las pretensiones que allí se plantean.
1.3. El 14 de mayo de 2012, la Secretaría
General de la Corporación informó al despacho del magistrado ponente que,
vencido el término probatorio dispuesto en el referido auto, no se recibió
respuesta alguna por parte de la Embajada del Líbano. No obstante, a través de
oficio del 18 de mayo siguiente, la Secretaría General de esta Corte remitió al
despacho la respuesta extemporánea emitida por el encargado de negocios de la
Embajada del Líbano.
En el correspondiente escrito, esa representación diplomática
informó que, desde que recibió el cálculo actuarial efectuado por el ISS en el
caso de la señora Adelaida García de Borissow, procedió a solicitarle al
Gobierno del Líbano la autorización y transferencia del rubro presupuestal
necesario para cumplir con la condena impuesta, fondos que, según estima,
estarían a su disposición y consignados a órdenes del ISS, en un término no
mayor de ciento veinte (120) días, “pagando el 100% del saldo o valor de la
reserva actuarial a la fecha efectiva del pago”.
1.4. Superado el plazo de ciento veinte (120) días sin que
se obtuviera información alguna sobre el particular, por Auto del 22 de enero
de 2013, el magistrado ponente ordenó oficiar nuevamente la Embajada del
Líbano, representada a través de su embajador en Colombia, para que informara a
esta Corporación, con los correspondientes documentos que respaldaran sus
afirmaciones, si, de acuerdo con la respuesta allegada al despacho del
magistrado ponente el 16 de mayo de 2012, se dio efectivo cumplimiento a la condena
proferida en su contra por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia, el 2 de septiembre de 2008.
1.5. El 30 de enero de 2013, la
Secretaría General de la Corporación comunicó al despacho que, vencido el
término probatorio dispuesto en el citado auto, no se recibió respuesta alguna
por parte de la Embajada del Líbano. No obstante, a través de oficio del 11 de
junio siguiente, la Secretaría General de la Corte puso a disposición del
despacho del magistrado ponente, memorial suscrito por el encargado de negocios
de la Embajada del Líbano. Allí se indicó que, el 3 de junio de 2013, esa
representación recibió comunicación de la Dirección de Asuntos Administrativos
y Financieros del Líbano, en la cual se le informó que el Ministerio de Justicia
de ese país aprobó el preacuerdo suscrito entre la Embajada del Líbano en
Colombia y la señora Adelaida García de Borissow.
En consecuencia, informa que se
dio inicio al trámite correspondiente para transferir la suma total de la deuda
a la cuenta de la Embajada del Líbano, el cual estima que tardará
aproximadamente tres (3) meses más, debido a las dificultades económicas y
financieras que afronta el país a causa de la guerra en Siria.
1.6. Finalmente, mediante Auto de
18 de agosto de 2015, el magistrado ponente resolvió oficiarle al encargado de
negocios de la Embajada del Líbano para que informara “si de acuerdo con la
respuesta allegada al despacho del suscrito magistrado el 6 de junio de 2013,
se hizo efectivo el acuerdo de pago suscrito entre la Embajada del Líbano y la
señora Adelaida García de Borissow, con el fin de dar cumplimiento a lo
ordenado por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, el 2
de septiembre de 2008, dentro del proceso ordinario laboral promovido por Adelaida
García de Borissow contra esa misión diplomática”.
En el mismo auto, se ordenó,
además, oficiar a la Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales del
Ministerio de Relaciones Exteriores para que informe “en qué casos Colombia
ha sido demandada ante tribunales extranjeros en cuyos Estados se aplique la
teoría restringida de la inmunidad de jurisdicción y/o ejecución, indicando en
qué oportunidades se han proferido condenas en su contra y si Colombia ha dado
efectivo cumplimiento a las mismas, particularmente, en materia laboral”.
1.7. El 25 de agosto de 2015, la
Secretaría General de la Corporación puso a disposición del despacho del
magistrado ponente, la respuesta emitida por Claudia Liliana Perdomo Estrada,
jefe de la Oficina Asesora Jurídica Interna del Ministerio de Relaciones
Exteriores, en cumplimiento de lo ordenado en el Auto del 18 de agosto del
mismo año. El correspondiente escrito inició con una relación de dieciocho (18)
casos en los que Colombia, a través de sus embajadas y consulados, ha sido
demanda en otros países por cuestiones laborales, de los cuales seis (6)
procesos se encuentran activos; siete (7) terminados desfavorablemente; tres
(3) terminados por cesación de la acción y dos (2) terminados con acuerdo
transaccional pagado.[11]
Así mismo, y a manera de
consideración general, sostuvo que “la inmunidad de jurisdicción ha sido en
las últimas décadas generalmente aceptada en su acepción restringida, lo cual
significa que los Estados solamente tienen garantizada la inmunidad en relación
con los actos de Gobierno y por fuera del ámbito de las controversias de tipo
laboral; sin embargo, la misma claridad no se predica respecto de la inmunidad
de ejecución, toda vez que la imposición de una medida coercitiva a un Estado
extranjero es constitutiva de una violación grave de su soberanía”.
No obstante, precisó que “la
doctrina mayoritaria y la jurisprudencia doméstica coinciden en que actualmente
la inmunidad de ejecución no puede interpretarse en términos absolutos, por lo
cual, según el derecho internacional general, también es posible referirse a la
existencia de la inmunidad de ejecución relativa”. En ese sentido, señaló que
“las circunstancias en que la inmunidad de ejecución puede exceptuarse son
bastante limitadas y hacen referencia a dos supuestos muy específicos; por un
lado, el consentimiento del Estado involucrado, y por otro lado, la naturaleza
de los bienes que serán objeto de coerción” (sic).
Acorde con ello, estima que “se
deberá tener en cuenta si se trata de actos o bienes de gobierno (iure
imperii) o actos o bienes meramente comerciales (iure gestionis),”
regla que, en su criterio, “ha sido confirmada por la Corte Internacional de
Justicia, tribunal que fue claro en señalar que son beneficiarios de la
inmunidad de ejecución aquellos bienes que se encuentran afectos a las
funciones de Gobierno ejercidas por los Estados” (sic).
En ese orden de ideas, concluye
que “el derecho internacional público consagra normas de carácter general que
han sido confirmadas y reconocidas por tribunales internacionales, domésticos y
la doctrina”, pero cuya aplicación “dependerá de las circunstancias
especiales de cada Estado y de las circunstancias que en cada caso se
configuren como determinantes”.
1.8. Finalmente, mediante
comunicación del 1° de octubre de 2015, la Secretaría General de la Corporación
remitió al despacho del magistrado ponente la respuesta extemporánea del
encargado de negocios de la Embajada del Líbano. Allí se indicó que:
“La Embajada del Líbano siempre ha
estado pendiente del caso de la señora Adelaida García de Borisssow para dar
cumplimiento a la ordenado por la sala de casación laboral de la Corte Suprema
de Justicia, pero debido a las circunstancias difíciles de el Líbano,
Económica, Financiera y de Seguridad en General hemos tenido muchas
dificultades para solucionar este caso, teniendo en cuenta que desde
aproximadamente dos años el Líbano alberga a más de un millón quinientos mil
refugiados sirios y las ayudas internacionales que ha recibido fueron
insuficientes.
Por lo anterior el Ministerio de
Relaciones Exteriores del Líbano no informa de su voluntad de resolver el caso
de la señora Adelaida García de Borissow lo más pronto posible, pagándole el
valor de la reserva actuarial de Colpensiones con intereses hasta finales de
noviembre de 2013 en tres cuotas iguales, después de esta fecha no será posible
pagar más intereses por lo mencionado anteriormente”.
2. Expediente T-3.631.261
2.1. A través de Auto del 16 de
enero de 2013, la Sala Novena de Revisión consideró necesario vincular y poner
en conocimiento del titular del Ministerio de Relaciones Exteriores el
contenido de la solicitud de tutela presentada por Omar Enrique Castaño
Ramírez, con el fin de que expusiera los criterios que a bien tuviera en
relación con dicho asunto.
2.2. En la misma providencia, se
requirió al Director General de Protocolo del Ministerio de Relaciones
Exteriores para que informe lo siguiente:
“a) Indique qué trámites ha adelantado
para dar cumplimiento a la orden impartida el 18 de agosto de 2010 por la Sala
de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, dentro del proceso
ejecutivo laboral que presentó Omar Enrique Castaño Ramírez en contra de la
Embajada de los Estados Unidos de América con sede en Bogotá.
b) Explique si en caso de haber
adelantado algún trámite, ha obtenido respuesta por parte de la Embajada de los
Estados Unidos de América con sede en Bogotá. Allegue la copia de la misma para
que obre en el expediente.
c) Informe si el Ministerio de
Relaciones Exteriores tiene o ha tenido conocimiento de alguna ejecución
laboral que un connacional haya adelantado en contra de una Embajada o Misión
Diplomática que tenga su sede en nuestro país.
d) Ilustre a esta Corporación
sobre los temas relacionados con la normatividad y el desarrollo nacional e
internacional que ha tenido la denominada inmunidad absoluta de los Estados en
materia de ejecuciones, y puntualmente precise si existe una relativización de
dicha inmunidad en torno a ejecuciones derivadas de acreencias laborales
adelantadas por el país receptor”.
2.3. Del mismo modo, dispuso,
además, oficiar a la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia
para que remitiera “copia de la totalidad del proceso ejecutivo laboral que
intentó adelantar el señor Omar Enrique Castaño Ramírez en contra de la
Embajada de los Estados Unidos de América con sede en Bogotá, y que culminó con
el rechazo de la demanda ejecutiva el 18 de agosto de 2010” (sic).
2.4. El 23 de enero de 2013, la
Secretaría General de esta Corte remitió a la Sala Novena de Revisión la
respuesta emitida por el jefe de la oficina asesora jurídica interna del
Ministerio de Relaciones Exteriores. Allí solicitó la desvinculación de ese
ministerio del trámite de tutela por falta de legitimación por pasiva. En su
sentir, la acción sólo va dirigida contra la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia y, por tanto, el Ministerio de Relaciones Exteriores
no tiene injerencia alguna en la conducta que presuntamente vulnera los
derechos fundamentales que alega el demandante.
2.5. En la misma comunicación, la
Secretaría General puso a disposición del despacho del magistrado ponente la
respuesta que el director general de protocolo de la Cancillería dio a los
cuestionamientos planteados en el Auto del 16 de enero de 2013.
2.5.1. En el correspondiente
escrito, esa autoridad informó que, mediante diferentes notas verbales ha
solicitado a la Embajada de los Estados Unidos de América, con sede en la
ciudad de Bogotá, el cumplimiento de la sentencia condenatoria proferida en su
contra dentro del proceso ordinario laboral promovido por el actor, recordándole
que en materia laboral no opera la inmunidad absoluta de jurisdicción, razón
por la cual el Estado extranjero debe respetar la legislación nacional y acatar
las decisiones proferidas por las autoridades laborales del Estado receptor.
Para tales efectos, sostuvo que el
texto de la sentencia y otros documentos del proceso fueron traducidos en su
totalidad al idioma inglés, con el fin de que se pudiera comprender su
contenido, siendo entregados en la sede de la Embajada de los Estados Unidos de
América.
2.5.2. Frente a la pregunta de si se obtuvo respuesta por
parte de esa misión diplomática, el director general de protocolo informó que
la Embajada de los Estados Unidos de América atendió el llamado efectuado, en
el sentido de solicitar que, a través de la Cancillería, se informara a la Sala
de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia su no comparecencia a
ninguna diligencia judicial, en razón de estar amparado en la inmunidad
absoluta de  ejecución.
2.5.3. En relación con el conocimiento de alguna ejecución
laboral que un connacional haya adelantado en contra de una embajada o misión
diplomática con sede en Colombia, a través del jefe de la oficina asesora
jurídica de la Cancillería se indicó que no se tiene información sobre el
particular.
2.5.4. Finalmente, a manera de ilustración, sostuvo que “Colombia
no ha desarrollado una legislación interna que aborde directamente el tema
relativo a la inmunidad de los Estados en materia de ejecución, diferente a la
Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961, la cual fue
integrada al ordenamiento jurídico colombiano por medio de la aprobación de la
Ley 6 de 1992 […]. No obstante lo anterior, la ‘Convención de las Naciones
Unidas sobre Inmunidades de los Estados y sus Bienes’ también puede ser
aplicable al ordenamiento jurídico interno colombiano, pues si bien esta no ha
sido ratificada por Colombia, sus normas compilan la costumbre internacional,
en especial en relación con las inmunidades de ejecución que según la
jurisprudencia constitucional es vinculante para Colombia” (sic).
Así mismo, reparó en que “la inmunidad de ejecución
salvaguarda la soberanía de un Estado en contra de las formas más intrusivas de
aplicación privada o estatal de la Ley. En este sentido, las medidas de ejecución
contra los bienes del Estado extranjero están generalmente prohibidas. Sin
embargo, la inmunidad de ejecución del Estado extranjero puede ser
excepcionalmente levantada en los siguientes casos: (a) cuando el Estado
extranjero renuncia expresamente a su inmunidad de ejecución, ya sea esto a
través de un tratado internacional, un acuerdo arbitral, un contrato escrito, o
por una declaración ante una corte o una comunicación escrita dentro del marco
de un proceso judicial; (b) cuando el estado extranjero ha determinado que
ciertos bienes de su propiedad pueden ser utilizados para garantizar
obligaciones y/o reclamos judiciales o; c) cuando los activos del Estado
extranjero sirven específicamente para propósitos comerciales, y estos están en
el territorio del Estado del foro[12],
siempre que estos bienes tengan una conexión con el objeto  del reclamo o con
la agencia contra la cual el procedimiento judicial fue dirigido” (sic).
Por último, aclaró que “la distinción entre la
naturaleza de los procesos judiciales, inter alia, administrativos,
penales, civiles, laborales, entre otros, no tiene asidero o relevancia en el
ámbito de la aplicación de la inmunidad de ejecución”. Por consiguiente, “una
vez el juez del caso establezca su competencia con base en una de las
excepciones a la inmunidad de jurisdicción, la ejecución del fallo será
indiferente a la naturaleza del proceso judicial previo”.
Los antecedentes de la presente providencia fueron
elaborados en su totalidad por el Despacho del Magistrado Gabriel Eduardo
Mendoza.
IV. CONSIDERACIONES
Competencia
1.
La Sala Plena de la Corte
Constitucional es competente para dictar sentencia en el presente asunto en
relación con las entidades públicas demandadas o vinculadas al proceso, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de
1991, y el artículo 54A del Acuerdo 05 de 1992, y 61 del nuevo Reglamento de la
Corporación.
2.
Por otra parte, las pretensiones
de las demandas de tutela están encaminadas a que se le ordene a jueces
nacionales ejecutar decisiones judiciales frente a dos embajadas debidamente
acreditadas. Por lo tanto, el análisis de la competencia de esta Corporación en
relación con dichas embajadas presupone un análisis de su jurisdicción en el
presente caso. Este análisis será abordado en conjunto con el análisis sobre la
jurisdicción de los jueces colombianos para ejecutar las decisiones de la Corte
Suprema en el presente caso.
El fondo del asunto
3. Para determinar tanto si la Corte Suprema de
Justicia vulneró los derechos de los accionantes, como si la Corte
Constitucional es competente para dictar sentencia frente a las embajadas
demandadas es necesario establecer, antes que nada, si el Estado colombiano
tiene jurisdicción en esta oportunidad. Por lo tanto, antes de abordar el tema
de la presunta vulneración de los derechos fundamentales conforme a las normas
internas, se analizará el tema de la jurisdicción de los jueces colombianos
sobre el presente asunto desde la perspectiva del derecho internacional y del
derecho interno. En el presente acápite
la Corte realizará una breve exposición del concepto de jurisdicción y de los
elementos que la constituyen.
4. El ejercicio de la jurisdicción es un corolario del
principio de soberanía territorial de los Estados. Según este principio, los
jueces de cada Estado tienen la potestad de adoptar decisiones vinculantes de
acuerdo con sus normas y procedimientos internos en relación con las disputas
que surjan por hechos ocurridos dentro de su territorio, o en ciertos casos,
que tengan efectos dentro del mismo. El principio de soberanía territorial es
un principio general de derecho internacional reconocido por la Corte
Internacional de Justicia Permanente en el Asunto del S.S. Lotus (1927). En
virtud del carácter general de este principio, sólo cuando un Estado ha
decidido limitar voluntariamente el ejercicio de su propia potestad puede
restringirse la facultad que tienen los jueces para decidir las disputas que se
plantean frente a ellos en relación con hechos ocurridos dentro de su
territorio. Sin embargo, estas limitaciones al ejercicio de la jurisdicción
tienen carácter excepcional, y por lo tanto, son taxativas.
5. El término “jurisdicción” proviene de la conjunción de los términos
latinos juris y dictio, cuya traducción literal sería la acción
de “hablar el derecho” ha sido definido por los doctrinantes[13]
como un conjunto de facultades más o menos amplias que tienen los Estados para
dictar normas, adoptar decisiones jurídicamente vinculantes, y hacerlas cumplir
a través de medios coercitivos. Según la fórmula clásica este conjunto de
facultades suele dividirse en dos: potestas e imperium. La potestas
corresponde al ejercicio de la jurisdicción propiamente dicha, es decir, el poder
para adoptar normas generales y proferir decisiones jurídicamente vinculantes,
siendo esta la jurisdicción prescriptiva o legislativa. Por el otro lado, el imperium
consiste en el conjunto de facultades necesarias para ejecutar o hacer cumplir
las leyes y las decisiones judiciales, ejerciendo el poder coercitivo sobre las
personas y las cosas.
6. Conforme al derecho internacional contemporáneo los Estados gozan de
igualdad en el ejercicio de su soberanía, especialmente a partir de la década
de los 60, tras el período de descolonización. El problema consiste en
determinar la manera como se debe garantizar esta igualdad soberana cuando un
Estado desarrolla actividades dentro del territorio de otro, o cuando las
actividades de un Estado afectan los intereses de otro. Para regular el alcance
de la jurisdicción que puede ejercer un Estado sobre otro, o sobre sus bienes,
los Estados han reconocido una serie de inmunidades, tanto en el derecho
internacional como en el derecho interno. En consonancia con lo dicho sobre los
tipos de facultades que componen el ejercicio de la jurisdicción, las inmunidades
correspondientes se pueden clasificar como una inmunidad frente al ejercicio de
la jurisdicción propiamente dicha, y otra frente a la ejecución, de
la ley y las decisiones judiciales, como se explicará a continuación.[14]
Uno de los primeros desarrollos del principio de inmunidad de
jurisdicción en materia territorial se encuentra en el caso The Schooner
Exchange v. McFaddon, fallado por la Corte Suprema de Estados Unidos en
1812.[15]
En la mencionada decisión, dicha corporación recalcó que la inmunidad de los
Estados dentro de sus propios territorios es, necesariamente, “absoluta y
exclusiva”, por cuanto deviene de la soberanía de los Estados.
7. En épocas más recientes, sin embargo, el concepto absoluto de
soberanía ha dejado de ser acogido de manera general. En particular, esta
Corporación ha acogido una interpretación de la inmunidad de jurisdicción como
consecuencia de una excepción al principio de soberanía territorial. Así, en Sentencia
T-462 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), la Corte Constitucional
de Colombia señaló que los Estados gozan de inmunidad de jurisdicción y por
ende, sus autoridades podrán adoptar decisiones judiciales en el marco de sus
territorios, como consecuencia del carácter general del principio de soberanía
territorial de los Estados. En consecuencia, las limitaciones al ejercicio de la
jurisdicción por parte de los Estados deben entenderse restringidamente, así:
“El
ejercicio de la jurisdicción es un corolario del principio de soberanía
territorial de los Estados. Según este principio, los jueces de cada Estado
tienen la potestad de adoptar decisiones vinculantes de acuerdo con sus normas
y procedimientos internos en relación con las disputas que surjan por hechos
ocurridos dentro de su territorio, o en
ciertos casos, que tengan efectos dentro del mismo.
El principio de soberanía territorial es un principio general de derecho
internacional reconocido por la Corte Internacional de Justicia Permanente en
el Asunto del S.S. Lotus (1927). En virtud del carácter general de este
principio, sólo cuando un Estado ha decidido limitar voluntariamente el
ejercicio de su propia potestad puede restringirse la facultad que tienen los
jueces para decidir las disputas que se plantean frente a ellos en relación con
hechos ocurridos dentro de su territorio. Sin embargo, estas limitaciones al
ejercicio de la jurisdicción tienen carácter excepcional, y por lo tanto, son
taxativas”.
En efecto, ya a raíz de la mayor participación de los Estados en la
economía y el mercado después de la Primera Guerra Mundial, se hizo necesario
distinguir entre situaciones en las cuales los Estados actúan como entidades
políticas soberanas, y aquellas en las que actúan como particulares. Es así
como las cortes de Bélgica e Italia iniciaron la distinción entre actos de
gobierno, denominados actos de iure imperii¸y actos de naturaleza
puramente comercial o administrativa, llamados también actos de iure
gestionis.
8. Como resultado de la distinción entre actos de imperio y de gestión,
la doctrina en derecho internacional desarrolló la teoría de la inmunidad
relativa. Conforme a esta teoría, la inmunidad no es extensible a actos de
gestión, en relación con los cuales los Estados no estarían actuando en
ejercicio de su soberanía. Por lo tanto, varios países han adoptado límites a
la inmunidad de los Estados, no sólo mediante tratados internacionales[16]
o costumbre internacional, sino a través de sus legislaciones internas.[17]
Actualmente, pese a que algunos Estados mantienen la tesis de la inmunidad absoluta[18],
la práctica internacional demuestra que existe una tendencia a la consolidación
de la tesis de la inmunidad relativa.
9.  Sobre el particular, es importante anotar que, tal y como lo hizo
explícito esta Corporación en la Sentencia T-462 de 2015, la Asamblea General de Naciones Unidas tuvo
como propósito desarrollar progresivamente las normas en materia de inmunidad,
cristalizar la costumbre en formación, y codificar aquellas normas
consuetudinarias existentes. En consecuencia, encargó de esta tarea a la
Comisión de Derecho Internacional, que inició un Proyecto de Artículos sobre la
materia. En 1978, el Grupo de Trabajo sobre inmunidades sostuvo que existía una
gran dispersión en la materia, y que la prueba de costumbres internacionales al
respecto se encontraba principalmente en las decisiones judiciales de los
Estados. Posteriormente, en 1991, la Comisión de Derecho Internacional presentó
a la Asamblea General el Proyecto de Artículos como parte de su informe de
sesiones, en el que: i) establece los alcances de la inmunidad de jurisdicción
y sus excepciones, y ii) hace comentarios en notas al pie, que proveen
evidencia respecto del carácter consuetudinario de algunas de las disposiciones
del proyecto, cuando es del caso. Por lo tanto, el Proyecto de Artículos provee
evidencia de que ciertas normas pueden considerarse costumbre internacional
existente, otras son costumbres internacionales en proceso de cristalización, y
otras son propuestas de desarrollo progresivo (convencional) del derecho internacional.
10.    Retomando las consideraciones de la Sentencia
T-462 de 2015, se advierte que, de acuerdo con lo consagrado en el artículo
38.1 b) del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, las disposiciones
del Proyecto de Artículos que corresponden a una codificación de la costumbre internacional existente, son
vinculantes. Por otro lado, las disposiciones que corresponden a una labor de
cristalización de una costumbre internacional eventualmente pueden llegar a
resultar jurídicamente vinculantes como costumbre, en caso de que cumplan con
los requisitos de esta fuente de derecho internacional, que se estudiarán más
adelante. Finalmente, los artículos que corresponden a un desarrollo progresivo
sólo resultarían vinculantes si los Estados deciden adoptarlos como normas que
hacen parte de un tratado internacional, de acuerdo con lo contemplado en el
artículo 38.1 a) del mencionado Estatuto.
11.    Actualmente, con base en el Proyecto de
Artículos, la Asamblea General de la ONU aprobó la Convención sobre las
Inmunidades Jurisdiccionales de los Estados y de sus Bienes de 2004 que se
encuentra abierta para firmas y ratificaciones de los Estados miembros. Pese a
que el referido tratado aún no ha entrado en vigor, pues no se han efectuado las
ratificaciones necesarias para ello, lo cierto es que las disposiciones que
correspondan a la codificación de una costumbre internacional resultan
vinculantes para los Estados como costumbre, en virtud del literal b) del
numeral 1º del artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia.
Esta Corporación se ha referido a los límites de la
inmunidad de jurisdicción en el marco del derecho internacional. De esta forma,
la Corte explicó que en la Convención de Viena de 1961 se codificó este
desarrollo, y señaló, puntualmente, que los Estados acreditantes deben atender
las normas locales en materia comercial y laboral. Así, la Sentencia T-462
de 2015 dijo:
“La Corte advierte entonces que la
inmunidad de jurisdicción es una garantía que originalmente corresponde a una
costumbre internacional, que viene siendo reconocida como derecho internacional
consuetudinario desde comienzos del Siglo XIX, y que fue objeto de
codificación y desarrollo progresivo en
la Convención de Viena de 1961. Esta inmunidad surge del reconocimiento del
principio de igualdad soberana de los Estados, y que por lo tanto está
encaminada a proteger la actuación soberana de todos los Estados. Sin embargo,
en virtud de dicho propósito, la garantía de inmunidad sobre personas y bienes
tiene unos límites los cuales han ido cambiando con el tiempo. En el mencionado
instrumento internacional se incluyen ciertos límites, relacionados por
ejemplo, con las obligaciones que los Estados acreditantes deben observar
en materia de actos de comercio o del respeto por las normas sobre seguridad
social del Estado receptor”. (Subraya y
negrilla fuera del texto)
12.    No obstante, pese a que la diferencia entre un acto de imperio
y un acto de gestión conceptualmente parece clara, en la práctica
sigue siendo complejo establecer, de forma tajante, esta distinción. No siempre
es fácil establecer si un acto específico de un Estado constituye de imperio o
de gestión, o si un determinado bien está destinado a llevar a cabo actos de
una u otra naturaleza. Por lo tanto, no siempre es claro cuándo un acto o un
bien está cobijado por la inmunidad de jurisdicción.
13. Ahora bien, además de la “inmunidad de jurisdicción” garantizada
consuetudinariamente a favor de los Estados, la Convención sobre las
inmunidades jurisdiccionales sobre los Estados y sus bienes también hace
referencia a la “inmunidad de ejecución”. En efecto, la inmunidad de
ejecución es otra de las prerrogativas en favor de los Estados como
consecuencia de la soberanía, la cual tiene como objetivo impedir que el Estado
receptor despliegue medidas coercitivas en contra de los agentes y de la
propiedad de un Estado extranjero (siendo por ejemplo, el caso de cuentas de
ahorros o corrientes, o inmuebles). Estas medidas pueden, a su vez, tener la
finalidad de ejecutar una decisión judicial o ser impuestas como una medida
cautelar. En tanto el levantamiento de la inmunidad de ejecución implicaría una
limitación adicional a la soberanía de los Estados, aún existen discusiones
sobre el alcance de este principio. El artículo 19 de la Convención referida la
define así:
“Artículo 19. Inmunidad del Estado
respecto de medidas coercitivas posteriores al fallo
No podrán adoptarse contra bienes
de un Estado, en relación con un proceso ante un tribunal de otro Estado,
medidas coercitivas posteriores al fallo como el embargo y la ejecución,
sino en los casos y dentro de los límites siguientes:
a) cuando el Estado haya consentido
expresamente en la adopción de tales medidas, en los términos
indicados:
i)  por acuerdo internacional;
ii)  por un acuerdo de arbitraje o
en un contrato escrito; o
iii) por una declaración ante el
tribunal o por una comunicación escrita después de haber surgido
una controversia entre las partes; o
b) cuando el Estado haya asignado o
destinado bienes a la satisfacción de la demanda objeto de ese proceso; o
c) cuando se ha determinado que los
bienes se utilizan específicamente o se destinan a su utilización
por el Estado para fines distintos de los fines oficiales no comerciales y que
se encuentran en el territorio del Estado del foro, si bien únicamente
podrán tomarse medidas coercitivas posteriores al fallo contra bienes que
tengan un nexo con la entidad contra la cual se haya incoado el proceso”.
14. Al respecto, un sector de la doctrina ha establecido que la
distinción entre “inmunidad de jurisdicción” e “inmunidad de ejecución” es
evidente, y que la mayoría de los Estados ha reconocido que, en principio,
aceptar la jurisdicción del país receptor no implica la renuncia a la
prerrogativa de la inmunidad de ejecución. No puede perderse de vista que la
aceptación de una inmunidad de jurisdicción relativa implica la cesión de la
soberanía del Estado involucrado, así sea exclusivamente para el caso que se
discute. No obstante, resalta que las posiciones sobre el tema no son
pacíficas, y que actualmente no existe un consenso sobre la posibilidad de
limitar el principio de inmunidad de ejecución, así:
“La distinción entre “inmunidad de jurisdicción” e
“inmunidad de ejecución” refleja la sensibilidad particular de los Estados
frente a las medidas coercitivas dirigidas contra sus bienes, y estas medidas
ejecutivas pueden llevar a serias disputas en el plano diplomático. Al mismo
tiempo, hay fuertes consideraciones del principio que respalda la posición de
que, si hay competencia del sistema jurídico local para ejercer jurisdicción y
proferir un fallo, la exigencia del cumplimiento del fallo también debería
aplicarse.
La mayoría de estados casi ciertamente reconocen la
inmunidad de ejecución, peor es muy probable que esta posición varíe, puesto
que las posiciones de los gobiernos se han visto influenciadas por los
desarrollos en la doctrina y en la jurisprudencia de las cortes locales. La
mayoría de autores favorece la aplicación del principio restringido de
inmunidad de ejecución, basados en la distinción entre actos jure gestionis y
actos jue imperii. Sin embargo, algunos doctrinantes no brindan claridad al
respecto, y algunas opiniones respetables aún apoyan el principio de inmunidad
absoluta”[19].
15. Adicionalmente, algunos autores han subrayado la paradoja de la
aceptación, más o menos pacífica, de la tesis restringida de la inmunidad de
jurisdicción, y a su vez, la constante defensa de la tesis de la inmunidad absoluta
frente a la ejecución. Sin embargo, como lo reconoce el doctrinante Cesáreo
Gutiérrez Espada, el desarrollo del derecho internacional no depende de la
lógica o de la razón, sino de la voluntad política de los Estados para adquirir
obligaciones internacionales frente a terceros Estados. Al respecto sostiene:
“Es obvio que según la tesis absoluta de la inmunidad
de jurisdicción, no cabría la posibilidad de plantearse siquiera (salvo
renuncia expresa de aquélla, claro, por el Estado en cuestión) el tema de la
ejecución o no de las sentencias contra un Estado extranjero. Pero como la
tesis predominante, según sabemos, es la de la inmunidad de jurisdicción
restrictiva, debemos preguntarnos: ¿permite el Derecho Internacional la
ejecución de una sentencia condenatoria contra un Estado extranjero?
La respuesta lógica sería indudablemente afirmativa:
Si un Estado, en un caso dado, no puede invocar la inmunidad de jurisdicción y
es condenado, sería absurdo el plantearse siquiera el tema de la inmunidad de
ejecución; ésta sería absolutamente corolario (según el más elemental sentido
común) de aquélla. Naturalmente, y para ser coherentes, si la inmunidad sólo
decae por actos iure gestionis la ejecución debería recaer únicamente también
sobre bienes que no estuviesen directamente conectados con el Estado en cuanto
entre iuri imperii.
Sin embargo, el sentido común no siempre es fuente de
inspiración para esos sujetos conspicuos del Derecho internacional que son los
Estados. Así desde la perspectiva del viejo principio que establecía una férrea
separación entre la inmunidad de jurisdicción y la de ejecución (compartimentos
estancos y no vasos comunicantes), la restricción de la primera se reducía
únicamente a la primera, pero no al compartimento vecino de la inmunidad de
ejecución”.[20]
16. En consecuencia, a pesar de que el carácter limitado de la
inmunidad de jurisdicción es la tesis predominante en el derecho internacional
público contemporáneo, lo cierto es que este concepto, eminentemente procesal,
no implica per se la facultad de adelantar medidas coercitivas para
garantizar el cumplimiento de las decisiones judiciales proferidas en el Estado
receptor. Estas medidas, que suelen desplegarse sobre las personas (por
ejemplo, a través del arresto) o sobre las cosas (por medio del embargo), no
han sido aceptadas por los Estados como normas de derecho internacional público.
Por el contrario, la regla general conforme a la práctica de los Estados muestra
que aún subsiste la prerrogativa de la inmunidad de ejecución. Incluso quienes
aceptan la tesis de una inmunidad de ejecución limitada, son cautelosos
al advertir que sólo pueden ser objeto de ejecución los bienes destinados a
actos de gestión.
La costumbre como parte del sistema de fuentes de
derecho internacional
17. Para establecer si el Estado colombiano puede ejecutar
las decisiones de sus jueces frente a una misión diplomática acreditada es
necesario establecer si existe una costumbre internacional que limite la
inmunidad de ejecución. Por lo tanto, en el presente acápite la Corte analizará
el sistema de fuentes en el derecho internacional, con el fin de establecer los
elementos de la costumbre. Posteriormente, determinará si la inmunidad de
ejecución de carácter restringido es costumbre internacional o no de acuerdo
con los lineamientos planteados. Finalmente, establecerá si es procedente que
los jueces del Estado colombiano ejerzan medidas coercitivas sobre los bienes o
las personas de los Estados demandados.
18. En primer lugar, es adecuado resaltar que el artículo
38.1 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia contiene el sistema de
fuentes del derecho internacional, a la vez que determina la competencia del
referido órgano. Así, la mencionada norma señala que son fuentes del derecho
internacional: i) los tratados internacionales, ii) la costumbre internacional,
iii) los principios generales del derecho, y iv) la jurisprudencia y la
doctrina de tribunales nacionales, como criterio auxiliar de interpretación. Al
respecto, el artículo 38 preceptúa:
“Artículo 38.
1. La Corte, cuya función es decidir conforme al
derecho internacional las controversias que le sean sometidas, deberá aplicar:
a. las convenciones internacionales, sean generales o
particulares, que establecen reglas expresamente reconocidas por los Estados
litigantes;
b. la costumbre internacional como prueba de una
práctica generalmente aceptada como derecho;
c. los principios generales de derecho reconocidos por
las naciones civilizadas;
d. las decisiones judiciales y las doctrinas de los
publicistas de mayor competencia de las distintas naciones, como medio auxiliar
para la determinación de las reglas de derecho, sin perjuicio de lo dispuesto
en el Artículo 59.”.
Con respecto al contenido del artículo 38 anteriormente transcrito,
existe un consenso sobre su función de establecer las fuentes del derecho
internacional público, aun cuando se ha reconocido el carácter jurídico de
algunos actos unilaterales de los Estados.[21]
De esta manera, resulta claro que los tratados y la costumbre son fuentes de
carácter principal, los principios generales del derecho suelen ser
considerados una fuente subsidiaria, mientras que la jurisprudencia y la
doctrina son criterios auxiliares.[22]
19. Ahora bien, el literal b) del numeral primero del artículo 38
señala que la costumbre internacional es la “prueba de una práctica generalmente aceptada como
derecho”. De esta definición
pueden extraerse dos elementos, a saber: i) en primer lugar, uno objetivo o
material, que a su vez está descrito como una práctica uniforme, sistemática y de
carácter general; y ii) por otro lado, uno subjetivo, denominado opinio
juris, referido a que los Estados llevan a cabo la práctica porque la
consideran jurídicamente vinculante como obligación de derecho internacional.
20. De acuerdo con Gutiérrez Espada, el elemento
material de la costumbre, es decir, el uso o práctica, tiene lugar cuando hay
evidencia de i) comportamientos de los Estados u otros sujetos de derecho
internacional, ii) que se repiten en el tiempo, y iii) que son llevados a cabo
por una generalidad de sujetos[23].
A continuación, la Corte examinará cada uno de los elementos que componen el
carácter objetivo de la costumbre, es decir, la práctica, a partir de las
consideraciones desarrolladas por la doctrina:
20.1. Para el efecto, en primer lugar es importante
hacer mención a lo que la doctrina ha denominado “conducta de los Estados”.
Ésta, a su vez, puede referirse a comportamientos positivos o negativos, es
decir, a acciones u omisiones, a la adopción de posiciones, o a manifestaciones
de su opinión. Así, son ejemplos de conductas de los Estados, y a la vez prueba
de la existencia de una costumbre, la correspondencia diplomática,
intervenciones en foros internacionales, opiniones de sus asesores jurídicos, entre
otros.
20.2. Otra de las características a analizar es la duración.
Sobre este aspecto, la Corte Internacional de Justicia no exige una duración fija
para la demostración de la costumbre internacional. En esa medida, algunos
doctrinantes han señalado que este elemento no resulta particularmente
relevante para concluir si una práctica es costumbre. En este sentido, no es
necesario que la práctica sea prolongada en el tiempo, sino que este elemento
podrá ser útil para demostrar su consistencia y generalidad.
20.3. Por lo anterior, la jurisprudencia ha entendido
que es más adecuado analizar la uniformidad y consistencia de la
práctica. La Corte Internacional de Justicia ha establecido que es necesario
acreditar uniformidad sustancial, pero que ello no implica la absoluta
uniformidad. Así, por ejemplo, en el caso de las Pesquerías (Reino Unido
v. Noruega),[24]
la Corte Internacional de Justicia indicó que Noruega tenía una posición
uniforme sobre la forma en que determinaban la distancia de su mar territorial
desde 1869. Pese a que en el proceso se demostró que en una situación aislada
Noruega había adoptado otro mecanismo, el referido tribunal señaló que a pesar
de la utilización ocasional de este otro mecanismo en una situación particular,
existía suficiente uniformidad en la práctica internacional.
20.4. Finalmente, la generalidad de la práctica
ha sido interpretada como un elemento complementario a la uniformidad y consistencia.
Sobre el particular, la Corte Internacional de Justicia ha indicado que este
elemento requiere que la práctica sea general, es decir, debe ser
representativa de los Estados interesados.[25]
Estos deben haber participado efectivamente en la formación de la costumbre,
pese a que el número de Estados involucrados no sea representativo de la
totalidad de los Estados que hacen parte del sistema internacional. Al
respecto, Antonio Remiro Brotóns[26]
plantea que en algunos casos hay que tener en cuenta que sólo un reducido
número de Estados participa efectivamente en ciertas materias jurídicamente
relevantes, eran precisamente estos Estados los que podían generar costumbres
internacionales o modificaciones a éstas.
21.    Ahora bien, frente a este aspecto también
resulta imprescindible analizar que la objeción sistemática de un grupo de
Estados puede generar la conformación de normas de derecho consuetudinario[27], particularmente,
teniendo en cuenta que, dependiendo del criterio utilizado, el orden
internacional demuestra la existencia de diversos bloques de países. Sobre esta
situación se pronunció Gutiérrez Espada, así:
“Un reducido número de Estados puede estar en
posición de “vetar” el nacimiento de una norma consuetudinaria, cuando ese
número apiña a la inmensa mayoría de los Estados particularmente interesados.
Como ejemplo sugerente de lo que quiero decir: es dudoso que exista una norma
consuetudinaria que prohíba la realización de ensayos nucleares en la
atmósfera, habida cuenta de que demasiadas potencias nucleares (Francia, China,
India…) se han negado a contribuir positivamente a la formación de dicha
regla”. [28]
22. No obstante, tal y como se relató con
anterioridad, la costumbre internacional requiere, a su vez, la prueba de un elemento
subjetivo, el cual ha sido denominado en el campo del derecho internacional
como opinio juris. En este sentido, para probar la
existencia de una costumbre internacional no basta exclusivamente con probar
una práctica uniforme, consistente y generalizada, sino que es necesario que
los Estados involucrados consideren que dicha práctica es obligatoria
internacionalmente. En efecto, este elemento subjetivo de la costumbre resulta
imprescindible para diferenciarla del uso[29],
esto es, de prácticas que, aunque sean generales, corteses o son recurrentes en
la diplomacia[30]
no son obligatorias o vinculantes. El Estatuto de la Corte Internacional de
Justicia se ha referido a la importancia de la opinio juris, al
señalar que la práctica, para que sea costumbre, debe ser generalmente aceptada
“como derecho”.
Una de las situaciones más complejas al momento de
abordar el análisis del elemento subjetivo de la costumbre es, precisamente, su
prueba. Para analizar esta situación, ciertos autores han apelado al estudio de
las decisiones proferidas por la Corte Internacional de Justicia. En primer
lugar, los doctrinantes han advertido que el referido tribunal, en diversas
decisiones, ha concluido la existencia de opinio juris cuando evidencia
una práctica generalizada, un consenso en el ámbito académico o en atención a
la jurisprudencia tanto de dicha corte como de otros tribunales regionales.
23. No obstante, la Corte Internacional de Justicia ha
adoptado criterios más estrictos para la prueba de la opinio juris en
otros eventos, siendo uno de ellos el estudio de la práctica de los Estados
involucrados con respecto a una situación en particular. Este fue el caso de la
decisión adoptada por el mencionado tribunal en Lotus. En dicha
oportunidad, un barco francés abordó una embarcación turca, y causó la muerte
de ocho de sus tripulantes. Como resultado de ello, el gobierno turco condenó
al capitán del barco francés. El gobierno francés alegó ante la Corte
Internacional de Justicia que Turquía había vulnerado las normas de derecho
internacional, toda vez que había procesado penalmente a un ciudadano
extranjero que se encontraba en un barco de la República francesa. Para probar
su posición, el apoderado del gobierno francés señaló que eran muy extrañas las
decisiones penales proferidas sobre personas que se encontrasen en barcos de un
país extranjero, situación que permitiría concluir una costumbre negativa. Así,
para el representante del gobierno francés había un “consentimiento tácito
de la comunidad internacional en virtud del cual todo Estado afectado debía
abstenerse, a favor del Estado de pabellón del buque, de abrir un proceso al
respecto”.
24. Sin embargo, tal como lo señala sir Ian Brownlie[31] la Corte Internacional
de Justicia no falló favorablemente a las pretensiones del gobierno francés. El
referido Tribunal advirtió que lo único que podía deducirse era que,
mayoritariamente, los Estados se habían abstenido de adelantar procesos penales
en contra de ciudadanos cuyo pabellón del buque perteneciera a un Estado
diferente. No obstante, la aquiescencia de un Estado no siempre puede
interpretarse como su aceptación de que existe un deber de abstención. Es decir,
una abstención no necesariamente debe entenderse como prueba de una opinio
juris, como lo pretendía hacer ver el apoderado de Francia.
25. Otro caso en el que la Corte Internacional de
Justicia requirió la prueba de la opinio juris para efectos de aceptar
que una práctica determinada tenía el carácter de costumbre, fue el del
conjunto de casos conocidos como los Casos de la plataforma continental del Mar
del Norte[32].
En los referidos casos, el tribunal internacional adujo que era necesario
acudir a la opinio juris de los Estados para establecer la forma en que
se determinaba la plataforma continental. En el caso particular, adujo que la
adopción de la Convención de Ginebra de 1958 no implicaba el reconocimiento de
una práctica obligatoria para los Estados, ni anterior a la adopción del
tratado, ni posterior a la misma. Cada una de la existencia y validez de las distintas
fuentes del derecho internacional público está sujeta a una serie de requisitos
específicos. En conclusión, ni la creación de un tratado multilateral, ni su
adopción por parte de un Estado constituyen, por sí mismas, pruebas de la
existencia de una obligación consuetudinaria
26. Hasta el momento la Corte ha hecho alusión a los elementos
objetivos y subjetivos de la costumbre, sin analizar en detalle el requisito de
la generalidad que debe tener la práctica internacional de los Estados para
convertirse en costumbre. Pese a que el artículo 38.1 b) del Estatuto de la
Corte Internacional de Justicia pareciera indicar que la costumbre
internacional debe tener un carácter general, la jurisprudencia de la Corte
Internacional de Justicia ha establecido que esta fuente de derecho puede ser regional,
o incluso, binacional.
De un lado, la Corte Internacional de Justicia estudió la existencia de
una presunta costumbre regional en el marco de una disputa entre
Colombia y Perú, en el caso sobre el derecho de Asilo[33].
En el caso analizado, la Corte Internacional de Justicia no encontró probada la
existencia de una costumbre regional sobre la posibilidad de calificación
unilateral del delito del país que otorga el asilo. No obstante, implícitamente
reconoció que pueden existir costumbres regionales, pero que para demostrarlas
se requiere “una práctica regional constante y uniforme sobre este punto”. [34]
Otro de los casos analizados por la Corte Internacional de Justicia en
esta materia, particularmente en lo atinente a la existencia de costumbres binacionales,
fue el denominado “Derecho de paso sobre el territorio indio”. En dicha
oportunidad, el mencionado tribunal falló a favor de Portugal, Estado que probó
que India había consentido el paso de sus tropas entre Damas y Nagar-Avely
durante un periodo mayor a cien años, lo cual, a su juicio, constituía una
práctica aceptada por India, y por lo tanto, vinculante. De forma expresa, la
Corte Internacional de Justicia aceptó que el carácter vinculante de la
costumbre internacional no deviene de un mínimo número de países involucrados,
y que por lo tanto, ésta puede presentarse entre dos Estados si se prueban los
elementos objetivos y subjetivos.
27. Finalmente, pese a que la costumbre general es, en
principio, fuente de derecho, lo cierto es que ésta es necesariamente
consensual, y por lo tanto, requiere el acuerdo de los Estados involucrados. En
consecuencia, una costumbre de tipo general no será oponible a aquéllos Estados
que de forma reiterada se hubiesen opuesto a ésta durante su formación. A este
tipo de Estados se les ha denominado “objetores persistentes”. En el caso de
las Pesquerías la Corte Internacional de Justicia declaró probada la
calidad de “objetor persistente” de Noruega, y, en consecuencia, se abstuvo de
aplicar la costumbre internacional sobre delimitación de bahías que el Reino
Unido reclamaba. Así, señaló el referido tribunal que “la regla de las diez
millas no sería oponible a Noruega, dada su sistemática oposición contra todo
intento de aplicarla en las costas noruegas”. [35]
28. Por otro lado, el derecho internacional ha
permitido también la  figura del “objetor subsecuente”, es decir, de la
posibilidad de que se modifique la
costumbre internacional si un número sustancial de Estados consienten en una
nueva regla. Ahora bien, de acuerdo con algunos doctrinantes, en caso de que el
proceso sea lento y que no exista una mayoría significativa de Estados que
apoye ni la regla antigua ni la nueva, ello implicaría la posibilidad de
proponer oposiciones por parte de los objetores subscuentes, de asumir
aquiescencias por parte de los Estados que no expresaron ningún tipo de
objeción y de estudiar el carácter histórico de la regla analizada[36].
La inmunidad de ejecución restringida no puede
considerarse costumbre internacional aplicable en el presente caso
29.    Debe recordarse que en el presente caso los accionantes
solicitan la ejecución de unas decisiones judiciales que reconocieron la
existencia de relaciones laborales y ordenaron pagar sumas de dinero adeudadas
a dos extrabajadores, lo cual supone que el Estado colombiano tenga la facultad
para embargar los bienes de las embajadas del Líbano y de los Estados Unidos. Por lo tanto, una vez analizados los elementos
de la costumbre como fuente de derecho internacional público, en el presente
acápite la Sala debe establecer si hay suficiente evidencia de la existencia de
una costumbre internacional que permita al Estado del foro, en este caso a
Colombia, ejecutar los bienes de terceros Estados, en este caso el Líbano y
Estados Unidos. Al respecto, la Sala
considera que el Estado colombiano no tiene la potestad de ejercer medidas
coercitivas de ejecución en contra de terceros Estados, como se explicará a
continuación.
30.    En primer lugar, para la Sala no resulta
probado que exista una práctica generalizada o particular de los Estados que
les permita desestimar la prerrogativa de inmunidad de ejecución, la cual ha
sido desarrollada a través de la costumbre internacional. En efecto, de la
jurisprudencia adoptada por la Corte Internacional de Justicia lo que se deduce
es que la inmunidad de ejecución es una obligación vigente, y es de obligatorio
cumplimiento por parte de los Estados de foro. Por otra parte, no existe
evidencia de que Colombia, el Líbano, o los Estados Unidos, se hayan
constituido en objetores persistentes o subsecuentes de dicha costumbre
internacional. De ahí que éstos últimos puedan imponer su inmunidad ante los
jueces colombianos.
31.    Uno de los más recientes casos en materia de
inmunidad de ejecución es el de Alemania v. Italia resuelto por la Corte
Internacional de Justicia en el 2012. Los motivos por los cuales Alemania
consideró vulnerada su inmunidad de ejecución fueron tres. En primer lugar, que
las cortes italianas condenaron a Alemania a indemnizar a varios ciudadanos
italianos por distintas violaciones del Derecho Internacional Humanitario efectuadas
por el Tercer Reich durante la Segunda Guerra. Adicionalmente, la corte
italiana ordenó el embargo de Villa Vigoni, un inmueble perteneciente al Estado
alemán, ubicado en territorio italiano. El tercer motivo fue que Italia aceptó su
facultad para ejecutar en Italia una decisión de un juez griego que condenaba a
Alemania también por violaciones del derecho internacional humanitario. Alemania
adujo que estas tres situaciones vulneraron, entre otras, la inmunidad de
ejecución de la cual goza, conforme al derecho internacional. Sin embargo, Italia
se allanó a la pretensión alemana frente al embargo de Villa Vigoni e indicó
que “no tendría ninguna objeción a lo que la corte decida ordenarle sobre el
levantamiento del embargo”.
La Corte Internacional de Justicia en dicha
oportunidad indicó que Italia no había presentado ningún tipo de objeción u
oposición en lo atinente a su obligación internacional de respetar la inmunidad
de ejecución a favor de terceros Estados, en este caso, Alemania. A su vez,
resaltó que Italia había manifestado su aceptación a la decisión adoptada por
la Corte Internacional de Justicia. En consecuencia, la Corte asumió
competencia para analizar la disputa objeto de estudio. En primer lugar, hizo
referencia al alcance del principio de inmunidad de ejecución. Así, la Corte en
dicha oportunidad reiteró que las reglas atinentes a la inmunidad de
jurisdicción son sustancialmente diferentes a las que rigen la inmunidad de
ejecución. Por lo tanto, la aceptación de la jurisdicción del Estado de foro no
implica que el Estado sujeto a ella renuncie a su inmunidad de ejecución.
Específicamente, señaló:
“113. Antes de
examinar el fondo de las pretensiones del demandante sobre este punto, la Corte
señala que la inmunidad de ejecución de la que gozan los Estados en lo
relativo a sus bienes situados en territorio extranjero va más allá de la
inmunidad de jurisdicción que tienen esos mismos Estados ante los tribunales
extranjeros. Aún si un fallo ha sido emitido de forma regular en contra de un
Estado extranjero en circunstancias tales que este último no podía prevalerse
de la inmunidad de jurisdicción, no surge ipso facto que el Estado condenado
pueda ser objeto de medidas de fuerza, sobre el territorio del Estado de la
jurisdicción o en aquel de un tercer Estado, en aras de hacer ejecutar el fallo
en causa. Igualmente, la eventual renuncia de un Estado a su inmunidad
de jurisdicción ante un tribunal extranjero no es válida per se como renuncia a
la inmunidad de ejecución con relación a los bienes que le pertenecen y que se
encuentran en territorio extranjero[37]”.
(Subraya y negrilla fuera del
texto)
Posteriormente, la Corte Internacional de
Justicia hizo referencia a las alegaciones realizadas por Alemania, que adujo
que, de acuerdo con el artículo 19 de la Convención de las Naciones Unidas, la
inmunidad de ejecución era una codificación de derecho consuetudinario. Sin
embargo, el tribunal prefirió no entrar a analizar si cada una de las normas
incluidas en el artículo 19 era efectivamente una codificación de derecho
internacional consuetudinario. Al respecto dijo:
“116. Para
fundamentar su demanda con relación al presente punto, Alemania se refirió a
las reglas enunciadas en el artículo 19 de la Convención de las Naciones Unidas.
Esta no entró en vigor, pero, en opinión de Alemania, con relación a la
cuestión de la inmunidad de ejecución, codificó las reglas existentes en
derecho internacional general. Su contenido entonces se impone ya que es el
reflejo del derecho consuetudinario en la materia (…)
117. Cuando
se negoció la Convención de las Naciones Unidas estas disposiciones dieron
lugar a largas y difíciles discusiones. La Corte estima que no es necesario,
para el presente caso, determinar si el artículo 19 citado anteriormente
refleja en todos sus elementos el derecho internacional consuetudinario vigente”.
(Subraya y negrilla fuera del
texto)
32. Sin embargo, sí estableció que los
siguientes elementos constituían la costumbre vigente en materia de inmunidad
de ejecución:
118. En efecto,
le basta constatar que existe al menos una condición que debe ser llenada
para que una medida de fuerza pueda ser tomada frente a un bien perteneciente a
un Estado extranjero: que el bien en causa sea utilizado para las necesidades
de una actividad que no persiga fines de servicio público no comerciales, o que
el Estado propietario haya consentido expresamente en la aplicación de una
medida de fuerza, o también que este Estado haya destinado el bien en causa a
la satisfacción de una demanda judicial (una ilustración de esta
práctica consolidada se puede observar en la decisión de la Corte
Constitucional alemana (Bundesverfassungsgericht) del 14 de diciembre de 1977
(BverfGE, vol. 46, p. 342), por la sentencia del Tribunal Federal suizo del 30
de abril de 1986, Reino de España c. Sociedad X (Anuario Suizo de Derecho
Internacional, vol. 43, 1987, p. 158), al igual que en la sentencia de la
Cámara de los Lores, Alcom Ltd v. República de Colombia, ([1984] 1 AC 580; ILR,
vol. 74, p. 180) y la sentencia del Tribunal Constitucional Español, Abbott c.
República de Sudáfrica, 1 de julio de 1992 (Revista Española de Derecho
Internacional, vol. 44, 1992, p. 565).
33. No obstante, la Corte concluyó que en el
referido caso Italia sí había vulnerado la inmunidad de ejecución a favor de
Alemania, toda vez que los bienes que fueron objeto de la medida coercitiva de
embargo tenían la calidad de bienes utilizados para ejecutar actos de imperio.
Al respecto, indicó:
119. A pesar de
lo anterior, es claro en el presente caso que el bien objeto de la medida de
fuerza litigiosa es utilizado para las necesidades de una actividad de servicio
público desprovista de carácter comercial, es decir, una actividad proveniente
de las funciones de soberanía de Alemania. La Villa Vigoni es efectivamente la
sede de un centro cultural destinado a favorecer el intercambio cultural entre
Alemania e Italia. Este centro cultural es organizado y administrado sobre la
base de un acuerdo entre los dos gobiernos concluido bajo la forma de un
intercambio de cartas fechadas el 21 de abril de 1986. Ante la Corte, Italia
calificó la actividad en cuestión de “centro de excelencia para la cooperación
italo-germana en los campos de la investigación, de la cultura, y de la
educación” y reconoció que estaba plenamente implicada en “su estructura
especial de gestión binacional”. Además, Alemania no consintió expresamente de
forma alguna en la aplicación de una medida como el embargo, ni destinó la
Villa Vigoni para satisfacer demandas ante la justicia instauradas contra ella.
120. En estas
condiciones, la Corte concluye que la inscripción de un embargo judicial
sobre la Villa Vigoni constituye una violación por parte de Italia de su
obligación de respetar la inmunidad de Alemania. (subrayado fuera de texto original)
34.    De lo anterior se puede concluir que de
conformidad con el derecho internacional consuetudinario un bien perteneciente
a un Estado está sujeto a la inmunidad de ejecución, salvo que se cumpla alguna
de las siguientes condiciones: 1), que el bien no sea utilizado para
desarrollar actividades que no persigan fines de servicio público no
comerciales, 2) que el Estado haya expresado su consentimiento frente al
embargo o a la medida coercitiva sobre sus bienes, o 3) que haya destinado el
bien al pago de la acreencia judicial respectiva.
35. En el presente caso no se está frente a
una solicitud de embargo sobre uno o más bienes determinados o determinables. Por
lo tanto, no resultan aplicables ni la primera ni la tercera de las condiciones
establecidas por la Corte Internacional de Justicia. Al no haberse identificado
un bien sobre el cual pueda recaer la medida de embargo, lógicamente tampoco
puede establecerse si persigue o no fines de servicio público. Por lo tanto, la
Corte no está frente a la primero de los límites a la inmunidad de ejecución. Más
aun, en ese mismo orden de ideas de contera puede excluirse también la tercera
de las causales de exclusión de la inmunidad de ejecución, debido a la falta de
identificación de un bien. Aunque la Embajada del Líbano reconoció expresamente
su deuda con la demandante en el presente caso, también afirmó que como
consecuencia de la situación producida por la guerra de Siria no ha apropiado los
recursos necesarios para pagarla. Por otra parte, ninguno de los Estados ha
dado su consentimiento frente a un embargo ni frente a la imposición de otro
tipo de medida de ejecución sobre sus bienes.
36. En virtud de lo anterior, la Corte concluye
que carece de jurisdicción para imponer medidas de ejecución sobre los bienes
de las embajadas demandadas. Imponer dicho embargo en las condiciones actuales
conllevaría una violación de las obligaciones internacionales a las que está
sujeto el Estado colombiano. Aun aceptando en gracia de discusión que conforme
al derecho internacional consuetudinario es posible embargar bienes siempre que
sean de aquellos utilizados para actos de gestión, los demandantes no cumplieron
con la carga mínima como sería la de identificar los bienes y demostrar que son
utilizados para este tipo de actos.
En consecuencia, de acuerdo con lo anteriormente señalado, la Corte
Constitucional no es competente para ordenar la ejecución de las sentencias
proferidas por jueces nacionales en contra de los Estados del Líbano y de
Estados Unidos. No obstante, esta limitación impuesta por el derecho
internacional no puede devenir en la desprotección de los derechos de los
ciudadanos nacionales, como se verá en el capítulo siguiente.
Protección de los derechos fundamentales de los
accionantes en el caso analizado
37. En el acápite anterior la Sala concluyó que por
regla general no es posible proceder a la ejecución de los fallos judiciales
debido al principio de inmunidad de ejecución a favor de los Estados de El
Líbano y de Estados Unidos. No obstante, la Corte Constitucional advierte que
es necesario adoptar medidas que permitan garantizar los derechos laborales de los
ciudadanos involucrados en el presente caso, en virtud de la obligación de
protección eficaz de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución.
Según el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, cuando el
afectado no disponga de otro medio judicial, y la violación del derecho sea
manifiesta y consecuencia de una acción clara e indiscutiblemente arbitraria,
en el fallo que conceda la tutela el juez de oficio, tiene la potestad de
ordenar en abstracto la indemnización del daño emergente causado si ello fuere
necesario para asegurar el goce efectivo del derecho así como el pago de las
costas del proceso.
Ello no significa que este tipo de indemnizaciones
resulten procedentes por vía de tutela en todos los casos. Para ello, en
principio, los ciudadanos cuentan con la acción de reparación directa ante la
jurisdicción contencioso administrativa. Sin embargo, en las dos situaciones
planteadas frente a la Corte en esta oportunidad venció el término de caducidad
para interponer dicha acción. Con todo, el vencimiento del término de caducidad
no es responsabilidad de los demandantes, pues ellos fueron diligentes en la
medida en que intentaron infructuosamente iniciar los procesos judiciales
previos que tenían a su disposición de manera diligente. A pesar de ello, la
Corte Suprema de Justicia les negó la posibilidad de ejecutar las sentencias en
contra de las respectivas misiones diplomáticas. Esto no significa que al
negarles dicha posibilidad la Corte Suprema de Justicia hubiera violado sus
derechos, puesto que, como ya se vio, en el desarrollo actual del derecho
internacional público los jueces colombianos carecen de jurisdicción para
ejecutar los bienes de terceros Estados salvo circunstancias específicas. Con
todo, a pesar de lo anterior, los ciudadanos demandantes no pueden quedar
desprotegidos en sus derechos laborales.
En efecto, una de las finalidades esenciales de la
Constitución de 1991, y particularmente, de la acción de tutela, es la
protección real, y no puramente teórica o conceptual de los derechos
fundamentales de las personas. Precisamente, el derecho de acceso a la
administración de justicia establecido en el artículo 229 de la Constitución incluye
la posibilidad de obtener una decisión judicial efectiva. Esta garantía está
directamente relacionada con uno de los principios fundamentales de nuestra
Constitución Política, en la medida en que el artículo 2º de la Carta establece
que la efectividad de los principios y derechos constitucionales es una finalidad
del Estado colombiano, así:
“ARTICULO   2.
Son fines
esenciales del Estado:
servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que
los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la
Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial
y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están
instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su
vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar
el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.
Por esta razón, la Corte deberá analizar qué
mecanismos prevé el ordenamiento jurídico colombiano para la ejecución de las
sentencias proferidas por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia en el
caso que involucra a los accionantes.
38. En principio, la Sala advierte que la legislación
colombiana prevé la homologación de sentencias extranjeras en el territorio
nacional a través del trámite de exequátur. En Sentencia T-716 de 1996
la Corte definió este trámite así:
“Las
sentencias dictadas por los jueces y tribunales extranjeros pueden ser
ejecutadas en Colombia, siempre que de acuerdo con las formalidades de la ley
procesal se tramite el correspondiente exequátur. Aun cuando bien puede el
legislador darle eficacia a una sentencia de un país extranjero, sin necesidad
de exequátur. La sentencia constitutiva del exequátur, es decir, de la
autorización judicial para darle efecto jurídico y asegurar el efectivo
cumplimiento de las referidas sentencias, es resultado de un proceso judicial
dentro del cual deben observarse las reglas propias del debido proceso
desarrolladas por el legislador con arreglo al marco normativo superior que
comprenden básicamente las siguientes fases: demanda en forma; admisión y traslado
al demandado y demás intervinientes, contestación de la demanda, probatoria, de
alegaciones y decisoria”. (Subraya y negrilla duera del texto)
39.    Ahora bien, es necesario establecer si el
exequátur también se encuentra previsto en las legislaciones de los Estados
involucrados en este caso, a saber, El Líbano y Estados Unidos. En caso de que
ello sea así, la Corte entenderá que la realización de este trámite permitirá
proteger los derechos fundamentales de los accionantes sin comprometer las
obligaciones que el Estado colombiano ha adquirido en el plano internacional.
40.    La figura del exequátur se encuentra incluida
en la legislación de El Líbano, específicamente en el artículo 1014 del Código
de Procedimiento Civil de ese país. Esta figura tiene como objetivo hacer
exigibles las sentencias proferidas en el extranjero, siempre y cuando se cumpla
con una serie de condiciones comunes a diferentes países, a saber: a) la
sentencia debe haber sido proferida por jueces competentes de conformidad con
las normas del país de origen; b)  la sentencia debe tener carácter de cosa
juzgada y ser ejecutable en el país en el que fue proferida; c) la parte
vencida debe haber sido notificada legalmente y se le debe haber garantizado el
ejercicio de su derecho a la defensa, d) debe haber reciprocidad frente a las
autoridades del Líbano en virtud del exequátur, e) la sentencia no puede violar
normas de orden público.
41.    Por su parte, el reconocimiento y la ejecución
de sentencias extranjeras en los Estados Unidos es un asunto bastante más
complejo. La complejidad surge de que en principio la facultad para regular la
materia está en cabeza de los Estados, y la competencia para decidir respecto
de la ejecución de cada sentencia proferida por jueces extranjeros está en
cabeza de las cortes estatales. Sin embargo, existen excepciones a este
principio conforme a las cuales la competencia para adelantar el proceso está
en cabeza de las cortes federales. La competencia depende de diversos factores,
incluyendo elementos subjetivos, relacionados con las partes dentro del
proceso, y objetivos, relacionados con la materia objeto de la decisión. Sin
embargo, independientemente de ello, lo cierto es que en diversas ocasiones la
Corte Suprema ha aceptado desde hace más de un siglo que las sentencias
judiciales son reconocidas y ejecutables en los Estados Unidos.[38]
42.    Ahora bien, la Corte Constitucional en otras oportunidades ha
ponderado tanto las obligaciones que tiene el Estado colombiano con sus
ciudadanos, como aquellas que ha adquirido en virtud del derecho internacional.
En efecto, en la Sentencia T-462 de 2015, la Corte estudió el caso de un
ciudadano colombiano que había sido discriminado por la Embajada del Reino
Unido en razón de su identidad étnica y de sus creencias religiosas y quien fue
despedido de su empleo como asistente de visas. La Corte reconoció que en
virtud de la inmunidad de ejecución de la que gozaba el Estado de Gran Bretaña,
no era posible ejecutar medidas coercitivas ante los jueces colombianos para obtener
el reintegro del accionante. En consecuencia, la Sala ordenó al Ministerio de
Relaciones Exteriores, en primera medida, llevar a cabo acercamientos
diplomáticos directos con los representantes de la Embajada del Reino Unido,
con el fin de encontrar una fórmula de arreglo para garantizar la protección de
los derechos del accionante. En caso de que dichos acercamientos no
garantizaran los derechos conculcados, la Sala ordenó al Ministerio de
Relaciones Exteriores adelantar todas las gestiones administrativas y
judiciales en representación del accionante ante las cortes del Reino Unido.
43.    Es por esto que en el caso analizado la Sala adoptará la
posición esbozada en la Sentencia T-462 de 2015. En consecuencia,
ordenará al Ministerio de Relaciones Exteriores, quien fue vinculado en los dos
procesos de tutela, como se mencionó en los antecedentes de la presente sentencia,
adelantar el exequatur o cualquier otro procedimiento contemplado en las
legislaciones de El Líbano y de Estados Unidos, con el fin de ejecutar las
decisiones proferidas por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia
contra las Embajadas de los mencionados países.
44.    Ahora bien, la Sala es consciente de que los procesos judiciales
en otros países pueden resultar complejos, costosos y demorados, y que la
protección de los derechos fundamentales de los accionantes debe ser expedita,
máxime porque ya cuentan con sentencias de la Corte Suprema de Justicia. En
efecto, no puede perderse de vista que las decisiones judiciales en las
acciones de tutela que estudia la Corporación fueron proferidas en el año 2011.
A su vez, las vulneraciones de los derechos fundamentales de los accionantes
ocurrieron en los años 2004 y 2006. En este sentido, han transcurrido
aproximadamente diez (10) años sin que se hayan garantizado de forma efectiva
los derechos fundamentales de los accionantes.
En consecuencia, la Corte Constitucional considera prudente establecer
un término de un (1) año para que el Ministerio de Relaciones Exteriores
adelante el trámite de exequátur o el procedimiento judicial necesario para la
ejecución de las decisiones adoptadas por la Corte Suprema de Justicia. El
referido término atiende a criterios de equidad, justicia y razonabilidad, toda
vez que tiene como fin la protección de los derechos de los accionantes, y a su
vez, el respeto por las obligaciones adoptadas por Colombia como sujeto de
derecho internacional. A su vez, la exigencia de un plazo cierto permitirá
brindarle certeza a los accionantes de que sus derechos fundamentales en
materia laboral y su garantía de acceso a la Administración de Justicia serán
procurados por parte del Estado colombiano. De esta forma, se desarrolla el
principio de confianza legítima y de buena fe a favor de los ciudadanos. En
similar sentido, la imposición de un término perentorio al Ministerio de
Relaciones Exteriores obliga a la entidad a realizar todas las diligencias para
la garantía de los derechos fundamentales del accionante, lo que a su vez materializa
los principios de eficacia y economía que deben regir la Administración de
Justicia.
45.    Con todo, la Sala Plena advierte que, debido a la imposibilidad
de predecir los resultados de un proceso judicial, pueden presentarse dos
hipótesis: i) en primer lugar, que en el término de un (1) año no se adopte
ninguna decisión por parte de los tribunales internacionales; o ii) de otro
lado, que, pese a que se hayan efectuado todas las diligencias, las cortes
extranjeras no reconozcan la obligatoriedad de las decisiones proferidas por la
Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
46.    La Sala considera que los derechos de los accionantes no pueden
permanecer desprotegidos en ninguno de estos dos escenarios, toda vez que ello
implicaría trasladarles una carga que no tienen la obligación de soportar, lo
cual vulneraría el principio de igualdad ante las cargas públicas. Esta
situación, sumada a la complejidad del análisis de la caducidad de la acción
procedente pondría en riesgo el derecho a la reparación que le asiste a los
ciudadanos en virtud de la cláusula general de responsabilidad patrimonial del
Estado, contenida en el artículo 90 de la Constitución Política, norma que
establece:
“ARTICULO 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de
las autoridades públicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparación
patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta
dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra
éste”.
47.    El Consejo de Estado se ha pronunciado
en su jurisprudencia sobre la importancia de esta cláusula general de
responsabilidad del Estado, consagrada en el artículo 90 de la Constitución
Política. De esta forma, ha indicado que en aquellos casos en que, como
resultado de una actividad lícita del Estado, se haya ocasionado un daño a un
tercero, y por lo tanto, no sea posible aplicar los criterios de la falla en el
servicio o de la ilegalidad de los actos administrativos, podrá aplicarse la
teoría del daño especial como título de imputación. De tal modo, se configura
un tipo de “responsabilidad objetiva” que tiene como finalidad garantizar el
derecho a la reparación de las víctimas cuando el Estado ha realizado una
actividad necesaria para el cumplimiento de sus fines. Al respecto, la
jurisprudencia del Consejo de Estado[39]
ha sostenido una tesis que la Corte considera importante citar in extenso:
“Si del cumplimiento del Tratado, que como
en el caso particular que nos ocupa deviene para los actores un perjuicio cuya
autoría material radica en cabeza de un agente diplomático, la Nación
Colombiana debe asumir las consecuencias patrimoniales derivadas del
cumplimiento de sus obligaciones y respecto de las relaciones diplomáticas
entre los Estados. Entonces, se encuentra claramente establecido el factor de
imputación de la responsabilidad impetrada respecto del ente demandado por su
titularidad jurídica exclusiva y excluyente para el manejo de las relaciones
internacionales que constitucionalmente implican una operación compleja con
participación de las tres ramas del poder público,  a saber,  el ejecutivo
encabezado por el Presidente de la República a quien corresponde la dirección
de las relaciones internacionales y por ende la negociación de los tratados; el
legislativo que incorpora los tratados internacionales como texto de derecho
interno mediante leyes y el judicial representado en el caso por la Corte
Constitucional mediante el control automático que ejerce sobre dichas leyes.
“El ejercicio
de la titularidad de las relaciones internacionales por parte del Estado
implica una actuación suya cuyas consecuencias conforme al art. 90 de la C.P.
deben ser por él asumidas y en el caso los afectados perdieron la oportunidad
de demandar al autor material del daño  y al propietario del vehículo automotor,
todo lo cual justifica fehacientemente la responsabilidad patrimonial del
Estado Colombiano en la especie.
“En todo caso,
la garantía de acceder a la administración de justicia (art. 229 de la C.P) no
puede sufrir excepción y para que se haga efectiva en el caso sub-judice se
abre paso la demanda contra el Estado Colombiano quien legítimamente conduce
sus relaciones internacionales, asume obligaciones de la misma estirpe mediante
tratados,  promulga, cumple y hace cumplir sus propias leyes.
“En el sub-judice,
estima la Sala,  que es pertinente aplicar el régimen de la responsabilidad por
daño especial, que es el que corresponde aplicar  cuando  por la actividad
legítima del Estado  se causa un daño. En el caso presente la incorporación a
la legislación nacional del texto de la convención de Viena de fecha  del 18 de
abril de 1961,   en desarrollo de una operación compleja de naturaleza pública
consistente en la negociación y firma del dicho tratado,  su incorporación como
ley nacional y la sujeción a los controles jurisdiccionales de conformidad con
la constitución y su aplicación produjo un daño consistente en el desequilibrio
de las cargas públicas que los actores no deben soportar.
…
“La
aplicación del texto normativo en el sentido de conferir la inmunidad conduce a
un enfrentamiento de derechos reconocidos por el ordenamiento colombiano;  de
un lado la condición del diplomático que goza de la inmunidad para ante los
jueces colombianos y de otro lado el derecho que tienen todos los residentes en
Colombia para accionar ante sus jueces naturales para que se respeten sus
derechos, se les proteja o se les garantice conforme al derecho positivo
vigente, y demandar y ser demandados. Si excepcionalmente como en este caso y
por un tratamiento de privilegio conferido por el Estado a una persona,
atendidas sus calidades, se produce un desequilibrio en su favor y en contra de
otro que resulta damnificado y sin la posibilidad  de demandar con fundamento
en el hecho dañino ante su juez natural,  es claro que hay un desequilibrio de
las cargas públicas y que por ello el particular está habilitado para demandar
al Estado en reparación con fundamento en su actuar complejo como ya se dijo.
“En síntesis,
puede afirmarse que el título de imputación jurídica sobre el cual se edifica
el juicio de responsabilidad para el Estado, lo constituye el rompimiento del
equilibrio de las cargas públicas, ocasionado por la actividad legítima de
autoridades estatales (Congreso y Presidente de la República), que causa daño
antijurídico, respecto del cual, el administrado no está en el deber de soportar,
pues la carga pública que debe ser colectiva,  no debe correr a cargo de una
persona en particular.  De ahí que sea equitativo,  imponer al Estado en
representación de la sociedad, la obligación de reparar el perjuicio irrogado a
los actores.   Esta solución no es cosa distinta que el cabal desarrollo y
ejecución lógica del principio de la igualdad ante la ley, previsto en el
artículo 13 de la C.P.”
Consejo de Estado – Sala Plena, Sentencia de agosto 25  de 1998, Radicación
número: IJ-001 (C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros)
48.    Asimismo, el Consejo de Estado ha señalado que
la teoría del daño especial tiene su fuente en los principios de justicia y
equidad. En particular, su finalidad es evitar que los ciudadanos soporten
cargas excepcionales, lo cual comportaría una vulneración del principio de
igualdad frente a las cargas públicas. De esta manera, el Consejo de Estado
indicó:
“Esta teoría se aplica de manera excepcional y
por equidad, precisamente porque es subsidiaria, de modo que ha de recurrirse a
ella tan sólo en eventos en los que el caso concreto examinado no logre su
encasillamiento dentro de los otros regímenes de responsabilidad y se aprecie
por el sentenciador que esa ausencia de tipicidad, si así puede decirse,
comporta vulneración injustificada del principio de equidad”[40]
49.    Ahora bien, el Consejo de Estado ha establecido
pacíficamente que para aplicarse la figura del daño especial es necesario que
se cumplan una serie de requisitos. Así, además de la actuación legítima de la
Administración, de la existencia del daño antijurídico y del nexo de causalidad
entre estos dos elementos, es necesario que se pruebe que el daño tiene un
carácter excepcional. En consecuencia, será necesario determinar que el
ciudadano reclamante ha soportado una carga excepcional en virtud de la
realización de una actividad cuya finalidad estaba encaminada a la satisfacción
del interés público. Así, dicha Corporación ha indicado:
“El caso planteado en la demanda encuadra
dentro del régimen de responsabilidad que gobierna el daño especial. Para que
dicha figura jurídica tenga plena aplicación debe reunir los siguientes
elementos:
“1.- Que el hecho administrativo que causa el
daño provenga de una actuación legitima de la administración amparada por la
normatividad legal vigente o la misma Constitución, que rompe la igualdad
frente a las cargas públicas que deben soportar determinados administrados.
Significa lo anterior que el quebrantamiento
de la igualdad frente a las cargas públicas imponga a ciertos administrados un
mayor sacrificio al que normalmente deben soportar los asociados en general.
2.- Que se concrete un daño que lesiona un
derecho jurídicamente tutelado el cual debe revestir las condiciones de cierto,
concreto y particular.
3.- Y  que haya un  nexo de causalidad entre
el hecho administrativo legal y el perjuicio ocasionado.
Lo dicho permite establecer que este régimen
de responsabilidad excluye la ilegalidad del acto administrativo, los casos de
responsabilidad por falta o falla del servicio  de la administración y también
la derivada de las vías o actuaciones de hecho.
En tales condiciones se exige que para hablar
del daño especial como presupuesto de responsabilidad de la administración este
debe ser anormal, excepcional y superior al que normalmente deben sufrir los
ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del
Estado, es decir, que solo unos pocos ciudadanos resultan sacrificados en su
patrimonio como contrapartida de que la comunidad obtenga beneficios que le
representa un mejoramiento en la calidad y prestación de los servicios.”[41](Subraya y negrilla fuera del texto)
Otros de los casos en que el Consejo de Estado ha
aplicado el daño especial como título de imputación han sido los relacionados
con muertes de ciudadanos con motivo de ataques de la guerrilla[42], enfrentamientos entre
la Policía Nacional y habitantes de la calle[43],
la realización de obras públicas, o aquellos resultantes de la aplicación de un
acto administrativo legal[44].
En estos casos, la imputación objetiva tiene aplicación por cuanto se tiene
certeza de que la administración causó un daño antijurídico a una persona con
rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas. A su vez, la
responsabilidad de tipo objetivo deriva de la posición de garante que le asiste
al Estado en la protección de sus ciudadanos, y en la aplicación de los
principios de justicia y equidad. Al respecto, el Consejo de Estado ha
manifestado:
“Acreditado como está que la muerte del señor
Fonseca Cantor fue causada por un instrumento explosivo, en momentos en que se
presentaba una confrontación entre las Fuerzas del orden y un grupo de
indigentes del sector de El Cartucho, en concordancia con los pronunciamientos
atrás citados, la Sala encuentra que resulta irrelevante determinar la autoría
del causante del daño para imputar responsabilidad al Estado, toda vez que su
declaratoria en estos precisos eventos solo exige que el daño se produzca en el
marco de un enfrentamiento en el que estén involucradas fuerzas estatales,
aspecto que al estar suficientemente probado en el proceso, impone a la Sala la
necesidad de declarar la existencia de responsabilidad estatal en cabeza de la
demandada, por cuanto la obligación indemnizatoria que se deduce,
proviene del imperativo de protección de la víctima en aplicación de los
principios de justicia y equidad y, por cuanto para la víctima injustamente
afectada, el daño irrogado entrañó un claro rompimiento de las cargas públicas
que normalmente debían soportar. Por todo lo anterior, la Sala revocará
la providencia recurrida, para, en su lugar, decretar la indemnización de
perjuicios a que haya lugar de conformidad con el petitum de la demanda.
Aspecto que la Sala analiza enseguida”
50.    El Consejo de Estado ha determinado que la
teoría del daño especial también se aplica en aquellos casos en que las
embajadas de países extranjeros vulneran los derechos laborales de sus
trabajadores colombianos En efecto, dicha Corporación ha entendido que los
tratados internacionales ratificados por Colombia, como por ejemplo, la
Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, son un desarrollo de la
soberanía del Estado, y que, en consecuencia, son actividades legítimas. No
obstante, si éstas afectan la equidad frente a las cargas públicas, el Estado
deberá proceder a realizar la correspondiente indemnización al ciudadano. El
título de imputación en este tipo de casos será el daño especial, o lo que
posteriormente se denominó responsabilidad por el hecho de la ley. Al respecto,
indicó el Consejo de Estado:
“Así, en tratándose de daños causados por embajadas o misiones
diplomáticas acreditadas en el país, la responsabilidad del Estado se configura
bajo el título de imputación del daño especial, entendido como aquel derivado
de actuaciones legítimas de la autoridad pública, en el caso concreto la
aprobación y ratificación de la Convención de Viena sobre Relaciones
Diplomáticas (aprobada mediante Ley 6° de 1972), que estipula la inmunidad de
jurisdicción para aquellos cuerpos diplomáticos que pueden causar daños a las
personas residentes en el territorio Colombiano, lo cual quebrantaba la equidad
frente a los deberes inherentes a los demás y en consecuencia deben ser
indemnizados”.  [45].
En síntesis,  puede afirmarse que el
título de imputación jurídica sobre el cual se edifica el juicio de
responsabilidad para el Estado, lo constituye el rompimiento del equilibrio de
las cargas públicas, ocasionado por la actividad legítima de autoridades
estatales (Congreso y Presidente de la República), que causa daño antijurídico,
respecto del cual, el administrado no está en el deber de soportar,  pues
la carga pública que debe ser colectiva,  no debe correr a cargo de una
persona en particular.  De ahí que sea
equitativo,  imponer al Estado en
51.    Asimismo, el Consejo de Estado ha señalado que
la responsabilidad del Estado derivada de la suscripción y ratificación de
tratados internacionales no recae exclusivamente en el Legislador. En efecto,
en el entendido de que el Presidente de la República también interviene en el
mencionado trámite, resulta viable que el Ministerio de Relaciones Exteriores
sea condenado a pagar los perjuicios ocasionados a los nacionales colombianos
que no pueden acceder a la Administración de Justicia por razón del régimen de
inmunidades previsto en el derecho internacional. Al respecto, el Consejo de
Estado manifestó:
“Es de anotar que la responsabilidad estatal
que invoca la señora Rosa Otilia Correa no comporta el hecho del legislador
exclusivamente, toda vez que, si bien el poder legislativo intervino en el
proceso de adopción de los principios y normas internacionales contenidos
concretamente en el tratado que reconoció el principio de inmunidad de
jurisdicción , sin reservas, tal y como fue analizado por la Corporación en la
sentencia de 8 de septiembre de 1998 atrás referida, pues en su adopción
intervino también el poder ejecutivo, si se considera que a la luz del numeral
20 del art. 120 de la Constitución entonces vigente, la negociación y
suscripción es asunto confiado al Presidente de la República como jefe de
Estado y su aprobación al Congreso de la República. Huelga concluir, en
consecuencia, que es La Nación-Ministerio de Relaciones Exteriores, demandado
por la actora, el responsable de los daños que le fueron ocasionados, en virtud
de la inmunidad de jurisdicción acogida por el Estado colombiano, por la
suscripción de la Convención de Viena de 1961, para preservar la soberanía de
otros Estados en su territorio, como lo prevé las reglas del derecho internacional,
legitimación que bien podría haber recaído, a prevención, en el
Congreso de la República, en cuanto la intervención conjunta en punto a la
suscripción de tratados y convenios internacionales.”[46] (Subraya y negrilla fuera del texto)
52.    En otra ocasión la Sala Plena del Consejo de
Estado sostuvo la responsabilidad que le atañe al presidente de la República en
su calidad de director de la relaciones internacionales. Al respecto, la Sentencia
IJ-002 de septiembre 8 de 1998 (C.P. Daniel Suárez Hernández), sostuvo:
“Por último, repárese en que el factor de
imputación de la responsabilidad demandada en el caso concreto, esto es, la
posibilidad de atribuir al ente demandado el deber de reparar el daño, se
encuentra claramente establecido, en la titularidad jurídica, exclusiva y
excluyente, del Estado colombiano respecto de las relaciones internacionales, que
constitucionalmente implican, por lo demás, la participación conjunta de las
tres ramas del poder público en su establecimiento y aprobación, como que por
una parte, al Presidente de la República le corresponde la dirección de las
relaciones internacionales, entre ellas la celebración del tratado, el
legislativo aprueba el tratado, y la Corte Constitucional avala la legitimidad
de dicho convenio o tratado y su pertenencia al ordenamiento jurídico
colombiano, mediante la revisión constitucional preventiva de aquel y de la ley
que lo aprueba.”
53.    La Corte advierte que en el caso analizado se
cumplen los requisitos esbozados en la jurisprudencia del Consejo de Estado para
la aplicación de la teoría del daño especial y la consiguiente responsabilidad
del Estado por el daño antijurídico causado por el Estado, conforme a lo
dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política. En efecto, se deduce
que en los casos analizados existe un daño cierto, toda vez que los demandados
incumplieron sus obligaciones, y además, a los accionantes se les ha privado de
acceder a la Administración de Justicia para solicitar la ejecución de
decisiones judiciales a su favor, lo cual, a su vez, constituye una afectación
al principio de igualdad en las cargas públicas. Ello, sin duda, también devino
en la afectación de sus derechos laborales. Por otro lado, dicha situación tuvo
como causa la adopción del principio de inmunidad de ejecución propio
del derecho internacional. En tanto ello devino de una actividad legítima del
Estado, y por lo tanto, no resultan procedentes las figuras de la falla en el
servicio o de la ilegalidad de los actos administrativos, es menester concluir
que el título de imputación es objetivo (daño especial) y que por lo tanto, es
procedente la indemnización en aplicación de los principios de justicia y
equidad.
54.    Finalmente, en tanto el Presidente de la
República en su calidad de Jefe de Estado es el encargado de suscribir los
tratados internacionales, la Corte le ordenará al Ministerio de Relaciones Exteriores subrogarse la obligación monetaria a cargo
de las embajadas de El Líbano y de Estados Unidos. Así, procederá a indemnizar
a los accionantes, en caso de que los demandantes no obtengan el pago de las
acreencias en el término de un (1) año en las cortes de dichos países, en desarrollo
de lo dispuesto en el artículo 90 de la Carta. Esta indemnización surge a su
vez como consecuencia de que en estos dos casos se cumplen los requisitos
establecidos en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991, ya que (i) los
demandantes no disponen de otro medio de defensa judicial, y que (ii) en la
medida en que está probada la relación laboral y la falta de pago en los dos
casos, la violación del derecho al trabajo es clara e indiscutiblemente
arbitraria.
56. Como consecuencia de lo anterior, la Corte procederá a revocar la sentencia de la Sala de Casación Penal del 4 de octubre
de 2011, que negó el amparo invocado por Adelaida García de Borissow, y el auto
del 26 de octubre de 2011 proferido por la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia, que decretó la nulidad de todo lo actuado a partir del
auto admisorio de la demanda de tutela y dispuso el rechazo de plano de la
misma.
Así mismo, procederá a revocar la sentencia proferida el 5
de julio de 2012 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional
de la Judicatura de Cundinamarca, que negó el amparo constitucional invocado
por Enrique Castaño Ramírez y la sentencia de la Sala Dual Quinta de Decisión
de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura
del 1º de agosto de 2012,  que confirmó el fallo dictado por el Consejo
Seccional de Cundinamarca. En su lugar, concederá la protección de los derechos
fundamentales de los demandantes, por las razones expuestas en esta
decisión.
57. Con todo, a pesar de lo dicho por la Corte en la
presente sentencia respecto de la responsabilidad del Estado colombiano, la
decisión de ordenar al Ministerio de Relaciones Exteriores – La Nación el pago
de las sumas adeudadas por las embajadas del Líbano y los Estados Unidos en
caso de que éstas no lo hagan dentro de los términos previstos, no impide, por
supuesto, que el Estado colombiano recupere las cuantías que tuvo que pagar a
través de los medios diplomáticos y legales disponibles.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de
Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. LEVANTAR la suspensión de términos previamente decretada en
este proceso.
Segundo. REVOCAR el auto proferido el 26 de octubre de 2011 por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema
de Justicia, que declaró la nulidad de lo actuado dentro del proceso de la
referencia y rechazó la acción de tutela instaurada por Adelaida García de
Borissow, así como la sentencia de primera instancia dictada por la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, dictada el 4 de octubre de 2011
en el proceso con expediente número T-3.290.326; y la sentencia proferida el 1º
de agosto de 2012 por la Sala Dual Quinta de Decisión de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, que confirmó la sentencia dictada
el 5 de julio de 2012 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, en el expediente número
T-3.631.261, que negaron el amparo solicitado por los demandantes. En su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales al
debido proceso y de acceso a la administración de justicia de los accionantes, por las razones expuestas
en esta decisión.
Tercero. En consecuencia, ORDENAR al
Ministerio de
Relaciones Exteriores que:
1. Dentro de los
siguientes seis (6) meses contados a partir de la notificación de la presente
sentencia adelante las diligencias diplomáticas necesarias para que las respectivas
embajadas ejecuten la sentencia de única instancia de la Sala Laboral de la
Corte Suprema de Justicia de 2 de septiembre de 2008 en el proceso ordinario
laboral iniciado por Adelaida García de Borissow contra la Embajada del Líbano,
y la de única instancia de 10 de marzo de 2010 proferida por la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en el proceso ordinario
laboral iniciado por Omar Enrique Castaño Ramírez en contra de la Embajada de
los Estados Unidos de América.
2. Si no es posible
obtener el pago de las sumas adeudadas dentro del término de seis (6) meses,
iniciar los trámites de exequátur para obtener el cumplimiento de las dos
decisiones anteriores ante las jurisdicciones de estos países, dentro de un
plazo máximo de un (1) año contado a partir de la notificación de la presente
sentencia.
3. Alternativamente, en
caso de no haber sido reconocidas y ejecutadas las sentencias proferidas en los
procesos laborales dentro del término previsto en el numeral anterior, o si
consideran pertinente hacerlo sin esperar el resultado de los procesos
judiciales, la Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores cancelará
directamente las sumas adeudadas por la Embajada del Líbano a Adelaida García de Borissow y por la Embajada de los Estados
Unidos de América a Omar Enrique Castaño Ramírez, dentro de un plazo que en ningún caso podrá ser superior a los dieciocho
(18) meses posteriores a la notificación de la presente decisión.
Cuarto. EXHORTAR al Presidente de la República y al Ministerio de Relaciones
Exteriores,  para que dispongan lo necesario para el cumplimiento efectivo de
las decisiones de los jueces de la República por parte de las misiones
diplomáticas nacionales y de las organizaciones internacionales acreditadas en
el país en lo que se relaciona con el cumplimiento de las obligaciones que
surgen de las relaciones laborales que establezcan en nuestro país.
Quinto.
LÍBRESE la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase y
archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Magistrado
Con salvamento de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con excusa
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA
SU443/16
DERECHOS AL DEBIDO PROCESO Y
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA DE EXTRABAJADORES DE EMBAJADAS EN
COLOMBIA-Se debió brindar una
solución que garantice tanto los derechos de los ciudadanos colombianos, como
los trabajadores de las misiones diplomáticas en Colombia, disponiendo del
instrumento internacional a que haya lugar (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente
T-3.290.326 y T-3.631.261 (Acumulados).
Asunto: Acciones
de tutela interpuestas por Adelaida García de Borissow y Ornar Enrique Castaño
Ramírez contra la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, la
Embajada del Líbano en Colombia y la Embajada de los Estados Unidos de América
en Colombia
Magistrada Ponente:
Gloria
Stella Ortiz Delgado
Con el respeto que merecen las decisiones
de esta Corporación, a continuación expongo las razones que me llevaron a
aclarar el voto en relación con lo decidido por la Sala Plena en el asunto de
la referencia.
1. Sentencia
SU-443 de 2016
1.1.     Los ciudadanos
Adelaida García de Borissow y Ornar Enrique Castaño Ramírez, por conducto de
apoderado judicial, promovieron acción de tutela contra la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia, al considerar que dicha autoridad
judicial vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la
administración de justicia, como consecuencia del rechazo de las demandas
ejecutivas laborales que instauraron contra las Embajadas del Líbano y de los
Estados Unidos de América (EE. UU.) en Colombia, las cuales fueron condenadas
por esa misma Corporación al pago de acreencias laborales a las que tenían
derecho los trabajadores de las mencionadas misiones diplomáticas.
1.2.     En ambos casos la
Corte Suprema de Justicia rechazó las demandas ejecutivas bajo la tesis de
inmunidad absoluta de ejecución de los Estados. En otras palabras, en la
imposibilidad de adoptar medidas coercitivas en su contra para obtener el
reconocimiento de una decisión judicial, conforme lo establece la Convención de
Viena de 1961.
1.3.   La Corte concluyó
que carecía de jurisdicción para imponer medidas de ejecución sobre los bienes
de las embajadas demandadas porque imponer dicho embargo en las condiciones
actuales conllevaría una violación de las obligaciones internacionales a las
que está sujeto el Estado colombiano. Este tribual considero que aun aceptando
en gracia de discusión que conforme al derecho internacional consuetudinario es
posible embargar bienes siempre que sean de aquellos utilizados para actos de
gestión, los demandantes no cumplieron con la carga mínima como sería la de
identificar los bienes y demostrar que son utilizados para este tipo de actos.
En suma, esta
Corporación señaló que si bien no es competente para ordenar la ejecución de
las sentencias proferidas por jueces nacionales en contra de los Estados del
Líbano y de Estados Unidos, esta limitación impuesta por el derecho
internacional no puede devenir en la desprotección de los derechos de los
ciudadanos nacionales.
1.4.   En ese sentido,
consideró que los casos analizados cumplían los requisitos esbozados en la
jurisprudencia del Consejo de Estado para la aplicación de la teoría del daño
especial y la consiguiente responsabilidad del Estado por el daño antijurídico
causado por el Estado, conforme a lo dispuesto en el artículo 90 de la
Constitución Política. En efecto, dedujo que en los casos examinados existió un
daño cierto, toda vez que los accionantes se les ha privado de acceder a la
Administración de Justicia para solicitar la ejecución de decisiones judiciales
a su favor, lo cual, a su vez, constituye una afectación al principio de
igualdad en las cargas públicas. Esto, también devino en la afectación de sus
derechos laborales. Por otro lado, la Corte constató que dicha situación tuvo
como causa la adopción del principio de inmunidad de ejecución propio del
derecho internacional. En tanto ello se derivó de una actividad legítima del
Estado y por lo tanto, no resultan procedentes las figuras de la falla en el
servicio o de la ilegalidad de los actos administrativos, por lo que el
tribunal constitucional determinó que era menester concluir con el título de
imputación objetivo (daño especial) y en consecuencia, lo que procede es la
indemnización, en aplicación de los principio de justicia y equidad.
Finalmente, como el Presidente de la
República, en su calidad de Jefe de Estado es el encargado de suscribir los
tratados internacionales, la Corte ordenó al Ministerio de Relaciones
Exteriores, subrogarse en la obligación monetaria a cargo de las embajadas del
Líbano y Estados Unidos de América. De este modo, el Ministerio debe proceder a
indemnizar a los accionantes, en caso de que los demandantes no obtengan el
pago de las acreencias en el término de dieciocho (18) meses en las cortes de
dichos países, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 90 de la Carta.
Esta indemnización, surgía a su vez como consecuencia de que en estos dos casos
se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 25 del Decreto 2591 de
1991, toda vez que los demandantes no disponen de otro medio de defensa
judicial y que en la medida en que está probada la relación laboral y la falta
de pago en los dos casos, la violación del derecho al trabajo es clara e
indiscutiblemente arbitraria.
De este modo, la Corporación en la
sentencia respecto de la cual aclaro el voto tuteló los derechos fundamentales
al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de los
accionantes, para lo cual le ordenó al Ministerio de Relaciones Exteriores, lo
siguiente:
"1. Dentro
de los siguientes seis (6) meses contados a partir de la notificación de la
presente sentencia adelante las diligencias diplomáticas necesarias para que
las respectivas embajadas ejecuten la sentencia de única instancia de la Sala
Laboral de la Corte Suprema de Justicia de 2 de septiembre de 2008 en el
proceso ordinario laboral iniciado por Adelaida García de Borissow contra la
Embajada del Líbano, y la de única instancia de 10 de marzo de 2010 proferida por
la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en el proceso
ordinario laboral iniciado por Ornar Enrique Castaño Ramírez en contra de la
Embajada de los Estados Unidos de América.
2.  Si no es posible
obtener el pago de las sumas adeudadas dentro del término de seis (6) meses,
iniciar los trámites de exequátur para obtener el cumplimiento de las dos
decisiones anteriores ante las jurisdicciones de estos países, dentro de un
plazo máximo de un (1) año contado a partir de la notificación de la presente
sentencia.
3.  Alternativamente,
en caso de no haber sido reconocidas y ejecutadas las sentencias proferidas en
los procesos laborales dentro del término previsto en el numeral anterior, o si
consideran pertinente hacerlo sin esperar el resultado de los procesos
judiciales, la Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores cancelará
directamente las sumas adeudadas por la Embajada del Líbano a Adelaida García
de Borissow y por la Embajada de los Estados Unidos de América a Ornar Enrique
Castaño Ramírez, dentro de un plazo que en ningún caso podrá ser superior a los
dieciocho (18) meses posteriores a la notificación de la presente decisión.
Cuarto. EXHORTAR
al Presidente de la República y al Ministerio de Relaciones Exteriores, para
que dispongan lo necesario para el cumplimiento efectivo de las decisiones de
los jueces de la República por parte de las misiones diplomáticas nacionales y
de las organizaciones internacionales acreditadas en el país en lo que se
relaciona con el cumplimiento de las obligaciones que surgen de las relaciones
laborales que establezcan en nuestro país”.
2. Motivos de la
aclaración de voto
2.1. En mi
criterio, hubiese sido deseable que la Corte Constitucional en la orden cuarta
de la parte resolutiva de la sentencia hubiera exhortado al Presidente de la
República y al Ministerio de Relaciones Exteriores no para disponer de las
medidas necesarias para el cumplimiento efectivo de las decisiones de los
jueces de la República por parte de las misiones diplomáticas nacionales y de
las organizaciones internacionales acreditadas en el país en lo que se
relaciona con el cumplimiento de las obligaciones que surgen de las relaciones
laborales sino en el entendido de que platearan, en compañía del Congreso de la
República, una solución definitiva en cuanto a la regulación de las situaciones
laborales de los colombianos que trabajan, como en este caso, en embajadas de
otros Estados, quienes adquirieron un derecho laboral, pero que no fue
reconocido ni pagado por el agente diplomático implicado.
Lo anterior, en
razón a que los asuntos laborales, es el área de mayor número de controversias
actualmente en Colombia en virtud de la imposibilidad material de acceder a la
jurisdicción laboral, toda vez que de nada sirve que se garantice el derecho de
acceso a la justicia para que se estudie y resuelva un caso en contra de un
Estado o de sus representantes, si la decisión producto de este proceso
judicial no se puede hacer efectiva, en razón a la inmunidad jurisdiccional de
los Estados.
2.2.  En definitiva
considero que la orden dada a la Presidencia de la República y al Ministerio de
Relaciones Exteriores debió ser más específica, en el sentido de brindar una
solución que garantice tanto los derechos de los ciudadanos colombianos, como
los de las misiones diplomáticas en el país, disponiendo del instrumento
internacional a que haya lugar, con el fin de evitar que Colombia siga pagado
grandes sumas de dinero a los demandantes con ocasión de las condenas impuestas
mediante la figura de daño especial.
Fecha ut supra,
JORGE IVAN
PALACIO PALACIO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA SU443/16
INMUNIDAD DE
EJECUCION RESTRINGIDA-Evolución
del concepto cuyo origen es la costumbre internacional (Salvamento de voto)
COSTUMBRE
INTERNACIONAL-Prevalencia
normativa en el ordenamiento jurídico interno (Salvamento de voto)
RELATIVIZACION
DE INMUNIDAD DE EJECUCION
(Salvamento de voto)
INMUNIDAD
RELATIVA DE JURISDICCION E INMUNIDAD RELATIVA DE EJECUCION-Deben gobernar las relaciones entre los
Estados con todas las consecuencias que de ello se derivan (Salvamento de voto)
DERECHOS AL
DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA DE EXTRABAJADORES DE
EMBAJADAS EN COLOMBIA-Se
debió dejar sin efectos las sentencias de la Corte Suprema y ordenar que se
diera el trámite correspondiente a las demandas ejecutivas, con fundamento en
la tesis restringida de la inmunidad de ejecución (Salvamento de voto)
Referencia: Expedientes T-3.290.326 y
T-3.631.261 Acumulados
Asunto: Acciones de tutela presentadas
por Adelaida García
de Borissow y Omar Enrique Castaño Ramírez contra la Sala de Casación Laboral
de la Corte Suprema de Justicia, la Embajada del Líbano en Colombia y la
Embajada de los Estados Unidos de América en Colombia
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, en esta oportunidad, me
permito explicar las razones que me llevaron a salvar el voto en el asunto de
la referencia.
Sea
lo primero señalar que estoy de acuerdo con la protección de los derechos
fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de
los demandantes. Sin embargo, disiento de la postura asumida por la mayoría de
la Sala Plena, en el sentido de sostener que la inmunidad de ejecución
restringida de los Estados no puede considerarse costumbre internacional
aplicable y, por consiguiente, los jueces de la República y, en particular, la
Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, carecen de
jurisdicción para tramitar demandas ejecutivas promovidas contra
representaciones diplomáticas y consulares.
A
mi juicio, la inmunidad de ejecución, entendida como el privilegio en virtud
del cual no podrán adoptarse contra bienes de un Estado medidas coercitivas en
relación con un proceso judicial iniciado en su contra ante los Tribunales de
otro Estado, al igual que la inmunidad de jurisdicción, también ha
experimentado un fenómeno de transición que se explica en el cambio progresivo
de una concepción absoluta a una concepción relativa de la misma.
Dicha evolución tiene su origen en la costumbre internacional,
entendida esta como una práctica seguida por los sujetos de derecho
internacional, generalmente aceptada como derecho, la cual, en materia de
inmunidad de ejecución, se traduce en la idea común de una pluralidad de
Estados de que, en ciertos casos y dentro de determinados límites, sí es
posible adoptar medidas de ejecución contra ciertos bienes de otro Estado
cuando, en el trámite de un proceso judicial previo, dicho Estado es declarado
deudor u obligado.
En efecto, la praxis judicial de diversos países, a la que se
suma la labor de creación legislativa a nivel interno (Estados Unidos, Australia, Canadá, Pakistán, Gran Bretaña, Singapur y
Sudáfrica) e internacional (Convenio Europeo
de 1972 y Convención de Naciones Unidas de 2004), se ha orientado en los
últimos años en distinguir entre bienes del Estado adscritos a actividades
estrictamente soberanas (jure imperii) y bienes que satisfacen intereses
puramente privados o comerciales (jure gestionis), para significar que,
respecto de estos últimos, los Estados no podrán hacer valer su inmunidad, toda
vez que no se considera que su ejecución produzca efectos adversos sobre los
atributos soberanos del Estado o, en términos más específicos, que afecte el
desempeño normal de las funciones diplomáticas.
Actualmente, el mejor indicador del contenido de la costumbre
internacional sobre el tema resulta ser la Convención de Naciones Unidas sobre
Inmunidades Jurisdiccionales de los Estados y de sus Bienes, adoptada durante la 65ª
sesión plenaria de la Asamblea General de ese organismo, mediante resolución
A/59/38, del 2 de diciembre de 2004. En su artículo 19, dicho instrumento
regula los casos excepcionales en los cuales es posible embargar o ejecutar
bienes de un Estado, en los siguientes términos:
“Artículo 19
Inmunidad del Estado respecto
de medidas coercitivas posteriores al fallo. No podrán adoptarse contra bienes de un Estado, en
relación con un proceso ante un tribunal de otro Estado, medidas
coercitivas posteriores al fallo como el embargo y la ejecución, sino
en los casos y dentro de los límites siguientes:
a) cuando el Estado haya consentido expresamente en la
adopción de tales medidas, en los términos indicados:
i) por acuerdo internacional;
ii) por un acuerdo de arbitraje o
en un contrato escrito; o
iii) por una declaración ante el
tribunal o por una comunicación escrita después de haber surgido una
controversia entre las partes; o
b) cuando el Estado haya asignado
o destinado bienes a la satisfacción de la demanda objeto de ese proceso;
c) cuando se ha determinado que los bienes se utilizan
específicamente o se destinan a su utilización por el Estado para fines
distintos de los fines oficiales no comerciales y que se encuentran en el
territorio del Estado del foro, si bien únicamente podrán tomarse medidas
coercitivas posteriores al fallo contra bienes que tengan un nexo con la
entidad contra la cual se haya incoado el proceso.
A su vez, con el propósito de facilitar la aplicación de la
anterior regla, en el artículo 21 siguiente, enumera los bienes que se
entienden adscritos a fines oficiales no comerciales y que, por tanto, se
encuentran amparados por la inmunidad de ejecución. Tales bienes son: (i) los
bienes, incluida cualquier cuenta bancaria, que sean utilizados o estén
destinados a ser utilizados en el desempeño de las funciones de la misión
diplomática del Estado o de sus oficinas consulares, sus misiones especiales,
sus misiones ante organizaciones internacionales o sus delegaciones en órganos
de organizaciones internacionales o en conferencias internacionales; (ii)
bienes de carácter militar o los que sean utilizados o estén destinados a ser
utilizados en el desempeño de funciones militares; (iii) bienes del banco
central o de otra autoridad monetaria del Estado; (iv) bienes que hagan parte del
patrimonio cultural del Estado, de sus archivos, y no se hayan puesto ni estén
destinados a ser puestos en venta; y (v) bienes que formen parte de una
exposición de objetos de interés científico, cultural o histórico y no se hayan
puesto o estén destinados a ser puestos en venta.
Conforme con lo anterior, no cabe duda que la Convención de Naciones
Unidas sobre Inmunidades Jurisdiccionales de los Estados y de sus Bienes (2004)
es un instrumento internacional, de carácter universal, que recoge y materializa
la relativización de las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y, en
particular, la inmunidad de ejecución. Al establecer que en ciertos casos y
dentro de determinados límites se puedan ejecutar bienes de un Estado
extranjero para la satisfacción de un fallo que le resultó adverso, corrobora
lo que en sus primeros trabajados de indagación acerca de la costumbre
internacional sobre el tema venía sosteniendo la Comisión de Derecho
Internacional, en el sentido de que “no sería correcto indicar categóricamente
que la inmunidad de ejecución es absoluta, ya que, al igual que otras
inmunidades jurisdiccionales, tiene carácter relativo”[47].
A este respecto, es menester recordar que la
citada Convención es el resultado de más de veinte
años de intensos trabajos de indagación acerca de la costumbre internacional
sobre la materia, cuyos orígenes se remontan al año 1977, cuando se le
encomendó a la Comisión de Derecho Internacional la labor de estudio de las
inmunidades jurisdiccionales de los Estados y de sus bienes, con miras a su
codificación universal y desarrollo progresivo. Según se menciona en la publicación
de Naciones Unidas (2009) titulada “La Comisión de Derecho Internacional y su
Obra”, durante este proceso, en varias oportunidades se instó a los gobiernos para
que formulasen comentarios y observaciones sobre el proyecto de artículos, los
cuales, una vez remitidos por escrito, fueron tenidos en cuenta por el Relator
Especial designado para el efecto, introduciendo reformulaciones al mismo con
base en tales opiniones, situación que da cuenta del conceso y la amplia
participación de los Estados en su adopción.
En ese orden de ideas, a diferencia de lo expuesto en la
sentencia SU-443 de 2016, considero que la referida Convención no es más que la codificación de la regla
consuetudinaria, cada vez más extendida, según la cual, la inmunidad de
ejecución, al igual que la inmunidad de jurisdicción, opera con carácter
restringido. En tal sentido, tratándose de una vía
clara, precisa y universalmente aceptada de expresión del consentimiento
estatal, orientada hacia la creación de derechos y obligaciones, dicho tratado
representa una prueba inmejorable del derecho consuetudinario en la materia,
cuyo efecto declarativo y cristalizador se evidencia en el hecho de haberse
adoptado por una mayoría significativa de Estados reunidos en conferencia, sin
que hayan formulado reservas o denuncias en lo que a este punto respecta,
siendo ello posible. Ya lo advertía la Corte Internacional de Justicia en el
asunto relativo a las actividades militares y paramilitares en Nicaragua y
contra Nicaragua (1986), cuando sostuvo que es posible atribuir valor de opinio
iuris a la manifestación del consentimiento de un Estado en obligarse por
un tratado.
Ahora bien, es menester recordar que, aunque la Convención no ha
entrado en vigor y Colombia aún no
ha resuelto adherirse a esta, no por ese hecho deja de ser vinculante en
nuestro ordenamiento jurídico. En efecto, la costumbre internacional que en
cierta materia recoge un tratado subsiste por sí misma y puede continuar
aplicándose aun cuando el tratado no esté vigente o solo lo hubieren ratificado
unos cuantos Estados.[48] No hay que olvidar que el acuerdo de
suscribir un texto común logrado por los plenipotenciarios que integran las
Naciones Unidas reunidos en conferencia, reitero, constituye manifestación de
consentimiento en cuanto a la regla consuetudinaria que allí se incorpora.
A su vez, esta Corporación ha precisado
que, de conformidad con lo dispuesto en los artículo 9° y 93 de la Constitución
Política, “las
obligaciones internacionales del Estado colombiano, tienen su fuente tanto en
los tratados públicos que ha ratificado, como en la costumbre internacional y
en los principios generales de derecho aceptados por las naciones civilizadas”[49], fuentes que han sido reconocidas
tradicionalmente por la comunidad internacional al ser incluidas en el artículo
38 del Estatuto de la Corte Internacional de justicia, cuyo contenido es
vinculante para el Estado colombiano en la medida en que forma parte integral
de la Carta de Naciones Unidas que fue ratificada mediante la Ley 13 de 1945,
integrando el bloque de constitucionalidad.
Así las cosas, la costumbre internacional como prueba de una
práctica generalmente aceptada como derecho goza de prevalencia normativa en el
ordenamiento jurídico interno, en la misma medida que los tratados, siempre y
cuando su contenido se ajuste a los dictados de la Carta. Por tanto, “[l]as
únicas posibilidades de que un Estado no esté obligado por una costumbre
internacional es que haya manifestado su oposición a la formación de la
costumbre de manera persistente desde antes de su formación, y se haya
constituido en un objetor persistente, o que lo haya hecho de manera
subsecuente”[50],
situación que no se presenta en esta oportunidad, si se atiende a las
manifestaciones hechas por el Ministerio de Relaciones Exteriores y a la
intervención del representante de Colombia en las discusiones previas a la
aprobación de la Convención de Naciones Unidas sobre Inmunidades
Jurisdiccionales de los Estados y de sus Bienes (2004), en favor de su
adopción.
Por lo anteriormente expuesto, estimo que los autos proferidos por la
Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante los cuales
se dispuso el rechazo de las demandas ejecutivas laborales formuladas por los
actores, adolecen de un defecto material por violación directa de la
Constitución, por cuanto ese operador jurídico, amparado en la
discrecionalidad interpretativa de las fuentes de derecho internacional,
desconoció la prevalencia normativa de la costumbre como fuente de obligaciones
internacionales del Estado colombiano que, como ya mencioné, en materia de
inmunidad de ejecución rechaza su concepción absoluta. Así, al aplicar la
inmunidad absoluta de ejecución, condujo con su decisión a la inejecución de
sentencias de condena dictadas por ella misma, despojándolas de toda eficacia
material y jurídica en cuanto reconocían garantías laborales y de la seguridad
social en favor de los demandantes, lo cual se traduce en vulneración del
derecho fundamental de acceso a la administración de justicia (C.P. art. 229), en su modalidad de ejecución de las
sentencias judiciales firmes.
Del mismo modo, considero que las
providencias censuradas también incurren en defecto procedimental absoluto,
toda vez que la autoridad enjuiciada actuó al margen del procedimiento
establecido, apartándose, abiertamente y sin justificación válida, de la
normativa que regula el proceso ejecutivo laboral, esto es, de lo dispuesto en
los artículos 100 a 111 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad
Social, en consonancia con lo previsto en los artículos 488 y 497 del Código de
Procedimiento Civil, hoy artículos 422 y 430 del Código General del Proceso.
En efecto, siendo que el título ejecutivo,
esto es, las sentencias de condena proferidas en un proceso ordinario laboral,
reunía los requisitos formales y sustanciales que exige la ley para la
admisibilidad de la demanda, previa denuncia de bienes hecha por los demandantes
bajo la gravedad del juramento, no existía justificación legal para negarse a
tramitar la acción ejecutiva y librar el correspondiente mandamiento de pago,
máxime si se tiene en cuenta que, como ya quedó sentado, la inmunidad de
ejecución también opera con carácter restringido y, en todo caso, la imposición
de medidas de embargo o secuestro sobre bienes de propiedad del deudor no
necesariamente debían decretarse en el mandamiento ejecutivo, pues también
podían ordenarse con posterioridad, si había lugar a ello.
En consecuencia, como quiera que las
acciones de tutela se dirigían contra providencias judiciales dictadas por la
Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, considero que ha
debido dejarse sin efectos tales decisiones y, en su lugar, ordenar que se le
diera el trámite correspondiente a las demandas ejecutivas con fundamento en la
tesis restringida de la inmunidad de ejecución, en procura de garantizar la
efectividad material del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia
de los actores y no otorgarles una protección simplemente retórica o
resarcitoria. Ello, sobre la base de que es esa autoridad judicial –y no la
Corte Constitucional– la competente para resolver las cuestiones relacionadas
con el cumplimiento, en el caso concreto, de los presupuestos excepcionales que
habilitan la ejecución de bienes de un Estado extranjero y, en particular, para
definir la naturaleza de los mismos (jure imperii o jure gestionis) –en
caso se haberse identificado en la correspondiente demanda–, a fin de determinar si son  susceptibles o no de medidas
coercitivas.
A mi juicio,
esta solución guarda correspondencia con el pluricitado fallo de la Corte
Internacional de Justicia en el caso Alemania c. Italia (2012) pues,
contrario al sentido que se le atribuye en la sentencia SU-443 de 2016, en
aquella oportunidad, al enfrentarse por primera vez a la cuestión de la
inmunidad de ejecución de los Estados, la Corte Internacional determinó que no
era necesario entrar a establecer si el artículo 19 de la Convención de
Naciones Unidas (2004) reflejaba en todos sus elementos la costumbre
internacional vigente, pues, de acuerdo con “la práctica consolidada” sobre la
materia[51],
le bastaba constatar que existía al menos una condición que debía reunirse para
que una medida coercitiva tuviera el alcance de imponerse contra bienes
pertenecientes a un Estado extranjero, esto es: “(i) que el
bien en causa sea utilizado para las necesidades de una actividad que no
persiga fines de servicio público no comerciales, o (ii) que el Estado
propietario haya consentido expresamente en la aplicación de una medida de fuerza,
o también (iii) que ese Estado haya destinado el bien en causa a la
satisfacción de una demanda judicial”. Bajo esa premisa, resolvió que la
inscripción de un embargo sobre la Villa Vigoni resultaba inadmisible,
no porque Alemania gozara de inmunidad absoluta de ejecución, sino porque
encontró que dicho bien, que le pertenecía, era utilizado para las necesidades
de una actividad de servicio público desprovista de carácter comercial, pues se
trataba  de la sede de un centro cultural destinado a favorecer el intercambio
cultural entre Alemania e Italia y, en ese sentido, la medida de embargo
constituía violación, por parte de este último, de su obligación de respetar la
inmunidad de aquel.
Así las cosas, considero que una decisión
de la Corte Constitucional orientada en dicho sentido, hubiere permitido no
solo avanzar a nivel jurisprudencial en este tema de gran trascendencia y
constante desarrollo en el derecho internacional público, sino, además, hacer
efectivo el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de
los actores y, por contera, sus garantías laborales, además de liberar al
Estado Colombiano, en este caso, de la carga desproporcionada que significa
satisfacer económicamente una obligación jurídicamente declarada en contra de unos
Estados extranjeros que han incumplido groseramente elementales derechos
laborales que en la Constitución del 91 cuentan con una muy reforzada
protección que quedaría injustamente burlada a menos que nuestro erario la
asuma, como lo ordena la decisión de mayoría, no obstante el grave detrimento
patrimonial que ello implica. Lo anterior, teniendo en cuenta las dificultades, de orden personal y
dinerario, que supone para los demandantes la homologación del fallo ordinario
dictado por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia (título
ejecutivo) ante los tribunales de los Estados Unidos de América y del Líbano,
pues en dicha sede judicial también es posible alegar la inmunidad de ejecución
y nada garantiza la prosperidad del execuátur, menos aún en el plazo perentorio
de un (1) año, como lo ordena la Corte.
No comparto el fallo que en esta oportunidad ha emitido esta Corte
teniendo en cuenta que libera completamente de las obligaciones laborales que
en favor de simples asalariados subordinados le han sido impuestas a dos
Estados extranjeros en fallos declarativos que se presumen debidamente emitidos
por el órgano de cierre competente de nuestra justicia ordinaria, debido a las
dificultades e incertidumbre que se anteponen para su materialización, y
porque, además, en últimas, le adjudica directamente al Estado Colombiano el
deber de asumir dicha carga sin que medie un juicio previo en el que se le haya
impuesto la correspondiente condena, en el que, como corresponde, se le haya
brindado la oportunidad de ejercer plenamente su derecho de defensa.
La orden de que la nación colombiana pague se libra directamente en el
fallo de tutela. De este modo, se cambia la jurisprudencia actual que
ciertamente ha derivado esa misma consecuencia, bajo un enfoque indemnizatorio,
pero previo un proceso contencioso administrativo en el que se le imputa
responsabilidad al Estado, bajo la aplicación de una variante de la teoría del
daño especial sobre la base de que este propició las condiciones que dan lugar
a que el país extranjero no pague la deuda insoluta y de que, además, no pueda
ser objeto de ejecución.
A mi modo de ver, esta situación inequitativa que supone la asunción de
obligaciones ajenas con alto costo para el patrimonio de nuestro Estado, sin
ninguna garantía de reciprocidad, sin duda, ameritaba la adopción de la tesis
que proponíamos en la ponencia derrotada, consistente en acoger la doctrina
sobre la relativización de la “inmunidad de ejecución”.
Desde mi personal perspectiva, y ello en sí mismo no resulta nada
novedoso, cualquier modalidad de impartición de justicia que propicie el
escamoteo de la responsabilidad imputable al transgresor del derecho condenado
en juicio válido y que como contrapartida, para efectos de enmendar semejante
anomalía, imponga que otros sujetos, ajenos a la actuación reprochable, la
asuman, claramente incentiva el que esas conductas que quedan en la impunidad
se repliquen, aun a pesar de que conlleven una aberrante conculcación de
derechos fundamentales, situación que ninguna sociedad se puede dar el lujo de
permitir, debido al pésimo desvalor que representa.
Que unos violen la ley y que otros paguen no constituye la solución que
mejor se acompasa con una representación ideal de la justicia. Por el
contrario, el que cada cual asuma directamente las consecuencias derivadas de
sus propias ilicitudes parece armonizar, de mejor manera, con un más adecuado
entendimiento de aquella.
Tal consideración parece inobjetable, al punto que cualquier apoyo a
una tendencia jurídica que se oriente en ese sentido merece ser fuertemente
relievada. De ahí el por qué la necesidad de avalar la tesis que con gran
fundamento actualmente irrumpe en el ámbito de las relaciones internacionales y
que seguramente, en el mediano plazo, será asumida mayoritariamente, según la
cual, tanto la inmunidad relativa de jurisdicción como la de ejecución, deben
gobernar las relaciones entre los Estados con todas las consecuencias que de
ello se derivan.
En los términos expuestos, dejo entonces
sentadas las razones que me llevaron a salvar el voto en esta oportunidad.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO MEDOZA MARTELO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA SU443/16
INMUNIDAD DE EJECUCION-Colombia no reconoce un principio de inmunidad
absoluta sino de inmunidad relativa (Aclaración de voto)
DERECHOS
AL DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA DE EXTRABAJADORES DE
EMBAJADAS EN COLOMBIA-Corte Suprema de Justicia incurrió en
defecto sustantivo por desconocimiento directo de la Constitución, al asumir un
principio de inmunidad absoluta de ejecución (Aclaración de voto)
DERECHOS
AL DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA DE EXTRABAJADORES DE
EMBAJADAS EN COLOMBIA-Alcance de la decisión (Aclaración de voto)
Referencia: Expedientes T-3.290.326 y
T-3.631.261 Acumulados
Asunto: Acciones de tutela
interpuestas por Adelaida García de Borissow y Omar Enrique Castaño Ramírez contra la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, la Embajada del Líbano en
Colombia y la Embajada de los Estados Unidos de América
en Colombia
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Coincido con la mayoría de la Sala en cuanto decidió tutelar los
derechos fundamentales al debido proceso y a la administración de justicia de
los accionantes. Sin embargo, con el debido respeto aclaro el voto por dos
motivos: en primer lugar, por cuanto discrepo de que no haya habido vulneración
de derechos fundamentales en las providencias de la Corte Suprema de Justicia,
que se abstuvieron de reconocer alguna forma de ejecución de las obligaciones a
cargo de las Embajadas accionadas; en segundo lugar, porque considero preciso
destacar el alcance de esta decisión para el presente caso y hacia futuro.
1. La sentencia SU-443 de 2016, respecto de la cual aclaro el voto,
señala en que el hecho de haberles negado a los peticionarios la posibilidad de ejecutar las sentencias en contra de
las respectivas misiones diplomáticas, no significa que “la Corte
Suprema de Justicia hubiera violado sus derechos, puesto que, como ya se vio,
en el desarrollo actual del derecho internacional público los jueces
colombianos carecen de jurisdicción para ejecutar los bienes de terceros
Estados salvo circunstancias específicas”. No obstante lo cual, la Corte
Constitucional tutela los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso
a la justicia de los accionantes. En realidad, una decisión de conceder el
amparo presupone un reconocimiento de que a los tutelantes sí se les vulneraron
los derechos fundamentales. El desconocimiento de los derechos no provino de la
circunstancia de que la Corte Suprema de Justicia se hubiese abstenido de
ejercer la jurisdicción ejecutiva, pero sí del modo en que lo hizo. La Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema, según se dice en la presente sentencia,
rechazó las pretensiones ejecutivas de los actores sobre la base de una
presunta “inmunidad absoluta de ejecución”. Es entonces extraño que la
sentencia SU-443 de 2016, que reconoce la implausibilidad de una inmunidad absoluta
de ejecución pues es posible ejecutar a las Embajadas de la referencia bajo
ciertas circunstancias, no juzgue en el fallo de la Corte Suprema una violación
del derechos fundamentales, siendo que la inmunidad absoluta constituye una
negación objetiva del derecho de acceso a la ejecución judicial de obligaciones
claras, expresas y exigibles en el orden constitucional.
2. La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, al
asumir entonces un principio de inmunidad absoluta de ejecución, incurrió en un
defecto sustantivo por desconocimiento directo de la Constitución. El artículo
9º de la Carta Política señala que las relaciones exteriores del Estado se
fundamentan en el “reconocimiento de los principios del derecho
internacional aceptados por Colombia”, y como se declara acertadamente en
esta sentencia Colombia no reconoce un principio de inmunidad absoluta de
ejecución, sino de inmunidad restringida. Por tanto, la conducta exigible de la
Corte Suprema de Justicia era, en primer lugar, abstenerse de rechazar de plano
las pretensiones ejecutivas, y avocar conocimiento del asunto con el fin de
determinar si concurría un supuesto de ejecución de las Embajadas accionadas,
en armonía con las restricciones legítimas al principio de inmunidad de ejecución.
En segundo lugar, tras lo anterior, como juez de ejecución le correspondía
asumir razonablemente el deber de optar por una de dos opciones: o indicarles a
los actores procedimientos alternativos -como el que aquí se mostró- para hacer
efectivos sus derechos; o indagar, en ejercicio de los deberes constitucionales
que le asisten, cuáles de los bienes de las Embajadas concernidas en el asunto
eran susceptibles de ejecución, conforme al derecho internacional. Lo que no
estaba dentro del margen competencial de autonomía del juez de ejecución, era
renunciar enteramente a su jurisdicción ejecutiva, y rechazar las pretensiones,
sin antes ejercer las facultades de protección que tiene la rama judicial en un
Estado constitucional y democrático de derecho (CP arts 1, 2 y 4).
3. En este último punto, es relevante por ejemplo destacar una decisión
sobre un caso similar, que constituye una buena práctica y tiene por tanto
fuerza persuasiva en la interpretación de los principios de derecho
internacional y constitucional. En la STC-18/1997, el Tribunal Constitucional
Español sostuvo que un juez violó el derecho fundamental a la tutela judicial
efectiva de una persona, por cuanto archivó un proceso ejecutivo contra una
Embajada, sin antes hacer una indagación suficiente sobre los bienes
ejecutables, en virtud del principio de inmunidad restringida de ejecución, y
sin concluir justificadamente las diligencias iniciadas de indagación. Como se
observa, el juez a quien se le endilgó la violación de derechos fundamentales
no predicó un supuesto principio de inmunidad absoluta sino restringida de
ejecución. Sin embargo, no ejerció sus facultades suficientemente, en aras de
aplicar las restricciones legítimas a la inmunidad internacional, y por lo
mismo vulneró el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. En
contraste con el Tribunal Constitucional Español, la Corte Constitucional
colombiana reconoce la existencia de un principio restringido de inmunidad,
pese a lo cual considera aceptable que el juez de ejecución predique un
principio de inmunidad absoluta, y que rechace las legítimas pretensiones de
ejecución de dos personas contra dos Embajadas, sin antes efectuar indagaciones
sobre los bienes ejecutables, y sin señalarles a los afectados procedimientos
alternativos de materialización de las obligaciones insatisfechas.
4. Por lo anterior, considero que más allá de lo que se haya resuelto
sobre el punto en este caso, la presente decisión constituye un indudable
precedente hacia el futuro. En virtud de esta sentencia, en casos similares por
venir, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia no puede
simplemente rechazar pretensiones ejecutivas como las que provocaron este
proceso, sobre la base de un principio - no reconocido por Colombia - de inmunidad
absoluta de ejecución. En desarrollo de los derechos fundamentales, y en
concordancia con el principio de inmunidad restringida de ejecución, la Corte
Suprema de Justicia debe ejercer sus funciones constitucionales de conformidad
con el entendimiento unificado en la presente sentencia, o bien con arreglo a
una alternativa homóloga. Como se advierte en buenas prácticas de derecho
comparado, dentro de las hipótesis en que es legítima la ejecución sin vulnerar
la inmunidad internacional, a los jueces de la jurisdicción ejecutiva les
corresponde indagar por los bienes ejecutables de las personas u organismos de
derecho internacional demandados, con el fin de garantizar la mayor efectividad
posible de los derechos patrimoniales insatisfechos.
5. Lo cual me conduce al otro aspecto que motiva esta aclaración de
voto. La presente sentencia acoge una opción posible para hacer efectiva la
pretensión ejecutiva de los peticionarios. Señala que deben agotarse en primer
lugar los medios diplomáticos adecuados para obtener la satisfacción de las
obligaciones insolutas; si estos medios no son efectivos debe iniciarse el
procedimiento respectivo de reconocimiento de las sentencias colombianas en el
Estado de cada una de las Embajadas demandadas, y proceder a la búsqueda de su
ejecución; y, finalmente, si lo anterior no provee a la efectividad de los
derechos de los peticionarios, el Estado colombiano debe cancelar lo adeudado a
los actores, sin perjuicio de su posibilidad de perseguir el reembolso de lo
pagado ante los Estados comprometidos, y por los medios legítimos dispuestos en
el orden internacional. Acompañé esta decisión, pues es indudable que
efectivamente provee a la materialización de los derechos de los tutelantes.
Sin embargo, no dejo de resaltar que una de las virtudes del desarrollo del
derecho constitucional conforme al precedente, es que permite ejercer la
función judicial con arreglo a una suerte de empirismo, que faculta al
juez para plantear soluciones a los problemas, sin perjuicio de sujetarlas a
control en casos posteriores, y de ajustarlas incremental y progresivamente en
búsqueda de mejoramiento.[52]
En virtud de esta posibilidad, la Corte podría en el futuro evaluar la eficacia
de la solución aquí planteada, y dado su carácter exploratorio matizarla o
modificarla, a fin de asegurar un cumplimiento óptimo de las obligaciones
insatisfechas.
6. Debe entonces resaltarse que en esta decisión la Corte, como se ha
dicho, no reconoce un principio de inmunidad absoluta de ejecución, sino una
ejecutabilidad condicionada de las acreencias pendientes con embajadas. Una de
las hipótesis en las cuales es factible llevar a término una pretensión
ejecutiva en este contexto es, por ejemplo, que haya bienes utilizados para las necesidades de una actividad que no
persiga fines de servicio público no comerciales. En tal virtud, no solo el
juez de la ejecución sino incluso el juez constitucional mediante tutela podría
ejercer sus poderes oficiosos, atribuidos por el derecho fundamental a acceder
a una justicia efectiva, con el fin de indagar cuáles de los bienes de la ejecutada
podrían servir a los propósitos ejecutivos, sin vulnerar el principio de
inmunidad restringida de ejecución. En el presente caso, la Corte
Constitucional se limitó a señalar que los actores no identificaron un bien
ejecutable, y que por este motivo no concurría ni siquiera el supuesto de
ejecución recién indicado. Como se observa, la Sala Plena, les asignó a los
demandantes la carga plena de identificar esos bienes. Sin embargo, es bien
sabido que el juez en un Estado constitucional podría también ejercer poderes
de oficio con el fin de garantizar derechos fundamentales desprotegidos, que en
esta ocasión consideró que no podía ejercer. Es posible, no obstante, que en
casos futuros los ejerza, como una forma además de procurar mayor celeridad,
eficiencia y economía en la reclamación de prestaciones adeudadas por
embajadas, y debidamente reconocidas en un proceso judicial con fuerza de cosa
juzgada, en Colombia.
Para hacer las anteriores precisiones, aclaré el voto.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
[1]
Acuerdo 05 de 1992, artículo 54A, inciso primero.
[2]
Cuaderno 1, Folios 36 a 51.
[3]
Cuaderno 1, Folios 56 a 63.
[4]
Cuaderno 1, Folios 64 a 74.
[5]
Cuaderno 1, Folios 75 a 79.
[6]
Cuaderno 1, Folios 28 a 36.
[7]
Cuaderno 1, Folios 39 a 41.
[8]
Ejecutoriado el 15 de septiembre de 2010.
[9]
Cuaderno 1, Folios 44 a 54.
[10]
La Embajada de los Estados Unidos de América (EE. UU.) en Colombia fue
debidamente notificada del trámite de la presente acción, mediante Oficio No.
2293, del 22 de junio de 2012, expedido por la Secretaría de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca.
[11]
Los países relacionados corresponden a Brasil, Ecuador, España, Italia,
Portugal, Uruguay y Venezuela.
[12] Entiéndase por Estado del foro, el lugar donde se tramita el
correspondiente proceso judicial.
[13]
Al respecto, ver Principles of Public International
Law, Ian Brownlie. P. 298.
[14]
Sobre el particular, ver Derecho Internacional Público, Cesáreo
Gutiérrez Espada, p. 115.
[15]
Ver Corte Suprema de los Estados Unidos, The Schooner Exchange v. M'Faddon,
11 U.S. 116 (1812)
[16]
Como es el caso Convenio Europeo sobre inmunidad de los Estados, Basilea, 1972.
[17]
Estados Unidos, Reino Unido, Singapur, Pakistán, Suráfrica, Australia, Canadá y
Argentina, por ejemplo, han regulado internamente el principio de inmunidad de
jurisdicción relativa.
[18]
Entre éstos, Bulgaria, China, Checoslovaquia, Hungría, Japón, Portugal, entre
otros.
[19]
Gutiérrez Espada, Cesáreo. 1995. Derecho Internacional Público. 1995.
Ed. Trotta Madrid. p. 343.
[20]
Ibíd, p. 118.
[21]
CIJ Caso de los Asuntos Nucleares (1974) Nueva Zelanda v. Francia.
[22]
Ibíd
[23] Gutiérrez Espada, Op. Cit.
[24]
Caso de las Pesquerías Reino Unido v. Noruega – – juicio de 18 de diciembre de
1951 - Juicios [1951] ICJ 3; ICJ Reports 1951, p 116; [1951] ICJ Rep 116 (
[25]
Caso de la Plataforma Continental del Mar del Norte, República Federal de
Alemania v. Dinamarca, Rep. Fed. Alemania v. Reino de los Países Bajos. (1969)
CIJ Reportes 4 en 42.
[26]
Remiro Brotóns, Antonio. 1997. Derecho Internacional. McGraw Hill. Pp. 319-321.
[27]
CIJ Caso de Actividades Militares y Paramilitares dentro, y en contra de,
Nicaragua (1986) Reporte 14.
[28]
Gutiérrez Espada. p. 522
[29]
Op. Cit, Brownlie, p. 5.
[30]
Gutiérrez Espada, p. 523.
[31]
Brownlie, sir Ian. 2012. Principles of International Public Law. Oxford
University Press, Oxford, GB.
[32]
República Federal de Alemania v Dinamarca y v Reino
de los Países Bajos, [1969] ICJ Rep 3.
[33]
20 de noviembre de 1950, CIJ Recueil 1950, 266. Citado por
Gutiérrez Espada, p. 532; y Brownlie, p. 6.
[34]
Gutiérrez, p. 532.
[35]
Sentencia del 18 de diciembre de 1951, CIJ Recueil des cours p. 535.
[36]
Brownlie, p. 11.
[37] Traduccion del Fallo de
la Corte Internacional de Justicia en el caso de las “Inmunidades
Jurisdiccionales del Estado” (Alemania c. Italia; Grecia interviniente)
Decisión sobre el Fondo. Ricardo Abello-Galvis, Cristhian Ferrer Acuña.
[38] Ver, entre otras, las siguientes sentencias: Corte Suprema de los
Estados Unidos, caso Hilton v. Guyot, 159 U.S. 113 (1895), caso Erie
Railroad Company v. Harry J. Tompkins 304
U.S. 6 (1938).
[39]
Ver también la Sentencia
[40]
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA
SUBSECCION A Consejero ponente: HERNAN ANDRADE RINCON Bogotá, D. C., doce (12)
de febrero de dos mil catorce (2014). Radicación número:
25000-23-26-000-2001-00852-01(28675) Actor: JAIRO FONSECA HERNANDEZ Y OTROS
Demandado: NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL.
[41]
Sentencia de 25 de septiembre de 1997. Exp: 10.392. Consejero Ponente: Dr.
Jesús María Carrillo Ballesteros.
[42]
Consejo de Estado, 12 de noviembre de 2014. C.P. Jaime Orlando Santofimio
Gamboa. Radicación número: 520012331000200101210 01 (29.139) Actor: Nieves
Solís y otros. Demandados: Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y
otros. Asunto: Acción de Reparación Directa (Sentencia)
[43] Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera -
Subsección A, sentencia de 12 de febrero de 2014, exp. 28675.
[44]
CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Auto
de 19 de febrero de 2004, Rad. 24027, C.P. Germán Rodríguez Villamizar.
[45] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccion
Tercera Subseccion A. C.P. Hernan
Andrade Rincon. 9 de octubre de 2013.
[46]
Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección “B”. Sentencia de septiembre 28
de 2012, expediente: 24630:
[47]
Naciones Unidas. Anuario de la Comisión de Derecho Internacional. 1985. Volumen
II. Primera Parte. Documentos del trigésimo séptimo período de sesiones.
[48]
Sobre el particular, la Corte Internacional de Justicia ha sostenido que “las
normas de derecho internacional consuetudinario continúa teniendo una
existencia y una aplicabilidad independiente en relación a las normas de
derecho internacional convencional incluso cuando ambos tipos de derecho tienen
idéntico contenido”.
[49]
Sentencia C-1189 de 2000.
[50]
Texto tomado de la Sentencia T-462 de 2015, en relación con fallo del 18 de
diciembre de 1951, dictado por la Corte Internacional de Justicia en el caso de
las pesquerías, incoado por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte
contra Noruega.
[51] Entre otras, la
decisión de la Corte Constitucional alemana (Bundesverfassungsgericht)
del 14 de diciembre de 1977; la sentencia del Tribunal Federal suizo en el
asunto Reino de España c. Sociedad X (1986); la sentencia de la Cámara
de los Lores, Alcom Ltd c. República de Colombia (1984) y la sentencia
del Tribunal Constitucional Español, Abbott c. República de Sudáfrica
(1992).
[52]
Pound, Roscoe. El espíritu del ‘common law’.
Trad. José Puig Brutau, Barcelona, Bosch, 1954, pp. 181. En general, véase el
Capítulo denominado ‘Empirismo judicial’.