T-199-93
Sentencia No
Sentencia T-199/93
INSTITUTO NACIONAL DE TRANSITO Y TRANSPORTE-Actuación Irregular/RUTAS DE TRANSPORTE-Suspensión/DEBIDO PROCESO-Vulneración
El INTRA decidió no citar a los terceros
determinados -que a la vez eran todos ellos solicitantes dentro de la actuación
administrativa-, negándoles la posibilidad procesal que les confieren, el citado artículo 14 y el artículo
6° de la Ley 58 de
1.982, para que solicitaran que se les tuviera como partes en la actuación
administrativa. Luego, pretextando la defensa de esos mismos terceros
determinados a los que les
hizo nugatorio su derecho a ser partes, les concede el tratamiento procesal
menos favorable de terceros indeterminados, en una "segunda etapa" de
la vía gubernativa, que  NO ESTÁ AUTORIZADA POR NORMA PROCESAL ALGUNA EN
COLOMBIA, que costó al patrimonio del Instituto una suma que no debió gastarse en un
trámite irregular y que niega al directo interesado, el petente, el derecho a
defender sus intereses durante TODA la actuación administrativa en que se
define su derecho.
DERECHO AL TRABAJO-Vulneración/DERECHO A LA
PROPIEDAD-Vulneración/INDEMNIZACION DE PERJUICIOS
Siendo contraria a derecho la decisión de
suspender el servicio en las rutas y horarios,  es indudable que se afectó el
derecho al trabajo de
los conductores de los buses que debían prestar el servicio en ellas y que ese
perjuicio es directamente imputable a la acción de las autoridades, por lo que
también a estas personas se ocasionó un perjuicio injustificado y ha de
indemnizárseles, previo
el trámite de la tasación ante el funcionario competente. La suspensión
irregular del servicio también ocasionó daño injustificado a los propietarios
de los buses de las rutas y horarios en comento, por lo que también ellos están
legitimados para
solicitar al funcionario competente la liquidación de la indemnización que les
correspondería, probando previamente lo exigido por la ley.
DERECHO A LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE
Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a
todos los habitantes del territorio nacional," el derecho a la prestación
del servicio fue vulnerado con la suspensión irregular del servicio por parte
del INTRA. Cabe también hablar aquí de un perjuicio injustificado directamente imputable a la
administración, por la violación de un derecho difuso.
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Eficacia/SUSPENSION PROVISIONAL-Improcedencia
Las autoridades de la República suspendieron irregularmente, aunque de manera parcial, la
prestación eficiente de un servicio público y "es deber del Estado
asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio
nacional". Ello hace que las vías procedimentales señaladas por los señores
Jueces de instancia,
sólo fueran tan eficaces como la acción de tutela para la protección de los
derechos constitucionales conculcados y para el restablecimiento del servicio,
siquiera en las condiciones de eficacia en que se prestaba antes de la
violación, en el caso
de que operara la suspensión provisional. Sin embargo, difícilmente podía operar la suspensión provisional en el
caso en comento, pues ya se vio cómo la Resolución resulta ilegal e inconstitucional, no por su contenido, sino por el procedimiento
irregular a través del cual se expidió. Sí era procedente la acción de tutela,
porque no había medio alternativo de defensa judicial que procediera para
proteger, con la prontitud mandada por el Constituyente, la pluralidad de derechos constitucionales
violados como efecto de la irregularidad en el trámite de la actuación
administrativa. Además, era ésa precisamente, la vía procesal que más
rápidamente podía poner fin a la suspensión irregular del servicio y mejor podía servir al cumplimiento de la
obligación constitucional del Estado de "asegurar su prestación eficiente
a todos los habitantes del territorio nacional", razón que directamente
debió atender el juez constitucional en cualquiera de las instancias.
Ref.: Expedientes T-8476 y T-9201
Acciónes de tutela intentadas, la T-8476 por Alvaro Guillermo Rendón López
en representación de Transportes Rápido Ochoa y en contra del Instituto
Nacional de Transporte y Tránsito -INTRA- y la T-9201 por Alfonso Parra Pérez  en representación
de Transportes Rápido Tolima en contra de la misma entidad y por los mismos
hechos.
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Santafé de Bogotá, D. C., veinticinco (25) de mayo de mil novecientos
noventa y tres (1.993).
La Sala de Revisión No. 04, integrada por
los Magistrados José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y
Carlos Gaviria Díaz, en nombre del
Pueblo y por mandato de la
Constitución, pasa a resolver la revisión de las sentencias proferidas por el
Juzgado Treinta y Siete Penal Municipal de Medellín, en noviembre veinticuatro
(24) de mil novecientos
noventa y dos (1.992) y por el Juzgado Primero Penal del Circuíto, también de
Medellín, el once (11) de diciembre del mismo año, correspondientes al
expediente T-8476, así como las proferidas por el Juzgado Veintitrés Civil del
Circuíto de Santafé de Bogotá
D.C., en noviembre diez y nueve (19) de mil novecientos noventa y dos (1.992) y
por el Tribunal Superior del Distrito judicial de Santafé de Bogotá D.C., en
enero veintiuno (21) de mil novecientos noventa y tres (1.993),
correspondientes al expediente
T-9201.
1. ANTECEDENTES.
La acción de tutela identificada con el No.
T-8476, fue considerada improcedente en primera y segunda instancia; luego de
no haber sido seleccionada para revisión, el apoderado del actor solicitó que
se reconsiderara esta decisión,
ya que otra acción de tutela, intentada por una empresa diferente, pero sobre
hechos similares -expediente T-9201-, fue acogida y fallada favorablemente en
primera instancia. Reconociéndose la necesidad de unificar la jurisprudencia
sobre el caso, se procede a la
revisión.
2. HECHOS QUE ORIGINARON LAS DOS ACCIONES.
Ambas acciones de tutela, la intentada a
nombre de Transportes Rápido Ochoa S.A., expediente T-8476 y la impetrada a
nombre de Transportes Rápido Tolima S.A., expediente T-9201, se basan en los mismos hechos y plantean las
mismas pretensiones.
2.1. La Actuación Administrativa: Unificación a nivel
nacional de las autorizaciones de rutas, horarios, niveles de servicio y fijación de la capacidad transportadora
de las empresas.
Al finalizar la década de los ochenta se
encontró que varias agencias estatales, de distinta jurisdicción territorial y
funcional, habían sido competentes para autorizar rutas, horarios, niveles de servicio y capacidad transportadora a
las empresas que prestan el servicio de transporte intermunicipal por
carretera. Además, las mismas empresas habían alterado algunos de estos rubros
obedeciendo a la demanda del mercado. Para hacer posibles las labores de control y vigilancia que le
corresponden al Gobierno y para poder actuar eficazmente en el mejoramiento del
servicio, se expidió el Decreto No. 608 de marzo cuatro (4) de mil novecientos
noventa y uno (1.991).
Según el Decreto 608 del 91, las empresas de transporte público terrestre
automotor de pasajeros y mixto por carretera con licencia de funcionamiento
vigente, debían solicitar conjuntamente la reestructuración de sus horarios y
niveles de servicio autorizados, sin cumplir algunos de los requisitos existentes a la época, incluyendo la
información referente a los horarios incrementados y modificados por ellas. A
esta convocatoria acudieron las  empresas transportadoras presentando sus
solicitudes conjuntas para la unificación; entre ellas, presentaron sus solicitudes Rápido Ochoa y
Rápido Tolima.
Antes de que el Instituto Nacional de
Transporte y Tránsito -INTRA- resolviera las solicitudes conjuntas, el Gobierno
expidió el Decreto 1927 de Agosto 6 de 1.991, Estatuto de transporte público terrestre automotor de pasajeros y
mixto por carretera, en cuyo artículo 103 ordenó: "El Instituto Nacional
de Transporte y Tránsito autorizará de plano las solicitudes de
reestructuración y la información sobre el incremento o modificación de horarios en las rutas autorizadas, presentadas
por las empresas de transporte público terrestre automotor de pasajeros y mixto
por carretera, durante la vigencia del decreto 608 de 1.991, sin observar el
procedimiento señalado en el presente decreto."
La solicitud de Transportes Rápido Ochoa S.A. fue resuelta por
medio de la Resolución No.
00764 del siete (7) de febrero de 1.992, incluyendo la autorización de la ruta
Medellín-Bogotá en el horario de las 21:30. La solicitud de Transportes Rápido Tolima S.A. fue
resuelta por medio de la
Resolución NO. 00736 de la misma fecha, incluyendo las rutas No. 5 y 6  de
Medellín a Santafé de Bogotá y viceversa, en los horarios de salida de las 20:30, 21:30 y 22:20.
Las Resoluciones 00764 y 00736 fueron
notificadas a las empresas interesadas, conteniendo ambas la anotación, en su
artículo 4, de que: "Contra el presente acto administrativo, sólo procede
el recurso de Reposición por la Vía Gubernativa para ante (sic) este
despacho, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su
notificación." Ambas empresas interpusieron el recurso de reposición y,
una vez resuelto por el INTRA,
ambas entendieron justificadamente que el acto administrativo estaba en firme,
procediendo a despachar sus buses en las rutas y horarios anotados.
Sin embargo, el INTRA, "previendo
precisamente que las mismas empresas en el momento de la notificación, serían las fiscalizadoras de
aquellas que hubiesen presentado falsa información al Instituto", publicó
en el periódico La República
la parte resolutiva de las 337 resoluciones expedidas en la unificación y aceptó que se interpusieran nuevos
recursos de reposición en contra de tales resoluciones ya notificadas y
recurridas. En contra de las Resoluciones 00764 y 00736, las empresas
competidoras interpusieron varios recursos de reposición.
2.2. La suspensión del servicio público.
Recibidos los recursos de reposición de lo
que el Director del INTRA llamó la "segunda etapa", este Instituto
procedió a expedir los oficios D.E.R. 290 -remitido a Transportes Rápido Ochoa
S.A.- y D.E.R. 306 -dirigido a Transportes Rápido Tolima S.A.-, notificándoles que las rutas
Medellín-Bogotá y viceversa que les habían sido autorizadas, habían sido
impugnadas en los recursos de "segunda etapa" y "por tanto no
pueden ser prestados hasta tanto se desaten los correspondientes recursos".
Los oficios del INTRA que suspendían lo
resuelto en las Resoluciones 00764 y 00736 ocasionaron la suspensión del
servicio en las rutas y horarios señalados, como lo deja ver claramente el
Oficio No. 00582 del Comandante de la Estación Vial de Cundinamarca, dirigido a Transportes Rápido Ochoa
S.A., que a la letra dice:
"Con base en el oficio DRC 339 de
junio 25 de 1.992, procedente del INTRA Regional Cundinamarca, donde manifiesta
encontrarsen (sic) recurridas
algunas rutas y horarios ante el INTRA, este Comando de Estación no continuará
siendo flexible en tan solo elaborar comparendos por estas infracciones y
procederá drásticamente no permitiendo la salida de estas rutas y horarios no
autorizados por encontrarse
recurridos en base a las solicitudes que constantemente llegan del INTRA, donde
manifiesta la no prestación de estos servicios hasta tanto no se desaten los
respectivos recursos.
Por lo tanto se solicita, su empresa se
abstenga de vender pasajes en
estas rutas y horarios ya que el directo afectado sería el usuario del
transporte al no permitirse la salida de los vehículos en cumplimiento a estas
disposiciones, ya que se dará cumplimiento sin dilación a las peticiones del
INTRA, ante este Comando de
Estación."
También el servicio público que prestaba
Rápido Tolima fue suspendido y se llegó incluso a dictar la Resolución 0511 del 26 de agosto de
1.992, en la que se imputaba a la empresa una violación reglamentaria por estar prestando el servicio en
la ruta cuestionada.
2.3. Acciones de tutela como mecanismo
transitorio.
Transportes Rápido Tolima y Transportes
Rápido Ochoa continuaron insistiendo ante el INTRA en la irregularidad del
procedimiento de la
"segunda etapa", en la improcedencia de los recursos que la componían
y en la irregularidad de la suspensión del servicio; sin embargo, el INTRA
dictó la Resolución No. 04346
del veinte (20) de Octubre de
mil novecientos noventa y dos (1.992), en la cual dió cabida a los segundos
recursos de reposición y retiró a Rápido Ochoa la autorización para las rutas y
horarios cuestionados por los competidores, haciendo lo propio con las rutas y
horarios objetados a Rápido
Tolima. Las empresas transportadoras intentaron las acciones de tutela que se
revisan, con los fundamentos que más adelante se examinan. Tanto el Juez de
primera instancia como el de segunda consideraron que la acción intentada por
Transportes Rápido Ochoa era
improcedente; la acción intentada por Transportes Rápido Tolima fue acogida
favorablemente por el Juez de primera instancia y desfavorablemente por el de
segunda.
3. LOS FALLOS QUE SE REVISAN.
3.1. T-9201,  Fallo de primera instancia.
Sobre la acción intentada por Transportes
Rápido Tolima S.A., el Juzgado Veintitrés Civil del Circuíto de Santafé de
Bogotá conoció en primera instancia y acogió favorablemente las pretensiones
del demandante, ordenando que
cesara la interrupción del servicio en las rutas suspendidas,
mandando al INTRA que se abstuviera de desconocer por medio de oficios lo
resuelto a través de resolución y condenando en abstracto al pago de la
indemnización correspondiente a los perjuicios que se llegaren a demostrar en la liquidación. Tales
decisiones se basaron en las siguientes consideraciones.
3.1.1. Violación al derecho al debido
proceso.
Refiriéndose a la Resolución No. 00736, dijo el Juzgado del conocimiento: "Esa
resolución se profirió como ya se advirtió, el 7 de febrero de 1.992, y se
notificó personalmente a la sociedad interesada el 25 de febrero del mismo año
(folio 61), quien oportunamente la recurrió, mediante el único medio de impugnación procedente, la
reposición (ver folios 62 al 64), y por resolución 1988 del 10 de Abril se
despachó favorablemente el recurso, disponiéndose en su parte resolutiva, art.
2°, que contra el presente acto administrativo no procede recurso alguno, quedando agotada la vía
gubernativa, decisión que fue notificada al representante legal de la empresa
inconforme (ver folios 68 y 69). De ahí el porqué concluimos que la resolución 00736 quedó ejecutoriada al notificarse su
confirmación al recurrente, de
conformidad con el numeral 2° del art. 62 del C. Contencioso Administrativo,
entendiéndose por lo tanto agotada la vía gubernativa por expresa disposición
del artículo 63 ibidem.
Como advertimos en los vistos de esta
providencia, todos los recursos, incluido el formulado por EXPRESO BOLIVARIANO, fueron
presentados después de la ejecutoria de la resolución tantas veces aludida,
cuando sin lugar a dudas ya se había agotado la vía gubernativa, es decir, en
forma extemporánea, muy a pesar de lo consignado en el documento obrante a folio 71 y dirigido
por el INTRA a TRANSPORTES RÁPIDO TOLIMA.
Se equivocó entonces la administración
cuando decidió tramitar recursos de reposición contra la actuación en firme, de
ahí que sea ilegal la prohibición contenida a folio 71 y cuya suspensión se persigue a través
de esta acción."
3.1.2. Disponibilidad de otros mecanismos
de defensa.
"Ante la presencia de un acto en firme
(la resolución 736), descartable se hace que la promotora de éste trámite
acudiera a los jueces de la
administración para demandar actuación frente a la cual ya estaban conformes.
La suspensión provisional prevista por el mismo código (Arts. 152 y 158 del c. contencioso administrativo) no podía ser aplicada a la prohibición,
porque ella no constituye acto
administrativo, no habría nada que suspender."
3.1.3. Perjuicios ocasionados.
"Compartimos al menos en su mayor
parte el soporte jurídico de la demanda. En materia de perjuicios parece
innegable que con la prohibición atrás señalada, la que se observa a folio 71 del expediente, se están
infringiendo tanto a RÁPIDO TOLIMA, como a los propietarios y conductores de
los buses afiliados a ella, consistiendo en lo que han dejado de percibir a
raíz de la prohibición, y que en caso de adquirir firmeza esta sentencia, habrán de ser liquidados con base
en la prueba que se recaude y por la autoridad competente, es decir, el H.
Tribunal de lo Contencioso Administrativo correspondiente al lugar, dada la
naturaleza jurídica del INTRA, previo recaudo del material probatorio requerido para ello."
3.2. T-9201, Fallo de segunda instancia.
El Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Santafé de Bogotá D.C., al fallar en segunda instancia, revocó lo decidido
por el a-quo y denegó la tutela impetrada, basado en las consideraciones que a continuación se
transcriben sucintamente.
"El caso se concreta a determinar, si
efectivamente la Resolución
No. 0736 de 7 de febrero de 1.992 se encontraba ejecutoriada y, si los recursos interpuestos por terceros con
interés jurídico, por sentirse afectados por el acto administrativo, lo fueron
en tiempo; si al ordenar la administración su trámite vulneró los derechos
individuales o la situación jurídica del accionante legalmente reconocida."
"Examinado el caso de autos, debe
afirmarse, que no existe el más leve asomo de duda en cuanto al interés directo
e inmediato que tienen las empresas de Transporte al resultar afectadas en sus
derechos por la decisión contenida en la Resolución No. 0736 de 1.992, mediante la cual se autoriza a la
empresa TRANSPORTES RÁPIDO TOLIMA S.A. servir las rutas, horarios y niveles de
servicio descritos en ella; así lo entendió la administración, con sentido lógico y jurídico, y los
citó para que pudieran hacerse parte y hacer valer sus derechos, citación
efectuada el 19 de mayo del año pasado en el diario "LA REPÚBLICA", fecha en la que se
entiende notificada la
prealudida resolución corriendo el término de ejecutoria dentro del cual debían
formularse los recursos, los días 20, 21, 22, 25 y 26 del mismo mes y año, esto
si nos atenemos al contenido del Art. 51 del C. C. A., impugnaciones
interpuestas en tiempo, pues
éstas se presentaron en su mayoría el 26 de mayo (ver folios 122 a 129, 130 a 132, 136 a 138, 139 a 145, 133 a 135, 146 a 148, 154 a 156 y 157 a 159.
Es que el acto administrativo de contenido particular que afecta derechos de
terceros se entiende ejecutoriado, por regla general, el día siguiente de su notificación, cuando no es
susceptible de recurso por la vía gubernativa, o cuando siendo procedente,
éstos ya fueron resueltos, pues, de existir algún recurso pendiente, el acto se
estima apenas en vía de expedición y por ende, aún sin efectos para el administrado y sin valor
ejecutorio alguno."
"En conclusión, para la Sala, la Resolución No. 0736 de 7 de febrero de 1.992 no
está ejecutoriada, se está
agotando la vía gubernativa y por lo mismo la comunicación DER-0-306 número
10069 del 19 de junio de 1.992, no vulneró ni amenazó ningún derecho."
3.3. T-8476,  La decisión de primera
instancia.
Según consta en el expediente (folios 185 a 189), el Juzgado Treinta y Siete
Penal Municipal de Medellín estudió el problema sustantivo que motivó la
demanda de tutela y estudió también el problema procedimental de la
admisibilidad de la demanda, llegando a la conclusión de que ésta última era improcedente, según la
argumentación que se resume a continuación.
3.3.1. Procedencia de la acción como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio.
"En síntesis la presente acción de
tutela instaurada como mecanismo para evitar un perjuicio irremediable no es procedente porque a
la luz del Decreto 306 del 19 de febrero de la presente anualidad en su
artículo primero (1°) inciso final literal "e". No considera que este
perjuicio sea irremediable porque se puede acudir a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa para la
declaratoria de inexistencia de la determinación administrativa plasmada en la Resolución 04346 de Octubre 20 de la presente anualidad el
que como acto administrativo puede ser revisado y hasta anulado por el
contencioso."
3.3.2. Rango jerárquico del derecho que se
pretende proteger.
"En segundo lugar declaramos la
improcedencia de esta Acción de
Tutela; a la luz del artículo segundo (2°) del mismo decreto 306 de febrero de
la presente anualidad al establecer "no puede ser utilizada para hacer
respetar derechos que solo tienen rango legal, ni para reglamentos o cualquier
otra norma de rango inferior"...
como sería en nuestro caso la
Resolución 0764 emanada del INTRA para las calendas de febrero de la presente
anualidad."
3.4. T-8476, La decisión de segunda
instancia.
Tres consideraciones fundamentales llevaron al Juzgado Primero Penal del Circuito de Medellín a coincidir con el a quo: 1)
La existencia de otros mecanismos de defensa. 2) La falta del carácter de
irremediable en el perjuicio causado. 3) El rango jerárquico del derecho que se
pretende proteger.
3.4.1. La existencia de otros mecanismos de
defensa.
"El Código Contencioso Administrativo,
en su título XI, se refiere a los medios de control de los actos
administrativos. Era menester, entonces, que la empresa Rápido Ochoa, antes de invocar la tutela, y
por tratarse de que la resolución discutida es un típico acto administrativo,
ensayara la acción de nulidad (art. 84 del C.C.A.) o la acción de
restablecimiento del derecho (art. 85 del C.C.A.), o de ambas en simultánea, orientadas a la obtención de sus
pretensiones."
3.4.2. La falta del carácter de
irremediable en el perjuicio causado.
"Ya el decreto 306 del febrero de
1.992, refiriéndose al carácter irremediable del perjuicio alegado por el
accionante, había aclarado que
no ostentaba tal categoría el perjuicio que podía remediarse acudiendo a la vía
judicial competente. Y eso es, precisamente, lo que se da en este caso. El
perjuicio infligido a Rápido Ochoa S.A. por efecto de la resolución 04346 del
20 de Octubre de 1.992,
emitida por el INTRA, es remediable, no por la vía de la acción de tutela, sino
interponiendo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo."
3.4.3. El rango jerárquico del derecho que se pretende proteger.
"Tiene razón, entonces, la funcionaria
de primera instancia al declarar la improcedencia de la acción de tutela en
este proceso. El decreto 306 de febrero del 92, en su art. 2°, establece, en
verdad, que la acción de tutela no puede ser utilizada para hacer respetar derechos o reglamentos de rango
legal. Se requiere que el derecho esté consagrado constitucionalmente..."
4. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
4.1. Competencia.
Dada la naturaleza del derecho que se
pretende defender, el trámite procesal cumplido y las normas vigentes, en
especial los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, es claro que la Corte Constitucional es competente para la
revisión. En virtud del Auto de la
Sala de Selección Número Uno, fechado el doce (12) DE marzo de 1.993, es
competente la Sala Cuarta de
Revisión de Tutelas.
4.2. Jerarquía constitucional del derecho
que se pretende defender.
Como bien lo anotó el Tribunal Superior, el
caso se concreta a determinar si la
Resolución No. 0736 de 1.992
se encontraba ejecutoriada, si los recursos interpuestos por terceros eran
procedentes y si se vulneró el derecho al debido proceso de las empresas Rápido
Ochoa y Rápido Tolima. Ya que al menos el derecho al debido proceso, el derecho al trabajo, el derecho a la propiedad y
el derecho a la prestación eficiente del servicio público, han sido
considerados por las autoridades intervinientes en el expediente que se
revisa,  la Corte hará
referencia a cada uno de ellos
y a su implicación en los problemas sustantivo y procedimental documentados en
el expediente.
5.2.1. El derecho al debido proceso.
Es evidente que la unificación de las
autorizaciones para las rutas, horarios, niveles de servicio y capacidad transportadora de las empresas que prestan en
el país el servicio público de transporte de pasajeros y mixto por carretera,
hace parte del interés público en que las condiciones de prestación del
servicio sean razonablemente organizadas, para permitir un mejor funcionamiento del mismo y unas
relaciones más claras y expeditas entre las empresas que lo prestan
directamente y el INTRA, que está encargado de la vigilancia y control de tal
actividad. Además, presumida la buena fe del funcionario, hay que concluir que la motivación de la actuación
administrativa estuvo ajustada al mandato del Artículo 365 de la Constitución Nacional, hasta tanto lo
actuado se revise por la
Autoridad Contencioso Administrativa competente.
El mismo artículo 365 de la Carta sirve de regla de reconocimiento
para buscar en la Ley vigente,
las normas procedimentales a las que se debió ajustar el INTRA en la actuación administrativa
tendiente a unificar tales autorizaciones. Las normas básicas y generales para
conducir las actuaciones administrativas que estén autorizadas por la Constitución y la Ley, están consagradas en el Código Contencioso Administrativo
-Decreto 001 de 1.984-, el que habrá de utilizarse para llenar los vacíos de
procedimiento que puedan haber quedado en las normas especiales. Éstas, que han de buscarse entre las normas legales que
rigen la prestación del servicio público en comento, son, el citado Decreto 608
del 4 de marzo de 1.991, el Decreto 1606 del 24 de junio de 1.991 y el Decreto
1927 del 6 de agosto de 1.991, que derogó el 1606 del 91 y revivió el Decreto 1600 de 1.990.
Una primera aclaración se hace necesaria,
ya que en su fallo de segunda instancia, el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Santafé de Bogotá, dijo: "Para que una providencia de ese
carácter adquiera firmeza, necesariamente
ha de encontrarse debidamente ejecutoriada. Es por ello, por lo que el artículo
331 de la codificación procesal civil --aplicable a los actos administrativos
por existir vacío en el C.C.A.--..." La Corte tiene que afirmar que tal vacío no existe en el Código Contencioso
Administrativo, pues en su artículo 62, dice: "Los actos administrativos
quedarán en firme: 1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso. 2. Cuando
los recursos interpuestos se hayan decidido. 3. Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie
expresamente a ellos. 4. Cuando haya lugar a la perención, o cuando se acepten
los desistimientos."
El INTRA debió recibir las solicitudes
conjuntas de las empresas transportadoras y resolverlas de plano -art. 103, D. 1927 de 1.991-. Así se
hizo, procediendo a notificarles lo decidido a las empresas solicitantes,
atender sus recursos, resolverlos y notificar esa última decisión. Según el
Decreto 1927 del 91 y según el artículo 62 del C.C.A., cuando los recursos interpuestos se hayan decidido,
el acto administrativo quedará en firme; por tanto, la Resolución 0764 del 7 de febrero de 1.992 quedó en
firme al notificársele a Transportes Rápido Ochoa la resolución de su recurso de reposición, así como
quedó en firme la Resolución
No. 0736 al notificársele a Transportes Rápido Tolima la resolución de su
recurso de reposición, pues a ambas empresas les notificó la autoridad competente que su recurso era el
único que procedía y, luego de resuelto, al notificárseles que LA VÍA GUBERNATIVA ESTABA AGOTADA.
No lo consideró así el señor Director del
INTRA, según Oficio 10752 del
2 de Julio de 1.992, en el que afirma: "Era obligación del Instituto
enterar a las empresas transportadoras de los horarios denunciados por las
demás, de acuerdo a lo establecido en el decreto 001 de 1.984 y la Constitución Nacional, con el propósito
de que pudieran presentar los recursos de ley contra aquellos horarios
denunciados y que no se venían sirviendo realmente con anterioridad a los meses
de septiembre y octubre de
1.990, condición exigida por el decreto 608 de 1.991 para poder ser
legalizados, y que el decreto 1927 de 1.991 ordenaba autorizar de plano,
previendo precisamente que las mismas empresas en el momento de la
notificación, serían las fiscalizadoras de aquellas que hubiesen presentado falsa información al
Instituto.
Para cumplir esta obligación, la única
manera racional de notificar al 100% de las empresas de las resoluciones de su
interés, era la de publicar en un diario de circulación nacional, todas y cada una de las resoluciones en comento,
fue así y por razones económicas que el Instituto, publicó a un costo de $
9.980.000 en el diario La
República, las 337 resoluciones."
Tal explicación, que fue suficiente para casi todos los señores Jueces de
instancia, no lo puede ser para el Juez de constitucionalidad, porque, aún en
el caso de que la expresión utilizada en el art. 103 del Decreto 1927 del 91
-"...autorizará de plano las solicitudes de reestructuración y la información sobre el incremento o
modificación de horarios..."-, significara que dentro de ese procedimiento
sumario persistía la obligación de informar a las demás empresas, debió
proceder el INTRA a aplicar los arts. 14, 15 y 16 del Código Contencioso Administrativo.
Si la citación por correo que éste ordena
para terceros determinados era o no más económica que la publicación hecha, es
decisión discrecional del funcionario, que debe fiscalizar el órgano contralor,
porque además, tal importe "deberá ser cubierto por el peticionario dentro de los cinco
(5) días siguientes a la orden de realizarlas; si no lo hiciere, se entenderá
que desiste de la petición" (art. 16 C.C.A.). Según la documentación que aparece en el
expediente, ni los interesados
cancelaron el valor de la publicación, ni el INTRA entendió que habían
desistido.
El Honorable Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Santafé de Bogotá D.C., avala el trámite dado por el INTRA a la
actuación administrativa, basando
su decisión en la defensa del derecho de los terceros interesados, las demás
empresas transportadoras, para intervenir en la adopción de una decisión que
indudablemente afecta sus intereses y puede vulnerar sus derechos
patrimoniales.
Considera la Corte Constitucional que el derecho de las demás
empresas transportadoras a intervenir como terceros en las decisiones que se
habrían de tomar en la actuación administrativa, es inobjetable, pues
ciertamente es mandado expresa
y taxativamente por la ley. Sin embargo, lo que no tiene en cuenta el Tribunal
Superior es que la ley contencioso administrativa divide a los terceros
interesados en dos clases y les señala distinto tratamiento procesal
administrativo. Si en el caso
a estudio, las demás empresas transportadoras hubiesen sido terceros
indeterminados, el único vicio del procedimiento seguido y defendido por el
INTRA, sería el que los recurrentes no pagaron la publicación y el INTRA, en
lugar de entender que desistían de
sus peticiones -como expresamente lo ordena el artículo 16-, haya procedido a
tramitarlas y resolverlas favorablemente.
Pero no es así; la irregularidad procesal
es de mayor proporción, pues las otras empresas transportadoras, tanto en el
caso de Rápido Ochoa, como en
el de Rápido Tolima, eran terceros determinados, individualmente identificados
por el INTRA y cuyos datos completos reposaban en los archivos del mismo
Instituto. Según el texto del artículo 14 del C. C. A., "Cuando de la
misma petición o de los
registros que lleve la autoridad, resulte que hay terceros determinados que
pueden estar directamente interesados en las resultas de la decisión, se les
citará para que puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos. La citación se
hará por correo a la dirección
que se conozca si no hay otro medio más eficaz."
El INTRA decidió no citar a los terceros
determinados -que a la vez eran todos ellos solicitantes dentro de la actuación
administrativa-, negándoles la posibilidad procesal que les confieren, el citado artículo 14 y el artículo 6° de la Ley 58 de 1.982, para que solicitaran
que se les tuviera como partes en la actuación administrativa. Luego,
pretextando la defensa de esos mismos terceros determinados a los que les hizo nugatorio su derecho a ser partes, les
concede el tratamiento procesal menos favorable de terceros indeterminados, en
una "segunda etapa" de la vía gubernativa, que  NO ESTÁ AUTORIZADA
POR NORMA PROCESAL ALGUNA EN COLOMBIA, que costó al patrimonio del Instituto una suma que no debió gastarse en un
trámite irregular y que niega al directo interesado, el petente, el derecho a
defender sus intereses durante TODA la actuación administrativa en que se
define su derecho.
El INTRA debió proceder a hacer la citación a los terceros determinados y no lo
hizo, a pesar de que a todos ellos se les notificó personalmente la decisión
propia, en una actuación en la que todos eran petentes de sus propias rutas y
terceros determinados interesados en la decisión de las peticiones de los demás -¿Porqué no se aprovechó
la notificación personal de lo propio, para citarlos a hacerse parte o a
interponer los recursos procedentes en una vía gubernativa que claramente no se
había agotado?-. En defecto de la citación que procedía,  la publicación debió hacerse antes de que el
acto administrativo que resolvía de plano, hubiese quedado en firme; pues, él
otorgó a la empresa particular un derecho con contenido patrimonial y, una vez
en firme, sólo podía revocarse con el consentimiento expreso del titular de tal derecho ó demandarse su
nulidad ante la Jurisdicción
Contencioso Administrativa (Decreto 01 de 1.984). No estaba autorizado el INTRA
para entrar a suspenderlo por
medio de uno o varios oficios (ver folios 106 a 130), así los terceros interesados no hubiesen
sido citados o notificados, pues el acto que no les era oponible a ellos, sí lo
era al INTRA, que previamente notificó el agotamiento de la vía gubernativa a cada petente.
Más aún, el INTRA invoca como respaldo
legislativo de su peculiar procedimiento, al artículo 46 del C.C.A. Como se
afirmó, así se cambia, recortándola en sus posibilidades de acción, la calidad
jurídica de los terceros;
además, la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el  artículo 45,
refiriéndose directa y expresamente a la notificación de providencias que
afectan a terceros, dijo:
Sentencia 0314 de abril 26 de 1.990:
"Pero las notificaciones son de varios tipos según se trate el interesado que debe
enterarse del contenido de la providencia. Si el interesado ha promovido o
participado de alguna manera en la actuación, es evidentemente conocido por la
administración y por lo tanto debe citarlo para que proceda a notificarse personalmente. Cuando en
este caso el llamado oficial no es atendido, la providencia se notifica por
edicto, trámite subsidiario que opera al cabo de cinco días del envío de la
citación correspondiente (art. 45 del C.C.A.). Esta clase de interesados están protegidos por la
notificación personal que produce, entre otras cosas, la certeza de enterarlos
de la providencia."
En conclusión, sí hubo violación al derecho
al debido proceso y las irregularidades anotadas obligan a la Corte a remitir copia del expediente a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General, para lo de su competencia.
5.2.2. El derecho al trabajo.
Siendo contraria a derecho la decisión de
suspender el servicio en las rutas y horarios indicados anteriormente, es
indudable que se afectó el derecho al trabajo de los conductores de los buses que debían prestar el
servicio en ellas y que ese perjuicio es directamente imputable a la acción de
las autoridades, por lo que también a estas personas se ocasionó un perjuicio
injustificado y ha de indemnizárseles, previo el trámite de la tasación ante el funcionario
competente.
5.2.3. El derecho de propiedad.
Como bien lo anota el señor Juez Veintitrés
Civil del Circuito de Santafé de Bogotá, la suspensión irregular del servicio
también ocasionó daño
injustificado a los propietarios de los buses de las rutas y horarios en
comento, por lo que también ellos están legitimados para solicitar al
funcionario competente la liquidación de la indemnización que les
correspondería, probando previamente lo exigido por la ley.
5.2.4. El derecho a la prestación del
servicio.
Este derecho, está también consagrado en la Constitución. Según el artículo 365
-"Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado
asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio
nacional,"- tal derecho fue vulnerado con la suspensión irregular del
servicio por parte del INTRA, aunque sólo el señor Comandante de la Estación Vial de Cundinamarca lo haya
barruntado; por ello, cabe también hablar aquí de un perjuicio injustificado
directamente imputable a la administración, por la violación de un derecho
difuso.
5.3. La existencia de otros mecanismos de defensa.
Afirman los Jueces de instancia que la
acción de tutela no procedía en el  caso del expediente No. T-8476, porque el
Decreto 306 del 92 aclara que es así, si se puede acudir a la autoridad
judicial para que restablezca
el derecho a través de la revisión o modificación del acto administrativo ó de
la declaración de inexistencia del mismo, indicando los funcionarios aludidos
que Rápido Ochoa debió acudir a las acciones de nulidad y restablecimiento del
derecho ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Tienen razón los señores Jueces de
instancia al señalar el carácter remedial de la acción de tutela y su decisión
resultaría constitucional si
sólo se tratara en este caso de la vulneración del derecho de la empresa
particular que concurre a la prestación de un servicio público. Pero, no sólo
se trata aquí del derecho de Rápido Ochoa al debido proceso, del derecho al
trabajo de los conductores,
del derecho de propiedad de los dueños de los buses y del derecho de los
pasajeros a que los transporten en el horario y el nivel de servicio que ellos
libremente escojan; se trata de que las autoridades de la República suspendieron irregularmente, aunque de
manera parcial, la prestación eficiente de un servicio público y "es deber
del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional" (art. 365 de la Constitución Política). Ello hace que las vías
procedimentales señaladas por los señores Jueces de instancia, sólo fueran tan
eficaces como la acción de tutela para la protección de los derechos
constitucionales conculcados y
para el restablecimiento del servicio, siquiera en las condiciones de eficacia
en que se prestaba antes de la violación, en el caso de que operara la
suspensión provisional.
Sin embargo, difícilmente podía operar la
suspensión provisional en el
caso en comento, pues ya se vio cómo la Resolución No. 04346 resulta ilegal e inconstitucional, no por su
contenido, sino por el procedimiento irregular a través del cual se expidió y
obra en el expediente un
concepto -folios 143 a 146-,
en el que el Dr. Omar Restrepo C., a petición de Rápido Ochoa S.A. afirma que
el asunto no es nada claro en cuanto a la operancia de la suspensión de la
citada resolución. En tal concepto,
se concuerda con la jurisprudencia del Consejo de Estado al respecto:
"...el requisito de que la violación de la norma superior debe aparecer a
los ojos del juzgador de manera clara, ostensible y flagrante, pues lo cierto
es que un disfraz no permite conocer
en la forma expuesta la verdadera identidad y comprensión de la norma
acusada." (Auto 1001 de 11 de julio de 1.991).
Aclarado este punto, resulta que sí era
procedente la acción de tutela, porque no había medio alternativo de defensa
judicial que procediera para
proteger, con la prontitud mandada por el Constituyente, la pluralidad de
derechos constitucionales violados como efecto de la irregularidad en el
trámite de la actuación administrativa. Además, era ésa precisamente, la vía
procesal que más rápidamente
podía poner fin a la suspensión irregular del servicio y mejor podía servir al
cumplimiento de la obligación constitucional del Estado de "asegurar su
prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional",
razón que directamente debió
atender el juez constitucional en cualquiera de las instancias.
En razón de lo hasta aquí considerado, la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas,
6. RESUELVE.
PRIMERO. Revocatoria. Revócase en todas sus partes la sentencia proferida por el Juzgado Primero
Penal del Circuito de Medellín el once (11) de diciembre de
mil novecientos noventa y dos (1.992) y en consecuencia, se concede la tutela
impetrada por la empresa Transportes Rápido Ochoa S.A. por medio de apoderado.
SEGUNDO.  Revocatoria. Revócase en todas sus partes la sentencia
proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá
D.C. el veintiuno (21) de enero de mil novecientos noventa y tres (1.993) y en
consecuencia, se concede la tutela
solicitada por la empresa Transportes Rápido Tolima S.A. por medio de
apoderado.
TERCERO. Inaplicación. Ordénase al Instituto Nacional de
Transporte y Tránsito -INTRA- abstenerse de aplicar la Resolución No. 04346 del veinte (20) de octubre de
1.992, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. La
inaplicación operará en los términos del artículo séptimo del Decreto 2591 de
1.991.
CUARTO.  Prohibición. Ordénase al Instituto Nacional de Transporte y Tránsito
-INTRA- cesar inmediatamente la investigación ordenada por la Resolución No. 0511 de 1.992 y
abstenerse de iniciar cualquiera otra en contra de la empresa Transportes Rápido Tolima S.A., por los mismos
hechos.
QUINTO. Prestación del servicio. Ordénase al Instituto
Nacional de Transporte y Tránsito -INTRA- proceder de inmediato a autorizar el
restablecimiento del servicio en la ruta Medellín-Bogotá y viceversa en el horario de las 21:30, tal y como lo autorizó
a la empresa Transportes Rápido Ochoa S.A. en la Resolución No. 0764 del siete (7) de febrero de mil
novecientos noventa y dos (1.992).
SEXTO. Prestación del servicio. Ordénase al Instituto Nacional de Transporte
y Tránsito -INTRA- proceder de inmediato a permitir el restablecimiento del
servicio en la ruta Santafé de Bogotá-Medellín y viceversa en los horarios de
salida 20:30, 21:30 y 22:30, tal y como lo autorizó a la empresa Transportes Rápido Tolima S.A. en la Resolución No. 0736 del siete (7) de
febrero de mil novecientos noventa y dos (1.992).
SÉPTIMO. Remisión de copias. Remítase copia de los expedientes a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la Nación, para la investigación de lo que es de su
competencia.
OCTAVO. Comunicación.
Líbrense las comunicaciones a
que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1.991.
Comuníquese, notifíquese y cúmplase.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado Ponente
JOSÉ GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General