C-554-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-554/07
PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Tensión/PRINCIPIO UNITARIO DEL
ESTADO Y PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Necesidad de
armonizarlos
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Naturaleza
jurídica
DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN MATERIA AMBIENTAL-Armonización/CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Alcance de
competencias en materia ambiental/COMPETENCIA EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE-Compartida
entre los niveles central y territorial/ PRINCIPIO DE GRADACION NORMATIVA-Concepto
Esta
corporación ha señalado que con el fin de dar una protección integral y
coherente al medio ambiente y a los recursos naturales renovables y armonizar
los principios de Estado unitario y autonomía territorial, la Constitución
Política establece en materia ambiental una competencia compartida entre los
niveles central y territorial, de modo que le corresponde al legislador expedir
la regulación básica nacional y les corresponde a las entidades territoriales,
en ejercicio de su poder político y administrativo de autogobierno o
autorregulación, así como también a las corporaciones autónomas regionales,
dictar las normas y adoptar las decisiones para gestionar sus propios
intereses, dentro de la circunscripción correspondiente. Con base en este reparto
de competencias, es claro que las corporaciones autónomas regionales y las
entidades territoriales al dictar normas y adoptar decisiones deben acatar las
normas y las decisiones de superior jerarquía, en primer lugar las
disposiciones contenidas en la Constitución Política y en la ley, por exigirlo
así en forma general la estructura jerárquica del ordenamiento jurídico
colombiano, como presupuesto de validez de las mismas, y exigirlo también en
forma específica el componente jurídico del Sistema Nacional Ambiental. Este
sometimiento a las normas y decisiones de superior jerarquía, que es primordial
en un Estado Social de Derecho como el colombiano, se concreta en materia
ambiental mediante el principio de gradación normativa contemplado en un aparte
no demandado del mismo Art. 63 de la Ley 99 de 1993 en relación con el
ejercicio de las funciones correspondientes por parte de las entidades
territoriales.
PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIARIO-Alcance
ACTO ADMINISTRATIVO DICTADO EN DESARROLLO DEL PRINCIPIO DE RIGOR
SUBSIDIARIO-Apelación/CORPORACION AUTONOMA
REGIONAL-Vulneración de su autonomía por norma que establece apelación del
acto administrativo dictado en desarrollo del principio de rigor subsidiario/AUTONOMIA
TERRITORIAL-Vulneración por norma que establece apelación del acto
administrativo dictado en desarrollo del principio de rigor subsidiario/ACTO
ADMINISTRATIVO DICTADO EN DESARROLLO DEL PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIARIO-Inconstitucionalidad
de norma que establece vigencia transitoria
Desde el
punto de vista constitucional la apelación de los actos administrativos
emitidos por las autoridades ambientales regionales o locales en desarrollo del
principio de rigor subsidiario, ante la autoridad superior dentro del Sistema
Nacional Ambiental - SINA, limita el principio de autonomía de las
corporaciones autónomas regionales y de las entidades territoriales, sin una
justificación razonable, que pudiera fundarse en un interés superior, y, por
tanto, vulnera los Arts. 150, Num. 7, y 287 de la Constitución. A este respecto
se debe tener también en cuenta que la Constitución, además de consagrar en su
Art. 287 el principio de autonomía de las entidades territoriales, atribuye
competencias específicas a éstas en materia ambiental, al disponer que a las
asambleas departamentales corresponde expedir las disposiciones relacionadas
con el ambiente (Art. 300, Num. 2, modificado por el A. L. N° 1 de 1996, Art.
2°), que corresponde a los concejos municipales dictar las normas necesarias
para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico del
municipio (Art. 313, Num. 9), y que los consejos de los territorios indígenas
tendrán la función de velar por la preservación de los recursos naturales (Art.
330, Num. 5), las cuales también resultan vulneradas. Las mismas
consideraciones son válidas en relación con la previsión normativa en el
sentido de que los actos administrativos antes mencionados tendrán una vigencia
transitoria, mientras el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial decide sobre la conveniencia de prorrogarla o de darle carácter
permanente. Por estas razones, la Sala declarará la inexequibilidad de la
expresión "serán por su naturaleza apelables ante la autoridad superior,
dentro del Sistema Nacional Ambiental (SINA), y tendrán una vigencia
transitoria no superior a 60 días mientras el Ministerio del Medio Ambiente
decide sobre la conveniencia de prorrogar su vigencia o de darle a la medida
carácter permanente", contenida en el Art. 63 de la Ley 99 de 1993.
PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIARIO-No
vulneración porque norma acusada no limita dicho principio
La demandante impugna la expresión "en concordancia con el artículo 51 de la presente Ley",
en relación con el desarrollo del principio de rigor subsidiario, por referirse
la misma, a su juicio, únicamente al otorgamiento de licencias ambientales, con
exclusión de los demás mecanismos aplicables para la protección del medio
ambiente y de los recursos naturales renovables consagrada en la Constitución,
lo cual limitaría el desarrollo de dicho principio y quebrantaría las normas
constitucionales que consagran la mencionada protección. A este respecto, debe
señalarse que el Art. 51 de la misma ley, al cual se hace la remisión, trata no
solamente de la expedición de las licencias ambientales sino también de la
aplicación de los demás mecanismos de control ambiental, como es el
otorgamiento de permisos, concesiones y autorizaciones, por lo cual
visiblemente no se limita el desarrollo del principio de rigor subsidiario ni
se vulneran las normas constitucionales señaladas.
Referencia: expediente D-6677
Demanda de inconstitucionalidad contra el Art. 63 (parcial) de la
Ley 99 de 1993
Demandante: Angélica María Barrera Osorio
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá, D. C.,  veinticinco (25) de julio
de dos mil siete (2007).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991,  ha
proferido la siguiente
S E N T E N C I A
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Angélica
María Barrera Osorio presentó demanda contra el Art. 63 (parcial) de la Ley 99
de 1993, por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el
sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA,
y se dictan otras disposiciones.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II. NORMA  DEMANDADA
A continuación
se transcribe la disposición demandada, con base en su publicación en el Diario
Oficial No. 41.146 de 22 de diciembre de 1993, en la cual se subrayan las
expresiones acusadas:
ARTÍCULO 63.
PRINCIPIOS NORMATIVOS GENERALES. A fin de asegurar el interés colectivo de un
medio ambiente sano y adecuadamente protegido, y de garantizar el manejo
armónico y la integridad del patrimonio natural de la Nación, el ejercicio de
las funciones en materia ambiental por parte de las entidades territoriales, se
sujetará a los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor
subsidiario definidos en el presente artículo.
Principio de
Armonía Regional. Los Departamentos, los Distritos, los Municipios, los
Territorios Indígenas, así como las regiones y provincias a las que la ley
diere el carácter de entidades territoriales, ejercerán sus funciones
constitucionales y legales relacionadas con el medio ambiente y los recursos
naturales renovables, de manera coordinada y armónica, con sujeción a las
normas de carácter superior y a las directrices de la Política Nacional
Ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los
recursos naturales que hacen parte del medio ambiente físico y biótico del
patrimonio natural de la nación.
Principio de
Gradación Normativa. En materia normativa las reglas que dicten las entidades
territoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales
renovables respetarán el carácter superior y la preeminencia jerárquica de las
normas dictadas por autoridades y entes de superior jerarquía o de mayor ámbito
en la comprensión territorial de sus competencias. Las funciones en materia
ambiental y de recursos naturales renovables, atribuidas por la Constitución
Política a los Departamentos, Municipios y Distritos con régimen constitucional
especial, se ejercerán con sujeción a la ley, los reglamentos y las políticas
del Gobierno Nacional, el Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones
Autónomas Regionales.
Principio de
Rigor Subsidiario. Las normas y medidas de policía ambiental, es decir,
aquellas que las autoridades medioambientales expidan para la regulación del
uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales
renovables, o para la preservación del medio ambiente natural, bien sea que
limiten el ejercicio de derechos individuales y libertades públicas para la
preservación o restauración del medio ambiente, o que exijan licencia o permiso
para el ejercicio de determinada actividad por la misma causa, podrán hacerse
sucesiva y respectivamente más rigurosas, pero no más flexibles, por las
autoridades competentes del nivel regional, departamental, distrital o
municipal, en la medida en que se desciende en la jerarquía normativa y se
reduce el ámbito territorial de las competencias, cuando las circunstancias
locales especiales así lo ameriten, en concordancia con el artículo 51 de la
presente Ley.
Los Actos
Administrativos así expedidos deberán ser motivados, serán por su naturaleza
apelables ante la autoridad superior, dentro del Sistema Nacional Ambiental
(SINA), y tendrán una vigencia transitoria no superior a 60 días mientras el
Ministerio del Medio Ambiente decide sobre la conveniencia de prorrogar su
vigencia o de darle a la medida carácter permanente.
III. DEMANDA
La demandante
considera que la disposición impugnada vulnera los Arts. 1°, 79, 80, 150, Num.
7,  y 287 de la Constitución Política, con los siguientes argumentos:
Expresa que
dichos apartes desconocen la autonomía de las corporaciones autónomas
regionales y de las entidades territoriales, que la Constitución Política ha
reconocido. Agrega que al limitar el ejercicio de las competencias concurrentes
en materia ambiental, se quebrantan las normas constitucionales que buscan
proteger el derecho al medio ambiente sano.
i) En primer
lugar se refiere a la apelación de los actos administrativos expedidos en
ejercicio del principio de rigor subsidiario y manifiesta que en virtud de
dicho principio se reconoce que las regulaciones nacionales son un estándar
mínimo que deben cumplir las autoridades ambientales regionales y territoriales,
por lo cual las normas y medidas de policía ambiental podrán hacerse sucesiva y
respectivamente más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades
competentes del nivel regional, departamental, distrital o municipal, en la
medida en que se desciende en la jerarquía normativa y se reduce el ámbito
territorial de las competencias, cuando las circunstancias locales especiales
así lo ameriten.
Señala que si se
realiza un análisis sistemático, con lo dispuesto en el Art. 4° de la Ley 99 de
1993, los actos administrativos por los cuales se da aplicación al principio de
rigor subsidiario, serían apelables ante el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales y los
Departamentos, según hayan sido expedidos  por una u otra entidad dentro de la "jerarquía"
del Sistema Nacional Ambiental - SINA.
Sostiene que
teniendo en cuenta que el recurso de apelación se surte ante el superior
jerárquico conforme a lo dispuesto en el Art. 50 del Código Contencioso
Administrativo, el aparte demandado desconoce la autonomía constitucional de
las Corporaciones Autónomas Regionales y de las entidades territoriales, toda
vez que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial no ejerce
relación de jerarquía alguna respecto de las Corporaciones Autónomas
Regionales, ni éstas sobre los Departamentos, ni tampoco existe tal relación
jerárquica de los Departamentos sobre los Municipios y Distritos, dado el
régimen de autonomía que a cada uno de estos entes ha otorgado la Constitución
Política.
Indica que, de
otro lado, al limitar de manera no razonable la autonomía constitucional, no se
permite a las Corporaciones Autónomas Regionales y a las entidades
territoriales el ejercicio cabal de sus funciones en materia ambiental, lo que
deriva en violación del deber del Estado, en este caso en cabeza de aquellas,
de garantizar un medio ambiente sano.
ii) En segundo
lugar, examina el trámite ante el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial y expresa que en desarrollo del principio de rigor subsidiario el
Estado central tiene una intervención excesiva, en cuanto: fija los estándares
mínimos ambientales (legislación básica ambiental); establece por vía de
reglamentación los procedimientos adicionales a los consagrados en la Ley 99 de
1993, para dar aplicación a este principio, como en el caso de la contaminación
atmosférica y auditiva; resuelve los recursos de apelación interpuestos contra
los actos administrativos expedidos en aplicación de tal principio, y decide si
es conveniente o no que la vigencia de una medida dictada en aplicación del
mismo principio debe ser o no prorrogada o declarada permanente.
Enuncia que todo
ello implica un alto grado de control por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial en la aplicación del principio de rigor subsidiario,
que necesariamente incide en la limitación de la autonomía de las Corporaciones
Autónomas Regionales  y de las entidades territoriales.
Afirma que la
declaratoria de inexequibilidad solicitada no propiciaría la arbitrariedad en
el manejo de los recursos naturales, porque el nivel superior, en virtud del
principio de subsidiariedad previsto en el Art. 288 de la Constitución, siempre
podrá intervenir en la protección del medio ambiente, cuando la decisión del
orden inferior haya resultado ineficaz para la atención de la problemática
ambiental. Añade que las decisiones que la autoridad ambiental adopte en
ejercicio de su autonomía pueden atacarse ante la jurisdicción contencioso
administrativa y que así mismo la participación ciudadana estará garantizada
mediante el ejercicio de las acciones populares.
Busca precisar
la relación entre los principios de rigor subsidiario y de subsidiariedad y
asevera que la principal diferencia entre ellos se encuentra en el orden de
intervención del nivel nacional, regional o local, pues en el primero aquella
se realiza en orden descendente, mientras que en el segundo la misma se efectúa
en orden ascendente, o sea, obran en forma inversa y no es posible asimilarlos.
Indica que en virtud del sistema abierto de competencias ambientales, dichos
principios son concurrentes.
Arguye que la
constitucionalidad que la Corte Constitucional ha predicado del principio de
rigor subsidiario no implica la del procedimiento para su aplicación y su
apelación, en cuanto éstos limitan la autonomía de las Corporaciones Autónomas
Regionales y de las entidades territoriales y se constituyen en un obstáculo
insalvable para que las mismas cumplan sus funciones.
iii) En tercer
lugar, analiza la concordancia con el Art. 51 de la misma Ley 99 de 1993,
relativo a las licencias ambientales, que señala una de las expresiones
demandadas, y plantea que ella desconoce las normas contenidas en los Arts. 1°,
79 y 80 de la Constitución, toda vez que para cumplir el cometido de protección
de los recursos naturales existen múltiples instrumentos de gestión ambiental,
entre los cuales se encuentran las licencias ambientales, pero éstas no son los
únicos, en cuanto además existe la exigencia de permisos, autorizaciones,
concesiones, registros, etc.
Sostiene que,
por dicha vulneración, la mencionada concordancia debe ser excluida del
ordenamiento jurídico, con el fin de que la aplicación del principio de rigor
subsidiario no se circunscriba a las licencias ambientales y en cambio incluya
todos los instrumentos de gestión ambiental previstos en la normatividad
vigente.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Mediante escrito
radicado el 20 de Marzo de 2007, el ciudadano Neil Javier Vanegas Palacio,
obrando en nombre del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, solicita a la Corte que declare exequible la disposición
demandada, con los siguientes fundamentos:
Expresa que la
Ley 99 de 1993 consagró un modelo de gestión ambiental  conforme a la
Constitución, descentralizado, democrático y participativo (Art. 1°, Num. 12) y
que el mismo no significa la negación de instrumentos que aseguren una política
ambiental integral, coherente y armónica.
Señala que para
lograr el manejo integral del medio ambiente, la misma ley estableció el
Sistema Nacional Ambiental, SINA, como un conjunto de orientaciones, normas,
actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en
marcha de los principios generales ambientales contenidos en ella, y que así
mismo dispuso que corresponde al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial coordinar el SINA, para asegurar la adopción y ejecución de las
políticas, planes, programas y proyectos en materia ambiental.
Afirma que en
dicho marco normativo deben considerarse las disposiciones del Título IX  de la
Ley 99 de 1993, que trata de las funciones de las entidades territoriales y de
la planificación ambiental, y específicamente los principios contemplados en el
Art. 63 demandado.
Manifiesta que
no pretende desconocer que el principio de rigor subsidiario limita el alcance
de la autonomía de las entidades territoriales, al sujetar sus decisiones al
control de las corporaciones autónomas regionales, y la de éstas, al someterlas
al control del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, pero
por ello no puede entenderse que dicho principio es inconstitucional.
Agrega que la
mencionada limitación se encuentra plenamente justificada por la necesidad de
proteger un interés que trasciende los límites de la competencia de las
entidades de las cuales se predica tal autonomía, como es la preservación del
medio ambiente en forma integral y coherente en el territorio nacional, lo cual
sólo es posible mediante una gestión enmarcada en los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
Sostiene así
mismo que la autonomía no implica un alcance omnímodo de la facultad de autogobierno
y está sometida a controles variables por parte de la autoridad central,
dependiendo de los intereses que puedan verse afectados.
2.
Intervención del ciudadano Giovanni José Herrera Carrascal
Mediante escrito
presentado el 9 de Marzo de 2007, el ciudadano Giovanni José Herrera Carrascal,
obrando en nombre propio, solicita a la Corte que declare inexequibles las
expresiones demandadas, con las siguientes razones:
Afirma que el
principio de rigor subsidiario reconoce la realidad de la normatividad ambiental
del país, esto es, que existen unas regulaciones nacionales que establecen el
mínimo estándar de exigencia en materia ambiental y que las autoridades
ambientales regionales y territoriales tienen no solamente el derecho sino
también el deber constitucional de prever lo necesario para adoptar medidas más
rigurosas y acordes con la realidad ambiental de las respectivas
jurisdicciones.
Expresa que la
expresión "en concordancia con el artículo 51 de la presente ley" contenida
en el inciso 4° del Art. 63 de la Ley 99 de 1993 es inconstitucional, en cuanto
limita sin justificación  constitucional válida la protección del derecho
colectivo al medio ambiente sano, al referir el  principio de rigor subsidiario
únicamente al tema de las licencias ambientales.
De otro lado,
considera que el recurso de apelación respecto de medidas adoptadas en
aplicación del mencionado principio es contrario al principio de autonomía de
las corporaciones y de las entidades territoriales consagrado en la
Constitución e indica que la Corte debe ratificar la decisión adoptada en la
Sentencia C-894 de 2003, que declaró inexequible el inciso final del mismo
artículo legal demandado en esta oportunidad.
3.
Intervención del ciudadano Ricardo Gómez Pinto
Por medio de
escrito radicado el 20 de Marzo de 2007, el ciudadano Ricardo Gómez Pinto,
obrando en su propio nombre, solicitó a la Corte que declare inexequible la
expresión demandada que contiene el inciso 5° del Art. 63 de la Ley 99 de 1993,
con los siguientes fundamentos:
Manifiesta que
dicho aparte normativo vulnera los principios de descentralización
administrativa y de autonomía de las entidades territoriales. Indica que entre
las entidades territoriales no existe una relación de jerarquía sino de
coordinación administrativa y que la cercanía de cada una de ellas con sus
necesidades  y problemas ambientales les permite procurar un desarrollo
sostenible.
Señala que en el
ejercicio de su autonomía las entidades territoriales están sometidas a los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, conforme a lo
dispuesto en el Art. 288 superior, y que ello rige también en materia
administrativa ambiental.
4.
Intervenciones extemporáneas
Las
intervenciones que se indican a continuación no serán tenidas en cuenta por
haberse recibido en forma extemporánea:
4.1. Corporación
Autónoma Regional de Cundinamarca, mediante escrito radicado el 21 de Marzo de
2007.
4.2. Facultad de
Derecho de la Universidad Santo Tomás, mediante escrito radicado el 27 de Marzo
de 2007.
4.3. Secretaría
Distrital Ambiente, mediante escrito radicado el 13 de Abril de 2007.
4.4. Facultad de
Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Popular del Cesar,
mediante escritos radicados el 16 de Abril de 2007 y el 18 de Abril del mismo año.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante
Concepto No. 4291 recibido el 20 de Abril de 2007, el Procurador General de la
Nación, Edgardo José Maya Villazón, solicitó a la Corte que declare inexequible
la expresión "serán por su naturaleza apelables ante la autoridad
superior, dentro del Sistema Nacional Ambiental (SINA), y tendrán una vigencia
transitoria no superior a 60 días mientras el Ministerio del Medio Ambiente
decide sobre la conveniencia de prorrogar su vigencia o de darle a la medida
carácter permanente", contenida en el Art. 63 de la Ley 99 de 1993, y
declare exequible la expresión "en concordancia con el artículo 51 de
la presente ley", contenida en el mismo artículo, por los aspectos
allí analizados, con los siguientes argumentos:
Plantea
que la Constitución vigente consagra lo que se ha denominado una Constitución
Ecológica y señala las principales disposiciones de la misma que protegen el
medio ambiente. Indica que, así mismo, aquella contempló las corporaciones
autónomas regionales como organismos autónomos y atribuyó a las Asambleas
Departamentales  y  a los Concejos Municipales la función de dictar las normas
necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico
de la entidad territorial.
Sostiene
que la Constitución Ecológica fue desarrollada por la Ley 99 de 1993, entre
otras normas, la cual creó el Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, como organismo rector de la
gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, organizó el
Sistema Nacional Ambiental - SINA, reguló las corporaciones autónomas
regionales, atribuyó funciones en materia ambiental a los departamentos,
distritos, municipios y territorios indígenas y sujetó el ejercicio de las
funciones en tal materia por parte de las entidades territoriales a los
principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario.
Manifiesta
que para resolver los problemas jurídicos formulados en la demanda es necesario
tener en cuenta que el Constituyente de 1991 definió el Estado colombiano como
una república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales dentro de los límites de la Constitución y la ley. Agrega que las
competencias asignadas a los diferentes niveles territoriales deben ser
ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad en los términos que establezca la ley.
Expone
que si bien no puede desconocerse que el derecho al ambiente sano pertenece a todas
las personas que se encuentran en el territorio nacional, existen ecosistemas
que no exceden los límites de las entidades territoriales o de una región
determinada y que constituyen recursos de importancia decisiva para su
desarrollo, por lo cual la competencia en materia ambiental corresponde en
forma concurrente a la Nación, las corporaciones autónomas regionales y las
entidades territoriales.
Afirma
que conforme a lo enunciado en la Sentencia C-894 de 2003 dictada por la Corte
Constitucional, las limitaciones a la autonomía de las entidades territoriales
y regionales en materia ambiental deben estar justificadas por la existencia de
un interés superior, y que la sola invocación del carácter unitario del Estado
no justifica que se otorgue a una autoridad nacional el conocimiento de un
asunto ambiental que no trasciende el campo local o regional, según sea el
caso.
Dictamina
que la apelación de los actos administrativos expedidos en virtud del principio
de rigor subsidiario por las corporaciones autónomas regionales y las entidades
territoriales, ante la autoridad superior en el Sistema Nacional Ambiental -
SINA, y la vigencia transitoria de dichos actos, hasta cuando el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial decida darles un carácter
permanente, desconoce la autonomía de esas corporaciones y entidades, teniendo
en cuenta que son actos que tienen por objeto proteger en forma más severa
intereses ambientales del campo regional o local y no regulan intereses
ambientales del ámbito nacional.
Expresa
que debe también recordarse que los mencionados actos administrativos están
sometidos a un control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, que puede suspenderlos provisionalmente y
excluirlos del ordenamiento jurídico.
Por otra
parte, en relación con la expresión demandada en virtud de la cual la
aplicación del principio de rigor subsidiario debe hacerse en concordancia con
el artículo 51 de la misma ley, expresa que éste no se refiere solamente a las
licencias ambientales, como se plantea en la demanda, sino también a los
permisos, concesiones y autorizaciones, y que, según el texto del mismo artículo,
en esos varios mecanismos de control ambiental deben acatarse las disposiciones
expedidas por las entidades territoriales respectivas. En estas condiciones, el
cargo formulado en el sentido  de que la expresión acusada limita el campo de
aplicación del principio de rigor subsidiario no tiene fundamento.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
DE LA CORTE
Competencia
1. La Corte
Constitucional es competente para conocer de  la presente demanda, conforme a
lo dispuesto en el artículo 241, Num. 4, de la Constitución, por estar dirigida
contra una disposición que forma parte de una  ley.
Problemas
jurídicos planteados
2. Corresponde a la Corte establecer:
i) Si la apelación de los actos
administrativos expedidos en virtud del principio de rigor subsidiario por las
corporaciones autónomas regionales y las entidades territoriales, ante la
autoridad superior en el Sistema Nacional Ambiental - SINA, y la vigencia
transitoria de dichos actos, hasta cuando el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial decida sobre la conveniencia de prorrogarla o de darle
carácter permanente, desconoce la autonomía otorgada a aquellas por la
Constitución (Arts. 150, Num. 7, y 287);
ii) Si al
disponer la norma demandada que la aplicación del principio de rigor subsidiario
deberá hacerse en concordancia con lo dispuesto en el Art. 51 de la misma ley
limita el campo de dicha aplicación y quebranta las normas constitucionales
sobre protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables.
Para resolver
estos problemas, la Corte hará unas consideraciones sobre los principios de
unidad del Estado y autonomía de las entidades territoriales y de las
corporaciones autónomas regionales en materia ambiental y a continuación
examinará los cargos formulados.
Principios de
Estado unitario y autonomía de las entidades territoriales y de las
corporaciones autónomas regionales en materia ambiental
3. De
conformidad con lo dispuesto en el Art. 1° de la Constitución Política,
Colombia es un Estado Social de Derecho organizado en forma de república
unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales.
El Estado
unitario se funda en el concepto de centralización política, lo cual implica un
régimen constitucional único, la sujeción a unas mismas leyes y a una
administración de justicia común y la adopción de decisiones políticas
unificadas en relación con la totalidad del Estado.
La autonomía es
un poder derivado de autorregulación, distinto de la soberanía, que es un poder
originario, supremo e ilimitado, radicado en el pueblo y del cual emana el
poder político. (Art. 3° C. Pol.).
Conforme a lo previsto en el Art. 286 de la
Constitución, son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los
municipios y los territorios indígenas. Agrega esta norma que la ley podrá
darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que
se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley.
El Art. 287 de
la Constitución consagra que las entidades territoriales gozan de autonomía
para la gestión de sus intereses y dentro de los límites de la Constitución y
la ley y que en tal virtud tendrán los siguientes derechos: i) gobernarse por
autoridades propias; ii) ejercer las competencias que les correspondan; iii)
administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones, y iv) participar en las rentas nacionales.
La
jurisprudencia de esta corporación ha considerado que estos derechos constituyen
el contenido mínimo de la autonomía de las entidades territoriales, implican un
poder de dirección tanto política como administrativa en el ámbito territorial
respectivo, son exigibles a las autoridades superiores del Estado y deben ser
respetados por éstas por ser esencial dicha institución en la estructura del
Estado colombiano.
La consagración
constitucional de los principios de unidad del Estado y de autonomía de las
entidades territoriales origina una tensión entre ellos que debe ser resuelta
mediante su armonización o equilibrio.
La armonización
de tales principios corresponde al legislador, en ejercicio de su potestad de
configuración normativa, mediante el establecimiento de limitaciones recíprocas
en la atribución de competencias a los distintos niveles territoriales, de
conformidad con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad
contemplados en el Art. 288 de la Constitución, en la forma que establezca la
ley.
Sobre este tema
la Corte Constitucional ha expresado:
"De acuerdo con el artículo 288 de la Constitución, las
competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales deberán ejercerse
conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en
los términos que establezca la ley. Ello implica que para los asuntos de
interés meramente local o regional   deben preservarse las competencias de los
órganos territoriales correspondientes, al paso que cuando se trascienda ese
ámbito, corresponde a la ley regular la materia.
“En ese esquema, para la distribución de competencias entre la
Nación y las entidades territoriales, el legislador deberá tener en cuenta que
el contenido esencial de la autonomía se centra en la posibilidad de gestionar
los propios intereses (C.P. art 287), una de cuyas manifestaciones más
importantes es el derecho a actuar a través de órganos propios en la
administración y el gobierno de los asuntos de interés regional o local. Tal
derecho, contenido de manera expresa en el artículo 287 Superior, hace parte
del núcleo esencial de la autonomía, indisponible por el legislador, y se
complementa con las previsiones de los artículos 300-7 y 313-6 de la
Constitución, conforme a los cuales corresponde a las entidades territoriales
determinar la estructura de sus respectivas administraciones, creando las
dependencias que se estimen necesarias y fijándoles las correlativas
funciones”.[1]
4. Por otra
parte, la Constitución Política otorgó una protección destacada al medio
ambiente mediante varias disposiciones, entre las cuales pueden citarse las
contenidas en los artículos 8°, 79, 80, 95 numeral 8°, 268, 277 ordinal 4°,
333, 334 y 366, que en conjunto conforman lo que la jurisprudencia y la
doctrina han denominado una "Constitución Ecológica". En
particular, consagró el deber del Estado y de las personas de proteger las
riquezas naturales de la Nación  (Art. 8º), el derecho de todas las personas a
gozar de un ambiente sano y el deber de aquel de proteger la diversidad e
integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica
y fomentar la educación para el logro de estos fines (Art. 79). Así mismo,
asignó al Estado el deber de planificar el manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución (Art. 80).
Del mismo modo,
dispuso que corresponda al Congreso de la República reglamentar la creación y
funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen
de autonomía (Art. 150, Num. 7)
5. Dichas normas
superiores de protección del medio ambiente han sido desarrolladas, entre otras
normas, en la Ley 99 de 1993, por la cual se creó el Ministerio del Medio
Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, se
reordenó el sector público encargado de la gestión y conservación del medio
ambiente y los recursos naturales renovables, se organizó el Sistema Nacional
Ambiental - SINA y se dictaron otras disposiciones.
Dicha ley previó
que el citado ministerio será el organismo rector de la gestión del medio
ambiente y de los recursos naturales renovables, encargado de impulsar una
relación de respeto y armonía del hombre con la naturaleza y de definir, en los
términos de la misma ley, las políticas y regulaciones a las que se sujetarán
la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la
Nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible (Art. 2°).
En ella se
atribuyó a ese ministerio la función de coordinar el Sistema Nacional Ambiental
- SINA que organizó la misma ley, el cual consiste en el conjunto de
orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que
permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos
en ella , y que para todos los efectos tiene la siguiente jerarquía, en orden
descendente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
corporaciones autónomas regionales, departamentos y distritos o municipios
(Art. 4°).
También
contempló la misma ley que las Corporaciones Autónomas Regionales son entes
corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las
entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente
un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o
hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio
propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del
área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables
y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones
legales y las políticas del Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial (Art. 23).
En forma acorde
con la naturaleza y el objeto de tales corporaciones, la ley mencionada
estableció que a las mismas compete, entre otras funciones, la de máxima
autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de
carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazados por el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial (Art. 31, Num. 2).
Al estudiar la
naturaleza y las funciones de las corporaciones autónomas regionales esta corporación
señaló que ellas no son entidades territoriales, responden al concepto de
descentralización funcional o por servicios, sin estar adscritas o vinculadas a
un ministerio o departamento administrativo, en cuanto ejercen funciones que
emanan de las potestades del Estado central, y que el legislador al regular su
organización y funcionamiento debe respetar la autonomía de las entidades
territoriales. Al respecto expresó:
“11. No siendo, pues, entidades territoriales, sino respondiendo más
bien al concepto de descentralización por servicios, es claro que las
competencias que en materia ambiental ejercen las corporaciones autónomas
regionales, son una forma de gestión de facultades estatales, es decir, de
competencias que emanan de las potestades del Estado central.
“Por ello la gestión administrativa que estos entes descentralizados
llevan a cabo de conformidad con la ley, debe responder a los principios
establecidos para la armonización de las competencias concurrentes del estado
central y de las entidades territoriales. Específicamente, esta gestión no
puede ir tan allá que vacíe de contenido las competencias constitucionales
asignadas a los departamentos y municipios en materia ambiental y debe
ejercerse en observancia del principio de rigor subsidiario anteriormente
definido” [2].
Así mismo, la
Ley 99 de 1993, mediante el Art. 63 objeto de la presente demanda, dispuso que
con el fin de asegurar el interés colectivo de un medio ambiente sano y
adecuadamente protegido, y de garantizar el manejo armónico y la integridad del
patrimonio natural de la Nación, el ejercicio de las funciones en materia
ambiental por parte de las entidades territoriales se sujetará a los principios
de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario definidos en el
mismo artículo.
6. Esta
corporación ha señalado que en materia ambiental, con los propósitos de dar una
protección integral y coherente a los recursos naturales y de armonizar los
principios de Estado unitario y de autonomía de las entidades territoriales y
de las corporaciones autónomas regionales, concurren en el orden constitucional
las competencias de la Nación y las de dichos organismos, de modo que le
corresponde al legislador dictar la normatividad básica nacional y les
corresponde a las corporaciones autónomas regionales y a las entidades
territoriales dictar la normatividad complementaria o adicional propia de la
región, departamento, distrito, municipio o territorio indígena respectivo, en
desarrollo de la gestión de sus intereses y de acuerdo con sus condiciones y
necesidades particulares.
En esta forma,
la asignación de competencia a las corporaciones autónomas regionales y a las
entidades territoriales será contraria a la Constitución si rebasa el límite
regional o local respectivo, por ejemplo, si se atribuye a un municipio la
regulación de una materia o la resolución de un asunto que concierne directamente
no sólo al mismo sino también a otros municipios o a un departamento. Así
mismo, la regulación de una materia por parte del legislador será
inconstitucional si desborda su naturaleza básica nacional e invade el campo
propio de las corporaciones autónomas regionales y de las entidades
territoriales, de  modo que elimina o reduce sustancialmente el contenido de la
autonomía de estas últimas. A este respecto ha expresado:
“10- En principio, su carácter global e integrado y la
interdependencia de los distintos ecosistemas hacen del medio ambiente un
asunto de interés nacional, y por lo tanto la responsabilidad en esta materia
está radicada prima facie en el  Estado central (CP. arts 79 inc. 2 y 80 ). Así
es obligación del Estado proteger las riquezas naturales de la Nación (CP. art.
8). El derecho a gozar de un medio ambiente sano es un derecho constitucional
exigible a través de diversas vías judiciales (CP art. 79). La ley delimitará
el alcance de la libertad económica cuando así lo exija el interés social, el
ambiente y el patrimonio cultural de la Nación (C.P. art. 333). La dirección
general de la economía está a cargo del Estado, quien intervendrá, por mandato
de la ley, en la explotación de los recursos naturales y en el uso del suelo,
entre otros. (CP art. 334). El bienestar general y el mejoramiento de la
calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será
objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades
insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua
potable (CP. art. 366). A su vez, la Constitución impone en esta materia
ciertas obligaciones a cargo de algunas autoridades nacionales.  Así, dentro de
las atribuciones del Contralor General de la Nación está la de presentar al
Congreso de la República informes sobre el estado de los recursos naturales y
del ambiente (CP art. 268), y es función del Procurador defender los intereses
colectivos, y en especial el ambiente (CP art. 277 ord 4º).
11- Estos artículos plantean una forma de gestión unitaria y
nacional del medio ambiente.  Sin embargo, la Constitución ecológica contiene
preceptos que sugieren que el medio ambiente es un asunto compartido por los
órdenes nacional, departamental y municipal. Así, corresponde a las asambleas
departamentales la expedición de disposiciones relacionadas con el ambiente
(CP. art. 300). Es atribución del concejo municipal reglamentar el uso del
suelo y dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa
del patrimonio ecológico y cultural del municipio (CP. art. 313). La
Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena está encargada de
la preservación del medio ambiente (CP. art. 331). Los departamentos y
municipios ubicados en zonas fronterizas pueden adelantar directamente con las
entidades territoriales limítrofes del país vecino programas de cooperación e
integración dirigidos a la preservación del ambiente (CP. art. 289). Y,
finalmente, corresponde a los gobiernos de los territorios indígenas velar por
la preservación de los recursos naturales (CP art. 330 ord 5º).
Por consiguiente, en relación con el medio ambiente, existen
materias de interés nacional así como asuntos meramente locales, tal y como la
Corte ya lo había establecido en la sentencia C-305 de 1995 cuando señaló que
"si bien es cierto existen problemas que no desbordan el marco ambiental
de carácter local (por ejemplo los efectos producidos por algunas clases de
ruidos). También lo es, y en alto grado, la existencia de aspectos ambientales
que afectan el interés nacional y el interés global (Vgr, es predicable el
concepto de un sólo sistema de aguas).
(…)
17- Esta diversidad de disposiciones y de competencias territoriales
en materia ecológica busca entonces una protección integral y coherente del
medio ambiente, que armonice además con los principios unitario y autonómico
que definen al Estado  colombiano (CP art. 1º). En ese orden de ideas, en la
discusión constitucional de un tema ecológico, es indispensable establecer si
se trata de un asunto ambiental que puede encuadrarse dentro de un límite
municipal, o si trasciende ese límite pero se agota en un ámbito preciso, o si
se trata de una materia propia de una regulación de alcance nacional o incluso
internacional.” [3]
En ocasión
posterior reiteró este criterio y puso de presente la necesidad de aplicar un
criterio de razonabilidad para establecer limitaciones a la autonomía de las
entidades territoriales y de las corporaciones autónomas regionales en materia
ambiental, con fundamento en la existencia de un interés superior. Sobre el
particular manifestó:
“En esa medida, conforme al criterio adoptado por esta Corporación,
las limitaciones a la autonomía de las entidades territoriales y regionales en
materia ambiental, deben estar justificadas en la existencia de un interés
superior. La sola invocación del carácter unitario del Estado no justifica que
se le otorgue a una autoridad nacional, el conocimiento de un asunto ambiental
que no trasciende el contexto local o regional, según sea el caso. Ello
equivale a decir que las limitaciones a la autonomía resultan aceptables
constitucionalmente, cuando son razonables y proporcionadas. Para determinar la
razonabilidad de una limitación de la autonomía de una entidad, es necesario
entrar a analizar específicamente la función limitada, que en el presente caso
consiste en el otorgamiento de las licencias ambientales asignadas a las
corporaciones autónomas regionales. (…)”.[4]
Examen de los
cargos formulados
7. La demandante
considera que la apelación de los actos administrativos expedidos en virtud del
principio de rigor subsidiario por las corporaciones autónomas regionales y las
entidades territoriales, ante la autoridad superior en el Sistema Nacional
Ambiental - SINA, y la vigencia transitoria de dichos actos, hasta cuando el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial decida sobre la
conveniencia de prorrogarla o de darle carácter permanente, desconoce la
autonomía otorgada a aquellas por la Constitución (Arts. 150, Num. 7, y 287).
Así mismo,
estima que al disponer la norma demandada que la aplicación del principio de
rigor subsidiario deberá hacerse en concordancia con lo dispuesto en el Art. 51
de la misma ley, limita el campo de dicha aplicación y quebranta las normas
constitucionales sobre protección del medio ambiente y los recursos naturales
renovables.
8. El Art. 63 de
la Ley 99 de 1993 parcialmente demandado establece que a fin de asegurar el
interés colectivo de un medio ambiente sano y adecuadamente protegido, y de
garantizar el manejo armónico y la integridad del patrimonio natural de la
nación, el ejercicio de las funciones en materia ambiental por parte de las
entidades territoriales se sujetará a los principios de armonía regional,
gradación normativa y rigor subsidiario definidos en el mismo artículo.
En virtud del
principio de armonía regional, las entidades territoriales deberán ejercer sus
funciones relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales
renovables de manera coordinada, con sujeción a las normas de carácter superior
y a las directrices de la política  nacional ambiental, a fin de garantizar un
manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales.
Conforme al
principio de gradación normativa, las reglas que dicten las entidades territoriales
en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables deberán
respetar las normas expedidas y las políticas fijadas por autoridades de
superior jerarquía o de mayor ámbito territorial de competencia.
Según el
principio de rigor subsidiario, a cuyo desarrollo se refiere la demanda que se
examina, las normas y medidas de policía ambiental, es decir, las que las
autoridades expidan para la regulación  del uso, manejo, aprovechamiento y
movilización de los recursos naturales renovables o para la preservación del
medio ambiente, podrán hacerse sucesiva y respectivamente más rigurosas, pero
no más flexibles, por las autoridades competentes del nivel regional,
departamental, distrital o municipal, en la medida en que se desciende en la jerarquía
normativa y se reduce el ámbito territorial de las competencias, cuando las
condiciones locales especiales así lo ameriten.
9. Los apartes
normativos demandados contemplan, por una parte, la apelación de los actos
administrativos dictados por las entidades territoriales y las corporaciones
autónomas regionales en desarrollo del principio de rigor subsidiario, ante la
autoridad superior dentro del Sistema Nacional Ambiental - SINA. Como se indicó
en las consideraciones generales, de conformidad con lo dispuesto en el Art. 4°
de la Ley 99 de 1993, para todos los efectos la jerarquía en dicho sistema
deberá seguir el siguiente orden descendente: Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial, corporaciones autónomas regionales, departamentos y
distritos o municipios.
Es oportuno
señalar que, con base en una interpretación sistemática del ordenamiento legal,
en concordancia con lo previsto en el Art. 49 del Código Contencioso
Administrativo, la apelación de que trata la norma acusada sólo procede contra
los actos administrativos de contenido particular y concreto, y no contra los
actos administrativos de contenido general o abstracto.
De otro lado,
los apartes acusados prevén una vigencia transitoria de los mencionados actos
administrativos, hasta de sesenta (60) días, mientras el  Ministerio antes
citado decide sobre la conveniencia de prorrogarla o de darle carácter
permanente.
10. Acerca del
primer cargo formulado, por violación del principio de autonomía de las
entidades territoriales y de las corporaciones autónomas regionales, conforme a
lo expresado en las consideraciones de esta sentencia que preceden al examen de
los cargos, esta corporación ha señalado que con el fin de dar una protección
integral y coherente al medio ambiente y a los recursos naturales renovables y
armonizar los principios de Estado unitario y autonomía territorial, la
Constitución Política establece en materia ambiental una competencia compartida
entre los niveles central y territorial, de modo que le corresponde al
legislador expedir la regulación básica nacional y les corresponde a las
entidades territoriales, en ejercicio de su poder político y administrativo de
autogobierno o autorregulación, así como también a las corporaciones autónomas
regionales, dictar las normas y adoptar las decisiones para gestionar sus
propios intereses, dentro de la circunscripción correspondiente.
Con base en este
reparto de competencias, es claro que las corporaciones autónomas regionales y
las entidades territoriales al dictar normas y adoptar  decisiones deben acatar
las normas y las decisiones de superior jerarquía, en primer lugar las
disposiciones contenidas en la Constitución Política y en la ley, por exigirlo
así en forma general la estructura jerárquica del ordenamiento jurídico
colombiano, como presupuesto de validez de las mismas, y exigirlo también en
forma específica el componente jurídico del Sistema Nacional Ambiental[5].
Este
sometimiento a las normas y decisiones de superior jerarquía, que es primordial
en un Estado Social de Derecho como el colombiano, se concreta en materia
ambiental mediante el principio de gradación normativa contemplado en un aparte
no demandado del mismo Art. 63 de la Ley 99 de 1993 en relación con el
ejercicio de las funciones correspondientes  por parte de las entidades
territoriales.
No obstante, el
solo acatamiento de las normas y decisiones de superior jerarquía en esta
materia no asegura la protección integral que requieren el medio ambiente y los
recursos naturales renovables, en la medida en que el contenido de aquellas
puede ser inadecuado o insuficiente en una determinada circunscripción con un
menor ámbito territorial, de suerte que sea indispensable o por lo menos
conveniente dictar normas o adoptar decisiones  complementarias o adicionales
que les dispensen una protección mayor.
Esta situación
se resuelve jurídicamente mediante la aplicación del principio de rigor
subsidiario de que trata la norma parcialmente demandada, en virtud del cual
las normas y medidas adoptadas por las autoridades competentes podrán hacerse
sucesiva y respectivamente más rigurosas, pero no más flexibles, en la medida
en que se desciende en la jerarquía normativa y se reduce el ámbito territorial
de las competencias, cuando las circunstancias locales especiales así lo
ameriten.
Puede observarse
que este principio es una expresión clara del principio superior de autonomía y
guarda total concordancia con el principio de gradación normativa, en cuanto
respeta la jerarquía de normas y decisiones,  y sólo tiene como efecto
complementar o adicionar las normas y decisiones de superior jerarquía con
normas y decisiones de las corporaciones autónomas regionales o de las
entidades territoriales, en desarrollo de la gestión de sus propios intereses
ambientales, lo cual es un elemento esencial del principio de autonomía.  En
este sentido cabe señalar que si se admitiera que las normas y decisiones de
inferior jerarquía fueran más flexibles que las de superior jerarquía, el
resultado sería que se desconocerían estas últimas, no obstante ser todas las
normas ambientales de carácter imperativo por referirse al interés general[6].
En este orden de
ideas, del principio de rigor subsidiario se desprende que si la regulación o
las medidas de superior jerarquía, con un ámbito de competencia territorial más
amplio, son adecuadas y suficientes para la protección integral del medio
ambiente y los recursos naturales renovables, las autoridades regionales o
locales de inferior jerarquía no tendrían competencia para darle aplicación,
por sustracción de materia. Por el contrario, si la regulación o las medidas de
superior jerarquía no son adecuadas y suficientes, dichas autoridades sí
tendrían competencia para aplicarlo, en ejercicio de su autonomía, por
tratarse de la gestión de un interés propio, que desborda la competencia de las
autoridades superiores.
Por otra parte,
es oportuno recordar que los actos administrativos que profieran las
corporaciones autónomas regionales y las entidades territoriales están
sometidos al control de legalidad por parte de la jurisdicción contenciosa
administrativa, de conformidad con la Constitución Política y el código
respectivo, en cuyo ejercicio aquella puede suspender provisionalmente sus
efectos (Art. 238 C. Pol.) mientras profiere la sentencia respectiva, así como
también que la acción correspondiente podrá ser instaurada, entre otros sujetos,
por las otras entidades que conforman el Sistema Nacional Ambiental - SINA.
Adicionalmente,
cabe señalar que el ordenamiento colombiano consagra las acciones populares
para la protección del medio ambiente, entre otros derechos e intereses
colectivos, con fundamento en lo dispuesto en el Art. 88 de la Constitución
Política y la regulación contenida en la Ley 472 de 1998[7].
En estas
condiciones, desde el punto de vista constitucional la apelación de los actos
administrativos emitidos por las autoridades ambientales regionales o locales
en desarrollo del principio de rigor subsidiario, ante la autoridad superior
dentro del Sistema Nacional Ambiental - SINA, limita el principio de autonomía
de las corporaciones autónomas regionales y de las entidades territoriales, sin
una justificación razonable, que pudiera fundarse en un interés superior,  y,
por tanto, vulnera los Arts. 150, Num. 7, y 287 de la Constitución.
A este respecto
se debe tener también en cuenta que la Constitución, además de consagrar en su
Art. 287 el principio de autonomía de las entidades territoriales, atribuye
competencias específicas a éstas en materia ambiental, al disponer que a las
asambleas departamentales corresponde expedir las disposiciones relacionadas
con el ambiente (Art. 300, Num. 2, modificado por el A. L. N° 1 de 1996, Art.
2°), que corresponde a los concejos municipales dictar las normas necesarias
para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico del
municipio (Art. 313, Num. 9), y que los consejos de los territorios indígenas
tendrán la función de velar por la preservación de los recursos naturales (Art.
330, Num. 5), las cuales también resultan vulneradas.
Las mismas
consideraciones son válidas en relación con la previsión normativa en el
sentido de que los actos administrativos antes mencionados tendrán una vigencia
transitoria, mientras el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial decide sobre la conveniencia de prorrogarla o de darle carácter
permanente.
Por estas
razones, la Sala declarará la inexequibilidad de la expresión "serán
por su naturaleza apelables ante la autoridad superior, dentro del Sistema
Nacional Ambiental (SINA), y tendrán una vigencia transitoria no superior a 60
días mientras el Ministerio del Medio Ambiente decide sobre la conveniencia de
prorrogar su vigencia o de darle a la medida carácter permanente", contenida
en el Art. 63 de la Ley 99 de 1993.
11.- Finalmente, la demandante impugna la
expresión "en
concordancia con el artículo 51 de la presente Ley", en relación con el desarrollo del
principio de rigor subsidiario, por referirse la misma, a su juicio, únicamente
al otorgamiento de licencias ambientales, con exclusión de los demás mecanismos
aplicables para la protección del medio ambiente y de los recursos naturales
renovables consagrada en la Constitución, lo cual limitaría  el desarrollo de
dicho principio y quebrantaría las normas constitucionales que consagran la
mencionada protección.
A este
respecto, debe señalarse que, como lo afirma en su concepto el señor Procurador
General de la Nación, el Art. 51 de la misma ley, al cual se hace la remisión,
trata no solamente de la expedición de las licencias ambientales sino también
de la aplicación de los demás mecanismos de control ambiental, como es el
otorgamiento de permisos, concesiones y autorizaciones, por lo cual
visiblemente no se limita el desarrollo del principio de rigor subsidiario ni
se vulneran las normas constitucionales señaladas.
En
consecuencia, el cargo planteado carece de fundamento y la Sala declarará
exequible la expresión acusada, por dicho cargo.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E:
Primero.- DECLARAR
INEXEQUIBLE la expresión "serán por su
naturaleza apelables ante la autoridad superior, dentro del Sistema Nacional
Ambiental (SINA), y tendrán una vigencia transitoria no superior a 60 días
mientras el Ministerio del Medio Ambiente decide sobre la conveniencia de
prorrogar su vigencia o de darle a la medida carácter permanente", contenida
en el Art. 63 de la Ley 99 de 1993.
Segundo.-
DECLARAR EXEQUIBLE, por el cargo examinado, la
expresión "en concordancia con el artículo 51 de la presente Ley",
contenida en el Art. 63 de la Ley 99 de 1993.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] C-931 de 2006, M. P. Rodrigo Escobar Gil
[2] Sentencia C-596 de 1998, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. Aclaración
de Voto de José Gregorio Hernández Galindo.
[3] Sentencia C- 535 de 1996, M. P. Alejandro Martínez
Caballero.
[4] Sentencia C-894 de 2003, M. P. Rodrigo Escobar Gil. En
virtud de esta sentencia se declaró inexequible el inciso final del Art. 63 de
la Ley 99 de 1993, artículo demandado parcialmente en esta oportunidad, que
preveía la apelación de las decisiones de las corporaciones autónomas regionales
sobre otorgamiento de licencias ambientales, ante el Ministerio del Medio
Ambiente.
[5] Según el Art. 4° de la Ley 99 de 1993, el Sistema Nacional
Ambiental estará integrado por los siguientes componentes, entre otros: i). Los
principios y orientaciones generales contenidos en la Constitución Nacional, en
la misma ley y en la normatividad ambiental que la desarrolle; ii)  la
normatividad específica existente al entrar en vigencia dicha ley  y que no
fuera derogada  por ella, y la que se desarrolle en virtud de la ley.
[6] Según lo previsto en el Art. 1° del
Decreto ley 2811 de 1974, por el cual se dictó el Código Nacional de Recursos
Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, "El ambiente es
patrimonio común. El Estado y los particulares deben participar en su
preservación y manejo, que son de utilidad pública e interés social.|| La
preservación y manejo de los recursos naturales renovables también son de
utilidad pública e interés social".
[7] De conformidad con lo establecido en el
Art. 12 de la Ley 472 de 1998, podrán ejercitar las acciones populares:
1. Toda
persona natural o jurídica.
2. Las
organizaciones No Gubernamentales, las Organizaciones Populares, Cívicas o de
índole similar.
3. Las
entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia,
siempre que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses colectivos no
se haya originado en su acción u omisión.
4. El
Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros
Distritales y Municipales, en lo relacionado con su competencia.
5. Los
Alcaldes y demás servidores públicos que por razón de sus funciones deban
promover la protección y defensa de estos derechos e intereses.