T-270-20
Sentencia
T-270/20
Referencia:
Expediente T-7.654.408
Acción
de tutela instaurada por Ciro Sanclemente Bautista en calidad de agente
oficioso de la señora Matilde Bautista Sarria contra la Asociación Indígena del
Cauca - IPS I Minga y MENNAR S.A.S.
Magistrado
Ponente:
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS.
Bogotá D. C., treinta y uno (31) de
julio de dos mil veinte (2020).
La Sala Octava de Revisión de tutelas de
la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Carlos Bernal Pulido,
Alberto Rojas Ríos y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la
siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo
dictado por el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de
Popayán, Cauca, en la acción de tutela instaurada por Ciro Sanclemente Bautista
en calidad de agente oficioso de la señora Matilde Bautista Sarria contra la
Asociación Indígena del Cauca - IPS I Minga y MENNAR S.A.S.
I.
ANTECEDENTES
Hechos[1]
1.
El
señor Ciro Sanclemente Bautista en calidad de agente oficioso de su madre,
Matilde Bautista Sarria, promovió acción de tutela para procurar el amparo de
los derechos fundamentales a la dignidad humana y a la salud del adulto mayor,
los cuales consideró vulnerados por la Asociación Indígena del Cauca[2] - IPS I Minga y
MENNAR S.A.S[3].
2.
En el
escrito de tutela relató que su progenitora de 92 años de edad[4], se encuentra
afiliada en el régimen subsidiado[5] a
la Asociación Indígena del Cauca – IPS I Minga.
3.
Expuso
que de conformidad con la historia clínica de fecha 30 de octubre de 2019[6], la señora Matilde
Bautista Sarria padece “hipertensión, demencia senil, hipotiroidismo
subclínico [y] valvulopatia”[7],
afecciones médicas que la mantienen en cama y sin poder controlar sus
esfínteres.
4.
El
documento médico describe que la representada requiere el uso de pañal para
diuresis y deposiciones y, presenta un desacondicionamiento físico con
limitación funcional de movilidad[8].
5.
El
accionante explicó que los médicos tratantes a través de la herramienta Mipres[9], ordenaron 270
unidades de pañales talla M y óxido de zinc para 90 días[10].
6.
Manifestó
que con la actualización del Sisbén[11],
pasó de tener un puntaje[12] de
43.01 a 17.53, según la “ficha 190011580006811” [13].
7.
El agenciante
puntualizó que MENNAR S.A.S. “se niega”[14] a
entregar las 270 unidades de pañales talla M y el óxido de zinc prescritos,
bajo el argumento de que el puntaje en el Sisbén de la señora Matilde Bautista
Sarria, de 43.01, implica la cancelación de un copago para ello, pues por
pertenecer al nivel III del Sisbén[15],
debe cobrársele el “30% del costo del medicamento solicitado que corresponde
a $119.149”[16].
8.
El
demandante anotó que, con la negativa descrita, MENNAR S.A.S. hizo caso omiso a
la actualización efectuada al Sisbén, en virtud de la cual puede observarse que
su madre no cuenta con los recursos económicos para asumir el costo de dichos
insumos.
9.
En consecuencia,
solicitó que se ordene a la Asociación Indígena del Cauca - IPS I Minga y a
MENNAR S.A.S, la entrega de las 270 unidades de pañales talla M y el óxido de
zinc prescritos, de manera inmediata.
Trámite
Procesal
10.
A
través de auto del 30 de agosto de 2019[17] el
Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Popayán, Cauca,
admitió la acción de tutela y notificó a la Asociación Indígena del Cauca - IPS
I Minga y a MENNAR S.A.S remitiéndoles copia de la misma, para que en el término
de dos (2) días se pronunciarán sobre los hechos.
Respuestas
de las accionadas
11.
MENNAR
S.A.S: Se
refirió a cada uno de los hechos descritos por el accionante y de manera
particular, sobre aquellos con los cuales tuvo desacuerdo.
12.
En
concreto, debatió que: (i) la fecha de la historia clínica citada por el agente
oficioso no corresponde a la del documento allegado al expediente; (ii) no
puede entregarse las 270 unidades de pañales “porque la duración del
tratamiento tiene un periodo de 90 días y las entregas se realizan
mensualmente, es decir cada 30 días”, según lo estipulado por el contrato
firmado con la Asociación Indígena del Cauca IPS I Minga y; (iii) de acuerdo a
la “normatividad y al informe del DNP[18],
la actualización de los puntajes se verá [sic] reflejados en la
plataforma del Sisbén a partir del año 2021, para que se realice la debida
entrega de medicamentos”(sic)[19].
13.
Resaltó
que de conformidad con lo establecido en el artículo 2.4.20 del Decreto 780 de
2016[20] el
cual define las cuotas de recuperación[21],
cuando una persona se encuentra en el nivel III de Sisbén, cancelará hasta un
máximo del 30% del valor de los servicios sin exceder el equivalente a 3
salarios mínimos legales mensuales vigentes por la atención de un mismo evento.
14.
También
anotó, que atendiendo al artículo 4º de la Resolución 2438 de 2018[22], es responsabilidad
de las Instituciones Prestadoras de Servicios -IPS-, entre otras cosas, “ i)
suministrar, dispensar o realizar las tecnologías en salud no financiadas
con recursos de la UPC, así como servicios complementarios prescritos por los
profesionales de la salud en el marco de las obligaciones contractuales con las
EPS; ii) utilizar la herramienta tecnológica dispuesta por este Ministerio para
que sus profesionales de la salud prescriban dichas tecnologías en salud o
servicios complementarios; iii) recaudar los dineros pagados por concepto de
cuotas de recuperación...”.
15.
Expuso
que suscribió contrato con la Asociación Indígena del Cauca EPS-I para el
suministro de medicamentos e insumos a los afiliados del RS, la cual actuando
como “proveedor-dispensador se acoge a las obligaciones otorgadas a las
Instituciones Prestadoras de Salud (IPS) por la Resolución 2438 de 2018”.
16.
Una
vez consultado el puntaje del Sisbén de la agenciada en la página del
Departamento Nacional de Planeación -DNP-, encontró que la señora Matilde
Bautista Sarria se encuentra registrada en el Municipio de Popayán, Cauca, en
el área rural dispersa con un puntaje Sisbén III de 43.01 y además, acudió a
sus instalaciones para solicitar el suministro del medicamento Almipro en
cantidad de dos frascos, “el cual tiene un costo de $14.821” y de
pañales Tena Slip talla M, “con un costo de $104.328”, según las tarifas
pactadas entre MENNAR S.A.S. y la EPS Asociación Indígena del Cauca.
17.
Señaló
que la paciente ha sido calificada con un puntaje superior al nivel III del
Sisbén, por lo cual su cuota de recuperación se liquida por el 30% del costo
del medicamento solicitado, en atención a lo dispuesto por el Decreto 780 de
2016, y de conformidad con el contrato suscrito entre MENNAR S.A.S y la A.I.C, que
en el caso en estudio equivale a $119.149 pesos, sin que MENNAR S.A.S. pueda
descontar o asumir al paciente el valor correspondiente.
18.
Indicó
que al consultar el puntaje de la señora Matilde Bautista Sarria, se lee el
siguiente texto:
“El DNP informa que, luego de realizada la
actualización de información con el barrido, su puntaje Sisbén III actualizado
es de 17,53 según encuesta registrada en el municipio de Popayán Cauca en la
ficha No: 190011580009338 en este corte.
De acuerdo con el CONPES 3877 del 5 de diciembre
de 2016. La transición al Sisbén IV debe surtir un proceso previo de
actualización de la información ya registrada en la base de Sisbén. Para esto
se modificará la información con aquella [recogida]
en el proceso de levantamiento de la base de Sisbén IV, lo que permitirá
entregar al país también los puntajes de Sisbén III actualizados. De
conformidad con la Resolución 4119 de 2018 del Ministerio de Salud[23], los actuales
afiliados al régimen subsidiado de salud se mantendrán en el mismo hasta tanto
finalice la fase de barrido del Sisbén IV sin perjuicio de que las entidades
territoriales continúen ejecutando acciones de verificación y depuración de los
beneficiarios del Régimen Subsidiado.”[24]
19.
Además,
explicó que el DNP actualizó el puntaje de Sisbén y la señora Matilde Bautista
Sarria fue categorizada en 17.53, calificación correspondiente a la metodología
III actualizada, es decir, al nuevo Sisbén IV. De igual manera, hizo mención
del documento CONPES 3877[25] en
el cual se indica el procedimiento para realizar el ajuste de información e
identificación de beneficiarios de la metodología IV y se expresa que el
sistema en su versión III seguirá vigente hasta el 31 de diciembre de 2019,
razón por la cual “se mantendrán los puntos de corte del Sisbén para
afiliación en el régimen subsidiado tal y como lo indica la Resolución 4119 de
2018”.
20.
Por
último, concluyó que hasta la fecha el Ministerio de Salud y Protección Social[26] no había emitido
concepto alguno, de conformidad con el cual “se requiera homologar la
información de puntajes publicada por el DNP el 25 de julio de 2018 razón por
la cual NO es procedente tener en cuenta el puntaje de Sisbén IV [equivalente
a 17.53] para la paciente […] y por el contrario debe aplicarse el
puntaje del Sisbén III [correspondiente] a 43.01, área rural disperso”.
21.
En
consecuencia, solicitó exonerar de responsabilidad a MENNAR S.A.S. por cuanto
el cobro realizado a la paciente deriva del cumplimiento de la normatividad
vigente expuesta.
22.
La
Asociación Indígena del Cauca - IPS I Minga. No emitió ningún pronunciamiento.
Sentencia
objeto de revisión
23.
Mediante
sentencia del 11 de septiembre de 2019, el Juzgado Tercero de Ejecución de
Penas y Medidas de Seguridad de Popayán, Cauca, decidió “no conceder y
declarar improcedente”[27] el
amparo constitucional solicitado en favor de la señora Matilde Bautista Sarria,
con fundamento en que la exigencia de reclamar el pago de cuotas moderadoras
y/o copagos por parte de la IPS accionada no contraría la Constitución, por
cuanto a través de ellos se busca obtener una contribución económica al sistema
en razón de los servicios prestados.
24.
También,
precisó que en el caso concreto la agenciada se encuentra calificada en el
Sisbén III y por ende no está exenta de cancelar pagos moderadores, de conformidad
con lo establecido en el Acuerdo 260 de 2004 del Consejo Nacional de Seguridad
Social en Salud, además, dentro del expediente no reposa prueba de su
insolvencia económica y el agente oficioso tampoco elevó ninguna petición ante
la IPS para ser exonerada del copago[28].
25.
Esta
decisión no fue impugnada.
Pruebas que
obran en el expediente
26.
El
despacho sustanciador recibió dos cuadernos que integran el expediente
T-7.654.408, uno contentivo de las actuaciones de primera instancia y otro
correspondiente a las llevadas a cabo en sede de revisión. A continuación se
relacionan las pruebas del cuaderno de instancia:
(i)
Copia
de la historia clínica de la paciente Matilde Bautista Sarria emitida el 31 de
julio de 2019[29].
(ii)
Copia
del direccionamiento de servicio prescrito por Mipres del 1 de agosto de 2019,
en el cual se ordena la entrega de 270 pañales y óxido de zinc 25g/100g[30].
(iii)
Copia
del plan de manejo de las tecnologías y servicios en salud de fecha 31 de julio
de 2019[31].
(iv)
Copia
de la fórmula médica del 31 de julio de 2019[32].
(v)
Copia
de la cédula de ciudadanía número 25.261.664 de la señora Matilde Bautista
Sarria expedida en la ciudad de Cajibio[33] –
Cauca[34].
(vi)
Copia
del certificado de consulta de puntaje de la señora Matilde Bautista Sarria que
refleja su calificación de 43.01 en el Sisbén III[35].
(vii)
Copia
de la Resolución 4119 de 2018 por medio de la cual se modifica la Resolución
3778 de 2011[36].
(viii)     Copia de la lista de
chequeo para dispensación de medicamentos[37].
(ix)
Copia
de la Circular 00016 del Ministerio de Salud sobre “exención concurrente del
pago de cuotas moderadoras y copagos por leyes especiales”.[38]
Trámite en
sede de revisión
27.
Por
medio de auto del 28 de enero de 2020 el despacho sustanciador decretó la
práctica de algunas pruebas con la finalidad de contar con mayores elementos de
juicio, así:
(i)
Al
agente oficioso
Se le preguntó si: (a) la señora Matilde Bautista
Sarria pertenece a alguna comunidad indígena (b) había elevado alguna petición
ante la Asociación Indígena del Cauca - IPS I Minga o el establecimiento de
comercio MENNAR S.A.S, dirigida a la exoneración del copago cobrado para la
entrega de los pañales y el óxido de zinc prescritos; (c) la situación
socio-económica de la agenciada y los montos que dedica a su sostenimiento y/o
de las personas a cargo (d) la conformación del núcleo familiar de su madre y la
situación socio-económica de cada uno de sus miembros, con quién vive y en qué
municipio; (e) el estado actual de salud de la señora Matilde; y (f) si con
posterioridad a la presentación de la acción de tutela, le han sido entregados
a la agenciada los insumos y medicamentos solicitados a través de la acción y
ha cancelado pagos moderadores por los mismos y por qué montos.
(ii)
A
MENNAR S.A.S.
Se le
preguntó si la paciente, sus familiares o terceros, pidieron a ese
establecimiento de forma verbal o escrita, exoneración de copagos para la
obtención de los pañales y el óxido de zinc ordenados y el monto que le
correspondería pagar en el 2020 por concepto de copago.
(iii)
A la Asociación Indígena del Cauca - IPS I Minga
Se le
ofició para que respondiera si ante dicha entidad se había solicitado de forma
verbal o escrita por la paciente, sus familiares o terceros, exoneración de pagos
moderadores para la obtención de los pañales y el óxido de zinc prescritos.
(iv)
Departamento Nacional de Planeación -DNP-
Para
precisar algunos aspectos, se le solicitó informar sobre la implementación de
la metodología Sisbén IV en el Departamento del Cauca, en concreto: (a) las
fechas de inicio y terminación de la actualización del puntaje de los afiliados
al Sisbén III en dicho departamento; (b) la fecha a partir de la cual
comenzaría a regir el nuevo puntaje correspondiente al Sisbén IV, precisando si
los puntajes de los afiliados a la metodología III que disminuyeron al ser reemplazados
con la nueva encuesta, podían hacerse exigibles por el beneficiario desde el
momento de la variación; (c) qué procedimientos de urgencia tenía establecidos
ante la disminución ostensible del puntaje obtenido por un afiliado con las
actualizaciones de la metodología del Sisbén, para que asuma menos cargas
económicas mientras se implementa de manera definitiva la nueva metodología; y
(d) cuánto tiempo debería transcurrir entre la solicitud de la visita para la
encuesta y el registro de la información suministrada ante el Departamento
Nacional de Planeación -DNP- para la validación y certificación del puntaje
obtenido, cuando se busca actualizar los datos registrados con anterioridad.
(v)
Alcaldía de Popayán – Oficina del Sisbén
Se le
ofició para que remitiera los siguientes datos: (a) las fechas de inicio y
terminación de la actualización del puntaje de los afiliados al Sisbén III en
dicho Municipio; (b) la fecha a partir de la cual comenzaría a regir el nuevo
puntaje correspondiente al Sisbén IV, precisando si los puntajes de los
afiliados al sistema en su modelo anterior (III) que disminuyeron al ser reemplazados
con la nueva encuesta, podían hacerse exigibles por el afiliado desde el
momento de la variación; (c) si existían procedimientos de urgencia ante la
disminución ostensible del puntaje obtenido por un afiliado con los cambios de
la metodología del Sisbén, para que asuma menos cargas económicas mientras se
implementa de manera definitiva la nueva metodología; y (d) cuánto tiempo
transcurre en la práctica, entre la solicitud de la visita para la encuesta y
el registro de la información suministrada ante el Departamento Nacional de
Planeación -DNP- para la validación y certificación del puntaje obtenido,
cuando se busca actualizar los datos registrados con anterioridad.
28.
De
conformidad con lo anterior, se recibieron las siguientes respuestas en
cumplimiento al auto del 28 de enero[39] de
2020:
29.
La
Asociación Indígena del Cauca - IPS I Minga
“Con el fin de dar cumplimiento a la
entrega de los insumos [requeridos por] la usuaria Matilde Bautista
Sarria” solicitó mediante correo electrónico de fecha 5 de febrero de 2020,
“un número de teléfono para poder contactar a la señora y manifestar
[le] que los insumos están para la entrega”.[40]
30.
Secretaría
de Planeación Municipal de Popayán
El 7 de febrero de 2020 allegó correo
electrónico adjuntando documento mediante el cual atendió a las preguntas
elevadas por esta Sala en los siguientes términos[41]:
(i)
Indicó
que el Municipio de Popayán comenzó la actualización del puntaje de los
afiliados al Sisbén III el 16 de diciembre de 2017 y finalizó el 19 de enero de
2018.
(ii)
Explicó
que según el Documento Conpes 3877 de 2016 el proceso de transición al Sisbén
IV debía surtir un “proceso previo de actualización de la información ya
registrada en la base, [para poder] entregar al país los puntajes de
Sisbén III actualizados previa implementación del Sisbén IV, la cual se dará en
el 2020”. En este mismo sentido, citó el artículo 2º de la Resolución 2673
de septiembre de 2018 en el cual se estableció:
“Aspectos metodológicos: Hasta tanto no se finalice el
barrido en todo el territorio nacional, la información del Sisbén publicada por
el DNP utilizará la metodología de cálculo de+ puntaje Sisbén III. Una vez
finalizado el barrido a nivel nacional, el DNP adoptará la metodología de
cálculo de puntaje Sisbén IV”.
Al respecto concluyó que, el puntaje
obtenido por los solicitantes en el Sisbén III, se encuentra vigente hasta
tanto el DNP adopte la metodología de cálculo de puntaje de la versión IV en el
año 2020, momento en el cual finalizará el periodo de transición para pasar a esta
última.
(iii)
Expuso
que el Ministerio de Salud es la entidad encargada de definir las directrices y
procedimientos para la permanencia de los actuales beneficiarios del RS hasta
la finalización del barrido -Resolución 4119 de 2018-.
(iv)
Explicó
que en la Resolución 3912 del 13 de diciembre de 2019[42] el DNP consignó los
tiempos en que los Municipios reportan sus bases brutas del Sisbén al DNP y la
fecha de publicación de la base certificada cada mes. Al respecto, precisó que
la Secretaría de Planeación realiza el siguiente trámite:
“- Se radica la solicitud
de encuestas en la sede Sisbén Alcaldía Municipal de Popayán.
-
Una
vez radicada la solicitud, se asignan los encuestadores para realizar la visita
en campo por un término de ocho (8) días.
-
Al
día siguiente de los ocho (8) días, el encuestador envía la información al
Departamento Nacional de Planeación (DNP) para que certifique el puntaje
obtenido.
-
La
puntuación dada por el DNP se demora entre uno (1) y dos (2) meses.
-
El
mismo trámite y tiempo se maneja cuando se requiere actualizar datos
registrados con anterioridad”.
31.
Departamento
Nacional de Planeación -DNP-
Mediante correo electrónico de fecha 4 de
febrero de 2020 explicó[43]:
(i)
Las
fechas en las cuales se dio inicio y se finalizó el barrido, en los diferentes
municipios del departamento del Cauca, consignando entre otras que en Popayán
inició el 16 de diciembre de 2017 y finalizó el 19 de enero de 2018[44].
(ii)
En
relación con la fecha a partir de la cual comenzaría a regir el nuevo puntaje
correspondiente al Sisbén IV y si los puntajes de las personas de la versión
III que disminuyeron al ser actualizados con la nueva encuesta podían hacerse
exigibles desde el momento de la variación, indicó lo siguiente:
“El Sisbén es el Sistema de Identificación de
Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales que, a través de un puntaje,
clasifica a la población de acuerdo con sus condiciones socioeconómicas. Se
utiliza para identificar de manera rápida y objetiva a la población en
situación de pobreza y vulnerabilidad para focalizar la inversión social y
garantizar que esta sea asignada a quienes más lo necesitan.
Este comprende un conjunto de reglas, normas y
procedimientos, que permiten obtener información socioeconómica confiable y
actualizada de la población en todos los municipios del país, facilitando el
diagnóstico socioeconómico preciso de determinados grupos de la población. Así,
es un instrumento útil para la selección técnica, objetiva, uniforme y
equitativa de los beneficiarios de programas sociales, de acuerdo con su
condición socioeconómica.
La encuesta del Sisbén es un cuestionario que se
realiza directamente en la vivienda donde habitan las personas interesadas en
registrarse en la base de datos. El formulario recoge información sobre
características de la vivienda, de los hogares y de las personas en temas de
salud, educación, trabajo, entre otros. El puntaje del Sisbén se calcula
automáticamente dentro del aplicativo del Sisbén a partir de la información
reportada por el hogar en la encuesta y es un valor entre cero (0) y cien
(100), no existen niveles. El puntaje no se modifica a voluntad o criterio del
encuestador o del administrador del Sisbén en el municipio, ni a solicitud de
una autoridad local, una entidad o persona interesada.
De acuerdo con lo anterior, es importante aclarar
que el Sisbén no tiene afiliados ni beneficiarios, el Sisbén es un instrumento
de focalización que es utilizado por los diferentes programas sociales como
insumo para la focalización.
De acuerdo con el Conpes 3877 de 2016
“Declaración de importancia estratégica del Sistema de Identificación de
Potenciales Beneficiarios Sisbén IV”, el Departamento Nacional de Planeación
(DNP) viene implementando el barrido nacional (operativo de recolección de
información) para la actualización de la información del Sisbén, el cual tuvo
su primera fase en 2017, tendrá su segunda fase durante el segundo semestre de
2018, y la tercera y última fase durante 2019. En dicho Conpes también se
establece que el proceso de transición al Sisbén IV debe surtir un proceso
previo de actualización de la información ya registrada en la base, lo que
permitirá entregar al país los puntajes de Sisbén III actualizados previa
implementación del Sisbén IV, la cual se dará en 2020.
Esto quiere decir que la metodología que
continua, y continuará, en operación hasta el año 2020 es la metodología Sisbén
III, lo que implica que la recolección de información realizada durante el
barrido Sisbén de 2017, 2018 y 2019 actualice la información socioeconómica de
los hogares encuestados luego de más de 8 años desde el último barrido, y no
corresponda a un cambio metodológico.”
(iii)
Sobre
la existencia de procedimientos de urgencia establecidos ante la disminución
ostensible del puntaje obtenido por un afiliado al RS, para que asuma menos
cargas económicas mientras se implementa de manera definitiva la nueva
metodología, señaló que la entidad competente para establecer los mismos es el
Ministerio de Salud y Protección Social. Por lo anterior, corrió traslado del
interrogante a dicha entidad.
(iv)
Respecto
al tiempo que debería transcurrir entre la solicitud de la visita para la
encuesta y el registro de la información suministrada ante el Departamento
Nacional de Planeación -DNP- para la validación y certificación del puntaje
obtenido, cuando se busca actualizar los datos registrados con anterioridad,
indicó que rige “la Resolución 3912 del 13 de diciembre de 2019, [la
cual] establece los tiempos en los cuales los municipios reportan sus bases
brutas del Sisbén al DNP y la fecha de publicación de la base certificada cada
mes. El tiempo transcurrido entre la solicitud de una encuesta, su realización
y transmisión a DNP varía de municipio a municipio y es competencia exclusiva
de ellos.”
32.
El
agente oficioso
El 7 de febrero de 2020 remitió correo
electrónico dando respuesta a los interrogantes formulados, de lo cual se
extrae lo siguiente[45]:
(i) La señora Matilde Bautista Sarria no pertenece a ninguna comunidad
indígena; (ii) no ha elevado petición ante la Asociación Indígena del Cauca -
IPS I Minga o el establecimiento de comercio MENNAR S.A.S, dirigida a la
exoneración del copago cobrado para la entrega de los pañales y el óxido de
zinc prescritos; (iii) no tiene personas a cargo y su único ingreso es lo que
recibe del subsidio de adulto mayor; (iv) en relación con el núcleo familiar de
la señora Matilde el agente oficioso puso en conocimiento de la Sala que ella
tiene 1 hijo, quien recibe un salario mínimo legal mensual vigente y vive con
su esposa e hija; adicionalmente tiene 3 hijas que no reciben ingresos, cada
una de ellas vive con un hijo a cargo; y (v) respecto a su salud enuncia como principal
padecimiento “demencia senil, no específica”.
Finalmente, anotó que con posterioridad a
la acción de tutela “sí entregan los medicamentos e insumos pero cancelando
el respectivo copago que exigían por lo que únicamente se reclamó lo que
económicamente me alcanza para pagar, por lo que ENSURE que tiene un copago de
más de $300.000 mensuales que no tenga la capacidad de cancelar no podía
reclamar; pero respecto de la información de cantidades y montos cancelados de
los medicamentos e insumos reclamados no es posible dar con claridad [esa]
información en el entendido que dicha farmacia se queda con los soportes de
dicha información”.
33.
MENNAR
S.A.S.
El 10 de febrero de 2020 se recibió
documento mediante el cual expuso que[46]:
(i)
Una
vez revisado el sistema, se puede observar que “con direccionamiento del
servicio prescrito por MIPRES expedido por la entidad AIC con fecha 14/11/19,
se autoriza la dispensación a nombre de la usuaria MATILDE BAUTISTA SARRIA
[…]”[47] de
los pañales en cantidad de 270 unidades para tratamiento continuo durante 3
meses.
(ii)
Se
realizó la entrega a la usuaria durante los meses de diciembre de 2019[48] y enero de 2020[49] de “90 unidades
de pañales Tena Slip talla M, cada mes, teniendo en cuenta la autorización
emitida el 14/11/2019” y quedaría pendiente una tercera entrega para el mes
de febrero del año en curso.
(iii)
Se
efectuó un cobro por valor de $117.450, monto correspondiente al 30% del total
de la factura, teniendo en cuenta que al consultar en la página del Sisbén, la
usuaria registra un puntaje de 43.01 dentro del área rural disperso[50].
(iv)
Para
el mes de enero no se genera copago por cuanto a partir del 2020 fue
actualizado el puntaje del Sisbén y puede observarse que para la usuaria
Matilde Bautista Sarria el anterior disminuyó a 17.53, el cual corresponde al
nivel I y la exonera de la obligación de cancelar cuotas de recuperación.
(v)
Por
lo anterior, es pertinente el cobro de la cuota de recuperación realizada en el
mes de diciembre de 2019, atendiendo a lo estipulado en el Decreto 780 de 2016,
artículo 2.4.20.
34.
Ministerio
de Salud y Protección Social
35.
El 19
de febrero de 2020 en respuesta a la pregunta remitida por el Departamento
Nacional de Planeación, relacionada con la existencia de procedimientos de
urgencia establecidos ante la disminución ostensible del puntaje obtenido por
un afiliado al RS, para que asuma menos cargas económicas mientras se
implementa de manera definitiva la nueva metodología, señaló que las reglas de
afiliación al SGSSS son claras y se encuentran establecidas en el Decreto 780
de 2016, las cuales implican la aceptación de las condiciones propias de ambos
regímenes y aquellas relacionadas con pagos compartidos definidos como las
cuotas moderadoras, las de recuperación y copagos para la prestación de servicios
de salud.
De igual forma, resaltó que la cancelación
de copagos se presenta en atención al nivel en que se encuentre el afiliado al RS,
de manera que no pagarán valor alguno quienes estén en el nivel I, y en el
nivel II deberán aportar el 10% del valor de los insumos reclamados, resaltando
que a la fecha no se encuentra vigente el Sisbén IV por lo que siguen
aplicándose los puntajes de la versión III.[51]
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
La Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional es competente para revisar las decisiones proferidas dentro de
la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución Política y en concordancia
con los artículos 31 a 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.
Planteamiento del problema jurídico
1.
Atendiendo
los antecedentes descritos y una vez se verifique el cumplimento de los
parámetros de procedencia, corresponderá a esta Sala de Revisión responder el
siguiente interrogante:
2.
¿Se
vulnera el derecho fundamental a la salud de un adulto mayor sin capacidad de
pago, afiliado al régimen subsidiado y perteneciente al nivel III del Sisbén,
cuando al presentar la encuesta de actualización del Sisbén su puntaje disminuye
a nivel I, pero debe seguir cancelando copagos hasta que la nueva metodología
entre en vigencia?
3.
Previo
a resolver el problema planteado, la Sala analizará los siguientes temas: (i)
el derecho fundamental a la salud y su protección en las personas de la tercera
edad; (ii) naturaleza jurídica de los copagos y las causales de exoneración en
el régimen subsidiado; (iii) el Sisbén como instrumento de focalización del
régimen subsidiado del SGSSS y el impacto material de sus actualizaciones.
Finalmente, (iv) abordará el caso concreto.
El derecho fundamental a la salud[52] y su protección en las personas
de la tercera edad
4.
En
virtud de la jurisprudencia actual de esta Corporación y lo dispuesto en la Ley
1751 de 2015[53]
el derecho a la salud es reconocido como un derecho fundamental y autónomo.
5.
En
una primera etapa la Corte consideró que el derecho a la salud reconocido en la
Constitución se integraba al catálogo de los derechos sociales y económicos y,
en esa medida, se requería para su protección un previo desarrollo por parte el
legislador. De este modo, no era susceptible de protección inmediata a través
de la acción de tutela, salvo que su transgresión también implicara el
desconocimiento de un derecho fundamental[54]. Posteriormente, este
Tribunal reconoció su carácter fundamental para las personas de especial
protección constitucional[55],
luego como derecho fundamental autónomo en lo relativo al suministro de las
prestaciones básicas definidas[56].
Finalmente, su fundamentalidad fue reconocida por la Ley Estatutaria 1751 de
2015 que además, al precisar su naturaleza y contenido,
estableció que “el derecho fundamental a la salud es autónomo e
irrenunciable en lo individual y en lo colectivo.”[57]
6.
Tratándose
del derecho a la salud del adulto mayor, esta Corporación ha entendido que tienen
derecho a una protección reforzada en razón de sus condiciones, aquellos sujetos
que se encuentren especialmente protegidos por la Constitución y quienes en
virtud de su situación de debilidad manifiesta, se vean impedidos para sufragar
los costos económicos derivados de la atención en salud, como los niños,
mujeres embarazadas, personas en condición de discapacidad[58] y de la
tercera edad, entre otros.[59]
Sobre el particular se afirmó en la sentencia T-989 de 2005:
“Para
el caso de las personas de la tercera edad, por tratarse de sujetos de especial
protección constitucional, esta Corporación ha sostenido que el derecho a la
salud adquiere la calidad de derecho fundamental autónomo, en razón a las
circunstancias de debilidad manifiesta en que se encuentran. Por esta razón, el
Estado y las entidades prestadoras de salud se [hallan] obligadas a prestarles
la atención médica integral que requieran, de conformidad con el tratamiento ordenado por el médico tratante, con sujeción a los
principios de celeridad, eficiencia, continuidad y oportunidad.”[60]
7.
En
relación con esta categoría[61],
atendiendo a lo dispuesto en los artículos 13[62] y 46[63] de la
Constitución Política, la Corte ha enfatizado que quienes se enmarquen dentro
de tales condiciones, tienen derecho a una protección reforzada, debido a su
estado de indefensión y la etapa de la vida que atraviesan, lo cual conlleva el
deterioro irreversible y progresivo de su salud con ocasión del desgaste
natural de su cuerpo y el organismo, resultando en afecciones médicas propias
de la vejez[64].
8.
En
sentencia T-414 de 2016, la Corte señaló que en los casos en los cuales se solicitara
el amparo de derechos de personas de la tercera edad, era necesario analizar la
situación con mayor atención y consideración, por cuanto“se está en
presencia de sujetos de especial protección constitucional inmersos en una
situación de debilidad manifiesta”.[65]
9.
En
sentencia T-096 de 2016 reiteró que era innegable el derecho de estas personas
“a una protección reforzada en salud, en atención a su condición de
debilidad manifiesta y por el hecho de ostentar -desde el punto de vista
constitucional- el rol de sujeto privilegiado”, razón por la cual el Estado
debía garantizar a estos sujetos, la prestación integral, continua, permanente
y eficiente de los servicios en salud requeridos[66],
incluso respecto de prestaciones PBS no UPC[67], suministrando entre
otras cosas, los medicamentos requeridos, los tratamientos necesarios y
atención completa y articulada en correspondencia con lo exigido por su condición.
10.
De este modo, en virtud de las
características de debilidad manifiesta en la cual se encuentran las personas
de la tercera edad, el Estado les otorga el derecho a un amparo reforzado relacionado
directamente con el principio de integralidad, lo cual implica que la atención
y la prestación de los servicios a estos pacientes no sea parcial ni
fragmentada para hacer efectivo su bienestar físico, psicológico y psíquico
entendido como un todo. [68]
Naturaleza jurídica de los copagos y las
causales de exoneración en el régimen subsidiado
11.
Una de las formas de acceder al
SGSSS en Colombia es a través de la afiliación al régimen contributivo o subsidiado
dependiendo de la capacidad económica, de conformidad con la cual deben
efectuarse o no, pagos moderadores para recibir los servicios e insumos en
salud. En concreto, el artículo 187 de la Ley 100 de 1993[69]
estableció que los usuarios “estarán sujetos a pagos compartidos, cuotas
moderadoras y deducibles” para adquirir las prerrogativas contenidas en el
PBS.
12.
Las personas con capacidad de
pago, es decir aquellas vinculadas a través de contrato de trabajo, los
servidores públicos, los pensionados, jubilados y los trabajadores
independientes con capacidad monetaria[70],
deberán afiliarse al régimen contributivo por contar con los recursos para aportar
directamente al sostenimiento del SGSSS. En este sentido, quienes se encuentran
en estas condiciones deberían contribuir o cotizar mensualmente a una EPS para recibir
la atención en salud a través de las instituciones prestadoras de estos servicios
que hayan sido contratadas por aquella.
13.
Por su parte, las que no tengan dicha
capacidad podrán afiliarse a través del RS cumpliendo algunas condiciones
exigidas por la ley o vincularse de forma temporal al SGSSS, con lo cual adquieren
el derecho a recibir servicios de salud mientras logran ser beneficiarios de
este régimen.
14.
En relación con los pagos
moderadores al interior del SGSSS, el Acuerdo 260 de 2004 desarrolló el concepto
de “copagos”[71]
como los “aportes en dinero que corresponden a una parte del valor del
servicio demandado y tienen como finalidad ayudar a financiar el sistema”, aplicándose
entre otros, a los afiliados al régimen subsidiado[72], a
excepción de la población[73] y
servicios[74] que la
ley indica. Así, por ejemplo, el literal g) del artículo 14 de la Ley 1122 de
2007 exceptuó de la cancelación de copagos a la población identificada en el
nivel I del Sisbén, por tratarse de las personas más pobres.
15.
Ahora bien, en virtud del
principio de equidad que rige la aplicación de estos pagos moderadores, el mismo
Acuerdo consagró que en modo alguno pueden convertirse en barreras de acceso a
los servicios de salud requeridos por la población[75].
16.
De forma similar, esta Corporación
señaló que los valores a cancelar por las personas en situación de pobreza se
calculan de acuerdo con la estratificación socioeconómica, en los siguientes
términos:
“cuando
una persona no tiene los recursos económicos para cancelar el monto de dichas
cuotas, la exigencia de las mismas limita su acceso a los servicios de salud y,
en el caso en que éstos se requieran con urgencia, se pueden ver afectados
algunos derechos fundamentales, los cuales deben ser protegidos teniendo en
cuenta su primacía frente a cualquier otro tipo de derecho. Aún así, es claro que
si bien el sistema se fundamenta en el principio de solidaridad y con base en
este se cobran los copagos y cuotas moderadoras, también es cierto que se
aplica el principio de equidad y si el cobro de los mismos afecta la salud, el
mínimo vital y la vida digna de los usuarios, se deben dejar de aplicar las
normas que permiten dichos recaudos, con el fin de salvaguardar derechos
superiores”.[76]
17.
Así, además de las causales
establecidas en la ley, la Corte estima posible exonerar del cobro de estos
valores cuando se acredite la afectación o amenaza de algún derecho fundamental,
a causa de que el usuario no cuente con los recursos suficientes para sufragar
los costos de los servicios de salud requeridos, específicamente cuando[77]:
(i)
la persona que necesita con urgencia
el servicio médico carece de los medios económicos para cancelar el pago
moderador -caso en el cual la entidad obligada a prestar el servicio deberá
asegurar el acceso al mismo y asumir el 100% del valor- o,
(ii)
tiene la capacidad económica para asumir
el costo del servicio, pero por alguna razón se le dificulta hacer la erogación
oportunamente -situación en la cual la entidad encargada de la prestación
deberá facilitar formas de financiamiento del pago correspondiente, con la
posibilidad de exigir garantías y así evitar que la falta de disponibilidad
inmediata se convierta en un obstáculo para acceder al servicio en cuestión-.
18.
De conformidad con lo expuesto, la
Sala procederá a exponer brevemente algunos casos relacionados con el asunto en
cuestión, en los cuales la Corte exoneró de la obligación de cancelar copagos
en atención a la incapacidad económica del afectado.
19.
En la sentencia T-150 de 2012 por ejemplo, este Tribunal Constitucional revisó el caso de una
señora de 85 años de edad con cáncer en el colon, EPOC y otros padecimientos de
salud, sin pensión de vejez y vinculada al SGSSS mediante RS con nivel II del
Sisbén, razón ésta última por la que la EPS le cobraba pagos moderadores para la
prestación de los servicios médicos requeridos.[78]
20.
En esa ocasión, estableció que las
entidades promotoras de salud cuentan con información acerca de la condición
económica de sus afiliados, lo cual les permite inferir si aquellos se
encuentran en la capacidad de cubrir los valores cobrados, así, al presentarse
una acción de tutela en su contra, las EPS pueden aportar el material
probatorio que permita al juez establecer dicha capacidad de pago. De este modo,
recordó que en principio los afiliados están obligados a cancelar pagos
moderadores, a menos que manifiesten la imposibilidad de ello y la EPS no
pruebe lo contrario, caso en el cual el juez de tutela puede presumir la
veracidad de las afirmaciones del accionante.
21.
Adicionalmente, resaltó otros
indicios que la autoridad judicial debe tener en cuenta, como el desempleo, la
afiliación al SGSSS en el régimen subsidiado y el hecho de pertenecer al grupo
poblacional de la tercera edad, entre otros.
22.
Finalmente, confirmó tratarse de
una persona de la tercera edad, sin pensión ni otro tipo de ingreso, perteneciente
al RS en nivel II Sisbén, que afirmaba carecer de capacidad económica para cancelar
los copagos y que su EPS-S no controvirtió dicha situación, resolvió “exonerar a la accionante
de los copagos y cuotas moderadoras que [pudieran] causarse por los
servicios de salud que [recibiera] para el tratamiento de sus dolencias”.
23.
En otro caso similar, la Corte
estudió la situación de una señora que presentó tutela a través de agente
oficioso para solicitar la protección de sus derechos fundamentales “a la
salud, a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital, presuntamente
vulnerados por las entidades accionadas, al exigirle el pago de [$1.933.050],
correspondiente al 30% del valor de los servicios médicos y hospitalarios que [le]
fueron prestados […] por el Hospital […]”[79].
24.
El centro médico adujo que el
cobro correspondía al valor del copago que la afiliada debía pagar en atención
a lo establecido en el artículo 18 del Decreto 2357 de 1995[80],
por cuanto hacía parte del nivel III Sisbén con un puntaje obtenido en el 2012 de
70.64.
25.
No obstante, en cumplimiento de la
orden del juez de tutela de primera instancia, la usuaria fue encuestada
nuevamente y los resultados arrojaron un puntaje inferior, correspondiente a
57.61, lo que sumado a otros elementos probatorios permitió a la Corte
establecer que la paciente no se encontraba en capacidad de asumir la cancelación exigida por el hospital a título de copago, equivalente al 30% de los servicios médicos y
hospitalarios prestados. A juicio de la Sala, exigir dicha retribución conllevaba
la vulneración de los derechos fundamentales a la salud, al mínimo vital y a la
vida de la agenciada en condiciones dignas.
26.
Por lo anterior, concluyó que aun
cuando era ajustado a la normatividad cobrar al afiliado al Sisbén nivel III,
el 30% del valor de los insumos o servicios recibidos, en este caso dicho valor resultaba
demasiado oneroso para la agenciada en razón a su precario estado de salud y a
su difícil condición económica. En este orden de ideas, recordó que si el usuario acreditaba no encontrarse en condiciones de
asumir por su propia cuenta los costos de los pagos moderadores podía ser
exonerado de los mismos.
27.
Como el servicio ya había sido
prestado, ordenó al hospital devolver el título valor que había pedido a la
usuaria como respaldo de la cancelación del mismo, ordenando a la Secretaría
Distrital de Salud de Bogotá asumir el costo por concepto de hospitalización de
la agenciada.
28.
En otra oportunidad, esta
Corporación reiteró que si una persona no cuenta con los recursos económicos
para cubrir los valores correspondientes y requiere de un tratamiento con
urgencia en razón a su estado de salud, el mismo deberá prestársele sin
sujeción a lo estipulado en la norma que contempla la exigibilidad de los pagos[81].
29.
En sentencia T-178 de 2017, en uno
de los dos expedientes acumulados, la Corte estudió la acción de tutela
presentada por la hija de una señora de 90 años afiliada al régimen
contributivo en calidad de beneficiaria, al considerar que sus derechos
fundamentales a la salud y a la vida digna habían sido vulnerados por la EPS,
entre otras cosas, al no autorizar la entrega de pañales prescritos por el
médico tratante bajo el argumento de no encontrarse adscrito a su red de
profesionales de la salud.
30.
En esa ocasión, este Tribunal
consideró que la agente oficiosa quien debía pagar el hogar geriátrico de su
madre para su atención permanente, debido a su avanzada edad y a los
diagnósticos de salud recibidos, se encontraba soportando una carga económica
que ni ella ni sus familiares estaban en capacidad de asumir, por lo cual
ordenó la entrega mensual de los 120 pañales desechables, la exoneración de los
copagos y cuotas moderadoras para los tratamientos, insumos, medicamentos y
servicios médicos requeridos debido a las enfermedades diagnosticadas. Así
mismo, brindar a la afiliada el tratamiento integral, independientemente de si
los insumos y servicios requeridos fueran PBS UPC o PBS no UPC.
31.
En consecuencia, si bien estas
retribuciones han sido consagrados para aportar al financiamiento del SGSSS,
ello no puede convertirse en un obstáculo que impida el acceso a los servicios
de salud, de manera que en los eventos en que la persona (i) requiera con
urgencia un servicio médico y no cuente con la capacidad económica para
sufragar el valor de la cuota, y (ii) solicite un servicio médico y contando
con la capacidad económica, presente inconvenientes para hacer la erogación correspondiente
de forma oportuna, la EPS deberá exonerar de manera excepcional de la
obligación de cancelar estos montos.
El Sisbén como instrumento de
focalización del régimen subsidiado del SGSSS y el impacto de sus
actualizaciones
32.
“Sisbén” es la sigla de “Sistema
de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales”, con el cual el
Gobierno obtiene a través de una encuesta diseñada por el Departamento Nacional
de Planeación -DNP-, información socioeconómica de grupos específicos en todo
el territorio nacional, con la finalidad de identificar las necesidades de la
población más pobre y vulnerable del país, garantizando que el gasto social se entregue
a esta mediante la asignación de un puntaje[82] que
oscila entre 0 y 100 y los prioriza para recibir subsidios.
33.
Lograr que los programas sociales
lleguen a los hogares más pobres, implica que dicha metodología -del Sisbén- sea
cada vez más precisa en la asignación de beneficios a estas personas y sus
actualizaciones más efectivas y con mayor cobertura en el territorio nacional. Por
esta razón, desde 1994, fecha en la cual se llevó a cabo progresivamente la
implantación del Sisbén como mecanismo para identificar a los beneficiarios del
régimen subsidiado en salud[83] hasta
la fecha, el sistema ha sido actualizado en varias oportunidades, incluyendo o
modificando los criterios existentes de clasificación de la población más
vulnerable y pobre[84].
34.
Por su parte, la Ley 100 de 1993
estableció que el RS cubriría el monto total de la afiliación al SGSSS de las
personas sin capacidad de pago tanto en las áreas urbanas como en las rurales
(artículo 157) y en julio de 1994, el Acuerdo 9º del Consejo Superior de
Seguridad Social en Salud en conconcordancia con dicha norma, introdujo el
Sisbén en su etapa de transición como uno de los mecanismos para identificar a
los beneficiarios de dicho régimen, acompañado de algunos criterios de
focalización geográficos en el primer año[85]. En 1995 la metodología se convirtió en obligatoria
para los municipios de mayor tamaño poblacional y a partir de 1997 se
reglamentó su aplicación con dicho carácter.
35.
Luego el Consejo Nacional de
Política Económica y Social expidió el Conpes Social 055 de 2001 que introdujo
una reforma al sistema de focalización individual del gasto social entrando en
operación el Sisbén II y más adelante, se actualizó la metodología con el Conpes
Social 117 de 2008 al modificar los criterios para la determinación,
identificación y selección de los beneficiarios de programas sociales, dando
paso al Sisbén III.
36.
Posteriormente, el Consejo
Nacional de Política Económica y Social reformuló el sistema en busca de mayor
precisión en relación con el puntaje obtenido por cada persona encuestada, para
lo cual emitió el documento Conpes 3877 de 2016, al advertir la necesidad de
cambiar el enfoque del Sisbén a uno que considerara tanto la inclusión social -estándar
de vida- como la productiva -generación de ingresos-; “Declaratoria de
importancia estratégica del Sistema de Identificación de Potenciales
Beneficiarios” -Sisbén IV-”.
37.
En este sentido, con la versión
del Sisbén III era posible que dos personas obtuvieran el mismo puntaje como
consecuencia de vivir en zonas con entornos similares, desconociendo su
capacidad para generar ingreso. Con el Sisbén IV, esta falencia se corrige.[86]
38.
Para lograr esta última actualización
después de varios años de operar el Sisbén III -desde el 2011-, el DNP dispuso
que entre 2017 y diciembre de 2019 se desarrollaría el levantamiento de
información en todo el país para la aplicación de las encuestas Sisbén y en el
año 2020, se adoptaría la metodología de cálculo del puntaje Sisbén IV y
finalizaría el periodo de transición[87].
39.
En el documento Conpes 3877 de
2016 se anotó que la normatividad debería plantear incentivos para la
actualización permanente del Sisbén, lo cual combate la corrupción y las
prácticas irregulares en materia de afiliación y permite distribuir el gasto
social en material de salud a los más pobres, atendiendo a los cambios
socioeconómicos a los cuales se encuentran expuestos. Adicionalmente, explicó que
las personas no renuevan la información cuando consideran que los cambios no se
verán reflejados hasta pasado un largo periodo, afectando su oportunidad para
acceder a programas sociales[88].
40.
Conforme a lo anterior, el DNP
expidió el Decreto 441 de 2017 para desarrollar algunos aspectos relacionados
con la administración del Sisbén, la inclusión, validación, control de calidad
y exclusión de registros, el intercambio de información entre entidades
públicas y particulares, con el fin de regular y optimizar su funcionamiento.
41.
Ahora bien, la importancia del
Sisbén como instrumento de focalización de dicho régimen, permite anotar sobre
las extensas etapas en las que se surte el ingreso de la información de nuevos
afiliados a una versión determinada y los extensos términos para llevar a cabo
la modernización de dicha herramienta a nivel nacional -9 años en su última versión-,
pueden afectar la precisión de los datos contenidos en la misma, ignorar la realidad
material de los usuarios y vulnerar su derechos, por cuanto la situación
socioeconómica del afiliado puede variar notoriamente desde la encuesta
efectuada y la entrada en vigencia de la nueva metodología.
42.
Respecto a lo primero cabe
advertir, entre la solicitud de parte del ciudadano y la publicación de la
información en la base certificada nacional por parte del DNP transcurren
aproximadamente 3 meses, y en algunos municipios el tiempo para la realización
de la encuesta puede ser superior a seis, lo cual representa que una persona interesada
en ingresar al Sisbén puede esperar aproximadamente entre 3 y 9 meses[89].
43.
En relación con los cambios de metodología,
se observa que los mismos pueden tardar bastante tiempo en implementarse desatendiendo
con ello la realidad social del país, como ocurre con los barridos de
información propiamente dichos, necesarios para la entrada en vigencia de un
nuevo modelo Sisbén.
44.
Con la última actualización Colombia
pasará de Sisbén metodología III a Sisbén IV, para lo cual el Gobierno comenzó
a recoger datos en 3 fases entre el 2017 y diciembre de 2019, es decir, se
realizaron encuestas a los afiliados para reclasificar su puntaje y a nueva
población para ingresarlos al sistema como posibles beneficiaros de diferentes
programas sociales, pero hasta no superar estos 3 años de barrido y la
concreción de algunos procesos, dicha información no cobrará validez material y
no entrará en operación el Sisbén IV.
45.
De esta manera, puede afirmarse
que los criterios de focalización del gasto empleados en el 2011 para la
implementación del Sisbén III, se establecieron en atención a un contexto
socioeconómico que, sin duda alguna, 9 años después para la entrada en vigencia
del Sisbén metodología IV, no corresponden a la realidad social y económica de
la población colombiana. Sobre el derecho a la reclasificación en concreto, la
Corte se ha pronunciado en los siguientes términos:
“Si bien se ha reconocido
que el Sisbén es una herramienta adecuada para lograr la focalización del gasto
social y permitir el acceso de la población más vulnerable a los servicios de
salud, dicho instrumento evidencia falencias relacionadas con la indebida
evaluación de los posibles beneficiaros, al no incluir todos los factores que
pueden afectar su real condición, lo que va en contravía, no solo del derecho a
la salud, pues en algunos casos el resultado de la encuesta impide al sujeto su
acceso al mismo, sino, también, del derecho fundamental al habeas data, en
razón a que se consagra una información que no es verdadera. A la luz de lo anterior,
corresponde al juez constitucional bien sea ordenar la realización de una nueva
encuesta individual en la que se incluyan todos los aspectos que influyen en la
situación de la persona o, directamente la clasificación en el Nivel 1 de
Sisbén, dadas las circunstancias de cada caso.”[90]
46.
En este sentido, si bien es cierto
que la capacidad de pago de las personas como principal criterio para focalizar
el gasto social puede identificarse mediante la encuesta Sisbén, no lo es menos
que con el paso del tiempo las condiciones de vida cambian y los puntajes
consignados en las bases de datos pueden variar significativamente y atentar
contra el derecho al habeas data al consignar una información obsoleta.
47.
De este modo, para clasificar a la
población con mayor precisión, la ley ha establecido algunos criterios. Así,
por ejemplo, independientemente del puntaje obtenido en el Sisbén, quienes
tengan un vínculo laboral vigente, perciban ingresos o renta suficientes para
afiliarse al régimen contributivo, no pueden pertenecer al régimen subsidiado;
tampoco quienes se hayan pensionado o como beneficiarios de otra persona se
encuentren afiliados al SGSSS o a cualquiera de los regímenes de excepción.
48.
En la Resolución 3778 de agosto de
2011, el Ministerio de la Protección Social – hoy Ministerio de Salud y
Protección Social- estableció los puntos de corte del Sisbén metodología III para
la afiliación al RS de salud de la siguiente forma:
Nivel
PUNTAJE DE SISBÉN III
14 ciudades
Otras cabeceras
Rural
1
0 – 47.99
0 – 44.79
0 – 32.98
2
48.00 – 54.86
44.80 – 51.57
32.99 – 37.80
49.
En concreto, consignó sobre la
población a la que se hubiera aplicado la encuesta Sisbén III, que no se encontrara
afiliada al régimen subsidiado y de acuerdo con los puntos de corte consagrados
en dicho acto administrativo, quedaría clasificada en los niveles 1 y 2 y se
afiliaría a dicho régimen a través de subsidios plenos.
50.
Por otra parte, el Decreto 780 de
2016 estableció que la población “no afiliada al régimen subsidiado
identificada en el nivel II del Sisbén pagará un 10% del valor de los servicios
sin exceder el equivalente a dos salarios mínimos mensuales legales vigentes”
y la identificada en el nivel III pagará hasta un “máximo del 30% del valor
de los servicios sin exceder el equivalente a tres salarios mínimos legales
mensuales vigentes por la atención de un mismo evento”.
51.
En consecuencia, la actualización
de la base de datos del Sisbén genera más justicia social al caracterizar e
identificar a las personas que más necesitan las ayudas y beneficios otorgados
por el Estado, logrando mayor eficiencia en el gasto público, por cuanto los recursos
se asignarán a las familias con condiciones económicas menos favorables.
52.
Por lo anterior, el Sistema de
Selección de Beneficiarios para Programas Sociales no puede ser entendido como
fiel sinónimo de afiliación al régimen subsidiado, pero sí como la puerta de
entrada para hacer efectivo el derecho de recibir servicios en salud de forma
gratuita o convertirse en acreedor de una tarifa preferencial en los centros de
atención médica, en contraposición a lo que ocurre en el régimen contributivo el
cual ha sido dispuesto para personas con capacidad de pago.
53.
De este modo, no basta con haber
presentado la encuesta del Sisbén, se requiere desplegar las actuaciones
correspondientes para adelantar el proceso de libre elección de la Entidad
Promotora de Salud para pertenecer al RS, y atendiendo al puntaje obtenido en
atención a la capacidad socioeconómica de las personas y otros criterios
aplicados, será exigible el pago de algunos valores cuya finalidad no es otra
que contribuir al sostenimiento financiero del sistema de salud.
Presentación del caso concreto y
solución del problema jurídico
54.
El señor Ciro Sanclemente Bautista en
calidad de agente oficioso de su madre Matilde Bautista Sarria instauró acción
de tutela en contra de la Asociación Indígena del Cauca – IPS I Minga y MENNAR
S.A.S., al considerar vulnerados los derechos fundamentales de su agenciada, al
exigirle el pago del 30% del valor del óxido de zinc y los pañales prescritos
por el médico, ignorando la última encuesta presentada para la actualización
del Sisbén III, la cual arrojó como resultado un puntaje de 17.53, reclasificándola
en nivel I frente al programa social del régimen subsidiado, haciendo evidente
que no cuenta con recursos para sufragar dichos costos. Por lo descrito, solicitó
que se ordene a las demandadas la entrega de los insumos sin el cobro de ningún
copago.
55.
El juez de primera instancia decidió
“negar y declarar la improcedencia” del amparo constitucional
solicitado, con fundamento en que la exigencia de copagos no contraría la Carta
Política, por cuanto ello busca obtener una contribución económica al sistema
en razón a los servicios prestados. También precisó que en el caso concreto la agenciada
se encontraba clasificada en nivel III del Sisbén y por ende no estaba exenta de
pagar estos aportes, según lo establecido en el Acuerdo 260 de 2004 del Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud[91].
Además manifestó que dentro del expediente no reposaba prueba de su insolvencia
económica y el agente oficioso tampoco elevó petición ante la IPS para obtener
la exoneración de dicho cobro[92].
Procedencia de la acción
56.
A continuación, la Sala verificará
el cumplimiento de los presupuestos de procedencia de la acción:
57.
Legitimación en la causa: el artículo 86 de la Carta Política establece que la
acción de tutela podrá presentarse en nombre propio o de un tercero. El Decreto
Ley 2591 de 1991 en el artículo 10º, consagra que puede promoverse por: (i)
cualquier persona por sí misma o a través de apoderado judicial; (ii) cuando la
persona a la cual se le están vulnerando o amenazando sus derechos no esté en
condiciones de hacerlos valer, un agente oficioso puede actuar en su nombre
aclarando la condición en que se encuentra el agenciado para reconocérsele la
legitimidad para actuar; y (iii) por intermedio del Defensor del Pueblo y los
Personeros Municipales.
58.
Para el caso en
estudio, vale recordar que la Corte ha establecido como requisitos para la procedencia
de la agencia oficiosa (i) la manifestación del agente de actuar como tal y,
(ii) la imposibilidad del titular del derecho fundamental para promover su
propia defensa.[93]
59.
Al respecto, este
Tribunal observa cumplidos los requisitos de la figura mencionada, por cuanto
el agente oficioso es el hijo de la agenciada y mencionó actuar en dicha
calidad. Adicionalmente, explicó que su madre es sujeto de especial protección
constitucional por pertenecer a la tercera edad (93 años) y por su condición de
salud, por haber sido diagnosticada con múltiples enfermedades que la mantienen
en cama, por lo cual se le imposibilita acudir a nombre propio al trámite
tutelar.
60.
Por lo expuesto, el
señor Ciro Sanclemente
Bautista solicitó en nombre de
la señora Matilde el amparo de los derechos fundamentales a la dignidad humana
y a la salud del adulto mayor, los cuales
estimó vulnerados por la IPS Y MENNAR S.A.S, entidades de carácter privado que
prestan el servicio público de salud. A la primera se encuentra afiliada la
agenciada y ante la segunda reclama los insumos prescritos por el médico, como
entidad contratada para dicha entrega por la IPS. De este modo, tanto el
accionante como las demandadas están legitimadas en la causa por activa y
pasiva, respectivamente, dentro del trámite de la presente acción de tutela.
61.
Inmediatez: en atención a este requisito el término en el cual debe ejercerse la acción de tutela, debe
contabilizarse a partir del hecho identificado como vulnerador y supone que el
mismo sea prudencial y razonable, por cuanto el amparo constitucional no puede
tornarse en una herramienta judicial para suplir la negligencia, errores o
descuidos de quien ha permitido la expiración de sus propias oportunidades de defensa
judicial[94].
62.
La Corte ha sostenido que la tutela se puede interponer en todo
momento y en todo lugar, por ende, no existe un plazo de caducidad de la acción[95], por lo cual el cumplimiento de este
requerimiento debe ser analizado en cada caso y dependerá de sus
particularidades, atendiendo a su naturaleza de protección inmediata consistente
en dar una solución de carácter urgente a las situaciones que potencialmente
puedan vulnerar derechos fundamentales.
63.
En el asunto bajo estudio, se
observa que la fórmula médica a través de la cual el profesional de la salud
ordenó el uso de pañales y de crema antipañalitis, data del 31 de julio de
2019, y la acción de tutela se interpuso dentro del mes siguiente, el 26 de
agosto de la misma anualidad, quedando acreditado este requisito de
procedibilidad.
64.
Subsidiariedad: supone como viable acudir al amparo constitucional cuando el presuntamente
afectado o reclamante ha agotado todos los medios de defensa que tenía a su
alcance, salvo que los mismos no fuesen idóneos o eficaces o la persona se
encuentre ante la inminencia de un perjuicio irremediable[96].
65.
De las pruebas aportadas, en el
presente caso se advierte que desde el 31 de julio de 2019 el médico tratante
formuló a la señora Matilde los insumos mencionados, y ante la negativa por
parte de la MENNAR S.A.S. de entregar los mismos sin cobrar copago alguno, acudió
directamente a la acción de tutela para buscar el amparo de los derechos a la salud y una
vida digna, atendiendo a su avanzada edad -93
años de edad- y su situación socioeconómica -pertenecer al nivel I del Sisbén-.
66.
Aunque la agenciada
podría acudir al mecanismo jurisdiccional previsto por la Ley 1122 de 2007[97], modificada por 1949 de 2019, dirigido a solucionar
las controversias suscitadas entre los usuarios y las EPS mediante un
procedimiento particular a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud, la
Corte ha identificado falencias que desvirtúan su idoneidad y eficacia[98], como el plazo de 20 días otorgado a la
entidad para proferir decisiones judiciales que ha generado retrasos de hasta
tres años para solucionar de fondo las controversias conocidas por la misma,
además de (i) la inexistencia de un término para proferir la decisión de
segunda instancia, lo que prolonga el tiempo para la protección del derecho;
(ii) la falta de regulación sobre el efecto devolutivo o suspensivo en que se
concede la impugnación; y (iii) no determinar garantías para el cumplimiento de
la decisión, entre otras. Así, este medio no se considera idóneo, no solo
porque el trámite no se cumple en los días contemplados en la norma sino por
los vacíos en su regulación. [99]
67.
En consecuencia, cuando
se evidencia la presunta vulneración de derechos de carácter fundamental y se
requiere la intervención inmediata de una autoridad judicial, en atención a las
especiales condiciones de la persona afectada, el referido procedimiento
jurisdiccional carece de idoneidad y eficacia, como ocurre en el presente caso,
debido a la avanzada edad, el estado de salud y las condiciones socioeconómicas
en que se encuentra la agenciada. Por esta razón, el amparo constitucional se
convierte en el único medio de defensa con el que ella cuenta para obtener la protección
de sus garantías fundamentales. De este modo, verifica el requisito de
subsidiariedad.
Resolución del problema jurídico
68.
De conformidad con los
elementos de juicio allegados al expediente, se puede advertir que la agenciada
es un adulto mayor que carece de capacidad de pago y por ello debió exonerársele
del cobro de todos los copagos para la entrega de los insumos prescritos, en
concreto los pañales y el óxido de zinc, como se explica a continuación.
69.
En efecto, al analizar la
situación de la señora Matilde, se puede establecer que se trata de un sujeto
de especial protección constitucional debido a que pertenece al grupo
poblacional de la tercera edad, ya que cuenta con 93 años y por ende supera la
expectativa de vida certificada por el DANE[100].
70.
Además, ha sido diagnosticada con
diferentes enfermedades que la mantienen en cama
y sin poder controlar sus esfínteres[101];
no cuenta con una pensión o ingresos de otro tipo y si bien recibía el subsidio
de adulto mayor, una vez consultado el Registro Único de Afiliados se observa
que el último beneficio lo recibió en el 2017[102],
circunstancias todas que no fueron controvertidas por ninguna de las
demandadas.
71.
La conformación del núcleo
familiar de la señora Matilde y la situación económica en la que se encuentran
sus miembros, también permite afirmar que la agenciada no cuenta con el apoyo
económico por parte de terceros, ya que tan solo uno de sus cuatro hijos recibe
un salario mínimo legal mensual vigente, está casado y convive con su esposa y
su hija, lo que da lugar a concluir que su sueldo está destinado a la
manutención de su familia. Cada una de las otras tres hijas tienen un hijo a
cargo y no reciben ingresos propios con los cuales ayudar a la manutención de
la agenciada.
72.
Por último, en relación con las
condiciones de vida de la señora Matilde, la Sala observa que se encuentra en
una precaria situación económica por pertenecer al Sisbén y aún más, por haber
sido reclasificada de nivel III en el que debía cancelar copago del 30% del
valor de los insumos prescritos al nivel I del RS, con ocasión de la
disminución de su puntaje de 43.01 a 17.53 área rural disperso en el Sistema de
Selección de Beneficiarios para Programas Sociales, en el cual no debe cancelar
ningún valor por considerarse una persona en situación de extrema pobreza[103].
73.
Así, las cosas, vale mencionar que
la Corte ha estimado posible exonerar a las personas del cobro de copagos,
cuando se acredite la afectación o amenaza de algún derecho fundamental, a
causa de que el usuario no cuente con los recursos suficientes para sufragar
los costos de los servicios de salud requeridos.
74.
De
este modo, aunque los pagos moderadores encuentran su justificación en el
propósito de ayudar a financiar el Sistema de Seguridad Social en Salud como
fue descrito en la parte dogmática de esta sentencia, la jurisprudencia
constitucional ha anotado que en el evento en que una persona carezca de
recursos para cubrir los copagos solicitados para la entrega de los insumos o
los servicios requeridos, dicha circunstancia pueda verificarse y la Entidad
Promotora de Salud no desvirtúe tal situación, esta última deberá proceder a su
cubrimiento para evitar la vulneración de un derecho fundamental.
75.
Con fundamento en lo
anterior, se observa que si bien en el momento en que la señora Matilde
solicitó a MENNAR S.A.S. la entrega de los elementos ordenados por el
profesional de la salud[104], regía
la metodología III del Sisbén, en la cual había sido calificada con un puntaje
de 43.01 (área rural disperso) con nivel III en el régimen subsidiado[105],
lo que suponía el pago del 30% del valor de los insumos solicitados, desde enero
de 2018 en la encuesta efectuada para la modernización de dicho sistema, se
evidenciaron cambios al realizar la caracterización de la señora Matilde y su
hogar, que condujeron a reclasificarla con un puntaje notoriamente inferior de
17.53 en área rural disperso.
76.
Esto significa en atención a los
puntos de corte del programa social del RS, que la agenciada quedó clasificada hace
más de dos años en el nivel I, que oscila entre los puntos de corte de 0 a
32.99 en zona rural disperso y que cobija a la población más pobre para recibir
beneficios en salud, razón por la cual el Ministerio de Salud y Protección
Social ha establecido que no deben pagar copago alguno al carecer de recursos
económicos.
77.
Por lo descrito, esta Sala
considera que en principio, la norma habilita el cobro[106]
que MENNAR S.A.S. efectuó a la agenciada en el mes de diciembre del 30% del
valor de los insumos prescritos por el médico tratante[107],
bajo el argumento de encontrarse vigente el Sisbén III y por ello ser aplicable
el puntaje de 43.01, que la ubica en el nivel III para los beneficios del
régimen subsidiado y que atendiendo a lo dispuesto en el artículo 2.4.20 del
Decreto 780 de 2016[108],
implica la cancelación de un copago equivalente al 30% del valor del insumo
solicitado.
78.
Sin embargo, ante la solicitud de
que fueran entregados los insumos sin cobro alguno, MENNAR S.A.S. debió
analizar la situación de la señora Matilde, que permite establecer como se
mencionó, que se trata de un sujeto de especial protección constitucional que
carece de recursos económicos para sufragar los gastos cobrados para la entrega
de los pañales y el óxido de zinc prescritos por el médico tratante.
79.
En consecuencia, es gravoso exigirle
la cancelación mensual de $117.450 para la entrega de los pañales ordenados por
el profesional de la salud, como en efecto ocurrió en el mes de diciembre de
2019 por concepto de copago, desconociendo su verdadera situación económica,
independientemente de que aún no hubiera entrado a regir la metodología IV del
Sisbén. Tal y como se indicó en la parte dogmática, la Corte Constitucional ha
amparado el derecho a la salud de personas de la tercera edad[109]
y en razón de su situación de debilidad manifiesta y ante la imposibilidad de sufragar
los costos económicos derivados de la atención en salud, les ha otorgado una
protección reforzada, que en el caso en concreto, deriva en la exoneración de
la cancelación del mencionado copago como medida excepcional en atención a las
particulares circunstancias de vulnerabilidad de la accionante descritas en el
caso en concreto.
Sobre la entrega de otros
insumos ordenados diferentes a los pañales
80.
Adicionalmente, vale resaltar que,
aunque MENNAR S.A.S. adjuntó la factura del valor de los pañales suministrados
en enero, en la que se observa que en dicho mes no se efectuó ningún cobro,
bajo el argumento de haber entrado en vigencia el Sisbén IV y ser aplicable el
puntaje actualizado de 17.53 nivel I, la entidad no hizo mención sobre el óxido
de zinc que también fue prescrito por el médico tratante. En los referidos
recibos tampoco se evidencia su entrega, lo cual no permite establecer que la
entidad esté cumpliendo con la dispensación de todos los insumos ordenados ni identificar
los costos a los que ascienden el total de los copagos, por lo cual esta Sala
ordenará la dispensación de 90 pañales talla M Tena Slip de adulto
correspondientes al mes de febrero de 2020 ordenados por el médico tratante, al
igual que del óxido de zinc 25gr / 100 gr crema Almipro en cantidad 500 gramos,
insumos que fueron ordenados por el médico tratante, sin el cobro de ningún
pago moderador.
81.
Al respecto debe mencionarse que
si bien la orden médica indicó que la cantidad de unidades de pañales y de
crema corresponden a un tratamiento cuya duración es de 90 días[110],
no significa ello que la prescripción de dichos insumos no vaya a continuar,
atendiendo a que las enfermedades que mantienen en cama a la agenciada y por
las cuales se concluyó la necesidad del uso de dichos insumos son de carácter
irreversible. De este modo, no es posible afirmar que la paciente no necesitará
más de estos elementos, lo que hace aún más importante su entrega oportuna en
las cantidades prescritas y la eliminación de barreras administrativas o de
carácter económico que impidan el goce del derecho fundamental a la salud y a
la dignidad humana.
82.
Destáquese que la Sala no se pronunciará
sobre el insumo médico “Ensure” enunciado por la parte accionante, quien puso
de presente en sede de revisión, que por su elevado costo no ha podido acceder
al mismo, por cuanto no se evidenció orden médica que haga referencia al mismo
y tampoco se cuenta con una negativa por parte de la EPS.
83.
No obstante, atendiendo a las
facultades con las que cuenta esta Corporación para emitir fallos ultra y
extra petita[111],
la Sala ordenará a la Asociación
Indígena del Cauca - IPS I Minga que entre tanto la accionante mantenga las
mismas condiciones de salud que dieron origen a la presente acción deberá
continuar entregando los pañales desechables y el óxido de zinc en cantidad y
periodicidad ya determinados en la orden médica, garantizándose su entrega
oportuna y exonerándole de cancelar copago alguno.
84.
Finalmente, en la parte dogmática
de esta providencia se mencionó que en documento Conpes 3877 de 2016 el
Gobierno Nacional adoptó nuevos lineamientos para la operación del Sisbén en su
cuarta versión, estableciendo como criterios principales de focalización, la
inclusión social y la generación de ingresos.
85.
Para esto consagró, entre otras
cosas, que durante los años 2017, 2018 y 2019 se encuestaría a toda la
población del país y de esta manera se actualizarían los puntajes existentes en
las bases de datos -correspondientes al Sisbén III- para dar paso a la
implementación del Sisbén IV en el año 2020, por lo que los datos obtenidos no
entrarían a regir de inmediato sino hasta efectuarse el barrido a nivel
nacional. Vale resaltar que no se advierte fecha exacta de la entrada en
vigencia de la metodología IV del Sisbén y que el DNP con ocasión de las
preguntas formuladas por esta Sala en sede de revisión, no especificó la misma,
señalando que el Sisbén III regiría mientras la versión IV entra en vigencia.
86.
En
atención a lo descrito, la señora Matilde fue encuestada para la actualización
del Sisbén el 24 de enero de 2018 y clasificada en nivel I con un puntaje de
17.53 área rural disperso[112], lo cual se observa
en un recuadro ubicado en la parte inferior de la página web del DNP al
consultar su puntaje, en el cual se indica: “luego de realizada la actualización de información
con el barrido, su puntaje Sisbén III actualizado es de 17,53 según encuesta
registrada en el municipio de Popayán Cauca […]”.
87.
Ahora bien,
al mismo tiempo que se muestra el puntaje que regirá cuando entre en vigencia la
versión IV, sigue presentándose en la parte superior derecha de la página de
manera sobresaliente el puntaje correspondiente al Sisbén III, en este caso de 43.01
área rural que se enmarca en el nivel III del RS, permitiendo aseverar que no
ha comenzado a regir el Sisbén III como lo afirma MENNAR S.A.S. en su escrito
del 10 de febrero de 2020, razón invocada por dicho establecimiento para eximir
de copago a la agenciada únicamente por los meses de enero y febrero de la
presente anualidad, al considerar que en enero de 2020 inició la operación de
la metodología IV, que permite según el puntaje de la agenciada exonerarle de
cancelar monto alguno.
88.
Adicionalmente,
el DNP indicó: “hasta tanto no se finalice el barrido en todo el territorio
nacional, la información del Sisbén publicada por el DNP utilizará la
metodología de cálculo de puntaje Sisbén III. Una vez finalizado el barrido a
nivel nacional, el DNP adoptará la metodología de cálculo de puntaje Sisbén IV”,
lo cual significa que sigue rigiendo el puntaje anterior que, en el caso en
estudio, permitiría cobrar a la agenciada valores a cambio de la entrega de
insumos y servicios de salud, esto, bajo la postura planteada por MENNAR S.A.S.
89.
De este modo,
si la razón invocada por MENNAR S.A.S para solicitar pagos moderadores en
diciembre pero no en los meses de enero y febrero, es que el Sisbén IV comenzó
a regir en enero de 2020 siendo aplicable el puntaje de 17.53 que exonera a la señora
Matilde de cancelar copagos, la Sala debe adoptar una decisión que proteja los
derechos fundamentales a la salud y la dignidad humana de la accionante, ante
la posibilidad de que MENNAR S.A.S. considere nuevamente que puede cobrar
dichos montos, toda vez que el DNP afirmó que no ha entrado a regir la versión
IV y por ende sigue operando el Sisbén III.
90.
Por lo
anterior, es necesario recordar que la decisión que adoptará la Sala de exonerar
del pago de estos valores a la agenciada no recae en el hecho de que su puntaje
del Sisbén sea exigible o no, sino en (i) su precaria situación económica y (ii)
la vulneración a sus derechos derivada de tener que soportar la carga excesiva
que representa la espera de largos periodos mientras se lleva a cabo la
actualización de las versiones del Sisbén para hacer exigible el puntaje obtenido
con su última encuesta, que en el caso en estudio indica entre otras cosas, una
realidad material que no puede desconocerse, consistente en la carencia de medios
económicos.
91.
El presente caso deja en evidencia
lo ineficaz que puede resultar la aplicación del puntaje y las demoras en los
procesos de actualización de las versiones del Sisbén para hacer efectivo el
mismo que no pueden convertirse en el pretexto para no proteger los derechos
fundamentales de los más vulnerables.
92.
En este
sentido, la Sala advierte que los retrasos en la actualización del Sisbén también
afectan los procesos de administración de los datos personales basados en los
principios de libertad, necesidad, veracidad, integridad, incorporación,
finalidad, utilidad, circulación restringida, caducidad e individualidad y
pueden vulnerar como en este caso, derechos fundamentales como el habeas data[113], al consignarse en sus
bases de datos información que no corresponde a la verdadera situación de la
población, generando confusión y barreras de acceso a los beneficios de
programas sociales del Estado.[114]
93.
En efecto, la encuesta de
actualización del puntaje del Sisbén III de la agenciada se surtió el 24 de
enero de 2018, aunque la Secretaría de Planeación Municipal de Popayán indicó
que el barrido se terminó con anterioridad, el 19 de enero de 2018, la ficha
fue actualizada 6 meses después el 26 de julio de 2018 y a febrero de 2020, a
falta de la entrada en vigencia del Sisbén IV el puntaje obtenido sigue sin ser
exigible para reclamar beneficios en los programas sociales del Estado.
94.
Así, resulta irrazonable para el
caso concreto la extensa espera por parte de la afiliada que sin capacidad monetaria
siguió cancelando los dineros exigidos por concepto de copagos desde enero de
2018, fecha desde la cual se puso en evidencia que carece de los medios para
ello y a quien la IPS podría seguir cobrando bajo el argumento de no haber entrado
en vigencia el Sisbén IV.
95.
En consecuencia, esta
Sala de Revisión procederá a revocar el fallo proferido el 11 de septiembre de 2019 por el Juzgado Tercero de
Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Popayán, Cauca, mediante el cual
decidió “no conceder y declarar improcedente” el amparo y, en su lugar, ordenará a la Asociación Indígena del Cauca - IPS I
Minga y MENNAR S.A.S., que
exoneren a la señora Matilde de la cancelación de los valores que puedan
causarse por concepto de copagos por los pañales, óxido de zinc u otros
elementos que se prescriban, en atención a las razones expuestas y proceda a la
entrega de estos en la periodicidad y cantidad necesarios establecidos por un
profesional de la salud una vez evalúe la condición médica de la agenciada.
96.
De igual manera, se
instará al Departamento Nacional de Planeación para que adopte las medidas
necesarias a efectos de reducir los tiempos en los que se desarrollan los
procesos de actualización de las versiones del Sisbén con el fin de hacer
efectiva de manera pronta y oportuna la aplicación de los puntajes del Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas
Sociales, una vez realizadas
las encuestas de caracterización de la población.
Anotación final
97.
En relación con el fallo referido,
la Sala quiere clarificar al juez de instancia que, utilizar los conceptos “no
conceder y declarar improcedente” en la parte resolutiva de la sentencia de
manera simultánea, es impreciso, atendiendo a que, lo primero tiene lugar
cuando se estudia el asunto de fondo y se verifica que no se vulneró derecho
fundamental alguno y lo segundo, cuando estudiados los requisitos de
procedencia de la acción se encuentra que la misma no cumple con uno o varios y
por ello no conocerá de fondo. Dado lo anterior, se le insta para que a futuro
no incurra en este tipo de imprecisiones.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 11 de septiembre de 2019 por el
Juzgado
Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Popayán, Cauca, que decidió “negar y declarar improcedente” la
acción de tutela presentada por Ciro Sanclemente Bautista en
calidad de agente oficioso de la señora Matilde Bautista Sarria contra la
Asociación Indígena del Cauca - IPS I Minga y MENNAR S.A.S y en su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos
fundamentales a la salud y a la vida digna, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR, a la Asociación Indígena del Cauca - IPS I
Minga y a MENNAR S.A.S a
través del representante legal o quien haga sus veces, que en un término de
cuarenta y ocho (48) horas contados a partir de la notificación de este fallo,
suministre a la señora Matilde Bautista Sarria, si no lo ha hecho, el óxido de
zinc 25gr/100gr crema Almipro en cantidad 500 gramos para tres meses, y los
pañales desechables talla M Tena Slip de adulto en 90 unidades prescritos, correspondientes
al mes de febrero exonerándola de cancelar copagos por estos conceptos.
TERCERO: ORDENAR a la Asociación Indígena del Cauca - IPS I
Minga a
través de su representante legal o quien haga sus veces, que entre tanto la
accionante mantenga las mismas condiciones de salud que dieron origen a la
presente acción continúe entregando los pañales desechables y el óxido de zinc
en cantidad y periodicidad ya determinados en la orden médica, garantizándose
su entrega oportuna y exonerándole de cancelar copago alguno.
CUARTO: ORDENAR a la Asociación
Indígena del Cauca - IPS I Minga y a MENNAR S.A.S que en lo sucesivo se
abstengan de realizar cobros por concepto de copagos por la entrega de los
insumos médicos que tenga que brindar a la señora Matilde Bautista Sarria con
ocasión de las múltiples patologías que padece, mientras sus circunstancias
personales y socioeconómicas se mantengan en la forma descrita en el texto de
esta providencia.
QUINTO: INSTAR al Departamento Nacional de Planeación para que
adopte las medidas necesarias a efectos de reducir los tiempos en los que se
desarrollan los procesos de actualización de las versiones del Sisbén con el
fin de hacer efectiva de manera pronta y oportuna la aplicación de los puntajes
del Sistema de Selección de Beneficiarios
para Programas Sociales una
vez realizadas las encuestas de caracterización de la población.
SEXTO: Por Secretaría General líbrense las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Magistrado
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La información sobre los hechos expuestos en el
escrito de tutela fue complementada a través de los elementos probatorios que
obran en el expediente con el fin de facilitar el entendimiento del caso.
[2] A.I.C.
[3] Sociedad por acciones simplificada cuyo objeto es
el comercio al por mayor de productos farmacéuticos medicinales cosméticos y de
tocador.
[4] Folio 11 del cuaderno de instancia. Cédula de
ciudadanía con fecha de nacimiento 14 de marzo de 1927.
[5] En adelante también RS.
[6] Ibídem, folio 5. Se evidencia que la fecha correcta
de la historia clínica allegada al expediente es 31 de julio de 2019 y no 30 de
octubre como erróneamente cita.
[7] Ibídem.
[8] En el folio 5 del cuaderno de instancia también se
enuncian, entre otras, las condiciones médicas relacionadas.
[9] “Herramienta
tecnológica que permite a los profesionales de salud reportar la prescripción
de tecnologías en salud no financiadas con recursos de la UPC o servicios
complementarios”. “Se utiliza para identificar de manera rápida
y objetiva a la población en situación de pobreza y vulnerabilidad para
focalizar la inversión social y garantizar que esta sea asignada a quienes más
lo necesitan”. https://www.sispro.gov.co/central-prestadores-de-servicios/Pages/MIPRES.aspx ,
consulta efectuada el 10 de diciembre de 2019.
[10] Folio 8 del cuaderno de instancia. Documento de
direccionamiento de servicio prescrito por Mipres del 30 de octubre de 2019.
[11] “Sistema de Identificación de Potenciales
Beneficiarios de Programas Sociales que, a través de un puntaje, clasifica a la
población de acuerdo con sus condiciones socioeconómicas”. Cfr. https://www.sisben.gov.co/sisben/Paginas/Que-es.aspx , página consultada
el 11 de enero de 2019. Vale anotar que el Sisbén ha funcionado con diferentes
metodologías desde su creación; hasta diciembre de 2019 estuvo vigente el III y
a partir de enero de 2020 entraba en funcionamiento la metodología del Sisbén
IV (Conpes 3877 de 2016), para lo cual fue necesario un proceso de
actualización de datos recolectados entre el año 2017 y diciembre de 2019, en
virtud de lo cual pudieron presentarse variaciones en los puntajes de los
beneficiarios.
[12] “Es un valor numérico único asignado a todas las
personas que conforman la unidad de gasto, el cual se obtiene mediante técnicas
estadísticas y econométricas que agregan o relacionan la información de la
vivienda, el hogar y las personas de cada unidad de gasto.” Cfr. https://www.sisben.gov.co/sisben/Paginas/Sisb%C3%A9n-IV.aspx, página consultada el
11 de enero de 2019.
[13] Folio 12 del cuaderno de instancia.
[14] Folio 1 del cuaderno de instancia.
[15] Anotación: toda referencia a nivel I, II o III del
Sisbén hace alusión a los puntos de corte establecidos por el Ministerio de
Salud para el RS, programa social sobre el cual recae el estudio del presente
caso.
[16] Ibídem, folio 23.
[17] Ibídem, folio 17.
[18] Departamento Nacional de Planeación.
[19] Ibídem, folios 21 y 22.
[20] “Por medio del cual se expide el Decreto Único
Reglamentario del Sector Salud y Protección Social”.
[21] Dineros que debe pagar un usuario directamente a
las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS).
[22] “Por la cual se establece el procedimiento y los
requisitos para el acceso, reporte de prescripción y suministro de tecnologías
en salud no financiadas con recursos de la UPC del Régimen Subsidiado y
servicios complementarios y se dictan otras disposiciones”.
[23] A través de la cual se modifica la Resolución 3778
de 2011 por la cual se
establecen los puntos de corte del Sisbén metodología III y se dictan otras
disposiciones.
[24] Folio 23 del cuaderno de instancia.
[25] Declaración de Importancia Estratégica del Sistema
de Identificación de Potenciales Beneficiarios (Sisbén IV), del 05 de diciembre
de 2016 realizado por el DNP.
[26] En adelante el Ministerio, Minsalud, MSPS, el ente
ministerial.
[27] Folio 35 cuaderno de instancia.
[28] Resaltó que de conformidad con la sentencia T-402
de 2018 es viable declarar la improcedencia de la acción, bajo el argumento de
que el accionante pretendía la exoneración del copago “sin ni siquiera haber
formulado tal pretensión ante la entidad prestadora de salud”. Folio 34
vuelto del cuaderno 1 de tutela.
[29] Folios 5-7 del cuaderno de instancia.
[30] Ibídem, folio 8.
[31] Ibídem, folio 9.
[32] Ibídem, folio 10.
[33] Pequeño Municipio ubicado a 29 kilómetros de la
ciudad de Popayán en el Departamento del Cauca.
[34] Ibídem, folio 11.
[35] Ibídem, folio 12.
[36] Ibídem, folios 26-27.
[37] Ibídem, folio 28.
[38] Ibídem, folio 40.
[39] Notificado el 30 de enero de 2020 y al DNP el 31
siguiente.
[40] Ibídem 29.
[41] Ibídem, folio 30.
[42] Por medio de la cual “se establecen las fechas
de entrega para certificación de las bases de datos brutas Municipales y
Distritales del Sisbén y de publicación y envío de la base nacional certificada
para la vigencia 2020”.
[43] Folio 43 del cuaderno de revisión de tutela.
[44] Cuadro extraído del documento remitido el 4 de
febrero de 2020 por el DNP.
[45] Documento suscrito por Ciro Sanclemente Bautista
agente. Folio 49 del cuaderno de revisión de tutela.
[46] Documento de MENNAR S.A.S. suscrito por el
representante legal. Folio 35 del cuaderno de revisión de tutela.
[47] Folio 36 del cuaderno de revisión de tutela.
[48] Factura FAM8804. Folio 38 del cuaderno de revisión
de tutela.
[49] Factura FAM10733. Ibídem, folio 39.
[50] Folio 37 del cuaderno de revisión de tutela.
[51] Folio 51 del cuaderno de revisión de tutela.
[52] La presente síntesis comprensiva se extracta de la
sentencia T-527 de 2019.
[53] “Por medio de la cual se regula el derecho
fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones.”
[54] En Sentencia T-406 de 1992 este Tribunal expuso que
“algunos derechos no aparecen considerados expresamente como fundamentales.
Sin embargo, su conexión con otros derechos fundamentales es de tal naturaleza
que, sin la debida protección de aquellos, estos prácticamente desaparecerían o
harían imposible su eficaz protección. En ocasiones se requiere de una
interpretación global entre principios, valores, derechos fundamentales de
aplicación inmediata y derechos económicos sociales o culturales para poder
apoyar razonablemente una decisión judicial. Un derecho fundamental de
aplicación inmediata que aparece como insuficiente para respaldar una decisión
puede llegar a ser suficiente si se combina con un principio o con un derecho de
tipo social o cultural y viceversa. Esto se debe a que la eficacia de las
normas constitucionales no está claramente definida cuando se analiza a priori,
en abstracto, antes de entrar en relación con los hechos”. En ese mismo
sentido se pronunciaron las sentencias T-499 de 1992, T-099 de 1999, SU 819 de
1999, T-1055 de 2000, T-968 de 2002, T- 791 de 2003, T-982 de 2003, T-738 de
2004 y T-949 de 2004, entre otras.
[55] En la sentencia C- 615 de 2002 esta Corporación
indicó que “también la Corte ha sostenido que la seguridad social - y
por consiguiente la salud- como derecho constitucional, adquiere su connotación
de fundamental cuando atañe a las personas de la tercera edad y aquellas
personas cuya debilidad es manifiesta”, posición reiterada en la sentencia T- 261 de 2007.
[56] En la sentencia T-859 de 2003,
la Corte señaló que el derecho a acceder a los planes obligatorios y a los
servicios básico de salud derivados de la normativa vigente y de los elementos
establecidos en la Obligación General 14 expedida por el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, “por cuanto se han
definido los contenidos precisos del derecho, de manera que existe un derecho
subjetivo claro a favor de quienes pertenecen a cada uno de los subsistemas
–contributivo, subsidiado, etc.”-; además sobre el fenómeno de
transmutación de los derechos prestacionales en subjetivos, reiteró que “la
naturaleza de derecho fundamental que tiene el derecho a la salud en los
términos del fundamento anterior, implica que tratándose de la negación de un
servicio, medicamento o procedimiento establecido en el P.O.S., se estaría
frente a la violación de un derecho fundamental. No es necesario, en este
escenario, que exista amenaza a la vida u otro derecho fundamental, para satisfacer
el primer elemento de procedibilidad de tutela: violación o amenaza de un
derecho fundamental.” A partir de ese fallo, de manera pacífica y
consolidada la jurisprudencia ha reiterado la categoría autónoma de
fundamentalidad para el derecho a la salud y la procedibilidad de su amparo por
vía de la petición de amparo constitucional “en lo que respecta a un ámbito
básico, el cual coincide con los servicios contemplados por la Constitución, el
bloque de constitucionalidad, la ley, la jurisprudencia y los planes
obligatorios de salud, con la necesidad de proteger una vida en condiciones
dignas, sin importar cuál (sic) sea la persona que lo requiera.”
[57] En la sentencia C-313 de 2014, al estudiar la
constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria en salud, esta Corporación
señaló que “el derecho fundamental a la salud es autónomo e
irrenunciable, tanto en lo individual como en lo colectivo. En segundo lugar,
manifiesta que comprende los servicios de salud de manera oportuna, eficaz y
con calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud.
En tercer lugar, radica en cabeza del Estado el deber de adoptar políticas que
aseguren la igualdad de trato y oportunidades en el acceso a las actividades de
promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación
para todas las personas. Finalmente, advierte que la prestación de este
servicio público esencial obligatorio, se ejecuta bajo la indelegable
dirección, supervisión, organización, regulación, coordinación y control del Estado”.
[58] Sentencia C-043 de 2017 reemplaza el vocablo
“discapacitado” por “persona en situación de discapacidad”.
[59] Sentencia T-117 de 2019, T-171 de 2018, T-096 de
2016, T-760 de 2008, entre otras.
[60] Ver también sentencia T-003 de 2019, T-001 de 2018,
T-014 de 2017, T-310 de 2016, T-121 de 2015, T-266 de 2014, T-180 de 2013 y
T-745 de 2009, entre otras.
[61] “Personas de la tercera edad”. En sentencia T-047
de 2015 la Corte mencionó que se encuadra en la tercera edad quien supere la
expectativa de vida de los colombianos certificada por el DANE. Ver también
sentencia T-844 de 2014.
[62] “Todas las personas nacen libres e iguales ante
la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de
los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por
razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión
política o filosófica.
El Estado promoverá las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en
favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente
a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se
encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o
maltratos que contra ellas se cometan.”
[63] “El Estado, la sociedad y la familia concurrirán
para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y
promoverán su integración a la vida activa y comunitaria.
El Estado les garantizará los
servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de
indigencia.”
[64] Ver sentencias T-117 de 2019, T-215 de 2018, T-171
de 2018, T-252 de 2017, T-178 de 2017, T-014 de 2017, T-414 de 2016, T-383 de
2015, T-199 de 2013 y T-634 de 2008, entre otras.
[65] Ver también sentencia T-388 de 2012.
[66] Ver también sentencias T-507 de 2017 y T-760 de
2008, entre otras.
[67] Sentencia T-096 de 2016. Cfr. el tercer capítulo
que reitera la jurisprudencia en relación con la exigibilidad a través de la
acción de tutela, de medicamentos no contemplados en el P. O. S. –hoy PBS UPC-
y la prueba de la incapacidad económica del peticionario.
[68] Ver sentencias T-065 de 2018 y T-096 de 2016, entre
otras.
[69] “Por la cual se
crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”.
[70] Entre los cuales están incluidos, madres
comunitarias o sustitutas, aprendices en etapa electiva y en etapa productiva.
[71] Artículo 2º.
[72] Artículo 3º.
[73] En particular, se excluye del pago de copagos a la
siguiente población: (i) niños durante el primer año de vida; (ii) la población
con clasificación UNO mediante encuesta Sisbén (cualquier edad); (iii) las
poblaciones especiales que se identifiquen mediante instrumentos diferentes al
Sisbén, como listados censales u otros, entre estos, niños abandonados mayores
de un año, habitantes en situación de calle, población en condiciones de
desplazamiento forzado, desmovilizados, población indígena, personas de la
tercera edad en protección de ancianatos en instituciones de asistencia social
población rural migratoria y población ROM; y (iv) el núcleo familiar de la
población desmovilizada una vez identificado mediante la encuesta Sisbén, no
será sujeto del cobro de copagos siempre y cuando se clasifique en el nivel I
del Sisbén. https://pospopuli.minsalud.gov.co/PospopuliWeb/files/Cuotasmoderadorasycopagos2019.pdf .
[74] Acuerdo 260 de 2004 del Consejo Nacional de
Seguridad Social en Salud. Cfr. artículo 7º. Los servicios frente a los cuales
no se cobran copagos en el régimen subsidiado, son los de promoción y
prevención; programas de control de atención materno infantil; los programas de
control en atención de las enfermedades transmisibles; las enfermedades catastróficas
o de alto costo; la atención inicial de urgencias; los servicios sujetos a la
aplicación de cuotas moderadoras (la consulta médica, odontológica y consulta
por otras disciplinas no médicas, exámenes de laboratorio, imagenología,
despacho de medicamentos cubiertos en el PBS UPC del RS y consulta de urgencia;
y las prescripciones regulares dentro de un programa especial de atención
integral de patologías). Ver también sentencia T-402 de 2018.
[75] Artículo 5 del Acuerdo 260 de 2004.
[76] Ver sentencias T-509 de 2017, T-178 de 2017, T-597
de 2016, T-611 de 2014, T-725 de 2010 y T-036 de 2006.
[77] Sentencias T-402 de 2018, T-062 de 2017, T-115 de
2016, T-459 de 2015, T-175 de 2015, T-760 de 2008, T-330 de 2006 y T-310 de
2006, entre otras.
[78] Sentencia T-150 de 2012.
[79] Sentencia T-115 de 2016.
[80] “Artículo 18. Cuotas de
Recuperación. Son los dineros que debe pagar el usuario directamente a las
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud en los siguientes casos […]”
[81]
Sentencia T-062 de 2017, reiteración de la sentencia T-984 de 2006. “Cuando
una persona requiera de un tratamiento médico con urgencia, y no pueda acceder
a éste por no tener la capacidad económica suficiente para pagar los copagos,
las cuotas moderadoras, las cuotas de recuperación o el porcentaje equivalente
a las semanas de cotización faltantes, se deberá inaplicar la normatividad y la
entidad territorial, la ARS, o la EPS, según sea el caso, deberá prestarle
oportunamente el servicio, en aras de proteger su derecho fundamental a la vida,
en conexidad con el derecho a la salud.”
[82] Puntaje: “Es un valor numérico único asignado a
todas las personas que conforman la unidad de gasto, el cual se obtiene
mediante técnicas estadísticas y econométricas que agregan o relacionan la
información de la vivienda, el hogar y las personas de cada unidad de gasto.”
Documento Conpes 3877 de 2016.
[83] ​ CONPES Social 022 de 1994: Focalización del
gasto social en las entidades territoriales.
[84] Sisbén IV - CONPES 3877 de 2016: Declaratoria de
importancia estratégica del Sistema de Identificación de Potenciales
Beneficiarios (Sisbén IV). https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3877.pdf . Sisbén III - CONPES
Social 117 de 2008: Actualización de los criterios para la determinación,
identificación y selección de los beneficiarios de programas sociales. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Social/117.pdf . CONPES Social 100
de 2006: Lineamientos para la focalización del gasto público social. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Social/100.pdf . Sisbén II - CONPES
Social 055 de 2001: Reforma del sistema de focalización individual del gasto
social. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Social/55.pdf . CONPES Social 040
de 1997: Focalización del gasto social. Ver página: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Social/40.pdf. https://www.sisben.gov.co/sisben/Paginas/Documentos-CONPES.aspx.
[85] Municipios en las categorías 5 y 6; con un índice
NBI (necesidades básicas insatisfechas) superior al 60% con una concentración
de mínimo 10.000 personas pobres; estratos socioeconómicos 1 y 2 en las
ciudades y grupos vulnerables como las madres en embarazo, parto o posparto,
los menores de un año y los ancianos pertenecientes a zonas marginales dentro
de las ciudades.
[86] Director del DNP. https://www.dnp.gov.co/Paginas/Arranca-el-nuevo-Sisb%C3%A9n.aspx .
[87] Página del DNP. https://www.dnp.gov.co/Paginas/DNP-defini%C3%B3-proceso-de-transici%C3%B3n-entre-Sisb%C3%A9n-III-y-Sisb%C3%A9n-IV.aspx .
[88] Pág 28.
[89] Ibídem.
[90] Sentencia T-547 de 2015.
[91] “Por el cual se define el régimen de pagos
compartidos y cuotas moderadoras dentro del Sistema General de Seguridad Social
en Salud.”
[92] Resaltó que de conformidad con la sentencia T-402
de 2018 es viable declarar la improcedencia de la acción, bajo el argumento de
que el accionante pretendía la exoneración del copago “sin ni siquiera haber
formulado tal pretensión ante la entidad prestadora de salud”. Folio 34
vuelto del cuaderno 1 de tutela.
[93] Ver sentencias T-528
de 2019, T-353 de 2018, T-430 de 2017, T-178 de 2017 y SU-055 de 2015 que
establecen al respecto: “Para que se configure la agencia oficiosa, (sic) la concurrencia de
dos elementos: (i) que el titular de los derechos no esté en condiciones de
defenderlos y, (ii) que en la tutela se manifieste esa circunstancia. En cuanto
a esta última exigencia, su cumplimiento sólo se puede verificar en presencia de
personas en
estado de vulnerabilidad extrema, en circunstancias de debilidad manifiesta o
de especial sujeción”.
[94] Cfr. sentencia T-124 de 2019. Ver también sentencia
T-573 de 1997.
[95] Sentencia SU-108 de 2018.
[96] Sentencia T-130 de 2014.
[97] “Artículo 41º. Función Jurisdiccional de la
Superintendencia Nacional de Salud. Con el fin de garantizar la efectiva
prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de
Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política,
la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, y con
las facultades propias de un juez en los siguientes asuntos […]”.
[98] Sentencia T-309 de 2018.
[99] Aclaraciones de voto a las sentencias T-235 de 2018
y T-010 de 2019.
[100] Supera los 74 años de edad. https://www.dane.gov.co/index.php?option=com_content&view=article&id=853 .
[101] “Hipertensión, demencia senil, hipotiroidismo
subclínico [y] valvulopatia”. Adicionalmente,
se evidencia que la representada requiere el uso de pañal para diuresis y
deposiciones y, cuenta con desacondicionamiento físico con limitación funcional
de movilidad
Folio 5 del cuaderno de instancia.
[102] Consulta efectuada el 12 de febrero de 2010. https://ruaf.sispro.gov.co/AfiliacionPersona.aspx .
[103] Ley 1122 de 2007. Artículo 14 numeral g): “no
habrá copagos ni cuotas moderadoras para los afiliados del Régimen Subsidiado
en Salud clasificados en el nivel I del SISBÉN o el instrumento que lo remplace”.
Resolución 3778 de agosto de 2011: según los puntos de Corte del RS, se
encuentra en nivel I quien tenga puntaje de ​​0 - 32,98 en zona
rural.
[104] Si bien el agente oficioso manifestó que no elevó
solicitud alguna ante las demandadas de exoneración de copagos para la entrega
de los insumos, esta Sala considera que incurrió en un error, toda vez que las
demandadas en sus escritos hacen alusión a que la agenciada solicitó el no pago
del 30% del valor de los insumos en atención a que había sido clasificada en
nivel I del Sisbén. Adicionalmente las accionadas no alegaron que la agenciada
haya acudido directamente a la acción de tutela sin elevar ante dichas
entidades solicitud previa de exoneración de copagos, por lo que no se tendrá
en cuenta la afirmación del agente oficioso.
[105] Puntos de corte de los niveles 1 y 2 del
instrumento de focalización Sisbén metodología III para la asignación de los
subsidios en salud. Nivel 1 para ciudadanos que obtengan un puntaje de 0 a
44.79 en el área urbana, y de 0 a 32.98 en el área rural; nivel 2 para los que
obtengan un puntaje de 44.80 a 51.57 en el área urbana, y de 32.99 a 37.80 en
el área rural; y nivel 3 los ciudadanos con puntaje por encima de los límites
establecidos en los niveles 1 y 2.
[106] Decreto 780 de 2016. Artículo 2.4.20 sobre cuotas
de recuperación: “Son los dineros que debe pagar el usuario
directamente a las Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud en los siguientes casos: (…) 3. Para la
población identificada en el nivel 3 de SISBÉN pagará hasta un máximo del 30%
del valor de los servicios sin exceder el equivalente a tres salarios mínimos
legales mensuales vigentes por la atención de un mismo evento (…)”.
[107] Factura FAM8804. Folio 38 del cuaderno de revisión
de tutela.
[108] “Por medio del cual se expide el Decreto Único
Reglamentario del Sector Salud y Protección Social”.
[109] Ver sentencias T-252 de 2017, T-414 de 2016 y T-096
de 2016, entre otras.
[110] Folio 9 del cuaderno de instancia.
[111] Ver sentencias T-104 de 2018, T- 634 de 2017, T-
060 de 2016, entre otras. En sentencia T-634 de 2017 se dijo: “En cuanto a
la posibilidad de que los fallos puedan ser extra y ultra petita en materia de
tutela, esta Corte de manera pacífica ha señalado que el juez de tutela puede
al momento de resolver el caso concreto conceder el amparo incluso a partir de
situaciones o derechos no alegados, atendiendo la informalidad que reviste el
amparo y además quien determina los derechos fundamentales violados”.
[112] La Resolución 3778 de
2011 estableció en su artículo 1º los puntos de corte del Sisbén metodología
III y consignó que pertenecerán a nivel I quienes tengan entre 0 y 32.98 rural.
[113] Sentencia T-238 de 2018.
[114] Ver cuadro del numeral 28.3.1.