T-222-18
Sentencia
T-222/18
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN MATERIA PENSIONAL-Fundamental
El derecho a seguridad social tiene un carácter fundamental
relacionado con el derecho al mínimo vital y la pensión de vejez, más aún,
cuando se trata de personas que se encuentran en estado de indefensión, y son
destinatarias de una especial protección constitucional.
PENSION DE VEJEZ-Evolución normativa
Respecto a las normas de la pensión de vejez, en Colombia
han existido tres regímenes pensionales generales desde el año 1990. Estos
comparten entre sí dos requisitos para acceder a esta prestación i) haber
cumplido la edad; y ii) demostrar el número de semanas mínimas cotizadas
requeridas.
ACUMULACION DE TIEMPO Y SEMANAS COTIZADAS PARA PENSION DE VEJEZ-Recuento normativo
PENSION DE VEJEZ-Requisitos según Decreto 758/90
Los requisitos para acceder a la pensión de vejez previstos
en el Decreto 758 de 1990  han sido reconocidos y reiterados en diferentes
oportunidades por esta Corte, la cual ha concluido que para que una persona se
pueda pensionar con las condiciones de monto, de edad y de tiempo señaladas en
este régimen debe: i) tener 60 o más años si es hombre o 55 años de edad si es mujer al momento
de solicitar la pensión y ii) demostrar como mínimo 500 semanas de cotización
dentro de los 20 años anteriores a cumplir la edad o 1000 en cualquier momento.
PENSION DE VEJEZ Y MORA EN EL PAGO DE LOS APORTES POR PARTE DEL
EMPLEADOR-Afiliado o beneficiario no debe
soportar la mora en el traslado de los aportes al sistema ni la inacción de
Colpensiones o las administradoras de fondos de pensiones en el cobro
Existe una regla jurisprudencial consolidada respecto de
la imposibilidad de trasladarles a los trabajadores las consecuencias negativas
de la mora del empleador, y de la falta de gestión de las administradoras en el
cobro de los aportes para el reconocimiento y pago de la pensión de vejez. En
consecuencia, la Corte ha concluido que son las administradoras de pensiones
las llamadas a asumir los efectos que puedan derivarse del retraso o de la
falta de pago de los aportes.
DERECHO
A LA PENSION DE VEJEZ-Orden a Colpensiones reconocer y
pagar pensión de vejez, según Decreto 758/90
La acción de tutela es procedente
como mecanismo definitivo para proteger los derechos fundamentales a la
seguridad social, a la vida digna y al mínimo vital del accionante, debido a
que se encuentra en condición de vulnerabilidad por su edad, su estado de salud
y su situación económica.
Referencia:
Expediente T-6.587.633
Acción
de tutela instaurada por Jorge Antonio Cárdenas Duarte contra COLPENSIONES
Procedencia:
Sala Única de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Yopal
Asunto:
Reconocimiento de la pensión de vejez de conformidad con los
requisitos establecidos en el Acuerdo 049 de 1990. Análisis del presupuesto de
cotización exclusiva al ISS. Responsabilidad de las administradoras de pensiones en el cobro de los aportes no
realizados por el empleador
Magistrada
Ponente:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá,
D.C., siete (7) de junio de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de
la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado José
Fernando Reyes Cuartas y por las Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y
Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia pronunciado el 29 de septiembre de 2017, por
la Sala Única de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Yopal,
Casanare, que confirmó la providencia emitida el 24 de agosto de 2017, por el
Juzgado Tercero Penal del Circuito de Yopal, por medio de la cual se declaró
improcedente el amparo constitucional solicitado por el accionante.
El
asunto llegó a la Corte Constitucional en cumplimiento de lo dispuesto en el
artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por remisión que efectuó la Secretaría
General del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Yopal el 10 de octubre de 2017. El 16 de
febrero de 2018, la Sala Número Dos de Selección de
Tutelas de esta Corporación[1]
escogió el presente caso para su revisión.
I.
ANTECEDENTES
El señor Jorge Antonio Cárdenas Duarte
interpuso una acción de tutela contra COLPENSIONES porque presuntamente le
vulneró sus derechos fundamentales de petición, a la seguridad social y al
mínimo vital, en tanto que la entidad se abstuvo de corregir oportunamente su
historia laboral. Además, manifestó que la accionada interpretó de forma
restrictiva el artículo 12 del Decreto 758 de 1990, al sostener
que esta normativa solo se aplica a las personas afiliadas al Instituto de Seguros
Sociales que hubieran cotizado exclusivamente a esa entidad.
A. Hechos y pretensiones
1. El peticionario actualmente
tiene 67 años[2],
es insulinodependiente[3]
y tiene una pierna amputada[4].
2. El 31 de julio de 2014, el
accionante solicitó a COLPENSIONES el reconocimiento y pago de la pensión de
vejez, con fundamento en que es beneficiario del
régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
razón por la cual le debía ser aplicado el Decreto 758 de 1990,
específicamente, lo relacionado con los requisitos para acceder a la mencionada
prestación. Particularmente, manifestó que contaba con 40 años de edad al
momento de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y con 750 semanas
cotizadas al momento de entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005.
3. El 26 de diciembre de 2014, a
través de la Resolución GNR 435497, COLPENSIONES negó el reconocimiento y pago
del derecho reclamado[5].
En primer lugar, indicó que el peticionario
acreditó 7.104 días de trabajo ante diversos empleadores y como trabajador
independiente, los cuales corresponden a 1.014 semanas[6]
acumuladas en los siguientes periodos de cotización:
Entidad donde laboró
Desde
Hasta
Días
INVIAS
19830719
19950415
4227
MUN AGUAZUL
19960501
19960529
29
MUN AGUAZUL
19960601
19990731
1140
MUN AGUAZUL
19991001
19991104
34
MUN AGUAZUL
19991201
20000804
244
MUN AGUAZUL
20000901
20010331
210
OCEA
20020201
20020323
53
OCEA
20020401
20021031
210
OCEA
20021201
20030131
60
OCEA
20030301
20030831
180
CARDENAS DUARTE JORGE ANTONIO
20061001
20071231
450
SOCIEDAD DE INGENIEROS DE CASA
20080401
20080416
16
SOCIEDAD DE INGENIEROS DE CASA
20080501
20080705
65
INTECVÍAS S.A.S.
20100401
20100425
25
INTECVÍAS S.A.S.
20100501
20100525
25
CARDENAS DUARTE JORGE ANTONIO
20110801
20110831
30
UNIÓN TEMPORAL INTECVÍAS JR
20120201
20120204
4
UNIÓN TEMPORAL INTECVÍAS JR
20120301
20120612
102
Luego destacó que el actor nació el 8 de agosto de 1950 y que es
beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley
100 de 1993. Por lo tanto, emprendió el análisis del cumplimiento de los
requisitos para el acceso a la pensión de vejez bajo los regímenes anteriores y
el posterior a la Ley 100 de 1993, en el que concluyó que el accionante:
i)      Cumple el requisito de edad, pero no
de tiempo de cotización previsto en el Decreto 758 de 1990, ya que no cuenta con 500 semanas en los 20 años anteriores al
cumplimiento de la edad o un total de 1000 semanas, en cualquier tiempo, cotizadas
exclusivamente al Instituto de Seguros
Sociales (en adelante ISS). Lo anterior, debido a que las
semanas acreditadas con el Instituto Nacional de Vías (en adelante INVIAS) con
aportes destinados a CAJANAL no pueden ser tenidos en cuenta, por lo que éste
solo acreditó 411 semanas de cotización exclusivas al ISS.
ii)    Cumple el requisito de edad, pero no
el número de semanas de cotización previsto en el artículo 7º de la Ley
71 de 1988, pues no acreditó 20 años de aportes que corresponden
a 1029 semanas.
iii) Cumple el requisito de edad, pero no el de cotización establecido
en el artículo 9º de la Ley 797 de 2003, ya que no acreditó el número de
semanas de acuerdo con el incremento anual previsto en esa normativa.
4. El
2 de enero de 2015, el tutelante interpuso recurso de reposición y en subsidio
de apelación contra la Resolución GNR 435497[7].
Además, en este solicitó la corrección de su historia laboral, ya que argumentó
que la presentada por COLPENSIONES contenía inconsistencias al no haber tenido
en cuenta las semanas cotizadas por la Alcaldía Municipal de Aguazul, Casanare,
correspondientes a los periodos
comprendidos entre junio y septiembre de 1999 y julio y agosto de 2000.
5. El
30 de enero de 2015, COLPENSIONES emitió una respuesta sobre la solicitud de
corrección de historia laboral, en la que aseguró que:
“El pago recibido para los ciclos 199908 y
199909 de conformidad con lo establecido en el decreto 1818 de 1996, fue
utilizado para abonarlo en ciclos anteriores 1997-07, 199702 y 199807 donde no
se registró el correspondiente pago, razón por la cual no le computa días para
el ciclo del pago es de aclarar que el aportante se encuentra en deuda y
respectivo pago.”[8]
6. El 29 de abril de 2015,
mediante la Resolución GNR 125499[9],
la entidad administradora de pensiones resolvió el recurso de reposición y mantuvo
la decisión adoptada inicialmente, por lo
que esta fue apelada.
7. El 15 de enero de 2016, en
otra comunicación respecto a la historia laboral del accionante, COLPENSIONES
le informó al peticionario que la Alcaldía Municipal de Aguazul no había
efectuado correctamente el pago de los ciclos 01 y 02 de 1997 y 07 de 1998, por
lo que estos no podían ser contabilizados[10].
8. La accionada resolvió el
recurso de apelación mediante la Resolución VPB 6579 del 9 de febrero de 2016 y
confirmó la decisión tomada en el acto administrativo 125499 del 29 de abril de
2015[11].
Argumentó que el artículo 12 del Decreto 758 de 1990 solo cobija a las personas
afiliadas al Instituto de Seguros Sociales que únicamente hubieran cotizado a
esa entidad. Por lo tanto, reiteró que el accionante tiene unas semanas
acreditadas con INVIAS con aportes destinados a CAJANAL que no pueden ser
tenidos en cuenta, por lo que no cumple con los requisitos establecidos por la
norma, ya que solo tiene 411 semanas exclusivas cotizadas al ISS. Respecto a la
corrección de la historia laboral, en una copia de esta emitida el 13 de julio de 2017[12], a pesar de que fueron registradas
las cotizaciones equivalentes a julio de 1999, las de enero y febrero de 1997
aún no aparecen canceladas por el empleador.
9. El 10 de agosto de 2017, el demandante interpuso acción de tutela
contra COLPENSIONES al considerar que vulneró sus derechos fundamentales de
petición y a la seguridad social, por cuanto registró de manera incorrecta los
ciclos cotizados del municipio de Aguazul. Afirmó que, según la sentencia T-079
de 2016, las entidades que administran pensiones
no pueden hacer recaer sobre el trabajador las consecuencias negativas
derivadas de la mora del empleador en el pago de dichos aportes, por lo que la
accionada tenía el deber de cobrar los aportes que no habían sido pagados. Por lo anterior, solicitó el reconocimiento y pago de la
pensión por parte de la entidad demandada.
B. Actuaciones en sede de tutela
Por
medio de auto del 11 de agosto de 2017[13],
el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Yopal admitió la acción de tutela y
corrió traslado a COLPENSIONES.
Respuesta de COLPENSIONES
La entidad respondió a la solicitud de
amparo el 18 de agosto de 2017. En su contestación, solicitó que se declarara improcedente
la acción de tutela, ya que aseguró que esta no cumplía con el requisito de
subsidiariedad.
C. Decisiones objeto de revisión
Fallo de primera instancia
El Juzgado Tercero
Penal del Circuito de Yopal, mediante sentencia del 24 de agosto de 2017,
declaró improcedente la acción de tutela porque el demandante no agotó los
mecanismos ordinarios de defensa judicial. Además, señaló que el peticionario
no demostró la ocurrencia o amenaza de un perjuicio irremediable, por lo que la
controversia debía ser dirimida por la jurisdicción ordinaria laboral. La
providencia fue notificada el 4 de septiembre de 2017.
Impugnación
El demandante objetó la sentencia de
primera instancia el 5 de septiembre de 2017 con fundamento en que es una
persona de la tercera edad, insulinodependiente con una pierna amputada que no
puede trabajar. Por lo tanto, es un sujeto de especial protección constitucional
que se encuentra ante la inminente ocurrencia de un perjuicio irremediable. En
consecuencia, solicitó que se le ampararan sus derechos fundamentales a la
seguridad social y al mínimo vital.
Fallo de segunda instancia
La Sala Única de Decisión del Tribunal
Superior de Yopal, mediante fallo del 29 de septiembre de 2017, confirmó la
decisión de primera instancia. En efecto, indicó que no se acreditó el
agotamiento de recursos ordinarios de defensa judicial para obtener el
reconocimiento de la prestación reclamada. Así mismo, afirmó que el accionante
no es una persona de la tercera edad, y reiteró que no demostró la amenaza o la
configuración de un perjuicio irremediable que justificara la procedencia de la
acción de tutela.
II.
ACTUACIONES EN SEDE DE REVISIÓN
La Magistrada Sustanciadora verificó la
situación del actor en las bases de datos que administran información del actor
con el fin de contar con mayores elementos de juicio. Específicamente, comprobó
que tiene
un puntaje de 43,19 en el SISBEN[14],
y que está afiliado al Sistema de Seguridad Social en Salud bajo el régimen
subsidiado como cabeza de familia[15].
III.
CONSIDERACIONES
Competencia
1.
Corresponde
a esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional analizar las sentencias
proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto
objeto de revisión y cuestión previa a la formulación del problema jurídico
2. El señor Jorge Antonio Cárdenas
Duarte interpuso acción de tutela contra COLPENSIONES porque presuntamente le transgredió
sus derechos fundamentales de petición, al debido proceso, a la seguridad
social y al mínimo vital, pues alega que ésta se abstuvo de corregir oportunamente
su historia laboral. Asimismo, sostuvo que la entidad interpretó de forma restrictiva
el artículo 12
del Decreto 758 de 1990, al sostener que este solo cobijaba a las personas
afiliadas al Instituto de Seguros Sociales que hubieran cotizado exclusivamente
a esa entidad.
3. La Sala considera que antes de la
formulación del problema jurídico de fondo, debe determinar si la acción de
tutela es procedente. En tal sentido, verificará si esta cumple los requisitos
de procedibilidad establecidos en el artículo 86 Superior, a saber: i)
legitimación en la causa por activa; ii) legitimación en la causa por pasiva;
iii) subsidiariedad; e, iv) inmediatez.
Examen de procedencia de la acción de
tutela
Legitimación en la causa por activa
4.
El artículo 86 de la Constitución establece que cualquier persona podrá
presentar acción de tutela ante los jueces para procurar la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten
vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública
o particular.
Por su parte, el artículo 10º del
Decreto 2591 de 1991 regula la legitimación para el ejercicio de la acción de
tutela, en el sentido de que la solicitud de amparo puede ser presentada: i) a
nombre propio; ii) a través de representante legal; iii) por medio de apoderado
judicial;  iv) mediante agente oficioso siempre
y cuando el interesado esté imposibilitado para promover su defensa; o (v) por
el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.
5. En esta oportunidad, el señor Jorge Antonio
Cárdenas Duarte se encuentra legitimado en la causa por activa porque
es una persona mayor de edad que actúa en nombre propio y acusa la presunta
vulneración de sus derechos fundamentales de petición, al debido proceso, a la seguridad
social y al mínimo vital.
Legitimación en la causa por pasiva
6.
La legitimación en la causa por pasiva dentro del trámite de amparo hace
referencia a la capacidad legal de quien es el destinatario de la acción de
tutela para ser demandado, pues está llamado a responder por la vulneración o
amenaza del derecho fundamental invocado una vez se acredite la misma en el
proceso[16].
Conforme a los artículos 86 de la Constitución y 5º del Decreto 2591 de 1991,
la acción de tutela procede contra toda acción u
omisión de una autoridad pública que haya violado, viole o amenace un derecho
fundamental.
7. En el presente asunto la acción está dirigida contra la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, por
lo que se trata de una tutela contra una empresa industrial y comercial del Estado organizada como
entidad financiera de carácter especial[17] a
la que se le atribuye la vulneración de derechos fundamentales. En
consecuencia, se encuentra acreditado el requisito de legitimación en la causa
por pasiva.
Subsidiariedad
8. El
inciso 4º del artículo 86 de la Constitución establece el principio de
subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela así:
“[E]sta
acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable”. (Negrilla
fuera del texto original).
En otras palabras, las personas deben
hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema
judicial ha dispuesto para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus
derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de la acción de tutela
como vía preferente o instancia judicial adicional de protección[18].
El análisis de la procedibilidad de
la acción de tutela exige al juez la verificación de las siguientes reglas
jurisprudenciales de procedencia del amparo como: i) mecanismo
definitivo, cuando el actor no cuenta con un mecanismo ordinario de
protección o el dispuesto por la ley para resolver las controversias, no es idóneo
y eficaz, conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia[19]; ii) mecanismo transitorio: ante
la existencia de un medio judicial que si bien puede ser idóneo y eficaz, no
impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, conforme a la especial
situación del peticionario[20].
Además, iii) cuando la acción de tutela es promovida por personas que requieren
especial protección constitucional -como los niños, mujeres cabeza de
familia, personas de la tercera edad, población LGBTI, personas en situación
de discapacidad, entre otros- el examen de procedencia de la acción de tutela
se hace menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios, pero no
menos rigurosos[21].
La jurisprudencia constitucional ha
establecido que un evento o situación configura un perjuicio irremediable
cuando: i) es cierto e inminente –esto es, que no se deba a meras
conjeturas o especulaciones, sino a una apreciación razonable de hechos
verídicos-[22], ii)
es grave, desde el punto de vista del bien o interés jurídico que
lesionaría, y de la importancia de dicho bien o interés para el afectado[23], y iii) requiere atención
urgente, en el sentido de que sea necesaria e inaplazable su prevención
o mitigación para evitar que se consume un daño antijurídico en forma
irreparable.[24]
Ahora
bien, respecto a la eficacia e idoneidad del mecanismo de defensa judicial al
alcance del afectado, la Sentencia
SU-355 de 2015[25] determinó que este “ha de tener una efectividad igual o
superior a la de la acción de tutela para lograr efectiva y concretamente que
la protección sea inmediata. La idoneidad del medio judicial puede
determinarse, según la Corte lo ha indicado, examinando el objeto de la opción
judicial alternativa y el resultado previsible de acudir a ese otro medio de
defensa judicial.” Así, el juez
constitucional deberá efectuar un análisis particular del caso concreto, pues
en este podría percatarse de que la acción ordinaria no permite resolver la
cuestión en una dimensión constitucional o adoptar las medidas necesarias para
la protección de los derechos fundamentales afectados.
9. En lo que respecta al reconocimiento y pago de derechos pensionales por medio de la acción de tutela, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que por regla general dicha pretensión no es
susceptible de ampararse por esta vía, ya que existen mecanismos judiciales ordinarios con los que pueden debatirse
los asuntos derivados del litigio pensional.
Sin embargo, esta también ha
establecido los criterios que el juez debe valorar para establecer si los
medios para solicitar la prestación social son eficaces e idóneos[26]:
“(i)
la edad del accionante, puesto que las personas de la tercera edad son sujetos
de especial protección constitucional; (ii) su estado de salud y las
condiciones de vulnerabilidad en las que pueda encontrarse; (iii) la
composición de su núcleo familiar; (iv) las circunstancias económicas en las
cuales se encuentra; (v) que se haya agotado cierta actividad administrativa y
judicial tendiente a obtener el reconocimiento del derecho; (vi) el tiempo
transcurrido entre la primera solicitud y la interposición del amparo
constitucional; (vii) su grado de formación escolar y el posible conocimiento
que tenga acerca de la defensa de sus derechos y, por último, (viii) que tenga
cierto nivel de convicción sobre la titularidad de los derechos reclamados.”
Por lo tanto, el juez de tutela debe valorar cuáles son las
circunstancias personales del accionante para determinar si las herramientas
judiciales ordinarias son idóneas y efectivas para reclamar por vía del amparo
constitucional el derecho a prestaciones pensionales, puesto que pueden verse
afectadas garantías superiores.
10.
En este caso, el accionante i) es una persona de
67 años; ii) es  insulinodependiente[27]
y tiene una pierna amputada[28];
iii) es cabeza de familia[29];
iv) debido a sus condiciones de salud no está en capacidad de trabajar[30];
v) tiene un puntaje de 43,19 en el SISBEN[31]
y  está afiliado al Sistema de Seguridad Social en Salud en el régimen
subsidiado[32];
vi) transcurrieron más de 3 años desde la
primera vez que solicitó la pensión de vejez y la interposición de la tutela[33];
y vii) agotó todos los medios administrativos
que han estado en sus manos para lograr el reconocimiento de la prestación
social sin que haya obtenido respuesta favorable al respecto[34].
Por lo anterior, la Sala advierte
que el accionante es un sujeto que merece
especial protección constitucional por su avanzada edad, por la falta de
capacidad económica, por el tiempo que se ha tardado COLPENSIONES en resolver
sus distintas solicitudes, por su estado de salud, circunstancias que, en
conjunto, le restan idoneidad y eficacia al mecanismo judicial ordinario para
la protección de sus derechos fundamentales. De este modo, se advierte que
exigirle al peticionario acudir a la jurisdicción ordinaria sería
desproporcionado y lo llevaría a una situación más gravosa de la que actualmente padece, de
manera que en este caso la acción de tutela es procedente como
mecanismo definitivo.
Inmediatez[35]
11. Esta
Corporación ha reiterado que uno de los principios que rigen la procedencia de
la acción de tutela es la inmediatez. Por lo tanto, si bien la solicitud de
amparo puede formularse en cualquier tiempo, es decir, no tiene término de
caducidad[36], su interposición debe hacerse
dentro un plazo razonable, oportuno y justo[37], bajo el entendido que su razón
de ser es la protección inmediata y urgente de los derechos fundamentales
vulnerados o amenazados.
No obstante, existen eventos en los que prima facie puede
considerarse que la acción de tutela carece de inmediatez y en consecuencia es
improcedente, pues ha transcurrido demasiado tiempo entre la vulneración de los
derechos fundamentales y la presentación de la solicitud de amparo.
En estos casos, el análisis de procedibilidad excepcional de la
petición de protección constitucional se torna mucho más estricto y está
condicionado a la verificación de los siguientes presupuestos: i) la existencia
de razones válidas y justificadas de la inactividad procesal, como podrían ser
la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la incapacidad o
imposibilidad del actor para formular la solicitud de amparo en un término
razonable, la ocurrencia de un hecho nuevo, entre otros; ii) cuando la
vulneración de los derechos fundamentales es continua y actual; iii) la carga
de la interposición de la solicitud de amparo en un determinado plazo resulta,
de una parte, desproporcionada debido a la situación de debilidad manifiesta en
la que se encuentra el accionante, y de otra, contraria a la obligación de
trato preferente conforme al artículo 13 Superior.
Estas reglas jurisprudenciales, han sido observadas por la Corte
en diferentes pronunciamientos. Por ejemplo, en la sentencia T-383 de
2009[38] esta
Corporación consideró que la demora en la formulación de la acción de tutela se
debió a motivos válidos que le impidieron al actor solicitar la protección
constitucional en determinado plazo, pues se acreditó en el expediente que se
trataba de una persona de escasos recursos económicos, con graves problemas de
salud que le generaron la declaratoria de invalidez, situaciones que justifican
el paso del tiempo entre la vulneración acusada y la presentación del amparo y
hacen menos estricto el requisito de procedibilidad atinente a la inmediatez.
Asimismo, en la sentencia T-485 de 2011[39] este Tribunal expresó que la carga
de imposición de la acción de tutela en un determinado tiempo resulta
desproporcionada cuando los accionantes son de la tercera edad y se
encuentran en una situación de debilidad manifiesta originada por la precaria
situación económica que viven, debido a la falta de reconocimiento de la
pensión que reclamaban y su delicado estado médico. En aquella oportunidad se
reiteró que la inmediatez no puede alegarse como excusa para eludir la
protección constitucional requerida por una persona que sufre serios deterioros
en su salud.
Del mismo modo, en la sentencia T-805 de 2012[40] la Corte manifestó que el periodo de
tiempo transcurrido para interponer el amparo fue razonable, en atención a las
especiales condiciones del actor, pues se trató de una persona de la tercera
edad (77 años), sin la posibilidad económica para sufragar sus gastos de subsistencia
y su precaria situación de salud. Lo que además demostró que la amenaza de sus
derechos fue continua y actual.
12. En atención a las consideraciones expuestas, la Sala encuentra
que aunque a primera vista el tiempo que el accionante dejó pasar para
interponer la solicitud de amparo es irrazonable, debido a que dejó pasar
aproximadamente 1 año y 6 meses desde la expedición de la
Resolución VPB
6579 del 9 de febrero de 2016 por parte de COLPENSIONES y la presentación de la acción de tutela de la referencia, su
circunstancia particular hace que resulten aplicables las excepciones
a la exigencia de la inmediatez que ha admitido la jurisprudencia.
Como
se ha visto, la finalidad de la exigencia de la inmediatez no es imponer un
término de prescripción o caducidad a la acción de tutela sino asegurarse de
que se trate de una amenaza o violación de derechos fundamentales que requiera,
en realidad, una protección inmediata. De este modo, la Sala advierte que en el presente caso la
carga de la interposición de la acción de tutela en un plazo reducido resulta
desproporcionada para el demandante, ya que este se encuentra en una situación
de debilidad manifiesta por su edad, su condición de salud y sus circunstancias
económicas.
Asimismo,
debe tenerse en cuenta que a pesar del paso del tiempo la supuesta vulneración
de sus derechos fundamentales permanece, ya que sigue sin disfrutar de la
pensión de vejez a la que argumenta tener derecho. Por lo tanto, exigirle el
requisito de inmediatez a una persona en situación de debilidad manifiesta afectaría
de manera grave su derecho
de acceso a la administración de justicia en defensa de sus intereses,
circunstancia que se agrava aún más cuando las consecuencias de la presunta
vulneración han permanecido en el tiempo.
En definitiva, la Sala encontró acreditados en el presente asunto
los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela y, en
consecuencia, procederá al estudio de las vulneraciones a los derechos
fundamentales invocadas por el actor, previa formulación del problema jurídico.
Problema jurídico de fondo
13. El demandante presentó acción de tutela por considerar que COLPENSIONES vulneró sus derechos
fundamentales de petición, al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo
vital, al no reconocer y pagar su pensión de vejez,  bajo el argumento de que no cumple el requisito de cotización
establecido en cada uno de los regímenes previos a la Ley 100 de 1993 y el
previsto en esta norma, con las modificaciones efectuadas por la Ley 797 de
2003.
En particular, el actor señaló que la vulneración de sus derechos
fundamentales se desprende de que la entidad registró de manera incorrecta los ciclos cotizados por el
Municipio de Aguazul, Casanare, ya que si estuvieran inscritos de manera apropiada éste cumpliría
el requisito de cotización de 20 años previsto en el artículo 7º de la Ley 71
de 1988.
14. No obstante, la
Sala concluye que a pesar de que la denuncia de la acción de tutela esté
relacionada con el registro incorrecto de las cotizaciones llevadas a cabo por
uno de sus empleadores, el problema que subyace en este caso es el impago de los periodos de enero y febrero de 1997 por parte
del Municipio de Aguazul.
Así mismo, de las pruebas obrantes en el expediente se evidencia que
COLPENSIONES nunca discutió que el tutelante fuera beneficiario del régimen de transición consagrado en el artículo
36 de la Ley 100 de 1993 para la aplicación del Decreto 758 de 1990, ni que tuviera 1014 semanas acreditadas en su historia laboral,
sino que negó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez porque no cotizó de manera exclusiva
al ISS.
15. Ateniéndonos a que el juez de tutela puede fallar extra y
ultra petita cuando se trata de defender derechos fundamentales de sujetos de
especial protección constitucional, la Sala debe resolver dos problemas jurídicos:
i)      ¿Vulneró la entidad accionada los derechos fundamentales de
petición, al debido proceso y a la seguridad social del actor al no haber
recaudado efectivamente dos periodos que no fueron cancelados por el empleador?
ii)
¿COLPENSIONES vulneró los derechos fundamentales a la
seguridad social, a la vida digna y al mínimo vital del accionante al negarle
el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, bajo el argumento de que no
cumplió con el tiempo de cotización exigido en el Decreto 758 de 1990 porque no
lo hizo de manera exclusiva ante el ISS?
16. Para
resolver la cuestión planteada, es necesario reiterar la jurisprudencia
constitucional en relación con los siguientes temas: i) el derecho a la seguridad social en materia pensional; ii) la pensión de
vejez y su evolución normativa; iii) los requisitos para acceder a la pensión
de vejez bajo el régimen del Decreto 758 de 1990 (Acuerdo 049 de 1990); y iv)
la responsabilidad
de las administradoras de pensiones en el cobro de los aportes pensionales. Después del estudio de esos asuntos se
llevará a cabo el análisis del caso concreto.
El derecho
a la seguridad social en materia pensional. Reiteración de jurisprudencia[41]
17. El artículo 48 de la Constitución establece el derecho a la
seguridad social en una doble dimensión. Por un lado, se trata de un servicio
público que se presta bajo la dirección,
la coordinación y el control del Estado, con sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.
Por otro lado, es una garantía de carácter irrenunciable e imprescriptible.
La relevancia del derecho a la
seguridad social también ha sido reconocida en diversos instrumentos internacionales,
en los que se ha destacado su impacto en la consecución y la realización de las
demás garantías. Por ejemplo, en el sistema universal de protección de derechos
humanos, el artículo 9º del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales
y Culturales (PIDESC), consagra el derecho a la seguridad social, de vital
importancia para:
“(…) garantizar a todas las personas su dignidad humana cuando
hacen frente a circunstancias que les privan de su capacidad para ejercer
plenamente los derechos reconocidos en el Pacto”
Por su parte, el artículo XVI de la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre XVI establece el derecho a la
seguridad social como la protección “(…) contra las
consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que,
proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física
o mentalmente para obtener los medios de subsistencia.”
En el ordenamiento jurídico
colombiano, el Legislador profirió la Ley 100 de 1993, en la que se encuentran reguladas las
contingencias aseguradas, las instituciones que integran el sistema y los
requisitos establecidos para acceder a derechos prestacionales.
Por su parte, la jurisprudencia
constitucional ha establecido que la pensión de vejez:
“es una prestación cuya finalidad es asegurar la vida en condiciones de
dignidad de esa persona y de su familia, además de ser el resultado del ahorro
forzoso de una vida de trabajo, por lo que no es una dádiva súbita de la Nación, sino el simple reintegro que
del ahorro constante durante largos años, es debido al
trabajador.”[42]
Por
lo tanto, el derecho a seguridad
social tiene un carácter fundamental relacionado con el derecho al mínimo vital
y la pensión de vejez, más aún, cuando se trata de personas que se encuentran
en estado de indefensión, y son destinatarias de una especial protección
constitucional.
La
pensión de vejez y su evolución normativa. Reiteración de jurisprudencia.[43]
18. Respecto a las normas de la pensión de vejez, en Colombia han
existido tres regímenes pensionales generales desde el año 1990. Estos
comparten entre sí dos requisitos para acceder a esta prestación i) haber cumplido la edad; y
ii) demostrar el número de semanas mínimas cotizadas requeridas. A continuación se
hará un breve recuento de cada normativa y se explicará cuáles son los
criterios para determinar su aplicación.
19. El Decreto 758 de 1990, el cual aprobó el Acuerdo 049 de
1990 del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios, establece en su
artículo 12[44] las
condiciones para acceder a la pensión de vejez así: i) tener 60 años en el caso de los hombres o 55 en el de las
mujeres; y ii) haber cotizado al menos 500 semanas en los 20 años previos al
cumplimiento de la edad, o 1000 semanas en cualquier tiempo.
20. Esta normativa fue
derogada por la Ley 100 de 1993, la cual reguló el sistema de Seguridad
Social Integral con el propósito de lograr mayor cobertura[45]. Su vigencia inició el 1º de abril
de 1994 y derogó las normas que le fueran contrarias. El artículo 33[46] modificó los requisitos para acceder
a la pensión de vejez en los siguientes términos: i) tener
55 años de edad si es mujer, o 60 años si es hombre; y haber cotizado un mínimo
de 1000 semanas en cualquier tiempo.
21. Ahora bien, el artículo 36 de la mencionada ley estableció un
régimen de transición que cobijaba a los trabajadores que, debido a su edad o
al tiempo que habían trabajado, tenían expectativas legítimas de acceder a la
pensión de vejez una vez acreditaran los requisitos que se encontraban
dispuestos en otras normas, por lo que determinó lo siguiente:
“Artículo 36. Régimen de transición. La edad para acceder a
la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres
y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se
incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para
los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio
o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las
personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco
(35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son
hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida
en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos
aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por
las disposiciones contenidas en la presente Ley.”(Subrayado fuera del texto
original)
En esa medida, estableció que las personas que al momento de
entrar en vigencia dicha norma estuvieran i) afiliadas al Sistema General de
Pensiones y ii) tuvieran 35 años de edad o más en el caso de las mujeres, o 40 años
o más para los hombres; o iii) 15 años o más de servicios,
consolidarían el derecho a la pensión de vejez de acuerdo a los requisitos
exigidos por el régimen anterior al que se encontraran afiliados.
Así, para que una persona fuera
beneficiaria de las normas de transición, tenía que acreditar la edad o el
tiempo de servicios requerido, y estar afiliada al Sistema de Seguridad Social
para el 1º de abril de 1994. Por lo tanto, quienes pretendían acogerse a éste debían cotizar
al extinto Instituto de Seguros Sociales o a cualquier régimen pensional
vigente para la época, “en tanto que la finalidad de la norma era garantizar
a las personas que habían cotizado al sistema durante cierta cantidad de
tiempo, el acceso a la pensión de vejez bajo las condiciones anteriores.”[47]
22. La Ley 797 de 2003[48] modificó en algunos aspectos la Ley 100
de 1993. Respecto a la pensión de vejez, en su artículo 9º[49], dispuso que el artículo 33 de tal
normativa sería modificado, y en consecuencia, incrementaría a 57 años para las mujeres y a 62
para los hombres la edad para acceder a esta prestación. En el mismo sentido,
el número de semanas cotizadas varió puesto que a partir del 1º de enero de
2005 aumentó en 50, y desde el 1º de enero de 2006 aumentó en 25 cada año hasta
llegar a 1.300 en el 2015.
23. El Legislador expidió el Acto Legislativo 01 en el año 2005, a través
del cual le impuso un límite temporal al régimen de transición previsto en la
Ley 100 de 1993. De esta forma, en el parágrafo transitorio  4º  estableció que
este no podría extenderse más allá del 31 de diciembre de 2010, excepto para
los trabajadores que al ser beneficiarios del mismo, tuviesen al menos 750
semanas cotizadas o su equivalente en tiempo de servicios al 29 de julio de 2005[50], caso en cual se mantendría hasta el 31 de
diciembre de 2014.
Lo anterior implica que las personas
que pretendieran estar amparadas por el régimen de transición previsto en la
Ley 100 de 1993 más allá del 31 de
diciembre de 2010, debían haber
alcanzado un número mínimo de cotizaciones con anterioridad al límite temporal
impuesto por el mencionado Acto Legislativo.
24. En consecuencia, las personas que
hayan logrado acogerse al régimen de transición de acuerdo con lo establecido
en el numeral 21 de esta providencia, tendrán como régimen pensional aquel en
el que estuviesen afiliados.
Conforme a lo anterior, es posible
concluir que en la actualidad aquellas personas que a 1º de abril de 1994 i)
estaban afiliadas al extinto Instituto de Seguros Sociales; ii) contaban con 35
años o más en el caso de las mujeres o 40 años o más para los hombres, o 15
años de servicios cotizados; y iii) cumplieron con los requisitos temporales y
de cotizaciones del Acto Legislativo 01 de 2005, son beneficiarias del régimen
de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Los
requisitos para acceder a la pensión de vejez bajo el régimen del Decreto 758
de 1990 (Acuerdo 049 de 1990). El presupuesto
de exclusividad en las cotizaciones al ISS. Reiteración
de jurisprudencia.
25. Los
requisitos para acceder a la pensión de vejez previstos en el Decreto 758 de
1990  han sido reconocidos y reiterados en diferentes oportunidades por esta
Corte[51], la cual ha concluido que para
que una persona se pueda pensionar con las condiciones de monto, de edad y de tiempo
señaladas en este régimen debe: i) tener 60 o más años si es hombre o 55 años de edad si es mujer al
momento de solicitar la pensión y ii) demostrar como mínimo 500 semanas de
cotización dentro de los 20 años anteriores a cumplir la edad o 1000 en
cualquier momento.
26. La jurisprudencia ha advertido que
existen dos interpretaciones sobre el presupuesto de exclusividad de la cotización[52]. La primera, según la cual las
semanas requeridas deben ser cotizadas de forma exclusiva ante el ISS y, la
segunda, que admite la acumulación de semanas cotizadas al ISS y a otras
entidades administradoras de pensiones.
27. Sin embargo, esta Corporación ha admitido la acumulación de
semanas cotizadas al ISS[53] y a
otras entidades administradoras de pensiones en múltiples ocasiones. Lo
anterior, en atención a i) el principio de
favorabilidad; ii) el tenor literal de la norma; iii) los principios mínimos
fundamentales que gobiernan el régimen laboral del artículo 53 Superior; y iv)
las previsiones del régimen de transición, establecidas en el artículo 36 de la
Ley 100 de 1993 y que permiten la acumulación de las cotizaciones efectuadas
tanto al Instituto de Seguros Sociales, como a las cajas, fondos o entidades de
seguridad social del sector público o privado.
En efecto, en la sentencia SU-769
de 2014[54] la
Sala Plena de esta Corporación estudió una acción de tutela
formulada por una persona a la que se le negó el reconocimiento de la pensión
de vejez, porque las cotizaciones no se habían efectuado de forma exclusiva
ante el ISS. Esto, a pesar de que contaba con más de 500 semanas dentro de los
20 años previos al cumplimiento de la edad de acuerdo con la exigencia del
artículo 12 del Decreto 758 de 1990.
En el análisis del caso, se destacó la previsión de la Ley 100 de
1993, en cuanto a la posibilidad de acumular las cotizaciones efectuadas ante
diversas cajas o fondos de previsión social y se reiteró, con base en la
jurisprudencia constitucional, que para el reconocimiento de la pensión de
vejez:
“(…) es posible acumular los tiempos de servicios cotizados a las
cajas o fondos de previsión social, con las semanas de cotización efectuadas al
Instituto de Seguros Sociales, por cuanto la exclusividad en los aportes a esta
entidad se trata de un evento no contemplado en el Acuerdo 049 de 1990.”
28. En síntesis, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en
aplicación del principio de favorabilidad y según las exigencias establecidas
en el Decreto 758 de 1990, ha concluido, de forma reiterada y
pacífica, que es posible la acumulación de las cotizaciones efectuadas al
ISS y a otras entidades de seguridad social para la determinación del requisito
de cotización exigido en la disposición referida.
La obligación de las administradoras
de pensiones de adelantar las gestiones de cobro de los aportes pensionales que
no son pagados por el empleador. Reiteración de jurisprudencia[55]
29.  El cobro de los aportes
pensionales que no hayan sido oportunamente trasladados por su empleador es una
obligación legal de las administradoras de pensiones. En efecto, el artículo 24
de la Ley 100 de 1993 las faculta para adelantar los procedimientos de recaudo,
y el 57 les atribuye las administradoras del régimen de prima media -como
COLPENSIONES-, la facultad de adelantar procesos de cobro coactivo.
Ambas disposiciones fueron
reglamentadas por el Decreto 2633 de 1994, el cual establece en su artículo 2º[56] el procedimiento para constituir en
mora al empleador en los procesos de jurisdicción coactiva, mientras que el 5º[57] señala cómo debe adelantarse el
cobro de los aportes ante la jurisdicción ordinaria.
Este procede bajo las mismas
condiciones en ambos casos. Transcurrido el plazo para la consignación de los
aportes sin que los mismos se hayan efectuado, la entidad deberá constituir en
mora al empleador y requerirlo para que efectúe el pago. Si este último no se
pronuncia al respecto dentro de los 15 días siguientes, la entidad deberá
liquidar la obligación, la cual prestará mérito ejecutivo.
30. Por
su parte, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática al establecer que:
“la mora del empleador en el pago de los aportes no puede
justificar retrasos  ni inconsistencias en el trámite  de
reconocimiento de las prestaciones económicas que amparan las contingencias
cubiertas por el Sistema de Seguridad Social. El traslado efectivo de los
aportes a la cuenta del afiliado no puede convertirse, tampoco, en un obstáculo
para efectuar tal reconocimiento.”[58]
De este modo, existe una regla
jurisprudencial consolidada[59]
respecto de la imposibilidad de trasladarles a los trabajadores las
consecuencias negativas de la mora del empleador, y de la falta de gestión de
las administradoras en el cobro de los aportes para el reconocimiento y pago de
la pensión de vejez. En consecuencia, la Corte ha concluido que son las
administradoras de pensiones las llamadas a asumir los efectos que puedan
derivarse del retraso o de la falta de pago de los aportes.
Caso
concreto
31. En el
presente caso, el actor interpuso acción de tutela contra COLPENSIONES por la
presunta vulneración de sus derechos fundamentales de petición, al debido
proceso, a la seguridad social y al mínimo vital, debido a que esta: i) se abstuvo
de corregir oportunamente su historia laboral y ii) llevó a cabo una
interpretación restrictiva del artículo 12 del Decreto 758 de 1990, a la hora
de examinar su solicitud de pensión de vejez. Por lo tanto, solicitó que se le ordene a la entidad
demandada reconocer y pagar esta prestación.
De las pruebas
que obran en el expediente, la Sala pudo establecer que el tutelante tenía 43
años y se encontraba
afiliado al extinto Instituto de Seguros Sociales cuando entró a regir la Ley
100 de 1993[60]. Por lo tanto, era beneficiario
del régimen de transición del artículo 36 para ese momento. Ahora, respecto al
límite temporal impuesto por el Acto Legislativo 01 de 2005, se tiene que el
accionante contaba con 913 semanas[61] cotizadas para el 29 de julio
de 2005[62]. En esa medida, el régimen de
transición se le hacía extensivo hasta el 31 de diciembre de 2014.
COLPENSIONES negó el reconocimiento y
pago de la prestación[63],
debido a que consideró que el campo de aplicación del artículo 12 del Decreto
758 de 1990 solo cobijaba a las personas afiliadas al Instituto de Seguros
Sociales que exclusivamente hubieran cotizado exclusivamente a esa entidad.
Esta Sala de Revisión ha
concluido que la discusión en este caso no recae sobre las posibles
inconsistencias que pudiera presentar la historia laboral del accionante, ya
que las correcciones a esta efectivamente fueron hechas.  En esa medida, los
problemas del caso giran en torno al incumplimiento de las obligaciones respecto de la historia laboral del
accionante por parte de COLPENSIONES, y de la interpretación que esta hizo de los requisitos establecidos en el
artículo 12 del Decreto 758 de 1990.
32. En atención a las
divergencias y para mayor claridad en el análisis del asunto, la Sala estudiará
de forma independiente cada una de las situaciones previamente identificadas,
con la finalidad de establecer las eventuales vulneraciones de los derechos
invocados por el demandante.
i)
Respecto del presunto
incumplimiento de las obligaciones sobre la historia laboral del accionante por parte de
COLPENSIONES
33. Esta Sala observó que en una copia de la historia laboral del accionante con fecha del 13
de julio de 2017[64], se
encontraban registradas las cotizaciones correspondientes
a los periodos 1999-06 hasta 1999-09 y 2000-07 hasta 2000-08. Asimismo,
también notó que  las de enero y febrero de 1997 aún no habían sido canceladas por
el empleador.
En los fundamentos jurídicos 29 y 30 de esta providencia se reseñó
uno de los deberes que tienen las administradoras de pensiones sobre la
historia laboral de los trabajadores. En ese sentido, la Sala reiteró que tanto
la ley como la jurisprudencia
han establecido que estas entidades deben velar por la salvaguarda de la historia
laboral de sus afiliados.
En este caso la Sala advierte
que los periodos de enero y febrero de 1997 no fueron cancelados por el
empleador, por lo que este incurrió en mora. Sin embargo, ese hecho no puede ser
trasladado al accionante, ya que son las administradoras de pensiones quienes
tienen el deber de adelantar el cobro de los aportes que los empleadores no
paguen oportunamente. De este modo, COLPENSIONES incumplió con las obligaciones
derivadas del cobro de los aportes pensionales que le impone el artículo 24 de
la Ley 100 de 1993, en tanto no recaudó efectivamente dos periodos que no fueron cancelados por el
empleador.
En consecuencia, esta Sala de Revisión prevendrá a esta entidad sobre su obligación de incluir los periodos de cotizaciones no pagados,
pagados de forma extemporánea y aquellos que no han podido cobrarse por su
falta de diligencia en el cobro de las cotizaciones de sus afiliados, y que
bajo ninguna circunstancia esto será motivo para negar el reconocimiento de prestaciones económicas. Asimismo, ordenará a la accionada que
en el término de las 48 horas siguientes a la notificación del presente fallo y
respetando estas consideraciones, adelante todas las gestiones correspondientes para el cobro de los aportes
omitidos por la Alcaldía de Aguazul, las cuales deberán
ser incluidas de manera inmediata en la historia laboral del accionante.
ii)
Respecto
de la interpretación del COLPENSIONES del artículo 12 del Decreto 758 de 1990.
34. Acerca de
la interpretación
que la entidad administradora de pensiones hizo de los requisitos establecidos en el artículo 12 del
Decreto 758 de 1990, lo primero que esta Sala debe
destacar es que el accionante efectivamente es beneficiario del régimen de
transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Como se vio, para
el 1º de abril de 1994, momento de entrada en vigencia del Sistema de Seguridad
Social Integral, tenía más de 40 años de edad. Así mismo, para el 29 de julio
de 2005, momento de entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005,
contaba con más de 750 semanas cotización.
Como consecuencia de lo anterior, la verificación de las
condiciones para acceder a la pensión de vejez se debe adelantar con fundamento
en las previsiones del régimen anterior a la Ley 100 de 1993, al cual se
encontraba afiliado el accionante.
En atención a esa circunstancia, la entidad accionada emprendió la
verificación de los requisitos bajo los parámetros de los regímenes previos a
la Ley 100 de 1993, de forma particular el establecido en el Decreto 758 de 1990, respecto del que no encontró acreditada la exclusividad en las
cotizaciones al ISS. Así mismo,  analizó los requisitos correspondientes a las
Leyes 33 de 1985 y 71 de 1988, frente a los que no encontró probado el tiempo
de cotización de 1029 semanas.
Ahora bien, si se tiene en cuenta que
COLPENSIONES reconoció que i) el accionante es beneficiario del régimen de
transición; ii) actualmente tiene 67 años; y iii) acreditó 1014 semanas, cuya
última cotización se llevó a cabo en diciembre de 2012, esta Sala de Revisión
debe señalar que, en principio, el peticionario cumple con los presupuestos
para obtener la pensión de vejez previstos en el artículo 12 del Decreto 758 de 1990[65],
puesto que, contrario a lo manifestado por la accionada, la Corte ha indicado
que no es aplicable el presupuesto de exclusividad de las cotizaciones al ISS
en ningún caso.
En efecto, como se señaló en los fundamentos jurídicos 25 a 28 de esta
sentencia, esta Corporación ha admitido la acumulación de semanas cotizadas al
ISS[66] y a
otras entidades administradoras de pensiones en múltiples ocasiones. De esta forma, la decisión de no
reconocer la pensión de vejez al peticionario vulneró sus derechos
fundamentales, ya que al accionante le fue negada una prestación social a la
que tiene derecho, por un requisito que no está previsto en la norma y respecto
del cual, la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado en diversas
oportunidades, en el sentido de que es posible la acumulación de las cotizaciones efectuadas al ISS y
a otras entidades de seguridad social para la determinación del requisito de
cotización exigido en la disposición referida.
Así mismo, la accionada debe realizar los
trámites correspondientes para la emisión del bono pensional por parte de las
entidades de seguridad social -diferentes al ISS- en donde se hayan realizado
aportes a nombre del peticionario. Lo anterior, con el objetivo de salvaguardar
la sostenibilidad fiscal del régimen de prima media con prestación definida, y
debido a que esta carga no puede ser trasladada al peticionario.
35. En consecuencia, se concederá el amparo constitucional
definitivo de los derechos fundamentales del actor a la seguridad social, a la
vida digna y al mínimo vital, ya que estos fueron vulnerados por COLPENSIONES al
negarle el reconocimiento de la pensión de vejez con base en el requisito de
cotización exclusiva al ISS, el cual no está previsto en el artículo 12 del
Acuerdo 049 de 1990 y sobre el que la Corte Constitucional ha descartado su
aplicación.
Conclusiones
36. La acción de tutela es procedente como mecanismo definitivo para
proteger los derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna y al
mínimo vital del accionante, debido a que se encuentra en condición de
vulnerabilidad por su edad, su estado de salud y su situación económica.
37. La Sala concluyó que COLPENSIONES vulneró el derecho
fundamental a la seguridad social del accionante al negarle el reconocimiento
de su pensión de vejez con base en el requisito de cotización exclusiva al ISS,
el cual no está previsto en el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990 y sobre el
que se ha pronunciado la jurisprudencia constitucional en múltiples
oportunidades para descartar su aplicación.
38. Así mismo, se advirtió que las entidades administradoras de
pensiones cuentan con diversas herramientas para adelantar los cobros de los
aportes, razón por la que la falta de pago, por parte del empleador, no
constituye motivo suficiente para negar el reconocimiento de la pensión de
vejez.
39. Por las anteriores razones, la
Sala revocará la sentencia de segunda instancia, proferida el 29
de septiembre de 2017 por la
Sala Única de Decisión del Tribunal Superior de Yopal, que confirmó la decisión
del 24
de agosto de 2017, del Juzgado Tercero Penal del Circuito de la misma ciudad. En su lugar, concederá  el amparo de los derechos fundamentales
de petición, al debido proceso,  a la seguridad social, a la vida digna y al
mínimo vital del señor Jorge Antonio Cárdenas Duarte.
En consecuencia, ordenará a la accionada que en el término de 48 horas siguientes a la
notificación del presente fallo y respetando estas consideraciones, adelante todas las gestiones correspondientes para el cobro de los
aportes omitidos por la Alcaldía de Aguazul, las cuales deberán
ser incluidas de manera inmediata en la historia laboral del accionante. Del
mismo modo, también ordenará a COLPENSIONES que dentro de los diez (10) días
siguientes a la notificación del presente fallo, reconozca y pague la pensión
de vejez solicitada por el accionante.
IV. DECISIÓN
Con fundamento en lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida el 29 de
septiembre de 2017, por la
Sala Única de Decisión del Tribunal Superior de Yopal, que confirmó la decisión
del 24
de agosto de 2017, del Juzgado Tercero Penal del Circuito de la misma ciudad. En su lugar CONCEDER el
amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la vida
digna y al mínimo vital del señor Jorge Antonio Cárdenas Duarte.
SEGUNDO.- ORDENAR a COLPENSIONES, que dentro de los diez (10) días siguientes a la
notificación del presente fallo, reconozca y pague la pensión de vejez
solicitada por el señor
Jorge Antonio Cárdenas Duarte, con fundamento en lo expuesto en esta sentencia.
TERCERO.- ORDENAR a COLPENSIONES, que en el término de cuarenta y ocho horas (48) siguientes a
la notificación del presente fallo, y respetando la parte motiva de esta
sentencia, adelante todas las gestiones
correspondientes para el cobro de los aportes omitidos por la Alcaldía
de Aguazul, Casanare, las cuales deberán ser incluidas de manera inmediata en
la historia laboral del accionante.
CUARTO.- PREVENIR a COLPENSIONES sobre su obligación de incluir en las historias laborales de sus afiliados
los periodos de cotizaciones no pagados, pagados de forma extemporánea o que no
han podido cobrarse por su falta de diligencia, ya que la negativa a registrar
esos ciclos de aportes constituye una trasgresión de sus obligaciones legales.
Las solicitudes de reconocimiento de prestaciones económicas no podrán
denegarse por esos motivos.
QUINTO.- Por Secretaría
General, LÍBRESE la comunicación a que alude el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese,
notifíquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Esta Sala fue integrada por los Magistrados Antonio José
Lizarazo Ocampo y Cristina Pardo Schlesinger.
[2] La cédula de ciudadanía del actor informa que nació el 8 de
agosto de 1950. Folio 26, cuaderno de primera
instancia.
[3] Folio 56, cuaderno de primera instancia.
[4] Folio 57, cuaderno de primera instancia.
[5] Folios 26 a 28, cuaderno de primera instancia.
[6] Folio 26, cuaderno de primera instancia.
[7] Folio 29, cuaderno de primera instancia.
[8] Folio 66, cuaderno de primera instancia.
[9] Folios 44 a 46, cuaderno de primera instancia.
[10] Folio 48, cuaderno de primera instancia.
[11] Folios 50 a 52, cuaderno de primera instancia.
[12] Folio 53, cuaderno de la Corte
Constitucional.
[13] Folio 42, cuaderno de primera instancia.
[14]Consulta a la base de datos del Sistema
de Selección de Beneficiarios Para Programas Sociales (SISBÉN)
realizada el 30 de abril de 2018. Disponible en línea en:
https://wssisbenconsulta.sisben.gov.co/dnp_sisbenconsulta/dnp_sisben_consulta.aspx
[15]Consulta a la base de datos de la Administradora de los Recursos
del Sistema General Seguridad Social en Salud (ADRES) realizada el 30 de abril
de 2018. Disponible en línea en:
https://aplicaciones.adres.gov.co/BDUA_Internet/Pages/RespuestaConsulta.aspx?tokenId=klEuutGGMjamYnAsKZxA/w==
[16] Ver sentencias T-1015 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-780 de
2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-373 de 2015 y T-098 de 2016 ambas
con ponencia de la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[17] Decreto 4121 de 2011, “Por el cual se cambia la naturaleza jurídica de la Administradora
Colombiana de Pensiones COLPENSIONES”.
[18] Sentencia T-401 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[19] Sentencias T–800 de 2012 M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio., T–436 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas, y T–108 de
2007 M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.
[20] Sentencias T–800 de 2012 M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio, T–859 de 2004 M.P. Clara Inés Vargas.
[21]Sentencia T-471 de 2017. MP. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[22] Sentencia T-494 de 2010. MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[23] Sentencia T-699 de 2012. MP. Mauricio González Cuervo.
[24] Sentencia T-494 de 2010. MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[25] M.P. Mauricio González Cuervo.
[26] Este planteamiento ha sido
reiterado pacíficamente en las sentencias T-634 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett; T-649 de 2011 y T-079 de 2016, M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva; y T-379 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[27] Folio 56, cuaderno de primera instancia.
[28] Folio 57, cuaderno de primera instancia.
[29]https://aplicaciones.adres.gov.co/BDUA_Internet/Pages/RespuestaConsulta.aspx?tokenId=klEuutGGMjamYnAsKZxA/w==
[30] Esto fue manifestado por el accionante en la acción de tutela.
[31]
https://wssisbenconsulta.sisben.gov.co/dnp_sisbenconsulta/dnp_sisben_consulta.aspx
[32]https://aplicaciones.adres.gov.co/BDUA_Internet/Pages/RespuestaConsulta.aspx?tokenId=klEuutGGMjamYnAsKZxA/w==
[33] La primera solicitud de reconocimiento de
la pensión de vejez fue el 31 de julio de 2014 y la acción de tutela fue
interpuesta el 10 de agosto de 2017.
[34] Folios 26 a 28, 44 a 46, 50 a 52,
cuaderno de primera instancia.
[35] Sentencias T-106 y T-471 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[36] Sentencia T-805 de 2012 M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio, entre otras.
[37]  Sentencia
T-834 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, T-887 de 2009 M.P. Mauricio
González Cuervo.
[38] M.P. María Victoria Calle Correa.
[39] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[40] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[41] Los argumentos reiterados en este acápite
han sido expuestos y formulados en las sentencias T-079 de 2016, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva; T-037 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y T-379
de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo, entre otras.
[42] Sentencia T-968 de 2006, M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra.
[43] Los argumentos reiterados han sido
expuestos y formulados pacíficamente en la jurisprudencia constitucional.
Recientemente, esto ha sido llevado a cabo en las sentencias T-079 de 2016, M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva y T-379 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[44] “Artículo 12.
Requisitos de la pensión por vejez. Tendrán derecho a la pensión de
vejez las personas que reúnan los siguientes requisitos:
a)
Sesenta (60) o más años de edad si se es varón o cincuenta y cinco
(55) o más años de edad, si se es mujer y,
b)
Un mínimo de quinientas (500) semanas de cotización pagadas
durante los últimos veinte (20) años anteriores al cumplimiento de las edades
mínimas, o haber acreditado un número de un mil (1.000) semanas de cotización,
sufragadas en cualquier tiempo.”
[45] Preámbulo de la Ley 100
de 1993.
[46] “Artículo 33.
Requisitos para obtener la pensión de vejez. Para tener derecho a la
pensión de vejez, el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones:
1.
Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de
edad si es mujer, o sesenta (60) años de edad si es hombre.
2.
Haber cotizado un mínimo de mil (1.000) semanas
en cualquier tiempo.”
3.
[47] Sentencia T-379 de 2017, M.P. Alejandro
Linares Cantillo.
[48] Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general
de pensiones previsto en la Ley 100 de
1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y
especiales.
[49] “Artículo 9°.  El
artículo 33 de la Ley 100 de 1993 quedará así:
Artículo 33. Requisitos
para obtener la Pensión de Vejez. Para tener el derecho a la Pensión de Vejez,
el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones:
1.
Haber cumplido cincuenta
y cinco (55) años de edad si es mujer o sesenta (60) años si es hombre. A
partir del 1° de enero del año 2014 la edad se incrementará a cincuenta y siete
(57) años de edad para la mujer, y sesenta y dos (62) años para el hombre.
2. Haber cotizado un mínimo de mil
(1000) semanas en cualquier tiempo. A partir del 1° de enero del año 2005
el número de semanas se incrementará en 50 y a partir del 1° de enero de 2006
se incrementará en 25 cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015.
[50] En esta fecha entró en vigencia la citada reforma constitucional.
[51] Ver Sentencias T-398 de 2009 M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-583 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto, T-093 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, T-637 de 2011 M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva Luis Ernesto Vargas Silva, T-201 de 2012 M.P. Nilson
Pinilla Pinilla, T-360 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-408 de 2012
M.P. Mauricio González Cuervo.
[52] Sentencia T-201 de 2012 M.P.
Nilson Pinilla Pinilla,
[53] Sentencia T-090 de 2009, M.P. Humberto
Sierra Porto; Sentencia T-093 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[54] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[55] Estas consideraciones han sido reiteradas
de manera pacífica por la jurisprudencia constitucional, recientemente esto fue
llevado a cabo por la sentencia T-079 de 2016, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[56] Artículo 2°.- Del
procedimiento para constituir en mora al empleador. Vencidos los plazos señalados para
efectuar las consignaciones respectivas por parte de los empleadores, la
entidad administradora, mediante comunicación dirigida al empleador moroso lo
requerirá, si dentro de los quince (15) días siguientes a dicho requerimiento
el empleador no se ha pronunciado, se procederá a elaborar la liquidación, la
cual presentará mérito ejecutivo de conformidad con el artículo 24 de la Ley
100 de 1993.
[57] Artículo 5°.- Del cobro por
vía ordinaria. En desarrollo del artículo 24 de la Ley 100 de 1993, las
demás entidades administradoras del régimen solidario de prima media con
prestación definida del sector privado y del régimen de ahorro individual con
solidaridad adelantarán su correspondiente acción de cobro ante la jurisdicción
ordinaria, informando a la Superintendencia Bancaria con la periodicidad que
esta disponga, con carácter general, sobre los empleadores morosos en la
consignación oportuna de los aportes, así como la estimación de sus cuantías e
interés moratorio, con sujeción a lo previsto en el artículo 23 de la Ley 100
de 1993 y demás disposiciones concordantes. Vencidos los plazos señalados para
efectuar las consignaciones respectivas por parte de los empleadores, la
entidad administradora, mediante comunicación dirigida al empleador moroso lo
requerirá. Si dentro de los quince (15) días siguientes a dicho requerimiento
el empleador no se ha pronunciado, se procederá a elaborar la liquidación, la
cual prestará mérito ejecutivo de conformidad con lo establecido en el artículo
24 de la Ley 100 de 1993.
[58] Sentencia T-079 de 2016, M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[59] Sentencias T-387 de 2010, M.P.
Luis Ernesto Vargas; T-362 de 2011, M.P. Mauricio González; T-979 de 2011, M.P.
Nilson Pinilla; T-906 de 2013, M.P. María Victoria Calle y T-708 de 2014, M.P.
Luis Guillermo Guerrero), entre otras.
[60] Como se anotó previamente, la Ley 100 de 1993 empezó a
regir el 1º  de abril 1994 y el
accionante nació el 8 de agosto de 1950.
[61] Folio 45, cuaderno de primera instancia.
[62] Fecha de entrada en vigencia de era reforma constitucional.
[63] Folios 26 a 28, cuaderno de primera instancia.
[64] Folio 53, cuaderno de la Corte
Constitucional.
[65] “Artículo 12. Requisitos de la pensión por vejez.
Tendrán derecho a la pensión de vejez las personas que reúnan los siguientes
requisitos:
c)
Sesenta (60) o más años de edad si se es varón o cincuenta y cinco
(55) o más años de edad, si se es mujer y,
d)
Un mínimo de quinientas (500) semanas de cotización pagadas
durante los últimos veinte (20) años anteriores al cumplimiento de las edades
mínimas, o haber acreditado un número de un mil (1.000) semanas de cotización,
sufragadas en cualquier tiempo.”
[66] Sentencia T-090 de 2009, M.P. Humberto
Sierra Porto; Sentencia T-093 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.