SU379-19
NOTA DE
RELATORIA: mediante auto
586 de fecha 29 de octubre de 2019, el cual se anexa a la presente providencia,
se ACLARA la orden proferida en el resolutivo tercero, en el sentido de indicar
que se deja sin efectos únicamente la decisión proferida dentro del proceso de pérdida
de investidura contra el señor Álvaro Escobar González, en segunda instancia,
por la Sección Primera del Consejo de Estado el 2 de junio de 2016, dejando
inalterados los demás contenidos de la misma.
Sentencia SU379/19
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
RECURSO
EXTRAORDINARIO ESPECIAL DE REVISION CONTRA SENTENCIAS DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Jurisprudencia constitucional
PERDIDA DE INVESTIDURA-Marco normativo
PERDIDA DE INVESTIDURA-Naturaleza jurídica
PERDIDA DE
INVESTIDURA-Carácter sancionatorio
PERDIDA DE
INVESTIDURA-Deber de evaluar el factor subjetivo de
una conducta cuando hay existencia de una relación de consanguinidad
El juez que tramita una pérdida de
investidura, no puede detenerse exclusivamente en la existencia del factor
objetivo -vínculo de consanguinidad- sino también debe evaluar la subjetividad
de la conducta
CONFLICTO DE
INTERESES-Jurisprudencia del Consejo de Estado
CONFLICTO DE
INTERESES-Debe ser directo, particular, actual y de
carácter moral o económico
PERDIDA DE
INVESTIDURA-Inexistencia de conflicto de
intereses
ACCION DE
TUTELA CONTRA SENTENCIA EN PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL-Procedencia por incurrir en defecto
fáctico y en defecto por indebida motivación, al no valorar debidamente el elemento
subjetivo en el marco del conflicto de intereses
Referencia: Expediente T-6.406.726
Acción de tutela interpuesta por
Álvaro Escobar González en contra de la Sección Primera del Consejo de Estado.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., veinte (20) de agosto de dos mil diecinueve
(2019)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en
los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, así como en los
artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo de tutela proferido en
segunda instancia por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 24 de agosto
de 2017, el cual confirmó la negación del amparo dispuesta en primera instancia
por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, mediante proveído
del 16 de febrero de 2017.
I.
ANTECEDENTES
A.
LA DEMANDA DE TUTELA
1.
Álvaro Escobar González, actuando a través de apoderado[1],
interpuso acción de tutela alegando la violación de sus derechos fundamentales
al debido proceso y a la administración de justicia, presuntamente vulnerados
con la sentencia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, el 2
de junio de 2016, la cual, a su vez, confirmó la providencia de primera
instancia del Tribunal Administrativo de Risaralda, de fecha 6 de julio de
2015, en las cuales se declaró su pérdida de investidura como concejal del
municipio de Pereira.
B.
HECHOS RELEVANTES
2. El accionante Álvaro
Escobar González fue elegido como concejal de Pereira para el periodo
comprendido entre el 1 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2015.
3. El ciudadano Pedro
Alejandro Guiot Montoya, en calidad de titular del derecho de dominio del
predio ubicado en la manzana No.133, incluida en el Plan Parcial de Renovación
Urbano denominado “Ciudad Victoria”, otorgó poder especial a Jorge
Hernán Uribe Escobar -primo del accionante-, para que en su nombre y
representación realizara las gestiones necesarias para la modificación del
mencionado Plan Parcial de Renovación Urbana[2].
4. El 12 de junio de 2014,
en cumplimiento del anterior mandato, el apoderado Jorge Hernán Uribe Escobar,
presentó ante la Secretaría de Planeación proyecto de modificación del “Plan
Parcial CIUDAD VICTORIA – UNIDAD C”, el cual, fue comunicado a los demás
propietarios y vecinos a través de la página web de la Alcaldía de Pereira el
25 de junio de 2014[3].
5. Mediante Resolución 3662 del 10 de septiembre de
2014 “Por medio del cual se expide concepto favorable de viabilidad para la
adopción de la modificación del plan parcial de renovación urbana denominado
ciudad victoria unidad C”, proferida por la Alcaldía Municipal de Pereira,
en el resolutivo primero se reiteró el poder especial otorgado a Jorge Hernán
Uribe Escobar para la modificación del mencionado “Plan Parcial CIUDAD
VICTORIA – UNIDAD C”[4].
6. El accionante, en
calidad de ponente radicó el 4 de febrero de 2015, ante el Concejo Municipal de
Pereira el proyecto de acuerdo “Por medio del cual se faculta al Alcalde
Municipal para declarar las condiciones de urgencia que autorizan la
expropiación por vía administrativa en el Plan Parcial Bulevar Victoria y Plan
Parcial Ciudad Victoria de la ciudad de Pereira”[5],
el cual, culminó con la expedición del Acuerdo No. 1 de 2015. Dicho acuerdo
municipal fue aprobado en el Concejo Municipal de Pereira con cinco balotas
positivas[6]
en la comisión primera, y por 15 favorables y 4 desfavorables[7]
en la plenaria, siendo así sancionado por el Alcalde, el 23 de febrero del
mismo año[8].
7. El 19 de mayo de 2015, los ciudadanos Daniel
Silva Orrego y Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro interpusieron acción de pérdida
de investidura en contra del concejal Álvaro Escobar González, por la violación
del régimen de incompatibilidades previsto en el numeral 1° del artículo 48 de
la Ley 617 de 2000. De acuerdo con los accionantes el Señor Escobar González
“[…] tenía comprometida su objetividad, imparcialidad e independencia en la
participación en el trámite del proyecto de Acuerdo No. 1 de 2015, pues el
interés directo estaba representado en su primo Jorge Hernán Uribe Escobar y
los otros dos elementos (particular y actual) se predican de la aprobación del
proyecto de acuerdo (hecho que ocurrió), debido a que él sería uno de los
beneficiados con la expropiación administrativa, por cuanto le hace más fácil
adelantar el proyecto de renovación urbana, el cual ha estado detenido por la
negativa de los propietarios a vender sus inmuebles. Así mismo, no puede
olvidarse que los particulares pueden participar en los procesos de enajenación
voluntaria, expropiación administrativa o judicial como lo señala el decreto
nacional 199 de 2013 y el artículo 122 de la ley 1450 de 2011, ambas
normatividades citadas en la exposición de motivos del proyecto de acuerdo No.
1 de 2015 y en la ponencia realizada por el Concejal de Marras […]”[9].
8. Esta acción fue resuelta en primera instancia por
el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante fallo del 6 de julio de 2015[10],
en el cual se declaró la pérdida de la investidura del mencionado concejal,
decisión que fue confirmada en segunda instancia por la Sección Primera del
Consejo de Estado, el 2 de junio de 2016[11];
en esta se señala que “el propio concejal necesariamente tiene interés, lo
cual se deduce de los nexos de consanguinidad con su primo, y por ende,
obligaciones de orden legal y moral, era imperativo que manifestara su
impedimento tanto para presentar el proyecto de acuerdo como para intervenir en
las votaciones del mismo”[12].
De acuerdo con la sentencia de segunda instancia, proferida por la Sección Primera
del Consejo de Estado, el 2 de junio de 2016, “el hecho de que el concejal
hubiera omitido su deber de manifestar su impedimento y, por el contrario,
presentar la ponencia del proyecto de Acuerdo y participar en la votación del
mismo, es razón suficiente para endilgarle responsabilidad frente a la
ocurrencia del conflicto de interés, pues la situación personal en la que se
encontraba, le implicaba un interés específico y/o directo en la medida en que
se trataba de facultar al Alcalde de Pereira para expropiar por vía
administrativa inmuebles ubicados en el Plan Parcial Ciudad Victoria”[13].
9. El apoderado Jorge Hernán Uribe Escobar, tenía la
calidad de representante legal suplente de GERSOL S.A.S., sociedad comercial
cuyo objeto principal es “el diseño y la construcción de obras de
arquitectura y obra civil, remodelación de bienes inmuebles, la construcción de
obra nueva, el diseño arquitectónico e industrial, el estudio, proyección y
gerencia de presupuestos de obras”[14].
Dicha sociedad, de acuerdo con lo señalado en las sentencias de primera y
segunda instancia, en el trámite de la pérdida de investidura, “resulta
beneficiada con la expropiación administrativa en el Acuerdo 01 de 2015”,
por ser “inversora de dichos planes urbanísticos”[15].
10. Con fundamento en lo anterior, a través de
apoderado judicial, el titular de los derechos fundamentales presuntamente
vulnerados presentó acción de tutela en contra de la sentencia proferida el 2
de junio de 2016, por la Sección Primera del Consejo de Estado, en su concepto,
al incurrir en (i) un defecto fáctico por la falta de
valoración de algunas pruebas, al no enlistarse los testimonios practicados a
Jorge Uribe Escobar y María del Pilar Torres Mejía; y (ii) incumplir con el
deber de motivar el fallo, pues en su sentir, “la sentencia
carece absolutamente de fundamentación y por ello viola flagrantemente el
derecho fundamental al debido proceso del accionante”[16].
11. Como se ilustra a continuación, durante el
proceso de pérdida de investidura, así como en el marco del trámite de la
acción de tutela, el señor Escobar González esgrimió como argumento la
inexistencia de un interés directo que diera lugar a la configuración del
conflicto de intereses. En el marco del proceso de la acción de tutela afirmó
que el juez del proceso, no tuvo en cuenta las pruebas que desvirtuaban el
elemento objetivo -la relación con su primo, de la que se derivaba el posible
conflicto de intereses-, así como no valoró debidamente la inexistencia de un
elemento subjetivo (interés directo) que diera cuenta de la configuración del
conflicto de interés:
Proceso
de pérdida de investidura
Sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal
Administrativo de Risaralda (6 de julio de 2015)[17]
El accionante se opuso a las pretensiones de la demanda
señalando que:
·
El contenido y alcance del Acuerdo municipal 01 de 2015, no va
más allá de determinar que el Alcalde municipal es, en virtud de lo dispuesto
en el Art. 65 de la Ley 388 de 1997 “la instancia o autoridad competente”,
para establecer las condiciones o criterios que autoricen la expropiación por
vía administrativa de los inmuebles que se requieren afectar para hacer
viable el desarrollo de los planes parciales.
·
La participación de personas distintas a la administración, en
la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación
judicial o administrativa de que trata la Ley 388 de 1997, está reglada por
virtud del Art. 122 de la Ley 1450 de 2011, y no conforme a lo dispuesto en
el Acuerdo municipal 01 de 2015.
·
Los demandantes no demuestran con claridad, cuál puede ser el
interés directo, particular o actual, moral o económico, que hubiese podido
tener el accionante y de qué manera se pudo haber comprometido su
independencia, al participar en el trámite y aprobación del proyecto de
acuerdo sometido a estudio en la Corporación Pública por parte de la
administración de esta localidad.
Sentencia segunda instancia proferida por la Sección
Primera del Consejo de Estado (2 de junio de 2016)[18]
En esta instancia, se recogen los mismos argumentos
presentados por el accionante, en el curso del trámite de la primera
instancia en el marco del proceso de pérdida de investidura. Adicionalmente,
en el escrito de impugnación señaló el demandante que para establecer la
existencia de un conflicto de intereses, el Tribunal debía: (i) analizar cuál
fue el objeto del Acuerdo, y tener en cuenta cuáles son las actuaciones
administrativas que deben cumplirse con posterioridad a su expedición por
parte de la autoridad que se designe en el mismo, (ii) establecer de qué
forma la decisión adoptada favorece los intereses económicos del señor Uribe
Escobar, y (iii) determinar si se encontraban probados todos los presupuestos
normativos que conforman el conflicto de intereses de conformidad con la
jurisprudencia del Consejo de Estado.
Asimismo, manifestó que el Tribunal no tuvo en cuenta las
pruebas documentales y testimoniales allegadas al proceso, ni las normas y la
jurisprudencia aplicable al caso, las cuales demuestran la inexistencia del
interés por parte del demandado[19].
En este sentido, indica el escrito de impugnación que “la sentencia
apelada, en materia probatoria, incurre en lo que la Corte Constitucional ha
denominado defectos fácticos para calificar a un fallo de vía de hecho: omite
considerar pruebas que fueron practicadas en el expediente (no hace
referencia a lo dicho por los testigos, ni a los documentos en los cuales se
indica cuál es el propósito del Acuerdo” y adopta conclusiones probatorias
superficiales y sesgadas que lo conducen a considerar demostrada una realidad
que no surge de los medios probatorios obrantes en el expediente”[20].
De esta forma, manifestó que:
(i)    No
hay evidencia probatoria de la cual se pueda inferir que el accionante
demandado conoció o debió conocer la documentación que se surtió por el señor
Uribe Escobar. Como por ejemplo, desconoce su testimonio en relación con la
absoluta inexistencia de relaciones entre él y el concejal demandado.
(ii)  La única prueba que consta
en el expediente es que el señor Uribe Escobar obró como apoderado de
terceros y en ejercicio de las facultades que la ley otorga a los
particulares, solicitó la reforma del Plan Parcial de Renovación Urbana y a
partir de esa iniciativa la Alcaldía expidió el Decreto 720 de 2014.
Finalmente, reiteró que “el Concejo Municipal no tiene
la competencia de decidir si le otorga facultades al Alcalde para decretar la
expropiación por vía administrativa. El concejo solo tiene facultades para
determinar cuál es la instancia o la autoridad competente para ejercer unas
competencias cuyo ejercicio está previsto en la ley, incluyendo los
presupuestos o condiciones que deben considerarse para hacerse efectivas”[21].
Indicando así, la indebida valoración por parte del juez de primera
instancia, sobre el alcance de un interés directo.
Acción
de tutela
Escrito de tutela (9 de diciembre de 2016)[22]
·
“El deber de valorar las pruebas no se cumple enumerando los
medios de prueba que obran en el proceso ni afirmando que “de su análisis en
conjunto se deduce que”. Este deber se cumple explicando porqué se considera
que tales medios de prueba, examinados individualmente y en conjunto,
permiten deducir determinada conclusión”[23].
Para precisar lo anterior, señaló el apoderado del accionante que:
(i)    La
sanción de pérdida de investidura se impuso sin considerar que en el
expediente no existe ninguna prueba que fundamente un conflicto de intereses,
consistente en tramitar un Acuerdo municipal con el objeto de favorecer a un
pariente suyo, y sin tener en cuenta que, por el contrario, el acervo
probatorio demuestra todo lo contrario[24].
(ii)  En el
expediente no está probado que el Concejal demandado hubiese conocido los
documentos que obran en el proceso relacionados con la gestión de Uribe
Escobar en el proyecto de renovación urbana y no está probado que este
hubiese tenido alguna injerencia en la expedición del Acuerdo. De hecho en el
trámite del proceso de pérdida de investidura, no se valora el testimonio
presentado por el señor Uribe Escobar.ni el de María del Pilar Torres Mejía.
·
“El deber de motivar una providencia judicial no se cumple
citando conceptos generales y abstractos, aplicables a cualquier proceso,
para luego proferir una decisión, sin referirse al caso concreto y sin
considerar los argumentos expuestos por el Concejal demandado al apelar la
sentencia, dirigidos a demostrar que no incurrió en la falta que se le imputa”.
En este sentido, el apoderado del accionante señaló que:
(i)    La
sentencia objeto de la acción de tutela, no tiene en cuenta cuál fue el
propósito del Acuerdo, no tiene en cuenta las consideraciones hechas en los
alegatos de segunda instancia, dirigidas a demostrar que, teniendo en cuenta
el objeto preciso del Acuerdo no era posible considerar que al tramitarlo
pudiera incurrirse en conflicto de intereses.
(ii)  Si se
examinan los requisitos legales, es evidente que la oportunidad y la
conveniencia para iniciar con el procedimiento de expropiación deben ser
fijadas por el Alcalde en el momento en el que considere que se dan las
circunstancias previstas por la ley. El Alcalde nunca hizo uso de tales
facultades.
(iii)
La administración es la que define si acude al mecanismo de
expropiación de modo unilateral en un decreto.
(iv)
En la sentencia objeto de tutela se configura una vía de hecho al no
cumplir el requisito constitucional de motivar o justificar las
determinaciones que en ella se adoptan, en la medida en que en ella no se
realiza ningún análisis de los argumentos y pruebas esgrimidos por el
demandado para evidenciar la ausencia de conflicto de interés que le fue
imputado en la demanda[25].
C.
RESPUESTA DE LA ENTIDAD ACCIONADA
12. Mediante Auto del 16 de diciembre de 2016[26],
la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado admitió la demanda de
tutela y ordenó notificar a la Sección Primera de esa misma corporación en
calidad de accionada; a los ciudadanos Carlos Alfredo Crosthwaite Ferro y
Daniel Silva Orrego como terceros interesados y, a la Agencia de Defensa
Jurídica del Estado, en el evento de que en desarrollo de sus competencias,
quisiera intervenir. En dicha etapa procesal, solo se presentó la contestación
de la Sección Primera del Consejo de Estado.
13. Con escrito del 31 de enero de 2017, el
Consejero encargado del despacho accionado[27],
indicó que se opone a las pretensiones de la tutela en contra de la providencia
judicial que confirmó la pérdida de la investidura del ahora accionante, con
fundamento en lo siguiente:
(a) Señaló que no
es cierta la aludida falta de motivación, pues el
apoderado del accionante confunde las facultades dadas al alcalde mediante el
Acuerdo No. 1 de 2015 para llevar a cabo expropiaciones administrativas y
declarar las condiciones de urgencia que autorizan dichas expropiaciones sobre
los predios del proyecto urbano de Ciudad Victoria, con la facultad que tiene
de establecer las condiciones de urgencia[28].
Adicionalmente, indicó que con fundamento en la jurisprudencia de la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo de la corporación[29]
y de la Sección Primera[30],
se advirtió que el conflicto de intereses se presenta cuando el concejal tiene
interés directo en la decisión que debe adoptar ya sea porque lo afecte a él, a
alguno de sus parientes o a sus socios, situación que lo obliga a manifestar su
impedimento. A este último punto es al que se ha denominado “aspecto
deontológico” para referirse al deber que le asiste al funcionario público
de manifestar ante la respectiva corporación las circunstancias de índole moral
o económica que pueden afectar su independencia, imparcialidad y transparencia.
(b) En cuanto al defecto
fáctico, precisó que en la sentencia acusada se planteó como interrogante
determinar si el concejal Álvaro Escobar González incurrió en la causal de
pérdida de investidura por violación del régimen de conflicto de intereses, por
haber intervenido en la votación y aprobación del Acuerdo No. 1 de 13 de
febrero de 2015 “Por medio del cual se faculta al Alcalde Municipal para
declarar las condiciones de urgencia que autorizan la expropiación por vía
administrativa en el Plan Parcial Bulevar Victoria y Plan Parcial Ciudad
Victoria de la ciudad de Pereira”, del cual se desprendía un interés
directo, toda vez que su primo, Jorge Hernán Uribe Escobar, funge como
representante legal suplente de GERSOL S.A.S., sociedad interesada en dichos
planes urbanísticos[31],
así como apoderado del propietario del predio para realizar la gestión de
modificación del Plan Parcial de Renovación Urbana. Al respecto, enfatizó el
Consejero que de las pruebas allegadas al expediente se valoraron las
siguientes:
(i)
Certificado de existencia y representación legal de GERENCIA Y
SOLUCIONES S.A.S. – GERSOL, en el que registra como representante legal
suplente Jorge Hernán Uribe Escobar[32].
(ii)
Oficio de 22 de abril de 2004, mediante el cual Jorge Hernán Uribe
Escobar obrando en representación de Pedro Alejandro Guiot Montoya, solicitó a
la Directora Operativa de Desarrollo Urbano de la Alcaldía de Pereira la
modificación del Plan Parcial Ciudad Victoria[33].
(iii)
Oficio de 12 de mayo de 2014, mediante el cual la Directora Operativa de
Desarrollo Urbano de la Alcaldía de Pereira envió al señor Jorge Hernán Uribe
Escobar, el concepto sobre los requisitos determinantes para la modificación
del Plan Parcial Ciudad Victoria[34].
(iv)
Oficio de 3 de julio de 2014, mediante el cual la Directora Operativa de
Desarrollo Urbano de la Alcaldía de Pereira y asesores de dicha Alcaldía
revisaron la propuesta de modificación y concluyeron lo siguiente: “Dado que
existen temas que deben ser subsanados, relacionados en este documento, se
considera que los promotores de la modificación del plan parcial de renovación
urbana denominado CIUDAD VICTORIA deberán llevar a cabo actualizaciones,
correcciones o aclaraciones al proyecto y/o aportar información técnica
adicional las cuales son necesarias para expedir concepto de viabilidad”[35].
(v)
Oficio de 28 de agosto de 2014, mediante el cual la Directora Operativa
de Desarrollo Urbano de la Alcaldía de Pereira le informó al señor Jorge Hernán
Uribe Escobar como promotor que emite prórroga de 30 días más, para proyectar
el concepto de viabilidad del plan parcial en mención[36].
(vi)
Copia de la Resolución 3662 de 10 de septiembre de 2014 expedida por el
Secretario de Planeación y la Directora de Operativa de Desarrollo Urbano de la
Alcaldía de Pereira “Por medio de la cual se expide concepto
favorable de viabilidad para la adopción de la modificación del Plan parcial de
Renovación Urbana denominado CIUDAD VICTORIA UNIDAD C”. En la misma, el
artículo 1° de esta Resolución establece que: “ARTÍCULO 1o.-
Objeto de este acto administrativo. Se expide concepto favorable de viabilidad
a la formulación de la modificación del Plan Parcial de Renovación Urbana
denominado CIUDAD VICTORIA UNIDAD C, presentado por el ciudadano Pedro
Alejandro Guiot Montoya, (...), en su calidad de interesado en el plan parcial,
quien confirió poder para representarlo al señor Jorge Hernán Uribe Escobar,
(...)”[37].
(vii)
Oficio de 17 de septiembre de 2014, mediante el cual la Directora
Operativa de Desarrollo Urbano de la Alcaldía de Pereira le informó al señor
Jorge Hernán Uribe Escobar “que una vez revisados los documentos
suministrados por la comunicación relacionada en el asunto, la Dirección
Operativa encuentra las observaciones que se relacionan a continuación:
pretendemos aclararle que la documentación que requerimos en este documento y
la entregada mediante la comunicación relacionada con el asunto, es soporte
para el trámite a adelantarse ante el concejo municipal; sin embargo le
recomendamos que, dado que está próximo a adoptarse la modificación al Plan
Parcial Ciudad Victoria (trámite del cual usted es promotor), adelante ante
esta Secretaría la solicitud de delimitación de la Unidad de Actuación C,
trámite que se encuentra establecido en el artículo 20 del Decreto 2181 de
2006, el cual determina que dicha solicitud deberá acompañarse por los
documentos que se relacionan a continuación”[38].
(viii)
Copia del Decreto Municipal No. 720 de 18 de septiembre de 2014 “Por
medio del cual se modifica el Decreto 1301 de 2002, por el cual se adoptó el
plan parcial de renovación urbana ciudad victoria modificado por los decretos
721 de 2003 y 296 de 2006”[39].
(ix)
Documentos suscritos el 6 de octubre de 2014 por el representante legal
de GERSOL S.A.S. en el que manifiesta su interés en adquirir los predios de los
señores Carlos Rodríguez Caballero y Amparo Montoya Correa, los cuales se
encuentran ubicados en la zona donde se va a desarrollar el proyecto denominado
“Unidad Gestión C perteneciente al Plan Parcial de Renovación Urbana Ciudad
Victoria”[40].
(x)
Copia del oficio de 27 de octubre de 2014, mediante el cual la Directora
Operativa de Desarrollo Urbano de la Alcaldía de Pereira le informó al señor
Jorge Hernán Uribe Escobar, que “los documentos por usted suministrados en
las comunicaciones relacionadas en el asunto servirán como soporte para un
proyecto de Acuerdo que fue puesto a consideración de la Secretaría Jurídica,
en el cual se busca que el Honorable Concejo Municipal faculte al Alcalde para
declarar las condiciones de urgencia requeridas para el eventual desarrollo de
la unidad C del Plan Parcial Ciudad Victoria del cual es usted el promotor”[41].
(xi)
Copia del oficio de 17 de diciembre de 2014, mediante el cual el señor
Jorge Hernán Uribe Escobar solicita al Secretario de Planeación Municipal “se
inicie el trámite de delimitación de la Unidad de Actuación C del Plan Parcial
de Renovación Urbana Ciudad Victoria, establecido en el Decreto Nacional 2181
de 2008, para el cual sirven de soporte los documentos suministrados mediante
las comunicaciones enviadas a ustedes en el transcurso del año”[42].
(xii)
Copia de la exposición de motivos del proyecto de Acuerdo No. 01 de 2015[43].
(xiii)
Copia de la ponencia de proyecto de Acuerdo No. 01 de 2015 presentada
por el concejal Álvaro Escobar González[44].
(xiv)
Copia del Acta No. 01 de 9 de febrero de 2015 de la Comisión Primera del
Concejo de Pereira, en la que consta que el proyecto de Acuerdo No. 01 de 2015
fue discutido en primer debate[45].
(xv)
Copia del Acta No. 005 de 13 de febrero de 2015, en la que consta que el
proyecto de Acuerdo No. 01 de 2015 fue debatido en segundo debate y aprobado
por el Concejo de Pereira.
(xvi)
Copia del Acuerdo No. 01 de 13 de febrero 2015[46].
14. Manifestó la entidad accionada que de las
pruebas allegadas al proceso, la Sección Primera del Consejo de Estado concluyó
que el proceder del demandado no reflejaba el interés general, impersonal,
objetivo o altruista con que, se supone, deben actuar los concejales al
tramitar, discutir y aprobar un acuerdo, pues, por el contrario, del acervo
probatorio se infiere la relación que ha existido entre el familiar del
concejal demandado con el proyecto de modificación del Plan Parcial Ciudad
Victoria -Unidad C- tramitado ante la Alcaldía de Pereira y, respecto del cual,
era necesario que el Concejo Municipal le otorgara facultades al Alcalde para
llevar a cabo las expropiaciones por vía administrativa de los predios
comprendidos en el área del proyecto urbano[47].
D.
DECISIONES JUDICIALES DE TUTELA OBJETO
DE REVISIÓN
Primera instancia: sentencia del Consejo de Estado,
Sección Segunda, Subsección A[48]
15. El 16 de febrero de 2017 el juez de la primera
instancia negó la solicitud de amparo al considerar que la valoración
probatoria realizada en la providencia del 2 de junio 2016 no fue irrazonable o
contraevidente, y que los argumentos formulados por el accionante pretendían
reabrir el debate mediante la acción de tutela, como si se tratara de una
tercera instancia. En dicha instancia, el juez se planteó como problema
jurídico determinar si la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto
fáctico, o si al proferir la decisión atacada lo hizo sin motivación. En
desarrollo del mismo, analizó la configuración de los defectos alegados, de la
siguiente manera:
16. Defecto fáctico: Conforme a la
sentencia de unificación SU-226 de 2013 este defecto se relaciona con asuntos
probatorios en dos dimensiones, la negativa, cuando se dan omisiones por
parte del juez en cuanto ignorar, no valorar injustificadamente una realidad
probatoria determinante en el proceso, entre otras. Y la positiva cuando
se valora o se decide con fundamento en pruebas ilícitas o medios de pruebas
inconducentes[49].
17. Señaló que acorde con lo planteado por el
apoderado judicial del accionante, referente a que el juez de lo contencioso
administrativo se limitó a enumerar las pruebas sin hacer ninguna referencia a
los testimonios recaudados y sin analizar los alegatos de conclusión, procedió
a verificar la valoración realizada por la Sección Primera en la providencia
objeto de la presente acción de tutela[50].
Concluyendo que a partir de la documentación que reposa en el expediente, la
accionada determinó que había “un evidente interés del señor URIBE ESCOBAR
en que se expidiera el Acuerdo 1 de 2015, y que, dado que el señor ESCOBAR
GONZÁLEZ es pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad, debió
haberse declarado impedido y no lo hizo, motivo por el cual, de acuerdo con lo
previsto en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, había lugar a que se
declarara la pérdida de investidura”[51].
18. Por otro lado, el fallo de tutela de primera instancia
señaló frente a la apreciación del accionante sobre la falta de consideración
de los testimonios rendidos por Jorge Uribe Escobar y María del Pilar Torres
Mejía, que el derecho colombiano se rige por el sistema de la libre apreciación
de la prueba de acuerdo con las reglas de la sana crítica, de conformidad con
los artículos 176 del Código General del Proceso[52]
y 211 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo[53].
En ese sentido, dado que con los medios de prueba documentales quedó demostrado
el interés del concejal, no era imprescindible realizar una valoración en
concreto de dichos testimonios[54].
19. Falta de motivación: En cuanto a este
defecto adujo el juez de primera instancia en el trámite de tutela, que la
Corte Constitucional ha definido este defecto como “la ausencia de sustento
argumentativo o la irrelevancia de las consideraciones aplicadas para dirimir
la controversia”[55].
En ese sentido, la Sección Primera encontró que Álvaro Escobar González
incurrió en un conflicto de intereses, pues debió declararse impedido para
discutir y votar un proyecto en el cual, un pariente dentro del cuarto grado de
consanguinidad había demostrado tener interés, motivación que resulta
suficiente[56].
Impugnación[57]
20. Mediante escrito radicado el 31 de mayo de 2017,
el apoderado judicial del accionante impugnó el fallo de tutela proferido por
el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, de fecha 16 de febrero de
2017, al afirmar que el problema jurídico planteado en dicho fallo era incompleto,
pues no se tuvo en cuenta que el concejal no incurrió en conflicto de intereses
por las siguientes razones: (a) la expedición del Acuerdo No. 1 de 2015 no
puede generar ningún conflicto, ya que simplemente se ejerce una competencia
reglada en el artículo 64 de la Ley 388 de 1997, consistente en designar a un
funcionario para que éste adopte autónomamente las determinaciones señaladas en
el mismo; (b) el concejal demandado no tenía conocimiento de las gestiones
realizadas por su primo Jorge Uribe Escobar y está probado que los documentos
firmados por éste no forman parte de los que remitió la Alcaldía de Pereira;
(c) el señor Jorge Uribe Escobar no tenía ningún interés en el Acuerdo; y (d) la
expedición del Acuerdo no puede favorecer los intereses particulares de nadie,
ya que para cualquier interesado, la obligación de pagar predios por el precio
determinado en la expropiación administrativa no comporta ninguna ventaja.
21. Indica el abogado defensor del accionante que
los anteriores argumentos debían ser tenidos en cuenta para plantear el
problema jurídico, y por ello, se configura el defecto fáctico y la ausencia de
motivación. Pues cómo podrían ser prescindibles los testimonios si no se
conocía su contenido; así como también cuestiona cómo hacerse un juicio de
valor serio y razonado, cuando no se tuvo en cuenta que el concejal no tuvo
conocimiento de la participación de su pariente.
Segunda instancia: sentencia del Consejo de Estado,
Sección Cuarta[58]
22. Mediante fallo proferido el 24 de agosto de
2017, la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó el fallo de primera
instancia, al considerar que la parte actora no expresó su inconformidad frente
a lo resuelto respecto del vicio de falta de motivación, por lo que solo
se centró en determinar si el fallo de tutela de primera instancia estuvo
ajustado a derecho, al concluir que la sentencia del 2 de junio de 2016, no
incurrió en un defecto fáctico, o si, por el contrario la Sección Primera de
esa misma corporación omitió valorar las pruebas que demostraban la
inexistencia del conflicto de intereses, por el que fue sancionado Álvaro
Escobar González con la pérdida de investidura[59].
23. El juez de segunda instancia precisó que no era
cierto que la Sección Primera se hubiese limitado a enlistar las pruebas del
proceso sin analizarlas, pues, advirtió que dicha autoridad judicial iba
relacionando aquellas pertinentes y al mismo tiempo destacaba el hecho
relevante que resultaba probado. Esta forma de análisis probatorio busca la
sencillez y la brevedad de la sentencia, en los términos del artículo 280 del
Código General del Proceso[60],
y en ejemplo de ello, relacionó varios medios de prueba documentales con los
respectivos hechos, y concluyó que dicha forma de valoración probatoria, no
puede ser confundida con la ausencia de valoración, toda vez que lo que se
debía probar era la configuración o no de la causal invocada[61].
24. En cuanto a los testimonios de Jorge Uribe
Escobar y María del Pilar Torres Mejía; el objeto del Acuerdo No. 1 de 2015 y
sus anexos, de los cuales se desprendía que Álvaro Escobar González desconocía
que su primo, Jorge Hernán Uribe Escobar, gestionó y firmó documentos para
promover la modificación del Plan Parcial Ciudad Victoria, es de resaltar que
las pruebas judiciales deben ser valoradas en conjunto y, por tanto, las partes
no pueden pretender que solo sean apreciados los elementos que les favorezcan,
es por ello, que una ponderación en conjunto permite precisamente, adoptar la
decisión que en derecho corresponda.
25. En lo que atañe a la falta de interés alegada
por el apoderado judicial, señaló el juez de segunda instancia que los
promotores del Plan Parcial Ciudad Victoria no podían desarrollar el proyecto
urbano hasta tanto adquirieran todos los predios del sector. Por ende, antes de
la expedición del Acuerdo No. 1 de 2015, si un propietario se negaba a vender,
los promotores no podían provocar la venta forzosa y, por ende, era imposible
llevar a cabo su proyecto. En cambio, a partir de la expedición del mencionado
Acuerdo, el Alcalde podía invocar las condiciones de urgencia para ordenar la
expropiación administrativa, y de este modo, forzar a la venta. Indicando que
si bien el Acuerdo como tal no dispuso expresamente dicha expropiación, sí el
concejo municipal no hubiera determinado que el Alcalde era la autoridad
competente, no podía acudirse a esa figura para forzar a la enajenación de los
bienes[62].
26. Al analizar el argumento de que de los anexos
del Acuerdo se infería que el concejal no tenía conocimiento de las gestiones
adelantadas por su primo, constató que “como lo reconoció el demandante[63],
los anexos del proyecto de Acuerdo incluían el Decreto 720 de 2014, que
mencionaba que Jorge Hernán Uribe Escobar fue la persona que propuso la
modificación del Plan Parcial Ciudad Victoria. Esa circunstancia, contra lo
manifestado por el actor, lo que supone es que Álvaro Escobar González sí tuvo
conocimiento del interés que le asistía a su primo, y que, a pesar de eso,
fungió como ponente del proyecto de acuerdo y participó en la aprobación”[64].
27. Con base en todo lo expuesto, el juez de segunda
instancia concluyó que lo existe es una inconformidad del demandante frente al
resultado del análisis de las pruebas, y que nunca el desacuerdo de los sujetos
procesales podrá constituir los defectos alegados, por lo cual, confirma la
decisión del juez de primera instancia en el trámite de revisión.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
28. Esta Corte es competente para conocer de la
revisión de esta acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en los artículos 31 a
36 del Decreto 2591 de 1991, así como en virtud del Auto del 25 de noviembre de
2016, expedido por la Sala de Selección de Tutela Número Once de esta Corte,
que decidió someter a revisión las decisiones adoptadas por los jueces de
instancia.
B.
TRÁMITE EN EL PROCESO DE SELECCIÓN
29. La Sala de Selección No. 11, mediante Auto del
24 de noviembre de 2017[65]
dispuso la selección del expediente T-6.406.726. Dicho expediente fue insistido,
mediante escrito del 22 de noviembre de 2017, al considerar (i) “importante
la selección del presente asunto, toda vez que supone un interesante análisis
frente a los límites y alcances de las inhabilidades de los ciudadanos en un
cargo de elección popular”. Asimismo, la solicitud de insistencia (ii)
señaló que sobre el particular es relevante tener en cuenta la SU-424 de 2016
en la que se analizó una serie de situaciones en torno al juicio sancionatorio
de pérdida de investidura y consideró que es menester analizar el carácter “subjetivo
de la culpabilidad” y que el Acuerdo 1 de 2015, “no puede generar un
conflicto de intereses, pues este simplemente cumplió con la función legal de
designar a un funcionario para que ejerciera una competencia reglada” [66].
30. Mediante informe aprobado en la Sala Plena del
20 de febrero de 2019, se decidió que el presente asunto debía ser sometido al
conocimiento de la Sala Plena de la Corte Constitucional[67]. Al considerar
que si bien existen pronunciamientos que se han referido a la
necesidad de una valoración subjetiva de las conductas por parte del juez de la
pérdida de investidura, tal como se ha hecho en las sentencias SU-515 de 2013,
SU-264 de 2015 , SU-625 de 2015 y SU-424 de 2016, y ello se expuso en su
momento en el informe, los problemas jurídicos que se han analizado en dichas
sentencias por parte de esta Corte se han dado en el marco de disputas de
índole electoral, por lo que no se ha fijado una posición unificada frente al
caso de votaciones en órganos colegiados, en ejercicio de una competencia de
atribución legal, donde es posible que aparezcan conflictos de interés. En este
sentido, la Sala Plena decidió conocer del caso, con el objetivo de decidir
sobre una tesis unificada del sentido y el alcance del “interés directo”,
como un criterio a tener en cuenta a la hora de decretar la limitación de los
derechos políticos de los ciudadanos por la vía de la pérdida de investidura.
C.
PRUEBAS RECAUDADAS EN SEDE DE REVISIÓN
31. Mediante auto del 19 de febrero de 2018 se
ordenó oficiar a la Alcaldía de Pereira[68],
al Concejo de Pereira[69]
y a la Procuraduría General de la Nación[70],
para que allegaran a esta corporación pruebas que permitieran contextualizar
las pruebas documentales aportadas[71].
Toda vez que vencido el término probatorio no se recibió información alguna,
mediante auto del 23 de marzo de 2018 se requirieron a las anteriores entidades
para que se sirvieran allegar lo solicitado y se suspendieron los términos del proceso[72].
32. Mediante oficio del 20 de abril de 2018[73],
la Secretaría General de Corte Constitucional indicó que durante los días 17 al
19 de abril del corriente, se puso a disposición de las partes y de los
terceros con interés las pruebas allegadas. Durante dicho término el apoderado
judicial de Álvaro Escobar González presentó escrito indicando que en el
proyecto de acuerdo del Concejo Municipal de Pereira no se menciona al señor
Uribe Escobar y que la documentación de la Secretaría de Planeación no fue remitida
al Concejo de Pereira[74].
Alcaldía de
Pereira
33. La Secretaria de Planeación de la Alcaldía de
Pereira, mediante escrito No. 9011[75],
indicó bajo la gravedad de juramento que “no se anexaron documentos,
informes, propuestas y otro documento en los que estuviera relacionado el
promotor Jorge Hernán Uribe Escobar”[76].
Concejo de
Pereira
34. El Concejo de Pereira, mediante oficio 20-10-02
remitió a esta corporación copia de piezas documentales obrantes en el trámite
del Acuerdo 01 de 2015[77].
Procuraduría General
de la Nación
35. Mediante escritos S-335-2018 de 23 de febrero de
2018 y S-2018-001167 de 9 de abril del mismo año, el Ministerio Público informó
lo siguiente:
IUS
IUC
ESTADO DEL CASO
DEPENDENCIA
TITULAR
ESTAPA ACTUAL
FECHA
DESCRIPCION DE
LOS HECHOS
2017-30682
D2017
930522
ACTIVO
PROCURADURIA REGIONAL DE RISARALDA
ETAPA PROBATORIA PRELIMINAR
31/07/17
EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOO DE RISARALDA
REMITE COPIA DEL FALLO QUE ORDENÓ LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE ÁLVARO ESCOBAR
GONZÁLEZ[78].
D.
CUESTIÓN PREVIA: LA PROCEDENCIA
EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES. REITERACIÓN
DE JURISPRUDENCIA
36. En virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de
la Constitución Política, la reiterada jurisprudencia constitucional dictada en
la materia[79],
y los artículos concordantes del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela
tiene un carácter residual y subsidiario, razón por la cual solo procede
excepcionalmente como mecanismo de protección definitivo: (i) cuando el
presunto afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, o (ii) cuando
existiendo, ese medio carece de idoneidad o eficacia para proteger de forma
adecuada, oportuna e integral los derechos fundamentales, en las circunstancias
del caso concreto.
37. Así mismo, procederá como mecanismo transitorio
cuando se interponga para evitar la consumación de un perjuicio irremediable a
un derecho fundamental. En el evento de proceder como mecanismo transitorio, el
accionante deberá ejercer dicha acción en un término máximo de 4 meses a partir
del fallo de tutela y la protección se extenderá hasta tanto se produzca una
decisión definitiva por parte del juez ordinario[80].
38. La Sala advierte que el presente proceso se
dirige en contra de la providencia proferida el 2 de junio de 2016 por la Sección
Primera del Consejo de Estado. Teniendo en cuenta que el artículo 86 de la
Constitución señala que las personas pueden acudir a la acción de tutela cuando
quiera que sus derechos resulten vulnerados por “cualquier autoridad pública”,
la jurisprudencia de la Corte ha reconocido en algunos casos la procedencia
excepcional de este mecanismo contra sentencias, en aras de salvaguardar la
seguridad jurídica y la autonomía judicial.
39. Puesto lo anterior de presente, la sentencia
C-590 de 2005 estableció unas causales genéricas de procedibilidad de la acción
de tutela contra providencias judiciales, las cuales deben ser acreditadas en
todos los casos para que el asunto pueda ser examinado por el juez
constitucional. Se trata de los requisitos de procedibilidad de la acción de
tutela contra providencias judiciales. De esta forma, la sentencia referida
estableció 6 requisitos que habilitan el examen de fondo de la acción de
tutela, en casos muy excepcionales de vulneración o amenaza de los derechos
fundamentales. Al mismo tiempo, delimitó 8 situaciones o causas especiales de
procedibilidad, como formas de violación de un derecho fundamental por la
expedición de una providencia judicial.
40. Se trata de las causales o hipótesis en las que
la acción de tutela procedente es, a la vez, el mecanismo para dejar sin
efectos la providencia judicial controvertida. Esto quiere decir que para que
la acción de tutela con este tipo de pretensiones prospere deberá ser
procedente y probar al menos uno de los defectos de la providencia judicial
denominadas por la jurisprudencia como “causales específicas de
procedibilidad”, los que de verificarse determinan la prosperidad del
amparo deprecado[81].
41. En síntesis, las causales de procedencia de la acción de tutela
interpuestas contra providencias judiciales[82], que
permiten al juez constitucional entrar a analizar de fondo el asunto se pueden
sintetizar así:
(a)
Se cumpla
con el carácter subsidiario de la acción de tutela, a través del
agotamiento de todos los medios de defensa judicial. “En todo caso, este
criterio puede flexibilizarse ante la posible configuración de un perjuicio
irremediable”. De allí que sea un deber del
actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema
jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de
asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se
correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades
judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las
decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el
cumplimiento de las funciones de esta última.
(b)
La tutela
se interponga en un término razonable, de acuerdo con el principio de
inmediatez. Si bien es cierto que la acción de tutela no está sometida a un
término de caducidad, sí debe ser interpuesta en un plazo razonable y
proporcionado a partir del hecho generador de la vulneración, en el caso de las
providencias judiciales, desde que quedó en firme. En razón de ello, esta
corporación judicial ha considerado que “un plazo de seis (6) meses podría
resultar suficiente para declarar la tutela improcedente y en otros eventos, un
término de dos (2) años se podría considerar razonable para ejercer la acción
de tutela”[83].
(c)
Exista legitimación
en la causa, tanto por activa, como por pasiva.
(d)
La
providencia judicial controvertida no sea una sentencia de acción de tutela
ni, en principio, la que resuelva el control abstracto de
constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, ni la acción de
nulidad por inconstitucionalidad por parte del Consejo de Estado;
(e)
El
accionante cumpla con unas cargas argumentativas y explicativas mínimas,
al identificar los derechos fundamentales afectados y precisar los hechos que
generan la vulneración. No se trata de convertir la acción de tutela, de por sí
informal, en un mecanismo ritualista, sino de exigir unas cargas procesales
razonables para conciliar la protección eficaz de los derechos fundamentales,
con los principios y valores en juego, al controvertir una providencia
judicial. En esto, resulta fundamental que el juez interprete adecuadamente la
demanda, con el fin de evitar que imprecisiones intrascendentes sean utilizadas
como argumento para declarar la improcedencia del amparo, lo que contrariaría
la esencia misma y el rol constitucional de la acción de tutela. Cuando se
trate de un defecto procedimental, el actor deberá además argumentar por qué, a
su juicio, el vicio es sustancial, es decir, con incidencia en la
resolución del asunto y/o afectación de los derechos fundamentales invocados. A
pesar de que la tutela es una acción informal, estas exigencias argumentativas
pretenden que se evidencie la transgresión de los derechos fundamentales, con
suficiente claridad y se evite que el juez de tutela termine realizando un
indebido control oficioso de las providencias judiciales de otros jueces. En
este aspecto, resulta de vital importancia identificar la causal, o las
causales de procedibilidad especial, la que de verificarse determinaría la
prosperidad de la tutela contra la providencia judicial.
(f)
Finalmente,
se concluya que el asunto reviste de relevancia constitucional. Esto se
explica en razón del carácter subsidiario de la acción de tutela, logrando así
establecer objetivamente qué asuntos competen al juez constitucional, y cuáles
son del conocimiento de los jueces ordinarios, ya que el primero solamente
conocerá asuntos de dimensión constitucional; de lo contrario podría estar
arrebatando competencias que no le corresponden. A esta decisión solo podrá
llegarse después de haber evaluado juiciosamente los cinco requisitos
anteriores, ya que es a raíz del correcto entendimiento del problema jurídico,
que las respectivas acciones de tutela consagran, que se puede identificar la
importancia predicada a la luz de la interpretación y vigencia de la
Constitución Política.
42. Los segundos -requisitos específicos-, aluden a
los yerros judiciales que se advierten en la decisión judicial y tornan
inexorable la intervención del juez de tutela[84].
Reiteradamente la jurisprudencia constitucional ha indicado que en materia de
procedencia, siempre que concurra la acreditación de cada uno de los requisitos
de carácter general y, por lo menos, una de las causales específicas, es admisible
la acción de tutela como mecanismo excepcional por vulneración de derechos
fundamentales. De la misma manera, como en este caso, al
tratarse de providencias que son el resultado de la interpretación de un órgano
de cierre, es preciso abordar los principios de igualdad y seguridad jurídica
como asuntos estrechamente vinculados al respeto del precedente y a la
procedencia excepcional de la acción de tutela.
43. En este mismo sentido, ha reconocido la reciente
jurisprudencia de esta corporación que teniendo en cuenta la relevancia que
tiene la jurisprudencia de los órganos de cierre, en tanto con ella se asegura
la uniformidad en las decisiones de los jueces y se ofrecen criterios de
interpretación que permiten lograr la seguridad jurídica, la tutela contra
providencias judiciales de las altas Cortes es más restrictiva, en tanto:
“sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la
Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada
por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos
fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto
es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa
intervención del juez constitucional. En los demás eventos los principios de
autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos
supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las
interpretaciones y valoraciones probatorias aún cuando el juez de tutela
pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra
conclusión”[85].
En ese orden, cuando la solicitud de amparo se dirija en
contra de una decisión adoptada por una alta Corporación, además de cumplir con
los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela y con los
especiales de procedibilidad contra providencias judiciales, se debe acreditar una irregularidad que contraríe abiertamente los
mandatos constitucionales, de tal manera que amerite la intervención urgente
del juez de tutela[86].
44. Por lo anterior, en el caso en concreto, previo
a plantearse el problema jurídico, la Sala Plena procederá a verificar la
procedencia de la acción de tutela en el caso concreto.
Procedencia de la
acción de tutela en contra de la sentencia del 2 de junio de 2016, proferida
por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro de la acción de pérdida de
investidura del concejal Álvaro Escobar González
45. Subsidiariedad: El artículo 86 de
la Constitución Política establece que la acción de tutela “solo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que
aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable”. Teniendo en cuenta esta norma, el artículo 6 del Decreto
2591 de 1991 estableció como causal de improcedencia de la tutela la existencia
de otros recursos o medios de defensa judicial, sin perjuicio de la posibilidad
de acudir a la tutela como mecanismo transitorio para remediar un perjuicio
irremediable.
46. La jurisprudencia constitucional ha entendido
que el requisito de subsidiariedad exige que el peticionario despliegue de
manera diligente las acciones judiciales que estén a su disposición, siempre y
cuando ellas sean idóneas y efectivas para la protección de los derechos que se
consideran vulnerados o amenazados. Según la jurisprudencia, una acción
judicial es idónea cuando es materialmente apta para producir el efecto
protector de los derechos fundamentales, y es efectiva cuando está diseñada
para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados[87].
47. Ahora bien, respecto del requisito de
subsidiariedad, es importante anotar que la acción de tutela resulta
improcedente contra providencias judiciales cuando es utilizada como mecanismo
alterno a los medios judiciales ordinarios consagrados por la ley o cuando se
pretende reabrir términos procesales por no haberse interpuesto oportunamente
los recursos en el desarrollo del proceso ordinario[88].
48. En el presente caso se denota que contra la
sentencia que confirmó en segunda instancia la pérdida de la investidura, en
principio procede el recurso extraordinario de revisión[89].
Tal y como fue reiterado en la sentencia T-825 de 2007, al declarar
improcedente la acción de tutela promovida en contra de una sentencia proferida
por la Sección Primera del Consejo de Estado, en la que se declaró la pérdida
de investidura de un concejal de Gigante, Huila, al considerar lo siguiente:
“5.1.3. Igualmente, en la
sentencia T-235 de 2007 de esta Corporación, en un caso similar al que hoy se
estudia, esta Sala de Revisión ya había considerado que el requisito de la
interposición del recurso extraordinario señalado, era una exigencia de
procedencia necesaria para el estudio de fondo de la acción de tutela contra
las providencias que declaran la pérdida de investidura de un concejal, dada la
naturaleza especial de ese recurso.
5.1.4. En el presente caso el
actor tenía abierta la posibilidad de interponer el recurso extraordinario
especial de revisión para obtener la protección de su derecho fundamental al debido
proceso que se habría violado por la sentencia del Consejo de Estado que ordenó
la pérdida de su investidura como concejal, y no lo hizo, ni adujo razón alguna
para haber omitido esa actuación judicial.
Ese medio le permitiría
alegar la controversia sobre el debido proceso que plantea en esta oportunidad
por vía constitucional, bajo los mismos presupuestos que presenta en esta
acción. Así, tal y como lo ha indicado esta Corporación en sus sentencias de
unificación, “el recurso extraordinario especial de revisión y el de tutela
tendrían identidad de causa petendi y de petitum, y resulta claro que no puede
haber, sobre la misma causa, dos pronunciamientos judiciales concurrentes”[90].
49. Acorde con lo anterior, el recurso
extraordinario de revisión en lo que atañe a lo alegado en el presente caso
-falta de motivación y un defecto fáctico-, no se ajusta a ninguna de las
causales de procedencia previstas en el artículo 250 del CPACA[91],
por lo que no existiría identidad en la causa petendi y de
petitum para que el asunto de competencia de la Sala Plena del Consejo de
Estado en sede de revisión extraordinaria, se traslapara con lo eventualmente
decidido en sede de revisión de un fallo de tutela. Razón por la cual, dicho
recurso extraordinario no resulta idóneo para la protección de los derechos
fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia
presuntamente vulnerados por la ocurrencia de los defectos antes mencionados.
En consecuencia, en el caso sub lite, y tal y como también lo consideraron
los jueces del Consejo de Estado en sede de tutela, la presente acción tiene
por superado el requisito de subsidiariedad.
50. Inmediatez: La Sala
advierte que para la verificación de este requisito es necesario identificar el
lapso trascurrido entre la sentencia acusada de incurrir en varias causales
específicas de procedencia y el momento en el que por vía de tutela se buscó la
protección de los derechos fundamentales alegados. Así las cosas, se observa,
que en el presente caso se cumple este requisito, pues entre el fallo del 2 de
junio de 2016, de la Sección Primera del Consejo de Estado que confirmó la
decisión de pérdida de la investidura del concejal Álvaro Escobar González, y
la demanda de tutela presentada 9 de diciembre de 2016[92],
transcurrió un término razonable. Si bien esta Corte ha señalado que el término
razonable para interposición de la acción de tutela contra las providencias
judiciales es de seis meses, también se ha señalado que ese término no es rígido, sino que
debe analizarse con base en las circunstancias del caso concreto y, en esa
medida, flexibilizarse[93]. En este caso, la acción de tutela
se interpuso 7 días después de que transcurrieran 6 meses de proferirse el
fallo, es decir puede considerarse que aún se encuentra dentro de un plazo
razonable, que no pone en riesgo los valores de cosa juzgada y seguridad
jurídica que este requisito busca proteger.
51. Legitimación por activa: Se
advierte que el accionante Álvaro Escobar González actúa a través de apoderado
judicial debidamente acreditado[94],
para representar los derechos del titular de los derechos fundamentales al
debido proceso y a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por
la autoridad judicial accionada. Dado que, esta Corte ha reiterado que las
personas naturales pueden acudir a la acción de tutela a través de apoderado
judicial, esta Sala considera que en el caso concreto se acredita el requisito
de legitimación por activa en el fallo objeto de revisión.
52. Legitimación por pasiva: La acción
de tutela se dirige contra la Sección Primera del Consejo de Estado, por la
actuación judicial que adelantó en contra del ahora accionante, en especial, al
confirmar mediante fallo de 2 de junio de 2016 la pérdida de la investidura
como concejal de Pereira. En esa medida, por tratarse de una entidad que
pertenece a la Rama Judicial, relacionado con la función de administración de
justicia, considera la Sala Plena que existe legitimación en la causa por
pasiva[95].
53. Irregularidad procesal: En el
asunto objeto de estudio este presupuesto no es aplicable por cuanto los yerros
que se endilgan a la sentencia del Consejo de Estado son de carácter
sustantivo.
54. Identificación de los hechos que generaron
la vulneración: El apoderado judicial del accionante expone con
claridad la situación fáctica que en su sentir sustenta la vulneración de los
derechos fundamentales de su poderdante, mismos que fueron expuestos por éste a
lo largo de las instancias.
55. Tipo de decisión judicial que se cuestiona
mediante la tutela: La acción de tutela que se revisa está dirigida en
contra de una decisión adoptada por la Sección Primera del Consejo de Estado al
resolver una apelación dentro de la acción de pérdida de la investidura, por lo
que debe entenderse también cumplido este requisito general de procedencia de
la acción de tutela contra providencias judiciales.
56. Relevancia constitucional: El
presente caso reviste relevancia constitucional, al recaer sobre los derechos
fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, en
especial, en lo que atañe a los posibles límites y alcances de la causal de
inhabilidad por “interés directo” de los ciudadanos en los cargos de
elección popular.
57. Teniendo en cuenta lo expuesto hasta ahora,
concluye la Corte que en la presente ocasión se cumplen los requisitos
generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales,
y procederá entonces a continuar con el estudio del caso, con el planteamiento
del problema jurídico, método y estructura de la decisión.
E.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
58. Acorde
con los fundamentos fácticos expuestos en la Sección I anterior de esta
sentencia, le corresponde a la Sala determinar: ¿si incurre la sentencia proferida
por la Sección Primera
del Consejo de Estado en el proceso de pérdida de investidura adelantado contra
el señor Álvaro Escobar González (i) en un defecto fáctico al no tener
en cuenta los testimonios de Jorge Uribe Escobar y María del Pilar Torres
Mejía; y (ii) en una indebida motivación de la sentencia al no
tener en cuenta el presunto desconocimiento por parte del entonces concejal de
que su familiar en cuarto grado de consanguinidad era el promotor de la
renovación urbanística, así como la ausencia de valoración del “interés
directo” que ello podría reportarle al accionante?
59. Con el objetivo de verificar
la ocurrencia del requisito específico de procedibilidad, dentro del cual se
inscribe el ejercicio de las competencias constitucionales excepcionales de
esta Corte en la revisión de providencias judiciales proferidas por órganos de
cierre, aludirá previamente esta corporación a los siguientes temas, para dar respuesta
al problema jurídico planteado: (i) caracterización del defecto fáctico; (ii) caracterización
de la falta de motivación; (iii) la naturaleza jurídica y finalidad de la
acción de pérdida de investidura de los concejales, en particular, por
violación del régimen de conflicto de intereses. Una vez analizados estos
aspectos, (iv) procederá esta Sala de Revisión a analizar el caso concreto.
F.
DE LA CARACTERIZACIÓN DEL DEFECTO
FÁCTICO
60. Conforme a la jurisprudencia constitucional, el
defecto fáctico “surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que
permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión”[96].
En ese sentido, la Corte ha señalado que este tipo de yerro tiene relación con
la actividad probatoria desplegada por el juez, y comprende tanto el decreto y
la práctica de pruebas como su valoración[97].
Por lo que teniendo en cuenta que la función del juez de tutela no es la de
fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona[98],
pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia
por parte de los jueces naturales y su autonomía. Es así, como la protección de
la acción de tutela por defecto fáctico puede encuadrarse cuando la actuación
probatoria del juez permita identificar un error ostensible, flagrante y
manifiesto, que tenga una incidencia directa en la decisión adoptada[99].
61. Esta corporación
pacíficamente ha reiterado en su jurisprudencia tres eventos en los que se
configura el defecto fáctico, a saber[100]:
“(i) omisión en el decreto y la práctica de pruebas indispensables para la
solución del asunto jurídico debatido, (ii) falta de valoración de elementos
probatorios debidamente aportados al proceso que, de haberse tenido en cuenta,
deberían haber cambiado el sentido de la decisión adoptada e (iii) indebida
valoración de los elementos probatorios aportados al proceso, dándoles alcance
no previsto en la ley[101]”.
62. En lo que atañe a la situación fáctica del caso
en concreto, se tiene que la hipótesis alegada por el apoderado judicial de
Álvaro Escobar González se enmarca en el segundo supuesto, atinente a la falta
de valoración de elementos probatorios debidamente aportados al proceso dos
testimonios, que, en opinión de este de haber sido tenidos en cuenta, deberían
haber cambiado el sentido de la decisión adoptada. Por lo que la Sala Plena
posteriormente verificará si los medios de prueba testimoniales recaudados del
consanguíneo del concejal en cuarto grado y de la Directora Operativa de
Desarrollo Urbano de la Secretaría de Planeación del municipio de Pereira,
cuentan con el suficiente valor probatorio para haber alterado la decisión
proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, la cual, confirmó la
decisión de pérdida de investidura proferida por el Tribunal Administrativo de
Risaralda.
G.
DE LA CARACTERIZACIÓN DEL DEFECTO
DECISIÓN SIN MOTIVACIÓN
63. Este defecto se presenta cuando la sentencia
atacada carece de legitimación o respaldo en el ordenamiento jurídico, debido a
que el servidor judicial incumplió su obligación de dar cuenta, de los
fundamentos fácticos y jurídicos que la soportan, exigencia que busca evitar
una posible arbitrariedad en la administración de justicia. Al respecto, en la
sentencia SU-424 de 2014 la Sala Plena al decidir los casos acumulados por
pérdida de la investidura de un representante a la Cámara por el Departamento
de Risaralda y un Representante a la Cámara por el Departamento de Sucre, por
el desconocimiento de sus derechos al debido
proceso, a la igualdad y a la participación política, reiteró lo siguiente
respecto de la falta de motivación:
“[L]a motivación suficiente de
una decisión judicial es un asunto que corresponde analizar en cada caso
concreto. Ciertamente, las divergencias respecto de lo que para dos
intérpretes opuestos puede constituir una motivación adecuada no encuentra
respuesta en ninguna regla de derecho. Además, en virtud del principio de
autonomía del funcionario judicial, la regla básica de interpretación obliga a
considerar que sólo en aquellos casos en que la argumentación es decididamente
defectuosa, abiertamente insuficiente o, en últimas, inexistente, puede el juez
de tutela intervenir en la decisión judicial para revocar el fallo infundado.
En esos términos, la Corte reconoce que la competencia del juez de tutela se
activa únicamente en los casos específicos en que la falta de argumentación
decisoria convierte la providencia en un mero acto de voluntad del juez, es
decir, en una arbitrariedad.
Por otra parte, la
jurisprudencia ha determinado que no corresponde al juez de tutela
establecer a qué conclusión debió llegar la autoridad judicial accionada, sino
señalar que la providencia atacada presenta un grave déficit de motivación que
la deslegitima como tal” (subrayas fuera de texto).
64. En el caso en concreto, de acuerdo con la acción
de tutela que se revisa se estaría frente a una presunta vulneración de los
derechos fundamentales del señor Escobar González, la cual en opinión del
accionante tuvo lugar como consecuencia de la forma en la que el juez valoró
las pruebas y la relación de estas con el concepto de ‘interés directo’, lo que
constituye en sí una inexistencia de motivación. Por lo que la Sala Plena
posteriormente pasará a resolver si existe o no un grave déficit de motivación
en la sentencia proferida el 2 de junio de 2016, por la Sección Primera del
Consejo de Estado.
H.
NATURALEZA JURÍDICA Y FINALIDAD DE
LA ACCIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE LOS CONCEJALES, EN PARTICULAR, POR
VIOLACIÓN DEL RÉGIMEN DE CONFLICTO DE INTERESES
65. La pérdida de la
investidura es una sanción jurisdiccional prevista contra algunos miembros de
cargos de elección popular, quienes al incurrir en ciertas conductas afectan el
funcionamiento transparente de las instituciones democráticas. En este sentido,
el conflicto de intereses, hace parte de las acciones tomadas por el
constituyente y el legislador para proteger la transparencia del sistema
democrático en su componente representativo. Es tal la relevancia de este
mecanismo dentro de nuestro ordenamiento constitucional, que el régimen de conflicto
de intereses de los de los congresistas, fue instituido directamente por el
Constituyente[102]
y, posteriormente, ampliado por el legislador para los concejales tanto en el
artículo 55 de la Ley 136 de 1994[103],
como en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000[104],
entre otras disposiciones[105].
66. En efecto, la Constitución Política de 1991
introdujo por primera vez un régimen de conflicto de intereses para los
congresistas[106],
el cual se configura cuando se contrapone el interés particular con el interés
público y se afecta la decisión a tomar, imponiéndose la necesidad de
declararse impedido a quien deba tomarla. Este tribunal al interpretar el
alcance del artículo 182 de la Constitución, concluyó en la sentencia C-1040 de
2005, que “tiene como objetivo proteger que el ejercicio del cargo de
congresista, por la importancia intrínseca que tiene el Congreso de la
República como máximo órgano de representación popular, se cumpla dentro de
un marco de justicia y bien común, de manera que los intereses privados,
personales o familiares que en un determinado momento puedan tener o defender
los parlamentarios, cedan ante el interés general que debe guiar el
comportamiento de quienes acceden a dicha Corporación, tal y como lo ordena
el artículo 133 de la Carta Política” (subraya fuera de texto).
67. Al respecto, la Corte Constitucional al
pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 55 de la Ley 136 de 1994
“Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios” indicó respecto de esta acción, lo
siguiente:
“El
Constituyente consideró necesario crear una sanción especial para los
integrantes de las corporaciones públicas, consistente en la declaración de la
pérdida de su investidura. La destitución es la máxima sanción existente en el
orden disciplinario y, como ya lo ha precisado la Corte, la pérdida de
investidura es también un reproche disciplinario que se equipara a la
destitución. Los ciudadanos que son elegidos popularmente para las
corporaciones públicas no están sujetos al régimen jerárquico administrativo
que cobija a la generalidad de los servidores públicos. Estos ciudadanos no son
nombrados en una posición sino elegidos. De allí que no tengan superiores
jerárquicos, que puedan ejercer atribuciones disciplinarias sobre ellos. Por
esta razón, a estos servidores se les aplica un régimen especial para la
separación del cargo, que es el de la pérdida de investidura”[107].
68. En el mismo sentido, la finalidad de esta acción
pública, fue resaltada por esta Corte en la sentencia de unificación SU-424 de
2016 en los siguientes términos[108]:
“En ese orden de ideas, se trata
de un juicio sancionatorio, que se efectúa en ejercicio del ius puniendi del
Estado, previsto por el Legislador como un procedimiento jurisdiccional a cargo
del juez contencioso administrativo – la Sala Plena del Consejo de Estado-,
quien hace un juicio de reproche sobre un comportamiento. Esta figura jurídica
comporta un juicio ético, que exige de los representantes elegidos por el
pueblo un comportamiento recto, pulcro y transparente. En efecto, el juez
de pérdida de investidura juzga a los miembros de los cuerpos colegiados a
partir de un código de conducta previsto en la Constitución que deben observar
en razón del valor social y político de la investidura que ostentan” (subraya
fuera de texto).
69. En cuanto al procedimiento sancionatorio de
pérdida de investidura, la Ley 1881 de 2018 “Por la cual se establece el
procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas, se consagra la
doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones”
establece en su artículo 1° que dicho proceso es (i) un juicio de responsabilidad
subjetiva; (ii) la acción se ejercerá en contra de los congresistas que,
con su conducta dolosa o culposa, hubieren incurrido en una de las causales de
pérdida de investidura establecidas en la Constitución; (iii) se observará en
el proceso el debido proceso, conforme a lo previsto en el artículo 29 de la
Carta Política; y (iv) la demanda deberá presentarse dentro del término de 5
años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia del hecho
generador de la causal de pérdida de investidura, son pena de que opere la
caducidad. Adicionalmente, el artículo 22 de la mencionada ley dispone que será
aplicable, en lo que sea compatible, a los procesos de pérdida de investidura
de concejales y diputados. En este sentido, si bien esta norma no es aplicable
al caso en concreto, demuestra como el legislador acoge la idea de que en
procedimientos de pérdida de investidura debe llevarse a cabo un análisis
subjetivo de la configuración de la causal, habida cuenta de la falta de
adecuación típica perfecta que suponen estos casos, por lo que incluso se exige
la necesidad de probar la existencia de una conducta dolosa.
70. En este sentido, debe diferenciarse, el carácter
constitucional de la definición del conflicto de intereses de los congresistas,
del posterior desarrollo legal, para los demás órganos colegiados. Por lo cual,
teniendo en cuenta que el juez natural de acciones contra miembros de los
concejos municipales, ante una potencial inobservancia del régimen de
conflictos de interés, es la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se hace
necesario precisar el sentido y el alcance de esta institución, a través de la
jurisprudencia del Consejo de Estado. Así, la Sección Primera del Consejo de
Estado, en sentencia del 5 de febrero de 2009, al establecer si un concejal
incurrió o no en la violación del régimen de conflicto de intereses, en razón
de haber tramitado y votado el proyecto de Acuerdo a través del cual se
pretendía exonerar del pago del impuesto de industria y comercio, avisos y
tableros, por un período de 10 años, al sector cooperativo y solidario del
Municipio de San Pedro de Los Milagro, definió los alcances de esta institución
en los siguientes términos:
“Conforme lo ha advertido la
jurisprudencia de esta Corporación, el interés que puede generar conflicto
con el asunto de que se trate debe ser directo, al punto de que el
efecto que pueda tener sobre las personas relacionadas en el artículo 70 de la
Ley 136 de 1994, resulte inmediato, sin consideración a circunstancias o
elementos externos a la decisión y que se produzca de forma especial,
particular y concreta, respecto de las mismas, ya sea en su beneficio o en su
perjuicio y que no obstante esa situación no se manifieste el impedimento
en cualquiera de las dos etapas por las que atraviesa un proyecto, es decir, en
la de debate o en la de votación”[109]
(subraya y negrillas fuera de texto).
71. Posteriormente, en la sentencia de 9 de marzo de
2017, al decidir el recurso de apelación en el proceso de pérdida de
investidura de un concejal del Municipio de Honda (Tolima), la Sección Primera
del Consejo de Estado consideró lo siguiente:
“Se reitera que para que proceda la
causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de
intereses, prevista en el artículo 48, numeral 1° de la ley 617 del 2000, aplicable
a los concejales, se requiere acreditar la naturaleza del interés que se invoca
como contrapuesto, por lo cual dicho interés debe ser directo, valorado en
la obtención de un provecho a favor de sus familiares, socios o para sí mismo
en los términos previstos en la ley su demostración no debe requerir actos,
hechos o desarrollos posteriores que lo conviertan en hipotético o aleatorio,
sino de la relación entre el interés directo, particular y concreto del
funcionario y la decisión a tomar, identificando su poder de interferir en
la decisión”[110]
(subraya y negrillas fuera de texto).
72. En este sentido, aunque el Consejo de Estado de
manera reiterada ha señalado que el conflicto de intereses es un conflicto
jurídico indeterminado[111],
en modo alguno ello puede entenderse como una habilitación para que los jueces,
quienes están llamados a dotarlo de contenido concreto, puedan hacerlo de
cualquier manera, o en forma arbitraria, sino que por el contrario, habida
cuenta de dicha indeterminación, ello requiere una exigente carga de
motivación, clara y que se ajuste a las subreglas que en desarrollo de
este concepto ha desarrollado el juez contencioso administrativo.
73. De lo expuesto es dado
concluir que la pérdida de investidura como juicio sancionatorio: (i) busca
proteger el interés general frente a los intereses privados, personales o
familiares que en un determinado momento puedan tener o defender las personas
que ostenten un cargo de elección popular; (ii) en la aplicación del régimen de
conflicto de intereses, debe verificarse la existencia de un interés directo
por parte de quien participa en las etapas de la aprobación de un proyecto
-debate o votación-; y (iii) la valoración que realice el juez sobre el
provecho (interés o beneficio) sea propio o a favor de un consanguíneo[112],
no debe ser incierto, sino que requiere un nexo causal entre dicho beneficio y
el poder de interferir en la toma de la decisión.
I.
SOLUCIÓN AL CASO CONCRETO -SOBRE
LOS DEFECTOS DE LA SENTENCIA QUE DECLARÓ LA PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DEL
ACCIONANTE, SEÑOR ÁLVARO ESCOBAR GONZÁLEZ
74. En el presente caso, corresponde a la Corte
resolver la siguiente situación de hecho (i) un ciudadano que es elegido
válidamente, por lo que, no se está ante un escenario de inhabilidad para ser
elegido para el cargo público, pero (ii) se le atribuye incurrir en un
conflicto de interés en razón al ejercicio de una competencia constitucional o
legal asociada a dicho cargo -en este caso como miembro del concejo-; (iii) en
virtud de la cual puede materializarse la existencia de un posible ‘interés
directo’, que, de lugar a un conflicto de interés, derivado de su actuación. Como se había mencionado en el acápite
sobre los requisitos de procedencia, la acción de tutela contra providencias
judiciales, cuando la demanda se dirige contra un fallo dictado por una Alta
Corte -como sucede en el presente caso-, debe cumplir con un requisito de
procedencia adicional consistente en que exista una contradicción entre la
Constitución Política y el pronunciamiento judicial. En este sentido, la
presente sentencia analizará a continuación, el ejercicio de las funciones
constituciones y legales de un concejal válidamente elegido, frente a la
posible configuración de un “interés directo” en el marco de dichas funciones.
Se configura el defecto fáctico en el proceso de pérdida
de investidura contra Álvaro Escobar González, al valorar de forma exclusiva el
elemento objetivo del conflicto de interés
75. Como se expuso en el acápite F
de la presente sentencia, el defecto fáctico “surge cuando el juez carece
del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se
sustenta la decisión”; más específicamente como lo señala el accionante en
su demanda, dicho defecto surge en el caso en concreto porque la Sección Primera
del Consejo de Estado al resolver el recurso de apelación no valoró los medios
de pruebas testimoniales de Jorge Uribe Escobar y María del Pilar Torres Mejía, cuyo fin era
controvertir el elemento objetivo del conflicto de interés, es decir el conocimiento
de las actuaciones del señor Jorge Uribe Escobar en virtud del parentesco con
el Concejal Escobar González. Por lo que, de haberse tenido en cuenta,
según el apoderado de la parte accionante habrían modificado el sentido de la
decisión adoptada, entre otras porque de ellos se desprende que el entonces
concejal desconocía que su consanguíneo era el promotor del Plan Parcial CIUDAD
VICTORIA – UNIDAD C[113]
que culminó con el Acuerdo 01 de 2015 “Por medio del cual se faculta al
Alcalde Municipal para declarar las condiciones de urgencia que autorizan la
expropiación por vía administrativa en el Plan Parcial Bulevar Victoria y Plan
Parcial Ciudad Victoria de la ciudad de Pereira”[114].
76. Ahora bien, de las pruebas documentales obrantes
en el expediente, en especial, en relación con los testimonios rendidos por
Jorge Uribe Escobar y María del Pilar Torres Mejía, se puede concluir que no
se evidencia un elemento valorativo relevante, puesto que confirma el
conocimiento del señor Uribe Escobar de dar contenido a la modificación del
mencionado Plan, a través del Concejo. En efecto así lo demuestra el testimonio
rendido por este:
¿Quién planeó o fue el actor
intelectual de la figura de expropiación en los planes parciales boulevard
Victoria y ciudad Victoria que terminó con la presentación del proyecto de
acuerdo 01 de 2015? Uribe Escobar: La ley. (…)
¿A quién se le ha expresado oferta
de compra de bienes inmuebles ubicados dentro del plan parcial ciudad victoria?
Uribe Escobar: la ley exige que usted tiene que oficiar a todos los
propietarios mediante oficio de todo lo que se está haciendo[115].
77. En lo que atañe a la Directora Operativa de
Desarrollo Urbano de la Secretaría de Planeación del municipio de Pereira, el
testimonio señaló el interés de los inversionistas de desarrollar el proyecto:
“¿Sírvase manifestar al despacho
cuál es el trámite que debe seguirse para que la Administración municipal
proceda a la expropiación por vía administrativa de los predios comprendidos en
los planes parciales Ciudad Victoria y Boulevard Victoria, luego de habérsele
otorgado al alcalde por el Acuerdo 01 de 2015 la competencia para declarar las
condiciones de urgencia que la autorizan? María del Pilar: Pues, es más estamos
en esa etapa; hay que hacer un acercamiento como una concertación con cada uno
de los propietarios para nosotros poder, o ir a los propietarios a ver cuáles
son los inconvenientes para poder hacer una negociación. (…)
¿Sírvase manifestar al despacho si
a hoy la administración municipal de Pereira ha celebrado con algún particular
contrato o convenio destinado a ejecutar algún proyecto de vivienda o comercio
en las manzanas a desarrollar ubicadas en los planes parciales Ciudad Victoria
y Boulevard Victoria? María del Pilar: no ninguno, no se ha utilizado esa
competencia. (…)
¿Y los inversionistas que interés
tenían? María del Pilar: poder desarrollar estas manzanas, sí”[116].
78. Contrario a lo sostenido en la acción de tutela,
la Sala pudo constatar que en cada una de las decisiones proferidas en el marco
del proceso de pérdida de investidura, sí fue evaluado el conocimiento objetivo
del accionante frente a las actuaciones desempeñadas por el señor Uribe
Escobar, en su calidad de apoderado de los promotores del proyecto. Lo que se
denota en el caso en particular es la natural contradicción entre los medios
que buscan dar certeza a los hechos narrados por cada una de las partes, pues
naturalmente los testimonios del promotor privado y la Directora Operativa de
Desarrollo Urbano de la Secretaría de Planeación, conducen a indicar cuál fue
el trámite surtido en el proceso de renovación urbana y las gestiones de la
Alcaldía de Pereira, pruebas que por falta de pertinencia no sirvieron de
sustento para verificar la tipicidad y culpabilidad (conducta subjetiva)
exigida en el numeral 1° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, como si lo fue,
la valoración del expediente realizada con fundamento en la sana critica,
razonada en los siguientes términos:
“[T]uvo conocimiento de dicho
asunto desde el momento de efectuar el estudio del proyecto de Acuerdo 01 de
2015, del cual era ponente, ya que dentro de los anexos allegados junto con la
exposición de motivos del mismo, se encontraba el citado decreto 720 de 2014,
del que se desprende que claramente la intervención la intervención del sector
privado en el desarrollo de la manzana C en el Plan Parcial, siendo promotor de
este el señor Uribe Escobar, situación que se ve reflejada en la solicitud de
modificación del Plan Parcial de Renovación Urbana la cual fue acogida
positivamente por el Alcalde municipal a través de dicho Decreto”[117].
79. Más adelante en esa misma sentencia de primera
instancia, se concluyó lo siguiente:
“[T]enía conocimiento que en el
sector privado se estaba adelantando el proyecto de ‘Plan Parcial CIUDAD
VICTORIA –UNIDAD C’ y que el mismo se encontraba retrasado ante la negativa de
ciertos propietarios de vender sus inmuebles, situación que a todas luces sería
remediada con los instrumentos proporcionados con dicho acto administrativo al
facultar al mandatario local a declarar las condiciones de urgencia que
autorizaran la expropiación administrativa de estos y además, que a su primo
Jorge Hernán Uribe Escobar, le asistía un interés directo en el asunto, al
encontrarse liderando el citado plan urbanístico como representante de la
sociedad “GERSOL S.A.S”, tal como se pudo desprender del Decreto 720 de 2014,
que sirvió de fundamento legal para la expedición del Acuerdo 01 de 2015”[118].
80. Con fundamento en
lo anterior, es claro para la Sala que, en el presente caso, las sentencias
proferidas en el proceso de pérdida de investidura no configuraron un defecto
fáctico en la valoración del componente objetivo de la definición del conflicto
de interés, en la medida que, la valoración de los testimonios se dio en el
marco del ejercicio de la sana crítica. De hecho, estas pruebas no eran
pertinentes para desvirtuar la existencia de un elemento objetivo en la
configuración del conflicto de intereses, como lo hubiese sido desvirtuar el
parentesco entre el concejal y el señor Uribe Escobar.
81. A lo anterior debe
sumarse que el concejal no presentó impedimento para participar en las
discusiones en el órgano administrativo colegiado[119], y que en el anexo del
proyecto se encontraba el nombre de su primo, como apoderado para adelantar las
gestiones de modificación del plan parcial[120].
No obstante lo anterior, a continuación se demostrará que la mencionada
sentencia incurre en un defecto fáctico al no valorar de manera razonable y
siguiendo los criterios de la jurisprudencia del Consejo de Estado el elemento
subjetivo[121]
(interés directo) que daría lugar a configurar el conflicto de interés del
concejal Escobar González. Al respecto, es importante resaltar que la
definición del “interés directo” por parte del accionante, en la decisión de que se trate, porque le
afecte de alguna manera, o a sus parientes y así lo observe o advierta, es de vital importancia para la decisión que deba ser
adoptada por el juez competente, en la medida que, la obligatoriedad en la
presentación del impedimento se condiciona a la existencia de dicho interés[122].
La decisión reprochada en sede constitucional incurrió
en defecto fáctico, y en forma inescindible en un defecto por indebida
motivación. Ausencia de justificación en la parte motiva de la sentencia, sobre
la relevancia de la subjetividad en la causal de conflicto de intereses
82. No obstante,
debe analizarse que la sentencia de 2 de junio de 2016, proferida por la
Sección Primera del Consejo de Estado, toma como única hipótesis para
configurar el “conflicto de interés” la existencia de un vínculo de
consanguinidad, e inexistencia de la presentación del impedimento, descartando la
valoración de las demás circunstancias fácticas y jurídicas que deben ser
tenidas en cuenta, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado para
dotar de contenido a este término jurídico indeterminado. En este
sentido, señaló la Sección Primera del Consejo de Estado en dicha providencia
que:
“Igualmente, no comporta relevancia
para el objeto de la decisión, lo que tiene que ver con la discusión planteada
en lo atinente a la participación o no de terceros, de personas distintas a la
administración, en la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y
expropiación judicial o administrativa en virtud de lo dispuesto en la Ley 388
de 1997 y sus posteriores modificaciones; ni mucho menos, le asiste razón al
accionado ni al Agente del Ministerio Público, al argüir que en el presente
asunto se presenta un beneficio o provecho futuro frente al que no resulta
aplicable el régimen de conflicto de intereses, puesto que tal como se ha
señalado a lo largo del presente proveído, fueron acreditados los presupuestos
para la estructuración del interés directo del señor Uribe Escobar, primo del
cabildante, lo cual le imponía a este último la obligación de declararse
impedido para participar en la ponencia y votación del proyecto, cuando quiera
que advertía la existencia de un provecho en el acuerdo expedido, que de alguna
manera afectaba a un pariente en cuarto grado de consanguineidad”.
83. En este sentido, reconoce la Sala que si bien es
clara la existencia de un factor objetivo, como lo es el vínculo de
consanguinidad entre los señores Escobar González y Uribe Escobar -primos
hermanos-, es preciso señalar que la propia jurisprudencia del Consejo de
Estado ha señalado que esto no es suficiente para decretar la pérdida de
investidura, pues dado el contenido indeterminado del concepto de ‘conflicto
de interés’ es necesario analizar la subjetividad de la conducta que se
reprocha (ver supra, numerales 65 a 73). En este
sentido la Sala de Servicio y Consulta Civil del Consejo de Estado, en
concepto de 28 de abril de 2004 definió así la noción, finalidad y
características del conflicto de intereses como causal de pérdida de
investidura[123]:
“(…) El conflicto de intereses.
Es una institución de transparencia democrática que por su alcance y fundamento
debe analizarse en forma concreta.
(…) Necesidad de análisis
en cada caso particular: La Sala estima conveniente advertir que el tema,
de por sí complejo, requiere para su tratamiento del análisis de cada caso
concreto, pues la conducta humana admite de manera necesaria matices y, por
tanto, el instituto del conflicto de intereses, al ser del resorte del fuero
interno, debe ser valorado con especial cuidado para no vulnerar los
derechos del congresista o hacer inanes los alcances de la ley.
Requisitos para la
configuración del conflicto de intereses en el caso de los congresistas.
1.
Interés privado concurrente. Debe aparecer en tal
forma que comprometa objetivamente la intangibilidad del interés general
perseguido, para lo cual la Sala estima necesario hacer las siguientes
precisiones:
Existencia: Se
configura el interés privado cuando hay “exigencia para la satisfacción de
necesidades humanas” -Messineo, Tomo II, p. 10 -, lo cual acontece cuando
surgen v. gr.: ventajas o provechos representados en derechos
subjetivos, o en ventajas de tipo reparativo positivo (como indemnización por
daños o detrimento de derechos) o negativo (reparación de gastos), o de tipo
enriquecedor (como ganancias, utilidades, provechos, derechos, etc.), o cuando
se refieren a la simple exoneración de desventajas (exoneración de
obligaciones, cargas, etc.).
Juridicidad: Se
da cuando el interés privado, protegible de ordinario, pero con la aptitud de
afectar la transparencia, debido a que siendo actual y estando amparado por la
ley puede perturbar el ánimo del interesado a actuar en su propio favor. Para
ello debe tenerse en cuenta que el interés: 1) Es actual, cuando se ha
adquirido y puede afectarse. De allí que por ausencia de este requisito quede
excluido el interés futuro. 2) Es jurídico, porque se encuentra amparado por la
ley. Por tanto, es inaceptable interés originado en el roce meramente social
(v. gr. el de comunicación o trato) para generar conflicto de interés. y, 3) Es
afectable, cuando puede extinguirse o modificarse el que se tiene. En cambio,
no se da cuando el interés es inalienable (v. gr. La vida).
Privado: Se da
cuando el interés es de naturaleza particular de manera inequívoca y, por lo
mismo, se descarta cuando se actúa movido por el interés público o general
-regulación abstracta en general-. El interés puede ser individual o colectivo,
referido en el primer caso, por ej., a la propiedad particular y, en el
segundo, al interés común de los propietarios en una urbanización.
Titularidad: El
interés debe radicar en el congresista o en su cónyuge, compañero (a), pariente
hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, en el caso bajo
estudio.
2.
El interés público concurrente. Para que este
interés público concurrente pueda verse menoscabado, también se hace
indispensable tener en cuenta aquellos aspectos que puedan afectar que sea el
único determinante de la decisión; lo cual implica que en la misma persona que
tiene un interés privado, también concurran estos requisitos:
a.
Calidad de congresista; b. intervención en las deliberaciones y
votaciones; c. proyecto de decisión de interés público; d. afectación
particular sobre el interés directo del congresista.
3.
Conflicto de interés: De la concurrencia objetiva de
los dos intereses mencionados puede desprenderse inequívocamente la existencia
de un conflicto de interés como causal de impedimento o recusación. En tanto
que este fenómeno no se estructuraría, de una parte, cuando no concurra alguno
de los requisitos mencionados para los referidos intereses, y, de otro, cuando
simplemente se trata de mera apreciación subjetiva de conflicto sin sustento en
elementos objetivos.
84. Por lo cual, el
juez que tramita una pérdida de investidura, no puede detenerse exclusivamente
en la existencia del factor objetivo -vínculo de consanguinidad- sino también debe
evaluar la subjetividad de la conducta[124].
Siguiendo esta línea argumentativa, el Consejo de Estado, recientemente rechazó
la pérdida de investidura de un concejal quien había votado favorablemente un
Plan de Ordenamiento Territorial, en el que se ampliaba la zona de expansión
urbana de un municipio, a pesar de que su hermano es un reconocido constructor
en dicho municipio, incluso, se afirmó que el concejal mismo era accionista de
una empresa de construcciones[125].
Por todo ello, se solicitó la pérdida de investidura en los términos de los
artículos 55 y 70 de la Ley 136 de 1994, así como del artículo 48 de la Ley 617
de 2001. El problema jurídico planteado en dicho caso fue el siguiente:
“El problema jurídico a desatar en la presente
controversia radica en determinar si el señor Yhon Meyer Díaz Garzón, concejal
del Municipio de Chía (Cundinamarca) para el período 2016-2019, violó el
régimen de conflicto de intereses, causal de perdida de investidura por virtud
de los artículos 55 numeral 2° y 70 de la Ley 136 y 48 numeral 1° de la Ley
617, al participar y dar su voto favorable a la aprobación del proyecto que se
convertiría en el Acuerdo 100 de 29 de julio de 2016, mediante el cual se
adoptó la revisión general y ajustes al plan de ordenamiento territorial del
Municipio de Chía (Cundinamarca), adoptado a su vez por el Acuerdo 17 de 2000,
acto administrativo en el que se procedió a expandir el área urbana de ese
municipio.
II.3.2.-
El interés del concejal en la decisión, según el accionante, consiste en ser
socio de la empresa Megaestructuras S.A.S. cuyo objeto social se desarrolla en
el sector de la construcción, y en tanto que su hermano, José Ovidio Díaz
Garzón, es un reconocido constructor en dicho municipio, lo cual obligaba al
demandado a declarar su impedimento en el trámite de discusión y aprobación del
precitado acuerdo”[126].
85. Al reiterar que
el ‘conflicto de interés’ es un concepto indeterminado, que requiere en
primer lugar verificar la existencia de un ‘interés directo’, el Consejo de
Estado señaló:
“II.4.11.7.- Siguiendo lo anterior, entonces, tenemos que
el interés que se le podría atribuir al concejal demandado resulta
hipotético y aleatorio, esto es no es actual ni real, en la medida en que el
provecho que se le atribuye frente a la aprobación del Acuerdo 100 de 2016,
consistente en que podría ejercer la actividad de la construcción a través de
la sociedad Megaestructuras S.A.S., no deviene directamente del acto
administrativo.
II.4.11.8.-
Así se puede deducir del contenido del acuerdo mismo que al hacer referencia al
suelo de expansión, señala que son porciones del territorio del Municipio de
Chía (Cundinamarca) que se habilitarán, en el futuro, para el uso urbano, una
vez se formulen, acuerden y aprueben los planes parciales, La habilitación
de dicho suelo como suelo urbano depende, entonces, de que se expidan otros
actos. […]
II.4.11.10.-
De otro lado y en lo que tiene que ver con el interés que se le atribuye al
demandado derivado de la relación de parentesco entre él y el señor José Ovidio
Díaz Garzón (hermanos), quien igualmente desarrolla su actividad en el área de
la construcción, debe señalarse, inicialmente, que el concejal no ha negado la
relación de parentesco.
II.4.11.11.-
Precisado lo anterior, este interés resulta igualmente hipotético y
aleatorio, esto es no es actual ni real, en la medida en que su hermano, José
Ovidio Díaz Garzón, tampoco podría ejercer, con la sola aprobación del acuerdo,
la actividad de la construcción en las áreas de expansión, pues para ello se
requiere que se formulen, acuerden y aprueben los planes parciales indicados en
el Acuerdo 100 de 2016”[127] (Negrillas fuera de texto
original).
86. De lo anterior se
sigue, que, de acuerdo con la jurisprudencia del juez natural en la materia de
pérdida de investidura, al llenar de contenido el concepto de ‘conflicto de
interés’ debe demostrarse de manera evidente que este debe ser directo,
particular, actual y de carácter moral o económico[128]. En este sentido, si bien el
Concejal Escobar González, es primo del señor Jorge Hernán Uribe, de este hecho
no se deriva per se la existencia de un interés directo y por lo tanto, no
puede reputarse la existencia de un conflicto de interés con base en ese hecho
objetivo[129].
En este sentido, la Sección
Primera del Consejo de Estado en la sentencia del 2 de junio de 2016,
erróneamente hace esta asunción al señalar: “En casos como este, en que el
propio concejal necesariamente tiene interés, lo cual se deduce de los nexos de
consanguinidad con su primo y, por ende, obligaciones de orden legal y moral,
era imperativo que manifestara su impedimento tanto para presentar el proyecto
de acuerdo como para intervenir en las votaciones del mismo”.
87. Por tal razón, como
se ha mencionado anteriormente, en el marco de un juicio de pérdida de
investidura donde se impone una sanción a perpetuidad, debe hacerse un análisis
subjetivo de la configuración de la causal. En este sentido, ha debido tenerse
en cuenta que el señor Escobar González se encontraba en ejercicio de la
competencia prevista en el artículo 64 de la Ley 388 de 1997 el cual señala:
“ARTICULO 64. CONDICIONES
DE URGENCIA. Las condiciones de
urgencia que autorizan la expropiación por vía administrativa serán declaradas
por la instancia o autoridad competente, según lo determine el concejo
municipal o distrital, o la junta metropolitana, según sea el caso, mediante
acuerdo. Esta instancia tendrá la competencia general para todos los eventos”.
88. Del artículo
transcrito, y como se lee en el Acuerdo aprobado, del que el señor Escobar
González fue ponente, no se evidencia en sí mismo la existencia de un beneficio
o interés directo, puesto que lo que el Acuerdo 1 de 2015 dispuso es “facúltese
al Alcalde Municipal de Pereira, como la autoridad competente para establecer
las condiciones que autorizan la expropiación por vía administrativa de
conformidad con los criterios señalados en el artículo 65 de la ley 388 de
1997, el Plan Parcial de Ciudad Victoria, hoy adoptado mediante Decreto Municipal
1301 de 2002, modificado por los Decretos 721 de 2003 y 720 de 2014 y el Plan
Parcial Bulevar Victoria, adoptado mediante el Decreto 628 del 25 de junio de
2010 o las normas que los aclare o modifique”[130]. A lo que se suma el hecho de
que el voto del mencionado concejal, no fue definitivo para la decisión
adoptada por la mayoría de miembros en comisión y en plenaria (ver supra,
numeral 6).
89. En este sentido,
es de resaltar que el artículo primero del Acuerdo No. 01 de 2015 señaló al
funcionario competente para establecer las condiciones de urgencia que
autorizan la expropiación vía administrativa, de conformidad con los criterios
señalados en la normatividad aplicable. De esta forma, es dado concluir que
dicho Acuerdo no establece las condiciones bajo las cuales se debe ejercer la
actuación de la administración, sino que por el contrario, se limita a definir la
instancia o funcionario competente para tomar una decisión. Lo anterior, se
contrapone a lo señalado por la sentencia de la Sección Primera del Consejo de
Estado del 2 de junio de 2016, en la que se afirma que de la aprobación de
dicho acuerdo es palmaria la existencia “de un interés específico o directo
en la medida en que se trataba de facultar al Alcalde de Pereira para expropiar
por vía administrativa inmuebles ubicados en el Plan Parcial Ciudad Victoria”[131]. En esta misma sentencia se afirma que de la aprobación
del Concejo se “infiere la relación que ha existido entre el familiar del
concejal demandado con el proyecto de modificación del Plan Parcial Ciudad
Victoria –Unidad C- tramitado ante la Alcaldía de Pereira y, respecto del cual,
era necesario que el Concejo Municipal le otorgara facultades al Alcalde para
llevar a cabo las expropiaciones por la vía administrativa de los predios
comprendidos en el proyecto urbano”. Esta afirmación no solo desconoce el
alcance del Acuerdo puesto que en él no se autorizó al Alcalde a expropiar
propiamente tal, sino también el sentido y el alcance del Artículo 64, de la
Ley 388 de 1997.
90. Sobre el particular, es importante resaltar que del
hecho de que se apruebe el Acuerdo del Concejo no es dable derivar la
existencia de un interés directo para el señor Escobar González, en efecto, su
decisión no tenía la virtualidad de poner en marcha el Plan Parcial Bulevar
Victoria, puesto que para que ello suceda, debían materializarse actos
posteriores, que deben ser ejecutados por autoridades diferentes al Concejo y cuyo
ejercicio está regulado por la ley, tales como (i) la declaratoria de urgencia
por parte del alcalde en los términos del artículo 64 de la Ley 388 de 1997[132] y (ii) que efectivamente se llevara a cabo la
expropiación por la vía administrativa, siempre que la administración hubiese
adoptado dicho instrumento cuando se declaren las condiciones de urgencia.
Ambos resultados no se siguen de la manifestación de voluntad del concejal al
votar favorablemente el proyecto de acuerdo, por lo que no es dable afirmar que
con la actuación del concejal se haya configurado la existencia del interés
directo, puesto que en dicho acuerdo -como se indicó anteriormente- sólo
se determinó la autoridad a la que corresponde determinar las
condiciones que configurarán la existencia de la declaratoria de urgencia que
puede dar lugar a la expropiación administrativa.
91. De igual forma, siguiendo
la caracterización del “interés directo”, según la jurisprudencia del Consejo
de Estado, podría afirmarse que en el presente caso este resulta hipotético
y aleatorio[133],
tanto para el accionante, como para su familiar, puesto que la construcción y
en términos generales, la implementación de la renovación urbana del Plan
Parcial Ciudad Victoria, no deviene automáticamente de la aprobación del Acuerdo
1 de 2015. Lo anterior, por cuanto, no solo se requieren de otros actos
administrativos, a ser proferidos por parte de otra autoridad -el Alcalde
Municipal de Pereira- (ver supra, numeral 90), sino que no
es claro que estos beneficien a GERSOL S.A.S. o al poderdante del señor Jorge
Uribe Escobar, puesto que los resultados de la expropiación no son prefijados
por el Acuerdo aprobado, sino que apenas faculta al Alcalde para adelantar este
procedimiento que bien podría, incluso, terminar con decisiones adversas a
GERSOL S.A.S. o al poderdante del señor Jorge Uribe Escobar[134], en la medida que, de acuerdo con la normatividad aplicable, el Plan Parcial podría
llevarse a cabo sin expropiación por la vía administrativa, toda vez que la
autoridad facultada para ello podría adquirir los predios de manera voluntaria.
92. Esta
caracterización del término conflicto de intereses, no resulta ajena a le jurisprudencia
constitucional, que al definirlo en el trámite legislativo y su configuración
para un congresista señala:
“Existe un interés directo, cuando el provecho que se obtenga por el
parlamentario, sus familiares o socios en los términos previstos en la ley, no
requiera para su demostración de actos, hechos o desarrollos posteriores que lo
conviertan en hipotético o aleatorio. Sobre el particular la jurisprudencia del
Consejo de Estado ha señalado que la comprobación del mismo: “debe surgir de
los extremos de la relación que se plantea a través de la decisión que haya de
tomarse con respecto a los proyectos de ley, sin intermediación alguna. Sólo
dentro de los límites de un determinado ordenamiento jurídico, puede tener para
el congresista o las personas indicadas en el numeral 286 de la Ley 5ª de 1992,
relevancia su interés, el cual no puede ser otro que aquél en el cual sus
destinatarios tengan relación directa con el mismo”. Por otra parte, el interés
se torna en particular,
cuando la adopción de una decisión en un asunto concreto le generaría al
parlamentario un provecho o beneficio, específico y personal, para sí mismo o
para quienes de acuerdo con la ley se encuentren relacionados con él, y que no
obstante estar consciente de dicha circunstancia, no manifiesta su impedimento
para participar en el debate o votación correspondiente. Finalmente, el interés
debe ser inmediato,
con el propósito de excluir sucesos o hechos contingentes e imprevisibles,
sobre los cuales no sea posible determinar o predecir con cierto grado de
convicción y de evidencia fáctica su realización en el futuro.”[135]
J.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
93. En primer lugar, la Corte señaló que en la
presente ocasión se cumplen los requisitos generales de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales. Así, le correspondió a la Sala
Plena determinar: ¿si incurre la sentencia proferida por la Sección Primera del
Consejo de Estado en el proceso de pérdida de investidura adelantado contra el
señor Álvaro Escobar González (i) en un defecto fáctico al no tener en
cuenta los testimonios de Jorge Uribe Escobar y María del Pilar Torres Mejía; y
(ii) en una indebida motivación de la sentencia al no tener en
cuenta el presunto desconocimiento por parte del entonces concejal de que su
familiar en cuarto grado de consanguinidad era el promotor de la renovación
urbanística, así como la ausencia de valoración del “interés directo”
que ello podría reportarle al accionante?
94. Señaló la Corte que la pérdida de investidura
como juicio sancionatorio: (i) busca proteger el interés general frente a los
intereses privados, personales o familiares que en un determinado momento
puedan tener o defender las personas que ostenten un cargo de elección popular;
(ii) en la aplicación del régimen de conflicto de intereses, debe verificarse
la existencia de un interés directo por parte de quien participa en las
etapas de la aprobación de un proyecto -debate o votación-; y (iii) la
valoración que realice el juez sobre el provecho sea propio o a favor de un
consanguíneo u socio, no debe ser incierto, sino que requiere un nexo causal
entre el beneficio y el poder de interferir en la toma de la decisión.
95. En este sentido, reconoce la Sala que si bien es
clara la existencia de un factor objetivo, como lo es el vínculo de
consanguinidad entre los señores Escobar González y Uribe Escobar -primos
hermanos-, así como la falta de presentación de impedimento en el trámite de
aprobación del Acuerdo, es preciso señalar que la propia jurisprudencia del
Consejo de Estado ha señalado que esto no es suficiente para decretar la
pérdida de investidura, pues dado el contenido indeterminado del concepto de
‘conflicto de interés’ es necesario analizar la subjetividad de la conducta
que se reprocha. Lo cual, no sucedió en la sentencia de segunda instancia
proferida el 2 de junio de 2016, proferida por la Sección Primera del Consejo
de Estado, configurándose así un defecto fáctico.
96. Ello, como consecuencia de la falta de
motivación al pretermitir la valoración de la conducta subjetiva del
accionante Escobar González, y concretamente, cómo esta da o no lugar a la
existencia de un “interés directo”, que, de acuerdo con la jurisprudencia del
Consejo de Estado -juez natural de la acción de pérdida de investidura-, debe
hacerse caso a caso con el fin de dotar de contenido un concepto indeterminado
como lo es el de ‘conflicto de intereses’. De esta forma, la
decisión proferida por el Consejo de Estado deriva de forma errónea el
conflicto de interés exclusivamente del parentesco. En este sentido, era
necesario para la motivación que el juez contencioso administrativo tuviera en
cuenta la necesidad de demostrar la existencia de un “interés directo”, el cual
debe ser particular y actual, de carácter moral o
económico, en la decisión de uno de los asuntos sometidos a su consideración y debe ser real, no hipotético o aleatorio.
97. De esta forma, señaló la Corte que en la
valoración probatoria del interés directo del accionante debió tenerse en
cuenta que este se encontraba en ejercicio de la facultad legal conferida en el
artículo 64 de la Ley 388 de 1997. Asimismo, del texto del Acuerdo aprobado no
se evidencia la existencia de un beneficio o interés directo, puesto que el
mismo se limitó a facultar “[a]l Alcalde Municipal de Pereira, como
la autoridad competente para establecer las condiciones que autorizan la
expropiación por vía administrativa de conformidad con los criterios señalados
en el artículo 65 de la ley 388 de 1997, el Plan Parcial de Ciudad Victoria,
hoy adoptado mediante Decreto Municipal 1301 de 2002, modificado por los
Decretos 721 de 2003 y 720 de 2014 y el Plan Parcial Bulevar Victoria, adoptado
mediante el Decreto 628 del 25 de junio de 2010 o las normas que los aclare o
modifique”. En este sentido, resaltó la Corte que dicho Acuerdo no
establece las condiciones bajo las cuales se debe ejercer dicha actuación de la
administración, sino que por el contrario, define la instancia o funcionario
competente para tomar una decisión reglada en la ley.
98. Como consecuencia de lo anterior, verificó este
tribunal que la decisión del Concejo Municipal en la que participó el tutelante
no tenía la virtualidad de poner en marcha el Plan Parcial Ciudad Victoria,
puesto que para que ello sucediera, debían materializarse actos posteriores,
que deben ser ejecutados por autoridades diferentes al Concejo y cuyo ejercicio
está regulado por la ley, tales como (i) la declaratoria de urgencia por parte
del alcalde en los términos del artículo 64 de la Ley 388 de 1997; y (ii) que
efectivamente se llevara a cabo la expropiación por la vía administrativa,
siempre que la administración hubiese optado por este instrumento cuando se
declarasen las condiciones de urgencia. Ambos resultados no se siguen, de
manera inmediata, de la manifestación de voluntad del concejal al votar
favorablemente el proyecto de Acuerdo, por lo que no es dado afirmar que con la
actuación del tutelante se haya configurado la existencia del interés directo.
En adición a lo anterior, señaló la Corte que de acuerdo con la normatividad
aplicable, el Plan Parcial podría llevarse a cabo sin expropiación por la vía
administrativa, toda vez que la autoridad facultada para ello podría adquirir
los predios de manera voluntaria. Concluyó la Corte que siguiendo la
caracterización del “interés directo”, según la jurisprudencia del Consejo de
Estado, podría afirmarse que en el presente caso este resulta hipotético y
aleatorio, puesto que la construcción y en términos generales, la
implementación de la renovación urbana del Plan Parcial Ciudad Victoria, no
deviene automáticamente de la aprobación del Acuerdo.
99. De lo todo lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, concluye que la Sección
Primera del Consejo de Estado, al proferir la sentencia de 2 de junio de 2016 y
confirmar la pérdida de investidura de Álvaro Escobar González, incurrió en un
defecto fáctico y de forma inescindible en un defecto por indebida motivación
al no valorar debidamente el elemento subjetivo en el marco del
conflicto de interés por parte del Concejal Álvaro Escobar González, en el
trámite y aprobación del Acuerdo 1 de 2015, a la luz del constructo
jurisprudencial del Consejo de Estado en la materia. En consecuencia, se
revocarán las sentencias de tutela que negaron el amparo de los derechos
fundamentales al debido proceso y el derecho al acceso a la administración de
justicia y, en su lugar, se concederá el amparo judicial de dichos derechos.
Asimismo, dejará sin efectos las decisiones proferidas en el proceso de pérdida
de investidura contra el señor Álvaro Escobar González, y ordenará a la Sección
Primera del Consejo de Estado para que, en el marco de sus competencias, en el
término de 30 días hábiles, contados a partir de la notificación de esta
sentencia, profiera una nueva decisión, de conformidad con las
consideraciones consignadas en la parte motiva de esta providencia.
III.      DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de
términos decretada en el presente proceso.
SEGUNDO.- REVOCAR, por las razones expuestas en
esta providencia, la sentencia de tutela de la Sección Cuarta del
Consejo de Estado, del veinticuatro (24) de agosto de dos mil diecisiete
(2017), que confirmó la negación del amparo dispuesto en primera instancia por
la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, mediante sentencia
del dieciséis (16) de febrero de dos mil diecisiete (2017); y en su lugar, CONCEDER
el amparo al derecho fundamental al debido proceso y el derecho de acceso a la
administración de justicia del accionante Álvaro Escobar González.
TERCERO.- DEJAR SIN EFECTO las sentencias proferidas
dentro del proceso de pérdida de investidura contra el señor Álvaro Escobar
González, en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 6
de julio de 2015 y, en segunda instancia, por la Sección Primera del Consejo de
Estado, el 2 de junio de 2016. En su lugar, ORDENAR a la Sección Primera
del Consejo de Estado para que, en el marco de sus competencias, en el término
de treinta (30) días hábiles, contados a partir de la notificación de esta
sentencia, profiera una nueva decisión, de conformidad con las consideraciones
consignadas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO.-
Por Secretaría General
de la Corte, LIBRAR las comunicaciones previstas en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y
cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
Con salvamento de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con salvamento de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA SU379/19
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA EN PROCESO DE
PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL-Se debió
declarar la improcedencia por cuanto Consejo de Estado no incurrió en defecto fáctico ni en déficit de
motivación con la configuración del elemento subjetivo por violación al régimen
de conflicto de intereses (Salvamento de voto)
El juez contencioso
valoró suficientemente los hechos y las pruebas y motivó su fallo según el
marco normativo, cuyo propósito es lograr la transparencia del sistema
democrático en su componente representativo.
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA EN PROCESO DE
PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL-Indebida
aplicación del precedente fijado en la Sentencia SU-424 de 2016 (Salvamento de
voto)
Precedente no resultaba
aplicable a este caso, en la medida en que no existe identidad de hechos,
problema jurídico y ratio decidendi.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Extralimitación de las competencias de la Corte Constitucional en el
marco de la revisión de una acción de tutela en contra de una providencia
judicial de una Alta Corte (Salvamento de voto)
La Sala Plena llegó a una conclusión radicalmente distinta a la
sostenida por la jurisdicción contencioso-administrativa en las cuatro
decisiones adoptadas en el marco del asunto de la referencia, tanto en el
proceso de pérdida de investidura, como en el trámite de la tutela. Ello, como
resultado de la reinterpretación de las premisas fácticas del caso y del
desarrollo de nuevas valoraciones probatorias. Estos elementos de análisis son
propios del juez contencioso. A partir de dicha reinterpretación, la Sala
intentó fundamentar la configuración de los defectos fáctico y de falta de
motivación en la sentencia cuestionada. No obstante, esta labor de
reinterpretación supera la competencia de la Corte en la revisión de una acción
de tutela en contra de una providencia judicial de una Alta Corte.
Referencia:
Expediente T-6.406.726
Acción de tutela interpuesta por Álvaro Escobar González en contra
de la Sección Primera del Consejo de Estado.
Magistrado
ponente:
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones adoptadas por la mayoría de la Sala Plena, formulo salvamento de
voto a la decisión que concedió el amparo solicitado y dejó sin efecto las
decisiones proferidas en primera y en segunda instancia dentro del proceso de
pérdida de investidura adelantado en contra del tutelante Álvaro Escobar
González. Las razones de mi desacuerdo son las siguientes:
1.
La sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado
no incurrió en defecto fáctico ni en déficit de motivación en relación con la
configuración del elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura por
violación al régimen de conflicto de intereses por interés directo
Contrario a las consideraciones de la
mayoría, que afirma que en la parte motiva de la sentencia se omitió la
justificación sobre la relevancia del elemento subjetivo en la configuración de
la causal de conflicto de intereses y el análisis del interés directo del
demandado, considero que la Sección Primera del Consejo de Estado sí realizó un
análisis de culpabilidad respecto de las acciones del concejal. En ese sentido,
fundamentó su decisión en una valoración razonada del material probatorio
disponible en el expediente[136].
Ello se corrobora a partir de los siguientes aspectos, basados en hechos
probados a lo largo del proceso de pérdida de investidura y que constituyeron
la fundamentación fáctica y jurídica de la decisión judicial cuestionada:
(i)
El señor Jorge Uribe Escobar es, en efecto,
pariente en el cuarto grado de consanguinidad del concejal Álvaro Escobar
González.
(ii)
El señor Jorge Uribe Escobar era el promotor del
Plan Parcial de Renovación Urbana Ciudad Victoria.
(iii)
El concejal Álvaro Escobar reconoció que los
anexos del proyecto de Acuerdo incluían el Decreto 720 de 2014[137], que
mencionaba a su primo, Jorge Hernán Uribe Escobar, como la persona que propuso
la modificación del PPRU Ciudad Victoria.
(iv)
El concejal Escobar González presentó la
ponencia y participó en la discusión y votación que condujeron a la aprobación
del proyecto de Acuerdo No. 01 de 2015 “Por medio del cual se faculta al
Alcalde Municipal para declarar las condiciones de urgencia que autorizan la
expropiación por vía administrativa en el Plan Parcial Bulevar Victoria y Plan
Parcial Ciudad Victoria de la ciudad de Pereira”.
(v)
Existía un nexo causal entre la actuación del
concejal y el beneficio que le reportaría a su primo la autorización contenida
en el Acuerdo para que se pudieran llevar a cabo las expropiaciones por vía
administrativa de los predios comprendidos en el área del proyecto urbano[138].
(vi)
La Sección Primera del Consejo de Estado se
refirió al deber del concejal de declararse impedido de participar en los
debates o votaciones respectivas, de acuerdo con el artículo 70 de la Ley 136
de 1994 y con la jurisprudencia del Consejo de Estado aplicable al caso.
Además, hizo expresa referencia a la jurisprudencia de esa corporación que define
el alcance del concepto de “interés directo” como primer elemento constitutivo
del conflicto de intereses en la causal de pérdida de investidura y estableció
la relación correspondiente con el caso concreto[139].
(vii)
El juez contencioso administrativo precisamente
reprochó la falta de diligencia del concejal en relación con el cumplimiento
del deber previsto en el artículo 70 de la Ley 136 de 1994, lo que implica una
valoración del elemento subjetivo.  Sin embargo, sobre este aspecto la
sentencia de la cual me aparto no controvirtió de modo alguno el hecho de que
el concejal Escobar haya omitido tal deber.
Por lo tanto, contrario a lo sostenido por
la mayoría, la Sección Primera del Consejo de Estado no profirió una decisión
de la que pueda reprocharse falta de valoración probatoria y por esa vía,
tampoco un grave déficit de motivación en relación con la valoración del
elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura. El juez contencioso
valoró suficientemente los hechos y las pruebas y motivó su fallo según el
marco normativo, cuyo propósito es lograr la transparencia del sistema
democrático en su componente representativo.
2. Indebida aplicación del precedente fijado en la Sentencia SU-424
de 2016
En relación con la relevancia de la
subjetividad en el conflicto de intereses como causal de pérdida de
investidura, el fallo del cual me aparto se fundamentó en la Sentencia SU – 424
de 2016. Sin embargo, dicho precedente no resultaba aplicable a este caso, en
la medida en que no existe identidad de hechos, problema jurídico y ratio
decidendi.
En esa sentencia, la Sala Plena de la Corte
Constitucional analizó los casos de dos Representantes a la Cámara que
incurrieron en la causal de inhabilidad del numeral 5º del artículo 179 de la
Constitución Política, la cual concluyó que “una sentencia proferida en un
proceso de pérdida de investidura incurre en un defecto sustantivo, cuando
sanciona a un Representante a la Cámara sin analizar si su conducta se produjo
con culpa o dolo”.  (Subrayado propio).
Tal sentencia afirma que la no valoración
del elemento subjetivo de la conducta, en caso de presentarse, configura un
defecto sustantivo, no un defecto fáctico ni un defecto por falta de
motivación. Es incomprensible, entonces, que en la decisión de la que me
aparto, se declare la existencia de un defecto fáctico e, inescindiblemente,
del defecto por falta de motivación. Si, en gracia de discusión, se acepta que
no se valoró el elemento subjetivo, debió haberse declarado la configuración de
un defecto sustantivo. Con todo esto, la decisión no coincide con las
pretensiones del accionante.
La postura de la Corte conduce a una
ampliación injustificada e ilegítima, no solo del precedente constitucional,
sino también de la jurisprudencia del Consejo de Estado. En casos que guardan
identidad de hechos, problema jurídico y ratio decidendi con el sub
judice, el Consejo de Estado ha declarado la pérdida de investidura de
concejales que han participado en la deliberación y votación de proyectos de
Acuerdo que implican un beneficio para alguno de los sujetos consagrados en el
artículo 70 de la Ley 136 de 1994, precisamente por encontrar que se acreditó
el interés directo y porque, como en el presente caso, el funcionario público
no manifestó su impedimento[140].
3. Extralimitación de las competencias de la Corte en el marco de la
revisión de una acción de tutela en contra de una providencia judicial de una
Alta Corte
En la decisión de la que me aparto, la Sala
Plena llegó a una conclusión radicalmente distinta a la sostenida por la
jurisdicción contencioso-administrativa en las cuatro decisiones adoptadas en
el marco del asunto de la referencia, tanto en el proceso de pérdida de
investidura, como en el trámite de la tutela. Ello, como resultado de la
reinterpretación de las premisas fácticas del caso y del desarrollo de nuevas
valoraciones probatorias. Estos elementos de análisis son propios del juez
contencioso. A partir de dicha reinterpretación, la Sala intentó fundamentar la
configuración de los defectos fáctico y de falta de motivación en la sentencia
cuestionada. No obstante, esta labor de reinterpretación supera la competencia
de la Corte en la revisión de una acción de tutela en contra de una providencia
judicial de una Alta Corte.
Aunado a ello, el extender los efectos de
las órdenes de la parte resolutiva al Tribunal Administrativo de Risaralda
también excedió las competencias de la Corte en sede de revisión, pues dicha
autoridad judicial no fue vinculada al proceso de tutela y ningún análisis se
hizo respecto de la decisión judicial por ella proferida en la primera
instancia del proceso de pérdida de investidura.
En conclusión, las sentencias proferidas en
primera y en segunda instancia en sede de tutela, por la Sección Segunda,
Subsección “A” y por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, respectivamente,
debieron ser confirmadas. Las providencias judiciales atacadas mediante la
acción de tutela no incurrieron en defecto alguno.
Fecha ut supra
Carlos
Bernal Pulido
Magistrado
SALVAMENTO
DE VOTO DE LAS MAGISTRADAS
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO Y
DIANA
FAJARDO RIVERA
A
LA SENTENCIA SU379/19
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-El juez constitucional no puede fungir de juez
ordinario y dejar sin efectos una providencia por el simple hecho de considerar
que ésta debió haber sido decidida de otra manera (Salvamento de voto)
CONFLICTO
DE INTERESES-La mayoría de la Corte le da un alcance
muy restringido a los conflictos de interés, que podría favorecer el aumento de
la corrupción (Salvamento de voto)
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA EN PROCESO DE
PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL-Se debió declarar la improcedencia por cuanto el accionante sí incurrió
en un conflicto de interés que afectó la transparencia del sistema democrático
y la independencia con la que los concejales deben actuar en toda circunstancia
(Salvamento de voto)
Referencia: expediente
T-6.406.726.
Asunto: acción de
tutela interpuesta por Álvaro Escobar González en contra de la Sección Primera
del Consejo de Estado.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
1.     Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a
continuación presentamos las razones que nos condujeron a salvar el voto
en la decisión adoptada por la Sala Plena en sesión del 20 de agosto de 2019.
2.     Mediante
la Sentencia SU-379 de 2019[141],
la Corte Constitucional concedió la tutela de los derechos al debido proceso y
de acceso a la administración de justicia del accionante y, por ende, dejó sin
efectos la sentencia adoptada en su contra por la Sección Primera del Consejo
de Estado dentro de un proceso de pérdida de investidura[142]. Asimismo, ordenó a la
Sección Primera del Consejo de Estado proferir una nueva decisión.
3.     Como antecedente de esa decisión, la Sección Primera del
Consejo de Estado declaró la pérdida de investidura del actor, quien fungía
como concejal del municipio de Pereira, al encontrar que fue
ponente de un proyecto de acuerdo municipal dirigido a autorizar la
expropiación por vía administrativa del Plan Parcial Ciudad Victoria y que
participó en su votación, sin manifestar su impedimento. El conflicto de
interés que motivó su pérdida de investidura tuvo que ver con que un
propietario de un predio ubicado en el Plan Parcial Ciudad Victoria le otorgó
poder al primo del accionante para realizar las gestiones necesarias para la
modificación del mencionado Plan Parcial de Renovación Urbana, quien,
efectivamente, presentó el proyecto de modificación correspondiente a la
Secretaría de Planeación del municipio de Pereira. Adicionalmente, el primo del
concejal es representante legal suplente de una sociedad dedicada al diseño y
construcción de obras de arquitectura, la cual, según la sentencia de pérdida
de investidura, resulta beneficiada de la expropiación administrativa
autorizada en el acuerdo municipal por ser inversionista en dichos planes
urbanísticos.
4.     En el escrito de tutela se acusa a la sentencia de la
Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró la pérdida de investidura,
de incurrir en un defecto fáctico por no valorar debidamente los testimonios de
Jorge Uribe Escobar y María del Pilar Torres Mejía, cuyo fin era controvertir
el elemento objetivo del conflicto de interés. Asimismo, se le reprocha
incumplir con el deber de motivar el fallo, al no tener en cuenta los
argumentos expuestos por el concejal en la apelación de la sentencia de primera
instancia del proceso de pérdida de investidura, según los cuales (i) el objeto
del acuerdo que autoriza la expropiación por vía administrativa impide
considerar que, al tramitarlo, pueda incurrirse en conflicto de interés; (ii)
la oportunidad y conveniencia para iniciar la expropiación deben ser fijadas
por el Alcalde, quien nunca hizo uso de sus facultades; y (iii) es el Alcalde
quien define si acude o no al mecanismo de expropiación.
5.     La Corte encontró en el caso concreto que se cumplían todos los
requisitos generales de procedibilidad de tutela contra providencias
judiciales.
6.
A continuación, la sentencia de la cual nos
apartamos observó que “las sentencias
proferidas en el proceso de pérdida de investidura no configuraron un defecto
fáctico en la valoración del componente objetivo de la definición del conflicto
de interés, en la medida que, la valoración de los testimonios se dio en el
marco del ejercicio de la sana crítica. De hecho, estas pruebas no eran pertinentes
para desvirtuar la existencia de un elemento objetivo en la configuración del
conflicto de intereses, como lo hubiese sido desvirtuar el parentesco entre el
concejal y el señor Uribe Escobar”.
Sin embargo, a renglón seguido,
anunció que la sentencia de la Sección Primera
del Consejo de Estado incurrió en un defecto fáctico y en forma inescindible en
un defecto por indebida motivación por no seguir los criterios de la
jurisprudencia del Consejo de Estado al valorar el elemento subjetivo del
conflicto de interés. Así, la sentencia con respecto a la cual salvamos el voto
aseguró que de la aprobación del acuerdo municipal no es posible derivar un
interés directo para el tutelante o su primo, por cuanto este acto no es
suficiente para poner en marcha el plan parcial, ya que “debían materializarse actos posteriores, que deben ser ejecutados
por autoridades diferentes al Concejo y cuyo ejercicio está regulado por la
ley, tales como (i) la declaratoria de urgencia por parte del alcalde en los
términos del artículo 64 de la Ley 388 de 1997 y (ii) que efectivamente se
llevara a cabo la expropiación por la vía administrativa, siempre que la
administración hubiese adoptado dicho instrumento cuando se declaren las
condiciones de urgencia”. En este sentido, concluyó
que en este caso el interés era hipotético y aleatorio.
En este punto en particular nos
separamos de la posición de la mayoría de la Corte por dos motivos. El primero
es que, en el caso de tutelas contra providencias judiciales, el juez de tutela
debe efectuar un control a la validez constitucional de estas, lo cual no
incluye, desde luego, la realización de un juicio de corrección. Es decir que
el juez constitucional no puede fungir de juez ordinario y dejar sin efectos
una providencia por el simple hecho de considerar que esta debió haber sido
decidida de otra manera. En el caso específico estudiado por la Corte
Constitucional en esta oportunidad, la interpretación de las pruebas que hizo
el Consejo de Estado era razonable, ya que no se observa que hubiese hecho una
lectura contraevidente de las mismas.
El segundo motivo es que, en
nuestra opinión, la mayoría de la Corte le da un
alcance muy restringido a los conflictos de interés, que podría favorecer el
aumento de la corrupción. Si se miran las circunstancias
del caso concreto, los valores de los predios involucrados en un plan parcial
pueden verse incrementados o disminuidos por la concatenación y el concurso de
varios actos dictados por distintas autoridades. Una realidad que puede darse
incluso desde la expresión misma de la primera voluntad y que puede generar un
posible favorecimiento indebido, incluso desde ese primer momento. En
consecuencia, es peligroso sostener que no configura un conflicto de interés el
provecho particular que puede generarse, si este no proviene directamente del
acto que el concejal discutió y votó, solo porque se deben emitir otros actos
posteriores para que tal provecho se concrete. Menos aun cuando de las
circunstancias concretas del caso se hace evidente que la compañía que
asesoraba el primo del accionante se benefició directamente con el acuerdo
municipal expedido por el Concejo de Pereira, en tanto que fue con dicho acto
que se habilitó la herramienta idónea (la expropiación) para destrabar el
proceso de renovación urbana.
Desde esta perspectiva,
consideramos que, aún en actos complejos que requieren de la aquiescencia de
varias voluntades para su definición última, cada una de ellas tiene la
responsabilidad de imprimir transparencia e idoneidad a la expresión de esa voluntad
para asegurar así la legitimidad y legalidad que se espera de todos los actos
que profiere el Estado.
El sociólogo Zygmunt Bauman
cuenta que una de las razones por las cuales el nazismo logró llevar a cabo el
Holocausto fue porque se aprovechó significativamente de la burocracia y, de
esta forma, dividió excesivamente las labores que debían realizar sus soldados,
con el propósito último de que ninguno de ellos se sintiera responsable del
resultado final, pues se trataba de pequeñas tareas que no se asociaban
directamente con el complejo resultado global que fue el Holocausto[143].
Aunque no es comparable discutir y votar un proyecto de acuerdo municipal con
el drama humano propiciado por el nazismo, lo cierto es que la sentencia de la
que nos apartamos sí sigue una lógica análoga, al considerar que la división
del trabajo entre diversos actos y autoridades para lograr un cometido impide
endilgar responsabilidades a tales funcionarios y evita la configuración de
conflictos de interés.
7.
Sumado a lo anterior, el precedente de esta
sentencia es inadecuado, pues implica finalmente que los concejales nunca
pueden incurrir en conflictos de interés, ya que los acuerdos municipales son,
en la gran mayoría de los casos, actos administrativos de carácter general y
abstracto, de modo que su concreción exige la posterior adopción de actos
administrativos de naturaleza particular y concreta y la realización de
operaciones administrativas. En este contexto, nos preguntamos en qué
circunstancias algún concejal que se valga de su investidura para percibir un
provecho para él o para sus más próximos, en detrimento del interés general y
de la transparencia del sistema democrático, puede incurrir en un conflicto de
interés, si para la mayoría de la Corte esto no sucede cuando deben “materializarse
actos posteriores, que deben ser ejecutados por autoridades diferentes al
Concejo”. En otras palabras, dado que el desarrollo de los acuerdos
municipales está sujeto a que se profieran actos administrativos particulares o
a que se realicen operaciones administrativas, difícilmente se podría predicar
la figura del conflicto de interés para el caso de los concejales.
8.
Lo peligroso de este precedente, además, es que
la sentencia afirma que no se presenta ningún conflicto de interés, debido al
hecho de que “el voto del mencionado
concejal no fue definitivo para la decisión adoptada por la mayoría de miembros
en comisión y en plenaria”. Es decir que, en
relación con miembros de cuerpos colegiados, solo se configurarían conflictos
de interés cuando la mayoría decisoria se alcanza únicamente por un voto. Si
una de las finalidades de la pérdida de investidura es dotar el sistema
democrático de transparencia y protegerlo, no tiene mucho sentido aceptar que
alguien con un conflicto de interés pueda tomar decisiones en los casos en los
que su voto no es determinante. De conformidad con la finalidad de la pérdida
de investidura, los conflictos de interés siempre, y no solo a veces,
deberían impedir que las personas tomen decisiones en las que pueda estar
involucrada su independencia y objetividad, así la toma de decisiones sea
colegiada.
9.
Por consiguiente, creemos que en este caso el
accionante efectivamente incurrió en un conflicto de interés, por cuanto
conocía de las gestiones de su primo respecto al plan parcial –aunque lo niegue
en el escrito de tutela, como se indicó en los antecedentes de la sentencia de
la Corte– o al menos debía conocerlas porque el nombre de su familiar se
encuentra en el Decreto Municipal 720 de 2014, el cual reformó el plan parcial
como consecuencia de la solicitud elevada por su primo y el cual reposa en los
anexos del proyecto de acuerdo. Además, no hay duda en el expediente del
interés del primo del concejal en la aprobación del proyecto de acuerdo
municipal, puesto que la sociedad de la cual es representante legal había
manifestado la intención de adquirir predios ubicados dentro de la zona del
plan parcial, lo cual no fue ni siquiera mencionado en la providencia en la que
salvamos nuestro voto[144].
Como bien explicó el Tribunal
Administrativo de Risaralda, en el fallo de primera instancia de pérdida de
investidura, en este caso es notorio el interés directo del primo del
accionante, el cual el concejal debía saber, pues la participación de su
primo quedó reconocida en los documentos públicos que sirvieron de soporte a la
expedición del Acuerdo 01 de 2015. Veamos:
a.
El Acuerdo 01 de 2015 no era una norma general
sobre las competencias del Alcalde para adelantar proyectos urbanísticos. Su
objetivo específico era facultar al Alcalde de Pereira para autorizar la
expropiación por vía administrativa con respecto a dos proyectos puntuales: (i)
Bulevar Victoria y (ii) Ciudad Victoria, con el fin de “recuperar
urbanísticamente el Centro tradicional de la ciudad”.
b.
La exposición de motivos del Acuerdo 01 de 2015
remite, por su parte, al Decreto 720 de 2014, por el cual se adoptó el Plan
Parcial de Renovación Urbana Ciudad Victoria. En dicho decreto se hace expresa
mención al primo del accionante y a las labores que este adelantaba. Es por
ello que, así el Concejal no tuviera una relación cercana con su primo, debió
haber reconocido, al momento de preparar el proyecto de acuerdo, que su
familiar era pieza clave del plan de renovación mencionado, tal como consta en
el Decreto 720 de 2014:
“Que
el ciudadano Pedro Alejandro Guiot Montoya, mayor de edad, en su calidad de
interesado en la gestión de la Manzana 133, incluida en el Plan Parcial de
Renovación Urbana ‘Ciudad Victoria’ y a la vez, propietario del inmueble
identificado (…), quien confirió poder especial, amplio y suficiente al
ciudadano Jorge Hernán Uribe Escobar, para que en su nombre y
representación realice la modificación del plan parcial”.
c.
Las potestades que el Concejo otorgó al Alcalde
de Pereira fueron determinantes para el plan de renovación, el cual se
encontraba estancado luego de que varios pobladores de la zona no aceptaran dar
su consentimiento para seguir con la iniciativa.
En resumen, y contrario a lo que
sostiene la posición mayoritaria, el acuerdo promovido, defendido y votado por
el Concejal sí generaba un beneficio directo a su primo, situación que el involucrado
debió haber conocido, pues en los documentos citados por él mismo al defender
la iniciativa figuraba el nombre de su primo como encargado de gestionar el
plan urbanístico.
10.
Somos de la opinión de que la función pública
debe ejercerse con independencia e imparcialidad, lo cual incrementa las
posibilidades de que las decisiones públicas estén orientadas a satisfacer los
intereses de toda la comunidad, en lugar de beneficiar intereses particulares.
Más aún, consideramos que no basta con que los servidores públicos seamos
independientes e imparciales, valores que se protegen a través de figuras como
los conflictos de interés, sino que también exista una apariencia de
independencia e imparcialidad, que es necesaria para generar confianza en las
instituciones y asegurar la legitimidad estatal. Es decir, se requiere que la
ciudadanía perciba que en realidad tenemos tales atributos, de manera que las
decisiones públicas cuenten con reconocimiento y respaldo social.
La teoría de la apariencia, que
ha sido bastante desarrollada por la Corte Europea de Derechos Humanos así como
por otros tribunales de la región, descansa en el aforismo propuesto en el caso
R v Sussex Justices, ex parte McCarthy, de la Alta Corte de Justicia de
Inglaterra y Gales, según el cual “no solo debe hacerse justicia, sino que
también debe parecer que se hace justicia”[145].
Parafraseando a la Corte Europea de Derechos Humanos en el fallo Piersack
contra Bélgica, el cual alude a los jueces pero cuya doctrina debería ser
aplicable a cualquier servidor público, las apariencias son muy importantes
como las conductas, por lo que, si existe una razón legítima para temer que un
servidor carece de imparcialidad, este debe ser retirado de la decisión que estaba
llamado a adoptar. Lo que está en juego es la confianza que los servidores
públicos deben inspirar en la ciudadanía en una sociedad democrática[146].
11.
En este orden de ideas, pensamos que, aun
asumiendo que el concejal accionante en esta tutela no quiso en su fuero
interno favorecer a su primo o que ni siquiera se enteró del interés de este
último en el plan parcial, lo cierto es que la legitimidad del Concejo en su
conjunto quedó en riesgo, pues para la ciudadanía era posible considerar como
una alternativa posible que el acuerdo municipal que autorizó la expropiación
por vía administrativa tuviese como una de sus motivaciones el ser expedido con
el fin de ayudarle al primo de un concejal, en la medida en que este no solo
participó en la votación del proyecto de acuerdo, sino que también fue su
ponente. Además, es pertinente recordar que, si bien la declaratoria de un
impedimento no implica automáticamente su aceptación por el pleno de la
corporación, sí resulta importante en tanto garantiza que no sea el propio
involucrado quien juzgue su situación ante sospechas de parcialidad y posibles
conflictos de interés, lo cual erosionaría el margen de confianza ciudadana en
las instituciones. En este escenario, entendemos entonces que era razonable
inferir, como lo hizo el Consejo de Estado, que se incurrió en un conflicto de
interés por violar la apariencia de imparcialidad e independencia que se les
exige a quienes desempeñan este tipo de funciones y que, por tanto, la Corte
Constitucional no debió dejar sin efectos la providencia judicial que declaró
la pérdida de investidura.
12.
En definitiva, creemos que el alcance que la
mayoría de la Corte le da a los conflictos de interés en esta providencia no
toma en consideración el criterio hermenéutico del efecto útil, de acuerdo con
el cual debe preferirse la interpretación que dote de consecuencias jurídicas a
las normas. Lo anterior en razón a que la interpretación de la mayoría hace
virtualmente imposible que los concejales puedan incurrir en conflictos de
interés. Esta interpretación, a nuestro juicio, puede facilitar la corrupción
y, en esa medida, impactar negativamente el principio de moralidad
administrativa y, por esa vía, desconocer la Constitución. Asimismo, la
ausencia de conflictos de interés en estos casos le resta legitimidad a los
cuerpos colegiados de representación popular, lo cual es muy grave en un país
con un déficit de representación como Colombia.
13.
De otro lado, la posición mayoritaria de la
Corte también concluyó que el Consejo de Estado incurrió en el defecto de falta de motivación al pretermitir la
valoración de la conducta subjetiva del accionante. En su parecer, la decisión
proferida por el Alto Tribunal deriva de forma errónea el conflicto de interés
exclusivamente del parentesco. Las magistradas disidentes pensamos que esta
aseveración no es cierta, en tanto desconoce el análisis efectuado por la
Sección Primera del Consejo de Estado. En la sentencia que se ataca vía tutela,
la Sección Primera del Consejo de Estado explicó, luego de enlistar las pruebas
en contra del accionante, que:
“De las
pruebas allegadas al proceso no emerge que el proceder del demandado refleje el
interés general, impersonal, objetivo o altruista con que, se supone, deben
actuar los concejales al tramitar, discutir y aprobar un acuerdo, pues, por el
contrario, de ellas se infiere la relación que ha existido entre el familiar
del concejal demandado con el proyecto de modificación del Plan Parcial Ciudad
Victoria –Unidad C– tramitado ante la Alcaldía de Pereira y, respecto del cual,
era necesario que el Concejo Municipal le otorgara facultades al Alcalde para
llevar a cabo las expropiaciones por vía administrativa de los predios
comprendidos en el área del proyecto urbano. // En casos como este, en que
el propio concejal necesariamente tiene interés, lo cual se deduce de los nexos
de consanguinidad con su primo y, por ende, obligaciones de orden legal y
moral, era imperativo que manifestara su impedimento tanto para presentar el
proyecto de acuerdo como para intervenir en las votaciones del mismo. // Para
la Sala, el hecho de que el concejal hubiera omitido su deber de manifestar su
impedimento y, por el contrario, presentara la ponencia del proyecto de Acuerdo
y participara en la votación del mismo, es razón suficiente para endilgarle
responsabilidad frente a la ocurrencia del conflicto de interés, pues la
situación personal en la que se encontraba, le implicaba un interés
específico o directo en la medida en que se trataba de facultar al Alcalde de
Pereira para expropiar por vía administrativa inmuebles ubicados en el Plan
Parcial Ciudad Victoria” (subrayado fuera del
original).
El Consejo de Estado no se limitó a
confirmar el vínculo de consanguinidad del accionante, sino que también explicó
(i) que el Concejal tenía conocimiento de que se estaba adelantando el Plan
Parcial Ciudad Victoria; (ii) que este se encontraba retrasado ante la negativa
de ciertos propietarios a vender sus inmuebles; (iii) que esta problemática
sería remediada facultando al Alcalde para expropiar los inmuebles; (iv) todo
lo cual terminaría por beneficiar al primo del actor, a quien se le había
encomendado dicha labor. Estas premisas se comprobaron a partir de las pruebas
allegadas al proceso y cuyo alcance la sentencia del Consejo de Estado explicó razonablemente.
No se trata entonces de falta de motivación, sino de una motivación sucinta y
escueta –si se quiere-, que independientemente de si se comparte o no, resulta
razonable y no justifica su desautorización vía tutela. Recuérdese, además, que
el defecto por indebida motivación solo aplica para casos extremos en
los que sea evidente que el juez ha obrado caprichosamente y sin ningún tipo de
sustento[147].
14.
Adicionalmente, tenemos serias dudas con varios
argumentos y afirmaciones específicas de la mayoría de la Corte en esta
providencia. La sentencia estimó que se había configurado “un defecto
fáctico y en forma inescindible un defecto por indebida
motivación”, lo cual olvida que la jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha clasificado el interés directo o el
elemento subjetivo de los conflictos de interés como un defecto sustantivo. Así
lo hizo en la Sentencia SU-424 de 2016[148] a propósito
del análisis de las causales de inhabilidad cuando no se valora la
responsabilidad subjetiva. Por lo tanto, es incomprensible que la Corte haya
señalado en el fundamento jurídico 61 de la providencia que se discute que el
defecto fáctico ocurre (i) cuando se omite el decreto o la práctica de pruebas
indispensables para la solución del caso, (ii) cuando no se valoran pruebas
aportadas al proceso que pudieron haber cambiado el sentido de la decisión
adoptada o (iii) cuando la valoración probatoria es manifiesta y flagrantemente
indebida y que, más adelante en la misma sentencia, afirme que la omisión en
estudiar el elemento subjetivo de los conflictos de interés –lo cual no tiene
ninguna relación con las pruebas ni con su valoración– constituye “un defecto fáctico y en forma inescindible un defecto
por indebida motivación”.
15.
Asimismo, la posición mayoritaria sostuvo que “la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando la
demanda se dirige contra un fallo dictado por una Alta Corte –como sucede en el
presente caso–, debe cumplir con un requisito de procedencia adicional
consistente en que exista una contradicción entre la Constitución Política y el
pronunciamiento judicial”. Esta afirmación es
confusa, pues cualquier providencia judicial, independientemente de qué
autoridad judicial la profiera, puede y debe ser revisada por el juez de tutela
cuando se alegue que ella se opone a la Constitución. El sentido de la tutela
contra providencias judiciales es que el juez de amparo haga un juicio de
validez constitucional de la providencia reprochada. Sin embargo, lo que esta
frase de la sentencia sorprendentemente sugiere es que ese tipo de control solo
ocurre cuando se revisan providencias de altas cortes, como si, en el caso de
las providencias adoptadas por otros jueces, el juez constitucional tuviera la
atribución de revisar libremente asuntos que no tienen ninguna relevancia
constitucional e invadir la órbita competencial de los jueces ordinarios.
16.
En resumen, no compartimos la posición de la
mayoría de la Corte de conceder el amparo en este caso, ya que, en nuestro
criterio, el accionante sí incurrió en un conflicto de interés que afectó la
transparencia del sistema democrático y la independencia con la que los
concejales deben actuar en toda circunstancia, lo que, a nuestro juicio, pone
lastimosamente en entredicho la legitimidad del Concejo Municipal de Pereira y
de sus actos.
Fecha ut supra,
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
Auto 586/19
Expediente: T-6.406.726
Referencia: Acción de tutela interpuesta por Álvaro Escobar
González en contra de la Sección Primera del Consejo de Estado.
Asunto: Solicitud de
aclaración de la sentencia SU-379 de 2019
Solicitante:
Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y legales, procede a resolver la solicitud de
aclaración de la sentencia SU-379 de 2019 (en adelante, la “SU-379”),
formulada por el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo
– Sección Primera.
I. ANTECEDENTES
A.
HECHOS RELEVANTES DE LA ACCIÓN DE TUTELA
1.     El
20 de agosto de 2019, la Sala Plena profirió la SU-379, mediante la cual se
revocó el fallo de tutela de la Sección Cuarta
del Consejo de Estado, del veinticuatro (24) de agosto de dos mil diecisiete
(2017), que confirmó la negación del amparo dispuesto en primera instancia por
la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado del dieciséis (16) de
febrero del mismo año (en adelante, “DSI” o la “decisión de segunda
instancia”), en los siguientes términos:
SEGUNDO.
- REVOCAR, por las razones expuestas en
esta providencia, la sentencia de tutela de la Sección Cuarta del
Consejo de Estado, del veinticuatro (24) de agosto de dos mil diecisiete
(2017), que confirmó la negación del amparo dispuesto en primera instancia por
la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, mediante sentencia
del dieciséis (16) de febrero de dos mil diecisiete (2017); y en su lugar, CONCEDER
el amparo al derecho fundamental al debido proceso y el derecho de acceso a la
administración de justicia del accionante Álvaro Escobar González.
2.     Dicha
sentencia fue el producto de la revisión de los fallos proferidos por el
Consejo de Estado en el proceso de tutela que por medio de apoderado, interpuso
el señor Álvaro Escobar González, contra la
Sección Primera del Consejo de Estado[149].
Sobre el particular, es importante resaltar que el titular de los derechos
fundamentales presuntamente vulnerados presentó acción de tutela en contra de
la DSI, en su concepto, al incurrir en (i) un defecto fáctico por la falta de
valoración de algunas pruebas, al no enlistarse los testimonios practicados a
Jorge Uribe Escobar y María del Pilar Torres Mejía; y (ii) por incumplir con el
deber de motivar el fallo, pues en su sentir, “la sentencia carece
absolutamente de fundamentación y por ello viola flagrantemente el derecho
fundamental al debido proceso del accionante”.
3.     Al
dar solución a la cuestión planteada, la Sala Plena de la Corte Constitucional
concluyó que la acción de tutela presentada resultaba procedente, pues
constató que se cumplían los requisitos generales de procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales. Así, le correspondió a la Sala Plena
determinar si incurrió la DSI en el proceso de pérdida de investidura
adelantado contra el Señor Álvaro Escobar González (i) en un defecto fáctico al
no tener en cuenta los testimonios de Jorge Uribe Escobar y María del Pilar
Torres Mejía; y (ii) en una indebida motivación de la sentencia al no tener en
cuenta el presunto desconocimiento por parte del entonces concejal de que su
familiar en cuarto grado de consanguinidad era el promotor de la renovación
urbanística, así como la ausencia de valoración del “interés directo” que ello
podría reportarle al accionante.
4.     Señaló
la Corte que, siguiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado, la pérdida de
investidura como juicio sancionatorio: (i) busca proteger el interés general
frente a los intereses privados, personales o familiares que en un determinado
momento puedan tener o defender las personas que ostenten un cargo de elección
popular; (ii) en la aplicación del régimen de conflicto de intereses, debe
verificarse la existencia de un interés directo por parte de quien
participa en las etapas de la aprobación de un proyecto -debate o votación-; y
(iii) la valoración que realice el juez sobre el provecho es propio o a favor
de un consanguíneo u socio, no debe ser incierto, sino que requiere un nexo
causal entre el beneficio y el poder de interferir en la toma de la decisión[150].
5.     En
tal sentido, reconoció este Tribunal que si bien es clara la existencia de un
factor objetivo, como lo es el vínculo de consanguinidad entre los señores
Escobar González y Uribe Escobar -primos hermanos-, así como la falta de
presentación de impedimento en el trámite de aprobación del Acuerdo, es preciso
señalar que la propia jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que esto
no es suficiente para decretar la pérdida de investidura, pues dado el
contenido indeterminado del concepto de ‘conflicto de interés’ es
necesario analizar la subjetividad de la conducta que se reprocha. Lo cual, no
sucedió en la DSI, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado,
configurándose así un defecto fáctico.
6.     Lo
anterior, como consecuencia de la falta de motivación al pretermitir la valoración de la conducta subjetiva del
accionante Escobar González, y concretamente, cómo esta dio o no lugar a la
existencia de un “interés directo”, que, de acuerdo con la jurisprudencia del
Consejo de Estado -juez natural de la acción de pérdida de investidura-, debe
hacerse caso a caso con el fin de dotar de contenido un concepto indeterminado
como lo es el de ‘conflicto de intereses’. De esta forma, la decisión proferida por el Consejo de Estado
deriva de forma errónea el conflicto de interés exclusivamente del criterio
objetivo, esto es del parentesco. En este sentido, era necesario para la
motivación que el juez contencioso administrativo tuviera en cuenta la
necesidad de demostrar la existencia de un “interés directo”, el cual debe ser particular y actual,
de carácter moral o económico, en la decisión de uno de los asuntos sometidos a
su consideración y debe ser real, no hipotético o aleatorio.
7.     De
esta forma, señaló la Corte que en la valoración probatoria del interés directo
del accionante debió tenerse en cuenta que el Concejo Municipal, del cual el
accionante hacía parte, se encontraba en ejercicio de la facultad legal
conferida en el artículo 64 de la Ley 388 de 1997. Asimismo, del texto del
Acuerdo aprobado no se evidencia la existencia de un beneficio o interés
directo, puesto que el mismo se limitó a facultar “[a]l Alcalde Municipal de Pereira, como la autoridad competente para
establecer las condiciones que autorizan la expropiación por vía administrativa
de conformidad con los criterios señalados en el artículo 65 de la ley 388 de
1997, el Plan Parcial de Ciudad Victoria, hoy adoptado mediante Decreto
Municipal 1301 de 2002, modificado por los Decretos 721 de 2003 y 720 de 2014 y
el Plan Parcial Bulevar Victoria, adoptado mediante el Decreto 628 del 25 de
junio de 2010 o las normas que los aclare o modifique”. En este
sentido, resaltó la Corte que dicho Acuerdo no establece las condiciones bajo
las cuales se debe ejercer dicha actuación de la administración, sino que por
el contrario, define la instancia o funcionario competente para tomar una
decisión reglada en la ley.
8.     Como
consecuencia de lo anterior, verificó este tribunal que la decisión del Concejo
Municipal en la que participó el tutelante no tenía la virtualidad de poner en
marcha el Plan Parcial Ciudad Victoria, puesto que para que ello sucediera,
debían materializarse actos posteriores, que deben ser ejecutados por
autoridades diferentes al Concejo y cuyo ejercicio está regulado por la ley,
tales como (i) la declaratoria de urgencia por parte del alcalde en los términos
del artículo 64 de la Ley 388 de 1997; y (ii) que efectivamente se llevara a
cabo la expropiación por la vía administrativa, siempre que la administración
hubiese optado por este instrumento cuando se declarasen las condiciones de
urgencia. Ambos resultados no se siguen, de manera inmediata, de la
manifestación de voluntad del concejal al votar favorablemente el proyecto de
Acuerdo, por lo que no es dado afirmar que con la actuación del tutelante se
haya configurado la existencia del interés directo. En adición a lo anterior,
señaló la Corte que de acuerdo con la normatividad aplicable, el Plan Parcial
podría llevarse a cabo sin expropiación por la vía administrativa, toda vez que
la autoridad facultada para ello podría adquirir los predios de manera voluntaria.
Concluyó la Corte que siguiendo la caracterización del “interés directo”, según
la jurisprudencia del Consejo de Estado, podría afirmarse que en el presente
caso este resulta hipotético
y aleatorio, puesto que la construcción y en términos generales, la
implementación de la renovación urbana del Plan Parcial Ciudad Victoria, no
deviene automáticamente de la aprobación del Acuerdo.
9.     De
todo lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, concluyó que
la Sección Primera del Consejo de Estado, al proferir la DSI y confirmar la
pérdida de investidura de Álvaro Escobar González, incurrió en un defecto
fáctico y de forma inescindible en un defecto por indebida motivación al no
valorar debidamente el elemento subjetivo en el marco del conflicto de interés por
parte del Concejal Álvaro Escobar González, en el trámite y aprobación del
Acuerdo 1 de 2015, a la luz del constructo jurisprudencial del Consejo de
Estado en la materia. En consecuencia, se revocaron las sentencias de tutela
que negaron el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y el
derecho al acceso a la administración de justicia y, se concedió el amparo
judicial de dichos derechos. Asimismo, se dejaron sin efectos las decisiones
proferidas en el proceso de pérdida de investidura contra el señor Álvaro
Escobar González, y se ordenó a la Sección Primera del Consejo de Estado para
que, en el marco de sus competencias, en el término de 30 días hábiles,
contados a partir de la notificación de esta sentencia, profiriese una nueva decisión,
de conformidad con las consideraciones consignadas en la parte motiva de la
SU-379.
B.
LA SOLICITUD DE ACLARACIÓN
10.
El 19 de septiembre 2019, fue remitido al despacho del Magistrado
sustanciador un escrito en el que la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[151], solicita la “aclaración”,
pues, según los Magistrados, existe una duda en la orden judicial derivada del
hecho que en “La sentencia SU-379 de 20 de agosto de 2019, en su parte
motiva y resolutiva contiene conceptos o frases que ofrecen verdadero motivo de
duda para los suscritos magistrados de cara al cumplimiento de lo orden
impartida…”. Específicamente, sostienen que la orden contenida en el
ordinal tercero de la sentencia en mención genera confusión en la medida en
que:
“[…] la
Sección Primera del Consejo de Estado se encontraría imposibilitada para darle
cumplimiento, en el sentido de proferir una ‘nueva decisión’ en el proceso de
desinvestidura identificada con el número único de radicación 660012333000201500177-07
en la medida en que esta sentencia de reemplazo se debe proferir ‘[…] en el
marco de sus competencias [entiéndase las competencias constitucionales,
legales y reglamentarias del Consejo de Estado] […] y conforme a la normativa
aplicable que no faculta al Consejo de Estado para resolver esta clase de
procesos en única instancia, sino en segunda instancia como tribunal supremo de
apelación”.
11.
Debido a lo anterior la entidad accionada solicita que se aclare el
fallo, en el sentido de determinar qué acciones debe seguir esa entidad, con el
fin de “determinar si la orden contenida en el ordinal tercero de la parte
resolutiva de dicha providencia –en cuanto que se profiera una nueva decisión-,
debe ser cumplida de manera directa por la Sección Primer del Consejo de Estado
–en única instancia- o, en segunda instancia, “en el marco de sus competencias,
con ocasión del recurso de apelación que interpuso la parte demandada contra la
sentencia proferida por el Tribunal el 6 de julio de 2015, en primera instancia,
poniendo de presente que esta última decisión se dejó sin efectos en la
sentencia unificación proferida por la Corte Constitucional objeto de esta
solicitud”.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A.
PROCEDENCIA DE LAS SOLICITUDES DE ACLARACIÓN DE LAS SENTENCIAS
EMITIDAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
12.
La Corte Constitucional en repetidas ocasiones
ha manifestado que, por regla general, no es procedente la aclaración de
sentencias, ya que esa figura, en principio, desconoce la intangibilidad de la
cosa juzgada y da lugar a un exceso en el ámbito de competencias de la Corte en
los términos del artículo 241 de la Constitución[152].
13.
Sin embargo, excepcionalmente, es posible que
esta Corporación acceda a este tipo de solicitudes, siempre y cuando se cumpla
con los requisitos previstos en el artículo 285 del Código General del Proceso,
que establece:
“ARTÍCULO
285. ACLARACIÓN. La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la
pronunció. Sin embargo, podrá ser aclarada, de oficio o a solicitud de parte,
cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda,
siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan
en ella.
En las mismas circunstancias procederá la aclaración de auto.
La aclaración procederá de oficio o a petición de parte formulada dentro del
término de ejecutoria de la providencia.
La providencia que resuelva sobre la aclaración no admite
recursos, pero dentro de su ejecutoria podrán interponerse los que procedan
contra la providencia objeto de aclaración.”
14.
En lo que atañe a la procedencia de la
aclaración, específicamente esta Corporación ha determinado que: “(…) se
aclara lo que ofrece duda, lo que es ambiguo, lo que es susceptible de
ocasionar perplejidad en su intelección y, solamente respecto de la
parte resolutiva de los fallos o cuando lo expuesto en la parte motiva influye
en aquella. Es decir, mientras esa hipótesis no se encuentre establecida a
plenitud, se mantiene incólume la prohibición al juzgador de pronunciarse de
nuevo sobre la sentencia ya proferida, pues, se repite, ella es intangible para
el juez que la hubiere dictado, a quien le está vedado revocarla o reformarla,
aún a pretexto de aclararla”[153].
15.
De lo anterior se desprende que la Corte
Constitucional puede conocer de una solicitud de aclaración cuando, primero,
verse sobre la parte resolutiva de la sentencia o sobre la parte motiva siempre
y cuando influya de forma directa en la decisión[154], de manera
que únicamente se aclara lo que ofrece una duda objetiva y razonable y, segundo,
cuando el solicitante la presente, teniendo legitimación en la causa, dentro
del término de ejecutoria de la providencia[155].
16.
De otra parte, la Corte Constitucional ha
reiterado que, de acuerdo al Artículo 241 Constitucional, es un cuerpo
jurisdiccional y no consultivo, en consecuencia, carece de competencia
para resolver dudas o interrogatorios que formulen los ciudadanos o para
esclarecer el sentido de las sentencias que profiera[156].
B.
SOBRE LA SOLICITUD DE ACLARACIÓN PRESENTADA POR LA SECCIÓN
PRIMERA DEL CONSEJO DE ESTADO
17.
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, es claro para esta
Sala que la petición presentada por los Magistrados de la Sección Primera del
Consejo de Estado está dentro del término de ejecutoria[157] y esa entidad está
legitimada por activa. Ahora bien, como quiera que se
encuentran satisfechos los presupuestos generales para la procedencia de la
solicitud, la Sala reitera que, como se indicó en la parte considerativa de
esta providencia, la aclaración de una sentencia procede cuando algún concepto
o frase genere verdadero motivo de duda. En este sentido, debe
reiterarse lo señalado por esta Corte, en el sentido que la Corte
Constitucional es un órgano jurisdiccional y no consultivo; es decir, no
cualquier tipo de duda es susceptible de aclaración por parte del juez[158], más
aún cuando una lectura sistemática de la decisión permite aclarar la supuesta
duda que originó la presente solicitud de aclaración.
18.
En el presente caso, el peticionario solicita que se
aclare el resolutivo tercero, por considerar que a raíz de la orden de dictar
una sentencia de reemplazo, dejando sin efectos ambas instancias, se impone una
duda razonable sobre si se ha convertido el proceso de pérdida de investidura
en uno de única instancia, lo que tendría como consecuencia que el Consejo de
Estado careciera de competencia para proferir tal sentencia, pues de acuerdo
con la ley solo puede proferir sentencias de segunda instancia en tales
procesos.
19.
Una vez revisada dicha solicitud, la Sala encuentra que
en el ordinal tercero de la sentencia SU-379 se incurrió en un error al dejar
sin efecto la sentencia proferida en primera instancia, dentro del proceso de
pérdida de investidura[159].
20.
En este sentido, a lo largo de la sentencia SU-379, la
Sala Plena se limitó a determinar si la decisión de segunda instancia
proferida en el proceso de pérdida de investidura adelantado contra el Señor
Álvaro Escobar González incurría: (i) en un defecto fáctico al no tener en
cuenta los testimonios de Jorge Uribe Escobar y María del Pilar Torres Mejía; y
(ii) en una indebida motivación de la sentencia al no tener en cuenta el
presunto desconocimiento por parte del entonces concejal de que su familiar en
cuarto grado de consanguinidad era el promotor de la renovación urbanística,
así como la ausencia de valoración del “interés directo” que ello podría
reportarle al accionante.
21.
Es decir, el juez constitucional se limitó a hacer un control, por demás
excepcional, del ejercicio del poder judicial, en sede de revisión, al emitir
una sentencia, cotejando los posibles derechos constitucionales que se alegaron
vulnerados, a la luz del sentido y alcance que se les ha dado a tales derechos
tanto por parte de la jurisprudencia del Consejo de Estado, como de la Corte
Constitucional. Fue así, como determinó que “[l]a
Sección Primera del Consejo de Estado, al proferir la sentencia de 2 de junio
de 2016 y confirmar la pérdida de investidura de Álvaro Escobar González,
incurrió en un defecto fáctico y de forma inescindible en un defecto por
indebida motivación al no valorar debidamente el elemento subjetivo en el marco
del conflicto de interés por parte del Concejal Álvaro Escobar González, en el
trámite y aprobación del Acuerdo 1 de 2015, a la luz del constructo
jurisprudencial del Consejo de Estado en la materia” (subrayado fuera
de texto original).
22.
Ahora bien, una lectura integral de la providencia cuestionada
demuestra que los argumentos desarrollados en los que se basa el ordinal
tercero de la parte resolutiva de la sentencia SU-379, están dirigidos a
explicar a la Sección Primera del Consejo de Estado que al proferir la decisión
de segunda instancia, se verificó la existencia de una violación del derecho
constitucional al debido proceso, por lo cual le ordena proferir una sentencia
que reemplace aquella que fue dejada sin efectos, en los términos de la
sentencia SU-379, la cual, se limita a reiterar la pacífica jurisprudencia de
la Sección Primera del Consejo de Estado, relacionada con la valoración de la
causal “conflicto de interés” en el marco de procesos de pérdida de
investidura. Por consiguiente, tal orden no se basa en una reforma al
procedimiento aplicable sobre pérdida de investidura, pues es claro que escapa
al alcance de las competencias constitucionales que esta Corte ejerce en los estrictos
y precisos términos del artículo 241 de la Carta Política.
23.
No obstante lo anterior, resulta prudente que se
proceda a hacer la aclaración pues, la aclaración solicitada se corresponde
directamente con el sentido de la decisión, ya que con la misma no se modificó el
procedimiento aplicable sobre pérdida de investidura, pues es claro que escapa
al alcance de las competencias constitucionales que esta Corte ejerce en los estrictos
y precisos términos del artículo 241 de la Carta Política,
y permite garantizar la efectividad del amparo al derecho fundamental[160]
concedido en el resolutivo segundo de la sentencia SU-379. Con fundamento en lo anterior,
se aclarará la sentencia mencionada para dejar sin efectos únicamente la
decisión proferida dentro del proceso de pérdida de investidura contra
el señor Álvaro Escobar González, en segunda instancia, por la Sección Primera
del Consejo de Estado, el 2 de junio de 2016, dejando en lo demás inalterada la
sentencia SU-379. De cualquier forma, esta Corporación reitera a la Sección
Primera del Consejo de Estado que el plazo de 30 días hábiles para dar
cumplimiento a la orden tercera, se debe regir por lo dispuesto en el inciso 2°
del artículo 302 del Código General del Proceso[161].
24.
Por lo demás, cabe resaltar que la orden relacionada con que la Sección
Primera del Consejo de Estado, en segunda instancia, profiera una sentencia de
reemplazo se deriva de la posibilidad que tiene el juez constitucional, dentro
de su independencia y autonomía, de tomar aquellas decisiones que mejor
satisfagan el derecho fundamental vulnerado. Adicionalmente, en materia de
tutela contra providencias judiciales, no es ajeno a la jurisprudencia
constitucional, el ordenar al juez que emitió la sentencia que se deja sin
efectos, solicitar que dicte una que la reemplace, teniendo en cuenta las
consideraciones del fallo. En este sentido, ha señalado la jurisprudencia
constitucional que cuando los jueces ordinarios desconocen el precedente
constitucional, pueden darse dos hipótesis “(i) La
primera hipótesis se presenta cuando en el proceso ordinario o ante la
jurisdicción contencioso administrativa uno de los fallos de instancia ha sido
conforme a la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional. En tal caso,
el juez de tutela debe dejar sin efecto la sentencia contraria al precedente y,
en su lugar, confirmar el fallo de instancia que se ajusta a la jurisprudencia
constitucional y (ii) “La segunda hipótesis se presenta cuando no es posible dejar
en firme ninguna decisión de instancia porque todas van en contravía de la
jurisprudencia constitucional. En tal caso corresponderá al juez de tutela
dejar sin efecto el fallo de última instancia y ordenar que se dicte uno nuevo
ajustado al precedente constitucional”[162]
(negrillas fuera de texto original). Así, una vez aclarado el error
en que incurrió esta Corporación, se hace palmario que la orden proferida en
nada modifica el proceso legal de pérdida de investidura, y en su lugar
profiere una orden que no es novedosa a la jurisprudencia constitucional, y que
se enmarca dentro de las competencias que poseen jueces de la República al
fungir como jueces de tutela.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional,
RESUELVE:
Primero.- ACLARAR la orden proferida en el resolutivo
tercero de la sentencia SU-379 de 2019, la cual en adelante se leerá así: “TERCERO.
- DEJAR SIN EFECTO la sentencia proferida dentro del proceso de
pérdida de investidura contra el señor Álvaro Escobar González, en segunda
instancia, por la Sección Primera del Consejo de Estado, el 2 de junio de 2016.
En su lugar, ORDENAR a la Sección Primera del Consejo de Estado para
que, en el marco de sus competencias, en el término de treinta (30) días
hábiles, contados a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una
nueva decisión, de conformidad con las consideraciones consignadas en la parte
motiva de esta providencia”.
Segundo.- Contra esta providencia no procede ningún recurso.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Ausente con excusa
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Ver folio 42 del cuaderno 1.
[2] Hecho transcrito en la sentencia de pérdida de investidura
proferida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, de 6
de julio de 2015, folio 55 del cuaderno 1, que a su vez indica que fue uno de
los fundamentos normativos para la expedición del Acuerdo 01 de 2015, obrante
en los folios 43 y siguientes del expediente judicial y anexo 1 del proyecto.
[3] Ibid.
[4] Resolución 3662 del 10 de septiembre de 2014, disponible en la
Gaceta Metropolitana Ordinaria No. 79 mes de septiembre de 2014, páginas 85 a
88 o en el siguiente enlace:
http://amco.gov.co/Archivos/Articulos/Documentos/00000982.pdf
[5] Ponencia proyecto de acuerdo suscrita por Álvaro Escobar González,
a folios 52 a 56 del cuaderno de selección.
[6] Ver folio 162, del cuaderno 2.
[7] Ver folio 168, del cuaderno 2.
[8] Ver folio 68 del cuaderno 1.
[9] Ver folios 44-45, del cuaderno 1.
[10] Sentencia del 6 de julio de 2015, a folios 44 a 65 del cuaderno 1.
[11] Sentencia del 2 de junio de 2016, a folios 66 a 95 del cuaderno
1.
[12] Sentencia del 2 de junio de 2016, páginas 93-94 del cuaderno 1.
[13] Sentencia del 2 de junio de 2016, página 94 del cuaderno 1.
[14] Ver folio 160 del cuaderno 1.
[15] Ver folios 47 y 68 del cuaderno primero.
[16] Ver demanda de tutela a folio 3 del cuaderno 1.
[17] Ver cuaderno principal folios 44 a 64.
[18] Ver cuaderno principal folios 66 a 95.
[19] Ver cuaderno principal folio 73.
[20] Ver cuaderno principal 114.
[21] Ibid. En el mismo sentido, ver alegatos de conclusión a folios 96 a
146 del cuaderno principal.
[22] Ver cuaderno principal, folios 1 a 146.
[23] Sobre el particular, también ver folio 36 del cuaderno principal.
[24] Se señala en el escrito de tutela (folio 4 y siguientes que): (i)
la expedición del acuerdo no puede generar un conflicto de intereses, por
cuanto, se ejerce una competencia reglada consistente en designar un
funcionario para que éste adopte autónomamente las determinaciones señaladas en
el mismo; (ii) el señor Uribe Escobar no tenía ningún interés directo en el
Acuerdo y el Concejal demandado no tenía conocimiento de las gestiones
realizadas por éste. Los documentos firmados por Uribe Escobar no forman parte
de los que remitió la Alcaldía al Concejo para tramitar el proyecto de Acuerdo;
(iii) la expedición de un acuerdo, no puede favorecer los intereses
particulares de nadie, ni siquiera en el caso de que efectivamente hubiese
ejercido tal competencia. Para cualquier interesado en el desarrollo de un plan
parcial, la obligación de pagar predios por el precio determinado en una
expropiación administrativa no comporta ningún tipo de ventaja.
[25] Al respecto, ver folios 37 y 38 del cuaderno principal.
[26] Auto admisorio del 16 de diciembre de 2016, folio 149 del cuaderno
1.
[27] Contestación de la demanda a folios 158 a 162 del cuaderno 1. Es de
resaltar que no se adjuntó acto de delegación del presidente del Consejo de
Estado al consejero encargado, con fines de acreditar la representación de dicha
corporación.
[28] De conformidad con el artículo 65 de la Ley 388 de 1997.
[29] Expediente: 2011-01559. Actor: Pablo Bustos Sánchez M.P. Dr. Hernán
Andrade Rincón (cita original).
[30] Sentencia de 21 de noviembre de 2013, Expediente: 2012-00093, M.P.
Dr. Guillermo Vargas Ayala (cita original).
[31] Ver folio 160 del cuaderno 1.
[32] Señala la accionada que dicha prueba obra a folios 30-32 del
cuaderno anexo del expediente original.
[33] Señala la accionada que dicha prueba obra a folio 77 del cuaderno
anexo del expediente original.
[34] Señala la accionada que dicha prueba obra a folios 88-86 del
cuaderno anexo del expediente original.
[35] Señala la accionada que dicha prueba obra a folios 89-92 del
cuaderno anexo del expediente original.
[36] Señala la accionada que dicha prueba obra a folio 37 del cuaderno
anexo del expediente original.
[37] Señala la accionada que dicha prueba obra a folio 96 del cuaderno
anexo del expediente original.
[38] Señala la accionada que dicha prueba obra a folios 38-40 del
cuaderno anexo del expediente original.
[39] Señala la accionada que dicha prueba obra a folios 43-74 del
cuaderno anexo del expediente original.
[40] Señala la accionada que dicha prueba obra a folios 33-35 del
cuaderno anexo del expediente original.
[41] Señala la accionada que dicha prueba obra a folio 41 del cuaderno
anexo del expediente original.
[42] Señala la accionada que dicha prueba obra a folio 42 del cuaderno
anexo del expediente original.
[43] Señala la accionada que dicha prueba obra a folios 3-11 del
cuaderno anexo del expediente original.
[44] Señala la accionada que dicha prueba obra a folios 12-16 del
cuaderno anexo del expediente original.
[45] Señala la accionada que dicha prueba obra a folios 17-21 del
cuaderno anexo del expediente original.
[46] Señala la accionada que dicha prueba obra a folios 27-29 del
cuaderno anexo del expediente original.
[47] Ver folio 162 del cuaderno 1.
[48] Sentencia del dieciséis (16) de febrero de dos mil diecisiete
(2017), folios 163 a 175 del cuaderno 1.
[49] Ver folio 168 del cuaderno 1.
[50] Ver folios 169 a 172 del cuaderno 1.
[51] Ver folio 172 reverso del cuaderno 1.
[52] Ley 1564 de 2012, artículo 176 “APRECIACIÓN DE LAS PRUEBAS. Las
pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la
sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial
para la existencia o validez de ciertos actos. El juez expondrá siempre
razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba”.
[53] Ley 1437 de 2011, artículo 211 “RÉGIMEN PROBATORIO. En los
procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, en lo que no esté expresamente regulado en este Código, se
aplicarán en materia probatoria las normas del Código de Procedimiento Civil”.
[54] Ver folio 173 reverso del cuaderno 1.
[55] Corte Constitucional, sentencia T-709 de 2010.
[56] Sentencia del dieciséis (16) de febrero de dos mil diecisiete
(2017), folio 175 del cuaderno 1.
[57] Escrito de impugnación a folios 183 a 189 del cuaderno 1.
[58] Sentencia del veinticuatro (24) de agosto de dos mil diecisiete
(2017), folios 202 a 210 del cuaderno 1.
[59] Ver folio 206 del cuaderno 1.
[60] Ley 1564 de 2012, artículo 280 “CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La
motivación de la sentencia deberá limitarse al examen crítico de las pruebas
con explicación razonada de las conclusiones sobre ellas, y a los razonamientos
constitucionales, legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios
para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión,
con indicación de las disposiciones aplicadas. El juez siempre deberá
calificar la conducta procesal de las partes y, de ser el caso, deducir
indicios de ella” (resaltado original de la sentencia).
[61] Sentencia del veinticuatro (24) de agosto de dos mil diecisiete
(2017), folio 207 reverso del cuaderno 1.
[62] Cita la exposición de motivos del Acuerdo en lo referente a que “cuando
se advierta que los titulares de los derechos reales de dominio no participen
en la consolidación y ejecución del Plan Parcial de Renovación Urbana Bulevar
Victoria y Ciudad Victoria”, ver folio 210 del cuaderno 1.
[63] Ver folio 18 del expediente contencioso: “6.2. En el alegato de
segunda instancia se relacionan todas las pruebas obrantes en el expediente y
se exponen todos los argumentos dirigidos a demostrar que, del hecho de que el
señor Jorge Uribe Escobar hubiese obrado como apoderado para presentar la
iniciativa que condujo a la modificación del Plan Parcial de Renovación Urbana
Ciudad Victoria, que es el único supuesto fáctico que el concejal demandado
conocía porque el Decreto 720 era uno de los anexos del acuerdo” (cita
original de la sentencia de segunda instancia).
[64] Ver folio 210 del cuaderno 1.
[65] Auto del 24 de noviembre de 2017 a folios 7 a 15 del cuaderno de
selección.
[66] Insistencia del 22 de abril de 2017 a folios 5 y 6 del cuaderno de
selección.
[67] Acuerdo 02 del 22 de julio de 2015, artículo 61. Revisión por la
Sala Plena: “Cuando a juicio de la Sala Plena, por solicitud de cualquier
magistrado, un proceso de tutela dé lugar a un fallo de unificación de
jurisprudencia o la transcendencia del tema amerite su estudio por todos los
magistrados, se dispondrá que la sentencia correspondiente sea proferida por la
Sala Plena. Adicionalmente, para los fines establecidos en las normas
vigentes, después de haber sido escogidos autónomamente por la Sala de
Selección competente, los fallos sobre acciones de tutela instauradas contra
providencias de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado deberán
ser llevados por el magistrado a quien le corresponda en reparto a la Sala
Plena, la cual determinará si asume su conocimiento con base en el informe
mensual que le sea presentado a partir de la Sala de Selección de marzo de
2009. En tal evento, el magistrado ponente registrará en la Secretaría el
proyecto de fallo respectivo y se procederá a cumplir el mismo trámite previsto
por el artículo 53 del Reglamento de la Corporación para el cambio de
jurisprudencia, en materia de sentencias de revisión de tutela” (subraya
fuera de texto). Es importante anotar que esta decisión fue motivo de la
reiteración de la solicitud, en el marco de lo dispuesto en el artículo 61 del
Reglamento de la Corte, por parte del Magistrado Ponente, por cuanto, en la
Sala Plena del 7 marzo de 2018 este asunto fue puesto a consideración de la
Sala Plena, y tal como consta en el Acta 12, se determinó que el “expediente
continuara en la Sala Cuarta de Revisión”.
[68] (i) Si dentro de la iniciativa propuesta por la Alcaldía de
Pereira al Concejo de Pereira que culminó con el Acuerdo 01 de 2015 se anexaron
documentos, informes, propuestas u otro documento, en los que estuviera
relacionado el promotor de los planes urbanísticos, Jorge Hernán Uribe Escobar,
adjuntando los respectivos documentos de haber lugar a ello.  (ii)  Indique con
exactitud cuáles fueron los documentos remitidos al Concejo de Pereira y que
integraron el expediente del proyecto de acuerdo, especialmente, si existen
referencias sobre el promotor Jorge Hernán Uribe Escobar.
[69] (i) Copia del expediente de acuerdo que culminó con el
Acuerdo No. 1 de 2015. (ii) Copia de las actas del Concejo en las cuales el
ponente Álvaro Escobar González presentó el referido proyecto de acuerdo y sus
sucesivos debates. (iii) Copia del proyecto de Acuerdo presentado por Álvaro
Escobar González y sus anexos. (iv) Copia del registro de seguridad de entradas
y salidas del promotor del proyecto Jorge Hernán Uribe Escobar al recinto del
Concejo y del despacho del ponente durante la radicación del proyecto, trámite
y debates.
[70] Si dentro de sus competencias constitucionales y legales
cursa a nivel nacional o en la dependencia regional de Pereira, Risaralda,
investigación disciplinaria en contra de Álvaro Escobar González, por los
hechos de desconocimiento del régimen de inhabilidades en el Acuerdo No. 1 de
2015, del cual fue ponente. En el evento de existir un proceso disciplinario en
curso frente al accionante, informen qué pruebas existen y en qué estado se
encuentran.
[71] Auto del 19 de febrero de 2018 a folios 21 y 22 del cuaderno de
selección.
[72] Auto del 23 de marzo de 2018 a folios 107 y 108 del cuaderno de
selección.
[73] Oficio del 20 de abril de 2018 a folio 196 del cuaderno de
selección.
[74] Escrito por el apoderado debidamente acreditado del accionante,
según consta a folios 194 y 195 del cuaderno de selección.
[75] Escrito del 2 de marzo de 2018, No. 9011 a folios 26 a 30 del
cuaderno de selección.
[76] Documentos remitidos mediante oficio No. 34904 del 4 de noviembre
de 2014, disponible a folio 30 del cuaderno de selección. Sin adjuntar
copia alguna al presente proceso, indicó que las piezas remitidas al concejo
fueron las siguientes: Proyecto de Acuerdo; Decreto Municipal No. 1013 de 2010,
por medio de la cual se realizó el anuncio de utilidad pública e interés social
del Plan Parcial Bulevar Victoria; Decreto Municipal No. 628 de junio 25 de
2010 mediante el cual se adoptó el Plan Parcial de renovación urbana Bulevar
Victoria; Decreto Municipal No. 1301 de 2002 Plan Parcial Ciudad Victoria;
Decreto Municipal No. 721 de 2003 por el cual se modifica el Plan Parcial
Ciudad Victoria; Decreto Municipal No. 720 de 2014 por el cual se modifica el
Plan Parcial Ciudad Victoria; Plano de delimitación Plan Parcial Bulevar
Victoria; Plano de delimitación Plan Parcial Ciudad Victoria.
[77] Oficio 20-10-02 a folio 37 del cuaderno de selección. Copia
del proyecto de acuerdo presentado por el alcalde de la época (Folio 126 del cuaderno de selección); Exposición de motivos
proyectada por la Secretaría de Planeación de la Alcaldía de Pereira, en la que
se relacionan los mismos anexos enunciados en el numeral anterior (folios 127 a 135 del cuaderno de selección); Designación de
ponente a Álvaro Escobar González el 3 de febrero de 2015 (folios
136 a 139 del cuaderno de selección); Proposición al proyecto de
adicionar un parágrafo en el sentido de indicar que las facultades se confieren
por el término de seis (6) meses (folio 140 del cuaderno de
selección); Ponencia del proyecto de 4 de febrero de 2015 presentada por
Álvaro Escobar González (folios 141 a 145 del cuaderno de
selección); Informe de comisión primera al proyecto de acuerdo de 9 de
febrero de 2015 (folios 146 y 147 del cuaderno de selección); Acuerdo
No. 1 de 2015 sancionado (folios 148 a 151 del cuaderno de selección).
[78] Informe del proceso disciplinario S-335-2018 de 23 de febrero de
2018 a folio 105 del cuaderno de selección.
[79] Ver, entre otras, sentencias T-119 de 2015, T-250 de 2015, T-446 de
2015 y T-548 de 2015, y T-317 de 2015.
[80] Decreto 2591 de 1991, artículo 8 “Aun cuando el afectado
disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá
cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. En el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en
la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la
autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción
instaurada por el afectado. En todo caso el afectado deberá ejercer dicha
acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela”.
[81] Corte Constitucional, sentencia SU-585 de 2017.
[82] Según la sentencia C-590 de 2005 los requisitos generales o de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son los
siguientes: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente
relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede
entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia
constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a
otras jurisdicciones (…), b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios
y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo
que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos
judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus
derechos (…), c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la
tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir
del hecho que originó la vulneración (…), d. Cuando se trate de una irregularidad
procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o
determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos
fundamentales de la parte actora (…), e. Que la parte actora identifique de
manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso
judicial siempre que esto hubiere sido posible”:
[83] Corte Constitucional, entre otras, sentencia T-503 de 2017, T-388
de 2018, T-066 de 2019.
[84] “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el
funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se origina
cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece
del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se
sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son los
casos en que se decide con base en normas inexistentes o
inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción
entre los fundamentos y la decisión
f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o
tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo
a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
g. Decisión sin motivación, que implica el
incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se
presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de
un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando
sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo
para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente
vinculante del derecho fundamental vulnerado.
i. Violación directa de la Constitución”.
[85] Corte Constitucional, sentencia SU-917 de 2010, reiterada en la
SU-050 de 2018 y en la SU-072 de 2018.
[86] Corte Constitucional, sentencias T-398 de 2017 y SU-050 y SU-072 de
2018.
[87] Corte Constitucional, sentencia T-006 de 2015.
[88] Corte Constitucional, sentencia T-727 de 2016.
[89] Ley 1437 de 2011, artículo 248. “PROCEDENCIA. El recurso
extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas
por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces
administrativos”, y artículo 249. “COMPETENCIA. De los recursos de revisión
contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de
Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de
la sección que profirió la decisión”.
[90] Corte Constitucional, sentencia SU-868 de 2001 (cita original).
[91] Ley 1437 de 2011, artículo 250. “CAUSALES DE REVISIÓN. Sin
perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales
de revisión:
1. Haberse encontrado o recobrado
después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera
podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos
al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
2. Haberse dictado la sentencia
con fundamento en documentos falsos o adulterados.
3. Haberse dictado la sentencia
con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en
su expedición.
4. Haberse dictado sentencia penal
que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.
5. Existir nulidad originada en la
sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de
apelación.
6. Aparecer, después de dictada la
sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar.
7. No tener la persona en cuyo
favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la
aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o
sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.
8. Ser la sentencia contraria a
otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que
aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo
proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”.
[92] Ver folio 1 del cuaderno principal-
[93] Corte Constitucional, sentencia T-265 de 2015 y T-404 de 2017.
[94] Poder especial obrante a folio 42 y 43 del cuaderno 1. Asimismo,
mediante oficio remitido por la Secretaria General de fecha 30 de enero de 2019
se acompañó la sustitución del poder realizada por el accionante, en favor del
abogado Germán Rodríguez Villamizar.
[95] Decreto 2591 de 1991, artículo 42 “Procedencia. La acción de tutela
procederá contra acciones u omisiones de particulares en los siguientes casos:
1. Cuando aquel contra quien se hubiere hecho la solicitud esté encargado de la
prestación del servicio público de educación para proteger los derechos
consagrados en los artículos 13, 15, 16, 18, 19, 20, 23, 27, 29, 37 y 38 de la
Constitución”.
[96] Ibid.
[97] Corte Constitucional, sentencia T-084 de
2017.
[98] Corte Constitucional, sentencia T-336 de 2004.
[99] Corte Constitucional, sentencias T-442 de 1994 y T-781 de 2011.
[100] Corte Constitucional, sentencia T-084 de
2017.
[101] Corte Constitucional, sentencia T-458 de
2007.
[102] Constitución Política, artículo 183.
[103] Ley 136 de 1994, artículo 55 “PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE
CONCEJAL. Los concejales perderán su investidura por:
1. La aceptación o desempeño de un
cargo público, de conformidad con el artículo 291 de la Constitución Política,
salvo que medie renuncia previa, caso en el cual deberá informar al Presidente
del Concejo o en su receso al alcalde sobre este hecho.
2. Por violación del régimen de
inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses.
3. Por indebida destinación de
dineros públicos.
4. Por tráfico de influencias
debidamente comprobado.
La pérdida de la investidura será
decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la respectiva
jurisdicción, siguiendo el procedimiento establecido para los congresistas, en
lo que corresponda”.
[104] Ley 617 de 2000, artículo 48. “PERDIDA DE INVESTIDURA DE
DIPUTADOS, CONCEJALES MUNICIPALES Y DISTRITALES Y DE MIEMBROS DE JUNTAS
ADMINISTRADORAS LOCALES. Los diputados y concejales municipales y distritales y
miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:
1. Por violación del régimen de
incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de
intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o
diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general.
2. Por la inasistencia en un mismo
período de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se
voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso.
3. Por no tomar posesión del cargo
dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las
asambleas o concejos, según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.
4. Por indebida destinación de
dineros públicos.
5. Por tráfico de influencias
debidamente comprobado.
6. Por las demás causales
expresamente previstas en la ley.
PARAGRAFO 1o. Las causales 2 y 3
no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor.
PARAGRAFO 2o. La pérdida de la
investidura será decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo con
jurisdicción en el respectivo departamento de acuerdo con la ley, con plena
observancia del debido proceso y en un término no mayor de cuarenta y cinco
(45) días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por
la mesa directiva de la asamblea departamental o del concejo municipal o por
cualquier ciudadano. La segunda instancia se surtirá ante la sala o sección del
Consejo de Estado que determine la ley en un término no mayor de quince (15)
días”.
[105] Corte Constitucional, sentencia C-473 de 1997: “La única
conclusión posible es que cuando el artículo 293 consagra la posibilidad de que
el legislador determine las causas de destitución de los ciudadanos que sean
elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las
entidades territoriales, incluye la determinación de las causales de pérdida de
investidura de estos funcionarios. la ley sí puede consagrar causales
adicionales para la declaración de la pérdida de investidura de concejal”.
[106] Constitución Política, artículo 182 “Los congresistas deberán
poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral
o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos
sometidos a su consideración. La ley determinará lo relacionado con los
conflictos de intereses y las recusaciones”. En este mismo sentido, el
artículo 18 de la Ley 1881 de 2018 dispone que “Los congresistas que dentro
del año inmediatamente anterior a su elección hayan prestado servicios
remunerados a gremios o personas de derecho privado sobre cuyos intereses o
negocios incidan directamente actos que se encuentren al estudio del Congreso,
deberán comunicarlo por escrito a la Mesa Directiva de la respectiva
Corporación para que, decida si los Congresistas aludidos deben abstenerse de
participar en el trámite y votación de dichos actos”.
[107] Corte Constitucional, sentencia C-473 de 1997.
[108] La Corte Constitucional profirió sentencia de unificación SU-424 de
2016, la cual no es precedente para el caso concreto. Sólo se trae su
referencia, con el fin de dar una interpretación de la naturaleza del juicio de
pérdida de investidura, a cargo del juez ordinario. Es importante destacar que
en dicho caso, este tribunal 2016 se
ocupó de resolver los casos de dos Representantes a la Cámara, quienes
afirmaban que sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a
la participación política, fueron vulnerados por la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al declarar individualmente y
por separado la pérdida de sus investiduras por incurrir en la causal
consagrada en el numeral 5º del artículo 179 de la Constitución. De cara a lo
anterior, dentro de las conclusiones a las que llegó la Sala Plena en la
sentencia SU-424 de 2016 se destaca que el alcance del derecho fundamental al
debido proceso, en el curso de la acción de pérdida de investidura, impone al
juez abordar el asunto bajo la óptica de los principios pro homine,
in dubio pro reo y de legalidad, y efectuar un análisis de
responsabilidad subjetivo para verificar la ocurrencia de una conducta típica,
antijurídica y culpable. Para finalmente fijar como razón de la decisión que “[u]na sentencia proferida en un proceso de pérdida de
investidura, incurre en un defecto sustantivo, cuando sanciona a un
Representante a la Cámara sin analizar si su conducta se produjo con culpa o
dolo”. Con base en lo expuesto y de
cara a la solución del caso concreto que ocupa a la Sala decidir, se debe
precisar que la SU-426 de 2016 no puede ser considerada como precedente directo
en esta oportunidad. Lo anterior, debido a que de los hechos anteriormente
transcritos, la causal de pérdida de investidura que en dicha ocasión analizó
este Tribunal, se refiere al régimen de inhabilidades, es decir, hace
referencia a circunstancias que impiden la elección, o incluso la inscripción
para participar en la contienda electoral, de un ciudadano en una corporación
de elección popular, en razón a causales que la Constitución y la ley
determinen, tales como que determinados parientes ocupen ciertos cargos, en un
periodo de tiempo anterior a la inscripción o elección para una determinada
corporación.
[109] Sentencia del 5 de febrero de 2009, radicado
05001-23-31-000-2008-00937-01(PI). Posición reiterada en las sentencias de 31
de agosto de 2006 (Expediente 2006-00033); de 23 de noviembre de 2006
(Expediente 2006-00035) y de 30 de noviembre de 2006 (Expediente 2006-00031).
[110] Sentencia del 5 de febrero de 2009, rad.
73001-23-33-001-2016-00180-01.
[111] En este sentido señala el Consejo de Estado «[…] A su vez la
Sala Plena de la Corporación ha precisado que el conflicto de intereses es un
concepto jurídico indeterminado que debe ser analizado en cada caso concreto,
así: “[…] el artículo 1º de la Constitución
Política dispone que la prevalencia del interés general es uno de los
principios fundantes del Estado Social de Derecho. De allí que debe prevalecer
en todas las actuaciones de los congresistas, con prescindencia de los
intereses privados, personales o familiares, que de una u otra manera puedan
incidir en las distintas funciones del Congreso de la República. En el mismo
sentido el artículo 133 constitucional, precisa que los miembros de cuerpos
colegiados de elección directa representan al pueblo y deben actuar consultando
la justicia y el bien común. Por su parte, el artículo 11 de la Ley 1437 de
2011, aclara que cuando el interés general propio de la función pública entre
en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, este
deberá declararse impedido.
Las normas constitucionales y legales no pueden
precisar in extenso las situaciones que impliquen un conflicto de intereses,
porque se trata de un concepto jurídico indeterminado, lo cual implica que el
ejercicio hermenéutico de las situaciones de carácter moral o económico que
puedan inhibir a un congresista de participar en el trámite de los asuntos
sometidos a su consideración, deberá observar las coordenadas de la realidad o
las circunstancias que rigen cada caso concreto. Por esta potísima razón, no es
pertinente inferir reglas generales cuando se trata de conflicto de intereses.
Los conceptos jurídicos
indeterminados incorporan nociones de la experiencia o de la razón práctica,
técnicos o económicos y valores morales, que implican un juicio valorativo, el
cual deberá realizar, en primer lugar, el propio congresista y así informar
oportunamente sobre el conflicto de intereses -art. 182 superior-. Si no lo
hace, debiéndolo hacer, podrá ser recusado y finalmente, como control externo e
imparcial, será el juez de la pérdida de investidura el que decida en forma
definitiva si el conflicto de intereses, en el caso concreto, es fundamento
suficiente de la desinvestidura solicitada. […]»
Ver, CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ.
Sentencia de primero (1) de febrero de dos mil dieciocho (2018). Radicación
número: 66001-23-33-000-2017-00089-01(PI) y Consejo de Estado- Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo. Sentencia del 9 de noviembre de 2016. Expediente
radicación nro. 11001-03-15-000-2014-03117-00 (PI). C.P. William Hernández
Gómez, entre otras.
[112] En casos de conflicto de interés entre consanguíneos, el Consejo de
Estado ha dicho que el interés surge respecto del familiar. Ello, por cuanto la
sentencia 01333 de 2015, al definir los elementos de esta figura, admite que el
mismo puede estar en cabeza de las personas que tienen vínculo con el funcionario
(esta sentencia, que trataba sobre una congresista que participó en la
elección del Contralor General de la República a pesar de que su hermano se
encontraba vinculado a un proceso de responsabilidad fiscal, afirmó que toda
vez que a la fecha de la elección del contralor el proceso de su hermano ya
había concluido, la funcionaria no tenía un interés actual en la
elección en la que participó). Este análisis también puede soportarse en
algunos apartes de las sentencias con radicado 2003 – 0584, 2005 – 01980,
concepto SCSC 2004, 2010 – 01325, 2015 – 01333, 2015 – 00335 (que dice
expresamente que la titularidad del interés privado debe radicar en cabeza del
Congresista o su familiar), 2016-1192, que al reiterar los presupuestos
para configuración de la causal afirma que el interés directo debe estar en
cabeza de quien es congresista o su círculo cercano (al resolver el
caso concreto afirma que la hermana del accionante se vio beneficiada del
acuerdo y por ello el concejal tuvo un interés directo), y 2017-00003, que dice
que el interés se puede predicar del congresista o sus familiares, entre
otros.
[113] Ver supra hecho 2 y 3.
[114] Ver supra hecho 5.
[115] Transcripción del testimonio de Jorge Uribe Escobar a folios 29 a
31 del cuaderno 1.
[116] Transcripción del testimonio de María del Pilar Torres Mejía a
folios 31 a 33 del cuaderno 1.
[117] Sentencia del 6 de julio de 2015, Tribunal de lo Contencioso
Administrativo de Risaralda, Sala Plena, a folio 61 del cuaderno 1.
[118] Ibid., folio 62 del cuaderno 1.
[119] Según la jurisprudencia del Consejo de Estado (sentencia 1610 de
2011), el interés que genera el conflicto debe ser directo, es decir que la
decisión debe redundar en beneficio del servidor público en forma inmediata,
esto es, sin necesidad de que medien circunstancias o elementos externos a la
misma; que se produzca un beneficio especial, particular y concreto en favor
suyo, de su cónyuge o de un pariente; y que además no se manifieste el
impedimento por esa situación personal o familiar en el trámite del asunto.
[120] Ver folio 197 del cuaderno de tutela.
[121] Esta Corte ha aplicado este mismo criterio en la valoración de la
pérdida de investidura de los congresistas por violación al régimen de
inhabilidades. En este sentido, la sentencia SU-424 de 2016 señala: “Pese a
lo anterior, las sentencias proferidas por la Sala Plena del Consejo de Estado
que declararon la pérdida de investidura no tuvieron en cuenta que los
accionantes actuaron con buena fe exenta de culpa, por lo que no se les puede
endilgar responsabilidad alguna por estar incursos en la conducta analizada. En
efecto, a la luz de un régimen de responsabilidad subjetiva, como el aplicable
a la pérdida de investidura, no es posible imponer una sanción perpetua sin
antes hacer un análisis subjetivo de la configuración de la causal”.
[122] Ibid. “Asimismo, se ha dicho que el aspecto deontológico de esa
figura radica en que es deber de los referidos servidores públicos poner
de manifiesto ante la corporación respectiva, las circunstancias que por
razones económicas o morales pueden afectar su objetividad,
imparcialidad o independencia frente al asunto oficial o institucional que les
compete decidir. De suerte que la causal no se configura por el sólo hecho de
encontrarse en una situación personal o familiar que puede ser directa y
específicamente afectada por la respectiva decisión, sino por no
manifestarla, a sabiendas de encontrarse en situación de impedimento
para tomar parte en aquélla” (negrillas fuera de texto original).
[123] Este concepto, aunque inicialmente dirigido a la pérdida de
investidura de Congresistas, ha sido usado por el Consejo de Estado en caso de
pérdida de investidura por conflictos de interés de Concejales, así en la
Sentencia del Consejo de Estado, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION
PRIMERA, Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS (E), Bogotá,
D.C., trece (13) de octubre de dos mil dieciséis (2016), Radicación número:
66001-23-33-000-2015-00335-01(PI), reiterada recientemente en la Sentencia del
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA,
Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS, Bogotá, D.C., diecinueve
(19) de octubre de dos mil dieciocho (2018), Radicación
número: 25000-23-37-000-2017-00003-01(PI).
[124] Esta misma postura ha sido adoptada por la Corte
Constitucional en casos de valoración de violaciones al régimen de
inhabilidades, tal como en la SU-424 de 2016.
[125] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS, Bogotá,
D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil dieciocho (2018), Radicación
número: 25000-23-37-000-2017-00003-01(PI)
[126] Ibid.
[127] Ibid.
[128] Ver también sentencias: CONSEJO DE ESTADO,
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Consejero ponente: MAURICIO
FAJARDO GOMEZ, Sentencia de veintisiete (27) de julio de dos mil diez (2010),
Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01219-00(PI); Consejo de Estado,
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia del 17 de octubre de
2000. C. P. Mario Alario Méndez. Expediente No. AC- 1116; Sentencia de Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo de 19 de julio de 1991, Expediente
AC-1433, C.P. Dr. Diego Younes Moreno; Sentencia proferida el 23 de marzo de
2010; expediente PI 000198-00; C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas B; Sentencia PI
0584 00 del 9 de noviembre de 2004 y Sentencia AC 3300 del 19 de marzo de 1996;
CP: Dr. Joaquín Barreto Ruiz.
[129] Ver cuaderno principal, folio 93.
[129]
Ver supra pie de página135.
[130] Ver, página 38, cuaderno 2. El artículo 65 de la Ley 388 de
1997 dispone que: “De acuerdo con la naturaleza de los
motivos de utilidad pública o interés social de que se trate, las condiciones
de urgencia se referirán exclusivamente a:
1. Precaver la elevación excesiva
de los precios de los inmuebles, según las directrices y parámetros que para el
efecto establezca el reglamento que expida el Gobierno Nacional.
2. El carácter inaplazable de las
soluciones que se deben ofrecer con ayuda el instrumento expropiatorio.
3. Las consecuencias lesivas para
la comunidad que se producirían por la excesiva dilación en las actividades de
ejecución del plan, programa, proyecto u obra.
4. La prioridad otorgada a las
actividades que requieren la utilización del sistema expropiatorio en los
planes y programas de la respectiva entidad territorial o metropolitana, según
sea el caso”.
[131] Ver cuaderno principal, folio 94.
[132] Ibid.
[133] En efecto, la Corte Constitucional cuando evalúa el concepto
‘interés directo’ en las recusaciones e impedimentos que se formulan a sus
integrantes lo ha hecho énfasis en que este “puede ser patrimonial o moral y
debe ser directo y actual”. Es directo si el juez o magistrado obtiene para
sí o para sus familiares una ventaja o provecho de tipo patrimonial o moral y
es actual cuando la anomalía que se adjudica a la imparcialidad o la capacidad
interna del juzgador está latente o concomitante al momento de tomar la
decisión” En este sentido la Corte Constitucional en el Auto 120 de 2016 dotó
de contenido la expresión ‘interés directo’ bajo las siguientes exigencias: “(i
individualizar los hechos constitutivos del interés, (ii) establecer el
vínculo entre los hechos anteriores y la esfera de los intereses del juez y su
círculo cercano, (iii) determinar la relación entre el objeto de la decisión y
el interés del magistrado potencialmente afectado y (iv) ponderar el deber de
asegurar la imparcialidad con otros intereses constitucionales, entre los que
se encuentran, por ejemplo, la preservación, en manos de los jueces titulares
elegidos conforme al proceso constitucional, de las competencias de control
judicial. En particular la Corte advierte que el interés debe ser (a)
específico y no general, (b) personal y no meramente institucional, (c)
cierto y actual, no eventual y futuro y (d) real -patrimonial o moral- y no
meramente supuesto” Al respecto ver, Auto 498 de 2017, Auto 084 de
2018 y Auto 368 de 2018.
[134] En este sentido la jurisprudencia del Consejo de Estado es clara en
la necesidad de demostrar que el interés del Concejal o su pariente sea
directo, actual, personal y cierto. En este sentido, “[e]sta Sala
específicamente en relación con el conflicto de intereses como causal de
pérdida de investidura de concejal, se ha pronunciado así: “La jurisprudencia
de esta Corporación ha precisado en múltiples oportunidades el alcance de lo
que se entiende por conflicto de intereses, señalando que el sentido que
expresa el conflicto de intereses se refiere a situación de carácter
particular, estrictamente personal en la que tenga interés el Congresista –en
este caso el Concejal- que signifique aprovechamiento personal de su
investidura. Debe existir entonces, como lo dice la norma, un interés directo
en la aprobación de determinado proyecto buscando un favorecimiento personal o
de alguna de las personas indicadas en la disposición legal. Para la Sala no es
posible determinar los beneficios que podría obtener el concejal o sus
parientes, pues éstos deben ser ciertos y demostrables (…) no hay prueba de que
alguna de las empresas tantas veces citadas preste los servicios enunciados en
los objetos sociales (…) ni que se adoptaran decisiones relacionadas con
asuntos de su interés particular o de su familia, impone a la Sala confirmar el
fallo del Tribunal que no decretó la pérdida de investidura ya que no se
demostró el interés directo que prevé la norma para que se configure el
conflicto de intereses alegado por el demandante” (Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Radicado 25000-23-15-000-2005-01890-01,
sentencia del 24 de mayo de 2007). De manera más reciente, ha señalado que el
conflicto de intereses: “ opera cuando entran en colisión el interés público
y el interés privado del concejal, de modo que el cabildante queda privado de
la imparcialidad necesaria para tramitar y decidir un asunto sometido a su
conocimiento. La causal se refiere, entonces, a situaciones de carácter
particular, estrictamente personales, en las que tiene interés el concejal, las
cuales implican un aprovechamiento personal de la investidura. […] [L]a Sala
Plena de esta Corporación, al fijar los alcances de tal requisito, señaló: que
el interés debe ser entendido como “una razón subjetiva que toma decisiones con
la ecuanimidad, la ponderación y el desinterés que la norma moral y la norma
legal exigen” y como “el provecho, conveniencia o utilidad que, atendidas sus
circunstancias, derivarían el congresista a los suyos de la decisión que
pudiera tomarse en el asunto””. (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, Radicado 66001-23-33-002-2016-00291-01(PI),
sentencia del 30 de junio de 2017).
[135] Corte Constitucional, sentencia C-1040 de 2005.
[136] Sentencia del 6 de
julio de 2015, Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, Sala
Plena, folios 61 y 62 del cuaderno 1 y Sentencia del 2 de junio de 2016,
Consejo de Estado, Sección Primera, folios 93 y 94 del cuaderno 1 y Folio 18
del cuaderno 2.
[137] Ver folio 18 del expediente contencioso.
[138] Ver folios 93 y 94 del expediente
contencioso.
[139] Ver folios 76 a 82 del expediente contencioso.
[140] Ver Sentencias
Consejo de Estado, Sección Primera: del 23 de noviembre del 2006, Radicación:
05001-23-31-000-2006-00034-01(PI), C.P. Carlos Alfredo Molina Guzmán; del 1 de
febrero de 2018, Radicación 66001-23-33-000-2017-00089-01(PI), C.P. Oswaldo
Giraldo López; del 14 de diciembre de 2018, Radicación
13001-23-33-000-2016-01192-01(PI), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.
[141] M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[142] Aunque la sentencia originalmente también había dejado sin efectos
la decisión proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de
Risaralda, en el Auto 586 de 2019 M.P. Alejandro Linares Cantillo se aclaró que
la decisión debía ser leída en el sentido de que solo se dejaba sin efectos la
sentencia de segunda instancia dictada por la Sección Primera del Consejo de
Estado.
[143] Baumnan, Zigmunt. Modernidad y Holocausto (1989). Tercera
edición. Madrid: Ediciones Sequitur, 2006.
[144] La sentencia del Consejo de Estado que la Corte dejó sin efectos
manifestó que el primo del concejal es representante
legal suplente de una sociedad interesada en planes urbanísticos en Pereira y
agregó que en el expediente obran “sendos documentos suscritos el 6 de
octubre de 2014 por el Representante Legal de GERSOL S.A.S. en el que
manifiesta su interés de comprar los predios de los señores Carlos Rodríguez
Caballero y Amparo Montoya Correa, los cuales se encuentran ubicados en la zona
donde se va a desarrollar el proyecto denominado ‘Unidad Gestión C
perteneciente al Plan Parcial de Renovación Urbana Ciudad Victoria’”.
[145] Traducción propia. High Court of Justice. R v Sussex Justices, ex
parte McCarthy ([1924] 1 KB 256, [1923] All ER Rep 233).
[146] “In this area, even appearances may be of a certain importance.
As the Belgian Court of Cassation observed in its judgment of 21 February 1979,
any judge in respect of whom there is a legitimate reason to fear a lack of
impartiality must withdraw. What is at stake is the confidence which the courts
must inspire in the public in a democratic society”. Corte Europea de Derechos
Humanos. Caso Piersack contra Bélgica. 1 de octubre de 1982.
[147] “Ciertamente, las divergencias respecto de lo que para dos
intérpretes opuestos puede constituir una motivación adecuada no encuentra
respuesta en ninguna regla de derecho. Además, en virtud del principio de
autonomía del funcionario judicial, la regla básica de interpretación obliga a
considerar que solo en aquellos casos en que la argumentación es decididamente
defectuosa, abiertamente insuficiente o, en últimas, inexistente, puede el juez
de tutela intervenir en la decisión judicial para revocar el fallo infundado.
En esos términos, la Corte reconoce que la competencia del juez de tutela se
activa únicamente en los casos específicos en que la falta de argumentación
decisoria convierte la providencia en un mero acto de voluntad del juez, es
decir, en una arbitrariedad”. Sentencia T-233 de 2017 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra, citada por la Sala Plena en la Sentencia SU-242 de 2016 M.P.
Gloria Stella Ortiz.
[148] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[149] Específicamente por considerar que en las sentencias proferidas
dentro del proceso de pérdida de investidura contra el señor Álvaro Escobar
González, en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 6
de julio de 2015 y, en segunda instancia, por la Sección Primera del Consejo de
Estado, el 2 de junio de 2016, se habían vulnerado sus derechos fundamentales
al debido proceso y acceso a la administración de justicia.
[150] Sentencia del 5 de febrero de 2009, radicado
05001-23-31-000-2008-00937-01(PI), Sección Primera del Consejo de Estado.
Posición reiterada por nota de relatoría de la mencionada sentencia, en las
siguientes providencias: de 31 de agosto de 2006 (Expediente 2006-00033); de 23
de noviembre de 2006 (Expediente 2006-00035) y de 30 de noviembre de 2006
(Expediente 2006-00031).
[151] Suscrito por los Magistrados Oswaldo Giraldo López (Presidente),
Nubia Margoth Peña Garzón, Hernando Sánchez Sánchez y Roberto Augusto Serrato
Valdés.
[152] Mediante sentencia C-113 de 1993, esta
Corporación declaró inexequible el inciso tercero del Artículo 21 del Decreto
2067 de 1991 que contemplaba la posibilidad de solicitar la aclaración de las
sentencias dictadas por la Corte Constitucional.
[153] Corte Constitucional, auto 344 de 2014.
[154] Ibid.
[155] Corte Constitucional, auto 276 de 2011. Al respecto ver también
autos 147 de 2004, 001 de 2005, entre otros.
[156] Corte Constitucional, autos 026 de 2003, 276 de 2011 y sentencia
C-113 de 1993.
[157] La sentencia SU-379 de 2019 fue notificada a los Magistrados que
presentaron la Solicitud de Aclaración, el día 13 de septiembre de 2019. La
mencionada solicitud se presentó el 18 de septiembre de 2019, por lo cual, es
claro que la misma fue presentada dentro del término de ejecutoria de la sentencia,
esto es, en el plazo de tres días siguientes a su notificación. Folio 2 del
escrito de aclaración.
[158] Corte Constitucional, auto 187 de 2018.
[159] Corte Constitucional, auto 167 de 2012, auto 205 de 2012, auto 550
de 2015.
[160] Corte Constitucional, auto 197 de 2012, auto 355 de 2016.
[161] “No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una
providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud”. Por
lo cual, dicho plazo empezará a contarse a partir de la fecha de ejecutoria del
presente Auto.
[162] Corte Constitucional, sentencia SU-917 de 2010.