C-022-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-022/94
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Titularidad
La acción pública
de inconstitucionalidad es una acción consagrada en el ordenamiento colombiano
en favor de los ciudadanos, sin que sea posible predicar de las personas
jurídicas su titularidad.
LEY-Unidad de materia
La interpretación
del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por
anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor
fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o
proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no
sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática
o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como
inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si
integran el cuerpo de la ley.
FINANCIACION DE
ESTUDIOS/EXENCION TRIBUTARIA
Los gastos de
financiación de los estudios de los trabajadores, a los cuales alude la norma,
se adicionan a los costos de operación y, por tanto, se asimilan a éstos. Si
dichos gastos se "dedujeran" de los costos de operación, las personas
naturales o jurídicas tendrían que pagar más impuestos y, en consecuencia, el
efecto tributario sería adverso. Los gastos en que incurran los contribuyentes
que financien los estudios de sus trabajadores, comprendidos por la norma - cabalmente
interpretada - bajo el concepto de costos de operación, corresponden a una
deducción y no a una exención, que exigiría la previa iniciativa del
Gobierno en los términos del inciso segundo del artículo 154 de la CP. En
efecto, los gastos previstos en la norma, como costos de operación, en el
proceso de depuración de la renta se restan de los ingresos brutos.
NORMA DEROGADA
La posición de la
Corte en torno a la competencia para juzgar normas derogadas no es absoluta.
Ante todo la doctrina constitucional ha centrado su atención en el hecho de si
las normas alcanzaron a producir efectos durante el tiempo de su vigencia
formal, de manera que el pronunciamiento de constitucionalidad luego de su
derogatoria no resulte inocuo o inane.
SUSTRACCION DE
MATERIA
Si bien la
llamada sustracción de materia - por pérdida de vigencia formal de la norma
demandada - no necesariamente conduce a la declaratoria de inhibición, de otra
parte, en ocasiones el pronunciamiento del órgano de control constitucional
puede resultar ciertamente inocuo o carente de sentido por no derivarse de la
norma afectación alguna de situaciones jurídicas particulares. Ello sucede
cuando el precepto demandado no sólo ha sido excluido del ordenamiento jurídico
en virtud de su derogatoria sino que, además, tampoco pudo surtir efecto
alguno, por no encontarse en la práctica cumplidos los presupuestos de hecho
para derivar consecuencias jurídicas generadoras de derechos u obligaciones.
INSTITUCION DE
ECONOMIA SOLIDARIA
No siendo posible
que la norma demandada surtiera efecto alguno por inexistencia de autorización
legal para el funcionamiento de instituciones de economía solidaria de
Educación Superior - entidades destinatarias de los recursos para la educación
procedentes del sector cooperativo -, por absoluta sustracción de materia
tampoco encuentra la Corte que haya lugar a pronunciarse sobre su
constitucionalidad, razón suficiente para proceder a dictar sentencia
inhibitoria.
GOBIERNO/UNIVERSIDAD
NACIONAL-Reestructuración
La actuación de
un Ministro ante las Cámaras Legislativas, en calidad de vocero del Gobierno,
"compromete jurídica y políticamente al Gobierno". Adicionalmente,
dado que en el expediente aparece un escrito firmado por el Ministro de
Educación, en el que se solicita facultades extraordinarias para reestructurar
la Universidad Nacional, la Corte tampoco encuentra vicios de forma.
POTESTAD
REGLAMENTARIA-Atribución
permanente
El término de
seis meses a que se refiere el artículo 142 de la Ley 30 de 1992, se extiende
por igual al ejercicio de las facultades extraordinarias que se conceden, como
a la expedición de las normas reglamentarias de la ley, se declarará la
inexequibilidad de la última parte de la disposición que alude a ésto último. A
diferencia de lo que acontece en punto a las facultades extraordinarias que la
ley puede conceder al Gobierno, el ejercicio de la potestad  reglamentaria,
como atribución constitucional permanente radicada en su cabeza, no tiene
límite temporal alguno.
REF: Demandas Nº
D-302/309/322/325 acumuladas
Actores: Pedro
Agustín Díaz Arenas, Eugenio Guerrero, Ismael Enrique Márquez Correal, Luis
Arturo Muñoz Carrasco, Nohora Inés Matiz Santos y Eduardo Laverde Toscano
Demandas de
inconstitucionalidad contra los artículos 124, 132 y 142 de la Ley 30 de 1992
"por la cual se organiza el servicio público de la Educación
Superior"
Temas:
- Iniciativa
gubernamental en materia de leyes sobre exenciones tributarias
- Facultades
extraordinarias para reformar la Universidad Nacional
Magistrado
Ponente:
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Enero veintisiete (27) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Aprobado por Acta Nº
05
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Hernando Herrera Vergara y por
los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso
ordinario de constitucionalidad contra los artículos 124, 132 y 142 de la Ley
30 de 1992 "por la cual se organiza el servicio público de la Educación
Superior".
I. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
El tenor literal de
los artículos acusados es el siguiente:
LEY 30 DE 1992
(diciembre 28)
por la cual se organiza el servicio público
de la Educación Superior
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
TITULO SEXTO
Disposiciones generales, especiales y
transitorias.
CAPITULO I
Disposiciones generales.
"Artículo
124. Las personas naturales y jurídicas que financien los estudios de sus
trabajadores en instituciones de Educación Superior, para efectos tributarios
podrán deducir dicho monto de sus costos de operación.
"Artículo
132. Para dar cumplimiento a los objetivos de educación cooperativa
establecidos en la Ley 79 de 1988, a partir del 1º de enero de 1993, por lo
menos la mitad de los recursos previstos para educación, en el artículo 54 de
la precitada ley, deben ser invertidos en programas académicos de Educación
Superior, ofrecidos por instituciones de economía solidaria de Educación Superior
autorizados legalmente.
CAPITULO III
Disposiciones transitorias
Artículo 142. Se
faculta al Gobierno Nacional para que en un plazo de seis (6) meses,
reestructure al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior
(Icfes) y a la Universidad Nacional de Colombia y expida las normas
reglamentarias de la presente ley."
II. ANTECEDENTES
1. El señor Ministro
de Educación presentó a consideración del Congreso de la República el proyecto
de ley para organizar el servicio de la educación superior, con base en el
cual, el órgano legislativo expidió el 28 de diciembre de 1992 la Ley 30 de
1992 "por la cual se organiza el servicio público de la Educación
Superior", publicada en el Diario Oficial Nº 40.700 del 29 de diciembre de
ese año.
2. Los ciudadanos
Pedro Agustín Díaz Arenas y Eugenio Guerrero, interpusieron ante esta
Corporación demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 142 de la Ley,
la cual se radicó bajo el número D-302. Por su parte, los ciudadanos Ismael
Enrique Márquez Correal y Luis Alberto Muñoz Carrasco, demandaron el artículo
132 de la Ley, escrito que se radicó bajo el número D-309. La Dra. Nohora Inés
Matiz Santos, en nombre propio y en representación de la Nación como apoderada
del Señor Ministro de Hacienda de Crédito Público, solicitó la declaratoria de
inconstitucionalidad del artículo 124 de la mencionada ley, demanda que se
radicó bajo el número D-322. Finalmente, el Dr. Eduardo Laverde Toscano,
instauró acción contra el artículo 132 de la pluricitada Ley 30, radicada bajo
el número D-325. La Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión del 6 de
mayo, resolvió acumular al expediente D-302 los demás, para ser tramitados
conjuntamente y ser decididos en la misma sentencia.
3. Dentro del
término de fijación en lista se presentaron dos escritos de defensa de las
normas acusadas. La Dra. María Jetzabel Herrán Duarte, actuando en
representación del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación
Superior, ICFES, acudió en defensa de los artículos 124 y 132 de la Ley 30 de
1992. Por su parte, el Dr. Augusto Hernández Becerra, en calidad de apoderado
del rector de la Universidad Nacional, defiende la constitucionalidad del
artículo 142 acusado.
Por razones de
metodología, los diferentes cargos y defensas se agruparán, a continuación,
alrededor de las normas demandadas.
- Artículo 124:
La demanda,
instaurada por la Dra. Nohora Inés Matiz Santos, afirma que esta disposición
vulnera los artículos 115, 154 y 158 de la CP, al igual que el artículo 142 de
la Ley 5ª de 1992 o Ley Orgánica de Reglamento del Congreso.
La razón que sirve
de fundamento a esta acción se resume como la carencia de iniciativa de
cualquiera de las Cámaras en materia de exenciones tributarias como la que
establece el artículo 142. Las exenciones, conforme al 154 de la CP, señala,
son de exclusiva iniciativa gubernamental. Indica que dicha norma no estaba
prevista en el proyecto inicialmente presentado a consideración del Congreso
por el Ministro de Educación y, por el contrario, fue incluida en el pliego de
modificaciones para primer debate en la Comisión V del Senado. Esto conlleva
adicionalmente una transgresión del artículo 115 de la CP, que dispone cuáles
funcionarios, junto con el Presidente, conforman Gobierno en cada negocio
particular. Además, manifiesta, los proyectos relativos a tributos, tal como lo
dispone el artículo 154 de la CP - inciso final -, deben iniciar su trámite en
la Cámara de Representantes y no en el Senado de la República, donde comenzó el
proceso de formación del proyecto de ley de educación superior y se adicionó la
norma demandada.
Advierte que
igualmente se vulnera el artículo 158 de la CP, toda vez que se trata de una
disposición que en nada se relaciona con la materia del proyecto de ley,
encaminada a la regulación del servicio público de la educación superior. Esta
violación, señala, es aún más trascendental en materia tributaria, dado el
mandato constitucional de mantener el equilibrio presupuestal.
Por último,
manifiesta la accionante de inconstitucionalidad que a la vez actúa como
representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se estructura una
violación al parágrafo del artículo 142 del Reglamento del Congreso, norma que
por su carácter de orgánica, tiene una mayor jerarquía y es de obligatoria
observancia en el desarrollo de las actividades del órgano legislativo. Esta
norma, observa, prevé la coadyuvancia del Gobierno en cualquier proyecto de su
iniciativa que, antes de ser aprobado en las plenarias, requiera de su
concurso. A pesar de las manifestaciones de colaboración por parte del Ministro
de Hacienda y Crédito Público y de su posterior intervención- pruebas que se
anexan a la demanda - el Ministro no participó en la inclusión de la norma
demandada, como era obligatorio, dada la naturaleza tributaria de la misma.
La apoderada del
ICFES, en forma sucinta advierte que el proyecto de ley de educación superior
fue presentado a iniciativa del Gobierno, de lo cual se deduce su conformidad
con los artículos 154 y 158 de la CP. Adicionalmente, la Ley 30 guarda unidad
de materia, pues se dirige únicamente a regular la organización del servicio
público de la educación superior, sin que en ella se incluyan materias ajenas
al tema. El artículo 124, por su parte, acata el mandato de los artículos 115,
154 y 158 de la CP, pues como se anotó, fue presentado a consideración del
Congreso por iniciativa del Gobierno, lo cual no obsta para que "dentro
del trámite legislativo que debe surtir todo proyecto hasta convertirse en ley
de la República, cualquiera de las dos cámaras siguiendo el trámite legislativo
de rigor introduzca diferentes aspectos que guarden relación con el proyecto
inicialmente presentado". Por los anteriores motivos solicita a esta
Corte la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada.
- Artículo 132:
Los ciudadanos Pedro
Agustín Arenas y Eugenio Guerrero indican que esta norma vulnera el artículo
58-1 de la CP, pues los recursos del Fondo Nacional de Educación, que la norma
destina en un 50% para programas de educación superior en instituciones de
economía solidaria, son recursos propios de las cooperativas destinados al
Fondo de Educación con el fin de colaborar en la financiación de los programas
educativos, titularidad que resulta desconocida por la norma acusada. La
propiedad de los recursos del Fondo de Educación la fundamentan en el artículo
54 de la Ley 79 de 1988, según el cual, si, de conformidad con el ejercicio de
las cooperativas a 31 de diciembre de cada año,
"resultaren
excedentes, éstos se aplicarán de la siguiente forma: un veinte por ciento
(20%) como mínimo para crear y mantener una reserva de protección de los
aportes sociales; un veinte por ciento (20%) como mínimo para el fondo de
educación y un diez por ciento (10%) mínimo para un fondo de
solidaridad..."
Para los demandantes,
"los referidos recursos del Fondo de Educación Cooperativa, generados
por los "excedentes o ahorros producidos por las operaciones de una
cooperativa, si los hay, pertenecen a los socios..." como se
consagra en los PRINCIPIOS adoptados por la Alianza Cooperativa Internacional,
a cuya remisión alude la Ley 79 de 1988 en su artículo 158, con la expresa
referencia "... a la doctrina y a los principios cooperativos generalmente
aceptados". En este orden de ideas, la norma acusada perpetra una
flagrante vulneración a la propiedad privada de las cooperativas, ya que el
legislador ordena la inversión forzosa de al menos el 50% de los recursos
previstos para educación en determinados programas o actividades en detrimento
de "la voluntad, la autonomía y la libertad de sus únicos y verdaderos
propietarios".
Agregan que esta
disposición, contrario al mandato que la Constitución Política señala al Estado
de fortalecer, promover y proteger las organizaciones solidarias y las formas
asociativas (CP, art. 58-3), evidente igualmente en los artículos 51 - vivienda
de interés social -, 60 - acceso a propiedad accionaria de empresas del Estado
-, 64 - acceso a propiedad de la tierra y servicios para los trabajadores
agrarios -, 333-3 - imperativo fortalecimiento de las organizaciones solidarias
por parte del Estado -, y 103-2 - relativo a la contribución del Estado a la
organización, promoción y capacitación, entre otras, de las organizaciones
solidarias y formas asociativas -, lejos de fomentar estas especiales formas de
organización, entre las cuales se encuentran las cooperativas, protege una o
muy pocas instituciones de economía solidaria de Educación Superior, en
detrimento de las miles de entidades cooperativas existentes en el país.
La inversión forzosa
ordenada por el Legislador de recursos de propiedad privada pertenecientes a
entes asociativos o solidarios equivale a una expropiación, expresamente
limitada por el Constituyente para los eventos y en las condiciones señalados
en el artículo 58-4 de la CP. La norma acusada desconoce estos requisitos, dado
que el Legislador no señala los motivos de utilidad pública o interés social
para que proceda la expropiación, razón por la cual el artículo 132 también
vulnera esta norma constitucional.
El Dr. Eduardo Laverde
Toscano, al igual que los anteriores demandantes, considera que el artículo 132
demandado, constituye una "expropiación", impuesta sin mediar los
motivos de utilidad pública o de interés social, que corresponde al Legislador
definir. Por ello, esta disposición, lejos de garantizar la propiedad privada y
proteger las formas solidarias de la economía, las está desconociendo.
Manifiesta que en el país, existe "una sóla entidad de Educación
Superior de Economía Solidaria..., que funciona bajo la égida política,
precisamente de quien al parecer promovió la inclusión terminal de la regla en
el proyecto que finalmente se convirtió en la Ley 30 de 1992, de manera que a
ésa y sólo a ésa entidad de Educación Superior se aplicarían los recursos
abusivamente detraídos de las entidades (todas) de economía solidaria que en el
país funcionan". Lo anterior lo fundamenta en una fotocopia del
editorial del Periódico "El Mundo" de Medellín, del 15 de marzo de
1993, que acompaña al expediente.
El artículo 158 de
la CP resulta también transgredido, en opinión de los demandantes, puesto que
tanto el proyecto de ley Nº 81 de 1992 - Senado -, presentado por el Ministro
de Educación, como las ponencias, y los pliegos de modificaciones, se refieren
a posibles reformas a la legislación cooperativa. Esta disposición fue incluída
durante el segundo debate en la Cámara de Representantes, en un proyecto de ley
que tiene como fin regular la educación superior y no reformar la educación
cooperativa. Resulta entonces ostensible la violación del artículo 158 de la
CP, así como del 146 de la Ley 5ª de 1992, que prohíben el tratamiento de
materias diversas en un mismo proyecto de ley.
El apoyo argumental
de su aserto lo encuentran los actores en la Sentencia C-025 de 1993 de la
Corte Constitucional, de la que transcriben apartes, y en la distinta
naturaleza de la educación cooperativa en relación con la educación superior,
no sólo por su orientación primordial hacia los asociados, sino por el
tratamiento especial que la legislación ha dado a la misma. Esta afirmación la
acreditan con la cronología de las normas que han regulado la materia, de las
que hacen mención. Concluyen que entre estas normas reseñadas, la única que se
refería a estas dos materias, fue la Ley 115 de 1959, "que al
establecer la obligatoriedad de la denominada "cátedra cooperativa"
en las escuelas y colegios de bachillerato, la amplió a determinadas carreras
universitarias o dentro del pénsum de algunas facultades de centros
universitarios", declarada inexequible en lo pertinente, mediante
Sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 11 diciembre de 1969. A lo
anterior se agrega que la Ley 30 de 1992 organiza el servicio público de la
educación superior, materia que en ninguna forma se relaciona con la
rglamentada en el artículo 132 de la misma.
El Dr. Laverde
señala igualmente que el artículo 158 de la CP resulta quebrantado, toda vez
que se trata de un "mico", pues la materia de la norma acusada no corresponde
a la tratada en la Ley 30 de 1992, que organiza el servicio público de la
Educación Superior. Es tan ostensible esta violación, advierte, que el mismo
artículo 132 se refiere al artículo 54 de la Ley 79 de 1988, que regula la
legislación cooperativa. En este orden de ideas, sostiene la demanda, "el
citado Artículo 54 y luego el acusado 132, por unidad de materia, forman parte,
entonces, de la Ley 79 de 1988", integración mormativa sin la cual,
sería imposible entender cabalmente la norma acusada, motivo por el cual,
considera, se hace caso omiso de la prohibición establecida en el artículo 158
de la CP.
El artículo 132 de
la Ley 30 de 1992, prosigue la demanda D-309, vulnera igualmente los artículos
333, 334, 336, 1, 2 y 13 de la CP. En efecto, los demandantes consideran que la
misma Ley 30, a pesar de reconocer la existencia de clasificaciones entre las
distintas instituciones de educación superior - estatales, privadas y de
economía solidaria -, tan sólo favorece a estas últimas con la inversión de los
recursos de educación de las entidades cooperativas, para la realización de
programas que de igual forma pueden ser prestados por instituciones públicas y
privadas. Por este motivo consideran que la disposición acusada restringe a las
cooperativas su actividad económica.
Para el Dr. Laverde
Toscano también se vulnera la libertad económica garantizada en el artículo 333
de la CP - tan sólo sujeta a los límites que imponen las leyes, el bien común,
la función social de la propiedad y el control a las prácticas
antimonopolísticas -, pues se desconoce el deber del Estado de fortalecer las
organizaciones solidarias.
La norma viola
adicionalmente los artículos 355 y 136-4-5, se sostiene, por cuanto los
auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas quedaron
totalmente abolidos con la expedición de la nueva Constitución. Para los
demandantes la destinación forzosa del 50% de los fondos de educación a
instituciones de economía solidaria de educación superior, "si
jurídicamente no constituyen donaciones, gratificaciones, auxilios o
donaciones, representan incuestionablemente "... otras
erogaciones..." a cargo de las cooperativas afectadas y a favor de las
instituciones beneficiadas de economía solidaria de Educación Superior".
También se estructura
una "persecusión" por parte del Legislador en contra de las
cooperativas, que en inmensa mayoría están en desacuerdo con la destinación
ordenada, motivo por el cual el Congreso incurre en un acto de aquéllos
proscritos por el artículo 136-5.
Adicionalmente, el
artículo 132 decreta una contribución del tipo parafiscal, opinan, en ausencia
de los requisitos que la Constitución establece - la ley que determine los
casos y condiciones bajo los cuales procede su establecimiento, la iniciativa
gubernamental y la iniciación del trámite en la Cámara de Representantes -, por
lo que se vulneran los artículos 150-12, 115-2 y 154-4 de la CP.
A lo anterior se
agrega, prosiguen los demandantes, que el recorte presupuestal que para las
cooperativas significa la disposición acusada, les impide ejercer su derecho a
fundar medios masivos de comunicación, la libertad de difundir sus pensamientos
y opiniones y de recibir información veraz e imparcial (CP art. 20), sufragar
las labores de educación que desempeñan numerosas personas, violando así su
derecho al trabajo y a la libertad de profesión y oficio (CP arts. 25 y 26), la
libertad de enseñanza y cátedra (CP art. 27), el derecho de libre asociación
(CP art. 38) y la obligación de brindar a sus empleados la habilitación
profesional y técnica que exige el art. 54 de la CP, derechos consustanciales a
la educación cooperativa que, como explican los actores, "consiste en
la adquisición de un hábito de ver, pensar, juzgar y actuar de acuerdo con los
principios, filosofía, ideales, doctrina, valores, métodos y procedimientos del
cooperativismo".
El Dr. Eduardo
Laverde Toscano, por su parte, señala que, adicionalmente, la norma acusada
vulnera el artículo 160 de la CP, a raíz de que en su trámite se desconoció el
límite temporal de quince días que debe mediar entre la aprobación del proyecto
en una de las Cámaras y la iniciación de su trámite en la otra. En alusión
expresa a la sentencia C-025 de 1993 de esta Corporación, señala que dicho
término sólo puede obviarse en el evento de sesiones conjuntas de las
comisiones constitucionales permanentes en virtud de un mensaje presidencial de
urgencia, que, parece intuir el demandante, no se dió para la tramitación de
este proyecto de ley.
La Dra. Herrán
Duarte justifica la constitucionalidad de este artículo con base en los
argumentos que se resumen a continuación. La Ley 79 de 1988, advierte la
defensa, define como uno de los propósitos y objetivos de la legislación
cooperativa, su contribución al ejercicio y perfeccionamiento de la democracia
mediante una activa participación. Por su parte, el artículo 2º declara de
interés común la promoción, protección y ejercicio del cooperativismo como
sistema eficaz para contribuir al desarrollo económico, al fortalecimiento de
la democracia y a la equitativa distribución de la propiedad y del ingreso en
favor de la comunidad, en especial, de las clases populares. Adicionalmente, el
artículo 3º define a las cooperativas como personas jurídicas de derecho
privado sin ánimo de lucro cuyas actividades deben cumplirse con fines de
interés social.
Lo anterior, sumado
al hecho de la consagración de la educación como un derecho de la persona y
como servicio público con función social (CP, art. 67), y en adición al deber
del estado de promover y fomentar el acceso a la cultura por parte de todos los
colombianos por medio de la educación y la enseñanza científica, técnica,
artística y profesional (CP, art. 70), permite concluir que el fin pretendido
por la norma acusada no es otro que el de desarrollar dichos mandatos. El
disponer que mínimo el 50% de los recursos previstos para educación en el
artículo 54 de la Ley 79 de 1988 se destinen a tal fin constituye garantía de
democratización de la educación y del acceso a la misma. Por último, concluye, "las
cooperativas no son personas jurídicas que tengan como fin un lucro específico
para sus asociados, su finalidad está en la prestación de servicios a los
mismos y a la comunidad en general, por lo tanto, al disponer la Ley 30 que
parte de los recursos previstos para educación se inviertan en programas
académicos de educación superior ofrecidos por instituciones de economía
solidaria de educación superior, no está haciendo cosa diferente que seguir los
principios cooperativos en cuanto a revertir en servicios educativos los
excedentes que se generen, tal como lo señala el artículo 54 de la Ley 79 de
1988".
- Artículo 142:
Los demandantes
consideran que el trámite legislativo del artículo 142 de la ley está viciado
de inconstitucionalidad, dado que en materia de facultades extraordinarias el
artículo 150-12 de la CP establece el cumplimiento de determinados requisitos
que se pretermitieron para la adopción de la norma acusada.
En primer lugar,
afirman, el Senado de la República "no conoció" de las
facultades extraordinarias concedidas al Presidente para reestructurar la
Universidad Nacional. En efecto, el artículo 150-12 de la CP establece que las
facultades extraordinarias han de ser aprobadas por "la mayoría
absoluta de los miembros de una y otra Cámara". Observan que el texto
aprobado por el Senado sólo facultaba al Presidente para reestructurar al
Instituto Colombiano de Educación Superior - ICFES -, mientras que la Cámara lo
autorizó igualmente para reestructurar la Universidad Nacional, lo que en su
opinión demuestra que no se le dieron los debates exigidos por la Constitución
al proyecto en cuestión. Tampoco cumple con el requisito de la aprobación por
mayoría de los votos de los miembros de una y otra Cámara, según consta en un
listado de computador, en el cual aparecen 79 votos afirmativos, siendo 81 los
votos constitutivos de mayoría absoluta. Por último, advierten, las facultades
para reestructurar la Universidad Nacional no fueron solicitadas por el
Gobierno, como lo demanda el artículo 150-12 de la CP.
El apoderado de la
Universidad Nacional procede a destacar en primera instancia que los tres
cargos de inconstitucionalidad formulados en la demanda se refieren a
cuestiones procedimentales y en ningún momento se dirigen contra el contenido
de las facultades, pues no hay nada en la Constitución que prohiba al Congreso
otorgar facultades extraordinarias para reestructurar la Universidad Nacional.
A continuación se
dedica a desvirtuar uno a uno los cargos sostenidos. Respecto del primer
argumento, según el cual el Senado no habría participado en el otorgamiento de
las facultades en relación con la Universidad, el apoderado afirma que el
requisito de los cuatro debates se exige de cualquier proyecto de ley y no sólo
de los relativos a las facultades extraordinarias. De ser cierta la afirmación
de la demanda, la norma no sólo vulneraría el artículo 150-10 invocado sino el
157, por desconocimiento del trámite a que se debe someter todo proyecto de
ley. Sin embargo, indica, en el proyecto en cuestión, si bien las facultades no
fueron solicitadas inicialmente, sí lo fueron con posterioridad por el mismo
Ministro de Educación, en su calidad de vocero del Gobierno ante el Congreso.
Destaca que el error en que incurre la demanda proviene de su referencia a la sesión
del 19 de noviembre de 1992 en el Senado, fecha en que se aprobó en segundo
debate el proyecto, dejando de lado la circunstancia de que el trámite
legislativo no había concluido aún. Dadas las divergencias entre los textos
aprobados en una y otra Cámara, afirma el representante de la Universidad
Nacional, se optó por hacer uso del nuevo mecanismo de las Comisiones
Accidentales, previsto en el artículo 161 de la Constitución, parte del trámite
que omiten los demandantes. En efecto, las comisiones accidentales de ambas
Cámaras, en reuniones conjuntas, adoptaron un texto común, donde aparecen las
facultades extraordinarias para reestructurar la Universidad Nacional, texto
que fue aprobado en sesión plenaria del Senado en sesión del 16 de diciembre de
1992, como consta en la Gaceta del Congreso Nº 218, razones que son suficientes
para desvirtuar el cargo.
Señala el apoderado
que la mayoría requerida constitucionalmente para la aprobación de leyes de
facultades extraordinarias - que los demandantes confunden con "quórum
aprobatorio", señala, es una mayoría calificada, pues se aparta de la
regla general y exige la mayoría de los votos de los miembros de una y otra
Cámara. Para determinar el número de votos requeridos, advierte, debe
determinarse el número de integrantes activos de la corporación. Según
certificación suscrita por el Subsecretario General de la Cámara de
Representantes, el número de credenciales vigentes para la época de aprobación
del proyecto en cuestión era de 161 representantes, lo que significa que la
mayoría absoluta se constituye con un mínimo 81 votos. De las pruebas allegadas
al expediente se acredita que los votos afirmativos en Plenaria de la Camara de
Representantes fueron 93, como consta en la Gaceta del Congreso Nº 221 y no 79
como aducen los actores con base en la fotocopia de un listado por computador
emitido el quince de diciembre. Para el apoderado, "tanto las actas
como las expresadas certificaciones hacen plena prueba de acuerdo con la ley
(además de las normas generales sobre el valor probatorio de los documentos
públicos cito las especiales contenidas en los artículos 35 y 47 de la ley
orgánica 05 de 1992). Estas pruebas desvirtúan la precaria información
suministrada por los actores junto con la demanda y, además de refutar el segundo
cargo, demuestran que la mayoría absoluta se cumplió holgadamente en la Cámara
de Representantes".
El tercer cargo,
afirma el defensor de la norma, se explica por la confusión de los demandantes
en relación con la noción de gobierno que trae el artículo 115 de la Carta. No
de otra forma se explicaría, prosigue el apoderado, que los actores exijan que
la solicitud se haga en forma expresa y motivada y haya de estar suscrita por
el Presidente de la República y el correspondiente Ministro. Explica la defensa
que no existen dos nociones distintas de gobierno, sino que, "para
efecto de las relaciones entre la rama Ejecutiva y la rama Legislativa del
poder público, que deben ser fluídas, constantes y prácticas, y que no deben depender
de la presencia personal y permanente del Presidente de la República en el
recinto de las Cámaras, la Constitución Política ha establecido que los
ministros son el medio natural de contacto del Ejecutivo con el Congreso,
llevan la vocería del Gobierno Nacional y, por tanto, sus actuaciones
comprometen jurídica y políticamente al Gobierno que representan".
Concluye que la expresión más patente de esa "vocería" es la del
ejercicio de la iniciativa legislativa que los Ministros ejercen a nombre del
Gobierno. Subraya que ésta es de tal magnitud, que "las dos funciones
más importantes que interrelacionan a las ramas Ejecutiva y Legislativa tienen
al Ministro como su protagonista central, con una manifiesta connotación de
Gobierno y, por tanto, política...", en referencia a la iniciativa
legislativa y a la moción de censura. En términos concretos, prosigue el
apoderado, de conformidad con la Constitución se faculta a los Ministros a
presentar proyectos de ley e intervenir durante el trámite legislativo. Concluye
que no es posible "desconocer en el caso que nos ocupa la validez de la
proposición de adiciones que presentó, de su puño y letra, el señor Ministro de
Educación para introducir en el artículo sobre facultades extraordinarias la
reestructuración de la Universidad Nacional de Colombia, con base en la
definición de Gobierno que trae el artículo 115 constitucional, porque en
virtud de otras disposiciones constitucionales, especialísimas y de indudable
importancia, los Ministros están investidos de vocería en nombre de ese mismo
Gobierno para cuando actúen ante las Cámaras, y porque expresamente la
Constitución los faculta para presentar proyectos de ley en representación del
Gobierno ante el Congreso de la República". Por último, advierte, dado
que los cargos se sustentan en vicios de trámite, solicita que, en caso de
prosperar alguno de ellos, la Corte haga uso de la facultad consagrada en el
parágrafo del artículo 241, en el sentido de devolver la ley al Congreso para
que éste subsane los vicios encontrados.
4. El Señor
Procurador General de la Nación solicita a esta Corporación declarar exequibles
los artículo 124 y 142, el segundo sólo por aspectos de forma, e inexequible el
artículo 132 de la Ley 30 de 1992, según los argumentos que se resumen a continuación.
En relación con el
cargo contra el artículo 142 de la Ley 30 de 1992, el Procurador otorga la
razón a los demandantes cuando afirman que en la sesión plenaria del Senado del
19 de noviembre de 1992, el artículo aprobado no incluía las facultades para
reestructurar la Universidad Nacional. Sin embargo, señala, el demandante no
tomó en consideración una circunstancia posterior en la tramitación del
proyecto, cual fue la designación por ambas Cámaras de sendas Comisiones
Accidentales, con la finalidad de que resolvieran las diferencias surgidas en
las Cámaras y presentaran a las plenarias de las Corporaciones las
modificaciones acordadas, cuya aprobación en el Senado tuvo lugar en la sesión
correspondiente al 16 de diciembre. Lo anterior, afirma el Procurador, releva a
su Despacho de realizar mayor análisis, pues queda desvirtuado el cargo según
el cual, el Senado no había conocido de las facultades extraordinarias para
reestructurar la Universidad Nacional. En relación con la supuesta insuficiente
mayoría para la aprobación de dichas facultades extraordinarias, el Procurador
indica que, entre las pruebas solicitadas al Congreso sobre el trámite del
proyecto en cuestión, obra una certificación del Subsecretario General de la
Cámara de Representantes, según la cual el referido proyecto fue aprobado el
día 15 de diciembre por un total de votos afirmativos de 93.
En opinión del
Procurador, esta constancia contrasta con la hoja de computador que aporta el
demandante y según la cual, los votos afirmativos obtenidos para la aprobación
del proyecto sólo fue de 79. En relación con la fuerza probatoria de los dos
documentos, el Ministerio Público señala que la constancia expedida por un
funcionario público de la categoría y responsabilidad del Subsecretario General
de la Cámara de Representantes tiene en todo caso mayor valor probatorio "que
la simple hoja de computador que exhibe el actor en sus cargos. Además, si se
tiene en cuenta que el número de credenciales vigentes en esa Corporación era
de 161, según constancia expedida por el funcionario en mención, en respuesta a
esa Honorable Corte y que reposa en el expediente, se puede concluir que el
Proyecto Nº 61/92 Cámara fue aprobado por la mayoría requerida
constitucionalmente". Acerca de la supuesta inexistencia de la
solicitud gubernamental para la concesión de las facultades necesarias para
reestructurar la Universidad Nacional, el concepto fiscal advierte que dicha
solicitud fue presentada por el Ministro de Educación Nacional, a quien
correspondía ejercer la representación y vocería del gobierno, dada la materia
discutida y aprobada. Anota que en el expediente obra la petición del Ministro
en el sentido de aprobar el articulado contenido en su propuesta - folio 24 del
expediente D-302 -, donde aparece el artículo 136, en el que se solicitan
facultades tanto para el ICFES como para la Universidad Nacional.
En relación con los
cargos que se enderezan contra el artículo 132 de la Ley, el señor Procurador
General afirma que las cooperativas o entidades de economía solidaria, son
personas jurídicas de derecho privado, de conformidad con la definición que el
artículo 3º de la Ley 79 de 1988 - norma orgánica del sector cooperativo - hace
de las mismas. De lo anterior se concluye, señala el concepto fiscal, que si bien
la ley puede fijar unos marcos y limitaciones  al manejo de los recursos de las
cooperativas, sólo a éstas y a sus asociados pertenecen los recursos que las
integran. En este orden de ideas, afirma, resulta válida la pretensión de los
actores de reclamar contra la disposición, por vía legal, de los excedentes
fruto de las operaciones adelantadas por tales entidades. De igual forma,
indica el Procurador, la norma acusada desconoce los derechos adquiridos, pues
despoja a las cooperativas y a sus afiliados "de los recursos
destinados estatutaria y legalmente, a una actividad que beneficia a todo el
sector cooperativo". Continúa el concepto fiscal, advirtiendo que, "respecto
de la violación planteada por uno de los demandantes, respecto de la protección
y promoción de las formas asociativas y solidarias de propiedad, dentro de las
cuales se cuenta, sin lugar a discusión, a las cooperativas, este Despacho
considera que la demanda aporta abundante información sobre la incidencia
negativa que para el desarrollo de la organización cooperativa en el país,
tendrá la ejecución del artículo impugnado. Lo anterior parte del supuesto de
que la educación cooperativa es, puntal de ese desarrollo".
En referencia a la
eventual vulneración del inciso cuarto del artículo 58 de la CP, el Despacho
del Procurador sostiene que, al realizarse "el despojo mencionado",
el Estado expropia dichos bienes, sin invocar para ello el Legislador los
motivos de utilidad pública e interés social previstos por la norma
constitucional. Por el contrario, advierte, "la norma atenta contra un
interés social relevante, debido a que su ejecución perjudicaría a un tipo de
organización asociativa que cobija a miles de colombianos". Esta
flagrante vulneración a la Carta, considera el Procurador, lo releva de
considerar los demás cargos esgrimidos y, en consecuencia, solicita a la Corte
declare inconstitucional el artículo 132 de la Ley 30 de 1992.
Por último, en punto
a la demanda contra el artículo 124 de la Ley, el concepto fiscal advierte que
los cargos sobre la supuesta carencia de iniciativa gubernamental para la
adopción de la norma, al igual que el relativo a su obligado origen en la
Cámara de Representantes, desconocido en su trámite, obedecen de la
descontextualización y análisis aislado que se efectúa de la norma en cuestión.
En su opinión, la finalidad perseguida por la norma - evidente del texto de la
misma -, es la de estimular al sector empresarial a pagar la educación superior
de sus trabajadores, con el fin de facilitar a un número mayor de colombianos
el acceso a dicho nivel educativo. En consecuencia, "no se trata
entonces de incidir en la política fiscal del Estado y por ello la naturaleza
de la norma la define el marco legal e institucional en el que ella está
inscrita". Adicionalmente, indica, el proyecto en el que se encontraba
inserta la norma se refería a educación superior, por lo que es imposible
exigir se le diera el trámite propio de los proyectos en materia tributaria,
evento reconocido por la misma demandante.
Por último, concluye
el Procurador, el supuesto desconocimiento de la unidad de materia de los
proyectos de ley (CP, art. 158), no se vislumbra, toda vez que la materia de la
ley se refiere a educación superior, lo que autoriza a la inclusión de la norma
censurada. Aceptar la tesis de la demandante, manifiesta, "propiciaría
la iniciación de un casuismo legislativo infinito en materia tributaria, ya que
ello conllevaría a obligar al Congreso de la República a expedir una ley para
cada exención tributaria que estuviera inscrita dentro de las políticas
destinadas a incentivar determinadas actividades. Lo mismo ocurriría con otras
materias, por cuanto quedaría implantada la obligación de cualquier tema que no
estuviera contemplado en el enunciado de la ley".
III. FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 241-4 de la CP, esta Corporación es competente para conocer de la
demanda de la referencia, pues las normas acusadas forman parte de la Ley 30 de
1992.
Trámite
legislativo de las exenciones tributarias
2. La Dra. Nohora
Inés Matiz Santos en calidad de ciudadana y de apoderada del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público considera que el artículo 124 de la Ley 30 de 1992
adolece de varios vicios de inconstitucionalidad, pues establece una exención
tributaria que es materia exclusiva de iniciativa gubernamental, cuyo origen -
en razón de su contenido - ha debido ser inicialmente la Cámara de
Representantes y no el Senado de la República donde fue incorporado al texto
del proyecto original (CP art. 154). Adicionalmente acusa a la norma de
contravenir el artículo 158 de la CP por carecer de relación con la materia
regulada en la Ley 30 que se refiere íntegramente a la educación superior como
servicio público.
La apoderada del
ICFES, por el contrario, señala que el proyecto sí fue presentado al Congreso
por iniciativa del Gobierno - por conducto de su Ministro de Educación -, con
lo que pierde sustento uno de los cargos aducidos. Además, observa, la
inclusión posterior de la norma, resulta lícita en virtud de las competencias
de las Cámaras respecto del trámite legislativo.
Por su parte, el
concepto fiscal aboga por la constitucionalidad de la norma invocando que su
finalidad es estimular la financiación de la educación superior de los
trabajadores por parte del sector empresarial y no la de incidir en el manejo
de la política fiscal del Estado. Estima que el mecanismo establecido en el
artículo 124 facilita el acceso de un mayor número de colombianos a la
educación superior. Rechaza, por tanto, el entendimiento del precepto que
relieva únicamente su aspecto tributario - descontextualizándolo -, sin
apreciar que "la naturaleza de la norma la define el marco legal e
institucional en el que ella está inscrita". Por ser el contenido del
proyecto la educación superior - manifiesta el Procurador - no debía dársele al
artículo que busca promover el acceso de los trabajadores a ésta, el trámite
propio de los proyectos en materia tributaria. Adicionalmente, el jefe del
Ministerio Público encuentra que el artículo demandado tiene un "lugar
adecuado" en la ley que organiza el servicio público de educación y no
viola el principio de unidad de materia. De aceptarse el cargo de la
demandante  - agrega - se obligaría al Congreso "a expedir una ley para
cada exención tributaria que estuviera inscrita dentro de las políticas
destinadas a incentivar determinadas actividades", lo que de hecho
propiciaría un "casuismo tributario infinito".
3. Sea lo primero
reiterar la falta de titularidad de las personas jurídicas, públicas o privadas,
para ejercer la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 40-6 y 241-4 de la Constitución. Esta Corte señaló al declarar la
inexequibilidad del inciso final del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, que
la acción pública de inconstitucionalidad es una acción consagrada en el
ordenamiento colombiano en favor de los ciudadanos, sin que sea posible
predicar de las personas jurídicas su titularidad.
" (...) la
Corte Constitucional estima que no  puede presentarse una demanda de constitucionalidad
en condición exclusiva de apoderado de una persona jurídica, porque lo que es
de la esencia única de la persona natural no puede extenderse a la persona
moral."1
La apoderada del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, además de actuar a título personal
como se evidencia en el poder que adjunta a su demanda, lo hace al mismo tiempo
como representante de la Nación. Para la Corte es claro que esta segunda
alternativa no es jurídicamente viable, por lo que se limitará a estudiar los
cargos elevados contra el artículo 124 de la ley 30 de 1992 por la actora en su
calidad de ciudadana.
4. La Corte procede
a examinar los cargos contra el artículo 124 de la Ley 30 de 1992, en cuya
virtud se permite a personas naturales o jurídicas deducir de sus gastos
operativos las erogaciones destinadas a financiar el estudio de sus
trabajadores en instituciones de Educación Superior.
La Corporación ha
expuesto anteriormente cuál es el alcance del principio de unidad de materia
legislativa contenido en el artículo 158 de la Constitución:
"La
interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad
y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor
entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y
objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica,
temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse
como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley."2
A juicio de la
Corte, resulta evidente la relación de conexidad entre la disposición demandada
y la materia de la ley que la contiene, no pudiendo afirmarse que el carácter
específico de la medida adoptada por la norma - en este caso su carácter
tributario - tenga por sí sólo la virtualidad de disolver o destruir el vínculo
de la norma con  el contenido y la finalidad de la ley. Si bien la Ley 30 de
1992 tiene por objeto "organizar el servicio público de la educación
nacional", uno de los aspectos relevantes, e incluso determinantes, de
dicha organización lo constituye el conjunto de mecanismos para su
financiación, siendo uno de éstos el establecido en el artículo 124 de la
precitada ley. En efecto, el Senador Ricardo Mosquera Mesa, en ponencia para
segundo debate ante la Plenaria del Senado de la República expuso sobre el
particular lo siguiente:
"Por ser
claro que la autonomía y todas las medidas diseñadas para promover la calidad y
el desarrollo de la educación superior carecerían de piso sin un adecuado
soporte financiero, el proyecto del Gobierno que eludía totalmente este
aspecto, fue adicionado en la propuesta para primer debate con un capítulo
entero dedicado a dicho tema. Aquí, la propuesta del ponente fue enriquecida
por diferentes iniciativas de los miembros de la Comisión, todo lo cual fue
laboriosamente analizado y concertado con el valioso concurso de los señores
Ministros de Educación y de Hacienda.
(...)
Necesario
complemento de la financiación adecuada de las universidades, y elemento insoslayable
de la justicia social, es la búsqueda de mecanismos eficaces para garantizar
que los estudiantes de menores recursos económicos cuenten con todas las
facilidades posibles en materia de becas, subsidios y créditos accesibles para
poder adelantar sus estudios."[1]
Por consiguiente,
carece de razón la demandante cuando acusa la norma  demandada por violar el
artículo 158 de la Carta, porque si bien su contenido tiene un claro efecto
tributario no por ello deja de tener una íntima relación teleógica, temática y
causal con la materia regulada en la ley 30 de 1992.
5. Un aspecto que
plantea mayor dificultad es aquel que versa sobre la determinación de la
naturaleza misma de la norma demandada, esto es, si participa de un carácter
exlusivamente tributario o si por pertenecer a una ley cuya materia es la
educación superior su índole fiscal deviene característica secundaria como
mecanismo de realización de los fines de la ley, todo lo anterior con miras a
precisar la validez del trámite legislativo que debió cumplir la norma
demandada.
Debe, en primer
término, advertirse  que el texto de la ley, en esta parte, incurrió en un
error técnico que se subsana en la fase interpretativa. En realidad, el
contexto de la disposición y el estudio de sus antecedentes, permiten a la
Corte entender que los gastos de financiación de los estudios de los
trabajadores, a los cuales alude la norma, se adicionan a los costos de
operación y, por tanto, se asimilan a éstos. Si dichos gastos se
"dedujeran" de los costos de operación, las personas naturales o
jurídicas tendrían que pagar más impuestos y, en consecuencia, el efecto
tributario sería adverso.
Los gastos en que
incurran los contribuyentes que financien los estudios de sus trabajadores,
comprendidos por la norma - cabalmente interpretada - bajo el concepto de
costos de operación, corresponden a una deducción y no a una exención,
que exigiría la previa iniciativa del Gobierno en los términos del inciso
segundo del artículo 154 de la CP. En efecto, los gastos previstos en la norma,
como costos de operación, en el proceso de depuración de la renta se restan de
los ingresos brutos. El proceso económico no es ajeno a la potenciación
intelectual de los recursos humanos cuyo aporte laboral es decisivo para
valorizar los distintos elementos que ingresan en la producción. La generación
de la renta requiere el concurso del trabajo y de ahí que los gastos necesarios
para compensar a los trabajadores y para capacitarlos, tengan íntima relación
con aquélla y deban ser deducibles para efectos fiscales.
De los artículos 67,
68, 69, 70 y 71 de la CP, se infiere la necesidad de que el estado, la familia
y la sociedad, coadyuven eficazmente en el aumento de oportunidades educativas
en los campos científico, técnico, artístico y profesional. Adicionalmente, el
artículo 54 de la CP - en concordancia con el 53 - establece como obligación
del estado y de los empleadores "ofrecer formación y habilitación técnica
a quienes lo requieran".
En este orden de
ideas, la consideración de los gastos educativos de los empresarios como
deducciones, desde la perspectiva constitucional, responde a la doble
consideración de cumplimiento de un deber que perentoriamente les impone la
Carta y de un estímulo que el Estado legítimamente puede reconocer para ampliar
las oportunidades de acceso a la educación y a la cultura. Desde luego que el
monto de la correspondiente deducción y su justificación en términos de
causalidad (planes de estudios que tengan relación directa con la actividad
productora de renta), proporcionalidad (erogaciones que no desborden la
magnitud razonable que el gasto pueda tener, atendida las características de la
respectiva actividad y la dimensión de la empresa) y oportunidad (pago y
causación dentro del período gravable al cual se refiere la deducción), se
rigen por lo que disponga la ley.
Por lo expuesto, la
Corte Constitucional declarará la exequibilidad de la disposición acusada, pero
advirtiendo que ella se extiende únicamente al aspecto de la iniciativa para
presentar el proyecto de ley (CP art. 154).
Fallo inhibitorio
por sustracción de materia
6. Procede la
Corporación a examinar los cargos contra el artículo 132 de la Ley 30 de 1992.
Luego de admitida la
demanda de inexequibilidad contra el artículo 132 de la Ley 30 de 1992 y de
surtido el traslado el Ministerio Público para lo de su competencia, fue
sancionada por el Presidente de la República la Ley 72 del 31 de agosto de 1993
cuyo artículo 1º establece:
" Derógase
el artículo 132 de la ley 30 de 1992".
Esta Corporación se
ha pronunciado en diversas oportunidades favorablemente respecto del  control
constitucional de normas derogadas en el sentido de no hallar procedente
proferir sentencia inhibitoria, fundamentalmente debido a la importancia que
tienen los pronunciamientos de la Corte Constitucional, en ejercicio de su
función de guardiana suprema de la integridad y supremacía de la Constitución,
con miras a sentar una doctrina que ilumine el camino en el proceso de
expedición o aplicación de la norma excluida del ordenamiento.
No obstante, la
posición de la Corte en torno a la competencia para juzgar normas derogadas no
es absoluta. Ante todo la doctrina constitucional ha centrado su atención en el
hecho de si las normas alcanzaron a producir efectos durante el tiempo de su
vigencia formal, de manera que el pronunciamiento de constitucionalidad luego
de su derogatoria no resulte inocuo o inane.
" La Corte
discrepa de la tesis según la cual la llamada sustracción de materia debe
conducir necesariamente a un fallo inhibitorio, pues la importancia del
control constitucional no reside únicamente en el efecto inmediato sobre la
futura ejecutabilidad de la norma atacada sino que se extiende al
establecimiento de una doctrina por medio de la cual el organismo encargado de
velar por el imperio de la Carta Política señala el alcance e interpretación de
los principios y preceptos que la integran.
Aún en el caso de
pronunciamientos relativos a normas que han perdido su vigencia formal, la
doctrina constitucional tiene el efecto de fijar los criterios que deban
observar en el futuro quienes gozan de competencia en el proceso de creación y
aplicación de las normas jurídicas en sus distintos niveles.
Si bien la llamada
sustracción de materia - por pérdida de vigencia formal de la norma demandada -
no necesariamente conduce a la declaratoria de inhibición, de otra parte, en
ocasiones el pronunciamiento del órgano de control constitucional puede resultar
ciertamente inocuo o carente de sentido por no derivarse de la norma afectación
alguna de situaciones jurídicas particulares. Ello sucede cuando el precepto
demandado no sólo ha sido excluido del ordenamiento jurídico en virtud de su
derogatoria sino que, además, tampoco pudo surtir efecto alguno, por no
encontarse en la práctica cumplidos los presupuestos de hecho para derivar
consecuencias jurídicas generadoras de derechos u obligaciones.
En el presente
evento, la norma demandada no produjo efecto alguno en el interregno entre su
expedición y su derogatoria. El artículo 132 de la ley 30 de 1992 condicionaba
la destinación de mínimo el 50% de los recursos previstos para educación por el
artículo 54 de la ley 79 de 1988 a su inversión en programas académicos de
Educación Superior ofrecidos por instituciones de economía solidaria de
Educación Superior autorizadas legalmente. No obstante, como consta en
certificación de la Subdirección Jurídica del Instituto Colombiano de Educación
Superior  - ICFES - (Exp. D-302, folio 153), fechada el 8 de junio de 1993,
"no se halla registrada ninguna entidad privada de educación superior
organizada como institución de economía solidaria", además de no existir
reglamentación legal sobre las instituciones de economía solidaria,
"figuras nuevas en la legislación colombiana". En consecuencia, no
siendo posible que la norma demandada surtiera efecto alguno por inexistencia
de autorización legal para el funcionamiento de instituciones de economía
solidaria de Educación Superior - entidades destinatarias de los recursos para
la educación procedentes del sector cooperativo -, por absoluta sustracción de
materia tampoco encuentra la Corte que haya lugar a pronunciarse sobre su
constitucionalidad, razón suficiente para proceder a dictar sentencia
inhibitoria en relación con los cargos de la demanda dirigidos contra el
artículo 132 de la Ley 30 de 1992.
Facultades
extraordinarias para reestructurar la Universidad Nacional
7. En virtud del
artículo 142 de la Ley 30 de 1992, el Congreso otorgó facultades
extraordinarias al Gobierno Nacional para reestructurar en el término de seis
(6) meses al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior
(ICFES) y a la Universidad Nacional. El actor acusa la disposición legal como
violatoria del artículo 150-10 de la Constitución, ya que en su sentir las
facultades extraordinarias en relación con la Universidad Nacional no fueron
conocidas por el Senado de la República, el proyecto de ley respectivo no
obtuvo la mayoría necesaria requerida en la citada disposición constitucional
y las facultades no fueron expresamente solicitadas por el Gobierno. Tanto el
apoderado de la Universidad Nacional, doctor Augusto Hernández Becerra, como el
señor Procurador General de la Nación solicitan la declaratoria de
exequibilidad del artículo 142 de la ley 30 de 1992, materia objeto de la
demanda, en cuanto a aspectos de forma. Consideran que el trámite para su
aprobación se ciñó a lo dispuesto en las normas constitucionales y rechazan los
vicios de procedimiento señalados por el actor como causales de
inconstitucionalidad de la norma en referencia.
8. La discusión en
torno a la constitucionalidad del artículo 142 de la ley 30 de 1992 se
circunscribe a un aspecto eminentemente fáctico, cual es el de verificar sí en
su trámite y aprobación se cumplieron los requisitos establecidos en los
artículos 150-10 y 157 de la Constitución.
9. Inicialmente el
actor afirma que el Senado de la República no "conoció" sobre el
otorgamiento de facultades al Gobierno para reestructurar la Universidad
Nacional, adición hecha en el curso del segundo debate en la Cámara de
Representantes pero no contenida en el proyecto aprobado en el Senado en sesión
del 19 de noviembre de 1992 y públicado en la Gaceta del Congreso Nº 179.
El proyecto de ley
Nº 81 de 1992 fue presentado al Senado de la República por el entonces Ministro
de Educación Nacional, Dr. Carlos Holmes Trujillo, y repartido  la Comisión
Sexta Constitucional Permanente. Aprobado en primero y segundo debates en el
Senado de la República, luego de publicado en la Gaceta del Congreso Nº 159,
Año I del 17 de noviembre de 1992, hizo tránsito a la Camara de Representantes
donde, con el número de proyecto 161 de 1992, también recibió aprobación en
primero y segundo debates, el último llevado a cabo el 15 de diciembre de 1992
(Gaceta Nº 206, Año I). Debido a las modificaciones introducidas en la Cámara
de Representantes, se nombró  una comisión accidental por los Presidentes de
ambas Cámaras Legislativas, con el fin de estudiar las modificaciones y
presentar concepto para su final aprobación. El respectivo pliego de
modificaciones - incluido el otorgamiento de facultades extraordinarias al
Gobierno para reestructurar a la Universidad Nacional - obtuvo una mayoría de
93 votos afirmativos en sesión del 15 de diciembre de 1992 de la Cámara de
Representantes según certificación aportada al proceso por su Subsecretario
General. Por su parte, el Senado de la República también dispuso la aprobación
del concepto favorable rendido por la Comisión Accidental en sesión Plenaria
del 16 de diciembre de 1992 (Gaceta Nº 218).
Encontrándose
plenamente demostrados los anteriores hechos, cabe concluir que no le asiste
razón al demandante cuando afirma que el Senado no impartió su aprobación en el
sentido de otorgarle al Gobierno facultades extraordinarias para reestructurar
la Universidad Nacional, ya que efectivamente aprobó esta adición a la norma
que vendría a convertirse en el artículo 142 de la Ley 30 de 1992.
10. Un segundo vicio
de forma en el procedimiento legislativo lo hace consistir el actor en no haber
obtenido la norma demandada la mayoría absoluta exigida por el artículo 150-10
CP para su aprobación. Aduce como prueba un listado donde aparece que sólo 79
honorables Representantes votaron a favor de las modificaciónes propuestas por
la comisión accidental, requiriéndose la aprobación de mínimo 81. A solicitud
del despacho, el Subsecretario General de la Camara de Representantes aportó al
proceso certificación en la que afirma que el proyecto en cuestión fue aprobado
el día 15 de diciembre de 1992 con una votación de 93 votos a favor. En
criterio del Ministerio Público, concepto que esta Corporación acoge, la
certificación expedida por el funcionario del Congreso tiene mayor valor
probatorio que el de "la simple hoja que exhibe el actor en sus
cargos". En efecto, en virtud del artículo 47 de la Ley 05 de 1992 - Ley
orgánica por la cual se expide el reglamento del Congreso -, son deberes del
Secretario General de cada Cámara: "1- Asistir a todas las sesiones. 2.
Llevar y firmar debidamente las actas. ... 4. Informar sobre los resultados de
toda clase de votación que se cumpla en la corporación. ... 12. Expedir las
certificaciones e informes - si no fueren reservados - que soliciten las
autoridades o los particulares". Así las cosas, la certificación oficial
enviada por el Subsecretario General de la Cámara de Representantes a la Corte
constituye plena prueba de que el artículo 142 de la Ley 30 de 1992 fue
aprobado por la mayoría absoluta exigida en el artículo 150-10 de la
Constitución, por lo que el segundo cargo en su contra carece igualmente de
sustento fáctico y jurídico.
11. Por último, el
tercer cargo elevado contra la citada disposición se refiere a la inexistencia
de solicitud expresa y motivada del Ministro de Educación Nacional y el
Presidente de la República en el sentido de otorgarle facultades
extraordinarias al Gobierno para reestructurar la Universidad Nacional. Esta
omisión, en concepto del accionante, desconoce el artículo 150-10 de la Carta
que establece, entre otros requisitos, que "tales facultades deberán ser
solicitadas expresamente por el Gobierno ...".
Mientras que el
demandante interpreta el concepto de "Gobierno" empleado en el
artículo 150-10 CP a partir del artículo 115 de la Constitución, según el cual
"el Presidente y el Ministro o Jefe de Departamento administrativo
correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno",
para el defensor de la norma el Ministro del ramo interviene ante las cámaras
como vocero del Gobierno, no pudiendo ser de otra forma, ya que sería absurdo
exigir la presencia continua y permanente del Presidente en el recinto de las
Cámaras.
12. El artículo 208
de la Constitución dispone que "los Ministros, en relación con el Congreso
son los voceros del Gobierno, presentan a las cámaras proyectos de ley,
atienden a las citaciones que aquéllas les hagan y toman parte en los debates
directamente o por conducto de los viceministros". Razones de orden
práctico - celeridad en el debate y toma de decisiones -, y de rango
constitucional - colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado (CP
art. 113) -, permiten concluir a esta Corporación que la actuación de un
Ministro ante las Cámaras Legislativas, en calidad de vocero del Gobierno,
"compromete jurídica y políticamente al Gobierno". Adicionalmente,
dado que en el expediente aparece un escrito firmado por el Ministro de
Educación, en el que se solicita facultades extraordinarias para reestructurar
la Universidad Nacional, la Corte tampoco encuentra vicios de forma que lleven
a declarar la inexequibilidad del artículo 142 de la ley 30 de 1992.
13. Dado que el
término de seis meses a que se refiere el artículo 142 de la Ley 30 de 1992, se
extiende por igual al ejercicio de las facultades extraordinarias que se
conceden, como a la expedición de las normas reglamentarias de la ley, se
declarará la inexequibilidad de la última parte de la disposición que alude a
ésto último. A diferencia de lo que acontece en punto a las facultades
extraordinarias que la ley puede conceder al Gobierno, el ejercicio de la
potestad  reglamentaria (CP art. 189-11), como atribución constitucional
permanente radicada en su cabeza, no tiene límite temporal alguno.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 124
de la Ley 30 de 1992, únicamente en relación con las normas de la Constitución
Política a las que se circunscribió el examen constitucional.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 142
de la Ley 30 de 1992, únicamente en lo que respecta a su aspecto formal, salvo
el siguiente aparte: "y expida las normas reglamentarias de la presente
Ley", que es INEXEQUIBLE.
TERCERO.- Declararse INHIBIDA para conocer de
la constitucionalidad del artículo 132 de la Ley 30 de 1992, por las razones
expuestas en la presente providencia.
COMUNIQUESE,
CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y ARCHIVESE EL
EXPEDIENTE.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA       ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                 CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia No. C-022/94
GOBIERNO/MINISTRO
DE HACIENDA-Facultades
(Aclaración de voto)
No se ve cómo, si
el artículo 115 de la Constitución dispone que el Gobierno Nacional estará
integrado en cada asunto particular -como el de la sanción de un proyecto de
ley- por el Presidente de la República y por el Ministro del ramo, puede
convertirse en Ley de la República una disposición que incide en las finanzas
del Estado, si ello ocurre enteramente a espaldas del Ministro de Hacienda, a
cuyo cargo está precisamente la conducción -junto con el Jefe del Estado- de la
política financiera en general. Al parecer, por lo demás, dicho funcionario
tampoco participó en la iniciativa del proyecto de ley ni en su discusión.
Consideramos que la inexequibilidad declarada no puede entenderse como absoluta
en este punto, pues la Corte se abstuvo de entrar a considerarlo solo en razón
de no haber sido planteado explícitamente en las demandas.
Aclaramos nuestro
voto en el siguiente sentido:
La Ley cuyo estudio
parcial de constitucionalidad nos ocupa, ha debido ser sancionada con la firma
del Ministro de Hacienda y Crédito Público, por cuanto uno de los artículos
acusados, el 124, tiene un indudable carácter tributario.
El artículo 115 de
la Constitución establece que "el Gobierno Nacional está formado por el
Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de
departamentos administrativos". Y agrega: "El Presidente y el
Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio
particular, constituyen el Gobierno". Esta definición, que data del Acto
Legislativo No. 1 de 1945, tiene una clara finalidad: la de comprometer en cada
caso particular, al Ministro o Ministros del ramo en la decisión que se adopte
en el acto respectivo, con el propósito de que el sistema presidencial que nos
rige no se distorsione con la instauración, de hecho, de un gobierno
unipersonal; es decir, que no se caiga en la práctica del presidencialismo,
fenómeno que desvirtúa este sistema y, al mismo tiempo, el régimen democrático
consagrado en la Carta Política.
Es apenas natural
que el Ministro, quien es por definición constitucional jefe de la
administración en su respectiva dependencia y a quien "corresponde
formular las políticas atinentes a su despacho" (Art. 208 C.P.), tenga
pleno conocimiento de las decisiones que de una u otra manera afecten la
cartera a su cargo.
No se ve cómo, si el
artículo 115 de la Constitución dispone que el Gobierno Nacional estará
integrado en cada asunto particular -como el de la sanción de un proyecto de
ley- por el Presidente de la República y por el Ministro del ramo, puede
convertirse en Ley de la República una disposición que incide en las finanzas
del Estado, si ello ocurre enteramente a espaldas del Ministro de Hacienda, a
cuyo cargo está precisamente la conducción -junto con el Jefe del Estado- de la
política financiera en general.
Al parecer, por lo
demás, dicho funcionario tampoco participó en la iniciativa del proyecto de ley
ni en su discusión.
Consideramos que la
inexequibilidad declarada no puede entenderse como absoluta en este punto, pues
la Corte se abstuvo de entrar a considerarlo solo en razón de no haber sido
planteado explícitamente en las demandas.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Fecha ut supra.
1 Corte Constitucional. Sentencia C-003 de
1993. M.P. Dr. ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
2 Corte Constitucional Sentencia C-025 de
1993
[1]Gaceta del Congreso Nº159 Año I, pag. 2