T-462-92
Sentencia No
Sentencia No. T-462/92
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Precisión
DERECHO AL
TRABAJO/DERECHOS FUNDAMENTALES-Precisión
El derecho al trabajo, es decir, el
desempeño libre de actividad personal legítima que entraña la obtención de
estipendios económicos que sufragan necesidades de la persona y su núcleo
familiar y que debe prestarse en condiciones dignas y justas,  pertenece a la
categoría de los derechos fundamentales. El hombre, entonces, como secuela de
su libertad individual puede disponer a su arbitrio de sus actividades físicas
e intelectuales en la escogencia de cualquier ocupación, arte u oficio, con
excepción de las que entrañen riesgo social.  Comprende tanto el trabajo
subordinado, esto es la relación laboral de derecho privado y la legal y
reglamentaria de derecho público, como la prestación de servicios de manera
independiente, en donde se deja al contratista autonomía en la forma de cumplir
sus obligaciones.
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Concepto
Al definir los derechos fundamentales, se
destacó la nota esencial de ser ellos inherentes al ser humano, a su esencia, a
su naturaleza e inalienables y sin los cuales éste no podría subsistir como
tal. Ello sucede con el derecho del trabajo, el cual además de realizar al
hombre como tal, dignificándolo, constituye para él a la vez  un medio
insustituíble para conseguir recursos económicos para su cóngrua subsistencia y
la de su progenie.
ACCION DE TUTELA-Improcedencia/DERECHOS FUNDAMENTALES-Vulneración
Cuando el texto Supremo predica la
protección del derecho de una persona porque la acción u omisión del ente
administrativo o del particular en los casos especiales,   quebranta    un
derecho   constitucional fundamental, parte del supuesto de que el primer
derecho respecto del cual se solicita el amparo de tutela se configura
razonable y plausiblemente, para lo cual habrá de tenerse en cuenta las
particulares circunstancias del derecho sometido a juzgamiento.  Y ello ha de
ser así porque si no existe el derecho o por lo menos  no tiene visos desde la
óptica del juez de tutela de que quien pretende ser  su titular en realidad  lo
sea indiscutiblemente, porque no halle respaldo satisfactorio en la
normatividad  legal (máxime cuando es materia de discrepancia irreconciliable a
primera vista), no puede consecuentemente proclamarse respecto del derecho
debatido la infracción de un precepto constitucional. No podría entonces,
frente a semejante situación fáctica y legal en que las partes ofrecen sus
propios y divergentes puntos y argumentos jurídicos, entenderse que el juez de
tutela confronta un derecho subjetivo cierto, razonable y merecedor de tutela y
no puede serle dable a él fungir de juez administrativo para reemplazarlo y
entrar a decidir en el campo jurisdiccional propio de aquél.
SALA DE REVISION No. 6
Ref.: Proceso de Tutela No.1340
Acción
de    tutela    contra
actuación
del   Gerente de la               Beneficencia del Tolima.
Tema:        Derecho
al Trabajo.
Demandante:
RUBY BARRERO SAENZ.
Magistrados:
DR. SIMON RODRIGUEZ
RODRIGUEZ
Ponente
DR. JAIME SANIN
GREIFFENSTEIN
DR. CIRO ANGARITA
BARON.
Santafé de Bogotá, D.C., trece (13) de
julio de mil novecientos noventa y dos (l992).
La Sala de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional conformada por los Magistrados Simón Rodríguez Rodríguez, Jaime
Sanín Greiffenstein y Ciro Angarita Barón, revisa la acción de tutela decidida
en sentencia proferida el 24 de febrero de l992 por la Sala Penal del Tribunal
Superior de Ibagué, y quien remitió el expediente a esta Corporación de
conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de l991.
I.       ANTECEDENTES.
A. HECHOS DE LA DEMANDA.
Según el escrito de la demanda, Rubi
Barrero Sáenz suscribió el 30 de diciembre de l991 el contrato No. 062 con la
Beneficencia del Tolima, cuyo objeto es la prestación de sus servicios
personales como Administradora del Parque de la Salud, consistente en planear,
ejecutar, dirigir y coordinar las actividades del parque, supervisar todo lo
relacionado con las obras de inversión que realice la Beneficencia del Tolima,
velar por la conservación y objetivos del parque y todas las funciones
delegadas por la Gerencia de la Beneficencia. Anota que el valor del contrato
que se suscribió es de la suma de ($2.520.000.oo M/cte), Dos Millones
quinientos veinte mil pesos, lo que cubre integralmente el valor del contrato y
se pagará mensualmente mediante la presentación de la cuenta de cobro.  Agrega
que suscribió una póliza matriz con una Compañía de Seguros para el
cumplimiento de sus obligaciones derivadas del contrato, por el término de un
año, contado a partir de la fecha de su perfeccionamiento, que él se subordina
al presupuesto de la Beneficencia del Tolima, la cual incluyó en su presupuesto
la partida necesaria para cubrir este gasto y que como contratista ha estado
desde el 2 de enero de l992 ejecutando el contrato.
Se señalan además como hechos que Rubi
Barrero Sáenz recibió  el 23 de enero de l992 comunicación suscrita por el
Gerente de la Beneficencia del Tolima, señor Mario Echeverry Trujillo en la que
se le informaba que el aludido contrato "pretermitió normas legales u
ordenanzales en materia de contratación administrativa y por lo tanto no se
perfeccionará ni ejecutará". Se manifiesta finalmente que la
demandante  recibió el 27 de enero de l992 comunicación en la que se le
anunciaba que en vista de que la actual administración de la Beneficencia del
Tolima de conformidad a instrucciones de la oficina Jurídica de la Gobernación,
dejó sin validez el contrato de prestación de servicios celebrado entre ella y
la entidad, era necesario adelantar los trámites para poderle pagar los días
trabajados en el parque de la salud, es decir, hasta el  23 de enero de l992,
día en que fue revocado el contrato en mención.
B. DERECHOS VULNERADOS.
La demandante considera que el actual
Gerente de la Beneficencia del Tolima de una parte quebranta el derecho al
trabajo y de otra, menoscaba su derecho a la vida, pues el único medio que
tiene para subsistir es ejerciendo su derecho al trabajo.
C. PETICIONES.
La actora  ejerce la acción de tutela como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable  y al efecto
solicita  la  protección  inmediata de su derecho constitucional fundamental al
trabajo que está siendo vulnerado  y  amenazado  por  la acción del Gerente de
la Beneficencia del Tolima; con tal fin pretende se le ordene a éste le
permita  la prestación de los servicios pactadas en el referido contrato y así recibir
la condigna remuneración.
D. ACTUACION PROCESAL.
Con el fin de dar trámite a la acción de
tutela, el Juzgado Primero de Instrucción Criminal dispuso la ratificación de
la demandante y la práctica de las pruebas conducentes.
De esta manera obran en el proceso
fotocopia de los siguientes documentos:
1.      Contrato de prestación de servicios
No. 062 suscrito el 30 de diciembre de l991 entre la Gerente de la Beneficencia
del Tolima y Ruby Barrero Sáenz, consistente en que aquélla como Administradora
del Parque de la Salud, debe planear, ejecutar, dirigir y coordinar las
actividades del parque, supervisar las obras que en ese lugar se adelantaran y
vigilar los objetos que hacen parte de ese sitio de recreación, contrato por el
cual se pactó en valor de $ 2.520.000.oo, pagaderos en cuotas mensuales de $
210.000.oo con vigencia de un año. Contrato que fue firmado por las partes, se
presentó el paz y salvo por concepto de impuestos departamentales, se pagó  lo
pertinente por su publicación y se constituyeron las pólizas correspondientes
para garantizar el cumplimiento del negocio jurídico.
2.      Oficio del Gerente de la
Beneficencia del Tolima, señor Mario Echeverry Trujillo, dirigido a Ruby
Barreto Sáenz, de fecha 23 de enero de l992 y por medio del cual le comunica
que el contrato pretermitió normas legales u ordenanzales en materia de
contratación administrativa y por lo tanto no se perfeccionará ni se ejecutará.
3.      Oficio del Gerente de la
Beneficencia del Tolima, señor Mario Echeverry Trujillo dirigido a Ruby Barrero
Sáenz, de fecha 27 de enero de l992, en el cual le manifiesta que en vista de
que la actual administración de la Beneficencia y de conformidad con
instrucciones de la Oficina Jurídica de la Gobernación, dejó sin validez el
contrato, le solicita adelantar los trámites necesarios para el pago de los
días trabajados en el parque de la salud hasta el 23 de enero de l992, día en
que fue revocado el contrato.
4.      Póliza de Seguro tomada por Ruby
Barrero Sáenz y por la cual se garantiza al asegurado (Beneficencia del
Tolima), el pago de multas y cláusula penal en virtud del contrato aludido.
5.      Resolución No. 001471 de 31 de
diciembre de 1991 expedida por la Gerencia de la Beneficencia del Tolima, y por
la cual se aprueban las fianzas constituídas por Ruby Barrero Sáenz.
6.      Recibo expedido por la Contraloría
General del Tolima, sobre el pago de la publicación del contrato citado.
7.      Paz y salvo de la Tesorería General
del Tolima para Ruby Barrero Sáenz.
8.      Así mismo obra en el proceso
diligencia de inspección judicial practicada por el Juez Primero de Instrucción
Criminal de Ibagué quién se presentó el día 3 de enero de l992 a la Gerencia de
la Beneficencia del Tolima, con el fin de constatar que normas había violado
esa entidad administrativa en la celebración del contrato No. 062 del 30 de
diciembre de l991.  Durante la diligencia la gerente de la entidad Martha
Cecilia Valderrama  informó  que se había dado por terminado el contrato porque
éste se había realizado afectando el presupuesto de l992, el cual no había sido
aprobado por la Asamblea y porque para la firma del negocio jurídico no se
había tenido en cuenta a la Contraloría; fundamentos éstos  que invocó la
Oficina Jurídica de la Gobernación para recomendar la cancelación del
contrato.  El Juez se trasladó a la Oficina Jurídica donde se le informó que el
concepto emitido para dar cancelado el contrato de la controversia tiene su
fundamento en el artículo 24 del Decreto 0717 de 1984 que es el Estatuto de Contratación
del Tolima y el aplicable a los institutos descentralizados de orden
departamental.  Dicha norma "establece los requisitos necesarios para la
celebración de un contrato y en el caso que nos ocupa se expidió un certificado
de disponibilidad presupuestal sin existir presupuesto, pues el contrato se
celebró el 30 de diciembre de 1991 y el Presupuesto General de Rentas y Gastos
del  Departamento  se  expidió  el  10  de  enero  de  1992  y dentro de ese
presupuesto se incluyó el presupuesto de la Beneficencia y el Jefe de
Presupuesto de la Beneficencia al expedir esa certificación de disponibilidad
estaba comprometiendo rubros que no nacieron a la vida jurídica. Agrega que al
firmarse el contrato en esas condiciones, se violó el artículo 24 literal d),
artículos 79 y 80 del Decreto 0717 de 1984 o estatuto de contratación
departamental y por esa razón se recomendó a la nueva administración de la
beneficencia, no darle curso al mencionado contrato".
E.      FALLO DE PRIMERA
INSTANCIA.
El Juzgado Primero de Instrucción Criminal
del Tolima, en providencia del 4 de febrero de l992, falló negando el amparo
del derecho con fundamento en lo siguiente: El contrato celebrado entre las
partes está viciado de nulidad porque ha sido suscrito con violación del Régimen
de Contratación Administrativa y  de la misma Constitución Nacional cuando ella
expresa que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de
los gastos a realizarse en la respectiva vigencia.  Y además porque la
demandante tiene a su alcance otros medios de defensa judicial para invocar la
protección de sus derechos, como lo establece el Código Contencioso
Administrativo.
F.      RECURSO DE IMPUGNACION.
La actora  interpuso este recurso  -que
llama de apelación-  contra el fallo del Juez Primero de Instrucción Criminal.
Y al respecto  ofrece la siguiente
alegación:
El presupuesto de la Beneficencia del
Tolima para la vigencia fiscal de 1992 se fijó a través del Acuerdo No. 020 de
27 de noviembre de 1991 expedido por su Junta Directiva y ello de conformidad
con el Decreto 634 de 1974 que contempla los estatutos de la Beneficencia.  Del
mismo modo el artículo 282 inciso d) del Código de Régimen Departamental
(Decreto Ley 1222 de 1986) previene que son funciones  de las juntas directivas
de los establecimientos públicos de orden departamental aprobar el presupuesto
anual del respectivo organismo.
Cuando la actora suscribió el contrato
estaba vigente el presupuesto de la Beneficencia para 1992.
Lo que ha hecho y en la práctica le hizo a
la demandante la Beneficencia fue terminar unilateralmente el contrato de
prestación de servicios y éste en su cláusula 5a. dispone que "La
terminación unilateral del contrato se regirá por lo dispuesto en los artículos
17 y siguientes del título IV del Decreto 717 del 31 de mayo de 1984".  Y
éste que es el estatuto contractual del Departamento señala  que la terminación
unilateral del contrato ha de hacerse mediante resolución motivada, contra la
cual procede el recurso de reposición y basarse en consideraciones de orden
público y coyuntura económica crítica.
G.      FALLO QUE SE REVISA.
Sentencia del Tribunal Superior de Ibagué,
Sala Penal, de 24 de febrero de l992.
Decisión: Confirmar el fallo proferido por el Juzgado Primero
de Instrucción Criminal de Ibagué, el cual denegó la tutela.
Consideraciones: En primer lugar se argumenta por parte de la Sala
Penal del Tribunal que el Juez de Primera Instancia durante el proceso de
tutela no tiene ni puede tener capacidad decisoria jurisdiccional para sentar
en su fallo la tesis de que el contrato que dió origen a la acción de tutela
objeto de estudio, carece de validez.  Ello en razón a que ese campo solo le
está reservado a la respectiva autoridad pública que es el Tribunal Contencioso
Administrativo y se estaría entonces usurpando  jurisdicción,  si el Juez ipso
jure declara la invalidez o nulidad de un contrato.  También se considera que
la demandante tiene otros medios de defensa judicial: Puede valerse de la vía
Contencioso Administrativa que de acuerdo con el artículo 12 del Decreto 2304
de l989 está instituída para juzgar las controversias administrativas
originadas en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas
que desempeñen funciones administrativas.  Y de conformidad con los artículos
85 y 87 del Código Contencioso, puede ejercer la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho.  Se anota por lo demás, que no se puede predicar
un perjuicio irremediable, toda vez que la demandante por los medios judiciales
referidos puede lograr que las cosas vuelvan al estado anterior.
II. COMPETENCIA.
De conformidad con los artículos 86 inciso
2o. y 214 numeral 3o. de la Constitución Nacional y los artículos 31, 33 y 34
del Decreto 2591 de l991, por el cual se reglamenta la acción de tutela, es
competente la Corte Constitucional para conocer en revisión del fallo del
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Ibagué.
III. CONSIDERACIONES.
a)      El derecho al trabajo es un
derecho constitucional fundamental.
Así lo ha considerado la Corte
Constitucional en varias de sus sentencias.1  A la siguiente, con
ponencia del Magistrado que conduce  el presente proceso, pertenecen los
siguientes apartes que ahora se prohijan como motivación de este fallo2 :
"2. El
derecho al trabajo es un derecho fundamental.
Cuestión cardinal
que debe dilucidarse es la relativa a determinar  si  el  derecho  del  trabajo
es un derecho fundamental, ya que según la concepción del constituyente
colombiano, sólo esa clase de derechos amerita la acción de tutela (artículo
86).
2.1.       Con la
expedición de la Carta de 1991 entró nuestro país en la era del
constitucionalismo del derecho del trabajo, es decir, de su especial
tratamiento en la Constitución,  a diferencia de la parquedad con que de éste
se ocupó la Carta anterior.
En esta última el
artículo 17 establecía que el trabajo era una obligación social y gozaba de la
especial protección del Estado, el 18 garantizaba el derecho de huelga con la
excepción de los servicios públicos, el 44 autorizaba la formación de
compañías, asociaciones y fundaciones, dentro de las cuales se entendió que
estaban incluídos los sindicatos y el artículo 32 que garantizaba la libertad
de empresa y la iniciativa privada, baluartes del sistema económico
capitalista, mas precedido ello de intervencionismo estatal con el fin de
procurar el desarrollo económico y social dentro de una política de ingresos y
salarios , para beneficio integrado y armónico de la comunidad y "de las
clases proletarias en particular". Significó entonces este
intervencionismo estatal la superación del Estado gendarme, en que la suerte de
la economía se dejaba a la libre oferta y demanda del mercado.
La Constitución de
1991 da un vuelco a la normación constitucional existente sobre la cuestión
laboral y es así como se adentra en sus más representativas instituciones  y
principios informadores del derecho  de  trabajo  y de esta manera al elevar de
rango unas y otros, les otorga la debida importancia y firmeza.  En efecto, en
el mismo preámbulo de la nueva Carta se expresa que el pueblo de Colombia la
sanciona y promulga para asegurar a sus  integrantes,  entre  otros  derechos,
el derecho al trabajo.  El artículo 25, antes transcrito, concibe al
trabajo como un derecho y una obligación social, amparado por el Estado y
dispone que el trabajo que se preste se exija en condiciones dignas y justas.
El  artículo  17  prohibe  la  esclavitud, la servidumbre y la trata de seres
humanos. El 26 instituye  la  libertad  de  escogencia  de profesión u oficio.
Consagra el artículo 38 la garantía del derecho de libre asociación y así
sustituye al artículo 44 anterior constitucional, el artículo 39 concede a los
trabajadores y empleadores  el derecho a constituir sindicatos o asociaciones
sin intervención del Estado y defiere, a la autoridad judicial la facultad de
cancelar o suprimir la personería jurídica reconociéndosele a los representantes
sindicales  fuero y demás garantías para el cumplimiento de su gestión.    El
artículo 48 consagra el derecho a la seguridad social. El artículo 54  hace
recaer en los empleadores y el Estado la obligación de ofrecer a los
asalariados formación y habilitación profesional y técnica, debiendo igualmente
el Estado garantizar a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde con sus
condiciones de salud. El artículo 56 repite la norma de la Constitución
anterior que garantiza el derecho de huelga,  con la salvedad de los servicios
públicos esenciales  definidos  por  el legislador y previene la creación de
una comisión permanente conformada por el  Gobierno con representación
obrero-patronal que se encargará de  estimular las buenas relaciones laborales,
cooperará en la solución de los conflictos colectivos laborales y concertará
las políticas salariales y laborales.  Por el artículo 55 se garantiza el
derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales.  El
derecho a la carrera de los servidores públicos se contempla en el artículo
125.  Se preserva en los artículos  334 y 335 la libertad de empresa, mas
dejando  en  manos  del Estado la dirección general de la economía con
intervención del mismo dirigida a racionalizar esta última a efecto de mejorar
la calidad de los habitantes, debiendo el Estado de manera especial ejercer la
intervención con el objeto de dar pleno empleo a los recursos humanos "y
asegurar que todas las personas, en particular las de menos ingresos,
tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos".  Merece especial
mención el artículo 53 que entrega al Congreso la facultad de expedir el
estatuto del trabajo que habrá de guiarse por estos principios mínimos
fundamentales: principio de indubio pro operario, o sea la aplicación de la
interpretación  más favorable al trabajador, en caso de tener varios sentidos
la norma laboral aplicable; principio de la condición más provechosa frente a
la coexistencia de preceptos laborales; principio de la irrenunciabilidad de
derechos, principio de la continuidad de la relación laboral, principio de la
supremacía de la realidad del contrato de trabajo sobre las formalidades. Del
mismo modo se pregona la igualdad de oportunidades para los trabajadores,  una
remuneración   mínima  y   móvil  para  ellos y también proporcional a la
cantidad y calidad de trabajo. A los convenios internacionales del trabajo
debidamente ratificados se les imprime la categoría de legislación interna.
2.2 Los derechos
humanos fundamentales que consagra la Carta Política de 1991 y que son
susceptibles de la acción de tutela, son los que pertenecen a toda persona en
razón de su dignidad humana, pues por ser ésta una sustancia individual de
naturaleza racional  posee  la aptitud de entender y querer y con  ello se
diferencia  del  animal.
El hombre tiene como
valor supremo la libertad, pues, él mismo opta por llevar a cabo los
actos que a bien tiene en su afán de perfeccionar su ser, sujetándolos a los
valores éticos  que autónomamente acepta. Esta característica intrínseca del
hombre  le comunica  tal respetabilidad  que lo hace único en el universo y por
ello se le reconocen determinados derechos  que son los fundamentales y sin los
cuales no podría existir como tal, es decir, su naturaleza se vería
distorsionada o modificada. De ahí que se considere que tales derechos son
inherentes al ser humano, que han existido desde todos los tiempos antes de su
consagración en cualquier texto legal positivo y aún por encima de éste si llegare
a desconocerlos.
"Los
derechos humanos -sostiene
Angel Sánchez de la Torre- parten de un nivel por debajo del cual carecen de
sentido: la condición de persona jurídica, o sea, desde el reconocimiento  de
que en el ser humano hay una dignidad que debe ser respetada en todo caso,
cualquiera que sea el ordenamiento jurídico, político, económico y social y
cualesquiera que sean los valores prevalentes en la colectividad
histórica". Y Legaz  y  La  Cambra  afirma  que "hay un
derecho absolutamente fundamental para el hombre, base y condición de todos los
demás; el derecho a ser reconocido siempre como persona humana".3
La facultad de
elección antes mencionada coloca al hombre frente a distintas clases de
libertades y obviamente  frente  a  los  condignos derechos, así: a) Derechos
que amparan la libre disposición del cuerpo: derecho a la vida, a la integridad
personal, esto es,  a no ser torturado  ni esclavizado, derecho a la libertad
personal, a la libre circulación de un lugar a otro, derecho al respeto, a la
honra y reconocimiento de la dignidad,   derecho al trabajo. b) Derecho al
goce libre de sus manifestaciones espirituales, que se traducen en las
libertades de pensamiento y expresión, conciencia, religión, asociación y
educación.  c) Hay otros derechos que le permiten al ser humano realizar los
derechos antes mencionados, así, entre otros, la igualdad de las personas ante la
ley, el principio del debido proceso que incluye el principio de la
irretroactividad de la ley, el derecho a participar en la vida política de la
comunidad, etc.
3.  El derecho al
trabajo se presenta bajo distintas manifestaciones: 1)      La facultad que le
asiste al ser humano  de   utilizar   su  fuerza  de   trabajo   en  una
actividad  lícita  y que le permite  obtener los recursos necesarios para
subvenir a las necesidades mínimas de él y de su familia. 2)         El derecho
a ejercer libremente ocupación u oficio que no se le puede entorpecer y  3)  El
derecho que tiene a conseguir un empleo.
El derecho al
trabajo, concebido en los
términos anteriores, es decir, el desempeño libre de actividad personal
legítima que entraña la obtención de estipendios económicos que sufragan
necesidades de la persona y su núcleo familiar y que debe prestarse en
condiciones dignas y justas,  pertenece a la categoría de los derechos
fundamentales y a él se refieren los artículos 25 -con la excepción que se
comentará en el párrafo siguiente-  y 26 de la Carta Política.  La libertad de
trabajo está consagrada en el artículo 26 de la Carta.  Se le reconoce ella al
trabajo, como factor de producción de la economía, al igual que se le otorga a
la empresa (art. 333).  El hombre, entonces, como secuela de su libertad
individual puede disponer a su arbitrio de sus actividades físicas e
intelectuales en la escogencia de cualquier ocupación, arte u oficio, con
excepción de las que entrañen riesgo social.  También la ley podrá exigir  título
de idoneidad para el ejercicio de las profesiones y éstas a su vez serán
vigiladas y controladas por las autoridades.
Desde otro punto de
vista, el artículo 25 de la Carta de 1991, a imagen del artículo 17 de la
Constitución anterior, concibe el trabajo como "una obligación  social"
y con ello se reconoce y exalta el protagonismo insustituible  que  desempeña
el   trabajo  en la vida social como factor de producción, porque el asalariado
aporta a ella su actividad útil y remunerativa y contribuye así a su propia
prosperidad y al crecimiento  del desarrollo económico de la comunidad.  De
otro lado el Estado adquiere el deber general de propiciar, facilitar y
estimular políticas, estrategias y planes de desarrollo de empleos y el mercado
de trabajo, que le permitan a la persona  ingresar a la fuerza laboral.  Por
Decreto 1421 de 1989 se asigna al Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA- la
función de promocionar y ejercitar  la  gestión  e  intermediación   pública
y gratuita de empleo que estaba a cargo del Ministerio de Trabajo.  Así mismo
Colombia ratificó el Convenio No. 88 de la Organización Internacional del
Trabajo relativo a la organización del servicio de empleo, adoptado el 17 de
junio de 1948 por su Conferencia General, ratificado por el Gobierno colombiano
y aprobado por el Congreso mediante la Ley 37 de 9 de octubre de 1967. ( Diario
oficial No. 32356).
Mas este deber del
Estado hacia el miembro de la comunidad carece de la connotación de derecho
fundamental exigible de aquél, ya que sólo pondrá los medios, dentro de los
planes de desarrollo, para crear y propulsar empleos y así coadyuvar a la
disminución de la tasa de desempleo; mas una vez creados los empleos, la
colectividad los irá absorbiendo de manera general, según las oportunidades y diligencias
de cada cual, sin que le sea dable a todo gobernado reclamarle particularmente
y con carácter compulsivo al Estado una colocación laboral porque ello en sí
sería de imposible realización.
Al definir los
derechos fundamentales en párrafos anteriores, se destacó la nota esencial de
ser ellos inherentes al ser humano, a su esencia, a su naturaleza e
inalienables y sin los cuales éste no podría subsistir como tal. Ello sucede
con el derecho del trabajo, el cual además de realizar al hombre como tal,
dignificándolo, constituye para él a la vez  un medio insustituíble para
conseguir recursos económicos para su cóngrua subsistencia y la de su
progenie.  Obsérvese que la tipificación  del  derecho  al  trabajo  como
derecho fundamental, cual  se  lo  concibe hoy, tuvo que atravesar por
vicisitudes sin cuento, que históricamente van desde la esclavitud, que
consideraba al hombre como un esclavo y por tanto lo igualaba a las cosas y
venía a ser la antítesis de dicho derecho; la servidumbre de la Edad
Media, en que se vinculaba el siervo a la tierra, sin que le fuera posible
abandonarla; las Corporaciones, también instituciones medievales, que
tenían como miras determinar y preservar los precios de los productos por ellas
elaborados propiciándose así el monopolio económico; excluían además a quienes
no pertenecieran a ellas,  con  lo  cual  se  obstruía  el  trabajo  de  las
personas.  Recuérdese que existían en ella los siguientes rangos:  el aprendiz,
el compañero y el maestro, a los cuales se iba escalando según las habilidades
y experiencias que se fueran demostrando en la ejecución de las labores.
Adviene más tarde lo que se  ha denominado la revolución liberal, que teniendo
como precedente  la independencia de los E.E.U.U., se centra en la Revolución Francesa
que da al traste con el régimen monárquico imperante (ancien régime)  y
pregona a todos los vientos los postulados de la igualdad y la libertad de
todos los hombres (Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano) y
obviamente la libertad de trabajo, todo lo cual habría de traer como lógica
conclusión la supresión de las servidumbres y las corporaciones.  La aparición
de la revolución industrial dió paso al sistema económico capitalista,
que por su forma implacable de aplicarse, colocó al trabajador en condiciones
infrahumanas de subsistencia, hasta el punto de decirse que con tal sistema se
instauró  la  explotación  del  hombre  por  el hombre.
Dentro de este
transcurso histórico se llega, finalmente a la situación  presente  de los países,
de intervencionismo estatal en las relaciones obrero-patronales.  Se
reconoce como tipología socio-política-económica lo que se conoce con el nombre
de la cuestión social, es decir, que la inequitativa distribución de la
riqueza en las Naciones, es factor de sobresalto e intranquilidad de la
sociedad, ya que los trabajadores ni siquiera con la remuneración que perciben
a cambio del aporte de su energía laboral, alcanzan a cubrir sus necesidades
mínimas de subsistencia.
"La cuestión
social es problema integral.  No constituye simplemente un hecho económico,
aunque sus manifestaciones más chocantes se hayan mostrado en la vida
económica.  Es fenómeno que abarca lo religioso, lo filosófico, lo científico,
lo moral y político.  Es  la  forma económica del gran problema de la
humanidad;    es   la  descomposición    social saturada del sabor amargo de la
angustia económica.  De la miseria que destruye los cuerpos y abona el terreno
a la disolución de las almas"4
Por ello el contrato
de trabajo ha de ser intervenido y con ello protegido.  Siendo la parte débil
el asalariado,  no  se  concibe  que  pueda  contratar  en igualdad de
condiciones  con su empleador, así que deben dictarse normas que amparen al
primero y que estén  por encima de la voluntad de ambos. De ahí surge toda esa
normatividad tuitiva que considera de orden público las normas laborales, la
irrenunciabilidad de éstas y su aplicación favorable en caso de dudas, el
establecimiento del salario mínimo, etc.
En el seno de la
Asamblea Nacional Constituyente, en la ponencia sobre trabajo y el trabajador
presentada por el Dr. Guillermo Guerrero Figueroa y otros, ante la Comisión
Quinta se lee:
"...Si el
problema político del nuevo constitucionalismo consiste en realizar un régimen
de garantías jurídicas de las libertades públicas y privadas,    el
problema    de    ahora,   para  un constitucionalismo ajustado   al  ritmo
acelerado de los tiempos, consiste en hacer posible y realizable, un régimen
jurídico y social adecuado en el cual el trabajo sea una exigencia moral no
sólo económica, sino condición primordial para la dignidad de la persona".
( Gaceta No. 45).
En el ámbito
internacional cabe destacar los siguientes documentos que reafirman la
concepción humanista del derecho al trabajo:  la Carta Internacional de los
Derechos Humanos de las Naciones Unidas, aprobada y proclamada el 10 de
diciembre de 1948, cuyo artículo 23 previene  que  toda persona tiene derecho
al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y
satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo y el artículo
24 pregona que toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración
equitativa y satisfactoria que le asegure, así como a su familia, una
existencia conforme a la dignidad humana y que será completada, en caso
necesario, por cualesquiera otros medios de protección social. La Carta de la
Organización de los Estados Americanos (Bogotá, 1948), proclama que el trabajo
es un derecho  y un deber social, no se considerará como artículo de comercio y
reclama respeto a "la dignidad de quien lo presta y ha de
efectuarse en condiciones que aseguren la vida, la salud y un nivel económico
decoroso".  El Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, aprobado por la Ley 74  de  1968  dice  en  su artículo 6o. que los
Estados partes reconocen el derecho a trabajar, que comprende   el  derecho de
toda persona de tener la oportunidad de ganarse la vida mediante el trabajo
libremente escogido o aceptado y tomarán las medidas adecuadas para garantizar
este derecho.  Y en el artículo 7o. los Estados  reconocen también  que se
asegure a los trabajadores "condiciones de existencia dignas para ellos
y para sus familias".  La Convención de Roma de 1950 sobre
salvaguardia de los Derechos del Hombre y de las libertades fundamentales
proscriben la esclavitud, la servidumbre y los trabajos forzados (artículo 4o.)
lo cual reitera el Pacto de San José de Costa Rica aprobado por Colombia por la
Ley 16 de 1972 (artículo 6o.).
Como colofón de lo
anteriormente expresado, ha de decirse que siendo el derecho al trabajo
parte integrante de la personalidad humana, es  inconcuso su carácter de
derecho fundamental, dentro de las precisiones que respecto de aquél se han
hecho".
b)     Contempla la Carta Política la
acción de tutela para reclamar ante los jueces en todo momento y lugar,
mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales
constitucionales, en caso de su vulneración o amenaza de vulneración, por
acción u omisión de las autoridades públicas y en ciertos casos de las personas
privadas.Así entonces, consistirá el amparo en la orden para que aquellas
actúen o se abstengan  de hacerlo.
Procede la acción cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que ello se utilice  como
mecanismo transitorio para evitar un mal irremediable.  Este último, a términos
del Decreto 2591 de 1991 (art. 6o. No. 1o.), es el que sólo se puede
restablecer en su integridad mediante indemnización.
c)  Pues bien, la actora invocó la acción
de tutela, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable,
consistente en que se la priva de los estipendios que iba  a recibir de la
Beneficencia del Tolima  en virtud del contrato de prestación de servicios
celebrado con ella, privación que a su vez atenta contra su derecho a la vida.
Sobre el particular, esta Sala de Revisión
hace las siguientes precisiones:
El derecho al trabajo consagrado en el
Estatuto máximo como derecho fundamental, comprende tanto el trabajo
subordinado, esto es la relación laboral de derecho privado y la legal y
reglamentaria de derecho público, como la prestación de servicios de manera
independiente, en donde se deja al contratista autonomía en la forma de cumplir
sus obligaciones.
Ahora bien, cuando el texto Supremo predica
la protección del derecho de una persona porque la acción u omisión del ente
administrativo o del particular en los casos especiales,   quebranta    un
derecho   constitucional fundamental, parte del supuesto de que el primer
derecho respecto del cual se solicita el amparo de tutela se configura
razonable y plausiblemente, para lo cual habrá de tenerse en cuenta las
particulares circunstancias del derecho sometido a juzgamiento.  Y ello ha de
ser así porque si no existe el derecho o por lo menos  no tiene visos desde la
óptica del juez de tutela de que quien pretende ser  su titular en realidad  lo
sea indiscutiblemente, porque no halle respaldo satisfactorio en la
normatividad  legal (máxime cuando es materia de discrepancia irreconciliable a
primera vista), no puede consecuentemente proclamarse respecto del derecho
debatido la infracción de un precepto constitucional.
En el evento sublite lo que se advierte a
primera vista es la terminación unilateral del contrato de prestación de
servicios en el cual se ha pactado la cláusula de caducidad, convenido  entre
Ruby Barrero Sáenz y la Beneficencia del Tolima, por parte de ésta, alegando
que el gasto correspondiente no estaba contemplado en el Presupuesto  General
del Departamento del Tolima, que incluye el de la Beneficencia, para el año
fiscal de 1992, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 0717 de 1984 que
es el Estatuto de la Contratación  Departamental del Tolima y que, además  el
contrato no se perfecciona, según la cláusula 7a. del contrato, si no se cumple
el requisito de la disponibilidad presupuestal.  De su lado, la prestataria del
servicio  -actora de la acción de tutela-, sostiene que sí existía
disponibilidad presupuestal en el presupuesto anual de Ingresos y Gastos de la
Beneficencia en la fecha de celebración del contrato y que el asunto ha de
someterse al Código de Régimen Departamental o sea, el Decreto Ley 1222 de 1986
y otros ordenamientos locales.
Se establece entonces claramente de lo
antes explicado que no aparece de manera inconcusa que la actora sea titular
irrefragable del derecho al trabajo alegado, esto es, que le asista toda la
razón al reclamar de la Beneficencia el cumplimiento del contrato.  Antes por
el contrario, ha surgido un desacuerdo entre  las partes  que sólo puede ser
dirimido por la justicia correspondiente, que lo es, la Contencioso
Administrativa a través de sus órganos  competentes.   Obsérvese también que ni
siquiera en la fase de los procesos de tutela, la actora acompañó  ni a su
demanda, ni al escrito de impugnación al fallo de primera instancia, los
ordenamientos regionales (Código Fiscal del Tolima, el Decreto 634 de 1974 o
Estatuto de la Beneficencia del Tolima), ni la actuación cumplida por la Junta
Directiva de la Beneficencia del Tolima en relación con la partida relativa al
valor de su contrato.
Una cuestión entonces, eminentemente
controvertible, sólo puede resolverse mediante el ejercicio de las acciones
contractuales que consagra el artículo 87 del C.C.A., en armonía con los
artículos 5o. de la Ley 19 de 1982, 16-3 y 17 del Decreto Ley 222 de 1983 y los
artículos 211, 212 y 309 del Código de Régimen Departamental.
No podría entonces, frente a semejante
situación fáctica y legal en que las partes ofrecen sus propios y divergentes
puntos y argumentos jurídicos, entenderse que el juez de tutela confronta un
derecho subjetivo cierto, razonable y merecedor de tutela y no puede serle
dable a él fungir de juez administrativo para reemplazarlo y entrar a decidir
en el campo jurisdiccional propio de aquél.   Es  entonces  la  justicia
administrativa   la competente para luego de establecido debidamente el
contradictorio, estimadas y analizadas las pruebas del proceso, como las
apreciaciones jurídicas de las partes y subsumido el caso subjudice en las
disposiciones que lo regulan, proferir la sentencia que dirima la contención,
efectuando y tal como lo prescribe el artículo 87 del C.C.A. antes citado, las
declaraciones, consideraciones o restituciones consecuenciales.
Luego de todos modos la alternativa que le
queda a la actora Ruby Barrero Sáenz, es ocurrir a la justicia administrativa,
la cual le definirá si es acreedora o no al derecho respecto del cual impetra
ahora salvaguarda constitucional.
Son suficientes las razones expresadas
anteriormente, para confirmar la sentencia del Tribunal Superior de Ibagué.
En mérito de lo expuesto, la Sala de
Revisión No. 6 de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
F A L L A  :
Primero:  Confirmar la sentencia proferida por el Tribunal
Superior de Ibagué, Sala Penal, el 24 de febrero de 1992, por las razones
expuestas en la parte motiva del presente fallo.
Segundo:  Comuníquese la misma al Juzgado Primero de Instrucción
Criminal del Tolima, para que sea notificada a las partes conforme a lo
dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, con entrega de copia de
esta sentencia a cada uno.
Tercero:  Comuníquese a la Sala Penal del Tribunal Superior de
Ibagué, y envíesele copia de esta sentencia.
COMUNIQUESE Y NOTIFIQUESE
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Magistrado Ponente
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN            CIRO
ANGARITA BARON
Magistrado
Magistrado
-Con
salvamento de voto-
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la sentencia No. T-462
DEBIDO PROCESO-Vulneración/PRINCIPIO DE LA BUENA FE (Salvamento
de voto)
Si bien en el contrato se consagró la cláusula
de caducidad y el procedimiento de rigor para hacerla efectiva, no obra en el
expediente prueba alguna de que la administración hubiera hecho uso adecuado
del mismo, por lo cual vulneró el derecho al debido proceso de la peticionaria
que, como es bien sabido, opera también en las actuaciones administrativas por
expresa disposición de la Carta vigente. Desechó la Sala considerar si la buena
fe de la peticionaria frente a la administración pública debía o no producir
algunas consecuencias jurídicas.
Ref.: Proceso de Tutela No. 1340
OTRO ESCARNIO IRREFRAGABLE
El fallo de la Sala de Revisión #6, en el
proceso de la referencia, acentúa más, si cabe, una tendencia manifiesta en
providencias anteriores1 de escarnecer abiertamente el derecho
al trabajo, negándole protección efectiva luego de proclamar sus bondades y su
claro entronque con la dignidad humana.
Pero la magia de la palabra no ha podido
cambiar en el caso sublite la escueta verdad: una persona que de muy buena fe
ha celebrado un contrato de servicios personales con la administración pública
y cumple todos los requisitos que ella misma exige y tiene, por tanto, justas
expectativas de continuar colaborándole durante el lapso convenido, se ve de
buenas a primeras sorprendida con una terminación unilateral altamente
cuestionable, para lo cual adujo la administración la omisión real de un
requisito que en su oportunidad certificó como debidamente cumplido, vale decir,
la disponibilidad presupuestal. Incurre pues en flagrante omisión la
Beneficencia del Tolima y paga todas las consecuencias injustamente la
peticionaria.
Es de señalar de otra parte, que si bien en
el contrato se consagró la cláusula de caducidad y el procedimiento de rigor
para hacerla efectiva, no obra en el expediente prueba alguna de que la
administración hubiera hecho uso adecuado del mismo, por lo cual vulneró el
derecho al debido proceso de la peticionaria que, como es bien sabido, opera
también en las actuaciones administrativas por expresa disposición de la Carta
vigente. Por eso, es cuando menos sorprendente que la decisión mayoritaria de
la Sala no haya dedicado siquiera un modesto comentario a este aspecto, como
fuera de esperar.
También desechó la Sala considerar si la
buena fe de la peticionaria frente a la administración pública debía o no
producir algunas consecuencias jurídicas, tal como lo ha venido señalando esta
Corte Constitucional. Así, por ejemplo, recientemente reiteró que:
"El postulado
de la buena fe consagrado en el artículo 83 incorpora el valor ético de la
confianza, la cual se vería traicionada por un acto sorpresivo de la
administración que no tenga en cuenta la situación concreta del afectado"2
Posteriormente, la misma Corte insistió en
que:
"... el
postulado de la buena fe se realiza plenamente cuando el ciudadano observa a
cabalidad la conducta establecida por el ordenamiento vigente como condición
para acceder a un cargo o exigir un derecho derivado de una relación jurídica
con la administración"3
En ejercicio de la acción de tutela como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable a su derecho al
trabajo amenazado por la acción del gerente de la Beneficencia del Tolima, la
peticionaria pide que se le permita continuar prestando sus servicios en las
condiciones pactadas y la Sala le responde que el instrumento adecuado no es la
tutela sino las acciones contractuales que consagra el Art. 87 del Código
Contencioso Administrativo y demás normas concordantes. Fundamenta esta
decisión en el hecho de que
"no aparece
de manera inconcusa que la autora sea titular irrefragable del derecho al
trabajo alegado, esto es, que le asista toda la razón al reclamar de la
Beneficencia el cumplimiento del contrato"
Por todo lo anterior, cuando transcurridos
algunos años de espera tal vez inútil, durante los cuales su patrimonio haya
sufrido el deterioro propio de un litigio prolongado en pos del reconocimiento
aplazado de su derecho constitucional fundamental cierto al trabajo y al debido
proceso, Ruby Barrera Sáenz comprobará con justo dolor e indignación que el
fallo del cual me separo totalmente no encarna el ideal de justicia del Estado
Social de Derecho sino, por el contrario, que lo agravia en forma, esa sí,
ostensiblemente irrefragable e inconcusa.
CIRO ANGARITA BARON
Magistrado
1 Sentencias
de tutelas Nos. 8, 13, 14, 224, 408, 410 y 427. Sentencia de constitucionalidad
No. 221.
2 Sentencia
de tutela No. 407.
3 Citados por
Germán J. Bidart Campos. "Teoría General de los Derechos Humanos",
pág. 73. Editorial Astrea, Buenos Aires 1988.
4 Rafael
Caldera. Derecho del trabajo. Tomo I, pág. 30. Librería   El Ateneo. Editorial
1969, Buenos Aires.
1 Sentencia T-407 y T-418. Sala Sexta de Revisión. Magistrado
Ponente Simón Rodríguez
2 Sentencia T-427. Sala de Revisión No. 2 pág. 16. Ponente: Eduardo
Cifuentes Muñoz
3 Sentencia T-457. Sala de Revisión No. 1 pág. 18. Ponente: Ciro
Angarita Barón