C-434-17
Sentencia
C-434/17
DISPOSICIONES EN MATERIA
PRESUPUESTAL PARA HACER FRENTE A LA EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN
EL MUNICIPIO DE MOCOA-Cumplimiento
de requisitos formales y materiales
A través del Decreto Legislativo 733 de
2017, el Presidente de la República llevó a cabo algunas modificaciones a las
apropiaciones incluidas en el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley
de Apropiaciones para la vigencia fiscal de 1º de enero a 31 de diciembre de
2017, con el propósito de conjurar e impedir la extensión de los efectos de la
crisis, provocada por la avenida torrencial ocurrida el 31 de marzo de 2017 en
Mocoa. En sustancia, reasignó la destinación de algunas rentas, mediante la
realización de contracréditos y la apertura de créditos en las secciones de
minas y energía, infraestructura vial primaria, comercio, industria y turismo,
y en la sección de inclusión y desarrollo social. (…) Con el fin de determinar
la constitucionalidad del Decreto sometido a control, la Corte (1.) reitera las
subreglas jurisprudenciales sobre las exigencias formales y materiales de
validez de dichos actos normativos de emergencia y (2.) respecto de la
introducción de modificaciones al presupuesto general de la nación, en el marco
de los estados de excepción. Luego, (3.) precisa el contenido y alcance de las
normas controladas y, con base en el marco teórico expuesto, (4.) analiza la
compatibilidad con la Constitución del Decreto Legislativo en estudio. La Sala
concluye que el Decreto Legislativo 733 de 2017 es compatible con la Carta, por
cuanto supera los presupuestos formales y materiales exigidos por los mandatos
constitucionales y legales pertinentes y, en consecuencia, declarará su
exequibilidad.
ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido
DECRETO DECLARATORIO DE
ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL-Requisitos
formales
A
la Corte corresponde constatar que los decretos legislativos emitidos para
conjurar los efectos de una emergencia económica, social o ecológica superen
los siguientes presupuestos formales: (i) que hayan sido dictados y promulgados
en desarrollo del decreto que declaró el respectivo estado de excepción, (ii)
que lleven la firma del Presidente de la República y de todos los Ministros del
Despacho, (iii) que hayan sido emitidos dentro del término de vigencia del
estado de emergencia fijado en el decreto declaratorio, y (iv) que cuenten con
unas motivaciones, las cuales sirvan de razones o causas que condujeron y
justifican su expedición.
ESTADO DE EMERGENCIA-Requisitos materiales
Los presupuestos
materiales de validez de los decretos de emergencia se dividen, en dos clases,
unos de carácter general, relacionados con aspectos mínimos y esenciales, de
estricto rango constitucional, que deben satisfacer sustantivamente las normas
sometidas a control, y otros de naturaleza específica, asociados al examen de
contenido de las medidas adoptadas, orientados a examinar su razonabilidad y
necesidad en el marco de la específica situación de excepción declarada. 1. Los
presupuestos materiales generales suponen para la Corte examinar los decretos
legislativos a la luz de los siguientes juicios: (i). Juicio de
conexidad material. Este análisis implica determinar que las medidas previstas
en el decreto legislativo estén íntimamente relacionadas con las circunstancias
que dieron lugar al estado de excepción. La Corte también ha señalado que la
conexidad debe ser interna y externa. (ii). Juicio de ausencia de
arbitrariedad. Los mecanismos adoptados en el decreto de excepción no pueden
afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales ni
implicar actos arbitrarios. Al mismo tiempo, la norma presupone que, en caso de
restringirse un derecho o una libertad fundamental, tales limitaciones no
pueden traspasar los márgenes mínimos que impidan su ejercicio o comporten su
absoluta negación. (iii). Juicio de intangibilidad. Las normas de
excepción no puede desconocer el derecho a la vida y a la
integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a
torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al
reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la
servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de
destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la
libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y
el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados. Tampoco
podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la
protección de tales derechos. (iv). Juicio de no contradicción
específica. Conforme a este examen, no pueden suponer contradicción alguna con
mandatos pertenecientes al bloque de constitucionalidad y, en especial, con
prohibiciones constitucionales expresas. 2. Los presupuestos materiales
específicos implican llevar a cabo un examen de los decretos sometidos a
revisión automática, a partir de los siguientes juicios: (i) Juicio de
finalidad. Este test comporta la necesidad de que las medidas adoptadas se
encuentren destinadas con exclusividad a conjurar la emergencia económica,
social o ecológica y a impedir la extensión de sus efectos. (…)  (ii) Juicio de
motivación suficiente. La Corte debe examinar que el Presidente de la República
haya justificado las razones por las cuales se establecen limitaciones de los derechos constitucionales y,
concretamente, que de la exposición de los considerandos del Decreto sea
posible inferir la conexidad de las restricciones a los derechos introducidas
con las causas de la crisis y los motivos por las cuales tales medidas son
requeridas. (iii) Juicio de necesidad. La necesidad, como
criterio de control, resulta una herramienta fundamental para el análisis de
validez constitucional de los decretos dictados en el marco de un estado de
emergencia, pues racionaliza y restringe de forma sustancial y a condiciones
precisas y debidamente justificadas, el uso de las atribuciones legislativas
del Ejecutivo. (iv)  Juicio de incompatibilidad.  La Corte debe constatar si el
Gobierno puso de manifiesto las razones por las cuales, las normas modificadas
o suspendidas mediante las medidas controladas son incompatibles con el estado
de emergencia que estas buscan mitigar. (v) Juicio de proporcionalidad. (…) De
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la proporcionalidad exige que los
rendimientos que puedan obtenerse con la aplicación de las normas excepcionales
sean cualitativamente superiores a las limitaciones a mandatos constitucionales
y, de otro lado, que los avances hacia el retorno de la normalidad sean
sustanciales, en relación con las restricciones ocasionadas a los derechos
fundamentales, a partir de la aplicación de las medidas. (vi). Juicio de no
discriminación. Con arreglo a este examen, las previsiones que se incorporen en
un decreto de emergencia no pueden conllevar tratos discriminatorios por
razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política
o filosófica.
PRESUPUESTO GENERAL DE LA
NACION EN ESTADOS DE EXCEPCION-Modificación/PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION EN
ESTADOS DE EXCEPCION-Alcance
La Constitución
establece, como regla general, que no se podrá hacer
erogación o gasto alguno con cargo al tesoro público, ni trasferir créditos que
no se hallen incluidos en el presupuesto de gastos decretados por el Congreso,
por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales
(art. 345 C.P.) Así mismo, de manera específica, los artículos 346 y 347 de la
Carta Política prevén que el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones
deberá ser aprobado por el Congreso de la República. De este modo, la Corte ha
considerado que rige el principio de legalidad del presupuesto o la reserva de
ley para su expedición, modificación o adición, en virtud de la trascendencia
del principio democrático en la adopción de las decisiones sobre el uso y
destinación de los recursos públicos. Al consagrar los anteriores mandatos, sin
embargo, el Constituyente también hizo la salvedad de que las citadas reglas en
materia presupuestal tienen aplicación en tiempos de paz o normalidad
institucional, de modo que, en estados de excepción, se deja abierta la
posibilidad de que otro centro de producción normativa y, en específico, el
Ejecutivo, quien en tales situaciones se convierte en legislador transitorio,
intervenga el presupuesto general de la Nación, cambie la destinación de
algunas rentas, reasigne partidas y realice operaciones presupuestales, con el
propósito de destinar recursos para la superación del estado de excepción. En concordancia
con lo anterior, el artículo 83 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto General de la Nación señala que los créditos
adicionales y traslados al presupuesto general de la Nación destinados a atender
gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el
Gobierno en los términos que éste señale y que la fuente de gasto público será
el decreto declaratorio del respectivo estado de excepción. De manera
complementaria, el artículo 84 del mismo Estatuto indica que, conforme a lo establecido
en la Constitución, cuando se declaren estados de excepción, toda modificación
al presupuesto general de la Nación deberá ser informada al Congreso de la
República, dentro de los ocho días siguientes a su realización. En este orden
de ideas, al Ejecutivo le asiste la competencia, de un lado, para generar
créditos adicionales a los contemplados en la ley de presupuesto aprobada por
el legislador y, del otro, para llevar a cabo traslados al interior del mismo
presupuesto general, con el objeto de solventar y financiar las medidas
tendientes a controlar los efectos de la crisis a la que se refiere el
respectivo estado de excepción.
CREDITOS ADICIONALES Y
TRASLADOS PRESUPUESTALES-Distinción/ESTADOS
DE EXCEPCION-Permiten al gobierno efectuar los créditos adicionales y
traslados presupuestales ocasionados, constituyendo la fuente del gasto el
decreto que declaró el Estado de Excepción
La jurisprudencia
constitucional ha clarificado, a este respecto, la distinción entre las
operaciones presupuestales relacionadas con traslados de partidas y aquellas
modificaciones que suponen una creación de créditos adicionales a los
inicialmente previstos, como formas diversas de injerencia excepcional en la
organización de los gastos públicos durante una vigencia fiscal, por parte del
Presidente de la República. La generación de créditos adicionales a los
inicialmente incorporados en el presupuesto implica nuevas apropiaciones, que
se abren en el curso de la correspondiente vigencia, con posterioridad a la
expedición y liquidación del presupuesto. Tales adiciones dan lugar a nuevas
rentas que, a su vez y en la misma proporción, se contabilizan en el
presupuesto, como las derivadas de la emisión de bonos o de nuevos tributos.
Por el contrario, los traslados ocurren en todos aquellos eventos en los
cuales, sin modificar de ninguna manera la sumatoria total de las rentas, se
decide en el mismo marco del presupuesto, cambios, tanto cuantitativos, como de
destinación de dos o más partidas presupuestales. En estas hipótesis, se
efectúa un crédito a través del cual se incorpora o adiciona un gasto y,
correlativamente, un contracrédito que disminuye una de las partidas originales
del presupuesto. Esta Corporación ha precisado que en los
eventos en los cuales el Presidente de la República incluye créditos adicionales
en el presupuesto, la fuente de los recursos ha de encontrarse previamente
determinada y, de haber sido un decreto legislativo, este será objeto de
control automático de constitucionalidad por parte de la Corte.  Por su parte,
en la medida en que los traslados presupuestales pretenden cambiar la
destinación de partidas específicas, con el propósito de conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos, el control de constitucionalidad recae en
la revisión automática del decreto legislativo que los introduzca, a partir de
la conexidad entre los citados traslados y las causas que motivaron la
declaratoria del estado de excepción, así como la necesidad y proporcionalidad
de las medidas adoptadas. Este último análisis implica el
estudio, tanto de la nueva destinación de los recursos, como el análisis de la
forma en que se afectan las partidas que se disminuyen. De la misma manera,
incluye la constatación de que los traslados presupuestales que se disponen no
supongan la transgresión de límites constitucionales a la modificación del
presupuesto, como ocurre con el gasto público social que, según el artículo 349
de la Constitución Política, excepto en los casos de guerra exterior o por
razones de seguridad nacional, tiene prioridad sobre cualquier otra
asignación.
Referencia: Expediente RE-229
Revisión automática del Decreto
Legislativo 733 de 2017, “[p]or el cual  se  dictan  disposiciones en
materia presupuestal para hacer frente  a la  emergencia  económica, social y
ecológica en el municipio de Mocoa, departamento de Putumayo, a través de la
modificación del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de
2017 y se efectúa la correspondiente liquidación”.
Magistrada
Ponente:
DIANA FAJARDO
RIVERA
Bogotá D.C., doce (12) de julio de dos
mil diecisiete (2017)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido
la presente Sentencia.
I. ANTECEDENTES
En
cumplimiento de lo previsto en el parágrafo del artículo 215 de la Constitución
Política, el 8 de mayo de 2017, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República remitió copia auténtica del Decreto Legislativo 733 del 5 de mayo de
2017, “[p]or el cual  se  dictan  disposiciones en  materia presupuestal
para hacer frente  a la  emergencia  económica, social y ecológica en el
municipio de Mocoa, departamento de Putumayo, a través de la modificación del
Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2017 y se efectúa
la correspondiente liquidación”. Esto, con el fin de que la Corte
adelantara el correspondiente control de constitucionalidad, de conformidad con
el numeral 7 del artículo 241 CP.
Avocado el conocimiento
por el entonces Magistrado Sustanciador, mediante Auto del 15 de mayo de
2017, se ordenó oficiar
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Administrativo de
la Presidencia de la República, para que en el término de tres (3) días
indicaran las razones que, en su criterio, justificaban la constitucionalidad
del Decreto de la referencia, a la luz de los principios de finalidad,
necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, no discriminación
y demás requisitos señalados en los artículos 2, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 46 y 47 de la Ley 137 de
1994 y el artículo 215 de la Constitución Política. Así mismo, se solicitó al
referido Ministerio suministrar información sobre la necesidad de adoptar las
específicas medidas contenidas en el Decreto, la insuficiencia de las
apropiaciones iniciales del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital para
alcanzar los fines pretendidos y la destinación de los recursos a los que se
refieren las normas revisadas.
En el mismo Auto, se ordenó comunicar la iniciación
del proceso al Presidente de la República y al Ministro del Interior y de
Justicia, con el objeto de que, si lo estimaban oportuno, se manifestaran sobre
la  constitucionalidad del Decreto sometido a control. Se dispuso, de igual
manera, que una vez vencido el término probatorio concedido al Ministerio de
Hacienda y calificadas las pruebas, el expediente fuera fijado en lista
de la Secretaría General de la Corte por el término de 5 días, para permitir a
los ciudadanos defender o impugnar las disposiciones examinadas. Se determinó,
simultáneamente a la fijación en lista, invitar a participar al Departamento
Nacional de Planeación, a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres (UNGRD), a la Administración Departamental de Putumayo y a la
Administración Municipal de Mocoa, a fin de que emitieran concepto técnico
respecto de las normas objeto de revisión, conforme a lo previsto en el
artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
Finalmente, se ordenó que una vez vencido el término
de fijación en lista, se corriera traslado al Procurador General de la Nación,
por el término de diez (10) días, para que rindiera el concepto de rigor dentro
del proceso. Agotados
los trámites respectivos, procede la Corte a resolver sobre la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 733 de 2017.
II. TEXTO DEL DECRETO OBJETO DE
CONTROL
El siguiente es el texto del Decreto 733 de 5 de
mayo de 2017, como aparece publicado en el Diario Oficial N° 50224.
“DECRETO LEY NÚMERO 733 DE 2017
5 de mayo
Por el cual se dictan disposiciones en materia
presupuestal para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica en
el municipio de Mocoa, departamento de Putumayo, a través de la modificación
del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2017 y se
efectúa la correspondiente liquidación
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
en ejercicio de las facultades que le confiere el
artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de
1994 y en desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 601 de 2017, y
CONSIDERANDO:
Que mediante el Decreto 601 de 2017, se declaró el
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa,
tanto en el área urbana, como en la rural, por las razones allí expuestas,
relacionadas con los daños ocasionados por el desastre natural ocurrido en
dicho municipio el 31 de marzo de 2017;
Que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 215 de
la Constitución Política, a partir de la declaratoria del Estado de Emergencia,
el Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con
fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos;
Que de conformidad con lo anterior, el artículo 3° del
Decreto 601 de 2017 dispuso que el Gobierno nacional también dispondrá las
operaciones presupuestales necesarias para llevar a cabo las referidas
medidas;
Que mediante la Ley 1815 de 2016 se expidió el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2017;
Que dado que las apropiaciones incluidas en la Ley
1815 de 2016 resultan insuficientes para conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos, se hace indispensable establecer disposiciones
especiales inmediatas para destinar transitoriamente algunas rentas y reasignar
otras existentes;
Que asimismo se hace necesario adoptar medidas que
contengan las autorizaciones de gasto que permitan la ejecución de los recursos
correspondientes, siendo indispensable realizar modificaciones a la Ley 1815 de
2016;
Que el artículo 83 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto faculta al Gobierno Nacional para atender los gastos ocasionados
por los estados de excepción, efectuando los créditos adicionales y traslados
al Presupuesto General de la Nación a que haya lugar;
Que el artículo 67 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto faculta al Gobierno Nacional para dictar el Decreto de Liquidación
del Presupuesto General de la Nación, el cual se acompaña con un anexo que
contiene el detalle del gasto;
En mérito de lo expuesto,
DECRETA:
Artículo
1°. CONTRACRÉDITOS
AL PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES. Efectúanse los siguientes
contracréditos en el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal
de 2017, en la suma de QUINCE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y DOS MILLONES DE PESOS
MONEDA LEGAL ($15.992.000.000), según el siguiente detalle:
CTA
PROG
SUBC
SBP
CONCEPTO
APORTE NACIONAL
RECURSOS PROPIOS
TOTAL
SECCION 1401. SERVICIO DE LA DEUDA PÚBLICA
NACIONAL
B.
CONTRACRÉDITOS DE SERVICIO DE LA DEUDA PÚBLICA
14.200.000.000
14.200.000.000
TOTAL CONTRACRÉDITOS SECCIÓN
14.200.000.000
14.200.000.000
SECCIÓN 2101. MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA
C.
CONTRACRÉDITOS DE INVERSIÓN
1.792.000.000
1.792.000.000
2199
FORTALECIMIENTO
DE LA GESTIÓN Y DIRECCIÓN DEL SECTOR MINAS Y ENERGÍA
1.792.000.000
1.792.000.000
1900
INTERSECTORIAL
MINAS Y ENERGÍA
1.792.000.000
1.792.000.000
TOTAL CONTRACRÉDITOS SECCIÓN
1.792.000.000
1.792.000.000
TOTAL CONTRACRÉDITOS
15.992.000.000
15.992.000.000
Artículo 2°.CRÉDITOS
AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN. Con base en los recursos
de que trata el artículo anterior, ábranse los siguientes créditos en el
Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal de 2017,
según el siguiente detalle:
CTA
PROG
SUBC
SBP
CONCEPTO
APORTE NACIONAL
RECURSOS PROPIOS
TOTAL
SECCIÓN 2101. MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA
C. CRÉDITOS DE INVERSIÓN
1.792.000.000
1.792.000.000
2101
ACCESO
AL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE GAS COMBUSTIBLE
270.000.000
270.000.000
1900
INTERSUBSECTORIAL
MINAS Y ENERGÍA
270.000.000
270.000.000
2102
CONSOLIDACIÓN
PRODUCTIVA DEL SECTOR ENERGÍA ELÉCTRICA
1.522.000.000
1.522.000.000
1900
INTERSUBSECTORIAL
MINAS Y ENERGÍA
1.522.000.000
1.522.000.000
TOTAL CRÉDITOS SECCIÓN
1.792.000.000
1.792.000.000
SECCIÓN 2402. INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS
C.
CRÉDITOS DE INVERSIÓN
3.200.000.000
3.200.000.000
2401
INFRAESTRUCTURA
RED VIAL PRIMARIA
3.200.000.000
3.200.000.000
0600
INTERSUBSECTORIAL
TRASNPORTE
3.200.000.000
3.200.000.000
TOTAL CRÉDITOS SECCIÓN
3.200.000.000
3.200.000.000
SECCION 3501. MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y
TURISMO
15.992.000.000
15.992.000.000
A.
CRÉDITOS DE FUNCIONAMIENTO
5.000.000.000
5.000.000.000
TOTAL CRÉDITOS SECCIÓN
5.000.000.000
5.000.000.000
SECCIÓN 4101. DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA
PROSPERIDAD SOCIAL
C. CRÉDITOS
DE INVERSIÓN
6.000.000.000
6.000.000.000
4103
INCLUSIÓN
SOCIAL Y PRODUCTIVA PARA LA POBLACIÓN EN SITUACIÓN DE VULNERABILIDAD
6.000.000.000
6.000.000.000
1500
INTERSUBSECTORIAL
DESARROLLO SOCIAL
6.000.000.000
6.000.000.000
TOTAL CRÉDITOS SECCIÓN
6.000.000.000
6.000.000.000
TOTAL CRÉDITOS
15.992.000.000
15.992.000.000
Artículo 3°. El presente decreto
se acompaña de un anexo que contiene el detalle del gasto para la vigencia
fiscal de 2017.
Artículo 4°. Las partidas
presupuestales contenidas en el presente decreto deberán ser ejecutadas en las
zonas del municipio de Mocoa afectadas por el desastre y para los estrictos
propósitos que se encaminen a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos.
El término de ejecución
presupuestal de los recursos de que trata el presente Decreto, se ajustará a lo
previsto en los decretos ley proferidos en el marco de la declaratoria de
emergencia económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa.
Artículo 5°.Vigencia y derogatoria. El presente decreto rige
a partir de la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE Y
CÚMPLASE
Dado en Bogotá, D. C., el
5 de mayo de 2017
JUAN MANUEL SANTOS
CALDERÓN
El Ministro del
Interior,
Juan Fernando Cristo
Bustos
La Ministra de Relaciones
Exteriores,
María Ángela Holguín
Cuéllar
El Ministro de Hacienda y
Crédito Público,
Mauricio Cárdenas
Santamaría
El Ministro de Justicia y
del Derecho,
Enrique Gil Botero
El Ministro de Defensa
Nacional,
Luis Carlos Villegas
Echeverri
El Ministro de
Agricultura y Desarrollo Rural,
Aurelio Iragorri Valencia
El Ministro de Salud y
Protección Social,
Alejandro Gaviria
Uribe
La Ministra de
Trabajo,
Clara Eugenia López
Obregón
El Ministro de Minas y
Energía,
Germán Arce Zapata
La Ministra de Comercio,
Industria y Turismo,
María Claudia
Lacouture
La Ministra de Educación
Nacional,
Yaneth Giha Tovar
El Viceministro de
Ambiente, encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Ambiente y
Desarrollo Sostenible,
Carlos Alberto Botero
López
La Ministra de Vivienda, Ciudad
y Territorio,
Elsa Margarita Noguera de
la Espriella
El Ministro de
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,
David Luna Sánchez
El Ministro de
Transporte,
Jorge Eduardo Rojas
Giraldo
La Ministra de
Cultura,
Mariana Garcés Córdoba
III.
INTERVENCIONES
3.1.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
3.1.1. El Ministerio de Hacienda y Crédito público
remitió informe a la Corte, mediante el cual dio respuesta a la solicitud de
información del Despacho Sustanciador y solicitó declarar la exequibilidad del
Decreto sometido a control. Señala que el acto satisface los presupuestos
formales de validez, pues fue dictado y firmado por el Presidente de la
República y los dieciséis Ministros, en desarrollo del Decreto 601 de 2017, que
declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en el Municipio
de Mocoa. Así mismo, indica que su  expedición tuvo lugar durante el mes de
vigencia del estado excepción e incluyó un conjunto de considerandos orientados
a justificar la necesidad de las medidas adoptadas.
3.1.2. Por otro lado, según el Ministerio, el
Decreto cumple los requisitos materiales requeridos, en la medida en que su finalidad
consiste en impedir la extensión de los efectos de la tragedia ocurrida.
Destacó que busca la reconstrucción de obras públicas del municipio, como los
puentes, cuya destrucción afectó gravemente las vías de acceso a la localidad,
y la plaza de mercado, que desempeña un importante papel en términos de
generación de empleo y centro de abastecimiento. De igual manera, subraya que
las disposiciones creadas garantizan subsidios para el suministro de energía
eléctrica y gas combustible a la población de bajos ingresos y pretenden
reactivar la economía de la localidad, mediante el otorgamiento de créditos
blandos que incentiven el empleo. Esta última medida resultaría de vital
importancia pues, de acuerdo con datos del Ministerio de Comercio, 495
comerciantes habrían sido afectados por la avalancha.
3.1.3. El Ministerio de Hacienda sostiene que el
Decreto también supera la exigencia de la necesidad, debido a que, de
una parte, el desarrollo de los proyectos anteriores resulta perentorio y, de
la otra, la modificación del Presupuesto General de la Nación, a través de una
ley ordinaria, para la  apropiación de recursos públicos destinados a atender
la tragedia, habría tomado demasiado tiempo en comparación con la urgencia que
exhibía la situación. Para el Ministerio, además, el Decreto satisface el
principio de proporcionalidad, por cuanto las medidas adoptadas son de
carácter meramente presupuestal y no comportan afectaciones a los derechos
fundamentales.
3.1.4. Desde otro punto de vista, en respuesta a la
información solicitada por el Despacho, sobre la justificación de adoptar las
específicas medidas contenidas en el Decreto, la insuficiencia del Presupuesto
de la actual vigencia para alcanzar los fines buscados y la destinación de las
apropiaciones realizadas en las normas objeto de control, se proporcionaron las
siguientes explicaciones.
El Ministerio refirió que, a causa de la magnitud de
la tragedia, los $40.000.000.000 correspondientes al Fondo de Compensación
Interministerial, destinados a emergencias excepcionales, resultaron
insuficientes. Explicó que estos recursos fueron utilizados para labores
humanitarias de emergencia, como la remoción de escombros, el rescate de
personas, la construcción de albergues, la alimentación y prestación de
servicios de agua y salud, así como adecuación de vías para el traslado de
víveres y personas. Los créditos generados en el Decreto, en cambio, según el
Ministerio, tienen la finalidad general de detener la extensión de los efectos
de la crisis, a partir de la reconstrucción rápida del tejido social afectado y
la reactivación económica del municipio.
En el informe, precisó también que los traslados
efectuados, equivalentes en total a $15.992.000.000, serán utilizados en cinco
propósitos principales: (i) $270.000.000 para subsidiar el 100% del consumo del
servicio de gas por red, durante 6 meses, a los usuarios afectados,
pertenecientes a los estratos socioeconómicos 1 y 2; (ii) $1.522.000.000 para
costear, por el mismo tiempo, en igual proporción y a las personas de los
mencionados estratos, el consumo de energía eléctrica; (iii) $3.200.000.000
serán invertidos en la construcción de los puentes de acceso al municipio; (iv)
$5.000.000.000 en la concesión de créditos blandos y capital semilla a
comerciantes y empresarios; y (v) $6.000.000.000 serán empleados para la
construcción de la plaza de mercado.
3.2. Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República
3.2.1. La Secretaría Jurídica de la Presidencia de
la República intervino ante la Corte, para solicitar la declaratoria de
exequibilidad del Decreto examinado. De modo similar al Ministerio de Hacienda,
considera que están cumplidos los requisitos formales de validez, referidos a
la expedición de la norma por el Presidente de la República, en ejercicio de
sus facultades constitucionales y legales, a la firma de todos los Ministros,
la motivación, la oportunidad, la ausencia de limitación de derechos, la
publicación y el envío para revisión constitucional.
3.2.2. De igual forma, estima que las medidas
previstas en el Decreto guardan una relación de conexidad material y finalidad
con las circunstancias que se pretenden superar.  Sostiene que todos los
créditos abiertos se inscriben dentro de los presupuestos fácticos del estado
de excepción, pues en el Decreto que lo declaró se puso de manifiesto la
incapacidad de los damnificados para cumplir con las obligaciones derivadas de
la prestación del servicio de energía eléctrica, el colapso de uno de los
puentes de ingreso vial al municipio, la destrucción de la plaza de mercado y
la probable afectación a la economía de la localidad, ocasionada por el
desastre natural.
3.2.3. Por último, la interviniente destaca que el
Decreto supera las exigencias de necesidad y proporcionalidad, por
cuanto el Gobierno carece de competencia para modificar, a través de sus facultades
ordinarias, la ley anual de presupuesto y por esta razón debió acudir a sus
atribuciones excepcionales.
De la misma manera, resalta que las medidas tomadas
suponen un beneficio directo a los afectados por la emergencia y responden, de
forma pertinente, a las causas que motivaron la declaratoria del estado de
excepción.
3.3. Unidad Nacional para la
Gestión del Riesgo de Desastres
3.3.1. La Unidad para la Gestión del Riesgo de
Desastres intervino ante la Corte para solicitar la declaratoria de exequibilidad
del Decreto objeto de control. Con base en las mismas razones aducidas por los
anteriores intervinientes, la Unidad coincide en que el Decreto supera los
requisitos formales de validez.
3.3.2. En similar sentido, sostiene que las normas
expedidas cumplen los presupuestos materiales requeridos. En su opinión, las
medidas contempladas en el Decreto guardan conexidad y tienen la finalidad
de afrontar el grave impacto que produjo la “avenida torrencial”
ocurrida en el Municipio de Mocoa, reconstruir y rehabilitar los sectores
productivo, industrial, comercial, consumidor y de infraestructura de los
servicios públicos, en particular, de gas natural y energía eléctrica. En torno
al juicio de necesidad, señaló que los instrumentos ordinarios y, en especial,
los previstos en la Ley 1523 de 2012, que estableció la política nacional en
materia de gestión del riesgo de desastres, resultaron insuficientes para hacer
frente a la crisis humanitaria que desató la avalancha.
3.3.3. Por último, para la Unidad, las medidas
contenidas en el Decreto no desconocen la exigencia de motivación de
incompatibilidad y el presupuesto de la proporcionalidad, en tanto
no implican limitaciones a derechos fundamentales ni la suspensión de
disposiciones legales ordinarias. Por el contrario, en su concepto, garantizan
recursos para la protección de valores constitucionales, como las condiciones
de vida digna, la convivencia pacífica y la justicia social a los habitantes de
la localidad.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
4.1.
El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas
en el artículo 278-5 de la Constitución y en el artículo 7º del Decreto 2067 de
1991, allegó a la Corte el concepto de rigor, mediante el cual solicita
declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 733 de 2017.
4.2.
El Ministerio Público concuerda con los intervinientes en que el Decreto cumple
las condiciones formales de validez, en la medida en que contiene una
motivación expresa, fue expedido dentro de la vigencia del estado de excepción,
remitido a la Corte para su revisión y se encuentra firmado por todos los
Ministros, con excepción del Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, cuya
funciones eran desempeñadas, en su momento, por el Viceministro de esa entidad.
Al respecto, advierte que en el expediente no se encuentra copia auténtica del
acto administrativo que concedió la comisión al citado Ministro, por lo que
solicita a la Corte “verificar” la situación.
4.3.
De otra parte, según la Vista Fiscal, concurren los requisitos materiales de
validez, pues existe conexidad externa entre las medidas introducidas y
las afectaciones causadas por la avalancha a las fuentes de subsistencia de la
población, al sector comercial y empresarial, a la infraestructura vial, los
sistemas eléctricos y la red telefónica. Del mismo modo, considera que se
cumplen las exigencias de conexidad interna y finalidad, dado que
las decisiones presupuestales tomadas buscan facilitar la intervención estatal
en materia de subsidios para servicios públicos, la construcción de puentes de
la red vial, garantizar programas de desarrollo y la reconstrucción de la plaza
de mercado del municipio.
4.4.
El Procurador estima el Decreto supera los juicios de prohibición de
arbitrariedad y discriminación, de intangibilidad y de no
contradicción específica, así como el examen de motivación suficiente,
en tanto de su contenido no se siguen afectaciones a los derechos
fundamentales, ni a garantías intangibles o el desconocimiento de derechos sociales
de los trabajadores y, además, el Gobierno explicó, mediante una  justificación
razonable, la necesidad de reasignar algunas rentas del presupuesto nacional.
En similar sentido, en su opinión, satisface las exigencias de necesidad
e incompatibilidad, debido a que el Presidente explicó que los recursos
de gasto público ordinario resultaron insuficientes para atender la población
vulnerable y la mitigación  de los efectos de la catástrofe.
4.5.
Por último, para el Ministerio Público, el presupuesto de la proporcionalidad
se encuentra verificado, habida cuenta de que el Decreto prevé una
reducción de rentas que no afecta recursos públicos con destinación específica
y prioritaria, como es el caso del gasto público social en los términos del
artículo 350 C.P., de manera que no se obstaculiza el normal funcionamiento de
las instituciones o el desarrollo de programas oficiales.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
5.1.
Competencia
Conforme
a lo dispuesto por el parágrafo del artículo 215 y el numeral 7º del artículo
241 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 733 de
2017.
5.2. Cuestión Preliminar. La exequibilidad del Decreto 601 de 2017, mediante el cual se declaró el estado de emergencia económica, social y
ecológica en el municipio de Mocoa
Mediante Sentencia C-386 de 2017[1],
la Corte consideró que el Decreto Legislativo 601 de 2017, “por el cual se
declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio
de Mocoa” se hallaba ajustado a la Constitución y declaró su exequibilidad.
La Sala señaló que el Decreto superaba los presupuestos formales y
sustantivos de validez constitucional y, en particular, concluyó que dada la
gravedad de los daños e impactos económicos, sociales y a la infraestructura,
causados  por la avenida torrencial ocurrida el 31 de marzo de 2017 en Mocoa
(Putumayo), resultó adecuado y pertinente que el Gobierno Nacional declarara la
emergencia  económica, social y ecológica y precisó que estaba acreditada la
insuficiencia de los mecanismos  jurídicos ordinarios para atender las
necesidades de la población.
La decisión
anterior es de especial relevancia, pues otorgó validez a las consideraciones
planteadas por el Gobierno Nacional para justificar la declaratoria del estado
de emergencia social, económica y ecológica, razones que en gran parte son
retomadas al sustentar las medidas contempladas en el Decreto objeto de control
en este asunto. Además, en tanto este último fue expedido al amparo del Decreto
Legislativo que declaró la emergencia, la Corte se encuentra habilitada
para adelantar de fondo el estudio de constitucionalidad correspondiente.
5.3.
Materia objeto de análisis y estructura de la decisión
A través
del Decreto Legislativo 733 de 2017, el Presidente de la República llevó a cabo
algunas modificaciones a las apropiaciones incluidas en el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal de
1º de enero a 31 de diciembre de 2017, con el propósito de conjurar e impedir
la extensión de los efectos de la crisis, provocada por la avenida torrencial
ocurrida el 31 de marzo de 2017 en Mocoa. En sustancia, reasignó la destinación
de algunas rentas, mediante la realización de contracréditos y la apertura de
créditos en las secciones de minas y energía, infraestructura vial primaria,
comercio, industria y turismo, y en la sección de inclusión y desarrollo
social.
Todos los
intervinientes coinciden en que el Decreto Legislativo 733 de 2017 cumple las
condiciones formales y materiales requeridas y, por lo tanto, es compatible con
la Carta. En particular, consideran que las decisiones adoptas guardan conexidad
con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y
buscan procurar las condiciones presupuestales para la superación de los
efectos sociales y económicos ocasionados por la calamidad. De igual manera,
convienen en que existía necesidad de hacer uso de las medidas legislativas de
excepción, de carácter presupuestal, dada la urgencia de la situación y la
imposibilidad de introducir modificaciones a las partidas presupuestales, a
través de una vía distinta e igualmente eficaz.
En este
orden de ideas, con el fin de determinar la constitucionalidad del Decreto
sometido a control, la Corte (5.4.1.) reiterará las subreglas jurisprudenciales
sobre las exigencias formales y materiales de validez de dichos actos
normativos de emergencia y (5.4.2.) respecto de la introducción de
modificaciones al presupuesto general de la nación, en el marco de los estados
de excepción. Luego, (5.4.3.) precisará el contenido y alcance de las normas
controladas y, con base en el marco  teórico expuesto, (5.4.4.) analizará la
compatibilidad con la Constitución del Decreto Legislativo 733 de 2017.
5.4.
Fundamentos
5.4.1 Requisitos
formales y materiales de validez de los decretos de emergencia
1. Como lo ha
subrayado la jurisprudencia constitucional, pese a sus diferencias, no solo en
el contexto de los estados de guerra exterior y de conmoción interior, sino
también en el escenario de las emergencias de naturaleza económica, social y
ecológica, las potestades legislativas del Presidente de la República se
encuentran sometidas a un conjunto de límites constitucionales. En razón de la
excepcionalidad de las causas que originan la declaratoria de ese estado
excepcional y el carácter extraordinario de las atribuciones conferidas al
Ejecutivo, la Carta impone un conjunto de restricciones que demarcan la
habilitación de las competencias presidenciales y, correlativamente, su
legítima utilización durante la vigencia del periodo de excepción[2].
2. La Corte ha
sostenido de manera reiterada que las fuentes de las restricciones a las
potestades legislativas del Presidente consisten básicamente en las normas
constitucionales que regulan la declaratoria y desarrollo de los estados de
excepción, la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción, y los
tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia,
particularmente, aquellos que prevalecen en el orden interno, en virtud del
artículo 93 de la Constitución[3].
A partir de las reglas derivadas de estos cuerpos normativos, la Sala ha
diseñado una metodología para determinar la validez de los decretos dictados
bajo el amparo de un estado de excepción. En este sentido, ha sostenido que
existen presupuestos formales y materiales de validez, frente a los que deben
ser examinadas las medidas legislativas de excepción[4].
A continuación se sintetizan las reglas básicas de tales presupuestos.
5.4.1.1.
Requisitos formales de validez de los decretos de emergencia
3. A la Corte
corresponde constatar que los decretos legislativos emitidos para conjurar los
efectos de una emergencia económica, social o ecológica superen los siguientes
presupuestos formales: (i) que hayan sido dictados y promulgados en
desarrollo del decreto que declaró el respectivo estado de excepción, (ii)
que lleven la firma del Presidente de la República y de todos los Ministros del
Despacho, (iii) que hayan sido emitidos dentro del término de vigencia
del estado de emergencia fijado en el decreto declaratorio, y (iv) que
cuenten con unas motivaciones, las cuales sirvan de razones o causas que
condujeron y justifican su expedición[5].
5.4.1.2.
Requisitos materiales de validez de los decretos de emergencia
4. Los presupuestos
materiales de validez de los decretos de emergencia se dividen, a su vez, en
dos clases, unos de carácter general, relacionados con aspectos mínimos y
esenciales, de estricto rango constitucional, que deben satisfacer
sustantivamente las normas sometidas a control[6],
y otros de naturaleza específica, asociados al examen de contenido de las
medidas adoptadas, orientados a examinar su razonabilidad y necesidad en el
marco de la específica situación de excepción declarada[7].
5.4.1.2.1.
Requisitos materiales generales
5. Los presupuestos
materiales generales suponen para la Corte examinar los decretos legislativos a
la luz de los siguientes juicios:
5.1. Juicio de conexidad
material. Este análisis implica determinar que las medidas previstas en el
decreto legislativo estén íntimamente relacionadas con las circunstancias que
dieron lugar al estado de excepción[8].
Esa relación entre las reglas incorporadas en el Decreto y el estado de
excepción, a la luz de una interpretación textual del artículo 47 de la Ley 137
de 1994[9],
debe ser exclusiva, directa y específica, en el sentido de que aquellas
únicamente pueden cobrar sentido a la luz de las circunstancias en que consiste
la crisis y sus efectos, no de otros hechos o ámbitos más generales, distintos
o inconexos de regulación[10].
La Corte también ha señalado que
la conexidad debe ser interna y externa. Es interna cuando las normas del
Decreto guardan una estrecha vinculación con los motivos aducidos como
justificación de la producción del acto. Por su parte, es externa si hay una
conexión temática entre las causas que dieron lugar a la declaración del estado
de excepción y las reglas previstas en el decreto de desarrollo[11].
5.2.
Juicio de ausencia de arbitrariedad. Con arreglo al artículo 7 de la Ley
137 de 1994, los mecanismos adoptados en el decreto de excepción no pueden
afectar el núcleo esencial
de los derechos fundamentales ni implicar actos arbitrarios. Al mismo tiempo,
la norma presupone que, en caso de restringirse un derecho o una libertad
fundamental, tales limitaciones no pueden traspasar los márgenes mínimos que
impidan su ejercicio o comporten su absoluta negación.
5.3.
Juicio de intangibilidad. Según el artículo 4 de la Ley 137 de 1994, en
concordancia con el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos,
las normas de excepción no puede desconocer el derecho a la vida y a la integridad
personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento
de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y
la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de
su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a
prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los
colombianos por nacimiento a no ser extraditados. Tampoco podrán ser
suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales
derechos.
5.4.
Juicio de no contradicción específica. Conforme a este examen, los decretos
expedidos con ocasión del estado de emergencia y para conjurar sus
consecuencias no pueden suponer contradicción alguna con mandatos
pertenecientes al bloque de constitucionalidad y, en especial, con
prohibiciones constitucionales expresas. En este sentido, por ejemplo, los artículos
50 de la Ley 137 de 1994 y 215 (último inciso) de la Constitución Política
señalan que no es posible incorporar medidas que tiendan a desmejorar los
derechos sociales de los trabajadores.
5.4.1.2.2.
Requisitos materiales específicos
6. Los presupuestos
materiales específicos implican llevar a cabo un examen de los decretos
sometidos a revisión automática, a partir de los siguientes juicios:
6.1
Juicio de finalidad. Este test comporta la necesidad de que las medidas
adoptadas se encuentren destinadas con exclusividad a conjurar la emergencia
económica, social o ecológica y a impedir la extensión de sus efectos. Debe ser
clara la existencia de una conexidad de carácter teleológico entre el contenido
material de las acciones, planes, estrategias obras o proyectos previstos en el
decreto y su aptitud para detener la expansión de las consecuencias nocivas de
la crisis o para reestablecer la situación social de normalidad[12].
6.2
Juicio de motivación suficiente. Conforme a este análisis, la Corte debe
examinar que el Presidente de la República haya justificado las razones por las
cuales se establecen limitaciones de los derechos constitucionales y,
concretamente, que de la exposición de los considerandos del Decreto sea
posible inferir la conexidad de las restricciones a los derechos introducidas
con las causas de la crisis y los motivos por las cuales tales medidas son
requeridas[13].
6.3.
Juicio de necesidad. La necesidad, como criterio de control, resulta una
herramienta fundamental para el análisis de validez constitucional de los
decretos dictados en el marco de un estado de emergencia, pues racionaliza y
restringe de forma sustancial y a condiciones precisas y debidamente
justificadas, el uso de las atribuciones legislativas del Ejecutivo[14].
Esta
Corporación ha considerado que la evaluación de la necesidad del decreto
implica dos análisis diferenciados, de necesidad fáctica y de subsidiariedad[15].
Respecto del primero, se debe determinar si el Presidente incurrió en error
manifiesto de apreciación al diseñar la medida o proporcionarle determinado
contenido, a la luz del propósito de superar la crisis o evitar la extensión de
sus efectos. En este sentido, las acciones o estrategias creadas en el decreto
deben ser razonablemente idóneas o aptas para lograr los fines de
restablecimiento de la normalidad y neutralización de la situación. En relación
con el segundo, se requiere establecer si el Ejecutivo no tenía a disposición o
no le era posible acudir, dentro del marco de sus  competencias
constitucionales y legales ordinarias, a mecanismos jurídicos igualmente
idóneos para detener la crisis o contrarrestar sus consecuencias.
6.4.
Juicio de incompatibilidad.  Como complemento del test anterior, la
Corte debe constatar si el Gobierno puso de manifiesto las razones por las
cuales, las normas modificadas o suspendidas mediante las medidas controladas
son incompatibles con el estado de emergencia que estas buscan mitigar[16].
6.5.
Juicio de proporcionalidad. Este análisis está orientado a prevenir la
introducción de normas que generen restricciones excesivas para la superación
de la emergencia, en comparación con los beneficios que tienen la potencialidad
de asegurar. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la
proporcionalidad exige que los rendimientos que puedan obtenerse con la
aplicación de las normas excepcionales sean cualitativamente superiores a las
limitaciones a mandatos constitucionales y, de otro lado, que los avances hacia
el retorno de la normalidad sean sustanciales, en relación con las
restricciones ocasionadas a los derechos fundamentales, a partir de la
aplicación de las medidas[17].
6.6.
Juicio de no discriminación. Con arreglo a este examen, las previsiones que
se incorporen en un decreto de emergencia no pueden conllevar tratos
discriminatorios por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica[18].
5.4.2 Las
modificaciones al presupuesto general de la Nación en los estados de excepción
7. La Constitución
establece, como regla general, que no se podrá hacer erogación o
gasto alguno con cargo al tesoro público, ni trasferir créditos que no se
hallen incluidos en el presupuesto de gastos decretados por el Congreso, por
las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales
(art. 345 C.P.) Así mismo, de manera específica, los artículos 346 y 347 de la
Carta Política prevén que el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones
deberá ser aprobado por el Congreso de la República. De este modo, la Corte ha
considerado que rige el principio de legalidad del presupuesto o la reserva de
ley para su expedición, modificación o adición, en virtud de la trascendencia
del principio democrático en la adopción de las decisiones sobre el uso y
destinación de los recursos públicos[19].
8. Al
consagrar los anteriores mandatos, sin embargo, el Constituyente también hizo
la salvedad de que las citadas reglas en materia presupuestal tienen aplicación
en tiempos de paz o normalidad institucional, de modo que, en estados de
excepción, se deja abierta la posibilidad de que otro centro de producción
normativa y, en específico, el Ejecutivo, quien en tales situaciones se
convierte en legislador transitorio, intervenga el presupuesto general de la
Nación, cambie la destinación de algunas rentas, reasigne partidas y realice
operaciones presupuestales, con el propósito de destinar recursos para la
superación del estado de excepción.
9. En
concordancia con lo anterior, el artículo 83 del  Estatuto Orgánico
del Presupuesto General de la Nación señala que los créditos adicionales y
traslados al presupuesto general de la Nación destinados a atender
gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el
Gobierno en los términos que éste señale y que la fuente de gasto público será
el decreto declaratorio del respectivo estado de excepción. De manera
complementaria, el artículo 84 del mismo Estatuto indica que, conforme a lo
establecido en la Constitución, cuando se declaren estados de excepción, toda
modificación al presupuesto general de la Nación deberá ser informada al
Congreso de la República, dentro de los ocho días siguientes a su realización.
10. En este orden de
ideas, al Ejecutivo le asiste la competencia, de un lado, para generar créditos
adicionales a los contemplados en la ley de presupuesto aprobada por el
legislador y, del otro, para llevar a cabo traslados al interior del mismo
presupuesto general, con el objeto de solventar y financiar las medidas
tendientes a controlar los efectos de la crisis a la que se refiere el
respectivo estado de excepción. La jurisprudencia constitucional ha
clarificado, a este respecto, la distinción entre las operaciones
presupuestales relacionadas con traslados de partidas y aquellas
modificaciones que suponen una creación de créditos adicionales a los
inicialmente previstos, como formas diversas de injerencia excepcional en la
organización de los gastos públicos durante una vigencia fiscal, por parte del
Presidente de la República[20].
La generación de créditos
adicionales a los inicialmente incorporados en el presupuesto implica
nuevas apropiaciones, que se abren en el curso de la correspondiente vigencia,
con posterioridad a la expedición y liquidación del presupuesto. Tales
adiciones dan lugar a nuevas rentas que, a su vez y en la misma proporción, se
contabilizan en el presupuesto, como las derivadas de la emisión de bonos o de
nuevos tributos[21].
Por el contrario, los traslados ocurren en todos aquellos eventos en los
cuales, sin modificar de ninguna manera la sumatoria total de las rentas, se
decide en el mismo marco del presupuesto, cambios, tanto cuantitativos, como de
destinación de dos o más partidas presupuestales. En estas hipótesis, se
efectúa un crédito a través del cual se incorpora o adiciona un gasto y,
correlativamente, un contracrédito que disminuye una de las partidas originales
del presupuesto[22].
11. Esta Corporación ha
precisado que en los eventos en los cuales el Presidente de la República
incluye créditos adicionales en el presupuesto, la fuente de los recursos ha de
encontrarse previamente determinada y, de haber sido un decreto legislativo,
este será objeto de control automático de constitucionalidad por parte de la
Corte.  Por su parte, en la medida en que los traslados presupuestales
pretenden cambiar la destinación de partidas específicas, con el propósito de
conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, el control de constitucionalidad
recae en la revisión automática del decreto legislativo que los introduzca, a
partir de la conexidad entre los citados traslados y las causas que motivaron
la declaratoria del estado de excepción, así como la necesidad y
proporcionalidad de las medidas adoptadas.
Este último análisis
implica el estudio, tanto de la nueva destinación de los recursos, como el
análisis de la forma en que se afectan las partidas que se disminuyen[23].
De la misma manera, incluye la constatación de que los traslados presupuestales
que se disponen no supongan la transgresión de límites constitucionales a la
modificación del presupuesto, como ocurre con el gasto público social que,
según el artículo 349 de la Constitución Política, excepto en los casos de
guerra exterior o por razones de seguridad nacional, tiene prioridad sobre
cualquier otra asignación[24].
5.4.3. Contenido y
alcance del Decreto Legislativo 733 de 2017
12. Por
medio del Decreto Legislativo 733 de 2017, el Presidente de la República
realizó varias operaciones, mediante las cuales reformó el Presupuesto de
Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal de
1º de enero a 31 de diciembre de 2017, con el fin de conjurar e impedir la
extensión de los efectos de la crisis, provocada por la avenida torrencial
ocurrida el 31 de marzo de 2017 en el municipio de Mocoa (Putumayo).
13. En el
artículo 1º, el Decreto efectuó contracréditos en las partidas de Servicio de
la Deuda Pública Nacional e Inversión del Ministerio de Minas y Energía, en el
primer caso por $14.200.000.000 y, en el segundo, en una suma equivalente a
$1.792.000.000, para un total de $15.992.000.000.
14. Con los
recursos liberados, en el artículo 2º, el Decreto previó la apertura de varios
créditos, en las siguientes cuentas: (i) Acceso al Servicio Público
Domiciliario de Gas, en cuantía de $270.000.000, (ii) Consolidación Productiva
del Sector Energía Eléctrica, por $1.522.000.000, (iii) Infraestructura Red
Vial Primaria, en una suma de $3.200.000.000, (iii) Créditos de Funcionamiento
del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en un monto igual a
$5.000.000.000, e (iv) Inclusión Social y Productiva para la Población en
Situación de Vulnerabilidad, por $.6000.000.000. Los créditos ascienden en
total a $15.992.000.000, valor que corresponde exactamente a los recursos
contracreditados. Las dos operaciones presupuestales pueden ser ilustradas de
la siguiente manera:
Cuentas contracreditadas
Valor en pesos
Créditos abiertos
Valor en pesos
Servicio de la Deuda Pública Nacional
Inversión del Ministerio de Minas y Energía
14.200.000.000
1.792.000.000
Acceso al
Servicio Público Domiciliario de Gas
Consolidación
Productiva del Sector Energía Eléctrica
Infraestructura
Red Vial Primaria
Créditos
de Funcionamiento del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
Inclusión
Social y Productiva para la Población en Situación de Vulnerabilidad
270.000.000
1.522.000.000
3.200.000.000
5.000.000.000
6.000.000.000
Total
15.992.000.000
Total
15.992.000.000
15. En el
artículo 3º, el Decreto Legislativo 733 de 2017 establece que las normas
anteriores se acompañan de un anexo, que contiene el detalle del gasto para la
vigencia fiscal 2017.
16. En el
artículo 4º, se precisa que las partidas presupuestales contenidas en el
Decreto deberán ser ejecutadas en las zonas del municipio de Mocoa afectadas
por el desastre y para los estrictos propósitos que se encaminen a conjurar la
crisis e impedir la extensión de sus efectos. Adicionalmente, se indica que el
término de ejecución presupuestal de los recursos de que trata el Decreto se
ajustará a lo contemplado en los decretos ley proferidos en el marco de la
declaratoria de emergencia económica, social y ecológica del municipio de
Mocoa.
17. Por
último, en el artículo 5º establece la regla usual de vigencia, según la cual,
el Decreto en mención rige a partir de la fecha de su publicación.
18. Las
anteriores son, entonces, las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 733
de 2017, expedido por el Presidente de la República, en virtud de la previa
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica. En esencia,
los artículos 1º a 3º contienen la operación presupuestal del traslado de
partidas para atender el estado de excepción declarado en Mocoa, en el artículo
4º se establecen algunas previsiones para la adecuada ejecución de los recursos
en orden a garantizar dicho fin y en el artículo 5º se incorpora la norma de
vigencia de las anteriores disposiciones.
5.4.4.
Control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 733 de 2017
5.4.4.1. Los requisitos formales de validez del Decreto Legislativo 733 de
2017
19. La Sala
encuentra que el Decreto Legislativo 733 de 2017 satisface los presupuestos
formales de las normas jurídicas de excepción, dictadas al amparo de la
declaratoria de emergencia económica, social y ecológica. En efecto, el Decreto
(i) fue emitido por el Presidente de la República, en ejercicio
de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el
artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994. Así mismo, (ii)
se expidió en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 601 del 6 de abril de
2017, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en el
municipio de Mocoa; y (iii) se encuentra firmado por el Presidente de la
República y todos los ministros de despacho, con excepción del Ministro de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, quien en el momento de la emisión del acto
normativo se hallaba en comisión de servicios en el exterior, debidamente
concedida mediante la Resolución 690 del 2017[25].
Sus funciones eran ejercidas en ese instante por el Viceministro de Ambiente,
quien entonces signó el Decreto y, para los efectos pertinentes, concurre a
satisfacer la regla de la firma por parte del  gabinete ministerial, derivada
de los artículos 215 de la Constitución Política y 46  de la Ley 137 de 1994,
como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional[26].
De igual manera, el Decreto (iv) fue dictado el 5 de mayo de 2017, es
decir, dentro del término de los treinta (30) días de vigencia del estado de
excepción, declarado el 6 de abril de 2017, e  (iv) incluye un conjunto de
consideraciones orientadas a justificar las atribuciones presidenciales, a
través de operaciones presupuestales, para conjurar e impedir la extensión de
los efectos de la crisis desatada en el citado municipio, a mostrar la
insuficiencia de las apropiaciones contenidas en el presupuesto nacional de la
presente vigencia en orden a lograr ese fin y a sustentar, en consecuencia, la
necesidad de reasignar algunas rentas. Por lo anterior, el Decreto Legislativo
733 de 2017 cumple los requisitos formales de validez constitucionalmente
exigidos.
5.4.4.2. Los requisitos materiales de validez del Decreto Legislativo 733
de 2017
20. Una vez analizado
el contenido del Decreto y apreciadas las pruebas allegadas a la actuación, la
Corte concluye que el Decreto Legislativo 733 de 2017 satisface, de igual
manera, los presupuestos materiales que determinan su validez constitucional,
como norma expedida bajo el amparo del estado de excepción declarado en el
municipio de Mocoa, el 6 de abril de 2017.
21. El Decreto objeto
de control supera los presupuestos materiales generales pues,
como se señaló, lleva a cabo básicamente operaciones de carácter presupuestal,
con el fin de apropiar y destinar recursos a la superación del desastre natural
y a impedir la extensión de sus efectos. En este sentido, dado que no crea
reglas que de alguna manera impliquen restricciones a derechos fundamentales,
ni limitaciones a mandatos superiores o desconocimiento de prohibiciones
constitucionales y, antes bien, las previsiones establecidas buscan
salvaguardar derechos fundamentales e intereses colectivos de los afectados,
las normas revisadas aprueban los juicios de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad
y no contradicción específica. La Sala encuentra, además, que las
medidas tomadas mediante el Decreto guardan exclusiva, directa y específica
relación de conexidad con las circunstancias que dieron lugar al estado de
excepción.
22. En efecto, conforme
al Decreto Legislativo 601 de 2017, mediante el cual se declaró el estado de
emergencia económica, social y ecológica en el Municipio de Mocoa, el viernes
31 de mayo de 2017, a las 11:30 de la noche, la localidad fue sorprendida por
la creciente de varias quebradas de los ríos Mulato, Mocoa y Sangoyaco, la cual
produjo una avenida torrencial que acabó con la vida de 290 personas, dejó
heridas a 332 más, afectó 1518 familias y produjo la desaparición de,
aproximadamente, 200 habitantes, según el Reporte General 001 del 4 de abril de
2017, de la Unidad para la Gestión del Riesgo de Desastres.
Como consecuencias
relevantes para el presente asunto, según el Decreto, la tragedia inhabilitó
las fuentes de subsistencia de las familias afectadas, algunas de ellas
dedicadas al trabajo informal o artesanal y, por sus dimensiones y
características, se indicó que podía generar problemas críticos de desempleo,
con fuertes consecuencias para el mercado laboral. Así mismo, conforme a sus
consideraciones, el desastre natural causó la pérdida de cultivos agrícolas, ganado,
especies menores y piscicultura y perjudicó severamente la economía de las
familias del sector rural, con efectos negativos sobre sus finanzas y proyectos
productivos, además de riesgos para la seguridad alimentaria y el desarrollo
económico de la región. En otro sentido, en el Decreto se subrayó que los
usuarios damnificados o afectados por la avalancha quedaron en incapacidad de
cumplir con las obligaciones derivadas de la prestación del servicio de energía
eléctrica y que dos puentes de la infraestructura vial debían ser demolidos y
construidos de nuevo, mientras que otras tres de esas obras tenían que ser
reparadas.
De similar manera, en
el informe allegado al proceso por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
se puso de manifiesto que la plaza de mercado y varios puentes de acceso fueron
destruidos por la tragedia y se reiteró que la población de bajos recursos
quedó en imposibilidad de sufragar el costo de servicios públicos
domiciliarios, como la energía eléctrica y el gas domiciliario. Adicionalmente,
en el escrito presentado por la Presidencia de la República, se señaló que el
puente sobre el Río Mulato, que comunica la despensa agrícola del Departamento
de Putumayo con los Departamentos de Nariño y Huila, resultó seriamente
afectado y los expertos de INVIAS determinaron la necesidad de su demolición,
ante la inminencia del colapso.
23. Por su lado, las
partidas generadas en el Presupuesto General de la Nación por el artículo 3º
del Decreto objeto de control, según se precisó en el citado informe del
Ministerio de Hacienda, serán empleadas específicamente para (i) conceder
créditos blandos, a fin de reactivar la economía de la localidad; (ii)
subsidiar a los afectados, económicamente más desfavorecidos, el pago de
algunos servicios públicos domiciliarios durante algunos meses; (iii) y
construir obras públicas en el municipio, como puentes de acceso y la plaza de
mercado. El artículo 4º del Decreto examinado puntualiza que las citadas partidas
serán ejecutadas en  las zonas del municipio de Mocoa afectadas por el desastre
y con el estricto propósito de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos. El término de ejecución de tales recursos, se prevé también, deberá ajustarse
a lo contemplado en los decretos proferidos bajo el amparo del estado de
excepción declarado.
A juicio de la Corte, las
anteriores medidas, inscritas en el marco de las referidas cautelas para su
aplicación, no solo no tienen por objeto fines difusos o abstractos, solo
mediata o indirectamente relacionados con las circunstancias que dieron lugar a
la declaratoria del estado de excepción, sino que se encuentran en una relación
de conexidad externa, de naturaleza concreta, inmediata y exclusiva con los
efectos ocasionados por la avenida torrencial.
Cada uno de los gastos
previstos en el Decreto se halla estratégicamente diseñado para atender ámbitos
de incidencia y relevancia impactados por la calamidad, de los cuales se dejó
constancia en el Decreto que declaró la emergencia. Las apropiaciones se identifican
con tres clases de afectaciones sensibles y más comunes en fenómenos como los
ocurridos en el municipio de Mocoa: (i) los posibles problemas de
incomunicación de la ciudad, derivados de la multiplicidad de daños sufridos
por la red vial; (ii) las probables consecuencias de la tragedia para los
habitantes y la generación de empleo; y (iii) los efectos devastadores que la
crisis podía tener, en especial, para los socioeconómicamente más débiles. Por
esta razón, el Gobierno Nacional focalizó aquellas áreas como prioritarias,
para ser atendidas mediante los traslados de recursos de que da cuenta el
Decreto bajo revisión.
24. Adicionalmente, las medidas juzgadas mantienen
también una relación de conexidad interna con los considerandos expuestos en el
Decreto Ley 733 de 2017. En estos, el Presidente de la República expuso que el artículo
3° del Decreto 601 de 2017, declaratorio del estado de excepción, ya contenía
la previsión de que se llevarían cabo las operaciones presupuestales necesarias
para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Así mismo, en la
motivación del Decreto sometido a revisión, el Ejecutivo sustentó que las
apropiaciones incluidas en la Ley 1815 de 2016, sobre el Presupuesto de Rentas
y Apropiaciones, vigencia 2017, resultaron insuficientes para dicho propósito,
de manera que se hacía indispensable disponer la destinación transitoria de
algunas rentas y la reasignación de otras existentes. El  Gobierno puso de
presente, además, la competencia que le otorga el artículo 83 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto para atender los gastos ocasionados por los estados de
excepción, mediante créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de
la Nación.
En este orden de ideas, las partidas incluidas dentro
del Decreto 733 de 2017, en el marco del estado de emergencia declarado,
encentran plena conexidad y justificación en las consideraciones que
antecedieron su creación. Como consecuencia, la Sala constata que el acto
jurídico objeto de control satisface la exigencia de la conexidad y, por lo
tanto, los presupuestos materiales generales.
25. A juicio de la Corte, el Decreto Legislativo 733
de 2017 supera, de igual modo, los presupuestos materiales específicos de
validez. Por un lado, debido a que las normas revisadas no incorporan
intervención alguna en los derechos constitucionales fundamentales y, en
cambio, propenden por garantizar los medios mínimos de subsistencia en medio de
un escenario de crisis y procurar estabilizar la economía y el empleo en la
zona afectada, no contravienen la prohibición de discriminación y les es
inaplicable la exigencia de justificación suficiente, solo requerida
para sustentar limitaciones a tales prerrogativas superiores. Por otro lado, a
partir del panorama presentado en los fundamentos precedentes, resulta claro
que el Decreto satisface los juicios de finalidad, necesidad, incompatibilidad
y proporcionalidad.
26. Las normas
controladas cumplen el juicio de finalidad, en la medida en que las
apropiaciones presupuestales dispuestas en el Decreto Legislativo 733 de 2017,
como se indicó, están estrechamente vinculadas con las tres citadas áreas
estratégicas y de priorización seleccionadas por el Gobierno, para llevar a
cabo un plan de mitigación de los efectos de la emergencia. Precisamente,
existe una conexidad entre las disposiciones presupuestales diseñadas en el
Decreto objeto de análisis y las circunstancias que originaron la calamidad,
porque aquellas tienen el propósito de neutralizar sus consecuencias más
trascendentales para la población. Específicamente, los créditos abiertos en el
presupuesto buscan reconstruir en lo esencial la red vial, reactivar el tejido
empresarial y la economía de la localidad, además de proporcionar atención
humanitaria a las familias económicamente más vulnerables, frente a los
estragos causados por el fenómeno natural.
27. En el mismo
sentido, la Sala encuentra que el Decreto Legislativo 733 de 2017 supera el juicio
de necesidad y de incompatibilidad, por cuanto la inyección de
recursos del presupuesto, en las cuantías indicadas en el fundamento 14, para
reestablecer la normalidad en la mayor medida posible, atender a los más
débiles ante la situación de crisis, reactivar la economía y reconstruir la red
vial, resulta ser, en efecto, el mecanismo más idóneo y eficaz en orden a
lograr los resultados esperados, al menos en un grado importante. La Sala
observa, en este sentido, que el Gobierno ha considerado como un ingrediente
fundamental para la aceleración del proceso de recuperación del municipio, la
activación rápida de la actividad empresarial, pues, de acuerdo con el informe
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la construcción de la plaza de
mercado y a la concesión de créditos para comerciantes se han destinado más de
las tres cuartas partes del total de los recursos apropiados.
Sin embargo, antes que detectarse un error
manifiesto de apreciación en el medio elegido por el Gobierno Nacional, a
juicio de la Corte, la selección de frentes estratégicos de acción y la
diferenciada destinación de recursos, obedece a un criterio técnico, que se
mantiene dentro del margen razonable de apreciación acerca de la selección de
los medios con capacidad para superar la situación de emergencia. Por lo tanto,
es claro que las medidas incorporadas por el Decreto superan el test de necesidad
fáctica. De otra parte, es evidente que el Presidente de la República no tenía a
disposición, dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales
ordinarias, mecanismos igualmente idóneos y ágiles para perseguir los mismos
resultados.
En
particular, como se indicó en la Sentencia C-386 de 2017, que encontró ajustado
a la Carta el Decreto declaratorio del estado de excepción, el régimen previsto
en el Capítulo VII, artículos 65 a 89, de la Ley 1523 de 2011, con el fin de atender
las situaciones de desastre y calamidad pública, si bien incluye alternativas
de naturaleza principalmente administrativa, no habilita al Ejecutivo para disponer
de recursos adicionales a los del Fondo de Compensación Interministerial que, destinados presupuestalmente
a urgencias excepcionales, ya habían sido agotados en este caso.
En el citado Capítulo de la Ley 1523 de 2011 solo se
faculta al Gobierno Nacional,
en lo relevante, para la contratación de empréstitos (art. 67), la adquisición
de inmuebles o derechos reales que sean indispensables, a través de cualquier
de sus Ministerios o Departamentos Administrativos, Entidades del Orden
Nacional, Entidades Territoriales o Descentralizadas (art. 73); para disponer directamente, o a través de convenios interinstitucionales con
terceras entidades, el uso de los bienes, respecto de los cuales pesen medidas
de decomiso preventivo o que se encuentren en proceso de extinción de dominio o
se hallen extinguidos (art. 79) y para promover, ejecutar y financiar proyectos
de desarrollo urbano en los que se definan, de común acuerdo con las
autoridades de planeación de los municipios y distritos en el ámbito de sus
respectivas competencias, el conjunto de decisiones administrativas y de
actuaciones urbanísticas necesarias para la ejecución de operaciones que
garanticen la habilitación de suelo, en orden a la ejecución de los proyectos
de construcción de vivienda y reubicación de asentamientos humanos (art. 81).
No obstante, ni la Ley 1523 de 2011, ni
otras normas legales ordinarias habilitan al Ejecutivo para la obtención de
recursos destinados a hacer frente a las situaciones de emergencia y menos aún
para llevar a cabo operaciones de índole presupuestal con los mismos
propósitos. En consecuencia, en
el contexto de urgencia que planteaba la situación, la Corte encuentra demostrado
el criterio de subsidiariedad con el que se acudió a las potestades
legislativas de excepción.
28. El Presidente de la República expresó también en
las motivaciones del Decreto 733 de 2017, por qué las normas ordinarias
suspendidas eran incompatibles con el correspondiente estado de excepción.
A este respecto, afirmó que las apropiaciones incluidas en la Ley 1815 de 2016 eran insuficientes
para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. En razón de la
magnitud de la calamidad y la carencia de recursos disponibles, estimó que se
hacían indispensables reglas especiales inmediatas, en orden a destinar
transitoriamente algunas rentas y reasignar otras existentes. Adicionalmente,
puntualizó la necesidad de adoptar previsiones que contuvieran las
autorizaciones de gasto y permitieran la ejecución de los recursos
correspondientes, de modo que se hacía imperioso efectuar modificaciones a la
Ley 1815 de 2016. En este sentido, el Ejecutivo cumplió la obligación de
sustentar, en forma detallada, la incompatibilidad de las normas sobre el
presupuesto de la actual vigencia con el estado de emergencia que se busca
mitigar.
29. Por último, el Decreto que se analiza satisface el
juicio de proporcionalidad, pues no solo no establece restricciones para
los derechos fundamentales, sino que diseña medios específicos para su
protección, a través de la atención humanitaria a las personas afectadas por la
avalancha y económicamente más desfavorecidas, además de la promoción del
empleo y la reactivación rápida de la economía en la ciudad. La disminución de
los recursos en algunas cuentas del Presupuesto se muestra también proporcional
y razonable, en comparación con los créditos generados, habida cuenta de los
fines que se pretenden alcanzar.
En los contracréditos previstos se reduce una parte
del monto correspondiente al Servicio de la Deuda Pública Nacional y, dentro de
la sección de Minas y Energía, se reasigna la destinación de algunas
cantidades, en procura de conjurar la situación de emergencia. Estas
operaciones presupuestales, en criterio de la Corte, son proporcionales, en la
medida en que se aminora la cuantía que se utilizará para el cumplimiento de
las obligaciones relativas a la deuda pública y la realización de algunos
proyectos estatales, pero ello se ve suficientemente compensado y ampliamente
justificado con la garantía de derechos constitucionales fundamentales, como el
mínimo existencial y la satisfacción de necesidades básicas y, en general, el
gasto público social en que convergen los créditos apropiados.
En efecto, las disposiciones contenidas en el Decreto
introducen un conjunto de estrategias y acciones para contrarrestar las
consecuencias socioeconómicas que trajo la avenida torrencial sobre el
Municipio de Mocoa, pero no implican el desamparo de un valor constitucional,
ni comportan el desconocimiento de un especial mandato superior. Solamente
priorizan temporalmente el uso de algunos recursos públicos para la ayuda
humanitaria y la reconstrucción de la zona golpeada por la emergencia, frente a
proyectos como la implementación del sistema de gestión de documentos
electrónicos de archivo en el Ministerio de Minas y Energía y el mantenimiento
y ampliación de la infraestructura de las sedes de esa entidad[27], y en relación con la
cuantía que en el presente año se destinará al pago de la deuda pública. Estos
asuntos, si bien son relevantes en el marco de la gestión y el  funcionamiento
del Estado, a juicio de la Corte, no implican urgencias inaplazables, por
cuanto su cumplimiento podría disponerse en siguientes vigencias
presupuestales. Por lo tanto, las normas de excepción que disponen la
transitoria restricción de tales rubros se muestran proporcionales y
razonables.
Adicionalmente a lo anterior, los créditos generados no
implican el desconocimiento de restricciones constitucionales a la modificación
del Presupuesto, como aquella relativa a la prioridad del gasto público social
consagrada en el artículo 349 C.P., en la medida en que, antes bien, algunos
están orientados a la inclusión social y productiva de las personas en
situación de vulnerabilidad (cfr. supra 14) y todos, en general, buscan promover
beneficios a la población damnificada con la emergencia.
5.4.4.3. Conclusión
30. En este orden de ideas, la Sala concluye
que el Decreto Legislativo 733 de 2017 es compatible con la Carta, por cuanto
supera los presupuestos formales y materiales exigidos por los mandatos
constitucionales  y legales pertinentes y, en consecuencia, declarará su
exequibilidad.
VI. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE el Decreto 733 de 2017, “[p]or el cual  se  dictan
disposiciones en  materia presupuestal para hacer frente  a la  emergencia
económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa, departamento de
Putumayo, a través de la modificación del Presupuesto General de la Nación para
la vigencia fiscal de 2017 y se efectúa la correspondiente liquidación”.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
LUIS GULLERMO GUERRERO
PÉREZ
Presidente
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
IVÁN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (E)
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (E)
[1]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[2]
Cfr. Sentencias C-802 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. S.V.
Jaime Araújo Rentería, Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Escobar Gil. SPV.
Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández. A.V. Jaime Córdoba
Triviño; C-224 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Unánime; C-672 de 2015.
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Unánime; C-700 de 2015. M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado; C-156 de 2011. M.P.
Mauricio González Cuervo. A.V. María Victoria Calle y Jorge Iván Palacio; C-670
de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa. A.V. Jorge Iván Palacio Palacio; y C-940
de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. S.P.V. Alfredo Beltrán Sierra, Clara
Inés Vargas Hernández, Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araújo Rentería. S.V. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[3]
Ver, entre otras, las Sentencias C-751 de 2015. M.P. María Victoria Calle
Correa. Unánime; C-724 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Unánime; C-985
de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. S.V. Jaime Araújo Rentería. A.V.
Nilson Pinilla Pinilla; C-703 de 2015. M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio. Unánime; C-701 de 2015. M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez. Unánime.
[4]
Para una ilustración de la metodología, ver las Sentencias  C-225 de 2009. M.P. (e) Clara Elena Reales
Gutiérrez. S.V. Cristina Pardo Schlesinger y Mauricio González Cuervo. A.V.
Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto y Juan Carlos Henao Pérez;
C-224 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Unánime; y C-723 de 2015. M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva. Unánime.
[5]
Cfr., al menos, las Sentencias C-723 de
2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Unánime; C-216 de 2011. M.P. Juan
Carlos Henao Pérez. Unánime; C-701 de 2015. M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez. Unánime; C-218 de 2011. M. P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo. Unánime; C-876 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis. S.V.
Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés Vargas Hernández y Álvaro Araújo Rentería.
A. V.  Rodrigo Escobar Gil y Jaime Córdoba Triviño; y C-940 de 2002. M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa. S.P.V. Alfredo Beltrán Sierra, Clara Inés Vargas
Hernández, Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araújo Rentería. S.V. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[6] La Corte ha señalado que estos requisitos versan, en
otros términos, sobre violaciones “groseras” o “abiertas”
a la Constitución. Ver, a este respecto, las Sentencias C-274 de 2011. M.P.
María Victoria Calle Correa. Unánime; C-149 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa. A.V. Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil; y C-224 de
2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Unánime.
[7]
Los requisitos generales relacionados se derivan directamente de las exigencias
previstas en los artículos 8 a 14 de la Ley 137 de 1994.
[8] Constitución Política. Art. 215: “(…) Estos
decretos (de desarrollo) deberán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma
transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos
últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia
fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente”.
[9]
Ley 137 de 1994. Art. 147: “Facultades. En virtud de la declaración del
Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley,
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos. // Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación
directa y especifica con dicho Estado”.
[10]
Sentencias C-225 de 2009. M.P. (e) Clara Elena Reales Gutiérrez. Unánime; C-274
de 2011. M. P. María Victoria Calle Correa. Unánime.
[11]
Sentencias C-723 de 2015. M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva. Unánime; C-724 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
Unánime; y C-703 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Unánime.
[12]
Ley 137 de 1994. Artículo 10: “Finalidad.
Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar
directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y
a impedir la extensión de sus efectos”.
[13]
Ley 137 de 1994. Artículo 8: “Justificación
expresa de la limitación del derecho. Los decretos de excepción deberán señalar
los motivos por los cuales se imponen cada una de las limitaciones de los
derechos constitucionales de tal manera que permitan demostrar la relación de
conexidad con las causas de la perturbación y los motivos por las cuales se
hacen necesarias”.
[14]
Ley 137 de 1994. Artículo 11: “Necesidad. Los
decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales
cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que
dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente”.
[15] En la
Sentencia C-723 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se señaló: “[a]sí, el juicio de
necesidad apunta a que determinar si la medida adoptada es necesaria para
conjurar los hechos que dieron lugar al estado de emergencia o a limitar sus
efectos.  Para ello, debe la Corte apreciar dos aspectos definidos: El primero,
relativo a si el Presidente incurrió en error manifiesto en la apreciación de
la necesidad de la medida, de modo que esta carecía de toda vocación de
utilidad para superar el estado de emergencia y/o evitar la extensión de los
efectos de los hechos que la motivaron. El segundo, relacionado con la
evaluación acerca de la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario
de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los
objetivos de la medida excepcional, evaluación denominada por la jurisprudencia
como juicio de subsidiariedad”. Cfr. así mismo, las Sentencias
C-916 de 2002. M.P. (e) Clara Elena Reales. Unánime; C-225 de 2009. M.P. (e)
Clara Elena Reales Gutiérrez. S.V. Cristina Pardo Schlesinger y Mauricio
Gonzalez Cuervo. A.V. Nilson Pinilla Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto y
Juan Carlos Henao Pérez.
[16]
Ley 137 de 1994. Artículo  12: “Motivación de incompatibilidad. Los decretos
legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales
son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción”.
[17] La división analítica de este juicio en dos
reglas se deriva del artículo 13 de la Ley
134 de 1994, según el cual, “Las
medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar
proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. // La
limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en
el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad”.
[18] Ley 137 de 1994. Artículo  14: “No
discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción,
no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Lo
anterior no obsta para que se adopten medidas en favor de miembros de grupos
rebeldes para facilitar y garantizar su incorporación a la vida civil. //  La
Procuraduría General de la Nación, en desarrollo de su función constitucional,
velara por el  respeto al principio de no discriminación consagrado en este
artículo, en relación con las medidas concretas adoptadas durante los Estados
de Excepción. Para ello tomara medidas, desde la correctiva, hasta la
destitución, según la gravedad de la falta y mediante procedimiento especial,
sin perjuicio del derecho de defensa”.
[19]
Cfr. Sentencias C-625 de 2015. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
Unánime; C-006 de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa. A.P.V. Mauricio
González Cuervo; Sentencia C-192 de 1997. M.P.
Alejandro Martínez Caballero. S.V. José Gregorio Hernández Galindo; C-685 de
1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Unánime; C-685 de 1996. M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[20]
En la Sentencia C-685 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Unánime, la
Corte subrayó: “11. En ese orden de ideas, si debido a naturales cambios
económicos o de prioridades, el Gobierno necesita modificar la destinación de
determinadas apropiaciones fiscales, crear nuevas o aumentar el monto de las
existentes, debe recurrir a los llamados créditos adicionales y traslados
presupuestales. En virtud de los primeros, se busca aumentar la cuantía de una
determinada apropiación (créditos suplementales) o crear una partida de gasto
que no estaba prevista en el proyecto original (créditos extraordinarios). En
virtud de los traslados, se disminuye el montante de una apropiación
(contracrédito) con el fin de aumentar la cantidad de otra partida (crédito),
por lo cual esta Corporación ya había indicado que en estas operaciones
"simplemente se varía la destinación del gasto entre diferentes secciones
(entidades públicas) o  entre numerales de una misma sección (rubros presupuestales
de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura de créditos mediante
una operación de contracréditos  en la ley de apropiaciones". En el
mismo sentido, ver la Sentencia C-483 de 2002. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
Unánime.
[21]
Cfr. Sentencias C-947 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. S.V. Alfredo
Beltrán Sierra y Jaime Araújo Rentería.  S.P.V.
Clara Inés Vargas Hernández; y C-148 de 2003. M.P. Jaime
Córdoba Triviño. S.V. Alfredo Beltrán Sierra y Álvaro Araújo Rentería. S.P.V.
Clara Inés Vargas Hernández.
[22]
En la Sentencia C-206 de 1993. M.P. Antonio Barrera Carbonell. S.V. Jorge
Arango Mejía, reiterada en la Sentencia  C-947 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar
Gil, la Corte refirió: “[e]n el traslado presupuestal, como se dijo,
simplemente se varía la destinación del gasto entre diferentes secciones
(entidades públicas) o  entre numerales de una misma sección (rubros
presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura de
créditos mediante una operación de contracréditos  en la ley de apropiaciones.
// Con el empleo de esta figura no se produce un incremento en la magnitud global
del presupuesto, sino que tan solo se transfieren partidas de unos renglones
debidamente apropiados a otros que no  lo fueron o cuya apropiación es
insuficiente para cubrir los compromisos asumidos”.
[23]
Cfr. Sentencias C-947 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. S.V. Alfredo
Beltrán Sierra y Jaime Araújo Rentería.  S.P.V.
Clara Inés Vargas Hernández; y C-148 de 2003. M.P. Jaime
Córdoba Triviño. S.V. Alfredo Beltrán Sierra y Álvaro Araújo Rentería. S.P.V.
Clara Inés Vargas Hernández.
[24]
Sentencia C-146 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Unánime.
[25]
Al expediente fue allegada copia auténtica de la Resolución, firmada por el
Presidente de la República. Folios 37 a 38 del expediente.
[26] La Corte ha
considerado que, en estos eventos, los Viceministros encargados tienen la
dignidad y desempeñan atribuciones propias de Ministros. Además, ha subrayado
que asumen la responsabilidad política de aquellos. En la Sentencia C-488 de
1992. M.P. Fabio Morón Díaz, que analizó la constitucionalidad del Decreto
Legislativo 700 de 1992, “por cual se adoptaron medidas en materia de
contratación, endeudamiento, presupuesto y reestructuración de las entidades
del sector eléctrico”, con el fin de conjurar la crisis en el servicio
público de energía eléctrica, la Corte indicó: “[l]os viceministros de
Desarrollo Económico y Educación Nacional, quienes aparecen suscribiendo el
Decreto, lo hicieron, como allí mismo se expresa, en su calidad de encargados
de los correspondientes despachos, es decir que ostentaban el rango de
ministros y tenían las facultades propias de los titulares”. En
similar sentido, en la Sentencia C-1065 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre
Lynett, la Sala analizó si la circunstancia de que algunos Ministros encargados
de Ministerios diferentes al suyo y Viceministros encargados de Ministerios
hubieran firmado el Decreto Legislativo  2180 de 2002, que introdujo algunos
tipos penales en el marco del estado de conmoción, incidía en la validez formal
del acto. En respuesta al problema, señaló: “el hecho de que algunos
ministerios estén encargados a los ministros de otras carteras, en nada afecta
la constitucionalidad formal del decreto, pues el requisito está dirigido a que
el gobierno, en el sentido indicado en el artículo 115 de la Constitución,
participe de la decisión de declarar el estado de conmoción interior. Así, se
trata de una decisión colegiada, reservada a aquellas personas que tienen
funciones políticas: los ministros, sea que sean directores de una sola entidad
o varias. Así mismo, en concepto de la Corte no existe irregularidad por el
hecho de que en algunos casos, el Decreto fue firmado por viceministros
encargados de las funciones del Ministro respectivo, pues éste habrá asumido
las funciones políticas de aquél. Así mismo, la responsabilidad de que trata el
artículo 214 de la Carta”.  Ver, en igual sentido, las Sentencias C-723 de
2015. M.P.  Luis Ernesto Vargas Silva. Unánime. C-724 de 2015. M.P.  Luis
Ernesto Vargas Silva. Unánime; C-296 de 2011. M.P. María Victoria Calle Correa.
Unánime; y C-243 de 2011. M.P. Mauricio González Cuervo. Unánime.
[27]
Ver, a este respecto, anexo del Decreto. Folio 9 del expediente.