C-524-13
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-524/13
DECRETO
1351 DE 2012 QUE CONVOCA A SESIONES EXTRAORDINARIAS AL CONGRESO, REFORMA
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Inhibición para decidir de fondo por falta de
competencia
La Sala considera necesario
reiterar la argumentación de la sentencia C-474 de 2013 e inhibirse de emitir
un pronunciamiento de fondo frente a la demanda formulada por el ciudadano
Jaime Araujo Rentería. Ciertamente el proyecto de acto legislativo 07/11 Senado
– 143/11 Cámara, una vez fue aprobado por el Congreso, se remitió el 20 de
junio de 2012, al Presidente de la República para ser promulgado. El 25 de
junio de 2012, el Gobierno formuló objeciones por inconstitucionalidad e
inconveniencia. A continuación, mediante el decreto 1351 de 2012, el Presidente
convocó al Congreso a sesiones extraordinarias para considerar las objeciones.
En sesión del 28 de junio de 2012, las plenarias de la Cámara y del Senado
acogieron la propuesta de la comisión accidental de aceptar las objeciones, y
en consecuencia, aprobaron el archivo del proyecto. Por tanto, el proyecto
nunca fue promulgado, es decir, no ingreso a nuestro ordenamiento constitucional
ni produjo efectos. Con apoyo en las anteriores razones, la Corte concluye que
carece de competencia para pronunciarse sobre su constitucionalidad y debe
emitir un fallo inhibitorio. Igualmente, esta Sala considera que carece de
competencia para conocer de la demanda en lo que respecta a los cargos
formulados contra el decreto 1351 de 2012, puesto que se trata de una decisión
adoptada en un trámite legislativo que no culminó con la adopción de un acto
susceptible de control por este Tribunal. Como se explicó previamente, la Corte
en principio es competente para analizar la constitucionalidad de decretos que
hacen parte del trámite legislativo de actos del Congreso cuyo control es
asignado por la Constitución a este Tribunal –proyectos de ley materia de
control previo, leyes y actos legislativos-. No obstante, cuando dicho trámite
no culmina con una decisión susceptible de control por esta Corporación, es
decir, cuando dicho trámite resulta fallido, la Corte pierde su competencia
porque ya no hay un acto cuya validez constitucional sea necesario examinar;
dicho de otro modo, se presenta una especie de carencia actual de objeto. Por
medio del decreto 1351 de 2012, el Presidente convocó a sesiones
extraordinarias al Congreso de la República con el fin de examinar las
objeciones formuladas a un proyecto de acto legislativo. Debido a que el
Congreso decidió archivar el proyecto, dicha reforma nunca fue promulgada ni
surgió a la vida jurídica, en otras palabras, no se convirtió en acto
legislativo. En consecuencia, la constitucionalidad del proyecto y su trámite
no pueden ser examinados en esta oportunidad por este Tribunal, por carencia
actual de objeto.
CORTE CONSTITUCIONAL-Criterios aplicables para determinar la
competencia
La
jurisprudencia constitucional ha identificado dos tipos de criterios que
orientan la definición de las competencias de la Corte Constitucional: un
criterio formal que atiende a las previsiones expresas del texto superior, y un
criterio material, según el cual las disposiciones constitucionales deben ser
interpretadas de forma sistemática y teleológica, teniendo en cuenta aspectos
como el modelo de control constitucional introducido por la Carta de 1991, la
obligación de garantizar el principio de supremacía constitucional, la eficacia
del control constitucional, la premisa de que en un Estado Social de Derecho,
no pueden existir actuaciones de las autoridades que no estén sujetas a
control, y el contenido y fuerza normativa de los actos materia de escrutinio.
DECRETOS
CON FUERZA DE LEY EXPEDIDOS CON ANTERIORIDAD A LA PROMULGACION DE LA
CONSTITUCION DE 1991-Competencia de la Corte Constitucional para
decidir demandas de inconstitucionalidad
DECRETOS
COMPILATORIOS DE LEYES-Competencia para control constitucional
DECRETOS QUE
CORRIGEN  YERROS EN DETERMINADAS DISPOSICIONES CON FUERZA DE LEY-Jurisprudencia
constitucional sobre competencia
CORTE
CONSTITUCIONAL-Criterios para determinar competencia de control de
constitucionalidad de decretos expedidos con facultades de artículos
transitorios de la Constitución
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD SOBRE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Jurisprudencia
constitucional sobre competencia
DECRETOS DE
EJECUCION DE LA CONVOCATORIA DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia
constitucional sobre competencia de control constitucional
ACTO DE
AUTORIDAD DE DECLARACION DE APROBACION DE REFERENDO CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia
sobre competencia de control constitucional
PROYECTO DE
ACTO LEGISLATIVO-Requisitos de trámite exigibles
El artículo
375 de la Constitución regula el procedimiento de adopción de los actos
legislativos; según este precepto, (i) pueden presentar proyectos de acto
legislativo el Gobierno, diez miembros del Congreso, el 20% de los concejales o
de los diputados, y los ciudadanos en un número equivalente al menos al 5% del
censo electoral vigente; (ii) el trámite del respectivo proyecto debe tener
lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos; (iii) para su aprobación el
proyecto requiere ocho debates; (iv) en los primeros cuatro debates, el
proyecto debe ser aprobado por la mayoría de los asistentes; (v) en los
segundos cuatro debates, se requiere el voto de la mayoría de los miembros de
cada cámara; (vi) en el segundo periodo sólo pueden debatirse iniciativas
presentadas en el primero; y (vii) entre la primera y la segunda vuelta, el
Gobierno debe publicar el proyecto. Adicionalmente, los artículos 219 y
siguientes de la ley 5 de 1992 prevén otras reglas de trámite aplicables a los
proyectos de acto legislativo, como las siguientes: (a) la facultad del
Congreso para reformar la Constitución se suspende a partir de la elección e
integración de una Asamblea Constituyente y por el tiempo que se otorgue a la
Asamblea para que cumpla sus funciones; (b) los proyectos deben ser presentados
en la Secretaría General de las cámaras o en sus plenarias; (c) los dos
períodos de debate no necesariamente deben coincidir en la misma legislatura;
(d) las materias negadas en el primer período, no pueden ser consideradas
nuevamente; y (e) el cambio o modificación del contenido de las disposiciones,
en la segunda vuelta, siempre que no altere la esencia de lo aprobado
inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser
considerada y debatida. Finalmente, el artículo 227 establece que las
disposiciones contenidas en los capítulos anteriores referidas al proceso
legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones
constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena
aplicación y vigencia. Con fundamento en este precepto, la Corte también ha
entendido que son aplicables las disposiciones de la Constitución que se ocupan
de regular el procedimiento de aprobación de las leyes, cuando son compatibles.
VALIDEZ Y
VIGENCIA DE LA NORMA-Distinción conceptual
LEY-Sanción
gubernamental/LEY-Promulgación
Esta Corte ha explicado que la
sanción es un requisito de existencia de las leyes, mientras la promulgación es
en una exigencia de obligatoriedad. La sanción se refiere a la culminación del
proceso de formación del contenido de la ley y consiste en  el acto mediante el
cual el Gobierno lo aprueba, y da fe de su existencia y autenticidad; mientras
la promulgación significa “( la publicación de la ley en el Diario Oficial, con
el fin de poner en conocimiento de los destinatarios de la misma, los mandatos
que ella contiene. La promulgación constituye un punto importante de referencia
para la entrada en vigencia de la ley, pero no necesariamente coincide con
ella, ya que el Legislador puede expresamente prever una fecha posterior para
el efecto.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición respecto del decreto 1351 de 2012 “por el
cual se convoca al Congreso a sesiones extraordinarias”
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA A LA
JUSTICIA-Inhibición
Referencia: expediente
D-9218
Demanda de
inconstitucionalidad contra el decreto 1351 de 2012 “por el cual se convoca al
Congreso a sesiones extraordinarias” y “contra el texto conciliado y después
aprobado por las plenarias de cámara y senado y listo para su publicación” del
proyecto de acto legislativo 007/11 Senado – 143/11 Cámara “por medio del cual
se reforman los artículos de la Constitución Política con relación a la
Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Bogotá, D.C., catorce (14) de agosto
de dos mil tres (2013).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Iván Palacio Palacio
-quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Nilson Pinilla
Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto
Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia con fundamento en los siguientes:
1.
ANTECEDENTES
El ciudadano Jaime Araujo
Rentería, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, demandó el
decreto 1351 de 2012 “por el cual se convoca al Congreso a sesiones
extraordinarias” y “contra el texto conciliado y después aprobado por las
plenarias de cámara y senado y listo para su publicación” del proyecto de acto
legislativo 007/11 Senado – 143/11 Cámara “por medio del cual se reforman los
artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de
Justicia y se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto del 6 de agosto de 2012, la demanda fue admitida.
En consecuencia, el Magistrado sustanciador decretó
algunas pruebas y ordenó comunicar el inicio del proceso al Presidente de la
República, a los presidentes del Senado y la Cámara de Representantes, a los
ministerios del Interior y de Justicia y Derecho, al Consejo Superior de la
Judicatura, al Consejo de Estado, a la Corte Suprema de Justicia y a la
Fiscalía General de la Nación. También invitó a las siguientes
instituciones para que, si lo estimaban conveniente, participaran en el debate
jurídico que el presente asunto propone: Corporación Excelencia en la Justicia,
Academia Colombiana de Jurisprudencia, universidades del Rosario, Externado de
Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda, Pontificia
Bolivariana sede Montería, del Sinú – Seccional Montería, Sur Colombiana y de
Antioquia, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DeJusticia),
al Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional, al Instituto
Iberoamericano de Derecho Procesal Constitucional, y a los presidentes de los
partidos Liberal, Social Conservador, Cambio Radical, Unidad Nacional, Verde,
Integración Nacional, MIRA y Polo Democrático Alternativo. Finalmente, se ordenó fijar la demanda en lista para que los ciudadanos
pudiesen defender o impugnar el precepto acusado, y se dio traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su cargo en
los términos que le concede la ley.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios
de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a
decidir la demanda de la referencia.
1.1.
NORMAS DEMANDADAS
Dada la
extensión de las disposiciones acusadas, se trascriben en el anexo 1.
1.2.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El 6 de julio
de 2012, el ciudadano Jaime Araujo Rentería, en ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad, demandó el decreto 1351 de 2012 “por el cual se
convoca al Congreso a sesiones extraordinarias” y “el texto conciliado y
después aprobado por las plenarias de cámara y senado y listo para su
publicación” del que fuera el proyecto de acto legislativo 007/11 Senado –
143/11 Cámara “por medio del cual se reforman los artículos de la Constitución
Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras
disposiciones”.
1.2.1.  En
primer lugar, el demandante señala que la Corte Constitucional es competente
para conocer de su demanda, ya que –en su criterio- el artículo 241 superior
dispone que la Corporación debe realizar un control integral de
constitucionalidad, el cual se proyecta en las siguientes direcciones:
“(…) a) La
Corte Constitucional es competente para controlar los actos de inicio, los
actos intermedios, actos de conclusión, y actos posteriores de ejecución de la
reforma constitucional.
b) El control
es integral, porque se proyecta sobre la forma y el contenido. La corte
controla no sólo las reformas constitucionales, no sólo la ley, no sólo los
proyectos de ley, no sólo los decretos con fuerza de ley; sino también todas
aquellas normas jurídicas, que independientemente de su nombre y de la
autoridad que las haya expedido, materialmente, o esencialmente equivalen a una
ley; o que están inescindiblemente unidas o atadas a una ley o a una reforma
constitucional.”[1]
Asegura que a
partir de estos criterios, la Corte ha reconocido que es competente para
conocer de todos los actos jurídicos inescindiblemente ligados a aquellos para
los cuales tiene competencia; en respaldo cita las sentencias C-802 de 2002 -sobre
un decreto que declaró un estado de conmoción, pero fue demandado ante el
Consejo de Estado-, C-972 de 2004 -sobre decretos de gobierno con contenido de
ley estatutaria-, C-155 de 2005 -sobre un reglamento del Consejo Nacional
Electoral con contenido de ley estatutaria- y C-665 de 2006 -sobre decretos con
contenido de ley estatutaria-.
Sostiene que
al expedir el decreto 1351 de 2012, el Gobierno “se convirtió en
constituyente”. Al respecto, afirma:
“Con expedición
(sic) del decreto 1351 de 2012, el gobierno actual, fue más lejos en la
violación de la constitución, de lo que habían hecho gobiernos anteriores, ya
que éstos bajo el supuesto de desarrollar los mandatos constitucionales
emitían decretos o normas jurídicas, para sustraerse al control de la corte
constitucional; sin embargo este gobierno sin esa autorización constitucional
previa, violando la constitución, en realidad lo que hizo fue modificar la
constitución y crear, como si fuera constituyente, una norma constitucional que
le permitía objetar reformas constitucionales y al mismo tiempo citar a
sesiones extraordinarias para una reforma constitucional contra los mandatos de
la propia constitución”.
Con
fundamento en estas consideraciones, asegura:
“(…) la corte
es competente para conocer el decreto 1351 de 2012 ya que está
inescindiblemente ligado a la reforma constitucional y también al acto
legislativo que se tramitó; que se encuentra vigente; que lo único que le falta
es su publicación. Y porque además, tanto el decreto de convocatoria que se
refiere a las objeciones, como estas y el propio acto legislativo se refieren a
temas de competencia del legislador, no del gobierno y en algunos casos de un
legislador especial como es el estatutario. (…)”.[2]
Por último, agrega
las siguientes razones por las cuales considera que la Corte es competente:
“1. Porque es
la guardiana de la integridad y supremacía de la constitución, por mucho que el
presidente quiera sustituirla o el Congreso u otro órgano judicial; porque
sería una paradoja que se excluyera al guardián de la constitución y garante de
la misma, del acto más importante de la reforma constitucional y del análisis
de las violaciones de la misma.
2. Porque sólo
la corte constitucional de Colombia tiene competencia para definir si se
sustituye o no la constitución con una reforma constitucional; y si no hay
pronunciamiento sobre el tema de la sustitución mañana otra reforma
constitucional podría intentar sustituirla, lo que se impediría si desde ahora
la corte deja claramente establecido que algunos de los artículos de la reforma
no sólo viola (sic) la constitución, sino que también la sustituyen y en
consecuencia jamás podrán hacer parte del orden jurídico y del estado de
derecho en Colombia.
3. Porque sólo
con la intervención de la corte constitucional se puede saber si realmente se
violó o no la constitución y si como consecuencia de esa violación hay
responsabilidad de quienes intervinieron en esos actos de violación. Si no
interviene la corte constitucional los culpables de la violación quedarán
impunes y los derechos de los ciudadanos violados.
4. Porque sólo
la corte constitucional es la única, que verdaderamente puede impedir que entre
en el orden jurídico esa reforma constitucional, ya que es el único órgano del
estado que por medio de sus sentencias, al modularlas puede decidir que los
efectos de su fallo son hacia atrás y que esa reforma nunca rigió en el orden
jurídico colombiano. (…)
5. De no
intervenir la corte se sienta un precedente nefasto, contra su competencia
porque basta que el gobierno y Congreso se pongan de acuerdo para excluirla del
control constitucional; no sobra recordar que el control de constitucionalidad
lo que busca es garantizar los derechos de los ciudadanos y que al impedir que
la corte intervenga se está en realidad impidiendo que los ciudadanos
intervengan en la defensa de sus derechos fundamentales.”[3]
1.2.2.  A
continuación, explica que las actuaciones demandadas desconocen el principio
fundamental del Estado de Derecho según el cual la libertad del individuo es
ilimitada y las competencias de las autoridades son limitadas -artículos 1 y
6 de la Carta-, toda vez que el Gobierno dictó el decreto 1351 de 2012 sin
que la Constitución le atribuyera tal competencia. Resalta que el mismo
Gobierno reconoció esta situación en la parte preliminar del decreto cuando
expresó: “Que ninguna norma de la Constitución prohíbe de manera explícita la
presentación de objeciones gubernamentales contra actos legislativos”.
En su
concepto, a diferencia de lo que ocurre con los particulares, todas las
autoridades del Estado, incluido el Presidente, tienen competencias limitadas y
expresas, entre otras razones, por las siguientes: (i) los derechos y
libertades del individuo son anteriores el Estado –“al contrato social”-; (ii)
las autoridades están al servicio de los gobernados, “(…) no pueden
convertirse en sus amos y esclavizarlos”[4];
(iii) el titular máximo del poder político –la soberanía- es el pueblo,
no el gobernante, de modo que la actividad del gobernante está sometida a las
competencias que defina la ley; para el actor, ese es uno de los fundamentos
del Estado de Derecho y una de sus consecuencias es que los actos de la
autoridad que excedan su competencia pueden ser demandados y anulados o
declarados contrarios a la Constitución; y (iv) la seguridad de los
derechos de las personas está precisamente en saber que ninguna autoridad puede
afectarlos si no existe una ley que previamente haya dado competencia expresa
para ello. Asegura entonces que la tesis del Gobierno de que “todo lo que no le
está prohibido, le está permitido, acaba con los derechos de los colombianos,
destruye las competencias de otras autoridades, acaba el estado de derecho e
instaura un estado totalitario”[5].
1.2.3.  Indica
que también se violan los artículos 375 y 138 de la Constitución, ya que
éstos disponen que el trámite de los proyectos de acto legislativo debe
producirse en dos periodos ordinarios y consecutivos, los cuales deben
corresponder a los señalados en el artículo 138, reglas que no se siguieron en
este caso. Para respaldar su argumento, el demandante sostiene lo siguiente:
1.2.3.1.
Señala que la jurisprudencia constitucional ha prohibido al Gobierno
objetar reformas constitucionales y citar a sesiones extraordinarias para que
el Congreso se ocupe de reformas a la Constitución, como ocurrió en este caso.
En respaldo de su argumento, cita las sentencias C-222 de 1997, C-387 de 1997,
C-543 de 1998, C-487 de 2002, C-1000 de 2004 y C-1053 de 2005.
Explica que
las razones para la prohibición son las siguientes: (i) la función de
reformar la Constitución es diferente a la de legislar, lo que explica que el trámite
y las competencias del Gobierno sean distintas en uno y otro caso; (ii) la
Constitución no le otorga al Gobierno la competencia para objetar las reformas
constitucionales; (iii) “(…) permitir que el gobierno objete la reforma
de la constitución, es dejarlo dueño de la reforma constitucional, cualquiera
que ella sea, independiente de su contenido (…) es convertirlo en una especie
de constituyente negativo”; (iv) admitir que el Presidente objete las
reformas constitucionales, es también permitirle arrebatar la soberanía al
pueblo colombiano; (v) “[e]l poder de veto, esto es las objeciones a la legislación,
no son más que un rezago feudal, que no tienen sentido en una sociedad
democrática. En una sociedad democrática como lo establece el artículo primero
nuestra constitución, el poder de veto sobre las reformas constitucionales no
solamente no existe sino que es imposible y el veto sobre la ley debe
desaparecer”[6].
Luego indica
que las razones por las cuales una reforma constitucional no puede discutirse y
aprobarse en sesiones extraordinarias del Congreso, son las que siguen: (i)
la Constitución lo prohíbe en el artículo 375, inciso segundo; y (ii) en
las sesiones extraordinarias, el Congreso es preso del Ejecutivo, pues
solamente puede ocuparse de los asuntos que el Gobierno someta a su
consideración, “(…) por lo que carece de las condiciones objetivas y subjetivas
para ocuparse de la norma más importante del estado”[7].
1.2.3.2.
Afirma que la reforma constitucional “está viva y sólo puede matarla
la Corte Constitucional”[8].
Explica que el acto legislativo existe, pues cumplió los 8 debates y fue
conciliado de conformidad con la Constitución, y por tanto hay una “(…) presunción
de validez, que sólo puede quitar el tribunal constitucional, aunque todavía no
esté vigente”[9].
Aduce que el proyecto de acto legislativo no requiere promulgación para
existir; al respecto, manifiesta:
“Es claro en el
sistema colombiano, la promulgación ni la ley, ni mucho menos de un acto
legislativo, es requisito de validez del acto legislativo. No existe en el
sistema colombiano, una norma que establezca quién debe hacer la promulgación
de los actos legislativos, una vez que se ha concluido el trámite de los ocho
debates; de modo que es jurídicamente posible que cualquier ciudadano pague la
publicación del acto legislativo ya conciliado en el diario oficial y una vez
publicado entre a regir, con todas las consecuencias jurídicas que eso
implica.”[10]
En
concordancia, sostiene que “(…) el Presidente de la República no puede impedir
que una reforma constitucional entre en vigencia simplemente absteniéndose de
publicar el acto legislativo aprobado por el Congreso de la República, ya que
de esta manera se convertiría en poder constituyente” [11].
Señala que la
jurisprudencia constitucional ha aceptado la asimilación entre promulgación y
publicación en el diario oficial, así como que la publicación no es requisito
de validez sino de vigencia, es decir, requisito para que “la norma produzca
efectos jurídicos” y sea vinculante. En respaldo cita la sentencia C-932 de
2006.
Asevera que
“(…) si la finalidad de la promulgación es que los ciudadanos conozcan las
normas; no hay duda que en este caso en particular, ya muchos colombianos
conocen el acto legislativo; de modo que la publicación en el diario oficial es
muy poco lo que le agrega al conocimiento que ya se tiene esta norma jurídica
(sic) en la sociedad colombiana” [12].
1.2.3.3.
Finalmente, sostiene que el Congreso era incompetente para tomar
nuevas decisiones sobre el proyecto de acto legislativo en sesiones
extraordinarias, puesto que el artículo 375 superior dispone que los actos
legislativos sólo se pueden tramitar en dos periodos ordinarios y consecutivos,
y “(…) al contrario sensu, no se pueden tramitar en periodos extraordinarios de
sesiones”. En consecuencia, alega que en sesiones extraordinarias, el Congreso
carece de competencia para ocuparse de reformas a la Constitución y, por tanto,
todo lo que hizo en las sesiones extraordinarias está afectado de incompetencia,
lo que a su vez genera la inexistencia y la ineficacia de los actos jurídicos.
Asegura que esta interpretación concuerda con el artículo 149 de la Carta, el
cual prevé sanciones para las reuniones del Congreso “(…) que traten de tocar
los actos legislativos en sesiones extraordinarias”; tales sanciones son: “(…)
la reunión como tal carece de validez, la sanción para quienes participen en
las deliberaciones y lo que es más importante para lo que examinamos ahora, los
actos que se realizaron en esas sesiones extraordinarias no puede dársele
efecto alguno”[13].
1.2.4.  Por
otra parte, el demandante alega que las actuaciones acusadas también desconocen
los artículos 3, 4, 92, 198, 241 y 242 de la Carta, por las siguientes
razones: (i) “(…) con el decreto 1351 de 2012, se priva a la corte
constitucional de su competencia para conocer de las reformas a la constitución
y se priva correlativamente a los ciudadanos de ejercer la acción pública de
inconstitucionalidad”[14];
(ii) con la citación a sesiones extraordinarias y la presentación se
objeciones gubernamentales se buscó excluir la intervención de los ciudadanos y
del tribunal constitucional, y “eximir de responsabilidad a los violadores de
la constitución”; (iii) con estas mismas actuaciones, el Gobierno
modificó la Constitución y creó “como constituyente una norma constitucional
que le permitía objetar reformas constitucionales y al mismo tiempo citar a
sesiones extraordinarias para una reforma constitucional”; (iv) el
Gobierno también arrebató la soberanía al pueblo y se convirtió en poder
constituyente; y (v) los cuerpos acusados se oponen a la supremacía de la
Constitución.
1.2.5.  En
tercer lugar, asevera que el decreto y el proyecto de acto legislativo
demandados, específicamente los artículos 12, 17 y 27 de este último, sustituyen
la Constitución, ya que permiten (i) la detención preventiva, (ii)
el cobro de aranceles judiciales a los más pobres para acceder a la
administración de justicia, y (iii) la actuación de los congresistas en
nombre propio y no en representación del pueblo.
1.2.5.1.
En relación con la detención preventiva, el actor sostiene:
“(…) si en el
estado de derecho se parte del supuesto de que el individuo goza en principio
de una libertad ilimitada, y que cuando entren en sociedad y en estado para
garantizar esa libertad (sic) y no para perderla, no se entiende cómo podrá ser
privado de la libertad sino es como consecuencia de una sanción definitiva y
como su nombre lo dice sin posibilidad de ningún recurso, ya que si tiene algún
recurso, es necesario aplicar la presunción de inocencia del investigado.
Por esta razón
la detención preventiva es una anormalidad en el estado de derecho como es
también una anormalidad que al ciudadano se le esté interceptando, allanando o
registrando. No podemos permitir que estas conductas, que aún quienes las
defienden, saben que son excepcionales, se conviertan en la regla general en el
estado de derecho colombiano. Por la vía de la sesión, y por la vía perversa de
la ampliación de términos se convierte la sesión en regla general y se pone en
peligro la libertad de los ciudadanos. En un estado verdaderamente democrático,
la fiscalía tendría que ir primero ante el juez de garantía presentarle las
pruebas y convencerlo de que autorice, el juez de garantías, una detención, un
registro o un allanamiento o una interceptación.”[15]
1.2.5.2.
De otro lado, a juicio del demandante, el cobro de aranceles
judiciales impide el acceso a la justicia a muchos ciudadanos, especialmente a
los más pobres. Al respecto, explica:
“Si los
ciudadanos más pobres no pueden acceder a la justicia, resolverán sus
conflictos por fuera del estado de derecho de manera violenta lo que agregará
más violencia a una sociedad ya violenta como la colombiana. Históricamente la
lucha por el acceso a la justicia se ha desarrollado sobre dos conceptos
fundamentales. Primero por lograr que los más pobres de la comunidad puedan
acceder realmente a la justicia y que además lo hagan en condiciones de
igualdad con los más poderosos y segundo que los más débiles puedan unirse a
través de acciones colectivas o de grupos para enfrentar a los más poderosos
incluidos los grupos económicos o las trasnacionales.”[16]
También
asegura que las garantías de independencia e imparcialidad de los jueces tienen
como finalidad permitir que cualquier persona pueda acceder a la administración
de justicia y obtenga una decisión imparcial.
1.2.5.3.
Por último, sostiene que los cuerpos normativos acusados permiten a
los congresistas “litigar en causa propia”. A continuación, explica:
“En el estado
de derecho, todo funcionario, incluidos los funcionarios del órgano legislativo
deben actuar en defensa del interés general no de intereses particulares o lo
que es más grave tal como lo propone la reforma, que legislen estando impedidos
para hacerlo. Con esta norma se sustituye el artículo 133 de la constitución,
modificado pro el acto legislativo 1 los días de 2009 (sic) (…).
(…)
Aparece claro
que con la nueva norma se sustituye la constitución, ya no representan al
pueblo sino a sí mismos, que no actúan consultando la justicia y el bien común,
sino sus intereses particulares y que se harán irresponsables jurídica y
políticamente frente a sus electores a litigar en causa propia.”[17]
1.2.6.  El
demandante sostiene que en el trámite del proyecto de acto legislativo se
presentaron varios vicios insubsanables, como la violación del principio de
consecutividad en la aprobación del parágrafo transitorio del artículo 7 y un
exceso en el ejercicio de las facultades de la comisión de conciliación.
1.2.6.1.
En primer lugar, explica que el artículo 7 del texto conciliado
lesiona el principio de consecutividad, por cuanto:
“(…) revisado el
trámite legislativo que se surtió en la discusión y aprobación del artículo 7
del texto conciliado, y comparados los diferentes textos que fueron objeto de
discusión y aprobación por las comisiones permanentes constitucionales de
Cámara y Senado y sus respectivas plenarias, se concluye que estas no
coincidieron en momento alguno, salvo en el segundo debate de la Plenaria de la
Cámara en la segunda vuelta (8° debate), la norma que pretende extender a los
demás procesos diferentes de aquellos originados en pérdida de investidura
(procesos judiciales ante lo contencioso administrativo) el procedimiento al
que hace referencia el artículo 184 para la pérdida de investidura, tema que
resulta no solo novedoso al texto del proyecto de acto legislativo, sino que es
ajeno al asunto que se venía tratando en los diferentes debates ante las
comisiones y plenarias, afectando así la esencia de lo aprobado en la primera
vuelta, que estaba referido exclusivamente a los procesos de pérdida de
investidura y no a otros procesos contencioso administrativos, lo cual rompe la
conexidad con los temas antes aprobados.
Así, el tema
incorporado en el texto de la norma conforme al cual ‘igual procedimiento se
surtirá en los demás procesos que se adelanten ante la jurisdicción contenciosa
administrativa en contra de los congresistas’, no surtió los 8 debates que la
Constitución Política exige para toda reforma constitucional (…).”[18]
A
continuación, el demandante señala que ese tema no aparece en las gacetas de
ninguno de los debates ni en el texto definitivo que acogió la Comisión de
Conciliación después de la primera vuelta. También resalta que la exigencia de
consecutividad se aplica al trámite de los actos legislativos, en tanto es una
manifestación del principio democrático.
En criterio del
demandante, el parágrafo 2° del artículo 5° y el numeral 2° del artículo 16 del
proyecto también son inconstitucionales por violación del principio de
consecutividad. Asegura que esos preceptos, específicamente la mención de un
nuevo grupo de aforados conformado por los secretarios generales del Senado y la
Cámara, fue incluido en sexto debate –en la plenaria del Senado- y
posteriormente acogido por la Comisión de Conciliación pese a versar sobre un
tema nuevo. Agrega que no existe un vínculo de conexidad temática, causal o
teleológica para que la garantía del fuero fuera extendida en una etapa
avanzada del trámite a los secretarios generales del Senado y la Cámara, “(…)
quienes, al tenor del artículo 47 de la Ley 5° de 1992, están llamados a
cumplir funciones y responsabilidades generales de estirpe meramente
administrativas, de coordinación, de verificación y de control al interior del
Congreso de la República, las cuales resultan ajenas y distintas a la labor
legislativa propiamente dicha, resultando excesivo y gratuito el fuero que a su
favor prohíja y establece la reforma”[19].
1.2.6.2.
Para terminar, indica que la competencia de la Comisión de
Conciliación fue excedida, toda vez que “(…) la fórmula que adoptó para dirimir
una discrepancia inexistente condujo a extraer para los funcionarios enunciados
en el numeral 4 del artículo 235 de la Constitución, una prerrogativa para la
que nunca se les consideró como beneficiarios a lo largo de los debates
parlamentarios, cual es la prevista en el parágrafo 2 del mismo artículo que
consiste en que solo pueden ser ‘privados de la libertad con posterioridad al
proferimiento de la resolución de acusación en firma (sic) en su contra, salvo
que sean aprehendidos en caso de flagrante delito’.”[20]
Explica que
tanto en la plenaria del Senado como en la plenaria de la Cámara se decidió que
la Fiscalía General de la Nación sería la autoridad responsable de la
investigación y la acusación de los funcionarios allí mencionados; en
consecuencia, la Comisión de Conciliación no podía incluir modificaciones sobre
ese punto, como adicionar el término “investigar”, eliminar la frase “previa
acusación del Fiscal General de la Nación, del Vicefiscal General de la Nación
o de sus delegados de la unidad de fiscalías ante la Corte Suprema de Justicia”,
o añadir en el inciso primero del parágrafo 2 del artículo 235 la referencia a
que la Sala de Investigación y Calificación de la Corte Suprema de Justicia
conocería de la investigación de los mismos funcionarios.
Manifiesta
que el mismo vicio se predica del artículo que pretende modificar el numeral 1°
del artículo 183 de la Constitución –sobre el régimen de pérdida de
investidura-, por cuanto “(…) si bien existían discrepancias entre los textos
aprobados en cada cámara  y que, en tal medida, debía la comisión de mediación
proponer una fórmula que condujera a la adopción de un único texto, tal ejercicio
excedió los límites materiales  que restringen su competencia, al punto de dar la
espalda a la voluntad del constituyente derivado y configurar un régimen
inconsistente”[21].
1.3.
INTERVENCIONES DE ENTIDADES PÚBLICAS
1.3.1.  Ministerio
de Justicia
Respecto al
proyecto de acto legislativo, solicita declarar ajustada a la Carta Política
la actuación consistente en la presentación de objeciones presidenciales, y
proferir un fallo inhibitorio por carencia actual de objeto en tanto no
existe acto legislativo. Por otra parte, en relación con el decreto 1351 de
2012, también solicita emitir un fallo inhibitorio, ya que la Corte
carece de competencia para ocuparse de su constitucionalidad. Respalda su
solicitud en los siguientes argumentos:
1.3.1.1.
Afirma que el artículo 138 de la Constitución indica que el Congreso
debe reunirse en sesiones ordinarias o extraordinarias por convocatoria del
Gobierno, pero no precisa las materias de las que puede ocuparse en estas
últimas, ni restringe las causas por las cuales el Gobierno puede convocarlas.
Asegura que el artículo 200 superior tampoco restringe los eventos en los
cuales el Gobierno puede convocar las sesiones extraordinarias. En este orden
de ideas y ante el silencio de la Carta, concluye que el Gobierno podía convocar
a sesiones extraordinarias para debatir las objeciones gubernamentales
formuladas al proyecto de acto legislativo.
1.3.1.2.
.Sostiene que según el artículo 227 de la ley 5 de 1992 y la
sentencia C-294 de 2012, al procedimiento de expedición de los actos
legislativos  le es aplicable el procedimiento de expedición de las leyes
ordinarias; por tanto, la reglamentación de las objeciones gubernamentales a
los proyectos de ley es aplicable a los proyectos de acto legislativo. Explica
que tal facultad no implica una intromisión del Ejecutivo en las competencias
del Legislativo, por cuanto “éste continúa con los poderes y facultades
constitucionales de aceptar las objeciones o insistir en el proyecto”; por el
contrario, en criterio del Ministerio, esta posibilidad desarrolla en principio
de colaboración armónica entre los poderes públicos.
1.3.1.3.
También manifiesta que una interpretación sistemática del artículo
165 superior lleva a concluir que en tanto el Presidente debe sancionar y
promulgar los proyectos de acto legislativo, también tiene la facultad de
formular objeciones por inconstitucionalidad o inconveniencia, por ejemplo,
cuando advierta vicios formales o materiales.
1.3.1.4.
Finalmente, reitera que el proyecto de acto legislativo es un acto
“no acabado”, “que no nació a la vida jurídica y por tanto no tiene objeto que la
Corte Constitucional efectúe un examen de constitucionalidad del mismo”.
1.3.2.  Consejo
de Estado
Solicita a la
Corte inhibirse de resolver de fondo la demanda, por las siguientes
razones:
1.3.2.1.
Manifiesta que la competencia para examinar la constitucionalidad
del decreto 1351 de 2012 corresponde al Consejo de Estado, dado que es un
típico acto administrativo expedido por la Presidencia de la República y que no
es mencionado en el artículo 241 superior. Explica que por esta razón ya ha
admitido dos demandas de nulidad por inconstitucionalidad contra el referido
decreto.
1.3.2.2.
Afirma que la Corte tampoco es competente para pronunciarse sobre la
constitucionalidad del proyecto de acto legislativo, pues nunca fue promulgado
por el Presidente y el Congreso tomó la decisión de archivarlo, lo que
significa que nunca adquirió vigencia.
1.3.3.  Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República
Solicita a la
Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo o, en su defecto,
declarar exequible el decreto 1351 de 2012, con fundamento en los
siguientes argumentos:
1.3.3.1.
Para comenzar, asegura que el Presidente tiene competencia para
formular objeciones gubernamentales a los proyectos de acto legislativo, por
las siguientes razones:
En primer lugar,
afirma que ninguno de los pronunciamientos de la Corte Constitucional en los
que se ha rechazado tal posibilidad tiene efectos de cosa juzgada –sentencias
C-222 de 1997, C-543 de 1998, C-208 de 2005 y C-178 de 2007-; en criterio de la
entidad, los pronunciamientos de la Corte al respecto no hacen parte de la
ratio decidendi de las sentencias respectivas, pues éstas versan sobre
problemas jurídicos diferentes[22].
En segundo
lugar, aduce que en vista de la ausencia de mecanismos alternativos
idóneos, admitir esta posibilidad es necesario para preservar la integridad de la
Constitución y evitar que sea modificada con abuso del poder de reforma[23].
En particular, explica que la acción pública de inconstitucionalidad y el
referendo revocatorio no son mecanismos idóneos para el efecto, puesto que en
el caso de la primera, no se admite la suspensión provisional del acto, la
sentencia se profiere meses después de presentada la demanda y opera después de
que el acto legislativo ha comenzado a producir efectos; y en el caso del
segundo, el procedimiento es lento, pues implica un sistema de promoción y
recolección de firmas promovido sobre una idea política de oposición a la
reforma.
En tercer
lugar, sostiene que las normas constitucionales y legales pertinentes permiten
la formulación de objeciones gubernamentales a los proyectos de acto
legislativo. En criterio de la interviniente, (i) el artículo 166 de la
Constitución, que regula la potestad de presentar objeciones, se refiere a
“cualquier proyecto” sin distinguir entre proyectos de ley y de acto
legislativo; (ii) el artículo 165 superior regula el trámite de las
objeciones a proyectos de ley, pero no prohíbe que lo mismo ocurra con los
proyectos de acto legislativo; (iii) la ley 5 de 1992 habilita
complementar las reglas del procedimiento de aprobación de los actos
legislativos, con las reglas de trámite de los proyectos de ley, siempre y
cuando sean compatibles con la Constitución; y (iv) la formulación de
objeciones en el caso referido no se opone a la Carta porque ninguna
particularidad del trámite de los proyectos de acto legislativo lo impide. Con
fundamento en estas consideraciones, concluye que no solo el ordenamiento no
prohíbe al Presidente formular objeciones a los proyectos de acto legislativo,
sino que la ley 5 se lo permite.
En cuarto
lugar, indica que la facultad en cuestión no afecta la competencia de reforma
del Congreso, “(…) dado que éste siempre tiene la oportunidad de insistir”[24],
lo que significa que las objeciones no son un poder de veto del Gobierno.
Por último,
argumenta que la facultad del Presidente de objetar los proyectos de acto
legislativo “(…) tiene sentido en el marco de un sistema de colaboración
armónica de ramas del poder público, en el que cada labor asignada cumple un
fin en el Estado de Derecho. Esa finalidad en el caso del Presidente es la de
asegurar que la reforma constitucional satisfaga parámetros mínimos de
coherencia constitucional tanto en la forma como en el fondo, sin obstaculizar
la labor constituyente del Congreso”[25].
Explica que la intención del constituyente de que exista colaboración armónica
del Ejecutivo en la reforma de la constitución, se manifiesta en varios
preceptos de la Carta, como los artículos 375 –que permite al Gobierno
presentar proyectos de acto legislativo- y 378 –que le permite promover
referendos reformatorios-.
1.3.3.2.
Por otra parte, alega que la Corte carece de competencia para
examinar la constitucionalidad del decreto 1351 de 2012, con fundamento en los
siguientes argumentos:
Afirma que en
este caso las objeciones formuladas por el Gobierno no fueron por
inconstitucionalidad, ni el Congreso decidió insistir en el proyecto,
requisitos que exige la Constitución para que la Corte pueda ocuparse del
respectivo proyecto de ley o acto legislativo.
Indica que
dado que la Corte no es competente para conocer del trámite de las objeciones,
tampoco lo es para analizar el procedimiento de aprobación de dichas
objeciones.
Finalmente,
aduce que “(…) siendo el Decreto 1351 de 2012 parte integrante del procedimiento
de aprobación de las objeciones gubernamentales, resultaría anti técnico que la
Corte lo sometiera a una revisión independiente. Se trata de un acto de trámite
que no tiene fuerza independiente a la del proceso de reforma y que sigue la
suerte del proyecto de acto legislativo que fue archivado por el Congreso”[26].
Por tanto, en sentir de la Secretaría, este caso difiere del de la ley 1354 de
2009, en cuyo examen de constitucionalidad la Corte reclamó competencia para
revisar la exequibilidad de las disposiciones expedidas en desarrollo de su
trámite y aprobación. También aduce que en tanto las objeciones fueron
aceptadas, “(…) el objetivo de reclamar competencia para  examinar el Decreto
1351 de 2012 sería inocuo”[27].
1.3.3.3.
Para terminar y como argumento subsidiario, estima que el decreto
1351 de 2012 es exequible, toda vez que (i) no hay precedente
constitucional que impida al Presidente convocar al Congreso a sesiones
extraordinarias para considerar objeciones gubernamentales contra el proyecto
de acto legislativo; (ii) el artículo 138 superior, en concordancia con
el artículo 85 de la ley 5 de 1992, tampoco lo prohíbe; (iii) si bien es
cierto que el artículo 375 de la Constitución advierte que el trámite de los
proyectos de acto legislativo debe tener lugar en dos periodos ordinarios y
consecutivos, “(…) una interpretación teleológica y jurisprudencial de la norma
permite entender que esta limitante (…) no cobija el trámite de objeciones,
sino el de elaboración del propio proyecto en el Congreso”[28],
por tanto los trámites accidentales y la eventual revisión por la Corte
Constitucional no están cobijados por esa limitación temporal; y (iv) esta
interpretación es avalada por la Corte Constitucional en providencias como los
autos 170 de 2003 y 081 de 2008, y la sentencia C-011 de 1994, a propósito del trámite de leyes estatutarias, el cual también tiene un límite temporal
impuesto por la Carta Política.
1.3.4.  Ministerio
del Interior
Solicita a la
Corte que se inhiba por carencia actual de objeto, o en defecto, que
declare exequible el decreto 1351 de 2012. Sus argumentos son los
siguientes:
1.3.4.1.
Afirma que la demanda no desarrolla una exposición argumentativa que
permita adelantar un juicio de constitucionalidad; además, en criterio del
Ministerio, el demandante “(…) deja de lado que las normas atacadas tienen un
sentido y una orientación para el caso concreto tal como sustento (sic) el
Gobierno en sus actuaciones, como el Congreso dentro de su cláusula general de
competencia”[29].
1.3.4.2.
Reitera que las objeciones presidenciales no constituyen un veto
sino una facultad del Gobierno que no obstaculiza el proceso legislativo, y que
de conformidad con los artículos 196, 197, 198 y 199 superiores, el artículo
227 de la ley 5 de 1992 y la sentencia C-294 de 2012, pueden ser formuladas en
el trámite de los proyectos de acto legislativo, ya que a dicho trámite se
aplican las reglas del procedimiento de aprobación de las leyes.
1.3.4.3.
Agrega que los artículos 138 y 200 de la Constitución no limitan los
asuntos de los que puede ocuparse el Congreso en sesiones extraordinarias, ni
las causas por las cuales el Gobierno puede convocar tales sesiones. De lo
anterior –alega- se colige que el Gobierno contaba con la facultad de convocar
al Congreso a sesiones extraordinarias para que debatiera las objeciones
formuladas al proyecto de acto legislativo demandado.
1.3.4.4.
Finalmente, aduce que el proyecto de acto legislativo nunca surgió a
la vida jurídica en vista de la falta de promulgación, de modo que no hay
materia sobre al cual pronunciarse.
1.4.
INTERVENCIONES DE PARTIDOS POLÍTICOS
1.4.1.  Polo
Democrático Alternativo
Solicita
declarar inexequible el proyecto de acto legislativo censurado, con
fundamento en la existencia de los siguientes vicios insubsanables:
1.4.1.1.
Relata que durante el segundo debate en segunda vuelta en la
plenaria de la Cámara, el parlamentario Germán Navas Talero solicitó la
verificación del quórum, “(…) no obstante lo cual el Presidente de la Cámara,
en abierta vulneración del inciso 2° del artículo 109 la Ley 5 de 1992 (sic) se
abstuvo de darle curso”[30].
Alega que en consecuencia, la sesión carece de validez en todo lo actuado en la
plenaria.
1.4.1.2.
Sostiene que la misma solicitud fue formulada por el Senador Jorge
Enrique Robledo en la plenaria del Senado en segunda vuelta; relata que en este
caso sí se dio trámite a la solicitud y se verificó la falta de quórum
decisorio, a pesar de lo cual se continuó con la sesión únicamente con el
quórum deliberatorio, lo que en concepto del interviniente, desconoce el inciso
2° del artículo 109 de la ley 5 de 1992.
1.4.1.3.
Agrega que también se presentaron irregularidades en la Comisión de
Conciliación, ya que (i) se designaron dentro del grupo de conciliadores
a parlamentarios que no fueron ponentes y que no pertenecen a la Comisión
Primera, comisión en la que se llevaron a cabo los primeros debates; (ii) dentro
del grupo, en representación de la Cámara de Representantes, tampoco se
designaron parlamentarios de los partidos Verde y Polo Democrático Alternativo,
a pesar de contar con miembros en la Comisión Primera de dicha cámara, quienes
además fueron ponentes del proyecto; y (iii) el informe de mediación no fue
publicado con al menos un día de anticipación[31].
1.4.2.  Partido
Verde
Por
intermedio de su Presidente Alfonso Prada, sugiere que con la formulación de
objeciones gubernamentales al proyecto de acto legislativo y la citación a
sesiones extraordinarias para examinarlas, no se vulneró la Constitución. A
continuación se resumen sus argumentos:
1.4.2.1.
Relata que como miembro de la comisión accidental encargada de
rendir informe a las plenarias sobre las objeciones presentadas por el
Presidente, propuso acoger la objeción de inconveniencia integral, debido a que
el texto conciliado no guardaba armonía sistémica con el texto constitucional,
constituía una desnaturalización de importantes figuras jurídicas existentes y
había sido adoptado con varias irregularidades en el trámite.
1.4.2.2.
De otro lado, asegura que no se opone a la Carta el admitir que el
Presidente formule objeciones a los proyectos de acto legislativo. En su
sentir, (i) si el Presidente puede objetar proyectos de ley, los cuales
son de menor impacto, con mayor razón debe poder formular objeciones a los
proyectos de acto legislativo, los cuales pueden terminar sustituyendo la
Constitución; (ii) las objeciones gubernamentales a los proyectos de
reforma constitucional no cercenan la facultad constituyente del Congreso, por
cuanto la última palabra la tiene en todo caso este último, y si se trata de
objeciones por inconstitucionalidad, quien debe decidir es la Corte
Constitucional; (iii) la remisión de un proyecto de acto legislativo al
Presidente –ordenada por la Constitución- no es para que éste actúe como simple
notario, es para que lo lea, analice y “haga un equilibrio de poderes que le
permita en caso de inconstitucionalidad e inconveniencia regresarlo a este
Congreso, para que el mismo reflexione sobre el contenido de esta objeción”[32];
y (iv) no existe en el ordenamiento otro mecanismo tan oportuno para
proteger la Constitución en situaciones como la del proyecto demandado.
1.4.2.3.
Aduce que el decreto 1351 de 2012 cumple los requisitos previstos en
el artículo 138 de la Constitución, toda vez que provino del Gobierno Nacional,
y en él se estableció el término de las sesiones extraordinarias y los temas
que serían discutidos. Agrega que en las sesiones extraordinarias “no se
tramitó un proyecto de acto legislativo, es decir no se le dio ningún debate,
simplemente hubo un pronunciamiento por parte de las plenarias del Senado y la
Cámara de Representantes frente a objeciones presidenciales presentadas a un
proyecto de acto legislativo”.
1.4.3.  Partido
Liberal Colombiano
Por
intermedio de su Presidente, manifiesta que no existen fundamentos fácticos ni
jurídicos que permitan concluir que los cuerpos normativos acusados son
inconstitucionales y solicita a la Corte inhibirse de emitir un
pronunciamiento de fondo. Sus argumentos se resumen a continuación:
1.4.3.1.
El Presidente del partido afirma que vio con buenos ojos la
formulación de las objeciones gubernamentales al proyecto de acto legislativo, en
virtud del principio de colaboración armónica de las ramas del poder público.
1.4.3.2.
Precisa que dichas objeciones no versaron sobre cuestiones de
inconstitucionalidad sino de conveniencia.
1.4.3.3.
Aduce que el Congreso también vio con buenos ojos la presentación de
las objeciones y la convocatoria a sesiones extraordinarias, puesto que consideró
que constituía “(…) una oportunidad para enmendar los posibles efectos de una
redacción final que no correspondía al querer de la Cámara”[33].
1.4.3.4.
Por último, manifiesta que nunca hubo acto legislativo que naciera a
la vida jurídica con los requisitos constitucionalmente previstos para ello, y
que el decreto que convocó a sesiones extraordinarias respeta la Carta y fue el
mecanismo que permitió que operara el principio de colaboración armónica.
1.5.
OTRAS INTERVENCIONES
1.5.1.  Ciudadano
Diego Alexander Angulo Marínez
Manifiesta
que coadyuva la demanda, por cuanto no está de acuerdo con “una
sustitución de la Constitución por parte del Ejecutivo”, la cual asegura se
produjo cuando presentó objeciones gubernamentales al proyecto de acto
legislativo y citó a sesiones extraordinarias para debatirlo. A juicio del
ciudadano, constituye una clara vulneración del sistema de pesos y contrapesos
el que “(…) so pretexto de constituir un mal menor, destrozar a todas luces,
todo el procedimiento jurídico que se encuentra alrededor de la reforma de la
Constitución el cual se encuentra establecido en el artículo 375 y siguientes
de la Carta Política”.[34]
Afirma además que el Constituyente no le dio esas facultades al Ejecutivo, de
modo que éste no puede abrogarse competencias que están fuera de su órbita de
acción.
1.5.2.  Centro
Colombiano de Derecho Procesal Constitucional
Por
intermedio de Juan Manuel Charria Segura, solicita que se declare la
incompetencia de la Corte Constitucional para examinar la demanda, y en su
defecto, la inexequibilidad de los cuerpos normativos acusados, con
fundamento en las siguientes razones:
1.5.2.1.
Para comenzar, sostiene que es clara la incompetencia de la Corte
para conocer de la demanda, puesto que dentro de las competencias de la Corte,
señaladas en el artículo 241 de la Constitución, no está expresamente
consagrada la posibilidad de examinar la constitucionalidad de “(…) decretos
que hagan parte de un proyecto de acto legislativo y sobre un proyecto de acto
legislativo que no fue promulgado”[35].
En criterio
del interviniente, los artículos 241 y 237-2 superiores disponen que los
decretos dictados por el Gobierno Nacional cuyo conocimiento no corresponda a la
Corte Constitucional –como el decreto 1351 de 2012-, deben ser demandados a
través de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, la cual debe ser
conocida por el Consejo de Estado. En concordancia, asevera que el Consejo de
Estado, en el auto del 4 de julio de 2012, realizó una interpretación
equivocada de los referidos preceptos constitucionales al concluir que existe
una duda razonable sobre a quién corresponde conocer la constitucionalidad del
decreto aludido. En su sentir, independientemente de que el decreto sea o no
parte del trámite de un proyecto de acto legislativo, es un decreto ordinario
cuyo examen de constitucionalidad es competencia del máximo tribunal de la
jurisdicción contencioso-administrativa.
Por otra
parte, indica que el proyecto de acto legislativo censurado nunca fue
promulgado, lo que significa que no cumple con lo preceptuado en el artículo
379 de la Constitución, razón por la cual no puede ser estudiado por la Corte
Constitucional.
1.5.2.2.
De otro lado, para sustentar su solicitud de declaración de inconstitucionalidad,
arguye lo siguiente:
Resalta que el
Presidente no puede objetar los proyectos de acto legislativo, ya que tal
posibilidad no es prevista en el artículo 375 de la Carta. Agrega que permitir
que el Presidente objete proyectos de acto legislativo afecta además la
democracia, toda vez que “(…) sometería las decisiones de uno de los órganos
que tiene el poder constituyente –que es el legislativo- a otro -que sería el
ejecutivo- que no posee esa titularidad”[36].
Explica que la
sanción de un proyecto de ley es diferente a la promulgación, pues la primera es
requisito de formación de la ley, mientras el segundo es el acto que da a
conocer su contenido. Sostiene que la Constitución encarga al Presidente la
sanción de la ley y lo faculta para objetar los proyectos de ley, pero esas
mismas competencias no se contemplan en el caso de los actos legislativos, en
virtud de los principios democrático y de separación de poderes, y de la titularidad
del poder constituyente. En este orden de ideas, afirma que el trámite que se
dio a las objeciones presentadas por el Presidente es inconstitucional.
Aduce que la
celebración de sesiones extraordinarias para debatir las objeciones presentadas
por el Presidente, también es inconstitucional porque desconoce el artículo 149
de la Constitución.
Manifiesta
que efectivamente la Comisión de Conciliación, al incluir los artículos mencionados
por el demandante, extralimitó sus funciones, pues modificó el texto que había
sido aprobado por las cámaras legislativas. También apoya el cargo de violación
de los principios de consecutividad e identidad flexible, en los mismos
términos planteados por el demandante.
Por último,
sostiene que el proyecto de acto legislativo sustituye parcialmente la
Constitución, toda vez que “(…) modifica instituciones fundamentales para
nuestro Estado Social de derecho, como el caso de la pérdida de investidura al
proscribir la causal de inhabilidad, privilegios de privación de la libertad
para altos servidores del Estado, el bloqueo de la investigación penal de los
mismos, el ampliar la cobertura de los altos funcionarios a los Secretarios
Generales de Senado y Cámara de Representantes, la ampliación del periodo de
magistrados, que vulnera principios fundamentales como el de participación,
derecho de acceso a cargos públicos, el principio de igualdad, etc.”[37].
1.5.3.  Ciudadano
Franky Urrego Ortiz
Solicita a la
Corte inhibirse de hacer un pronunciamiento de fondo sobre el acto
administrativo demandado, por falta de competencia. Los fundamentos de su
solicitud son los que siguen:
1.5.3.1.
Sostiene que la Corte Constitucional no tiene competencia para
controlar la constitucionalidad de actos administrativos; en su criterio, la
competencia de la Corporación se restringe a normas con rango de ley, mientras
el control de los actos administrativos –como el decreto 1351 de 2012- corresponde
a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
1.5.3.2.
Alega que una interpretación contraria desconocería el criterio de
hermenéutica constitucional de corrección funcional, el cual –de acuerdo con el
Tribunal Constitucional de Perú- “(…) exige al juez constitucional que, al
realizar su labor de interpretación, no desvirtúe las funciones y competencias
que el Constituyente ha asignado a cada uno de los órganos constitucionales, de
modo tal que el equilibrio inherente al Estado Constitucional, como presupuesto
del respeto de los derechos fundamentales, se encuentre plenamente garantizado”[38].
Además, en su concepto,
las disposiciones sobre competencias no son enunciados con estructura de
principio sino de regla, de modo que no pueden ser ponderados, por ejemplo, con
el principio pro actione. En vista de lo anterior, debe darse estricta
aplicación al artículo 241 superior.
1.5.4.  Departamento
de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia
Por
intermedio del profesor Carlos Alberto López Cadena, solicita a la Corte
declarar inconstitucional el decreto 1351 de 2012, por las siguientes
razones:
1.5.4.1.
Sostiene que la Corte Constitucional es competente para conocer de
la constitucionalidad del decreto demandado en virtud de la doctrina del
control constitucional integral y material defendida, por ejemplo, en la
sentencia C-665 de 2006, según la cual “(…) la Corte es competente para conocer
de todo acto jurídico reformatorio de la Constitución sin importar su origen”[39].
Indica que dos razones fundamentales apoyan esta tesis: (i) el decreto se
encuentra ligado a una reforma constitucional como es el texto del proyecto de
acto legislativo conciliado y aprobado, y (ii) el propio decreto efectuó
una reforma constitucional de tipo informal.
Sobre la
segunda razón, explica que una reforma constitucional informal, de conformidad
con la doctrina, “(…) es un mecanismo de cambio que produce los mismos efectos
de la reforma constitucional, pero sin hacer uso de los procedimientos
agravados establecidos para tal fin, como pueden ser las mayorías
parlamentarias o la intervención directa del pueblo”[40].
En este caso, afirma que una reforma de este tipo se ha presentado, lo cual se
puede comprobar a partir de (a) una confrontación entre el decreto y el
artículo 375 superior, pues el segundo ordena que el trámite de los actos
legislativos se surta en dos periodos ordinarios y consecutivos, orden que es
desconocida por el decreto; y (b) un examen de la premisa en la que se
funda el decreto, esta es, la posibilidad de que el Presidente objete un
proyecto de acto legislativo; en criterio del interviniente, esa posibilidad no
es contemplada por la Carta Política.
1.5.4.2.
Manifiesta que el Gobierno no tiene competencia para reformar la
Constitución, como lo hizo en el decreto censurado. En este orden de ideas, en
criterio del interviniente, al expedir el decreto, el Gobierno violó al menos
tres principios básicos de nuestro sistema político: la fuerza normativa de la
Constitución, la rigidez constitucional y la supremacía constitucional.
1.5.4.3.
Por último, de forma subsidiaria, explica que la Corte
Constitucional carece de competencia para juzgar la constitucionalidad de un
proyecto de acto legislativo no promulgado, como el que es objeto de la
demanda.
1.6.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
Solicita a la
Corte declararse inhibida para pronunciarse sobre los actos demandados
por falta de competencia, con fundamento en los siguientes argumentos:
1.6.1.  Comienza
por resaltar que el “texto conciliado y después aprobado” del proyecto de acto
legislativo demandado por el ciudadano Araujo Rentería no corresponde al que
efectivamente fue conciliado. Agrega que el demandante no precisó en qué gaceta
se publicó dicho texto, ni tampoco adjunto la respectiva gaceta a su demanda.
1.6.2.  Explica
que la Corte no puede pronunciarse sobre el proyecto de acto legislativo acusado
porque jamás fue promulgado, requisito que exige el artículo 379 de la Carta
para que los actos legislativos puedan ser demandados.
1.6.3.  Igualmente,
recuerda que el artículo 241 superior confió la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución a la Corte Constitucional en los estrictos y
precisos términos allí previstos; alega que dentro de este precepto no se le
encarga el control de constitucionalidad de proyectos de reforma
constitucional, y la Corte tampoco puede ampliar sus competencia a tal
hipótesis en virtud del principio de corrección funcional.
1.6.4.  Sostiene
que de acuerdo con el artículo 237 superior, es competencia del Consejo de
Estado ejercer control de constitucionalidad sobre el decreto 1351 de 2012, en
tanto es un acto distinto a los mencionados en el artículo 241 ibídem.
Adicionalmente, afirma que este decreto es diferente a aquellos que han sido
examinados por la Corte Constitucional; por ejemplo, explica que en el caso del
decreto 4742 de 2008 –cuyo conocimiento el Consejo de Estado señaló, en
sentencia del 16 de febrero de 2010, correspondía a la Corte Constitucional-,
las sesiones extraordinarias a las que se convocaba tenían la finalidad de
permitir la conclusión del trámite de una ley a la que le quedaba pendiente la
aprobación en la plenaria de la Cámara y que, por tanto, era inescindible de la
ley misma, mientras en el caso del decreto 1351 de 2012, el trámite del
proyecto de acto legislativo ya había culminado para el momento en el que se
convocaron las sesiones extraordinarias, entre otras razones, porque el trámite
de los actos legislativos no contempla la posibilidad de presentar objeciones
gubernamentales, lo que significa que cuando se expidió el decreto, el trámite
del proyecto de acto legislativo ya había culminado.
En resumen,
afirma que la Corte no tiene competencia para estudiar la constitucionalidad
del decreto, puesto que:
“(i) no hace parte
del trámite de un Acto Legislativo originado en el Congreso o en el Gobierno
Nacional pues, por el contrario, este tipo de Actos Legislativos debe
tramitarse ‘en dos periodos ordinarios y consecutivos’, como lo
establece expresamente el artículo 375 Superior; así mismo, (ii) es expedido en
ejercicio de la función administrativa y no en ejercicio de la función
constituyente pues, como incluso se reconoce en el mismo Decreto 1351 de 2012,
se profiere cuando el trámite del Acto Legislativo ya concluyó y, en todo caso,
el Gobierno Nacional no tiene la función o la competencia constitucional para
objetar Actos Legislativos aprobados por el Congreso; y, por último, (iii) no
impulsa el trámite del Acto Legislativo sino que es un acto definitivo, toda
vez que su objeto es precisamente objetar el Acto Legislativo y al considerarlo
(…), el Congreso no tiene otra opción que aceptar las objeciones presentadas,
pues en caso contrario, ya no podría rechazarlas o aceptarlas parcialmente ya
que un Acto Legislativo debe tramitarse únicamente en ‘sesiones ordinarias’ y
la Constitución tampoco prevé un procedimiento para el control constitucional
de las objeciones presidenciales a los Actos Legislativos. Así las cosas, sería
absurdo que la Corte Constitucional pudiese declarar inexequible un Acto
Legislativo (aún no promulgado) por razones de conveniencia o
inconstitucionalidad en tanto que es, precisamente, un acto reformatorio de la
Constitución”.[41]
2.
CONSIDERACIONES
2.1.
COMPETENCIA
El ciudadano
Jaime Araujo Rentería solicita a la Corte que declare inexequibles el decreto
1351 de 2012 “por el cual se convoca al Congreso a sesiones extraordinarias” y
“el texto conciliado y después aprobado por las plenarias de cámara y senado y
listo para su publicación” del proyecto de acto legislativo 007/11 Senado –
143/11 Cámara “por medio del cual se reforman los artículos de la Constitución
Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras
disposiciones”.
El demandante
sostiene que la Corte Constitucional es competente para examinar la
constitucionalidad de los objetos de su demanda, ya que la competencia
del Tribunal, en virtud de su función de guardián de la supremacía de la Carta,
se extiende a los siguientes actos: (i) los actos de inicio,
intermedios, de conclusión y posteriores de ejecución de una reforma
constitucional; (ii) todas aquellas normas jurídicas que
independientemente de su nombre y de la autoridad que las haya expedido
materialmente equivalen a una ley; y (iii) las normas que están
inescindiblemente unidas o atadas a una ley o a una reforma constitucional.
Además, asevera que solamente la Corte Constitucional puede pronunciarse sobre la
existencia de una sustitución de la Constitución y fijar precedentes al
respecto.
En el
caso específico del decreto 1351 de 2012, el ciudadano alega que
esta Corporación es competente por tres razones: (i) el decreto constituye
una reforma constitucional de hecho, puesto que a través del decreto, el
Gobierno creó “como si fuera constituyente, una norma constitucional que le
permitía objetar reformas constitucionales y al mismo tiempo citar a sesiones
extraordinarias para una reforma constitucional contra los mandatos de la
propia constitución”; (ii) el decreto está además ligado a la reforma
constitucional que se tramitó en el Congreso, “que se encuentra vigente; que lo
único que le falta es su publicación”; y (iii) las objeciones formuladas
por el Presidente al proyecto de acto legislativo –materia para la que el
decreto citó a sesiones extraordinarias- versan sobre “temas de competencia del
legislador, no del gobierno y en algunos casos de un legislador especial como
es el estatutario”, como los derechos y deberes fundamentales de las personas y
la administración de justicia.
De otro lado,
aduce que la competencia de esta Corporación para conocer del proyecto de
acto legislativo demandado se desprende del hecho de que en realidad es una
reforma constitucional, toda vez que surtió los 8 debates legislativos, fue
conciliado de conformidad con la Carta y solamente le falta la promulgación, la
cual –afirma- no es necesaria para su existencia[42].
En este orden de ideas, aduce que se debe presumir la validez de la reforma
aprobada por el Congreso, y esa validez solamente puede ser desvirtuada por el
tribunal constitucional. Con fundamento en esta premisa, argumenta que la Corte
es competente en los términos del numeral 1° del artículo 241 superior.
Varios
intervinientes y el Ministerio Público solicitan a la Corte emitir un fallo
inhibitorio por falta de competencia, puesto que, en su sentir, (i) el
artículo 241 constitucional no prevé que esta Corporación sea competente en un
caso como el presente; (ii) el proyecto de reforma constitucional censurado
nunca nació a la vida jurídica, ya que no fue promulgado por el Presidente y
fue archivado por el Congreso; (iii) el Presidente formuló objeciones
por inconveniencia y no por inconstitucionalidad –caso en el cual la
controversia puede ser remitida a la Corte si el Congreso insiste -, y en todo
caso el Congreso no insistió en el proyecto sino que lo archivó; (iv) el
decreto 1351 de 2012 tiene naturaleza ejecutiva y, por tanto, su
constitucionalidad debe ser examinada por el Consejo de Estado; (v) si la
Corte no es competente para examinar el trámite de objeciones gubernamentales
por inconveniencia, tampoco tiene competencia para examinar un acto que hace
parte de ese trámite, como el decreto demandado; y (vi) estudiar la
constitucionalidad del decreto es inocuo, puesto que el proyecto de acto legislativo
en cuyo debate fue expedido, fue archivado.
De otro lado,
el investigador Carlos Alberto López Cadena del Departamento de Derecho
Constitucional de la Universidad Externado de Colombia apoya la demanda en el
punto de la competencia, pues a su juicio, según la doctrina defendida en
sentencias como la C-665 de 2006, la Corte es competente para conocer de todo
acto jurídico reformatorio de la Constitución, sin importar su origen, como los
que son objeto de la demanda, toda vez que (i) el proyecto de acto
legislativo fue efectivamente conciliado y aprobado; (ii) el propio
decreto efectuó una reforma constitucional de tipo informal en lo que respecta
a la posibilidad del Presidente de objetar proyectos de acto legislativo; y (iii)
el decreto además está ligado al trámite de la reforma que tuvo lugar con
el proyecto acusado.
En este
contexto, con miras a determinar la competencia de la Corporación en el
presente caso, es necesario abordar (i) los criterios que la
Constitución y la jurisprudencia de este Tribunal han señalado se deben tener
en cuenta para determinar la competencia de la Corte, y (ii) los
requisitos que deben reunir los actos legislativos para entrar en vigencia y
poder ser materia de control de constitucionalidad. Con apoyo en estas
consideraciones, la Sala examinará su competencia frente a los objetos de la
demanda.
2.1.1.  Criterios
de definición de las competencias de la Corte Constitucional
2.1.1.1.
Una de las herramientas previstas por nuestro sistema constitucional
para asegurar la supremacía de la Carta Política –artículo 4 superior- es el
control constitucional. En nuestro caso, la Carta prevé un modelo de control
mixto –algunos lo llaman difuso funcional[43]-
en el que participan diversos órganos: en primer lugar, todos los jueces, como
integrantes de la jurisdicción constitucional, ejercen control difuso al
conocer de las acciones de tutela –artículo 86 constitucional-; también se
ejerce control difuso en el escenario de la excepción de inconstitucionalidad[44].
En segundo lugar, los artículos 237 y 241 consagran un control concentrado en
cabeza de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, éste último con
carácter residual[45].
2.1.1.2.
Esta Corporación ha señalado que la definición de las decisiones
cuyo control constitucional corresponde a la Corte Constitucional, debe
llevarse a cabo a la luz de dos criterios: un criterio formal, el cual alude a
las definiciones expresas que se encuentran en el texto constitucional, y otro
criterio que podría ser denominado material, el cual parte de un entendimiento
sistemático y teleológico del modelo de control constitucional y la fuerza
normativa de las decisiones materia de control[46].
2.1.1.3.
El criterio formal cumple un papel principal en la definición de las
competencias de la Corte Constitucional, en vista del carácter reglado de las atribuciones
de las autoridades públicas. A la luz de este criterio, esta Corporación es
competente para conocer de los siguientes actos:
En relación
con la actividad del Legislador, de conformidad con el artículo 241 superior, corresponde
a esta Corporación conocer de (i) los actos legislativos –numeral 1º-, (ii)
las leyes que convocan a un referendo o a una asamblea nacional constituyente
–numeral 2º-, (iii) las leyes ordinarias –numeral 4º-, (iv) los
proyectos de ley objetados por el Gobierno por inconstitucionalidad y respecto
de los cuales insiste el Congreso -numeral 8º-, (v) los proyectos de
leyes estatutarias –numeral 8º-, y (vi) las leyes aprobatorias de
tratados internacionales –numeral 10º-.
Respecto a la
actividad del Ejecutivo, el mismo precepto constitucional indica que la Corte
debe examinar la constitucionalidad de (i) los decretos con fuerza de
ley dictados por el Gobierno en ejercicio de las facultades legislativas
extraordinarias a las que alude el numeral 10 del artículo 150 ibídem –numeral
5º-; (ii) los decretos con fuerza de ley mediante los cuales el Gobierno
pone en vigencia el Plan Nacional de Inversiones cuando el Congreso no lo
aprueba dentro del plazo estipulado en el artículo 341 de la Carta –numeral 5º-;
(iii) los decretos legislativos que declaran los estados de
excepción o mediante los cuales se adoptan medidas para conjurarlos –numeral
7º-; y (iv) los tratados internacionales –numeral 10º-. Adicionalmente,
el artículo 10 transitorio dispuso que los decretos que expidiera el Gobierno
en ejercicio de las facultades otorgadas por las disposiciones transitorias
precedentes, tendrían fuerza de ley y su control de constitucionalidad
correspondería a la Corte; tales decretos son, entre otros: (v) el
decreto 2699 de 1991 “Por el cual se expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía
General de la Nación”[47]
-artículo 5.a transitorio-; (vi) el decreto 2591 de 1991 que reglamenta
el procedimiento de la acción de tutela - artículo 5.b transitorio-; (vii) el
decreto que estableció el Presupuesto General de la Nación para el año 1992
-artículo 5.d transitorio-; y (viii) el decreto 2651 de 1991 “Por el
cual se expiden normas transitorias para descongestionar los despachos
judiciales” -artículo 5.e transitorio.
Por último, el
numeral 3 del artículo 241 de la Carta señala que corresponde a este Tribunal
decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes, las
consultas populares y los plebiscitos de orden nacional.
2.1.1.4.
Los anteriores son las decisiones cuyo control de constitucionalidad
es expresamente encargado por la Carta Política a la Corte Constitucional, se
reitera, de conformidad con el artículo 241 y el artículo 10 transitorio
superiores. Excepcionalmente, esta Corporación también ha afirmado su
competencia respecto de otros actos jurídicos, con fundamento en (i) una
lectura sistemática de la Carta, especialmente del modelo de control
constitucional, (ii) un examen del contenido y fuerza normativa de los
actos objeto de escrutinio[48],
(iii) la exigencia de eficacia del control de constitucionalidad que se
deriva de la cláusula de Estado Social de Derecho[49],
y (iv) la premisa de que en un estado de derecho no pueden existir actos
del poder público exentos de control, como una garantía del sometimiento
efectivo de las autoridades y los ciudadanos al ordenamiento constitucional[50].
De acuerdo
con estos argumentos, en un modelo de frenos y contrapesos, la Corte
Constitucional tiene la función de controlar el poder legislativo, bien sea ejercicio
por el Congreso o excepcionalmente por el Presidente, así como vigilar el
adecuado ejercicio del poder de reforma constitucional dentro de los cauces
establecidos por la Carta Política. En consecuencia, a este Tribunal corresponde
ejercer control de constitucionalidad sobre todas las disposiciones con fuerza
de ley[51]
o dirigidas a reformar la Constitución –en este último caso por vicios de
trámite-, así como sobre los procedimientos dirigidos a su adopción, lo que
implica el examen de las decisiones y actos intrínsecamente ligados a dicho
trámite. Además, en virtud de la exigencia de eficacia del control
constitucional, la Corte puede examinar la constitucionalidad de actos
administrativos dirigidos a compilar disposiciones de orden legal, en tanto
reproducen el contenido de tales preceptos.
En este orden
de ideas, la Corte ha asumido el control de constitucionalidad de actos
jurídicos como los siguientes:
En las
sentencias C-189 de 1994[52],
C- 250 de 1994[53],
C-557 de 1994[54],
C-217 de 1996[55],
C-790 de 2006[56],
C-990 de 2006[57],
C-230A de 2008[58]
y C-522 de 2009[59],
esta Corporación asumió competencia para examinar la constitucionalidad de
decretos ley expedidos antes de la entrada en vigencia de la Constitución de
1991, pese a que el numeral 5 del artículo 241 superior prevé la competencia de
la Corte solamente respecto de “los decretos con fuerza de ley dictados por el
Gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la
Constitución”. La controversia giraba en torno a si los decretos ley dictados
con fundamento en la Constitución de 1886 también pueden ser examinados por
este Tribunal. A partir de una interpretación teleológica y sistemática del
numeral 5 del artículo 241, la Corte afirmó su competencia para el efecto[60].
En las
sentencias C-927 de 2000[61],
C-621 de 2004[62],
C-061 de 2005[63],
C-094 de 2007[64]
y C-909 de 2007[65],
la Corte además entendió que los decretos ley expedidos antes de 1991 son
materialmente leyes y, por tanto, en virtud del numeral 4 del artículo 241
superior, también es competente para examinar su constitucionalidad; en otras
palabras, a partir de un examen de la fuerza normativa de los decretos acusados
–fuerza de ley-, este Tribunal estableció su competencia[66].
De otro lado,
en la sentencia C-508 de 1996[67],
se concluyó que este Tribunal también es competente para examinar decretos
compiladores de disposiciones de rango legal, específicamente las disposiciones
que reproducen preceptos de contenido legal –por su puesto junto con la
respectiva disposición legal incluida en la compilación-, con el fin de evitar
decisiones inocuas[68].
De forma
similar, en las sentencias C-334 de 2005[69],
C-672 de 2005[70],
C-925 de 2005[71]
y C-634 de 2012[72],
esta Corte explicó que tiene competencia para examinar los decretos que
corrigen yerros cuando no se limitan a esa labor, sino que implican una
modificación de la ley o norma con fuerza de ley que buscan corregir.
En las
sentencias C-513 de 1992[73],
C-003 de 1993[74],
C-105 de 1993[75],
C-113 de 1993[76],
C-131 de 1993[77],
C-534 de 2000[78],
C-323 de 2006[79]
y C-1191 de 2008[80],
la Corte afirmó su competencia para examinar los decretos expedidos en virtud
de las facultades otorgadas al Presidente por los artículos transitorios 11 y
siguientes[81].
La controversia se suscitó por cuanto el artículo 10 transitorio dispone que la
Corte debe conocer solamente de los decretos expedidos por el Gobierno “en
ejercicio de las facultades otorgadas en los anteriores artículos”, es decir, a
partir de una interpretación literal, los artículos 1 a 9 transitorios. En criterio de la Corporación, en vista de (i) la fuerza normativa de ley de
esos decretos[82],
(ii) su contenido propio de una ley –materias de reserva de ley-[83],
(iii) el hecho de que la ubicación del artículo 10 transitorio no fue
producto de la deliberación de la Asamblea Nacional Constituyente sino de la labor
de compilación posterior, lo que significa que no es claro que el Constituyente
quisiera limitar el control de la Corte a los decretos expedidos con fundamento
en los artículos 1 a 9 transitorios[84]
-interpretación histórica-, y (iv) la premisa de que en un estado de
derecho no pueden existir actos de las autoridades exentos de control[85],
el control de constitucionalidad de tales decretos también es de su
competencia.
Con
fundamento en argumentos similares, en las sentencias C-523 de 2005[86],
C-672 de 2005[87]
y C-1154 de 2008[88],
la Corte indicó que tiene competencia para estudiar la constitucionalidad de los
decretos con fuerza de ley expedidos por el Presidente en virtud de facultades
extraordinarias otorgadas por actos legislativos. A juicio de la Corporación,
en tanto dichos decretos tienen fuerza de ley y en muchos casos desarrollan
asuntos de reserva de ley, deben ser examinados por ella.
Finalmente,
en las sentencias C-973 de 2004[89],
C-1121 de 2004[90],
C-113 de 2006[91]
y C-141 de 2010[92],
se estableció que la Corte es competente para controlar la constitucionalidad de
todo acto que haga parte de un trámite que conduzca a la aprobación de una decisión
susceptible de ser controlada por el Tribunal Constitucional de conformidad con
el texto superior. Así, a juicio de la Corporación, en el caso de una ley que
convoca a un referendo, su competencia cobija los actos propios de la
conformación de la iniciativa –popular o gubernamental-, los actos adoptados en
el trámite ante el Congreso, la sanción presidencial, la ley que convoca al
referendo, los actos posteriores dirigidos a la ejecución del mecanismo de participación
y, por último, el decreto que adopta el pronunciamiento popular que contiene la
reforma al texto superior; todas esas actuaciones hacen parte del acto complejo
que da lugar a la convocatoria a un referendo y posteriormente a la reforma
constitucional[93].
Esta conclusión se basó en cuatro argumentos: (i) una interpretación
literal del artículo 241 de la Carta[94],
(ii) una lectura sistemática de la Constitución, especialmente de las
etapas del proceso de convocatoria a un referendo de origen popular –a los que
aluden artículos como el 378 y el 379 superiores- y de la adopción de la
reforma constitucional por esta vía[95],
(iii) la existencia de precedentes en la materia[96],
y (iv) el hecho de que la Ley Estatutaria de Mecanismos de Participación
sólo prevé una competencia residual de la jurisdicción contencioso
administrativa en la materia.
En este orden
de ideas, en la sentencia C-1121 de 2004, la Corte asumió el conocimiento del
acto legislativo 01 de 2004, así como de actos previos a éste, como el censo
electoral que sirvió de base para establecer el número de personas que se encontraban
habilitadas para pronunciarse sobre el referendo que culminó con la reforma
constitucional aludida -resolución 5315 de 2003 del Consejo Nacional Electoral-.
En la
decisión C-113 de 2006, este Tribunal avocó conocimiento de una demanda contra la
resolución No.001 de 2004 del
Consejo Nacional Electoral, “Por la cual se declara el resultado del referendo
constitucional, de iniciativa gubernamental, convocado mediante Ley 796 de
2003, cuya votación se realizó el 25 de octubre de 2003”, por cuanto hacía parte del acto complejo que llevó a la adopción del acto legislativo 01 de
2004.
Posteriormente,
en la sentencia C-141 de 2010, la Corte se declaró competente tanto para
revisar el trámite de la iniciativa popular, como para examinar la
constitucionalidad de los actos de trámite en el Congreso y que condujeron a la
expedición de la ley 1354 de 2009 “Por medio de la cual se convoca a un
referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de
reforma constitucional”. Con base en esta competencia, examinó aspectos como:
el cumplimiento de los topes de financiación en la etapa de formación de la
iniciativa popular, la naturaleza del ente a través del cual se llevó a cabo el
recaudo de los recursos económicos y las labores de promoción de la iniciativa,
la iniciación del trámite legislativo sin la expedición de la certificación
contemplada en el artículo 27 de la Ley Estatutaria de Mecanismos de
Participación, y la convocatoria al Congreso a sesiones extraordinarias por
medio del decreto 4742 de 2008 con el fin de debatir aspectos del proyecto de
ley.
Respecto a
este último decreto, la Corporación señaló que su examen debía dirigirse a
determinar si en su expedición y publicación se había configurado algún vicio
que invalidara el trámite legislativo, “al margen de la discusión sobre si se
trata de un acto administrativo de carácter general o particular y los efectos
que para su validez tiene la forma en que fue publicado”, asuntos que –en
concepto de la Sala- no son de incumbencia del juez constitucional.
También es
preciso anotar que el Consejo de Estado aceptó en dicho caso la competencia de la
Corte para estudiar la constitucionalidad del decreto -decreto 4742 de 2008 “Por
el cual se convoca al Congreso de la República a Sesiones Extraordinarias”-. En
efecto, la Sala Plena, en sentencia del 16 de febrero de 2010[97],
declaró la falta de competencia de esa corporación para conocer de una demanda
de nulidad interpuesta contra el decreto 4742 de 2008 y sostuvo lo que sigue:
“De ello
resulta que, en el sub lite, el Consejo de Estado carece de competencia para
examinar la constitucionalidad del decreto por el cual el Presidente de la
República convoca al Congreso a sesiones extraordinarias, en primer lugar, por
tratarse de un acto de trámite habida cuenta de que dicha convocatoria tuvo por
objeto dar continuidad al proyecto de Ley de reforma constitucional mediante
referendo aprobatorio, pero fundamentalmente porque el acto político de
convocatoria en este caso hace parte inescindible del procedimiento de
formación de la Ley convocante a Referendo, la cual está sometida a control
automático e integral de constitucionalidad que el artículo 241-2 de la
Constitución Política asigna a la Corte Constitucional.”
Esta posición
fue reiterada por la Sección Primera en auto del 18 de marzo de 2010[98],
en el que en consecuencia, ordenó remitir la respectiva demanda a la Corte
Constitucional.
2.1.1.5.
En suma, la jurisprudencia constitucional ha identificado dos
tipos de criterios que orientan la definición de las competencias de la Corte
Constitucional: un criterio formal que atiende a las previsiones expresas del
texto superior, y un criterio material, según el cual las disposiciones constitucionales
deben ser interpretadas de forma sistemática y teleológica, teniendo en cuenta aspectos
como el modelo de control constitucional introducido por la Carta de 1991, la
obligación de garantizar el principio de supremacía constitucional, la eficacia
del control constitucional, la premisa de que en un Estado Social de Derecho,
no pueden existir actuaciones de las autoridades que no estén sujetas a
control, y el contenido y fuerza normativa de los actos materia de escrutinio.
2.1.2.  Requisitos
de vigencia de los actos legislativos
2.1.2.1.
El artículo 375 de la Constitución regula el procedimiento de
adopción de los actos legislativos; según este precepto, (i) pueden
presentar proyectos de acto legislativo el Gobierno, diez miembros del
Congreso, el 20% de los concejales o de los diputados, y los ciudadanos en un
número equivalente al menos al 5% del censo electoral vigente; (ii) el
trámite del respectivo proyecto debe tener lugar en dos períodos ordinarios y
consecutivos; (iii) para su aprobación el proyecto requiere ocho
debates; (iv) en los primeros cuatro debates, el proyecto debe ser
aprobado por la mayoría de los asistentes; (v) en los segundos cuatro
debates, se requiere el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara; (vi)
en el segundo periodo sólo pueden debatirse iniciativas presentadas en el
primero; y (vii) entre la primera y la segunda vuelta, el Gobierno debe
publicar el proyecto.
Adicionalmente,
los artículos 219 y siguientes de la ley 5 de 1992 prevén otras reglas de
trámite aplicables a los proyectos de acto legislativo, como las siguientes: (a)
la facultad del Congreso para reformar la Constitución se suspende “a
partir de la elección e integración de una Asamblea Constituyente” y por el
tiempo que se otorgue a la Asamblea para que cumpla sus funciones; (b) los
proyectos deben ser presentados en la Secretaría General de las cámaras o en
sus plenarias; (c) los dos períodos de debate no necesariamente deben
coincidir en la misma legislatura; (d) las materias negadas en el primer
período, no pueden ser consideradas nuevamente; y (e) “[e]l cambio o
modificación del contenido de las disposiciones, en la segunda ‘vuelta’,
siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la
institución política que se reforma, podrá ser considerada y debatida”.
Finalmente, el artículo 227 establece que “[l]as disposiciones contenidas en
los capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean
incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite
legislativo constituyente plena aplicación y vigencia”. Con fundamento en este
precepto, la Corte también ha entendido que son aplicables las disposiciones de
la Constitución que se ocupan de regular el procedimiento de aprobación de las
leyes, cuando son compatibles[99].
2.1.2.2.
Para efectos de establecer si el proyecto de acto legislativo
acusado en realidad constituye una reforma constitucional –como afirma el
demandante-, y puede ser revisado por esta Corporación, interesan en particular
las disposiciones referidas a la existencia y oponibilidad de las leyes y actos
legislativos.
La
jurisprudencia constitucional ha diferenciado los fenómenos de validez y
vigencia de las normas. Al respecto, en la sentencia C-443 de 1997[100],
explicó:
“En la teoría
jurídica, la existencia de una norma ha estado muy asociado a la idea de
validez; una disposición comienza a existir y entra a hacer parte del
ordenamiento jurídico por haber sido dictada conforme lo prescriben las reglas
del sistema. La validez de una norma no sería otra cosa, como dice Kelsen, que
‘el modo particular de su existencia’.
(…)
Se propone
llamar validez formal o vigencia al hecho de que la norma formalmente haga
parte del sistema, por haber cumplido los requisitos mínimos para entrar al
ordenamiento. Y finalmente se designa eficacia jurídica o aplicabilidad a la
posibilidad de que la disposición produzca efectos jurídicos, o al menos sea
susceptible de hacerlo” (referencias eliminadas).
Esta
Corporación ha precisado también que, en el caso de las leyes, los requisitos
de existencia se hallan en el artículo 157 superior, según el cual:
“ARTICULO 157.
Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes:
1.  Haber sido
publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva.
2.  Haber sido
aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada
Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el
primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de
ambas Cámaras.
3.  Haber sido
aprobado en cada Cámara en segundo debate.
4. Haber
obtenido la sanción del Gobierno.”
En materia de
sanción y promulgación de las leyes, el artículo 165 ibídem agrega que: “Aprobado
un proyecto de ley por ambas cámaras, pasará al Gobierno para su sanción. Si
éste no lo objetare, dispondrá que se promulgue como ley; si lo objetare, lo
devolverá a la cámara en que tuvo origen”[101].
A su turno, el artículo 189, numerales 9 y 10, dispone que es función del
Presidente sancionar y promulgar las leyes, mientras el artículo 200-1
establece que corresponde al Gobierno, en relación con el Congreso,
“[c]oncurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por intermedio
de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de
sancionarlos con arreglo a la Constitución”. Por último, el artículo 168
señala: “Si el Presidente no cumpliere el deber de sancionar las leyes en los
términos y según las condiciones que la Constitución establece, las sancionará
y promulgará el Presidente del Congreso”[102].
El artículo
379 constitucional alude específicamente a la promulgación de los actos
legislativos, al disponer que la acción pública de inconstitucionalidad contra dichos
actos sólo procederá dentro del año siguiente a su promulgación. A su vez, el
artículo 229 de la ley 5 de 1992 requiere la promulgación del acto legislativo
para que pueda ser sometido a referendo revocatorio.
Finalmente,
es necesario mencionar el artículo 119 de la ley 489 de 1998, el cual establece
que los actos legislativos, las leyes y los actos administrativos de carácter
general -entre otros- deben publicarse en el Diario Oficial.
De acuerdo
con los anteriores preceptos, esta Corte ha explicado que la sanción es un
requisito de existencia de las leyes[103],
mientras la promulgación es en una exigencia de obligatoriedad. La sanción se
refiere a la culminación del proceso de formación del contenido de la ley[104]
y consiste en “(…) el acto mediante el cual el Gobierno lo aprueba, y da fe de
su existencia y autenticidad”[105];
mientras la promulgación significa “(…) la publicación de la ley en el Diario
Oficial, con el fin de poner en conocimiento de los destinatarios de la misma,
los mandatos que ella contiene”[106].
La promulgación constituye un punto importante de referencia para la entrada en
vigencia de la ley, pero no necesariamente coincide con ella, ya que el
Legislador puede expresamente prever una fecha posterior para el efecto[107].
2.1.2.3.
Para la Sala es claro que es una exigencia constitucional la
promulgación de los actos legislativos para que sean obligatorios y puedan ser
demandados por medio de la acción pública de inconstitucionalidad. Al respecto,
en la sentencia C-180 de 2007[108],
esta Corporación afirmó:
“(…) es claro,
y así se expresa en el concepto del Ministerio Público, que los actos
legislativos requieren ser promulgados. Así se desprende no solo de las
expresas disposiciones constitucionales que aluden a la promulgación de los
actos reformatorios de la Constitución[109],
sino también de los principios generales conforme a los cuales ‘… el acto de
publicación de la ley, se evidencia como requisito indispensable para su
obligatoriedad, pues es principio general de derecho que nadie puede ser
obligado a cumplir las normas que no conoce (principio de la publicidad)[110].’[111]”.
Sobre las
razones en las que se fundamenta esta conclusión, la Sala explicó en el mismo
fallo:
“El título XIII
de la Constitución, si bien contiene ciertas alusiones a la promulgación, no
establece regulación alguna sobre la manera como ella debe hacerse. La regla
general, que tiene origen a) en una interpretación histórica, b) en el lenguaje
empleado por el constituyente y c) en la jurisprudencia constitucional, indica
que los vacíos de regulación que se adviertan en el título XIII de la Carta a
propósito de las reformas por la vía del Congreso de la República, deben suplirse
por el trámite legislativo ordinario en cuanto no resulte incompatible con lo
dispuesto en el Título XIII. Dentro del proceso formación de las leyes se ha
previsto su promulgación por el gobierno (C.P. Arts. 165 y 189 num. 10). Nada
se opone a que ese trámite, que tiene sentido como un instrumento de
autenticidad y de publicidad, que es de obligatorio cumplimiento para el
Presidente de la República y que puede suplirse por el Congreso (C.P. art.
168), se aplique también en el trámite de los actos legislativos.”
La
promulgación marca por tanto el momento en que un acto legislativo se torna
obligatorio, y es a su vez el acto que activa el derecho de los ciudadanos a
demandar, a través de la acción pública de inconstitucionalidad, esta modalidad
de reforma de la Carta.
2.1.3.  Examen
de la competencia de la Corte para estudiar la constitucionalidad de los
objetos de la demanda
Con
fundamento en las anteriores consideraciones, esta Sala estima que no es
competente para examinar la constitucionalidad del proyecto de acto legislativo
y del decreto 1351 de 2012, por las razones que a continuación se exponen:
2.1.3.1.
Lo primero que se debe advertir es que el problema de la competencia
de la Corte para conocer del proyecto de acto legislativo acusado no fue
resuelto en el auto 074 de 2013[112].
De un lado, en aquella oportunidad la controversia versaba sobre un recurso de
súplica presentado contra el auto que rechazó las demandas de los expedientes
D-9203 y D-9213, es decir, el problema jurídico era diferente; de otro lado, en
dicha providencia no se descartó la competencia de esta Corporación en la
materia[113].
Por tanto, no existe precedente en esta ocasión.
Sí es
relevante el precedente fijado en la sentencia C-474 de 2013[114],
en la que este Tribunal se declaró inhibido para conocer de una demanda similar
contra el mismo proyecto de acto legislativo. En esa ocasión se recordó que la
Corte no es competente para emitir un pronunciamiento de mérito respecto de
demandas de inconstitucionalidad es las de que los actos sometidos a control no
estén vigentes, o de estarlo, no produzcan efectos o no tengan vocación de
producirlos. En el caso del proyecto censurado, se indicó que en vista de que
fue archivado de conformidad con el voto de las mayorías y nunca fue
promulgado, no se incorporó al ordenamiento jurídico y, en consecuencia, no puede
ser materia de control constitucional por la Corporación.
La Sala
considera necesario reiterar la argumentación de la sentencia C-474 de 2013 e
inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo frente a la demanda formulada
por el ciudadano Jaime Araujo Rentería. Ciertamente el proyecto de acto
legislativo 07/11 Senado – 143/11 Cámara, una vez fue aprobado por el Congreso,
se remitió el 20 de junio de 2012, al Presidente de la República para ser
promulgado. El 25 de junio de 2012, el Gobierno formuló objeciones por
inconstitucionalidad e inconveniencia[115].
A continuación, mediante el decreto 1351 de 2012, el Presidente convocó al
Congreso a sesiones extraordinarias para considerar las objeciones. En sesión
del 28 de junio de 2012, las plenarias de la Cámara y del Senado acogieron la
propuesta de la comisión accidental de aceptar las objeciones, y en
consecuencia, aprobaron el archivo del proyecto[116].
Por tanto, el proyecto nunca fue promulgado, es decir, no ingreso a nuestro
ordenamiento constitucional ni produjo efectos.
Con apoyo en
las anteriores razones, la Corte concluye que carece de competencia para
pronunciarse sobre su constitucionalidad y debe emitir un fallo inhibitorio.
2.1.3.2.
Igualmente, esta Sala considera que carece de competencia para
conocer de la demanda en lo que respecta a los cargos formulados contra el decreto
1351 de 2012, puesto que se trata de una decisión adoptada en un trámite
legislativo que no culminó con la adopción de un acto susceptible de control
por este Tribunal.
Como se
explicó previamente, la Corte en principio es competente para analizar la
constitucionalidad de decretos que hacen parte del trámite legislativo de actos
del Congreso cuyo control es asignado por la Constitución a este Tribunal –proyectos
de ley materia de control previo, leyes y actos legislativos-. No obstante,
cuando dicho trámite no culmina con una decisión susceptible de control por
esta Corporación, es decir, cuando dicho trámite resulta fallido, la Corte
pierde su competencia porque ya no hay un acto cuya validez constitucional sea
necesario examinar; dicho de otro modo, se presenta una especie de carencia
actual de objeto.
Por medio del
decreto 1351 de 2012, el Presidente convocó a sesiones extraordinarias al
Congreso de la República con el fin de examinar las objeciones formuladas a un
proyecto de acto legislativo. Debido a que el Congreso decidió archivar el proyecto,
dicha reforma nunca fue promulgada ni surgió a la vida jurídica, en otras
palabras, no se convirtió en acto legislativo. En consecuencia, la
constitucionalidad del proyecto y su trámite no pueden ser examinados en esta
oportunidad por este Tribunal, por carencia actual de objeto.
Por las
razones anteriores esta Corte también emitirá un fallo inhibitorio en relación
con los cargos formulados contra el decreto 1351 de 2012.
3.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
INHIBIRSE
frente a los cargos formulados por el demandante contra el decreto 1351 de 2012
“por el cual se convoca al Congreso a sesiones extraordinarias” y el proyecto
de acto legislativo 07/11 Senado-143/11 Cámara, acumulado a los proyectos
09/11, 11/11, 12/11 y 13/11 Senado “por medio del cual se reforman artículos de
la Constitución Política en relación con la Administración de Justicia y se
dictan otras disposiciones”, por falta de competencia de conformidad con lo
expuesto en esta providencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
Con salvamento de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ANEXO
1
“TEXTO
APROBADO EN SESIÓN PLENARIA AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO 143 DE 2011 CÁMARA,
007 DE 2011 SENADO
ACUMULADO
CON LOS PROYECTOS DE ACTO LEGISLATIVO NÚMEROS 09 DE 2011, 11 DE 2011, 12 DE
2011 Y 13 DE 2011 SENADO por medio del cual se reforman artículos de la
Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan
otras disposiciones. (Segunda Vuelta).
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
ARTÍCULO 1°.
El artículo 28 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 28.
Toda persona es libre. Nadie puede ser molestado en su persona o familia, ni
reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado, sino en
virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las
formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley. La detención
preventiva será excepcional y sólo procederá para evitar que el imputado o
procesado obstruya el debido ejercicio de la justicia, cuando resulte probable
que no comparezca al proceso o no cumpla la sentencia, o cuando en el ejercicio
de su libertad pueda poner en riesgo los derechos de terceros.
La persona
detenida preventivamente será puesta a disposición del juez competente dentro
de las treinta y seis (36) horas siguientes, para que este adopte la decisión
correspondiente en el término que establezca la ley.
En ningún caso
podrá haber detención, prisión ni arresto por deudas, ni penas y medidas de
seguridad imprescriptibles’.
ARTÍCULO 2°.
El artículo  116 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 116.
La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el
Consejo Nacional de Disciplina Judicial, la Fiscalía General de la Nación, los
Tribunales y los Jueces, administran justicia. También lo hace la Justicia
Penal Militar.
La ley podrá
atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinados empleados
judiciales, salvo proferir decisiones que pongan fin a los procesos y practicar
pruebas en asuntos que se tramiten a través de procedimientos orales y por
audiencias. En los procesos penales operará el principio de la inmediación.
La ley podrá
atribuir, excepcionalmente y en materias precisas, función jurisdiccional a
determinadas autoridades administrativas, salvo la de juzgar delitos.
Los
particulares pueden ser investidos transitoriamente de funciones
jurisdiccionales en la condición de jurados en las causas criminales,
conciliadores o en la de árbitros habilitados por la ley o por las partes para
proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley.
La ley podrá
atribuir, excepcional y transitoriamente, función jurisdiccional en materias
precisas a abogados en ejercicio en calidad de jueces adjuntos para fines de
descongestión judicial. La ley establecerá los requisitos que se deben cumplir
para ejercer esta función, los casos en que ella se ejercerá de manera
voluntaria y su régimen de remuneración o incentivos. Estos particulares en
ningún caso podrán conocer asuntos penales, contencioso administrativos,
disciplinarios o acciones constitucionales.
De manera
excepcional, la ley podrá conferir funciones jurisdiccionales en materias
precisas a ciertos funcionarios de los centros de arbitraje, de los centros de
conciliación y de las notarías.
Las decisiones
adoptadas por empleados judiciales, autoridades administrativas, abogados en
ejercicio en calidad de jueces adjuntos, notarios, centros de conciliación y
centros de arbitraje en procesos no arbitrales cuando ejerzan funciones
jurisdiccionales, serán apelables ante el superior funcional del juez que
hubiese sido el competente en caso de haberse optado por la vía judicial, si
dicho recurso fuere procedente de conformidad con la ley. La ley establecerá
las tarifas, tasas o remuneraciones por concepto de las funciones
jurisdiccionales que desempeñen las personas y entidades a que se refiere este
artículo, según corresponda, así como los eventos en que habrá lugar a ellas,
sin que puedan exceder lo que por concepto de arancel judicial hubiere
percibido la Rama Judicial en caso de haberse acudido a ella.
Parágrafo 1°.
En cada municipio habrá al menos un juez, cualquiera que sea su categoría y en
cada departamento habrá al menos un Tribunal Administrativo y un Tribunal
Superior de Distrito Judicial.
Parágrafo 2°.
En relación con la atribución de funciones jurisdiccionales a abogados en
ejercicio en calidad de jueces adjuntos, la ley establecerá las condiciones de
temporalidad de este mecanismo de descongestión y la autoridad competente para
hacer la evaluación de gestión e impacto con el fin de determinar la
conveniencia o no de su continuidad’.
ARTÍCULO 3°.
El artículo 156 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 156.
La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el
Consejo Nacional Electoral, el Consejo de Gobierno Judicial, el Procurador
General de la Nación y el Contralor General de la República tienen la facultad
de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones’.
ARTÍCULO 4°.
El artículo 174 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 174.
Corresponde al Senado:
1. Adelantar
el juicio político contra el Presidente de la República o quien haga sus veces
y contra el Vicepresidente de la República, previa solicitud de la Cámara de
Representantes.
2. Adelantar
el juicio político contra los magistrados de la Corte Constitucional, de la
Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Nacional de
Disciplina Judicial por conductas cometidas en ejercicio de sus funciones
jurisdiccionales, y contra el Fiscal General de la Nación por estas conductas y
por aquellas cometidas en el ejercicio de sus funciones administrativas, previa
solicitud de la Cámara de Representantes, aunque hubieren cesado en el
ejercicio de sus cargos’.
ARTÍCULO 5°.
El artículo 175 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 175.
En los juicios políticos que se sigan ante el Senado, se observarán las
siguientes reglas:
1. Radicada la
solicitud de juicio político, el Senado deberá darle trámite, salvo que decida
archivarla con las mayorías previstas en este artículo.
2. Las únicas
sanciones que impondrá el Senado con ocasión del juicio político serán la
separación del cargo y la privación temporal o pérdida absoluta de los derechos
políticos.
También
procederá la sanción fiscal contra los funcionarios mencionados en el numeral 1
del artículo 174 de la Carta, previo agotamiento del juicio público.
3. Las
decisiones de archivo y de sanción temporal o definitiva al Presidente de la
República o quien haga sus veces y al Vicepresidente de la República serán
adoptadas en sesión pública con los votos de las dos terceras partes de los
integrantes del Senado. Se requerirán los votos de la mitad más uno de los
miembros para tomar estas decisiones en relación con los funcionarios
enunciados en el numeral 2 del artículo 174 de la Carta.
4. Si la
conducta es de competencia de la Corte Suprema de Justicia, impuesta por el
Senado una de las sanciones mencionadas en el inciso 1º del numeral 2 de este
artículo, este remitirá el acta de la sesión correspondiente a la Corte Suprema
de Justicia para que adelante el proceso penal o disciplinario, según sea el
caso.
5. En el caso
de los aforados enunciados en el numeral 2 del artículo 174 de la Constitución,
si la conducta es de la competencia de la Contraloría General de la República,
impuesta la sanción por el Senado, este remitirá el acta de la sesión
correspondiente a dicho ente de control para que adelante el correspondiente
proceso fiscal’.
ARTÍCULO 6°.
El artículo 178 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 178.
La Cámara de Representantes tendrá las siguientes atribuciones especiales:
1. Elegir el
Defensor del Pueblo.
2. Examinar y
fenecer la cuenta general del presupuesto y del tesoro que le presente el
Contralor General de la República.
3. Archivar
las denuncias o quejas infundadas o temerarias contra los funcionarios a los
que se refiere el artículo 174 de la Constitución.
4. Presentar
ante el Senado solicitud de juicio político para el Presidente de la República
o quien haga sus veces y el Vicepresidente de la República, previa aprobación
de las dos terceras partes de los integrantes de la Cámara, por conductas que
puedan constituir delitos, causales de indignidad o mala conducta, o faltas
disciplinarias o fiscales, según la Constitución y la ley. Si los funcionarios
mencionados en este numeral hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos, la
solicitud sólo procederá por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de
sus funciones.
5. Presentar
ante el Senado solicitud de juicio político para los magistrados de la Corte
Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del
Consejo Nacional de Disciplina Judicial, previa aprobación de la mayoría de los
integrantes de la Cámara, por conductas cometidas en ejercicio de sus funciones
jurisdiccionales y para el Fiscal General de la Nación por estas conductas y
por aquellas cometidas en el ejercicio de sus funciones administrativas que
puedan constituir delitos, causales de indignidad o de mala conducta, o faltas
disciplinarias o fiscales, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus
cargos.
6. Requerir el
auxilio de otras autoridades para el desarrollo de sus funciones, en especial
las atribuidas en los numerales 4 y 5 de este artículo.
Parágrafo 1°.
Para efectos de lo estipulado en los numerales 4 y 5 de este artículo, la
Cámara de Representantes elegirá una Comisión de Aforados Constitucionales. La
ley orgánica que consagra el reglamento del Congreso determinará su composición,
los requisitos que deben acreditar quienes aspiren a integrarla, sus
atribuciones y los procedimientos que deberán surtir para rendirle informe a la
plenaria de la Cámara de Representantes.
Parágrafo 2°.
La denuncia o queja que se formule contra los servidores públicos a los que se
refiere este artículo se presentará mediante escrito con diligencia de
presentación personal del denunciante y acompañado de las pruebas que obren en
su poder o de la relación de las pruebas que deban practicarse. Las denuncias
que no sean de competencia de la Comisión de Aforados Constitucionales serán
remitidas inmediatamente por la Secretaría General de la Cámara a la autoridad
competente. La ley establecerá las garantías y mecanismos de protección de los
ciudadanos que presenten denuncias o quejas contra los aforados mencionados en
este artículo.
En todo caso,
con base en el deber general del Estado de investigar de oficio las conductas
de los aforados mencionados en este artículo que puedan constituir delitos,
faltas disciplinarias y fiscales, causales de indignidad o de mala conducta,
cuando la Cámara de Representantes tenga conocimiento de la ocurrencia de
ellas, dará traslado de las mismas a la Comisión o al organismo competente para
su investigación de oficio de conformidad con la Constitución y la ley.
Parágrafo 3°.
Las decisiones proferidas por el Senado en cumplimento de lo dispuesto en los
artículos 174 y 175, y por la Cámara en virtud de lo indicado en este artículo,
son de naturaleza política y, por tanto, no implican el ejercicio de función
jurisdiccional o administrativa. En consecuencia, no tendrán acción ni recurso
alguno ante otra autoridad, estarán precedidas de un procedimiento breve y
sencillo, y de ellas no se desprenderá responsabilidad penal, disciplinaria o
fiscal para los Congresistas.
Cuando exista
conflicto de intereses en el debate y votación de los juicios políticos, para
todos los efectos de conformación de quórum y toma de decisiones se tendrá como
número de miembros la totalidad de los integrantes de la cámara respectiva,
excluidos aquellos que tuvieren conflicto de intereses aceptado en relación con
un asunto determinado.
Parágrafo
transitorio. A partir de la entrada en vigencia del presente acto legislativo, la
Cámara de Representantes continuará ejerciendo sus funciones de conformidad con
las normas vigentes, en todo cuanto no contradiga este acto legislativo, y para
su cumplimiento las Mesas Directivas de Senado y Cámara expedirán los
reglamentos respectivos.
Dentro del año
siguiente a la entrada en vigencia de este acto legislativo, el Congreso
aprobará la modificación a la ley orgánica mediante la cual se adopta el
reglamento del Congreso de la República, en relación con las funciones
previstas en los artículos 174, 175 y 178 de la Constitución Política de
Colombia’.
ARTÍCULO 7°.
Modifíquese el artículo 183 de la Constitución Política, el cual quedará así:
‘Artículo 183.
Con el fin de preservar la dignidad de la investidura del congresista y
enaltecer sus responsabilidades y funciones, se adelantará un juicio autónomo
de reproche ético ante el Consejo de Estado que podrá dar lugar a la pérdida de
la investidura del Congresista en los casos de grave perjuicio para el Congreso
y para el interés colectivo que se enuncian a continuación:
1. Por
violación del régimen de incompatibilidades.
2. Por violación
del régimen de conflicto de intereses, salvo cuando los Congresistas participen
en el debate y votación de proyectos de acto legislativo y en los debates de
control político.
3. Por la
inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones Plenarias en
las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura,
salvo que medie fuerza mayor, caso fortuito o causa justificada previamente
autorizada por la mesa directiva.
4. Por
apropiarse, en su provecho o el de terceros, de bienes del Estado o de empresas
o instituciones en que este tenga parte o de bienes o fondos parafiscales, o de
bienes de particulares cuya administración, tenencia o custodia se le haya
confiado por razón o con ocasión de sus funciones.
5. Por
utilizar indebidamente en provecho propio o de su cónyuge o parientes hasta el
segundo grado de consanguinidad, o civil, primero de afinidad, con el fin de
obtener un beneficio de parte de un servidor público en un asunto que este se
encuentre conociendo o haya de conocer en razón de sus funciones.
La ley
regulará las causales previstas en la Constitución.
Parágrafo 1°.
Cuando un Congresista no tome posesión del cargo dentro de los ocho (8) días
siguientes a la fecha de instalación del Congreso, ni el candidato ni el
partido o movimiento político o grupo significativo de ciudadanos al que este
pertenezca tendrán derecho a suma alguna por concepto de la reposición de los
votos obtenidos por aquel, los cuales no se computarán para efectos del umbral
y la cifra repartidora del partido correspondiente, salvo que medie fuerza
mayor, caso fortuito o causa justificada previamente autorizada por la mesa
directiva.
Parágrafo 2°.
La causal de pérdida de investidura a que se refiere el artículo 110 de la
Constitución Política, no será aplicable a los miembros de las corporaciones
públicas.
Parágrafo
transitorio. Las sentencias de pérdida de investidura que estén en firme al
momento de la entrada en vigencia del presente acto legislativo conservarán
plena validez’.
ARTÍCULO 8°.
El artículo 184 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 184.
El proceso de pérdida de investidura de Congresistas se adelantará con sujeción
a las siguientes reglas:
1. La
solicitud de pérdida de investidura podrá ser formulada por la mesa directiva
de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano mediante escrito con
diligencia de presentación personal acompañado de las pruebas que obren en su
poder o de la relación de las que deban practicarse. Deberá contener los
fundamentos de hecho y de derecho y las razones jurídicas que el demandante
considere relevantes para estructurar una causal de pérdida de investidura.
Quienes
presenten demandas temerarias de pérdida de investidura serán condenados a
pagar las costas del proceso.
2. La pérdida
de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la
Constitución y la ley en un término no mayor de cuarenta (40) días hábiles por
cada una de las dos instancias, los cuales se contarán a partir de la fecha de
ejecutoria del auto admisorio de la demanda o de la ejecutoria de la
providencia que admita el recurso de apelación, según el caso.
La ley
determinará los términos de caducidad y de prescripción de la acción.
3. La
declaratoria judicial de nulidad de la elección de Congresista no impedirá la
declaratoria de pérdida de investidura cuando a esta haya lugar por las causales
previstas en la Constitución y la ley.
4. El proceso
de pérdida de investidura tendrá dos instancias. El Reglamento del Consejo de
Estado determinará el reparto que deba hacerse de los procesos entre sus
Secciones, para su conocimiento en primera instancia por el pleno de la sección
correspondiente. La decisión de segunda instancia será adoptada con los votos
de las tres quintas partes de los consejeros de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo con exclusión de los consejeros que hubieran conocido del asunto
en primera instancia.
Parágrafo
transitorio 1°. Los expedientes que estén pendientes de fallo al momento de la
entrada en vigencia del presente acto legislativo serán remitidos por reparto a
las distintas Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado para continuar con su trámite en primera instancia. En todo caso, las
etapas, los trámites surtidos y las sentencias ejecutoriadas conservarán plena
validez. Igual procedimiento se surtirá en los demás procesos que se adelanten
ante la jurisdicción contenciosa administrativa en contra de los congresistas.
Parágrafo
transitorio 2°. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en
vigencia del presente acto legislativo, se radicará el proyecto de ley que
reglamente esta acción, especialmente en cuanto a caducidad y prescripción’.
ARTÍCULO 9°.
El artículo 186 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 186.
La investigación y el juzgamiento de los delitos que cometan los Congresistas
se regirán por lo establecido en el parágrafo 2° del artículo 235 de la
Constitución’.
ARTÍCULO 10.
El inciso 3° del artículo 197 de la Constitución quedará así:
‘Artículo 197.
(…)
Ministro,
Director de Departamento Administrativo, Magistrado de la Corte Suprema de
Justicia, de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado, Consejero del
Consejo Nacional de Disciplina Judicial, Miembro del Consejo de Gobierno
Judicial, de la Junta Ejecutiva de Administración Judicial o del Consejo
Nacional Electoral, Gerente de Administración Judicial, Procurador General de la
Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General
de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas
Militares, Director General de la Policía, Gobernador de Departamento o
Alcaldes.
(…)’
ARTÍCULO 11.
Adiciónese un numeral 3 al artículo 201 de la Constitución Política, del
siguiente tenor:
‘Artículo 201.
Corresponde al Gobierno, en relación con la Rama Judicial:
(...)
3. Liderar el
diseño, ejecución y evaluación de la política criminal del Estado’.
ARTÍCULO 12.
El artículo 228 de la Constitución Política de Colombia quedará así:
‘Artículo 228.
La Administración de Justicia es una función pública y un servicio público. Sus
decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con
las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho
sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su
incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y
autónomo.
Toda persona
tiene derecho a que sus controversias se resuelvan mediante procesos
jurisdiccionales de duración razonable. La ley fijará los términos máximos que
tendrán quienes ejercen funciones jurisdiccionales para resolver los asuntos o
procesos sometidos a su conocimiento so pena de que se produzca la pérdida de
competencia para seguir conociendo del respectivo trámite y la remisión del
expediente a quien sea competente, sin perjuicio de las demás consecuencias que
señale la ley.
La Rama
Judicial tendrá autonomía presupuestal, patrimonial y administrativa, de
conformidad con su régimen legal de naturaleza estatutaria y con el Estatuto
Orgánico de Presupuesto.
A la Rama
Judicial se le asignarán, en el Presupuesto General de la Nación de cada
vigencia fiscal, los recursos necesarios para que la administración de justicia
se mantenga al día, se garantice el acceso oportuno y eficiente a la misma, se
atienda su demanda sin dilaciones y se financien programas de acceso a la
justicia para la población en situación de vulnerabilidad.
Parágrafo. El
Gobierno Nacional garantizará los medios y los recursos necesarios para el
funcionamiento de la jurisdicción especial indígena.
Parágrafo
transitorio. Durante los seis (6) años fiscales siguientes a la entrada en
vigencia del presente acto legislativo, en el Presupuesto General de la Nación
se apropiarán para el Sector Jurisdiccional de la Rama Judicial, en total, dos
(2) billones de pesos adicionales a su presupuesto ordinario de inversión, en
las cuotas que el legislador estime pertinentes de conformidad con el proyecto
de Presupuesto del Sector Jurisdiccional de la Rama Judicial, los cuales no
harán base presupuestal y se destinarán a la ejecución de planes de
descongestión en todas las jurisdicciones; a la implementación de los
procedimientos orales y por audiencias; al uso, acceso y dotación de
tecnologías de la información y las comunicaciones; y a la infraestructura que
garantice la adecuada atención de los ciudadanos y la eficiente tramitación de
los procesos. La apropiación de estos recursos no requerirá aval del Gobierno
Nacional.
La forma en
que se apropiarán los recursos adicionales de que trata este parágrafo dependerá
de los planes y programas de inversión que a pruebe para tal fin el Consejo de
Gobierno Judicial, el cual deberá informar anualmente al Congreso de la
República en audiencia pública los resultados, metas y planes establecidos con
miras a la continuidad de los desembolsos a los que se refiere este parágrafo.
Durante los
próximos diez (10) años, el presupuesto ordinario de funcionamiento e inversión
del sector jurisdiccional de la rama judicial aumentará, como mínimo, en un
porcentaje equivalente a la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC)
del año inmediatamente anterior más dos puntos porcentuales’.
ARTÍCULO 13.
El artículo 229 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 229.
Se garantiza el derecho de toda persona a acceder a la administración de
justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de
abogados.
La ley
establecerá los asuntos en que podrá cobrarse arancel judicial, así como la
estructuración, destinación y causación de dicha contribución’.
ARTÍCULO 14.
El artículo 231 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 231.
Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado serán
elegidos por la respectiva Corporación mediante el voto afirmativo de las tres
quintas (3/5) partes de sus miembros, de listas de diez (10) candidatos
conformadas por el Consejo de Gobierno Judicial, previa convocatoria pública
realizada bajo criterios objetivos y de conformidad con los principios de
transparencia y publicidad.
En la
integración de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado se atenderá
el criterio de adecuado equilibrio entre quienes provienen del ejercicio
profesional, de la rama judicial y de la academia. La ley o, en su defecto, el
reglamento interno de cada una de estas corporaciones, tomará las previsiones
necesarias para dar cumplimiento a este criterio de integración’.
ARTÍCULO 15.
El artículo 232 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 232.
Para ser Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia
y del Consejo de Estado se requiere:
1. Ser
colombiano de nacimiento y ciudadano en ejercicio.
2. Ser
abogado.
3. No haber
sido condenado por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto
por delitos políticos o culposos.
4. Haber
desempeñado, durante veinte (20) años, cargos en la Rama Judicial o en el
Ministerio Público o haber ejercido con buen crédito, por el mismo tiempo, la
profesión de abogado o la cátedra universitaria en disciplinas jurídicas en
establecimientos reconocidos oficialmente.
Parágrafo. El
requisito de veinte (20) años de experiencia al que se refiere el numeral 4 de
este artículo sólo será aplicable a los magistrados de la Corte Constitucional,
de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, en cualquiera de sus
salas o secciones, a los magistrados del Consejo Nacional de Disciplina
Judicial y al Fiscal General de la Nación. En las demás remisiones
constitucionales, legales o reglamentarias a este artículo, la experiencia
exigida para acceder a los cargos o empleos correspondientes será de diez (10)
años, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 280 de la Constitución
Política.
Parágrafo
transitorio. Los requisitos previstos en los numerales 1 a 4 de este artículo serán aplicables a la elección de los Magistrados de la Corte Constitucional,
de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado que se postulen para
tales cargos a partir de la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo’.
ARTÍCULO 16.
El artículo 233 de la Constitución Política, quedará así:
‘Artículo 233.
Los Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y
del Consejo de Estado serán elegidos para períodos individuales de doce (12)
años, sin posibilidad de reelección y permanecerán en el ejercicio de sus
cargos mientras observen buena conducta, tengan rendimiento satisfactorio y no
hayan llegado a la edad de setenta (70) años. Estos magistrados no podrán ser
elegidos, con posterioridad, en otra de las corporaciones judiciales a las que
se refiere este inciso, y no podrán optar a los cargos de Procurador, Contralor
o Fiscal General de la Nación durante el período de ejercicio de sus funciones
ni dentro del año siguiente a su retiro.
Los
magistrados mencionados en el primer inciso de este artículo tampoco podrán ser
elegidos a cargos de elección popular durante el período de ejercicio de sus
funciones, ni dentro del año siguiente a su retiro. A esta última inhabilidad
estarán sujetos también los miembros del Consejo Nacional de Disciplina
Judicial, del Sistema Nacional de Gobierno y Administración Judicial, de la
Junta Ejecutiva de Administración Judicial, del Consejo Nacional Electoral, y
el Gerente de Administración Judicial.
Parágrafo
transitorio. El período y la edad de retiro forzoso a los que se refiere el
inciso primero de este artículo serán aplicables a los actuales magistrados
hasta que completen un período total de doce (12) años contados a partir de su
posesión o cumplan la edad de setenta (70) años’.
ARTÍCULO 17.
El artículo 235 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 235.
Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia:
1. Actuar como
tribunal de casación.
2. Investigar
y juzgar a los funcionarios de que trata el artículo 174 de la Constitución,
una vez surtido el trámite previsto en el artículo 175 de la Constitución.
3. Investigar
y juzgar a los miembros del Congreso, al Procurador General de la Nación, al
Contralor General de la República, al Auditor General de la República y al
Registrador Nacional del Estado Civil aunque hubieren cesado en el ejercicio de
sus cargos. En este caso, conocerá por hechos u omisiones ocurridos en el
desempeño de los mismos.
4. Juzgar,
previa acusación del Fiscal General de la Nación, del Vicefiscal General de la
Nación o de sus delegados de la unidad de fiscalías ante la Corte Suprema de
Justicia, a los Ministros del Despacho, al Defensor del Pueblo, a los miembros del
Consejo Nacional Electoral, a los Agentes del Ministerio Público ante la Corte,
ante el Consejo de Estado y ante los Tribunales; a los Directores de los
Departamentos Administrativos; a los Embajadores y Jefes de Misión Diplomática
o Consular; a los Gobernadores; a los Magistrados de Tribunales; y a los
Generales y Almirantes de la Fuerza Pública, por los hechos punibles que se les
imputen.
5. Conocer de
todos los negocios contenciosos de los agentes diplomáticos acreditados ante el
Gobierno de la Nación, en los casos previstos por el Derecho Internacional.
6. Preparar y
presentar proyectos de actos reformatorios de la Constitución y proyectos de
ley.
7. Darse su
propio reglamento.
8. Las demás
atribuciones que señale la ley.
Parágrafo 1°.
Cuando los funcionarios antes enumerados hubieren cesado en el ejercicio de sus
cargos, el fuero solo se mantendrá para las conductas punibles que tengan
relación con las funciones desempeñadas.
Parágrafo 2°. La
Corte Suprema de Justicia tendrá una Sala de Investigación y Calificación
integrada por seis (6) magistrados con las calidades exigidas para los demás
magistrados de la Corte Suprema de Justicia, elegidos para períodos de ocho (8)
años por la Corte Constitucional de ternas presentadas a razón de dos (2) por
el Presidente de la República, dos (2) por el Fiscal General de Nación y dos
(2) por el Procurador General de la Nación. Por cada denuncia radicada o por
cada actuación iniciada de oficio contra los aforados mencionados en los
numerales 2 y 3 de este artículo, tres (3) de estos magistrados adelantarán la
etapa de investigación penal de conformidad con las normas de reparto y
rotación de procesos que establezca el reglamento respectivo y los tres (3)
restantes decidirán los recursos de apelación que se interpongan contra los
autos proferidos durante la etapa de investigación que, de acuerdo con las
normas procesales aplicables, sean apelables.
Los aforados
mencionados en los numerales 2 y 3 de este artículo sólo podrán ser privados de
la libertad una vez exista en su contra resolución de acusación en firme o su
equivalente, salvo que sean aprehendidos en caso de flagrante delito. En el
caso de los aforados enunciados en este inciso, la Sala de Investigación y
Calificación contará con un término máximo de dos (2) años a partir de la
recepción de la noticia criminis para abrir la investigación formal o proferir
auto inhibitorio debidamente motivado, o sus equivalentes, término que será de
tres (3) años cuando se presente concurso de delitos o cuando sean tres o más
los investigados. Estos términos podrán ser prorrogados hasta por un año más
mediante auto motivado.
La primera
instancia en la etapa de juzgamiento en los procesos penales que se adelanten
contra los aforados a que se refieren los numerales 2, 3 y 4 de este artículo
será conocida por cinco (5) magistrados con las mismas calidades exigidas para
los demás magistrados de la Corte Suprema de Justicia, elegidos para períodos
de ocho (8) años por la Corte Constitucional de listas conformadas mediante
convocatoria pública.
Parágrafo 3°.
La segunda instancia en la etapa de juzgamiento de los aforados mencionados en
los numerales 2, 3 y 4 de este artículo se adelantará por la Sala Plena de la
Corte Suprema de Justicia, previa ponencia de la Sala de Casación Penal.
Parágrafo 4°. La
Corte Suprema de Justicia tendrá una Sala de Investigación y Juzgamiento
Disciplinario encargada de conocer de las faltas disciplinarias de los
funcionarios mencionados en los numerales 2 y 3 de este artículo. Esta Sala
estará integrada por seis (6) magistrados elegidos para periodos de 8 años a
razón de uno (1) por el Presidente de la República, uno (1) por el Congreso de la
República, uno (1) por el Consejo de Gobierno Judicial, uno (1) por el Fiscal
General de la Nación, uno (1) por el Procurador General de la Nación y (1) por
el Contralor General de la República. Tres (3) de ellos conocerán del proceso
en primera instancia y los tres (3) restantes en segunda instancia, según el
sistema de reparto rotativo que para ello diseñe la misma sala.
Parágrafo 5°.
Los magistrados que integren las salas a las que se refieren los parágrafos 2°
y 4° de este artículo no integrarán la Sala de Casación Penal ni la Sala Plena
de la Corte Suprema de Justicia y no podrán ser elegidos con posterioridad como
magistrados de ninguna otra corporación judicial.
Parágrafo 6°.
Los procesos penales que se adelanten contra los magistrados de la Corte
Suprema de Justicia serán juzgados en segunda instancia por salas de conjueces
designadas por la Corte Constitucional mediante sorteo de una lista de
conjueces que esta última Corte elaborará para tal propósito con vigencia de
ocho (8) años.
Cuando se
trate de procesos penales contra magistrados de la Corte Constitucional, los
magistrados de las Salas de Investigación y Calificación y de Juzgamiento a las
que se refiere el parágrafo segundo de este artículo serán reemplazados por
conjueces designados por el Consejo de Estado mediante sorteo de una lista de
conjueces que este elaborará para tal propósito con vigencia de ocho (8) años.
Cuando se
trate de procesos penales contra el Presidente de la República, el Fiscal
General de la Nación o el Procurador General de la Nación, los magistrados de la
Sala de Investigación y Calificación mencionada en el parágrafo 2° de este
artículo que hayan sido postulados o elegidos por el aforado correspondiente
serán reemplazados por conjueces designados por el Consejo de Estado mediante
sorteo de una lista de conjueces que este elaborará para tal propósito con
vigencia de ocho (8) años.
Parágrafo 7°.
La denuncia o queja penal, administrativa fiscal y disciplinaria que se
formulen contra los congresistas y aforados mencionados en el numeral 2 del
artículo 174 de la Constitución Política por conductas que no requieran juicio
político ante el Congreso se radicará ante la instancia correspondiente según
sea el caso, mediante escrito con diligencia de presentación personal del
denunciante y acompañado de las pruebas que obren en su poder o de la relación
de las que deben practicarse y que la respaldan. La ley establecerá las
garantías y mecanismos de protección de los ciudadanos que presenten denuncia o
queja contra los aforados mencionados en este artículo.
Parágrafo
transitorio 1°. Lo dispuesto en el presente artículo sobre investigación y
juzgamiento penal de aforados constitucionales se regirá por la Ley 600 de
2000, entre tanto el legislador no tome una decisión distinta.
Parágrafo
transitorio 2°. Dentro de los quince (15) días siguientes a la entrada en
vigencia del presente acto legislativo, el Presidente de la República, el Fiscal
General de la Nación y el Procurador General de la Nación, presentarán a
consideración de la Corte Constitucional las ternas para elegir a los miembros
de la Sala de Investigación y Calificación de que trata el parágrafo segundo de
este artículo. En el mismo término, la Corte Constitucional conformará la lista
para la elección de los miembros de Sala de Juzgamiento en primera instancia.
La Corte
Constitucional tendrá un plazo adicional de quince (15) días para hacer los
nombramientos de los magistrados con base en las ternas enviadas y la lista
conformada, respectivamente.
Parágrafo
transitorio 3°. Una vez entre en vigencia el presente acto legislativo, todas
las indagaciones preliminares e investigaciones formales que esté adelantando la
Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia contra los aforados mencionados en
los numerales 2 y 3 de este artículo, serán remitidas en el estado en que se
encuentren a la Sala de Investigación y Calificación de la Corte Suprema de
Justicia para que siga conociendo de ellas; y los juicios que esté adelantando
aquélla sala contra los aforados mencionados en los numerales 2, 3 y 4 serán
remitidas a la Sala de Juzgamiento de primera instancia de que habla el
parágrafo segundo de este artículo, cuya sentencia será susceptible de
apelación ante la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia. Hasta tanto estas
nuevas salas asuman la competencia de estos procesos, se suspenderán los
términos procesales y la prescripción de la acción penal.
Los empleados
judiciales de la Corte Suprema de Justicia que al momento de la entrada en
vigencia del presente acto legislativo presten apoyo en los asuntos que, en
adelante, serán de competencia de las Salas mencionadas en el parágrafo segundo
de este artículo, pasarán a ser parte de estas hasta tanto el Consejo de
Gobierno Judicial no cree la nueva planta.
Todo lo
actuado por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia en el
marco de las indagaciones preliminares, las investigaciones y los juicios
adelantados hasta la entrada en vigencia del presente acto legislativo
conservarán plena validez. Por lo tanto, todas las providencias expedidas en
virtud de las competencias constitucionales aquí modificadas no podrán ser
objeto de solicitud de revocatoria en razón de lo estipulado en el presente
acto legislativo.
Parágrafo
transitorio 4°. Una vez entre en vigencia el presente acto legislativo, las
investigaciones disciplinarias que se estén adelantando contra los aforados
mencionados en los numerales 2 y 3 de este artículo serán remitidas a la Sala
de Investigación y Juzgamiento disciplinario de la Corte Suprema de Justicia en
el estado en el que se encuentren’.
ARTÍCULO 18.
Modifíquese el último inciso del numeral 1 y el numeral 2 del artículo 250 de la
Constitución Política, los cuales quedarán así:
‘Artículo 250.
(…)
1. (…)
La ley podrá
facultar a la Fiscalía General de la Nación para realizar capturas de manera
excepcional y en concordancia con los principios constitucionales. Igualmente,
la ley fijará los límites, delitos, eventos y circunstancias en que proceda la
captura. En estos casos, el juez que cumpla la función de control de garantías
lo realizará a más tardar dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes.
Excepcionalmente y atendiendo las circunstancias especiales en que se producen
ciertas capturas, la ley establecerá que la función de control de garantías se
realice en un término superior, el cual no podrá exceder de setenta y dos (72)
horas.
2. Adelantar
registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones.
En estos eventos el juez que ejerza las funciones de control de garantías
efectuará el control posterior respectivo a más tardar dentro de las treinta y
seis (36) horas siguientes. Excepcionalmente y atendiendo las circunstancia s
especiales en que se producen ciertos registros, allanamientos, incautaciones e
interceptaciones de comunicaciones, la ley establecerá que la función de
control de garantías se realice en un término superior, el cual no podrá
exceder de setenta y dos (72) horas. (…)’.
ARTÍCULO 19.
El Título del Capítulo Séptimo del Título Octavo de la Constitución Política,
quedará así:
‘CAPÍTULO
7
SISTEMA
DE GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Y CONSEJO NACIONAL DE DISCIPLINA
JUDICIAL’
ARTÍCULO 20.
El artículo 254 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 254.
El Sistema Nacional de Gobierno y Administración Judicial estará integrado por
tres (3) niveles, así:
a) El Consejo
de Gobierno Judicial, integrado por siete (7) miembros:
1. El
Presidente de la Corte Constitucional o su Vicepresidente, cuando este fuere
delegado.
2. El
Presidente del Consejo de Estado o su Vicepresidente, cuando este fuere
delegado.
3. El
Presidente de la Corte Suprema de Justicia o su Vicepresidente, cuando este
fuere delegado.
4. Un delegado
de los magistrados de Tribunal, elegido en la forma que lo determine el reglamento
del Consejo de Gobierno Judicial.
5. Un delegado
de los jueces, elegido en la forma que lo determine el reglamento del Consejo
de Gobierno Judicial.
6. Un delegado
de los empleados judiciales, elegido en la forma que lo determine el reglamento
del Consejo de Gobierno Judicial.
7. Un delegado
de las Facultades de Derecho de las universidades con acreditación de alta
calidad, elegido en la forma que lo determine el reglamento del Consejo de
Gobierno Judicial.
A las sesiones
del Consejo de Gobierno Judicial asistirán, con voz pero sin voto, el Ministro
de Justicia y del Derecho, el Fiscal General de la Nación, los miembros de la
Junta Ejecutiva de Administración Judicial y el Gerente de Administración
Judicial. De cada una de estas sesiones se levantará un acta, la cual será de
conocimiento público.
La Presidencia
del Consejo de Gobierno Judicial será ejercida, de manera alternada, por los Presidentes
de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte
Constitucional, de conformidad y por el período que estipule el reglamento del
Consejo de Gobierno Judicial atendiendo el criterio de estabilidad en su
conformación. El Presidente del Consejo de Gobierno Judicial será el
representante y vocero del sector jurisdiccional ante las demás ramas y órganos
del poder público y, como tal, deberá presentar informe anual ante el Congreso
de la República sobre el estado de la administración de justicia, sobre los
resultados, metas y planes establecidos para efectos de lo previsto en el
parágrafo transitorio del artículo 228 de la Carta, y podrá explicar el
anteproyecto de presupuesto del sector jurisdiccional de la Rama Judicial a las
comisiones conjuntas del Senado y la Cámara durante el trámite del mismo.
El reglamento
de cada Corporación determinará los casos en que su Presidente puede ser
relevado de ciertas funciones jurisdiccionales con el fin de atender las
competencias derivadas de su participación en el Consejo de Gobierno Judicial.
b) La Junta
Ejecutiva de Administración Judicial, integrada por tres (3) miembros:
1. Un delegado
permanente de la Corte Constitucional.
2. Un delegado
permanente de la Corte Suprema de Justicia.
3. Un delegado
permanente del Consejo de Estado.
Estos
delegados deberán ser profesionales en derecho, economía o administración, con
título de posgrado en ciencias administrativas, económicas o financieras y
tendrán, como mínimo, veinte (20) años de experiencia profesional relacionada
con dichas disciplinas o con el diseño de políticas públicas en materia de
justicia. Serán designados libremente para períodos de cuatro (4) años por la
respectiva corporación delegante, de la cual no podrán haber sido miembros.
c) La Gerencia
de Administración Judicial.
Parágrafo
transitorio 1°. El Consejo de Gobierno Judicial y la Junta Ejecutiva de
Administración Judicial empezarán a ejercer sus funciones dentro de los tres
(3) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, al
cabo de los cuales asumirán los asuntos de los que esté conociendo la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura de conformidad con la
distribución de competencias prevista en este acto legislativo. Todas las
actuaciones y decisiones que estén en firme a la entrada en vigencia del
presente acto legislativo conservarán plena validez y vigencia. Durante el
lapso de tres (3) meses antes mencionado, la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura seguirá ejerciendo sus funciones.
Así mismo se
garantizarán los derechos de las personas que se encuentren en listas de
elegibles para proveer dichos cargos.
Parágrafo
transitorio 2°. El Consejo Nacional de Disciplina Judicial empezará a ejercer
sus funciones dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia
del presente Acto Legislativo, al cabo de los cuales asumirá los asuntos de los
que esté conociendo la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura de conformidad con las competencias atribuidas a aquél en este
acto legislativo. Todas las actuaciones y decisiones que estén en firme en ese
momento conservarán plena validez y vigencia. Durante este lapso, la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura seguirá
ejerciendo sus funciones, con excepción del conocimiento de acciones de tutela.
Para tal
efecto, dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a la entrada en
vigencia del presente acto legislativo, la Corte Constitucional, el Consejo de
Estado, la Corte Suprema de Justicia y el Presidente de la República
presentarán a consideración del Congreso de la República las ternas para elegir
a los miembros del Consejo Nacional de Disciplina Judicial; y el Congreso
contará con un plazo adicional de cuarenta (40) días calendario para realizar
la respectiva elección’.
ARTÍCULO 21.
El artículo 255 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 255.
La Gerencia de Administración Judicial es la encargada de ejecutar los planes
sectoriales y el presupuesto y de administrar el recurso humano, el Sistema
Único de Información y Estadísticas Judiciales y las demás actividades
administrativas de la Rama, con sujeción a las políticas que dicte el Consejo
de Gobierno Judicial. Las estadísticas judiciales deberán ser producidas,
procesadas y difundidas conforme a los protocolos estadísticos establecidos por
la autoridad nacional competente.
El Gerente de
Administración Judicial deberá ser profesional, con título de posgrado en
ciencias administrativas, económicas o financieras y tener, como mínimo, veinte
(20) años de experiencia profesional relacionada, de los cuales diez (10) deben
corresponder al diseño, ejecución o evaluación de políticas públicas, la
administración pública o la gestión de la rama judicial. Su período será de
cuatro (4) años’.
ARTÍCULO 22.
El artículo 256 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 256.
Corresponde al Consejo de Gobierno Judicial el ejercicio de las siguientes
atribuciones:
1. Diseñar y
fijar las políticas del sector jurisdiccional de la rama judicial con el fin de
lograr una adecuada y oportuna administración de justicia.
2. Presentar,
a través de su Presidente, informes al Congreso de la República.
3. Fijar la
división del territorio para efectos judiciales, así como los lineamientos para
la creación, ubicación, redistribución, fusión, traslado, transformación y
supresión de tribunales, las salas de estos, los juzgados y cargos.
4. Aprobar los
reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de
justicia y para la descongestión de los despachos judiciales, así como los
relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos
cargos.
5. Aprobar la
reglamentación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en
los despachos judiciales, de la carrera judicial y del empleo de tecnologías de
la información y las comunicaciones en el servicio judicial con efectos
procesales, en los aspectos no previstos por el legislador.
6. De acuerdo
con los objetivos, los criterios y los límites generales que establezca la ley,
revisar, reasignar o fijar competencias de los despachos judiciales en
cualquiera de los niveles de la jurisdicción, a instancias de la Corte Suprema
de Justicia o del Consejo de Estado, para cada una de sus respectivas
jurisdicciones, o del Gerente de Administración Judicial por razones de
necesidad o de conveniencia apoyadas en estudios que evidencien una grave
situación de congestión actual o inminente con la finalidad de garantizar la
mejor prestación del servicio.
7. Aprobar el
proyecto de Plan Sectorial de Desarrollo.
8. Aprobar el
Proyecto de Presupuesto del sector jurisdiccional de la Rama Judicial, que
deberá ser remitido al Gobierno.
9. Decidir
sobre la creación de jueces con competencia nacional y sobre el cambio de
radicación y el traslado de procesos judiciales de cualquier jurisdicción,
cuando la ley no atribuya tal competencia a otra autoridad judicial.
10. Elegir al
Gerente de Administración Judicial, al Auditor de la Rama Judicial y al
Director de la Escuela de la Rama Judicial.
11. Organizar
la escuela de la rama judicial.
12. Recibir y
evaluar en sesión ordinaria los informes de las comisiones al exterior
otorgadas a los Magistrados o Jueces de la República, distintas de las
destinadas al cumplimiento de su función jurisdiccional.
13. Elaborar
las listas de elegibles, previa convocatoria pública, para la selección de los
Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En el acta
respectiva deberán constar los criterios que se tuvieron en cuenta para la
elaboración de las mismas.
14. Darse su
propio reglamento.
15. Las demás
que le atribuya la ley.
Parágrafo
transitorio 1°. Las demás funciones atribuidas por la ley a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura serán asumidas por la
Junta Ejecutiva de Administración Judicial, la cual podrá delegarlas en el
Gerente de Administración Judicial hasta tanto se expida la ley estatutaria a
que hubiere lugar.
Parágrafo
transitorio 2°. Las funciones atribuidas por la ley a las Salas Administrativas
de los Consejos Seccionales de la Judicatura seguirán siendo ejercidas por
ellas hasta tanto se expida la ley que atribuya tales funciones a otra
autoridad del Sistema Nacional de Gobierno y Administración Judicial.
Parágrafo
transitorio 3°. Se garantizarán sin solución de continuidad los derechos
adquiridos y de carrera judicial, en cualquier situación administrativa en la
que se encuentren, de quienes sean magistrados de las Salas Administrativas de
los Consejos Seccionales de la Judicatura a través de su incorporación en otros
cargos de igual o superior categoría en el Sistema Nacional de Gobierno y
Administración Judicial o en las demás corporaciones judiciales del país de
igual categoría. Así mismo se garantizan los derechos de las personas que se
encuentren en listas de elegibles para proveer dichos cargos.
Parágrafo
transitorio 4°. Una vez entre en vigencia el presente acto legislativo, el
Consejo de Gobierno Judicial tomará de inmediato las medidas administrativas
pertinentes para garantizar el cabal funcionamiento de las Salas a las que se
refieren los parágrafos 2º y 4º del artículo 235 de la Constitución, a efectos
de asegurar la continuidad de las actuaciones que pasan a ser de su
competencia.
Parágrafo
transitorio 5°. Los servidores públicos no magistrados, que al momento de
entrada en vigencia del presente acto legislativo se encuentren laborando en el
Consejo Superior de la Judicatura y en los Consejos Seccionales de la
Judicatura, conservarán la misma forma de vinculación laboral que traían y los
derechos propios de cada una de estas formas, bien sean de carrera judicial, de
provisionalidad o de libre nombramiento y remoción.
La
incorporación de los citados servidores públicos, será entonces en cargos de
igual o superior categoría en el Sistema Nacional de Gobierno y Administración
Judicial o en las demás corporaciones judiciales del país’.
ARTÍCULO 23.
Adiciónese un artículo nuevo a la Constitución, del siguiente tenor:
‘Artículo 256 A. Corresponde a la Junta Ejecutiva de Administración Judicial el ejercicio de las siguientes
atribuciones:
1. Crear,
ubicar, redistribuir, fusionar, trasladar, transformar y suprimir tribunales,
las salas de estos, los juzgados y cargos cuando así se requiera para la más
rápida y eficaz administración de justicia, así como crear salas desconcentradas
en ciudades diferentes de las sedes de los Distritos Judiciales, de acuerdo con
las necesidades de estos y de conformidad con la división del territorio y las
decisiones que para tal fin tome el Consejo de Gobierno Judicial.
En ejercicio
de esta atribución, la Junta Ejecutiva de Administración Judicial no podrá
establecer a cargo del tesoro obligaciones que excedan del monto global fijado
para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones.
De la misma
manera, con el propósito de evitar situaciones de congestión que puedan dilatar
la oportuna administración de justicia, se podrán crear en forma transitoria,
en cualquier especialidad o nivel de la jurisdicción, despachos de
descongestión que solo ejercerán las funciones que expresamente se precisen en
su acto de creación y, por tanto, podrán quedar exonerados, entre otros
aspectos, del conocimiento de procesos judiciales originados en acciones de
tutela, populares, de cumplimiento, hábeas corpus y de asuntos administrativos
propios de las corporaciones a las cuales sean adscritos.
2. Preparar
los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración
de justicia y para la descongestión de los despachos judiciales, así como los
relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos
cargos.
3. Preparar la
reglamentación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en
los despachos judiciales, de la carrera judicial y del empleo de tecnologías de
la información y las comunicaciones en el servicio judicial con efectos
procesales, en los aspectos no previstos por el legislador.
4. Administrar
la carrera judicial.
5. Elaborar
las listas para la designación y elección de funcionarios judiciales y enviarlas
a la entidad que deba designarlos, de acuerdo con el concurso de la rama
judicial. Se exceptúa la jurisdicción penal militar, la cual se regirá por
normas especiales.
6. Aprobar los
estados financieros del Sistema Nacional de Gobierno y Administración Judicial.
7. Velar por
el cumplimiento de los planes y proyectos del plan sectorial de desarrollo.
8. Llevar el
registro nacional de abogados y auxiliares de la justicia y expedir las
tarjetas profesionales.
9. Llevar el
control de gestión de calidad y expedir las directrices respectivas.
10. Aprobar el
Estatuto sobre expensas y costas con sujeción a la ley.
11. Analizar y
rendir concepto ante el Consejo de Gobierno Judicial acerca de los estudios que
presenten la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, para cada una de
sus respectivas jurisdicciones, o el Gerente de Administración Judicial como
sustento de una solicitud de revisar, reasignar o fijar competencias de los
despachos judiciales en cualquiera de los niveles de la jurisdicción.
12. Apoyar al
Gerente de Administración Judicial en la elaboración de los proyectos de Plan
Sectorial de Desarrollo y de Presupuesto del sector jurisdiccional de la Rama
Judicial.
13. Apoyar al
Director de la Escuela de la Rama Judicial en la elaboración de los planes de
formación y capacitación de los empleados y funcionarios judiciales.
14. Aprobar
los planes de formación y capacitación de los empleados y funcionarios
judiciales.
15. Darse su
propio reglamento.
16. Las demás
que le atribuya la ley.
Parágrafo. La
ley podrá atribuir privativamente la función prevista en el numeral 8 de este
artículo a un Colegio Nacional de Abogados, cuya creación y funcionamiento
serán definidos por el legislador’.
ARTÍCULO 24.
El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 257.
Corresponde al Gerente de Administración Judicial el ejercicio de las
siguientes atribuciones y funciones:
1. Garantizar
el eficiente funcionamiento del sistema judicial y promover el acceso a la
justicia.
2. Establecer
la estructura de la Gerencia de Administración Judicial, así como designar y
remover a los empleados de la misma.
3. Dotar a
cada una de las jurisdicciones de la estructura administrativa y de los medios
necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
4. Llevar el
control de rendimiento de las corporaciones y despachos judiciales.
5. Hacer
seguimiento permanente al empleo de tecnologías de la información y las
comunicaciones en el servicio judicial.
6. Elaborar
los proyectos de Plan Sectorial de Desarrollo y de presupuesto del Sector
Jurisdiccional de la Rama Judicial.
7. Elaborar el
proyecto de estatuto sobre expensas y costas con sujeción a la ley.
8. Ejecutar el
presupuesto del Sector Jurisdiccional de la Rama Judicial.
9. Elaborar la
propuesta de división del territorio para efectos judiciales, la cual será
remitida al Consejo de Gobierno Judicial.
10.
Administrar un sistema único de estadísticas judiciales, de conformidad con los
protocolos estadísticos establecidos por la autoridad nacional competente.
11.
Representar judicial y contractualmente a la rama jurisdiccional.
12. Elaborar
el informe anual de gestión que será remitido al Congreso de la República.
13. Las demás
que le atribuya la ley’.
ARTÍCULO 25.
La Constitución Política tendrá un artículo nuevo, del siguiente tenor:
‘Artículo 257 A. El Consejo Nacional de Disciplina Judicial estará integrado por nueve (9) consejeros elegidos
por el Congreso de la República para períodos personales de cuatro (4) años, de
ternas elaboradas a razón de dos (2) por la Corte Constitucional, dos (2) por
Consejo de Estado, dos (2) por la Corte Suprema de Justicia y tres (3) por el
Presidente de la República. Para ser miembro del Consejo Nacional de Disciplina
Judicial es necesario contar con los mismos requisitos que para ser magistrado
de la Corte Suprema de Justicia.
Corresponde al
Consejo Nacional de Disciplina Judicial el ejercicio de las siguientes
atribuciones jurisdiccionales, en los estrictos y precisos términos que se
establecen a continuación:
1. Examinar la
conducta y sancionar las faltas disciplinarias de los funcionarios y empleados
de la rama judicial y de los auxiliares de la justicia.
2. Examinar la
conducta y sancionar las faltas disciplinarias de los particulares, de los
notarios y de autoridades administrativas cuando actúen en ejercicio de
funciones jurisdiccionales, así como de los abogados.
3. Ejercer, de
oficio o a solicitud de parte, el poder preferente disciplinario en relación
con los procesos que se adelanten en ejercicio de la función disciplinaria en
los Consejos Seccionales de Disciplina Judicial que cree el legislador, así
como disponer el cambio de radicación de los mismos, en cualquier etapa.
4. Dirimir los
conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
5. Las demás
que determine la ley.
Parágrafo 1°. La
Ley podrá atribuir privativamente la función de examinar la conducta y
sancionar las faltas disciplinarias de los abogados a un Colegio Nacional de
Abogados, cuya creación y funcionamiento serán definidos por el legislador. En
este caso, el Consejo Nacional de Disciplina Judicial ejercerá, de oficio o a
solicitud de parte, el poder preferente disciplinario en relación con los
procesos que adelante dicho colegio.
Parágrafo 2°.
El Consejo Nacional de Disciplina Judicial y los Consejos Seccionales que cree
el legislador no conocerán de la acción de tutela.
Parágrafo
transitorio 1°. Se garantizarán sin solución de continuidad los derechos
adquiridos y de carrera judicial en cualquier situación administrativa en la
que se encuentren de quienes sean magistrados de las Salas Disciplinarias de
los Consejos Seccionales de la Judicatura a través de su incorporación en otros
cargos de igual o superior categoría en el Consejo Nacional de Disciplina Judicial,
en los Consejos Seccionales que cree el legislador, en los Tribunales
Superiores de Distrito Judicial o en los Tribunales Contencioso Administrativos
del país.
Parágrafo
transitorio 2°. Hasta tanto el legislador no defina la conformación, forma de elección
y funciones de los Consejos Seccionales de Disciplina Judicial, los actuales
Consejos Seccionales de la Judicatura seguirán ejerciendo sus funciones de
primera instancia. Estos Consejos Seccionales de la Judicatura no podrán
conocer de acciones de tutela’.
ARTÍCULO 26.
El artículo 277 de la Constitución Política quedará así:
‘Artículo 277.
El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y
agentes, tendrá las siguientes funciones:
1. Vigilar el
cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los
actos administrativos.
2. Proteger
los Derechos Humanos y asegurar su efectividad, con el auxilio del Defensor del
Pueblo.
3. Defender
los intereses de la sociedad.
4. Defender
los intereses colectivos, en especial el ambiente.
5. Velar por
el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas.
6. Ejercer
vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones
públicas y no tengan otra autoridad disciplinaria prevista en la Constitución o
la ley, inclusive de los funcionarios de elección popular; ejercer
preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones
correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.
7. Intervenir
en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea
necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los
derechos y garantías fundamentales.
8. Rendir
anualmente informe de su gestión al Congreso.
9. Exigir a
los funcionarios públicos y a los particulares la información que considere
necesaria.
10. Las demás
que determine la ley.
Para el
cumplimiento de sus funciones la Procuraduría tendrá atribuciones de policía
judicial, y podrá interponer las acciones que considere necesarias’.
ARTÍCULO 27.
Adiciónese a la Constitución Política un artículo transitorio del siguiente
tenor:
‘Artículo
transitorio 64. El Congreso de la República, dentro del año siguiente a la
expedición de este acto legislativo, aprobará una ley que efectúe una
nivelación y diferenciación salarial para los funcionarios y empleados de la
rama judicial’.
ARTÍCULO 28.
Adiciónese un artículo 284 B a la Constitución Política, del siguiente tenor:
‘Artículo 284
B. Los parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y
primero civil, así como el cónyuge o compañero permanente de quien participe en
la postulación, nominación o elección de los Magistrados de la Corte
Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de los
miembros del Consejo Nacional de Disciplina Judicial, del Sistema Nacional de
Gobierno y Administración Judicial y del Consejo Nacional Electoral, del Fiscal
General de la Nación, del Procurador General de la Nación, del Defensor del
Pueblo, del Contralor General de la República, del Auditor General de la
República y del Registrador Nacional del Estado Civil no podrán ser nombrados
en ningún cargo dentro de la respectiva corporación o entidad durante el
período de ejercicio de las funciones de quien resultare elegido en la misma ni
dentro del año siguiente a su retiro, excepto aquellos cargos que por concurso
de carrera administrativa o concurso de méritos ingresen a la respectiva
Corporación o entidad’.
ARTÍCULO 29.
Adiciónese a la Constitución Política un artículo transitorio del siguiente
tenor:
‘Artículo
transitorio 65. Cuando exista conflicto de intereses en el debate y votación de
los proyectos de ley que desarrollen el presente acto legislativo, para todos
los efectos de conformación de quórum y toma de decisiones se tendrá como
número de miembros la totalidad de los integrantes de la Corporación, excluidos
aquellos que tuvieren conflicto de interés aceptado en relación con un asunto
determinado’.
ARTÍCULO
NUEVO. El artículo 134 Constitucional quedará así:
‘Artículo 134.
Los miembros de las corporaciones públicas de elección popular no tendrán
suplentes y solo podrán ser reemplazados en caso de muerte, incapacidad física
absoluta para el ejercicio del cargo, y renuncia justificada y aceptada por la
respectiva corporación’.
Artículo 30.
El presente acto legislativo rige a partir de su promulgación y deroga las
disposiciones que le sean contrarias.”
"MINISTERIO
DEL INTERIOR
DECRETO
NÚMERO 1351 DE 2012
(25 JUN 2012)
Por
el cual se convoca al Congreso de la República a sesiones extraordinarias
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En
ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 138 y 200 numeral 2
de la Constitución Política
CONSIDERANDO
Que
corresponde al Gobierno en relación con el Congreso convocarlo a sesiones
extraordinarias.
Que el
Presidente de la República recibió procedente del Congreso el oficio del pasado
20 de junio de 2012, con el cual se remite el proyecto de Acto Legislativo
007/11 Senado-143/11 Cámara, acumulado a los proyectos 09/11, 11/11, 12/11 y
13/11 Senado "por medio del cual se reforman artículos de la Constitución
Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras
disposiciones ", con el fin de que proceda a su promulgación.
Que el
Gobierno estimó que debía abstenerse de tramitar dicha promulgación y, en su
lugar, devolver con objeciones al Congreso el proyecto respectivo, toda vez que
en el trámite de sus disposiciones y en el contenido de las mismas se observan
serias deficiencias jurídicas y de conveniencia que atentan contra el orden
constitucional y la seguridad jurídica de los colombianos.
Que el
ejercicio de las funciones propias del Jefe de Estado está orientado por el
compromiso ineludible de acatar, respetar y hacer cumplir la Constitución y,
con ello, de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Carta. Este compromiso se evidencia en el ejercicio de sus funciones autónomas,
pero también en el cumplimiento de los deberes que involucran a otras
autoridades públicas. No por otro motivo el artículo 113 de la Constitución
advierte que los "diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas
pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines".
Preservando el ámbito de las competencias de las distintas autoridades
públicas, es deber del Presidente de la República, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales" cumplir y hacer cumplir los preceptos de la
Constitución Política.
Que en el día
de hoy, atendiendo a lo dispuesto por el artículo 197 de la Ley 58 de 1992, el
Gobierno ha procedido a publicar en el Diario Oficial el texto de dichas
objeciones.
Que ninguna
norma de la Constitución prohíbe de manera explícita la presentación de
objeciones gubernamentales contra actos legislativos.
Que, el
artículo 227 de la Ley 58 de 1992 señala que «Las disposiciones contenidas en
los capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean
incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite
legislativo constituyente plena aplicación y vigencia.». Por lo cual, si la
objeción prevista expresamente para los proyectos de leyes compatible en el
procedimiento de aprobación del acto legislativo, entonces su aplicación es
legalmente admisible.
Que el
artículo 138 de la Constitución Política dispone que el Congreso de la
República se reunirá en sesiones ordinarias o extraordinarias, pero en modo
alguno limita la naturaleza de las materias o asuntos de que puede ocuparse en
una u otra clase de sesiones.
Que el
artículo 375 de la Carta dice que el trámite de los actos legislativos tendrá
lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos, lo cual, respecto del Acto
Legislativo "por medio del cual se reforman artículos de la Constitución
Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras
disposiciones" ya se cumplió.
Que el
trámite de objeciones es un procedimiento distinto del de aprobación del acto
legislativo, respecto del cual no opera la limitación a que se refiere el
artículo 375 constitucional.
Que se hace
necesario que el Congreso de la República examine prontamente las objeciones
que han sido publicadas, a fin de que tanto las autoridades públicas como los
ciudadanos conozcan el destino de la reforma constitucional que a todos interesa
y concierne, y tengan certeza jurídica sobre la reforma constitucional.
DECRETA
ARTÍCULO
PRIMERO. Convocase al Honorable Congreso de la República a sesiones
extraordinarias desde el día 27 hasta el día 28 de junio del año 2.012.
ARTÍCULO
SEGUNDO. Durante el período de sesiones extraordinarias señalado en el artículo
anterior, el Honorable Congreso de la República se ocupará exclusivamente de
examinar las objeciones presidenciales que han sido presentadas al proyecto de
Acto Legislativo 007/11 Senado-143/11 Cámara, acumulado a los proyectos 09/11,
11/11, 12/11 Y 13/11 Senado "por medio del cual se reforman artículos de la
Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan
otras disposiciones.
ARTÍCULO
TERCERO. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE Y
CÚMPLASE.
Dado en
Bogotá D .C., a los
FEDERICO
RENGIFO VÉLEZ
El
MINISTRO DEL INTERIOR
JUAN
CARLOS ESGUERRA PORTOCARRERO"
EL
MINISTRO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
A LA SENTENCIA
C-524/13
CONVOCATORIA
DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA A SESIONES EXTRAORDINARIAS AL CONGRESO EN
REFORMA DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Inhibición de la Corte
Constitucional (Salvamento de voto)/PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE
REFORMA A LA JUSTICIA-Competencia de la Corte Constitucional para definir
si el Presidente de la República estaba facultado para formular objeciones y si
podía convocar al Congreso a sesiones extraordinarias y si este a su vez podía
aceptarlas y disponer el archivo definitivo (Salvamento de voto)/PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Facultad para formular objeciones al proyecto de
acto legislativo de reforma a la justicia (Salvamento de voto)/PRESIDENTE DE
LA REPUBLICA-Facultad para convocar al Congreso a sesiones
extraordinarias para que se pronunciara sobre objeciones al proyecto de acto
legislativo de reforma a la justicia (Salvamento de voto)
En cuanto a la decisión
inhibitoria respecto del proyecto de Acto Legislativo, considero que la Corte
Constitucional debía definir si el Presidente de la República estaba o no
facultado para formular objeciones por razones de inconstitucionalidad e
inconveniencia; si en ese contexto el Presidente de la República podía convocar
al Congreso a sesiones extraordinarias; y si este a su vez podía aceptarlas y
disponer el archivo definitivo del acto. Solo de esta manera podía la Corte
determinar si el archivo del proyecto de acto demandado se efectuó o no dentro
del marco constitucional vigente. En síntesis, sostengo que el Presidente de la
República sí estaba facultado para formular objeciones al proyecto de acto
legislativo de reforma a la justicia, tanto de inconstitucionalidad como de
inconveniencia, y abstenerse de sancionarlo devolviéndolo al Congreso de la
República para que decidiera sobre ellas. De la misma forma, haciendo uso de
las competencias previstas en el ordenamiento jurídico, el Presidente estaba
autorizado para convocar al Congreso a sesiones extraordinarias con el fin de
que se pronunciara en relación con las objeciones, quien a su vez era el
competente para aceptarlas o rechazarlas. Antes que acciones de hecho fueron
estas actuaciones válidas que condujeron a que la reforma nunca produjera
efectos jurídicos, ni tuviese vocación de producirlos, no sólo por la voluntad
expresa del Congreso de archivarla definitivamente, sino porque a consecuencia
de ello el acto nunca fue promulgado. En este orden de ideas, teniendo en
cuenta que el archivo del proyecto no ocurrió en contravía de las reglas del
procedimiento legislativo, ni en detrimento de la voluntad del Congreso en su
condición de Constituyente derivado, sino dentro de los cauces
constitucionales, en realidad no existió ningún acto reformatorio de la Carta
Política, ni el mismo fue promulgado, lo que inexorablemente conducía a un
fallo inhibitorio. Lo anterior, por supuesto, sin desconocer las graves
irregularidades identificadas en el proceso de formación del acto de reforma a
la administración de justicia, en especial las que se presentaron luego de
conformada la comisión accidental de conciliación durante la segunda vuelta (a
decir verdad con la aquiescencia del Gobierno, de las plenarias del Congreso y
de otras autoridades), que no sólo distorsionaron la esencia del proyecto
originario sino que desnaturalizaron el propósito constructivo propio de las
deliberaciones parlamentarias en la formación de la voluntad democrática.
Asunto que, sin embargo, no correspondía juzgar a la Corte.
ESTADO
SOCIAL DE DERECHO-Concepto (Salvamento de voto)/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Garantía básica en un Estado de Derecho
(Salvamento de voto)
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Competencia
de la Corte Constitucional (Salvamento de voto)
Referencia:
expediente D-9218
Demanda de
inconstitucionalidad contra el decreto 1351 de 2012, “por el cual se convoca
al Congreso a sesiones extraordinarias”, y “contra el texto conciliado y
después aprobado por las plenarias de cámara y senado y listo para su
publicación”, del proyecto de acto legislativo 007/11 Senado –
143/11 Cámara, “por medio del cual se reforman los artículos de la
Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan
otras disposiciones”.
Con el acostumbrado respeto por la
posición de la mayoría, me veo obligado a salvar el voto. Las mismas razones
por las cuales me aparté de la SENTENCIA C-474 DE 2013[117], cuando la mayoría no
acogió la ponencia que en su momento presenté a consideración de la Sala Plena
de la Corte, me llevan a discrepar de esta decisión.
En cuanto a la decisión
inhibitoria respecto del proyecto de Acto Legislativo, considero que la Corte
Constitucional debía definir si el Presidente de la República estaba o no
facultado para formular objeciones por razones de inconstitucionalidad e
inconveniencia; si en ese contexto el Presidente de la República podía convocar
al Congreso a sesiones extraordinarias; y si este a su vez podía aceptarlas y
disponer el archivo definitivo del acto. Solo de esta manera podía la Corte
determinar si el archivo del proyecto de acto demandado se efectuó o no dentro
del marco constitucional vigente.
En síntesis, sostengo que el
Presidente de la República sí estaba facultado para formular objeciones al
proyecto de acto legislativo de reforma a la justicia, tanto de
inconstitucionalidad como de inconveniencia, y abstenerse de sancionarlo
devolviéndolo al Congreso de la República para que decidiera sobre ellas. De la
misma forma, haciendo uso de las competencias previstas en el ordenamiento
jurídico, el Presidente estaba autorizado para convocar al Congreso a sesiones
extraordinarias con el fin de que se pronunciara en relación con las
objeciones, quien a su vez era el competente para aceptarlas o rechazarlas.
Antes que acciones de hecho
fueron estas actuaciones válidas que condujeron a que la reforma nunca
produjera efectos jurídicos, ni tuviese vocación de producirlos, no sólo por la
voluntad expresa del Congreso de archivarla definitivamente, sino porque a
consecuencia de ello el acto nunca fue promulgado.
En este orden de ideas, teniendo
en cuenta que el archivo del proyecto no ocurrió en contravía de las reglas del
procedimiento legislativo, ni en detrimento de la voluntad del Congreso en su
condición de Constituyente derivado, sino dentro de los cauces
constitucionales, en realidad no existió ningún acto reformatorio de la Carta
Política, ni el mismo fue promulgado, lo que inexorablemente conducía a un
fallo inhibitorio.
Lo anterior, por supuesto, sin
desconocer las graves irregularidades identificadas en el proceso de formación
del acto de reforma a la administración de justicia, en especial las que se
presentaron luego de conformada la comisión accidental de conciliación durante
la segunda vuelta (a decir verdad con la aquiescencia del Gobierno, de las
plenarias del Congreso y de otras autoridades), que no sólo distorsionaron la
esencia del proyecto originario sino que desnaturalizaron el propósito
constructivo propio de las deliberaciones parlamentarias en la formación de la
voluntad democrática. Asunto que, sin embargo, no correspondía juzgar a la
Corte.
Para brindar la mayor coherencia
argumentativa posible, a continuación me permito reseñar los fundamentos de la
ponencia que en su momento fue presentada ante la Sala Plena pero que no fue
acogida por la mayoría[118]:
“1.- De la competencia de la Corte Constitucional
Desde el auto admisorio de las
demandas dentro de los expedientes D-9200 y D-9218, se reconoció que existe
discusión respecto de la competencia o no de la Corte para pronunciarse en
relación con aquéllas[119].
El análisis constitucional en
este sentido es verdaderamente complejo por varias razones: desde la entrada en
vigencia de la Carta Política de 1991 esta es la primera ocasión en la que en
el proceso de formación de un acto legislativo, habiéndose aprobado por el
Congreso en ocho (8) debates y conciliado las diferencias entre lo aprobado por
ambas cámaras, cuando el asunto es remitido al Presidente de la República para
su promulgación, este se abstiene de hacerlo y en su lugar formula objeciones
por inconveniencia e inconstitucionalidad. También es la primera vez en la que,
para dar trámite a dichas objeciones, el Presidente de la República convoca al
Congreso a sesiones extraordinarias, las cuales son aceptadas, se procede al
archivo de la reforma y, en consecuencia, nunca se promulga el acto de
enmienda.
Para dilucidar la controversia lo
primero que debe tenerse en cuenta es que en un Estado Social de Derecho, como
el que reconoce la Constitución de 1991, no puede haber actos ni actuaciones de
las autoridades públicas que se sustraigan del control constitucional. Los pronunciamientos
de la jurisprudencia al respecto son significativos[120].
Por ejemplo, en la Sentencia C-319 de 2007 la Corte sostuvo:
“El Estado y
el derecho son una misma cosa.  Se puede afirmar que existe una equivalencia
entre Estado y derecho.  El derecho organiza el poder del Estado.  Cuando el
orden positivo es eficaz podemos hablar que el Estado está siendo eficaz a
través de un orden coactivo que se reconoce como derecho.
De ahí, que las acciones de los hombres
pueden ser imputadas al Estado.  Es decir, la imputación solo puede efectuarse
cuando dicha acción está determinada de manera específica por el orden
jurídico.  Esta acción solo tendrá valor como acto de Estado siempre y cuando
sea la ejecución del ordenamiento jurídico.
Así las cosas, decir órgano del estado es
lo mismo que decir órgano del derecho.[121]
El Estado de Derecho implica entonces,
necesariamente, la limitación del poder del Estado por el derecho.  Por
consiguiente, en un Estado de Derecho los actos de éste son realizados en su
totalidad de conformidad  con el orden jurídico.  Por ende,  el Estado de
Derecho constituye un orden coactivo de la conducta humana.
Así entonces, en el Estado de Derecho se
parte de la base de que quien gobierna es la ley y no los hombres; y
lógicamente todos los órganos del Estado así como el gobernante deben estar
sometidos al derecho.  La ley del Estado de Derecho proviene de la manifestación
de la voluntad general, por consiguiente exclusivamente la libertad de los
hombres puede verse limitada a través de la ley.
En
este orden de ideas, el Estado de Derecho apareja consigo el encuadramiento
jurídico del poder que trae como resultado la eliminación de las
arbitrariedades  no sólo por parte de los gobernantes sino de los mismos
órganos del Estado”. (Resaltado fuera de texto)
Con el mismo derrotero, en la
Sentencia C-1154 de 2008 se recordó que el control constitucional es un
presupuesto y garantía básica dentro del Estado de Derecho. Dijo entonces la
Corte:
“De acuerdo
con Kelsen, ‘el orden jurídico no es un sistema de normas de derecho situadas
en un mismo plano, ordenadas equivalentemente, sino una construcción escalonada
de diversos estrados de normas jurídicas’[122].
En esa medida, el reconocimiento de la Constitución como norma jurídica sólo se
garantiza en cuanto existan mecanismos de control que aseguren su superioridad
frente a normas de inferior jerarquía. El control constitucional se erige
así como ‘una garantía básica dentro del Estado de derecho con el fin de hacer
efectivo el principio de integridad y supremacía de la Constitución’[123]”.
(Resaltado fuera de texto)
Similares consideraciones fueron
expuestas en el Auto 288 de 2010, cuando sostuvo este tribunal[124]:
“En un Estado de Derecho no puede haber acto normativo que se sustraiga
del control constitucional, pues uno de su axiomas es la sujeción del poder de
las autoridades públicas al imperio de la ley. Además, si la Constitución es
ley de leyes, no puede concebirse un acto jurídico exento de control
constitucional.
Recuérdese que uno de los fundamentos del control judicial a los actos
del poder público fue la idea según la cual las limitaciones emanadas de la
Constitución “sólo pueden mantenerse en la práctica a través de los tribunales
de justicia, cuyo deber ha de ser el declarar nulos todos los actos contrarios
al sentido evidente de la Constitución”[125]. Tales postulados han sido retomados de manera
insistente por la doctrina autorizada, en particular al examinar las
características del constitucionalismo contemporáneo[126]. En este sentido, “no es concebible la
Constitución como norma, y menos la Constitución del Estado social y
democrático de Derecho, si no descansa en la existencia y efectividad de los
controles”[127]. También se ha señalado que “para que un Estado
merezca el calificativo de constitucional es preciso que cuente con una
auténtica Constitución normativa”[128], lo cual necesariamente supone la
existencia de control de constitucionalidad.
(…)
Así pues, teniendo en cuenta que la Carta Política de 1991 pregona la
existencia de un estado social y democrático de derecho (art.1 CP) y reconoce
de manera expresa el carácter normativo y supremo de la Constitución (art. 4
CP), no puede aceptarse la coexistencia de normas contrarias a ella. De
presentarse esta eventualidad, el mecanismo del control constitucional se
convierte en el cauce institucional para asegurar su primacía jerárquica y
expulsar del ordenamiento jurídico las normas que la desconozcan. No de otra
forma puede concebirse la fuerza vinculante, normativa y suprema de la
Constitución[129]”. (Resaltado fuera de texto)
Es así como la doctrina ha
reconocido que “la garantía judicial, es otra de las características que viene
a conformar la práctica social que fundamenta la supremacía”[130],
por cuanto “el criterio de la fiscalización judicial es el único que parece que
funciona como indicio seguro de la existencia de una relación de superioridad
jerárquica”[131].
Con el norte conceptual
brevemente reseñado, el Constituyente de 1991 confió a este tribunal la guarda
de la supremacía e integridad de la Carta Política. Para tal fin, la primera de
las competencias asignadas fue, precisamente, la de velar porque “los actos
reformatorios de la Constitución” se ajustaran a las reglas procedimentales
diseñadas para su aprobación:
“ARTÍCULO
241.- A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este
artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
1.- Decidir
sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra
los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su
origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación”. (Resaltado fuera de
texto)
A su turno, el artículo 379
superior dispuso que las demandas contra dichos actos solo procederán “dentro
del año siguiente a su promulgación”:
“ARTICULO 379.
Los Actos Legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto
de convocación de la Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados
inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título.
// La acción pública contra estos actos sólo procederá dentro del año
siguiente a su promulgación, con observancia de lo dispuesto en el artículo
241 numeral 2”. (Resaltado fuera de texto)
En esta oportunidad la discusión
gira en torno a si en realidad existe o no un “acto reformatorio de la
Constitución” y si su falta de “promulgación” inhibe la competencia de la
Corte.
Algunos consideran que el
Presidente de la República solo tenía competencia para ordenar la promulgación
del acto, de manera que no podía formular objeciones ni el Congreso tramitarlas
en sesiones extraordinarias. En su concepto, son estos verdaderos actos de
poder contrarios al ordenamiento jurídico, que de no ser examinados por la
Corte frustrarían la voluntad democrática y la transparencia del proceso mismo
de reforma constitucional.
Otros, por el contrario, aseguran
que no existe un acto normativo reformatorio de la Constitución. Plantean, de
un lado, que el Presidente sí podía formular objeciones y el Congreso
tramitarlas disponiendo el archivo definitivo del proyecto; y de otro, que como
en cualquier caso el acto nunca fue promulgado no puede activarse la
competencia de este tribunal.
A primera vista podría pensarse que
la Corte carece de competencia en tanto las acciones de inconstitucionalidad
están dirigidas contra un acto que no fue promulgado, conforme lo establece el artículo
379 Superior. Sin embargo, existen razones para llegar a una conclusión
diferente.
En efecto, como ya fue explicado,
la supremacía y fuerza normativa de la Constitución sólo se puede garantizar
materialmente a través de alguna forma de justicia constitucional, que
comprende dos postulados: “uno es que el poder debe estar limitado; otro, que
esa limitación ha de ser una tarea judicial”[132].
Por tanto, la premisa de que se debe partir en un Estado constitucional de
Derecho es que “la Constitución sólo cobra sentido en cuanto norma con
pretensión de validez y eficacia: es, como las demás normas, un mandato a ser
cumplido. Por ello (también como ocurre respecto de las demás normas) exige una
garantía, es decir, un mecanismo que asegure una reacción en caso de
incumplimiento, defendiendo la efectividad de los mandatos contenidos en el
texto constitucional (…) mediante los mecanismos de control de
constitucionalidad de la actuación de los poderes públicos”[133].
De manera que siendo la Corte el
juez natural para revisar los vicios de procedimiento o de competencia de los
actos reformatorios de la Constitución (art. 241-1 y 379 de la CP), ello
comprende la facultad de determinar cuándo se está o no en presencia de un
“acto reformatorio”, por ejemplo en aquellos eventos en los cuales no se hace
la promulgación mediante actuaciones contrarias a la Carta Fundamental.
En otras palabras, el Tribunal
Constitucional está habilitado para corroborar si la no promulgación de una
enmienda constitucional siguió los cauces institucionales. Piénsese, por
ejemplo, en una reforma de origen popular refrendada siguiendo los cánones
constitucionales y estatutarios, pero que finalmente no es promulgada por el
Presidente de la República por calificarla de “inconveniente” o
“inconstitucional”. ¿Puede este ser considerado como un acto que no es
susceptible de control judicial por el solo hecho de no haber sido promulgado?
Adicionalmente, la Corte
considera que esa discusión no quedó zanjada en la decisión que resolvió el
recurso de súplica contra el auto de rechazo de las demandas D-9203 y D-9213,
interpuestas respecto del mismo texto ahora acusado. En efecto, en el Auto 074
de 2013 esta corporación no resolvió si la falta de promulgación del acto
ocurrió o no dentro de los parámetros fijados por la Constitución y la ley,
decisión que, como se ha visto, no solo puede sino que debe ser susceptible de
análisis constitucional.
Recuérdese que en la reciente
Sentencia C-400 de 2013 la Corte reiteró que “en el diseño del sistema jurídico
colombiano no tienen cabida normas y actuaciones excluidas del control
constitucional, cualquiera sea su modalidad”[134].
Así las cosas, siendo la Corte
Constitucional el juez de los actos reformatorios de la Constitución, es
necesariamente competente para pronunciarse en relación con las demandas contra
los actos que se reclaman como tales por haber sido aprobados por el Congreso
de la República, cuando se propone como vicio de procedimiento en su formación
la falta de promulgación de la reforma por haberse formulado y aceptado
objeciones gubernamentales respecto de aquellos (art. 241 y 379 CP).
2.- Problemas jurídicos y metodología
de análisis
Teniendo en cuenta las
consideraciones expuestas corresponde a la Corte resolver los siguientes
problemas jurídicos:
(i)
Si en el proceso de formación de un acto legislativo el Gobierno
Nacional está facultado para formular objeciones por razones de
inconstitucionalidad e inconveniencia.
(ii)
Si en ese contexto el Presidente de la República puede convocar al
Congreso a sesiones extraordinarias para que se pronuncie sobre las objeciones
presentadas; y si este a su vez puede aceptarlas y disponer el archivo
definitivo del acto.
A partir de lo anterior podrá
evaluarse si hay lugar o no a emitir un pronunciamiento de fondo cuando en el
proceso de formación de un acto legislativo se han presentado objeciones por el
Presidente de la República, las mismas han sido aceptadas por el Congreso, se
ha archivado la reforma y en consecuencia el acto nunca ha sido promulgado.
Por razones metodológicas la Sala
considera necesario hacer referencia al trámite impartido en el Congreso de la
República al proyecto de Acto Legislativo 007 de 2011 Senado (acumulado con los
proyectos números 9 de 2011, 11 de 2011, 12 de 2011 y 13 de 2011 Senado) – 143
de 2011 Cámara, desde su presentación hasta la admisión de la objeción integral
de inconveniencia general y el archivo de la reforma. A continuación abordará
el análisis de los problemas jurídicos planteados y, en el evento en que haya
lugar a un pronunciamiento de fondo, entrará a valorar los cargos de
inconstitucionalidad formulados por los demandantes.
3.- Del trámite impartido al proyecto
de acto legislativo “por medio del cual se reforman artículos de la
Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan
otras disposiciones”.
3.1.- Aspectos relevantes de la
exposición de motivos
El proyecto de acto legislativo “por
medio del cual se reforma la Constitución Política en asuntos relacionados con
la justicia”, fue presentado por el Ministro del Interior y de Justicia el
4 de agosto de 2011 y publicado en la Gaceta del Congreso núm. 566 de la misma
fecha.
La exposición de motivos fue
presentada en dos partes. La primera es la introducción, en la que se indica en
líneas generales la importancia de que exista una pronta y cumplida
administración de justicia, teniendo como premisa la existencia de “cierto e
indiscutible consenso en Colombia relacionado con el hecho de que la justicia
no está operando adecuadamente”[135].
Añade que “[l]a ciudadanía reclama procesos ágiles y acceso al servicio
público, mediante un proceso judicial de duración razonable. En todas sus
manifestaciones, hoy la justicia colombiana se caracteriza por su morosidad y
por haberse convertido en un nuevo factor de exclusión social, amén de la
impunidad que se presenta en ciertas causas.”[136]
El Gobierno Nacional propuso como
ejes temáticos de la reforma los siguientes:
-       Seguridad
jurídica (acciones de tutela e inconstitucionalidad y control previo de
constitucionalidad);
-       Acceso
a la justicia y descongestión (funciones judiciales, derechos procesales de las
víctimas y desmonopolización del ejercicio de la acción penal);
-       Aspectos
institucionales (elección, requisitos, inhabilidades y edad de retiro forzoso
de magistrados);
-       Administración
de la Rama Judicial (creación del Consejo Superior Judicial);
-       Funciones
disciplinarias (investigación disciplinaria para abogados, fiscales, jueces,
magistrados, Procurador General de la Nación y Contralor General de la
República, magistrados de Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y
Consejo de Estado);
-       Juzgamiento
de aforados ante la Corte Suprema de Justicia (investigación y juzgamiento de
congresistas y otros aforados constitucionales, doble instancia, división de la
Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia y sistema acusatorio);
-       Funciones
nominadoras (cooptación para la elección de magistrados de la Corte Suprema de
Justicia, Consejo de Estado, Procurador General de la Nación y Contralor
General de la República).
Así las cosas, la reforma
constitucional estaba orientada a modificar los artículos 86, 116, 156, 174,
178, 186, 201, 231, 232, 233, 235, 237, 241, 250, 251, capítulo 7 del título
VIII, 254, 255, 256, 257, 267, 272, 276 y 341 de la Constitución Política. En
el ANEXO 1 se reseña el texto del articulado propuesto por el Gobierno
Nacional.
La segunda parte de la exposición
de motivos explica y sustenta las razones que justifican la enmienda
constitucional, haciendo referencia concreta a cada una de las citadas
disposiciones y a la propuesta de articulado.
3.2.- Modificaciones introducidas al
proyecto y texto aprobado por las plenarias en la primera vuelta (incluida la
comisión de conciliación)
El proyecto de Acto Legislativo
fue radicado como 007 de 2011 Senado (acumulado con los proyectos números 9 de
2011, 11 de 2011, 12 de 2011 y 13 de 2011 Senado) – 143 de 2011 Cámara. En el ANEXO
2 la Sala reseña cuáles fueron las modificaciones introducidas al proyecto
por las plenarias de Senado y Cámara de Representantes, así como el texto
conciliado en primera vuelta[137].
3.3.- Modificaciones introducidas al
proyecto por las plenarias en la segunda vuelta (incluida la comisión de
conciliación)
Tramitado el proyecto en segunda
vuelta, con ocasión de las discrepancias presentadas entre las células
legislativas, las Presidencias del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes conformaron una comisión accidental de conciliación, según lo
previsto en los artículos 161 de la Carta Política y 186 de la Ley 5ª de 1992
(reglamento del Congreso). Dicha instancia consideró que en el análisis y estudio
“se identificaron los artículos sobre los cuales no hay diferencias y
aquellos en los cuales no hay mayor controversia y se decidió preferiblemente
analizar artículo por artículo”[138],
de manera que propuso un texto conciliado a la totalidad del proyecto.
El 20 de junio de 2012 las
plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes aprobaron el
informe de conciliación, de lo cual dan cuenta las Gacetas del  Congreso núm.
417 y 631 de 2012, respectivamente.
En el ANEXO 3 la Corte
reseña cuáles fueron las modificaciones introducidas al proyecto en segunda
vuelta por las plenarias de Senado y Cámara de Representantes, al igual que el
texto conciliado.
3.4.- Objeciones formuladas por el
Presidente de la República
El día 20 de junio de 2012 el
presidente del Congreso remitió al presidente de la República “para su
promulgación”, el proyecto de Acto Legislativo N° 07/11 Senado-143/11
Cámara, acumulado a los proyectos 09/11, 11/11, 12/11 y 13/11 Senado “por
medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a
la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones”.
Sin embargo, mediante escrito del
25 de junio de 2012, el Presidente de la República se abstuvo de tramitar la
promulgación y en su lugar formuló objeciones al proyecto de acto legislativo
por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia. Al respecto, anota que “[e]l
Gobierno manifiesta que se abstiene de tramitar dicha promulgación y, en su
lugar, devuelve con objeciones al Congreso el proyecto respectivo, toda vez que
en el trámite de sus disposiciones en el contenido de las mismas se observan
serias deficiencias jurídicas y de conveniencia que atentan gravemente contra
el orden constitucional y la seguridad jurídica de los colombianos”[139].
A continuación la Sala reseña las razones plasmadas por el Gobierno Nacional.
3.4.1. Procedencia de las objeciones
Destaca como motivos generales
para objetar el proyecto de acto legislativo:
(i)
Violación del proceso de reforma constitucional que, en algunos casos,
ha implicado “exceso evidente en el ejercicio de las competencias de la
Comisión de Conciliación”[140];
y
(ii)
Graves defectos de articulación en el ordenamiento jurídico, “lo que
las convierte [se refiere a las disposiciones de la enmienda
constitucional] en piezas altamente inconvenientes para el funcionamiento
del Estado, para la administración pública, especialmente para la
Administración de Justicia, y para la vigencia de derechos y garantía públicas
de los asociados”[141].
En cuanto a la posibilidad de
acudir a otras alternativas para evitar la entrada en vigencia del proyecto de
acto legislativo demandado, opina que “no existe en el ordenamiento jurídico
nacional un recurso jurídico inmediato que garantice con reconocida eficiencia
la preservación de la integridad de la Constitución frente a vulneraciones
manifiestas o groseras del procedimiento de reforma”[142],
lo que ubica al Gobierno ante una “paradoja colosal: la norma más importante
del ordenamiento, el estatuto primordial de la Nación, se encuentra
desprotegido frente a los abusos que pueden cometerse en el ejercicio de sus
propios mecanismos de reforma. La Constitución es más vulnerable que una ley
ordinaria, incluso, más que un decreto reglamentario. Se encuentra inerme
frente a la violación de su propio régimen de transformación. La norma más
poderosa de la Nación es, a su vez, la más frágil y la más expuesta de ellas.”[143]
De esta manera, sostiene, la
remisión del proyecto de acto legislativo para que se lleve a cabo la
promulgación en el Diario Oficial, “no es un mero formalismo, ni (…) un
gesto de cortesía institucional”. Sobre el particular, dice:
“En un
escenario desprovisto de la posibilidad de objetar los proyectos de actos de
reforma a la Constitución, el gobierno solo representa el papel pasivo de
convidado de piedra: un simple actor cuya única línea en el libreto lo obliga a
publicar la reforma en el Diario Oficial. ¿Qué sentido tiene, entonces,
que la reforma se envíe al Presidente de la República? Si este no tiene
alternativa alguna a la de promulgarla, ¿por qué la ley ordena que se remita al
Presidente de la República y no le impone esta obligación al Presidente del
Congreso? ¿Qué función relevante, desde el punto de vista institucional,
político, jurídico, etc., cumple el Presidente de la República en esta remisión
sin sentido? Ninguna, evidentemente.
Por ello,
es este escenario, la única conclusión sensata y verdaderamente afortunada, (…)
es que la remisión del proyecto de acto de reforma al gobierno para efectos de
su promulgación busca permitirle manifestar sus objeciones antes de proceder a
la publicación, si fuere el caso, como aquí lo es. Una conclusión distinta iría
en contra del criterio de efecto útil que inspira la interpretación de las
normas constitucionales, criterio según el cual, las normas de la Carta
Fundamental han sido aprobadas con el propósito de que cumplan una finalidad
específica, y no para que no ejerzan ningún efecto o para que cumplan una
función banal.”
En definitiva, señala como
razones que justifican que la institución de las objeciones gubernamentales no
es incompatible con el proceso de aprobación de los actos legislativos, las
siguientes: (i) no está expresamente prohibida por la Constitución y es una
figura que se articula adecuadamente con el trámite de aprobación de los actos
legislativos, además de que su aplicación puede darse por expresa remisión del
Reglamento del Congreso[144];
(ii) no existe precedente constitucional “concreto, directo, explícito,
fruto de la reflexión profunda y reposada de los Magistrados de la Corte
Constitucional acerca de la posibilidad de que un gobierno presente objeciones
contra actos reformatorios de la Constitución”[145];
(iii) es una manifestación del principio de colaboración armónica, “por lo
que debe entenderse que el Presidente de la República no obstruye la voluntad
legítima del Congreso cuando las formula, sino que colabora con la conservación
del orden constitucional al ponerle de presente irregularidades graves que
pueden presentarse en el trámite de la reforma de la Carta”[146],
ni constituyen un veto; (iv) los mecanismos ordinarios previstos en el
ordenamiento jurídico para controlar la legitimidad del proceso de reforma
constitucional, no brindan una solución inmediata para evitar la entrada en
vigencia de actos legislativos “en los que se hayan verificado graves
afectaciones de orden constitucional que pongan en peligro la estabilidad
institucional y la vigencia de los derechos y garantías públicos”[147];
(v) responde a la necesidad de asegurar la existencia de la Carta Política “y
garantiza la vigencia plena de sus valores y principios, y la de los derechos y
deberes en ella incorporados”[148];
y (vi) buscan la preservación del proceso de reforma constitucional, “derivado
de la jerarquía suprema de las normas de la Carta.”[149]
3.4.2. Objeciones por
inconstitucionalidad que tienen origen en los vicios provocados por el
desbordamiento de la competencia de la comisión de conciliación “que exponen
en forma grave la institucionalidad judicial”, y por desconocimiento de otros
aspectos del trámite legislativo
Luego de hacer referencia a la
jurisprudencia de la Corte Constitucional que ha encontrado compatible la
conformación de comisiones de conciliación con el proceso legislativo
constituyente, siempre y cuando se presenten discrepancias o diferencias en los
textos aprobados por cada una de las plenarias, trámite que en cualquier caso
debe atenerse a los principios de identidad y consecutividad, “so pena de
exceder el límite material de la competencia que se ejerce en dicha instancia”[150],
presenta las siguientes objeciones:
(i) En relación con el numeral 4°
del artículo 235 de la Constitución Política, en lo que se refiere a la función
de investigación y acusación de los funcionarios allí mencionados, “[n]inguna
diferencia existió en la voluntad de ambas Cámaras en cuanto a que ese fuera el
diseño institucional para la investigación y acusación que operaría en los
asuntos contra esos altos funcionarios”[151],
en tanto al finalizar el trámite legislativo ambas cámaras fueron coincidentes
en señalar “que la Fiscalía General de la Nación (Fiscal General de la
Nación, del Vicefiscal General de la Nación o de sus delegados de la Unidad de
Fiscalías ante la Corte Suprema de Justicia), sería la autoridad responsable de
la investigación y acusación de los funcionarios allí mencionados”[152],
y su juzgamiento ante la Corte Suprema de Justicia.
No obstante, agrega, sin
competencia alguna la comisión “eliminó la frase ‘previa acusación del
Fiscal General de la Nación, del Vicefiscal General de la Nación o de sus
delegados de la unidad de fiscalías ante la Corte Suprema de Justicia’ con lo
cual despojó a dicha autoridad de la referida atribución de investigación y
acusación y, adicionalmente, añadió la palabra ‘Investigar’ al inicio del
texto, dejando entonces en cabeza de la Corte Suprema de Justicia la atribución
de investigar y acusar a los funcionarios a los que alude el numeral, como
agregada a la que tenía de sólo juzgar a dichos funcionarios.”[153]
Añade que “la voluntad coincidente
e inequívoca de las plenarias (sic) Cámaras en cuanto a que la
investigación y juzgamiento quedará en cabeza de autoridades separadas, resultó
abiertamente desconocida e instrumentalizada para adoptar una fórmula normativa
que la contradijo en forma evidente, lo cual resulta suficiente para acreditar
el vicio que se genera por esta causa, es decir, la voluntad de las plenarias
no era otra que la de que la Fiscalía General de la Nación hiciera las veces de
ente investigador y acusador y la Corte Suprema de Justicia, las de juzgador.”[154]
Concluye que dicha modificación
“expone la institucionalidad judicial y, en particular, a la Fiscalía General
de la Nación a paralizar cerca de 1.500 investigaciones a su cargo sobre esos
funcionarios, así como a la eventualidad de que los que estén detenidos queden
en libertad.”[155]
Así mismo, hace referencia a la
modificación del numeral 2° de la misma disposición (art. 235 CP), que incluye
a los secretarios generales de Senado y Cámara como funcionarios con fuero
especial, cuya investigación y juzgamiento le correspondería a la Corte Suprema
de Justicia, lo cual atenta contra el principio de consecutividad.
Por otra parte, asevera que la
inclusión de los funcionarios previstos en el numeral 4° del artículo 235 de la
Constitución, a fin de que la Sala de Investigación y Calificación de la Corte
Suprema de Justicia adelante la etapa de investigación penal, “comporta el
desconocimiento flagrante del principio de consecutividad”[156]
y conlleva el otorgamiento de “una prerrogativa para la que nunca se les
consideró como beneficiarios a lo largo de los debates parlamentarios, cual es
la prevista en el parágrafo 2° del mismo artículo que consiste en que solo
pueden ser ‘privados de la libertad con posterioridad al proferimiento de la
resolución de acusación en firm[e] en su contra, salvo que sean
aprehendidos en caso de flagrante delito’.”[157]
Precisa que la adición del mencionado numeral, “comporta además graves
problemas de inconveniencia, dado que un enorme catálogo de funcionarios
públicos gozarían de esta garantía, que está dada y diseñada únicamente para
proteger el ejercicio de ciertos cargos, claramente determinados por el
constituyente derivado.”[158]
Finalmente, cuestiona el modelo
diseñado para la elección de los Magistrados de la Sala de Investigación y
Calificación de la Corte Suprema de Justicia, porque si bien hubo diferencias
entre lo aprobado en sexto y octavo debate, la intención de las plenarias
siempre fue garantizar el principio de imparcialidad. En tal virtud anota que “el
texto conciliado no es una mera ‘fórmula nueva’ para allanar las diferencias
sino que se trata de un artículo nuevo con cuya creación la Comisión de
Conciliación se excede en el ejercicio de sus competencias por cuanto implica
una alteración sustancial del artículo”[159],
a lo que agrega, la inconveniencia de que “sean los miembros de la Sala
Plena de la Corte Suprema de Justicia -quienes, dicho sea de paso, serían los
competentes para decidir la segunda instancia de los procesos penales contra
los aforados según el parágrafo 3° del mismo artículo del texto conciliado-
quienes presenten tres (3) de las ternas para elegir a los Magistrados de la
Sala de Investigación y Calificación, por cuanto no habría una verdadera
garantía de independencia e imparcialidad de los unos frente a los otros, en
grave perjuicio de las garantías procesales de los aforados.”[160]
(ii) Respecto de los artículos
183 y 184 de la Carta Política, que aluden a la acción de pérdida de
investidura para los congresistas, muestra que en la plenaria del Senado el
régimen acogido fue el de gradualidad, mientras que en el pleno de la Cámara el
mismo se elimina; y en lo concerniente a la violación de las inhabilidades, se
trasladó a la acción de nulidad electoral, “lo cual se entendió como una
depuración de las causales que consultaría la gravedad de las infracciones.”[161]
Indica que la comisión accidental
de conciliación integró ambas propuestas acogiendo un modelo permisivo, “pero
eliminó uno de los mínimos connaturales del mismo [régimen de
inhabilidades]”[162],
lo que “representa un claro desborde de los límites de su competencia, y un
abuso de poder, pues se trata de una alternativa que no consulta la voluntad de
las cámaras, pues terminó por configurar un régimen de pérdida de investidura
que no fue siquiera considerado como parte de las opciones discutidas en el debate
parlamentario”[163].
Así las cosas, destaca que “se produjo la fusión de dos sistemas
incompatibles y diametralmente diferentes, al punto que su armonización en uno
solo alteró sustancialmente una y otra propuesta legislativa. Más
aún, contradijo la finalidad de las Plenarias consistente en evitar abusos y
racionalizar la figura, por cuanto condujo necesariamente a la inoperancia y la
anulación de la misma”[164].
Refiere que en el octavo debate la
Cámara de Representantes desconoció el principio de consecutividad al extender
el procedimiento de la acción de pérdida de investidura a los demás procesos en
los que estén involucrados congresistas que se adelanten ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, “lo cual rompe la conexidad con los temas
antes aprobados”[165].
(iii) Sostiene que la inclusión
del numeral 2° del artículo 135 de la Carta Política, en el parágrafo 2° del
artículo 178 de la Constitución, igualmente desconoce la consecutividad que
debe caracterizar el procedimiento legislativo constituyente, en tanto “se
adicionó una nueva categoría de aforados [secretarios generales de Senado y
Cámara] que no habían sido tenidos en cuenta durante todo el trámite
anterior que surtió el Proyecto de Acto Legislativo”, hasta el sexto debate
cuando no fue un tema debatido y aprobado en la primera vuelta, por lo que “resulta
difícil encontrar un vínculo de conexidad material, teleológica, causal o
sistemática que permita concluir que la inclusión tardía en el trámite [de
dichos funcionarios] (…), dentro del grupo de aforados especiales, se
amparaba en la consideración según la cual ‘el tema’ venía tratándose en
estadios anteriores de dicho trámite, por lo cual tal adición no resultaba
plausible ni jurídicamente viable.”[166]
3.4.3.- Objeciones por inconveniencia
En sentir del Gobierno Nacional, su
procedencia está justificada en la grave situación que ocasionaría la entrada
en vigencia de algunas disposiciones del proyecto de acto legislativo. Las
objeciones presentadas fueron las siguientes:
3.4.3.1. Inconveniencia de prescindir
de una norma relacionada con el antejuicio político y fuero de algunos
funcionarios que actualmente lo ostentan
Anota que la iniciativa aprobada
en octavo debate en la Cámara de Representantes, incluía como atribución
especial de esa célula legislativa la de presentar ante el Senado la solicitud
de antejuicio político para el Presidente de la República o a quien haga sus
veces y el Vicepresidente de la República, por conductas que pudieran
constituir delitos, causales de indignidad o mala conducta, o faltas
disciplinarias o fiscales, según la Constitución y la ley, aun cuando hubieren
cesado en el ejercicio de sus cargos, supuesto en el cual sólo tendría
aplicación por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de sus funciones.
Empero, recalca que la comisión de conciliación excluyó la última precisión lo
cual implica que “aun cuando se les investigue por acciones ejecutadas con
ocasión de sus funciones, podrían ser objeto de investigación y juzgamiento,
sin considerárseles la posibilidad de antejuicio político ante el Congreso, ni
investigación y juzgamiento ante la Corte Suprema de Justicia.”[167]
Con todo, destaca que “el
adelantamiento de antejuicios políticos en asuntos contra el Presidente de la
República y Vicepresidente por parte de la Cámara de Representantes asegura un
proceso que corresponde a la jerarquía de dichos funcionarios, a la
importancias de sus respectivas investiduras, así como a las responsabilidades
constitucionales y legales que les ha asignado el marco constitucional y
legal.”[168]
3.4.3.2. Inconveniencia de la
distribución de funciones entre los tres niveles del Sistema Nacional de
Gobierno y Administración[169]
Sobre este particular, el
Presidente de la República presenta un cuadro comparativo de los textos
aprobados por las plenarias de Senado de la República y Cámara de
Representantes en sexto y octavo debate respectivamente, así como el que fue
objeto de conciliación, en el que quedaron precisadas las funciones de la
Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la Junta de Gobierno Judicial y
la Sala Ejecutiva de Administración Judicial, para concluir que la distribución
de atribuciones “resulta altamente inconveniente, por cuanto al asignársele
tantas y tan detalladas competencias a la Sala de Gobierno Judicial en materia
de ejecución, y no solo de dirección y diseño de política, se desnaturalizaría
su carácter de ente rector u órgano superior de decisión y planeación de
grandes políticas, planes y proyectos, al punto de confundirse con algunas de
las funciones de la Junta Ejecutiva de Administración Judicial la cual, en ese
caso, se tornaría absolutamente redundante.”[170]
Agrega que “[l]o anterior daría lugar, además, a la colusión o confusión de
ciertas competencias y a la necesidad de dotar a la Sala de Gobierno Judicial
de un aparato burocrático de apoyo a la gestión, que en nada se compadece con
el diseño pretendido y que incluso, podría llevar a la destinación de tiempo
completo de los miembros de esta Sala, lo cual, por la naturaleza de sus
cargos, resulta a todas luces de imposible cumplimiento.”[171]
En cuanto a las funciones
asignadas al Director Ejecutivo de Administración Judicial, estima que “son
demasiado robustas (…), lo cual implica un desquicio del sistema como fue
pensado en tres niveles de dirección, gestión y ejecución, con graves
repercusiones para el manejo de los cuantiosos recursos que maneja la rama
judicial, amén de los recursos adicionales que la misma reforma establece de
manera transitoria.”[172]
Opina que el modelo adoptado por la
Comisión de Conciliación, además de desnaturalizar el diseño de tres niveles
con funciones claramente definidas, “aumentaría la presión burocrática sobre
el primero de tales niveles y empoderaría excesivamente al Director Ejecutivo
de la Rama Judicial, derivando en un esquema aún menos eficiente que el
actualmente vigente, con lo que se defraudaría toda la finalidad del acto
legislativo.”[173]
3.4.3.3. Inconveniencia de suprimir
el régimen de transición mientras se surte el reemplazo de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, y ausencia del mismo para
adelantar los procesos que contra aforados constitucionales cursan en la Corte
Suprema de Justicia
Indica que la plenaria de la
Cámara de Representantes en octavo debate, incluyó la transición para la
entrada en funcionamiento de los organismos que asumirían las funciones de la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, lo cual no ocurrió
en el pleno del Senado de la República en sexto debate. Así mismo, anota que el
texto conciliado no “prevé un régimen de transición para el remplazo (sic)
de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, tal y como sí
lo estipuló el texto definitivo aprobado en Plenaria de Cámara en segunda
vuelta.”[174]
De esta manera, destaca que “la exclusión de la norma que garantizaba un
período de transición para la entrada en funcionamiento del Consejo de Gobierno
Judicial y de la Junta Ejecutiva de Administración Judicial, en reemplazo de la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, genera un efecto
claramente inconveniente para la garantía del derecho al acceso a la
Administración de Justicia, pues impide el empalme con la nueva estructura
administrativa de la Rama Judicial. La supresión de esa norma tiene el efecto
de producir un traumatismo severo en la preservación de este derecho, al no
establecer qué órgano asumirá transitoriamente el cumplimiento de las funciones
que se requieren para garantizar la continua operación administrativa de la
justicia, en tanto se cumplen las actividades propias que exigen la puesta en marcha
de las instancias propuestas en el Proyecto de Acto Legislativo.”[175]
De otra parte, manifiesta que la
ausencia de normas de transición en el informe de conciliación para los
procesos en curso ante la Corte Suprema de Justicia de aforados
constitucionales, conlleva “una situación de limbo jurídico, altamente
inconveniente de cara a los principios constitucionales de celeridad, eficacia
y eficiencia que presiden el recto ejercicio de la función judicial, y además
ponen en entredicho la eficacia del derecho de acceso a la justicia. El vacío
sobre la determinación del régimen legal aplicable para el juzgamiento de los
aforados en el nuevo sistema, así como la ausencia de una norma que fije plazo
para la elección de los nuevos magistrados de las salas de Investigación y
Calificación y de Juzgamiento de la Corte Suprema de Justicia, generarán la
paralización de los procesos en curso. El Gobierno detecta que este vacío
regulatorio favorece a los actuales investigados.”[176]
3.4.3.4. Inconveniencia del régimen
de pérdida de investidura diseñado en la comisión de conciliación
Además de reiterar los motivos
que llevaron a objetar el mismo tema por razones de inconstitucionalidad, aduce
los motivos de inconveniencia en los siguientes términos: (i) el régimen de
pérdida de investidura no puede ser subjetivo, proporcional ni gradual en su
sanción, en la medida en que no se trata de un proceso de naturaleza
disciplinaria, toda vez que su finalidad “es la protección del principio de
representación política”[177];
(ii) la gradualidad desnaturaliza la acción y la hace nugatoria, teniendo en
cuenta “que en la práctica ninguna de las causales consagradas en la
reforma, tendrían vocación de prosperidad en razón a que sería casi imposible,
dada la obligación de demostrar ‘el dolo’ o la ‘culpa’ en la conducta”[178],
como sería el caso del conflicto de intereses o la gestión de negocios; y (iii)
no es conveniente eliminar el régimen de inhabilidades, en tanto es el que
admite eventualmente un análisis subjetivo, lo cual armoniza con el modelo
incorporado por la comisión de conciliación.
3.4.3.5. Inconveniencia del fuero
especial otorgado a los secretarios generales del Senado de la República y la
Cámara de Representantes
Señala el escrito que no existe
un principio de razón suficiente, ni está informado sobre parámetros de
proporcionalidad que se extienda la garantía foral a los secretarios generales
de ambas células legislativas, teniendo en cuenta que sus funciones y
responsabilidades “son de estirpe meramente administrativas, de
coordinación, de verificación y de control al interior del Congreso de la
República, las cuales resultan ajenas y distintas a la labor legislativa
propiamente dicha, resultando excesivo y gratuito el fuero que en su favor
prohíja y establece la reforma, y que implica, (…) un antejuicio político ante
el Congreso y un aforamiento ante la Corte Suprema de Justicia.”[179]
3.4.3.6. Inconveniencia de la
totalidad del proyecto de acto legislativo
Para terminar, el Presidente de la
República pone de presente las dificultades que acarrearía para la Rama
Judicial la entrada en vigencia de la enmienda constitucional e indica que a
pesar de que el articulado no fue objetado en su totalidad, los reparos sobre
la legitimidad y la inconveniencia de algunas de sus disposiciones son
suficientes para desarticular la totalidad de la reforma constitucional. Así lo
indica en su escrito:
“[D]ada la
gravedad de estas irregularidades y las previsibles consecuencias que su
implementación podría generar en la estabilidad institucional del país, en la
efectiva prestación del servicio de Administración de Justicia y en el
desarrollo transparente de la actividad parlamentaria, el Gobierno Nacional se
permite objetar la totalidad del articulado aprobado por el Congreso.
En efecto,
no obstante que el Gobierno no tiene objeciones respecto [de] los
artículos que no fueron expresamente enunciados en este escrito, los reparos
sobre la legitimidad de las disposiciones desarticulan inconvenientemente la
reforma, desprestigiando con ello todo el proceso de modificación
constitucional (…). Por ello, el hecho de que algunos artículos de la reforma
permanezcan como fueron aprobados podría generar un daño muy serio a la
Constitución Política, en la medida en que algunas de sus disposiciones podrían
no ser consistentes con el resto de sus normas.”[180]
En definitiva, destaca que “las
objeciones particulares contra las disposiciones en las que se detectaron
graves deficiencias de procedimiento y contenido tienen la magnitud de afectar
la totalidad del acto en virtud de que han tendido un manto de ilegitimidad
sobre todo el articulado del acto legislativo.”[181]
3.5.- Consideración y aprobación de
las objeciones presidenciales
En la misma fecha en que fueron
formuladas las objeciones gubernamentales (25 de junio de 2012), el Presidente
de la República dictó el Decreto 1351 de 2012, “por medio del cual se
convoca al Congreso de la República a sesiones extraordinarias” (27 y 28 de
junio de 2012), con el objeto de que “el Congreso de la República examine
prontamente las objeciones que han sido publicadas, a fin de que tanto las
autoridades públicas como los ciudadanos conozcan el destino de la reforma
constitucional que a todos interesa y concierne, y tenga certeza jurídica sobre
la reforma constitucional.” Dicha determinación se apoya en las siguientes
consideraciones: (i) el artículo 138 de la Carta Política dispone que el
Congreso de la República se reunirá en sesiones ordinarias y extraordinarias, “pero
en modo alguno limita la naturaleza de las materias o asuntos de que puede
ocuparse en una y otra clase de sesiones”; (ii) el artículo 375 de la
Constitución establece que el trámite de los actos legislativos tendrá lugar en
dos períodos ordinarios y consecutivos, lo cual está cumplido en el proyecto de
acto legislativo objetado; y (iii) el trámite de las objeciones es distinto al
de aprobación del acto, no resultando aplicable la limitación temporal prevista
en el citado artículo 375.
Para tal fin fue designada una
comisión accidental conformada por Senadores y Representantes, quienes en el
informe presentado[182],
luego de encontrar razonables las objeciones por inconstitucionalidad e
inconveniencia al proyecto de enmienda constitucional, concluyen “que ante
la contundencia de los argumentos de objeción que han sido expuestos por el
Gobierno Nacional, que encontramos fundados y razonables, específicamente el de
la Objeción integral de inconveniencia general, que afecta la totalidad
del proyecto, haciéndolo insubsanable, nos permitimos proponer a las honorables
Plenarias de Senado de la República y de la Cámara de Representantes: Admitir
la Objeción de inconveniencia general, que presentó el Gobierno Nacional al
Proyecto de Acto Legislativo (…), y en consecuencia votar afirmativamente la
objeción integral y su consecuente archivo definitivo e inmediato.”[183]
En sesión del 28 de junio de
2012, las plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes
acogieron la objeción de inconveniencia general del proyecto de acto
legislativo propuesta por la comisión accidental y, en consecuencia,
dispusieron su archivo definitivo, decisión que fue publicada en las Gacetas
del Congreso núm. 576 y 584 de 2012, respectivamente.
3.6.-
Balance general del trámite de enmienda constitucional
La descripción efectuada de los
cambios de los contenidos normativos del proyecto de acto legislativo
demandado, a lo largo de los debates en el Congreso de la República, incluida
la comisión de conciliación conformada al finalizar la segunda vuelta, tiene
por objeto presentar algunas conclusiones que aportarán elementos de juicio en
los desarrollos ulteriores de esta providencia.
En primer lugar, de la exposición
de motivos de la iniciativa legislativa de origen gubernamental se tiene que su
finalidad estaba encaminada a garantizar una pronta y cumplida administración
de justicia, “mediante un proceso de duración razonable.” Con tal
propósito, los aspectos más representativos de la versión original del proyecto
de reforma constitucional fueron los siguientes: (i) procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales; (ii) otorgamiento de funciones
jurisdiccionales a determinados funcionarios judiciales, autoridades
administrativas, notarios, centros de arbitramento y/o de conciliación y
abogados; (iii) eliminación del Consejo Superior de la Judicatura y en su lugar
creación del Consejo Superior Judicial (conformado por la Sala de Gobierno y la
Gerencia de la Rama Judicial)[184];
(iv) inclusión del Vicepresidente de la República para que, en el marco de la
función judicial atribuida al Congreso, se investigara y juzgara por la Cámara
de Representantes y el Senado de la República, respectivamente; (v)
incorporación del principio de doble instancia en los procesos penales para los
Congresistas ante la Corte Suprema de Justicia y aplicación únicamente para los
delitos cometidos con posterioridad a la entrada en vigencia del acto
legislativo; (vi) elección, requisitos, inhabilidades y edad de retiro forzoso
de magistrados de altas cortes, sin incluir extensión del período individual;
(vii) inclusión del Vicefiscal General de la Nación o de sus delegados de la
unidad de fiscalías ante la Corte Suprema de Justicia para acusar a los
funcionarios señalados en el numeral 4° del artículo 235 de la Constitución,
incluidos los congresistas; (viii) ampliación del control previo o preventivo
de constitucionalidad ante la Corte Constitucional; (ix) derechos de las
víctimas en el curso de la investigación y juzgamiento en el proceso penal y
desmonopolización del ejercicio de la acción penal; y finalmente, (x) inclusión
expresa de la no reelección de Contralor General de la República y postulación
de la terna para Procurador General de la Nación sólo por el Presidente de la
República.
En segundo lugar, el proceso
deliberativo de formación del proyecto de enmienda constitucional conllevó
discrepancias en los contenidos normativos entre las Cámaras, de lo cual dan
cuenta los cuadros comparativos (ANEXOS) en los que se muestran los textos
aprobados por las plenarias del Senado de la República y la Cámara de
Representantes, que al final de cada período ordinario hicieron necesaria la
conformación de comisiones de conciliación (art. 161 de la CP y 186 de la Ley
5ª de 1992). Empero, fue con ocasión de la segunda comisión accidental, es
decir, al cabo del octavo debate, que se presentaron serias y profundas
desavenencias respecto de la competencia funcional de esa instancia
legislativa, circunstancia que motivó al Gobierno Nacional a formular
objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia, absteniéndose,
en consecuencia, de tramitar la promulgación de la reforma, en la medida en que
el fin de la enmienda constitucional se desdibujó sustancialmente.
En tercer término, el Presidente
de la República cimenta las objeciones de inconstitucionalidad en el
desbordamiento de la competencia de la comisión de conciliación, exponiendo
gravemente la institucionalidad judicial, y en el desconocimiento de principio
de consecutividad. Sobre ese particular fue categórico en afirmar que: (i)
respecto del numeral 4° del artículo 235 de la Carta Política no existió
ninguna diferencia en cuanto al diseño institucional para la investigación y
juzgamiento de los funcionarios allí indicados, resultando excesivo suprimir la
función de investigación que estaba a cargo de la Fiscalía General de la Nación
y agregarla de un solo plumazo a la Corte Suprema de Justicia, rompiendo con
ello la esencia del sistema acusatorio; agrega que se extendería el beneficio
de no poder ser privados de la libertad sino con posterioridad a la firmeza de
la resolución de acusación, a menos que fueran aprehendidos en flagrancia, lo
cual cobijaría a los secretarios generales del Senado de la República y la
Cámara de Representantes a quienes, adicionalmente, se les otorgó la categoría
de aforados especiales; (ii) es inconveniente el modelo diseñado para elegir a
los magistrados de la Sala de Investigación y Calificación de la Corte Suprema
de Justicia, en tanto la Sala Plena de dicha corporación, que actuaría como
segunda instancia, tendría la potestad de presentar tres (3) ternas para elegir
integrantes de la Sala; y (iii) la fórmula permisiva acogida para el régimen de
pérdida de investidura (gradualidad y eliminación del régimen de inhabilidad)
produjo una combinación de dos sistemas claramente incompatibles y diferentes.
Circunscribiéndose igualmente al
trámite de la comisión de conciliación, el Presidente de la República presenta
como razones de inconveniencia para la entrada en vigencia de algunas de las
disposiciones del proyecto: (i) la eliminación del antejuicio político para el
Presidente de la República o quien haga sus veces y el Vicepresidente de la
República, por hechos u omisiones ocurridos en el ejercicio de sus funciones;
(ii) la desnaturalización en el diseño de los tres niveles en los órganos de
administración de la Rama Judicial, al punto que destaca el inconveniente
paralelismo en las funciones asignadas a la Sala de Gobierno Judicial y a la
Junta Ejecutiva de Administración Judicial, a lo que añade el robustecimiento o
empoderamiento del Director Ejecutivo de Administración Judicial desde el punto
de vista funcional; (iii) la eliminación del régimen de transición mientras es
reemplazada la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y para
los procesos que cursan ante la Corte Suprema de Justicia contra aforados
constitucionales; (iv) el modelo diseñado para el régimen de pérdida de
investidura de los congresistas; y (v) la extensión del fuero constitucional a
los secretarios de la Cámara de Representantes y el Senado de la República y,
por consecuencia, la posibilidad de que sean destinatarios del antejuicio
político y del juzgamiento ante la Corte Suprema de Justicia.
Así mismo, pone en evidencia que
aun cuando no haya sido objetada la totalidad del articulado, los reparos de
legitimidad que recaen sobre algunos de sus contenidos son suficientes para
irradiar la totalidad del proyecto de acto legislativo, dado que su
implementación generaría un impacto negativo en la institucionalidad del país y
en la efectiva prestación del servicio de administración de justicia. De allí
que haya objetado por inconveniente la totalidad de la enmienda constitucional.
En definitiva, esas razones de
inconstitucionalidad e inconveniencia en las que se apoya el escrito de
objeciones gubernamentales, y que ciertamente muestran la grave y profunda
mutación que sufrió el proyecto entre lo aprobado en los debates y la comisión
de conciliación, llevaron a que la comisión accidental designada encontrara
motivos suficientes, fundados y razonables, para proponer a las plenarias de
las cámaras la admisión de la objeción de inconveniencia general, la cual fue
acogida y condujo al archivo definitivo e inmediato de la iniciativa que
pretendía reformar la Constitución en temas relativos a la administración de
justicia.
La consideración del informe de
conciliación se llevó a cabo en el Senado de la República el 20 de junio de
2012[185].
En la presentación que efectuó el senador Jesús Ignacio García Valencia destacó
los siguientes puntos: (i) descongestión judicial; (ii) reorganización de la
administración judicial; (iii) eliminación del Consejo Superior de la
Judicatura; (iv) antejuicio político para los altos dignatarios del Estado; (v)
pérdida de investidura; y (iv) doble instancia para los aforados.
Posteriormente, el Senador Jorge Enrique Robledo Castillo, en su intervención
señaló:
“Lo primero
es que está claro que ese proyecto no atiende las necesidades de los
colombianos con respecto a la justicia, que ningún colombiano se haga ilusiones
pensando que sus problemas van a ser debidamente atendidos en cuanto a
necesidades de la justicia.
Por el
contrario, se utilizan los problemas para avanzar en la privatización de la
justicia, que es difícil que una cosa más retardataria que eso, porque
privatizar implica negar el derecho y es nada menos que el derecho a la
justicia y se aumenta además el poder del Presidente de la República y del
poder del ejecutivo en relación con la Rama Judicial, o sea que se vulnera nada
menos que la separación de los poderes. Si uno le pide a un computador bien
poderoso que le diseñe una reforma a la justicia bien reaccionaria, le sale
esta, le sale esta, no tengo la menor duda, pero además lograron una hazaña,
la empeoraron en la conciliación, yo no pensé que lo lograran y sin embargo lo
lograron.
La
empeoraron en la conciliación porque le aumentaron los poderes al Presidente de
la República, en relación con lo que tiene que ver con el juzgamiento de los
congresistas y le aumentaron las gabelas a los propios congresistas, gabelas
que se nos están volviendo un descrédito para el Congreso de Colombia.
Yo defiendo la idea, por supuesto, de la doble instancia y ese tipo de cosas, pero
es que aquí se les fue la mano en canonjías y por supuesto también fue bien
impresentable lo que se le hizo a los Magistrados de las Altas Cortes,
bochornoso realmente el espectáculo, ha quedado muy mal el Congreso de
Colombia, clamo al cielo para que se sepa que el Polo votó negativamente esa
reforma.
Por último,
señor Presidente, porque le advertí que iba a ser supremamente breve, el
trámite que se hizo en el día de ayer es abiertamente ilegal y ya son
muchas las organizaciones ciudadanas que han anunciado que van a demandar por
inconstitucional el proceso. Cuáles fueron las grandes ilegalidades para
mencionar solo las del día de ayer, aquí se votó el anuncio a esta votación, se
votó como a eso de las seis y media, siete de la noche y aquí a las nueve y
veinticinco de la noche no había llegado, según me certificó un documento que
me entregó el Secretario que aquí tengo, no había llegado una conciliación
firmada. Aquí había un papelito, pero en ningún momento se nos mostró una
conciliación firmada, o sea, que se llamó a votar una conciliación que no
existía y lo mismo pasó en la Cámara. En la Cámara apenas votaron la
conciliación ayer, como a eso de las diez y media de la noche, en la Cámara por
lo menos respetaron la apariencia y solo se votó el anuncio a la conciliación,
cuando la conciliación estaba debidamente registrada.
Pero
cometieron un crimen, que si se quiere es peor, y es que cuando el
Representante a la Cámara Germán Navas Talero le pidió al Presidente de la
Corporación, de la Cámara Representantes, que se verificara el quórum para
poder votar, es obvio porque votar sin quórum es mucho adefesio y una reforma a
la justicia, el Presidente Gaviria se negó a verificar el quórum y se votó en
montonera a pupitrazo limpio, cuando era evidente que no había quórum reglamentario.
A nuestro
juicio es notorio que con estas dos consideraciones, pero podría haber más, está
inhabilitada esa Reforma Constitucional para pasar, esperemos que las
influencias del Gobierno Nacional en las Altas Cortes no sea capaz de instaurar
una nueva etapa de tragedias para este país, que tiene que ver con que las
cortes actúen menos con la independencia que se supone deben actuar.
Entonces confirmar, señor Presidente, en esta constancia que me tendrá que
reconocer que es brevísima, que definitivamente lo que se hizo es una cosa por
completo indeseable, aquí unirme al clamor de la gente de la Rama Judicial
que dice reforma sí, porque se necesita una Reforma a la Justicia pero este proyecto
por supuesto es un proyecto por completo indeseable. Muchas gracias, señor
Presidente” (Las subrayas son agregadas).
Por su parte, el Senador Luis
Carlos Avellaneda Tarazona al concedérsele el uso de la palabra, sostuvo:
“Gracias,
Presidente. Yo había sido ponente, Presidente, en la Comisión Primera y ante la
Plenaria de este Proyecto de Acto Legislativo de Reforma Constitucional que
acompañé en la primera vuelta de la reforma, en la esperanza en que muchos de
los esperpentos que se venían planteando pudieran haber sido corregidos en el
camino. Sin embargo, en la segunda vuelta nos dimos cuenta por la posición
obtusa del Gobierno de que no habría lugar a defender autonomía de la rama
jurisdiccional y que ella iba a ser lesionada seriamente. Por eso,
adoptamos una postura de nuestra ponencia a solicitar el archivo de esta
iniciativa. (…)
En segundo
lugar, ya quiero decir, honorables Senadores y Senadoras, que esta reforma
me parece a mí absolutamente inconveniente para el país. La
desjudicialización significa quitarle a la justicia lo que es de la justicia, y
entonces en lugar de haber hecho una reforma projusticia, hemos hecho una
reforma contra la justicia. Esa reforma contra la justicia se expresa en la
medida en que a la Rama Jurisdiccional se le han quitado competencias que le
son propias por la naturaleza de sus funciones jurisdiccionales para
trasladárselas a empleados administrativos, a empleados jurisdiccionales, a
notarios y a abogados particulares. (…)
Pero
además, además, Presidente, me parece que el tema de los fueros no ha sido
bien articulado. El tema de los fueros no ha sido bien articulado, lo había
dicho en la sesión anterior y le llamé mucho la atención a los ponentes,
diciéndoles qué fuero vamos a hablar, de fuero frente a delitos, fuero frente a
faltas disciplinarias, a indignidad, a temas fiscales; precisemos muy bien,
dije yo. Si es aforamiento de delitos, ¿lo hacemos frente a todos los delitos?
Porque a veces se habla de todos los delitos, a veces se habla de delitos
comunes, a veces se habla de delitos relacionados con las funciones y no se
enmarcan las diferencias de procedimientos o de entes competenciales, ahí hay un
gran desastre.
En el tema,
(…) de la pérdida de investidura, me parece que se ha perdido esa figura que
traía la Constitución de 1991, al introducirse el criterio subjetivo del dolo o
la culpa. Antes la pérdida de investidura se daba frente al principio
objetivo, ahora prima el principio, ahora si no hay dolo o culpa no habrá lugar
a suspensión o pérdida de investidura.
En segundo
lugar, antes era pérdida de investidura, ahora se habla de suspensión de
investidura, sujeta al principio de proporcionalidad y la suspensión no podrá
ser superior a un año. Adendo, están todos los otros temas de la segunda
instancia en la que yo comparto la reforma, yo la comparto en ese tema. Pero lo
que sí no comparto es que esta reforma se constituya en una reforma temeraria,
contra los ciudadanos que quieran denunciar a los congresistas, y es temeraria
porque dice que ciudadano que formule una denuncia que puede resultar sin
objetividad será condenado en costas.
Ahí se
plantea el temor frente al ciudadano para que él pueda acudir pero además
prácticamente se le exige a ese ciudadano que sea prácticamente un abogado, que
haga una relación de hechos, que haga una relación de pruebas y hasta que haga
una relación pormenorizada de la causal, de la causal jurídica; es decir, casi
que un concepto de violación que es casi técnica de casación y lo digo porque
yo soy administrativista. De manera que allí me parece supremamente grave esta
reforma. (…)
Por eso,
Presidente, he dejado mi constancia sobre la inconstitucionalidad de trámites,
de trámite irregular de esta reforma y sobre todo he tratado de apuntar algunos
temas sobre la inconveniencia de este proyecto de ley. Lamento que la
celeridad, la celeridad con que se está tramitando esta reforma no pudiera
dejarme hacer una intervención en extenso para mostrar además cómo la reforma
es incongruente y como tiene muchos vicios, muchos errores en cuanto a la
nominación del nuevo sistema que ha de administrar la justicia.
Hay nombres
errados, contradictorios, dentro de la Reforma Constitucional, lo que indica la
rapidez, la esquizofrenia legislativa que yo he denunciado de la que sufre esta
reforma. Esta reforma no sale mal porque sus componentes, porque quienes la han
impulsado sean malos congresistas, sino porque aquí no hay el tiempo suficiente
para pensar”.
Enseguida en un aparte de su
intervención el Senador John Sudarsky Rosebaum, dijo:
“[E]sta
última conciliación que tuvo en el artículo actual 6º de la conciliación, en el
cual se eliminan las inhabilidades para la pérdida de investidura resulta
difícil tragar, porque finalmente lo que permite es una gran cantidad de
impunidad con respecto a actos que se habían prohibido específicamente y
constitucionalmente. Se nos ha dicho que por la vía de la nulidad este tema,
digamos, no permitiría que prosperara nadie que tuviera una inhabilidad en
posesionarse como Senador o Representante, como congresista a las Cámaras a las
cuales pertenecemos. (…)
En ese
sentido, me parece que en aras de la transparencia y la responsabilidad con los
electores, esta reforma a la justicia le ha dado un golpe adicional a la
idea de la rendición de cuentas y en ese sentido me parece un retroceso
democrático en las épocas en las cuales simplemente era muy fácil tener, que
fueron eliminados en la Constitución de 1991, para pertenecer a esta
Cámara.
Así que por
ello, como he anunciado, votaré negativamente a un proyecto que hubiera podido
ser excepcional, y que en el último momento, en el proceso de conciliación,
manchó su legitimidad. Muchas gracias, señor Presidente”.
A su turno, el Senador Carlos
Alberto Baena López puso de presente el sentido negativo del voto del Partido
MIRA, así:
“Presidente,
el Movimiento Mira va a votar negativo, como ya lo había venido haciendo, por
qué motivo, básicamente porque esta Reforma a la Justicia, recordaremos todos,
cuando fue presentada aquí en el Senado por parte del Ministro de Justicia, lo
que él argumentó como argumento de oro es que esta reforma, esta sí, ahora sí
de verdad, iba a favorecer a la sociedad colombiana, que era una reforma que
le iba a acercar la justicia al pueblo, que el pueblo iba a poder acceder a la
justicia, que iba a haber todas las condiciones y facilidades para que en
el país se superara la impunidad, que se iba a dotar a la justicia de todas las
herramientas, los componentes indispensables para que el pueblo confiara en la
justicia y el país pudiera superar todo lo relacionado con la justicia por mano
propia, que hubiera una legitimidad en la justicia, una confianza en la
justicia. Resultó ser una reforma muy diferente, una reforma que se
ocupó de los fueros, de quién juzga los altos funcionarios del Estado, de cómo
se nominan los cargos, una reforma muy distante del pueblo y muy distante de lo
que inicialmente se había dicho, y para completar el acceso a la justicia va a
tener dificultades porque ese principio de universalidad, de gratuidad que los
ciudadanos puedan acudir de manera expedita a la justicia, ahora van a
encontrar una barrera de entrada muy grande en tanto se delegan funciones en
notarios, en abogados, que no van a permitir una fácil accesibilidad a la
misma. Argumentos de orden social y argumentos de orden ético como se han
venido expresando en el debate, nos llevan a anunciar nuestro voto negativo por
este proyecto. Presidente, muchas gracias”.
La sesión Plenaria de la Cámara
de Representantes en la que fue considerado y aprobado el informe de la
Comisión de Conciliación, se realizó el 20 de junio de 2012[186].
Para el momento de la presentación del informe por parte del Secretario General
de esa célula legislativa, precisó que “[s]e identificaron los
artículos sobre los cuales no hay diferencias y aquellos en los cuales no
hay mayor controversia y se decidió preferiblemente analizar artículo por
artículo y la numeración a continuación corresponde al texto aprobado.” A
continuación, intervino la Representante Alba Luz Pinilla Pedraza, quien
afirmó:
(…) Los
abajo firmantes componentes de la bancada del Polo Democrático Alternativo
Germán Navas Talero, Iván Cepeda, Wilson Arias, Hernando Hernández y Alba Luz
Pinilla nos permitimos dejar constancia de nuestra oposición a la aprobación
del acta de conciliación del Proyecto de Acto Legislativo denominado Reforma a la
Justicia. No hemos encontrado en todo el curso de los debates una sola norma
que efectivamente agilice la justicia en beneficio del ciudadano o de los
ciudadanos, aquí se trata de conseguir prebendas para el Congreso a cambio de
otorgar prebendas para la Corte.
Para el
ciudadano se hizo imposible buscar una pronta y efectiva sanción para aquellos
Parlamentarios que violen prohibiciones de carácter legal y constitucional por
asuntos que deslinden de la dignidad del mismo. Es triste que todo un Congreso
busque congraciarse con sus jueces alargándoles el periodo y así demorar los
procedimientos que permitían una pronta sanción.
(…)
Para el
ciudadano se hizo imposible buscar una pronta y efectiva sanción para aquellos
Parlamentarios que violen prohibiciones de carácter legal y constitucional por
asuntos que deslinden de la dignidad del mismo. Es triste que todo un
Congreso busque congraciarse con sus jueces alargándoles el periodo y así
demorar los procedimientos que permitían una pronta sanción.”
El Representante Miguel Gómez
Martínez, manifestó:
“Gracias,
Presidente. Muy brevemente, desde el primer debate en Comisión manifesté mi
frustración por el hecho de que este proyecto de ley no atacaba los problemas
de fondo del Sistema Judicial en Colombia. Esperé a que cambiara de rumbo y en
varias ocasiones hice propuestas, con el fin de llamar la atención del Gobierno
y de los ponentes sobre los vacíos que este proyecto tiene; obviamente tiene
cosas positivas. Me parece que en líneas generales entregar la Dirección
Ejecutiva de la Rama a Especialistas en Administración Pública sin duda va a
generar una mejor utilización de los recursos.
Pero este
proyecto es enredado, complejo y no satisface las expectativas de los
colombianos en materia de lucha contra la impunidad. Se perdió, señor
Presidente, una ocasión histórica de abordar los cuellos de botella del Sistema
Judicial, el tema de la tutela, de la carrera judicial, los problemas serísimos
de politización de la justicia y de corrupción. Ni uno de esos temas está
siendo abordado por la Reforma y mantendremos, luego de aprobar este proyecto,
un Sistema Judicial débil e incoherente. Haber perdido esa ocasión histórica
es responsabilidad del Gobierno y del Congreso y, como yo no puedo
participar en ese desperdicio de voluntad política, he venido votando en contra
de este proyecto que considero que no solo no va a resolver los problemas de la
Justicia, sino que en muchos casos los va a agravar.
Por eso,
anunció que no acompañaré con mi voto la aprobación del Proyecto de Reforma a la
Justicia. Gracias, señor Presidente.”
Finalmente, la Representante
Gloria Stella Díaz Ortíz dijo:
“Gracias,
señor Presidente. El Movimiento Político MIRA nuevamente anuncia su voto
negativo a este proyecto de acto legislativo y las razones son muy concretas.
La primera
de ellas, porque como bien lo expresáramos esta Reforma a la Justicia no
cumple con las expectativas con las cuales se les vendió a los colombianos y
colombianas. Quiere decir esto que lo que se pretendía cuando el Gobierno
Nacional presentó la Reforma era acercar al ciudadano a la justicia y esto no
se cumplió.
Quiero
también decir que esta Reforma a la Justicia no garantiza que en Colombia no
haya impunidad. También esta Reforma a la Justicia no va a permitir el
descongestionamiento de toda de la Rama Judicial y algo muy delicado que
tiene esta Reforma a la Justicia y que nos obliga a votar negativo es que si
bien es cierto, señor Presidente, señor Ministro de Justicia, esta Reforma
tiene cosas buenas como lo es la doble instancia para los Congresistas porque
nadie podía quitar ese derecho que cualquier ciudadano lo tiene.
También es
que aquí hay cosas de fondo que éticamente no podría haberse presentando y no
voy a entrar a particularizar, pero será que los colombianos y colombianas que
están leyendo en minucia esta Reforma van a evidenciar que aquí hay cosas que
no se debieron hacer. Esto también lo digo, señor Presidente, porque no
estamos de acuerdo con que en la Reforma a la Justicia se haya extendido el
plazo a los Magistrados de las altas cortes. Esto no es bien visto, esto no
tiene presentación, y quiero decirle al señor Ministro de Justicia que el
Movimiento Político MIRA, desde el primer debate de este acto legislativo,
presentó proposiciones encaminadas a que esto tuviera otro norte y no fueron
aceptadas. Las cosas que quisimos hacer a favor de los colombianos y
colombianas en esta Reforma a la Justicia no fueron tenidas en cuenta y por eso
nuestro voto negativo y que así quede constancia en esta plenaria. Muchas
gracias, señor Presidente.”
Efectuada la reseña del trámite
legislativo, con especial énfasis en la comisión de conciliación conformada al
finalizar la segunda vuelta, pasa la Sala a analizar lo concerniente a la
facultad del Presidente de sancionar u objetar los actos legislativos, y del
Congreso de la República de pronunciarse en relación con ellas.
4.- La sanción y las objeciones
presidenciales en el proceso de formación de los actos legislativos.
Correlación entre ellas como expresión del sistema de frenos y contrapesos
Antes de efectuar cualquier
consideración sobre el particular, la Corte considera necesario determinar si
existe algún precedente jurisprudencial en cuanto a la facultad del Presidente
de la República de sancionar los actos legislativos y la correlativa
posibilidad de que respecto de ellos formule objeciones por inconveniencia o
inconstitucionalidad. Para tal fin se apoyará en los criterios y metodología
decantada en la jurisprudencia constitucional[187].
4.1.- Fuerza vinculante de las
sentencias de constitucionalidad
La circunstancia de que el
sistema jurídico colombiano se inscriba en la tradición romano-germánica ha
significado que la ley haya sido considerada generalmente como la principal
fuente de Derecho. Sin embargo, con la Carta Política de 1991 y la evolución y
consolidación de la jurisprudencia de este Tribunal se ha consolidado la idea
de que la Constitución debe ser entendida como una verdadera norma jurídica, en
tanto goza de eficacia directa y existen mecanismos de control diseñados para
asegurar su supremacía. Ello ha permitido precisar un entendimiento más
comprehensivo del artículo 230 Superior, en virtud del cual los jueces en sus
providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, adquiriendo para el efecto
un papel protagónico las decisiones judiciales de manera general, y de manera
específica las de la Corte Constitucional como órgano al que se le ha confiado
la guarda de la integridad y supremacía de la Carta[188].
Justamente por la necesidad de
que los sistemas jurídicos gocen de unidad y plenitud[189],
es que cada vez cobra mayor importancia la idea de que las decisiones
judiciales deben ser tenidas en consideración en la solución de casos
posteriores. Para el caso del control de constitucionalidad en el modelo
colombiano, el artículo 243 de la Constitución dispone que “[l]os fallos que
la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa
juzgada constitucional”, disposición que pone en evidencia la
obligatoriedad de las sentencias dictadas en el marco de las atribuciones que
le han sido conferidas (control abstracto y concreto de constitucionalidad).
Sin embargo, la aplicación de un
precedente no implica que la mención tangencial o marginal sobre un tema
específico sea suficiente para concluir que es vinculante en un caso posterior
sobre el que haya similitud y, en consecuencia, que existe cosa juzgada
constitucional. Lo que resulta relevante es entonces la ratio decidendi,
que se diferencia claramente de los obiter dictum y del decisum.
Este último se refiere a la resolución concreta (sea la declaratoria de
exequibilidad, inexequibilidad o la protección de un derecho), pero no resulta
suficiente para el cabal entendimiento de la sentencia. Por ello es necesario
acudir a algunos argumentos que encontrándose en la parte considerativa tienen
una relación inescindible con la decisión, en tanto son en últimas los que
permiten determinar el verdadero alcance del fallo, a diferencia de los obiter
dictum, que son dichos de paso o argumentos con fuerza persuasiva pero que
no vinculan en estricto sentido. Concretamente, en el ámbito de las sentencias
de constitucionalidad la Corte ha explicado lo siguiente:
“El decisum
o parte resolutiva, debe ser entendido entonces como la solución concreta a
un caso de estudio, es decir, la determinación de su la norma es o no
compatible con la Constitución (…)
La ratio
decidendi, por el contrario, corresponde a aquellas razones de la parte
motiva de la sentencia que constituyen la regla determinante del sentido de la
decisión y de su contenido específico. Es decir, es la ‘formulación del
principio, regla o razón general [de la sentencia] que constituye la base de la
decisión judicial’ (…).
Finalmente,
el tercer aspecto importante de la parte motiva de un fallo es el obiter dicta,
‘o lo que se dice de paso’ en la providencia; esto es, aquello que no está
inescindiblemente ligado con la decisión, como las ‘consideraciones generales’,
las descripciones del contenido jurídico dentro del cual se inscribe el
problema jurídico o los resúmenes de la jurisprudencia sobre la materia general
que es relevante para ubicar la cuestión precisa a resolver. El obiter dicta,
no tiene fuerza vinculante”[190].
La jurisprudencia ha señalado que
para identificar la ratio en el mismo ámbito es necesario tener en
consideración los siguientes elementos: (i) la norma objeto de decisión de la
Corte; (ii) el referente constitucional que sirvió de base a la decisión; y
(iii) el criterio determinante de la decisión[191].
De allí, que “[b]ajo estos supuestos, puede considerarse que se ha
identificado adecuadamente  la ratio de una sentencia de constitucionalidad,
cuando: i) La sola ratio constituye en sí misma una regla con un grado de
especificidad suficientemente claro, que permite resolver efectivamente  si la
norma juzgada se ajusta o no a la Constitución. Lo que resulte ajeno a esa
identificación inmediata, no debe ser considerado como ratio del fallo;  ii) la
ratio es asimilable al contenido de regla que implica, en sí misma, una
autorización, una prohibición o una orden derivada de la Constitución; y iii)
la ratio generalmente responde al problema jurídico que se plantea en el caso,
y se enuncia como una regla jurisprudencial que fija el sentido de la norma
constitucional, en la cual se basó la Corte para abordar dicho problema
jurídico. Tomando estos elementos en conjunto, se podrá responder, por ejemplo,
preguntas como las siguientes: 1) ¿por qué la Corte declaró inexequible una
norma de determinado contenido?, 2) ¿por qué concluyó que dicha norma violaba
cierto precepto constitucional?; 3) ¿por qué  fue necesario condicionar la
exequibilidad de una norma, en el evento de que la sentencia haya sido un fallo
condicionado?”[192].
Ahora bien para determinar cuándo
existe un precedente jurisprudencial vinculante debe, en primer término,
identificarse la decisión o el grupo de sentencias que prima facie se
hayan referido al asunto objeto de estudio. Luego ha de precisarse la
disposición examinada, el cargo de inconstitucionalidad planteado, el problema
jurídico sobre el que gravitó la discusión y las disposiciones constitucionales
que sirvieron de fundamento; por último, debe identificarse la regla de derecho
en la que se apoya el fallo. Con estos elementos es posible evaluar si una
decisión previa es vinculante para la resolución de un nuevo caso, o si las
circunstancias son diferentes y, por tanto, no es un precedente jurisprudencial
aplicable.
4.2.- No existe precedente vinculante
respecto de la sanción u objeción presidencial en el proceso de formación de
actos legislativos
Las sentencias de la Corte
Constitucional que han hecho referencia a la improcedencia de la sanción
presidencial y de las objeciones por inconstitucionalidad e inconveniencia en
el trámite de aprobación de actos legislativos son, en su orden, las
siguientes: C-222 de 1997, C-543 de 1998, C-208 de 2005, C-1053 de 2005 y C-178
de 2007. Sobre ellas debe la Sala determinar si constituyen precedente
vinculante, o si en caso de existir hay razones suficientes para apartarse de
estos.
4.2.1.- En la Sentencia C-222
de 1997 esta corporación estudió la demanda de inconstitucionalidad
interpuesta contra el acto legislativo 1 de 1996, “Por medio del cual se
modifican los artículos 299 y 300 de la Constitución Política”. En esa
oportunidad el cargo planteado por los demandantes estaba referido a que “una
parte de la norma reformada, consagrada en el texto original de la
Constitución, había sido reproducida por los autores del proyecto y fue
suprimida en el texto definitivo”. Sobre este aspecto recayó el problema
jurídico, de manera que no versó en cuanto a la procedencia o no de la sanción
y la objeción para los proyectos de acto legislativo.
Sin embargo, en los fundamentos
jurídicos de la decisión, al referirse a “las exigencias constitucionales de
las reformas a la Carta por la vía del Acto Legislativo”, la Corte hizo la
siguiente referencia contextual:
“El
artículo 157, numeral 4, de la Constitución exige, ‘para que un proyecto sea
ley’, el requisito de ‘haber obtenido la sanción del Gobierno’.
Al tenor
del artículo 165 Ibídem, ‘aprobado un proyecto de ley por ambas cámaras, pasará
al Gobierno para su sanción’. Agrega la norma que, si el Ejecutivo no lo
objetare, dispondrá que se promulgue ‘como ley’; y que, si lo objetare, lo
devolverá a la cámara en que tuvo origen.
Posteriormente,
tiene lugar la aceptación por las cámaras de lo observado por el Gobierno, la
insistencia en el proyecto por la mitad más uno de sus miembros, en el caso de
objeciones por inconveniencia, o la decisión de esta Corte, si las cámaras han
insistido en el proyecto objetado por el Presidente con base en razones de
inconstitucionalidad.
Ninguna
de estas posibilidades se da en el caso de los proyectos de Acto Legislativo,
pues además de la expresa referencia de las indicadas normas a los proyectos de
ley, el artículo 375, específico de las reformas constitucionales, no supedita
su entrada en vigencia a la sanción del Ejecutivo, ni autoriza a éste para
objetarlas”. (Resaltado fuera de texto)
Es importante aclarar que esa
sola mención no resulta definitiva para concluir que se está en presencia de un
precedente vinculante, toda vez que no responde al problema jurídico formulado.
Por el contrario, obedece a argumentos marginales que no pueden ser entendidos
como la ratio decidendi de la sentencia y que, por lo tanto, no vinculan
como precedente en el actual debate constitucional.
4.2.2.- La Sentencia C-543 de
1998 decidió sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo 1 de 1997 “Por
el cual se modifica el artículo 35 de la Constitución Política”. En la
acción pública se planteó como cargo de inconstitucionalidad la falta de
sanción del acto legislativo impugnado[193].
En esa ocasión la Corte, antes de
analizar cada uno de los cargos propuestos, incluido el relativo a la
procedencia de la sanción presidencial, hizo referencia a la “reforma de la
Constitución por el Congreso de la República –Actos Legislativos, requisitos
constitucionales y legales”, en el que indicó lo siguiente:
“En contra
de lo que afirma el demandante, la sanción es un requisito de validez
establecido por la Constitución única y exclusivamente para las leyes. Por
tanto, esa exigencia no es aplicable a los actos legislativos, como
expresamente lo señaló la Corte en la sentencia C-222/97, tantas veces citada,
al expresar:
‘Ninguna de
estas posibilidades (sanción y objeciones) se da en el caso de los proyectos de
Acto Legislativo, pues además de la expresa referencia de las indicadas normas
a los proyectos de ley, el artículo 375, específico de las reformas
constitucionales, no supedita su entrada en vigencia a la sanción del
Ejecutivo, ni autoriza a éste para objetarlas.’ (subrayas fuera de texto)
Además,
debe agregarse que los Actos Legislativos mediante los cuales el Congreso
reforma la Constitución no requieren de sanción presidencial, porque las
decisiones de la voluntad constituyente no pueden, por su misma naturaleza,
quedar subordinadas a la aquiescencia de ningún poder constituido, salvo la
competencia estricta y precisa atribuida a la Corte para efectos del control
formal.” (Resaltado fuera de texto)
Lo sostenido por la Corte daría
lugar, en principio, a concluir que la discusión acerca de la sanción
presidencial en el marco de los actos reformatorios de la Constitución se
encuentra zanjada. Sin embargo, existen varias razones para concluir lo
contrario.
En efecto, en aquella oportunidad
la Corte tomó como base algunas reflexiones de la Sentencia C-222 de 1997, las
cuales no hacían parte de la ratio decidendi sino que eran un obiter dictum,
por lo que en estricto sentido no eran precedente vinculante y no podían servir
de fundamento central de la decisión. De hecho, en aquella oportunidad la
propia Corte consideró que la referencia de esa sentencia “no es taxativa sino
meramente enunciativa”, de modo que “no es posible afirmar que esos son los
únicos preceptos que rigen el procedimiento de reforma de la Constitución
cuando lo lleva a efecto el Congreso”. Más aún, el fallo dejó en claro que
“corresponde entonces a esta Corporación al ejercer el control constitucional,
analizar en cada caso particular y concreto las normas del Reglamento que rigen
el trámite de los Actos Legislativos y determinar aquellas relativas a los
proyectos de ley que también serían aplicables, por expresa remisión del
artículo 227 de la ley orgánica”[194].
Concordante con lo anterior, es
preciso tener en cuenta que en aquél entonces la controversia constitucional no
versó sobre la relación entre sanción y objeciones presidenciales, lo cual es
perfectamente explicable en la medida en que el Gobierno no se había negado a
sancionar y promulgar el acto legislativo, ni tampoco formuló objeciones por
inconveniencia e inconstitucionalidad, como sí ocurrió en esta oportunidad.
En esa medida, la Sala estima que
el problema jurídico que fue resuelto en ese momento es diferente y no
equiparable al que ahora debe resolver, ya que el debate en torno al binomio
sanciones – objeciones presidenciales nunca fue abordado por el Tribunal Constitucional,
de manera que no existe precedente vinculante sobre el particular.
4.2.3.- En la sentencia C-208
de 2005 la Corte examinó los incisos 3° y 4° del artículo 13 del Acto
Legislativo 1 de 2003, “Por el cual se adopta una reforma política y se
dictan otras disposiciones”, en el que los cargos formulados descansaron
sobre la supuesta vulneración del principio de consecutividad, exceso de la
competencia de la comisión accidental de conciliación conformada al finalizar
la primera vuelta y falta de aprobación de una proposición sustitutiva.
Como puede verse, el debate
constitucional no discurrió sobre la facultad del Presidente de la República
para formular objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia a
los proyectos de acto legislativo; es decir, ninguno de los problemas jurídicos
propuestos por la Corte hizo referencia a esa cuestión. Sin embargo, dentro de
las consideraciones jurídicas de la decisión se refirió en un apartado a los “requisitos
constitucionales y reglamentarios que deben tenerse en cuenta en el trámite de
las reformas constitucionales por la vía del acto legislativo”. Allí se
indicó lo siguiente:
“El
artículo 157-4 de la Constitución, exige que para que un proyecto sea ley debe
haber obtenido la sanción del Gobierno. Esta posibilidad no se da en el caso
de los actos legislativos pues el artículo 375, específico de las reformas
constitucionales, no supedita su entrada en vigencia a la sanción del
ejecutivo, ni autoriza a éste para objetarlas.” (Resaltado fuera de
texto)
Esa afirmación realizada por la
Corte no constituye la razón central de la decisión, teniendo en cuenta que no
fue la respuesta al problema jurídico formulado sino que tan solo se enunció
como un obiter dictum (dicho al pasar), pero sin análisis detallado de
este punto dentro de los requisitos que debe agotar el Congreso de la República
en el proceso legislativo constituyente. Así las cosas, no puede ser
considerado como un precedente jurisprudencial que sea vinculante en la
discusión que ahora se desvela.
4.2.4.- A su turno, en la
sentencia C-1053 de 2005 esta corporación efectuó el juicio de
constitucionalidad del Acto Legislativo 2 de 2004, “por el cual se reforman
algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras
disposiciones”. En sentir del demandante, en el trámite de aprobación del
acto se desconocieron diversas reglas del procedimiento legislativo. Sin
embargo, no se planteó cargo alguno relacionado con la sanción y las objeciones
gubernamentales en el contexto de las enmiendas constitucionales aprobadas por
el Congreso.
En esa oportunidad la Corte,
luego de plantear los problemas jurídicos por resolver, entre los cuales
–insiste- no se propone cuestión alguna relativa a la discusión que ahora ocupa
la atención de este tribunal, incluye como consideración preliminar antes de
efectuar el estudio de los cargos, un título que se refiere a “las
características del control de constitucionalidad de los actos legislativos”,
en el que expresa:
“Ahora
bien, cabe recordar que esta Corporación señaló en las Sentencias C-222/97 y
C-387/97, atendiendo las características de la función Constituyente atribuida
al Congreso para la expedición de actos legislativos, que no resultan
aplicables  las disposiciones relativas a  (i) mensaje de urgencia (art. 163 C.P.) (ii) sesiones conjuntas de las Comisiones constitucionales (art.163, 341 y 346 C.P.) (iii) sanción y objeción gubernamental (Art. 157-4  y 165 C.P.).” (Resaltado fuera de texto)
Lo que puede advertirse de la
anotada mención es que no pasa de ser una referencia marginal o contextual, en
tanto no guarda correspondencia directa con la solución de los problemas jurídicos
planteados, razón suficiente para considerarlo como un obiter dictum y,
en consecuencia, no es un precedente aplicable en el asunto objeto de estudio.
4.2.5.- Finalmente, en la
sentencia C-178 de 2007 la Corte efectuó el estudio de
constitucionalidad de los artículos 1° y 2° del Acto Legislativo 1 de 2005, “por
el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”. La demanda
se apoyó en supuestos vicios de competencia y del procedimiento de formación de
la enmienda constitucional, siendo planteado como cargo de inconstitucionalidad
la circunstancia de que el Presidente de la República hubiera dictado un
decreto para corregir un yerro mecanográfico, lo cual era del resorte del
Congreso directamente. En esa ocasión el demandante sostuvo que dentro de las
disposiciones en las que se apoyó el mencionado decreto se citó el artículo 189
numeral 10 (facultad del Presidente de promulgar las leyes), pero “no los
actos legislativos porque en la sanción y promulgación de los actos
legislativos no interviene el Presidente de la República, como lo ha sostenido la
Corte Constitucional”, lo cual consideró contrario a los artículos 374 y
375 de la Carta Política[195].
Aun cuando se hizo mención a la
improcedencia de la sanción y la objeción de los actos legislativos apoyándose
en una decisión anterior (sentencia C-208 de 2005), las circunstancias de que
no se hubiera planteado cargo de inconstitucionalidad sobre ese particular y de
que el problema jurídico no hubiera gravitado alrededor de ese asunto, son
razones suficientes para considerar que se trata de dichos de paso que
no constituyen la razón de la decisión. Así las cosas, la sentencia C-178 de
2007 no es un precedente aplicable en esta ocasión.
4.3.- Conclusión
El relato de las sentencias que
han hecho referencia alguna a la improcedencia de la sanción y de las
objeciones en el marco de los proyectos de acto legislativo demuestra que no
existe precedente vinculante en el asunto objeto de estudio. A esa conclusión
se arriba teniendo en cuenta que los problemas jurídicos resueltos en cada una
de ellas distan en mucho del que ahora debe resolver la Corte, lo cual se
explica porque en esos eventos nunca se estuvo en presencia de objeciones
gubernamentales en el proceso de formación de un acto legislativo.
En otras palabras, las
circunstancias fácticas, los cargos planteados y los problemas jurídicos
analizados en los fallos reseñados son sustancialmente distintos, por lo que no
existe precedente aplicable. Al respecto, en la sentencia T-308 de 2011 la
Corte explicó que no hay precedente vinculante cuando se está en presencia de
casos sustancialmente distintos (distinguish), situación que no es
comparable con el cambio de precedente (overruling). Dijo entonces:
“[S]i la
regla constitutiva del precedente no es ajustable al caso actual, hay dos
alternativas restrictivas de su fuerza vinculante de las que el operador
judicial puede hacer uso: el [distinguish] y el overruling. La primera
técnica permite interpretar de forma más rigurosa la norma que se valora.
Efectuar una distinción [distinguish] en este sentido implica que ‘un
determinado precedente no result[e] aplicable a un caso concreto debido a que
se considera que el mismo presenta peculiaridades que lo distinguen del caso
que constituye el precedente, y por ello que no debe aplicarse la misma
solución prevista anteriormente.’[196]
El overruling, por el contrario, entraña el simple desconocimiento de ese
precedente dado por su reemplazo o anulación. Ambas posturas suponen apartarse
de un precedente, lo que exige una debida fundamentación.” (Las subrayas
son agregadas).
Así las cosas, los
pronunciamientos previos emanados de este tribunal no constituyen precedente
vinculante respecto de la facultad que tiene o no el Presidente de la
República, en el trámite de aprobación de un acto legislativo, de sancionar
dichos actos o en su lugar abstenerse de hacerlo y formular objeciones por
inconveniencia o inconstitucionalidad.
5.- Los actos legislativos sí pueden
ser objetados por el Presidente de la República antes de su sanción y
promulgación
La Corte considera que el
Presidente de la República, en el contexto del proceso de formación de un acto
legislativo, está facultado para formular objeciones por razones de
inconstitucionalidad e inconveniencia y, en consecuencia, abstenerse de
sancionarlo para en su lugar devolverlo al Congreso de la República a fin de
que decida si acepta o no las objeciones.
5.1.- Del proceso de formación de los
actos legislativos
El proceso de formación de los
actos legislativos está regido por varias disposiciones: (i) las normas
constitucionales del Título XIII, relativo a la reforma de la Constitución;
(ii) otras normas constitucionales que versan sobre la formación de la voluntad
democrática; y (iii) la Ley Orgánica o Reglamento del Congreso (ley 5ª de
1992), que regula el ejercicio de la actividad legislativa en sus diferentes
niveles[197],
incluida la función constituyente[198].
El primer referente directo son
las disposiciones del título XIII de la Carta Política (arts. 374 a 380), sobre mecanismos de enmienda constitucional. Es así como el artículo 375 fija los
siguientes requisitos esenciales para la aprobación de los actos legislativos[199]:
(i) pueden ser presentados por el Gobierno, diez miembros del Congreso, el
veinte por ciento de los concejales o de los diputados y los ciudadanos en un
número equivalente al menos, al cinco por ciento del censo electoral vigente;
(ii) deben tramitarse en dos periodos ordinarios y consecutivos, requiriéndose
en el primero mayoría simple y en el segundo mayoría absoluta; (iii) el
Gobierno debe publicar el texto aprobado en primera vuelta; y (iv) en la
segunda vuelta solo pueden debatirse iniciativas presentadas en la primera.
Estas son las “reglas mínimas”[200]
aplicables a la formación de los actos legislativos; pero no son las únicas.
De un lado, existen otras
disposiciones constitucionales relevantes, bien porque hacen mención expresa al
trámite de los actos de enmienda[201],
o bien porque tienen incidencia directa en el proceso de formación de la
voluntad democrática de las Cámaras[202].
De otro, en la medida en que el
Reglamento del Congreso regula el ejercicio de la actividad legislativa, las
reglas allí fijadas también son un referente ineludible. En efecto, el artículo
227 de la ley 5ª de 1992, en lo concerniente al proceso constituyente mediante
reformas aprobadas por el Congreso, remite a las normas del proceso legislativo
ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales. Dice
al respecto:
“Artículo
227.- Reglas de procedimiento aplicables. Las disposiciones contenidas
en los capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no
sean incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite
legislativo constituyente plena aplicación y vigencia”. (Resaltado
fuera de texto)
Ahora bien, la jurisprudencia de
esta corporación ha sido uniforme en advertir que tanto la Constitución -no
sólo el título XIII-, como la ley 5ª de 1992, regulan el proceso de formación
de los actos legislativos y por lo tanto se erigen en parámetro de control de
constitucionalidad. Sobre el particular, en la Sentencia C-816 de 2004 sostuvo
lo siguiente[203]:
“13-
Decisiones anteriores de esta Corporación conforman un precedente consolidado y
unánime, según el cual el parámetro normativo propio del control de los
actos reformatorios de la Constitución no puede limitarse de forma exclusiva a
las previsiones normativas del título XIII, por la sencilla razón de que esas
normas constitucionales remiten a otros textos jurídicos.[204]
En este sentido, para el control de constitucionalidad de los actos
legislativos confiado a la Corte deben tenerse en cuenta también ciertas normas
constitucionales y del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992), en tanto estas
disposiciones establecen requisitos básicos y esenciales para la debida
formación de la voluntad democrática de las cámaras.
14- Esta
conclusión es forzosa si se advierten las perplejidades que surgen si el
análisis de la Corte se restringiera exclusivamente al Título XIII para
verificar la regularidad de la aprobación de los actos legislativos.  En
efecto, del tenor literal del artículo 375 de la Carta no puede advertirse, por
ejemplo, que el trámite de los actos legislativos deba cumplir con la regla de
los ocho debates, cuatro por cada ‘vuelta’, pues una regla de semejantes
características sólo podría derivarse de los enunciados normativos contenidos
en los artículos 157 y siguientes de la Carta, disposiciones que no hacen parte
del título XIII.
Consecuencias
similares pueden advertirse por la inobservancia de otros requisitos que,
aunque no están expresados en la literalidad de las normas contenidas en el
mencionado título XIII, han sido incluidos por la jurisprudencia constitucional
dentro del parámetro del control judicial de los actos legislativos, tales como
la publicación del proyecto de acto legislativo previo al estudio en la
comisión correspondiente (CP art. 157-1 y art. 144 Ley 5 de 1992), la
elaboración de informe de ponencia destinado al pleno de cada cámara para
efectuar el segundo debate del proyecto de acto legislativo en cada una de las
“vueltas” (CP art. 160), los términos aplicables entre el primer y segundo
debate y entre la aprobación en una cámara legislativa y en otra (CP art. 160),
el procedimiento para las modificaciones, adiciones y supresiones del proyecto
de acto legislativo (CP art. 160) y el cumplimiento del requisito de la unidad
de materia (CP art. 158), entre otras disposiciones”. (Resaltado fuera de
texto)
La necesidad de tomar en cuenta
estos parámetros en el proceso de formación de los actos legislativos ha sido
explicada en virtud de la trascendencia y, por ende, mayor rigurosidad que
revisten los mecanismos de reforma constitucional desde dos perspectivas: (i)
en cuanto a las mayorías requeridas y (ii) en cuanto al procedimiento complejo
para su aprobación.
Con estos referentes normativos,
la formación de los actos legislativos comprende, además de las expresas
previsiones del artículo 375 de la Constitución, los siguientes elementos, que
han sido considerados como compatibles con los procesos de enmienda
constitucional[205]:
(i) publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en la
Comisión respectiva (art. 157-1 CP y art. 144 de la ley 5/92); (ii)
presentación de informe de ponencia en la respectiva comisión y trámite
correspondiente (art. 160 CP); (iii) cumplimiento del lapso entre debates, de
modo que entre el primero y segundo debe mediar un término no inferior a ocho
(8) días, y entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la
iniciación del debate en la otra deben transcurrir al menos quince días (art.
160 CP); (iv) anuncio previo a la votación en cada uno de los debates (art. 160
CP); (v) facultad de cada Cámara de introducir las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias (art. 160 CP y art. 226 de la Ley 5/92); (vi)
incorporación en la ponencia para segundo debate de la totalidad de las
propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que
determinaron su rechazo (art. 160 CP); (vii) posibilidad de integrar comisiones
accidentales de conciliación para superar las discrepancias respecto de los
textos aprobados por cada cámara y aprobación por las plenarias (art. 161 CP);
(viii) respeto del principio de unidad de materia (art. 158 CP); (ix)
cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible (art. 160
CP); (x) correspondencia entre el título del acto y su contenido (art. 169 CP);
(xi) el contenido del acto debe estar precedido de la fórmula “El Congreso
de Colombia, DECRETA:” (art. 169 CP); entre otros.
Las anteriores exigencias, que no
están consagradas expresamente en el artículo 375 de la Constitución, sino que
son propias del trámite legislativo ordinario, han sido calificadas por la
jurisprudencia como compatibles con el proceso legislativo constituyente y por
lo tanto le son aplicables a dicho trámite, en la medida en que tienen
incidencia directa en la formación de la voluntad de las cámaras legislativa.
5.2.- La sanción gubernamental como
presupuesto de validez aplicable a los actos legislativos y para objetar por
razones de inconstitucionalidad o inconveniencia
El origen histórico de la sanción
se circunscribe a los sistemas de monarquía constitucional, en los que el
elemento soberanía era compartido entre la Nación y el Monarca. De ello da
cuenta, solo por mencionar un caso, la Constitución Española de Cádiz de 1812,
al indicar en su artículo 15 que “[l]a potestad de hacer las leyes reside en
las Cortes con el Rey”, lo que suponía agregar la voluntad regia a la expresión
efectuada por el Parlamento. La negativa de ese consentimiento se expresaba con
el término sanción, pero no conllevaba veto. Por tanto, “mientras
que la sanción implicaba que no había ley hasta que se obtenía el
consentimiento del Rey, el de veto implicaba que la ley quedaba formada si el
Rey no hacía uso de su derecho a oponerse a ella.”[206]
Con posterioridad, el proceso de democratización de las monarquías implicó una
importante transformación de la figura al punto de que se considera en el
contexto constitucional contemporáneo como un acto debido.
En el caso colombiano, la Carta
Política de 1991, además de establecer que la sanción es un requisito del que
no puede prescindir el trámite legislativo ordinario (art. 157 CP), entrega esa
facultad al Gobierno[207].
Su importancia radica en que es el “acto mediante el cual el Gobierno lo
aprueba [el proyecto de ley], y da fe de su existencia y autenticidad”,
lo cual “pone fin al proceso formativo de la ley, tal como lo prescribe el
artículo 157 numeral 4 de a Constitución”[208].
Dicho de otra manera, la sanción de las leyes debe ser entendida como un
presupuesto de validez, lo cual no ocurre, por ejemplo, en el Derecho español
en el que “es un acto meramente formal en el sentido riguroso de que no es más
que una fórmula que no expresa nada en absoluto, ni siquiera un poder sólo
formalmente atribuido”[209].
Tal como lo ha considerado la
jurisprudencia, la sanción permite al Gobierno participar de la función del
Congreso en la etapa final del proceso de formación de la ley (art. 200 CP), lo
cual no lo convierte en colegislador “porque la sanción implica decisión de
ninguna índole sobre el contenido del proyecto de ley aprobado por las cámaras,
ya que lejos de fijar o determinar ese contenido”[210],
lo que le asiste es “atestiguar la idoneidad del acto y la regularidad en
cuanto al cumplimiento de los trámites cumplidos en su expedición”[211],
y dar fe “de su existencia, libre de la suspensión de resultados que causan
las objeciones presidenciales y trámites subsiguientes”[212].
Esa es la razón fundamental para que esté vedada la posibilidad de alterar o
modificar los contenidos de la iniciativa legislativa, función que es exclusiva
y excluyente del Congreso de la República.
Dicho lo anterior, la Corte
entiende la sanción como una etapa del proceso legislativo ordinario que, por
una parte, es una manifestación del principio de colaboración armónica del
poder público[213],
y por otra, como un mecanismo pensado para potenciar la función de hacer las
leyes en la medida en que puede conllevar la presentación de objeciones por
razones de inconstitucionalidad e inconveniencia por parte del Gobierno. De
allí, entonces, que la sanción guarde un vínculo directo con las objeciones
gubernamentales. Así se desprende de lo indicado en el artículo 165 de la
Constitución, en el que se prescribe (i) que la aprobación de un proyecto de
ley por ambas cámaras, conduce a que el mismo pase al Gobierno para su sanción;
(ii) que en caso de que no lo objetare dispondrá que se promulgue como ley; y
(iii) que en caso de que el primer mandatario hiciera uso de la objeción deberá
devolverlo a la Cámara en que tuvo origen “para que tenga lugar un nuevo
debate en Plenaria”[214].
Lo mismo permite suponer el artículo 166 de la Carta, que alude a la
competencia precluyente del Presidente de la República para formular
objeciones, en tanto al cabo de los términos allí indicados le corresponde
sancionar y promulgar la ley.
Ahora bien, verificadas las
reglas procedimentales señaladas en la Carta Política y el Reglamento del
Congreso en el marco del proceso de formación de los proyectos de acto
legislativo (arts. 375 CP y 218 a 227 de la Ley 5ª de 1992), se advierte que
este requisito (la sanción) no está previsto expresamente para dicho trámite,
ni tampoco fue considerado en los debates que se dieron en el interior de la
Asamblea Constituyente. En tal escenario surge la siguiente pregunta: ¿es
posible considerar que existe la sanción gubernamental a los proyectos de acto
legislativo?
Para este tribunal la respuesta
es afirmativa.
En primer lugar, porque para el
trámite de formación de los actos legislativos es el propio reglamento del
Congreso (ley 5 de 1992) el que remite a las reglas del proceso de formación de
la ley, en cuanto no sean incompatibles con las reglas constitucionales (art.
227), lo que no excluye dicha posibilidad sino que la autoriza al menos de
manera implícita.
En segundo lugar, porque no se
advierte incompatibilidad en que esa figura, propia del trámite ordinario, sea
aplicable también para los actos legislativos, en la medida en que permite la
intervención de otra autoridad diferente del Congreso en el proceso de
formación de la voluntad reformatoria de enmienda constitucional; por el
contrario, armoniza con el carácter deliberativo y participativo propio del
Estado social de derecho, en tanto expresión de la soberanía popular.
En tercer lugar, porque la
sanción no puede ser vista como un requisito de naturaleza formal en sentido
estricto, sino como una manifestación del sistema de frenos y de contrapesos,
toda vez que habilita al Presidente de la República para formular objeciones
por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia, sin que en modo alguno se
entienda como un poder de veto[215].
Finalmente, porque si el artículo
48 de la Ley Estatutaria de mecanismos de participación ciudadana (ley 134 de
1994), declarada exequible en la Sentencia C-180 de 1994, contempla la sanción
presidencial para los actos legislativos aprobados mediante referendo[216],
mecanismo de reforma de la Carta en el que en su confección participa la triada
Congreso-Corte Constitucional-Pueblo, a fortiori (en su modalidad a
maiori ad minus -quien puede lo más puede lo menos-), ha de ser aplicable
para las enmiendas constitucionales tramitadas por el órgano de representación
popular.
En definitiva, para la Corte los
actos legislativos son susceptibles de sanción gubernamental, por tratarse de
una figura que no plantea incompatibilidad alguna con el proceso legislativo
constituyente, lo que da cabida a la posibilidad de que el Presidente de la
República formule objeciones como se mostrará enseguida.
5.3.- Las objeciones presidenciales
son parte del proceso legislativo
ordinario
La Constitución no consagra
expresamente la posibilidad de hacer uso de las objeciones presidenciales en el
proceso de formación de los actos legislativos, cuya existencia sí está
claramente prevista en el caso de las leyes (arts. 165, 166, 167 y 168 CP), lo
que en principio sugeriría que esta institución no es de recibo. Sin embargo,
como el artículo 375 de la Constitución no agota las reglas en el proceso de
formación de dichos actos, es necesario examinar si, conforme al artículo 227 de
la ley 5ª de 1992, y los lineamientos de la jurisprudencia constitucional, las
objeciones son compatibles o no con el trámite de aprobación de una reforma
constitucional aprobada mediante acto legislativo de iniciativa gubernamental.
En cuanto a su configuración en
nuestro ordenamiento constitucional lo primero que debe señalar la Corte es que
la institución de las objeciones presidenciales, “lejos de constituir un veto u
obstáculo para el proceso legislativo en Colombia, constituyen una etapa más en
la formación de las leyes”[217].
Más allá de que la regulación de las objeciones esté prevista en la
Constitución dentro del capítulo relativo a las leyes (arts. 150 a 170 CP), y de que en el Reglamento del Congreso esté inserta en el capítulo que versa sobre
“otros aspectos de trámite” del proceso legislativo ordinario (capítulo sexto,
sección 5ª), su naturaleza procedimental se deriva del hecho de ser una etapa
–eventual, pero que de presentarse es de trámite ineludible- en el proceso de
formación de la ley.
Dicho en otras palabras, las
objeciones hacen parte del proceso legislativo ordinario; y en esa medida
también podrían hacer parte del proceso de formación de los actos legislativos,
a menos que dicha institución sea incompatible con los procesos de enmienda
constitucional (art. 227 de la Ley 5ª de 1992).
5.4.- Las objeciones presidenciales
como expresión del principio de colaboración armónica
La institución de las objeciones
presidenciales se remonta a la facultad de veto con que contaba el rey en los
antiguos sistemas europeos para negarse a sancionar una ley y con ello impedir
su aplicación[218].
Para el constitucionalismo moderno proviene del Derecho norteamericano, donde
el Presidente puede abstenerse de sancionar una ley aprobada por el Congreso
para retardar, obstaculizar o incluso bloquear su entrada en vigencia. Por
ejemplo, en “El Federalista”, Hamilton da cuenta de la importancia del veto
como una institución que “no solo sirve de escudo al Ejecutivo, sino que
proporciona una garantía más contra la expedición de leyes indebidas”[219].
Según sus palabras, con ello “se establece un saludable freno al cuerpo
legislativo, destinado a proteger a la comunidad contra los efectos del
espíritu de partido, de la precipitación o de cualquier impulso perjudicial al
bien público, que ocasionalmente domine a la mayoría de esa entidad”[220].
Hamilton aclara que el fundamento
de ese poder no descansa en la errada presunción de que el Ejecutivo sea
infalible,  ni más sabio o virtuoso que la pluralidad de legisladores. Según
él, “mientras más veces sea objeto de deliberación una medida y mayor la
diversidad de situaciones de las personas encargadas de estudiarla, menos será
el peligro de los errores que resultan de la falta de reflexión o de esos pasos
falsos a que impulsa el contagio de alguna pasión o interés común”; y por eso,
concluye, “el daño que es concebible que resulte de rechazar unas cuantas leyes
convenientes, estará ampliamente compensado por la ventaja de impedir un gran
número de leyes malas[221].
La doctrina considera que, al
menos teóricamente, el veto presidencial es el principal contrapeso del
Presidente sobre el poder Legislativo[222],
cuyas finalidades concretas son: (i) “evitar la precipitación del proceso
legislativo, tratándose de impedir la aprobación de leyes inconvenientes o que
tengan vicios constitucionales”, (ii) capacitar al Ejecutivo para que se
defienda contra la invasión y la imposición del Legislativo”; y (iii)
“aprovechar la experiencia y la responsabilidad del poder ejecutivo en el
procedimiento legislativo”[223].
Debe advertirse que esta figura también
ha sido cuestionada cuando su uso desmedido convierte al Presidente en un
protagonista atípico del proceso de formación de las leyes. Por ejemplo, Karl
Loweinstein afirma que con el uso de esta figura el Presidente se ha convertido
“en un partner activo en el proceso legislativo, en lugar de ser un fiel
ejecutor de la voluntad del Congreso”. A pesar de ello, él mismo reconoce que
es un importante control inter-orgánico que “constituye un signo más del
equilibrio casi automático que se produce entre el poder del Presidente y el
Congreso bajo la Constitución americana” [224].
En el ordenamiento jurídico
colombiano esta institución han sido catalogada como “una constante en la
evolución de nuestro sistema presidencial de gobierno, pudiendo incluso
afirmarse que constituye uno de sus rasgos definitorios”[225].
Consiste en la posibilidad que tiene el Presidente de oponerse a la sanción de
un determinado proyecto de ley, ya sea por razones políticas (de
inconveniencia) o jurídicas (de inconstitucionalidad), entablando un proceso de
discusión con el Congreso y, en algunos casos, con el órgano judicial a cargo
del control constitucional (arts. 165 a 167 CP).
Como es sabido, cuando el
Gobierno se abstiene de sancionar -total o parcialmente- un proyecto y en su
lugar formula objeciones por inconveniencia, este debe volver a las cámaras
legislativas a segundo debate (art. 167 CP). Si la mayoría de una y otra cámara
insiste en la aprobación del proyecto, el Presidente debe sancionar y promulgar
el acto (art. 167 CP) o en su defecto lo hará el Presidente del Congreso
(art.168 CP). Por su parte, cuando se plantean objeciones de
inconstitucionalidad la insistencia de las Cámaras activa el control previo del
Tribunal Constitucional, cuya decisión resulta vinculante (art. 167 CP) y con
ello se asegura la supremacía e integridad de la Carta Política.
La objeción presidencial, al
menos en el caso colombiano, ha de ser concebida entonces como expresión del
principio de colaboración armónica entre las diferentes ramas del poder público
(art. 113 CP) y no como un poder de veto. De esta manera, agotado el proceso
ordinario de aprobación de una ley, el Ejecutivo puede advertir a las Cámaras
de sus deficiencias jurídicas o los riesgos de su entrada en vigencia,
exigiendo un nuevo espacio de reflexión política o jurídica ante el órgano por
antonomasia deliberativo.
Las objeciones, en los términos
de la jurisprudencia constitucional, conducen a un examen adicional en la
temática de un proyecto, “lo que indudablemente enriquece las deliberaciones y
el resultado final de las mismas”, donde “la actuación preventiva del Gobierno
y la inmediata reflexión de las cámaras, constituyen oportunidades
institucionales valiosas que se orientan a reforzar la necesaria vinculación
del poder público a la Constitución”[226].
Sin embargo, en virtud del
principio de separación de poderes, la objeción presidencial, se reitera, de
ninguna manera puede significar el ejercicio de un derecho de veto, como lo fue
en su concepción originaria, sino a lo sumo la exigencia de mayores consensos
para la aprobación y entrada en vigencia de una ley. En este sentido es importante
recordar que es el Congreso de la República quien, como foro de deliberación
política, tiene la última palabra en cuanto a las objeciones de inconveniencia,
con la única exigencia de que insista la mayoría de los miembros de una y otra
cámara (art. 167 CP); y en el caso de las objeciones por inconstitucionalidad,
es el Tribunal Constitucional, en su calidad de garante de la supremacía e
integridad de la Carta, el encargado de decidir definitivamente sobre la
exequibilidad o no de los proyectos objetados por tales motivos (art. 241-8
CP).
5.5.- Las objeciones presidenciales
son compatibles con el trámite de aprobación de un acto legislativo de
iniciativa gubernamental
Las objeciones presidenciales son
plenamente compatibles con el proceso de aprobación de un acto legislativo de
iniciativa gubernamental, en tanto instrumento potencialmente idóneo para
reflexionar una vez y eventualmente persuadir al Congreso antes de aprobar
reformas constitucionales. Ello se explica por varias razones:
En primer lugar, siendo las
objeciones una expresión del principio de colaboración armónica (art. 113 CP),
es razonable que tengan cabida cuando se está en presencia no de simples
reformas legales sino de actos de enmienda constitucional, que por su
naturaleza implican ajustes institucionales más profundos y cuyos riesgos
demandan una aprobación más reposada[227].
En segundo lugar, las objeciones
no representan una interferencia indebida en el proceso constituyente derivado,
de modo que en nada se alteran las competencias que constitucionalmente tienen
asignadas cada una de las ramas del poder público: ni el Congreso se ve privado
de sus atribuciones normativas de enmienda; ni el Ejecutivo puede vetar una
reforma constitucional; ni la Corte ejerce competencias distintas a las que
tiene para controlar los actos reformatorios de la Constitución.
En este punto es necesario
precisar que, en virtud de su configuración en el ordenamiento jurídico
interno, las objeciones a los actos legislativos de iniciativa gubernamental no
implican una concentración de poder en cabeza del Presidente que genere
atribuciones desmedidas o nuevas condiciones de asimetría entre las diferentes
ramas del poder público. En efecto, la mayoría absoluta con la que el Congreso
debe aprobar un acto legislativo (art. 375 CP) es la misma que se requiere para
desestimar las objeciones e insistir en la aprobación de una enmienda
constitucional (art. 167 CP), de modo que, insiste la Sala, la figura de las
objeciones no implica un poder de veto sino un último llamado a la reflexión y
deliberación democrática antes de la aprobación y entrada en vigencia de una
reforma cuyas consecuencias podrían ser benéficas, pero también disfuncionales.
Si la voluntad del parlamento se mantiene
firme y constante, las mismas mayorías con las que se aprobó el acto serán
suficientes para desestimar las objeciones e insistir en la reforma; y si su
proceder fue ajustado a la Constitución ningún reparo tendrá en el evento de
ser sometida a control constitucional, cuyo trámite es por demás bastante
célere ya que la Corte solo dispone de seis (6) días para decidir sobre su
exequibilidad (art. 167 CP).
En tercer lugar, las objeciones
presidenciales también son una herramienta eficaz para asegurar la supremacía e
integridad de la Constitución (art. 4 CP) , evitando que actos reformatorios de
ella entren en vigencia cuando en su formación subyacen graves vicios de
procedimiento (objeciones de inconstitucionalidad) o cuando las circunstancias
políticas amenazan desencadenar crisis políticas e institucionales (objeciones
de inconveniencia).
Parafraseando a Hamilton, si las
objeciones legislativas evitan la aprobación de leyes malas, las objeciones a
los actos reformatorios de la Constitución podrían evitar que reformas
perversas entren en vigor. De esta manera, antes que convertirse en un
instrumento de abuso del poder, las objeciones se justifican como una valiosa
herramienta para asegurar la supremacía e integridad no solo de las reglas del
trámite de enmienda constitucional sino de su estructura básica. Piénsese, por
ejemplo, en una reforma que incluso suprimiera el control de los actos de
reforma constitucional: de no permitirse la potestad de formular objeciones,
tal vez dichos actos nunca podrían ser susceptibles de control judicial.
Aquí la Corte constata que otras
alternativas jurídicas que podrían explorarse para evitar la entrada en
vigencia de reformas contrarias a la Constitución resultarían aún más
problemáticas. Por ejemplo, difícilmente podría hacerse uso de la excepción de
inconstitucionalidad para inaplicar una reforma que, precisamente, ha entrado a
formar parte de la propia Constitución. Tampoco se ve cómo tendría cabida la
declaratoria de un estado de excepción, por cuanto las competencias del
Gobierno están claramente delimitadas. Por eso, la única vía constitucional
para exigir que se reflexione –una última vez- antes de la aprobación
definitiva y entrada en vigencia de normas contrarias a la Constitución parece
ser la institución de las objeciones presidenciales.
En cuarto lugar, los procesos de
enmienda constitucional no son un asunto que concierna en exclusiva al Congreso
de la República, sino que en ellos también es legítima la intervención de otros
actores como el Gobierno, algunas autoridades o la ciudadanía en general (art.
375 CP). En el caso específico del Presidente de la República, por ejemplo, no
es un convidado de piedra en la medida en que la propia Constitución le otorga
iniciativa para proponer esta clase de reformas.
En quinto lugar, no puede
perderse de vista que el Presidente puede formular objeciones en otros procesos
de reforma constitucional, incluso cuando ha de intervenir directamente el
pueblo, porque tanto la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente
(art. 376 CP) como a referendo (art. 378 CP) deben ser aprobadas mediante ley.
En esa medida, es razonable que también pueda hacerlo en aquellos procesos en
los cuales la enmienda constitucional se tramita por acto legislativo, donde
solo se exige la aprobación del Congreso.
Finalmente, en sexto lugar, las
objeciones presidenciales en el proceso de formación de los actos de reforma
constitucional no son una institución atípica en el Derecho colombiano (aunque
su utilización ha sido excepcional), ni en el Derecho comparado, por lo que
tampoco desde esta perspectiva pueden calificarse como incompatibles con la
dinámica de los procesos de enmienda constitucional.
5.6.- Las objeciones a los actos de
enmienda constitucional en el Derecho colombiano
Una
mirada en perspectiva histórica demuestra que la facultad del Presidente de
abstenerse de sancionar y en su lugar formular objeciones a los actos de
reforma constitucional no son una competencia extraña en la vida republicana
nacional y que, por el contrario, su utilización ha dado lugar a diversos tipos
de regulación y fecundos debates académicos. A continuación se reseñan algunos
ejemplos[228].
5.6.1.-
En la Constitución de Cundinamarca del 30 de marzo de 1811, promulgada el 4 de
abril del mismo año, no se consagró ningún procedimiento específico ni agravado
de reforma constitucional. En todo caso, sí se confirió al Poder Ejecutivo la
facultad de objetar las leyes (de manera general), en aquellos eventos en los
que considerara que las mismas adolecían de graves inconvenientes o
significativo perjuicio público en razón a su oposición directa o indirecta a la
Constitución, bien por su contenido o por no haberse guardado las formalidades
prescritas, conservando el Legislativo la facultad de tomar la última decisión
en una nueva legislatura[229].
No se fijaron reglas específicas para la reforma constitucional.
5.6.2.-
Por su parte, en la Constitución de la República de Tunja, promulgada el 9 de
diciembre de 1811, se estableció de manera genérica la facultad del Ejecutivo
de formular objeciones a las leyes[230],
sin especificar qué pasaba cuando se trataba de actos reformatorios de la Carta
Política.
5.6.3.-
La Constitución del Estado de Antioquia, proferida el 21 de marzo de 1812 y
aceptada por el pueblo el 3 de mayo del mismo año, indicaba de manera general
que el Ejecutivo podía presentar objeciones a “todas la leyes” y resoluciones
que considerara cuando preveía que eran contrarias a la Constitución,
desconocían sus formalidades o por cualquier otro motivo. Para reformar la
Constitución debía aprobarse una ley que convocara a los cuerpos
electorales para que luego fuese ejecutada por un Colegio Revisor, pero entre
las prohibiciones expresas de objeción a los actos de la Legislatura no se hizo
referencia alguna a los actos de reforma constitucional, por lo que bien podría
ejercer dicha atribución[231].
5.6.4.-
La Constitución de la República de Colombia del 30 de agosto de 1821 precisaba
que todos las resoluciones, decretos, estatutos y actos legislativos de las
cámaras debían ser sancionadas por el Poder Ejecutivo, quien tenía además la
facultad de presentar las correspondientes objeciones en aquellos eventos en los
que considerara que una ley no era conveniente, por el incumplimiento de las
formalidades o por errores sustanciales.  En esa ocasión se establecía que el
Ejecutivo tenía diez días para presentar sus reparos ante la Cámara de origen
de la ley, en donde los mismos eran registrados y se decidía si eran o no
acogidos, dándosele un trámite adicional en la segunda Cámara cuando no se
compartían las objeciones presentadas ante la Cámara de origen[232]. A su turno, las
reformas constitucionales debían ser aprobadas por los dos tercios de cada cámara,
“procediéndose con las formalidades prescritas en la Sección I del Título IV”,
precisamente donde se regulaba lo concerniente a las objeciones
gubernamentales, en virtud de lo cual podía ser de utilizada en estos eventos[233].
5.6.5.-
La Constitución de la Republica de Colombia del 29 de abril de 1830 establecía
en su título VI, sección II, el procedimiento en materia de promulgación de las
leyes (en general). Una vez era presentado el proyecto por cualquiera de las
dos cámaras, este era o no avalado por la segunda Cámara y luego se remitía
para la aprobación del Presidente, quien tenía la facultad de presentar
objeciones[234].
Sin embargo, para el caso de las reformas constitucionales, que debían
cumplirse en dos vueltas, la función del jefe del Ejecutivo era solamente para
efecto de la publicación del acto, excluyéndose con ello la posibilidad de
formular objeciones[235].
5.6.6.-
De manera análoga, la Constitución del Estado de la Nueva Granada proferida el
29 de febrero de 1832 establecía la facultad del Ejecutivo de objetar las leyes
(en general)[236],
pero en lo atinente a las reformas constitucionales claramente indicaba que las
mismas solo se remitirían al Presidente para su publicación y ejecución[237].
5.6.7.-
La Constitución Política de la Republica de la Nueva Granada del 20 de abril de
1843 retomó el procedimiento para la aprobación de las leyes previsto en las
anteriores cartas, aclarándose que el Ejecutivo tenía la potestad de “objetar
cualquier proyecto de ley o de otro acto legislativo”[238]. En el trámite de una
enmienda constitucional, si bien podría aceptarse la formulación de objeciones
durante la primera vuelta (debido a la remisión al procedimiento legislativo
ordinario de la Sección 6ª del Título VI[239]),
durante la segunda vuelta el Ejecutivo no podía rehusar la sanción del acto[240].
Sin
embargo, la facultad de objetar fue suprimida con el acto legislativo del 25 de
abril de 1851, donde al regular el trámite de reforma constitucional se hizo
remisión únicamente a los artículos 69, 70, 71 y 72 de  la Sección 6ª del
Título VI, eliminándose la referencia a los artículos 73 a 85, que precisamente regulaban las objeciones gubernamentales[241].
5.6.8.-
La Constitución Política de la Nueva Granada del 20 de mayo de 1853 dispuso que
las leyes podían tener origen en cualquiera de las dos Cámaras, y que las
mismas una vez eran discutidas y aprobadas debían pasar al Poder Ejecutivo,
quien tenía la posibilidad de acogerlas y expedir un decreto de ejecución, o
por el contrario objetarlas y devolverlas a la reconsideración del Congreso, en
aquellos eventos en los que considerara que dicha ley era inconstitucional,
perjudicial o defectuosa[242].
Aunque el Capítulo VI de esta Carta no hacía referencia expresa sobre la
actuación del Ejecutivo en reformas constitucionales, el Capítulo IX precisaba
que no le correspondía al Ejecutivo objetar una ley de reforma constitucional
cuando había sido aprobada y declarada conveniente por las cuatro quintas
partes de los miembros de ambas cámaras. Con todo, no era claro si en el caso
de una ley convocatoria a Asamblea Constituyente o de un acto legislativo
acordado con las formalidades ordinarias (que también eran opciones de enmienda
constitucional) sí podía ejercerse dicha potestad[243].
5.6.9.-
La Constitución Política para la Confederación Granadina expedida el 22 de mayo
de 1858 reconfirmaba la facultad que tenía el Ejecutivo de objetar los actos
legislativos en general. Indicaba que la misma no era absoluta, en la medida en
que si sus reparos no eran aceptados por ambas Cámaras, el Presidente de la Confederación
no podría negar la sanción[244].
En cuanto a la reforma a la Constitución, el artículo 71 se limitaba a señalar
que, además de ser solicitada por la mayoría de las Legislaturas de los
Estados, debía ser discutida y aprobada “con las formalidades establecidas para
la expedición de las leyes”, lo que implícitamente comprendía la facultad de
formular objeciones gubernamentales[245].
5.6.10.-
De manera similar, la Constitución de los Estados Unidos de Colombia, expedida
el 8 de mayo de 1863, en el procedimiento de formación de las leyes reguló la
facultad del Presidente de formular objeciones[246]; aunque ese
procedimiento que era aplicable al trámite de la reforma constitucional, se
omitió especificar si en estos eventos era válido acudir a la figura de las
objeciones[247].
5.6.11.-
Finalmente, en su versión originaria la Constitución de la República de
Colombia de 1886 planteó nuevos procedimientos para la aprobación de las leyes[248].
Así, además de facultar expresamente al Presidente para objetar los actos
legislativos (en general)[249],
incluyó a la Corte Suprema en la revisión de las objeciones presentadas por el
ejecutivo por motivos de inconstitucionalidad[250]. En lo concerniente a
la reforma constitucional, debía ser aprobada mediante un acto legislativo de
trámite agravado, pero nada se dijo respecto de la facultad o no del Presidente
para objetar dichos actos[251].
Es
oportuno recordar que la Constitución de 1886 fue reformada en múltiples
oportunidades, dentro de las cuales se destacan: (i) el acto legislativo
03 de 1910, que ordenó una modificación al Título XV de la Constitución,
atinente a la facultad de la Corte Suprema de Justicia de decidir
definitivamente sobre la exequibilidad de los actos legislativos objetados por
inconstitucionales por el Gobierno previa audiencia  del Procurador General de
la Nación[252];
(ii) el acto legislativo 01 de 1945, que amplió la facultad de revisión
de la Corte Suprema de Justicia no solamente sobre los proyectos de ley
objetados por el Gobierno como inconstitucionales, sino sobre todas las leyes o
decretos expedidos por el gobierno, cuando eran acusados por cualquier ciudadano
ante la Corte por inconstitucional[253];
(iii) el acto Legislativo 01 de 1968, que si bien modificó el artículo
118, en el que se daba la facultad expresa al Ejecutivo para objetar los actos legislativos
indicando que podía objetar los proyectos de ley de manera general[254],
especificó la posibilidad de presentar objeciones por inconstitucionalidad
cuando se observaran defectos de contenido material de la ley o vicios de
procedimiento en su formación[255].
5.6.12.-
Por último, el Acto Legislativo 2 de 1977 consagró expresamente la posibilidad
del Gobierno de “objetar por vicios de procedimiento los actos reformatorios
de la Constitución dentro de los treinta días siguientes a la aprobación
definitiva de los mismos”[256].
5.6.13.-
Ahora bien, según fue reseñado recientemente por esta corporación[257], “en
1910, cuando se tramitaba el proyecto de reforma constitucional que dio lugar
precisamente al Acto Legislativo 03 de 1910, el entonces Presidente de la
República, Dr. Carlos E. Restrepo, se abstuvo de sancionar el proyecto de
reforma constitucional y lo devolvió a la Asamblea Nacional Constituyente y
Legislativa con ‘observaciones’, las cuales fueron interpretadas
inequívocamente por la Asamblea como ‘objeciones’[258]”.
Sin
embargo, por una votación de 16 votos a favor y 13 en contra, la Asamblea
decidió “no entrar a examinar las observaciones del Poder Ejecutivo, porque
considera que ni la Constitución, ni los Actos reformatorios de la misma, ni
las leyes lo facultan para hacer observaciones a los proyectos de reformas
constitucionales”[259].
Desde
entonces no se han registrado objeciones a los actos reformatorios de la
Constitución, aun cuando la controversia al respecto se ha mantenido. Para
algunos, por ejemplo, al menos en vigencia del AL 03 de 1910, el Gobierno sí
tenía derecho a objetar dichos actos, “(…) en primer lugar, porque el hecho de
haberse suprimido aquella prohibición [en la reforma de 1910], parece indicar
que estuvo en la mente del constituyente permitírselo; en segundo lugar, porque
el acto legislativo reviste la forma de un proyecto de ley y el proyecto puede
objetar todo proyecto de esta clase, y en tercer lugar, porque si la Constitución
da derecho a objetar las leyes comunes que estime inconvenientes para la
Nación, con igual si no con mayor motivo debe reconocérsele este derecho para
las leyes constitucionales, que afectan la organización misma del Estado y el
régimen de garantías jurídicas”[260].
Añadía la doctrina que “la tesis contraria conduciría al absurdo de admitir que
el Gobierno estaba obligado a sancionar actos legislativos en que se hubieran
pretermitido formalidades constitucionales exigidas para su expedición”[261].
Sin
embargo, para otro sector esa tesis no era de recibo por cuanto “la reforma
constitucional nunca reviste la forma de un proyecto de ley; el hecho de que la
Constitución haya confiado al Congreso su reforma no puede inducir al error tan
frecuente de confundir sus funciones legislativas y constituyentes; (…) si bien
es cierto que ha sido de usanza que el presidente sanciones los actos
reformatorios de la Constitución, esta costumbre es praeter legem, es
decir, va más allá de la Carta, pues la sanción presidencial no es necesaria
para que exista la reforma”[262].
5.6.14.-
Como puede notarse, el constitucionalismo colombiano registra algunos momentos
en los cuales las objeciones presidenciales fueron consagradas para cualquier
acto normativo emanado del Congreso; en otros momentos se prohibió –implícitamente-
la objeción de los actos reformatorios de la Constitución, mientras que en
otros se permitió de manera expresa, aun cuando en la generalidad de los
casos solamente se ha regulado lo concerniente a la objeción de las leyes (en
general), sin mención directa a los actos de enmienda constitucional.
Todo
ello permite concluir que las objeciones presidenciales a los actos de reforma
constitucional no son una figura disfuncional en el ordenamiento jurídico
colombiano, sino que por el contrario ha dado lugar a regulaciones
institucionales disímiles en torno a ella.
5.7.- Las objeciones presidenciales a
los actos de reforma constitucional en el Derecho Comparado
La procedencia de las objeciones
presidenciales para los proyectos de reforma constitucional tampoco es extraña
en otros ordenamientos jurídicos. Una aproximación a algunos de ellos aporta
elementos de juicio importantes a la discusión que ahora ocupa la atención de la
Corte.
5.7.1.- En la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 o de Querétano, la referencia
a lo que allí se denominan observaciones (no objeciones ni veto), sólo
se circunscribe a los proyectos de ley o decreto. Es decir, no es expresa su
procedencia en el proceso de formación de las reformas constitucionales; pero
tampoco hay prohibición (art. 72). Ello ha suscitado un importante debate
académico respecto de la facultad con la que cuenta el Presidente de la
República para formular objeciones en ese ámbito. Así lo reseña la doctrina[263]:
“(…)
Ignacio Burgoa opina que en muchas ocasiones las transformaciones o los cambios
sociales exigen imperativamente la introducción, en la Constitución, de
importantes enmiendas o adiciones, y que el órgano estatal que por virtud de
sus funciones está mejor capacitado para detectar la variadísima problemática
que dichas transformaciones provocan es el Presidente, como supremo
administrador del Estado.
Por lo
anterior, concluye que ‘si el Presidente de la República puede proponer
enmiendas constitucionales, también puede vetar las que haya acordado el
Congreso de la Unión, antes de la intervención de las legislaturas de los
Estados en el procedimiento reformativo o aditivo correspondiente en los
términos del artículo 135 de nuestra Ley Fundamental.’
Por otra
parte, el maestro Elisur Arteaga señala que ‘una reforma constitucional cuando
se hace en los supuestos que establecen los artículos 135 y 73, frac. III, es
aprobado por el voto afirmativo de cuando menos las dos terceras de los
diputados y senadores presentes en su respectiva cámara y es precisamente ese
porcentaje el necesario para superar el veto, por lo que es válido suponer que
el veto se superó de antemano.
A lo
anterior agregamos la opinión de Jorge Carpizo que nos dice: ‘tal parece que
todo aquello que no menciona el inciso j) si es susceptible de ser vetado. Sin
embargo no es así, porque la regla sobre qué puede vetar el Presidente de la
República se refiere únicamente a la materia del artículo 72: las leyes o
decretos ‘cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las cámaras’, es decir,
cualquier otro acto del Congreso no es susceptible de ser vetado.”
(…)
[P]recisa que el Presidente no posee la facultad de veto respecto de la
reformas constitucionales porque el artículo 72 se refiere únicamente a las
leyes o decretos de carácter federal donde interviene el Congreso de la Unión,
además de que las reformas constitucionales son obra del Poder Revisor de la
Constitución, órgano de jerarquía superior al Congreso, por lo que el
Presidente no puede vetar esa resolución’.
Al
respecto, (…) Alfredo del Valle señala que siendo la Constitución la ley
suprema elaborada por un poder constituyente, no puede ser vetada por un órgano
constituido.” (Las negrillas son agregadas).
En definitiva, “[n]o es claro
qué puede y qué no puede hacer el presidente cuando el Congreso le remite un
proyecto de reforma constitucional con el que no está de acuerdo”[264].
5.7.2.- A su turno, la
Constitución Política de la República de Chile de 1980 asigna al Presidente de la
República la facultad de observar de manera total o parcial un proyecto
de reforma constitucional aprobada por el Congreso Nacional (art. 128). Una vez
el proyecto ha sido aprobado por ambas Cámaras pasará al Presidente de la
República, quien cuenta con dos alternativas: (i) rechazar totalmente el
proyecto de reforma, supuesto en el que si las Cámaras insisten en su totalidad
por las dos terceras partes de los miembros en ejercicio de cada Cámara, el
Presidente deberá promulgar dicho proyecto, a menos que consulte a la
ciudadanía mediante plebiscito (art. 129)[265];
o (ii) formular parcialmente observaciones, las cuales se entenderán aprobadas
con el voto conforme de las tres quintas o dos terceras partes de los miembros
en ejercicio de cada Cámara y se devolverá al Presidente para su promulgación.
De igual manera, dispone el texto constitucional que “[e]n caso de que las
Cámaras no apruebe todas o algunas de las observaciones del Presidente, no
habrá reforma constitucional sobre los puntos en discrepancia, a menos que
ambas Cámaras insistieren por los dos tercios de sus miembros en ejercicio en
la parte del proyecto aprobado por ellas. En este último caso, se devolverá al
Presidente la parte del proyecto que haya sido objeto de insistencia para su
promulgación, salvo que éste consulte a la ciudadanía para que se pronuncie
mediante un plebiscito, respecto de las cuestiones en desacuerdo”.
Lo que hace relación con el
trámite está precisado en la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional
(Ley 18918 de 1990, modificada por la Ley 20464 de 2010). El título III de esa
normativa alude a la “Tramitación de las observaciones o vetos del
Presidente de la República a los proyectos de ley o de reforma constitucional”,
en el que se precisan algunas condiciones que vale la pena mencionar.
En cuanto a su procedencia
destaca que sólo serán admitidas “cuando tengan relación directa con las ideas
matrices o fundamentales del mismo, a menos que las ideas contenidas en esas
observaciones hubieren sido consideradas en el mensaje respectivo”. En el trámite
el Presidente de la Cámara de origen puede declarar la inadmisibilidad de las
observaciones presidenciales cuando desconozcan lo señalado en precedencia. Sin
embargo, la circunstancia de que se hayan estimado admisibles las observaciones
en la Cámara de origen “no obsta a la facultad del presidente de la Cámara
revisora para declarar su inadmisibilidad.” El procedimiento agrega que “[e]n
los dos casos previstos (…), la sala de la Cámara que corresponda podrá
reconsiderar la declaración de inadmisibilidad efectuada por su presidente. La
circunstancia de que no se haya declarado tal inadmisibilidad no obstará a la
facultad de las comisiones para hacerla. Dicha declaración podrá ser revisada
por la sala.” En cualquier caso, la declaración de inadmisibilidad puede
reservarse hasta antes de iniciar la votación de la observación presentada por
el Presidente de la República (art. 32). En lo demás, el trámite previsto es el
siguiente:
“Artículo
33. Si el Presidente de la República rechazare totalmente un proyecto de
reforma constitucional aprobado por el Congreso, la Cámara respectiva votará únicamente
si insiste en la totalidad de ese proyecto.
En tal caso
se entenderá terminada la tramitación del proyecto por la sola circunstancia de
que una de las Cámaras no alcanzare la mayoría de las dos terceras partes de
sus miembros en ejercicio para insistir.
Artículo
34. Si el Presidente de la República observare parcialmente un
proyecto de reforma constitucional aprobado por el Congreso, tendrán lugar en
cada Cámara dos votaciones separadas. La primera, destinada a determinar si la
respectiva Cámara aprueba o rechaza cada una de las observaciones formuladas; y
la segunda, destinada a resolver si, en caso de rechazo de alguna observación, la
Cámara insiste o no en la intención de la parte observada.
Artículo
35. Cada observación formulada por el Presidente de la República a
los proyectos (…) de reforma constitucional aprobados por el Congreso, deberá
ser aprobada o rechazada en su totalidad y, en consecuencia, no procederá
dividir la votación para aprobar o rechazar sólo una parte. Con este objeto, se
entenderá que constituye una observación, y una sola votación deberá
comprenderla totalmente, aquella que afecte a un determinado texto del proyecto,
sea a todo el proyecto como tal, sea a parte de él, como un título, capítulo,
párrafo, artículo, inciso, letra o número u otra división del proyecto, según
lo precise el Presidente de la República. Si el Presidente separase sus
observaciones con letras o números, cada texto así diferenciado será
considerado una sola observación.”
Es así como en el modelo chileno
las observaciones a los proyectos de reforma constitucional son una
manifestación de control inter-orgánico, en la que intervienen, en principio,
el Congreso Nacional y el Presidente de la República, pero donde cabe la
posibilidad de que el pueblo también se haga partícipe siempre y cuando sea
convocado mediante un plebiscito.
5.7.3.- Por último, la
Constitución de la República de Sudáfrica de 1996, en la sección 74, se refiere
al procedimiento y los requisitos que deben cumplirse para la reforma de cada
uno de las secciones y subsecciones que conforman la Constitución. Estos
procedimientos son llevados a cabo por dos órganos colegiados denominados:
Asamblea Nacional y Consejo Nacional de Provincias, con la participación del pueblo
mediante debates públicos establecidos para la reforma constitucional de
algunas secciones específicas.
En la sección 79, dentro del
título Proceso Nacional Legislativo (Nacional Legislative Process), se señala
que al cabo del trámite legislativo el proyecto de reforma constitucional debe
pasar al Presidente para su sanción. Si tiene algunas objeciones sobre la
constitucionalidad del proyecto debe devolverlo a la Asamblea Nacional para su
reconsideración en los términos y condiciones allí indicadas. En el mismo
sentido, establece que si las objeciones o reservas se relacionan con problemas
de procedimiento en el que haya participado el Consejo Nacional de Provincias,
este órgano debe participar en la reconsideración.
Así mismo, en el evento en que el
Presidente mantenga algún tipo de reserva al proyecto una vez tramitada la
reconsideración por parte de la Asamblea Nacional, este debe ser reconsiderado
en segunda instancia por el Consejo Nacional de Provincias. Si se acogen las
objeciones o reservas presidenciales después del trámite de la reconsideración,
el Presidente tiene que sancionar el proyecto. En caso contrario, el Presidente
puede enviarlo a la Corte Constitucional. Si la Corte decide que el proyecto es
constitucional, el
Presidente no tendrá otra opción
que  sancionarlo[266].
5.8. Conclusión
Las consideraciones expuestas
conducen a la Corte a concluir que la institución de las objeciones
presidenciales, antes que ser incompatible con el proceso de formación de los
actos de reforma constitucional, es un mecanismo idóneo que puede contribuir
eficazmente a que la entrada en vigencia de un acto de esta naturaleza sea más
reposado, atempera los riesgos de reformas aprobadas al calor de las pasiones o
de intereses meramente coyunturales, e incluso reafirma la existencia del
control de constitucionalidad. Es, en síntesis, coherente con la vocación
rígida de la Constitución y con el carácter reflexivo de sus reformas. Además,
las objeciones presidenciales en el proceso de formación de los actos de
reforma constitucional no son una institución atípica en el Derecho colombiano
(aunque su utilización ha sido excepcional), ni en el Derecho comparado, por lo
que desde esta perspectiva pueden calificarse como compatibles con la dinámica
de los procesos de enmienda constitucional.
La Corte insiste en que la
facultad del Presidente de formular objeciones gubernamentales en el proceso de
formación de actos legislativos no es el resultado de una competencia
inexistente o de su aplicación analógica para suplir una suerte de laguna
normativa. Corresponde a una competencia que emana de la remisión directa que
al proceso legislativo ordinario hace el artículo 227 de la ley 5ª de 1992
(Reglamento del Congreso), interpretada en concordancia con las demás normas
del mismo estatuto y que resulta plenamente compatible con los principios que
rigen los procesos de reforma constitucional. Dicho en otras palabras, el
silencio que guarda la Constitución no debe entenderse como una prohibición
para que el primer mandatario acuda a las objeciones gubernamentales, por
cuanto es la propia ley la que remite a las reglas del procedimiento
legislativo ordinario que le sean compatibles, como ocurre con la institución
de las objeciones gubernamentales.
6.- De la convocatoria a sesiones
extraordinarias para tramitar las objeciones presidenciales en el proceso de
formación de un acto legislativo
Definido que el Presidente de la
República sí está facultado para sancionar los actos legislativos y, por
consecuencia, que puede presentar objeciones por razones de
inconstitucionalidad e inconveniencia, en tanto manifestaciones de control, la
Corte determinará si estas últimas pueden ser consideradas en sesiones
extraordinarias.
De conformidad con lo establecido
en la Carta Política (arts. 135, 137, 150, 151, 152, 157, 158 a 169, 173 a 175 y 178, entre otros), el Congreso de la República es titular de las siguientes funciones:
constituyente, legislativa, de control político, judicial, electoral,
administrativa, de control público y de protocolo (Ley 5 de 1992, art. 6°). En
línea de principio, dichas atribuciones deben ser cumplidas en los períodos de
sesiones ordinarias previstos en el artículo 138 de la Constitución, parámetro
que ratifica el artículo 85 del Reglamento del Congreso. No obstante, la citada
disposición constitucional otorgó al Gobierno la facultad de convocar al
Congreso a sesiones extraordinarias (i) durante el tiempo que éste señale,
(iii) para considerar los asuntos que él someta a su consideración (agenda
limitada) y (iii) sin perjuicio de ejercer la función de control político la
cual no está sujeta a límites temporales[267].
Esta última previsión normativa
al ser interpretada armónicamente con el artículo 375 de la Constitución, en
virtud del cual el trámite de un proyecto de acto legislativo tendrá lugar en
dos períodos ordinarios y consecutivos, permite concluir que el proceso
de formación de este tipo de iniciativas normativas no puede tener lugar en
sesiones extraordinarias. Sobre este particular, la Corte en sentencia C-565 de
1997 sostuvo:
“Es lógico que
el llamado del Gobierno al Congreso en estas ocasiones [se refiere a las
sesiones extraordinarias] tenga que ver, entre otros temas, con la necesidad de
que inicie, prosiga o culmine un proceso legislativo -no así uno sobre
reforma constitucional, por mandato perentorio del artículo 375 de la Carta,
ni acerca de ley estatutaria, reservada al término de una sola legislatura
según el artículo 153 C.P.- y, por supuesto, los debates que se tramiten y las
decisiones que se voten durante las sesiones extraordinarias, mientras observen
las demás disposiciones constitucionales y reglamentarias, tienen plena validez
y concurren eficientemente a la formación de la ley.” (Las subrayas y negrillas
son agregadas).
Ahora bien, la posibilidad de que
el Presidente de la República convoque al Congreso a sesiones extraordinarias
en el contexto de los proyectos de acto legislativo para que sean consideradas
las objeciones propuestas, sugiere dos interpretaciones. En primer término, que
solamente pueden tener lugar dentro de los dos períodos ordinarios y
consecutivos con los que cuenta el Congreso para aprobar una enmienda
constitucional. De otra parte, que dicha facultad puede materializarse al
término de los mismos, en tanto no se refiere al proceso de formación normativa
propiamente dicho.
A juicio de la Corte, este tipo
de ambigüedades sugiere que deba tomarse en consideración “la interpretación
que sea más respetuosa del ordenamiento jurídico y de los principios constitucionales
que guían el actuar parlamentario”[268].
De allí que el alcance constitucionalmente adecuado del artículo 375 de la
Carta consiste en que solamente lo relativo a los ocho debates, incluidas las
comisiones de conciliación que eventualmente deban conformarse, es lo que debe
entenderse como trámite del proyecto. Por tanto, la sanción
gubernamental, la consideración de objeciones presidenciales y la promulgación
no exigen su agotamiento dentro de dichos períodos ordinarios.
En este sentido la Corte observa
que el artículo 138 Superior no circunscribe las sesiones extraordinarias a
asuntos específicos, por lo que es legítimo que el Presidente de la República
acuda a ellas con las limitantes que la misma Constitución le impone.
Esas consideraciones encuentran
sustento mutatis mutandis en el alcance que la jurisprudencia
constitucional ha efectuado en torno al proceso de formación de los proyectos
de ley estatutaria que por expreso mandato constitucional deben ser tramitados
“dentro de una sola legislatura” (art. 153 de la CP), lapso que no comprende el
control de constitucionalidad integral y preventivo que debe realizar este
tribunal, ni la sanción del Gobierno, en la medida en que ello llevaría al
absurdo de instrumentalizar su proceso de formación y al vaciamiento del
principio democrático y del mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria[269]
que debe caracterizar el proceso de formación de cualquier iniciativa
legislativa. Así lo ha dicho la Corte:
“Al respecto,
conviene aclarar que conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corte, la
Constitución ordena que dentro de la legislatura el proyecto haga tránsito en
el Congreso, esto es, que sea modificado y aprobado por las Cámaras en ese
lapso, pero la revisión constitucional por la Corte y la sanción
presidencial pueden ocurrir por fuera de la legislatura. Y es que como se
explicó en la sentencia C-011 de 1994, si el trámite que debe ser surtido en
una sola legislatura incluyese la revisión por la Corte, o las objeciones y
sanción presidenciales, sería prácticamente imposible aprobar, modificar o
derogar leyes estatutarias, o éstas tendrían que ser tramitadas en el Congreso
con excesiva celeridad, sin una adecuada discusión democrática, e incluso con
improvisación.” (Las subrayas y negrillas son agregadas)[270].
En síntesis, la convocatoria a
sesiones extraordinarias que pueda efectuar el Gobierno a fin de considerar las
objeciones por inconstitucionalidad o inconveniencia que haya propuesto en el
proceso de formación de un acto legislativo, no está por fuera de las
condiciones constitucionales ni carece de validez. Todo lo contrario, se trata
de una atribución reglada (art. 138 CP) que no requiere su agotamiento dentro
de los dos períodos ordinarios y consecutivos previstos en el artículo 375 de la
Constitución.
7.- La Corte debe inhibirse en
relación con las demandas contra el proyecto de acto legislativo archivado
conforme con la Constitución
Durante el trámite de formación
del proyecto de Acto Legislativo 07/11 Senado-143/11 Cámara, acumulado a los
proyectos 09/11, 11/11, 12/11 y 13/11 Senado, “por medio del cual se
reforman artículos de la Constitución Política con relación a la Administración
de Justicia y se dictan otras disposiciones”, una vez fue aprobado el texto
por el Congreso en los dos periodos ordinarios y consecutivos, el día 20 de
junio de 2012 se remitió al Presidente de la República “para su
promulgación”.
Sin embargo, mediante escrito del
25 de junio de 2012, el Ejecutivo se abstuvo de tramitar la promulgación y en
su lugar formuló objeciones por razones de inconveniencia e
inconstitucionalidad[271].
Asimismo, expidió el Decreto 1351 de 2012, por medio del cual convocó al
Congreso a sesiones extraordinarias para que se pronunciara en relación con
dichas objeciones.
Atendiendo ese llamado, al
interior del parlamento fue designada una comisión accidental conformada por Senadores
y Representantes, quienes en el informe presentado, luego de encontrar
razonables y fundados los argumentos del Ejecutivo, propusieron a las plenarias
“admitir la objeción de inconveniencia general”[272].
Posteriormente, en sesión del 28
de junio de 2012, las plenarias de cada corporación acogieron mayoritariamente
la propuesta y, en consecuencia, dispusieron el archivo definitivo del proyecto[273],
que por lo mismo nunca fue promulgado.
Analizadas estas circunstancias a
la luz de los fundamentos jurídicos expuestos, la Corte concluye que el archivo
definitivo del proyecto se produjo dentro del marco constitucional y legal
previsto para el trámite de formación de los actos legislativos. En efecto,
como ya ha sido ampliamente explicado, el Presidente de la República sí estaba
facultado para abstenerse sancionar el acto y en su lugar formular objeciones
de inconveniencia e inconstitucionalidad.
De la misma forma, haciendo uso
de las competencias previstas en el ordenamiento jurídico (art. 138 CP y 85 de la
Ley 5/92), el Ejecutivo también estaba autorizado para convocar al Congreso a
sesiones extraordinarias con el fin de que se pronunciara en relación con las
objeciones, quien a su vez era el competente para aceptarlas o rechazarlas e
insistir en su aprobación imprimiéndose el trámite de rigor (arts. 167 CP.,
art. 227 de la Ley 5ª de 1992 y demás normas concordantes).
Así las cosas, antes que acciones
de hecho fueron estas actuaciones válidas las que condujeron a que la reforma
nunca produjera efectos jurídicos, ni tuviese vocación de producirlos, no sólo
por la voluntad expresa del Congreso de archivarla definitivamente, sino
porque, a consecuencia de ello, el acto nunca fue promulgado.
En este orden de ideas, teniendo
en cuenta que el archivo del proyecto no ocurrió en contravía de las reglas del
procedimiento legislativo, ni en detrimento de la voluntad del Congreso en su
condición de Constituyente derivado, sino dentro de los cauces institucionales,
la Corte concluye que en realidad no existe, ni ha existido, ningún acto
reformatorio de la Constitución, ni el mismo fue promulgado, lo que
inexorablemente conduce a un fallo inhibitorio por cuanto no se reúnen las
exigencias previstas en los artículos 241-1 y 379 de la Constitución.
Sin embargo, la Corte no puede
desconocer las graves irregularidades identificadas en el proceso de formación
del acto de reforma a la administración de justicia, en especial las que se
presentaron luego de conformada la comisión accidental de conciliación durante
la segunda vuelta (a decir verdad con la aquiescencia del Gobierno, de las
plenarias del Congreso y de otras autoridades), que no sólo distorsionaron la
esencia del proyecto originario sino que desnaturalizaron el propósito
constructivo propio de las deliberaciones parlamentarias en la formación de la
voluntad democrática. De ello dan cuenta las actas y gacetas que reposan en el
expediente legislativo, a las cuales la Sala hace remisión directa.
El Presidente de la República
reconoció, según sus palabras, que el proceso de reforma constitucional se vio
seriamente afectado en desmedro de la juridicidad y legitimidad democráticas,
sumado a los defectos de articulación de los textos aprobados y a su negativo
impacto para el funcionamiento del Estado, para la administración de justicia y
para la vigencia de los derechos y garantías de los ciudadanos. Esas razones lo
condujeron a formular objeciones de inconstitucionalidad e inconveniencia a la
totalidad del proyecto, devolviéndolo al Congreso a fin de que adoptara las
medidas necesarias para evitar su entrada en vigor.
No corresponde a la Corte
Constitucional juzgar la coherencia del Gobierno durante el trámite
legislativo, quien inicialmente avaló e incluso promovió ante las plenarias la
aprobación del texto conciliado en segunda vuelta, y al poco tiempo optó por
censurarlo con vehemencia formulando objeciones de inconstitucionalidad e
inconveniencia. Tampoco es la Corte juez de los parlamentarios, sino de sus
actos normativos.
Por ello, al margen de los
cuestionamientos que en uno u otro sentido pudieren hacerse a estas u otras
autoridades, lo cierto es que tanto el Presidente de la República, al formular
las objeciones y convocar a su trámite en sesiones extraordinarias, como el
Congreso de la República, al aceptarlas y disponer el archivo definitivo del
proyecto, ejercieron sus competencias dentro del marco de la Constitución y la
ley, acorde con los principios que rigen los procesos de enmienda
constitucional.
Por último la Sala recuerda que,
si consideran que subsisten las causas que en su momento dieron origen al
proyecto, estas mismas autoridades o cualquier otra facultada para hacerlo
pueden promover una nueva iniciativa de reforma, a fin de que se le imprima el
trámite constitucional y legal de rigor.
DECISIÓN
Por lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
INHIBIRSE en relación con
las demandas de inconstitucionalidad contra el proyecto de Acto Legislativo
07/11 Senado-143/11 Cámara, acumulado a los proyectos 09/11, 11/11, 12/11 y
13/11 Senado, “por medio del cual se reforman artículos de la Constitución
Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones”,
por haberse archivado conforme con la Constitución y la ley”.
(Hasta aquí la ponencia
presentada a consideración de la Sala Plena)
En esas condiciones dejo
constancia de mi respetuosa discrepancia con la posición de la mayoría.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] Cfr. fol. 19 C.1.
[2] Cfr. fol. 29 C. 1.
[3] Cfr. fol. 30 C. 1.
[4] Cfr. fol. 31 C. 1.
[5] Cfr. fol. 34 C. 1.
[6] Cfr. fol. 42 C. 1.
[7] Cfr. fol. 43 C. 1.
[8] Cfr. fol. 44 C. 1.
[9] Cfr. fol. 46 C. 1.
[10] Cfr. fol. 46 C. 1.
[11] Cfr. fol. 46 C. 1.
[12] Cfr. fol. 47 C. 1.
[13] Cfr. fol. 48 C. 1.
[14] Cfr. fol. 49 C. 1.
[15]
Cfr. fols. 58 y 59 C. 1.
[16]
Cfr. fol. 59 C. 1.
[17] Cfr. fol. 60 C. 1.
[18] Cfr. fol. 61 C. 1.
[19] Cfr. fol. 66 C. 1.
[20] Cfr. fol. 68 C. 1.
[21]
Cfr. fol. 72 C. 1.
[22]
La Secretaría Jurídica de la Presidencia explica: “(…) Las frases,
consideraciones o apreciaciones de la Corte sobre la inexistencia de esa
competencia presidencial se produjeron en el escenario de problemas jurídicos
distintos; conexos, sí, pero esencialmente extraños al muy particular y
exigente de la capacidad de objetar proyectos de acto legislativo. || En las
sentencias que se refieren a este tema no se vislumbra un análisis consecuente
con la profundidad y la gravedad del problema debatido. Los comentarios de la Corte sobre la imposibilidad de objetar actos reformatorios de la Carta no ocupan más que pocos renglones  en los textos de las providencias, de lo cual se
infiere que el tema nunca fue analizado a la luz de todas sus implicaciones
jurídicas. La importancia del conflicto jurídico que involucra la posibilidad
de que el Gobierno objete un acto legislativo no puede despacharse en unas
pocas líneas de referencia, y en éstas se echa de menos la energética
argumentación que la Corte suele emplear cuando aborda asuntos de primera línea
constitucional. Por ello no es difícil llegar a la conclusión de que en verdad la Corte nunca había tenido oportunidad de reflexionar sesudamente sobre la posibilidad de que
el Presidente de la república objete un proyecto de reforma constitucional.”
Cfr. fol. 466 C. 2.
[23]
La interviniente asevera: “ninguna de las herramientas jurídicas alternativas
previstas por la propia Carta la protegen [la Constitución] de manera inmediata o, si se quiere, preventiva, contra abusos procedimentales
o sustanciales por parte del Congreso en ejercicio de su poder de reforma.
Gracias a la inexistencia de vías expeditas de protección, la Constitución es la norma más importante de la República y, paradójicamente, la más desguarnecida
del ordenamiento jurídico. Como lo dice el escrito de objeciones, ‘La norma más
poderosa de la Nación es, a su vez, la más frágil y la más expuesta de ellas’.”
Cfr. fol. 471 C. 2.
[24] Cfr. fol. 477 C. 2.
[25] Cfr. fol. 478 C. 2.
[26] Cfr. fols. 483 y 484 C. 2.
[27]
Cfr. fol. 484 C. 2.
[28]
Cfr. fol. 485 C. 2.
[29] Cfr. fol. 532 C. 2.
[30] Cfr. fols. 404 y 405 C. 2.
[31]
Al respecto, afirma el interviniente: “(…) si el texto conciliado por la
comisión de mediación estuvo acordado cerca de las 10 p.m. mal podría a partir
de esa hora y antes de las 12 p.m. del mismo día ser publicado en la Gaceta del Congreso, en la medida en que la Imprenta Nacional no tiene una jornada laboral habilitada en ese horario, a pesar de que la inclusión del texto se haga
aparecer en un ejemplar de esa misma fecha, pero que no puede caber duda fue
impreso en la mañana siguiente. || Pero aún si en gracia de discusión se
aceptara que el texto conciliado fue publicado la víspera de su votación en las
plenarias, tampoco se cumple con lo dispuesto en el artículo 161 superior, pues
al cotejar la hora en que se tendría que haber efectuado la publicación por el
conocimiento público que se tiene de la hora en que la comisión de mediación
acordó el texto conciliado y la hora en la cual las plenarias lo votaron, no
habían transcurrido 24 horas, que es el término que constituye el lapso mínimo
de un día, para que los congresistas conocieran el texto.” Cfr.
fol. 406 C. 2.
[32] Cfr. fol. 441 C. 2.
[33] Cfr. fol. 498 C. 2.
[34] Cfr. fol. 232 C. 1.
[35] Cfr. fol. 378 C. 2.
[36] Cfr. fol. 380 C. 2.
[37] Cfr. fol. 402 C. 2.
[38] Cfr. fol. 501 C. 2.
[39] Cfr. fol. 503 C. 2.
[40] Cfr. fol. 505 C. 2.
[41]
Cfr. fols. 573 y 574 C. 2.
[42] Como se indicó en apartes previos, el demandante
manifiesta: “Es claro en el sistema colombiano, la
promulgación ni la ley, ni mucho menos de un acto legislativo, es requisito de
validez del acto legislativo. No existe en el sistema colombiano, una norma que
establezca quién debe hacer la promulgación de los actos legislativos, una vez
que se ha concluido el trámite de los ocho debates; de modo que es
jurídicamente posible que cualquier ciudadano pague la publicación del acto
legislativo ya conciliado en el diario oficial y una vez publicado entre a
regir, con todas las consecuencias jurídicas que eso implica.” Cfr. fol.
46 C. 1.
[43] Ver sentencia C-1154 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[44]
Ver sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[45]
De acuerdo con el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución, corresponde al Consejo de Estado: “2. Conocer de las acciones de nulidad por
inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya
competencia no corresponda a la Corte Constitucional.”
[46] Sobre estos dos criterios ver las sentencias C-1154 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, y C-1191 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño. En el último
fallo, a propósito de una demanda contra el decreto 1421 de 1993, se explicó: “Como se observa, a pesar que la Corte consideró que su competencia en materia de control de constitucionalidad de decretos fundados en normas
transitorias se encontraba debidamente circunscrita, no por ello concluyó que
era acertado identificar una enumeración taxativa.  En cambio, estableció
que dicha competencia también podía predicarse respecto de otros decretos que,
si bien no hacían parte de las materias previstas en los artículos 5º, 6º y 10º
transitorios, debían ser controlados por esta Corporación, esta vez a partir
de un criterio material, relacionado con la fuerza de ley de la disposición
correspondiente” (negrilla fuera del texto).
[47]
Este decreto fue posteriormente derogado por la ley 938 de 2004.
[48] Ver las sentencias C-513 de 1992, C-003 de 1993, C-105 de
1993, C-508 de 1996, C-534 de 2000, C-927 de 2000, C-621 de
2004, C-061 de 2005, C-334 de 2005, C-672 de 2005, C-323
de 2006, C-094 de 2007, C-909 de 2007 y C-1154 de 2008. En este último se
afirmó: “Según éste, la autoridad competente para examinar
la constitucionalidad de un decreto dictado por el Gobierno se determina por la
naturaleza del decreto: si es una norma con fuerza material de ley que se
enmarca dentro de alguna de las hipótesis previstas en el artículo 241 de la Carta Política, su examen corresponderá a la Corte Constitucional; pero si se trata de un acto administrativo o en todo caso de una norma que no tiene vocación legislativa,
su estudio compete al Consejo de Estado (art. 237-2 CP). || Lo anterior guarda relación con el concepto que en la teoría del
derecho se conoce como fuerza jurídica, a partir del cual se permite la
ordenación jerárquica de una norma en el sistema de fuentes de acuerdo con “su
capacidad jurídica para incidir en el ordenamiento jurídico creando derecho
objetivo, o modificando el ya existente”, es decir, de acuerdo con “su
potencialidad normativa frente a las otras fuentes”.
[49] Ver por ejemplo las sentencias C-003 de 1993 y C-508 de
1996.
[50] Ver sentencias C-003 de 1993 y C-534 de
2000. Un recuento importante de la línea jurisprudencial al respecto
puede encontrarse en la sentencia C-049 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo.
[51]
Ver por ejemplo la sentencia C-061 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[52]
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[53]
M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[54]
M.P. Jorge Arango Mejía.
[55]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[56]
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[57]
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[58]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[59]
M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[60]
Se destaca el siguiente análisis de la sentencia C-522 de 2009: “Esta
corporación es competente para conocer de la presente demanda de conformidad
con lo previsto en el artículo 241 numeral 5° de la Constitución, por cuanto la disposición demandada hace parte de un decreto que, en su
momento, se expidió por el Presidente de la República en virtud de facultades extraordinarias conferidas mediante ley, del mismo tipo de
las hoy contempladas en el artículo 150, numeral 10° del texto superior.”
[61]
M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[62]
M.P. Jaime Araujo Rentería.
[63]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[64]
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[65]
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[66]
Por ejemplo, en la sentencia C-061 de 2005, se sostuvo: “En virtud de lo
dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra
normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia”
(negrilla fuera del texto). Luego, en la sentencia C-094 de 2007, la Corte llevó a cabo el siguiente análisis: “De conformidad con lo dispuesto en el artículo
241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, pues las  disposiciones
acusadas forman parte, en el caso del artículo 1022,  del Código Civil
adoptado y adicionado mediante la Ley 57 de 1887; y en el caso del artículo
222 del Código de Procedimiento Civil, adoptado mediante los Decretos 1400 de
1970 y 2919 de 1970, expedidos con fundamento en facultades extraordinarias
conferidas al Presidente de la República mediante la ley 4ª de 1969” (negrilla fuera del
texto).
[67]
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[68] En la sentencia C-508 de 1996, la Corte sostuvo el siguiente argumento: “Ahora bien ¿qué pasa si la Corte declara inexequible el artículo 28 de la Ley 225 de 1995? Hay dos consecuencias
posibles pero paradójicas. Así, algunos podrían considerar que el
artículo  106 del Decreto 111 de 1996 sigue vigente, como disposición
autónoma, lo cual implicaría reconocer que la decisión de inexequibilidad es
inocua,  tesis contraria a la finalidad misma del control constitucional.
Otros, en cambio,  podrían argumentar que se entiende que el artículo 106
del Decreto 111 de 1996 también ha sido expulsado del ordenamiento, pues ese
decreto ejecutivo no tiene fuerza legal autónoma. En el fondo, esta segunda
tesis equivale a admitir que la Corte es competente para conocer de ese
artículo 106 del Decreto 111 de 1996,  pero como la Corte expresamente no se ha pronunciado sobre tal disposición, se generaría una aguda
inseguridad jurídica. || Por todo lo anterior, y  con el fin
de respetar la distribución de competencias establecida por la Carta entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, y evitar que el control
constitucional sea inocuo, o se generen innecesarias inseguridades jurídicas,
es necesario concluir que, conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Carta,  corresponde a la Corte Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los
distintos artículos de estos decretos compiladores, pues si bien el decreto es
en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran son materialmente legales”
(negrilla fuera del texto). Esta posición fue reiterada en la sentencia C-748
de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, y con fundamento en ella la Corte se declaró inhibida, ya que la demanda cuestionaba no la constitucionalidad de los
artículos específicos compilados en el decreto 1818 de 1998, sino la
competencia del Ejecutivo para expedirlo.
[69] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[70] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[71] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[72] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[73] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[74] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[75] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[76] M.P. Jorge Arango Mejía.
[77] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[78] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[79] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[80] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[81] Algunos de estos decretos son los que siguen: decreto 2067
de 1991 “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional” –fundamento en el artículo 22 transitorio-; decreto 1421 de 1993 “Por
el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de
Bogotá” –fundamento en el artículo 41 transitorio-; decreto 2762 de 1991 “Por
medio del cual se adoptan medidas para controlar la densidad poblacional en el
departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina
–fundamento en el artículo 42 transitorio-; y decreto 1088 de 1993 “Por el cual
se regula la creación de las asociaciones de Cabildos y/o Autoridades
Tradicionales Indígenas” –artículo 56 transitorio-.
[82] Por ejemplo, en la sentencia C-513 de 1992, a propósito de una demanda contra el decreto 2067 de 1991, la Corporación manifestó: “En efecto, el Decreto mencionado tiene fuerza de
ley, ya que corresponde al ejercicio de facultades extraordinarias conferidas
al Presidente de la República en forma directa por la Asamblea Nacional Constituyente. Esa jerarquía normativa se halla expresamente reconocida por
la disposición constitucional transitoria cuando estatuye que en todo tiempo el
Congreso podrá derogar o modificar las normas así establecidas.” Luego, en la
sentencia C-003 de 1993, se agregó: “(…) desde el punto de vista de la interpretación
sistemática, se observa que el artículo 241 confiere a la Corte Constitucional la guarda de la supremacía e integridad de la Carta Política, de suerte que una norma del ordenamiento jurídico que se equipara formalmente
a las facultades de que trata el artículo 150.10 de la Constitución, las cuales son ciertamente objeto de control, según el artículo 241.5 superior,
debe ser objeto del conocimiento por parte de esta Corporación”.
[83] En la sentencia C-003 de 1993, la Corte sostuvo: “(…) la materia que nos ocupa, bien que por excepción
transitoria su competencia fué atribuída (sic) a órganos diferentes al Congreso
de la República, es un tema que ordinariamente le corresponde al Legislativo,
de conformidad con el artículo 150 de la Carta, y su eventual reforma futura deberá hacerse por ley. El Decreto 2067 de 1991, en efecto, desarrolla las
facultades de naturaleza legislativa que consagra el artículo 23 transitorio de
la Carta precitado, y no las facultades administrativas de que trata el
artículo 5° transitorio en su literal "c". En este sentido, la Corte Constitucional estima que todas aquellas materias que sean de naturaleza
legislativa y que excepcionalmente sean asignadas por la Carta a un órgano diferente del Congreso de la República, son de su competencia para efectos
de ejercer el control de constitucionalidad. Y, a contrario sensu,
las normas expedidas por el Gobierno Nacional que sean de naturaleza
administrativa, entran en la cláusula general de competencia de orden residual
que en este sentido tiene el Consejo de Estado, de conformidad con el
artículo 237 numeral segundo de la Constitución” (negrilla fuera del texto).
[84] Al respecto, en la sentencia C-003 de 1993, la Corte aseguró: “(…) según la interpretación histórica, fue (sic) voluntad expresa y clara del
constituyente asegurar el control de constitucionalidad de las facultades
conferidas al Presidente de la República en los artículos transitorios de la Carta, según se desprende de la lectura del artículo 10 transitorio  de la Carta, que dice: (…) || Lo que sucedió, empero, es que el   dicho artículo fué
(sic) ubicado con el número 10 dentro de los 59 artículos transitorio que tiene
la Carta, por decisión del compilador final de las normas pero no por decisión
de la Asamblea Nacional Constituyente, y su numeración concreta no fué (sic)
sometida a votación conforme al Reglamento de dicha Corporación.”
[85] Se destaca el siguiente aparte de la sentencia C-003 de 1993, a propósito del decreto 2067 de 1991: “(…) en un Estado social de derecho
como Colombia -art. 1° CP-, los poderes constituidos son reglados -art. 3°
idem- y se rigen por el principio de legalidad -art. 6° idem-, de suerte que no
se conciben competencias omnímodas o sin control. El control del poder es la
esencia de la democracia y por tanto mal podría pensarse que las facultades
extraordinarias de que se revistió el Presidente de la República en los artículos transitorios de la Constitución, distintos a los consagrados en el
artículo 10 transitorio, se encuentran fuera de control.”
[86] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[87] M.P: Jaime Córdoba Triviño.
[88] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[89] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[90] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[91] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[92]
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[93] En la sentencia C-973 de 2004, la Corte afirmó: “Para la Corte, el control de constitucionalidad de los
actos legislativos que reforman la Constitución por la vía del referendo, y que se activa por las demandas ciudadanas en virtud del numeral 1° del artículo
241 de la Carta Fundamental, cobija todos los actos jurídicos que se
produzcan con posterioridad al fallo de esta Corporación que decida acerca de
la exequibilidad de la ley de convocatoria de dicho referendo. En apoyo de lo
anterior, basta con señalar que el conjunto de actos previos a la expedición
del Acto Legislativo, constituyen meros actos de trámite que permiten la
formación y consolidación de la reforma” (negrilla fuera del texto). Luego,
en la sentencia C-1121 de 2004, agregó: “Así entonces cabe
precisar, que la reforma constitucional por vía de referendo está conformada
por diversas etapas que deben ser agotadas de manera sucesiva, en las cuales
interviene no solo el Congreso de la república, expidiendo la ley que convoca
al referendo, sobre la cual debe surtirse automáticamente el control de
constitucionalidad, sino además, las autoridades que conforman la Organización Electoral; los ciudadanos que se pronuncian mediante el voto afirmativo, en
número exigido por la Constitución; y finalmente, el Presidente de la República a quien le corresponde sancionar y publicar el acto legislativo respectivo. || Se
trata por tanto de un acto jurídico complejo, en cuanto a su formación, por
cuanto requiere de la intervención de diversas autoridades públicas. Todas
estas actuaciones concurren a la conformación final del acto reformatorio de la
constitución y constituyen pasos necesarios del trámite de reforma
constitucional vía referendo, sobre los cuales corresponde a la Corte Constitucional ejercer el control de constitucionalidad” (negrilla fuera del
texto).
[94]
La Corte afirmó: “(…) esta disposición contiene una alusión expresa a la
competencia de la Corte para examinar si, con anterioridad  al pronunciamiento
ciudadano acerca de la convocatoria a un referendo encaminado a reformar la Constitución, haya sido éste de iniciativa popular o gubernamental, se ha producido un vicio
de procedimiento en su formación, lo cual comprende no sólo el examen de la
aprobación de la respectiva ley, sino todos los actos concernientes a la
formación de la iniciativa. De tal suerte que, para el caso de los referendos
de iniciativa popular, el análisis de esta Corporación abarcará el estudio de
la validez de las actuaciones adelantadas por los promotores de la iniciativa
ante las autoridades que conforman la Organización Electoral en Colombia, es decir, la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral. || Adviértase que la Constitución no excluye, de manera alguna, el examen de la Corte acerca de los posibles vicios de procedimiento en los que se pudo haber incurrido a lo largo de la formación
de la iniciativa popular de reforma a la Carta Política. En efecto, los denominados “vicios de procedimiento en su formación”,
según las voces del artículo 241.2, no se limitan a aquellos acaecidos durante
el trámite en el Congreso del proyecto de ley mediante la cual se convoca al
pueblo a un referendo constitucional, sino que abarcan las etapas anteriores,
por cuanto se trata de un acto jurídico complejo, al igual que la fase comprendida
entre la sentencia de la Corte Constitucional y la promulgación del acto reformatorio de la Constitución, esta última mediante la acción pública de
inconstitucionalidad como previamente se consignó. ”
[95] En la sentencia C-1121 de 2004, se explicó: “(…) una interpretación sistemática de la Carta Política evidencia que ninguna otra autoridad judicial es competente para pronunciarse
acerca de la existencia o no de un vicio de forma durante el trámite de
adopción del acto legislativo adoptado vía referendo”.
[96]
La Corte aludió a precedentes en materia de procedimientos legislativos que
tienen iniciativa compleja, como las leyes aprobatorias de tratados
internacionales, el control de las leyes cuatrianuales de planes de desarrollo,
el control de las leyes de presupuesto y de las que estipulan gastos.
[97] Expediente 2009-00344-00., C.P: María
Claudia Rojas Lasso.
[98] Radicación: 11001-03-24-000-2009-00504-00, C.P. María Claudia Rojas Lasso.
[99] Ver sentencias C-222 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-614 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-1040 de 2005
(varios ponentes), C-332 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-040 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, entre otras.
[100] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[101] Este enunciado es reproducido por el artículo 196 de la
ley 5 de 1992.
[102] Esta misma regla se reitera en el artículo 201 de la ley
5.
[103] En la sentencia C-084 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, esta Corporación aseguró que la sanción es un requisito esencial de las leyes, de
conformidad con el artículo 157-4 de la Carta. Ver también la sentencia C-025 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo.
[104] Ver sentencia C-492 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara.
[105] Cfr. sentencia C-084 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[106] Cfr. sentencia C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. Ver también la sentencia C-581 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería.
[107] Sobre la diferencia entre promulgación y vigencia, esta
Corporación explicó lo siguiente en la sentencia C-581 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería: “La promulgación es distinta de la vigencia de la ley, pues
mediante la primera se informa o comunica a todos los ciudadanos el contenido
de las leyes; y por la segunda  se señala el momento a partir del cual
empiezan a surtir efectos. Una ley puede haber sido publicada en una fecha
determinada y entrar a regir en otra, lo cual no es inconstitucional, siempre y
cuando se respeten los derechos y demás garantías constitucionales, vr. gr. el
principio de favorabilidad, los derechos adquiridos, entre otros.” Ver también las sentencias C-932 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-025 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo.
[108] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[109] “Cfr. Arts 337, 379 y 380 de la Constitución Política”.
[110] “FULLER, Lon. The Morality of Law. Yale University Press, New Haven, 1969. Págs. 49-51.”
[111] “Sentencia C-957 de 1998”.
[112] M.P. María Victoria Calle Correa.
[113] La Sala afirmó: “16. Así, en
definitiva, aunque el auto de rechazo no fue infundado al sostener que la Corte Constitucional es “manifiestamente incompetente” para conocer y decidir acciones
públicas contra proyectos archivados de acto legislativo, como el ahora
demandado, hay buenas razones para albergar un grado suficiente de duda sobre
la plausibilidad de esa conclusión. Y si hay duda, no puede hablarse de una
manifiesta incompetencia de la Corte. Por tanto, la Sala Plena estima que la Corte no es manifiestamente incompetente para conocer de las
acciones rechazadas. Pero la pregunta suscitada es entonces: ¿debe por eso
revocarse el auto de rechazo, y ordenarse la admisión de las demandas? No.
Porque es válido rechazar una acción pública presentada por fuera de los
términos prescritos en el artículo 379 de la Carta, como pasa a explicarse a continuación.”
[114] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[115] Cfr. Diario Oficial 48.472 del 25 de junio de 2012.
[116] Ver Gacetas de Congreso 576 y 584 de 2012.
[117] Expedientes D-9200 y D-9208 (acumulados). Demanda de
inconstitucionalidad “contra el Acto Legislativo ‘Por medio del cual se
reforman artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones’” (exp. D-9200) y “contra
el Acto Legislativo 07 de 2012 Proyecto de Acto Legislativo 143 de 2011 Cámara,
007 de 2011 Senado Acumulado con los proyectos de Acto Legislativo números 09
de 2011, 11 de 2011, 12 de 2011 y 13 de 2011 Senado por medio del cual se
reforman artículos de la Constitución Política en relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones” (exp. D-9208).
[118] Con el fin de facilitar la lectura del Salvamento de voto se han
efectuado algunos ajustes de numeración y estilo que no alteran el contenido de
la ponencia original.
[119] Con fundamento en el principio pro actione el magistrado
sustanciador dispuso privilegiar la admisión de la demanda “para que sea la
plenaria de la Corte la que, mediante sentencia, defina la problemática
surgida”. Expedientes D-9200 y D-9218 (Sentencia C-474 de 2013).
[120] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-477 de 1992,
C-179 de 1994, C-560 de 1999, C-832 de 2001, C-129 de 2001, C-428 de 2002,
C-800 de 2002, C-319 de 2007, C-1154/08, Auto 288 de 2010 y C-400 de 2013,
entre muchas otras decisiones.
[121] Kelsen, Hans.  Teoría General del Derecho y del Estado. Edit.
UNAM , México 1969 , pags 226-229.
[122] Hans Kelsen, Teoría Pura del Derecho. México, Editorial
Porrúa, 15ª edición, 2007, p.232.
[123] Corte Constitucional, Sentencias C-560 de
1999 y C-1290 de 2001.
[124] Corte Constitucional, Auto 288 de 2010. La Corte declaró que “el denominado ‘Acuerdo complementario para la Cooperación y Asistencia Técnica en Defensa y Seguridad entre los Gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América’, suscrito en Bogotá el 30 de
octubre de 2009, no puede surtir efectos en el ordenamiento interno colombiano
hasta tanto cumpla con el trámite constitucional previsto para los tratados en
forma solemne, de conformidad con lo establecido en los artículos 150.16, 154,
157, 158, 160, 165, 224 y 241 numeral 10 de la Carta Política”.
[125] Hamilton, A., Madison, J., & Jay, J. “El Federalista”.
México, Fondo de Cultura Económica, 2004, p.331. En la Corte Suprema de Estados Unidos el “judicial review” se consolida en el célebre caso Marbury
v. Madison (1803), donde la Corte sostuvo que “si  los Tribunales deben
respetar la Constitución y ésta es  superior a cualquier acto ordinario del
Poder  Legislativo, la Constitución y no las normas  legislativas, debe regular
un caso en litigio en el que  estas dos normas podrían ser aplicables”.
[126] Cfr., entre muchos otros, Luis Prieto Sanchís, “Ley,
Principios, derechos”. Madrid, Dykinson, 1998; Gustavo Zagrebelsky, “El
derecho Dúctil”. Madrid, Trotta, 2005; Eduardo García de Enterría, “La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional”, Madrid, Civitas, 1991.
[127] Manuel Aragón Reyes, “Constitución y control del poder”. Bogotá,
Universidad Externado de Colombia, 1999, p.36.
[128] Luis Prieto Sanchís, “Ley, Principios, derechos”. Madrid,
Dykinson, 1998, p.32. Del mismo autor ver también  “Justicia constitucional
y derechos fundamentales”. Madrid, Trotta, 2003, p.116.
[129] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-037/00.
[130] PRIETO SANCHÍS, Luis, El
constitucionalismo de los derechos. Ensayos de filosofía jurídica, Trotta,
Madrid, 2013, p. 168.
[131] RUIZ MIGUEL, Alfonso, El principio de
jerarquía normativa, en: Constitución: problemas filosóficos, Centro de
Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005, p. 104.
[132] PRIETO SANCHÍS, Luis, Justicia constitucional
y derechos fundamentales, Trotta, Madrid, 2007, p. 95.
[133] LOPEZ GUERRA, Luis, Introducción al
derecho constitucional, Tirant lo Blanch, Valencia, 1994, p. 193 y 194.
[134] Corte Constitucional, Sentencia C-400 de 2013. En dicha
oportunidad la Corte declaró la exequibilidad del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, “bajo el entendido de que a la Corte Constitucional le corresponde el control constitucional de los actos de carácter
general, expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional,
con contenido material de ley”.  Tomado provisionalmente del comunicado de
prensa número 26 de 2013.
[135] Gaceta del Congreso núm. 566 de 2011 (pág. 8).
[136] Ibídem.
[137] Al cabo de la primera vuelta (cuarto debate) se conformó una
comisión de conciliación con el fin de superar las discrepancias entre lo
aprobado por una y otra cámara. El informe de conciliación fue publicado en las
Gacetas del Congreso núm. 979 y 981 de 2011. El 16 de diciembre de 2011 las
plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes decidieron aprobarlo (Gacetas del Congreso núm. 54 y 63 de 2012, respectivamente).
[138] Gaceta del Congreso núm. 380 de 2012.
[139] Publicado en la Gaceta del Congreso núm. 388 de 2012. También en
el Diario Oficial 48.472 del 25 de junio de 2012, páginas 1 a 18.
[140] Gaceta del Congreso núm. 388. p. 2.
[141] Ibídem.
[142] Ibíd. p. 3.
[143] Ibíd. p. 4.
[144] Hace referencia a los artículos 165 y 166
de la Constitución Política que explícitamente aluden a la sanción en el
procedimiento de aprobación de las leyes. Afirma que el entendimiento de estas
disposiciones “admite una interpretación instrumental y no prohibitiva”.
Agrega, que “el artículo 165 establece la forma en que deben tramitarse las
objeciones cuando se trate de proyectos de ley, pero no establece, como
principio de los trámites en el Congreso, que sólo los proyectos de ley podrán
ser objetados. No es necesario entonces que la disposición sea leída como si
introdujera una prohibición. La norma debe entenderse, mejor, como regulatoria
de un procedimiento específico al que alude instrumentalmente, sin que por sí
mismo se constituya en negación de aplicación a procedimientos similares.”
Cfr. Gaceta del Congreso núm. 388 de 2012, p. 6.
[145] Ibíd. p. 5.
[146] Ibíd. p. 7.
[147] Ibíd. p. 8.
[148] Ibídem.
[149] Ibíd.
[150] Ibíd. p. 9.
[151] Ibídem.
[152] Ibíd.
[153] Ibíd. p. 10.
[154] Ibíd. p. 10.
[155] Ibídem.
[156] Ibíd. p. 11.
[157] Ibídem.
[158] Ibíd.
[159] Ibíd. p. 12.
[160] Ibídem.
[161] Ibíd.
[162] Ibíd.
[163] Ibíd.
[164] Ibíd. p. 14.
[165] Ibíd.
[166] Ibíd. p. 31.
[167] Ibíd. p. 16.
[168] Ibíd. p. 17.
[169] En el texto conciliado corresponde a los
artículos 20, 21, 22 y 24 del proyecto de acto legislativo.
[170] Gaceta del Congreso núm. 388 de 2012, p.
21.
[171] Ibídem.
[172] Ibíd.
[173] Ibíd. p. 22.
[174] Ibídem.
[175] Ibíd. p. 23.
[176] Ibíd. p. 24.
[177] Ibíd. p. 25.
[178] Ibídem.
[179] Ibíd.
[180] Ibíd. p. 32.
[181] Ibídem.
[182] Gaceta del Congreso núm. 401 de 2012.
[183] Ibídem p. 8.
[184] En su orden, serían los órganos que
reemplazarían a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y al Director Ejecutivo de Administración Judicial.
[185] La Comisión Accidental se conformó por los senadores Jesús
Ignacio García Valencia, Juan Manuel Corzo Román, Juan Carlos Restrepo Escobar,
Luis Fernando Duque García, Eduardo Enríquez Maya y Martín Emilio Morales Díz.
[186] La Comisión de Conciliación la conformaron los Representantes
Alejandro Carlos Chacón Camargo, Roosvelt Rodríguez Rengifo, Gustavo Hernán
Puentes Díaz, Germán Varón Cotrino, Carlos Edward Osorio Aguiar y Orlando
Velandia Sepúlveda.
[187] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-539 de 2011, T-292 de
2006, SU-1300 de 2001 y C-836 de 2001, entre muchas otras.
[188] Para la Corte que los jueces estén sometidos al “imperio de la
ley” tiene una connotación material. Dicho de otra manera, la referencia al
principio de legalidad no debe entenderse en perspectiva formal, sino que está
referida a todo el ordenamiento jurídico “como conjunto integrado y armónico
de normas por cuanto la Constitución es norma superior y fuente del derecho” Cfr.,
T-1094 de 2008, C-836 de 2001 y C-468 de 1993.
[189] Estas categorías pueden consultarse con mayor detenimiento en: PRIETO SANCHÍS, Luis, Apuntes de teoría del derecho, Trotta,
Madrid, 2007, pp. 113 a 130.
[190] Corte Constitucional, Sentencia T-292 de 2006.
[191] Corte Constitucional, Sentencia C-039 de 2003.
[192] Corte Constitucional, Sentencia T-292 de 2006.
[193] Al respecto, el demandante afirmó: “Si la Corte ha aceptado que de las normas del título XIII de la Constitución y de lo establecido específicamente por su artículo 375, se desprende que el
trámite legislativo constituyente debe reunir, además, los requisitos que para
el efecto establece el Reglamento del Congreso, entonces el artículo 196 de la
ley 5 de 1992 es aplicable a dicho proceso legislativo constituyente, tal como
lo sostuvo la Corte en la sentencia C-222/97, en la que se basó la mesa
directiva del Congreso para sancionar el Acto Legislativo acusado, en una
ceremonia en la que el Presidente de la República y el Presidente del Congreso manifestaron que entraba en vigencia desde ese momento”.
[194]  “Para comenzar debe señalar la Corte que la mención que se hizo en la sentencia C-222/97 de algunas de las disposiciones del Reglamento del
Congreso que resultan aplicables al trámite de los Actos Legislativos, no es
taxativa sino meramente enunciativa, puesto que allí solamente se citaron
aquellas normas que de una u otra manera se relacionaban con las acusaciones
presentadas en esa oportunidad. Por tanto, no es posible afirmar que son ésos
los únicos preceptos de tal ordenamiento que rigen el procedimiento de reforma
de la Constitución cuando lo lleva a efecto el Congreso. // Corresponde
entonces a esta Corporación al ejercer el control constitucional, analizar en
cada caso particular y concreto las normas del Reglamento que rigen el trámite
de los Actos Legislativos y determinar aquéllas relativas a los proyectos de
ley que también serían aplicables, por expresa remisión del artículo 227 de la
ley orgánica”.
[195] La Corte formuló ocho problemas jurídicos pero ninguno de ellos
se refirió en concreto a la sanción o la promulgación del acto legislativo
acusado (numeral. 6.1).
[196] LIFANTE, Isabel, La interpretación jurídica en la teoría del
Derecho contemporánea, Centro de Estudios Constitucionales y Políticos de
Madrid, Madrid, 1999, p. 114.
[197] CP., Artículo 151.- “El Congreso expedirá leyes orgánicas a las
cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. (…)”.
[198] Ley 5ª de 1992, artículos 218 a 229, entre otros.
[199] “ARTICULO 375.- Podrán presentar proyectos de acto legislativo el
Gobierno, diez miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o
de los diputados y los ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco
por ciento del censo electoral vigente. // El trámite del proyecto tendrá lugar
en dos períodos ordinarios y consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por
la mayoría de los asistentes, el proyecto será publicado por el Gobierno. En el
segundo período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros
de cada Cámara. //En este segundo período sólo podrán debatirse iniciativas
presentadas en el primero”.
[200] Corte Constitucional, Sentencia C-040 de 2010. La Corte declaró inexequible el artículo 13 del Acto Legislativo 1 de 2009.
[201] Por ejemplo, aunque el artículo 375 regula la iniciativa para la
presentación de proyectos de acto legislativo, el artículo 237-4 de la Carta también otorga competencia al Consejo de Estado para la presentación de proyectos de
actos de enmienda constitucional.
[202] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-551 de 2003, C-1200 de
2003, C-816 de 2004, C-1040 de 2005, C-040 de 2010 y C-141 de 2010, entre
muchas otras.
[203] Corte Constitucional, Sentencia C-816 de 2004. La Corte declaró inexequible el Acto Legislativo 2 de 2003, “por medio del cual se modifican
los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo”, por el vicio de
procedimiento ocurrido en el sexto debate de la segunda vuelta.
[204] Sobre este parámetro normativo del control de constitucionalidad
de los actos reformatorios de la Constitución , pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-222 de 1997, C-387 de 1997, C-543 de 1998, C-487 de
2002, C-614 de 2002, C-551 de 2003 y C-1200 de 2003.
[205] Cfr., Sentencias C-478 de 2002, C-614 de 2002, C-332 de 2005,
C-1040 de 2005 y C-040 de 2010, entre otras.
[206] DE OTTO, Ignacio, Derecho Constitucional. Sistema de fuentes,
Ariel Derecho, Barcelona, p. 109.
[207] La Corte ha considerado que por tratarse de una función en la que
el Presidente actúa como Jefe de Gobierno, es posible asignarla al Ministro
Delegatario. Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-172 de 2006 y C-802 de
2006.
[208] Corte Constitucional, Sentencias C-925 de 2005 y C-084 de 1996.
[209] Derecho Constitucional.., op. cit., p. 110.
[210] Corte Constitucional, Sentencia C-932 de 2006.
[211] Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia
de 25 de mayo de 1981.
[212] Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia
de 3 junio de 1976.
[213] Corte Constitucional, Sentencia C-256 de 1998.
[214] Cfr., C-452 de 2006.
[215] Incluso en el ordenamiento jurídico español, donde la sanción y
la promulgación se consideran una suerte de actos debidos, se ha planteado que
no son meras formalidades: “Aunque lejos de configurarse la sanción y la
promulgación como actos de control sustantivo, tampoco cabe reducirlos en
términos absolutos a actos formalmente obligados en todo caso, ya que ambas
potestades de sancionar y promulgar las leyes permiten al Rey un mínimo de
control formal y externo de las leyes. Así, podría negarse a sancionar y
promulgar leyes a las que les faltasen elementos esenciales externos
constitucionalmente requeridos y perceptibles prima facie, como su
aprobación por ambas Cámaras de las Cortes. De hecho no cabe olvidar que la Constitución le ordena sancionar y promulgar las leyes ‘aprobadas por las Cortes Generales’.
Es evidente que ello no faculta al Monarca para ejercer un control de la
corrección del procedimiento -que sólo corresponde al Tribunal Constitucional-,
pero sí debe reconocerle la capacidad para negar su concurso al menos en
aquellos casos en los que pudiera hablarse de una omisión manifiesta, flagrante
e incuestionable del procedimiento constitucional.” ESPÍN, Eduardo, Las
funciones legislativa y financiera de las Cortes, En: Derecho
Constitucional. Los poderes del Estado. La organización territorial del
Estado, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2007, volumen II, p. 114.
[216] La citada disposición señala: “Artículo 48º.- Promulgación de
actos legislativos, leyes, ordenanzas, acuerdos o resoluciones locales
aprobados en referendos. Aprobado un referendo, el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, sancionará la norma y dispondrá
su promulgación en el término de ocho días, contados a partir de la declaración
de los resultados por parte de la Registraduría del Estado Civil correspondiente, so pena de incurrir en causal de mala conducta.” (Las subrayas son
agregadas).
[217] Corte Constitucional, Sentencia C-1152 de 2008.
[218] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-452 de 2006.
[219] HAMILTON, A., MADISON, J., & JAY, J. El Federalista, México,
Fondo de Cultura Económica, 2004, p. 313.
[220] Ídem. p. 313.
[221] Ídem. pp. 313-314.
[222] SHUGART, Matthew Presidents and Assemblies. Constitutional
design and electoral dynamics, Cambridge University Press, 1992, p.134.
[223] CARPIZO, Jorge El presidencialismo mexicano, México, Siglo
XXI editores,  18ª edición, 2004, p. 85.
[224] LOWEINSTEIN, Karl Teoría de la Constitución (1957), Barcelona, Ariel Derecho, 1965, p. 273.
[225] Corte Constitucional, Sentencia C-452 de 2006.
[226] Corte Constitucional, Sentencia C-036 de 1998.
[227] Por eso la jurisprudencia ha rechazado que en el trámite de
aprobación de los actos legislativos pueda presentarse mensaje de urgencia,
caracterizados por imprimir mayor celeridad al trámite congresional por la vía
de las sesiones conjuntas de las comisiones de Senado y Cámara. Cfr., Corte
Constitucional, Sentencia C-1053 de 2005.
[228] Los textos normativos que a continuación se transcriben son
tomados de: Diego Uribe Vargas, “Las Constituciones de Colombia” Tomo I,
Madrid, Ediciones Cultura Hispánica, 1977.
[229] Algunos artículos relevantes son los
siguientes: “Artículo 21. Al Poder Ejecutivo corresponde el promulgar
y hacer poner en práctica las leyes que dicte el Poder Legislativo, el cual
para este efecto deberá pasárselas con un oficio en que exponga en extracto las
razones que tuvo presentes para dictar aquellas leyes; advirtiendo que la
remisión debe hacerse de cada ley por separado con su correspondiente oficio.
// Artículo 22. Si el Poder Ejecutivo considera útil la ley que se le
presenta, o no halla inconveniente grave en su ejecución, pondrá al pie de ella
el decreto publíquese y ejecútese; y dará al Cuerpo Legislativo noticia de esta
resolución por medio de un oficio. //Artículo 23. Si en la ejecución de
la ley que se le presenta, hallare el Poder Ejecutivo graves inconvenientes o
considerable perjuicio público, en virtud del derecho de objetar que le está
reservado, pondrá al pie de la ley el decreto objétese y devuélvase; y en
el oficio de devolución que dirija al Poder legislativo expresará las
objeciones que le han ocurrido para no publicar ni dar cumplimiento a la ley.
// Artículo 24. Si la ley que se le presenta se opone directa o
indirectamente a la Constitución, bien sea en su sustancia, o bien por no
haberse guardado las formalidades prescritas por dicha Constitución, pondrá a
pie el decreto devuélvase por inconstitucional; y en oficio  de devolución
expresará los artículos o las formalidades de la Constitución que son contrarios a la ley propuesta. // Artículo 25. Si dentro de diez
días, contados desde la fecha de aquel en que el Poder Ejecutivo recibe la
nueva ley  propuesta por el Poder Legislativo, no se le hubiese puesto ninguno
de los tres decretos mencionado en los tres artículos anteriores, por el mismo
hecho y en virtud del presente artículo, quedará la ley sancionada y se
procederá a su publicación y ejecución; pero si la ley fuere derogatoria de
algún artículo o artículos de esta Constitución, no valdrá en su favor que el
tiempo la haya ejecutoriado; y el Senado tomará la mano para impedir su
ejecución. //Artículo 26. Si las objeciones o nota de
inconstitucional que el Poder Ejecutivo ponga a la ley que se propone fuesen
notoriamente fútiles o arbitrarias, el Poder Legislativo lo hará presente al
Senado para que reconociendo y comprobando la futilidad o arbitrariedad de las
objeciones o nota, le notifique al Poder Ejecutivo que publique y ponga en
ejecución la ley, y llegando el caso de esta notificación, no podrá el Poder
Ejecutivo denegarse a cumplir con su tenor. // Artículo 27. Si las
objeciones fueren tales que merezcan en concepto del Cuerpo Legislativo el que
se sobresea en la promulgación de la ley propuesta, mandará archivarla, y se
suspenderá todo procedimiento. // Artículo 30.- En caso de que la nueva
Legislatura vuelva a proponer la misma ley, sin reforma sustancial o
respondiendo a las últimas objeciones del Poder Ejecutivo, estará éste obligado
a publicarla y ejecutarla, sin poder hacer nuevas objeciones; pero si la nueva
Legislatura vuelve a proponer la ley con alguna reforma sustancial, tiene el
Poder Ejecutivo derecho de objetar lo que estime oportuno contra esta reforma”.
(Resaltado fuera de texto)
[230] “Artículo 13. Las Leyes pasadas por las cámaras estarán
formadas por sus presidentes y respectivos secretarios; pero no tienen fuerza
de tales hasta que no hayan sido restituidas al Poder Ejecutivo, y que éste las
haya mandado sellar, publicar y ejecutar; mas si hallase algún reparo, puede
devolver cualquiera ley a la Cámara en que tuvo su origen, acompañándola
con las objeciones extendidas, por escrito”. (Resaltado fuera de texto)
[231] Algunos artículos relevantes son los
siguientes: “Artículo 8. Corresponde
al presidente mandar sellar con el gran sello del Estado, y promulgar con las
formalidades acostumbradas todas las leyes de la legislatura. También hará que
se ejecuten y observen religiosamente por todos los habitantes, empleados,
jueces y tribunales de la provincia. // Artículo 9°. Para esto el Poder
Legislativo deberá pasar al Presidente todas las leyes y las resoluciones que
necesiten publicarse, con un oficio firmado por los prefectos y secretarios de
las dos cámaras, en que se expongan en extracto las razones que se tuvieron
presentes para dictarlas, advirtiéndose que la remisión deberá hacerse de cada
ley por separado con su correspondiente oficio.// Artículo 10. Si el
Presidente considera útil la ley que se le presenta, y no halla algún
inconveniente grave en su ejecución, pondrá al pie de ella este Decreto:
“Séllese, publíquese y ejecútese”, y a la Cámara en que tuvo su origen, dará una noticia de tal resolución por medio de un oficio.// Artículo 11. Si
en la ejecución de la ley hallare graves inconvenientes, ya sea por no haberse
observado las formas de la Constitución, ya por contrariar a ésta, ya en fin
por cualesquiera otros motivos, el presidente tendrá derecho de objetar y
devolver la ley a la Cámara que la propuso: así pondrá al pie el Decreto
siguiente: “Objétese y devuélvase”. En oficio de devolución expresará las
objeciones que le han ocurrido para no sancionar y dar cumplimiento a la ley. //
Artículo 13.- El Presidente no podrá objetar los actos siguientes de la Legislatura: 1. La aprobación o reprobación de la cuenta de gastos, existencias, y
entradas del Tesoro común, que anualmente le debe presentar el Poder Ejecutivo;
2. Los Decretos en que pida informes o dé comisiones en los negocios que son de
su incumbencia; 3. Las resoluciones de las competencias entre los diversos
poderes; 4. Todas las elecciones, que corresponden a la Legislatura, los decretos sobre legitimidad de ellas, la verificación de los poderes de sus
miembros, y las órdenes para llenar alguna vacante en las cámaras; 5.- Las
reglas de su policía interior, el orden de proceder, el castigo de sus
miembros, y de las personas que falten al respeto de las Salas; 6. Todos los juicios
del Senado y Cámara de Representantes, y también las acusaciones que haga ésta
conforme a la Constitución. // Artículo 16 (Título X): “Cuando la
experiencia haya manifestado los inconvenientes que resulten en la práctica de
la observancia de la Constitución o de algunos de sus artículos, entonces la Legislatura delibera sobre si debe enmendarse o reformarse; si las dos terceras partes de
cada una de las cámaras plenas acordaren revisar la Constitución, esta ley detallará los artículos que necesitan reforma, y las razones
que la persuadan; después deberá reunirse a los cuerpos electorales de cada
departamento de la provincia, y se ejecutará por un Colegio Revisor”.
(Resaltado fuera de texto)
[232] Algunos artículos relevantes de la Sección I del Título IV, son los siguientes: “Artículo 46: Ningún proyecto o
proposición de ley constitucionalmente aceptado, discutido y determinado en
ambas cámaras podrá tenerse por ley de la República hasta que no haya sido firmado por el Poder Ejecutivo. Si éste no creyere conveniente hacerlo, devolverá el
proyecto a la Cámara de su origen, acompañándole sus reparos, sea sobre falta
en las fórmulas, o en lo sustancial, dentro del término de diez días contados
desde su recibo. // Artículo 47: Los reparos presentados por el Poder
Ejecutivo se asientan en el registro de las sesiones de la Cámara donde tuvo la ley su origen. Si no queda ésta satisfecha, discute de nuevo la materia,
y resultando segunda vez aprobada por una mayoría de las dos terceras partes de
los miembros presentes, la pasa con los reparos a la otra Cámara. El proyecto
tendrá fuerza de ley, y deberá ser firmado por el Poder Ejecutivo, siempre que
en esta otra Cámara lo aprueben también las dos terceras partes de los miembros
presentes.// Artículo 48: Si pasados los diez días que señala el
artículo 46 no hubiere sido devuelto el proyecto con las objeciones, tendrá
fuerza de ley y será promulgado como tal; a menos que, corriendo este término,
el congreso haya suspendido o puesto en receso; en cuyo caso deberán
presentársele las objeciones en la primera próxima sesión. // La sanción del
Poder Ejecutivo es también necesaria para que tengan fuerza las demás
resoluciones, los decretos, estatutos y actos legislativos de las cámaras;
exceptuando los que sean de suspensión y aplazamiento de sus sesiones; los
decretos en que pidan informes o den comisiones en los negocios de su
incumbencia; las elecciones que les correspondan; los juicios sobre
calificación de sus miembros; las órdenes para llenar algunas vacantes en las
Cámaras; las reglas de sus debates y policía interior; el castigo de sus miembros
y de cuantos les falten al debido respeto, y cualesquiera otros actos en que no
sea necesaria la concurrencia de ambas”. (Resaltado fuera de texto)
[233] “Artículo 190.- En cualquier tiempo en que las dos
terceras partes de cada una de las cámaras juzguen conveniente la reforma de
algunos artículos de esta Constitución, podrá el Congreso proponerla para que
de nuevo se tome en consideración, cuando se haya renovado, por lo menos, la
mitad de los miembros de las cámaras que propusieron la reforma; y si entonces
fuere también ratificada por los dos tercios de cada una, procediéndose con
las formalidades prescritas en la Sección I del Título IV, será válida y
hará parte de la Constitución; pero nunca podrán alterarse las bases contenidas
en la Sección I del Título I y en la II del Título II”. (Resaltado fuera de
texto)
[234] Diego Uribe Vargas, “Las Constituciones de Colombia” Tomo II,
Madrid, Ediciones Cultura Hispánica, 1977, pags. 754, 755 y 756. Los artículos
pertinentes son los siguientes: “De la Formación de las leyes, su sanción y promulgación. “Artículo 42. Ningún proyecto de ley o decreto, aunque
aprobado por ambas cámaras, tendrá fuerza de ley, mientras no tenga la sanción
del Jefe del Ejecutivo. Si éste lo aprobare, lo mandará ejecutar y publicar
como ley: y si hallase inconveniente para su ejecución, lo devolverá a la
cámara de su origen dentro de quince días, con sus observaciones. // Artículo
43. La cámara respectiva examinará las observaciones del Jefe del Ejecutivo
y discutirá nuevamente el proyecto; si las hallare fundadas y ellas versasen sobre
el proyecto en su totalidad, se archivará y no podrá volverse a tratar de él
hasta otra reunión del Congreso: pero si se limitasen solamente a ciertos
puntos, se tomarán en consideración las observaciones y deliberará lo
conveniente. // Artículo 44. Si la cámara respectiva, a juicio de las
dos terceras partes de los miembros presente, no hallare fundadas las
observaciones del Jefe del Ejecutivo sobre la totalidad del proyecto, lo pasará
con esta expresión a la cámara revisora. Si ésta hallare justas las
observaciones, lo manifestará a la cámara de su origen y le devolverá el
proyecto para que se archive en los términos prevenidos en el artículo
anterior; pero si no las hallare fundadas, a juicio de las dos terceras
partes de sus miembros presentes, se enviará el proyecto al Jefe del Ejecutivo
para su sanción, que no podrá negar en este caso”.
[235] “Artículo 160.- En cualquiera de la Cámaras podrán proponerse reformas a alguno o algunos artículos de esta Constitución, o
adiciones a ella; y siempre que la proposición fuere apoyada por la quinta
parte, al menos, de los miembros concurrentes, y admitida a discusión por la
mayoría absoluta de los votos, se discutirá en la forma prevenida para los
proyectos de ley; y calificada de necesaria la reforma por el voto de los dos
tercios de los miembros presentes, se pasará a la otra Cámara. // Artículo
161.- Si en la otra Cámara fuese aprobada la reforma o adición en los
términos y con los requisitos prevenidos en el artículo anterior, se pasará al
Jefe del Ejecutivo para el solo efecto de hacerla publicar y circular,
y remitida a la sesión del año siguiente. // Artículo 162.- El Congreso en la
sesión del año siguiente tomará en consideración la reforma o adición aprobada
en la anterior, y si fuere calificada de necesaria por las dos terceras partes
de los miembros presentes, con las formalidades prevenidas en el artículo 160,
se tendrá como parte de esta Constitución, y se pasarán al Jefe del Poder
Ejecutivo para su publicación”.  (Resaltado fuera de texto) .
[236] Algunos artículos relevantes son los
siguientes: “Artículo 77. Las Leyes y decretos
del Congreso pueden tener origen en cualquiera de las dos Cámaras, a propuesta
de sus miembros o del Consejo de Estado.// Artículo 78. Todo proyecto de
ley o decreto admitido a discusión será discutido en tres sesiones distintas,
con intervalo de un día, por lo menos, en cada una de ellas. // Artículo 79.
En el caso de que el proyecto sea declarado urgente, podrá dispensarse esta
última formalidad. Esta declaratoria y las razones que la motivaron se pasarán
a la otra Cámara, junto con el proyecto de ley o decreto para que todo esto sea
examinado. Si esta Cámara no cree justa la urgencia, devuelve el proyecto para
que se discuta con las formalidades legales. // Artículo 80. Los
proyectos de ley o decretos que no hubieren sido admitidos en alguna de las dos
Cámaras no podrán volverse a proponer en ellas hasta la próxima reunión del
congreso; pero esto no impide que alguno o algunos de sus artículos formen
parte de otro proyecto. // Artículo 81. Los proyectos de ley o decreto
admitidos en una Cámara y discutidos en ella con las formalidades prescritas en
esta Constitución, se pasarán a la otra, con expresión de los días en que han
sido discutidos, y esta Cámara, observando las mismas formalidades, dará o
rehusará su consentimiento, o podrá los reparos, adiciones y modificaciones que
juzgue convenientes. // Artículo 82. Si la Cámara en que haya tenido origen la ley juzgare que no son fundados los reparos, adiciones o
modificaciones propuestas, podrá insistir hasta por segunda vez con nuevas
razones.// Artículo 83. Ningún proyecto de ley o decreto, aunque
aprobado por ambas Cámaras, tendrá fuerza de ley mientras que no obtenga la
sanción del Poder Ejecutivo. Si éste lo aprobare lo mandará ejecutar y publicar
como ley; pero si hallare inconvenientes para su aplicación, lo devolverá a la Cámara de su origen, con sus observaciones dentro de ocho días del en (sic) que lo recibió.
// Artículo 84. Los proyectos que hayan pasado como urgentes en ambas
Cámaras, serán sancionados u objetados por el Poder Ejecutivo dentro de dos
días, sin mezclarse en la urgencia. // Artículo 85. La Cámara respectiva examinará las observaciones del poder Ejecutivo y discutirá nuevamente el
proyecto; si las hallare fundadas, y ellas se versaren sobre el proyecto en su
totalidad, se archivará y no podrá volverse a tratar de él hasta la inmediata
reunión del Congreso; pero si se limitaren solamente a ciertos puntos, se
podrán tomar en consideración y se deliberará sobre ellos lo conveniente. // Artículo
86. Si la Cámara respectiva, a juicio de los dos tercios de los miembros
presentes, no hallare fundadas las observaciones del Poder Ejecutivo sobre la
totalidad del proyecto, lo pará con esta expresión a la otra Cámara, y si ésta
las hallare justas, lo manifestará a la Cámara de su origen devolviéndole el proyecto para que se archive; pero si tampoco las hallare fundadas, a juicio
de las dos terceras partes de sus miembros presentes, se enviará el proyecto al
Poder Ejecutivo para su sanción y ejecución, sin que pueda denegarla en este
caso.” (Resaltado fuera de texto)
[237] Algunos artículos relevantes son los
siguientes: “De la
interpretación o reforma de esta Constitución y de la observancia de las leyes.
Artículo 213. El Congreso podrá resolver cualesquiera dudas que ocurran
sobre la inteligencia de las leyes o de algunos artículos de la Constitución.// Artículo 214. En cualquiera de las dos
Cámaras legislativas podrán proponerse reformas a alguno o algunos artículos de
esta Constitución, o adiciones a ella. Si la proposición fuere apoyada por la
quinta parte, a lo menos, de los miembros concurrentes, y admitida a la
discusión por la mayoría absoluta de los votos, se discutirá en la forma
prevenida para los proyectos de ley. Calificada de necesaria la reforma o
adición por el voto de los dos tercios de los miembros presentes, se pasará a
la otra Cámara. // Artículo 215. Si en la otra Cámara fuere aprobada la
reforma o adición en los mismos términos y con los mismos requisitos prevenidos
en el artículo anterior, se pasará al Poder Ejecutivo para el solo efecto de
hacerla publicar y circular. //Artículo 216. El Congreso en las
sesiones ordinarias de los años siguientes tomará en consideración la reforma o
adición aprobada en la anterior;  y si fuere calificada de necesaria por las
dos terceras partes de los miembros partes de los miembros presentes, con las
formalidades prevenidas por el artículo 214, se tendrá como parte de esta
Constitución, y se pasará al Poder Ejecutivo para su publicación y ejecución.
// Artículo 218. El Poder Ejecutivo  sólo podrá hacer indicaciones sobre
las dudas, reformas o inteligencia de algunos artículos constitucionales.
[238] Algunos artículos relevantes son los
siguientes: “De la Formación de las leyes// Artículo 69. Las leyes y demás actos legislativos pueden
tener origen en cualquiera de las dos Cámaras del Congreso, a propuesta de sus
respectivos miembros lo de los secretarios de Estado. // Artículo 73.
Ningún proyecto de ley o de otro acto legislativo, aunque aprobado por
ambas Cámaras, tendrá fuerza de ley sin la sanción del Poder Ejecutivo.
Si éste hallare por conveniente dársela, lo hará mandándolo ejecutar y
publicar; pero si hallare por conveniente rehusársela, lo objetará y devolverá
a la Cámara de u origen con las objeciones que le haga. // Artículo 74.
El Poder Ejecutivo puede objetar cualquier proyecto de ley o de otro acto
legislativo, bien sea porque lo juzgue del todo inconveniente, o bien
porque crea necesario hacer en él algunas variaciones, proponiendo en este caso
las que a su juicio deban hacérsele. // Artículo 75. Recibido en la Cámara de su origen un proyecto objetado por el Ejecutivo porque lo crea del todo
inconveniente, tomará ella en consideración las objeciones, y si las declarare
fundadas, terminará el curso del proyecto, que se archivará; pero si las
declarare infundadas, lo pasará a la otra Cámara. Esta las tomará igualmente en
consideración, y devolverá el proyecto a la de su origen, con resolución. Si
ésta fuere la de que halla fundadas las objeciones, terminará igualmente el
curso del proyecto, que se archivará; pero si fuere la de que las halla
infundadas, quedará pendiente el curso del proyecto hasta la próxima reunión
del Congreso.  (Resaltado fuera de texto)
[239] “Artículo 170.- En cualquier tiempo podrá ser adicionada o
reformada esta Constitución, o parte de ella, por un acto legislativo
acordado con las formalidades prescritas en la sección 6ª del título VI;
pero para que tal acto legislativo adquiera fuerza de ley constitucional o haga
parte de esta Constitución, es necesario que se publique seis meses antes, por
lo menos, del día en que los electores de cantón deban hacer el próximo
nombramiento ordinario de Senadores y Representantes, y que tomando nuevamente
en consideración dicho acto legislativo en ambas Cámaras del Congreso, dentro
del siguiente periodo legislativo, sea nuevamente aprobado en cada una de ellas
sin alteración alguna, por las dos terceras partes a lo menos de los votos de
sus respectivos miembros”. (Resaltado fuera de texto)
[240] “Artículo 171.- Aprobada así la adición o reforma de la Constitución, se pasará al Poder Ejecutivo para su sanción, que no podrá rehusar en este
caso, y entretanto no tendrá valor ni efecto alguno legal”.  (Resaltado
fuera de texto)
[241] “Artículo único. En cualquier tiempo podrá ser adicionada
o reformada la Constitución actual de la República, o parte de ella, por un acto legislativo acordado con las formalidades prescritas por los artículos 69,
70, 71 y 72 de la misma Constitución. (…)”. (Resaltado fuera de texto)
[242] Algunos artículos relevantes son los
siguientes: “Capítulo VI //
De la Formación de las leyes.// Artículo 37. Las leyes pueden tener
origen en cualquiera de las dos Cámaras legislativas, a virtud del proyecto
presentado por uno de sus miembros o por un Secretario de Estado. Deben ser
discutidos en tres debates, en días distintos; y después de acordadas ambas Cámaras
en la totalidad del proyecto y sus pormenores, será pasado al Poder Ejecutivo
para su examen. // Artículo 38 El Poder Ejecutivo pondrá a continuación
del proyecto de las Cámaras un decreto de ejecución, si lo juzga conveniente; o
de devolución a la reconsideración del congreso, si lo creyere
inconstitucional, perjudicial o defectuoso. En ambos casos dirigirá el proyecto
dentro de seis días a la Cámara de su origen, sea con las observaciones
necesarias, si opina por la no expedición o por la reforma del proyecto; sea
convertido en ley, si lo hubiere mandado ejecutar. Todo proyecto no devuelto al
congreso, si estuviere reunido, dentro de los seis días de recibido por el
Poder Ejecutivo, será reputado como ley de la República.”
[243] Algunos artículos relevantes son los
siguientes: “Capítulo IX //
Disposiciones varias// Artículo 57.La presente Constitución, puede ser
aclarado en caso de oscuridad por medio de una ley, y adicionada o reformada
por alguno de los medios siguientes: 1º Por una ley discutida en los términos
prescrito en la presente Constitución , y que después de acordada y antes de
pasarse al Poder Ejecutivo sea declarada conveniente y necesaria por el voto de
las cuatro quintas partes de los miembros de ambas Cámaras. El poder
Ejecutivo no podrá negar su sanción a un acto legislativo expedido con tales
formalidades. //2º Por una Asamblea constituyente, elegida al efecto y convocada
por medio de una ley, la cual Asamblea se compondrá de tantos miembros
cuantos sean los senadores y representantes correspondientes a las provincias.
La misma Asamblea desempeñará durante su reunión y hasta tanto que por la nueva
Constitución se disponga otra cosa, las funciones atribuidas por la presente al
Congreso general. // 3º Por un acto legislativo acordado con las
formalidades ordinarias, publicado para este solo efecto y aprobado en la
siguiente reunión ordinaria del Congreso, sin variación declarada cardinal.” (Resaltado
fuera de texto)
[244] “Artículo 36.- (…). Si ambas Cámaras declarasen infundadas las
observaciones, se devolverá el proyecto al Presidente de la Confederación, quien en tal caso no podrá negarle su sanción”.  (Resaltado fuera de
texto)
[245] “Artículo 71.- Esta Constitución podrá ser reformada con los
siguientes requisitos: 1. Que la reforma sea solicitada por la mayoría de las
legislaturas de los Estados. 2. Que la reforma sea discutida y aprobada en cada
Cámara con las formalidades establecidas para la expedición de las leyes”.
(Resaltado fuera de texto)
[246] Algunos artículos relevantes son los
siguientes: “Sección V //
Formación de las leyes. // Artículo 56. Todo proyecto legislativo
necesita, además de la aprobación de las cámaras, la sanción del Presidente
de la Unión, quien tiene el derecho de devolver el proyecto a la Cámara de su origen para que sea reconsiderado, acompañando las observaciones que motiven la
devolución.// (Resaltado fuera de texto)
[247] “Artículo 92. Esta Constitución podrá ser reformada total o
parcialmente con las formalidades siguientes: 1.- Que la reforma sea solicitada
por la mayoría de las legislaturas de los Estados. 2. Que la reforma sea
discutida y aprobada en ambas Cámaras conforme a lo establecido para la
expedición de las leyes. 3.Que la reforma sea ratificada por el voto
unánime del Senado de plenipotenciarios, teniendo un voto cada Estado. También
puede ser reformada por una Convención convocada al efecto por el Congreso, a
solicitud de la totalidad de las Legislaturas de los Estados, y compuesta de
igual número de diputados por cada Estado”. (Resaltado fuera de texto)
[248] Algunos artículos relevantes son los
siguientes: “De la formación
de las leyes// Artículo 79. Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las
dos Cámaras, a propuesta de sus respectivos miembros o de los ministros del
Despacho. //(…) Artículo 81. Ningún acto legislativo será ley sin los
requisitos siguientes: 1| haber sido aprobado en cada Cámara en tres debates,
en distintos días, por mayoría absoluta de votos.// 2.Haber obtenido la sanción
del Gobierno. // Artículo 85. Aprobado un proyecto de ley por ambas
Cámaras, pasará al Gobierno, y si este lo aprobare también, dispondrá que se
promulgue como ley. Si no lo aprobare, lo devolverá con objeciones a la Cámara en que tuvo origen. // Artículo 86. El presidente de la Republica dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto,
cuando éste no conste de mas de cincuenta artículos; de diez días , cuando el
proyecto contenga de cincuenta a y uno a doscientos artículos, y hasta de
quince días, cuando los artículos sean más de doscientos. // Si el presidente,
una vez transcurridos los indicados términos, según el caso, no hubiere
devuelto el acto legislativo con objeciones, no podrá dejar de sancionarlo y
promulgarlo. Pero si las Cámaras se pusieren en receso dentro de dichos
términos, el Presidente tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado u
objetado dentro de los diez días siguientes a aquél en que el congreso haya
cerrado sus sesiones. // Artículo 87. El proyecto de ley objetado en su
conjunto por el Presidente, volverá en las Cámaras a tercer debate. El que
fuere objetado sólo en parte, será reconsiderado en segundo debate con el único
objeto de tomar en cuenta las observaciones del Gobierno.// Artículo 88.
El presidente de la República sancionará, sin poder presentar nuevas
objeciones, todo proyecto que, reconsiderado, fuere adoptado por dos tercios de
los votos en una y otra Cámara. //Artículo 89. Si el Gobierno no
cumpliere el deber que se le impone de sancionar las leyes en los términos y
según las condiciones que este título establece, las sancionará y promulgará el
Presidente del Congreso. ”
[249] Algunos artículos relevantes son los siguientes: “Artículo 118. Corresponde al Presidente de la República en relación con el Poder Legislativo:// 1. Abrir y
cerrar las sesiones ordinarias del Congreso;// 2. Convocarlo a sesiones
extraordinarias por graves motivos de conveniencia pública y previo dictamen
del Consejo de Estado;// 3. Presentar al Congreso al principio de cada
legislatura un mensaje sobre los actos de la Administración;// 4. Enviar por el mismo tiempo a la Cámara de Representantes el Presupuesto de rentas y gastos y la cuenta general del Presupuesto y del Tesoro;// 5.
Dar a las Cámaras legislativas los informes que soliciten sobre negocios que no
demanden reserva;// 6. Prestar eficaz apoyo a las Cámaras cuando ellas lo
soliciten, poniendo a su disposición, si fuere necesario, la fuerza pública;// 7.
Concurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por medio de los
Ministros, ejerciendo el derecho de objetar los actos legislativos, y
cumpliendo el deber de sancionarlos, con arreglo a esta Constitución;// 8.
Dictar en los casos y con las formalidades prescritas en el Artículo 121,
decretos que tengan fuerza legislativa.” (Resaltado fuera de texto)
[250] Algunos artículos relevantes son los siguientes: “Artículo
90. Exceptúese lo dispuesto en el artículo 88 el caso en que el proyecto
fuere objetado por inconstitucional. En este caso, si las Cámaras insistieren,
el proyecto pasará a la Corte Suprema, para que ella, dentro de seis días,
decida sobre su exequibilidad. El fallo afirmativo de la Corte Obliga al Presidente a sancionar la ley. Si fuere negativo, se archivará el proyecto.”
(…) “Artículo 151.- Son atribuciones de la Corte Suprema: 1. Conocer de los recursos de casación,
conforme a las leyes; 2. Dirimir las competencias que se susciten entre dos o
más Tribunales de Distrito; 3. Conocer de los negocios contenciosos en que
tenga parte la Nación o que constituyan litigio entre dos o más Departamentos; 4.
Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de actos legislativos que hayan
sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales; (…)” (Resaltado
fuera de texto)
[251] “Artículo 209. Esta Constitución podrá ser reformada por un
acto legislativo, discutido primeramente y aprobado en tres debates por el
Congreso en la forma ordinaria, transmitido por el Gobierno, para su examen
definitivo, a la Legislatura subsiguiente, y por ésta nuevamente debatido, y
últimamente aprobado por dos tercios de los votos de ambas Cámaras”.
(Resaltado fuera de texto)
[252] Algunos artículos relevantes son los
siguientes: “Artículo 41. A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En consecuencia, además de las facultades que el confieren ésta y las leyes,
tendrá las siguiente: Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los
Actos legislativos que hayan sido objetados como inconstitucionales por el
Gobierno, o sobre todas las leyes o decretos acusados ante ella por
cualquier ciudadano como inconstitucionales, previa audiencia del Procurador
General de la Nación.” (Resaltado fuera de texto)
[253] Algunos artículos relevantes son los
siguientes: “Artículo 53.
El artículo 147 de la Constitución quedará así: Artículo 147. A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En Consecuencia, además de las facultades que le confieren esta y las leyes,
tendrá la siguiente: Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los
proyectos de ley que han sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales,
o sobre todas las leyes o decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las
atribuciones de que tratan los ordinales 11 y 12 del artículo 69 y el artículo
117 de la Constitución Nacional, cuando fueren acusados ante ella de
inconstitucionalidad por cualquier ciudadano. // En las acciones de
inexequibilidad deberá intervenir siempre el Procurador General de la Nación”. (Resaltado fuera de texto)
[254] Algunos artículos relevantes son los
siguientes: “Artículo 39:
“El artículo 118 de la Constitución Nacional quedará así: // Corresponde al
Presidente de la República, en relación con el Congreso: 1° abrir y cerrar las
sesiones ordinarias del Congreso (…). // 7° Concurrir a la formación de las
leyes prestando proyectos  por medio de los Ministros, ejerciendo el derecho de
objetarlos, y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la Constitución”.
[255] Algunos artículos relevantes son los
siguientes: “Artículo 71:
“El artículo 214 de la Constitución Nacional quedará así: A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En consecuencia, además de las facultades que le confieren esta y las leyes,
tendrá las siguientes: 1° Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los
proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como
inconstitucionales, tanto por su contenido material como por vicios del
procedimiento en su formación. //2° Decidir definitivamente sobre la exequibilidad
de todas las leyes y los decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las
atribuciones de que tratan los artículos 76, ordinales 11 y 12 y 80 de la Constitución Nacional, cuando fueren acusados ante ella de inconstitucionalidad por cualquier
ciudadano. // En las acciones de inexequibilidad deberá intervenir siempre el
Procurador General de la Nación. En los casos de los artículos 121 y 123,
cualquier ciudadano puede intervenir para defender o impugnar la
constitucionalidad de los decretos a que ellos se refieren. // La Corte Suprema de Justicia cumplirá estas funciones en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional compuesta de Magistrados especialistas en Derecho Público. // El
Procurador General de la Nación y la Sala Constitucional dispondrán, cada uno, de un término de treinta días para rendir concepto
y ponencia, y la Corte Suprema de Justicia de sesenta días para decidir. El
incumplimiento de los términos es causal de mala conducta que será sancionada
conforme a la ley.”
[256] “Artículo 12.- Corresponde a la Corte Suprema de Justicia, a solicitud de cualquier ciudadano, decidir definitivamente sobre
la exequibilidad de los actos reformatorios de la Constitución, expedidos con posterioridad a la vigencia del presente Acto Legislativo por
vicios de procedimiento en su formación. // El Gobierno podrá objetar por
vicios de procedimientos los actos reformatorios de la Constitución dentro de los treinta días siguientes a la aprobación definitiva de los mismos.
Si el Congreso rechazare las objeciones, corresponderá a la Corte decidir definitivamente sobre la exequibilidad de tales actos”. Esta reforma fue
declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 5 de
mayo de 1978.
[257] Corte Constitucional, Auto 074 de 2013.
[258] Diario Oficial del lunes 31 de octubre de 1919, Nro. 14131 y
14132, año XLVI, pp. 405 y ss. Las ‘observaciones’ fueron presentadas así por
el Presidente de la República: “Tengo el honor de devolveros, sin sancionar
todavía, el proyecto de reformas constitucionales. || No está dispuesto
expresamente en nuestras disposiciones legales que esta clase de actos quede
sujeta a las objeciones del Poder Ejecutivo; pero la jurisprudencia de nuestro
derecho Constitucional permite que se le hagan observaciones. […]”. La Comisión encargada de examinar las ‘observaciones’ señaló que estas tenían en verdad carácter
de objeciones: “[…] Estudiar si el proceder del Gobierno en el caso a que nos
referimos está o no dentro de sus naturales funciones, debe ser la primera
cuestión a que debemos contraernos, puesto que, si del examen de este problema
resultare que el Poder Ejecutivo no tiene facultad de hacer objeciones al
mencionado documento, la Asamblea se vería en la imposibilidad legal de
examinarlas. […] en el campo de nuestro derecho público era improcedente hasta
la expedición del Acto Legislativo número 9 de 1905, la acción colegisladora
del Presidente sobre reformas constitucionales, porque entre las funciones de
ese Magistrado en sus relaciones con el Poder Legislativo, la Carta Fundamental no incluía la de objetar los Actos Constitucionales, los cuales habían de
discutirse y aprobarse conforme a los trámites establecidos en el artículo
209.  || Empero, la substancial mudanza que en el Cuerpo Legislador y en el
procedimiento estableció el citado Acto Legislativo, fue parte a abrogar este
principio, pues de sus disposiciones se deduce que el Gobierno tiene facultad
de hacer observaciones a los proyectos de reformas constitucionales. Con
efecto, decir que para la validez de la reforma basta que sea ésta discutida y
aprobada, conforme a lo establecido para la expedición de las leyes, no
equivale a circunscribir esta labor a los tres debates parlamentarios, porque
en la formación de las leyes hay otros trámites de que no se ha dado
prescindir, entre los cuales se hallan los reguladores de la acción colegisladora
del Presidente”. Sobre el particular, puede verse Pérez, Francisco de Paula: Derecho
constitucional colombiano, Tomo II, Cuarta edición, Bogotá, Editorial Santa Fe,
1954, pp. 67-80”. [Cita original del Auto 074 de 2013].
[259] Cfr., Tulio Enrique Tascón, “Derecho constitucional colombiano”,
Bogotá, Librería Editorial La Gran Colombia, (3ª edición), 1944, p.378.
[260] Tulio Enrique Tascón, “Derecho constitucional colombiano”,
Bogotá, Librería Editorial La Gran Colombia, (3ª edición), 1944, p.378.
[261] Tulio Enrique Tascón, “Derecho constitucional colombiano”,
Bogotá, Librería Editorial La Gran Colombia, (3ª edición), 1944, p.378.
[262] Jaime Sanín Greiffenstein, “La defensa judicial de la Constitución”. Bogotá, Temis, 1971, p.127.
[263] GAMBOA MONTEJANO, Claudia, VALDES
ROBLEDO, Sandra, Análisis de la figura del veto. En: http://www.diputados.gob.mx/cedia/sia/spi/SAPI-ISS-14-11.pdf
[264] UGALDE, Luis Carlos, Relaciones Ejecutivo-Legislativo en
México: El caso del veto presidencial. En: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/346/35.pdf
[265] La citada disposición señala: “La
convocatoria a plebiscito deberá efectuarse dentro de los treinta días
siguientes a aquel en que ambas Cámaras insistan en el proyecto aprobado por
ellas, y se ordenará mediante decreto supremo que fijará la fecha de la
votación plebiscitaria, la que no podrá tener lugar antes de treinta días ni
después de sesenta, contado desde la publicación de dicho decreto. Transcurrido
este plazo sin que el Presidente convoque a plebiscito, se promulgará el proyecto
que hubiere aprobado el Congreso. El decreto de convocatoria contendrá, según
corresponda, el proyecto aprobado por el Congreso Pleno y vetado totalmente por
el Presidente de la República, o las cuestiones del proyecto en las cuales el
Congreso haya insistido. En este último caso, cada una de las cuestiones en
desacuerdo deberá ser votada separadamente en el plebiscito. El Tribunal
Calificador comunicará al Presidente de la República el resultado del plebiscito, y especificará el texto del proyecto aprobado por la ciudadanía, el que deberá
ser promulgado como reforma constitucional dentro de los cinco días siguientes
a dicha comunicación. Una vez promulgado el proyecto y desde la fecha de su vigencia,
sus disposiciones formarán parte de la Constitución y se tendrán por incorporadas a ésta.”
[266] Artículo 74 (Traducción libre).
[267] La Ley 5 de 1992 (art. 85), se refiere adicionalmente a las
sesiones especiales (por derecho propio las convoca el Congreso, estando en
receso, en virtud de los estados de excepción); permanentes (durante la última
media hora de la sesión se decretan para continuar con el orden del día hasta
finalizar el día, si fuere el caso); y reservadas (en consideración a la
gravedad del asunto que impusiere la reserva).
[268] Cfr., C-141 de 2010.
[269] Cfr., C-688 de 2002.
[270] Cfr., C-748 de 2011. Este argumento ha
sido reiterado en las sentencias C-1011 de 2008, C-371 de 2000, C-037 de 1996, C-180
de 1994, C-179 de 1994 y C-011 de 1994.
[271] Publicadas en el Diario Oficial 48.472 del 25 de junio de 2012,
páginas 1 a 18, así como en la Gaceta del Congreso núm. 388 de 2012.
[272] Gaceta del Congreso núm. 401 de 2012.
[273] Gacetas del Congreso núm. 576 y 584 de 2012.