T-344-08
(Proyecto de circulación restringida)
Sentencia T-344/08
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad
ACCION DE TUTELA-Casos en que procede
excepcionalmente pago acreencias laborales
DERECHO A LA CONTINUIDAD EN EL SERVICIO DE SALUD
PRINCIPIO DE CONTINUIDAD POR ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Desvinculación laboral del paciente y en consecuencia, la
desafiliación de la empresa promotora de salud no constituye una razón legítima
para interrumpir abruptamente la atención médica
DERECHO A LA PENSION DE INVALIDEZ-Imposibilidad
de acceder a la solicitud de reconocimiento toda vez que la valoración de
pérdida de capacidad laboral es posterior a la resolución de retiro del
servicio por alcanzar la edad de retiro forzoso
ACCION DE TUTELA CONTRA FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO-Deber de garantizar
servicios médicos
Referencia: expediente T-1778101
Acción de tutela instaurada por Gloria Luz Beltrán
Celemín contra el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la
Secretaría de Educación de Bogotá y la Alcaldía Mayor de Bogotá, con
vinculación oficiosa de Mejor Salud -Unión Temporal-.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D.,
diecisiete (17) de abril de dos mil ocho (2008).
La Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional integrada por los Magistrados MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Y JAIME ARAÚJO RENTERÍA, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en
el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los
fallos dictados por el Juzgado Noveno Civil del Circuito de Bogotá y la Sala
Civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, que resolvieron la
acción de tutela promovida por Gloria Marcela Basto Beltrán, en calidad de
apoderada judicial de Gloria Luz Beltrán Celemín, contra el Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Secretaría de Educación de
Bogotá y la Alcaldía Mayor de Bogotá, con vinculación oficiosa de Mejor Salud
-Unión Temporal-.
I. ANTECEDENTES
El 5 de septiembre de 2007, Gloria
Marcela Basto Beltrán, en calidad de apoderada judicial de Gloria Luz Beltrán
Celemín, interpuso acción de tutela ante el Juzgado Noveno Civil del Circuito de Bogotá contra el Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio, la Secretaría de Educación de Bogotá y la Alcaldía
Mayor de Bogotá, por considerar que estas entidades
vulneraron los derechos fundamentales de su poderdante a la salud, vida digna y
mínimo vital.
Fundamentó su acción en los siguientes:
1. Hechos:
1.1 La apoderada judicial sostiene que la
Sra. Beltrán Celemín tiene 65 años de edad.
1.2 Indica que su poderdante trabajó como
docente grado 14, vinculada a la Secretaría de Educación de Bogotá desde
el 24 de mayo de 1988, hasta el 13 de marzo de 2007.
1.3 Señala que de acuerdo con el
diagnóstico de su médico tratante especialista en ortopedia y traumatología,
adscrito a Mejor Salud -Unión Temporal-, la Sra. Beltrán Celemín ha padecido
durante 15 años, “[D]olor lumbo sacro izquierdo irradiado a los muslos que le
limita a caminar media cuadra.” Así mismo, afirma que de conformidad con el
criterio de su médico psiquiatra, en la actualidad, su poderdante padece de una
enfermedad denominada Depresión mixta.
1.4 Manifiesta que como consecuencia de
sus múltiples padecimientos de salud, el 16 de febrero de 2007, el médico
tratante de la Sra. Beltrán ordenó su incapacidad general. Al respecto,
sostiene que a la fecha de interposición de la presente acción de tutela, la
Sra. Beltrán continúa incapacitada.
1.5 Afirma que
mediante la Resolución No. 01872 del 27 de febrero de 2007, la Secretaría de
Educación de Bogotá resolvió retirar del servicio a su poderdante a partir del
1 de marzo de 2007, por alcanzar la edad de retiro forzoso establecida en el
Decreto 2277 de 1979 “Por el cual se adoptan normas
sobre el ejercicio de la profesión docente.” En este
sentido, dado que dicha Resolución fue notificada el día 12 de marzo de 2007,
indica que su poderdante continuó trabajando hasta esta fecha.
1.6 Sostiene que el 20 de marzo de 2007, la
Sra. Beltrán presentó recurso de reposición contra la Resolución No. 01872 del
27 de febrero de 2007.
1.7 Indica que el 3 de abril de 2007, con
base en la valoración médica efectuada en marzo de 2007, el médico especialista
en salud ocupacional del Departamento de Salud Ocupacional de Mejor Salud
-Unión Temporal-, emitió el siguiente concepto sobre la capacidad laboral de la
Sra. Beltrán: “1. Pérdida de la capacidad laboral de acuerdo con el CST art.
209 y 210: 85%; 2. Continuar en manejo por ortopedia y ginecología.”
1.8 Señala que mediante la Resolución No.
03479 del 13 de abril de 2007, la Secretaría de Educación de Bogotá resolvió el
recurso de reposición interpuesto por su poderdante contra la Resolución No.
01872 del 27 de febrero de 2007, para lo cual confirmó la decisión de retirar
del servicio a la Sra. Beltrán Celemín.
1.9 Manifiesta que de conformidad con el
concepto de su pérdida de capacidad laboral, en escritos dirigidos al Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el 11 y 16 de mayo de 2007,
con fundamento en el principio de favorabilidad, y en consideración con su delicado
estado de salud, la Sra. Beltrán Celemín solicitó el reconocimiento y pago de
su pensión de invalidez por riesgo común.
1.10 Indica que mediante comunicación
remitida a la Sra. Beltrán el 31 de mayo de 2007, el Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio le informó que no era posible acceder a la
solicitud de reconocimiento y pago de  su pensión de invalidez por riesgo
común, toda vez que el certificado de calificación de invalidez expedido el 3
de abril de 2007 por la Mejor Salud -Unión Temporal-, es posterior a la
Resolución No. 01872 del 27 de febrero de 2007 que resuelve retirar del
servicio a su poderdante a partir del 1 de marzo de 2007, por alcanzar la edad
de retiro forzoso.
1.11 En este orden, sostiene que como
consecuencia de que las incapacidades médicas ordenadas a la Sra. Beltrán por
su médico tratante en el mes de febrero de 2007, fueron transcritas formalmente
por esta Entidad el 24 de mayo de 2007, el 1 de junio de 2007 su poderdante
presentó dichas incapacidades ante la Secretaría de Educación de Bogotá.
1.13 Indica que el 5 de junio de 2007, su
poderdante debió someterse a una intervención quirúrgica denominada
“Descompresión Lumbar L2 S1 Bilateral e instrumentación Transpedicular”,
después de la cual tuvo que permanecer cinco días en la Unidad de Cuidados
Intensivos de la Clínica Reina Sofía. Al respecto, la apoderada precisó:
“[T]odo ese tiempo, la señora Gloria Luz Beltrán Celemín permaneció sin
afiliación a EPS, violando así la Secretaría de Educación [su] derecho
fundamental a la vida y a la salud.”
1.14 Manifiesta que el 20 de junio de
2007, el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio le comunicó a la Sra.
Beltrán que no era posible efectuar la liquidación y retiro total de sus
cesantías, pues en su criterio, la Resolución No. 01872 del 27 de febrero de
2007, expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá, mediante la cual se
resolvió retirar del servicio a su poderdante, no se encontraba en firme.
2. Solicitud de tutela
2.1 Por lo anterior, el 5 de septiembre
de 2007, Gloria Marcela Basto Beltrán, en calidad de apoderada judicial de
Gloria Luz Beltrán Celemín, interpuso acción de tutela
contra el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, la Secretaría de Educación de Bogotá y la Alcaldía Mayor de Bogotá, por considerar que estas entidades vulneraron los derechos
fundamentales de su poderdante a la salud, vida digna y mínimo vital.
2.2 Con relación a los hechos que
fundamentan su solicitud de amparo, la apoderada judicial afirma que no es de
recibo el argumento expuesto por el Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio según el cual, no es posible acceder a la solicitud de reconocimiento y pago de la
pensión de invalidez de su poderdante, toda vez que el certificado de
calificación de invalidez expedido el 3 de abril de 2007 por Mejor Salud -Unión
Temporal-, es posterior a la Resolución No. 01872 del 27 de febrero de 2007 que
resuelve retirar del servicio a la Sra. Beltrán a partir del 1 de marzo de
2007, por alcanzar la edad de retiro forzoso. Esto por cuanto, “En el momento en que fue decretado el retiro forzoso de mi
poderdante, ella ya había iniciado el trámite de la valoración por medicina
laboral, con la visita al médico general el 24 de febrero de 2007, la visita al
ortopedista y traumatólogo el 6 de marzo de 2007 y finalmente la visita a
medicina laboral, que sólo fue llevada a cabo a mediados del mes de marzo y el
concepto emitido el 3 de abril de 2007.”
2.3 En tal
sentido, sostiene que como consecuencia de la negativa
del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, respecto de su
solicitud de reconocimiento y pago de su pensión de invalidez, y ante la
decisión de la Secretaría de Ecuación de Bogotá de ordenar su retiro del
servicio por alcanzar la edad de retiro forzoso, la Sra. Beltrán Celemín se
encuentra atravesando una difícil situación económica.
2.4 Con fundamento en las consideraciones
y hechos descritos anteriormente, Gloria Marcela Basto Beltrán, en calidad de
apoderada judicial de Gloria Luz Beltrán Celemín, solicita
que el juez de tutela ordene a las entidades accionadas, efectuar el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez por riesgo común a favor de la
Sra. Beltrán Celemín; su afiliación a una entidad
prestadora de servicios de salud y la prestación de los servicios médicos que
requiere para el mejoramiento de su estado de salud; la liquidación y entrega
definitiva de sus cesantías; y la cancelación de los gastos médicos efectuados
por la Sra. Beltrán, en razón de su retiro del servicio y posterior
desafiliación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
3. Trámite de instancia
3.1 La acción fue tramitada ante el
Juzgado Noveno Civil del Circuito de Bogotá, el cual mediante auto del 11 de septiembre de 2007 ordenó su
notificación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la
Secretaría de Educación de Bogotá y la Alcaldía Mayor de Bogotá.
3.2 En escrito dirigido al juez de tutela
el 14 de septiembre de 2007, la Subdirección de Gestión Judicial de la Alcaldía
Mayor de Bogotá informó que “Como quiera que la presente acción vincula
asuntos de competencia exclusiva de la Secretaría Distrital de Educación, debe
señalarse que la citada entidad puede comparecer directamente al proceso habida
cuenta que posee competencias propias en tratándose del objeto reclamado por la
presente acción.”
Dado lo anterior, la Subdirección de
Gestión Judicial de la Alcaldía Mayor de Bogotá decidió trasladar la
solicitud de tutela a la Secretaría de Educación de Bogotá, a fin de que ésta
diera respuesta a la acción incoada por Gloria Luz Beltrán Celemín.
3.3 Respuesta de la Secretaría de
Educación de Bogotá
El 14 de septiembre de 2007, la
Secretaría de Educación de Bogotá solicitó al juez de instancia denegar la
acción de tutela interpuesta.
Para sustentar su solicitud, la Entidad
indicó que de conformidad con lo dispuesto en la Ley 91 de 1989 “Por medio de
la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”,
carece de competencia para atender las pretensiones de la accionante relativas
al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez por
riesgo común, la prestación de los servicios médicos
que requiere para el mejoramiento de su estado de salud y la liquidación y
entrega definitiva de sus cesantías. Al respecto, señala que el artículo 4 de
la citada Ley establece: “El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, atenderá las prestaciones sociales de los docentes nacionales y
nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de promulgación de la
presente Ley.”
En tal sentido, la Entidad adujo que en
virtud del principio jurisprudencial de continuidad en la prestación de los
servicios de salud, la EPS del Régimen Contributivo a la cual se encontraba
afiliada la accionante antes de que se produjera su retiro del servicio, debe
garantizar el suministro de tales servicios hasta tanto su médico determine el
mejoramiento de su estado de salud.
Finalmente, la Secretaría de Educación de
Bogotá precisó: “La actora fue retirada del servicio por edad de retiro
forzoso y no por motivo de invalidez, toda vez que en dicho trámite no se
conoció el concepto de medicina laboral que indicara otra causa de desvinculación,
que sólo fue hasta el 1 de junio que se presentaron las incapacidades de la
accionante y que anterior a la decisión de retiro no se efectuó solicitud
alguna encaminada a pedir la pensión de invalidez.”
3.4 Respuesta del Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio
En escrito dirigido al juez de tutela el
14 de septiembre de 2007, la Coordinación del  Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio solicitó denegar el amparo invocado.
Para el efecto,
en primer lugar, con relación a la pretensión de tutela relativa a la liquidación y entrega definitiva de las cesantías a favor de la
actora, la Entidad afirmó que el 12 de septiembre de
2007, solicitó ante la Fiduciaria la Previsora S.A., la aprobación del proyecto
de resolución mediante el cual se ordena su pago.
En segundo
lugar, respecto del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez por riesgo
común exigida por la accionante, la Coordinación del
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio indicó que no es posible
acceder a tal solicitud, por cuanto la desvinculación laboral de la Sra.
Beltrán no tuvo por fundamento sus padecimientos de salud, sino el cumplimiento
de la edad de retiro forzoso prevista en la ley.
Por último, la
Entidad accionada sostuvo que debido a que la accionante no tiene la calidad de
educadora activa ni pensionada, no es de su competencia la prestación de los
servicios de salud que ésta requiere para la recuperación de su estado de salud.
4. Pruebas
relevantes que obran en el expediente.
4.1 Folios 1 y 2, cuaderno 2, poder otorgado por
Gloria Luz Beltrán Celemín a la abogada Gloria Marcela Basto Beltrán, para
interponer la presente acción de tutela.
4.2 Folio 3, cuaderno 2, copia del formato “Historia
Clínica Adultos” expedido por Mejor Salud –Unión Temporal- el 24 de febrero de
2007.
4.3 Folios 5 y 6, cuaderno 2, copia de la Resolución No. 01872 del 27 de febrero de 2007 “Por la cual se
retira del servicio a unos funcionarios de la planta de personal docente de la
Secretaría de Educación Distrital, por cumplir la edad de retiro forzoso.”,
expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá.
4.4 Folio 13, cuaderno 2, copia del concepto médico
del estado de salud de Gloria Luz Beltrán Celemín, dado el 6 de marzo de 2007
por la Clínica San Rafael de Bogotá, en la especialidad de ortopedia y
traumatología.
4.5 Folio 15, cuaderno 2, copia del concepto médico
del estado de salud de Gloria Luz Beltrán Celemín, dado el 6 de marzo de 2007
por el Dr. Herman Freíd Acuña, especialista en ortopedia y traumatología.
4.6 Folio 4, cuaderno 2, copia de la notificación de la
Resolución No. 01872 del 27 de febrero de 2007 expedida por la Secretaría de
Educación de Bogotá, a Gloria Luz Beltrán Celemín el 12 de marzo de 2007.
4.7 Folio 14, cuaderno 2, copia del formato “Concepto
Médico” del estado de salud de la paciente Gloria Luz Beltrán Celemín, dado el 14 de
marzo de 2007 por el Dr.
Enrique Osorio, adscrito a Mejor Salud –Unión temporal-.
4.8 Folio 16, cuaderno 2, copia del formato “Concepto
Médico” del estado de salud de la paciente Gloria Luz Beltrán Celemín, dado el 16 de
marzo de 2007 por el Dr. Herman Freíd Acuña, especialista en ortopedia y traumatología, adscrito
a Mejor Salud –Unión Temporal-.
4.9 Folio 17, cuaderno 2, resumen de la historia
clínica de la paciente Gloria Luz Beltrán Celemín, suscrito por el 19 de marzo
de 2007 por el médico psiquiatra Jairo Alberto Villa Cortes.
4.10 Folios 18 a 23, cuaderno 2, copia del recurso de
reposición interpuesto el 20 de marzo de 2007 por Gloria Luz Beltrán Celemín,
contra la Resolución No. 01872 del 27 de febrero de
2007 “Por la cual se retira del servicio a unos funcionarios de la planta de
personal docente de la Secretaría de Educación Distrital, por cumplir la edad
de retiro forzoso.”, expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá.
4.11 Folio 25, cuaderno 2, copia del Concepto Médico
Laboral de la paciente Gloria Luz Beltrán Celemín, expedido el 3 de abril de
2007 por el Dr. Julio César Ortiz Bueno, especialista en salud ocupacional,
adscrito a Mejor Salud –Unión Temporal-.
4.12 Folios 26 a 31, cuaderno 2, copia de
la Resolución No. 03479 del 13 de abril de 2007 “Por la
cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No.
del 27 de febrero de 2007”, expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá.
4.13 Folios 32 a 34, cuaderno 2, copia de los
escritos presentados el 11 y 16 de mayo de 2007 por Gloria Luz Beltrán Celemín ante el Fondo
Nacional de prestaciones Sociales del Magisterio.
4.14 Folios 35 y 36, cuaderno 2, copia del escrito
dirigido el 31 de mayo de 2007 por el Fondo Nacional de prestaciones Sociales
del Magisterio a Gloria Luz
Beltrán Celemín.
4.15 Folios 7 a 11, cuaderno 2, copia del formato
“Comprobante de solicitud de incapacidad”, expedido por la Secretaría de
Educación de Bogotá el 1 de junio de 2007 a favor de Gloria
Luz Beltrán Celemín.
4.16 Folios 37 a 40, cuaderno 2, copia del escrito
presentado el 15 de junio de 2007 por Gloria Luz Beltrán Celemín ante el Fondo
Nacional de prestaciones Sociales del Magisterio.
4.17 Folio 12, cuaderno 2, copia de la incapacidad
médica dada por el Dr. Enrique Osorio a la paciente Gloria
Luz Beltrán Celemín, desde el 18 de junio de 2007 hasta el 17 de julio de 2007,
mediante el cual se indica: “Diagnóstico: Postoperatorio Columna Lumbar.”
4.18 Folio 41, cuaderno 2,
copia del escrito dirigido el 20 de junio de 2007 por
el Fondo Nacional de prestaciones Sociales del Magisterio a Gloria Luz Beltrán Celemín.
4.19 Folios 42 a 44, cuaderno
2, copia del escrito dirigido el 25 de junio de 2007
por la Subdirección de Personal Docente de la Secretaría de Educación de Bogotá
a Gloria Luz Beltrán Celemín.
4.20 Folios 45 y 46, cuaderno 2, copia del resumen de
la historia clínica de la paciente Gloria Luz Beltrán Celemín, expedido por el médico neurocirujano Enrique
Osorio Fonseca, el 25 de junio de 2007 y el 6 de agosto del mismo año.
5. Integración del contradictorio y pruebas
practicadas por la Corte Constitucional
5.1 Por encontrar necesario para la
adecuada protección de los derechos fundamentales invocados, aplicando los
principios de prevalencia del derecho sustancial, celeridad y economía
procesal, en atención de la condición de salud de la Sra. Gloria
Luz Beltrán Celemín, y en consideración de su pretensión de tutela  relativa a
la prestación de los servicios médicos que requiere para el mejoramiento de su
estado de salud, el Magistrado
Sustanciador, mediante auto del 3 de marzo de 2008, dispuso que la Secretaría General de esta Corporación, pusiera en conocimiento
de Mejor Salud -Unión Temporal-, la solicitud de tutela y el auto de su admisión proferido por el Juzgado Noveno Civil del Circuito de
Bogotá, a fin de que se pronunciara sobre ella y la entidad ejerciera el
derecho de defensa.
5.2
Adicionalmente, solicitó que esa Entidad informara cuál es el estado de salud
actual de la Sra. Gloria Luz Beltrán Celemín; cuáles son los servicios médicos
y diagnósticos que requiere para el restablecimiento de su estado de salud; y
si ha negado la prestación de los servicios médicos y diagnósticos que la
accionante requiere.
5.3 Sin embargo, Mejor Salud
-Unión Temporal- guardó silencio sobre los hechos y
consideraciones que fundamentan la presente acción.
II. LAS SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
1. Sentencia de primera instancia
1.1 En sentencia del 25 de septiembre de
2007, el Juzgado Noveno Civil del Circuito de Bogotá declaró la improcedencia
de la presente acción de tutela.
1.2 Para ello, el Juzgado afirmó que en
cumplimiento del numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, la presente
acción de tutela es improcedente pues la accionante tiene a su alcance otros
medios y recursos de defensa judicial para obtener el amparo de sus
pretensiones. Al respecto, el juez de instancia señaló: “[E]n lo referente a
la inconformidad frente a la causal de retiro laboral que se tuvo en cuenta al
momento de desvincular a la accionante de su trabajo, ello se enmarca en una
discusión eminentemente del orden legal en el ámbito laboral, que le compete
decidir sólo al juez de esta materia, (…) lo que hace improcedente en
principio, que los hechos en discusión sean debatidos y dilucidados ante el
juez constitucional en sede de tutela.”
1.3 Así mismo, a su juicio, el amparo es
improcedente porque la accionante no logró demostrar que a través de la acción
de tutela se busca evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
2. Impugnación
2.1 El 2 de octubre de 2007, la apoderada judicial de la Sra. Beltrán Celemín impugnó la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Noveno Civil del Circuito de Bogotá.
2.2 En su
escrito, la apoderada afirma que a diferencia de lo considerado por el juez de
primera instancia, la tutela interpuesta busca evitar un perjuicio irremediable
en los derechos fundamentales de la actora, pues ésta requiere de atención
médica inmediata y paliar su difícil situación
económica.
3. Sentencia de segunda instancia
3.1 En sentencia del 1 de noviembre de
2007, la Sala Civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá
confirmó la decisión adoptada el 25 de septiembre de 2007 por el Juzgado Noveno
Civil del Circuito de Bogotá, mediante la cual se declaró la improcedencia de
la presente acción de tutela.
3.2 Así, la Sala Civil del Tribunal
Superior de Distrito Judicial de Bogotá acogió los argumentos expuestos por el
juez de tutela de primera instancia, en el sentido de sostener que la
accionante tiene a su alcance otros medios y recursos de defensa judicial para
obtener el amparo de sus pretensiones; Igualmente, adujo que no es posible
conceder la tutela interpuesta como mecanismo transitorio de protección, toda
vez que no se logró demostrar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA
CORTE.
1. Competencia
De conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de
1991 y con la selección y el reparto efectuados el 31 de enero de 2008, esta
Sala es competente para revisar las decisiones judiciales mencionadas.
3. Problemas Jurídicos
2.1 De acuerdo con los hechos expuestos,
en el presente caso corresponde a la Corte examinar los siguientes problemas
jurídicos: (i) ¿Es procedente la acción de tutela para
obtener el reconocimiento de una pensión de invalidez por riesgo común, por
violación de los derechos fundamentales de su beneficiario a la salud, vida
digna y mínimo vital?. En caso afirmativo, esta Sala estudiará el fondo del
asunto, esto es, si debe ordenarse o no dicho reconocimiento; y, (ii) De conformidad con el criterio
jurisprudencial que esta Corporación ha establecido con relación al principio
de continuidad en la prestación de los servicios de salud, ¿La desafiliación de un paciente del sistema de salud, como
consecuencia de la terminación de la relación laboral, a pesar de requerir de
manera inmediata y permanente de la prestación de los servicios de salud debido
a sus enfermedades físicas y mentales, y de encontrarse sometido a un
tratamiento médico en curso, vulnera sus derechos fundamentales a la salud y
vida digna?
2.2 Para dar solución al problema jurídico
planteado, en primer lugar, esta Sala deberá pronunciarse sobre la regla
general de improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del
requisito de subsidiariedad. Particularmente, reiterará la regla
jurisprudencial según la cual, la acción de tutela, en principio, es
improcedente en los casos en que a través de ésta se pretende el reconocimiento
de una prestación económica como la pensión de invalidez. En segundo lugar, la
Sala se referirá a los alcances del derecho fundamental a la salud y a la vida
digna, en los eventos en que se interrumpe abruptamente la atención médica
requerida por un paciente, sin que para ello medie una justificación
constitucional admisible.
2.3 Con base en
lo anterior, esta Sala de Revisión estimará si se deben amparar los derechos
fundamentales invocados por la accionante, presuntamente vulnerados por el
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Secretaría de
Educación de Bogotá, como consecuencia de su decisión de negar el
reconocimiento de la pensión de invalidez reclamada, así como la continuidad en
la prestación de los servicios médicos que la actora requiere para la
recuperación de su estado de salud.
3. Principio
de subsidiariedad de la acción de tutela. Improcedencia de la acción de tutela
para ordenar el reconocimiento de una pensión. Reiteración de Jurisprudencia.
3.1 De acuerdo
con el inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de
tutela “[S]ólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de
defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable.” Así mismo, el numeral 1 del artículo
6 del Decreto 2591 de 1991 dispone que la acción de tutela es improcedente en
los casos en que el accionante tenga a su alcance otros recursos o medios de
defensa judiciales para la protección de sus derechos.
3.2 En este
sentido, esta Corporación ha sostenido que la acción de tutela obedece al
principio de subsidiariedad[1], es decir, no es un
mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios
ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho; no puede
ser empleada para revivir oportunidades procesales vencidas como consecuencia
de la inactividad injustificada del interesado; y, no constituye un último
medio judicial para alegar la vulneración o afectación de un derecho.
3.3 En efecto, conforme a su naturaleza constitucional, la acción de
tutela es el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales,
cuyo ejercicio debe estar dirigido a obtener un amparo efectivo e inmediato
frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. Es por ello que la
acción de tutela no puede ser entendida como una instancia idónea para tramitar
y decidir conflictos de rango legal, pues con este propósito, el legislador
dispuso los medios y recursos judiciales adecuados, así como las autoridades y
jueces competentes.
3.4 En
desarrollo del principio de subsidiariedad, la jurisprudencia constitucional ha
señalado que en los casos en que el accionante tenga a su alcance otros medios
o recursos de defensa judiciales, la acción de tutela procederá
excepcionalmente en los siguientes eventos:
(i)    Los medios ordinarios de defensa judicial no son suficientemente
idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados;
(ii)  Aún cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no
concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un
perjuicio irremediable a los derechos fundamentales.
(iii) El
accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la
tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población
desplazada, niños y niñas), y por tanto su situación requiere de particular consideración
por parte del juez de tutela[2].
3.5 Así mismo, en virtud del principio de subsidiariedad, en
reiteradas oportunidades esta Corte ha señalado que la acción de tutela es
improcedente para ordenar el reconocimiento de una pensión[3]. Al respecto, la Corporación ha indicado que ello es así, porque la
acción de tutela no es el medio procesal idóneo para tramitar y decidir las
controversias suscitadas alrededor del reconocimiento de derechos de tal
naturaleza. En consecuencia, el juez de tutela no puede indicarle a una entidad
encargada del reconocimiento de una pensión, el contenido, alcance y efectos de
sus decisiones en este sentido. Por el contrario, su competencia se
circunscribe a verificar que la entidad responsable proporcione una respuesta
oportuna y de fondo a las solicitudes presentadas por los presuntos
beneficiarios de esta prestación económica[4].
Ahora bien, la jurisdicción ordinaria y los recursos y mecanismos de
defensa sujetos a su conocimiento, son los escenarios adecuados para la
discusión y decisión de derechos litigiosos como el derecho a una pensión. Al respecto, en la sentencia T-182 de 2004[5],
la Corte precisó:
“La definición de la titularidad y el reconocimiento de una pensión
ante la administración, constituye en principio un asunto ajeno al ámbito de la
jurisdicción constitucional en sede de tutela, siendo competencia del juez de
tutela la verificación de los términos establecidos legalmente para dar
respuesta a los peticionarios, independientemente de su resultado, pues en aras
de proteger el derecho de petición debe ordenar a la autoridad competente en
cada caso dar una respuesta que resuelva de fondo lo solicitado.”
3.6 Sin embargo,
en determinados casos, la Corte Constitucional ha admitido la procedencia
excepcional de la acción de tutela para obtener el reconocimiento de una
pensión. En la sentencia T-836 de 2006[6], la Corte precisó las
reglas jurisprudenciales en atención a las cuales, excepcionalmente, es
procedente la acción de tutela para ordenar el reconocimiento de esta
prestación:
“Esta Sala de Revisión señala que la procedencia de este recurso es
excepcional y que, por tal motivo, se encuentra condicionada a precisos límites
sustanciales y probatorios. En primer lugar, debe estar acreditado el
perjuicio irremediable que se produciría en el caso en que el juez de tutela no
reconozca, así sea de manera provisional, el derecho pensional. La íntima
relación que guarda el reconocimiento de las mesadas pensionales con los
derechos a la vida, al mínimo vital, al trabajo y a la salud demandan del juez
de tutela la más esmerada atención con el objetivo de establecer si en el caso
concreto alguno de estos derechos se encuentra amenazado.
(…)
“Igualmente, el juez de tutela debe mostrarse especialmente
atento a estas amenazas cuando los beneficiarios de este derecho sean sujetos
de especial protección, como miembros de la tercera edad, niños, población
desplazada y madres cabeza de familia, pues en estos casos la lesión a sus
derechos fundamentales tiene un efecto particularmente severo en la medida en
que estos sujetos se encuentran previamente en una especial condición de
desamparo, la cual se hace mucho más gravosa ante el no reconocimiento del
derecho pensional.
El excepcional reconocimiento del derecho pensional por vía de
tutela se encuentra sometido, adicionalmente, a una última condición de tipo
probatorio, consistente en que en el expediente esté acreditada la procedencia
del derecho, a pesar de la cual la entidad
encargada de responder no ha hecho el mencionado reconocimiento o simplemente
no ha ofrecido respuesta alguna a la solicitud.
(…)
El mencionado requisito probatorio pretende garantizar dos
objetivos: en primer lugar, busca asegurar la eficacia de los derechos
fundamentales del sujeto que a pesar de encontrarse en una grave situación
originada en el no reconocimiento de su derecho pensional, cuya procedencia
está acreditada, no ha visto atendida su solicitud de acuerdo a la normatividad
aplicable y a las condiciones fácticas en las que apoya su petición. Y, en
segundo lugar, este requisito traza un claro límite a la actuación del juez de
tutela, quien sólo puede acudir a esta actuación excepcional en los precisos
casos en los cuales esté demostrada la procedencia del reconocimiento.
3.7 En síntesis,
se puede indicar que en virtud del principio de subsidiariedad, la acción de
tutela es improcedente para ordenar el reconocimiento de una pensión. Sin
embargo, de manera excepcional, juez de tutela puede ordenar el reconocimiento
de dicha prestación económica, si: (i) existe certeza sobre la ocurrencia de un
perjuicio irremediable a los derechos fundamentales si el reconocimiento de la
pensión no se hace efectivo; (ii) se encuentra plenamente demostrada la
afectación de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna del
accionante o de su núcleo familiar; (iii) los beneficiarios del derecho
pensional son sujetos de especial protección constitucional; y, (iv) cuando
conforme a las pruebas allegadas al proceso, el juez de tutela determina que
efectivamente, a pesar de que le asiste al accionante el derecho a la pensión
que reclama, éste fue negado de manera caprichosa o arbitraria[7].
4. Principio de continuidad en la prestación de los servicios médicos.
Reiteración de jurisprudencia.
4.1 El artículo 49 de la Constitución Política establece que “La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios
públicos a cargo del Estado.” Razón por la cual, “Se garantiza a todas las
personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de
la salud.[8]”
4.2 En virtud de la norma constitucional,
desde sus primeras sentencias, esta Corporación ha resaltado la importancia que
adquiere la protección del derecho fundamental a la salud en el marco del
estado social de derecho. En este sentido, en la sentencia T-597 de 1993[9],
la Corte precisó la definición del derecho a la salud en los siguientes
términos:
“La Corte hizo suya esta segunda perspectiva al referirse a la
amenaza del derecho a la salud, en términos de "grave deterioro de la
calidad de vida"[10], idea
esta que se complementa con la definición de la salud como "un estado
completo de bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de
afecciones o enfermedades"[11]. La
salud no puede asimilarse a una situación estática. Su carácter prestacional es
esencial y comprende, no sólo la intervención puntual necesaria para evitar la
enfermedad, sino también, la actuación difusa necesaria para lograr la
recuperación de la calidad de la vida.” (Negrilla
fuera del texto original).
4.3 En efecto,
con fundamento en la necesidad de proteger los derechos fundamentales a la
salud y a la vida digna, en varias ocasiones[12], esta Corte
se ha pronunciado sobre el derecho a la prestación continúa, permanente y sin
interrupciones, de los servicios de atención médica y de recuperación de la
salud. Esto por cuanto, entre otras razones, el servicio de salud debe ser
prestado en concordancia con el principio de eficiencia, esto es, “[L]a mejor utilización social y económica de los recursos
administrativos, técnicos y financieros disponibles para que los beneficios a
que da derecho la seguridad social sean prestados en forma adecuada, oportuna y
suficiente.[13]”
4.4 En este
sentido, la jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en  sostener que
las entidades públicas y privadas responsables de procurar el servicio público
de salud, no pueden suspender la prestación de tratamientos médicos en curso,
sin que para ello medie una justificación constitucional admisible. Es decir,
dichas entidades no pueden abstenerse legítimamente de
su obligación constitucional y legal de procurar la conservación, recuperación
y mejoramiento del estado de salud de sus pacientes, así como tampoco, del suministro
continúo y permanente de los tratamientos médicos ya iniciados.
Sobre el particular, en la sentencia T-1198 de 2003[14],
la Corte aclaró:
“Los criterios que informan el deber de las EPS de garantizar la
continuidad de las intervenciones médicas ya iniciadas son: (i)  las
prestaciones en salud, como servicio público esencial, deben ofrecerse de
manera eficaz, regular, continua y de calidad, (ii) las entidades que
tiene a su cargo la prestación de este servicio deben abstenerse de realizar
actuaciones y de omitir las obligaciones que supongan la interrupción
injustificada de los tratamientos, (iii) los conflictos contractuales o
administrativos que se susciten con otras entidades o al interior de la
empresa, no constituyen justa causa para impedir el acceso de sus afiliados a
la continuidad y finalización óptima de los procedimientos ya iniciados.” (Negrilla fuera del texto original).
4.5 En todo
caso, la Corte ha señalado que el derecho a la continuidad en la prestación de
los servicios médicos iniciados, debe ser entendido conforme a dos criterios:
(i) la necesidad del paciente de recibir tales servicios; y (ii) el principio
de la buena fe y la confianza legítima.
Con relación al
primer criterio indicado, en la sentencia T-829 de 1999[15],
la Corte concluyó:
“Por necesarios, en el ámbito de la salud, deben tenerse aquellos
tratamientos o medicamentos que de ser suspendidos implicarían la grave y
directa afectación de su derecho a la vida, a la dignidad o a la integridad
física. En este sentido, no sólo aquellos casos en donde la suspensión del
servicio ocasione la muerte o la disminución de la salud o la afectación de la
integridad física debe considerarse que se está frente a una prestación
asistencial de carácter necesario. La jurisprudencia ha fijado casos en los
que desmejorar inmediata y gravemente las condiciones de una vida digna ha dado
lugar a que se ordene continuar con el servicio.” (Negrilla
fuera del texto original).
Por su parte,
con relación al principio de la buena fe y la confianza legítima, en la
sentencia T-573 de 2005[16], la Corporación subrayó:
“La continuidad en la prestación del servicio público de salud se ha
protegido no solo en razón de su conexión con los principios de efectividad y
de eficiencia sino también por su estrecha vinculación con el principio establecido
en el artículo 83 de la Constitución Nacional de acuerdo con el cual "Las
actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a
los postulados de buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que
aquellos adelanten ante estas." Esta buena fe constituye el fundamento
sobre el cual se construye la confianza legítima, esto es, la garantía que
tiene la persona de que no se le suspenderá su tratamiento una vez iniciado.” (Negrilla por fuera del texto original).
4.6 En desarrollo de tales criterios, la jurisprudencia
constitucional ha establecido las condiciones bajo las cuales, con el propósito
de garantizar la protección de los derechos fundamentales a la salud y a la
vida digna, no es admisible que una entidad encargada de prestar servicios de
salud, se abstenga de suministrar dichos servicios de manera continúa,
permanente y oportuna.
Así, en la sentencia T-138 de 2003[17], la Corte
resumió tales condiciones en los siguientes términos:
“Para que se
continúe con un tratamiento médico o con el suministro de un medicamento, es
necesario determinar si la suspensión de los medicamentos viola derechos
fundamentales, y para esto se deben cumplir los siguientes requisitos:
1.Debe ser un médico tratante de la EPS quien haya determinado el tratamiento u
ordenado los medicamentos; 2. El tratamiento ya se debió haber iniciado, o los
medicamentos suministrados (...). Esto
significa que debe haber un tratamiento médico en curso. 3. El mismo médico
tratante debe indicar que el tratamiento debe continuar o los medicamentos
deben seguir siendo suministrados.” (Negrilla fuera del texto
original).
4.7 Igualmente, en consideración a los criterios jurisprudenciales
expuestos -necesidad del servicio de salud y buena fe-, en la sentencia T-170
de 2002[18], la Corte enumeró
algunas de las razones que no constituyen un fundamento legítimo para que las
entidades prestadoras de servicios de salud, se abstengan de dar continuidad en
la prestación de los servicios médicos iniciados con anterioridad a la negativa
de la entidad. Éstas son:
“(i) porque la persona encargada de hacer los aportes dejó de
pagarlos; (ii) porque el paciente ya no esta inscrito en la EPS
correspondiente, en razón a que fue desvinculado de su lugar de trabajo;  (iii)
porque la persona perdió la calidad que lo hacia beneficiario; (iv) porque la
EPS considera que la persona nunca reunió los requisitos para haber sido
inscrita, a pesar de ya haberla afiliado;  (v) porque el afiliado se acaba de
trasladar de otra EPS y su empleador no ha hecho aún aportes a la nueva
entidad; o (vi) porque se trata de un servicio específico que no se había
prestado antes al paciente, pero que hace parte integral de un tratamiento que
se le viene prestando.” (Negrilla fuera del texto
original).
4.8 En este
orden de ideas, la Corte Constitucional ha analizado la vulneración de los
derechos fundamentales a la salud y a la vida digna de quienes, a pesar de
encontrarse sometidos a un tratamiento médico en curso, afrontan la decisión de
las entidades prestadoras de servicios de salud de suspender el tratamiento
requerido para su recuperación. En estos casos, previo el examen de las razones
expuestas por dichas entidades para el efecto, la Corte ha considerado que
argumentos como la mora en la realización de los aportes al sistema de
seguridad social en salud por parte del empleador, su no pago, o la terminación
de la relación laboral, no constituyen razones plausibles a la luz de la
Constitución, para justificar la interrupción de un tratamiento médico. Por
ello, bajo estas circunstancias, la Corte ha estimado que a fin de garantizar
la protección de los derechos fundamentales del paciente, la EPS que al momento
de la suspensión de los servicios médicos se encontraba suministrado el
tratamiento médico requerido por el afiliado, debía garantizar su culminación[19].
Lo anterior, sin perjuicio que en los eventos en que la afectación del estado
de salud del afiliado sea consecuencia de un accidente de trabajo o enfermedad
profesional, la empresa promotora de salud pueda iniciar las acciones
correspondientes para repetir ante la aseguradora de riesgos profesionales, o
ante el empleador, según el caso, el valor de los servicios asistenciales
prestados al trabajador[20]. Sobre este punto en
particular, en la sentencia T-721 de 2005[21], la Corte
expresó:
“De esta manera, resulta evidente que las Administradoras de
Riesgos Profesionales, al igual que las Entidades Promotoras de Salud, no
pueden suspender abruptamente la prestación de sus servicios, ya sea por mora
del empleador o por negligencia administrativa, pues, de conformidad con la
jurisprudencia antes referida, esto conlleva una grave afectación de los
derechos fundamentales de los afiliados, quienes, amparados en el principio
de la buena fe, tienen la convicción de encontrarse protegidos por los
servicios del sistema de seguridad social integral. Además, por cuanto en
caso de conflicto entre el empleador y la entidad prestadora de los servicios,
o en caso de conflicto entre la EPS y la ARP no es, de ninguna manera, el
paciente quien tiene el deber de soportar las consecuencias negativas para su
salud y su dignidad humana.” (Negrilla fuera
del texto original).
4.9 En suma, las
entidades públicas y privadas responsables de procurar el servicio público de
salud, no pueden suspender la prestación de tratamientos médicos en curso, sin
que para ello medie una justificación constitucional admisible. En tal sentido,
de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, la
desvinculación laboral del paciente, y en consecuencia, su desafiliación de la
empresa promotora de salud, no constituye una razón legítima a la luz de la
Constitución para interrumpir abruptamente la atención médica que requiere para
la recuperación de su estado de salud.
5. Estudio
del caso concreto.
5.1 Con base en los hechos y
consideraciones generales de esta Sentencia, esta Sala de Revisión determinará
si la presente acción de tutela es procedente para ordenar el reconocimiento y
pago de la pensión de invalidez solicitada por la accionante, por la presunta
violación de sus derechos fundamentales a la salud, vida digna y mínimo vital.
En segundo lugar, de conformidad con el criterio jurisprudencial que esta
Corporación ha establecido con relación al principio de continuidad en la
prestación de los servicios de salud, analizará si la desafiliación de la
actora del sistema de salud como consecuencia de la terminación de su relación
laboral con la Secretaría de Educación de Bogotá, a pesar de requerir de manera
inmediata y permanente de la prestación de los servicios de salud debido a sus
múltiples enfermedades, y de encontrarse sometida a un tratamiento médico en
curso, vulnera sus derechos fundamentales a la salud y vida digna.
5.2 Para resolver el presente caso, esta
Sala de Revisión hizo referencia al principio de subsidiariedad de la acción de
tutela frente a la solicitud de reconocimiento de una pensión. Al respecto,
precisó que, excepcionalmente, la acción de tutela es procedente si de acuerdo
con el análisis riguroso de las condiciones particulares del caso concreto y de
las pruebas allegadas al proceso, el juez de tutela constata la inminencia de
un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales del accionante; la
afectación de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna de
éste o de su núcleo familiar; la calidad de sujetos de especial protección
constitucional de los beneficiarios del derecho; y, que la negativa de la
entidad frente a la solicitud de reconocimiento del derecho a la prestación
económica no tiene justificación legal ni fáctica.
Así mismo, la Sala afirmó que las
entidades públicas y privadas responsables de procurar el servicio público de
salud, no pueden suspender la prestación de tratamientos médicos en curso, sin
que para ello medie una justificación constitucional admisible. En tal sentido,
de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, la
desvinculación laboral del paciente, y en consecuencia, su desafiliación del
sistema de salud, no constituye una razón legítima a la luz de la Constitución
para interrumpir abruptamente la atención médica que éste requiere para la
recuperación de su estado de salud.
5.3 En
concordancia con los enunciados normativos expuestos, como pasará a
demostrarse, la presente acción de tutela no reúne las condiciones exigidas por
esta Corporación para ordenar el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez solicitada por la Sra. Gloria Luz Beltrán
Celemín ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Secretaría de Educación de Bogotá.
De acuerdo con lo sostenido en el escrito
de tutela, la accionante, quien tiene 65 años de edad, trabajó
como docente grado 14, vinculada a la Secretaría de Educación de Bogotá
desde el 24 de mayo de 1988 hasta el 13 de marzo de 2007.
Dado lo
anterior, en concordancia con las pruebas que obran en el expediente de tutela,
mediante la Resolución No. 01872 del 27 de febrero de 2007[22]
-notificada a la actora el 12 de marzo de 2007-[23],
la Secretaría de Educación de Bogotá resolvió retirar del servicio a la Sra. Gloria Luz Beltrán Celemín, a partir del 1 de marzo de 2007, por alcanzar la edad de retiro
forzoso establecida en el Decreto 2277 de 1979. En este orden, se encuentra
probado que el 20 de marzo de 2007, la Sra. Beltrán Celemín presentó recurso de
reposición contra la Resolución No. 01872 del 27 de febrero de 2007[24],
y que ésta fue confirmada mediante la Resolución No. 03479 del 13 de abril de
2007[25].
Así mismo, de conformidad
con el folio 25 del cuaderno dos del expediente, el 3 de abril de 2007, el
médico especialista en salud ocupacional del Departamento de Salud Ocupacional
de Mejor Salud -Unión Temporal-, emitió el siguiente concepto sobre la
capacidad laboral de la Sra. Beltrán Celemín: “1. Pérdida de la capacidad laboral de acuerdo con el CST art. 209
y 210: 85%; (…).”
Por su parte, en
concordancia con el concepto de pérdida de capacidad laboral, en escritos dirigidos
el 11 y 16 de mayo de 2007 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, la Sra. Beltrán Celemín solicitó el reconocimiento y pago de la
pensión de invalidez por riesgo común[26].
Sin embargo,
mediante comunicación remitida a la Sra. Beltrán el 31 de mayo de 2007, el
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le informó que no es
posible acceder a la solicitud de reconocimiento y pago de  su pensión de
invalidez por riesgo común, toda vez que el certificado de calificación de
invalidez expedido el 3 de abril de 2007 por la Mejor Salud –Unión Temporal-,
es posterior a la Resolución No. 01872 del 27 de febrero de 2007 que resolvió
su retiro del servicio por alcanzar la edad de retiro forzoso[27].
5.4 En virtud de lo expuesto, esta
Corporación concluye que la presente acción de tutela no cumple los requisitos
exigidos por esta Corporación para resolver favorablemente la pretensión de
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez reclamada por la Sra. Beltrán
Celemín, por las siguientes razones:
Aunque está probado que desde hace varios años la
Sra. Beltrán Celemín padece múltiples problemas de salud[28],
esta Sala encuentra que la valoración de la pérdida de su capacidad laboral efectuada
por su médico tratante el 3 de abril de 2007, es posterior a la expedición de la
Resolución No. 01872 del 27 de febrero de 2007, mediante la cual la Secretaría
de Educación de Bogotá resolvió su retiro del servicio por
alcanzar la edad de retiro forzoso establecida en el Decreto 2277 de 1979.
En efecto, de
conformidad con las pruebas que obran en el expediente de tutela[29],
el 6 y 11 de mayo de 2007 -fechas posteriores a su desvinculación laboral- la
Sra. Beltrán Celemín solicitó ante la Secretaría de Educación de Bogotá y el
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el reconocimiento y pago
de la pensión de invalidez por riesgo común.
Al respecto,
esta Sala considera que a fin de considerar la prosperidad de la presente
acción, dado que la Sra. Beltrán ha padecido múltiples problemas de salud por
varios años, la valoración de la pérdida de capacidad laboral, así como la
calificación de invalidez y la solicitud de reconocimiento y pago de la
prestación económica en comento, son trámites que debieron adelantarse con
anterioridad a la expedición de la Resolución No. 01872
del 27 de febrero de 2007, esto es, antes del cumplimiento de la edad de retiro
forzoso.
En este orden,
esta Corporación considera que no es posible acceder a
la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de invalidez por riesgo
común a favor de la Sra. Beltrán Celemín, toda vez que la valoración de pérdida
de capacidad laboral efectuada 3 de abril de 2007 por la Mejor Salud –Unión
Temporal-, es posterior a la Resolución No. 01872 del 27 de febrero de 2007 que
resolvió su retiro del servicio por alcanzar la edad de retiro forzoso.
5.5 Igualmente, esta Sala
considera que la presente acción resulta improcedente respecto de la solicitud
de tutela relativa a la liquidación y entrega definitiva de las cesantías a
favor de la accionante, así como a la cancelación de
los gastos médicos efectuados por la Sra. Beltrán en razón de su retiro del
servicio y posterior desafiliación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio. Esto por cuanto, en aplicación del principio de subsidiariedad
de la acción de tutela, la accionante tiene a su alcance otros medios de
defensa judicial para garantizar la protección de dichas pretensiones y el
amparo de sus derechos de rango legal.
5.6 Ahora bien,
como pasará a demostrarse, esta
Corporación considera que el presente caso satisface
los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para ordenar al
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que continúe prestando
los servicios médicos que la Sra. Beltrán Celemín requiere para el mejoramiento
de su estado de salud.
Al respecto,
esta Sala encuentra probado que la accionante trabajó como docente grado 14,
vinculada a la Secretaría de Educación de Bogotá desde el 24 de mayo de
1988, hasta el 13 de marzo de 2007, razón por la cual se encontraba afiliada al
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Como se indicó
anteriormente, de acuerdo con los hechos y pruebas que obran en el expediente
de tutela, desde hace varios años la accionante padece
múltiples problemas de salud[30]. Así mismo, se encuentra
probado que la actora se encuentra sometida a un tratamiento médico a fin de
restablecer su estado de salud. De hecho, de acuerdo con el concepto médico dado
el 6 de marzo de 2007 por su médico tratante, la Sra. Beltrán Celemín requiere “3
bloqueos epidurales seriados especiados cada uno 15 días. Acetaminofén más 30
MGR de Codeína 1 tableta cada 6 horas; carbamazepina 200 MGR cada 12 horas;
amitriptilina 12.5 MG cada noche; tiamina 300 MGR 3 veces al día. Control
dentro de un mes.[31]”
En el mismo
sentido, el 6 de marzo de 2007, su médico tratante especialista en ortopedia y
traumatología, señaló respecto del tratamiento médico que la Sra. Beltrán
necesita: “Plan de estudio y tratamiento: considerar bloqueo o tratamiento
quirúrgico.[32]” Igualmente, el 14 de
marzo de 2007, su médico tratante precisó: Recomendaciones:
Requerirá cirugía: laminectomía + foraminotomía + artrodesis con fijación
transpedicular lumbosacra. (…) Secuelas probables: los trastornos de
sensibilidad y fuerza que ya existen el los MMII y que dificultan la marcha y
el desplazamiento.[33]
Por su parte, el
3 de abril de 2007, el médico especialista en salud ocupacional, adscrito a
Mejor salud –Unión Temporal- afirmó que la Sra. Beltrán Celemín necesita “Continuar
tratamiento por ortopedia y ginecología”[34].
Así, según lo afirmado en el escrito de
tutela -corroborado a su vez en por la copia del
formato “Comprobante de solicitud de incapacidad” allegada al expediente de
tutela, expedido por la Secretaría de Educación de Bogotá el 1 de junio de
2007-, la accionante estuvo incapacitada por su estado
de salud desde el 16 de febrero de 2007 hasta el 17 de julio del mismo año[35].
Por último, de conformidad con lo sostenido
por la accionante, el 5 de junio de 2007, la Sra. Beltrán debió someterse a una
intervención quirúrgica denominada “Descompresión Lumbar L2 S1 Bilateral e
instrumentación Transpedicular”, después de la cual tuvo que permanecer cinco
días en la Unidad de Cuidados Intensivos de la Clínica Reina Sofía.
5.7 Ahora bien, dado que mediante la
Resolución No. 01872 del 27 de febrero de 2007, la Secretaría de Educación de
Bogotá resolvió retirar del servicio a la actora a partir del 1 de marzo de
2007, por alcanzar la edad de retiro forzoso establecida en el Decreto 2277 de
1979, se produjo su desafiliación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio.
En concordancia con lo indicado en el
escrito de tutela, aunque se encuentra probado que la actora requiere atención
médica continúa, permanente y sin interrupciones, y que no cuenta con los
recursos económicos suficientes para garantizar su suministro, en la actualidad
la Sra. Beltrán Celemín no se encuentra afiliada a una empresa promotora de
servicios de salud que asegure su prestación.
En este punto,
es preciso aclarar que a la luz de las disposiciones que regulan la materia[36],
el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio es la entidad
responsable de garantizar la prestación de los servicios de salud de los
docentes pensionados afiliados al Fondo. De hecho, el artículo 65 del Decreto
1848 de 1969 “Por el cual se reglamenta el
Decreto 3135 de 1968” prevé que quien goce de
pensión de invalidez, tiene derecho “[A] la asistencia médica, farmacéutica,
quirúrgica y hospitalaria a que hubiere lugar, mientras goce de dicha pensión,
la que se suministrará por la entidad o empresa obligada al reconocimiento y
pago de la referida pensión de invalidez.”
Entonces, para esta Sala es claro que la
Sra. Beltrán Celemín necesita la prestación continúa,
permanente y sin interrupciones de los servicios médicos suministrados por el
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para la recuperación de
su estado de salud. En sentir de la Sala, dado que los
servicios médicos prestados por el Fondo, así como el tratamiento requerido por
la Sra. Beltrán, fueron ordenados por el personal médico adscrito a Mejor Salud
-Entidad que tiene a su cargo la prestación de los
servicios de salud a la Sra. Beltrán, de acuerdo con el contrato suscrito para
el efecto con dicho Fondo-, el Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se
encuentra obligado a garantizar la culminación de tal tratamiento.
En este sentido, esta Sala estima que la desvinculación laboral de
la accionante para interrumpir la prestación de los servicios médicos que
requiere, no prevalece sobre la efectividad de sus derechos fundamentales a la
salud y a la vida digna, pues no constituye un argumento constitucionalmente
admisible para negar la continuidad en el suministro de dichos servicios.
5.8 En virtud de lo expuesto, se puede concluir que aunque
la presente acción de tutela no reúne las condiciones exigidas por esta
Corporación para ordenar el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez
solicitada por la Sra. Gloria Luz Beltrán Celemín ante
el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Secretaría de Educación de Bogotá, cumple los requisitos
jurisprudenciales indicados en las consideraciones generales de esta Sentencia
para garantizar la protección de sus derechos fundamentales a la salud y a la
vida digna, en los casos en que existe interrupción en el suministro de un
tratamiento médico.
En consecuencia, esta Corporación confirmará
parcialmente la decisión adoptada el 1 de noviembre de
2007 por la Sala Civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá,
mediante la cual se declaró la improcedencia de la presente acción de tutela
respecto de la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de invalidez
por riesgo común a favor de la Sra. Gloria Luz Beltrán Celemín.
Adicionalmente, ordenará al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio garantizar la continuidad de los servicios
médicos requeridos por la accionante. Para el cumplimiento de esta orden, la
Corte dispondrá que esa Entidad, dentro del término de las 48 horas siguientes
a la notificación de esta Sentencia, valore la situación médica actual de la
Sra. Gloria Luz Beltrán Celemín
y determine cuál es el tratamiento médico requerido por ésta para que, en lo
posible, mejore su estado de salud. De conformidad con el resultado de dicha
valoración médica, dentro del término de los 5 días siguientes, el Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deberá adoptar las medidas
necesarias para garantizar el suministro y terminación del tratamiento médico
prescrito.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR parcialmente la decisión adoptada el primero (1) de noviembre
de 2007 por la Sala Civil del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá,
mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela interpuesta
por Gloria Luz Beltrán Celemín contra el Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio, la Secretaría de Educación de Bogotá y la Alcaldía
Mayor de Bogotá, con vinculación oficiosa de Mejor Salud -Unión Temporal-,
respecto de las pretensiones relativas al reconocimiento y pago de prestaciones
económicas.
Segundo.- CONCEDER la tutela de los
derechos fundamentales de Gloria Luz Beltrán Celemín a
la salud en conexidad con la vida digna.
Tercero.- ORDENAR al Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio que dentro de las cuarenta y ocho (48)
horas siguientes a la notificación de esta sentencia, proceda a valorar la
situación médica actual de Gloria Luz Beltrán Celemín y determine cuál es el
tratamiento médico requerido por ésta para que, en lo posible, mejore su estado
de salud.
De conformidad con el resultado de la dicha
valoración médica, dentro del término de los cinco (5) días siguientes, el
Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deberá adoptar las
medidas necesarias para garantizar el suministro y terminación del tratamiento
médico prescrito a la accionante.
Cuarto.- DESE cumplimiento a lo
dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
Ponente
MANUE
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Ausente
en comisión
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093
de 2004, T-514 de 2003 y T-1121 de 2003.
[2] Ver ente otras, las sentencias: T-656 de 2006, T-435 de 2006, T-768
de 2005, T-651 de 2004, y T-1012 de 2003.
[3] Ver entre otras, las sentencias:T-685 de 2006, T-203 de 2006, T-973 de
2005, T-691 de 2005, T-443 de 2005 y T-425 de 2004.
[4] Ver entre muchas otras, las sentencias: T-848 de 2006, T-990 de
2005, T-996 de 2005, T-917 de 2005 y T-627 de 2005.
[5] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[6] M.P. Humberto Sierra Porto.
[7] Ver entre otras, las sentencias: T-816 de 2006, T-1309 de 2005,
T-691 de 2005, T-580 de 2005 y T-425 de 2004. Acerca
de la procedencia de la acción de tutela en los casos en que la entidad
responsable negó el reconocimiento de derecho pensional en virtud de la
configuración de una vía de hecho, se pueden consultar las sentencias: T-996 de
2005 y T-235 de 2002.
En la
sentencia T-605 de 2005 la Corte tuteló los derechos fundamentales a la vida y
al mínimo vital de un funcionario diplomático cuya pensión no fue liquidada por
CAJANAL conforme al salario devengado por el accionante. En ésta caso, la Corte
consideró que, dado que el accionante era una persona de la tercera edad, y que
por lo tanto, la carga de adelantar una acción ordinaria para obtener la
reliquidación de su pensión resultaba desproporcionada, la acción de tutela era
procedente como mecanismo transitorio a fin de evitar un perjuicio
irremediable.
En la sentencia T-971 de 2005, la Corte
tuteló los derechos fundamentales al mínimo vital de una familia desplazada
cuya solicitud de reconocimiento de una pensión de sobrevivientes fue negada
por Colfondos S.A. En éste caso, la Corte estimó que la negativa de la Entidad
no se fundamentaba el incumplimiento de los requisitos para ejercicio del
derecho a la pensión de sobrevivientes, pues de acuerdo con las pruebas
allegadas al proceso, la aseguradora Colpatria, con la cual Colfondos S.A.
suscribió el contrato de seguro para el cubrimiento de las sumas adicionales
previstas en el artículo 70 de la Ley 100 de 1993, se negaba a transferir el
valor de dichas sumas. Adicionalmente, la Corte señaló que como consecuencia de
su situación de desplazamiento, los accionantes se encontraban sujetos a
condiciones de extrema vulnerabilidad. En consecuencia la Corte ordenó el
reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes.
En la sentencia T-859 de 2004, la Corte
tuteló los derechos fundamentales al mínimo vital de una mujer discapacitada
cuya solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de su madre le
fue negada. En el presente caso, la Corte determinó que de acuerdo con el
acervo probatorio de la acción de tutela, la accionante cumplía con los
requisitos exigidos por la ley para el reconocimiento del derecho pensional, y
se encontraba en un estado de invalidez mental que le impedía llevar a cabo una
actividad laboral para garantizar su sustento. En consecuencia, la Corte ordenó
que la entidad responsable hiciera efectivo el reconocimiento y pago de la
pensión de sobrevivientes, hasta tanto la jurisdicción ordinaria, dirimiera las
controversias existentes entre ésta y la accionante sobre el derecho pensional.
[8] En concordancia con la norma constitucional, se puede
consultar el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, según el cual, “1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen
el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud
física y mental. 2. Entre las
medidas que deberán adoptar los Estados Partes en el Pacto a fin de asegurar la
plena efectividad de este derecho, figurarán las necesarias para: a) La
reducción de la mortinatalidad y de la mortalidad infantil, y el sano
desarrollo de los niños; b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene
del trabajo y del medio ambiente; c) La prevención y el tratamiento de las
enfermedades epidémicas, endémicas, profesionales y de otra índole, y la lucha
contra ellas; d) La creación de condiciones que aseguren a todos asistencia
médica y servicios médicos en caso de enfermedad.” En el mismo sentido, se encuentra la Observación No
14 del Comité de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales. El derecho al disfrute del nivel más alto posible de
salud. “1. La salud es un derecho humano fundamental e indispensable para el
ejercicio de  los demás derechos humanos. Todo ser humano tiene derecho al
disfrute del más alto nivel posible de salud  que le permita vivir
dignamente.”.
[9] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[10] Sentencia  T-328 de 1993.
[11] Constitución de la Organización Mundial de la Salud, en DOCUMENTOS
BASICOS DE LA ORGANIZACION PANAMERICANA DE LA SALUD, Documento Oficial Nº 188.
[12] Sentencias T-837 de 2006, T-672 de 2006, T-335 de 2006, T-922 de 2005,
T-842 de 2005, T-573 de 2005, T-568 de 2005, T-128 de 2005, T-442 de 2003,
T-1198 de 2003, T-308 de 2005, entre otras.
[13] ley 100 de 1993 “Por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.”, artículo 1. En el
mismo sentido, artículo 49 de la Constitución Política, inciso 2.
[14] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[15] M.P. Carlos Gaviria Díaz. En el mismo sentido, se puede consultar
la sentencia T-170 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[16] M.P. Humberto Sierra Porto. En el mismo
sentido, se puede consultar la sentencia T-993 de 2002 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[17] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[18] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[19] Entre otras, las sentencias T-785 de 2006, T-672 de 2006, T-185 de
2006, T-721 de 2005, T-305 de 2005, T-875 de 2004, T-1079 de 2003, T-993 de
2002.
[20] Sobre la regulación del sistema general de riesgos profesionales se
pueden consultar las siguientes normas: Ley 100 de 1993 “Por la cual se crea el
sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.” Numeral
11, artículo 139 y artículo 208.
Decreto 1295 de 1994 “Por el cual se determina la
organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales”, articulo 5o. “(…) Los servicios de salud que
demande el afiliado, derivados del accidente de trabajo o la enfermedad
profesional, serán prestados a través de la Entidad Promotora de Salud a la
cual se encuentra afiliado en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, salvo
los tratamientos de rehabilitación profesional y los servicios de medicina
ocupacional que podrán ser prestados por las entidades administradoras de
riesgos profesionales. Los gastos derivados de los servicios de salud
prestados y que tengan relación directa con la atención del riesgo profesional,
están a cargo de la entidad administradora de riesgos profesionales
correspondiente.”
Artículo 6. “(…) Las entidades administradoras
de riesgos profesionales reembolsarán a las Entidades Promotoras de Salud, las
prestaciones asistenciales que hayan otorgado a los afiliados al sistema
general de riesgos profesionales, a las mismas tarifas convenidas entre la
entidad promotora de salud la institución prestadora de servicios de salud, en
forma general, con independencia a la naturaleza del riesgo. Sobre dichas
tarifas se liquidará una comisión a favor de la entidad promotora que será
reglamentada por el Gobierno Nacional, y que en todo caso no excederá al 10%
salvo pacto en contrario entre las partes.”
Ley 776 de 2002 “Por la cual se dictan normas sobre la
organización, administración y prestaciones del sistema general de riesgos
profesionales.”, artículo 1, parágrafo 2: “Las prestaciones asistenciales
y económicas derivadas de un accidente de trabajo o de una enfermedad
profesional, serán reconocidas y pagadas por la administradora en la cual se
encuentre afiliado el trabajador en el momento de ocurrir el accidente o, en el
caso de la enfermedad profesional, al momento de requerir la prestación.” (Negrillas
fuera del texto original).
Sobre el particular, en la sentencia T-1557
de 2000 (M.P. Dr. Fabio Morón Díaz) la Corte explicó: “[C]onforme al decreto
1295 de 1994, cap. I  art. 5º. relativo a las llamadas prestaciones
asistenciales, el legislador dispuso que los servicios de salud que demande
el afiliado al sistema de seguridad social, derivados de un accidente de
trabajo o de una enfermedad profesional, deberán ser prestados a través de la
Entidad Promotora de Salud EPS, en la cual se encuentre inscrito el afiliado.
(...) para que una vez culminados los tratamientos pertinentes, dichos
servicios sean cobrados a la cuenta de la ARP correspondiente, esto es, el
Seguro Social, conforme a lo ordenado por el artículo 5º del decreto 1295 de 1994.”
(Negrilla fuera del texto original).
[21] M.P. Humberto Sierra Porto.
[22] Cfr. Folio
5 y 6, cuaderno 2.
[23] Cfr. Folio
4, cuaderno 2.
[24] Cfr. Folios
18 a 23, cuaderno 2.
[25] Cfr. Folios 26 a 31, cuaderno 2.
[26] Cfr. Folios 32 a 34, cuaderno 2.
[27] Cfr. Folios
35 y 36, cuaderno 2.
[28] Cfr. Folios 7 a 16, cuaderno 2.
[29] Cfr. Folios
32 a 40, cuaderno 2.
[30] Supra. No. 30. Al respecto, también se
puede observar el folio 3 del cuaderno 2 del expediente de tutela.
[31] Supra No. 28.
[32] Supra No. 29.
[33] Supra No. 30.
[34] Cfr. Folio
25, cuaderno 2.
[35] Supra No. 32.
[36] Ley 91 de 1989, artículo 5: “El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, tendrá los siguientes objetivos: (…)2. Garantizar la prestación de
los servicios médico-asistenciales, que contratará con entidades de acuerdo con
instrucciones que imparta el Consejo Directivo del Fondo. (…).”