C-870-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-870/02
ACTUACION
TEMERARIA EN ACCION DE CUMPLIMIENTO-Autoridad
competente para sancionar
El juez que conozca de la acción de
cumplimiento encontrará que los artículos 111, 112 y 114 de la Ley Estatutaria
de la Administración de Justicia, en desarrollo del artículo 256 de la Carta,
establecen que la autoridad competente para conocer de los procesos
disciplinarios contra abogados que incurran en temeridad es, en primera
instancia, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura de la jurisdicción en donde se presente la acción de cumplimiento.
ACTUACION
TEMERARIA EN ACCION DE CUMPLIMIENTO-Configuración
La temeridad se configura en el momento
en el cual el abogado presenta varias acciones de cumplimiento por los mismos
hechos y normas, pero no en los casos en los que la segunda acción sea incoada
en representación de diferentes personas para que se cumpla la misma norma
respecto de dichas personas que se encuentran en una circunstancia fáctica
diversa. En este evento, el fallo esperado no beneficiaría a las personas
cobijadas por la otra acción de cumplimiento.
PRINCIPIO NON
BIS IN IDEM-Fundamento
Esta Corporación ha establecido que los
fundamentos de existencia del principio non bis in idem son la seguridad
jurídica y la justicia material.
PRINCIPIO NON
BIS IN IDEM-Forma parte del debido proceso
PRINCIPIO NON
BIS IN IDEM-Alcance la expresión “sindicado”
PRINCIPIO NON
BIS IN IDEM-Extensión a un ámbito diferente al
penal/PRINCIPIO NON BIS IN IDEM-Forma parte del debido proceso
sancionador
La jurisprudencia constitucional ha
extendido el principio non bis in idem a un ámbito diferente al penal, puesto
que ha estimado que éste forma parte del debido proceso sancionador. De tal
manera que cuando la finalidad de un régimen es regular las condiciones en que
un individuo puede ser sancionado personalmente en razón a su conducta
contraria a derecho, este principio es aplicable.
DERECHO
DISCIPLINARIO-Modalidad del derecho sancionatorio
PRINCIPIO NON
BIS IN IDEM-Extensión al derecho sancionatorio
La aplicación del principio non bis in
idem no está restringida al derecho penal, sino, como lo ha dicho esta
Corporación, “se hace extensivo a todo el universo del derecho sancionatorio
del cual forman parte las categorías del derecho penal delictivo, el derecho
contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional, el derecho
de punición por indignidad política (impeachment) y el régimen jurídico
especial ético - disciplinario aplicable a ciertos servidores públicos (pérdida
de investidura de los Congresistas)”. El principio analizado hace parte de las
garantías a las que tiene derecho el sindicado, en sentido amplio, por procesos
disciplinarios.
PRINCIPIO NON
BIS IN IDEM-Alcance de la expresión “derecho”
PRINCIPIO NON
BIS IN IDEM-Función
La función de este derecho, conocido
como el principio non bis in idem, es la de evitar que el Estado, con todos los
recursos y poderes a su disposición, trate varias veces, si fracasó en su
primer intento, de castigar a una persona por la conducta por él realizada, lo
cual colocaría a dicha persona en la situación intolerable e injusta de vivir
en un estado continuo e indefinido de ansiedad e inseguridad. Por eso, éste
principio no se circunscribe a preservar la cosa juzgada sino que impide que
las leyes permitan, o que las autoridades busquen por los medios a su alcance,
que una persona sea colocada en la situación descrita.
PRINCIPIO NON
BIS IN IDEM-Derecho fundamental
PRINCIPIO NON
BIS IN IDEM-Alcance de la expresión “juzgado” y
“dos veces”
PRINCIPIO NON
BIS IN IDEM-Alcance de las expresiones a no ser
“juzgado dos veces por un mismo hecho”
PRINCIPIO NON
BIS IN IDEM-Identidades a concurrir para definir
supuestos de aplicación
PRINCIPIO NON
BIS IN IDEM-Sanciones varias a partir de un mismo
hecho
PRINCIPIO NON
BIS IN IDEM-Concurrencia de regímenes
disciplinarios distintos
PRINCIPIO NON
BIS IN IDEM-Sujeción al mismo tiempo a regímenes
sancionatorios diferentes
PRINCIPIO NON
BIS IN IDEM POR ACTUACION TEMERARIA EN ACCION DE CUMPLIMIENTO-Sanción disciplinaria a abogado
PRINCIPIO NON
BIS IN IDEM-Alcance
El principio non bis in idem prohíbe que
una persona, por el mismo hecho, (i) sea sometida a juicios sucesivos o (ii) le
sean impuestas varias sanciones en el mismo juicio, salvo que una sea tan solo
accesoria a la otra.
Referencia:
expediente D-3987
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 28, parcial, de la Ley 393 de 1997 “Por
la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”
Actor: Carlos
Mario Isaza Serrano
Magistrado
Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., quince (15) de octubre de dos
mil dos (2002)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el  Decreto
2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Carlos Mario Isaza
Serrano presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 28,
parcial, de la Ley 393 de 1997 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la
Constitución Política”.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMAS DEMANDADAS
El texto de la disposición objeto de la demanda, de
conformidad con su publicación en el Diario Oficial N° 43096, es el siguiente:
“Ley 393 de
1997
(julio 29)
Por la cual
se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política
El Congreso
de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 28.  (…)
Artículo 28. Actuación Temeraria. Cuando sin motivo
justificado, la misma acción de cumplimiento sea presentada por la misma
persona o su representante ante varios jueces, se rechazarán o se negarán todas
ellas si hubieren sido admitidas.
El abogado que promoviere la presentación de varias
acciones de cumplimiento respecto de los mismos hechos y normas, será
sancionado por la autoridad competente con la suspensión de la tarjeta
profesional al menos de dos (2) años. En caso de reincidencia, la suspensión
será por cinco (5) años, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias o
penales a que hubiere lugar.  (Se subraya lo acusado)
III.
LA DEMANDA
En opinión del actor, las expresiones demandadas
contraría los artículos 29 y 256, numeral tercero, de la Constitución por las
siguientes razones:
“Cuando el artículo 28, del cual hace parte la
expresión demandada, establece que en los casos de actuaciones temerarias por
parte de los abogados en la presentación de varias acciones de cumplimiento
respecto de las mismas normas y hechos, éstos se harán acreedores por la
autoridad competente a la sanción de suspensión de la tarjeta profesional al
menos por dos (2) años y en caso de reincidencia, a la sanción de suspensión
por cinco (5) años, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias y penales a
que haya lugar, viola en relación con la salvedad que realiza respecto de las
acciones disciplinarias, el principio estructural del debido proceso, non
bis in idem, referido a la potestad sancionadora del Estado, el cual es
concebido como una garantía política que prohibe el juzgamiento y la imposición
de más de una sanción por un mismo hecho. Lo anterior porque con la cuestionada
fórmula legal se estaría habilitando (…) a la jurisdicción disciplinaria para
castigar dos veces por la misma conducta, desde la misma perspectiva ético
profesional, por cuanto con la sanción al profesional del derecho por la
actuación temeraria, bien inicialmente o bien por reincidencia, previo el
agotamiento necesario de un debido proceso, según sea el caso, se agotaría la
posibilidad de intervención punitiva del Estado; lo cual torna innecesaria la
salvedad sin perjuicio de la sanción disciplinaria a la que haya lugar y
adicionalmente”[1].
El demandante también afirma que la expresión
“autoridad competente” crea un espacio de ambigüedad según el cual el juez que
conoce de la acción de cumplimiento podría “arrogarse la potestad de punir
disciplinariamente dichas conductas, desplazando al Consejo Superior de la
Judicatura”. Por lo tanto, solicita la exequibilidad de la expresión “autoridad
competente”, condicionada a que por esta se entienda que la autoridad que debe
imponer la sanción de suspensión de la tarjeta profesional es la “Jurisdicción
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura”.[2]
IV. INTERVENCION DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL
DERECHO
El ciudadano
José Camilo Guzmán Santos, en representación del Ministerio de Justicia y del
Derecho, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de la norma
parcialmente demandada, por las razones que a continuación se resumen.
1. Después de definir la acción de
cumplimiento[3]
el interviniente recuerda que  “el numeral 7 del artículo 10 de la Ley 392 de
1997 consagra que una de las actuaciones que debe allegarse en toda acción de
cumplimiento al momento de presentarse ante cualquier juez administrativo, es
la manifestación, que se entiende presentada bajo la gravedad del juramento, de
que el solicitante no ha presentado otra sobre los mismos hechos o derechos.
De esta manera se establece una responsabilidad de carácter penal para los
recurrentes, en caso de faltar a la verdad ante la autoridad respectiva cuando
afirma que no ha formulado otra acción acerca de los mismos hechos y derechos” [4].
2. Luego precisa que “según la Ley 393 de
1997, puede el abogado incurrir en una conducta temeraria cuando promueve
varias veces la acción de cumplimiento con ocasión de unos mismos hechos, sin
que exista razón valedera que la justifique.  La temeridad se pone de
manifiesto por su doble o múltiple utilización ante diferentes jueces en
cuanto, de una parte, hace que se despliegue de manera innecesaria la actividad
judicial frustrando a otras personas el acceso a la administración de justicia
y creando congestión en los despachos y, de otra, delata el propósito desleal
de obtener la satisfacción del interés individual a toda costa, jugando con la
eventualidad de una interpretación judicial que, entre varias, pudiera resultar
favorable”[5].
El demandante subraya que “la ley ha contemplado que los abogados que incurran
en esta práctica “serán sancionados con la suspensión de la tarjeta profesional
de al menos dos años y, en caso de reincidencia, la suspensión será de cinco
años.  Así mismo, expresa la norma demandada que esta sanción se impondrá sin
perjuicio de las sanciones disciplinarias o penales a que hubiere lugar, es
decir, que el abogado al ser reincidente está cometiendo otras faltas las
cuales deben ser investigadas y, previo el agotamiento del debido proceso,
siempre que se compruebe que incurrió en una de ellas, se debe sancionar
nuevamente al profesional del derecho”[6]
De lo expresado concluye “que en este
aspecto la norma no vulnera el derecho fundamental a no ser juzgado dos veces
por el mismo hecho, como ya se explicó la nueva sanción se debe imponer no por
la temeridad, sino que al haber sido reincidente, se incurre en otras faltas
disciplinarias las cuales no pueden quedar en la impunidad”[7].
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación
solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de la norma acusada
parcialmente, con fundamento en el siguiente argumento.
Cuando la norma acusada dispone que en caso
de reincidencia en la actuación temeraria allí contemplada “el abogado que
incurra en ella será objeto de dicha sanción, ´sin perjuicio de las sanciones
disciplinarias a que hubiere lugar´ se hace obvio que el legislador ha
establecido una doble sanción disciplinaria en relación con un mismo hecho,
esto es, en relación con el hecho de reincidir, el profesional del derecho, en
la conducta irregular prevista en dicha norma”[8].
Teniendo en cuenta lo anterior, el Procurador considera que le asiste razón al
demandante cuando sostiene que la expresión acusada ha quebrantado el principio
del debido proceso,  “ya que con ella el legislador ha establecido una doble
sanción en relación con unos mismos hechos, con lo cual ha vulnerado el
principio del non bis in idem”[9].
De otra parte,
el Procurador sostiene que la Corte debe declarar la exequibilidad de la
expresión “autoridad competente”, ya que en este caso el enunciado es claro y
no hay “razón para pensar que la autoridad competente sea distinta a la
enunciada por la Constitución y las normas”[10]
y el “intérprete deberá atenerse al tenor literal de la norma”[11].
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es
competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo
estipulado en el artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política.
2. Problemas jurídicos
Corresponde a
la Corte Constitucional abordar dos problemas jurídicos que se resumen en las
siguientes preguntas: Primero, ¿La expresión “autoridad competente” contenida
en el artículo 28 demandado, vulnera el artículo 256 numeral 3º de la
Constitución, puesto que, dada la ambigüedad de la expresión, el juez de
conocimiento podría invadir la competencia de la jurisdicción disciplinaria?
Segundo, ¿Permitir que una persona sea sometida a sanciones disciplinarias
adicionales a las establecidas por el comportamiento temerario descrito en el
artículo 28 demandado es una vulneración del principio non bis in idem consagrado
en el artículo 29 de la Constitución?
3. La expresión “autoridad competente” no genera
imprecisiones inconstitucionales en cuanto a la autoridad  competente para
imponer la sanción establecida en el artículo 28 de la Ley 393 de 1997.
El demandante considera que la expresión “autoridad competente” no
es suficientemente clara en definir quién puede sancionar al abogado que
incurra en temeridad. Afirma que la indefinición mencionada puede llevar a que
el juez que conoce de la acción de cumplimiento estime que es de su competencia
imponer la referida sanción. En contra de la anterior posición, el Procurador
General es de la opinión que el tenor literal de la norma es suficientemente
claro, lo cual excluye la posibilidad de error por parte del juez que conozca
de la acción de cumplimiento temeraria. Pasa la Corte a analizar el primer
problema jurídico.
Para la Corporación, es claro que el enunciado bajo análisis se
refiere a la autoridad que tiene a su cargo la función de investigar y
sancionar los casos de comportamiento temerario descritos en el artículo 28
demandado. El concepto de competencia alude a la atribución de una o varias
funciones por parte de la normatividad a cierta autoridad. De esta manera, la
expresión “autoridad competente” remite a lo señalado por las normas
constitucionales y legales vigentes, es decir, al artículo 256 de la Carta, y a
los artículos 111, 112 y 114 de la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia, que establecen la competencia para conocer de un proceso
disciplinario por temeridad contra un abogado, la cual corresponde en primera
instancia a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos
Seccionales de la Judicatura[12].
Por lo anterior, no cabe una interpretación de la expresión demandada que sea
contraria a las mismas normas a las que ella refiere.
Por lo tanto, la Corte encuentra que
las pretensiones de la demanda son infundadas. El enunciado según el cual la
sanción será impuesta por la autoridad competente no permite una interpretación
de la que se deduzca que el juez competente para conocer de la acción de
cumplimiento también tiene competencia para imponer la sanción por temeridad.
Las competencias son fijadas por el ordenamiento jurídico y, las autoridades,
antes de pronunciarse  sobre un asunto, deben analizar si existe una norma que
los faculte  para pronunciarse sobre la cuestión que ha sido sometida a su
consideración. El juez que conozca de la acción de cumplimiento encontrará que
los artículos 111, 112 y 114 de la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia, en desarrollo del artículo 256 de la Carta[13], establecen que la
autoridad competente para conocer de los procesos disciplinarios contra
abogados que incurran en temeridad es, en primera instancia, la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de la
jurisdicción en donde se presente la acción de cumplimiento. Por lo tanto, la
expresión demandada será declarada exequible[14].
4. La expresión “disciplinaria” viola el principio non
bis in idem en cuanto permite que, además de las sanciones aludidas en el
artículo 28 demandado, se impongan sanciones disciplinarias adicionales al
abogado.
Para el actor
y el Ministerio Público la expresión “disciplinaria” quebranta el principio non
bis in idem ya que permite que una persona pueda ser sujeta a varias
sanciones disciplinarias por la comisión de un mismo hecho. Para estudiar este
cargo, la Corte primero estudiará la norma demandada de tal manera que se
identifiquen el alcance de las sanciones previstas en ella y la eventualidad de
un doble juicio o sanción por un mismo hecho; segundo, resumirá la
jurisprudencia de la Corte en cuanto a los fundamentos y alcances del principio
non bis in idem; y por último, analizará si la doble sanción permitida
en el artículo 28 de la Ley 393 viola el principio non bis in idem.
4.1.
El artículo 28 de la Ley 393 de 1997 establece que al abogado que presente
varias acciones de cumplimiento respecto de los mismos hechos y normas debe ser
sometido a un juicio disciplinario que materialmente puede concurrir con otros
procesos del mismo régimen disciplinario.
El artículo 28 de la Ley 393 de 1997
establece que al abogado que incurra en el comportamiento temerario por él
descrito se le debe imponer la sanción de suspensión de la tarjeta profesional
por dos años. Para la Corte, la sanción en cuestión debe ser considerada como
disciplinaria. Como bien lo señala el representante del Ministerio Público,
dado que “la suspensión del ejercicio de la profesión de abogado está prevista
en los artículos 59 y 61 del estatuto del abogado como una sanción
disciplinaria, se deduce de ello que igualmente la suspensión de la Tarjeta
Profesional constituye una sanción de esa naturaleza”.
Es importante aclarar que la temeridad se
configura en el momento en el cual el abogado presenta varias acciones de
cumplimiento por los mismos hechos y normas, pero no en los casos en los que la
segunda acción sea incoada en representación de diferentes personas para que se
cumpla la misma norma respecto de dichas personas que se encuentran en una
circunstancia fáctica diversa. En este evento, el fallo esperado no
beneficiaría a las personas cobijadas por la otra acción de cumplimiento.
A su vez, la norma establece para los casos
en los cuales el abogado reincida en la misma falta que la suspensión, debe ser
de cinco años, sin perjuicio de la aplicación de las otras sanciones
disciplinarias y penales “a que hubiere lugar”.
Así las cosas, considera la Corte que la
norma parcialmente demandada permite una sanción disciplinaria que podría ser
entendida como adicional a la impuesta en virtud de cualquier disposición del
régimen disciplinario general. Lo anterior es suficiente para que el demandante
y el Procurador General de la Nación consideren que las expresiones deban ser
retiradas del ordenamiento, por restringir el principio non bis in idem. Pasa
la Corte a decidir si la autorización legal de que concurran dos sanciones o
juicios disciplinarios es violatoria del principio mencionado. Antes,
sintetizará la jurisprudencia de la Corte sobre dicho principio.
4.2.
El principio non bis in idem en la jurisprudencia constitucional.
Fundamentos y alcances del principio.
El principio non bis in idem se
encuentra estipulado en el inciso 4º del artículo 29 de la Constitución.  En él
se establece que “quien sea sindicado tiene derecho (…) a no ser juzgado dos
veces por el mismo hecho”. Esta disposición ha sido sujeta a un extenso
desarrollo jurisprudencial, que la Corte resumirá en lo relacionado con (i) los
fundamentos del principio non bis in idem y (ii) la interpretación de la
disposición constitucional que se refiere al principio mencionado.
4.2.1.
Los fundamentos del principio non bis in idem son la seguridad jurídica
y la justicia material.
En varias
ocasiones, esta Corporación ha establecido que los fundamentos de existencia
del principio non bis in idem son la seguridad jurídica y la justicia
material. En la sentencia T-537 de 2002, la Corte sostuvo que:
“Este principio implica que el Estado se halla
legitimado para imponer, luego de los procedimientos legales respectivos,
sanciones penales o disciplinarias cuando demuestre la ocurrencia de delitos o
de faltas y concurra prueba que acredite la responsabilidad de quienes en ellos
intervinieron pero que una vez tomada una decisión definitiva sobre el hecho
constitutivo del delito o de la falta y sobre la responsabilidad o inocencia
del implicado, no puede retomar nuevamente ese hecho para someterlo a una nueva
valoración y decisión.
En virtud de ese
principio, cualquier persona cuenta con la seguridad de que las decisiones
definitivas que se han proferido en los procesos tramitados en su contra, con
miras a establecer su responsabilidad penal o disciplinaria, realizan la
justicia en cada caso particular e impiden que los mismos hechos puedan ser
objeto de posteriores debates.  Por ello se dice que el principio non bis in
ídem es una manifestación de la seguridad jurídica y una afirmación de la
justicia material.”[15]
Pasa la Corte a identificar cuál ha sido la
interpretación constitucional de la disposición constitucional que consagra el
principio.
4.2.2. Los alcances del principio non bis in idem como un
derecho fundamental de aplicación inmediata, que protege a cualquier sujeto
activo de una infracción y prohibe dos o más juicios y sanciones por un mismo
hecho.
El principio non bis in idem está
incluido en el conjunto de disposiciones que hacen parte del derecho
fundamental al debido proceso. Como se observó anteriormente, el artículo 29
establece: “Quien sea sindicado tiene el derecho (...) a no ser juzgado dos
veces por el mismo hecho”. La Corte analizará esta disposición, de acuerdo
a la estructura de la norma. Primero, se estudiarán las implicaciones del
enunciado “sindicado” en el ámbito de aplicación del principio
mencionado; segundo, se examinará el término “derecho”; tercero se
observarán las implicaciones de las expresiones “juzgado” y “dos veces” en
la aplicación del principio non bis in idem; y por último, la Corte se
referirá a su jurisprudencia en cuanto al significado de la expresión “mismo
hecho”.
4.2.2.1. El principio non bis in
idem puede estar dirigido a la protección de diferentes sujetos activos. Lo
anterior tiene consecuencias en la amplitud del principio non bis in idem.
De esta manera, la normatividad puede proteger con dicho principio a todas las
personas, lo cual extendería su aplicación a la totalidad de los regímenes del
Estado, o restringir el alcance del principio únicamente a los sindicados
penalmente, lo cual llevaría a la aplicación del principio exclusivamente en el
régimen penal.[16]
Como se observa en el artículo 29, quienes
son protegidos por la prohibición al doble juicio son los “sindicados”,
lo cual ubica este principio dentro del régimen penal. Por eso, esta Corte ha
admitido que quien está siendo juzgado o ha sido juzgado penalmente pueda
también ser llamado a responder, por ejemplo, en un juicio civil o fiscal por
los mismos hechos.
No obstante, la jurisprudencia constitucional ha
extendido el principio non bis in idem a un ámbito diferente al penal,
puesto que ha estimado que éste forma parte del debido proceso sancionador. De
tal manera que cuando la finalidad de un régimen es regular las condiciones en
que un individuo puede ser sancionado personalmente en razón a su conducta
contraria a derecho, este principio es aplicable. En efecto, la palabra
sindicado puede ser interpretada de  diferentes maneras, es decir, en sentido
restringido o en sentido amplio. Como se observa en el inciso primero del
artículo 29 Superior, el ordenamiento constitucional colombiano ha escogido la
segunda de las opciones, pues establece que los principios constitutivos del
debido proceso penal se extienden, en lo pertinente y en el grado que
corresponda dada la naturaleza del proceso no penal, a todas las “actuaciones
judiciales y administrativas” sancionatorias. Por esto, la Corte Constitucional
ha manifestado de manera reiterada que los principios que regulan el derecho
penal son aplicables, con algunas variaciones, al derecho disciplinario en
todas sus manifestaciones, por cuanto éste constituye una modalidad del derecho
sancionatorio.[17]
En concordancia con lo anterior, la aplicación
del principio non bis in idem no está restringida al derecho penal,
sino, como lo ha dicho esta Corporación, “se hace extensivo a todo el universo
del derecho sancionatorio del cual forman parte las categorías del derecho
penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el
derecho correccional, el derecho de punición por indignidad política (impeachment)
y el régimen jurídico especial ético - disciplinario aplicable a ciertos
servidores públicos (pérdida de investidura de los Congresistas)”[18].
En resumen,  el principio analizado hace parte de las garantías a las que tiene
derecho el sindicado, en sentido amplio, por procesos disciplinarios. Así, una
persona no puede ser juzgada disciplinariamente dos veces por los mismos hechos
contrarios al régimen disciplinario. Empero, la Corte ha considerado que una
misma persona puede ser juzgada dos veces por los mismos hechos cuando la
jurisdicción es diferente dado que tales hechos son calificados como
infracciones diversas por regímenes sancionadores distintos. Hasta la fecha, no
ha declarado inexequible una norma por permitir que ello ocurra.
4.2.2.2. De otra parte, observa la Corte
que, de acuerdo a la disposición constitucional bajo análisis, no ser juzgado
dos veces por el mismo hecho es un “derecho”. De acuerdo a los criterios
jurisprudenciales reiterados por esta Corte, éste derecho es fundamental y de
aplicación directa e inmediata.[19]
La función de este derecho, conocido como
el principio non bis in idem, es la de evitar que el Estado, con todos
los recursos y poderes a su disposición, trate varias veces, si fracasó en su
primer intento, de castigar a una persona por la conducta por él realizada, lo
cual colocaría a dicha persona en la situación intolerable e injusta de vivir
en un estado continuo e indefinido de ansiedad e inseguridad. Por eso, éste
principio no se circunscribe a preservar la cosa juzgada sino que impide que
las leyes permitan, o que las autoridades busquen por los medios a su alcance,
que una persona sea colocada en la situación descrita. De ahí que la
Constitución prohiba que un individuo sea “juzgado dos veces por el mismo
hecho.”
El principio non bis in idem no es
solo una prohibición dirigida a las autoridades judiciales con el fin de
impedir que una persona ya juzgada y absuelta vuelva a ser investigada, juzgada
y condenada por la misma conducta. También es un derecho fundamental que el
legislador debe respetar. Una norma legal viola este derecho cuando permite que
una persona sea juzgada o sancionada dos veces por los mismos hechos. Dicha
permisión puede materializarse de diferentes formas, todas contrarias a la
Constitución. De tal manera que la única forma en que el legislador viola dicho
principio no se contrae a la autorización grosera de que quien hubiere sido
absuelto en un juicio penal puede volver a ser juzgado exactamente por la misma
conducta ante otro juez nacional[20]
cuando un fiscal así lo solicite, mediante una acusación fundada en el mismo
expediente. El principio non bis in idem, por lo menos, también
prohibe al legislador permitir que una misma persona sea objeto de múltiples
sanciones, o juicios sucesivos, por los mismos hechos ante una misma jurisdicción.
4.2.2.3. Adicionalmente,
la Corte constata que el constituyente colombiano prefirió una consagración del
principio non bis in idem según la cual la prohibición no está dirigida
exclusivamente a una doble sanción. La prohibición se dirige a ser “juzgado”
dos veces.[21]
Considera la Corte, que lo anterior se ajusta a los fundamentos del principio non
bis in idem ya que la seguridad jurídica y la justicia material se verían
afectadas, no sólo en razón de una doble sanción, sino por el hecho de tener
una persona que soportar juicios sucesivos por el mismo hecho. El principio non
bis in idem prohibe que después de que ha terminado conforme a derecho un
juicio, posteriormente se abra investigación por el mismo “hecho” dentro
de la misma jurisdicción. De tal manera que la expresión “juzgado” comprende
las diferentes etapas del proceso de juzgamiento, no sólo la final.[22]
Ahora bien, la Corte pone de presente que
el principio non bis in idem no se circunscribe únicamente al tenor
literal de la norma pues sus finalidades incluyen tanto la prohibición de un
eventual doble juzgamiento como la de una doble sanción por el mismo hecho.
Esta posición es acorde con los fundamentos del principio non bis in idem,
ya que la seguridad jurídica y la justicia material se ven igual o más
afectados cuando un individuo es sancionado dos veces por el mismo hecho. Por
lo tanto, sería contrario al principio pro libertatis dar un alcance
restrictivo al debido proceso, de manera tal que supusiera una afectación del
sindicado únicamente a partir de un juicio repetido y fuera indiferente ante la
posibilidad de que fuera sancionado dos veces por el mismo hecho.
4.2.2.4. En cuanto a la cantidad de
ocasiones que la disposición prohíbe juzgar al sindicado por un mismo hecho, la
Corte observa que tal cuestión puede ser solucionada de diversas maneras: Éstas
pueden incluir expresiones tales como “varias veces”, “más de una vez”
“sucesivamente” o como lo establece el artículo 29 superior, “dos veces”.
En consideración de la Corte, la expresión “dos veces” ha de ser interpretada
de manera extensiva, de tal manera que la prohibición sea entendida como dirigida
a impedir cualquier número de juicios o sanciones mayor a uno, por el mismo
hecho.
4.2.2.5. De otra parte, es preciso definir
cuál es el objeto del juicio que no se puede repetir. Las normas de otros
países han dispuesto que el juicio no puede repetirse por un mismo delito,
ofensa o infracción.[23]
Sin embargo, en el caso de la Constitución colombiana, el artículo 29 establece
el derecho a no ser juzgado dos veces por el mismo “hecho”.[24] El término escogido
por el constituyente colombiano es amplio. Además apela a una circunstancia
fáctica, no a la calificación o denominación jurídica de la misma.
En el mismo sentido, la Convención
Interamericana de Derechos Humanos dispone que “el inculpado absuelto por
una sentencia en firme no podrá ser sometido a un nuevo juicio por los mimos hechos”,
norma que ha sido interpretada por la Corte Interamericana como referida a
una misma circunstancia fáctica, lo cual amplía sus alcances.[25]
Sin embargo, una vez que se ha ampliado el
ámbito de aplicación de este principio a todos los regímenes sancionatorios
surge la pregunta de si pueden concurrir juicios adelantados por diferentes
jurisdicciones “por el mismo hecho”.
Para la Corte, cuando el artículo 29
establece que un sindicado en sentido amplio tiene el derecho a no ser “juzgado
dos veces por un mismo hecho” no se refiere a una misma circunstancia
fáctica,  sino a un mismo hecho sancionable, de tal forma que una misma
conducta puede generar diversas consecuencias jurídicas, y por ello, ser objeto
de distintos juicios concurrentes y diferentes sanciones. En otras palabras, la
Corporación ha entendido que un comportamiento humano puede lesionar varios
intereses jurídicos que el legislador ha considerado tutelables, y por lo tanto
constituir simultáneamente  diversas infracciones sancionables.[26]
De esta manera, en la sentencia C-391 de
2002 (Jaime Córdoba Triviño), la Corte considera que un mismo supuesto fáctico,
puede llevar a dos consecuencias jurídicas negativas para la misma persona.
“Ello es así porque la proscripción de generar dos o
más juzgamientos por un mismo hecho exige mucho más que la simple identidad del
supuesto de hecho que desencadena los distintos procesos (...) Es cierto que
toda persona tiene derecho a la emisión de una decisión definitiva en los
conflictos suscitados y a la proscripción de la facultad estatal de
reconsiderar esa decisión definitiva pues es claro que con un tal proceder se
extendería un manto de inseguridad jurídica sobre las decisiones de los poderes
públicos y se socavarían las bases mismas del Estado de derecho. Sin embargo,
para que tal derecho se consolide se requiere mucho más que la simple identidad
en la situación de hecho que sirve de punto de partida a esas diversas
actuaciones, circunstancia que explica por qué la jurisprudencia y la doctrina,
recogiendo decantadas elaboraciones, exijan la triple identidad de objeto,
causa y persona entre dos actuaciones para afirmar la vulneración del principio
non bis in idem. (...)
De ser cierto que la identidad en el supuesto fáctico
que genera las diversas actuaciones bastara para ampararse en ese principio, al
Estado le resultaría imposible promover los distintos procedimientos que,
partiendo de los mismos hechos, implican diferentes títulos de imputación. Así,
tras la comisión por un agente estatal de una conducta punible que ha afectado
el patrimonio público, al Estado le resultaría imposible investigar y juzgar
penalmente a tal agente por la comisión de una conducta lesiva de la
administración pública como bien jurídico penalmente protegido, sancionarlo
disciplinariamente por la infracción de sus deberes funcionales y condenarlo
fiscalmente a la reparación del daño patrimonial causado a la entidad pública.
No obstante, nada se opone a que, tomando como punto de referencia un mismo
supuesto de hecho, esas distintas actuaciones se adelanten y en cada una de
ellas se adopten las sanciones consecuentes pues la naturaleza de tales
procedimientos y la índole de la responsabilidad que en cada caso se debate
permite el seguimiento de esos múltiples procesos.”[27]
Para definir los supuestos de aplicación
del principio non bis in idem la Corte ha señalado que deben concurrir
tres identidades. Así, la sentencia C-244 de 1996 establece que:
Este principio que, de acuerdo con la jurisprudencia y
la doctrina, tiene como objetivo primordial evitar la duplicidad de sanciones,
sólo tiene operancia en los casos en que exista identidad de causa, identidad
de objeto e identidad en la persona a la cual se le hace la imputación.
"La identidad en la persona significa que el
sujeto incriminado debe ser la misma persona física en dos procesos de la misma
índole.
"La identidad del objeto está construida por la
del hecho respecto del  cual  se  solicita  la  aplicación  del  correctivo
penal. Se exige entonces la correspondencia en la especie fáctica de la
conducta en dos procesos de igual naturaleza.
"La identidad en la causa se refiere a que el
motivo de la iniciación del proceso sea el mismo en ambos casos." [28]
Igualmente, para la Corporación “la
prohibición del doble enjuiciamiento no excluye que un mismo comportamiento
pueda dar lugar a diversas investigaciones y sanciones, siempre y cuando éstas
tengan distintos fundamentos normativos y diversas finalidades. Esta Corte ha precisado
que el non bis in ídem veda es que exista una doble sanción, cuando hay
identidad de sujetos, acciones, fundamentos normativos y finalidad y alcances
de la sanción”.[29]
Ahora bien,
según la jurisprudencia de la Corte, existen múltiples razones por las cuales
puede no existir identidad de causa, definida por la sentencia C-244 de 1996
como  el motivo de iniciación del proceso. La Corte ha sostenido que la causa de
los juzgamientos concurrentes es distinguible cuando difieren la naturaleza
jurídica de las sanciones[30],
su finalidad[31],
el bien jurídico tutelado[32],
la norma que se confronta con el comportamiento sancionable[33] o la jurisdicción que
impone la sanción[34].
De acuerdo a
los criterios anteriores, esta Corporación ha analizado numerosas normas que
permiten la imposición de varias sanciones a partir de un mismo hecho.[35]
Así, la Corte ha considerado como ajustadas a la Constitución normas que
permiten que por la misma conducta, una persona sea sometida a un proceso
disciplinario de manera concurrente con otros juicios sancionatorios dentro de
los que se encuentran los penales[36],
contencioso administrativos por nulidad del acto de elección del servidor
público[37],
de responsabilidad patrimonial del funcionario público[38] y los de índole
administrativa[39],
fiscal[40],
correccional  civil[41]
y correccional penal[42].
Igualmente la Corte ha aceptado la concurrencia de sanciones disciplinarias con
el retiro de la carrera administrativa[43],
y con sanciones en materia de ética médica[44],
civiles, laborales y familiares[45].
La Corporación también ha considerado que no existe violación al principio non
bis in idem cuando juicios penales concurren con procesos correccionales[46] o con incidentes
relativos al arresto por desacato[47].
Por último, para la Corte no se viola el principio non bis in idem cuando
el mismo comportamiento de un abogado puede llevar a su sometimiento simultáneo
a un proceso disciplinario y a un juicio penal[48],
tema mencionado en la norma pero que no es objeto de pronunciamiento por no
haber sido demandado.
La jurisprudencia sintetizada responde a la
necesidad de permitir que una misma conducta  sea calificada jurídicamente de
manera diversa por normas distintas en razón a los múltiples bienes jurídicos
que el ordenamiento protege mediante regímenes concurrentes, y, por lo tanto,
que la persona que la realizó sea juzgada más de una vez por dicha conducta. No
obstante, la Corte estima importante advertir que llevada al extremo dicha
posición podría vaciar de contenido el principio non bis in idem o
reducir sus alcances exclusivamente a que una persona no pueda ser juzgada
penalmente después de que fue absuelta o condenada por los mimos hechos en un
procedimiento penal previo. Ello representaría una interpretación de éste
derecho fundamental en exceso restrictiva cuando la jurisprudencia ha señalado
que de conformidad con el principio pro libertatis, los derechos han de
interpretarse de manera expansiva.
Para evitar que esto suceda, en una
sentencia la Corte interpretó el principio non bis in idem como
aplicable al doble juzgamiento por un mismo comportamiento fáctico de
competencia de dos jurisdicciones diferentes que aplican regímenes también
distintos. En la sentencia C-358 de 1997 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz), la Corte
examinó la constitucionalidad del artículo 328 del Código Penal Militar, que
somete a un doble régimen disciplinario a los funcionarios y empleados
judiciales del Tribunal Superior Militar en los que coincide la calidad de
funcionario judicial con la de miembros en servicio activo de la fuerza
pública. La Corte consideró que la norma debía ser declarada exequible bajo la
condición de que el funcionario o empleado debía estar “sometido en primer
término al régimen disciplinario establecido para la rama Judicial, en las
situaciones en las que se encuentre investido de jurisdicción, pues en ese caso
su principal función es la de administrar justicia”.[49]
En esta ocasión la Corte consideró:
A la luz de la demanda estudiada, se pregunta la Corte
si viola la Constitución la norma que somete a un doble régimen disciplinario
la conducta de servidores públicos en los que coincide la calidad de
funcionario judicial con la condición de miembros en servicio activo de la
fuerza pública.
Un servidor público en el cual se conjuga la doble
condición anotada se encuentra en capacidad de afectar con sus actos tanto los
bienes jurídicos tutelados por el régimen disciplinario propio de los miembros
de la rama judicial como aquéllos protegidos por los reglamentos disciplinarios
de la Fuerza Pública. En estas condiciones, no se ajusta a los imperativos
constitucionales en materia de igualdad excluir la conducta de los funcionarios
del Tribunal Superior Militar que a la vez son miembros de la fuerza pública,
de la aplicación de uno de los dos regímenes disciplinarios mencionados, pues
su conducta es susceptible de afectar los bienes por ellos tutelados. Sin
embargo, puede darse el caso en el que estos dos sistemas normativos tipifiquen
como falta la misma conducta y la sometan a consecuencias jurídicas diversas, o
que, simplemente, la coincidencia genere incertidumbre acerca del tipo de
proceso que ha de seguirse o del juez disciplinario competente. En estas
condiciones, la coincidencia de regímenes disciplinarios podría afectar los
principios constitucionales relativos al debido proceso o el principio non bis
in idem.[50]
(…)
en principio, los funcionarios del Tribunal Superior
Militar están sometidos al régimen disciplinario establecido para la Rama
Judicial, al menos durante el tiempo en el cual se encuentran investidos de
jurisdicción, pues en ese lapso su principal función corresponde a la de
administrar justicia y, en consecuencia, están, sobre todo, vinculados a los
bienes y valores tutelados por el régimen disciplinario aplicable a la
administración de justicia. En consecuencia,  si una conducta de estos
servidores públicos se encontrare tipificada como falta en los dos regímenes de
que trata la disposición estudiada, habrá de preferirse el estatuto de la administración
de justicia y, por lo tanto, a la luz de las normas actuales, su investigación
y juzgamiento deberán ser realizados por la Procuraduría General de la Nación
conforme a las normas procesales y sustanciales aplicables a los miembros de la
rama judicial. (…)No obstante, si un servidor público, en el que confluya la
doble condición anotada, incurre en una conducta que no se encuentra tipificada
en el régimen disciplinario de la rama judicial pero, sin embargo, sí es
considerada como falta dentro del régimen disciplinario de la fuerza pública,
deberá ser juzgado disciplinariamente conforme a este último sistema normativo.
Por supuesto, lo anterior siempre que el mencionado régimen no resulte
incompatible con la función judicial. (…) Idéntico razonamiento se aplica a los
denominados “empleados” de Tribunal Superior Militar, que no son otros que los
que integran el personal subalterno, al cual se refiere el artículo 321 del
Código Penal Militar”.
4.2.2.6. Para solucionar los casos en los
que concurren regímenes disciplinarios distintos que someten a juicio al autor
de un mismo hecho, caben al menos tres enfoques diferentes. En primer lugar, se
encuentra el criterio de la afectación, según el cual debe preferirse el juicio
que protege el bien jurídico tutelado de mayor importancia, o en su defecto,
aquel que impone la sanción considerada como la más gravosa para el sujeto
activo. En segundo lugar, se encuentra el criterio de especialidad, de acuerdo
al cual debe seguirse el juicio que conduce a la aplicación de la sanción que
esté dispuesta en una norma que describa de manera más específica la conducta
realizada por el agente. La tercera alternativa, es la que ofrece el criterio
de complementariedad, según el cual una persona puede ser sometida a diferentes
juicios por el mismo hecho si las jurisdicciones son diferentes. Este enfoque
se ha aplicado en el ámbito del derecho internacional[51].
Ya esta corporación ha decidido que cuando
dos juicios disciplinarios con base en regímenes distintos coincidan de manera
transitoria y circunstancial, la norma que permite que ello suceda no es
fácilmente compatible con el principio non bis in idem. En la sentencia
C-358 de 1997 (precitada) la Corte decidió que en los casos en los que una
misma persona está sometida al mismo tiempo a dos regímenes sancionatorios
diferentes por la eventual transgresión a los reglamentos disciplinarios de los
servidores de la rama judicial y de las fuerzas militares, entonces los
funcionarios y empleados del Tribunal Superior Militar estarán sometidos en
primer término al régimen disciplinario establecido para la Rama Judicial. Para
decidir lo anterior, la Corte aplica un criterio de especialidad, de acuerdo al
cual, como el sujeto activo está investido de funciones judiciales durante el
momento en que realiza la conducta sancionable, se debe preferir el régimen
especial de los funcionarios judiciales en lugar del reglamento disciplinario
general de los miembros de la fuerza pública, al cual está sujeto en todo
momento. Pero si hubiere vacío en dicho régimen, entonces se ha de aplicar en
segundo término el régimen disciplinario de la fuerza pública.[52]
Habiendo establecido los anteriores
elementos de juicio, con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la
Corte pasa a analizar lo establecido en el artículo 28 de la Ley 393 de 1997.
4.3. Las
sanciones establecidas en el Decreto 196 de 1971 pueden tener  una identidad de
sujeto, objeto y causa con la dispuesta en el artículo 28 demandado.
Para resolver si el
artículo 28 es violatorio del principio non bis in idem, la Corporación
pasa a indagar si existen juicios disciplinarios que se caractericen por una
identidad de sujeto, objeto y causa con el de temeridad. Dado que el demandante
ataca exclusivamente la posibilidad de que se presente una dualidad de
sanciones disciplinarias, la Corte centrará su análisis sobre ésta
eventualidad.
4.3.1. La Corte constata que el artículo 28
de la Ley 393 de 1997 establece una sanción adicional a las que por la misma
conducta pueden ser impuestas en virtud de otras disposiciones disciplinarias. Se observa la tipificación de algunos comportamientos en el Estatuto
del Abogado. El Decreto 196 de 1971 establece en varios de sus artículos:
Artículo 47. Deberes del abogado.
(...)
2. Colaborar lealmente en la recta y cumplida
administración de justicia.
Al incurrir en el comportamiento descrito en el
artículo 28 demandado, el abogado falta a los deberes de su profesión. Algunas
de las faltas concretas relativas al incumplimiento de ese deber están
descritas en el Estatuto del Abogado.
Artículo 52. Son faltas contra la lealtad debida a la
administración de justicia:
(…)
3. Las afirmaciones o negaciones maliciosas o las
citas inexactas que puedan desviar el recto criterio de los funcionarios
encargados de definir una cuestión jurídica.
El responsable de una de estas faltas incurrirá en
censura, suspensión o exclusión.
El abogado que presenta dos acciones de cumplimiento
por los mismos hechos y fundamentos jurídicos, también comete la infracción
dispuesta en el artículo 52 numeral 3º citado. En efecto, en la solicitud de
acción de cumplimiento, el abogado debe manifestar, bajo la gravedad del
juramento, que no ha presentado otra acción respecto de los mismos hechos o
derechos ante ninguna otra autoridad.[53]
Por lo tanto, el comportamiento temerario descrito presupone una afirmación
maliciosa, de acuerdo a lo establecido por el Decreto 196 de 1971.
Artículo 63. La reincidencia del abogado en faltas disciplinarias
se sancionará así:
a) Después de dos amonestaciones, la nueva sanción no
podrá ser inferior a la censura.
b) Después de tres sanciones entre las cuales hubiere
al menos una censura, la nueva sanción no podrá ser inferior a la suspensión.
c)Después de tres sanciones una de las cuales hubiere
sido la suspensión, la nueva sanción no podrá ser inferior a la suspensión por
un año.
d) Después de dos suspensiones, la nueva sanción será
la exclusión.[54]
El abogado que reincide en el
comportamiento temerario también podría ser sometido a juicio y sancionado en
virtud de los artículos 47, 52 y 63 del Decreto 196 de 1971.[55] En todos los casos
mencionados, el sujeto es la persona que, siendo abogada incurre en la falta de
temeridad y, por ello, también desconoce sus deberes como abogado.  De igual
manera, en todos los casos la conducta que es sometida a juicio comprende tanto
la temeridad como haber hecho una afirmación maliciosa.[56] Por último, la causa
de cada uno de los procesos sancionatorios mencionados es la misma. Ambos hacen
parte del régimen disciplinario del abogado y tienen la misma naturaleza
jurídica. Igualmente, la jurisprudencia ha definido el interés jurídico
protegido en los procesos sancionatorios por temeridad como la “preservación de
la eficiencia, eficacia y lealtad de la administración de justicia”[57],
mientras que el interés jurídico protegido en el estatuto del abogado se define
como “la recta y cumplida administración de justicia”.[58] Se
observa entonces que  los casos en los que los abogados son juzgados tanto por
temeridad como por actuar en contra de la lealtad debida a la administración de
justicia, los procesos son adelantados por la misma jurisdicción,  con el
objetivo de proteger un mismo bien jurídico.
En lo relacionado con la jurisdicción que
impone la sanción, como se estableció al inicio de estas consideraciones, el
comportamiento de los abogados es investigado y juzgado en primera instancia
por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la
Judicatura. De tal manera que éstos son competentes para conocer de un eventual
juicio disciplinario por temeridad y de otro por violar el Estatuto del
Abogado.[59]
4.3.2. Las consideraciones anteriores
llevan a concluir que las sanciones disciplinarias dispuestas en el Decreto 196
de 1971 son idénticas en cuanto al sujeto, el objeto y a la causa, de las
dispuestas en el artículo 28 demandado. Pasa la Corte a preguntarse ¿cuál es la
consecuencia constitucional de tal identidad?
La disposición acusada no dice expresamente
que las múltiples sanciones disciplinarias puedan ser impuestas en juicios
sucesivos por el mismo hecho, pero tampoco excluye esa posibilidad. El que el
tenor literal del artículo 28 demandado coloque la sanción penal adicional, que
sólo puede ser impuesta en un juicio diferente, al lado y en el mismo plano de
la sanción disciplinaria, indica que la norma podría ser interpretada en el
sentido de que esa segunda sanción disciplinaria “a que hubiere lugar” podría
ser impuesta en un segundo juicio disciplinario “por el mismo hecho”. De
acuerdo a lo establecido en esta sentencia, ese sentido normativo viola el
principio non bis in idem y por lo tanto debe ser excluido del
ordenamiento jurídico para garantizar la armonía entre la disposición acusada y
la Constitución.
De esta manera, sería violatorio del principio non
bis in idem que se juzgara en procesos separados y sucesivos a un abogado
que incurriera en la conducta de temeridad, tanto por lo establecido en la ley
acerca de las acciones de cumplimiento, como por haber reincidido en la falta
en contra de la lealtad debida a la administración de justicia.
4.3.3. Ahora bien, cabe preguntarse ¿qué
sucede con la posibilidad de que un mismo hecho lleve a que en un mismo juicio
disciplinario sean impuestas dos o más sanciones diferentes? En vista que las
sanciones establecidas en el Decreto 196 de 1971 y en el artículo 28 de la Ley
393 de 1997 son impuestas por el mismo órgano, cabe la posibilidad de que la
persona sea juzgada una vez por el mismo hecho, pero le sean impuestas dos o
más sanciones, bajo el fundamento según el cual su conducta se adecua a varias
infracciones descritas en las diferentes normas. Para la Corte, la anterior
situación también es inadmisible constitucionalmente.
En conclusión, el principio non bis in
idem prohibe que una persona, por el mismo hecho, (i) sea sometida a
juicios sucesivos o (ii) le sean impuestas varias sanciones en el mismo juicio,
salvo que una sea tan solo accesoria a la otra. Una norma legal que permita que
ello ocurra viola este principio. Es lo que sucede en el presente caso y así lo
declarará la Corte en la parte resolutiva.
VII.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “autoridad competente” contenida
en el artículo 28 de la Ley 393 de 1997.
SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión “disciplinarias o”
contenida en el artículo 28 de la Ley 393 de 1997.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA                        JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA             JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
Magistrado
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL             EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT
Magistrado                                                Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado                                                Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Cfr. folios 2 y 3 del expediente.
[2] Cfr folio 3 del expediente.
[3] Cfr. folios 16 y 17 del expediente.
[4] Cfr. folio 17 del expediente.
[5] Cfr. folio 18 del expediente.
[6] Cfr. folio 18 del expediente.
[7] Cfr. folio 18 del expediente.
[8] Cfr. folio 25 del expediente.
[9] Cfr. folio 25 del expediente.
[10] Cfr folio 28 del expediente.
[11] Cfr, folio 28 del expediente.
[12] El artículo 111 de la Ley 270 de 1996 establece: “Mediante
el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria se resuelven los
procesos que por infracción a sus regímenes disciplinarios se adelanten contra
los funcionarios de la Rama Judicial, (…) los abogados y aquellas personas que
ejerzan función jurisdiccional de manera transitoria u ocasional. Dicha función
la ejerce el Consejo Superior de la Judicatura a través de sus Salas
Disciplinarias”. A su vez el artículo 112 de la misma Ley dispone como
función de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura “Conocer de los recursos de apelación y de hecho, así como de la
consulta, en los procesos disciplinarios de que conocen en primera instancia
las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la
Judicatura”. Por último, el artículo 114 establece que las Salas
Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura
tienen como una de sus funciones “conocer en primera instancia de los
procesos disciplinarios contra los jueces y los abogados por faltas cometidas
en el territorio de su jurisdicción.
[13] Constitución Política, artículo 256: Corresponde
al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el
caso, y de acuerdo a la Ley las siguientes atribuciones: (…) 3. Examinar la
conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la Rama Judicial, así
como la de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que
señale la Ley.
[14]  La Corte constata que en otros casos de temeridad la
sanción de orden correccional, no disciplinaria, puede ser impuesta por el juez
de conocimiento.  Por ejemplo, los artículos 72, 73, 74 del Código de
Procedimiento Civil disponen una sanción de multa de diez a veinte salarios
mínimos a los abogados que incurran en temeridad o mala fe durante cualquier
proceso judicial. Estas sanciones correccionales han sido consideradas por la
Corte como de carácter civil. Sentencia C-196 de 1999, MP Vladimiro Naranjo
Mesa, precitada, en la cual se declara la exequibilidad del artículo 22 de la Ley
446 de 1998.
[15] Sentencia T-537 de 2002 (Magistrado Ponente Jaime
Córdoba Triviño). En el mismo sentido, ver las sentencias T-162 de 1998 y T-575
de 1993 (en ambos casos, Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muñoz). En la
sentencia  T-537, la Corte decide que el doble juicio criminal a un sindicado
por abandonar a un menor y por causarle la muerte, no constituye una violación
al principio del non bis in idem.
[16] Diferentes ordenamientos han establecido normas en
las cuales se protegen distintos sujetos activos. Por ejemplo, la constitución
alemana dispone que  “nadie puede ser condenado dos veces por un mismo acto en virtud del
derecho penal”. La Convención Interamericana de Derechos Humanos protege al
“inculpado absuelto”. Por su parte, las constituciones italiana y portuguesa no
enuncian expresamente el principio del non bis in idem pero se han
adoptado normas dirigidas a la solución de concurrencia de juicios o sanciones.
En Italia, la Ley 689 de 1981 en sus artículos 8 y 9 establece que en el caso
de “concurso entre diferentes infracciones que hacen parte de distintos
regímenes” se debe aplicar el principio de no acumulación, y a la vez el
principio de la especialidad: “cuando un mismo hecho sea castigado por una
disposición penal y una disposición de incriminación administrativa, o por
varias disposiciones que prevean varias sanciones administrativas, es la
disposición especial la que se aplica”. En Portugal, el artículo 133 de la
Ley 30 de 1992 dispone que “Los hechos habiendo sido el objeto de una
sanción penal o administrativa no podrán ser sancionados de nuevo cuando exista
identidad de sujeto, hecho y motivo”.
[17] Ver al respecto, entre otras, las sentencias T-438 de
1992 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz), T-438 de 1994 (MP Carlos Gaviria Díaz),
C-280 de 1996 (Alejandro Martínez Caballero), y SU-637 de 1996  (MP Eduardo
Cifuentes Muñoz).  Para la jurisprudencia constitucional es diferente el
alcance de los principios que componen el debido proceso en el derecho penal,
en comparación con el de los regímenes sancionatorios administrativo o
disciplinario, en los cuales el grado de protección es menos intenso.
[18] Ver entre otras, las sentencias  C-088 de 2002 (MP
Eduardo Montealegre Lynett) C-554 de 2001. (MP Clara Inés Vargas Hernández) y
C-310 de 1997 (MP Carlos Gaviria Díaz)
[19] La sentencia C-244 de 1996 (MP Carlos Gaviria Díaz)
establece que “el conocido principio denominado non bis in idem, según el
cual nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo hecho, se encuentra
consagrado en nuestro Estatuto Supremo como un derecho fundamental, que hace
parte de las garantías del debido proceso, contempladas en el artículo 29 de la
Carta.” Inicialmente, ver las sentencias T-002 de 1992 (Magistrado
Ponente Alejandro Martínez Caballero) y T-406 de 1992 (Ciro Angarita Barón)
[20] No se aborda en esta sentencia la cuestión de la
aplicabilidad del principio non bis in idem entre varios estados o entre
un estado y una jurisdicción internacional.
[21] A diferencia de la disposición colombiana, la
constitución en Alemania prohibe la doble condena: “Nadie puede ser condenado dos veces por un mismo acto
en virtud del derecho penal común”
[22] El nuevo Código Único Disciplinario dice al respecto
que “el destinatario de la ley disciplinaria cuya situación se haya decidido
mediante fallo ejecutoriado o decisión que tenga la misma fuerza vinculante,
proferidos por autoridad competente, no será sometido a nueva investigación y
juzgamiento disciplinarios por el mismo hecho, aun cuando a este se le dé una
denominación distinta” Ley 734 de 2002, artículo 11.
[23] Diferentes regímenes extranjeros han escogido
distintas opciones al respecto. Por ejemplo, en la Quinta Enmienda de la Constitución de los Estados
Unidos es utilizado el término “ofensa”, lo cual ha sido interpretado
como conducta penal.
[24] El proceso de gestación constitucional del artículo
29 ante la Asamblea Nacional Constituyente, se desarrolló a través de varios
proyectos en las Comisiones primera y cuarta, que establecían que el sindicado
tenía el derecho a no ser juzgado dos veces por la misma “causa”. Sin
embargo, la versión final discutida en plenaria hizo referencia a la expresión
“por el mismo hecho”. Se observa entonces que la Asamblea tuvo una clara
intención de ampliar los alcances del principio non bis in idem. Gacetas
Constitucionales No 82 y 83, pags 11 y12, y 3 respectivamente.
[25] Para dicha Corte, “a diferencia de la fórmula
utilizada por otros instrumentos internacionales de protección de derechos
humanos, la Convención Americana utiliza la expresión “los mismos hechos” que
es un término más amplio en beneficio de la víctima.” Caso Loaysa Tamayo, Sentencia
del 17 de Septiembre de 1997, Serie A No 34.  Por el contrario, se constata que el artículo 14.7 de del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas describe el principio non
bis in idem de tal manera que nadie puede ser juzgado nuevamente por los
mismos “delitos”. Se observa también, que el artículo 4º del Protocolo
Adicional No 7 de la Convención Europea de Derechos Humanos dispone: Nadie
puede ser sancionado penalmente por jurisdicciones de un mismo Estado en razón a
una infracción por la cual ya fue absuelto o condenado por un juicio definitivo
conforme a la Ley y al procedimiento penal de éste Estado. En cuanto a las
disposiciones en otros ordenamientos nacionales, la Constitución alemana
dispone que la condena que no puede ser repetida está relacionada con la
“unidad de hecho”. Así mismo, tanto las disposiciones legales italiana y
portuguesa que estipulan el principio non bis in idem, lo hacen en razón
al mismo hecho. Ver Franck
Moderne, Sanctions Administratives et Justice Constitutionnelle, Collection
Droit Public Positif, Economica Paris, 1993, p. 267-274
[26] Acerca de la necesidad de analizar el bien jurídico
tutelado en los casos en los que se presenta una doble sanción, ver Juan Manuel Trayter, Manual de Derecho
Disciplinario de los Funcionarios Públicos, Editorial Marcial Pons, Madrid,
1992, p. 343. Por esto, la mayoría de la
doctrina afirma que la  consideración  “nadie puede ser castigado dos veces
por la comisión de los mismos hechos resulta literalmente entendida,
profundamente inexacta, puesto que un mismo hecho puede lesionar distintos
bienes jurídicos, protegidos en normas diferentes, y ser por ello sancionado
varias veces sin que tal pluralidad de sanciones vulneren ningún precepto
constitucional. Tal sucede en los casos de concurso ideal de delitos.” M
Cobo del Rosal, y T.S. Vivén Antón, Derecho Penal, Parte General, Ed. Tirant lo
Blanch, Valencia, 1987, p. 57. En Trayter, p. 194, pié de página no 316. No
obstante, “cuando un mismo hecho, llevado a cabo por un funcionario, atente
dos normativas de la propia administración, deberá averiguarse el bien jurídico
protegido por ambas, excluyéndose el doble castigo en caso de identidad, por
simple aplicación del non bis in idem en todas sus vertientes”. Trayter, op.cit. p. 200
[27] Debido a los argumentos anteriores, para la sentencia
C-391 de 2002 no se aplica el principio non bis in idem cuando a la vez
concurren un juicio disciplinario y una acción electoral.
[28] Sentencia C-244 de 1996 Magistrado Ponente Carlos
Gaviria Díaz, en la cual se cita la posición tomada originalmente, en la
Sentencia de noviembre 22 de 1990, Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia.
En la sentencia C-244 de 1996, la Corte declaró exequible una expresión del
artículo 2º de la ley 200 de 1995 (Código Disciplinario Único anterior a la Ley
734 de 2002), en la cual se disponía que "la acción disciplinaria es
independiente de la acción penal". Con anterioridad a la sentencia C-244
de 1996, varias sentencias habían solucionado el mismo problema jurídico, de
acuerdo a los mismos criterios. Por ejemplo, ver la Sentencia C-427/94
Magistrado Ponente Fabio Morón Díaz. Tanto el Consejo de Estado como la Corte
Suprema de Justicia han tenido una posición similar a la de la Corte
Constitucional  resolviendo que no es aplicable el principio non bis in idem
en casos de concurrencia de juicios disciplinarios y penales. Ver por
ejemplo las sentencias de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal
del 26 de Octubre de 2000, 16 de Octubre de 1992 y 4 de Diciembre de 1991. Del
Consejo de Estado, se pueden observar las sentencias de la Sección Segunda de
la Sala de lo Contencioso Administrativo de fechas 23 de Septiembre de 1993, 18
de Diciembre de 1990, y 26 de Febrero de 1992.  Por último, el Consejo Superior
de la Judicatura ha establecido que “la conducta típica, tanto en el derecho
penal como en el derecho disciplinario, queda sujeta a la competencia autónoma
e independiente que tienen el juez penal y el juez disciplinario, y por su
naturaleza, separadamente deben investigarse para determinar si realmente la
conducta se cometió o tuvo ocurrencia“ Sala Jurisdiccional Disciplinaria,
Sentencia del 28 de Mayo de 1998, MP Edgardo José Maya.
[29] Sentencia
C-088 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett) en la cual la Corte sostiene que
el artículo 37 de la Ley 446 de 1998, que dispone como causal de retiro del
servicio de carrera administrativa el abandono del cargo, no es violatorio del
principio non bis in idem, a pesar de existir el juicio disciplinario
por abandono. Para la Corte, existe una distinción entre la sanción
disciplinaria y el efecto administrativo del comportamiento del funcionario. Ver también la sentencia T-162 de 1998 (Magistrado
Ponente Eduardo Cifuentes Muñoz): “Como quiera que el significado primigenio
de los principios de non bis in idem y de cosa juzgada consiste en impedir que
los hechos o conductas debatidos y resueltos en un determinado proceso judicial
vuelvan a ser discutidos por otro funcionario en un juicio posterior, esta
Corporación ha considerado que la relación que debe existir entre los hechos,
el objeto y la causa de esos dos procesos debe ser de identidad. En efecto, la
jurisprudencia señala que debe tratarse de motivos idénticos, de juicios
idénticos, del mismo hecho, del mismo asunto o de identidad
de objeto y causa. Así, por ejemplo, la Corte ha estimado que no se violan los
principios constitucionales en comento cuando una misma conducta es juzgada por
dos jurisdicciones diferentes con base en normas de categoría, contenido y
alcance distintos”.
[30] En
la sentencia C-037 de 1996 (Magistrado
Ponente Vladimiro Naranjo Mesa), la Corte declara la exequibilidad parcial del
artículo 58 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, según el
cual el juez de instancia puede imponer medidas correccionales a particulares
cuando estos falten a las solemnidades características de los actos
jurisdiccionales, sin excluir las eventuales sanciones disciplinarias que tales
faltas pudieren causar. Para la Corte, los juicios concurrentes son
distinguibles en cuanto a su naturaleza jurídica, por lo que no se viola el
principio non bis in idem.
[31] En la sentencia C-427 de 1994 (MP Fabio Morón Díaz)
el criterio utilizado para distinguir las sanciones penales y disciplinarias
es: "La prohibición legal de la conducta delictiva tiene por fin la
defensa de la sociedad, mientras que las faltas disciplinarias buscan proteger
el desempeño del servidor público, con miras al cumplimiento de la función
pública.
[32] La sentencia C-620 de 2001 (MP Jaime
Araujo Rentería) declara exequibles las sanciones correccionales imponibles por
los jueces en el curso del proceso penal, bajo el fundamento según el cual la
sanción correccional,  es una medida diferente en su objeto y finalidad, de las
sanciones penales. Para la Corte, el “non
bis in idem no implica que una persona no pueda ser objeto de dos o más
sanciones de naturaleza diferente por la comisión de un mismo hecho, siempre y
cuando con su conducta se vulneren distintos bienes jurídicos tutelados”
[33] Por ejemplo, en la sentencia T–413 de 1992 (MP Ciro
Angarita Barón), la Corte considera que el sometimiento del actor a un juicio
de carácter penal en simultaneidad con uno de carácter correccional por
violación al Estatuto del Abogado no es contrario al principio non bis in
idem, ya que “el juicio realizado en dos jurisdicciones distintas
implica una confrontación con normas de categoría, contenido y alcance distinto”
[34] En la Sentencia C-259 de 1995 (MP Hernando Herrera
Vergara), la Corte estudió la demanda de inconstitucionalidad de los artículos
74 y ss. que reglamentan el proceso disciplinario ético-profesional de la Ley
23 de 1981 "por la cual se dictan normas en materia de Ética Médica",
la Corte considera que las sanciones médicas no son excluyentes de las
eventuales sanciones disciplinarias derivadas del mismo comportamiento. Para la
Corte, la concurrencia de sanciones no viola el principio non bis in idem ya
que “implican la confrontación de normas de contenido y alcance diferente,
cuyo conocimiento corresponde a dos jurisdicciones distintas”.
[35] El principio non bis in idem, al tratarse de
concurrencia de juicios penales y disciplinarios, no se considera violado en
otros países. Por ejemplo, la
jurisprudencia del Consejo de Estado Francés consagra la posibilidad de imponer
dos sanciones por la comisión de un mismo hecho: “le fait pour un agent,
d´avoir blessé par balle l´un des voisins de son domicile personnel, à la suite
d´une altercation, et d avoir été condamné à six mois de prison avec sursis
pour coups et blessures volontaires avec une arme a constitué un comportement
qui a porté d´atteinte à la réputation de son administration et était de nature
à justifier la sanction disciplinaire dont il a fait l´objet. « El hecho de un agente, de haber herido por bala a uno
de sus vecinos de su recidencia peronal, después de un altercado, y de haber
sido condenado a seis meses de prisión, (…) constituía un comportamiento que
tuvo consecuencias en la reputación de su administración y justificaba la
sanción disciplinaria a la que era objeto ». Sentencia de 24 de Junio de 1988, Julio de 1988,
Gaceta del Consejo de Estado, Num. 244, p 342. En el mismo sentido se ha
pronunciado el Tribunal Constitucional español de acuerdo al cual la aplicación
del principio supone la identidad de sujeto, hecho y fundamento. Ver sentencia
de 30 de Enero de 1981 en Trayter, op. cit. p. 197.
[36] La sentencia C- 244 de 1996 (precitada), ha servido
como referente para la resolución de problemas jurídicos análogos en las
sentencias T-537 de 2002 (MP Jaime Córdoba Triviño). También, en la sentencia
T-852 de 2000 ( MP Álvaro Tafur Galvis) la Corte consideró que no existe una
identidad de objeto y causa en el caso de una sentencia penal impuesta a pesar
de  la absolución disciplinaria del abogado por el Consejo Superior de la
Judicatura.
[37] En
la sentencia C-391 de 2002 (MP Jaime Córdoba Triviño), la Corte declara
exequible el artículo 25 numeral 10 de la Ley 200 de 1995. Para la Corte, la
permisión al mismo tiempo de un proceso contencioso en contra de la elección
del servidor público y un proceso disciplinario contra el servidor que se
posesionó teniendo conocimiento de existir causales de inhabilidad, no vulnera
el principio del non bis in idem, ya que estos son procesos de diferente
naturaleza. En sentido semejante, ver la T-562 de 2002 (MP Álvaro Tafur Galvis)
[38] En
las sentencias C-233 de 2002 (MP Álvaro Tafur Galvis) y  C-371 de 2002 (MP
Jaime Córdoba Triviño), la Corte desestima cargos de inconstitucionalidad en
contra de la Ley 678 de 2002, en la cual se desarrolla el régimen de
responsabilidad patrimonial del funcionario público, en lo relacionado con una
violación al principio del non bis in ídem. Para la Corte el régimen de
la acción de repetición y el régimen disciplinario cumplen distintos objetivos
y tienen una naturaleza jurídica diferente.
[39] La sentencia C-827 de 2001 (MP Álvaro Tafur Galvis)
declara exequible el literal a) del
artículo 16 de la Ley 31 de 1992, que faculta al Banco de la República para
imponer las sanciones administrativas correspondientes a faltas monetarias,
crediticias y cambiarias. La Corte no identifica una vulneración del principio no
bis in idem en relación con el régimen disciplinario o penal.
(Adicionalmente la Corte encuentra que las norma demandada no vulneran el
debido proceso). De otra parte, en la sentencia, C-597 de 1996 (MP Alejandro
Martínez Caballero), la Corte declara la exequibilidad del inciso segundo del
artículo 660 del Estatuto Tributario, el cual establece que las sanciones que
imponga el administrador de impuestos por la conducta descrita, lo serán sin
"perjuicio de la aplicación de las sanciones disciplinarias a que haya
lugar por parte de la Junta Central de Contadores". Para la Corte, los
procesos disciplinarios y administrativos, no tienen la misma naturaleza, por
lo que no hay identidad entre sus objetos y causas.
[40] Las sentencias C-661 de 2000 (Álvaro Tafur Galvis) y
C-484 de 2000 (MP Alejandro Martínez Caballero) concluyen que no hay identidad
de objeto y de causa entre algunas sanciones fiscales dispuestas en la Ley 42
de 1993 "sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y
los organismos que lo ejercen”, y las eventuales sanciones disciplinarias que
se deriven de los mismos comportamientos punibles.
[41] La sentencia C-196 de 1999 (MP Vladimiro Naranjo
Mesa) declara la exequibilidad del artículo 22 de la Ley 446 de 1998, en el que
se fija una sanción de multa, hasta por cincuenta (50) salarios mínimos
mensuales, para los apoderados que en desarrollo de cualquier proceso judicial
actúen en forma temeraria o de mala fe. La sentencia establece que tales medidas
correccionales, al estar expresadas en dinero, tratan de un asunto civil en el
cual se intenta resarcir el daño causado a las demás partes del proceso y a la
dignidad de la justicia, y por lo tanto difieren de las sanciones
disciplinarias.
[42] En
la sentencia C-037 de 1996 (Magistrado
Ponente Vladimiro Naranjo Mesa), la Corte declara la exequibilidad parcial del
artículo 58 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, según el
cual el juez de instancia puede imponer medidas correccionales a particulares
cuando estos falten a las solemnidades características de los actos
jurisdiccionales, sin excluir las eventuales sanciones disciplinarias que tales
faltas pudieren causar. Para la Corte, las sanciones a los reincidentes son distinguibles
en cuanto a su naturaleza jurídica, por lo que no se viola el principio del non
bis in idem. La misma sentencia declara inexequible una norma de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia que establecía sanciones a
funcionarios públicos por el incumplimiento de compromisos legales de carácter
diferente a la relación de trabajo con el Estado; Según la Corte, tales
comportamientos deben ser analizados y juzgados por jurisdicciones
particulares. La razón por la cual la norma en cuestión fue declarada
inexequible no es relevante para el análisis del non bis in idem, ya que
en esta ocasión la Corte tuvo consideraciones relacionadas con el derecho del
sindicado al juez natural.
[43] Sentencia C-088 de 2002 (precitada)
[44] En la Sentencia C-259 de 1995 (MP Hernando Herrera
Vergara), donde se estudió la demanda de inconstitucionalidad de los artículos
74 y ss. que reglamentan el proceso disciplinario ético-profesional de la Ley
23 de 1981 "por la cual se dictan normas en materia de Ética Médica",
la Corte considera que los procesos de sanción del cuerpo profesional de los
médicos no son excluyentes de los eventuales juicios disciplinarios derivados
del mismo comportamiento.
[45] Por último, en la sentencia C-728 de 2000 (MP Eduardo
Cifuentes Muñoz) se declara exequible un artículo del anterior Código Disciplinario
Único en el cual se establecía una sanción disciplinaria al funcionario público
que repetidamente  incumpliera sus obligaciones laborales, civiles y
familiares. La exequibilidad
es condicionada a que “la investigación disciplinaria acerca del reiterado e
injustificado incumplimiento de las obligaciones del servidor público sólo
podrá iniciarse con base en sentencias proferidas por las respectivas
jurisdicciones” Para la Corte, no existe vulneración al principio non
bis in idem, ya que los juicios en otras jurisdicciones no comparten
identidad en la causa y el objeto de la sanción disciplinaria. Adicionalmente,
para la Corte el funcionario público tiene deberes adicionales a los de un
ciudadano normal, ya que debe observar un comportamiento ejemplar con respecto
de todas las normas que rigen el comportamiento social. Por lo tanto, es
constitucionalmente aceptable que el legislador disponga sanciones
disciplinarias a los funcionarios públicos por la violación repetida de normas
que no están directamente relacionadas con el cumplimiento de sus funciones
laborales, ya que el comportamiento del funcionario ante la comunidad es por sí
mismo un elemento de valoración acerca de su calidad como servidor público.
[46] La sentencia C-620 de 2001 (MP Jaime Araujo Rentería)
declara exequibles las sanciones correccionales imponibles por los jueces en el
curso del proceso penal, bajo el fundamento según el cual la sanción
correccional, al ser de naturaleza disciplinaria,  es una medida diferente en
su objeto y finalidad, de las sanciones penales. En el mismo sentido, la
sentencia C-092 de 1997
[47] Sentencia C-092 de 1997 (Magistrado Ponente Carlos
Gaviria Díaz). Para la Corte, la concurrencia entre el arresto por desacato a
una tutela y un eventual proceso penal por fraude a resolución judicial no
transgrede el principio non bis in idem ya que los dos procedimientos
sancionatorios comprenden objetivos y finalidades distinguibles.
[48] En la sentencia T-413 de 1992 (Magistrado Ponente Ciro Angarita Barón) la Corte
considera que “el juez disciplinario evalúa el comportamiento del acusado, con
relación a normas de carácter ético, contenidas principalmente en el Estatuto
de la Abogacía. Por su parte, el juez penal hace la confrontación de la misma
conducta, contra tipos penales específicos que tienen un contenido de
protección de bienes jurídicamente tutelados en guarda del interés social. Así
que tanto la norma aplicable, como el interés que se protege son de naturaleza
distinta en cada una de las dos jurisdicciones”,
[49] El artículo 328 del Decreto 2550 de 1998 dice:
"ARTICULO 328.- Régimen disciplinario. Los funcionarios y empleados del
Tribunal Superior Militar están sometidos al régimen disciplinario establecido
para la Rama Jurisdiccional y el Ministerio Público; además, con
excepción del presidente, al reglamento interno de la corporación.
Los
militares o policías en servicio activo que desempeñen cargos en el Tribunal
Superior Militar, estarán sujetos, además a los reglamentos militares o
policiales
[51] Ver por ejemplo, los juicios de la Corte Penal
Internacional. Sentencia C-578 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa)
[52] El criterio de especialidad ha sido utilizado por el
Consejo Superior de la Judicatura en los casos en los cuales la misma conducta
transgrede simultáneamente una norma que impone una sanción por temeridad, y
otra  que establece sanciones por violar la lealtad a la administración de
justicia. De esta manera, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura decide revocar un fallo de primera instancia en el
cual la Sala Disciplinaria de un Consejo Seccional había sancionado con la
exclusión a un abogado que había incurrido en el comportamiento temerario
descrito en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991. El profesional del derecho
había interpuesto dos acciones de tutela por los mismos hechos y fundamentos
ante distintos juzgados, por lo que el Consejo Seccional concluyó que había
incurrido a la vez en la infracción descrita en el decreto que regula la acción
de tutela y la falta en contra de la lealtad con la administración de justicia
descrita en el artículo 52-1 del Decreto 196 de 1971. El Consejo Superior de la
Judicatura sostuvo que “la tipificación que se contrae en la disposición del
artículo 52-1 del Decreto 196 de 1971 se subsume en el artículo 38 del Decreto
2591 de 1991, por ser un tipo de mayor riqueza descriptiva y recoger con mayor
especificidad la concreta conducta realizada por el implicado”. Por lo
tanto, decide aplicar la suspensión por dos años estipulada como la sanción a
imponer por el artículo 38 mencionado. Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Acta
No 24 del día 20 de Mayo de 1999, MP Alvaro Echeverri Uruburu. En el mismo
sentido, ver la sentencia de la misma sala, Acta No 32 del día 24 de Junio de
1999, MP Amelia Mantilla Villegas.
[53] El artículo 10 de la Ley 393 de 1997 dispone:
“Artículo
10. Contenido de la Solicitud. La solicitud deberá contener:
1.
El nombre, identificación y lugar de residencia de la persona que instaura la
acción. 2. La determinación de la norma con fuerza material de la Ley o Acto
Administrativo incumplido. Si la Acción recae sobre Acto Administrativo, deberá
adjuntarse copia del mismo. Tratándose de Acto Administrativo verbal, deberá
anexarse prueba siquiera sumaria de su existencia. 3. Una narración de los
hechos constitutivos del incumplimiento. 4. Determinación de la autoridad o
particular incumplimiento. 5. Prueba de la renuncia, salvo lo contemplado en la
excepción del inciso segundo del artículo 8° de la presente Ley, y que
consistirá en la demostración de haberle pedido directamente su cumplimiento a
la autoridad respectiva. 6. Solicitud de pruebas y enunciación de las que
pretendan hacer valer. 7. La manifestación, que se entiende presentada bajo
gravedad del juramento, de no haber presentado otra solicitud respecto a los
mismos hechos o derechos ante ninguna otra autoridad”.
[54] El Decreto 196 de 1971, describe las sanciones en
cuestión de la siguiente manera: “Artículo 57.- La amonestación consiste en
la represión privada que se hace del infractor por la falta cometida. Artículo
58.- La censura consiste en la reprobación pública que se hace al infractor por
la falta cometida. Artículo 59.- La suspensión consiste en la prohibición del
ejercicio de la abogacía por un término no inferior a dos meses ni superior a
dos años. Artículo 60.- La exclusión consiste en la prohibición definitiva del
ejercicio de la abogacía, que conlleva a la cancelación de la licencia del
abogado.” A su turno se agrega: Artículo 61. Las sanciones disciplinarias se
aplicarán dentro de los límites señalados en éste título, teniendo en cuenta la
gravedad, modalidad y circunstancias de la falta, los motivos determinantes y
los antecedentes personales y profesionales del infractor, y sin perjuicio
de las acciones civiles y penales a que hubiere lugar.
[55] Adicionalmente a la sanciones establecidas en el
Decreto 196 de 1971, la Corte constata que el mismo comportamiento temerario
puede llevar a procesos sancionatorios adicionales de distinta naturaleza. Por
ejemplo, el Código de Procedimiento Civil, en sus artículos 72, 73, 74 dispone
una sanción de multa de diez a veinte salarios mínimos a los abogados que
incurran en temeridad o mala fe durante cualquier proceso judicial. Estas
sanciones correccionales han sido consideradas por la Corte como de carácter
civil (Sentencia C-196 de 1999, MP Vladimiro Naranjo Mesa, precitada, en la cual
se declara la exequibilidad del artículo 22 de la Ley 446 de 1998).
[56] Para la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, las sanciones por temeridad de los abogados y las
dispuestas en el Decreto 196 de 1971 tienen una misma naturaleza jurídica. En
efecto, “en relación con la precitada norma [el artículo 38 del Decreto
2591 de 1991 que sanciona la temeridad en la presentación de varias acciones de
tutela] debe anotarse que no obstante ella no se encuentra establecida en el
Decreto 196 de 1971, se trata de una precisión legal de clara estirpe ética, la
cual, de otra parte el legislador, en ejercicio de sus atribuciones tenía la
potestad de crear, toda vez que no existe prohibición que impida la creación de
normas punitivas, de naturaleza penal o ética” Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, Acta No 24 del día 20 de Mayo de 1999, MP Alvaro Echeverri
Uruburu. De acuerdo a la jurisprudencia disciplinaria, las sanciones
disciplinarias de los abogados se caracterizan por un tener una naturaleza
jurídica ética.
[57] Sentencia C-1150 de 2000 (MP  Carlos Gaviria), en la
cual la Corte decide declarar exequible la expresión “se rechazarán o se
negaran todas ellas” del artículo 28 de la Ley 393 de 1997. Para la Corte, la
decisión de negar todas las acciones tiene como fundamento el prevenir que la
jurisdicción profiera fallos contrarios entre sí. La Corte sostiene que “por
una parte la lealtad de quien se dirige a los tribunales y por otra el curso
adecuado y normal de la administración de justicia, evitando que los estrados
se congestionen con causas innecesarias y que se produzcan eventualmente
decisiones contradictorias.”
[58] Artículo 1 del Decreto 196 de 1971.
[59] La Corte constata que el ordenamiento prescribe casos
en los cuales el comportamiento temerario de los abogados es investigado,
juzgado y sancionado por órganos diferentes a los aquí mencionados. Se trata de
las sanciones dispuestas en los artículos 72, 73 y 74 del Código de
Procedimiento Civil, y el artículo 22 de la Ley 446 de 1998. Estas
disposiciones imponen multas a los abogados que incurran en comportamientos
temerarios o de mala fe en las actuaciones durante procesos judiciales,
sanciones impuestas por los jueces de conocimiento.