C-014-93
Sentencia No
Sentencia
C-014/93
CONSTITUCION
POLITICA-Aplicación
Inmediata
Cuando se habla
de la aplicación inmediata de la Constitución de 1991 con el alcance de una
regla general, esta Corte quiere significar que ella se aplica a todos los
hechos que se produzcan después de su promulgación así como a todas las
consecuencias jurídicas de hechos anteriores a ella, siempre que en este último
caso tales consecuencias aparezcan después de su vigencia. Tradicionalmente se
ha explicado la razón de ser de esta regla arguyendo que es la que mejor
corresponde a la voluntad del Constituyente comoquiera que se presume que la
norma nueva es mejor que la antigua. La aplicación inmediata de la Constitución
de 1991 es consecuencia obligada de la derogación de la Constitución de 1886
con todas sus reformas y la vigencia de la nueva Carta a partir del día de su
promulgación, prescripciones ambas expresamente establecidas por voluntad del
Constituyente.
TRANSITO
CONSTITUCIONAL-Legislación
Preexistente
Con respecto a la
legislación preexistente las exigencias del principio de seguridad jurídica y
certidumbre se satisfacen de una manera diversa. La regla dominante en este
nuevo universo normativo reconoce que el tránsito constitucional no conlleva
necesariamente la derogación de todas las normas expedidas durante la vigencia
de la Constitución derogada. Por tanto, la legislación preexistente conserva
toda su vigencia en la medida en que la nueva Constitución no establezca reglas
diferentes. La diferencia entre la nueva Constitución y la ley preexistente
debe llegar al nivel de una incompatibilidad real, de una contradicción
manifiesta e insuperable entre los contenidos de las proposiciones de la Carta
con los de la ley preexistente. Por tanto, no basta una simple diferencia. Todo
lo anterior supone un análisis de profundidad realizado por el juez competente
quien será, en últimas, el llamado a determinar la naturaleza y alcance de la
contradicción.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Vigencia/FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Núcleo esencial
El análisis debe
realizarse conforme al ordenamiento constitucional vigente en el momento en que
fueron conferidas las facultades. Es claro que el núcleo esencial de la función
propia del Congreso en materia de facultades permanece idéntico, vale decir, la
posibilidad de convertir al Presidente de la República en legislador
extraordinario en aquellas materias que, como la determinación de la estructura
de la administración nacional y la creación, supresión o fusión de organismos
administrativos son de competencia ordinaria del Congreso. Es pertinente
reiterar que el Presidente de la República tenía competencia para expedir la
norma acusada en el momento en que ella apareció en el ordenamiento jurídico,
por cuanto las facultades extraordinarias conferidas no fueron derogadas por el
texto constitucional promulgado el 7 de julio de 1991. Al expedirse el decreto
demandado no se había agotado el término para el ejercicio de las facultades
extraordinarias, pues se ejercieron dentro del término de 6 meses  contados a
partir de la vigencia de la nueva Constitución. En estas circunstancias es
claro que la norma habilitante no fué inconstitucional en su origen ni se vió
afectada por inconstitucionalidad sobreviniente alguna o contradijo la
Constitución de 1991. En consecuencia, no se produjo su derogatoria.
INCONSTITUCIONALIDAD
SOBREVINIENTE-Efectos
Es bien sabido
que -en el marco del tránsito constitucional-, el fenómeno de la
inconstitucionalidad sobreviniente ocurre siempre que una disposición que era
originalmente constitucional se torna inconstitucional, en virtud de que
contradice abierta y materialmente normas del nuevo estatuto fundamental en
forma tal que dicho precepto resulte inejecutable. Por su propia naturaleza, es
claro que tal fenómeno solo puede predicarse de normas vigentes en el momento
que entra a regir el nuevo estatuto. Por cuanto respecta a los efectos propios
de la inconstitucionalidad sobreviniente, ella se asimila en buena medida a la
derogatoria. No podría, en consecuencia, emitirse un fallo de mérito por
ausencia de objeto. Por eso es pertinente indagar si la inconstitucionalidad
sobreviniente ha afectado tanto la norma habilitante como la norma acusada.
BANCO DE LA
REPUBLICA-Oficina de
Cambios
El Ejecutivo
estaba plenamente facultado para suprimir la Oficina de Cambios del Banco de la
República. No se excedió en el uso de las facultades que le fueron conferidas.
Las facultades otorgadas al Presidente, por cuanto respecta a la Oficina de
Cambios, no se hallaban condicionadas a su pertenencia a la rama ejecutiva.
LEGISLACION PREEXISTENTE-No derogatoria
REF:  D - 091
Acción de inconstitucionalidad contra el
Decreto Extraordinario 2406 de 1991, por
el cual "se suprime la Oficina de Cambios del Banco de la República".
ACTOR: RAFAEL E.
OSTAU DE LAFONT
PIANETTA
TEMAS:
-Tránsito constitucional.
-Facultades extraordinarias
-La regla de la aplicación inmediata de   la
Constitución
-La regla de la subsistencia de la legislación
preexistente
-La aplicación y alcance del artículo 9° de la ley 153
de 1887.
MAGISTRADO
PONENTE:
DOCTOR CIRO
ANGARITA BARON
Sentencia aprobada
mediante  acta N° 3 de Bogotá a los veintiun (21) días del mes de  Enero de
mil  novecientos noventa y  tres  (1993).
I. ANTECEDENTES
Con posterioridad al
1o. de junio de 1991, el ciudadano RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETTA instauró
demanda de inconstitucionalidad contra el decreto número 2406 del 25 de octubre
de 1991, por medio del cual "se suprime la Oficina de Cambios del Banco de
la República", en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
que se consagraba en el artículo 214 de la expirada Constitución Política y en
el artículo 241 y otros de la vigente.
Al proveer sobre la
admisión de la demanda, el Magistrado Ponente ordenó la fijación en lista  del
negocio para asegurar el derecho de intervención ciudadana que consagran los
artículos 242-1 C.N.  y 7o. inciso 2o.  del decreto 2067 de 1991.
Del mismo modo,
dispuso que se surtieran las comunicaciones de rigor sobre la iniciación del
proceso al señor Presidente de la República  y al Presidente del Congreso, así
como el traslado de copia de la demanda al despacho del señor Procurador
General de la Nación, quien oportunamente rindió el concepto fiscal de su
competencia.
Como se han cumplido
todos los trámites constitucionales y legales estatuidos para esta clase de
procesos, procede  la Corporación a proferir pronunciamiento de mérito.
II.   NORMAS ACUSADAS
El texto del decreto
impugnado,  conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 40123 del 28 de
octubre de 1991, es el siguiente:
"DECRETO NUMERO 2406 DE 1991
(Octubre 25)
Por el cual se
suprime la Oficina de Cambios del Banco de la República.
El Presidente de la
República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el
ordinal 1o. del artículo 32 de la Ley 09 de 1991.
DECRETA:
Artículo 1o.- A
partir del 30 de Octubre de 1991, suprímese la Oficina de Cambios, creada
mediante el artículo 213 del Decreto-Ley 444 de 1967.
Artículo 2o.- Como
consecuencia de lo dispuesto en el artículo anterior, el Gobierno y el Banco de
la República convendrán las medidas necesarias para liquidar el contrato de
administración delegada para la administración y manejo de la Oficina de
Cambios, celebrado entre ellos el 26 de abril de 1967.
Parágrafo.  Para
efectos de lo establecido en este artículo, podrán efectuarse las apropiaciones
presupuestales correspondientes, con el fin de atender los gastos que demande
la liquidación.
Artículo 3o.-  El presente
Decreto rige a partir de la fecha de su publicación."
III.  NORMAS PRESUNTAMENTE VULNERADAS.
El actor señala
como  transgredidos los arts. 2, 4, 6, 188, 189 núm. 16 y 380 de la
Constitución Política de 1991.
IV.  RAZONES DE
LA VIOLACION.
Sin perjuicio de
considerarlas en detalle más adelante, el libelista sostiene, en síntesis, que
para  el 25 de octubre de 1991 -fecha en la cual el presidente expidió el
decreto demandado- éste carecía de competencia para desarrollar las facultades
extraordinarias  que le fueron conferidas  por el artículo 32 de la ley 09 de
1991,  comoquiera que ellas fueron derogadas por el  nuevo texto constitucional
que fue promulgado el 4 de Julio de 1991.
Piensa que la Corte
debe aplicar la excepción de inconstitucionalidad por haber precluido el
término para utilizar las facultades.
Afirma que del
artículo 380 de la Carta vigente, se infiere inequívocamente que la intención
del Constituyente fue  la de:
"marcar el
tránsito hacia un nuevo orden constitucional implantando como, es de rigor, el
predominio de la carta sustitutiva pero, igualmente, eliminado del mundo
jurídico el texto constitucional completo que venía rigiendo al Estado
Colombiano"(Fl. 3).
A su juicio,
"si
desaparece totalmente la cúpula de la pirámide jurídica que viene rigiendo los
destinos de un Estado de derecho es incuestionable que también desaparezcan las
disposiciones inferiores expedidas con fundamento en aquel texto superior.  En
el caso  que nos ocupa significaría  que una vez derogada la Constitución de
1886, con todas sus reformas, también quedaron derogadas las leyes dictadas con
fundamento en sus disposiciones, entre ellas la ley 9 de 1991.  Se trata de una
reafirmación del principio de la supremacía de la Constitución."(Fl. 3).
Además, agrega que
la ley habilitante omitio señalar los principios y reglas generales a los
cuales debe sujetarse el Presidente de la República para modificar la
estructura de la administración ( C.N. Art. 389, Numeral 16).
Finalmente, estima
que las facultades otorgadas al  Presidente sólo lo habilitaban para
"modificar la  Oficina de Cambios", no para suprimirla.
V. INTERVENCIONES
CIUDADANAS.
1. Dentro del
término de fijación en lista establecido por el artículo 7 del decreto 2067 de
1991, el ciudadano José Luis Benavides Russi intervino en el proceso para
coadyuvar a la demanda.
Considera este
ciudadano que el acusado decreto-ley 2406 de 1991 es inconstitucional por
contrariar los artículos 4, 150  y 380 de la Constitución Política.
Como antecedentes,
relata que la ley 09 de 1991 expedida por el Congreso de la República otorgó
facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de un
año contado a partir del 18 de enero de 1991, para que modificara la estructura
y funciones de la Superintendencia de Control de Cambios, la estructura y
funciones de la Oficina de Cambios del Banco de la República, entre otras, a
fin de adecuar la estructura y funciones de la administración nacional a las disposiciones
de la ley 09 de 1991 (Art. 32).
Indica que, para
esos efectos, se autorizó igualmente al Gobierno para suprimir o fusionar
organismos  y dependencias y suprimir funciones o asignarlas en otros
organismos de la rama ejecutiva del poder público. En uso de esas facultades,
mediante el decreto demandado optó por suprimir la Oficina de Cambios y dispuso
que el Gobierno y el Banco de la República convinieran "las medidas
necesarias para liquidar el contrato de administración delegada para la administración
y manejo de la Oficina de Cambios, celebrado entre ellos el 26 de abril de
1967".
Según el Dr.
Benavides Russi, la figura de la excepción de inconstitucionalidad consagrada
en la Carta de 1886 en el artículo 215, fué objeto de una ampliación importante
por parte de los constituyentes de 1991, pues ya no se niega su aplicación por
parte de las autoridades administrativas, entre otras razones porque el
principio de supremacía de la Constitución es uno de los cimientos en que se
funda el Estado colombiano y es deber de todas las autoridades aplicar las
normas constitucionales cuando resulten incompatibles con otras de menor
jerarquía, segun el artículo 4 de la Carta.
Afirma luego que la
derogatoria de la Constitución anterior consagrada en el artículo 380 de la
Carta de 1991, se complementa con el artículo 9 de la ley 153 de 1887, el cual
establece que la Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la
legislación preexistente y que ese tipo de inconstitucionalidad es el que debe
predicarse en relación con la ley 09 de 1991.  En efecto, esta ley cumplía con
todos los requisitos exigidos por el númeral 12 del antiguo artículo 76; pero
una vez en vigencia la actual Constitución, que estableció mayores requisitos
para el ejercicio de las facultades extraordinarias, quedaron desbordadas las
restricciones de la Constitución anterior, lo que pone de presente la
"clara contradicción" con la Constitución de 1991. Por lo tanto, en
aplicación de la ley 153 de 1887, debe declararse ipso jure, como insubsistente
la ley 09 de 1991, en lo que toca con el otorgamiento de facultades
extraordinarias al Presidente.
Aclara, que sin
embargo una cosa es la manifiesta inconstitucionalidad de una norma y otra que
se pueda declarar judicialmente como tal. La irretroactividad de las normas
jurídicas, que se consagra en el artículo 380 de la Carta, hace que sea
imposible acusar ante la Corte Constitucional la inexequibilidad de la ley 09,
por cuanto el carácter particular y concreto de las leyes de facultades hace
que estas agoten sus efectos en el momento de su promulgación, pues en ese
momento queda revestido el Presidente de la República de las facultades en
ellas consagradas.
En opinión del
coadyuvante, lo anterior no impide que el decreto 2406 de 1991 pueda analizarse
en forma independiente de la ley 09 de 1991, aunque ésta haya agotado todos sus
efectos. En ese orden de ideas, los decretos-leyes deben toda su existencia a
la ley de facultades, como es natural en ejercicio de cualquier competencia
delegada. La ley 09 de 1991 es la norma rectora del decreto 2406 de 1991, y al
ser aquella insubsistente por estar en vigencia la nueva Constitución, éste
último no tiene ya fuente legítima de delegación. Una interpretación distinta
permitiría, por ejemplo, que el Presidente, en ejercicio de facultades
extraordinarias, expidiera códigos, leyes orgánicas o estatutarias, a pesar de
que existe hoy en día expresa prohibición constitucional al respecto.
Culmina el Dr.
Benavides Russi afirmando que, aún si no fueran aceptados los anteriores
argumentos, el decreto ley 2406 de 1991 sería de todas maneras
inconstitucional, por cuanto, según el coadyuvante, excede las facultades
otorgadas por el Congreso Nacional al Presidente de la República. En efecto, la
ley 09 de 1991 autorizó al Gobierno para modificar la estructura y funciones de
la Oficina de Cambios, mas no para suprimirla. El decreto 2406 desatiende el
tenor literal de la ley 09, y toma un camino distinto  del  señalado por el
legislador.
De otra parte, la
ley autorizó al Presidente para fusionar y suprimir dependencias y reasignar
funciones dentro de la rama ejecutiva y, tal como lo ha reiterado la
jurisprudencia, el Banco de la República no hace parte de esa rama.
2. Por su parte, el
abogado Jorge Enrique Ibañez Nájar, actuando como apoderado especial del Banco
de la República y en su propio nombre, intervino en el proceso para defender la
constitucionalidad del decreto 2406 de 1991.
Después de resumir
los argumentos de la demanda, hace unos planteamientos generales que se pueden
sintetizar así:
-El decreto 2406
surgió en razón de las facultades extraordinarias para legislar conferidas bajo
el imperio de la Constitución expirada, por lo cual será necesario acudir a sus
disposiciones para examinarlo. En efecto,  la ley 09 de 1991 otorgó las
facultades extraordinarias que invoca el decreto demandado en su
encabezamiento. Las funciones otorgadas (modificar la estructura de una entidad
administrativa, suprimirla o fusionarla) eran del resorte del Congreso de la
República (Artículo 76-9 de la Constitución anterior) y por lo tanto requerían
otorgamiento de facultades extraordinarias para que pudieran ser ejercidas por
el Ejecutivo.
-Como la ley
habilitante de las facultades se dictó con base en la Constitución anterior, el
decreto mediante el cual ellas se ejercen debe estudiarse, por este aspecto,
según aquel ordenamiento. Pero incluso, considera que la ley 09 de 1991 resiste
un exámen de constitucionalidad a la luz de la nueva Constitución. La tesis
según la cual las facultades extraordinarias deben analizarse conforme al
ordenamiento constitucional vigente en el momento en que fueron conferidas, ha
sido sostenida tanto por la Corte Suprema de Justicia como por la Corte
Constitucional en sentencias cuyos párrafos pertinentes transcribe el Dr.
Ibañez.
-Tal jurisprudencia
le permite afirmar que el decreto 2406 de 1991 debe revisarse con base en las
regulaciones que sobre facultades extraordinarias contemplaba la Constitución
de 1886. Todos los requisitos que ella exigía se cumplieron, pues en el
artículo 32 de la ley 09 se establecían limites temporales y materiales de
manera precisa.
-El impugnador de la
demanda recuerda que la Oficina de Cambios fué creada por el legislador
extraordinario mediante el Decreto Ley 444 de 1967 como un organismo de la
Nación para cumplir las funciones públicas de control cambiario que se le
asignaron en ese estatuto, el cual a su vez, determinó las funciones precisas
de naturaleza pública que le encomendó ejercer directamente a dicha Oficina y
que tenían que ver con la ejecución de la política cambiaria, por aquel
entonces absolutamente controlada. Era un organismo público, de creación legal
que formaba parte de la estructura de la persona jurídica Nación y no del Banco
de la República.
-Como la ley 09 de
1991 optó por un esquema distinto, que consiste en la descentralización de las
operaciones que implican ingresos y egresos de divisas al país, y por ello
encargó a las instituciones del sistema financiero directamente de las
funciones de verificación y supervisión del cumplimiento de las normas legales,
que antes desempeñaban el Banco de la República y la Oficina de Cambios, se
hacía necesaria la supresión de esta última.
En consecuencia,
afirma que el decreto extraordinario 2406 se ajustó a las facultades otorgadas
por el legislador conforme al régimen vigente en el momento en que se
confirieron y también se ajusta a las prescripciones de la nueva Constitución,
por cuanto el suprimir entidades administrativas nacionales es competencia del
legislador (artículo 150-7).
Por tanto, él bien
puede conferir facultades extraordinarias sobre ese tema, ya que no lo prohibe
el númeral 10 del mismo artículo.
De otra parte:
"En cuanto
se refiere al requisito de la temporalidad, éste se ajusta también a los
preceptos de la nueva Carta Política por cuanto si bien es cierto que las
facultades se otorgaron válidamente conforme al régimen anterior hasta por un
año, de ellas para el caso concreto se hizo uso dentro de los seis meses
siguientes a la fecha en que entró en vigencia la nueva Constitución
Política" (Fl. 44).
El impugnante
distingue varias hipótesis, así:
Primera. Las leyes de facultades dictadas con
anterioridad a la nueva Carta Política, con o sin mayoría calificada,
solicitadas o no por el Gobierno, por un término inferior o superior a seis
meses y sobre materias prohibidas o no por la nueva Carta respecto de las
cuales se hizo uso de las facultades antes de entrar en vigencia la nueva
Constitución. En este caso, la ley y los decretos deben analizarse en la forma
y en el fondo, con sujeción a las normas constitucionales vigentes al momento
en que se expidieron.
Segunda. Las leyes de facultades dictadas con
anterioridad a la vigencia de la nueva Constitución respecto de materias ahora
prohibidas por esta. Hay dos alternativas:
a. Si las facultades
se ejercieron antes de entrar en vigencia la nueva Carta, deben analizarse a la
luz del precepto constitucional entonces vigente.
b. Si las facultades
se ejercieron despues de entrar en vigencia la nueva Carta Política, debe
analizarse a la luz del nuevo ordenamiento, en cuyo caso deberá declararse su
inconstitucionalidad. ( Este no es el caso presente)
Tercera. Las leyes de facultades dictadas con
anterioridad a la vigencia de la nueva Constitución, sobre materias no
prohibidas pero por un término superior a seis meses. En tal caso, el
impugnante distingue igualmente varias hipótesis:
a. Si al entrar a
regir la nueva Carta ya se había agotado el término para el cual se confirieron
y de ellas se hizo uso antes de la vigencia de aquella, el análisis de
constitucionalidad debe hacerse conforme a las normas vigentes al momento en
que se otorgaron y ejercieron. (No se puede aplicar retroactivamente la
Constitución).
b. Si al entrar a
regir la nueva Constitución no se había agotado el término y el faltante era
igual o inferior a 6 meses contados a partir de la vigencia de la nueva Carta,
la norma habilitante ni fué inconstitucional en su origen ni sobrevino en
inconstitucional. Pueden ejercerse las facultades.
c. Si al entrar a
regir la nueva Constitución no se había agotado el término y el faltante era
superior a seis meses contados a partir de la vigencia de la nueva
Constitución, la norma habilitante será constitucional en cuanto a su origen
porque se expidió con sujeción a los requisitos vigentes al momento en que se
dictó, pero al entrar en vigencia la nueva Constitución debe entenderse que
sólo pueden ejercerse las facultades hasta por un término que no exceda de seis
meses contados a partir de la vigencia de la nueva Carta Política"
"De
conformidad con lo anterior, al entrar en vigencia la Carta de 1991, ésta no
derogó las facultades extraordinarias conferidas por la ley 09 de 1991 pero el
término para el cual se otorgaron dichas facultades se redujo hasta por seis
meses contados a partir del 7 de Julio de 1991 de tal manera que el plazo para
ejercer las facultades conferidas vencía el 7 de enero de 1992 y no el 17 del
mismo mes y año."(Fl.
47).
Si bien es cierto
que el Presidente sólo puede modificar la estructura de los ministerios,
departamentos administrativos y demás entidades u organismos nacionales, con
sujeción a una ley expedida por el Congreso donde se fijen principios y reglas
generales al respecto, el hecho es que en la expedición del decreto 2406, no se
invocó esta facultad constitucional, pues la ley 09 era clara al conceder
facultades precisas para modificar la estructura y funciones de la Oficina de
Cambios, o si era del caso, suprimirla. El Congreso era competente para
conceder facultades de esa índole, en virtud de lo establecido en el numeral 9
del antiguo artículo 76.
Según el impugnante,
la función de modificar la estructura de las entidades administrativas
nacionales le corresponde, hoy en día, al Presidente, con sujeción a la ley,
pero la función de SUPRIMIR organismos le compete al Congreso, a iniciativa del
gobierno, por medio de ley. (artículo 150-7). Y, por lo tanto, puede otorgarle
facultades al Gobierno para ello. El Presidente, en todo caso, lo puede hacer vía
el númeral 15 del artículo 189, de conformidad con la ley, no ya de facultades,
sino de autorizaciones. Así, pues, la misma función (suprimir o fusionar
organismos administrativos nacionales) está asignada a dos órganos: al
Congreso (art. 150-7) y al Gobierno (art. 189-15).
En consecuencia, la
ley 09 de 1991 es constitucional, pues siendo una función del Congreso, éste
puede habilitar al gobierno para que la ejerza. Todo lo cual deriva en que el
Presidente no desarrolló ley marco alguna, y por lo tanto no podía violar el
numeral 16 del artículo 189. Por el contrario, lo que hizo fue desarrollar, por
la vía de las facultades extraordinarias, el antiguo numeral 9 del artículo 76,
hoy numeral  7 del artículo 150.
La ley 09 de 1991
otorgó al Presidente dos facultades alternativas: modificar la estructura y
funciones de la Oficina de Cambios, suprimirla o fusionarla con otros
organismos. Luego el Congreso otorgó facultades también para suprimir -si se
consideraba conveniente- la Oficina de Cambios. Tal fué el alcance de las
facultades otorgadas, como se desprende de una lectura cuidadosa de su artículo
32. Por lo tanto, al suprimir dicha Oficina, no hubo desbordamiento y tampoco
por este aspecto se vulnera la Constitución.
Por todas estas
razones, el impugnante solicita  que se declare exequible el decreto 2406 de
1991.
VI.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante oficio
número 073 del 10 de Septiembre de 1992, el  Procurador  General de la Nación
Doctor CARLOS GUSTAVO ARRIETA PADILLA, hizo llegar a esta Corte el concepto
fiscal de su competencia.
Después de citar las
disposiciones constitucionales que el demandante considera infringidas y
resumir el concepto de violación por él argumentado, procede el señor
Procurador a formular sus consideraciones, a partir de los siguientes
presupuestos:
1. No puede
concebirse que la entrada en vigencia de una Constitución, como la expedida en
1991, automáticamente sustraiga todo el ordenamiento jurídico legal que
desarrollaba las preceptivas constitucionales de la Carta derogada. Debe
examinarse cada norma y cada ley frente a la nueva Constitución, para
determinar su constitucionalidad o inconstitucionalidad, pues gran parte de
ellas son o devienen en constitucionales.
2. Se está viviendo
un proceso de ajuste, de creación de nuevas entidades y de reasignación y
fortalecimiento de funciones.
3. La Constitución
de 1991 sólo derogó la "Constitución hasta ahora vigente con todas sus
reformas", pero no el ordenamiento preconstitucional que resultare  compatible.
4. De ahí que, lo
procedente con relación a la ley 09 de 1991 no es la derogatoria, sino la
declaratoria de exequibilidad  -o inexequibilidad, en su caso-, figuras estas
(derogatoria e inexequibilidad) que difieren sustancialmente en cuanto a su naturaleza,
fuerza y efectos.
5. Afirma el señor
Procurador que:
"La
incompatibilidad planteada por el actor es la consecuencia de la introducción
de regulaciones importantes sobre la transferencia temporal de facultades
legislativas al Presidente de la República, la delimitación temporal y la
prohibición específica sobre ciertas materias en relación con las cuales solo
el Congreso de la República podrá aprobar las reglamentaciones a que haya
lugar, como se analizará más adelante, han provocado sobre el decreto demandado
el fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente, declaratoria que
corresponde hacerla exclusivamente a esa máxima Corporación de la jurisdicción
constitucional".(Fl.
67)
6. El Procurador
considera, por último, que el actor hubiera podido perfectamente impugnar la
legitimidad del artículo 32 de la ley 09 de 1991, que fué la norma de
facultades extraordinarias con fundamento en la cual se expidió el decreto ley
demandado, no obstante lo cual prefirió solicitar a la Corte Constitucional que
aplicara la excepción de inconstitucionalidad en relación con dicha norma.
Después de haber
establecido los anteriores presupuestos, procede el Procurador a estudiar el
nuevo régimen de facultades extraordinarias, para lo cual precisa que en el
régimen anterior, la regulación de esta figura presentaba varias falencias que
llevaron a su distorsión y que, ayudada por jurisprudencias laxas sobre sus
límites constitucionales, dieron lugar a la sustitución del Congreso legislador
por el Ejecutivo legislador, pues se interpretó que no existía limite temporal
ni material ante el cual el legislador no pudiera delegar sus atribuciones.
Por ello, el
Constituyente de 1991 estableció que:
- La habilitación no
puede exceder de seis meses.
- Las facultades
deben solicitarse expresamente por el Gobierno Nacional
- La aprobación de
la ley de facultades requiere la mayoría absoluta de los miembros de una y otra
cámara.
- Los decretos
tienen fuerza de ley.
- El Congreso, al
otorgar las facultades, debe evaluar que la necesidad lo exija o la
conveniencia pública lo aconseje.
- El Congreso podrá,
en todo tiempo por iniciativa propia, modificar los decretos dictados por el
Gobierno en uso de facultades extraordinarias.
- Queda prohibido al
Congreso otorgar facultades al ejecutivo para que expida Códigos, leyes
estatutarias, orgánicas, cuadro o para que decrete impuestos.
Según el Procurador,
estos límites y prohibiciones hacen que el legislador recobre parte de sus
atribuciones para tratar aspectos importantes de la vida nacional, asumiendo la
rsponsabilidad política-social que le corresponde.
Para el Ministerio
Público, el artículo 32 de la ley 9 de 1991 que otorgó las facultades
extraordinarias, no se tacha de inconstitucional por vía de acción, no obstante
lo cual hay que afirmar que vió recortada su legitimidad, en cuanto a la
previsión del elemento temporal contemplado en el artículo 150-10 de la nueva
Carta y que el decreto 2406 de 1991, al no observar ese presupuesto, fué
expedido sin competencia. Por tanto, debe ser declarado inexequible, por
hallarse inmerso en una de las hipótesis esbozadas en el fallo de la Corte
Suprema de Justicia, Sala Plena, de Julio 25 de 1991, Magistrado Ponente, Dr.
Pedro Escobar Trujillo.
Luego de haber
establecido suficientemente las razones por las cuales considera inexequible el
decreto demandado, el Procurador  considera conveniente referirse también al
régimen constitucional del cambio internacional.
Es así como  analiza
las atribuciones constitucionales que tiene cada uno de las ramas del poder con
relación al cambio internacional; la historia del Banco emisor, y sus funciones
constitucionales actuales; las funciones de la Junta Directiva del Banco de la
República y de la extinta Junta Monetaria; la forma de integración de aquella;
el régimen legal de cada una de estas entidades y el de la función de
inspección y vigilancia sobre ellas; las disposiciones constitucionales
transitorias relacionadas con el nuevo esquema de la Banca Central; la historia
y naturaleza jurídica de la Oficina de Cambios, y, por último, las
modificaciones introducidas al régimen cambiario por la ley 09 de 1991,
respecto de la cual concluye:
" En
síntesis, la nueva ley marco de cambios internacionales, elimina obstáculos que
imponía el control de cambios al comercio exterior; establece un mercado
cambiario intermediado por los bancos y corporaciones financieras, responsables
de la compra y venta de divisas, del manejo documentario de los trámites de
comercio exterior; el precio de las divisas se fijará entre los intermediarios
y los clientes, lo cual no impide que el Banco de la República establezca la
tasa de cambio para el reintegro de los certificados de cambio; se amplían los
servicios financieros para promover la competencia y desarrollar servicios
hasta ahora no existentes en nuestro medio; implementa una amnistía cambiaria
al permitir la legalización de ahorros en el exterior realizados hasta el 1o de
septiembre de 1990."(
Fl. 83)
El análisis
precedente sobre el marco constitucional y legal del régimen de cambios,
presentado a título meramente ilustrativo por el señor Procurador, en nada
modifica o adiciona su concepto según el cual el Decreto 2406 de 1991 debe ser
declarado inconstitucional, porque se violó el límite temporal establecido en
la Constitución para el ejercicio de las facultades extraordinarias y, en
consecuencia, solicita a la Corte que así lo declare.
VII.  CONSIDERACIONES  DE LA CORTE
A. Competencia
Esta Corte es
competente para pronunciarse con carácter definitivo sobre los cargos
formulados puesto que el decreto respecto del cual se predican, a saber, el
número 2406 de 1991,  fué expedido con fundamento en las facultades
extraordinarias que el Congreso de la República confirió al presidente en
virtud de la ley 09 de 1991.
B. trAnsito Constitucional
1. En el presente
caso se otorgan unas facultades extraordinarias según las prescripciones de la
Constitución derogada y su ejercicio se realiza durante la vigencia de la nueva
Constitución por cuanto a la sazón no  había vencido el término para el cual
fueron concedidas. La nueva Carta reduce significativamente dicho término.
Los casos fallados
durante el tránsito constitucional -vale decir, a partir del 7 de Julio de
1991- tanto por la Corte Suprema de Justicia como por la Corte Constitucional
involucran fundamentalmente situaciones en las cuales ha sido preciso
determinar el parámetro normativo que habrá de servir para evaluar tanto el
aspecto formal como material de unas facultades extraordinarias otorgadas antes
de la vigencia de la Constitución de 1991 y ejercidas también con anterioridad
al 7 de julio del mencionado año.
Como se verá más
adelante, los fallos a este respecto han sido claros y uniformes en decidir que
los aspectos formales de las facultades (temporalidad, precisión, etc) deberán
fallarse a la luz de las normas vigentes en el momento en que se expidió la
disposición habilitante1 .
Por cuanto respecta
al contenido material de las facultades otorgadas, las Corporaciones
mencionadas han señalado que la dilucidación de su alcance y naturaleza deberá
hacerse de acuerdo con los parámetros establecidos en concreto por la
Constitución de 1991.2
Aunque los criterios
establecidos constituyen, como lo veremos, pautas generales para el tratamiento
de situaciones en que se hallan presentes hechos similares, la especificidad de
éstos -tal como ocurre en el presente negocio- exige obviamente una adecuada
revisión a partir no sólo de principios consagrados en el ordenamiento sino  de
sus desarrollos jurisprudenciales y doctrinarios.
Tal es lo que esta
Corte se propone hacer seguidamente, para lo cual será preciso partir y
desarrollar en la medida necesaria las siguientes premisas fundamentales, a
saber:
- La regla de la
aplicación inmediata de la Constitución.(2)
- La regla de la
subsistencia de la legislación preexistente (3)
-La aplicación y
alcance del artículo 9o de la ley 153 de 1887.(4)
2. Cuando se habla
de la aplicación inmediata de la Constitución de 1991 con el alcance de una
regla general, esta Corte quiere significar que ella se aplica a todos los
hechos que se produzcan después de su promulgación así como a todas las
consecuencias jurídicas de hechos anteriores a ella, siempre que en este último
caso tales consecuencias aparezcan después de su vigencia.
Tradicionalmente se
ha explicado la razón de ser de esta regla arguyendo que es la que mejor
corresponde a la voluntad del Constituyente comoquiera que se presume que la
norma nueva es mejor que la antigua.
De otra parte, la
necesidad de evitar dificultades insalvables en la práctica que puedan
traducirse en incertidumbre o caos hace que deban respetarse aquellos efectos
surtidos plenamente durante la vigencia de la norma anterior.
Tal como se
desprende del artículo 380, la aplicación inmediata de la Constitución de 1991
es consecuencia obligada de la derogación de la Constitución de 1886 con todas
sus reformas y la vigencia de la nueva Carta a partir del día de su
promulgación, prescripciones ambas expresamente establecidas por voluntad del
Constituyente.
No puede abrigarse
duda alguna que la Carta de 1991 se aplica en forma inmediata y hacia el futuro
tanto a aquellos hechos que ocurran durante su vigencia como a las situaciones
en tránsito de ejecución. No así, por el contrario, a aquellas situaciones
jurídicas que alguna doctrina prefiere denominar consolidadas y no simplemente
concretas, como lo propuso en su momento Bonnecase.
En consecuencia, no
cabe oponer derecho alguno frente a la Constitución vigente cuando quiera que
sea clara la voluntad   del Constituyente en el sentido de negarlo.
Así se satisfacen
las exigencias concretas del principio de seguridad y certidumbre en cuanto a
la vigencia y validez de la columna portante del ordenamiento jurídico. Ella se
convertirá en la fuente  suprema de su legitimación. Su presencia habrá de
manifestarse progresivamente en los demás niveles, en la medida en que sea
necesario establecer caso por caso y de manera concreta su eventual observancia
o desconocimiento de la Carta vigente. Esta es, por su naturaleza, una
operación posterior que implica siempre un juicio acerca del carácter
ejecutable o no de una norma frente a la Constitución.
3. Pero con respecto
a la legislación preexistente las exigencias del principio de seguridad
jurídica y certidumbre se satisfacen de una manera diversa. En efecto, la regla
dominante en este nuevo universo normativo reconoce que el tránsito
constitucional no conlleva necesariamente la derogación de todas las normas
expedidas durante la vigencia de la Constitución derogada. Por tanto, la
legislación preexistente conserva toda su vigencia en la medida en que la nueva
Constitución no establezca reglas diferentes.
Lo anterior es
también exigencia ineludible de la necesidad de evitar traumatismos que en
algunos casos bien podrían conducir al caos del ordenamiento o, cuando menos, a
una manifiesta incertidumbre acerca de la vigencia de sus normas.
Es por eso que la
Corte Suprema de Justicia ha negado que la vigencia de la Constitución de 1991
haya derogado en bloque el ordenamiento inferior preexistente y ha reconocido
el efecto retrospectivo de la nueva preceptiva constitucional en los siguientes
términos:
"La nueva
preceptiva constitucional lo que hace es cubrir retrospectivamente y de manera
automática, toda la legalidad antecedente, impregnandola con sus dictados
superiores, de suerte que, en cuanto haya visos de desarmonía entre una y otra,
la segunda queda modificada o debe desaparecer en todo o en parte según el
caso; sin que sea tampoco admisible científicamente la extrema tesís, divulgada
en algunos círculos de opinión, de acuerdo a la cual ese ordenamiento inferior
fué derogado en bloque por la Constitución de 1991 y es necesario construir por
completo otra sistemática jurídica a partir de aquella. Tal es el alcance que
debe darse al conocido principio de que la Constitución es ley reformatoria y
derogatoria de la legislación preexistente, acogido explícitamente entre
nosotros por el artículo 9o de la ley 153 de 1887, el cual, como para que no
queden dudas, añade: "Toda disposición legal anterior a la Constitución y
que sea claramente contraria a su letra o a su espiritú, se desechará
como insubsistente" (subraya la Corte). A la Corte Suprema, pues, le
incumbe decidir de mérito los asuntos que como juez constitucional se le han
encomendado."3
La doctrina, por su
parte, destaca que la subsistencia de la legislación preexistente sólo se
afecta cuando ella tiene una diferencia de carácter material y no simplemente
procedimental con la nueva Constitución y, por tanto,
"La
incompatibilidad entre la Constitución y la Ley es algo más que la simple
diferencia; para que se entienda que el texto legal ha desaparecido del
ordenamiento por inconstitucional, no basta con que el asunto se regule en la
Constitución en forma diferente, sino que la diferencia debe llegar al nivel de
la incompatibilidad, es decir, que sean proposiciones contradictorias las
contenidas en la Constitución y la ley. Pero para que la norma legal
desaparezca del ordenamiento, no necesariamente debe ser inconstitucional, ya
que como se verá más adelante, lo que opera en estos casos en realidad no es la
inaplicabilidad por inconstitucionalidad, ni la declaratoria de inexequibilidad
en juicio objetivo de constitucionalidad, sino, que procede la derogatoria de
la legislación preexistente, como claramente se ha advertido"4
4. Puesto que por
las razones aducidas, la regla general es la de la subsistencia de la
legislación preexistente, la diferencia entre la nueva Constitución y la ley
preexistente debe llegar al nivel de una incompatibilidad real, de una
contradicción manifiesta e insuperable entre los contenidos de las
proposiciones de la Carta con los de la ley preexistente. Por tanto, no basta
una simple diferencia.
Es esto lo que en
forma clara y contundente consagra el texto del artículo 9o de la ley 153 de
1887, norma que ha resistido airosa el transcurso del tiempo y que resuelve
problemas derivados de la vigencia de la Carta de 1991 sin contradecir su
espíritu sino, muy por el contrario,  de acuerdo con el mismo, tal como se
desprende de su texto:
"La
Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente.
Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente
contraria a su letra o a su espíritu, se desechará como
insubsistente."(Subraya la Corte).
Es claro que la
norma transcrita consagra también como principio general la subsistencia de la
legislación preexistente. Ésta sólo desaparece del universo del ordenamiento
cuando entre ella y la nueva Carta exista un grado de incompatibilidad tal que
se traduzca en una  abierta contradicción entre el contenido material o el espíritu
de ambas normas.
Todo lo anterior
supone un análisis de profundidad realizado por el juez competente quien será,
en últimas, el llamado a determinar la naturaleza y alcance de la
contradicción. No toda diferencia, se repite,  implica contradicción de la
voluntad del Constituyente.
C. Analisis de los cargos
El demandante estima
que se han infringido los artículos 2, 4, 6, 188, 189, númeral 16 y 380 de la
Carta de 1991, por las razones que a continuación se expresan.
1 .Incompetencia
del Presidente de la República
Por cuanto a juicio
del actor las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 32 de la ley
9 de 1991 lo fueron por el término de un año, contado a partir de la fecha de
su publicación (enero 17 de 1991) con el objeto de modificar la estructura y
funciones de la Oficina de Cambios del Banco de la República y al momento de
expedirse el decreto extraordinario 2406 de 1991 (Octubre 25 de 1991) tales
facultades habían sido derogadas por la nueva Constitución y había precluído el
término para su utilización.
Agrega que estando
aún vigentes las facultades extraordinarias de la ley 09 de 1991 y sin que el
gobierno las hubiese utilizado, entró en vigencia la nueva Constitución, la
cual derogó expresamente la anterior y limitó a 6 meses el plazo para su
ejercicio (Artículo 150, númeral 10) todo lo cual ha venido a crear una
evidente contradicción entre el artículo 32 de la ley 9a de 1991 y el numeral
10 del artículo 150 de la Constitución de 1991.
Trae a cuento luego
un aparte de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de fecha 25 de Julio
de 1991 para demostrar que si en el momento de entrar a regir la nueva Carta se
halla corriendo el término señalado por la ley de facultades y estas no pueden
ya concederse cesa la legitimidad de la ley y se afectan los decretos expedidos
con fundamento en ella, por cuanto se produce ipso jure recorte de la capacidad
normativa del Presidente.
a) Contrariamente a
cuanto afirma el actor, esta Corte observa, como ha tenido ya ocasión de
hacerlo en diversos pronunciamientos, que la vigencia de la Constitución de
1991 no implica la derogatoria en bloque de la legislación preexistente.
Por lo anterior, es
preciso dilucidar aquí qué ordenamiento constitucional ha de tenerse en cuenta
para determinar la validez de las facultades extraordinarias.
A este respecto,
tanto la Corte Suprema de Justicia como esta Corporación han tenido ya ocasión
de expresar que el análisis debe realizarse conforme al ordenamiento constitucional
vigente en el momento en que fueron conferidas las facultades, tal como se
desprende de los pronunciamientos expresos sobre la materia que a continuación
se transcriben:
"...
considera la Corporación que la valoración del ejercicio de una competencia,
esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad
con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con
los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir
éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su
ejercicio. Mal podrían enervarse los efectos de lo que en su momento estuvo
correctamente ejercido desde el punto de vista de la competencia, por el solo
hecho de que en un momento ulterior se produjere un cambio normativo, pues ello
equivaldría a asignarle efectos retroactivos al nuevo ordenamiento respecto de
actos con cuya emisión, dentro del término y con los demás requisitos exigidos
por el antiguo, ya se había consumado o agotado el ejercicio de la competencia
correspondiente"
"Téngase en
cuenta además, que la validez formal de la expedición de un acto, en la que
queda incluído el elemento de la competencia de su autor, depende, de acuerdo
con criterios de aceptación general en materia de aplicación de la norma
jurídica en el espacio y en el tiempo, de la ley vigente en el lugar o en el
momento de su celebración, plasmadas en los conocidos aforismos ´locus regit
actum´ y ´tempus regit actum´. En otras palabras, la nueva ley sobre competencia
y forma regirá " éx nunc" , no  "ex tunc".
" Así que en
este preciso punto está lejos de tener cabida el fenómeno de la retroactividad
de la nueva Constitución; al contrario, lo que sucede es que la de 1886
continúa proyectando efectos aún después de perder vigencia o aplicabilidad.
Para el caso, los efectos de la norma de facultades se objetivan en los
decretos de desarrollo, cuya supervivencia depende de aquella, entratándose de
competencias y rituación".
"Por otra
parte, de optarse por una solución diferente se causarían traumatismos de
incalculables consecuencias a la sociedad, al sumirla en la incertidumbre sobre
la vigencia de gran parte del ordenamiento jurídico por el que se venía
rigiendo. Piénsese por ejemplo, en lo que implicaría para el país la posible
desaparición, de un momento a otro, de casi todos los códigos, expedidos -como
han sido- en desarrollo de facultades exttraordinarias que hoy, según el
artículo 150-10 de la Constitución que hace poco entró en vigor, no pueden
emplearse para semejante propósito; o la del sistema tributario nacional,
condensado en el Estatuto Tributario (Decreto 624 de 1989) que igualmente es
fruto de esta clase de facultades, no utilizables tampoco a partir de la
Constitución de 1991, para decretar impuestos en virtud del mismo precepto
superior citado"5
La Corte Suprema
reiteró  esta doctrina en los siguientes términos:
" A este
respecto la Corte ha señalado que cuando se trate de una ley de facultades
extraordinarias expedidas al amparo de la Constitución anterior y según sus
requisitos y formalidades, el decreto dictado al amparo de la Constitución
derogada y que las desarrollaba debe ajustarse a sus prescripciones, que como
se ha señalado más arriba, estuvieron consagradas en el númeral 12 del artículo
76 de la Carta de 1886. Es una solución lógica y coherente, ya que carecería de
fundamento exigir el cumplimiento de contenidos normativos que no existían al momento
de expedirse la ley de facultades extraordinarias y el decreto con fuerza de
ley que las desarrolló. Hay que señalar también que si bajo la vigencia de la
Carta de 1991, estuviera corriendo todavía un término que otorgara facultades
extraordinarias al Presidente sobre una materia prohibida por el nuevo
ordenamiento jurídico, esas facultades no podrían ser ejercidas porque serían
contrarias a la Constitución, y tal vicio se extendería obviamente al decreto
que las desarrollara."6
La Corte
Constitucional, por su parte,  ha expresado claramente que:
" En lo que
respecta a la determinación sobre si fueron atendidas o desconocidas las
formalidades a las que estaba sujeta la expedición de las normas en
controversia, mal podría efectuarse la comparación con los requerimientos que
establezca el nuevo régimen constitucional ya que éste únicamente gobierna las
situaciones que tengan lugar después de iniciada su vigencia y, por ende, la
constitucionalidad por este aspecto formal tiene que ser resuelta tomando como
referencia el ordenamiento que regía cuando nacieron los preceptos en estudio."
" El tema
específico de la acusación formulada en la demanda que se resuelve, esto es, el
potencial abuso de las facultades otorgadas, no puede abordarse sino mediante
la verificación de las normas que delimitaban la tarea del gobierno en el
momento en que hizo uso de la habilitación legislativa."7
El anterior
pronunciamiento se reiteró  en otro de la misma fecha en términos no menos
claros, a saber:
"Ahora bien,
cabe preguntarse cuál es el regímen constitucional que debe servir de
referencia para revisar la constitucionalidad de que trata el presente
expediente. La norma acusada, fue expedida bajo la vigencia de la Constitución
anterior, en desarrollo igualmente de una ley normada por los preceptos de ese
orden superior. Una primera respuesta se impone al interrogante planteado: las
revisiones de exequibilidad que adelante la Corporación deben realizarse a
partir de la Constitución vigente, por cuanto el control de constitucionalidad
que tiene a su cargo, resultaría inocuo para los fines institucionales que le
son propios, que no son otros que el aseguramiento de la conformidad del orden
político-jurídico con la Carta fundamental. Ninguna funcionalidad institucional
justifica una labor de la Corte Constitucional que se orientara a retrover la
constitucionalidad de un precepto frente a una Constitución inexistente. Sin
perjuicio de lo anterior, se han previsto por la dogmática jurídica, en su
capítulo sobre la ´vigencia de las leyes en el tiempo´, reglas que determinan
efectos cuya validez se consolidó conforme al orden precedente. entre estas
reglas, se encuentran las relacionadas con las condiciones procedimentales de
existencia de las leyes, de manera que las normas sobre trámite en la
elaboración de la ley, habiéndose cumplido, le garantizan a ésta, su validez,
hacia el futuro, aún cuando sobrevengan cambios a dichos trámites. Así, la
acusación de inconstitucionalidad de una norma, con base en violaciones
procedimentales, tal el presente caso, habilita hacia el futuro las reglas
superiores que autorizaban la expedición de decretos extraordinarios, para con
base en ellos adelantar un juicio de constitucionalidad (Ver sobre el particular
sentencias Nos. 85, 87 y 116 de 1991; 01 y 03 de 1992, de la Honorable Corte
Suprema de Justicia)"8
En consecuencia, no
le asiste razón al actor cuando afirma que con la entrada en vigor de la
Constitución de 1991 se derogó por necesidad el numeral 1 del artículo 32 de la
ley 9a de 1991 -norma habilitante de la función legislativa extraordinaria-
cuyo texto es el siguiente:
"De
conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política,
revístese de facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el
término de un año contado a partir de la publicación de la presente Ley, para
los siguientes efectos:
1. Modificar
la estructura y funciones de la Superintendencia de Control de Cambios,
organismo en el cual se podrá establecer un sistema especial de carrera
administrativa y fuentes específicas de recursos; que podrán consistir en un
porcentaje del valor de las multas impuestas en ejercicio de sus funciones de
control; la estructura y funciones de la Oficina de Cambios del Banco de la
República y las de los demás organismos y dependencias vinculados
directamente con la regulación, el control y la aplicación del régimen de
cambios internacionales a fin de adecuar la estructura y funciones de la
Administración Nacional a las disposiciones de la presente Ley. Para estos
efectos podrán suprimirse o fusionarse organismos y dependencias y suprimir
funciones o asignarlas en otros organismos de la Rama ejecutiva del poder
público." (Subraya la Corte).
Una simple
confrontación entre los textos del numeral 12 del artículo 76 de la
Constitución de 1886 y el numeral 10 del artículo 150 de la Carta vigente basta
para concluír que no existe entre ambas  contradicción insuperable sino todo lo
contrario, identidad sustancial, a saber:
"Revestir,
pro témpore, al presidente de la república de precisas facultades
extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo
aconsejen (Constitución política de 1886, artículo 76, numeral 12)"
"Revestir
hasta por 6 meses, al presidente de la república de precisas facultades
extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo
exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser
solicitadas expresamente por el gobierno y su aprobación requerirá la mayoría
absoluta de una y otra cámara.
"El congreso
podrá en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos-leyes
dictados por el gobierno en uso de facultades extraordinarias.
"Estas
facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias,
orgánicas, ni las previstas en el numeral 19 del presente artículo, ni para
decretar impuestos.
(Constitución Política de 1991, artículo 150, numeral 10)"
Es claro que el
núcleo esencial de la función propia del Congreso en materia de facultades
permanece idéntico, vale decir, la posibilidad de convertir al Presidente de la
República en legislador extraordinario en aquellas materias que, como la
determinación de la estructura de la administración nacional y la creación,
supresión o fusión de organismos administrativos son de competencia ordinaria
del Congreso (CN Art. 150, numeral 7).
Esta Corporación ha
tenido ya oportunidad de señalar las diferencias mas significativas entre los
regímenes de facultades extraordinarias de las Cartas de 1886 y 1991 en
términos inequívocos que es pertinente recordar a fin de reunir los elementos
necesarios para despachar el cargo formulado por el demandante:
"El
Constituyente de 1991, introdujo modificaciones al procedimiento legislativo de
las facultades extraordinarias que, de manera general, muestran una restricción
de sus alcances. En efecto, a pesar de que se conservan los dos elementos
básicos de la temporalidad y la precisión de la materia, estos tienen un diseño
legal distinto. La extensión en el tiempo de las facultades extraordinarias
tiene en adelante, una duración máxima de seis (6) meses. La precisión de la
materia se conserva como un elemento de obligatorio cumplimiento tanto por el
Congreso, como por el Presidente, surgiendo en el nuevo texto constitucional
(artículo 150 numeral 10), una restricción a los temas que pueden ser objeto de
las facultades, las cuales no podrán conferirse para expedir códigos, leyes
estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 (sic) del presente
artículo, ni para decretar impuestos. La oportunidad para acudir al
procedimiento legislativo comentado, se mantiene en el nuevo texto fundamental,
según idéntica formula que el anterior, para cuando la necesidad lo exija o la
conveniencia pública lo aconseje.
"Restricciones
adicionales se introducen en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución
Política cuando indica que sobre las leyes de facultades tiene iniciativa
legislativa exclusiva el gobierno y se dispone que su aprobación requerirá la
mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara."9
A la luz de todo lo
anterior, la limitación en el término de las facultades no implica
necesariamente la derogación del numeral 1 del artículo 32 de la ley 9 de 1991,
por cuanto no existe contradicción insuperable con el contenido material de la
nueva normativa constitucional.
En consecuencia, el
Presidente de la República tenía competencia para expedir el decreto
extraordinario 2406 de 1991. Por tanto,  esta Corporación no puede aceptar el
cargo formulado por el actor.
b) Clarificado lo
anterior, es procedente ahora considerar si el artículo 32 de la ley 9 de 1991
se ciñó o no a las regulaciones que consagraba la Constitución de 1886 en el
numeral 12 del artículo 76.
Revisado el texto de
la norma se concluye que el requisito de limitación temporal lo satisfizo
plenamente el artículo 32 cuando dispuso que las facultades se conceden por el
término de un año, contado a partir de la publicación de la ley.
En cuanto al
requisito de la precisión de las facultades, éste aparece de bulto presente
cuando se repara que la función legislativa extraordinaria de que se reviste al
Presidente de la República se concreta y explicita, entre otras, en la
modificación, supresión y fusión de la Oficina de Cambios del Banco de la
República.
En el momento de
considerar el cargo concerniente al exceso en el ejercicio de las facultades
extraordinarias que también formula el actor, esta Corporación tendrá
oportunidad de determinar si el decreto 2406 del 91 se ciñó o no a la ley de
facultades extraordinarias.
Por ahora, es
pertinente reiterar que el Presidente de la República tenía competencia para
expedir la norma acusada en el momento en que ella apareció en el ordenamiento
jurídico, vale decir, el 25 de octubre de 1991, por cuanto las facultades
extraordinarias conferidas por el artículo 32 de la ley 09 de 1991 no fueron
derogadas por el texto constitucional promulgado el 7 de julio de 1991, por las
razones que esta Corporación ha tenido a bien señalar en el acápite destinado a
los efectos concretos del tránsito constitucional.
En efecto, como
parte de la legislación preexistente en el momento en que entró en vigor la
Constitución de 1991, dicho artículo no contradice abiertamente el texto ni el
espíritu de ninguna de las nuevas disposiciones constitucionales y su contenido
material se ciñe a ellas, todo lo cual determina su supervivencia.
Ocurrió tan sólo que
al expedirse el decreto demandado no se había agotado el término para el
ejercicio de las facultades extraordinarias, pues se ejercieron dentro del
término de 6 meses  contados a partir de la vigencia de la nueva Constitución.
En estas circunstancias es claro que la norma habilitante no fué
inconstitucional en su origen ni se vió afectada por inconstitucionalidad
sobreviniente alguna o contradijo la Constitución de 1991. En consecuencia, no
se produjo su derogatoria. Por tanto, las facultades que ella concedió
conservaron su vigencia durante el término faltante, el cual se ciñe
estrictamente a los dictados de la Carta de 1991.
c) Ahora bien, es
preciso también dilucidar si la ley habilitante fué, como lo afirma el actor,
derogada por la nueva Constitución Política.
A este respecto, ha
dicho la Corte Suprema de Justicia en pronunciamiento que ha sido acogido por
esta Corporación:
"Distinto
sería el caso si la acusación de inconstitucionalidad contra el Decreto
versara, no sobre si hubo o no extralimitación en el ejercicio de las
facultades, es decir, sobre un problema de nuda competencia, sino sobre el
contenido de aquel; pues es indudable que en ese evento si prevalecerán sin más
los nuevos tipos constitucionales y que a ellos tendrá que amoldarse
inexorablemente toda la legislación anterior, en vista del efecto retrospectivo
inmediato de los primeros. Es aquí justamente cuando pueden presentarse las
hipótesis jurídicas de derogatoria o reforma por la norma superior
(inconstitucionalidad sobreviniente) o de purga de inconstitucionalidad,
mencionadas al comienzo de este acápite."
"También
variaría la situación en el caso de que al entrar a regir la flamante
Constitución Política estuviera todavía corriendo el término señalado en la ley
de facultades. Es claro que si éstas ya no pueden concederse, cesa en su
legitimidad la ley; por ende los decretos que en lo sucesivo se dictaren
invocando las autorizaciones vedadas también se verían afectados, porque al fin
y al cabo la capacidad normativa del Presidente, que no se había agotado,
quedaría ipso jure recortada"10
En el mismo orden de
ideas, la Corte Constitucional se ha expresado en los siguientes términos:
"Como
cuestión de fondo se pide a la Corte que examine si la ley parcialmente acusada
en su constitucionalidad, se ajustó en                                   su
momento a las previsiones de la Carta de 1886 y si resulta ahora contraria o
ajustada a lo dispuesto por la Carta de 1991; es, en consecuencia, un examen
que se asume en dos frentes y que lógicamente debe adelantarse ante el fenómeno
del tránsito de la normatividad constitucional.
" Esta
Corporación, como se vera más adelante, se ocupa de esta labor teniendo en
cuenta todos los elementos que forman el fenómeno en mención, como son, en
general, la derogatoria expresa o tácita de la ley, la inconstitucionalidad
sobrevenida y la convalidación constitucional; también se hace este juicio con base
en la distinción entre las reglas sobre los procedimientos para la elaboración
de la ley, los demás requisitos especiales de orígen constitucional y el
contenido material de la misma.
" Con
fundamento en lo anterior, y en relación con el caso que se plantea a la Corte
en esta oportunidad, se tiene que la disposición jurídica que se acusa debe ser
examinada bajo varios aspectos, así:
"1) En lo
que respecta a la validez formal o al procedimiento que se debió seguir para la
expedición de la ley, este hace referencia al cumplimiento de las condiciones
generales de rango constitucional, y también, en ciertos casos señalados
expresamente por la Carta, a las reglamentarias igualmente generales previstas
con el fín de regular el debido trámite de los proyectos de ley. Es este un
elemento que comprende la competencia del órgano autor del acto jurídico y en
principio está sometido, en el espacio y en el tiempo, a la ley vigente en el
lugar o en el momento de su producción; se expresa doctrinariamente en el aforismo
´locus regit actum´y ´tempus regit actum´. Supone que la regulación
constitucional sobre el tema del procedimiento a seguir para la elaboración de
la ley, no se aplica retroactivamente salvo mención expresa de la Carta.
"2) Además,
cabe examinar si en el acto acusado se cumplió con los restantes requisitos
formales especialmente previstos por el artículo 76 numeral 12 de la
Constitucion de 1886, para las leyes de facultades extraordinarias, como son el
de la precisión y la temporalidad, que ahora aparecen al lado de otras
exigencias nuevas, en el artículo 150 numeral 10 de la Carta de 1991.
" El último
de los mencionados requisitos formales, especialmente previstos en la Carta de
1886 para efectos de regular la expedición de las leyes de facultades extraordinarias,
es decir, el de su limitación temporal, se cumplió cabalmente...
"3) Cabe
determinar si en efecto, como lo sostiene el actor, la disposición acusada de
la ley 60 de 1990 resulta inconstitucional frente al texto de la nueva Carta de
1991, no obstante que su cometido inicial haya sido cumplido al expedirse el
Decreto Ley que desarrolla las facultades extraordinarias. Al respecto cabe
tener en cuenta que dicha ley es el fundamento de validez formal y material más
directo del decreto citado y, por tanto, aunque haya cumplido su finalidad no
ha desaparecido del ordenamiento jurídico. Ahora bien, cabe precisar con fines
ilustrativos que en esta oportunidad también se examina la disposición acusada
por los restantes aspectos de su inconstitucionalidad para determinar si
existió alguna violación a la Carta de 1886 que hubiese podido generar algún
vicio de inconstitucionalidad substancial."[1]
En abstracto, bien
podría afirmarse que cuando el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución
de 1991 establece un límite temporal de hasta seis meses para revestir al
Presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir normas
con fuerza de ley, dicho límite recorta ipso iure las facultades a que
alude el artículo 32, en virtud de la aplicación inmediata de la Constitución
de 1991.
Con todo, cuando se
considera la situación concreta del ejercicio de las facultades otorgadas, está
fuera de toda duda que la expedición del decreto 2406 del 25 de Octubre de 1991
se hizo en un término que -contado a partir de la fecha de la promulgación de
la Constitución de 1991-, se ajusta materialmente a sus prescripciones. Por
tanto, no cabe hablar  aquí de una indebida actividad de la norma habilitante
-el numeral 1 del artículo 32 de la ley 9 de 1991-. No. Porque ya se vió que en
materia de legislación preexistente la regla general es la supervivencia de la
misma.
Ocurre, pues, todo
lo contrario de lo que acontece con la norma constitucional, la cual es, como
vimos, de aplicación inmediata.
En estas
condiciones, la contradicción aparente entre el numeral 1 del artículo 32 de la
ley 09 de 1991 y el numeral 10 del artículo 150 de la Carta vigente desaparece,
por cuanto la aplicación de la primera de las normas termina en la práctica por
satisfacer el efecto deseado por la segunda. Vale decir, en níngun caso revestir
al presidente de precisas facultades extraordinarias, por un término superior
de 6 meses, contado a partir de su ejercicio efectivo.
En el presente caso,
dentro del término atrás mencionado, tuvo lugar la expedición de la norma
acusada (25 de Octubre de 1991). Por tanto, cuando el Presidente la expidió, lo
hizo bajo la vigencia de la norma habilitante comoquiera que ella no fué
derogada por la aplicación inmediata de la Carta de 1991.
El hecho de que el
estatuto supremo haya establecido un nuevo límite temporal para su ejercicio no
constituye per se causal de derogatoria si, de otra parte, su aplicación
se ciñe y consulta el espíritu de las nuevas disposiciones. No está demás
reiterar que lo que el Constituyente ha querido es que por ningún motivo el ejercicio
efectivo de las facultades extraordinarias se prolongue mas allá de 6 meses.
Puesto que en el presente caso dicho ejercicio efectivo de las facultades tuvo
lugar 3 meses y 19 días -que es el término transcurrido entre la fecha de
promulgación de la Carta (7 de Julio de 1991) y aquella en que se expidió la
norma acusada (25 de Octubre de 1991)- es claro que ésta y la norma habilitante
fueron expedidas cuando el Presidente gozaba de plena competencia para ello.
En consecuencia,
este cargo no está llamado a prosperar.
2. Ausencia de
ley para modificar la estructura de algunos organismos  administrativos
Considera también el
actor que el decreto 2406 del 25 de octubre de 1991 fué expedido con base en
una ley que hoy no reune las condiciones exigidas por el numeral 16 del
articulo 189 de la Constitución vigente y, por tanto, en su opinión, se ha
configurado una típica inconstitucionalidad sobreviniente de la norma
habilitante, vale decir, el numeral 1 del artículo 32 de la ley 9 de 1991.
Es bien sabido que
-en el marco del tránsito constitucional-, el fenómeno de la
inconstitucionalidad sobreviniente ocurre siempre que una disposición que era
originalmente constitucional se torna inconstitucional, en virtud de que
contradice abierta y materialmente normas del nuevo estatuto fundamental en
forma tal que dicho precepto resulte inejecutable.
Por su propia
naturaleza, es claro que tal fenómeno solo puede predicarse de normas vigentes
en el momento que entra a regir el nuevo estatuto.
Por cuanto respecta
a los efectos propios de la inconstitucionalidad sobreviniente, ella se asimila
en buena medida a la derogatoria con los alcances establecidos al comentar en
este mismo fallo el artículo 9 de la ley 153 de 1887. No podría, en consecuencia,
emitirse un fallo de mérito por ausencia de objeto. Por eso es pertinente
indagar si la inconstitucionalidad sobreviniente ha afectado tanto la norma
habilitante como la norma acusada.
No debe olvidarse
aquí que cuando se expidió la norma habilitante no se hallaba vigente el
numeral 16 del artículo 189 de la Constitución. Como sí lo estaba cuando se
promulgó el decreto 2406 del 25 de octubre de 1991.
Como se desprende de
su texto,  este decreto fué expedido en ejercicio de las facultades conferidas
por el artículo 32 de la ley 9 de 1991 y no del numeral 16 del artículo 189 de
la Constitución vigente. Al proceder así, el Presidente utilizó las
atribuciones que el artículo 76 ordinal 9 de la Constitución derogada defería
al legislador y que son las mismas que hoy consagra el numeral 7 del artículo
150, las cuales, obviamente, bien puede ejercerlas cuando sea investido de
facultades extraordinarias.
Precisamente esto
fue lo que aconteció en el caso subexámine. En otras palabras, el Congreso
habilitó al Gobierno para suprimir o fusionar entidades u organismos
administrativos nacionales conforme a lo previsto en el numeral 9 del artículo
76 de la Constitución derogada, facultad esta que hoy reproduce el numeral 7
del artículo 150. Por tanto, la habilitación se hizo prescindiendo del numeral
16 del artículo 189 vigente.
En virtud de todo lo
anterior, la competencia que ejerció el ejecutivo  se halla plenamente ajustada
a los preceptos constitucionales comoquiera que ella constituye desarrollo de
atribuciones que en el momento de expedir una norma habilitante se consagraban
en el artículo 76 ordinal 9 de la Constitución de 1886 y que hoy se prolongan
en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución vigente.
3. Exceso en el
ejercicio de las facultades extraordinarias.
El actor considera
que con la expedición del decreto 2406 de 1991, se vulneraron los artículos 4,
188 y 189 numeral 19, comoquiera que el artículo 32 de la ley 9 de 1991 solo le
otorgó facultades al Presidente de la República para "MODIFICAR"
la estructura y las funciones de la Oficina de Cambios del Banco de la
República y dentro de ese contexto le confirió el poder adicional de fusionar o
suprimir dependencias de dicha Oficina, pero en ningún caso la atribución de
suprimirla totalmente.
Al respecto, observa
esta Corporación que el artículo 32 de la ley 9 de 1991 confirió al Presidente
facultades tanto para modificar la estructura y funciones de la
Superintendencia de Control de Cambios, de la Oficina de Cambios del Banco
de la República y los demás organismos y dependencias vinculados
directamente con la regulación, el control y la aplicación del régimen de
cambios internacionales a fin de adecuar la estructura y funciones de la
administración nacional a los preceptos de la ley 09. Simultáneamente,
lo habilitó también para suprimir o fusionar tales organismos y dependencias.
(Subraya la Corte).
Todo lo anterior se
desprende del texto del numeral 1 del artículo 32 de la ley 9 de 1991, que ya
se ha reproducido en este fallo.
No se remite a duda,
pues, que el Ejecutivo estaba plenamente facultado para suprimir la Oficina de
Cambios del Banco de la República. En consecuencia, no se excedió en el uso de
las facultades que le fueron conferidas.
De otra parte,
puesto que el coadyuvante pone de presente en su alegato que las facultades
extraordinarias se otorgaron exclusivamente para suprimir organismos de la rama
ejecutiva, -naturaleza esta que en su opinión no tiene la Oficina de Cambios,-
la Corte estima necesario hacer una breve consideración al respecto.
El cargo mencionado
carece de todo asidero cuando se repara en el alcance de las facultades
otorgadas por el artículo 32 de la ley de 1991. Esta norma habilitó al
Presidente para suprimir organismos administrativos en general, como también
hacer otro tanto específicamente con la Oficina de Cambios del Banco de la
República, sin que en este caso fuera relevante su vinculación o no a la rama
ejecutiva del poder público. Así se desprende de la lectura cuidadosa de la
norma habilitante.
En efecto, dicha
norma toma en consideración la calidad de organismos vinculados a la rama
ejecutiva solo para efectos de "suprimir funciones o asignarlas" a
ellos y, en ningún caso, para efectos de la supresión de los mismos.
Es claro, entonces,
que las facultades otorgadas al Presidente, por cuanto respecta a la Oficina de
Cambios, no se hallaban condicionadas a su pertenencia a la rama ejecutiva.
VII. DECISION
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: Por las consideraciones formuladas en la
parte motiva de esta providencia, declarar EXEQUIBLE en todas sus partes
el decreto 2406 del 25 de octubre de 1991 "por el cual se suprime la
Oficina de Cambios del Banco de la República", en los aspectos formales
relacionados  con el ejercicio de las facultades extraordinarias.
Cópiese, publíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA BARON
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sentencias 85, 87, 93, 100, 107 y
119 de 1991. También Corte Constitucional, Sentencias C-005, C-221, C-416,
C-417,C434, C-435, C-465.
2 Ibidem.
3 Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia 85.
Magistrado Ponente: Dr. Pedro Escobar Trujillo.
4 Cfr. Atehortúa Ríos, Carlos Alberto. Uribe Correa, Sergio. El
Tránsito de Legislación.  en: "12 Ensayos sobre la Nueva
Constitucion". Señal Editora, Medellín 1991. pp 111, 112.
5 Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 25 de Julio de
1991. M.P. Dr. Pedro Escobar Trujillo.
6 Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sentencia No 107 del 12 de
septiembre de 1991. M.P. Dr. Fabio Morón Diaz.
7 Cfr. Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No C-416 del 18
de Junio de 1992.M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
8 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-417 del 18 de junio
de 1992.M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
9  Ibidem.
10 Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 25 de julio de 1991
M.P. Pedro Escobar Trujillo.
[1]Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-434 del 25 de junio
de 1992 M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.