C-083-93
Sentencia No
Sentencia
C-083/93
CONTRIBUCION
FISCAL/RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA/CONMOCION INTERIOR
En los tiempos de
"no paz", como los del estado de conmoción interior, de acuerdo con
la Carta Política de 1991, se pueden decretar contribuciones. Si bien es clara
la  prohibición  de rentas específicas recogida de la ley por el Constituyente
de 1991, por razones que consultaban un mayor grado de flexibilidad de las
finanzas públicas, con lo que se denominó "la unidad de caja", este
precepto debe entenderse como regulador de la tributación ordinaria, sólo a
cargo de las corporaciones públicas, pero no, de la tributación autorizada por
la Constitución Política, a cargo del ejecutivo, en ejercicio de las facultades
excepcionales de conmoción interior, como se ha visto, por cuanto, los decretos
legislativos que en esta oportunidad se expidan, deben por  mandato de la
propia Carta, referirse específicamente a los motivos que dieron lugar a la
declaratoria del Estado de Excepción.
REF.  Expediente
No. RE-026
Revisión
constitucional del Decreto Legislativo No. 2009 del 14 de diciembre de 1992
"Por el cual se crea una contribución".
Magistrado Ponente:
FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C.;  Febrero veintiseis (26) de mil novecientos noventa y tres (1993)
I.  ANTECEDENTES
En cumplimiento de
lo ordenado en el artículo 214 numeral 6o. de la Carta Fundamental, el Gobierno
Nacional, por intermedio del señor Secretario General de la Presidencia de la
República, mediante oficio remisorio de 15 de diciembre de 1992, envió a esta
Corporación copia auténtica del Decreto 2009 de 1992, para  que decida
definitivamente sobre su constitucionalidad.
La Corporación abocó
la revisión, fijó en lista el asunto para permitir la intervención ciudadana,
corrió traslado del expediente al señor Procurador General de la Nación, y
dispuso las comunicaciones ordenadas por la Constitución y la ley; cumplido lo
anterior, procede a decidir.
II.  TEXTO DEL DECRETO
El siguiente es el
texto del decreto que se revisa:
DECRETO NUMERO 2009
DE 14 DE DICIEMBRE DE 1992.
Por el cual se crea una contribución
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las
facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política, en
desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 1793 de 1992, y
C O N S I D E R A N D O :
Que por el Decreto
No. 1793 del 8 de noviembre de 1992 se declaró el estado de conmoción interior:
Que es indispensable
dotar a las fuerzas armadas de fuentes de financiación que les permita afrontar
de manera exitosa la ofensiva subversiva y terrorista:
Que es necesario
establecer mecanismos que permitan a las entidades públicas del orden
departamental y municipal contribuir a la financiación y dotación de las
fuerzas armadas;
Que de conformidad
con el artículo 22 de la Constitución Política la paz es un derecho y un  deber
de obligatorio cumplimiento.
D E C R E T A :
ARTICULO 1o. Todas las personas naturales o jurídicas
que, a partir de la vigencia del presente decreto, suscriban contratos de obra
pública para  la construcción y mantenimiento de vías con entidades de derecho
público, o celebren contratos de adición al valor de los existentes, deberán
pagar a favor de los entes territoriales  respectivos, de acuerdo con el nivel
al cual pertenezca la entidad pública contratante, una contribución equivalente
al cinco por ciento (5%) del valor total del correspondiente contrato o de la
respectiva adición.
ARTICULO 2o. El valor de la mencionada contribución
deberá ser consignada en la entidad financiera que las entidades territoriales
señalen y en la cuenta que para este efecto se determine, dentro del mes calendario
siguiente a la suscripción del respectivo contrato.
Copia del respectivo
recibo de consignación deberá ser remitida por el contratista a la entidad
pública contratante dentro de los cinco (5) días calendario siguientes al pago,
lo cual será condición previa para cualquier desembolso, sin perjuicio de los
demás requisitos señalados en las normas sobre la materia.
ARTICULO 3o. Las entidades de derecho público que
suscriban los contratos a que se refiere el artículo 1o. del presente Decreto,
deberán remitir, dentro de los quince (15) primeros días calendario de cada
mes, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público Unidad Administrativa de
Impuestos Nacionales y a la respectiva Secretaría de Hacienda de la entidad
territorial  a la cual pertenezcan, una relación, donde consten los contratos
suscritos en el mes inmediatamente anterior, su monto, el valor de la
contribución, el nombre del contratista y el número del recibo de consignación
en bancos.
Las dependencias
respectivas contarán con la facultad para la fiscalización, determinación y
cobro de las contribuciones.
ARTICULO 4o. Los recursos que recaude la Nación por
concepto de lo dispuesto en el presente Decreto deberán destinarse a dotación,
material de guerra, reconstrucción de cuarteles y otras instalaciones, compra
de equipos de comunicaciones, montaje y operación de redes de inteligencia,
pago de recompensas a las personas que colaboren con la justicia y seguridad de
las mismas, servicios personales, dotación y raciones para nuevos agentes y
soldados o en la realización de gastos destinados a generar un ambiente que
propicie la seguridad ciudadana, el bienestar social,  la convivencia pacífica,
el desarrollo comunitario y, en general, todos aquellos gastos que permitan
hacer presencia real del Estado siempre y cuando estén encaminados a conjurar
la crisis o a prevenir la extensión de la misma.
Los recursos que
recauden las entidades territoriales se destinarán a los mismos fines previstos
en el inciso anterior, salvo aquellos gastos que de acuerdo con la Constitución
son  de competencia exclusiva de la Nación.
ARTICULO 5o. El presente decreto rige a partir de la
fecha de su promulgación, suspende las disposiciones que le sean contrarias y
su vigencia se extenderá por el tiempo de la conmoción interior, sin  perjuicio
de que el Gobierno Nacional la prorrogue según lo  previsto en el inciso 3o.,
del artículo 213 de la Constitución Política.
PUBLIQUESE Y CUMPLASE
Dado en Santa Fe de
Bogotá.D.C., a 14 de diciembre de 1992.
(siguen firmas).
III.   INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA
La doctora NOHORA
INES MATIZ SANTOS, obrando en calidad de apoderada del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, expone, para justificar la constitucionalidad del decreto, las
razones siguientes:
-   Que el decreto
cumple con los requisitos de forma exigidos por la Carta en cuanto a firmas,
oportunidad y conexidad.
-  Que la
contribución responde a la necesidad de "intensificar las acciones de la
Fuerza Pública para responder de manera oportuna, proporcionada y adecuada a la
estrategia de los grupos guerrilleros" en las distintas regiones del país.
-  Que el Estado de
conmoción  interior es un estado de "no paz", y por lo tanto no le es
aplicable el artículo 338 de la C.N., "de allí que el Gobierno Nacional,
pueda bajo  este  estado de excepción crear contribuciones".
-  Que no se viola
el artículo 359 de la Carta, "pues la contribución creada por este
Decreto, según el artículo 4o. del mismo, tiene un fin de inversión
social".
-  Que "las
obras necesarias para la construcción-conservación y mantenimiento de la red
vial nacional han sido paralizadas en algunos casos y en otras obstaculizadas
por los violentos impidiendo con ello": a)  La ejecución de los contratos
y b) El desarrollo económico del país.   Que es obvio que los mayores costos
sobrevinientes, no pueden ser imputados al particular y deben ser asumidos por
el Estado.  Anexa documentos del Ministerio de obras públicas para probar los
hechos anteriores.
-  Que el artículo
2o. del decreto indica que la contribución se consignará en la entidad
financiera que los entes territoriales señalen, con lo cual  se ajusta a lo
dispuesto en el artículo 287-3 de la C.N..
IV.  INTERVENCION CIUDADANA
Durante el término
de fijación en lista se presentaron escritos de impugnación, por los
ciudadanos:
a)   PEDRO PABLO
CAMARGO, quien expone consideraciones según las cuales el decreto sería
violatorio de los artículos 213, 215 y 338 de la Constitución Política.
-   Que el
"art. 213 de la Ley suprema no autoriza  al Gobierno, en el Estado de
conmoción interior,  para crear contribuciones.  Sólo puede, a través de
decretos legislativos "suspender las leyes incompatibles con el estado de
conmoción interior".
-  Que el artículo
215 de la C.N. es la única excepción a lo dispuesto en el artículo 338 ibídem.
"Esta excepción lo único que hace es confirmar la regla de que en el
estado de conmoción interior no pueden ser creados impuestos, por ser una
atribución exclusiva del Congreso, las asambleas departamentales y los concejos
distritales y municipales".
-  Que no hay
conexión entre "el impuesto" y la "situación de conmoción
interior".
b)  MAURICIO ARANGO
RESTREPO, en cuyo escrito  considera violados los siguientes artículos  de la
Carta:
-   El artículo
338, según el cual únicamente "en tiempo de guerra podrán imponerse
contribuciones por organismos distintos a los allí nombrados".  La
Constitución sólo habla de guerra cuando se refiere a la guerra exterior (art.
212 C.N.).  Luego  el Gobierno sólo puede decretar impuestos o contribuciones
fiscales o parafiscales en dos casos: "a)  En estado de guerra exterior y
b) en los estados de emergencia económica por autorización expresa del artículo
215 de la Constitución".
-   Que de lo
expuesto "se desprende la violación manifiesta del artículo 213 de la
Carta que no autoriza en parte alguna la imposición de gravámenes en la
situación de conmoción  interior que regula".  "El artículo 150
numeral 10 prohibe al Congreso dar facultades al gobierno para decretar
impuestos.  Todo lo anterior está significando que el propósito del
constituyente de 1991 fue el de proscribir la creación o establecimiento de
impuestos por el Gobierno cuando no exista expresa facultad".
-   Que se viola el
artículo 345 de la Constitución Política, ya que "el impuesto establecido
por el Decreto 2009 no figura ni podría figurar en el presupuesto de rentas de
1993, pues en la fecha en que fue expedido ya había quedado aprobado el
presupuesto para dicho año.  No cabría alegar que el Gobierno podría abrir
créditos suplementales  extraordinarios, ya que esta facultad que consagraba el
artículo 212 de la anterior codificación constitucional fue eliminada en la
nueva Carta".
"La percepción
de los impuestos sólo puede tener lugar después de que éstos se incluyan en el
presupuesto de rentas, conforme lo dispone el artículo 345 de la Carta".
-  Que la
normatividad examinada en el artículo 363 de la C.N. "que somete el
sistema tributario de Colombia a los principios de equidad, eficiencia y
progresividad".  El decreto es inequitativo porque 'hace recaer toda la
carga de la financiación de recursos'....en unas pocas firmas contratistas de
construcción de vías".
"La equidad en
los impuestos supone que las personas deben ser gravadas consultando su
capacidad  económica, pero en ningún caso teniendo en consideración la
actividad que desarrollan. No se ve razón alguna para que el impuesto  en
referencia recaiga sobre los constructores de vías públicas y no sobre los constructores
de oleoductos o sobre quienes construyen o reparan aeropuertos o puentes o
sobre quienes siembran flores o algodón o bananos o producen textiles o cerveza
o gaseosas".
"Es manifiesto
que el impuesto no es progresivo porque el porcentaje del 5% se aplica a todas
las cuantías de los contratos".
-  Que el decreto
viola el artículo 363 en cuanto dispone que las leyes tributarias no se
aplicarán con retroactividad.  Conforme al artículo 58 del Decreto 222/83, el
contratista tiene derecho a la adición cuando sea necesario modificar el valor
contenido.  "Es patente la retroactividad del impuesto ya que recae sobre
una estipulación anterior a su vigencia en los contratos celebrados antes del
15 de diciembre de 1992".  La retroactividad indicada es contraria al
artículo 58 de la C.N..
-   Que se viola el
artículo 359 de la Constitución que proscribe las rentas de destinación
específica.  Que en ninguna de las excepciones que trae la norma aparecen los
gastos previstos en el artículo 4o. del Decreto.
-   Que "se
viola el artículo 34 de la Carta que prohibe en todo momento la
confiscación"..."Puede ocurrir y ocurre en la práctica que los
contratos no queden perfeccionados por improbación del Consejo de Ministros o
del Consejo de Estado o porque la entidad resuelva no contratar, etc.".
"Consecuencia
semejante se tendría en el caso absolutamente posible de que el contrato no
produzca una utilidad del 5% sobre su valor.  Más aún si se considera que un 5%
desembolsado durante el mes siguiente a la celebración del contrato puede
convertirse en un 10 ó un 15 por ciento en contratos que normalmente tienen una
duración de 3 años o más".
C)   BERNARDITA
PEREZ RESTREPO, soporta la impugnación en "los siguientes aspectos a
saber":
-   Que durante la
vigencia de la Constitución de 1886, la jurisprudencia constitucional
evolucionó "y en los últimos años que la  Corte Suprema de Justicia
ejerció control de constitucionalidad, se sostuvo que las facultades
impositivas en los estados de emergencia o de excepción,  sólo operaban para el
caso del Estado de Emergencia económica y social, siempre que se cumpliesen los
requisitos contenidos en el artículo 122 de la Carta Magna."
-  Que según el
inciso 1o. del artículo 213 de la actual Constitución, la crisis no puede solucionarse
con la creación de impuestos o contribuciones.
-   Que el
Constituyente adoptó como regla general "el principio universal
consistente en que 'no habrá impuestos sin representación'. (art. 338 C.N.), y
la excepción es la contenida en el artículo 213 de la C.N..
-   Que el
Presidente de la República en materia de impuestos, no puede expedir decretos
extraordinarios (art. 150  numeral 10 C.N.), lo que muestra la limitación que
quiso imponerse al ejecutivo en la nueva Constitución Política.
-   Que no existe
conexidad entre el decreto y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de
conmoción interior.
V.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El doctor CARLOS
GUSTAVO ARRIETA PADILLA, Procurador General de la Nación, mediante oficio No.
166 del 12 de febrero de 1993, rindió el concepto dispuesto por los artículos
242-2 y 278-5 de la Constitución Política, dentro del término indicado en el
artículo 38 del Decreto 2067 de 1991, en el cual solicitó a esta Corporación,
declarar constitucional el decreto revisado, con fundamento en las
consideraciones que a continuación se resumen:
-  Que el decreto
cumple con las exigencias de forma y la conexidad exigidas por la Carta para
esa clase de normas.
-   Que en el marco
de la Carta de 1991, el Gobierno puede crear impuestos, en ejercicio de las
facultades de la Conmoción Interior (arts. 338 y 345 C.N.).
-   Que el artículo
2o. del Decreto evita "maniobras de evasión de la Contribución".
-   Que el inciso
2o. del artículo 4o., "ordena que los recursos que recauden las entidades
territoriales se destinarán a los mismos fines allí previstos, disposición que
se aviene a la Constitución en la medida en que, si bien por mandato
constitucional los entes territoriales disponen de autonomía para administrar
sus recursos (art. 287 C.N.), esta competencia debe ser ejercida, entre otros,
de acuerdo con el principio de coordinación (art. 288 ibid.), aún más no se
trata de la traslación de impuestos del nivel territorial al nacional,
proscrita por el artículo 362 superior, sino un simple señalamiento de la
destinación de los recursos en especiales circunstancias de orden
público".
-   Que el decreto
creó unas rentas de destinación específica (art. 359 C.N.) autorizadas en el
artículo 213 de la Carta, cuando permite las medidas estrictamente necesarias
para conjurar la crisis.
-  Que no se violó
el artículo 363 constitucional, que consagra la irretroactividad de la ley
tributaria, al disponer que la contribución se aplica también a los contratos
adicionales, "pues como hechos generadores del tributo en cuestión, las
adiciones contractuales no son hechos cumplidos".
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A)   La
Competencia
De acuerdo con los
artículos 214 numeral 4o.  y 241 numeral 7o. de la Constitución Política,
corresponde a la Corte Constitucional, el control de exequibilidad de los
decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de las
facultades provenientes del Estado de Conmoción interior, y, el decreto que se
revisa es de esa especie.  En consecuencia, es competente la Corporación para
decidir la presente revisión.
b)   Los
Requisitos Formales
El decreto que se
revisa fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades excepcionales
que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política y en desarrollo de
lo dispuesto en el Decreto No. 1793 de 1992, por el cual se declaró el Estado
de Conmoción  Interior en todo el territorio Nacional y por el término de
noventa (90) días.  Lleva la firma del Presidente de la República y la de los
catorce (14) ministros del Despacho.
El Decreto cumple
igualmente con la exigencia formal de ser un desarrollo jurídico de la conmoción
interior, durante su vigencia; toda vez que el Estado de excepción se inició el
8 de noviembre de 1992 y la preceptiva en examen fue expedida el 14 de
diciembre de 1992.
C)   La Conexidad
Los estados de
excepción, como su misma denominación  lo indica, autorizan un régimen
jurídico, y en especial de la libertad, de carácter restrictivo frente al orden
jurídico regular u ordinario.  Las facultades excepcionales que de ellos se
desprenden, imponen, en consecuencia, a quien las ejerce y al intérprete judicial
que se ocupa de ellas, la obligación de adelantar su función y hermenéutica de
manera restrictiva.  Sólo las graves situaciones fácticas que los motivan y las
necesidades sociales, políticas y económicas de atender a su solución, explican
las razones del constituyente demoliberal  para contemplar en los ordenamientos
superiores institutos extremos de tal naturaleza.  Las situaciones de guerra
exterior imponen facultades para repeler la agresión, defender la soberanía,
atender los requerimientos de la guerra, y procurar el restablecimiento de la
normalidad; del mismo modo, las graves perturbaciones del orden público que
atenten de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad
del Estado, o la convivencia ciudadana, justifican prerrogativas del poder
público que de manera crítica se encuentra con la insuficiencia de sus
atribuciones ordinarias de policía para conjurar las causas de la perturbación
e impedir la extensión de sus efectos; se impone igualmente a juicio del
constituyente liberal, el reconocimiento de facultades excepcionales al poder
público, cuando sobrevengan hechos distintos de la guerra exterior y de la
conmoción interior, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden económico, social y ecológico del país, o  que constituyan
grave calamidad pública.
La autorización
constitucional de ampliar las competencias ordinarias del poder público, no
tendría sentido y sería la negación misma de los principios liberales, si no se
presentasen los hechos que originan los estados de excepción.  Las
circunstancias ameritan las facultades, y, correlativamente, estas facultades
sólo pueden referirse a aquellas circunstancias.
La Corporación ha
puntualizado el tratamiento que la Constitución Política de 1991, confiere a la
conexidad señalada y su similitud con la Carta Política anterior.  Se mantiene
la obligación de que los decretos legislativos dictados con motivo de la
Conmoción Interior, se refieran a las circunstancias, causas o hechos que
determinaron el régimen excepcional.  Se evita de este modo que la institución
pueda utilizarse con fines distintos a los de conjurar las graves
perturbaciones del orden público que atentan de manera inminente contra la
estabilidad institucional,  la seguridad del Estado, o la convivencia
ciudadana, y fueron causa de su utilización, por cuanto un abuso semejante
sería contrario al caro principio democrático de la separación de poderes, y se
convertiría en instrumento poderosísimo contra la libertad misma.
Lo anterior explica
las previsiones de la Constitución Política en el inciso 2o. de su artículo
213, que autoriza  al Gobierno para ejercer "las facultades estrictamente
necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión
de sus efectos", y agrega en el artículo 214 numeral 1o. que los decretos
legislativos "solamente podrán referirse a materias que tengan relación
directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria
del Estado de Excepción".  Luego es obligado en esta clase de procesos,
examinar la comentada conexidad, para lo cual, es oportuno transcribir los
siguientes apartes de los considerandos del Decreto 1793 de 1992:
"Que en las
últimas semanas la situación de orden público en el país, que venía perturbada
de tiempo atrás, se ha agravado significativamente en razón de las acciones
terroristas de las organizaciones guerrilleras y de la delincuencia
organizada".
"....
"Que es
igualmente indispensable establecer medidas para aumentar la eficacia de la
fuerza pública, tales como las referentes a la disponibilidad de recursos,
soldados, oficiales y suboficiales, la movilización de tropas, la adquisición
de suministros y el fortalecimiento de los mecanismos de inteligencia".
"Que es
esencial incorporar al Presupuesto General nuevos gastos y adoptar los
mecanismos presupuestales y legales adecuados para financiar las nuevas
erogaciones que se requieren para dar respuesta a la escalada
terrorista".
Por su parte, el
Decreto 2009 del 14 de diciembre de 1992, contiene en el orden de sus
motivaciones, los siguientes  considerandos:
"Que por el
Decreto No. 1793 del 8 de noviembre de 1992 se declaró el estado de conmoción
interior;
"Que es
indispensable dotar a las fuerzas armadas de fuentes de financiación que les
permita afrontar de manera exitosa la ofensiva subversiva y terrorista;
"Que es
necesario establecer mecanismos que permitan a las entidades públicas del orden
departamental y municipal contribuir a la financiación y dotación de las
fuerzas armadas.
"Que de
conformidad con el artículo 22 de la Constitución Política la paz es un derecho
y un deber de obligatorio cumplimiento".
Estas últimas
motivaciones,  al ser comparadas con las que dieron lugar a la declaratoria de
la conmoción interior no dejan duda   sobre la finalidad perseguida en el
decreto revisado y su conexidad con las causas que originaron  el estado de
excepción.
El decreto crea una
contribución que deberá pagarse a favor de los entes públicos, cuyos recaudos
estarán destinados a dotación, material de guerra, reconstrucción de cuarteles
y otras instalaciones, compra de equipos de comunicaciones, montaje y operación
de redes de inteligencia, pago  de recompensas, y su seguridad, servicios
personales, dotación y raciones para nuevos agentes, a fin de "hacer
presencia real del Estado siempre y cuando estén encaminados  a conjurar la
crisis o a prevenir la extensión de la misma".  Se observa claramente que
el contenido material del decreto  guarda indudable conexidad  con los motivos
que originaron la declaratoria del Estado de Conmoción interior.
D)   El Contenido
del Decreto
El artículo 1o.,
crea  una contribución que tendrá como sujeto pasivo a todas las personas
naturales o jurídicas que a partir  de la vigencia del decreto, suscriban contratos
de obra pública para la construcción y mantenimiento de vías con entidades de
derecho
público, o celebren
contratos de adición al valor de los existentes, debiéndose pagar a favor de
los entes territoriales  respectivos, de acuerdo con el nivel al cual
pertenezca la entidad pública contratante, una suma equivalente al cinco por
ciento (5%) del valor total del correspondiente  contrato o de la respectiva
adición.
El artículo plantea
la cuestión de la facultad de los órganos del Estado para crear impuestos.
La Constitución de
1991 ordena que en tiempos de paz, solamente el Congreso, las Asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer
contribuciones (art. 338 C.N.). En tal virtud surge un doble régimen de competencias
para los "tiempos de paz" y para los tiempos de guerra o de no paz,
en materia de imposiciones, de suerte que si existe una expresa determinación
de las competencias en la Carta Política para tiempos de paz, resulta de
obligada labor jurisprudencial la declaración de las competencias implícitas o
por razonamiento en sentido contrario o por exclusión.  La jurisprudencia
constitucional colombiana, de tiempo atrás, ha reconocido esta función, incluso
en materias de suma delicadeza y sensibilidad colectiva.  En efecto, existía en
la parte dogmática de la Constitución Política de 1886, algunos derechos
regulados de manera similar, al utilizar el concepto de "paz" para
consagrar la intangibilidad y reconocimiento de ciertos derechos, por ejemplo,
la libertad de prensa (artículo 42 C. de 1886), la expropiación por vía
administrativa para los casos de guerra (art. 33 ibidem), o la no prohibición
en tiempos de paz de la circulación de impresos por correos (art. 38 ibidem).
En ellos, existía la garantía sólo para tiempos de paz, y así lo reconoció la
jurisprudencia colombiana de manera unánime.
Se entiende la paz
como lo contrario de la guerra.  Esta realidad concreta de la sociedad, puede
presentarse con un carácter externo, cuando dos o más Estados enfrentan  en
ella (art. 212 C.N.), y con un  carácter interno, cuando se desarrolla en el
marco territorial de un Estado, como es el caso de la llamada "guerra
civil".  También  se presenta el fenómeno de la guerra, a nivel interno,
de manera más localizada, cuando sin alcanzar la generalidad de la guerra
civil, genera un estado de "no paz", en el decir de la Honorable
Corte Suprema de Justicia, por la acción de fuerzas desestabilizadoras en
sectores de la sociedad y del Estado.
No significa lo
anterior, que la paz sea sólo lo opuesto a la guerra, significa también
cooperación interestatal, y entre los individuos de una nación, aprecio  mutuo
y conciencia del valor de la seguridad.  Es igualmente un clima de tranquilidad
en el desarrollo de las actividades humanas. Porque la paz es un logro del buen
uso de la libertad de las conductas sociales e individuales.
Ciertamente,
partiendo de la distinción entre momentos de guerra y momentos de paz, la
Honorable Corte Constitucional interpretó el artículo 43 de la Constitución
anterior que en su esencia, fue reproducido en el actual artículo 338 de la
Carta Política.  Dijo esa alta Corporación:
"Según el
artículo 43 C.N. 'en tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas
Departamentales y los Concejos Municipales podrán imponer contribuciones'.
"Agrega el
artículo 76-14 que corresponde al Congreso, por medio de leyes 'decretar
impuestos extraordinarios cuando la necesidad lo exija'.
"Y el mismo
artículo, en su numeral 22, le asigna el cometido de dictar las normas generales
a las cuales deba sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles,  tarifas
y demás disposiciones concernientes al Régimen de Aduanas.
"La competencia
ordinaria del Gobierno en materia de contribuciones está fijada, por otra
parte, en el artículo 120-3, que prevé en forma general la potestad
reglamentaria que le asiste para la cumplida ejecución de las leyes; en el
ordinal 11 del mismo artículo, que le atribuye la función de 'cuidar de la
exacta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos, y
decretar su inversión con arreglo a las leyes'; y en el ordinal 22 ibidem, que
lo autoriza para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al Régimen de Aduanas, con sujeción a las reglas previstas en las
leyes a que se refiere el ordinal 22 del artículo 76.
"Ahora bien,
como la regla del artículo 43 C.N. ha sido prevista para 'tiempo de paz', es
claro que dentro del Estado de Sitio el Gobierno puede decretar contribuciones
extraordinarias.
"La Corte ha
extendido esta solución  al Estado de Emergencia Económica, por considerarlo
también 'tiempo de no paz', pero sobre la base de que 'la competencia
gubernamental excepcional del artículo 122 en materia de tributación y fiscal,
jamás podrá ser mayor, ni más amplia, ni de carácter general, ni de naturaleza
ordinaria, sino por lo menos igual a la que el propio constituyente le permite
al Congreso en casos de necesidad o extraordinarios', por lo que sólo le es
posible 'decretar, pero con carácter excepcional, restrictivo, específico,
concreto, ciertos impuestos que corresponden a situaciones sobrevinientes de
crisis económica o fiscal y que se hallen destinados exclusivamente a
conjurarlos o a impedir su extensión, pero sin que esa facultad excepcional
pueda ir más allá de la atribución extraordinaria prevista en el artículo 76-14
para el mismo Congreso' (vid sentencia febrero 23-1983).
"En estas
premisas se apoyó la Corte para declarar la inconstitucionalidad del Decreto
Legislativo número 3743 de 1982, expedido con fundamento en facultades del
artículo 122 C.N., pues consideró que, al establecer una reforma general del
sistema del impuesto sobre la renta, perdía su carácter de medida excepcional e
invadía la órbita reservada por la Constitución al Congreso." (Sentencia No.
137, C.S. de J., octubre de 1987, M.P. Dr. Jesús Vallejo Mejía).
Se tiene entonces,
que en los tiempos de "no paz", como los del estado de conmoción
interior, de acuerdo con la Carta Política de 1991, se pueden decretar
contribuciones  según la previsión implícita del artículo 338 tantas veces
citado.  De manera concordante, y para ajustar la lógica presupuestal del nuevo
orden superior, el artículo 345 dispone que en "tiempos de paz" no se
podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de
rentas, ni hacer erogaciones,  como tampoco, podrá hacerse ningún gasto público
que no haya sido decretado, por una Corporación pública de las señaladas en el
artículo 338 ibidem, "ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en
el respectivo presupuesto".   Operaciones presupuestales que, en
consecuencia, se encuentran autorizadas en la norma de normas para los tiempos
de guerra.
Resulta natural esta
previsión del Constituyente en materia impositiva, porque sin traicionar el
clásico principio democrático según el cual las contribuciones en general
deben  resultar de las deliberaciones en las corporaciones públicas, las cuales
no sabrían desconocer los verdaderos intereses de sus representados; no deja de
prever la Carta Política las exigencias que en momentos críticos debe atender
el ejecutivo, de manera excepcional, para hacer frente a las circunstancias  de
"no paz" bien sea de orden externo o interno como es el presente
caso.  Efectivamente, la sociedad colombiana se encuentra alterada en su orden
público policivo como resultado de las acciones violentas de grupos alzados en
armas y de narcotraficantes y de la delincuencia organizada, que disponen de
medios de financiación poderosísimos, sin limitaciones financieras en sus
acciones, a los cuales se ve obligado el Presidente de la República, en su
condición de responsable del orden público (artículo 189-4 C.N.), a responder
con el imperio de la ley, mediante las acciones superiores de policía que le
autoriza la Constitución (art. 213), de manera proporcionada y suficiente, con
medidas de seguridad que exigen  recursos económicos muy superiores a los que
destinan los delincuentes para sus actos de barbarie; recursos  muy superiores,
en razón de la regularidad y amplia cobertura de las acciones del poder público
frente a la naturaleza ocasional y puntual de los violentos, antes indicados.
No tendría capacidad, quien elabora los contenidos presupuestales para prever,
de manera anticipada, el costo de eventuales acciones  delictivas, de la naturaleza
de las comentadas; ni su magnitud.  A más de que sería poco racional destinar
una suma, e inmovilizarla, como recurso económico disponible, que
adicionalmente, siempre podría ser insuficiente ante la lógica de
desquiciamiento que acusan los autores de la delincuencia que se busca someter
a la ley.
El artículo
revisado,  tampoco resulta contrario a lo preceptuado por el artículo 363 de la
Constitución Política, al disponer que las personas naturales o jurídicas
cuando "celebren contratos de adición al valor de los existentes"
deberán igualmente pagar la contribución del 5% sobre el valor de dicha
adición.  El contrato adicional si bien es cierto que se refiere a un objeto
predeterminado entre la Administración y el contratista, tiene autonomía en cuanto
a la determinación de "plazos" y al "valor" del pago.
Estas nuevas realidades contractuales se fijan de común acuerdo entre las
partes conforme a lo previsto en el artículo 58 del Decreto 222/83. Difiere
este valor proveniente del contrato adicional de la "revisión de
precios" prevista en el artículo 86 del mismo estatuto  contractual, la
cual no es más que la ejecución o desarrollo de una realidad contractual
predeterminada.  No ocurre los mismo, por tratarse de una realidad nueva, no
prevista en el contrato principal, en el caso del contrato adicional para lo
cual no se presenta la violación planteada por uno de los intervinientes, a la
no retroactividad propia de las leyes tributarias que ordena la Carta
Fundamental.
El cargo relacionado
con la inequidad de la Contribución  al referirse el decreto sólo a los
contratistas que "suscriban contratos de obra pública para la construcción
y mantenimiento de vías", tampoco tiene fundamento, en sentir de esta
Corporación, porque es facultad de la ley, y, debe hacerlo por disposición
superior, la determinación del sujeto pasivo del impuesto, y no se quebranta el
principio  de la igualdad propio de la equidad en los tributos, porque no se
establece un trato discriminatorio entre quienes se encuentren en la condición
de contratistas de construcción y mantenimiento de vías; luego no se quebranta
el principio de equidad señalado en la Carta (art. 363), más aún, razones
concretas tuvo el legislador excepcional para escoger el sujeto pasivo del
impuesto, tal como lo hace saber en el expediente la apoderada del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, quien expresa al respecto:
"Se tiene
programada la creación de redes de inteligencia, batallones de policía militar,
infantería, contraguerrillas puestos fluviales avanzados, adquisición de equipo
de comunicaciones, agrupaciones aeronáuticas, operaciones de vuelo, servicios
personales y en general costos de activación y de operación de los nuevos
elementos  con que deben  contar las fuerzas militares para contrarrestar la
acción de la subversión en aquellas entidades territoriales en las cuales se
reciba la contribución y por ende se desarrollen obras públicas, dependiendo de
las necesidades concretas de cada región.
"Por otra
parte, como es bien sabido  las obras necesarias para la construcción,
conservación y mantenimiento de la red vial nacional han sido paralizadas en
algunos casos y en otros obstaculizadas por los violentos, impidiendo con
ello:  a)  La ejecución de los contratos, los cuales han tenido que ser
suspendidos con las consecuencias propias de  tal decisión, pues ello hace más
gravoso el costo de las mismas, que como es obvio, debe asumir el Estado, ya
que al particular no se le puede imputar tal suspensión;  b)  El desarrollo
económico  del país, pues sin apertura de vías y mantenimiento y mejoramiento
de las mismas, tal proceso es infructuoso y lento, fuera de conllevar una
limitación al trabajo de aquellos ciudadanos que han sido privados de prestar sus
servicios en obras en construcción."
De todo lo cual debe
inferirse que el mecanismo que se adopta está encaminado a resolver el problema
de la iliquidez de dinero que se presenta en la ejecución de esta clase de
contratos, afectados gravemente por los ataques que realizan las fuerzas
subversivas y violentas y que tratan de paralizar las vías de comunicación y el
tráfico económico que por ellas se realiza.
Los artículos 2o. y
3o. del Decreto, poca incidencia tienen en el presente juicio de constitucionalidad,
por contener reglas de procedimiento en el manejo del recaudo. El artículo 2o.
dispone que el valor de la contribución deberá ser consignado en la entidad
financiera que los entes públicos señalen, y dentro del mes calendario
siguiente a la suscripción del respectivo contrato.  Se ordena al contratista
la remisión  del recibo de consignación a la entidad contratante dentro de los
5 días siguientes al pago, la cual será condición previa para cualquier
desembolso.  Y el artículo 3o., manda que  las entidades contratantes dentro de
los quince (15) primeros días  calendario de cada mes, envíen al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público -Unidad administrativa de impuestos nacionales- y a
la respectiva Secretaría de Hacienda de la entidad territorial contratante, una
relación de los contratos suscritos el mes anterior, su monto, el valor de la
contribución, nombre del contratista y el número del recibo de consignación.
Las dependencias respectivas contarán con la facultad para la fiscalización,
determinación y cobro de las contribuciones.
El artículo 4o. del
Decreto en revisión, destina el recaudo a dotación, material de guerra,
reconstrucción de cuarteles y otras instalaciones, compra de equipos de
comunicaciones, montaje y operación  de redes de inteligencia, pago de
recompensas a las personas que colaboren con la justicia y seguridad de las
mismas, servicios personales, dotación y raciones para nuevos agentes y
soldados o la realización de gastos destinados a generar un ambiente que
propicie la seguridad ciudadana, el bienestar social, la convivencia  pacífica,
el desarrollo comunitario y, en general todos aquellos gastos que permitan
hacer presencia real del Estado siempre y cuando estén encaminados a conjurar
la crisis o a prevenir  la extensión de la misma.
Frente al cargo de
la destinación específica, evidente, del tributo y su contradicción con la
regulación de la Carta, en su artículo 359, según el cual no habrá rentas de
destinación específica, salvo las que se refieran a las participaciones en favor
de los  departamentos, distritos y municipios; las destinadas a inversión
social; las que, con  base en la ley, la Nación asigna a entidades de previsión
social y a las antiguas intendencias y comisarías, es criterio de la Corte
Constitucional que  los distintos preceptos que conforman la Constitución
política deben interpretarse teniendo en cuenta su unidad, porque en su
conjunto, y sólo allí, pueden ser interpretados en su verdadera significación.
En el presente cargo, si bien es clara la  prohibición  de rentas específicas
recogida de la ley por el Constituyente de 1991, por razones que consultaban un
mayor grado de flexibilidad de las finanzas públicas, con lo que se denominó
"la unidad de caja", este precepto debe entenderse como regulador de
la tributación ordinaria, sólo a cargo de las corporaciones públicas, pero no,
de la tributación autorizada por la Constitución Política, a cargo del
ejecutivo, en ejercicio de las facultades excepcionales de conmoción interior,
como se ha visto, por cuanto, los decretos legislativos que en esta oportunidad
se expidan, deben por  mandato de la propia Carta, referirse específicamente a
los motivos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Excepción.
De este modo lo ha
entendido el señor Procurador General, en los siguientes términos: "Al
respecto este Despacho considera que en verdad el Decreto en revisión creó unas
rentas de destinación específica, pero no se presenta infracción al artículo
359 superior, ya que  el mismo artículo 213 constitucional señala que las
facultades del Presidente en Estado de Conmoción Interior son las estrictamente
necesarias para conjurar las causas de la perturbación y evitar la extensión de
sus efectos, que para  el caso particular corresponde, entre otras, a la
adopción de medidas tendientes al fortalecimiento de las Fuerzas Armadas y
organismos de inteligencia, porque de esta manera se podrán atacar
efectivamente las causas de la perturbación.  O sea esas rentas, por mandato
superior, deben tener una destinación específica, para su validez
constitucional".
De acuerdo con el
artículo 5o. del Decreto revisado, el decreto rige a partir de la fecha de su
expedición, suspende las disposiciones legales que le sean contrarias  y su
vigencia se extenderá por el tiempo de la conmoción interior, sin perjuicio de
su prórroga hasta por 90 días más conforme a lo previsto en el artículo 213 de
la Constitución Política en cuanto a la vigencia y efectos de los decretos
legislativos.
Con fundamento en
las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional, en su Sala Plena,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
DECLARAR
CONSTITUCIONAL el Decreto Legislativo No. 2009 del 14 de diciembre de 1992
"Por el cual se crea una contribución",  por las razones precedentes.
Cópiese, publíquese,
comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Constitucional y
archívese el expediente.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA BARON
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
ALEJANDRO MARTINEZ
GALINDO
CABALLERO
FABIO MORON DIAZ                      JAIME
SANIN GREIFFENSTEIN
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General