C-661-98
Sentencia C-661/98
Sentencia C-661/98
ZONAS DE FRONTERA-Transporte de combustible
La promoción del desarrollo de las zonas de
frontera que apunta a una finalidad constitucional, debe considerar todas las
referidas variables, con el fin de dar respuesta a la situación tradicional de
abandono social y económico a que históricamente han estado sometidas dichas
regiones. Encausar y legitimar esa vida de relaciones sociales y económicas,
surgida por razón de circunstancias históricas y sociológicas, supone la
adopción de soluciones que no puede obviar el Estado Social de Derecho, cuyas
finalidades coinciden con el contenido programático del artículo 337 de la
Constitución, en el sentido de buscar el mejoramiento de las condiciones
sociales, económicas y culturales de los habitantes de las zonas de frontera.
ZONAS DE FRONTERA-Alcance de atribuciones del legislador
Como se constata del simple examen del
contenido de dicha norma, las competencias asignadas al legislador en esta
materia son abiertas, en la medida en que la Constitución no las somete
expresamente a condicionamientos específicos, de manera que las soluciones que
se adopten y el acierto o bondad de las mismas depende en alto grado del examen
y ponderación de la problemática que presenten las mencionadas regiones y de la
respuesta política que a través de las respectivas normas puede asumir el legislador
bajo cierta discrecionalidad. Tratándose del desarrollo de un cometido estatal,
claramente definido en la Constitución, existe una amplia libertad de
configuración de la normatividad jurídica que sirve de instrumento para su
concreción, con base en las evaluaciones políticas que el legislador haga y
según las apreciaciones de la realidad económica, social y cultural de las
zonas de frontera. La discrecionalidad del legislador, por consiguiente, sólo
se encontraría limitada por las prohibiciones o condicionamientos a los cuales
la Constitución podría someter su acción en esta materia, v.gr., en las
circunstancias que tienen que ver con la protección de la soberanía nacional,
el reconocimiento de la intervención de los distintos órganos públicos en el
diseño, manejo y control de las atribuciones que se les otorguen a dichas
regiones, las limitaciones presupuestales y financieras de la Nación, el manejo
de las relaciones internacionales y de la política económica etc.
ECOPETROL-Subsidio temporal al transporte de
combustibles
La Corte entiende que la autorización
prevista en el artículo 55 de la ley 191 de 1995 constituye, sin lugar a dudas,
uno de los eventos en que se puede admitir, excepcionalmente, que los
organismos públicos puedan otorgar auxilios o subsidios a personas privadas,
sin que por ello se incurra en la prohibición constitucional prevista en el
artículo 355 superior. Cuando el artículo 337 autoriza al legislador para
expedir regulaciones especiales en materia económica y social, destinadas a
promover el desarrollo económico y social de las zonas de frontera, esta
señalando una finalidad constitucional que el legislador puede satisfacer,
mediante la adopción de las medidas que contribuyen a realizarla. Es
incuestionable, por lo tanto, que el subsidio temporal al transporte de
combustibles a cargo de Ecopetrol es una concreción práctica y admisible del
referido mandato constitucional. No es inconstitucional el hecho de que la
norma acusada no tenga, por el momento, aplicación concreta en todas las
capitales de departamento que sean zonas de frontera.
AUXILIOS O
DONACIONES-Alcance de la
prohibición
El régimen excepcional a la prohibición del
artículo 355 no se encuentra exclusivamente en el inciso 2°, sino en diferentes
disposiciones de la Constitución, que señalan las finalidades sociales del
Estado. Por lo tanto, en el art. 337, en concordancia con los arts. 1 y 2 de la
Constitución que aluden a las finalidades del Estado Social de Derecho, se
encuentra el fundamento constitucional para que el legislador pueda adoptar
medidas como la autorizada en la norma censurada, la cual busca el acceso fácil
de las comunidades asentadas en la zona de frontera a bienes y servicios
básicos, como instrumento promotor de su desarrollo en los distintos órdenes.
En efecto, si no se subsidiara el transporte de combustible en las zonas de
frontera, su costo resultaría excesivamente gravoso para los usuarios del
transporte, con la natural incidencia en otros sectores de la actividad
económica, con perjuicio general para el desarrollo social y económico que el
legislador debe promover en las zonas de frontera.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Cuando
se da violación
La violación del referido principio se da
cuando a una ley se incorpora un asunto extraño, que no guarda ninguna conexión
temática con la materia dominante de la ley. La violación por la indicada
causa, sólo procede cuando ella es directa, es decir, cuando surge del
desconocimiento por la norma acusada de la disposición constitucional,  y no
indirectamente, con ocasión de los desarrollos posteriores que de aquélla hagan
las autoridades administrativas.
ECOPETROL-No se viola autonomía por subsidio al
transporte de combustible
La norma demandada no desconoce la
autonomía de Ecopetrol, porque siendo ésta una empresa industrial y comercial
del Estado de creación legal, el legislador puede señalar sus objetivos
sociales y sus respectivas competencias, para efectos de regular el ejercicio
de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos y, en tal
virtud, esta habilitado igualmente para dictar normas que modifiquen o
complementen dichos objetivos y competencias. Por lo demás, no se trata en este
caso de gasto público con cargo al presupuesto nacional, y si lo fuera, ya la
Corte ha reconocido que puede ser decretado a iniciativa del Congreso. La norma
acusada, se refiere a un subsidio al transporte del combustibles para una
finalidad constitucional legítima que se encuadra dentro de las actividades
económicas que cumple Ecopetrol.
Referencia:
Expediente D-2053
Norma Demandada:
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 55 de la Ley 191 de 1995.
Actor: María Olga
Rojas Melo
Magistrado  Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá, D.C., noviembre doce
(12) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de la acción pública de inconstitucionalidad, y en ejercicio de
la competencia que le atribuye el artículo 241-4 de la Constitución Política,
procede la Corte a decidir de mérito sobre la demanda instaurada por la
ciudadana María Olga Rojas Melo contra el artículo 55 de la Ley 191 de 1995.
Es de observar, que la pretensión de la
demanda comprendía igualmente la declaración de inexequibilidad de las
resoluciones números 8 -182 del 15 de febrero, 8 -1705 de 30 de junio y 8 -
2042 del 10 de septiembre, todas  ellas correspondientes al año de 1996, que
constituyen actos de ejecución del referido precepto. Por auto del 18 de mayo
del año en curso fue rechazada la demanda en relación con las mencionadas
resoluciones.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA.
Se transcribe a continuación el texto de la
norma acusada:
LEY 191 DE 1995
"Por medio de la cual se dictan
disposiciones sobre Zonas de Frontera"
"ARTÍCULO 55. Mientras la Nación
construye la red de poliductos contemplada en el Plan Nacional de Desarrollo,
Ecopetrol asumirá el costo del transporte de los combustibles derivados del
petróleo entre las plantas de abasto o mayoristas y las Zonas de Frontera que,
siendo capital de departamento tenga comunicación por carretera con dichas
plantas de abasto donde existiere terminal de poliducto".
III. LA DEMANDA.
Considera la demandante que la norma
acusada viola los arts. 158, 334 y 355 de la Constitución Política. El concepto
de la violación lo expone de la siguiente manera:
- El artículo 55 de la ley 191 de 1995 en
esencia obliga a Ecopetrol a asumir el costo del transporte de los combustibles
entre las plantas de abasto o mayoristas y las capitales de departamento
ubicadas en zonas de fronteras y comunicadas por carretera con dichas plantas,
mientras la Nación construye la red de poliductos prevista en el Plan Nacional
de Desarrollo. Es decir, que la disposición censurada establece una especie de
subsidio a dicho transporte.
Lo relacionado con el almacenamiento,
manejo, transporte y distribución de combustibles constituye un servicio
público que se regula por la leyes 39 de 1987 y 26 de 1989 y sus decretos
reglamentarios 283 de 1990 y 353 de 1991.
Conforme a dichas disposiciones, el manejo
de los combustibles derivados del petróleo se efectúa a través de tres tipos de
intermediarios: a) Gran distribuidor mayorista, que corresponde a Ecopetrol; b)
Distribuidor mayorista, que es cualquier persona, natural o jurídica, que
almacene y distribuya al por mayor el combustible a través de una planta de
abastecimiento; c) Distribuidor minorista, que está constituido por cualquier
persona, natural o jurídica, que suministre directamente al consumidor el combustible.
En el sistema económico nacional el costo
de transporte de los bienes desde el sitio donde se produce hasta los lugares
donde se efectúa su comercialización deben asumirlo los particulares que hagan
parte de la respectiva cadena de distribución y mercadeo.
De lo anterior se infiere que una norma
legal que obliga al Estado a asumir el costo de transporte de determinados
bienes, simplemente, como una excepción, envuelve el decreto de un subsidio o
auxilio en favor de unos particulares, quienes son los que deben cargar con el
costo del transporte. En tal virtud, se viola el artículo 355 de la
Constitución, porque se concede un auxilio a favor de particulares, sin que tal
erogación tenga apoyo en alguna prestación obligatoria del Estado para el
cumplimiento de sus fines ni se trate de ayudas, estímulos o incentivos
económicos que se otorguen en cumplimiento de deberes o principios de origen
constitucional.
Si bien el legislador, con apoyo en el
artículo 337 Superior, puede adoptar decisiones económicas que incentiven el
desarrollo en zonas de frontera, cuando se decreten auxilios en favor de
particulares, deben establecerse las correspondiente condiciones y
contraprestaciones que aseguren dicho desarrollo.
- La demandante, con el fin de fundamentar
la acusación alude a la manera como se ha dado aplicación práctica a la norma
cuestionada y, en tal virtud, se refiere a algunas resoluciones expedidas por
el Ministerio de Minas y Energía, aportadas al proceso, mediante las cuales se
ha dispuesto que Ecopetrol asuma el pago de una compensación por el transporte
de cada galón de combustible entre la planta de abasto de Yumbo y la ciudad de
Pasto, "con destino a los municipios del departamento de Nariño",
pues, según el razonamiento de la actora, la norma acusada y los desarrollos
prácticos de ésta contenidos en los actos administrativos emanados del referido
Ministerio constituyen una unidad normativa.
- La norma acusada quebranta el artículo
158 de la Constitución Política. En efecto:
La ley en cuestión se expidió en desarrollo
de los artículos 25, 289 y 337 de la Constitución, con el objeto de
"establecer un régimen especial para las zonas de frontera, con el fin de
promover y facilitar su desarrollo económico, social, científico, tecnológico y
cultural". Es decir, que conforme a dicho objetivo la normatividad acusada
sólo podía "promover el desarrollo de zonas de frontera".
No obstante, por interpretación del Consejo
de Estado contenida en el fallo del 16 de obture de 1997 (expediente 4269:
actor Diego Cuesta Mesa) que avaló la legalidad de las resoluciones del
Ministerio de Minas, antes mencionadas, hay que entender que esta entidad
"podía seleccionar los municipios que, aún no siendo zonas de frontera,
podían ser beneficiados por esta norma decretando un subsidio al transporte de
combustibles que se llevaran con destino a ellos, siempre y cuando que la ruta
desde la planta de abasto desde donde se surtieran pasara por una capital de
departamento, zona de frontera, con derecho al subsidio".
Según lo anterior, si el artículo 55 de la
ley 191 de 1995 debe ser entendido con el mencionado alcance, forzoso es
concluir que, además de propender por el desarrollo económico de unas capitales
de departamento, zonas de frontera, extendió su objeto a otra materia, como es
la relativa al desarrollo de determinadas áreas o municipios del territorio
nacional que no tienen la categoría de zonas de fronteras, quebrantando así el
principio de unidad de materia.
- El artículo 334 de la Constitución fue
violado, porque el objeto de la  intervención que se autoriza debe contribuir a
racionalizar la economía, con el fin de mejorar la calidad de vida de los
habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades, los beneficios del
desarrollo y la preservación de un ambiente sano.
Según lo anterior, "es una exigencia
de la Constitución la de que las leyes que otorguen un mandato al Estado para
intervenir en la producción, distribución, utilización y consumo de bienes,
efectivamente conduzcan a la racionalización de la economía y por ende se
obtengan fines que la misma Carta atribuye a la intervención. Contrario sensu,
también es válido concluir que una ley que intervenga en la producción,
distribución, utilización y consumo de bienes, que efectivamente no racionalice
la economía, no cumplirá con la exigencia constitucional comentada, ni
contribuiría a los fines que la Carta atribuye a la intervención".
La aplicación práctica que por el
Ministerio de Minas y Energía se ha dado a la disposición acusada, a través de
las aludidas resoluciones, ha conducido a que varios municipios de Nariño
reciban el servicio a un mayor costo o que no se beneficien del subsidio, y que
Ecopetrol tenga que asumir mayores costos. De este modo, la ley lejos de
racionalizar la economía contribuye a un uso irracional de recursos públicos
que es contrario a los fines que a la intervención del Estado asigna la
Constitución.
" Lo visto se magnificará en lo futuro
en la medida en que se extienda la aplicación de la ley a otras cuatro
capitales de departamento, zonas de frontera, adicionales a Pasto, pues como lo
expresó el doctor Parmenio Cuéllar, quien introdujo el proyecto de ley lo que
finalmente fue el artículo 55 de la misma, ella pretendía servir por el momento
a 5 capitales de departamento, zonas de frontera, lo cual quiere decir que el
gobierno está en mora de conceder el subsidio de transporte a las capitales que
aún faltan por privilegiar y naturalmente a los municipios del respectivo
departamento que de igual manera tendrían el mismo derecho a recibir el auxilio
de transporte parcial que fue concedido a los de Nariño. Ante tamaña
perspectiva puede sólo concluirse que la norma legal demandada careció de la
técnica legislativa que el numeral 21 de l artículo 150 de la Constitución
exige a las leyes que ordenan la intervención del Estado en la economía pues no
precisó sus alcances, ni sus propios destinatarios, ni, como ya se explicó, las
contraprestaciones que debían corresponder a los particulares beneficiarios de
los auxilios a cambio del recibo de éstos".
IV. INTERVENCIONES CIUDADANAS.
1. Oportunamente intervinieron en el proceso los
ciudadanos Luis Alfredo Fajardo Arturo, Jaime Nuñez Escribano, Bernardo Gómez
Vásquez, Parmenio Cuéllar Bastidas y Jorge Luis Piedrahita P., quienes
propugnan la constitucionalidad de la norma demandada, con argumentos que se
resumen así:
- Los ciudadanos Luis Alfredo Fajardo
Arturo y Jaime Nuñez Escribano, expusieron:
La norma demandada tiene un contenido
económico y social, en cuanto elimina el costo de transporte para los
distribuidores minoritarios, lo cual se traduce en una medida trascendental
para el desarrollo fronterizo.
Se trata de una norma de carácter
transitorio que busca apoyar el transporte como actividad encargada de la
distribución de los bienes y servicios entre las fuentes de producción, los
lugares de acopio y de consumo .
Frente al protagonismo que tienen las
fronteras en armonía con el nuevo modelo económico de la apertura, la
globalización y el desarrollo internacional, la Constitución faculta al
legislador para establecer un régimen especial como el contemplado en la
disposición impugnada. Régimen que se justifica por razones de equidad y porque
genera un beneficio general a la región fronteriza.
El pago por Ecopetrol del costo de transporte
incide en beneficio del consumidor, porque deja de pagar el transporte
terrestre de dichos combustibles. De no ser así dicho costo se trasladaría
finalmente al consumidor.
No se genera beneficio alguno para el
distribuidor minoritario, porque este debe expender el combustible a los
precios oficiales autorizados. Tampoco se produce un lucro adicional para el
transportador, quien obtiene de Ecopetrol la retribución normal del servicio.
La disposición demandada no contradice el
art. 334 de la Constitución; por el contrario, desarrolla apropiadamente el
proceso económico de la distribución de los bienes, racionalizando la economía
nacional y mejorando la calidad de vida de los habitantes de la zona de
frontera.
- El ciudadano Bernardo Gómez Vásquez
manifestó:
La demandante parte de la base equivocada
de que los distribuidores minoristas asumían el costo de transporte, cuando la
realidad es que éste siempre corrió a cargo del consumidor.
La actora presenta los cargos desde la
perspectiva mas desfavorable pero incorrecta, insinuando que amparándose en la
ley de frontera los minoristas sacan provecho del erario público, cuando en la
realidad la población ubicada en las zonas de frontera obtuvo en la práctica un
subsidio al valor del combustible.
La norma demandada es impersonal y de
aplicación general y amplia; no se refiere en concreto a destinatarios que
deban recibir una suma precisa derivada de su aplicación.
Cuando se establece un subsidio no hay
contraprestación de parte de los beneficiarios, según se deduce del art. 368 de
la Constitución.
Las normas de la ley 191 de 1995,
incluyendo la acusada tienen su fundamento en los art. 285 y 337 de la
Constitución. Precisamente esta última disposición privilegia a las zonas de
frontera que se encuentran en condiciones de desventaja frente al resto del
país, por su lejanía e incomunicación.
"Las medidas adoptadas dentro de las
condiciones económicas especiales para las zonas de frontera son de interés
público porque las externalidades que generan beneficios a la comunidad en su
conjunto, tal como se comenta en algunas obras en donde incluso se califica ese
fenómeno como 'auxilios buenos'".
No se viola el art. 334 de la Constitución,
porque las normas económicas especiales, destinadas a ciertas zonas de
territorio nacional, como la ley 191/95, procuran acrecentar cuantitativa y
cualitativamente las condiciones de la calidad de vida de sus moradores.
- Los ciudadanos Parmenio Cuéllar Bastidas
y Jorge Luis Piedrahíta P., expusieron:
La demandante confunde el subsidio de
transporte que la ley ordena, a cargo de Ecopetrol, con los auxilios prohibidos
por la Constitución.
La ley de fronteras, dentro de la cual se
inscribe la norma demandada, "pretende redimir y rescatar unas zonas
tradicionalmente deprimidas, marginadas, pobres y empobrecidas, ajenas y
ausentes de los pliegues protectores del Estado. Todo esto en sintonía con las
nuevas pautas del art. 337 que permite establecer para estas zonas normas
especiales en materias económicas y sociales tendientes a promover el
desarrollo" y, además en armonía con el preámbulo de la Constitución.
Existe un evidente interés público en la
concepción de la norma, en el sentido de que ella traduce el deber que tiene el
Estado para desplegar una clara y efectiva política de redención de nuestras
regiones allende las fronteras, que hace viable el referido subsidio, en
consonancia con la sentencia C-372/94 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
No se viola el art. 334 de la Constitución,
porque es el Congreso el llamado a calificar la oportunidad de crear subsidios
o estímulos, el impacto económico social y político de su decisión, la
población beneficiada, el provecho para las arcas regionales, la densidad
temporal, geográfica y demográfica de su aplicación y, en fin los requisitos
que los justifican.
En estas circunstancias, no caben
argumentos de conveniencia u oportunidad ni criterios relativos al mayor o
menor acierto de la política económica tributaria del Estado, para deducir
razones de inconstitucionalidad.
2. Intervinieron en el proceso los ciudadanos Jhon
Fernando Bustos y Osvaldo Navas Díaz, quienes coadyuvan las pretensiones de la
demanda, en los siguientes términos:
- El ciudadano Jhon Fernando Bustos
sostiene:
La disposición acusada tiene como finalidad
favorecer económicamente a 27 distribuidores minoristas de Pasto, quienes
vieron disminuidas sus ganancias con la implantación de la tasa de gasolina y a
cambio buscaron disminuir sus costos de operación trasladando al erario público
el valor del transporte que le correspondía asumir.
El art. 22 de la ley 188/95 aprobatoria del
plan nacional de desarrollo, ordena construir el poliducto del pacífico que se
extenderá hasta los departamentos de Cauca y Nariño incluyendo la ciudad de
Pasto, lo cual es un proyecto que no tenía ni tendrá en el futuro predecible
justificación económica y que simplemente se adoptó con el único fin de darle
piso jurídico a la disposición acusada que busca beneficiar, con dineros
públicos, a 27 distribuidores de combustibles en la ciudad de Pasto. Esta
afirmación cobra certeza porque Pasto es la única zona de frontera, capital de
departamento, en el territorio nacional donde puede aplicarse la disposición
acusada, porque sólo ella se surte de combustibles derivados del petróleo desde
plantas de abasto ubicadas en un terminal de poliducto.
- El ciudadano Osvaldo Navas Díaz,
consideró:
Ecopetrol, es una Empresa Industrial y
Comercial del Estado, con patrimonio propio, autonomía administrativa y
presupuestal.
La autonomía de las empresas industriales y
comerciales del Estado se deduce del numeral 7 del art. 150 de la Constitución
y de las normas orgánicas del presupuesto.
La autonomía presupuestal de dichas
empresas implica que su presupuesto no forma parte del Presupuesto General de
la Nación.
La autonomía que se reconoce a dichas
empresas conlleva la facultad "para disponer de sus ingresos y egresos, o
de sus rentas y gastos, con total independencia, para destinarlos racionalmente
al desarrollo de su objeto social y estatutario dentro del conjunto de
principios aplicables a la administración de una empresa similar en el sector
privado. Es esta la esencia, la propia naturaleza del funcionamiento de una
empresa, de cualquier empresa industrial y comercial, que para generar
excedentes financieros o utilidades debe tener la autonomía indispensable para
controlar sus operaciones y organizarlas de tal manera que la cuantía de sus
gastos sea menor que el de ingresos que obtenga de su actividad
mercantil".
Así las cosas, es válido afirmar que no
existe autoridad alguna, ni siquiera el legislador, que pueda ordenar
directamente a las empresa industriales o comerciales del Estado que efectúen
un gasto dentro del giro ordinario de sus actividades ni asuman costos que
pueden estar dentro de su objeto social. Si ello llegare a ocurrir, se
vulnerará el principio de la autonomía constitucional y legal que la ley
orgánica consagra en favor de estas empresas.
No puede entenderse lo dicho bajo el
sentido de que el Estado por conducto de las referidas empresas no pueda
diseñar políticas de desarrollo económico y social que involucren gastos que
puedan afectar sus rendimientos financieros; pero el instrumento para lograr
esto debe ser producto de la decisión autónoma de la empresa, vale decir,
adoptada por los órganos estatutariamente competentes.
En consecuencia, el Congreso carece de
atribuciones para ordenar a Ecopetrol que asuma el costo del transporte de unos
combustibles, porque ello resulta violatorio de su autonomía.
Es cierto que el Congreso tiene iniciativa
del gasto que debe ejecutarse dentro del presupuesto general de la Nación pero
no le corresponde a éste decretar un gasto a cargo de entes cuyo presupuesto no
se parte del presupuesto general de la Nación, como es el caso de Ecopetrol.
La norma acusada vulnera el inciso 2 del
art. 39 del decreto 111 de 1996 que compiló las normas contenidas en las leyes
orgánicas del presupuesto, porque allí se dispone que los proyectos de ley
mediante los cuales se decretan gastos de funcionamiento sólo podrán ser
presentados, dictados o reformados por iniciativa del gobierno a través del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Ministerio del ramo en forma
conjunta.
Del examen de los antecedentes legislativos
de la norma censurada se concluye que el proyecto contentivo de la misma no se
tramitó a iniciativa del gobierno.
Como el costo de transporte que asume
Ecopetrol corresponde a un gasto de funcionamiento, es indudable que la norma
demandada viola la Constitución.
3. Igualmente intervino en el proceso el ciudadano Jorge
Raúl Cordoba para coadyuvar la defensa de la constitucionalidad de la
disposición acusada, intervención que por ser extemporánea no se tiene en
cuenta.
V. INTERVENCION DE AUTORIDAD PUBLICA.
Ministerio de Minas y Energía.
La ciudadana Myriam Elena Pazos de Morales
actuando en representación del Ministerio de Minas y Energía justificó la
constitucionalidad de la norma acusada, con base en las siguientes
consideraciones:
La referida norma no viola la Constitución,
porque es un ordenamiento de carácter transitorio con el cual se busca
beneficiar a una comunidad, estableciendo una compensación en el valor del
transporte de los combustibles, con el fin de reducir el precio final al
consumidor.
La pretendida violación del artículo 158
superior no se formula de manera clara, porque se refiere al contenido del
artículo 55 de la ley 191, sino a las resoluciones expedidas por el Ministerio
de Minas que lo desarrollaron desde el punto de vista práctico.
En cuanto a la pretendida violación del
artículo 334 de la Constitución se observa, que el cargo es infundado pues
estructura bajo la idea de la aplicación de la norma acusada en virtud de las
resoluciones expedidas por el Ministerio de Minas y Energía. Sin embargo, se
debe considerar que la operatividad de dicha norma exige como requisito que
"el transporte se haga entre la planta de abasto y la zona de frontera que
siendo capital de departamento tenga comunicación por carretera con ésta,
independientemente que la distribución sea para la capital o para otros
municipios".
VI. CONCEPTO DE LA PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION.
El Procurador General de la Nación, rindió
el correspondiente concepto y solicitó a la Corte declarar la
constitucionalidad de la disposición acusada, con fundamento en los siguientes
criterios:
El servicio público de transporte es una
actividad protegida por el Estado, a quien le corresponde asegurar su eficiente
prestación en todo el país debido al papel central que desempeña en el proceso
productivo.
Varias disposiciones en la Constitución
amparan el transporte como medio idóneo para promover el desarrollo armónico de
las regiones en las tareas de producción, distribución y utilización de vías.
A la Empresa Colombiana de Petróleos no
sólo se le asigna la obligación de satisfacer el control interno de
combustible, sino la correlativa de distribuirlo y transportarlo a todo el
país, como quiera que es su función, "construir, operar y administrar
oleoducto, gaseoducto, poliductos, refinerías, estaciones de bombeo, y en
general, la infraestructura necesaria para cumplir con dichos fines, atendiendo
lo dispuesto por los literales c) y g) del artículo 5o. de sus estatutos (D.
2039/56)".
El artículo 337 superior faculta al
legislador para expedir regulaciones especiales en materias económicas y
sociales dentro del contexto de la internacionalización y globalización de la
economía. "En tal sentido la ley 191 de 1995, que desarrolla el citado
mandato superior, reconoce que la actividad transportadora resulta fundamental
en el progreso de las zonas limítrofes y en la consecución de los objetivos
constitucionales previstos en el preámbulo y en los artículos 1o., 2o., 226,
285, 289 y 337".
La consecución de los referidos objetivos
no sería posible, "si los insumos que demanda el funcionamiento del
transporte limítrofe carecen de las condiciones de rentabilidad que lo hagan
competitivo, tanto en el interior como en los países vecinos".
La intención del legislador al expedir la
norma acusada fue la de suplir transitoriamente en las zonas de frontera la
ausencia de la red de poliductos, costeando el valor del transporte de los
combustibles.
No es razonable pensar que dicha solución
legislativa constituye un auxilio a personas naturales o jurídicas de derecho
privado, pues la norma no persigue otra cosa que incentivar y promover el
desarrollo de las zonas fronterizas, reduciendo el costo de los carburantes. Si
dicha medida no existiera, el sobreprecio del transporte de los combustibles se
trasladaría al consumidor final, elevando el costo de vida de los habitantes de
las zonas fronterizas.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
1.
El problema jurídico planteado.
Conforme a los cargos de
inconstitucionalidad formulados por la demandante, las intervenciones
ciudadanas que los coadyuvan, las intervenciones ciudadanas que defienden la
constitucionalidad de la norma acusada, y según el concepto del Procurador
General de la Nación que pide a la Corte declararla exequible, es necesario
analizar lo siguiente:
a)   Si la obligación para Ecopetrol de
asumir el costo de transporte de los combustibles derivados del petróleo, en
las condiciones determinadas por el precepto demandado, en forma transitoria,
esto es, mientras la Nación construye la red de poliductos contemplada en el
plan nacional de desarrollo, constituye un subsidio en favor de particulares
prohibido por el art. 355 de la Constitución; es decir, no justificable, por no
atender a una finalidad constitucional legítima.
b) Si en virtud del desarrollo práctico que
el Ministerio de Minas le dio a la norma acusada, a través de la expedición de
diferentes actos administrativos, se puede establecer, como lo pretende la
demandante, que se ha violado el principio de la unidad de materia contenido en
el art. 158 de la Constitución.
c)   Si igualmente, por las razones antes
anotadas, es decir, por la forma como el Ministerio de Minas y Energía ha dado
aplicación a la norma censurada, se ha producido la violación del art. 334 de
la Constitución por no atender a la finalidad de la intervención estatal de
"racionalizar la economía".
d) Si la norma acusada viola la autonomía
de Ecopetrol, y si al no haberse tramitado el proyecto de ley, a iniciativa del
gobierno, se han violado las normas de la Constitución y las orgánicas del
presupuesto general de la Nación, relativas a las leyes que ordenan gastos.
2.
Solución al problema.
2.1. El constituyente de 1991 reconoció
como regiones de singular importancia económica y social, para darles un
tratamiento especial, a las denominadas zonas de frontera, que son lugares en
donde sus habitantes viven una realidad diferente a la de los demás sectores
nacionales, en virtud de la vecindad con los países limítrofes. Esta
circunstancia influye en forma determinante en todas sus actividades,
particularmente en sus relaciones culturales, intercambio de bienes y
servicios, la circulación de personas y vehículos, y provoca, además, por la
fuerza de las circunstancias anotadas, la libre circulación de las monedas, con
la necesaria incidencia en la economía regional.
La promoción del desarrollo de las zonas de
frontera que apunta a una finalidad constitucional, debe considerar todas las referidas
variables, con el fin de dar respuesta a la situación tradicional de abandono
social y económico a que históricamente han estado sometidas dichas regiones.
Encausar y legitimar esa vida de relaciones
sociales y económicas, surgida por razón de circunstancias históricas y
sociológicas, supone la adopción de soluciones que no puede obviar el Estado
Social de Derecho, cuyas finalidades coinciden con el contenido programático
del artículo 337 de la Constitución, en el sentido de buscar el mejoramiento de
las condiciones sociales, económicas y culturales de los habitantes de las
zonas de frontera.
En las circunstancias anotadas, estima la
Sala que la referida norma adopta un cometido estatal específico de fomento,
estímulo y promoción de las zonas de frontera que comporta para las ramas del
poder público y, en primer término para el legislador, el deber de su
realización práctica.
Es natural que las soluciones que se
adopten deben tener en cuenta, particularmente, las ventajas que se deducen de
la propia situación de dichas zonas, para aprovecharlas e impulsar el proceso
de integración económica con los países vecinos y facilitar, a su amparo, el
fomento de proyectos de cooperación e integración con las entidades
territoriales limítrofes a fin de lograr el desarrollo económico y social
comunitario, la prestación de servicios públicos y la preservación del ambiente
(arts. 226, 227 y 289).
No puede perderse de vista que los
territorios de frontera corresponden al 54% del territorio nacional y alojan el
13% de la población.
En la exposición de motivos al proyecto,
que luego se convirtió en la ley 191/95, se dijo sobre la temática que nos
ocupa lo siguiente:
"Dentro de este marco general
conviene señalar que el compromiso se ajusta a los parámetros que identifica el
gobierno de turno para buscar estrechos lazos de hermandad con las autoridades
del mismo continente. En el marco estrictamente económico se tiene en cuenta el
surgimiento de las fronteras de lo que se ha denominado nueva empresa, debido a
que se han impuesto como la competitividad y la eficiencia. Igualmente un nuevo
modelo de integración que se proyecta en las áreas limítrofes, en procura de
adaptarse a las grandes exigencias de la economía mundial. La cooperación entre
los países se requiere para lograr una economía internacionalizada”[1].
2.2. Conviene precisar ahora, ¿cuál es el
alcance de las atribuciones que la Constitución otorga al legislador para
asumir las soluciones que autoriza el artículo 337 constitucional, frente a las
zonas de frontera?.
Como se constata del simple examen del
contenido de dicha norma, las competencias asignadas al legislador en esta
materia son abiertas, en la medida en que la Constitución no las somete
expresamente a condicionamientos específicos, de manera que las soluciones que
se adopten y el acierto o bondad de las mismas depende en alto grado del examen
y ponderación de la problemática que presenten las mencionadas regiones y de la
respuesta política que a través de las respectivas normas puede asumir el
legislador bajo cierta discrecionalidad. Tratándose del desarrollo de un
cometido estatal, claramente definido en la Constitución, existe una amplia
libertad de configuración de la normatividad jurídica que sirve de instrumento
para su concreción, con base en las evaluaciones políticas que el legislador
haga y según las apreciaciones de la realidad económica, social y cultural de
las zonas de frontera.
La discrecionalidad del legislador, por consiguiente,
sólo se encontraría limitada por las prohibiciones o condicionamientos a los
cuales la Constitución podría someter su acción en esta materia, v.gr., en las
circunstancias que tienen que ver con la protección de la soberanía nacional,
el reconocimiento de la intervención de los distintos órganos públicos en el
diseño, manejo y control de las atribuciones que se les otorguen a dichas
regiones, las limitaciones presupuestales y financieras de la Nación, el manejo
de las relaciones internacionales y de la política económica etc.
Los criterios precedentes, en relación con
la promoción de desarrollo de las zonas de frontera, constituyen la reiteración
de los que en pasada oportunidad señaló la Corte, así[2]:
"La Corte no
desconoce el papel activo que la ley debe desempeñar con el objeto de promover
programas de cooperación e integración en los departamentos y municipios
ubicados en zonas fronterizas. La conservación de la soberanía exige la
presencia visible del Estado en los territorios limítrofes y la existencia de
comunidades laboriosas y pujantes que desarrollen un sentimiento de arraigo
nacional. Pero, al mismo tiempo, es importante que se estrechen los lazos
culturales y económicos con las poblaciones de las naciones vecinas, como
corresponde al ideario integracionista de la Carta".
"Entre las
facultades que la Constitución atribuye a la ley con el propósito de promover
el desarrollo de las zonas de frontera, se encuentra la de establecer
"normas especiales en materias económicas y sociales" (C.P. art.
337)".
"Si se
interpretara esta norma en sentido absoluto, la ley podría hacer caso omiso de
los restantes órganos del Estado y de las correlativas modalidades de
intervención previstas en la Constitución - particularmente de la planificación
económica, el presupuesto público y la regulación económica -, en un vasto
campo como es el que acota el universo de lo económico y social".
"La tesis
anterior no puede acogerse. Cada órgano del Estado tiene, en el marco de la
Constitución, un conjunto determinado de funciones. El desarrollo de una
competencia singular no puede realizarse de una manera tal que su resultado
signifique una alteración o modificación de las funciones que la Constitución
ha atribuido a los demás órganos. Se impone un criterio o principio de
"ejercicio armónico" de los poderes, de suerte que cada órgano se
mantenga dentro de su esfera propia y no se desfigure el diseño constitucional
de las funciones".
"Particularmente,
el Congreso es un órgano del que emanan impulsos para los demás y tiene ante
sí, por tanto, una variedad de alternativas y cursos de acción. En estas
condiciones, no deberá escoger la opción que signifique en la práctica la
clausura del ejercicio de las competencias de los demás órganos del Estado. En
este caso, la ley puede libremente adoptar un conjunto de regulaciones
tendentes a promover el desarrollo de las zonas de frontera. Sin embargo, no
parecería necesario y, además, sería inconstitucional que pretendiera hacer
caso omiso de los restantes órganos del Estado cuyas atribuciones tuvieran
relación con las materias tratadas. No se puede ignorar que los órganos
nacionales tienen competencia en todo el territorio nacional y que,
especialmente, en las zonas de frontera, no es el Congreso el único órgano que
despliega en ellas sus atribuciones".
2.3. Hechas las precisiones anteriores,
procede la Corte a dar respuesta concreta a los cargos formulados por la
demandante contra la norma acusada, en los siguientes términos:
a) Con respecto a la presunta violación del
art. 355 de la Constitución, la Sala se pronuncia de la siguiente manera:
El transporte de combustible tiene un
precio que debe asumirse por quienes participan en su distribución, cuyo precio
al consumidor, en el caso de la gasolina corriente, lo señala el Ministerio de
Minas y Energía, y cuando se trata de gasolina extra se determina libremente;
de modo que al autorizar la ley a Ecopetrol para asumir el costo de dicho
transporte indudablemente se establece un subsidio en favor de los
distribuidores minoristas de combustibles, e indirectamente, desde luego, en
beneficio de los consumidores, dado que los costos en que incurra un
intermediario económico indudablemente se trasladan a éstos. Es decir, que aun
cuando puede pensarse, como lo expresa la demandante, que el subsidio es
exclusivamente en favor de los referidos distribuidores, la realidad es que al
no cargar éstos con el valor del transporte dicho subsidio favorece a los
consumidores.
A primera vista, la medida parecería no
admitir justificación frente a la prohibición de los auxilios, como regla
general, y a la excepción prevista en el inciso 2° del artículo 355 de la
Constitución, pues en el presente caso, no estamos en presencia de los
contratos que deban celebrarse con entidades sin ánimo de lucro y de reconocida
idoneidad, para impulsar programas y actividades de interés público acordes con
los planes de desarrollo.
No obstante, la Corte entiende que la
autorización prevista en el artículo 55 de la ley 191 de 1995 constituye, sin
lugar a dudas, uno de los eventos en que se puede admitir, excepcionalmente,
que los organismos públicos puedan otorgar auxilios o subsidios a personas
privadas, sin que por ello se incurra en la prohibición constitucional prevista
en el artículo 355 superior.
Cuando el artículo 337 autoriza al
legislador para expedir regulaciones especiales en materia económica y social,
destinadas a promover el desarrollo económico y social de las zonas de
frontera, esta señalando una finalidad constitucional que el legislador puede
satisfacer, mediante la adopción de las medidas que contribuyen a realizarla.
Es incuestionable, por lo tanto, que el subsidio temporal al transporte de
combustibles a cargo de Ecopetrol es una concreción práctica y admisible del
referido mandato constitucional.
No debe olvidarse que el régimen
excepcional a la prohibición del artículo 355 no se encuentra exclusivamente en
el inciso 2°, sino en diferentes disposiciones de la Constitución, que señalan
las finalidades sociales del Estado. Por lo tanto, en el art. 337, en
concordancia con los arts. 1 y 2 de la Constitución que aluden a las
finalidades del Estado Social de Derecho, se encuentra el fundamento
constitucional para que el legislador pueda adoptar medidas como la autorizada
en la norma censurada, la cual busca el acceso fácil de las comunidades
asentadas en la zona de frontera a bienes y servicios básicos, como instrumento
promotor de su desarrollo en los distintos órdenes. En efecto, si no se
subsidiara el transporte de combustible en las zonas de frontera, su costo
resultaría excesivamente gravoso para los usuarios del transporte, con la
natural incidencia en otros sectores de la actividad económica, con perjuicio
general para el desarrollo social y económico que el legislador debe promover
en las zonas de frontera.
Consideraciones
similares a las que se han expuesto en cuanto a la justificación constitucional
de los auxilios, cuando obedecen a claras finalidades constitucionales,
aparecen expuestas en la sentencia C-159/98[3],
en la cual esta Corte dijo:
"3.3. La
prohibición de otorgar auxilios admite, no sólo la excepción a que se refiere
el segundo aparte del artículo 355 Superior, sino las que surgen de todos
aquéllos supuestos que la misma Constitución autoriza, como desarrollo de los
deberes y finalidades sociales del Estado con el fin de conseguir el bienestar
general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población del país. Estos
criterios responden a la concepción del Estado Social de Derecho, el cual tiene
como objetivo esencial “promover la prosperidad general, facilitar la
participación, garantizar los principios y deberes consagrados a nivel
constitucional, asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden
social justo y proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes,
creencias, derechos y libertades"[4];
o como lo ha señalado en otra oportunidad la misma Corte, "El Estado
social de derecho exige esforzarse en la construcción de las condiciones
indispensables para asegurar a todos los habitantes del país una vida digna
dentro de las posibilidades económicas que estén a su alcance. El fin de
potenciar las capacidades de la persona requiere de las autoridades actuar
efectivamente para mantener o mejorar el nivel de vida, el cual incluye la
alimentación, la vivienda, la seguridad social y los escasos medios dinerarios
para desenvolverse en sociedad"'.[5]
"Bajo este
entendido se explica el otorgamiento de subsidios, avalados por la Corte en
diferentes pronunciamientos, a los pequeños usuarios en los servicios públicos
domiciliarios (art. 368 C.P.), al fomento de la investigación y transferencia
de la tecnología; a la construcción de obras de infraestructura física y
adecuación de tierras (art. 65 C.P.), a la adquisición de predios para los
trabajadores agrarios; (art. 64 C.P.), a la ejecución de proyectos de vivienda
social y a los servicios públicos de salud y educación (C.P. arts. 49 y
67)".
b) Si examina el texto integral de la
demanda de la actora se infiere que ella igualmente plantea la
inconstitucionalidad de la norma, por considerar que el legislador ha
perseguido una finalidad constitucional  ilegítima y ha incurrido en desviación
de poder al favorecer con el subsidio a la Ciudad de Pasto, a varios municipios
del Departamento de Nariño y a personas determinadas -los distribuidores
minoritarios de combustible- circunstancia que deduce de los desarrollos
prácticos que de la norma ha hecho el Ministerio de Minas, en resoluciones que
fueron declaradas ajustadas a la ley por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativa del Consejo de Estado.
En primer lugar, observa la Sala que la
norma es de carácter general, porque ella no se refiere a ninguna ciudad o
municipio concreto del país, ni alude tampoco a personas determinadas
destinatarias de la misma. Si la norma, se ha aplicado inicialmente para la
Ciudad de Pasto y algunos municipios del Departamento de Nariño, ello no obsta
para que se aplique a otras ciudades capitales de departamento ubicadas en
zonas de frontera. Además, los auxilios, permitidos constitucionalmente en
ciertos casos, por comportar el empleo de recursos económicos escasos en
beneficio de determinados sectores o grupos sociales, se deben otorgar
gradualmente de acuerdo con las posibilidades económicas del Estado; por
consiguiente, no es inconstitucional el hecho de que la norma acusada no tenga,
por el momento, aplicación concreta en todas las capitales de departamento que
sean zonas de frontera.
En segundo lugar, así la norma fuera
singular o se refiriera a situaciones o personas concretas, ello no la hace
inconstitucional como ha tenido ocasión de expresarlo la Corte en las
sentencias C-364/93[6],
C-94/98[7]
y C-456/98[8].
En efecto:
En la sentencia C-364/93 dijo la Corte:
"Para esta
Corte la generalidad de la ley es deseable pero en sí misma no es requisito de
su constitucionalidad. La ley singular o ley-medida, esto es, la destinada a
una persona o grupo de personas identificadas o identificables, sólo es
admisible si persigue un propósito público plausible y no genera discriminación
o desigualdad frente a otros miembros no incluidos en el círculo de las
personas cobijadas por sus mandatos".
En la sentencia
C-094/98 se reiteró el anterior criterio de la siguiente manera:
“…. una ley no
fundada con claridad en el bien común ni en la prevalencia del interés
colectivo, por medio de la cual se imponga una obligación exclusiva a una
persona, midiendo sólo para ella la previsión de los hechos sobre los cuales
recaen sus disposiciones, no es compatible con la igualdad, ni realiza la
equidad, y, por tanto, vulnera la Constitución, especialmente el Preámbulo y
los artículos 1, 2, 5, 13, 123 -inciso 2-, 133 y 136 -numeral 5-.”
“Así, por haberse
preconcebido bajo un designio odioso, no realiza el orden justo e igualitario
que preconiza la Constitución Política; no desarrolla los postulados del Estado
Social de Derecho; no respeta la dignidad humana; desvirtúa el concepto de
interés general y desconoce los fines esenciales del Estado, particularmente el
de garantizar a todos el ejercicio de los derechos que el orden constitucional
consagra”.
“No debe
ignorarse que, al tenor del artículo 123 de la Constitución, los servidores
públicos -y lo son los miembros del Congreso- están al servicio del Estado y de
la comunidad, por lo cual los de imparcialidad y objetividad son principios
esenciales que inspiran el cumplimiento de sus funciones”.
“Por su parte, el
artículo 133 Ibídem destaca que los miembros de los cuerpos colegiados
de elección directa representan al pueblo y deberán actuar consultando la
justicia y el bien común. Y el numeral 5 del artículo 136 de la Constitución
prohibe al Congreso y a cada una de sus cámaras "decretar actos de proscripción
o persecución contra personas naturales o jurídicas".
“7) A no dudarlo,
una ley de las características enunciadas, si carece de soporte que la
justifique, sería inconstitucional. Pero, a la inversa, resulta ajustada a la
Carta, aun con su carácter singular, la norma legal que, basada en razones
inherentes al bien común, objetivamente establecidas con miras a lograr el
equilibrio y la igualdad real y efectiva, adopte medidas aplicables a personas
individualizadas, siempre que -considerado el alcance del acto y sus
consecuencias- no implique persecución contra ellas. No en vano el artículo 58
de  la Constitución vigente -como lo hacía el 30 de la anterior- afirma sin
titubeos que "cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad
pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los
particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá
ceder al interés público o social".
Dentro de la misma óptica, en la sentencia
C-456/98, expresó la Corte:
"La Corte
admite la posibilidad de que se pueda invocar la desviación de poder o de las
atribuciones propias del legislador que la Constitución le confiere, como
motivo para excluir del ordenamiento jurídico una disposición inconstitucional,
pero advierte que aquélla no es, como en el derecho administrativo, una causal
que pueda invocarse en forma autónoma para pretender la declaración de
inconstitucionalidad de una norma; se requiere, por consiguiente, que se alegue
y se demuestre por el demandante, en cada caso, que la finalidad perseguida por
el legislador es contraria a las normas que en concreto recogen los valores,
los principios, los derechos, los deberes y los fines constitucionales".
"Consecuente
con lo anterior estima la Sala que se trasgreden las normas receptoras de los
aludidos valores, por vía de ejemplo, en los siguientes casos: I) cuando la ley
tiene una finalidad discriminatoria, es decir, no realiza el principio de
igualdad; II) cuando se desvía la voluntad legislativa del norte que le impone
la Constitución de asegurar el respeto a la dignidad humana, y de realizar los
fines esenciales del Estado (arts. 1 y 2 C.P.); III) cuando el órgano
legislativo se aparta del fin de consultar la justicia, el interés general y el
bien común, y decreta “actos de proscripción o persecución contra personas
naturales o jurídicas” (arts. 133 y136-5)".
c) En relación con el cargo de la falta de
unidad de materia, la Corte señala lo siguiente:
En la sentencia C-076/97[9] la Corte se pronunció
sobre un cargo de inconstitucionalidad contra toda la ley 191/95, por violación
del principio de la unidad de materia, que se fundamentó específicamente en el
hecho de no haberse atendido en relación con dicha ley el aparte final del art.
158, según el cual, "La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará
en un sólo texto que incorpore las modificaciones aprobadas".
Como la Corte declaró exequible la ley en
relación con el aludido cargo y limitó su decisión a la materia analizada, no
hay cosa juzgada absoluta. Por consiguiente, es procedente el análisis del
cargo que ahora se formula.
La violación al principio de unidad de
materia obedece, según la demanda, al hecho de que el Ministerio de Minas y
Energía, al desarrollar el artículo 55 acusado, a través de actos
administrativos, extendió el beneficio legal a otros municipios en las zonas de
frontera, "siempre y cuando que la ruta desde la planta de abasto desde
donde se surtieran pasara por una capital de departamento, zona de frontera, con
derecho al subsidio".
El cargo, en la forma en que aparece
planteado resulta improcedente, porque la violación del referido principio se
da cuando a una ley se incorpora un asunto extraño, que no guarda ninguna
conexión temática con la materia dominante de la ley. La violación por la
indicada causa, sólo procede cuando ella es directa, es decir, cuando surge del
desconocimiento por la norma acusada de la disposición constitucional,  y no
indirectamente, con ocasión de los desarrollos posteriores que de aquélla hagan
las autoridades administrativas.
d) Con respecto al cargo de violación del
art. 334 de la Constitución la Corte estima:
El argumento de la acusación estriba en que
la intervención del Estado, autorizada por mandato de la ley, debe conducir a
la racionalización de la producción, distribución, utilización y consumo de
bienes, de manera que cuando dicha intervención no logra esos objetivos la ley
que la autoriza es inconstitucional.
Es de observar, que el cargo no se formula
por violación directa del art. 334 de la Constitución por la norma acusada,
como es lo que corresponde a la esencia del control constitucional. Dicho cargo
lo estructura la actora por vía indirecta, porque lo apoya en la ilegalidad de
los actos administrativos que expidió el Ministerio de Minas y Energía. En
efecto, se dice en la demanda:
"Es esto último lo que ocurre con las
normas acusadas al exigir como expresamente se consagra en el artículo segundo
de la resolución 8-0182 del 15 de febrero de 1996 y en el mismo artículo de la
resolución 8-1705 de 30 de julio de 1996, que el transporte opere entre Yumbo y
Pasto para que se cause el derecho de percibir el auxilio de transporte en
favor de los distribuidores minoristas que lo lleven con destino a otros
municipios del departamento de Nariño distintos de su capital… ".
En estas circunstancias, es evidente que la
demandante no concretó técnicamente un cargo de inconstitucionalidad contra el
art. 55 de la ley 191/95, por la presunta violación del artículo 334. Pero
admitiendo que el cargo se formuló adecuadamente, no se aprecia la alegada
violación, porque el establecimiento de un subsidio como el previsto en la
norma acusada, indudablemente constituye un instrumento de racionalización de
la economía.
e) El interviniente Osvaldo Navas Díaz
cuestiona la constitucionalidad del art. 55 de la ley 191/95, por dos razones:
la primera, porque considera que se viola la autonomía de Ecopetrol al ordenar
el legislador que con cargo a su presupuesto se subsidie el transporte de
combustible; y la segunda, porque a su juicio el proyecto que dio origen a la
referida disposición debió tramitarse a iniciativa del gobierno, por implicar
un gasto público.
Estima la Corte, que la norma demandada no
desconoce la autonomía de Ecopetrol, porque siendo ésta una empresa industrial
y comercial del Estado de creación legal (art. 150-7), el legislador puede
señalar sus objetivos sociales y sus respectivas competencias, para efectos de
regular el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios
públicos (art. 150-23) y, en tal virtud, esta habilitado igualmente para dictar
normas que modifiquen o complementen dichos objetivos y competencias.
Por lo demás, no se trata en este caso de
gasto público con cargo al presupuesto nacional, y si lo fuera, ya la Corte ha
reconocido que puede ser decretado a iniciativa del Congreso. La norma acusada,
se refiere a un subsidio al transporte del combustibles para una finalidad
constitucional legítima que se encuadra dentro de las actividades económicas
que cumple Ecopetrol.
Si conforme al inciso final del art. 115,
las empresas industriales y comerciales del Estado forman parte de la rama
ejecutiva, a la cual se le asignan las funciones de gobierno y de administración,
para hacer realidad los fines del Estado Social de Derecho, no resulta exótico
que a través de la norma acusada se imponga a Ecopetrol la obligación de
otorgar el referido subsidio, con miras a alcanzar precisamente dichos fines,
pues resulta impensable que entidades que hacen parte del Estado puedan actuar
en contravía de la realización de los cometidos que a éste le corresponden.
- En conclusión, la norma acusada, no viola
los preceptos invocados por la demandante ni ninguna norma constitucional. Por
consiguiente, será declarada exequible.
VII. DECISION.
Con fundamento en las consideraciones
anteriores, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 55 de
la ley 191 de 1995.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-661/98
ECOPETROL-Inconstitucionalidad del subsidio temporal
al transporte de combustibles (Salvamento de voto)
El subsidio que
crea la norma, dadas las condiciones que ella establece, sólo se extiende a una
capital de departamento ubicada en zona de frontera y beneficia directamente a
un grupo reducido de distribuidores de combustibles derivados del petróleo. De otro
lado, la ausencia de suficientes precisiones en la norma, no asegura que el
beneficio por vía indirecta se traslade a los consumidores e, inclusive, que
aún produciéndose ese efecto no excluya a los nacionales de otros países que se
movilizan en zonas de frontera. La norma legal puntualmente introduce supuestos
abstractos y generales que, sin embargo, fatalmente se traducen en el beneficio
de un círculo reducido de personas. La circunstancia anotada, obliga a
considerar que la norma es "singular" - "norma-medida" -,
lo que no conduce necesariamente a estimarla inconstitucional, sino a realizar
por parte de la Corte un escrutinio estricto tendente a verificar si ella viola
el principio de igualdad. Por el contrario, la sentencia no ensaya ni siquiera
el "test" débil de igualdad. En últimas, el raciocinio de la Corte se
inscribe en la lógica causa-efecto, y escamotea toda consideración de justicia
distributiva (principio de igualdad): el subsidio es una medida (medio) que
favorece el desarrollo económico de una zona de frontera (fin) ; luego, el
legislador, podía adoptarla con fundamento en el artículo 337 de la
Constitución Política.
AUXILIOS O
DONACIONES-Excepción a la
prohibición (Salvamento de voto)
Pese a que la
Corte no niega que el subsidio que concede la norma legal, tenga el carácter de
auxilio o donación, considera que en este caso - por tratarse de un beneficio
destinado a una zona de frontera -, la excepción a la perentoria prohibición
contenida en el artículo 355 de la C.P., es plenamente válida. No militan las
razones que en otras oportunidades tuvo presente la Corte para avalar
excepciones, por lo demás estrictamente configuradas, en relación con la
referida prohibición. Baste recordar que se trataba de actividades
identificadas por el mismo constituyente y, en relación con las cuales, parecía
indiscutible que él mismo había autorizado la medida de fomento. Las zonas de
frontera, terrestres y marítimas del país, cubren una porción significativa del
territorio nacional, donde sus pobladores se entregan a las más variadas
actividades. La interpretación de la Corte, en estas condiciones, produce un
cambio constitucional manifiesto al reducir el ámbito territorial de una de las
más importantes prohibiciones que contempla la Constitución Política.
Referencia:
Expediente D-2053
Norma Demandada:
Demanda de
inconstitucionalidad
contra el artículo
55 de la Ley 191 de 1995
Actora: María Olga
Rojas Melo
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Con todo respeto
discrepamos de la sentencia de la Corte Constitucional, por las siguientes
razones:
1. El subsidio que
crea la norma, dadas las condiciones que ella establece, sólo se extiende a una
capital de departamento ubicada en zona de frontera y beneficia directamente a
un grupo reducido de distribuidores de combustibles derivados del petróleo. De
otro lado, la ausencia de suficientes precisiones en la norma, no asegura que
el beneficio por vía indirecta se traslade a los consumidores e, inclusive, que
aún produciéndose ese efecto no excluya a los nacionales de otros países que se
movilizan en zonas de frontera.
La norma legal
puntualmente introduce supuestos abstractos y generales que, sin embargo,
fatalmente se traducen en el beneficio de un círculo reducido de personas. La
circunstancia anotada, obliga a considerar que la norma es "singular"
- "norma-medida" -, lo que no conduce necesariamente a estimarla
inconstitucional, sino a realizar por parte de la Corte un escrutinio estricto
tendente a verificar si ella viola el principio de igualdad. Por el contrario,
la sentencia no ensaya ni siquiera el "test" débil de igualdad. En
últimas, el raciocinio de la Corte se inscribe en la lógica causa-efecto, y
escamotea toda consideración de justicia distributiva (principio de igualdad):
el subsidio es una medida (medio) que favorece el desarrollo económico de una
zona de frontera (fin) ; luego, el legislador, podía adoptarla con
fundamento en el artículo 337 de la Constitución Política.
La Corte introduce
una sub-regla según la cual si una medida que adopta el Legislador favorece una
zona de frontera, la misma es exequible, no obstante que vulnere el principio
de igualdad y se oponga a prohibiciones establecidas por el Constituyente.
Desde este punto de vista, que no compartimos, un precepto legal que aplicable
al resto del país vulnera la Constitución, es constitucional si su campo se
restringe a una zona de frontera y en ella opera un estímulo a su desarrollo.
En modo alguno
sostenemos que el artículo 337 de la C.P., no permita al Legislador
eventualmente dictar leyes que consagren una política de diferenciación
positiva. Sin embargo, en este caso, la justificación sobre su estricta
necesidad y su proporcionalidad no puede omitirse, pues, de lo contrario, se
violaría el principio de igualdad. La particularidad de las zonas de frontera,
unida a la necesidad de defender la soberanía en esa parte del territorio, como
lo ha señalado la Corte, ofrecen al Legislador un marco adecuado para dictar
leyes que cumplan el propósito de desarrollo, pero sin desquiciar el
ordenamiento constitucional.
De hecho, la
necesidad de reducir el precio final de un insumo básico por el costo y las
dificultades asociadas al transporte, no corresponde a una necesidad típica de
las zonas de frontera, ya que se puede percibir a lo largo y ancho del país,
con mayor o igual dramatismo. Las medidas de diferenciación positiva
enderezadas a reducir el costo de la vida en una sociedad empobrecida, abrumada
por un porcentaje de más del 50 % de su población con necesidades básicas
insatisfechas, no puede adelantarse al margen de una jerarquización de las
necesidades y del grado de imposibilidad en que se encuentren los desvalidos
para superar por sí mismos esa situación. La escasez de recursos para atender
el cúmulo de necesidades ligadas a la garantía del mínimo vital, obliga a
racionalizar todo esfuerzo de justicia distributiva, salvo que se quiera
generar privilegios en medio de la miseria general, como se ha hecho en este
caso en el que un puñado reducido de distribuidores de gasolina se convierten
por ministerio de la ley en los beneficiarios de un subsidio estatal. Este
género de distribuciones si en realidad se propone aliviar las condiciones
materiales de existencia de las personas, no puede ser objeto de subsidios. En su
lugar, las autoridades deben en condiciones de igualdad desarrollar los
derechos económicos, sociales y culturales, lo que constituye un deber a cargo
del Estado social de derecho. Aquí, en cambio, la dádiva a unos distribuidores
de gasolina, adopta el traje de subsidio - por lo demás estructurado sin
técnica alguna y con fallas protuberantes de diseño que no le permiten obtener
su pretendido objeto -, y se ampara en una norma que auspicia políticas de
Estado en las zonas de frontera. Aparte de la inequidad ostensible de trato que
la disposición apareja, ella no se extiende a toda la zona de frontera sino a
una capital, o sea, por este aspecto se viola la igualdad por partida
doble : respecto de todos los habitantes del país y, también, en relación
con los pobladores de las mismas zonas de frontera que no residan en la capital
de departamento a la que se refiere la disposición. En nuestro concepto, las
zonas de frontera no están por fuera de la Constitución; pueden y deben ser
desarrolladas, sin necesidad de violar la Carta.
Pese a que la Corte
no niega que el subsidio que concede la norma legal, tenga el carácter de
auxilio o donación, considera que en este caso - por tratarse de un beneficio
destinado a una zona de frontera -, la excepción a la perentoria prohibición
contenida en el artículo 355 de la C.P., es plenamente válida. No militan las
razones que en otras oportunidades tuvo presente la Corte para avalar
excepciones, por lo demás estrictamente configuradas, en relación con la
referida prohibición. Baste recordar que se trataba de actividades
identificadas por el mismo constituyente y, en relación con las cuales, parecía
indiscutible que él mismo había autorizado la medida de fomento. Las zonas de
frontera, terrestres y marítimas del país, cubren una porción significativa del
territorio nacional, donde sus pobladores se entregan a las más variadas
actividades. La interpretación de la Corte, en estas condiciones, produce un
cambio constitucional manifiesto al reducir el ámbito territorial de una de las
más importantes prohibiciones que contempla la Constitución Política.
Aparte de que
resulta cuestionable que la política de bienestar se  cumpla a través de
subsidios - además deficientemente estructurados -, que soslayan los criterios
de igualdad, en lugar de que ella se traduzca en la extensión general de la
cobertura de los servicios asociados a los derechos constitucionales
prestacionales, se observa que la ley en este caso apela a un mecanismo de
asignación de recursos a la vez inconveniente e inconstitucional. El Fisco sólo
puede disponer de los recursos de las empresas industriales y comerciales del
Estado, a título de excedentes, tal y como lo señala la ley orgánica del
presupuesto. La ley examinada, en este sentido, no podía modificar esta regla
contenida en la ley orgánica. Pero la ley ordinaria, no se limitó a controlar
un recurso antes de que se decretara como excedente, sino que impuso a la
empresa una carga operativa gratuita, lo que significa alterar el régimen de
este tipo de entidades y, lo más grave, entrar a saco en sus ingresos
operacionales. En fin, una medida carente de racionalidad (C.P. art. 334),
violatoria de una ley orgánica y de la prohibición de decretar auxilios y,
además, claramente inequitativa, no ha debido ser santificada con la decisión
de exequibilidad que sobre ella ha recaído.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
[1] Gaceta del Congreso,
Martes 26 de Julio de 1994, p. 21.
[2] M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[3] M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[4] Idem.
[5] Sentencia No. T-426/92
M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[6] M.P. Carlos Gaviria
Díaz.
[7] M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[8] M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[9] M.P. Jorge Arango Mejía.