C-090-01
Sentencia C-090/01
Sentencia C-090/01
IGUALDAD-Acepciones/DERECHO A LA IGUALDAD-Carácter relacional
Una
simple aproximación a la idea de igualdad, como concepto, como principio, o
como derecho reconocido al interior de un ordenamiento jurídico, revela
inmediatamente que se trata de una noción que no responde a un sentido unívoco
sino que admite múltiples acepciones aplicables de acuerdo con las
particularidades de cada caso. Desde una perspectiva estrictamente jurídica, la
igualdad se manifiesta como un derecho relacional que involucra usualmente,
cargas, bienes o derechos constitucionales o legales, y cuya efectiva garantía,
no se traduce en la constatación de una paridad mecánica y matemática, sino en
el otorgamiento de un trato igual compatible con las diversas condiciones del
sujeto.
IGUALDAD-Aplicación
efectiva/DERECHO A LA IGUALDAD-Trato diferente
La
aplicación efectiva de la igualdad corresponde, entonces, al juicio que se hace
sobre  una determinada circunstancia, de tal forma que resulta indispensable
tomar en consideración las condiciones que afectan o caracterizan a cada uno de
los miembros de una comunidad jurídica y el entorno en el que se desenvuelven.
Así, puede decirse que la vigencia del derecho a la igualdad no excluye
necesariamente la posibilidad de dar un tratamiento diferente a personas y
hechos que, de acuerdo con sus condiciones, hacen razonable la distinción.
DERECHO A LA IGUALDAD-No agotamiento en consideración formalista
FONDO DE REPOSICION Y RENOVACION DEL PARQUE AUTOMOTOR-Campo de acción/FONDO DE REPOSICION Y RENOVACION
DEL PARQUE AUTOMOTOR-Distinción entre transporte urbano y rural
FONDO DE REPOSICION Y RENOVACION DEL PARQUE AUTOMOTOR-Composición de recursos
FONDO DE REPOSICION Y RENOVACION DEL PARQUE AUTOMOTOR-Control
OBJECION PRESIDENCIAL-Improcedencia de revisión oficiosa o invención de
razones
Advierte
la Corte que no corresponde a ella al analizar las objeciones presidenciales,
hacer una revisión oficiosa del proyecto de ley para determinar cuáles
disposiciones del mismo infringen la Constitución, ni inventar las razones por
las cuales aquellas podrían resultar lesionados, pues es claro que esa labor le
corresponde única y exclusivamente al Presidente de la República, tal como lo
consagra la Constitución, atendiendo la naturaleza y finalidad de las
objeciones.
SUPERINTENDENCIA BANCARIA-Adición de funciones por legislador
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Atribuciones en materia monetaria, cambiaria y
crediticia/BANCO DE LA REPUBLICA-Atribuciones en materia monetaria,
cambiaria y crediticia/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Atribuciones en
materia monetaria, cambiaria y crediticia
FONDO DE REPOSICION Y RENOVACION DEL PARQUE AUTOMOTOR-Recursos
FONDO DE REPOSICION Y RENOVACION DEL PARQUE AUTOMOTOR-Ingresos parafiscales
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Alcance/CONTRIBUCION PARAFISCAL-Elementos
FONDO DE REPOSICION Y RENOVACION DEL PARQUE AUTOMOTOR-Recuperación de capital
RECURSO PARAFISCAL-Inembargabilidad
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Inembargabilidad
FONDO DE REPOSICION Y RENOVACION DEL PARQUE AUTOMOTOR-Inembargabilidad de recursos
OBJECION PRESIDENCIAL-Vicio de competencia
POTESTAD REGLAMENTARIA-Competencia/POTESTAD REGLAMENTARIA-Término
TARIFA-Delegación
de fijación
LEY ORGANICA-No
modificación por reglamento del Ministerio
FONDO DE REPOSICION Y RENOVACION DEL PARQUE AUTOMOTOR-Vida útil de vehículos
FONDO DE REPOSICION Y RENOVACION DEL PARQUE AUTOMOTOR-Transformación de vehículo
Referencia: expediente OP- 041
Objeciones presidenciales al proyecto de ley No.
016/99 Senado y 006/98 Cámara "Por medio de la cual se crea el Fondo
Nacional para la reposición del parque automotor del servicio público de
transporte terrestre y se dictan otras disposiciones.
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZ
Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero del año dos
mil uno (2001)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
S E N T E N C I A
I. ANTECEDENTES
Mediante oficio de fecha 15 de diciembre de 2000, el
Presidente del Senado de la República remitió a esta Corporación el 11 de enero
del presente año, copia del proyecto de ley 016/99 Senado y 006/98 Cámara
"Por medio de la cual se crea el Fondo Nacional para la reposición del
parque automotor del servicio público de transporte terrestre y se dictan otras
disposiciones", el cual fue objetado por razones de inconstitucionalidad
por el Presidente de la República y declaradas infundadas por las plenarias de
las cámaras legislativas.
II. EL TRAMITE LEGISLATIVO
El trámite dado en el Congreso de la República al
proyecto de ley, objeto de la objeción presidencial, fue el siguiente:
- El proyecto de ley fue presentado ante la Cámara de
Representantes por los ministros de Hacienda y Crédito Público y de Transporte,
de la época, doctores Antonio José Urdinola y Rodrigo Marín Bernal,
respectivamente, siendo repartido el 24 de julio de 1998 a la Comisión Sexta
Constitucional.
- La Comisión Sexta designó como ponentes a los Representantes
María Isabel Mejía Marulanda, Darío Saravia Gómez, Hernando Carvalho Quigua y
Jorge Humberto Mantilla Serrano, quienes presentaron la correspondiente
ponencia, introduciendo modificaciones al
proyecto.
- El proyecto de ley fue debatido y aprobado por 10
votos afirmativos en la Comisión Sexta del Senado el 2 de junio de 2000, según
consta en el Acta 024 de esa fecha y en la certificación que aparece a folio 41
del expediente.
- El proyecto de ley pasó a la Plenaria de la Cámara,
quien designó ponentes a los mismos representantes, quienes rindieron la
ponencia correspondiente.
- El proyecto de ley fue debatido y aprobado por la
plenaria de la Cámara, el 15 de junio de 1999.
- El 15 de julio de 1999 se recibió en el Senado de la
República el proyecto de ley respectivo para su trámite en esa corporación, el
cual fue repartido a la Comisión Sexta Constitucional el 21 julio de ese mismo
año.
- Dicha Comisión designó ponentes a los Senadores José
Matías Ortiz Sarmiento, María Cleofe Martínez y Mauricio Jaramillo Martínez,
quienes rindieron la ponencia respectiva.
- El proyecto de ley fue discutido y aprobado por
unanimidad, en primer debate el 7 de junio de 2000, de acuerdo con la
certificación que obra en el expediente. (fol. 132)
-  La Plenaria del Senado debatió y aprobó en segundo
debate, el proyecto el 19 de junio de 2000, por unanimidad
- Dado que hubo diferencias en los textos definitivos
del proyecto de ley aprobados por el Senado y la Cámara de Representantes, se
nombró una Comisión Accidental para unificar el texto definitivo, la cual
elaboró el proyecto final que fue sometido a la consideración de ambas Cámaras
Legislativas. El informe de la Comisión Conciliadora fue aprobado por las
plenarias de las dos Cámaras el 20 de junio de 2000, según aparece en el
expediente.
- El proyecto de ley se remitió al Presidente de la
República el 21 de julio de 2000, para la correspondiente sanción, siendo
devuelto por éste el 3 de agosto del mismo año, con objeciones de
inconstitucionalidad, que son materia de este proceso.
III. TEXTO DEL PROYECTO OBJETADO, OBJECIONES
PRESIDENCIALES, RAZONES DEL CONGRESO PARA DECLARARLAS INFUNDADAS Y CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Dado que son varias las objeciones que el Presidente
de la República formula contra algunas disposiciones del proyecto de ley 06/98
Cámara y 016/99 Senado, la Corte procederá a variar el formato de sus
sentencias para una mejor comprensión y análisis de los temas que allí se
tratan. En consecuencia, el pronunciamiento se hará en el mismo orden en que
éstas aparecen en el escrito correspondiente, utilizando los mismos títulos, y
transcribiendo en cada caso las normas objetadas, las razones en que se fundan
las objeciones, los argumentos del Congreso para declararlas infundadas, el
concepto del Procurador General de la Nación y, finalmente, se harán las
consideraciones de la Corte Constitucional.
A.
Aspectos previos
Competencia
Al tenor de lo dispuesto en los artículos 167 y 241-8
de la Constitución, compete a esta corporación pronunciarse sobre las
objeciones que formule el Presidente de la República a los proyectos de ley,
por razones de inconstitucionalidad.
2 Pronunciamiento de la Corte
Debido a los múltiples temas que se tratan en los artículos
que conforman el proyecto de ley, parcialmente objetado, y ante la forma como
fueron propuestas las objeciones, la falta de claridad y escasa argumentación
en algunas de ellas, la Corte solamente se pronunciará sobre el cargo propuesto
sin tocar ningún otro punto adicional, con el fin de dejar abierta la
posibilidad de que una vez aquél se convierta en ley de la República, cualquier
ciudadano pueda interponer la acción pública de inconstitucionalidad, frente a
las mismas disposiciones, pero por aspectos distintos a los aquí analizados.
3.  Trámite de las objeciones
presidenciales
3.1 Término para objetar el proyecto
de ley
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 166 de
la Carta, cuando el proyecto de ley, materia de objeciones, contenga de
veintiuno a cincuenta artículos, el Presidente de la República cuenta con diez
(10) días para devolverlo a la Cámara en que tuvo origen. En el presente caso
dicho término se respetó pues el proyecto de ley 06/98 Cámara y 016/99 Senado,
que consta de veintisiete (27) artículos, fue remitido para sanción
presidencial el 21 de julio de 2000 y el Gobierno lo devolvió a la Cámara de
Representantes, lugar en donde inició el trámite, el 3 de agosto del mismo año.
3.2 Trámite en el Congreso
Recibido el expediente en la Cámara de Representantes
ésta procedió a designar una comisión accidental integrada por los
Representantes María Isabel Mejía Marulanda, Ernesto Mesa Arango y Jorge
Humberto Mantilla Serrano, con el encargo de estudiar las objeciones y presentar
el informe correspondiente.
Los comisionados presentaron el informe
correspondiente, solicitando declarar infundadas las objeciones, el cual fue
sometido a la consideración de la Plenaria de la Cámara, siendo aprobado el 14
de noviembre de 2000.
En el Senado de la República se nombró a los Senadores
María Cleofe Martínez y José Matías Ortiz Sarmiento, encargados del estudio y
elaboración del informe respectivo. Los comisionados presentaron el informe
solicitando declarar infundadas las objeciones, con los mismos argumentos
expuestos por la Cámara, el cual fue puesto a consideración de la Plenaria,
siendo aprobado el 14 de diciembre de 2000, según consta en los antecedentes
legislativos.
Las razones que expusieron las dos cámaras
legislativas para declarar infundadas las objeciones se identifican y ellas se
resumirán a medida que se vaya analizando cada una de las objeciones.
Así las cosas, no existe reparo constitucional por el
aspecto del término que tenía el Presidente para presentar objeciones y el
trámite dado a las mismas en el Congreso de la República.
1. PRIMERA OBJECION: TRATAMIENTO DESIGUAL
1.1 Texto de las normas objetadas
"ARTICULO
1º. Creación.  Créase un fondo nacional con personería jurídica, denominado
"Fondo de Reposición y Renovación del Parque Automotor de Servicio Público
de Transporte Terrestre de Pasajeros", para atender los requerimientos de
la reposición y renovación del parque automotor de los vehículos de transporte
público colectivo terrestre de pasajeros con radio de acción metropolitano y/o
urbano en el territorio nacional.
"PARAGRAFO.
El fondo estará conformado por los aportes, que a través de las empresas de
transporte o en forma individual, haga cada uno de los propietarios de los
vehículos de transporte público colectivo terrestre de pasajeros con radio de
acción metropolitana y/o urbana.
"ARTICULO
13º. Tarifas. A partir de la expedición de la presente ley, la tarifa de los
vehículos de servicio público de pasajeros colectivo y/o mixto tendrá un
componente de recuperación de capital el cual se destinará única y
exclusivamente a la renovación y reposición del parque automotor.  El
Ministerio de Transporte reglamentará lo referente al porcentaje de este
componente de recuperación de capital, así como el procedimiento para su
determinación.
"ARTICULO
17º. Recolección de los aportes.  Las empresas de servicio público de pasajeros
están obligadas a recaudar diariamente el monto del producido del día anterior
correspondiente al rubro de recuperación de capital, recaudo que se hará contra
la orden de despacho que debe expedir a los conductores de los vehículos.
"ARTICULO
18º. Consignación. La empresa deberá consignar el total del monto recaudado
durante el mes, el primer día hábil del mes siguiente en la cuenta del Fondo
que se abrirá para tal fin.  Su incumplimiento dará lugar a la imposición de
una sanción de cien (100) salarios mínimos diarios legales vigentes por cada
día de mora en hacer dicha consignación."
1.2 Razones en que se fundan las objeciones presidenciales
- El artículo 1 del proyecto "restringe la órbita
de acción del Fondo a la reposición o renovación del parque automotor de los
vehículos de transporte público colectivo terrestre de pasajeros con radio
de acción metropolitano y/o urbano en el territorio nacional, lo cual
"podría tener consecuencias frente al cumplimiento del artículo 13 de la
Constitución Política, pues no se ve cuál es el fundamento que permita
discriminar a aquellos propietarios de vehículos que presten el servicio de
transporte público colectivo terrestre de pasajeros con radio diferente al
metropolitano o rural." (sic)
- El artículo 13 del proyecto consagra un trato
desigual al regular el tema tarifario, puesto que incluye el servicio de
transporte público colectivo y/o mixto terrestre de pasajeros, "cuando los
vehículos que prestan este servicio no son beneficiarios de tal fondo, pues
solamente acceden a sus recursos los de transporte público colectivo terrestre
de pasajeros con radio de acción metropolitano y/o urbano en el territorio
nacional".
- Otro aspecto que viola el principio de igualdad es
el de regulación de las consignaciones al Fondo de reposición del parque
automotor de los vehículos de transporte público colectivo terrestre de
pasajeros con radio de acción metropolitano y/o urbano en el territorio
nacional, "pues cuando se realiza en forma individual por parte del
propietario debe realizarse diariamente, mientras si es recaudado por la
empresa a la cual esté afiliado la consignación se realizará mensualmente el
primer día hábil de cada mes."
1. 3 Argumentos del Congreso para declarar
infundada la objeción
El Congreso de la República considera que no le asiste
razón al Presidente de la República, pues "la restricción de la órbita de
acción del Fondo a la reposición o renovación del parque automotor es apenas
obvia, dado que se trata de un proyecto de ley encaminado precisamente a
resolver un grave problema social, cuya esencia consiste en el incumplimiento
del Gobierno Nacional de las normas legales que lo obligaban a solucionar el
problema de la reposición del parque automotor considerando que la inmensa
mayoría de los pequeños propietarios de los buses obligados a la reposición
carecen de los recursos suficientes para adquirir vehículos nuevos…..El texto
del proyecto de ley no discrimina a ninguna persona o sector de la sociedad,
antes por el contrario, se fundamenta en el amparo de un sector, el de los
pequeños propietarios de buses, que son discriminados duramente mediante la
imposición arbitraria de la llamada vida útil de los vehículos, lo cual los
priva de su único medio de subsistencia y, por ende, niega su derecho al
trabajo."
1.4
Concepto del Procurador General de la Nación
En cuanto a la violación del artículo 13 de la
Constitución, a que se refiere la primera objeción presidencial, considera el
Procurador General de la Nación que ésta es infundada, "pues no se puede
aplicar un tratamiento idéntico a situaciones de hecho diferentes, como lo son
el transporte colectivo público terrestre de pasajeros con radio metropolitano
y/o urbano y el de pasajeros con radio inter-municipal y rural, ya que entre
ellos existen características que los hacen diferentes y por lo cual se
justifica que se les de un trato diferente."
Así mismo, considera que los artículos 17 y 18 del
proyecto de ley no vulneran el principio de igualdad pues, "de acuerdo con
el uso mercantil, los propietarios de los vehículos que se encuentran afiliados
a una empresa de transporte, entregan diariamente a ésta el dinero recaudado
durante el día inmediatamente anterior, costumbre que tiene fundamento en la
dificultad que se presentaría para el recaudo de los dineros mensualmente, ya
que no se tienen los medios técnicos adecuados para llevar un control en este
sentido. Esta la razón por la que en el proyecto de ley se establezca que los
propietarios de los vehículos deben consignar diariamente y las empresas
mensualmente." En consecuencia, concluye que los artículos 1, 13, 17 y 18
del proyecto de ley se ajustan a la Constitución.
1.5 Consideraciones y fundamentos de la Corte
Constitucional
Una simple aproximación a la idea de igualdad, como
concepto, como principio, o como derecho reconocido al interior de un
ordenamiento jurídico, revela inmediatamente que se trata de una noción que no
responde a un sentido unívoco[1] sino que
admite múltiples acepciones aplicables de acuerdo con las particularidades de
cada caso. Desde una perspectiva estrictamente jurídica, la igualdad se
manifiesta como un derecho relacional[2]
que involucra usualmente, cargas, bienes o derechos constitucionales o
legales, y cuya efectiva garantía, no se traduce en la constatación de una
paridad mecánica y matemática[3], sino en el
otorgamiento de un trato igual compatible con las diversas condiciones del
sujeto.
La aplicación efectiva de la igualdad corresponde,
entonces, al juicio que se hace sobre  una determinada circunstancia, de tal
forma que resulta indispensable tomar en consideración las condiciones que
afectan o caracterizan a cada uno de los miembros de una comunidad jurídica y
el entorno en el que se desenvuelven.  Así, puede decirse que la vigencia del
derecho a la igualdad no excluye necesariamente la posibilidad de dar un
tratamiento diferente a personas y hechos que, de acuerdo con sus condiciones,
hacen razonable[4] la distinción.
En el caso concreto, el señor Presidente considera que
las normas objetadas consagran un trato diferenciado, inconstitucional, cuando
señalan que el campo de aplicación de las medidas que crean y desarrollan el
fondo para la reposición o renovación del parque automotor, se limita a la
órbita del transporte terrestre “metropolitano y/o urbano”, pues por
esta vía, se deja por fuera de tal regulación a quienes prestan dicho servicio
a nivel “intermunicipal o rural”.
Este es un argumento que se sustenta en una visión
formalista del principio de igualdad, según la cual, las disposiciones legales
que acarrean consecuencias para ciertos sujetos o actividades, han de cobijar a
todos quienes desarrollan esa misma función material, so pena de crear un trato
discriminatorio, contrario a la Carta Política.
Sobre el particular, es útil reiterar que “siempre
será necesario que la referencia a la igualdad, como derecho y valor fundante
de una sociedad política, no se agote en la mera consideración formal de los
problemas jurídicos, sino que se sustente en la posibilidad de establecer
diferencias en el trato, fincadas en condiciones relevantes que imponen la
necesidad de distinguir situaciones para otorgarles tratamientos distintos,
hipótesis, esta última, que expresa la conocida regla de justicia que exige
´tratar a los iguales de modo igual y a los desiguales en forma desigual´[5]”[6].
Al revisar el texto de los artículos 1, 13, 17 y 18 de
la ley objetada, puede constatarse que la intención del legislador es crear
mecanismos que permitan la eficaz reposición del parque automotor dedicado a la
prestación de un servicio específico en una órbita concreta -el
transporte público colectivo terrestre de pasajeros en las ciudades-, que por
las particulares condiciones en las que se desarrolla, exige la fijación
de procedimientos puntuales respecto de la recolección y consignación de los
aportes con destino al referido fondo -provenientes de las tarifas que por el
mismo se cobran-.
Ahora bien: el hecho de que la actividad objeto de
regulación sea prestada bajo múltiples modalidades a todo lo largo del
territorio nacional -v.gr. en el sector rural-, no es razón suficiente
para predicar la violación del derecho de igualdad, pretendiendo que una
disposición particular sea aplicada de manera general a todos los
transportadores; antes bien, esta circunstancia se convierte en la constatación
fáctica de la conveniencia de que las regulaciones que se dictan en esta
materia, concuerden con las características de la actividad que se reglamenta,
limitando así, su campo de acción.   Las condiciones en las que se presta el
servicio de transporte colectivo público de pasajeros por vía terrestre varían
necesariamente, dependiendo de los usuarios a los que se atiende, el territorio
que se cubre y la infraestructura con la que se cuenta; es claro, entonces, que
a la hora de dictar disposiciones sobre el particular, el legislador deba tener
en cuenta criterios de distinción que -para efectos de los artículos que se
estudian-  guardan estrecha relación con las características del parque
automotor que se intenta reponer, el área que se sirve y el sistema económico,
más o menos informal, como las empresas transportadoras y los dueños de los
vehículos que cumplen esta labor. De ahí que sea legítimo, e incluso
mandatorio, establecer distinciones precisas entre el transporte urbano y el
rural.
2. SEGUNDA OBJECION PRESIDENCIAL: VULNERACION DEL
ARTICULO 150-7 DE LA CONSTITUCION
2.1 Texto de las normas objetadas
"ARTICULO 1º (….)
PARAGRAFO.
El fondo estará conformado por los aportes, que a través de las empresas de
transporte o en forma individual, haga cada uno de los propietarios de los
vehículos de transporte público colectivo terrestre de pasajeros con radio de
acción metropolitana y/o urbana.
"ARTICULO
5º. Composición. El recurso
del Fondo será proveniente del rubro de la tarifa denominado "Recuperación
de Capital", y de los aportes voluntarios que podrá hacer el propietario
del vehículo de servicio público colectivo de pasajeros de radio de acción
metropolitano y/o urbano.
"ARTICULO
26º. Multas. Las multas que se recauden por concepto de las sanciones que
se establecen en la presente ley, deberán ser consignadas en el Fondo Nacional
para la Reposición del Parque Automotor del Servicio Público de Transporte
Terrestre, las cuales serán manejadas en una cuenta especial que se denominará
de "Desarrollo Social de Transporte", cuyo objeto será el de
contribuir a desarrollar políticas de protección social para los conductores de
los vehículos a reponer.  El Gobierno Nacional asignará recursos al Fondo con
destino a ésta cuenta para el mejoramiento de los aspectos sociales del
transporte."
2.2 Razones en que se fundan las objeciones
presidenciales
- "El parágrafo del artículo primero del proyecto
de ley "determina que el Fondo estará conformado por los aportes que haga
cada uno de los propietarios de los vehículos; más adelante el artículo 5
define la composición de los recursos del Fondo mediante los aportes
voluntarios y los provenientes del rubro de la tarifa denominado 'recuperación
de capital' y, finalmente, el artículo 26 dispone que el Gobierno Nacional
asignará recursos al Fondo para el mejoramiento de los aspectos sociales del
transporte. De esta forma no se tiene certeza de la composición del Fondo, lo
que estaría creando confusión y desorden jurídico, con la creación de un órgano
del Estado sin determinar directamente todos los elementos de su estructura
orgánica, tal y como lo dispone el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución
Política".
Agrega, también que no se determina la naturaleza
jurídica del fondo pues por las atribuciones podría ser una entidad financiera,
pero por la filosofía con que se creó debería ser un fondo de cuenta de un
determinado órgano, ya que a él llegan las consignaciones obligatorias
efectuadas para realizar la reposición y renovación del parque automotor.
- De otra parte, señala que en el artículo 26 se
consagra que el Gobierno Nacional asignará los recursos al Fondo "con
destino a esta cuenta para el mejoramiento de los aspectos sociales del
transporte", sin determinar si la cuenta a que se alude es de algún órgano
del Estado o pretende que sea una sección del presupuesto general de la Nación.
La Nación no tiene previsto dentro del presupuesto ninguna partida con ese fin
y tampoco tiene la posibilidad de crearla, debido a la situación deficitaria de
las finanzas públicas.
2.3 Argumentos del Congreso para declarar infundadas
las objeciones
- En cuanto a la segunda objeción considera el
Congreso que también es infundada, pues según el artículo 7 de la ley 105/93,
los Fondos son una creación de esa ley y, "obviamente, se establecen unos
aportes voluntarios. Simplemente esa ley nunca se cumplió y este proyecto de
ley persigue tal objetivo."
- El otro recurso financiero que se impugna, dice el
Congreso, es la "recuperación de capital, prescrito en la ley 105/93,
artículo 6", que trata sobre la reposición del parque automotor del
servicio público de pasajeros y/o mixto, en cuyo aparte final consagra
"Para la fijación de tarifas calcularán los costos del transporte
metropolitano y/o urbano incluyendo el rubro de recuperación de capital, de
acuerdo con los parámetros que establezca el Ministerio de Transporte."
Agrega el Congreso que el proyecto de ley está
informado de un gran espíritu de solidaridad que las objeciones reclaman.
"Precisamente el artículo 26 está orientado a beneficiar de ese espíritu
de solidaridad a los conductores asalariados de los buses que serán objeto de
reposición y que están en peores condiciones que los mismos propietarios de los
buses. En ningún caso se refiere a recursos para el Fondo propiamente dicho
pues el texto del artículo 26 es muy claro. Por tanto, la alegada vulneración
del artículo 150-7 de la Constitución Política y la falta de certeza en la
composición del Fondo no se configuran."
2.4 Concepto del Procurador General de la Nación
El Procurador considera que no le asiste razón al
Presidente de la República pues, conforme a los artículos 1, 5 y 26 del
proyecto de ley se deduce que el "Fondo es de naturaleza mixta" y que
"se regirá por las reglas del derecho privado, según lo dispuesto por la
ley 489/99." (sic)
2.5 Consideraciones y fundamentos de la Corte
Constitucional
Estima el señor Presidente que la manera como el parágrafo
del artículo 1, el artículo 5 y el artículo 26 del proyecto del ley determinan
la estructura financiera del Fondo -señalando el origen de los recursos que han
de conformarlo-, constituye una violación del numeral 7° del artículo 150
Superior, pues dichos preceptos no establecen claramente  los elementos
estructurales del ente que se pretende crear, “originando confusión y
desorden jurídico”.
En este caso, la objeción se restringe a la lectura y
análisis de algunas normas del proyecto de ley, que sólo adquieren pleno
sentido en la medida en que se interpreten de manera sistemática, esto es, de
acuerdo con los objetivos y funciones que se predican del Fondo en el mismo
proyecto.  Veamos:
a.
La creación del Fondo de
Reposición y Renovación del Parque Automotor de Servicio Público de Transporte
Terrestre de Pasajeros, es el resultado del ejercicio legítimo de las funciones
legislativas que la Constitución Política otorga al Congreso de la República
para determinar la estructura de la administración nacional y crear,
suprimir o fusionar las entidades del orden nacional a través de las cuales
el Estado cumple con las concretas tareas de ejecución que la propia
Constitución y las leyes demandan[7], y
guarda relación directa con la necesidad de desarrollar la normatividad vigente
en materia de transporte[8].
El Fondo, dotado con personería jurídica, tiene el objetivo
de “atender los requerimientos de la reposición y renovación del parque
automotor de los vehículos del transporte público colectivo terrestre de pasajeros
con radio de acción metropolitano y/o urbano”[9].
Por tratarse de una labor técnica, el mismo Proyecto señala en qué
consisten las operaciones de reposición y renovación de vehículos[10],
y confiere atribuciones a las autoridades administrativas competentes para
regular diferentes aspectos sobre la manera como ha de cumplirse dicho proceso[11].
b.
El Fondo será administrado por
una Junta conformada por 5 integrantes -un representante del  Ministerio de
Transporte, y cuatro representantes elegidos por los aportantes al Fondo-,
quienes tendrán, entre otras atribuciones, (1.) trazar las orientaciones
políticas generales del ente; y (2.) aprobar los convenios de administración de
los recursos recolectados[12].
La manera como se organizará el funcionamiento del Fondo también está
indicada en el Proyecto al referir con precisión la manera como se crearán las cuentas
de los vehículos objeto de renovación o reposición, los beneficiarios de
las mismas, y los procedimientos para disponer de los recursos
consignados -inversión o retiro-[13];
igualmente, se consagra un capítulo que señala el procedimiento a seguir para
efectuar los préstamos en dinero para la renovación o reposición de los
vehículos y la forma de calcular las tasas de remuneración y colocación
de los recursos disponibles[14].
c.
Naturalmente, el Fondo contará con
una serie de recursos financieros, pues como resulta lógico, de
ellos depende el funcionamiento del mismo y el cumplimiento de sus fines. De
ahí que el Proyecto consagre varias disposiciones, entre ellas las que ahora
objeta el Presidente, encaminadas a precisar el origen y naturaleza de
los aportes[15], el
manejo de los dineros recolectados[16],
y la forma de disponer de los mismos para lograr la renovación y
reposición de los vehículos[17].
En este punto parece necesario precisar, con el
propósito de despejar las inquietudes presentadas por el señor Presidente, que
los dineros que conforman el fondo tienen origen en tres fuentes claramente
identificables: de una parte se encuentran los aportes obligatorios,
conformados  por las sumas que los propietarios de los vehículos deben realizar
a través de la empresa a la que están afiliados o en forma individual, y por
una fracción contenida en la tarifa que se cobra por el servicio (que
constituye el rubro denominado “Recuperación de capital”); por otro lado
están los aportes voluntarios que cada propietario puede abonar en su
cuenta; finalmente, existe una asignación que proviene de las multas que se
recauden por concepto de sanciones para la conformación de una cuenta especial
del Fondo que se denominará "Desarrollo Social del Transporte" cuyo
objeto será el de contribuir a desarrollar políticas de protección social para
el sector, en los términos del artículo 26 del Proyecto[18].
No cabe duda, entonces, que en cuanto a la composición de sus recursos, el
Fondo de Reposición y Renovación del Parque Automotor de Servicio Público de
Transporte Terrestre de Pasajeros es de naturaleza mixta, figura totalmente
admisible dentro de la administración pública nacional que descansa en la
posibilidad de que ciertas actividades de interés general sean financiadas a
través del concurso de capital proveniente tanto del sector público como del
privado.
d.
Finalmente, es menester
señalar que por el tipo de actividad que debe cumplir el Fondo -la
administración de recursos de origen mixto para la reconversión del parque
automotor-, y la manera como desarrollará sus objetivos -colocación de recursos
a través de préstamos con interés-, es necesario el ejercicio de un estricto control
que también está previsto en el Proyecto, encomendado a las autoridades
competentes -v.gr. el Ministerio de Transporte y la Superintendencia
Bancaria- la supervisión de las actividades desarrolladas -siempre conformes a
la ley y los reglamentos- y el manejo transparente de los recursos involucrados[19].
Son éstos principios básicos de la administración que frente al Fondo también
encuentran cabida.
3.  TERCERA OBJECION: REGULACION DE
LA ACTIVIDAD FINANCIERA
3.1 Texto de las normas objetadas
"ARTICULO
4º. Administración. El Fondo será manejado mediante una fiducia
administración, o un mecanismo bancario similar, en una entidad bancaria
vigilada por la Superintendencia Bancaria, de conformidad con el reglamento que
expida el Ministerio de Transporte.
Junta
administrativa.  Estará conformada por cinco (5) integrantes designados de la
siguientes manera:
1.      Un (1) representante del
Ministerio de Transporte.
2.      Cuatro (4) representantes
elegidos por los aportantes al Fondo.
Serán
funciones de la junta directiva:
1.
Trazar las orientaciones políticas
generales del Fondo.
2.
Aprobar los convenios de
administración del Fondo.
3.
Las demás que establezcan en la
reglamentación y que sean necesarias para el cumplimiento de sus fines.
"ARTICULO
10º. Préstamos. Los propietarios de
vehículos que aporten al Fondo podrán acceder de (sic) a estos recursos por
medio de préstamos individuales, los cuales serán otorgados por la entidad
financiera que lo administre, según los lineamientos previstos en el reglamento
establecido por el Ministerio de Transporte, en un plazo improrrogable de seis
(6) meses, contados a partir de la sanción de la presente ley.
"ARTICULO
20. Control. El Ministerio de
Transporte y la Superintendencia Bancaria, ejercerán el control y las
facultades sancionatorias consagradas por la ley para la vigilancia de estos
fondos, de las empresas a fin de verificar el cumplimiento de sus obligaciones
según lo dispuesto en la presente ley, para lo cual podrá solicitar los
informes que estime pertinentes."
3.2 Razones en que se funda la objeción presidencial
"En varios apartes del proyecto se involucran
temáticas correspondientes a la actividad financiera. Al respecto, es de anotar
que, tales temas están reservados a una estructura legislativa específica como
es las leyes marco y su reglamentación a cargo del Ejecutivo, así lo ha
determinado la H. Corte Constitucional en la sentencia C-700/99 (se transcriben
algunos apartes). Bajo estos mismos criterios se ha venido desarrollando la
legislación financiera, por lo cual, no se considera acertado la inclusión en
el artículo 4 del proyecto de ley, donde se determina que el Fondo será
manejado mediante fiducia de administración u otro mecanismo bancario similar,
por una entidad bancaria vigilada por la Superintendencia Bancaria. Pues, la
regulación existente tan sólo permite que las sociedades fiduciarias estén
facultadas para desarrollar dentro de su objeto social la actividad
fiduciaria."
- Por otra parte, considera que el artículo 10 del
proyecto, "también incluye una exactitud dentro de la legislación
financiera, pues, establece que la entidad que administre el fondo otorgará
préstamos a los aportantes del mismo. Actualmente, como está regulada la
actividad de fiducia, la sociedad fiduciaria, en su calidad de administradora
tan sólo se ocupa de manejar la parte operativa del otorgamiento del crédito,
pero en ningún caso lo otorga directamente, puesto que ésta no es una operación
autorizada a esta clase de instituciones financieras."
- El artículo 20 del proyecto dispone que la
Superintendencia Bancaria ejercerá el control y la vigilancia sobre la sociedad
fiduciaria administradora y de las empresas que contratan con ella, "pero
las funciones de esta Superintendencia se relacionan única y exclusivamente con
las instituciones financieras, caso contrario devendría en duplicidad de
funciones con cualquier otra superintendencia u órgano del Estado que ejerza su
supervisión sobre tales empresas." Así las cosas, concluye que los
artículos 4, 10 y 20 del proyecto "estarían violando los postulados constitucionales
de su regulación." (SIC)
3.3 Argumentos del Congreso para declarar infundadas
las objeciones
En cuanto a esta objeción el Congreso la encuentra
infundada, pues "las disposiciones legales sobre la materia, establecen la
facultad para que estos Fondos se manejen mediante fiducia. La ley 105/93, en
su artículo 7, parágrafo 3, establece que el proceso de reposición puede
hacerse por encargo fiduciario constituido por los transportadores o por las
entidades públicas en forma individual o conjunta. Las disposiciones del Código
de Comercio, art. 134 numerales 1 y 3 al establecer las obligaciones de las
compañías fiduciarias permiten manejar la fiducia, esto significa que las
fiduciarias sí pueden realizar toda clase de operaciones siempre y cuando éstas
figuren en el respectivo contrato."
Por otra parte, se afirma que "no se deja en
manos de los beneficiarios particulares la asignación de recursos públicos
pues, según el artículo 150-3 de la Constitución, ésta es potestad del
Congreso. Las funciones de la Superintendencia Bancaria están claramente
definidas en el Estatuto Financiero (artículos 331 y 325), de estos textos se
puede deducir claramente que los artículos 4, 10 y 20 del proyecto de ley, no
violan los postulados constitucionales, como se afirma en las objeciones."
3.4 Concepto del Procurador General de la Nación
Sobre este punto considera el Procurador que la
objeción es infundada pues el artículo 4 del proyecto de ley ordena que la
administración del Fondo se haga por medio de una fiducia o un sistema bancario
similar, en una entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria; figura
jurídica regulada en el régimen mercantil y en la ley orgánica 105/93. Además,
la fiducia está autorizada para realizar todos los negocios que se consideren convenientes
para desarrollar la finalidad de la misma, siempre y cuando aparezcan en el
contrato respectivo. Por tanto, los artículos 4, 10 y 20 del proyecto de ley no
violan la Constitución.
3.5 Consideraciones y fundamentos de la Corte
Constitucional
En primer término, advierte la Corte que no
corresponde a ella al analizar las objeciones presidenciales, hacer una
revisión oficiosa del proyecto de ley para determinar cuáles disposiciones del
mismo infringen la Constitución, ni inventar las razones por las cuales
aquellas podrían resultar lesionados, pues es claro que esa labor le
corresponde única y exclusivamente al Presidente de la República, tal como lo
consagra la Constitución (arts. 165,166 y 167), atendiendo la naturaleza y
finalidad de las objeciones. Así las cosas, no puede la Corte buscar los
"apartes del proyecto" que, según el Gobierno "involucran
temáticas correspondientes a la actividad financiera"  para determinar si
se ajustan o no a la Carta. Ante esta circunstancia, la Corte solamente se
pronunciará sobre los artículos contra los cuales se haya formulado un cargo
expresamente.
Afirma el Gobierno que el artículo 4 del proyecto de
ley será manejado mediante fiducia de administración u otro mecanismo bancario
similar, por una entidad bancaria vigilada por la Superintendencia Bancaria,
"pues la regulación existente no permite que las sociedades fiduciarias
estén facultadas para desarrollar dentro de su objeto social la actividad
fiduciaria". Nótese que el Gobierno no señala cuál es la disposición
constitucional o legal de superior jerarquía que resulta infringida. Sin
embargo, es pertinente anotar que las funciones que compete cumplir a la
Superintendencia Bancaria, no fueron reguladas por la Constitución y, como ente
público que es, corresponde al legislador señalarlas (arts. 150-7, 150-23),
disposiciones que deben interpretarse en forma armónica con los artículos
189-14,15 y 16 del mismo Estatuto supremo. En consecuencia, bien puede éste
adicionarlas asignándole nuevas tareas sin que por este simple hecho se vulnere
el ordenamiento constitucional.
Igual situación se presenta con el artículo 10 del
proyecto, pues se dice que consagra "una inexactitud dentro de la
legislación financiera" ya que la fiduciaria, solamente maneja la parte
operativa del crédito, pero no lo otorga directamente, por no estar autorizada
para ello. Y con el artículo 20, pues se dice que la Superintendencia Bancaria
vigila solamente las instituciones financieras y, por consiguiente, podría
haber duplicidad de funciones con otra entidad encargada de su supervisión.
Con estos argumentos se concluye que "los
artículos 4, 10 y 20 estarían violando los postulados constitucionales de su
regulación." La Corte se pregunta cuáles, si en ningún caso se indican.
Pero aún en gracia de discusión, si se considerara que tal vez, lo que se quiso
invocar el Gobierno es la violación de la ley marco que rige la actividad
financiera, la fundamentación que en cada caso se expone no permite llegar a
esa conclusión, además de que en ellas no se regula ningún aspecto que competa
establecer a una ley cuadro o al Ejecutivo en desarrollo de ésta, ya que allí
no se desarrollan aspectos que se relacionen con la actividad financiera en los
términos del artículo 150-19-e) del Estatuto Superior.
Finalmente, es pertinente señalar que la violación de
leyes ordinarias, como es de todos sabido, no tiene cabida en los juicios de
constitucionalidad; y, que la regulación en forma distinta a la vigente, en
relación con determinadas figuras jurídicas o instituciones, no es causal de
inconstitucionalidad, salvo que se demuestre que con ella se infringe la
Constitución y, en el presente caso, ello no aconteció.
Por razón de lo anotado, no prospera la objeción
presentada.
4.  CUARTA OBJECION: MATERIA CREDITICIA
4.2 Texto de las normas objetadas
"ARTICULO
10º. Préstamos. Los propietarios de
vehículos que aporten al Fondo podrán acceder de (sic) a estos recursos por
medio de prestamos individuales, los cuales serán otorgados por la entidad
financiera que lo administre, según los lineamientos previstos en el reglamento
establecido por el Ministerio de Transporte, en un plazo improrrogable de seis
(6) meses, contados a partir de la sanción de la presente ley.
"ARTICULO
11º. Tasa de Remuneración.
Para garantizar el acceso al crédito, a una baja tasa de colocación que
estimule la renovación y reposición, el Fondo reconocerá una tasa moderada de
captación por los aportes de los propietarios de los vehículos de transporte
público colectivo de pasajeros de radio de acción metropolitano y/o urbano.
Esta
tasa de captación tendrá como parámetro el Indice de Precios al Consumidor
establecido por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, o
la entidad que haga sus veces, y la tasa de colocación será máximo cinco (5)
puntos por encima de la misma, según lo establezca la junta directiva del
Fondo.
"ARTICULO
12º. Compra del Vehículo a Reponer.
La tasa de colocación de los prestamos que haga el Fondo a los propietarios de
vehículos será concertada mensualmente entre el Ministerio de Transporte y la
entidad financiera encargada de su administración.
Un
porcentaje de los intereses pagados por los usuarios del crédito otorgado por
el Fondo, fijado por el Ministerio de Transporte, se destinará exclusivamente a
generar los recursos que permitan la adquisición de los vehículos objeto de
reposición.  Dicha medida solo beneficiará a aquellos propietarios de los
vehículos que hayan aportado al Fondo por un término mínimo de tres (3)
años."
4.3 Razones en que se fundan las
objeciones presidenciales
Los
artículos 10, 11 y 12 del proyecto de ley "involucran temáticas privativas
del resorte el Banco de la República, al que le corresponde la selección
concreta de los instrumentos que permitan dirigir la aplicación de recursos e
identificar los sectores económicos destinatarios de los correspondientes
beneficios, a efecto de promover las actividades que sea conveniente incentivar
e impulsar mediante el crédito. Esta ha sido la posición de la Corte
Constitucional (sents C-021/94, C-700/99). Bajo estas mismas consideraciones,
no se hace posible que el proyecto de ley difiera (sic) al Ministerio de
Transporte la concertación de la tasa de colocación ni que expida un reglamento
señalando los lineamientos para el otorgamiento de préstamos ni el porcentaje
de destinación específica de la remuneración del crédito."
4.4 Argumentos del Congreso para
declarar infundada la objeción
Dada la forma como se analizaron las objeciones en el
Congreso, no existe un punto específico sobre este asunto.
4.5 Concepto del Procurador General
de la Nación
Considera el Procurador que la Presidencia de la
República interpretó en forma errónea lo relativo a la regulación crediticia,
pues el artículo 10 del proyecto de ley consagra que los aportantes al Fondo,
podrán acceder a préstamos individuales que serán otorgados por la entidad que
los administre, según los lineamientos previstos por el Ministerio de
Transporte, los cuales, son de carácter técnico, puesto que los de índole
crediticia están consagrados por el mismo proyecto cuando en el artículo 11
establece la tasa de remuneración para garantizar el acceso al crédito. De esta
forma la tasa de captación tendrá como parámetro el índice de precios al
consumidor y la tasa de colocación será máximo cinco puntos por encima de la
misma, según lo establezca la junta directiva del Fondo. De la misma manera, el
artículo 12 indica que la tasa de colocación de esos préstamos será concertada
mensualmente entre el Ministerio del Transporte y la entidad financiera
encargada de su administración, disposición que es constitucional, por cuanto
fija los parámetros a los cuales debe ceñirse tanto el Ministerio de Transporte
como la entidad administradora del Fondo, sin dejar vacíos en esta materia, ni
dejar al libre albedrío del Ministerio la fijación de dichas tasas."
4.6 Consideraciones y fundamentos de
la Corte Constitucional
Esta objeción parece ser producto de una
interpretación aislada de la misma y no del análisis sistemático y cuidadoso de
ellas, para lograr deducir su verdadero sentido y alcance.
La facultad para establecer la política monetaria,
cambiaria y crediticia, ha sido objeto de múltiples pronunciamientos por parte
de esta corporación, y en ellos se ha dejado claramente establecida la competencia
del Congreso de la República, del Banco de la República y del Ejecutivo en esta
materia[20].
En efecto, ha dicho la Corte:
"2.1  Atribuciones del Congreso en relación con
la moneda y el manejo de las políticas monetaria, cambiaria y crediticia.
La Carta Política no le da a la problemática del
crédito un tratamiento particular,  porque vincula su manejo con el de la
política monetaria, en razón de que esta variable, así como la actividad
cambiaria, están estrechamente vinculados a la estabilidad de la moneda, al
punto que las decisiones que se tomen en cualquiera de estos frentes se
refleja, en mayor o menor grado, sobre la cantidad, costo y disponibilidad del
dinero; por eso el artículo 373 de la Constitución establece como objetivo e
impone como responsabilidad del Estado,  "velar por la capacidad
adquisitiva de la moneda". De esta manera se reconoce que el control de la
inflación constituye un supuesto necesario del desarrollo económico del país y
se convierte en el objetivo esencial de la política monetaria.
Al Congreso se le asignó por el Constituyente la
competencia para definir los principios y 1as reglas generales sobre las
cuestiones relacionadas con el manejo de la moneda, los cambios internacionales
y el crédito, a los cuales deben ajustar su conducta las autoridades
comprometidas en el desarrollo de las respectivas políticas. (…)
2.1.2.  Regulación de las políticas monetaria,
cambiaria y crediticia.
La Constitución le asigna  al órgano legislativo la
atribución de expedir las directrices en materia de política económica,
relacionadas con el manejo monetario, el régimen de cambios internacionales y
el crédito. En tal virtud, observa la Sala que el legislador es depositario de
funciones mucho más amplias de las que le asigna el numeral 13 del artículo
150, como se infiere de los artículos 372 y 150 - 22 de la Carta Política.
El artículo 372 establece que las atribuciones de la
Junta Directiva del Banco de la República, como autoridad monetaria, cambiaria
y crediticia,  se cumplirán  "conforme a las funciones que le asigne la
ley". El mismo propósito de  vincular al legislador en la formulación
general de dichas políticas, se deduce de los términos del numeral 22 del
artículo 150, en cuanto dispone que a este organismo le corresponde "expedir
las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que
compete desempeñar a su Junta Directiva".
De igual modo la Carta destaca la participación del
Legislador en el diseño del régimen de cambio internacional, cuando el literal
b) del numeral 19 del referido artículo 150 de la Carta, consagra como función
del órgano legislativo la atribución de expedir las normas generales a las
cuales debe sujetarse el Gobierno en esta materia, en concordancia con las que
la Carta le asigna a la Junta del Banco de la República.
2.2Atribuciones del Banco
de la República en materia monetaria, cambiaria y crediticia.
Al
Banco de la República, bajo la dirección de su junta directiva, se le asignó
por la Constitución política la tarea de regular las actividades monetaria,
cambiaria y crediticia (C.P. 371), funciones que desde 1963 (ley 21) y hasta la
expedición de la Constitución de 1991, cumplía de manera exclusiva la junta
monetaria. Al banco de la República durante el lapso indicado, sólo actuaba en
el papel de organismo emisor de la moneda y ejecutor de las políticas diseñadas
por la junta en las áreas referidas.
La
Constitución Política del 91, modificó sustancialmente la estructura jurídica
del Banco, al reconocerle la condición de Banca Central, y al asignarle, un
conjunto de atribuciones que acogen las modernas tendencias sobre organización
del Estado y responden a la necesidad de consolidar en  cabeza de un sólo
organismo estatal, de naturaleza jurídica única y con autonomía del ejecutivo,
el ejercicio de un haz de funciones relativas a la regulación de la moneda, los
cambios internacionales y el crédito, además de las relacionadas con la
responsabilidad de emitir la moneda legal, administrar las reservas
internacionales, ser prestamista de última instancia,  banquero de los
establecimientos de crédito y de servir como agente fiscal del Gobierno (Art.
371).
Debe reconocerse que la autonomía administrativa con
que la Carta dota al Banco de la República, tiene un significado muy
particular, porque no simboliza tan sólo  la posibilidad de actuar con relativa
independencia de la voluntad de otros órganos del Estado,  como sucede dentro
del régimen de las entidades descentralizadas, en donde, de todas maneras
sobrevive alguna forma de tutela en virtud de la relación jerárquica con el
organismo central, sino que le permite decidir con independencia frente a las
exigencias de la comunidad, de los demás organismos del Estado y en particular
del Gobierno.(…)
2.2.2.  La Junta Directiva del Banco como autoridad reguladora.
Según el artículo 372 de la Constitución, la Junta
Directiva, como órgano que tiene a cargo la dirección y ejecución de las
funciones del Banco de la República, es la autoridad encargada de "regular"
la moneda, los cambios internacionales y el crédito.
Lo anterior significa, que en las materias aludidas,
el Banco, por intermedio de su Junta, expide los ordenamientos o reglas de
acuerdo con los cuales se manejan en lo sucesivo las actividades monetarias,
cambiarias y crediticias; lo cual no significa, como ya se advirtió, que esas
regulaciones se deduzcan al margen de los criterios generales de política que
en tales asuntos traza la ley; mas también se exige por la Constitución que
tales determinaciones deben adecuarse al contexto de la "política económica
general"; De no suceder así, es seguro que los actos que las contienen
resultarían violatorios del artículo 371 de la Carta Política, y, por ende,
inconstitucionales.
Las "regulaciones" de que trata el artículo
371, son, en principio, normas de carácter general, y su formulación, en lo que
atañe con el manejo monetario y crediticio,  constituye una atribución
exclusiva de la Junta Directiva del Banco,  porque la Carta no autorizó
compartir tales  facultades, ni con el Presidente, ni con ninguna otra
autoridad u organismo del Estado.
Tanto es así, que ni el artículo 189 (atribuciones del Presidente de la
República), ni en las disposiciones que regulan las funciones de la Banca
Central (Arts. 371 a 373), se establecen otros niveles de competencia en las
materias indicadas.(…)
4.  Intervención del Gobierno en el manejo de la
actividad crediticia, bursátil y aseguradora.
La capacidad de intervención del gobierno en las
actividades financiera, bursátil y y aseguradora o en cualquier otra actividad
que cumplan organismos públicos o privados en el manejo, aprovechamiento e
inversión de recursos captados del público, está autorizada por el ordinal d),
numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política y ratificada por el
numeral 25 del artículo 189 de la misma Carta. El ejercicio de esta función
está condicionado a la voluntad del Legislador, en la medida en que éste debe
instruir al ejecutivo para ejercer la atribución, señalándole, mediante una ley
marco, orientaciones y lineamientos a los cuales debe atenerse en su función
interventora.
El artículo 335 de la Carta, que hace parte del Título
XII sobre el Régimen Económico y la Hacienda Pública, cataloga las actividades
a que se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150, de
"interés público" y somete a la ley, como se ha visto, "la forma
de intervención del Gobierno en estas materias".
La intervención del gobierno en las actividades
financiera , aseguradora, del mercado de valores y demás que tengan que ver con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público
busca que aquéllas se cumplan en concordancia con el interés público; que se
tutelen los intereses de los usuarios  que acuden a los servicios de las
entidades que los ofrecen; que se ofrezcan, en general, condiciones
patrimoniales y de manejo institucional que garanticen adecuadas condiciones de
seguridad y transparencia en el manejo de los recursos de los ahorradores,
depositarios y asegurados.
Los instrumentos de intervención comprenden todos los
mecanismos que permiten manejar el ejercicio de las referidades actividades,
fijar el plazo de las operaciones, señalar las garantías aplicables a cada
operación en particular, establecer el margen de solvencia y el patrimonio
técnico mínimo de la entidad o entidades objeto de intervención, en resumen,
emplear los mecanismos de regulación adecuados que posibiliten una acción
prudencial de los referidos organismos, de manera que las operaciones
autorizadas se realicen con sujeción a su propia naturaleza y al objeto principal
reconocido a la respectiva entidad.
Como se deduce de lo expresado, el Gobierno carece de
competencia para formular o participar en la formulación de la política de
crédito del país, esto es, en la selección concreta de los instrumentos que
permitan dirigir la aplicación de recursos e identificar los sectores
económicos destinatarios de los correspondientes beneficios, a efecto de
promover las actividades que, a juicio de las autoridades, sea conveniente
incentivar e impulsar, de manera que no se puede asimilar, ni siquiera en
parte, la facultad reguladora del crédito, que es función propia del Banco de
la República, con la potestad de intervención del Gobierno que le asigna la
Carta Política para el ordenamiento y control de las actividades a que alude el
numeral 25 del Artículo 189 y demás disposiciones que se han mencionado.
Resulta obvio considerar, que el gobierno debe tener
en cuenta, en su rol de interventor, las directrices consignadas en las leyes
sobre moneda (C.P. art. 150-13), políticas monetaria , cambiaria y crediticia
(C.P. arts. 150-22 y 372) , así como los objetivos y metas de la política
económica general, cuando éllo incide de alguna manera en el manejo de las
referidas competencias."
Pues bien: el Fondo Nacional de Reposición y Renovación
del Parque Automotor de Servicio Público de Transporte Terrestre de
Pasajeros", como se ha señalado, está conformado por recursos de distinta
índole: aportes obligatorios, aportes voluntarios y aportes estatales. El
destino o finalidad de tales recursos es la renovación y reposición del parque
automotor.
De acuerdo con esta filosofía el proyecto contempla
los denominados préstamos individuales, para los propietarios de los vehículos
que aporten al Fondo, fijando la tasa de remuneración y de colocación de los
mismos, asunto que bien puede establecer el legislador sin interferir en la
órbita de otras autoridades, concretamente de la asignada al Banco de la
República. El Fondo antes citado no ejerce la misma función que la que
corresponde ejecutar a las entidades financieras vr. gr. los bancos, las
corporaciones de ahorro, u otras entidades financieras, ni puede confundirse
con ellas.
Por estas razones, las normas impugnadas no desconocen
las funciones que compete cumplir al Banco de la República en cuanto autoridad
competente para expedir los ordenamientos o reglas que regulan la actividad
crediticia, que como se lee en la sentencia antes transcrita son aquellas
"normas de carácter general" de acuerdo con las cuales se debe
manejar el crédito financiero, pues el contenido de las mismas en nada se
relaciona con él, sino con préstamos concretos y específicos que tienen una
finalidad muy distinta y específica: la reposición y renovación de vehículos
automotores, de ahí su especialidad.
Siendo así, los artículos 10, 11 y 12 del proyecto de
ley, no se relacionan con la regulación del crédito, en los términos que esta
Corte ha dejado claramente establecido, ni desconocen las competencias de otras
autoridades, concretamente, las del Banco de la República.
No prospera entonces, la objeción.
5.  QUINTA OBJECION: MATERIA
TRIBUTARIA
5.1 Texto de las normas objetadas
"ARTICULO
1º. Creación.  Créase un fondo nacional con personería jurídica, denominado
"Fondo de Reposición y Renovación del Parque Automotor de Servicio Público
de Transporte Terrestre de Pasajeros", para atender los requerimientos de
la reposición y renovación del parque automotor de los vehículos de transporte
público colectivo terrestre de pasajeros con radio de acción metropolitano y/o
urbano en el territorio nacional.
"PARAGRAFO.
El fondo estará conformado por los aportes, que a través de las empresas de
transporte o en forma individual, haga cada uno de los propietarios de los
vehículos de transporte público colectivo terrestre de pasajeros con radio de
acción metropolitana y/o urbana.
"ARTICULO
6º. Cuenta. Todo vehículo tendrá una cuenta en el Fondo, cuyos recursos podrán
ser utilizados por el propietario del vehículo para reponer, renovar o
transformar dentro del reglamento establecido por el Ministerio de Transporte.
Los recursos del Fondo estarán a disposición de todos los aportantes para
efectos del crédito. Estos recursos no podrán ser embargados bajo ninguna
circunstancia y estarán exentos del impuesto de renta y complementarios.
"ARTICULO
13º. Tarifas. A partir de la expedición de la presente ley, la tarifa de los
vehículos de servicio público de pasajeros colectivo y/o mixto tendrá un
componente de recuperación de capital el cual se destinará única y
exclusivamente a la renovación y reposición del parque automotor.  El
Ministerio de Transporte reglamentará lo referente al porcentaje de este
componente de recuperación de capital, así como el procedimiento para su
determinación.
"ARTICULO
14º. Autoridades municipales y distritales.  Los alcaldes, o las autoridades
municipales en quienes estos deleguen la coordinación del transporte terrestre
de pasajeros, tienen la obligación de incluir dentro de las tarifas que se
cobraran a los usuarios en los diferentes niveles de servicio un porcentaje
destinado a la reposición y renovación de los vehículos, el cual se calculará
de acuerdo con el procedimiento y porcentajes establecidos por el Ministerio de
Transporte. El incumplimiento de esta obligación será causal de mala conducta.
"ARTICULO
16º. Aporte al Fondo. Los propietarios de los vehículos de servicio público de
transporte colectivo de pasajeros de radio de acción metropolitano y/o urbano
están obligados a entregar diariamente ya sea a la empresa a la que tengan
afiliado el vehículo o en forma individual directamente al Fondo de reposición
y en este evento deberá presentar diariamente su recibo de consignación, el
porcentaje del producido diario correspondiente a la recuperación de capital
del día anterior. Su incumplimiento dará lugar a la no entrega de la orden de
despacho por parte de la empresa, hasta tanto no se cumpla con esta obligación.
"ARTICULO
17º. Recolección de los aportes.  Las empresas de servicio público de pasajeros
están obligadas a recaudar diariamente el monto del producido del día anterior
correspondiente al rubro de recuperación de capital, recaudo que se hará contra
la orden de despacho que debe expedir a los conductores de los vehículos.
"ARTICULO
18º. Consignación. La empresa deberá consignar el total del monto recaudado
durante el mes, el primer día hábil del mes siguiente en la cuenta del Fondo
que se abrirá para tal fin.  Su incumplimiento dará lugar a la imposición de
una sanción de cien (100) salarios mínimos diarios legales vigentes por cada
día de mora en hacer dicha consignación."
5.2 Razones en que se fundan las objeciones
presidenciales
- Las obligaciones exigidas a los propietarios de los
vehículos (aportes al Fondo de reposición de vehículos) son verdaderos
tributos, pues emergen de la relación directa entre el Estado y los asociados,
donde el primero ostenta la facultad de imponer reglas de obligatorio
cumplimiento, que le permiten al estado compeler al particular al pago de la
prestación requerida, de acuerdo con los principios y reglas que imponen la
Constitución y las leyes. En el caso bajo estudio, "la obligación nace al
hacer uso del transporte y pagar la tarifa correspondiente y la del agente
retenedor que se da por el hecho de ser propietario de un vehículo de
transporte público colectivo terrestre con radio de acción metropolitano y/o
urbano en le territorio nacional." En consecuencia, es evidente el
carácter tributario de la prestación surgida en virtud del imperio de poder del
Estado que se establece en los artículos 1, 6, 13, 14, 16, 17 y 18 del proyecto
de ley.
- Las contribuciones obligatorias concebidas en el
proyecto de ley tienen una finalidad específica "renovar el parque
automotor reduciendo el tiempo de servicio del vehículo, aumento de la
seguridad vial y protección del medio ambiente, por tanto, la parte
correspondiente a "recuperación de capital es un gravamen indirecto para
los usuarios del servicio de transporte público colectivo terrestre de
pasajeros con radio de acción metropolitano y/o urbano en el territorio
nacional (…). Cada tributo tiene características propias, pero su peculiaridad
no permite despojar a los cuerpos electivos de su función política de
establecerlos y precisar sus elementos configuradores esenciales, tal como lo
ha sostenido la Corte Constitucional, por lo cual no es de recibo frente al
artículo 338 de la Carta que sea el Ministro de Transporte quien determine la
tarifa y dentro de ella el gravamen, como tampoco, la base de la misma, cuando
la Constitución asigna esa función al Congreso.
Por ese mismo carácter tributario al componente
"recuperación de capital" de la tarifa, no podría concedérsele
naturaleza privada que les permita a los propietarios de los vehículos disponer
de él. Pues, los propietarios no son los sujetos pasivos de la obligación, como
sí lo son los usuarios del servicio, pues los propietarios de los vehículos son
agentes retenedores (…) En otros términos, es un gravamen de naturaleza
meramente pública. Adicionalmente, con la posibilidad de asignar recursos del
presupuesto nacional para el Fondo, sería inadecuado dejar en manos de los
particulares beneficiarios la asignación de los recursos públicos que es una
tarea eminentemente estatal, por lo cual se deja en entredicho la composición
de la junta directiva del Fondo."
- La exención del impuesto a la renta sobre los
recursos del Fondo para la reposición del parque automotor incluida en el
artículo 6 del proyecto de ley, debe verificarse frente al artículo 154 de la
Constitución, que determina que los temas de carácter tributario deben tener origen
en la Cámara y si bien el proyecto inició su trámite en esa corporación, la
exención del impuesto fue incluida en la ponencia para primer debate del
Senado. Igualmente, la iniciativa que exige este artículo para otorgar este
tipo de tratamientos especiales tributarios, no aparece en el mencionado
proyecto, pues según el artículo 40 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, las
decisiones en materia fiscal que deba adoptar el Gobierno son de competencia
exclusiva del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Norma que no puede
desconocerse por ser de carácter orgánico.
- En el mismo artículo 6 del proyecto "se incluye
la imposibilidad de efectuar embargo sobre los recursos del Fondo, situación
que sería únicamente asimilable a los recursos públicos, tanto los provenientes
del gravamen que mediante el proyecto se crea como los que provendrían del
presupuesto general de la Nación, si es que se preservan, pero no los aportes
voluntarios, pues al ser de carácter privado correrían la misma suerte que el
peculio de quien los aportó."
5.3 Argumentos del Congreso para
declarar infundadas las objeciones
- En cuanto a la objeción relacionada con la materia
tributaria se señala que es infundada, pues la recuperación de capital está
contemplada en la ley 105/93, art. 6,  que consagra que para la fijación de
tarifas se calcularán los costos del transporte metropolitano y/o urbano
incluyendo el rubro de recuperación de capital, de acuerdo con los parámetros
que establezca el Ministerio de Transporte. Entonces, "no se puede hablar
de la 'recuperación de capital' como un gravamen y, por tanto, no existe
ninguna transgresión del superior 338 así como de las demás normas en comento.
Las regulaciones sobre las empresas fiduciarias protegen a los fideicomitentes
contra éstas acciones de terceros."
5.4 Concepto del Procurador General
de la Nación
El Procurador considera que estas objeciones son
infundadas por las siguientes razones:
- Los aportes obligatorios al Fondo de Reposición
tienen el carácter de parafiscales, pues se trata de una contribución
obligatoria que realizan los propietarios de los vehículos del sector
transporte, cuya finalidad es la reversión en ese mismo sector y, por
consiguiente, pueden ser verificados y administrados por entes públicos como
por personas de derecho privado, de acuerdo a la forma que establezca la ley.
En el presente caso esos aportes obligatorios constituyen el rubro denominado
"recuperación de capital". Siendo así las objeciones resultan
infundadas.
- En cuanto a los aportes voluntarios, éstos se
conforman por los aportes que a bien tengan hacer los propietarios de los
vehículos de servicio público colectivo terrestre de pasajeros y tienen el
carácter de ahorro. Por disposición del proyecto de ley los recursos del Fondo
son inembargables y esa protección encuentra justificación en la función que
cumplen, en la medida en que están destinados a la modernización del parque
automotor, que desde luego se traduce en bienestar general para la comunidad y
sobre todo para la seguridad y tranquilidad del usuario del servicio. Esa
inembargabilidad cubre los aportes voluntarios y los obligatorios pues la norma
no distingue.
- En cuanto a los aportes estatales, estos recursos se
destinan a una cuenta especial denominada desarrollo social de transporte, que
junto con las multas que se recauden servirán para desarrollar políticas de
protección social para los conductores de los vehículos a reponer. "El
artículo 26 del proyecto es una norma inocua en cuanto a la participación del
Gobierno en los recursos del Fondo, puesto que dependerá de la ley de
apropiaciones que anualmente dicte el Gobierno, de acuerdo con las finanzas
públicas que a ésta cuenta especial le sean asignados recursos estatales. Sin
embargo, este aspecto no hace inconstitucional la norma, dado que ésta no está
estipulando recursos de destinación específica ni tampoco su cuantía."
Sobre los demás puntos tratados en esta objeción el
Procurador guardó silencio.
5.5 Consideraciones y fundamentos de la Corte
Constitucional
5.5.1. Sobre la presunta creación de un nuevo impuesto
Afirma ahora el señor Presidente que los artículos 1,
6, 13, 16, 17 y 18 del Proyecto de ley, que refieren la existencia de un rubro
contenido en la tarifa que se paga por la utilización del servicio publico de
transporte colectivo terrestre -denominado “Recuperación de Capital”-,  que, de
hecho, hace parte de los recursos con los que ha de formarse el Fondo de
Renovación y Reposición, constituye una verdadera carga tributaria que se
traduce en un impuesto indirecto a cargo de los usuarios del servicio. En su
criterio, tales disposiciones infringen la Constitución, pues desconocen los
principios que en materia impositiva reconocen y exigen plena autonomía
legislativa para establecer con precisión los elementos de una obligación
tributaria que se aspira crear -Artículo 338 C.P.-.
En este punto la Corte acoge los señalamientos hechos
por el representante del Ministerio Público, pues, nuevamente, el estudio
sistemático de las normas objeto de análisis, muestra que los dineros que
conforman el Fondo de Renovación y Reposición, al menos respecto de los
componentes de origen público,  corresponden a la categoría jurídica de ingresos
parafiscales, respecto de los cuales, tanto la ley, como la jurisprudencia
de este Tribunal han definido su naturaleza y sentido. En efecto, el artículo
29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (decreto 111 de 1996), establece:
“Artículo 29.-  Son contribuciones parafiscales los
gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un
determinado y único grupo social y económico y se utilizan para beneficio del
propio sector.  El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará
exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo
al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes
financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.
“Las contribuciones parafiscales administradas por los
órganos que formen parte del presupuesto general de la Nación se incorporarán
al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en
capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los
órganos encargados de su administración”.
A partir de esta definición, la doctrina de precisar
los elementos distintivos de dichos ingresos:
“Según la Constitución y la ley orgánica de
presupuesto, y de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, las
características esenciales de las contribuciones parafiscales son éstas:
1a.  Son obligatorias, porque se exigen, como todos
los impuestos y contribuciones, en ejercicio del poder coercitivo del Estado;
2a.  Gravan únicamente un grupo, gremio o sector
económico;
3a.  Se invierten exclusivamente en beneficio del
grupo, gremio o sector económico que las tributa;
4a.  Son recursos públicos, pertenecen al Estado,
aunque están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los
tributa”[21].
Luego añadiría:
“El artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto
(artículo 2o. de la ley orgánica 225 de 1995), distingue inequívocamente dos
clases de contribuciones parafiscales: las que se administran por los
particulares, generalmente en virtud de contratos celebrados por la Nación con
corporaciones o asociaciones gremiales, a las cuales se refiere el inciso primero;
y, las que se administran por "los órganos que formen parte del
Presupuesto General de la Nación", de las cuales trata el inciso segundo.
De todas maneras, un principio esencial de la
parafiscalidad es éste: jamás las rentas parafiscales pueden confundirse con
las rentas fiscales ni, menos, con los ingresos corrientes de la Nación.
Principio que se aplica a las dos clases de rentas parafiscales contempladas en
el artículo 29 citado” (énfasis
original)[22].
Esa fracción de los ingresos que conforman el Fondo,
denominada “Recuperación de Capital” es, entonces, un clásico ejemplo de
ingreso parafiscal, pues si bien es una partida que se cobra de manera
obligatoria -característica que comparte con un impuesto-, grava a un sector o
grupo específico de la economía -los usuarios del transporte terrestre- y tiene
una finalidad concreta -la renovación del parque automotriz-, que se traduce en
una ventaja tangible para las personas que soportan el gravamen -mejor
prestación del servicio, mantenimiento de condiciones mínimas de seguridad
etc.,-.
No se puede decir tampoco que el Proyecto analizado
esté creando la referida partida, pues el rubro de “Recuperación de Capital” ya
fue regulado por el legislador con anterioridad, concretamente en la ley
105/93, al delegar en el Ministerio de Transporte la fijación de las tarifas
del servicio público de transporte colectivo terrestre urbano.[23]
5.5.2  Acerca de la inembargabilidad
de los recursos del Fondo
También considera el Presidente que el señalamiento
hecho por el artículo 6 del Proyecto de ley respecto a la inembargabilidad
de los recursos del Fondo es inconstitucional, pues habida cuenta del origen
mixto de dichos recursos (constituidos por los aportes obligatorios -entre
ellos el rubro "Recuperación de Capital" , por aportes voluntarios y
por asignaciones del Estado[24]),
tal característica no puede predicarse del componente de ahorro privado de las
referidas partidas, so pena de crear por vía legal una protección antijurídica
del patrimonio privado en claro detrimento de la garantía general de los
acreedores.
El
asunto de la inembargabilidad de las rentas (tanto públicas como privadas) es
una materia sobre la cual la Corte Constitucional se ha pronunciado en
múltiples oportunidades dejando claro que en lo referente a los recursos
públicos, “la inembargabilidad busca ante todo proteger los dineros del
Estado para asegurar en esa forma que se apliquen a los fines de beneficio
general que les corresponden, haciendo realidad el postulado de prevalencia del
interés común”[25].
En
el presente caso es evidente que los recursos parafiscales, que son recursos
públicos del Estado, aunque beneficien solamente a un grupo, esto es, a los
transportadores a que alude el proyecto de ley, están cobijados por el
principio de inembargabilidad. En lo que respecta a la fracción de ahorro
privado (formada por los aportes voluntarios de los particulares), resulta
necesario recordar cuál es la naturaleza del Fondo que se crea y la finalidad
que se busca alcanzar con la recolección de recursos económicos de este origen.
Como
bien se precisó en el Congreso de la República, al iniciar el debate
legislativo sobre la regulación que se estudia, “el proyecto de ley pretende
subsanar las deficiencias de los programas anteriores de reposición mediante
una solución financiera sostenible, basada en el ahorro individual y en el
establecimiento de líneas de crédito acordes con las circunstancias del sector”[26].
De lo que se trata aquí, entonces, es de asegurar la canalización de ciertos
recursos a la renovación y reposición del parque automotor dedicado al
transporte público colectivo de pasajeros, con el evidente propósito de mejorar
las condiciones del servicio y permitir que los propietarios de los vehículos,
actualmente en circulación, puedan renovar efectivamente sus equipos utilizando
los préstamos que el Fondo les otorgue con ese fin, mecanismo que se revela
como el más adecuado dadas las actuales condiciones del mercado económico.
Estos claros objetivos hacen razonable que se proteja la integridad del ahorro
efectuado por los transportadores para lograr esos objetivos, señalando que se
trata de rentas inembargables; se garantiza así, que el dinero destinado a la
reposición y renovación de automotores logre realmente este propósito legal que
beneficia tanto al propietario particular como a los usuarios del servicio,
dado que podrán tener unas condiciones mayores de seguridad y comodidad; además
de los beneficios ambientales que significa tener un vehículo en buenas
condiciones técnico mecánicas.
La
inembargabilidad de estos dineros, contrario a lo que se afirma, no se traduce
en una burla a los compromisos adquiridos por los ahorradores con terceros que
ven en el patrimonio personal del deudor su garantía de cumplimiento, pues este
principio permanece vigente toda vez que los aportes voluntarios que hagan los
transportadores, única y exclusivamente se pueden retirar para utilizarlos en
la reposición de los vehículos, lo cual no significa que dichos vehículos no
puedan ser objeto de prenda general o especial, o que no pueda ser embargado.
Además, las obligaciones que contrae el propietario de un vehículo pueden
garantizarse utilizando cualquiera de los mecanismos que ordinariamente se usan
en estos casos vr. gr. títulos valores, bienes, etc. y, por consiguiente, los
deudores cuentan con múltiples posibilidades de hacer efectivas sus deudas. El
ahorro de los transportadores con destino a la reposición de su vehículo, no es
el único bien con el que éstos deban garantizar sus acreencias.
No
prospera entonces, la objeción.
5.5.3  De las exenciones al impuesto
sobre la renta
El
Presidente también cuestiona la constitucionalidad de la exención del impuesto
de renta y complementarios que recae sobre los dineros que conforman la cuenta
de renovación y reposición que ha de crearse para cada vehículo.  Se considera
que por tratarse de un asunto tributario debe cumplir rigurosamente con las
disposiciones, tanto constitucionales como legales -contenidas en el Estatuto
Orgánico del Presupueso-, que exigen la intervención del señor Ministro de
Hacienda y Crédito Público[27].
De
acuerdo con la Constitución Política y la Ley Orgánica del Presupuesto, las
leyes que decreten exenciones en materia tributaria deben originarse en la
iniciativa gubernamental (artículo 154 C.P.) pues, dada la materia de que se
trata (tributaria), se exige la participación directa del señor Ministro de
Hacienda. De la revisión minuciosa al procedimiento legislativo dado al
Proyecto de ley, objeto de la presente sentencia, se puede constatar que si
bien la iniciativa de conceder una exención tributaria a los propietarios de
vehículos para renovación o reposición, hizo parte de la ponencia del Proyecto
presentada por el Ministro de Transporte para el primer debate ante la Cámara
de Representantes[28],
no existe constancia alguna de la participación o discusión del temario del
proyecto, concretamente de la exención, con el Ministerio de Hacienda[29].
Se configura así, un vicio de competencia, que se traduce en la inexequibilidad
de la referida exención, por violación del artículo 154 Superior y del artículo
40 de la Ley Orgánica del Presupuesto.
En
consecuencia, no prospera la objeción, salvo en lo que respecta al artículo 6,
en el aparte que dice "…y estarán exentos del impuesto de renta y
complementarios", que se declarará inexequible.
6.  SEXTA OBJECION. FACULTAD
REGLAMENTARIA
6.1 Texto de las normas objetadas
"ARTICULO
4º. Administración. El Fondo será manejado mediante una fiducia administración,
o un mecanismo bancario similar, en una entidad bancaria vigilada por la
Superintendencia Bancaria, de conformidad con el reglamento que expida el
Ministerio de Transporte.
Junta
administrativa.  Estará conformada por cinco (5) integrantes designados de la
siguientes manera:
3.      Un (1) representante del Ministerio
de Transporte.
4.      Cuatro (4) representantes
elegidos por los aportantes al Fondo.
Serán
funciones de la junta directiva:
4.
Trazar las orientaciones políticas
generales del Fondo.
5.
Aprobar los convenios de
administración del Fondo.
6.
Las demás que establezcan en la
reglamentación y que sean necesarias para el cumplimiento de sus fines.
"ARTICULO
6º. Cuenta. Todo vehículo tendrá una cuenta en el Fondo, cuyos recursos podrán
ser utilizados por el propietario del vehículo para reponer, renovar o transformar
dentro del reglamento establecido por el Ministerio de Transporte.  Los
recursos del Fondo estarán a disposición de todos los aportantes para efectos
del crédito. Estos recursos no podrán ser embargados bajo ninguna circunstancia
y estarán exentos del impuesto de renta y complementarios.
"ARTICULO
13º. Tarifas. A partir de la expedición de la presente ley, la tarifa de los
vehículos de servicio público de pasajeros colectivo y/o mixto tendrá un
componente de recuperación de capital el cual se destinará única y
exclusivamente a la renovación y reposición del parque automotor.  El
Ministerio de Transporte reglamentará lo referente al porcentaje de este
componente de recuperación de capital, así como el procedimiento para su
determinación.
"ARTICULO
14º. Autoridades municipales y distritales.  Los alcaldes, o las autoridades
municipales en quienes estos deleguen la coordinación del transporte terrestre
de pasajeros, tienen la obligación de incluir dentro de las tarifas que se
cobraran a los usuarios en los diferentes niveles de servicio un porcentaje
destinado a la reposición y renovación de los vehículos, el cual se calculará
de acuerdo con el procedimiento y porcentajes establecidos por el Ministerio de
Transporte. El incumplimiento de esta obligación será causal de mala conducta.
"ARTICULO
22º. Desintegración Física.  Todo vehículo que cumpla su ciclo de vida útil de
acuerdo con lo dispuesto en la ley, deberá ser sometido a un proceso de
desintegración física.  Este será reglamentado por el Ministerio de Transporte
y controlado por las autoridades competentes.
"ARTICULO
25º. Reglamentación de los Fondos de Reposición de las Empresas.  El Ministerio
de Transporte replanteará los Fondos de Reposición de las Empresas en un plazo
de seis (6) meses a partir de la fecha de la sanción de la presente ley
siguiendo lineamientos generales:
1.
Es prohibido a la empresa de
transporte ejercer algún tipo de presión dirigida a obtener que el propietario
permanezca o se traslade al Fondo de reposición. Cualquier acto violatorio a
esta norma será sancionado con una multa equivalente entre cien (100) y
quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
2.
Cada vehículo tendrá una cuenta en
el Fondo. Esta cuenta se alimentará de los aportes de los propietarios, de los
vehículos y por lo tanto no podrán ser embargados en el evento de que la
empresa enfrente problemas financieros.
3.
Cualquier hecho o negocio que
afecte la propiedad del vehículo deberá incluir los dineros que figuren en la
cuenta del automotor.
4.
Tanto el capital como, los
intereses derivados de cada cuenta son propiedad del propietario actual del
vehículo.  Por lo tanto, estos no constituyen ganancia susceptible del cobro de
impuestos para la empresa. Estos recursos no pueden ser utilizados por las
empresas para ningún fin que no sea reposición, renovación o transformación de
vehículos de propiedad de los aportantes.
5.
Los recursos disponibles en el
Fondo podrán ser utilizados por el propietario del vehículo para reponer,
renovar o transformar el vehículo dentro del marco legal establecido al
respecto por el Ministerio de Transporte.
PARAGRAFO.
Los recursos existentes en los fondos de las empresas podrán incorporarse a los
nuevos fondos.
6.2 Razones en que se fundan las
objeciones presidenciales
Los artículos 4, 6, 13, 14, 22 y 25 del proyecto de
ley establecen que los reglamentos allí aludidos serán dictados por el Ministro
de Transporte; "no obstante, se olvida que el artículo 189-11 de la
Constitución, le asigna esa facultad al Gobierno Nacional, que según el
artículo 115 del mismo ordenamiento lo constituye el Presidente de la República
y el Ministro el ramo respectivo, por consiguiente, no puede ser del resorte
exclusivo de tal Ministerio la reglamentación de una ley y menos, cuando se
trata de temas que pertenecen a otras carteras como los temas financieros o
tributarios que son del resorte del Ministerio de Hacienda. De igual forma, por
ser una potestad constitucional permanente del Presidente de la República, la
ley no puede limitar en el tiempo la reglamentación de la misma, como lo
sostuvo la Corte en la sentencia C-066/99). En consecuencia, el proyecto de ley
no puede limitar en el tiempo esta facultad.
6.3 Argumentos del Congreso para
declarar infundadas la objeción
Dada la forma en que fueron analizadas las objeciones
presidenciales por el Congreso, no aparece pronunciamiento concreto sobre este
punto.
6.4 Concepto del Procurador General
de la Nación
- En cuanto a la reglamentación de los préstamos y las
tasas de remuneración y de colocación de los mismos, señala que cuando en el
artículo 10 del proyecto se consagra que los préstamos deben hacerse según los
lineamientos otorgados previstos por el Ministerio de Transporte, "a
nuestro entender son de carácter técnico, puesto que los lineamientos de índole
crediticia están consagrados por el mismo proyecto cuando en su artículo 11
consagra la tasa de remuneración para garantizar el acceso al crédito (…) Del
mismo modo, el artículo 12 indica que la tasa de colocación de los préstamos
que haga el Fondo a los propietarios de los vehículos será concertada
mensualmente entre el Ministerio de Transporte y la entidad financiera
encargada de su administración, disposición que este despacho encuentra
constitucional en la medida que la ley fijó los parámetros a los cuales debe
ceñirse tanto el ministerio de Transporte como la entidad administradora del
Fondo, sin que el proyecto de ley hubiera dejado vacíos en esta materia, ni
hubiera dejado al libre albedrío del Ministerio la fijación de las tasas en
comento."
- De conformidad con lo anotado, concluye que los
artículos que se refieren a la reglamentación por parte del Ministerio de
Transporte son constitucionales, "en tanto que la voluntad legislativa es
la de conformar un sistema nacional de transporte que busca asegurar una mayor
coherencia y articulación de los distintos medios y modos de transporte. Por
eso, el Ministerio ocupa un lugar privilegiado por cuanto es una especie de
órgano rector en tanto que le corresponde dentro del marco de la ley y en coordinación
con las distintas entidades sectoriales la definición de las políticas sobre el
tránsito y el transporte. Además, la Constitución (art. 208) señala que a los
ministros como jefes de la administración en su respectiva dependencia, les
corresponde, bajo la dirección del Presidente de la República formular las
políticas atenientes (sic) a su despacho."
6.5 Consideraciones y fundamentos de
la Corte
Sobre la facultad de reglamentación en materia de
transporte, asignada al Ministro de Transporte, la Corte en sentencia anterior
expresó que la potestad reglamentaria es el del Gobierno y no puede desplazarse
a los Ministerios, ni a ningún otro organismo del Estado, salvo que se trate de
asuntos de carácter eminentemente técnico u operativo del servicio de
transporte. Igualmente, señaló que es inexequible fijar un plazo o término para
que el Presidente de la República pueda ejercer la potestad reglamentaria
(sent. C-066/99 M.P. Alfredo Beltrán Sierra)
"6.1En relación con el inciso tercero del numeral
5 del artículo 3 de la Ley 105 de 1993, que preceptúa que “el Gobierno Nacional
a través del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos, establecerá
las condiciones para el otorgamiento de rutas para cada modo de transporte,
teniendo en cuenta los estudios técnicos que se elaboren con énfasis en
características de la demanda y la oferta”, encuentra la Corte que la expresión
“a través del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos”, resulta
violatoria del artículo 189 numeral 11 de la Constitución Nacional, pues, como
se sabe, la potestad reglamentaria para el efectivo cumplimiento de la ley
corresponde al Presidente de la República, quien habrá de ejercerla mediante la
expedición de los decretos, resoluciones y órdenes que resulten necesarios para
ello, lo que indica que no puede tal atribución que a él le asigna la
Constitución desplazarse a uno de los ministerios, ni a ninguno otro de los
organismos del Estado, pues esa potestad se atribuye al Presidente como suprema
autoridad administrativa quien, desde luego, al ejercitarla habrá de expedir
los decretos necesarios con la firma del Ministro del ramo respectivo.
6.2Con respecto al inciso cuarto del numeral 6 del
artículo 3 de la Ley 105 de 1993, que dispone que “el Gobierno Nacional a través
del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos reglamentará las
condiciones de carácter técnico u operativo para la prestación del servicio,
con base en estudios de demanda potencial y capacidad transportadora”, la Corte
no encuentra quebranto de ninguna norma constitucional, pues, de un lado el
contenido mismo del precepto mencionado señala que la reglamentación aludida
queda circunscrita a la determinación de “condiciones de carácter técnico u
operativo” para la mejor prestación del servicio público de transporte, asuntos
estos que por su propia naturaleza son cambiantes, lo que justifica que esas
condiciones se fijen por actos administrativos sin que el legislador tenga que
ocuparse minuciosamente de cada uno de ellos, y, por otra parte, en la norma en
cuestión se le señala a la administración que esa regulación técnico-
operativa, no podrá ser arbitraria o caprichosa, sino “con base en estudios de
demanda potencial y capacidad transportadora”, es decir se le señalan por la
ley los límites con sujeción a los cuales podrá expedir los actos
administrativos correspondientes.
6.3. En cuanto a los parágrafos segundo y tercero del
artículo 6 de la Ley 105 de 1993, modificada por el artículo 2 de la Ley 276
del mismo año, en los cuales se dispone, en su orden, que: “Parágrafo 2. El
Ministerio de Transporte definirá, reglamentará y fijará los requisitos para la
transformación de los vehículos terrestres que vienen operando en el servicio
público de pasajeros y/o mixto, de
tal forma que se les prolongue su vida útil hasta por diez (10) años y por una
sola vez, a partir de la fecha en que se realicen la transformación”, y que:
“Parágrafo 3.  El Ministerio de Transporte establecerá los plazos y condiciones
para reponer los vehículos de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto
con radio de acción distinto al urbano”, no puede declararse por la Corte su
inexequibilidad, pues corresponde al Estado garantizar la vida y la seguridad
de los usuarios del transporte, así como la de los transeúntes en las vías
públicas, por lo cual las autoridades, necesariamente, deben tener la
atribución legal para determinar que aquellos vehículos cuya obsolescencia no
permita la prestación del servicio a los usuarios en condiciones mínimas de
seguridad, eficiencia y comodidad, sean retirados del transporte público,
dentro del plazo que se señale para ello por la entidad que para el efecto se
determine por la ley.
6.4.    La actora solicita que se
declare la inexequibilidad del inciso tercero y el parágrafo del artículo 11 de
la Ley 336 de 1996, en los cuales se dispone que: “El Gobierno Nacional fijará
las condiciones para el otorgamiento de la habilitación, en materia de
organización y capacidad económica y técnica; igualmente, señalará los
requisitos que deberán acreditar los operadores, tales como estados financieros
debidamente certificados, demostración de la existencia del capital suscrito y
pagado y patrimonio bruto, comprobación del origen del capital aportado por los
socios, propietarios o accionistas, propiedad, posesión o vinculación de
equipos de transporte, factores de seguridad, ámbito de operación y necesidades
del servicio”, y que: “ Parágrafo. El Gobierno Nacional tendrá seis (6) meses a
partir de la vigencia de la presente ley para reglamentar la habilitación de
cada modo de transporte, y los prestadores del servicio público de transporte que se encuentren con
licencia de funcionamiento tendrán dieciocho (18) meses a partir de la
reglamentación para acogerse a ella”.
Con respecto al parágrafo de la norma acabada de
mencionar, encuentra la Corte que es inexequible, en razón de la limitación de
carácter temporal que en él se incluye al Gobierno Nacional para el ejercicio
de la potestad reglamentaria, pues, se reitera ella corresponde al Presidente
de la República como suprema autoridad administrativa conforme a lo dispuesto
por el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Nacional, quien la conserva
durante todo el tiempo de vigencia de la ley sobre la cual pueda recaer el
reglamento para su cumplida ejecución, lo que significa que el legislador no
puede someterla a ningún plazo, como lo hizo en el parágrafo que aquí se
analiza."
Con fundamento en estos parámetros procede la Corte a
analizar las disposiciones objetadas.
En el artículo 4 del proyecto de ley se consagra que
el Fondo será manejado mediante fiducia administración, o un mecanismo similar,
en una entidad bancaria vigilada por la Superintendencia Bancaria, conforme al
reglamento que expida el Ministerio de Transporte; en el artículo 6, se señala
que todo vehículo tendrá una cuenta en el Fondo, cuyos recursos podrán ser
utilizados por el propietario del vehículo para reponer, renovar o transformar,
dentro (sic) del reglamento establecido por el Ministerio de Transporte, en el
artículo 25 se ordena al Ministerio de Transporte "replantear" los
fondos de reposición de las empresas, en un plazo de seis (6) meses, contados a
partir de la fecha de la sanción de la ley, siguiendo los lineamientos que allí
se señalan en forma expresa.
Como se puede observar la reglamentación que aquí se
defiere al Ministerio de Transporte no es un aspecto técnico u operativo del
manejo del transporte que pueda ser regulada por éste, sino de aspectos que
corresponden al poder de reglamentación de la ley, que le ha sido asignada por
el constituyente al Presidente de la República (art. 189-11). Por consiguiente,
y siguiendo la jurisprudencia antes citada, no podía ser transferida al citado
Ministerio.
No sucede lo mismo con lo dispuesto en el artículo 22
que ordena al Ministerio de Transporte reglamentar lo relativo al proceso de
desintegración física de los vehículos que cumplan su ciclo de vida útil, pues
este es un asunto de carácter eminentemente técnico que bien puede regular el
citado Ministerio, sin vulnerar la Constitución.
En cuanto a lo dispuesto en los artículos 13 en el que
se autoriza al Ministerio de Transporte para reglamentar lo referente al
porcentaje del componente de "recuperación de capital", que hace
parte de las tarifas de servicio público de transporte, así como el
procedimiento para su determinación; y 14 en lo que respecta al rubro
denominado "recuperación de capital" el que se fijará de acuerdo con
el procedimiento y porcentajes establecidos por el Ministerio de Transporte,
pues ambos asuntos ya habían sido regulados por el legislador en la ley
orgánica 105/93, que establece el Sistema Nacional de Transporte, al señalar
que "para la fijación de las tarifas se calcularán los costos del
transporte metropolitano y/o urbano incluyendo el rubro de 'recuperación de
capital', de acuerdo con los parámetros que establezca el Ministerio de
Transporte" (artículo 6). Entonces, serían tales disposiciones las que
podrían ser objeto de debate, para determinar si el legislador cumplió o no con
los requisitos que la Constitución exige en materia de tarifas y no las aquí
señaladas.
La fijación de tarifas, como lo ha reiterado esta
corporación, puede ser objeto de delegación por parte del legislador a las
autoridades administrativas, tal como lo ordena el artículo 338 del Estatuto
Supremo, lo que no sucede con los impuestos.[30]
Sin embargo, esa tarea no es discrecional pues "la disposición
constitucional no permite una transferencia ilimitada ni incondicionada de esa
facultad, ya que exige de modo perentorio que, a falta de la previsión directa
de las tarifas, la ley, las ordenanzas y los acuerdos fijen el sistema y el
método para definir los costos de los servicios prestados, la participación en
los beneficios proporcionados y la forma de hacer su reparto." Obsérvese que
en las disposiciones objeto de impugnación no se están creando tarifas, sino
reglamentando el rubro denominado "recuperación de capital".
Por consiguiente, la reglamentación contenida en los
artículos 4, 6 y 25 será declarada inexequible, por ser asuntos que compete a
la potestad reglamentaria del Presidente de la República, y exequible la
contenida en los artículos 13, 14 y 22, pero únicamente por los aspectos aquí
analizados expresamente.
7.  SEPTIMA OBJECION.
CARACTERISTICAS Y MODELOS
7.1  Texto de las normas objetadas
"ARTICULO
3º. Vehículo objeto de reposición. El Ministerio de Transporte definirá
las características y modelos de los vehículos de servicio colectivo de
pasajeros de radio metropolitano y/o urbano, que deberán ser objeto de reposición
y las fechas límites en que deba surtirse dicha reposición."
7.2 Razones en que se fundan las objeciones
presidenciales
El artículo 3 del proyecto de ley "contraría el
artículo 6 de la ley 105 de 1993 (ley orgánica), toda vez que la vida útil de
dichos vehículos está establecida en veinte años y la fecha de salida para
aquellos que hayan cumplido su máximo de vida útil; también es conveniente que
sea la ley la que fije este tipo de pautas para que se mantenga la seguridad
jurídica."
7.3 Argumentos del Congreso para declarar
infundadas las objeciones
El Congreso trata el tema de la vida útil de los
vehículos automotores en forma genérica, algunos de los cuales se transcriben
en la objeción siguiente.
7.4 Concepto del Procurador General de la Nación
El Procurador emite concepto conjunto sobre las
objeciones 7 y 8, que concreta así: Las características y modelos y ampliación
de la vida útil de los vehículos modelos 70 y 74 "tienen fundamento en la
ley 105/93 y obedecen a la intención del legislador de dotar de los
instrumentos necesarios para la reposición del parque automotor. Es éste el
ejercicio de la libertad de configuración legislativa que le otorga al Congreso
el artículo 150 de la Carta."
7.5 Consideraciones y fundamentos de la Corte Constitucional
De conformidad con la disposición impugnada, el
Ministerio de Transporte debe definir las características y modelos de los
vehículos de servicio público colectivo de pasajeros de radio metropolitano o
urbano, que deberán ser objeto de reposición y las fechas límites en que deba
surtirse dicha reposición. La ley orgánica (105/93), que regula el Sistema
Nacional de Transporte, establece la vida útil "máxima" de los
vehículos y las fechas límites para que los vehículos no transformados,
destinados al servicio público de pasajeros y/o mixto, con radio de acción
metropolitano y/o urbano, sean retirados del servicio. Y en el parágrafo 3
autoriza al Ministerio de Transporte para establecer los plazos y condiciones
para reponer los vehículos de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto
con radio de acción distinto al urbano. Parágrafo que fue declarado exequible
por esta corporación en la sentencia C-066/99, antes transcrita.
Considera la Corte que los asuntos que la norma
impugnada ordena reglamentar al Ministerio de Transporte, ya fueron objeto de
regulación expresa por el legislador en la ley orgánica (105/93), por tanto, no
puede el Ministerio de Transporte variarla a su discreción. En efecto, en dicha
ley se establecen las fechas límites para que los vehículos de servicio público
sean retirados del mismo por haber cumplido con su vida útil, y los modelos de
los mismos, por consiguiente, el reglamento que dicte el Ministerio de
Transporte no puede variarla.
En razón de lo anotado esta norma será declarada
inexequible.
8.  OCTAVA OBJECION: AMPLIACION VIDA
UTIL DE LOS VEHICULOS MODELOS 70-74
8.1 Texto de las normas objetadas
"ARTICULO
23º. Con relación a los vehículos de transporte público colectivo de pasajeros
con radio de acción metropolitano y/o urbano, modelo 1970 a 1974, que en
vigencia de la Ley 105 de 1993 y bajo los parámetros de la Resolución 1919 de
1995, se sometieron al proceso de transformación, antes de entrar en vigencia
la Ley 336 de 1996, se procederá así:
-
Estos vehículos deberán ser sometidos a un proceso de revisión
técnico-mecánica.
-
Siempre y cuando en este proceso se determine que cumplen con las condiciones
técnico-mecánicas exigidas, sean de modelo 1970 y cumplan con lo estipulado en
el párrafo anterior, se le reconocerá la ampliación de la vida útil por tres
(3) años.
-
Siempre y cuando en este proceso se determine que cumplen con las condiciones
técnico-mecánicas exigidas, sean de modelo 1971 a 1974 y cumplan con lo
estipulado en el párrafo anterior, se le reconocerá la ampliación de la vida
útil por dos (2) años."
8.2
Razones en que se fundan las objeciones presidenciales
El artículo 23 del proyecto de ley "amplía la
vida útil de los vehículos modelos 1970 a 1974 a más de 30 años, lo cual
también contraría la ley 105/93 (orgánica) y el principio de seguridad de las
personas, que constituye una prioridad del sistema y del sector
transporte."
8.3
Argumentos del Congreso para declarar infundadas las objeciones
Considera el Congreso que esta objeción es infundada
y, por consiguiente, el artículo citado no contraría ninguna de las normas
constitucionales, puesto que con él se busca preservar "el derecho a la
vida, a la subsistencia de las familias, a la asistencia social y brindando una
oportunidad de progreso a miles de pequeños propietarios para quienes este
proyecto de ley representa la posibilidad de lograr una efectiva reposición de
sus automotores ya que de acuerdo con las actuales políticas estatales, por
toda una vida de laborar reciben como único pago el que se les condene a perder
su único patrimonio y medio de trabajo."
Después de referirse a la política de transporte en
Bogotá se señala que "en un 92% el parque automotor urbano pertenece a
pequeños propietarios pues solamente en Bogotá representa 18.000 vehículos.
Esta dramática realidad constituye una clara exigencia para aplicar la
filosofía constitucional del Estado social de derecho que predica la protección
de los sectores más débiles de la población y, de manera especial, el derecho al
trabajo, postulados éstos que inspiran el presente proyecto de ley."
8.4
Concepto del Procurador General de la Nación
Como se anotó en el punto anterior, el Procurador
emitió concepto conjunto sobre las objeciones 7 y 8, el que por ser tan breve
se transcribe nuevamente:
Las características y modelos y ampliación de la vida
útil de los vehículos modelos 70 y 74 "tienen fundamento en la ley 105/93
y obedecen a la intención del legislador de dotar de los instrumentos
necesarios para la reposición del parque automotor. Es éste el ejercicio de la
libertad de configuración legislativa que le otorga al Congreso el artículo 150
de la Carta."
8.5 Consideraciones y fundamentos de la Corte
Constitucional
La reposición de vehículos fue regulada por el
legislador en la ley 105 de 1993, que es de carácter orgánico, concretamente en
el artículo 6 y entre muchos de los aspectos que allí se consagran, se destaca
el relativo a la fijación del período máximo de vida útil de los vehículos
terrestres de servicio público colectivo de pasajeros y/o mixto, que es de
veinte (20) años y se ordena al Ministerio de Transporte exigir la reposición
del parque automotor, garantizando que se sustituyan por nuevos los vehículos
que hayan cumplido su ciclo de vida útil.
En el parágrafo 1 del mismo artículo se señalan las
fechas límites, para que los vehículos no transformados,
destinados al servicio público de pasajeros y /o mixto, con radio de acción
metropolitano y/o urbano sean retirados del servicio. Fechas que fueron ampliadas
para los modelos 1970 en adelante hasta 1998, en virtud del artículo 59 de la
ley 336 de 1996.
Por otra parte, en el parágrafo segundo de la misma
ley 105/93, y que es la disposición que interesa en este caso, se autoriza al
Ministerio de Transporte para definir, reglamentar y fijar los requisitos para
la transformación de los vehículos terrestres que vienen operando en el
servicio público de pasajeros y/o mixto, de tal forma que se les prolongue
su vida útil hasta por diez (10) años, por una sola vez, a partir de la fecha
en que se realice la transformación. Este parágrafo fue declarado
exequible por esta corporación en la sentencia C-066/99[31].
De conformidad con estos preceptos legales la regla
general es que todos los vehículos terrestres de servicio público colectivo de
pasajeros y/o mixto, tiene una vida útil máxima de 20 años. Sin embargo, fue el
mismo legislador quien al consagrar esta norma, decidió hacer una excepción
para los vehículos que venían operando en el servicio público de pasajeros y/o
mixto que fueran transformados, prolongando su vida útil "hasta
por diez años, por una sola vez". Período que se empezaba a
contar a partir de la fecha en que se hubiera realizado la transformación.
Siendo así considera la Corte que no le asiste razón
al Presidente pues el artículo 23, materia de objeción, se refiere a los
vehículos transformados, a que alude la excepción antes anotada. En
efecto, en este precepto se establece que los vehículos de transporte público
colectivo de pasajeros con radio de acción metropolitano y/o urbano, modelo
1970 a 1974, que en vigencia  de la ley 105/93 y bajo los parámetros de la
resolución 1919 de 1995, se sometieron al proceso de transformación,
antes de entrar en vigencia la ley 336 de 1996, se procederá así: (…)",
permitiendo la ampliación de la vida útil por tres (3) años para los vehículos
modelo 1970 y de 2 años para los modelos 1971 a 1974, siempre y cuando en este
proceso se determine que se cumplen con las condiciones técnico-mecánicas
exigidas.
Así las cosas, un vehículo que ha sido transformado
permite prestar el servicio público de transporte, en condiciones apropiadas
para garantizar la seguridad y comodidad de los usuarios y la no contaminación
con emisiones que puedan afectar el medio ambiente.
No prospera entonces, la objeción formulada.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de
la Constitución
R E S
U E L V E:
Declarar en relación con el proyecto de ley No. 06/98
Cámara y 016/99 Senado, materia de objeciones presidenciales, lo siguiente:
Primero:
Declarar EXEQUIBLES los artículos 1, 13, 17 y 18, pero únicamente por el cargo
analizado en la primera objeción.
Segundo:
Declarar EXEQUIBLES los artículos 1 parágrafo, 5 y 26, pero únicamente por el
cargo analizado en la segunda objeción.
Tercero:
Declarar EXEQUIBLES los artículos 4, 10 y 20, pero únicamente por el cargo
analizado en la tercera objeción.
Cuarto:
Declarar EXEQUIBLES los artículos 10, 11 y 12, pero únicamente por el cargo
analizado en la cuarta objeción.
Quinto:
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 6, en el aparte que dice "… y estarán
exentos del impuesto renta y complementarios" y EXEQUIBLES los artículos
1, 13, 14, 16, 17 y 18, únicamente por los cargos analizados en la quinta
objeción.
Sexto:
Declarar INEXEQUIBLES del artículo 4 el aparte que dice: "….de conformidad
con el reglamento que expida el Ministerio de Transporte…": del artículo 6
el aparte que dice: "…dentro del reglamento establecido por el Ministerio
de Transporte…"; el artículo 25 en su totalidad. Y EXEQUIBLES los
artículos 13, 14 y 22, pero únicamente en cuanto a los cargos analizados en la
sexta objeción.
Séptimo:
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 3, a que se refiere la séptima objeción.
Octavo:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 23, pero únicamente por el cargo analizado en la
octava objeción.
Noveno: De
conformidad con lo ordenado en los artículos 167 de la Constitución Política y
33 del decreto 2067 de 1991, por intermedio de la Secretaría General remítase
copia del expediente legislativo y de esta sentencia a la Cámara para los fines
allí señalados.
Comuníquese y notifíquese al Presidente de la
República y al Presidente del Congreso, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada (E)
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN H. ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)
[1]
Cfr. Sentencia C-410 de 1994. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[2]
Cfr., entre otras, la Sentencia T-352 de 1997.  M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3]
Cfr. Sentencia C-040 de 1993. M.P. Ciro Angarita Barón.
[4]
Sobre la razonabilidad, como criterio de valoración y aplicación del derecho a
la igualdad, es un asunto sobre el que la jurisprudencia de la Corte
Constitucional se ha pronunciado de manera reiterada desde los inicios de su
labor.  Cfr., entre otras, la Sentencia C-221 de 1992. M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[5]
Cfr. las sentencias C-345 de 1993 y C-058 de 1994.  M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[6]
Corte Constitucional Sentencia C-952 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[7]
Cfr. Artículo 150, numeral 7 de la Constitución Política.
[8]
No puede pasarse por alto que ya desde 1993, la Ley 105 del mismo año (“Por
la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen
competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se
reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras
disposiciones”), estableció el mecanismo de Reposición del Parque Automotor
del Servicio Público de Pasajeros y/o mixto (Artículo 6).
[9]
Cfr. Artículo 1 del Proyecto de Ley.
[10]
Cfr. Artículo 2 del Proyecto de Ley.
[11]
Cfr. Artículo 3 del Proyecto de Ley.
[12]
Cfr. Artículo 4 del Proyecto de Ley.
[13]
Cfr. Artículos 6 a 12 del Proyecto de Ley.
[14]
Cfr. Artículos 10 a 12 del Proyecto de Ley.
[15]
Cfr. Parágrafo del Artículo 1, Artículo 5 y Artículo 26 del Proyecto de Ley.
[16]
Cfr. Artículo 4 del Proyecto de Ley.
[17]
Cfr. Artículo 12 del Proyecto de Ley.
[18]
Dicha cuenta  especial se conformará además, con los dineros provenientes de
las multas que se recauden por concepto de las sanciones que establece el
Proyecto estudiado.
[19]
Cfr. Artículos 20 y 21 del Proyecto de Ley.
[20]
Ver  entre otras en las sentencias C-021/94, C-489/94, C-700/99, C-955/2000
[21]
Corte Constitucional Sentencia C-490 de 1993 M.P. Alejandro Martinez
Caballero.  En el mismo sentido, pueden consultarse las sentencias C-273 de 1996.
M.P. Jorge Arango Mejía  y C-253 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[22]
Corte Constitucional Sentencia C-152 de 1997. M.P. Jorge Arango Mejía.
[23]
En uno de sus apartes, el artículo 6 de la Ley 105 de 1993 señala: “Para la
fijación de tarifas se calcularán los costos del transporte metropolitano y/o
urbano incluyendo el “rubro de recuperación de capital”, de acuerdo con los
parámetros que establezca el Ministerio de Transporte”.
[24]
Cfr. Infra. Objeción Presidencial No. 2.
[25]
Corte Constitucional Sentencia C-263 de 1994. M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.  En el mismo sentido pueden consultarse, entre otras, las sentencias
C- 546 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón y C-337 de 1993. M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[26]
Gaceta del Congreso 146, 8 de junio de 1999, página 4.
[27]
Cfr. Artículo 40 de la Ley Orgánica del Presupuesto.
[28]
En los antecedente legislativos del Proyecto se afirmó que la Comisión
competente de la Cámara “decidió adoptar la propuesta legislativa del señor
Ministro del Transporte como pliego de modificaciones al Proyecto, con el
reiterado propósito de contribuir en la mejor forma, a la mejor solución del
problema de los transportadores”  Gaceta del Congreso 146 de 1998.
[29]
Las constancias que sobre la materia existen en las actas remitidas a esta Corporación
por el Congreso de la República dan cuenta de un proceso legislativo en el que
el artículado del Proyecto fue votado en bloque y aprobado por unanimidad, sin
que exista constancia de discusión o debate alguno.
[30]
Sents. C-144/93, C-465/93, C-116/96, C-495/96, C-482/96, C-252/97, C-529/99,
C-743/99, C-816/99, C-530/2000, entre otras.
[31]
Magistrados ponentes Fabio Morón Díaz y Alfredo Beltrán Sierra