C-594-96
Sentencia C-594/96
Sentencia
C-594/96
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Procedimiento
disciplinario de juzgamiento/FUERO LEGAL DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Juzgamiento
disciplinario
La decisión
disciplinaria en única instancia, no contradice ningún canon constitucional. No
tratándose de una sentencia condenatoria en materia penal, la apelación no debe
forzosamente contemplarse en la ley. De otro lado, la intervención de la Sala
Plena de la Corte Suprema o del Consejo de Estado, en su caso, garantiza la
probabilidad de acierto de la resolución que finalmente se adopte. Se consagra,
para el Procurador General de la Nación, un fuero legal de carácter especial.
La competencia que se atribuye a la Corte Suprema de Justicia o al Consejo de
Estado, según el caso, constituye un elemento esencial del mencionado fuero. La
intervención de uno de los dos órganos máximos de la jurisdicción ordinaria o
contencioso administrativa, a los que se confía con carácter exclusivo la
dirección y decisión definitiva del respectivo "proceso
disciplinario", es claramente indicativa de que la función encomendada
tiene naturaleza judicial. La naturaleza administrativa del acto disciplinario,
en términos generales, responde aquí a la situación subordinada del servidor
público y a la necesidad de que el ejercicio de la autoridad que a través de
aquél se despliega pueda ser objeto de control ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. El fuero legal exige, en este caso, que la función
juzgadora disciplinaria se tramite en los términos de un proceso. La
intervención de la Sala Plena de uno de los dos órganos judiciales, por sí
misma es prenda de garantía de los derechos del Procurador y, representa un
elemento esencial del fuero legal que se consagra. La decisión del órgano
encargado del proceso disciplinario, en los términos de la ley, es definitiva.
Dada su naturaleza judicial, tanto orgánica como material, la sentencia que se
profiere y con la cual concluye el respectivo proceso indefectiblemente
adquiere el valor de cosa juzgada.
Referencia:
Expediente D-1295
Actor: Esperanza
Espinosa Muñoz
Acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 66 (parcial) de la Ley 200 de 1995 “Por
la cual se adopta el Código Disciplinario Unico”.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá
D.C., Noviembre seis (6) de mil novecientos noventa y seis (1996)
Acta Nº 53
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Carlos Gaviria Díaz y por los
Magistrados, Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes
Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Ciro Angarita Barón, Alejandro Martínez
Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra el artículo 66 numeral 1º de la Ley 200 de 1995 “Por
la cual se adopta el Código Disciplinario Unico”.
I.  TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
LEY 200 DE 1995
(julio 28)
“Por la cual se expide el Código
Disciplinario Unico”
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
ARTICULO 66.-
COMPETENCIAS ESPECIALES
1º-  Conocerán del
proceso disciplinario que se adelanta contra el Procurador General de la Nación,
en única instancia y mediante el procedimiento ordinario previsto en este
Código, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia y en el evento de que
haya sido postulado por esta Corporación, lo hará la Sala Plena del Consejo de
Estado.
La conducción del
proceso estará a cargo de manera exclusiva y directa del Presidente de la
respectiva corporación”.
II. ANTECEDENTES
1. El Congreso de la
República expidió la Ley 200 de 1995 “por la cual se adopta el Código
Disciplinario Unico”, publicado en el Diario Oficial Nº41.946 de julio 31 de
1995.
2. La ciudadana
Esperanza Espinosa Muñoz demandó la inconstitucionalidad del artículo 66
numeral 1 de la Ley 200 de 1995, por considerarlo violatorio de los artículo
3º, 29, 113, 118, 174, 175, 135 numeral 7º, 275, 278 y 280 de la Carta.
3. El Procurador
General de la Nación (E) solicita a la Corte Constitucional que declare
inexequible la disposición acusada.
III. CARGOS E INTERVENCIONES
Cargos de la
demanda
1. De acuerdo con el
artículo 280 de la Carta, manifiesta el demandante, los agentes del Ministerio
Público tienen las mismos derechos, calidades y categorías que los magistrados
y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo.
La Carta ha
establecido que corresponde al Senado de la República, previa acusación de la
Cámara de Representantes, conocer de los procesos, ente ellos los
disciplinarios (C.P. art. 178 numeral 4º), contra Magistrados de la Corte
Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Consejo Superior
de la Judicatura y Fiscal General de la Nación (C.P. arts. 174 y 178).
2. “(N)o podía el
legislador atribuirle competencia de investigación y juzgamiento disciplinario
a la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia para llenar un supuesto vacío
constitucional, pues, como quedó establecido, el Procurador General de la
Nación, como supremo Director del Ministerio Público, goza, a la luz de lo
ordenado por el artículo 280 de la Carta Política, de los mismos derechos y
garantías de los Magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerce el
cargo, como es el caso de los derechos y garantías de que gozan los Magistrados
de la Corte Constitucional ante quienes debe obligatoria e indelegablemente,
por ordenarlo así el numeral 5º del artículo 278 de la Constitución Política, ‘rendir
concepto en los proceso de control de constitucionalidad’,... por lo que no me
cabe la menor duda de que la competencia disciplinaria por actos y omisiones
cometidos por el Procurador General de la Nación en ejercicio de su cargo,
recae exclusivamente en la Cámara de Representantes, para lo relativo a la
instrucción y en el Senado de la República en lo correspondiente al juzgamiento
y aplicación de las sanciones condignas, si a ello hubiere lugar”.
Concepto del
Procurador General de la Nación (E).
1. El numeral 4º del
artículo 235 de la Carta previó la competencia de la Corte Suprema de Justicia,
en materia punitiva, para juzgar al Procurador General de la Nación, y el
numeral 1º de artículo 251 de la Constitución, consagra la competencia del Fiscal
General de la Nación para investigar al Procurador. Sin embargo, en ningún caso
se establece la competencia para investigar faltas disciplinarias del
Procurador.
“De lo comentado,
que es a su vez el seguimiento simple de las reglas Superiores, brota que nos
hallamos ante el siguiente hecho contundente: que existe un vacío
constitucional en la materia del juzgamiento disciplinario de la conducta
oficial del Procurador General de la Nación como servidor público, valga decir,
como Alto Dignatario del Estado que es, y como Supremo Director del Ministerio
Público que es; pero a la vez si está definido constitucionalmente quién lo
investiga y acusa y ante quién para que sean juzgados los ‘hechos punibles
que se le imputen’. Es decir, que la competencia del Fiscal General de la
Nación versa únicamente sobre los delitos como competencia constitucional
propia del Señor Fiscal General de la Nación, como lo ha sostenido en sentencia
de control de constitucionalidad este Alto tribunal y en decisiones judiciales
de revisión de fallos sobre acciones de tutela (art. 86 ídem); pero que de
análoga manera, por disposición constitucional expresa el juicio penal se
cumplirá ante la Corte Suprema de Justicia, como se ha dejado dicho” (Resaltado
en original).
Los vacíos
constitucionales, en materia de normas de textura cerrada, como las referidas a
las competencias de las diversas autoridades, no admiten extensión analógica ya
sea por el legislador o por lo intérpretes.  Unicamente en ejercicio de la
función constituyente, es posible llenar el vacío, para lo cual habrá de
acudirse a las disposiciones que sobre la materia regula la Carta misma.
El legislativo
cuenta con una función constituyente indudable, la cual deberá ejercer dentro
de las reglas fijadas constitucionalmente, en materia de proponentes, quórum,
trámite en dos períodos consecutivos, limitaciones temáticas en el segundo
período, etc. Ahora bien, la disposición acusada, contenida en una ley de la
República, busca llenar el vacío constitucional sobre la competencia para
“disciplinar” al Procurador General de la Nación, para lo cual se exigía un
Acto Legislativo. En consecuencia es inconstitucional la disposición, por
encubrir una reforma a la Carta.
2. Si se admite, en
gracia de discusión, que el legislador puede llenar los vacíos constitucionales
mediante ley, nos enfrentaríamos, en todo caso, a la inconstitucionalidad de la
disposición. Un análisis de la estructura del Estado colombiano permite
descubrir que, junto a la división tradicional - ejecutivo, legislativo y
judicial -, se introdujo dos ramas adicionales: de control y electoral.
En cuanto al
Procurador General de la Nación, éste funcionario ostenta la calidad de supremo
director del Ministerio Público (art. 275 de la C.P.), “de lo cual se colige
sin esfuerzo que, en primer término, se trata del mas Alto Dignatario del
Ministerio Público, obvio que de la Procuraduría misma, como que de la misma
forma es el primero de los agentes del Ministerio Público, visto su organigrama
descendentemente...”. Tal supremacía se reconoce al Presidente de la República
en relación con la rama ejecutiva (art. 189 de la C.P.), al Consejo de Estado
frente a la jurisdicción contencioso administrativa, etc.
El artículo 280 de
la Carta prevé que los agentes del Ministerio Público tendrían las mismas
calidades, categorías y derechos que los Magistrados de mayor jerarquía ante
quienes ejerzan su cargo. Al Procurador General de la Nación corresponde, por
disposición constitucional, actuar ante la Corte Constitucional en los procesos
de control de constitucionalidad; así mismo, puede, mediante el desplazamiento
de sus agentes, actuar directamente ante el Consejo de Estado, la Corte Suprema
de Justicia, “o ante el Congreso cuando cumple funciones judiciales...”.
“Fluye de ello, que
el Procurador General de la Nación, por mandato constitucional expreso así como
por las calidades que se exigen para serlo, tanto por la función pública que
está llamado a cumplir, por mandato del propio constituyente es un Alto
Dignatario del Estado Colombiano...”.
“Por lo cual, así
como el Procurador General de la Nación por mandato de la Constituyente no
disciplina a los Altos Dignatarios del Estado dirigentes de la Rama Ejecutiva,
ni a sus partes de la Rama Judicial ante quienes ejerce su ministerio como
agente, y ellos fueron excluidos del control disciplinario del Procurador
General para someterlo al del Congreso, el Procurador, - si pudiera el
legislador colmar el vacío disciplinario respecto del Procurador General de la
Nación -, como tiene reconocidos por el Constituyente los mismos derechos de
los Altos Magistrados (art. 280 superior) debe ser disciplinado por el
Congreso...”.
IV.  FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda de conformidad
con lo estipulado en el numeral 5º artículo 241 de la Constitución Política.
Cosa juzgada,
parcial, respecto del numeral 1º del artículo 66 de la Ley 200 de 1995
2. La expresión “la
Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, y en el evento de que haya sido
postulado por esta Corporación, lo hará la Sala Plena del Consejo de Estado”,
del numeral 1º del artículo 66 de la Ley 200 de 1995, fue declarada exequible
por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-244 de mayo 30 de 1996 (M.P.
Carlos Gavíria Díaz). La Corte sostuvo en dicha oportunidad que:
“Es función del
legislador determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la forma
de hacerla efectiva (art. 124 C.N.), como también establecer el régimen
disciplinario aplicable a los funcionarios y empleados de la Procuraduría
General de la Nación, dentro de los cuales se incluye el Procurador General
(art. 279 ib.).  Dado que la Constitución no consagra fuero alguno en favor de
dicho funcionario ni regula aspecto relativo a la autoridad competente para
investigarlo disciplinariamente, es el legislador quien de acuerdo con las
normas precitadas debe señalarlo, como en efecto lo hizo en la norma acusada”.
Constitucionalidad
del procedimiento y de la titularidad de la investigación previstos en los
restantes apartes del numeral 1º del artículo 66 de la Ley 200 de 1995
3. Corresponde a la
Corte examinar la constitucionalidad de los restantes apartes de la norma
demandada, sobre los cuales no ha recaído fallo alguno, que además guardan una
relación íntima e inescindible entre sí. Se dispone en el citado artículo  que
el procedimiento disciplinario contra el Procurador General de la Nación se
tramitará en única instancia y que su conducción estará a cargo del Presidente
de la respectiva corporación (Corte Suprema de Justicia o Consejo de Estado,
según el caso).
El régimen
disciplinario de todos los funcionarios y empleados de la Procuraduría General
de la Nación, al cual no se sustrae el Procurador, compete establecerlo
exclusivamente a la ley (C.P. art., 279). Se trata de una materia en la que
existe una expresa reserva normativa en favor del Legislador. La libertad de
configuración normativa atribuida a la ley, permite que ésta adopte un sistema
especial para investigar y sancionar disciplinariamente a la cabeza de dicho
organismo. En este caso, se ha determinado que el procedimiento sea de única
instancia y que la función disciplinaria la asuma la Sala Plena de la Corte
Suprema de Justicia, salvo en el evento de que el alto funcionario hubiese sido
postulado por esa corporación, pues si mediare tal circunstancia se dispone que
la ejerza el Consejo de Estado.
La Constitución
Política no regula el órgano competente para investigar y sancionar
disciplinariamente al Procurador General de la Nación, ni tampoco precisa el
procedimiento que a este respecto ha de seguirse. Por el contrario, el
Constituyente renunció a hacerlo y prefirió deferir su regulación al Legislador.
La decisión
disciplinaria en única instancia, no contradice ningún canon constitucional. No
tratándose de una sentencia condenatoria en materia penal, la apelación no debe
forzosamente contemplarse en la ley. De otro lado, la intervención de la Sala Plena
de la Corte Suprema o del Consejo de Estado, en su caso, garantiza la
probabilidad de acierto de la resolución que finalmente se adopte. La
conducción del proceso por parte del Presidente de la respectiva corporación,
no viola norma alguna de la Constitución.
4. El demandante y
el Procurador (e) en sus intervenciones aluden a la dignidad y a la jerarquía
que en el concierto de los poderes públicos se reconoce al Procurador General
de la Nación. De esta premisa, por lo demás indiscutible, deducen que, al igual
que otros altos funcionarios del Estado, en particular aquéllos frente a
quienes ejerce su función, debe gozar de fuero disciplinario constitucional. Se
agrega que, en caso de que se llegare a concluir que a este respecto se
presenta un vacío constitucional, el único llamado a colmarlo es el mismo
constituyente.
La Constitución
Política no incluye al Procurador entre los funcionarios sujetos a fuero
disciplinario constitucional. En este punto, la Constitución expresamente
asignó al legislador la función de dictar el régimen disciplinario de
"todos los funcionarios o empleados de dicho organismo" [Procuraduría
General de la Nación] (C.P. art. 279). Se comprende que no corresponde a la
Corte por vía judicial señalar que el régimen disciplinario aplicable al
Procurador sea idéntico del que se predica de los funcionarios con fuero
constitucional. Por su parte, tampoco la ley podría ampliar el número de los
funcionarios cubiertos por el fuero que la Carta directamente regula, por tratarse
de procedimientos y atribuciones excepcionales de índole constitucional.
No obstante, en el
plano legal, en desarrollo de sus competencias, el Congreso puede crear un
sistema especial de juzgamiento disciplinario aplicable sólo al Procurador
General de la Nación, que sea distinto del ordinario. De este modo, se puede
configurar un determinado fuero legal disciplinario, que no constitucional, que
tome en cuenta la necesidad de asegurar un juicio disciplinario objetivo e
imparcial al funcionario que preside el ministerio público.
Justamente, la
disposición acusada consagra, para el Procurador General de la Nación, un fuero
legal de carácter especial. La competencia que se atribuye a la Corte Suprema
de Justicia o al Consejo de Estado, según el caso, constituye un elemento
esencial del mencionado fuero.
La intervención de
uno de los dos órganos máximos de la jurisdicción ordinaria o contencioso
administrativa, a los que se confía con carácter exclusivo la dirección y
decisión definitiva del respectivo "proceso disciplinario", es
claramente indicativa de que la función encomendada tiene naturaleza judicial,
lo que tiene singular relevancia para la constitucionalidad de la disposición
examinada, pues de esta manera se mantiene el carácter autónomo e independiente
del Procurador (C.P. art. 113).
La Corte no ha
puesto en duda la naturaleza administrativa del control disciplinario que se
cumple dentro de la administración. Tampoco se ha negado la naturaleza
administrativa de la función disciplinaria que realiza la Procuraduría o
aquella que lleva a cabo el Consejo Superior de la Judicatura en relación con
los empleados subalternos. En estos casos, ni la Constitución ni la ley,
establecen un fuero que se predique de los servidores públicos. La naturaleza
administrativa del acto disciplinario, en términos generales, responde aquí a
la situación subordinada del servidor público y a la necesidad de que el
ejercicio de la autoridad que a través de aquél se despliega pueda ser objeto
de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Desde el punto de
vista disciplinario el Procurador no se ubica en la misma posición del
funcionario o empleado subalterno, y sólo a riesgo de desconocer esta realidad
puede pretender homologarse su situación. La Corte Suprema de Justicia o el
Consejo de Estado en el evento de que el Procurador hubiere sido postulado por
la primera corporación, no se colocan en un plano de superioridad jerárquica
respecto del mencionado funcionario.
El fuero legal
exige, en este caso, que la función juzgadora disciplinaria se tramite en los
términos de un proceso de modo que la garantía mayor sea la independencia e
imparcialidad en la tarea confiada a estos órganos consistente en confrontar la
conducta concreta con la contemplada en la norma abstracta y poder así deducir
las consecuencias previstas en el ordenamiento jurídico.
La intervención de
la Sala Plena de uno de los dos órganos judiciales, por sí misma es prenda de
garantía de los derechos del Procurador y, se reitera, representa un elemento
esencial del fuero legal que se consagra. La decisión del órgano encargado del
proceso disciplinario, en los términos de la ley, es definitiva. Dada su
naturaleza judicial, tanto orgánica como material, la sentencia que se profiere
y con la cual concluye el respectivo proceso indefectiblemente adquiere el
valor de cosa juzgada.
La separación de
poderes, en la teoría y en la práctica constitucional, está acompañada de
variados controles entre los distintos órganos del Estado, los cuales no
siempre responden a una función administrativa. Por el contrario, cuando a
través de un órgano se controla otro independiente y autónomo, la articulación
judicial del mecanismo puede obedecer a la naturaleza material del acto o al
mismo reconocimiento de la autonomía e independencia del titular de un órgano
que a su turno es juzgado por otro distinto que en modo alguno es
jerárquicamente superior o subordinante.
V. D E C I S I O N
En mérito de lo expuesto,
la Corte Constitucional
R E S U E L V E:
Primero.- ESTARSE
A LO RESUELTO en la sentencia C- 244 de 1996, en cuanto declaró exequible
la expresión “la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, y en el evento de
que haya sido postulado por esta Corporación, lo hará la Sala Plena del Consejo
de Estado”, del numeral 1º del artículo 66 de la Ley 200 de 1995.
Segundo.- En
los términos de esta sentencia, declarar EXEQUIBLES la expresión
"conocerán del proceso disciplinario que se adelanta contra el Procurador
General de la Nación, en única instancia y mediante el procedimiento ordinario
previsto en este Código" y el inciso segundo del numeral 1º del artículo
66 de la Ley 200 de 1995.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archivese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
CIRO ANGARITA BARON
Conjuez
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-594/96
PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION-Juzgamiento
disciplinario administrativo/PROCESO DISCIPLINARIO-Naturaleza
administrativa (Salvamento de voto)
Es claro que el
llamado "Código Disciplinario Único" establece un procedimiento
disciplinario de carácter administrativo, con posterior revisión judicial ante
la jurisdicción contenciosa. Cuando el artículo impugnado señala que el proceso
disciplinario contra el Procurador se adelanta "mediante el procedimiento
ordinario previsto en este Código", la norma legal está estableciendo que
se trata de un procedimiento de naturaleza administrativa, que por ende está
sujeto a la revisión por lo contencioso administrativo. No todos los actos que
efectúa un órgano judicial o las altas corporaciones son de naturaleza
judicial. En ninguna parte la Constitución señala que la función disciplinaria
ejercida por los funcionarios judiciales únicamente es administrativa cuando se
ejerce contra sus subalternos, de suerte que se pueda concluir que en todos los
otros casos es judicial. Por el contrario, la norma que se desprende de la
Constitución es otra, esto es, que la función disciplinaria es por regla
general administrativa y que sólo excepcionalmente adquiere naturaleza
judicial, cuando la Carta así lo establece.
Referencia:
Sentencia C-594 de noviembre 6 de 1996. Demanda contra el artículo 66 parcial
de la Ley 200 de 1995.
Con nuestro
acostumbrado respeto, los suscritos magistrados, JORGE ARANGO MEJÍA, ANTONIO
BARRERA CARBONELL, JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO Y ALEJANDRO MARTÍNEZ
CABALLERO, nos vemos obligados a salvar parcialmente nuestro voto en relación
con la decisión de la Corporación en el presente caso. Consideramos que
efectivamente la Corte debía declarar constitucional el artículo parcialmente
acusado, pero en manera alguna creemos que procedía una constitucionalidad
condicionada de las expresiones acusadas, como lo hace la presente sentencia,
al afirmar que el proceso disciplinario adelantado contra el Procurador es de
naturaleza judicial, por lo cual la "sentencia que se profiere y con la
cual concluye el respectivo proceso indefectiblemente adquiere el valor de cosa
juzgada."  No compartimos esa conclusión de la Corte por las razones que a
continuación exponemos.
1- Según nuestro
criterio, es claro que el llamado "Código Disciplinario Único"
establece un procedimiento disciplinario de carácter administrativo, con
posterior revisión judicial ante la jurisdicción contenciosa. En efecto, por no
citar sino un ejemplo, este estatuto legal prevé, en el artículo 121, que
procede la revocación directa de los fallos disciplinarios, institución propia
de los procedimientos administrativos, y agrega en el artículo 114, que
"la petición de revocación del fallo ni la decisión que sobre ella se tome
revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones
contencioso-administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio
administrativo". Por consiguiente, a nuestro parecer, es también claro que
cuando el artículo impugnado señala que el proceso disciplinario contra el
Procurador se adelanta "mediante el procedimiento ordinario previsto en
este Código", la norma legal está estableciendo que se trata de un
procedimiento de naturaleza administrativa, que por ende está sujeto a la
revisión por lo contencioso administrativo. En ese orden de ideas, el
interrogante que se plantea es el siguiente: ¿existen razones o principios
constitucionales que hagan inadmisible que la ley consagre que la Corte Suprema
y el Consejo de Estado adelanten contra el Procurador un procedimiento
disciplinario de naturaleza administrativa? Y, a nuestro parecer, tales
fundamentos constitucionales no existen, como se verá a continuación.
2- De un lado, la
sentencia invoca un argumento orgánico, esto es, que el proceso disciplinario es
adelantado contra el Procurador, ya sea por el Consejo de Estado, ya sea por la
Corte Suprema, órganos judiciales supremos en sus respectivas jursidicciones,
lo cual es indicativo "de que la función encomendada tiene naturaleza
judicial, lo que tiene singular relevancia para la constitucionalidad de la
disposición examinada, pues de esta manera se mantiene el carácter autónomo e
independiente del Procurador". Sin embargo, esta explicación no es
suficiente, pues no todos los actos que efectúa un órgano judicial o las altas
corporaciones son de naturaleza judicial. Por eso el propio artículo 128 del
Código Contencioso prevé que corresponde a la Corte Suprema la revisión
judicial de los actos administrativos del Consejo de Estado y al Consejo de
Estado de aquellos de la Corte Suprema.
Además, la Corte
Constitucional ya ha reconocido que las altas corporaciones, y el Consejo
Superior de la Judicatura, adelantan procesos disciplinarios de naturaleza
administrativa, cuando investigan a los empleados de la rama judicial que le
están subordinados jerárquicamente[1].
3- La sentencia de
la cual disentimos parcialmente reconoce que ciertos procesos disciplinarios
adelantados por funcionarios judiciales tienen carácter administrativo, pero
considera que el presente caso es diferente. Según la sentencia los procesos
disciplinarios adelantado por jueces contra sus subalternos son de naturaleza
administrativa, debido "a las situación subordinada del servidor público y
a la necesidad de que el ejercicio de la autoridad que a través de aquel se
despliega pueda ser objeto de control ante la jurisdicción contencioso
administrativo". Sin embargo, según la Corte, esto no se da en relación
con la norma acusada, por cuanto el Procurador no es un subalterno de los
órganos judiciales que lo investigan disciplinariamente, por lo cual debe
entenderse que la decisión es materialmente judicial. Sin embargo, ese
argumento no nos parece que tenga sustento constitucional claro, pues en
ninguna parte la Constitución señala que la función disciplinaria ejercida por
los funcionarios judiciales únicamente es administrativa cuando se ejerce
contra sus subalternos, de suerte que se pueda concluir que en todos los otros
casos es judicial. Por el contrario, según nuestro criterio, la norma que se
desprende de la Constitución es otra, esto es, que la función disciplinaria es
por regla general administrativa y que sólo excepcionalmente adquiere
naturaleza judicial, cuando la Carta así lo establece, por ejemplo en el caso
de las investigaciones adelantadas por el Consejo Superior de la Judicatura
contra los funcionarios judiciales. Así, esta Corte viene sosteniendo que
"en cuanto se refiere a funcionarios judiciales, la propia
Constitución ha señalado el órgano encargado de investigar su conducta y de
imponer las correspondientes sanciones -la Sala Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura- y ha otorgado el rango de providencias judiciales a
los actos mediante los cuales dicho órgano se pronuncia,[2]" lo cual indica
que por regla general los otros pronunciamientos disciplinarios no tienen tal
carácter judicial sino que son administrativos y están sujetos a la posterior
revisión por la jurisdicción contenciosa. Precisamente por tal razón la Corte,
en esa misma sentencia, consideró que era inexequible que la ley atribuyera
carácter judicial a los fallos dictados por el Consejo Superior contra los
empleados judiciales, por cuanto ellos no estaban comprendidos en la
jurisdicción disciplinaria creada por la Carta para los funcionarios
judiciales. Dijo entonces la Corte:
"La
Constitución de 1991 creó, pues, una jurisdicción, cuya cabeza es la Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, con el mismo nivel
jerárquico de las demás (Título VIII, capítulo 7 de la Carta). Sus actos en
materia disciplinaria son verdaderas sentencias que no están sujetas al
posterior estudio y pronunciamiento de otra jurisdicción, como sería el caso de
la Contencioso Administrativa, si se admitiera la tesis sostenida por el
Procurador en este proceso, pues la Constitución no lo prevé así. Mal podría,
entonces, negárseles tal categoría y atribuir a sus providencias el carácter de
actos administrativos, pese a la estructura institucional trazada por el
Constituyente. Eso ocasionaría el efecto -no querido por la Carta (artículos
228 y 230 C.N.)- de una jurisdicción sometida a las determinaciones de otra.
Vistas así las
cosas, la norma sometida a estudio no choca con la Constitución en lo atinente
a funcionarios judiciales, desde luego teniendo presente el ya mencionado poder
disciplinario preferente en cabeza de la Procuraduría. Por el contrario, a ese
respecto el cánon legal en controversia desarrolla el mandato del artículo 256,
numeral 3, del Estatuto Fundamental.
Otro es el caso
de los empleados judiciales, es decir, el personal subalterno o
de apoyo de la Rama Judicial, que no tiene a su cargo la función de administrar
justicia. Estos no están comprendidos dentro del ámbito de competencia del
Consejo Superior de la Judicatura, tal como surge del mencionado numeral 3 del
artículo 256 de la Constitución, que en modo alguno alude a ellos."
4-  Ahora bien, el
Procurador tampoco está sujeto a la jurisdicción disciplinaria especial
establecida por la Carta, ni tiene un fuero disciplinario constitucional, por
lo cual se entiende que el fallo disciplinario emanado de la Corte Suprema
cuando lo investiga no tiene carácter judicial sino administrativo, tal y como
también lo quiso el propio Código Disciplinario Único, al indicar que en este
caso se aplica el procedimiento ordinario previsto por ese estatuto, el cual
consagra expresamente la revisión de los fallos disciplinarios por la
jurisdicción contencioso administrativa. Por todo lo anterior, consideramos que
ni desde el punto de vista legal, ni desde el punto de vista constitucional
existen argumentos que justifiquen la conclusión de la Corte, según la cual el
fallo disciplinario de la Corte Suprema tiene carácter judicial. Por lo
anterior, creemos que la Corte debió limitarse a declarar exequible de manera
pura y simple la expresión acusada.
5. A todo lo
anterior, puede agregarse lo siguiente:
La Corte
Constitucional carece de competencia para fallar sobre una norma inexistente.
En realidad, la sentencia declara exequible un hipotético inciso tercero del
numeral 1 del artículo 66 de la Ley 200 de 1995, cuyo contenido sería el
siguiente: Contra la sentencia que decida este proceso disciplinario no
procederá la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.  La Corte,
de conformidad con el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, conoce de
las demandas de inconstitucionalidad contra las leyes, es decir, contra las
normas que existen, no contra otras imaginarias.  En este caso, lo afirmado en
la parte motiva de la sentencia, sobre la naturaleza judicial de la decisión de
este proceso disciplinario, es algo ajeno al debate sobre la constitucionalidad
del numeral 1 del artículo 66.  Esa afirmación, ajena al proceso y a su
decisión, no hace tránsito a cosa juzgada.
Fecha ut supra,
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
[1]Ver, entre otras, las sentencias C-417/93, C-037/96 y C-244/96.
[2]Sentencia C-417/93, MP José Gregorio Hernández Galindo.