C-255-95
Sentencia No
Sentencia No. C-255/95
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS/ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA DE SALUD/CODIGO
El
Decreto 1298, al cual pertenece la norma acusada, se dictó en virtud de las
facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República. La
facultad conferida violó la prohibición contenida en el inciso tercero del
numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, según la cual las facultades
extraordinarias "no se podrán conferir para expedir códigos". La
violación de la Constitución es evidente a la luz de las siguientes razones.
Expedir un estatuto orgánico del sistema de salud, de numeración continua, con
el objeto de sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un solo cuerpo
jurídico las normas vigentes en materia de salud, no es diferente a expedir un
código. Con mayor razón, si la facultad permite al Presidente "eliminar
las normas repetidas o superfluas", lo que podría conducir a la derogación
por esta vía de normas que hacen parte de leyes orgánicas o estatutarias. No
cabe duda de que el Estatuto Orgánico del Sistema General de Seguridad Social
en Salud es un verdadero código.
SENTENCIA
DE INEXEQUIBILIDAD-Supervivencia de normas individuales
Es
necesario aclarar que la declaración de inexequibilidad del decreto 1298 no
implica tal declaración en relación con cada una de las normas que en él fueron
integradas. Estas normas, en sí mismas consideradas, conservan su validez y su
vigencia, si no han sido ya declaradas inexequibles, o derogadas por una norma
diferente al decreto 1298. Lo que desaparece en virtud de la presente
declaración de inexequibilidad es el estatuto o código que se pretendió dictar
por medio del decreto 1298 de 1994.
Ref: Expediente D-788
Demanda de
inconstitucionalidad del artículo 674 del Decreto ley 1298 del 22 de junio de
1994 “Por el cual se expide el Estatuto Orgánico del Sistema General de
Seguridad Social en Salud”.
Actor:
LUIS ALBERTO CÁCERES
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE ARANGO MEJÍA
Sentencia aprobada en
Santafé de Bogotá D.C., según consta en acta número veintiuno (21),
correspondiente a la sesión de la Sala Plena, llevada a cabo el día siete (7)
del mes de junio de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I.  ANTECEDENTES
El ciudadano Luis Alberto
Cáceres, en uso del derecho consagrado en los artículos 40, numeral 6 y 241,
numeral 5, de la Constitución, presentó ante esta Corporación, demanda de
inconstitucionalidad en contra del artículo 674 del decreto ley 1298 de 1994.
Por auto del veintinueve
(29) de noviembre de 1994, el Magistrado sustanciador admitió la demanda,
ordenando la fijación del negocio en lista, para asegurar la intervención
ciudadana dispuesta por los artículos 242, numeral 1, de la Constitución y,  7,
inciso segundo, del decreto 2067 de 1991. Así mismo, dispuso el envío de copia
de la demanda al señor Presidente de la República, al señor Presidente del
Congreso de la República, y al señor Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de rigor.
Cumplidos los requisitos
exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del señor
Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A.  NORMA ACUSADA
El siguiente es el texto de
la norma acusada:
"Decreto ley 1298 de 1994
( junio 22)
"Por el cual se expide el Estatuto Orgánico del Sistema
General de Seguridad Social en Salud.
"El Ministro de
Gobierno de la República de Colombia, delegatario de las funciones
presidenciales, en desarrollo del decreto 1266 del 21 de junio de 1994, en uso
de sus facultades constitucionales y, en especial, de las facultades conferidas
por el numeral 5o. del Artículo 248 de la Ley 100 de 1993,
"DECRETA
"ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN
SALUD
" ...
“Artículo 674. Clasificación
de empleos. En la estructura administrativa de la Nación, de las entidades
territoriales o de sus entidades descentralizadas, para la organización y la
prestación de los servicios de salud, los empleos pueden ser de libre
nombramiento y remoción o de carrera.
"Son empleos de libre
nombramiento y remoción:
"1.   En
la administración nacional central o descentralizada, los enumerados en las
letras a), b), c), e i) del Artículo 1o. de la Ley 61 de 1987.
"2.   En
las Entidades Territoriales o en sus entes descentralizados:
"a)   Los
de Secretario de Salud o Director Seccional o Local del Sistema de Salud, o
quien haga sus veces y los de primer nivel jerárquico, inmediatamente
siguiente.
"b)   Los
de Director, representante legal de entidad descentralizada, y los de primero
y segundo nivel jerárquico, inmediatamente siguiente.
"c)   Los
empleos que correspondan a funciones de dirección, formulación y adopción de
políticas, planes y programas y asesorías.
"Todos los demás
empleados son de carrera. Los empleados de carrera podrán ser designados en
comisión, en cargos de libre nombramiento y remoción, sin perder su pertenencia
a la carrera administrativa,
"PARÁGRAFO.- Son
trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al
mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en
las mismas instituciones.
"Los establecimientos
públicos de cualquier nivel precisarán en sus respectivos estatutos, qué
actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo.”
B.  LA DEMANDA
El  actor, antes de entrar a
sustentar los cargos en contra del artículo demandado, hace un breve recuento
de la evolución legislativa del sistema nacional de salud, en especial, al
régimen de contratación del personal vínculado a él, hasta la expedición de la
ley 100 de 1993 que facultó al Presidente de la República, a través de su
artículo 248, para expedir un estatuto orgánico del sistema nacional de salud,
de numeración continua, con el objeto de sistematizar, incorporar y armonizar
en un sólo cuerpo jurídico las normas vigentes en materia de salud y para
eliminar las normas repetidas o superfluas.
En desarrollo de esa
facultad extraordinaria, el Ministro de Gobierno, delegatario de las funciones
presidenciales expidió el decreto ley 1298 de 1994 "Por medio del cual se
expide el estatuto orgánico del sistema nacional de salud", en el cual,
entre otras cosas, se incorporaron las normas que venían rigiendo en materia de
contratación del personal vinculado al sector público de la salud. Así, pues,
en relación con los cargos de libre nombramiento y remoción, se mantuvo la
clasificación contenida en el artículo 1o., literales a), b), c), e i) de la
ley 61 de 1987 "Por la cual se expiden normas sobre la Carrera
Administrativa  y se dictan otras disposiciones", artículo éste que fue
declarado inexequible parcialmente por  la Corte Constitucional, a través de la
sentencia C-195 de 1994,  y mucho antes de expedirse el decreto acusado, razón
por la que el demandante considera que el numeral primero de la norma demandada
desconoce el artículo 243 de la Constitución, en relación con la cosa juzgada
constitucional, hecho que en sí mismo hace a este numeral contrario a la
Constitución.
Igualmente, considera que se
desconoce el artículo 125 de la Constitución, porque la norma acusada elimina
la existencia de cargos de carrera en el nivel ejecutivo, a pesar de las
consideraciones que sobre la materia ha hecho la Corte Constitucional,
especialmente, en la sentencia C-195 de 1994. Como una forma de sustentar este
cargo, el actor dice acoger los argumentos expuestos por la Corporación en
dicha sentencia.
C.  INTERVENCIONES.
De conformidad con el
informe secretarial del dieciséis  (16) de diciembre de mil novecientos noventa
y cuatro (1994), en el término constitucional establecido para intervenir en la
defensa o impugnación de la norma demandada, presentó escrito impugnando la
demanda, el ciudadano Juan Manuel Charry Urueña, designado por el Ministerio de
Salud.
Según el interviniente, la
norma acusada no desconoce el artículo 243 de la Constitución, pues en su
concepto no hubo reproducción de un texto legal declarado inexequible, sino
remisión a él y cuya interpretación debe hacerse  en los términos señalados por
la Corte. Al respecto no hace ninguna explicación adicional.
Por otra parte,  indica que
la norma acusada se ajusta a los lineamientos del  artículo 125 de la
Constitución Política, pues los cargos enunciados en la norma acusada tienen
características que permiten señalarlos como de libre nombramiento y remoción.
D.      CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
Por medio del oficio número
570, de febrero tres (3) de 1995, el Procurador General de la Nación, doctor
Orlando Vásquez Velásquez, rindió el concepto de rigor, solicitando a la Corte
Constitucional estarse a lo resuelto en la sentencia No, C-195/94, respecto al
numeral 1o. del artículo 674 del decreto ley 1298 de 1994; declarar EXEQUIBLE
el numeral 2o.,  a excepción de  la expresión " y segundo"  contenida
en el literal b) que solicita se declare INEXEQUIBLE.
El Procurador explica que en
relación con el numeral primero del artículo 674 del decreto acusado, que hace
referencia a los literales a), b), c) e i) del artículo 1o. de la ley 61 de 1987,
debe estarse a lo resuelto en la sentecia C-195 de 1994, pues  el numeral al
que remite  la norma acusada, ya fue objeto de estudio por la Corte
Constitucional, razón por la cual,  ha operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional previsto en el artículo 243 de la Constitución Política.
En relación con el numeral
2o. del artículo  acusado, el Procurador, con fundamento en un concepto de la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, del 31 de agosto de
1993, explica que los funcionarios del Sistema Nacional de Salud,  están
sujetos a normas especiales en relación con la forma de vinculación al
servicio, pero, igualmente, les son aplicables las normas generales sobre
ingreso y permanencia en la carrera, contenidas en algunos decretos, tales
como el decreto  ley 2400 y 3074 de 1968, su decreto reglamentario 1950 de
1973, y los decretos 1221 y 1222 de 1993 y sus reglamentarios.
Por tanto, para comprender
el alcance del numeral segundo de la norma acusada, es necesario acudir al
decreto 1291 de 1994 que establece la estructura de los cargos de las entidades
del subsector oficial del sector salud territorial, con el único objeto de
definir si los cargos enunciados en el numeral en mención,  se ajustan a los
parámetros señalados por la Corte Constitucional y que permiten determinar si
un cargo es de carrera o de libre nombramiento y remoción.
Así, pues,  los cargos
enunciados en los literales a) y b) del numeral segundo del artículo 674
acusado, corresponden al nivel directivo, cuyas funciones consisten
principalmente en la adopción de políticas y, por ende, existe una
justificación razonable para que sean cargos de libre nombramiento y remoción.
Igualmente, los cargos señalados en el literal c), lo cuales  corresponden a
cargos de asesoría de los niveles directivos,  razón por la que se justifica
que sean de libre nombramiento.
En relación con el primer y
segundo nivel jerárquico a que hacen referencia los literales a) y b) del
numeral segundo del artículo 674, el decreto 1291 de 1994 define, igualmente,
los cargos y funciones que pertenecen a estos niveles. Según el decreto en
mención, el primer nivel jerárquico corresponde a los cargos de asesor y cuya
función específica consiste en asistir a la Dirrección de la institución, razón
que justifica que sea un cargo de libre nombramiento. No acontece lo mismo con
el  segundo nivel jerárquico, pues los cargos que están en este nivel no
tienen  funciones de dirección ni de  establecimiento de  políticas que
involucren el factor confianza o intuito personae para su desarollo, hecho que
hace inconstitucional que los cargos pertenecientes a este nivel,  sean de
libre nombramiento y remoción, razón por la cual, el señor Procurador solicita
la declaración de inexequibilidad de la expresión "y segundo"
contenida en el numeral segundo del artículo 674 del decreto acusado, por ser
contraria al artículo 125 de la Constitución y a los lineamentos señalados por
el Corte Constitucional,  en su jurisprudencia sobre esta materia.
II.      CONSIDERACIONES DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.- Competencia.
La Corte Constitucional es
competente para conocer de este proceso, por haberse demandado un decreto con
fuerza de ley, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 5 del artículo
241 de la Constitución.
Segunda.- Cosa juzgada
constitucional.
Por medio de la sentencia
C-195/94, de abril veintiuno (21) de mil novecientos noventa y cuatro (1994),
la Corte Constitucional falló en relación con el artículo 1o. de la ley 61 de
1987. En esa sentencia se declararon parcialmente inexequibles los literales
a), b) y c) de este artículo, y se declaró la exequibilidad condicional del
literal i).
Como la referencia que hace
el numeral 1 del artículo 674 del decreto 1298 de junio 22 de 1994, equivale,
sin lugar a la menor duda, a la reproducción del contenido material del
artículo 1o. de la ley 61,es evidente que debe aplicarse lo dispuesto por el
artículo 243 de la Constitución, sobre la cosa juzgada constitucional.
En consecuencia, en relación
con el numeral 1o. del artículo 674 citado, la Corte ordenará estarse a lo
dispuesto en la sentencia que se ha mencionado.
Tercera.- Examen de las
facultades extraordinarias en virtud de las cuales se expidió el decreto 1298
del 22 de 1994, "Por el cual se expide el Estatuto Orgánico del Sistema
General de Seguridad Social en Salud".
El Decreto 1298, al cual
pertenece la norma acusada, se dictó en virtud de las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el numeral 5o.,
del artículo 248 de la ley 100 de 1993, numeral que dispuso:
"Artículo 248  Facultades
Extraordinarias.
De conformidad con lo
previsto en el ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución política,
revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias
por el término de seis (6) meses, contados desde la fecha de publicación de la
presente ley para:
"...
"5o.  Expedir un
estatuto orgánico del sistema de salud, de numeración continua, con el objeto
de sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un sólo cuerpo jurídico
las normas vigentes en materia de salud, así como las que contemplen las
funciones y facultades asignadas a la Superintendencia Nacional de Salud. Con
tal propósito podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones,
incluyendo esta ley, sin que en tal caso se altere su contenido. En desarrollo
de esta facultad podrá eliminar las normas repetidas o superfluas".
Para la Corte, es claro que
la facultad conferida en este numeral violó la prohibición contenida en el
inciso tercero del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, según la
cual las facultades extraordinarias "no se podrán conferir para expedir
códigos". La violación de la Constitución es evidente a la luz de las
siguientes razones.
Expedir un estatuto orgánico
del sistema de salud, de numeración continua, con el objeto de sistematizar,
integrar, incorporar y armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes
en materia de salud, no es diferente a expedir un código. Con mayor razón, si
la facultad permite al Presidente "eliminar las normas repetidas o
superfluas", lo que podría conducir a la derogación por esta vía de normas
que hacen parte de leyes orgánicas o estatutarias.
Guillermo Cabanellas, en su
"Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual", dice que la principal
significación jurídica actual de la palabra código es ésta: "colección
sistemática de leyes" (ob. cit., tomo 11, pág. 181. Editorial Heliasta
S.R.L, 1986.) Definición que lleva a recordar que, precisamente, la norma que
confiere la facultad habla de "sistematizar" en un solo cuerpo
jurídico las normas vigentes de materia de salud. Esto último coincide con la
primera acepción del verbo codificar, según el diccionario de la Real
Academia: "Hacer o formar un cuerpo de leyes metódico y sistemático."
En un caso semejante, al
decidir sobre una demanda presentada contra el artículo 199 de la ley 136 de
1994, la Corte determinó que este tipo de facultades, así no se concedan
literalmente para la expedición de códigos, viola la prohibición contenida en
el último inciso del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.
El texto del artículo 199 de
la ley 136 era el siguiente:
"Facultades
extraordinarias.- Revístese al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias para que, en el plazo de seis (6) meses contados a
partir de la promulgación de esta ley, proceda a compilar las disposiciones
constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de
los municipios.
"Para este efecto se
podrá reordenar la numeración de las diferentes normas y eliminar aquellas que
se encuentren repetidas o derogadas".
Como se ve, la similitud
entre esta norma y el numeral 5o., del artículo 248 de la ley 100, es
ostensible.
En la sentencia a que se ha
hecho referencia, dijo la Corte:
"De conformidad con lo
expuesto, corresponde entonces analizar si las facultades contenidas en el
artículo 199 de la ley 136 de 1994, permitían una simple compilación de normas
jurídicas relativas a la organización de municipios, o si, por el contrario, se
trataba de una delegación en cabeza del Presidente de la República para expedir
un código.
"La Corte encuentra que
la norma acusada se enmarca dentro del último supuesto al que se ha hecho
referencia. A su juicio, la facultad otorgada por el legislador, así como la
utilización de la misma por parte del ejecutivo, desbordó los límites de que
trata el numeral 10 del artículo 150 superior y, en particular, desconoció la
prohibición taxativamente prevista en esa disposición, pues a través del
Decreto 2626 de 1994 lo que hizo no fue una simple compilación, sino que se
expidió un nuevo ordenamiento jurídico, agrupado en un solo texto formalmente
promulgado, lo que constituye, por ende, un código".
Y más adelante se dijo:
"Observa, en efecto,
esta Corporación, que el artículo demandado permitió no sólo compilar sino
también "eliminar" todo tipo de disposiciones -incluyendo las
constitucionales- sin importar  la jerarquía de las mismas dentro de la
estructura del ordenamiento jurídico colombiano. Es así como resulta difícil
determinar cuál es el fundamento constitucional que permite al Presidente de la
República -a su libre arbitrio- decidir cuáles disposiciones constitucionales o
legales se encuentran derogadas o repetidas". (Sentencia C-129/95, marzo
30 de 1995, Magistrado Ponente, doctor Vladimiro Naranjo Mesa).
En el presente caso, no cabe
duda de que el Estatuto Orgánico del Sistema General de Seguridad Social en
Salud es un verdadero código. Así lo demuestran su extensión, pues consta de
723 artículos, y el hecho de enumerarse en el artículo 722 todas las leyes que
"incorpora y sustituye", que son ocho, expedidas entre los años de
1979 y 1994.
De otra parte, la Corte ha
determinado también, en casos semejantes a éste, que cuando examina un decreto
con fuerza de ley, de los dictados por el Presidente de la República en virtud
de las facultades de que trata el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución, puede también analizar la norma que confirió las facultades extraordinarias.
¿Por qué? Sencillamente, porque la competencia del Presidente para dictar el
decreto se origina en la ley de facultades y está determinada y limitada por
ella.
En consecuencia, serán
declarados inexequibles el numeral 5o. del artículo 248 de la ley 100 de 1993
" Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan
otras disposiciones", y el decreto 1298 de 1994 "Por el cual se
expide el Estatuto Orgánico del Sistema General de Seguridad Social en Colombia".
Esto, porque la Corte en este caso hace la unidad normativa autorizada por el
decreto 2067 de 1991.
Cuarta.-  Supervivencia de las normas individualmente consideradas.
Es necesario aclarar que la
declaración de inexequibilidad del decreto 1298 no implica tal declaración en
relación con cada una de las normas que en él fueron integradas. Estas normas,
en sí mismas consideradas, conservan su validez y su vigencia, si no han sido
ya declaradas inexequibles, o derogadas por una norma diferente al decreto
1298. Lo que desaparece en virtud de la presente declaración de inexequibilidad
es el estatuto o código que se pretendió dictar por medio del decreto 1298 de
1994.
III.- DECISION
Por lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.-  En relación con el numeral 1o. del artículo 674 del decreto 1298
de junio 22 de 1994, estése a lo resuelto en la Sentencia C-195/94, de abril
veintiuno (21) de 1994, de la Corte Constitucional.
Segundo.-  Declárase INEXEQUIBLE el decreto 1298 de junio 22 de 1994
"por el cual se expide el Estatuto Orgánico de Sistema General de
Seguridad Social en Salud", salvo el numeral 1o. del artículo 674 del
decreto 1298, al cual se refiere el ordinal primero de esta parte resolutiva;
y también se declara INEXEQUIBLE el numeral 5o.  del artículo 248 de la
ley 100 de 1993.
Notifíquese, cópiese,
publíquese, comuníquese, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia No.
C-255/95
NORMA LEGAL-Ubicación en un cuerpo normativo/NORMA
LEGAL-Compilación/NORMA CONSTITUCIONAL-Compilación (Salvamento de
voto)
La actividad de
compilar disposiciones de rango legal y constitucional comprende, de acuerdo
con la Ley que otorgó las facultades extraordinarias en el caso propuesto, sólo
la competencia de allegar o reunir en un solo cuerpo normativo disposiciones
jurídicamente válidas y vigentes, con el fin de reorganizarlas y difundirlas
sistemática y racionalmente, eliminando las derogadas o repetidas para efectos
de consignarlas en un cuerpo coherente y ordenado. Tal ejercicio conduciría
necesariamente a la expedición de una disposición jurídica nueva, autónoma y
con fuerza de ley, expresión externa de la voluntad del legislador, que
garantizaría una interpretación válida y mucho más completa. La expedición de
una nueva disposición de rango legal que compile disposiciones preexistentes
también de rango legal, e incluso constitucional, sobre una  misma materia u
objeto, sólo sería aplicable como norma de inferior categoría frente a la
Constitución y quedaría sometida a las restantes disposiciones superiores a
ella, esto es que tendría la virtud formal de la ley, aunque no podría derogar
lo no compilado ni agregar nada nuevo en materia de legislación.
REF.  Expediente D-788
Demanda de
inconstitucionalidad contra el art. 674 del Decreto ley 1298/94 "Por el
cual se expide el Estatuto Orgánico del Sistema General de Seguridad Social en
Salud"
1.  Con el
acostumbrado respeto por las providencias de esta Corporación, dejo constancia
de mi disentimiento sobre la resolución adoptada y sobre las consideraciones
que sirvieron para ilustrar el fallo correspondiente, por cuanto ellas no
tienen en cuenta la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional en
materia de facultades extraordinarias y en relación con las diferencias
conceptuales, temáticas y normativas existentes entre las expresiones compilar
y codificar que hacen parte de la disciplina del Derecho Constitucional
Colombiano desde hace varias décadas.
2.  Mi disentimiento de la decisión
adoptada en este asunto se fundamenta, como ya he tenido oportunidad de
manifestarlo al referirme a decisiones similares producidas por esta
Corporación, en la incorporación en el texto del fallo de elementos de juicio
típicamente subjetivos y valorativos y predominantemente circunstanciales,
extraños desde todo punto de vista a la práctica judicial del control de
constitucionalidad de las leyes, los cuales desvirtúan una conclusión jurídica
como la que le correspondería adoptar en este asunto.
3.  Debo destacar que el fallo del cual me
aparto no desconoce la complejidad de la materia al analizar el tema de las
facultades extraordinarias de origen legislativo; no obstante, insiste en
exagerar  el alcance de los límites impuestos por el constituyente de 1991, que
al establecerlos pretendió proscribir del ordenamiento constitucional prácticas
viciadas originadas en un manejo laxo de las facultades extraordinarias.
4. La decisión de la Corte, guiada por el
objetivo de interpretar fiel  e inequívocamente los propósitos que subyacen las
decisiones del constituyente, evitando que se repitan esas prácticas, desde
todo punto de vista cuestionables por parte del ejecutivo, no se soporta en un
análisis objetivo y ponderado de las expresiones compilar y codificar
y en la apreciación de las diferencias sustanciales que los dos conceptos
presentan, las cuales tienen implicaciones jurídicas de fondo, mucho más si se
les analiza en el marco de un estado jurídico estable y definido.
5. El derecho como disciplina dinámica en
constante evolución, reclama  una visión más abierta y una estructura flexible
que viabilice la concurrencia de ordenamientos jurídicos caracterizados por sus
propios principios y normas y por sus propias reglas hemenéuticas. Esa nueva
concepción señala, por ejemplo, que no es lo mismo compilar y codificar aún
cuando la compilación se origine en la competencia legislativa y tenga fuerza
legal vinculante.
6. La compilación es también  una función
legislativa cuando pretende reunir en un solo texto con vigor normativo, el
conjunto de disposiciones  que corresponden a una determinada materia para
efectos de su promulgación como un conjunto ordenado y sistemático, según
criterios de lógica jurídica, de numeración y ubicación; ello implica una
actividad técnica y hasta cierto punto mecánica que no obstante requiere, para
tener efectos jurídicos  vinculantes de rango legal, expresarse en una Ley o en
un acto jurídico equiparable a ella, como lo son los Decretos Leyes originados
en facultades extraordinarias. Si bien en el caso analizado la compilación es
un ejercicio que le permite al ejecutivo, en desarrollo de facultades
extraordinarias, producir un acto normativo equiparado formalmente a la ley,
dicho acto se diferencia del de codificación en cuanto es incapaz de derogar
una ley o de dictar una nueva disposición materialmente  diferente de las
compiladas.
7.   En ese marco, limitado por la
prohibición de introducir la más mínima alteración a las disposiciones
compiladas, según se desprende del mismo texto de la ley que otorgó las
facultades, el que el ejecutivo debe realizar el encargo que le hace el legislativo.
Tal restricción no impide, obviamente, que se produzcan determinados efectos
que amplíen el espacio de interpretación en la nueva norma que permitirían
visualizar mensajes del legislativo antes no encontrados, lo cual contribuye a
dinamizar y enriquecer el ejercicio de interpretación hemenéutica propio de la
disciplina jurídica.
8. Reitero, con todo respeto por la
decisión de la Corporación, la advertencia categórica expresada en anterior
salvamento de voto (Sentencia C-129/95),  referida a  que la actividad de
compilar disposiciones de rango legal y constitucional comprende, de acuerdo
con la Ley que otorgó las facultades extraordinarias en el caso propuesto, sólo
la competencia de allegar o reunir en un solo cuerpo normativo disposiciones
jurídicamente válidas y vigentes, con el fin de reorganizarlas y difundirlas
sistemática y racionalmente, eliminando las derogadas o repetidas para efectos
de consignarlas en un cuerpo coherente y ordenado. Tal ejercicio conduciría
necesariamente a la expedición de una disposición jurídica nueva, autónoma y
con fuerza de ley, expresión externa de la voluntad del legislador, que
garantizaría una interpretación válida y mucho más completa.
9. Reitero también que la expedición de una
nueva disposición de rango legal que compile disposiciones preexistentes
también de rango legal, e incluso constitucional, sobre una  misma materia u
objeto, sólo sería aplicable como norma de inferior categoría frente a la
Constitución y quedaría sometida a las restantes disposiciones superiores a
ella, esto es que tendría la virtud formal de la ley, aunque no podría derogar
lo no compilado ni agregar nada nuevo en materia de legislación.
10. Por último, debo insistir en que no
toda actividad legislativa presupone actos positivos y materiales de creación o
de innovación de disposiciones jurídicas, ni comporta la voluntad de incorporar
en el nuevo ordenamiento normas diferentes a las preexistentes; tal abstención
se hace imperativa para el ejecutivo por disposición constitucional que se
refleja en la facultad extraordinaria conferida, la cual se reduce a la
habilitación para compilar y reunir las disposiciones preexistentes en un nuevo
acto con fuerza de ley, pero no para dictar normas positivas nuevas, todo lo
cual constituye un límite constitucionalmente suficiente para definir en cada
caso la inexequibilidad de las disposiciones expedidas en contrario de este
principio, pero no de todo el nuevo cuerpo de reglas ordenado y sistematizado
en la compilación, que objetiva los propósitos de coherencia, unidad y claridad
que exige el derecho contemporáneo.
Fecha Ut supra,
FABIO MORON DIAZ
Magistrado