C-477-05
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia
C-477/05
COSA JUZGADA RELATIVA-Operancia
UNIDAD NORMATIVA-Integración
PREAMBULO DE LA CONSTITUCION-Efecto
vinculante
El Preámbulo
da cuenta del sentido político y jurídico que el Pueblo de Colombia le imprimió
a la formulación de la Carta Política de 1991; es decir, indica los principios
que la orientan y los fines a cuya realización se dirige y por ello no sólo
hace parte de ésta como sistema normativo sino que además tiene efecto
vinculante sobre los actos de la legislación, la administración y la
jurisdicción y constituye parámetro de control en los procesos de
constitucionalidad.  Y esto es comprensible pues carecería de sentido que una
fórmula política y jurídica tan densa de contenidos como la advertida en el
Preámbulo, no estuviera llamada a tener implicaciones en los ejercicios de
poder subordinados a la teleología en ella señalada.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA Y CADUCIDAD DE LA ACCION DE
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Acto
administrativo que niega prestaciones económicas/CADUCIDAD EN LA ACCION DE
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-No contraría el preámbulo de la
Carta Política porque no conduce a la negación definitiva de las prestaciones
periódicas de los ex trabajadores
El Congreso
de la República, como instancia de configuración del derecho positivo del
Estado, se halla legitimado para regular el régimen de caducidad de las
acciones contencioso administrativas. En ejercicio de esa facultad bien puede
fijar un término de caducidad para la acción de restablecimiento del derecho y
sujetar a ese régimen los actos administrativos que nieguen prestaciones
periódicas. Esto es así dado el interés general en que las controversias
judiciales se clausuren de manera definitiva y la consecuente necesidad de
establecer mecanismos que pongan fin a la posibilidad de actuar indefinidamente
ante la jurisdicción.  De allí que sea legítimo que se prevean términos
preclusivos para el ejercicio de las acciones como la de restablecimiento del
derecho. El sistema jurídico consagra mecanismos que permiten que el interesado
cuestione la legalidad de un acto administrativo que le ha negado una
prestación pues contra él procede la vía gubernativa.  Es decir, el
administrado bien puede solicitarle a la misma administración la
reconsideración de esa decisión. Además, una vez agotada la vía gubernativa, el
interesado puede acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo con
miras a cuestionar la legalidad de la decisión y a lograr el restablecimiento
del derecho afectado. Para la Corte es claro que la norma jurídica sometida a
consideración no contraría el Preámbulo de la Carta Política pues no es cierto
que ella conduzca a la negación definitiva de las prestaciones periódicas de
los ex trabajadores y, por esta vía, al desconocimiento de sus derechos y, en
últimas, a la promoción de un orden político, económico y social injusto.
Referencia: expediente D-5465
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 44, parcial, de
la Ley 446 de 1998.
Actor: José Rodrigo Flórez Ruiz
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C.,
diez  (10)  de mayo de dos mil cinco  (2005).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el ciudadano
José Rodrigo Flórez Ruiz contra el artículo 44, parcial, de la Ley 446 de 1998.
I.
TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
A
continuación se transcribe el texto de la disposición objeto de proceso.  Se
subraya lo demandado.
LEY
446 DE 1998
(Julio
7)
por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas
del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento
Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se
modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan
otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 44. Caducidad de las acciones. El artículo 136 del Código
Contencioso Administrativo, quedará así:
“Artículo 136. Caducidad de las acciones.
1. La acción de nulidad podrá ejercitarse en cualquier tiempo a
partir de la expedición del acto.
2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4)
meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación,
comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que
reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo
por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar
las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
(…)”.
II.
LA DEMANDA
El actor
solicita que se declare inexequible lo demandado y que se lo haga por
vulneración del Preámbulo de la Carta y de los artículos 1º, 2º, 13, 29 y 229
superiores.  Los fundamentos de la solicitud son los siguientes:
1. De acuerdo
con la norma demandada, los actos administrativos que reconocen prestaciones
periódicas son demandables en cualquier tiempo.  En cambio, los actos
administrativos que niegan el reconocimiento de tales prestaciones sólo pueden
demandarse en los cuatro meses siguientes a la publicación, notificación,
comunicación o ejecución.
2.  Ese régimen
diferenciado contraría:
-  El Preámbulo
y los artículos 1º y 2º de la Carta, en cuanto no permite que se garantice un
orden político, social y económico justo.
- El artículo
13, puesto que se incurre en un tratamiento diverso injustificado ya que uno es
el criterio para tratar a la administración y a quienes se les ha reconocido
una prestación y otro el criterio que se sigue respecto de aquellos a quienes
se les ha negado tal prestación.  Mucho más si se tiene en cuenta que quienes
aspiran a ella son personas que se hallan en debilidad manifiesta y que merecen
especial protección pues se trata de inválidos, ancianos, huérfanos o personas
cabeza de familia.
-  Los artículos
29 y 229, ya que crea una barrera para que accedan a la administración de
justicia las personas a quienes una entidad pública les ha negado una
prestación periódica.
III.
INTERVENCIONES
A.
De la Universidad del Rosario
Esta institución
solicita que se declare la existencia de cosa juzgada absoluta pues recuerda
que esta Corporación, en la Sentencia C-108-94, resolvió la demanda interpuesta
contra una norma idéntica a la ahora demandada, encontrándola conforme con el
ordenamiento jurídico.
B.
Del Ministerio de la Protección Social
Este Ministerio
solicita que se declare la constitucionalidad de la norma demandada pues,
afirma, ella no viola el derecho de defensa, ni el derecho de acceso a la
administración de justicia. El primero, por cuanto la disposición acusada
impide que para la administración se genere una situación de indefinición e
inestabilidad y el segundo por cuanto es la inacción del interesado durante el
término de caducidad y no la ley la que impide acceder a la justicia. Además,
esa dependencia le solicita a la Corte declarar la existencia de cosa juzgada
material dado que en la Sentencia C-351-94 se declaró la exequibilidad de una
norma con el mismo contenido que la ahora demandada.
C.  Del
Ministerio del Interior y de Justicia
Este Ministerio
le solicita a la Corte declarar exequible la disposición parcialmente demandada
y hacerlo con base en los mismos argumentos en los que se basó la Sentencia
C-108-94, en la que se resolvió una demanda instaurada contra una disposición
idéntica y en la que se formularon los mismos cargos ahora planteados.
D.  Del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Este Ministerio
le solicita a la Corte declarar exequible la norma demandada pues advierte que
existen claras diferencias entre las dos situaciones reguladas por ella.  Así,
mientras un acto que reconoce una prestación puede demandarse en cualquier
tiempo en el caso que ese reconocimiento haya sido irregular para evitar así
que se defraude al Estado; un acto que niega una prestación, por el contrario,
se sujeta a la regla general de caducidad, sin que la operatividad de ésta
impida que el interesado vuelva a solicitar a la administración tal
reconocimiento, que agote la vía gubernativa y que acuda a la jurisdicción, de
ser necesario.  De esta forma, como las situaciones reguladas son diversas, no
es cierto que se viole el derecho de igualdad.
Por otra parte,
el Ministerio niega que la norma demandada vulnere el Preámbulo y los artículos
1 y 2 de la Carta pues no puede afirmarse que se impida la realización de los
derechos por el solo hecho de haberse fijado un término de caducidad de 4 meses
para el ejercicio de una acción judicial.  Por el contrario, esta es la regla
general, respecto de la cual sólo operan las excepciones consagradas en la ley.
De otro lado, el
Ministerio desmiente que se le viole el debido proceso al interesado que dejó
vencer el término de caducidad pues una cosa es que la ley fije un término para
el ejercicio de una acción y otra que ese término se deje vencer.  Afirma
también que el legislador tiene discrecionalidad para regular todo lo
relacionado con la caducidad de las acciones y que no es cierto que las
personas a quienes se les ha negado el reconocimiento de una prestación no
cuenten con la oportunidad de cuestionar esa decisión ante la misma
administración o ante la jurisdicción, pero, en este caso, dentro del término
de 4 meses.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador
General de la Nación estima que  “No obstante, que el demandante solo acusa la
expresión ‘que reconozcan… debe interpretarse que su pretensión
comprende la totalidad del numeral 2 del artículo 44 de la Ley 446 de 1998, por
cuanto el aparte demandado constituye una unidad jurídica en relación con el
texto integral de dicha norma”.  Mucho más si  “de declararse la
inexequibilidad de la expresión demandada la norma quedaría sin sentido, toda
vez que constituye una parte importante de la misma”.
Luego de ello,
el Procurador General de la Nación recuerda que la Corte, en la Sentencia
C-108-94, declaró exequible una norma idéntica a la ahora demandada.  Sin
embargo, ya que los cargos que en ella se consideraron fueron los de violación
del derecho de igualdad y vulneración de los derechos de los trabajadores,
estima que en el caso presente debe declararse la existencia de cosa juzgada en
relación con esos cargos y la exequibilidad de la totalidad del numeral segundo
del artículo 44 de la Ley 446 de 1998 respecto de los cargos formulados por la
presunta violación del Preámbulo de la Carta y de los artículos 1º, 2º, 29 y
229 superiores.  Esto por cuanto, afirma el Procurador, no concurre ninguna
razón para considerar que tales normas sean vulneradas por la disposición
acusada.  Por el contrario, esta satisface la necesidad estatal de estabilizar
las situaciones jurídicas; es compatible con la discrecionalidad del legislador
para impartir una regulación como esa y su legitimidad encuentra fundamento en
reiterada jurisprudencia de esta Corporación.
V.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
A.
Competencia de la Corte
De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política,
la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición
acusada forma parte de una ley de la República, en este caso, de la Ley 446 de
1998.
B.  Problema
jurídico
El problema
jurídico que se somete a consideración de la Corte tiene que ver con la
existencia de un término de caducidad para el cuestionamiento, ante la
jurisdicción contenciosa, de la legalidad de los actos administrativos que
niegan prestaciones periódicas.
De acuerdo con
el actor, la existencia de tal término de caducidad vulnera la cláusula del Estado
social de derecho, los fines estatales y los derechos fundamentales a la
igualdad, del debido proceso y de acceso a la administración de justicia y por
ello le solicita a la Corte que expulse la norma demandada del ordenamiento
jurídico.
La Universidad
del Rosario, el Ministerio de la Protección Social y el Ministerio del Interior
y de Justicia solicitan que se declare la existencia de cosa juzgada
constitucional pues en las Sentencias C-108-94 y C-351-94 se declaró la
exequibilidad de una norma idéntica a la ahora demandada.  El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, por otra parte, solicita que se declare la
exequibilidad de la norma acusada pues estima que ella no contraría ningún
precepto constitucional.
Finalmente, el
Procurador General de la Nación solicita que se declare la existencia de cosa
juzgada constitucional por los cargos considerados en la Sentencia C-108-04 y
que se declare la exequibilidad de la disposición demandada en relación con los
cargos relacionados con la violación del Preámbulo y de los artículos 1º, 2º,
29 y 229 superiores.
C.  Solución al problema jurídico planteado
Existe
claridad en torno al problema jurídico planteado: Se trata de determinar si
contraría la Constitución la existencia de un término de caducidad para el
cuestionamiento, ante la jurisdicción, de la legalidad de los actos
administrativos que niegan una prestación periódica.
No
obstante, no existe claridad en torno a la existencia o no de cosa juzgada
constitucional en relación con la norma jurídica demandada.  Así, en tanto que
tres de los intervinientes estiman que existe cosa juzgada respecto de todos
los cargos, el Procurador General de la Nación considera que existe cosa
juzgada sólo en relación con dos de ellos y el Ministerio de Hacienda asume que
la Corte debe pronunciarse de fondo sobre la totalidad de los cargos planteados
en esta ocasión.
Por lo
tanto, la Corte debe determinar si en el caso planteado existe o no cosa
juzgada constitucional pues de la respuesta que se dé a tal interrogante
depende el sentido de este pronunciamiento.  Para ello la Corte tendrá en
cuenta el contenido original de la norma demandada y las modificaciones a que
ha sido sometida; las sentencias de constitucionalidad que se han proferido en
relación con tal disposición y el alcance de tales fallos.
De
establecerse que existe cosa juzgada respecto de todos o algunos de los cargos
formulados, se estará a lo resuelto por la Corte en anteriores
pronunciamientos.  Caso contrario, de acreditarse que no existe cosa juzgada
respecto de todos o algunos de los cargos planteados, se emitirá la decisión de
fondo correspondiente.
D.
Acerca de la existencia de cosa juzgada constitucional
1.
El contenido original del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo
El artículo
136 del Decreto 01 de 1984, por el cual se expidió el Código Contencioso
Administrativo, decía:
Caducidad de las acciones. La nulidad podrá ejercitarse en cualquier
tiempo a partir de la expedición del acto o después de su publicación, si
necesita de este requisito para entrar a regir.
La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4)
meses contados a partir del día de la publicación, comunicación, notificación o
ejecución del acto, según el caso. Si el demandante es una entidad pública, la
caducidad será de dos (2) años.
Sin embargo, cuando se demanden actos que reconozcan prestaciones
periódicas la acción podrá proponerse en cualquier tiempo, pero no habrá
lugar a recuperar las prestaciones  pagadas a particulares de buena fe.
La de reparación directa y cumplimiento y la de definición de
competencias caducarán al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a
partir de la producción del acto o hecho.
La acción sobre los actos presuntos que resuelvan un recurso podrá
interponerse en cualquier tiempo.
Las de nulidad y de restablecimiento del derecho contra los actos de
adjudicación de baldíos, proferidos por el Incora, caducarán en dos (2) años
contados desde la publicación cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria
en los demás casos.
Las relativas a contratos caducarán a los dos (2) años de expedidos
los actos u ocurridos los hechos que den lugar a ella.
Los actos separables distintos del de adjudicación de una licitación
sólo serán impugnables jurisdiccionalmente una vez terminado o liquidado el
contrato.
La acción electoral caducará en veinte (20) días contados a partir
del siguiente a aquel en el que se verifique el acto por medio del cual se
declara la elección o se expida el nombramiento  (Negrillas de la Corte).
Nótese como el inciso tercero de esta disposición establecía que
“los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en
cualquier tiempo”.  Es decir, el contenido original del artículo 136 del C.C.A.
contenía una regla de derecho de acuerdo con la cual para el cuestionamiento de
la legalidad de un acto administrativo que reconocía una prestación periódica
no existía término de caducidad, es decir, no existían límites temporales.  O
lo que es lo mismo, la administración y los particulares en cualquier tiempo
podían acudir ante la jurisdicción contenciosa a cuestionar la legalidad de un
acto de esa índole.  No obstante, en esa misma regla se indicaba que  “no habrá
lugar a recuperar las prestaciones  pagadas a particulares de buena fe”.
Ahora bien, del texto de esa disposición se infería, en sentido
contrario, que los actos que negaban prestaciones periódicas quedaban sujetos a
la regla general de caducidad de los actos administrativos consagrada en el
inciso segundo de ese mismo artículo.  De acuerdo con ello, tales actos debían
demandarse en el preclusivo término de cuatro meses contabilizado a partir del
día de la publicación, comunicación, notificación o ejecución del acto, según
el caso.
En suma, la formulación original del Artículo 136 del C.C.A.
consagraba un régimen diferenciado de caducidad para los actos sobre
prestaciones periódicas: En tanto que los actos que las reconocían podían
demandarse en cualquier tiempo, los actos que las negaban podían demandarse en
cuatro meses so pena de caducidad de la acción.  Es decir, estos últimos se
sujetaban a la regla general en materia de caducidad de actos administrativos,
pero para aquellos se configuraba una excepción ya que podían ser demandados en
cualquier tiempo.
2.  La reforma introducida por el artículo 23 del Decreto
Extraordinario 2304 de 1989
El
artículo 23 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989 subrogó el artículo 136 del
C.C.A., en los siguientes términos:
Artículo 136. Subrogado D.E. 2304 /89, art.23. Caducidad de las
Acciones. La de nulidad absoluta podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir
de la expedición del acto.
La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4)
meses, contados a partir del día de la publicación, notificación o ejecución
del acto, según el caso. Si el demandante es una entidad pública la caducidad
será de dos (2) años.  Si se demanda un acto presunto, el término de caducidad
será de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a aquél en que se
configure el silencio negativo.
Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas
podrán demandarse  en cualquier tiempo, pero no habrá lugar a recuperar las
prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos
(2) años, contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación
administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de
propiedad ajena por causa de trabajos públicos.
La de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de
adjudicación de baldíos proferidos por el Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria –Incora-, caducarán en dos (2) años, contados desde la publicación,
cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria en los demás casos.
Las  relativas a contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos
los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento  (Negrillas de la
Corte).
En
virtud de esta subrogación, si bien se le introdujeron modificaciones al
enunciado, la regla jurídica contenida en el inciso tercero del artículo 136
del C.C.A. se mantuvo incólume.
En
efecto, en tanto que en la disposición original se indicaba que  “cuando se
demanden actos que reconozcan prestaciones periódicas la acción podrá
proponerse en cualquier tiempo”, en la disposición que la subrogó se expresó
que  “los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse  en
cualquier tiempo”.  Con todo, indistintamente de este giro gramatical, el
alcance de la regla de derecho seguía siendo el mismo: La ausencia de límites
temporales para el cuestionamiento de la legalidad de un acto que reconozca una
prestación periódica y, en consecuencia, la sujeción de los actos que niegan
prestaciones periódicas a un término de caducidad de 4 meses.
3.
Existencia de cosa juzgada constitucional relativa respecto del Artículo 136
del C.C.A., subrogado por el artículo 23 del Decreto Extraordinario 2304 de
1989.
El
artículo 136 del C.C.A., en su nueva formulación, fue demandado, de forma
parcial, ante esta Corporación.  Lo demandado fue la expresión  “que
reconozcan”, que hacía parte del inciso tercero de ese artículo.  Los cargos
presentados por el actor fueron sintetizados por la Corte de la siguiente
manera:
El ciudadano Germán A. Gallo Grau solicitó la declaratoria de
inexequibilidad del parágrafo 3o. (parcial) del artículo 136 del Decreto 01 de
1984, como fue  subrogado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989, por
considerar que viola los artículos 1º, 13, 209 y 228  de la Constitución
Política.
Los motivos por los cuales el actor realiza el anterior pedimento,
son los siguientes:
1. El artículo acusado parcialmente permite demandar "en
cualquier tiempo" sólo  los actos que reconocen prestaciones periódicas,
pero no prevé la posibilidad de demandar "en cualquier tiempo" los
actos que niegan tales prestaciones.
2. Expresa que este ha sido el entendimiento que la jurisdicción
contencioso administrativa ha venido dando al inciso 3o. del artículo 136 del
Código Contencioso Administrativo. La mencionada jurisdicción, asevera, ha
venido considerando que dicho precepto no prevé la hipótesis en que el acto
niega el reconocimiento de una prestación periódica. Por manera que cuando la
respectiva prestación periódica es negada, el afectado debe demandar dentro de
los cuatro (4) meses contados a partir de la ejecutoria del acto, de su
publicación o comunicación, so pena de que se declare la caducidad de la
acción.
3. A juicio del demandante dicha interpretación es cuestionable, ya
que en el evento en que la administración haya reconocido la prestación
periódica, muy rara vez el favorecido acudirá ante la justicia
administrativa.   Distinto es el caso en que el acto administrativo niega tal
prestación pues, en esa hipótesis, muy seguramente sí acudirá a  la justicia
porque esa decisión si es perjudicial para él y su familia.
4. En sentir del accionante, no existe igualdad ante la ley; menos
aún protección especial a los más débiles, pues a quienes se les niega el
reconocimiento de una prestación periódica no se les permite reclamar por la
vía jurisdiccional en cualquier tiempo; mientras que a los favorecidos por la
administración sí se les confiere ese derecho.
5. El demandante sostiene que además se vulnera el artículo 209 de
la Carta, ya que al volver a elevar la petición, tal como lo exige el Consejo
de Estado, cuando ha caducado la acción respecto de actos que niegan
prestaciones periódicas, se quebrantan los principios de economía, eficacia y
celeridad que deben caracterizar a la administración, lo cual a su vez hace
nugatorio el derecho del accionante.
6. El impugnante estima que también se vulneran los artículos 229
CP, que consagra el acceso a la administración de justicia en igualdad de
condiciones, así como el 228 que afirma la prevalencia del derecho sustancial,
porque la norma acusada deja de lado que las normas laborales son de orden
público, si se tiene en cuenta que en los pronunciamientos del Consejo de
Estado prevalece el derecho procesal antes que el sustancial, el cual tiene
como fundamento equilibrar las cargas dentro de la sociedad.
Obsérvese
que la pretensión del actor se orientaba a que los actos administrativos que
denieguen una prestación periódica puedan demandarse en cualquier tiempo  -tal
como ocurre con los actos que reconocen un de tales prestaciones-  y no sólo en
el preclusivo término de cuatro meses.  En su criterio, ese régimen
diferenciado contrariaba los artículos 1º, 13, 29, 228 y 229 de la Carta.
La Corte
resolvió esta demanda en la Sentencia C-108-94, M. P. Hernando Herrera
Vergara.  En ella se dio respuesta al criterio del Procurador en relación con
las deficiencias técnicas advertidas en la demanda y se desarrolló el concepto
de prestaciones periódicas.  Luego, ya en consideración a algunos de los cargos
formulados, se citaron de manera detallada las líneas jurisprudenciales
relacionadas, por una parte, con el derecho fundamental de igualdad y, por
otra, con el derecho fundamental al trabajo y los derechos que de él se
derivan, incluida la protección a las prestaciones de los trabajadores.  Con
base en ese marco argumentativo se hicieron las siguientes consideraciones:
Según quedó indicado al sintetizarse la demanda, en el asunto que en
esta oportunidad ocupa la atención de la Corte, el actor cuestiona la
constitucionalidad del sometimiento de la acción intentada contra los actos que
nieguen el reconocimiento de prestaciones periódicas al término de caducidad de
cuatro (4) meses. En su opinión, la diferencia de tratamiento procesal que a
ellos se da, produce el quebrantamiento del principio democrático de  igualdad,
pues, sostiene,  no hay razón para que a dichos actos no les sea aplicable la
regla de intemporalidad que el Código Contencioso Administrativo consagra para
la acción de plena jurisdicción, cuando se trata de actos que sí reconocen
dichas prestaciones periódicas.
La Corporación debe, pues, comenzar por esclarecer si la situación
que comporta un quebrantamiento a dicho principio, es o no  la consagrada en la
norma que se estudia.
Para ello importa recordar que el tenor literal de la disposición
acusada permite demandar en cualquier tiempo sólo los actos que reconocen
prestaciones periódicas; no prevé, de manera expresa, análoga posibilidad para
los que niegan tales prestaciones, los cuales, a falta de previsión explícita,
quedarían  sometidos al término de cuatro (4)  meses a partir de su ejecutoria,
publicación o comunicación.
Considera la Corporación que la norma que es materia del examen de
constitucionalidad se refiere al acto administrativo que afecta a la entidad en
lo concerniente al reconocimiento de prestaciones periódicas que benefician a
un particular o servidor del Estado. En esta situación, es procedente la
demanda en cualquier tiempo, por parte de aquella, a fin de obtener la nulidad
de la correspondiente providencia del reconocimiento decretado sin sujeción a
los ordenamientos superiores.
Es bien sabido como los actos creadores de situaciones jurídicas
individuales, como son los que versan sobre reconocimientos periódicos en
materia de prestaciones, no pueden ser revocados por la misma administración en
forma directa, sin el consentimiento expreso y escrito de su titular. Por ello
el instrumento jurídico con que cuenta la respectiva entidad para obtener la
nulidad de dicho acto, es la demanda ante la jurisdicción
contencioso-administrativa, en cualquier tiempo, en la forma indicada en el
precepto demandado.
Empero, cuando se trata de actos que niegan el reconocimiento de
prestaciones periódicas en favor de un ciudadano o cualquier derecho
particular, que es lo planteado en la demanda, el afectado con la decisión
administrativa tiene un término de cuatro meses contados a partir del día de la
publicación, notificación o ejecución del acto, según el caso y una vez que haya
agotado la vía gubernativa correspondiente de que tratan las disposiciones
consagradas en el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01/84, subrogado
por el artículo 23 del Decreto 2304/89).
Por ello, para estas situaciones se consagró la acción de restablecimiento
del derecho, denominada antes de la reforma de 1984, en materia contenciosa
administrativa, acción de plena jurisdicción, a través de la cual la persona
que se siente lesionada por un acto de la administración que le ha desconocido
el derecho individual reclamado, puede ejercer aquella, a fin de obtener de la
jurisdicción contencioso administrativa la nulidad del acto administrativo y el
restablecimiento del derecho correspondiente, que en el asunto controvertido se
refiere al reconocimiento de las prestaciones periódicas, que en virtud de la
decisión de la autoridad oficial le había sido negada por la misma
administración.
En estas circunstancias se considera que, más bien la igualdad se
configura en el sentido de establecer un tratamiento idéntico en relación con
los actos de la administración que niega el reconocimiento de derechos de los
ciudadanos, entre los cuales se encuentran, los que versan sobre prestaciones
periódicas, a través del ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho,
dentro de los cuatro meses siguientes, contados a partir del día de la
publicación, notificación o ejecución del acto, una vez agotada la vía
gubernativa correspondiente, como lo señala el inciso segundo del artículo 136
del Decreto 01/84, subrogado por el artículo 23 del Decreto 2304/89, en razón
de que el inciso tercero demandado se refiere a las acciones que tiene la
entidad que reconozca prestaciones periódicas, no ajustadas a los ordenamientos
superiores y en general a actos que reconozcan prestaciones periódicas, que
pueden demandarse en cualquier tiempo.
De otro lado, debe tenerse en cuenta que como entratándose de
prestaciones periódicas se configura la prescripción trienal, en relación con
las mismas, ello no obsta para que la persona a quien se le ha negado el
reconocimiento de estas pueda promover con posterioridad al vencimiento del
término del ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho, nuevamente
una reclamación de carácter administrativo a la misma entidad oficial tendiente
a obtener el reconocimiento de su prestación periódica y obtener un
pronunciamiento de la respectiva administración, agotando la vía gubernativa
para que en caso de negativa pueda ejercer la acción correspondiente, ya que lo
que prescribe en esta materia no es el derecho sino las mesadas
correspondientes en forma trienal.
De todo lo anterior se deduce que lo que el demandante aspira es que
la norma demandada según la cual "los actos que reconozcan prestaciones
periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo", se extienda también
para los efectos de ejercer la acción en forma intemporal a todas las personas
a quienes se les negó el derecho reclamado que versa sobre prestaciones
periódicas, lo que no es materia de una decisión de inexequibilidad y más aún,
cuando para estas existe la acción de restablecimiento del derecho dentro de
los cuatro meses, en la forma indicada, que es la que rige en relación con
todas las personas a quienes no solamente se les ha desconocido el
reconocimiento de prestaciones periódicas, sino cualquier derecho particular,
razón por la cual considera la Corte que no se quebranta el principio de la
igualdad ni ninguno de los preceptos constitucionales invocados.
De acuerdo con ello, la Corte resolvió:
DECLARASE EXEQUIBLE el inciso tercero del artículo 136 del Decreto
Ley 01 de l984, como fue subrogado por el artículo 23 del Decreto
Extraordinario 2304 de 1989 (Código Contencioso
Administrativo), en los términos del presente fallo.  (Negrillas originales).
De las consideraciones de la Sentencia se infiere que a pesar de que
los cargos formulados tenían que ver con la vulneración de los artículos 1º,
13, 29, 228 y 229 de la Carta, la Corte sólo se pronunció respecto de los
problemas suscitados por la posible contrariedad existente entre la norma
demandada, por una parte, y los derechos de igualdad y los derechos de los
trabajadores, por otra.  No obstante que en el fallo se indicó expresamente que
la disposición acusada no violaba el derecho de igualdad  “ni ninguno de los
preceptos constitucionales invocados” por el actor, lo cierto es que los cargos
examinados se suscribieron únicamente a esos dos tópicos pues respecto de las
restantes disposiciones invocadas como infringidas no se hicieron
consideraciones de ninguna índole.  Por lo tanto, si tales cargos adicionales
no se consideraron, mal se puede inferir que también respecto de ellos existe
cosa juzgada constitucional.
Por otra parte, es de destacar que a pesar de que la demanda se
instauró contra la expresión  “que reconozcan”, que hacía parte del inciso
tercero del artículo demandado; la Corte declaró la exequibilidad no solo de
esa disposición, sino de todo el inciso del que hacía parte.  Esta
determinación es comprensible pues las expresiones demandadas sólo se dotaban
de sentido jurídico en el contexto de la regla de derecho de que hacían parte.
Entonces, en
este fallo, la Corte determinó que no violaba ni el derecho de igualdad ni los
derechos de los trabajadores un régimen legal que disponía que los actos que
reconocen prestaciones periódicas podían demandarse en cualquier tiempo y que
establecía que los actos que niegan tales prestaciones podían demandarse sólo
en el término de cuatro meses.
Por tanto,
respecto de tales cargos existe cosa juzgada constitucional.  No así respecto
de los restantes cargos formulados por el actor dado que ellos no fueron
considerados por la Corte.
4.
Reconocimiento de la existencia de cosa juzgada constitucional relativa
respecto del artículo 23 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989 que subrogó el
artículo 136 del C.C.A.
Con
posterioridad se presentó una nueva demanda contra el artículo 23 del Decreto
Extraordinario 2304 de 1989, que subrogó el artículo 136 del C.C.A.  Lo que se
demandó fue lo que se resalta a continuación:
Artículo 136. Subrogado D.E. 2304 /89, art.23. Caducidad de las
Acciones. La de nulidad absoluta podrá ejercerse en
cualquier tiempo a partir de la expedición del  acto.
La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4)
meses contados a partir del día de la publicación, notificación o ejecución del
acto, según el caso. Si el demandante es una entidad pública la caducidad será
de dos (2) años.  Si se demanda un acto presunto, el término de caducidad será
de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a aquél en que se
configure el silencio negativo.
Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas
podrán demandarse  en cualquier tiempo, pero no habrá lugar a recuperar las
prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos
(2) años contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación
administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanentemente del
inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos.
La de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de
adjudicación de baldíos proferidos por el Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria -Incora-, caducarán en dos (2) años contados desde la publicación,
cuando ella sea necesaria o desde su ejecutoria, en los demás casos.
Las relativas a contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los
motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento.
El actor planteó
que las normas demandadas vulneraban los artículos 1º, 2º, 13, 25, 42, 53 y 229
de la Carta Política.  La Corte, en la Sentencia C-351-94, M. P. Hernando
Herrera Vergara, declaró exequible el inciso segundo y respecto del inciso
tercero reconoció la existencia de cosa juzgada constitucional relativa.  Sobre
este particular indicó lo siguiente:
Cabe observar que  el inciso tercero del artículo 136 del
Decreto-Ley 01 de 1984, como fue subrogado por el artículo 23 del Decreto
Extraordinario 2304 de 1989, ya fue objeto de examen de constitucionalidad por
la Sala Plena de esta Corporación en lo que hace relación con el  sometimiento
de la acción de restablecimiento del derecho de los actos que nieguen el
reconocimiento de prestaciones periódicas, al término de caducidad de cuatro
(4) meses.
Entonces, como ahora, la razón principal de la tacha alegaba el
quebrantamiento del principio democrático de igualdad, el desconocimiento de la
especial protección a los derechos de los trabajadores, principalmente de sus
derechos pensionales pues, se sostenía,  no hay razón para que a dichos actos
no les fuera aplicable la regla de intemporalidad que el Código Contencioso
Administrativo consagra para la acción de plena jurisdicción contra los actos
que sí reconocen dichas prestaciones periódicas, máxime si se tiene en cuenta
que las prestaciones sociales son irrenunciables.
Ciertamente,  en sentencia C-108 de 1994 esta Corte examinó
idénticos  cargos a los que en esta ocasión los demandantes esgrimen para poner
en tela de juicio la constitucionalidad del sometimiento de la acción de
restablecimiento del derecho para los actos que nieguen el reconocimiento de
prestaciones periódicas al término de caducidad de cuatro (4) meses,  a la luz
de la concepción que sobre la igualdad y la protección al trabajo se plasmó en
la Constitución de 1991.
Es, pues, oportuno reiterar el examen que en la ocasión que se cita
hizo la Corte, a propósito de la constitucionalidad del inciso tercero del
artículo 136 del Decreto 01 de 1984, que suscita el reparo de
inconstitucionalidad que en esta oportunidad vuelve a plantearse…
Dados los efectos  de cosa juzgada con alcance definitivo y erga
omnes que produce la sentencia que se cita, se ordenará estarse a lo ya
decidido en ella, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este
fallo.
Nótese cómo en
este pronunciamiento se reconoció la existencia de cosa juzgada constitucional
relativa respecto del inciso tercero del entonces artículo 136 del C.C.A. con
relación a los cargos formulados por violación del derecho de igualdad y por
violación de los derechos de los trabajadores.
5.  Nueva
formulación del artículo 136 del C.C.A.
El artículo 44
de la Ley 446 de 1998 modificó el artículo 136 del C.C.A.  En el numeral
segundo de esa disposición se reguló la materia que antes estaba desarrollada
en el inciso tercero de esta última.  El texto de ese numeral es el siguiente:
Artículo 136.  Modificado L.446/98, art. 44. Caducidad de las
acciones.
2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4)
meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación,
comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que
reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la
administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las
prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
Esta disposición consagra, como regla general, un término de
caducidad de cuatro meses para la acción de restablecimiento del derecho.  No
obstante, consagra también una excepción pues los actos que reconocen
prestaciones periódicas pueden demandarse en cualquier tiempo.  De este modo,
como los actos que niegan prestaciones periódicas no están previstos en la
excepción, ellos se rigen por la regla general ya indicada.
Como puede apreciarse, la nueva formulación del artículo 136 del
C.C.A. mantiene el tratamiento diferenciado que ya se advertía en su
formulación originaria y en la subrogación que de ésta hizo el artículo 23 del
Decreto Extraordinario 2304 de 1989 y de acuerdo con el cual los actos que
reconocen prestaciones periódicas pueden demandarse en cualquier tiempo y los
actos que las niegan sólo pueden demandarse antes del vencimiento del término
de caducidad de cuatro meses.  La única diferencia que se advierte es que en la
nueva regla se hace una referencia expresa a la administración y a los
interesados como sujetos legitimados para la formulación de la demanda contra
los actos que reconocen prestaciones periódicas.
6.  Existencia de cosa juzgada constitucional relativa respecto del
artículo 136 del C.C.A. modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.
Contra el
artículo 136 del C.C.A. se formuló una demanda de inconstitucionalidad por
violación de los artículos 1º, 2º, 29, 83 y 229 de la Carta Política.  Los
cargos fueron sintetizados de la siguiente manera por la Corte en la Sentencia
C-1049-04, M. P. Clara Inés Vargas Hernández:
El ciudadano José Gregorio Hernández Galindo demanda la expresión “en
cualquier tiempo” del numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso
Administrativo, por considerar que la misma desconoce los principios del debido
proceso (Artículo 29 C.P.), acceso a la administración de justicia y  seguridad
jurídica (Artículo 229 C.P.), el  postulado de Estado Social de Derecho
(Artículo 1º C.P.) y la obligación del Estado de proteger la vida, honra,
bienes, creencias y derechos de las personas residentes en Colombia (Artículo
2º C.P.).
En primer término, señala que el precepto
demandado consagra una excepción a la regla general, según la cual la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho caduca en 4 meses para los particulares
y, en 2 años para las entidades públicas.  Explica que tal excepción consiste
en que la disposición acusada establece que cuando se demanden actos que
reconozcan prestaciones periódicas la acción podrá proponerse en cualquier
tiempo por la administración y el particular.
Ahora bien, aclara que si bien la facultad para demandar se
establece tanto para el particular como para la Administración, para el primero
“puede existir el interés legítimo en que se revise judicialmente su
prestación periódica por haberle sido mal liquidada o por existir elementos
nuevos que le permitan reclamar en cuanto a derechos que le son desconocidos
por la administración…”.
En su sentir, permitir que la Administración pueda demandar en
cualquier tiempo es aceptar que la acción no prescriba o caduque, lo cual
implica “una pérdida total de la seguridad jurídica y una carencia evidente
y total de certidumbre en lo que atañe a los derechos adquiridos, las
situaciones jurídicas consolidadas en cabeza de una persona, el postulado de la
buena fe (Art. 83 C.P.), el principio de confianza legítima y la estabilidad de
las decisiones administrativas que resuelven sobre asunto tan importante para
una persona como el reconocimiento de su pensión de jubilación…”.
Considera que si bien podría pensarse que la disposición acusada
persigue un fin “loable”,  en la medida en que procura la defensa
del tesoro público, el perjuicio que causa a las personas cuya pensión fue
reconocida y están sujetos permanentemente a su invalidación judicial es más
grave frente al beneficio “muy relativo a favor del interés colectivo”.  En
efecto, afirma que la norma permite la negligencia de los agentes estatales,
por cuanto éstos están obligados a actuar dentro del término de caducidad “sin
que el recuerdo tardío acerca de posibles irregularidades cometidas por la
propia administración perturba después de transcurrido el tiempo y de manera
indefinida los derechos consolidados de personas de buena fe.”
De otra parte, advierte que la norma demandada se asemeja, en lo
concerniente a la intemporalidad de la acción, al artículo 20 de la Ley 797 de
2003 que establecía que la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a
cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública podría efectuarse en
cualquier tiempo.
Explica que la expresión “en cualquier tiempo” del mencionado
artículo fue declarado inexequible por la Corte en la sentencia C-835 de 2003,
de la cual cita los apartes relevantes. A su juicio, existe un antecedente
jurisprudencial claro sobre el tema y, por tal razón la expresión acusada
debería declararse inexequible “al menos en lo que respecta a la
administración”, en los mismos términos que se efectuó en la providencia
citada.
Finalmente, aclara que a pesar de que la Corte mediante sentencia
C-108 de 1994 declaró exequible el inciso 3º del artículo 136 del Decreto
Extraordinario 2304 de 1989 (Código Contencioso Administrativo), a su juicio,
en el presente caso no se puede predicar la existencia de la cosa juzgada
constitucional por dos razones: “a) el texto normativo ha cambiado, en
virtud de la Ley 446 de 1998, art. 44 (posterior a dicho fallo), y por tanto no
estamos hablando de la misma disposición. b) La razón de inconstitucionalidad
entonces examinada por la Corte era la posible vulneración del derecho a la
igualdad, aquí no invocado, y en relación con un aspecto diferente planteado en
esta demanda”.
Nótese como en
la demanda se formulan cargos por violación de los artículos 1º, 2º, 29, 83 y
229 constitucionales y cómo el actor descarta la existencia de cosa juzgada
constitucional dada la modificación introducida a la norma cuestionada luego de
la Sentencia C-108-94 y la formulación de cargos no considerados en ese
precedente.
La Corte, para
resolver la demanda instaurada, en primer lugar descartó la existencia de cosa
juzgada constitucional absoluta con ocasión de la Sentencia C-108-94.  Estimó
que ese precedente tenía el valor de cosa juzgada constitucional relativa
respecto de los cargos que en ella fueron considerados.  Al respecto expuso:
…puede concluirse, que en este caso no ha operado el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional, pues si bien la evolución legislativa del inciso
tercero, hoy numeral segundo, del artículo 136 del Código Contencioso
Administrativo nos muestra que pudo haberse conservado una similitud respecto
del contenido normativo en cuanto a la intemporalidad para interponer la acción
contra actos que reconozcan prestaciones periódicas, de todas maneras la
decisión contenida en la sentencias  (sic)  C- 108 de 1994, evidencia una cosa
juzgada relativa. Y, la Corte no ha examinado, hasta el momento, la
constitucionalidad de la citada norma legal frente a los cargos planteados en
la demanda que nos ocupa.
Es decir, la Corte refirió el valor de cosa juzgada constitucional
relativa de la Sentencia C-108-94 respecto de los cargos entonces considerados:
La supuesta violación del derecho fundamental de igualdad y de los derechos de
los trabajadores.  Pero como el reconocimiento del valor de cosa juzgada de ese
precedente se circunscribió a esos cargos, la Corporación procedió al estudio
de los nuevos cargos formulados contra el artículo 136 pues sobre estos no
existía cosa juzgada.
Para resolver la demanda interpuesta la Corte recordó el concepto de
caducidad, aludió la capacidad de configuración normativa del Congreso de la
República y refirió la regla general y la excepción que en materia de caducidad
estaban contenidas en la disposición acusada.  Luego de ello razonó de la
siguiente manera:
…la finalidad perseguida por la norma es doble: brindarle la
posibilidad a una persona, que viene recibiendo una prestación periódica, a que
en cualquier tiempo demande ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo la reliquidación de su pensión, cuando quiera que existan,  por
ejemplo, nuevos elementos de juicio o pruebas que le permitan reclamar su
derecho; por otra, apunta a la salvaguarda del interés general, en especial, a
defender el erario público, al brindarle asimismo a la administración la facultad
para que, en cualquier tiempo, pueda demandar su propio acto ante los jueces
competentes por cuanto se está ante la imposibilidad jurídica de revocarlos
directamente cuando no ha obtenido el consentimiento del particular, salvo
cuando se trate de la comisión de un delito.
La disposición acusada por tanto, establece un tratamiento idéntico
entre la administración pública y los particulares en lo que concierne al
acceso a la administración de justicia, por cuanto ambos pueden acudir, en
cualquier tiempo, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el
propósito del restablecimiento del derecho respecto de un acto administrativo
mediante el cual se reconoció una prestación periódica, pero la administración
no recuperará las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. En este
caso, por no haberse formulado un cargo de igualdad, la Corte no abordará el
estudio relacionado con dicho trato legal. Por lo tanto, solo se abordará el
estudio relacionado con los cargos propuestos y que aluden a la protección que
el Estado debe acordarle a los derechos adquiridos, en virtud del artículo 2
Superior, por cuanto, en su opinión “los derechos no son garantizados,
puesto que permanecen en permanente zozobra, con una “espada de Damocles”
imprescriptible sobre ellos”, así como el relativo a determinar si la norma
acusada se ajusta al debido proceso, y a los principios de buena fe y confianza
legítima.
Contrario a lo que sostiene el demandante, la Corte considera que la
intemporalidad que el legislador estableció en beneficio de la administración
para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo su propio
acto de reconocimiento de prestaciones períodicas, no desconoce los deberes de
protección del Estado por cuanto, (i) el Congreso cuenta con un amplio margen
de discrecionalidad al momento de establecer los procedimientos judiciales;
(ii) si bien la regla general es el establecimiento de términos de caducidad
para el ejercicio de las acciones judiciales, nada obsta para que, en determinados
casos específicos, se pueda consagrar excepciones en defensa del interés
general; (iii) el ordenamiento jurídico no ampara derechos adquiridos en contra
de la Constitución y la ley; (iv) la administración no puede directamente
revocar el acto; y, (v) el afectado cuenta con todas las garantías procesales
para defender su derecho.
A continuación la Corte desarrolló cada uno de esos argumentos,
respaldando su postura en desarrollos jurisprudenciales anteriores.  Con
posterioridad consideró el cargo por violación del artículo 83 superior.  Lo
hizo de la siguiente manera:
…el principio de la confianza legítima es un corolario de aquel de
la buena fe y consiste en que el Estado no puede súbitamente alterar unas
reglas de juego que regulaban sus relaciones con los particulares, sin que se
les otorgue a estos últimos un período de transición para que ajusten su
comportamiento a una nueva situación jurídica. No se trata, por tanto, de
lesionar o vulnerar derechos legítimamente adquiridos, sino tan sólo de amparar
unas expectativas válidas que los particulares se habían hecho con base en
acciones u omisiones estatales prolongadas en el tiempo, bien que se trate de
comportamientos activos o pasivos de la administración pública, regulaciones
legales o interpretaciones de las normas jurídicas. De igual manera, como
cualquier otro principio, la confianza legítima debe ser ponderada, en el caso
concreto, con los otros, en especial, con la salvaguarda del interés general y
el principio democrático.
En el presente caso, la disposición acusada le otorga a la
administración, la facultad de demandar “en cualquier tiempo” los actos
administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas,
precisando que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a
particulares de buena fe”. Quiere ello decir, que la norma acusada, en
cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera los principios
de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido
entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está
partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco esta defraudando
expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado. Se trata,
simplemente de que ningún ciudadano puede esperar que, con el paso del tiempo,
se regularice o se torne intocable una prestación económica que le ha sido
otorgada en contra del ordenamiento jurídico y en deterioro del erario público.
Ello indica entonces, que si bien el legislador debe actuar sin menoscabar los
derechos legítimamente adquiridos, no está imposibilitado para permitir a la
administración, de manera excepcional, demandar en cualquier tiempo su propio
acto, cuando encuentre que éste se ha proferido contrariando el ordenamiento
jurídico, ello con el fin de defender intereses superiores de la
comunidad.
Cabe precisar, que la misma disposición ampara el principio de la
buena fe cuando señala que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones
pagadas a particulares de buena fe”, con lo cual, el cargo de
inconstitucionalidad no está llamado a prosperar ya que sería un contrasentido
alegar vulneración del artículo 83 Superior cuando el mismo legislador
expresamente acuerda plenos efectos jurídicos al mencionado principio
constitucional.
Con base en
tales consideraciones, la Corte resolvió:
Declarar EXEQUIBLE la expresión “en cualquier tiempo por
la administración”, del segundo numeral del artículo 136 del C.C.A., por
los cargos analizados en esta providencia.
Nótese como la Corte, pese a que se había demandado la expresión
“en cualquier tiempo”, en aplicación del principio de unidad normativa,
extendió su pronunciamiento a las expresiones  “por la administración” pues
estimó que era preciso situar el enunciado invocado por el demandante en el
contexto determinado al que aludía la demanda y que era objeto de control de
constitucionalidad.
7.   Reconocimiento de la existencia de cosa juzgada constitucional
relativa respecto del numeral 2º del artículo 44 de la Ley 486 de 1998.
Contra la expresión  “en cualquier tiempo”  que hace parte del
numeral segundo del artículo 44 de la Ley 486 de 1998, que modificó el artículo
136 del C.C.A. se formuló una nueva demanda.  En la Sentencia que se dictó con
base en ella, Sentencia C-116-05, M. P. Humberto Sierra Porto, se resumieron de
la siguiente manera los cargos planteados por el actor:
El ciudadano José Ignacio Arango Bernal demanda la expresión “en
cualquier tiempo” del numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso
Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, por
considerar que la misma desconoce el principio de Estado Social de Derecho
(Artículo 1º C. P.), la obligación del Estado de garantizar la efectividad de
los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y la
obligación del Estado de proteger la vida, honra, bienes, creencias y derechos
de las personas residentes en Colombia (Artículo 2º C. P.), los derechos
fundamentales al debido proceso, (Artículo 29 C.P.) y al acceso a la
administración de justicia y seguridad jurídica (Artículo 229 C.P.).
En primer término, señala que el precepto demandado genera
inseguridad jurídica y desconoce los derechos adquiridos y el principio de
confianza legítima, consagrados en distintas disposiciones constitucionales.
También considera el actor, que es contrario al principio de Estado
Social de derecho la existencia en el ordenamiento jurídico de una disposición
que causa la perpetua zozobra de las personas a las cuales el Estado Colombiano
ha reconocido mediante actos administrativos el derecho a percibir prestaciones
periódicas. En su opinión tal indeterminación jurídica va en contravía de los
valores de justicia y de orden justo reconocidos por el Preámbulo
Constitucional. En su sentir “permitir a la administración o al interesado
demandar en cualquier tiempo los actos que reconocen prestaciones periódicas,
no garantiza en nada los derechos de las personas, y deja en especial al
ciudadano en una situación de indefensión constitucional constante, pues nunca
sabrá a ciencia cierta si el derecho que se le ha reconocido, s encuentra
ajustado a la ley que lo contempla”.
Trascribe in extenso la sentencia C-835 de 2003, decisión que
a su juicio constituye un precedente jurisprudencial sobre el tema, el cual
debe seguirse en el presente caso.
Finalmente sostiene que el Congreso excedió su facultad legislativa
contemplada en el artículo 89 de la Constitución, pues si bien el Legislador es
autónomo para establecer la caducidad de las acciones tal libertad no puede
convertirse en “arbitrariedad, y menos en factor de inseguridad jurídica
para los administrados que nunca verán resueltos sus asuntos de manera
definitiva”. En apoyo de esta tesis cita la sentencia C-115 de 1998.
Como se aprecia, en esta oportunidad se formularon cargos contra el
artículo 136 del C.C.A., en su actual contenido, por violación de los artículos
1º, 2º, 29 y 229 de la Carta.  Respecto de ellos, la Corte consideró lo
siguiente:
Efectuado el estudio de constitucionalidad planteado en el
expediente de la referencia, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia
C-1049 de 2004, declaró la exequibilidad de la expresión “en cualquier
tiempo” contenida en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo
modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.
La Corte en esa oportunidad expresamente limitó los alcances de su
decisión a los cargos analizados en la providencia, por lo tanto se produjo el
fenómeno de la cosa juzgada relativa respecto de la expresión acusada, empero
tales cargos son muy similares a los formulados en la demanda que ahora se
examina e incluso existe una coincidencia casi total respecto de las
disposiciones constitucionales que se consideran infringidas en las dos
ocasiones, esto es, los artículos 1, 2, 29 y 229 de la Carta Política. Sólo
habría lugar a un nuevo pronunciamiento, entonces, si en la demanda que dio
origen al presente proceso se formularan cargos distintos a los que fueron
examinados en la sentencia C-1049 de 2004.
A primera vista parecería que habría lugar a estudiar la presunta
vulneración, por parte de la expresión acusada, del artículo 89 de la Carta
Política, disposición a la cual no se hizo referencia de manera expresa en la
providencia anterior. Sin embargo, un análisis detenido de las razones
invocadas por el demandante para justificar la supuesta violación de dicho
precepto constitucional lleva a concluir que se trata de aspectos que si fueron
considerados y debatidos de fondo al momento de declarar la exequibilidad del
enunciado normativo en cuestión.
En efecto, a juicio del demandante la infracción del artículo 89 de
la Constitución tiene origen en un pretendido exceso del Congreso de la
República en el ejercicio de su potestad legislativa, pues dicho órgano al
establecer y regular las acciones, recursos o procedimientos judiciales estaría
obligado siempre a fijar un término de caducidad de los instrumentos
procedimentales creados, aspecto que fue objeto de un extenso estudio en la
sentencia C-1049 de 2004.
Con base en tales consideraciones, la Corte resolvió:
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia
C-1049 de 2004 que declaró la exequibilidad de la expresión “en cualquier
tiempo”, del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado
por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.
Nótese como en la fundamentación de este fallo se consideró que
existía cosa juzgada constitucional relativa no sólo respecto de los cargos
expresamente considerados en la Sentencia C-1049-04  y en los que insistía el
actor -violación de los artículos 1º, 2º, 29 y 229 constitucionales-,  sino
también respecto del artículo 89 superior pues advirtió que este cargo giraba
en torno a aspectos que sí fueron considerados y debatidos de fondo en ese
pronunciamiento.
8.  Alcance de la cosa juzgada constitucional relativa respecto del
artículo 136 del C.C.A. modificado por el numeral segundo del artículo 44 de la
Ley 446 de 1989.
En las condiciones expuestas, respecto de la regla de derecho
contenida en el numeral 2º del artículo 44 de la Ley 446 de 1998 existe cosa
juzgada constitucional relativa respecto de los cargos por violación de los
artículos 13 y 53 de la Carta Política, en razón de la Sentencia C-108-94, y
cosa juzgada constitucional relativa respecto de los cargos por violación de
los artículos 1º, 2º, 29, 83, 89 y 229, en razón de la Sentencia C-1049-04.
Ahora bien, los cargos que se consideran en este proceso tienen que
ver con la vulneración del Preámbulo de la Carta y de los artículos 1º, 2º, 13,
29 y 229 superiores.  En estas condiciones, el único cargo formulado por el
actor en este proceso y respecto del cual no existe cosa juzgada constitucional
es la vulneración del Preámbulo de la Carta Política.
En tal virtud, la Corte dispondrá estarse a lo resuelto en las
sentencias C-108-94 y C-1049-04 respecto de los cargos relacionados con la
vulneración de los artículos 1º, 2º, 29, 83, 89 y 229 de la Constitución y se
pronunciará de fondo en relación con el cargo formulado contra la disposición
acusada por violación del Preámbulo de la Carta Política.
E.  Examen de la norma acusada
1.  Unidad normativa
La demanda se formuló contra la expresión  “que reconozcan”  que
hace parte del numeral segundo del artículo 136 del C.C.A., tal como fue modificado
por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.  No obstante, como lo destaca el
Procurador General, el control de constitucionalidad no puede extenderse sólo a
esos apartes pues ellos por sí mismos carecen de sentido jurídico.  Ello es así
al punto que, de declararse inexequible esa expresión, la regla de derecho
contenida en el aparte final de ese numeral resultaría ininteligible.
Surge, por tanto, la necesidad de extender los pronunciamientos del
fallo a aquellos apartes de ese artículo que dotan de sentido a las expresiones
demandadas.  Para obrar de esa manera se debe tener en cuenta que el numeral 2º
del artículo 136 ya citado está integrado por dos enunciados.  El primero de
ellos consagra una regla jurídica definida: El término de caducidad, como regla
general, de la acción de restablecimiento del derecho.  El segundo enunciado
consagra la excepción a esa regla general  -es decir, la posibilidad de que los
actos que reconocen prestaciones periódicas se demanden en cualquier tiempo-,
indica quiénes son los legitimados para accionar en ese caso y pone a salvo los
derechos de los particulares de buena fe.
En estos términos, si se asume que la pretensión del actor se
orienta a que los actos administrativos que deniegan una prestación periódica
puedan demandarse en cualquier tiempo, un pronunciamiento que considere ese
cargo sólo es posible si el control de constitucionalidad se realiza sobre el
segundo enunciado contenido en el numeral 2º del artículo 136, de acuerdo con
el cual  “Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán
demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados,
pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de
buena fe”.  Por lo tanto, sobre tal aparte normativo se emitirá este
pronunciamiento.
Siendo ello posible, no hay necesidad de extender los efectos de la
decisión también al primer enunciado contenido en el numeral 2º del artículo
136 ya citado, tal como lo solicita el Procurador General.  Si se procediera de
esta manera se estaría desconociendo el principio dispositivo que orienta los
procesos desatados en razón del ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad y en virtud del cual el Tribunal Constitucional debe
pronunciarse únicamente respecto de las normas demandadas y sólo en casos
excepcionales, y debidamente justificados, puede extender su decisión a normas
no cuestionadas en su validez.
2.  Efecto vinculante del Preámbulo de la Constitución
El Preámbulo de la Constitución Política de 1991 implica una
referencia normativa expresa a un acto de poder político desplegado por el
Pueblo de Colombia, de una manera específica y con unos propósitos
determinados.
En efecto, en el Preámbulo se indica que el Pueblo de Colombia actuó
en ejercicio de su poder soberano, esto es, como titular de la facultad de
dotarse de una organización política y jurídica; que lo hizo no directamente
sino representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente e
invocando la protección de Dios.
El acto de poder que se refiere en el Preámbulo consistió en el
decreto, sanción y promulgación de la Constitución Política de 1991 a través de
la cual Colombia se constituyó como un Estado social de derecho.
Tal acto fundacional se desplegó para fortalecer la unidad de la
nación y para asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo,
la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz.  De acuerdo
con la voluntad del Pueblo de Colombia, estos propósitos deben realizarse
dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden
político, económico y social justo y comprometido a impulsar la integridad de
la comunidad latinoamericana.
Así entendido, el Preámbulo da cuenta del sentido político y
jurídico que el Pueblo de Colombia le imprimió a la formulación de la Carta
Política de 1991; es decir, indica los principios que la orientan y los fines a
cuya realización se dirige y por ello no sólo hace parte de ésta como sistema
normativo sino que además tiene efecto vinculante sobre los actos de la
legislación, la administración y la jurisdicción y constituye parámetro de
control en los procesos de constitucionalidad.  Y esto es comprensible pues
carecería de sentido que una fórmula política y jurídica tan densa de contenidos
como la advertida en el Preámbulo, no estuviera llamada a tener implicaciones
en los ejercicios de poder subordinados a la teleología en ella señalada.  Como
lo expuso la Corte en la Sentencia C-479-92, Ms. Ps. José Gregorio Hernández
Galindo y Alejandro Martínez Caballero:
Esta Corte…  estima indispensable reivindicar la concepción jurídica
según la cual el Derecho no se agota en las normas y, por ende, el
Constitucional no está circunscrito al limitado campo de los artículos que
integran una Carta Política.
El Preámbulo de la Constitución incorpora, mucho más allá de un
simple mandato específico, los fines hacia los cuales tiende el ordenamiento
jurídico; los principios que inspiraron al Constituyente para diseñar de una
determinada manera la estructura fundamental del Estado; la motivación política
de toda la normatividad; los valores que esa Constitución aspira a realizar y
que trasciende la pura literalidad de sus artículos.
El Preámbulo da sentido a los preceptos constitucionales y señala al
Estado las metas hacia las cuales debe orientar su acción; el rumbo de las
instituciones jurídicas.
Lejos de ser ajeno a la Constitución, el Preámbulo hace parte
integrante de ella.  Las normas pertenecientes a las demás jerarquías del
sistema jurídico están sujetas a toda la Constitución y, si no pueden
contravenir los mandatos contenidos en su articulado, menos aún les está
permitida la trasgresión de las bases sobre las cuales se soportan y a cuyas
finalidades apuntan.
Considera la Corte que la preceptiva constitucional ha sido
enderezada por el propio Constituyente a la realización de unos fines, al logro
de unos cometidos superiores ambicionados por la sociedad, que cabalmente son
los que plasma el Preámbulo y que justifican la creación y vigencia de las instituciones.
Quitar eficacia jurídica al Preámbulo, llamado a guiar e iluminar el
entendimiento de los mandatos constitucionales para que coincida con la
teleología que les da sentido y coherencia, equivale a convertir esos valores
en letra muerta, en vano propósito del Constituyente, toda vez que al
desaparecer los cimientos del orden constitucional se hace estéril la decisión
política soberana a cuyo amparo se ha establecido la Constitución.
Juzga la Corte Constitucional que el Preámbulo goza de poder vinculante
en cuanto sustento del orden que la Carta instaura y, por tanto, toda norma
-sea de índole legislativa o de otro nivel- que desconozca o quebrante
cualquiera de los fines en él señalados, lesiona la Constitución porque
traiciona sus principios.
Si la razón primera y trascendente del control constitucional no es
otra que la de garantizar la verdadera vigencia y supremacía de la
Constitución, ese control deviene en utópico cuando se limita a la tarea de
comparar entre sí normas aisladas, sin hilo conductor que las armonice y
confiera sentido integral, razonable y sólido al conjunto  (Negrillas
originales).
3.  Consideración del cargo formulado
El cargo que, por violación del Preámbulo de la Carta, se dirige
contra la regla de derecho contenida en el segundo enunciado jurídico que hace
parte del numeral 2º del artículo 136 del C.C.A., se basa en que tal regla no
permite que se garantice un orden político, social y económico justo.  El actor
estima que la imposibilidad de demandar, luego de vencido el término de
caducidad, un acto administrativo que ha negado una prestación económica
desconoce el derecho que tienen los trabajadores o ex trabajadores a devengar
tales prestaciones y que ello contraría la justicia en tanto fin del Estado
social de derecho previsto en el Preámbulo de la Constitución.
Para la Corte, el cargo es infundado pues es una facultad legítima
del Congreso fijar los términos de caducidad de las distintas acciones
contencioso administrativas y, además, el sistema jurídico consagra mecanismos
que permiten que el interesado cuestione de la legalidad de un acto
administrativo que le ha negado una prestación.  En efecto:
a.  En primer lugar, el Congreso de la República, como instancia de
configuración del derecho positivo del Estado, se halla legitimado para regular
el régimen de caducidad de las acciones contencioso administrativas.  En
ejercicio de esa facultad bien puede fijar un término de caducidad para la
acción de restablecimiento del derecho y sujetar a ese régimen los actos administrativos
que nieguen prestaciones periódicas.  Esto es así dado el interés general en
que las controversias judiciales se clausuren de manera definitiva y la
consecuente necesidad de establecer mecanismos que pongan fin a la posibilidad
de actuar indefinidamente ante la jurisdicción.  De allí que sea legítimo que
se prevean términos preclusivos para el ejercicio de las acciones como la de
restablecimiento del derecho.
b.  En segundo lugar, el sistema jurídico consagra mecanismos que
permiten que el interesado cuestione la legalidad de un acto administrativo que
le ha negado una prestación pues contra él procede la vía gubernativa.  Es
decir, el administrado bien puede solicitarle a la misma administración la
reconsideración de esa decisión. Además, una vez agotada la vía gubernativa, el
interesado puede acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo con
miras a cuestionar la legalidad de la decisión y a lograr el restablecimiento
del derecho afectado.  Para ello cuenta con un término de cuatro meses
contabilizado a partir del día siguiente a la publicación, notificación,
comunicación o ejecución del acto.
En estas condiciones, para la Corte es claro que la norma jurídica
sometida a consideración no contraría el Preámbulo de la Carta Política pues no
es cierto que ella conduzca a la negación definitiva de las prestaciones
periódicas de los ex trabajadores y, por esta vía, al desconocimiento de sus
derechos y, en últimas, a la promoción de un orden político, económico y social
injusto.  Por el contrario, ella constituye un instrumento normativo que se
orienta a fomentar el ejercicio de acciones legales dentro de plazos
determinados y ello es compatible con múltiples disposiciones constitucionales
que se orientan a la promoción de la seguridad jurídica, una de cuyas
manifestaciones es el valor de cosa decidida de los actos de la administración
y el valor de cosa juzgada de las sentencias que ponen fin a las controversias
judiciales generadas a partir de tales actos.
Bajo esos parámetros, si la administración niega una prestación
periódica, si al resolver los recursos propios de la vía gubernativa mantiene
esa decisión y si la jurisdicción avala la legalidad de ese acto, la conclusión
que se impone es que quien la pretende no tiene derecho a ella.  Ahora, que la
administración y la jurisdicción nieguen una prestación económica porque quien
la pretende no tiene derecho a ella, no es algo que contraría sino que afirma
los fundamentos del Estado social de derecho pues si esta fórmula legitima el poder
político por su sujeción a formas y contenidos jurídicos, una decisión como
aquella, que sea coherente con tales formas y contenidos, contribuye a
legitimar esa organización política.
Por estos motivos, entonces, se declarará la exequibilidad, por el cargo
analizado, de la expresión  “Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones
periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por
los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a
particulares de buena fe”, que hace parte del numeral 2º del artículo 136 del
C.C.A.
VI. DECISIÓN
Con fundamento
en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.
ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-108 de
1994, que declaró la exequibilidad de las expresiones  “Sin embargo, los actos
que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse  en cualquier tiempo,
pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de
buena fe”, contenidas en el Artículo 136 del Código Contencioso Administrativo,
subrogado por el artículo 23 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989, y en la
Sentencia C-1049-04, que declaró exequible por los cargos analizados en esa
sentencia, la expresión  “en cualquier tiempo por la administración”,
que hace parte del numeral 2º del artículo 44  de la ley 446 de 1998.
SEGUNDO.
DECLARAR EXEQUIBLE la expresión  “Sin
embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en
cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá
lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”, que
hace parte del numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo,
modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, por el cargo analizado en
esta sentencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Presidente
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
CON SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO A LA SENTENCIA
C-477 DE 2005.
PREAMBULO DE LA CONSTITUCION-No tiene un
valor jurídico autónomo o independiente (Salvamento parcial de voto)
El Preámbulo
constituye un parámetro de control para salvaguardar la Carta Política que debe
ir ligado a una norma constitucional que se encuentre en peligro de vulneración
y que, de manera conjunta, se complementen. Esto, debido a que el Preámbulo no
tiene un valor jurídico autónomo o independiente, por lo que es necesario que
exista una conexión con normas constitucionales emancipadas para invocar su
vulneración.
PREAMBULO DE LA CONSTITUCION-Poder
vinculante/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo por violación al
preámbulo de la constitución/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia
porque la violación al preámbulo de la constitución no podía ser demandado de
manera independiente (Salvamento parcial de voto)
El Preámbulo
hace parte integrante de la constitución; su valor jurídico dentro del
ordenamiento colombiano le permite gozar de un poder vinculante; asimismo debe
entenderse como un criterio auxiliar mas no como una fuente jurídica autónoma
ni independiente, pues aunque mediante los principios constitucionales que
profesa su articulado guía la organización política y jurídica del Estado, éste
no puede ser demandado de manera independiente debido a que necesita como
elemento vinculante una relación de conexidad y coherencia con las normas
constitucionales; y la falta de argumentos que justifiquen el pronunciamiento
de fondo proferido por esta Corporación se torna en una extralimitación en el
ejercicio de sus competencias de control. La Corte debió proceder a declarar la
inhibición toda vez que esta Corporación no debe pronunciarse sobre un cargo de
inconstitucionalidad basado llanamente en la violación del Preámbulo de la
Constitución Nacional y sin vincularlo con ninguna de sus normas.
NORMA SUPRACONSTITUCIONAL-Inexistencia
en el ordenamiento jurídico colombiano (Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-5465
Tema: El preámbulo no tiene valor normativo autónomo.
Magistrado
Ponente:
Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Con el
acostumbrado respeto, el suscrito Magistrado disiente de la decisión
mayoritaria que consideró que la Corte debía declarar exequible la expresión: “Sin
embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en
cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá
lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”,
contenida en el numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso
Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.
A mi juicio, la
decisión mayoritaria de esta Corporación dentro de su argumentación desconoce
los aspectos del control constitucional que deben ser conocidos como requisitos
procesales para emitir un fallo de fondo cuando se presume por el actor que se
está vulnerando el Preámbulo de la Constitución Nacional. La acción pública de
inconstitucionalidad debe contener una contradicción entre el acto impugnado y
la Constitución. La demanda a la que se hace referencia debe señalar  las
normas constitucionales que considere infringidas y las razones por las cuales
dichos textos se estiman violados, más aún cuando se refiere al Preámbulo
en donde deberá especificar las normas constitucionales vulneradas que
impliquen un nexo entre éstas. Cabe anotar, que dicha situación no se lleva a
cabo en el caso objeto de estudio debido a que el actor se limita a mencionar
la vulneración del Preámbulo sin conexión con alguna norma constitucional.
Las razones que me llevan a apartarme de la
decisión mayoritaria son las siguientes:
1.
Esta Corporación viene afirmando que: “El
Preámbulo da cuenta del sentido político y jurídico que el pueblo de
Colombia le imprimió a la formulación de la Carta Política de 1991; es decir,
indica los principios que la orientan y los fines a cuya realización se dirige
y por ello no sólo hace parte de ésta como sistema normativo sino que además
tiene efecto vinculante sobre los actos de la legislación la administración y
la jurisdicción y constituye parámetro de control de procesos de
constitucionalidad.”[1]
Comparto la anterior afirmación en el entendido que es el preámbulo quien
determina los fines y valores que gobiernan la construcción del Estado con un
ordenamiento jurídico y político afín a dichas directrices.[2]
Lo anterior, indica que el Preámbulo constituye un parámetro de control para
salvaguardar la Carta Política que debe ir ligado a una norma constitucional
que se encuentre en peligro de vulneración y que, de manera conjunta, se
complementen. Esto, debido a que el Preámbulo no tiene un valor jurídico
autónomo o independiente, por lo que es necesario que exista una conexión con
normas constitucionales emancipadas para invocar su vulneración.
2.
La jurisprudencia constitucional ha advertido
que: “Quitar eficacia jurídica al preámbulo, llamado a guiar e iluminar el
entendimiento de los mandatos constitucionales para que coincida con la
teleología que les da sentido y coherencia, equivale a convertir esos valores
en letra muerta, en vano propósito del Constituyente, toda vez que desaparecer
los cimientos del orden constitucional se hace estéril la decisión política
soberana a cuyo amparo se ha establecido la Constitución.” La Corte no
distingue el hecho de que los objetivos, fines y valores que son expresados en
el Preámbulo, son válidos y eficaces sólo en la medida en que son desarrollados
por las normas jurídicas constitucionales. En este sentido, el Preámbulo
adquiere un valor interpretativo cuando su contenido sirve para comprender el
significado de las normas constitucionales. La argumentación de la Corte tiene
un sentido opuesto, donde el Preámbulo es parte de la Constitución, que es
desarrollada por el resto de normas que componen la misma.
La principal
consecuencia práctica de la distinción antes esbozada, radica en lo siguiente:
el Preámbulo es un criterio auxiliar que lleva consigo los principios
constitucionales, los cuales prevalecen sobre todos los demás. Es fuente
primaria que debe ir unida a normas constitucionales para que sean objeto de un
análisis de fondo por esta Corte una vez se presuma vulnerado, so pena de
tenerse que emitir un fallo inhibitorio por falta de unidad normativa.
En el caso que
nos compete, la Corte consideró y resolvió declarar exequible lo demandado por
el actor tras considerar que la norma jurídica sometida a control cumplía con
los requisitos procedimentales para establecer un estudio de fondo. Éste lo
lleva a concluir que la norma invocada no contrariaba el Preámbulo de la carta,[3]
cuando en realidad debió haber emitido un fallo inhibitorio ya que la demanda
carecía de objeto por necesitar una norma constitucional vulnerada en
equilibrio y en conexidad con el Preámbulo. El actor considera que se estaba
vulnerando el Preámbulo de manera independiente sin norma constitucional que
avalara dicha infracción.
Ahora bien, la
anterior interpretación es contraria a la Constitución y, adicionalmente,
pretender al Preámbulo como fuente jurídica presenta una serie de dificultades
que podrían atentar contra el ordenamiento interno. Así, aceptar dicha
condición es considerarlo como una especie de norma supraconstitucional cuando
es claro que al interior de nuestro ordenamiento no hay ordenamiento superior a
la Constitución.
Teniendo en
cuenta lo anterior, debemos hacer claridad en lo siguiente: el Preámbulo hace
parte integrante de la constitución; su valor jurídico dentro del ordenamiento
colombiano le permite gozar de un poder vinculante; asimismo debe entenderse
como un criterio auxiliar mas no como una fuente jurídica autónoma ni
independiente, pues aunque mediante los principios constitucionales que profesa
su articulado guía la organización política y jurídica del Estado, éste no
puede ser demandado de manera independiente debido a que necesita como elemento
vinculante una relación de conexidad y coherencia con las normas
constitucionales; y la falta de argumentos que justifiquen el pronunciamiento
de fondo proferido por esta Corporación se torna en una extralimitación en el
ejercicio de sus competencias de control.
La Corte debió
proceder a declarar la inhibición toda vez que esta Corporación no debe
pronunciarse sobre un cargo de inconstitucionalidad basado llanamente en la
violación del Preámbulo de la Constitución Nacional y sin vincularlo con
ninguna de sus normas.
Fecha ut supra.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1] Sentencia C-447 de 2005.
[2] Sentencia C- 479 de 2002.
[3] Sentencia C-477 de 2005 “pues no es cierto que
ella conduzca a la negación definitiva de prestaciones periódicas de los
extrabajadores y, por esta vía, al desconocimiento de sus derechos y, en
ultimas, a la promoción de un orden político, económico y social injusto. Por
el contrario, ella constituye un instrumento normativo que se orienta a
fomentar el ejercicio de acciones legales dentro de plazos determinados y ello es
compatible con múltiples disposiciones constitucionales que se orientan a la
promoción de la seguridad jurídica, una de cuyas manifestaciones es el valor de
la cosa decidida de los actos de la administración y el valor de la cosa
juzgada de las sentencias que ponen fin a las controversias judiciales
generadas a partir de tales actos.”