C-178-20
Sentencia C-178/20
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE
ESTABLECE MEDIDAS PARA
EL ACCESO DE LOS HOGARES MAS VULNERABLES A PRODUCTOS MEDICOS Y DE LA CANASTA BASICA-Exequibilidad condicionada
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR
COVID-19-Juicio de constitucionalidad
CONTROL CONSTITUCIONAL
DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Exequibilidad
DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte
Constitucional
CONSTITUCION
POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de excepción
ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado,
excepcional y limitado
La naturaleza reglada,
excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza
por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994
-en adelante LEEE-, así como mediante sus especiales dispositivos de control
político y judicial.
ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y
control jurídico
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Contenido
A la luz del artículo 215 de la
Constitución, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de
la República y todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a
los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública.
CALAMIDAD
PUBLICA-Definición
La calamidad pública alude a un
evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que
altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de
manera imprevista y sobreviniente.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE
GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El artículo 215 de
la Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de
treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el
año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos
legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y
deberán ser: (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los
ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el Estado de Emergencia; y, (v) podrán -de
forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los
cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que
el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE
GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencia del Congreso de la República
En relación con las
competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio
artículo 215 de la Constitución establece que: (i) examinará hasta por un lapso
de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe
motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el
Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente
sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar,
modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas
materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer
sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si
no fuere convocado por el Gobierno nacional.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal
El examen formal del decreto exige
verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la
suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii)
la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su
vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente, en los casos en los
cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente
determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo
no lo excedan.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material
El examen material comprende el
desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen
expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio
de finalidad
A la luz de este juicio, toda medida
contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente
encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o
agravación de sus efectos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio
de conexidad material
Con este juicio, se pretende
determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación
con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La
Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos
puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas
adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno nacional para
motivar el decreto de desarrollo correspondiente];
y, (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los
motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio
de motivación suficiente
(…) ha sido considerado como un
juicio que complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si,
además de haberse formulado una fundamentación del decreto de emergencia, el
Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las
medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de
medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los
“decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen
cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio
de ausencia de arbitrariedad
(…) tiene por objeto comprobar que en
el decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las
prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas
en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos
ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las
medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el
núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; que (ii) no
interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los
órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o modifiquen los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio
de intangibilidad
(…) parte del reconocimiento que ha
hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los
artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera
durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del
Derecho Internacional de los Derechos Humanos, se consideran como derechos
intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no
ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad
jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres
humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y
confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio
de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el
derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio
de no contradicción específica
(…) tiene por objeto verificar que
las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no contraríen de manera
específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y, (ii) no
desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas
descritas en los artículos 47, 48 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que
entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y
legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos
sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo
215 de la Constitución.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio
de incompatibilidad
(…) según el artículo 12 de la LEEE,
exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones
por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio
de necesidad
(…) previsto en el artículo 11 de la
LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean
indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del
estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse de:
(i) la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar
fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la
extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la
República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la
medida para superar la crisis; y, (ii) la necesidad jurídica o
subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento
jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas
para lograr los objetivos de la medida excepcional.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio
de proporcionalidad
(…) exige que las medidas que se
adopten en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas
frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte
ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, como en el juicio de ausencia de
arbitrariedad.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio
de no discriminación
(…) tiene fundamento en el artículo
14 de la LEEE. Por
medio de este juicio, la Corte determina que las medidas adoptadas con ocasión
de los estados de excepción no impliquen segregación alguna, fundada en razones
de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica o de otras categorías sospechosas. Adicionalmente, este análisis
implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes
injustificados.
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE
ESTABLECE MEDIDAS PARA
EL ACCESO DE LOS HOGARES MAS VULNERABLES A PRODUCTOS MEDICOS Y DE LA CANASTA BASICA-Contenido y alcance
ECONOMIA
Y MERCADO DE BIENES Y SERVICIOS-Intervención del Estado
En reiterada
jurisprudencia esta Corte ha resaltado que la libertad económica puede ser
limitada por el bien común, lo que legitima al Estado para intervenirla
valiéndose de mecanismos como el control de precios, con el fin de salvaguardar
valores de igual importancia, como el acceso a bienes y servicios de primera
necesidad.
INTERVENCION
DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Jurisprudencia constitucional
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Vigencia
de las medidas adoptadas
Referencia: Expediente RE-257
Asunto: Revisión de constitucionalidad del Decreto 507 del 1º de abril de 2020,
“Por el cual se adoptan medidas para favorecer el acceso de los hogares más
vulnerables a los productos de la canasta básica, medicamentos y dispositivos
médicos, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica decretada
mediante el Decreto 417 de 2020”.
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá
D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veinte (2020)
La Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales, en especial de las previstas en el artículo 241,
numeral 7, de la Constitución Política, y cumplidos los trámites y requisitos
establecidos en el Decreto 2067 de 1991[1], decide
definitivamente sobre la constitucionalidad del decreto legislativo de la
referencia, expedido por el Presidente de la República en desarrollo del Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarada mediante Decreto 417 de
2020, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución, cuyo texto es del
siguiente tenor:
I.  TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE
REVISIÓN
Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo
Decreto Legislativo 507 de 2020
(1 de abril de 2020)
Por el cual se adoptan medidas para
favorecer el acceso de los hogares más vulnerables a los productos de la
canasta básica, medicamentos y dispositivos médicos, en el marco de la
Emergencia Económica, Social y Ecológica decretada mediante el Decreto 417 de
2020
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA,
En ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la
Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en todo el territorio nacional», y
CONSIDERANDO
Que en los términos del artículo 215 de
la Constitución Política, el presidente de la República, con la firma de todos
los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en
los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que, según la misma norma constitucional,
una vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el
presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar
decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán referirse a
materias que tengan relación directa y especifica con el estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria, establecer
nuevos tributos o modificar los existentes.
Que la Organización Mundial de la Salud
declaró el11 de marzo de 2020 que el brote del nuevo coronavirus COVID-19 es
una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, por lo que
instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la
identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el
tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas
preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio.
Que el Ministerio de Salud y Protección
Social expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, «Por la cual se
declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan
medidas para hacer frente al virus», en la que se establecieron disposiciones
destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al
nuevo coronavirus COVID-19.
Que mediante el Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política,
el presidente de la Republica declaró el Estado de Emergencia Económica, Social
y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días
calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto.
Que, en función de dicha declaratoria, y
con sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución
Política, le corresponde al presidente de la República, con la firma de todos
los ministros, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir
la extensión de sus efectos, y contribuir a enfrentar las consecuencias
adversas generadas por la pandemia del nuevo coronavirus COVID-19, con graves
afectaciones al orden económico y social.
Que según la Organización Mundial de la
Salud - OMS, en reporte de fecha 30 de marzo de 2020 a las 02:40 GMT-5, se encuentran
confirmados 638.146 casos, 30.039 fallecidos y 203 países, áreas o territorios
con casos del nuevo coronavirus COVID-19.
Que, pese a las medidas adoptadas, el
Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 29 de marzo de 2020 10
muertes y 702 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C.
(297), Cundinamarca (23), Antioquia (86), Valle del Cauca (91), Bolívar (37),
Atlántico (24), Magdalena (7), Cesar (4), Norte de Santander (15), Santander
(8), Cauca (9), Caldas (14), Risaralda (29), Quindío (16), Huila (16), Tolima
(9), Meta (8), Casanare (1), San Andrés y Providencia (1), Nariño (2), Boyacá
(3), Sucre (1), Córdoba (1 (SIC)[.]
Que los efectos que se derivan de las
circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica afectan el derecho al mínimo vital de los hogares
más vulnerables, por lo que se requieren (SIC) adoptar medidas excepcionales
con el fin de brindar apoyos económicos a la población más desprotegida.
Que dentro de las motivaciones para
expedir el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se consideró la necesidad de
garantizar la suficiencia y accesibilidad de la población a los alimentos
necesarios para su subsistencia, así como de adoptar «las acciones necesarias
para garantizar el permanente funcionamiento del sistema de abastecimiento y
seguridad alimentaria en todo el territorio nacional».
Que el artículo 334 de la Constitución
Política faculta al Estado para intervenir en la producción, distribución,
utilización y consumo de los bienes para mejorar la calidad de vida de los
habitantes y asegurar que todas las personas, en particular las de menores
ingresos, tengan acceso al conjunto de bienes y servicios básicos.
Que el Decreto 417 del 17 de marzo de
2020 señaló en su artículo 3 que el Gobierno nacional adoptará mediante
decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en su parte
considerativa, todas aquellas adicionales que sean necesarias para conjurar la
crisis e impedir la extensión de sus efectos.
Que mediante el Decreto 457 del 22 de
marzo de 2020., «Por medio del cual se imparten instrucciones en virtud de la
emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el
mantenimiento del orden público», se ordenó «el aislamiento preventivo
obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a
partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las
cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la
emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19».
Que la medida de aislamiento preventivo
presiona la demanda de los hogares para adquirir productos de primera
necesidad, lo cual, en el marco de las circunstancias que motivaron la
declaratoria de la Emergencia Económica, Social y Ecológica, influye en el alza
de los precios de los productos de primera necesidad. En este contexto, existen
riesgos eventuales de conductas de acaparamiento por parte de los consumidores,
y de especulación por parte de productores, distribuidores o comercializadores
de los diferentes productos de consumo diario de las familias colombianas.
Que, en este contexto, mediante Oficio
remitido a la secretaria (SIC) Jurídica de la Presidencia de la República por
parte del Director del Departamento Nacional de Estadística- DANE, radicado
20202300045771 del 26 de marzo de 2020, dicha entidad envió un informe de
evolución de precios comparativo entre la[s] semanas del 14 al 20 de marzo de
2020, frente a la semana del 21 al 25 de marzo de 2020. Los datos correspondientes
a Bogotá, Medellín, Cali, Pereira y Bucaramanga evidencian una fuerte presión
al alza de algunos productos representativos de la canasta familiar básica de
los colombianos.
Bogotá D.C.
Producto
14 al 20 de marzo
21 al 25 de marzo
Variación porcentual
Brócoli
1.888
4.292
127.33
Lechuga crespa verde
1.700
2.979
75.24
Cebolla cabezona blanca
967
1.460
50.98
Tomate chonto
2.076
3.042
46.53
Plátano hartón verde
1.509
2.199
45.73
Papa superior
1.153
1.680
45.71
Papa criolla sucia
1.796
2.517
40.14
Medellín
Producto
14 al 20 de marzo
21 al 25 de marzo
Variación porcentual
Tomate chonto
2.023
2.853
41.03
Coliflor
2.750
3.854
40.15
Pepino cohombro
1.852
2.486
34.23
Pimentón
1.850
2.438
31.78
Limón Tahití
3.079
4.050
31.54
Naranja Valencia
1.735
2.238
28.99
Cali
Producto
14 al 20 de marzo
21 al 25 de marzo
Variación porcentual
Zanahoria
673
1.633
142.64
Tomate chonto
1.088
2.621
140.9
Limón Tahití
1.658
3.450
108.08
Cebolla cabezona blanca
789
1.636
107.35
Papa criolla limpia
925
1.767
91.03
Limón común
1.750
3.333
90.46
Cebolla junca Aquitania
2.278
4.278
87.8
Papa única
645
1.167
80.93
Apio
1.186
2.118
78.58
Papa suprema
673
1.133
68.35
Barranquilla
Producto
14 al 20 de marzo
21 al 25 de marzo
Variación porcentual
Apio
1.808
3.158
74.67
Tomate chonto
1.963
3.190
62.51
Limón común
3.476
5.625
61.82
Cebolla cabezona roja
2.015
3.181
57.87
Mora de Castilla
3.998
6.225
55.7
Remolacha
1.442
2.229
54.58
Cebolla cabezona blanca
1.087
1.673
53.91
Zanahoria
1.542
2.325
50.78
Pereira
Producto
14 al 20 de marzo
21 al 25 de marzo
Variación porcentual
Limón común
2.433
3.833
57.5
Limón Tahití
2.440
3.600
47.54
Papa única
810
1.127
39.14
Tomate chonto
1.767
2.433
37.69
Naranja Valencia
1.150
1.567
36.26
Bucaramanga
Producto
14 al 20 de marzo
21 al 25 de marzo
Variación porcentual
Cebolla cabezona roja
ocañera
2.012
2.839
41.1
Tomate Riogrande
2.017
2.670
32.37
Cebolla cabezona blanca
1.028
1.320
28.4
Pepino cohombro
1.680
2.105
25.3
Pimentón
2.675
3.350
25.23
Que la Organización Internacional del
Trabajo, en el comunicado de fecha de 18 de marzo de 2020 sobre «El COVID-19 y
mundo del trabajo: Repercusiones y respuestas», afirma que « [...] El Covid-19
tendrá una amplia repercusión en el mercado laboral. Más allá de la inquietud
que provoca a corto plazo para la salud de los trabajadores y de sus familias,
el virus y la consiguiente crisis económica repercutirán adversamente en el
mundo del trabajo en tres aspectos fundamentales, saber: 1) la cantidad de
empleo (tanto en materia de desempleo como de subempleo); 2) la calidad del
trabajo (con respecto a los salarios y el acceso a la protección social); y 3)
los efectos en los grupos específicos más vulnerables frente a las consecuencias
adversas en el mercado laboral [...].»
Que la Organización Internacional del
Trabajo, en el referido comunicado, estima « [...] un aumento sustancial del
desempleo y del subempleo como consecuencia del brote del virus. A tenor de
varios casos hipotéticos sobre los efectos del Covid-19 en el aumento del PIB a
escala mundial [...], en varias estimaciones preliminares de la OIT se señala
un aumento del desempleo mundial que oscila entre 5,3 millones (caso “más
favorable”) y 24.7 millones de personas (caso “más desfavorable”), con respecto
a un valor de referencia de 188 millones de desempleados en 2019. Con arreglo
al caso hipotético de incidencia “media”, podría registrarse un aumento de 13
millones de desempleados (7,4 millones en los países de ingresos elevados). Si
bien esas estimaciones poseen un alto grado de incertidumbre, en todos los
casos se pone de relieve un aumento sustancial del desempleo a escala mundial.
A título comparativo, la crisis financiera mundial que se produjo en 2008-9
hizo aumentar el desempleo en 22 millones de personas».
Que, en consecuencia, la Organización
Internacional del Trabajo-OIT, en el citado comunicado, insta a los Estados a
adoptar medidas urgentes para (i) proteger a los trabajadores y empleadores y
sus familiares de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus
COVID-19; (ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii)
estimular la economía y el empleo, y (iv) sostener los puestos de trabajo y los
ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los
impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida.
Que, en este sentido, resulta necesario
adoptar medidas extraordinarias tendientes a garantizar el bienestar de los
consumidores más vulnerables, con el fin de evitar que se generen precios
significativamente altos para productos de primera necesidad, en comparación
con los precios que se ofrecían antes del surgimiento de la situación de
emergencia que justificó la declaración del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica.
En mérito de lo expuesto,
DECRETA:
Artículo 1. Listado de productos. El Ministerio de Salud y Protección
Social, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural fijarán los listados de productos de primera
necesidad, en el marco de sus competencias sectoriales, y conforme a las
necesidades que se identifiquen mientras perduren las causas que motivaron la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica de que
trata el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.
Artículo 2. Seguimiento estadístico. El Departamento Administrativo Nacional
de Estadística -DANE- asumirá la función de hacer seguimiento cada cinco (5)
días de los precios de los listados de productos de primera necesidad de que
trata el artículo 1 de este Decreto y de los precios de los insumos requeridos
para la elaboración de dichos productos. Así mismo, identificará variaciones
significativas y atípicas en los precios de los productos en función de su
comportamiento histórico.
El DANE entregará un reporte semanal a la
Superintendencia de Industria y Comercio -SIC- con la identificación de
eventuales variaciones significativas y atípicas en los precios de los
productos en función de su comportamiento histórico. En caso de presentarse
tales circunstancias, la Superintendencia de Industria y Comercio -SIC- se
encargará de realizar acciones de inspección, vigilancia y control de oficio,
con base en el análisis del comportamiento de precios, tanto de insumos como de
los productos de primera necesidad relacionados.
Parágrafo. Para efectos del seguimiento de que trata el
presente artículo, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística
-DANE- se encuentra facultado para desarrollar directa o indirectamente, a
través de terceros, todas las gestiones indispensables para realizar el
seguimiento en debida forma.
Con el fin de garantizar el bienestar de
los consumidores más vulnerables, los agentes y actores de las cadenas de
producción, distribución y comercialización y otras formas de intermediación de
los productos de primera necesidad, en los términos del presente Decreto, están
obligadas a suministrar al Departamento Administrativo Nacional de Estadística
-DANE- los datos solicitados para efectos de realizar el seguimiento de los
precios de los listados de productos de primera necesidad. En el evento en que
éstos incumplan u obstaculicen los requerimientos de información del
Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-, estarán sujetos a
las investigaciones y sanciones señaladas en el artículo 6 de la Ley 79 de
1993.
Artículo 3. Publicación de precios
promedio de productos de primera necesidad. Publíquese cada cinco (5) días por parte del
Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-, los precios
promedio de los listados de los productos de primera necesidad, en función de
sus respectivos canales de comercialización. Esta información, a su vez, deberá
ser publicada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural, y la Superintendencia de Industria y
Comercio, a través de sus redes sociales.
Artículo 4. Acciones en materia de
Inspección, vigilancia y control. La Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá
las funciones de inspección, vigilancia y control previstas en la Ley 1340 de
2009 y la Ley 1480 de 2011, las cuales se desarrollarán de conformidad con la
capacidad institucional de la Superintendencia de Industria y Comercio, que
podrá priorizar los casos en los que ejercerá sus funciones con el propósito de
lograr la mayor eficiencia en su intervención.
Los hallazgos relevantes derivados de las
acciones de inspección, vigilancia y control adelantadas por la
Superintendencia de Industria y Comercio serán reportados al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
y Comisión Nacional de Medicamentos y Dispositivos Médicos, en aras de evaluar
si es pertinente adoptar las medidas regulatorias previstas en el siguiente
artículo, con ocasión del cobro de precios excesivamente altos.
Artículo 5. Medidas para prevenir
especulación, acaparamiento y usura. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en el marco de sus competencias
sectoriales, para proteger al consumidor de la especulación, acaparamiento y la
usura, de conformidad con la información de que trata el segundo inciso del
artículo 4 del presente Decreto, mediante procedimientos expeditos, ejercerán
las competencias de que tratan los artículos 60 y 61 de la Ley 81 de 1988.
La Comisión Nacional de Precios de
Medicamentos y Dispositivos Médicos, de acuerdo con los precios de referencia
nacional históricos, podrá fijar precios máximos de venta al público para
aquellos productos que se consideren de primera necesidad a fin de garantizar
el bienestar de los consumidores.
Artículo 6. Reporte de información por
parte de las entidades territoriales. Los gobernadores y alcaldes del país deberán apoyar
la función de inspección, vigilancia y control, mediante el reporte a la
Superintendencia de Industria y Comercio de aquellas eventuales variaciones
significativas y atípicas en los precios de los productos. El reporte deberá
llevarse a cabo a través de los canales de comunicación que determine la
Superintendencia de Industria y Comercio.
Artículo 7. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de su
publicación y producirá efectos mientras perduren las causas que motivaron la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio Nacional, declarado mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá a 1º de abril de 2020.
(Siguen firmas del Presidente
de la República y de todos los ministros[2])
II. INTERVENCIONES
Presidencia
de la República
1.
El Presidente de la República, a través de la Secretaría Jurídica,
solicita se declare la constitucionalidad del precitado decreto, por considerar
que, en su expedición, se cumplieron todos los requisitos formales y
materiales.
2.
En cuanto a los requisitos formales, indica que fue expedido
el día 1º de abril de 2020 en desarrollo del Decreto Ley 417 de 2020, mediante
el cual se declaró el Estado de Emergencia Social, Económica y Ecológica, esto
es, durante el término de vigencia de la mencionada declaración. Igualmente
contó con la firma de todos los ministros y con la debida motivación. Dado que
la declaración del estado de emergencia se extiende a todo el territorio
nacional, así deberán entenderse las medidas adoptadas en el decreto bajo
análisis, las cuales no versan sobre regulaciones de carácter tributario.
3.
Por otra parte, aduce que el Decreto cumple los criterios de
conexidad, finalidad, necesidad, proporcionalidad, incompatibilidad, no
discriminación, ausencia de arbitrariedad e intangibilidad.
4.
Sobre el criterio de conexidad, explica
que satisface los elementos interno y externo. Respecto del primero indicó que el
confinamiento ordenado para precaver los efectos generados por la propagación
del virus COVID-19 ha afectado la economía nacional y el mínimo vital de los
hogares más vulnerables, por lo que era necesario adoptar medidas que (i)
aseguraran a los hogares colombianos los productos de necesidad básica bajo la
fijación de precios para que fueran accesibles y (ii) generaran un verdadero
control que garantizara el abastecimiento y la seguridad alimentaria en todo el
territorio nacional. Sobre el segundo, menciona que la medida decretada guarda
relación con los motivos que dieron lugar a la declaración del Estado de
Emergencia, en tanto pretende regular los precios de los productos de primera
necesidad e impedir la especulación sobre estos, evitando el acaparamiento y la
usura sobre los mencionados productos, brindando, además, apoyos económicos
para la población más vulnerable y  garantizando el sistema de abastecimiento y
seguridad alimentaria, compromisos contemplados en el Decreto 417 de 2020.
5.
Considera que el Decreto cumple el criterio de finalidad,
por cuanto sus medidas están dirigidas a garantizar el mínimo vital y a
favorecer el acceso a la canasta básica, medicamentos y dispositivos médicos para
los hogares más vulnerables, propósitos que no solo están relacionados con la
superación de la crisis causada por el COVID-19, sino que además son fines
esenciales del Estado.
6.
En cuanto al criterio de necesidad,
señala que era indispensable expedir el decreto bajo análisis para contrarrestar
la emergencia que está viviendo el país, pues era necesario disminuir al máximo
los riesgos de acaparamiento y especulación de productos de la canasta familiar
básica, para garantizar su acceso a las personas de escasos recursos y a los
desempleados. Estas medidas se tornan aún más imperiosas si tiene en cuenta que
en el ordenamiento jurídico ordinario colombiano no existen previsiones suficientes
y adecuadas para atender de manera eficiente los efectos de la propagación del
virus COVID-19.
7.
Igualmente, estima que las medidas resultan proporcionales,
en tanto garantizan el bienestar de los consumidores más vulnerables en un
contexto de aislamiento o confinamiento. En igual sentido afirma que no imponen
discriminación injustificada ni tratos diferenciales, sino que, por el
contrario, buscan garantizar la realización de los derechos fundamentales. Tampoco
limitan, afectan ni suspenden derechos humanos o libertades fundamentales,
puesto que pretenden mitigar la vulnerabilidad económica de la población
afectada por la pandemia. Finalmente, concluye que cumplen con el criterio de intangibilidad,
ya que no contienen disposiciones que puedan afectar derechos fundamentales
intangibles, ni contradicen prohibiciones constitucionales o de derechos
humanos, aplicables a los estados de excepción.
Carlos Escobar Uribe y Juan Pablo López, de la Universidad
del Bosque
8.
Los ciudadanos Carlos Escobar Uribe, decano de la Facultad de
Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad del Bosque, y Juan Pablo López
Pérez, asesor del consultorio jurídico de la misma universidad, presentaron
escrito el día 23 de abril del año en curso, solicitando la exequibilidad
condicionada del Decreto 507 de 2020. Consideran que  los alcaldes ejercen en
sus jurisdicciones las mismas facultades administrativas de control y
vigilancia que la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), por lo que
deberá entenderse que el Gobierno Nacional, a través del decreto bajo análisis,
ratifica esas competencias y no deroga el artículo 62 de la Ley 1480 de 2011,
el cual faculta a las alcaldías para imponer multas de hasta de cien (100)
salarios mínimos mensuales vigentes e indica que, en caso de imponer una medida
distinta o superior a la indicada, se debe remitir lo actuado a la
Superintendencia de Industria y Comercio, así como al Ministerio Público.
9.
En virtud de lo anterior, solicitan declarar la exequibilidad
condicionada del artículo 6 del Decreto 507 de 2020, en el sentido de que “la
Superintendencia de Industria y Comercio conserva competencias preferentes en
materia de protección al consumidor, en los mismos términos de la Ley 1480”,
debiendo ser informada de las actuaciones realizadas por las alcaldías para que
pueda avocar de manera preferente el conocimiento del caso. Agregan que de esta
manera no podrá entenderse que las gobernaciones tienen a su cargo funciones de
inspección, vigilancia o control, tratándose de la protección del consumidor.
III.
CONCEPTOS
Instituto
de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de la Universidad del
Externado de Colombia
10.
Mario Ospina Ramírez, docente e investigador del Departamento
de Derecho Constitucional, actuando en nombre del Instituto de Estudios
Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de la Universidad del Externado de
Colombia, presentó escrito el 27 de abril de 2020, por medio del cual solicita
la declaración de exequibilidad del decreto de la referencia, con fundamento en
las siguientes consideraciones:
11.
La Constitución Política otorga facultades al poder ejecutivo
para intervenir en la economía con el fin de garantizar el bienestar general
(art. 334 superior), y satisfacer los valores de igualdad de oportunidades y
prohibición de discriminación (art. 13 constitucional). En el marco de la
emergencia social y sanitaria, esas facultades se pueden ejercer respecto del
control de precios de los productos básicos de la canasta familiar, mediante la
inspección, la vigilancia y el control de los precios, para evitar alteraciones
que tengan impactos negativos en el bienestar de las personas de bajos
ingresos.
12.
El Decreto 507 de 2020 cumple los requisitos de validez
material establecidos en la Ley 137 de 1994. En particular, no tiene contenido
que replique la cláusula de prohibición de discriminación, a pesar de que en la
aplicación de las medidas se puedan evidenciar situaciones de discriminación.
Tampoco se evidencia que las medidas adoptadas en el decreto bajo revisión
desconozcan el artículo 15 de la mencionada Ley 137, pues las libertades
económicas, “como cualquiera otra pretensión ética de dignidad, pueden ser limitadas
en virtud de los fines constitucionales”.
13.
Finalmente, pone en evidencia la necesidad de que se precisen
las actuaciones bajo las cuales se puede llevar a cabo el control
administrativo, en lo que tiene que ver con la recolección y seguimiento de la
información, así como en la aplicación de sanciones, siempre debiéndose
respetar las garantías constitucionales del debido proceso.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
14.
Mediante escrito fechado el día 11 de abril de 2020, de
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2°, y 278, numeral 5°,
de la Constitución Política, rindió concepto el Procurador General de la
Nación, solicitando que se declare exequible el Decreto 507 de 2020,
basándose en los argumentos que a continuación se resumen:
15.
Sostiene que el decreto cumple los requisitos formales que
deben atender los decretos legislativos dictados en desarrollo del estado de
excepción, tales como: (i) la firma del Presidente y las de todos sus
ministros, (ii) la explicación expresa justificativa de su adopción y (iii) su
expedición el 1º de abril de 2020, todavía durante la vigencia el Decreto 417
de 2020. Finalmente, hace referencia al envío oportuno del decreto a la Corte
Constitucional, el siguiente día hábil al de su expedición y publicación en el
Diario Oficial, lo cual, si bien no es un requisito formal, es un presupuesto
para ejercer el control de constitucionalidad.
16.
En lo que respecta a su revisión material, indica que también
cumple las condiciones generales (conexidad material, ausencia de
arbitrariedad, juicio de intangibilidad y no desmejora de derechos sociales de
los trabajadores), así como las específicas (finalidad, motivación suficiente,
necesidad, proporcionalidad y no discriminación).
17.
En relación con las condiciones generales, afirma que el
decreto cumple el criterio de conexidad en su perspectiva externa, dada
la conexión de las medidas que contiene con los motivos que dieron lugar a la
declaración de la emergencia, pues el empleo es una de las áreas más afectadas
por la pandemia del COVID-19, que impacta negativamente tanto a empresas como a
los trabajadores formales e informales, por lo cual era necesario generar
mecanismos estrictos de control sobre los precios de los productos, para que no
sufran menoscabo la calidad de vida y las condiciones dignas de existencia de las
personas afectadas.
18.
Igualmente considera que las medidas guardan conexión
interna, pues el aislamiento preventivo genera un aumento en la demanda de
los hogares por adquirir productos de primera necesidad, lo que influye en el
alza de precios, siendo necesario adoptar medidas encaminadas a evitar el
acaparamiento, la usura y la especulación sobre los productos de la canasta
básica, buscando garantizar el acceso efectivo de las poblaciones vulnerables.
19.
Los criterios de prohibición de arbitrariedad e
intangibilidad también se encuentran satisfechos, toda vez que las medidas
adoptadas no tienen incidencia en el núcleo esencial de derechos fundamentales,
ni suponen restricciones a los derechos intangibles establecidos en el artículo
4º de la Ley 137 de 1994. Finalmente, las disposiciones bajo análisis no
restringen la competencia del Congreso, tampoco afectan la Constitución, ni el
bloque de constitucionalidad, toda vez que tienen por finalidades (i)
garantizar los derechos fundamentales a la salud, a la alimentación, la vida e
integridad y (ii) crear mecanismos de articulación entre el nivel central y el
territorial.
20.
Respecto de las condiciones específicas afirma que el Decreto
507 cumple el requisito de finalidad, pues las medidas en él adoptadas
están dirigidas a conjurar la crisis generada por la pandemia, así como a evitar
sus efectos. También cuenta con motivación suficiente, ya que : (i) se demostró
el incremento de precios de los productos alimenticios básicos; (ii) se
comprobó que uno de los efectos de la emergencia es la reducción del empleo y,
consecuentemente, del nivel de ingresos de las personas, con afectación del mínimo
vital (iii) se argumentó que el Estado debe garantizar la suficiencia y
accesibilidad a los alimentos necesarios para la subsistencia de la población y
(iv) se demostró que la demanda de bienes básicos aumentó, lo que afecta los
precios y acentúa el acaparamiento, la usura y la especulación. En este punto
pone de manifiesto la importancia de que el control de vigilancia e inspección
se dirija a todos los niveles de producción, distribución y comercio y concluye
que las medidas son necesarias, de la mayor importancia y están
plenamente justificadas.
21.
En cuanto a los juicios de incompatibilidad y
subsidiariedad, aduce que los medios ordinarios disponibles son
insuficientes para conjurar la crisis derivada de la pandemia COVID-19, por lo
que es necesario implementar mecanismos extraordinarios que garanticen el
acceso de toda la población y, en especial, la de menores ingresos, que podría
ver afectado su mínimo vital. Finalmente, encuentra el Ministerio Público que
las medidas son razonables y que no implican limitaciones a derechos
fundamentales o criterios discriminatorios por razones de raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica.
V. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
COMPETENCIA
22.
La Corte Constitucional es competente para decidir sobre la exequibilidad de
los decretos dictados en desarrollo de las facultades propias del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica, con fundamento en lo dispuesto en el
parágrafo del artículo 215 y en el artículo 241-7 de la Constitución, en
concordancia con los artículos 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
EL
ASUNTO BAJO REVISIÓN
23.
A causa de la rápida expansión de la pandemia generada por el COVID-19, con
fecha 17 de marzo de 2020, el presidente de la República declaró el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional. Al
efectuar el control correspondiente, la Corte Constitucional, en Sentencia C-145
de la presente anualidad, declaró exequible el decreto declaratorio del estado
excepcional en cuyo desarrollo fue expedido el Decreto 507 de 2020, “Por el
cual se adoptan medidas para favorecer el acceso de los hogares más vulnerables
a los productos de la canasta básica, medicamentos y dispositivos médicos, en el
marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica decretada mediante el
Decreto 417 de 2020”.
24.
Como quiera que a esta Corporación constitucionalmente se le ha asignado el
control de los decretos expedidos en desarrollo de los estados excepcionales,
conviene recordar que ese escrutinio se ha llevado a cabo a partir de la
verificación de una serie de requisitos formales y materiales derivados de la
Constitución y de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción
(LEEE).
25.
Antes de proceder a corroborar el cumplimiento de los mencionados
requerimientos, la Corte considera relevante consignar unas consideraciones
generales relativas al alcance del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica y a las fuentes, criterios y estándares que este Tribunal ha
decantado para evaluar la constitucionalidad de los decretos dictados por el
Presidente de la República en desarrollo del estado de excepción declarado.
CARACTERIZACIÓN
GENERAL DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN Y, EN PARTICULAR, DEL ESTADO DE EMERGENCIA
ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA[3]
26.
La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de
precisar la naturaleza y alcance del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica regulado en el artículo 215 de la Constitución Política. Igualmente
se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios y estándares que debe tomar
en consideración este tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los
decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la República. A continuación,
la Corte reitera los aspectos básicos del precedente sobre la materia con el
propósito de aplicarlos en el análisis constitucional del Decreto Legislativo
No. 507 de 2020 sometido a su consideración en esta oportunidad.
27.
La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de
excepción. Con apoyo en esas disposiciones, el Presidente de la República, con
la firma de todos los Ministros, puede declarar tres tipos de estados de
excepción: (i) Guerra Exterior, (ii) Conmoción Interior y (iii) Emergencia
Económica, Social y Ecológica.
28.
La regulación constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda
en el carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constitución
de 1991 estableció un complejo sistema de controles que supone “el carácter
excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[4], así como que “el uso
de estas herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las
disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”[5].
29.
La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de
excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y
en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-[6],
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[7].
30. La
Constitución dispuso un complejo sistema de controles políticos específicos
para los estados de excepción, tales como (i) la autorización del Senado para
la declaratoria del Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del
Senado para la segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior; (iii) las
reuniones del Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar
el Gobierno Nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y
evolución; y, finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la
responsabilidad política del Presidente y de los ministros por la declaratoria
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, o que constituya grave
calamidad pública, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los
preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades
excepcionales.
31. La
Constitución también estableció el control judicial constitucional automático
de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción,
según lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, el cual está
desarrollado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de
1991.
32. A
la luz del artículo 215 de la Constitución, el Estado de Emergencia podrá ser
declarado por el Presidente de la República y todos los Ministros siempre que
sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que:
(i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden
económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave
calamidad pública. Este último concepto ha sido definido por la Corte
Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente
a la sociedad o a un sector importante de ella…”. La calamidad pública
alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o
técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que
ocurre de manera imprevista y sobreviniente.
33. Este
tribunal ha señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una
entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren
conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual
caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente
se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes
manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la
utilización de sus competencias normales”[8].
En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede
tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos,
avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una
causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes
mayores tecnológicos”[9].
34. Desde
la expedición de la Constitución Política, se han declarado estados de
emergencia económica, social y ecológica por distintas razones: i) la fijación
de salarios de empleados públicos[10];
ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[11]; iii)
desastres naturales[12];
iv) la revaluación del peso frente al dólar[13];
v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[14];
vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público[15];
vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[16];
y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[17].
35. El
artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por
períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de
noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé
que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán
fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y
todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias
que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia y (v)
podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los
existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia
fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
36. Dicha
disposición señala que el decreto que declare el Estado de Emergencia debe
indicar el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades
extraordinarias y convocar al Congreso, si este no se hallare en
funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez días siguientes al
vencimiento de dicho término. En relación con las competencias del Congreso en
el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la
Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días,
prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente
el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las
medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus
atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no
fuere convocado por el Gobierno Nacional.
FUNDAMENTO
Y ALCANCE DEL CONTROL JUDICIAL DE LOS DECRETOS EXPEDIDOS AL AMPARO DEL ESTADO
DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL O AMBIENTAL[18]
Consideraciones generales
37. Los estados de excepción son respuestas, fundadas
en la juridicidad que impone la Carta Política, a situaciones graves y
anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias
ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado
constitucional es que esa competencia no sea omnímoda ni arbitraria. El
ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben
cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de
excepción, como aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para
hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de
desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez,
justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los
decretos y el Texto Superior.  Ello, bajo el entendido que los estados de
excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a
condiciones de validez impuestas por la Constitución.
38. La Corte ha indicado que los requisitos
mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas
integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de
la Carta Política que regulan los estados de excepción (Arts. 212 a 215 C.P.);
(ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE-; y (iii) las
normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los
requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en
esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (Arts. 93.1 y 214
C.P.). La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben
ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de
excepción concretan el principio de legalidad que, como lo ha indicado este
Tribunal (i) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las normas
nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii) exige que las
suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en
razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en
particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del
derecho internacional de los derechos humanos.
Criterios formales y materiales que rigen el control
de constitucionalidad
39. La jurisprudencia de este Tribunal ha establecido
que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo del Estado de
Emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un detallado
escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los límites previstos para
el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente respetados por el
Gobierno Nacional.
40. El examen formal del decreto exige verificar, en
su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la suscripción por el
Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii) la expedición en
desarrollo del estado de excepción y durante el término de su vigencia; y (iii)
la existencia de motivación. Igualmente, en los casos en los cuales la declaratoria
del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito
territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.
41. El examen material comprende el desarrollo
de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen
expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. La
práctica decisional de este tribunal evidencia algunas divergencias en el
orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien tales diferencias no
han afectado el rigor del control constitucional, es oportuno unificar su
alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los juicios indicando,
adicionalmente, el orden en que deben ser aplicados.
42. El juicio de finalidad[19] está
previsto por el artículo 10 de la LEEE[20].
A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos
debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de
la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos[21].
43. El juicio de conexidad material[22] está
previsto por los artículos 215 de la Constitución[23] y 47 de la LEEE[24]. Con este
juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la
relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el
Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[25] y (ii) externo,
es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron
lugar a la declaratoria del estado de emergencia[26].
44. El juicio de motivación suficiente[27] ha
sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por
cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del
decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas[28]. Dicha motivación es
exigible frente a cualquier tipo de medidas[29],
siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales,
por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción
deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las
limitaciones de los derechos constitucionales”[30].
45. El juicio de ausencia de arbitrariedad[31] tiene
por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan
medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades
extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.[32] La Corte Constitucional
debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no
suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades
fundamentales[33];
que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público
y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o
modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[34].
46. El juicio de intangibilidad[35] parte del
reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos
93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los
estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del derecho
internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles
el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a
desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la
prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la
prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la
libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de
favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser
elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los
derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del
Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al
habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales
indispensables para la protección de esos derechos.
47. El juicio de no contradicción específica[36] tiene por
objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no
contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados
internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación
del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto
es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha
destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso
mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá
desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos
contemplados en el artículo 215.
48. El juicio de incompatibilidad[37], según el
artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes
expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente
estado de excepción.
49. El juicio de necesidad[38], previsto en
el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto
legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis
debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste
en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o
evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
50. El juicio de proporcionalidad[39], que
se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten
en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a
la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha
precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de
ausencia de arbitrariedad.
51. El juicio de no discriminación[40], el cual
tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[41],
exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción, no
pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras
categorías sospechosas[42].
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados[43].
EL
CONTROL FORMAL DEL DECRETO 507 DE 2020
52.
Una vez analizado el Decreto 507 de 2020 desde la perspectiva formal, la Corte
considera que cumple los requisitos de esa índole, ya que:
-
Está firmado por el Presidente de la República y por todos los ministros del
despacho, siendo del caso anotar que la Viceministra de Políticas y
Normalización Ambiental firmó como encargada del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, cuyas funciones asumió en virtud del Decreto 443 del 20
de marzo de 2020 que la encargó de esa cartera durante la licencia concedida al
titular y que el Ministro de Defensa Nacional firmó como Ministro de Relaciones
Exteriores, por haber sido designado como titular ad hoc de esa cartera,
mediante Decreto 506 del 1º de abril de 2020.
-
Su origen se encuentra en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
declarado mediante el Decreto 417 del presente año, fuera de lo cual su
expedición tuvo lugar durante la vigencia del estado de excepción, dado que la
declaración lo fue por treinta (30) días contados desde el 17 de marzo de 2020
y el Decreto 507 data del 1º de abril de la misma anualidad.
-
Revisado su texto se percibe la existencia de una amplia motivación en la que,
en términos generales, se pretende dar cuenta de los factores determinantes de
su expedición, de los motivos que justifican la adopción de las medidas que
contiene, de su relevancia para hacer frente a las causas del estado
excepcional declarado y para impedir la extensión de los efectos de la crisis,
así como de los propósitos perseguidos, de su necesidad y del vínculo que lo
une a la situación motivante de la declaración del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica.
EL
DECRETO 507 DE 2020, SU CONTENIDO Y CONTEXTO
53.
La motivación del Decreto 507 de 2020 inicia con una referencia a la
declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y a las
graves afectaciones que la veloz expansión del nuevo coronavirus genera en el
orden económico y social, entre las cuales se destaca el impacto negativo sobre
el derecho al mínimo vital de los hogares más vulnerables, aspecto este que
justifica la adopción de medidas excepcionales destinadas a brindar el
impostergable apoyo económico a la población desprotegida.
54.
El apoyo que debe brindarse tiene una especial manifestación en la necesidad de
garantizar la suficiencia y el acceso de la población a los alimentos
indispensables para la subsistencia, lo cual comprende la protección del
funcionamiento permanente del sistema de abastecimiento y seguridad
alimentaria, últimamente afectado, debido a que el confinamiento incide en la
demanda de productos de primera necesidad, cuyos precios tienden al alza con
riesgos inminentes asociados al acaparamiento y la especulación.
55.
En el sentido indicado, la motivación del Decreto 507 de 2020 recoge un reporte
del director del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), en
el que, a partir de un estudio comparativo de los precios durante las semanas
que transcurrieron entre el 14 y el 20 y el 21 y el 26 de marzo del año en curso,
se evidencia un aumento relevante de los costos correspondientes a los
productos de la canasta familiar básica en las ciudades de Bogotá, Medellín,
Cali, Barranquilla, Pereira y Bucaramanga. Con fundamento en estos datos se
pasa a considerar las repercusiones adversas de la crisis en el ámbito del
trabajo y, particularmente, en el mercado laboral, afectado por un incremento
del desempleo y del subempleo, con una tendencia al agravamiento que impulsa a
la adopción de medidas extraordinarias dirigidas “a garantizar el bienestar de
los consumidores más vulnerables”.
56.
Para evitar el alza de los precios en los productos de primera necesidad, en el
artículo 1º del Decreto 507 de 2012 se le ordena al Ministerio de Salud y
Protección Social, al de Comercio, Industria y Turismo y al de Agricultura y
Desarrollo Rural fijar los listados de productos de primera necesidad, según
los requerimientos identificados, mientras perduren las causas que motivaron la
declaración del estado de emergencia. En el artículo 2º se establece que cada
cinco (5) días el DANE hará seguimiento de los precios de los productos de
primera necesidad y de los correspondientes a los insumos para la elaboración
de tales productos, a lo que se suma la identificación de variaciones
“significativas y atípicas” en los precios, de las que se hará reporte semanal
a la Superintendencia de Industria y Comercio, encargada de emprender acciones
oficiosas de inspección, vigilancia y control cuando sea del caso.
57.
En el parágrafo del artículo 2º se le confieren al DANE facultades para
desarrollar, directa o indirectamente, el seguimiento respectivo y se les
impone a los actores de las cadenas de producción, distribución y
comercialización la obligación de suministrarle al DANE los datos que solicite,
so pena de las investigaciones y sanciones señaladas en el artículo 6º de la
Ley 79 de 1993, “Por la cual se regula la realización de los censos de
población en todo el territorio nacional”.
58.
En virtud del artículo 3º se le impone al DANE la publicación de los precios
promedio de productos de primera necesidad, información que deben publicar el
Ministerio de Salud y Protección Social, el de Comercio, Industria y Turismo,
el de Agricultura y Desarrollo Rural y también la Superintendencia de Industria
y Comercio. El artículo 4º, por su parte, se ocupa de las acciones en materia
de inspección, vigilancia y control confiadas, en los términos de las Leyes
1340 de 2009[44]
y 1480 de 2011[45],
a la Superintendencia mencionada, a la cual se le autoriza priorizar los casos
en aras de la mayor eficiencia de su intervención e, igualmente, se le impone
el envío de los hallazgos relevantes a los ministerios ya citados, así como a
la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos, a fin
de que se evalúe la adopción de las medidas regulatorias previstas en el
artículo 5º.
59.
Como medida para prevenir la especulación, el acaparamiento y la usura el
artículo 5º contempla el ejercicio de las competencias establecidas en los
artículos 60 y 61 de la Ley 81 de 1988 por parte del Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo y del de Agricultura y Desarrollo Rural, mediante
procedimientos expeditos, en tanto que a la Comisión Nacional de Precios de
Medicamentos y Dispositivos Médicos se le faculta para fijar precios máximos de
productos de primera necesidad. Es de anotar que la Ley 81 de 1988 se ocupa,
entre otras materias, de la política de precios y que sus artículos 60 y 61 se
refieren, en su orden, al ejercicio de esa política y a las entidades que la
desarrollan.
60.
El artículo 6º impone a los gobernadores y alcaldes el deber de apoyar la
función de inspección, vigilancia y control mediante el reporte a la
Superintendencia de Industria y Comercio de “las eventuales variaciones
significativas y atípicas en los precios de los productos” y, por último, el
artículo 7º establece la vigencia del Decreto 507 de 2020, indicando sobre el
particular que rige desde su publicación y que producirá efectos mientras
perduren las causas que motivaron el estado de emergencia declarado mediante el
Decreto 417 de 2020.
61.
Conforme indica la Universidad Externado de Colombia en el escrito enviado con
destino a este expediente, aunque el artículo 333 de la Constitución proclama
que la actividad económica y la iniciativa privada son libres, no es menos
cierto que el mismo precepto superior señala que esas libertades han de
ejercerse “dentro de los límites del bien común”. Este enunciado anticipa la
intervención del Estado en la economía orientada por determinados fines, junto
con la función social “que implica obligaciones”, asignada a la empresa “como
base del desarrollo” y al control estatal de “cualquier abuso que personas o
empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional”.
62.
Precisamente en la motivación del Decreto 507 de 2020 se invoca el artículo 334
de la Carta que le asigna al Estado “la dirección general de la economía”,
encargándole de intervenir, “por mandato de la ley”, en “la producción,
distribución, utilización y consumo de los bienes”, para “racionalizar la
economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un
marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios
del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”. Adicionalmente, en el
segundo inciso del artículo constitucional en cita se confía a la intervención
estatal “dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera
progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos,
tengan acceso efectivo al conjunto de bienes y servicios básicos”.
63.
Todos estos postulados superiores adquieren singular relevancia a propósito del
decreto ahora examinado que, en el marco del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica declarado a causa de la veloz expansión del COVID-19, busca
garantizar el bienestar de la población y de sus sectores más vulnerables,
merced al mantenimiento del sistema de abastecimiento y seguridad alimentaria
en todo el territorio nacional y al control de los precios de los productos de
la canasta básica para evitar su alza inmoderada, lo que implica una
intervención estatal en actividades económicas dirigida a evitar que el
descontrol conduzca a la afectación del interés general y a acentuar el grado
de vulnerabilidad de capas poblacionales tradicionalmente desfavorecidas o
sumidas en condiciones de fragilidad por la presente crisis.
EL
CONTROL MATERIAL DEL DECRETO 507 DE 2020
64.
Realizada la precedente aproximación, pasa la Corte a adelantar el control de
constitucionalidad material con base en los distintos juicios reseñados en la
parte inicial de estas consideraciones, a empezar por el de finalidad que
busca verificar la orientación directa y específica de las medidas adoptadas en
los decretos de desarrollo a evitar la expansión de los efectos y a conjurar
una crisis, cuyas incidencias adversas se percibieron inicialmente en el campo
de la salud pública y de la atención sanitaria, pero que, progresivamente, ha venido
extendiéndose a muy variados sectores que acusan problemas de carácter
económico y social, originados en la rápida expansión del coronavirus y en el
confinamiento ordenado para impedir el contagio.
65.
En la motivación del Decreto 417 de 2020, declaratorio del estado de
emergencia, tras aludir al impacto negativo en la salud personal y en el
sistema diseñado para prestar los correspondientes servicios, se hizo especial
mención de la elevación de los costos de la atención a pacientes y se indicó
que a ese  incremento también contribuye, entre otros factores, la necesidad de
contar de manera inmediata con medicamentos e insumos indispensables para el
tratamiento. Igualmente se dejó constancia de la disminución de los ingresos de
empresarios y de las personas dependientes de su labor diaria, ahora de
imposible realización a causa de la implementación de medidas indispensables
“para controlar el escalamiento de la pandemia”.
66.
En la comentada motivación se destaca que, dadas las anotadas condiciones, muchos
hogares verán acentuado su grado de vulnerabilidad “al no contar con mecanismos
para reemplazar los ingresos que dejarán de percibir por causa de las medidas
sanitarias”, situación a la que se suma la afectación del mercado laboral
causante de la pérdida del empleo y de la consiguiente profundización de la
vulnerabilidad de otros hogares, que tampoco contarán con suficientes recursos
para subvenir a sus necesidades.
67. Al valorar lo anterior con miras a la declaración
del estado excepcional, en la motivación del decreto declaratorio quedó
consignado que, fuera de las graves repercusiones en la salud, el empleo y la
economía, se percibían otros efectos dañinos para el bienestar de todos los
habitantes del territorio nacional y para “el abastecimiento de bienes
básicos”, renglón este último que también justifica la adopción de medidas
extraordinarias y de implementación inmediata, al amparo del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica. Con fundamento en lo anterior se
anunció que “con la finalidad de garantizar la suficiencia y accesibilidad de
la población a los alimentos necesarios para su subsistencia, el gobierno
nacional adoptará las acciones necesarias para garantizar el permanente
funcionamiento del sistema de abastecimiento y seguridad alimentaria en todo el
territorio nacional”.
68.
La motivación del Decreto 507 de 2020 retoma las graves “afectaciones al orden
económico y social generadas por la pandemia”, con énfasis en la amplia
repercusión negativa de la crisis en el mercado laboral, perceptible en la
calidad del trabajo, dada la disminución de los salarios y de los niveles de
protección social, además en el descenso de “la cantidad de empleo” manifestado
en subempleo y desempleo, así como en los graves efectos sobre “los grupos más
vulnerables frente a las consecuencias adversas en el mercado laboral”. Todo lo
anterior se apuntaló valiéndose de un comunicado de la Organización
Internacional del Trabajo” que, adicionalmente, insta a los Estados a proteger
a empleadores, trabajadores y familias, para mitigar todos los impactos
negativos “y lograr una recuperación rápida y sostenida”.
69.
Especial atención se le presta en la motivación del decreto de desarrollo a las
consecuencias del aislamiento preventivo que “presiona la demanda de los
hogares para adquirir productos de primera necesidad”, lo que, a su turno,
“influye en el alza de los precios” de esos productos, con el riesgo de dar
lugar a “conductas de acaparamiento por parte de los consumidores, y de especulación
por parte de productores, distribuidores o comercializadores de los diferentes
productos de consumo diario de las familias colombianas”.
70.
En ese contexto se perfilan como finalidades del Decreto 507 de 2020 el
aseguramiento del “bienestar de los consumidores más vulnerables” y del mínimo
vital para los hogares con mayor grado de vulnerabilidad, propósitos que se
traducen en la garantía del acceso a la población a los alimentos
indispensables y en el mantenimiento del sistema de abastecimiento y seguridad
alimentaria, conforme había sido anunciado en el decreto declaratorio del
estado de emergencia.
71.
Lo precedente encuentra todavía mayor especificación en “el fin de evitar que
se generen precios significativamente altos para productos de primera necesidad,
en comparación con los precios que se ofrecían antes del surgimiento de la
situación de emergencia que justificó la declaración del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica”. La preceptiva bajo examen busca responder a
esta situación mediante la adopción de medidas cuya implementación hace recaer
en las carteras de Salud y Protección Social,  de Industria y Turismo y de
Agricultura y Desarrollo Rural, en el DANE, en la Superintendencia de Industria
y Comercio, en la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos
Médicos, así como en los gobernadores y alcaldes del país.
72.
En efecto, a los tres ministerios referidos se les habilita para que, en el
marco de sus respectivas competencias, elaboren los listados de los productos
de primera necesidad, según las necesidades del momento, al DANE se le encarga
de hacer el seguimiento estadístico de los precios correspondientes a los
productos incorporados en esos listados, de publicar los precios promedio de
los productos de primera necesidad y de entregar un reporte semanal a la
Superintendencia de Industria y Comercio, entidad a la cual se le confía la
realización oficiosa de las acciones de inspección, vigilancia y control,  en
cuyo desarrollo podrá “priorizar los casos en que ejercerá sus funciones”,
hallándose los gobernadores y alcaldes en la obligación de apoyar a la
Superintendencia, mediante el reporte de las eventuales variaciones
significativas y atípicas en los precios de los mencionados productos.
73.
La Superintendencia de Industria y Comercio también debe reportar los hallazgos
relevantes a la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos
Médicos, facultada para fijar los precios máximos de venta al público respecto
de los productos considerados de primera necesidad. Ese reporte también deberá
dirigirse a los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y al de Comercio,
Industria y Turismo que, “en el marco de sus competencias sectoriales”, podrán
ejercer las atribuciones contempladas en los artículos 60 y 61 de la Ley 81 de
1988.
74.
Queda por señalar que a los agentes y actores de las cadenas de producción,
distribución, comercialización y otras formas de intermediación de los
productos de primera necesidad, el Decreto 507 de 2020 les impone la obligación
de suministrarle al DANE los datos solicitados para realizar el seguimiento de
los precios de los productos incorporados en los listados, so pena de las
investigaciones y sanciones previstas en el artículo 6º de la Ley 79 de 1993.
75.
De esta aproximación general procede concluir que las medidas prohijadas en el
decreto bajo examen básicamente consisten en la elaboración y seguimiento de
listados de productos de primera necesidad y en el control tanto de los precios
como de los factores nocivos que, al incidir en su alza, distorsionan, en
perjuicio de la población, el adecuado funcionamiento del sistema de
abastecimiento y seguridad alimentaria, sistema que debe mantenerse en
condiciones tales que faciliten el acceso a los productos básicos y su adquisición
a precios justos, mientras perduren las causas que motivaron la declaración del
estado de emergencia.
76.
Reiteradamente se precisa que las medidas adoptadas tienen el fin de
“garantizar el bienestar de los consumidores más vulnerables”, mediante la
inmediata prevención de la especulación, el acaparamiento y la usura y que el
control de precios está destinado a responder a las causas que motivaron la
declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, a cuya
conjuración contribuyen en los aspectos pertinentes. De conformidad con el
recuento efectuado, esta Corte considera suficientemente demostrada la
superación del juicio de finalidad, en virtud del cual se indaga sobre la
destinación de las medidas de desarrollo a hacer frente a los motivos de la
perturbación y a impedir que sus efectos se extiendan o se agraven.
77.
Con sustento en las consideraciones vertidas a propósito del juicio de
finalidad es posible adelantar el de conexidad material en sus facetas
externa e interna. En cuanto hace a la perspectiva externa por la cual se
averigua si existe o no relación directa entre el decreto de desarrollo y la
declaración del estado de emergencia, ya se ha señalado que el Decreto 417 de
2020, junto a las consideraciones relativas a los aspectos más sobresalientes
de la crisis durante su etapa inicial, identificó explícitamente otros ámbitos,
personas y sectores que podían resultar afectados por la pandemia o por las
primeras medidas adoptadas para hacerle frente.
78.
Así, el confinamiento obligatorio dirigido a limitar las oportunidades de
contagio y, por lo tanto, a frenar la expansión de la pandemia, incidió
negativamente en el mercado laboral, pues contribuyó a privar de oportunidades
de trabajo a sectores que derivaban su sustento de actividades realizadas día a
día y disminuyó las posibilidades de mantener un empleo o de conseguirlo, con
la consecuente repercusión en la caída de los ingresos de amplios sectores de
la población y, en particular, de los hogares con más alto grado de
vulnerabilidad.
79.
La escasez de los ingresos o la falta de ellos coincide, entonces, con la
acentuación de la demanda de productos básicos, cuyos precios tienden al alza,
presionada, además, por variados factores que se deben neutralizar en beneficio
de la población en general y, especialmente, de sus sectores más vulnerables.
En estas condiciones, se torna imperioso garantizarle a la población “la
suficiencia y accesibilidad” a los alimentos necesarios para la subsistencia,
así como emprender acciones focalizadas en el mantenimiento del sistema de
abastecimiento y seguridad alimentaria, conforme fue anunciado en el decreto
declaratorio de la emergencia.
80.
La coincidencia entre lo anunciado al declarar la emergencia económica y la
justificación vertida en el Decreto 507 de 2020 demuestra el cabal cumplimiento
del requisito de conexidad material en su vertiente externa. Esta Corte no
abriga dudas acerca de la clara correspondencia entre los motivos aducidos en
el Decreto 417 de 2020 y los contemplados en el decreto sub examine, que
concretan los más generales para un ámbito específico, necesitado de atención.
81.
Respecto de la conexidad material en su perspectiva interna, procede señalar
que el Decreto 507 de 2020 retoma en su motivación las consideraciones
referentes al impacto de la crisis en el empleo y en los ingresos, así como
aquellas atinentes a las consecuencias desfavorables del confinamiento en el
acceso a los productos de primera necesidad, acceso también obstaculizado por
factores como el acaparamiento, la especulación y el alza de los precios, cuya
evaluación condujo a la adopción de medidas enfocadas a asegurar el bienestar
de la población y, ante todo, el de sus sectores en situación de
vulnerabilidad, mediante el control urgente del alza inmoderada de los precios
correspondientes a los productos de primera necesidad.
82.
Las medidas previstas en el articulado del Decreto 507 de 2020 reflejan lo
consignado en su motivación y ello se nota, especialmente, en lo concerniente
al aislamiento preventivo que “presiona la demanda de los hogares para adquirir
productos de primera necesidad”, lo cual, a su vez, “influye” en el alza de sus
precios y aumenta los “riesgos eventuales de conductas de acaparamiento por
parte de los consumidores, y de especulación por parte de productores,
distribuidores o comercializadores de los diferentes productos de consumo
diario de las familias colombianas”. De conformidad con lo anotado, puede darse
por satisfecho el requisito de conexidad material en su faceta interna.
83.
La constatación formal de la existencia de una exposición de motivos en los
decretos de desarrollo se complementa con el juicio de motivación suficiente
que, desde el punto de vista material, busca establecer si el presidente de la
República ha apreciado adecuadamente los motivos que sustentan el régimen
excepcional y si ha aportado razones justificativas de las medidas adoptadas.
84.
Tratándose del caso que ahora ocupa la atención de la Corte, lo hasta aquí
expuesto permite identificar una línea de continuidad entre las motivaciones
consignadas en el decreto declaratorio y las que preceden al articulado del
Decreto 507 de 2020, de tal modo que el ya explicitado vínculo que liga las
razones generales incorporadas en el primero con las más específicas plasmadas
en el segundo, es demostrativo de la debida apreciación de los motivos por
parte del Gobierno nacional.
85.
Además, la relación establecida entre la motivación del decreto sometido a la
revisión de la Corte y las medidas en él adoptadas corrobora el anclaje de
estas últimas en las causas determinantes del estado excepcional declarado, a
las cuales buscan responder en el correspondiente ámbito, que en esta
oportunidad atañe al seguimiento de los precios de los productos de primera
necesidad y al control de la especulación, el acaparamiento y la usura que
inciden en la elevación del costo de esos productos objeto de una alta demanda,
principalmente por la población sometida a la cuarentena.
86.
Mediante la inclusión de las tablas comparativas provenientes de un informe
presentado por el director del DANE, el presidente de la República demostró la
evolución del costo de los productos de primera necesidad y su marcada
tendencia al alza después de la iniciación de la crisis y de haberse impuesto
la medida de aislamiento social, valiéndose al efecto de la comparación del
comportamiento de los precios de esos productos durante dos semanas distintas,
en las ciudades de Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Pereira y Bucaramanga.
87.
De otro lado, datos adicionales fueron incorporados en la motivación para
demostrar la confluencia en la situación descrita de la disminución de los
ingresos o de su falta total, como factor desestabilizador que opera en
perjuicio de los sectores caracterizados por su mayor vulnerabilidad y de la
población en general, acosada por la pérdida de las oportunidades de trabajo o
de las posibilidades de acceder a alguno. La mayor presión introducida por
estas circunstancias en las condiciones de subsistencia, justifica la adopción
de medidas que en plena crisis faciliten el acceso a los alimentos
indispensables, su adquisición a precios justos y el control eficaz e inmediato
de fenómenos como la especulación, el acaparamiento y la usura, cuya urdimbre
se suele tejer en las cadenas de producción, distribución, comercialización e
intermediación.
88.
El recorrido por los diferentes aspectos de la crisis que deben ser
contrarrestados merced a la implementación de las medidas establecidas en el
Decreto 507 de 2020, da cuenta de la adecuada apreciación de los motivos y de
la justificación de los remedios procurados, con lo cual puede tenerse por
superado el juicio de motivación suficiente que, en esta ocasión, no precisa de
mayores consideraciones, porque no se presentan limitaciones de derechos
fundamentales originadas en las medidas adoptadas.
89.
Aunque la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
habilita el ejercicio de facultades excepcionales, no es menos cierto que aún
bajo el régimen extraordinario se debe conservar la vigencia del Estado de
Derecho y a la comprobación de su mantenimiento se orienta el juicio de
ausencia de arbitrariedad, que vela por el respeto irrestricto del núcleo
esencial de los derechos fundamentales. Tratándose del Decreto 507 de 2020 y de
las medidas en él adoptadas, esta Corte considera que no existe evidencia del
desconocimiento del referido núcleo, que tampoco la hay de la suspensión o
vulneración de derechos de rango fundamental, ni de la interrupción del
funcionamiento normal de las ramas del poder público o de la modificación o
supresión de las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
90.
Es menester anotar que en sentido contrario a la arbitrariedad que se busca
precaver, el decreto cuya constitucionalidad se analiza, al incorporar medidas
dirigidas a controlar el alza desmesurada de los precios de los productos de
primera necesidad, persigue morigerar los efectos negativos de la crisis en el
ámbito de la seguridad alimentaria y garantizar, en un ambiente de disminución
o de desaparición de los ingresos, el acceso a los productos básicos de la
canasta familiar y a medicamentos y dispositivos médicos a costos justos.
91.
Aun cuando la protección se procura respecto del conjunto de la población, no
se puede pasar por alto la especial referencia a los sectores más
desfavorecidos y con precaria capacidad para resistir el impacto de la crisis y
a aquellas personas y hogares que, a raíz de la privación de las fuentes de sus
ingresos habituales, quedan en situación de vulnerabilidad, conforme se
desprende del encabezado del Decreto 507 de 2020 que expresamente indica que
las medidas adoptadas se orientan a favorecer “el acceso de los hogares más
vulnerables” a los productos de primera necesidad y a los medicamentos y
dispositivos médicos[46].
92.
A las verificaciones que deben cumplirse en el campo de los derechos se suman
las propias del juicio de intangibilidad, por cuya virtud se
pretende asegurar que no se configuren afectaciones de los derechos que, de
conformidad con los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser objeto
de restricciones ni siquiera durante los estados de excepción, prohibición que
adicionalmente comprende a los mecanismos establecidos para su protección.
93.
Repasado el listado de los mencionados derechos que aparece en la primera parte
de estas consideraciones, la Corte encuentra que las medidas establecidas en el
Decreto 507 de 2020 no comportan afectación alguna de su intangibilidad y que
igual conclusión es predicable de los mecanismos previstos para su protección,
siendo del caso indicar que eventualmente podrían resultar fortalecidos en
medio de la pandemia, pues es posible que la neutralización de la crisis y de
sus efectos, como resultado de las medidas contempladas en la normatividad
examinada, repercuta favorablemente en el ámbito de los derechos caracterizados
por su especial resistencia a la restricción, aun durante la emergencia
económica declarada a causa de la veloz propagación del coronavirus.
94.
En lo atinente al juicio de no contradicción específica esta Corporación
estima que el Decreto 507 de 2020 lo supera, puesto que al analizar su
contenido no se advierte contradicción alguna con la Constitución o con
tratados internacionales que hagan parte del bloque de constitucionalidad, lo
cual, de otra parte, significa que, en esta ocasión, el Presidente de la
República ha actuado sin desbordar el marco que limita su actuación durante el
Estado de Emergencia declarado.
95.
La intervención del Estado que para el ámbito de “la producción, distribución,
utilización y consumo de los bienes” prevé el artículo 334 de la Constitución
tiene por finalidad la racionalización de la economía, “con el fin de conseguir
en el plano nacional y territorial” el mejoramiento “de la condición de vida de
los habitantes”, propósito este último que también lo es el de las medidas
adoptadas en la normatividad sujeta a estudio, pues, como tantas veces se ha
repetido, asegurar durante la pandemia el bienestar de la población en general
y el de los sectores más vulnerables en particular, es el derrotero de las
medidas establecidas en ejercicio de los poderes de excepción.
96.
Ya se ha destacado el beneficio que la adecuada implementación de las
comentadas medidas puede tener en la garantía del mínimo vital y en la
realización de la faceta sustancial del derecho a la igualdad que procura
hacerlo real y efectivo, aspectos estos demostrativos de la relación con la
cláusula del Estado Social de Derecho prevista en el artículo 1º del
ordenamiento superior y con los fines de la organización política estatal
enunciados en el artículo 2º, entre los que se encuentran el servicio a la
comunidad, la promoción de la prosperidad general y la garantía de la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución.
97.
En su concepto de rigor, el señor Procurador General de la Nación se ha referido
a los derechos fundamentales a la salud, la alimentación, la vida y la
integridad personal que también reportan beneficios susceptibles de derivar de
la facilitación del acceso a los productos de la canasta básica familiar, del
control de los precios y del mantenimiento del sistema de abastecimiento y
seguridad alimentaria, procurado en todo el territorio nacional mediante la
articulación entre el nivel central y el territorial, al cual se le encarga, en
este caso, de brindar apoyo a las tareas de organización y al cumplimiento de
las funciones de inspección, vigilancia y control.
98.
Es importante resaltar que en las medidas adoptadas mediante el decreto sub
examine se evidencia la tensión presente en las disposiciones
constitucionales relativas al sistema económico que, de una parte, establecen
el libre ejercicio de la actividad económica, de la iniciativa privada y de la
competencia, conforme surge del artículo 333 superior, mientras que, de otro
lado, prevén la intervención del Estado, según se lee en el artículo 334
constitucional que se acaba de citar. En reiterada jurisprudencia esta Corte ha
resaltado que la libertad económica puede ser limitada por el bien común, lo
que legitima al Estado para intervenirla valiéndose de mecanismos como el
control de precios, con el fin de salvaguardar valores de igual importancia,
como el acceso a bienes y servicios de primera necesidad.
99.
Así, por ejemplo, al declarar la inexequibilidad de un precepto que facultaba a
los colegios privados para cobrar un bono, esta Corporación destacó que “los
pagos que se generen en la prestación del servicio público educativo prestado
por particulares, no resultan de un libre juego de la oferta y la demanda, ni pueden
establecerse en virtud de una autonomía absoluta o arbitraria por parte de los
colegios, pues de una parte está comprometido el derecho a la educación, y de
otra un incontrolado aumento de los costos educativos puede llegar a lesionar y
aun a frustrar las finalidades del servicio público en contra de la
Constitución, además de afectar la economía a través del incremento de uno de
los factores más sensibles dentro de la canasta familiar, todo lo cual exige la
intervención del estado (…)”[47].
100.
También en relación con la prestación de los servicios de salud esta
Corporación ha señalado que, tratándose de un servicio público de esa índole,
la fijación de un sistema tarifario requiere “de la intervención económica del
Estado, de manera intensa por las connotaciones constitucionales que tiene el
servicio de salud y de manera especial por cuanto constitucionalmente busca
asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan
acceso efectivo a los bienes y servicios básicos y promover la productividad y
competitividad entre sujetos que prestan el servicio público de salud”[48].
101.
En otra oportunidad, para declarar la exequibilidad del marco regulatorio de
fijación de tarifas de los servicios públicos, la Corte enfatizó que “el
régimen de libertad regulada implica una amplia intervención del Estado que
abarca incluso la fijación de las fórmulas con base en las cuales las empresas
establecerán las respectivas tarifas” y que “en los casos en los que la ley les
permite fijar libremente las tarifas, las empresas de servicios públicos se
encuentran sujetas a un régimen regulatorio que, si bien es menos exigente que
el anterior, supone limitaciones”, por lo cual “el Estado conserva, en ambas
situaciones, la función de intervenir en los servicios públicos, aunque se
valga de instrumentos diferentes dependiendo de si hay o no condiciones de
mercado”[49].
102.
Así mismo, refiriéndose al diseño de un manual de tarifas mínimas para el
sector salud, por concepto de honorarios profesionales, la Corporación estimó
que la regulación de las tarifas es conforme con el principio de solidaridad,
en cuanto permite “lograr objetivos de equidad en el mercado de servicios de
salud, con lo que se realizará el valor fundamental de la justicia” y, además,
“se alcanzará el fin estatal esencial de lograr un orden social justo”, como
resultado de “una forma de intervención económica que permite lograr ‘el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes’, objetivo constitucional
claramente señalado para este tipo de medidas por el artículo 334 superior”[50].
103.
Al artículo 334 de la Carta también se ha referido la jurisprudencia constitucional
a propósito del amplio margen de regulación que se les otorga a las autoridades
“para intervenir el mercado de los medicamentos” mediante “mecanismos de
control directo e indirecto y con base en otras “herramientas regulatorias con
el objetivo de realizar el principal interés que debe asistir a quienes
intervienen en el sistema, esto es, que el paciente goce del más alto nivel
posible de salud”[51].
Entendida de esta manera, “la obligación impuesta a proveedores y compradores
de medicamentos, insumos y dispositivos de someterse a los precios fijados a
través de las negociaciones centralizadas no es un medio constitucionalmente
prohibido en un Estado Social y de Derecho”, cimentado en la prevalencia del
interés general y uno de cuyas finalidades consiste en “garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución”, en aras “de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de
los habitantes y la distribución equitativa de las oportunidades”, de
conformidad con lo previsto en el artículo 334 superior[52].
104.
De acuerdo con esta línea argumentativa procede concluir que el Decreto
Legislativo 507 de 2020 no es contrario a la Constitución, porque busca
garantizar que la población tenga acceso a bienes de primera necesidad
requeridos para garantizar la integridad y la salud durante la crisis generada
por la pandemia. Adicionalmente, conviene destacar que la respuesta que en las
medidas adoptadas hallan las repercusiones del subempleo, del desempleo y de la
disminución del ingreso o de su franca desaparición advierten con suficiencia
sobre la no desmejora de los derechos sociales de los trabajadores, quienes,
habiendo resultado afectados por la crisis, pueden encontrar en esas medidas un
paliativo y un instrumento para afrontar las condiciones adversas que les han
sobrevenido.
105.
El juicio de incompatibilidad se propone examinar las razones que el presidente
de la República está llamado a exponer, siempre que en los decretos de
desarrollo se suspendan leyes incompatibles con el respectivo estado de
excepción. En cuanto hace al Decreto 507 de 2020 la Corte advierte que no
dispone la suspensión de leyes y que, por ende, no era indispensable exponer
razones justificativas de una incompatibilidad que no se presenta, ya que, en
lugar de suspender leyes, las medidas adoptadas complementan mecanismos
ordinarios de control y establecen la implementación célere de medios y
competencias ya presentes en el ordenamiento, para que sean eficaces las
respuestas a las causas en las que tuvo su origen la emergencia y la contención
de sus efectos.
106.
Nótese que según el parágrafo del artículo 1º del Decreto 507 de 2020, a fin de
llevar a cabo el seguimiento estadístico de los precios de los productos de
primera necesidad incluidos en los listados y de los correspondientes a los
insumos necesarios para su elaboración, los agentes y actores de las cadenas de
producción, distribución, comercialización y otras formas de intermediación
están obligados a suministrarle al DANE la información que les sea solicitada,
bajo el apremio de las investigaciones y sanciones contempladas en el artículo
6º de la Ley 79 de 1993, que prevé procedimientos y sanciones referentes al
entorpecimiento de la realización de censos de población y vivienda.
107.
Además, el artículo 4º de la normatividad sub examine encarga a la
Superintendencia de Industria y Comercio de ejercer las funciones de
inspección, vigilancia y control ya previstas en las Leyes 1340 de 2009 y 1480
de 2011 que, respectivamente, se ocupan de la protección de la competencia y de
la expedición del Estatuto del Consumidor. A su turno, el artículo 5º, al
encargarle a los Ministerios de Comercio, Industria y Turismo y de Agricultura
y Desarrollo Rural proteger al consumidor de los riesgos de especulación,
acaparamiento y usura, remite a las competencias previstas en los artículos 60
y 61 de la Ley 81 de 1988, relativos al ejercicio de la política de precios y a
las entidades que desarrollan esa política. Resta apuntar que la remisión a las
leyes y a los procedimientos en ellas establecidos advierte sobre el respeto a
los derechos fundamentales que debe presidir la implementación de las medidas
contempladas en el decreto analizado, ante todo cuando haya lugar a adelantar  investigaciones
o a imponer sanciones.
108.
En virtud del juicio de necesidad la Corte debe establecer si las
medidas adoptadas en desarrollo del estado de emergencia realmente se encaminan
al logro de los fines perseguidos mediante la correspondiente declaración. Esa
verificación se efectúa desde el punto de vista fáctico o de idoneidad,
a fin de evaluar si el presidente de la República apreció debidamente las
circunstancias y desde una perspectiva jurídica o de subsidiariedad,
para determinar si el ordenamiento jurídico ordinario prevé mecanismos que
permitan concretar los objetivos a los que apuntan las medidas de excepción.
Como lo precisó la Corte en la sentencia C-179 de 1994, la finalidad del juicio
de necesidad consiste en “impedir que se cometan abusos o extralimitaciones en
la adopción de las medidas que, en todo caso, deben ser las estrictamente
indispensables para retornar a la normalidad”.
109.
Conforme ha sido consignado en otros apartes de esta providencia, en la
expedición del Decreto 507 de 2020 incidieron circunstancias referentes a la
pérdida de empleos o a la desmejora de su calidad, a la disminución de ingresos
aparejada a ese fenómeno, a la necesidad de extremar los cuidados de la salud y
de obtener los productos básicos de la canasta familiar, cuyo precio tiende al
alza en una situación de aislamiento social que, adicionalmente, estimula el
acaparamiento, la especulación y la usura.
110.
Las repercusiones adversas de la pandemia en el mercado laboral aparecen
acreditadas mediante un comunicado de la Organización Internacional del
Trabajo, fechado el 18 de marzo de 2020 que, además, contiene estimaciones y
proyecciones referentes al previsible agravamiento de la crisis que impactaría
en forma todavía más arrasadora tanto las condiciones como las posibilidades
del empleo y, por supuesto, el nivel de ingresos de los trabajadores y de
sectores vulnerables de la población.
111.
En el contexto de la crisis, la afectación del mercado de trabajo y la caída
del ingreso o su desaparición coinciden con el confinamiento ordenado para
impedir la diseminación del virus. El aislamiento presiona la demanda de los
hogares para la adquisición de los productos de primera necesidad y activa los
riesgos de acaparamiento, especulación y usura, todo lo cual se manifiesta en
el alza de los precios de esos productos. Ese incremento fue demostrado por el
presidente de la República valiéndose de un informe del director del DANE, en
el cual la tendencia al aumento del valor de los productos para el consumidor
final se determina mediante tablas comparativas de los precios en dos distintas
semanas y según la evaluación desarrollada en las principales ciudades del país.
112.
La situación por la que se atraviesa y su proyectado agravamiento, en medio de
la incertidumbre característica de esta crisis, corroboran le necesidad de
contar con medidas para controlar el acaparamiento, la especulación y la usura
y para regular los precios de los productos de primera necesidad, en procura
del bienestar de la población en general y de los sectores más vulnerables, tal
como lo recomendó la OIT en el comunicado ya citado, al instar a los Estados a
proteger a trabajadores, empleadores y familias de los riesgos para la salud y
el empleo, así como a “mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación
rápida y sostenida”.
113.
Con fundamento en lo expuesto cabe sostener que el presidente de la República
apreció adecuadamente las circunstancias y, conforme se asevera en la vista
fiscal, es relevante tener en cuenta que la autorregulación del mercado
confiada a las leyes de la oferta y la demanda “en situaciones extraordinarias
puede provocar crisis más profundas”, por lo cual “es necesario implementar
mecanismos de inspección, vigilancia y control de los precios y, en general,
del comportamiento de los sectores que están involucrados en las cadenas
relacionadas con la producción y distribución de los alimentos y los medicamentos,
para garantizar el acceso de toda la población, especialmente de la de menores
ingresos que podría ver afectado su mínimo vital, si no se realiza un  control
efectivo”.
114.
La calificación de las medidas como “extraordinarias” advierte sobre la
subyacente evaluación de los medios ordinarios que se torna patente mediante la
remisión que el Decreto 507 de 2020 hace a algunas leyes. Así, por ejemplo, el
artículo 4º reenvía a las funciones de inspección, vigilancia y control confiadas
a la Superintendencia de Industria y Comercio en las leyes 1340 de 2009 y 1480
de 2011, mientras que el artículo 5º encomienda al Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo y al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la
protección del consumidor de la especulación, el acaparamiento y la usura, en
ejercicio de “las competencias de que tratan los artículos 60 y 61 de la Ley 81
de 1988”.
115.
Tratándose del juicio de necesidad en su vertiente jurídica o subsidiariedad es
importante tener en cuenta que no solo se trata de comprobar que existan
disposiciones que en tiempos de normalidad institucional se ocupen de los
medios e instrumentos jurídicos a los cuales se hace referencia a propósito de
las medidas adoptadas durante un estado de excepción, sino, ante todo, de
verificar si tales mecanismos ordinarios resultan insuficientes, inadecuados o
ineficaces a la luz de las condiciones extraordinarias que condujeron a
declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
116.
Desde luego, para determinar si la preceptiva jurídica que rige cuando el orden
público político o económico no está alterado resulta insuficiente, inadecuada
o ineficaz en razón de las circunstancias desencadenantes de la declaración de
un estado de excepción, es indispensable (i) tener como punto de partida las
respectivas regulaciones ordinarias (ii) situarlas en el contexto en que
normalmente rigen y, sobre estas bases, (iii) evaluar cuál es su alcance en
relación con el estado de excepción de que se trate. Este análisis permitirá
concluir si aún bajo el estado de excepción los mecanismos ordinarios resultan
suficientes o si, a pesar de la existencia de esas disposiciones, jurídicamente
era necesario arbitrar otro tipo de medidas adaptadas a la situación crítica
experimentada.
117.
Como se ha señalado en otros apartes de esta providencia, el Decreto 507 de
2020 encarga a los Ministerios de Salud y Protección Social, de Comercio,
Industria y Turismo y al de Agricultura y Desarrollo Rural de fijar listados de
productos de primera necesidad “en el marco de sus competencias sectoriales”,
en tanto que a la Superintendencia de Industria y Comercio le atribuye el
ejercicio de funciones de inspección, vigilancia y control con la posibilidad
de priorizar los casos y a los gobernadores y alcaldes del país les impone la
obligación de apoyar las funciones asignadas a la Superintendencia reportándole
“eventuales variaciones significativas y atípica de los precios”.
118.
Importa, entonces, examinar las atribuciones que ordinariamente le corresponden
a los referidos ministerios, a la Superintendencia de Industria y Comercio, así
como a los gobernadores y alcaldes y, en seguida, apreciar el contexto en el
que comúnmente se desenvuelven esas competencias, a fin de concluir, a
continuación, acerca del cumplimiento del requisito de necesidad jurídica en el
marco del estado de emergencia declarado mediante el Decreto 417 de 2020.
119.
Tratándose del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y del Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo, los artículos 60 y 61 de la Ley 81 de 1988
establecen que podrán, de oficio, ejercer la “política de precios” prevista en
la citada ley y al efecto se les habilita para incluir productos en el “régimen
de control directo” de precios, por cuya virtud “la entidad fijará mediante
resolución el precio máximo, en cualquiera de sus distintos niveles, que los
productores y distribuidores podrán cobrar para el bien o servicio en
cuestión”. En “los sectores de su competencia[53]
y con miras al cumplimiento de los mencionados fines podrán, entre otros
cometidos, (i) “determinar los bienes y servicios cuyos precios deban ser
sometidos a control directo, de acuerdo con las normas establecidas en la
presente ley” y (ii) “fijar los precios de los bienes y servicios que se
someten a control directo”.
120.
Conforme se observa, en el caso del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural las atribuciones ordinarias a las que se acaba de hacer referencia se
limitan a la elaboración de listas y a la fijación de precios de insumos para
la producción agropecuaria. Así se desprende del artículo 1º del Decreto 1988
de 2013 que circunscribe las facultades a la intervención de precios respecto
de “la producción, formulación, importación, producción por contrato,
distribución, comercialización o venta de fertilizantes, plaguicidas,
medicamentos veterinarios y productos genéricos de uso pecuario nacionales o
importados, utilizados para la producción agropecuaria en el territorio
nacional; así como a cualquier establecimiento donde se almacenen
comercialicen, distribuyan o vendan al público estos productos”.
121.
Así las cosas, la facultad contemplada en el artículo 61 de la Ley 81 de 1988
le permite al referido Ministerio regular los precios de “los productos del
sector agropecuario” y, en concordancia con este predicado, la correspondiente
reglamentación que el Gobierno nacional ha proporcionado alude a la regulación
de los insumos para la producción agropecuaria[54].
Procede concluir, en consecuencia, que el control de los precios de los
alimentos de primera necesidad no hace parte del ámbito ordinariamente cubierto
por las disposiciones citadas y que era necesaria su adaptación para servir a
los propósitos relacionados con el manejo de la crisis determinante de la
declaración del estado de emergencia y con la contención de sus efectos, habida
cuenta de que la variación de la ley y la de su decreto reglamentario
impedirían dar la respuesta inmediata y eficaz ahora requerida.
122.
En cuanto hace al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo se debe indicar
que sus competencias ordinarias se limitan a la elaboración de listas y a la
fijación de precios de servicios, que no de productos, conforme surge del
literal g) del artículo 61 de la Ley 81 de 1988 que circunscribe las
competencias para adoptar la política de precios a “los espectáculos públicos,
los productos de la industria manufacturera, y los servicios de carácter
comercial que no estén expresamente señalados en los literales precedentes”, de
donde surge que en relación con el estado excepcional que ocupa a la Sala, se
impone la misma conclusión a la cual se llegó en el caso de las competencias
del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, ya que los productos de
primera necesidad no clasifican dentro de ninguna de las categorías para las
cuales se le permite incidir en la adopción de la política de precios al
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, cuyas atribuciones en la materia
resultan insuficientes para la atención de los fines previstos en el Decreto
507 de 2020.
123.
Ahora bien, los artículos 245 de la Ley 100 de 1993[55],
87 de la Ley 1438 de 2011[56]
y 72 de la Ley 1753 de 2015[57]
facultan a la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos
Médicos para “la formulación y la regulación de la política de precios de
medicamentos y dispositivos médicos”, en tanto que el artículo 23 de la Ley
Estatutaria 1751 de 2015 señala que “el Gobierno Nacional, por intermedio del
Ministerio de Salud y Protección Social, estará a cargo de regular los precios
de los medicamentos a nivel nacional para los principios activos” y “hasta la
salida del proveedor mayorista”.
124.
Es importante tener en cuenta que las reseñadas competencias ordinarias del
Ministerio de Salud y Protección Social y de la Comisión Nacional de Precios de
Medicamentos y Dispositivos Médicos se deben ejercer de conformidad con lo
previsto en la Circular 3 de 2013, toda vez que la Comisión previó la
metodología para la incorporación de estos insumos en el régimen de control
directo de precios, razón por la cual las decisiones correspondientes no
obedecen a la discrecionalidad de los entes citados, pues para su adopción se
debe seguir un procedimiento que en medio de la crisis desatada por la rápida
difusión del coronavirus dificulta las respuestas inmediatas que se precisan y
que el decreto analizado pretende[58].
125.
A lo anterior cabe añadir que, de acuerdo con el artículo 23 de la Ley 1751 de
2015, el “Ministerio de Salud y Protección Social estará a cargo de regular los
precios de los medicamentos a nivel nacional para los principios activos” y
“hasta la salida del proveedor mayorista”, lo cual significa que no podrá
regular los precios de los medicamentos y dispositivos en las ventas al detal
que tienen lugar en droguerías y farmacias.
126.
Por su parte, ordinariamente la Superintendencia de Industria y Comercio cuenta
con funciones de inspección, vigilancia y control de precios, como se sigue de
lo establecido en los artículos 59 y 62 de la Ley 1480 de 2011 que prevé la
competencia de esta Superintendencia para realizar labores de inspección y
vigilancia respecto de “las disposiciones contenidas en esta ley y dar trámite
a las investigaciones por su incumplimiento, así como para imponer las
sanciones respectivas que, para el caso concreto, tipifican las conductas de
especulación, acaparamiento y usura.
127.
A lo precedente se debe añadir que el parágrafo del artículo 55 de la Ley 1480
de 2011 señala que cuando la especulación, el acaparamiento y la usura[59]
se cometan “en situación de calamidad, infortunio o peligro común la autoridad
competente podrá tomar de forma inmediata todas las medidas necesarias para
evitar que se siga cometiendo la conducta mientras se adelanta la investigación
correspondiente” y, de otro lado, los artículos 11 y 12 del Decreto 2874 de
1984 prevén que el control y vigilancia de precios serán ejercidos a nivel
nacional por la Superintendencia de Industria y Comercio, mientras que el artículo
245 de la Ley 100 de 1993 indica que al Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo le corresponde “hacer el seguimiento y control de precios de los
medicamentos, según las políticas fijadas por la Comisión” y al Ministerio de
Salud y Protección Social “el desarrollo de un programa permanente de
información sobre precios y calidades de los medicamentos de venta en el
territorio nacional”.
128.
Al evaluar las facultades de control y vigilancia ordinarias, la Corte observa
que tal como están previstas en las leyes 1340 de 2009 y 1480 de 2011 no
contemplan la posibilidad de priorizar los casos con el propósito de alcanzar
los fines previstos en el Decreto 507 de 2020 y tampoco contienen herramientas
de articulación institucional como las incorporadas en la normatividad ahora
revisada para garantizar la coordinación entre la Superintendencia de Industria
y Comercio, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Salud y Protección Social y la
Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos, siendo lo
cierto que en la situación de anormalidad institucional resulta imperioso
contar con los instrumentos de armonización que aseguren la mayor eficacia en
la intervención de la Superintendencia y de las entidades involucradas para la
consecución de las finalidades perseguidas por las medidas adoptadas en el
Decreto 507 de 2020.
129.
En lo atinente a los gobernadores y alcaldes es relevante precisar que los
parágrafos de los artículos 76 y 77 de la Ley 1480 de 2011 aluden a las
funciones que en materia de protección al consumidor les han sido legalmente
asignadas a estas autoridades locales y, en el caso de los alcaldes, los
artículos 11 y 12 del Decreto 2874 de 1984 les atribuyen en el nivel
descentralizado “el control y vigilancia en relación con el cumplimiento de las
normas de control de precios”, mientras que el ya citado artículo 62 de la Ley
1480 de 2011 les asigna competencia para realizar labores de inspección,
vigilancia y control de precios. Al respecto el parágrafo de este precepto
puntualiza que “en todo caso la Superintendencia de Industria y Comercio, podrá
de oficio iniciar la investigación iniciada por un alcalde, caso en el cual
este la suspenderá dejando constancia de ello en el expediente”, evento en el
cual la Superintendencia “agotará el trámite de la actuación hasta la decisión
final”.
130.
Como se expuso a propósito de las funciones de la Superintendencia de Industria
y Comercio, las competencias asignadas a los alcaldes no comprenden la
priorización de los casos con la finalidad de lograr los fines perseguidos
mediante la implementación de las medidas establecidas en el Decreto 507 de
2020 y la posibilidad que tiene esta Superintendencia para asumir oficiosamente
la investigación iniciada por un alcalde carece de la prontitud indispensable
en las circunstancias especulación, acaparamiento y usura generadas por la
situación crítica.
131.
Además, el decreto bajo examen incluye a los gobernadores en la realización de
la función de apoyo a las labores de inspección vigilancia y control cumplidas
por la Superintendencia, lo que es novedoso, pues esa facultad no aparece
dentro del conjunto de instrumentos ordinarios confiados a los mandatarios
departamentales que, de ese modo, coordinan acciones no solo con la
Superintendencia de Industria y Comercio, sino también con las demás entidades
y dependencias que el Decreto 507 de 2020 hace confluir en el propósito común
de controlar los precios de los productos de primera necesidad, cuya tendencia
al alza se evidencia particularmente en las temporadas de confinamiento.
132.
Del repaso general que se ha efectuado se puede concluir en la insuficiencia de
los mecanismos ordinarios, puesto que el Gobierno nacional no puede acudir a
ellos, tal como están configurados, para contar con instrumentos apropiados a
la atención de la emergencia económica. Por lo tanto, era indispensable
establecer los mecanismos contemplados en el Decreto Legislativo sub examine,
porque las facultades ordinarias para la elaboración de listas y la regulación
de precios (i) no permiten la regulación de productos de primera necesidad o,
de permitirlo, (ii) implican procedimientos que dificultan la adopción de
medidas con la inmediatez exigida por las circunstancias.
133.
A lo anterior se debe agregar que en condiciones de normalidad institucional
cada una de las entidades y dependencias tiene a su cargo un sector o una parte
de las funciones que ejerce, sin que resulte imperioso coordinarlas con las
competencias correspondientes a otras instancias que ejercitan controles
similares, pero en relación con otros ámbitos. El Decreto 507 de 2020 integra
un sistema que, con miras a la superación del aspecto de la crisis del cual se
ocupa, involucra el control sobre los productos de la canasta básica y el
correspondiente a los medicamentos y dispositivos médicos e igualmente
compromete la actuación conjunta de los ministerios mencionados a lo largo de
esta sentencia, a fin de que contribuyan a consolidar los objetivos del decreto
desde “el marco de sus competencias sectoriales” y lo propio cabe afirmar de la
Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos, de la
Superintendencia de Industria y Comercio y de los gobernadores y alcaldes.
134.
La integración del sistema destinado a concretar las finalidades del Decreto
507 de 2020 comporta una adaptación de mecanismos existentes para que puedan
coordinarse y asegurar, durante el confinamiento, el acceso de los habitantes
del territorio nacional y de los hogares más vulnerables a los productos de la
canasta básica y a los medicamentos y dispositivos médicos. Así pues, la sola
existencia de mecanismos jurídicos ordinarios no implica su aptitud para dar
las respuestas exigidas en las situaciones de crisis institucional y, por
consiguiente, cabe la utilización de los poderes extraordinarios surgidos al
amparo del estado de emergencia para producir las adaptaciones del caso y
generar mecanismos adecuados a las circunstancias excepcionales.
135.
Entender que el Ejecutivo no puede adaptar lo existente, ni crear un mecanismo
de respuesta a la situación crítica con base en elementos que ya operan en el
ordenamiento jurídico, conduciría al absurdo de exigir que los poderes
extraordinarios únicamente pudieran ejercerse para establecer ex novo
entidades, mecanismos o competencias, so pretexto de que el estado excepcional
declarado justificaría la creación de absolutamente todo lo que resultara
indispensable para la atención de la crisis. Una interpretación tal sería
proclive al aumento exagerado de los poderes del Ejecutivo y a restarle
eficacia a medidas que se deben adoptar con celeridad y para su ejecución
inmediata.
136.
De conformidad con lo expuesto, para hacer frente a las consecuencias de un
fenómeno que expande velozmente sus consecuencias negativas y acelera los
riesgos de agravamiento en áreas y sectores ya afectados, se precisaba
potenciar los instrumentos con los que se cuenta y diseñar estrategias de
control que también operen con rapidez, a fin de ofrecer la respuesta inmediata
requerida por las inusuales circunstancias. Así las cosas, en cuanto hace al
juicio de necesidad, procede darlo por superado en su faceta fáctica y en su
perspectiva jurídica.
137.
El juicio de proporcionalidad supone la existencia de finalidades
constitucionales a cuya materialización sirvan las medidas adoptadas en
desarrollo del estado de emergencia, medidas de las cuales deben derivarse
beneficios superiores a los eventuales costos que soporten los principios
constitucionales, sin que, de otra parte, se produzcan limitaciones o
restricciones de derechos fundamentales.
138.
Las finalidades a las cuales se orientan las medidas contempladas en el Decreto
507 de 2020 tienen clara raigambre constitucional, ya que consisten en
garantizar el bienestar de la población y, principalmente, de sectores
tradicionalmente desfavorecidos o que han devenido vulnerables a causa de las
dificultades producidas por la crisis que, al privarles del empleo o de las
posibilidades de acceder a un puesto de trabajo, les ha mermado sustancialmente
los ingresos o ha hecho desaparecer sus fuentes.
139.
En esta oportunidad el bienestar perseguido depende del aseguramiento del
mínimo vital que se ve seriamente comprometido por la elevación del precio de
los productos de primera necesidad, especialmente solicitados durante el
confinamiento, que también contribuye a la erosión de los ingresos, junto con
la tendencia creciente a la especulación, el acaparamiento y la usura que
dificultan la adquisición de esos productos a valores que puedan considerarse
justos.
140.
Se pretende alcanzar la prevención, control y sanción de comportamientos como
los mencionados, así como mantener el sistema de abastecimiento y seguridad
alimentaria mediante la elaboración periódica de sucesivos listados de
productos básicos, cuyos precios son objeto de comparación y de análisis
estadístico para que, con fundamento en los resultados, se ejerzan acciones en
materia de inspección, vigilancia y control que deben ser apoyadas por las
entidades territoriales, medidas todas orientadas hacia la satisfacción de los
fines postulados, sin que en ellas se advierte desproporción o exceso.
141.
En concordancia con precedentes consideraciones cabe destacar que las distintas
medidas están atribuidas a entidades diferentes, cada una de las cuales está
llamada a coordinar y articular la actuación que se le ha asignado con las que
corresponden a las restantes, lo que evita la concentración de poder, previene
la desmesura y contribuye a la eficacia en un marco respetuoso de los derechos
humanos que, ante todo, deben ser observados al adelantar las funciones de
inspección, vigilancia y control y también cuando haya lugar al desarrollo de
investigaciones y a la imposición de sanciones, procedimientos que están
sujetos a la normatividad vigente citada en el articulado del Decreto 507 de
2020.
142.
Nada le resta a los derechos fundamentales lo imperioso y necesario de unas
medidas que, adicionalmente, deben ser implementadas de inmediato y con la
rapidez exigida por las circunstancias, celeridad que tiende a consolidar
prontos resultados en el contexto de una crisis cuyas causas y efectos deben
ser contrarrestados con diligencia, pues la tardanza, la inflexibilidad de los
procedimientos o la desarticulación de las actuaciones facilitarían el
agravamiento de la situación que se quiere superar y tornarían más difícil su
control.
143.
Sin embargo, importa precisar que la celeridad con la que se persigue concretar
los objetivos perseguidos mediante el Decreto 507 de 2020 no justifica una
intervención radical y descontrolada en las libertades económicas que, al tenor
de lo dispuesto en el artículo 333 superior, solamente pueden ser restringidas
cuando lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la
Nación[60].
144.
Conforme se ha afirmado en otros apartes de esta providencia, el decreto bajo
examen integra un sistema coordinado para atender las finalidades que busca
concretar y, en ese sentido, las medidas de control de precios previstas tienen
un carácter progresivo que demuestra su proporcionalidad y razonabilidad, pues,
según se desprende del artículo 4º, la fijación de precios supone la previa
labor de inspección, vigilancia y control adelantada por la Superintendencia de
Industria y Comercio, cuyos resultados deben ser reportados al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
y a la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos, a
fin de evaluar si procede o no ejercer la política de precios prevista en los
artículos 60 y 61 de la Ley 81 de 1988. Adicionalmente, la normatividad citada
contempla la libertad regulada y la libertad vigilada que son medidas menos
restrictivas que el control directo de precios y a las cuales también puede
acudir la autoridad para dar cumplimiento a lo ordenado en el Decreto 507 de
2020.
145.
De otra parte, en términos de proporcionalidad también es importante destacar
que los datos que, de conformidad con el parágrafo del artículo 2º de la
normatividad analizada, el DANE puede solicitar a los agentes y actores de las
cadenas de producción, distribución, comercialización y otras formas de
intermediación de los productos de primera necesidad, son únicamente los
indispensables “para efectos de realizar el seguimiento de los precios de los
listados de productos de primera necesidad” y para “garantizar el bienestar de
los consumidores más vulnerables”, lo que implica que no es posible pedir otro
tipo de información y que, con la excusa de los controles autorizados por el
legislador extraordinario, no resulta factible desconocer los principios y los
límites contemplados en la Ley 1581 de 2012, referente al habeas data.
146.
Ahora bien, en la intervención allegada a este expediente por la Universidad
del Bosque (i) se recuerda que en sus respectivas jurisdicciones los alcaldes
ejercen las mismas facultades de vigilancia y control que la Superintendencia
de Industria y Comercio, (ii) se  llama la atención sobre el artículo 6º del
Decreto 507 de 2020, que impone a los gobernadores y alcaldes el deber de
apoyar la función de inspección vigilancia y control mediante el reporte a la
Superintendencia de “las eventuales variaciones significativas y atípicas de
los precios de los productos” y (iii) se solicita su declaración de
exequibilidad condicionada, bajo el entendimiento de que la medida reseñada no
comporta la derogación del artículo 62 de la Ley 1480 de 2011 que faculta a las
alcaldías para imponer multas de hasta cien (100) salarios mínimos mensuales
vigentes y, en caso de imponer una medida distinta o superior a la indicada,
remitir lo actuado a la Superintendencia de Industria y Comercio, así como al
Ministerio Público.
147.
La Corte considera que la medida contemplada en el artículo 6º del decreto
estudiado no incurre en una desproporción de tal índole que implique la
derogación del artículo 62 de la Ley 1480 de 2011 en lo atinente a las
competencias allí conferidas a los alcaldes, ya que la preceptiva analizada se
limita a solicitar el apoyo de gobernadores y alcaldes a las funciones de
inspección vigilancia y control encomendadas a la Superintendencia de Industria
y Comercio, mediante el reporte de las eventuales variaciones significativas y
atípicas de los precios de los productos, para prevenir la especulación, el
acaparamiento y la usura en el contexto de la emergencia económica declarada
por el Decreto 417 de 2020.
148.
Se trata, en consecuencia, de articular la actuación de alcaldes y gobernadores
con las tareas asignadas a la Superintendencia y a las demás entidades y
dependencias que, en los términos del Decreto 507 de 2020, deben coordinar sus
acciones para favorecer el acceso de los hogares más vulnerables a la canasta
básica y a los medicamentos y dispositivos médicos en el marco de la Emergencia
Económica, Social y Ecológica, lo que no conduce al abandono de las
competencias que ordinariamente los alcaldes tienen en virtud del artículo 62
de la Ley 1480 de 2011, ni de las que los artículos 76 y 77 de esa misma ley
les otorgan a alcaldes y gobernadores en materia de protección al consumidor.
El cumplimiento de estas funciones ordinarias no se opone al deber de emitir
los reportes que, con destino a la Superintendencia de Industria y Comercio, el
artículo 6º del Decreto 507 de 2020 les impone a las mencionadas autoridades
del orden territorial, luego no hay lugar al condicionamiento solicitado.
149.
Finalmente, desde la perspectiva del juicio de proporcionalidad resulta
indispensable analizar el artículo 7º del Decreto 507 de 2020 que, respecto de
la vigencia, señala que rige a partir de su publicación y que “producirá
efectos mientras perduren las causas que motivaron la declaratoria del Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”. La
Corte advierte que esta última frase genera problemas de proporcionalidad,
porque la temporalidad de las medidas no queda determinada y da lugar a que se
prolonguen indefinidamente en el tiempo las facultades conferidas, sin que
tampoco se sepa a cabalidad a quién le corresponde indicar la cesación de las
cusas del estado excepcional, ni cuáles son los parámetros que debe observar
para ello.
150.
Las anotadas dificultades son mayores si se tiene en cuenta que la situación en
la cual tiene su origen la declaración de la actual emergencia económica
obedece a una multiplicidad de causas y, en esas condiciones, es todavía más
difícil acertar en la fijación del momento en que dejen de producir todo efecto
los motivos que originaron la declaración del estado excepcional. Empero, en
circunstancias como esta, la Corte ha procurado decisiones que impidan la
institucionalización de las medidas de excepción[61]
y le impriman estricta inmediatez a las facultades otorgadas orientándolas a la
atención eficaz de la calamidad pública de la cual se trate[62].
151.
Para lograr ese cometido en el caso que ahora ocupa su atención, la Corte
considera que se debe proceder a identificar cuál es el aspecto de la crisis
que tiene carácter determinante en relación con las medidas adoptadas o, en
otros términos, a cuál problemática de todas las involucradas en la situación
crítica que ha desencadenado la declaración del estado de emergencia pretenden
responder las medidas específicas establecidas en el decreto sujeto a revisión,
para así contar con una pauta que permita delimitar el tiempo durante el cual
se puede hacer uso de las facultades otorgadas en la respectiva normatividad.
152.
Conforme ha sido destacado reiteradamente en esta providencia, el Decreto 507
de 2020 favorece el acceso de la población y de los hogares más vulnerables a
los productos de la canasta básica, así como a medicamentos y dispositivos
médicos, habida cuenta de que la crisis que se atraviesa experimenta una
agravación proveniente de la tendencia al alza de los precios de los productos
básicos y de los medicamentos y dispositivos médicos que debe ser controlada
mediante el ejercicio de una política de precios que, adaptada a la situación
excepcional, facilite seguir el movimiento del valor de los comentados
productos, de tal modo que merced a la prevención de la especulación, el
acaparamiento y la usura el consumidor pueda obtener los artículos de primera
necesidad a precios justos.
153.
Al revisar de nuevo las motivaciones del decreto de desarrollo que ahora se
examina, la Corte encuentra que el factor identificado como detonante del alza
inmoderada de los precios es la “medida de aislamiento preventivo”, pues, según
lo expuso el Gobierno, “presiona la demanda de los hogares para adquirir
productos de primera necesidad” e influye así “en el alza de los precios” de
esos productos y en “los riesgos eventuales de conductas de acaparamiento por
parte de los consumidores, y de especulación por parte de los productores,
distribuidores o comercializadores de los diferentes productos de consumo
diario de las familias colombianas”.
154.
En tales condiciones, a partir del propio Decreto 507 de 2020 procede concluir
que una vez culmine el aislamiento social, la demanda de los referidos
productos tenderá a la normalización y que, en ese contexto, la prolongación de
la vigencia temporal de las medidas más allá de la culminación del aludido
confinamiento resultaría desproporcionada y desbordaría los motivos que
concretamente fueron tenidos en cuenta para su adopción. En virtud de lo que se
acaba de anotar, esta Corporación estima que en atención a la proporcionalidad
que deben observar las medidas excepcionales, la exequibilidad del artículo 7º
del Decreto 507 de 2020 debe condicionarse a que tales medidas no podrán regir
después de que sea levantada la medida de aislamiento preventivo.
155.
Con base en las consideraciones antecedentes la Corporación considera que, al
expedir la normatividad bajo examen, el Presidente de la República actuó con
moderación y que, por lo tanto, las medidas adoptadas son idóneas para lograr
los fines propuestos y no se revelan desproporcionadas.
156.
En relación con el juicio de no discriminación, la Corte debe señalar
que el Decreto 507 de 2020 lo supera, por cuanto las medidas en él establecidas
no dan lugar a discriminaciones injustificadas, ni se fundan en criterios que
alienten tratamientos diferenciados de personas o grupos por razón de raza,
lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión pública o filosófica o
por las categorías que en el derecho internacional y en la jurisprudencia
constitucional se han identificado como sospechosas de generar tratos
discriminatorios.
157.
A propósito de este juicio, el Ministerio Público llama la atención acerca de
que, dada la búsqueda del bienestar de la población en general y, en especial,
de los sectores con mayor grado de vulnerabilidad, mediante la garantía del
acceso a los productos de la canasta básica y a medicamentos y dispositivos
médicos, lo que se busca es “materializar el derecho fundamental a la igualdad
previsto en el ordenamiento constitucional colombiano”, criterio que apuntala
la conclusión a la que se ha llegado respecto del juicio de no discriminación y
que esta Corte comparte.
CONCLUSIÓN
158. La
revisión de constitucionalidad condujo a la Corte a concluir que el Decreto 507 de 2020 satisface los requisitos formales que la Constitución establece y que las medidas
orientadas a favorecer el acceso de los hogares más vulnerables a los
productos de la canasta básica, así como a
medicamentos y dispositivos médicos, tienen relación directa con
las causas que motivaron la declaración del Estado de Emergencia
Económica y Social,
mediante el Decreto 417 de 2020.
159. Las medidas adoptadas se ajustan a lo establecido
en el artículo 334 de la Constitución que le asigna al estado la
dirección general de la economía, permitiéndole
intervenir, “por mandato de la ley”, en la producción,
distribución, utilización y consumo de bienes, con la finalidad de
racionalizar la economía y de conseguir el mejoramiento de la calidad de
vida, la distribución equitativa de las oportunidades, así como dar
pleno empleo y asegurar que todas las personas, en particular las de menores
ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios
básicos.
160. En el marco de la
emergencia económica declarada y dada la medida de confinamiento
dispuesta para prevenir el contagio y la expansión del coronavirus, resulta constitucionalmente
válido que el Gobierno nacional haya dispuesto en el decreto revisado los
mecanismos destinados a la regulación de los precios de los productos de primera necesidad, a
impedir el alza desmesurada de su valor y a evitar el acaparamiento y la usura,
a fin de garantizar
el funcionamiento del sistema de abastecimiento y seguridad alimentaria y la adecuada
provisión de los medicamentos y dispositivos médicos
indispensables.
161. Las medidas de inspección, vigilancia y
control de los precios correspondientes a los productos básicos de la
canasta familiar, dirigidas a evitar las alteraciones con impactos negativos en
el bienestar de las personas y, especialmente, de aquellas afectadas por la
precariedad de sus ingresos, combinan la actuación que en sus respectivos
ámbitos deben desarrollar los Ministerios de Salud y Protección
Social, de Comercio, Industria y Turismo y de Agricultura y Desarrollo Rural,
el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-, la
Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos
Médicos, la Superintendencia de Industria y Comercio, los gobernadores y
los alcaldes.
162. La
Corte estimó que la normatividad examinada conforma un sistema a partir
de mecanismos existentes, cuya integración y coordinación permite,
en el marco del estado de emergencia declarado, garantizar el acceso de los
habitantes del territorio nacional y, en particular, de los hogares más
vulnerables a los productos de la canasta básica y a los medicamentos y
dispositivos médicos, pues la sola existencia de mecanismos
jurídicos ordinarios no implica que cada uno y por separado sea apto para
brindar las respuestas exigidas en situaciones de crisis institucional.
163. En
tales condiciones, procede que los poderes extraordinarios surgidos al amparo
del estado de emergencia sean utilizados para producir las adaptaciones
necesarias y generar mecanismos adecuados a las circunstancias excepcionales, a
partir de instrumentos ya existentes en el ordenamiento jurídico, cuya
integración y coordinación potencia la capacidad de una respuesta
institucional a la situación crítica que, además, pueda darse
de inmediato y con rapidez, conforme lo requieren las circunstancias inusuales
generadas por la actual pandemia.
164.
Respecto del artículo 7º,
la Corte encuentra indispensable condicionar su exequibilidad a que se entienda
que el decreto revisado estará vigente durante un año, contado
desde su expedición, ya que la expresión “producirá efectos
mientras perduren las causas que motivaron las causas que motivaron la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica” no determina con claridad el tiempo de su vigencia, siendo,
por tanto, indispensable fijar, de acuerdo con la jurisprudencia, un
término de vigencia que impida la institucionalización de las
medidas adoptadas y circunscriba la posibilidad de su ejercicio a las
circunstancias excepcionales en las que tuvieron su origen.
VII.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por autoridad de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
Declarar EXEQUIBLES los artículos
1o, 2o, 3o, 4o, 5o y 6o del Decreto 507 de 2020, “Por el cual se adoptan medidas para
favorecer el acceso de los hogares más vulnerables
a los productos de la canasta básica, medicamentos y dispositivos médicos, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica
decretada mediante el Decreto 417 de 2020”.
Segundo.
Declarar EXEQUIBLE el artículo
7o del Decreto 507 de 2020, en
el entendido de que las medidas adoptadas estarán vigentes durante el año siguiente a la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica y Social, mediante el Decreto 417 de 2020.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
Con salvamento parcial de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con salvamento de voto
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-178/20
DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Ausencia de
motivación suficiente (Salvamento parcial de voto)
La motivación es un requisito esencial que se debe
verificar al momento de revisar decretos legislativos de excepción. Se trata de
un requisito dual, que no solo debe limitarse a la existencia formal de incluir
una sección del decreto con los considerandos sino material que debe aplicarse
respecto de cada una de las medidas y el articulado de un decreto legislativo.
En el asunto objeto de revisión se cumplió con el formal y el material presenta
graves problemas de suficiencia.
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad (Salvamento parcial de
voto)
En lo que respecta a la necesidad
jurídica, a pesar de que no existiera de forma expresa la habilitación
normativa para crear un paquete o listado básico de productos para hacer frente
a una pandemia como la actual, a partir de una lectura sistemática de las
competencias y funciones sectoriales de cada una de las entidades referidas,
hubiera sido posible inferir la existencia de facultades ordinarias para decretar
las medidas adoptadas por el Decreto Legislativo 507 de 2020.
Referencia: Expediente RE-257
Revisión de constitucionalidad del
Decreto Legislativo 507 del 1º de abril de 2020, “Por el cual se adoptan
medidas para favorecer el acceso de los hogares más vulnerables a los productos
de la canasta básica, medicamentos y dispositivos médicos, en el marco de la
Emergencia Económica, Social y Ecológica decretada mediante el Decreto 417 de
2020”.
Magistrado ponente:
Antonio José Lizarazo Ocampo
1. Comparto la importancia en el contexto
actual, de crear una canasta básica, así como el control sobre los precios de
los productos de primera necesidad que toda la ciudadanía requiere para
afrontar la grave crisis derivada por la pandemia. No obstante, mi voto
disidente respecto de la decisión mayoritaria, con el acostumbrado respeto se
fundamenta en que el Decreto Legislativo 507 de 2020 no superaba los juicios de
motivación suficiente ni necesidad jurídica. El decreto legislativo examinado
no sustenta con suficiencia las razones para demostrar que los mecanismos
ordinarios eran insuficientes y por tanto imperioso activar las facultades
legislativas que de forma excepcional la Constitución le permite utilizar al
poder Ejecutivo.
2. La Superintendencia de Industria y
Comercio, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo, el Ministerio de Salud y Protección Social y el
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), dentro de la órbita
de sus competencias ordinarias, tienen la posibilidad de fijar el control de
precios de algunos productos y de contera listados de productos de primera
necesidad. En caso de que los mecanismos ordinarios sean insuficientes, el
Gobierno tiene la carga argumentativa de probar los motivos por los cuales
estima que el poder legislativo temporal debe imponerse sobre el reglamentario.
Exigencia que no se ha cumplido en el asunto objeto de revisión.
3. De la lectura de las cinco páginas de
considerandos del Decreto Legislativo 507 de 2020 se advierte que las dos
primeras se dedican a temáticas de salud pública ampliamente explicadas en el
Decreto 417 de 2020 por medio del cual se decretó la emergencia económica,
social y ecológica. En las páginas 3 y 4, se trascriben los informes del DANE
en materia de incremento de los precios de la canasta familiar en varias
ciudades del país. En la ultima página, se parafrasean recomendaciones de la
Organización Mundial del Trabajo en relación con la importancia de adoptar
medidas que protejan el sector laboral. Como se puede advertir, tanto en la
motivación del decreto objeto de revisión como en el informe de la Presidencia
ante esta Corporación se redunda en estos argumentos. No
obstante, a pesar de que se afirma en abstracto de que “…en el ordenamiento
jurídico ordinario no existen previsiones legales suficientes y adecuadas”
no se explica por qué a pesar de existir facultades regulatorias de precios en
cabeza de las entidades citadas, estas resultaban insuficientes para que
precisamente fuere necesario otorgar por vía de un decreto con fuerza de ley
las facultades creadas en el Decreto Legislativo 507 de 2020.
4. Sobre la base de lo expuesto, es posible
advertir que el decreto mencionado no superaba el filtro del juicio de
motivación suficiente. La motivación es un requisito esencial que se debe
verificar al momento de revisar decretos legislativos de excepción. Se trata de
un requisito dual, que no solo debe limitarse a la existencia formal de incluir
una sección del decreto con los considerandos sino material que debe aplicarse
respecto de cada una de las medidas y el articulado de un decreto legislativo.
En el asunto objeto de revisión se cumplió con el formal  y el material
presenta graves problemas de suficiencia.
5. En lo que respecta a la necesidad jurídica,
a pesar de que no existiera de forma expresa la habilitación normativa para
crear un paquete o listado básico de productos para hacer frente a una pandemia
como la actual, a partir de una lectura sistemática de las competencias y
funciones sectoriales de cada una de las entidades referidas, hubiera sido
posible inferir la existencia de facultades ordinarias para decretar las
medidas adoptadas por el Decreto Legislativo 507 de 2020.
6. La Ley 1480 de 2011, por medio de la cual
se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones, en su
artículo 26 contempla las reglas sobre la información pública de precios.
Dentro de esas reglas, el legislador reconoce que hay productos sujetos “… a
control directo de precios por parte del Gobierno Nacional”. Además, el
parágrafo de la norma citada, estipula que “Los organismos o autoridades
encargados de establecer o fijar precios de bienes o servicios ordenarán la
publicación de las disposiciones respectivas en el Diario Oficial y al menos en
dos (2) diarios de amplia circulación nacional.”
7.   Como se puede apreciar, en las normas
previas a la expedición del decreto objeto de revisión, existen competencias,
organismos y autoridades encargadas de establecer controles a los precios. De
hecho, el artículo 55 de la Ley 1480 de 2011, no solo define qué es
especulación, acaparamiento y usura, sino que le otorga plenas facultades a la
Superintendencia de Industria y Comercio para conocer “administrativamente
de los casos en que quien incurra en usura sea una persona natural o jurídica
cuya vigilancia sobre la actividad crediticia no haya sido asignada a una
autoridad administrativa en particular.” Aparte de esta facultad, el
artículo 59 de la mencionada ley otorga a la superintendencia citada la
competencia de inspección, vigilancia y control del cumplimiento de los
regímenes de control de precios, entre otras facultades.
8. En lo relativo al Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural, el Decreto 1988 de 2013, modificado por el Decreto 625 de
2014, contempla la Política de precios de los productos del sector y su
aplicación. En cuanto al Ministerio de Salud y Protección Social, por medio de
las funciones administrativas de la Comisión Nacional de Precios de
Medicamentos y Dispositivos Médicos (CNPMDM) le fueron otorgadas y atribuidas
por el Legislador varias facultades sobre la materia por medio de las Leyes 100
de 1993, artículo 245; 1438 de 2011, artículo 87; y 1753 de 2015, artículo 72,
así como el Decreto 1071 de 2012 y 705 de 2016. Según la normativa
referenciada, corresponde a la CNPMDM la formulación y la regulación de la
política de precios de medicamentos y dispositivos médicos. Adicionalmente, la
Ley 1751 de 2015 (Ley Estatutaria en Salud), habilitó al Gobierno Nacional para
que intervenga el mercado Farmacéutico Nacional, y por medio de esta facultad
garantizar el acceso a los medicamentos a toda la población.
9.  El artículo 59 de la Ley 489 de 1998,
estipula las facultades que tiene el DANE a las que se suman las consignadas en
el Decreto 262 del 28 de enero de 2004. Entre otras, se destaca el seguimiento
de precios en materia de construcción, educación, transporte, campañas
electorales, agropecuarios, vivienda, licores, cigarrillos, entre otros.
Además, tiene la facultad de efectuar seguimiento constante a los productos y
precios de la canasta familiar. En materia agrícola, tiene la función de
actualizar el sistema de información de precios SIPSA. Por medio de este
mecanismo, se la ha encargado de informar los precios mayoristas de los
productos agroalimentarios que se comercializan en el país, así como la
información de insumos y factores asociados a la producción agrícola y al nivel
de abastecimiento de alimentos en las ciudades. Aparte de esta función, también
es la entidad encargada de fijar el Índice de Precios al Consumidor, el Índice
de Precios del Productor, entre otros de similar naturaleza.
10. Como se puede apreciar, no solo de las
normas existentes sino de las facultades misionales y sectoriales de cada una
de las entidades implicadas en el Decreto Legislativo 507 de 2020 era posible
establecer las mismas medidas por la vía ordinaria. En consecuencia, no se
satisfacía el juicio de necesidad jurídica.
11. Por último, quisiera subrayar las
consecuencias jurídicas negativas que han surgido de la presente sentencia.
Primero, impide al Presidente usar sus facultades ordinarias, porque en
adelante para modificar la norma se requerirá ley o decreto legislativo.
Segundo, alteró el diseño institucional, porque conforme a este nuevo esquema,
quien era el llamado a ejercer el control, el Consejo de Estado, no lo podrá
hacer.
Fecha ut supra.
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
SALVAMENTO DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
A LA SENTENCIA C-178/20
DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad (Salvamento de voto)
La
superación del juicio de necesidad jurídica, en casos como el que se analiza,
resulta de gran importancia pues las facultades extraordinarias del Presidente
en estados de excepción son de interpretación restringida según la Constitución
y la LEEE. En esa medida, se debe entender que los mecanismos excepcionales no
pueden instrumentalizarse con miras a eludir el ordenamiento jurídico
existente, su uso constituye una herramienta excepcionalísima en donde el
juicio de constitucionalidad se hace más exigente en defensa del principio
democrático
Referencia: Expediente RE-257.
Decreto 507 del 1 de abril de 2020 “Por el
cual se adoptan medidas para favorecer el acceso de los hogares más vulnerables
a los productos de la canasta básica, medicamentos y dispositivos médicos, en
el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica decretada mediante el
Decreto 417 de 2020”.
Magistrado ponente:
Antonio José Lizarazo Ocampo.
Con el acostumbrado respeto a las decisiones adoptadas
por la Sala Plena de esta Corporación presento mi salvamento de voto frente a
la sentencia de la referencia por las siguientes razones.
Considero que el Decreto Legislativo 507 de 2020 no
superó el juicio de necesidad jurídica por cuanto el Gobierno Nacional tenía a
su disposición un marco jurídico amplio que pudo haber utilizado dentro de sus
competencias para emitir las medidas que se enuncian en el mismo. Como lo ha
precisado la jurisprudencia, el juicio de necesidad o subsidiariedad parte de
la regla según la cual sólo se puede acudir al estado de emergencia cuando las herramientas
jurídicas a disposición de las autoridades no permiten conjurar por sí solas la
grave calamidad pública o la grave perturbación del orden económico, social y
ecológico.
La superación del juicio de necesidad jurídica, en
casos como el que se analiza, resulta de gran importancia pues las facultades
extraordinarias del Presidente en estados de excepción son de interpretación
restringida según la Constitución y la LEEE. En esa medida, se debe entender
que los mecanismos excepcionales no pueden instrumentalizarse con miras a
eludir el ordenamiento jurídico existente, su uso constituye una herramienta
excepcionalísima en donde el juicio de constitucionalidad se hace más exigente
en defensa del principio democrático.
En el presente asunto, resulta evidente que todas las
entidades que se relacionan en el referido decreto tienen facultades legales
relacionadas con la regulación de precios, con su inspección, vigilancia y
control o cumplen funciones para prevenir la especulación, el acaparamiento y
la usura. Así, la Ley 81 de 1988 establece que el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural y del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo podrán, de
oficio, ejercer la “política de precios” prevista en esa norma para incluir
productos en el “régimen de control directo” de precios, por cuya virtud
“la entidad fijará mediante resolución el precio máximo, en cualquiera de sus
distintos niveles, que los productores y distribuidores podrán cobrar para el
bien o servicio en cuestión”.
Igualmente, los artículos 245 de la Ley 100 de 1993[63],
87 de la Ley 1438 de 2011[64]
y 72 de la Ley 1753 de 2015[65]
facultan a la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos
Médicos para “la formulación y la regulación de la política de precios de
medicamentos y dispositivos médicos”. En cumplimiento de la citada
normativa, la Comisión, mediante las Circulares número 06 de 2013, 04 de 2016 y
10 de 2020, ha establecido una base de datos con todos los medicamentos que, a
la fecha, cuentan con un precio máximo de venta al por mayor y al detal, precio
de recobro o precio de referencia en Colombia. Por su parte, los artículos 59 y
62 de la Ley 1480 de 2011 establecen en cabeza de la Superintendencia de
Industria y Comercio la competencia de inspección, vigilancia y control de
precios. En esa medida, la citada superintendencia ejerce las funciones legales
para realizar labores de inspección y vigilancia respecto de las disposiciones
contenidas en esa norma y dar trámite a las investigaciones por su
incumplimiento, así como para imponer las sanciones respectivas a las conductas
tipificadas como especulación, acaparamiento y usura.
En lo atinente a las entidades territoriales, se
precisa que los parágrafos de los artículos 76 y 77 de la Ley 1480 de 2011
aluden a las funciones que en materia de protección al consumidor les han sido
legalmente asignadas a estas autoridades locales y, en el caso de los alcaldes,
los artículos 11 y 12 del Decreto 2874 de 1984 les atribuyen en el nivel
descentralizado “el control y vigilancia en relación con el cumplimiento de
las normas de control de precios”, mientras que el ya citado artículo 62 de
la Ley 1480 de 2011 les asigna competencia para realizar labores de inspección,
vigilancia y control de precios.
En esa medida, estimo que si lo pretendido por el
Ejecutivo era coordinar las funciones asignadas a dichas entidades, a la luz de
las condiciones extraordinarias que condujeron a declarar el estado de
emergencia, hubiera bastado con una directiva presidencial, con la organización
de un sistema administrativo o con la creación de una comisión intersectorial,
para lo cual el Presidente de la República tiene facultades legales; máxime,
cuando el mismo Decreto Legislativo 507 de 2020 determina que las actuaciones
de esas entidades se darán en el marco de sus competencia y las sanciones de
que trata el parágrafo del artículo 2 no se refieren a nuevas multas, sino a
las ya instituidas en el artículo 6 de la Ley 79 de 1993.
Además, el artículo 43 de la Ley 489 de 1998 determina
que el Gobierno podrá organizar sistemas administrativos nacionales con el fin
de coordinar las actividades estatales y de los particulares, mediante acciones
de dirección, programación, ejecución y evaluación en cabeza de los órganos o
entidades competentes. Asimismo, el artículo 45 de la citada norma consagra que
el Gobierno Nacional podrá crear comisiones intersectoriales para “la
coordinación y orientación superior de la ejecución de ciertas funciones y
servicios públicos, cuando por mandato legal o en razón de sus características,
estén a cargo de dos o más ministerios, departamentos administrativos o entidades
descentralizadas, sin perjuicio de las competencias específicas de cada uno de
ellos”.
Así las cosas, reitero que el Presidente de la
República contaba con herramientas jurídicas como la creación de un sistema
administrativo o una comisión intersectorial integrada por el Ministerio Salud
y Protección Social, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el
Ministerio Agricultura y Desarrollo Rural, el Departamento Administrativo
Nacional de Estadística –DANE-, la Superintendencia de Industria y Comercio y
la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos, para
coordinar la ejecución de las medidas y actos necesarios para asegurar, durante
el confinamiento, el acceso de los hogares más vulnerables a los productos de
la canasta básica, medicamentos y dispositivos médicos.
Por último, considero que la Constitución Política de
1991 encomendó a la Corte Constitucional la función de impedir que las
facultades extraordinarias del Ejecutivo de legislar sean usadas e invocadas
cuando no estén material, formal y razonablemente justificadas, como ocurrió en
el presente caso. Flexibilizar el juicio de necesidad jurídica, al punto de
permitir que el Presidente se salte esa regla de manera evidente desconoce el
principio democrático, no garantiza la vigencia del Estado de Derecho y omite el reparto
constitucional de competencias entre las ramas del poder público.
En los anteriores términos dejo expresadas las razones
de mi discrepancia.
Fecha
ut supra,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
[1] El cual fue enviado
a la Corte para que decida sobre su constitucionalidad mediante oficio del dos (2) de
marzo de 2020, recibido en la Secretaría General de la Corte el mismo día. La
sustanciación del proceso de revisión fue asignada al suscrito magistrado en
sesión no presencial de Sala Plena realizada el 3 de abril. Posteriormente,
mediante Auto del 15 de abril de 2020, el suscrito sustanciador asumió el
conocimiento del presente asunto; ordenó comunicar de manera inmediata la
iniciación del proceso al Presidente de la República; su fijación en lista por
el término de 5 días para efectos de la intervención ciudadana; e invitó al
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural; a la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y
Dispositivos Médicos; a la Confederación Colombiana de Consumidores y a la
Federación Nacional de Comerciantes, para que, si lo
estimaban necesario, presentaran concepto sobre la relación de la materia
regulada con el estado de emergencia, su contribución a conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos y los demás aspectos que consideraran
relevantes para el examen de constitucionalidad del decreto objeto de control. Expirado el término de fijación
en lista, se corrió traslado al Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de su competencia.
[2]
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, IVAN DUQUE MÁRQUEZ; LA
MINISTRA DEL INTERIOR, ALICIA VICTORA ARANGO OLMOS; El MINISTRO DE RELACIONES
EXTERIORES AD HOC, CARLOS HOLMES TRUJILLO GARCÍA; EL MINISTRO DE
HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO, ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA; LA MINISTRA DE
JUSTICIA Y DEL DERECHO, MARGARITA LEONOR CABELLO BLANCO; EL MINISTRO DE DEFENSA
NACIONAL, CARLOS HOLMES TRUJILLO GARCÍA; EL MINISTRO DE AGRICULTURA Y
DESARROLLO RURAL, RODOLFO ZEA NAVARRO; EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN
SOCIAL, FERNANDO RUIZ GÓMEZ; EL MINISTRO DE TRABAJO, ÁNGEL CUSTODIO CABRERA
BÁEZ; LA MINISTRA DE MINAS Y ENERGÍA, MARÍA FERNANDA SUÁREZ LONDOÑO; EL
MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, JOSÉ MANUEL RESTREPO ABONDANO; LA
MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL, MARÍA VICTORIA ANGULO GONZÁLEZ; LA MINISTRA (E)
DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, MARIA CLAUDIA GARCÍA DÁVILA; EL MINISTRO
DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, JONATHAN MALAGÓN GONZÁLEZ; LA MINISTRA DE
TECNOLOGÍAS DE LA INFORACIÓN Y LAS COMUNICACIONES, SYLVIA CRISTINA CONSTAÍN
RENGIFO; LA MINISTRA DE TRANSPORTE, ÁNGELA MARÍA OROZCO GÓMEZ; LA MINISTRA DE
CULTURA, CARMEN INÉS VÁSQUEZ CAMACHO; LA MINISTRA DE CIENCIAS, TECNOLOGÍA E
INNOVACIÓN, MABEL GISELA TORRES TORRES; EL MINISTRO DEL DEPORTE, ERNESTO LUCENA
BARRERO.
[3] Este capítulo
se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería,
C-145/09 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio,
C-225/09 M.P. Clara  Elena Reales Gutiérrez,  C-226
de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-911/10 M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub, C-223/11 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva,  C-241/11 M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto, C-671/15
M.P. Alberto Rojas Ríos, C-701 de 2015
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-465/17
M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467/17
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Varios de los
párrafos corresponden a transcripciones literales de algunas de dichas
sentencias.
[4] Sentencia
C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, citando a su vez la sentencia C-216/11
M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[5]
Ibídem.
[6] El carácter
reglado, excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la
Constitución prevé específicas causales para decretar los estados de excepción;
(ii) la regulación de los estados de conmoción interior y de emergencia
económica, social y ecológica, se funda en el principio de temporalidad
(precisos términos para su duración); y (iii) la Constitución dispone
limitaciones materiales estrictas para los estados de excepción, tales como que
(a) los civiles no sean juzgados por autoridades militares (art. 213 de la CP),
(b) los derechos humanos no puedan ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el
derecho internacional humanitario debe ser respetado (art. 214 de la CP).
[7] El control
judicial está a cargo de la Corte Constitucional respecto de los decretos
legislativos, según lo dispone el numeral 7 del artículo 241 de la Carta
Política, y del Consejo de Estado, tal como lo dispone el numeral 8 del
artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al prescribir que le corresponde a la Sala
Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado “[e]jercer el
control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por
autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.
[8]
Sentencia C-216/99 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[9]
La Corte ha aclarado que el estado de excepción previsto en el artículo 215
puede tener diferentes modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su
declaratoria. Así, se procederá a declarar la emergencia económica, cuando los
hechos que dan lugar a la declaración se encuentren relacionados con la
perturbación del orden económico; social, cuando la crisis que origina la
declaración se encuentre relacionada con el orden social; y ecológica, cuando
sus efectos se proyecten en este último ámbito. En consecuencia, también se
podrán combinar las modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la
declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de forma simultánea,
quedando, a juicio del Presidente de la República, efectuar la correspondiente
valoración y plasmarla así en la declaración del estado de excepción.
[10]
Decreto 333 de 1992.
[11]
Decreto 680 de 1992.
[12]
Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601
de 2017.
[13]
Decreto 80 de 1997.
[14]
Decreto 2330 de 1998.
[15]
Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[16]
Decreto 4975 de 2009.
[17]
Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011
[18]  Este capítulo
se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-465/17
M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467/17
M.P. Gloria Stella Ortíz. Varios de los
párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[19] La Corte
Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias C-467/17
M.P. Gloria Stella Ortíz, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-465/17 M.P.
Cristina Pardo Schlesinger, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y
C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, entre otras.
[20] Ley 137 de
1994. Art. 10. “Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos
legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las
causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.”
[21] Sentencia
C-724/15 M.P. Luis Ernesto Vargas. “Las medidas adoptadas por el Gobierno al
amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica (i) deben
estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión
de sus efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa
y específica con el estado de emergencia”. Sentencia C-700/15, M.P. Gloria
Stella Ortiz. El juicio de finalidad “(...) es una exigencia constitucional
de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas
que dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción. En otras
palabras, es necesario que el articulado cumpla con una finalidad específica y
cierta”.
[22] La Corte
Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias C-517/17
M.P. Iván Escrucería Mayolo, C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortíz, C-466/17 M.P.
Carlos Bernal Pulido, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-409/17
M.P. Alejandro Linares Cantillo, entre otras.
[23] Constitución
Política. Art. 215. “Estos decretos deberán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma
transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes”.
[24] Ley 137 de
1994. Art. 47. “Facultades. En virtud de la declaración del Estado de
Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con dicho Estado”.
[25] Sentencia
C-409/17. M.P. Alejandro Linares Cantillo. “La conexidad interna refiere a
que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las
consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de
desarrollo correspondiente”. En este sentido, ver, también, la sentencia
C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera.
[26] Sentencia
C-724/15. M.P. Luis Ernesto Vargas. “La conexidad en el control de
constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados con base en la
declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, se dirige
entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas con la
vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la
declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”. En este
sentido, ver, también, la sentencia C-701/15 M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[27] El juicio de
motivación suficiente de las medidas ha sido desarrollado por esta Corte en las
sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos
Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro
Linares Cantillo, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-227/11 M.P.
Juan Carlos Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-223/11
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[28] Sentencia
C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido. En la providencia se reiteran las
consideraciones de las sentencias C-722/15 M.P.
Myriam Ávila Roldán y C-194/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[29] Al respecto,
en la sentencia C-753/15 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, la Corte
Constitucional sostuvo que “en el caso de que la medida adoptada no límite
derecho alguno resulta menos exigente aunque los considerandos deben expresar
al menos un motivo que la justifique”.
[30]
Ley 137 de 1994, "Por la cual se regulan los Estados de Excepción en
Colombia", artículo 8.
[31] Sobre el
juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden consultar las sentencias C-467/17
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P.
Diana Fajardo Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-241/11 M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez y C-224/11
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[32] Sentencia
C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, en la cual se reiteran las consideraciones
de las sentencias C-723/15 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva y C-742/15 M.P. María Victoria Calle Correa.
[33] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994. “Vigencia del
Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los
derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por
lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración.
Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio
reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no
podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.
[34] Sentencia
C-149/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Reiterada, entre otras, en las
sentencias C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-241/11 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto y C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[35] El juicio de
intangibilidad ha sido desarrollado por este Tribunal en las Sentencias C-517
de 2017 M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo, C-468 de 2017 M.P. Alberto rojas
Ríos, C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466 de 2017 M.P. Carlos
Bernal Pulido, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-751 de 2015
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-723 de 2015 M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva y C-700 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras.
[36] Al respecto
pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-437/17 M.P. Antonio José
Lizarazo Ocampo, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro
Linares Cantillo y C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva.
[37] Esta
Corporación se ha referido a este juicio en las sentencias C-466/17 M.P. Carlos
Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-136 de 2009, C-409/17 M.P.
Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva.
[38]  Sobre el
particular se han pronunciado, entre otras, las sentencias C-517/17 M.P. Iván
Humberto Escruceria Mayolo, C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17
M.P. Carlos Bernal Pulido, C-465/17 Cristina Pardo Schlesinger, C-437/17 M.P.
Antonio José Lizarazo Ocampo, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo y
C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva.
[39] Sobre el
juicio de proporcionalidad es posible consultar las sentencias: C-467/17 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-227/11 M.P.
Juan Carlos Henao Pérez, C-225/11 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
C-911/10 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio, C-145/09 M.P. Nilson Pinilla Pinilla y C-136/09 M.P. Jaime Araújo
Rentería.
[40] Al respecto,
se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado,  C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez, C-672/15 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-671/15 M.P.
Alberto Rojas Ríos, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva y C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería.
[41] “Artículo
14. No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de
Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de
raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica (…)”.
[42] Sobre el
particular, cabe resaltar que dicho listado de categorías sospechosas no es
taxativo, pues de conformidad con el artículo 26 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá toda discriminación”.
[43] En este
sentido, en la Sentencia C-156/11 M.P. Mauricio González Cuervo, esta Sala
explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo “el
principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política,
en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y
no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen
familiar, creencias políticas o filosóficas”.
[44] “Por medio de la
cual se dictan normas en materia de protección de la competencia”.
[45] “Por medio de la
cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones”.
[46] Sentencia C-300 de
2011.
[47] Sentencia C-560 de
1997.
[48] Sentencia C-137 de
2007.
[49] Sentencia C-150 de
2003.
[50] Sentencia C-955 de
2007.
[51] Sentencia C-313 de
2014.
[52] Sentencia C-620 de
2016.
[53] Según la Ley 81 de
1988, artículo 61, literales a) y g), “El Ministerio de Agricultura para los
productos del sector agropecuario” y el Ministerio de “Desarrollo Económico
para los espectáculos públicos, los productos de la industria manufacturera y
los servicios de carácter comercial que no estén expresamente señalados en los
literales precedentes”.
[54] Decreto 1988 de
2013.
[55] Ley 100 de 1993.
Artículo 245. Parágrafo. “A partir de la vigencia de la presente Ley, la
facultad para la formulación de la política de regulación de precios de los
medicamentos de que goza el Ministerio de Desarrollo Económico, de acuerdo con
la Ley 81 de 1988 estará en manos de la Comisión Nacional de Precios de los
Medicamentos. Para tal efecto, créase la Comisión Nacional de Precios de
Medicamentos* compuesta, en forma indelegable, por los Ministros de Desarrollo
Económico y Salud y un delegado del Presidente de la República. El
Gobierno reglamentará el funcionamiento de esta Comisión. Corresponde al
Ministerio de Desarrollo hacer el seguimiento y control de precios de los
medicamentos, según las políticas fijadas por la Comisión. Corresponde al
Ministerio de Salud el desarrollo de un programa permanente de información sobre
precios y calidades de los medicamentos de venta en el territorio nacional, de
conformidad con las políticas adoptadas por la Comisión”.
[56] Ley 1438 de 2011.
Artículo 87. En adelante la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos de que
trata el artículo 245 de la Ley 100 de 1993, se denominará Comisión Nacional de
Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos, y tendrá a su cargo la
formulación y la regulación de la política de precios de medicamentos y
dispositivos médicos”.
[57] Ley 1753 de 2015.
Artículo 72. “Corresponderá a la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos o
Dispositivos cuando así lo delegue el Gobierno Nacional, la definición de la
metodología y los mecanismos de regulación de precios de medicamentos, así como
la regulación de los márgenes de distribución y comercialización de los
mismos”.
[58] Circular 3 de 2013.
Artículo 2. “Etapas metodológicas. La metodología establecida en la presente
circular consta de cuatro (4) etapas: definición del mercado relevante,
medición de su grado de concentración, establecimiento de un precio de
referencia y fijación administrativa, cuando corresponda, del precio máximo de
venta de los medicamentos”.
[59] Ley 1480 de 2011.
Artículo 55. “Para los fines de la presente ley, se entenderá:
a) Especulación. Se considera
especulación la venta de bienes o la prestación de servicios a precios
superiores a los fijados por autoridad competente.
b) Acaparamiento. Se considera
acaparamiento la sustracción del comercio de mercancías o su retención, cuando
se realiza con la finalidad de desabastecer el mercado o presionar el alza de
precios.
c) Usura. Se considera usura
recibir o cobrar, directa o indirectamente, a cambio de préstamo de dinero o
por concepto de venta de bienes o servicios mediante sistemas de financiación o
a plazos, utilidad o ventaja que exceda en la mitad del interés bancario
corriente que para el periodo correspondiente estén cobrando los bancos, según
certificación de la Superintendencia Financiera, cualquiera sea la forma
utilizada para hacer constar la operación, ocultarla o disimularla”.
[60] Sentencia C-236 de
2011.
[61] Sentencias C-222 y
C-226 de 2011.
[62] Sentencia C-466 de
2017.
[63]
Ley 100 de 1993. Artículo 245. Parágrafo. “A partir de la vigencia de la
presente Ley, la facultad para la formulación de la política de regulación de
precios de los medicamentos de que goza el Ministerio de Desarrollo Económico,
de acuerdo con la Ley 81 de 1988 estará en manos de la Comisión Nacional de
Precios de los Medicamentos. Para tal efecto, créase la Comisión Nacional de
Precios de Medicamentos compuesta, en forma indelegable, por los Ministros de
Desarrollo Económico y Salud y un delegado del Presidente de la República. El
Gobierno reglamentará el funcionamiento de esta Comisión. Corresponde al
Ministerio de Desarrollo hacer el seguimiento y control de precios de los
medicamentos, según las políticas fijadas por la Comisión. Corresponde al
Ministerio de Salud el desarrollo de un programa permanente de información
sobre precios y calidades de los medicamentos de venta en el territorio
nacional, de conformidad con las políticas adoptadas por la Comisión”.
[64]
Ley 1438 de 2011. Artículo 87. En adelante la Comisión Nacional de Precios de
Medicamentos de que trata el artículo 245 de la Ley 100 de 1993, se denominará
Comisión Nacional de Precios de Medicamentos y Dispositivos Médicos, y tendrá a
su cargo la formulación y la regulación de la política de precios de
medicamentos y dispositivos médicos.
[65]
Ley 1753 de 2015. Artículo 72. “Corresponderá a la Comisión Nacional de Precios
de Medicamentos o Dispositivos cuando así lo delegue el Gobierno Nacional, la
definición de la metodología y los mecanismos de regulación de precios de
medicamentos, así como la regulación de los márgenes de distribución y
comercialización de los mismos”.