T-203-15
Sentencia
T-203/15
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad
CARACTERIZACION DEL DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL
PRECEDENTE JUDICIAL-Jueces
pueden apartarse si exponen razones que justifiquen su decisión
UNIFICACION DE JURISPRUDENCIA-Importancia
En la práctica
jurídica actual, las instancias de unificación de jurisprudencia son
ineludibles, debido a que es posible que las normas y reglas jurídicas traigan
consigo ambigüedades o vacíos que pueden generar diversas interpretaciones o
significados. Eso muestra la importancia de que existan órganos que aseguren la
interpretación del derecho en pro de la igualdad y la seguridad jurídica. Los
órganos judiciales de cierre cumplen el papel fundamental de unificar la
jurisprudencia, con base en los fundamentos constitucionales invocados de
igualdad, buena fe, seguridad jurídica y necesidad de coherencia del orden
jurídico.
DEBER DE MOTIVACION DE ACTOS DE RETIRO DE SERVIDORES PUBLICOS NOMBRADOS EN
PROVISIONALIDAD EN CARGOS DE CARRERA-Reiteración de jurisprudencia
CAMBIO DE PRECEDENTE CONSTITUCIONAL SOBRE EL MONTO DE LA
INDEMNIZACION A SERVIDOR PUBLICO DESVINCULADO SIN MOTIVACION, DE UN CARGO DE
CARRERA QUE DESEMPEÑABA EN PROVISIONALIDAD-Sentencia SU-556 de 2014
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por desconocimiento del precedente judicial en materia
de necesidad de motivación del acto de desvinculación de funcionario nombrado
en provisionalidad en cargos de carrera
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES POR FALTA DE MOTIVACION DE
ACTOS DE DESVINCULACION DE FUNCIONARIOS NOMBRADOS EN PROVISIONALIDAD EN CARGOS
DE CARRERA-Orden a Fiscalía reintegrar a la
accionante
Referencia: Expediente T-4530175.
Acción de tutela instaurada mediante apoderado por Silvia Rosa
Jaime Quintero contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y la
Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Procedencia: Sección Quinta del Consejo de Estado.
Asunto: Reiteración de jurisprudencia entorno a la motivación de
los actos administrativos de servidores públicos que ocupan cargos en
provisionalidad.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., veinte (20) de abril de dos mil quince (2015).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada
por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y
la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de las sentencias proferidas por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, en primera instancia, y la Sección Quinta
de esa Corporación, en segunda instancia, dentro de la acción de tutela
promovida mediante apoderado por Silvia Rosa Jaime Quintero contra el Tribunal
Administrativo de Norte de Santander y la Subsección A de la Sección Segunda
del Consejo de Estado.
El asunto llegó a la Corte Constitucional por remisión que
efectuó la Secretaría de la Sección Quinta del Consejo de Estado, según lo
ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. El 21 de noviembre de
2014, la Sala de Selección de Tutelas Número Once de esta Corporación lo
escogió para revisión.
I. ANTECEDENTES
El 4 de diciembre de 2013, mediante apoderado la señora Silvia
Rosa Jaime Quintero interpuso acción de tutela contra el Tribunal
Administrativo de Norte de Santander y la Subsección A de la Sección Segunda
del Consejo de Estado,
por
considerar que con las sentencias proferidas por esas
autoridades judiciales en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho
iniciado por ella contra la Fiscalía General de la Nación, se violaron
sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia.
A. Hechos y pretensiones
1.
Por medio de la Resolución 0-1938 del 27 de agosto de 1996, la señora
Jaime Quintero fue nombrada en provisionalidad en el cargo de Jefe de la Unidad
de Policía Judicial de la Dirección Seccional del Cuerpo Técnico de
Investigación de Cúcuta, hasta que fue declarada insubsistente mediante
Resolución 0-1218 del 26 de julio de 1999, sin existir motivación alguna para
ello.
2. Por lo anterior,
promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción
contencioso administrativa para obtener la nulidad de la precitada Resolución,
y en consecuencia, se le reintegrara a su cargo con el pago de los salarios y
prestaciones sociales causados entre el momento de la desvinculación y la fecha
efectiva del reintegro.
3. La demandante sustentó las pretensiones en la acción de
nulidad y restablecimiento de derecho en dos cargos principales:
El primero, por desviación de poder, al referir que los
motivos que condujeron a su desvinculación se presentaron inicialmente por los
roces que tenía con el Director Seccional del Cuerpo Técnico de Investigación. Sobre
dicho cargo señaló el apoderado que para la época en que se produjo la
insubsistencia en la ciudad de Cúcuta se presentó un homicidio, en el que
falleció la señora Magaly Coronado, quien se desempeñaba como Secretaria de la
Fiscalía Local de los Patios. Mencionó que dicho homicidio fue perpetrado por
el señor “Pedro”, quien era amigo personal de la actora y la llamó
a contarle cómo habían sucedido los hechos, a lo que ella le recomendó que se
entregara a la justicia, situación que efectivamente sucedió al conducirlo a
las instalaciones del Cuerpo Técnico de Investigación[1].
El apoderado expuso que con posterioridad a esa entrega,
empezó a circular la versión de que la señora Jaime Quintero tenía escondido en
su casa al señor “Pedro”, la cual fue puesta en conocimiento del señor Alfonso
Gómez Méndez, Fiscal General de la Nación, quien de manera inmediata declaró la
insubsistencia de su nombramiento[2].
El segundo cargo que planteó la señora Jaime en la demanda de
nulidad y restablecimiento contra la declaratoria de insubsistencia se sustentó
en la presunta falta de motivación del acto. En su concepto la motivación de
dicho acto es necesaria para permitirle a los administrados ejercer el control
de los actos administrativos, puesto que la motivación facilita la función
revisora ante el contencioso administrativo. Por ende, señala que la falta de
motivación constituye un obstáculo para el acceso efectivo a la administración
de justicia.
4. En sentencia
del 27 de octubre de 2010, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander
negó las pretensiones de la demanda. Su decisión se basó en que, de conformidad
con los Decretos 2400 de 1968, 1950 de 1973 y la Ley 116 de 1991, el nominador
tiene la facultad discrecional para declarar insubsistente el nombramiento de
los servidores públicos sin necesidad de motivar el acto. Este es el caso de la
actora, que se desempeñaba como servidora pública bajo la figura de la
provisionalidad.
En relación con la
presunta desviación de poder, el Tribunal señaló que del material probatorio
aportado al expediente no se logró determinar la razón de la insubsistencia,
pues sólo se tenían rumores que indicaban que dicha declaración “obedeció a
un procedimiento realizado por el CTI, donde ella era la Jefe de Policía
Judicial, sobre un caso de homicidio de una funcionaria de la Fiscalía, donde
la involucraron, en el sentido de tener escondido en su residencia al sindicado
de tal delito”[3].
5. La demandante
apeló la decisión del Tribunal. La Subsección A de la Sección Segunda del
Consejo de Estado, en sentencia del 2 de mayo de 2013, confirmó la providencia
recurrida. En criterio de ese despacho, tampoco se configuró el vicio de
desviación de poder, puesto que “de la apreciación del recaudo probatorio,
lo único que se evidencia es la animadversión que existía entre la señora
Silvia Rosa Jaime Quintero y Jaime Barreto en calidad de Director Seccional del
CTI, pero en modo alguno se acreditó que tal circunstancia fuera el hecho
determinante que conllevó a que el Fiscal General de la Nación, en su calidad
de nominador, tomara la determinación de declarar la insubsistencia de su
nombramiento provisional”[4].
De esa manera, el
Consejo de Estado precisó que la actora, no obstante tener la carga de la
prueba de desvirtuar la presunción de legalidad que ampara el acto acusado, no
logró demostrar que el acto objeto de acusación se inspiró en razones ajenas o
distintas al fin señalado por el legislador que permitieran establecer la
presencia de desviación de poder en su expedición.
Por otro lado, el
Consejo de Estado indicó que el cargo ocupado por la demandante era de carrera,
y que ésta lo desempeñaba en provisionalidad, por lo que la discrecionalidad
para su desvinculación encontraba fundamento en el artículo 125, inciso 2, de
la Constitución, según el cual el retiro de los empleados de carrera se hará
por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, por violación del
régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o
la ley.
6. Por
considerar que ambas decisiones judiciales vulneran sus derechos fundamentales
y que se cumplen los requisitos para que proceda la tutela contra providencias
judiciales por violación del precedente constitucional, el apoderado de la
señora Jaime Quintero solicitó: i) dejar sin efectos las sentencias dictadas
por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y por la Subsección
A de la Sección Segunda del Consejo de Estado; y ii) proferir sentencia que
anule la Resolución 0-1218 del 26 de julio de 1999, reintegrándola a su cargo
con el pago de los salarios y prestaciones dejados de recibir.
C. Actuación procesal
Mediante auto del 13 de enero de 2014, la Sección Cuarta del
Consejo de Estado admitió la tutela, notificó al Tribunal Administrativo de Norte
de Santander, a
la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y a la Fiscalía General de la Nación en su calidad de tercera
interesada, para que ejercieran sus derechos de defensa y contradicción[5].
Respuesta del Tribunal Administrativo de Norte de Santander[6]
El magistrado Robiel Amed Vargas González precisó que el proceso
contencioso administrativo objeto de la acción de tutela fue repartido a ese
despacho de descongestión en el mes de septiembre del año 2012. Por tal motivo,
él no fungió como magistrado ponente de la sentencia cuestionada, pues la misma
fue proferida el 28 de enero de 2010. En consecuencia, manifestó que para
observar los argumentos de defensa de la sentencia que se cuestiona a través de
la acción de tutela, en necesario remitirse a los considerandos fácticos y
jurídicos de la misma.
Respuesta del Consejo de Estado[7]
El Consejero Luis Rafael Vergara Quintero expuso que la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha reiterado la improcedencia de la
tutela contra providencias judiciales. Así mismo, resaltó que en la
sentencia impugnada se encuentran las razones de hecho y de derecho que
llevaron a negar las pretensiones, y de cuyo examen se infiere que la Sentencia
atacada no vulnera el derecho al debido proceso de la accionante de tutela.
Respuesta de la Fiscalía General de la Nación[8]
La Jefe de la Oficina Jurídica de la Fiscalía General de la
Nación, mediante comunicación del 10 de febrero de 2014, resaltó que las
personas que ocupan un cargo de carrera en provisionalidad no adquieren los
derechos de carrera respecto del cargo que ocupan, pues en estos eventos,
debido a que fueron discrecionales las facultades por las que se les designó,
también en ejercicio de ellas es posible su remoción “respondiendo con ello
al principio según el cual las cosas se deshacen como se hacen”.
Adicionalmente, manifestó que el Tribunal Administrativo de Norte
de Santander y el Consejo de Estado efectuaron un estudio claro y congruente
de los motivos legales que determinaron rechazar las pretensiones de la demanda
de nulidad y restablecimiento del derecho.
D. Decisiones objeto de revisión
1. Sentencia de primera instancia
Mediante sentencia del 27 de marzo de 2014[9],
la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó el amparo solicitado, al
considerar que en el presente asunto no existe un defecto por desconocimiento
del precedente jurisprudencial, por cuanto las autoridades accionadas aplicaron
la posición de esa Corporación, según la cual, en ejercicio de la facultad
discrecional los funcionarios que ocupan cargos de carrera en provisionalidad
pueden ser desvinculados sin necesidad de que el nominador motive su decisión.
2. Impugnación
El apoderado de la demandante reitera los argumentos expuestos en
la demanda, y adicionalmente le solicita al juez de segunda instancia estudiar la
jurisprudencia constitucional. En ésta se establece que se presenta una vía de
hecho por violación del debido proceso administrativo y desconocimiento del
precedente constitucional, cuando no se motiva el acto administrativo de
desvinculación de quien ocupa en provisionalidad un cargo de carrera
administrativa.
3. Sentencia de segunda instancia
El 13 de agosto de 2014[10],
la
Sección Quinta del Consejo de Estado modificó la decisión apelada para, en su
lugar, declarar improcedente la acción de tutela, al estimar que en el presente
caso fue utilizada como una tercera instancia.
En
relación con el desconocimiento del precedente establecido en la Sentencia de Unificación
SU-250 de 1998 proferida por la Corte Constitucional, explicó que la citada providencia
advierte la obligación de motivar los actos de desvinculación de los notarios que
se encuentren en interinidad, lo cual no resulta extensible para los
funcionarios de la Fiscalía General de la Nación.
En
cuanto al desconocimiento del precedente establecido en la Sentencia de
Unificación SU-917 de 2010, se advierte que jurídicamente no era posible
aplicarla al asunto concreto, por cuanto la desvinculación de la tutelante se
produjo el 25 de julio de 1999, esto es, mucho antes que se dictara la
sentencia que es objeto de la presente acción de tutela.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en Sala de
Revisión, los fallos proferidos dentro de la acción de tutela en referencia,
con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Planteamiento del Problema Jurídico
2. Mediante
apoderado, la señora Silvia Rosa Jaime Quintero
interpuso acción de tutela contra las sentencias emitidas por el Tribunal
Administrativo de Norte de Santander y por la Subsección A de la Sección
Segunda del Consejo de Estado. Considera que dichas sentencias vulneraron sus derechos fundamentales al trabajo y al
debido proceso, en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho iniciado por ella contra la Fiscalía General de la Nación. El apoderado
señaló que tales entidades incurrieron en una vía de hecho por desconocimiento
del precedente constitucional, al no anular un acto administrativo que ordenó
su desvinculación, a pesar de que éste carecía de motivación.
La Fiscalía General de la Nación argumentó que la declaratoria de
insubsistencia se llevó a cabo según el procedimiento establecido para ello, y
conforme al ejercicio de su facultad discrecional. Por lo tanto, no era
necesaria la motivación del acto administrativo que declaró insubsistente a la
demandante.
Los jueces de instancia en tutela denegaron las pretensiones de la
demandante. Para ello adujeron que: i) los funcionarios que ocupan un cargo de
carrera en provisionalidad pueden ser desvinculados en ejercicio de la facultad
discrecional del nominador, sin necesidad de motivar la decisión, y ii) la
acción de tutela se interpuso como una tercera instancia para reabrir un debate
surtido en la jurisdicción contencioso administrativa.
3. De acuerdo con los antecedentes planteados, la Sala debe establecer
si las sentencias objeto de revisión desconocen el precedente constitucional
relacionado con el deber de motivar los actos administrativos de retiro de
empleados públicos vinculados en provisionalidad en cargos de carrera administrativa.
En consecuencia, la Sala debe determinar si las providencias que denegaron las
pretensiones de la demandante vulneran su derecho al debido proceso, al acceso
a la administración de justicia, a la igualdad, y a la estabilidad laboral.
Específicamente,
es pertinente establecer en este caso si el Tribunal Administrativo de Norte de
Santander y el Consejo de Estado vulneraron el derecho fundamental al debido
proceso y a la igualdad de la señora Silvia Rosa Jaime Quintero, al no declarar la nulidad de la Resolución 0-1218 del
26 de julio de 1999, por la que fue desvinculada del cargo de carrera que
ocupaba en provisionalidad en la Fiscalía General de la Nación, mediante
sentencias que no consideraron exigible la motivación del acto administrativo.
4. En la medida en que la acción de
tutela se dirige contra providencias judiciales, la Sala deberá establecer si el
supuesto yerro judicial se enmarca en alguna causal específica de
procedibilidad de tutela contra sentencias judiciales. Para tales efectos, la
Sala: (i) reiterará la doctrina en torno a los requisitos generales y a las
causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales. Así mismo, (ii) precisará la línea jurisprudencial
trazada por la Corte en relación con el deber de motivar los actos
administrativos de servidores públicos que ocupan cargos en provisionalidad y,
finalmente, resolverá el caso concreto.
Reglas jurisprudenciales sobre la
procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias judiciales.
Reiteración de jurisprudencia.
5. El artículo 86 de la Constitución
Política consagró la acción de tutela como mecanismo de protección de derechos
fundamentales, cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por acción u
omisión de cualquier autoridad pública, incluidas las autoridades judiciales.
En desarrollo de este precepto, los
artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991 previeron la posibilidad de que
cuando los jueces emitieran decisiones que vulneraran garantías fundamentales,
las mismas fueran susceptibles de control por vía de tutela. Sin embargo, la
Corte Constitucional mediante la sentencia C-543 de 1992[11] declaró la
inexequibilidad de los referidos artículos. En ese fallo, la Corte precisó que
permitir el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales
transgredía la autonomía y la independencia judicial y contrariaba los principios
de cosa juzgada y seguridad jurídica.
6. No obstante, en tal declaración de
inexequibilidad esta Corporación también estableció la doctrina de las vías
de hecho judiciales, mediante la cual se plantea que la acción de tutela sí
puede ser invocada contra una providencia judicial, cuando ésta no es producto
de una decisión adoptada conforme al ordenamiento jurídico sino el producto de
una actuación caprichosa y carente de fundamento jurídico de los jueces, que
implica la trasgresión o amenaza de un derecho fundamental.
En esa medida, a partir de 1992 se
permitió la procedencia de la acción de tutela para atacar, por ejemplo,
sentencias que se hubieran basado en normas inaplicables, proferidas con
carencia absoluta de competencia o bajo un procedimiento ajeno al fijado por la
legislación vigente. Tales vías de hecho fueron identificándose caso a
caso[12].
7. Más adelante, esta Corte profirió la
sentencia C-590 de 2005[13],
en la que la doctrina de las vías de hecho fue replanteada en los
términos de los avances jurisprudenciales que se dieron en ese interregno. En
dicho fallo, la Corte diferenció dos tipos de requisitos de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, así: i) requisitos generales
de procedencia, con naturaleza procesal y ii) causales específicas de procedibilidad,
de naturaleza sustantiva, tal y como pasa a verse:
Requisitos generales de
procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales
8. La Corte en la sentencia C-590 de
2005 buscó hacer compatible el control por vía de tutela de las decisiones
judiciales, con los principios de cosa juzgada, independencia y autonomía
judicial y seguridad jurídica. Por ello estableció varias condiciones
procesales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales, que deben superarse en su totalidad, a fin de avalar el estudio
posterior de las denominadas causales específicas.
Tales condiciones son: i) que el
problema jurídico planteado sea de relevancia constitucional; ii) que se hayan
agotado todos los medios de defensa judiciales al alcance dentro del proceso
judicial de que se trate; iii) que la acción de tutela sea interpuesta de
manera pronta, conforme al principio de inmediatez; iv) que la irregularidad sea
determinante en el resultado del proceso; v) que se identifiquen, de manera
razonable, los hechos que generaron la vulneración de derechos fundamentales y
vi) que la tutela interpuesta no se dirija contra una decisión adoptada en otra
acción de tutela.
9. Frente a la exigencia de que lo
discutido sea de evidente relevancia constitucional, esta Corte ha dicho
que ello obedece al respeto por la órbita de acción tanto de los jueces
constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones. Por lo tanto, el
juez de tutela  debe establecer clara y expresamente si el asunto puesto a su
consideración es realmente una cuestión de relevancia constitucional que afecte
los derechos fundamentales de las partes.
10. El deber de agotar todos los
medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance del
afectado guarda relación con la excepcionalidad y subsidiariedad de la
acción de tutela, pues de lo contrario ella se convertiría en una alternativa
adicional para las partes en el proceso. Esta exigencia trae consigo la
excepción consagrada en el artículo 86 Superior, que permite que esa exigencia
pueda flexibilizarse cuando se trate de evitar la consumación de un
perjuicio irremediable.
11. Adicionalmente, el juez debe
verificar que la acción de tutela se invoque en un término razonable y
proporcionado, contado a partir del hecho vulnerador, a fin de cumplir el
requisito de la inmediatez. De no ser así, se arriesgaría la seguridad
jurídica y la institución de la cosa juzgada, pues las decisiones judiciales
estarían siempre pendientes de una eventual evaluación constitucional.
12. Así mismo, la irregularidad debe
haber sido decisiva o determinante en el sentido de la decisión que se impugna,
y debe afectar los derechos fundamentales del peticionario. Este
requisito busca que sólo las irregularidades verdaderamente violatorias de
garantías fundamentales tengan corrección por vía de acción de tutela, de
manera que se excluyan todas aquellas que pudieron subsanarse durante el
trámite, o que no se alegaron en el proceso.
13. También se exige que la parte
accionante identifique razonablemente los hechos que generaron la
vulneración de derechos fundamentales. Este requisito pretende que el actor
ofrezca plena claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que
se imputa a la decisión judicial. En este punto, es importante que el juez de
tutela verifique que los argumentos se hubieren planteado al interior del
proceso judicial, de haber sido esto posible.
14. La última exigencia de naturaleza
procesal que consagró la tipología propuesta en la C-590 de 2005, fue que
la sentencia atacada no sea el resultado de una acción de tutela. Así se
buscó evitar la prolongación indefinida del debate constitucional, más aún
cuando todas las sentencias de tutela son sometidas a un proceso de selección
ante esta Corporación, trámite después del cual se tornan definitivas, salvo
las escogidas para revisión.
Causales específicas de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales
15. En relación con las causales
específicas de procedibilidad, esta Corporación ha
emitido innumerables fallos en los cuales ha desarrollado jurisprudencialmente los
parámetros a partir de los cuales el operador jurídico debe identificar
aquellos escenarios en los que la acción de tutela resulta procedente para
controvertir los posibles defectos de las decisiones judiciales, para determinar
con ello si hay o no lugar a la protección, excepcional y subsidiaria de los
derechos fundamentales por vía de la acción de tutela[14].
Así las cosas, la
jurisprudencia entendía que existían básicamente tres defectos, el sustantivo, el
procedimental y el fáctico. Sin embargo, producto de una labor de
sistematización en la materia, en la sentencia C-590 de 2005 se indicó que puede configurarse una vía de hecho cuando se
presenta alguna de las siguientes causales:
·       Defecto orgánico: ocurre cuando
el funcionario judicial que profirió la sentencia impugnada carece por completo
de competencia para ello.
·       Defecto
procedimental absoluto: surge cuando el juez actuó totalmente al margen del
procedimiento previsto por la ley.
·       Defecto fáctico:
se
presenta cuando la decisión impugnada carece del apoyo probatorio que permita
aplicar la norma en que se sustenta la decisión.
·       Defecto material
o sustantivo: tiene
lugar cuando la decisión se toma con fundamento en normas inexistentes o
inconstitucionales, o cuando existe una contradicción evidente y grosera entre la
decisión y los fundamentos de la misma.
·       El error
inducido: acontece
cuando la autoridad judicial fue objeto de engaños por parte de terceros, que
la condujeron a adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales.
·       Decisión sin
motivación: se
presenta cuando la sentencia atacada carece de fundamento, debido a que el juez
incumplió su obligación de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos
que la soportan.
·       Desconocimiento
del precedente:
se configura cuando por vía judicial se ha fijado un alcance sobre determinado
tema, y el juez desconoce la regla jurisprudencial establecida. En estos casos
eventos, la acción de tutela busca garantizar la eficacia jurídica del derecho
fundamental a la igualdad.
·       Violación
directa de la Constitución: ocurre cuando el juez desconoce el texto de la
Carta Política y se deriva del principio de supremacía de la Constitución, el
cual reconoce a la Constitución como una norma jurídica vinculante y con una
jerarquía superior a la de cualquier otra.
16.
En atención a que en el caso sub examine se alega la causal especial
referente al desconocimiento del precedente, esta Sala efectuará una breve
caracterización de este defecto, con el fin de viabilizar el estudio del caso
concreto.
Desconocimiento
del precedente
17. Un precedente judicial es la regla de derecho o parámetro
fijado en una sentencia o en una serie de sentencias, que deben definir la
decisión de casos posteriores en los que se planteen problemas jurídicos similares[15]. El carácter vinculante del precedente en nuestro
ordenamiento jurídico se fundamenta en diversos principios de orden
constitucional.
El primero de tales principios es el de igualdad. Se basa en
la necesidad de proteger el derecho a la igualdad de las personas que acuden a
la administración de justicia y de salvaguardar los principios de buena fe y
seguridad jurídica. Esto, debido a que no tener en cuenta las sentencias
anteriores  a un caso que resulta equiparable al analizado, implicaría el
evidente desconocimiento de esos derechos y principios, pues al juez también le
es exigible la premisa según la cual a casos iguales, igual trato jurídico.
El segundo argumento se basa en el reconocimiento del
carácter vinculante de las decisiones judiciales, en especial si son adoptadas
por órganos cuya función es unificar jurisprudencia. Como lo ha explicado esta
Corte, tal reconocimiento se funda en una postura teórica que señala que “el
Derecho no es una aplicación mecánica de consecuencias jurídicas previstas en
preceptos generales, como lo aspiraba la práctica jurídica de inicios del siglo
XIX…, sino una práctica argumentativa racional”[16]. Con lo cual, en
últimas, se le otorga al precedente la categoría de fuente de derecho aplicable
al caso concreto.
18. Ahora bien, en la sentencia C-836 de 2001[17], la Corte
Constitucional precisó de qué manera resultan vinculantes las decisiones
judiciales. Al respecto, explicó que para determinar qué parte de la motivación de las sentencias tiene
fuerza normativa resulta útil la distinción entre los llamados obiter
dicta o afirmaciones dichas de paso, y los ratione decidendi o
fundamentos jurídicos suficientes, que son inescindibles de la decisión sobre
un determinado punto de derecho y que resultan obligatorios, mientras los obiter
dicta, o aquellas afirmaciones que no se relacionan de manera directa y
necesaria con la decisión, constituyen criterios auxiliares de la actividad
judicial en los términos del inciso 2º del artículo 230 de la
Constitución.
En la misma decisión, la Corte
resaltó que el juez puede observar que a pesar de las similitudes
entre el caso que debe resolver y uno resuelto anteriormente existen
diferencias relevantes no consideradas en el primero, y que impiden igualarlos,
y en consecuencia, estaría permitido que el juez se desviara de la doctrina
judicial que en apariencia resulta aplicable.  Por el contrario, pueden
presentarse dos casos que en principio parezcan diferentes, pero que,
observados detalladamente, tengan un término de comparación que permita
asimilarlos en algún aspecto.  En esa medida, el juez debe emplear criterios de
igualación entre los dos, siempre y cuando la equiparación se restrinja a
aquellos aspectos en que son equiparables, y solamente en la medida en que lo
sean.  En este caso, el juez debe explicar las razones por las cuales, a pesar
de las similitudes aparentes, los casos no merezcan un tratamiento igualitario
o, a la inversa, debe argumentar porqué, a pesar de las diferencias aparentes,
los casos deben recibir un trato idéntico o similar.  Tanto en una como en otra
hipótesis, los criterios de igualación o de diferenciación deben ser
jurídicamente relevantes, y el trato debe ser proporcional a la diferencia en
la situación de hecho.
19. A
partir de ello, esta Corporación ha fijado los parámetros que permiten
determinar si en un caso es aplicable o no un precedente. Así, la sentencia T-292
de 2006[18], estableció que deben verificarse los siguientes criterios:
i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla
jurisprudencial aplicable al caso a resolver y ii) que esta ratio
resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso.
De no comprobarse la presencia de estos elementos esenciales
no es posible establecer que una regla o parámetro fijado en una sentencia o en
una serie de sentencias anteriores constituye precedente aplicable al caso
concreto, por lo cual el juez no está obligado a seguir dicha regla o parámetro.
20. Por el contrario, cuando se cumplen los criterios
mencionados, los jueces tienen el deber constitucional de seguir las reglas y
los parámetros establecidos en las sentencias que constituyen el precedente
judicial. El no seguir el precedente constituye una vulneración del derecho a
la igualdad, del derecho al debido proceso, del principio de buena fe, y del
principio de confianza legítima en la administración de justicia.
En todo caso, los jueces sólo pueden apartarse del precedente
aplicable, si el cambio en la jurisprudencia está razonablemente justificado
conforme a una ponderación de los bienes jurídicos involucrados en el caso
particular[19]. Así se protege el carácter dinámico del derecho y la
autonomía e independencia de que gozan los jueces.
Importancia
de los órganos de unificación de jurisprudencia
21. Esta Corte ha diferenciado dos clases de precedentes, el
horizontal y el vertical, para lo cual tomó como parámetro diferenciador la
autoridad que profiere el fallo que se tiene como precedente. En esa medida, el
precedente horizontal se refiere al respeto que un juez debe
tener sobre sus propias decisiones y sobre las tomadas por jueces de igual
jerarquía, mientras que el vertical apunta al acatamiento de los
fallos dictados por las instancias superiores en cada jurisdicción, encargadas
de unificar la jurisprudencia.
22. Ahora bien, como se explicó líneas atrás, cuando el
precedente emana de los altos tribunales de justicia en el país (Corte
Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado), adquiere un
carácter ordenador y unificador que busca realizar los principios de primacía de la
Constitución, igualdad, confianza, certeza del derecho y debido proceso.
Adicionalmente, se considera indispensable como técnica judicial para mantener
la coherencia del ordenamiento[20].
En la práctica jurídica actual, las instancias de unificación
de jurisprudencia son ineludibles, debido a que es posible que las normas y
reglas jurídicas traigan consigo ambigüedades o vacíos que pueden generar
diversas interpretaciones o significados. Eso muestra la importancia de que existan
órganos que aseguren la interpretación del derecho en pro de la igualdad y la
seguridad jurídica.
23. La necesidad de instancias superiores que unifiquen la interpretación
de las normas básicas en los Estados, ha sido evidenciada desde diversas
latitudes. Un ejemplo muy significativo de lo anterior, es el fallo “Martin
vs. Hunter’s Lessee” (1816), de la Corte Suprema de Justicia de los Estados
Unidos de América[21].
Allí se resolvió
una controversia que se generó cuando la Corte Suprema del Estado de Virginia
se rehusó a aplicar la jurisprudencia de aquella.
En esa sentencia
la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos reivindicó
su competencia para unificar y armonizar la interpretación de las leyes, los
tratados y la Constitución en todo el territorio, entre otras cosas, por lo
siguiente:
“Este
motivo es la importancia, incluso la necesidad de que se dicten decisiones
uniformes en todos los Estados Unidos sobre todos los temas al amparo de la
Constitución. Jueces igualmente conocedores e íntegros en diferentes Estados
pueden interpretar en forma diversa la ley, un tratado o la propia
constitución. Si no existiera una autoridad con competencia para revisar
esas sentencias discordantes y disonantes a fin de armonizarlas y unificarlas,
las leyes, los tratados y la Constitución de los EEUU serían diferentes en los
diferentes Estados y no tendrían tal vez nunca la misma interpretación,
fuerza vinculante y eficacia en dos Estados” [22].
(Negrilla fuera del texto).
24.
En Colombia, el carácter vinculante, obligatorio y de fuente de derecho de la
jurisprudencia emanada de las altas cortes en sus respectivas jurisdicciones y
de la Corte Constitucional en todo el ordenamiento jurídico, está ampliamente
reconocido en la actualidad. Así, por ejemplo, en sentencia C-816 de 2011[23],
esta Corte explicó que:
“La
fuerza vinculante de las decisiones de las denominadas altas cortes surge de su
definición constitucional como órganos jurisdiccionales de cierre, condición
que les impone el deber de unificación jurisprudencial en sus respectivas
jurisdicciones. El mandato de unificación jurisprudencial, únicamente
dirigido a las cortes jurisdiccionales de cierre, se erige en una orden
específica del Constituyente para brindar cierta uniformidad a la
interpretación y aplicación judicial del derecho en desarrollo del deber de
igualdad de trato debido a las personas, mediante la fuerza vinculante de sus
decisiones judiciales superiores.” (Negrilla fuera del texto)
Las
referencias constitucionales a las que hace mención la cita, se encuentran en
los artículos 234, 237 y 241 de la Constitución, cuando predican que la Corte
Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional son i) el “máximo
tribunal de la jurisdicción ordinaria”, ii) el “tribunal supremo de
lo contencioso administrativo”, y iii) la encargada de la “guarda
de la integridad y supremacía de la Constitución”,
respectivamente.
En
síntesis, los órganos judiciales de cierre cumplen el papel fundamental de
unificar la jurisprudencia, con base en los fundamentos constitucionales
invocados de igualdad, buena fe, seguridad jurídica y necesidad de coherencia
del orden jurídico.
El deber de
motivación de los actos administrativos de servidores públicos que ocupan
cargos en provisionalidad. Reiteración de jurisprudencia
25. Debido a la
abierta discrepancia que se venía presentando entre la  jurisprudencia del
Consejo de Estado y de la Corte Constitucional con respecto al deber de motivar los actos administrativos de retiro
de servidores públicos nombrados en provisionalidad, esta Corporación reiteró y
unificó la regla sobre tal deber de motivación en la sentencia SU- 917 de 2010[24], la cual ya había sido sentada desde las
primeras decisiones en las que abordó tal problema jurídico y que se mantuvo
inalterada en los fallos dictados por esta Corporación desde el año 1998, aun
cuando se han presentado algunos matices respecto a las medidas puntuales de
protección constitucional para los casos concretos.
26. Así, desde
la sentencia SU-250 de 1998[25] hasta
los más recientes pronunciamientos, la Corte ha sostenido que “necesariamente debe haber motivación para el retiro de
los empleados que son de carrera o que están en una situación provisional o de
interinidad en uno de los empleos que no son de libre nombramiento y remoción”[26].
27.
En efecto, en la reciente sentencia de unificación SU-556 de 2014[27],
la Corte reiteró, en concordancia con los anteriores pronunciamientos, que la inexistencia
de una motivación del acto administrativo que retira a un funcionario que ha
ocupado un cargo de carrera en provisionalidad, conlleva su nulidad, con
fundamento en los artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo[28]. Bajo esa
premisa esta Corte ha sostenido que el “desconocimiento del deber de motivar
el acto, es una violación del debido proceso del servidor público afectado por
tal decisión, en tanto la naturaleza del cargo le reconoce una estabilidad
relativa que en los eventos de desvinculación se materializa en el derecho a
conocer las razones por las cuales se adoptó tal determinación”.[29]
28.
Específicamente sobre el deber de motivación de los actos administrativos
sostuvo la sentencia referida que:
i.
El principio general es que los actos de la administración
han de tener una motivación acorde con los fines de la función pública, con el
fin de evitar arbitrariedades y para que se permita su control efectivo, salvo las
excepciones establecidas en la Constitución y la ley.
ii.
La necesidad de motivación de los actos administrativos es
una manifestación de principios que conforman el núcleo de la Constitución de
1991, entre los cuales se debe resaltar la cláusula social del Estado de
Derecho, el principio democrático, el principio de publicidad, y el derecho al
debido proceso.
iii.
El deber de motivar tales actos supone la sujeción al
principio de legalidad, al ser la forma en que la administración da cuenta a
los administrados de las razones que la llevan a proceder de determinada
manera, permitiéndoles, por lo tanto, controvertir las razones que condujeron a
la expedición del acto, como manifestación de su derecho de contradicción.
iv.
Cuando
la Constitución y la ley lo prevean, es posible que el deber de motivar el acto
se encuentre atenuado o reducido. Dichas excepciones responden a los principios
de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad, que rigen la función administrativa[30].
29. En ese orden
de ideas, los servidores que ostentan en provisionalidad  cargos de carrera, no
son destinatarios del derecho de estabilidad indiscutible de quien accede a la
función pública por medio del concurso de méritos, pero de ello no se concluye
una equivalencia a un cargo de libre nombramiento y remoción. Por lo tanto, “al
declararse insubsistente a uno de dichos funcionarios, deben darse a conocer
las razones específicas que conducen a su retiro, las cuales deben relacionarse
con el servicio prestado o al nombramiento en propiedad del cargo, de manera
que no se incurra en una violación de los derechos a la estabilidad laboral y
al debido proceso, y a los principios constitucionales de igualdad y del mérito
en el acceso a la función pública”[31].
30. A su turno,
la precitada sentencia SU-556 de 2014 unificó la posición de esta Corporación
en torno a las medidas de protección que deben adoptarse cuando se desvincula
sin motivación a un servidor nombrado en provisionalidad en un cargo de
carrera. De hecho, luego de un recuento jurisprudencial, mantuvo
invariablemente la regla conforme a la cual, lo que procede en estos casos es
ordenar la nulidad del acto de retiro, como mecanismo para la protección de los
derechos a la estabilidad laboral, a la igualdad y al debido proceso.
31. No obstante,
respecto a las medidas de restablecimiento, esta Corporación constató la
existencia de una tensión constitucional entre, por un parte, el alcance de las
medidas de protección de quien ha sido desvinculado con desconocimiento de su
derecho a la estabilidad, y por otra, la proporcionalidad del reconocimiento
que a título de indemnización se debe percibir, en tales casos, ante el
carácter transitorio de la estabilidad laboral relativa.
32. De acuerdo
con lo anterior, la Sala Plena precisó que para el caso de los provisionales
que ocupan cargos de carrera y que son desvinculados sin motivación alguna “el
pago de los salarios dejados de percibir, desde que se produce su
desvinculación hasta el momento en que sus derechos son reconocidos
judicialmente, resulta ser una indemnización excesiva a la luz de la
Constitución Política y la Ley, que puede dar lugar a un enriquecimiento sin
justa causa”[32]. En relación
con ese punto, la sentencia SU-556 de 2014 explicó que el servidor público
afectado con la medida de retiro se encuentra, en todo caso, en una modalidad
de vinculación temporal que desde el punto de vista estrictamente jurídico no
tiene vocación de permanencia, lo que claramente impide que la persona tenga
una expectativa real de permanencia indefinida, representada en la posible
indemnización exigible en tales circunstancias.
33. De igual
modo, dado que conforme al principio de solidaridad la responsabilidad del
propio sostenimiento estriba en la persona, y sólo subsidiariamente adquieren
este deber la familia, la sociedad y el Estado, no es factible trasladar dicha
carga al empleador por el hecho de haber sido declarada insubsistente de un
cargo de estabilidad relativa. Tampoco es posible suponer que el daño causado
corresponda a la totalidad del tiempo transcurrido desde la desvinculación
hasta la decisión judicial de reintegro, ni que al servidor público afectado se
le deban pagar los salarios dejados de percibir por un servicio que es
imposible que preste hacia el pasado, y que sí pudo ejercer eventualmente en
otro estamento de la sociedad.
34. Desde esa perspectiva, estimó la
Sala Plena que la fórmula que debe aplicarse al caso de quienes ocupan cargos
de carrera en provisionalidad y son desvinculados sin motivación es la de
disponer que su reintegro se realice sin solución de continuidad, con el
correspondiente pago de los salarios y prestaciones efectivamente
dejados de percibir[33].
En este sentido, como quiera que sólo cabe indemnizar el daño efectivamente
sufrido, y que tal daño es equivalente a lo dejado de percibir, de la suma
indemnizatoria es preciso descontar todo lo que la persona percibió como
retribución por su trabajo, bien sea que provenga de fuente pública o privada,
como dependiente o independiente, durante el periodo de desvinculación.
35. Tomando en
consideración lo señalado en esta sentencia de unificación, y lo dispuesto en
el artículo 123 Superior, las órdenes que se deben adoptar en los casos de
retiro sin motivación de las personas vinculadas en provisionalidad en un cargo
de carrera, son las siguientes:
i.
El reintegro del servidor público desvinculado a su empleo,
siempre y cuando el cargo que venía ocupando antes de la desvinculación no haya
sido provisto mediante concurso, no haya sido suprimido, o el servidor no haya llegado
a la edad de retiro forzoso.
ii.
Para
el reintegro también deberá examinarse si el servidor público cumple con los
requisitos para acceder al cargo público, tales como la carencia de antecedentes
penales y disciplinarios. Lo anterior de conformidad con el artículo 123
Superior, que establece que “los servidores públicos están al servicio del
Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la
Constitución, la ley y el reglamento”.
iii.
A título indemnizatorio, sólo se debe pagar el equivalente a los
salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia,
descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto público o
privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, sin que la suma
a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de
veinticuatro (24) meses de salario.
Caso
concreto
36.
A partir de los antecedentes y las consideraciones expuestas, procede esta Sala
de Revisión a analizar en primer lugar si se configuran las causales generales
y específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales.
Examen
de requisitos generales de procedencia
37. Conforme a
los lineamientos de la jurisprudencia constitucional respecto a la procedencia
de la acción de tutela contra sentencias judiciales, es evidente que el asunto
objeto de revisión contiene una marcada relevancia constitucional, en
razón de que se involucra una aparente afectación del derecho al debido
proceso, derivado del desconocimiento de la jurisprudencia constitucional sobre
la necesidad de motivación de los actos administrativos de desvinculación de
servidores públicos que ocupan cargos de carrera en provisionalidad, situación
que, como se ha dicho, desconoce el derecho a la igualdad y al principio de
seguridad jurídica.
38. La
accionante usó todos los medios de defensa ordinarios que tuvo a su
alcance, pues como se relató, controvirtió el acto administrativo por vía
contenciosa administrativa ante los jueces naturales, proponiendo todos los
recursos a su alcance.
39. La Sala
encuentra que se cumple el requisito de inmediatez, ya que la última
actuación que dio cierre definitivo al proceso contencioso (la sentencia de
segunda instancia), se produjo el 2 de mayo de 2013, la cual fue notificada por
edicto el 9 de agosto de ese mismo año, y la acción de tutela se instauró el 4
de diciembre de 2013. Es decir, sólo transcurrieron 4 meses aproximadamente
entre las actuaciones de notificación y presentación de la tutela, lapso
razonable que excluye cualquier apariencia de desinterés por parte de la
demandante.
40. El apoderado
de la accionante en el escrito de tutela identificó de manera razonable los
hechos que consideró violatorios de sus derechos fundamentales. Explicó los
argumentos por los cuales encontró que el Tribunal y el Consejo de Estado
incurrieron en una vía de hecho por desconocimiento del precedente.
41.
Evidentemente no se trata de una irregularidad procesal, ni de una acción de
tutela contra sentencia de esa misma naturaleza, por lo cual se superan todos
los requisitos generales de procedencia.
Por todo lo
anterior, la Sala encuentra que esta acción de tutela es procedente, en esa
medida, pasará a verificar si se configura la causal específica alegada; esto
es, el desconocimiento del precedente judicial.
Las sentencias
proferidas incurren en la causal específica de procedibilidad de la tutela
contra providencias judiciales por desconocimiento del precedente de la Corte
Constitucional
42. De
conformidad con los hechos, la Sala reitera lo tantas veces sostenido por la
Corte Constitucional, en el sentido de que los actos de retiro de los
funcionarios que ejercen un cargo de carrera en provisionalidad deben ser
motivados, toda vez que dicha motivación posibilita el ejercicio del derecho a
la defensa, y evita la arbitrariedad por parte de las autoridades
administrativas. De esa manera, desconocer tal deber conlleva una vulneración
del derecho fundamental al debido proceso, y a la garantía de los principios de
legalidad y publicidad instituidos en la Carta Política.
A partir de
ello, los jueces tienen el deber de aplicar el precedente sentado por los
órganos encargados de unificar la jurisprudencia. No obstante, si pretenden
apartarse del precedente constitucional en materia de motivación de los actos
de desvinculación de cargos de carrera provistos en provisionalidad, deben
cumplir con una carga estricta de argumentación, como ya se mencionó, donde los
argumentos no pueden citar la existencia de una línea de jurisprudencia
distinta, establecida por los órganos de cierre de la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, pues dicho fundamento desvirtúa la posición
reiterada y establecida por la Corte Constitucional en su condición de
intérprete autorizado de la Carta Política, ni discute la postura constitucional
ligada al debido proceso y a la prevalencia del derecho sustancial.
43. Los jueces
naturales del asunto consideraron que el cargo que ocupaba la demandante era de
carrera, y que lo ejercía en provisionalidad, ya que no aparecía como de libre
remoción y nombramiento en la clasificación que de los empleos de la Fiscalía
hizo la Ley 270 de 1996 y el artículo 106 del Decreto Ley 261 de 2000[34].
Igualmente, la Resolución
0-1218 del 26 de julio de 1999, por medio de la cual se desvincula a la actora,
no tuvo motivación, pues se hizo sólo referencia a las facultades de libre
remoción del Fiscal General de la Nación de acuerdo con el artículo 251
Superior.
44. A partir de
lo anterior, se puede concluir entonces que, de acuerdo con la jurisprudencia que
desde hace más de 14 años ha trazado esta Corporación, el acto de retiro de la
demandante debía ser motivado de acuerdo con las reglas jurisprudenciales
planteadas con miras a salvaguardar el derecho al debido proceso de ésta. Por
lo tanto, el que dicho acto no estuviera motivado lesionaba su derecho
fundamental, y consecuentemente, en virtud del entonces artículo 85 del Código
Contencioso Administrativo, estaba viciado de nulidad y procedía el
restablecimiento del derecho.
Sin embargo, las
instancias en el proceso contencioso administrativo se apartaron de la
jurisprudencia de la Corte sin cumplir la carga argumentativa de proveer una justificación
constitucional razonable. Concluyeron que no había necesidad de motivar el acto
de retiro de la empleada en cargo de carrera en provisionalidad, y que, por
tanto, no se había incurrido en causal de nulidad alguna. Lo anterior resulta
contrario al derecho a la igualdad, buena fe, a la confianza legítima en la
administración de justicia, al principio de seguridad jurídica, y a la
coherencia y razonabilidad de nuestro sistema jurídico. Por lo tanto, es
preciso concluir que las decisiones objeto de controversia incurren en la
causal especifica de procedibilidad por desconocimiento del precedente de la
Corte Constitucional. En esa medida, las sentencias dictadas por el Tribunal
Administrativo de Norte de Santander y por la Subsección A de la Sección
Segunda del Consejo de Estado son actuaciones vulneradoras de derechos
fundamentales, situación que debe corregir el juez de tutela.
45. Por lo
anterior, la Sala revocará la sentencia del 27 de marzo de 2014, adoptada por
la Sección Cuarta del Consejo de Estado y el fallo proferido por la Sección
Quinta del Consejo de Estado el 13 de agosto de 2014. En su lugar se concederá
el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la
señora Silvia Rosa Jaime Quintero.
Por tanto, la
Sala dejará sin efecto las sentencias proferidas dentro del proceso de nulidad
y restablecimiento del derecho, en primera instancia por el Tribunal
Administrativo de Norte de Santander, el 27 de octubre de 2010, y en segunda
instancia por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 2
de mayo de 2013. En su lugar declarará la nulidad de la Resolución 0-1218 del 26 de
julio de 1999, proferida por la Fiscalía General de la Nación, por medio de la
cual se declaró insubsistente el nombramiento de la accionante y a título de
restablecimiento del derecho ordenará a la entidad demandada reintegrar a la señora
Silvia Rosa Jaime Quintero en el mismo cargo o en uno similar al que ejercía al
momento del retiro, sin solución de continuidad.
Se advierte que
procede el reintegro ordenado sí y sólo sí el cargo específicamente desempeñado
no haya sido provisto mediante el sistema de concurso de méritos, no haya sido
suprimido o el servidor desvinculado no haya llegado a la edad de retiro
forzoso y cumpla con los requisitos para acceder al cargo público, tales como
la carencia de antecedentes penales y disciplinarios. En este punto es
importante resaltar que el cargo que desempeñaba la accionante como “Jefe de la
Unidad de Policía Judicial de la Dirección Seccional del Cuerpo Técnico de
Investigación de Cúcuta” en la actualidad corresponde a la naturaleza de
libre nombramiento y remoción, según el artículo 5º del Decreto 020 de 2014[35]
(Por el cual se clasifican los empleos y se expide el
régimen de carrera especial de la Fiscalía General de la Nación y de sus
entidades adscritas).
De
esa manera, le es aplicable a la accionante el artículo 6 del mencionado
Decreto, que indica en cuanto al cambio de naturaleza en los empleos que “el
servidor de carrera cuyo cargo pase a ser de libre nombramiento y remoción,
deberá ser trasladado o reasignado a otro cargo que tenga funciones afines y
remuneración igual o superior a las del empleo que desempeña, si existiere
vacante en la respectiva planta de personal. En caso contrario, continuará
desempeñando el mismo cargo y conservará los derechos de carrera, mientras se
ubica en un cargo de esa naturaleza.”
También se
ordenará a la Fiscalía General de la Nación pagar, a título indemnizatorio, el
equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento
de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto público
o privado, dependiente o independiente, haya recibido la accionante, sin que la
suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder
de veinticuatro (24) meses de salario.
III.
DECISIÓN
Con base en las
consideraciones expuestas, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR la
sentencia del 27 de marzo de 2014, adoptada por la Sección Cuarta del Consejo
de Estado y el fallo proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado el
13 de agosto de 2014, y en su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos
fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la señora Silvia Rosa Jaime
Quintero.
Segundo.-
DEJAR SIN EFECTO las
sentencias proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho, en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Norte de
Santander, el 27 de octubre de 2010, y en segunda instancia por la Subsección A
de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 2 de mayo de 2013. En su lugar DECLARAR
LA NULIDAD de la Resolución 0-1218 del 26 de julio de 1999, proferida por
la Fiscalía General de la Nación, por medio de la cual se declaró insubsistente
el nombramiento de la accionante y a título de restablecimiento del derecho ORDENAR
a la Fiscalía General de la Nación REINTEGRAR a la señora Silvia Rosa
Jaime Quintero en el mismo cargo o en uno similar al que ejercía al momento del
retiro, sin solución de continuidad, siempre y cuando el cargo específicamente
desempeñado no haya sido provisto mediante el sistema de concurso de méritos,
no haya sido suprimido o el servidor desvinculado no haya llegado a la edad de
retiro forzoso y cumpla con los requisitos para acceder al cargo público, tales
como la carencia de antecedentes penales y disciplinarios.
Tercero.- Por Secretaría LÍBRESE
la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para
los fines allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ANDRÉS
MUTIS VANEGAS
Secretario
General (E)
[1] Folio
14 cd. inicial.
[2] Ibíd.
[3] Sentencia del 28 de enero de
2010, dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. Folios 13 a
29 cd. inicial.
[4] Sentencia del 2 de mayo de 2013,
proferida por  el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. Folios 20
a 27. cd. Corte.
[5] Folio
32 cd. inicial.
[6] Folio
41 ib.
[7] Folios
39 y 40 ib.
[8] Folios
45 a 60 ib.
[9] Folios
73 a 79 ib.
[10] Folios
97 a 112 ib.
[11] M. P. José Gregorio Hernández
Galindo
[12] Al respecto ver, entre otras,
las sentencias SU-159 de 2002 y T-522 de 2001, en ambas M. P. Manuel José
Cepeda Espinosa; T-462 de 2003 y T-1031 de 2001, en ambas M. P. Eduardo
Montealegre Lynett y T-1625 de 2000, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[13] M. P. Jaime Córdoba Triviño. En
este fallo se declaró inexequible una expresión del artículo 185 de la Ley 906
de 2004, que impedía el ejercicio de cualquier acción, incluida la tutela,
contra las sentencias proferidas por la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia.
[14] T-419 de 2011, M. P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo; T-1257 de 2008, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[15] Sobre la
definición de precedente, ver especialmente la Sentencia C-836 de 2001, M.P.
Rodrigo Escobar Gil. Así mismo se pueden consultar las sentencias T-292 de 2006, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa,
SU-047 de 1999 y C-104 de 1993, en ambas M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[16] Cfr.
Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[17] M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[18] Reiterada en muchas
oportunidades. Cfr., T-794 de 2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-1033 de
2012, M. P. Mauricio González Cuervo y T-285 de 2013, M. P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, entre otras.
[19] Cfr., C-836 de 2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[20] Cfr. T-292 de
2006: “En este sentido, la vinculación de los jueces a los precedentes
constitucionales resulta especialmente relevante para la unidad y armonía del
ordenamiento como conjunto, precisamente porque al ser las normas de la Carta
de textura abierta, acoger la interpretación autorizada del Tribunal constituye
una exigencia inevitable.”
[21] Reseña tomada de: “La reforma
o la tutela: ¿ajuste o desmote?”, publicado en UPRIMNY, Rodrigo y otros. ¿Justicia
para todos? Sistema judicial, derechos sociales y democracia en Colombia. Editorial Norma,
Bogotá, 2006.
[22] Texto original: “That
motive is the importance, and even necessity of uniformity of decisions throughout
the whole United States, upon all subjects within the purview of the
constitution. Judges of equal learning and integrity, in different states,
might differently interpret the statute, or a treaty of the United States, or
even the constitution itself: if there were no revising authority to control
these jarring and discordant judgments, and harmonize them into uniformity, the
laws, the treaties and the constitution of the United States would be
different, in different states, and might, perhaps, never have precisely the
same construction, obligation or efficiency, in any two states.” Tomado de: http://www.princeton.edu/aci/cases-pdf/aci2.martin.pdf
[23] M. P. Mauricio González Cuervo.
Cfr. 5.4.2. Fuerza vinculante de
la  jurisprudencia de los órganos judiciales de cierre de las
jurisdicciones -jurisprudencia constitucional-.
[24] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[25] M. P. Alejandro Martínez
Caballero. Dicha posición ha sido reiterada en las sentencias T-683/98,
T-800/98, T-884/02, T-610/03, T-752/03, T-1011/03, T-597/04, T-951/04,
T-1206/04, T-1240/04, T-031/05, T-054/05, T-123/05, T-132/05, T-161/05,
T-222/05, T-267/05, T-374/05, T-392/05, T-454/05, T-648/05, T-660/05, T-696/05,
T-752/05, T-804/05, T-1059/05, T-1117/05, T-1159/05, T-1162/05, T-1248/05,
T-1258/05, T-1310/05, T-1316/05, T-1323/05, T-024/06, T-070/06, T-081/06,
T-156/06, T-170/06, T-222/06, T-254/06, T-257/06, T-432/06, T-519/06, T-634/06,
T-653/06, T-873/06, T-974/06, T-1023/06, T-064/07, T-132/07, T-245/07,
T-384/07, T-410/07, T-451/07, T-464/07, T-729/07, T-793/07, T-838/07, T-857/07,
T-887/07, T-1092/07, T-007/08, T-010/08, T-157/08, T-270/08, T-308/08,
T-341/08, T-356/08, T-437/08, T-580/08, T-891/08, T-1022/08, T-1112/08,
T-1256/08, T-011/09, T-023/09, T-048/09, T-087/09, T-104/09, T-108/09,
T-109/09, T-186/09, T-188/09, T-205/09, T-251/09, T-269/09, T-736/09,
SU-917/10, T-656/11, SU-691/11, T-961/11, T-204/12, T-147/13, T-716/13,
SU-556/14 y SU-053/15.
[26] Cfr. Consideración No. 5.
[27] M. P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
[28] “son nulos los actos
administrativos que contravengan normas en las que han de fundarse, y que
desconozcan derechos de los administrados afectados por el acto.” En este punto, es
importante precisar que los artículos 84 y 85 del Código Contencioso
Administrativo actualmente se encuentran regulados en la Ley 1437 de 2011,
donde el sentido de las disposiciones se mantuvo.
[29] Cfr. Párrafo 5.4.2.
[30] Cfr. Párrafos 3.4.1, 3.4.2 y 3.4.3.
[31] Cfr. Párrafo 3.5.10.
[32] Cfr. Fundamento Jurídico No. 3.6.10.5.
[33] En la sentencia SU-691 de 2011,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, la Corte empezó a desarrollar el criterio,
según el cual, resultaba procedente ordenar, a las
respectivas entidades accionadas que descontaran las sumas que hubieren
devengado los peticionarios, provenientes del Tesoro Público entre el momento
de la desvinculación hasta su reintegro efectivo o hasta la fecha de supresión
del cargo, según el caso.
[34] Sobre la naturaleza del cargo
ocupado por la demandante ver la Sentencia del 2 de mayo de 2013, proferida por  el
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. Folios 20 a 27. cd. Corte.
[35] “ARTÍCULO 5o. CLASIFICACIÓN DE LOS
EMPLEOS. Los empleos de la Fiscalía General de la Nación, del Instituto
Nacional de Medicina Legal y de la Institución de Educación Superior son de
carrera, con excepción de los siguientes cargos que se clasifican como de libre
nombramiento y remoción, dada la especial confianza y la prestación in tuitu
personae que conlleva el desarrollo de sus funciones, así:
1. Los cargos del nivel directivo:
1.1. En la Fiscalía General de la Nación: El
Vicefiscal General de la Nación, Consejero Judicial, Director Nacional,
Director Estratégico, Director Especializado, Subdirector Nacional, Subdirector
Seccional, Jefe de Departamento (…)”