C-095-20
Sentencia C-095/20
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud
sustantiva
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia
CONGRESO-Cláusula general de
competencia/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Aprobación del Plan Nacional de
Desarrollo e Inversiones Públicas
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parte general y plan de inversiones públicas
La estructura del plan está delimitada de forma
precisa por la Constitución. El artículo 339, ejusdem, determina que
está compuesta por una parte general y un plan de inversiones públicas del
orden nacional. La primera corresponde a los propósitos y objetivos nacionales
de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y
las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y
ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones incluye
los presupuestos plurianuales de los programas y proyectos de inversión pública
nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su
ejecución, dentro del marco que garantice la sostenibilidad fiscal.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Obligatoriedad
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Elaboración y trámite
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Proceso reglado/PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO Y LEY APROBATORIA-Naturaleza especial
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Control riguroso
Ahora bien, como se observará, las características
generales de la unidad de materia para las leyes ordinarias se diferencian de
las leyes de aprobación del PND, dado que estas revisten connotaciones
particulares por su especialidad, heterogeneidad y la conjunción de la
planeación y la ejecución, que hacen necesario un control más riguroso y, por
tanto, estricto
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LA LEY
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance según la jurisprudencia de la Corte Constitucional
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad objetiva y razonable
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática o
sistemática
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad
directa e inmediata
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY
APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexión eventual
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales
(...) esta Corporación ha determinado una
metodología específica para evaluar la eficacia del principio de unidad de
materia en el caso de las normas instrumentales del PND. Así, deben adelantarse
tres acciones concretas: i) examinar la ubicación y alcance de la norma
demandada, con el fin de determinar si tiene carácter instrumental, esto es,
que hace formalmente parte de los mecanismos de ejecución de la parte general
del plan; ii) identificar si existen objetivos, metas, planes o estrategias que
conforman la parte general del plan y que puedan relacionarse con la
disposición acusada y, de ser el caso, proceder a su caracterización; y iii)
determinar si entre la previsión demandada y tales objetivos, metas, planes o
estrategias, existe conexidad directa e inmediata. Además “si un mandato
instrumental ha permanecido durante todo el debate legislativo del plan, se
puede presumir que está al servicio de los programas y proyectos de la parte
general”. Con todo, esto opera sin perjuicio de que se supere el análisis
de conexidad estricta e inmediata
NORMA ACUSADA-Contenido y alcance
NORMA LEGAL-Ubicación en un cuerpo normativo
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Instrumentos o estrategias necesarios para
consecución de metas y objetivos
(…) para la Corte dentro de las Bases del Plan
Nacional de Desarrollo se hace referencia específica a la temática de la
disposición acusada. Ciertamente, uno de los componentes del Pacto por la
legalidad está relacionado con la lucha contra la corrupción, por lo cual se
plantea la necesidad de adoptar diversas medidas entre las que se destaca la
adecuación técnica, procedimental, logística, conceptual y de infraestructura
tecnológica y física a efectos de lograr la adecuada implementación de la Ley
1952 de 2019, además de preverse la capacitación de los funcionarios para el
desarrollo del procedimiento oral previsto en dicha ley, precisando para el
efecto que el Gobierno nacional a través de la Procuraduría General de la
Nación revisará la entrada en vigencia de la ley disciplinaria
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad
directa e inmediata entre normas instrumentales y parte general del plan
(…) la Sala Plena encuentra que existe una relación directa e inmediata
entre la norma instrumental y los contenidos generales del PND 2018-2022, al
efectuarse en las Bases del plan una mención expresa de la revisión de la
entrada en vigencia del CGD por la necesidad de incorporar medidas técnicas,
procedimentales, logísticas y de capacitación para la adecuada implementación
del nuevo sistema disciplinario, cuya vigencia iniciaría tres días después
a la aprobación de la ley del plan, salvo algunas normas procedimentales que
entrarían a operar dieciocho meses después de la promulgación del código
ORALIDAD EN LOS PROCESOS JUDICIALES-Desarrollo e implementación gradual
La Corte en su precedente constitucional ha reconocido
que la implementación de la oralidad en los procesos judiciales puede conllevar
traumatismos si no se tienen en cuenta las características del escenario donde
esta se pretende aplicar.
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Importancia en el marco de la función de
planeación
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Expresión de la función de planeación
Conforme con  ello, el mandato legal cuestionado
se relaciona directa e inmediatamente con la función de planeación al tener
como finalidad ordenar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del
presupuesto público así lo fuera durante un cuatrienio. Se debe recordar
que las
estrategias para alcanzar las metas y prioridades de la acción del Estado
definidas en la parte general del plan no son únicamente las de carácter
especialmente presupuestal, sino también las generadas por normas jurídicas
cuyo alcance regulador favorezca la consecución de los objetivos que se
pretendan alcanzar
CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO-Prorroga de entrada en vigencia
En conclusión, esta Corporación encuentra que existe
una relación causal inequívoca entre, de una parte, los objetivos generales y
estrategias del plan y, de otra, la prórroga del Código General Disciplinario
prevista en la norma acusada. Adicionalmente, esta Corporación destaca que la
prórroga se dio por un tiempo determinado, esto es, hasta el 1º de julio de
2021.
Referencia: expediente D-13281
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 140 de la Ley 1955 de 2019, “por el cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. ‘Pacto por Colombia, Pacto por
la Equidad’”
Accionante: Aníbal Carvajal Vásquez
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá, D.C., tres (3) de marzo de dos
mil veinte (2020).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, una vez cumplidos los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA[1]
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad el ciudadano Aníbal Carvajal Vásquez demandó el artículo
140 de la Ley 1955 de 2019, “por el cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022. ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’”. A través
de auto del 26 de junio de 2019, la demanda fue inadmitida debido a que
incumplía los requisitos argumentativos predicables del cargo de
inconstitucionalidad. Asimismo, en esta decisión se rechazó por improcedente la
solicitud de suspensión provisional de la norma acusada que realizó el
demandante.
El actor subsanó la demanda en debida
forma de modo que fue admitida mediante auto del 18 de julio de 2019, que
además ordenó: i) fijar en lista la norma acusada; ii) comunicar el presente
asunto a las autoridades que estuvieron vinculadas con la expedición de la Ley
1955 de 2019; iii) correr traslado de la demanda al Procurador General de la
Nación; e iv) invitar a participar en el trámite a las facultades de derecho de
las universidades Nacional de Colombia, Libre de Bogotá, Javeriana, Andes,
Externado de Colombia, del Rosario, Nariño, Antioquia y de Ibagué, al igual que
a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de Estudios sobre Derecho
y Sociedad -Dejusticia- y a la Comisión Colombiana de Juristas.
II.
TEXTO DE LA NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcribe la
disposición acusada:
“Ley 1955 de 2019[2]
(mayo 25)
por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.
(…)
Artículo 140. Prórroga Código General Disciplinario.
Prorróguese hasta el 1° de julio de 2021 la entrada en vigencia de la Ley 1952
de 2019”.
III.
LA DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD
El accionante considera que la
disposición acusada viola el artículo 158 de la Constitución, toda vez que el principio de unidad de materia implica
dos tipos de deberes: i) definir desde el mismo título las materias
que regula un proyecto de ley y ii) “mantener
una estricta relación interna, desde una perspectiva sustancial, entre las
normas que harán parte de la ley”, para de esta manera lograr una
coherencia temática entre sus componentes y los asuntos regulados.
Aduce que ello no se cumple tratándose de
la norma acusada, ya que el título de la Ley 1955 no tiene ninguna relación con
su artículo 140, en tanto este “(…) no tiene nada que ver con la prórroga de
la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019”.  También resalta que, en
los términos del artículo 339 de la Constitución, la ley del plan nacional de
desarrollo (PND) está conformada por dos secciones: (i) la parte general, que
señala los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y
prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y
orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán
adoptadas por el gobierno; y (ii) el plan de inversiones públicas, que contiene
los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de
inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros
requeridos para su ejecución. Así enfatiza que tales contenidos no tienen
vínculo alguno con una norma que, como sucede con el artículo demandado,
prorroga la entrada en vigencia de una ley.
Para sustentar esta conclusión en la
demanda se refiere a los tres “pactos estructurales” sobre los que se basa
la ley de plan, esto es, la legalidad, el emprendimiento y la equidad. Luego de
explicar sus contenidos afirma que no están vinculados a la temática de la
norma acusada por lo que colige que esta disposición fue incluida durante el
trámite legislativo ante las comisiones conjuntas del Senado y la Cámara de
Representantes. Señala que revisada la exposición de motivos del proyecto de
ley observa que los pactos estructurales apuntan a incorporar una visión de
país sobre diferentes situaciones, en una senda sostenible de crecimiento
económico, generación de empleo, reducción de la pobreza, además de la
desigualdad del ingreso y una mayor equidad de oportunidades. En ese sentido,
sostiene que aunque el Congreso de la República estaba facultado para introducir
modificaciones y adiciones al proyecto de ley del plan presentado por el
Gobierno, estas tenían que ser coincidentes con la temática de la iniciativa
presentada.
A su juicio esta correlación no se cumple
debido a que la prórroga de la entrada en vigencia del Código General
Disciplinario (CGD), en primer lugar, no es una medida que esté dirigida al
cumplimiento de las finalidades del plan, esto es, que el Estado fuere más
competitivo, generare mayor productividad, empleo o igualdad, redujera la
pobreza o lograra mayor equidad de oportunidades. En segundo término, tampoco
incide en el cumplimiento de esas metas u objetivos generales contemplados en
la ley del plan.
IV.
INTERVENCIONES
Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y Departamento Nacional de Planeación -DNP-[3]
En un mismo documento solicitan la
declaratoria de exequibilidad de la norma acusada. Las entidades
intervinientes parten de señalar que de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional la ley del plan es multitemática y está compuesta por todos aquellos instrumentos destinados al
cumplimiento de los objetivos del plan y por ello guarda conexidad teleológica
con estos. A partir de las consideraciones de la sentencia C-539 de 2008
destacan que el estándar de conexidad tiene un carácter instrumental, vinculado
a la “‘aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y
programas y las metas generales’ señalados en la parte general del Plan”.
Destacan que los pilares del plan son la legalidad, el
emprendimiento y la equidad. Dentro del primer aspecto se destaca la lucha
contra la corrupción, la cual tiene un carácter central dentro del logro de la
legalidad que señala plantea una línea denominada “Alianza contra la
corrupción: tolerancia cero con los corruptos”, el cual tiene como
primer objetivo el de “[f]ortalecer las capacidades institucionales para
combatir la corrupción, afianzar la legalidad y el relacionamiento colaborativo
con el ciudadano”. Esto implica, en los términos del mismo plan, la tarea
de robustecer la prevención de la materialización de riegos de corrupción.
Dentro de esa finalidad ponen de presente el
componente “Gestión del control interno y disciplinario”, en el cual,
conforme al documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo” publicado
por el DNP, se incluye el compromiso del Gobierno nacional de revisar la
entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019. Este compromiso, en opinión de los
intervinientes, demuestra la conexidad de la norma acusada con la parte general
de la ley del plan, en la medida en que el fortalecimiento de las capacidades
institucionales para la lucha contra la corrupción requiere la adecuación de
las diferentes facetas en que opera el Ministerio Público, de cara a la
implementación del proceso oral previsto en el nuevo CGD. Esto implica,
entonces, que la necesidad de prorrogar la entrada en vigencia de dicha
normativa es “una condición indispensable para poder preparar en forma
adecuada a las entidades y funcionarios encargados de su implementación, y por
esta vía asegurar el cumplimiento de los objetivos y estrategias trazados en el
Pacto por la Legalidad del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”.
Ahora bien, en cuanto al cargo planteado por la
disconformidad entre el título de la ley y el contenido de la norma acusada,
los intervinientes señalan que, de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, dicho título no tiene una condición de exhaustividad. Por ende,
no se incurre en vicio cuando este no incorpora todas las materias analizadas,
más aún si se tiene en cuenta que está demostrada la estrecha conexidad entre
la norma que prorroga la entrada en vigencia del código y el fortalecimiento y
adecuación de las capacidades del Ministerio Público, necesaria para la
implementación de dicha normativa.
Universidad Externado de Colombia[4]
Solicita un fallo inhibitorio por
ineptitud sustantiva de la demanda. Asevera que el PND está precedido de varias
materias, entre ellas el logro de la legalidad por lo que “el legislador
consideró que prorrogar la entrada en vigencia del nuevo Código General
Disciplinario era uno de los mecanismos a través de los cuales se sentaban las
bases de legalidad para ‘lograr la igualdad de oportunidades para todos los
colombianos’, y la ‘seguridad efectiva y justicia transparente para que todos
vivamos con libertad y en democracia’”. Por consiguiente, sostiene que la
demanda resulta insuficiente en su argumentación, puesto que se limita a
afirmar que no existe conexidad temática entre la norma acusada y el PND, sin
desarrollar los cargos que sustentan esta conclusión.
Jorge Eliecer Gaitán Peña[5]
Aboga por la inexequibilidad de
la norma demandada. El interviniente parte de señalar que la discusión en este
caso se restringe a verificar la conexidad entre la norma demandada y la ley
del plan y no a determinar, que también halla discutible, si la prórroga de la
entrada en vigencia del CGD es imprescindible para adelantar los ajustes
institucionales respectivos. A partir de ello considera que ninguno de los
objetivos estratégicos está vinculado con la vigilancia de la conducta de los
servidores públicos. Si se revisan las políticas establecidas en la ley del
plan ninguna de ellas está vinculada con las finalidades del código de
establecer un instrumento para combatir y erradicar conductas reprochables, por
lo que no guardan ninguna relación con la parte general ni con el plan de
inversiones.
Agrega que esta falta de conexión se expone incluso
respecto del Pacto por la Legalidad, puesto que basta mirar “las
motivaciones que dieron lugar a la expedición del nuevo código disciplinario
para observar que lo que persigue es dar mayores herramientas a los operadores
disciplinarios en la lucha contra la corrupción, hacer más ágil y eficiente el
proceso disciplinario y endurecer las sanciones (…) no se entiende cómo la
medida adoptada en el PND puede hacer más eficiente, efectivo y eficaz el
proceso disciplinario. Muy por el contrario, suspender la vigencia de este
código implica dejar a los operadores disciplinarios sin una herramienta
adecuada y efectiva”. Adicionalmente, considera que la inclusión de la norma
acusada desconoce los efectos de cosa juzgada dadas las sentencias C-284 de
2016 y C-704 de 2017, las cuales se pronunciaron sobre las objeciones
gubernamentales formuladas contra algunas previsiones del entonces proyecto de
ley sancionado como fue el CGD.
V.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN[6]
Solicita que se declare la exequibilidad
de la disposición demandada,
al tener como propósito el desarrollo y cumplimiento de uno de los ejes del
PND. Encuentra la conexidad en el hecho de que uno de los objetivos del Pacto
por la Legalidad es conforme al documento de “Bases del PND”, preparado
por DNP, el fortalecimiento de “las capacidades institucionales para
combatir la corrupción, afianzar la legalidad y el relacionamiento colaborativo
con el ciudadano”. A partir de allí la vista fiscal afirma que “la
prórroga de la entrada en vigencia del Código General Disciplinario tiene
relación directa con uno de los ejes (pactos) estructurales del PND como es la
legalidad, pues este instrumento tiene como propósito reducir el impacto que
tiene la entrada en vigencia del Código General Disciplinario en el ejercicio
de la función disciplinaria como uno de los instrumentos más relevantes en el
marco de la lucha contra la corrupción”.
Sobre este particular destaca que una de
las modificaciones más importantes del nuevo código es la instauración de la
oralidad en varias etapas del juicio disciplinario, cambio que requiere la
adopción de medidas de diversa índole, entre ellas de orden técnico,
procedimental y logístico. Explica que dicha Procuraduría ha adelantado varias
estrategias como parte del plan de mejoramiento, como la actualización de la
guía disciplinaria, el fortalecimiento de equipos informáticos, la
actualización de procesos que cursan en la entidad, la designación de
procuradores judiciales para adelantar actuaciones disciplinarias, el reparto
de procesos disciplinarios a algunas procuradurías delegadas con funciones
preventivas, la creación de grupos de trabajo y el seguimiento a la nueva
normativa.
Agrega que la implementación del CGD
comprende la consecución de recursos presupuestales por una cifra cercana a los
$129 mil millones, lo que justifica que el legislador haya previsto una
disposición en la ley del plan que, al prorrogar la entrada en vigencia del
código, permitiera la preparación del proceso y su idónea implementación. En
ese sentido, existe conexidad directa e inmediata entre la prórroga mencionada
y la necesidad de lograr y ejecutar tales recursos, en tanto su ausencia “supone
un obstáculo para adelantar las investigaciones disciplinarias de conformidad
con las reglas del nuevo Código”. Por esta razón afirma que está comprobada la
“conexidad causal, temática, teleológica y sistemática entre el objetivo del
Plan y los fines esperados de la prórroga de la entrada en vigencia de la Ley
1952 de 2019”.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución, la Corte es
competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 140 de la Ley
1955 de 2019, pues se trata de una previsión que hace parte de una ley de la
República que es acusada por su contenido material.
Cuestión preliminar: la aptitud sustantiva de la
demanda
2.
La Universidad
Externado de Colombia considera que la Corte se debe inhibir puesto que la
demanda resulta insuficiente al no desarrollar el cargo de
inconstitucionalidad. El
artículo 40.6 de la Constitución establece como derecho de los ciudadanos el presentar
acciones públicas en defensa de la Constitución[7],
sin que esté exento de algunas exigencias puntuales, dado que en virtud del
principio democrático se presume la constitucionalidad de las disposiciones del
Congreso de la República. Así se halla reglado en el artículo 2º del Decreto
ley 2067 de 1991[8]
y explicado por la jurisprudencia constitucional[9].
Para la Corte, en el presente asunto la demanda
satisface las exigencias argumentativas requeridas para un pronunciamiento de
fondo. En primer lugar, la demanda cumple con la claridad, certeza,
especificidad y pertinencia indispensables para una demanda apta, toda vez que i) es posible entender la pretensión de
inconstitucionalidad conforme a la cual la disposición acusada no guarda unidad
de materia con los objetivos generales de la ley del PNC; ii) el contenido normativo acusado dispone efectivamente
la prórroga de la vigencia del CGD hasta el 1º de julio de 2021; iii) explica la manera como la disposición legal
presuntamente desconoce el artículo 158 de la Constitución; y iv) señala la falta de conexidad directa e inmediata de
la norma demandada con los objetivos generales del PND.
El cuestionamiento central de la universidad Externado
está en la falta de suficiencia de la demanda. No obstante, una lectura de la
demanda presentada permite afirmar el desarrollo argumentativo indispensable
para habilitar una decisión de fondo, al indicarse que ninguno de los tres
pactos estructurales (legalidad, emprendimiento y equidad) sobre los que se
fundamenta la ley del PND están vinculados directa e inmediatamente con la
temática de la disposición acusada (prórroga de vigencia del CGD), menos aún,
se afirma por el accionante, dicha norma legal se encamina o busca incidir en
el cumplimiento de los propósitos y objetivos generales de dicho PND. De esta
manera, dicha problemática constitucional planteada y desarrollada
suficientemente genera una duda mínima de inconstitucionalidad consistente en
que se pudo desconocer el principio de unidad de materia.
Inexistencia de cosa juzgada constitucional
3.
El ciudadano
Jorge Eliecer Gaitán Peña expone que se estaría ante el desconocimiento de la
cosa juzgada constitucional, debido a que la Corte asumió en las sentencias
C-284 de 2016 y C-704 de 2017 el estudio sobre varias disposiciones del
proyecto de ley que dio lugar al CGD, en virtud de las objeciones
gubernamentales formuladas. Sin embargo, la Sala Plena no encuentra que en este
caso se hubiere configurado ese fenómeno, en la medida en que i) los artículos analizados en dichas sentencias no
corresponden con la disposición acusada en esta ocasión ni con la ley
parcialmente reprochada, pues en aquellas oportunidades se estudiaron lo que
después sería el Código General Disciplinario y ahora se demanda la Ley  1955
de 2019 (art. 140); y ii) dentro de las mencionadas providencias
no fueron analizadas en principio materias vinculadas a la entrada en vigencia
del código como las que se formulan en esta ocasión[10]. En ese sentido,
advertido además que los efectos de las sentencias que deciden sobre objeciones
gubernamentales son de cosa juzgada relativa a las previsiones objeto de
análisis[11],
la Corte no encuentra que en este caso exista cosa juzgada constitucional
respecto de la norma acusada contenida en la ley del plan.
Problema jurídico y metodología de decisión
4.
Como se ha
mencionado el actor sostiene que la norma demandada, que establece la prórroga
de la entrada en vigencia del CGD, viola el principio de unidad de materia
debido a que no guarda relación de conexidad con el contenido de los pactos que
describen tanto los propósitos y objetivos nacionales a largo plazo como las
metas y prioridades regulados en el PND. Para sustentar este aserto recuerda
que la jurisprudencia constitucional prescribe que la satisfacción del principio
de unidad de materia en el caso de la ley del plan, depende de la verificación
de la conexidad directa e inmediata con los contenidos de la parte general, que
supuestamente al no comprobarse la disposición acusada es inexequible.
Las instituciones gubernamentales que intervinieron y
el Procurador General de la Nación coinciden en que la norma es exequible, al
señalar que es un instrumento para hacer efectivo el denominado “Pacto por
la legalidad”, específicamente en el componente de “lucha certera contra
la corrupción”. Consideran sobre el particular que la dicha prórroga es una
herramienta necesaria para el fortalecimiento de la capacidad institucional del
Ministerio Público, así como para la preparación de los servidores públicos
involucrados en la implementación de esa normativa.  Por ende, consideran que
se cumple con el criterio de conexidad directa e inmediata, agregando que en el
documento Bases del PND, integrante de la legislación en los términos del
artículo 2° de la Ley 1955 de 2019, existe una referencia concreta acerca del
deber del Gobierno nacional de evaluar, en el marco de la ejecución del plan de
lucha contra la corrupción, la entrada en vigencia del CGD, lo que demostraría
la conexidad extrañada por el accionante.
Por el contrario, una de las intervenciones ciudadanas
considera que la disposición acusada es inconstitucional, al reafirmar los
argumentos de la demanda presentada y añadir que la falta de conexidad también
se demuestra en el hecho de no existir evidencia de que la prórroga de la
entrada en vigencia del código,  sea una herramienta que aumente la eficacia en
la investigación y sanción de actos constitutivos de corrupción.
Conforme con lo expuesto, la Sala Plena
debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿la
norma acusada, al prorrogar la entrada en vigencia del Código General
Disciplinario hasta el 1 de julio de 2021, vulnera el principio de unidad de
materia al no guardar conexidad directa e inmediata con los propósitos u
objetivos generales (bases de legalidad, emprendimiento y equidad) de la ley
del Plan Nacional de Desarrollo? Para resolver dicho interrogante la
Corte adoptará la siguiente metodología decisional: en primer lugar, hará una
breve referencia a la ley del PND, luego abordará el principio de unidad de
materia en dicha ley del plan, para así examinar el asunto sub judice a partir
del alcance de la norma demandada.
El plan nacional de desarrollo. Reiteración de
jurisprudencia constitucional
5.
El Congreso de la
República, en los términos del artículo 150 superior, es titular de la cláusula
general de competencia legislativa para interpretar, reformar y derogar leyes,
así como expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus
disposiciones. No obstante, tratándose del Plan Nacional de Desarrollo tanto la
Constitución como la legislación orgánica[12]
establecen condiciones particulares que inciden no solo en su configuración
normativa, sino particularmente en su control de constitucionalidad. El
artículo 150.3 de la Carta determina que es competencia del legislador aprobar
el PND y de inversiones públicas que haya de emprenderse o continuarse, con la
determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su
ejecución, y las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento.
La estructura del plan está delimitada de forma
precisa por la Constitución. El artículo 339, ejusdem, determina que
está compuesta por una parte general y un plan de inversiones públicas del
orden nacional. La primera corresponde a los propósitos y objetivos nacionales
de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y
las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y
ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones incluye
los presupuestos plurianuales de los programas y proyectos de inversión pública
nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su
ejecución, dentro del marco que garantice la sostenibilidad fiscal.
Además de definir sus componentes, la
Constitución también determina dos grupos de obligaciones específicas en la
confección del PND. De un lado, el artículo 340 dispone que habrá un Consejo
Nacional de Planeación, como instancia consultiva y foro para la discusión del
plan, integrado por representantes de las entidades territoriales y de los
sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. De otro
lado, el artículo 341 superior fija reglas relativas a que i) el Gobierno debe
elaborar el PND con participación activa de las autoridades de planeación de
las entidades territoriales y del Consejo de Gobierno Judicial (Consejo
Superior de la Judicatura), sometiendo el proyecto al concepto del Consejo
Nacional de Planeación; ii) luego debe presentar el proyecto de ley a
consideración del Congreso dentro de los seis meses siguientes a la iniciación
del periodo presidencial; iii) con fundamento en el informe que elaboren las
comisiones conjuntas de asuntos económicos cada corporación discutirá y
evaluará el plan en sesión plenaria, y los desacuerdos con el contenido de la
parte general no serán obstáculo para que el Gobierno ejecute las políticas
propuestas en lo que sea de su competencia, no obstante cuando decida modificar
la parte general debe seguir el procedimiento que se establece; iv) el plan
nacional de inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre
las demás leyes, en consecuencia, sus mandatos constituyen mecanismos idóneos
para su ejecución y suplen los existentes sin necesidad de expedición de leyes
posteriores; v) el Gobierno puede poner en vigencia mediante decreto ley el
plan nacional de inversiones públicas, en caso de que el Congreso no lo apruebe
dentro de los tres meses siguientes a la presentación; y vi) el Congreso puede
modificar el plan de inversiones públicas a condición de que mantenga el
equilibrio financiero.
Conforme con el artículo 342 de la
Constitución, los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los
planes de desarrollo están sometidos a regulación orgánica, disponiendo los
mecanismos apropiados para su armonización y la sujeción a ellos de los
presupuestos oficiales. Esta normativa prevista en la Ley 152 de 1994 establece
los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución,
seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo, así como la
regulación de los demás aspectos contemplados en el artículo 342 superior,
entre otros. De dicha preceptiva orgánica deben destacarse el artículo 3º que
determina los principios generales que rigen las actuaciones nacionales,
regionales y territoriales, en materia de planeación; los artículos 5º y 6
concernientes a los contenidos de la parte general del plan y de inversiones;
los artículos 7º y ss. que determinan las autoridades e instancias nacionales
de planeación; los artículos 13 y ss. que aluden al procedimiento para la
elaboración del PND; los artículos 20 y ss. que hablan sobre la aprobación del
plan; los artículos 26 y ss. que refieren a la ejecución del plan; los
artículos 29 y ss. alusivos a la evaluación del plan; entre otros.
A partir de estas consideraciones la
Corte ha resaltado el carácter reglado[13]
de la ley del PND y su naturaleza especial[14]
en el ordenamiento jurídico. Sobre el primer aspecto desde su jurisprudencia
más temprana[15]
la Corte destacó la importancia que la Constitución y la legislación orgánica
confieren a la ley del PND para lo cual se fijan un grupo de requisitos
especiales que se han enunciado y que transcienden al procedimiento
legislativo, al abarcar el proceso de preparación, las instancias de
participación, el trámite de aprobación y las previsiones sobre la ejecución.
En cuanto a la naturaleza especial de la ley del plan se ha resaltado la
especial posición en el sistema de fuentes y una particular fuerza normativa[16]. Este Tribunal ha
señalado que “una norma que desarrolle materias contenidas en la ley del
Plan Nacional de Desarrollo, no podrá contener disposiciones contrarias a la
misma, aunque se trate de disposiciones legales equivalentes, pues de manera
expresa la Constitución le ha otorgado prevalencia (…)”[17].
En suma, concurre una
precisa regulación constitucional y orgánica que predefine la ley del PND. Ello
responde a la jerarquía normativa que la Carta reconoce a esa normativa, en
tanto es un elemento central para la planeación de la acción del Gobierno
durante su ejercicio, lo que también involucra una necesaria articulación de
las tareas de las diferentes instancias e instituciones. Ahora bien, como
se observará, las características generales de la unidad de materia para las
leyes ordinarias se diferencian de las leyes de aprobación del PND, dado que
estas revisten connotaciones particulares por su especialidad, heterogeneidad y
la conjunción de la planeación y la ejecución[18],
que hacen necesario un control más riguroso y, por tanto, estricto.
El principio de unidad de materia en la ley del plan.
Reiteración de jurisprudencia constitucional
6.
El artículo 158
de la Constitución dispone que todo proyecto de ley debe referirse a la misma
materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella. El principio de unidad de materia refiere a un asunto
sustantivo propio de la racionalidad en el trámite legislativo y vinculado a la
competencia del Congreso. No se trata de una regla particularmente inflexible,
pues significaría una afectación desproporcionada del principio democrático,
representado en el ejercicio del amplio margen de configuración legislativa.
Así, la aplicación de este principio “no puede ser extrema, por cuanto ello
permitiría limitar ilegítimamente la competencia legislativa del Congreso de la
República. Su objetivo no es obstaculizar, dificultar o entorpecer la labor
legislativa. El principio democrático demanda deferencia de parte del juez
constitucional con el diseño y organización que se haya elegido mediante el
proceso político legislativo”[19].
La Corte ha señalado que el principio de unidad de materia
se satisface cuando las disposiciones o modificaciones incorporadas a un
proyecto de ley guardan una relación de conexidad causal[20], teleológica[21], temática[22] o sistémica[23] con la materia
dominante del mismo. Estos
diversos tipos de conexidad evidencian, a su turno, que la infracción de tal
principio se origina cuando la disposición correspondiente no guarda ninguna
relación con la materia dominante de la iniciativa correspondiente, además de
confirmar el carácter flexible de la interpretación del mismo. Al respecto, la
Corte ha señalado que “la intensidad con la cual se analiza si se viola o no
el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es
posible encontrar alguna relación entre el tema tratado en un artículo y la
materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por ese concepto,
exequible”[24].
Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha
determinado que el estándar antes propuesto no es aplicable tratándose de la
ley del PND, en la cual el grado de eficacia del principio de unidad de materia
responde a un estándar más exigente, derivado de la precisa regulación
constitucional y orgánica descrita. El precedente constitucional sobre la
materia es amplio[25]
por lo que en este apartado se hará una breve recapitulación de las reglas
jurisprudenciales que se derivan de dicho principio. Como se ha señalado, la
parte general del PND contiene los propósitos y objetivos generales de largo
plazo, así como las metas y prioridades de la acción estatal a largo plazo.
Estos asuntos, como es apenas natural, cubren las más variadas materias, razón
por la cual dicha parte general es necesariamente multitemática y no puede
estar gobernada por una relación de conexidad con una materia predominante.
Así, se considera que “no es posible, en estricto sentido, identificar una
materia o tema dominante de la ley –más allá del tema genérico de la
planeación- dado que se ocupa de regular muy variadas áreas y sectores de la
vida estatal y comunitaria”[26].
Empero, la misma regulación constitucional
ha señalado que existe una relación de instrumentalidad entre las normas que
hacen parte de los mecanismos de ejecución del PND y la parte general. Esto
quiere decir que aquellas previsiones deben ser instrumentos que se muestren
racionalmente adecuados para el logro de los objetivos contenidos en la parte
general del plan. Esta relación de conexidad se demuestra, por ejemplo, de la
lectura de la legislación orgánica la cual al describir los contenidos del plan
de inversiones del PND incluye los “mecanismos idóneos” para la
ejecución de los planes contenidos en la parte general.
A ello se suma lo previsto en el artículo 150.3 de la
Constitución, el cual determina como contenido del PND las medidas necesarias
para impulsar el cumplimiento de ese plan.  Esto igualmente es reafirmado por
el artículo 341 superior, al señalar que el plan nacional de inversiones
contiene mandatos que constituyen mecanismos idóneos para la ejecución. Lo
anterior significa que la idoneidad o instrumentalidad, esto es, la concurrencia
de disposiciones con arreglo a los fines y propósitos de la parte general del
PND, está precedida de soporte constitucional[27].
El estándar de conexidad ordinario no
resulta adecuado ni suficiente para el caso de las normas especiales del PND,
en razón a que si se parte de reconocer que la parte general es, por
naturaleza, multitemática, entonces admitir una evaluación flexible vaciaría de
contenido el principio de unidad de materia en el asunto analizado. Ese enfoque
permitiría que virtualmente cualquier norma resultare conexa con los contenidos
de la parte general, los cuales al referir sobre los propósitos y objetivos de
política pública durante el cuatrienio cubren virtualmente todas las facetas de
la acción estatal. Esta restricción se hace más necesaria si se tiene en cuenta
que los mecanismos de ejecución del PND no se restringen a prescripciones de
carácter presupuestal o, en sentido más amplio, económicas sino que cubren una
variedad de estrategias cuyo condicionante, a partir del principio de unidad de
materia, es una relación instrumental cierta y verificable[28].
En este contexto, la jurisprudencia constitucional
informa que la conexidad entre dichas normas instrumentales y los contenidos de
la parte general del PND debe ser directa e inmediata, lo
que supone un estándar más riguroso del principio de unidad de materia en este
caso.  Como lo ha señalado este Tribunal, los mecanismos de ejecución del PND
deben “(i) estar referidos a uno de los objetivos o programas de la parte
general, (ii) tener un claro fin planificador, (iii) respetar el contenido
constitucional propio de la ley y (iv) tener una conexidad directa e inmediata,
no eventual o mediata, con los objetivos o programas de la parte general”[29]. Conexidad directa e
inmediata que se opone a una relación eventual, mediata o conjetural entre los
planes y propósitos generales de la ley y los mecanismos para su ejecución. El
estándar establecido por la Corte es preciso y estricto: se infringe el
principio de unidad de materia cuando las normas acusadas del PND,
correspondientes a los citados mecanismos, no contienen medidas que
inequívocamente operen como instrumentos para el logro de los contenidos de la
parte general de la ley del plan[30].
Para esta Corporación[31]
una conexidad eventual se verifica cuando el cumplimiento del objetivo previsto
en la parte general del PND no puede obtenerse inequívocamente de la medida
legislativa acusada, sino solo de forma hipotética. A su turno, la afectación
de la unidad de materia derivado de la conexidad mediata se origina cuando el
logro del objetivo mencionado no se deriva de la ejecución de la norma
presupuestal, sino que además requiere del cumplimiento o presencia de otra
condición o circunstancia. En tanto no es posible hacer un inventario taxativo
de las medidas instrumentales del plan que vulneran el principio de unidad de
materia, la Corte ha identificado algunos casos paradigmáticos. Uno de ellos
está referido a aquellas normas que, por su naturaleza son completamente ajenas
a la normativa de planeación, porque regulan asuntos no contenidos en la parte
general del PND, lo cual implica que exceden la regulación propia del
cuatrienio. De ahí que para este Tribunal se desconoce el mencionado principio
por “aquellas normas que no tengan como fin planificar y priorizar las
acciones públicas y la ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio,
de manera tal que la ley del plan no puede ser empleada para ‘llenar los vacíos
e inconsistencias que presenten leyes anteriores’ (…) o para ‘ejercer la potestad
legislativa general reconocida al Congreso de la República, sin ninguna
relación con los objetivos y metas de la función de planificación’”[32].
Finalmente, esta Corporación[33] ha determinado una
metodología específica para evaluar la eficacia del principio de unidad de
materia en el caso de las normas instrumentales del PND. Así, deben adelantarse
tres acciones concretas: i) examinar la ubicación y alcance de la norma
demandada, con el fin de determinar si tiene carácter instrumental, esto es,
que hace formalmente parte de los mecanismos de ejecución de la parte general
del plan; ii) identificar si existen objetivos, metas, planes o estrategias que
conforman la parte general del plan y que puedan relacionarse con la
disposición acusada y, de ser el caso, proceder a su caracterización; y iii)
determinar si entre la previsión demandada y tales objetivos, metas, planes o
estrategias, existe conexidad directa e inmediata. Además “si un mandato
instrumental ha permanecido durante todo el debate legislativo del plan, se
puede presumir que está al servicio de los programas y proyectos de la parte
general”[34].
Con todo, esto opera sin perjuicio de que se supere el análisis de
conexidad estricta e inmediata.
Con base en las reglas jurisprudenciales descritas, la
Sala resolverá el problema jurídico propuesto, de acuerdo con la metodología
descrita supra.
El asunto sub-examine. La exequibilidad de la
disposición legal acusada
7.
En
correspondencia con la metodología establecida por esta Corporación para
verificar la conexidad directa e inmediata entre los objetivos generales del
plan y las normas instrumentales para la ejecución, a continuación se examinará
si el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019 se encuentra conforme al principio de
unidad de materia. En esa medida, habrán de verificarse los siguientes tres
elementos: i) se examinará la ubicación y alcance de la norma impugnada y a
partir de ello establecer si tiene naturaleza instrumental; ii) se establecerá
si existen objetivos, metas, planes o estrategias en la parte general de la Ley
1955 de 2019 que guarden relación con el precepto demandado; y, si así fuere,
iii) se determinará si entre la disposición instrumental, esto es, el artículo
140 y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general de la ley
del plan existe una conexidad directa e inmediata.
Ubicación y alcance de la disposición
demandada
8.
El artículo 140
de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019[35],
“por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. ‘Pacto por
Colombia, Pacto por la Equidad’”, está contenido en la Subsección 6
de la Sección I denominada “Pacto por la legalidad: seguridad efectiva y
justicia transparente para que todos vivamos con libertad y en democracia”,
acápites que a su vez hacen parte del Capítulo II sobre “mecanismos de
ejecución del plan” del Título II[36].
En tal sentido, la disposición demandada es instrumental, pues no establece
ningún objetivo general o meta, sino que constituye una medida encaminada a
prorrogar la entrada en vigencia del Código General Disciplinario hasta el 1 de
julio de 2021.
Debe precisarse que el artículo 265 de la
Ley 1952 del 28 de enero de 2019[37]
establece que entraría a regir cuatro meses después de su sanción y publicación[38] (esto es, el 28 de
mayo de 2019)[39].
Asimismo, contempla que los artículos 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212,
213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228,
229, 230, 231, 232, 233, 234, 235 y 254, relacionados con el procedimiento
disciplinario entrarían en vigencia dieciocho meses después de la promulgación
de la ley. En consecuencia, la disposición demandada es formalmente una de las
medidas instrumentales del PND 2018-2022.
Los objetivos, metas, planes y
estrategias de la Ley 1955 de 2019 y su relación con la disposición demandada
9.       A través de la Ley 1955 de 2019, se
expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, “Pacto por Colombia, Pacto
por la Equidad”. El Título I “parte general” comprende al artículo
1° que establece como objetivo “sentar
las bases de legalidad, emprendimiento y equidad que permitan lograr la
igualdad de oportunidades para todos los colombianos, en concordancia con un
proyecto de largo plazo con el que Colombia alcance los Objetivos de Desarrollo
Sostenible al 2030”. Seguidamente, el artículo 2° estipula que
hace parte integral del PND y es anexo de dicha normativa[40], el documento
denominado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018 - 2022: Pacto por
Colombia, pacto por la equidad”, elaborado por el Gobierno nacional “con
la participación del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional
de Planeación, y construido desde los territorios, con las modificaciones
realizadas en el trámite legislativo”.
El artículo 3°, por su parte, se refiere
a los pactos del PND. Empieza señalando que el plan está compuesto por
objetivos de política pública denominados pactos, que refleja la importancia
del aporte de todas las facetas de la sociedad en la construcción de una
Colombia equitativa. Menciona que el plan se basa en tres aspectos
estructurales: 1. La legalidad, 2. El emprendimiento y 3. La equidad. En
relación con la legalidad se señala que el PND “establece las bases para la protección de las
libertades individuales y de los bienes públicos, para el imperio de la ley y
la garantía de los derechos humanos, para una lucha certera contra la
corrupción y para el fortalecimiento de la Rama Judicial”. Sobre el sustento de la legalidad define el pacto por
el emprendimiento[41] y
el resultado final del pacto por la equidad[42].
Además, se expresa que el
logro de estos objetivos requiere de “algunas condiciones habilitantes que
permitan acelerar el cambio social”, por lo que el plan contempla una lista
de pactos que “contienen estrategias transversales”[43] e integra “una
visión territorial basada en la importancia de conectar territorios, gobiernos
y poblaciones”[44].
Ahora
bien, en atención a la estructura que tiene el Plan Nacional de Desarrollo en
su parte general, es necesario ahondar acerca del contenido del documento
denominado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022: Pacto por
Colombia, pacto por la equidad”, como parte integrante del mismo. En ese
instrumento, que consta de 1.457 páginas[45],
se traza un curso de acción para ponerse de acuerdo en un pacto que defina un
conjunto de prioridades, bajo espacios de coordinación que generen los cambios
que se persiguen, dinamicen el crecimiento económico y logren el mayor
desarrollo nacional y de sus regiones[46].
De esta forma, se desagregan las estrategias de cada uno de los pactos y se
desarrollan sus contenidos específicos en perspectiva de la consecución de los
objetivos generales de la ley del plan.
Según las Bases del PND, el Pacto por
la legalidad: seguridad efectiva y justicia transparente para que todos vivamos
con libertad y en democracia se fundamenta en la consolidación del Estado
social de derecho así como el imperio de la ley por medio de una justicia
eficaz, eficiente y efectiva; por lo cual pone como meta “la lucha contra la
corrupción en el centro de la agenda de política pública”, lo que
consolidaría “la presencia del
Estado en todo el país y, en particular, en aquellos territorios donde han
persistido la ausencia de las instituciones y los espacios vacíos de autoridad”[47].
El documento señala que dicho pacto es fruto de la relación esencial e
indisoluble entre seguridad y justicia, que plantea
también “la tolerancia cero con los corruptos”, con lo cual se
busca” no solamente fortalecer las capacidades institucionales de
investigación y sanción de los delitos asociados con el fenómeno, sino también
propiciar cambios culturales transformadores y acercar al ciudadano a los
asuntos públicos, a través de mecanismos como la participación ciudadana y la
transparencia”[48].
En esa medida, dentro del Pacto por la
legalidad se incorpora el componente de Alianza contra la corrupción:
tolerancia cero contra los corruptos, en donde se pone de presente,
entre otros aspectos, que “es
previsible un efecto directo en la capacidad institucional, en la medida en que
los procesos de modernización y gestión se ralentizan. Por lo tanto, el Estado
debe invertir recursos en prevenir, controlar y combatir el fenómeno, dejando
de lado otras prioridades que obstaculizan la provisión eficiente de bienes y
servicios y la garantía de los derechos de los ciudadanos (Báez & Jongitud,
2014)”[49].  Luego de realizar un diagnóstico (punto 1)
establece los Objetivos y estrategias (punto 2) siendo el primero el Pacto
de cero tolerancia a la corrupción y a la falta de transparencia, que busca
“fortalecer las capacidades institucionales para combatir la corrupción,
afianzar la legalidad y el relacionamiento colaborativo con el ciudadano”[50].
Como estrategias se instituyen: a) con el propósito de robustecer la prevención
de la materialización de riesgos de corrupción los siguientes: i) articulación
institucional,  conocimiento
y comprensión del fenómeno de la corrupción, “gestión del control interno y
disciplinario”[51],
entre otros; y b) con la finalidad de fortalecer la detección, investigación y
sanción efectiva de conductas asociadas a la corrupción los siguientes: i) vigilancia
de la gestión fiscal nacional y territorial e investigación y judicialización
de conductas punibles asociadas a la corrupción. Por último, se establecen unas
metas (punto 3).
En cuanto a la gestión al control interno y
disciplinario anotada (punto 2) se contempla, entre otras acciones, la
siguiente:
“La Procuraduría General de la Nación, las personerías
municipales y oficinas de control interno disciplinario de las entidades
públicas darán inicio a un proceso de adecuación técnica, procedimental,
logístico, conceptual y de infraestructura tecnológica y física que permitan
una correcta implementación de la Ley 1952 de 2019. Asimismo, capacitarán a los
funcionarios para proveerlos de las herramientas necesarias para el desarrollo
del procedimiento oral previsto en la precitada norma en garantía de los
derechos de los sujetos procesales. Para el efecto, el Gobierno Nacional a
través de la Procuraduría General de la Nación, revisará la entrada en vigencia
de la Ley 1952 de 2018(sic)”.
En conclusión, para la Corte dentro de
las Bases del Plan Nacional de Desarrollo se hace referencia específica a la
temática de la disposición acusada. Ciertamente, uno de los componentes del
Pacto por la legalidad está relacionado con la lucha contra la corrupción, por
lo cual se plantea la necesidad de adoptar diversas medidas entre las que se
destaca la adecuación técnica, procedimental, logística, conceptual y de
infraestructura tecnológica y física a efectos de lograr la adecuada
implementación de la Ley 1952 de 2019, además de preverse la capacitación de
los funcionarios para el desarrollo del procedimiento oral previsto en dicha
ley, precisando para el efecto que el Gobierno nacional a través de la
Procuraduría General de la Nación revisará la entrada en vigencia de la ley
disciplinaria.
Conexidad directa e inmediata entre la disposición
demandada y la parte general del PND
10.
Después de
haberse efectuado el análisis de la ubicación y alcance del artículo 140 de la
Ley 1955 de 2019 y de su relación con la parte general de la ley del PND, la
Corte procede a efectuar el examen de conexidad directa e inmediata.
La disposición acusada prorroga la
entrada en vigencia del Código General Disciplinario hasta el 1° de julio de
2021. Como se anticipó, esta norma tiene formalmente naturaleza instrumental al
encontrarse contenida en el Capítulo II sobre “Mecanismos de ejecución del
plan” del Título II. Así mismo, tiene estrecha conexión con uno de los
componentes del Pacto por la legalidad relacionado con la lucha contra la
corrupción, al plantearse la necesidad de adoptar diversas medidas de tipo
técnico, procedimental, logístico, conceptual, de infraestructura técnica y
física, y de capacitación de funcionarios para el desarrollo del procedimiento
oral, para así lograr la adecuada implementación de la Ley 1952 de 2019,
señalándose que el Gobierno nacional a través de la Procuraduría General de la
Nación revisaría la entrada en vigencia del código.
Con base en lo anterior, la Sala Plena
encuentra que existe una relación directa e inmediata entre la norma
instrumental y los contenidos generales del PND 2018-2022, al efectuarse en las
Bases del plan una mención expresa de la revisión de la entrada en vigencia del
CGD por la necesidad de incorporar medidas técnicas, procedimentales,
logísticas y de capacitación para la adecuada implementación del nuevo sistema
disciplinario, cuya vigencia
iniciaría tres días después a la aprobación de la ley del plan, salvo algunas
normas procedimentales que entrarían a operar dieciocho meses después de la
promulgación del código.
La misma Procuraduría General de la
Nación reconoce que la implementación del Código General Disciplinario
compromete recursos por cerca de $129.000.000.000, con lo cual, en su criterio,
se encuentra fundamentada la decisión del Congreso de la República a través del
Gobierno nacional de prorrogar la entrada en vigencia de esa normativa a
efectos de lograr su adecuada implementación. Por lo tanto la disposición
acusada, como norma instrumental, guarda coherencia y una clara correspondencia
lógica con la temática general de la ley, ya que una de las modificaciones más
importantes del nuevo código está relacionada con la implementación de la oralidad
en el curso del proceso disciplinario, por lo  que dicho cambio involucraba
medidas de orden técnico, procedimental, logístico y de capacitación -demanda
grandes esfuerzos presupuestales-, con la finalidad de que la celeridad,
eficacia e igualdad[52]
pretendida con la expedición de la Ley 1952 de 2019 se cumpla material y
efectivamente[53].
La Corte en su precedente constitucional
ha reconocido que la implementación de la oralidad en los procesos judiciales
puede conllevar traumatismos si no se tienen en cuenta las características del
escenario donde esta se pretende aplicar. Así, por ejemplo, en la sentencia
C-654 de 2015, en la que se examinó la constitucionalidad de la entrada en
vigencia gradual de la oralidad en Código General del Proceso, se sostuvo que “en caso que se hubiera preferido la vigencia inmediata
y homogénea en todos los distritos judiciales, esta opción habría tenido como
consecuencia una aplicación inadecuada del sistema de oralidad, pues no todos
los distritos están en las mismas condiciones de adaptación.  Esta
circunstancia, sin duda, hubiera impactado desfavorablemente el acceso a la
administración de justicia y, con ello, afectado los derechos fundamentales de
los ciudadanos”. Ante la pronta entrada en vigencia del
código y la no implementación efectiva del nuevo sistema disciplinario, la
prórroga se encuentra justificada
por las limitaciones de orden presupuestal que hacían imperioso acompasar las
diferentes actividades con la disponibilidad de los recursos necesarios para
financiarlas.
De esta manera, también está presente el
concepto de planeación. Atendiendo su
especial fuerza jurídica, el PND es desde la perspectiva del artículo 334
superior una de las mayores expresiones de la dirección de la economía por
parte del Estado, es decir, como lo acopió la Corte[54]
una “expresión
suprema de la función de planeación”[55],
que se erige en el “esfuerzo del Estado por
estructurar una política económica razonada y armónica durante un cierto
período”[56]
y así constituirse en “un presupuesto indispensable para el logro de los
objetivos básicos del sistema constitucional”[57], al tratarse de “un
mecanismo ordenador y aglutinador de la política estatal”[58].
Conforme con  ello, el mandato legal cuestionado se relaciona directa e
inmediatamente con la función de planeación al tener como finalidad ordenar y
priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto público así lo
fuera durante un cuatrienio. Se debe recordar que las estrategias para alcanzar las metas y prioridades
de la acción del Estado definidas en la parte general del plan no son
únicamente las de carácter especialmente presupuestal, sino también las
generadas por normas jurídicas cuyo alcance regulador favorezca la consecución
de los objetivos que se pretendan alcanzar[59].
Halla esta Corporación que existe una conexidad
teleológica directa entre el precepto instrumental y los objetivos, metas y
estrategias general del PND, al verificarse la relación entre los medios y los
fines. De la misma manera, no son necesarias mayores lucubraciones para
verificar la conexión predicable de la generalidad de las leyes, esto es,
temática[60],
causal[61],
metodológica[62] y
sistemática[63]
entre los objetivos del plan y los fines esperados con el artículo 140 de la
Ley 1955 de 2019.
Menos estima la Corte que podría señalarse que se está
ante una disposición de carácter estructural y permanente en el ordenamiento
jurídico, en efecto, la regla de la temporalidad propia de la ley del plan en
voces de esta Corporación es ciertamente un elemento adicional para reforzar o
desvirtuar la conexidad de una norma demandada con la ley que la contiene, de
suerte que sería posible advertir como posiblemente inconstitucional una
disposición inserta en la ley del plan, cuya misión es resolver por ejemplo un
vacío normativo, obviándose el trámite de una ley ordinaria.
Este Tribunal ha sentado que normas de tipo
sancionatorio (sentencias C-016 de 2016, C-008 de 2018 y C-092 de 2018) no pueden contenerse en la ley del PND, dado que por
la naturaleza son completamente ajenas a la planificación económica, además que
por su carácter permanente en principio no deberían ser incluidas en una ley
con vocación transitoria. De igual modo, tratándose de normas sobre el IBC[64]
de los independientes sostuvo en la sentencia C-219 de 2019[65]
que disposiciones de seguridad social de índole transversal y de carácter
permanente en el orden jurídico deben incluirse en una ley ordinaria. Por último, en la sentencia C-068 de 2020[66]
en alusión específica al precedente constitucional anterior (C-219 de 2019)
manifestó que “recuérdese que esta regla de temporalidad no es un criterio
para determinar la unidad de materia, pero es un elemento adicional que
refuerza o desvirtúa la eventual conexidad de una norma demandada con la ley
que la contiene”.
Por tal razón, las reglas que sujetan el principio de
unidad de materia tratándose de la ley del PND deben cumplir unos derroteros
más estrictos, que según se expuso están dados principalmente (i) por la
conexión estrecha entre la norma acusada y los objetivos generales de la ley
del plan, (ii) la conexidad directa e inmediata, (iii) tener un claro fin
planificador, y (iv) la conexión teleológica; todo lo cual como se pudo
verificar en esta oportunidad, se cumple integralmente.
Adicionalmente, se trata de una disposición legal que
en conjunción con los objetivos generales de la ley del PND se limita a
prorrogar la vigencia del Código General Disciplinario por un tiempo
determinado (1º de julio de 2021), toda vez que ad portas de su entrada
en funcionamiento[67] no
se contaba con la adecuada implementación, por lo que hacía necesaria su
inserción dentro de la ley del plan bajo la disponibilidad de recursos para
financiarla. En esa medida, advierte este Tribunal que no se está ante una
disposición de carácter sustancial, estructural o permanente, sino ante una
norma de contenido normativo temporal -al prorrogar la vigencia del CGD por un
plazo determinado-, prevista en una ley del PND cuya vocación es transitoria.
En conclusión, esta Corporación encuentra que existe una relación
causal inequívoca entre, de una parte, los objetivos generales y estrategias
del plan y, de otra, la prórroga del Código General Disciplinario prevista en
la norma acusada. Adicionalmente, esta Corporación destaca que la prórroga se
dio por un tiempo determinado, esto es, hasta el 1º de julio de 2021.
VII.  DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE, por el cargo examinado, el
artículo 140 de la Ley 1955 de 2019.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el
expediente.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Salvamento de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Salvamento de voto
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LAS MAGISTRADAS
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Y
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
A LA SENTENCIA C-095/20
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Norma acusada no guarda conexidad directa e inmediata con
las metas y objetivos del PND, lo cual desconoce el principio de unidad de
materia y genera la inconstitucionalidad de la disposición (Salvamento de voto)
CODIGO GENERAL DISCIPLINARIO-Prórroga de entrada en vigencia, no guarda conexidad
directa e inmediata con el PND (Salvamento de voto)
A
partir de estas premisas, se encuentra que la medida contenida en la norma
acusada, esto es, la prórroga en la entrada en vigencia del CGD no guarda
conexidad directa e inmediata con el objetivo general del PND, consistente en
fortalecer la lucha contra la corrupción.
Referencia.: Expediente D-13281
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 140 de la Ley 1955 de 2019, “por el cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2018-2022. ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’”
Accionante: Aníbal Carvajal Vásquez
Magistrado Ponente
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Con
el respeto acostumbrado a las decisiones de la Corte Constitucional,
manifestamos que salvamos nuestro voto respecto de lo decidido por la Sala
Plena en sentencia C-095 del 3 de marzo de 2020, la cual declaró
exequible, por los cargos analizados, el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019 “por
el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. ‘Pacto por
Colombia, Pacto por la Equidad’”
Consideramos
que la norma acusada, que extiende el plazo para la entrada en vigencia del
Código General Disciplinario, en adelante CGD, viola el principio de unidad de
materia, en la medida en que no cumple con el requisito de conexidad directa
e inmediata con los contenidos generales del plan nacional de
desarrollo. Así, el único argumento planteado por la sentencia para sustentar
la constitucionalidad de la disposición es insuficiente. Asimismo, desconoce el
grado de escrutinio que fija la jurisprudencia constitucional respecto del
contenido y alcance del mencionado principio para el caso particular de la ley
del plan nacional de desarrollo.
Para
sustentar esta conclusión, exponemos los siguientes argumentos:
1.
Analizada la decisión de la mayoría, se advierte que la razón que sustenta la
constitucionalidad de la norma demandada es que la prórroga de la entrada en
vigor del CGD guarda conexidad directa e inmediata con el objetivo general del
PND vinculado a la lucha contra la corrupción. En particular, la sentencia
confiere pleno valor a lo planteado en el documento de Bases del plan, en el
sentido que esa prórroga era necesaria para garantizar la adecuación
presupuestal, en infraestructura y en formación de servidores públicos,
requerida para la implementación adecuada del CGD. Esta postura acepta
acríticamente la relación de causalidad planteada por el documento de Bases del
plan, sin someterlo a cuestionamiento alguno. Advertimos que, si esa labor se
hubiese efectuado, forzosamente tendría que haberse llegado a una conclusión
diferente, esto es, la inconstitucionalidad de la norma por desconocer el
principio de unidad de materia.
2.
Como se expresó en la ponencia presentada originalmente por la magistrada Ortiz
Delgado y que no fue acogida por la mayoría, la conclusión sobre la falta de
conexidad directa e inmediata entre los objetivos, propósitos y metas generales
del PND y la disposición acusada, se explica por tres razones principales: (i) la inexistencia de una relación
causal inequívoca entre dichos objetivos y la prórroga del CGD y, antes bien,
la presencia de contradicciones en aquellos y esta; (ii) el incumplimiento de
la regla fijada por la jurisprudencia constitucional, que proscribe la
utilización de las normas sobre mecanismos de ejecución del PND para llenar los
vacíos e inconsistencias de leyes anteriores; y (iii) el hecho de que la
prórroga de la vigencia de la Ley 734 de 2002 pudo tramitarse de manera
autónoma en el Congreso, puesto que había oportunidad para ello, a través de un
procedimiento legislativo que garantizase un debate democrático, transparente,
participativo y deliberativo.
3. En cuanto a lo primero, debe partirse de considerar
que el Código General Disciplinario fue expedido precisamente con el propósito
de lograr una actuación disciplinaria más eficiente, fundada particularmente en
el cambio del sistema escritural a la oralidad. En efecto, la exposición de
motivos de la iniciativa estableció lo siguiente, que por su importancia para
el presente salvamento de voto se transcribe in extenso:
“Como parte del compromiso con la
institucionalidad colombiana y en aras de un sistema normativo cada vez más cercano
a la realidad de la vida jurídica y social, la Procuraduría General de la
Nación, como cabeza del Ministerio Público, conformó, el pasado mes de abril de
2014, una comisión integrada por distintas entidades públicas y privadas, la
cual tuvo como propósito la elaboración de un proyecto normativo para ser
presentado ante el Congreso de la República, con el objetivo de reformar el
poder disciplinario del Estado en Colombia.
Esa Comisión tuvo la honrosa
participación de las siguientes entidades: Consejo Superior de la Judicatura,
el Consejo de Estado, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio de Justicia y del
Derecho, la Personería de Bogotá, el Colegio de Abogados en Derecho
Disciplinario y el Instituto Colombiano de Derecho Disciplinario y, por supuesto,
la Procuraduría General de la Nación.
Así, transcurridos tres meses, el
resultado fue el presente proyecto de Código Disciplinario Único, cuyo
propósito es el de efectuar algunos cambios y ajustes que muchos sectores de la
Sociedad y de la comunidad jurídica reclamaba.
Seguramente los casos de corrupción y de
ineficiencia administrativa que tanto daño le causan al país no van a
desaparecer por la eventual aprobación y promulgación del presente proyecto,
pues se considera que la causa de estos dos males se debe a la carencia de los
principios y valores que debe tener cualquier persona que aspire a ocupar un
cargo público o a ejercer una función pública. La corrupción es el resultado de
la vilipendiada ética pública.
De igual modo, este proyecto de Código
tampoco podrá resolver las innumerables situaciones jurídicas que pueden
derivarse por el ejercicio de la acción disciplinaria y por los controles
judiciales a los que están sometidas las decisiones que culminan las
actuaciones de esta especial naturaleza.
Sin embargo, el proyecto que se
presenta sí cumple con unos estándares mínimos, cuyo propósito es el de contar
con un Código de disciplina mucho más claro, eficiente, práctico, proporcionado
y, muy especialmente, aumentando en gran medida las garantías y los derechos
fundamentales de quien debe ser investigado.”[68] (Negrillas y subrayas no originales).
Ahora bien, en la misma exposición de motivos se hace
referencia expresa a que las modificaciones de procedimiento están unívocamente
dirigidas a dotar de mayor celeridad al trámite disciplinario. Sobre el
particular, el proyecto de ley planteó lo siguiente:
“2.6 En cuanto a los aspectos probatorios
y procesales
La propuesta de reforma también se ocupó
de aspectos procesales de primerísimo orden: la incorporación de un régimen
probatorio propio, algunos ajustes a las formas de notificación y a la novedosa
apuesta de establecer un único procedimiento, cuya característica
principal será el adelantamiento del proceso por medio de audiencia, una vez se
profiera el respectivo pliego de cargos, situación que si bien no es la
adopción de un sistema acusatorio sí posibilita la aplicación de los principios
de publicidad, inmediación y celeridad, entre otros.
(…)
En cuanto a un único procedimiento,
podemos decir que el derecho disciplinario no puede ser ajeno a los sistemas
procesales que se han establecido en el ordenamiento jurídico interno, los que
a su vez se han estructurado atendiendo la normatividad internacional,
especialmente aquella que se ocupa de la garantía de los derechos
fundamentales. Dichos postulados demandan la articulación de procesos públicos
con primacía de la oralidad y de la inmediación probatoria. Así
mismo, la dinámica procesal disciplinaria, con base en la jurisprudencia y la
doctrina, ha evolucionado, lo que condujo en la práctica a la verbalización del
procedimiento, quedando en un segundo plano el procedimiento ordinario.
En la más reciente reforma al Código
Disciplinario Único, jalonada por la Ley 1474 de 2011, si bien se introdujeron
algunas modificaciones y se conjuraron ambigüedades que se presentaban en el
trámite de las audiencias, varias de estas resultaron en la práctica verdaderos
obstáculos para su diligenciamiento, tal y como acontece con el trámite de los
recursos, especialmente en lo que tiene que ver con la recusación, a lo que se
suma el amplio despliegue procesal que se debe surtir en la segunda instancia.
La experiencia tanto de las autoridades
disciplinarias como de los abogados litigantes, en virtud del adelantamiento del
procedimiento verbal, nos ha indicado que existen aún muchos vacíos en
cuanto a la regulación del trámite de la audiencia y de las distintas
situaciones que se presentan, que en algunas oportunidades dificultan su
desenvolvimiento y pronto diligenciamiento, haciendo necesario generar
instrumentos normativos que le permitan al funcionario con potestad
disciplinaria adoptar decisiones que estén acordes con las características de
este tipo de procedimientos. Así mismo, para que los sujetos procesales
puedan contar con reglas claras y previamente definidas.
(…)
Todo lo anterior constituye el fundamento
para proponer y desarrollar un único procedimiento, con dos etapas plenamente
definidas: investigación y juzgamiento, las que se llevarían a cabo por parte
de un mismo funcionario.”[69]
4. Nótese que, a partir de estas consideraciones, se
evidencia que entre las motivaciones para la modificación del régimen procesal
disciplinario estaban (i) la necesidad de contar con herramientas más
céleres, basadas en la oralidad, el principio de inmediación y la
unificación del procedimiento disciplinario; y (ii) llenar los vacíos
existentes en la legislación disciplinaria precedente, los cuales constituían
barreras para el logro de un procedimiento disciplinario más eficiente y
respetuoso de los derechos constitucionales de los servidores públicos.
A partir de estas premisas, se encuentra que la medida
contenida en la norma acusada, esto es, la prórroga en la entrada en vigencia
del CGD no guarda conexidad directa e inmediata con el objetivo general del
PND, consistente en fortalecer la lucha contra la corrupción. En efecto, la
jurisprudencia constitucional, explicada en la sentencia de la que nos
apartamos, determina que una relación de conexidad con dichos atributos exige
que el mecanismo de implementación del PND sea una herramienta que
inequívocamente permita el logro de los objetivos y metas generales del plan.
En el caso analizado, no solo esa relación no está acreditada, sino que la
medida legislativa contradice los propósitos que pretende alcanzar. Ello si se
tiene en cuenta que, si la finalidad esencial del CGD, como se ha visto, es
lograr un procedimiento disciplinario más célere y eficiente, la norma del PND
que prorroga la entrada en vigencia de ese Código extiende la permanencia en el
orden jurídico del régimen disciplinario que, en virtud de sus dificultades en
términos de eficiencia y celeridad, se consideró por el Legislador que debía
ser sustituido por uno nuevo.
De esta manera, es claro que no existe conexidad
inmediata ni directa entre el objetivo de lucha contra la corrupción y una
norma que prorroga la vigencia de un régimen disciplinario calificado como
ineficiente y carente de celeridad. Antes bien, lo que se evidencia es una
contradicción entre medios y fines, que desvirtúa cualquier relación de
conexidad entre los objetivos y metas generales con el mecanismo de
implementación demandado en esta oportunidad. Por ende, descartada la relación
de instrumentalidad exigida por el precedente que sustenta esta decisión, se
concluye necesariamente la infracción del principio de unidad de materia.
5, Sin embargo, la sentencia sostiene, insistimos como
único argumento, que la relación de conexidad sí se demuestra por el hecho de
la necesidad de contar con un plazo más extenso para la entrada en vigencia del
Código General Disciplinario, que permitiese la adecuación institucional al
nuevo procedimiento único y oral.
En nuestro criterio, este razonamiento no demuestra la
pretendida relación de conexidad, sino que evidencia el incumplimiento de una
de las reglas jurisprudenciales sobre la vigencia del principio de unidad de
materia en el PND, consistente en la prohibición de prever como mecanismo de
ejecución del mismo, disposiciones que, en realidad, buscan subsanar vacíos o
inconsistencias de leyes anteriores o la falta de decisión política de
facilitar los instrumentos necesarios para hacer eficaz la oralidad en el
proceso disciplinario[70].
Esto por la simple razón que normas de ese carácter son abiertamente
incompatibles con los propósitos de la planeación.
Al respecto, llama la atención que a pesar de que el
fundamento jurídico 10 de la sentencia señala que el “mandato legal
cuestionado se relaciona directa e inmediatamente con la función de planeación
al tener como finalidad ordenar y priorizar las acciones públicas y la
ejecución del presupuesto así lo fuera durante un cuatrienio”, la decisión
no ofrece argumentos que soporten adecuadamente esta conclusión.
6. Antes bien, concurren varias razones que llevan a
una inferencia opuesta. Sobre el particular, debe partirse de considerar que el
título XII de la Ley 1952 de 2019 establece precisas reglas sobre su propia
transitoriedad y vigencia. Respecto de lo primero, el artículo 263 del CGD
indica que “los procesos disciplinarios en los que se haya proferido auto de
apertura de investigación disciplinaria o de citación a audiencia al entrar en
vigencia la presente ley continuarán tramitándose de conformidad con las
ritualidades consagradas en el procedimiento anterior.” De la misma manera,
se prescribe que las “indagaciones preliminares que estén en curso al
momento de entrada de la vigencia de la presente ley, se ajustarán al trámite
previsto en este código.”
Respecto de la entrada en vigencia del Código, su
artículo 264 determina que “con el fin de promover la capacitación,
investigación, divulgación y publicación del contenido de la presente ley, la
Procuraduría General de la Nación podrá destinar hasta el 1% de su presupuesto
al Instituto de Estudios del Ministerio Público.” Igualmente, el artículo
265 dispone que el Código entraría a regir cuatro meses después de su sanción y
publicación. Esto con excepción de los artículos 33, 101, 102, 208, 209, 210,
211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226,
227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235 y 254, todos ellos relativos al
nuevo procedimiento disciplinario, que entrarían en vigor dieciocho meses
después de la promulgación del Código.
7. Como se observa, el CGD contó desde su inicio con
previsiones expresas, tanto de índole presupuestal como normativa, que
contemplaban los plazos que se estimaron necesarios por el Congreso para
adecuar la institucionalidad ante el nuevo procedimiento y estipular los
recursos financieros y de otra índole, necesarios para ese propósito. Incluso,
se planteó un término amplio de suspensión de la entrada en vigor de dicha
normativa, precisamente ante la advertencia de los retos que imponía su
implementación procesal.
Por lo tanto, el objetivo del precepto ahora acusado,
consistente en extender el término de suspensión de la entrada en vigencia del
Código, se explica exclusivamente en el yerro en que pudo haber incurrido el
Legislador al prever un plazo insuficiente para el efecto, lo cual bien podía
evaluarse en una ley ordinaria, pero era muy discutible en la ley del plan.
Esto hace que se infrinja la regla jurisprudencial antes explicada y, por la
misma razón, se desconozca el principio de unidad de materia, de la forma en
que lo ha caracterizado esta Corte para el caso particular de la ley del plan
nacional de desarrollo.
8. Sin embargo, también advertimos que contra los
argumentos planteados podría válidamente afirmarse, y así lo hace la sentencia,
que la conexidad se cumple debido a que el documento de las Bases del PND hace
expresa la necesidad de la prórroga de la entrada en vigencia del Código
General Disciplinario, lo que demostraría la relación de inequívoca
instrumentalidad.
Ante este argumento, debe partirse de señalar que, si
bien los contenidos que conforman la parte general del PND no están sometidos
al principio de unidad de materia, precisamente debido al carácter
intrínsecamente multitemático de esa normativa, ello no quiere decir que la
enunciación en la parte general de cualquier instrumento permita acreditar la
relación de conexidad. Si se aceptase ese argumento, entonces se dejaría sin
contenido alguno el principio de unidad de materia, puesto que bastaría con
enunciar el mecanismo en la parte general para que resulte conexo, lo cual
resultaría agravado por el hecho de la extensión y multiplicidad de temas que
puede abordar la parte general del PND y, en mucha mayor medida, un documento
como las Bases del plan, que se caracteriza por hacer referencia a prácticamente
cada aspecto imaginable de la administración pública y del ejercicio de las
funciones estatales.
9. Con base en lo expuesto, se observa que, si bien el
documento de Bases del PND hace referencia a la materia de la norma acusada,
(i) en modo alguno prevé que la revisión de la vigencia equivalga a una
prórroga general e incondicionada de la entrada en vigor del CGD, como la
prevista en la disposición demandada; y en cualquier circunstancia (ii) las
razones anteriormente planteadas demuestran que dicha prórroga, en vez de ser
un instrumento para el cumplimiento del objetivo de la lucha eficaz contra la corrupción,
opera en sentido contrario, al posponer el ingreso al orden jurídico de un
instrumento legal diseñado precisamente para el logro de esa meta.
10. En consecuencia, las suscritas magistradas
concluimos que el artículo acusado, contrario a lo expresado por la mayoría, no
guarda conexidad directa e inmediata con las metas y objetivos del PND, lo cual
desconoce el principio de unidad de materia y genera la inconstitucionalidad de
la disposición.
11. Finalmente, no puede perderse de vista que en el presente
caso el Congreso estaba en plena capacidad de adoptar una legislación autónoma,
la cual modificase el Código General Disciplinario con el fin de ampliar el
plazo para su entrada en vigencia. Como se explicó, las normas procedimentales
de dicha normativa, entre ellas las que instauran la oralidad en el
procedimiento disciplinario, fueron prorrogadas en su versión original, de modo
que entrarían en vigor hasta junio de 2021. Por ende, es evidente que al
momento en que se promulgó la ley del PND, este término estaba en curso y aún
faltaba un lapso importante para la finalización del plazo previsto.
De esta manera, bien pudo el Legislador haber
tramitado un proyecto de ley en el que, de forma específica y particular, se
hubiesen planteado las razones que obligaban a la prórroga mencionada.  Por
esta misma razón, los congresistas habrían tenido la oportunidad de discutir,
también de manera específica, sobre ese asunto, garantizándose un genuino
debate y, con ello, la conformación de la debida voluntad democrática de las
cámaras, entendida desde una perspectiva material. En cambio, la opción
adoptada, derivada de una consideración imprecisa del documento de “Bases del
PND” y que se confunde dentro de los diferentes e importantes temas que
integran la ley del plan, no cumple con los estándares planteados, que
preservan la obligación constitucional de que las normas legales estén
precedidas de un procedimiento participativo y deliberativo suficiente.
De
esta manera, exponemos las razones que nos llevan a salvar el voto respecto de
lo decidido en la sentencia C-095 de 2020.
Fecha
ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
[1]
Esta decisión
recoge en cierta medida los antecedentes y la línea jurisprudencial, y solo una
parte de las consideraciones de la ponencia original a cargo de la magistrada
Gloria Stella Ortiz Gutiérrez, que al no ser aceptada por la mayoría de la Sala
Plena al proponer la inexequibilidad correspondió su conocimiento al magistrado
José Fernando Reyes Cuartas para su sustanciación dentro de la brevedad del
tiempo establecido por el procedimiento constitucional.
[2]
Diario
Oficial No. 50.964 del 25 de mayo de 2019.
[3]
Escrito
presentado el 13 de agosto de 2019 por Luis Gabriel Fernández Franco, Jefe de
la Oficina Asesora Jurídica (e.) del DNP y Esteban Jordan Sorzano, Delegado del
Ministro de Hacienda y Crédito Público.
[4]
Escrito
presentado el 14 de agosto de 2019 por Jorge Iván Rincón Córdoba, Director del
Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de la universidad Externado de
Colombia.
[5]
Escrito
presentado el 28 de agosto de 2019.
[6]
El
Ministerio Público presentó ante la Corte impedimento el cual fue negado
mediante el Auto 532 del 25 de septiembre de 2019. En consecuencia, dicho
funcionario presentó su intervención el 8 de octubre de 2019.
[7]
En la
sentencia C-036 de 2019, esta Corporación recordó que el principio pro
actione proscribe la posibilidad de condicionar la admisión de una demanda
de inexequibilidad al cumplimiento de exigencias técnicas especialísimas que
hagan nugatorio el uso efectivo de ese mecanismo.
[8]
“Por
el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que
deban surtirse ante la Corte Constitucional”.
[9]
Cfr. sentencia
C-235 de 2019.
[10]
Las
normas objetadas por el Gobierno nacional por inconstitucionalidad que fueron
analizadas por la Corte correspondieron a los artículos 55, 56, 57, 58 y 67 del
proyecto de ley.
[11]
Sentencias C-074 de 2018, C-306 de 2009 y C-256 de 1997, entre otras.
[12]
Ley 152 de
1994.
[13]
Sentencias
C-016 de 2016, C-1062 de 2008, C-535 de 2008, C-376 de 2008 y C-1065 de 2001.
[14]
Sentencias
C-044 de 2017, C-359 de 2016, C-016 de 2016, C-801 de 2008, C-461 de 2008,
C-795 de 2004 y C-573 de 2004.
[15]
Sentencia C-015
de 1996.
[16]
Sentencia
C-016 de 2016.
[17]
Sentencia C-334
de 2012.
[18]
Sentencias
C-008 de 2018 y C-376 de 2008.
[19]
Sentencias C-025
de 1993 y C-933 de 2014.
[20]
Hace referencia
a “la identidad en los motivos que ocasionaron su expedición. En otras
palabras, tal conexidad hace relación a que las razones de la expedición de la
ley sean las mismas que dan lugar a la consagración de cada uno de sus
artículos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática
de la ley”. Sentencia C-400 de 2010.
[21]
Es definida
como “la existencia de una comunidad de fines entre la ley y cada una de las
normas que contiene, siguiendo el mismo fallo, ‘consiste en la identidad de
objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y cada una de
sus disposiciones en particular.  Es decir, la ley como unidad y cada una de
sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o
designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad temática de
la ley’”. Sentencias C-933 de 2014 y C-400 de 2010.
[22]
Consiste
en la “vinculación objetiva y razonable entre la materia o el asunto general
sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa
concretamente una disposición suya en particular. La Corte ha explicado que la
unidad temática, vista desde la perspectiva de la ley en general, no significa
simplicidad temática, por lo que una ley bien puede referirse a varios asuntos,
siempre y cuando entre los mismos exista una conexión objetiva y razonable”
Ibídem.
[23]
Puede ser
entendida como “la relación existente entre todas y cada una de las
disposiciones de una ley, que hace que ellas constituyan un cuerpo ordenado que
responde a una racionalidad interna” Ibídem.
[24]
Sentencia C-1025
de 2001.
[25]
Las
sentencias más significativas de esta línea jurisprudencial son: C-191 de 1996,
C-305 de 2004, C-573 de 2004, C-376 de 2008, C-377 de 2008, C-539 de 2008,
C-714 de 2008, C-747 de 2012,  C-016 de 2016, C-620 de 2016, C-008 de 2018 y
C-219 de 2019, entre otras.
[26]
Sentencia C-016
de 2016.
[27]
A partir de tal
distinción en la sentencia C-305 de 2004 se manifestó que: “algunas de las
normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su contenido, la
orientación misma de la política económica, social y ambiental que deberá
presidir la función pública durante un período presidencial determinado. Tales
son, por ejemplo, las que describen los principales programas de inversión.
Otras, de contenido instrumental, deben señalar las estrategias presupuestales
o normativas para realizar tales programas. Si estas últimas no pueden ser
referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial directa e
inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales, resultan
ajenas a la materia o asunto de que trata la ley.  Y si la disposición no
recoge ningún instrumento de realización de políticas, igualmente debe ser
considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación”.
[28]
En
las sentencias C-377 de 2008 y C-305 de 2004 se sostuvo que: “las
estrategias para realizar las metas y prioridades de la acción estatal
definidas en la parte general del Plan de Desarrollo no son solamente las de
carácter eminentemente presupuestal, sino que ellas también pueden consistir en
normas jurídicas cuyo alcance regulador favorezca la consecución de los
objetivos que se pretende alcanzar. Por ejemplo, dentro de estas estrategias
cabe contemplar medidas tributarias de fomento a ciertas actividades económicas
que se juzgue necesario incentivar por razones de interés general, tales como
exenciones u otro tipo de beneficios”.
[29]
Sentencia C-305
de 2004.
[30]
En términos de
la sentencia C-539 de 2008: “la conexidad que se exige entre las normas
instrumentales y la parte general del Plan de desarrollo debe ser directa e
inmediata, por lo tanto aquellas disposiciones que solo guarden una relación
indirecta, eventual o mediata con las normas que establecen los programas y
proyectos en el Plan Nacional de Desarrollo y con aquellas otras que
especifican los recursos para su ejecución, han de ser consideradas extrañas al
cuerpo normativo y en consecuencia trasgresoras del principio de unidad de
materia. En definitiva, aquellas disposiciones de carácter instrumental que no
sean inequívocamente efectivas para la realización de los programas y proyectos
contenidos en la parte general del plan, o que de manera autónoma no
establezcan condiciones suficientes para la materialización de las metas y
objetivos trazados en el plan, vulneran el principio de unidad de materia”.
[31]
Sentencia
C-394 de 2012.
[32]
Ibídem.
[33]
Sentencias
C-008 de 2018 y C-016 de 2016.
[34]
Sentencia C-453
de 2016.
[35]
Diario
Oficial No. 50.964 del 25 de mayo de 2019.
[36]
Además, en el
artículo 4º del Capítulo I sobre “Plan de inversiones y presupuestos plurianuales”
se recoge la “Tabla II. Distribución por pactos del PND” que alude al Pacto
por la legalidad y dentro de este a la “Alianza contra la corrupción:
tolerancia cero con los corruptos”.
[37]
Por medio de la
cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de
2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el
derecho disciplinario.
[38]
Diario Oficial
No. 50.850 de 28 de enero de 2019.
[39]
Debe
observarse que la Ley 1955 de 2019 contentiva de la norma acusada (art. 140)
entró en vigencia con tres días de anterioridad.
[40]
Además del
reconocimiento legal, esta Corporación ha establecido de forma reiterada que
las “Bases del Plan Nacional de Desarrollo” hacen parte integral del
plan y se incorporan a este. Así, por ejemplo, las sentencias C-068 de2020,
C-008 de 2018, C-704 de 2017, C-620 de 2016, C-519 de 2016, C-453 de 2016,
C-105 de 2016, C-016 de 2016; C-218 de 2015, C-747 de 2012, C-363 de 2012,
C-077 de 2012 y C-1062 de 2008.
[41]
“(E)l Plan plantea expandir las oportunidades de los
colombianos a través del estímulo al emprendimiento, la formalización del
trabajo y las actividades económicas, y el fortalecimiento del tejido
empresarial en las ciudades y en el campo”.
[42]
“(E)l Plan busca la igualdad de oportunidades para todos, por
medio de una política social moderna orientada a lograr la inclusión social y
la inclusión productiva de los colombianos, y que se centra en las familias
como los principales vehículos para la construcción de lazos de solidaridad y
de tejido social”.
[43]
“(i) Pacto
por la sostenibilidad: producir conservando y conservar produciendo; (ii) Pacto
por la ciencia, la tecnología y la innovación: un sistema para construir el
conocimiento de la Colombia del futuro; (iii)Pacto por el transporte y la
logística para la competitividad y la integración regional; (iv) Pacto por la
transformación digital de Colombia: Gobierno, empresas y hogares conectados con
la era del conocimiento; (v) Pacto por la calidad y eficiencia de los servicios
públicos: agua y energía para promover la competitividad y el bienestar de
todos; (vi) Pacto por los recursos minero-energéticos para el crecimiento
sostenible y la expansión de oportunidades; (vii) Pacto por la protección y
promoción de nuestra cultura y desarrollo de la economía naranja; (viii) Pacto
por la construcción de paz: cultura de la legalidad, convivencia,
estabilización y víctimas; (ix) Pacto por la equidad de oportunidades para
grupos indígenas, negros, afros, raizales, palenqueros y Rrom; (x) Pacto por la
inclusión de todas las personas con discapacidad; (xi) Pacto por la equidad de
las mujeres; y (xii) Pacto por una gestión pública efectiva”.
[44]
Ello lo refleja
en los siguientes pactos: “Pacto por la
descentralización: conectar territorios, gobiernos y poblaciones. Pacto por la
productividad y la equidad en las regiones: || • Región Pacífico: Diversidad para
la equidad, la convivencia pacífica y el desarrollo sostenible. || • Región
Caribe: Una transformación para la igualdad de oportunidades y la equidad. || •
Seaflower Región: Por una región próspera, segura y sostenible. || • Región
Central: Centro de innovación y nodo logístico de integración productiva
nacional e internacional. || • Región Santanderes: Eje logístico, competitivo y
sostenible de Colombia. || • Región Amazonia: Desarrollo sostenible por una
Amazonia viva. || • Eje Cafetero y Antioquia: Conectar para la competitividad y
el desarrollo logístico sostenible. || • Región Llanos - Orinoquía: Conectar y
potenciar la despensa sostenible de la región con el país y el mundo. || •
Región Océanos: Colombia, potencia bioceánica”.
[45]
El documento de
Bases
del PND 2018-2022 está disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/BasesPND2018-2022n.pdf
[46]                Cfr. acápite de
introducción: un pacto por la legalidad, el emprendimiento y un futuro con
equidad para todos.
[47]
Página 36.
[48]
Página 45.
[49]
Página 101.
[50]
Página 107.
[51]
Páginas 112 y
113.
[52]
Principios de
la función administrativa (art. 209 superior).
[53]
Artículo 2º de la Constitución. Además recuérdese que los diferentes órganos del Estado
(Procuraduría – Gobierno nacional) si bien tienen funciones separadas,
colaboran armónicamente para la realización de los fines del Estado (art. 113
superior).
[54]
Sentencia C-016
de 2016.
[55]
Sentencia C-478
de 1992.
[56]
Sentencia C-015
de 1996.
[57]
Sentencia C-015
de 1996.
[58]
Sentencia
C-1065 de 2001.
[59]
Sentencias
C-377 de 2008 y C-305 de 2004.
[60]
Área de la
realidad social que se ocupa de disciplinar la ley. Cfr. sentencia C-896 de
2012.
[61]
Las
causas que motivan su expedición. Cfr. Sentencia C-896 de 2012.
[62]
Las
necesidades de técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una
determinada disposición. Cfr. Sentencia C-896 de 2012.
[63]
los
contenidos de todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hacen
que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad
interna. Cfr. sentencia C-896 de 2012.
[64]
Ingreso base de
cotización.
[65]
Artículo 155 de
la Ley 1753 de 2015.
[66]
Artículo 244 de
la Ley 1955 de 2019. IBC de los independientes.
[67]
Bajo algunas
salvedades que establece la propia Ley 1952 de 2019 (art. 265).
[68]
Gaceta del Congreso 401 de 2014, p. 36.
[69]
Ibídem, pp. 38-39.
[70][70]
Sobre el particular, la sentencia C-394 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto señala que se concluye el principio de unidad de materia en el PND por parte de “aquellas normas que no tengan como fin planificar
y priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto público
durante un cuatrienio, de manera tal que la Ley del Plan no puede ser empleada
para ‘llenar los vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores’ (…) o
para ‘ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la
República, sin ninguna relación con los objetivos y metas de la función de
planificación.’”