C-116-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-116/06
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de
pertinencia, claridad, certeza, especificidad y suficiencia
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Competencia de la Corte Constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia de la Corte Constitucional
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Concepto
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Presupuestos
para que prospere
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Procedencia
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento de carga argumentativa mínima
La
Corte ha manifestado enfáticamente que para la realización de una demanda de
inconstitucionalidad no basta con el señalamiento de una presunta situación
inconstitucional y las disposiciones constitucionales que se estiman
vulneradas, sino que siempre resulta necesario explicar al menos de manera
sumaria, porque la situación descrita como contraria al orden constitucional,
vulnera las normas superiores. Si no se expone porqué lo descrito en la
acusación vulnera la Carta, se configura simplemente una acusación y no una
controversia constitucional, susceptible de ser desatada por este Tribunal Constitucional.
En este orden de ideas, es menester decir que dichos planteamientos se
fundamentan en un marco de generalidad y abstracción que no permite concretar o
verificar la violación que el accionante pretende demostrar, lo cual, por ende,
impide la realización del correspondiente examen de constitucionalidad y
conduce inequívocamente a la declaratoria de inhibición respecto al mismo. Bajo
esta perspectiva, resulta notorio el incumplimiento por parte del actor de la
carga argumentativa necesaria para objetar la exequibilidad de las mencionadas
figuras.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD
SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Procedencia aun
cuando se ha admitido la demanda
Referencia: expediente D-5824
Demanda de inconstitucionalidad parcial
contra el artículo 2 de la Ley 810 de 2003, “Por medio de la
cual se modifica la Ley 388 de 1997 en materia de sanciones urbanísticas y
algunas actuaciones de los curadores urbanos y se dictan otras disposiciones.”
Actor:
Antonio José Núñez Trujillo
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de
dos mil seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Antonio José Núñez
Trujillo solicitó ante esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad
parcial del artículo 2 de la Ley
810 de 2003, “Por medio de
la cual se modifica la Ley 388 de 1997
en materia de sanciones urbanísticas y algunas actuaciones de los curadores
urbanos y se dictan otras disposiciones.”
II. DISPOSICIÓN DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma acusada y se
subrayan y resaltan con negrilla los apartes demandados:
LEY 810 DE 2003
(junio 13)
Diario Oficial No. 45.220, de 16 de junio de 2003
PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA
Por medio de la cual se modifica la Ley 388 de 1997 en
materia de sanciones urbanísticas y algunas actuaciones de los curadores
urbanos y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
“ARTÍCULO 2o. El artículo 104 de la Ley 388 de 1997
quedará así:
“Artículo 104. Sanciones urbanísticas. El artículo 66
de la Ley 9ª de 1989 quedará así:
“Las infracciones urbanísticas darán lugar a la
aplicación de las sanciones a los responsables que a continuación se determina,
por parte de los alcaldes municipales y distritales, el gobernador del
departamento de San Andrés y Providencia o el funcionario que reciba la
delegación, quienes las graduarán de acuerdo con la gravedad y magnitud de la
infracción y la reiteración o reincidencia en la falta, si tales conductas se
presentaren:
“1. Multas sucesivas que oscilarán entre quince (15) y
treinta (30) salarios mínimos legales diarios vigentes por metro cuadrado de
área de suelo afectado, sin que en ningún caso la multa supere los quinientos
(500) salarios mínimos mensuales legales vigentes, para quienes parcelen,
urbanicen o construyan en terrenos no urbanizables o no parcelables, además de
la orden policiva de demolición de la obra y la suspensión de servicios
públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado por la Ley 142 de 1994.
“En la misma sanción incurrirán quienes parcelen,
urbanicen o construyan en terrenos afectados por el plan vial, de
infraestructura de servicios públicos domiciliarios, o destinado a
equipamientos públicos.
“Si la construcción, urbanización o parcelación se
desarrollan en terrenos de protección ambiental, o localizados en zonas
calificadas como de riesgo, tales como humedales, rondas de cuerpos de agua o
de riesgo geológico, la cuantía de las multas se incrementará hasta en un ciento
por ciento (100%) sobre las sumas aquí señaladas, sin perjuicio de las demás
responsabilidades y sanciones legales a que haya lugar.
“2. Multas sucesivas que oscilarán entre doce (12) y
veinticinco (25) salarios diarios vigentes por metro cuadrado de intervención u
ocupación, sin que en ningún caso la multa supere los cuatrocientos (400)
salarios mínimos mensuales legales vigentes, para quienes intervengan u ocupen,
con cualquier tipo de amoblamiento, instalaciones o construcciones, los parques
públicos, zonas verdes y demás bienes de uso público, o los encierren sin
la debida autorización de las autoridades encargadas del control del espacio
público, además de la demolición de la construcción o cerramiento y la
suspensión de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado
en la Ley 142 de 1994. Esta autorización podrá concederse únicamente para
los parques y zonas verdes por razones de seguridad, siempre y cuando la
trasparencia del cerramiento sea de un 90% como mínimo, de suerte que se
garantice a la ciudadanía el disfrute visual de los parques o zonas verdes y
que no se vulnere su destinación al uso de común.
“En la misma sanción incurrirán quienes realicen
intervenciones en área que formen parte del espacio público que no tengan el
carácter de bienes de uso público, sin contar con la debida licencia o
contraviniéndolo, sin perjuicio de la obligación de restitución de elementos
que más adelante se señala.
“3. Multas sucesivas que oscilarán entre diez (10) y
veinte (20) salarios mínimos legales diarios vigentes por metro cuadrado de
intervención sobre el suelo o por metro cuadrado de construcción según sea el
caso, sin que en ningún caso la multa supere los trescientos (300) salarios
mínimos mensuales legales vigentes, para quienes parcelen, urbanicen o
construyan en terrenos aptos para estas actuaciones, sin licencia, y la
suspensión de los servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo
señalado en la Ley 142 de 1994.
“También se aplicará esta sanción a quienes demuelan
inmuebles declarados de conservación arquitectónica o realicen intervenciones
sobre los mismos sin la licencia respectiva, o incumplan las obligaciones de
adecuada conservación, sin perjuicio de la obligación de reconstrucción
prevista en la presente ley. En estos casos la sanción no podrá ser inferior a
los setenta (70) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
“4. Multas sucesivas que oscilan entre ocho (8) y
quince (15) salarios mínimos legales diarios vigentes por metro cuadrado de
intervención sobre el suelo o por metros cuadrados de construcción según sea el
caso, sin que en ningún caso la multa supere los doscientos (200) salarios
mínimos legales vigentes para quienes parcelen, urbanicen o construyan en
terrenos aptos para estas actuaciones en contravención a lo preceptuado en la
licencia, o cuando esta haya caducado, y la suspensión de servicios públicos
domiciliarios, de conformidad con lo señalado en la Ley 142 de 1994.
“En la misma sanción incurrirán quienes usen o
destinen un inmueble a un uso diferente al señalado en la licencia, o
contraviniendo las normas urbanísticas sobre usos específicos del suelo.
“En el caso de establecimientos comerciales que no
cumplan con las normas referentes a usos del suelo se aplicarán, en lo
pertinente, los procedimientos y las sanciones previstas para este tipo de
infracciones en la Ley 232 de 1995 ó en aquellas normas que la adicionen,
modifiquen o complementen.
“5. La demolición total o parcial de las obras
desarrolladas sin licencia, o de la parte de las mismas no autorizada o
ejecutada en contravención a la licencia, a costa del interesado, pudiéndose
cobrar por jurisdicción coactiva si es del caso, cuando sea evidente que el
infractor no se puede adecuar a la norma.
“PARÁGRAFO. Tiene el carácter de grave toda
infracción urbanística contemplada en la presente Ley que genere impactos
ambientales no mitigables o el deterioro irreparable de los recursos naturales
o del patrimonio arquitectónico y cultural la reincidencia de la falta, o la
contravención a normas urbanísticas estructurales del Plan de Ordenamiento
Territorial de acuerdo con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 388 de
1997, así como la contravención a las normas establecidas en la Ley 400 de
1997.”
III. LA DEMANDA
Para el ciudadano Antonio José
Núñez Trujillo, los apartes demandados del artículo 2 de la Ley 810 de 2003
vulneran, en forma directa, el mandato superior contenido en el artículo 82 de
la Carta Política y, como consecuencia de dicha infracción, lo dispuesto por
los artículos 1, 4, 13, 52, 63, 67 y 79 constitucionales.
Asegura el demandante que los segmentos
acusados, al dejar al total arbitrio de las autoridades administrativas la
regulación del espacio público, infringen el artículo 82 de la Constitución
Política, por cuanto permiten que las referidas autoridades autoricen la
restricción del mencionado mandato constitucional por razones de seguridad,
pero no señalan los criterios que, al momento de conceder el permiso deben ser
tenidos en cuenta, en pro de armonizar la seguridad perseguida con el uso común
propio del espacio público, lo cual en la práctica puede prestarse para abusos.
En concepto del actor, el legislador debió
dejar planteados, en forma suficiente, los parámetros sobre los cuales pueden
concederse las autorizaciones de cerramientos de parques y zonas verdes, pues
un amplio margen de acción para las autoridades encargadas de conceder tales
aprobaciones, deja abierta la posibilidad de que a través de ellas se
favorezcan intereses particulares.
En dicho sentido, pone de presente que la
Corte, en sentencia C-265 de 2002, al referirse al tema de la Unidades
Inmobiliarias Cerradas, señaló la especial protección con que cuenta el espacio
público y que el mismo sólo podía ser objeto de restricciones por parte de los
particulares cuando el legislador estipulara el marco legal de dicha
limitación.
Desde esa perspectiva, reitera que las
expresiones demandadas del numeral 2 del artículo 2 de la Ley 810 de 2003
pretenden asegurar la seguridad de los particulares, pero no ofrecen los
elementos necesarios para hacer que coincidan la seguridad buscada con la
protección que constitucionalmente se consagra para el espacio público, a
título de ejemplo, no señalan que tan graves deben ser las amenazas a la
seguridad, de modo que ameriten el cerramiento de un parque o de una zona
verde. Aduce que, con ello, el legislador se desprendió de un asunto de su
competencia, para delegarlo sin límites a las autoridades administrativas.
De igual modo, indica que la exigencia de
que la transparencia del cerramiento sea del 90% y la alusión expresa a que con
éste no se vulnere su destinación al uso común, no son argumentos suficientes
para que se autorice o no la restricción al espacio público, a su juicio hace
falta un verdadero marco legal, puesto que el primero, simplemente,
persigue reducir el daño que se pueda causar al espacio público con el
cerramiento, y el segundo, resulta un verdadero contrasentido, en la medida en
que un cerramiento en sí mismo, constituye una afectación al uso común de los
parques y zonas verdes.
Seguidamente, como consecuencia de la falta
lineamientos por parte del legislador para equilibrar la seguridad y el espacio
público, manifiesta que las disposiciones objetadas contrarían el artículo 1°
constitucional, que consagra la prevalencia del interés general, pues con dicha
regulación es posible que el espacio público termine subordinado a intereses
particulares, es decir, a la seguridad que buscan los propietarios de los
inmuebles vecinos a los parques y zonas verdes. Del mismo modo, se afecta la
supremacía constitucional, ya que la protección del espacio público es un
mandato superior que debe ser respetado por las normas legales, cosa que no
ocurre en este caso.
En igual sentido, pone de presente que los
apartes acusados atentan contra el principio de legalidad de las actuaciones
administrativas, pues no estipulan los lineamientos legales para verificar si
dichas decisiones administrativas son o no contrarias a derecho. Así mismo,
infringen el principio de igualdad, puesto que no permiten el análisis de
proporcionalidad esencial para una norma que limita dicho derecho a los
ciudadanos.
Finalmente, argumenta que las normas
impugnadas, al permitir que las autoridades restrinjan el espacio público, sin
estipular los criterios para ello, infringen los derechos a la recreación, al
ejercicio del deporte y al aprovechamiento del tiempo libre, estipulados en el
artículo 52 constitucional, en la medida en que no todas las personas tienen
acceso a clubes sociales, gimnasios o sedes campestres para nuestra
distracción, así como el derecho a la educación. En igual sentido, se afrenta
la calidad de inalienables que, al tenor del artículo 63 de la Constitución,
revisten los bienes de uso público, y el derecho a gozar de un ambiente sano,
del cual son titulares todas las personas.
IV. intervencioNEs
Intervención del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio
Público de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.
En escrito recibido en la Secretaría de
esta Corporación, el día dieciséis (16) de agosto de dos mil cinco (2005), el
Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público de la Alcaldía
Mayor de Bogotá D.C. solicitó a la Corte Constitucional la declaratoria de
inexequibilidad de las expresiones “o los encierren” y “Esta autorización podrá concederse únicamente para los
parques y zonas verdes por razones de seguridad, siempre y cuando la
trasparencia del cerramiento sea de un 90% como mínimo, de suerte que se
garantice a la ciudadanía el disfrute visual de los parques o zonas verdes y
que no se vulnere su destinación al uso de común.”, por cuanto considera que las mismas resultan
directamente contrarias a lo señalado por los artículos 63 y 82 de la
Constitución Política, y, en forma indirecta, a lo dispuesto por los artículos
1, 4, 13, 52, 67 y 79 superiores.
En dicho documento, el mencionado Departamento
Administrativo  manifestó lo siguiente:
- En Colombia existe una prohibición
general para los cerramientos del espacio público, la cual se ha mantenido de
manera expresa por lo menos desde la expedición de la Ley 9 de 1989, se
prolongó con la Ley 388 de 1997 y continúa en vigencia con la Ley 810 de 2003.
Lo anterior, sin perjuicio de la excepción consagrada frente a las situaciones
de inseguridad en parques y zonas verdes, en donde el cerramiento autorizado
debe contar con un nivel de transparencia como mínimo del 90%.
- Es necesario precisar que el debate
constitucional suscitado por esta demanda se refiere exclusivamente a las
autorizaciones o permisos que pueden otorgar las autoridades encargadas del
control del espacio público para encerrar los parques y zonas verdes, ello, no
debe confundirse con el tema de las unidades inmobiliarias cerradas, previsto
por la Ley 675 de 2001, respecto del cual la Corte se pronunció en sentencia
C-265 de 2002.
- En dicho sentido, una cosa es el
mobiliario urbano que pueden establecer los distintos entes territoriales en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales, que permite la utilización
adecuada y segura de los distintos componentes del espacio público, y otra muy
distinta son los cerramientos que vulneran el espacio público, al punto de
negar su contenido esencial y hacer nugatorio su uso, goce y libertad de
locomoción en ellos.
- Los espacios abiertos no son la causa ni
mucho menos el factor que determina la vulnerabilidad de la seguridad de las
personas en Colombia, dicho fenómeno no puede pretender concretar su origen en
la noción del espacio público.
- La interpretación armónica de los
derechos no puede conducir a la negación de un derecho en beneficio de otro,
por cuanto ello no es propio de un Estado social de derecho. Negar el uso y
disfrute de lo público, vía cerramiento, en procura de salvaguardar
presuntamente la seguridad pública, es tanto como sacrificar lo público en pro
de lo privado.
- Condicionar la posibilidad del
cerramiento a una situación de inseguridad pública, sin que el legislador haya
señalado unos criterios o parámetros claros que impidan con ello la apropiación
del espacio público, equivale en la práctica a la absoluta falta de protección
de bienes constitucionalmente garantizados, por lo que se impone la declaración
de inconstitucionalidad de las normas acusadas de la Ley 810 de 2003.
- De igual modo, en el evento que
la Corte encuentre las normas acusadas acordes con la Carta Política se
solicita la declaratoria de exequibilidad condicionada, bajo el entendido que
las condiciones de inseguridad pública no conduzcan en la práctica a la
privatización o apropiación del espacio público.
- Se tiene conocimiento de dos
demandas de inconstitucionalidad adicionales interpuestas en contra de la misma
norma acusada en esta oportunidad, esto es, el artículo 2 parcial de la Ley 810
de 2003, cuyas referencias son D-5762 y D-5878, las cuales sería preciso tener
en cuenta.
Intervención del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial
El
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en dos escritos
recibidos en la Secretaría General de esta Corporación, uno el veinticuatro
(24) y el otro el veintinueve (29) de agosto de dos mil cinco (2005), solicitó
a la Corte la exequibilidad de los apartes acusados del artículo 2 de la Ley
810 de 2003.
En
el primero de dichos documentos señaló que, contrario a lo manifestado por el
demandante, la norma antes que propender por la privatización o apropiación del
espacio público por parte de los particulares, lo que busca es que las
autoridades administrativas, en cumplimiento de lo señalado por los artículos
313, numeral 7, y 315, numerales 1 y 2, de la Carta Política, sancionen a
quienes lo ocupen indebidamente, todo ello, en aplicación del principio de
legalidad.
Afirma que de manera errada el actor cita
en su demanda apartes de la sentencia que definió la constitucionalidad del
artículo 64 de la Ley 675 de 2001, puesto que en aquella oportunidad se analizó
el tema de los cerramientos en beneficio de bienes privados y en este caso,
paradójicamente, lo que se intenta proteger, a través de dicha restricciones,
es el espacio público. Asimismo, pone de presente que los derechos no son
absolutos, de allí la pertinencia de lo dispuesto por los artículos 1 y 2 de la
Ley 810 de 2003.
En el segundo de los referidos escritos el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial indica que los
apartes acusados del artículo 2 de la Ley 810 de 2003 no vulneran la
Constitución Política, puesto que dichas disposiciones lo que hacen es regular,
en forma clara y con base en unos criterios definidos, el uso que al espacio
público pueden dar tanto los particulares como los agentes estatales.
Señala que los segmentos demandados sí
establecen parámetros ciertos para conceder las autorizaciones de limitación al
espacio público, el cual no es un concepto intocable, sino que requiere una
reglamentación determinada, en la que, bajo rigurosas condiciones, se puede
permitir el respectivo cerramiento, puesto que ello responde a unos intereses
totalmente legítimos.
A juicio de la entidad interviniente,
dichos parámetros no son otros distintos a la consecución de seguridad, que el
cerramiento tenga una transparencia como mínimo del 90%, de tal forma que se
garantice a la ciudadanía el disfrute visual de los parques y zonas verdes
afectadas, y, por último, el señalamiento expreso de que no puede vulnerarse su
destinación al uso común.
En concepto del mencionado Ministerio, las
anteriores directrices sí permiten armonizar el derecho a la seguridad con la
protección del espacio público, ya que las mencionadas restricciones no
implican la apropiación particular de esos bienes ni la prohibición de su uso
común.
Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
La Academia Colombiana de Jurisprudencia
intervino en el presente proceso, mediante escrito recibido el doce (12) de
septiembre de dos mil cinco (2005), en la Secretaría General de esta
Corporación.
A juicio de dicha Institución, los apartes
impugnados deben ser declarados exequibles, en la medida en que las autoridades
administrativas, en virtud de la ley, pueden adoptar medidas conducentes a la
preservación del orden público, del cual el concepto de seguridad hace parte,
ya que ello se constituye en una herramienta para garantizar la vida, honra y
bienes de los asociados. Sin embargo, pone de presente que la seguridad debe
estar concebida en pro del interés general y no en beneficio de un sector en
particular, de modo que se armonice el mandato superior del mantenimiento del
orden con la referida protección del espacio público.
Intervención de la Universidad Externado de Colombia
Por medio de escrito recibido en la Secretaría
General de esta Corporación, el día doce (12) de septiembre de dos mil cinco
(2005), la Universidad Externado de Colombia se pronunció respecto a la demanda
contenida en el presente expediente, en dicho documento solicitó la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas con base en lo siguiente.
En primera medida, señaló que en este caso
el problema jurídico se circunscribe a encontrar la manera de hacer compatibles
la noción de espacio público y el concepto de seguridad, a la luz de las
directrices propias del Estado social de derecho, y, en ese orden de ideas,
determinar cual de estos dos debe privilegiarse.
Para resolver lo anterior, la Universidad
interviniente señala que lo que caracteriza a los bienes que integran el
espacio público es su afectación al interés general y su destinación al uso por
todos los miembros de la comunidad, sin embargo, establece que en casos
específicos el espacio público puede ser objeto de alguna limitación
transitoria y razonable en razón de disposiciones que reconocen a los
particulares ciertas garantías relacionadas con los derechos de propiedad,
seguridad, la prestación de servicios a la comunidad o con el libre desarrollo
de actividades culturales o cívicas.
En ese orden de ideas, pone de presente lo
sostenido por la Corte en la sentencia C-265 de 2001, en la que se afirma que
la regulación razonable del espacio público que puede ser constitucionalmente
legítima varía según las circunstancias de cada caso y, ante esta contingencia,
no se le puede imponer al legislador que defina de manera detallada que ha de
hacerse en cada situación. Además, el respeto de a la autonomía de las
autoridades locales y la naturaleza técnica de varias determinaciones
administrativas relativas al espacio público, apuntan en la misma dirección de
admitir que el legislador no se ocupe en detalle de esta materia, sino que
señale criterios relativos tanto a las limitaciones que serían razonables como
al grado de incidencia transitorio sobre el espacio público que sería
aceptable.
Así las cosas, con relación a los límites
que debe fijar el legislador para la restricción del espacio público, advierte
que la jurisprudencia constitucional ha establecido que:
1)
Las autoridades
administrativas disponen de un margen para expedir regulaciones que preserven
el espacio público.
2)
El legislador no puede
dejar de adoptar las decisiones básicas que constituyen el marco legal de
actuación de las autoridades administrativas.
3)
La regulación
administrativa del espacio público ha de regirse bajo el principio de
legalidad.
4)
El legislador no puede
dejar de sentar unos parámetros generales que orienten la actuación de la
administración en materia de espacio público.
5)
Tampoco puede exigirse
que el mismo regule una materia variable según las circunstancias fácticas,
cuya regulación concreta obedece a consideraciones de orden técnico y compete a
autoridades administrativas, en principio locales.
Bajo este contexto, aduce que es propio de
la función de policía administrativa preservar el orden público, concepto que
no debe ser entendido como un valor en sí mismo, sino como el conjunto de
condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad
general y el goce de los derechos humanos.
Afirma la entidad interviniente que el
orden público, en el Estado social de derecho, es un valor subordinado al
respeto a la dignidad humana, por lo cual el fin último de la policía, en sus
diversas formas y aspectos es la protección de los derechos humanos. Estos
constituyen entonces el límite y el fundamento del poder de policía.
Indica que en el caso de la referencia, no
se puede afirmar, en los términos del accionante, que la noción de seguridad
plasmada en la norma acusada sea abierta, por cuanto ella apunta a la búsqueda
de estabilidad de la vida en comunidad y se adscribe a la noción de orden
público. Si la autoridad administrativa autoriza particulares, luego de la
evaluación previa de situaciones de alteración del orden público, en el marco
de la legalidad, para concretizar una medida de policía, no se puede afirmar
que estamos frente al desconocimiento de la Constitución, pues en ningún
momento la autoridad administrativa está delegando una competencia
constitucional indelegable, sino que se apoya en los destinatarios de la medida
de policía para su correcta ejecutoriedad. Por lo anterior, no existe violación
al artículo 82 constitucional.
En ese sentido, asegura que la
imposibilidad de garantía de seguridad puede llevar inclusive, a la
desnaturalización del bien considerado de uso público, por cuanto puede
convertirse en una amenaza constante a intereses colectivos de garantía
obligatoria como la vida, honra y bienes de una colectividad determinada. Si el
encerramiento definitivo de parques y zonas verdes que tengan el carácter de
bienes de uso público, así como de las vías públicas, que priven a la
ciudadanía de su uso, goce disfrute visual y libre tránsito son violatorios de
derechos colectivos y protegidos por vías de acciones populares, no puede
desconocerse la excepción a la regla en cuanto se puede legalmente por vía
administrativa restringir temporalmente el uso y goce de un bien de uso
público, cuando ello no obedezca a criterios arbitrarios de la autoridad
administrativa, represente un peligro a la seguridad de una comunidad o
colectividad.
Así las cosas, concluye señalando
que el orden público constituye el límite excepcional al ejercicio de ciertos
derechos fundamentales individuales y colectivos. Por ello, a su juicio, señala
que no existe inconstitucionalidad constatable, de acuerdo a la exposición de
argumentos del actor.
Intervención de la Universidad Jorge
Tadeo Lozano
En
escrito recibido en Secretaría General de esta Corporación el día catorce (14)
de septiembre de dos mil cinco (2005), la Universidad Jorge Tadeo Lozano,
solicitó a la Corte Constitucional la declaratoria de exequibilidad de las
disposiciones demandadas, en virtud de lo cual, expuso las siguientes razones.
En primer lugar, indicó que no son
de recibo los argumentos esgrimidos en la demanda, referentes a que los apartes
acusados disponen la restricción del espacio público, sin reglamentar lo
pertinente, puesto que dicha regulación debe llevarla a cabo la autoridad
administrativa. La potestad reglamentaria no requiere de previa autorización legal,
es un mandato constitucional autónomo. En este caso las normas acusadas regulan
el uso razonable y ecuánime, dentro de parámetros de seguridad, de los parques
públicos, zonas verdes y demás bienes de uso público.
Manifiesta que en la norma acusada el
legislador estableció los criterios y condiciones concretas en que puede
efectuarse el cerramiento de parques y zonas verdes:
- Únicamente por razones de seguridad, esto
es, si se trata de parques y zonas verdes seguras, no es dable encerrarlos.
- Siempre y cuando la transparencia del
cerramiento sea de un 90% como mínimo, ello para garantizar el disfrute visual
de los parques o zonas verdes.
- Que el cerramiento no vulnere la
destinación que dichos bienes tienen al uso común, es decir, siempre debe ofrecerse
el acceso libre de todas las personas de la comunidad al uso y disfrute del
espacio público.
En ese orden de ideas, pone de presente que
la disposición demandada sí aporta parámetros que permiten la armonización de
los diferentes derechos e intereses que pueden verse enfrentados, en todo caso,
sin impedir que la comunidad haga uso de los bienes públicos. Así las cosas, el
interés del legislador estuvo en permitir el ejercicio regulado y razonable de
los derechos individuales, sociales y colectivos que mejoren la calidad de vida
de todas las personas en plazas, parques y lugares de reunión, lo cual
indudablemente redunda en una mayor seguridad para los miembros de cualquier
comunidad.
Concluye manifestando que la regulación del
espacio público varía en cada caso según las circunstancias, por lo que no se
le puede imponer al legislador el deber de definir en forma detallada que ha de
hacerse en cada situación, pues para ello existen otras autoridades al tenor de
lo dispuesto por el mismo legislador y la Constitución.
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Procesal
El Instituto Colombiano de Derecho Procesal
intervino, en el presente proceso, mediante escrito recibido el veinticinco
(25) de septiembre de dos mil cinco (2005) en la Secretaría General de esta
Corporación. En consideración del Instituto, las normas acusadas deben ser
declaradas exequibles, en la medida en que el demandante no tiene en cuenta la
existencia del poder de policía administrativa con el que cuenta la
administración para establecer reglas tendientes a la consecución del orden
público.
Por otra parte, en su análisis pone de
presente “que la norma demandada adolece de defectos referidos a la técnica
legislativa, en la medida en que al referirse a la imposición de multas por uso
indebido del Espacio Público toca el tema de las autorizaciones para el uso de
éste, lo cual debió haber hecho el legislador en un artículo separado.” En
dicho sentido, señala que, si bien, la norma impugnada es constitucional, el
demandante no logró estructurar cargos de inconstitucionalidad en contra de
ella, puesto que fundó su argumentación en hipótesis e interpretaciones de la
misma, lo cual se torna evidentemente en un error de tipo conceptual.
Intervención
de la Universidad Libre de Colombia
Según certificación expedida por la
Secretaría General de esta Corporación, el día doce (12) de octubre de dos mil
cinco (2005), se recibió escrito firmado por el Dr. Orlando Acuña Gallego,
Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia, en el que
señala que dentro del Estado social de derecho los derechos y libertades de las
personas no son absolutos, por el contrario, en aras a la preservación del
orden público pueden ser objeto de limitaciones por parte de las autoridades,
entendiéndose por orden público las condiciones mínimas de convivencia social,
las cuales no son otras que la seguridad, la tranquilidad y la salubridad.
En ese orden de ideas, aduce que la
norma demandada no contraviene el artículo 82 de la Constitución Política, sino
que inversamente desarrolla dicho mandato superior, puesto que las facultades
conferidas a las autoridades encargadas del control del espacio público se
circunscriben a lo dispuesto por dicha disposición. Así las cosas, el
otorgamiento de la autorización para el cerramiento de parques públicos, zonas
verdes y demás bienes de uso público, encuentra su justificación en razones de
seguridad, las cuales hacen parte de las condiciones mínimas de convivencia
social, como elementos constitutivos del orden público, cuya conservación por
mandato del artículo 315, numeral 2 de la Carta Política, le corresponde entre
otras autoridades a los alcaldes, a los cuales hace alusión expresa el artículo
2 de la Ley 810 de 2003.
Bajo este contexto, indica que
resulta claro que el legislador no se desprendió de su competencia, sino que
por el contrario dotó de criterios ciertos el sistema de concesión de las
mencionadas autorizaciones, pues no dejó el otorgamiento del respectivo permiso
al libre albedrío de la autoridades encargadas de controlar el espacio público,
sino que les señaló expresamente que el mismo debe obedecer a razones de
seguridad, la transparencia de cerramiento como mínimo debe ser de un 90% y no
se debe afectar su destinación al uso común.
Finalmente, expone que los apartes
acusados tampoco vulneran los artículos 1, 4, 13, 52, 63, 67 y 79 de la Carta
Fundamental, por el contrario dichas normas desarrollan postulados como la
prevalencia del interés general, no transfieren el dominio de los señalados bienes
a particulares y de uno u otro modo, garantizan, respecto de los mismos, el uso
común.
Intervención del ciudadano Enrique Peñalosa
Londoño
Mediante
comunicación allegada el cinco (5) de noviembre de dos mil cinco (2005) el
ciudadano Enrique Peñalosa Londoño intervino en el proceso de la referencia, en
aras a demostrar la inconstitucionalidad de los cerramientos de parques y zonas
verdes. En dicho documento, puso de presente que los cerramientos más que
buscar seguridad, la cual, a su juicio, se podría conseguir, entre otros
métodos, con la postura de rejas en las ventanas, persiguen exclusividad. En
tal sentido, indica que como los parques y zonas verdes son utilizados más
frecuentemente por las personas de escasos recursos, especialmente por los niños,
lo que se pretende con los apartes demandados es excluir a los niños pobres.
Asegura
que la inseguridad no es una justificación válida para apropiarse de un terreno
público, bajo ese argumento podrían encerrarse todos los barrios de la ciudad,
con lo cual ésta ya no tendría tal carácter. Los encerramientos no poseen otro
objetivo que excluir a los indeseables, esto es, a los ciudadanos de menores
ingresos y sus niños. Legalizar el cerramiento de parques públicos es acabar
con uno de los pocos espacios de integración e igualdad de nuestra sociedad
desigual, es consagrar institucionalmente el clasismo y la exclusión, con lo
cual en un futuro será imposible que existan parques públicos y zonas verdes.
Manifiesta
que una ciudad de calidad es aquella en la que los ciudadanos salen al espacio
público y pasan mucho tiempo en éste. Por definición, el espacio público es un
espacio abierto y accesible a todos los ciudadanos, sin importar su condición
socio económica o su edad. Señala que ante medidas como la que hoy es objeto de
discusión, no es pertinente resignarse a la desigualdad, por el contrario, hay
que aspirar a la igualdad en calidad de vida, especialmente la de los niños,
las personas de escasos recursos y de quienes tienen alguna limitación. En
otras palabras, debe hacerse prevalecer el interés general sobre el particular,
principio del cual el espacio público es aplicación, pues la cantidad y calidad
de éste refleja el grado de democracia de una sociedad.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en
concepto No. 3946, recibido en la secretaría General de esta Corporación el
seis (6) de octubre de dos mil cinco (2005), solicitó a la Corte Constitucional
declarar exequibles los segmentos acusados del artículo 2 de la Ley 810 de
2003, bajo el entendido de que dicha norma se aplique una vez el Gobierno
Nacional dicte la respectiva reglamentación.
En primer lugar, señala el
Ministerio Público que, dado que en esta oportunidad el actor formula cargos de
inconstitucionalidad que en esencia son iguales a los que fueron estudiados a
efectos de emitir los conceptos Nos. 3840 y 3924, proferidos dentro del trámite
de los expedientes D-5762 y D-5878, se reitera la posición esgrimida en ellos,
sin perjuicio de las consideraciones esgrimidas respecto de los demás cargos.
En ese orden de ideas, manifiesta
que el sistema constitucional del cual hace parte el ordenamiento jurídico
colombiano, no prevé que los derechos sean absolutos, pues, dadas las complejas
relaciones que comporta un Estado moderno, los derechos deben armonizarse en
forma tal que se puedan garantizar a todos los ciudadanos en condiciones de
igualdad, razón por la que debe ser el legislador el que regule los parámetros
bajo los cuales ha de particularizarse su ejercicio para el logro de los
cometidos estatales.
En ese sentido, indica que el
derecho de todas las personas al goce y disfrute del espacio público, debe
compatibilizarse con los demás derechos e intereses de los ciudadanos. Por
ello, a efectos de evitar la vulneración de los derechos por el ejercicio de
las competencias relacionadas con la restricción del uso del espacio público,
la norma que así lo autoriza debe condicionarse, por cuanto la expresión “por
razones de seguridad” no constituye una determinación que fije a las
autoridades administrativas los límites dentro los cuales han de concederse
tales autorizaciones y, en razón al alcance de las decisiones, es preciso
evitar el desbordamiento en el ejercicio de dicha facultad para evitar la
violación de otros derechos.
En ese sentido, el Procurador
reiteró la necesidad de condicionar las normas cuestionadas a la promulgación
de un reglamento por parte del Gobierno Nacional que permita la materialización
del contenido normativo dentro de un pleno marco de garantías para todas las
personas. Al respecto, anotó que, si bien, en el Distrito existe una
normatividad reglamentaria no ocurre lo mismo a nivel nacional.
En ese sentido, señaló que el
encerramiento autorizado de los parques y zonas verdes dentro del marco legal,
es un instrumento idóneo para garantizar el derecho a la seguridad de los
grupos de personas que se sitúan en condiciones de vulnerabilidad por razón de
la ubicación de sus viviendas en vecindad con tales espacios públicos. Por
ello, no se vulnera el derecho a la igualdad de las personas, pues las
restricciones temporales al uso y disfrute del espacio público están
encaminadas a garantizar la seguridad y el cumplimiento de los cometidos
estatales que impone la Carta Política. La igualdad material no puede
traducirse en una realidad si sólo acudimos a la concepción teórica de la
primacía del interés general, bajo cuyo concepto quedarían sin amparo derechos
inalienables de la persona como la seguridad que va de la mano con la
protección a la vida y bienes de ésta, razón por la cual, tal como lo ha
sostenido la Corte Constitucional, es posible hacer restricciones temporales y
razonables al uso del espacio público
Así mismo, indica que el carácter
inalienable, inembargable e imprescriptible de los bienes públicos, no se ve
afectado con la promulgación de las disposiciones acusadas, puesto que lo
dispuesto en ésta de manera alguna puede entenderse como una facultad para
transferir o grabar los parques y zonas verdes a ningún título o como una posibilidad
de los particulares para adquirir derechos sobre los mismos, toda vez que el
Estado, a pesar de los permisos, conserva la titularidad y el derecho de
disposición sobre tales bienes.
Argumenta que la disposición
acusada, prevé un régimen sancionatorio para quienes intervengan u ocupen con
cualquier tipo de amoblamiento, instalación o construcción los parques, las
zonas verdes y demás bienes de uso público o los encierren, sin la debida
autorización por parte de las autoridades encargadas del control del espacio
público, dicha normatividad analizada, en el contexto del principio de
legalidad, no deja en evidencia violación alguna, pues quien profirió la
disposición sancionatoria fue el legislador, de acuerdo con los principios de
razonabilidad y proporcionalidad, y a través de ella faculta a autoridad
administrativa competente, en el orden municipal, distrital y departamental,
para aplicar las referidas sanciones, lo cual resulta ser una legítima
aplicación de las facultades de policía administrativa. En dicho sentido,
reitera que las normas acusadas tienen un efecto útil frente a los cometidos
estatales.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La Corte Constitucional es competente
para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241, numeral 4, de
la Carta Política.
El problema del cargo formulado en
la demanda
2.-
Manifiesta el actor que las normas acusadas, en cuanto dejan al total arbitrio
de las autoridades administrativas la regulación del espacio público, vulneran
de manera directa el deber que, a la luz del artículo 82 constitucional, tiene
el Estado de velar por la protección de dicho mandato constitucional. Lo
anterior, por cuanto el legislador debió consagrar criterios determinados y
ciertos, con base en los cuales las autoridades administrativas pudiesen
conceder las autorizaciones para el cerramiento de los parques y zonas verdes
por razones de seguridad.
Asegura
que la ausencia de un marco legal que defina los parámetros bajo los cuales
pueden otorgarse las mencionadas autorizaciones, puede dar lugar, en la
práctica, a que las autoridades encargadas de concederlas inviertan el
principio de la prevalencia del interés y terminen favoreciendo intereses
particulares y afectando el espacio público.
En su
concepto, éste es un tema que debió quedar definido de manera detallada en la
ley, por ello afirma que con las disposiciones demandadas, el legislador se
desprendió de un asunto propio de su competencia para transferirlo, sin
límites, a las autoridades administrativas.
Finalmente,
indica que los apartes impugnados de manera indirecta, al no establecer los
referidos criterios, contrarían los principios de prevalencia del interés
general, supremacía constitucional, legalidad de las autoridades
administrativas e igualdad, y los derechos a la recreación, al ejercicio del
deporte, al aprovechamiento del tiempo libre, a la educación y a gozar de un
ambiente sano, así como la calidad de inalienables que, al tenor del artículo
63 de la Carta Política, revisten los bienes de uso público.
3.- Ahora
bien, con relación al contenido de la demanda, vale la pena anotar que el
Instituto Colombiano de Derecho Procesal, al intervenir en este proceso, puso
de presente que el actor no había logrado estructurar un verdadero cargo de
inconstitucionalidad, en la medida en que su argumentación partía de un error
de tipo conceptual, consistente en fundamentar la inexequibilidad de los
apartes impugnados en hipótesis respecto de la aplicación de las normas, las
cuales daba por probadas para sustentar su acusación.
4.- En
dicho sentido, corresponde a esta Corporación, en primera medida, analizar si
los argumentos de la demanda son o no aptos para emitir un pronunciamiento de
fondo, pues de no ser así, la decisión indefectiblemente habrá de ser inhibitoria.
En ese
orden de ideas, este Tribunal hará referencia a los requisitos que debe cumplir
una demanda de inexequibilidad, para luego verificar si en los planteamientos
formulados dichas exigencias fueron tenidas en cuenta.
5.- Bajo
este contexto, es pertinente señalar que, si bien, esta Corporación ha puesto
de presente que la acción de inconstitucionalidad es una acción de carácter
público, razón por la cual no está sometida a ritualidades o formalidades
extremas que contraríen su naturaleza ciudadana, ello no exonera al demandante
del deber de cumplir con unos requisitos básicos y mínimos tendientes a generar
una verdadera controversia constitucional.
La Corte
ha señalado que “si el actor se limita a efectuar una formulación vaga,
abstracta y global de los motivos de inconstitucionalidad, sin acusar
directamente la disposición, la demanda es inepta, pues la falta de concreción
del cargo impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de
constitucionalidad”[1]
De este modo, debe decirse que el artículo 2 del Decreto 2067 de
1991 establece los requisitos que debe contener toda demanda de
inexequibilidad, cuyo numeral 3º establece que dichas demandas contendrán el
señalamiento de las razones por las cuales las normas Constitucionales
invocadas se estiman violadas, las cuales deben ser susceptibles de dar lugar a
un efectivo debate constitucional.
Es pertinente señalar que
las razones a las que alude
tanto el numeral tercero del artículo 2º del Decreto 2067 como la
jurisprudencia de manera reiterada, no son cualquier tipo de razones, sino que
se circunscriben al seguimiento de exigencias mínimas razonables, sobre las
cuales esta Corporación ha insistido vigorosamente. Una sistematización sobre
el tema fue desarrollada en la sentencia C-1052 de 2001, la cual expresó:
“(...) tendrán que presentarse las razones por las
cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (artículo 2
numeral 3 del Decreto 2067 de 2000).  Esta es una materia que ya ha sido objeto
de análisis por parte de la Corte Constitucional y en la que se revela buena
parte de la efectividad de la acción pública de inconstitucionalidad como forma
de control del poder público. La efectividad del derecho político depende, como
lo ha dicho esta Corporación, de que las razones presentadas por el actor sean
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[2].
De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la
expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo
por parte de la Corte Constitucional”[3].
La claridad de la demanda es un requisito
indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues
aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla
general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y
técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental”[4],
no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que
permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones
en las que se basa.
Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos
de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una
proposición jurídica real y existente[5]
“y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”[6]
e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda[7].
Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la
confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un
contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa
técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer
proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador,
para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto
normativo no se desprenden”[8].
De otra parte, las razones son específicas si definen
con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta
Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo
constitucional concreto contra la norma demandada”[9].
El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si
realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba
resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[10]
que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se
acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad[11].
La pertinencia también es un elemento esencial de las
razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere
decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza
constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma
Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de
ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de
consideraciones puramente legales[12]
y doctrinarias[13],
o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los
que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino
que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular,
como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”[14];
tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma
demandada en un análisis de conveniencia[15],
calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa”[16]
a partir de una valoración parcial de sus efectos.
Finalmente,
la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad
guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de
juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo,
cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición
del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué
procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4
del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los
hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no
se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante.
Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance
persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque
no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la
Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.
No
obstante lo anterior, la Corte ha insistido también en que:
“La consagración de estos requisitos mínimos no puede
entenderse, entonces, como una limitación a los derechos políticos del
ciudadano ya referidos, pues lo que se persigue al identificar el contenido de
la demanda de inconstitucionalidad es fijar unos elementos que informen
adecuadamente al juez para poder proferir un pronunciamiento de fondo, evitando
un fallo inhibitorio que torna inocuo el ejercicio de este derecho político.
Esto supone que el demandante de una norma cumpla con una carga mínima de
comunicación y argumentación que ilustre a la Corte sobre la norma que se
acusa, los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, el concepto de
dicha violación y la razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse
sobre la materia.
La presentación de una demanda de inconstitucionalidad
ante la Corte da inicio a un diálogo entre el ciudadano, las autoridades
estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas demandadas
y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior. Esto
supone como mínimo la exposición de razones conducentes para hacer posible el
debate.”[17]
6.- Ahora
bien, con base en lo expuesto anteriormente es posible verificar que la
acusación hecha en contra de los apartes demandados por la presunta vulneración
del artículo 82 constitucional no cumple los señalados requisitos de certeza y
especificidad propios de las demandas de inexequibilidad, por cuanto el actor
no ataca el contenido normativo de la disposición acusada, sino que hace
referencia expresa a la posible aplicación de la norma por parte de las
autoridades administrativas.
El actor
parte del supuesto de que las autoridades administrativas encargadas de
conceder las autorizaciones para el cerramiento de parques y zonas verdes, al
momento de hacerlo podrían, con base en razones de seguridad, favorecer
intereses particulares e invertir el principio de la prevalencia del interés
general, lo cual en modo alguno se deduce de las disposiciones demandadas.
Desde esa
perspectiva, el discurso se torna subjetivo, pues lo que pretende el demandante
es demostrar su apreciación personal con relación a las posibles consecuencias
de aplicar las normas. En otras palabras, su planteamiento se convierte en una
acusación hipotética, ya que se fundamenta en deducciones o suposiciones que
hace el actor respecto de la aplicación por parte de las autoridades
administrativas de las disposiciones bajo estudio.
En
efecto, la argumentación de la demanda gira en torno a las posibles
arbitrariedades que con relación al espacio público podrían cometer las
autoridades administrativas en la aplicación de estas disposiciones, por cuanto
bajo la noción de seguridad y ante la falta de criterios definidos en la ley,
podrían actuar en beneficio de intereses privados, sin embargo, es menester
reiterar, que ello no es un presupuesto que se desprende del contenido
normativo de los preceptos impugnados.
7.- Así
las cosas, advierte la Corte que la cuestión planteada por el demandante, más que
demostrar una posible afectación del espacio público con base a lo dispuesto
por las disposiciones acusadas, tiende a poner de presente la ausencia de
parámetros que, en su concepto, debieron ser definidos por el legislador, esto
es, su argumentación lo que pretende realmente es demostrar una omisión
legislativa en cuanto a lo que a la regulación del espacio público se refiere.
8.- Ahora
bien, ante la posibilidad de que contra la disposición acusada se haya
formulado un cargo de omisión legislativa relativa, es pertinente manifestar
que esta Corporación en diversas oportunidades ha señalado que es competente
para conocer de dichos asuntos, cosa que no ocurre cuando la omisión
legislativa es absoluta, evento en el que se insiste la Corte carece de competencia.[18]
En dicho
sentido, este Tribunal ha señalado que existe omisión relativa cuando el
legislador “al regular o construir una institución omite una condición o un
ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para
armonizar con ella”[19].
Así las
cosas, la Corte ha puesto de presente los requisitos para que prospere un cargo
por omisión legislativa. Al respecto, ha señalado:
“(E)sta Corporación ha
definido que para que el cargo de inconstitucionalidad por omisión pueda prosperar,
es necesario que se cumplan determinados requisitos, que se pueden sintetizar
de la siguiente manera: a) que exista una norma sobre la cual se predica; b)
que una omisión en tal norma excluya de sus consecuencias aquellos casos que,
por ser asimilables, deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico; c)
que dicha exclusión no obedezca a una razón objetiva y suficiente; d) que al
carecer de una razón objetiva y suficiente, la omisión produzca una desigualdad
injustificada entre los casos que están y los que no están sujetos a las
consecuencias previstas por la norma y; e) que la omisión implique el
incumplimiento de un deber constitucional del legislador”[20].
(Negrillas fuera de texto).
En dicho sentido, la Corte ha
entendido que en el control de la omisión legislativa la carga del demandante
es mayor y más rigurosa. Es necesario que el “actor acuse el contenido
normativo específicamente vinculado con la omisión” y que además precise
con claridad en qué consiste la omisión, su alcance y el porqué de su
inconstitucionalidad, por lo que “no resultan atendibles los cargos
generales que se dirigen a atacar un conjunto indeterminado de normas
(Sentencia C-427 de 2000, Fundamento 2.1) con el argumento de que omiten la
regulación de un aspecto particular, o los que se dirigen a atacar normas de
las cuales no emerge el precepto que el demandante echa de menos”.
En tales condiciones, la Corte ha
considerado que se impone un fallo inhibitorio cuando no es claro que la
posible omisión legislativa resulte de la disposición acusada, ni el demandante
precise con rigor cuáles fueron los contenidos omitidos que resultaron
inconstitucionales, así como las normas superiores que imponen el deber al
legislador de referirse sobre dicha materia. Y con esos criterios, esta
Corporación se ha abstenido de pronunciarse de fondo cuando dichos requisitos
no han sido cumplidos.
En este caso en concreto, esta
Corporación concluye que el actor realmente no cumplió con la carga de
estructurar un cargo básico de omisión legislativa, en la medida en que, si
bien, pone de presente el deber que tiene el Estado de velar por la protección
del espacio público, no estipula ni señala los mandatos superiores que impone
la regulación, en los términos por él descritos en la demanda, por parte del
legislador ni aquellos que fijan el marco de actuación de las autoridades
administrativas. Así las cosas, no es posible realizar un pronunciamiento de
fondo sobre la demanda.
En igual sentido, la Corte recuerda
que ese mayor requerimiento de rigor en la formulación de las acusaciones por
este concepto no es una exigencia formalista de esta Corporación sino que
deriva de la estructura y naturaleza del proceso de constitucionalidad. En
efecto, tal y como la Corte lo ha reiterado en numerosas ocasiones, a esta
Corporación no le corresponde una revisión oficiosa de la constitucionalidad de
las leyes, sino un examen de las disposiciones que hayan sido efectivamente
demandadas por los ciudadanos (CP art. 241), y por ello el actor no sólo debe
precisar cuál es el precepto impugnado sino que, además, si el cargo es de
omisión legislativa, debe indicar en qué consiste claramente la omisión, sin
trasladar al juez constitucional la labor de revisar la totalidad del
ordenamiento legal, con el fin de determinar si efectivamente la omisión existe
o no.
9.- Ahora bien, con referencia
a los argumentos expuestos contra los apartes acusados del artículo 2 de la Ley
810 de 2003 por infracción a los artículos  1,4, 6, 13, 52, 63, 67 y 79 de la
Carta Política, en igual sentido, debe señalarse que los mismos tampoco cumplen
con los requisitos mínimos necesarios para adelantar el correspondiente juicio
de constitucionalidad, razón por la cual está Corporación respecto a los
mismos, también, se declarará inhibida, por operar la inepta demanda.
El demandante señala que las normas acusadas infringen
los principios de prevalencia del interés general,
supremacía constitucional, legalidad de las autoridades administrativas e
igualdad, y los derechos a la recreación, al ejercicio del deporte, al
aprovechamiento del tiempo libre, a la educación y a gozar de un ambiente sano,
así como la calidad de inalienables que, al tenor del artículo 63 de la Carta
Política, revisten los bienes de uso público, pero no especifica ni expone de
manera suficiente la forma en que las normas demandadas vulneran las
disposiciones fundamentales que contienen dichos mandatos, esto es, no indica
razones detalladas, que denoten con claridad la forma en la que la normatividad
acusada quebranta el Ordenamiento Superior.
La Corte ha manifestado enfáticamente
que para la realización de una demanda de inconstitucionalidad no basta con el
señalamiento de una presunta situación inconstitucional y las disposiciones
constitucionales que se estiman vulneradas, sino que siempre resulta necesario
explicar al menos de manera sumaria, porque la situación descrita como
contraria al orden constitucional, vulnera las normas superiores.
Si no se expone porqué lo descrito en
la acusación vulnera la Carta, se configura simplemente una acusación y no una
controversia constitucional, susceptible de ser desatada por este Tribunal
Constitucional.
En este orden de ideas, es menester
decir que dichos planteamientos se fundamentan en un marco de generalidad y
abstracción que no permite concretar o verificar la violación que el accionante
pretende demostrar, lo cual, por ende, impide la realización del
correspondiente examen de constitucionalidad y conduce inequívocamente a la
declaratoria de inhibición respecto al mismo.
Bajo esta perspectiva, resulta notorio
el incumplimiento por parte del actor de la carga argumentativa necesaria para
objetar la exequibilidad de las mencionadas figuras.
Así las cosas, a la luz de lo expuesto, encuentra esta
Corporación que respecto de los cargos que cuestionan las
normas acusadas por vulnerar los artículos 1, 4, 13, 52, 63, 67 y 79 constitucionales, debe decirse que no ofrecen argumentos sucintos
o determinados que permitan delimitar el ámbito de la acusación, lo cual impide
realizar el correspondiente análisis de exequibilidad y conlleva
indefectiblemente a que la Corte se inhiba al respecto, pues no es
menester de esta Corporación adelantar una estructuración oficiosa de los
cargos que permita adelantar un juicio de constitucionalidad, respecto de la disposiciones
demandadas.
10.-Con relación a la inhibición, esta Corporación en la
sentencia C-918 de 2002 señaló:
“La inhibición en estos eventos no es un capricho
formalista de esta Corporación sino que deriva de la naturaleza de la acción de
inconstitucionalidad y de las competencias limitadas de esta Corte. Y es que
esta corporación ha señalado insistentemente que, salvo las hipótesis de
control automático, a ella no le corresponde examinar oficiosamente las leyes
sino únicamente estudiar las demandas presentadas por los ciudadanos (CP art.
241). Y para que realmente exista una demanda, es necesario que el actor
formule un cargo susceptible de activar un proceso constitucional, pues no le
corresponde a esta Corporación imaginar cargos inexistentes ya que ello
equivaldría a una revisión oficiosa. Además, es claro que este cargo debe
suficientemente estructurado desde la presentación misma de la demanda, pues de
no ser así, la demanda deberá ser inadmitida, y en caso de ser admitida, la
sentencia deberá ser inhibitoria, pues la Corte no puede corregir, sin afectar
el debido proceso constitucional, el defecto de ausencia de cargo. Por ello
esta Corte ha señalado que “la ausencia de un requisito sustancial como el
concepto de la violación, no puede ser suplida oficiosamente por la Corte y,
por tratarse de una demanda inepta, debe proferirse sentencia inhibitoria”[1].
En tal contexto, la Corte reitera la importancia de que, no obstante el
carácter público de la acción de constitucionalidad, los ciudadanos se esfuercen
en estructurar adecuadamente sus cargos, a fin de permitir un verdadero debate
y proceso de constitucionalidad”.
11.- Finalmente, resulta menester indicar
que, en principio, es en la etapa del estudio de la admisibilidad de la demanda
en la que debe definirse si la misma cumple o no con los requisitos en mención,
esto es, lo relativo a su procedibilidad. Sin embargo, esta Corporación ha
dejado por sentado que ese primer análisis responde a una valoración
apriorística, que se hace para garantizar el derecho que tienen los ciudadanos
de acceder a la administración de justicia. Nada obsta entonces para que, la
Sala Plena modifique dicha decisión, cuando encuentre que en realidad no se han
cumplido esos requisitos mínimos y necesarios que permiten estructurar
verdaderos cargos y, por ende, adelantar un juicio de constitucionalidad.[21]
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para
pronunciarse respecto de la constitucionalidad de los apartes acusados
del artículos 2 de la Ley 810 de 2003, en consideración a las razones expuestas
en la parte motiva de esta providencia.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia C-1256 de 2001.
[2] Cfr., entre varios, los Autos de Sala
Plena 244 de 2001  y de 2001. En dichas oportunidades la Corte, al resolver el
recurso de súplica presentados por los actores, confirmó los autos en los que
se inadmitió la demanda por no presentar razones “específicas, claras,
pertinentes y suficientes”.
[3] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898
de 2001.  La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos apartes de
los artículos 186, 196, 208 y 214  del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la
demanda.
[4] Cfr Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993.
Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de inconstitucionalidad contra
los artículos 16 y 20 de la Ley 3a de
1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede
consultarse la Sentencia C-428 de 1996
[5] Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de
2001; la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del
estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como
corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se
plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra
ella”.
[6] Sentencia C-504 de 1995. La Corte se declaró inhibida
para conocer de la demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del
Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide el Estatuto Tributario de los
impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues
la acusación carece de objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por
el legislador.
[7] Cfr. Corte Constitucional Sentencia
C-1544 de 2000.  La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de
mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse
ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que
se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo
sentido C-113 de 2000, C-1516 de 2000, y C-1552 de 2000.
[8] En este mismo sentido pueden consultarse, además de
las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996, C-1048 de 2000, C-011 de 2001,
entre otras.
[9] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-568 de 1995.  La
Corte se declara inhibida para resolver la demanda en contra de los artículos
125, 129, 130 y 131 de la Ley 106 de 1993, puesto que la demandante no
estructuró el concepto de la violación de los preceptos constitucionales invocados.
[10] Estos son los defectos a los cuales se ha
referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una
demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la
violación. Cfr. los autos 097 de 2001 y 244 de 2001 y las sentencias C-281 de
1994, C-519 de 1998, C-013 de 2000, C-380 de 2000, C-177 de 2001, entre varios
pronunciamientos.
[11] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447
de 1997. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad
del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda
materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.
[12] Cfr. la Sentencia C-447 de 1997, ya
citada.
[13] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993. La
Corte declaró exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código
Penal). Se dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de
inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto,
carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La
doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No
existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la
creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por
excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en
el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de
constitucionalidad sobre extremos comparables”.  Así, la Corte desestimaba
algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías
del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y
con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.
[14] Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997.
[15] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995.
Este fallo que se encargó de estudiar la Demanda de inconstitucionalidad contra
la Ley 61 de 1993 artículo 1° literales b y f, es un ejemplo de aquellos casos
en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el
actor, puesto que se limitan a presentar argumentos de conveniencia.
[16] Son estos los términos descriptivos utilizados por la
Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a
consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las
ya citadas, en la C-090 de 1996, C-357 de 1997, C, 374 de 1997  se desestiman
de este modo algunos argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de
1996 sobre extinción de dominio, C-012 de 2000, C-040 de 2000, C-645 de 2000,
C-876 de 2000, C-955 de 2000 C-1044 de 2000, C-052 de 2001, C-201 de 2001.
[17] Sentencia C-1052 de 2001.
[18] Ver, entre otras, las sentencias C-543 de 1996, C-073 de 1996,
C-540 de 1997, C-1549 de 2000 y C-041 de 2002.
[19] Sentencia C-543 de 1996.
[20] Sentencia C-427/2000, reiterado en la Sentencia C-402/2003
[21] Sentencia C-1115 de 2004.