C-248-17
Sentencia C-_______
Sentencia C-248/17
NORMAS EN MATERIA
TRIBUTARIA-Procedimiento
aplicable a la determinación oficial de las contribuciones parafiscales de la
protección social y a la imposición de sanciones por la UGPP
NORMA LEGAL-Vigencia y efectos
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No
producción de efectos de norma/NORMA LEGAL-Pérdida
de efectos/NORMA DEROGADA-No producción de efectos
DEROGATORIA EXPRESA Y
DEROGATORIA TACITA-Distinción
De acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, la derogatoria puede ser expresa o tácita. (i)
Es expresa cuando una norma explícitamente y de manera formal y específica
establece que deroga otra u otras normas anteriores. Por el contario, (ii) la
derogatoria es tácita en aquellos supuestos en los cuales (ii.i) la norma
expedida resulta incompatible con una anterior o (ii.ii) el legislador regula
de manera integral u orgánica la materia a la cual se refiere una norma
anterior, de modo que, aunque no existe contradicción entre ella y el nuevo
régimen, su contenido queda enteramente subsumido en las reglas que este
instaura. En la derogatoria expresa no es necesario identificar específicas
interpretaciones bajo las cuales la nueva disposición entra en contradicción
con la anterior, pues textualmente la disposición derogatoria señala el
artículo, inciso o fragmento de disposición anteriores sobre los cuales recae
el efecto derogatorio. En cambio, en la derogatoria tácita se requiere que el
intérprete lleve a cabo un razonamiento y establezca bajo cuál entendimiento o
en qué sentido la nueva disposición o la nueva regulación integral de la
materia resultan inconciliables o suponen un régimen que comprende la norma
anterior e, incluso, si se produce una derogación total o parcial del texto
normativo precedente.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS NO
VIGENTES QUE PRODUCEN EFECTOS JURIDICOS-Jurisprudencia
constitucional/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Producción de efectos
jurídicos
Referencia: Expediente D-11697
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 180 (parcial) de la Ley 1607 de 2012 “por la cual se expiden normas
en materia tributaria y se dictan otras disposiciones.”
Actor: Gustavo Alberto Pardo Ardila
Magistrado
Ponente:
JOSÉ
ANTONIO CEPEDA AMARÍS
Bogotá D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente
Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de
la Constitución, el ciudadano Gustavo Alberto Pardo Ardila demandó la
constitucionalidad del artículo 180 (parcial) de la Ley 1607 de 2012 “por la
cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones.”
Mediante auto de seis (6) de octubre de dos mil dieciséis (2016),
el Magistrado Sustanciador dispuso admitir la demanda. En la misma providencia
ordenó correr traslado a la Procuradora General de la Nación (E) y comunicó el
inicio del proceso al Presidente de la República y al Presidente del Congreso,
a los Ministros del Interior, de Justicia, de Hacienda y Crédito Público, a la
Ministra del Trabajo y al Director del Departamento Nacional de Planeación.
De igual forma, con el objeto de que emitieran concepto técnico
sobre la demanda de la referencia, conforme a lo previsto en el artículo 13 del
Decreto 2067 de 1991, se invitó a participar en el proceso a las Facultades de
Derecho de las Universidades Externado, Libre y Nacional de Colombia, de La
Sabana, Javeriana, ICESI de Cali, Eafit de Medellín, del Atlántico, Industrial
de Santander, de Ibagué, de Antioquia y del Rosario, así como a la Defensoría
del Pueblo, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia al Instituto Colombiano
de Derecho Tributario y al Instituto Colombiano de Derecho Procesal.
Con el mismo propósito, se convocó, también, a la Unidad de
Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP, a la Administradora Colombiana de
Pensiones –Colpensiones- y a la Asociación Colombiana de Fondos de Pensiones y
Censantías,–Asofondos. Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de
la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a
resolver sobre la demanda.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma acusada, subrayando
y destacando en negrilla el fragmento objeto de impugnación:
“LEY 1607 DE 2012
(diciembre 26)
Diario Oficial No.
48.655 de 26 de diciembre de 2012
EL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
Artículo 180. Procedimiento
aplicable a la determinación oficial de las contribuciones parafiscales de la
protección social y a la imposición de sanciones por la UGPP. Previo a la
expedición de la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción, la UGPP enviará
un Requerimiento para Declarar o Corregir o un Pliego de Cargos, los cuales
deberán ser respondidos por el aportante dentro del mes siguiente a su
notificación. Si el aportante no admite la propuesta efectuada en el
Requerimiento para Declarar o Corregir o en el Pliego de Cargos, la UGPP
procederá a proferir la respectiva Liquidación Oficial o la Resolución Sanción,
dentro de los seis (6) meses siguientes.
Contra la Liquidación Oficial o la
Resolución Sanción procederá el Recurso de Reconsideración, el cual deberá
interponerse dentro de los diez (10) días siguientes a la
notificación de la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción. La resolución
que lo decida se proferirá dentro de los seis (6) meses siguientes a la
interposición del recurso”.
II. LA DEMANDA
1. El actor considera que el segmento acusado contraviene
los artículos 2 y 29 de la Constitución Política, en lo relacionado con el fin
esencial del Estado, de garantizar la vigencia de un orden justo, y los
derechos al debido proceso y a la defensa.
2. El demandante realiza una exposición sobre las normas que
en los últimos años se han ocupado de la materia regulada en el fragmento demandado,
subrayando que en ellas ha sido constante la previsión de dos (2) meses para la
interposición del recurso de reconsideración contra los actos de la
administración tributaria. Indica que bajo esta lógica, el artículo 156 de la
Ley 1151 de 2007 dispuso dicho término para la presentación del recurso de
reconsideración contra las resoluciones de liquidación de las contribuciones
parafiscales, expedidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-.
Sin embargo, indica, posteriormente, sin justificación
aparente en el trámite legislativo, el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012,
demandado en esta oportunidad, modificó la norma anterior y redujo
drásticamente el término para la formulación del mencionado recurso a solo diez
(10) días. Esta norma, señala el actor, transcurrido poco menos de un año, a su
vez fue modificada por el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014, la cual fijó nuevamente
el plazo para interponer el recurso de reconsideración en dos (2) meses, una
vez notificado el respectivo acto administrativo.
De acuerdo con el demandante, el legislador cometió un
error evidente en la norma impugnada, que advertido luego, dio lugar a la indicada
modificación. De este modo, señala: “lo anterior significa que el Congreso
de la República reconoció que el término siempre debió ser de dos (2) meses,
esto es, aceptó en forma tácita que la decisión contenida en la norma demandada
violó los derechos de los aportantes al sistema de seguridad social, pues jamás
se ha debido reducir este término y menos de una forma tan drástica y
desproporcionada”.
3. Luego de citar algunos pronunciamientos de esta
Corporación, el actor sostiene que la expresión demandada es contraria al
derecho de defensa y al debido proceso de los aportantes al sistema de
seguridad social, pues establece un término desproporcionado e irrazonablemente
reducido para la presentación del recurso de reconsideración contra los actos
de la UGPP. Considera que, si bien el legislador tiene un amplio margen de
configuración normativa en la materia, debe respetar el debido proceso y los
principios de razonabilidad y proporcionalidad. A su juicio, en este caso el
legislador inobservó tales mandatos, en tanto disminuyó el referido plazo de
manera evidente e “improvisada” y sin una explicación ni justificación clara.
El actor añade que la norma infringe el derecho de defensa,
que supone que las personas, ya sea naturales o jurídicas, cuenten con un tiempo
razonable para ejercer una contradicción adecuada frente a los actos de la
administración. En su criterio, el legislador disminuyó sin razones el término
para poder controvertirlos, situación que, además, resulta agravada en la
medida en que, en comparación con esta reducción, el término que la entidad
tenía para iniciar el proceso de fiscalización por los aportes a seguridad social
a través de un requerimiento de información o de pliego de cargos pasó de 2 a 5
años en la nueva regulación.
4. Por otra parte, el demandante considera que el
segmento censurado también menoscaba el artículo 2º C. P., que consagra como
uno de los fines esenciales del Estado el aseguramiento de un orden justo,
mediante la garantía de los derechos al debido proceso y a la defensa.
Advierte que la eficacia de estos derechos y del fin constitucional mencionado,
depende de contar con herramientas que se muestran materialmente aptas para
esos fines.  En el caso analizado, afirma, la sensible reducción del plazo para
cuestionar los actos de la UGPP, en contra de un régimen históricamente
consolidado, que incluso fue retomado por el mismo legislador, permite concluir
que se privó a los ciudadanos de tales herramientas.
5. El demandante clarifica que no concurre en este caso la
cosa juzgada constitucional, pues si bien en la Sentencia C-465 de 2014, la
Corte estudió el mismo artículo que ahora se demanda, fue declarado exequible
por cargos diferentes al propuesto en esta oportunidad. Así mismo, considera
que no obstante la norma impugnada fue reemplazada por el artículo 50 de la Ley
1739 de 2014, aquella continúa surtiendo efectos, por cuanto en la actualidad
cursan distintas demandas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo
contra resoluciones expedidas por la UGPP bajo la vigencia de la norma acusada.
En ese sentido, estima que la Corte conserva competencia para pronunciarse
sobre su constitucionalidad.
6. Con fundamento en las anteriores razones, el
demandante solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del plazo impugnado
con “efectos retroactivos y aplique la reviviscencia de las disposiciones
derogadas por una ley posterior, con la finalidad de proteger la supremacía de
los derechos consagrados en la Constitución Política, a favor de los
aportantes, frente a las decisiones desproporcionadas y, por ende, arbitrarias
del legislador”. Una decisión de esta naturaleza, a su juicio, se justifica
porque se está ante (i) una notoria violación de la Constitución (ii) un
menoscabo de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa (iii) y
la suspensión de uno de elementos fundantes de la Constitución, como es la
vigencia de un orden justo.
IV. INTERVENCIONES
Intervenciones oficiales
4.1. Ministerio de Trabajo
1. El Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de
Trabajo, intervino para cuestionar la aptitud sustantiva de
la demanda y, subsidiariamente, defender la constitucionalidad del fragmento impugnado.
2. Luego de citar jurisprudencia de la
Corte sobre los requisitos que debe reunir una demanda de inconstitucionalidad
para provocar un pronunciamiento de fondo, el interviniente señala que el cargo
formulado carece de especificidad y suficiencia, por cuanto no precisa
las razones ni señala los vicios, de forma o de fondo, por los cuales se considera
que las normas impugnadas contravienen los mandatos constitucionales invocados.
De otra parte, sostiene que el artículo parcialmente
demandado fue derogado por el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014, de manera que
se sustituyó el término controvertido de diez (10) días por el de dos (2) meses
para la interposición del recurso de reconsideración. Debido a su carácter
procesal, en su criterio, dicha norma derogatoria tiene efecto general e inmediato
hacia el futuro, conforme al artículo 624 del Código General del Proceso
(C.G.P.), por lo cual, la disposición impugnada ya no surte efectos jurídicos
en la actualidad. Los actos administrativos dictados en virtud de esta, en su
criterio, implican situaciones jurídicas consolidadas y su discusión debe ser objeto
de decisión ante la jurisdicción contencioso de lo contencioso administrativo, no
ante la jurisdicción constitucional.
3. Desde otro punto de vista, el interviniente argumenta
que la norma controvertida es compatible con la Constitución. Advierte que, si
bien la libertad de configuración del legislador se encuentra limitada por las
garantías del debido proceso y el derecho de defensa, mientras la disposición estuvo
vigente, el contribuyente contó con la oportunidad para ejercer la contradicción
e interponer el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de
revisión o la resolución sanción expedidas por la UGPP. Precisa que el término reducido
de diez (10) días solo tuvo el propósito de salvaguardar la sostenibilidad
financiera del Sistema de Seguridad Social Integral, debido a que presentaba un
alto índice de evasión parafiscal, conforme a lo indicado en el informe de
ponencia para primer debate del proyecto de ley que dio origen a la norma cuestionada.
4. Con fundamento en los anteriores argumentos, el
interviniente solicita a la Corte inhibirse por ineptitud sustantiva de la
demanda y, en subsidio, declarar la constitucionalidad del segmento
controvertido.
4.2. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –
DIAN
1. La apoderada judicial de la DIAN, intervino dentro del
presente proceso para solicitar a la Corte la adopción de un fallo inhibitorio,
por haber operado la derogatoria de la norma demandada.
2. La interviniente sostiene que la disposición fue subrogada
por el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014, y, dado que las normas procesales
son de aplicación inmediata conforme al artículo 624 C.G.P, no se encuentra
vigente ni produce efectos en la actualidad. Según la apoderada de la DIAN, la
norma acusada podría ser aplicada si existiera algún proceso en curso, iniciado
con base en ella. Sin embargo, en su criterio, a la luz del principio de
favorabilidad, no existirían posibilidades de que conserve eficacia y produzca consecuencia
jurídica alguna. Como consecuencia, sostiene que no hay lugar a que la Corte realice
el control constitucional, por carecerse de objeto sobre el cual pueda ser
llevado a cabo.
2. Respecto a los actos administrativos expedidos por la UGPP
en vigencia del artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, considera que, no obstante
encontrarse en discusión ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
las situaciones a que aquellos dieron lugar se encuentran consolidadas, en
términos de la aplicación del procedimiento, “habida cuenta que las
situaciones jurídicas extinguidas al entrar en vigencia una nueva ley, se rigen
por la ley antigua”.
Con base en los anteriores argumentos, la representante
de la DIAN solicita a la Corte inhibirse de emitir pronunciamiento por “carencia
de objeto”.
4.3. Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social
1. El Director Jurídico de la UGPP presentó escrito de intervención,
mediante la cual defiende la constitucionalidad de la norma impugnada.
2. El interviniente indica que en el proceso que se surte
para la determinación de obligaciones parafiscales, el derecho de defensa no se
limita a la interposición del recurso de reconsideración, pues previo a ello
existe un completo trámite orientado a que el contribuyente controvierta y aporte
pruebas en su favor. En este sentido, pese al reducido término de diez (10) días
para la presentación del referido recurso, según el interviniente, el tema a
discutir en la impugnación del respectivo acto administrativo no es desconocido
para el contribuyente ni este debe iniciar un nuevo estudio para sustentar su
inconformidad.
3. Por otra parte, el representante de la UGPP sostiene
que el artículo demandado fue subrogado por el artículo 50 de la Ley 1739 de
2014, que entró en vigencia el 23 de diciembre de 2014 y modificó el término
para interponer el recurso de reconsideración. En estas circunstancias,
considera que el fragmento censurado no se encuentra produciendo efectos y no
podría ser objeto de análisis de constitucionalidad. Respecto de los procesos
judiciales en curso a los que se refiere el demandando, el interviniente
sostiene que ello no puede ser considerado un efecto de aplicación de la norma,
sino el resultado de una garantía orientada a salvaguardar el derecho de
defensa de los contribuyentes.
4. Por las anteriores razones, el representante de la
UGPP solicita a la Corte inhibirse de estudiar la acción de inconstitucional
formulada.
Intervenciones académicas
4.4. Universidad del Rosario
1. Una asesora del Consultorio Jurídico de la Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, intervino ante la Corte con el
fin de sustentar la inexequibilidad de la expresión demandada.
2. Indica que el recurso de reconsideración tiene el
propósito de que la administración pueda reexaminar sus propios actos y de que
el contribuyente ejerza su derecho de defensa y contradicción ante la
administración. Esto explica, a su juicio, que en el Estatuto Tributario el
término para su interposición sea mayor en comparación con el que se concede
para la presentación de otros recursos, como el de reposición, apelación y
queja. Por ello, en coincidencia con el demandante, estima que el reducido
plazo previsto en la disposición acusada limita el ejercicio efectivo de los
derechos de defensa y debido proceso.
La interviniente considera que se trata de un término
desproporcionado e irrazonable, pues su adopción no fue justificada en la
exposición de motivos de la respectiva ley. Lo anterior se hace notorio, según señala,
si se tiene en cuenta que para ejercer una correcta estrategia de defensa, el
recurrente puede necesitar documentos que no se encuentren en su poder y debe
solicitarlos a través del derecho de petición, cuya respuesta puede tardar 10,
15 o 30 días, dependiendo de si se trata de peticiones de información, reclamos
o consultas relacionadas con materias a cargo de quien debe dar contestación a
la solicitud.
4.5. Universidad de Ibagué
1. La Decana de la Facultad de Derecho de la Universidad
de Ibagué, intervino dentro del presente proceso para respaldar la demanda de
inconstitucionalidad.
2. La interviniente considera que la norma demandada fue
modificada por la Ley 1739 de 2014 y adoptó lo establecido en el artículo 772
del Estatuto Tributario, “sin que esto signifique la modificación de los
elementos de la obligación tributaria”. La modificación de la norma acusada,
a su juicio, demuestra que el legislador ocasionó perjuicios a las personas
afectadas, “y debe procederse a la aplicación del efecto (sic) retroactivos
en razón a que el contradictorio y el derecho a la defensa del contribuyente sí
se ven afectados en razón a esta mala práctica legislativa de violación expresa
de seguridad jurídica en las normas y como lo comenta el demandante, cursan un
sinnúmero de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho ocasionados por
esta situación”.
Agrega que “fue el mismo legislador al darse cuenta
que lo establecido en el artículo 180 y en especial las palabras  diez (10)
días con la modificación del artículo 50 de la Ley 1739 de 2014, está
aceptando su corrección, de tal forma (sic) la misma debe darse en forma
retroactiva con el fin de que los principios del debido proceso y el derecho a
la defensa no sean (sic) desquebrajados y el Estado no le dé cumplimiento a los
fines esenciales mínimos que para el caso en concreto sí debe declararse inexequible,
lo solicitado por el ciudadano y además con efectos retroactivos en razón al
principio de favorabilidad”.
Con base en las anteriores razones, la representante de
la Universidad de Ibagué solicita declarar inexequible el segmento impugnado.
4.6. Universidad Externado de Colombia
1. Dos miembros del Departamento de Derecho Laboral de la
Universidad Externado de Colombia, intervinieron dentro del proceso para solicitar
a la Corte declararse inhibida de emitir pronunciamiento de fondo.
2. Para los intervinientes, el artículo 180 de la Ley
1607 de 2012, no se encuentra produciendo efectos jurídicos, por cuanto fue
modificado por el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014. En consecuencia,
consideran que el juicio de constitucionalidad carece de objeto, debido a que
no existe disposición legal a la cual sea atribuible la violación de normas
constitucionales planteada por el demandante.
3. Aclaran que, si bien la UGPP expidió resoluciones de
liquidación y resoluciones sanción durante la vigencia del artículo acusado y
estas fueron impugnadas, ello ocurrió, a su vez, en los términos de la ley
vigente en su momento. De la misma manera, precisan que respecto de tales
actuaciones administrativas se interpusieron demandas de nulidad y
restablecimiento del derecho, las cuales, sin embargo, corresponde resolver a
la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no a la jurisdicción constitucional.
4. Con base en los argumentos precedentes, los miembros
de la Universidad Externado solicitan a la Corte declararse inhibida para
conocer la demanda de inconstitucionalidad.
4.7. Instituto Colombiano de Derecho Procesal
1. Un miembro del Instituto Colombiano de Derecho
Procesal, intervino para justificar la constitucionalidad de la norma
impugnada.
2. Considera que la reducción del término para interponer
el recurso de reconsideración, contra la liquidación oficial o la resolución
sanción proferida por la UGPP, encuentra fundamento constitucional en la
potestad de configuración normativa del legislador. En ese sentido, afirma que
dicha atribución debe ejercerse de manera armónica con el contexto social,
cultural, político y económico actual al momento de la creación de la ley, lo
que muestra que no necesariamente una ley posterior, y sustancialmente
diferente de la precedente, sea contraria a los principios y normas
constitucionales de imperativa observancia.
3. De otro lado, con sustento en jurisprudencia
constitucional sobre la importancia del principio de celeridad procesal, el
interviniente estima que el texto normativo acusado es oportuno, en la medida
en que las delimitaciones temporales marcan el fin del período dentro del cual
deben realizarse las actividades correspondientes de la UGPP. Afirma que, como
desarrollo secuencial y encadenado de actos, el proceso tiene temporalmente
pautada su actividad y los plazos previstos para su desarrollo son suficientes
y adecuados en orden a garantizar uno de los pilares de un proceso justo,
consistente en el derecho a la contradicción.
4. En este orden de ideas, concluye que el término para
interponer el recurso de reconsideración contra una liquidación oficial de revisión
o resolución sanción proferida por la UGPP es razonable y, en consecuencia,
solicita a la Corte declarar exequible el artículo demandado.
Instituto Colombiano de Derecho Tributario – ICDT
1. Un miembro del Instituto Colombiano de Derecho
Tributario intervino ante la Corte para defender la constitucionalidad del
precepto acusado.
2. El interviniente precisa que la norma estuvo vigente
entre el 26 de diciembre de 2012 y el 23 de diciembre de 2014, fecha de
publicación de la Ley 1739 de 2014, mediante la cual se produjo la subrogación
del artículo censurado. En este sentido, cuestiona que el fragmento objeto de
debate se halle produciendo efectos en la actualidad. La única excepción, en su
criterio, consistiría en que, de declararse inexequible, “se impida que la
jurisdicción de los contencioso administrativo (sic) declare que no se
agotó en debida forma la vía administrativa, por haber interpuesto el recurso
por fuera de los diez (10) días a los cuales se refería la disposición acusada”.
En el mismo sentido, el interviniente advierte que si la
Corte llegara a declarar inexequible la disposición controvertida, se generaría
un problema de “inaplicabilidad” de la sentencia, pues además de que la
norma ya no se encuentra vigente, si desapareciera el término de diez (10)
días, el artículo que establecía el plazo para interponer el recurso ordinario
quedaría sin término alguno, “lo cual no tiene sentido ni efecto práctico
hoy en día”.
3. Sobre la razonabilidad del término demandado, señala
que el plazo de diez (10) días para recurrir los actos de la UGPP se debe
confrontar no solo con el término de dos (2) meses previsto en el Estatuto
Tributario para los mismos fines, frente a los actos de la DIAN, sino, también,
con los tiempos señalados para la presentación de otros recursos como el de
reposición y apelación de que trata el artículo 74 del CPACA. Si se parte de la
base de que en este Código los plazos para interponer los respectivos recursos
son idénticos al impugnado, a juicio del Instituto, no podría llegarse a la
conclusión de que este resulta fuera de toda razonabilidad.
Para el interviniente, en suma, la previsión normativa
objeto de censura es ajustada a la Constitución, en la medida en que el
legislador pudo pretender mayor celeridad en los procesos adelantados ante la
UGPP y, por otra parte, los principios de eficacia y celeridad se encuentran
consagrados como rectores del procedimiento administrativo en los numerales 11
y 13, artículo 3º, del CPACA.
V.      CONCEPTO
DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN (E)
1. Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad
procesal correspondiente, la Procuradora General de la Nación (E) presentó el
concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, mediante
el cual solicita a la Corte que adopte un fallo inhibitorio por ineptitud
sustantiva de la demanda.
2. El Ministerio Público sostiene que la demanda no cumple con los
requisitos de claridad, certeza, especificidad y suficiencia
exigidos por la jurisprudencia constitucional. Argumenta que, según el actor,
la norma acusada vulnera el fin esencial de asegurar un orden justo contenido
en el artículo 2º C. P., cargo que, sin embargo, no es claro, pues no sigue un
hilo conductor que permita comprender su contenido y sus justificaciones. Afirma
que tampoco la censura es específica ni cumple el requisito de suficiencia,
debido a que no logra mostrar una oposición objetiva entre el contenido de la
ley y el mandato constitucional invocado.
3. Por otra parte, la Vista Fiscal estima que el cargo por
vulneración del debido proceso y el derecho de defensa tampoco cumple con los
requisitos de certeza y suficiencia. En criterio del demandante, la
expedición de Ley 1734 de 2014, mediante la cual se retomó el término de dos
(2) meses para la interposición del recurso de reconsideración, implica un
reconocimiento por el legislador de la inconstitucionalidad del término anterior
de diez (10) días contenido en la norma demandada. Este razonamiento, según la
Procuradora, es una “mera deducción” sobre la presunta responsabilidad
del legislador que, antes bien, permite identificar que no existe una proposición
legislativa, pues tanto “no es posible suponer que de forma implícita se
está asumiendo que una norma es inconstitucional por el hecho de haber sido modificada”.
La Procuradora considera que tampoco el cargo satisface el
requisito de suficiencia, por cuanto no contiene elementos de juicio
capaces de provocar el estudio de constitucionalidad de la norma acusada. Recuerda
que, conforme a la demanda, la inconstitucionalidad de fragmento censurado proviene
de la reducción del término para la interposición del recurso de reconsideración.
Sin embargo, más allá de este argumento, estima que el actor no argumenta por
qué dicho plazo es insuficiente, ni cuál es el sustento jurídico que conduce a
la conclusión de que el propio legislador admitió su inconstitucionalidad por
el solo hecho de haberlo modificado.
4. Con fundamento en las anteriores razones, la Procuradora
General de la Nación (E) solicita a la Corte inhibirse de emitir
pronunciamiento de fondo.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para resolver
la demanda de la referencia, en los términos del artículo 241-4 C.P., puesto
que se trata de la acción pública de inconstitucionalidad contra disposiciones
contenidas en una Ley de la República.
6.2. Cuestión previa. Vigencia y efectos jurídicos de
la disposición demandada.
Antes de indicar el problema jurídico que debe ser
resuelto y la eventual estructura de la justificación de la decisión, es
necesario determinar si resulta procedente emitir pronunciamiento de fondo,
pues varios intervinientes sostienen que el artículo demandado no se encuentra
vigente ni se halla produciendo efectos jurídicos, de manera que una eventual
decisión sería inocua por carencia de objeto. Sobre esta base, la apoderada de
la DIAN, el Directos Jurídico de la UGPP y quienes intervienen en
representación de la Universidades Externado de Colombia solicitan a la Corte
inhibirse de estudiar el mérito de la demanda.
6.2.1. El control constitucional y la pérdida de
vigencia de la ley
1. De conformidad con el artículo 241 C.P., a la Corte
se la confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución. En desarrollo
de esta función, se le atribuye la competencia para decidir sobre las demandas
de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto
por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
Esta atribución implica un control comparativo, normativo y abstracto entre la norma
con rango de ley y el texto de la Constitución, con el fin de retirar del
sistema jurídico las normas que resulten incompatibles con la Carta. En este
sentido, en principio, un presupuesto para el ejercicio de dicha competencia
consiste en que las disposiciones demandas se encuentren vigentes[1].
En efecto, como resultado del juicio de
constitucionalidad, el constituyente ha establecido que las decisiones de la
Corte hacen tránsito a cosa juzgada y ninguna
autoridad puede reproducir el contenido material del acto jurídico declarado
inexequible por razones de fondo. Esta consecuencia del control constitucional se
traduce en la cesación de efectos hacia el futuro de la norma declarada
inexequible y la prohibición general de su aplicación. Por tal razón, en la
medida en que la vigencia de una norma es, en general, condición para que
produzca efectos jurídicos, solo procede el control de constitucionalidad sobre
normas vigentes y pertenecientes al sistema jurídico[2].
2. Una disposición entra en vigencia desde su
respectiva promulgación[3] y, por regla general,
desde ese momento comienza a producir efectos jurídicos. A su vez, un texto
normativo pierde vigencia en aquellos eventos en los cuales ha sido derogado.
Precisamente, la derogación se entiende como la acción o el efecto de la cesación de la vigencia de
una norma por la aprobación y entrada en vigor de una norma posterior que
elimina, en todo o en parte, su contenido, o lo modifica sustituyéndolo por
otro adverso[4].
Una norma
vigente es, por ello, una norma perteneciente al sistema jurídico que no ha
sido derogada.
3. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la
derogatoria puede ser expresa o tácita. (i) Es expresa cuando una norma explícitamente
y de manera formal y específica establece que deroga otra u otras normas
anteriores. Por el contario, (ii) la derogatoria es tácita en aquellos
supuestos en los cuales (ii.i) la norma expedida resulta incompatible con una
anterior o (ii.ii) el legislador regula de manera integral u orgánica la
materia a la cual se refiere una norma anterior, de modo que, aunque no existe
contradicción entre ella y el nuevo régimen, su contenido queda enteramente
subsumido en las reglas que este instaura[5].
En la derogatoria expresa no es necesario identificar
específicas interpretaciones bajo las cuales la nueva disposición entra en
contradicción con la anterior, pues textualmente la disposición derogatoria señala
el artículo, inciso o fragmento de disposición anteriores sobre los cuales
recae el efecto derogatorio. En cambio, en la derogatoria tácita se requiere que
el intérprete lleve a cabo un razonamiento y establezca bajo cuál entendimiento
o en qué sentido la nueva disposición o la nueva regulación integral de la
materia resultan inconciliables o suponen un régimen que comprende la norma
anterior e, incluso, si se produce una derogación total o parcial del texto normativo
precedente[6].
4. En la medida en que el resultado del fenómeno
derogatorio más inmediato es la pérdida de vigencia de la norma impactada,
también se ha considerado que la subrogación es una forma de derogación. La
subrogación consiste en la sustitución o reemplazo de un precepto por otro, más
exactamente, de uno expedido en el pasado por uno nuevo emitido por el
legislador o el Constituyente. En tanto la disposición anterior pierde vigencia
a causa de que la nueva pasa expresamente a ocupar su lugar, se estima que la
anterior ha sido objeto de derogación en un sentido general[7].
5. En este orden de ideas, por regla general, el
control constitucional de las normas con rango de ley procede siempre que estas
se encuentren vigentes y no hayan sido derogadas, ni expresa ni tácitamente, ni
como producto de su sustitución por otras. La razón de esto, como se refirió,
radica en que el juicio de constitucionalidad tiene el propósito de hacer cesar
los efectos jurídicos de una norma contraria a la Carta. La justificación parte,
por ello, de la premisa de que una norma jurídica vigente está produciendo
efectos jurídicos y, correlativamente, aquella que ha sido derogada no los está
generando. Una norma derogada, sin embargo, no pierde en todos los casos
capacidad para continuar produciendo efectos jurídicos.
6.2.2. El control constitucional de
normas no vigentes que producen efectos jurídicos
6. Aunque generalmente la justificación para juzgar
solo normas que gocen de vigencia concuerda con lo que sucede en la práctica,
pues los efectos jurídicos son ocasionados comúnmente por normas jurídicas
vigentes, es posible que también normas derogadas conserven eficacia y
continúen surtiendo consecuencias jurídicas. En estos casos, se abre la puerta
para llevar a cabo su control de constitucionalidad, pues, así como cuando se
juzgan normas vigentes, se trata de disposiciones aptas para producir efectos
jurídicos inconstitucionales sobre los cuales podrá versar, eventualmente, un
fallo de inexequibilidad.
7. La Corte Constitucional ha admitido, así, la posibilidad de pronunciarse sobre
disposiciones derogadas que, a pesar de ello, continúen produciendo efectos en
el ordenamiento o pudiere llegar a producirlos en el futuro, con el fin de garantizar la vigencia material de la Constitución, su
integridad y supremacía. Ha
sostenido, en consecuencia, que es posible un examen de disposiciones de esa
naturaleza, pero se requiere siempre que sus alcances ultractivos puedan ser
verificados, esto es, que los textos sometidos a control continúen
efectivamente produciendo efectos jurídicos[8]. Este, ha considerado la Sala, es un
requisito esencial para que proceda el examen de constitucionalidad pues, de lo
contrario, no habría objeto de análisis y la decisión sería por completo inocua[9].
Si, en caso contrario, la norma enjuiciada ha dejado
de pertenecer al ordenamiento y no se encuentra produciendo efectos jurídicos,
debe la Corte acudir a la figura de la sustracción de materia y, en
consecuencia, inhibirse de adelantar el respectivo juicio de
inconstitucionalidad[10].
8. Las hipótesis de efectos ultractivos de normas derogadas
que habilitan el control de constitucionalidad pueden ser diversas y muy
variadas, según el tipo de disposición y el sector del ordenamiento jurídico al
que pertenezca. Así, por ejemplo, la situación será distinta si se trata de
normas sancionatorias, normas de carácter meramente procesal, reglas en el
campo del derecho privado o preceptos del campo de la seguridad social. Aunque
la conclusión sobre si una norma continúa produciendo efectos, pese a haber
sido derogada, es una cuestión que debe ser determinada en cada caso a la luz
del respectivo contexto normativo, la jurisprudencia de la Corte ha
identificado algunos rasgos paradigmáticos de ese tipo de disposiciones.
Según la doctrina constitucional, una norma
continua produciendo efectos jurídicos en aquellos eventos en los cuales: (i)
del texto analizado se concluye que contiene previsiones específicas
destinadas a regular asuntos futuros; (ii) la norma está destinada a
regular las condiciones de reconocimiento de prestaciones periódicas,
generalmente pensiones, cuya exigibilidad puede extenderse más allá de su
derogatoria o mantener vigencia ultraactiva por el establecimiento de un régimen
de transición; o (iii) el precepto regula materias propias del derecho
sancionador, en especial la estructuración de tipos o sanciones, susceptibles
de control judicial o administrativo posterior a su vigencia[11].
9. La Corte se ha pronunciado sobre el problema de la
producción efectos jurídicos de normas derogadas, entre otros, en los
siguientes casos relevantes. En la Sentencia C-714 de 2009, examinó la
constitucionalidad del artículo 68 de la Ley 863 de 2003, que adicionó el
Estatuto Tributario, pese a que ya no se encontraba vigente. Sostuvo que las declaraciones de renta correspondientes a los años
gravables 2004 a 2007 estaban sujetas a eventuales reclamaciones
administrativas o judiciales originadas en la norma derogada que se acusaba, de
manera que la misma podía continuar produciendo efectos jurídicos y ello hacía
procedente su control constitucional.
En
la Sentencia C-862 de 2006, la Sala Plena decidió la demanda interpuesta contra
el artículo 260 del Código Sustantivo del Trabajo, sobre los requisitos para la
obtención del derecho a la pensión de jubilación de los trabajadores
particulares, no obstante haber sido expresamente derogado por el artículo 289 de la Ley 100 de 1993. La
Sala Plena consideró que la norma impugnada continuaba produciendo efectos
respecto de ciertos trabajadores que cumplían las condiciones señaladas en el
precepto para tener derecho a la prestación[12]. En un caso similar, controló la
constitucionalidad del artículo 1º de la Ley 33 de 1985, sobre los presupuestos
para la pensión de empleados oficiales, pese a haber sido derogado tácitamente
por el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, en consideración a que conservaba la
aptitud para producir efectos jurídicos, en virtud del régimen de transición
previsto en el artículo 36 de la misma Ley 100 de 1993[13].
Por el contrario, en la Sentencia
C-896 de 2009, la Corte se declaró inhibida para conocer de una demanda contra
el artículo 54 del Decreto 1045 de 1978, que establecía la imposibilidad de que
una persona fuera considerada compañera permanente del servidor público del
sector nacional, cuando este fuera casado y no existiera sentencia de
separación de cuerpos, para efectos de acceder al derecho a prestaciones sociales.
La Corte sostuvo que el artículo había sido derogado por la regulación integral
de la materia prevista en la Ley 100 de 1993 y no producía los efectos
señalados por la demandante, pues en la actualidad el reconocimiento de los
beneficiarios de la pensión se realiza con base en el sistema de la citada Ley
100 de 1993.
En la Sentencia C-377 de 2004, la
Corte también se inhibió de conocer una demanda contra el artículo 1043 del Código Civil, que regulaba el
derecho de representación en las sucesiones y había sido derogado por la Ley 29
de 1982.  La Sala señaló que en las sucesiones intestadas la apertura de la
sucesión determina quienes son las personas llamadas a suceder, de modo que es
en ese instante que producen efectos la normas que regulan la representación y
pueden establecerse quienes tienen, por ministerio de la ley, la calidad de
herederos. Por esta razón, estimó que el artículo 1043 del Código Civil había
regulado el derecho de representación de
las sucesiones abiertas hasta antes de la vigencia de la Ley 29 de 1982 y había
agotado su capacidad de producir efectos con la expedición de esa ley.
En otro caso, la Corte consideró improcedente analizar la
constitucionalidad del artículo 66 de la Ley 863 de 2003, que establecía la
obligación para las entidades estatales de elaborar un boletín de deudores
morosos por obligaciones tributarias, cuando estas superaran el plazo de 6
meses y la cuantía de 5 salarios mínimos legales mensuales, destinado a generar
ciertas inhabilidades para los obligados. La norma fue derogada por el artículo
2 de la Ley 901 de 2004 y la Corte, en la Sentencia C-335 de 2005, sostuvo que
no se encontraba produciendo
efectos jurídicos, pues el primer boletín de deudores morosos había sido publicado
el primero de agosto de 2004, bajo la vigencia de la nueva disposición, de
manera que todos los efectos de tal publicación se originaban en el citado artículo
2 de la Ley 901de 2004 y no en el parágrafo demandado, artículo 66, de la Ley 863 de 2003.
Por último, resulta destacable un caso en el cual el problema de la
producción de efectos jurídicos estaba relacionado con el principio de
favorabilidad penal. En la Sentencia C-1144 de 2000, la Corte se inhibió de
juzgar la constitucionalidad de los parágrafos 1 y 2, artículo 22, de la Ley 383 de 1997, sobre sanciones penales para
la conducta de omisión de agente retenedor. Señaló que estas disposiciones
habían sido derogadas expresamente por el artículo 71 de la Ley 488 de 1999 y
no era posible considerar que proyectaran efectos futuros, en la medida en que
la “norma sustituta”, al establecer condiciones más favorables para los
agentes retenedores en punto a las causas de extinción y exclusión de su
responsabilidad penal, debía aplicarse con efectos retroactivos a todos los
procesos que se iniciaron con anterioridad a su entrada en vigencia.
10. Recapitulando, para determinar si una norma derogada
continua produciendo efectos jurídicos, que habiliten el control constitucional,
es necesario establecer si contiene una previsión destinada a regular asuntos
futuros, a disponer el reconocimiento de prestaciones periódicas que puedan
extenderse más allá de su derogatoria, por su propia virtud o por un régimen de
transición, o si prevé consecuencias pertenecientes al derecho sancionatorio
susceptibles de control judicial o administrativo con posterioridad a su
vigencia. Además de lo anterior, al llevar a cabo el análisis para determinar
la referida producción de efectos jurídicos, la Corte ha tomado en cuenta si la
norma derogada, por su naturaleza, las características de la institución regulada
o la eficacia que logró alcanzar mientras rigió, cuenta con capacidad para
cubrir ciertas situaciones más allá de su vigencia.
Así mismo, la Corte ha analizado si en virtud de
principios como la favorabilidad en materia sancionatoria, la norma derogada, siendo
más benigna en comparación con el contenido de la nueva disposición, podría ser
potencialmente aplicada en la actualidad, a supuestos de hecho acaecidos bajo
su imperio. En suma, la identificación de los casos en los cuales una norma
derogada conserva la aptitud para proyectar consecuencias jurídicas luego de su
pérdida de vigencia depende de varios factores, principalmente asociados a la
materia regulada y al contexto normativo, aunque también a las posibilidades efectivas
de que haya sido o pueda ser aplicada luego de su derogación.
6.2.3. Inhibición de la Corte para juzgar la
constitucionalidad de la norma acusada, por no encontrarse vigente ni producir
efectos jurídicos
11. El demandante impugna parcialmente el artículo
180 de la Ley 1607 de 2012, que establecía el procedimiento aplicable a la
determinación oficial de las contribuciones parafiscales de la protección
social y a la imposición de sanciones por la UGPP. La disposición preveía (i) el envío al contribuyente del pliego de cargos o del requerimiento
para declarar o corregir, (ii) la posibilidad de que el obligado, una vez
notificado de lo anterior, proporcionara una respuesta y, por último, (iii) de
haber mérito, la expedición por parte de la UGPP de la respectiva liquidación oficial
o de la resolución sanción. Así mismo, el artículo contemplaba la posibilidad de
interponer el recurso de reconsideración contra los dos anteriores actos
administrativos y la obligación de resolverlo y de notificar la correspondiente
decisión dentro de un específico término. En lo que aquí interesa, el inciso segundo prescribió que el recurso de reconsideración contra
los referidos actos administrativos debía ser interpuesto dentro de los diez
(10) días siguientes a su notificación.
El artículo anterior fue integral y
expresamente reemplazado por el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014. Este modificó
esencialmente los términos para cada uno de los trámites indicados y, en lo
relevante, previó que el recurso de reconsideración contra la liquidación
oficial o la resolución sanción deberá interponerse dentro de los dos (2) meses
siguientes a su notificación. Mediante la nueva disposición, en consecuencia,
el plazo para recurrir los citados actos administrativos pasó de diez (10) días
a dos (2) meses. El actor, sin embargo, demanda la expresión “diez (10) días”,
contenida en el artículo expresamente subrogado.
12. Como es claro, el fragmento
acusado fue derogado por el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014. Con todo, a
juicio del demandante, la norma continúa produciendo efectos jurídicos y, por
lo tanto, la Corte puede proceder a su análisis de constitucionalidad. En
respaldo de su aserto, el actor relaciona en el escrito de demanda una lista de
dieciséis (16) procesos en curso, de nulidad y restablecimiento del derecho,
contra liquidaciones oficiales de revisión y resoluciones sanción, proferidas
por la UGPP, con fundamento en el inciso 2º del artículo 180 acusado, según
certificación expedida en agosto de 2016 por la Sección Cuarta el Tribunal
contencioso Administrativo de Cundinamarca.
De la misma manera, el actor muestra
que un proceso de idéntica naturaleza cursa actualmente en un Juzgado Laboral
del Circuito de Bogotá. Tanto en este, como en los procesos adelantados ante el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el impugnante sostiene que los actos
administrativos cuestionados fueron emitidos con arreglo a la norma demandada,
“antes de la modificación introducida por el artículo 50 de la Ley 1739 de
2014”. El hecho de que se encuentren en curso procesos en los cuales se
discuten actos administrativos emitidos con base de la disposición impugnada,
antes de ocurriera su derogación, muestra, para el demandante, que la norma se
encuentra produciendo efectos jurídicos en la actualidad, no obstante su
pérdida de vigencia.
13. Quienes intervienen en representación
del Ministerio de Trabajo, de la DIAN,  de la UGPP, de la Universidad
Externado de Colombia y del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, estiman
que la norma controvertida no se encuentra produciendo consecuencias jurídicas
y un eventual control constitucional carecería de objeto. La mayoría considera
que la disposición derogatoria, debido a su carácter procesal, comenzó a regir
desde su promulgación e impide que la norma sustituida haya seguido ocasionando
efectos jurídicos. Respecto de los procesos judiciales en curso a los que se
refiere el demandante, la UGPP sostiene que no ello no puede ser considerado un
efecto de aplicación de la norma, sino el resultado de una garantía orientada a
salvaguardar el derecho de defensa de los contribuyentes.
Por
otro lado, el Ministerio del Trabajo, la UGPP y la Universidad Externado
concuerdan, además, en que las liquidaciones oficiales y las resoluciones
sanción expedidas en virtud de la norma acusada dieron lugar a situaciones
jurídicas consolidadas y su discusión debe ser objeto de decisión por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, no por la jurisdicción
constitucional.
14. La Sala comparte sustancialmente el criterio de los
citados intervinientes. El artículo 180 de la Ley 1607 de 2012
fue sustituido integral y expresamente por el artículo 50 de la Ley 1739 de
2014. En lo que aquí interesa, el término de diez (10) días previsto en la
primera regla, para interponer el recurso de reconsideración, contra la liquidación
oficial o la resolución sanción emitidas por la UGPP, se incrementó a dos (2)
meses. Las leyes que contienen los dos artículos entraron en vigencia a partir
de su promulgación, de manera que, como lo indica el ICDT, la primera estuvo
vigente entre el 26 de diciembre de 2012 y el 23 de diciembre de 2014 y la
segunda comenzó a regir en esta última fecha.
En efecto, conforme al artículo 624 del Código General
del Proceso, que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, las leyes sobre
la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores
desde el momento en que deben empezar a regir[14].
En este sentido, en la medida en que la materia regulada por ambas
disposiciones hace relación al procedimiento para la expedición de las
referidas resoluciones de la UGPP y, en lo que aquí es relevante, a un término
para ejercer la facultad procesal de controvertirlas, la norma que derogó la
disposición acusada produce efectos y la subrogó desde el mismo momento en que
entró en vigencia. En otros términos, en tanto las disposiciones de carácter
procesal son de aplicación inmediata, la norma derogatoria comenzó a producir efectos
jurídicos desde el mismo momento en que entró en vigencia y, correlativamente,
el precepto acusado únicamente los produjo hasta ese instante.
Por lo anterior, el procedimiento aplicable a la
determinación oficial de las contribuciones parafiscales a cargo de la UGPP, en
todas sus partes, se rige, desde el 23 de diciembre de 2014, por el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014, ya no por el artículo 180 de la Ley 1607 de
2012, norma que quedó expresamente derogada. El demandante no objeta está
conclusión, sino que sostiene que la disposición derogada aún produce efectos
jurídicos, por cuanto cursan procesos judiciales en los cuales se debaten
resoluciones dictadas con base en ella, antes de la modificación introducida
por el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014”. La Sala, sin embargo, discrepa
de esta conclusión.
15. Como se indicó atrás, la
determinación de si una norma derogada aún produce efectos jurídicos depende de
varios factores, principalmente asociados a la materia regulada y al contexto
normativo, aunque también a las posibilidades prácticas de que haya sido o
pueda ser aplicada. En todo caso, la producción de efectos de una norma que ha
perdido su vigencia implica siempre que, si bien la materia que antes ella regulaba
ahora es contenida en otra norma, existen ciertos supuestos de hecho respecto
de los cuales conserva aún
la posibilidad de ser eficaz. En otras palabras, la producción de efectos de
una norma derogada supone, elementalmente, que pueda ser aplicada en la
actualidad a algunas hipótesis, pese a haber perdido su vigencia. La Corte
encuentra que esta premisa básica no se cumple en el grupo de casos que ilustra
el demandante.
16. El actor identifica la generación de consecuencias
jurídicas de la norma acusada con el hecho de que hoy se discutan actos administrativos
expedidos con base en la aplicación de sus previsiones. Sin embargo, de ninguna
manera los debates judiciales en el presente sobre dichos actos administrativos,
emitidos en el pasado con arreglo a ella, evidencian que la norma derogada se
halle produciendo efectos jurídicos hoy. Muestran solamente que tales actos se
expidieron en el pasado a partir de la norma impugnada, que era el precepto vigente
en ese momento, pero no que hoy la misma, explícitamente derogada, se continúe
aplicando o rija para algunos eventos.
Evidentemente, si una norma reguló una situación
mientras estaba vigente, por regla general, esa situación queda consolidada y
no puede ser alterada por una norma posterior. Esto, sin embargo, solo
significa que la ley no tiene carácter retroactivo, en la medida en que carece
de capacidad para afectar o modificar los estados, derechos o situaciones consolidadas
bajo el imperio de una norma anterior. Pero ello no significa ni es muestra de que
la norma derogada es eficaz y sigue produciendo efectos, como parece considerarlo
el impugnante. Para que tal cosa ocurra se requiere, en cambio, que la
disposición anterior, explícitamente derogada, pueda ser aplicada a ciertos eventos,
aún después de la fecha de su pérdida de vigencia.
En el presente asunto, solo podría predicarse que la norma
acusada continúa produciendo efectos si, con independencia de las situaciones
que reguló en el pasado y las consecuencias que produjo mientras se encontraba
vigente, en la actualidad tiene la aptitud de ser aplicada a algunas hipótesis.
La Corte no encuentra, sin embargo, que lo ilustrado por el actor concuerde con
esta exigencia.
17. Ahora bien, el fragmento demandado prescribía que
el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial o la resolución
sanción debía interponerse dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación.
En este sentido, en gracia de discusión, el único evento en que dicha norma podría
ser aplicada en la actualidad sería aquél en el cual se planteara el debate acerca
de si el recurso, interpuesto mientras el precepto estuvo vigente, fue oportuno
o resultó promovido de forma extemporánea. Este problema, en principio, debería
ser resuelto a través de la aplicación del fragmento derogado y ese sería un
típico caso de producción de efectos jurídicos de una norma derogada.
Con todo, el artículo 50 de la Ley
1739 de 2014, que modificó la norma anterior, amplió el término para presentar
el recurso de reconsideración a dos (2) meses, luego de la notificación de la
liquidación oficial o de la resolución sanción. Esto quiere decir que la nueva
norma estableció un término más amplio o más benévolo que el previsto en la disposición
anterior, la cual solo concedía diez (10) para formular la referida impugnación.
Por lo tanto, en la medida en que, en el régimen sancionatorio del derecho
tributario también opera el principio de favorabilidad (artículo 29 C.P. y parágrafo
5º, artículo 640 E.T.), la nueva norma, no la disposición acusada, tendría que
ser aplicada para resolver el debate.
La anterior hipótesis sería similar a
la que constató la Corte en la citada Sentencia C-1144 de 2000, mediante la cual se declaró inhibida para juzgar
la constitucionalidad de los parágrafos 1 y 2, artículo 22, de la Ley 383 de 1997, sobre sanciones penales para
la conducta de omisión de agente retenedor, por considerar que las disposiciones
habían sido derogadas por normas más favorables para los sujetos activos de la
conducta, en relación con las causas de extinción y exclusión de su
responsabilidad penal.
18. En este orden de
ideas, la Sala concluye que el segmento normativo demandado ha sido derogado y
no se encuentra produciendo efectos jurídicos en la actualidad. En tales
circunstancias, el control de constitucionalidad carece de objeto y un eventual
fallo sería por completo inocuo. Como consecuencia,  la Corte deberá inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo respecto de los
cargos formulados por Gustavo Alberto Pardo Ardila contra el artículo 180
(parcial) de la Ley 1607 de 2012.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- INHIBIRSE de adoptar un pronunciamiento de fondo en relación con
la expresión “diez (10) días”, contenida en el inciso 2º, artículo 180,
de la Ley 1607 de 2012, en razón de que el precepto fue expresamente subrogado
por el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014, no produce efectos jurídicos y, en
consecuencia, se configura la carencia actual de objeto.
Notifíquese, comuníquese,
cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
LUIS GULLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
HERNÁN CORREA
CARDOZO
Magistrado (E)
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (E)
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍS
Magistrado (E)
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (E)
[1] En la Sentencia C-668 de 2014, la Corte
estableció que en la medida en que la acción pública de inconstitucionalidad
debe dirigirse contra disposiciones que hagan parte del sistema jurídico, la
Corte no tiene la posibilidad de pronunciarse sobre la exequibilidad de
disposiciones que han sido objeto de derogatoria. En el mismo sentido, ver las
Sentencias C-505 de 1995, C-471 de 1997, C-480 de 1998, C-521 de 1999, C-758 de
2004, C-335 de 2005, C-825 de 2006, C-896 de 2009 y C-898 de 2009.
[2] En una de sus primeras decisiones, la
Corte sostuvo: “Así las cosas, no hay duda de que los preceptos demandados
ya no forman parte del ordenamiento positivo por haber sido derogados  y en
consecuencia no existe objeto sobre  el cual pueda recaer pronunciamiento
alguno de la Corte, pues ha de tenerse en cuenta que si los fallos que dicta
esta Corporación en ejercicio de la misión que se le ha encomendado de guardar
la integridad y supremacía de la Carta Fundamental, tienen como efecto propio
permitir que las normas acusadas puedan seguir cumpliéndose o ejecutándose
(exequibilidad), o excluir éstas de la normatividad jurídica por lesionar la
Constitución Nacional (inexequibilidad) restableciendo de esta forma el orden
lesionado, no tiene sentido alguno que se acuse un precepto que ha dejado de
regir y que por tanto no está en condiciones de quebrantar el Estatuto Máximo.
// Siendo, entonces, presupuesto indispensable de toda demanda de
inconstitucionalidad  el que las normas cuya validez se cuestiona existan para
poder así recibir los efectos de los fallos de exequibilidad o inexequibilidad,
se procederá a rechazar la presente demanda por incoarse contra disposiciones
que ha perdido vigencia. Se da, pues, el caso de incompetencia por sustracción
de materia, también llamado de carencia actual de objeto.// De otra parte cabe agregar que si bien
es cierto la demanda adolece de otros vicios, no es necesario referirse a ellos
por cuanto la circunstancia de la falta de vigencia de las normas demandas hará
que se rechace in limine”. Auto 07 de 1992. En la Sentencia C-329 de 2001, la Sala
afirmó que si el efecto de la declaratoria de inexequibilidad de una disposición de
carácter legal es su eliminación del sistema jurídico por razones de invalidez,
carece de toda relevancia jurídica que el control constitucional se lleve a
cabo sobre una ley derogada, puesto que se trata de una disposición ya
eliminada del sistema, que ha perdido su vigencia a través de un tránsito
legislativo, mediante el ejercicio de una competencia política. En el mismo
sentido, en la Sentencia C-467 de 1993, la Sala señaló: “no resulta lógico que se retire del orden
jurídico lo que no existe, porque con antelación fue retirado o ha desaparecido
por voluntad propia del legislador, al haber derogado o modificado los
preceptos demandados”.
[3] Sentencia C-1067 de 2008.
[4] Santamaría
Pastor, Juan Alfonso, Fundamentos de Derecho Administrativo I,
Centro de Estudios Ramón Areces, S.A., Madrid, 1991, p. 415, citado en la
Sentencia C-540 de 2008. En la Sentencia C-634 de 1996, la corte consideró: “La derogatoria de las leyes implica la
cesación de la eficacia de las mismas; ella se produce cuando a través de una
ley posterior se les priva de su fuerza obligatoria, reemplazando o no sus
disposiciones por otras. Tal mecanismo es necesario, dada la evolución sin fin
de la sociedad que constantemente exige nuevas normas jurídicas, que concuerden
con las características y necesidades de un determinado momento histórico”.
[5] La jurisprudencia constitucional al
respecto ha sido construida principalmente a partir de la interpretación de las
siguientes normas: Código Civil, art. 71: “La derogación de las leyes podrá
ser expresa o tácita. Es expresa, cuando la nueva ley dice expresamente que
deroga la antigua.// Es tácita, cuando la nueva ley contiene disposiciones que
no pueden conciliarse con las de la ley anterior.// La derogación de una ley
puede ser total o parcial”. Art. 72: “La derogación tácita deja
vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo
aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley”. Ley 153
de 1887, art. 2: “La ley posterior prevalece sobre la ley anterior.
En caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas
preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior”. Art.
3. “Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del
legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o
por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior
disposición se refería”.  Cfr. al menos, las Sentencias c-019 de 2015,
C-668 de 2014; C-898 de 2009, C-869 de 2009, C-329 de 2001,  C-634 de 1996,
C-826 de 2006, C-653 de 2003, C-634 de 1996, C-328 de 2001, C-329 de 2001 y
C-558 de 1996. En la Sentencia C-634 de 1996, reiterada en el fallo C-898 de
2009, la Sala sostuvo: “derogatoria
es aquel efecto de una ley, determinante de la pérdida de vigencia de otra ley
anterior, la cual puede ser expresa o tácita. Este último evento tiene lugar al
menos en dos hipótesis: (i) cuando una norma jurídica posterior resulta
incompatible con una anterior, o (ii) cuando se produce una nueva regulación
integral de la materia. Así lo ha entendido la jurisprudencia de esta
Corporación al señalar que la derogatoria de una ley puede ser “expresa, tácita
o por reglamentación integral (orgánica) de la materia, sucediendo la
primera cuando la nueva ley suprime formal y específicamente la anterior; la
segunda cuando la nueva ley contiene disposiciones incompatibles o contrarias a
la de la antigua, y la tercera cuando una ley reglamenta toda la materia
regulada por una o varias normas precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre
las disposiciones de éstas y las de la nueva ley”.  La Corte también ha precisado que la derogatoria es
un fenómeno de teoría legislativa sobre la conveniencia político-social de
modificar ciertas regulaciones. El Congreso, ha indicado la Corte, tiene competencia
para derogar las normas precedentes de acuerdo a la atribución que expresamente
le confiere la  Carta (Art. 150 C.P) así como en atención al propio principio
democrático y en la soberanía popular (Art. 1 y 3 C.P), que hacen que las
potestades legislativas, siempre y cuando no violen normas superiores, sean
inagotables. En ese sentido, sostiene, es la propia libertad política del
legislador la que le permite a ese órgano, expulsar del ordenamiento una norma
que hasta ese momento era totalmente válida, ya sea para sustituirla por otra
disposición o para regular toda una materia. Cfr. Sentencia C-241 de 2014.
[6] Cfr. a este respecto, las Sentencias C-159 de 2004 y C-668 de 2008.
[7] Ver, Sentencias C-241 de 2014, C-019 de 2015 y C-668 de
2008.
[8] En la Sentencia C-558 de 1996, la Corte sostuvo: “para adelantar el
estudio de constitucionalidad de una norma que ha sido derogada o modificada
por voluntad del legislador, se requiere que la misma continúe produciendo
efectos jurídicos. De lo contrario, el pronunciamiento de constitucionalidad
resulta innecesario, por carencia actual de objeto. En efecto, esta Corporación
ha sostenido que en función de la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, ella debe conocer de disposiciones que hayan sido acusadas y se
encuentren derogadas, siempre y cuando tales normas continúen produciendo
efectos jurídicos. En cambio, si la norma demandada excluida del ordenamiento
jurídico no sigue surtiendo efectos jurídicos o nunca los produjo, el
pronunciamiento de constitucionalidad resulta inocuo, por carencia de objeto”.
Ver, así mismo, las Sentencias C-668 de 2014, C-745 de 1999, C-1144 de 2000, C-328 de 2001, C-1066 de
2001 y C-1067 de 2008.
[9] Cfr. Sentencias C-177 de 1994, C-397 de
1995, C-252 de 2001, C-763 de 2002, C-128 de 2003 y 1066 de 2001. En la
Sentencia C-1144 de 2000 se indicó: “Así, tal y como lo ha venido señalando
esta Corporación, cuando en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad se acusen normas legales que han sido derogadas,
sustituidas o modificadas por un acto propio y voluntario del legislador, no
existe fundamento lógico para que el organismo de control Constitucional entre
a juzgar de fondo su potencial incongruencia con el ordenamiento Superior,
resultando necesaria la inhibición por evidente sustracción de materia. A tal
determinación se llega, si se analiza que el proceso de inexequibilidad
persigue, de manera específica y unívoca, retirar del ordenamiento jurídico
aquellos preceptos que tiendan a amenazar o desconocer los principios y valores
que la Constitución Política proclama, hecho que, por supuesto, no tienen
ocurrencia cuando la norma ha dejado de regir. // No obstante lo anterior, en
procura de cumplir fielmente con la función garantizadora de la integridad y
supremacía de la Constitución, esta Corporación ha precisado que la denominada
sustracción de materia no siempre debe conducir a una decisión inhibitoria
pues, aun en el evento en que la norma cuestionada haya perdido su vigencia
formal, es muy posible que, desde el punto de vista material, la misma siga
produciendo efectos jurídicos o, lo que es igual, continúe proyectándose
ultractivamente, lo cual generaría un grave perjuicio para la juridicidad si
tales efectos devienen contrarios a los mandatos superiores que gobiernan el
Estado Social de Derecho”. Cfr., así mismo, las Sentencias C-862 de 2006 y
C-1066 de 2001.
[10] Sentencia C-1144 de 2000.
[11] Ver Sentencia C-898 de 2009.
[12] En caso similar, puede verse en la Sentencia C-489 de
2000.
[13] En el mismo sentido, ver las Sentencias C-328 de 2001 y
C-891A de 2006.
[14] Artículo 624. “Modifíquese el artículo 40 de la Ley 153 de
1887, el cual quedará así: “Artículo 40. Las leyes concernientes a la
sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde
el momento en que deben empezar a regir.// Sin embargo, los recursos
interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las
diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los
incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por
las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las
pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los
términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las
notificaciones. //
La
competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el
momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley
elimine dicha autoridad”.