T-045-16
Sentencia T-045/16
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Reseña histórica
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES A LA LUZ DE
INSTRUMENTOS INTERNACIONALES
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Contenido
PENSION DE JUBILACION Y PENSION DE VEJEZ-Naturaleza
y finalidad
PENSION DE JUBILACION Y PENSION DE
VEJEZ-Diferencias
ACCION DE TUTELA
PARA RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES SOCIALES EN MATERIA PENSIONAL-Procedencia
excepcional
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
señalado que, como regla general, la acción de amparo constitucional es
improcedente para obtener el reconocimiento y pago de derechos pensionales. No
obstante, tratándose de personas de la tercera edad, la acción de amparo se
convierte en un mecanismo principal de protección de sus derechos, cuando se
acreditan el resto de los requisitos señalados en la jurisprudencia de esta
Corporación, referentes (i) a la afectación del mínimo vital o de otros
derechos constitucionales como la salud, la vida digna o la dignidad humana, (ii)
a la demostración de cierta actividad administrativa y judicial desplegada por
el interesado tendiente a obtener la protección de sus derechos, y (iii) a que
se acredite siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial
ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos
fundamentales presuntamente afectados.
DERECHOS ADQUIRIDOS, MERAS EXPECTATIVAS Y EXPECTATIVAS LEGITIMAS
EN MATERIA PENSIONAL-Diferencias
REGIMEN DE TRANSICION PREVISTO EN
EL ARTICULO 36 DE LA LEY 100 DE 1993
REGIMEN DE TRANSICION-Categorías de
trabajadores que cubre
El régimen de
transición va dirigido a tres categorías de trabajadores, a saber: Mujeres con
treinta y cinco (35) o más años de edad, a 1° de abril de 1994; hombres con
cuarenta (40) o más años de edad, a 1° de abril de 1994. hombres y mujeres que,
independientemente de la edad, acrediten quince (15) años o más de servicios
cotizados, a 1° de abril de 1994. Conforme
con lo anterior, para ser beneficiario o sujeto del régimen de transición
pensional y así quedar exento de la aplicación de la Ley 100/93 en lo referente
a la edad, el tiempo y el monto de la pensión de vejez, no se requiere cumplir
paralelamente el requisito de edad y el de tiempo de servicios cotizados, sino
tan solo uno de ellos, pues la redacción disyuntiva de la norma así lo sugiere.
Cabe precisar que la excepción a dicha regla se refiere al sector público en el
nivel territorial, respecto del cual la entrada en vigencia del SGP es la que
haya determinado el respectivo ente territorial.
BENEFICIARIOS DEL REGIMEN DE TRANSICION-Pierden tal condición
las categorías i) y ii) de mujeres mayores de 35 y hombres mayores de 40, si se
afilian o se trasladan al régimen de ahorro individual
Los trabajadores que al
momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años
de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres,
pierden los beneficios del régimen de transición, en cualquiera de los
siguientes eventos: (i) cuando el afiliado inicialmente y de manera voluntaria
decide acogerse definitivamente al régimen de ahorro individual con solidaridad
o (ii) cuando habiendo escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad
decide trasladarse al de prima media con prestación definida. En estos
términos, los sujetos del régimen de transición, bien por edad o por tiempo de
servicios cotizados, pueden elegir libremente el régimen pensional a cual
desean afiliarse e incluso tienen la posibilidad de trasladarse entre uno y
otro, pero en el caso de los beneficiarios del régimen de transición por
cumplir el requisito de edad, la escogencia del régimen de ahorro individual o
el traslado que hagan al mismo, trae como consecuencia ineludible la pérdida de
los beneficios del régimen de transición. En este caso, para efectos de
adquirir el derecho a la pensión de vejez, los afiliados deberán necesariamente
cumplir los requisitos previstos en el Ley 100/93 y no podrán hacerlo de
acuerdo con las normas anteriores que los cobijaban, aun cuando les resulte más
favorable.
REGIMEN DE
TRANSICION-Acto Legislativo 01 de 2005 prescribió
que éste expiraría el 31 de julio de 2010
REGIMENES PENSIONALES ANTERIORES A LA LEY 100 DE 1993
DERECHO AL MINIMO
VITAL Y A LA SEGURIDAD SOCIAL-Orden a UGPP
reconocer y pagar pensión de jubilación
Referencia:
expediente
T-5189723
Acción
de Tutela instaurada por Carlos Alberto Lancheros Sanabria, contra la
Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES- y la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social -UGPP-.
Derechos
fundamentales invocados: seguridad social y mínimo vital.
Temas:
i) el derecho a la seguridad social en pensiones; ii) la procedencia
excepcional de la acción de tutela para solicitar el reconocimiento de un
derecho pensional; iii) el régimen de transición pensional consagrado en la Ley 100 de 1993; y iv)
referencia a los principales regímenes pensionales anteriores a la ley 100 de
1993.
Problema
jurídico:
¿fueron
vulnerados los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo
vital del accionante - quien no cuenta con otro medio de subsistencia y lleva
más de un año esperando que se resuelva su situación pensional-, por parte de COLPENSIONES
y de la UGPP, quienes le negaron su pensión de jubilación por aportes aduciendo
ambos no haber sido el último fondo en el que cotizó sus aportes?
Magistrado
Ponente:
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá
D.C., diez (10) de febrero de dos mil dieciséis (2016)
La
Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional,
conformada por los Magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la
preside-, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, y específicamente de las previstas en
los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, ha pronunciado
la siguiente
SENTENCIA
En el
proceso de revisión del fallo proferido el 5 de agosto de 2015 por la Sala
Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, que
confirmó la sentencia del 23 de junio de 2015, por medio de la cual el Juzgado
Noveno Civil del Circuito de Bucaramanga declaró improcedente el amparo de los
derechos de petición, mínimo vital, igualdad, dignidad humana, confianza
legítima y favorabilidad en materia pensional del señor Carlos Alberto
Lancheros Sanabria.
1.
ANTECEDENTES
De
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33
del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Diez de la Corte Constitucional
escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
1.1
SOLICITUD
El
señor Carlos Alberto Lancheros Sanabria interpuso acción
de tutela contra la Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante -COLPENSIONES-
y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social, en adelante -UGPP-, por cuanto
estimó vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo
vital, ya que dichas entidades se han abstenido de dar trámite a su solicitud
de reconocimiento y pago de la pensión de jubilación por aportes a que dice
tener derecho, lo anterior por presentarse un supuesto conflicto de competencia
administrativa.
1.1.1
Hechos
y argumentos de derecho
1.1.1.1.
El
señor Carlos Alberto Lancheros Sanabria manifiesta que desde el 17 de
diciembre de 1976 hasta el 17 de agosto de 1984 laboró para el señor Blas
Villamil López, aportando para pensión al Instituto de Seguros Social –ISS, hoy
COLPENSIONES, para un total de 400.14 semanas cotizadas.
1.1.1.2.
Indica
que desde
el 9 de mayo de 1990 hasta el 31 de julio de 2002 prestó sus servicios en la
Registraduría Nacional del Estado Civil en el Departamento de Arauca, y desde
el primero de agosto de 2002 hasta el 8 de agosto de 2004 en la misma entidad
en Bucaramanga, realizando cotizaciones a la Caja Nacional de Previsión Social,
en adelante CAJANAL, durante 14 años, 3 meses y 1 día, lo que equivale a 733
semanas de cotización, para un total cotizado en el Sistema General
de Pensiones –Régimen de Prima Media- de 1.133 semanas.
1.1.1.3.   Expresa
que nació el 27 de marzo de 1954, y que el primero de abril de 1994 tenía 40
años de edad, por lo que es beneficiario del régimen de transición establecido
en la Ley 100 de 1993, y se le debe aplicar la Ley 71 de 1988.
1.1.1.4.   Sostiene
que radicó ante COLPENSIONES solicitud para el reconocimiento de su pensión de
jubilación por aportes, la cual le fue negada mediante Resolución GNR 285910
del 14 de agosto de 2014, la cual fue repuesta y posteriormente decidida por la
misma entidad mediante resolución GNR23563 del 12 de marzo de 2015, en el
sentido de declarar la falta de competencia de COLPENSIONES para resolver la
petición elevada por el accionante, por cuanto el último Fondo al que cotizó
fue la UGPP[1].
1.1.1.5.   Precisa
que el expediente fue remitido a la UGPP, quien mediante resolución Nº. RDP
011137 del 20 de marzo de 2015, manifestó no tener competencia para tramitar lo
solicitado por el actor, por cuanto éste había aportado a pensión al ISS, hoy
COLPENSIONES, como trabajador independiente, del primero al 30 de julio de
2001, y como trabajador de la Registraduría, del primero al 30 de octubre de
2001, “por lo que los tiempos trabajados para esta última entidad con
posterioridad al primero de noviembre de 2001, debieron ser cotizados al ISS”[2].
Así
mismo, aduce la UGPP que el certificado laboral expedido por la Registraduría
Nacional del Estado Civil en el cual se informa que los aportes a pensión
del actor se efectuaron a CAJANAL, incurre en una inconsistencia, pues
manifiesta que del 9 de mayo de 1990 al 8 de agosto de 2004 el accionante
trabajó para esa entidad, sin embargo, también indica que laboró del 9 de mayo
de 1990 al 12 de enero de 1993 y del 11 de enero de 1994 al 4 de septiembre de
1994, “es decir que no laboró 358 días, lo cual resulta contradictorio frente
al periodo de cotización.”.
1.1.1.6.   Por
último, manifiesta que ha transcurrido más de un año desde la solicitud de
reconocimiento pensional sin que las entidades accionadas hayan emitido una
respuesta de fondo, lo que le impide acceder a su derecho pensional, pese a que
necesita su pensión para vivir dignamente, “teniendo en cuenta que tengo 62
años, que no cuento con trabajo fijo ni medios para subsistir y me tienen
pasando grandes calamidades junto a mi familia”, “pues mi esposa es quien
trabaja en casas por días para sostener nuestro hogar y yo a veces trabajo de
celador y en oficios varios para poder ayudarle”[3].
1.2.
TRASLADO
Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
1.2.1.
Mediante
auto del 10 de junio de 2015, el Juzgado Noveno Civil del Circuito de
Bucaramanga admitió la solicitud de amparo, vinculó a la UGPP, a COLPENSIONES y
al señor Carlos Alberto Lancheros Sanabria, y corrió traslado de la misma para
que ejercieran su derecho de defensa y contradicción.
1.2.2.
Dentro
del término concedido tanto la UGPP como COLPENSIONES se abstuvieron de emitir
pronunciamiento alguno frente a los hechos y pretensiones incoados por el
accionante.
1.3.
DECISIONES
DE INSTANCIA
1.3.1.
Sentencia
de primera instancia
Mediante
fallo del 23 de junio de 2015, el Juzgado Noveno Civil del Circuito de
Bucaramanga declaró improcedente el amparo solicitado, argumentando que al
tratarse el presente caso de un conflicto de competencia suscitado entre dos
autoridades administrativas, la acción de tutela no procede para resolverlo, a
menos que se evidencie la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Respecto
a la ocurrencia del perjuicio irremediable, manifestó que si bien el accionante
alega la vulneración de sus derechos al mínimo vital y a la seguridad social, “la
tutela no reúne las condiciones para proceder de manera excepcional, pues el
actor tutelar se limitó a señalarlo, sin allegar prueba que permita inferir la
urgencia y necesidad de resolver dicho conflicto a través de esta vía
excepcional, cuando existe legalmente una vía judicial para ello”.
A
manera de conclusión sostuvo que la presente acción de tutela resulta
improcedente, pues el accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial.
Además, porque no se demostró la vulneración de ningún derecho fundamental ni la
presencia de las características propias del perjuicio irremediable que
hicieran necesario el amparo constitucional deprecado.
1.3.2.
Impugnación
De
conformidad con el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el accionante, señor
Carlos Alberto Lancheros Sanabria, impugnó el fallo de tutela. Como argumentos
de su impugnación sostuvo que es necesaria la revisión de la decisión de
primera instancia, teniendo en cuenta que: “i) no se ajusta a los hechos que
motivaron la tutela ni al derecho impetrado, por error de hecho y de derecho en
el examen y consideración de mi petición; ii) se niega a cumplir el mandato
legal de garantizar al agraviado el pleno goce de mi derecho como lo establece
la ley; iii) se funda en consideraciones inexactas cuando no totalmente erróneas;
y iv) incurre el fallador en error esencial de derecho, especialmente respecto
del ejercicio de la acción de tutela, que resulta inane a mis pretensiones, por
errónea interpretación de sus principios”.
Como
fundamento de su inconformidad, el actor sostiene que “el juzgador de
instancia interpretó de manera distinta la tutela, eludiendo el objeto de
amparo, el cual no es otro que la protección de mis derechos fundamentales, y
no la resolución de un mero conflicto de competencias”.
Con
base en lo anterior, el accionante solicitó que se declare la procedencia de la
presente acción constitucional y por ende, el amparo de sus derechos fundamentales.
1.3.3.
Sentencia
de segunda instancia
Mediante
fallo del 5 de agosto de 2015, la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bucaramanga confirmó la sentencia impugnada, aduciendo que
el actor cuenta con otra vía para acceder a la protección de las garantías que
invoca.
En
este orden de ideas, advierte el fallador de segunda instancia que la decisión
tomada mediante resolución RDP 011137 del 20 de marzo de 2015, no tuvo como
origen la ausencia de facultades de la UGPP para reconocer la prestación
solicitada por el actor, sino que por el contrario, “la misma se basó en el
incumplimiento de la carga probatoria por parte del solicitante, evidenciada en
la necesidad de contar con la rectificación de la información que reposa en la
certificación expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil y en las
inconsistencias con relación a la entidad, caja o fondo al que se realizaron
las cotizaciones”.
En el
mismo sentido, manifestó el fallador de segunda instancia que se aparta de las
razones esgrimidas por el Juzgado Noveno del Circuito de Bucaramanga, en el
sentido en que negó el amparo solicitado por Carlos Alberto Lancheros Sanabria,
“pues no existen razones para sostener que el accionante deba hacer uso del
mecanismo establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 para dirimir un
supuesto conflicto de competencia entre las entidades accionadas, pues a la luz
de las pruebas obrantes en el expediente se evidencia que el objeto de la
presente tutela escapa a un simple conflicto de competencia, y se trata más
bien de los derechos pensionales del actor”.
No
obstante lo anterior, indicó que la negación del amparo solicitado se
mantendría, toda vez que la decisión entorno al reconocimiento y pago de la
prestación reclamada por el actor, escapa de las competencias asignadas al juez
de tutela, pues ello es del resorte exclusivo de la UGPP y de COLPENSIONES,
toda vez que dada su especialísima condición de recurso excepcional, es
improcedente con miras a establecer si el actor tiene o no derecho a la pensión
de vejez que reclama.
Finalmente,
precisó que el accionante puede acudir a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo para debatir las razones de hecho y de derecho expuestas por la
UGPP en la resolución mediante la cual negó el reconocimiento pensional,
escenario en el cual podrá pedir las medidas pertinentes para la protección de
los derechos que reclama.
1.4.
PRUEBAS
DOCUMENTALES
En
el trámite de la acción de amparo se aportó, entre otras, las siguientes
pruebas relevantes:
1.4.1.
Copia
de la resolución GNR 285910 del 14 de agosto de 2014, por la cual COLPENSIONES “niega
el reconocimiento y pago de la pensión de vejez solicitada por el señor Carlos
Alberto Lancheros Sanabria”.
1.4.2.
Copia
del recurso de reposición y en subsidio de apelación presentado por el señor
Carlos Alberto Lancheros Sanabria en contra de la resolución GNR 285910 del 14
de agosto de 2014.
1.4.3.
Copia
de la certificación proferida por la Registraduría Nacional del Estado Civil,
mediante la cual certifica el tiempo laborado por el señor Carlos Alberto
Lancheros Sanabria.
1.4.4.
Copia
del certificado de información laboral del señor Carlos Alberto Lancheros
Sanabria, proferido por la Registraduría Nacional del Estado Civil, Delegación
Santander.
1.4.5.
Copia
de la resolución RDP 011137 del 20 de marzo de 2015, por la cual la UGPP “niega
el reconocimiento y pago de la pensión de vejez solicitada por el señor Carlos
Alberto Lancheros Sanabria”.
1.4.6.
Copia
de la resolución VPB 23563 del 12 de marzo de 2015, por la cual COLPENSIONES
resuelve recurso de apelación en contra de la resolución 285910 del 14 de
agosto de 2014.
1.4.7.
Copia
del derecho de petición presentado por el señor Carlos Alberto Lancheros
Sanabria ante la UGPP el 14 de noviembre de 2014, encaminado a obtener su “pensión
de vejez”.
1.4.8.
Copia
de la resolución ADP 003804 del 6 de mayo de 2015, mediante la cual la UGPP
rechazó el recurso de reposición y en subsidio de apelación presentado por el
señor Carlos Alberto Lancheros Sanabria contra la resolución RDP 11137 del 20
de marzo de 2015.
1.5.
ACTUACIONES SURTIDAS POR LA SALA DE REVISIÓN
1.5.1.
Mediante
auto del trece (13) de enero de 2016, dadas las circunstancias específicas del
caso objeto de revisión, y en virtud de la necesidad de vincular a la Registraduría
Nacional del Estado Civil, a la Registraduría
Nacional del Estado Civil Delegación Departamental Arauca, a la Registraduría
Nacional del Estado Civil Delegación Departamental Santander y al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, para que ejercieran su derecho de defensa y
contradicción, ello por cuanto pueden resultar afectadas con la decisión que
aquí se tome, así mismo, dada la necesidad de decretar algunas pruebas, el
Magistrado Sustanciador resolvió:
“PRIMERO. ORDENAR
que
por Secretaría General de la Corte Constitucional se ponga en conocimiento de
la Registraduría
Nacional del Estado Civil (Avenida Calle 26 # 51-50 – CAN,
Bogotá), de la Registraduría
Nacional del Estado Civil Delegación Departamental de Arauca (Calle 22 Nº.
21-30, piso 2, Arauca, Arauca), de la Registraduría Nacional del Estado Civil
Delegación Departamental de Santander (Calle 28 Nº. 48-51, Bucaramanga) y del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Carrera 8 Nº. 6C-38, Bogotá D.C.), la solicitud de
tutela de la referencia y los fallos de instancia, para que dentro del término
de dos (2) días hábiles contados a partir del recibo de la comunicación,
expresen lo que estimen conveniente.
SEGUNDO.
Por
medio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, OFICIAR a la
Registraduría
Nacional del Estado Civil, a la
Registraduría Nacional del Estado Civil Delegación Departamental de Arauca y a
la Registraduría Nacional del Estado Civil Delegación Departamental de
Santander, para que dentro del término de dos (2) días hábiles contados a
partir del recibo de la comunicación:
i)    Haga llegar a
esta Corporación una relación detallada mes a mes del fondo o los fondos de
pensiones en los que aportó las cotizaciones para pensión del señor Carlos
Alberto Lancheros Sanabria.
ii)  Indique la
razón por la que los aportes fueron hechos a dicho (s) fondo (s) de pensiones.
TERCERO.
Por
medio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, OFICIAR al
señor Carlos
Alberto Lancheros Sanabria (Calle 150 Nº. 27-22 Tarragona II Etapa,
Floridablanca, Santander) para que dentro del término de dos (2)
días hábiles contados a partir del recibo de la comunicación, informe cuál fue
el último Fondo de Pensiones al que cotizó para pensión. De ser posible, se
solicita que adjunte los documentos pertinentes que así lo certifiquen.
CUARTO.
Por
medio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, OFICIAR a
COLPENSIONES y a la UGPP, para que dentro
del término de dos (2) días hábiles contados a partir del recibo de la
comunicación informen el trámite interno dado por el Instituto de Seguros
Sociales –ISS y por la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL- a la
solicitud pensional del señor Carlos Alberto Lancheros
Sanabria.
QUINTO. Por medio de la
Secretaría General de la Corte Constitucional, OFICIAR a la UGPP, para
que dentro del término de dos (2) días hábiles contados a
partir del recibo de la comunicación informe si CAJANAL debía o no expedir bono
pensional a favor del señor Carlos Alberto Lancheros
Sanabria. En caso de ser afirmativa la respuesta anterior y de no haberse
hecho, explique las razones por las cuales se omitió dicho procedimiento.
SEXTO. Por medio de la
Secretaría General de la Corte Constitucional, OFICIAR a COLPENSIONES, para
que dentro del término de dos (2) días hábiles contados a
partir del recibo de la comunicación informe si el ISS debía o no expedir bono
pensional a favor del señor Carlos Alberto Lancheros
Sanabria. En caso de ser afirmativa la respuesta anterior y de no haberse
hecho, explique las razones por las cuales se omitió dicho procedimiento.
SÉPTIMO. COMUNICAR esta
decisión a las partes dentro del presente proceso de tutela”.
1.6.     PRUEBAS
Y RESPUESTAS ALLEGADAS EN SEDE DE REVISIÓN.
1.6.1.
Mediante
escrito del 15 de enero de 2016, la Registraduría Nacional del Estado Civil,
Delegación Arauca, manifestó que revisada la historia laboral del señor
Carlos Alberto Lancheros Sanabria se constató que prestó sus servicios en esta
circunscripción desde el 9 de mayo de 1990 hasta el 31 de julio de 2002, y que
desde su vinculación y durante su permanencia sus aportes a pensión fueron
dirigidos a CAJANAL.
Para
mayor ilustración adjuntó constancia expedida conforme a la historia laboral
que reposa en los archivos de esa entidad[4].
1.6.2.
Mediante
escrito del 18 de enero de 2016, la Registraduría Nacional del Estado Civil manifestó
que los Delegados Departamentales son los encargados del funcionamiento de
todas las dependencias de la Registraduría Nacional del Estado Civil a nivel
seccional, por lo que “(…) los Delegados Departamentales del Registrador
Nacional del Estado Civil en la circunscripción Arauca y Santander allegarán a
su Despacho la respuesta al presente requerimiento, en relación con la
vinculación del accionante en dichas Delegaciones”.
No
obstante lo anterior, dicha entidad indicó que una vez revisados los
antecedentes administrativos que reposan en la historia laboral de Carlos
Alberto Lancheros Sanabria, el Nivel Central de la Registraduría Nacional del
Estado Civil, competente para la época, expidió los formatos laborales de
información laboral bajo el consecutivo Nº. GTH 555-2010 de fecha 12 de octubre
de 2010, en los cuales se evidencia que la Registraduría Nacional del Estado
Civil realizó los aportes de pensión en CAJANAL, entidad a la que se encontraba
afiliado Carlos Alberto Lancheros Sanabria durante su periodo de vinculación
laboral, comprendido entre el 9 de mayo de 1990 al 8 de agosto de 2004[5].
1.6.3.
A
través de escrito del 18 de enero de 2016, la Registraduría Nacional del
Estado Civil, Delegación Santander, manifestó que[6]
“de conformidad con los documentos que reposan en la historia laboral del
señor Carlos Alberto Lancheros Sanabria se identifica que laboró en la Delegación
Departamental de Santander desde el primero (1) de agosto de 2002 hasta el 8 de
agosto de 2004, como Registrador Municipal del Estado Civil, y que los aportes
a pensión fueron realizados a CAJANAL (ISS hoy COLPENSIONES)”.
La
entidad adjuntó constancia expedida conforme a la historia laboral que reposa
en sus archivos, en la que se lee que “el señor Carlos Alberto Lancheros
Sanabria realizó aportes desde el 1 de agosto de 2002 hasta el 8 de agosto de
2004 en CAJANAL”.
1.6.4.
Mediante
escrito del 29 de enero de 2016, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
envío al Despacho del Magistrado Sustanciador concepto técnico[7],
en el que sostiene que “bajo las precisas competencias con que cuenta la
Cartera en materia de Seguridad Social en Pensiones, no es de su competencia
decidir sobre derechos de pensión como tampoco decidir acerca de quiénes son
los responsables de su adjudicación”.
También
manifiesta que “(…) a la ambigüedad que se genera sobre el derecho pensional
que debería ser objeto de decisión por las administradoras se suma un potencial
escenario de conflicto de competencia entre las administradoras, visto desde el
ángulo que las dos entidades pueden tener responsabilidad por los tiempos
cotizados en el sector público, privado y como independiente, con lo cual
podría estar en discusión la administradora que a su cargo tiene la mejor
prestación económica en favor del accionante”.
Finalmente,
indica que no puede quedar soslayado el hecho de que la UGPP ha puesto de
presente algunas inconsistencias que puede tener la información que ha certificado
la entidad empleadora, por lo que “en ello llama la atención este
Ministerio, en cuanto que las condiciones de sostenibilidad financiera obligan
a que cualquiera que sea la prestación pensional a la que tenga derecho el
actor, debe estar necesariamente apoyada en las respectivas cotizaciones”.
1.6.5.
Por
medio de escrito del 29 de enero de 2016, la UGPP envío al Despacho del
Magistrado Sustanciador informe[8]
en el que manifiesta que el trámite de reconocimiento del bono pensional debe
adelantarlo directamente la Administradora de Fondos de Pensiones a la cual se
encuentra afiliado el interesado, o en su defecto a la que estuvo afiliado por
última vez.
Aunado
a lo anterior, manifiesta que como en este caso existen inconsistencias con
relación al fondo o entidad a la que se efectuaron los aportes para pensión, es
necesario contar con la rectificación de la información que reposa en la
certificación expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil
Delegación Santander, toda vez que sin esta no es posible determinar los
tiempos de cotización del accionante.
1.6.6.
Mediante
escrito del 29 de enero de 2016, el señor Carlos Alberto Lancheros Sanabria
envío al Despacho del Magistrado Sustanciador declaración juramentada
presentada por las señoras Lucía del Carmen Estarita Pardo y María del Carmen
Pardo Pardo, quienes manifestaron ante el Notario Octavo de Bucaramanga que
conocen al señor Lancheros Sanabria desde hace 45 años, y que les consta que en
la actualidad no se encuentra trabajando, por lo que es su esposa quien labora
por días en “oficios varios” para cubrir los gastos del hogar[9].
2.       CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
2.1.     COMPETENCIA
La
Corte es competente para revisar los presentes fallos de tutela, de conformidad
con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, y con el Decreto 2591
de 1991.
2.2.
PROBLEMA
JURÍDICO
2.2.1.
Delimitado el contexto de la presente causa, corresponde a la
Sala Séptima de Revisión de esta Corporación determinar si fueron vulnerados
los derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo
vital del accionante - quien no cuenta con otro medio de subsistencia y lleva
más de un año esperando que se resuelva su situación pensional-, por parte de
COLPENSIONES y de la UGPP, quienes le negaron su pensión de jubilación por
aportes
aduciendo ambos no haber sido el último fondo en el que cotizó sus aportes.
2.2.2.
Para
resolver dicho cuestionamiento, serán abordados los siguientes temas: i) el derecho a la seguridad social en pensiones; ii) la procedencia
excepcional de la acción de tutela para solicitar el reconocimiento de un
derecho pensional; iii) el régimen de transición pensional consagrado en la ley 100 de 1993; y iv)
breve referencia a los principales regímenes pensionales anteriores a la ley
100 de 1993. Posteriormente se pasará a analizar el caso concreto.
2.3.
EL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES
2.3.1.
Reconocimiento
internacional
2.3.1.1.
La
aparición del sistema de Seguridad Social en Colombia se remonta a los años
1945 y 1946, cuando se crearon la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), el
Instituto Colombiano de Seguros Sociales (ISS) y las cajas de previsión
departamentales y municipales; sin embargo, fue hasta 1991 cuando se establece
la seguridad social como un servicio público de carácter obligatorio,
irrenunciable y universal, y hasta 1993 cuando con la expedición de la Ley 100
se creó el sistema general de pensiones, con el fin de corregir las
distorsiones que existían en el sistema.
2.3.1.2.
No
obstante lo anterior, desde antes de la adopción de la Constitución de 1991, el
Estado colombiano había reconocido el derecho a la seguridad social en
pensiones como un derecho humano, y se había obligado, a través de la
ratificación de algunos instrumentos internacionales, a implementar medidas para
asegurar que las personas recibieran protección frente a las contingencias que
le afectaran. Adicional a ello, se obligó a desarrollar la legislación interna
con el fin de que se promovieran las condiciones mínimas de previsión social.
2.3.1.3.
Algunos
de los instrumentos internacionales que consagran el derecho a la seguridad
social y que crean obligaciones sobre la materia al Estado colombiano, son:
2.3.1.3.1.
La
Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, la cual fue acogida por los
Estados miembros de la Organización de las Naciones Unidas, de la cual hace
parte Colombia. Este instrumento internacional, texto fundante del sistema
internacional de protección de los derechos humanos, en su artículo 22 estableció
que: “Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la
seguridad social, y a obtener mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional,
habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción
de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad
y al libre desarrollo de su personalidad”.
2.3.1.3.2.
Por
otra parte, en 1952, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) adoptó los
Convenios No. 102 y 128 sobre la Seguridad Social, en los que se establecen las
normas mínimas que deben estar presentes en las legislaciones internas, con el
propósito de dar aplicación al artículo 22 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos. Estos convenios sirven de base para todos los estados
respecto de la adopción de las normas de la seguridad social, en las que debe
preverse protección frente a las contingencias de vejez, invalidez y
sobrevivencia.
2.3.1.3.3.
El
Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado
por Colombia mediante la Ley 74 de 1968, en su artículo 9 manifiesta que: “Los
Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la
seguridad social, incluso al seguro social”.
2.3.1.3.4.
La
Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación Racial, aprobada por Colombia mediante la Ley 22
de 1981, en su artículo 5 consagra que: “En conformidad
con las obligaciones fundamentales estipuladas en el artículo 2 de la presente
Convención, los Estados partes se comprometen a prohibir y eliminar la
discriminación racial en todas sus formas y a garantizar el derecho de toda
persona a la igualdad ante la ley, sin distinción de raza, color y origen
nacional o étnico, particularmente en el goce de los derechos siguientes: i) El
derecho al trabajo, a la libre elección de trabajo, a condiciones equitativas y
satisfactorias de trabajo, a la protección contra el desempleo, a igual salario
por trabajo igual y a una remuneración equitativa y satisfactoria; iv) El
derecho a la salud pública, la asistencia médica, la seguridad social y los
servicios sociales (…)”.
2.3.1.3.5.
Por
su parte, la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de
todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, aprobada por Colombia
mediante la Ley 146 de 1994, en su artículo 61, numeral 3, establece que: “Con
sujeción a los acuerdos bilaterales o multilaterales que se les apliquen, los
Estados Partes procurarán conseguir que los trabajadores vinculados a un
proyecto estén debidamente protegidos por los sistemas de seguridad social de
sus Estados de origen o de residencia habitual durante el tiempo que estén
vinculados al proyecto. Los Estados Partes interesados tomarán medidas
apropiadas a fin de evitar toda denegación de derechos o duplicación de pagos a
este respecto”.
2.3.1.3.6.
El
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos
en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales- “Protocolo de San
Salvador”-, aprobado por Colombia mediante la Ley 1319 de 1996, en su artículo
9 manifiesta que: “Toda persona tiene derecho a la
seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la
incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios
para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las
prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes.  2.
Cuando se trate de personas que se encuentran trabajando, el
derecho a la seguridad social cubrirá al menos la
atención médica y el subsidio o jubilación en casos de
accidentes de trabajo o de enfermedad profesional y, cuando se trate
de mujeres, licencia retribuida por
maternidad
antes y después del parto”.
2.3.1.4.
De
la lectura de las normas transcritas, se deduce que Colombia de antaño ha
reconocido y protegido, en virtud de los compromisos adquiridos en los tratados
internacionales, el derecho a la seguridad social y, en particular, el derecho
a la pensión de vejez como parte de éste. Por tanto, los
principios y garantías contenidos en esos instrumentos son aplicables a todos
los casos en los que se solicite y reconozca una pensión de vejez, por cuanto
el mandato comprendido en ellos fue reconocido por el ordenamiento jurídico
colombiano.
2.3.2.  Contenido
2.3.2.1.   En cuanto al
contenido del derecho a la seguridad social en pensiones, es de recibo traer a
colación la Sentencia C-258 de 2013[10],
en la que esta Corporación hizo un análisis cuidadoso de la composición y
alcance de esta garantía constitucional. En dicho fallo se expresó que:
“El
artículo 48 Superior dispone que la seguridad social (i) es un servicio
público de carácter obligatorio que se debe prestar bajo la dirección,
coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, y (ii) es a su vez un derecho
constitucional fundamental, a cuyo cumplimiento se compromete el Estado, según
se infiere del siguiente texto “Se garantiza a todos los habitantes el derecho
irrenunciable a la seguridad social” en concordancia con varios instrumentos
del bloque de constitucionalidad.
Del
texto constitucional y del Derecho Internacional de los Derechos Humanos se
desprende que el derecho a la seguridad social en pensiones protege a las
personas que están en imposibilidad física o mental para obtener los medios de
subsistencia que le permitan llevar una vida digna a causa de la vejez, del
desempleo o de una enfermedad o incapacidad laboral, entre otras contingencias.
Para
poder brindar efectivamente protección frente a las contingencias señaladas, el
derecho a la seguridad social demanda el diseño de un sistema que cuente con
reglas, como mínimo, sobre (i) instituciones encargadas de la prestación
del servicio, (ii) procedimientos bajo los cuales el sistema debe
discurrir, y (iii) provisión de fondos que garanticen su buen
funcionamiento. En este punto cobra especial importancia la labor del Estado,
el cual, por medio de asignaciones de sus recursos fiscales, tiene la
obligación constitucional de brindar las condiciones necesarias para asegurar
el goce del derecho irrenunciable a la seguridad social.
Además,
el artículo 48 de la Carta indica que el sistema debe orientarse por los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Según el principio de universalidad,
el Estado –como sujeto pasivo principal del derecho a la seguridad social-
debe garantizar las prestaciones de la seguridad social a todas las personas,
sin ninguna discriminación, y en todas las etapas de la vida. Por tanto, el
principio de universalidad se encuentra ligado al mandato de ampliación
progresiva de la cobertura de la seguridad social señalado en el inciso tercero
del mismo artículo 48 constitucional, el cual a su vez se refiere tanto a la
ampliación de afiliación a los subsistemas de la seguridad social –con énfasis
en los grupos más vulnerables-, como a la extensión del tipo de riesgos
cubiertos.
Por
su parte, el principio de eficiencia requiere la mejor utilización
social y económica de los recursos humanos, administrativos, técnicos y
financieros disponibles, para que los beneficios a que da derecho la seguridad
social, sean prestados en forma adecuada, oportuna y suficiente. La
jurisprudencia de esta Corporación ha definido la eficiencia como la elección
de los medios más adecuados para el cumplimiento de los objetivos y la
maximización del bienestar de las personas.
Finalmente,
la solidaridad, hace referencia a la práctica de la mutua ayuda entre
las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las
comunidades. Este principio tiene dos dimensiones: de un lado, como bien lo
expresa el artículo 2 de la Ley 100 de 1993, hace referencia a que el Estado tiene
la obligación de garantizar que los recursos de la seguridad social se dirijan
con prelación hacia los grupos de población más pobres y vulnerables; de otro,
exige que cada cual contribuya a la financiación del sistema de conformidad con
sus capacidades económicas, de modo que quienes más tienen deben hacer un
esfuerzo mayor”.
2.3.3.
Naturaleza
y finalidad de la pensión de jubilación por aportes o vejez
2.3.3.1.
La
pensión de jubilación por aportes o vejez es uno de los mecanismos que, en
virtud del derecho a la seguridad social, protege a las personas cuando en
razón de su edad, se produce una esperable disminución de su capacidad laboral,
lo que les dificulta o impide obtener los recursos para disfrutar de una vida
digna.
2.3.3.2.
La
diferenciación en su denominación radica, en que la “pensión de
vejez” es la prestación que reconoce el Instituto de Seguros Sociales en
atención a lo establecido en el Decreto 758 de 1990. Entonces, la diferencia
entre ésta y la denominada por el artículo 1° del Decreto 2709 de 1994 “pensión
por aportes”, está en las condiciones que deben acreditarse para tener derecho
a cada una de ellas, situación que puede advertirse del contenido de la norma
citada. Es síntesis, la pensión de jubilación por aportes permite la
acumulación de tiempos de servicio y/o cotizados al sector público y privado,
en tanto que la pensión de vejez que reconoce el Instituto de Seguros Sociales
tiene como base las semanas de cotización efectivamente realizadas a dicho
Instituto.
2.3.3.3.
En
ese sentido, la pensión de jubilación por aportes o vejez se constituye como
una prestación económica, resultado final de largos años de trabajo, ahorro
forzoso en las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social, y cuando la
disminución de la capacidad laboral es evidente. Su finalidad directa es
garantizar la concreción de los derechos fundamentales de las personas
traducidos en la dignidad humana, el mínimo vital, la seguridad social y la
vida digna. No obstante que la una permite la acumulación de tiempos de
servicio prestado al sector público y privado, en tanto que la otra tiene como
base las semanas de cotización efectivamente realizadas a Instituto de Seguros
Sociales.
2.3.3.4.
Pese
a la diferencia que existe entre la pensión de jubilación por aportes y la
pensión de vejez, su finalidad no es otra que recompensar el desgaste físico,
psíquico y/o emocional al que se sometieron las personas que a lo largo de su
vida han laborado, garantizándoles unas condiciones mínimas de subsistencia.
Por lo que, con dicha prestación económica se persigue que aquellas no queden
expuesta a un nivel de vida deplorable, ante la disminución indudable de la
producción laboral.
2.3.3.5.   En cuanto a la
finalidad inmediata de esta pensión[11],
la Corte Constitucional indicó que:
“ En cuanto a su finalidad, nadie pone en duda que tiene
por objeto “garantizar al trabajador que, una vez transcurrido un cierto lapso
de prestación de servicios personales y alcanzado el tope de edad que la ley
define, podrá pasar al retiro, sin que ello signifique la pérdida del derecho a
unos ingresos regulares que le permitan su digna subsistencia y la de su
familia, durante una etapa de la vida en que, cumplido ya el deber social en
qué consiste el trabajo y disminuida su fuerza laboral, requiere una
compensación por sus esfuerzos y la razonable diferencia de trato que amerita
la vejez”.
2.3.3.6.
Por
tanto, el derecho a la pensión de jubilación por aportes o de vejez tiene
conexidad directa con el derecho fundamental al trabajo, en virtud de la amplia
protección que de acuerdo a los postulados constitucionales y del Estado Social
de Derecho se debe brindar al trabajo humano en todas sus formas. Se asegura
entonces un descanso “remunerado” y “digno”, fruto del esfuerzo prolongado
durante años de trabajo, cuando en la productividad laboral se ha generado una
notable disminución.
2.3.3.7.
Finalmente, cabe resaltar
que el
derecho a la pensión de jubilación por aportes o de vejez debe ser reconocido a
todas las personas que acrediten los requisitos establecidos en la ley
aplicable al caso concreto.
2.4.     PROCEDENCIA
EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA SOLICITAR EL RECONOCIMIENTO DE UN
DERECHO PENSIONAL
2.4.1.  Una
de
las características de la acción de tutela es la subsidiariedad. No obstante,
es posible que excepcionalmente el juez de tutela reconozca alguno de los
derechos que emanan del régimen de seguridad social en pensiones, como por
ejemplo el derecho a la pensión de jubilación por aportes o de vejez, cuando se
acredite que los medios ordinarios de defensa judicial no son lo
suficientemente idóneos para otorgar un amparo integral, o no son lo
suficientemente expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable[12].
2.4.2.  En lo que hace
referencia a la falta de idoneidad de los otros medios de defensa judicial,
esta Corporación ha señalado las siguientes circunstancias o requisitos que
permitirían de manera excepcional conocer por vía de tutela la cuestión
relativa al reconocimiento y pago de una pensión de jubilación por aportes o de
vejez, aún a pesar de la existencia de las acciones correspondientes ante la
jurisdicción ordinaria o la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a
saber:
“La
acción de tutela deviene procedente para el reconocimiento de pretensiones
prestacionales en materia pensional, si su desconocimiento compromete de forma
conexa derechos fundamentales como el mínimo vital y la vida digna, y el juez
constitucional, a la luz de las particularidades fácticas del caso en revisión,
arriba a la conclusión de que el mecanismo judicial de que dispone el
interesado es ineficaz, debido a que no resuelve el conflicto de manera
integral o no es lo suficientemente expedito frente a la exigencia de
protección inmediata de derechos fundamentales.
(…)
Respecto a la procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de
acreencias laborales, particularmente cuando estas corresponden a pensiones de
jubilación, el juez constitucional, de manera previa deberá verificar que en el
caso concreto concurran ciertos requisitos a saber: (i) que se trate de una
persona de la tercera edad, para ser considerado sujeto especial de protección;
(ii) que la falta de pago de la prestación o su disminución, genere un alto
grado de afectación de los derechos fundamentales, en particular del derecho al
mínimo vital, (iii) que se haya desplegado cierta actividad
administrativa y judicial por el interesado tendiente a obtener la protección
de sus derechos, y (iv) que se acredite siquiera sumariamente, las razones por
las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la protección
inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados. De este modo,
deberá analizarse en cada caso concreto si se verifican estos requerimientos a
fin de declarar la procedencia del amparo”[13].
Si
concurren los cuatro requisitos mencionados, al juez de tutela no sólo le será
dable conocer el fondo del asunto, esto es, examinar si se dan o no los
requisitos legales que le permiten al accionante en tutela adquirir el derecho
a una pensión de jubilación por aportes o de vejez; sino que también podrá
otorgarle al amparo constitucional propuesto la naturaleza de mecanismo
principal de protección,  por estar comprometidos los derechos de personas de
la tercera edad, cuya condición de sujeto de especial protección constitucional[14]
exige una mayor flexibilidad en el examen de las condiciones de procedencia de
la acción de tutela.
2.4.3.  Precisamente, en
la Sentencia T-138 de 2010[15],
la Corte expresó que:
“(…)
las controversias relativas al reconocimiento y pago de pensiones de vejez
deben, por regla general, tramitarse ante la justicia laboral ordinaria. Sólo
excepcionalmente, y sólo en tanto se den ciertas circunstancias concurrentes
jurisprudencialmente establecidas, tal asunto puede tramitarse vía tutela. La
primera de esas circunstancias es, como se dijo antes, el que la persona sea de
la tercera edad”[16].
2.4.4.
En
este mismo sentido, en la Sentencia T-149 de 2012[17] se
concluyó que: “el derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación es
un asunto de relevancia constitucional por estar radicado en personas de la
tercera edad; la privación de este derecho puede afectar el derecho al mínimo
vital de este grupo de ciudadanos, y la procedibilidad para ser reclamado por
vía de tutela se da cuando convergen otras circunstancias que complican la
existencia digna del sujeto, tales como padecimientos de salud, carencia de
otros recursos para subsistir, e indefinición del marco normativo en que se
encuentra el afectado”.
2.4.5.
En
suma, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que, como regla
general, la acción de amparo constitucional es improcedente para obtener el
reconocimiento y pago de derechos pensionales. No obstante, tratándose de
personas de la tercera edad, la acción de amparo se convierte en un mecanismo
principal de protección de sus derechos, cuando se acreditan el resto de los
requisitos señalados en la jurisprudencia de esta Corporación, referentes (i) a
la afectación del mínimo vital o de otros derechos constitucionales como la
salud, la vida digna o la dignidad humana, (ii) a la demostración de cierta
actividad administrativa y judicial desplegada por el interesado tendiente a
obtener la protección de sus derechos, y (iii) a que se acredite siquiera
sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario es
ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales
presuntamente afectados.
2.5.
EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL CONSAGRADO
EN LA LEY 100 DE 1993
2.5.1.  Con el fin de
que las personas que estuvieran próximas a pensionarse no se vieran afectadas
con la creación del sistema general de seguridad social en pensiones previsto
en la Ley 100 de 1993, el legislador fijó un régimen de transición, que les
permitió mantenerse en el régimen pensional al cual estaban afiliados al
momento de entrar en vigencia dicha ley –primero de abril de 1994-, para
efectos del reconocimiento de la pensión de vejez.
2.5.2.
Para
efectos de lograr una mayor comprensión del régimen de transición previsto en
el citado artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es necesario estudiar la doctrina
constitucional respecto de los derechos adquiridos, las meras expectativas
y las expectativas legítimas en materia de pensiones.
En desarrollo del principio de
progresividad y no regresividad que gobierna la seguridad social, desde sus
inicios la Corte se ocupó de precisar el alcance de la clásica distinción entre
derechos adquiridos y meras expectativas, propia del derecho civil, en el marco
de desarrollos legislativos que implican afectación o desconocimiento de
derechos de carácter pensional.
Al respecto, ha señalado la Corte que
“configuran derechos adquiridos las situaciones jurídicas individuales que
han quedado definidas y consolidadas bajo el imperio de una ley y que, en tal
virtud, se entienden incorporadas válida y definitivamente o pertenecen al
patrimonio de una persona”[18], es
decir, que para que se configure un derecho adquirido, es necesario que se
reúnan todas las condiciones necesarias para adquirirlo antes de que opere el
tránsito legislativo. Por otra parte, las meras expectativas “son aquellas
esperanzas o probabilidades que tiene una persona de adquirir en el futuro un
derecho, si no se produce un cambio relevante en el ordenamiento jurídico”[19].
Partiendo de los criterios señalados
anteriormente, esta Corporación ha señalado que dentro de las principales
diferencias entre estas dos instituciones se encuentra que, mientras los
derechos adquiridos gozan de la garantía de firmeza e inmutabilidad que se
deriva de su protección expresa en la Constitución, salvo casos excepcionales
(art. 58), las meras expectativas, por el contrario, pueden ser objeto de
modificación por el legislador, pues carecen de dicha protección
constitucional.
2.5.3.
En lo que respecta a las expectativas
legítimas y derechos adquiridos en materia pensional, a partir de la Sentencia
C-789 de 2002[20], la Corte
ha venido reconociendo que, si bien es cierto, tratándose de meras expectativas
no aplica la prohibición de regresividad, ello no significa que estén
desprovistas de toda protección, pues cualquier transito normativo no solo debe
consultar los principios de razonabilidad y proporcionalidad, sino que, además,
en función del principio de confianza legítima, se debe proteger la creencia
cierta del administrado de que la regulación que lo ampara en un derecho se
seguirá manteniendo vigente en el ordenamiento jurídico. Por tal razón, la Corte
ha señalado que cuánto más cerca está una persona de acceder al goce efectivo
de un derecho, mayor es la legitimidad de su expectativa en este sentido.
2.5.4.
Así entonces, al proferirse la
Sentencia C-789 de 2002, surgió en la jurisprudencia constitucional una
categoría intermedia entre derechos adquiridos y meras expectativas, denominada
“expectativas legítimas”, concepto que hace referencia a que en determinados
casos se puede aplicar el principio de no regresividad a las aspiraciones
pensionales próximas a realizarse de los trabajadores, cuando se trata de un
cambio de legislación abrupto, arbitrario e inopinado, que conduce a la
vulneración del derecho al trabajo de manera desproporcionada e irrazonable[21].
2.5.5.  En cuanto al régimen de transición previsto en el artículo 36 de
la Ley 100 de 1993, la
Sentencia de Unificación SU-130 de 2013[22] expuso claramente unas
reglas básicas que se citaran in extenso, dado que la claridad con que
fueron presentadas en esa oportunidad, permite el mejor entendimiento del tema.
Al respecto se manifestó que:
“En cuanto al régimen de transición previsto en la Ley 100/93, el
artículo 36 que lo regula, básicamente, se ocupa de (i) establecer en qué
consiste el régimen de transición y los beneficios que otorga; (ii) señala qué
categoría de trabajadores pueden acceder a dicho régimen; y (iii) define bajo
qué circunstancias el mismo se pierde.
Acorde con ello, el régimen de transición allí consagrado prevé
como beneficio para acceder a la pensión de vejez, que la edad, el tiempo de
servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la misma, sea la
establecida en el régimen anterior al cual se encuentre afiliado el trabajador.
Para tal efecto, el legislador precisó que el régimen de
transición va dirigido a tres categorías de trabajadores, a saber:
Mujeres con treinta y cinco (35) o más años de edad, a 1° de abril
de 1994.
Hombres con cuarenta (40) o más años de edad, a 1° de abril de
1994.
Hombres y mujeres que, independientemente de la
edad, acrediten quince (15) años o más de servicios cotizados, a 1° de abril de
1994.
Conforme con lo anterior, para ser beneficiario o sujeto del
régimen de transición pensional y así quedar exento de la aplicación de la Ley
100/93 en lo referente a la edad, el tiempo y el monto de la pensión de vejez,
no se requiere cumplir paralelamente el requisito de edad y el de tiempo de
servicios cotizados, sino tan solo uno de ellos, pues la redacción disyuntiva
de la norma así lo sugiere. Cabe precisar que la excepción a dicha regla se
refiere al sector público en el nivel territorial, respecto del cual la entrada
en vigencia del SGP es la que haya determinado el respectivo ente territorial
(L.100, art. 151).
Ahora bien, como ya se mencionó, el artículo 36 de la Ley 100/93
también regula el asunto referente a la pérdida del régimen de transición,
circunstancia que no se predica respecto de todos los trabajadores
beneficiarios de dicho régimen, sino tan solo de dos categorías de ellos,
concretamente, de mujeres y hombres que, a 1° de abril de 1994, cumplen con el
requisito de edad en los términos de la referida norma. Así, el inciso 4° del
referido precepto legal señala que “[l]o dispuesto en el presente artículo
para las personas que al momento de entrar en vigencia el régimen tengan
treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más
años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas personas
voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con solidaridad, caso
en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas para dicho régimen.
Acto seguido, en inciso 5° del mismo artículo dispone que, “tampoco
será aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual
con solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida”.
Así las cosas, los trabajadores que al momento de entrar en
vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son
mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, pierden los
beneficios del régimen de transición, en cualquiera de los siguientes eventos:
(i) cuando el afiliado inicialmente y de manera voluntaria deciden acogerse
definitivamente al régimen de ahorro individual con solidaridad o (ii) cuando
habiendo escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad deciden
trasladarse al de prima media con prestación definida.
En estos términos, una primera conclusión se impone: los sujetos
beneficiarios de la transición, bien por edad o por tiempo de servicios
cotizados, pueden elegir libremente el régimen pensional a cual desean
afiliarse e incluso tienen la posibilidad de trasladarse entre uno y
otro, pero en el caso de los beneficiarios del régimen de transición por
cumplir el requisito de edad, la escogencia del régimen de ahorro individual o
el traslado que hagan al mismo, trae como consecuencia ineludible la pérdida de
los beneficios del régimen de transición. En este caso, para efectos de
adquirir el derecho a la pensión de vejez, los afiliados deberán necesariamente
cumplir los requisitos previstos en la Ley 100/93 y no podrán hacerlo de
acuerdo con las normas anteriores que los cobijaban, aun cuando les resulte más
favorable.
Finalmente, es importante mencionar que, en virtud de la reforma
constitucional introducida por el Acto Legislativo 01 de 2005 al artículo 48
Superior, la aplicación del régimen de transición no es indefinida. En efecto,
a través de dicho acto legislativo, el Congreso de la República fijó un límite
temporal, en el sentido de señalar que, “el régimen de transición establecido
en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá
extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores
que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o
su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente
Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año
2014. Los requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por
este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho
régimen".
2.6.     BREVE REFERENCIA A LOS PRINCIPALES REGÍMENES PENSIONALES
ANTERIORES A LA LEY 100 DE 1993
2.6.1.  Tal como se manifestó anteriormente, el régimen de transición es
una medida de protección de las expectativas legítimas de los trabajadores que
estaban próximos a adquirir su derecho a la pensión de vejez cuando entró en
vigencia del Sistema General de Pensiones, que implica mantener inmodificables las
condiciones inicialmente establecidas en el régimen al cual pertenecían, ante
la exigencia de requisitos más gravosos que implican un retroceso en la
garantía de sus derechos fundamentales.
En ese sentido, antes de la organización del sistema de pensiones
existían en el ordenamiento jurídico diversos regímenes pensionales,
muchos de los cuales si bien es cierto han perdido vigencia, aún siguen
produciendo efectos jurídicos frente a cierta categoría de trabajadores, como
consecuencia de lo dispuesto por el régimen de transición. A continuación se
hará una breve referencia a ellos[23].
2.6.2.  Así, en el caso de los trabajadores particulares no
afiliados al ISS, para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez,
el régimen que les resulta aplicable es el del artículo 260 del Código
Sustantivo del Trabajo, actualmente derogado por el art. 289 de la Ley
100/93. Allí se había establecido una pensión de jubilación a cargo del
empleador y a favor de los trabajadores con 20 años de servicios continuos o
discontinuos al mismo empleador, y 50 años de edad (mujeres) o 55 años de edad
(hombres), equivalente al 75% del salario promedio del último año.
2.6.3.  Para los trabajadores particulares (excepcionalmente a los
trabajadores oficiales) afiliados al ISS, el régimen pensional que les
resulta aplicable es el Acuerdo 049 de 1990, aprobado mediante el
Decreto 758 del mismo año. Dicho acuerdo, contempla dentro de sus prestaciones
una pensión de vejez a favor de las mujeres de cincuenta y cinco (55) o más
años de edad y los hombres de sesenta (60) o más años de edad, que acrediten un
mínimo de quinientas (500) semanas de cotización durante los últimos veinte
(20) años anteriores al cumplimiento de la edad, o mil (1.000) semanas en
cualquier tiempo, cuyo monto varía según el número de semanas cotizadas.
2.6.4.  En lo que respecta a los servidores públicos (empleados
públicos y trabajadores oficiales), tanto del nivel nacional como del
territorial, excepto los cobijados por regímenes especiales de pensión, la
normatividad aplicable es la Ley 33 de 1985, que prevé una
pensión de jubilación a cargo de la respectiva Caja de Previsión a la cual se
encuentre afiliado el trabajador, siempre y cuando acredite veinte (20) años de
servicios continuos o discontinuos al sector público, y cumpla la edad de
cincuenta y cinco (55) años (hombres y mujeres), equivalente al 75% del salario
promedio que sirvió de base para el cálculo de los aportes en el último año de
servicio.
2.6.5.  En el caso de los trabajadores que poseen determinado
número de semanas cotizadas al ISS y a Cajas de previsión del sector público,
pero que no reúnen el requisito de tiempo de servicios para pensionarse
conforme al Acuerdo 049 de 1990 y la Ley 33 de 1985, respectivamente, el régimen
pensional que regula su situación está establecido en la Ley 71 de
1988 y sus decretos reglamentarios 1160 de 1989 y 2709 de 1994. De
acuerdo con dichas normas, para adquirir el derecho a la pensión por aportes se
requiere que al sumar las cotizaciones efectuadas en uno y otro sector, éstas
arrojen no menos de veinte (20) años de servicios cotizados, y acreditar
cincuenta y cinco (55) años de edad o más si es mujer o sesenta (60) años o más
de edad si es hombre. El monto de la pensión se calcula con el
promedio del tiempo que le hiciere falta para adquirir el derecho, con
base en la variación del IPC certificado por el DANE.
2.6.6.  Por último, es importante mencionar que existen otros regímenes
especiales de pensión dentro del sector público, anteriores a la Ley 100 de 1993,
que corresponden, básicamente, al de los docentes oficiales, los congresistas,
la rama judicial y el ministerio público, entre otros.
2.6.7.  En ese orden de ideas, queda establecido que antes de la
organización del Sistema General de Pensiones, existían en el ordenamiento
jurídico  diversidad de regímenes especiales de pensión, muchos de los
cuales, si bien es cierto, fueron modificados o derogados por la Ley 100 de 1993
y sus normas complementarias, aún siguen produciendo efectos jurídicos en casos
muy específicos, en razón de haberse creado un régimen de transición que
extendió sus prerrogativas a quienes estaban próximos a cumplir los requisitos
para acceder a la pensión de vejez para la fecha en que entró en vigencia, y
que son aplicados en los términos del Acto Legislativo 01 de 2005, que modificó
el artículo 48 de la Constitución Política.
3.
ANÁLISIS
DEL CASO CONCRETO
3.1.
Resumen
de los hechos
El
accionante manifiesta que desde el 17 de diciembre de 1976 hasta el 17 de
agosto de 1984 laboró para el señor Blas Villamil López, lapso de tiempo en el
que aportó para pensión al ISS, hoy COLPENSIONES, para un total de 400.14
semanas cotizadas.
Desde
el 9 de mayo de 1990 hasta el 31 de julio de 2002 prestó sus servicios en la
Registraduría Nacional del Estado Civil en el Departamento de Arauca, y desde
el primero de agosto de 2002 hasta el 8 de agosto de 2004 en la misma entidad
en Bucaramanga, realizando cotizaciones a CAJANAL, durante 14 años, 3 meses y 1
día, lo que equivale a 733 semanas de cotización, para un total cotizado en el
Sistema General de Pensiones –Régimen de Prima Media- de 1.133 semanas.
Expresa
que nació el 27 de marzo de 1954, y que el primero de abril de 1994 tenía 40
años de edad, por lo que es beneficiario del régimen de transición y se le debe
aplicar la Ley 71 de 1988.
Sostiene
que radicó ante COLPENSIONES solicitud para el reconocimiento de su pensión de
vejez, la cual le fue negada mediante Resolución GNR 285910 del 14 de agosto de
2014, la cual fue repuesta y posteriormente decidida por la misma entidad
mediante resolución GNR23563 del 12 de marzo de 2015, en el sentido de declarar
la falta de competencia de COLPENSIONES para resolver la petición elevada por
el accionante, toda vez que la última entidad a la que el actor hizo
sus aportes es la UGPP, por lo que en definitiva es la encargada de resolver la
prestación económica solicitada por él.
Por
lo anterior, el expediente fue remitido a la UGPP, quien mediante resolución
Nº. RDP 011137 del 20 de marzo de 2015 manifestó no tener competencia para tramitar
lo solicitado por el actor. Como fundamento de su decisión, la UGPP manifiesta
que la
Registraduría Nacional del Estado Civil en el certificado de tiempos de
servicio Nº. GTH-555-2010 expedida el 12 de octubre de 2010 incurrió en una
imprecisión, en el sentido en que manifestó que los aportes a pensión del señor
Lancheros Sanabria se efectuaron a CAJANAL del 9 de mayo de 1990 al 8 de agosto
de 2004, sin embargo, también indicó que éste laboró del 9 de mayo de 1990 al
12 de enero de 1993 y del 11 de enero de 1994 al 4 de septiembre de 1994, es
decir que no laboró un año.
Así
mismo, sostiene la UGPP que de conformidad con las sábanas de cotización del
interesado, se establece que “aportó a pensión al ISS como independiente, del
primero al 30 de julio de 2001, y como trabajador de la Registraduría Nacional
del Estado Civil del primero al 30 de octubre de 2001, por lo que los tiempos
laborados para la Registraduría con posterioridad al primero de noviembre de
2001 debieron ser cotizados al ISS, como quiera que según los artículos 4 y 34
del Decreto 692 de 1994, el señor Lancheros Sanabria optó por pasarse al ISS en
el periodo comprendido entre el primero y el 30 de octubre de 2001, por lo que
este caso se ciñe por el Decreto 692 de 1994, por lo tanto CAJANAL no puede por
disposición legal haber recibido nuevamente al afiliado después de haberse
cambiado de fondo (…)”.
Por
último, manifiesta el accionante que ha transcurrido más de un año desde la
solicitud de reconocimiento pensional sin que las entidades accionadas hayan
emitido una respuesta de fondo, lo que le impide acceder a su derecho
pensional, “teniendo en cuenta que tengo 62 años, que no cuento con trabajo
ni medios para subsistir y me tienen pasando grandes calamidades junto a mi
familia”.
3.2.
PROCEDENCIA
DE LA ACCIÓN DE TUTELA
3.2.1.      Legitimación en
la causa por activa
Los
artículos 86 constitucional y 10 del Decreto 2591 de 1991 indican que es titular
de la acción de tutela cualquier persona a la que sus derechos fundamentales le
resulten vulnerados o amenazados. Estas personas pueden invocar directamente el
amparo constitucional o pueden hacerlo a través de terceros que sean sus
apoderados, representantes o agentes oficiosos, para el caso de las personas
que no se encuentran en condiciones de interponer la acción por sí mismas.
En
el caso sub examine se observa que el señor Carlos Alberto Lancheros
Sanabria, quien es la titular de los derechos que se alegan vulnerados, interpuso
la acción de tutela por sí mismo, por lo que la Sala encuentra que representa
sus propios intereses.
3.2.2.
Legitimación
por pasiva
Con
respecto a quién va dirigida la acción de tutela, el artículo 13 del Decreto
2591 de 1991 expresa que: “se dirigirá contra la autoridad pública o el
representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho
fundamental (…)”.
En
el caso sub examine se demandó a COLPENSIONES y a la UGPP, lo
cual es a todas luces acertado, pues dichas entidades son las presuntas
vulneradoras de los derechos fundamentales invocados, por tanto, son quienes
tienen que resolver
la reclamación del peticionario y a quien se atribuye la presunta vulneración
de derechos.
3.2.3.
Examen
de inmediatez
La
inmediatez es una condición de procedencia de la acción de tutela, creada por
la jurisprudencia de la Corte Constitucional como herramienta para cumplir con
el propósito de la Carta Política de hacer de la acción de tutela un medio de
amparo de derechos fundamentales que opere de manera rápida, inmediata y
eficaz.
A
propósito de lo esgrimido anteriormente, la Sala encuentra que en el caso bajo
estudio se tiene que la última actuación que negó el derecho pensional del
accionante fue del 20 de marzo de 2015, y que corresponde a la
resolución
proferida por la UGPP, por la cual manifestó no tener competencia para tramitar
lo solicitado por el actor, y la acción de tutela fue interpuesta el 5 de junio
de 2015; por tanto, el
tiempo transcurrido entre una y otra fecha demuestran que se trata de un
término razonable que hace que en esta oportunidad se cumpla con el requisito
de inmediatez.
Aunado
a lo anterior, puede afirmarse que la vulneración de los derechos del
accionante se ha prolongado en el tiempo, pues todavía ni COLPENSIONES ni la
UGPP le han reconocido ni pagado la pensión a la que el peticionario afirma
tener derecho.
3.2.4.
Examen
del cumplimiento del requisito de subsidiariedad
Conforme al
artículo 86 de la Carta, la acción de tutela está revestida de un carácter
subsidiario, esto es, tal como lo ha expresado la Corte Constitucional en reiterada
jurisprudencia, que puede ser utilizada ante la vulneración o amenaza de
derechos fundamentales cuando: a) no exista otro medio judicial a través del
cual se pueda resolver un conflicto relacionado con la vulneración de un
derecho fundamental, b) cuando existiendo otras acciones, éstas no resultan
eficaces o idóneas para la protección del derecho de que se trate, o, c) cuando
existiendo acciones ordinarias, resulte necesaria la intervención del juez de
tutela para evitar que ocurra un perjuicio irremediable.
En este sentido, la subsidiariedad y
excepcionalidad de la acción de tutela reconocen la eficacia de los medios
ordinarios de protección judicial como mecanismos legítimos para la salvaguarda
de los derechos. Al existir tales mecanismos, a ellos se debe acudir
preferentemente, siempre que sean conducentes para conferir una eficaz
protección constitucional a los derechos fundamentales de los individuos. De
allí que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales por esta vía,
debe haber agotado los medios de defensa disponibles para el efecto, exigencia
que pretende asegurar que una acción tan expedita no sea considerada una
instancia adicional en el trámite procesal, ni un mecanismo de defensa que
reemplace aquellos diseñados por el legislador[24].
La
Sala estima que aunque el accionante cuenta con otro mecanismo de defensa para
solicitar el amparo de sus derechos fundamentales, ese instrumento resulta no
ser idóneo para lograr dicha protección, teniendo en cuenta que el señor Lancheros
Sanabria tiene 61 años de edad, por lo que, impetrar una acción por la
vía ordinaria y esperar una sentencia que resulte favorable a sus intereses, podría
superar la expectativa probable de vida del petente.
Además, es de tenerse en
cuenta que dada la edad que tiene el accionante, no puede acceder al mercado
laboral y, afirma no contar con algún ingreso fijo que le permita asegurar su mínimo
vital y una vida en condiciones dignas.
Aunado
a lo anterior, vale la pena tener presente que el señor Lancheros Sanabria ha
tenido que trabajar esporádicamente en trabajos informales para poder ayudar a
su esposa en el sostenimiento de su casa, situación que se presenta desde el
año 2004 –fecha en la que dejó de laborar en la Registraduría Nacional del
Estado Civil-. Por ello, es desacertado, ahora que cumple con los requisitos
para acceder a su pensión, la cual se constituye en la esperanza de tener una
vida digna, someterlo a esperas injustificadas, pese a que diligentemente, desde
agosto de 2014, ha realizado los trámites pertinentes ante la UGPP y ante
COLPENSIONES para solicitar tal prestación. No obstante, COLPENSIONES
no ha accedido a su petición por cuanto manifiesta que el último fondo al que
cotizó el accionante fue CAJANAL, quien a su vez manifiesta no tener claridad respecto
a haber sido el último fondo de pensiones del actor.
Como
fundamento de lo anterior, sostiene CAJANAL que la información presentada por
el antiguo empleador del señor Lancheros Sanabria es inconsistente, pues en
ciertas oportunidades precisa que el último fondo al que cotizó el accionante
fue el ISS y en otras ocasiones manifiesta que fue CAJANAL.
Pese
a lo anterior, no se evidencia actuación diligente de parte de las entidades
demandadas para esclarecer la situación del accionante, pese a que es su
obligación el manejo eficiente de las bases de datos contentivas de la
información que comprende la historia laboral de los afiliados al régimen de
seguridad social en pensiones, pues de esa información depende que se pueda
verificar el cumplimiento de los requisitos que se deben acreditar para el
reconocimiento de una prestación pensional, por lo que deben garantizar el
adecuado manejo y conservación de los datos correspondientes a sus afiliados[25].
En este sentido, COLPENSIONES y la UGPP debieron desplegar
las actuaciones necesarias tendientes a la búsqueda de la información laboral
del actor, pues era su deber, como guardiana de la información y de los
documentos concernientes a la afiliación, indagar en sus bases de datos y
archivos físicos si le asistía razón al demandante y su antiguo empleador sobre
la existencia de cotizaciones en determinados lapsos, que no aparecían en su
historia laboral. Por ello, no es admisible que COLPENSIONES y la UGPP trasladen
las cargas propias al afiliado que aspira al reconocimiento de una prestación,
siendo su deber ordenar, administrar, conservar y cuidar tal información[26].
En
ese orden de ideas, no se pueden trasladar los efectos de la desidia y
negligencia de las entidades accionadas al actor, quien como ya se dijo, está a
la espera de su derecho pensional desde hace un año y 5 meses, y hasta la fecha
solo ha obtenido evasivas de parte de las entidades demandadas; por lo que, prolongar
en el tiempo el reconocimiento de su derecho pensional, es contrario a los
mandatos constitucionales y a las garantías fundamentales pregonadas por un
Estado Social de Derechos.
Entonces,
para la Sala las condiciones planteadas precedentemente hacen necesaria la
intervención del juez constitucional.
3.3.
EXAMEN
DE LA PRESUNTA VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DEL SEÑOR CARLOS
ALBERTO LANCHEROS SANABRIA
3.3.1.  El señor Carlos
Alberto Lancheros Sanabria nació el 27 de marzo de 1954, por lo que, para la
fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, es decir, a primero de
abril de 1994, tenía 40 años de edad; por tanto, según lo establecido en el
artículo 36 de la mencionada ley, es beneficiario del régimen de transición.
En ese sentido,
el accionante tiene derecho a permanecer en el régimen pensional al cual estaba
afiliado al momento de entrar en vigencia dicha ley -primero de abril de 1994-,
para efectos del reconocimiento de su pensión.
3.3.2.  En vista de lo
anterior, encuentra la Sala que el régimen pensional al que pertenecía el señor
Lancheros Sanabria a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 es la Ley 71
de 1988, por cuanto a esa fecha contaba con tiempos de servicio tanto en
el sector público como en el sector privado, por lo que es beneficiario de las
condiciones establecidas en
el artículo 7 de dicha ley, que consagra que “Apartir
de la vigencia de la presente ley, los empleados oficiales y trabajadores que
acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y
acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus
veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o
distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una
pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es
varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer”.
Dicha norma fue reglamentada
por el Decreto 2709 de 1994, que en su artículo 1º manifiesta que “La
pensión a que se refiere el artículo 7 de la Ley 71 de 1988, se denomina pensión
de jubilación por aportes. Tendrán derecho a la pensión de jubilación por
aportes quienes al cumplir 60 años o más de edad si es varón, o 55 años o más
si se es mujer, acrediten en cualquier tiempo, 20 años o más de cotizaciones o
aportes continuos o discontinuos en el Instituto de Seguros Sociales y en una o
varias de las entidades de previsión social del sector público”.
En ese orden de
ideas, se tiene que el señor Lancheros Sanabria puede acceder a su pensión de
jubilación por aportes siempre y cuando cumpla los requisitos señalados en la
Ley 71 de 1988 y el Decreto 2709 de 1994, por lo que, a continuación pasará la
Sala a estudiar si en esta oportunidad procede el reconocimiento de dicho
derecho pensional.
3.3.3.  Del material
probatorio que reposa en el expediente, se observa que el accionante realizó
aportes para pensión al ISS, hoy COLPENSIONES, desde el 17 de diciembre de 1976
hasta el 17 de agosto de 1984, acumulando un total de 400 semanas cotizadas.
Por otra parte,
según manifiesta el actor, posteriormente trabajó para la Registraduría
Nacional del Estado Civil, en el periodo comprendido entre mayo de 1990 hasta
agosto de 2004, tiempo en el que cotizó para pensión a CAJANAL.
Respecto a esta
información, se tiene que la Registraduría Nacional del Estado Civil, Delegación
Arauca, adjuntó a su escrito de contestación “certificado de salarios mes a mes
para liquidar pensiones en el régimen de prima media” del señor Lancheros
Sanabria, en el que se lee que prestó ininterrumpidamente sus servicios a esa
delegación desde el 9 de mayo de 1990 hasta el 31 de julio de 2002[27].
Ahora bien, del material
aportado a este proceso por parte de la Registraduría Nacional del Estado
Civil, Delegación Santander, se tiene que ésta sostuvo que “de conformidad con los documentos que reposan en la historia
laboral del señor Carlos Alberto Lancheros Sanabria se identifica que laboró en
la Delegación Departamental de Santander desde el primero (1) de agosto de 2002
hasta el 8 de agosto de 2004, como Registrador Municipal del Estado Civil, y
que los aportes a pensión fueron realizados a CAJANAL (ISS hoy COLPENSIONES)”[28].
No
obstante la contradicción anterior, dicha delegación adjuntó la “certificación
de salarios mes a mes para liquidar pensiones del régimen de prima media” del señor Lancheros Sanabria, en la que se prueba que el actor trabajó
ininterrumpidamente para dicha entidad desde el 2 de agosto de 2002 hasta el 8
de agosto de 2004, periodo de tiempo en el que cotizó para pensión a CAJANAL[29].
Por
otra parte, se tiene que la Registraduría Nacional del Estado Civil informó a
esta Sala que el señor Carlos Alberto Lancheros Sanabria trabajó (entre la
Delegación Arauca y Santander) desde el 9 de mayo de 1990 hasta el 8 de agosto
de 2004, tiempo en el que realizó sus aportes para pensión a CAJANAL,
acumulando 733 semanas[30],
para un total de 1.133 semanas cotizadas en el régimen de prima media. Para
mayor ilustración de lo anterior, la entidad adjuntó “certificación
de salarios mes a mes para liquidar pensiones del régimen de prima media”.
Así las cosas, la
Sala considera que pese a la inicial inconsistencia en la información
presentada por la Registraduría Nacional del Estado Civil, en el presente caso se
debe dar por probado que el señor Lancheros Sanabria trabajó
ininterrumpidamente para esa entidad desde el 9 de mayo de 1990 hasta el 8 de
agosto de 2004, tiempo en el que hizo sus aportes para pensión a CAJANAL, ello
en virtud de que detalladamente las sábanas de la historia laboral del
accionante, las cuales fueron adjuntadas al proceso, demuestran que mes a mes
en la fecha en mención, las cotizaciones a pensiones del actor se realizaron a
CAJANAL.
Además, es de
tenerse en cuenta que esta prueba goza de presunción de legalidad, por cuanto
no ha sido rebatida por ninguna de las entidades accionadas, quienes  no
desvirtuaron la autenticidad de la información, razón por las cuales no
surge argumento para restarle verosimilitud al contenido de dicho documento[31].
Así las cosas,
conforme a lo esgrimido en precedencia, se toma por cierto que el actor cotizó
para pensión hasta agosto de 2004, fecha en la que cumplió con el requisito de
los 20 años de aportes de que trata la Ley 71 de 1988, por cuanto, para esa
época (8 de agosto de 2004) tenía un total de tiempo aportado de 1.133 semanas,
lo que equivale a 22 años de aportes.
3.3.4.  En cuanto al requisito
de la edad, se tiene que la norma en comento consagra que los hombres deberán
tener 60 años o más, requisito que también acreditó el accionante, pues cumplió
dicha edad en marzo de 2014.
3.3.5.  Por lo anterior,
se evidencia que el señor Carlos Alberto Lancheros Sanabria cumplió requisitos
para acceder a la pensión de jubilación por aportes de que trata la Ley 71 de
1988 desde el mes de marzo de 2004, y que en agosto de esa misma anualidad solicitó
a COLPENSIONES el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación por aportes,
pero le fue negada bajo el argumento de que ello era competencia de la CAJANAL
hoy UGPP, por cuanto fue el último fondo al que realizó aportes.
3.3.6.  Ahora bien, es importante mencionar que,
en virtud de la reforma constitucional introducida por el Acto Legislativo 01
de 2005 al artículo 48 Superior, la aplicación del régimen de transición no es
indefinida. En efecto, a través de dicho acto legislativo, el Congreso de la
República fijó un límite temporal, en el sentido de señalar que, “el régimen
de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen
dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de
2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además,
tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a
la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo (25 de julio de 2005), a
los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014”.
Así las cosas,
encuentra la Sala que a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005,
es decir, a 25 de julio de 2005, el señor Lancheros Sanabria había cotizado
1.133 semanas, por lo que el régimen de transición se le mantiene hasta el
2014, año en el que cumplió el requisito de edad para acceder a su pensión de
jubilación por aportes, y en el que efectivamente solicitó su pensión.
3.3.7.  Precisado que el
señor Lancheros Sanabria sí tiene derecho a su pensión de jubilación por
aportes, entra la Sala a definir cuál es la entidad encargada de reconocer y
pagar su derecho, pues se tiene conocimiento de que COLPENSIONES y la UGPP se
niegan a reconocer y pagar la pensión por él solicitada, aduciendo ambos no
haber sido el último fondo en el que cotizó sus aportes.
En ese orden de ideas, la Sala vuelve a
traer a colación la prueba presentada por la Registraduría Nacional del Estado
Civil, en la que certifica que desde 1990 hasta el 2004, fecha en la que el
señor Lancheros Sanabria se retiró del servicio, realizó aportes para pensión
en CAJANAL, siendo esta entidad su último fondo de pensiones, por tanto, la
obligada a reconocerle y pagarle la pensión de jubilación por aportes a que
tiene derecho.
Por otra parte, es de tenerse en cuenta
que en virtud de lo consagrado en el artículo 1º del Decreto 4269 de 2011, “La ejecución de
los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se
indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social
- CAJANAL ElCE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, en los
siguientes términos: 1. Atención de solicitudes relacionadas con el
reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas Estarán a
cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de
reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a
partir del 8 noviembre de 2011 (…)”.
En esa medida, la UGPP será la obligada
a reconocer y pagar la pensión de jubilación por aportes a que tiene derecho el
señor Carlos Alberto Lancheros Sanabria. No obstante, COLPENSIONES debe trasladar
los aportes realizados por el accionante al ISS en el periodo comprendido entre
el 17 de diciembre de 1976 hasta el 17 de agosto de 1984, para que sean
contabilizados para efectos del reconocimiento de su pensión.
3.3.8.
En
virtud de lo antes dicho, la Sala revocará la decisión proferida el 5 de agosto
de 2015 por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bucaramanga, el cual confirmó a su vez el fallo del 23 de junio de 2015,
proferido por el Juzgado Noveno Civil del Circuito de Bucaramanga, que declaró
improcedente el amparo solicitado. En su lugar, se concederá el amparo de los
derechos fundamentales del señor Carlos Alberto Lancheros Sanabria a la
seguridad social y la mínimo vital. En consecuencia, se ordenará a la UGPP que,
en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas desde la notificación de
este fallo, proceda a reconocer y pagar la pensión de jubilación por aportes a
que tiene derecho el señor Carlos Alberto Lancheros Sanabria, de conformidad
con las consideraciones expuestas en la presente providencia.
También
se ordenará a COLPENSIONES que, en el término de quince (15) días hábiles contados
desde la notificación de este fallo, proceda a realizar los trámites
administrativos pertinentes para trasladar a la UGPP los aportes realizados por
el accionante al ISS en el periodo comprendido entre el 17 de diciembre de 1976
hasta el 17 de agosto de 1984.
3.4.
CONCLUSIONES
3.4.1.
El
accionante es beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, por
cuanto a primero de abril de 1994 tenía 40 años de edad, por lo que respecto a
su solicitud de pensión se le aplica la Ley 71 de 1988 y el Decreto 2709 de
1994, que establecen como requisitos para acceder a la pensión de jubilación
por aportes acreditar 20 años de aportes sufragados en cualquier tiempo y
acumulados en una o varias entidades de previsión social y tener 60 años de
edad para el caso de los hombres.
3.4.2.
En
el mes de agosto de 2004 el señor Lancheros Sanabria cumplió con el requisito
de los 20 años de aportes, por cuanto para esa época tenía un total de tiempo
aportado en el régimen de prima media de 1.133 semanas, lo que equivale a 22
años. Respecto al requisito de la edad, se encuentra que el accionante lo
acreditó en marzo de 2014, cumpliendo así con los requerimientos para acceder a
su derecho pensional.
3.4.3.
Respecto
a la información del tiempo laborado y cotizado para pensión por parte del
accionante, existió en principio una inconsistencia derivada de las pruebas
presentadas por la Registraduría Nacional del Estado Civil como antiguo
empleador del señor Lancheros Sanabria, situación de la que se valieron las
entidades accionadas para negar el reconocimiento del derecho del actor,
aduciendo ambas no haber sido el último fondo al que éste cotizó para
pensiones, por tanto, no estar obligadas al reconocimiento y pago de dicha
prestación.
3.4.4.
No
obstante lo anterior, la Sala da por probado que el señor Lancheros Sanabria trabajó
para esa entidad desde el 9 de mayo de 1990 hasta el 8 de agosto en 2004,
tiempo en el que además realizó sus aportes para pensión a CAJANAL, ello en
virtud de que las sábanas de la historia laboral del accionante demuestran que
mes a mes en la fecha en mención, las cotizaciones a pensiones del actor sí se
realizaron a CAJANAL, razón por la es la obligada a reconocer y pagar la
prestación solicitada. Además porque esta prueba goza de presunción de
legalidad, por cuanto no ha sido rebatida por ninguna de las entidades
accionadas, quienes no desvirtuaron la autenticidad de la
información.
3.4.5.
Finalmente, la Sala llama la atención de COLPENSIONES y de la
UGPP en el sentido en que debieron desplegar las actuaciones necesarias
tendientes a la búsqueda de la información laboral del actor, pues era su
deber, como guardiana de la información y de los documentos concernientes a la
afiliación, indagar en sus bases de datos y archivos físicos si le asistía
razón al demandante y su antiguo empleador sobre la existencia de cotizaciones
en determinados lapsos, que no aparecían en su historia laboral.
4.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de tutelas de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO:
REVOCAR por las
razones expuestas en esta providencia, la sentencia de tutela proferida el 5 de
agosto de 2015 por la Sala Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bucaramanga, la cual confirmó a su vez el fallo del 23 de junio de
2015, proferido por el Juzgado Noveno Civil del Circuito de esa ciudad, y en su lugar, CONCEDER
el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad
social del señor Carlos Alberto Lancheros Sanabria.
SEGUNDO:
ORDENAR
a
la UGPP que, en
el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas desde la notificación de este
fallo, proceda a reconocer y pagar la pensión de jubilación por aportes a que tiene
derecho el señor Carlos Alberto Lancheros Sanabria, de conformidad con las
consideraciones expuestas en la presente providencia.
TERCERO:
ORDENAR
a COLPENSIONES que, en
el término de quince (15) días hábiles contados desde la notificación de este
fallo, proceda a realizar los trámites administrativos pertinentes para
trasladar a la UGPP los aportes realizados por el accionante al ISS en el
periodo comprendido entre el 17 de diciembre de 1976 hasta el 17 de agosto de
1984.
CUARTO: Por Secretaría
General de esta Corporación, LÍBRENSE las comunicaciones indicadas en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese
y cúmplase.
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Folio 103 del cuaderno 2. Mediante
resolución VPB 23563 del 12 de marzo de 2015, por medio de la cual Colpensiones
resolvió un recurso de apelación en contra de la resolución 285910 del 14 de
agosto de 2014, sostuvo que: “una vez revisados los aplicativos de la
historia laboral y bonos pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, se pudo determinar que la entidad definitiva y encargada de resolver
la prestación económica solicitada es la UGPP”.
[2] Folio 106 del cuaderno 2. Mediante
resolución RDP 011137 del 20 de marzo de 2015, por medio de la cual la UGPP “negó
el reconocimiento y pago de una pensión de vejez del señor Carlos Alberto
Lancheros Sanabria”, sostuvo que: “(…) El certificado de tiempos de
servicio Nº. GTH-555-2010 expedida el 12 de octubre de 2010 por la
Registraduría Nacional del Estado Civil, en el cual se informa que los aportes
a pensión se efectuaron a CAJANAL -hoy en liquidada- del 9 de mayo de 1990 al 8
de agosto de 2004, sin embargo, también indica que laboró del 9 de mayo de 1990
al 12 de enero de 1993 y del 11 de enero de 1994 al 4 de septiembre de 1994, es
decir que no laboró 358 días, lo cual resulta contradictorio frente al periodo
de cotización.
Así
mismo se observa que de conformidad con sábanas de cotización aportadas en
copia simple y con la página de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, se establece que el interesado aportó a pensión al ISS, como
independiente del primero al 30 de julio de 2001, y como trabajador de la
Registraduría Nacional del Estado Civil del primero al 30 de octubre de 2001,
por lo que los tiempos laborados para la Registraduría con posterioridad al
primero de noviembre de 2001 debieron ser cotizados al ISS, como quiera que
según los artículos 4 y 34 del Decreto 692 de 1994, el señor Lancheros Sanabria
optó por pasarse al ISS en el periodo comprendido entre el primero y el 30 de
octubre de 2001, por lo que este caso se ciñe por el Decreto 692 de 1994, por
lo tanto CAJANAL no puede por disposición legal haber recibido nuevamente al
afiliado después de haberse cambiado de fondo (…)”.
[3] Información
suministrada vía telefónica a este Despacho el día 27 de enero de 2016. Con
base en los principios de celeridad, eficacia,
oficiosidad e informalidad que gobiernan la gestión del juez constitucional,
esta Corporación, en el ejercicio de su función de revisión de fallos de
tutela, ha considerado que en ocasiones, para lograr un protección efectiva de
los derechos fundamentales, resulta menester requerir información por vía
telefónica sobre algunos aspectos fácticos específicos del caso que requieran
mayor claridad al interior del trámite de la acción. En lineamiento con lo
anteriormente dicho, se pueden revisar entre otras providencias, las sentencias
T-603 de 2001, T-476 de 2002, T-341de 2003, T-.643 de 2005, T-219 de 2007 y
T-726 de 2007.
[4] Folios 16-37 del cuaderno 1.
[5] Folios 38-61 del cuaderno 1.
[6] Folios 62-66 del cuaderno 1.
[7] Folios 78-80 del cuaderno 1.
[8] Folios 83-85 del cuaderno 1.
[9] Folio 103-104 del cuaderno 1.
[10] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[11] Sentencia C-107 de 2002, Magistrada Ponente Clara Inés Vargas
Hernández.
[12] Al respecto se ha dicho que “la regla que restringe la
participación de la acción de tutela en la protección de los derechos
prestacionales tampoco es absoluta. Excepcionalmente, es posible el
reconocimiento de esta clase de derechos por la vía del amparo constitucional,
no solo cuando se ejerce como mecanismo transitorio, caso en el cual es necesario
demostrar la existencia de un perjuicio irremediable, sino también cuando el
medio judicial preferente es ineficaz o no es lo suficientemente expedito para
brindar una protección inmediata, circunstancias que deben ser valoradas por el
juez constitucional en cada caso particular”. Sentencia T-083 de 2004.
[13] Sentencia T-249 de 2006. En el mismo
sentido se pueden consultar, entre otras, las Sentencias T-055 de 2006 y T-851
de 2006.
[14] Esta posición ha sido reiterada, entre otras, en las sentencias
T-489 de 1999, T-1083 de 2001, T-473 de 2006, T-580 de 2006, T-517 de 2006 y
T-395 de 2008. Sobre la materia, el artículo 46 de la Constitución Política
dispone que: “El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la
protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su
integración a la vida activa y comunitaria. El Estado les garantizará los
servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de
indigencia”.
[15] M.P. Mauricio González Cuervo.
[16] A juicio de esta Corporación, “el criterio para considerar a
alguien de “la tercera edad”, es que tenga una edad superior a la expectativa
de vida oficialmente reconocida en Colombia. Este criterio reconoce, por un
lado, que la edad legalmente definida para efectos de pensión suele tener un
rezago considerable frente a las realidades demográficas. Y por otro lado,
introduce un parámetro de distinción objetivo y técnicamente definido, que le
permite al juez constitucional, dentro del universo de quienes han llegado a la
edad para hacerse acreedores a una pensión de vejez –regla general-, determinar
a aquel subgrupo que amerita una especial protección constitucional y por lo
tanto, quienes hacen parte de él podrían eventualmente, si concurren los demás
requisitos de procedibilidad jurisprudencialmente establecidos, reclamar su
pensión de vejez por la vía excepcional de la tutela. Se trata, en consecuencia
de un criterio objetivo y que, a diferencia de los otros criterios posibles,
permite una distinción que atiende el carácter excepcional de la tutela.” Sentencia
T-138 de 2010.
[17] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[18] Ver sentencia C-789
de 2002.
[19] Ibídem.
[20] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[21] Ibídem.
[22] M.P. Esta sentencia fu reiterada en la T- 892 de 2013. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[23] Ver sentencia T- 892 de 2013. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[24] Sentencia T- 417 del 25 de mayo de 2010. M.P. María Victoria
Calle Correa.
[25] Sentencia T-343 de 2014. M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[26] Sentencia T-855 de 2011. M.P. Nilson Pinilla
Pinilla.
[27] Folios 17-25 del cuaderno 1.
[28] Folio 62 del cuaderno 1.
[29] Folios 63-66 del cuaderno 1.
[30] Folios 28-36 y 48-49 del cuaderno 1.
[31] Sentencia T-855 de 2011. M.P. Nilson Pinilla Pinilla.