C-426-09
Sentencia C-426/09
Sentencia C-426/09
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Pérdida de vigencia de la norma por ser de carácter
temporal
Esta
Corporación ha señalado de manera reiterada que cuando se trata de pronunciarse
sobre la constitucionalidad de una norma de efectos temporales una vez que ha
vencido su término de vigencia, no hay lugar a emitir un fallo de fondo dado
que tal decisión sería inocua tanto si se declara la exequibilidad de tales
disposiciones, como si se afirma su inexequibilidad.
Referencia: expediente D-7457
Accionante: Juan Carlos Galindo Vacha.
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 57 de la Ley 1111 de 2006.
Magistrada Ponente:
Dra. MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., primero (1) de Julio de dos mil nueve
(2009).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento
de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la
Constitución Política, el ciudadano Juan Carlos Galindo Vacha, demandó el
artículo 57 de la Ley 1111 de 2006, “Por la cual se modifica el estatuto
tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales,” por considerar que la norma acusada vulneraba el
preámbulo y los artículos 13, 16, 157, 158, 333, 334 y 336 de la Constitución
Política.
Mediante
Auto del ocho (08) de noviembre de 2008, el Magistrado sustanciador inadmitió
la demanda referida y le concedió al actor tres (3) días para presentar cargos
de carácter constitucional, susceptibles de ser controvertidos en sede
judicial. Dentro del término, el libelista presentó memorial correctivo y el
Magistrado sustanciador, mediante auto del 31 de octubre de 2008 consideró: “la
demanda cumple con los requisitos mínimos para ser admitida y en razón al
principio pro actione será admitida, sin perjuicio de lo que decida la
Sala Plena de la Corte Constitucional”. Por consiguiente, ordenó comunicar
su iniciación al señor Presidente de la República, al Presidente del Congreso
de la República y al Ministro de Educación , de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 11 del Decreto 2067 de 2001. Asimismo, ordenó comunicarlo a la
Superintendencia Financiera de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13
del Decreto 2067 de 1991. Además, ordenó correr traslado al señor Procurador
General de la Nación, dando cumplimiento a lo prescripto por el artículo 7 del
referido decreto. Finalmente, ordenó fijar en lista las normas acusadas para
efectos de la intervención ciudadana, cumpliendo lo establecido en el artículo
7 del Decreto 2067 de 1991.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMA DEMANDADA.
El
texto de la disposición demandada, tal como aparece publicado en el Diario Oficial No.46494, es el
siguiente:
Ley 1111 de 2006
(diciembre 27)
“por la cual se modifica el estatuto tributario de
los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
ARTÍCULO 57. Adiciónese
a la Ley 223 de 1995 el siguiente artículo:
“Los sujetos activos deberán establecer la obligación
a los sujetos pasivos del uso de tecnologías de señalización para el control,
que permitan garantizar el pago de los impuestos.
Esta determinación se confirmará mediante elementos
tecnológicos y no con la decisión del personal directo encargado del control
fiscal. Los sujetos activos ejecutarán lo dispuesto en la presente norma en un
plazo no mayor de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la
presente Ley, mediante mecanismos contractuales a través de Universidades
Públicas Colombianas que posean certificación de calidad internacional mínimo
ISO 9001 :2000 en desarrollo de software y que además posean una calificación
de riesgo en solidez y estabilidad financiera expedidas por certificadoras
avaladas por la Superintendencia Financiera con calificación igual o superior a
A+.
Los sujetos pasivos que no permitan realizar los
operativos de control se les suspenderán de la actividad comercial o permisos
otorgados por la autoridad competente entre uno (1) y cinco (5) años sin
perjuicio de las sanciones policivas que se le impongan. Esta disposición no
aplicará para las cervezas.”
III.
LA
DEMANDA.
Expone el accionante que el artículo demandado vulnera
el Preámbulo y los artículos 13, 16, 157, 158, 333, 334 y 336 de la
Constitución política de Colombia, porque “se restringió a un grupo de
entidades la posibilidad de ofrecer a las entidades territoriales el desarrollo
de mecanismos tecnológicos de señalización.”
Para el demandante, la norma cuestionada viola el
derecho a la igualdad (Artículo 13 CP) porque creó “un beneficio para
unas pocas universidades y eliminó esa misma posibilidad para otras, cuando ha
podido dejarlo claro que las universidades que se hallaran en las condiciones
de calidad y solvencia financiera, podrían ofrecer esos servicios a las
entidades territoriales. Cuando el artículo impugnado decidió contemplar una
nueva modalidad de contratación directa para el desarrollo de tecnologías de
señalización de productos, como en efecto lo hizo frente a “Universidades
Públicas Colombianas que posean certificación de calidad internacional mínimo
ISO 9001:2000 en desarrollo de software y que además posean una calificación de
riesgo en solidez y estabilidad financiera expedidas por certificadoras
avaladas por la Superintendencia Financiera con calificación igual o superior a
A+”, creó una oportunidad exclusiva para unas personas dentro del sector
universitario, y dejó por fuera de posibilidades a otras empresas que en
idénticas o mejores condiciones de calidad podrían ofrecer sus servicios.” El
accionante estima que “no hay ningún tipo de justificación, ni razón
objetiva que explique este trato discriminatorio. Por el contrario, lo que
sucede es que a idénticas personas, que son universidades en las condiciones
señaladas en la norma, a unas se les otorga la prerrogativa de ofrecer
servicios a entidades territoriales y a otras no.”
En cuanto a la vulneración del artículo 333 de la
Carta, el demandante señala que la disposición cuestionada “vulnera también
la libertad de empresa de las universidades privadas, quienes no tienen la
posibilidad de ofrecer esos servicios. Esa circunstancia discriminatoria
también vulnera la libertad de empresa y libre competencia (…) De un examen de la
Ley 1111 y de los elementos probatorios en los cuales constan los antecedentes,
no se encuentran unos criterios de razonabilidad o de interés general, que
justifiquen esa exclusión. Esos hitos no están presentes en el caso concreto,
pues esa restricción impuesta a universidades privadas no fue explicada ni
incorporada por el legislador.”
De otro lado, en cuanto al cargo que señala que la
norma acusada desconoce el artículo 158 Superior que establece el principio de
unidad de materia, el accionante señaló: “De una simple lectura de la ley
1111 de 2006, se puede determinar que el núcleo temático es la modificación
sustancial y procedimental del Estatuto Tributario, en relación con los
impuestos administrados por la Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales. La
Ley 1111 contiene seis capítulos, los primeros cinco, que se refieren a varios
de los impuestos nacionales (capítulo Primero Impuesto de Renta y
Complementarios, capítulo Segundo Impuesto al Patrimonio, capítulo Tercero
Impuesto a las Ventas, capítulo Cuarto Gravamen a los Movimientos Financieros,
capítulo Quinto Normas de Procedimiento, y el capítulo Sexto Otras
disposiciones. Cuando se examinan las normas de los primeros cinco capítulos,
se halla una temática consistente, relativa a los impuestos nacionales, y en
ellos sus normas adicionan o modifican variados artículos del Estatuto
Tributario. Pero Verificadas las disposiciones del capítulo Sexto se observan
varias disposiciones con la materia tratada, entre ellos el artículo 57 y el
artículo 76.”
En efecto, el artículo 57, que dice adicionar el texto
de la  Ley 223 de 1995, lo que realmente dispone es un beneficio contractual a favor
de las universidades públicas colombianas que posean certificación
internacional mínimo ISO 9001:2000 en desarrollo de software y que además
posean una calificación de riesgo en solidez y estabilidad financiera expedidas
por certificadoras avaladas por la Superintendencia Financiera con calificación
igual o superior a A+, para el diseño e implementación de un mecanismo
tecnológico de señalización para el control de pago de impuestos”.
“Cuando el Legislador, para efectos de control del
pago de impuesto, obliga a los sujetos activos del impuesto, a desechar sus
propios controles, para contratar el diseño e implementación de mecanismos
tecnológicos con universidades, lo que realmente esta disponiendo es un
beneficio contractual de contratación (sic) directa, ajeno a la temática
dispuesta de una Ley de contenido esencialmente tributario”.
“Lo que realmente hizo el Congreso de la Republica fue
modificar el Estatuto Contractual del Estado (Ley 80 de 1993 y demás normas que
lo adicionan y modifican), al regular una nueva modalidad de contratación
directa entre las entidades públicas que administran tributos y las
universidades públicas que posean esas calificaciones de calidad y de
suficiencia financiera.
Esta regulación, en consecuencia, rompe el núcleo
temático tributario de la Ley 1111 de 2006, y desconoce el principio de la
unidad de materia previsto en el artículo 158 de la Carta Política”.
Finalmente,
el actor señala que la norma acusada no acata el principio de identidad
legislativa (Art. 157 CP) porque: “La adición relativa a la nueva modalidad
de contratación directa de determinadas universidades con las entidades
publicas (sujetos activos de los impuestos), es propia de una ley de
contratación estatal, que de una legislación tributaria. El hecho que se trate
de una contratación para efectos de los controles tributarios no la hace ni
convierte en tributaria. No se trata de una inclusión de una nueva modalidad de
contratación directa. Ni es materia del Estatuto tributario, ni fija impuestos,
ni señala procedimientos tributarios (…).”
“Ahora
bien examinados los antecedentes legislativos de la Ley 1111 de 2006, se
observa que en el proyecto de ley original, la disposición no se hallaba
incorporada. De igual manera tampoco se incluyó en el desarrollo de los
primeros debates. Tan solo se incluyó en el segundo debate conjunto, como puede
verse en las Gacetas del Congreso Nos. 317 y 619 de 4 de diciembre de 2006.
Allí en sus paginas 3as y 13, dentro de las innovaciones que se introdujeron en
el texto del proyecto de Ley No 39 de Cámara y 43 de Senado, que había sido
aprobado en primer debate en las comisiones figura la adición del artículo 57
relativo a las obligaciones de utilizar tecnologías de señalización”.
“En
la página 25 de la Gaceta 617 del 4 de diciembre de 2006, se puede observar que
el artículo 57 del texto del proyecto que se sometería a las plenarias era NUEVO.
Si
este artículo, relativo a una materia ajena a la tributaria – en tanto traduce
fundamentalmente un tema contractual – no fue incluido ni en el proyecto
presentado por el Gobierno Nacional, ni examinado por las comisiones del
Congreso de la Republica, se desconoció el principio de identidad legislativa.”
IV.
INTERVENCION DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN
Julia Betancourt Gutiérrez,
en calidad de representante del Ministerio de Educación, intervino en el
presente proceso, con el fin de exponer las razones por las cuales considera
que se debe declarar exequible la norma demandada.
A juicio de la interviniente,
“la Ley 1111 de 2006 contiene todas aquellas normas directamente
relacionadas con la parte sustancial del Estatuto tributario siendo evidente
que para el caso de impuestos, es necesario referirse a diversas materias,
cuyos contenidos se hallan ligados para el cumplimiento de los fines del
Estado. La unidad de materia se observa entonces cuando para efectos de hacer
efectiva la misma ley se incluyen disposiciones que apuntan a dicha
efectividad. De lo anteriormente expuesto se infiere:
·
Las disposiciones que integran
una ley deben guardar relación sustancial, bien sea por las finalidades
perseguidas, por las repercusiones de las normas, o porque a juicio del
legislador, deban pertenecer a ese cuerpo normativo
·
La ley en mención determina las
regulaciones necesarias para que se pueda cumplir con el espíritu de la misma,
supliendo de esta manera las leyes existentes que regulan cada materia.
·
En reiteradas jurisprudencias
ha dicho la Corte que todas las disposiciones requeridas para hacer efectiva la
finalidad de la ley de que se trata, no rompe la Unidad de Materia.”
Por último, la
interviniente solicita, como petición accesoria, que la Corte se declare
inhibida para decidir sobre las pretensiones por ineptitud sustantiva de la
demanda. En tal sentido sostuvo: “En mi criterio el demandante no explica en
forma clara y precisa como es que el artículo acusado desconoce la Carta
Política y se centra en afirmar que la norma acusada se encuentra derogada por
la expedición de una ley posterior que la contradice. Por ello, concluyo que la
demanda carece de uno de los requisitos establecidos en el artículo 2° del
Decreto 2067 de 1991.”
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El
Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado mediante concepto
No. 4705 le solicitó a la Corte declararse INHIBIDA, con base en las siguientes
consideraciones:
“El aparte normativo indicado estableció que la
ejecución de la estrategia de control de la tributación para el pago de
impuestos nacionales mediante el uso de tecnologías de señalización, utilizando
para ello el mecanismo contractual administrativo especialmente estableció al
respecto, se debía ejecutar en un plazo no mayor a seis meses contados a partir
de la vigencia de la Ley 1111 de 2006.
Eso significa que se trató de un plazo claramente
determinando y perentorio que otorgó el legislador, a los sujetos activos de
las obligaciones tributarias nacionales, para que pudieran contratar, de manera
especial, la ejecución de la estrategia de control del pago de las obligaciones
tributarias aplicando tecnologías de señalización, el cual venció el 15 de
enero de 2007, si se tiene que la ley 1111 fue promulgada el 16 de julio de
2006. Por tanto, esa norma ya no está rigiendo debido a que se perdió su
vigencia.
En ese orden de ideas, los requerimientos posteriores
al 15 de enero de 2007, para efectos de continuar ejecutando la estrategia de
control tributario contenida en los demás apartes del artículo 57 de la ley
1111 de 2006, deben ser tramitados mediante las normas generales de la
contratación de la administración pública (leyes 80 de 1993. 1150 de 2007.”
De
otra parte, considera la Vista fiscal, que la norma no vulneró los principios
de igualdad y no discriminación, en tanto que “el mecanismo contractual
criticado fue expedido dentro de la potestad legisladora para ser ejecutado
entre entidades públicas (disposición de derecho de propiedad del Estado), con
el fin de garantizar el pago de los impuestos mediante la implementación de
tecnologías de señalización para controlar dicha obligación tributaria de los
sujetos pasivos, lo cual requería desarrollarse en tiempo expedito
(Constitución política. Artículos 95, numeral 9, 209 y 363)”.
VI.
CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS.
1.     Competencia
En
virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 Superior, la Corte Constitucional
es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra
normas de rango legal, como la que se acusa en la demanda que se estudia.
2.      Los problemas jurídicos
En
el asunto de la referencia, la Corte debe resolver los siguientes problemas
jurídicos, empezando primero por los problemas de trámite legislativo
planteados por el demandante y posteriormente por los cuestionamientos por
violación de los derechos a la igualdad y a la libertad de empresa:
-
¿Resulta contrario a los
principios de identidad relativa y consecutividad (art. 157 CP), que el
legislador haya introducido en el último debate el artículo cuestionado?
-
¿Es contrario al principio de
unidad de materia (art. 158 CP), que en una ley que regula la materia
tributaria se consagre un mecanismo de contratación para la provisión de
mecanismos tecnológicos que faciliten el control fiscal?
-
¿Resulta contrario al principio de
igualdad (art. 13 CP) que la norma cuestionada restrinja el tipo de entidades
que pueden participar en la provisión de mecanismos tecnológicos de
señalización, al de las universidades públicas colombianas que posean
certificación de calidad internacional mínimo ISO 9001:2000 en desarrollo de
software y que además posean una calificación de riesgo en solidez y
estabilidad financiera expedidas por certificadoras avaladas por la
Superintendencia Financiera con calificación igual o superior a A+?
-
¿Desconoció el legislador la
libertad de empresa (art. 333 CP), al restringir el tipo de entidades que
pueden participar en la provisión de mecanismos tecnológicos de señalización
para facilitar el control del pago de las obligaciones tributarias, al de las
universidades públicas colombianas que posean certificación de calidad
internacional mínimo ISO 9001 :2000 en desarrollo de software y que además
posean una calificación de riesgo en solidez y estabilidad financiera expedidas
por certificadoras avaladas por la Superintendencia Financiera con calificación
igual o superior a A+?
Con
el fin de resolver los anteriores problemas, dado que el demandante plantea el
desconocimiento del trámite legislativo, examinará la caducidad de la acción de
inconstitucionalidad en este asunto y en caso de que todavía sea posible un
pronunciamiento de fondo, recordará brevemente la jurisprudencia sobre los
principios de identidad flexible y consecutividad. En segundo lugar, recordará
la doctrina sobre el principio de unidad de materia y establecerá si entre la
norma demandada y el artículo cuestionado se cumplen las exigencias
constitucionales. En tercer lugar, con el fin determinar si hay una vulneración
del derecho a la igualdad, la Corte recordará brevemente el método que debe
emplearse al examinar un cuestionamiento por violación del principio de
igualdad y lo aplicará al caso concreto. En cuarto lugar, con el fin de
examinar los límites que tiene el legislador al ejercer su potestad de
configuración para establecer posibles restricciones a la libertad de empresa,
recordará la doctrina constitucional y la aplicará al asunto bajo estudio.
Antes
de resolver los problemas jurídicos planteados, pasa la Corte Constitucional a
resolver dos cuestiones previas sobre falta de competencia de la Corte e
ineptitud de la demanda, planteadas por el Procurador y por el interviniente
del Ministerio de Educación Nacional, respectivamente.
3.     La vigencia de la norma demandada. Inhibición de la Corte Constitucional para pronunciarse por pérdida de fuerza
ejecutoria de la norma demandada
En
su intervención el Ministerio Público solicitó a la Corte declararse inhibida
en el proceso de la referencia porque supuestamente el artículo cuestionado
perdió fuerza ejecutoria ya que en él se establece un plazo preciso de 6 meses,
contados a partir de su promulgación, dentro de los cuales produciría efectos
la norma demandada. Para el Procurador, dado que ese plazo ya había vencido y
la norma ya no se encontraba en vigor, la Corte carece de competencia para
pronunciarse sobre el tema.
Conforme
a jurisprudencia reiterada, dado que la Corte no tiene funciones consultivas
sino estrictamente judiciales, esta Corporación carece de competencia para
pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de normas derogadas, salvo que la
disposición cuestionada continúe produciendo efectos en el tiempo,[1]
o existan dudas sobre la vigencia de la norma en los casos de derogación tácita.[2]
Algo similar ocurre con aquellas normas que tienen un
efecto temporal. Esta Corporación ha señalado de manera reiterada que cuando se
trata de pronunciarse sobre la constitucionalidad de una norma de efectos
temporales una vez que ha vencido su término de vigencia, no hay lugar a emitir
un fallo de fondo dado que tal decisión sería inocua tanto si se declara la
exequibilidad de tales disposiciones, como si se afirma su inexequibilidad.[3]
Sobre el punto, la Corte ha señalado que “cuando se
trata de pronunciarse sobre la constitucionalidad de una norma de efectos
temporales, una vez que ha vencido su término de vigencia, no hay lugar a
emitir un fallo de fondo dado que tal decisión sería inocua tanto si se declara
la exequibilidad de tales disposiciones, como si se afirma su inexequibilidad.
Lo primero, por cuanto, ante el vencimiento del término de vigencia de la ley,
ésta, de todas maneras, sería inaplicable pese a su conformidad con el Estatuto
Superior. Lo segundo, por cuanto la expulsión de esas normas del ordenamiento
jurídico no puede conducir al desconocimiento de las situaciones jurídicas
consolidadas bajo su vigencia. [4]
En el caso concreto, para que los sujetos activos de
las obligaciones tributarias nacionales pudieran contratar tecnologías de
señalización para el control del pago de dichas obligaciones, debían hacerlo con
las universidades públicas colombianas que cumplieran las condiciones
establecidas en el inciso segundo del artículo 57 demandado, y dentro un
término específico: “en  un plazo no mayor de seis (6) meses contados
a partir de la vigencia de la Ley”.  En este sentido, teniendo en
cuenta que la promulgación de la Ley 1111 de 2006 se llevó a cabo el día 27 de
diciembre de 2006,[5] el plazo señalado por la
norma venció el 28 de junio de 2007 y, en esa medida agotó su contenido, y por
lo mismo, la norma ya no está vigente en el ordenamiento jurídico.
Habida cuenta que dicho plazo ya transcurrió y la
norma perdió vigor, no hay objeto sobre el cual pronunciarse. Por lo tanto, la
Corte Constitucional se inhibirá de un pronunciamiento de fondo.
VII.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
INHIBIRSE de
emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del artículo 57
de la Ley 1111 de 2006.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento aceptado
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Ver la sentencia C-037 de
2000, MP: Vladimiro Naranjo Mesa en donde se dijo: "(…),
cuando la derogatoria de una disposición es expresa, no cabe duda en cuanto a
que si se interpone una demanda en contra de la norma derogada, la Corte debe
inhibirse, salvo que la disposición continúe proyectando sus efectos en el
tiempo. Cuando, por el contrario, la vigencia de una disposición es dudosa,
pues existe incertidumbre acerca de su derogatoria tácita, la Corte debe
pronunciarse sobre la conformidad o inconformidad con la Constitución, pues
ella podría estar produciendo efectos. En virtud de lo anterior, la Corte entra
a hacer el examen de constitucionalidad del artículo 12 de la Ley 153 de 1887.”
[2] Ver por ejemplo la sentencia C-658 de 2000, MP: Antonio Barrera
Carbonell, donde la Corte señaló al respecto lo siguiente: "En conclusión,
acorde con el concepto del Procurador, la Corte estima que las normas acusadas
fueron derogadas tácitamente y no se encuentran  produciendo en la actualidad
efectos jurídicos, por lo que resulta improcedente adelantar sobre ellas un
juicio de constitucionalidad. En consecuencia, el fallo será inhibitorio por
carencia actual de objeto sobre el cual decidir".
[3] Ver entre otras, las sentencias C-992 de 2001 y
C-1114 de 2003, MP. Rodrigo Escobar Gil.
[4]
Sentencia C-1114 de 2003. MP. Jaime Córdoba Triviño.
[5] Diario Oficial 46.494.