C-472-94
Sentencia No
Sentencia No. C-472/94
FUNCIONARIO CON FUERO
No es atribución constitucional de esta Corporación el definir, por
vía del derecho de petición, cuáles son los funcionarios de las diferentes
ramas y órganos del Estado que gozan de fuero constitucional. Al respecto, no
puede olvidarse que la competencia de la Corte Constitucional es estricta y
precisa, según lo dispone el artículo 241 superior. En consecuencia, para que
esta Corporación pudiera pronunciarse sobre un asunto de tal naturaleza,
resultaría necesario, no sobra recordarlo, que dicha atribución estuviera
contemplada en la Constitución, o que una ley de la República o un decreto con
fuerza de ley se ocupe de estos temas y que un ciudadano demande esa norma, o
que la Corte aprehendiera su conocimiento de oficio -dependiendo del caso-,
para poder realizar el examen de constitucionalidad.
FISCAL GENERAL DE LA NACION-Calificación de
investigaciones
El hecho de que
el numeral primero del artículo 251 superior no hubiese incluido el término
"calificar" dentro de la función especial del fiscal general de la
Nación de investigar y acusar a los altos funcionarios que gocen de fuero
constitucional -con las excepciones previstas en el Estatuto Superior-, no
significa que el citado funcionario no pueda realizar la adecuación típica y la
definición de la responsabilidad penal, necesarias para formular la consecuente
acusación. En otras palabras, la calificación del hecho punible está implícita
en la acusación que el fiscal realice en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales. Por lo mismo, esta Corporación estima que al
haberse introducido el concepto anteriormente referido en la disposición
demandada, el legislador simplemente precisó los alcances de una
responsabilidad que genéricamente ya se había contemplado en el artículo 250
superior, situación ésta que en vez de transgredir alguna norma constitucional,
interpreta cabalmente el espíritu de la Carta Política.
FISCAL GENERAL DE
LA NACION-Facultad
indelegable/FUNCIONARIO CON FUERO-Investigación/FISCAL GENERAL DE LA
NACION-Facultad de comisionar
Las funciones consignadas en el artículo 251 citado -en particular
la de investigar, calificar y acusar a los altos funcionarios del Estado que
gocen de fuero constitucional-, revisten el carácter de indelegables y, por
tanto, sólo el señor fiscal general de la Nación puede asumirlas y ejecutarlas.
El espíritu del Constituyente no fue el de que las funciones que se encuentran
en cabeza del señor fiscal general pudiesen ser delegadas en sus subalternos.
Las anteriores consideraciones no obstan para que el señor fiscal general de la
Nación pueda comisionar -que no delegar- en los fiscales delegados ante Corte Suprema
de Justicia, el ejercicio de algunas de las funciones contenidas en el artículo
251 de la Carta Política. Sin embargo, la decisión final y el compromiso
jurídico y político que ella conlleve, debe el señor fiscal asumirlo siempre, y
en todos los casos, en forma personal.
REF.:   Expediente No.  D- 514.
Demanda de inconstitucionalidad contra  los artículos 17 de la Ley
81 de 1993  que modificó el artículo 121 del Código de Procedimiento Penal.
Actor: CARLOS ALBERTO MAYA RESTREPO
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA
Temas:
*La facultad del fiscal general de la Nación de calificar las
investigaciones que se realicen a los funcionarios que gocen de fuero
constitucional.
*La posibilidad de que el fiscal general de la Nación delegue en
sus subalternos algunas de las funciones contenidas en el artículo 251 de la
Carta Política.
Santafé de Bogotá, D.C.,  veinte (20) de octubre de mil novecientos
noventa y cuatro (1994)
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Carlos Alberto Maya Restrepo, en ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242
de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad parcial del artículo 17
de la Ley 81 de 1993, que modificó el artículo 121 del Código de Procedimiento
Penal.
Admitida la demanda,
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se
fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al
Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.   TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El tenor literal de la  disposición  demandada  es el siguiente:
"LEY 81
DE 1993
"Por la
cual se introducen modificaciones al
Código de
Procedimiento Penal.
"Artículo 17: El Artículo 121 del Código de Procedimiento
Penal, quedará así:
'Artículo 121. FISCAL GENERAL DE LA NACION. Corresponde al
Fiscal General de la Nación:
'1.- Investigar, calificar y acusar, si a ello hubiere
lugar, directamente o por conducto de sus delegados de la unidad de fiscalía
ante la Corte Suprema de Justicia, a los altos funcionarios que gocen de
fuero constitucional con las excepciones previstas en la Constitución.'
(...)"
Las subrayas corresponden a lo acusado por el actor.
III.  LA DEMANDA
1.  Normas Constitucionales que se consideran infringidas
Estima el actor que la  norma acusada  es  violatoria del artículo
251 de la Constitución Política.
2.  Fundamentos de la demanda
Considera el accionante que el artículo 251 superior prevé las
funciones especiales asignadas por el constituyente primario al fiscal general
de la Nación, entre las cuales se encuentra la de investigar y acusar, si a
ello hubiere lugar, a los altos funcionarios que gocen de fuero constitucional,
salvo las excepciones contenidas en la misma Carta. Sin embargo, aduce, la
norma acusada contempla, adicionalmente la facultad de calificar,
función ésta que no aparece consagrada en la disposición superior anteriormente
referida.
Igualmente manifiesta que el artículo 251 de la Constitución Política
determina las funciones especiales del fiscal general de la Nación, "y por
parte alguna autorizó al Congreso de la República para que expidiera una ley
que le permitiera a este alto funcionario del Estado delegar en sus
subalternos esa función especial de investigar y acusar, si hubiere lugar, a
los altos funcionarios que gocen de fuero constitucional".
Finalmente, y en ejercicio del derecho de petición consagrado en el
artículo 23 de la Constitución Política, solicita que, en virtud de que no
existe norma expresa que señale el fuero constitucional de los miembros del
Consejo Nacional Electoral y del registrador Nacional del Estado Civil, del
contador  general, del alcalde mayor de Santafé  de Bogotá, los miembros del
Consejo Nacional de Planeación, del auditor de la gestión fiscal de la
Contraloría General de la República, del gerente general y de los miembros de
la Junta Directiva del Banco de la República, de los miembros de la Comisión de
Ordenamiento Territorial, del veedor del Tesoro, de los procuradores
delegados, de los fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia y los
Tribunales, de los miembros de los Consejos Seccionales de la Judicatura y de
las autoridades de los pueblos indígenas, la Corte Constitucional se pronuncie,
en el sentido de determinar la autoridad competente para juzgar a los
mencionados funcionarios.
IV.  INTERVENCION DEL COLEGIO DE ABOGADOS
PENALISTAS DE BOGOTA Y CUNDINAMARCA
Mediante memorial presentado ante esta Corporación el día veinte
(20) de mayo del año en curso, el presidente del Colegio de Abogados Penalistas
de Bogotá y Cundinamarca coadyuvó en forma parcial la presente demanda. El
interviniente afirmó que no está de acuerdo con el actor "cuando dice que
el artículo 17 de la Ley 81 de 1993 contraría el contenido del artículo 251 de
la Constitución Nacional, porque aquel emplea el término CALIFICAR que no hace
parte de la disposición constitucional, como que ésta habla de INVESTIGAR y
ACUSAR, solamente. Y no podemos estar de acuerdo porque para que la Fiscalía
pueda acusar, es requisito 'sine quanon' (sic) la CALIFICACION de los
hechos, es decir la estructuración de un pliego de cargos. Posiblemente sí
sería inconstitucional el que se permitiera al Fiscal acusar en abstracto sin
tipificación de cargos" (Mayúsculas del interviniente).
Pese a lo anterior, el presidente de la institución referida
coadyuvó la demanda en el sentido de que se declare inconstitucional la frase
"o por conducto de sus delegados de la unidad de fiscalía ante la Corte
Suprema de Justicia", ya que se le estaría permitiendo al fiscal general
de la Nación que se deshaga de una de sus funciones especiales e indelegables.
Al respecto señaló: "Esta disposición que se demanda además, contraría el
artículo 29 de la Constitución Nacional, como que debilita el principio del
juez Natural, entendiendo que el fiscal, al acusar, está realizando un acto
típicamente jurisdiccional que no puede quedar sometido a las delegaciones en
terceros funcionarios de inferior categoría a la del Fiscal. Se trata indudablemente
de una flagrante y clara desobediencia por la vía legal, al respeto que merece
el tratamiento constitucional  del fuero para los altos funcionarios del
Estado".
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En la oportunidad legal, el señor procurador general de la Nación
se pronunció sobre la demanda presentada por el actor y solicitó a esta
Corporación que se declare la constitucionalidad de las normas acusadas, por
considerar, en primer lugar, que, de acuerdo con el numeral 2o. del artículo
250 de la Constitución Política, uno de los deberes de la Fiscalía General de
la Nación es "calificar y declarar precluídas las investigaciones
realizadas".  A criterio del jefe del Ministerio Público, el actor
desconoce que dentro del ordenamiento procesal penal la acusación es una de las
formas de calificación de las investigaciones. "En otras palabras, para
acusar se requiere haber calificado. De tal manera que, si se le retira al
Fiscal la función de calificar, se desvertebraría (sic) todo el proceso penal,
en su parte sumarial; y, desde el punto de vista constitucional, se violaría la
Carta, puesto que ella iría en contravía de las funciones previstas para la
Fiscalía General de la Nación en la etapa investigativa y acusatoria del
proceso".
En segundo lugar, manifestó que no es aceptable el argumento del
actor, según el cual el legislador se extralimitó al haber autorizado la
delegación de una función del fiscal general de la Nación, que por su carácter
de especial correspondiente a dicho funcionario, resulta indelegable. Según el
señor procurador, la intención del Constituyente fue la de dejar abierta la
posibilidad de que el fiscal general de la Nación delegara sus funciones. Así,
dice que el texto  original del proyecto del artículo acusado se modificó,
sustituyendo el término de indelegable por el de especial.
"Es más -señala- en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, se
hicieron proposiciones en el sentido de quitarle también el carácter de
especiales a las funciones en mención, con el fin de equiparar todos los
procesos. Esto último no fue acogido por la Asamblea".
A juicio del señor procurador, la utilización del término especiales
"no da lugar a darle a éste la acepción de privativo o excluyente. Lo
especial es aquello que es diferente de lo común y de lo usual u ordinario, y
la circunstancia de que alguien lo ostente, no significa necesariamente que
otro no pueda merecerlo o asumirlo".
Manifiesta también que una de las razones por las cuales se creó la
Fiscalía General de la Nación fue la de descongestionar la Administración de
Justicia, por lo  cual no es razonable que al titular de ese despacho se le
atribuya la responsabilidad de adelantar todas las diligencias que hacen parte
de la etapa investigativa en los procesos adelantados contra los altos
funcionarios del Gobierno, en concurrencia con sus otras funciones. En este
sentido, el señor procurador comparte los argumentos expuestos por la Sala de
Casación Penal de la h. Corte Suprema de Justicia, plasmados en el auto de
fecha 14 de diciembre de 1992, expediente No. 4083, Magistrado ponente: Ricardo
Calvete Rangel, según las cuales:
"Basta mirar la lista de funciones que le atribuye al Fiscal
General el artículo 22 del Decreto 2699 de 1991, para de inmediato comprender
que sólo mediante el mecanismo de la delegación podría atender el cúmulo de
compromisos. Supeditada la labor investigativa y el trámite de juzgamiento en
los procesos que en única instancia corresponden a la Corte, a que el Fiscal
pueda asistir personalmente a cada una de las diligencias, sería creer que el
legislador buscó paralizar la actividad de la administración de justicia en
esos casos, porque ni aún abandonando todas las obligaciones de carácter
administrativo, esto es,  olvidando su condición de FISCAL GENERAL para
convertirse exclusivamente en FISCAL ANTE LA CORTE, podría cumplir
satisfactoriamente con estas tareas".
Finalmente afirma que los funcionarios en quienes delega sus
atribuciones el fiscal General de la Nación, dependen jerárquicamente de él, y
por tanto sus actuaciones se despliegan bajo sus directrices, sin que pierda
nunca el control de los asuntos delegados.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.   Competencia
Por
dirigirse la demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la
República, es competente la Corte Constitucional para decidir sobre su
constitucionalidad, según lo prescribe el artículo 241-4 de la Carta
Fundamental.
2. Consideraciones previas.
Antes de entrar en materia, se considera pertinente señalarle al actor
que no es atribución constitucional de esta Corporación el definir, por vía del
derecho de petición, cuáles son los funcionarios de las diferentes ramas y
órganos del Estado que gozan de fuero constitucional. Al respecto, no puede
olvidarse que la competencia de la Corte Constitucional es estricta y precisa,
según lo dispone el artículo 241 superior. En consecuencia, para que esta
Corporación pudiera pronunciarse sobre un asunto de tal naturaleza, resultaría
necesario, no sobra recordarlo, que dicha atribución estuviera contemplada en
la Constitución (Art. 121 C.P.), o que una ley de la República o un decreto con
fuerza de ley se ocupe de estos temas y que un ciudadano demande esa norma, o
que la Corte aprehendiera su conocimiento de oficio -dependiendo del caso-,
para poder realizar el examen de constitucionalidad.
3. La facultad del fiscal general de la Nación de investigar,
calificar y acusar a los altos funcionarios del Estado que gocen de fuero
constitucional.
Dentro de las
diversas reformas realizadas por el Constituyente de 1991, quizás una de las
más importantes fue la creación de la Fiscalía General de la Nación, como
órgano perteneciente a la rama judicial, encargado de investigar y de acusar
ante los jueces competentes a los presuntos infractores de la ley penal. En
efecto, la reforma en mención introdujo en el ordenamiento jurídico colombiano
algunos fundamentos del denominado sistema procesal acusatorio, contrario al
hasta entonces imperante sistema procesal inquisitivo. Sobre el particular,
puede decirse que mediante el primero, se pretende encargar la acusación, la
defensa y el juzgamiento a tres partes o instituciones diferentes. Una de
ellas, el juez, asume una posición pasiva frente a los intervinientes, que le
permite evaluar las pruebas aportadas, practicar algunas y fallar en derecho,
con objetividad y de conformidad con su propio convencimiento. A través del
segundo sistema procesal, la defensa, la acusación y el juzgamiento se
encuentran en cabeza de una misma institución, donde la demostración de la
responsabilidad del sindicado y el posterior juicio, son encargados al mismo
juez. Con todo, debe aclararse que hoy en día priman los denominados sistemas
procesales mixtos, es decir, aquellos que reúnen características de uno y otro,
en los cuales cada Estado podrá darles un mayor énfasis acusatorio o
inquisitivo.
En procura de lograr
que el ordenamiento penal colombiano se guíe ahora por un sistema procesal
mixto con tendencia acusatoria, a la Fiscalía General de la Nación se le atribuyó,
de oficio o mediante querella de parte, la investigación y la acusación de los
hechos punibles -salvo el caso de los delitos cometidos por los miembros de la
fuerza pública en servicio activo y en relación con el mismo servicio (Art. 250
C.P.)- aunque, a diferencia de otros ordenamientos como el norteamericano, se
le obligó a investigar tanto lo favorable como lo desfavorable al imputado. En
otras palabras, esa entidad debe asumir tanto una posición acusatoria como una
de defensa, y deberá, por tanto, decidir si realiza la acusación
correspondiente ante el respectivo juez o, por el contrario, si se abstiene de
hacerlo. Para lograr estos objetivos, el artículo 250 de la Carta Política le
otorgó a la Fiscalía la facultad de adoptar medidas de aseguramiento (Num.1o.),
de tomar las decisiones necesarias para asegurar el restablecimiento del
derecho y la indemnización de los perjuicios ocasionados por le delito
(Num.1o.), de dirigir las funciones de policía judicial (Num.3o.), de velar por
la protección de víctimas, testigos e intervinientes en el proceso (Num.4o.) y,
principalmente para los efectos del asunto que se examina, la de "Calificar
y declarar precluídas las investigaciones realizadas" (Num.2o.). Sobre
las características de este sistema procesal, conviene remitirse a lo dispuesto
por esta Corporación:
"Este
sistema supone que el fiscal califica y evalúa los hechos para formular una o
varias acusaciones sustentadas y que el juez, oída la defensa y admitidas
las pruebas de esta y su controversia con todas las garantías judiciales,
decide con su sentencia sobre la acusación. La calificación y el cierre de
la investigación es una decisión de impulso procesal de la acción pública de
naturaleza penal, reservada al Estado a través de sus agentes fiscales que
no puede ser objeto de las mencionadas distorsiones. A la luz de la nueva
Constitución estos funcionarios de las fiscalías, forman parte de la misma
Rama, garantizándose su independencia y autonomía; por tanto y dentro de las
estructuras del nuevo sistema acusatorio, nada se opone a que dentro de la
misma Rama Judicial, existan instrumentos de organización y funcionamiento de
sus recursos humanos y técnicos de acuerdo con su habilidad o disponibilidad
para la más cabal y pronta administración de justicia"1 .
(Negrillas fuera de texto original)
Ahora bien, como se vió, una de las atribuciones dadas a la
Fiscalía fue la de evaluar y calificar los hechos de forma tal que la acusación
se presente bajo un juicioso sustento jurídico. En otras palabras, para acusar
-o para abstenerse de hacerlo- resulta indispensable la existencia de las
pruebas necesarias para poder determinar si un hecho es típicamente
antijurídico, de forma tal que posteriormente, con base en los elementos
normativos y subjetivos, se defina la posible responsabilidad del procesado a
título de dolo, preterintensión o culpa. Además, no debe olvidarse que el
sindicado se defiende de unos hechos que se le imputan; por ello es
indispensable definir en, primera instancia, el tipo de delito por medio del
cual se está vinculando al sujeto a un proceso penal, es decir, se requiere
entrar a hacer la correspondiente adecuación típica, o lo que es lo mismo,
calificar.
Hechas las precedentes consideraciones, esta Corte debe apartarse
del argumento del actor en el sentido de que el fiscal general de la Nación no
puede calificar las acusaciones que se realicen contra los altos funcionarios
del Estado que gocen de fuero constitucional. Lo anterior se fundamenta en el
hecho de que, como se estableció, para poder acusar al sujeto vinculado al
proceso como responsable de un determinado delito penal, es requisito sine
qua non el poder calificar la conducta de conformidad con la estructuración
típica de los hechos. En consecuencia, no se entiende cómo podría un
funcionario de la Fiscalía realizar una acusación sin calificar, esto es, sin
tipificar con precisión el hecho punible y la correspondiente responsabilidad.
Adicionalmente, también como se vió, el artículo 250 de la Carta
Política le asigna a la Fiscalía General la Nación el deber de "Calificar y declarar precluídas las
investigaciones realizadas" (Num. 2o.). Se trata, pues, de una responsabilidad que le atañe a la
institución como tal, la cual comprende, lógicamente, a todos sus funcionarios.
En otras palabras, todos los fiscales del país, desde el fiscal general de la
Nación hasta los fiscales delegados, están en la obligación de investigar y
calificar, para posteriormente formular la acusación o declarar precluído el
trámite procesal respectivo.
Sobre el particular,
la doctrina ha señalado:
"Independientemente
de que la sentencia ya representa una calificación de los hechos en relación
con el delito imputado, existe en el procedimiento penal de tipo acusatorio,
por lo menos un momento en que las partes han de calificar la naturaleza del
delito perseguido -o su inexistencia-, a efectos de que el juzgador establezca
en el fallo la condena correspondiente al delito que se impute o la absolución
cuando, por cualquier motivo, proceda.
"Como es
lógico, el trámite de la calificación ha de ser posterior a la instrucción
sumarial, porque sólo terminada ésta se habrán reunido los elementos necesarios
de juicio para sentar una calificación; y aun ello habrá de tener carácter
provisional, ya que la prueba posterior que se practique en el plenario -y más
caracterizadamente en el juicio oral allí donde exista- puede ofrecer nuevos
puntos de vista que obliguen a modificar la calificación inicial. Así, pues,
únicamente después de practicada la prueba en el plenario será posible entrar a
la calificación definitiva, bien como trámite especial en esta fase del
proceso, bien como fundamentación del informe, oral o escrito, que constituye
el debate entre las partes acusadoras y la defensa".[1]
El hecho de que el
numeral primero del artículo 251 superior no hubiese incluido el término
"calificar" dentro de la función especial del fiscal general de la
Nación de investigar y acusar a los altos funcionarios que gocen de fuero
constitucional -con las excepciones previstas en el Estatuto Superior-, no
significa que el citado funcionario no pueda realizar la adecuación típica y la
definición de la responsabilidad penal, necesarias para formular la consecuente
acusación. En otras palabras, la calificación del hecho punible está implícita
en la acusación que el fiscal realice en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales. Por lo mismo, esta Corporación estima que al
haberse introducido el concepto anteriormente referido en la disposición demandada,
el legislador simplemente precisó los alcances de una responsabilidad que
genéricamente ya se había contemplado en el artículo 250 superior, situación
ésta que en vez de transgredir alguna norma constitucional, interpreta
cabalmente el espíritu de la Carta Política.
En consecuencia,
esta Corporación declarará exequible la expresión "calificar"
contenida en el numeral primero del artículo 17 de la Ley 81 de 1993.
4. La posibilidad de que el fiscal general de la Nación delegue la
función contenida en el numeral primero del artículo 251 de la Constitución
Política.
El argumento central de la demanda presentada por el ciudadano
Alberto Maya Restrepo, radica en que considera que el artículo 17 de la ley
acusada no puede permitir que el señor fiscal general de la Nación delegue en
sus subalternos la posibilidad de investigar y acusar, cuando hubiere lugar, a
los altos funcionarios del Estado que gocen de fuero constitucional, con las
excepciones advertidas en la Carta Política. Por su parte, el señor procurador
general de la Nación, al no compartir esa posición, estima que las funciones especiales
contenidas en el artículo 251 del Estatuto Superior no son privativas ni
excluyentes, de forma tal que cualquier otro fiscal delegado puede asumir unas
atribuciones que en principio se encuentran en cabeza del fiscal general.
Al respecto, dispone el artículo 251 superior:
"Son funciones especiales del fiscal general de la Nación:
"1. Investigar y acusar, si hubiere lugar, a los altos
funcionarios que gocen de fuero constitucional, con las excepciones previstas
en la Constitución.
"2. Nombrar y remover, de conformidad con la ley, a los
empleados bajo su dependencia.
"3. participar en el diseño de la política del Estado en
materia criminal y presentar proyectos de ley al respecto.
"4. Otorgar atribuciones transitorias a entes públicos que
puedan cumplir funciones de policía judicial, bajo la responsabilidad y
dependencia funcional de la Fiscalía General de la Nación.
"5. Suministrar al Gobierno información sobre las
investigaciones que se estén adelantando, cuando sea necesaria para la
preservación del orden público".
Teniendo en cuenta
que tanto la norma demandada como el artículo 251-1 de la Carta Política,
facultan al fiscal general de la Nación para investigar, calificar y acusar
"a los altos funcionarios que gocen de fuero constitucional, con las
excepciones previstas en la Constitución", esta Corporación estima
pertinente precisar que la señalada atribución se refiere a la acusación que el
señor fiscal realice contra los congresistas (art. 186 C.P.) y contra
funcionarios determinados en el numeral 4o. del artículo 235 superior. A su
vez, esta Corte considera que la "excepción prevista en la Constitución"
es, justamente, la contemplada  tanto en el numeral 3o. del artículo 178 como
en el artículo 174 de la Carta, donde se establece que la Cámara de
Representantes debe acusar ante el Senado de la República al presidente de la
República, a los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de
Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura y al
fiscal general de la Nación, y que el Senado, a su turno, en caso de encontrar
mérito suficiente, debe adelantar la etapa de instrucción y el posterior juicio
que se celebre contra alguno de los funcionarios anteriormente citados.
La Corte Constitucional debe apartarse de las consideraciones
expuestas por el jefe del Ministerio Público, toda vez que para esta
Corporación, las funciones consignadas en el artículo 251 citado -en particular
la de investigar, calificar y acusar a los altos funcionarios del Estado que
gocen de fuero constitucional-, revisten el carácter de indelegables y,
por tanto, sólo el señor fiscal general de la Nación puede asumirlas y
ejecutarlas. La anterior posición se fundamenta en tres argumentos principales
que, por lo demás, se relacionan entre sí.
En primer lugar, esta Corporación no puede hacer suya la afirmación
de la vista fiscal en el sentido de que, por mandato del artículo 28 del Código
Civil, la interpretación de la palabra especial contenida en el artículo
251 superior debe entenderse en su sentido natural y obvio. Al respecto,
conviene señalar que para que ello sea así, se requiere que el sentido de la
palabra sea unívoco. Sin embargo, en el caso que se estudia, no es claro el
sentido de la mencionada palabra, es decir, tan equívoca y oscura es la
expresión, que la discusión que debe resolver la Corte se fundamenta en si la
palabra especial contempla o no la posibilidad de delegar las funciones
consagradas en la norma constitucional referida. En consecuencia, la Corte
considera que, con base en lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 27
del Código Civil, se requiere consultar la intención o el espíritu del
legislador -en este caso del Constituyente-; en otras palabras, se hace
necesaria una interpretación histórica.
Como en efecto lo anota el señor procurador, en la ponencia sobre
la Fiscalía General de la Nación presentada por el constituyente Carlos Daniel
Abello Roca, se contemplaban, dentro de las atribuciones indelegables
del fiscal general, la que ocupa la atención de esta Corte[2]. De igual forma,
dentro de las discusiones del proyecto inicial en la Comisión Cuarta de
Asamblea Constituyente, se aprobó sustituir el término indelegables por
el de especiales. El fundamento de esa decisión se explicó en la
siguiente forma:
"(...) Digamos, la acusación ante la Corte Suprema de
Justicia de los altos funcionarios, del presidente de la República pues no
puede estar radicada en un fiscal delegado o en cualquier fiscal  instructor,
sino en el fiscal general exclusivamente; el nombramiento de los subalternos
pues tiene que estar radicado  en el fiscal general; el presentar proyectos de
ley; el participar en el diseño de la política criminalística del país; el
señalamiento de otros organismos que no pertenezcan a la Fiscalía para que asuman
permanentemente o transitoriamente y bajo su dirección y responsabilidad,
funciones de policía judicial, todas estas son atribuciones que he
considerado que deben estar radicadas en cabeza exclusiva del fiscal general.
"Doctor Abello, yo sugeriría que de pronto con el ánimo
de unificar la terminología que hemos empleado en el caso del defensor del
pueblo, que sucedió exactamente lo mismo, establecimos unas funciones del
defensor del pueblo y otras atribuciones, se hablara de atribuciones especiales
(...).
Y en cuanto al tema de la investigación a los funcionarios que
gocen de fuero constitucional, se señaló:
"(...) Doctor Abello, yo creo que la función debe ser
investigar también por esto, porque es que es muy importante la mediación,
estos son procesos muy excepcionales, es muy importante la mediación, la
recepción de testigos, la propia indagatoria y es una función indelegable
que la debe cumplir exclusivamente el fiscal general, eso va a ser de muy en
cuando en cuando, de manera que es muy bueno dejarle así directamente también
la investigación (...)"[3] (Negrillas
fuera de texto original).
Por lo visto anteriormente, se puede concluir que el Constituyente
quiso sustituir el término indelegable por el de especial,
únicamente con el ánimo de unificar la terminología utilizada en el texto
constitucional. En otras palabras, el espíritu del Constituyente no fue el de
que las funciones que se encuentran en cabeza del señor fiscal general pudiesen
ser delegadas en sus subalternos. Una simple lectura de los debates en la
Asamblea Nacional Constituyente demuestra en forma evidente que el propósito
fue justamente todo lo contrario: que las atribuciones contempladas en el
artículo 251 fueran asumidas y ejecutadas exclusivamente por el fiscal general
de la Nación.
En segundo lugar, debe repararse que la Constitución distingue
claramente las funciones de la Fiscalía General de la Nación de las del fiscal
general de la Nación. Las primeras, contempladas en el artículo 250 superior,
comprometen a todos los funcionarios de esa entidad, incluyendo al señor
fiscal. En cambio, las segundas, señaladas en el artículo 251 citado, obligan
únicamente al señor fiscal general de la Nación y no a sus subalternos. Esta
diferenciación entre atribuciones del órgano y responsabilidades de un
funcionario específico, es lo que permite que jurídicamente, en este caso, se
puedan delegar las primeras y se tengan que asumir personal y directamente las
segundas.
Finalmente, la Corporación no puede ignorar la naturaleza de las
funciones que el artículo 251 de la Carta le asigna al señor fiscal general de
la Nación. El asunto bajo examen -la investigación y acusación de funcionarios
con fuero constitucional-, por ejemplo, exige que dada la naturaleza de los
hechos objeto del proceso penal, y de la inmensa responsabilidad política que
se encuentra en juego debido a la alta investidura del agente estatal
sindicado, las decisiones que se adopten provengan de la inmediata dirección,
conocimiento y juicio del fiscal general. De igual forma, esta Corte no
entiende cómo el señor fiscal, como supremo director de la Fiscalía General de
la Nación, pueda delegar funciones tan importantes como la de participar en el
diseño de la política general del Estado en materia criminal -lo que incluye la
presentación de proyectos de ley- o la de nombrar y remover empleados bajo su
dependencia, entre otras. Pretender lo contrario significaría, por una parte
-conviene repetirlo-, que no hay un principio de razón suficiente para
distinguir entre las funciones del fiscal y las de la Fiscalía; y, por la otra,
que la estructura jerárquica de la institución carece de sentido jurídico, pues
el nivel del cargo no respondería a la grado de la responsabilidad. Ambas
hipótesis desconocen el espíritu del Constituyente, el propósito de las tareas
asignadas a la Fiscalía y al fiscal y el mismo principio de legalidad (Art. 121
C.P.), piedra angular del Estado social de derecho.
Las anteriores consideraciones no obstan para que el señor fiscal
general de la Nación pueda comisionar -que no delegar- en los fiscales
delegados ante Corte Suprema de Justicia, el ejercicio de algunas de las funciones
contenidas en el artículo 251 de la Carta Política. Sin embargo, la decisión
final y el compromiso jurídico y político que ella conlleve, debe el señor
fiscal asumirlo siempre, y en todos los casos, en forma personal.
En virtud de lo expuesto, esta Corte declarará la inexequibilidad
de la expresión "o por conducto de sus delegados de la unidad de
fiscalía ante la Corte Suprema de Justicia" contenida en el numeral primero del
artículo 17 de la Ley 81 de 1993.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
oído el concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los
trámites previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V
E :
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE la expresión "calificar"
contenida en el numeral primero del artículo 17 de la Ley 81 de 1993.
SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión "o por conducto de sus delegados de la unidad de fiscalía
ante la Corte Suprema de Justicia" contenida en el numeral
primero del artículo 17 de la Ley 81 de 1993. No obstante, se advierte que el
fiscal general de la Nación podrá comisionar a los fiscales delegados ante la
Corte Suprema de Justicia para la práctica de todas las actuaciones procesales
distintas a la calificación y a las subsecuentes de formular acusación o
abstenerse de hacerlo.
TERCERO.-
ABSTENERSE de emitir
pronunciamiento alguno acerca de la competencia de las autoridades para juzgar
a los funcionarios públicos enumerados por el actor, de conformidad con las
razones expuestas en esta providencia.
Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE ARANGO
MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON
DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Ponente
MARTHA V.
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-472/94
REF.  Expediente
D-514
Demanda de
inconstitucionalidad del artículo 17 de la Ley 81 de 1993 que modificó el
artículo 121 del código de Procedimento Penal.
Con el acostumbrado
respeto por las decisiones de la H. Sala Plena de la Corte Constitucional, me
aparto de la decisión tomada mediante la sentencia C-472/94, que definió la
inexequibilidad de la expresión "o por conducto de sus delegados de la
unidad de Fiscalías ante la Corte Suprema  de Justicia", con fundamento en
las siguientes razones:
-        El problema
jurídico de fondo, planteado en la demanda  y en la sentencia, radica en si el
señor  Fiscal General de la Nación  puede o no delegar en sus subalternos la
posibilidad  de investigar y acusar a los altos funcionarios del Estado que
gocen de fuero constitucional, con las excepciones que contempla la Carta
Política.
El artículo 121 inciso 1o. de la Ley  81 de 1993
afirma:
"Artículo 121.
FISCAL GENERAL DE LA NACION.  Corresponde al  Fiscal General de la Nación:
-  Investigar,
calificar, acusar, si a ello hubiese lugar, directamente o por conducto de un
delegado de la  Unidad de Fiscalías ante la Corte Suprema de Justicia, a los
altos funcionarios que gocen de fueron constitucional con la excepción prevista
en la Constitución".
No comparto, la
consideración expuesta por la Sala Plena en el sentido de que las funciones
consagradas en el artículo 251-1, en particular la de investigar, calificar y
acusar a los altos funcionarios del Estado que gocen de fuero constitucional,
revisten el carácter de indelegables y, por tanto, sólo el Fiscal General de la
Nación puede asumirlas y ejecutarlas. La anterior posición es atenuada en la
decisión como resultado del debate propuesto, ya que el señor Fiscal General de
la Nación puede comisionar  -que no delegar- en los fiscales delegados ante la
Corte Suprema de Justicia, el ejercicio de algunas funciones contenidas en el
artículo 251 de la Carta Política. Si embargo, la decisión final y el
compromiso jurídico  y político que ella trae consigo debe el señor Fiscal
asumirlo siempre, y en todos los casos, en forma personal.
En efecto, el
legislador puede estatuir sistemas de organización administrativa para cumplir
las funciones de instrucción criminal, basta mirar la lista de funciones que le
atribuye al Fiscal General de la nación el artículo 22 del Decreto 2699 de
1991, para comprender que sólo mediante la consagración de mecanismos como la
desconcentración administrativa o la delegación, podría atender el cúmulo de
compromisos.  La doctrina internacional e igualmente tal jurisprudencia
nacional de la Corte Suprema de Justicia (Sentencia de abril 22 de 1982), y del
Consejo de Estado (Sentencia de 19 de marzo de 1985), han señalado los
elementos que integran el fenómeno de la figura de la delegación:
1.      Mandato
legal ordenando el traslado de competencias
2       Traslado de
competencias en relación con algunas funciones
3.      Traslado de
competencias dentro de una misma persona jurídica a una unidad interna
subordinada, es decir, se busca una descongestión de las funciones.
4.      Sujeción del
órgano subordinado a la jerárquía del delegante.  El artículo 17 de la Ley 81
de 1993 se encuadra dentro de este marco conceptual, de lo cual se infiere que
la delegación implica un traslado permanente de funciones directamente por la
ley para agilizar la actividad administrativa y eventualmente jurisdiccional de
la Fiscalía General de la Nación.
Reitero que no
comparto las consideraciones expuestas por la Sala Plena.  En efecto, la
función consagrada en el artículo 251 numeral 1o. de la Carta Política; en
particular la de investigar, calificar y acusar a los altos funcionarios  del
Estado que gocen de fuero constitucional, es delegable por desconcentración, y
por ende, el señor Fiscal General  de la Nación puede desconcentrar sus
funciones en la Unidad  de Fiscalía ante la Corte Suprema de Justicia.  La
anterior posición se fundamenta en los siguientes argumentos:
-        En primer
lugar, es cierta la posición de la vista fiscal en el sentido de que el
legislador no se extralimitó al haber permitido la delegación de una función
del Fiscal General de la Nación que, por su carácter de especial, corresponde a
dicho funcionario.  La redacción del art. 241 numeral 1, permite la posibilidad
de que el Fiscal  General de la Nación delegue parte de sus funciones. En
efecto, la utilización del término  "especiales", del artículo
constitucional, no da lugar a darle a éste la acepción de "privativa"
o "excluyente". Ciertamente lo "especial" es aquello que es
diferente de lo común y de lo usual u ordinario, -y la circunstancia de que
alguien lo ostente-, no significa necesariamente que otro no pueda merecerlo o
asumirlo.  Lo especial implica que se respete el alcance de la función
constitucional. Valga decir que no se desconozca el sentido  finalístico de la
norma, que es el respeto de que gozan ciertos funcionarios estatales a quienes
se les investiga y juzga por su alta posición institucional, por parte de una
cabeza del poder judicial.
-        En segundo
lugar, la Ley 81 de 1993 en su artículo 121 respeta el fuero constitucional,
pues no está desconociendo que cualquier fiscal delegado pueda investigar y
acusar a los altos funcionarios que gocen de fuero constitucional, sino que
atribuye la función directamente al Fiscal o por conducto de un delegado en la
Unidad de Fiscalía ante la Corte Suprema de Justicia, es decir, se produce  el
fenómeno jurídico de la delegación de funciones.  El fuero especial o el modo
de proceder para el procesamiento de altos funcionarios se mantiene, en la
medida en que la Ley 81 de 1993 en su artículo 17 no desconoce el fundamento de
la institución, cual es el de que la alta posición institucional de los representantes
del pueblo o de quienes  sustenten altas dignidades estatales sean investigados
o procesados por una instancia única de iguales. Ello no se desdibuja por el
solo hecho de atribuir la función de investigar, calificar y acusar a los altos
funcionarios del Estado. El legislador no pretende hacer recaer la
responsabilidad de la investigación sobre eslabones débiles de la Fiscalía,
sino sobre la cabeza visible del Fiscal o sobre sus más inmediatos
colaboradores jerárquicos, los fiscales delegados ante la Corte Suprema de
Justicia, respetándose la instancia única ante la Corte Suprema de Justicia.
-        En tercer
lugar, no es cierto que el artículo 251 obligue únicamente al señor Fiscal
General de la Nación y no a sus subalternos, porque del Despacho del Fiscal
General de la Nación se desprende orgánicamente toda la  actividad de la
Fiscalía General de la Nación; además, la Unidad  de Fiscalías ante la Corte
Suprema de Justicia es una oficina que depende del Despacho del Fiscal General
de la Nación.
-        En cuarto
lugar es necesario resaltar que la Fiscalía General de la Nación se creó entre
otras razones para descongestionar la administración de justicia, por lo cual
no resulta razonable ni prudente que al titular de ese despacho se le atribuya
la responsabilidad de adelantar todas las diligencias que hacen parte de la
etapa investigativa en los procesos adelantados contra los altos funcionarios
que gocen de fuero constitucional; sería supeditar la labor investigativa y el
trámite de juzgamiento en los procesos que en única instancia corresponden a la
Corte, a que el Fiscal pueda asistir personalmente a cada una de las
diligencias, sería creer que la Ley 81 de 1993 art. 17 busca paralizar la
actividad de la administración de justicia.
Otras
consideraciones también deben formularse sobre el tema:
-   Del inciso 1o.
del art. 249 de la Carta Política se infiere  que la Fiscalía ejerce sus
atribuciones como UNIDAD, pero acudiendo al principio de la delegación.
Las reglas de
organización  y funcionamiento no son las mismas de los juzgados y tribunales.
De estos principios derivan la actuación y la dependencia  jerárquica que
constituyen la naturaleza y el fundamento lógico de la función investigativa y
acusatoria, tal como se prescribe en el numeral  8 inciso segundo del artículo
3o. del Decreto 2699 de 1991 orgánico de la Fiscalía.  Es así cómo en virtud
del artículo 19 del mismo estatuto legal, se afirma que "Los Fiscales
delegados actuarán siempre en representación de la Fiscalía General de la
Nación, bajo la dependencia de sus superiores jerárquicos y del Fiscal General.
Es de observar que la  competencia propia  en el ejercicio de la acción penal
corresponde al Fiscal General que, en consecuencia, cumple las funciones de
dirigir, coordinar y controlar el desarrollo de las funciones investigativas y
acusatorias contra los  presuntos infractores de la ley penal, directamente o
a través de sus delegados.
En síntesis la
Fiscalía es un ente creado con el propósito de mejorar la investigación en
materia  penal y combatir la impunidad, por lo tanto es evidente que para esos
fines no se puede unificar  en una sola persona una labor tan dispendiosa.
El Decreto 2699 de
1991, orgánico de la Fiscalía General de la Nación, referente al Título III de
las funciones específicas, enumera las funciones que debe cumplir el Fiscal
General de la Nación, estableciendo que debe cumplirlas de manera expresa o a
través de sus Delegados; valga decir, el estatuto en materia de funciones
especiales y específicas no las entendió como "indelegables" más bien
las concibió como actividades cuyo cumplimiento es responsabilidad del Fiscal,
sin perjuicio de que pueda delegarlas para ello en funcionarios de la Fiscalía
que  por la naturaleza de su cargo, tengan competencia e idoneidad  para atenderlas.
Desde ese punto de
vista orgánico, no debe  olvidarse que el artículo 249 de la C.N. otorga al
Fiscal General la titularidad de toda las compentencias atribuidas a la
entidad, de modo que los demás fiscales actúan como DELEGADOS de éste, con funciones
asignadas por la ley; y en consecuencia el C. de P.P. (Ley 81 de 1993),
desarrolló con ese entendimiento en su artículo 15 la facultad de investigar,
calificar, acusar, si a ello  hubiese lugar, directamente al Fiscal o por su
conducto a los fiscales delegados de la Unidad de Fiscalías ante la Corte
Suprema de Justicia a los altos funcionarios que gocen de fuero constitucional,
con las excepciones previstas en la Constitución.
El juzgamiento de
las personas investidas con fuero constitucional corresponde a la  Sala Penal
de la Corte Suprema de justicia, ante la cual actúan los Fiscales Delegados que
reúnen los mismos requisitos que se exigen para ser Magistrado de la Corte
Suprema de Justicia. La Ley 81 de 1993 hizo la delegación, sin violentar ni desconocer
el fuero constitucional, ya que tales fiscales por sus condiciones, calidades,
reúnen los mismos requisitos de los Magistrados de la Corte Suprema, con lo
cual se respeta el principio de que los pares  juzguen a sus pares, máxime
cuando la ley en mención, le esta dando a determinadas personas una especial
protección, haciendo recaer la responsabilidad de la actuación investigativa y
calificativa no sobre los funcionarios  más débiles, sino  sobre los más
importantes dentro del órgano supremo, como lo es la cabeza del Fiscal o sus
más inmediatos colaboradores. Otra interpretación del alcance del art. 121 de
la ley 81 de 1993  podría llevar  a la paralización de las instituciones
judiciales.
En síntesis, se
puede concluir que la función del artículo  251 numeral 1o., preceptúa que el
Fiscal General  es el titular de algunas funciones especiales atribuídas a su
Despacho y que, en concordancia con el artículo 249 de la Carta, la ejerce
directamente o mediante  los  fiscales delegados que colaboran con el Fiscal
por delegación de éste, o por ministerio de la ley, es decir, las funciones
especiales atribuídas directamente por la Constitución al Fiscal General son
funciones delegables pero bajo la responsabilidad de su titular.
Fecha Ut supra,
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
1
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-093/93 del 27 de febrero de
1993. Magistrados Ponentes: Alejandro Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz.
[1] ENCICLOPEDIA JURIDICA OMEBA.
Editorial Bibliográfica Argentina. Buenos Aires. Tomo VI; pág. 239.
[2]
Cfr. Gaceta Constitucional No. 51 del 16 de abril de 1991; pág. 10.
[3] Centro de Información y
Sistemas para la Preparación de la Asamblea Nacional Constituyente, sesión de
la Comisión Cuarta de mayo 15 de 1991.