C-242-10
REPÚBLICA DE COLOMBIA
SENTENCIA C-242/10
(Abril 7; Bogotá D.C.)
PROCEDIMIENTO
VERBAL EN FALTA DISCIPLINARIA CUANDO LA REGLA GENERAL ES EL PROCESO ORDINARIO-No
constituye un tratamiento desigual injustificado y contrario a la carta
política
A juicio de la Sala el
precepto acusado no solo concuerda con lo dispuesto en el artículo 29 superior
sino que su aplicación resulta por entero razonable, tanto más si se piensa en
la necesidad de asegurar una actuación disciplinaria ágil, transparente
efectuada bajo cumplimiento de los principios de celeridad, eficacia y economía
procesal, que son también los que se busca garantizar al emplear el principio
de oralidad en los trámites y actuaciones judiciales y disciplinarias.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos,
pertinentes y suficientes
Los
cargos serán claros si permiten comprender el concepto de violación que se
pretende alegar. Para que dicha comprensión se presente por parte del juez de
constitucionalidad, no solo es forzoso que la argumentación tenga un hilo
conductor, sino que quien la lea –en este caso la Corte Constitucional–,
distinga con facilidad las ideas expuestas y que los razonamientos sean
sencillamente comprensibles. En cuanto a la certeza, los cargos gozarán de esta
siempre y cuando se realicen sobre una proposición jurídica presente en el
ordenamiento jurídico, que ataquen la norma acusada y no otra no mencionada en
la demanda; así entonces, los cargos no pueden inferir consecuencias subjetivas
de las disposiciones demandadas, ni extraer de estas, efectos que ellas no
contemplan objetivamente. En últimas, los cargos serán ciertos si las
proposiciones jurídicas acusadas devienen objetivamente del “texto normativo”.
Los supuestos, las conjeturas, las presunciones, las sospechas y las creencias
del demandante respecto de la norma demandada no podrán constituir un cargo
cierto. La especificidad como parámetro de los cargos y razonamientos de la
demanda, indica que estos deben mostrar sencillamente una acusación de
inconstitucionalidad contra la disposición atacada. Así las cosas, los cargos
de inconstitucionalidad deben relacionarse directamente con la norma demandada
y no pueden sustentarse en exposiciones “vagas, indeterminadas, indirectas,
abstractas y globales “que no permitan directamente realizar un juicio de
constitucionalidad.  En resumen, este parámetro pretende que el cargo realizado
sea efectivamente de inconstitucionalidad y que sus fundamentos sean
específicos, determinados, concretos, precisos y particulares en relación a la
norma acusada. En igual forma, los cargos deben ser pertinentes. A parte de que
los cargos no pueden ser vagos, abstractos e  indeterminados, es necesario que
estos efectivamente tengan una naturaleza constitucional. Es decir, que los
cargos contrapongan normas de inferior categoría a las normas constitucionales.
Por ende, es indispensable que los razonamientos sean del orden constitucional,
razón por la cual no podrán ser aceptados cargos basados en argumentos legales
o doctrinarios. De igual manera, no aparejan pertinencia aquellos cargos que
pretenden sustentar la inconstitucionalidad de la norma acusada basado en
ejemplos, acaecimientos particulares, hechos personales, vivencias propias,
sucesos y ocurrencias reales o imaginarias , en las que supuestamente se aplicó
o será aplicada la norma demandada. Por último, los cargos deben ser suficientes,
esto consiste en que “despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de
la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional
DERECHO
DISCIPLINARIO-Regula el ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado
El derecho disciplinario
regula el ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado, esto es, “la
facultad que hace parte del poder sancionador del Estado, en virtud de la cual
aquél está legitimado para tipificar las faltas disciplinarias en que pueden incurrir
los servidores públicos y los particulares que cumplen funciones públicas y las
sanciones correspondientes”. La potestad disciplinaria ha de ejercerse con
atención a los principios de la función administrativa y del servicio público,
como a los fines esenciales del Estado: en efecto, la jurisprudencia
constitucional ha recordado, desde una óptica administrativa, que el derecho
disciplinario “se manifiesta en la potestad de los entes públicos de imponer
sanciones a sus propios funcionarios, con el propósito de preservar los
principios que guían la función administrativa señalados en el artículo 209
constitucional (moralidad, eficiencia, celeridad, igualdad, economía,
imparcialidad y publicidad)”; así mismo, ha indicado la Corte que “una
indagación por los fundamentos de la imputación disciplinaria remite a los
fines del Estado”, de modo que la orientación finalística del ejercicio del
poder fija los cimientos en que se apoya la responsabilidad de los servidores
públicos. En suma, el sustento de la imputación disciplinaria radica en la
necesidad de hacer efectivos tanto los principios de la función administrativa
como los fines estatales a que apuntan aquellos, los cuales, a su vez,
determinan el ejercicio de las funciones públicas
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR-Aplicación
En el ámbito del derecho
administrativo sancionador el principio de legalidad se aplica de modo menos
riguroso que en materia penal, por las particularidades propias de la
normatividad sancionadora, por las consecuencias que se desprenden de su
aplicación, de los fines que persiguen y de los efectos que producen sobre las
personas. Desde esta perspectiva, el derecho administrativo sancionador suele
contener normas con un grado más amplio de generalidad, lo que en sí mismo no
implica un quebrantamiento del principio de legalidad si existe un marco de
referencia que permita precisar la determinación de la infracción y la sanción
en un asunto particular. Así, el derecho administrativo sancionador es
compatible con la Carta Política si las normas que lo integran –así sean
generales y denoten cierto grado de imprecisión– no dejan abierto el campo para
la arbitrariedad de la administración en la imposición de las sanciones o las
penas. Bajo esta perspectiva, se cumple el principio de legalidad en el ámbito
del derecho administrativo sancionador cuando se establecen: (i) “los elementos
básicos de la conducta típica que será sancionada”; (ii) “las remisiones
normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por
medio de los cuales se pueda determinar la claridad de la conducta”; (iii) “la
sanción que será impuesta o, los criterios para determinarla con claridad”.
DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Elementos que concurren para la aplicación del
principio de tipicidad
Ha reiterado la
Corte Constitucional que se realiza el principio de tipicidad en el campo del
derecho administrativo sancionador cuando concurren tres elementos: (i) “Que
la conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa, bien
porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea
determinable a partir de la aplicación de otras normas jurídicas; (ii) “Que
exista una sanción cuyo contenido material esté definido en la ley”; (iii) “Que
exista correlación entre la conducta y la sanción”. De todos modos, ha
destacado la Corte Constitucional que “las conductas o comportamientos que
constituyen falta administrativa, no tienen por qué ser descritos con la misma
minuciosidad y detalle que se exige en materia penal, permitiendo así una mayor
flexibilidad en la adecuación típica”.
Referencia:
Expediente D-7852
Demanda
de inconstitucionalidad: del artículo 175, Ley 734 de 2002 “por la cual
se expide el Código Disciplinario Único.”
Demandante:
Diego Alberto Zuleta García.
Magistrado
Ponente: Mauricio González Cuervo.
I. ANTECEDENTES.
1. Texto normativo
demandado.
El ciudadano Diego Alberto
Zuleta García presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 175
de la Ley 734 de 2002 “por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.
La norma demandada (y las expresiones acusadas,
subrayadas), dice:
LEY 734 DE 2002
“Por la cual se expide el Código Disciplinario Único” [1].
(5 de febrero)
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 175.
APLICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO VERBAL. El procedimiento verbal se
adelantará contra los servidores públicos en los casos en que el sujeto
disciplinable sea sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con
elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta,
cuando haya confesión y en todo caso cuando la falta sea leve.
También se aplicará el procedimiento verbal para las
faltas gravísimas contempladas en el artículo 48 numerales 2, 4, 17, 18, 19,
20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 62
de esta ley.
En todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto
disciplinable, si al momento de valorar sobre la decisión de apertura de
investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego
de cargos se citará a audiencia.
2. Demanda.
El inciso acusado del artículo
175 del C.D.U. es inconstitucional por desconocer los siguientes preceptos de la
Carta Política:
2.1. Vulneración del artículo
1º superior: el inciso tercero de la norma que se demanda desconoce el artículo
1º superior por cuanto “al no estipular referentes normativos para la
aplicación del procedimiento verbal y dada la vaguedad e imprecisión de la
norma, el Congreso le confirió a los jueces disciplinarios un amplio espacio de
discrecionalidad y de valoración subjetiva para aplicar dicho procedimiento,
con lo cual se vulneran principios del Estado de Derecho, tales como el de
legalidad, el debido proceso y el de igualdad”.
2.2. Vulneración del artículo
4º superior: el inciso tercero de la norma que se demanda infringe lo dispuesto
en el artículo 4º superior pues “al ser la Constitución la norma fundamental
del Estado, sus lineamientos deben ser acatados por todos, incluyendo al propio
Congreso”.
2.3. Vulneración de los
artículos 6º, 121, 122, 123 y 150 superiores. Este conjunto de normas sientan el
principio de responsabilidad y el principio de legalidad al que deben ajustarse
todas las actuaciones de las autoridades estatales. Así las cosas, “los
límites del legislador respecto de las leyes relativas al derecho sancionador
hacen referencia a un contenido material de las garantías fundamentales que
deben respetarse para poder legítimamente aplicar sanciones”.
2.4. Vulneración de los
artículos 13 y 109 superiores: el demandante estima que uno de los principios
guía de la función administrativa es precisamente el principio de igualdad
encaminado a garantizar que el Estado se ponga al servicio de los intereses
generales de todos los administrados sin excepción. No obstante, cuando la
legislación no garantiza suficiente claridad, ello redunda en inseguridad
jurídica “al tener los destinatarios de las normas incertidumbre sobre lo
reglado, se abre paso a que se vulnere el principio de igualdad”.
Algunos organismos de control
disciplinario han establecido el alcance de la norma de tal forma que “siempre
se debe adelantar por el procedimiento verbal todas las faltas cuando estén
dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos, sin importar
que se trate de las circunstancias y faltas previstas en los incisos 1º y 2º
del artículo 175 del CDU”. Otros organismos interpretan el precepto en el
sentido de que  “solo se tramita por el proceso verbal las faltas previstas
en los incisos 1º y 2º ibidem”. No es de recibo entonces que ante casos y
hechos similares se aplique en unas oficinas de control disciplinario el
proceso verbal y en otras el proceso ordinario.
2.5. Vulneración del artículo
29 superior. La disposición contenida en el artículo 29 constitucional
establece que tanto el procedimiento como las sanciones deben ser fijadas
previamente por el Legislador, lo que significa que el Congreso de la República
al expedir las leyes, en particular aquellas de naturaleza sancionatoria, debe
señalar los ilícitos reprochables, las sanciones “y los procedimientos que
deben seguirse para su aplicación”. Así, “cuando el congreso aprobó el
inciso tercero del artículo 175 de la Ley 734 del código disciplinario único,
desbordó sus funciones al dejar la aplicación del proceso verbal a merced del
criterio subjetivo del juez disciplinario, toda vez que no especificó los casos
en que procede la aplicación de dicho procedimiento, vulnerando así la garantía
constitucional del debido proceso”. En suma, el  artículo 175 de la Ley 734
de 2002 quebranta la garantía del debido proceso “por falta de determinación
de los eventos en que procede tramitar el procedimiento verbal, lo cual viola
el principio de legalidad por no concretar previa y claramente el procedimiento
a aplicarse, y al no saber el sujeto disciplinable cuál va a ser el trámite que
se va a seguir en su caso, tal incertidumbre viola el derecho al debido
proceso”.
3. Concepto del Procurador
General de la Nación[2].
El inciso tercero del artículo
175 del C. D. U. no vulnera el principio de legalidad, ni desconoce el derecho
a la igualdad y preserva el principio de seguridad jurídica así como el derecho
constitucional fundamental a la garantía del debido proceso administrativo.
Así, la Corte Constitucional debe declarar la exequibilidad del precepto
acusado, por lo siguiente:
3.1. El caso bajo examen requiere
precisar si las expresiones “en todo caso” y “cualquiera que fuera el
sujeto disciplinario” contenidas en el inciso 3º del artículo 175 del CDU
son tan confusas e indeterminadas que terminan por comprometer el principio de
legalidad y desconocen el debido proceso de los sujetos disciplinados así como
su derecho a la igualdad y el principio de seguridad jurídica.
3.2. De manera muy excepcional
y limitada, la Corte Constitucional ha admitido que es competente para examinar
la constitucionalidad de una decisión judicial o administrativa, bien por
cuanto el asunto conlleva la vulneración de un derecho constitucional
fundamental (acción de tutela contra decisiones judiciales) o porque compromete
la denominada doctrina del derecho viviente[3]. En esa eventualidad la
competencia de la Corte está delimitada “a que el asunto encierre un
problema jurídico de carácter constitucional y no meramente legal de mera
apariencia constitucional”. Por eso, en los casos en que se demanda la
inconstitucionalidad de la interpretación legal efectuada por un juez, la demanda
debe ser considerada inepta, salvo que tal interpretación entrañe un problema
de constitucionalidad que se derive directamente del texto o contenido
normativo de la disposición acusada. Así lo determinó la Corte Constitucional
en sentencia C-426 de 2002. En dicha ocasión señaló la Corporación que el hecho
de que a un mismo texto normativo se le asignen diversos significados o
contenidos normativos trae como consecuencia que “la escogencia práctica
entre sus diversas lecturas trascienda el ámbito de lo estrictamente legal y
adquiera relevancia constitucional, en cuanto que sus alternativas de
aplicación pueden resultar irrazonables y desconocer los mandatos superiores”. De
este modo, cuando quiera que “una preceptiva legal puede ser interpretada en
más de un sentido por parte de las autoridades judiciales que tienen a su cargo
la aplicación de la ley, y alguna de ellas entra en aparente contradicción con
los valores, principios, derechos y garantías que contiene y promueve la
Constitución Política, corresponde a la Corte adelantar el respectivo análisis
del constitucionalidad con el fin de establecer cuál es la regla normativa que,
consultando el espíritu del precepto, en realidad se ajusta o se adecua a la
Carta Política.”.
3.3. Con respecto al artículo
175 del CDU -cuyo inciso 3º fue acusado en la presente ocasión-, ya existe un
pronunciamiento de la Corte Constitucional a raíz de la demanda de
inconstitucionalidad instaurada contra los incisos 2º y 4º del mencionado
artículo. En aquella ocasión la Corte declaró la exequibilidad del inciso 2º
pero declaró que el inciso 4º no se ajustaba a la Constitución[4].
Luego de efectuar una lectura de la totalidad del artículo 175,
metodológicamente debe separarse cada supuesto de aplicación del procedimiento
verbal contra los servidores públicos, en las siguientes circunstancias: (a)
Flagrancia; (b) Confesión; (c) Faltas leves; (d) Faltas gravísimas contempladas
en el artículo 48 numerales 2, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36,
39, 46, 47, 48, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59, y 62 de esta ley. Los eventos que
dan lugar al trámite de faltas gravísimas bajo formas del proceso verbal son
aquellos que según la misma Corte Constitucional no “requieren un amplio
debate probatorio por cuanto al momento de valorar la decisión de apertura de
la investigación ya son satisfechos todos los requisitos de fondo para proferir
pliego de cargos y citar a audiencia”.
3.4. El hecho de que el
operador jurídico disponga de las exigencias para proferir pliego de cargos en
tales eventualidades, justifica que se aplique un “proceso ágil y
sumario como el proceso verbal, en el que los términos son claramente cortos
pero garantistas”. Ese fue el motivo que condujo al Legislador a consignar
en el inciso 3º acusado que “en todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto
disciplinable, si al momento de valorar sobre la decisión de apertura de
investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego
de cargos se citará a audiencia”.
Si se efectúa una lectura
detenida del inciso en cuestión la expresión “en todo caso” que viene
precedida de una enumeración taxativa de casos respecto de los cuales se aplica
el procedimiento verbal sumario “es que fuere cual fuese la falta
disciplinaria (leve, grave o gravísima) cuando el operador jurídico
encuentre en la indagación preliminar o con las pruebas que acompañen la queja,
complacidos los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos,
entonces se citará a audiencia encauzando el proceso hacia el verbal”.
Desde esa perspectiva, la regla que deriva del inciso acusado es que sólo si
hay mérito para proferir pliego de cargos, esto es, cuando: (i) esté objetivamente
demostrada la falta y (ii) existe prueba que comprometa la responsabilidad del
investigado[5], puede el operador
jurídico aplicar el procedimiento verbal sumario.
Puestas así las cosas, “no
existe un amplio margen de discrecionalidad para el funcionario investigador,
pues la norma busca que, cuando exista suficiente material probatorio que
demuestre la comisión de la falta y que comprometa la responsabilidad del
investigado, se abrevien los términos y se agilice el proceso, todo ello en
aras de los principios de economía procesal y celeridad”. El inciso tercero
del artículo 175 no hace más que “agregar a los cuatro supuestos
mencionados: flagrancia, confesión, faltas leves, alguna faltas gravísimas
asociadas al manejo de la hacienda pública y de los recursos públicos y otras
relacionadas con la contratación estatal, [que] opere el proceso abreviado
cuando haya mérito para proferir pliego de cargos”. Esa comprensión del inciso
en comento fue la misma que se aplicó por parte del Ministerio Público en la
Resolución 191 del 11 de abril de 2003 cuando se adoptó la Guía del Proceso
Disciplinario y se dispuso en el artículo primero que “los procedimientos
contenidos en dicho documento serían aplicados por todas las dependencias de la
Procuraduría General de la Nación”. En dicha Guía se contempló “como
causal autónoma para la aplicación del procedimiento verbal la correspondiente
al inciso tercero del artículo 175 de la Ley 734 de 2002”. Esa misma
interpretación fue defendida por el Ministerio Público con ocasión del escrito
de insistencia presentado ante la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional en el proceso de tutela que culminó con la sentencia T-060
de 2009.
3.5. La fuerza normativa de
los incisos 1º y 2º del artículo 175 no depende de lo establecido en el inciso
3º del mismo precepto, pues lo que hace el supuesto normativo contenido en el
inciso 3º, es “condicionar la regla de taxatividad establecida en los
anteriores, tanto respecto al sujeto disciplinable como al tipo de falta,
configurando una causal distinta que busca dotar de celeridad el proceso cuando
el operador disciplinario cuente con un material probatorio que le permita bajo
el principio de la sana crítica, tener el grado de certeza que daría lugar a
proferir un pliego de cargos en el momento de valorar la apertura de la
investigación”.
3.6. A su vez, el artículo 163
del Código Disciplinario Único establece el contenido de la decisión de cargos[6].
La necesidad de observar los lineamientos trazados por el artículo 163 en punto
a los aspectos de obligatoria observancia para estructurar la decisión de
cargos muestra cómo únicamente bajo un sustento probatorio robusto puede el
operador disciplinario determinar que “objetivamente se encuentra demostrada
la falta y existe prueba que compromete la responsabilidad del investigado”,
es que resulta factible aplicar el procedimiento verbal sumario en los
términos del inciso tercero acusado. Carecería de sentido que en un sistema
procesal cuya configuración se apoya en los principios de celeridad y economía
procesal –sin poner en riesgo el debido proceso y sus garantías procesales–, “que
el investigado deba tramitar todas las etapas de un proceso ordinario como la
indagación preliminar y la apertura de investigación para luego obtener un
pliego de cargos que concluirá, en forma lenta y dispendiosa, con una similar
decisión menos pronta y eficaz”.
3.7. Por los motivos indicados
en precedencia, fijar un alcance restrictivo al supuesto normativo consignado
en el inciso 3º del artículo 175 del C. D. U., altera la connotación que buscó
atribuirle el legislador al proceso verbal en cuanto “procedimiento eficaz,
sencillo y garantista pero fuertemente reparador por su pertinencia para
investigar y sancionar las conductas ostensiblemente trasgresoras del régimen
disciplinario del servidor público”. Así las cosas, el precepto acusado, al
contemplar una causal autónoma para la aplicación del procedimiento verbal en
los procesos disciplinarios, se ajusta a la garantía del debido proceso así
como respeta el derecho a la igualdad y preserva la seguridad jurídica, por lo
que la Corte Constitucional debe declararlo ajustado a la Carta Política.
4. intervenciones
ciudadanas.
4.1. Academia Colombiana de
Jurisprudencia.
Procede la inexequibilidad del
precepto demandado por desconocer las garantías del debido proceso
administrativo.
4.1.1. El proceso
disciplinario se configura teniendo como eje fundamental la denominada “apertura
de formal averiguación disciplinaria” a la que hace referencia el artículo
91 del C. D. U[7]., con los objetivos
fijados por el artículo 153 del mismo estatuto[8]. Si “para el momento
de la apertura formal de la investigación, que bien pudo haber estado precedida
de la investigación preliminar, encuentra el funcionario de conocimiento que se
reúnen los requisitos para formular pliego de cargos, según el aparte demandado
deberá seguirse trámite verbal; en caso contrario se seguirá el proceso
ordinario”. Lo anterior, no presenta ningún reparo. Sin embargo, la
formulación del pliego de cargos exige valorar de manera objetiva los medios de
prueba en los que se sustenta la configuración de la falta disciplinaria que
comprometa la responsabilidad del funcionario investigado y añade sobre el
particular que: “[l]a valoración probatoria, bajo las reglas de la sana
crítica, en conjunto, con aportes del conocimiento privado del juez en lo que
atañe a las máximas de la experiencia, es una labor necesariamente subjetiva
aunque dentro del marco de la ley; debe señalarse que dicha valoración impone
al juzgador el deber de asignar a cada medio probatorio el mérito o poder de
convicción que le merecen, que, desde luego puede ser tan distinto cuantos
fueren los jueces disciplinarios y, de allí la inseguridad del encartado por lo
que atañe a su garantía fundamental de conocer de antemano las reglas de su
juzgamiento”.
4.1.2. La Corte Constitucional,
en la sentencia C-489 de 1997, fija límites al poder de configuración del
legislador en el ámbito del debido proceso administrativo[9].
El precepto acusado en la presente ocasión no se ajusta a los lineamientos
trazados por la Corte Constitucional en dicha providencia pues “al sujeto
disciplinado le asiste el derecho a conocer, ab initio, quién va a ser el
funcionario competente para adelantar la investigación a proferir el fallo, e
igualmente, cuál va a ser el trámite que se va a seguir en su caso. No contar
con esa certeza viola, sin lugar a dudas, el derecho al debido proceso
administrativo”. El Congreso no puede “‘delegar’ en cabeza del
Procurador General de la Nación la facultad de determinar la plenitud de las
formas propias de cada juicio (art. 29 de la Constitución), so pretexto de
avanzar en la aplicación de un procedimiento que desarrolle los principios de
oralidad y concentración”. (Énfasis añadido por la intervención). Por lo
anterior, el inciso tercero del artículo 175 del C. D., U. debe ser declarado
inexequible.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es
competente para decidir sobre la constitucionalidad de las normas legales de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 241 de la Constitución Nacional.
2. Norma, cargo y problema
de constitucionalidad.
2.1. Norma y contexto
normativo.
2.1.1. La disposición acusada
forma parte de la Ley 734 de 2002 mediante la cual se expide el Código
Disciplinario Único (CDU)[10] y, más exactamente, del
Libro Cuarto, Titulo XI –Procedimientos Especiales–, artículo 175 que se
refiere a la aplicación del procedimiento verbal y determina, en tal sentido, que
dicho procedimiento “se adelantará contra los
servidores públicos en los casos en que el sujeto disciplinable sea sorprendido
en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o
instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta, cuando haya
confesión y en todo caso cuando la falta sea leve”.
2.1.2. Se tiene, entonces, que
el procedimiento verbal sumario se aplica, por una parte, en caso de: (i)
flagrancia; (ii) confesión; (iii) falta leve. De otro lado, al tenor del mismo
artículo 175 del C. D. U., el procedimiento verbal se aplica respecto de
quienes hayan incurrido en las faltas gravísimas contempladas en el artículo 48
numerales 2, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52,
54, 55, 56, 57, 58, 59 y 62 del C. D. U[11].
Por último, según lo dispuesto
en el inciso tercero del artículo 175 mencionado, se aplica el proceso verbal: “[e]n
todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, si al momento de
valorar sobre la decisión de apertura de investigación estuvieren dados los
requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos se citará a audiencia”.
2.1.3. En síntesis, el inciso
tercero del artículo 175 del C. D. U. –demandado en la presente ocasión–,
faculta a las autoridades disciplinarias para aplicar el proceso verbal cuando
quiera que dentro del proceso ordinario, al momento de valorarse lo relativo a
la apertura de la investigación, se presentan los requisitos sustanciales que
permiten proferir pliego de cargos. Estos requisitos son: (i) que esté
objetivamente demostrada la falta y (ii) que exista prueba que comprometa la
responsabilidad de la persona disciplinada.
2.2. Análisis formal de los
cargos.
2.2.1. Pese a que el actor
alegó la vulneración de los artículos 1, 4, 6, 121, 122, 123 y 150 superiores,
así como la trasgresión de los artículos 13 y 109 superiores, estima la Sala
que toda la argumentación desarrollada por el demandante se orienta a
fundamentar el cargo por vulneración del artículo 29 de la Carta Política.
En
este orden de ideas, es preciso resaltar acá que no cualquier tipo de
argumentación sirve de sustento al análisis que debe realizar el juez de
constitucionalidad. En efecto, es necesario que los razonamientos alegados
contengan unos parámetros mínimos que puedan llevar a esta Corporación a
desconfiar de la constitucionalidad de la norma acusada. Así las cosas, para
que la acción pública de inconstitucionalidad sea efectiva como forma de
control del poder político, los razonamientos en ella expuestos deben contener
unos parámetros mínimos con el fin de que no se malogre la posibilidad
constitucional de obtener de parte de esta Corporación un fallo de fondo
respecto del asunto planteado. Y no por el contrario, que se presente la
posibilidad de que la Corte Constitucional se abstenga de pronunciarse sobre el
asunto planteado debido a “razonamientos que no permiten tomar una decisión de
fondo”.
2.2.2.
Esta Corporación ha entendido que los cargos de inconstitucionalidad deben ser “claros,
ciertos, específicos, pertinentes y suficientes[12]”.
Pues
bien, los cargos serán claros si permiten comprender el concepto de violación
que se pretende alegar. Para que dicha comprensión se presente por parte del
juez de constitucionalidad, no solo es forzoso que la argumentación tenga un
hilo conductor, sino que quien la lea –en este caso la Corte Constitucional–, distinga
con facilidad las ideas expuestas y que los razonamientos sean sencillamente
comprensibles.
En
cuanto a la certeza, los cargos gozarán de esta siempre y cuando se
realicen sobre una proposición jurídica presente en el ordenamiento jurídico,
que ataquen la norma acusada y no otra no mencionada en la demanda; así
entonces, los cargos no pueden inferir consecuencias subjetivas de las
disposiciones demandadas, ni extraer de estas, efectos que ellas no contemplan
objetivamente. En últimas, los cargos serán ciertos si las proposiciones
jurídicas acusadas devienen objetivamente del “texto normativo”. Los supuestos,
las conjeturas, las presunciones, las sospechas y las creencias del demandante
respecto de la norma demandada no podrán constituir un cargo cierto.
La especificidad como parámetro de los cargos y
razonamientos de la demanda, indica que estos deben mostrar sencillamente una
acusación de inconstitucionalidad contra la disposición atacada. Así las cosas,
los cargos de inconstitucionalidad deben relacionarse directamente con la norma
demandada y no pueden sustentarse en exposiciones “vagas, indeterminadas,
indirectas, abstractas y globales “que no permitan directamente realizar un
juicio de constitucionalidad.  En resumen, este parámetro pretende que el cargo
realizado sea efectivamente de inconstitucionalidad y que sus fundamentos sean
específicos, determinados, concretos, precisos y particulares en relación a la
norma acusada.
En igual forma, los cargos deben ser pertinentes. A
parte de que los cargos no pueden ser vagos, abstractos e  indeterminados, es
necesario que estos efectivamente tengan una naturaleza constitucional. Es
decir, que los cargos contrapongan normas de inferior categoría a las normas
constitucionales. Por ende, es indispensable que los razonamientos sean del
orden constitucional, razón por la cual no podrán ser aceptados cargos basados
en argumentos legales o doctrinarios. De igual manera, no aparejan pertinencia
aquellos cargos que pretenden sustentar la inconstitucionalidad de la norma
acusada basado en ejemplos, acaecimientos particulares, hechos personales,
vivencias propias, sucesos y ocurrencias reales o imaginarias , en las que
supuestamente se aplicó o será aplicada la norma demandada.
Por último, los cargos deben ser suficientes,
esto consiste en que “despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad
de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional “[13].
2.2.3. En el caso bajo examen respecto
de los cargos elevados por violación de los artículos 1º, 4º, 6º, 121, 122, 123
y 150 superiores, así como la trasgresión de los artículos 13 y 109 superiores,
el demandante no aporta argumentos que cumplan con las exigencias de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los términos en que la
jurisprudencia constitucional ha fijado el sentido y alcance de tales
requerimientos. Los cargos contra los mencionados artículos fueron planteados
todos de manera global y, más que acusaciones en el sentido estricto del
término, hacen referencia a apreciaciones subjetivas del demandante al paso que
carecen también de especificidad, pues se formulan de manera general. Si se
hace una lectura detenida de los reparos formulados en la demanda, puede
constatarse que las acusaciones adquieren fuerza argumentativa y cumplen con
las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
únicamente en lo que se refiere al cargo elevado por desconocimiento del
artículo 29. Por ese motivo, la Sala restringirá su examen a ese cargo toda vez
que es el único que plantea un verdadero problema jurídico con la entidad
suficiente para desencadenar el juicio de constitucionalidad. En relación con
los demás reparos, inhibirá la Sala un pronunciamiento de fondo por inepta
demanda.
2.3. Problema
jurídico-constitucional.
2.3.1. Para el demandante, la
expresión “[e]n todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable,
si al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación
estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos se
citará a audiencia” (Ley 734/02, artículo 175, inciso final),
desconoce el artículo 29 de la Carta Política, pues no especifica objetivamente
la procedencia del proceso verbal y deja al criterio subjetivo del juez
disciplinario la determinación del procedimiento disciplinario, desconociendo
el derecho constitucional fundamental al debido proceso administrativo.
2.3.2. La cuestión que debe
resolver esta Corte consiste en lo siguiente: al conferírsele a las autoridades
disciplinarias la facultad de citar audiencia –aplicando el proceso verbal–
cuando se presentan los requisitos sustanciales que permiten proferir pliego de
cargos, al momento de la apertura de la investigación dentro del proceso
ordinario, ¿se desconoce el derecho constitucional fundamental al debido
proceso administrativo y, más concretamente, el principio de legalidad del
procedimiento aplicable? En otras palabras: el inciso tercero del artículo 175,
al contener una norma de carácter sancionador y permitir cambios en “los
procedimientos que deben seguirse para su aplicación”, ¿quebranta el
derecho constitucional fundamental al debido proceso administrativo?
3. Cargo Único: Vulneración
del artículo 29 constitucional: desconocimiento del debido proceso
administrativo.
3.1. El derecho
disciplinario y la potestad disciplinaria.
3.1.1. El derecho
disciplinario regula el ejercicio de la potestad disciplinaria del Estado, esto
es, “la facultad que hace parte del poder sancionador del Estado, en virtud
de la cual aquél está legitimado para tipificar las faltas disciplinarias en
que pueden incurrir los servidores públicos y los particulares que cumplen
funciones públicas y las sanciones correspondientes”[14].
La potestad disciplinaria ha de ejercerse con atención a los principios de la
función administrativa y del servicio público, como a los fines esenciales del
Estado: en efecto, la jurisprudencia constitucional ha recordado, desde una
óptica administrativa, que el derecho disciplinario “se manifiesta en la potestad
de los entes públicos de imponer sanciones a sus propios funcionarios, con el
propósito de preservar los principios que guían la función administrativa
señalados en el artículo 209 constitucional (moralidad, eficiencia, celeridad,
igualdad, economía, imparcialidad y publicidad)”[15];
así mismo, ha indicado la Corte que “una indagación por los fundamentos de
la imputación disciplinaria remite a los fines del Estado”[16],
de modo que la orientación finalística del ejercicio del poder fija los
cimientos en que se apoya la responsabilidad de los servidores públicos. En
suma, el sustento de la imputación disciplinaria radica en la necesidad de
hacer efectivos tanto los principios de la función administrativa como los
fines estatales a que apuntan aquellos, los cuales, a su vez, determinan el
ejercicio de las funciones públicas[17].
3.1.2. La potestad
disciplinaria se encuentra regida por los principios que regulan el poder sancionatorio
del Estado, y su aplicación supone la estricta observancia de las bases que
regulan el derecho sancionador, tales como el principio de legalidad,
tipicidad, antijuridicidad, “con las matizaciones impuestas por su
específica naturaleza”[18]. Siendo el
derecho disciplinario una de las manifestaciones del ius puniendi[19],
como derecho administrativo sancionatorio, el ejercicio del poder sancionador
del Estado exige la garantía del debido proceso en tales actuaciones
administrativas, tal como lo ordena el artículo 29 superior. Con todo, si bien el
derecho sancionador administrativo comparte con el derecho criminal un conjunto
de elementos no es menos cierto que existen ciertas diferencias en razón de su
especificidad: tanto el derecho administrativo sancionador como el derecho
penal son manifestaciones de la potestad punitiva estatal; pero el primero es un
derecho autónomo, con finalidades propias, como el óptimo funcionamiento de las
ramas y órganos del Estado y el correcto desempeño de los titulares de la
función pública.
3.1.3. En el ámbito del
derecho administrativo sancionador el principio de legalidad se aplica de modo
menos riguroso que en materia penal[20], por las
particularidades propias de la normatividad sancionadora, por las consecuencias
que se desprenden de su aplicación, de los fines que persiguen y de los efectos
que producen sobre las personas. Desde esta perspectiva, el derecho
administrativo sancionador suele contener normas con un grado más amplio de
generalidad, lo que en sí mismo no implica un quebrantamiento del principio de
legalidad si existe un marco de referencia que permita precisar la determinación
de la infracción y la sanción en un asunto particular[21]. Así, el derecho
administrativo sancionador es compatible con la Carta Política si las normas
que lo integran –así sean generales y denoten cierto grado de imprecisión– no
dejan abierto el campo para la arbitrariedad de la administración en la
imposición de las sanciones o las penas[22].
Bajo esta perspectiva, se cumple el principio de legalidad en el ámbito del
derecho administrativo sancionador cuando se establecen: (i) “los elementos
básicos de la conducta típica que será sancionada”[23];
(ii) “las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en
blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar la claridad
de la conducta”; (iii) “la sanción que será impuesta o, los criterios
para determinarla con claridad”. En la misma dirección, ha reiterado la
Corte Constitucional que se realiza el principio de tipicidad en el campo del
derecho administrativo sancionador cuando concurren tres elementos: (i) “Que
la conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa, bien
porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea
determinable a partir de la aplicación de otras normas jurídicas[24]; (ii) “Que
exista una sanción cuyo contenido material esté definido en la ley”[25];
(iii) “Que exista correlación entre la conducta y la sanción”[26].
De todos modos, ha destacado la Corte Constitucional que “las conductas o
comportamientos que constituyen falta administrativa, no tienen por qué ser
descritos con la misma minuciosidad y detalle que se exige en materia penal,
permitiendo así una mayor flexibilidad en la adecuación típica”[27].
En igual sentido, se dijo en
sentencia C-762 de 2009, donde se estudiaban disposiciones del Código de ética
médica (ley 23 de 1981) acusadas por presunta violación del art. 29 CP: “como
quiera que el Derecho penal a la vez que preserva los bienes jurídicos más
preciados para el ordenamiento y admite la punición más severa, mientras que el
Derecho disciplinario procura asegurar el cumplimiento de unos deberes y obligaciones
que someten a servidores públicos o a individuos que ejercen funciones públicas
y autoriza la aplicación de sanciones de diferente entidad, sin en todo caso
involucrar la libertad personal y de locomoción, es enteramente razonable que
existan diferenciasen la forma de concebir y ordenar el debido proceso en uno y
otro régimen”.
3.1.4. Sin perjuicio del rigor
diferencial entre el derecho sancionador penal y el administrativo, debe
destacarse que la Ley 734 de 2002 contiene un conjunto de principios garantistas,
orientados a informar los procedimientos disciplinarios sin distinción. El
Libro Primero de la Ley 734 de 2002 contempla la Parte General y el Título
Primero de ese Libro establece los principios rectores de la Ley Disciplinaria.
El artículo 4º consigna el principio de legalidad de conformidad con el cual “[e]l
servidor público y el particular en los casos previstos en este código sólo
serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que
estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización”.
El artículo 6º contempla el principio de debido proceso que reza: “[e]l
sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con
observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del
proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la
estructura y organización del Ministerio Público”.
Entre los principios
enumerados en esta parte general del C. D. U. se encuentra también el
consignado por el artículo 12 que se refiere al principio de celeridad de la
actuación disciplinaria, según el cual “[e]l funcionario competente
impulsará oficiosamente los términos previstos”. Según el artículo 16 del
C. D. U. la función de la sanción disciplinaria es tanto de orden preventivo
como de orden correctivo y se emplea con el propósito de asegurar la aplicación
efectiva de los principios y fines establecidos en la Constitución, en la Ley,
en los Tratados Internacionales que –añade–, “se deben observar en el
ejercicio de la función pública”.  Finalmente, el artículo 20 resalta que “[e]n
la interpretación y aplicación de la ley disciplinaria el funcionario
competente debe tener en cuenta que la finalidad del proceso es la prevalencia
de la justicia, la efectividad del derecho sustantivo, la búsqueda de la verdad
material y el cumplimiento de los derechos y garantías debidos a las personas
que en él intervienen”.
3.1.5. De los referidos
artículos del C. D. U. se infiere el carácter garantista que inspira los
principios aplicables a todas las actuaciones disciplinarias y que se encuentra
en consonancia con lo dispuesto por el artículo 29 de la Carta Política.
3.2. Caso concreto.
3.2.1. ¿Carece el inciso
demandado en la presente oportunidad de directrices o criterios normativos que
permitan a las personas disciplinadas prever cuál es el procedimiento que habrá
de aplicárseles, con ocasión de haber incurrido en faltas disciplinarias
distintas a las previstas en los incisos 1º y 2º del artículo 175 de la Ley
714/02? Tal es el punto concreto planteado. Al respecto, algunas de las
expresiones utilizadas en el inciso tercero acusado pueden producir sensación inicial
de vaguedad o imprecisión -específicamente los vocablos “en todo caso” y
“cualquiera que fuere el sujeto disciplinable”-. Con todo, considera la
Sala asimismo que una lectura detenida del inciso tercero, en el contexto
normativo en el que se inserta, permite descartar el reproche elevado por el
actor.
3.2.2. En este lugar debe
destacar la Sala dos asuntos de la mayor importancia para solucionar el asunto
bajo examen. De un lado, el carácter singular del procedimiento administrativo
sancionador que, como se señaló líneas atrás, aplica las garantías propias del
derecho penal pero supone la presencia de categorías propias del derecho
disciplinario también con unos rasgos específicos que admiten cierto grado de
flexibilidad y lo distinguen de aquél en aspectos relevantes. De otro lado y,
en estrecha relación con lo anterior, que el procedimiento disciplinario
desarrollado por la Ley 734 de 2002 trae una novedad, en el sentido de imbricar
los dos procedimientos disciplinarios –el ordinario y el verbal– de manera que
cuando se presentan ciertas exigencias, se puede prescindir de determinadas etapas
del proceso ordinario con el fin de citar a audiencia y de esta manera asegurar
la vigencia de los principios de celeridad y economía procesal. Ello, no sólo
concuerda con la finalidad propia del procedimiento disciplinario de asegurar
un trámite ágil, eficiente, transparente sino que exige la aplicación de todas
las garantías del debido proceso, por manera que no puede afirmarse que se
presenta una cambio de reglas procesales en el camino, toda vez que desde un
inicio se sabe –pues así lo tiene previsto el inciso tercero del artículo 175
de la Ley 734 de 2002–, que de presentarse ciertas condiciones, entonces “en
cualquier caso” y “cualquiera que sea el sujeto disciplinado” puede
citarse a audiencia.
3.2.3. Por otra parte, las
condiciones que permiten la imbricación de los dos procesos son muy exigentes y
ello se infiere, entre otras cosas, de la lectura del inciso tercero a la luz
de lo dispuesto por los demás incisos del mismo artículo 175 de la Ley
disciplinaria. El inciso primero, determina que el procedimiento verbal “se
aplicará”. Ya desde el inicio se muestra el carácter instrumental de dicho procedimiento
que deberá ser aplicado en casos muy precisos: (i) “cuando el sujeto
disciplinable sea sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con
elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta”,
esto es, en caso de flagrancia o (ii) “cuando haya confesión” o (iii) “cuando
la falta sea leve”; (iv) en casos de faltas gravísimas establecidos de
manera taxativa en el artículo 48; (v) “en todo caso, y cualquiera que fuere
el sujeto disciplinable, si al momento de valorar la decisión de apertura de
investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego
de cargos”.
Como puede constatarse en este
último evento, el inciso tercero permite la aplicación del procedimiento verbal
en el proceso ordinario por mandato expreso de la ley, cuando se cumplen unas
exigencias específicas. Así las cosas, cualquier funcionario público eventual
sujeto de acción disciplinaria sabrá por adelantado que si con las pruebas que
acompañan la queja o si en desarrollo del proceso ordinario durante la
indagación preliminar la autoridad disciplinaria encuentra que se llenan las
exigencias sustanciales para proferir pliego de cargos, entonces se podrá citar
a audiencia. Desde el comienzo es claro para el funcionario encartado que, de
existir prueba fehaciente de la configuración de la falta, podrá aplicarse el
procedimiento verbal; en modo alguno se le sume en la incertidumbre
jurídica-procesal, pues de antemano –inciso tercero del artículo 175 citado–
sabe que ante la existencia de mérito en los elementos de prueba sobre la
configuración de la falta y su eventual responsabilidad, el trámite a seguir es
el procedimiento verbal. Así, el virtual disciplinado cuenta con tal factor de
predictibilidad, sin que pueda alegar que se ha desconocido el derecho al
debido proceso administrativo, pues ello no sobreviene de manera repentina ni
arbitraria.
3.2.4. Ahora bien, en este
lugar es preciso subrayar que mediante sentencia C-1076 de 2002 le correspondió
a la Corte Constitucional pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad
presentada contra algunas normas de la Ley 734 de 2002, entre las cuales
estaban el inciso segundo y cuarto del artículo 175. En aquella ocasión alegó
el demandante que el inciso segundo desconocía el artículo 13 superior pues “a
los investigados por la comisión de las faltas gravísimas consagradas en los
numerales 2, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 52, 54, 55,
56, 57, 58, 58 y 62, se les dé un tratamiento diferente a los procesados por
las restantes faltas gravísimas contenidas en el artículo 48, si se tiene en
cuenta que se trata de situaciones de hecho idénticas”.
La Corte Constitucional examinó,
entonces, si lo establecido en el inciso acusado implicaba dar un trato
diferente a procesados sin que mediara motivo alguno que lo justificara a la
luz de la Carta Política.
En su concepto, el Jefe del
Ministerio Público recordó que la Constitución había reconocido un amplio
margen de configuración al legislador en materia de procedimientos aplicables a
las formas de cada juicio. Subrayó, no obstante, que dentro de esa esfera de
apreciación el Legislador debe “definir de manera clara, concreta e
inequívoca las conductas reprobadas disciplinariamente, el señalamiento
anticipado de las respectivas sanciones y el establecimiento de las reglas
sustantivas y procesales para la investigación y la definición de las
autoridades competentes que dirijan y resuelvan sobre la responsabilidad
disciplinaria de los funcionarios investigados (sentencia C-708 de 1999)”.
Insistió la Vista Fiscal que
al establecer taxativamente los casos que se tramitan por el proceso verbal,
estaba determinando de modo inequívoco el procedimiento a seguir. Admitió el
Procurador que todas las faltas contempladas en el artículo 48 tienen el
carácter de gravísimas. Insistió, sin embargo, en que “unas y otras difieren
totalmente en cuanto a la conducta desplegada por el infractor” y a renglón
seguido afirmó que tales faltas podían clasificarse en: (i) Faltas que
coinciden con descripciones típicas de la ley penal; (ii) Faltas en materia de
derechos humanos derecho internacional humanitario; (iii) Faltas relacionadas
con el servicio y la función; Faltas relacionadas con el manejo de la hacienda
pública; (iv) Faltas relacionadas con el manejo de la hacienda pública; (v)
Faltas relacionadas con el manejo de los recursos públicos; (vi) Faltas
relacionadas con la contratación estatal; (vii) Faltas relacionadas con el
medio ambiente.
El mismo Procurador aceptó que
el elemento común a todo este conjunto de faltas respecto de las cuales se
aplica el procedimiento verbal era el aspecto probatorio, esto es, que su
característica principal consiste en tratarse de conductas “que no ameritan
un debate probatorio como el señalado en el proceso ordinario ya que al momento
de valorar sobre la decisión de apertura de la investigación están dados todos
los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos y citar a
audiencia”. Esa misma lógica es la que se aplica para los casos de
flagrancia y confesión. Por ese motivo no encontró la Vista Fiscal que el
inciso en cuestión desconociera el artículo 13 por cuanto la distinción estaba
por entero justificada desde el punto de vista constitucional.
En las consideraciones de su
sentencia, la Corte Constitucional trajo a colación los antecedentes de la Ley
734 de 2002 y recordó en tal dirección que la voluntad del Legislador había
sido “impregnar de mayor celeridad los trámites disciplinarios, pero bajo
determinadas condiciones”. La Corte acentuó que el procedimiento verbal
había sido previsto para casos muy concretos. Compartió la postura de la Vista
Fiscal en relación con el amplio margen de configuración que le reconoce la
Carta Política al Legislador para “establecer los diversos procedimientos
disciplinarios” eso sí bajo la condición de no vulnerar principios
constitucionales y no desconocer particularmente el principio de igualdad.
De este modo, puntualizó la
Corporación que “prever el adelantamiento de un proceso verbal para
determinados casos de faltas disciplinarias gravísimas, cuando la regla general
es el proceso ordinario, no constituye un tratamiento desigual injustificado y
contrario a la Carta Política”. También estuvo de acuerdo la Corte con el
Procurador en punto al elemento común definitorio de la aplicación del
procedimiento verbal: “se trata de conductas que no ameritan un debate
probatorio como el señalado en el proceso ordinario” por cuanto “al
valorar sobre la apertura de la investigación están dados los requisitos
sustanciales para proferir pliego de cargos y citar a audiencia”. Justo por
el motivo antes expuesto, resolvió la Corte que el inciso segundo respetaba la
Constitución y lo declaró exequible.
En
lo atinente a la acusación elevada contra el inciso cuarto del mismo artículo
175 la Corte Constitucional llegó –como se verá más adelante–, a una conclusión
diferente. En aquella oportunidad el demandante estimó que dicho inciso vulneraba
los artículos 29, inciso 2º; 123 inciso final y 150 numeral 23 de la
Constitución, toda vez que “le esta atribuyendo funciones legislativas al
Procurador, en temas de reserva del Congreso”. Le correspondió, pues, a la
Corporación establecer si “la posibilidad de que en desarrollo de los
principios de oralidad y concentración del proceso disciplinario, el Procurador
General de la Nación determine en otros eventos la aplicación del procedimiento
señalado en el Título XI de la Ley 734 de 2002” quebrantaba la Constitución.
El
Jefe del Ministerio Público destacó la importancia que la Carta Política en
varios de sus preceptos le confiere al principio de legalidad en cuanto piedra
de toque del Estado de derecho (artículos 1º; 3º; 6º; 121; 122
constitucionales). Según la Vista Fiscal, una de las derivaciones de la
aplicación del principio de legalidad consiste en que las normas de derecho
positivo establezcan de manera previa “las conductas punibles y concreten
las sanciones que deben ser aplicadas por el operador jurídico en caso de
trasgresión”. El objetivo principal en todo caso debe ser asegurar la
preservación del derecho al debido proceso y a la defensa de los eventuales
encartados. Recordó el Jefe de Ministerio Público que “en materia procesal,
en lo referente a la administración de justicia, la igualdad se logra al
disponer que todos sean juzgados por el mismo procedimiento, pues el resultado
de un juicio depende, en gran medida, del procedimiento por el cual se tramite.
De allí que si ‘todos’ están sometidos al mismo proceso para demandar o para
defenderse de la demanda, garantiza eficazmente la igualdad”.
De
otra parte, destacó que al establecer el artículo 29 la obligación de que todas
las personas sean juzgadas "con observancia de la plenitud de las
formas propias de cada juicio", con ello se “destierra de la
administración de justicia la arbitrariedad”. Encontró la Vista Fiscal que
no se podía dejar en cabeza de los operadores jurídicos la posibilidad de
determinar las reglas que debían observar para administrar justicia en cada
caso particular, pues de tal suerte se estaría pasando por encima de la
neutralidad del procedimiento o de la neutralidad del derecho procesal cuyo
objetivo principal consiste precisamente en garantizar que “todas las
personas sean iguales ante la administración de justicia y tengan los mismos
derechos e idénticas oportunidades en orden a lograr el reconocimiento de sus
derechos (sentencia C-407 de 1997)”.
Concluyó
el Jefe del Ministerio Público que si bien es cierto el Legislador puede
determinar cuáles asuntos –dadas sus características y rasgos peculiares–,
debían tramitarse por el procedimiento ordinario y cuáles asuntos debían
tramitarse por el procedimiento verbal, dicha facultad no podía ser delegada en
el Procurador General de la Nación “para que en cada caso concreto, este
funcionario pese a su investidura decida la forma de cada juicio, a la que
deberá sujetarse el disciplinado, dado que se vulnera el principio de legalidad
y se desconoce la exigencia constitucional conforme a la cual, nadie podrá ser
juzgado sin observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”. Por
las razones expuestas, estimó la Vista Fiscal que la Corte debía declarar le
inexequibilidad del inciso 4º del artículo 175 del C. D. U.
3.2.5.
En las consideraciones de su sentencia la Corte Constitucional acogió en todas
sus partes el concepto del Procurador. Encontró que en lo concerniente a la
regulación de procesos disciplinarios existía reserva de ley, razón por la cual
no podía deslegalizarse tal facultad para determinar ponerla en cabeza del
Procurador General de la Nación. Además, recalcó la Corte que “al sujeto
disciplinado le asiste el derecho a conocer, ab initio, quién va a ser el
funcionario competente para adelantar la investigación y a proferir el fallo, e
igualmente, cuál va a ser el trámite que se va a seguir en su caso. No contar
con esa certeza viola, sin lugar a dudas, el derecho al debido proceso
administrativo”. Por consiguiente, resolvió declarar la inexequibilidad del
inciso 4º previsto en el artículo 175 del c. D. U.[28].
3.2.6.
A propósito de lo hasta aquí expuesto, estima la Sala preciso enfatizar dos
aspectos. En primer lugar, que el inciso tercero del artículo 175 del C. D. U.
no fue demandado en aquella ocasión, motivo por el cual mal podría afirmarse
que existe cosa juzgada. En segundo lugar, que la disposición prevista en el
inciso tercero del artículo 175 de la Ley 734 de 2002 plantea una alternativa
adicional que no se compara ni con la determinada en el inciso segundo
–declarada exequible por el cargo elevado mediante la referida sentencia C-1076
de 2002–, ni con la establecida en el inciso cuarto del artículo 175 –declarada
inexequible por la Corte Constitucional en aquella sentencia–. Para decirlo en
otros términos: la imbricación del proceso ordinario con aspectos del
procedimiento verbal que existe en virtud de lo dispuesto por el inciso tercero
del artículo 175 de la Ley 734 de 2002, no queda al albur de la autoridad
disciplinaria. Es decir, no es la autoridad disciplinaria –como lo era el
Procurador en el caso del inciso cuarto declarado inexequible–, quien determina
de manera subjetiva los casos en que se ha de aplicar o no el procedimiento
verbal. El mismo inciso tercero, esto es, la misma Ley, plantea unas exigencias
concretas sin cumplimiento de las cuales no podría citarse a audiencia. Y ello compagina
con el resto de circunstancias en presencia de las cuales tiene aplicación el
procedimiento verbal: permitir a la autoridad disciplinaria aplicar un
procedimiento más ágil y rápido cuando quiera que disponga del material
probatorio suficiente para otorgar un grado amplio de certeza a la existencia
de la falta disciplinaria.
Lo anterior se infiere, como
ya lo anotó la Sala, de lo establecido en los otros incisos del artículo 175
con sustento en los cuales el procedimiento verbal se aplica en casos en que no
queda duda de la configuración de la falta, sea porque se presentó flagrancia o
confesión o se trata de falta leve o de las faltas gravísimas previstas
taxativamente en el inciso segundo. En los casos de faltas graves o gravísimas
no previstas en el inciso segundo del artículo 175 -casos respecto de los
cuales opera la aplicación del inciso demandado- resulta por entero
imprescindible que estén dadas exigencias probatorias objetivas para que
pueda citarse a audiencia: cuando: (i) esté objetivamente demostrada la falta y
(ii) existe prueba que comprometa la responsabilidad del investigado[29].
No hay tal vacío que permita al operador jurídico decidir de manera subjetiva o
arbitraria y tampoco resulta ser un procedimiento extralegal el que se aplica
ni basado en la mera liberalidad del funcionario investido de autoridad
disciplinaria.
3.2.7. Con todo, mediante
sentencia T-060 de 2009 en Sala de Revisión de Tutelas le correspondió a la
Corte resolver un asunto en el que se confirmó la decisión del Tribunal
Contencioso Administrativo de Cundinamarca. Subsección “A” en el sentido de
restringir la interpretación del inciso tercero del artículo 175 del C. D. U. a
los casos contemplados en los dos primeros incisos del mismo artículo[30].
Ello bajo estricto respeto del principio de autonomía de las decisiones
judiciales y entendiendo la Sala de Revisión que en cualquier caso la decisión
adoptada por el Tribunal había respetado el debido proceso administrativo cuya
vulneración fue alegada por el demandante.
La Sala de Revisión de Tutelas estimó que con la
decisión emitida el Tribunal no había incurrido en ninguna causal genérica de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Ello,
toda vez que “[l]a lectura dada
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al inciso tercero del artículo
175 del CDU, responde a una interpretación jurídicamente aceptable”. A juicio de la Corte, el “inciso tercero indica
que, en cualquiera de las circunstancias a las que se refieren los incisos 1º y
2º del referido artículo 175 del CDU, se deberá citar a audiencia, si al
momento de valorar la decisión de apertura de investigación se reunieren los
requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos. Ciertamente, la norma
no está abriendo el procedimiento verbal para tramitar por ésta vía procesos
disciplinarios que impliquen faltas disciplinarias distintas a las señaladas
taxativamente en los mencionados numerales 1º y 2º del artículo 175 CDU. Así,
en el presente caso el procedimiento que debió adelantarse fue el ordinario,
contenido artículos 150 y siguientes de la Ley 734 de 2002”.
De
otra parte, la Corte estimó que también carecía de validez intervenir en el
margen de apreciación que le reconoce el ordenamiento jurídico a la autoridad
contencioso administrativa para fijar el sentido y alcance de la norma legal
disciplinaria. Halló la Corporación que “el juez administrativo, al tiempo
de determinar la legalidad de un acto administrativo que encuentra contrario a
preceptos superiores, debe proceder a rectificar tal decisión señalando el
error e impartiendo las órdenes judiciales pertinentes, con base en las
consideraciones jurídicas que la soporten. Y esta actuación no significa
invasión de la orbita sancionadora de la entidad que viene enjuiciando
disciplinariamente a uno de sus funcionarios. Por el contrario, se trata de
garantizar que esa función sancionadora se haya cumplido sin desconocimiento de
derechos fundamentales o principios esenciales del debido proceso”.
Concluyó
la Corte Constitucional que en el caso bajo examen no se había configurado
ninguna causal genérica de procedibilidad de la acción de tutela, motivo por el
cual en la parte resolutiva de la sentencia debía ordenar que se confirmara el
fallo emitido por la Sección Cuarta de la Sala Contencioso Administrativa del
Consejo de Estado. Ahora bien, acentuó la Corte que la confirmación se hacía
por las razones expuestas en la sentencia, las cuales –a diferencia de lo
sucedido en la providencia dictada por el Consejo de Estado–, “afirman la
juridicidad de la procedencia de la acción de tutela contra decisiones
judiciales”.
No obstante, es preciso
resaltar aquí que en esta ocasión se está ante una situación diferente. Ya no
se trata de la solución de un caso concreto en sede de tutela donde de solicita
la protección de derechos constitucionales fundamentales supuestamente desconocidos
o amenazados de vulneración. Lo que ahora se alega mediante el ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad y debe constatar la Sala es si el inciso
tercero contemplado como supuesto autónomo –y ya no conectado con los dos
primeros incisos del mismo artículo 175–, desconoce el debido proceso
administrativo. Como se indicará más adelante, existen motivos de peso para
considerar que la previsión contemplada en el mencionado inciso tercero
armoniza con lo establecido en el artículo 29 de la Carta Política.
3.2.8. El principio de
legalidad en el campo del derecho disciplinario tiene unas características
específicas que le confieren al Legislador un margen de apreciación más amplio
para su diseño (3.1.3 y 3.1.4 de Considerandos), sin obviar por ello la
observancia estricta de las garantías del artículo 29 Constitucional. Como se ha
dicho, el procedimiento verbal en el ámbito disciplinario administrativo tiene
como propósito fundamental “investigar algunas faltas disciplinarias en un
término relativamente corto”[31]. Sus elementos
característicos son la aplicación del principio de oralidad y de concentración
así como su tramitación en audiencia pública[32].
3.2.9. Para poder comprender
de mejor manera los alcances de esta posibilidad que trae la norma prevista en
el inciso tercero del artículo 175 del CDU, estima la Sala pertinente hacer una
breve referencia a las etapas del proceso disciplinario ordinario. El proceso
disciplinario ordinario está previsto en el Libro IV, Títulos IX y X, Capítulos
Primero, Segundo, Tercero, Cuarto y Quinto del C. D. U. Según lo allí
determinado pueden distinguirse las siguientes etapas: (i) Indagación
preliminar[33]; (ii) Investigación
disciplinaria[34]; (iii) Evaluación
Disciplinaria[35]; (iv) Auto de cargos[36];
(v) Etapa de descargos[37]; (v) Etapa probatoria[38];
(vi) Etapa de fallo[39]; (vii) Segunda instancia[40].
Se explicó más arriba, que con miras a otorgar aún mayor celeridad al
procedimiento disciplinario, el inciso tercero del artículo 175 –acusado en la
presente ocasión–, faculta al funcionario de conocimiento para citar a
audiencia –“en todo caso” y “cualquiera que sea el sujeto
disciplinado”–, cuando en el trámite ordinario se cumplan las exigencias
para formular pliego de cargos. Desde este horizonte de comprensión, las
causales establecidas en los incisos 1º, 2º y 3º del mismo artículo 175 son
autónomas y no concurrentes. Como lo resalta la Vista Fiscal en el concepto
emitido con ocasión de la presente demanda de inconstitucionalidad, “basta
con que el operador disciplinario verifique la existencia de la flagrancia, o
haya confesión, o la falta sea leve o gravísima en los casos señalados, para
que se aplique el procedimiento abreviado”. Además, según lo dispuesto en
el inciso tercero del artículo 175, se aplica el procedimiento verbal en
el evento en que haya mérito para proferir pliego de cargos.
3.2.10. Tal como se señaló, no
encuentra la Sala que le asista razón al demandante cuando alega que el
precepto acusado desconoce el debido proceso administrativo, toda vez que desde
el comienzo la persona objeto de una eventual actuación disciplinaria está
suficientemente advertida de que en caso de incurrir en falta disciplinaria
cuando se encuentran bajo hipótesis distintas a las previstas en los incisos 1º
y 2º del artículo 175 del C. D. U., se le aplicará el procedimiento verbal,
solo si existe mérito para formular pliego de cargos. Considera más bien la
Sala que el contenido normativo previsto en el inciso 3º acusado en lugar de
desconocer la Constitución persigue un fin constitucionalmente legítimo, cual
es, propender porque las actuaciones en materia disciplinaria sean ágiles y se
adelanten bajo estricto cumplimiento de los principios de eficiencia, eficacia,
economía procesal, celeridad lo que armoniza con el artículo 209 superior y
resulta consistente con los objetivos que buscó obtener la Ley 734 de 2002.
3.2.11. En los Antecedentes
Legislativos de la Ley 734 de 2002 y, más puntualmente, en la Exposición de
Motivos del Proyecto de Ley Número 62 de 1999 Senado, cuando se alude al
procedimiento disciplinario, se enfatiza la mayor celeridad y agilidad que el
Legislador quiso conferirle a las actuaciones disciplinarias. Se acentúa sobre
el punto lo siguiente: “en la época actual, en que la celeridad es elemento
esencial de la eficacia, es preciso que los órganos de control cuenten con
herramientas legales ágiles y dinámicas que permitan dar respuestas oportunas,
cuando todavía la sociedad resiente la conducta irregular del funcionario o el
daño causado, y no cinco años después cuando la sanción ha perdido tanto la
pertinencia como sus efectos reparadores. Esta es el criterio que orienta e
inspira el procedimiento disciplinario previsto en el último libro del
proyecto”[41]. En particular,
respecto del procedimiento ordinario, indica la Exposición de Motivos que su
configuración estuvo inspirada en “buscar darle celeridad a las actuaciones
y evitar la innecesaria dilación de los trámites”[42].
De esta manera, una vez se cumple el propósito de la indagación preliminar,
esto es, la identificación o individualización del autor, se exige abrir la
investigación disciplinaria bajo la condición de que “la información
o queja no sea manifiestamente temeraria o se refiera a hechos
disciplinariamente irrelevantes o de imposible ocurrencia”. Con ello,
acentúa la Exposición de Motivos, se aspira a enmendar “la malsana costumbre
de mantener los procesos indefinidamente en la indagación preliminar, con
perjuicio de la eficacia de las investigaciones y de los derechos del
investigado”[43]. Destaca la
Exposición de Motivos que esta manera de concebir el procedimiento
disciplinario resulta a todas luces más garantista, pues desde el primer
momento se adelanta con conocimiento de la persona investigada, de modo que
ésta pueda ejercer su derecho de defensa. Indica, además, que “con el mismo
criterio, se fijó un término de quince días para que, una vez recaudada la
prueba necesaria para la formulación de cargos o vencido el término de la
investigación, se formule el correspondiente pliego de cargos o se archive la
investigación”.
3.2.12. El reparo de falta de
precisión y excesiva amplitud que, supuestamente, trae como consecuencia la
posibilidad de que la autoridad disciplinaria decida de modo arbitrario el
proceso que ha de aplicarse, queda contrarrestado por lo siguiente: (i) el
propósito que busca alcanzar la norma es legítimo, desde el punto de vista
constitucional, y concuerda además con las finalidades previstas en la Ley 734
de 2002; (ii) lo establecido en el inciso 3º del artículo 175 debe ser leído a
la luz de lo dispuesto en el Libro I –contentivo de los principios de los
procedimientos disciplinarios sin excepción- y debe ser comprendido como una
manera de agilizar las actuaciones disciplinarias, de modo que “en todo caso”
distinto de los previstos en los incisos 1º y 2º del artículo 175 del CDU, “cualquiera
que sea el sujeto disciplinado” si se dan los requisitos sustanciales para
levantar pliego de cargos se puede citar a audiencia. Adviértase, de otra
parte, que la eventualidad prevista en el inciso tercero acusado está precedida
en el caso del procedimiento ordinario –que es en virtud de la imbricación que
tiene lugar por mandato legal donde precisamente tiene aplicación el contenido
normativo de dicho inciso–, de un conjunto de etapas que amplían las garantías
de la persona disciplinada. Únicamente cuando se halla verificada
objetivamente la falta y existe prueba que compromete la responsabilidad de la
persona disciplinada, y sólo ante una eventualidad tal, puede el
funcionario de conocimiento citar a audiencia.
3.2.13. Puestas las cosas de
esta manera, estima la Sala que en el caso bajo examen el cargo elevado en la
demanda no está llamado a prosperar, pues el precepto acusado contempla los
elementos básicos para que no quede al arbitrio de la autoridad judicial la
fijación del procedimiento a seguir. Si bien el contenido normativo del inciso
3º del artículo 175 del C. D. U. obliga –como suele suceder con las normas que
integran el derecho disciplinario– a consultar otras normas contempladas en la
Ley 734 de 2002, existen criterios suficientes para establecer con claridad y
de manera previsible en qué casos –distintos a los previstos en los incisos 1º
y 2º del mismo artículo 175–, se aplica el proceso verbal y debe cumplirse lo
consignado en el artículo 163 del CDU: “La decisión mediante la cual se
formulen cargos al investigado deberá contener: 1. La descripción y
determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias
de tiempo, modo y lugar en que se realizó. // 2. Las normas presuntamente
violadas y el concepto de la violación, concretando la modalidad específica de
la conducta. // 3. La identificación del autor o autores de la falta. // 4. La
denominación del cargo o la función desempeñada en la época de comisión de la
conducta. // 5. El análisis de las pruebas que fundamentan cada uno de los
cargos formulados. // 6. La exposición fundada de los criterios tenidos en
cuenta para determinar la gravedad o levedad de la falta, de conformidad con lo
señalado en el artículo 43  de este código. // 7. La forma de culpabilidad. //
8. El análisis de los argumentos expuestos por los sujetos procesales”.
3.2.14. No puede por
consiguiente aducirse que el señalamiento del procedimiento a seguir en la
actuación disciplinaria permanezca en la esfera subjetiva y eventualmente arbitraria
de la autoridad judicial. En otras palabras, existen suficientes criterios en la
Ley 734 de 2002 que permiten determinar la aplicación del proceso verbal,
asegurando con ello el respeto por el derecho constitucional fundamental al
debido proceso administrativo. Queda pues de relieve que –como lo indica la
Vista Fiscal–, “no existe un amplio margen de discrecionalidad para el
funcionario investigador, pues la norma busca que, cuando exista suficiente
material probatorio que demuestre la comisión de la falta y que comprometa la
responsabilidad del investigado, se abrevien los términos y se agilice el
proceso, todo ello en aras de los principios de economía procesal y celeridad”.
3.2.15. El contenido normativo
en el inciso atacado tampoco supone recorte alguno de los derechos de defensa
de las personas eventualmente disciplinadas, quienes pueden solicitar pruebas,
controvertirlas y están también facultadas instaurar recursos contra la
decisión adoptada. A lo anterior se agrega que de todas maneras al proceso
verbal se aplican estrictamente los principios y garantías establecidas en el
Libro I de la Ley 734 de 2002 así como las consignadas en la Constitución
Política y en los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos. Ahora bien,
podría admitirse en gracia de discusión que el procedimiento ordinario es más
garantista porque es más dilatado. No considera la Sala que en los casos
previstos por el inciso tercero del artículo 175, la extensión del proceso
pueda tener como consecuencia una mayor garantía del debido proceso y ello por
cuanto se trata de casos en los que existen elementos de prueba robustos y
objetivos que permiten a la autoridad disciplinaria tener certeza suficiente
sobre la configuración de la falta. De esta manera, la extensión del
procedimiento lo que hace es dilatar en el tiempo una decisión que debe ser
rápida y eficaz sin agregar nada más, pues ya el funcionario tiene claridad en
relación con la estructuración de la falta.
Por el contrario y como ya
atrás se mencionó, estima la Sala que lo dispuesto en el inciso cuestionado
contribuye a realizar una finalidad constitucionalmente legítima, cual es,
garantizar la agilidad y oralidad en las actuaciones disciplinarias. Ello
compagina también con el propósito buscado por la Ley 734 de 2007 y armoniza
con el artículo 1º de la Ley 1285 de 2009 Estatutaria de la Administración que
reza: “La administración de justicia debe ser pronta, cumplida
y eficaz en la solución de fondo de los asuntos que se sometan a su
conocimiento. Los términos procesales serán perentorios y de estricto
cumplimiento por parte de los funcionarios judiciales. Su violación
injustificada constituye causal de mala conducta, sin perjuicio de las
sanciones penales a que haya lugar. Lo mismo se aplicará respecto de los
titulares de la función disciplinaria. // Las actuaciones que se realicen en
los procesos judiciales deberán ser orales con las excepciones que establezca
la ley. Esta adoptará nuevos estatutos procesales con diligencias orales y por
audiencias, en procura de la unificación de los procedimientos judiciales, y
tendrá en cuenta los nuevos avances tecnológicos”.
4. Conclusión.
A juicio de la Sala el
precepto acusado no solo concuerda con lo dispuesto en el artículo 29 superior
sino que su aplicación resulta por entero razonable, tanto más si se piensa en
la necesidad de asegurar una actuación disciplinaria ágil, transparente efectuada
bajo cumplimiento de los principios de celeridad, eficacia y economía procesal,
que son también los que se busca garantizar al emplear el principio de oralidad
en los trámites y actuaciones judiciales y disciplinarias.
Con apoyo en las
consideraciones efectuadas en precedencia, procede la Sala a declarar la
exequibilidad del inciso tercero del artículo 175 de la Ley 734 de 2002 por el
cargo analizado en la presente sentencia.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar la EXEQUIBILIDAD
del inciso tercero del artículo 175 de la Ley 734 de 2002 “por la cual se
expide el código Disciplinario Único”, por el cargo analizado en la
presente sentencia.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con Aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA A LA SENTENCIA C-242/10
FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA DE SERVIDOR PUBLICO-Aplicación del procedimiento verbal no está sometida
al arbitrio del funcionario/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA
DE PROCEDIMIENTOS DISCIPLINARIOS-Competencia exclusiva del legislador
(Aclaración de voto)
La
aplicación del procedimiento verbal no está sometida al arbitrio del
funcionario. Ello en tanto refiere a la presencia de los requisitos
sustanciales para proferir pliego de cargos, condición que, como lo expresa la
sentencia (i) está regulada por los artículos 162 y 163 del Código
Disciplinario Único; y (ii) refiere a exigencias probatorias objetivas, que
fundamenten proferir pliego de cargos, lo que impide que el funcionario que
ejerce la potestad disciplinaria pueda utilizar un estándar inferior. Además,
no puede perderse de vista que la definición de los procedimientos
disciplinarios es un asunto que le corresponde a la libertad de configuración
legislativa y que, para el caso planteado, es claro que la imposición del
procedimiento verbal no contraría per se los  aspectos esenciales del derecho
al debido proceso.
PROCEDIMIENTO VERBAL EN FALTA DISCIPLINARIA CUANDO LA
REGLA GENERAL ES EL PROCESO ORDINARIO-Dificultad consistente en la omisión por parte del
legislador de las condiciones particulares y específicas para mutar del
procedimiento ordinario al verbal (Aclaración de voto)
Con el respeto acostumbrado
hacia las decisiones de la Corte, procede el suscrito Magistrado a expresar las
razones que sustentan la aclaración de voto a la sentencia C-242 del 7 de abril
de 2010 (MP Mauricio González Cuervo), decisión en la que la Sala Plena decidió
declarar exequible, por los cargos analizados, el inciso tercero del artículo
175 de la ley 734 de 2002, aparte que dispone que “En todo caso, y
cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, si al momento de valorar sobre la
decisión de apertura de investigación estuvieren dados los requisitos
sustanciales para proferir pliego de cargos se citará audiencia”. Para
ello, expreso los argumentos siguientes:
1.    Comparto
con la mayoría el argumento general según el cual el citado precepto no vulnera
el derecho al debido proceso puesto que, contrario a como lo sostienen los
demandantes, La aplicación del procedimiento verbal no está sometida al
arbitrio del funcionario. Ello en tanto refiere a la presencia de los
requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos, condición que, como lo
expresa la sentencia (i) está regulada por los artículos 162 y 163 del Código
Disciplinario Único; y (ii) refiere a exigencias probatorias objetivas, que
fundamenten proferir pliego de cargos, lo que impide que el funcionario que
ejerce la potestad disciplinaria pueda utilizar un estándar inferior. Además,
no puede perderse de vista que la definición de los procedimientos
disciplinarios es un asunto que le corresponde a la libertad de configuración
legislativa y que, para el caso planteado, es claro que la imposición del
procedimiento verbal no contraría per se los  aspectos esenciales del derecho
al debido proceso.
2.    El
sentido de esta aclaración de voto estriba en que al margen de lo resuelto por
la Corte, la norma presenta una dificultad práctica, consistente en la omisión,
por parte del legislador, de las condiciones particulares y específicas para
mutar del procedimiento ordinario al verbal. Acierta la mayoría en hacer una
interpretación sistemática del Código Disciplinario Unico, para llegar a la
conclusión que sí existen tales condiciones, que sujetan al poder disciplinario
para modificar el procedimiento aplicable. No obstante, advierto que una
solución más adecuada y que, especialmente, resulta acorde con la satisfacción
del principio de legalidad en el proceso disciplinario, es que el legislador,
habida cuenta la amplia potestad que tiene para la materia, hiciera un
inventario riguroso y específico de los presupuestos para dicha modificación en
la ritualidad aplicable. Esto en la medida que, en términos de seguridad
jurídica, es pertinente que las normas adjetivas no queden sometidas a
complejos ejercicios hermenéuticos, como el que elabora la sentencia en
comento, sino que debiera ofrecer previsiones con mayor nivel de claridad.
La posición que defiendo, por
supuesto, no puede confundirse con la defensa de mecanismos formalistas o
exegéticos de interpretación del derecho legislado. Es evidente que toda regla
jurídica, merced de expresarse en lenguaje natural, es y debe ser sometida a la
interpretación del operador jurídico, a fin de lograr su genuino sentido en el
caso concreto. No obstante, para el caso del derecho procesal, la existencia de
fórmulas legales precisas es un instrumento eficaz para salvaguardar a los
ciudadanos de la arbitrariedad del poder estatal.
3.    En
suma, aunque comparto la posición mayoritaria, considero que la misma no es
incompatible con que el legislador, advertidas las dificultades que genera una
regulación que en algún modo puede resultar difusa, decida disponer un
procedimiento con mayores grados de precisión y, por ende, que garantice en
mayor medida el principio de legalidad y el debido proceso.
Los anteriores son los motivos
para aclarar mi voto.
Fecha ut supra.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] Diario Oficial No. 44.708 de 13 de febrero
de 2002.
[2] Concepto No. 4859 el Procurador General de la Nación.
[3] “La doctrina del derecho viviente, acogida por esta Corte, pero
desarrollada igualmente por otros tribunales constitucionales, busca dos
propósitos esenciales: (i) armonizar el carácter abstracto del control
constitucional con los significados concretos y efectivos que adquieren las
disposiciones jurídicas demandadas en la práctica jurídica y social; y (ii)
armonizar el reconocimiento y protección de la autonomía de los funcionarios
judiciales en la interpretación de la ley con la función que corresponde a esta
Corte de guardar la integridad y supremacía de la Constitución”. Corte
Constitucional. Sentencia C-569 de 2004.
[4] Sobre este extremo dijo la Corte: “El inciso 4º del art. 175 de
2002 consagra, a favor del Procurador General de la Nación, la facultad de
determinar otros casos, además de los establecidos en el mismo artículo, en los
cuales se aplicará el procedimiento verbal y no el ordinario. La Corte
considera contraria a la Carta Política esta disposición por las siguientes
razones: // En materia de procesos disciplinarios existe reserva legal, en el
sentido de que corresponde al legislador determinar todo lo referente al
funcionario competente para adelantarlos, así como las reglas, trámite, etapas,
recursos y efectos de estos trámites administrativos”. Citando la sentencia
C-489 de 1997 prosiguió: “Le corresponde al legislador establecer autónoma y
libremente las reglas del debido proceso administrativo, siempre que no exista
una restricción de tipo constitucional, derivada de sus principios, valores,
garantías y derechos. Es parte importante del debido proceso administrativo el
establecimiento de recursos contra las decisiones de la administración e
igualmente lo relativo al trámite y a los efectos en que se conceden dichos
recursos; por consiguiente, esta materia no tiene rango constitucional, su
regulación le corresponde al legislador, aun cuando su competencia debe ser
ejercida con arreglo a criterios de razonabilidad, proporcionalidad y
finalidad”. // Concluyó que: “al sujeto disciplinado le asiste el derecho a
conocer, ab initio, quién va a ser el funcionario competente para adelantar la
investigación y a proferir el fallo, igualmente, cuál va a ser el trámite que
se va a seguir en su caso. No contar con esa certeza viola, sin lugar a dudas,
el derecho al debido proceso administrativo” // En efecto, no podía el Congreso
de la República “delegar en cabeza del Procurador General de la Nación la
facultad de determinar la plenitud de las formas propias de cada juicio (art.
29 de la Constitución), so pretexto de avanzar en la aplicación de un
procedimiento que desarrolle los principios de oralidad y concentración. // Por
las anteriores razones, la Corte Declarará inexequible el inciso 4º del
artículo 175 de la Ley 734 de 2002”. Cfr. Corte Constitucional. Sentencia
C-1076 de 2002.
[5] “ARTÍCULO
162. PROCEDENCIA DE LA DECISIÓN DE CARGOS. El funcionario de
conocimiento formulará pliego de cargos cuando esté objetivamente demostrada la
falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado. Contra
esta decisión no procede recurso alguno”.
[6] “ARTÍCULO 163. CONTENIDO DE LA
DECISIÓN DE CARGOS. La decisión mediante la cual se formulen cargos al
investigado deberá contener: //1. La descripción y determinación de la conducta
investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en
que se realizó. // 2. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la
violación, concretando la modalidad específica de la conducta. // 3. La
identificación del autor o autores de la falta. // 4. La denominación del cargo
o la función desempeñada en la época de comisión de la conducta. // 5. El
análisis de las pruebas que fundamentan cada uno de los cargos formulados. //
6. La exposición fundada de los criterios tenidos en cuenta para determinar la
gravedad o levedad de la falta, de conformidad con lo señalado en el artículo
43 de este código. // 7. La forma de culpabilidad. // 8. El análisis de los
argumentos expuestos por los sujetos procesales”.
[7] “ARTÍCULO 91. CALIDAD DE
INVESTIGADO. La calidad de investigado se adquiere a partir del momento de la
apertura de investigación o de la orden de vinculación, según el caso. // El
funcionario encargado de la investigación, notificará de manera personal la
decisión de apertura, al disciplinado. Para tal efecto lo citará a la dirección
registrada en el expediente o a aquella que aparezca registrada en su hoja de
vida. De no ser posible la notificación personal, se le notificará por edicto
de la manera prevista en este código. // El trámite de la notificación personal
no suspende en ningún caso la actuación probatoria encaminada a demostrar la
existencia del hecho y la responsabilidad del disciplinado. Con todo, aquellas
pruebas que se hayan practicado sin la presencia del implicado, en tanto se
surtía dicho trámite de notificación, deberán ser ampliadas o reiteradas, en
los puntos que solicite e l disciplinado. // Enterado de la vinculación el
investigado, y su defensor si lo tuviere, tendrá la obligación procesal de
señalar la dirección en la cual recibirán las comunicaciones y de informar
cualquier cambio de ella. // La omisión de tal deber implicará que las comunicaciones
se dirijan a la última dirección conocida”.
[8] “ARTÍCULO
153. FINALIDADES DE LA DECISIÓN SOBRE INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA.
La investigación disciplinaria tiene por objeto verificar la ocurrencia de la
conducta; determinar si es constitutiva de falta disciplinaria; esclarecer los
motivos determinantes, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se
cometió, el perjuicio causado a la administración pública con la falta, y la
responsabilidad disciplinaria del investigado”.
[9]“Le corresponde al legislador establecer autónoma y libremente las
reglas del debido proceso administrativo, siempre que no exista una restricción
de tipo constitucional, derivada de sus principios, valores, garantías y
derechos. Es parte importante del debido proceso administrativo el
establecimiento de recursos contra las decisiones de la administración e
igualmente lo relativo al trámite y a los efectos en que se conceden dichos
recursos; por consiguiente, esta materia no tiene rango constitucional, su
regulación corresponde al legislador, aun cuando su competencia debe ser
ejercida con arreglo a criterios de razonabilidad, proporcionalidad y
finalidad”.
[10] El CDU está integrado por cuatro libros.
[11] ARTÍCULO 48. FALTAS GRAVÍSIMAS. Son faltas
gravísimas las siguientes: (…) 2. Obstaculizar en forma
grave la o las investigaciones que realicen las autoridades administrativas,
jurisdiccionales o de control, o no suministrar oportunamente a los miembros
del Congreso de la República las informaciones y documentos necesarios para el
ejercicio del control político (…) 4.
Omitir, retardar y obstaculizar la tramitación de la actuación disciplinaria
originada en faltas gravísimas cometidas por los servidores públicos u omitir o
retardar la denuncia de faltas gravísimas o delitos dolosos,
preterintencionales o culposos investigables de oficio de que tenga
conocimiento en razón del cargo o función (…) 17. Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de
incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con las
previsiones constitucionales y legales. Nombrar, designar, elegir, postular o intervenir en la postulación de
una persona en quien concurra causal de inhabilidad, incompatibilidad, o
conflicto de intereses; 18. Contraer
obligaciones con personas naturales o jurídicas con las cuales se tengan
relaciones oficiales en razón del cargo que desempeña violando el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades señaladas en las normas vigentes; 19.
<Aparte tachado INEXEQUIBLE> Amenazar, provocar o agredir gravemente
a las autoridades legítimamente constituidas en ejercicio o con relación a las
funciones; 20. Autorizar u ordenar la utilización indebida, o utilizar
indebidamente rentas que tienen destinación específica en la Constitución o en
la ley; 21. Autorizar o pagar gastos por fuera de los establecidos en el
artículo 346 de la Constitución Política; 22. Asumir compromisos sobre apropiaciones presupuestales inexistentes
o en exceso del saldo disponible de apropiación o que afecten vigencias
futuras, sin contar con las autorizaciones pertinentes; 23. Ordenar o efectuar
el pago de obligaciones en exceso del saldo disponible en el Programa Anual
Mensualizado de Caja (PAC); (…) 32.
Declarar la caducidad de un contrato estatal o darlo por terminado sin que se
presenten las causales previstas en la ley para ello; 33. Aplicar la urgencia
manifiesta para la celebración de los contratos sin existir las causales
previstas en la ley; 35. Dar lugar a
la configuración del silencio administrativo positivo; 36. No instaurarse en forma oportuna por parte del Representante Legal
de la entidad, en el evento de proceder, la acción de repetición contra el
funcionario, ex funcionario o particular en ejercicio de funciones públicas
cuya conducta haya generado conciliación o condena de responsabilidad contra el
Estado; 39. Utilizar el cargo para participar en las actividades de los
partidos y movimientos políticos y en las controversias políticas, sin
perjuicio de los derechos previstos en la Constitución y la ley (…) 46. No
declararse impedido oportunamente, cuando exista la obligación de hacerlo,
demorar el trámite de las recusaciones, o actuar después de separado del
asunto; 47. Violar la reserva de la investigación y de las demás actuaciones
sometidas a la misma restricción; 48. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible>
Consumir, en el sitio de trabajo o en lugares públicos, sustancias prohibidas
que produzcan dependencia física o síquica, asistir al trabajo en tres o más
ocasiones en estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes. Cuando
la conducta no fuere reiterada conforme a la modalidad señalada, será
calificada como grave; 52. No dar cumplimiento injustificadamente a la
exigencia de adoptar el Sistema Nacional de Contabilidad Pública de acuerdo con
las disposiciones emitidas por la Contaduría General de la Nación y no observar
las políticas, principios y plazos que en materia de contabilidad pública se
expidan con el fin de producir información confiable, oportuna y veraz; 54. No
resolver la consulta sobre la suspensión provisional en los términos de ley;
55. El abandono injustificado del cargo, función o servicio; 56. Suministrar
datos inexactos o documentación con contenidos que no correspondan a la
realidad para conseguir posesión, ascenso o inclusión en carrera
administrativa; 57. No enviar a la Procuraduría General de la Nación dentro de
los cinco días siguientes a la ejecutoria del fallo judicial, administrativo o
fiscal, salvo disposición en contrario, la información que de acuerdo con la
ley los servidores públicos están obligados a remitir, referida a las sanciones
penales y disciplinarias impuestas, y a las causas de inhabilidad que se
deriven de las relaciones contractuales con el Estado, de los fallos con
responsabilidad fiscal, de las declaraciones de pérdida de investidura y de las
condenas proferidas en ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento
en garantía; 58. Omitir, alterar o suprimir la anotación en el registro de
antecedentes, de las sanciones o causas de inhabilidad que, de acuerdo con la
ley, las autoridades competentes informen a la Procuraduría General de la
Nación, o hacer la anotación tardíamente; 59. Ejercer funciones propias del
cargo público desempeñado, o cumplir otras en cargo diferente, a sabiendas de
la existencia de decisión judicial o administrativa, de carácter cautelar o
provisional, de suspensión en el ejercicio de las mismas (…) 62. Incurrir
injustificadamente en mora sistemática en la sustanciación y fallo de los
negocios asignados. Se entiende por mora sistemática, el incumplimiento por
parte de un servidor público de los términos fijados por ley o reglamento
interno en la sustanciación de los negocios a él asignados, en una proporción
que represente el veinte por ciento (20%) de su carga laboral (…).
[12] Corte Constitucional. Sentencia C- 1052 de 2001.
[13] Ibíd. Respecto de los requisitos mínimos que deben tener los
cargos véase las siguientes Sentencias de esta Corporación: C- 918 de 2002, C-
150, C- 332 y C- 569, estas últimas de 2003.
[14] Corte Constitucional. Sentencia C-014 de 2004.
[15] Esta Corporación ha sostenido que el sujeto disciplinable tiene
derecho a “la comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a
la persona a quien se imputan las conductas posibles de sanción; la formulación
de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en
ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias
a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas
como faltas disciplinarias; el traslado al imputado de todas y cada una de las
pruebas que fundamentan los cargos formulados; la indicación de un término
durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las
pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus
descargos; el pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes
mediante un acto motivado y congruente; la imposición de una sanción
proporcional a los hechos que la motivaron; y la posibilidad de que el
encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada
una de las decisiones” Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-301de
1996 y T-433 de 1998 ; C-818 de 2005 y C-1011 2008.
[16] “Una indagación por los fundamentos de la imputación
disciplinaria remite a los fines esenciales del Estado pues una democracia
constitucional como la colombiana, no obstante las imperfecciones que puedan
advertírsele y las múltiples limitaciones con que se cuenta para darle cabal
desarrollo, está concebida, entre otras cosas, para servir a la comunidad,
promover la prosperidad general; garantizar a todas las personas la efectividad
de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y para
asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Corte
Constitucional. Sentencia C-252 de 2003.
[17] “[Los funcionarios estatales] deben cumplir la Constitución y
la ley, ponerse al servicio de los intereses generales, desarrollar los
principios de la función administrativa y desempeñar para ello los deberes que
les incumben.  Una actitud contraria de las autoridades lesiona tales deberes
funcionales.  Como estos deberes surgen del vínculo que conecta al servidor con
el Estado y como su respeto constituye un medio para el ejercicio de los fines
estatales orientados a la realización integral de la persona humana, es
entendible que su infracción constituya el fundamento de la imputación
inherente al derecho disciplinario.  De allí que la antijuridicidad de la falta
disciplinaria remita a la infracción sustancial del deber funcional a cargo del
servidor público o del particular que cumple funciones públicas”.
[18] Corte Constitucional. Sentencia C-252 de 2003.
[19] Por ejemplo en la sentencia C-818 de 2005 sostuvo esta
Corporación:“Esta Corporación ha sostenido de manera reiterada que el
derecho sancionador del Estado en ejercicio del ius puniendi, es una disciplina
compleja que envuelve, como género, al menos cuatro especies, a saber: el
derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario y
el derecho correccional. Salvo la primera de ellas, las demás especies del
derecho punitivo del Estado, corresponden al denominado derecho administrativo
sancionador”. Véase también las sentencias C-214 de 1994, C-948 de 2002,
C-406 de 2004.
[20] Corte Constitucional. Sentencia C-1011 de 2008.
[21] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia 564 de 2000.
[22] Corte Constitucional. Sentencia C-406 de 2004.
[23] Corte Constitucional. Sentencia C-406 de 2004, reiterada en
sentencia C- 343 de 2006 y en sentencia C-1011 de 2008.
[24] Sobre éste punto en particular, la Corte ha afirmado que “debido
a que el derecho administrativo sancionador tiene adicionalmente más controles
para evitar la mera liberalidad de quien impone la sanción, como por ejemplo
las acciones contencioso administrativas, y dado que la sanción prevista no
afecta la libertad personal de los procesados, la Corte ha aceptado que en
el derecho administrativo sancionatorio, y dada la flexibilidad admitida
respecto del principio de legalidad, la forma típica pueda tener un carácter
determinable. Posibilidad que no significa la concesión de una facultad
omnímoda al operador jurídico, para que en cada situación establezca las
hipótesis fácticas del caso particular. Por ello, la Corte ha sido cuidadosa en
precisar, que si bien es posible la existencia de una forma típica
determinable, es imprescindible que la legislación o el mismo ordenamiento
jurídico, establezcan criterios objetivos que permitan razonablemente concretar
la hipótesis normativa, como ha sido reiterado con insistencia” (Subraya
por fuera del texto original). Corte Constitucional. Sentencia C- 406 de 2004.
[25] Ibíd.
[26] Ibíd.
[27] Sentencias C-921 de 2001,  C - 099 de 2003, C-406 de 2004 y C-
343 de 2006.
[28] En suma afirmó la Corte lo siguiente:“[e]l inciso 4º
del art. 175 de 2002 consagra, a favor del Procurador General de la Nación, la
facultad de determinar otros casos, además de los establecidos en el mismo
artículo, en los cuales se aplicará el procedimiento verbal y no el ordinario. La
Corte considera contraria a la Carta Política esta disposición por las
siguientes razones: // En materia de procesos disciplinarios existe reserva
legal, en el sentido de que corresponde al legislador determinar todo lo
referente al funcionario competente para adelantarlos, así como las reglas,
trámite, etapas, recursos y efectos de estos trámites administrativos”. Citando
la sentencia C-489 de 1997 prosiguió: “Le corresponde al legislador establecer
autónoma y libremente las reglas del debido proceso administrativo, siempre que
no exista una restricción de tipo constitucional, derivada de sus principios,
valores, garantías y derechos. Es parte importante del debido proceso
administrativo el establecimiento de recursos contra las decisiones de la
administración e igualmente lo relativo al trámite y a los efectos en que se
conceden dichos recursos; por consiguiente, esta materia no tiene rango
constitucional, su regulación le corresponde al legislador, aun cuando su
competencia debe ser ejercida con arreglo a criterios de razonabilidad,
proporcionalidad y finalidad”. // Concluyó que: “al sujeto disciplinado le
asiste el derecho a conocer, ab initio, quién va a ser el funcionario
competente para adelantar la investigación y a proferir el fallo, igualmente,
cuál va a ser el trámite que se va a seguir en su caso. No contar con esa
certeza viola, sin lugar a dudas, el derecho al debido proceso administrativo”
// En efecto, no podía el Congreso de la República “delegar en cabeza del Procurador
General de la Nación la facultad de determinar la plenitud de las formas
propias de cada juicio (art. 29 de la Constitución), so pretexto de avanzar en
la aplicación de un procedimiento que desarrolle los principios de oralidad y
concentración. // Por las anteriores razones, la Corte Declarará inexequible el
inciso 4º del artículo 175 de la Ley 734 de 2002”.
[29] “ARTÍCULO
162. PROCEDENCIA DE LA DECISIÓN DE CARGOS. El funcionario de
conocimiento formulará pliego de cargos cuando esté objetivamente demostrada la
falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado. Contra
esta decisión no procede recurso alguno”.
[30] En sentencia T-060 de 2009 le correspondió a la Corte Constitucional
pronunciarse sobre la solicitud de tutela presentada por la Superintendencia de
Sociedades contra la decisión emitida por la Sección Segunda Subsección “A” del
Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca mediante la cual dicha
entidad anuló la sanción disciplinaria impuesta por la Superintendencia de Sociedades
a un funcionario suyo a quien halló responsable de la comisión de una falta a
titulo de culpa grave, descrita en el numeral 7º del artículo 35 de la Ley 734
de 2002 según el cual: “[a] todo servidor público le está prohibido:(…). 7.
Omitir, negar, retardar o entrabar el despacho de los asuntos a su cargo o la
prestación del servicio a que está obligado.” El motivo de la sanción
impuesta por la Superintendencia de Sociedades al funcionario fue que no había
dado trámite a algunos radicados que le fueron asignados desde el año 2001. El
funcionario instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho al
considerar que el procedimiento aplicado para tramitar la investigación
disciplinaria por parte de la Superintendencia de Sociedades fue verbal cuando
–a juicio del funcionario–, dicha investigación ha debido adelantarse por el
procedimiento ordinario. Para el funcionario, la lectura del inciso tercero del
artículo 175 del C. D. U. que efectuó la Superintendencia fue equivocada. La
Sección Segunda Subsección “A” del Tribunal Contencioso Administrativo de
Cundinamarca resolvió anular la sanción impuesta por la Superintendencia de
Sociedades, para lo cual adoptó la interpretación del funcionario. Estimó que “no
era posible haber agotado la investigación por el proceso verbal para el
presente caso, en tanto la falta endilgada al funcionario se había calificado
de grave, lo que conducía a que el proceso disciplinario se agotara por el
procedimiento ordinario”. La Superintendencia de Sociedades inconforme con
la decisión resolvió instaurar acción de tutela. Consideró que el Tribunal
había efectuado una interpretación errónea del precepto contenido en el
artículo 175 de la Ley 734 de 2002 y en tal sentido había incurrido en una
causal genérica de procedibilidad de la acción de tutela sustentada en el
defecto sustantivo. Adujo que la interpretación de conformidad con la cual “sería
posible tramitar por el proceso verbal cualquier actuación disciplinaria,
respecto de cualquier sujeto disciplinable y con ocasión de cualquiera clase de
falta disciplinaria cometida, siempre que en la indagación o con las pruebas
que acompañan la queja estuviesen dados los presupuestos para proferir pliego
de cargos, que no son otros que los previstos en el artículo 162 de la misma
ley”, era la correcta por lo que el Tribunal accionado había incurrido en
defecto sustantivo. Los jueces de tutela resolvieron negar el amparo impetrado.
Argumentaron que el juez administrativo se restringió a cumplir con su tarea,
es decir, ejerció el control de legalidad de los actos atacados y con ello no
incurrió en “ejercicio de arbitrario o abiertamente contrario a derecho de
la función judicial”.
[31] Cfr. www.procuraduria.gov.co. Además del proceso
verbal y ordinario, el C. D. U. prevé el proceso especial ante el Procurador
General de la Nación; el proceso que debe aplicar el Congreso de la República
cuando investiga disciplinariamente a los magistrados de las Cortes Constitucional
y Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y Superior de la Judicatura y al
Fiscal General de la Nación.
[32] El procedimiento verbal en el campo del
derecho disciplinario se puede activar en las siguientes eventualidades: (i)
durante la evaluación de la queja; (ii) en la indagación preliminar o
investigación disciplinaria; (iii) en el auto de citación a audiencia que debe
emitirse en cualquiera de los casos previstos por el artículo 175 del C. D. U.
[33] Cuya duración es de seis meses y para
algunas faltas de doce meses. “ARTÍCULO 150. PROCEDENCIA, FINES Y TRÁMITE DE
LA INDAGACIÓN PRELIMINAR. En caso de duda sobre la procedencia de la
investigación disciplinaria se ordenará una indagación preliminar. // La
indagación preliminar tendrá como fines verificar la ocurrencia de la conducta,
determinar si es constitutiva de falta disciplinaria o si se ha actuado al
amparo de una causal de exclusión de la responsabilidad. // <Aparte tachado
INEXEQUIBLE> En caso de duda sobre la identificación o individualización del
autor de una falta disciplinaria se adelantará indagación preliminar. En
estos eventos la indagación preliminar se adelantará por el término necesario
para cumplir su objetivo. // En los demás casos la indagación preliminar
tendrá una duración de seis (6) meses y culminará con el archivo definitivo o
auto de apertura. Cuando se trate de investigaciones por violación a los
Derechos Humanos o al Derecho Internacional Humanitario, el término de
indagación preliminar podrá extenderse a otros seis meses” . <Inciso
CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE. Aparte tachado INEXEQUIBLE> Para el cumplimiento
de éste, el funcionario competente hará uso de los medios de prueba legalmente
reconocidos y podrá oír en exposición libre al disciplinado que considere
necesario para determinar la individualización o identificación de los
intervinientes en los hechos investigados. // La indagación preliminar no podrá
extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o
iniciación oficiosa y los que le sean conexos. // PARÁGRAFO 1o. Cuando la información o queja sea
manifiestamente temeraria o se refiera a hechos disciplinariamente irrelevantes
o de imposible ocurrencia o sean presentados de manera absolutamente inconcreta
o difusa, el funcionario de plano se inhibirá de iniciar actuación alguna. //
PARÁGRAFO 2o. Advertida la falsedad o temeridad de la queja, el investigador
podrá imponer una multa hasta de 180 salarios mínimos legales diarios vigentes.
La Procuraduría General de la Nación, o quienes ejerzan funciones
disciplinarias, en los casos que se advierta la temeridad de la queja, podrá
imponer sanciones de multa, previa audiencia del quejoso, por medio de
resolución motivada contra la cual procede únicamente el recurso de apelación
que puede ser interpuesto dentro de los dos días siguientes a su notificación”.
[34] Cuya duración es de nueve meses y para
algunas faltas de diez y seis meses. “ARTÍCULO 152. PROCEDENCIA DE LA
INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA. Cuando,
con fundamento en la queja, en la información recibida o en la indagación
preliminar, se identifique al posible autor o autores de la falta
disciplinaria, el funcionario iniciará la investigación disciplinaria”.
[35] Cuya duración es de quince días. “ARTÍCULO 161. DECISIÓN
DE EVALUACIÓN. Cuando se haya recaudado prueba que permita la formulación de
cargos, o vencido el término de la investigación, dentro de los quince días
siguientes, el funcionario de conocimiento, mediante decisión motivada,
evaluará el mérito de las pruebas recaudadas y formulará pliego de cargos
contra el investigado u ordenará el archivo de la actuación, según corresponda,
sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso 2o. del artículo 156”. El artículo 162 dispone por su parte que: “ARTÍCULO 162. PROCEDENCIA DE
LA DECISIÓN DE CARGOS. El funcionario de conocimiento
formulará pliego de cargos cuando esté objetivamente demostrada la falta y
exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado. Contra esta
decisión no procede recurso alguno”. “ARTÍCULO
163. CONTENIDO DE LA DECISIÓN DE CARGOS. La decisión mediante la cual se
formulen cargos al investigado deberá contener: // 1. La descripción y
determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias
de tiempo, modo y lugar en que se realizó. // 2. Las normas presuntamente
violadas y el concepto de la violación, concretando la modalidad específica de
la conducta. // 3. La identificación del autor o autores de la falta. // 4. La
denominación del cargo o la función desempeñada en la época de comisión de la
conducta. // 5. El análisis de las pruebas que fundamentan cada uno de los
cargos formulados. // 6. La exposición fundada de los criterios tenidos en
cuenta para determinar la gravedad o levedad de la falta, de conformidad con lo
señalado en el artículo 43  de este código. // 7. La forma de culpabilidad. //
8. El análisis de los argumentos expuestos por los sujetos procesales”.
[36] “ARTÍCULO 165. NOTIFICACIÓN DEL
PLIEGO DE CARGOS Y OPORTUNIDAD DE VARIACIÓN. El pliego de cargos se notificará
personalmente al procesado o a su apoderado si lo tuviere. // Para el efecto
inmediatamente se librará comunicación y se surtirá con el primero que se
presente. // Si dentro de los cinco días hábiles siguientes a la comunicación
no se ha presentado el procesado o su defensor, si lo tuviere, se procederá a
designar defensor de oficio con quien se surtirá la notificación personal. //
Las restantes notificaciones se surtirán por estado. // <Aparte tachado
INEXEQUIBLE> El pliego de cargos podrá ser variado luego de concluida la
práctica de pruebas y hasta antes del fallo de primera o única instancia, por
error en la calificación jurídica o por prueba sobreviniente. La variación se notificará
en la misma forma del pliego de cargos y de ser necesario se otorgará un
término prudencial para solicitar y practicar otras pruebas, el cual no podrá
exceder la mitad del fijado para la actuación original”.
[37] Para efecto de lo cual se cuenta con diez
días. “ARTÍCULO
166. TÉRMINO PARA PRESENTAR DESCARGOS.
Notificado el pliego de cargos, el expediente quedará en la Secretaría de la
oficina de conocimiento, por el término de diez días, a disposición de los
sujetos procesales, quienes podrán aportar y solicitar pruebas. Dentro del mismo
término, el investigado o su defensor, podrán presentar sus descargos”.
[38] Que se extiende hasta por 90 días. “ARTÍCULO
168. TÉRMINO PROBATORIO. Vencido el término señalado en el artículo anterior,
el funcionario ordenará la práctica de las pruebas que hubieren sido
solicitadas, de acuerdo con los criterios de conducencia, pertinencia y
necesidad. // Además, ordenará de oficio las que considere necesarias. Las
pruebas ordenadas se practicarán en un término no mayor de noventa días. // Las
pruebas decretadas oportunamente dentro del término probatorio respectivo que
no se hubieren practicado o aportado al proceso, se podrán evacuar en los
siguientes casos: // 1. Cuando hubieran sido solicitadas por el investigado o
su apoderado, sin que los mismos tuvieren culpa alguna en su demora y fuere
posible su obtención. // 2. Cuando a juicio del investigador, constituyan
elemento probatorio fundamental para la determinación de la responsabilidad del
investigado o el esclarecimiento de los hechos”.
[39] Para lo cual se cuenta con 20 días.
[40] Para la que se prevé un término de 90 días.
[41] Gaceta del Congreso 291, del día jueves 27 de julio de 2000, p.
27.
[42] Ibíd.
[43] Ibíd.