T-669-16
Sentencia T-051/11
Sentencia
T-669/16
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
SOBRE LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Hecho superado y
daño consumado
Esta
Corporación ha desarrollado la teoría de la carencia actual de objeto como una
alternativa para que los pronunciamientos de la Corte no se tornen inocuos. Sin
embargo, ese propósito se debe ver con base en una idea sistemática de las
decisiones judiciales. Así, es claro que la tarea del juez constitucional no
solo es proteger los derechos fundamentales a través de la solución de
controversias, sino también, mucho más en un Estado social de derecho, supone
la presencia de injusticias estructurales que deben ser consideradas y a pesar
de que no existan situaciones fácticas sobre las cuales dar órdenes, ello no es
suficiente para obviar la función simbólica que tienen sus decisiones. De allí
que se haya establecido que las sentencias de los jueces de tutela deben
procurar por la vigencia subjetiva y objetiva de los derechos, pero también la
supremacía, interpretación y eficacia de la Constitución de 1991.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE POBLACION DESPLAZADA-Alcance y contenido
Es claro que el Estado colombiano tiene el deber de garantizar las
condiciones necesarias que permitan lograr la efectividad del derecho a la
vivienda digna de la población desplazada, como se desprende de lo previsto en
el artículo 51 del Texto Superior; para lo cual, entre otras alternativas,
puede promover el acceso a viviendas de interés social, financiación a largo
plazo y formas de asociación para ejecutar proyectos de vivienda.
ACCESO A SUBSIDIO DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Evolución normativa
SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA EN ESPECIE-Procedimiento administrativo de adjudicación
POSTULACION DE POBLACION DESPLAZADA AL SUBSIDIO DE VIVIENDA FAMILIAR
ANTE FONVIVIENDA-Régimen jurídico y procedimiento
SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA EN ESPECIE-Causales de rechazo
Las únicas causales válidas para
rechazar una postulación al programa de subsidio de vivienda familiar en
especie, son aquellas reseñadas en los artículos transcritos, por lo que las
autoridades no solo no podrán incluir nuevas causales o ampliar las existentes,
ni tampoco imponer barreras que dificulten el proceso de postulación, so pena
de vulnerar el derecho al debido proceso administrativo, cuyo contenido se
explicará a continuación.
RESPONSABILIDAD DE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES EN LA PREVENCION Y
ATENCION DE DESASTRES Y DEBER DE REUBICACION-Caso
de hogares situados en zonas de alto riesgo
Si
bien las personas afectadas por desastres naturales deben tener un mínimo de
diligencia para obtener una respuesta estatal adecuada, como por ejemplo, poner
en conocimiento de la administración su situación calamitosa en caso de que las
autoridades desconozcan tal suceso, o postularse a los programas de vivienda o
ayudas que se ofrezcan; de acuerdo a la normatividad expuesta, es claro que la
administración municipal tiene obligaciones y competencias específicas en lo
concerniente al tema de prevención y atención de desastres, por lo que debe
tener información actual y completa acerca de las zonas de alto riesgo de
deslizamientos o derrumbes que se encuentran en su municipio, y una vez
obtenida dicha información se procede a la reubicación de esas personas que se
encuentran en situación de riesgo. Además, corresponde a las autoridades
locales promover y apoyar programas o proyectos de vivienda de interés social
para las personas afectadas por desastres naturales.
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO-Fonvivienda adjudicó a los accionantes subsidios de vivienda en
especie
Referencia: Expediente T-5.700.600
Acción de tutela interpuesta por Luis
Fermín Camacho, Angelmiro Rojas Pérez,
Hersilia Gómez Prieto, Deogracias Díaz Ávila, Pablo Antonio Sánchez y María
Herminia García (acumulados), contra el
Ministerio de Vivienda y otros.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil dieciséis
(2016)
La Sala
Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
Aquiles Arrieta Gómez (e), Alberto Rojas Ríos y Jorge Iván Palacio Palacio,
quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado Promiscuo de
Familia del Circuito de Soatá (Boyacá), en primera instancia, y el Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo (Boyacá), en segunda instancia, en
la acción de tutela instaurada por Luis Fermín Camacho, Angelmiro Rojas Pérez,
Hersilia Gómez Prieto, Deogracias Díaz Ávila, Pablo Antonio Sánchez y María
Herminia García[1]
contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Fondo Nacional de
Vivienda -Fonvivienda-, el Departamento para la Prosperidad Social -DPS-, el
Municipio de Soatá (Boyacá), el Departamento de Boyacá y la Caja de
Compensación Familiar de Boyacá -Comfaboy-.
I.    ANTECEDENTES.
1.- Hechos
motivo de la solicitud de amparo.
1.- Indican
los accionantes que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio a través de
la Resolución Núm. 2279 de 2014 abrió convocatoria para la adjudicación de
subsidios de vivienda de interés prioritario, en el que resultó seleccionado el
municipio de Soatá (Boyacá), donde residen actualmente, para el componente
poblacional de desastres naturales, dentro del programa gubernamental denominado
“100.000 mil viviendas gratis”. Dicho proceso de postulación de posibles
beneficiarios fue cerrado mediante Resolución 0445 de 2015 y remitido por el
Ministerio a la Caja de Compensación Familiar de Boyacá -Comfaboy-.
2.- Manifiestan
que pese a reunir los requisitos exigidos por la Resolución 2279 de 2014, sus
hogares no fueron preseleccionados por el Ministerio de Vivienda y el
Fonvivienda para ser beneficiarios del subsidio de vivienda en el marco del
programa de vivienda gratuita en el proyecto “Villa Esperanza” a desarrollarse
en el municipio de Soatá.
3.- Afirman
que el 28 de octubre de 2015, Fonvivienda les informó que sus hogares no fueron
incluidos en la preselección para optar por un subsidio de vivienda gratuita en
el proyecto “Villa Esperanza” por cuanto ya habían sido beneficiarios de otro
subsidio con anterioridad. Agregan que el Ministerio de Vivienda señaló que la
razón de la negativa se debió a estar incursos en la siguiente categoría: “Hogares
beneficiarios de subsidio familiar de vivienda -SFV- de otra entidad otorgante
diferente a Fonvivienda -INURBE- que no lo indicaron en la postulación”
4.- Indican
que frente a esta situación interpusieron acción de tutela en contra de las
entidades que consideraron responsables -Ministerio de Vivienda y Fonvivienda- pues
a su juicio, el subsidio que recibieron por parte del INURBE se ejecutó 15 años
atrás para el mejoramiento de sus casas y que para esa época la zona en la que actualmente
viven no estaba catalogada como de alto riesgo.
5.- Aducen
que la actual condición de sus viviendas en una zona de alto riesgo en el
municipio de Soatá (Boyacá), los obliga a abandonarlas por inminente ruina, por
lo que consideran que cumplen con las condiciones establecidas en la ley para
optar por un nuevo subsidio de vivienda. Añaden que la fuerza mayor de la
naturaleza les hace imposible gozar de los beneficios del subsidio al que accedieron
inicialmente.
6.- En
síntesis, solicitan al juez de tutela el amparo de sus derechos fundamentales a
la igualdad, al debido proceso y a la vivienda digna, y en consecuencia, les
sean asignados prioritariamente subsidios de vivienda gratuita en el proyecto “Villa Esperanza” que se desarrolla en el municipio de
Soatá (Boyacá).
7.- Mediante
informe, el Ministerio de Vivienda y el Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda-[2], indicaron que a través de la
Resolución Núm. 1682 del 7 de junio de 2016 asignaron diez subsidios familiares
de vivienda en especie en cumplimiento de varios “fallos de tutela proferidos
por el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Soatá, para el proyecto
Villa Esperanza del municipio de Soatá en el departamento de Boyacá, en el
marco del programa de vivienda gratuita”, dentro de los cuales se
encuentran cinco de los seis demandantes de la presente acción.
2.- Trámite de instancia y argumentos de las entidades
demandadas.
2.1. En
un primer momento, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de
Viterbo (Boyacá) asumió el conocimiento de la presente actuación y notificó a
las partes accionadas, obteniendo respuestas de éstas. No obstante, mediante
proveídos del 27 de noviembre y 1º de diciembre de 2015, respectivamente,
resolvió decretar la nulidad de lo actuado por falta de competencia[3] y, en consecuencia, ordenó remitir
por competencia a los juzgados del Circuito de Soatá (reparto) para que
continuaran con el conocimiento de estas acciones de tutela.
Así las
cosas, por ser el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Soatá (Boyacá)
competente para conocer de las presentes actuaciones, de conformidad con el
inciso 1º del Decreto 2591 de 1991 en concordancia con el Decreto 1382 de 2000
y el Decreto 1834 de 2015, acogió los expedientes remitidos, informando de ello
a las partes.
Durante
el término otorgado por el juez de instancia se recibieron las siguientes
respuestas[4]:
2.2. El
Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Soatá (Boyacá), recibió
declaraciones de los accionantes, quienes de manera general, señalaron lo
siguiente:
“1.- Que se encuentran en zonas de alto
riesgo y buscan la reubicación de sus hogares; que las autoridades civiles, de
policía y administrativas del municipio de Soatá los han exhortado para que
desalojen las viviendas por peligro para la salud y la vida que representan
estas casas debido a grietas en pisos y paredes, así como manifiestan que no
cuentan con servicio de alcantarillado.
2.- Que hace unos años recibieron subsidio
familiar de vivienda en la modalidad de mejoramiento de vivienda otorgada por
el INURBE, y otros en la modalidad de mejoramiento para vivienda saludable.
Manifiestan que dichos recursos fueron utilizados en las viviendas en las que
actualmente viven para la construcción de baños, cocinas, algunos para
habitación adicional, otros para la adecuación de muros y arreglos generales de
las mismas viviendas que fueron declaradas posteriormente en zona de alto
riesgo.
3.- Que algunos de sus vecinos salieron
favorecidos con el subsidio de vivienda gratis y que ellos fueron excluidos por
aparecer con un subsidio recibido varios años atrás, el cual hoy no les sirve
para nada como quiera que por la declaratorio de zona de alto riesgo ha
disminuido el valor de la propiedad, no pueden vender, arreglar, construir o
recibir algún tipo de ayuda o auxilio público.
4.- En general, manifiestan que sienten
temor por sus vidas debido al inminente peligro que representaría un colapso de
sus viviendas, las cuales presentan grietas en pisos y paredes. Agregan que al
no tener más propiedades, no tienen a donde ir pese al peligro que representa
seguir allí.”[5]
2.3. La Alcaldía de Soatá
(Boyacá)[6],
pese a no haber sido vinculado, en su escrito de respuesta a la solicitud de
información hecha por el juzgado de instancia, manifiesta que el proyecto de
vivienda de interés prioritario “Villa Esperanza” busca beneficiar a 80
familias de escasos recursos del municipio y que los potenciales beneficiarios
de los subsidios se agrupan así: (i) hogares que pertenecen al programa “Red
Unidos”; (ii) hogares en condición de desplazamiento y (iii) hogares afectados
por desastres naturales o en situación de riesgo.
De igual forma, afirma que la
elaboración de la lista de potenciales beneficiarios corresponde al DPS con
fundamento en las bases de datos oficiales a las que se refiere el artículo 6º
del Decreto 1921 de 2012, modificado por el artículo 3º del Decreto 2164 de
2013. A lo anterior agrega que “el municipio de Soatá tiene la potestad para
modificar el componente poblacional de acuerdo a los cupos que desee asignar,
comunicando al DPS para los fines pertinentes”.
Adicionalmente, señala que
la información censal del componente de desastres naturales (zonas de riesgo) fue
elaborada por el municipio de Soatá, verificada por el Consejo Departamental de
Gestión de Riesgo de Desastres y finalmente avalada por la Unidad Nacional de
Gestión del Riesgo de Desastres. Agrega que esta información fue enviada a la
Caja de Compensación Familiar de Boyacá -Comfaboy- que fue la entidad que hizo
el cruce de la información proveída ante las diferentes entidades y cajas de
compensación familiar encargadas de asignar los subsidios de vivienda. En complemento
de lo anterior, afirma que la administración municipal no ha efectuado órdenes
de desalojo a ningún predio localizado en zonas de alto riesgo o familias que
hayan sido afectadas por desastres naturales.
Por otra parte, indica que
los demandantes se encuentran dentro de las personas postuladas por el
municipio en el componente de desastres naturales y que pertenecen al programa
RED UNIDOS. A lo anterior, añade información de varias visitas realizadas por
la Oficina de Planeación a los predios de los accionantes (ubicadas en zona de
riesgo), que confirman que las estructuras de las viviendas no cumplen con normas
de sismo-resistencia y presentan notorio deterioro con grietas en pisos y
paredes.
2.4. Por su parte, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio[7], señala en su escrito de
contestación a la demanda que, en primer lugar, no ha debido ser vinculada al
trámite del presente asunto puesto que las actuaciones que se acusan son
competencia exclusiva del Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda-, que es
entidad diferente del Ministerio y que cuenta con personería jurídica propia, autonomía
presupuestal y financiera.
En segundo lugar, respecto de las pretensiones de los
accionantes afirma que se opone a la prosperidad del amparo solicitado
reiterando que no ha vulnerado ningún derecho fundamental y que el Ministerio
no tiene injerencia alguna en los hechos que motivaron la presente acción, en
la medida en que es Fonvivienda la entidad encargada de coordinar, otorgar, asignar
y/o rechazar los subsidios de vivienda de interés social en virtud de lo establecido
en la Ley 3 de 1991 y el Decreto 555 de 2003. En este orden de ideas, solicita
se considere se ha configurado la excepción de falta de legitimidad en la causa
por pasiva.
2.5. El Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda-[8] manifiesta en su
contestación que las postulaciones hechas por los accionantes al programa de
vivienda gratuita “Villa Esperanza” de Soatá se estudiaron como todas las demás,
pero fueron rechazadas al comprobarse en las bases de datos de la entidad que
los postulantes ya habían sido beneficiarios de un subsidio de vivienda del
INURBE con anterioridad. En concreto, Fonvivienda señala que los peticionarios
han sido “beneficiarios de SFV de otra entidad otorgante diferente al Fondo Nacional
de Vivienda, hecho que no indicaron en la postulación” y por lo tanto “no
cumplen con los requisitos para acceder a una vivienda gratuita” dentro de
este programa.
A lo anterior agrega Fonvivienda que la Ley 3 de 1991,
por la cual se creó el Sistema Nacional de Vivienda, estableció que el subsidio
familiar de vivienda es un aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por
una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de
vivienda de interés social. Confirma que dentro de sus funciones está la de
coordinar, otorgar, asignar y/o rechazar los subsidios de vivienda de interés
social en virtud de lo establecido en el Decreto 555 de 2003.
De igual forma, señala que en 2012 el Gobierno Nacional
implementó una nueva política de vivienda en favor de las personas más
vulnerables, entre las cuales se incluyó a la población en situación de
desplazamiento, procurando un beneficio para cada hogar en cuanto la meta es la
entrega de viviendas y no simplemente la asignación de un subsidio familiar de
vivienda. En este contexto, se expidió la Ley 1537 de 2012, que estructuró el
marco normativo para el desarrollo del programa de vivienda gratuita -a título
de subsidio en especie- en el cual se requiere del compromiso de las entidades
territoriales mediante el aporte de predios y recursos para el urbanismo de los
proyectos de vivienda de interés prioritario.
En este sentido, Fonvivienda aclara que el programa de
vivienda gratuita está dirigido en forma preferente a la población que se
encuentre en alguna de las siguientes condiciones: “a.- Que éste vinculada a
programas sociales del Estado que tengan por objeto la superación de la pobreza
extrema o que se encuentren dentro del rango de pobreza extrema; b.- Que esté
en situación de desplazamiento; c.- Que haya sido afectada por desastres
naturales, calamidades públicas o emergencias; d.- Que se encuentre habitando
en zonas de alto riesgo no mitigable”.
Como complemento de lo anterior afirma que de acuerdo al
proceso de selección de aspirantes, es el DPS y no Fonvivienda quien realiza la
selección de los potenciales beneficiarios del subsidio teniendo en cuenta “los
porcentajes de composición poblacional del proyecto y atendiendo a los
criterios de priorización que se determinen en los decretos reglamentarios”,
teniendo en cuenta que se verifica que los postulantes hagan parte del programa
RED UNIDOS y se encuentren en SISBEN III.
Fonvivienda resalta que el procedimiento para la
selección de potenciales beneficiarios -en detalle- es el siguiente:
“El DPS envía
listado que contenga la relación de los hogares potencialmente beneficiarios
por cada proyecto de vivienda, registrando el 150% del número de hogares
definidos para cada grupo de población. Fonvivienda da apertura de la
convocatoria para postulación de dichos hogares, posteriormente los verifica y
devuelve el listado de los que cumplen requisitos al DPS, entidad que
selecciona los beneficiarios de acuerdo a los cuatro criterios de priorización,
y en caso de que los hogares excedan el número de viviendas disponibles en el
proyecto, se realiza el sorteo, conforme a los mecanismos que defina el DPS
para surtir dicho procedimiento.
Una vez surtido este
trámite, corresponde a Fonvivienda expedir el acto administrativo de asignación
del subsidio familiar de vivienda en especie a los beneficiarios señalados en
la resolución emitida por el DPS, quienes accederán a las viviendas ofrecidas
en el marco del Programa de Vivienda Gratuita”.
En virtud de lo anterior, dado que Fonvivienda ha
cumplido con sus obligaciones legales y constitucionales, no ha vulnerado
derecho fundamental alguno y que los accionantes no cumplen con los requisitos exigidos
para acceder a un subsidio de vivienda gratuita, solicita se declare
improcedente el amparo.
2.6. El Departamento de Boyacá, en breve escrito de
contestación, señala que no es responsable por la exclusión de los accionantes
como potenciales beneficiarios del subsidio familiar de vivienda.
2.7. Por último, la Caja de Compensación Familiar de
Boyacá -Comfaboy- indica que dentro de sus funciones y competencias no se
encuentra la de calificar y otorgar subsidios informando que tal menester
corresponde, de acuerdo con la ley de vivienda, a Fonvivienda por lo que
solicita ser desvinculada del presente asunto, al no haber vulnerado derecho
fundamental alguno de los accionantes.
II.
DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE
REVISIÓN.
Sentencia de Primera Instancia.
Del
presente asunto, conoció en primera instancia el Juzgado Promiscuo de Familia
del Circuito de Soatá (Boyacá). El mencionado juzgado en atención a que las
acciones de tutela presentadas por Luis Fermín Camacho, Angelmiro Rojas Pérez,
Hersilia Gómez Prieto, Deogracias Díaz Ávila, Pablo Antonio Sánchez y María
Herminia García tenían identidad
de partes y de objeto, decidió acumularlas mediante auto de 15 de diciembre de
2015, para proferir un solo fallo de conformidad con el Decreto 1834 de 2015[9].
En este oportunidad, el fallador de instancia aplicó en el
asunto sub examine la figura de la excepción de inconstitucionalidad
frente a las normas que prohíben la postulación para subsidios de vivienda gratuita
a personas que previamente ya han sido beneficiarias de otros subsidio de
vivienda por considerar que esta legislación atenta contra la garantía
constitucional del derecho a una vivienda en condiciones dignas para la
población que se encuentra en situación de gran vulnerabilidad por
desplazamiento forzado y desastres naturales.
En consecuencia, mediante sentencia del 18 de diciembre de
2015, resolvió tutelar los derechos fundamentales a la igualdad, al debido
proceso y a la vivienda digna de los diferentes accionantes; y ordenó a Fonvivienda
“emita un acto administrativo por medio del cual incluya a los accionantes
como beneficiarios directos del proyecto de vivienda gratuita “Villa Esperanza”
del municipio de Soatá (Boyacá)”.
Impugnación.
Inconforme con lo decidido, el Fondo Nacional de Vivienda
-Fonvivienda-, impugnó el fallo de primera instancia. En términos generales
señaló que  “al aplicarse [por el juzgado de instancia] una excepción
de inconstitucionalidad se desconoce la normatividad vigente en materia de
vivienda, en la medida en que ordena a Fonvivienda obrar por fuera del ámbito
de sus funciones, pues al ordenar la asignación directa, deja por fuera otros
ciudadanos en las mismas condiciones de vulnerabilidad frente al derecho a la
vida en conexidad con el derecho a la vivienda digna basado en datos inexactos
de parte de un ente territorial que no tiene los datos necesarios para decidir
con exactitud el número de viviendas disponibles en el proyecto”[10].
Asimismo, aclara que no corresponde a Fonvivienda la
selección de los hogares beneficiarios dentro del programa de vivienda gratuita
pues esa selección es realizada por el DPS, según los porcentajes de
composición poblacional del proyecto y atendiendo a los criterios de
priorización que se determinen en el decreto reglamentario, verificando que se
encuentren en RED UNIDOS y en SISBEN III.
Adicionalmente, señaló que el DPS luego de realizar la
selección de los potenciales beneficiarios del subsidio, envía el listado que
contenga la relación de los hogares a Fonvivienda quien da apertura a la
convocatoria para postulación de los mismos y posteriormente verifica y
devuelve el listado de los que cumplen requisitos al DPS, entidad que
selecciona a los beneficiarios de acuerdo a criterios de priorización, y en
caso de que los hogares excedan el número de viviendas disponibles, se realiza
sorteo conforme a los mecanismos que defina esta última entidad, para que
finalmente Fonvivienda expida el acto administrativo de asignación del subsidio
a los beneficiarios señalados en la resolución emitida por el DPS.
Igualmente, se pronunció sobre el caso de cada uno de los
seis accionantes, indicando que Angelmiro Rojas, Hersilia Gómez y Pablo Sánchez
no figuran inscritos en el componente de desastres ni en el componente de
desplazados del DPS.
En consecuencia, solicita revocar el fallo impugnado, en
la medida en que Fonvivienda no puede asignar directamente subsidios familiares
de vivienda en especie dentro del programa de vivienda gratuita, ni tener como
prioridad a los accionantes porque debe seguir estrictamente el procedimiento
antes descrito.
Sentencia de Segunda Instancia.
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa
de Viterbo (Boyacá) mediante sentencia del 10 de febrero de 2016, declaró la
nulidad de lo actuado “a partir del fallo de primera instancia, inclusive, emitido
el 18 de diciembre de 2015 por el Juzgado Promiscuo de Familia de Soatá
(Boyacá), dejando con plena validez las pruebas practicadas, para que enmiende
la actuación” por indebida integración del contradictorio e indebida
notificación de las partes.
El fallador de segunda instancia consideró que el a
quo debió vincular al DPS, al municipio de Soatá, a la Gobernación de
Boyacá, y a Comfaboy en todos los procesos para que pudieran ejercer su derecho
de defensa y contradicción, así como intervenir en cada una de las tutelas
acumuladas. En síntesis, para el ad quem, esta actuación configuró una abierta
vulneración del derecho al debido proceso y por tal razón consideró procedente declarar
la nulidad de lo actuado en el proceso de la referencia.
Nuevo trámite de Primera Instancia.
Así las cosas, correspondió nuevamente al Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Soatá (Boyacá)
conocer del asunto de la referencia. En primer lugar vinculó a las entidades
que le ordenó el Tribunal Superior de Santa Rosa, esto es, al municipio de Soatá, a la Gobernación de Boyacá,
a Comfaboy y al DPS, para
garantizarles su derecho de defensa y contradicción en cada una de las tutelas
acumuladas.
El municipio de Soatá[11], en su respuesta al juzgado
de instancia, reitera que el proyecto de
vivienda de interés prioritario “Villa Esperanza” buscaba beneficiar a 80
familias de escasos recursos del municipio y que los potenciales beneficiarios
de los subsidios se agruparon así: (i) hogares que pertenecen al programa “Red
Unidos”; (ii) hogares en condición de desplazamiento y (iii) hogares afectados
por desastres naturales o en situación de riesgo. De igual forma,
afirma que la elaboración de la lista de potenciales beneficiarios correspondió
al DPS con fundamento en las bases de datos oficiales a las que se refiere el
artículo 6º del Decreto 1921 de 2012, modificado por el artículo 3º del Decreto
2164 de 2013. A lo anterior agrega que “el municipio de Soatá tiene la
potestad para modificar el componente poblacional de acuerdo a los cupos que
desee asignar, comunicando al DPS para los fines pertinentes”.
Con
todo, aduce que en este caso se configura una “falta de legitimación por
pasiva” en la medida en que la Alcaldía de Soatá no tiene dentro del ámbito
de sus competencias como dar solución a lo pretendido por los accionantes. En
ese sentido, concluye que la inconformidad de los demandantes está fundamentada
en actuaciones administrativas realizadas por entidades ajenas al municipio que
escapan de sus competencias.
La Gobernación de Boyacá[12], señala que la legitimación
en la causa -artículo 13 del Decreto 2592 de 1991- es un requisito de
procedibilidad de la acción de amparo que exige la presencia de un nexo de
causalidad entre la vulneración de los derechos fundamentales del demandante y
la acción u omisión de la autoridad o del particular. A este respecto, advierte
que “analizados los hechos de la tutela, las competencias que tiene el
Departamento, el lugar de acaecimiento de hechos que exponen los tutelantes es
claro que el Departamento de Boyacá no está legitimado para comparecer en estas
acciones de tutela, por tratarse de un programa de vivienda a cargo del
gobierno nacional”.
Adicionalmente, manifiesta que el Departamento no tuvo
injerencia alguna para escoger los hogares beneficiarios del subsidio, ni de
postulación de los proyectos de vivienda gratuita, en la medida en que estos
programas “fueron directamente coordinados por el Ministerio de Vivienda, el
municipio de Soatá y Comfaboy, por lo tanto la vinculación que se pretende
inferir por la posible vulneración de los derechos fundamentales de los actores
no son de competencia del Departamento de Boyacá”.
La Caja de Compensación Familiar de Boyacá -Comfaboy-[13], en su escrito
de contestación, manifiesta oponerse a las pretensiones de la demanda por
cuanto la entidad encargada de calificar y otorgar los subsidios a los hogares
es Fonvivienda y no Comfaboy. Acto seguido, precisa que dentro de sus deberes
legales “le corresponde la operación previa a la asignación de subsidios, en
el sentido de recibir y verificar las postulaciones de los hogares, tarea que
se encamina a guiarlos en el diligenciamiento del formulario de postulación y
en la presentación de los documentos necesarios para sustentar el proceso”.
Por último, refiere que “las cajas de compensación
familiar, realizan la consolidación de la información entregada por los
hogares, la cual es capturada por la CAVIS-UT, la cual es remitida al Fondo
Nacional de Vivienda, quien es la entidad que recibe la información consolidada
y realiza la verificación, cruce y calificación de los hogares postulados,
garantizando que cumplan con los requisitos de postulación.”
Finalmente, el Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social -DPS-, manifiesta en su escrito, que de acuerdo a la
naturaleza, funciones y competencias de la entidad carece de responsabilidad
frente a los hechos que han dado origen a la presente acción de tutela. Acto
seguido, aclara que el DPS “no determina la oferta de vivienda ni tiene
potestad de adquirir compromisos en temas de vivienda con la población, ya que
su competencia se encuentra sujeta a la oferta e información previa que remita
FONVIVIENDA”.
Adicionalmente presenta una detallada explicación de los
trámites, procedimientos y criterios de priorización a su cargo, en virtud de
los cuales, concluye que la única competencia del DPS consiste en realizar la
identificación de los hogares potencialmente beneficiarios, que es enviada
posteriormente a Fonvivienda, quien es la entidad encargada del proceso de
convocatoria y postulación de acuerdo con el Decreto 1077 de 2015. Agrega que
esta competencia es exclusiva de Fonvivienda, sin que el DPS pueda influir en
el procedimiento de verificación de requisitos de postulación.
Afirma que en el presente caso, la convocatoria y
postulación de potenciales beneficiarios es competencia exclusiva de
Fonvivienda pues es la entidad encargada de determinar que hogares cumplen con
los requisitos de postulación. En este sentido, el DPS agrega que “es claro
que no ha vulnerado los derechos de los accionantes, puesto que la entidad ha
desarrollado sus funciones de apoyo técnico en la identificación de potenciales
y selección de definitivos beneficiarios atendiendo siempre a la información
remitida por las fuentes primarias de datos y a los parámetros objetivos
establecidos en el marco normativo del programa de subsidio familiar de
vivienda en especie -SFVE-”.
A lo anterior, el DPS agrega que “es pertinente precisar
que Prosperidad Social solo tiene competencia en el programa SFVE, por lo
tanto, programas de vivienda diferentes al Subsidio Familiar de Vivienda 100%
en Especie, son de exclusiva competencia del Ministerio de Vivienda, ya que es
la entidad que encabeza las políticas de vivienda. Motivo por el cual DPS
desconoce las razones por las que los accionantes no cuentan con su unidad
habitacional, en otros programas de vivienda”.
Por último, respecto de los seis accionantes, el DPS
reitera que la entidad encargada de otorgar los “subsidios de vivienda en
especie” es Fonvivienda y que su competencia en esta materia solo se
circunscribe a verificar la información de los potenciales beneficiarios contenida
en sus bases de datos que será uno de los insumos a tener en cuenta por
Fonvivienda al momento de la selección y asignación de subsidios; sin embargo, refiere
que -de acuerdo a sus funciones dentro del programa de vivienda gratuita-
examinó caso a caso las solicitudes de los seis accionantes, encontrando la
siguiente información para cada uno:
“Luis Fermín
Camacho, identificado con cédula de ciudadanía No. 4251402: 1.-
No se encuentra registrado en el Registro Único de Víctimas – RUV, en condición
de desplazamiento; 2.- Se encuentra registrado en la base de datos de la Red
Unidos, registrando como municipio de residencia SOATA – BOYACA, según
información reportada por la ANSPE; 3.- NO se encuentra registrado en la
base de datos con subsidio en estado Calificado o Asignado sin aplicar, según
información remitida por FONVIVIENDA; 4.- Se encuentra registrado en censo
de población damnificada y/o ubicada en zonas de alto riesgo no mitigable,
reportando como municipio de residencia SOATA – BOYACA”.
En el caso concreto del señor Camacho, el DPS indica que
una vez verificada esta información fue identificado como potencial
beneficiario del subsidio de vivienda familiar en especie para el proyecto de
vivienda ejecutado en Soatá (Boyacá), e incluido en el listado de potenciales
beneficiarios. Sin embargo, aduce que dicho listado fue entregado a Fonvivienda,
en donde después de surtir los trámites de rigor, se encontró que el demandante
“NO CUMPLÍA con los requisitos para ser beneficiario del SFVE”.
Respecto del señor Angelmiro Rojas Pérez, el DPS adujo lo
siguiente:
“Angelmiro
Rojas Pérez, identificado con cédula de ciudadanía No. 4252812:
1.- NO se encuentra registrado en el Registro Único de Víctimas – RUV, en
condición de desplazamiento; 2.- NO se encuentra registrado en la base
de datos de la Red Unidos, según información reportada por la ANSPE; 3.- NO
se encuentra registrado en la base de datos con subsidio en estado Calificado o
Asignado sin aplicar, según información remitida por FONVIVIENDA; 4.- Se
encuentra registrado en censo de población damnificada y/o ubicada en zonas de
alto riesgo no mitigable, reportando como municipio de residencia SOATA –
BOYACA; 5.- Se encuentra registrado en encuesta SISBEN III, con puntaje 49.04
en área 2”.
En el caso en mención, el DPS determinó que, a pesar de
encontrarse el accionante registrado en censo y en SISBEN III “no fue posible su identificación como potencial
beneficiario para el proyecto de vivienda gratuita de Soatá debido a que su
puntaje de SISBEN (49.04) excede los puntos de corte que se establecieron para
la identificación de hogares potencialmente beneficiarios del SFVE, en
Resolución 0445 de 7 de marzo de 2014”. Dicha resolución estableció varios
criterios de calificación y desagregación geográfica para poder determinar a la
población más vulnerable del país, divida en ciudades grandes, intermedias y
zonas rurales. Para ciudades como Soatá (categoría de ciudad intermedia: áreas
2 y 3) se exige un puntaje de SISBEN III no mayor a 44.79, razón por la cual el
accionante, para el momento de la elaboración de los listados de potenciales
beneficiarios, no cumplía las condiciones requeridas para serlo dentro del
proyecto de vivienda gratuita del municipio de Soatá.
Respecto de la señora Hersilia Gómez Prieto, la entidad
en cuestión indicó lo siguiente:
“Hersilia
Gómez Prieto, identificada con cédula de ciudadanía No. 24076592:
1.- Se encuentra registrada en censo de población damnificada y/o ubicada en
zonas de alto riesgo no mitigable, reportando como municipio de residencia
SOATA – BOYACA; 2.- Se encuentra registrada en encuesta SISBEN III, con puntaje
de 19.61 en área 2”.
En el caso concreto de la señora Gómez, el DPS indica que
una vez verificada esta información fue identificada como potencial
beneficiaria del subsidio de vivienda familiar en especie para el proyecto de
vivienda ejecutado en Soatá (Boyacá), e incluida en el listado de potenciales
beneficiarios. Sin embargo, aduce que dicho listado fue entregado a
Fonvivienda, en donde después de surtir los trámites de rigor, se encontró que la
demandante “NO CUMPLÍA con los requisitos para ser beneficiario del
SFVE”.
Ahora bien, en el caso del señor Deogracias Díaz Ávila,
se pudo constatar que:
“Deogracias
Díaz Ávila, identificado con cédula de ciudadanía No. 4249637:
1.- Se encuentra registrado en censo de población damnificada y/o ubicada en
zonas de alto riesgo no mitigable, reportando como municipio de residencia
SOATA – BOYACA; 2.- Se encuentra registrado en encuesta SISBEN III, con puntaje
de 34.51 en área 2”.
En el caso concreto del señor Díaz, el DPS indica que una
vez verificada esta información fue identificado como potencial beneficiario
del subsidio de vivienda familiar en especie para el proyecto de vivienda
ejecutado en Soatá (Boyacá), e incluido en el listado de potenciales
beneficiarios. Sin embargo, aduce que dicho listado fue entregado a
Fonvivienda, en donde después de surtir los trámites de rigor, se encontró que
el accionante “NO CUMPLÍA con los requisitos para ser beneficiario del
SFVE”.
Respecto del señor Pablo Sánchez Duarte, el DPS afirmó lo
siguiente:
“Pablo
Sánchez Duarte, identificado con cédula de ciudadanía No.
1147175: 1.- Se encuentra registrado en la base de datos de la Red Unidos,
registrando como municipio de residencia SOATA – BOYACA, según información
reportada por la ANSPE; 2.- Se encuentra registrado en censo de población
damnificada y/o ubicada en zonas de alto riesgo no mitigable, reportando como
municipio de residencia SOATA – BOYACA”.
En el caso concreto del señor Sánchez, el DPS indica que
una vez verificada esta información fue identificado como potencial
beneficiario del subsidio de vivienda familiar en especie para el proyecto de
vivienda ejecutado en Soatá (Boyacá), e incluido en el listado de potenciales
beneficiarios. Sin embargo, aduce que dicho listado fue entregado a
Fonvivienda, en donde después de surtir los trámites de rigor, se encontró que
el accionante “NO CUMPLÍA con los requisitos para ser beneficiario del
SFVE”.
Finalmente, respecto de la señora Herminia García, el DPS
entregó la siguiente información:
“Herminia
García, identificada con cédula de ciudadanía No. 24078266: 1.-
Se encuentra registrada en la base de datos de la Red Unidos, registrando como
municipio de residencia SOATA – BOYACA, según información reportada por la
ANSPE; 2.- Se encuentra registrada en censo de población damnificada y/o
ubicada en zonas de alto riesgo no mitigable, reportando como municipio de
residencia SOATA – BOYACA”.
En el caso concreto de la señora García, el DPS indica
que una vez verificada esta información fue identificado como potencial beneficiario
del subsidio de vivienda familiar en especie para el proyecto de vivienda
ejecutado en Soatá (Boyacá), e incluido en el listado de potenciales
beneficiarios. Sin embargo, aduce que dicho listado fue entregado a
Fonvivienda, en donde después de surtir los trámites de rigor, se encontró que
la accionante “NO CUMPLÍA con los requisitos para ser beneficiario del
SFVE”.
Con base en esta información y una vez estudiados los
casos acumulados, el Juzgado Promiscuo de
Familia del Circuito de Soatá (Boyacá), profirió
el 3 de marzo de 2016 nueva sentencia, mediante la cual tuteló los derechos
fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la vivienda digna de cinco
de los seis demandantes y ordenó “a Fonvivienda no aplique el requisito de
haber sido beneficiarios de SFV anterior y por tanto no los excluya (a los
accionantes) de la lista de postulantes, por lo cual deberá en el término de
los diez (10) días siguientes a la notificación del presente fallo, emitir un
acto administrativo por medio del cual incluya en el listado a los hogares de
los accionantes como postulantes del SFVE, el cual deberá seguir el
procedimiento establecido remitiendo el listado al DPS, quien seleccionará a
los hogares beneficiarios de acuerdo a los criterios de priorización en el
proyecto de vivienda gratuita Villa Esperanza del municipio de Soatá (Boyacá)”.
Respecto del señor Angelmiro Rojas Pérez, el juzgado de
instancia resolvió “NO TUTELAR los derechos invocados por el accionante”
en la medida en que sus circunstancias difieren de las de otros hogares, que
fueron priorizados por estar en mayor condición de vulnerabilidad de acuerdo a
los requisitos exigidos para el programa de vivienda gratuita.
La presente providencia no fue impugnada. Por lo tanto,
fue enviada a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
III.
PRUEBAS DECRETADAS EN SEDE DE REVISIÓN.
La Sala se referirá a las
pruebas relevantes que obran en los expedientes en el capítulo de esta
sentencia en el que efectúa el análisis del caso concreto, en especial, en lo
que tiene que ver con el informe remitido por el Ministerio de Vivienda y
Fonvivienda[14] en
el que manifestaron haber asignado en cumplimiento del fallo de tutela objeto
de revisión en esta providencia los subsidios de vivienda solicitados en la
Urbanización “Villa Esperanza” de Soatá -previo proceso de selección y
verificación de requisitos- a cinco de los seis demandantes, mediante
Resolución Núm. 1682 del 7 de junio de 2016[15].
Por lo tanto, se examinará
si en el presente asunto ha operado, lo que la doctrina ha denominado, el
fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado.
IV. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.
Competencia.
Esta
Corte es competente para dictar sentencia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Asuntos a tratar.
Con fundamento en los elementos
fácticos descritos, encuentra la Sala que el problema jurídico consiste en
determinar si las entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales a
la igualdad, al debido proceso y a la vivienda digna de los demandantes al no asignarles
un subsidio familiar de vivienda en especie dentro del programa de vivienda
gratuita para familias ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable, en tanto ya
habían recibido con anterioridad otro subsidio de vivienda por parte del INURBE,
a pesar de estar ubicados en una zona de alto riesgo no mitigable.
Adicionalmente, dado que en el
trámite de revisión del expediente de la referencia se ha logrado constatar que
el Ministerio de Vivienda y Fonvivienda han asignado los subsidios reclamados
por cinco de los seis accionantes, la Sala deberá determinar si ha configurado el
fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado.
En este orden de ideas, como
cuestión previa, la Sala abordará el concepto de carencia actual de objeto por
hecho superado. Acto seguido reiterará su jurisprudencia respecto de: (i) el
derecho a la vivienda digna para la población vulnerable y desplazada; (ii) las
obligaciones de las autoridades locales frente al derecho a la vivienda digna
ante riesgos de desastres, y (iii) efectuará el
análisis del caso concreto.
3.
Carencia actual de objeto por hecho superado y daño consumado. Reiteración de
jurisprudencia.
De acuerdo con la metodología propuesta, a continuación se
abordará el estudio -como cuestión previa- de las principales reglas que ha
fijado la Corte sobre carencia actual de objeto, específicamente, sobre hecho
superado. Este parece ser un tema ineludible para esta Sala a partir
distintas indagaciones realizadas en el trámite de revisión constitucional que
han confirmado que la petición de los accionantes ha sido resuelta de forma
definitiva y con arreglo a la protección de sus derechos fundamentales.
En este contexto, según lo dispuesto en el artículo 86 de la
Constitución, el objeto de la acción de tutela consiste en la protección
oportuna de los derechos fundamentales, vulnerados o amenazados por la acción u
omisión de cualquier autoridad pública o de un particular. En atención a esta
norma, la protección judicial se concreta en una orden de inmediato
cumplimiento que cumple el propósito de evitar, hacer
cesar o reparar la vulneración[16]. Así,
la entidad o particular accionado tiene la obligación de realizar una
determinada conducta que variará dependiendo de las consideraciones del juez
constitucional.
Esta Corporación ha precisado que la acción de tutela, en
principio, “pierde su razón de ser cuando durante el trámite del
proceso, la situación que genera la amenaza o vulneración de los derechos
fundamentales invocados es superada o finalmente produce el daño que se
pretendía evitar con la solicitud de amparo”[17].
En estos supuestos, la tutela no es un mecanismo judicial adecuado pues ante la
ausencia de supuestos fácticos, la decisión que pudiese tomar el juez en el
caso concreto para resolver la pretensión se convertiría en ineficaz[18].
En
efecto, si lo que el amparo constitucional busca es ordenar a una autoridad
pública o un particular que actúe o deje de hacerlo, y “previamente al
pronunciamiento del juez de tutela, sucede lo requerido, es claro que se está
frente a un hecho superado, porque desaparece la vulneración o amenaza de los
derechos fundamentales”[19]. En
otras palabras, ya no existirían circunstancias reales que materialicen la
decisión del juez de tutela.
En
ese orden, esta Corporación ha desarrollado la teoría de la carencia actual de
objeto como una alternativa para que los pronunciamientos de la Corte no se
tornen inocuos. Sin embargo, ese propósito se debe ver con base en una idea
sistemática de las decisiones judiciales. Así, es claro que la tarea del juez
constitucional no solo es proteger los derechos fundamentales a través de la
solución de controversias, sino también, mucho más en un Estado social de derecho,
supone la presencia de injusticias estructurales que deben ser consideradas[20]
y a pesar de que no existan situaciones fácticas sobre las cuales dar órdenes,
ello no es suficiente para obviar la función simbólica que tienen sus
decisiones[21]. De
allí que se haya establecido que las sentencias de los jueces de tutela deben
procurar por la vigencia subjetiva y objetiva de los derechos, pero también la
supremacía, interpretación y eficacia de la Constitución de 1991.
Pues
bien, a partir de allí, la Corte ha aclarado que el fenómeno de la carencia
actual de objeto se produce cuando ocurren dos situaciones específicas: (i) el
hecho superado y (ii) el daño consumado. Así las cosas,  la primera
hipótesis “se presenta cuando, por la acción u omisión (según sea el
requerimiento del actor en la tutela) del obligado, se supera la afectación de
tal manera que “carece” de objeto el pronunciamiento del juez. La
jurisprudencia de la Corte ha comprendido la expresión hecho superado en
el sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro
del contexto de la satisfacción de lo pedido en tutela”[22].
Es decir, el hecho superado significa la observancia de las pretensiones del
accionante a partir de una conducta desplegada por el agente transgresor. En
otros términos, la omisión o acción reprochada por el tutelante, ya fue superada
por parte del accionado. También se ha señalado que se configura la carencia
actual de objeto por hecho superado, entre otras circunstancias, por ausencia
de interés jurídico o sustracción de materia[23].
Cuando
se presenta ese fenómeno -hecho superado-, en términos de decisiones
judiciales, la obligación del juez de tutela no es la de pronunciarse de fondo.
Solo cuando estime necesario “hacer observaciones sobre los hechos
que originaron la acción de tutela, con el propósito de resaltar su falta de
conformidad constitucional, condenar su ocurrencia y conminar a que se adopten
las medidas necesarias para evitar su repetición, so pena de las sanciones
pertinentes. De cualquier modo, lo que sí resulta ineludible en estos casos, es
que en la sentencia se demuestre la reparación del derecho antes de la
aprobación del fallo, es decir, que se demuestre el hecho superado”[24].
De lo contrario, no estará comprobada esa hipótesis.
Por
su parte, en la hipótesis del daño consumado la situación es diferente. Este
evento tiene lugar cuando “la amenaza o la vulneración del derecho
fundamental han producido el perjuicio que se pretendía evitar con la acción de
tutela. La configuración de este supuesto ha sido declarada por la Corte, por
ejemplo, en los casos en que el solicitante de un tratamiento médico fallece
durante el trámite de la acción como consecuencia del obrar negligente de su
E.P.S., o cuando quien invocaba el derecho a la vivienda digna fue desalojado
en el curso del proceso del inmueble que habitaba”[25].
En casos como los anotados, esta Corporación ha reiterado que si la consumación
del daño ocurre durante el trámite de la acción, es deber del juez
constitucional pronunciarse sobre el fondo del asunto[26].
Lo anterior, con propósito de evitar que situaciones con iguales
características se produzcan en el futuro[27]. Esto
último, con el propósito de defender la efectividad de las garantías
fundamentales como expresión del sistema de valores y principios que nutren el
ordenamiento jurídico.
En
casos como los anotados, esta Corporación ha reiterado que si la consumación
del daño ocurre durante el trámite de la acción resulta imperioso que tanto los
jueces de instancia como la propia Corte Constitucional, en sede de revisión,
se pronuncien sobre la vulneración acaecida y el alcance de los derechos
fundamentales lesionados. Lo anterior, con el objeto de adoptar las medidas
necesarias para evitar que situaciones similares se produzcan en el futuro y
para proteger la dimensión objetiva de los derechos que se desconocieron. Esto
último, con el propósito de defender la efectividad de las garantías
fundamentales como expresión del sistema de valores y principios que nutren el
ordenamiento jurídico.
4. El
derecho a la vivienda digna para la población vulnerable y desplazada.
Reiteración de jurisprudencia.
Alcance y contenido.
De acuerdo con el artículo 51 de la Constitución Política “todos
los colombianos tienen derecho a [una] vivienda digna. El Estado fijará las
condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de
vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y
formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda”. Este derecho ha sido definido
por la jurisprudencia de la Corte, como aquél dirigido a satisfacer la necesidad
de disponer de un sitio propio o ajeno, que sirva como lugar de habitación en
el cual se garanticen unas condiciones mínimas, para que quienes residan allí,
puedan cumplir dignamente su proyecto de vida[28].
De acuerdo con las consideraciones expuestas en la sentencia T-014
de 2014, se tiene que desde sus primeros pronunciamientos este Tribunal ha
considerado que el derecho a una vivienda digna hace parte de los derechos
económicos, sociales y culturales, que se caracterizan por tener una naturaleza
eminentemente prestacional que está a cargo del Estado y que necesitan para su
aplicación de un desarrollo legislativo previo. Específicamente se ha dicho
que: “el derecho a la vivienda
digna es un derecho de carácter asistencial que requiere un desarrollo legal
previo y que debe ser prestado directamente por la administración o por las
entidades asociativas que sean creadas para tal fin, sin olvidar que su
aplicación exige cargas recíprocas para el Estado y para los asociados que
pretendan beneficiarse de los programas y subsidios. Así, las autoridades deben
facilitar la adquisición de vivienda, especialmente en los sectores inferiores
y medios de la sociedad, donde aparece detectado un déficit del servicio; para
tal efecto los particulares deben cumplir con los requisitos establecidos por
la ley.”[29]
Posteriormente, la jurisprudencia matizó su posición en el sentido
de avalar la procedencia de la acción de tutela para amparar el derecho a la
vivienda digna, en aquellos casos en los que su exigibilidad guarde una
relación de conexidad con un derecho de rango fundamental, como ocurre con los
derechos a la salud, a la vida o a la integridad personal. Así, por ejemplo, en
la sentencia T-175 de 2008, la Sala Quinta de Revisión explicó que:
“El artículo 51 de la Carta
establece el derecho a la vivienda digna. Dado su contenido de derecho
económico, social, cultural y programático -de desarrollo legal y progresivo-
su consagración constitucional no otorga a las personas, de manera inmediata,
un poder de exigibilidad de la prestación allí contenida contra el Estado,
salvo que concurran las condiciones que permitan que ‘el derecho adquiera una
fuerza normativa directa’. De igual manera, la jurisprudencia ha sostenido que
el derecho a disfrutar de una vivienda digna, en abstracto, no puede ser
considerado como fundamental, mas por conexidad con un derecho fundamental
puede ser protegido mediante la acción de tutela.”
No obstante, en casos particulares y específicos, se ha entendido
que el derecho a la vivienda digna adquiere un carácter autónomo fundamental,
cuando quienes promueven la acción en procura de su defensa, son personas que
pertenecen a los grupos más vulnerables de la sociedad, como ocurre con las
personas desplazadas por la violencia[30]. En
estos casos, este carácter se explica en tanto han tenido que abandonar
forzosamente sus viviendas y propiedades en el lugar de origen, enfrentándose a
la imposibilidad de acceder a un sitio adecuado para vivir dignamente, por
carecer -entre otros factores- de recursos económicos o empleos estables. De
suerte que la definición sobre sus condiciones de vida, en términos de
habitabilidad, tiene un vínculo directo con la salvaguarda de la dignidad
humana, las condiciones preexistentes de vida y con la realización de otros
derechos como la salud, la integridad física o el mínimo vital[31].
En desarrollo de lo anterior, se ha entendido que el derecho
fundamental a la vivienda digna para personas en situación de desplazamiento,
contempla la correlativa obligación de las autoridades competentes para: “i)
reubicar las personas en condición de desplazamiento; ii) brindar a este
especial grupo de personas soluciones de vivienda no solo con carácter
temporal, sino también, con carácter permanente; iii) proporcionar
información clara y concreta, asesoría y especial acompañamiento en los
procedimientos que deben adelantar ante las autoridades competentes para
acceder a los programas; iv) diseñar y ejecutar
los planes y programas de vivienda en los que se deberá considerar las
especiales necesidades (sociales, culturales, económicas, entre otras) de la población
desplazada y de los subgrupos que existen al interior de esta; y v) eliminar
barreras que impidan el acceso de las personas desplazadas a los programas de
asistencia estatal.”[32]
Desde esta perspectiva, es claro que el Estado colombiano tiene el
deber de garantizar las condiciones necesarias que permitan lograr la
efectividad del derecho a la vivienda digna de la población desplazada, como se
desprende de lo previsto en el artículo 51 del Texto Superior; para lo cual,
entre otras alternativas, puede promover el acceso a viviendas de interés
social, financiación a largo plazo y formas de asociación para ejecutar
proyectos de vivienda[33].
Evolución normativa en materia de subsidios de vivienda de interés
social.
Desde la expedición de la Ley 3 de 1991, se enfocó el desarrollo
de la política pública de vivienda a través del Sistema Nacional de Vivienda de
Interés Social, del cual hacen parte las entidades del sector público y privado
que cumplen funciones en materia de financiación, mejoramiento, habilitación,
construcción, reubicación y legalización de títulos de vivienda de interés
social. Dentro del citado sistema se estableció el subsidio de vivienda como
método de financiación, consistente en un aporte estatal, en dinero o en
especie, dirigido a personas que carecen de recursos económicos suficientes
para adquirir una vivienda o mejorarla.
Con posterioridad, y en respuesta a la grave situación generada
con ocasión del desplazamiento forzado interno, se expidió la Ley 387 de 1997 “por
la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la
atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los
desplazados internos por la violencia en la República de Colombia”. Más allá de crear el Sistema Nacional
de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, en esta ley se
radicó en el Instituto Nacional de la Reforma Urbana INURBE, la competencia
para desarrollar programas especiales de vivienda dirigidos a atender las
necesidades de la población desplazada.
Tanto la Ley 3 de 1991 como la Ley 387 de 1997 fueron
reglamentadas a través del Decreto 951 de 2001 del Ministerio de Desarrollo
Económico, en el cual se reguló el procedimiento para la entrega de los
subsidios de vivienda a cargo del INURBE en áreas urbanas y del Banco Agrario en
las rurales. No obstante, al ordenarse la supresión y liquidación de la primera
de las mencionadas entidades en el año 2003, dicha competencia se trasladó al
Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda-, con el propósito de consolidar el
Sistema Nacional de Información de Vivienda y de ejecutar las políticas
gubernamentales en materia de vivienda de interés social urbana[34].
A propósito de lo anterior, esta Corporación señaló que:
“El procedimiento establecido en
el Decreto 951 de 2001, reguló la
asignación de subsidios familiares de vivienda urbanos para la población en
situación de desplazamiento, a través de una distribución territorial de los
subsidios, celebración de convocatorias, criterios de calificación para las
postulaciones y asignación de las subvenciones. Con fundamento en este marco
normativo, FONVIVIENDA dio apertura en los años 2004 y 2007 a convocatorias
especial y exclusivas para la postulación de población en condición de desplazamiento,
con enfoque de adjudicación de subsidios en dinero (cartas de asignación o como
eran denominadas por la población desplazada “carta cheque”), para que fueran
aplicadas a soluciones de vivienda bajo las modalidades de adquisición,
construcción, mejoramiento o arrendamiento.”[35]
Como requisitos para el otorgamiento del
subsidio, las familias debían realizar la búsqueda de una solución de vivienda
construida o en proyecto y verificar el cierre financiero de las viviendas, que
era el resultado de sumar el subsidio adjudicado más los ahorros del hogar y/o
un crédito de vivienda. Tal como fue puesto de presente en la sentencia de la
referencia, dicha política presentó dos problemas: el primero relacionado con
la insuficiente oferta de soluciones de vivienda; mientras que, el segundo, se
vinculó con la ausencia de recursos económicos adicionales de las familias que
permitiesen su cierre financiero.
Esta problemática no fue ajena a la Sala de
Seguimiento de la sentencia T-025 de 2004, la cual recomendó al Gobierno
Nacional un replanteamiento de la política de vivienda para la población
desplazada en el auto 008 de 2009, toda vez que después de diez años de su
adopción, se presentaban fallas en su concepción y fundamentación. Así, por
ejemplo, sobre el cierre financiero de las viviendas se encontró que: “los hogares desplazados no
[contaban] con [los] suficientes recursos para cubrir la financiación no
subsidiada por el Estado”, constituyendo una de las principales razones
por las que poco se ejecutaban los subsidios adjudicados.
Siguiendo el diagnóstico realizado por esta
Corporación, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4911 de 2009, con el
objeto de “adoptar los correctivos necesarios para proteger los derechos
fundamentales de la población en situación de desplazamiento y dar soluciones
puntuales en cumplimiento de lo expresado por la Corte Constitucional”. Este decreto
focalizó la política de vivienda en la generación de una oferta suficiente y
dirigida a la población desplazada, a través del otorgamiento de subsidios para
el desarrollo de obras de urbanismo, de la concurrencia coordinada de las
entidades territoriales para ejecutar dichos proyectos y de la posibilidad de
aplicar los subsidios asignados en cualquier municipio del país, tanto en suelo
urbano como rural, entre otras. Con
todo, su implementación no logró
superar la crisis en la  que se encontraba la población desplazada,
pues, por un lado, la oferta de viviendas no fue suficiente y, por el otro, no
se logró eliminar las barreras para alcanzar el cierre financiero en el valor
de las viviendas.
Subsidio de vivienda familiar en especie. Procedimiento para su
asignación.
Con el objeto de superar las dificultades ya indicadas, se expidió
la Ley 1537 de 2012[36], en la
cual se creó el subsidio de vivienda familiar en especie, como una ayuda a los
beneficiarios que cumplen los requisitos de priorización y focalización
establecidos por el Gobierno Nacional, los cuales deberán estar guiados a
beneficiar en forma preferente a la población que se encuentre en alguna de las
siguientes condiciones: “a) que esté vinculada a programas sociales del
Estado que tengan por objeto la superación de la pobreza extrema o que se
encuentre dentro del rango de pobreza extrema, b) que esté en situación de
desplazamiento, c) que haya sido afectada por desastres naturales, calamidades
públicas o emergencias y/o d) que se encuentre habitando en zonas de alto
riesgo no mitigable. Dentro de la población en estas condiciones, se dará prioridad
a las mujeres y hombres cabeza de hogar, personas en situación de discapacidad
y adultos mayores.”[37]
Sin perjuicio de algunas particularidades sobre el trámite para la
asignación del subsidio, el Decreto 1921 de 2012 reglamentó la ley de la
referencia, en el sentido de fijar competencias específicas en cada una de las
etapas del mencionado trámite de asignación tanto al Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social -DPS- como a Fonvivienda, las cuales,
a continuación, pasarán a explicarse de manera general.
En primer lugar, le compete al Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda-
el deber de remitir al DPS, la información sobre los proyectos seleccionados o
que se desarrollen en el marco del programa de vivienda gratuita. En dicha
remisión se deberá indicar el departamento o municipio en donde se
desarrollará, el número de viviendas a transferir y los porcentajes de
composición poblacional, es decir, a qué grupo están destinadas las viviendas.
En lo que respecta a este último punto, los sujetos habilitados son: población
de la Red Unidos, población en condición de desplazamiento, hogares
damnificados de desastre natural, calamidad pública o emergencia o localizados
en zonas de alto riesgo (Decreto 1921 de 2012, artículos 5 y 8).
En segundo lugar, después de recibida esta información, el
mencionado Departamento Administrativo deberá elaborar un listado de
“potenciales beneficiarios”, quienes serán los hogares registrados en la Red
Unidos, el SISBEN III y el Registro Único de Población Desplazada o el que haga
sus veces. Para efectos de seleccionar a los potenciales beneficiarios, se
deberá tener en cuenta los criterios de priorización que atienden de manera
prevalente a la situación de vulnerabilidad de los hogares y a quienes se
encontraban en proceso de asignación de un subsidio familiar con anterioridad
al nuevo proyecto (Decreto 1921 de 2012, artículo 8).
En tercer lugar, una vez realizada la identificación de los
potenciales beneficiarios, dicha lista se envía a Fonvivienda y mediante acto
administrativo se da apertura a la convocatoria de los hogares, los cuales
deberán suministrar la información de postulación al operador que se designe
para el efecto y deberán entregar los siguientes documentos:
“Artículo  11. Postulación.
Los hogares potencialmente beneficiarios definidos por el DPS mediante
resolución, deberán suministrar la información de postulación al operador
designado, y entregar los documentos que se señalan a continuación:
1.
Formulario debidamente diligenciado con los datos de los miembros que conforman
el hogar, con indicación de su información socioeconómica, jefe del hogar
postulante, la condición de discapacidad, de mujer u hombre cabeza de hogar,
indígena, afrodescendiente, Rom o gitano.
2.
Registro civil de matrimonio o prueba de unión marital de hecho de conformidad
con la Ley 979 de 2005, cuando fuere el caso.
3.
Fotocopia de la cédula de ciudadanía de los mayores de 18 años y registro civil
de nacimiento de los demás miembros del hogar que se postula.
Se
incluirá en el formulario la declaración jurada de los miembros del hogar
postulante mayores de edad, que se entenderá surtida con la firma del mismo, en
la que manifiestan que cumplen en forma conjunta con las condiciones para ser
beneficiarios del subsidio familiar de vivienda en especie, que no están
incursos en las inhabilidades para solicitarlo y que los datos suministrados
son ciertos, así como la autorización para verificar la información
suministrada y aceptación para ser excluido de manera automática del proceso de
selección en caso de verificarse que la información aportada no corresponda a
la verdad.
Parágrafo. El formulario de postulación será impreso
por parte del operador que se designe para tal efecto, una vez culmine y cargue
la captura en línea de la información suministrada por el hogar, para su
revisión y firmas”.
Después de revisar la consistencia y veracidad de la información
suministrada por los postulantes, Fonvivienda deberá remitir al DPS el listado
de los hogares que cumplen con los requisitos para ser beneficiarios. Con
base en dicho listado, éste último deberá seleccionar los hogares que
definitivamente son beneficiarios del subsidio. Para el efecto, se
deberá tener en cuenta nuevamente los criterios de priorización, los cuales
responden a distintos órdenes acorde con la situación particular de cada hogar,
que se encuentran contenidos en el artículo 8 del Decreto 1921 de 2012,
previamente citado.
La selección de los hogares beneficiarios podrá hacerse de forma
directa, en aquellos casos en que los postulantes de un orden de priorización
no excedan el número de viviendas ofertadas; o a través de sorteo, cuando los
hogares que conforman el orden de priorización exceden el número de viviendas
ofertadas, de conformidad con la metodología explicada en el artículo 15 del
decreto en cita. El
listado definitivo constará en una resolución que nuevamente se remitirá a
Fonvivenda, quien se encargará de su posterior asignación mediante acto
administrativo.
De lo anterior, puede
concluirse que es a cargo de Fonvivienda que se encuentra la facultad de
revisar que las familias postulantes a los subsidios de vivienda cumplan
efectivamente con los requisitos para ser seleccionadas. En dicha actuación, y
como mandato constitucional, se exige el deber de adoptar todas las medidas que
permitan prevenir situaciones de peligro o amenaza frente a los derechos
fundamentales, buscando, en la medida de lo posible, que toda decisión resulte
acorde con la protección especial que demanda la población desplazada.
Por ello, tan solo se
admite el rechazo de las postulaciones, en caso de existir imprecisión o falta
de veracidad en los datos del formulario de postulación, en los documentos que
lo acompañan o en las condiciones o requisitos del hogar, siempre que se
solicite al postulante realizar las aclaraciones pertinentes y ellas no sean
debidamente subsanadas. (Decreto 1921 de 2012, artículo 12).
También procederá el
rechazo, con un carácter específico y excepcional, cuando se presentan alguna
de las siguientes condiciones contenidas en el artículo 14 del Decreto 1921 de
2012:
“a) Que el postulante comparta el mismo hogar de origen de la
base de datos del proceso de identificación (Red Unidos, SISBEN III)
con otro postulante. En este caso se aceptará la primera postulación y se
rechazarán las posteriores.
b) Que alguno de los miembros del hogar postulante haya sido
beneficiario de un subsidio familiar de vivienda con el cual haya adquirido una
vivienda o construido una solución habitacional, aun cuando la vivienda haya sido
transferida, es decir, cuando el subsidio familiar de vivienda haya sido
efectivamente aplicado en una solución de vivienda.
c) Que alguno de los miembros del hogar sea propietario de una o
más viviendas.
d) Que alguno de los miembros del hogar haya sido sancionado
conforme a lo dispuesto por el artículo 30 de la Ley 3a de 1991 o las
normas que la modifiquen, adicionen o sustituyan.
Parágrafo 1°. Fonvivienda definirá
mediante resolución los criterios para la aplicación de las causales contenidas
en los literales b y c de este artículo.
Parágrafo 2°.
El Fondo Nacional de Vivienda excluirá de la conformación del hogar pos­tulante
a la persona o personas que hubieren sido condenadas por delitos cometidos en
contra de menores de edad. Para el efecto, el Fondo Nacional de Vivienda
solicitará a la autoridad competente la base de datos oficial que contenga
dicha información.”
En suma, se concluye que
las únicas causales válidas para rechazar una postulación al programa de
subsidio de vivienda familiar en especie, son aquellas reseñadas en los
artículos transcritos, por lo que las autoridades no solo no podrán incluir
nuevas causales o ampliar las existentes, ni tampoco imponer barreras que
dificulten el proceso de postulación, so pena de vulnerar el derecho al debido
proceso administrativo, cuyo contenido se explicará a continuación.
5. Las obligaciones de las
autoridades locales frente al derecho a la vivienda digna ante riesgos de
desastres. Reitaración de jurisprudencia.
Una vez analizado el concepto de vivienda digna para
población desplazada, es menester referirse a la situación de esta población
que además de ser desplazada se encuentra ubicada en zonas de alto riesgo no
mitigable o de riesgo de desastre natural. En efecto, debido a las condiciones
de vulnerabilidad y amenaza de los derechos en las que se encuentran las
personas asentadas en zonas que por las condiciones del suelo o por el efecto
de las actividades humanas puedan ser consideradas como proclives a la
presencia de derrumbes, deslizamientos o situaciones similares[38], el legislador ha desarrollado un
sistema normativo tendiente a la protección de los derechos y los bienes de las
personas que habitan dichas zonas a través de diferentes acciones y
procedimientos[39], estableciendo ciertas
responsabilidades en cabeza de las autoridades locales.
Por ejemplo, el artículo 56 de la Ley 9 de 1989, “Por la cual se dictan normas sobre
planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes  y se
dictan otras disposiciones”, atribuyó a los Alcaldes municipales la
obligación de realizar un inventario de los asentamientos humanos ubicados en
zonas con alto riego de deslizamiento o derrumbes, procediendo posteriormente a
la reubicación de las personas que allí habitan. Dicha norma también faculta a
los alcaldes a realizar desalojos cuando las condiciones de seguridad física
así lo requieran. De acuerdo a esto, la jurisprudencia constitucional ha
establecido que las autoridades locales tienen las siguientes obligaciones: (i)
tener una información actual y completa de las zonas de alto riesgo de
deslizamientos o derrumbes  que se encuentran en su municipio, y (ii)
adoptar las medidas necesarias de reubicación en los casos en que personas se
encuentren ubicadas en las zonas donde se ponga en riesgo sus derechos por las
condiciones del terreno, por lo que es responsabilidad de la Administración
ejecutar los actos necesarios para que los afectados encuentren otro lugar
donde vivir en condiciones parecidas a las que antes disfrutaban[40].
Posteriormente, la Ley 388 de 1997, “Por
la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991 y se dictan otras
disposiciones”, pretendió, entre otros objetivos, garantizar el derecho fundamental a la vivienda
digna y velar por la prevención de desastres[41]. Asimismo, reiteró la obligación que
tienen las autoridades municipales de tener una información actual y completa
acerca de las zonas de riesgo de su municipio, de tal manera que se prevengan
efectivamente desastres naturales[42].
Por su parte, la Ley 715 de 2001, “Por la cual se dictan normas
orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud, entre otros” prescribió en su artículo 76[43] que
las administraciones municipales deben prevenir y atender los desastres que
ocurran en su jurisdicción, así como reubicar los asentamientos que se
encuentren en zonas de alto riesgo.
Si bien las personas afectadas por desastres naturales deben tener
un mínimo de diligencia para obtener una respuesta estatal adecuada, como por
ejemplo, poner en conocimiento de la administración su situación calamitosa en
caso de que las autoridades desconozcan tal suceso, o postularse a los
programas de vivienda o ayudas que se ofrezcan; de acuerdo a la normatividad
expuesta, es claro que la administración municipal tiene obligaciones y
competencias específicas en lo concerniente al tema de prevención y atención de
desastres, por lo que debe tener información actual y completa acerca de las
zonas de alto riesgo de deslizamientos o derrumbes que se encuentran en su
municipio, y una vez obtenida dicha información se procede a la reubicación de
esas personas que se encuentran en situación de riesgo. Además, corresponde a las
autoridades locales promover y apoyar programas o proyectos de vivienda de
interés social para las personas afectadas por desastres naturales[44].
6. Análisis del caso concreto.
a.- Introducción. Recuento de las actuaciones surtidas en el
presente proceso.
El caso sometido en esta oportunidad a la Corte
plantea la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al
debido proceso y a la vivienda digna de seis familias que habitan en una zona
de alto riesgo de desastre en el municipio de Soatá (Boyacá) que, por
considerar que cumplen con todos los requisitos legales, reclaman la asignación
directa de un subsidio de vivienda en especie dentro del programa de vivienda
gratuita que desarrolla el Gobierno nacional en el municipio mencionado.
Como ya se ha señalado anteriormente, los
accionantes del presente caso interpusieron acción de tutela para obtener la
asignación directa de un subsidio de vivienda en especie que, aducen, les fue
negado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio, el Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda-, el Departamento para
la Prosperidad Social -DPS-, el municipio de Soatá, el Departamento de Boyacá y
la Caja de Compensación Familiar de Boyacá -Comfaboy-, en la medida en que ya
habían sido beneficiados anteriormente con un subsidio para mejoramiento de
hogar por parte del INURBE.
En particular, los accionantes adujeron “que se
encuentran en zonas de alto riesgo y buscan la reubicación de sus hogares;
que las autoridades civiles, de policía y administrativas del municipio de
Soatá los han exhortado para que desalojen las viviendas por peligro para la
salud y la vida que representan estas casas debido a grietas en pisos y
paredes, así como manifiestan que no cuentan con servicio de alcantarillado.”
A lo anterior, agregaron que “hace unos años recibieron subsidio familiar
de vivienda en la modalidad de mejoramiento de vivienda otorgada por el INURBE,
y otros en la modalidad de mejoramiento para vivienda saludable.
Manifiestan que dichos recursos fueron utilizados en las viviendas en las que
actualmente viven para la construcción de baños, cocinas, algunos para
habitación adicional, otros para la adecuación de muros y arreglos generales de
las mismas viviendas que fueron declaradas posteriormente en zona de alto
riesgo.” (Subrayado fuera de texto original)
A este respecto, por ejemplo, la Alcaldía de Soatá (Boyacá)[45] manifestó que el proyecto de
vivienda de interés prioritario “Villa Esperanza” (ante el que se postularon
los demandantes) tenía por objetivo beneficiar a 80 familias de escasos recursos
del municipio dentro de estos tres grupos poblacionales: (i) hogares que
pertenecen al programa “Red Unidos”; (ii) hogares en condición de
desplazamiento y (iii) hogares afectados por desastres naturales o en situación
de riesgo. Sin embargo, aclaró que dentro de sus funciones en el programa de
vivienda no está la de seleccionar a los aspirantes, como tampoco la de asignar
casas gratis; en su lugar, señaló que la elaboración de la lista de potenciales
beneficiarios corresponde al DPS con fundamento en las bases de datos oficiales
a las que se refiere el artículo 6º del Decreto 1921 de 2012, modificado por el
artículo 3º del Decreto 2164 de 2013.
En el caso de las seis
familias demandantes, indicó que efectivamente fueron postuladas ante el DPS por
el municipio dentro del componente de desastres naturales y programa RED
UNIDOS. También refirió que ha realizado visitas, a través de la Oficina de
Planeación a los predios de los accionantes (ubicadas en zona de riesgo), que
confirman que las estructuras de las viviendas no cumplen con normas de
sismo-resistencia y presentan notorio deterioro con grietas en pisos y paredes.
No obstante, aclara que la administración municipal no ha efectuado órdenes de
desalojo a ningún predio localizado en zonas de alto riesgo o familias que hayan
sido afectadas por desastres naturales en el municipio de Soatá.
Por su parte, el Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio[46], solicitó no ser vinculado
al trámite del presente asunto puesto que las actuaciones que se acusan son
competencia exclusiva del Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda-, “que es
entidad diferente del Ministerio y que cuenta con personería jurídica propia,
autonomía presupuestal y financiera”.
Respecto de las pretensiones de los
accionantes afirmó que se opone a la prosperidad del amparo solicitado
reiterando que no ha vulnerado ningún derecho fundamental y que el Ministerio
no tiene injerencia alguna en los hechos que motivaron la presente acción, en
la medida en que es Fonvivienda la entidad encargada de coordinar, otorgar,
asignar y/o rechazar los subsidios de vivienda de interés social en virtud de
lo establecido en la Ley 3 de 1991 y el Decreto 555 de 2003.
El Fondo Nacional de Vivienda
-Fonvivienda-[47] explicó en su contestación
que las postulaciones hechas por los accionantes al programa de vivienda
gratuita “Villa Esperanza” de Soatá se estudiaron como todas las demás, pero
fueron rechazadas al comprobarse en las bases de datos de la entidad que los
postulantes ya habían sido beneficiarios de un subsidio de vivienda del INURBE
con anterioridad, hecho que igualmente han reconocido los accionantes. En
concreto, Fonvivienda señaló que los peticionarios han sido “beneficiarios
de SFV de otra entidad otorgante diferente al Fondo Nacional de Vivienda, hecho
que no indicaron en la postulación” y por lo tanto “no cumplen con los
requisitos para acceder a una vivienda gratuita” dentro de este programa.
Fonvivienda también refirió -en detalle- el procedimiento
de selección y asignación de subsidios[48] y aclaró que el programa de
vivienda gratuita está dirigido en forma preferente a la población que se
encuentre en alguna de las siguientes condiciones: “a.- Que éste vinculada a
programas sociales del Estado que tengan por objeto la superación de la pobreza
extrema o que se encuentren dentro del rango de pobreza extrema; b.- Que esté
en situación de desplazamiento; c.- Que haya sido afectada por desastres
naturales, calamidades públicas o emergencias; d.- Que se encuentre habitando
en zonas de alto riesgo no mitigable”.
En conclusión, señaló que de acuerdo al proceso de
selección de aspirantes, es el DPS y no Fonvivienda quien realiza la selección
de los potenciales beneficiarios del subsidio teniendo en cuenta “los
porcentajes de composición poblacional del proyecto y atendiendo a los
criterios de priorización que se determinen en los decretos reglamentarios”,
teniendo en cuenta que se verifica que los postulantes hagan parte del programa
RED UNIDOS y se encuentren en SISBEN III. (Subrayado
fuera de texto original)
A su vez, el Departamento para la
Prosperidad Social -DPS-[49], manifestó que de acuerdo a
la naturaleza de sus funciones y competencias carece de responsabilidad frente
a los hechos que han dado origen a la presente acción de tutela. Igualmente, aclaró
que el DPS “no determina la oferta de vivienda ni tiene potestad de adquirir
compromisos en temas de vivienda con la población, ya que su competencia se
encuentra sujeta a la oferta e información previa que remita FONVIVIENDA”.
(Subrayado fuera de texto original)
Adicionalmente presentó una detallada
explicación de los trámites, procedimientos y criterios de priorización a su
cargo, en virtud de los cuales, concluyó que la única competencia del DPS
consiste en realizar la identificación de los hogares potencialmente
beneficiarios, que es enviada posteriormente a Fonvivienda, quien es la entidad
encargada del proceso de convocatoria y postulación de acuerdo con el Decreto
1077 de 2015. Agrega que esta competencia es exclusiva de Fonvivienda, sin
que el DPS pueda influir en el procedimiento de verificación de requisitos de
postulación, selección y asignación. (Subrayado
fuera de texto original)
En este sentido, el DPS estimó que “es
claro que no ha vulnerado los derechos de los accionantes, puesto que la
entidad ha desarrollado sus funciones de apoyo técnico en la identificación de
potenciales y selección de definitivos beneficiarios atendiendo siempre a
la información remitida por las fuentes primarias de datos y a los parámetros
objetivos establecidos en el marco normativo del programa de subsidio familiar
de vivienda en especie -SFVE-.” (Subrayado
fuera de texto original)
En
relación con lo anterior, el DPS analizó caso a caso, la situación de cada uno
de los seis accionantes y señaló las razones por las cuales Fonvivienda
determinó que -a su juicio- no cumplían con los requisitos para ser postulados a
un subsidio de vivienda prioritaria en el proyecto “Villa Esperanza” de Soatá[50], como se reseñó in extenso en
el acápite relativo a las decisiones judiciales objeto de revisión, subcapítulo
“Nuevo trámite de Primera Instancia”.
Si bien en cada caso el DPS encontró que cinco de los demandantes[51] cumplían con estar inscritos en el
Programa RED UNIDOS y estar registrados en el censo de población damnificada y
ubicada en zonas de alto riesgo no mitigable, al realizarse el proceso de
verificación en las bases de datos de Fonvivienda los cinco registran haber
tenido un subsidio familiar de mejoramiento vivienda con anterioridad con el
INURBE, razón por la cual no fueron seleccionados.
Respecto del sexto demandante, señor Angelmiro Rojas Pérez,
el DPS encontró que “no fue posible su identificación como potencial
beneficiario para el proyecto de vivienda gratuita de Soatá debido a que su
puntaje de SISBEN (49.04) excede los puntos de corte que se establecieron para
la identificación de hogares potencialmente beneficiarios del SFVE, en
Resolución 0445 de 7 de marzo de 2014”.
Adicionalmente, de acuerdo a la información que reposa en
el DPS, se encontró que el señor Rojas: “1.-
NO se encuentra registrado en el Registro Único de Víctimas – RUV, en condición
de desplazamiento; 2.- NO se encuentra registrado en la base de datos de la Red
Unidos, según información reportada por la ANSPE; 3.- NO se encuentra
registrado en la base de datos con subsidio en estado Calificado o Asignado sin
aplicar, según información remitida por FONVIVIENDA; 4.- Se encuentra
registrado en censo de población damnificada y/o ubicada en zonas de alto
riesgo no mitigable, reportando como municipio de residencia SOATA – BOYACA;
5.- Se encuentra registrado en encuesta SISBEN III, con puntaje 49.04 en
área 2”[52]. (Subrayado fuera de texto
original)
En efecto, la mencionada resolución 0445 de 7 de marzo de
2014 estableció varios criterios de calificación y desagregación geográfica
para poder determinar a la población más vulnerable del país, divida en
ciudades grandes, intermedias y zonas rurales. Para ciudades como Soatá
(categoría de ciudad intermedia) se exige un puntaje de SISBEN III no mayor a
44.79, razón por la cual el accionante Angelmiro Rojas Pérez, para el momento
de la elaboración de los listados de potenciales beneficiarios, no cumplía las
condiciones requeridas para serlo dentro del proyecto de vivienda gratuita del
municipio de Soatá.
De esta manera las entidades accionadas explicaron las diferentes
razones por las cuales los seis demandantes no fueron efectivamente
seleccionados como beneficiarios de subsidio de vivienda gratuita para el
proyecto “Villa Esperanza”, de acuerdo a la normatividad vigente en materia de
vivienda prioritaria (Leyes 3 de 1991, 1432 de 2011, 1537 de 2012 y Decreto
1921 de 2012).
Con base en esta información y una vez estudiados los
casos acumulados, el Juzgado Promiscuo de
Familia del Circuito de Soatá (Boyacá), profirió
el 3 de marzo de 2016 nueva sentencia, mediante la cual tuteló los derechos
fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la vivienda digna de cinco
de los seis demandantes y ordenó:
“a Fonvivienda no
aplique el requisito de haber sido beneficiarios de SFV anterior y por tanto no
los excluya (a los accionantes) de la lista de postulantes, por lo cual deberá
en el término de los diez (10) días siguientes a la notificación del presente fallo,
emitir un acto administrativo por medio del cual incluya en el listado a los
hogares de los accionantes como postulantes del SFVE, el cual deberá seguir el
procedimiento establecido remitiendo el listado al DPS, quien seleccionará a
los hogares beneficiarios de acuerdo a los criterios de priorización en el
proyecto de vivienda gratuita Villa Esperanza del municipio de Soatá (Boyacá)”.
Respecto del caso del señor Angelmiro Rojas Pérez, el
juzgado de instancia resolvió “NO TUTELAR los derechos invocados por el
accionante” en la medida en que sus circunstancias difieren de las de otros
hogares, que fueron priorizados por estar en mayor condición de vulnerabilidad
de acuerdo a los requisitos exigidos para el programa de vivienda gratuita.
Dicha providencia no fue impugnada por las partes.
Finalmente, mediante informe allegado al Despacho del
Magistrado Sustanciador, el Ministerio de Vivienda y el Fondo Nacional de
Vivienda -Fonvivienda-[53],
indicaron que a través de la Resolución Núm. 1682 del 7 de junio de 2016
asignaron diez subsidios familiares de vivienda en especie en cumplimiento de
varios “fallos de tutela proferidos por el Juzgado Promiscuo de Familia del
Circuito de Soatá, para el proyecto Villa Esperanza del municipio de Soatá en
el departamento de Boyacá, en el marco del programa de vivienda gratuita”,
dentro de los cuales se encuentran cinco de los seis demandantes de la presente
acción.
b.- Acerca
de la configuración de la carencia actual de objeto por hecho superado en la
presente tutela.
Antes de resolver el fondo del asunto, la Sala Sexta debe
determinar si en el presente caso se evidencia el fenómeno de la carencia
actual de objeto por hecho superado, atendiendo a distintos elementos
probatorios que reposan en el expediente de la referencia. En caso de
encontrarlo así, la Corte se abstendrá de resolver el fondo del asunto dado que
las circunstancias fácticas del caso han desaparecido por la acción de las
entidades demandadas.
Visto lo anterior, la Sala debe reiterar que en ejercicio
del principio de informalidad que reviste a la acción de tutela, según el cual
“la acción de tutela no está sometida a requisitos especiales ni fórmulas
sacramentales que puedan implicar una prevalencia de las formas sobre la
búsqueda material de protección de los derechos de las personas que la invocan”[54], pudo constatar que las pretensiones
de cinco de los seis demandantes en la presente acción fueron resueltas de
forma definitiva, cesando con ello la vulneración de los derechos fundamentales
invocados.
En este sentido, la Sala debe señalar que pudo confirmar tanto
en la página web del Ministerio de Vivienda (www.minvivienda.gov.co) como en informe ejecutivo -más sus respectivos anexos- remitido
vía correo electrónico por el Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda-[55] que mediante diversas resoluciones
fueron adjudicados los subsidios de vivienda en especie a cinco de los seis accionantes
en el proyecto “Villa Esperanza” de Soatá (Boyacá).
En efecto, mediante la Resolución Núm. 1682 del siete (7)
de junio de 2016, el Fondo Nacional de Vivienda, entidad adscrita al Ministerio
de Vivienda, resolvió asignar diez (10) subsidios familiares de vivienda en
especie “en cumplimiento de fallos de tutela proferidos por el Juzgado
Promiscuo de Familia del Circuito de Soatá, para el proyecto Urbanización Villa
Esperanza del municipio de Soatá en el departamento de Boyacá, en el marco del
programa de Vivienda Gratuita”. En el artículo 1º de la mencionada
resolución se asigna -en cumplimiento de orden judicial- subsidio familiar de
vivienda en especie a los señores Luis Fermín Camacho, Hersilia Gómez Prieto,
Deogracias Díaz Ávila, Pablo Antonio Sánchez y María Herminia García “para
el proyecto Urbanización Villa Esperanza en el municipio Soatá”, dentro del
componente de vivienda gratuita para población que hace parte del componente de
“desastres naturales” [56].
En el mismo sentido, en el artículo 3º de la resolución en
comento, Fonvivienda se reservó -en virtud de lo estipulado en el Decreto 1077
de 2015- la posibilidad de verificar “la consistencia y veracidad de la
información suministrada por el hogar postulante y beneficiario”[57].
En igual forma, en el informe ejecutivo del Fondo Nacional
de Vivienda se describe todo el proceso de selección, asignación y entrega de
los subsidios de vivienda -en conjunto con el DPS- dentro del proyecto de
vivienda gratuita “Villa Esperanza” de Soatá. En particular, destaca que se
realizaron procesos de asignación directa para población desplazada y de sorteo
para los demás componentes poblacionales del proyecto (“RED UNIDOS” y
“Desastres Naturales”). Que en virtud de la información suministrada por el
municipio de Soatá “y con el fin de dar cumplimiento a varios fallos de
tutela, se remitieron al DPS, para su respectiva selección y asignación 10
hogares, los cuales pertenecen al componente de desastres naturales”[58] dentro de los cuales se enviaron las
postulaciones de cinco de los demandantes de la presente acción, que cumplieron
con los requisitos para ser beneficiarios de un subsidio de vivienda en especie.
Adicionalmente, Fonvivienda manifiesta en su informe que
las 80 viviendas gratis del proyecto “Villa Esperanza” ya fueron entregadas a
sus beneficiarios y que en la actualidad se encuentran en proceso de
escrituración.
Respecto del caso del señor Angelmiro Rojas, la Sala debe
señalar que encuentra adecuada la decisión de instancia en el sentido de no
tutelar los derechos invocados por este, en la medida en que no demostró cumplir
con los requisitos para acceder a un subsidio de vivienda gratuita ni estar en
igual condición de vulnerabilidad que los otros actores en la presente demanda.
En este sentido, es preciso recordar que el objetivo del programa de vivienda
de interés prioritario es llegar a la población más vulnerable del país. Esa es
la razón por la cual existen unos requisitos determinados en la ley de vivienda
y sus decretos reglamentarios que deben observarse y cumplirse.
Bajo esa misma lógica, por ejemplo, se exige legítimamente
a los potenciales beneficiarios de estos programas no haber tenido un subsidio
de la misma especie con anterioridad, para garantizar que la población
vulnerable que más lo necesite, pueda beneficiarse con estos auxilios públicos,
que son escasos, en primer lugar. Precisamente, estos subsidios, en orden
priorización están destinados a grupos poblacionales que: (i) sufran pobreza
extrema; (ii) estén en condición de desplazamiento; (iii) hayan sido víctimas
de desastres naturales y calamidades públicas; (iv) habiten en zonas de alto riesgo no mitigable.
Ahora bien, en el proceso de asignación de subsidios de
vivienda objeto de escrutinio, la Sala pudo evidenciar que la decisión de
conceder el amparo a Luis Fermín Camacho, Hersilia Gómez Prieto,
Deogracias Díaz Ávila, Pablo Antonio Sánchez y María Herminia García se fundamentó en que lograron probar que cumplían con los
requisitos estipulados por las entidades accionadas para ser beneficiarios de
un subsidio de vivienda gratuita -pese a haber recibido varios años atrás un
subsidio de mejoramiento de vivienda cuando la zona que habitaban no había sido
declarada como de “alto riesgo no mitigable”- y por estar en condición de gran
vulnerabilidad, tras la referida declaratoria.
El caso del señor Angelmiro Rojas es diferente. En efecto,
el hecho de que estuviera calificado con un promedio de SISBEN III muy superior
al de los demás demandantes y al exigido por el programa de vivienda gratuita
para el municipio de Soatá, hizo que no fuera tenido en cuenta dentro de los
primeros postulantes al programa de subsidios de vivienda (es decir, quienes se
encuentran en el mayor nivel de vulnerabilidad), hecho que no impide que se
pueda presentar nuevamente como potencial beneficiario, e incluso llegar a ser
priorizado para una nueva convocatoria, en el caso en que demuestre que su
situación es diferente, como lo señaló la sentencia de instancia sub examine.
Así las cosas, y dado que se ha dado cumplimiento a la
petición de cinco de los accionantes y se ha garantizado la protección de los
derechos fundamentales invocados, la Corte Constitucional declarará la carencia
actual de objeto por hecho superado en el presente asunto respecto de Luis
Fermín Camacho, Hersilia Gómez Prieto, Deogracias Díaz Ávila, Pablo Antonio
Sánchez y María Herminia García; por su parte, respecto del señor Angelmiro
Rojas Pérez, por la consideraciones que ya se expusieron anteriormente, se
confirmará la decisión de instancia sub examine.
V. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR
PARCIALMENTE el fallo proferido el tres (3) de marzo de 2016 por el Juzgado
Promiscuo de Familia del Circuito de Soatá (Boyacá), mediante el cual se
concedió el amparo en la acción de tutela instaurada por Luis Fermín Camacho,
Hersilia Gómez Prieto, Deogracias Díaz Ávila, Pablo Antonio Sánchez y María
Herminia García[59];
en su lugar, DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado de
conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO.- CONFIRMAR PARCIALMENTE el fallo proferido el tres (3) de marzo de 2016 por el
Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Soatá (Boyacá), mediante el cual
se negó el amparo en la acción de tutela instaurada por el señor Angelmiro
Rojas Pérez[60]
de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta
providencia.
TERCERO.- LÍBRESE por
Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado Ponente
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
Con salvamento parcial de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretario General
[1] Los expedientes 2015-00086, 2015-00087,
2015-00089, 2015-00090, 2015-00091 y 2015-00093 fueron acumulados en uno solo
para su estudio por el Juzgado Promiscuo de
Familia del Circuito de Soatá (Boyacá) mediante auto del 15 de diciembre de 2015, dada la
identidad de partes, los mismos supuestos fácticos y el mismo objeto o
pretensión. Folio 62 del expediente 2015-00086.
[2]
Dicha información fue remitida vía correo electrónico
al despacho del Magistrado sustanciador mediante comunicación del día 30 de
noviembre de 2016, que a su vez fue incorporada al Cuaderno de revisión por la
Secretaría de la Corporación mediante oficio del nueve de diciembre de la
presente anualidad. Cuaderno de revisión, folios 11 a 36.
[3] En la referida providencia, se señaló lo
siguiente: “Encuentra este Despacho que en reciente pronunciamiento, la Sala
de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia al resolver la impugnación
dentro de una acción de tutela similar a la que se analiza en esta oportunidad,
advirtió la presencia de la nulidad prevista en el artículo 140 del Código de
Procedimiento Civil, fundada en la causal de falta de competencia, toda vez que
habiendo establecido el Decreto 1382 de 2000 en el inciso 2 numeral 1 del
artículo 1º que las acciones de tutela contra una entidad del sector
descentralizado por servicios del orden nacional, le serían repartidas a los
Jueces del Circuito es evidente que el amparó debió ser tramitado en primera
instancia por ellos y no por un Tribunal Superior, pues la acción involucra
principalmente al Fondo Nacional de Vivienda como quiera que es la llamada a
pronunciarse sobre el subsidio de vivienda sin que pueda desconocerse que la
vinculación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio es apenas aparente.”
[4] Para un mejor entendimiento del trámite
surtido en el presente expediente, en este acápite se integran todas las
respuestas y conceptos proferidos por las entidades vinculadas antes y después
de la declaratoria de nulidad en el curso de la acción de tutela de
referencia.
[5]
Expediente 2015-00086 (fl. 58-59).
[6]
Expediente 2015-00086 (fl. 63-65).
[7]
Expediente 2015-00086 (fl.
40-45).
[8]
Expediente 2015-00086 (fl.
25-31).
[9] “Por
el cual se adiciona el Decreto número 1069 de 2015, Decreto Único Reglamentario
del Sector de Justicia y del Derecho, y se reglamenta parcialmente el artículo
37 del Decreto número 2591 de 1991, en lo relativo a las reglas de reparto para
acciones de tutela masivas.”
[10] Expediente 2015-00086
(fl. 99 y ss.).
[11]
Expediente 2015-00086 (fl. 136 y ss.).
[12]
Expediente 2015-00086 (fl. 151 y ss.).
[13]
Expediente 2015-00086 (fl. 145-147).
[14]
Dicha información fue remitida vía correo electrónico
al despacho del Magistrado sustanciador mediante comunicación del día 30 de
noviembre de 2016, que a su vez fue incorporada al Cuaderno de revisión por la
Secretaría de la Corporación mediante oficio del nueve de diciembre de la
presente anualidad. Cuaderno de revisión, folios 11 a 36.
[15]
Cuaderno de revisión, folios 27-30.
[16] Entiéndase reparación en el sentido de remedio judicial.
Es decir, cómo hacer para que una vez causada la lesión, se restablezca el
derecho o se garantice su vigencia.
[17] Corte Constitucional, sentencia T-970 de 2014.
[18] Al respecto, se pueden consultar, entre muchas otras, las
sentencias T-588A de 2014, T-653 de 2013, T-856 de 2012, T-905 de 2011, T-622
de 2010, T-634 de 2009, T-449 de 2008, T-267 de 2008, T-167 de 2008, T-856 de
2007 y T-253 de 2004.
[19] Corte
Constitucional, sentencia T-168 de 2008.
[20] Rodríguez Garavito, César; Rodríguez Franco, Diana. “Cortes
y cambio social: cómo la Corte Constitucional transformó el desplazamiento
forzado en Colombia”. Bogotá: Centro de Estudios de Derecho, Justicia y
Sociedad, Dejusticia, 2010.
[21] García Villegas, Mauricio. “La eficacia simbólica del
derecho: examen de situaciones colombianas”, Ediciones Uniandes, Bogotá,
1993.
[22] Así, por ejemplo, en la sentencia T-082 de 2006, en la que
una señora solicitaba la entrega de unos medicamentos, los cuales, según pudo
verificar la Sala Octava de Revisión, le estaban siendo entregados al momento
de la revisión del fallo, la Corte consideró que al desaparecer los hechos que
generaron la vulneración, la acción de tutela perdía su eficacia e inmediatez
y, por ende su justificación constitucional, al haberse configurado un hecho
superado que conducía entonces a la carencia actual de objeto, la cual fue
declarada por esa razón en la parte resolutiva de la sentencia. Así mismo, en
la sentencia T-630 de 2005, en un caso en el cual se pretendía que se ordenara
a una entidad la prestación de ciertos servicios médicos que fueron
efectivamente proporcionados, la Corte sostuvo que “si durante el trámite de la
acción de tutela, la vulneración o amenaza a los derechos fundamentales
desaparece, la tutela pierde su razón de ser, pues bajo esas condiciones no
existiría una orden que impartir ni un perjuicio que evitar.” Igual posición se
adoptó en la sentencia SU-975 de 2003, en uno de los casos allí estudiados,
pues se profirió el acto administrativo que dejó sin fundamento la tutela del
actor, por lo que la Corte estimó, sin juzgar el mérito de dicho acto, que se
encontraba ante un hecho superado. En igual sentido ver sentencia SU-540 de
2007.
[23] Entre otras, ver las sentencias T-1207 de 2001, T-923 de
2002, T-935 de 2002, T-539 de 2003, T-936 de 2002, T-414 de 2005, T-1038 de
2005, T-1072 de 2003 y T-428 de 1998.
[24] En la sentencia T-890 de 2013 la Sala declaró la carencia
actual de objeto por hecho superado e instó a la entidad accionada a llevar “a
cabo las acciones necesarias desde la planeación, el presupuesto y la
contratación estatal, para el aseguramiento de la continuidad de la prestación
del servicio de transporte escolar a los estudiantes de las instituciones
educativas públicas del Municipio, particularmente quienes residen en la zona
rural y en lo que respecta a los siguientes años escolares posteriores a 2013”.
De igual forma, ver las sentencias T-970 de 2014, SU-225 de 2013, T-856 de
2012, T-035 de 2011, T-1027 de 2010, T-170 de 2009 y T-515 de 2007.
[25] Corte Constitucional, sentencias T-970 de 2014, T-478 de
2014, T-877 de 2013 y T-637 de 2013.
[26] A este
respecto, ver la sentencia SU-540 de 2007, oportunidad en la que la Corte
unificó su posición en cuanto a emitir un pronunciamiento de fondo, aunque se
constate que el daño ya está consumado.
[27] Por ejemplo, en la sentencia T-576 de 2008, en la cual se
conoció de la muerte de un niño como consecuencia de la falta de atención
médica, se resolvió proteger la dimensión objetiva de los derechos
fundamentales, dado que no resultaba posible amparar su dimensión subjetiva
debido a la configuración de la carencia actual de objeto por daño consumado.
En consecuencia, la Sala ordenó a la E.P.S. accionada “que en reconocimiento de
su responsabilidad por la no protección de los derechos constitucionales
fundamentales de los niños”, emprendiera acciones como colgar una placa en
lugar destacado y visible a la entrada de todas sus clínicas en las que se
resaltara la obligación en cabeza de las personas que prestan atención en salud
de proteger en todo momento los derechos fundamentales de los niños a la salud
y a la vida en condiciones de calidad y de dignidad.
[28] Corte Constitucional, sentencias T- 958 de 2001, T-791 de
2004, T-573 de 2010 y T-019 de 2014.
[29] Corte Constitucional, sentencia T-495 de 1995.
[30] Corte Constitucional, sentencia T-585 de 2006 y T-159 de
2011.
[31] Corte Constitucional, sentencia T-585 de 2006.
[32] Corte
Constitucional, sentencia T-885 de 2014.
[33] Corte
Constitucional, sentencias T-742 de 2009, T-287 de 2010 y  T-885 de 2014.
[34] Sobre la naturaleza jurídica de Fonvivienda, es preciso
recordar que se trata de un fondo con personería jurídica, patrimonio propio,
autonomía presupuestal y financiera, adscrito al Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, ahora Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio.
[35] Corte
Constitucional, sentencia T-885 de 2014.
[36] “Por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y
promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras
disposiciones.”
[37] Ley 1537 de 2012, artículo 12.
[38] Corte Constitucional, sentencia T-585 de 2008 y T-903 de 2013.
[39] Por ejemplo, en las siguientes
disposiciones: Ley 9ª de 1989, “por la cual se dictan normas sobre planes de
desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras
disposiciones”, Ley 3ª de 1991, “por la cual se crea el Sistema Nacional de
Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se
reforma el Instituto de Crédito Territorial,  ICT, y se dictan otras
disposiciones”, Ley 388 de 1997, “por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y
la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones” Ley 546 de 1999, “por la cual
se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos y criterios
generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un
sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de ahorro
destinado a dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los
impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda
y se expiden otras disposiciones”, Ley 715 de 2001, “por la cual se dictan
normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los
servicios de educación y salud, entre otros”. Decretos 975 de 2004, “por el
cual se reglamentan parcialmente las Leyes 49 de 1990, 3 de 1991, 388 de 1997,
546 de 1999, 789 de 2002 y 812 de 2003 en relación con el Subsidio Familiar de
Vivienda de Interés Social en dinero para áreas urbanas”, y el Decreto 3111 de
2004, “por el cual se reglamentan las Leyes 3ª de 1991, 708 de 2001 y 812 de
2003 y se modifica el artículo 18 del Decreto 951 de 2001”.
[40] Corte
Constitucional, sentencias T-1094 de 2002, T-238 de 2011, T-526 de 2012.
[41] Ley 388
de 1997. Artículo  1. “Objetivos. La presente Ley tiene por objetivos:
1. Armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9
de 1989 con las nuevas normas establecidas en la Constitución Política, la Ley
Orgánica del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la
Ley por la que se crea el Sistema Nacional Ambiental.
2. El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio,
en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso
equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio
ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención
de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones
urbanísticas eficientes.
3. Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus
propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer
efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios
públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público,
así como por la protección del medio ambiente y la prevención de
desastres.
4. Promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades
territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades
administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones
constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del
territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus
habitantes.
5. Facilitar la ejecución de actuaciones urbanas integrales, en las
cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa, la organización y la
gestión municipales con la política urbana nacional, así como con los esfuerzos
y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de dicha política”.
(Subrayas fuera del texto).
[42] Ley 388
de 1997. Artículo  8. “Acción urbanística. La función pública del
ordenamiento del territorio local se ejerce mediante la acción urbanística de
las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones
administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias,
relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos
del suelo. Son acciones urbanísticas, entre otras:
1. Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión
urbana.
2. Localizar y señalar las características de la infraestructura
para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y
tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos y los
equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros
docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos.
3. Establecer la zonificación y localización de los centros de
producción, actividades terciarias y residenciales, y definir los usos
específicos, intensidades de uso, las cesiones obligatorias, los porcentajes de
ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas.
4. Determinar espacios libres para parques y áreas verdes
públicas, en proporción adecuada a las necesidades colectivas.
5. Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para
la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra
forma presenten condiciones insalubres para la vivienda.
6. Determinar las características y dimensiones de las unidades de
actuación urbanística, de conformidad con lo establecido en la presente Ley.
7. Calificar y localizar terrenos para la construcción de
viviendas de interés social.
8. Calificar y determinar terrenos como objeto de desarrollo y
construcción prioritaria.
9. Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura
para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos
públicos, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o
privadas, de conformidad con las leyes.
10. Expropiar los terrenos y las mejoras cuya adquisición se
declare como de utilidad pública o interés social, de conformidad con lo
previsto en la ley.
11. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la
prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y
recuperación paisajística.
12. Identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia
ambiental del municipio, de común acuerdo con la autoridad ambiental de la
respectiva jurisdicción, para su protección y manejo adecuados.
13. Determinar y reservar terrenos para la expansión de las
infraestructuras urbanas.
14. Todas las demás que fueren congruentes con los objetivos del
ordenamiento del territorio.
15. Adicionado por el art. 192, Ley 1450 de 2011
Parágrafo.- Las acciones urbanísticas aquí previstas deberán estar
contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los
instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos previstos en
la presente Ley”.
[43] Ley 715
de 2001. Artículo 76. “COMPETENCIAS DEL MUNICIPIO EN OTROS SECTORES. Además de
las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los
Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General
de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar
proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes
competencias:
(…)
76.9. En prevención y atención de desastres.
Los municipios con la cofinanciación de la Nación y los
departamentos podrán:
76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción.
76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto
riesgo y reubicación de asentamientos”.
[44] Corte
Constitucional, sentencias T-238A de 2011 y T-526 de 2006.
[45] Expediente
2015-00086 (fl. 63-65 y 136 y ss.).
[46] Expediente
2015-00086 (fl. 40-45).
[47] Expediente
2015-00086 (fl. 25-31).
[48] De acuerdo a Fonvivienda el procedimiento
es el siguiente: “El DPS envía listado
que contenga la relación de los hogares potencialmente beneficiarios por cada
proyecto de vivienda, registrando el 150% del número de hogares definidos para
cada grupo de población. Fonvivienda da apertura de la convocatoria para
postulación de dichos hogares, posteriormente los verifica y devuelve el listado
de los que cumplen requisitos al DPS, entidad que selecciona los beneficiarios
de acuerdo a los cuatro criterios de priorización, y en caso de que los hogares
excedan el número de viviendas disponibles en el proyecto, se realiza el
sorteo, conforme a los mecanismos que defina el DPS para surtir dicho
procedimiento.
Una vez surtido este trámite,
corresponde a Fonvivienda expedir el acto administrativo de asignación del
subsidio familiar de vivienda en especie a los beneficiarios señalados en la resolución emitida por
el DPS, quienes accederán a las viviendas ofrecidas en el marco del Programa de
Vivienda Gratuita.”
[49] Expediente
2015-00086 (fl. 195 y ss.).
[50] Expediente 2015-00086
(fl. 203 y ss.)
[51] Luis Fermín Camacho, Hersilia Gómez Prieto, Deogracias Díaz
Ávila, Pablo Antonio Sánchez y María Herminia García.
[52]
Expediente 2015-00086 (fl. 204).
[53]
Dicha información fue remitida vía correo electrónico
al despacho del Magistrado sustanciador mediante comunicación del día 30 de
noviembre de 2016, que a su vez fue incorporada al Cuaderno de revisión por la
Secretaría de la Corporación mediante oficio del nueve de diciembre de la
presente anualidad. Cuaderno de revisión, folios 11 a 36.
[54] En igual sentido, la Corte ha manifestado que “de
acuerdo con el principio de informalidad, la acción de tutela no se encuentra
sujeta a fórmulas sacramentales ni a requisitos especiales, que puedan
desnaturalizar el sentido material de protección que la propia Constitución
quiere brindar a los derechos fundamentales de las personas por conducto de los
jueces. Con la implementación de la acción de tutela quiso el constituyente del
91 satisfacer las necesidades de justicia material mediante el principio de
prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales, motivo éste que
explica por qué en el caso del amparo constitucional prevalece la informalidad”.
A este mismo respecto, ver las sentencias T-501 de 1992, T-389 de 1997, T-594
de 1999, C-889 de 2002, T-585 de 2005, T-227 de 2006, T-317 de 2009 y C-483 de
2008.
[55] Cuaderno de
revisión, folios 11 a 36.
[56] Ibídem,
folio 27 y ss.
[57] Ibídem.
[58] Cuaderno de
revisión, folios 12 y 13.
[59] Los
expedientes 2015-00086, 2015-00087, 2015-00089, 2015-00090, 2015-00091 y
2015-00093 fueron acumulados en uno solo para su estudio por el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Soatá (Boyacá)
mediante auto del 15 de diciembre
de 2015, dada la identidad de partes, los mismos supuestos fácticos y el mismo
objeto o pretensión. Folio 62 del expediente 2015-00086.
[60] Los
expedientes 2015-00086, 2015-00087, 2015-00089, 2015-00090, 2015-00091 y
2015-00093 fueron acumulados en uno solo para su estudio por el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Soatá (Boyacá)
mediante auto del 15 de diciembre
de 2015, dada la identidad de partes, los mismos supuestos fácticos y el mismo
objeto o pretensión. Folio 62 del expediente 2015-00086.