C-894-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-894/03
MEDIO AMBIENTE-Régimen constitucional de protección/MEDIO
AMBIENTE-Parámetros constitucionales
MEDIO AMBIENTE-Diseño constitucional abierto permite la concurrencia
de competencias
MEDIO AMBIENTE-Características orgánicas principales del sistema
constitucional de protección
MEDIO AMBIENTE-Responsabilidad para su protección en cabeza de las
autoridades
MEDIO AMBIENTE-Distribución de competencias para su protección
MEDIO AMBIENTE-Necesidad de armonizar el interés nacional en la
protección de este derecho colectivo con el principio de descentralización
MEDIO AMBIENTE-Distribución de competencias en torno a un criterio
político
MEDIO AMBIENTE-Efectividad de la protección requiere criterio
técnico
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Estructura fundamental de protección de
los ecosistemas regionales
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Ambito territorial se estructura a partir
de un criterio exclusivamente técnico
DESARROLLO SOSTENIBLE-Concepto
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Criterios para determinar ámbito de
competencia
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL RIO
GRANDE DE LA MAGDALENA-Creación
constitucional/CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL RIO GRANDE DE LA MAGDALENA-Funciones
enfocadas a dos objetivos principales
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Funciones no pueden inscribirse dentro del
concepto de descentralización territorial en sentido político administrativo
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Funciones se asemejan a descentralización
especializada por servicios
LEGISLADOR-Distribución de competencias y funciones en materia
ambiental es de su resorte exclusivo
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Creación y funcionamiento debe regularse
dentro de un régimen de autonomía por expreso mandato constitucional
AUTONOMIA CONSTITUCIONAL-Alcance
AUTONOMIA CONSTITUCIONAL-Límites
AUTONOMIA-Alcance en el ejercicio de una función encargada a
una entidad estatal está determinada por la proyección del bien jurídico
protegido
LEGISLADOR-Facultad para limitar autonomía de una entidad
AUTONOMIA-Límites a entidades territoriales y regionales en
materia ambiental deben ser justificadas en un interés superior/AUTONOMIA-Limitaciones
deben ser razonables y proporcionadas
MEDIO AMBIENTE-Licencia ambiental dentro del contexto del sistema
constitucional de protección
ESTADO-Deber de planificar el manejo y aprovechamiento de
los recursos naturales/ESTADO-Deber de prevenir y controlar los factores
de deterioro ambiental
ESTADO-Facultad de exigir licencias ambientales
LICENCIA AMBIENTAL-Papel preventivo de protección
medioambiental
LICENCIA AMBIENTAL-Mecanismo de intervención del Estado y
limitación a la libre iniciativa privada
LICENCIA AMBIENTAL-Requisitos para su expedición
ENTIDAD DESCENTRALIZADA-Posibilidad de establecer de manera
autónoma requisitos para la preservación del ambiente
PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIARIO-Alcance
LICENCIA AMBIENTAL-Otorgamiento es una función en al que
concurren varias competencias/LICENCIA AMBIENTAL-Fundamento de la
concurrencia de competencia
LICENCIA AMBIENTAL-Autonomía para su expedición
LICENCIA AMBIENTAL-Concepto/LICENCIA AMBIENTAL-Solicitud,
trámite y término para su otorgamiento
LICENCIA AMBIENTAL-Estudio de impacto ambiental
LICENCIA AMBIENTAL-Competencia privativa para su expedición
GOBIERNO-Facultad de decidir cuál es el ámbito material de su
competencia y parcialmente el procedimiento para expedir licencia ambiental
LICENCIA AMBIENTAL-Atribuciones del gobierno en relación con
la competencia de las corporaciones autónomas regionales para expedirla está
centralizado en el Ministerio del Medio Ambiente
PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO-Tensión con su carácter participativo y
pluralista/PRINCIPIO UNITARIO DEL ESTADO-Tensión con el interés en que
unas entidades descentralizadas regionalmente sean quienes protegen los
ecosistemas
LEGISLADOR-No establece criterio general explícito para
distribuir competencias entre la Nación y las Corporaciones Regionales
MEDIO AMBIENTE-Principios normativos generales
PRINCIPIO DE ARMONIA REGIONAL-Finalidad
PRINCIPIO DE GRADACION NORMATIVA-Finalidad
PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIARIO-Finalidad
LICENCIA AMBIENTAL-Protección y aplicación de un estándar
mínimo de protección nacional
LICENCIA AMBIENTAL-Improcedencia de la apelación ante el
Ministerio del Medio Ambiente
Referencia: expediente D-4552
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad
contra el inciso final del artículo 63 de la Ley 99 de 1993.
Demandantes: Carolina Rico Marulanda, Mary
Claudia Sánchez y Jimena Sierra Camargo.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D. C., siete (7) de octubre de dos mil tres
(2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento
de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, las ciudadanas Carolina Rico Marulanda, Mary Claudia
Sánchez y Jimena Sierra Camargo demandaron el inciso final del artículo 63 de
la Ley 99 de 1993 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se
reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio
ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional
Ambiental - SINA- y se dictan otras disposiciones”
La Corte mediante Auto de abril cuatro (4) de 2003,
proferido por el Despacho del Magistrado Sustanciador, admitió la demanda y dio
traslado al señor Procurador General de la Nación para lo de su competencia.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el artículo acusado,
conforme a su publicación en el Diario Oficial número 41.138 de diciembre 15 de
1993, y se subraya el aparte demandado:
ARTICULO 63. Principios Normativos
Generales. A fin de asegurar el interés colectivo de un medio ambiente sano y
adecuadamente protegido, y de garantizar el manejo armónico y la integridad del
patrimonio natural de la Nación, el ejercicio de las funciones en materia
ambiental por parte de las entidades territoriales, se sujetará a los
principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario
definidos en el presente artículo.
Principio de Armonía Regional. Los
Departamentos, los Distritos, los Municipios, los Territorios Indígenas, así
como las regiones y provincias a las que la ley diere el carácter de entidades
territoriales, ejercerán sus funciones constitucionales y legales relacionadas
con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera coordinada
y armónica, con sujeción a las normas de carácter superior y a las directrices
de la Política Nacional Ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado,
racional y coherente de los recursos naturales que hacen parte del medio
ambiente físico y biótico del patrimonio natural de la nación.
Principio de Gradación Normativa. En
materia normativa las reglas que dicten las entidades territoriales en relación
con el medio ambiente y los recursos naturales renovables respetarán el carácter
superior y la preeminencia jerárquica de las normas dictadas por autoridades y
entes de superior jerarquía o de mayor ámbito en la comprensión territorial de
sus competencias. Las funciones en materia ambiental y de recursos naturales
renovables, atribuidas por la Constitución Política a los Departamentos,
Municipios y Distritos con régimen constitucional especial, se ejercerán con
sujeción a la ley, los reglamentos y las políticas del Gobierno Nacional, el
Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales.
Principio de Rigor Subsidiario. Las normas
y medidas de policía ambiental, es decir, aquellas que las autoridades
medioambientales expidan para la regulación del uso, manejo, aprovechamiento y
movilización de los recursos naturales renovables, o para la preservación del
medio ambiente natural, bien sea que limiten el ejercicio de derechos
individuales y libertades públicas para la preservación o restauración del
medio ambiente, o que exijan licencia o permiso para el ejercicio de
determinada actividad por la misma causa, podrán hacerse sucesiva y
respectivamente más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades
competentes del nivel regional, departamental, distrital o municipal, en la
medida en que se desciende en la jerarquía normativa y se reduce el ámbito
territorial de las competencias, cuando las circunstancias locales especiales
así lo ameriten, en concordancia con el artículo 51 de la presente Ley.
Los Actos
Administrativos así expedidos deberán ser motivados, serán por su naturaleza
apelables ante la autoridad superior, dentro del Sistema Nacional Ambiental
(SINA), y tendrán una vigencia transitoria no superior a 60 días mientras el
Ministerio del Medio Ambiente decide sobre la conveniencia de prorrogar su vigencia
o de darle a la medida carácter permanente.
Los Actos
Administrativos expedidos por las Corporaciones Autónomas Regionales que
otorguen o nieguen licencias ambientales, serán apelables ante el Ministerio
del Medio Ambiente, en los términos y condiciones establecidos por el Código
Contencioso Administrativo.
III.    LA DEMANDA
1.      Normas constitucionales que se consideran
infringidas
Estiman las ciudadanas demandantes que la disposición
acusada es violatoria del artículo 150 numeral 7º de la Constitución Política.
2.      Fundamentos de la demanda
Las demandantes consideran que el inciso final del
artículo desconoció la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales,
consagrada en el artículo 150.7 de la Carta, al asignarle al Ministerio de
Ambiente la competencia para decidir la apelación contra los actos mediante los
cuales aquellas entidades otorgan o niegan licencias ambientales. En este
sentido, indican, que “(...) este recurso como bien lo señala el artículo 50
del Código Contencioso Administrativo es conocido por el superior jerárquico y
es claro que el Ministerio del Medio Ambiente no ejerce relación de jerarquía
alguna respecto de las CARS, dado el carácter autónomo especial que el mismo
constituyente les otorgó.”
Para sustentar el cargo, las demandantes
transcriben amplios apartes de sentencias de esta Corporación sobre
descentralización y autonomía, y concluyen que el otorgamiento de la
competencia al Ministerio de Ambiente “(...) resulta manifiestamente contrario
a la autonomía propia de las CARS, máxime si tenemos en cuenta que esta
calificación está dada por el mismo constituyente ...” Sostienen que si bien es
cierto la apelación es un beneficio, no lo es que el Ministerio de Ambiente
tenga la calidad de superior jerárquico de las CAR.
Precisan las demandantes, dentro de las
funciones del Ministerio, el artículo 5.16 de la Ley 99 de 1993, establece la
de “ejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias lo
ameriten, sobre los asuntos asignados a las Corporaciones Autónomas Regionales,
la evaluación y control preventivo, actual o posterior, de los efectos de
deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de
actividades o proyectos de desarrollo...”. Sin embargo, esto no significa
que por virtud de esta norma se le atribuya al Ministerio una relación
jerárquica respecto de las CAR. Para salvaguardar el interés nacional en la
protección del medio ambiente en el otorgamiento de licencias ambientales, la
mencionada ley estableció una doble competencia. Las CAR tienen competencia
para expedir las licencias siempre y cuando no se involucren intereses
nacionales de mayor trascendencia, caso en el cual le corresponde expedirlas al
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Así mismo, sostienen que cuando dicha
ley, en el parágrafo del artículo 4°, de la Ley 99 de 1993 señala que “[p]ara
todos los efectos la jerarquía en el Sistema Nacional Ambiental, SINA, seguirá
el siguiente orden descendente: Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones
Autónomas Regionales, Departamentos y Distritos o municipios”, ello, deberá
entenderse conforme al concepto dado por la Sala de Consulta y Servicio Civil
N. 1048 de marzo 19 de 1998, según el cual, se afirma: “la autoridad superior
dentro del Sistema Nacional Ambiental esta dada de acuerdo a la jerarquía de
quien expide el acto administrativo.” Así, las decisiones del Ministerio de
Ambiente prevalecen por ser la máxima autoridad en el ramo, pero ello, no
significa, concluyen las ciudadanas, que se establezca una organización
jerárquica de éste respecto de las CAR.
IV.  INTERVENCIONES
1. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial
La ciudadana Catalina Llinás Angel,
actuando en representación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, dentro de la oportunidad procesal prevista, presentó escrito de
intervención en defensa de la disposición acusada.
La interviniente sostiene que la protección del medio
ambiente busca promover la prosperidad general y el bienestar colectivo, y por
lo tanto, supone un interés general cuya protección le corresponde al Estado,
es decir, a la Nación. De conformidad con su interpretación del artículo 80 de
la Carta Política, la protección de este interés, y el cumplimiento del deber
estatal de proteger el medio ambiente, se llevan a cabo en dos frentes
distintos. Por un lado, a través de la planificación en la utilización de los
recursos. Por el otro, mediante las acciones judiciales para la protección del
medio ambiente. Para que el Estado pueda desempeñar su función en el primero de
estos dos frentes, es necesario que desarrolle una política de protección del
medio ambiente en el ámbito nacional.
Continúa su intervención diciendo que a pesar del
interés nacional en la protección del medio ambiente, la Constitución permite
que diversas entidades regionales, territoriales y la ciudadanía, participen en
el desarrollo de esta función. Sin embargo, esta participación debe llevarse a
cabo bajo la articulación de las políticas nacionales. Institucionalmente, esta
participación está organizada a través del Sistema Nacional Ambiental –SINA-,
creado por la Ley 99 de 1993. Las entidades que hacen parte de este sistema se
encuentran sujetas a una jerarquía, encabezada por el Ministerio de medio
Ambiente, seguida por las Corporaciones Autónomas Regionales, y después, por
las entidades territoriales. El Ministerio de Ambiente es el encargado de fijar
las políticas ambientales, de coordinar y dirigir la planificación y la ejecución
armónica de las actividades en materia ambiental.
Entre las actividades que desarrollan las entidades
que conforman el sistema, se encuentra la expedición de licencias ambientales.
Mediante estas licencias las entidades competentes autorizan o niegan la
ejecución de obras, proyectos o actividades que supongan un riesgo para el
medio ambiente, y establecen las medidas que debe adoptar el beneficiario para
minimizar, corregir o compensar los efectos ambientales. La entidad encargada
de expedir la correspondiente licencia difiere dependiendo de la naturaleza de
la obra o actividad que se pretenda ejecutar y de la magnitud del impacto
ambiental previsto.
Afirma que las Corporaciones Autónomas Regionales
tienen la facultad de expedir licencias ambientales. Sin embargo, para
armonizar la política ambiental, y garantizar los derechos de las personas, es
razonable que una entidad superior de carácter nacional pueda revisar sus
decisiones respecto del otorgamiento de licencias ambientales. En ese orden de
ideas, es de suponerse que el Ministerio pueda revocar las decisiones que
corresponden a las corporaciones en relación con las licencias, pues es una
entidad del orden nacional, y el superior de éstas dentro del Sistema Nacional
Ambiental.
2. Ministerio del Interior
y de Justicia
La ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue,
actuando en representación del Ministerio del Interior y de Justicia, dentro de
la oportunidad procesal prevista, presentó escrito de intervención en defensa
de la disposición demandada, solicitando su exequibilidad.
La ciudadana comienza su intervención destacando que
de conformidad con la jerarquía establecida en el organigrama del Sistema
Nacional Ambiental, las Corporaciones Autónomas Regionales están sujetas al
Ministerio de Ambiente, quien lo encabeza. Posteriormente hace un recuento de
diversos aspectos en los cuales se pone de manifiesto esta sujeción, destacando
la de dirección y coordinación de las actividades de las entidades que componen
el SINA; la evaluación y el control sobre los proyectos de desarrollo y
aprovechamiento de recursos naturales; la aprobación de los estatutos de las
Corporaciones; y la sujeción de éstas a los cupos globales fijados por el
Ministerio para otorgar permisos para el aprovechamiento de recursos naturales.
Posteriormente, la interviniente enuncia las que a su
parecer son los elementos que definen el alcance de la autonomía de las
Corporaciones Autónomas Regionales. Para ello, toma como base la definición que
de ellas hace la misma Ley, y algunas sentencias de esta Corporación, que se
refieren en general a la autonomía y a la descentralización. Así, para la
interviniente las características de dicha autonomía se limitan a la dotación
de autonomía administrativa y financiera, el patrimonio propio y la personería
jurídica y, agrega, la potestad para “establecer el régimen aplicable para el
control ambiental, dentro del ámbito de su jurisdicción, siempre de conformidad
con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial.” Por lo tanto, como al resolver la apelación
contra los actos administrativos mediante los cuales las CAR deciden sobre
licencias ambientales no las afectan administrativa o presupuestalmente, no se
está vulnerando su autonomía.
Finalmente, y como argumento adicional en torno a la
superioridad jerárquica del Ministerio sobre las CAR, indica que la Ley le
atribuye a éste la facultad de dirimir los conflictos entre los integrantes del
SINA, en relación con el ejercicio de sus funciones.
3. Corporación Autónoma Regional Rionegro
El ciudadano Mauricio Dávila Bravo,
Director General (E) de la Corporación Autónoma Regional Rionegro, emitió en
forma extemporánea concepto conforme al cual la Corte debe declarar la
exequibilidad del artículo 63 de la Ley 99 de 1993, parcialmente acusado.
En primer lugar, considera el interviniente que el
interés cuya custodia se encomienda a las Corporaciones Autónomas Regionales no
es solamente local, ni nacional sino mundial y así se ha considerado en las
recientes cumbres de mandatarios.
Lo anterior, justifica que por concurrencia las
naciones pacten un mínimo de protección del ambiente común. A partir de allí,
agrega, cada nación podrá hacer más intensa la protección en la medida en que
lo impongan o lo aconsejen las circunstancias específicas, y así mismo, las
regiones y entidades territoriales podrán a su turno intensificar tal
protección.
En este contexto, afirma, “lo ambiental
no es un interés confinado, en el sentido de que los habitantes de un
determinado territorio puedan disponer completamente sobre él en forma
autónoma, sino un interés concurrente, que por concernir tanto a lo local como
a lo nacional justifica la intervención de todas las autoridades en su defensa.”
Con estos argumentos, indica el ciudadano, se
justifica esa nueva modalidad de jerarquía meramente técnica, no
administrativa, tanto descendente como ascendente, en virtud de la cual el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, puede por un lado,
expedir normas de naturaleza ambiental que las diversas corporaciones y
autoridades territoriales tendrán que acatar, y por el otro, conocer por vía de
alzada de las decisiones tanto particulares como generales que las
corporaciones adopten con el fin de asegurarse que se garanticen los estándares
mínimos nacionales de calidad del ambiente y de protección de los recursos
naturales.
Advierte que con ello no se menoscaba la autonomía,
pues precisamente el legislador puede establecer las bases mas no los
desarrollos, fijar los mínimos nacionales, pero no máximos.
Dice que la autonomía que suele llamarse
administrativa es intangible en la medida en que las autoridades nacionales no
pueden nombrar ni remover a los directivos de las corporaciones, ni inmiscuirse
en sus plantas de personal, en su organización interna o en la destinación de
los recursos endógenos.
4. Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca
La ciudadana Ana Milena Corredor
Carvajal, Secretaria General y de Asuntos Legales de la Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca, emitió en forma extemporánea concepto conforme al
cual la Corte debe declarar la inexequibilidad del artículo 63 de la Ley 99 de
1993, parcialmente demandado.
Señala que el artículo 63 de la Ley 99 de
1993 al establecer el recurso de apelación sobre los “actos administrativos
expedidos por las Corporaciones Autónomas Regionales que otorguen o nieguen
licencias ambientales” por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo  Territorial, crea una competencia funcional que supone la
existencia de una jerarquía superior de ese ministerio respecto de las CAR, lo
cual viola la preceptiva constitucional consagrada en el artículo 150.7.
Indica, que “la existencia de un recurso
de apelación supone la de un factor de competencia funcional que ha sido
definido como aquel que adscribe a funcionarios diferentes el conocimiento de
los asuntos, partiendo de la base esencial de que existen diversos grados
jerárquicos...”
Destaca que la competencia funcional que
en virtud de la norma demandada ejerce el Ministerio señalado sobre las
Corporaciones Autónomas Regionales viola ostensiblemente el art. 150 numeral 7
de la Carta Política.
Concluye que “[l]a autonomía es la
libertad de acción, el grado de actuación o la capacidad de decisión, no
condicionada, que se reconoce y garantiza, en este caso a las Corporaciones
Autónomas Regionales, por parte de las autoridades centralizadas. Garantía que
se pierde en el momento en que se establece que sus decisiones sean revisadas
por un ente ajeno a su organización y que supone por la naturaleza del recurso
es su superior, resultando violado de esta manera el régimen de autonomía que
constitucionalmente deben tener.”
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación, en concepto No.
3235 recibido el 28 de mayo de 2003, solicita a la Corte declarar  la
exequibilidad de la norma demandada.
El Ministerio Público, señala que la autonomía de las
Corporaciones Autónomas Regionales debe entenderse frente a aspectos tales como
el financiero, el patrimonial, el administrativo y el político. Sin embargo,
advierte, que lo relacionado con la protección ambiental propiamente dicha, por
ser una política de carácter nacional, en lo que respecta a su manejo, no puede
responder a un criterio territorial o regional. De ahí que en su regulación sea
el Ministerio del Medio Ambiente, y no cada Corporación Autónoma Regional, el
que jerárquicamente ostente el manejo de esa política, dentro del sistema
creado por la Ley 99 de 1993.
Así las cosas, las competencias que en asuntos
ambientales tienen las Corporaciones Autónomas Regionales emanan de esa
potestad del Estado, tal y como lo señaló la Corte Constitucional en la
Sentencia C-596 de 1998.
Según la vista fiscal, teniendo en cuenta que las
licencias ambientales son instrumentos de control ambiental preventivo, no ve
porqué no se puedan apelar ante el Ministerio del Medio Ambiente los actos
administrativos a través de los cuales tales entidades otorgan o niegan
licencias ambientales. En particular, porque el Estado no  dejó en manos de
órganos independientes y aislados el manejo del medio ambiente, sino que lo
coordinó a través de un sistema, el SINA, organizado por la Ley 99 de 1993, en
el que las CAR están subordinadas al Ministerio ya mencionado.
Por otro lado, afirma, que sistema de acuerdo con el
Diccionario de la Lengua Española es “un sistema de cosas que relacionadas
entre sí ordenadamente contribuyen a un  determinado objeto”. El Jefe del
Ministerio Público destaca de esta definición la necesidad de que exista una
estrecha relación entre los integrantes del conjunto para que pueda hablarse de
sistema.  Aplicando esta idea al SINA, agrega que “(...) si bien las
Corporaciones Autónomas Regionales son entes autónomos, éstas, dentro del
Sistema Nacional Ambiental, están relacionadas con el Ministerio del Medio
Ambiente, organismo jerárquicamente superior dentro del sistema, para realizar
la gestión ambiental, uno de cuyos instrumentos de control son las licencias
ambientales. Por ello, el que se le asigne a él la posibilidad de conocer del
recurso de apelación(...)”
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241, numerales 4 y 5 de la Constitución
Política, esta Corporación es competente para resolver la demanda presentada
contra la norma en comento, por hacer parte de un ordenamiento de carácter
legal.
2. Asunto objeto de la decisión
2.1 Planteamiento del problema jurídico
La Constitución Política establece que la regulación
de las corporaciones autónomas regionales debe hacerla el Congreso dentro de un
régimen de autonomía (C.N. art. 150 num. 7º), pero no indica el alcance de este
atributo, ni los aspectos en que se ve reflejado. Aun más, la Constitución no
se refiere a las funciones que cumplen dichas corporaciones, excepto en
relación con la Corporación Autónoma del Río Grande de la Magdalena (C.N. art.
331). Sin la ausencia de una regulación constitucional explícita no significa
que las funciones de tales corporaciones carezcan de asidero constitucional.
Estas entidades existían antes de la Carta de 1991, y la alusión expresa a
ellas en su texto indica que el constituyente, conocedor del papel que
desempeñaban en ese momento, tuvo la intención de mantenerlas dentro de la
organización estatal, garantizando la reserva legal respecto de su creación y
funcionamiento, y preservando su régimen autonómico. Por lo tanto, aun a pesar
de que sus funciones y el alcance de su autonomía no están expresamente
reguladas en la Constitución, las corporaciones autónomas cumplen un papel
constitucional dentro de la organización del Estado.
En esa medida, para resolver el presente caso es
necesario establecer cuál es la naturaleza del papel que corresponde
constitucionalmente a las corporaciones autónomas regionales. Así mismo, la
Corte debe establecer cuál es el alcance de la autonomía de dichas entidades,
dentro de la organización general del Estado, a partir de una interpretación
sistemática de la Constitución. Por lo tanto, el problema consistiría en
determinar si la facultad del Ministerio de Ambiente para resolver la apelación
contra los actos mediante los cuales estas corporaciones deciden sobre
solicitudes de licencias ambientales dentro de su competencia, implica una
limitación inconstitucional de su autonomía.
2.2 El régimen constitucional
de protección del medio ambiente: carácter unitario del Estado y concurrencia
de competencias entre la Nación, las Corporaciones Autónomas Regionales, y las
entidades territoriales
La Constitución establece deberes, obligaciones y
derechos, en relación con el medio ambiente, y encarga de su protección al
Estado, a las comunidades, y a los particulares. En algunos artículos la Carta
atribuye responsabilidades al Estado, sin especificar a qué órgano o en qué
orden le corresponde cumplirlas, mientras en otros establece funciones a
entidades determinadas. De tal modo, por ejemplo, el artículo 8º establece la
obligación del Estado de proteger las riquezas naturales, sin especificar a qué
órgano le corresponde tal función. Por su parte, el artículo 80 dispone que el
Estado debe planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales
para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución, que debe prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental,
imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños. Sin embargo,
en dicho artículo tampoco se radican competencias en cabeza de una autoridad
específica.
En otros artículos, en cambio, sí se establecen
competencias medioambientales en cabeza de órganos o entidades específicos. Por
ejemplo, el artículo 330 dispone que a los consejos indígenas les corresponde
velar por la preservación de los recursos naturales, y por la aplicación de
normas legales sobre usos de suelos y poblamiento en sus territorios. Así
mismo, los artículos 300.2 y 313.9 facultan respectivamente a las asambleas y a
los concejos para expedir normas sobre medio ambiente. Con todo, la Constitución
no sólo otorga competencias en materia ambiental a entidades territoriales. El
artículo 268.7 establece que el Contralor General debe presentar ante el
Congreso un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del medio
ambiente. Así mismo, los artículos 333 y 334 establecen que el legislador puede
delimitar el alcance de la libertad económica cuando lo exija el medio
ambiente, y permitir la intervención del Estado en la economía para garantizar
su preservación. Adicionalmente, el artículo 215 establece la facultad del
gobierno nacional para decretar el estado de emergencia, cuando sobrevengan
hechos que perturben grave e inminentemente el orden ecológico.
Como se observa, en términos generales la Constitución
establece deberes, y asigna competencias concurrentes a órganos del orden
nacional y territorial en la protección del medio ambiente, sin delimitar su
ámbito material, ni atribuir funciones específicas. Para desarrollar la
Constitución, y articular la concurrencia de competencias, el legislador goza
de una amplia potestad configurativa. Sin embargo, ésta debe sujetarse a un
mismo tiempo, a diversos parámetros constitucionales. Para efectos de la
decisión que corresponde adoptar a la Corte en esta oportunidad, deben tenerse
en cuenta los siguientes parámetros. En primer lugar, la articulación del
sistema debe propender por la efectividad de la protección del medio ambiente,
y más generalmente, por el logro de los objetivos constitucionales en la
materia. Por otra parte, el sistema debe permitir la participación de las
personas y de las diferentes comunidades, en las decisiones que los afecten.
Finalmente, la participación de los diferentes órdenes del Estado debe
corresponder al principio de descentralización, el cual lleva implícito el carácter
unitario del Estado colombiano.
Los anteriores parámetros constitucionales de
protección del medio ambiente pueden entrar en tensión en casos concretos, y es
deber del Estado entrar a armonizarlos, garantizando que se complementen entre
sí, y velando por sacrificar al mínimo cada uno de ellos. Así, la efectividad
de la protección y el principio de descentralización pueden entrar en tensión,
debido a una protección ambiental deficiente dentro del orden nacional o local.
Sin embargo, en tales casos la insuficiencia de la protección en alguno de
estos dos ámbitos puede compensarse mediante el ejercicio de competencias
concurrentes en cabeza de otros órganos del Estado, en ámbitos territoriales
diferentes. De tal modo, si la protección a nivel nacional resulta insuficiente
para preservar el ambiente en una localidad con un ecosistema especialmente
frágil, las autoridades de dicha localidad tienen la oportunidad de dispensar
la protección adicional necesaria. Así mismo, si las autoridades territoriales
no otorgan la protección necesaria a dicho ecosistema, los órganos competentes
nacionalmente pueden entrar a subsidiar dicha falencia. En conclusión, el
diseño constitucional abierto permite la concurrencia de competencias en
materia ambiental. Esta competencia hace posible que a pesar de la omisión de
una u otra autoridad, el Estado pueda garantizar la efectividad de la
protección de las riquezas naturales (C.N. art. 8), asegurando que la comunidad
y las generaciones futuras puedan gozar de un ambiente sano (C.N. art. 79).
Esta propiedad del sistema constitucional de
protección del medio ambiente ya había sido reconocida anteriormente por la
Corte en diversos pronunciamientos, en los que ha avalado el carácter
concurrente de las competencias de las entidades encargadas de su protección,
destacando sin embargo, el carácter nacional del interés bajo protección. Así,
en la Sentencia C-495/96 (M.P. Fabio
Morón Díaz), la Corte sostuvo:
“La
planificación ambiental debe responder a los dictados de una política nacional,
la cual se adoptará con la participación activa de la comunidad y del
ciudadano, y la misma debe ser coordinada y articulada entre la Nación y las
entidades territoriales correspondientes. La Carta Política le otorga al Estado
la responsabilidad de planificar y aprovechar los recursos naturales de forma
tal que se logre un desarrollo sostenible, garantizando así la conservación y
la preservación del entorno ecológico. Al respecto, cabe recordar que el
derecho a gozar de un ambiente sano les asiste a todas las personas, de modo
que su preservación, al repercutir dentro de todo el ámbito nacional -e incluso
el internacional-, va más allá de cualquier limitación territorial de orden
municipal o departamental. ....”
Por su parte, la Sentencia C-535/96 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero), se pronunció en términos similares, diciendo:
“En principio, su carácter
global e integrado y la interdependencia de los distintos ecosistemas hacen del
medio ambiente un asunto de interés nacional, y por lo tanto la responsabilidad
en esta materia está radicada prima facie en el  Estado central (CP. arts 79
inc. 2 y 80 ).”
De lo anterior se tiene entonces, que el sistema
constitucional de protección del medio ambiente tiene dos características
orgánicas principales. En primer lugar, tiene un diseño abierto funcionalmente,
lo cual permite la concurrencia de competencias entre la Nación, las
Corporaciones autónomas regionales, las entidades territoriales, y las
autoridades indígenas. En segundo lugar, teniendo en cuenta el carácter
unitario del Estado colombiano, y una característica importante del bien
jurídico objeto de protección (interdependencia de los ecosistemas), califican
la protección del medio ambiente como un asunto de interés nacional. En esa
medida, la responsabilidad por su protección está en cabeza de las autoridades
nacionales. Sin embargo, también a las entidades regionales y territoriales les
corresponde un papel importante en el sistema de protección del ambiente. Por
lo tanto, es necesario indagar cuáles son los criterios constitucionales de
distribución de competencias en materia ambiental.
2.3 Criterio político - administrativo de distribución
de competencias en materia ambiental: autonomía ecológica de las entidades
territoriales y de las comunidades indígenas
En la Sentencia C-535/96 antes citada, la Corte
estableció que la distribución de competencias constitucionales en materia
ambiental entre la Nación y las entidades territoriales, obedece a la necesidad
de preservar la diversidad de concepciones que las comunidades tienen en
relación con el medio ambiente, lo que permite a las personas participar en las
decisiones que los afectan de manera más directa e inminente. En esa medida, el
constituyente previó un ámbito de protección medioambiental acorde con la
división política del territorio y con la diversidad cultural colombianas, en
el que asambleas, concejos y autoridades indígenas, cumplen un papel
determinante. La Corte planteó este criterio en las siguientes palabras:
“12- En particular, la Constitución
atribuye a los concejos municipales, como competencia propia, la facultad de
dictar las normas para la protección del patrimonio ecológico municipal (CP
art. 313 ord 9º), por lo cual la Corte considera que existen unos fenómenos
ambientales que terminan en un límite municipal y pueden ser regulados
autónomamente por el municipio. Estos asuntos ecológicos que se agotan en un
límite local determinado, y que por su naturaleza guardan una conexidad
estrecha con la identidad y diversidad cultural de los municipios, constituyen
lo que la Constitución ha denominado "patrimonio ecológico", y por lo
tanto es al concejo municipal al que le corresponde de manera prioritaria su
regulación.  Esta autonomía de las entidades territoriales en este campo es
así una expresión del deber del Estado de favorecer la diversidad cultural de
la Nación, por ser desarrollo del pluralismo, como valor fundante del
Estado Social de Derecho (CP. art. 7o.) y por considerarse riqueza nacional
(CP. art. 8o.). Dentro de esta diversidad se debe respetar la especial
concepción que algunas comunidades tienen del medio ambiente, por lo cual
su regulación corresponde prioritariamente al municipio, pues la relación de
cada comunidad con algunos aspectos del medio ambiente puede ser diferente.”
“13- Este concepto de patrimonio ecológico
local es también aplicable a los territorios indígenas, pues la Constitución
reconoce que esa entidad territorial ejerce competencias propias en materia
ambiental, pues no sólo a sus autoridades corresponde velar por la preservación
de los recursos naturales sino que, además, se prohíbe toda explotación de
tales recursos que afecte la identidad de tales comunidades (CP art. 330).”
(resaltado fuera de texto original)
A pesar de lo anterior, la Corte ha dejado claro que
una garantía institucional que facilita la participación de las comunidades en
las decisiones que las afectan, como lo es la descentralización, no puede
anular el derecho a gozar de un ambiente sano. Este derecho está en cabeza de
todas las personas dentro del territorio nacional. Por lo tanto, en un Estado
unitario de derecho corresponde al poder central velar de manera concurrente
por la protección del ambiente. Siendo ello así, es necesario armonizar el
interés nacional en la protección de este derecho colectivo, con el principio
de descentralización. De tal modo se garantiza que la asignación de
competencias concurrentes no signifique un vaciamiento de las asignadas a las
entidades territoriales. Al respecto, la misma sentencia sostuvo:
“Por consiguiente, en función de esos
deberes constitucionales estatales calificados, el Congreso puede establecer
una legislación básica nacional que evite el deterioro del patrimonio ecológico
municipal y proteja el derecho al medio ambiente en ese ámbito local, pues la
garantía de ese derecho de la persona no puede quedar sujeta al albur de que la
autoridad indígena o el concejo municipal o distrital expidan o no la
correspondiente regulación. La competencia de los municipios y las
autoridades indígenas en relación con el patrimonio ecológico local no es
entonces exclusiva sino concurrente con la normatividad básica nacional que el
Congreso expida sobre la materia.” (resaltado fuera de texto original)
De lo establecido por la Corte en anteriores oportunidades
se tiene entonces, que el constituyente distribuyó las competencias del Estado
en materia ambiental en torno a un criterio político. Este criterio facilita la
participación de las personas en las decisiones que afectan su entorno
inmediato, y a la vez garantiza que todos los habitantes gocen de un ambiente
sano, mediante la concurrencia de los órganos territoriales y nacionales en su
protección.
2.4 Criterio de especialización funcional a partir de
ecosistemas regionales: las Corporaciones Autónomas Regionales
Con todo, la geografía humana no se desarrolla
exclusivamente a partir de las divisiones políticas trazadas por el Estado. Por
el contrario, los asentamientos humanos, y las actividades que en estos se
desarrollan, suelen organizarse regionalmente en torno a unidades geográficas y
ecológicas, que les permiten a las personas aprovechar los recursos disponibles
para garantizar su supervivencia y desarrollo, adquiriendo con ello también un
sentido de comunidad. En esa medida, para que la protección del medio ambiente
sea efectiva, el sistema mediante el que se lleva a cabo debe tener en
consideración, además de un criterio territorial de naturaleza política, uno de
carácter técnico, que corresponda a la naturaleza específica de cada ecosistema
en el cual los asentamientos humanos llevan a cabo sus actividades.
Al incorporar un criterio de protección medioambiental
especializada regionalmente, a partir de la homogeneidad de los ecosistemas en
el orden regional, el Estado puede garantizar que la relación de los
asentamientos humanos con su entorno específico sea equilibrada y perdurable.
Este criterio a la vez le permite al Estado preservar la diversidad de
relaciones de las comunidades con su entorno físico, como elemento definitorio
de su identidad cultural. Consciente de ello, el constituyente de 1991 preservó
las corporaciones autónomas, como estructura fundamental de protección de los
ecosistemas regionales dentro del territorio nacional. Al hacerlo, tuvo en
cuenta que la especialización funcional de estas entidades permite tecnificar
la planeación ambiental de cada región, de acuerdo con sus propias
particularidades. Así mismo, al tratarse de regiones con un entorno más o menos
homogéneo y limitado espacialmente, la organización regional de la protección
mediante corporaciones, facilita la adecuada administración de los recursos de
la región, y la ejecución eficiente de las políticas de protección.
Sin embargo, la protección del medio ambiente adquiere
pleno sentido si se ubica al ser humano como elemento central de su relación
con el entorno. Por lo tanto, el ámbito territorial de estas entidades no se
estructura a partir de un criterio exclusivamente técnico, obedece además a
factores culturales y políticos, de conformidad con una concepción comprehensiva
de la ecología. Así lo sostuvo esta Corporación, al referirse al concepto de
desarrollo sostenible acogido en la normatividad internacional. En una de sus
primeras sentencias, la Corte dijo:
“Muchos de estos documentos internacionales
carecen todavía de fuerza jurídica vinculante; pero constituyen criterios
interpretativos útiles para determinar el alcance del mandato constitucional
sobre desarrollo sostenible. De ellos se desprende que tal concepto ha
buscado superar una perspectiva puramente conservacionista en la protección del
medio ambiente, al intentar armonizar el derecho al desarrollo - indispensable
para la satisfacción de las necesidades humanas- con las restricciones
derivadas de la protección al medio ambiente. Desarrollo, protección
ambiental y paz aparecen entonces como fenómenos interdependientes e
inseparables, tal y como lo establece el principio 25 de la Carta de la Tierra.
La solidaridad intergeneracional es así el elemento que ha guiado la
construcción del concepto, ya que es considerado sostenible aquel desarrollo
que permite satisfacer las necesidades de las generaciones presentes pero sin
comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las
propias[1].
Por consiguiente, el desarrollo sostenible debe permitir elevar la calidad de
vida de las personas y el bienestar social pero sin sobrepasar la capacidad de
carga de los ecosistemas que sirven de base biológica y material a la actividad
productiva.” (resaltado fuera de texto) Sentencia T-411/92 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero)
Por lo tanto, en la definición del ámbito de
competencia de estas entidades confluyen dos criterios distintos aunque
complementarios. Un criterio de identidad del entorno físico regional, definido
por factores principalmente naturales, y otro de identidad cultural y política,
encaminado precisamente a garantizar que el factor humano sea determinante en
el ejercicio de las atribuciones de la respectiva corporación, facilitando de
este modo la participación de las personas de la región en las decisiones que
los afectan.
Así, por ejemplo, la Corporación Autónoma del Río
Grande de la Magdalena, creada por el artículo 331 de la Constitución, no
circunscribe su actividad a una determinada región en el sentido estricto del
término, sino a un sistema fluvial, dándole gran importancia al desarrollo de
las comunidades ribereñas. En relación con dicho sistema, a esa corporación se
le encomiendan una serie de funciones, en las cuales se observa la concepción
constitucional general respecto de las corporaciones autónomas regionales. Se
trata de entidades de naturaleza mixta, técnica y política, encargadas de
funciones de administración de los recursos naturales, y de planeamiento.
Según lo dispone la Constitución, la Corporación del
Río Grande de la Magdalena está encargada de “la recuperación de la
navegación, de la actividad portuaria, la adecuación y la conservación de
tierras, la generación y distribución de energía y el aprovechamiento y
preservación del ambiente, los recursos ictiológicos y demás recursos naturales
renovables”. Como se observa, tales funciones están enfocadas hacia dos
objetivos principales. Uno de carácter “regional”, que propende por el
desarrollo sostenible del entorno fluvial, y otro que trasciende ese ámbito,
tendiente a aprovechar los recursos del río como motor de desarrollo nacional,
mediante la recuperación de la navegación y la generación y distribución de
energía.
Esta interdependencia ecológica entre lo local, lo
regional y lo nacional, ha llevado a la Corte Constitucional a sostener que las
funciones que desarrollan las corporaciones autónomas no pueden inscribirse
dentro del concepto de descentralización territorial en el sentido político
administrativo. Prestan funciones que se asemejan más a la descentralización
especializada por servicios, dentro de una región determinada. En este sentido,
la misma Corte sostuvo:
“Por lo demás,
no sobra agregar que las corporaciones autónomas regionales, en virtud de su
naturaleza especial, aúnan los criterios de descentralización por servicios,
-concretamente en cuanto hace a la función de planificación y promoción del
desarrollo-, y de descentralización territorial, más allá de los límites
propios de la división político-administrativa” Sentencia C-495/96 (M.P. Fabio
Morón Díaz)
2.5 Armonización de las
competencias constitucionales concurrentes: reserva legal y autonomía
De lo anterior se tiene entonces, que el constituyente
no otorgó competencias específicas en materia ambiental a las autoridades
regionales, ni a las territoriales. Por el contrario, el numeral 7º del
artículo 150 de la Constitución, defiere al legislador la regulación de la
creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales. Por su
parte, el artículo 330 dispone que a los consejos indígenas les corresponde
velar por la preservación de los recursos naturales, y por la aplicación de
normas legales sobre usos de suelos y poblamiento en sus territorios, de
conformidad con la Constitución y la ley. Así mismo, la interpretación
concordada de los artículos 300.2 y 300.11, faculta a las asambleas
departamentales para expedir normas sobre medio ambiente, de acuerdo con la
ley. Los artículos 313.9 y 313.10 facultan a los concejos para expedir normas
sobre medio ambiente, de conformidad con la ley.
De una interpretación sistemática de las anteriores
disposiciones constitucionales se concluye que le corresponde privativamente al
legislador reglar las competencias de las autoridades nacionales, regionales y
territoriales en relación con la protección del medio ambiente. Es decir, la
distribución de funciones y competencias en materia ambiental es del resorte
exclusivo del legislador. Además, esta misma conclusión surge de una interpretación
teleológica del concepto de descentralización. Si el gobierno central tuviera
la facultad para distribuir las funciones y competencias de las autoridades
territoriales sobre asuntos ambientales, el diseño constitucional de la
descentralización en la materia carecería de una garantía institucional para
impedir que la autoridad central asuma las competencias que constitucionalmente
le corresponden a las autoridades territoriales.
Ahora bien, la labor de determinación de competencias
en materia ambiental no es una tarea sencilla, precisamente debido a la
imbricación de intereses nacionales, regionales y locales en relación con un
mismo asunto. Sin embargo, al interior de la misma Constitución existen una
serie de principios de coordinación administrativa. Algunos de ellos son de
carácter general, como el carácter unitario del Estado de derecho, y otros se
predican específicamente de órganos o categorías de entidades, como lo es la
autonomía de las entidades territoriales, y de las corporaciones autónomas regionales.
De tal modo, a pesar de la confluencia de aspectos de interés nacional,
regional y territorial, dentro de las funciones que competen a las
corporaciones regionales, su creación y funcionamiento deben regularse dentro
de un régimen de autonomía, en virtud de un expreso mandato constitucional. Aun
así, la autonomía no implica un alcance omnímodo de la facultad de
autogobierno. Por el contrario, en lo que respecta a los órganos del Estado, el
concepto mismo de autonomía lleva implícita la limitación de dicha facultad. En
relación con el concepto de autonomía, esta Corte ha sostenido desde sus
inicios que se trata de un atributo limitado, pues de todos modos las entidades
autónomas están sujetas a algún tipo de control –directo o indirecto- por parte
de la autoridad central, y variable, en la medida en que el grado de autonomía
depende de el alcance de los intereses que puedan verse afectados en un momento
determinado. Al respecto ha dicho:
“La autonomía es una calidad que se predica
de quien decide por si mismo, sin que por ello se confunda con el concepto de
soberanía o grado máximo de libertad. La autonomía, por el contrario, se ejerce
dentro de un marco jurídico determinado, que va variando a través del tiempo y
que puede ser más o menos amplio. Así, por ejemplo, en el ámbito personal la
manifestación jurídica de la autonomía se encuentra en el derecho al libre
desarrollo de la personalidad (art. 16 C.N.), pero dentro de los parámetros
establecidos por la propia Constitución y respetando siempre el conjunto de
derechos y libertades que forman el catálogo constitucional. De la misma manera
en el ámbito institucional, la Constitución establece el derecho a la autonomía
de las entidades territoriales, con ciertas limitaciones constitucionales y
legales (arts. 1 y 187 C.N.).” Sentencia C-517/92 (M.P. Ciro Angarita Barón)
El alcance de la autonomía constitucional otorgada a
cada entidad del Estado está determinado por cuestiones de diversa índole. En
primer lugar, las atribuciones deben ser suficientes para permitirle a las
entidades ejercer sus funciones de conformidad con los principios
constitucionales relevantes, y permitirles realizar los objetivos que la Carta
política les encomienda. De tal forma, debe haber una correspondencia entre las
atribuciones otorgadas legalmente, los principios constitucionales aplicables a
la función administrativa en general, y los principios constitucionales
específicos que rigen en concreto sus actividades. En segunda medida, sus
facultades de autorregulación deben ser lo suficientemente amplias para que
puedan llevar a cabo sus cometidos constitucionales.
Por otra parte, la autonomía de una entidad está
limitada por la incidencia que tengan sus funciones sobre otros bienes jurídico
- constitucionales, más allá de los cometidos encargados a ellas. En esa
medida, el legislador puede limitar su autonomía, en la medida en que alguna de
sus funciones repercutan significativamente sobre intereses o bienes jurídicos
cuya protección supere el ámbito de su competencia.
En esta última situación, la proyección del bien
jurídico protegido determina el alcance de la autonomía en el ejercicio de una
función encargada a una entidad estatal. A este respecto, la Corte se ha
pronunciado en varias oportunidades, y en relación con diversas materias. Una
de ellas ha sido, precisamente, la distribución de competencias
medioambientales, entre las entidades territoriales y las autoridades
centrales. En tales casos, ha reiterado que uno de los parámetros de análisis
de constitucionalidad, por presunta violación de la autonomía de una entidad,
consiste en establecer si el asunto ambiental, objeto de la respectiva función,
trasciende el ámbito municipal, departamental, o regional. Según este
parámetro, el legislador puede limitar la autonomía de una entidad regional o
municipal, en relación con una de sus funciones, si dicha función compromete de
manera directa asuntos del orden nacional. Por el contrario, si la función no
compromete directamente intereses del orden nacional, el margen de potestad configurativa
del legislador para limitar la autonomía se ve bastante reducido.
Con todo, el anterior parámetro no significa que el
legislador no pueda entrar a regular directamente, en ningún caso, asuntos de
carácter regional o municipal.  La autonomía actúa como un principio jurídico
en materia de organización competencial, lo que significa que se debe realizar
en la mayor medida posible, teniendo en cuenta la importancia de los bienes
jurídicos que justifiquen su limitación en cada caso concreto. De tal modo, lo
que le está vedado al Congreso es sujetar por completo a las entidades que
gozan de autonomía, a los imperativos y determinaciones adoptados desde el
centro. De tal modo, la Sentencia C-535/96 declaró la constitucionalidad
condicionada de diversos artículos de la Ley 99 de 1993, con fundamento en que
las autoridades nacionales no podían vaciar de contenido la regulación de la
publicidad exterior visual de los municipios, pues éste es un asunto que
concierne principalmente a las entidades de ese orden. Al formular el criterio
con fundamento en el cual adoptó su decisión, la Corte dijo:
“17- Esta diversidad de disposiciones y de
competencias territoriales en materia ecológica busca entonces una protección
integral y coherente del medio ambiente, que armonice además con los principios
unitario y autonómico que definen al Estado colombiano (CP art. 1º). En ese
orden ideas, en la discusión constitucional de un tema ecológico, es
indispensable establecer si se trata de un asunto ambiental que puede encuadrarse
dentro de un límite municipal, o si trasciende ese límite pero se agota en un
ámbito preciso, o si se trata de una materia propia de una regulación de
alcance nacional o incluso internacional.” (resaltado fuera de texto)[2]
En esa medida, conforme al criterio adoptado por esta
Corporación, las limitaciones a la autonomía de las entidades territoriales y
regionales en materia ambiental, deben estar justificadas en la existencia de
un interés superior. La sola invocación del carácter unitario del Estado no
justifica que se le otorgue a una autoridad nacional, el conocimiento de un
asunto ambiental que no trasciende el contexto local o regional, según sea el
caso. Ello equivale a decir que las limitaciones a la autonomía resultan
aceptables constitucionalmente, cuando son razonables y proporcionadas. Para
determinar la razonabilidad de una limitación de la autonomía de una entidad,
es necesario entrar a analizar específicamente la función limitada, que en el
presente caso consiste en el otorgamiento de las licencias ambientales
asignadas a las corporaciones autónomas regionales. Por lo tanto, la Corte debe
referirse al papel que juega el otorgamiento de licencias ambientales dentro
del sistema constitucional de protección del medio ambiente.
2.6 Las licencias ambientales dentro del contexto del
sistema constitucional de protección del medio ambiente
El artículo 80 de la Carta Política establece que el
Estado debe planificar “el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución.” Así mismo, dispone que le corresponde “prevenir
y controlar los factores de deterioro ambiental...”
Los anteriores dos apartes de la Constitución tienen
una relación mediática, puesto que un adecuado manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales requiere que el Estado cuente con instrumentos que le
permitan prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental. Uno de tales
mecanismos lo constituye la facultad del Estado para limitar los derechos
económicos, exigiendo licencias ambientales a quienes pretendan explotarlos, o
llevar a cabo proyectos o inversiones que puedan tener una incidencia negativa
sobre el medio ambiente. De tal modo, esta Corporación ha sostenido en
oportunidades anteriores, que las licencias ambientales cumplen un papel
preventivo de protección medioambiental, y en esa medida, constituyen un
instrumento de desarrollo del artículo 80 constitucional. Al respecto, esta
Corte anotó:
“La licencia ambiental consiste en la
autorización que la autoridad ambiental concede para la ejecución de una obra o
actividad que potencialmente puede afectar los recursos naturales renovables o
el ambiente. … De este modo, la licencia ambiental tiene indudablemente un fin
preventivo o precautorio en la medida en que busca eliminar o por lo menos
prevenir, mitigar o reversar, en cuanto sea posible, con la ayuda de la ciencia
y la técnica, los efectos nocivos de una actividad en los recursos naturales y
el ambiente.” Sentencia C-035/99 (M.P. Antonio Barrera Carbonell)
Por lo tanto, la exigencia de licencias ambientales
constituye un típico mecanismo de intervención del Estado en la economía, y una
limitación de la libre iniciativa privada, justificada con el propósito de
garantizar que la propiedad cumpla con la función ecológica que le es inherente
(C.N. art. 58). La caracterización de las licencias ambientales como
instrumentos de intervención económica supone un primer problema en cuanto a la
forma como se debe desarrollar dicha función. ¿Cuál es el alcance de la
autonomía de los órganos encargados de otorgar licencias ambientales? ¿A quién
corresponde la función de establecer los requisitos que debe cumplir un
particular para que se le otorgue una licencia ambiental? ¿Tienen las
corporaciones autónomas la facultad para imponer requisitos a los particulares,
con el objeto de proteger el medio ambiente?
Al tratarse de un mecanismo de intervención del Estado
en la economía, podría sostenerse que se trata de una función privativa del
legislador. En esa medida, sólo podrían exigirse requisitos expresamente consagrados
en la ley. Por consiguiente, ni las corporaciones autónomas, ni las entidades
territoriales, podrían imponer un nivel de exigencia más alto que el consagrado
explícitamente por el legislador. En primer lugar, porque el artículo 333 de la
Constitución establece que la actividad económica y la iniciativa privada son
libres y que nadie podrá exigir requisitos sin autorización de la ley. Así mismo,
dispone que será por medio de ésta que se delimitará el alcance de la libertad
económica, cuando lo exija la preservación del medio ambiente. Adicionalmente,
debido a que el artículo 334 dispone que la intervención en la explotación de
recursos naturales, para preservar un ambiente sano se hará por mandato de la
ley. Finalmente, porque el artículo 84 prohíbe imponer requisitos adicionales
al ejercicio de una actividad, cuando ésta haya sido reglamentada de manera
general.
Sin embargo, las garantías constitucionales de la
libertad económica no impiden que las entidades descentralizadas competentes
establezcan de manera autónoma requisitos para la preservación del ambiente.
Así lo establece el principio de rigor subsidiario, que fue avalado por esta
misma Corporación,[3]
según el cual las entidades con ámbitos de competencia territorial más reducidos
no pueden disminuir el nivel de protección del medio ambiente establecido por
las autoridades que tengan una competencia territorial mayor. Sin embargo, sí
pueden imponer estándares más exigentes para la protección del medio ambiente
en sus respectivos territorios. Habiendo sido planteado en la demanda, el
argumento de la reserva de ley fue descartado por esta Corporación, con base en
las consideraciones que se transcriben a continuación:
“La Corte no comparte esa interpretación,
puesto que la ley, al delimitar la libertad económica, tiene que respetar la
garantía institucional de la autonomía territorial, por lo cual no puede vaciar
la competencia propia de las entidades territoriales, como ya se señaló
anteriormente. …”
“De otro lado, el artículo 84 no establece
una reserva de ley, como equivocadamente pudiera pensarse, pues habla
simplemente de reglamentación general, la cual, en relación con el patrimonio
ecológico local, es también expedida por las entidades territoriales, como es
obvio, de conformidad con la legislación básica nacional expedida por el
Congreso pues, como ya se señaló, las competencias son en este campo
concurrentes.” Sentencia C-535/96.
De tal modo, el otorgamiento de licencias ambientales
es una función en la que concurren las competencias del legislador, y de la
administración central, y descentralizada territorialmente y por servicios.
Esta concurrencia tiene su fundamento en la necesidad de prevenir posibles
afectaciones del medio ambiente, en cuya calificación se tendrán en
consideración los siguientes dos bienes jurídico-constitucionales: a) la
pluralidad de concepciones del ser humano en relación con su ambiente, y b) la
diversidad y especialidad de los ecosistemas regionales.
Ahora bien, para preservar los anteriores bienes
jurídicos es necesario que las respectivas entidades competentes cuenten con
suficiente autonomía para decidir si otorgan licencias ambientales en los
niveles regional, departamental y municipal. Para establecer si ello es así en
el presente caso, es indispensable analizar la forma como están estructurados
el procedimiento y la distribución de competencias entre la Nación y las
corporaciones autónomas, en lo atinente al otorgamiento de licencias
ambientales.
2.7 Régimen legal del procedimiento administrativo
para el otorgamiento de licencias ambientales, y distribución de competencias
en el ejercicio de dicha función
Las licencias ambientales son autorizaciones que
otorga una autoridad competente, para ejecutar una obra o actividad que pueda
producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio
ambiente, o modificar de manera notoria o considerable el paisaje (Ley 99/93,
art. 50). Estas licencias se otorgan previa solicitud del interesado, quien
presentará con ella un estudio de impacto ambiental. Una vez presentada la
solicitud, la autoridad que otorga la licencia puede solicitar al interesado
información adicional. Aportada la información, si es del caso, esta autoridad
podrá solicitar conceptos a otras entidades o a particulares. Recibido el
concepto, la autoridad debe pronunciarse sobre la licencia dentro de un plazo
determinado. Al hacerlo, puede negar la licencia, otorgarla, o condicionarla al
cumplimiento de una serie de requisitos para evitar, minimizar, restablecer o
compensar los daños causados por la respectiva obra o actividad (Ley 99/93 art.
58).
Por otra parte, dentro del término de factibilidad del
proyecto, el interesado debe preguntar a la autoridad que otorga la licencia,
si adicionalmente es necesario presentar un diagnóstico ambiental de
alternativas (Ley 99/93 art. 56). Esto es, una declaración que presente
diversas opciones de manejo ambiental, para racionalizar el uso y manejo de los
recursos ambientales, y prevenir impactos negativos o compensarlos, comparando los
efectos y riesgos inherentes a cada una de las opciones. Presentado el
diagnóstico, la autoridad ambiental escogerá una de las opciones, de manera
discrecional pero razonable. Seguidamente, el interesado presentará el
respectivo estudio de impacto ambiental en relación con la opción escogida.
Sobre esta base entonces, se otorgará o negará la licencia, cuando haya lugar a
presentar un diagnóstico ambiental de alternativas.
En relación con la competencia para expedir licencias
ambientales, el artículo 51 de la Ley 99 de 1993, establece que “Las
licencias ambientales serán otorgadas por el Ministerio del Medio Ambiente, las
Corporaciones Autónomas Regionales y algunos municipios y distritos, de
conformidad con lo previsto en esta Ley”. De tal modo, conforme a las
competencias que la ley establece, tanto el órgano medioambiental nacional, los
órganos regionales, y las entidades territoriales tienen la facultad para
expedir licencias ambientales.
Las competencias para otorgar licencias ambientales se
distribuyen entre el Ministerio, las corporaciones y las entidades
territoriales, de la siguiente manera. El artículo 52 de la ley establece una
serie de casos en los cuales el Ministerio se reserva la competencia privativa
para la expedición de licencias en materias que comprometan intereses de gran
importancia.[4]
Bien sea, porque se trate de actividades que involucren intereses económicos
sectoriales de gran alcance, o porque comprometan recursos considerados
estratégicos. Entretanto, el artículo 53, que se titula “De la Facultad de
las Corporaciones Autónomas Regionales para Otorgar Licencias Ambientales”,
no establece un conjunto de casos, proyectos o actividades, respecto de los
cuales corresponda a tales corporaciones otorgar licencias. Tampoco utiliza una
fórmula genérica para atribuir la respectiva competencia a tales entidades. Por
el contrario, dicho artículo delega en cabeza del gobierno nacional la facultad
de regular los casos en que les corresponde a las corporaciones autónomas
ejercer dicha función. El mencionado artículo dice textualmente:
“El Gobierno Nacional por medio de
reglamento establecerá los casos en que las Corporaciones Autónomas Regionales
otorgarán licencias ambientales y aquellos en que se requiera estudio de
impacto ambiental y diagnóstico ambiental de alternativas.”
Se observa entonces, que de conformidad con la Ley 99
de 1993, el gobierno nacional decide sobre las licencias ambientales en
aquellos casos en que las repercusiones del otorgamiento de la licencia tienen
una cierta importancia. Esto ocurre, bien sea porque las actividades y
proyectos comprometen intereses de la política económica sectorial, o porque
las actividades desarrolladas tienen un impacto sobre cuestiones
medioambientales consideradas estratégicas. El gobierno nacional también,
decide en qué casos pueden otorgar licencias ambientales las Corporaciones
Autónomas Regionales. Así mismo, el gobierno nacional decide en qué casos
pueden las corporaciones regionales exigir un estudio de impacto ambiental, y
un diagnóstico ambiental de alternativas. Es decir, el gobierno nacional decide
cuál es el ámbito material de su competencia, y determina parcialmente cuál es
el procedimiento para expedir licencias ambientales, al disponer qué requisitos
–formales- pueden exigir estas entidades.
Teniendo en cuenta la forma como están estructurados
el procedimiento y la distribución de competencias para el otorgamiento de
licencias ambientales, entra la Corte a efectuar el análisis de
constitucionalidad respectivo.
2.8 Análisis de constitucionalidad
De lo anterior se concluye entonces, que el gobierno
nacional tiene las siguientes atribuciones en relación con la competencia de
las corporaciones autónomas para expedir licencias ambientales: a) reglamentar
los casos en que dichas entidades pueden expedirlas; b) determinar cuándo son
necesarios el estudio de impacto ambiental, y el diagnóstico ambiental de alternativas;
y c) resolver los recursos de apelación contra las decisiones que otorgan o
niegan las licencias. Este conjunto de atribuciones implica un alto grado de
control por parte del Ministerio de Ambiente, que centraliza el ejercicio de
dicha función, de conformidad con el carácter unitario del Estado colombiano.
El principio unitario del Estado, entra en tensión con
su carácter participativo y pluralista, que propende por la preservación de la
diversidad de concepciones ecológicas regionales. Así mismo, entra en tensión
con el interés en que unas entidades especializadas regionalmente sean quienes
protegen los ecosistemas respectivos, en la medida en que la ley limita el
conjunto de facultades de los órganos regionales, para decidir cuál es la mejor
manera de prevenir afectaciones del ambiente dentro del territorio de su
competencia. En particular, porque impide que las corporaciones autónomas
decidan definitivamente si otorgan una licencia ambiental, cuando su decisión
inicial es apelada.
Corresponde entonces a la Corte entrar a solucionar
dicha tensión, ponderando los bienes jurídicos que se ven afectados. Teniendo
en cuenta las demás atribuciones del Ministerio en relación con la competencia
de las corporaciones para expedir licencias ambientales, debe determinar si la
facultad de aquel para decidir también sobre la apelación, hace que tales
entidades pierdan el contenido mínimo de su autonomía. Para ello, es
indispensable establecer si los asuntos respecto de los cuales las
corporaciones autónomas expiden licencias van más allá del ámbito regional,
afectando directamente intereses nacionales.
Sin embargo, el análisis del carácter regional o
nacional de dichos asuntos plantea un problema, pues estos no están definidos
en la ley. Por el contrario, como ya se dijo, ésta defiere su determinación al
Ministerio de Ambiente. Por otra parte, los asuntos que conoce privativamente
la autoridad nacional están enunciados casuísticamente, y el legislador no
estableció un criterio general explícito para distribuir competencias entre la
Nación y las corporaciones regionales. Por lo tanto, la Corte carece de los
elementos para decidir si los asuntos que corresponderían a las corporaciones
autónomas desbordan el ámbito regional.
Frente a tal situación, cabría sostener que la Corte
debe abstenerse de proferir una decisión de fondo en relación con la
disposición demandada. En el presente caso, una decisión inhibitoria se
explicaría por la carencia de los elementos de juicio necesarios para
establecer si las licencias que corresponde expedir a las corporaciones
autónomas comprometen asuntos que se circunscriben en el ámbito meramente
regional, o si afectan directamente intereses nacionales.
Sin embargo, en esta ocasión la Corte debe establecer
si la disposición demandada es razonable, al margen de la naturaleza de los
intereses involucrados en las licencias de competencia de las corporaciones
autónomas. Para determinar tal razonabilidad, la Corte debe tener en cuenta la
prevalencia relativa del carácter centralizado de la protección del medio
ambiente, y la importancia constitucional de la protección de este bien
jurídico, pero que a la vez debe garantizar que las corporaciones cumplan su
función preventiva, protegiendo así la diversidad de concepciones ecológicas
regionales, y la defensa especializada de los ecosistemas. Para establecer si
la disposición demandada es razonable, es necesario partir de los principios y
objetivos constitucionales involucrados en el presente caso. En particular,
esta Corporación debe determinar si la disposición es necesaria para garantizar
el carácter unitario del sistema constitucional de protección del medio
ambiente, y en segunda medida, si realmente contribuye a fortalecer su
protección.
Para resolver los anteriores interrogantes, es necesario
tomar en consideración que los incisos segundo tercero y cuarto del mismo
artículo 63 demandado, consagra los principios de armonía regional, de
gradación normativa y de rigor subsidiario. En virtud del primero de tales
principios, las entidades regionales deben ejercer sus funciones
constitucionales y legales en relación con la protección del ambiente, “de
manera coordinada y armónica, con sujeción a las normas de carácter superior y
a las directrices de la Política Nacional Ambiental, a fin de garantizar un
manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales”. Por
su parte, el principio de gradación normativa garantiza que las regulaciones
medioambientales dictadas por las corporaciones autónomas regionales y por las
entidades territoriales respeten las regulaciones dictadas por la entidad
nacional, es decir, por el Ministerio de Ambiente. El principio de rigor
subsidiario establece que las regulaciones nacionales son un estándar mínimo
con el que deben cumplir las autoridades ambientales regionales y
territoriales.
En virtud de los dos primeros principios, se garantiza
que el otorgamiento de licencias obedezca a un criterio unitario y general,
dictado por una entidad nacional, y se protege el medio ambiente en lo
territorial y en lo regional, frente a la insuficiencia de las regulaciones
dictadas por las autoridades en ese ámbito. Sin embargo, podría alegarse que
estos principios orgánicos en materia de protección ambiental son incompletos,
pues la regulación del Ministerio podría resultar insuficiente para proteger
ecosistemas regionales especialmente frágiles que requieran medidas más
exigentes para el desarrollo de proyectos o actividades sujetas a la licencia
ambiental. Sin embargo, esta objeción se diluye en virtud del principio de rigor
subsidiario, pues las entidades regionales no pueden adoptar medidas menos
rigurosas que las adoptadas por la entidad nacional.
Por lo tanto, la Corte observa que tanto la protección
del ambiente, como la aplicación uniforme de un estándar mínimo de protección
nacional, se encuentran suficientemente garantizadas sin necesidad de limitar
la autonomía de las corporaciones autónomas regionales para decidir
definitivamente sobre las licencias que estas entidades expiden. En esa medida,
no encuentra la Corte una razón de índole constitucional que justifique que el
legislador haya otorgado la apelación sobre las licencias ambientales que
corresponden a las corporaciones autónomas al Ministerio de Ambiente. Por lo
tanto, declarará la inconstitucionalidad de la disposición demandada.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE el inciso final del artículo 63 de la Ley 99 de 1993.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Presidente
JAIME ARAUJO
RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (e)
[1]Ver
principios 1 y 2 de la Declaración de Estocolmo de 1972; principios 3 y 4 de la
Declaración de Río de Janeiro de 1992 o Carta de la Tierra; el principio 2 de
la Declaración sobre bosques; y  World Commission on environment and
development. Our Common Future. Loc-cit,  pp 8 y 43 y ss.
[2]
En el mismo sentido, puede verse la Sentencia C-305/95 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero) F.J. No. 3.
[3]
Sentencia C-535/96.
[4]
“ARTICULO 52. Competencia del Ministerio del Medio Ambiente. El Ministerio
del Medio Ambiente otorgará de manera privativa la Licencia Ambiental en los
siguientes casos:
1. Ejecución de obras y actividades
de exploración, explotación, transporte, conducción y depósito de hidrocarburos
y construcción de refinerías.
2. Ejecución de proyectos de
gran minería.
3. Construcción de presas,
represas o embalses con capacidad superior a doscientos millones de metros
cúbicos, y construcción de centrales generadoras de energía eléctrica que
excedan de 100.000 Kw de capacidad instalada así como el tendido de las líneas
de transmisión del sistema nacional de interconexión eléctrica y proyectos de
exploración y uso de fuentes de energía alternativa virtualmente contaminantes.
4. Construcción o ampliación
de puertos marítimos de gran calado.
5. Construcción de aeropuertos
internacionales.
6. Ejecución de obras públicas
de las redes vial, fluvial y ferroviaria nacionales.
7. Construcción de distritos
de riego para más de 20.000 hectáreas.
8. Producción e importación de
pesticidas, y de aquellas sustancias, materiales o productos sujetos a
controles por virtud de tratados, convenios y protocolos internacionales.
9. Proyectos que afecten el
Sistema de Parques Nacionales Naturales.
10. Proyectos que adelanten
las Corporaciones Autónomas Regionales a que hace referencia el numeral 19 del
artículo 31 de la presente Ley.
11. Transvase de una cuenca a
otra de corrientes de agua que excedan de 2 mt3/segundo durante los períodos de
mínimo caudal.
12. Introducción al país de
parentales para la reproducción de especies foráneas de fauna y flora silvestre
que puedan afectar la estabilidad de los ecosistemas o de la vida salvaje.
13. Generación de energía
nuclear.
PARAGRAFO 1. La facultad de
otorgar licencias ambientales para la construcción de puertos se hará sin
perjuicio de la competencia legal de la Superintendencia General de Puertos de
otorgar concesiones portuarias. No obstante la licencia ambiental es
prerrequisito para el otorgamiento de concesiones portuarias.
PARAGRAFO 2. El
Ministerio del Medio Ambiente otorgará una Licencia Ambiental Global para la
explotación de campos petroleros y de gas, sin perjuicio de la potestad de la
autoridad ambiental para adicionar o establecer condiciones ambientales
específicas requeridas en cada caso, dentro del campo de producción autorizado.”