C-065-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-065/02
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Finalidad
Se trata,
sin duda, de una garantía fundamental dentro del  modelo institucional que
define la organización del Estado que busca “racionalizar y tecnificar el
proceso normativo, procurando que las disposiciones incluidas en un proyecto de
ley guarden la necesaria armonía o conexidad con el tema general que suscitó la
iniciativa legislativa o, en su defecto, que converjan en un mismo propósito o
finalidad normativa”. De esta manera, “se logra impedir las incongruencias
temáticas que tienden a aparecer en forma súbita o subrepticia en el curso de
los debates parlamentarios, las cuales, además de resultar extrañas al asunto o
materia que se somete a discusión, en últimas, lo que pretenden es evadir el
riguroso trámite que la Constitución prevé para la formación y expedición de
las leyes”.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Respeto de potestad de
configuración por legislador
La aplicación del principio de unidad de
materia debe respetar la potestad de configuración del legislador “ya que un
entendimiento excesivamente restringido e impropio terminaría por obstaculizar
y hacer inoperante la labor legislativa que, como lo ha expresado esta
Corporación, comporta el principio democrático de mayor entidad en el campo de
los valores fundantes de nuestro Estado Social de Derecho”.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Criterios
de apreciación para establecer vulneración
LEY-Núcleo temático
MERCADO PUBLICO
DE VALORES-Reestructuración
de conformación/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN MERCADO PUBLICO DE VALORES-Agentes
que pueden operar como intermediarios del mercado cambiario
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Conexión
sustancial y teleológica
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
del concepto de violación
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia
de razones del concepto de violación
INICIATIVA
LEGISLATIVA-Vicio formal/CADUCIDAD
DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Vicios de forma
Referencia:
expediente D-3620
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 72, 73 y 74 de la Ley 510 de 1999
“Por la cual se dictan disposiciones en relación con el sistema financiero y
asegurador, el mercado público de valores, la Superintendencia Bancaria y de
Valores y se conceden unas facultades”
Actor: Libardo
Rodríguez Rodríguez
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C.,
seis (6) de febrero de dos mil dos (2002).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Libardo Rodríguez
Rodríguez solicitó a esta Corporación la declaración de inexequibilidad de los
artículos 72, 73 y 74 de la Ley 510 de 1999, “Por la cual se dictan
disposiciones en relación con el sistema financiero y asegurador, el mercado
público de valores, la Superintendencia Bancaria y de Valores y se conceden
unas facultades”.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
Se transcribe
a continuación el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su
publicación en el Diario Oficial Nº. 43.654 del 4 de agosto de  1999.
“Ley 510 de 1999
(3 de agosto)
“Por la cual se dictan disposiciones en
relación con el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores,
la Superintendencia Bancaria y de Valores y se conceden unas facultades
El Congreso de Colombia
Decreta
“Artículo 72.  El
literal a) del artículo 8° de la Ley 9 de 1991, quedará así:
8. Organizar y
fomentar la negociación de divisas por parte de sus miembros.
“Artículo 73.
Adiciónase el artículo 3° del Decreto 2969 de 1960, con el siguiente numeral:
8. Organizar y
fomentar la negociación de divisas por parte de sus miembros,
“Artículo 74.
Adiciónase el artículo 7° de la Ley 45 de la 1990, con el siguiente texto:
“Parágrafo 4°. En
adición a las actividades señaladas, las sociedades comisionistas de bolsa
podrán actuar como intermediarios del mercado cambiario en las condiciones que
determine la Junta Directiva del Banco de la República y las demás normas
pertinentes”.
III. LA DEMANDA
En opinión
del actor, las normas demandadas infringen los artículos: 13; 150 numeral 19,
literales b) y d); 154; 158; 169; y 333 de la Constitución Política.  Los
argumentos en los que se sustentan las acusaciones presentadas se resumen a
continuación:
1. En primer lugar,
el actor considera que los artículos 72, 73 y 74 de la Ley 510 de 1999
contrarían los artículos 150, numeral 19, 158 y 169 de la Constitución Política
al desconocer el principio de unidad de materia que se predica de las leyes
expedidas por el Congreso.  Así, afirma que las normas objeto de impugnación
versan sobre asuntos que guardan relación con el régimen jurídico vigente en
materia cambiaria a pesar de que hacen parte de una ley que dicta una serie de
disposiciones en relación con el sistema financiero y asegurador, el mercado
público de valores y las Superintendencias Bancaria y de Valores. Para el
peticionario: “independientemente de la competencia que el Congreso tenga para
legislar sobre los diferentes temas, se viola la Constitución cuando la ley
incluye disposiciones específicas que, o bien no encajan dentro del título que
delimita la materia objeto de la ley, o bien no guardan relación interna con el
contenido global del articulado, es decir, con la materia dominante de la ley
de la cual hacen parte”[1].
Como sustento de sus asertos el actor hace
referencia detallada al contenido de cada uno de los artículos demandados
encontrando que son las tres únicas normas que se refieren a modificaciones en
el régimen cambiario dentro de una ley que contiene 123 artículos, en su gran
mayoría referentes al tema financiero[2].
De este modo –continua el demandante -, mientras el artículo 72 abre la puerta
para que las entidades vigiladas por la Superintendencia de Valores puedan ser
intermediarias del mercado cambiario, el artículo 73 concreta dicha posibilidad
al autorizar a las bolsas de valores la negociación de divisas por parte de sus
miembros y, finalmente, el artículo 74 reconoce abiertamente la posibilidad de
intervención de las sociedades comisionistas de bolsa como intermediarios del
mercado cambiario[3].
Esta decisión del legislador contraviene la Carta Política en la medida en que “el
régimen cambiario en Colombia tiene unos fines bien definidos y específicamente
determinados tanto constitucional como legalmente, y si bien tiene incidencia
en materia financiera, se distingue claramente de ésta, pues no es competencia
de dicha materia lo pertinente a la captación y el manejo de dineros del
público, aspecto éste que si es propio de la temática financiera, sino que
propende un debido control del movimiento de divisas en materia de importaciones
y exportaciones, y de las distintas variables económicas que inciden en la
balanza de pagos”[4].
2. En segundo lugar,
el accionante estima que los preceptos demandados también desconocen el
artículo 154 Superior, pues “[c]onforme a esta disposición, la competencia del
Congreso para dictar o modificar normas referentes a la regulación del comercio
exterior y al señalamiento del régimen del cambio internacional, está
supeditada a la exclusiva iniciativa del gobierno, pues tales materias se
encuentran contenidas en el literal b) del numeral 19 del artículo 150 de la
Carta Política y su omisión vicia de inconstitucionalidad las leyes que así se
expidan”[5].
En el caso de la  Ley 510 de 1999 “si bien
fue expedida a iniciativa del gobierno, el proyecto no contemplaba las
disposiciones que aquí se demandan.   El proyecto de ley presentado por el
Ministerio de Hacienda de la época, el 20 de noviembre de 1997, y que
correspondió al Proyecto de Ley No. 149 del Senado, no incluía referencia
alguna a estas disposiciones[.]
Tales artículos aparecieron por primera vez
a iniciativa de la Cámara de Representantes, cuando el Senado ya había hecho
los debates de su competencia, según se demuestra en la ponencia para primer
debate que aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 71 de 29 de abril de
1999”[6].
3. En tercer lugar,
también se considera que las normas impugnadas vulneran el derecho a la
igualdad de oportunidades de las empresas “y generan desequilibrio entre
aquellas que vienen ejerciendo exclusivamente el mercado cambiario, frente a
las sociedades que actúan dentro del mercado de valores”[7]. Al abrirse la
posibilidad para que entidades sometidas a la vigilancia y control de la
Superintendencia de Valores puedan actuar como intermediarios del mercado
cambiario, “los intermediarios del mercado cambiario [quedan] sometidos a
regímenes diferentes en relación con una misma actividad, lo cual desconoce el
principio de igualdad de oportunidades... entre las entidades financieras y las
sociedades exclusivamente dedicadas al mercado cambiario, frente a las
sociedades sujetas al régimen de valores, generando así mismo, un desequilibrio
en la competencia de estos dos sectores de la economía”[8].
En efecto, “tanto las instituciones
financieras como las entidades cuyo objeto exclusivo consiste en realizar
operaciones de cambio, están sometidas a la inspección, control y vigilancia de
la Superintendencia Bancaria, de acuerdo, entre otras normas, con los artículos
325 y siguientes del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y demás normas
concordantes, con las modificaciones incluidas por la misma Ley 510 de 1999 en
lo pertinente[.]  Por el contrario, el régimen de inspección, control y
vigilancia de las entidades vigiladas por la Superintendencia de Valores está
contenido, entre otras normas, en el Decreto 1608 de 2000 y demás disposiciones
concordantes, que implican un sistema de derechos y deberes, procedimientos de
sanción y sanciones esencialmente diferentes del que rige para las entidades
vigiladas por la Superintendencia Bancaria”[9].
IV. INTERVENCIONES
1.      Intervención
del Banco de la República
El ciudadano Gerardo Hernández Correa,
intervino en el proceso en representación del Banco de la República para
solicitar la declaratoria de constitucionalidad de la norma acusada.  Estos son
los argumentos en los que se funda su petición:
1.1. Respecto de la
presunta violación del principio de unidad de materia se afirma que “si bien
tanto las normas constitucionales como la jurisprudencia de la Corte
Constitucional han demarcado las órbitas legislativa y gubernamental en cuanto
al ejercicio de las funciones estatales previstas en el artículo 150, numeral
19, de la Carta en materia de regulación económica, ello no implica que en un
mismo cuerpo legislativo no puedan tratarse temas íntimamente correlacionados y
que deban separarse cada uno de ellos de manera independiente y sin relación
alguna como si fueran compartimentos estancos –el crédito público, la actividad
financiera, bursátil y aseguradora, la actividad cambiaria y el comercio
exterior, los aranceles y aduanas -“[10].
Existe pues, “una íntima relación entre la regulación de la actividad
financiera y bursátil y la regulación del régimen de cambios internacionales,
que permite considerar que en este caso se presenta unidad de materia entre las
normas demandadas y el contenido de la Ley 510 de 1999”[11].
1.2. De otra parte,
“no es de recibo la afirmación del actor según la cual la ley dio un privilegio
a las entidades financieras debido a la supervisión que ejerce sobre ellas la
Superintendencia Bancaria y que la inspección o vigilancia de las sociedades
comisionistas de bolsa por parte de la Superintendencia de Valores, como
intermediarias del mercado cambiario, sea más laxa y, por lo tanto, genere una
ventaja competitiva carente de justificación frente a las entidades sometidas a
inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, de manera que se viole
el principio de libre competencia o de igualdad”[12].
2.      Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La ciudadana Mónica Andrade Valencia, en su
calidad de apoderada especial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
participó en el proceso defendiendo la exequibilidad de las disposiciones
demandadas.  Esta es la síntesis de los argumentos presentados:
2.1. Para la
interviniente es claro que las materias a las que se refieren los artículos 72,
73 y 74 de la Ley 510 de 1999 están estrechamente relacionadas con los asuntos
tratados por dicha regulación “pues la naturaleza misma de la actividad
cambiaria, la necesidad de contar con intermediarios altamente especializados y
la gran ingerencia (sic) del manejo de las divisas en temas vitales en la
actividad financiera como es la tasa de interés, evidencian la estrecha y
sustancial relación entre estos dos mercados”[13].
2.2. De otro lado,
aunque se reconoce que en el proyecto de ley inicialmente presentado por el
Gobierno a consideración del Congreso “no se contemplaban las disposiciones
acusadas, las cuales fueron incorporadas en el trámite legislativo del mismo
ante la Cámara de Representantes –tal y como lo señala el actor-… [e]l
Gobierno, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conoció de
estas nuevas propuestas y participó de los debates correspondientes
manifestando su conformidad respecto de las mismas. Así, puede constatarse
mediante la certificación expedida por el Secretario de la Comisión Tercera
Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes”[14].
2.3. “En cuanto a la
desigualdad de las reglas aplicables a los diferentes intermediarios por el
hecho de estar sometidos unos a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria y
otros a la Superintendencia de Valores, cabe anotar que estas entidades
desempeñan una función supervisora y que las condiciones para el ejercicio de
la actividad cambiaria son determinadas para todos los intermediarios por la
Junta Directiva del Banco de la República, atendiendo a la naturaleza jurídica
de los mismos”[15].
3. Intervención
de la Superintendencia Bancaria de Colombia
Actuando en representación de la
Superintendencia Bancaria de Colombia, el ciudadano Sergio Chaparro Madiedo
defiende la constitucionalidad de las disposiciones acusadas con base en las
siguientes consideraciones:
3.1.“[S]e advierte
que las disposiciones acusadas, en cuanto amplían la capacidad legal de
entidades vigiladas por la Superintendencia de Valores como las sociedades
comisionistas de bolsa, no son disposiciones aisladas.  Por el contrario, en
relación con el mercado público de valores el Capítulo XI contiene regulaciones
sobre varios temas atinentes a sociedades que intervienen en el mismo (normas
sobre capitales, accionistas, operaciones etc.), de modo que las disposiciones
demandadas, en modo alguno son ajenas a la materia regulada en el resto del
Capítulo y, por ende, al de la ley, según su titulación”[16].
3.2.   Para el
interviniente, no es posible afirmar que las disposiciones acusadas desconocen
los preceptos del artículo 154 Superior.  En primer lugar señala que, “durante
el trámite de un proyecto de ley de iniciativa gubernamental se pueden incluir
por parte del Congreso adiciones no planteadas inicialmente por el Gobierno,
pues la Constitución no circunscribe la iniciativa legislativa de éste al
momento de presentar el proyecto ante cualquiera de las Cámaras” [17].  De otra parte, “la
iniciativa gubernamental no prescribe ni caduca por el sólo hecho de
presentarse a consideración del Congreso un proyecto de Ley, sino que permanece
vigente durante todo el trámite del mismo, pudiendo avalar las propuestas
nuevas que se incluyan en el mismo, con lo cual se cumple la exigencia de
iniciativa del Gobierno”[18].
En el presente caso,
“el Gobierno Nacional concertó y avaló todas las modificaciones efectuadas al
proyecto de ley 149-97 (Senado)”[19].
4. Intervención
de la Bolsa de Valores de Colombia S.A.
El ciudadano Juan Pablo Cárdenas Mejía, actuando a nombre propio y
en el de la Bolsa de Valores de Colombia S.A. también intervino en el presente
proceso solicitando a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de los
artículos demandados.  Las razones presentadas como sustento de su petición se
pueden resumir en los siguientes términos:
4.1. “En primer lugar, el hecho de que las disposiciones acusadas
afecten el régimen del mercado cambiario no es por sí solo motivo suficiente
para declarar que no existe unidad de materia, luego toda la argumentación que
formula el actor acerca de la diferencia existente en la Constitución entre el
régimen cambiario y el régimen financiero, bursátil y asegurador no está llamada
a prosperar. […] En segundo término, para que el vicio pudiera prosperar sería
necesario demostrar que la modificación a la Ley 9 de 1991 no guarda ninguna
relación con el proyecto de ley. Ello no es cierto. En efecto, si se examinan
los artículos que demanda el actor se aprecia que los mismos tienen por objeto
permitir que actúen también como intermediarios del mercado cambiario entidades
vigiladas por la Superintendencia de Valores y específicamente los
comisionistas de bolsa”[20].
4.2. De otro lado, en lo atinente a la presunta violación del
artículo 154 Superior se afirma, que las iniciativas que dentro del proceso
legislativo de la Ley 510 de 1999 se cristalizaron en los artículos que se
demandan en esta oportunidad (72, 73 y 74) fueron aprobadas “en las sesiones de
los días 20 y 26 de mayo de 1999 en la Comisión Tercera Constitucional
Permanente con la presencia del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público”[21]. El Gobierno ejerció,
entonces, una labor de acompañamiento permanente durante el trámite del aludido
proyecto de ley.
4.3. Finalmente, acerca de la violación de los artículos 13 y 333 de
la Carta Política se considera que “desde el punto de vista legal no es posible
afirmar a priori que las sociedades comisionistas van a actuar en
condiciones más favorables que las casas de cambio, pues ello dependerá de la
forma en que la Junta Directiva del Banco de la República regule el mercado
cambiario”.
La Corte observa, por último, que dentro del expediente reposa una
intervención de una funcionaria de la Superintendencia de Valores en la que se
defienden, también, las normas objeto de la demanda de inconstitucionalidad
formulada por el actor. Sin embargo, dicho documento no fue acompañado por
certificación alguna en la que se dejara constancia de la representación
ejercida por la funcionaria a nombre de la entidad interviniente.  Por esta
razón, no se hará referencia a dicha comunicación dentro de los antecedentes de
la presente sentencia.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación, en concepto N°. 2660 recibido el 10 de septiembre de
2001, solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la norma
demandada, “sólo si se llega a aportar prueba, bien por el ejecutivo o por el
Congreso de la República, de que estas disposiciones tuvieron la coadyuvancia
del Gobierno, expresada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público.  Si
dicha prueba no existe, ha de declararse la inexequibilidad de los preceptos
acusados.  Estos son los argumentos que respaldan su petición:
1. En primer lugar,
se considera que “si bien técnicamente hubiese sido más conveniente regular el
tema cambiario del que tratan las normas acusadas en una ley especial o que en
el título de la ley de la que hacen parte los artículos acusados, pudo haberse
referido a la materia cambiaria como uno de los tópicos a tratar, sí existe un
vínculo temático entre las normas acusadas y el objeto de la ley”[22]. Esta conexión puede
establecerse de dos maneras: “la primera, por la incidencia de las normas
acusadas en el ámbito objetivo y subjetivo de las facultades de control y
vigilancia que ejercen las superintendencias Bancaria y de Valores, ya que el artículo
72 de la Ley 510 de 1999, se refiere a los criterios para determinar quienes
pueden realizar operaciones cambiarias y los artículos 73 y 74 de la misma ley
a las funciones propias de las entidades y órganos sujetos al control de la
Superintendencia de Valores”[23];
la segunda tiene que ver con la actividad bursátil: “se observa que las normas
bajo estudio afectan a los sujetos que actúan en el mercado público de valores,
a los cuales se les amplía su campo de acción a las operaciones propias del
mercado cambiario.  De una parte, se permite a las bolsas de valores organizar
y fomentar la negociación de divisas y, de otra, se autoriza a las sociedades
comisionistas de bolsa para actuar como intermediarios del mercado cambiario”[24].
2. “En cuanto a la
iniciativa legislativa para dictar o reformar normas relativas a las materias
de que trata el inciso segundo del artículo 154 de la Constitución Política
(sic) y en concordancia con él, el artículo 142 de la Ley 5 de 1992, se observa
que dichas materias son de iniciativa privativa del Gobierno Nacional, lo que
indica que tanto en la presentación original del proyecto de ley, como en las
posteriores adiciones al mismo, ya sean estas propuestas por el Gobierno
durante el trámite legislativo o avaladas por el ejecutivo cuando son incluidas
por el Congreso, debe estar siempre la voluntad del Ejecutivo, en donde actúan
como voceros autorizados de éste los Ministros respectivos en ejercicio de sus
funciones constitucionales”[25].
Por esta razón, el señor Procurador
solicita a la Corte comprobar el cumplimiento de los requisitos
constitucionales en materia de iniciativa legislativa “toda vez que, si bien,
en el expediente legislativo hay indicios de la participación del Gobierno
durante el trámite de la ley, no obra documento alguno en el que de manera
expresa se avalen las modificaciones introducidas al proyecto, que se
concretaron en los artículos 72, 73 y 74 objeto de la presente demanda, aval
que es, en nuestro concepto, indispensables para que dichas normas se
consideren ajustadas al Estatuto Superior”[26].
3. Por último “no se
encuentra fundamento a la afirmación del demandante relacionada con la
vulneración del principio de igualdad asociado a la libre competencia, por
cuanto, la diferente naturaleza de las entidades o los requisitos o tipos de
control, etc., que corresponda a cada una de ellas, no es el punto de
referencia para determinar si la ley consagra o no un tratamiento
discriminatorio”[27].
VI. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es
competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo
estipulado en el artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política.
2.
Problemas jurídicos
Los cargos de
inconstitucionalidad que contra los artículos 72, 73 y 74 de la Ley 510 de 1999
formula el actor se fundamentan en tres cuestiones principales que definen el
objeto del pronunciamiento de la Corte en esta oportunidad. En primer lugar:
¿las disposiciones impugnadas vulneran el principio de unidad de materia en los
términos referidos por la Carta Política (artículos 158 y 169 C.P.)?; en
segundo lugar, ¿se respetaron en el proceso de discusión y aprobación de los
artículos demandados de la Ley 510 de 1999 (artículo 154 C.P.) las reglas sobre
iniciativa legislativa, que reservan al Gobierno Nacional la presentación la
posibilidad de proyectos de ley sobre determinadas materias?; en tercer lugar,
¿en el presente caso, se vulnera el derecho a la igualdad de oportunidades?
(artículo 13 C.P.).
Con este
propósito, en cada uno de los apartados de esta sentencia, se aludirá, brevemente,
a la jurisprudencia que en desarrollo y aplicación de la Constitución ha
establecido este Tribunal en materias como el principio de unidad de materia e
iniciativa legislativa para, posteriormente, presentar las consideraciones
necesarias de cara a los argumentos formulados en la demanda. Por razones de
claridad expositiva, primero se analizarán los cargos  concernientes al
principio de unidad de materia y al derecho de igualdad de oportunidades, para
luego hacer referencia a la presunta violación de las reglas concernientes a la
iniciativa legislativa.
3.  Sobre la presunta violación del principio de
unidad de materia
Para el actor, los artículos demandados guardan relación con un tema
que desborda el ámbito material de la Ley 510 de 1999 en los términos definidos
tanto por su mismo título como por el contenido del resto de las disposiciones
que la conforman. Por esta razón, “tales normas violan el principio de unidad
de materia y, por lo tanto, debe ser declarada su inconstitucionalidad”[28].
De acuerdo
con el artículo 158 de la Carta Política, todos los proyectos de ley tienen que
referirse a una misma materia, de forma tal que no se admitirán disposiciones o
modificaciones que no guarden relación con ella. Esta previsión, interpretada
en armonía con aquella otra que exige la necesaria correspondencia entre el
título de las leyes y su contenido material (C.P. art. 169), conforman lo que
la doctrina constitucional ha denominado principio de unidad de materia
legislativa. Se trata, sin duda, de una garantía fundamental dentro del
modelo institucional que define la organización del Estado que busca
“racionalizar y tecnificar el proceso normativo, procurando que las
disposiciones incluidas en un proyecto de ley guarden la necesaria armonía o
conexidad con el tema general que suscitó la iniciativa legislativa o, en su
defecto, que converjan en un mismo propósito o finalidad normativa”[29]. De esta manera, “se
logra impedir las incongruencias temáticas que tienden a aparecer en forma
súbita o subrepticia en el curso de los debates parlamentarios, las cuales,
además de resultar extrañas al asunto o materia que se somete a discusión, en
últimas, lo que pretenden es evadir el riguroso trámite que la Constitución
prevé para la formación y expedición de las leyes”[30].
Sin embargo,
la aplicación del principio de unidad de materia debe respetar la potestad de
configuración del legislador “ya que un entendimiento excesivamente restringido
e impropio terminaría por obstaculizar y hacer inoperante la labor legislativa
que, como lo ha expresado esta Corporación, comporta el principio democrático
de mayor entidad en el campo de los valores fundantes de nuestro Estado Social
de Derecho”[31].
Precisamente, sobre los criterios de apreciación que ha de seguir el juez de
constitucionalidad para establecer la vulneración del principio de unidad de
materia, la Corte ha dicho:
“[E]l principio de unidad de materia también tiene
implicaciones en el ámbito del control constitucional.  Cuando los tribunales
constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no [con dicha
garantía] deben ponderar también el principio democrático que alienta la
actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un
control de diversa intensidad.  Esto es, el alcance que se le reconozca al
principio de unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control
constitucional pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué
grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas.  Así, si se
opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté
directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el
contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo violarían la
Carta aquellas disposiciones que resulten ajenas a la materia regulada.  La
Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del
Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste
en materia legislativa.  Ante ello, debe optarse por un control que no opte por
un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que
exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese
núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de
conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable”[32].
En este
orden de ideas, dentro del análisis que corresponde hacer a la Corte
Constitucional “resulta fundamental determinar el núcleo temático de una ley,
pues es ese núcleo el que permite inferir si una disposición cualquiera vulnera
o no el principio de unidad de materia”[33].  En el presente caso, la Ley 510 de
1999 se encarga de dictar un conjunto de disposiciones en relación con el
sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores, la
Superintendencia Bancaria y de Valores que respondan “a las frecuentes
variaciones del sector financiero nacional”[34], buscando “modernizar la regulación
vigente al fin de colocarla al nivel de las exigencias de los mercados
financieros actuales y en concordancia con la evolución internacional”[35].
Las disposiciones demandadas en el presente caso guardan relación
directa con la definición de las facultades y funciones que se les otorga a
intermediarios y autoridades de vigilancia del mercado de valores como nuevos
integrantes del mercado cambiario.  En efecto, los artículos acusados amplían
el número de intermediarios que pueden hacer parte del mercado cambiario
cobijando a las instituciones sometidas a la vigilancia de la Superintendencia
de Valores (artículo 72, que modifica el literal a de la Ley 9 de 1991);
permiten a las bolsas de valores organizar y fomentar la negociación de divisas
por parte de sus miembros (artículo 73, que adiciona el artículo 3 del Decreto
2969 de 1960); y autorizan a las sociedades comisionistas de bolsa para actuar
como intermediarias en el mercado  cambiario (artículo 74, que adiciona el
artículo 7 de la Ley 45 de 1990), materias todas relacionadas no sólo con la
reestructuración del mercado de valores (tema expresamente referido en el
título de la Ley 510 de 1999), sino también, como bien lo advierten quienes
participan en este proceso, con la definición del régimen vigente en materia de
cambios internacionales.
Ahora bien: al definirse los agentes del mercado de valores que
pueden operar como intermediarios del mercado cambiario, o negociar con
divisas, se identifican los actores concretos de una actividad crucial dentro
de la economía interconectada con el funcionamiento de muchos otros sectores (v.gr.
el bancario, o el del comercio exterior) que, según la propia ley[36], en el contexto de un
mercado que pretende  (i.) propiciar la internacionalización de la misma
con el fin de mejorar su competitividad; (ii.) promover, fomentar y estimular
el comercio exterior de bienes y servicios; (iii.) facilitar el
desarrollo de las transacciones corrientes con el exterior y establecer los
mecanismos de control y supervisión adecuados; (iv.) aplicar controles
adecuados a los movimientos de capital; (v.) propender un nivel de
reservas internacionales suficiente para permitir el curso normal de las
transacciones con  el exterior; y (iv.) coordinar las políticas y
regulaciones cambiarias con las demás políticas macroeconómicas, hace necesario
que el legislador, pueda y deba crear un régimen normativo unificado en una
sola ley regulando estas materias[37].
De esta manera, debe recalcarse, si la ley a la que pertenecen los
preceptos impugnados tiene un claro propósito por reestructurar la conformación
del  mercado de valores, no resulta extraño que se expidan normas que hacen
referencia a algunos de los intermediarios del mismo ampliando su participación
en otras ramas de la actividad económica (i.e. el mercado cambiario),
pues al hacerlo el legislador no sólo ejerce sus funciones constitucionales
sino que regula materias funcional y sustancialmente ligadas que dependen de
una normatividad que se interconecta necesariamente y debe responder a
orientaciones uniformes. Por esta vía, se descubre una conexión sustancial y
teleológica[38]
entre las normas que son objeto de la demanda y las materias reguladas por
la ley de la que hacen parte.
Por estas razones el cargo formulado por el actor no está llamado a
prosperar.
4.  De la violación del derecho de igualdad de oportunidades
En
segundo lugar, el actor considera que la modificación que se opera como
consecuencia de la expedición de las normas demandadas en el régimen de
intermediarios del mercado cambiario configura una violación del derecho a la
igualdad de oportunidades que reconocen los artículos 13 y 333 de la Carta
Política. Esta afirmación se sustenta en que, por efecto de los artículos 72,
73 y 74, se crea una multiplicidad de regímenes en materia de control,
inspección y vigilancia respecto del universo de intermediarios financieros,
pues unos quedan sometidos a la supervisión de la Superintendencia Bancaria
mientras otros dependen de la Superintendencia de Valores.  Específicamente
señala que mientras que a las instituciones financieras están sometidas al
control de la Superintendencia Bancaria de acuerdo, entre otras normas, con los
artículos 325 y siguientes del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el
régimen de control de las entidades vigiladas por la Superintendencia de
Valores está contenido en el Decreto 1608 de 2000 y demás disposiciones
concordantes, “que implica un sistema de derechos y deberes, procedimiento de
sanción esencialmente diferente al que rige para las entidades vigiladas por la
Superintendencia Bancaria”[39].
Sobre
este particular, la Corte debe recordar, reiterando lo que al respecto ha dicho
en su jurisprudencia, que el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe referir con precisión
el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón
por la cual la Corte es competente para conocer del asunto[40].  En esta oportunidad,
el asunto al que corresponde hacer referencia guarda estrecha relación con las
razones que debe reunir el concepto de la violación que se expone en una
demanda, elemento esencial que supone la exposición de los argumentos por las
cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta
vulnerado por las disposiciones que son impugnadas. Dichas razones deben ser claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes [41]. De lo contrario, la
Corte debe declarase inhibida, circunstancia que frustra “la expectativa legítima
de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte
Constitucional”[42].
Cuando el
actor se limita a constatar la existencia de textos normativos diferentes en
materia del control y vigilancia de los intermediarios del mercado cambiario, o
a señalar que tales funciones son ejercidas por entidades diferentes, hace una
afirmación pero no formula argumento alguno que demuestre, efectivamente, (i.)
la vulneración del derecho de igualdad que se origina en la existencia de
regímenes distintos para quienes son diferentes pero realizan una actividad
común, y (ii.) que tal violación se predica directamente de las normas
acusadas en este proceso y no de las que cita como referencia. En este orden de
ideas, este cargo, tal y como está presentado, es impertinente, pues
ataca disposiciones normativas diferentes a las que constituyen el objeto de su
demanda, e insuficiente, en la medida en que no debilita prima
facie, la presunción de exequibilidad que sobre los preceptos acusados gravita.
Estas
razones llevan a la Corte Constitucional a declararse inhibida para decidir de
fondo este cargo de la demanda.
5.  Sobre el desconocimiento de las reglas en
materia de iniciativa legislativa
El último
cargo presentado en la demanda está ligado al cumplimiento de las reglas
existentes en materia de iniciativa legislativa, pues el actor solicita la
declaratoria de inexequibilidad de tres artículos de la Ley 510 de 1999 que
guardan relación con una materia - el régimen de cambios internacionales - cuya
iniciativa en el proceso legislativo corresponde ejercer al Gobierno Nacional,
y que de acuerdo con las pruebas que reposan en el proceso legislativo de la
referida ley, fueron incluidos en el proyecto al iniciarse su discusión en
segunda vuelta - ante la Cámara de Representantes -, sin que exista constancia
del aval o conocimiento expreso de dichas propuestas por parte del Ministro de
Hacienda de la época - como representante del Gobierno Nacional en esa
oportunidad -.
El reparo
formulado por el demandante se dirige a reprochar una presunta irregularidad
ocurrida durante el proceso de formación de la Ley 510 de 1999. La
jurisprudencia ya se ha referido a este evento señalando que los cargos
dirigidos contra disposiciones legales que vulneran las reglas existentes en
materia de iniciativa legislativa, atacan vicios formales dentro del trámite
legislativo que, de acuerdo con la Constitución Política (artículo 242 C.P.),
sólo puede ser alegado en el término de un año contado desde la publicación del
respectivo acto[43].
La Ley 510 de 1999 fue publicada en el Diario Oficial N° 43.654 del 4 de agosto
de 1999, por lo tanto, la oportunidad para presentar demandas en contra de sus
disposiciones por vicios de forma ya expiró.
Por las
anteriores razones, la Corte se declara inhibida para estudiar el cargo
formulado por violación del artículo 154 de la Constitución Política.
VII. DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-  Declarar exequibles los artículos 72, 73 y 74 de
la Ley 510 de 1999.
Segundo.- Inhibirse, por haber caducado la acción, de conocer
el cargo por la presunta violación del artículo 154 de la Constitución
Nacional.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
(Continúan Firmas Expediente D-3620)
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(C-065/2002)
[1] Cfr. folio 16 del expediente.
[2] Cfr. folio 24 del expediente.
[3] Cfr. folios 21 y 24 del expediente.
[4] Cfr. folio 9 del expediente.
[5] Cfr. folio 25 del expediente.
[6] Ibíd. Folio 25.
[7] Cfr. folio 28 del expediente.
[8] Cfr. folios 29 y 30 del expediente.
[9] Ibíd. folios 29 y 30.
[10] Cfr. folio 53 del expediente.
[11] Ibíd. folio 53 del expediente.
[12] Cfr. folio 53 del expediente.
[13] Cfr. folio 69 del expediente.
[14] Cfr. folio 74 del expediente. La certificación a la que aquí se
hace mención hace parte del expediente (folio 81).
[15] Cfr. folio 56 del expediente.
[16] Cfr. folio 155 del expediente.
[17] Cfr. folio 160 del expediente.
[18] Ibíd. folio 160 del expediente.
[19] Ibíd. folio 160 del expediente. Se hace referencia allí a un
memorando interno del Ministerio de Hacienda de 27 de mayo de 1999 en el que se
señala la manera concertada como se le introdujeron los cambios –en la Cámara
de Representantes- al proyecto de ley discutido y aprobado en primera vuelta
por el Senado de la República (folio 169 del expediente).
[20] Cfr. folio 90 del expediente.
[21] Cfr. folio 96 del expediente.
[22] Cfr. folio 187 del expediente.
[23] Cfr. folio 185 del expediente.
[24] Cfr. folio 187 del expediente.
[25] Cfr. folio 190 del expediente.
[26] Cfr. folio 191 del expediente.
[27] Cfr. folio 192 del expediente.
[28] Cfr. folio 24 del expediente.
[29] Cfr. sentencia C-328 de 1995 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz. La Corte declaró exequible el artículo 4º de la Ley 105 de
1993, salvo la expresión "Vencido este término se aplicará el silencio
administrativo positivo", contenida en su inciso 1º, la cual se declara
inexequible. La finalidad de dotar al proceso legislativo de un mecanismo
técnico que asegure el principio democrático, a través del principio de unidad
de materia es una noción que ha sido reiterada en las sentencias C-586 de 2001
M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-778 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería; C-837 de
2001 M.P. Jaime Araujo Rentería;
[30] Ibíd.
[31] Esta es una precisión a la que de manera repetida se ha referido
la jurisprudencia de la Corte Constitucional Cfr., entre otras, las Sentencias
C-022 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-523 de 1995 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa, C-390 de1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-352 de 1998 M.P.
Antonio Barrera Carbonell.
[32]
Cfr. Sentencia C-501 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño.  En esta oportunidad
se decidió que el artículo 52 de la Ley 510 de 1999 que modificó el artículo
148 de la Ley 446 de 1998 -una ley de descongestión judicial- y, entre otras
medidas comprendió la asignación de competencias, en títulos separados, a las
superintendencias de Sociedades, Valores, Industria y Comercio y Bancaria, no
vulneraba el principio de unidad de materia, pues al mismo tiempo, en un título
común a todas ellas, punto que se resalta, se reguló el procedimiento que debía
adelantarse en cada caso.  Luego, si la regulación del procedimiento se hizo
con ese criterio de generalidad, una norma modificatoria como el artículo 52 de
la Ley 510 de 1999 no tenía necesariamente que ceñirse a una superintendencia
en particular, y específicamente a la Superintendencia Bancaria. Sobre la
necesidad de flexibilizar el juicio que hace el juez constitucional en la
apreciación del principio de unidad de materia pueden consultarse, entre otras,
las sentencias C-055 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-360 de 1996
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-183 de 1997 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo, C-089 de 1998 M.P. M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-478 de 1998
M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-897 de 1999 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
C-290 de 2000 Vladimiro Naranjo Mesa, C-406 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[33] Ibíd. Sentencia C-501 de 2001.
[34] Cfr. folios 680 y 818 del expediente legislativo de la Ley 510 de
1999.  Se trata de la exposición de motivos del proyecto de ley y las adiciones
presentadas ante la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes.
[35] Cfr. los folios 394 y siguientes del expediente legislativo de la
Ley 510 de 1999. Allí se encuentra la exposición de motivos hecha por el
Ministro Hacienda ante el Congreso de la República.
[36] Tales son los propósitos del régimen cambiario al que se refiere
el artículo 2 de la Ley 9 de 1991 “Por la cual se dictan normas generales a las
que deberá sujetarse el gobierno para regular los cambios internacionales y se
adoptan medidas complementarias”.
[37] Cfr. folios 680 y 818 del expediente legislativo de la Ley 510 de
1999.  En la exposición de motivos en la que se justifica la inclusión de las
normas demandas dentro del proyecto de ley presentado por el Gobierno se
señala, expresamente, que se quiere “que las entidades vigiladas por la
Superintendencia de Valores para que intervengan en el mercado de divisas,
previa calificación del Banco de la República”.
[38] Estos son algunos de los criterios que la jurisprudencia de la
Corte ha identificado al señalar los criterios de conexidad que ilustran la
relación entre el tema de una ley y normas que se acusan por la presunta
violación del principio de unidad de materia legislativa (Cfr., por ejemplo, la
ya citada sentencia C-779 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería).
[39] Cfr. folios 29 y 30 de la demanda.
[40] Cfr., entre muchos, el Auto de Sala Plena del 5 de octubre de
2000 (expediente 3717).
[41] Cfr., entre muchos, los Autos de Sala Plena 244 de 2001 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño) y de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En dichas
oportunidades la Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los
actores, confirmó los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar
razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”, Corte Constitucional,
Sala Plena. Auto del 3 de Octubre de 2001, Exp. 3717.
[42] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-898 de 2001, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa. La Corte se inhibió aquí de conocer la demanda contra
algunos apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214  del Decreto 1355 de 1970
por ineptitud en la formulación de la misma.
[43]
Cfr. Sentencia C-498 de 1998 M.P. En dicha oportunidad uno de los cargos
formulados por el demandante en contra de la Ley 344 de 1996 tenía que ver con
la violación del artículo 154 C.P., pues se reprochaba la falta de presentación
del respectivo proyecto de ley por parte del Gobierno Nacional.  La Corte, a
pesar de que comprobó que la iniciativa legislativa en dicha oportunidad fue
presentada por el Ministro de Minas, afirmó que lo que se alegaba era un vicio
formal en la expedición de la ley respecto del cual ya había caducado el
término legal para demandarlo. Se dijo entonces: “por lo anterior, teniendo en
cuenta que el proyecto que culminó convirtiéndose en la Ley 344 de 1996 fue
presentado ante las cámaras por los Ministros de Hacienda y Minas, entre otros,
como aparece acreditado en la respectiva Gaceta del Congreso, en cumplimiento
de lo dispuesto en las normas superiores, el cargo no es procedente.
Adicionalmente, tratándose de un presunto vicio de forma, la Corte carecería de
competencia para pronunciarse por caducidad de la acción, ya que ha
transcurrido más de un año desde la publicación oficial de la ley”.