T-855-14
Sentencia T-855/14
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA-Persona natural que actúa
en defensa de sus propios intereses
LEGITIMACION POR PASIVA EN TUTELA-Autoridad pública
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE ACREENCIAS LABORALES-Improcedencia general para
solicitar prestaciones laborales
Tratándose del reconocimiento de prestaciones laborales,
particularmente, en materia de pensiones, la jurisprudencia constitucional ha
sentado una sólida doctrina conforme a la cual, en principio, la acción de
tutela resulta improcedente para este propósito, por encontrarse comprometidos
derechos litigiosos de naturaleza legal y de desarrollo progresivo, cuya
protección debe procurarse a través de las acciones laborales –ordinarias o
contenciosas–, según el caso. No obstante, de manera excepcional, se ha
admitido su procedencia, cuando tales acciones pierden eficacia jurídica para
alcanzar el objeto que buscan proteger, concretamente, cuando un análisis de
las circunstancias fácticas del caso o de la situación particular de quien
solicita el amparo así lo determina. En estos eventos, la controversia
suscitada puede desbordar el marco meramente legal y pasar a convertirse en un
problema de índole constitucional, siendo necesaria la intervención del juez de
tutela.
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES
PENSIONALES-Procedencia excepcional
La
acción de tutela solo procederá para obtener el reconocimiento y pago de
prestaciones de carácter pensional, como es el caso de la pensión de invalidez,
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial o, cuando
existiendo este, se promueva como mecanismo transitorio para evitar la
ocurrencia de un perjuicio irremediable, perjuicio que no necesariamente estará
asociado a la calidad de sujeto de especial protección constitucional.
ACCION DE TUTELA PARA
RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES PENSIONALES-Improcedencia por cuanto se puede
interponer acción de nulidad y restablecimiento del derecho
ACCION DE TUTELA PARA
RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES PENSIONALES-Improcedencia por cuanto el actor ya
se encuentra afiliado a una EPS y tiene acceso a todos los servicios de salud
necesarios para tratar su enfermedad, además se encuentra afiliado a un fondo
de pensiones
Referencia:
Expediente T-4.375.930
Demandante:
Germán Humberto Durán Ibarra
Demandado:
La Nación, Ministerio de Defensa
Nacional, Policía Nacional
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos
mil catorce (2014)
La
Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado y
Jorge Iván Palacio Palacio, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo de tutela
proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, el 26 de febrero de 2014, que confirmó el dictado por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y
Casanare, el 23 de octubre de 2013, en el trámite de la acción de tutela
promovida por el ciudadano Germán Humberto Durán Ibarra contra la Nación-Ministerio
de Defensa Nacional-Policía Nacional.
I. ANTECEDENTES
1. La solicitud
El 07 de octubre de 2013, el ciudadano
Germán Humberto Durán Ibarra, actuando en nombre propio, promovió acción de
tutela contra la Nación- Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional, con
el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la salud, a la
seguridad social y al mínimo vital que, según afirma, han sido vulnerados por la
Policía Nacional, como consecuencia de su retiro de la institución sin que se
le haya reconocido la pensión de invalidez y, además, haber decidido
suspenderle los servicios de salud, tanto a él como a su grupo familiar.
La
situación fáctica a partir de la cual se fundamenta la invocación del
amparo constitucional, es la que a continuación se expone:
2. Reseña fáctica y pretensiones
2.1. Germán Humberto Durán Ibarra, quien actualmente
cuenta con 39 años de edad, estuvo vinculado a la Policía Nacional, en el grado
de subintendente, desde el 5 de junio de 1996 hasta el 21 de abril de 2008,
fecha en la cual fue retirado del servicio activo por encontrarse incurso en
causal de inhabilidad, derivada del hecho de haber sido sancionado
disciplinariamente en tres ocasiones, por faltas graves.
2.2. Previa solicitud del agente en retiro, el 9 de julio
de 2012, la Junta Médico Laboral de la Policía Nacional realizó la valoración
de su capacidad sicofísica, cuyo resultado determinó una incapacidad permanente
parcial, equivalente a un 60.03% de disminución de la capacidad laboral, por
enfermedad de origen común y profesional, de acuerdo con las siguientes
conclusiones:
“1. Agudeza visual con corrección 20/20 en
ambos ojos sin secuelas valorables
2. hipoacusia neurosensorial bilateral leve
con promedio tonal auditivo oído derecho: 30 decibeles y oído izquierdo: 30
decibeles.
3. Cicatrices descritas por leishmania
4. Hernia umbilical corregida sin secuelas
valorables
5. Epilepsia idiopática”.
2.3. Inconforme con el anterior resultado, el actor acudió
ante el Tribunal Médico Laboral de Revisión de la Policía Nacional, colectivo
que mediante acta del 2 de agosto de 2013, resolvió ratificar en su totalidad el
dictamen inicial de la Junta Médico Laboral.
2.4. Manifiesta el demandante que, con posterioridad a la
decisión definitiva del Tribunal Médico Laboral de Revisión, le fueron
suspendidos tanto a él como a su grupo familiar -conformado por su esposa y
tres hijos menores de edad-, los servicios de salud que venían siendo
suministrados por la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, situación que
agrava su estado de salud, pues, actualmente, no cuenta con el suministro de
los medicamentos que requiere con carácter permanente para el tratamiento de la
epilepsia que padece.
2.5. Bajo el entendido de que las decisiones adoptadas por
la Policía Nacional vulneran sus derechos fundamentales a la salud, a la
seguridad social y al mínimo vital, el actor formuló la presente acción de tutela con el propósito de que
se amparen dichas garantías, de tal manera que se ordene a esa autoridad que le
reconozca la pensión de invalidez y le siga brindando los servicios de salud que
requiere, con necesidad, para el tratamiento de sus afecciones.
3. Pruebas allegadas al
proceso
Las pruebas relevantes aportadas al trámite de tutela,
todas de origen documental, son las siguientes:
3.1. Pruebas aportadas por el demandante:
·
Copia simple del Acta
No. 0847 del 9 de julio de 2012, suscrita por la Junta Médico Laboral de la
Policía Nacional (f. 14-16).
·
Copia simple del Acta
No.4778 del 2 de agosto de 2013, suscrita por el Tribunal Médico Laboral de
Revisión de la Policía Nacional (f. 17-20).
·
Copia simple del
certificado de tiempo de servicios de Germán Humberto Durán Ibarra, expedido
por la jefe del Área de Recursos Humanos de la Policía Nacional (f. 21).
·
Copia simple de la
constancia de registro en el subsistema de salud de la Policía Nacional de
Germán Humberto Durán Ibarra, válida hasta el 16 de septiembre de 2013 (f. 23).
·
Copia simple de los
documentos de identidad de Germán Humberto Durán Ibarra, Maricela Rodríguez
Rozo, y los menores JADT, MDDR y NRDR[1]
(f. 24-30).
3.2. Pruebas aportadas por la autoridad demandada:
·
Copia simple de la
Resolución No. 01668 del 21 de abril de 2008, proferida por el director general
de la Policía Nacional, por medio de la cual se retira del servicio activo de
la Policía Nacional al subintendente Germán Humberto Durán Ibarra, junto con la
respectiva constancia de notificación personal (f. 116).
4. Oposición a la demanda de tutela
Con el propósito de conformar debidamente el
contradictorio, la autoridad judicial que conoció de la acción de tutela
resolvió admitirla y ordenó ponerla en conocimiento del Ministerio de Defensa
Nacional y de la Policía Nacional de Colombia, para efectos de que se
pronunciaran respecto de los hechos y las pretensiones planteados en ella.
4.1. Secretaría General de la Policía Nacional
En la oportunidad procesal prevista para el efecto, el
jefe del Grupo de Orientación e Información de la Policía Nacional dio
respuesta a la acción de tutela, mediante escrito en el que solicitó declararla
improcedente, en consideración a que el actor cuenta con otro medio de defensa
judicial y no cumple con lo dispuesto en el Decreto 4433 de 2004 para obtener
el reconocimiento de la pensión de invalidez, esto es, una disminución de la
capacidad laboral igual o superior al 75% ocurrida en servicio activo, toda vez
que, según las actas expedidas por la Junta Médico Laboral y el Tribunal Médico
Laboral de Revisión de la Policía Nacional, solo acredita un 60.03% de merma de
su capacidad laboral.
En todo caso, informa que ya le fue liquidada
indemnización por concepto de disminución de la capacidad laboral, la cual se
encuentra pendiente de inclusión en nómina.
En relación con la suspensión de los servicios de
salud al actor, no se hizo referencia alguna.
4.2. Dirección de Talento Humano de la Policía
Nacional
La subdirectora de Talento Humano de la Policía
Nacional, en respuesta al requerimiento judicial dentro de la presente causa,
sostuvo que, en efecto, mediante resolución No. 01668 del 21 de abril de 2008,
proferida por el director general de la Policía Nacional, el subintendente
Germán Humberto Durán Ibarra fue retirado del servicio activo de la Policía Nacional
por inhabilidad sobreviniente.
Sin embargo, en lo que respecta al reconocimiento de
la pensión de invalidez reclamada por el actor, informa que dicho trámite
corresponde al Área de Prestaciones Sociales de la Policía Nacional, no siendo
de su competencia pronunciarse al respecto.
II. DECISIONES
JUDICIALES QUE SE REVISAN
1.     Primera instancia
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare, mediante sentencia proferida el 23 de octubre de 2013,
negó el amparo deprecado por el actor, tras considerar que la actuación
administrativa iniciada por la autoridad demandada, tendiente al reconocimiento
de los beneficios a que hubiere lugar con ocasión de la disminución de la
capacidad laboral del actor, se encuentra en trámite.
2.     Impugnación del fallo
El demandante impugnó oportunamente la anterior
decisión, ratificándose en todo lo manifestado en su escrito de tutela.
3.     Segunda instancia
La
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,
mediante sentencia del 26 de febrero de 2014, modificó el fallo dictado por el
juez de primera instancia, para, en su lugar, declarar improcedente el amparo
constitucional, tras advertir que el actor dispone de otro medio de defensa
judicial, como lo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por
cuya vía puede controvertir las decisiones emanadas de la autoridad demandada,
en procura de la salvaguarda de su garantías fundamentales.
III. PRUEBAS RECAUDADAS EN SEDE DE REVISIÓN
1. A través de Auto del 30 de septiembre de
2014, el magistrado sustanciador  consideró necesario recaudar algunas pruebas
para verificar y actualizar  los supuestos de hecho que dieron origen a la
solicitud de tutela y mejor proveer en el presente asunto. En consecuencia,
resolvió oficiar al señor Germán Humberto Durán Ibarra para que informara lo
siguiente:
“(i)
Quiénes integran actualmente su núcleo familiar, si ejercen alguna profesión,
arte u oficio, cuál es la fuente de sus ingresos y el monto mensual de los
mismos.
(ii)
Si es propietario de bienes muebles o inmuebles. En caso afirmativo, indicar
cuál es su valor y la renta que pueda derivar de ellos.
(iii)
Si, actualmente, viene ejerciendo alguna actividad u oficio, cualquiera que sea
su naturaleza o modalidad, que le genere ingresos económicos. En caso
afirmativo, informar qué labor desempeña y el monto de su remuneración.
(iv)
Si tiene personas a cargo y a cuánto ascienden sus gastos mensuales, para lo
cual deberá allegar la documentación respectiva.
(v)
Si, actualmente, se encuentra afiliado al Sistema General de Seguridad Social
en Salud. En caso afirmativo, informar a qué Entidad Promotora de Salud, si
está afiliado en calidad de cotizante o beneficiario, y si la entidad le está
brindando los servicios de salud que requiere para el tratamiento de sus
afecciones.
(vi)
Si, por parte de la Policía Nacional le fue reconocida y pagada indemnización
por concepto de disminución de la capacidad laboral. En caso afirmativo,
informar en qué fecha y el monto de la misma.
(vii)
Si ha iniciado algún proceso judicial para obtener por otra vía, distinta de la
acción de tutela, el reconocimiento de la pensión de invalidez.”
En la misma providencia, dispuso, además, oficiar al representante
legal de la E.P.S. Sanitas S.A., con sede en la ciudad de Tunja, para que
informara “si el señor Germán Humberto Durán Ibarra, identificado con cédula
de ciudadanía No. 88.210.948 de Cúcuta, se encuentra afiliado al Sistema de
Seguridad Social en Salud, a través de esa entidad. De ser afirmativa la
respuesta, informar: (i) fecha, tipo y estado de afiliación de Germán Humberto
Durán Ibarra y (ii) cuál es el estado actual de salud de Germán Humberto Durán
Ibarra y si se encuentra recibiendo algún tipo de tratamiento médico. En caso
afirmativo, informar todo lo relacionado con la atención médica suministrada”.
2.
El 17 de octubre de 2014, la Secretaría General de la Corporación puso a
disposición del despacho del magistrado sustanciador la respuesta emitida por
el director de la E.P.S. Sanitas S.A., Oficina Tunja, a los cuestionamientos
planteados en el Auto del 30 de septiembre de 2014.
En el correspondiente escrito, se informa que Germán
Humberto Durán Ibarra se encuentra afiliado a la E.P.S. Sanitas S.A. como cotizante
dependiente de la empresa Centro Comercial del Norte, desde el 1º de
octubre de 2013, en estado activo a la fecha.
Respecto de su estado actual de salud, se allega copia
de la historia clínica, en la cual se concluye lo siguiente: “paciente de 39
años con antecedentes de epilepsia en tratamiento continuo con carbamazepina y
ácido valproico, no registra episodios convulsivos. Última consulta por
medicina general el día 29 de agosto de 2014”.
2.1. En relación con el oficio remitido al actor, en
la misma comunicación se informó que, vencido el término otorgado para el
efecto, no se recibió respuesta alguna.
3. Ante la falta de respuesta por parte de Germán
Humberto Durán Ibarra y debido a la importancia que reviste su declaración en
la presente causa, por Auto del 21 de octubre de 2014, se dispuso requerirlo para
que, de forma inmediata, diera cumplimiento a lo ordenado en el Auto del 30 de
septiembre de 2014.
4. Mediante comunicación del 6 de noviembre de 2014,
la Secretaría General de esta Corporación informó al despacho del magistrado
sustanciador que, comunicado el auto anterior, el respectivo oficio fue
devuelto por la Oficina de Correos con la anotación “dirección errada”. Por tal
razón, se procedió a verificar en el expediente si la dirección a la cual se
envió el oficio era la correcta, constatándose que la misma corresponde a la
que allí se menciona.
Con el propósito de aclarar la anterior situación, se
realizó llamada telefónica que fue atendida por la esposa del demandante, quien
manifestó que ella y su familia habían cambiado de domicilio; al preguntársele sobre
la nueva dirección, respondió que en ese momento no se acordaba.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
Es competente esta Sala de la Corte
Constitucional para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de
tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del
Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento del Auto del 25 de julio de 2014,
proferido por la Sala de Selección Número Siete de esta Corporación.
2. Procedibilidad de la acción de tutela
2.1. Legitimación por activa
El artículo 86 de la Constitución Política
establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial al que
puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus
derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o
amenazados por las actuaciones u omisiones de las autoridades públicas, y,
excepcionalmente de los particulares, en los casos específicamente previstos
por la ley.
En consonancia con dicho mandato superior,
el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991, “Por el
cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la
Constitución Política”, establece
lo siguiente:
“La acción de tutela podrá ser
ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada
en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma
o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. (Subraya
fuera de texto)
También se pueden agenciar
derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de
promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá
manifestarse en la solicitud.
También podrá ejercerla el
Defensor del Pueblo y los personeros municipales”.
En el caso sub-exámine, el
demandante es un ciudadano mayor de edad, que actúa por sí mismo en defensa de
sus propios derechos e intereses, razón por la cual se encuentra plenamente
legitimado para promover la presente acción.
2.2. Legitimación por pasiva
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 5° del Decreto
2591 de 1991, el Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional de
Colombia se encuentran legitimados como parte pasiva en el presente asunto,
dada su calidad de autoridades públicas, y en la medida en que se les atribuye
la vulneración de los derechos fundamentales en discusión.
3. Presentación del asunto
3.1. De acuerdo con lo expuesto en los antecedentes de
esta providencia, se le atribuye a la Policía Nacional la vulneración de los
derechos fundamentales a la salud, a la seguridad social y al mínimo vital de
Germán Humberto Durán Ibarra, como consecuencia de habérsele suspendido los
servicios de salud, luego de confirmarse el dictamen del Tribunal Médico
Laboral de Revisión que determinó un 60.03% de disminución de su capacidad
laboral, sin que se le haya reconocido la pensión de invalidez a la que
considera tener derecho.
3.2. Frente a lo anterior, la autoridad demandada manifestó
que German Humberto Durán Ibarra no cumple con los presupuestos legales para
acceder a la pensión de invalidez, toda vez que la disminución de su capacidad
laboral es inferior al 75% que exige el Decreto 4433 de 2004, para estos
efectos. Sostuvo, además, que el actor cuenta con otro medio judicial de
defensa, como lo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para
procurar, por dicha vía, la protección de sus garantías fundamentales.
3.3. Por su parte, el juez de segunda instancia, al
resolver la impugnación presentada contra el fallo del a-quo que denegó
el amparo invocado, declaró la improcedencia de la acción de tutela, tras
considerar que no es el escenario idóneo para controvertir la legalidad de los
actos administrativos, toda vez que para ello existe otro mecanismo de defensa
judicial, que, de preferencia y por su especialidad, está destinado a la
protección efectiva de los derechos fundamentales que de ellos se derivan.
3.4. Así las cosas, antes de entrar a identificar el
problema jurídico y los temas que eventualmente deberían abordarse para efectos
de darle solución, la Sala debe iniciar por definir la procedibilidad de la
presente acción de tutela. Ello, teniendo en cuenta las consideraciones
expuestas por la Policía Nacional y el juez de segunda instancia, en el sentido
de sostener que el actor cuenta con otro medio judicial de defensa para
resolver la cuestión jurídica planteada, y que no se encuentra acreditada la
ocurrencia de un perjuicio irremediable.
4. Procedencia excepcional de la acción de tutela para
resolver conflictos relacionados con el reconocimiento de prestaciones de
carácter pensional. Reiteración jurisprudencial
4.1. La jurisprudencia constitucional ha señalado, de
manera reiterada y uniforme, que la acción de tutela es un instrumento de
defensa judicial dotado de un carácter subsidiario y residual, en virtud del
cual, es posible, a través de un procedimiento preferente y sumario, obtener el
amparo inmediato de los derechos constitucionales fundamentales cuando quiera
que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las
autoridades públicas o de los particulares en los casos expresamente
determinados por la ley.
El carácter subsidiario y residual, significa entonces
que solo es procedente supletivamente, es decir, cuando no existan otros medios
de defensa a los que se pueda acudir, o cuando existiendo estos, se promueva para
precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable.[2] A este
respecto, el artículo 86 de la Constitución Política señala expresamente que: “esta
acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable”.
A propósito del concepto de perjuicio irremediable, desde
sus primeros pronunciamientos esta Corte ha expresado que, “para determinar la irremediabilidad del
perjuicio hay que tener en cuenta la presencia concurrente de varios elementos
que configuran su estructura, como la inminencia, que exige medidas
inmediatas; la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese
perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la
impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección
inmediata de los derechos constitucionales fundamentales”[3].
Adicionalmente, ha
puntualizado que “la pertenencia a un grupo de trato preferencial no
hace que su daño constituya necesariamente un perjuicio irremediable ni exime
al juez constitucional del estudio relativo a la definición de si el perjuicio
es o no irremediable”[4].
Bajo esa orientación, se entiende que “la acción de
tutela, en términos generales, no puede ser utilizada como un medio judicial
alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para la
defensa de los derechos, pues con ella no se busca reemplazar los procesos
ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos al
interior de estos procesos para controvertir las decisiones que se adopten”[5].
Este elemento medular de la acción de tutela, la
subsidiariedad, adquiere fundamento y se justifica, en la necesidad de
preservar el orden regular de asignación de competencias a las distintas
autoridades jurisdiccionales, con el objeto no solo de impedir su paulatina
disgregación sino también de garantizar el principio de seguridad jurídica.
Ello, sobre la base de que no es la acción de tutela el único mecanismo
previsto por el legislador para la defensa de los derechos fundamentales, pues
existen otros instrumentos ordinarios, dotados de la especialidad necesaria
para, de manera preferente, lograr su protección.
Así las cosas, los conflictos jurídicos en los que se
alegue la vulneración de derechos fundamentales, en principio, deben ser
resueltos a través de los distintos medios ordinarios de defensa previstos en
la ley para estos efectos, y solo ante la ausencia de dichos mecanismos o
cuando los mismos no resulten idóneos o eficaces para evitar la ocurrencia de
un perjuicio irremediable, es procedente acudir, de manera directa, a la acción
de tutela.
No obstante lo dicho, conviene precisar, que la
idoneidad o eficacia de otras vías judiciales, debe ser analizada por el juez
de tutela frente a la situación particular y concreta de quien invoca el amparo
constitucional, como quiera que una interpretación restrictiva del texto
superior conllevaría la vulneración de derechos fundamentales, si con el
ejercicio de dichos mecanismos no se logra la protección efectiva de los
derechos conculcados.
4.2. Así pues, tratándose del reconocimiento de
prestaciones laborales, particularmente, en materia de pensiones, la
jurisprudencia constitucional ha sentado una sólida doctrina conforme a la
cual, en principio, la acción de tutela resulta improcedente para este
propósito, por encontrarse comprometidos derechos litigiosos de naturaleza
legal y de desarrollo progresivo, cuya protección debe procurarse a través de
las acciones laborales –ordinarias o contenciosas–, según el caso. No obstante,
de manera excepcional, se ha admitido su procedencia, cuando tales acciones
pierden eficacia jurídica para alcanzar el objeto que buscan proteger,
concretamente, cuando un análisis de las circunstancias fácticas del caso o de
la situación particular de quien solicita el amparo así lo determina. En estos
eventos, la controversia suscitada puede desbordar el marco meramente legal y
pasar a convertirse en un problema de índole constitucional, siendo necesaria
la intervención del juez de tutela.[6]
Bajo esa premisa,
esta Corporación ha admitido la procedencia de la acción de tutela para el
reconocimiento de pensiones, cuando el titular del derecho en discusión es un
sujeto de especial protección constitucional o que por su condición económica,
física o mental se encuentra en situación de debilidad manifiesta, lo que
permite otorgarle un tratamiento especial y preferente respecto de los demás
miembros de la sociedad, dado que someterla a los rigores de un proceso
judicial puede resultar desproporcionado y altamente lesivo de sus garantías
fundamentales.
No obstante, es menester aclarar en este punto que la
condición de sujeto de especial protección constitucional no constituye per
se razón suficiente para admitir la procedencia de la acción de tutela.[7]
En efecto, reiterando lo expuesto por la Corte en distintos pronunciamientos
sobre la materia, para que el mecanismo de amparo constitucional pueda
desplazar la labor del juez ordinario o contencioso, según se trate, es también
necesario acreditar, por una parte, la ocurrencia de un perjuicio irremediable[8]
derivado de la amenaza, vulneración o afectación de derechos fundamentales como
la vida digna, el mínimo vital y la salud; y, por otra, que acudir a otra vía
judicial puede comprometer aún más sus derechos
fundamentales. [9]
Del mismo modo, también ha destacado la Corte que,
para efectos de la procedencia de la acción de tutela en estos asuntos, habrá
de tenerse en cuenta el despliegue de cierta actividad administrativa y
jurisdiccional por parte del interesado, tendiente a obtener la protección de
los derechos que reclama por vía de tutela.[10]
4.3. Así las cosas, por regla general, la acción de
tutela es improcedente para obtener el reconocimiento y pago de prestaciones de
carácter pensional, por cuanto para ello el legislador ha previsto otros medios
judiciales de defensa. Sin embargo, tratándose de sujetos que por su condición
económica, física o mental se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta, la misma será procedente para estos efectos, siempre y cuando se
encuentre acreditada la ocurrencia de un perjuicio irremediable, derivado de la
amenaza, vulneración o grave afectación de derechos de raigambre fundamental,
que no puedan ser protegidos oportunamente a través de dichos mecanismos, de manera
tal que se entienda que estos han perdido toda su eficacia material y jurídica.
Delimitada la procedencia de acción de
tutela en esta materia, pasará la Sala a abordar el estudio del caso concreto.
5. Caso concreto
5.1. Improcedencia de la acción de tutela en el
presente caso
5.1.1 Como ya se mencionó en líneas anteriores, el
actor, quien actualmente cuenta con 39 años de edad, promovió la presente
acción de tutela con el propósito de que la Policía Nacional le reconozca y
pague la pensión de invalidez, de acuerdo con la disminución de su capacidad
laboral, y le continúe brindado los servicios de salud que requiere con
necesidad para el tratamiento de la epilepsia que padece.
5.1.2. Retomando lo expuesto en el acápite precedente,
la acción de tutela solo procederá para obtener el reconocimiento y pago de
prestaciones de carácter pensional, como es el caso de la pensión de invalidez,
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial o, cuando
existiendo este, se promueva como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia
de un perjuicio irremediable, perjuicio que no necesariamente estará asociado a
la calidad de sujeto de especial protección constitucional.
5.1.3. De acuerdo con la situación fáctica descrita y
el material probatorio que obra dentro del expediente, la Sala encuentra
acreditado que Germán Humberto Durán Ibarra aún no ha elevado solicitud formal
ante la Policía Nacional, tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión
de invalidez que hoy reclama por vía del mecanismo excepcional de la acción de
tutela. Por lo tanto, en principio, no existe un acto administrativo
propiamente dicho, en el que conste la voluntad de esa autoridad policial de
negarle al actor el reconocimiento de la pensión de invalidez reclamada, y cuya
legalidad sea susceptible de controvertirse ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
A pesar de esta circunstancia, observa la Corte que
existen dos actas del 9 de julio 2012 y el 2 de agosto de 2013, suscritas por
la Junta Médico Laboral de la Policía Nacional y el Tribunal Médico Laboral de
Revisión de esa misma entidad, respectivamente, por medio de las cuales se
califica la disminución de la capacidad laboral del actor en un 60.03%.
Sobre el particular, es menester señalar que, conforme
con su naturaleza jurídica, las actas de calificación de pérdida o disminución
de la capacidad laboral, en cuanto determinan una incapacidad inferior a la
exigida en la ley para tener derecho a la pensión de invalidez, son actos
definitivos, en la medida en que impiden seguir adelante con la actuación
administrativa, y, como tal, susceptibles de demandarse. Así lo ha entendido la
jurisprudencia del Consejo de Estado, al avalar la admisibilidad de la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho, hoy medio de control de nulidad y de
restablecimiento del derecho[11],
para efectos de controvertir lo decidido en dichas actas. [12]
Ahora bien, en lo que respecta a la oportunidad para
presentar la demanda, el Consejo de Estado se ha pronunciado en el sentido de
sostener que, cuando la pretensión se basa en el reconocimiento de la pensión
de invalidez, por ser esta una prestación periódica, no opera el fenómeno de la
caducidad y, en esa medida, las actas podrán demandarse en cualquier tiempo
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.[13] Ello, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del Decreto 01 de 1984 y el
artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.
En ese orden de ideas, queda plenamente establecido
que, en el presente caso, Germán Humberto Durán Ibarra cuenta con otro
mecanismo de defensa judicial, esto es, el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho, para controvertir, por dicha vía especializada,
la legalidad de lo decidido en las actas suscritas por  la Junta Médico Laboral
de la Policía Nacional y el Tribunal Médico Laboral de Revisión de esa misma
entidad, y así obtener el reconocimiento de la pensión de invalidez que reclama
en esta oportunidad.
5.1.4. Ahora bien, una vez establecido que el actor
dispone de otro medio de defensa judicial, la Sala deberá analizar si, de
acuerdo con sus circunstancias particulares, este resulta lo suficientemente
idóneo y eficaz para el propósito que se pretende alcanzar o si, por el
contrario, es necesaria la intervención del juez constitucional, en procura de
evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Tal y como se informó, Germán Humberto Durán Ibarra
presenta un 60.03% de disminución de la capacidad laboral, producto de varias
afecciones que padece, entre las que se destaca un diagnóstico de epilepsia
idiopática, para lo cual requiere tratamiento farmacológico permanente.
Un primer análisis de tal situación, permite concluir
que el demandante pertenece a un grupo de especial protección constitucional,
en razón de su actual estado de discapacidad. No obstante, para esta Sala esa
circunstancia por sí misma no lo exime del deber de acudir a la jurisdicción
contencioso administrativa para que sea el juez especial quien decida acerca
del reconocimiento de la pensión de invalidez, por las razones que a
continuación se exponen:
5.1.5. En primer lugar, a pesar de que ya no cuenta
con los servicios de salud de la Policía Nacional, Germán Humberto Durán
Ibarra, desde el 1º de octubre de 2013, se encuentra afiliado a la E.P.S.
Sanitas S.A. en calidad de “cotizante dependiente”[14] y según copia
de la historia clínica allegada al trámite de la presente acción[15],
esa entidad le ha venido proporcionando todo el tratamiento médico que
requiere, el cual incluye el suministro permanente de los medicamentos carbamazepina
y ácido valproico para controlar la epilepsia que padece. La última
consulta médica registrada en la historia clínica corresponde al 29 de agosto
de 2014.
Lo anterior, significa entonces que antes de la
presentación de la acción de tutela[16]
el actor ya se encontraba afiliado a la E.P.S. Sanitas S.A. y tenía acceso a
todos los servicios de salud necesarios para tratar su enfermedad, circunstancia
que fue omitida por aquel, tanto en la solicitud de tutela como en la ampliación
de la misma[17],
y que desvirtúa, sin hesitación alguna, la grave afectación de su derecho
fundamental a la salud.
Así mismo, consultada la base de datos del Registro
Único de Afiliados                    - RUAF- del Sistema Integral de
Información de la Protección Social, se logró constatar que la señora Maricela
Rodríguez Rozo, esposa del demandante, también se encuentra afiliada al régimen
contributivo de salud, a través de la E.P.S. Sanitas S.A, en calidad de
“cotizante principal”, así como los menores JADT, MDDR y NRDR, en calidad de
beneficiarios. Acorde con ello, es posible deducir que se encuentra
laboralmente activa.
5.1.6. En segundo lugar, de acuerdo con la respuesta
emitida por la E.P.S. Sanitas S.A.[18],
mediante la cual se informa que Germán Humberto Durán Ibarra se encuentra
afiliado a esa entidad en calidad de “cotizante dependiente de la empresa
Centro Comercial Del Norte”, en estado activo, se puede inferir razonablemente
que aquel, a pesar de su discapacidad, cuenta con un empleo formal que le
permite generar ingresos económicos y acceder a las prestaciones derivadas de
la seguridad social, con lo cual se garantiza también su derecho fundamental al
mínimo vital.
En efecto, según la base de datos del Registro Único
de Afiliados -RUAF- del Sistema Integral de Información de la Protección Social,
consultada por esta Sala, Germán Humberto Durán Ibarra se encuentra afiliado a
Colfondos S.A. Pensiones y Cesantías, desde el 17 de octubre de 2008, en estado
activo, y a la Administradora de Riesgos Profesionales A.R.P. SURA, desde el 16
de abril de 2010, también en estado activo.
5.1.7. Finalmente, cabe mencionar que de acuerdo con
información suministrada, vía telefónica, por el jefe del Grupo de
Indemnizaciones de la Policía Nacional, el 25 de febrero de 2014 se efectuó el
pago de indemnización por concepto de disminución de la capacidad psicofísica
en favor del actor, por valor de treinta y cinco millones trescientos cuarenta
mil veinticuatro pesos ($35.340.024), que fueron depositados en su cuenta de
ahorros.
5.1.8. Así las cosas, de las circunstancias fácticas
descritas y del material probatorio que obra dentro del expediente, no se
advierte una situación excepcional o de extrema urgencia que habilite la
procedencia de la acción de tutela en el caso objeto de revisión, ni siquiera
como mecanismo transitorio, pues como ya se indicó, para que la acción tuitiva pueda
desplazar la labor del juez ordinario o contencioso, según se trate, es
necesario acreditar la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable que,
dadas las condiciones particulares del actor anteriormente explicadas, no es
patente en el presente asunto.
V.      DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- CONFIRMAR, por las razones expuestas en esta providencia, la
sentencia proferida, el 26 de febrero de 2014, por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura que, a su vez, modificó la
dictada, el 23 de octubre de 2013, por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare, dentro de la acción de
tutela promovida por Germán Humberto Durán Ibarra, contra la Nación- Ministerio
de Defensa Nacional-Policía Nacional.
SEGUNDO.- Líbrese la comunicación de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado Ponente
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1] Por tratarse de menores de edad, se reserva su identidad.
[2] Sentencia SU-037 de 2009.
[3] Sentencia T-225 de 1993, reiterada, entre otras, en las sentencias T-819
de 2001, T-609 de 2005, T-148 de 2012 y T-508 de 2012.
[4] Sentencia T-148 de 2012.
[5] Ver, entre otras, sentencias SU-086 de 1999, T-789 de 2000, SU-544
de 2001, T-599 de 2002, T-803 de 2002, T-273 de 2006, T-093 de 2008, SU-037 de
2009, T-565 de 2009, T-424 de 2010, T-520 de 2010, T-859 de 2010, T-1043 de
2010, T-076 de 2011, T-333 de 2011 y T-377A de 2011.
[6] Ver Sentencia T-920 de 2009.
[7] Sentencia T-897 de 2010.
[8] La jurisprudencia constitucional ha señalado que éste consiste en
un riesgo inminente que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho
fundamental, que de ocurrir, no otorga forma alguna de reparar el daño.
[9] Ver Sentencias T-083 de 2004, T-711 de 2004, T-500 de 2009 y T-209
de 2010.
[10] Sentencias T-897 de 2011, T-391 de 2013 y T-892 de 2013.
[11] Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[12]Consejo de Estado, Sección Segunda, Expediente No. 1836-05, del 16
de agosto de 2007, MP. Alfonso Vargas Rincón.
Consejo de
Estado, Sección Segunda, Expediente No. 1860-13, del 30 de febrero de 2014, MP.
Bertha Lucía Ramírez de Páez.
[13] Ibídem.
[14] Certificado expedido por la E.P.S. Sanitas S.A., visible a folio
28, cuaderno principal.
[15] Visible a folios 31 a 33, cuaderno principal.
[16] 7 de octubre de 2013.
[17] Visible a folio 67, cuaderno uno.
[18] Visible a folio 30, del cuaderno principal.