T-479-17
Sentencia T-479/17
ACCION DE TUTELA PARA RECLAMAR EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE DERECHOS
PENSIONALES-Procedencia excepcional
La Corte Constitucional ha sido enfática
al señalar que, en atención al carácter residual y subsidiario de la acción de
tutela, las controversias atinentes a derechos pensionales corresponden, en
principio, a la jurisdicción ordinaria laboral o a la de lo contencioso
administrativo, según sea el caso. Lo anterior, debido a que el juez de tutela
no puede desconocer los procedimientos establecidos y la competencia otorgada a
los jueces ordinarios. Sin perjuicio de lo anterior, la jurisprudencia
constitucional ha indicado que los mecanismos judiciales ordinarios no son lo
suficientemente eficaces cuando se demuestra una afectación al mínimo vital del
trabajador o del pensionado. Por su parte, en sentencia T-941 de 2005, esta
Corporación determinó que “la acción de tutela es un instrumento idóneo para
solicitar el pago de una pensión previamente reconocida cuando su no pago
afecte derechos fundamentales como la vida digna y el mínimo vital”.
DEBIDO PROCESO-Aplicación a toda clase de actuaciones judiciales
y administrativas
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Reiteración
de jurisprudencia
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO EN MATERIA PENSIONAL
Esta Corporación señaló que se vulnera el derecho al
debido proceso en materia pensional cuando un fondo no atiende de manera
diligente la resolución de controversias atinentes a la verificación de semanas
cotizadas. Sobre el particular, la sentencia T-040 de 2014 concluyó que: “(i)
el administrado es sujeto de protección constitucional contra los actos
arbitrarios o contrarios al principio de legalidad que se producen en
desconocimiento del debido proceso; (ii) el respeto de los derechos
fundamentales por parte de la administración en la resolución de una petición
pensional involucra una mayor diligencia y cuidado por parte de la entidad
administradora; (iii) es incongruente la decisión proferida con información
inexacta, máxime si el afiliado manifiesta la existencia de un yerro en la
historia pensional solicita su actualización y la entidad no corrige o verifica
dicha situación fáctica, (iv) los efectos adversos de la mora patronal y de la
falta de diligencia en el cobro por parte de la AFP, no pueden ser trasladados
al afiliado, máxime cuando la omisión impide la consolidación del derecho
pensional”.
REVOCATORIA
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE PENSION-Marco
normativo
REVOCATORIA
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE PENSION-Jurisprudencia
constitucional
REVOCATORIA DIRECTA-Definición
El
artículo 93 de la Ley 1437 de 2011 dispone que las autoridades o sus superiores
jerárquicos o funcionales pueden revocar de manera directa actos
administrativos cuando: (i) sea manifiesta su
oposición a la Constitución Política o a la ley, (ii) no estén conformes con el
interés público o social, o atenten contra él y (iii) con ellos se cause
agravio injustificado a una persona.
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO
ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE PENSION-Artículo 19
de la Ley 797/03 permite revocar directamente pero solo ante evidencia de
fraude
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO
ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE PENSION-Procede
cuando se ha obtenido de manera ilegal
ENTIDAD
ADMINISTRADORA DE PENSIONES-Deber de custodia, conservación y guarda de la
información concerniente al Sistema de Seguridad Social
INCONSISTENCIAS
EN HISTORIA LABORAL-Carga de la prueba es de la entidad
administradora de pensiones
REINTEGRO
DE RECURSOS GIRADOS A TITULO DE MESADAS, RETROACTIVOS Y APORTES-Es necesario establecer
que una actuación ilícita del actor tuvo injerencia en el reconocimiento
pensional, lo que implica que se demuestre su responsabilidad penal
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO
ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE PENSION DE VEJEZ POR ACTUACION FRAUDULENTA-Caso en que se
modificó de manera ilícita la historia laboral del actor
Referencia: Expediente T-6.086.318
Acción de tutela interpuesta por Manuel Antonio Ramírez contra la
Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES
Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de
julio de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Séptima de Revisión de
Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Alberto
Rojas Ríos, Diana Fajardo Rivera y Cristina Pardo Schlesinger, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los
fallos proferidos por el Juzgado Cincuenta y Seis Penal del Circuito con
Función de Conocimiento de Bogotá el 31 de enero de 2017 y la Sala Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 8 de marzo de 2017, dentro
de la acción de tutela promovida por Manuel Antonio Ramírez contra la
Administradora Colombiana de Pensiones. El expediente
de la referencia fue seleccionado para revisión por la Sala de Selección Número
Cuatro, mediante auto del 17 de abril de 2017.[1]
I.
ANTECEDENTES
El señor
Manuel Antonio Ramírez, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela
para solicitar la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, al habeas data, al debido proceso, a
la vida digna, y al mínimo vital, presuntamente vulnerados por la
Administradora Colombiana de Pensiones que revocó el acto administrativo
mediante el cual se le había reconocido una pensión de vejez. A continuación,
se exponen los hechos y argumentos en que se fundó la solicitud.
1.
Hechos y solicitud
1.1.
El señor Manuel Antonio Ramírez, de 69 años
de edad,[2]
manifiesta que su vida laboral inició en el año 1967 y terminó en 1999.
Advierte que se desempeñó en diferentes actividades y que realizó las
cotizaciones respectivas ante COLPENSIONES.
1.2.
El 18 de junio de 2014 radicó solicitud ante la entidad demandada tendiente
al reconocimiento de la pensión de vejez.[3]
El actor manifiesta que presentó la petición pues cumplió con los requisitos de
edad y semanas cotizadas de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el
artículo 12 del Decreto 758 de 1990.
1.3.
Mediante Resolución GNR 337583 del 26 de
septiembre de 2014, COLPENSIONES reconoció el pago de una pensión de vejez
a partir del 18 de junio de 2010, con una mesada pensional equivalente a un
salario mínimo legal mensual vigente.[4]
La entidad expuso en el acto administrativo que el actor cotizó un total de
7.101 días correspondientes a 1.014 semanas cotizadas y distribuidas de la
siguiente manera:
Entidad en la que
laboró
Desde
Hasta
Días
Ferret Pedro A. Pardo y CIA L
1967-02-01
1967-03-31
59
Luis Castro Sandoval
1968-06-01
1970-07-15
775
Manuel Antonio Ramírez
1970-09-20
1973-07-02
1.017
Manuel Antonio Ramírez
1981-10-05
1994-10-30
4.774
Manuel Antonio Ramírez
1995-11-01
1995-11-29
29
Manuel Antonio Ramírez
1995-12-01
1996-01-27
57
Manuel Antonio Ramírez
1998-04-01
1999-02-28
330
Manuel Antonio Ramírez
1999-06-01
1999-07-31
60
Total
-
-
7.101
1.4.
Mediante comunicación de 11 de abril de 2016, la entidad accionada le
comunicó al señor Manuel Antonio Ramírez que a través del auto Nro. 0066-15 del
17 de noviembre de 2015, se abrió una investigación administrativa para
verificar de manera oficiosa los soportes que sirvieron para la expedición de
la Resolución GNR 337583 del 26 de septiembre de 2014. El documento señala que
la investigación se inició debido a que el 16 de junio de 2014, dos días antes
de que se presentara la solicitud de reconocimiento pensional, se realizó una
corrección de la historia laboral del afiliado sin que mediara petición para
tal efecto. Adicionalmente, se resaltó que con la actuación desplegada se “amplió
la relación laboral con el patronal Nro. 01989820484 que corresponde a RAMÍREZ MANUEL ANTONIO entre el 05 de octubre de
1981 al 04 de octubre de 1994, se crearon sin soporte
en su historia laboral Seiscientas setenta (670) semanas aproximadamente,
con las cuales la Gerencia Nacional de Reconocimiento resolvió su solicitud de
reconocimiento pensional”.[5]
Dentro de la comunicación también se le solicitó al señor Manuel Antonio Ramírez que dentro de los 15 días
hábiles siguientes al recibo de la misma, se sirviera a “presentar los
argumentos y elementos de prueba (recibos, carné de afiliación, soportes o
constancias de pago o consignación, facturas, etc.) que permitan esclarecer los
hechos y que quiera hacer valer”.
1.5.
Mediante Resolución GNR 194405 del 30 de junio
de 2016, COLPENSIONES resolvió: (i) revocar la pensión de vejez reconocida
el 26 de septiembre de 2014, (ii) negar el reconocimiento pensional, (iii)
ordenar al accionante el reintegro de los recursos girados a título de mesadas,
retroactivos y aportes ($50.499.452,00) y (iv) remitir a la Gerencia Nacional
de Cobro de la entidad la resolución como título ejecutivo para que iniciara
las acciones de su competencia contra el señor Ramírez.[6] Dentro del mencionado
acto administrativo se indicó lo siguiente:
“Comienza este Despacho por señalar, que la modificación
efectuada a la historia laboral el día 16 de junio de 2.014 no tuvo como causa
ninguna solicitud del afiliado o requerimiento de alguna autoridad u órgano de
control, motivo por el cual se afirma sin ninguna duda que usuarios de la
Gerencia Nacional de Operaciones ingresó (sic) abusivamente en forma ilícita al
aplicativo de Historia Laboral Tradicional consistente modificar el periodo de
cotización asociado con el patronal N 01989820484 que corresponde a RAMÍREZ
MANUEL ANTONIO modificando la fecha de ingreso a 05 de octubre de 1981 (fecha
real de ingreso 05 de octubre de 1994), tal como se evidencia en los registros
del 9 al 16 del log de auditoría del aplicativo de la historia laboral
tradicional, adjudicándole un total de 670 semanas, generando de esta manera el
incremento en las semanas en la historia laboral del señor MANUEL ANTONIO
RAMÍREZ”.
[…]
“Para efectos de
llegar a una conclusión se efectuó una revisión del soporte microfilmado que
reposa en Colpensiones, en lo referente a la historia laboral tradicional para
los siguientes periodos asociados con el patronal N°01989820484 que corresponde
a RAMÍREZ MANUEL ANTONIO: Octubre de 1981 (microficha N°05), Octubre de 1982
(Microficha N°05), enero de 1994 (Microficha N°13), Octubre de 1994, Noviembre
de 1994 y Diciembre de 1994 (Microficha N°50, cuyos soportes no contienen el
total de las cotizaciones efectuadas por el señor RAMÍREZ y se encuentran
asociadas a su historia laboral”.
1.6.
El señor Manuel Antonio Ramírez presentó recurso de reposición y
apelación el 11 de julio de 2016 en contra de la Resolución GNR 194405 del 30
de junio de 2016. Sin perjuicio de lo anterior, el acto administrativo
cuestionado fue confirmado mediante Resolución VPB 40925 del 1 de noviembre de
2016.[7]
1.7.
Por lo anterior, el accionante solicita la protección de sus derechos a
la seguridad social, al habeas data, al debido proceso, a la vida digna, y al
mínimo vital afectados por las actuaciones de la Administradora Colombiana de
Pensiones. Adicionalmente, pide que se deje sin efectos la decisión de revocar la
Resolución GNR 337583 del 26 de septiembre de 2014, se vuelva a efectuar el
pago de sus mesadas pensionales y se efectúen las cotizaciones correspondientes
al Sistema de Seguridad Social en Salud en calidad de pensionado cotizante.
2.
Traslado y contestación de la demanda
El Juzgado Cincuenta y Seis Penal
del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, mediante
auto del 18 de marzo de 2016, admitió la tutela y corrió traslado a COLPENSIONES
para que en el término de dos días, contados a partir del recibo de la
comunicación, ejerciera su derecho a la defensa.
2.1.
Respuesta de la Administradora Colombiana de Pensiones
La Gerente Nacional de Defensa
Judicial de COLPENSIONES[8]
solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela. Indicó que
cuando se requiere la revocatoria de un acto administrativo de carácter
particular y concreto se deben garantizar los derechos al debido proceso y a la
defensa. Por su parte, expuso que no se puede acceder a la pretensión referente
a la inclusión en nómina debido a que se “afectaría de forma grave, directa,
cierta, manifiesta e inminente el interés público puesto que esta
Administración incurriría en el pago de sumas que comportan pagos de lo no
debido sobre derechos inexistentes o sobre derechos para los cuales no puede
asumir su competencia”.
3.
Decisiones judiciales objeto de revisión
3.1.
Decisión de primera instancia[9]
El Juzgado Cincuenta y Seis Penal
del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, mediante sentencia del
31 de enero de 2017, concedió el amparo de los derechos invocados y ordenó a
COLPENSIONES que continuara el pago de las mesadas correspondientes a la
pensión reconocida al señor Manuel Antonio Ramírez. El juzgado señaló que el
actor obró de buena fe y que “los derechos económicos reconocidos no pueden
desconocerse de un momento a otro por errores involuntarios, dejando al
individuo desprotegido y sin alternativa alguna más que cancelar lo ya
reconocido”.
3.2.
Impugnación[10]
La Gerente Nacional de Defensa Judicial de COLPENSIONES
impugnó el fallo de primera instancia y se refirió a la posibilidad de revocar
de manera directa los actos administrativos que reconocen pensiones por
maniobras irregulares (art. 19 Ley 797 de 2003). Sostuvo que en el caso
particular no es necesario el consentimiento del accionante debido a que se
constató que la pensión se reconoció de manera fraudulenta por la modificación
de la historia laboral del afiliado. Finalmente, resaltó que al señor Manuel
Antonio Ramírez se le informó sobre el inicio de la investigación
administrativa, se le suministró copia de los elementos de prueba disponibles,
se le dio la oportunidad de aportar nuevos elementos materiales probatorios, y
presentar alegatos y argumentos dentro del trámite adelantado.
3.3.
Decisión de segunda instancia[11]
La Sala Penal del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del 8 de marzo de 2017,
revocó la sentencia adoptada en primera instancia y declaró la improcedencia de
la acción de tutela interpuesta por el señor Manuel Antonio Ramírez. Consideró
que debido a que el reconocimiento pensional se dio por la modificación
fraudulenta de la historia laboral del afiliado, la naturaleza del asunto es
ajena a la competencia del juez constitucional. Advirtió que si la situación
irregular se llegara a corroborar judicialmente el delito no podría ser fuente
de obligaciones y que el actor puede acudir a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo para que se resuelva su controversia mediante el medio de
control de nulidad y restablecimiento de derecho.
II.     Actuaciones en sede de revisión
2.1.
Auto del 20 de junio de 2017
La Magistrada
sustanciadora, mediante Auto del 20 de junio de 2017, solicitó a COLPENSIONES
que informara: (i) si se identificó al funcionario de la entidad y el usuario
mediante el cual se realizó la modificación de la historia laboral del señor
Ramírez, (ii) si se adelantan procesos de tipo disciplinario y/o penal en
contra del trabajador de COLPENSIONES que realizó la alteración de la historia
laboral y de otros funcionarios de la entidad por casos de corrupción en el trámite
del reconocimiento de pensiones y, de ser afirmativa la respuesta, el estado de
los mismos, y (iii) si existen nuevos hallazgos sobre la modificación de la
historia laboral del accionante. Finalmente, ordenó que se oficiara a la
Fiscalía General de la Nación para que informara si dio inició a alguna
investigación por irregularidades en el manejo del sistema o las bases de datos
de COLPENSIONES, el estado de la misma y si ya se llevó a cabo alguna audiencia
de formulación de imputación por el asunto particular.
2.2.    Respuesta de la Fiscalía General de la Nación
2.2.1. La Asesora
del Grupo Jurídico de la Dirección Nacional de Seccionales y de Seguridad
Ciudadana manifestó que lo solicitado en el auto debe ser resuelto por la
Dirección Seccional de Bogotá. Por lo anterior, solicitó que se desvinculara a
esa dependencia del trámite de tutela.
2.2.2.
Por su parte, la Asistente de Fiscal II de la
Oficina de Asignaciones[12]
indicó que luego de consultar el Sistema Penal Oral Acusatorio (SPOA) no se
encontró registro de una investigación por irregularidades en el manejo del
sistema o las bases de datos de la Administradora Colombiana de Pensiones. Añadió
que “dando alcance al artículo 250 de nuestra Constitución Política, para el
caso se generó la noticia criminal 110016000050201725426 por el delito de
Falsedad en documento Público y se asignó a la Fiscalía 08 de la Unidad de
Delitos contra la Fe Pública, el Patrimonio Económico, el Orden Económico y
otros”.[13]
2.3.    Respuesta de la Administradora Colombiana de Pensiones
El Director de Acciones
Constitucionales de la Gerencia de Defensa Judicial de COLPENSIONES[14]
señaló que la Vicepresidencia de Seguridad y Riesgos Empresariales de la
entidad realizó un informe detallado de los puntos solicitados en el auto del
20 de junio de 2017.[15]
2.4.    Informe del 29 de junio de 2017 de la Vicepresidencia de Seguridad y Riesgos Empresariales de
COLPENSIONES
2.4.1.
El Vicepresidente de Seguridad
y Riesgos Empresariales y Gerente de Prevención del Fraude de COLPENSIONES
contestó el requerimiento hecho por el Despacho sustanciador, mediante informe
del 29 de junio de 2017. Señaló que “en atención al principio de buena fe, el
cual deberá operar en beneficio de la administración para proteger el interés
público ante las actuaciones fraudulentas que rompan la confianza legítima que
sustentan la presunción de legalidad del acto expedido bajo tales
circunstancias,  ley ha facultado a las entidades estatales para revocar
unilateralmente sus actos administrativos en materia pensional”.[16]
2.4.2.
Indicó que la trabajadora en misión Johanna Marcela
Torres Parada de la Gerencia Nacional de Operaciones, propietaria del usuario
“jmtorresp”, fue quien ingresó en forma ilícita “aplicativo de la Historia
Laboral Tradicional y modificó el periodo de cotización con patronal
N°01989820484 que corresponde al señor RAMÍREZ MANUEL ANTONIO modificando la
fecha de ingreso a 05 de octubre de 1981 (fecha real de ingreso 05 de octubre
de 1994)”.[17]
2.4.3.
Por otra parte, precisó que quien modificó la
historia laboral de manera fraudulenta fue una trabajadora en misión vinculada
a la empresa COLTEMPORA, que no ostenta la calidad de servidora pública y por
lo tanto no es sujeto disciplinable de acuerdo con los artículos 25 y 53 de la
Ley 734 de 2002. Añadió que la Gerencia determinó que la tipología de fraude se
presentó de manera reiterada por varios trabajadores en misión, quienes
modificaban historias laborales sin que mediara una relación laboral real
soportada en las planillas de pago de aportes.
2.4.4.
Recalcó que la Administración adelantó las
respectivas acciones penales para salvaguardar el erario y los recursos de la
entidad, teniendo en cuenta que los hechos objeto de análisis no fueron
aislados, sino fruto de la actuación de una estructura criminal. Advirtió que
los trabajadores en misión implicados en los hechos ilícitos fueron
identificados y que existen varios procesos penales tramitados en coordinación
con la Fiscalía General de la Nación.
2.4.5.
Puntualizó que uno de los procesos penales inició
gracias a la denuncia interpuesta por COLPENSIONES en el mes de junio de 2014 y
que correspondió a la Fiscalía 131 de la Unidad de Estructura de Apoyo de la
ciudad de Bogotá, radicado N° 110016008776201400108, en el que se investigan
174 modificaciones de historias laborales llevadas a cabo de manera ilícita.
2.4.6.
Señaló que, derivado de la investigación adelantada,
el 8 de junio de 2017 se ordenó la captura de 11 personas que fueron
presentadas ante el Juez Treinta y Siete Penal Municipal de Control de
Garantías para la legalización de captura. Agregó que a dichas personas se les
imputaron los delitos de estafa agravada, fraude procesal, acceso abusivo a un
sistema informático, violación de datos personales, falsedad material en
documento público y concierto para delinquir.
2.4.7.
Recalcó que el Juez Treinta y Siete Penal Municipal
de Control de Garantías de Bogotá ordenó medida de aseguramiento contra Johanna
Marcela Torres Parada, trabajadora en misión que modificó de manera ilícita la
historia laboral del señor Manuel Antonio Ramírez, y que la imputada se allanó
a los cargos en audiencia.
2.4.8.
Por su parte, mencionó que existen varias acciones
penales contra la organización criminal y que la Fiscalía 67 Delegada ante el
Tribunal de Bogotá adelanta la investigación por más de 1.000 casos de
modificaciones de historias laborales. Finalmente, concluyó que el accionante
solo cuenta con 336 semanas cotizadas y que las que se incluyeron de manera
arbitraria e ilegal fueron determinantes para el reconocimiento de la pensión
de vejez que se presentó mediante Resolución del 26 de septiembre de 2015.
III.      CONSIDERACIONES
1.
Competencia
y procedibilidad
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional es competente, de conformidad con los artículos 86 y 241 de la
Constitución, y con el Decreto 2591 de 1991, para revisar los fallos de tutela
adoptados en el proceso de esta referencia.
1.1.
Legitimación en la
causa por activa y pasiva
De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y
el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es un procedimiento preferente y
sumario que tiene toda persona para solicitar, de manera directa o por quien
actué a su nombre, la protección de sus derechos fundamentales. Adicionalmente,
la acción de amparo debe dirigirse “contra la autoridad pública o el
representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho
fundamental”.[18]
En el caso objeto de análisis, el
requisito en mención se cumple pues la tutela fue interpuesta por el señor
Manuel Antonio Ramírez, quien actuó en nombre propio para solicitar la
protección de sus derechos fundamentales, presuntamente vulnerados por COLPENSIONES
que revocó de manera unilateral la pensión de
vejez que se le había reconocido mediante acto administrativo del 26 de
septiembre de 2014.
1.2.
Inmediatez
1.2.1.
De acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, la acción de tutela debe interponerse en un
término prudencial contado a partir de la acción u omisión que amenaza o genera
una afectación a los derechos fundamentales. Sobre el particular la sentencia
SU-961 de 1999 estimó que “la inexistencia de un término de caducidad no
puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un
plazo razonable. La razonabilidad de este plazo está determinada por la
finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto”.[19]
1.2.2.
Para la Sala también se cumple
el requisito de inmediatez pues el acto administrativo mediante el cual se
revocó la pensión de vejez del actor fue la Resolución VPB 40925 del 1 de
noviembre de 2016, que confirmó la Resolución GNR 194405. Por otro lado, la
tutela fue interpuesta el 17 de enero de 2017, lo que implica que entre la actuación
que supuestamente vulneró los derechos del actor y la presentación de la tutela
solo pasaron 2 meses y 17 días, tiempo que se considera prudencial.
1.3.    Subsidiariedad
1.3.1.
Los artículos 86 de la Carta
Política y 6 del Decreto 2591 de 1991 señalan que la acción de tutela solo
procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, o
cuando se utilice como un mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable. Sin embargo, esta Corporación ha establecido que “un
medio judicial únicamente excluye la acción de tutela cuando sirve en efecto y
con suficiente aptitud a la salva-guarda del derecho fundamental invocado”.[20]
1.3.2.
La Corte Constitucional ha sido
enfática al señalar que, en atención al carácter residual y subsidiario de la
acción de tutela, las controversias atinentes a derechos pensionales
corresponden, en principio, a la jurisdicción ordinaria laboral o a la de lo contencioso
administrativo, según sea el caso. Lo anterior, debido a que el juez de tutela
no puede desconocer los procedimientos establecidos y la competencia otorgada a
los jueces ordinarios.
1.3.3.
Sin perjuicio de lo anterior, la
jurisprudencia constitucional ha indicado que los mecanismos judiciales
ordinarios no son lo suficientemente eficaces cuando se demuestra una
afectación al mínimo vital del trabajador o del pensionado.[21] Por
su parte, en sentencia T-941 de 2005,[22]
esta Corporación determinó que “la acción de tutela es un instrumento idóneo
para solicitar el pago de una pensión previamente reconocida cuando su no pago
afecte derechos fundamentales como la vida digna y el mínimo vital”.
1.3.4.
En el caso analizado, aunque el
accionante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial, la tutela es
procedente para resolver su controversia debido a su avanzada edad (69 años) y en
atención a que la revocatoria del acto administrativo que le reconoció la
pensión de vejez puede generar una vulneración de su derecho fundamental al
mínimo vital teniendo en cuenta que la decisión genera la suspensión del pago
de la mesada que venía disfrutando.
2.
Problema jurídico
De acuerdo con lo antecedentes expuestos con
antelación, la Sala Séptima de Revisión considera que el problema jurídico a
resolver en el presente caso es el siguiente:
¿Vulnera un fondo de pensiones (Administradora Colombiana de Pensiones) los derechos fundamentales
a la seguridad social, al habeas data, al
debido proceso, a la vida digna, y al mínimo vital de un pensionado (Manuel
Antonio Ramírez), al revocar, de manera unilateral, el acto administrativo que
le reconoció la pensión de vejez, en los eventos en que se demuestra que la
prestación fue otorgada de manera fraudulenta por la modificación ilícita de la
historia laboral, pese a que la responsabilidad penal del titular no se
encuentre acreditada?
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala realizará un
análisis de los siguientes temas: (i) el
debido proceso administrativo, (ii) el marco normativo
y la jurisprudencia constitucional con respecto a la revocatoria directa de
actos administrativos que reconocen pensiones y, finalmente, (iii) procederá a resolver el caso concreto.
3.
El derecho al debido proceso administrativo
3.1.
La Constitución Política contempla en su artículo 29 el derecho
fundamental al debido proceso que se aplica indistintamente a las actuaciones
judiciales y administrativas. La Corte Constitucional reconoció desde sus
inicios que esta garantía es una manifestación del Estado Social de Derecho que
permite la protección de las personas frente a las actuaciones del Estado en
todas sus manifestaciones[23]
y cuya finalidad es salvaguardar la seguridad jurídica.[24]
3.2.
Por su parte, la Corte definió el derecho fundamental al debido proceso administrativo
como la “regulación jurídica previa que limite los
poderes del Estado y establezcan el respeto de los derechos y obligaciones de
los sujetos procesales, de manera que ninguna actuación de las autoridades
dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los
procedimientos señalados en la ley o los reglamentos”.[25] De la misma manera,
este Tribunal determinó que el debido proceso se aplica durante toda la
actuación administrativa e involucra los principios de legalidad, competencia,
publicidad, y los derechos de defensa, contradicción y controversia probatoria
y de impugnación.[26]
3.3.
A su vez, esta Corporación señaló que se vulnera el derecho al debido
proceso en materia pensional cuando un fondo no atiende de manera diligente la
resolución de controversias atinentes a la verificación de semanas cotizadas.[27] Sobre el
particular, la sentencia T-040 de 2014[28]
concluyó que:
“(i) el administrado es sujeto
de protección constitucional contra los actos arbitrarios o contrarios al
principio de legalidad que se producen en desconocimiento del debido proceso;
(ii) el respeto de los derechos fundamentales por parte de la administración en
la resolución de una petición pensional involucra una mayor diligencia y
cuidado por parte de la entidad administradora; (iii) es incongruente la
decisión proferida con información inexacta, máxime si el afiliado manifiesta
la existencia de un yerro en la historia pensional solicita su actualización y
la entidad no corrige o verifica dicha situación fáctica, (iv) los efectos
adversos de la mora patronal y de la falta de diligencia en el cobro por parte
de la AFP, no pueden ser trasladados al afiliado, máxime cuando la omisión
impide la consolidación del derecho pensional”.[29]
3.4.
En suma, la jurisprudencia constitucional reconoce que el derecho al debido
proceso administrativo representa un límite al ejercicio del poder público y
garantiza que las actuaciones del Estado en todas sus manifestaciones respeten
los derechos de los involucrados, por lo que los procedimientos se deben
adelantar con sujeción a los principios de legalidad, competencia, publicidad,
y los derechos de defensa, contradicción y controversia probatoria y de
impugnación, que hacen efectiva la intervención y defensa del administrado.
4.
Marco normativo y la jurisprudencia constitucional con respecto a
la revocatoria directa de actos administrativos que reconocen pensiones
4.1.
La Ley 1437 de 2011, por medio de la cual se
expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, desarrolla en su capítulo IX el tema de la revocatoria directa de los actos
administrativos.
4.2.    El artículo 93 de la Ley 1437 de 2011 dispone
que las autoridades o sus superiores jerárquicos o funcionales pueden revocar
de manera directa actos administrativos cuando: (i) sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a
la ley, (ii) no estén conformes con el interés público o social, o atenten
contra él y (iii) con ellos se cause agravio injustificado a una persona.
4.3.    Por su parte, el artículo 97[30] del mismo
código estableció que los actos administrativos que creen o modifiquen una
situación jurídica de carácter particular y concreto o reconozcan un derecho de
igual categoría no pueden ser modificados sin el consentimiento “previo,
expreso y escrito del respectivo titular”. De no ser así, la norma
contempla que la autoridad que pretende la revocatoria debe demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Finalmente, el artículo establece que se puede obviar el procedimiento previo
de conciliación cuando la administración estima que el acto ocurrió por medios
ilegales o fraudulentos.
4.4.
Sin perjuicio de lo anterior, la Ley 797 de 2003[31] contiene una norma
especial en su artículo 19 que permite la revocatoria unilateral de las
pensiones reconocidas irregularmente.
“Artículo 19. Revocatoria de
pensiones reconocidas irregularmente. Los
representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes
respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas,
deberán verificar de oficio el cumplimiento de los
requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos
que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o
prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que
exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció
indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el
incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en
documentación falsa, debe el funcionario proceder a la
revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del
particular y compulsar copias a las autoridades competentes”.
4.5.
Por su parte, la Corte Constitucional realizó el estudio de una demanda
de inconstitucionalidad interpuesta contra los artículos 19 y 20 de la Ley 797
de 2003 en la sentencia C-835 de 2003.[32]
El actor señaló que las normas demandadas eran contrarias a los artículos 29 y
89 de la Constitución y que, particularmente, el artículo 19 desconocía la
sentencia T-347 de 1994[33]
en la que la Corte estableció “que los actos administrativos que reconocen
un derecho subjetivo o crean una situación concreta sólo pueden ser revocados
con el consentimiento expreso del titular del derecho”.[34]
4.5.1.  Inicialmente, la
Corte llevó a cabo un análisis de la revocatoria directa de los actos generales,
impersonales y abstractos y de los de carácter particular. Sobre estos últimos,
advirtió que la jurisprudencia constitucional era clara sobre la
irrevocabilidad de los mismos sin el consentimiento del particular. En el
estudio del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, este Tribunal adujo que los
representantes legales de las instituciones de Seguridad Social, quienes
respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas
tienen el deber de verificar de manera oficiosa de los requisitos para la
adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de
soporte para obtener el reconocimiento de la prestación económica.
4.5.2.  Por otra parte, este
Tribunal señaló que los motivos para llevar a cabo la verificación oficiosa
deben ser “reales, objetivos, trascendentes, y desde
luego, verificables”. Adicionalmente, declaró que la revocatoria del acto administrativo de
reconocimiento prestacional sin el consentimiento del titular del derecho
requiere que “el incumplimiento de los requisitos aludidos esté tipificado
como delito” y que “basta con la tipificación de la conducta como
delito, para que la administración pueda revocar, aunque no se den los otros
elementos de la responsabilidad penal”.Adicionalmente, expuso que
mientras se adelanta el proceso administrativo se deben seguir cancelando la
prestación, mesadas o las sumas que se causen y que la carga de la prueba está
en cabeza de la administración. En palabras de la Corte:
“[L]a manifiesta ilegalidad, tanto de las conductas reprochadas como de los
medios utilizados para acceder a la prestación económica que se cuestione, debe
probarse plenamente en el procedimiento administrativo que contemplan las
prenotadas disposiciones, para lo cual el titular del derecho prestacional o
sus causahabientes deberán contar con todas las garantías que inspiran el
debido proceso en sede administrativa, destacándose el respeto y acatamiento,
entre otros, de los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y
la contradicción; y por supuesto, imponiéndose el respeto y acatamiento que
ameritan los términos preclusivos con que cuenta el funcionario competente para
adelantar y resolver cada etapa o lapso procedimental.  Así, la decisión
revocatoria, en tanto acto reglado que es, deberá sustentarse en una ritualidad
sin vicios y en una fundamentación probatoria real, objetiva y trascendente, en
la cual confluyan de manera evidente todos los elementos de juicio que llevaron
al convencimiento del funcionario competente para resolver”.
4.5.3.   En consecuencia, se
declaró la “exequibilidad condicionada del artículo 19 de la ley 797 de
2003; en el entendido que el incumplimiento de los requisitos o que el
reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se refiere siempre a
conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal”.[35]
4.6.
Luego de la expedición del artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y del
control abstracto de constitucional realizado por esta Corporación sobre dicha
norma se profirieron varias sentencias de tutela en las que se delimitó el tema
de la revocatoria directa de actos administrativos que reconocen de manera
fraudulenta prestaciones económicas.
4.7.
La Corte Constitucional, en la sentencia T-830 de 2004,[36] revisó la acción de
tutela interpuesta por una accionante a quien el ISS le había reconocido una
pensión mediante Resolución Nº 001667 de 24 de febrero de 2003, de acuerdo con
el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Posteriormente, la entidad demandada
profirió la Resolución No. 5615, a través de la cual revocó el acto
administrativo de reconocimiento pensional y señaló que la afiliada solo había
acreditado 946 de las 1.000 semanas cotizadas requeridas para consolidar el
derecho a la prestación.
4.7.1.  La Sala determinó que
aunque la entidad “no podía esgrimir el desconocimiento de la modificación
del régimen de transición pensional para revocar su propio acto”, la
accionante debió controvertir la decisión adoptada mediante los recursos de
reposición y apelación. En consecuencia, confirmó las decisiones que declararon
la improcedencia de la acción de tutela.
4.7.2.  Aunque en la decisión
no se ampararon los derechos, la Sala determinó que la revocatoria directa del
acto propio no procede, en principio, por la garantía de los mandatos
superiores de buena fe, lealtad y seguridad jurídica. No obstante, reconoció
que el ordenamiento contempla como excepciones para la revocatoria directa sin
el consentimiento del administrado los casos en que: (i) la situación subjetiva
consolidada fue producto del silencio administrativo positivo y (ii) cuando fue
producto de maniobras evidente y probadamente fraudulentas, violando la
Constitución y la ley. En el último caso, reiteró que la ilegalidad no puede
presumirse y que la decisión no puede ser empleada como medida cautelar en caso
de sospecha de ilicitud.
4.8.
De la misma manera, la Corte reconoció en las sentencias T-652 de 2010,[37] T-674 de
2011[38]
y SU-240 de 2015[39]
que se puede obviar el consentimiento del administrado para revocar de manera
directa un acto administrativo de reconocimiento pensional si se demuestra que
el comportamiento desplegado para obtener la prestación está tipificado como
delito en la ley penal.
4.9.
A su vez, esta Corporación ha tenido la oportunidad de pronunciarse con
respecto a la revocatoria directa de los actos administrativos de
reconocimiento pensional emitidos por COLPENSIONES debido a presuntos hechos
irregulares en la modificación ilícita de historias laborales de los afiliados.
4.10.
En la sentencia T-687 de 2016[40]
se estudió el caso de un accionante de 76 años de edad, quien solicitó la
protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad
social, a la vida digna, al mínimo vital y a su protección como persona de la
tercera edad, debido a la actuación de COLPENSIONES que revocó la pensión de
vejez que le había reconoció.
4.10.1. Por su parte, la entidad
señaló que la decisión de revocatoria de la prestación se adoptó luego de que
se llevara a cabo una investigación administrativa para verificar los soportes
que sirvieron para la expedición del acto administrativo que otorgó la pensión.
La parte accionada dio aplicación al artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y
mediante Resolución GNR 78224 expuso que, sin mediar una solicitud para tal
efecto, se modificó ilícitamente la historia laboral del accionante desde el
usuario “jmtorresp” y que dicho procedimiento irregular fue fundamental
para que se reconociera y pagara la pensión al actor.
4.10.2. En esta oportunidad, la
Sala Primera de Revisión estudió la jurisprudencia constitucional
sobre el derecho al debido proceso en la
revocatoria directa de actos administrativos particulares y concretos que
reconocen pensiones y concluyó que la modificación ilícita de la historia
laboral del accionante permitió la inclusión de 773 semanas. Agregó que
COLPENSIONES estaba facultado para revocar dicha prestación económica, pues
luego de llevar a cabo una investigación administrativa para verificar de
manera oficiosa las cotizaciones del accionante, en la que se garantizó su
participación y el debido proceso, se “demostró con suficiencia la
ostensible ilegalidad de la actuación, y su decisión no estuvo fundada en
simples sospechas de fraude”.
4.10.3. La Sala también resaltó que
“en una circunstancia de manifiesta ilegalidad, la aplicación del principio
de buena fe debe operar en beneficio de la administración para proteger el
interés público, pues en este caso la actuación fraudulenta con la que se dio
origen o desarrolló a la actuación de la administración rompió la confianza
legítima que sustenta la presunción de legalidad del acto expedido bajo tales
circunstancias”. En consecuencia, se confirmaron las sentencias que negaron
el amparo de los derechos del peticionario. No obstante, como no se probó la
mala fe del accionante dejó sin efecto la resolución que le ordenaba el pago de
la totalidad de los recursos girados a su favor a título de mesadas,
retroactivos y aportes en salud.
4.11.   Finalmente, en la sentencia
T-058 de 2017[41]
se revisó la acción de tutela interpuesta por una accionante a quien la
Administradora Colombiana de Pensiones le revocó el acto administrativo que
otorgó una pensión de vejez luego de una investigación administrativa que se
inició por la modificación  irregular de la historia laboral que
consistió en la inclusión de 234 semanas.
4.11.1. La Sala expuso que las
Administradoras deben adoptar sus decisiones de acuerdo con el principio de
buena fe y respetando las expectativas legítimas y los actos propios
consolidados. Por otro lado, estimó que la “negligencia en la cual se
incurra en la construcción, guarda y vigilancia de las historias laborales y
los inconvenientes que puedan presentar los documentos y sus contenidos, es
responsabilidad de las administradoras.”
4.11.2. Asimismo, indicó que el procedimiento para revocar de
manera directa actos administrativos particulares y concretos que reconocen
pensiones debe garantizar el derecho al debido proceso, por lo que se debe
notificar el inicio del proceso y respetar los principios
de necesidad de
la prueba, publicidad y contradicción.  Sumado a lo anterior, añadió que aunque la carga de la
prueba está en cabeza de la administración y “cuando la administración
allegue los suficientes medios de convicción que demuestren la ilegalidad del
acto administrativo, el principio de la buena fe pasa a favor de esta”.
4.11.3. Adujo que, aunque la conservación, guarda y custodia de los
documentos contentivos de la información de la historia laboral corresponde a
COLPENSIONES, la entidad solicitó documentos de hace 20 años a la accionante. Para
terminar, debido a la existencia de dudas con respecto a los periodos objeto de
controversia, la Sala tuteló de manera transitoria los derechos fundamentales
del accionante y suspendió los efectos del acto administrativo que revocó la
pensión hasta que se resolviera el conflicto en la jurisdicción ordinaria
laboral.
4.12.
En conclusión, los actos
administrativos de carácter particular y concreto son irrevocables, por regla
general, si no se presenta el consentimiento del administrado. En materia
pensional existe una excepción a dicha regla dado que el artículo 19 de la Ley
797 de 2003 permite la revocatoria de pensiones reconocidas sin el cumplimiento
de los requisitos o con base en documentación falsa, lo que se refiere a que la
prestación haya sido reconocida a partir de una conducta que esté tipificada como
delito, sin que sea necesario acreditar la antijuridicidad y la culpabilidad como elementos de la
responsabilidad penal.
4.12.1. La jurisprudencia constitucional estableció que los
representantes legales de las Instituciones de seguridad social y quienes
respondan por el pago o reconozcan prestaciones sociales tienen el deber de
verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para adquirir estos
derechos. En estos casos, deben existir motivos reales, objetivos,
trascendentes y verificables para que proceda el estudio de la prestación
reconocida.
4.12.2. Finalmente, la administración en el trámite adelantado (i) debe
garantizar el derecho al debido proceso y, particularmente, el respeto por los principios de necesidad de la prueba, publicidad y contradicción, y (ii) tiene la carga de demostrar que la
adquisición de la pensión se fundó en una conducta tipificada como delito por
la ley penal, en cuyo caso, el principio de buena fe operaría a su favor.
No obstante, para solicitar el reintegro de los recursos girados a título de
mesadas, retroactivos y aportes, resulta necesario  demostrar la
responsabilidad del pensionado en la actuación ilícita que permitió el
reconocimiento de la prestación.
5.     Caso concreto
5.1.
El señor Manuel Antonio Ramírez, de 69 años de
edad, interpuso acción de tutela para solicitar la protección de sus
derechos fundamentales a la seguridad social, al habeas data, al debido
proceso, a la vida digna, y al mínimo vital, presuntamente vulnerados por la
Administradora Colombiana de Pensiones.
5.2.
El accionante solicitó ante COLPENSIONES el reconocimiento y pago de la
pensión de vejez el 18 de junio de 2014. Mediante Resolución GNR 337583 del 26
de septiembre de 2014, la entidad otorgó la prestación desde el del 18 de junio
de 2010 y con una mesada pensional equivalente a un salario mínimo legal
mensual vigente. De acuerdo al acto administrativo emitido, el señor Ramírez
presentaba cotizaciones por un total de 7.101 días correspondientes a
1.014 semanas.
5.3.
La entidad accionada le comunicó al señor Manuel Antonio Ramírez que, a
través del auto Nro. 0066-15 del 17 de noviembre de 2015, se abrió una investigación administrativa para verificar de manera
oficiosa los soportes que sirvieron para la
expedición de la Resolución GNR 337583 del 26 de septiembre de 2014. La
entidad se refirió particularmente a 670 semanas de la historia laboral con el
patronal N° 01989820484, que corresponde a RAMIREZ MANUEL ANTONIO, entre el 5
de octubre de 1981 al 4 de octubre de 1994.
5.4.
La primera comunicación para informar sobre la apertura de la
investigación no pudo ser entregada al accionante, pues de acuerdo a la guía de
envío existió “dirección deficiente”. El 8 de abril de 2016, mediante
comunicación telefónica se contactó a un familiar del accionante quien suministró
la dirección de residencia del señor Manuel Antonio Ramírez. Finalmente, el 14
de abril de 2016, mediante radicado N° 2016_3489395, se entregó de manera
exitosa la comunicación al actor.[42]
En el documento se explicaron los motivos de la actuación, se entregaron las
pruebas recaudadas y se le otorgó el término de 15 días hábiles para que
presentara los argumentos y los elementos materiales probatorios que quisiera
hacer valer.
5.5.
La entidad señaló que el término otorgado se extendió desde el 15 de
abril de 2016 hasta el 5 de mayo del mismo año y que el accionante no se pronunció
pese al requerimiento de la Administradora Colombiana de Pensiones.
5.6.
Posteriormente, mediante Resolución GNR 194405 del 30 de junio de 2016,
COLPENSIONES resolvió: (i) revocar la pensión de vejez reconocida el 26 de
septiembre de 2014, (ii) negar el reconocimiento pensional, (iii) ordenar al
accionante el reintegro de los recursos girados a título de mesadas,
retroactivos y aportes ($50.499.452,00) y (iv) remitir a la Gerencia Nacional de
Cobro de la entidad la resolución como título ejecutivo para que iniciara las
acciones de su competencia contra el señor Ramírez. Esta decisión fue
confirmada a través de la Resolución VPB 40925 del 1 de noviembre de 2016.
5.7.
Para la Sala, la Administradora Colombiana de Pensiones no desconoció los
derechos fundamentales del señor Manuel Antonio Ramírez, pues en el proceso
adelantado para verificar los soportes que sirvieron para la expedición de la
Resolución GNR 337583 del 26 de septiembre de 2014 se respetó el debido
proceso, permitió la participación del accionante y le otorgó un término de 15
días para que se pronunciara y aportara las pruebas que demostraran el
cumplimiento de los requisitos para acceder a la prestación. Dentro de la
actuación surtida, la entidad accionada adelantó el procedimiento
administrativo dando prevalencia a los principios de legalidad, competencia,
publicidad, y los derechos de defensa, contradicción, controversia probatoria y
de impugnación.
5.8.
Ahora bien, aunque el señor Manuel Antonio
Ramírez no emitió pronunciamiento alguno, la
Administradora Colombiana de Pensiones demostró dentro del trámite
adelantado que el 16 de junio de 2014 se modificó de manera ilícita la historia
laboral del actor y se amplió el periodo de cotización asociado con el patronal
N 01989820484 que corresponde a RAMÍREZ MANUEL ANTONIO, modificando la fecha de
ingreso al 5 de octubre de 1981, pese a que la fecha real es el 5 de octubre de
1994. Con dicha actuación se crearon sin soporte 670 semanas en la historia
laboral del señor Ramírez, lo que permitió que se otorgara indebidamente la
pensión de vejez.
5.9.
Para la Sala resulta claro que el incumplimiento de los requisitos para
la adquisición de la prestación se fundó en una conducta tipificada como delito
por la ley penal, pues la modificación fraudulenta de historias laborales fue
realizada por algunos trabajadores en misión que desarrollaban funciones en
COLPENSIONES. De acuerdo con lo señalado por la entidad, luego de que se
advirtieron hechos ilícitos al interior de la administradora se iniciaron
investigaciones que derivaron en denuncias penales y la posterior captura de 11
trabajadores en misión a los que se les imputaron los delitos de estafa
agravada, fraude procesal, acceso abusivo a un sistema informático, violación
de datos personales, falsedad material en documento público y concierto para
delinquir.
5.10.
Adicionalmente, debe reiterarse que la trabajadora en misión propietaria
del usuario “jmtorresp” desde el cual se realizó la modificación ilícita
de la historia laboral del señor Manuel Antonio Ramírez fue presentada ante el
Juez 37 Penal Municipal de Control de Garantías y aceptó su responsabilidad en
la comisión de las conductas punibles que se le imputaron.
5.11.
Todos estos elementos llevan a concluir que la Administradora Colombiana
de Pensiones no vulneró los derechos fundamentales del accionante y, en el
marco de sus funciones, verificó de oficio el cumplimiento de los requisitos de
la pensión de vejez para el caso del señor Manuel Antonio Ramírez, actuación
que respondió a un motivo real, objetivo y verificable que consistió en la
existencia de una estructura dedicada a la modificación ilícita de historias
laborales al interior de COLPENSIONES. Prueba de ello, es que según el
Vicepresidente de Seguridad y Riesgos Empresariales y Gerente de Prevención del
Fraude de la entidad indicó que en la Fiscalía 131 de la Unidad de Estructura
de Apoyo de la ciudad de Bogotá, radicado N° 110016008776201400108, se
investigan 174 modificaciones de historias laborales llevadas a cabo de manera ilícita
y en la Fiscalía 67 Delegada ante el Tribunal de Bogotá se adelanta la
investigación por más de 1.000 casos.
5.12.
Para terminar, la Sala estima que el reintegro de los recursos girados a
título de mesadas, retroactivos y aportes debe estar condicionado a que se
demuestre la responsabilidad del señor Manuel Antonio Ramírez en las
actividades ilícitas que rodearon la modificación de su historia laboral, lo
cual no ha ocurrido. Esto es así, toda vez que para la devolución de sumas de
dinero resulta necesario que la conducta desplegada por el accionante se
encuentre tipificada y que se acrediten los requisitos de antijuridicidad y culpabilidad propios
de la responsabilidad penal pues, solo de esta manera, se haría evidente que
los dineros no fueron recibidos de buena fe por parte del actor.
5.13.
En consecuencia, la Sala revocará los fallos proferidos por el Juzgado
Cincuenta y Seis Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, en
primera instancia, que concedió el amparo de los derechos fundamentales y por
la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que en
segunda instancia declaró la improcedencia de la acción de tutela. En su lugar,
negará el amparo de los derechos fundamentales a la seguridad social, al habeas
data, al debido proceso, a la vida digna, y al mínimo vital del señor Manuel
Antonio Ramírez.
5.14.
Asimismo, dejará en firme la Resolución GNR 194405 del 30 de junio de
2016, confirmada por la Resolución VPB 40925 del 1 de noviembre de 2016, en lo
referente a la revocatoria directa del acto administrativo que le reconoció la
pensión de vejez al señor Manuel Antonio Ramírez y suspenderá sus efectos con
respecto al aparte del acto administrativo en el que se ordena al accionante el
reintegro de los recursos girados a título de mesadas, retroactivos y aportes
por valor de $50.499.452. La orden de suspensión está condicionada a que dentro
de un proceso penal se compruebe la responsabilidad del señor Manuel Antonio
Ramírez en las conductas ilícitas que rodearon la modificación de su historia
laboral. Finalmente, compulsará copias a la Fiscalía General de la Nación para
que realice las investigaciones que consideren pertinentes a efectos de
determinar si existió responsabilidad penal del señor Manuel Antonio Ramírez en
las conductas ilícitas que rodearon la modificación de su historia laboral.
IV. DECISIÓN
Un fondo de
pensiones no vulnera los derechos fundamentales de un pensionado cuando revoca
de manera directa, sin el consentimiento previo, escrito y expreso del titular, el
acto administrativo mediante el que se le reconoció la prestación económica,
siempre y cuando: (i) existan motivos reales, objetivos, trascendentes y
verificables que hagan necesario el estudio de oficio
del cumplimiento de los requisitos y los documentos aportados para el
otorgamiento de la pensión, (ii) el
proceso adelantado por la entidad respete los derechos al debido proceso, defensa,
contradicción, controversia probatoria e impugnación del administrado y se lleve
se cabo con sujeción a los principios de legalidad, competencia, publicidad, y
(ii) la prestación haya sido reconocida a
partir de una conducta que esté tipificada como delito, sin que sea necesario
acreditar la
antijuridicidad y la culpabilidad como elementos de la responsabilidad penal.
Si
lo que se pretende es el reintegro de los recursos girados a título de
mesadas, retroactivos y aportes, es necesario que se establezca que una
actuación ilícita del actor tuvo injerencia en el reconocimiento pensional, lo
que implica que se demuestre su responsabilidad penal.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,
administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
REVOCAR los fallos proferidos por el Juzgado
Cincuenta y Seis Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá el 31
de enero de 2017, que en primera instancia concedió el amparo de los derechos
fundamentales del actor y por la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá el 8 de marzo de 2017, que en segunda instancia declaró
la improcedencia de la acción de tutela. En su lugar, NEGAR el amparo de
los derechos fundamentales a la seguridad social, al habeas data, al debido
proceso, a la vida digna, y al mínimo vital del señor Manuel Antonio Ramírez.
SEGUNDO.- DEJAR EN FIRME la Resolución GNR
194405 del 30 de junio de 2016, confirmada por la Resolución VPB 40925 del 1 de
noviembre de 2016, en lo referente a la revocatoria directa del acto
administrativo que le reconoció la pensión de vejez al señor Manuel Antonio
Ramírez y SUSPENDER SUS EFECTOS con respecto al
aparte del acto administrativo en el que se ordena al accionante el
reintegro de los recursos girados a título de mesadas, retroactivos y aportes
por valor de $50.499.452. La orden de suspensión está condicionada a que dentro
de un proceso penal se compruebe la responsabilidad del señor Manuel Antonio
Ramírez en las conductas ilícitas que rodearon la modificación de su historia
laboral.
TERCERO.-
COMPULSAR copias a la Fiscalía General de la Nación para que realice las
investigaciones que consideren pertinentes a efectos de determinar si existió
responsabilidad penal del señor Manuel Antonio Ramírez en las conductas
ilícitas que rodearon la modificación de su historia laboral.
CUARTO.-
LIBRAR las comunicaciones
–por la Secretaría General de la Corte Constitucional–, así como DISPONER
las notificaciones a las partes –a través del Juez de tutela de instancia–,
previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y publíquese.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General
[1] Sala de Selección
Número Cuatro de 2017, integrada por el Magistrado Alberto Rojas Ríos y la
Magistrada María Victoria Calle Correa.
[2] Según
consta en la fotocopia de la cédula de ciudadanía, el señor Manuel Antonio
Ramírez nació el 22 de mayo de 1948 en Bogotá DC (Cundinamarca). Folio 8 del
cuaderno principal del expediente.
[3] El accionante aportó copia del formato de solicitud de
prestaciones económicas que radicó el 18 de junio de 2014 ante COLPENSIONES,
mediante el cual se inició el trámite de reconocimiento de la pensión de vejez.
Folios 9-10 del cuaderno principal del expediente.
[4] El accionante
aportó copia de la Resolución GNR 337583 del 26 de septiembre de 2014 mediante
la cual se le reconoció una pensión de vejez. Folios 11-15 del cuaderno principal
del expediente.
[5] El accionante aportó copia del oficio mediante el cual se le comunicó
acerca de la apertura de una investigación administrativa para verificar de
manera oficiosa los soportes que sirvieron para la expedición de la Resolución
GNR 337583 del 26 de septiembre de 2014. Folios
16-17 del cuaderno de principal del expediente.
[6] La copia de la Resolución
GNR 194405 del 30 de junio de 2016 se anexó como prueba por parte del
accionante. Folios 19-25 del cuaderno de principal del expediente.
[7] La copia de
la Resolución VPB 40925 del 1 de noviembre de 2016 la anexó el actor junto con
el escrito de tutela. Folios 30-36 del cuaderno de principal del expediente.
[8] Juanita Durán
Vélez.
[9] La sentencia del 31 de enero de 2017 proferida por el Juzgado Cincuenta
y Seis Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá se encuentra en
los folios 53-56 del cuaderno principal del expediente.
[10] El escrito de
impugnación presentado por la accionada se encuentra en los folios 60-62 del
cuaderno principal del expediente.
[11] La sentencia del
8 de marzo de 2017 proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá se encuentra en los folios 3-12 del segundo cuaderno
del expediente.
[12] Myriam Quintero Guevara.
[13] Folio 20 del
cuaderno de Secretaría del expediente.
[14] Diego
Alejandro Urrego Escobar.
[15] Junto con
la respuesta, el Director de Acciones Constitucionales de la
Gerencia de Defensa Judicial de la Administradora Colombiana de Pensiones anexó
el informe de la Vicepresidencia de Seguridad y Riesgos Empresariales del 29 de
junio de 2017, en el que se responden los requerimientos del auto del 20 de
junio de 2017. Folios 27-28 del cuaderno de Secretaría del expediente
[16] Folio 27 del
cuaderno de Secretaría del expediente.
[17] Folio 27 del
cuaderno de Secretaría del expediente (reverso).
[18] Decreto 2591 de
1991, art. 13.
[19] Corte
Constitucional, sentencias SU-961 de 1999 (MP Vladimiro Naranjo Mesa).
[20] Corte Constitucional, sentencia T-311 de 1996 (MP José Gregorio
Hernández Galindo) y
SU-772 de 2014, (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[21] Corte Constitucional, sentencia T-648 de 2000 (MP José
Gregorio Hernández Galindo), en la que esta Corporación expuso que para
solicitar el pago de acreencias laborales se debe hacer uso de los mecanismos
ordinarios “a menos que éstos, para el caso específico, no sean lo
suficientemente eficaces para proteger los derechos fundamentales en peligro,
como sucede cuando el mínimo vital del trabajador o del pensionado se encuentra
afectado”.
[22] Corte
Constitucional, sentencia T-941 de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández).
[23] Corte
Constitucional, sentencia T-120 de 1993 (MP Alejandro Martínez Caballero).
[24] Corte
Constitucional, sentencias T-347 de 1993 (MP Vladimiro Naranjo Mesa) y T-404 de
1993 (MP Jorge Arango Mejía), en las que se reconoció que el derecho al debido
proceso garantiza la protección de la seguridad jurídica.
[25] Corte
Constitucional, sentencia T-467 de 1995 (MP Vladimiro Naranjo Mesa) en la que
se definió el derecho al debido proceso administrativo. Las sentencias T-238 de
1996 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), T-706 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) y
T-533 de 2014 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez AV Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo) reiteran dicha definición.
[26] Corte
Constitucional, sentencia T-559 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[27] Corte
Constitucional, sentencia T-855 de 2011 (MP Nilson Pinilla Pinilla; SV Humberto
Antonio Sierra Porto) reiterada en la sentencia T-543 de 2015 (MP Mauricio
González Cuervo; SVP Luis Guillermo Guerrero Pérez y AV Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo), en la que la Corte se refirió al debido proceso en materia pensional
de la siguiente manera: “cuando se ponen en conocimiento de la entidad
administradora, hechos que tienen relevancia o incidencia directa en el
reconocimiento de la prestación económica y no son atendidos diligentemente, a
pesar de tratarse de situaciones que la entidad misma está en la posibilidad y
en el deber de verificar, como la existencia de semanas cotizadas en periodos
determinados, se produce una vulneración al debido proceso, en cuanto se
adoptará una decisión que no consulta la totalidad de los pedimentos y las
circunstancias fácticas expuestas por el asegurado, esto es, surgirá una
decisión incongruente”.
[28] Corte
Constitucional, sentencia T-040 de 2014 (MP Mauricio González Cuervo).
[29] Corte
Constitucional, sentencia T-040 de 2014 (MP Mauricio González Cuervo).
[30] Ley 1437 de 2011.
Artículo 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto: “Salvo las
excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea
expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter
particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser
revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo
titular. || Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que
el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. || Si la Administración considera
que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir
al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión
provisional. || Parágrafo. En el trámite de la revocación directa se
garantizarán los derechos de audiencia y defensa”.
[31] Ley 797 de 2003,
por medio de la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de
pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los
Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.
[32] Corte
Constitucional, sentencia C-835 de 2003 (MP Jaime Araújo Rentería; SVP Rodrigo
Escobar Gil y AV Jaime Córdoba Triviño)
[33] Corte
Constitucional, sentencia T-347 de 1994 (MP Antonio Barrera Carbonell).
[34] Dentro de la
demanda de inconstitucionalidad, el actor determinó que el artículo 20 de la
Ley 797 de 2003 modificó el Código Contencioso Administrativo “en lo atinente
al recurso extraordinario de revisión, sino que a través de una ley distinta se
autorizó a determinadas autoridades para solicitar la revisión y, con ello,
para erosionar el principio de cosa juzgada, y en segundo término, porque la
solicitud la puede hacer la autoridad sin ser parte del respectivo proceso
judicial”.
[35] La Corte declaró inexequible
la expresión “en cualquier tiempo”, contenida en el primero y tercero incisos
del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.  En lo demás declaró la exequibilidad de
la norma demandada.
[36] Corte
Constitucional, sentencia T-830 de 2004 (MP Rodrigo Uprimny Yepes).
[37] Corte Constitucional,
sentencia T-652 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio).
[38] Corte
Constitucional, sentencia T-674 de 2011 (MP María Victoria Calle Correa).
[39] Corte
Constitucional, sentencia SU-240 de 2015 (MP Martha Victoria Sáchica Méndez).
[40] Corte
Constitucional, sentencia T-687 de 2016 (MP María Victoria
Calle Correa; SVP Alejandro Linares Cantillo).
[41] Corte
Constitucional, sentencia T-058 de 2017 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[42] La entrega
de la comunicación al actor se presentó el 14 de abril de 2016, de acuerdo con
la guía de envío N° GN0367012188732 de la empresa de mensajería Thomas
Greg-MTI. Dicha información consta en la Resolución VPB 40925 del 1 de
noviembre de 2016. Folios 30-36 del cuaderno principal del expediente.