T-240-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-240/07
SERVICIO DE SALUD-Normatividad referente
a la asignación de recursos a sectores vulnerables de la población
SERVICIO DE SALUD-Deficiencias en las
encuestas del SISBEN para la selección de la población pobre y vulnerable
ACCION DE TUTELA-Reclasificación de la
peticionaria en el SISBEN del nivel 3 al nivel 1 donde inicialmente estaba
Referencia: expediente T-1392347
Acción de tutela instaurada por María Mercedes Sánchez de Arredondo
contra el Municipio de Medellín y otro
Magistrado Ponente:
Dr. ÁLVARO TAFUR GÁLVIS
Bogotá, D. C., veintinueve (29) de marzo de dos mil siete (2007).
La Sala Octava
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Clara
Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo Rentería y Álvaro Tafur Galvis, en
ejercicio de su competencia constitucional y legal, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo adoptado por el Juzgado Veinte
Civil Municipal de Medellín, dentro de la acción de tutela instaurada por María
Mercedes Sánchez de Arredondo contra el Municipio de Medellín.
I.       ANTECEDENTES
1.     La demanda
La señora María Mercedes Sánchez de
Arredondo refiere que hasta el año 2005 “me encontraba SISBENIZADA en el
nivel 1”, conforme a su situación de extrema pobreza, comoquiera que “no
tengo ingresos fijos por pensión o ayudas familiares”.
Sostiene que a pesar de que “en nada
ha cambiado mi situación con respecto a la situación que tenía el día en que se
me clasificó en el estrato uno del SISBEN (…)” en el mes de octubre de 2005
fue encuestada nuevamente y que “el resultado fue subirme a estrato tres”.
Afirma que “soy una mujer de 79 años
de edad, sin ningún ingreso, pues vivo de las ayudas que me hacen las vecinas,
además que convivo con un hermano inválido de 78 años de edad, tampoco (sic)
tiene ingresos”.
Agrega que “la casa de habitación en
la que vivo se encuentra hipotecada a un tercero, en proceso de remate, ya que
no tenemos con que pagar la deuda que hoy tiene la señora MARIBEL MONSALVE,
quien reside en los Estados Unidos estamos esperando que llegue y con toda
seguridad nos va a sacar de la casa”.
Manifiesta que si estando clasificada en
el nivel uno, “cuando necesite atención médica y droga me vi con dificultades
para pagar el copago”, en la actualidad le resulta imposible “pedir
citas médicas y reclamar droga”.
Refiere que en uso del derecho de
petición solicitó a los funcionarios de Planeación del municipio de Medellín
que se le practique una nueva encuesta y que al indagar sobre el estado de su
solicitud “en el sótano me han dicho (sic) la funcionaria de turno “SEÑORA
EL MUNICIPIO NO VA A HACER NUEVAS REENCUESTAS, EL QUE SE SUBIO A NIVEL TRES AHÍ
SE QUEDA”.
En consecuencia solicita que se verifique
su situación económica, “con el fin de poder acceder a los servicios de
salud, droga, pues en el nivel 3 se me hace imposible pagar los copagos que
tengo que cancelar al momento de cada cita y recibo de los correspondientes
medicamentos, por eso solicito muy respetuosamente señor Juez, otorgue la
MEDIDA PROVISIONAL, en contra del Representante Legal del MUNICIPIO DE
MEDELLIN, en cabeza de su Alcalde Municipal y el Director de Planeación
Municipal de Medellín”.
2.      Intervención
pasiva
2.1    Municipio
de Medellín
2.1.1 Administración
municipal
El señor Alcalde
de Medellín, por intermedio de apoderada, informa que al Departamento
Administrativo de Planeación Municipal no le corresponde “asignar el nivel
de clasificación socieconómica a las familias, nuestro deber es aplicar la
encuesta que para el efecto nos exige el Departamento de Planeación Nacional y
llevar esta información a un software que es el que asigna el puntaje y el
nivel del SISBEN”.
Agrega que la
entidad que representa “recibió por parte del Departamento Nacional de
Planeación –DNP-, la nueva base de datos, producto de la encuesta realizada por
barrido entre los meses de mayo y septiembre de 2005, aplicando la Nueva
Metodología del SISBEN, esta nueva clasificación deja sin validez cualquier
otra encuesta anterior; el barrido se realiza cada tres años. El resultado del
Nuevo Barrido, Señor Juez, no garantiza que las personas estaban en la base
anterior del SISBEN, mantengan en la base de datos que hoy tenemos el mismo
puntaje y nivel SISBEN, por aquello de tener un nuevo formulario con preguntas
incorporadas y ponderación diferente de las variables con las cuales se asigna
el nuevo puntaje y nivel SISBEN”.
Sostiene que los
resultados de la encuesta practicada en el lugar donde residen la señora María
Mercedes Sánchez de Arrendondo y su hermano “dependen de la información que
suministró la informante calificada, Adelfa Acevedo Álvarez; sin embargo se le
realizó una actualización el 20 de febrero de 2006”.
Para concluir
solicita negar la protección por improcedente, “toda vez que el Departamento
Administrativo de Planeación Municipal a través del programa SISBEN cumplió sus
funciones y clasificó a la usuaria con base en la información suministrada por
Adelfa Acevedo Álvarez y su situación socioeconómica se encuentra consignada en
la ficha 1354147”.
2.1.2 Departamento
Administrativo de Planeación
El señor
Subdirector de Metro Información del Departamento Administrativo de Planeación
del municipio de Medellín afirma que el Sistema de Identificación y
Clasificación de Potenciales Beneficiarios para Programas Sociales SISBÉN “es
un instrumento que tiene a su cargo la aplicación de una encuesta a todas las
personas permitiendo conocer la naturaleza y la magnitud de la situación
socioeconómica, de acuerdo con la información suministrada por un informante
calificado, integrante del hogar, información que es respaldada con su firma
dándole el carácter de ser verdadera”.
Agrega que el
Programa en comento, “fue creado por el Consejo Nacional de Política Económica
y Social CONPES y desarrollado por el Departamento Nacional de Planeación, en
cumplimiento de los mandatos constitucionales, en los cuales se establece la
necesidad de focalizar la población más pobre y vulnerable, con necesidades
básicas insatisfechas y garantizar así que el gasto social sea asignado a dicha
población”.
Manifiesta “que
los beneficiarios de los programas sociales no son escogidos por el programa
SISBEN, sino que cada Secretaría que tiene a su cargo el desarrollo de
programas sociales, selecciona los beneficiarios de tales programas a través de
la información que se encuentra consignada en el certificado (ficha) SISBEN”.
Destaca “que
los municipios no pueden asignar a su juicio, arbitrio o discrecionalidad, un
nivel, pues el sistema es el que arroja el resultado (salida) después de
procesar los datos de entrada. Únicamente podría hacerlo materialmente,
manipulando los datos de entrada, sin corresponder a la realidad de las
variables tomadas o rendidas por el encuestado (falseando los datos de
entrada), lo cual chocaría con el actuar ético en cualquier ámbito (público o
privado). En suma, al sistema vigente SISBEN no se le impone el nivel
socioeconómico del grupo familiar, pues el procesa datos de entrada, salvo
manipulación de estos datos. Por lo antes expuesto no está dentro de las
posibilidades legales, ni materiales ni técnicas de ninguna de las autoridades
municipales del país modificar el software SISBEN suministrado por el Gobierno
Nacional” –negrilla en el texto-.
Además, en
escrito dirigido a esta Sala, el señor Subdirector Metroinformación del
Departamento Administrativo de Planeación del municipio accionado advierte “que
si el fallo cambia implica: Alterar los puntajes, la metodología y el software
suministrado por el Departamento Nacional de Planeación. Así como actuar de
manera extrametodológica, siendo un caso atípico”.
Finalmente
informa “que la señora María Mercedes Sánchez de Arredondo fue debidamente
visitada y encuestada por personal del SISBEN, el día 5 de agosto de 2005, se
le realizó una re-encuesta el 2 de junio de 2006 y su situación socioeconómica
se encuentra consignada en el certificado (ficha) número 1554147, obteniendo un
puntaje de 29.23 y un nivel III (tres) en su clasificación socioeconómica, del
área urbana del Municipio de Medellín”.
2.2    Departamento
Nacional de Planeación
El Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de Planeación, remite el
memorando suscrito por la Jefe del Grupo de Calidad de Vida e Impacto de
Programas Sociales de la entidad, a cuyo tenor y atendiendo “la información
que se tiene en el DNP” la situación de la actora y de su hermano, “correspondería
al segmento de población en condiciones de vida medias”.
Lo anterior en
razón de “las características del hogar (hacinamiento) de la vivienda
(servicios públicos, material de paredes y pisos) y algunas sociodemográficas
(educación y salud)”, contenida “en la base de Medellín y sus diferentes
cortes (…) ficha No. 013541478 con fecha de actualización 05 de agosto
de 2005”.
Refiere la
funcionaria que “con fecha de actualización 05 de agosto de 2005 aparecen
registradas en el hogar, en su orden, las personas: MARIA MERCEDES SANCHEZ
(jefe de hogar), ADELFA ACEVEDO ALVAREZ y BERTULFO DE JESUS SÁNCHEZ; la misma
ficha con fecha de actualización 20 de febrero de 2006 presenta la misma
situación; en ambos casos el puntaje es de 29.66 que corresponde al nivel 3 del
Sisbén, en la última base de Medellín, recibida para el corte de agosto y con
fecha de actualización 20 de junio de 2006, solo aparece en esta ficha la
señora ADELFA ACEVEDO ALVAREZ con un puntaje de 33.92, que igualmente
corresponde al nivel 3”.
Explica la Jefe
del Grupo de Calidad de Vida e Impacto de los Programas Sociales del
Departamento Nacional de Planeación que para tener acceso a los beneficios de
atención, contenidos en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado –POS-S- se
requiere haber sido clasificado en niveles 1 o 2 del Sisben o integrar un grupo
poblacional vulnerable, conformado por población infantil abandonada,
indigente, en condiciones de desplazamiento forzado, desmovilizada, rural
migratoria o comunidades indígenas, núcleos familiares de madres comunitarias o
personas de la tercera edad protegidas en ancianatos.
Sostiene la
funcionaria, además, que el acceso a los programas que facilitan soluciones de
vivienda rural, a grupos poblacionales con alto índice de pobreza, requiere,
entre otras condiciones, que el núcleo familiar pertenezca al nivel 1 ó 2 del
Sisben.
3.      Material
probatorio
3.1    En el expediente
obra fotocopia de la ficha 1254147 que consigna los datos obtenidos por quienes
encuestaron a las personas que residen en el inmueble de la transversal 65B No.
26-07, el 5 de agosto de 2005 y el 2 de junio de 2006, designados por la
Alcaldía de Medellín.
Revela el
instrumento que en “la casa o apartamento” en mención residen los
señores María Mercedes Sánchez de Arredondo, Bertulfo Sánchez y Alba Margarita
Valencia Aguilar, quienes conforman dos “grupos de personas que cocinan por
separado”.
La ficha indica
que “este hogar vive en [arriendo o subarriendo]”, cuenta con servicios
públicos, que el servicio sanitario “[no] es compartido con otros hogares”
y que “posee nevera y televisor a color”.
Los antecedentes
sociodemográficos revelan i) que los señores María Mercedes y Bertulfo Sánchez
son hermanos y que los mismos no son parientes de la señora Valencia Aguilar;
ii) que todos los habitantes del hogar son solteros; iii) que los señores
Sánchez cuentan con 79 y 78 años de edad y la señora Valencia Aguilar es mayor
de 70 años; iii) que las personas encuestadas no desarrollan ninguna actividad
productiva y iv) que de las tres personas que residen en el inmueble sólo la
señora Sánchez de Arredondo recibe cincuenta mil pesos ($50.000.oo) mensuales de
ingresos.
Refiere el
documento que el señor Bertulfo Sánchez padece discapacidad por “enfermedad
mental, brazo y pierna izquierda inmóvil”.
3.2    Atendiendo
la orden impartida por esta Corporación, la Coordinadora Zonal del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar de la Zona Suroriental comisionó a una
profesional en trabajo social, adscrita a la entidad, para que rindiera informe
social relacionado con la situación en que se encuentra la señora Sánchez de
Arredondo y su hermano.
Sostiene la
señora Coordinadora:
“Adjunto le estoy haciendo llegar el informe social realizado por el
profesional en Trabajo Social y relacionado con la situación en que se
encuentra la señora MARÍA MERCEDES SÁNCHEZ DE ARREDONDO. Desafortunadamente
dentro de nuestra competencia, si bien podría beneficiarse del programa
dirigido al adulto mayor, por su clasificación en el nivel de Sisben 3 no es
posible su vinculación. No obstante se dieron las instrucciones pertinentes
para que se solicite reclasificación ante la dependencia competente, para que
así puedan acceder a programas de subsidio estatal dirigidos a esta población”.
El informe
social refiere que los señores María Mercedes y Bertulfo Sánchez Arredondo
(sic) de 79 y 78 años, viuda y soltero respectivamente, “residen con una
amiga de nombre Adelfa Acevedo, ésta tiene setenta y ocho años, se desempeña
como modista”.
Agrega la
funcionaria que los señores Sánchez residen en un inmueble que “fue
propiedad de María Mercedes, pero fue rematada debido a las deudas que ésta adquirió
para financiar su subsistencia y la de su hermano y para pagar los gastos
originados por una larga enfermedad de su madre” y que los antes
mencionados “subsisten de pequeños aportes de terceros”.
Indica que los
señores Sánchez “fueron clasificados en el nivel tres del SISBEN y al
parecer por esto perdieron el auxilio del programa hogares sustitutos, por el
que recibía (sic) $140.000 cada dos meses, parte de este dinero se
dedicaba a pagar servicios públicos pues Adelfa tampoco posee ingresos que le
posibilitan asumir sus gastos”.
Informa i) que “Bertulfo
es paciente psiquiátrico en tratamiento en el Homo” y ii) que “a María
Mercedes le fue diagnosticado hace dos años un tumor cerebral, en tratamiento
en el Instituto Neurológico, presenta serios problemas de hipertensión, fue
operada en dos oportunidades del corazón y tiene un marcapasos”.
Describe el
informe que los “hermanos Sánchez Arredondo (sic) duermen en una pequeña
pieza, pues Adelfa debió alquilar el cuarto de éstos a una persona conocida
para solventar algunas necesidades básicas” y que los mismos “no cuentan
con red de apoyo familiar, el hermano vivo tiene también una avanzada edad y
depende económicamente de una hija”.
A manera de
conclusión la trabajadora social afirma:
“Después de lograr un acercamiento a las condiciones de vida de los
hermanos Sánchez Arredondo se puede determinar las condiciones de vida
precarias dada la carencia de ingresos económicos y de una red de apoyo
familiar.
Según la información que suministró María Mercedes la situación
actual se ve agravada por la deteriorada salud que les impide tener calidad de
vida.
Teniendo en cuenta la clasificación del SISBEN nivel tres, estos adultos
mayores no pueden acceder a los programas que para esta población ofrece el
estado (sic).
Una vez sean reclasificados e ingresen a la base de datos podrían
vincularse al programa, canasta básica de alimentos para el adulto mayor,
ofrecido por Bienestar Social del Municipio”.
4.      Decisión
judicial objeto de revisión
La Juez Veinte
Civil Municipal de Medellín deniega la acción de tutela instaurada por la
señora María Mercedes Sánchez de Arredondo contra el municipio de Medellín,
fundada en que “en el caso que nos ocupa los documentos aportados por el
solicitante y accionado al dar respuesta no se observa violación alguno (sic)
al derecho de petición y al de información pues bien es claro que en el aparte
donde el accionado le manifiesta al solicitante al dar respuesta aporta la
clasificación socioeconómica N° 1354147 con la emisión del certificado SISBEN”.
II.      CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
La Corte Constitucional, a través de esta Sala, es
competente para revisar las anteriores providencias, en desarrollo de las
facultades conferidas por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en
cumplimiento del auto de 10 de agosto de 2006, expedido por la Sala de Selección
de Tutelas Número Ocho de esta Corporación.
2.      Problema Jurídico
Corresponde a
esta Sala revisar la sentencia proferida por el Juzgado Veinte Civil Municipal
de Medellín que niega la acción de tutela impetrada por la señora María
Mercedes Sánchez de Arredondo, contra el municipio de Medellín, por vulneración
de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la subsistencia y a la vida
digna.
Sostiene la
actora que tanto ella como su hermano fueron clasificados en el nivel 3 del
Sisben, sin atender su situación de extrema pobreza, discapacidad y avanzada
edad, impidiéndoles, de esta manera, acceder a los beneficios del régimen
subsidiado de salud.
La apoderada de
la Alcaldía de Medellín, por su parte, afirma que su representada “recibió
por parte del Departamento Nacional de Planeación –DNP- la nueva base de datos,
producto de la encuesta realizada por barrido entre los meses de mayo y
septiembre de 2005”, aplicada con fundamento en un nuevo formulario, con
preguntas incorporadas y ponderación diferente y destaca cómo “los
municipios no pueden asignar a su juicio, arbitrio o discrecionalidad, un
nivel, pues el sistema es el que arroja el resultado (salida) después de
procesar los datos de entrada.”
El Subdirector
Metroinformación del Departamento Administrativo de Planeación de la accionada,
a la vez que corrobora los planteamientos de la apoderada del municipio,
solicita declarar el amparo improcedente, porque la pretensión excede la
competencia del juez de amparo y debido a que la dependencia a su cargo “a
través del programa SISBEN cumplió sus funciones y clasificó a la usuaria con
base en la información suministrada por Adelfa Acevedo Alvarez”.
La Jefe del
Grupo Calidad de Vida del Departamento Nacional de Planeación i) recuerda que
la ficha Sisbén responde a una metodología diseñada con el propósito de captar
la mayor cantidad de información posible, en aras de ordenar a la población en
función de unos logros socioeconómicos básicos, ii) afirma que la clasificación
responde a datos ciertos, suministrados por una persona calificada que los
respalda con su firma “dándole el carácter de verdadera” y iii) asegura
que la actora y su hermano, atendiendo a la información en poder de la entidad,
se ubican en un segmento poblacional “en condiciones de vida medias”.
Ahora bien, el
Juez Veinte Civil de Medellín niega la protección argumentando que el derecho
de petición de la actora no ha sido vulnerado y que en consecuencia no tiene
que ser restablecido.
Corresponde en
consecuencia a esta Sala reiterar la jurisprudencia constitucional sobre el
carácter fundamental del derecho a la salud y poner de presente las
perspectivas constitucionales sobre la protección y asistencia de las personas
de la tercera edad, incapacitadas y con situación económica apremiante, en
consideración a que el informe rendido por el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, por solicitud de esta Sala, demuestra que la accionante y su hermano
tendrían que estar clasificados en el nivel 1 del Sisben y recibir por tanto
apoyo estatal, en todos los órdenes.
3.      Consideraciones
preliminares. Asignación de recursos para la prestación del servicio de salud a
sectores vulnerables de la población
3.1    De los artículos 1°, 2°, 13, 43, 46, 47 y 49 de la Carta
Política se desprende la responsabilidad del Estado en la prestación de
los servicios de salud, especialmente a quienes por su condición económica,
física, o mental se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, con
el objeto de solventar la marginalidad, la exclusión y la desigualdad a la que
los sectores más vulnerables de la población se hallan expuestos, al menos en
lo que tiene que ver con la atención integral de su salud.[1].
En armonía con
lo expuesto, los artículos 153 y 156 de la Ley 100 de 1993, preven que el
Sistema de Seguridad Social “ofrecerá financiamiento especial para aquella
población más pobre y vulnerable, así como mecanismos para evitar la selección
adversa (..) con aportes fiscales de la Nación, de los departamentos, los
distritos y los municipios, el fondo de solidaridad y garantía”, y recursos
de los afiliados, en la medida de sus capacidades.
Además, de los
artículos 156 y 211 de la Ley en comento, es dable colegir que la atención en
salud de los grupos vulnerables de la población, a través del pago de una
cotización subsidiada, total o parcialmente, se garantiza mediante la
compensación entre ingresos y riesgos que realiza el Fondo de Solidaridad y
Garantía y los aportes de los recursos fiscales que la Nación y las entidades
territoriales están en el deber de destinar para el efecto, de confomidad con
las reglas que rigen la vinculación al Sistema de Seguridad Social en Salud.
Ahora bien, en
ejercicio de las funciones asignadas por los artículos 213 y 172 de la Ley 100
de 1993 y 30 de la Ley 60 de 1993, el Gobierno Nacional, atendiendo la
recomendación del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud[2],
acogió para efectos de la distribución del gasto social en salud, los criterios
de selección establecidos en los documentos Conpes Social 22 de 1994 y 40 de
1997, parcialmente reiterados en el número 55 del 22 de
noviembre de 2001, este último elaborado por el Consejo de Política Económica y
Social, en el marco de la Ley 715 del mismo año[3],
Dos son los
criterios, previstos en los documentos en mención, para la asignación de
recursos al gasto social i) el geográfico, esto es la sectorización de la
población por estratificación socio económica, atendiendo a las condiciones de
externas de infraestructura y saneamiento de las viviendas[4] y el ii) individual dirigido a identificar a los potenciales
beneficiarios de programas de subsidios estatales, individualmente
considerados, mediante la aplicación de un encuesta de hogares, familias e
individuos, que permite obtener en detalle información “en función de sus
ingresos, nivel educativo, tamaño de la familia y situación sanitaria y
geográfica de la vivienda”-artículo 213 Ley 100 de 1994-.
Señala al
respecto el documento Conpes 55 de 2001:
“La Constitución política le confiere al Estado la responsabilidad
de lograr una mayor justicia social, basada en principios de solidaridad,
equidad, eficiencia y universalidad. Dadas la restricciones de recursos
presupuestales y las necesidades de inversión, es necesario focalizar el gasto
público. Esto es, dirigirlo a la satisfacción de las necesidades de la
población más pobre y vulnerable. El instrumento que se ha utilizado para
identificar a las personas que se encuentran en esa condición es el SISBEN.
El instrumento consta de un cuestionario que se aplica a los
individuos para obtener información de empleo, ingresos, características de la
vivienda, características demográficas, educación y servicios públicos, entre
las variables más importantes. Así mismo, cuenta con un software que ordena a
la población por pobreza de manera continua, asignándole a cada individuo un
puntaje entre 0 y 100.
Posteriormente, se divide la población así ordenada en 6 niveles,
dentro de los cuales los más pobres son los que se ubican en los dos primeros
niveles.
En la actualidad, el primer nivel (SISBEN I) corresponde a los
individuos que obtienen un puntaje inferior a 18 en el sector rural o 36 en
zonas urbanas, mientras que las personas que se ubican en el nivel dos (SISBEN
II) son las que obtuvieron puntajes entre 18 y 30 y 36 y 47 en áreas rurales y
urbanas, respectivamente. Estos puntajes “de corte” pueden cambiar a través del
tiempo, dependiendo de la evolución de las condiciones de pobreza en el país.
La clasificación que produce el SISBEN no coincide con los llamados
“estratos”, que se utilizan para determinar las tarifas de los servicios
públicos domiciliarios (ver anexo 2).
El marco legal del SISBEN está consignado en el artículo 30 de la
Ley 60 de 1993, en el cual se dictan los elementos generales para la
focalización del gasto social y se dan recomendaciones al Conpes Social para
que fije cada tres años los criterios para la determinación, identificación y
selección de beneficiarios de programas sociales. En cumplimiento de este
mandato el CONPES SOCIAL ha expedido los documentos 22 de 1994 y 40 de 1997”.
Los programas sociales basados en la entrega de subsidios, se
centran entonces en los niveles 1 y 2 del SISBEN, en los que "se
priorizarán los potenciales afiliados así: 1) mujeres en estado de embarazo y
niños menores de cinco años; 2) población con limitaciones físicas, síquicas y
sensoriales; 3) población de la tercera edad; 4) mujeres cabeza de familia; y
5) demás población pobre y vulnerable (artículo 9° del Acuerdo No. 77 de 1997)[5]”.
3.2    Esta Corte ha considerado las dificultades que presentan los
instrumentos de selección de beneficiarios de programas sociales,
particularmente en lo que tiene que ver con la afiliación y vinculación de los
sectores vulnerables de la población a la atención en salud.
Mediante
Sentencia T-177 de 1999, la Sala Tercera de Revisión resolvió “ORDENAR
al CONPES que proceda a revisar, dentro de los tres (3) meses siguientes a la
notificación de este fallo, el sistema de selección de los beneficiarios del
régimen subsidiado de la seguridad social en salud (Ley 100/93 arts. 211-217),
a fin de garantizar que su aplicación no dé como resultado, la violación
sistemática de los derechos fundamentales de los titulares de ese derecho
(..)”, al tiempo que prevenía al Secretario de Salud del municipio
accionado “para que no vuelva a negar la calidad de beneficiarios del
sistema subsidiado de seguridad social, a quienes, siendo pobres,
constitucionalmente tienen derecho a una protección especial en materia de
salud”.
Advirtió la Sala
Tercera de Revisión que el sistema de selección de posibles afiliados al
régimen subsidiado i) no permite detectar “a quienes están más expuestos a
sufrir una u otra enfermedad, a quienes la padecen sin diagnóstico, o a quienes
saben que requieren tratamiento y no lo pueden costear” y ii) no da lugar a
que ingresen al sistema quienes se encuentran “en innegable circunstancia de
debilidad manifiesta”, por su condición física o mental.
Destaca la
decisión que el procedimiento de selección y clasificación al que se hace
mención, además, hace “nugatorio el derecho de defensa de quienes resultan
discriminados o pertenecen a uno de los grupos que lo vienen siendo, pues para
cambiar su calificación, sólo les permite solicitar una nueva aplicación de los
mismos formularios, que no puede arrojar resultados distintos a los originales
hasta que el daño sea irremediable[6]”.
La misma Sala, en decisión más reciente, ordenó a la Secretaría de
Planeación de Bucaramanga asignar al accionante un puntaje “que responda a
la situación de indigencia y a la condición de ancianitud (sic) e invalidez en
que se encuentra y que le permita ser inscrito en el Régimen Subsidiado de
Salud”, al considerar que “la encuesta hubiera podido dar un resultado
diferente si se hubiese atendido la condición de disminuido en que se encuentra
el señor Molina. No obstante, se prefirió darle la calificación correspondiente
a una persona de la tercera edad y no a la de una persona disminuida física,
síquica y sensorialmente; es decir, se le asignó una calificación desfavorable
a pesar de que resulta evidente que tenía derecho, en razón a su situación
económica y a sus condiciones concretas de ancianitud y enfermedad, a la
calificación que le habría dado acceso al Régimen Subsidiado de Salud[7]”.
También esta Sala, en los términos de la Sentencia T-219 de 2002[8],
resolvió ordenar a la Secretaría de Salud entonces accionada modificar el
puntaje asignado e inscribir inmediatamente al afectado en el régimen
subsidiado, al establecer que el actor no estaba siendo atendido, sin perjuicio
de padecer de paraplejía y encontrarse en consecuencia imposibilitado para
trabajar, dada la lesión irreversible en su columna a nivel T4 y T5. En aquella
ocasión se dispuso, además, que la accionada asignaría al accionante un hogar
especializado para su atención permanente, dadas sus condiciones
socioeconómicas y su estado de salud[9].
3.3    En junio del año 2001, el
Ministerio de Salud, el Departamento Nacional de Planeación –DNP- y la Misión
Social creada en desarrollo de la Ley 60 de 1993 y adscrita al Departamento en
mención[10], examinaron “el
Sistema de Selección de Beneficiarios (SISBEN), que actualmente se utiliza como
principal instrumento de focalización de recursos públicos destinados a
programas sociales”, transcurridos ocho años de su utilización.
Refiere el documento Conpes 55 de 2001 que los evaluadores
destacaron los logros obtenidos en materia de asignación de los recursos
destinados al gasto social, utilizando un instrumento apropiado de amplio
reconocimiento nacional e internacional, que logró “sisbenización de 27
millones de personas, de las cuales el 35% están afiliadas al Régimen
Subsidiado de Salud”, además de proporcionar las bases para adelantar
procesos de planeación, ejecución de programas específicos, descentralización y
fortalecimiento del desarrollo institucional local y nacional.
Resalta el
estudio las falencias del Sistema de selección detectadas por los examinadores,
algunas relacionadas con deficiencias en la captura de información y
debilidades para discriminar situaciones de pobreza[11],
tanto de los índices, como del diseño del instrumento y explica las estrategias
encaminadas a corregir los errores de inclusión, únicamente, al considerar i)
que “[c]erca del 85% de la población considerada pobre está correctamente
clasificada  (17.3 millones de personas)” y ii) que “alrededor del 25%
de los clasificados como pobres, en realidad no lo son (4.4 millones)”.
Explica el documento las estrategias de cada uno de los puntos
críticos del proceso, con miras corregir los errores de inclusión relacionados
con las variables i) “que hoy hacen parte del índice SISBEN[12]”,
ii) aquellas que se deben omitir “por ser altamente vulnerables o por su
poca capacidad de discriminación[13]” y
iii) las destinadas a conforman “el nuevo indicador[14]”.
3.4    En los
términos de la Sentencia T-747de 2005, la Sala Novena de Revisión, entre otras
decisiones relacionadas con el restablecimiento del derecho a la salud de un
menor, resolvió confirmar la orden impartida al Departamento Administrativo de Planeación
Distrital, para que de inmediato dispusiera lo necesario para la realización de
una nueva encuesta de clasificación a la madre, al establecer la imposibilidad
de ésta de cubrir el costo total de los exámenes y medicamentos ordenados a su
hijo, por el médico tratante.
Esta misma Sala,
mediante Sentencia T-061 de 2006[15], consideró la situación
de una persona afectada con discapacidad mental absoluta, quien fue clasificada
en el nivel tres (3) del Sisben y en consecuencia ordenó a la Alcaldía,
entonces accionada, realizar las acciones necesarias para clasificar al
afectado en el nivel uno (1), como ha debido suceder dada su condición de
pobreza y marginalidad y realizar “todo lo necesario para que el antes
nombrado reciba la atención integral que su estado de salud demanda”.
Expuso la Sala
que el hermano del actor, “de 34 años de edad padece de marcado retraso
mental” y que éste “devenga mensualmente $550.000 pesos que le permiten
asumir los gastos generados en su grupo familiar conformado por sus padres
mayores - madre de 69 años y padre de 78- quienes no poseen ninguna fuente de
ingreso y por [el hermano incapacitado]”, siendo imperativo, por tanto, que
“el Sistema de Seguridad Social en Salud [se haga cargo] de la atención
integral que requiere el afectado”.
La Sala Cuarta de
Revisión[16], por su parte, además de
ordenar a la Secretaría de Salud accionada dejar sin valor ni efecto el acto
que excluía del régimen subsidiado a los accionantes, clasificados en el nivel
dos (2), de conformidad con la encuesta Sisben practicada en el año de 1997,
dispuso la prestación de los servicios de salud requeridos por los mismos.
Destacó la Sala i) que “la afirmación que realizan los actores de
atender sus necesidades básicas con los ciento veinte mil pesos que devenga
María del Carmen Rodríguez no fue desvirtuada dentro del proceso, por tanto se
presume su veracidad” y ii) “que
se trata de personas pertenecientes a la tercera edad y tal como lo establece
el artículo 157, numeral 2 de la Ley 100 de 1993 tienen especial importancia
entre el grupo de beneficiarios del Sisben”.
En los términos
de la Sentencia T-949 de 2006[17], la Sala Sexta de
Revisión ordenó al Departamento Administrativo de Planeación Distrital de
Bogotá practicar al actor una nueva encuesta, esta vez individual, “teniendo
en cuenta su estado de salud y situación económica actual” y, una vez
establecida su situación, “asignarle una ARS, de
acuerdo con los cupos disponibles y las órdenes de prelación previstas por la
normativa vigente”.
Refiera la Sala
en cita cómo la actora y su hijo fueron clasificados en el nivel dos (2) del
Sisben con la obligación de cancelar una cuota de recuperación del 30% en su
calidad de vinculados al Sistema, no obstante la condición de la madre de “persona
de la tercera edad, desempleada, que no cuenta con ninguna fuente de ingresos y
que está a cargo de su único hijo (..), a quien le fue diagnosticada invalidez
permanente de los miembros inferiores y quien desde entonces ha presentado
varios quebrantos de salud.”
Advirtió la
Corte, en la Sentencia en mención, que el asunto en estudio es “ de aquellos
en los que las deficiencias del diseño del instrumento de focalización impiden
calificar de manera acertada el nivel socioeconómico de la persona encuestada.
Lo anterior, por cuanto se trata de una persona inválida -como consta en el
certificado expedido por la oficina de trabajo social del Hospital de Meissen-,
situación que al parecer no fue tenida en cuenta en la encuesta”.
Mediante
Sentencia T-1070 de 2006[18] la Corte ordenó a la
entidad territorial accionada adelantar las diligencias necesarias, con el
objeto de clasificar al actor “en el nivel 1 del SISBEN”, expedirle “un
carné en el que conste su condición de discapacitado” y realizar las
diligencias necesarias con el objeto de que el mismo “reciba la atención
integral que su estado de salud demanda”. Señala la decisión:
“4. En el presente caso, (i) una entidad encargada de garantizar el
acceso a la prestación del servicio de salud en el régimen subsidiado del
Sistema de Salud —el Departamento Administrativo de Planeación Municipal,
SISBEN; Alcaldía de Medellín —,  (ii) no consideró, al clasificar en el SISBEN
a una persona con discapacidad —invidente total con secuelas de poliomelitis—,
(iii) que carece de recursos económicos —desempleado que depende de la caridad
de su hermana—, su especial situación, y (iv) que en razón a esta incorrecta
clasificación, no goza de la atención médica debida —el accionante no puede
acceder a los servicios de salud requeridos, por no poder asumir el costo de los
copagos y cuotas moderadoras del Nivel 4—. Por tanto, la Sala concluye que el
Departamento Administrativo de Planeación Municipal, SISBEN; Alcaldía de
Medellín, viola los derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la igualdad
y la seguridad social (..)”.
Se observa
entonces que la nueva encuesta Sisben, elaborada con el objeto de corregir las
deficiencias encontradas en el instrumento de selección de beneficiarios para
programas sociales, acogido en los documentos Conpes Social 22 de 1994 y 40 de 1997,
no corrige las falencias relacionadas con la inclusión en el Sistema de los
sujetos de especial protección constitucional, que dadas sus condiciones de
vulnerabilidad y marginalidad demandan de la inmediata atención del Estado[19].
Es decir que
subsisten las dificultades advertidas por esta Corte, relacionadas con la
violación sistemática de los derechos fundamentales de grupos vulnerables de la
población, dada su exclusión del régimen subsidiado. Esto sin perjuicio de las
advertencias y órdenes perentorias de corrección inmediata, dirigidas al
Conpes, al Gobierno Nacional y al Consejo de Seguridad Social en Salud, en los
términos de la Sentencia T-177 de 1999 –ya explicada- y la T-1083 de 2000
–mencionada en seguida-.
De manera que
esta Sala pondrá al tanto de la situación a la Procuraduría General de la
Nación, para que, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
adelante la investigación sobre el acatamiento de las Sentencias T-177 de 1999
y T-1083 de 2000, en consideración a la prohibición establecida en el numeral
24 del artículo 35 de la Ley 734 de 2001, relacionada con el incumplimiento de
las decisiones judiciales, administrativas y disciplinarias.
4.      Caso
concreto
4.1    La señora María Mercedes Sánchez de Arredondo solicita la
intervención del juez de tutela, porque i) sin perjuicio de su condición de
mujer cabeza de familia en cuanto debe responder por un hermano discapacitado y
sin ingresos, ii) su avanzada edad, iii) su estado de salud y iv) su debilidad
económica manifiesta, fue clasificada en el nivel tres (3) del Sisben y así
mismo excluida de los programas sociales a cargo de la Alacaldía de Medellín.
Efectivamente,
el informe social rendido por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
indica que los señores María Mercedes y Bertulfo Sánchez i) de 79 y 78 años,
ii) sin apoyo familiar -viuda y soltero-, iii) ella afectada por un tumor
cerebral, hipertensión y problemas cardiacos y Bertulfo paciente psiquiátrico;
iii) “duermen en una pequeña pieza” y v) “subsisten de pequeños aportes
de terceros.”
Concluye el informe al que se hace mención que la actora y su
hermano tienen que ser reclasificados y vinculados nuevamente al programa, “canasta
básica de alimentos para el adulto mayor, ofrecido por Bienestar Social del
Municipio”, del que fueron excluidos “por su clasificación en el nivel
de Sisben 3”.
Ahora bien, el
instrumento diligenciado por los encuestadores designados por la Alcaldía de
Medellín para aplicar la encuesta Sisben no difiere del informe anterior, salvo
en lo que tiene que ver con las condiciones del inmueble en el que residen los
hermanos Sánchez y la presencia de algunos elementos en el hogar.
Revela el
documento i) que la señora Sánchez de Arredondo y su hermano comparten con
otras personas una vivienda que no es de su propiedad, ii) que cuentan con 79 y
78 años de edad; ii) que no desarrollan ninguna actividad productiva, iii) que
reciben cincuenta mil pesos ($50.000.oo) mensuales de ingresos y iv) que
Bertulfo padece discapacidad por “enfermedad mental, brazo y pierna
izquierda inmóvil”.
Respecto de las
condiciones de la vivienda, la Ficha de Clasificación Socioeconómica, a la que
se hace mención, indica i) que la unidad de vivienda no se encuentra amenazada,
ii) que la misma está construida predominantemente en baldosa, vinilo, tableta
o ladrillo, iii) que cuenta con servicios de energía, alcantarillado, teléfono
recolección de basura, acueducto, con servicio sanitario de uso exclusivo para
la vivienda, iv) que para fines de servicios públicos la vivienda se clasifica
en el estrato tres y v) que sus habitantes poseen nevera y televisor a color.
Se observa,
entonces, que para la Alcaldía accionada no contaron, para efecto de
seleccionar los beneficiarios del Sisben, como era de esperarse, el estado de
pobreza, discapacidad y avanzada edad de la actora y de su hermano
–circunstancias que la misma conocía dado que el señor Sánchez recibía cada dos
meses canasta alimentaria-, sino las características del lugar donde residen y
el mobiliario encontrado en su interior, sin que para el efecto cuente el
estado litigioso del inmueble, denunciado en la demanda.
Asunto que si
bien la encuesta no prevé, podría establecerse de la respuesta a la pregunta
cómo “vive [este] hogar”: “arriendo o subarriendo”- y el número de familias
que lo comparten.
4.2    La situación fáctica antes
planteada, ya fue considerada por esta Corte[20], con
ocasión del amparo constitucional invocado por quien fue encuestada en la casa
de un hermano y clasificada en el nivel tres (3) del Sisben, teniendo en cuenta
la ubicación de la residencia y su mobiliario, sin que para el efecto cuente el
avanzado estado de embarazo de la actora y su situación de mujer desempleada y
sin apoyo. Señala al respecto la decisión:
“12. No resulta razonable que una persona sea entrevistada en un
lugar en el que se encuentra de paso cuando la información sobre el tipo de
vivienda, los servicios con que cuenta o los electrodomésticos que contiene es
tenida en cuenta para realizar la respectiva clasificación socioeconómica. En
estos casos, los funcionarios encargados de practicar la respectiva ficha deben
ser en extremo cuidadosos e informar adecuadamente a las personas entrevistadas
sobre las consecuencias de la información que se consigne en la encuesta.
Al anterior aserto podría oponerse el hecho de que la propia ficha
permite registrar el hecho de que la persona entrevistada no es propietaria ni
arrendataria del lugar en el que es encuestada (pregunta 22), pues, como fue
mencionado, a la pregunta tenencia de vivienda es posible responder una de las
siguientes tres alternativas: (1) propia – (2)  arrendada – (3) otra forma.
No obstante, no resulta claro cual es valor ponderado de esta
respuesta, ni si la misma es suficiente para valorar el hecho de que la persona
se encuentre apenas transitoriamente en un lugar. En este último caso, es
evidente que no puede, de ninguna manera, suponerse que un lugar de tránsito
sea la vivienda de la persona encuestada.  En otras palabras, si una persona es
encontrada en una casa de habitación en la que se encuentra de manera meramente
transitoria, no parece ajustado a la verdad suponer que se trata de su vivienda.
Será entonces la persona entrevistada quien, previa suficiente información,
deberá indicar a los funcionarios del SISBEN si el lugar en el que es
encuestado es su lugar de habitación o si se encuentra en él de manera
transitoria”.
Dispuso la Corte, en la providencia que se reseña, que la entidad
territorial accionada dispondría lo conducente para efecto de la realización de
una nueva encuesta a la actora, en su lugar de residencia permanente y,
atendiendo a su condición de mujer embarazada, de manera que el estado de la
actora determine su derecho a la atención integral.
Consideró la Corte del caso, además, ordenar “al Gobierno
Nacional y al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud que, de manera
coordinada, en un término no mayor a tres meses, contados a partir de la
notificación de la presente decisión, y en cumplimiento de lo dispuesto en los
artículos 13, 42, 43 y 50 de la C.P. y 157, 172-6, y 213 de la Ley 100 de 1993,
incluyan, dentro de los criterios relevantes para la selección de beneficiarios
del régimen subsidiado de seguridad social en salud, el estado de embarazo de
la mujer. Así mismo, si no existiera un programa que garantice la protección de
los menores de un año que se encuentren en las condiciones establecidas en el
artículo 50 de la Carta, tal condición deberá ser incluida como criterio
determinante para la selección de usuarios del régimen subsidiado de salud”.
Para el efecto la Sala Tercera de Revisión planteó la necesidad de
que los instrumentos diseñados para la distribución del gasto social
introduzcan los criterios constitucionales como variables determinantes, de
suerte que aquellas personas que por su condición económica física y mental se
encuentran en estado de debilidad manifiesta, accedan real y efectivamente al
Sistema de Seguridad Social, contrarrestando de esta manera, al menos en cuanto
a la atención en salud, la marginalidad y discriminación a la que se ven
expuestas –artículos 1°, 2°, 13, 43, 44, 46, 47 y 49 C.P.-.
Señala la decisión:
“A este respecto, no puede la Corte, guardiana como es de la
integridad de la Constitución Política, desconocer los mandatos contenidos en
los artículos 43 y 50 de la Carta, al momento de evaluar el diseño de los
programas de salud subsidiada orientados a los sectores más pobres y vulnerables
de la población. En este caso, la decisión de desconocer de manera absoluta las
dos circunstancias antes mencionadas - el estado de embarazo y el hecho de
tratarse de un menor de un año carente de cualquier protección en materia de
seguridad social - transgrede los criterios constitucionales de priorización
del gasto público social en materia de salud. Tal omisión constituye un
desconocimiento de las normas constitucionales que establecen políticas de
diferenciación positiva a favor de la mujer embarazada y del hijo menor de un
año y, por contera, el derecho a la igualdad real y efectiva de los mencionados
sujetos”.
4.3    De manera que la señora María Mercedes Sánchez de Arredondo y su
hermano Bertulfo deben ser incluidos en el nivel uno (1) del Sisben, porque el
informe presentado por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y la Ficha
socioeconómica aplicada en el lugar de su residencia demuestran su pertenencia
a un sector poblacional de extrema pobreza, sin que para el efecto cuenten las
condiciones de la vivienda en que residen, como tampoco que en la misma se
encuentre una nevera y un televisor a color.
Porque si bien el estado del inmueble y el mobiliario del mismo podrían
indicar el nivel socioeconómico de sus habitantes, no determinan el mismo y
excluyen por si solos las variables constitucionales que indican la obligación
del Estado de promover condiciones para que las personas que por su condición
económica física o mental, discriminación o marginalidad alcancen una igualidad
real y efectiva –artículo 13 C.P.-.
Por ello -como ha quedado explicado- tanto el Consejo de Política
Económica y Social Conpes como el Consejo de Seguridad Social en Salud y las
entidades territoriales, han sido conminados por esta Corte a diseñar y poner en
práctica instrumentos de distribución del gasto social, que comprendan la
atención de quienes por su estado de debilidad manifiesta lo necesitan.
De suerte que para la Sala no es clara la razón por la cual la señora
Sánchez de Arredondo y su hermano fueron privados de la atención urgente en
salud que demandan y a su vez excluidos de los programas sociales que adelanta
la accionada, por el solo hecho de las condiciones de construcción del lugar en
que habitan, sin perjuicio de su extrema pobreza, discapacidad y avanzada edad.
5.      Conclusiones. La sentencia que se revisa será revocada, para
en su lugar conceder la protección
El Juez Veinte Civil Municipal de Medellín deniega la
acción de tutela instaurada por la señora María Mercedes Sánchez de Arrendondo
contra el Departamento Administrativo de Planeacion Municipal y el Municipio de
Medellín, por vulneración de su derecho fundamental de petición, en
consideración a que las accionadas encuestaron a la actora y le expidieron el
carné que indica su afiliación al nivel tres (3) del Sisben.
No obstante los antecedentes revelan que la actora no
aboga por el restablecimiento de su derecho fundamental de petición sino porque
se respete su derecho a la vida en condiciones dignas, dada la decisión de la
entidad territorial accionada de excluirla del régimen subsidiado e impedirle,
en consecuencia, acceder al servicio de salud, sin perjuicio de su situación de
extrema pobreza, avanzada edad, grave estado de salud e incapacidad física y
mental de su hermano.
El señor Alcalde de Medellín, por intermedio de
apoderado y el Subdirector Metroinformación del Departamento Administrativo de
Planeación de la entidad, por su parte, afirman que no pueden modificar el
resultado de la encuesta Sisben, aplicada a la señora Mercedes Sánchez de
Arredondo, con fundamento en los formularios y programas elaborados por el
Departamento Nacional de Planeación; y la Jefe del Grupo Calidad de Vida de
este último insiste en que la actora y su hermano se ubican en un segmento
poblacional “en condiciones de
vida medias”, según
la encuesta dotada de la presunción de veracidad.
Ahora bien, no se discute la veracidad de la
encuesta, por el contrario, el instrumento y el informe rendido por el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar coinciden en lo que se refiere a las
condiciones de pobreza y marginalidad que soportan la señora Sánchez de
Arredondo y su hermano Bertulfo, la dificultad se presenta en la valoración de
la información, porque mientras con fundamento en los mismos datos el
Departamento de Planeación Nacional considera que la actora y su hermano se
ubican en un sector poblacional “en
condiciones de vida medias”, el Instituto en cita devela una situación apremiante de
extrema pobreza y aboga por la inclusión inmediata de los afectados en los
programas sociales.
Se demuestra, entonces, que las deficiencias de la
encuesta Sisben, como mecanismo de selección de la población pobre y
vulnerable, denunciados por esta Corte subsisten, sin perjuicio de las
advertencias y órdenes emitidas al respecto y más allá de los ajustes
establecidos por el documento Conpes Social 55 de 2001.
Siendo así la
Alcaldía de Medellín, no puede insistir en que la actora y su hermano no
requieren de la asistencia del Estado, en consideración al resultado de la
encuesta Sisben, porque los artículos 298, 311, 356 y 357 de la Constitución
Política asignan a las entidades territoriales la administración de sus
recursos y la planificación y desarrollo económico y social, dentro de su
territorio y el artículo 4° del mismo ordenamiento establece la prelación de
las disposiciones constitucionales.
De manera que la Sentencia de instancia habrá de
revocarse, para, en su lugar, ordenar que la señora Sánchez de Arredondo y su
hermano sean clasificados en el nivel uno (1) del Sisben y reciban el apoyo y
la asistencia a la que tienen derecho.
Además, de conformidad con lo previsto en el
artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor compete al
ministerio público velar por la ejecución de las sentencias judiciales, por
Secretaría General se pondrá a la Procuraduría General de la Nación al tanto de
las Sentencias emitidas por esta Corte, sobre la ponderación de las variables
constitucionales en materia de inclusión de los sujetos de especial protección
constitucional en los programas sociales, dado que las deficiencias advertidas
en las providencias subsisten, sin perjuicio de las órdenes emitidas al
respecto.
III.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Levantar los términos, suspendidos en el presente proceso para mejor
proveer.
Segundo.-
REVOCAR la sentencia proferida por el Juez Veinte
Civil Municipal de Medellín el 7 de junio de 2006, para decidir la acción de
tutela instaurada por Mercedes Sánchez de Arredondo contra la Alcaldía
Municipal de Medellín.
Tercero.- CONCEDER a la actora la
protección de sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y a la
igualdad.
En consecuencia, ordenar a la Alcaldía Municipal de
Medellín que en las cuarenta ocho (48) horas siguientes a la notificación de
esta decisión i) incluya a la señora Mercedes Sánchez de Arredondo y a su
hermano Bertulfo Sánchez en el nivel uno (1) del Sisben y por consiguiente en
los programas sociales que adelanta la entidad y ii) realice las diligencias
necesarias para garantizarles la atención en salud que requieren.
Cuarto.- Disponer que por Secretaría
General se remita copia de esta providencia y de las Sentencias T-177 de 1999 y
T-1083 de 2000 a la Procuraduría General de la Nación, para que adelante la
investigación y adopte los correctivos que considere del caso, respecto de las
órdenes y advertencias emitidas por esta Corte relacionadas con la revisión de
la encuesta Sisben, como instrumento de inclusión en los programas sociales de
los sujetos de especial protección constitucional. Ofíciese por Secretaría
General y remítanse las copias ordenadas.
Quinto Por Secretaría, líbrese la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Sentencias T- 772 de 2003
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-728 de 2004 M.P. Alvaro Tafur Galvis,
entre otras.
[2] Acuerdos 77 de 1997, 244
y 253 de 2003.
[3] Ley 715 de 2001, Art. 94. “Definición de
focalización de los servicios sociales. Focalización es el proceso mediante el
cual se garantiza que el gasto social se asigne a los grupos de población más
pobre y vulnerable.
El
Conpes Social definirá cada tres años los criterios para la determinación,
identificación y selección de beneficiarios, así como los criterios para la
aplicación del gasto social por parte de las entidades territoriales.
En
todo caso, las entidades territoriales al realizar inversión social,
especialmente mediante la asignación de subsidios, deberán aplicar los
criterios de focalización, definidos por el Conpes Social”.
[4]Documento
Conpes Social No. 22, DNP:UDS-Misión Social, Focalización del Gasto Social en
las Entidades Territoriales – 21 de enero de 1994-.
[5] Sentencia T-177 de 1999 M.P. Carlos Gaviria Díaz. En
esta oportunidad la Sala Tercera de Revisión resolvió prevenir al Secretario de
Salud Pública del municipio accionado “para que no vuelva a negar la calidad
de beneficiarios del sistema subsidiado de seguridad social, a quienes, siendo
pobres, constitucionalmente tienen derecho a una protección especial en materia
de salud y (..) ORDENAR al CONPES que proceda a revisar, dentro de los
tres (3) meses siguientes a la notificación de este fallo, el sistema de
selección de los beneficiarios del régimen subsidiado de la seguridad social en
salud (Ley 100/93 arts. 211-217), a fin de garantizar que su aplicación no dé
como resultado, la violación sistemática de los derechos fundamentales de los
titulares de ese derecho (..)”.
[6] Consideraba la Corte el caso de un enfermo de sida,
quien, no obstante los urgentes requerimientos de salud y extrema pobreza
falleció “sin el tratamiento médico que requería, y sin que variara para
nada su calificación como aspirante a beneficiario del SISBEN”, destacó la
Sala cómo, si se vuelven a aplicar los cuestionarios a la madre del occiso, no
obstante su ancianidad y condiciones socioeconómicas,” ésta tampoco ahora
calificaría para beneficiaria”-Sentencia T-177 de 1999-.
[7] Sentencia T-1330 de 2001
M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[8] M.P. Alvaro Tafur Gálvis.
[9]
Respecto de las deficiencias del instrumento de selección para focalización del
gasto social, se pueden consultar, además de las relacionadas, las Sentencias
T-307 de 1999, T-185 y 1083 de 2000, T-190, T-1063 y T-1210 de 2001 y T- 258 de
2002, entre otras.
[10]
“La Misión Social era una unidad adscrita al
DNP, creada en desarrollo de la Ley 60 de 1993 con el fin de apoyar el proceso
de descentralización iniciado en 1991. Se financiaba con recursos del PNUD y
algunos
aportes del presupuesto Nacional. Su labor terminó en
junio del presente año” –Conpes
Social 55 de 2001-.
[11] “En términos generales, los principales problemas
que se encontraron son: 
-la posibilidad de manipulación del instrumento por
parte de los actores involucrados (el encargado de sisbenizar y el
sisbenizado).
-deficiencias en la captura de información.
-debilidades en el índice SISBEN para discriminar
pobreza.
-filtraciones de carácter político en la escogencia de los individuos de
los niveles I y II.
-mecanismos poco eficaces de control y
vigilancia
-debilidad del control social
-exceso de regulación de los programas
focalizados
-adicionalmente, se identificaron debilidades en el
diseño del instrumento, relacionadas con la -incapacidad de algunas variables
para captar elementos básicos de la pobreza, y con el conocimiento que la
comunidad ha adquirido de lo que se requiere para ser calificado como pobre”.
[12] “Variables que hoy hacen parte del índice SISBEN:
Vivienda: material de las paredes, material de los pisos, material de los
techos, equipamiento de electrodomésticos. Servicios: acueducto,
alcantarillado, disposición final de basuras. Educación y Seguridad Social: educación
promedio de las personas de la familia de 2 y más años de edad, años de
educación del jefe, afiliación a la seguridad social del jefe.- Ingreso y
Composición Familiar: ingreso per cápita de la familia, número de
habitaciones por persona, proporción de niños de 0 a 6 años de edad por
familia, proporción de personas ocupadas por familia mayores de 12 años” - Anexo Uno, documento Conpes 55 de 2001-.
[13] “Variables
omitidas del índice SISBEN por ser altamente vulnerables o por su poca
capacidad de discriminación: Material
de las paredes, material predominante de los techos, abastecimiento de agua,
recolección de basuras, escolaridad promedio de personas de 12 años o más,
escolaridad del mayor perceptor, seguridad social del mayor perceptor,
equipamiento del hogar, proporción de ocupados en la familia, ingreso per
cápita” -ibídem-.
[14] “Variables a incluir en el nuevo indicador: Atendiendo
las recomendaciones surgidas en el proceso de evaluación del indicador, las
cuales tienen que ver con la regionalización del indicador, la eliminación del
ingreso, la mínima vulnerabilidad del indicador por parte de los informantes, y
la robustez de las variables, se identificaron las siguientes variables para el
nuevo indicador:
Para la zona Urbana: · Localización de la vivienda: región, tamaño de la cabecera del municipio, estrato
socioeconómico, zona de riesgo.· Condiciones
de la vivienda: material del
piso, ubicación del sanitario, ubicación del agua, número de sanitarios,
tenencia de baño con ducha.· Servicios
en la vivienda: recolección de
basuras, teléfono, tipo de sanitario, combustible con el que cocinan.· Escolaridad y no asistencia: escolaridad del jefe del hogar, escolaridad del
cónyuge del jefe del hogar, no asistencia escolar en primaria (menores de 5 a
11 años), no asistencia escolar en secundaria (jóvenes entre 12 y 17 años). · Características demográficas: número de hogares en la vivienda, edad del jefe del
hogar, número de niños menores de 6 años, sexo del jefe del hogar y presencia
de cónyuge, existencia de personas incapacitadas para trabajar que no perciben
ingresos.· Seguridad social: número de personas en el hogar con seguridad social
contributiva.· Bienes durables: número de bienes durables entre refrigerador,
lavadora, servicio de televisión por cable, televisor, calentador, horno y aire
acondicionado. Para la zona Rural:· Localización
de la vivienda: región, tamaño
de la cabecera del municipio, zona (centro poblado o rural disperso).· Condiciones de la vivienda: material del piso, material de las paredes, ubicación
del sanitario, ubicación del agua, número de sanitarios, tenencia de baño con
ducha. ·  Servicios en la vivienda: recolección de basuras, teléfono, tipo de sanitario,
combustible con el que cocinan, electricidad, tipo de alumbrado · Escolaridad y no asistencia: escolaridad del jefe del hogar, escolaridad del
cónyuge del jefe del
hogar, no asistencia escolar en primaria (menores de 5
a 11 años), no asistencia escolar en secundaria (jóvenes entre 12 y 17 años).· Características demográficas: hacinamiento, edad del jefe del hogar, número de niños
menores de 6 años, sexo del jefe del hogar y presencia de cónyuge, existencia
de personas incapacitadas para trabajar que no perciben ingresos.· Seguridad social: número de personas en el hogar con seguridad social
prepagada.· Bienes durables: número de bienes durables entre refrigerador,
lavadora, televisor a color, calentador, horno y aire acondicionado” –documento Conpes 55 de 2011, Anexo Uno-.
[15] M.P. Alvaro Tafur
Galvis.
[16] Sentencia T-230 de 2006
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[17] M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[18] M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[19]
Mediante Sentencia T-121 de 2005 M.P. Alfredo
Beltrán Sierra la Sala Segunda de Revisión ordenó a la entidad territorial
accionada efectuar una nueva encuesta Sisben, con carácter prioritario a fin de
conocer la situación socio económica del actor, quien no estaba siendo
atendido, sin perjuicio de sus padecimientos “argumentando el cambio de nivel I a nivel III en el Sisben”; en los términos de la Sentencia T-343 de 2005
M.P. Jaime Araujo Rentería, si bien esta Corte no emitió la orden de realizar
una nueva encuesta, porque durante el curso de la acción esta fue practicada,
debió considerar, otro caso de ineficiencia en el sistema en cuanto al ingreso
de la población vulnerable al servicio integral de salud; mediante Sentencia
T-614 de 2005 M. P. Alfredo Beltrán Sierra nuevamente esta Corte ordenó a la Secretaría
accionada, efectuar una nueva encuesta Sisben y una vez realizada disponer la
atención de la actora de conformidad con lo establecido en las normas vigentes.
[20] Sentencia T-1083 de 2000
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.