C-030-18
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-030/18
PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA
TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Inhibición para decidir de fondo por carencia
actual de objeto
PLEBISCITO-Control de Constitucionalidad de la Corte
Constitucional es exclusivo y excluyente/PLEBISCITO-Acto jurídico
complejo/PLEBISCITO-Actos de preparación, realización y resultados
CONSEJO DE ESTADO-Falta de competencia para pronunciarse sobre la
constitucionalidad de los resultados de un plebiscito
BOLETINES DE
LA REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Carácter no justiciable
Referencia: Expediente D- 11771
Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 1391
de 2016 (agosto 30); la Resolución número 8124 de 2016 de la Registraduría Nacional
del Estado Civil; el Boletín Nacional número 53 del 2 de octubre de 2016 (agosto
31) de la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Resolución No. 0014 del
19 de Octubre de 2016 del Consejo Nacional Electoral.
Demandante: Evaristo Rafael Rodríguez Felizzola
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., mayo dos (2) de dos mil
dieciocho  (2018)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana
Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo Ocampo,
Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes
Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales, previo cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano Evaristo Rafael Rodríguez Felizzola demanda
la inconstitucionalidad del Decreto 1391 del 30 de agosto de 2016 “Por el
cual se convoca a un plebiscito y se dictan otras disposiciones”; la
Resolución número 8124 del 31 de agosto 2016 “Por la cual se establece el
calendario electoral para la realización del Plebiscito para la Refrendación
del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una
Paz Estable y Duradera, que se realizará el 2 de octubre de 2016”; el
Boletín Nacional número 53 del 2 de octubre de 2016, expedido por la
Registraduría Nacional del Estado Civil referente a los resultados del
plebiscito realizado el 2 de octubre de 2016;  y el “Acto de Declaración de
los Resultados del Plebiscito del 2 de octubre de 2016”, es decir, la
Resolución No. 0014 del 19 de Octubre de 2016, “Escrutinio Plebiscito del 2
de octubre de 2016”, expedida por el Consejo Nacional Electoral, por la
supuesta vulneración de los artículos 1, 2, 3, 5, 13, 40.2, 258 y 265.6 de la
Constitución Política.
II. TEXTOS DE LOS ACTOS DEMANDADOS
A.
Decreto 1391 de
2016
Presidencia de la
República
DECRETO NÚMERO 1391
DE 2016
(agosto 30)
Por el cual se
convoca a un plebiscito y se dictan otras disposiciones.
El Presidente de la República de Colombia, en
ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en particular en
desarrollo de los artículos 103 de la Constitución Política y el artículo 1° de
la Ley 1806 de 2016, y
CONSIDERANDO:
Que el artículo 103 de la Constitución Política
establece que el plebiscito es uno de los mecanismos de participación del
pueblo en ejercicio de su soberanía.
Que el artículo 1° de la Ley 1806 de 2016 autoriza al
Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, a someter “a
consideración del pueblo mediante plebiscito, el Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.
Que en virtud de lo establecido en el artículo 2° de
la Ley 1806 de 2016, el Presidente de la República, mediante comunicación del
25 de agosto de 2016 con la firma de todos los Ministros, informó al Congreso
su intención de convocar a un plebiscito para someter a consideración del
pueblo el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de
una Paz Estable y Duradera, y fijó el domingo 2 de octubre de 2016 como la
fecha en que se llevará a cabo la votación.
Que el 29 de agosto de 2016, el Congreso de la
República se pronunció sobre el informe del plebiscito y avaló la realización
del mismo.
Que el artículo 33 de la Ley 1757 de 2015 establece
que dentro de los 8 días siguientes al concepto de la corporación pública de
elección popular para el plebiscito, el Presidente de la República fijará fecha
en la que se llevará a cabo la jornada de votación del mecanismo de
participación ciudadana correspondiente y adoptará las demás disposiciones
necesarias para su ejecución.
DECRETA:
Artículo 1°. Convocatoria. Convócase al pueblo de
Colombia para que, el domingo 2 de octubre de 2016, en ejercicio de su
soberanía, decida si apoya o rechaza el Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Con este propósito, el pueblo responderá, sí o no, a
la siguiente pregunta:
“¿Apoya usted el Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera?”
De conformidad con lo establecido en el numeral 3 del
artículo 2° de la Ley 1806 de 2016, “se entenderá que la ciudadanía aprueba
este plebiscito en caso de que la votación por el sí obtenga una cantidad de
votos mayor al 13% del censo electoral vigente y supere los votos depositados
por el no”.
Artículo 2°. Organización electoral. La organización
electoral garantizará el cumplimiento de los principios de la administración
pública y la participación en condiciones de igualdad, equidad,
proporcionalidad e imparcialidad en los términos que fija la Ley 1806 de 2016 y
demás normas legales pertinentes.
Artículo 3°. Campañas. Con sujeción a las normas
vigentes, a partir de la fecha se podrán desarrollar campañas a favor o en
contra del plebiscito.
Artículo 4°. Acompañante para votar. De conformidad
con lo establecido en el artículo 16 de la Ley 163 de 1994, los ciudadanos que
padezcan limitaciones y dolencias físicas que les impidan valerse por sí
mismos, podrán ejercer el derecho al sufragio acompañados hasta el interior del
cubículo de votación, sin perjuicio del secreto del voto. Así mismo, bajo estos
lineamientos, podrán ejercer el derecho al voto las personas mayores de ochenta
(80) años o quienes padezcan problemas avanzados de visión.
Las autoridades electorales y de policía les prestarán
toda la colaboración necesaria y darán prelación en el turno de votación a
estas personas.
Artículo 5°. Información de resultados. El día del
plebiscito, mientras tiene lugar el acto de votación, los concesionarios del
servicio de radiodifusión sonora, los espacios de televisión del servicio de
televisión abierta y por suscripción y los contratistas de los canales
regionales y locales, podrán suministrar información sobre el número de
personas que emitieron su voto, señalando la identificación de las
correspondientes mesas de votación, con estricta sujeción a la normas vigentes.
Después del cierre de la votación, los medios de
comunicación citados podrán suministrar información sobre los resultados
provenientes de las autoridades electorales.
Cuando los medios de comunicación difundan datos
parciales, deberán indicar la fuente oficial en los términos de este artículo,
el número de mesas del cual proviene el resultado respectivo, el total de mesas
y los porcentajes correspondientes al resultado que se ha suministrado.
Artículo 6°. De las encuestas, sondeos y proyecciones
electorales. Toda encuesta de opinión al ser publicada o difundida tendrá que
serlo en su totalidad y deberá indicar expresamente la persona natural o
jurídica que la realizó y la encomendó, la fuente de su financiación, el tipo y
tamaño de la muestra, el tema o temas concretos a los que se refiere, las
preguntas concretas que se formularon, el área y la fecha o período de tiempo
en que se realizó y el margen de error calculado.
El día de la votación los medios de comunicación no
podrán divulgar proyecciones con fundamento en los datos recibidos, ni difundir
resultados de encuestas sobre la forma como las personas decidieron su voto o
con base en las declaraciones tomadas a los votantes sobre la forma como
piensan votar o han votado el día del plebiscito.
Artículo 7°. Información sobre orden público. En
materia de orden público, el día del plebiscito, los medios de comunicación
solo transmitirán las informaciones confirmadas por fuentes oficiales.
Artículo 8°. Prelación de mensajes. Desde el viernes
30 de septiembre hasta el lunes 3 de octubre de 2016, los servicios de telecomunicaciones
darán prelación a los mensajes emitidos por las autoridades electorales.
Artículo 9°. Uso de celulares y otros aparatos en los
puestos de votación. Durante el plebiscito no podrán usarse dentro del puesto
de votación, teléfonos celulares, cámaras fotográficas o de video entre las
8:00 a. m., y las 4:00 p. m., salvo los medios de comunicación debidamente
identificados.
Artículo 10. Ley seca. Quedan prohibidos en todo el
territorio nacional la venta y el consumo de bebidas embriagantes desde las
seis (6) de la tarde del día sábado 1° de octubre hasta las seis (6) de la
mañana del día lunes 3 de octubre de 2016.
Las infracciones a lo dispuesto en este artículo serán
sancionadas por los alcaldes, inspectores de policía y comandantes de estación
de acuerdo con lo previsto en los respectivos Códigos de Policía.
Artículo 11. Porte de armas. Las autoridades militares
de que trata el artículo 32 del Decreto-ley 2535 de 1993 adoptarán las medidas
necesarias para la suspensión general de los permisos para el porte de armas en
todo el territorio nacional, desde el viernes 30 de septiembre hasta el miércoles
5 de octubre de 2016, sin perjuicio de las autorizaciones especiales que
durante estas fechas expidan las mismas.
Parágrafo. Las autoridades militares de que trata este
artículo podrán ampliar este término de conformidad con lo que recomienden los
Consejos Departamentales de Seguridad, para prevenir posibles alteraciones del
orden público.
Artículo 12. Tránsito de vehículos automotores y de
transporte fluvial. Los gobernadores y/o los alcaldes, de conformidad con la
recomendación del respectivo Consejo Departamental o Municipal de Seguridad o
en los correspondientes Comités Territoriales de orden público, podrán
restringir la circulación de vehículos automotores, embarcaciones,
motocicletas, o de estas con acompañantes, durante el periodo que se estime conveniente,
con el objeto de prevenir posibles alteraciones del orden público.
Artículo 13. Toque de queda. Los gobernadores o
alcaldes de acuerdo con sus facultades legales, y acorde con la recomendación
del Consejo Departamental o Municipal de Seguridad o de los respectivos Comités
Territoriales de orden público, y durante el periodo que se estime conveniente,
podrán decretar el toque de queda con el objeto de prevenir posibles
alteraciones del orden público.
Artículo 14. Comunicación a la Registraduría. Por
conducto del Ministerio del Interior, comuníquese al Registrador Nacional del
Estado Civil la convocatoria al Plebiscito dispuesta en el presente decreto con
el objeto de que adopte las medidas pertinentes.
Artículo 15. Vigencia. El presente decreto rige a
partir de la fecha de su publicación.
Comuníquese,
publíquese y cúmplase.
Dado
en Bogotá, D. C., a 30 de agosto de 2016
JUAN
MANUEL SANTOS CALDERÓN
El
Ministro del Interior,
Juan
Fernando Cristo Bustos.
La
Ministra de Relaciones Exteriores,
María
Ángela Holguín Cuéllar.
El
Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Mauricio
Cárdenas Santamaría.
El
Ministro de Defensa Nacional,
Luis
Carlos Villegas Echeverri.
El
Ministro de Justicia y del Derecho,
Jorge
Eduardo Londoño Ulloa.
El
Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
Aurelio
Iragorri Valencia.
El
Ministro de Salud y Protección Social,
Alejandro
Gaviria Uribe.
La
Ministra de Trabajo,
Clara
Eugenia López Obregón.
El
Ministro de Minas y Energía,
Germán
Arce Zapata.
La
Ministra de Comercio, Industria y Turismo,
María
Claudia Lacouture Pinedo.
La
Ministra de Educación Nacional,
Gina
Parody D´Echeona.
El
Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
Luis
Gilberto Murillo Urrutia.
La
Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio,
Elsa
Margarita Noguera de la Espriella.
El
Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,
David
Luna Sánchez.
El
Ministro de Transporte,
Jorge
Eduardo Rojas Giraldo.
La
Viceministra de Cultura del Ministerio de Cultura, encargada de las funciones
del Despacho de la Ministra de Cultura,
Zulia
María Mena García”.
B.
Resolución número
8124 del 31 de agosto de 2016 expedida por la Registraduría Nacional del Estado
Civil
RESOLUCIÓN 8124 DE 2016
(agosto 31)
Diario Oficial No. 49.983 de 1 de septiembre de 2016
REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL
Por la cual se establece el Calendario Electoral para
la realización del Plebiscito para la Refrendación del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, que
se realizará el 2 de octubre de 2016.
EL REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL,
en uso de las atribuciones constitucionales y legales
y en especial las consagradas en el artículo 266 de la Constitución Política, el
artículo 26 numeral 2o Código Electoral y el numeral 11 del
artículo 5 o del Decreto-ley 1010 de 2000 y,
CONSIDERANDO:
Que, el artículo 2 o de la Constitución Política establece como fin
esencial del Estado, facilitar la participación de todos los ciudadanos en las
decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y
cultural de la Nación.
Que, el artículo 266 de la Constitución Política establece,
como función propia del Registrador Nacional del Estado Civil, dirigir y
organizar el proceso electoral.
Que, el artículo 2 o de la Ley Estatutaria número 1806 del 24 de
agosto de 2016, por medio del cual se regula el Plebiscito para la Refrendación
del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una
Paz Estable y Duradera, establece las reglas especiales del Plebiscito para la
Refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera y los procedimientos de convocatoria
y votación para su respectiva aplicación.
Que, el artículo 1 o del Decreto número 1391 de 2016 convocó al
pueblo de Colombia para que el domingo 2 de octubre de 2016, en ejercicio de su
soberanía, decida si apoya o rechaza el Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Que, el Consejo Nacional Electoral expidió la
Resolución número 1733 del 31 de agosto de 2016, por la cual se
regulan y reglamentan algunos temas concernientes al plebiscito para la
refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera en los términos de la Ley 1806 del 24 de agosto de 2016 y la
Sentencia          C- 379 de 2016 de la Corte Constitucional.
Que, el numeral 11 del artículo 5 o del Decreto-ley 1010 de 2000,
establece además de las funciones señaladas en la Constitución y la ley, al
Registrador Nacional del Estado Civil, aquellas para dirigir y organizar el
proceso electoral y demás mecanismos de participación ciudadana y elaborar los
respectivos calendarios electorales.
Que, de acuerdo con todo lo anterior, el Presidente de
la República convocó para el 2 de octubre de 2016 la realización del Plebiscito
para la Refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, siendo necesario establecer el
calendario electoral correspondiente.
Que, en virtud de lo anteriormente expuesto,
RESUELVE:
ARTÍCULO 1o.
Fijar el calendario electoral de las
diferentes etapas preclusivas y actividades que se deben desarrollar, para la
realización del Plebiscito para la Refrendación del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, que
se realizará el 2 de octubre de 2016, así:
FECHA
SOPORTE LEGAL
CONCEPTO
2 de junio de 2016
Artículo 66 Código
Electoral
Suspensión de
incorporación al Censo Electoral de cédulas de primera vez (4 meses antes de
la votación)
2 de agosto de 2016
Artículo 47 Ley
1475 de 2011
Depuración del
Censo Electoral (2 meses antes de la votación)
30 de agosto de
2016
Decreto número 1391
del 30 de agosto de 2016 del Gobierno Nacional
El Presidente de la
República convoca el plebiscito
Artículo 3o Decreto
número 1391 de 2016 del Gobierno Nacional
A partir de la
fecha se podrán desarrollar campañas a favor o en contra del Plebiscito
30 de agosto al 7
de septiembre de 2016
Artículo 5o numeral
11 Decreto 1010 de 2000
Actualización de
las listas de personas que pueden prestar el servicio de jurados de votación
de las entidades públicas, privadas, comités de campaña y establecimientos
educativos
7 de septiembre de
2016
Artículo 5o numeral
11 Decreto 1010 de 2000
Límite para que los
Registradores de acuerdo con los Alcaldes establezcan mediante Resolución,
los lugares en donde se instalarán mesas de votación
Del 9 al 15 de
septiembre de 2016
Numeral 11 del
artículo 5o del Decreto-ley 1010 de 2000
Designación de
Jurados de Votación
12 de septiembre de
2016
Artículo 175 inciso
2o del Código Electoral
Selección de
Delegados del Consejo Nacional Electoral (15 días antes de la votación)
13 de septiembre de
2016
Artículo 4o de la
Resolución número 1733 del 31 de agosto de 2016 del Consejo Nacional
Electoral
Vence la
inscripción de los Comités de Campaña por la opción del Sí o la opción del No
19 de septiembre de
2016
Artículos 148,157 y
158 del Código Electoral
Designación de
Comisiones Escrutadoras y Claveros por los Tribunales Superiores (10 días
antes de la votación)
21 de septiembre de
2016
Artículo 35 de la
Resolución número 1733 de 2016 del Consejo Nacional Electoral
Publicación del
Censo electoral para el Plebiscito del 2 de octubre de 2016 en el Diario
Oficial
22 de septiembre de
2016
Artículo 105 del
Código Electoral
Fecha límite de
Publicación de listas de Jurados de Votación (10 días calendario antes de la
votación)
30 de septiembre de
2016
Artículo 127 Código
Electoral
Inmunidad de las
Comisiones Escrutadoras (48 horas antes de iniciarse el escrutinio)
1o de octubre de
2016
Artículo 27 de la
Resolución número 1733 del 2016 del Consejo Nacional Electoral
Vence el plazo para
la postulación y acreditación Testigos Electorales (Un día antes de la
votación)
Artículo 206 Código
Electoral
A las 6 p. m.
inicia ley seca
2 de octubre de
2016
Decreto número 1391
de 2016 del Gobierno Nacional
Día de la
Votación(en Colombia y en el exterior)
2 de octubre de
2016
Artículo 42 Ley
1475 de 2011
Los Miembros de la
Comisión Escrutadora deben asistir a la sede del escrutinio
Artículo 41 Ley
1475 de 2011
Inicio de los
Escrutinios Distritales, Auxiliares y Municipales
3 de octubre de
2016
Artículo 206 del
Código Electoral
Finaliza la Ley
Seca
Artículo 41 Ley
1475 de 2011
Continúan los
Escrutinios Distritales, Auxiliares y Municipales
4 de octubre de
2016
Artículo 43 Ley
1475 de 2011
Inician los
Escrutinios Generales
ARTÍCULO 2o.
La presente resolución rige a partir de su
publicación.
Publíquese y cúmplase.
31 de agosto de 2016
El Registrador Nacional del Estado Civil,
JUAN CARLOS GALINDO VÁCHA
El Secretario General,
ORLANDO BELTRÁN CAMACHO.
C.
Boletin Nacional
número 53 del 2 de octubre de 2016, expedido por la Registraduría Nacional del
Estado Civil
D.
Resolución número
0014 del 19 de octubre de 2016 del Consejo Nacional Electoral. Escrutinio
Plebiscito del 2 de octubre de 2016
III. LA DEMANDA
El ciudadano Evaristo Rafael Rodríguez Felizzola demandó la
inconstitucionalidad del Decreto 1391 del 30 de agosto de 2016 “Por el cual
se convoca a un plebiscito y se dictan otras disposiciones”; la Resolución
número 8124 del 31 de agosto 2016 “Por la cual se establece el calendario
electoral para la realización del Plebiscito para la Refrendación del Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera, que se realizará el 2 de octubre de 2016”; el Boletín Nacional
número 53 del 2 de octubre de 2016, expedido por la Registraduría Nacional del
Estado Civil, referente a los resultados del plebiscito realizado el 2 de
octubre de 2016; y el “Acto de Declaración de los Resultados del Plebiscito
del 2 de octubre de 2016”, es decir, la Resolución No. 0014 del 19 de
Octubre de 2016, “Escrutinio Plebiscito del 2 de octubre de 2016”,
expedida por el Consejo Nacional Electoral, por la supuesta vulneración de los
artículos 1, 2, 3, 5, 13, 40.2, 258 y 265.6 de la Constitución Política.
Inicia su demanda afirmando que, en virtud de lo prescrito en el
artículo 241.3 Superior, la Corte es competente para ejercer un control de
constitucionalidad sobre los actos de convocatoria y posteriores a la
realización de un plebiscito.
A renglón seguido, afirma que el huracán Matthew fue el más fuerte
registrado desde 2007, alcanzando una categoría 5 con vientos de hasta 260 kilómetros
por hora, “cerca de Punta Gallina en la Península de la Guajira”.
Sostiene que en Colombia se presentaron graves inundaciones en los
Departamentos de La Guajira, Cesar, Magdalena, Atlántico y Bolívar, que
llevaron a que la Gobernadora del Magdalena declara un estado de calamidad
pública.
Comenta que el día 2 de octubre de 2016, durante la realización del
plebiscito, fue cuando se sintieron con mayor fuerza los efectos del huracán en
Colombia, que sólo en el Departamento del Magdalena arrojó un saldo de 75.000
damnificados.
Explica que la Misión de Observación Electoral MOE, constató la
afectación de las elecciones, debido al fenómeno atmosférico, afirmando que “la
situación climática durante la jornada electoral afectó la normal participación
de ciudadanos en 36 municipios de 10 departamentos y el Distrito Capital”.
Afirma que el Consejo Nacional Electoral negó la solicitud de extender
la jornada electoral realizada por los Gobernadores de la Costa Atlántica y que
la alerta por el huracán se había dado a conocer cinco días (5) antes de la
realización del plebiscito.
A su juicio, en condiciones de amenazas de calamidad pública, no es
factible convocar o realizar certámenes electorales.
Pasa el demandante a plantear los siguientes cargos de inconstitucionalidad:
Primer
cargo: El Consejo Nacional Electoral “no garantizó plenas garantías para la
realización del Plebiscito”
El ciudadano
plantea que un primer cargo de inconstitucionalidad en los siguientes términos:
“Conforme
lo estatuye el numeral 6o del artículo 265 de la Constitución
Política el Consejo Nacional Electoral tiene la atribución especial de velar "por
el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías Y
en consonancia con ese mandato el artículo 258 Superior establece que el Estado
velará que el derecho al voto "se
ejerza sin ningún tipo de coacción".
Estas
normas constitucionales resultan infringidas por el Decreto No. 1391 del 30 de
agosto de 2016 y la Resolución No. 8124 de 31 de agosto de 2016 y que convocaron
y realizaron el 2 de octubre de 2016, incluidos los departamentos de la Costa
Atlántica, pese a que sufrió los efectos de un Huracán Tropical, que generaron
durante la realización de las elecciones fuertes inundaciones que impidieron la
realización de unas elecciones con plenas garantías, porque (i) en algunos
casos no se pudieron instalar y abrir los puestos de votación; y (ii) porque
los ciudadanos no pudieron concurrir a los puestos de votación.
Una
prueba de la inexistencia es que la libre circulación de los ciudadanos estuvo
interferida por las fuertes inundaciones elevando el nivel del agua hasta el
punto de penetrar a las viviendas e impidiendo el tráfico de cualquier tipo de
vehículos, tal como pueden apreciarse en las fotografías citadas y la
declaratoria de Calamidad Pública realizada por la gobernadora del Magdalena,
el Oficio del 2 de octubre de 2016, dirigido por los Gobernadores de la Costa
al Consejo Nacional Electoral y los Informes de la Misión de Observación
Electoral.
Ante
las condiciones climáticas adversas y la Calamidad Pública existente hacían
imposible convocar y realizar el Plebiscito el 2 de octubre de 2016, en la
Costa Atlántica colombiana. Como efectivamente sucedió, por la fuerte del
fenómeno climático impidió que los propios funcionarios de la Registraduría
Nacional del Estado Civil, en varios lugares de la Costa, no pudieran acceder a
los puestos de votación, por las inundaciones, deslizamientos de tierras, o por
el fuerte oleaje. Mucho menos podían los ciudadanos a los puestos de votación.
Esa falta de garantías plenas se manifiesta en que en Aracataca sólo fue
posible instalar y abrir un solo puesto de votación, de los seis que estaban
previstos, lo que representó que ni siquiera el 4% del censo electoral acudiera
a las urnas.
La
fuerza de la naturaleza representada en huracán cuyos efectos se manifestaron
en precipitaciones que superaron registros históricos del IDEAM, impidieron a
los ciudadanos acudir a las urnas. Es más, la propia Registraduría no acceder a
muchos puestos de votación e instalar las mesas de votación, como ocurrió en
los Departamentos de La Guajira y Magdalena.
El
deber del Estado, a través del Consejo Nacional Electoral, consiste en que el
derecho al voto se ejerza sin ningún tipo de coacción. Y al realizar un
plebiscito, en que se define el futuro de una Nación, en medio de una Calamidad
Pública que puso en grave riesgo la vida e integridad de las personas de la
Costa Caribe, contraviene el mandato constitucional. El voto en una democracia
es libre de todo tipo de coacción. Así esa coacción provenga de la naturaleza.
Dicha fuerza natural impidió a los ciudadanos concurrir a las urnas, porque no
estaban dadas las condiciones materiales de seguridad y salubridad que
garantizaran la vida, la integridad y la libre circulación de los ciudadanos y
sus familias.
Pero
más que la fuerza de la naturaleza resulta inaceptable la conducta asumida por
el Consejo Nacional Electoral y el propio Registrador Nacional del Estado
Civil, que pretendieron realizar unas elecciones bajo los efectos de un
Huracán, de los más fuerte que han azotado el Caribe colombiano.
La
falta de garantías para el libre ejercicio del derecho al voto en la Costa
Atlántica por efecto del huracán Matthew e imprevisión de las autoridades
Imprevisión
de lo previsible al convocar y realizar un plebiscito en medio de condiciones
de calamidad pública y alteración del orden público
Como
pudo constatarse, el Gobierno Nacional, el Consejo Nacional Electoral y la
Registraduría Nacional del Estado Civil convocaron y realizaron el Plebiscito
para la refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, sin existir las condiciones de
orden/público por estar amenazada y afectada la seguridad, tranquilidad y salubridad
de los habitantes de los departamentos de la Costa Atlántica por estar bajo los
efectos dañinos del huracán Matthew, que produjo fuertes inundaciones, fuertes
oleajes, deslizamientos de tierras, y la muerte de cuatro personas y que afectaron
la viviendas, los bienes y las condicione de existencia de las personas en esos
lugares del país.
De
igual manera como lo declaró la gobernadora del Departamento del Magdalena
declaró la Calamidad Pública en todo el departamento por consecuencia del
Huracán Matthew, que originó más de 73 mil habitantes especialmente en el
Distrito, Cultural e Histórico de Santa Marta y los municipios de Sitio nuevo,
Pueblo Viejo, Ciénaga, Aracataca, Fundación, Zona Bananera, El Retén y
Algarrobo, los cuales se encuentran mayormente perjudicados por las
inundaciones, ocasionadas por el alto oleaje, al igual que por el
desbordamiento de los ríos que lo circundan y que bajan de la Sierra Nevada de
Santa Marta.
Así
las cosas, el Huracán Matthew causó daños y pérdidas humanas, materiales,
económicas y ambientales, que generaron una alteración intensa, grave y
extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la población. Estas
condiciones exigían adoptar medidas de respuesta, adecuadas, idóneas y
proporcionales para reducir el riesgo y prevenir daños.
No
obstante, el Gobierno Nacional no realizaron ninguna intervención preventiva y
correctiva frente al proceso electoral que se avecinaba, acorde con la
"Amenazas", existente y ante el peligro que implicaba para las vidas
humanas, integridad física, salud, bienes, libertad de locomoción,
infraestructura y medios de subsistencia de los habitantes de los departamentos
de La Guajira, Cesar, Magdalena, Atlántico, Sucre, Córdoba y Bolívar.
Desde
el día miércoles 29 de septiembre
de 2016, es decir, cuatro
días antes de las elecciones del 2 de octubre, el Centro Nacional de Huracanes
de La Florida y el IDEAM dieron la alerta de Huracán. Desde ese mismo día se
produjo fuertes inundaciones en las ciudades de Maicao, Uribia, Manaure y en la
Alta Guajira. Incluso se tuvo noticia de la muerte de un indígena Wayúu. Así
que el Gobierno Nacional y la Organización Electoral tenían pleno conocimiento
de las afectaciones que ya estaba produciendo el huracán Matthew, así que ya no
se trataba de un simple pronóstico, o de hechos sobrevinientes.
Las
autoridades debieron suspender las elecciones como medida para minimizar el
riesgo y garantizar
el derecho de participación democrática en la Costa Atlántica.
Las
autoridades electorales como el Consejo Nacional Electorales adujeron que no
era posible ampliar o suspender la jornada electoral porque la ley y el
calendario electoral no lo permitían. No obstante, esta aseveración no
corresponde a las normas, y constituye otra da las faltas de garantías a que
fueron sometidos los habitantes de la Costa Atlántica.
En
primer lugar, el artículo 76 de la Ley 134 de 1994, señala que "El
Presidente de la República decidirá, en caso de grave perturbación del orden
público, sobre el aplazamiento de la celebración de las elecciones según lo
establecido en las normas electorales".
La
Corte Constitucional al realizar el control previo de constitucionalidad
manifestó que esta norma se ajusta a la Constitución, pues lo que se pretende a
través de ella "es garantizar,
ante situaciones de gravedad del orden público, el derecho ciudadano a votar y
participar en el ejercicio de los derechos
políticos, y proteger
la integridad de éstos en tales eventos".
En
segundo lugar, el artículo 40 de la Ley 1757 del 6 de julio de 2015, también
establece que el Presidente de la República "Durante los estados de
conmoción interior, guerra exterior o emergencia económica (s/c), el Presidente
de la República con la firma de todos sus ministros mediante el decreto, podrá
suspender la realización de la votación de un mecanismo de participación
ciudadana.
La
Corte Constitucional al realizar el control previo de constitucionalidad de la
Ley 1757 de 2015, estableció que "Aunque la disposición es imprecisa en el
uso de las expresiones, entiende
la Corte que la facultad de suspensión es procedente no solo en los eventos
expresamente señalados allí, sino también en los casos de estados de excepción
por emergencia social y ambiental
Tal conclusión es la conclusión dado que
en todos los estados de excepción podría justificarse la suspensión
reglada".
De
igual manera la Corte concluyó que de "existir
un ambiente de intimidación" para
los votantes podría cumplir las condiciones para la declaración de un estado de
excepción y, en consecuencia, solo después de hacerlo sería justificable la
suspensión del certamen electoral".
El
mismo Consejo Nacional Electoral tenía la obligación conforme lo ordena el
numeral 6o del artículo 265 de la Constitución de velar por el
desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías.
Garantías que no existían en las poblaciones en que estaban siendo azotadas por
el Huaracan Matthew. En que como lo advirtió el Centro Nacional de Huracanes en
sus Boletines, existía grave peligro para sus vidas y bienes. Michas familias
se encontraban en los techos de sus casos, para salvar sus vidas y su
integridad física, como sucedió en Algarrobo. Aracataca y Fundación estaban
inundados por el desbordamiento de los ríos del mismo nombre, situación que
impidió el acceso de los mismos funcionarios de la Registraduría y, por ende,
ni siquiera pudieron instalar los puestos de votación. De suerte, que no hubo
elecciones.
Prueba
de la grave alteración del orden social y ambiental que ocurría en el
Departamento del Magdalena lo confirma la declaratoria de Calamidad Pública que
hizo la Gobernadora del Departamento del Magdalena, porque "las
informaciones certificadas por entidades del orden Nacional, el Huracán Matthew
ha afectado más de 73 personas habitantes especialmente en el Distrito,
Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, los municipios de Sitionuevo,
Pueblo Viejo, Ciénaga, Aracataca, Fundación, Zona Bananera, El Retén y
Algarrobo, los cuales se encuentra mayormente perjudicados por las
inundaciones, ocasionadas por el alto oleaje, al igual que por el
desbordamiento de los ríos que los circundan y que bajan de la Sierra Nevada de
Santa Marta".
Segundo cargo: Violación de los derechos de participación política de
los ciudadanos en las poblaciones afectadas por el huracán
El ciudadano plantea un segundo cargo de inconstitucionalidad, en los
siguientes términos:
“A
continuación se demostrará que existen vicios de procedimiento en la
convocatoria y realización del Plebiscito para aprobar o improbar el "Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera", porque las
autoridades públicas responsables no brindaron plenas garantías de
participación democrática a los ciudadanos que habitan las poblaciones de la
Región Atlántica del país afectadas por el Huracán Matthew y, por lo cual, se
violaron los derechos de participación de esos ciudadanos.
La
Corte Constitucional tiene establecido que el Presidente de la República está
facultado para declarar los estados de excepción para "garantizar,
ante situaciones de gravedad del orden público, el derecho ciudadano a votar y
participar en el ejercicio de los derechos políticos, y proteger la integridad
de éstos en tales eventos". De
igual forma, los mandatarios regionales tenían iguales facultades.
Situación
que no se dio en el presente caso, por lo cual existieron vicios en la
convocatoria y realización del Plebiscito, en la medida en que cerca del 12%
por ciento del censo electoral vigente estuvo afectado por efectos del Huracán
Matthew.
La
convocatoria del Plebiscito era para "todo" el "Pueblo" no
para una parte del mismo
El
artículo 104 de la Constitución Política establece que el Presidente de la
República podrá consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional y que
"La decisión del pueblo será obligatoria". Como puede apreciarse la
competencia del Presidente de la República es la de convocar al
"Pueblo" y no a una "parte" del mismo. En ese mismo
sentido, la decisión del "Pueblo", y no de una parte del mismo, será
obligatoria.
Por
su parte, el artículo 7o de la Ley 134 de 1994, el Plebiscito es el
pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente de la República,
mediante el cual apoya o rechaza una determinada decisión del Ejecutivo.
En
ese sentido y acorde con este mandato la Ley Estatutaria 1806 de 24 de agosto
de 2016, "El Presidente de la República con la firma de todos los
Ministros, podrá someter a consideración del pueblo
mediante plebiscito, el Acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera,
el cual estará sometido en su trámite y aprobación a las reglas especiales
contenidas en la presente ley".
Y
en consonancia con las normas anteriores, el Presidente de la República,
mediante el Decreto No. 1391 del 30 de agosto de 2016, convocó al pueblo de
Colombia para que, el domingo 2 de octubre de 2016, en ejercicio de su
soberanía decida si apoya o rechaza el Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera".
Como
puede constatarse, es al pueblo, en su conjunto y no una parte del mismo, la
que debe pronunciarse sobre las decisiones de trascendencia nacional. Conforme
al Informe de la Misión de Observación Electoral, de "acuerdo con los
reportes, el 12% del censo electoral del país (4 millones de potenciales
votantes), se han visto afectados por el clima, que ha impactado al 7% de los
puestos de votación instalados (735 puestos, de los cuales el 38% son puestos
rurales).
Los
efectos del Huracán Matthew determinaron que poblaciones enteras que se
encontraban inundadas no pudieran participar, por razones estrictas de fuerza
mayor, en el ejercicio de los derechos políticos, a votar en el plebiscito
convocado por el Presidente de la República, en particular, el Departamento del
Magdalena se encontraba en calamidad publica y muchas otras poblaciones de los
departamentos de la Costa Caribe se encontraban en grave perturbación de
seguridad, social y ambiental.
Los
cuales no pudieron participar en el certamen democrático porque sus vidas y
bienes corrían grave peligro. Según el mismo IDEAM y lo advirtió el Centro
Nacional de Huracanes de Estados Unidos, se presentaron precipitaciones que
rompieron los registros históricos, como ocurrió en la Guajira y Cartagena. En
el Departamento citado, llovió en un día, lo que llueve en un año. Fue justo
allí donde el Huracán Matthew adquirió la categoría 5, la más destructiva
posible, con vientos de hasta 260 km/h. La magnitud de los arroyos formados en
esa región cobró la vida de un indígena Wayúu, tal como sucedió en el
departamento del Cesar, donde murió otra persona y se encuentra una
desaparecida
Si
las personas tenían coartadas su libertad de locomoción por encontrarse las
calles inundadas por las fuertes corrientes no podían acceder, muchas e ellas,
a los puestos de votación. Como tampoco la Organización Electoral pudo instalar
y abrir los puestos de votación. En Barranquilla es de público conocimiento que
las fuertes de lluvias, en muchos sectores, forman arroyos sumamente letales para
la vida de las personas, que arrastran no solo las personas, sino los mismos
vehículos. Y durante las primeras horas del día domingo del 2 de octubre de
2016, se presentaron lluvias y registraron la presencia de estos arroyos.
Situación que no puede soslayarse.
El
artículo 2o de la Constitución preceptúa que es un fin esencial del
Estado "facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afectan" y en la vida política de la Nación. De igual forma, el artículo
40 Superior, establece que "Todo ciudadano tiene derecho a participar en
la conformación, ejercicio y control del poder político". Y para ello
puede "Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas
populares y otras formas de participación democrática".
De
manera que los ciudadanos de las poblaciones afectadas, como Luruaco, Manatí,
Puerto Colombia, Repelón, Maicao, Manaure, Uribía, Aracataca, Algarraobo,
Fundación, Zona Bananera, El Retén, Pueblo Viejo, Cartagena, El Carmen de
Bolívar, Clemencia y Barranquilla, entre otras, en su gran mayoría las
condiciones climatológicas impidieron el derecho de participación democrática.
Y por eso se les excluyó del certamen democrático, contrariando mandatos
constitucionales que le garantizan su participación en decisiones de gran trascendencia
nacional, como la concerniente a la terminación de un conflicto armado.
De
tal forma, que existe graves vicios en la Convocatoria y realización del
Plebiscito realizada por el Decreto No. 1391 de 30 de agosto de 2016 y la
Resolución No. 8124 del 31 de agosto de 2016, que fijaron, -y mantuvieron,
incluso, luego de la alerta roja de Huracán-, la fecha de realización de
Plebiscito, aún a sabiendas, que la Costa Atlántica estaba siendo afectada por
un huracán que estaba causando pérdida de vidas humanas y el daño de los bienes
de las personas de esos territorios y generando miles de damnificados.
En
el departamento del Magdalena, como lo confirma el Decreto 456 de 2016, ya
existían 73 mil personas damnificadas por el fuerte fenómeno climático. En Cartagena,
unas 20 mil personas, en especial, en los barrios marginados. Lo que ratifica
que estas personas fueron excluidas del proceso electoral.
De
suerte, que este hecho se constituye en una afectación del procedimiento en la
convocatoria y realización, puesto, que se llamaron a concurrir a las urnas,
cuando en muchos casos, ni siquiera las pudieron instalar o, que las personas
por fuerza mayor, y por los serios riesgos peligros para sus vidas y sus
bienes, estaban coaccionados por la fuerza del Huaracán Matthew. Las
condiciones de orden público y el orden social y ambiental, estaban alteradas,
y en medio de un huracán no es factible realizar un certamen electoral.
Por
ello se incurrió en una violación en el procedimiento de convocatoria Los
ciudadanos de las poblaciones afectadas por el Huracán estaban imposibilitadas
por razones de fuerza mayor para acudir a las urnas. Las mimas autoridades no
pudieron acceder a instalar las urnas, para garantizar el derecho al voto. Lo
que constituye un vicio en la convocatoria y realización del Plebiscito. No es
legítima ni aceptable, una decisión adoptada excluyendo a una parte de la
población afectada por un huracán.
En
conclusión, estas razones más que suficiente para que la Corte Constitucional
declare la inconstitucionalidad, parcial, del Decreto No. 1391 de 30 de agosto
de 2016 y la Resolución No. 8124 del 31 de agosto de 2016, por cuanto,
convocaron a participar en un Plebiscito a los ciudadanos que habitan de las
poblaciones de los departamentos de Costa Atlántica: La Guajira, Cesar,
Magdalena, Atlántico, Córdoba, Sucre y Bolívar, afectadas por el Huracán
Matthew.
De
igual forma, se solicita a la Corte Constitucional declarar la
inconstitucionalidad parcial del Boletín No. 53 expedido por la Registraduría
Nacional del Estado Civil que informó sobre los resultados del Plebiscito, sin
que se haya garantizado la participación de los ciudadanos de las poblaciones
de los departamentos de Costa Atlántica: La Guajira, Cesar, Magdalena,
Atlántico, Córdoba, Sucre y Bolívar”.
Tercer cargo: Violación del derecho a la igualdad “por
excluir a parte de la población para que de manera autónoma defina su destino y
sobre la vida del Estado y la sociedad”
El ciudadano plantea el siguiente cargo de inconstitucionalidad, por
violación del derecho a la igualdad:
“Como
lo resaltó la Corte Constitucional en la Sentencia C-150 de 2015, el artículo 7
de la ley 134 de 1994 definió el plebiscito indicando que el mismo consiste en
un pronunciamiento del pueblo mediante el cual se apoya o se rechaza una
determinada decisión del ejecutivo. Al adelantar el examen de
constitucionalidad correspondiente, la sentencia C-180 de 1994 estableció los
rasgos característicos del plebiscito indicando que podía ser definido "como
la convocatoria directa al pueblo para que, de manera autónoma, defina su
destino" o como "el
pronunciamiento que se le solicita al pueblo acerca de una decisión fundamental
para la vida del Estado y de la sociedad".
Como
es de conocimiento público, la terminación del grave Conflicto Armado Interno
por el que ha atravesado el país, es una de las decisiones más transcendentales
para un Nación y para la vida del Estado y de la sociedad. De ahí que la
definición de este asunto, sea una de las decisiones más importantes a que
hemos sido convocados los colombianos para definir su futuro. Para ello la
Constitución garantiza la participación de todos y el Estado debe facilitar esa
participación.
Las
cifras que han certificado los Tribunales de Justicia y Paz son escalofriantes.
Los Tribunales de Justicia y Paz han sistematizado la magnitud de la política
de terror paramilitar auspiciada por el Estado. La Sala de Justicia y Paz del
Tribunal Superior de Bogotá, en Sentencia del 2 de diciembre de 2010, con base
en las cifras presentadas por la Unidad de Justicia y Paz de la Fiscalía
General de la Nación, dimensionó el horror, con base en los hechos conocidos en
virtud de las denuncias de las Víctimas y confesiones de paramilitares.
De
suerte que la población de la Costa Atlántica es una de más autorizada para ser
convocada para pronunciarse sobre la finalización del Conflicto Armado que
tanta tragedia trajo para sus habitantes. Resulta que el Departamento del
Magdalena, junto con La Guajira, que registra uno de los mayores índices de
violencia, sea el que su población presente un índice mayor de exclusión en el
Plebiscito y definir de manera autónoma su destino, como sociedad. Poblaciones
como Fundación, Zona Bananera, Agarrobo y la misma Aracataca, estuvieron
azotadas por la masiva, generalizada y sistemática victimización producto de
atentados contra la  vida y el desplazamiento forzado.
Es
paradójico, ahora, por el rigor de la naturaleza y la imprevisión de las
autoridades los margine de la definición de su destino como sociedad A esas poblaciones,
son las más autorizadas para definir si quieren o no la continuación del
conflicto armado. No hay justificación constitucional alguna para que se les
margine de tal importante y trascendental certamen democrático. Hacerlo, como
se hizo viola el derecho a la igualdad ante la ley, previsto por el artículo 13
de la Constitución. Esta norma establece que las personas gozarán de los mismos
derechos, libertades y oportunidades sin ningún tipo de discriminación.
Los
ciudadanos habitantes de Antioquia, por ejemplo, acudieron masivamente a las
urnas, sin ningún tipo de interferencia, natural o humana, mientras que los
habitantes de la Costa Caribe, no pudieron hacerlo porque las autoridades
electorales y el Presidente de la República los convocaron en medio de una
tormenta tropical, cuyos efectos produjeron precipitaciones que rompieron los
registros históricos, generando fuertes inundaciones.
No
fue un simple aguacero aislado, sino de un evento catastrófico que interrumpió
el normal funcionamiento de la sociedad en la Costa Atlántica. La Gobernación
del Atlántico declaró la calamidad pública y la Gobernación de La Guajira
declaró la "ALERTA ROJA" y el IDEAM también lanzó advertencia de
peligro para la vida humana. De suerte que por enfrentamientos políticos o
sesgos regionales, no se puede ocultar, soslayar o minimizar los efectos de
este grave fenómeno. Se aporta como prueba los Boletines del Centro Nacional de
Huracanes de Estados Unidos que registró como el 30 de septiembre de 2016, el
poderoso y destructivo Huracán Matthew estaba situado en inmediaciones de Punta
Gallina en la Península de La Guajira con categoría 5 y vientos de 260 km/h,
produciendo lluvias diluviales.
La
minimización de esta grave calamidad pública y alteración del orden social y
ambiental, supone una odiosa discriminación para la población del Caribe
colombiano, en especial, de la que victima del conflicto armado. Se ha querido
demeritar esta situación afirmando que no es factible reabrir una elección, que
hay que aceptar los resultados. Si es que no hubo elección, en muchos lugares
porque no fue posible instalar las mesas de votación. O porque las fuertes
inundaciones impedían la libertad de locomoción, o compelían a las personas
adoptar medidas para salvar sus vidas y sus bienes.
Es
evidente que se encontraban en una situación de calamidad pública, como 73 mil
damnificados en el Magdalena y 20 mil personas en Cartagena en pleno certamen
electoral. En la misma Barranquilla las fuertes lluvias producen arroyos
sumamente peligrosos que impiden el libre tránsito de las personas. Lo que
tradujo en que sólo menos del 50% de la última votación pudieron acudir a las
urnas. Las cifras no mienten. En Aracataca sólo acudieron el 5,84% mientras que
en la segunda vuelta presidencial acudió el 41,53% del censo electoral,
mientras que en las elecciones regionales votaron el 62% del censo electoral”.
Cuarto
cargo: Violación del
derecho a la libertad del voto en el Plebiscito para apoyar o no el Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto
El
demandante sostiene que los actos demandados vulneran la libertad del elector,
por las siguientes razones:
“El
artículo 258 de la Carta establece que el Estado velará porque el derecho al
voto se ejerza sin ningún tipo de coacción. En ese sentido el artículo 1o
del Código Electoral establece que cuando una disposición electoral admita
varias interpretaciones, se preferirá aquella que dé validez al voto que
represente expresión libre de la voluntad del elector.
Estas
normas contemplan el principio universal del voto libre. Piedra angular de las
Democracias Constitucionales. Si no hay elecciones libres no hay democracia, ni
Estado de Derecho. De ahí que la Constitución establezca que Estado velará
porque el derecho al voto se ejerza sin ningún tipo de coacción.
Dentro
del concepto de coacción cabe las fuerzas de la naturaleza que en determinados
eventos comportan fuerzas que minimizan o anulan las facultades humanas, hasta
el punto que sea ese uno de los ejemplos demostrativos de fuerza mayor. En el
presente caso, el Estado colombiano no aseguró el principio de la libertad del
voto, al convocar y continuar con la convocatoria, aún, a sabiendas que existía
un fenómeno climático de grandes proporciones que estaba afectando y
perturbando el orden social y ambiental de la población en la Costa Atlántica.
El
día viernes 30 de septiembre de 2016, a las 23:00 p.m., el Centro Nacional de
Huracanes, al que está adscrito el IDEAM, informó en su Boletín No. 12 del
30/10/2016, que el Huracán Matthew adquirió la categoría 5, y que sus efectos
ya se avizoraban en el área de afectación, como efectivamente estaba ocurriendo
en La Guajira, el Cesar y en el Magdalena.
Sin
embargo, el Estado colombiano, a través de la Organización Electoral y el
Gobierno Nacional y los Departamentales hicieron caso omiso a las advertencias
y a los acontecimientos que impedían continuar con la convocatoria y
realización de certamen electoral. Adelantarlo en medio de la perturbación del
orden social y ambiental trajo las consecuencias previsibles que se
presentaron, imposibilidad de instalar puestos de votación y el impedimento
para acudir a los puestos de votación. Lo que se traduce en que el Estado no
aseguró el derecho al voto a los habitantes del Caribe, libres de coacción.
Las
mismas autoridades electorales, tampoco pudieron acceder a muchos lugares del
Caribe, ni en el mismo Helicóptero que había previsto con audacia el
Registrador del Estado Civil. Como el Estado no pudo garantizar el derecho al
voto libre de coacción entonces vició la convocatoria y realización del
Plebiscito, violando todo el procedimiento que regula la materia”.
Con base en los anteriores cargos, el ciudadano
formula las siguientes pretensiones:
“PRIMERA:
Que la Corte Constitucional declare la
inconstitucionalidad, parcial, del Decreto No. 1391 de 30 de agosto de 2016 y
la Resolución No. 8124 del 31 de agosto de 2016, para que se convoque a los
ciudadanos de los departamentos de la Costa Atlántica, La Guajira, Cesar,
Magdalena, Atlántico, Córdoba, Sucre y Bolívar, que no pudieron participar en
el Plebiscito realizado el 2 de octubre de 2016, por las afectaciones del
Huracán Matthew y se les garantice sus derechos de participación política.
SEGUNDA:
Que la Corte Constitucional declare la
inconstitucionalidad, parcial, del Boletín No. 53 expedido por la Registraduría
Nacional del Estado Civil que informó sobre los resultados del Plebiscito, para
que se convoque a los ciudadanos de los departamentos de la Costa Atlántica, La
Guajira, Cesar, Magdalena, Atlántico, Córdoba, Sucre y Bolívar, que no pudieron
participar en el Plebiscito realizado el 2 de octubre de 2016, por las
afectaciones del Huracán Matthew y se les garantice sus derechos de
participación política.
TERCERA:
Que la Corte Constitucional declare la
inconstitucionalidad, parcial, del acto final de Escrutinio del Plebiscito,
para que se convoque a los ciudadanos de los departamentos de la Costa
Atlántica, La Guajira, Cesar, Magdalena, Atlántico, Córdoba, Sucre y Bolívar,
que no pudieron participar en el Plebiscito realizado el 2 de octubre de 2016,
por las afectaciones del Huracán Matthew y se les garantice sus derechos de
participación política”.
Adicionalmente, el ciudadano aporta un conjunto de
pruebas y le solicita a la Corte que decrete y practique otras.
El Despacho, mediante Auto del 15 de noviembre de 2016
admitió parcialmente la demanda de inconstitucionalidad formulada por el
ciudadano Evaristo Rafael Rodríguez Felizzola, por la supuesta vulneración de
los artículos 2, 13, 40.2, 258 y 265.6 Superiores. En materia probatoria se
decidió:
“SEGUNDO. Tener como pruebas las aportadas por el demandante y DECRETAR
las siguientes:
1.
El Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales IDEAM, dentro
de los cinco (5) días siguientes a la recepción de la respectiva comunicación
deberá certificar:
·
Los registros de
lluvias presentadas en los Departamentos de la Costa Atlántica, entre los días
29 de septiembre y el 2 de octubre de 2016. Asimismo, realizará un comparativo
con los registros máximos anteriores en esas regiones, comprendiendo los
últimos doce (12) meses.
·
Los niveles de
inundación presentados en las siguientes poblaciones afectadas por el Huracán
Matthew: Cartagena de Indias, Sania Marta, Riohacha, Uribia, Manaure, Luruaco,
Manatí, Barranquilla, Puerto Colombia, Repelón, El Retén, Pueblo Viejo, El
Carmen de Bolívar, Clemencia, Aracataca, Fundación, Zona Bananera, Algarrobo,
entre otras poblaciones.
De
igual manera, dentro del mismo término procesal, deberá remitir a la Corte:
·
Copia de los
comunicaciones dirigidas al Presidente de la República y a los Gobernadores de
la Costa Atlántica informándole de la presencia y potenciales afectaciones del
Huracán Matthew.
·
Copia de los
documentos que den cuenta de su adscripción al Centro Nacional de Huracanes con
sede en la Florida.
2.
La Registraduría Nacional del Estado Civil,
dentro de los diez (10) días siguientes a la recepción de la respectiva
comunicación deberá certificar:
·
El número de mesas
de votación que no pudo instalar en las poblaciones del Departamento de la
Costa Atlántica afectados por efectos del Huracán Matthew.
·
La hora en que se
instalaron y cerraron cada una de la mesas de votación en las poblaciones de
los departamentos de la Costa Atlántica, afectadas por el Huracán Matthew.
·
Las votaciones
registradas en las elecciones regionales del año 2015, en cada uno de los
municipios de la Costa Atlántica, precisando: Municipio, Departamento, censo
electoral, total de votos válidos y porcentaje de participación.
·
Las votaciones
registradas en la primera vuelta presidencial realizada en 2015, en cada uno de
los municipios de la Costa Atlántica, precisando: Municipio, Departamento,
censo electoral, total de votos válidos y porcentaje de participación.
·
Las votaciones
registradas en la segunda vuelta presidencial realizada en 2015, en cada uno de
los municipios de la Costa Atlántica, en que se indique: Municipio,
Departamento, censo electoral, total de votos válidos y porcentaje de
participación.
·
Las votaciones
registradas en el Plebiscito para la aprobación o no del Acuerdo
Final para la Terminación el Conflicto y Construcción de una Paz Estable y
Duradera, en cada uno de los
municipios de la Costa Atlántica, precisando: Municipio, Departamento, censo
electoral, total de votos válidos, porcentaje de participación, números de
mesas no instaladas, y número de votantes registrados en las mesas no
instaladas.
·
El acto de
escrutinio final de los resultados del Plebiscito realizado el 2 de octubre de
2016.
De
igual manera, deberá remitir, en el mismo término procesal, copia de los
informes parciales y finales expedidos con ocasión de la convocatoria y
realización del Plebiscito realizado el 2 de octubre de 2016.
3.
La Gobernación del Magdalena, dentro de
los cinco (5) días siguientes a la recepción de la respectiva comunicación,
deberá certificar el número de damnificados, municipio por municipio, debido a
las inundaciones presentadas por el Huracán Matthew.
4.El
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, dentro
de los cinco (5) días siguientes a la recepción de la respectiva comunicación,
deberá certificar el número de
personas muertas por inmersión y con ocasión del Huracán Matthew, en los
Departamentos de La Guajira y  Magdalena.
La
Secretaría de la Corte Constitucional realizará las respectivas
comunicaciones”.
Al mismo tiempo, la demanda fue inadmitida
parcialmente por los  cargos de inconstitucionalidad relacionados con la supuesta
vulneración de los artículos 1, 3 y 5 Superiores.
Dado que la demanda no fue corregida, el Despacho por
medio de Auto del 28 de noviembre de 2016 procedió a rechazarla en relación con
el cargo de inconstitucionalidad relacionado con los artículos 1, 3 y 5
Superiores.
IV. INTERVENCIONES
1.
Consejo Nacional
Electoral
El ciudadano Renato Rafael Contreras Ortega, actuando
en representación del Consejo Nacional Electoral, interviene en el proceso de
la referencia para solicitarle a la Corte declare exequibles los actos
demandados.
En relación con el Decreto 1391 del 30 de agosto de
2016 y la Resolución 8124 del 31 de agosto de 2016 afirma que, al momento de su
expedición, resultaba imprevisible imaginar las condiciones metereológicas que
afectarían al país.
En lo atinente al Boletín de Prensa número 53,
contentivo de los resultados del plebiscito del 2 de octubre de 2016, sostiene
que se trata de un documento carente de fuerza jurídica vinculante, en la
medida que es simplemente un texto informativo que da cuenta del preconteo de
votos. Además, en los términos del artículo 107 de la Ley 134 de 1994, la
autoridad competente para declarar los resultados es el Consejo Nacional
Electoral.
Respecto al acto administrativo por medio del cual se
declararon los resultados del plebiscito, sostiene la existencia del medio de
control de nulidad electoral, en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, tal y como lo dispuso el Consejo de Estado en Auto del 19 de
diciembre de 2016.
Afirma que, en los términos del artículo 241 Superior,
la Corte Constitucional es incompetente para conocer de los resultados de un plebiscito.
Indica que no le corresponde al Consejo Nacional Electoral organizar el
proceso electoral, competencia que es de la Registraduría Nacional del Estado
Civil, y por ende, tampoco podía suspender o prolongar las elecciones.
Agrega
que, de conformidad con la información de la Registraduría Nacional del Estado
Civil, sólo en muy pocos municipios del país fue imposible sufragar el pasado 2
de octubre:
·       Maicao (La Guajira): de 270 mesas instaladas, no
funcionaron cuatro (4), ubicadas en el corregimiento de Ipapure, con un
potencial electoral de 1415 ciudadanos;
·       Repelón (Atlántico): de un total de 44 mesas
instaladas, no funcionó una (1), con un potencial de 381 ciudadanos;
·       Uribia (La Guajira): de un total de 243 mesas
instaladas, no funcionaron setenta y seis (76) ubicadas en los corregimientos
de Bahía Honda, Castilletes, Casuso, El Paraiso, Garerpa, Nazareth, Porshina,
Puerto Estrella, Puerto López, Punta Espada, Guimpesi, Siapana, Taguaira y
Taroa, con un potencial de 30.069 ciudadanos;
·       Bagadó (Chocó): en donde de 25 mesas instaladas no
funcionó una (1), ubicadas en el municipio de Vivicora, con un potencial
electoral de 353 ciudadanos;
En
conclusión: en total no pudieron sufragar 32.218 ciudadanos, número inferior a
la diferencia entre el SI y el NO, razón por la cual, así todos hubieren votado
afirmativamente, el resultado no habría final no habría cambiado.
2.
Partido Centro Democrático
El
ciudadano Diego Edison Tiuzo García, actuando como su calidad de apoderado
judicial del Partido Centro Democrático, interviene en el proceso de la
referencia para solicitarle a la Corte que declare la constitucionalidad de la
Resolución 014 del 19 de octubre de 2016, expedida por el Consejo Nacional
Electoral, mediante la cual se declaró ganadora la opción del NO en el
plebiscito del 2 de octubre de 2016.
Luego
de referir a la demanda que actualmente cursa en la Sección Quinta del Consejo
de Estado contra los resultados del plebiscito, sostiene que la Corte
Constitucional es la única competente para proferir un fallo en la materia.
Afirma
que la Corte es el órgano competente para conocer de los actos expedidos por
las autoridades públicas que, según su competencia, tuvieron que intervenir en
el “complejo procedimiento de reforma constitucional y lega (sic) por vía
del plebiscito”.
En
tal sentido solicita “que se dirima de manera preferente la colisión de
competencias que se presenta en este asunto, con el fin de evitar situaciones
adversas en derecho y posible generación de inestabilidad jurídica”.
A
continuación, pasa a explicar las razones por las cuales la Resolución 014 del
19 de octubre de 2016, expedida por el Consejo Nacional Electoral debe ser
declarada exequible.
Luego
de traer algunas definiciones jurisprudenciales de los conceptos de “fuerza
mayor y caso fortuito”, se pregunta si la Registraduría Nacional del Estado
Civil: (i) hizo todo lo posible para que se desarrollara de forma satisfactoria
el certamen electoral en los Departamentos donde se sintió con mayor fuerza el
huracán Matthew; y (ii) si dentro de sus facultades se encontraba aquella de
suspender las elecciones en tales entidades territoriales.
En
su concepto, la Registraduría actuó diligentemente, por cuanto desde el 19 de
Septiembre de 2016 dispuso la distribución de 80.553 kits electorales, los
cuales fueron entregados en 1.102 municipios. Se llevó a cabo una enorme
operación logística, en la cual se empleó 7500 vehículos terrestres, 89 aéreos
y 84 fluviales.
Agrega
que, en los términos del artículo 128 del Decreto 2241 de 1986, concordado con
la Ley 134 de 1994, la única razón válida para decretar la suspensión de un
certamen electoral es la existencia de “graves alteraciones del orden
público”, lo cual no sucedió.
Compara
asimismo los niveles de participación entre la jornada electoral de la primera
vuelta presidencial con aquella del plebiscito, concluyendo que “dicho
fenómeno climático claramente fue irrelevante en los resultados, teniendo en
cuenta que el índice de participación para los dos certámenes electorales fue
prácticamente similar, al punto que la máxima diferencia entre uno y otro nunca
supera el 5%”.
Por
último, invoca la existencia de una carencia actual de objeto, debido a
suscripción de un nuevo Acuerdo de Paz.
3.
Registraduría Nacional del
Estado Civil
El
ciudadano James Alexander Lara Sánchez, actuando en representación de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, interviene en el proceso de la
referencia para solicitarle a la Corte declare exequibles los textos acusados.
Señala
que el Decreto 1391 del 30 de agosto de 2016, expedido por el Presidente de la
República, no se encuentra afectado por vicio alguno, formal o material.
Complementariamente,
el Consejo Nacional Electoral expidió la Resolución 1733 del 31 de agosto de
2016, por medio de la cual se regularon algunos temas concernientes a la
refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, en los términos de la Ley 1806 de
2016 y la Sentencia C-379 de 2016.
A
su turno, el Registrador Nacional del Estado Civil expidió la Resolución 8124
del 31 de agosto de 2016, donde se estableció el calendario electoral para la
realización del plebiscito.
En
tal sentido, afirma que el Registrador Nacional del Estado Civil no podía, de
forma autónoma e inconsulta, modificar el calendario electoral y mucho menos la
fecha de la votación del plebiscito “pues estaría desbordando sus funciones”.
La celebración o aplazamiento de una elección o votación no puede estar sujeta
al pronóstico del clima, o a un informe periodístico.
En
relación con el boletín número 53, expedido por el Registrador Nacional del
Estado Civil, indica que se trata de un documento meramente informativo,
carente de valor jurídico.
Explica
que si bien los fenómenos metereológicos son de conocimiento público, también
lo es que, en el caso concreto, no se presentó una situación de calamidad
pública o desastre natural, debidamente declarados en los términos del artículo
56 de la Ley 1523 de 2012.
En
tal sentido, no existe prueba alguna de la declaratoria  de desastre natural,
por parte del Presidente de la República, en tanto que aquella de calamidad
pública sólo tuvo lugar el día 3 de Octubre de 2016, por parte de la
Gobernación del Magdalena.
Indica
que la suspensión de las votaciones, prevista en el artículo 40 de la Ley 1757
de 2015, sólo aplica en casos donde se hubieran decretado estados de excepción,
en concordancia con los artículos 212 constitucionales y siguientes.
Argumenta
que la Registraduría Nacional del Estado Civil dispuso de la logística
necesaria para adelantar el proceso plebiscitario del pasado 2 de octubre, “en
la medida que se lo permitieron sus recursos y las condiciones climáticas de
las zonas afectadas, haciendo ingentes esfuerzos para llegar a los sitios
afectados por el fenómeno natural denominado “Huracán Matthew”, en donde
incluso se produjo el traslado de puestos de votación con el fin de revestir el
proceso electoral de garantías para la participación de los ciudadanos”.
Explica
que resultó imprevisible resistirse a los embates de la naturaleza, “y fue
por ese imprevisible efecto que no fue posible instalar algunos puestos de
votación, cuyo número fue mínimo y ocurrió excepcionalmente en corregimientos a
los que no se pudo acceder dados los factores climáticos mencionados, motivo
por el cual no puede decirse que se actuó con parcialidad ya que se trató con
igualdad a los adeptos de una y otra posición”.
Afirma
que funcionaron el 99% de los puestos de votación, e incluso debido al huracán
Matthew, se efectuaron traslados de puestos de votación como medida de choque.
En
lo atinente a la supuesta vulneración al derecho a la igualdad, sostiene que la
logística fue desplegada tanto para quienes optaron por el SI, como para
aquellos que apoyaron el NO, habiéndose actuado con transparencia e
imparcialidad.
Por
último, descarta toda vulneración de la libertad de los electores, como quiera
que la jornada electoral fue transparente.
4.
Universidad Libre
Los
ciudadanos Jorge Kenneth Burbano Villamarín, Jorge Ricardo Palomares García, Javier
Enrique Santander Díaz y Edgar Valdeleón Pabón, intervienen en el proceso de la
referencia para solicitarle a la Corte se declare inhibida para emitir un fallo
de fondo debido a que, a su juicio, las acciones y omisiones invocadas por el
demandante eran controlables por vía de la acción de tutela (control concreto
de constitucionalidad) y no aquella de la acción pública (control abstracto de
constitucionalidad).
Argumentan
que las pruebas allegadas al proceso apuntan a develar una situación de carácter
fáctico, las cuales no corresponden a la finalidad de la acción pública de
inconstitucionalidad. Lo anterior debido a que le corresponde a la Corte
controlar el cumplimiento de mandatos superiores, es decir, vicios de
procedimiento. A manera de ejemplo citan que el Presidente de la República se
extralimitara en los tiempos para la realización del plebiscito, o que el
trámite ante el Congreso hubiera sido pretermitido.
A
continuación, se preguntan por los posibles efectos jurídicos de una
declaratoria de inconstitucionalidad de los textos acusados, partiendo de que
éstos fueran hacia el futuro y erga omnes. En tal sentido, ¿tendría que
volver a repetirse el certamen democrático?, y en caso afirmativo, ¿para todo
el país o sólo las regiones afectadas por el fenómeno atmosférico?
Seguidamente
examinan el concepto de deber de previsión como criterio de control normativo.
Al
respecto, señalan que quien expide disposiciones jurídicas estaría obligado a
prever determinadas circunstancias futuras, que podrían afectar la
materialización de los enunciados normativos contenidos en el acto. En tal
sentido, el Gobierno Nacional habría estado obligado a prever la ocurrencia del
huracán y considerarlo como determinante en la ejecución del decreto de
convocatoria, al igual que la resolución de fijación del calendario electoral.
Agregan
que el emisor normativo debe prever la ocurrencia de situaciones, siempre y
cuando éstas afecten derechos fundamentales.  De allí que, si por ejemplo, el
Gobierno Nacional y ente electoral, antes del 30 de agosto de 2016 conocían del
paso de un huracán grado cinco, y que aquello afectaba el disfrute de derechos
fundamentales, debieron haber adoptado medidas preventivas. Sin embargo, en la
realidad, aquello sólo se supo en la segunda quincena del mes de Septiembre.
5.
Gobernación del Cesar
(extemporánea)
La
ciudadana Blanca María Mendoza Mendoza, actuando en su calidad de Jefe de la
Oficina Asesora de Asuntos Jurídicos de la Gobernación del Cesar, interviene en
el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare exequibles los
actos demandados.
6.
Universidad de Cartagena
(extemporánea)
El
ciudadano Yezid Carrillo De La Rosa, actuando en representación de la
Universidad de Cartagena, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle
a la Corte emitir un fallo inhibitorio, por carencia actual de objeto.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, mediante concepto número 6282 del 22 de marzo
de 2017, solicita a la Corte emitir un fallo inhibitorio por carencia actual de
objeto.
Luego
de resumir los cargos de inconstitucionalidad y los diversos argumentos
esbozados por el demandante, el jefe del Ministerio Público estima que la Corte
debe resolver los siguientes problemas jurídicos:
“(i) Si la Corte Constitucional es competente para
pronunciarse en el asunto de la referencia; si hay objeto jurídico en el juicio
deprecado. Si se resolvieran positivamente ambos cuestionamientos, deberá
establecerse.
(ii) Si debe declararse la inconstitucionalidad del
procedimiento electoral del plebiscito del 02 de octubre, que tenía por objeto
la refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, en razón del fenómeno natural del
huracán Matthew; y
(iii) Si la declaratoria de dicha constitucionalidad
debe o no tener por consecuencia la convocatoria a nuevas elecciones en la
región afectada”.
A juicio de la Vista Fiscal, en los términos del
artículo 241.3 Superior, la Corte es competente para pronunciarse sobre la
existencia de vicios en el trámite de la realización de un plebiscito.
En cuanto al fondo del asunto, reiterando la postura
asumida en su concepto número 6257 del 15 de febrero de 2017 (Expediente
D-11781), sostiene que la Corte proferir un fallo inhibitorio, por carencia
actual de objeto. Lo anterior por lo siguiente:
·       El Acuerdo sobre el cual recayó el pronunciamiento
popular no corresponde al que ahora se encuentra en fase de implementación por
parte del Congreso de la República;
·       Un pronunciamiento que invalide el plebiscito no
tendría consecuencias prácticas frente al Acuerdo de Paz vigente;
·       Dado que el nuevo Acuerdo reemplazó al anterior, el
objeto sometido al control de la Corte es inexistente;
·       Aun cuando se declarara inexequible la votación
plebiscitaria, no le sería posible al Presidente de la República regresar al
Acuerdo inicial, pues desconocería la actuación del Congreso de la República; y
·       El pronunciamiento del juez constitucional, una vez
surtida la renegociación de la política que se sometió al escrutinio popular,
recaería sobre un acuerdo inexistente,  y por ello, carecería de todo efecto.
En conclusión: el Procurador General de la Nación,
aunque admite que la Corte es competente para conocer sobre los textos acusados,
considera que debe emitir un fallo inhibitorio por carencia actual de objeto,
dada la suscripción de un nuevo acuerdo de paz.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Planteamiento del caso,
formulación de los problemas jurídicos y programa de la decisión
1.1. Planteamiento del caso
En ejercicio de la acción pública establecida en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano Evaristo Rafael Rodríguez Felizzola demandó
la inconstitucionalidad de los siguientes textos normativos:
·       El Decreto 1391 del 30 de agosto de 2016 “Por
el cual se convoca a un plebiscito y se dictan otras disposiciones”,
expedido por el Presidente de la República;
·       La Resolución número 8124 del 31 de agosto
2016 “Por la cual se establece el calendario electoral para la realización
del Plebiscito para la Refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, que se realizará el
2 de octubre de 2016”, expedida por el Registrador Nacional del Estado
Civil;
·       El Boletín Nacional número 53 del 2 de octubre
de 2016, expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil referente a
los resultados del plebiscito realizado el 2 de octubre de 2016;
·       La Resolución No. 0014 del 19 de Octubre de
2016, “Escrutinio Plebiscito del 2 de octubre de 2016”, expedida por el
Consejo Nacional Electoral.
El demandante planteó cuatro cargos de
inconstitucionalidad contra los referidos actos jurídicos, relacionados con la
preparación, realización y resultados del Plebiscito para la Refrendación del
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera. Las pretensiones fueron las siguientes:
“PRIMERA:
Que la Corte Constitucional declare la
inconstitucionalidad, parcial, del Decreto No. 1391 de 30 de agosto de 2016 y
la Resolución No. 8124 del 31 de agosto de 2016, para que se convoque a los
ciudadanos de los departamentos de la Costa Atlántica, La Guajira, Cesar,
Magdalena, Atlántico, Córdoba, Sucre y Bolívar, que no pudieron participar en
el Plebiscito realizado el 2 de octubre de 2016, por las afectaciones del
Huracán Matthew y se les garantice sus derechos de participación política.
SEGUNDA: Que
la Corte Constitucional declare la inconstitucionalidad, parcial, del Boletín
No. 53 expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil que informó
sobre los resultados del Plebiscito, para que se convoque a los ciudadanos de
los departamentos de la Costa Atlántica, La Guajira, Cesar, Magdalena,
Atlántico, Córdoba, Sucre y Bolívar, que no pudieron participar en el
Plebiscito realizado el 2 de octubre de 2016, por las afectaciones del Huracán
Matthew y se les garantice sus derechos de participación política.
TERCERA: Que
la Corte Constitucional declare la inconstitucionalidad, parcial, del acto final
de Escrutinio del Plebiscito, para que se convoque a los ciudadanos de los
departamentos de la Costa Atlántica, La Guajira, Cesar, Magdalena, Atlántico,
Córdoba, Sucre y Bolívar, que no pudieron participar en el Plebiscito realizado
el 2 de octubre de 2016, por las afectaciones del Huracán Matthew y se les
garantice sus derechos de participación política”.
Las opiniones de los intervinientes y del
Ministerio Público se encuentran divididas, respecto de dos aspectos
relacionados con la competencia de la Corte:
·       Si el juez constitucional es competente para
examinar los diversos actos jurídicos relacionados con la preparación,
realización y resultados de un plebiscito. Al respecto, el Consejo Nacional
Electoral sostiene que en lo atinente al examen de los resultados de un
mecanismo de participación ciudadana, la competencia radica en el Consejo de
Estado, postura que no es compartida por los demás intervinientes ni por la
Vista Fiscal. Por el contrario, en ningún momento se cuestiona la competencia
de la Corte para conocer sobre la constitucionalidad del decreto mediante el
cual el Presidente de la República convoca al pueblo a un plebiscito, ni
tampoco aquella sobre los actos preparatorios proferidos por la Registraduría
Nacional del Estado Civil. Al mismo tiempo, los intervinientes coinciden en
afirmar que los boletines expedidos por la Registraduría Nacional del Estado
Civil son de carácter meramente informativos, razón por la cual no son
controlables judicialmente.
·       Si la Corte Constitucional debe proferir o no
un fallo inhibitorio, como lo plantean el Ministerio Público y algunos de los
intervinientes, por estarse frente a una eventual carencia actual de objeto, en
virtud de la suscripción de un segundo Acuerdo Final para la terminación del
conflicto.
1.2. Problemas jurídicos
De conformidad con lo expuesto en la
formulación del caso, considera la Sala que debe proceder a la solución de los
siguientes problemas jurídicos, relacionados con su competencia y con el tipo
de decisión que deba ser adoptada:
·       ¿Es la Corte Constitucional competente para
conocer, de forma exclusiva y excluyente, sobre la constitucionalidad de los
actos (Decretos, Resoluciones, acuerdos, boletines, entre otros), relacionados
con la preparación, realización y resultados de un plebiscito?; y
·       Dado que el 24 de noviembre de 2016 se
suscribió un nuevo Acuerdo Final entre los representantes del Gobierno Nacional
y las FARC-EP[1],
¿conserva competencia la Corte Constitucional para pronunciarse en relación con
los actos (Decretos, Resoluciones, acuerdos, boletines, entre otros),
relacionados con la preparación, realización y resultados de un plebiscito
referente a la refrendación de un Acuerdo de Paz anterior, hoy inexistente,
suscrito entre las mismas partes el 24 de agosto de 2016?, o por el
contrario, ¿se trata de un caso de carencia actual de objeto, como lo plantean
el Ministerio Público y algunos de los intervinientes?
1.3. Programa de la decisión
Para resolver los referidos problemas jurídicos, la Corte
Constitucional en primer lugar, analizará el alcance de la facultad otorgada
por el numeral 3 del artículo 241 de la Constitución Política, de acuerdo con
la cual, es competente para decidir sobre la constitucionalidad “de los
plebiscitos del orden nacional”, “por vicios de procedimiento en su
convocatoria y realización”; para luego, en segundo término, determinar si
los boletines de la Registraduría Nacional del Estado Civil tienen carácter
justiciable. Efectuado lo anterior, se examinará la eventual configuración de
una carencia actual de objeto, para desde allí, si es del caso, entrar a
resolver de fondo cada una de las solicitudes de inconstitucionalidad
formuladas por el demandante.
2. Alcance
de la competencia de la Corte Constitucional en relación con la “convocatoria
y realización” de un plebiscito
La Corte Constitucional considera que tiene una competencia exclusiva y
excluyente, respecto de todos los actos proferidos por el Presidente de la
República y las diversas autoridades electorales (i.e. Registraduría Nacional
del Estado Civil y Consejo Nacional Electoral), relacionados con la “convocatoria
y realización” de un plebiscito, competencia que abarca la totalidad de los
actos que se profieran en las distintas fases constitutivas de la preparación,
realización y resultados de este mecanismo de participación popular. Para la
Sala, esta competencia integral tiene como fundamento (i) los antecedentes del
artículo 241.3 Superior; (ii) las consideraciones realizadas por la Corte Constitucional
en Sentencia C-1121 de 2004; y (iii) la falta de competencia del Consejo de
Estado para pronunciarse sobre la constitucionalidad de los resultados de un
plebiscito.
2.1. Los antecedentes del artículo 241.3 de la
Constitución. La voluntad del constituyente
En materia de competencias de la Corte Constitucional, el artículo
241.3 de la Carta Política dispone:
“ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la
guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y
precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes
funciones:
(…)
3. Decidir sobre la constitucionalidad de los
referendos sobre leyes y de las consultas populares y plebiscitos del orden
nacional. Estos últimos sólo por vicios de procedimiento en su convocatoria
y realización.”
Revisados los antecedentes del artículo 241.3 de la Constitución
Política, la Sala encuentra, que durante los debates que tuvieron lugar en el
seno de la Asamblea Nacional Constituyente, los delegados María Teresa Garcés
Lloreda y José María Velasco Guerrero, en su “Ponencia sobre el control de
constitucionalidad, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado”[2], explicaron en detalle
los contenidos de cada uno de los diversos proyectos de reforma constitucional,
reagrupándolos en dos grandes propuestas: (i) quienes estaban de acuerdo con la
creación de una Corte Constitucional, encargada de ejercer un control de constitucional
integral y excluyente[3];
y (ii) aquellos que consideraban que la Corte Suprema de Justicia debía
preservar tales competencias.[4]
A lo largo de las discusiones, tal y como lo explican los delegados
José María Velasco Guerrero y Jaime Fajardo Landaeta, en su “Informe de
minoría. Creación de una Corte Constitucional”, la Comisión IV acogió la
tesis del control de constitucionalidad integral, expuesta en su momento por el
exmagistrado Manuel Gaona Cruz[5]
agregando, entre otras, la siguiente novedad:
“2. Decidir sobre la constitucionalidad de los
referendos, leyes, consultas populares del orden nacional, plebiscitos, sólo
por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización”.
De conformidad con el Acta número 20 del 25 de abril de 1991[6], la anterior propuesta
fue sometida a votación, obteniéndose el siguiente resultado:
“Se somete a votación, dado como resultado: 7
votos por la afirmativa (ausentes drs. Gómez y Fajardo) es aprobado por la
unanimidad de los presentes”.
Así las cosas, la voluntad del constituyente fue inequívoca: la de
otorgar a la Corte Constitucional la competencia exclusiva y excluyente para
pronunciarse sobre la constitucionalidad de todos los actos relacionados con la
convocatoria a un plebiscito, por parte del Presidente de la República
(art. 104 Superior), así como sobre todos los aquellos actos proferidos por las
autoridades electorales (Consejo Nacional Electoral y Registraduría Nacional
del Estado Civil) atinentes a la realización del mismo.
2.2. La Sentencia C-1121 de 2004
Además de la literalidad de la referida norma constitucional y de sus
antecedentes en la Asamblea Nacional Constituyente, existe un importante pronunciamiento
de la Corte Constitucional, relacionado con la determinación del alcance de su
competencia sobre el trámite, desarrollo y realización de los mecanismos de
participación ciudadana.
En este sentido se tiene que esta Corporación por medio de la Sentencia
C-551 de 2003, declaró la exequibilidad parcial de la Ley 796 de 2003, “Por
la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un
proyecto de Reforma Constitucional”, posibilitando la realización del
primer referendo constitucional en Colombia, el que fue sometido a la
consideración del pueblo el 25 de octubre del mismo año, dado lugar a la
expedición del Acto Legislativo de 2004, por el que se reformó parcialmente el
artículo 122 de la Constitución Política.
Ocurrió sin embargo, que un ciudadano demandó la inconstitucionalidad de
la reforma constitucional tramitada por medio de referendo, alegando que
durante el trámite de la misma se había incurrido en un vicio de forma que
tenía dos componentes: no haber excluido del censo nacional electoral para la
celebración del referendo, las cédulas de ciudadanía pertenecientes a los
miembros activos de las Fuerzas Armadas y a las personas fallecidas; y, porque
en el referido censo, se había incluido a quienes no se les había hecho entrega
de la cédula de ciudadanía a la fecha de su realización.
En concreto, la demanda ciudadana cuestionaba la validez de los
siguientes actos:
·       Resolución núm. 5315 del 23 de septiembre de
2003, expedida por el Consejo Nacional Electoral, referente a las “normas
sobre el escrutinio general de la votación sobre el referendo convocado
mediante la Ley 796 de 2003”.
·       Certificación expedida por el Registrador
Nacional del Estado Civil, publicada en el Diario Oficial  núm. 45.350, p. 21,
del 24 de octubre de 2003, fijando el censo electoral nacional vigente.
·       Resolución núm. 5856, expedida por el Consejo
Nacional Electoral, “por la cual se establece el umbral de participación y
el número de votos mínimos que debe obtener cada una de las preguntas del
referendo a celebrarse el 25 de octubre de 2003 para su aprobación”,
publicada en el Diario Oficial núm. 45.353, p. 10, del 27 de octubre de 2003.
·       Resolución núm. 001 del 2 de enero de 2004,
expedida por el Consejo Nacional Electoral, “Por la cual se declara el
resultado del referendo constitucional, de iniciativa gubernamental, convocado
mediante Ley 796 de 2003, cuya votación se realizó el 25 de octubre de 2003”.
De conformidad con lo alegado por el demandante, los anteriores actos
vulneraban los artículos 2, 40, 99, 219, 265.5 y 378 de la Constitución. En
sentido contrario, algunos intervinientes sostuvieron que la Corte
Constitucional carecía de competencia, considerando que se trataba de actos
administrativos, y que por lo mismo, su validez debía ser examinada por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
La Corporación, por medio de la Sentencia C-1121 de 2004, se declaró
competente para examinar la constitucionalidad de los diversos actos proferidos
por el Consejo Nacional Electoral y el Registrador Nacional del Estado Civil,
referidos a la conformación del censo electoral y a los resultados de las
elecciones, al considerar que la convocatoria y realización de un referendo
constitucional es un acto jurídico complejo. Específicamente señaló el fallo:
“Se trata
por tanto de un acto jurídico complejo, en cuanto a su formación, por cuanto
requiere de la intervención de diversas autoridades públicas. Todas estas
actuaciones concurren a la conformación final del acto reformatorio de la
constitución y constituyen pasos necesarios del trámite de reforma
constitucional vía referendo, sobre los cuales corresponde a la Corte
Constitucional ejercer el control de constitucionalidad”
(…)
Es decir, es competente la Corte para conocer
de todos los actos expedidos por las autoridades públicas que, según su
competencia, tuvieren que intervenir en el complejo procedimiento de reforma
constitucional por ésta vía, como actos propios del trámite de reforma
constitucional. Sin lugar a dudas, contrario a lo que sostienen algunos
intervinientes, una interpretación sistemática de la Carta Política evidencia
que ninguna otra autoridad judicial es competente para pronunciarse acerca de
la existencia o no de un vicio de forma durante el trámite de adopción del acto
legislativo adoptado vía referendo. Por lo tanto, si la propia Constitución le
entregó a la Corte Constitucional la competencia para conocer sobre la
constitucionalidad de los actos legislativos, cualquiera sea su origen, por
vicios de procedimiento en su formación, tratándose de un referendo entonces,
las diversas etapas que concurren a la formación final del acto legislativo no
pueden ser consideradas de manera individual y aislada del procedimiento
constitucional, sino que se trata de unos actos jurídicos que integralmente
forman parte de un procedimiento complejo de reforma constitucional. Así las
cosas, los actos de trámite que culminan con un acto legislativo, no pueden ser
controlados de manera separada por la jurisdicción contencioso administrativa”.
Como consecuencia de lo anterior se tiene entonces, que de análoga
forma a como acontece con el control del referendo constitucional, como acto
jurídico complejo y como mecanismo de participación popular, la Corte es
competente para examinar la validez de los actos proferidos por las autoridades
electorales relacionados con la convocatoria y celebración del plebiscito que
tuvo lugar el pasado 2 de octubre de 2016, lo cual incluye los actos
relacionados con la preparación, realización y resultados del mismo, por tratarse
de un acto jurídico complejo de naturaleza constitucional.
2.3. Falta de competencia del Consejo de Estado en
materia de resultados de la realización de un plebiscito
A primera vista podría considerarse, que el
Consejo de Estado es competente para pronunciarse sobre la validez de los
resultados de un plebiscito.
Al respecto, la Sección Quinta del Consejo de
Estado, mediante Auto de ponente del 19 de diciembre de 2016[7], declaró su competencia,
para pronunciarse respecto de una demanda formulada contra el acto por medio
del cual se declaró el resultado del plebiscito “Para la Refrendación del
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera” cuya votación se llevó a cabo el 2 de octubre de 2016,
contenido en la Resolución 014 de 19 de octubre de 2016 proferida por el
Consejo Nacional Electoral, por cuanto:
“En el caso concreto se demanda la nulidad electoral
del acto que declaró el resultado de la votación del plebiscito realizado el 2
de octubre de 2016, que se encuentra contenido en la Resolución No. 014 de 19
de octubre de 2016 “Escrutinio plebiscito de 2 de octubre de 2016”, el cual sin
lugar a dudas es un acto electoral, habida cuenta que declara un ganador
de la votación popular del mecanismo de participación, entre las dos opciones,
además que así explícitamente lo señala la metada Resolución en su artículo…”
(…)
De acuerdo con el artículo 149.14 del CPACA, por razón
de la regla residual contenida en esa disposición, el juez competente para
conocer del proceso de nulidad electoral que se origina con esta demanda es el
Consejo de Estado a través de su Sección Quinta, por la naturaleza del asunto,
en atención al reparto por especialidades establecido en el artículo 13 del
Reglamento Interno del Consejo de Estado”.
La jurisprudencia de Sección Quinta del
Consejo de Estado, ha precisado las diferencias existentes entre el acto
electoral y el acto administrativo:
“el
acto electoral puede diferenciarse del acto administrativo, por lo
menos, en los siguientes aspectos: en cuanto al procedimiento para su
formación; respecto de los sujetos que intervienen en su expedición; y,
por último, en lo que concierne a su finalidad. Frente a la formación
del acto electoral debe tenerse
en cuenta que, a diferencia del procedimiento de formación de actos
administrativos cuyas reglas están contenidas en el C.P.A.C.A. y en las leyes
que regulan procedimientos administrativos especiales, el procedimiento
específico de creación de actos electorales, tiene fundamento en atribuciones de
carácter constitucional concretas y en principios democráticos sobre los que
descansa un Estado Social de Derecho y, para los cuales y, precisamente por esa
naturaleza, se prevé un procedimiento de elaboración que debe ser autónomo.
Como se indicó al reseñar el procedimiento electoral, este constituye un
procedimiento autónomo para la expedición de actos electorales, el cual está
conformado por el conjunto de actuaciones que adelantan las autoridades
electorales para materializar o exteriorizar la voluntad popular expresada a
través del derecho al voto, el cual está regulado en normas especiales como el
Código Electoral y la Ley 1475 de 2011 para el caso de las elecciones por voto
popular. En lo que respecta a los sujetos que intervienen en su
formación, a diferencia del acto administrativo cuyo sujeto principal es la
Administración, el sujeto del acto electoral lo
conforman los electores que participan en la contienda democrática en ejercicio
del derecho a elegir consagrado en los artículos 40 y 98 de la Constitución
Política. Por lo tanto, es incorrecto sostener que en el acto electoral se encuentra expresada
la voluntad de la autoridad encargada de declarar la elección, que en el caso
de la elección de concejales municipales corresponde a las Comisiones Escrutadoras
Distritales y Municipales, sino que éste plasma el querer de los electores
exteriorizado a través del voto. La finalidad del acto electoral corresponde a concretar
o materializar la democracia representativa y la expresión de la voluntad popular”.[8]
La misma Sección ha considerado igualmente,
que son actos electorales aquellos de “elección
popular, los de elección por corporaciones electorales, los actos de
nombramiento de cualquier autoridad pública y los de llamamiento para suplir
vacantes en las corporaciones públicas”[9].
En el caso concreto del acto mediante el cual
la autoridad electoral correspondiente, es decir, el Consejo Nacional
Electoral, declara los resultados de un plebiscito, no se está, técnicamente
hablando, frente a un “acto electoral”, puesto que, por una parte, no se
está escogiendo entre diversos candidatos para ocupar un determinado cargo del
Estado, y por la otra, se está ante la decisión del pueblo sobre un asunto de
transcendencia nacional (art. 104 Superior), es decir, frente a un acto de
contenido esencialmente político y no electoral.
Al respecto, la Corte en Sentencia C-379 de
2016 consideró lo siguiente sobre los efectos que comporta la aprobación de un
plebiscito, y en concreto, aquel relacionado con el Acuerdo Final:
“Los efectos de la aprobación del Plebiscito
están concentrados en (i) otorgar legitimidad democrática a la implementación
del Acuerdo Final; (ii) conferir estabilidad temporal al mismo, en tanto el
aval ciudadano es obligatorio para el Presidente, quien no puede negarse a
cumplir con el deber de implementación sin antes hacer un nuevo llamado
institucional a la voluntad popular; y (iii) prodigar hacia las partes
involucradas garantías de cumplimiento de lo pactado en el Acuerdo,
precisamente debido a la legitimidad democrática que confiere la refrendación
popular. Estas funciones del plebiscito especial, como es sencillo observar,
son coincidentes con su naturaleza eminentemente política, no
normativa”.
Así las cosas, desde una perspectiva
constitucional, no se puede confundir entre el ejercicio del derecho
fundamental a elegir y ser elegido (art. 40.1 Constitución Política),
instrumento propio de la democracia representativa, con el derecho a participar
en la toma de decisiones (art. 40.2 Superior), como materialización de la
democracia participativa.
Aunado a lo anterior, siendo la convocatoria y
realización del plebiscito un acto jurídico complejo, no existe razón
alguna, de carácter constitucional, que justifique separar o fraccionar el
conocimiento de sus componentes entre dos jurisdicciones.
3. El carácter no justiciable de los boletines
de la Registraduría Nacional del Estado Civil
El ciudadano Evaristo Rafael Rodríguez
Felizzola demandó la inconstitucionalidad de los siguientes textos:
·       El Decreto 1391 del 30 de agosto de 2016 “Por
el cual se convoca a un plebiscito y se dictan otras disposiciones”,
expedido por el Presidente de la República;
·       La Resolución número 8124 del 31 de agosto
2016 “Por la cual se establece el calendario electoral para la realización
del Plebiscito para la Refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, que se realizará el
2 de octubre de 2016”, expedida por el Registrador Nacional del Estado
Civil;
·       El Boletín Nacional número 53 del 2 de octubre
de 2016, expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil referente a
los resultados del plebiscito realizado el 2 de octubre de 2016;
·       La Resolución No. 0014 del 19 de Octubre de
2016, “Escrutinio Plebiscito del 2 de octubre de 2016”, expedida por el
Consejo Nacional Electoral.
Como se ha explicado, la Corte Constitucional goza de competencia
exclusiva y excluyente para decidir sobre la constitucionalidad de los
plebiscitos, lo que comprende el examen sobre todos los actos jurídicos
relacionados con la preparación, realización y resultados de los mismos. En el
presente caso se trataría de los siguientes textos normativos: (i) el Decreto
1391 del 30 de agosto de 2016 “Por el cual se convoca a un plebiscito y se
dictan otras disposiciones”, expedido por el Presidente de la República;
(ii) la Resolución número 8124 del 31 de agosto 2016 “Por la cual se
establece el calendario electoral para la realización del Plebiscito para la
Refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, que se realizará el 2 de octubre de
2016”, expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil; y (iii) la
Resolución No. 0014 del 19 de Octubre de 2016, “Escrutinio Plebiscito del 2
de octubre de 2016”, expedida por el Consejo Nacional Electoral.
Respecto del Boletín Nacional número 53 del 2 de octubre de 2016,
expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil, referente a los
resultados del plebiscito realizado el 2 de octubre de 2016, también demandado
por el ciudadano Rodríguez Felizzola, la Sala Plena considera que se trata de
un documento que no puede ser sometido a control judicial, por las siguientes
razones:
La finalidad de los boletines es suministrar información a la opinión
pública sobre los avances en la jornada electoral, pero carecen de valor
jurídico, ya que es durante el escrutinio, que se realizará con base en los
formularios E-14, suscritos por los jurados de votación, que se determinará
cuantos votos obtuvo cada candidato o, en el caso de los mecanismos de
participación ciudadana, la cantidad de votos obtenida por cada una de las
opciones sometidas a consideración del pueblo.
Los boletines de preconteo, emanados de la Registraduría Nacional del
Estado Civil, se van dado el mismo día de las elecciones, y contienen la
información que de los resultados parciales van allegando los jurados de
votación a las personas que la Entidad contrata para transmitirlas. Esta
información se consolida en los centros de procesamiento, para luego ser
divulgada.
En este sentido, el demandante no diferenció
entre los datos suministrados por el preconteo, divulgados por medio de los
boletines de la Registraduría, y el resultado final del escrutinio, el que sí
debe ser sometido a control judicial.
4. Análisis de la carencia actual de objeto
4.1. En los términos del artículo 241 de la
Carta Política, el control abstracto de constitucionalidad supone la
realización de un juicio de contradicción entre una norma de inferior jerarquía y la
Constitución, con el propósito de expulsar del ordenamiento jurídico las
disposiciones que desconozcan o sean contrarias a sus mandatos, por lo se exige
–como requisito sine qua non– que el precepto demandado se encuentre actualmente
vigente[10].
Como consecuencia de ello se tiene entonces, que la Corte carece de competencia
para pronunciarse, por vía de la
acción pública de inconstitucionalidad, sobre la conformidad con la Carta
Política, de disposiciones que han sido objeto de derogatoria, como ha sido
reconocido por la jurisprudencia constante de esta Corporación[11].
Ante la necesidad de asegurar la vigencia del
principio de supremacía constitucional, y considerando que en algunos casos,
normas derogadas pueden seguir teniendo efectos jurídicos debido al fenómeno de
la ultraactividad, la jurisprudencia ha aceptado que la Corte se pronuncie
sobre la validez de disposiciones legales derogadas, siempre que estas continúen
produciendo efectos jurídicos o pudieren llegar a producirlos en el futuro[12]. Al respecto, la Corte
en Sentencia C-558 de 1996 señaló:
“[Para] adelantar el estudio de
constitucionalidad de una norma que ha sido derogada o modificada por voluntad
del legislador, se requiere que la misma continúe produciendo efectos
jurídicos. De lo contrario, el pronunciamiento de constitucionalidad resulta
innecesario, por carencia actual de objeto. En efecto, esta Corporación ha
sostenido que en función de la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, ella debe conocer de disposiciones que hayan sido acusadas y se
encuentren derogadas, siempre y cuando tales normas continúen produciendo
efectos jurídicos. En cambio, si la norma demandada excluida del ordenamiento
jurídico no sigue surtiendo efectos jurídicos o nunca los produjo, el pronunciamiento
de constitucionalidad resulta inocuo, por carencia de objeto.”[13]
Si bien no existe una enumeración taxativa de hipótesis de ultractividad
normativa, esta Corporación ha identificado tres eventos que dan lugar a su
configuración, conforme se registró en la Sentencia C-811 de 2014 y se reiteró
en la Sentencia C-336 de 2016, a saber:
“(i) cuando del análisis del texto de la norma
derogada se concluye que existen previsiones específicas destinadas a regular
asuntos futuros[14];
(ii) cuando la norma derogada regula condiciones para reconocer prestaciones
periódicas, en especial pensiones, cuya exigibilidad puede extenderse más allá
de su derogatoria o su vigencia es ultra activa por haberse previsto un régimen
de transición[15];
(iii) cuando la norma derogada regula materias propias del derecho sancionador,
como la estructuración de tipos o sanciones, susceptibles ser sometidas a
control administrativo o judicial con posterioridad a su vigencia.”[16]
4.2. En este caso concreto, el examen sobre la
competencia de la Corte Constitucional ofrece una complejidad mayor, respecto
de aquellos casos en que se configura la carencia actual de objeto por el
fenómeno de la derogatoria de las leyes.
Los textos sometidos al control de la Corte en
virtud de la demanda propuesta, hacen parte del acto jurídico complejo
de convocatoria, realización y resultados de un plebiscito especial sobre el
texto del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de
una Paz Estable y Duradera, suscrito el 24 de agosto de 2016 en La Habana
(Cuba) entre los representantes del Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia, Ejército del Pueblo, FARC-EP.
Surtido el trámite del control previo de
constitucionalidad (Sentencia C- 379 de 2016), el Congreso de la República expidió
la Ley Estatutaria 1806 del 24 de agosto de 2016, “Por medio de la cual se
regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación
del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
El artículo 2 de la referida ley estableció la
“Reglas especiales del plebiscito para la refrendación del acuerdo final
para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera” y con base en ellas, el Presidente de la República, mediante comunicación
del 25 agosto de 2016 con la firma todos los ministros, le informó al Congreso
su intención convocar a un plebiscito para someter a consideración del pueblo
el Acuerdo Final para Terminación del Conflicto y la Construcción una y
Duradera, fijando el domingo 2 de octubre de 2016, como la fecha en que se
llevaría a cabo la votación, lo que dio lugar a que el 29 de agosto de 2016, el
Congreso la República se pronunciara sobre el informe del plebiscito, avalando
su realización.
De este modo y mediante Decreto 1391 del 30 de
agosto de 2016, el Presidente de la República convocó al pueblo, para que el
día 2 de octubre de 2016 se pronunciara, decidiendo si apoyaba o rechazaba el
texto del referido Acuerdo Final.
El Consejo Nacional Electoral, mediante las
Resoluciones números 1733, 1836, 1843, 1978, 1979 y 1999 de 2016, reguló y
reglamentó algunos temas concernientes a la realización del plebiscito para la
refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera. Al mismo tiempo, el Registrador
Nacional del Estado Civil expidió la Resolución 8124 del 31 de agosto de 2016,
“Por la cual se establece el Calendario Electoral para la realización del
Plebiscito para la Refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, que se realizará el
2 de octubre de 2016”.
El 19 de octubre de 2016, el Consejo Nacional
Electoral expidió la Resolución número 0014 “Por la cual se declara el
resultado del plebiscito de iniciativa gubernamental, convocado mediante el
Decreto 1391 de 2016, según lo regulado por la Ley 1806 de 2016, cuya votación
se llevó a cabo el dos (2) de octubre de 2016”. En la parte resolutiva se
afirma:
“ARTÍCULO PRIMERO. Declarar que la voluntad electoral
reflejada en los resultados de la votación del plebiscito realizado el dos (02)
de octubre de 2016 son los siguientes:
Votos por la opción “NO”:
6.438.552
Votos por la opción “SI”:
6.382.901
ARTÍCULO SEGUNDO. Declarar que la pregunta “¿Apoya
usted el acuerdo final para la terminar el conflicto y construir una paz
estable y duradera?”, sometida al pueblo colombiano mediante el plebiscito del
02 de octubre, y convocado por el artículo primero (01) del Decreto 1391 de
2016, obtuvo una mayoría por la opción “NO”.
El resultado de la votación del plebiscito
resultó favorable a los promotores del NO por un estrecho margen y constituyó
un mandato político vinculante para el Presidente de la República, pero no para
los demás poderes públicos, como lo precisó la Corte en la Sentencia C-379 de
2016:
“13. La
decisión tomada por los ciudadanos en un plebiscito tiene un valor político. En
consecuencia, (i) dota
de legitimidad popular la iniciativa del Presidente de la República; y, además,
(ii) tiene
un carácter vinculante, en términos de mandato político del Pueblo soberano. La
vinculatoriedad de dicho mandato deviene de ser la expresión del poder
constituyente, que en uso de su soberanía popular y en ejercicio de su derecho
fundamental a la participación, se pronuncia para aprobar o desaprobar una
decisión política sometida a su consideración. Esa expresión popular insta al
Presidente de la República a llevar a cabo las acciones correspondientes desde
la órbita de sus competencias para dotarla de eficacia.”[17]
4.3. Los principales actores (Gobierno, FARC-EP
y promotores del NO), reconocieron los resultados como un mandato de revisión
del Acuerdo, pero no como un rechazo a La Paz. Seguidamente, teniendo en cuenta
las diferentes propuestas de modificación, se desarrolló un proceso de
renegociación del Acuerdo sometido a plebiscito, que contó con una amplia
participación democrática y concluyó con la suscripción de un Nuevo Acuerdo
Final de Paz el 24 de noviembre de 2016.
Durante todo el proceso de refrendación
popular participaron las tres ramas del poder público, ejerciendo competencias
concurrentes. Esto se evidencia con la actuación del Ejecutivo en la
suscripción de los acuerdos, el llamamiento al pueblo a pronunciarse en el
plebiscito y a ejercer participación ciudadana directa para la implementación
de los resultados; el Legislativo con su aval,  así como con la implementación
y estudio del proceso de refrendación popular; y la Rama Judicial, a través de
la Corte Constitucional, la que declaró la constitucionalidad de la ley que
reguló el plebiscito especial, efectuó el examen de validez del acuerdo de paz
y realizó el examen de los instrumentos jurídicos de implementación.
En el caso concreto de la refrendación del
Acuerdo Final, la Corte Constitucional consideró en la Sentencia C-699 de 2016,
consideró que esta debía cumplir con las siguientes condiciones:
·       Desarrollo de un proceso complejo en búsqueda
de participación ciudadana directa;
·       Participación ciudadana directa amplia y
democrática;
·       Los resultados de la participación ciudadana
deben ser respetados, y desarrollados de buena fe; y
·       El proceso de refrendación popular debe ser
verificado por las Cámaras.
El cumplimiento de los anteriores requisitos
fue verificado por la Corporación por medio de las Sentencias C-160 y C-174 de 2017.
4.4. Como puede advertirse, los actos
jurídicos acusados por el ciudadano Rodríguez Felizzola, hacen parte del
proceso de convocatoria y realización del plebiscito al que dio lugar el primer
Acuerdo de Paz, suscrito el 24 de agosto de 2016 entre los representantes del Gobierno
Nacional y las FARC-EP, acuerdo que fue sometido a la voluntad del pueblo el 2
de octubre de 2016, dando como resultado el triunfo de la opción por el “NO”,
que obtuvo la mayoría de los votos, por una diferencia de 55.651 sufragios. Como
consecuencia de lo anterior y a partir de ese momento, se dio inicio a un proceso
de renegociación, que culminó el 24 de noviembre de 2016, con la suscripción del
segundo  Acuerdo Final para la terminación del conflicto.
En consideración de lo anterior y compartiendo
el concepto del Ministerio Público, la Corte considera que entrar a
pronunciarse en este momento, sobre la validez de determinados actos jurídicos
(Decretos y Resoluciones), relacionados con el proceso de refrendación del
primer Acuerdo Final para la terminación del conflicto, hoy inexistente,
carecería no sólo de todo efecto jurídico, sino que además generaría una enorme
inseguridad jurídica alrededor de lo efectivamente consensuado y refrendado en
el segundo Acuerdo Final.
En este sentido y como efecto de las
anteriores consideraciones, la Sala Plena concluye que en este caso acontece
una carencia actual de objeto, en relación con el Decreto
1391 del 30 de agosto de 2016 “Por el cual se convoca a un plebiscito y se
dictan otras disposiciones”; la Resolución número 8124 del 31 de agosto
2016 “Por la cual se establece el calendario electoral para la realización
del Plebiscito para la Refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, que se realizará el
2 de octubre de 2016”, expedida por el Registrador Nacional del Estado
Civil y la Resolución No. 0014 del 19 de Octubre de 2016, “Escrutinio
Plebiscito del 2 de octubre de 2016”, expedida por el Consejo Nacional
Electoral, que le impide a la Corporación pronunciarse de fondo sobre la
constitucionalidad de tales actos normativos, en tanto que los actos de trámite
y escrutinio que se demandan, corresponden a un primer Acuerdo Final
para la terminación del conflicto, que si bien fue suscrito por las partes
concernidas, es hoy inexistente, en la medida que los resultados del
plebiscito, dieron lugar a la renegociación y suscripción de un segundo
Acuerdo Final para la terminación del conflicto, que contó con un mecanismo de
refrendación propio, de carácter participativo, que fue avalado en su momento
por la Corte Constitucional[18],
que no es objeto de demanda en este caso concreto.
5. Síntesis
5.1. En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano
Evaristo Rafael Rodríguez Felizzola demandó la inconstitucionalidad del Decreto
1391 del 30 de agosto de 2016 “Por el cual se convoca a un plebiscito y se
dictan otras disposiciones”; de la Resolución número 8124 del 31 de agosto
2016 “Por la cual se establece el calendario electoral para la realización
del Plebiscito para la Refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, que se realizará el
2 de octubre de 2016”; del Boletín Nacional número 53 del 2 de octubre de
2016, expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil referente a los
resultados del plebiscito realizado el 2 de octubre de 2016;  y del “Acto de
Declaración de los Resultados del Plebiscito del 2 de octubre de 2016”, es
decir, la Resolución No. 0014 del 19 de Octubre de 2016, “Escrutinio
Plebiscito del 2 de octubre de 2016”, expedida por el Consejo Nacional
Electoral, por la supuesta vulneración de los artículos 1, 2, 3, 5, 13, 40.2,
258 y 265.6 de la Constitución Política.
5.2. El demandante planteó los siguientes
cargos de inconstitucionalidad: (i) El
Consejo Nacional Electoral “no garantizó plenas garantías para la
realización del Plebiscito”; (ii) la vviolación de los derechos de participación política de
los ciudadanos en las poblaciones afectadas por el huracán; (iii) la violación
del derecho a la igualdad “por excluir a parte de la población para que de
manera autónoma defina su destino y sobre la vida del Estado y la sociedad”;
y (iv) la violación del derecho a la libertad del
voto en el Plebiscito para apoyar o no el Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto.
5.3.
La Sala formuló los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿Es la Corte Constitucional competente para
conocer, de forma exclusiva y excluyente, sobre la constitucionalidad de los
actos (Decretos, Resoluciones, acuerdos, boletines, entre otros), relacionados
con la preparación, realización y resultados de un plebiscito?; y (ii) dado que el 24 de noviembre de 2016 se suscribió un nuevo Acuerdo
Final entre los representantes del Gobierno Nacional y las FARC-EP, ¿conserva
competencia la Corte Constitucional para pronunciarse en relación con los actos
(Decretos, Resoluciones, acuerdos, boletines, entre otros), relacionados con la
preparación, realización y resultados de un plebiscito que se refiere a la
refrendación de un Acuerdo de Paz anterior, hoy inexistente, suscrito entre las
mismas partes el 24 de agosto de 2016?, o por el contrario, ¿se trata de
un caso de carencia actual de objeto, como lo plantean el Ministerio Público y
algunos de los intervinientes?
5.4.
Como primera cuestión, la Sala Plena determinó el alcance de su competencia en relación con la “convocatoria y
realización” de un plebiscito, concluyendo que la Corporación tiene una
competencia exclusiva y excluyente, respecto de todos los actos proferidos por
el Presidente de la República y las diversas autoridades electorales (i.e.
Registraduría Nacional del Estado Civil y Consejo Nacional Electoral),
relacionados con la “convocatoria y realización” de un plebiscito,
competencia que abarca la totalidad de los actos que se profieran en las
distintas fases constitutivas de la preparación, realización y resultados de
ese mecanismo de participación popular. Para la Corte, esta competencia
integral tiene tres fundamentos (i) los antecedentes del artículo 241.3
Superior en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente; (ii) las
consideraciones realizadas por la Corte Constitucional en Sentencia C-1121 de
2004, alrededor de los actos jurídicos complejos relacionados con los
mecanismos de participación popular; y (iii) la falta de competencia del
Consejo de Estado para pronunciarse sobre la constitucionalidad de los
resultados de un plebiscito, desde la distinción entre los contenidos y
características de un acto electoral, manifestación de la democracia
representativa; y los de un acto de contenido político, como lo es la votación
de un plebiscito, propio de la democracia participativa.
5.5. Determinado el alcance de su competencia,
la Corte Constitucional indagó acerca del carácter jurídico de los boletines de
la Registraduría Nacional del Estado Civil que contenían los resultados del
plebiscito realizado el 2 de octubre de 2016, concluyendo la Sala Plena, que se
trata de documentos que no pueden ser sometidos a control judicial, por ser de
carácter meramente informativo, en el sentido de contener el resultado de un
preconteo. Precisó la Sala, que tales documentos deben ser diferenciados del
acto jurídico por medio del cual se publica el resultado final del escrutinio,
el que sí es objeto de control judicial.
5.6. Establecida la competencia de la Corte
Constitucional para efectuar control sobre los actos relacionados con la
convocatoria y realización del plebiscito, se procedió al análisis de la
carencia actual de objeto para pronunciarse. Como punto de partida señaló la
Corte, que el examen de constitucionalidad supone la existencia de una norma
actualmente vigente, lo que excluye la actividad de escrutinio sobre
disposiciones que han sido objeto de derogatoria, salvo que acontezca el
fenómeno de la ultractividad, por el que resulta posible pronunciarse  sobre la
validez de disposiciones derogadas, a condición de que continúen produciendo
efectos jurídicos o pudieren llegar a producirlos en el futuro[19].
En el presente caso, los textos sometidos al
control de la Corte hacen parte del acto jurídico complejo de
convocatoria, realización y resultados de un plebiscito especial sobre el texto
del primer Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, suscrito el 24 de agosto de 2016 en
La Habana (Cuba) entre los representantes del Gobierno Nacional y las FARC-EP,
el que tras ser sometido a la consideración del pueblo, resultó favorable a los
promotores del NO por un estrecho margen.
Ocurrió que los principales actores (Gobierno,
FARC y promotores del NO), reconocieron los resultados como un mandato de
revisión del Acuerdo, pero no como un rechazo a La Paz, lo que dio lugar a un
proceso de renegociación del Acuerdo sometido a plebiscito, que concluyó con la
suscripción de un segundo Acuerdo Final de Paz el 24 de noviembre de
2016.
En este sentido y como efecto de las
anteriores consideraciones, la Sala Plena concluye que en este caso acontece
una carencia actual de objeto, en relación con el Decreto
1391 del 30 de agosto de 2016 “Por el cual se convoca a un plebiscito y se
dictan otras disposiciones”; la Resolución número 8124 del 31 de agosto
2016 “Por la cual se establece el calendario electoral para la realización
del Plebiscito para la Refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, que se realizará el
2 de octubre de 2016”, expedida por el Registrador Nacional del Estado
Civil y la Resolución No. 0014 del 19 de Octubre de 2016, “Escrutinio
Plebiscito del 2 de octubre de 2016”, expedida por el Consejo Nacional
Electoral, que le impide a la Corporación pronunciarse de fondo sobre la
constitucionalidad de tales actos normativos, en tanto que los actos de trámite
y escrutinio que se demandan, corresponden a un primer Acuerdo Final
para la terminación del conflicto, que si bien fue suscrito por las partes
concernidas, es hoy inexistente, en la medida en que los resultados del
plebiscito, dieron lugar a la renegociación y suscripción de un segundo
Acuerdo Final para la terminación del conflicto, que contó con un mecanismo de
refrendación propio, de carácter participativo, que fue avalado en su momento
por la Corte Constitucional[20],
que no es objeto de demanda en este caso concreto.
III.    DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. LEVANTAR la suspensión de términos ordenada en el Auto 305 de
junio 21 de 2017.
SEGUNDO. Declararse INHIBIDA para proferir un fallo de fondo, por carencia actual de objeto,
en relación con el Decreto 1391
del 30 de agosto de 2016 “Por el cual se convoca a un plebiscito y se dictan
otras disposiciones”; la Resolución número 8124 del 31 de agosto 2016 “Por
la cual se establece el calendario electoral para la realización del Plebiscito
para la Refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, que se realizará el 2 de octubre de
2016”, expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil y la
Resolución No. 0014 del 19 de Octubre de 2016, “Escrutinio Plebiscito del 2
de octubre de 2016”, expedida por el Consejo Nacional Electoral.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el
expediente.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
Aclaración de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Ausente en comisión
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Aclaración de voto
MARTHA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Ver: http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/procesos-y-conversaciones/Paginas/Texto-completo-del-Acuerdo-Final-para-la-Terminacion-del-conflicto.aspx
[2]
Gaceta Constitucional número 36 del 4 de abril de 1991, pp. 2 y ss.
[3]
Dentro de esta categoría se encontraban los siguientes proyectos: el número 2
del Gobierno Nacional; el número 6 de Diego Uribe Vargas; el número 9 de los
delegados Juan Gómez Martínez y Hernando Londoño; y el número 27 de María
Teresa Garcés, entre otros.
[4]
En esta categoría se encontraban los siguientes proyectos: el número 56 de la
Corte Suprema de Justicia; el número 67 de Misael Pastrana Borrero y el 113 de
Alfredo Vásquez Carrizosa, entre otros.
[5]
Gaceta Constitucional número 81 del 24 de mayo de 1991, pp. 16 y ss.
[6]
Gaceta Constitucional número 70 del 8 de mayo de 1991.
[7]
Consejo de Estado, Sección Quinta, Auto del 19 de Diciembre de 2016, C.P. Lucy
Jeannette Bermúdez Bermudez, Radicación número: 11001-03-28-000-2016-00081-0.
[8]
Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 3 de junio de 2016. C.P. Lucy
Jeannette Bermúdez Bermudez
[9]
Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 11 de diciembre de 2013.Rd.
11001032800020130005600. M.P. Alberto Yepes Barreiro.
[10]
Corte Constitucional, Sentencia C-668 de 2014.
[11]
Al respecto, entre otras, se pueden consultar las Sentencias C-505 de 1995,
C-471 de 1997, C-480 de 1998, C-521 de 1999, C-758 de 2004, C-335 de 2005,
C-825 de 2006, C-896 de 2009 y C-898 de 2009.
[12]
En la Sentencia C-714 de 2009, la Corte se pronunció de fondo acerca de algunas
reformas al Estatuto Tributario contenidas en la Ley 863 de 2003 que, a pesar
de haber sido derogadas por la Ley 1111 de 2006, todavía podían ser objeto de
reclamaciones judiciales o administrativas.
[13] En el mismo sentido, entre
otras, se pueden consultar las Sentencias C-745 de 1999, C-1144 de 2000,  C-328
de 2001, C-1066 de 2001 y C-1067 de 2008.
[14] Cfr. Sentencias C-714 y C-898 de 2009.
[15] Cfr. Sentencias C-489 de 2000 y C-898 de 2009.
[16] Cfr. Sentencias C-1081 de 2002 y C-898 de
2009.
[17]
Sentencia C-379 de 2016 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[18]
Ver entre otras las Sentencias C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y
C-174 de 2017 M.P. María Victoria Calle Correa
[19]
En la Sentencia C-714 de 2009, la Corte se pronunció de fondo acerca de algunas
reformas al Estatuto Tributario contenidas en la Ley 863 de 2003 que, a pesar
de haber sido derogadas por la Ley 1111 de 2006, todavía podían ser objeto de
reclamaciones judiciales o administrativas.
[20]
Ver entre otras las Sentencias C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y
C-174 de 2017 M.P. María Victoria Calle Correa