C-810-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-810/03
OBJECION PRESIDENCIAL-Cómputo de término en días hábiles para
devolución
OBJECION PRESIDENCIAL POR RAZONES DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Trámite
OBJECION PRESIDENCIAL-Insistencia de las Cámaras
OBJECION PRESIDENCIAL POR RAZONES DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION
PRESIDENCIAL-Competencia
de la Corte Constitucional
OBJECION PRESIDENCIAL EN PROYECTO DE LEY QUE
INSTITUCIONALIZA EL DIA NACIONAL DE DONACION Y TRANSPLANTE DE ORGANOS Y
TEJIDOS-Autonomía
universitaria y de otras instituciones educativas se vulnera al establecer
jornadas educativas para informar y fortalecer cultura de donación
AUTONOMIA UNIVERSITARIA EN OBJECION PRESIDENCIAL-Imposición de realizar jornadas educativas
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Fundamento constitucional
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Alcance
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Concreción del derecho de acción
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Límites
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Amparo constitucional
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Intervención legislativa
AUTONOMIA UNIVERSITARIA EN OBJECION PRESIDENCIAL-Intervención legislativa
ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Logro de objetivos basados en la solidaridad
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Participación en proceso de promoción y educación
sobre donación y transplante de órganos y tejidos
DONACION Y TRANSPLANTE DE ORGANOS-Problemas éticos sobre el desarrollo
OBJECION PRESIDENCIAL-Autonomía de institución educativa/AUTONOMIA DE
INSTITUCION EDUCATIVA-Desarrollo jornadas educativas para promover la
cultura de donación de órganos
PLURALISMO EDUCATIVO-Límite del alcance/AUTONOMIA UNIVERSITARIA,
PERSONAL Y PLURALISMO-Vulneración al imponer como política del Estado el
favorecimiento de una cultura de donación
La Corte concluye que aunque la objeción
gubernamental se fundaba exclusivamente en la afectación de la autonomía
universitaria, es necesario declarar la inexequibilidad de la totalidad del
artículo 2º, pues éste viola también la autonomía de las otras instituciones
educativas, al imponer como política de Estado el favorecimiento de una cultura
de la donación, lo cual limita el alcance del pluralismo, principio básico del
ordenamiento jurídico colombiano (CP art. 1º), especialmente en materia
educativa. Esta imposición - la de asumir la promoción de la donación y
trasplante de órganos y tejidos como una política de Estado- afecta además
otros derechos íntimamente relacionados con el pluralismo. Así, este Tribunal
ha tenido ocasión de anotar que la Constitución no sólo protege el pluralismo
(CP art.7°), sino que además las personas son autónomas y tienen derecho al
libre desarrollo de la personalidad (CP art. 16), por lo cual los individuos
pueden optar entre distintas posiciones respecto a los mas variados temas. Pero
para ello deben contar con información suficiente que les permita actuar como
individuos libres. Y por ello la educación debe ser pluralista. Sólo así podrán
los educandos, cuando sean adultos, expresar ciertas preferencias personales.
Lo anterior es aún más claro por cuanto un sistema pluralista excluye la
uniformidad de los patrones culturales en función de un determinado factor
(político, religioso o, incluso, de género) razón por la cual el Estado no
puede pretender homogeneizar a la población en torno a una opción sobre el
trasplante de órganos y tejidos.
ESTADO-Carácter pluralista impide imponer a instituciones educativas que
asuman posición respecto a donación de órganos
El carácter pluralista de la Constitución
no oficializa ningún credo religioso ni otorga privilegio a ninguna concepción
de la moral o a convicción ideológica alguna[1].
Por tanto, el Estado no puede imponer a las instituciones educativas que asuman
una posición respecto a la donación, pues su papel es garantizarle a los
ciudadanos la libertad de optar, poniendo a disposición una información
completa y neutral. Si el Estado decidiera imponer a las instituciones
educativas su concepción sobre lo bueno al asumir una posición en cuanto a la
donación y trasplante, desconocería el carácter pluralista del Estado
colombiano, pues excluiría la posibilidad de que los ciudadanos accedieran a
información diferente que les permitiera formarse una opinión realmente libre.
Ello impediría entonces que la ciudadanía decidiera autónomamente si acoge o no
alguna de las visiones, por lo que la Corte concluye que el artículo 2º
objetado es inconstitucional en su integridad.
UNIDAD NORMATIVA EN SISTEMA DE PROMOCION Y EDUCACION
SOBRE DONACION Y TRANSPLANTE DE ORGANOS Y TEJIDOS-Inconstitucionalidad de disposiciones ligadas con el
concepto
UNIDAD NORMATIVA-Alcance en decisiones de inexequibilidad
Referencia: expediente OP-069
Objeciones Presidenciales al Proyecto de
Ley No. 238/02 Senado - 085/01 Cámara “Por el cual se ordena una ley de
honores que institucionaliza el día nacional de la donación de órganos y
transplante de órganos y tejidos de la República de Colombia”.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá D. C., dieciocho (18) de septiembre
de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Mediante
oficio recibido por la Presidencia de esta Corporación el 15 de agosto de 2003,
el presidente del Senado de la República remitió el Proyecto de Ley No. 238/02
Senado - 085/01 Cámara “Por el cual se ordena una ley de honores que
institucionaliza el día nacional de la donación de órganos y transplante de
órganos y tejidos de la República de Colombia”, objetado parcialmente por
el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad, para que, de
conformidad con lo previsto en los artículos 167 de la Constitución y 32 del
Decreto 2067 de 1991, la Corte se pronuncie sobre su exequibilidad.
El trámite legislativo del proyecto fue el
siguiente:
1.- El día seis (06) de septiembre de 2001,
el congresista Manuel Ramiro Velásquez Arroyave radicó el proyecto ante la
Secretaría General de la Cámara de Representantes. En la misma fecha, el
presidente de esa Corporación ordenó su reparto a la Comisión Segunda
Constitucional Permanente y dispuso su envío a la Imprenta Nacional para
efectos de la publicación (fl. 102).
2.- Según certificación que obra en el
expediente (fl. 99), el treinta y uno (31) de octubre de 2001, la Comisión
Segunda de la Cámara de Representantes, con ponencia del congresista Arcesio
Perdomo Navarro, debatió y aprobó el proyecto por unanimidad. El día diecisiete
(17) de abril de 2002 se surtió debate en sesión plenaria de la Cámara, donde
fue aprobada la ponencia reasignada al Representante a la Cámara José Gentil
Palacios Urquiza (fls. 73 y 91).
3.- El proyecto fue remitido al Senado de
la República donde recibió primer debate y fue aprobado por la Comisión Segunda
Constitucional Permanente el 29 de mayo de 2002, previa ponencia presentada por
los Senadores Marceliano Jamioy Muchavisoy y Nestor Alvarez Segura, quienes
conformaron una subcomisión encargada de presentar un nuevo articulado al
proyecto (fls. 57 y 59), pues la ponencia presentada inicialmente por el
Senador Jamioy sufrió modificaciones. El debate en plenaria se llevó a cabo el
veinte (20) de junio de 2002 (fl. 47).
Ante las discrepancias entre los dos textos
aprobados por cada una de las plenarias, los presidentes de las cámaras
legislativas designaron una comisión accidental de conciliación. La comisión
acogió la totalidad del texto aprobado por el Senado de la república. Así, el
informe presentado por los congresistas Manuel Ramiro Velásquez Arroyave y
Carlos Alberto Zuluaga Díaz fue aprobado por la Plenaria de la Cámara de
Representantes el veintidós (22) de octubre de 2002 (fl. 27) y el 23 de octubre
de 2002 la plenaria del Senado de la República lo aprobó por unanimidad (fl.
28).
4.- Una vez remitido el proyecto de ley al
señor Presidente de la República, y recibido por éste el 6 de noviembre de
2002, el 15 de noviembre siguiente fue devuelto al Congreso sin la
correspondiente sanción, por objeciones de inconstitucionalidad (fls. 25 y 11 a
22).
5.- Por su parte, el informe de objeciones
presentado por el representante a la Cámara Carlos Alberto Zuluaga Díaz y por
el senador Manuel Ramiro Velásquez Arroyave fue aprobado en la plenaria de la
Cámara el 16 de junio de 2003 y por la plenaria del Senado el 17 de junio de
2003, luego de considerar que las objeciones eran infundadas. De esta manera,
el Congreso desestimó las objeciones formuladas por el Presidente de la
República (fls. 8 y 5).
6.- El presidente del Senado remitió
entonces el proyecto, para que sea la Corte Constitucional quien decida sobre
su exequibilidad. Cabe anotar que este expediente fue repartido al magistrado
Eduardo Montealegre el día 19 de agosto de los corrientes, pero debido a que se
encontraba en comisión oficial en el exterior concedida con antelación, el
expediente fue enviado a despacho cuando el magistrado se reincorporó a sus
funciones, es decir, el día cuatro (04) de septiembre de 2003.[2]
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación la Corte transcribe el texto
definitivo del proyecto de ley No. 238/02 Senado - 085/01 Cámara, aprobado por
el Congreso y objetado por el Gobierno Nacional, y subraya los artículos
objetados.
Proyecto ley No. 238/02 Senado - 085/01
Cámara:
“LEY Nº  ___
‘POR EL CUAL SE ORDENa UNa Ley DE HONORES QUE INSTITUCIONALIZA EL
DIA NACIONAL DE LA DONACIÓN DE ORGANOS Y TRNSPLANTE DE ORGANOS Y TEJIDOS EN LA
REPUBLICA DE COLOMBIA.’
El CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Artículo PRIMERO: Se institucionaliza el 29 de agosto como el Día Nacional de la Donación y Transplante de
Organos y Tejidos en la República de Colombia, en honor al desarrollo
científico de los profesionales de la salud en sus diversas áreas y a cientos
de personas quienes se constituyen en donantes de vida.
Artículo segundo: En todas las instituciones educativas de
cualquier orden privadas y públicas en los niveles de primaria, bachillerato, pregrado
y postgrado, realizarán el 29 de agosto jornadas educativas especiales
dirigidas a informar y fortalecer la cultura de la donación, haciendo énfasis
en que cada persona está capacitada para donar sus órganos y tejidos
favoreciendo a muchas personas que los requieren para ser transplantados, y obtener
así una opción más de vida.
Artículo tercero: El Gobierno Nacional definirá por
documento Conpes, dentro de los
noventa (90) días siguientes a la sanción de la presente Ley, una política
clara de apoyo social y presupuestal a la -Red Nacional de Donación y
Transplante de Componentes Anatómicos, Organos y Tejidos- ya existentes en el
país, para que la donación de órganos y tejidos proveniente de los individuos
definidos como donantes vivos o cadavéricos, cumpla plenamente su cometido
sobre la base de la información adecuada y la tecnología de punta necesaria,
que ya existe en nuestro país.
Artículo cuarto: El Ministerio de Salud o su delegado,
conjuntamente con el Representante Legal o su delegado de la Asociación
Nacional de Transplantados y sus filiales, así como de la Corporación Davida y sus Capítulos Regionales,
conformarán un Comité Permanente a partir de la sanción de la presente Ley, el
que funcionará bajo la coordinación del Ministerio de Salud para diseñar,
aprobar y poner en marcha un Plan de Promoción de la Donación de Organos y
Tejidos, y la divulgación y aplicación de la presente Ley.
Parágrafo: Las Mesas Directivas del Senado y de la
Cámara de Representantes designarán un Congresista por Corporación, para que
integre el Comité del Plan de Promoción de la Donación de Organos y Tejidos.
Artículo quinto: A partir de la sanción de la presente Ley,
se ordena a la Registraduría Nacional del Estado Civil, al Ministerio de
Transporte y al Ministerio de Relaciones Exteriores, incluir un distintivo
especial que acredite como donante de órganos y tejidos en las nuevas
expediciones de cédulas de ciudadanía, licencias de conducción y en Pasaportes,
a quien lo solicite.
Artículo sexto: La presente Ley rige a partir de la fecha
de s u promulgación.
El Presidente del
honorable Senado de la República,
LUIS ALFREDO RAMOS
BOTERO.
El Secretario
General del honorable Senado de la República,
EMILIO RAMON OTERO
DAJUD.
El Presidente de
la honorable Cámara de Representantes,
WILLIAM VELEZ
MESA.
El Secretario
General de la honorable Cámara de Representantes,
Angelino Lizcano
Rivera.”
III. OBJECIONES DEL SEÑOR PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA
El Gobierno objetó el proyecto por razones
de inconstitucionalidad. A continuación la Corte sintetiza sus argumentos:
1.- En primer lugar, el Gobierno dice que
el artículo 4° del proyecto de la referencia viola el artículo 13 de la
Constitución ya que sólo permite que la Asociación Nacional de Transplantados y
sus filiales y la Corporación DAVIDA tengan representación en el Comité
Permanente a que hace alusión la ley. Ello implica que otras organizaciones
constituidas o por constituirse, especialistas del mismo orden y con igual
objeto no podrían participar. Tal exclusión no está justificada y por tanto no
cumple los requisitos establecidos por la Corte para que sea admisible.
2.- En segundo lugar, el Presidente
considera que el proyecto viola el artículo 69 de la Carta pues el artículo 2º
del proyecto impone a las universidades la obligación de realizar jornadas
educativas especiales dirigidas al fortalecimiento de la cultura de la donación
de órganos y tejidos. Tal situación vulnera la autonomía universitaria.
3.- En tercer lugar, el Gobierno estima que
el proyecto viola los artículos 136 y 154 de la Constitución Política, pues al
referirse en su artículo 4 a un Comité Permanente coordinado por el Ministro de
Salud su delegado, y conformado además por el Representante Legal o el delegado
de la Corporación DAVIDA y sus capítulos regionales, no tiene en cuenta que
crea un organismo que modifica la Administración Nacional, cuando ello sólo es
posible previa iniciativa gubernamental. El Presidente considera entonces que
el proyecto no respetó la reserva de iniciativa en cabeza del gobierno y por tanto
no se ajusta a la Constitución. Además, según su parecer, este proyecto afecta
la competencia constitucional otorgada de manera exclusiva al ejecutivo.
4.- En cuarto lugar, el presidente
considera que el proyecto viola el artículo 157 de la Carta, ya que el artículo
3º del mismo sólo fue aprobado en la plenaria del Senado de la República, no en
la de la Cámara de Representantes, a pesar de lo cual aparece nuevamente en el
texto aprobado por la comisión accidental de conciliación.
5.- En quinto lugar, el gobierno estima que
el proyecto viola el artículo 158 de Constitución pues los artículos 3
(definición de políticas por documento CONPES), 4 (creación de comité
permanente) y 5 (inclusión de distintivos en ciertos documentos) se refieren a
materias distintas a la que ocupa el proyecto bajo examen.
6.- Finalmente, el Presidente considera que
el proyecto viola los artículos 151, 342, 339, 300 numeral 2 y 313 numeral 2 de
la Carta. Según su parecer, la orden que imparte el artículo 3º, según la cual
el gobierno nacional tiene la obligación de definir por documento CONPES una
política de apoyo social y presupuestal a la Red Nacional de Donación y
Transplante de Componentes Anatómicos, Órganos y tejidos, presenta varias
inconsistencias. El CONPES no hace parte del gobierno. Además, diversas normas
determinan el procedimiento para señalar las políticas estatales en materia
económica y social, y las prioridades de inversión del gobierno nacional. Por
tanto, concluye el Presidente, es inconstitucional obligar al gobierno a
señalar una política estatal, pues con ello se estaría faltando al
procedimiento constitucionalmente establecido para tal efecto. Además, el
gobierno no está facultado para definir tal política por sí mismo.
IV. LA INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA
REPUBLICA
El Congreso de la República insiste en la
aprobación del proyecto, pues considera infundadas las objeciones
presidenciales. Los informes presentados y aprobados por las plenarias de cada
cámara controvierten las objeciones propuestas con los siguientes argumentos:
el proyecto no es excluyente, por el contrario, respeta el principio de
igualdad y la autonomía universitaria. De otro lado, el congreso estima que fue
respetada la unidad de materia y todo lo relacionado con el trámite
legislativo. Agrega el informe que el Gobierno Nacional desconoce la
importancia de convocar la solidaridad para crear conciencia en torno a la
opción de extensión de vida de muchos colombianos que requieren transplante de
órganos y tejidos.
V. INTERVENCION CIUDADANA
Con el fin de garantizar la participación
ciudadana, el proceso fue fijado en lista el día ocho (08) de septiembre y
desfijado el once (11) para que quienes desearan intervenir en el mismo
pudieren exponer sus apreciaciones. Sin embargo, el término previsto venció en
silencio.
VI. EL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACION
Mediante concepto No. 3323, recibido en la
secretaría de esta Corporación el veintiséis (26) de agosto, el Procurador
General de la Nación, concluye que son infundadas las objeciones
presidenciales, salvo la planteada contra el artículo 4º. Solicita entonces a
la Corte declarar la exequibilidad del proyecto bajo examen, excepto el
artículo 4º que deberá ser declarado constitucional bajo el entendido de que
podrán participar en la conformación del Comité Permanente a que hace alusión
el citado artículo todas aquellas organizaciones que tengan objetivos iguales o
similares a las mencionadas en el proyecto.
La Vista Fiscal considera que el artículo
2º del proyecto objetado no desconoce la autonomía universitaria ya que este
concepto se refiere a la capacidad de autorregulación académica y
administrativa. Pero la idea de autonomía no es absoluta, pues su capacidad de
autodeterminación está limitada por la Constitución y la ley, lo cual implica
que la universidad no puede ser ajena ni estar aislada de la sociedad. Por tanto,
señala la Vista Fiscal, la autonomía no puede desbordar los postulados que
propendan por mantener el orden público, preservar el interés general y
garantizar el bien común. De acuerdo con lo anterior, la realización de
jornadas educativas dirigidas a informar y fortalecer la cultura de la donación
de órganos y tejidos es un pilar fundamental para generar conciencia en los
ciudadanos. Ello no resta, según el Procurador, autonomía a las universidades,
pues intenta que fomentar el valor de la vida humana y el principio de
solidaridad, los cuales no sólo le conciernen al Estado sino también a otras
instituciones, como los centros universitarios.
Anota la Vista Fiscal que, de acuerdo con
estudios científicos, cada 27 minutos alguien en el mundo recibe un órgano
transplantado, y cada 2 horas con 24 minutos fallece una persona por no obtener
el órgano que requería. A medida que el número de pacientes aumenta, también
crece de manera proporcional la escasez de órganos a ser transplantados. Esa
espera puede ser mortal, especialmente en el caso de pacientes con fallas
cardíacas y hepáticas. La situación se agrava en la medida en que existen
barreras culturales, religiosas y morales para estas prácticas, porque ellas
nutren ideas del equipo médico y del público en general sobre la aceptabilidad
de los transplantes. Muchas de esas nociones pueden cambiar a través de
campañas educativas como las propuestas por el proyecto objetado, en las que
los centros universitarios deben cumplir una labor significativa.
El Ministerio Público considera que le
asiste razón al Presidente en cuanto a la primera objeción, pues el artículo 4º
del proyecto sólo puede ser constitucional bajo el entendido de que podrán
participar en el Comité Permanente todas aquellas entidades privadas constituidas
y que se constituyan, que tengan objetos iguales o similares de las allí
mencionadas. Según su parecer, si bien es cierto que no puede ser desconocido
el trabajo de las entidades incluidas en el proyecto, no media razón alguna que
justifique la exclusión de otras organizaciones que también podrían participar.
Por tanto, la objeción del gobierno deberá declararse fundada y la
exequibilidad de la norma tendrá que condicionarse.
Para la Procuraduría la creación del Comité
Permanente a que hace referencia el artículo 3º objetado no modifica la
estructura de la administración nacional, y por tanto no tenía reserva de
iniciativa legislativa. Para sustentar su afirmación la Vista Fiscal anota que
el Comité está conformado por entidades privadas y que la presencia de una
entidad pública -Ministerio de Salud- no lo convierte en órgano público y menos
en un ente nuevo dentro de la administración nacional. Así, la misma
Constitución menciona un comité permanente integrado por el gobierno,
empleadores y trabajadores a fin de fomentar las buenas relaciones laborales,
sin que sea una estructura de la administración nacional. Además, agrega el
Procurador, la única función de dicho comité es diseñar, aprobar y poner en
marcha un plan de promoción de la donación de órganos y tejidos así como la
divulgación y aplicación de la ley. La norma no contempla entonces una
infraestructura administrativa para su funcionamiento y tampoco autoriza al
gobierno nacional para que destine una partida presupuestal específica. El comité
solamente es un mecanismo de interacción del Estado con los particulares, en
virtud de la participación de los ciudadanos en las decisiones que los afectan.
Mal podría argumentarse, concluye la Vista Fiscal, que este comité incide en la
estructura de la administración nacional pues lo único que reclama del gobierno
es compromiso institucional - que no tiene nada que ver con el presupuesto-
pues consiste en promover campañas educativas para concientizar a la población
de la necesidad de recurrir a la donación de órganos y tejidos.
El despacho del Procurador encuentra que el
trámite legislativo del artículo 4 del proyecto objetado se ajustó a la Carta
pues, aunque todo proyecto de ley debe surtir cuatro debates, ello no significa
que todo el texto del proyecto deba ser el mismo durante todo el proceso
legislativo, pues ello desnaturalizaría la función del legislativo como foro de
discusión democrática. Así, lo importante es respetar el principio de
consecutividad y la unidad de materia. Esta concepción deriva del inciso
segundo del artículo 160 de la Constitución, que reconoció a las plenarias de
cada cámara legislativa la posibilidad de introducir modificaciones,
supresiones o adiciones a los proyectos aprobados por las comisiones. Si ello
es permitido al pasar de una comisión a otra, es permitido al pasar de una
cámara a otra. Anota además que la comisión de conciliación fue constituida con
plena observancia de las normas pertinentes y por ello la objeción es
infundada.
Sobre la supuesta violación del principio
de unidad de materia, el Ministerio Público estima que sólo las palabras,
apartes o frases que no guarden relación causal, temática, sistemática o
teleológica con el tema dominante de la ley violan este principio. En el caso
bajo examen la elaboración de un documento CONPES que refleje la política en
relación con la donación y transplante de órganos y tejidos desarrolla el
objetivo central del proyecto de ley. Sobre el plan de promoción es evidente
que busca el acceso generalizado a información sobre la materia. Además, según
su parecer, la inclusión de un distintivo de donante en algunos documentos
busca optimizar la utilización de los órganos que puedan ser aprovechados para
salvar o dignificar la vida de otras personas.
La Vista Fiscal estima que el proyecto no
vulnera los artículos 151, 300, 313, 339 y 342 de la Constitución, pues aunque
el CONPES no hace parte en estricto sentido del gobierno, es el organismo
asesor principal de gobierno en cuanto al desarrollo económico y social del
país. De otro lado actúa bajo la dirección del presidente de la república y sus
documentos se elaboran en coordinación con el ministerio o entidad pública
encargada de ejecutar programas en el área bajo discusión. Por tanto, no es
admisible la objeción presidencial pues el establecimiento de políticas de
apoyo social y presupuestal a la red nacional de donación y transplante no
vulnera el procedimiento constitucional de planeación, pues la elaboración del
documento CONPES no altera el plan nacional de desarrollo, como parece
entenderlo el gobierno. Así, aunque la ejecución de la política económica
general del Estado y la ejecución del presupuesto es responsabilidad del
Ejecutivo, el Congreso puede señalar parámetros sobre política económica y
social en virtud de la cláusula general de competencia, a fin de cumplir las
metas estatales.
VII. FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES
Competencia
1.- La Corte Constitucional es competente
para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas
objetadas por el Gobierno Nacional, según lo dispuesto en los artículos 167,
inciso 4º y 241 numeral 8º de la Carta.
El trámite de las objeciones y de la
insistencia
2.- Según lo previsto en el artículo 166 de
la Constitución, el Gobierno disponía de hasta seis días (6) días hábiles para
devolver con objeciones este proyecto de ley, por cuanto el mismo consta de
menos de veinte artículos[3].
De conformidad con la documentación allegada al expediente, la Corte concluye
que el proyecto fue objetado dentro de los términos previstos para ello[4].
3.- Como fue reseñado en el punto I de esta
sentencia, las Cámaras nombraron ponentes para el estudio de las objeciones
formuladas por el Ejecutivo. Previos los trámites del artículo 167 de la Carta,
insistieron en la aprobación del mismo por considerar infundados los argumentos
de inconstitucionalidad. En consecuencia, corresponde a esta Corporación
estudiar el trámite seguido a las objeciones presidenciales por parte del
Congreso, para luego decidir sobre la eventual exequibilidad del proyecto, de
acuerdo con los cargos de inconstitucionalidad reprochados por el Gobierno.
4.- La Carta Política y la ley 5a
de 1992 " Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y
la Cámara de Representantes" disponen claramente, cuál es el trámite
que debe seguir un proyecto, cuando éste es objetado por motivos de
inconstitucionalidad por parte del Gobierno. El artículo 167 constitucional,
establece al respecto, que en esos casos, "las Cámaras" podrán
insistir sobre el proyecto, hecho que faculta a la Corte Constitucional para
que en los seis días siguientes, decida sobre su exequibilidad.
Como puede deducirse del artículo 167
superior, "la insistencia de las Cámaras" es un presupuesto de
procedibilidad, para que la Corte tenga competencia en el análisis de
exequibilidad del proyecto objetado. Si éste presupuesto falta en todo o en
parte, deberá entenderse que dicho proyecto fue archivado total o parcialmente,
de acuerdo al artículo 200 de la ley 3a de 1992. Tal situación ya
había sido analizada por ésta corporación en la sentencia C-036 de 1998, en
donde afirmó:
"La competencia de la Corte y el término para decidir tienen
como punto común de referencia la insistencia de “las Cámaras”. Si una cámara
se allana a la objeción presidencial y, en cambio, la otra opta por insistir,
la insistencia no se dará por “las Cámaras”, como lo exige la Constitución
(art. 167), sino por una sola cámara, lo que significará que el obstáculo que
representa la objeción, no pudo ser remontado por el Legislativo. A este
respecto, cabe anotar que la discrepancia entre las cámaras, conduce a que deba
archivarse total o parcialmente el respectivo proyecto, según lo prescribe el
artículo 200 de la Ley 3ª de 1992."
5.- Como puede observarse en el expediente
de la referencia, tanto la Cámara como el Senado están de acuerdo en considerar
que todas las objeciones del Gobierno son infundadas. Aunque podría pensarse
que la brevedad de la argumentación de las Cámaras para insistir en la
aprobación del proyecto de ley no cumple con los rasgos para ser considerada
como una insistencia, encuentra la Corte que se trataría de una conclusión
equivocada. La exigencia hecha por la Carta (art. 167) no contiene
cualificación alguna de la insistencia, simplemente señala que “si las
Cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Constitucional” para que
decida sobre su exequibilidad. Por tanto, para que se presente la insistencia
por parte de las Cámaras, basta que el legislativo manifieste siquiera de
manera breve y con claridad que se opone a las objeciones del gobierno e
insiste en la aprobación del proyecto. No es necesaria la elaboración de
argumentos complejos, pues la Constitución no ha dispuesto exigencias
adicionales para que la insistencia sea presentada en debida forma. En el caso
bajo examen, observa la Corte que la insistencia hecha por el legislativo fue
breve y no desarrolló razones adicionales. Se limitó a desestimar todas las
objeciones presentadas por el ejecutivo y a llamar la atención sobre su falta
de compromiso institucional en la formulación de políticas para fomentar la
cultura de donación y transplante de órganos y tejidos. Por tanto, fue cumplida
la exigencia constitucional sobre la insistencia. La Corte asume entonces que
el Congreso en su conjunto ha propuesto la insistencia, y por consiguiente, que
la Corte tiene competencia para realizar un estudio de constitucionalidad sobre
la totalidad de las normas objetadas pues el informe de objeciones presentada
por la comisión designada para tal efecto fue aprobado con las mayorías
requeridas en cada una de las Cámaras.
El proyecto bajo examen como sistema
normativo y la objeción por vulneración de la autonomía universitaria.
6- Aunque el gobierno presentó varias objeciones,
algunas de ellas por asuntos de forma y otras por razones de fondo, considera
la Corte que debe empezar por analizar el reparo gubernamental contra el
artículo 2º, que establece que las instituciones educativas realizarán en una
fecha determinada jornadas educativas para informar y fortalecer la cultura de
la donación. Para el Gobierno, esta norma viola la autonomía universitaria pues
impone programas y contenidos a las instituciones universitarias.  Ahora bien,
la Corte considera que ese artículo es la base del conjunto del proyecto de
ley, pues este cuerpo normativo busca promocionar una visión sobre el
trasplante y la donación de órganos y tejidos. Así, el proyecto busca
institucionalizar un día nacional (art. 1º) en el cual las instituciones
educativas de cualquier nivel deberán informar y fortalecer la cultura de la
donación (art. 2º), y pretende que el gobierno nacional, a través de un
documento CONPES, defina una política de apoyo a entidades que trabajan para
promover la donación y trasplante (art. 3). Además, crea un comité permanente
que diseñe políticas para promover la donación (art. 4) y ordena incluir
distintivos para los donantes que así lo soliciten en determinados documentos
de identidad (art. 5).
Este breve recuento muestra que el pilar básico de
este proyecto es la promoción de la donación y trasplante de órganos y tejidos,
la cual se erige como el eje del proyecto, de suerte que la totalidad de la ley
es congruente con esa finalidad sistémica. Esta ley no es entonces un grupo
desordenado de normas sino que es una totalidad caracterizada por una
articulación dinámica en torno a la promoción del trasplante y la donación de
órganos y tejidos. Ahora bien, la objeción gubernamental contra el artículo 2º
se basa en la idea de que la obligación de promover la donación invade la
autonomía universitaria.  Esto significa que si esa objeción resulta fundada,
ella podría afectar no sólo el artículo 2º sino el conjunto del proyecto de
ley, que depende de la oficialización de esa política de promoción de la
donación de órganos y tejidos, por lo que la Corte considera necesario comenzar
por el examen de dicha objeción.
7- Como ya se explicó, el gobierno
considera que la obligación que el proyecto impone a las instituciones
educativas de realizar en una fecha determinada jornadas educativas para
informar y fortalecer la cultura de la donación, viola la autonomía
universitaria, pues impone programas y contenidos a las instituciones
universitarias. El Congreso, por el contrario, estima que el Ejecutivo
desconoce la importancia de convocar la solidaridad de la ciudadanía para crear
conciencia en torno a la donación. Por su parte, la Vista Fiscal considera que
el Gobierno hace una interpretación errada de la autonomía universitaria, pues
ella supone que las universidades pueden desconectarse de la sociedad y pueden
abstenerse de fomentar los valores fundantes establecidos por la Carta.
El problema jurídico que debe resolver la
Corte es entonces si la exigencia de realizar una jornada para fortalecer la
cultura de la donación viola o no la autonomía de las instituciones educativas,
y en particular la autonomía universitaria. Para determinar entonces si esa
objeción está fundada o no, la Corte comenzará por recordar brevemente el
contenido y los límites de la autonomía universitaria, para luego examinar si
la imposición prevista por dicha expresión de realizar una jornada educativa para
fomentar la cultura de donación de órganos afecta o no la autonomía
universitaria.
La autonomía universitaria, características
y límites.
8.- El artículo 69 de la Constitución consagra la
autonomía universitaria, la cual ha sido interpretada como una garantía
institucional que busca legitimar la capacidad de autorregulación y
autogestión, tanto en el campo educativo como administrativo, de las
instituciones oficiales o privadas, encargadas del servicio público de
educación superior. Esta Corporación, desde sus inicios, se ha pronunciado
sobre el principio de la autonomía universitaria, señalando que ella encuentra
fundamento en “la necesidad de que el acceso a la formación académica de las
personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder
público tanto en el campo netamente académico como en la orientación
ideológica, o en el manejo administrativo y financiero del ente educativo”[5]. Así mismo, ha señalado
que el sentido de la autonomía “no es otro que brindar a las universidades
la discrecionalidad necesaria para desarrollar el contenido académico de
acuerdo con las múltiples capacidades creativas de aquellas, con el límite que
encuentra dicha autonomía en el orden público, el interés general y el bien
común. La autonomía es, pues, connatural a la institución universitaria; pero
siempre debe estar regida por criterios de racionalidad que impiden que la
universidad se desligue del orden social justo”[6].
Ahora bien, este Tribunal Constitucional ha definido
el alcance y contenido de la autonomía universitaria, a partir de dos campos de
acción que facilitan la realización de sus objetivos pedagógicos: la
autorregulación filosófica y la autodeterminación administrativa. Por tanto, el
derecho de acción de las universidades se concreta en la posibilidad de “(i)
darse y modificar sus estatutos; (ii) establecer los mecanismos que faciliten
la elección, designación y períodos de sus directivos y administradores (iii)
desarrollar sus planes de estudio y sus programas académicos, formativos,
docentes, científicos y culturales; (iii) seleccionar a sus profesores y
admitir a sus alumnos; (iv) asumir la elaboración y aprobación de sus
presupuestos y (v) administrar sus propios bienes y recursos”[7].
9- De conformidad con lo anterior, la Corte ha
destacado que la autonomía universitaria no es absoluta pues encuentra su
límite tanto en el orden constitucional, como en el legal. Tal conclusión
resulta obvia pues el propio artículo 69 de la Constitución establece que las
universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos
de acuerdo con la ley. En efecto, como lo ha sostenido esta Corte “cualquier
entidad pública o privada por el simple hecho de pertenecer al Estado de
derecho, se encuentra sujeta a límites y restricciones determinados por la
Constitución y la ley”[8].
Similar criterio acogió la sentencia C-918 de 2002
que, reiterando la posición sostenida por esta Corte en la sentencia T-184 de
1996, señaló que la autonomía no puede entenderse como autodeterminación
absoluta, ya que las universidades hacen parte del conglomerado social bajo el
cual se edifica y sustenta el Estado Social de Derecho (CP art. 1°). Esta
situación implica que están sometidas a su ordenamiento jurídico. Por
consiguiente, el ejercicio de dicha autonomía debe llevarse a cabo de
conformidad con los mandatos que consagran los valores, derechos y garantías
constitucionales y con sus desarrollos legales. Por tanto, la autonomía
universitaria es un derecho limitado porque es garantía para un adecuado
funcionamiento institucional compatible con derechos y garantías de otras
instituciones que persiguen fines sociales.
10- En conclusión, la autonomía
universitaria no es absoluta pues no sólo el legislador puede configurar esta
garantía, sino que la Constitución y la ley pueden imponerle, válidamente,
restricciones[9].
Por consiguiente, la autonomía universitaria no es soberanía educativa, pues si
bien otorga un margen amplio de discrecionalidad a la institución, le impide la
arbitrariedad o el manejo desarticulado respecto de la sociedad. Cualquier
entidad pública o privada por el simple hecho de pertenecer a un Estado de
derecho (CP art. 1°), se encuentra sujeta al ordenamiento jurídico que lo rige,
es decir, tanto al conjunto de valores, principios, derechos y deberes
constitucionales, como a las prescripciones contenidas en la ley.[10] Por tanto, la regla
general aplicable, con fundamento en el artículo 69 de la Carta, es la de
reconocer y respetar la libertad de acción de las universidades, pero esa
libertad de acción no puede extenderse al punto de propiciar una universidad
ajena y aislada de la sociedad de la que hace parte.[11]
11- Sin embargo, lo anterior no significa
que cualquier intervención del Legislador sea válida, puesto que la Carta
ampara la autonomía universitaria. Por ello, conforme a la doctrina
desarrollada por esta Corporación, si la regulación legislativa recae sobre
contenidos que son en principio propios de la autonomía universitaria, como son
las funciones académicas, docentes e investigativas, entonces el control
constitucional debe ser riguroso, a fin de proteger la libertad de las
universidades. Únicamente resultan admisibles regulaciones que sean necesarias
y estrictamente proporcionadas para alcanzar propósitos constitucionales de
particular trascendencia. Por el contrario, si dichas regulaciones, a pesar de
estar referidas a las universidades, no inciden directamente en los contenidos
propios de la autonomía universitaria, entonces la posibilidad de intervención
legislativa es mayor.
12.- En el caso bajo examen, es claro que
la regulación recae directamente sobre aspectos propios de la autonomía
universitaria, pues impone a las instituciones de educación superior la
realización de jornadas educativas especiales. Por consiguiente, el estudio de
la proporcionalidad de esa intervención legislativa debe ser riguroso.
13- La Corte encuentra que la norma
persigue propósitos constitucionales legítimos, pues fomenta uno de los valores
fundantes del Estado colombiano, como es la solidaridad (art. 1 C.P.). Pero no
sólo este valor; también impulsa la fraternidad, el altruismo y la protección
de la vida de los conciudadanos. Sin embargo, para que una intervención legislativa
en el ámbito de la autonomía universitaria sea válida, no basta que ella se
funde en propósitos constitucionales legítimos; es necesario que ella sea
estrictamente proporcionada y respete el contenido esencial de la autonomía
universitaria.
14- En el presente caso, podría sostenerse
que la injerencia legislativa es menor, argumentando que la única orden que la
disposición objetada establece es que las universidades se hagan partícipes del
proceso de promoción y educación en cuanto al transplante de órganos y tejidos.
Y que por tanto, la disposición sólo establece una exigencia mínima, como es
participar en la celebración del día nacional de la donación de órganos y
transplante de órganos y tejidos a fin de lograr los objetivos propios de un
Estado social de derecho basado en la solidaridad (CP arts 1º), lo cual
parecería compatible con la autonomía universitaria, pues cada institución
organizaría esa jornada en la forma que juzgue más apropiada.
Sin embargo, lo cierto es que la ley impone
la realización de una jornada educativa, que tiene además una orientación
específica, pues ordena a las universidades fomentar una cultura de donación de
órganos, a fin de favorecer los transplantes. Ahora bien, muchas universidades
pueden no compartir ese tipo de estrategias médicas pues, como se verá, el tema
de la donación y transplante de órganos y tejidos es debatido en el mundo
contemporáneo.
15- Así, y sin que la lista sea exhaustiva,
la Corte reseña algunos problemas éticos que suscita la donación para transplantes
de órganos y tejidos. Algunos interrogantes tienen que ver con quienes son
aptos para donar: así surge la pregunta sobres si puede o no permitirse que los
menores realicen la donación de algún órgano para un transplante. En ese caso
¿a quien corresponde la decisión?[12]
¿Puede autorizarse que las personas presas puedan donar algunos de sus órganos,
como por ejemplo un riñón, y que dicha donación pueda servir para compensar
parcial o totalmente una pena?[13]
En otros eventos, las preguntas están
asociadas a la libertad del consentimiento para donar o recibir transplantes.
Por ejemplo, ¿puede utilizarse como criterio válido para poder tomar órganos de
una persona muerta el hecho de que ésta no haya objetado en vida a ese
procedimiento (consentimiento presumido)[14]?
O, por el contrario, ¿debe haber habido una manifestación expresa de esa persona
que autorizaba el transplante en caso de fallecer? ¿O corresponde esa decisión
a los familiares de la persona fallecida? ¿Podrían esos familiares negar un
transplante, cuando la persona en vida lo había autorizado? ¿Podría
considerarse que, debido a la escasa oferta de órganos para transplante, la
sociedad en general, y las personas que requieren transplante en concreto,
tienen derecho a remover los órganos de un cadáver, incluso si la persona en
vida se había opuesto a esa práctica[15]?
Directamente ligado a lo anterior, y a
posibles discriminaciones en este campo, surge el problema de si son posibles
los incentivos económicos para estimular la donación de órganos o tejidos: así,
¿pueden admitirse incentivos económicos para favorecer la donación, como que el
hospital pague los gastos funerarios de la persona muerta? ¿O puede incluso
llegarse a un mercado sobre donación, que permita que personas que requieren el
transplante obtengan órganos de otras personas, que decidan venderlos[16]?
Finalmente, incluso temas aparentemente
técnicos suscitan agudos debates éticos y filosóficos. Así, ¿cuál es la
definición de muerte que debe adoptarse para efectos de transplantes de órganos
vitales? ¿Es la llamada “muerte cerebral” un criterio apropiado? ¿Y debe
ser la muerte cerebral total o pueden ser otras definiciones, como la cesación
de las funciones cerebrales superiores? ¿O debe usarse un criterio de muerte
cardiovascular? ¿En qué momento se puede decir que alguien ha muerto y en qué
momento que está muriendo? Y si la persona no ha muerto pero irreversiblemente
va a morir en pocos instantes ¿es legítimo realizar la remoción de órganos
vitales[17]?
Fuera de esas preguntas, que expresan
difíciles problemas éticos sobre el desarrollo de las donaciones de órganos y
tejidos, algunas personas o grupos culturales o religiosos han planteado
objeciones éticas generales a la idea misma del transplante, o al menos, a la
donación y transplante de ciertos órganos. Para algunos, no existe realmente una
definición de muerte lo suficientemente segura que impida que realmente en un
transplante de un órgano vital (corazón, hígado, etc) se esté matando a una
persona viva para mejorar la salud de otras. Para estos enfoques, ni siquiera
la noción de muerte cerebral total es satisfactoria, y por ello consideran que
todo transplante es antiético, pues implica usar a una persona para satisfacer
necesidades de otras personas, lo cual viola la dignidad humana, ya que
convierte a un individuo en un simple instrumento del bienestar de otros[18].
Otros enfoques, consideran que aun si la
persona ha muerto, no es posible remover órganos o tejidos del cadáver, incluso
si ésta en vida había autorizado esa práctica, por cuanto ello implicaría una
profanación del cuerpo de quien ha fallecido, que vulnera post-mortem su
dignidad. Algunas personas y grupos fundamentan además esa posición con base en
argumentos religiosos que, según su parecer, prohíben la remoción de órganos y
tejidos de personas fallecidas. Así, según ciertas interpretaciones del Corán,
en especial en India y Pakistán, el cuerpo de una persona fallecida es sagrado
y debe ser respetado, como el cuerpo de una persona viva, pues Mahoma indicó
que “quebrar el hueso de una persona muerta equivale a rompérselo cuando
ella vivía”. Por eso, conforme a esas interpretaciones de la ley islámica,
los transplantes están en principio prohibidos, pues equivalen a una mutilación
del cuerpo sagrado del ser humano[19].
Por el contrario, frente a la anterior
posición, que defendería una cierta inviolabilidad de los cadáveres, que haría
imposible el transplante de órganos removidos de personas fallecidas, otros
teóricos y analistas defienden una posición radicalmente distinta. Según su
parecer, cuando una persona fallece, su cuerpo se convierte en una suerte de
bien de dominio público, ya que la persona como tal ha dejado de existir. Por
ello consideran que la sociedad puede extraer todos los órganos de un cadáver
que sean necesarios para salvar, o mejorar, la vida de quienes requieren
transplantes, incluso si la persona en vida se había opuesto al transplante de
sus órganos, por cuanto el cuerpo de la persona fallecida ha pasado a ser de
dominio colectivo. En esta óptica, ni siquiera los familiares podrían oponerse
a la remoción de los órganos, pues el cadáver no es de su propiedad[20].
16- Las anteriores referencias, muy breves
y sin ninguna pretensión de exhaustividad, muestran que la donación de órganos
y tejidos no es una práctica éticamente neutra, ya que implica complejas y
difíciles decisiones y discusiones morales, filosóficas y religiosas. Ahora
bien, a pesar de esas agudas polémicas, la norma objetada por el Gobierno
ordena a las universidades no sólo informar sobre la donación de órganos y
tejidos sino que va mucho más lejos; esa disposición establece que la finalidad
de las jornadas educativas es “fortalecer la cultura de la donación,
haciendo énfasis en que cada persona está capacitada para donar sus órganos y
tejidos favoreciendo a muchas personas que los requieren para ser
transplantados, y obtener así una opción más de vida.” Esto significa que
la ley ordena a las universidades tomar partido a favor de la donación, cuando
ese tema, como se ha visto, no deja de suscitar controversias morales,
filosóficas y religiosas.
17- De otro lado, no es claro que la
realización obligatoria anual de esas jornadas sea un instrumento necesario
para la formación que se imparte en las universidades. La ley no sólo entonces
ordena una actividad educativa específica, que no tiene una relevancia
académica clara, sino que predetermina la orientación de esas jornadas
educativas, lo cual es contrario al contenido básico de la autonomía
universitaria, pues la ley impone a las instituciones de educación superior que
asuman una determinada visión sobre un tema que es ética y filosóficamente
polémico. La Corte concluye entonces que la objeción gubernamental está
fundada, pues el artículo 2º desconoce efectivamente la autonomía
universitaria.
18- Esta decisión no implica que la Corte
cuestione los propósitos de la ley objetada. Como lo anota el Procurador, el
transplante de órganos y tejidos presenta una serie de inconvenientes, tanto de
orden clínico, como cultural. Estas dificultades han impedido que muchas
personas puedan acceder a un tratamiento que les permita el disfrute de sus
vidas en condiciones dignas e incluso su propia supervivencia. Ya que los
obstáculos clínicos sólo pueden ser superados a través del desarrollo
científico - que en nuestro país es notable[21]-,
el legislador se ha preocupado por sortear los inconvenientes culturales,
derivados de múltiples factores, entre ellos la ignorancia en la materia. Ante
esa situación, la promoción del tema a través de campañas educativas -lo más
neutras e imparciales posibles- para que la ciudadanía tome conciencia de los
beneficios y la responsabilidad que comporta ser donante o receptor de órganos
o tejidos, así como de las polémicas que están asociadas a esas prácticas, es
un propósito constitucional legítimo. Es importante que en este campo la
ciudadanía esté informada debidamente y pueda escoger la posición que considere
conveniente para sus intereses personales y los de la comunidad en general, por
lo que las campañas informativas son admisibles y relevantes.  Es igualmente
indudable que el Estado puede desarrollar estrategias para favorecer la
donación de órganos, de quienes no tengan objeciones frente a esas prácticas.
Sin embargo, esos propósitos, de indudable relevancia constitucional, no pueden
desconocer la protección constitucional de la autonomía universitaria, por lo
que no puede la ley imponer a las instituciones de educación superior que
asuman una determinada posición sobre un tema que es controvertido ética,
religiosa y filosóficamente.
La
obligación de adoptar una posición frente a la donación de órganos y tejidos,
la autonomía de las instituciones educativas y el pluralismo.
19- El análisis precedente muestra que la
ley objetada no sólo viola la autonomía universitaria sino que también vulnera
la autonomía de las instituciones educativas de primaria y bachillerato, pues a
ellas también les impone una determinada visión sobre un tema polémico, ya que
los colegios y escuelas también deben desarrollar jornadas destinadas a
promover la cultura de la donación. Ahora bien, aunque es claro que la
autonomía de las instituciones de educación primaria y secundaria es menor que
aquella de las universidades, sin embargo eso no significa que los colegios y
escuelas carezcan de ella. La imposición a esas instituciones educativas de una
visión particular sobre un tema polémico, como es la donación de órganos y
tejidos, afecta entonces su autonomía educativa, sobre todo si se tiene en
cuenta que, como ya se explicó en relación con las universidades, la
realización de esas jornadas a favor de la donación no cumplen un papel claro y
necesario en la formación académica de los educandos.
20- Por todo lo anterior, la Corte concluye
que aunque la objeción gubernamental se fundaba exclusivamente en la afectación
de la autonomía universitaria, es necesario declarar la inexequibilidad de la
totalidad del artículo 2º, pues éste viola también la autonomía de las otras
instituciones educativas, al imponer como política de Estado el favorecimiento
de una cultura de la donación, lo cual limita el alcance del pluralismo,
principio básico del ordenamiento jurídico colombiano (CP art. 1º),
especialmente en materia educativa. Esta imposición - la de asumir la promoción
de la donación y trasplante de órganos y tejidos como una política de Estado-
afecta además otros derechos íntimamente relacionados con el pluralismo. Así,
este Tribunal ha tenido ocasión de anotar que la Constitución no sólo protege
el pluralismo (CP art.7°), sino que además las personas son autónomas y tienen
derecho al libre desarrollo de la personalidad (CP art. 16), por lo cual los
individuos pueden optar entre distintas posiciones respecto a los mas variados
temas[22].
Pero para ello deben contar con información suficiente que les permita actuar
como individuos libres. Y por ello la educación debe ser pluralista. Sólo así
podrán los educandos, cuando sean adultos, expresar ciertas preferencias
personales. Lo anterior es aún más claro por cuanto un sistema pluralista
excluye la uniformidad de los patrones culturales en función de un determinado
factor (político, religioso o, incluso, de género) razón por la cual el Estado
no puede pretender homogeneizar a la población en torno a una opción sobre el
trasplante de órganos y tejidos.
21- En conclusión, el carácter pluralista
de la Constitución (manifiesto en los artículos 1, 7, 10, 13, 16, 18 y 19,
entre otros) no oficializa ningún credo religioso ni otorga privilegio a
ninguna concepción de la moral o a convicción ideológica alguna[23]. Por tanto, el Estado
no puede imponer a las instituciones educativas que asuman una posición
respecto a la donación, pues su papel es garantizarle a los ciudadanos la libertad
de optar, poniendo a disposición una información completa y neutral. Si el
Estado decidiera imponer a las instituciones educativas su concepción sobre lo
bueno al asumir una posición en cuanto a la donación y trasplante, desconocería
el carácter pluralista del Estado colombiano, pues excluiría la posibilidad de
que los ciudadanos accedieran a información diferente que les permitiera
formarse una opinión realmente libre. Ello impediría entonces que la ciudadanía
decidiera autónomamente si acoge o no alguna de las visiones, por lo que la
Corte concluye que el artículo 2º objetado es inconstitucional en su
integridad.
Unidad
normativa
22- En principio, el examen que realiza la Corte
frente a las objeciones del Gobierno se limita al estudio de las normas que
éste señala como inconstitucionales y al análisis de los reparos
específicamente planteados por el Presidente. Sin embargo, la presente
situación es excepcional, puesto que la objeción ha cuestionado el núcleo del
proyecto, ya que, tal y como se explicó anteriormente (Cf supra fundamento 6º),
el artículo 2º es la base del conjunto del cuerpo legal, pues dicha disposición
establece las jornadas de promoción de la cultura de la donación, y todo el
proyecto está orientado precisamente a promocionar una visión sobre el
trasplante y la donación de órganos y tejidos. Como ya se explicó, el proyecto
busca institucionalizar un día nacional de la donación (art. 1º) en el cual las
instituciones educativas de cualquier nivel deberán informar y fortalecer la
cultura de la donación (art. 2º), y pretende que el gobierno nacional, a través
de un documento CONPES, defina una política de apoyo a entidades que trabajan
para promover la donación y trasplante (art. 3). Además, crea un comité
permanente que diseñe políticas para promover la donación (art. 4) y ordena
incluir distintivos para los donantes que así lo soliciten en determinados
documentos de identidad (art. 5). En tales circunstancias, teniendo en cuenta
que el núcleo del proyecto ha resultado inconstitucional, en el presente caso
es necesario, de conformidad con el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991,
realizar unidad normativa y declarar la inconstitucionalidad de la totalidad
del proyecto. En efecto, aunque el gobierno no objetó todos los artículos del
proyecto de ley, la Corte declarará la inconstitucionalidad de todas las
disposiciones del mismo, por estar inescindiblemente ligadas con la idea de
establecer jornadas educativas para promover la donación y trasplante de
órganos y tejidos[24].
23- Para realizar esa unidad normativa, la
Corte recuerda que el proyecto de ley bajo examen diseña un sistema de
promoción de la donación y trasplante de órganos y tejidos, cuyo pilar es la
consideración de las bondades de estos métodos. En tales circunstancias, si el
pilar del sistema es declarado inexequible, es lógico concluir que debe también
declararse la inconstitucionalidad de todo el sistema. Ello es explicable
porque no tiene sentido preservar en el ordenamiento elementos de una totalidad,
que carecen de contenido propio tomados aisladamente, pues su verdadero
significado depende de su lugar en la totalidad normativa de la cual formaban
parte. Eso no significa que todos los contenidos normativos de un sistema
declarado inexequible estén viciados de inconstitucionalidad, pues pueden ser,
tomados aisladamente, o incorporados en otro contexto, perfectamente válidos.
Sin embargo, debido a la unidad profunda de sus diferentes componentes
normativos, es necesario declarar la inexequibilidad de todo un sistema, si la
Corte concluye que sus pilares básicos son contrarios a la Carta.
24- La anterior doctrina no es nueva, pues
esta Corporación había llegado a la misma conclusión anteriormente. Así, la
sentencia C-087 de 1998 concluyó que la exigencia de la tarjeta de periodista,
que estaba regulada en algunos artículos de la Ley 51 de 1975, era
inconstitucional. La Corte consideró entonces que toda la ley debía ser
declarada inexequible, a pesar de que algunos de sus artículos eran válidos,
pues ese cuerpo normativo estaba basado en la figura de la tarjeta de
periodista.
Igualmente,
la sentencia C-557 de 2000 declaró la inexequibilidad de la totalidad del Plan
Nacional de Desarrollo, por vicios de procedimiento en su formación, a pesar de
que sólo algunas de las disposiciones de la ley se habían visto afectadas por
esos vicios. La Corte concluyó que era necesario retirar del ordenamiento la
totalidad de la misma, por cuanto ese cuerpo normativo formaba un sistema
presupuestal, de suerte que el retiro de una cantidad importante de sus
disposiciones afectaba todo el sentido de la ley.
Finalmente, la sentencia C-251 de 2002
declaró la inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley 684 de 2001, pues
concluyó que ese cuerpo normativo formaba un sistema seguridad y defensa
nacional, cuyo eje - el llamado poder nacional- resultaba contrario a la Carta.
En el presente caso resulta aplicable la anterior
doctrina, pues el eje del proyecto (el artículo 2º) ha sido encontrado
inconstitucional, por desconocer la autonomía de las instituciones educativas y
el pluralismo, al imponer a esas instituciones la obligación de promover la
cultura de la donación. Esta declaratoria de inexequibilidad afecta entonces el
conjunto del proyecto, por lo que la Corte deberá declarar la
inconstitucionalidad de la totalidad del mismo.
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar FUNDADAS las objeciones por
inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional contra el Proyecto de
Ley No. 238/02 Senado - 085/01 Cámara “Por el cual se ordena una ley de
honores que institucionaliza el día nacional de la donación de órganos y
transplante de órganos y tejidos de la República de Colombia”, y por
consiguiente declarar INEXEQUIBLE el citado proyecto.
Notifíquese, cópiese, comuníquese al
Presidente de la República y al Presidente del Congreso, publíquese y cúmplase.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario
General (E)
[1] Ver la sentencia T-104 de 1996.
[2] Ver constancias secretariales contenidas en
los folios 164 y 165 del expediente.
[3] Con referencia al término de los seis días hábiles pueden
consultarse, entre otras, las Sentencias C-268/95, C-380/95, C-292/96 y
C-028/97.
[4] Fls. 25 y 11 a 22 del expediente. El proyecto fue recibido en la
Presidencia de la República el 6 de noviembre de 2002 y la objeciones fueron
presentadas el 15 de noviembre siguiente.
[5] Ver Sentencia T-492 de 1992
[6] Sentencia T-425 de 1993
[7] Sentencia C-1435 de 2000
[8] Sentencia C-310 de 1996. En el mismo sentido, ver, entre otras, la sentencia C-829 de 2002
[9] Ver entre otras las Sentencias T- 02 de 1994, T-180 de 1996 y C-008
de 2001.
[10] Ver Sentencia T-310 de 1999.
[11] Ver la sentencia C-220 de 1997
[12]
Sobre algunos problemas éticos y jurídicos que suscita la donación por menores,
ver, entre otros, ver de la American Medical Association el documento E-2. 67
“The Use of Minors as Organ and Tissue Donors” consultado en Internes en www.ama-assn.org/ama/pub/category
[13]
Ver al respecto, L D de Castro. “Human
organs from prisoners: kidneys for life” en Journal of Medical Ethics
2003;29:171-175.
[14]
Sobre las posibilidades y límites de
un sistema de consentimiento presunto para efectos de transplante, ver V
English and A Sommerville “Presumed consent for
transplantation: a dead issue after Alder Hey?” en Journal of Medical
Ethics 2003;29:147-152
[15]
Sobre la discusión ética de las posibilidades y límites de las recomendaciones
destinadas a autorizar la remoción de órganos de cadáveres, incluso contra la
voluntad manifestada por la persona en vida, ver C L Hamer and M M Rivlin. “A
stronger policy of organ retrieval from cadaveric donors: some ethical
considerations” en Journal of Medical Ethics 2003;29:196-200
[16]
Sobre este debate, ver Donald  Joralemon  “Shifting ethics:
debating the incentive question in organ transplantation” en Journal of
Medical Ethics 2001; 27:30-35
[17]
Sobre los problemas éticos de las definiciones de muerte y su relación con los
transplantes, ver I H Kerridge, P
Saul, M Lowe, J McPhee and D Willia. “Death, dying and
donation: organ transplantation and the diagnosis of death” en Journal of
Medical Ethics 2002;28:89-94. Ver también Greenberg G.
“As good as dead” en The New Yorker 2001 Agosto 13; 36-41. Ver
también Seltzer DL, Arnold RM, Siminoff LA. “Are non-heart-beating cadaver
donors acceptable to the public?” en  Journal of Clinical Ethics 2000
Winter; 11(4):347-57.
[18]
Ver Hans Jonas. Técnica, medicina y ética. Barcelona, Piado, 1997,
capítulo 10 sobre muerte cerebral y bancos de órganos.
[19]
Pero el tema dista de ser pacífico en el Islam. Otras interpretaciones
coránicas admiten los transplantes cuando éstos sean necesarios para salvar la
vida de otra persona, pues en ese evento, la regla de necesidad podría
justificar la práctica.  La conclusión para estas escuelas islámicas es que el
transplante de órganos vitales (como corazón) está permitido, mientras que no
lo está aquel de órganos no vitales (como la retina). Pero esta posición es rechazada
por otras interpretaciones, que admiten el transplante también de órganos no
vitales, como la córnea, pues consideran que la remoción de órganos es
respetuosa del cuerpo de la persona fallecida. Finalmente, otros intérpretes
consideran que el punto no es claro en el Islam. Para una visión de algunas
perspectivas islámicas, ver la presentación de Mufti Muhammad ibn Adam, Darul
Iftaa (Leicester, UK) en Internet, www.themodernreligion.com/misc/hh/organ-transplant.html.
[20]
Para una defensa de esa posición, ver
H E Mesón. “It is immoral to require consent for cadaver organ
donation” en Journal of Medical Ethics 2003;29:125-127
[21] Ver intervención de la Corporación DAVIDA.
[22] Ver la sentencia C-112 de 2000, cuyo criterio es reiterado en la
sentencia C-371 de 2000.
[23] Ver la sentencia T-104 de 1996.
[24] Sobre el alcance de la unidad normativa, ver, entre otras, las
sentencias C-320 de 1997, fundamentos 2 y ss, C-448 de 1997,  fundamentos 22 y
ss, C-481 de 1999, fundamentos 3 y ss y C-992 de 2000. Sobre una aplicación
similar a la del caso bajo examen ver la sentencia C-251 de 2002.