C-407-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-407/94
SERVICIO POSTAL/SERVICIO DE CORREO/SERVICIO
DE MENSAJERIA ESPECIALIZADA
La Ley regula los
contratos de los entes estatales mientras que el artículo regula un régimen
contractual administrativo específico: las concesiones y licencias de los
servicios postales. Y es natural que para regular ese régimen contractual, el
artículo proceda a definir los elementos que configuran esas actividades. Por
eso la Corte no encuentra que el artículo haya roto la unidad de materia al
precisar lo que se entiende por servicios postales, por servicios de correo y
por servicios mensajería especializada, pues mal podría la ley determinar que
tales actividades están sujetas a un régimen de concesión y licencia sin
precisar las características definitorias de tales servicios.
SERVICIO POSTAL-Reserva estatal/MONOPOLIO
La existencia de
un monopolio estatal de un servicio público o de una actividad estratégica no
atenta en sí misma contra el núcleo esencial de la libertad económica, por
cuanto, reitera la Corte, la propia Constitución las autoriza. La sola
existencia de una reserva estatal de los servicios postales no viola entonces
la libertad económica, contrariamente a lo sostenido por el demandante, por
cuanto esa posibilidad está expresamente prevista por el artículo artículo 365
de la Constitución y armoniza con la dirección general de la economía en cabeza
del Estado.
SERVICIO DE MENSAJERIA ESPECIALIZADA
La mensajería
especializada no ha sido un contrato de transporte entre particulares fundado
en la libertad comercial sino una manifestación especializada del servicio
postal en general. Por ello es una actividad que ha estado sujeta a una reserva
estatal y que, específicamente al entrar en vigencia la nueva Constitución, era
de titularidad pública exclusiva. Por consiguiente, el artículo impugnado,
lejos de establecer un monopolio estatal de la mensajería, por el contrario
acentúa la posibilidad de que los particulares se involucren en la prestación
de los servicios postales, al prever expresamente que ellos podrán ser
adjudicados a particulares mediante el régimen de concesión (correos) y
licencia (mensajería especializada).
REF: Demanda
No. D-541
Normas acusadas:
Artículo 37 (parcial) de la Ley 80 de 1993, "por la cual se expide el
estatuto general de contratación de la administración pública".
Actor: Luis
Carlos Sáchica Aponte.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Temas:
-Unidad de
materia.
-Libertad económica
y reserva de actividades estratégicas y servicios públicos.
Santa Fe de Bogotá,
septiembre quince (15) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Luis
Carlos Sáchica Aponte presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
37 (parcial) de la Ley 80 de 1993, "por la cual se expide el estatuto
general de contratación de la administración pública"..
1. De las normas
objeto de revisión
El artículo 37
(parcial) de la Ley 80 de 1993 preceptúa lo siguiente. Se subraya la parte
demandada:
ARTICULO 37.
DEL RÉGIMEN DE CONCESIONES Y LICENCIAS DE LOS SERVICIOS POSTALES. Los servicios postales comprenden la
prestación de los servicios de correo y del servicio de mensajería
especializada.
Se entiende
por servicio de correo la prestación de los servicios de giros postales y
telegráficos, así como el recibo, clasificación y entrega de envíos de
correspondencia y otros objetos postales, transportados vía superficie y aérea,
dentro del territorio nacional. El servicio de correo internacional se prestará
de acuerdo con los convenios y acuerdos internacionales suscritos con la Unión
Postal Universal y los países miembros.
Se entiende
por servicio de mensajería especializada, la clase de servicio postal prestado
con independencia a las redes postales oficiales del correo nacional e
internacional, que exige la aplicación y adopción de características especiales
para la recepción, recolección y entrega personalizada de los objetos
transportados, vía superficie y aérea, en el ámbito nacional y en conexión con
el exterior.
El Gobierno
Nacional reglamentará las calidades, condiciones y requisitos que deben reunir
las personas naturales y jurídicas para la prestación de los servicios
postales. Igualmente fijará los derechos, tasas, y tarifas, que regularán las
concesiones y licencias para la prestación de los servicios postales.
PARÁGRAFO 1º. La prestación de los servicios de correos
se concederá mediante contrato, a través del procedimiento de selección
objetiva de que trata la presente ley.
La prestación
del servicio de mensajería especializada se concederá directamente mediante
licencia.
PARÁGRAFO 2º. El término de duración de las concesiones
para la prestación de los servicios postales, no podrá exceder de cinco (5)
años, pero podrá ser prorrogado antes de su vencimiento por igual término.
2. De los
argumentos de la demanda.
El actor considera
que las normas demandadas violan los artículos 158, 333, 336, 338 y 365 de la
Constitución Política tomando en consideración los siguientes argumentos:
a) Violación del
artículo 158 constitucional: El demandante expresa que "si la materia
propia de la Ley 80 era la regulación de los contratos de las entidades
estatales y, si la competencia ejercida por el Congreso es la otorgada por la
Constitución al legislador por ese sólo efecto, es evidente que todas las
disposiciones del artículo 37 que no se refieran directamente a contratación
estatal, son inconstitucionales por violación de la prohibición del artículo
citado". Agrega que "en consecuencia, desde este punto de vista, son
inconstitucionales en dicho artículo 37: a) la clasificación de servicios
postales contenida en su primer inciso; b) la definición del servicio de correo
del inciso segundo; c) la definición del servicio de mensajería especializada
del inciso tercero, y d) las facultades al Gobierno Nacional en el inciso
cuarto sobre calidades, condiciones, requisitos y tarifas de la prestación de
los servicios postales".
Concluye el Doctor
Sáchica Aponte que "tales materias no se refieren a contratación;
determinan los caracteres de los servicios postales y se refieren al
señalamiento de los reglamentos para su prestación, cuestiones ajenas a la
contratación y que deben ser objeto de las leyes especiales que regulan el
servicio público de correo en sí mismo. En la Ley 80 únicamente valen las
normas que dispongan las formas de contratación del correo".
b) Violación de los
artículos 338 y 365 de la Carta: El ciudadano Luis Carlos Sáchica Aponte
sostiene que "las materias enumeradas en el inciso cuarto del artículo 37
deben ser reguladas, de una parte, por la ley que reglamenta el servicio
público de correo, de conformidad con el artículo 365 de la Constitución y,
de otra, por la ley que, de acuerdo con el inciso segundo artículo 338 del mismo
estatuto, fije el sistema y el método para definir, los costos, los beneficios
y su reparto, para las tarifas o tasas de esos servicios. Según esta
disposición, esta es materia propia de la ley y no de reglamento
administrativo".
Así, añade el actor
que "el inciso cuarto es claramente inconstitucional, en tanto trata
materia ajena a la contratación estatal y en cuanto defiere al Gobierno una
potestad legislativa, con violación del artículo 158, en concordancia con el
365, en el primer aspecto, y del artículo 338, en lo tocante con el sistema de
señalamiento de tarifas, que es cuestión privativa del Congreso o reservada por
la Constitución a la Ley".
c) Violación de los
artículos 333 y 336 de la Constitución: el actor manifiesta que la mensajería
especializada es aquella que se presta con independencia de la redes postales
oficiales y que tal independencia sería el carácter jurídico de sus servicios,
por tanto, "la mensajería especializada es un servicio contratado entre
particulares -la empresa y del usuario- en las condiciones de derecho privado
del contrato de transporte de cosas regulado por la ley comercial, en donde
todos los pasos de la contratación escapan a las normas de un estatuto de
derecho público".
En consecuencia, el
accionante afirma que el texto legal demandado "es inconstitucional,
porque transgrede la garantía de la libre iniciativa privada en el orden de la
actividad económica que otorga el artículo 333, la parte del parágrafo 1º del
artículo 37 que somete a "concesión" -no formando parte del
monopolio de correos, que es el único servicio concesible- conferida "directamente
mediante licencia", la prestación del servicio de mensajería
especializada. Ese servicio es libre, forma parte de la libre iniciativa
privada reconocida por el artículo 333, pues no se trata del servicio de
correos monopolizado y su prestación no requiere concesión ni licencia. Por lo
mismo, esa disposición también viola el artículo 336, al extender
arbitrariamente el monopolio fiscal sobre el correo ordinario a la mensajería
especializada y someterlo a concesión y licencia estatales sustraídos por la
ley a la libre iniciativa de los particulares" (subrayados y negrillas del
demandante).
Agrega el demandante
que las leyes que establecieron el monopolio fiscal del correo público u
ordinario se refieren exclusivamente a dicho servicio "y no autorizan a
extender sus relaciones a la mensajería especializada, cuyas modalidades, si
así puede decirse, son "extracorreos" o
"extrapostales"".
Finalmente, el actor
asevera que "en la Ley 80 -que no es más que el estatuto de la
contratación estatal- se acumula el ejercicio de otras dos competencias,
separables y especiales como la referente a contratación, que son las relativas
a la creación de un monopolio -al intentar que la mensajería especial forme
parte del monopolio del correo ordinario- y la reguladora de un servicio
público -el de correo ordinario o estatal- agregando arbitrariamente al
servicio postal propiamente dicho el de mensajería especializada. Lo que
demuestra que el artículo 37 -que debía limitarse a lo contractual- contiene
normas sobre monopolio y servicio público, materias ajenas y distintas a la que
debe ser su objeto exclusivo".
3. Intervención
del Ministerio de Comunicaciones.
El ciudadano William
Jaramillo Gómez, titular del Ministerio de Comunicaciones, interviene en el
proceso de la referencia para defender la constitucionalidad de los apartes
demandados del artículo 37 de la Ley 80 de 1993.
Al respecto de la
presunta violación del artículo 158 de la Constitución, el ciudadano Jaramillo
Gómez observa que "el artículo 37, titulado DEL RÉGIMEN DE CONCESIONES Y
LICENCIAS DE LOS SERVICIOS POSTALES, no se ocupa, como lo sostiene el
recurrente, del señalamiento de los reglamentos o condiciones para su prestación.
Todo lo que hace el artículo es definir o describir las características de los
servicios postales, distinguiendo los servicios de correo de los de mensajería
especializada, los cuales legislativamente han sido tratados indistintamente
como servicios de correos, a efectos únicamente de determinar la forma
contractual o el título habilitante a que debe sujetarse la prestación de este
servicio público en gestión indirecta por particulares y que por tener esta
actividad la connotación de servicio público (tanto el correo como la
mensajería especializada), es inherente a la finalidad social del Estado cuya
prestación eficiente debe asegurar a todos los habitantes del territorio, según
los términos del artículo 365 de la C.P.".
En ese orden de
ideas, el ciudadano Jaramillo Gómez, apoyado en la sentencia No. C-025/93 de la
Corte Constitucional, entiende que "la norma acusada tiene, por lo tanto,
un referente necesario, razonable y objetivo: el régimen contractual (que es
materia de que trata la ley 80 de 1993) que le imprime una relación de
conexidad causal, temática y sistemática con la materia dominante de la ley,
todo lo cual se ajusta a las exigencias predicadas por el concepto
jurisprudencial transcrito, pues de lo que trata el artículo 37 es de
establecer que, previas las definiciones y precisiones de uno y de otro
servicio público, la concesión para la prestación del servicio de correo se
otorga mediante contrato, en tanto que la concesión para la prestación del
servicio de mensajería especializada se otorga mediante licencia".
De otra parte, en
relación con la violación de los artículos 338 y 365 de la
Carta,                                                 el ciudadano Jaramillo
Gómez encuentra que "el punto a resaltar para los efectos de este proceso,
es el de que las autorizaciones que por este aspecto le confiere al Gobierno el
inciso cuarto del artículo 37, están relacionadas directamente con la
contratación estatal (cuya es la materia de la ley 80 de 1993), pues es obvio
que para poder otorgar una concesión, sea por contrato o por licencia, el
destinatario en cuyo favor recae ese beneficio debe reunir calidades y
condiciones ya que, siendo los servicios postales un servicio público en el que
tiene interés toda la comunidad, el Estado no puede desprenderse de su gestión
sino garantizándole a los usuarios la calidad, la eficacia y eficiencia en su
prestación".
Agrega el ciudadano
interviniente que "igual razonamiento es predicable de la parte final de
este inciso que autoriza al Gobierno Nacional para fijar "los derechos,
tasas y tarifas que regularán las concesiones y licencias para la prestación de
los servicios postales". Trátase en este caso, como se desprende de la
simple lectura de su texto, de una regulación sobre los aspectos allí anunciados,
relacionados de manera directa e íntima con las concesiones y licencias
(materia de la contratación estatal de que se ocupa la ley 80 de 1993) para la
gestión indirecta, por comunidades o personas, de este servicio, lo que se
ajusta al artículo 365 constitucional, sin que se presente por lo tanto su
quebranto. Por lo demás, en lo que concierne a este punto de la inconformidad,
el inciso no defiere al Gobierno una potestad legislativa, según lo pretende el
actor. Se trata de un precepto que confiere unas autorizaciones al Gobierno y
no de una norma de facultades legislativas de las que habla el artículo 150-10
de la Carta, autorizaciones que se hallan amparadas en el inciso segundo del
artículo 338 constitucional (que también se estima violado por el inciso cuarto
del artículo 37) ... nótese, de paso, que el inciso cuarto cuestionado para
nada se refiere al sistema y método para definir tales costos y beneficios y la
forma de hacer su reparto, asunto de reserva legal y que el impugnante
involucra en la autorización para fijar las tarifas de las tasas y
contribuciones, que es de lo único de que se ocupa el inciso cuarto del
artículo 37, con pleno respaldo en inciso segundo del artículo 338 del Estatuto
Superior".
El ciudadano
Jaramillo Gómez asevera que mediante la ley 72 de 1989, incorporó al sector de
las comunicaciones los servicios postales y concluyó que "lo que hace el
inciso cuarto del artículo 37, con fundamento en el inciso segundo del artículo
338 de la Constitución, no es otra que reiterar unas autorizaciones al
Ejecutivo que ya habían sido conferidas por la ley 72 de 1989".
En lo que atañe a la
violación de los artículos 333 y 336 constitucionales, el ciudadano
interviniente afirma que de la historia legislativa (la ley 76 de 1914, el
Decreto No. 1485 de 1945, el Decreto No. 3267 de 1963, el Decreto No. 129 de
1975, el Decreto No. 75 de 1984 y la Ley 72 de 1989) de la reglamentación de
los servicios postales se puede colegir que el servicio de mensajería siempre
ha estado involucrado en el de servicios postales.
A partir de tal
recuento normativo, concluye "a) Que el objeto de la prestación de los
servicios postales consiste en la conducción, tanto nacional a nivel urbano
como nacional e internacional, en este último caso de acuerdo con los convenios
y acuerdos internacionales, de las llamadas especies u objetos postales
transportados vía superficie o aérea, lo cual se ajusta a la definición que de
servicio de correo contiene el artículo 37 de la Ley 80 de 1993.
b) Que la distinción
que hace el artículo 37 entre servicio de correo y mensajería no radica en el
objeto sino en la aplicación y adopción de características especiales para la
recepción, recolección y entrega personalizada de los objetos transportados,
cuando se trata de la mensajería. Por lo tanto, cualquier objeto o especie
postal puede ser enviado por el servicio de correo o por el de mensajería
especializada.
c) Que los servicios
postales han sido monopolio del Estado, no de índole fiscal, sino por su
naturaleza de servicio público, hasta la expedición del decreto 2122 de 1992,
reorgánico del Ministerio de Comunicaciones, que rompe el régimen de monopolio,
en cuyo artículo No. 2 se atribuyó a este Despacho la función de ejercer, a
nombre de la Nación, la titularidad de los servicios postales, la de otorgar
concesiones y licencias para su prestación por personas naturales o jurídicas
(#3); establecer los reglamentos y dictar las normas que regulan el servicio
(#4); ejercer las funciones de vigilancia, inspección y control sobre las
entidades públicas y particulares que presten los servicios postales(#5); e
imponer las sanciones y correctivos en los casos de violación al régimen de
estos servicios.
d) Que el artículo
37 de la ley 80 de 1993, para el sólo efecto de determinar el régimen de
concesión (contrato o licencia) de los servicios postales, diferenció el
servicio de correo del de mensajería especializada, distinguiendo este último
únicamente por sus características especiales en cuanto a la recepción,
recolección y entrega personalizada".
El ciudadano
Jaramillo Gómez añade que "el artículo 37 impugnado, al establecer el
régimen de concesión de los servicios postales, apunta justamente a
desmonopolizar esta actividad, tradicionalmente en manos del Estado por gestión
directa o a través de Adpostal, en la medida en que una u otra modalidad de los
servicios postales (correo o mensajería especializada) puede ser prestada por
entidades públicas o personas particulares, mediante la concesión de su
prestación por contrato, cuando se trata del correo, o por licencia cuando el
servicio es de mensajería especializada. Por consiguiente no se presenta
violación alguna de los artículos constitucionales indicados en el cargo como
materia del quebranto y, en lo que para el actor significa la extensión del monopolio
estatal a la mensajería especializada, lo que hace el art. 37, por el
contrario, es desmonopolizar el servicio para someterlo a la competencia entre
operadores públicos y privados".
Así mismo, el
mencionado ciudadano explica que "no hay duda de que el servicio postal,
tanto de correo como de mensajería especializada, es un servicio público
inherente a la finalidad social del Estado", en ese sentido, "su
prestación debe estar sometida al régimen jurídico que fije la ley, de
conformidad con el artículo 365 constitucional. Ello quiere decir que toda
persona, natural  o jurídica, de naturaleza pública o privada, que cumpla con
las prescripciones legales previstas para su eficiente funcionamiento, tiene la
libertad de ocuparse de esa actividad".
Por todo lo
expuesto, el ciudadano interviniente solicita que se declare la
constitucionalidad del texto normativo en revisión.
4. Del concepto
del Procurador General de la Nación
La Vista Fiscal
solicita a la Corte Constitucional en su concepto de rigor declarar la
exequibilidad del artículo 37 de la Ley 80 de 1993, en la parte demandada en
este proceso, con fundamento en el siguiente argumento:
El Ministerio
Público al respecto del cargo de falta de unidad de materia asevera que el
artículo 37 acusado "advierte de entrada ... que se van a tratar, en el
marco del servicio de correo, dos de sus modalidades, presupuesto que ya
significa una buena razón para su inclusión en la Ley 80 de 1993. Avanza el
artículo 37 y define qué se entiende por cada uno de los denominados servicios
postales, a saber: el servicio de correo y el servicio de mensajería
especializada, ambos claramente enmarcados dentro de una noción de servicio
público, pero cuyo tratamiento en el texto de una ley sobre contratación estatal,
tiene como única finalidad definir qué tipo de mecanismo será el que se utilice
para contratar. Así el artículo finaliza anotando que la concesión para la
prestación de servicio de correos se otorga mediante contrato, y la concesión
para prestación del servicio de mensajería será mediante licencia".
La Vista Fiscal, en
lo que atañe a la presunta violación del artículo 365 de la Carta por parte de
la norma acusada, manifiesta que "el inciso cuarto del artículo 37 de la
Ley 80 de 1993, es preciso comprenderlo en el sentido de que su preceptiva se
dirige a establecer calidades, condiciones y requisitos que deben reunir las
personas naturales y jurídicas para la prestación de los servicios postales.
Sería ajustada a la Carta si se entiende como una norma instrumental, en la que
el Gobierno sólo se limite a los presupuestos formales, detallados y
definitivos, semejantes a los incluidos en el pliego de condiciones dirigidos a
establecer requisitos de cuantías, calidades de edad y condiciones de
experiencia, por citar algunos ejemplos. Lo anterior se limita así porque de
considerarse que se está frente a una reglamentación propia del servicio como
tal, sería flagrante su choque con el artículo 365 C.N.".
De la misma manera,
en relación con la posible violación del artículo 338, el Procurador General
explica que "exige ahora la Constitución con gran claridad, la fijación de
los elementos de la obligación tributaria por parte de las corporaciones de
elección popular so pena de considerarse no determinado el impuesto si ello no
ocurre. No obstante el principio se flexibiliza en el inciso 2º en el artículo
338 C.N. permitiendo que las autoridades administrativas, puedan fijar la
tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que les prestan o participación en
los beneficios que les proporcionan, siempre y cuando el sistema y el método
para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto se
contemplen en la ley, ordenanzas o acuerdos".
En ese sentido, el
Procurador encuentra que "se ha entendido que el Constituyente al deferir
en el Legislador la determinación del método y el sistema, no hizo cosa
diferente que la de asegurar a los administrados que en el señalamiento de las
tarifas no se utilizará el criterio de la administración sino el de una
justicia distributiva, que basada en la equidad, impida la arbitrariedad en que
aquella pueda incurrir ... así pues, el inciso cuarto del artículo 37, no se
refirió como lo hace ver el demandante al sistema y método para definir los
costos de los servicios que se prestan, modalidad que entendemos y reconocemos
que pertenece a la potestad legislativa, sino a la autorización al Gobierno,
autoridad administrativa, para la fijación de las tarifas y las tasas que
regularán las concesiones y licencias para la prestación de los servicios
postales".
Finalmente, el
Ministerio Público en relación con la presunta violación de los artículos 333 y
335 C.P. sostiene que "el recuento legislativo que ilustra el documento
presentado por el Ministro de Comunicaciones, es claro al demostrar que la
mensajería especializada es una modalidad que siempre ha estado involucrada en
la de servicios postales, aunque de manera indiferenciada, sin precisársele sus
características y peculiaridades"; así, "en el anterior contexto, y
determinado para el Ministerio de Comunicaciones un escenario jurídico dado por
el Decreto 2122, expedido en virtud de las autorizaciones del artículo 20
transitorio constitucional, en el cual se le reconoce la dirección de la
reserva estatal en el servicio postal, la que ejerce a través del régimen de
concesiones y licencias de los servicios postales, para los servicios de correo
y mensajería especializada, con una estructura relacional: Estado- particular
prestatario del servicio, no podían ser ajenas entonces al Estatuto llamado a
regular la actividad bilateral del Estado".
En ese orden de
ideas, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional
declarar la exequibilidad del artículo 37 de la Ley 80 de 1993, en la parte
demandada en este proceso.
Cumplidos, como
están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de
1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II- FUNDAMENTO JURÍDICO
1. Competencia.
Conforme al artículo
241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la
constitucionalidad del artículo 37 (parcial) de la Ley 80 de 1993, ya que se
trata de la demanda de un ciudadano contra una norma legal.
2. La presunta
violación de la unidad de materia.
El demandante
considera que la norma acusada adolece de un vicio formal, ya que en su trámite
se habría roto la unidad de materia prevista por el artículo 158 de la
Constitución. Según su criterio, el artículo hace parte de una ley de
regulación de los contratos de las entidades estatales, pero desborda la
materia porque incluye las definiciones de los servicios de correo, postales y
de mensajería especializada, y confiere ciertas facultades de reglamentación al
Gobierno para la prestación de los servicios postales.
La Corte no comparte
el criterio del demandante. En repetidas ocasiones, esta Corporación ha
señalado que para que exista ruptura de la unidad de materia se requiere que la
norma impugnada no tenga relación razonable y objetiva con el tema y la materia
dominante del cuerpo legal al cual ella está integrada. Así,  según la Corte:
"La interpretación
del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y
terminar por anular el principio democrático, significativamente
de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos
apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable
y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley.
Anótase que el
término "materia", para estos efectos, se toma en una acepción
amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario
referente.[1]"
Ahora bien, en este
caso, la conexidad entre el artículo 37 impugnado y el tema de la Ley 80 de
1993 es clara y razonable. En efecto, la Ley regula los contratos de los entes
estatales mientras que el artículo regula un régimen contractual administrativo
específico: las concesiones y licencias de los servicios postales. Y es natural
que para regular ese régimen contractual, el artículo proceda a definir los
elementos que configuran esas actividades. Por eso la Corte no encuentra que el
artículo haya roto la unidad de materia al precisar lo que se entiende por
servicios postales, por servicios de correo y por servicios mensajería
especializada, pues mal podría la ley determinar que tales actividades están
sujetas a un régimen de concesión y licencia sin precisar las características
definitorias de tales servicios.
Tampoco considera la
Corte que se haya roto la unidad de materia al conferir al Gobierno ciertas
facultades para reglamentar "las calidades, condiciones y requisitos que
deben reunir las personas naturales y jurídicas para la prestación de los
servicios postales", e igualmente para "fijar los derechos, tasas, y
tarifas, que regularán las concesiones y licencias para la prestación de los
servicios postales". En efecto, existe una relación de materia entre estas
facultades y la temática general de la Ley, ya que las autorizaciones que se
confieren al Gobierno tienen un ligamen directo con la contratación estatal. En
efecto, con ellas se pretende determinar las calidades que deben reunir las
personas que prestarán tales servicios postales mediante los contratos de
concesión y las licencias, así como las tarifas, derechos y tasas a las cuales
se deben sujetar.
Por todo lo
anterior, la Corte considera que el artículo 37 impugnado no ha roto la unidad
de materia prevista por el artículo 158 superior.
3. Monopolio de
servicios postales, libertad económica y unidad de materia.
Según el demandante,
la norma impugnada también es inconstitucional por cuanto viola la libertad
económica, consagrada en el artículo 333 de la Constitución, puesto que
convierte la mensajería especializada -actividad que no estaba monopolizada por
el Estado- en una modalidad de servicio postal, objeto de concesión y licencia.
De esa manera, además, según el actor, se violaría nuevamente la unidad de
materia, por cuanto una ley de contratación administrativa habría establecido
un monopolio estatal.
La Corte considera
que es necesario, en primer término, recordar que la libertad económica, en el
marco de un Estado social de derecho (CP art. 1), fundado en la dirección
general de la economía por parte del Estado (CP art. 334), está sometida a
limitaciones potenciales más severas que las otras libertades y derechos
constitucionales. Al respecto, esta Corporación ya había establecido lo
siguiente:
"La
Constitución confiere un mayor valor a los derechos y libertades de la persona
que a los derechos y libertades de contenido puramente patrimonial, ya que
expresamente establece el dirigismo económico, es decir, consagra un mercado de
bienes y servicios pero bajo la dirección del Estado, mientras que proscribe
todo dirigismo en materia política, ética o intelectual, por lo cual se puede
decir que estatuye una libre circulación de las ideas. Por eso es lícito
concluir que, en términos generales, las libertades de la persona y los
derechos de participación ocupan en la Constitución colombiana una posición
preferente con respecto a las libertades puramente económicas. ... Se impone
pues una interpretación amplia de las posibilidades regulatorias del Estado,
por cuanto la Constitución ha conferido un marco amplio y flexible al Congreso
para regular estas materias[2]".
Directamente ligado
a lo anterior, la propia Constitución autoriza que el Estado se reserve el
monopolio de ciertas actividades estratégicas o servicios públicos, cuando
determinadas razones de soberanía nacional o de interés social así lo
justifiquen (CP art. 365). Conviene, sin embargo, diferenciar estas reservas
estatales de los monopolios legales con finalidades rentísticas, previstos por
el artículo 336 superior. En efecto, si bien en ambos casos la ley establece
una titularidad pública exclusiva que reduce legítimamente el ámbito de la
iniciativa privada (CP art. 333), lo cierto es que los "procedimientos
para su imposición y las finalidades que se persiguen con estas dos técnicas de
derechos público son diferentes"[3].
Las anteriores
consideraciones son suficientes para concluir que la existencia de un monopolio
estatal de un servicio público o de una actividad estratégica no atenta en sí
misma contra el núcleo esencial de la libertad económica, por cuanto, reitera
la Corte, la propia Constitución las autoriza. La sola existencia de una
reserva estatal de los servicios postales no viola entonces la libertad
económica, contrariamente a lo sostenido por el demandante, por cuanto esa
posibilidad está expresamente prevista por el artículo artículo 365 de la
Constitución y armoniza con la dirección general de la economía en cabeza del
Estado (CP art. 334).
En tal contexto, la
Corte considera que es necesario analizar si esa reserva estatal sobre los
servicios postales en general, y sobre la mensajería especializada en
particular, ya existía antes de la expedición de la Constitución de 1991. En
efecto, si la reserva estatal no operaba antes de la expedición de la
Constitución, estas actividades eran en tal momento de libre iniciativa de los
particulares. Por consiguiente la ley que estableciera con posterioridad a la
entrada en vigencia de la Constitución la reserva estatal sobre tales servicios
tendría que cumplir con los requisitos previstos por el artículo 365 superior[4]. De un lado, tendría
que ser aprobada por mayoría calificada. De otro lado, el objeto de la reserva
debía ser una actividad estratégica o un servicio público. En tercer término,
su ubicación en la esfera pública debía estar fundada en razones de interés
social o de soberanía. Finalmente, el Estado tendría que indemnizar previa y
plenamente a las personas que en virtud de dicha ley quedaran privadas del
ejercicio de una actividad lícita.  En cambio, "no es procedente someter
precedentes reservas legales de servicios públicos a los requisitos nuevos que
para el efecto trae la actual Constitución"[5].
Ahora bien, el
análisis de la evolución legislativa relativa a los servicios postales
demuestra que desde principios de siglo y hasta nuestros días, estos servicios
han constituido un monopolio estatal. En efecto, en virtud del artículo 137 de
la Ley 110 de 1912, el servicio postal era de libre iniciativa de los
particulares. Más tarde, se monopolizó el mencionado servicio modificando la
libre iniciativa mediante la ley 142 de 1913, la cual nacionalizó el servicio
de correos, y la ley 76 de 1914 que en su artículo 17 estableció que el
servicio de correos de Colombia correspondían exclusivamente al Gobierno
Nacional. Estas definieron como servicio público de exclusiva prestación
estatal a los correos, correspondiéndole a esa palabra, en aquella época, un
sentido genérico. Esa titularidad pública exclusiva de los servicios postales,
a veces denominados servicios de correo, se ha mantenido hasta nuestros días.
Los cambios que han introducido las normas posteriores están relacionadas con
la posibilidad de que los particulares puedan prestar tal servicio, mediante un
régimen de concesión o licencia, como es obvio, bajo la vigilancia, inspección
y control del Estado, pero en ningún momento se ha puesto en cuestión la
reserva estatal de los servicios postales.
Igualmente, la
anterior historia legislativa demuestra que estos servicios postales, que han
sido monopolio estatal, también han incluido el servicio de mensajería
especializada. Así, el Decreto Reglamentario No. 1418 de 1945 desarrolló el
monopolio postal (capítulo II del Título I) en favor del Gobierno Nacional y
reglamentó todo lo relacionado con la correspondencia postal, determinando que
la denominación de objetos de correspondencia (art. 35) se aplicaría "a
las cartas, tarjetas postales sencillas o con respuesta pagada, papeles de
negocios, impresos, periódicos, impresiones con relieve para el uso de ciegos,
muestras de mercaderías, objetos agrupados, pequeños paquetes y envíos
"fonopost"", artículos que delimitan el ámbito de acción de la
mensajería especializada. Esta definición de correspondencia incorporada por
este decreto es prácticamente una reproducción de la que se ha establecido a
nivel internacional. Así, según la U.P.U (Unión Postal Universal), se entiende
por correspondencia "las cartas, las tarjetas postales sencillas y con
respuesta pagada, los papeles de negocios, los impresos, las impresiones en
relieve para uso de ciegos, las muestras de mercadería, los pequeños paquetes y
los envíos fonopostales; sea la circulación ordinaria o certificada y
terrestre, marítima o aérea"[6].
Como se puede constatar, esta definición internacional de correspondencia
incluye las actividades propias de los servicios de mensajería especializada.
Así mismo, el
decreto antecitado determinó que el correo particular (arts. 394 a 410) sólo
podía operar bajo el permiso del Gobierno y cumpliendo un estricto régimen en
el despliegue de la actividad, tanto, que se estableció la figura del
contrabando postal (art. 385), en el evento en que el envío de correspondencia
se presentara fuera de los despachos postales y sin el pago de los derechos
correspondientes.
Mas tarde, el
Decreto Ley No. 1635 de 1960, al reorganizar el Ministerio de Comunicaciones,
le asignó a éste último la prestación de los servicios postales (art. 1º).
Seguidamente, el
Decreto Ley No. 3267 de 1963, expedido en ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente por la Ley 21 de 1963, creó la
Administración Postal Nacional, ADPOSTAL, entidad a la cual se atribuyó
específicamente la prestación de los servicios postales.
Luego, el Decreto
Reglamentario No. 75 de 1984 nuevamente reafirmó que la prestación del servicio
de correos compete exclusivamente al Estado, el cual lo prestará en el
territorio nacional y en conexión con el exterior, a través de la
Administración Postal Nacional (art. 1º). Este decreto definió las actividades
que hacen parte del servicio de correos a cargo exclusivo del Estado así:
Artículo 4º. El servicio de correos a cargo exclusivo
del Estado comprende además de los previsto en los convenios universales, lo
siguiente:
a) Las cartas;
b) Las tarjetas
postales;
c) Los impresos
hasta 1.000 gramos;
d) Los envíos
publicitarios;
e) Los envíos o
recibos de todo tipo con la dirección del destinatario;
f) Los envíos
agrupados de cartas;
g) Las
encomiendas postales hasta 2.000 gramos de peso;
h) El servicio de
correo electrónico.
Acto seguido, el
decreto señaló las actividades que no correspondían a la reserva estatal del
servicio de correos, en los siguientes términos:
Artículo 7º. Sin embargo no corresponde al servicio de
correo a cargo exclusivo del Estado:
a) La conducción
por particulares de envíos de correspondencia que vayan a ser depositados en la
oficina de correos más cercana;
b) El reparto de
avisos, propaganda u otros documentos que no estén dirigidos a una persona
determinada;
c) Las cartas de
recomendación o presentación abiertas que lleven los mismos interesados;
d) Los envíos de
correspondencia conducida por empresas de transporte terrestre, aéreas,
marítimas o fluviales, siempre que tiendan a satisfacer las propias necesidades
de la empresa, y que se refieran exclusivamente a sus documentos internos;
e) Los envíos de
facturas, documentos de aduana, consulares, de rentas, de embarque u otros
similares que amparen y acompañen despachos de mercancías, a condición de que
tales documentos vayan en sobres abiertos;
f) La conducción
de la propia correspondencia de las empresas privadas y de las entidades
públicas por mensajeros de planta de las mismas.
Ahora bien, las
anteriores definiciones muestran que lo que se conoce como mensajería
especializada se entiende incorporado al servicio de correos de reserva
estatal.
De la misma forma,
la Ley 72 de 1989 determinó que los servicios postales están dentro del sector
de las comunicaciones (art. 1º) y estableció que éstos pueden ser prestados a
través de concesiones, las cuales pueden otorgarse por medio de contratos o en
virtud de licencias (art. 7º).
Finalmente, el Decreto
No. 2122 de 1992, expedido en virtud del 20 transitorio de la Carta, consagró
como funciones del Ministerio de Comunicaciones, el ejercicio, a nombre de la
nación, de la titularidad de los servicios postales, el otorgamiento de
concesiones y licencias para la prestación de servicios postales a personas
naturales o jurídicas, y el ejercicio de funciones de vigilancia, inspección y
control de los servicios en comento (art. 1º).
Las anteriores
referencias permiten concluir que la mensajería especializada no ha sido -como
lo sugiere el demandante- un contrato de transporte entre particulares fundado
en la libertad comercial sino una manifestación especializada del servicio
postal en general. Por ello es una actividad que ha estado sujeta a una reserva
estatal y que, específicamente al entrar en vigencia la nueva Constitución, era
de titularidad pública exclusiva.
Por consiguiente, el
artículo impugnado, lejos de establecer un monopolio estatal de la mensajería
especializada -como lo señala el demandante-, por el contrario acentúa la
posibilidad de que los particulares se involucren en la prestación de los
servicios postales, al prever expresamente que ellos podrán ser adjudicados a
particulares mediante el régimen de concesión (correos) y licencia (mensajería
especializada). La distinción establecida por el artículo 37 de la Ley 80 de
1993 entre mensajería especializada y correos -como especies del género común
de servicios postales-, lejos de buscar instaurar un régimen de monopolio
oficial o de reserva estatal para una actividad anteriormente de libre
iniciativa de los particulares, tenía como único objeto determinar el régimen
contractual aplicable a una y otra actividad así: contrato de concesión
mediante selección objetiva para los servicios de correos, y licencia para los
servicios de mensajería especializada.
Esto significa
entonces que tampoco por este aspecto se violó la unidad de materia, por cuanto
las normas impugnadas regulan formas de contratación administrativa, que es el
tema general de la Ley 80 de 1993.
En ese mismo orden
de ideas, las disposiciones acusadas no violan el artículo 365 superior, puesto
que ellas no están creando una reserva estatal de un servicio público -caso en
el cual hubieran debido respetar las exigencias formales y materiales del
mencionado artículo- sino que se limitan a reiterar el status de titularidad
pública exclusiva que tales servicios tenían con anterioridad a la entrada en
vigencia de la Constitución de 1991. Si bien lo anterior es suficiente para
declarar la constitucionalidad de estas normas, la Corte considera además que
esta reserva estatal en los servicios postales es razonable y está plenamente
justificada constitucionalmente, por cuanto el manejo de tales servicios puede
potencialmente afectar derechos fundamentales expresamente consagrados en la
Constitución, en particular el derecho a la intimidad y a la inviolabilidad de
la correspondencia (CP art. 15). Es pues legítimo que la ley hubiese
establecido la titularidad pública de los servicios postales a fin de facilitar
la vigilancia estatal sobre estas actividades. Hay pues razones de interés
social que justifican esta reserva estatal.
Por todo lo
anterior, los incisos primero, segundo, tercero y el inciso segundo del
parágrafo 1º del artículo 37 de la Ley 80 de 1993, serán declarados exequibles.
4. La
constitucionalidad de las autorizaciones al gobierno.
Según el demandante,
las facultades concedidas al Gobierno por el inciso cuarto del artículo 37 son
de estricta reserva legal, por lo cual ellas violan los artículos 338 y 365 de
la Constitución.
La Corte considera
necesario distinguir entre dos tipos de facultades conferidas por este inciso,
puesto que ellas plantean problemas constitucionales diversos. De un lado,
estudiará la Corte aquellas autorizaciones relativas la reglamentación de las
calidades, condiciones y requisitos que deben reunir las personas naturales y
jurídicas para la prestación de los servicios postales. Según el demandante,
estas autorizaciones violan el articulo 365 superior. Y, de otro lado,
analizará la Corte aquellas facultades referidas a la posibilidad de que el
Gobierno fije directamente los derechos, tasas, y tarifas, que regularán las
concesiones y licencias para la prestación de los servicios postales, las
cuales, según el demandante, violan el artículo 338 de la Constitución.
Con respecto al
primer tipo de facultades, la Corte considera que ellas no están referidas
-como bien lo señala el Ministerio Público- a la reglamentación propia del servicio
postal como tal. Si así fuera, efectivamente se violaría el artículo 365 de la
Constitución, que establece que "los servicios públicos estarán sometidos
al régimen jurídico que fije la ley". Pero lo cierto es que la
autorización contenida en este inciso se refiere únicamente a la capacidad que
tiene el gobierno de fijar las condiciones de idoneidad que deben reunir
quienes aspiren a prestar los servicios postales, ya sea por el sistema de
concesión (correos), ya sea por el sistema de licencia (mensajería
especializada). Y se trata de una facultad razonable dentro de un proceso de
contratación, porque con ella se busca únicamente que el ejecutivo pueda
comprobar la idoneidad de los titulares de las concesiones y licencias, a fin
de asegurar la continuidad y calidad de los servicios postales. No se trata
pues de una reglamentación de un servicio público -que efectivamente tiene
reserva legal- sino de la fijación de las condiciones que deben reunir quienes
aspiren a una concesión o licencia dentro un proceso de contratación, la cual
no tiene reserva legal. En tal entendido, la norma será declarada exequible.
El segundo tipo de
facultades señala que el gobierno fijará los derechos, tasas y tarifas que
regulan las concesiones y licencias para la prestación de los servicios
postales. El artículo hace referencia entonces a los derechos, tasas y tarifas
que la administración cobra a  los concesionarios de servicios de correos o a
quienes se otorga la licencia para prestar el servicio de mensajería especializada,
lo cual hace parte integrante del desarrollo del proceso de contratación. En
este caso no es entonces aplicable el artículo 338 de la Constitución, el cual
regula lo relativo al establecimiento, por parte de las autoridades, de las
tarifas de las tasas y contribuciones que deben pagar los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que se les presten. En efecto, la
norma constitucional se enmarca en una relación entre las autoridades y los
contribuyentes, mientras que la norma impugnada regula un aspecto de la
relación entre la administración y los adjudicatarios de los servicios
postales, puesto que los derechos, tasas y tarifas son cobrados  a éstos
últimos. Es pues una regulación razonable del proceso de contratación que La
ley puede efectuar, ya que, según el inciso final del artículo 150, corresponde
al Congreso "expedir el estatuto general de la administración pública y en
especial de la admnistración nacional".
Por todo lo
anterior, la frase final del inciso cuarto del artículo 37 será también
declarada exequible
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES
los incisos primero, segundo, tercero, cuarto y el inciso segundo del parágrafo
1º del artículo 37 de la Ley 80 de 1993, "por la cual se expide el
estatuto general de contratación de la administración pública".
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional
JORGE ARANGO MEJÍA
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                              EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DÍAZ                     JOSE GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado                                                Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA                       ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Corte Constitucional. Sentencia C-025/93 del 4 de febrero de 1993.
MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2]Corte Constitucional. Sentencia C-265/94 del 2 de junio de 1994.
MP Alejandro Martínez Caballero.
[3]Corte Constitucional. Sentencia C-318/94 del 14 de julio de 1994.
MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4]Ibidem.
[5]Ibidem.
[6]Ver  Guillermo. Cabanellas. Diccionario Enciclopédico de
Derecho Usual. Tomo VIII. 21a. edición. Editorial Heliasta. 1989.pág. 256.