T-781-00
Sentencia T-781/00
Sentencia
T-781/00
DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL-Fundamental
por conexidad/DERECHO A LA SALUD-Fundamental por conexidad con la vida
SEGURO SOCIAL-Prohibición de realizar nuevas
afiliaciones a su EPS/SEGURO SOCIAL-Afiliación a distinta EPS
Referencia:
expediente T-289.531
Peticionario:
Lastenia Sánchez de Luna
Procedencia:
*Tribunal Superior
de Cali, Sala Laboral
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C.,  veintidós (22) de junio de dos mil (2000).
La Sala Octava de
Revisión de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Vladimiro
Naranjo Mesa -Presidente de la Sala-, Alvaro Tafur Galvis y Antonio Barrera
Carbonell, ha pronunciado la siguiente:
SENTENCIA
en el proceso de
tutela radicado bajo el número T-289.531 adelantado por la ciudadana Lastenia
Sánchez de Luna en contra del Seguro Social.
I.      ANTECEDENTES
De acuerdo con lo
dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591
de 1991, la Sala Tercera de Selección la Corte Constitucional, mediante Auto
del seis (6) de marzo de 2000, decidió escoger para revisión el expediente
T-289.531.  Por reparto, correspondió revisar la acción de tutela enunciada a
la Sala Octava de Revisión, presidida por el suscrito magistrado.
1.     Solicitud
y hechos
La señora Lastenia
Sánchez, actuando en nombre propio y en el de su hijo José Nelson Luna Sánchez,
interpuso acción de tutela en contra del Seguro Social, por cuanto, a su
juicio, vulnera sus derechos a la vida (art. 11 C.P.), salud (art. 49 C.P.) y
seguridad social (art. 48 C.P.). El fundamento de su demanda es el siguiente:
Relata la accionante
que contrajo matrimonio con el señor Jose Nelson Luna en el año de 1951, quien
la afilió, como beneficiaria, a la entidad demandada desde 1958. Señala que,
debido a esto, disfrutó de los servicios médico - asistenciales y de
laboratorio prestados por el Seguro Social, al igual que su hijo Jose Nelson
Luna Sánchez, igualmente afiliado desde 1963.
Aduce la señora
Sánchez que, habiendo fallecido su esposo el 14 de noviembre de 1998 cuando
disfrutaba de su pensión de vejez a cargo del Seguro Social, solicitó a esta
entidad la pensión de sobreviviente con la legitimidad que le otorgaba ser su
cónyuge supérstite y la madre de su hijo Jose Nelson, quien se encuentra
incapacitado para trabajar en razón de su retraso mental. En la misma
solicitud, la actora sostiene haber pedido la continuación en la prestación de
los servicios médicos por parte del Seguro Social.
El Seguro Social,
dando respuesta a la solicitud de la accionante, por mandato del Juzgado
Tercero Laboral del Circuito de Cali  quien en Sentencia No. 054 del 25 de
agosto de 1999 resolvió tutelar los derechos de la actora y ordenar la efectiva
respuesta de su petición (a folios 23 y ss.), emitió la Resolución No. 4772 de
1999 (a folio 36). Mediante tal acto administrativo, el Seguro Social le
concedió a la señora Sánchez y a su hijo la respectiva sustitución pensional en
su calidad de sobrevivientes del señor Luna. Del mismo modo, la resolución
enunciada dispuso la afiliación de la accionante y su hijo a la EPS S.O.S.
“(e)n cumplimiento del artículo 14 del Decreto 1485 del 13 de junio de 1994 y
al no reflejarse escogencia por los beneficiarios a una EPS, diferente al ISS,
quien tiene suspendidas las afiliaciones”. Esta afiliación, de conformidad con
la Resolución 4772 aludida, “se considera válida por un periodo de tres meses,
debiendo el asegurado aportar de forma inmediata el formato de vinculación so
pena de suspender el pago de la prestación”.
No obstante lo
anterior, la accionante afirma que el Seguro Social le ha negado a ella y a su
hijo los servicios médico asistenciales aduciendo que hasta tanto no presente
la respectiva resolución mediante la cual se le concede la pensión de
sobrevivientes y el primer desprendible  de pago no tiene derecho a disfrutar
de los servicios enunciados. Lo anterior, aun cuando la actora sostiene haber
manifestado ante la demandada, en diciembre 10 de 1998, su deseo de continuar
afiliada a la EPS del Seguro Social, sin que hasta la fecha se les haya
expedido el carnet de afiliación correspondiente. En efecto, señala la
demandante que el Seguro Social se ha negado a permitir su afiliación y la de
su hijo a su EPS, argumentando que tiene prohibido realizar nuevas afiliaciones
en salud por disposición de la Superintendencia Nacional de Salud. Indica que
la afiliación realizada a la EPS S.O.S. fue realizada sin su consentimiento, y
que perjudica sus intereses pues, en virtud de la misma, tanto su hijo como
ella pierden la antigüedad que ostentan desde 1958 y 1963, respectivamente.
Ante tal situación,
la actora instauró incidente de desacato en contra del Seguro Social, por
cuanto que en su sentir éste no acató la Sentencia No. 054 proferida por el
Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Cali el 25 de agosto de 1999. Dicho
incidente fue resuelto negativamente por el juzgado mencionado mediante el Auto
Interlocutorio No. 1807 del dos (2) de noviembre de 1999 (a folios 47 y ss.),
arguyendo que “se desprende con claridad que la entidad de Seguridad Social ha
procedido a dar estricto cumplimiento a la sentencia de Tutela, pues le dio
respuesta a la accionante a su petición (…) informándole que era acreedora al
Derecho Pensional (…) (y) en lo que concierne a la prestación de servicios de
Salud, este aspecto ha sido cumplido también por la accionada pues (…) se
dispuso la afiliación de la señora (…) a la EPS S.O.S. (…) (explicándose) los
motivos por los cuales no se puede afiliar a la tutelante a (…) (la) E.P.S.
(del Seguro Social).” Indica, a su vez el auto, que en “lo relativo a si a la
señora LASTENIA le asistía o no el derecho a que se le afiliara a la EPS del
ISS, (este) es un aspecto que necesariamente deberá reclamar la accionante ante
dicha entidad por las vías que la ley le otorga, pues se trata de un asunto
sobre el cual existe controversia sobre la viabilidad de tal derecho y ello no
fue materia de discusión en la Tutela que ha generado este incidente (…)”
Indica la demandante
que el Seguro Social está en la obligación de suministrarle los servicios
médico asistenciales propios de su EPS pues, mediante la Resolución 1416 del 31
de julio de 1998 la Superintendencia de Salud dispuso que el ISS-EPS no puede
realizar nuevas afiliaciones, salvo los beneficiarios de aquellos afiliados que
se encontraban cotizando tratándose del régimen contributivo (ver comunicación
de Superintendencia de Salud a folio 7º). Por ende, aduce la actora,
considerando que al momento del fallecimiento del señor Luna aún se encontraban
su hijo y ella disfrutando de la afiliación a la EPS ISS - en virtud de los
respectivos descuentos realizados sobre la mesada pensional de su marido - el
caso sub judice se encuentra cubierto por la excepción que enuncia la
regla general de prohibir las nuevas afiliaciones.
2. La decisión
judicial
La Sala Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, mediante Sentencia 237 del
diez (10) de diciembre de 1999 (a folios 38 y ss.), rechazó por improcedente la
acción de amparo impetrada por la actora.
El fallo que la
Corte Constitucional revisa en esta sentencia encuentra su fundamento en que
mal puede la actora controvertir la legalidad del acto de la Superintendencia
de Salud, a través del procedimiento sumario que consagra el decreto 2591 de
1991 en desarrollo del artículo 86 fundamental. Señala el a quo que
ciertamente, si la tutelante estima que el acto de la superintendencia
enunciada  - en virtud del cual las afiliaciones en salud del Seguro Social se
encuentran suspendidas -, la actora debe acudir a la jurisdicción contencioso
administrativa.
II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1.      Competencia
Esta Sala de la
Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de la
referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 inciso 2º y
241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
33, 34, 35 y 36 del decreto 2591 de 1991. Además, se procede a la revisión en
virtud de la selección practicada por la Sala correspondiente y del reparto
verificado en la forma establecida por el reglamento de la Corporación.
2. Consideraciones
Generales
2.1. La Seguridad
Social en Salud como derecho fundamental
La Carta Política de
1991, en su artículo 48, consagra a la Seguridad Social como “un servicio
público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación
y control del Estado”, que asume la forma de derecho irrenunciable en cabeza de
los habitantes del país y que podrá ser “prestada por entidades públicas o
privadas, de conformidad con la ley”. En efecto, la Seguridad Social se erige
como una obligación estatal toda vez que es a través de su implementación que
el Estado cumple con algunos de sus cometidos esenciales, particularmente los
relativos a la vida y dignidad humana. No en vano, el derecho
fundamental a la vida (art. 11 C.P.) no puede entenderse por fuera del
postulado constitucional relativo a la dignidad humana, consagrado como
principio fundamental en el artículo 1º de la Carta de 1991. Debido a esto, la
Corte Constitucional ha señalado reiteradamente la conexidad que existe entre
el derecho a la salud y el derecho fundamental a la vida digna de las personas,
cuando la salud es un elemento sine qua non para el desarrollo digno de
la vida humana[1].
En efecto, esta Corporación ha afirmado con anterioridad que:
“La salud es uno de
aquellos bienes que por su carácter inherente a la existencia digna de los
hombres, se encuentra protegido (…)
(…)
El derecho a la
salud conforma, en su naturaleza jurídica, un conjunto de elementos que pueden
agruparse en dos grandes bloques: el primero, que lo identifica como un
predicado inmediato del derecho a  la vida, de manera que atentar contra la
salud de las personas equivale a atentar contra su propia vida (…)
(…)
El segundo bloque de
elementos, sitúa el derecho a la salud con un carácter asistencial (…) en razón
de que su reconocimiento impone acciones concretas, en desarrollo de predicados
legislativos, a fin de prestar el servicio público correspondiente, para
asegurar el goce no sólo de los servicios de asistencia médica, sino también
los derechos hospitalario, de laboratorio y farmacéuticos. La frontera entre el
derecho a la salud como fundamental y como asistencial es imprecisa y sobre
todo cambiante, según las circunstancias de cada caso (art. 13 C.N.), pero en
principio puede afirmarse que el derecho a la salud es fundamental cuando está
relacionado con la protección a la vida” [2].
Así las cosas, en
consideración a que el derecho a la salud puede adquirir el carácter de
fundamental cuando de su efectiva contemplación dependa la vida digna del ser
humano, del mismo modo el derecho a la seguridad social - entendido como el
mecanismo constitucional a través del cual el Estado busca garantizar la
observación de otros derechos fundamentales -, puede adquirir la naturaleza de
fundamental cuando mantenga una relación de interdependencia con aquellos. A
este tenor, la Corte Constitucional ha indicado lo siguiente:
La seguridad social
es un derecho constitucional desarrollado en la ley, que, en principio no
ostenta el rango de fundamental, salvo que las circunstancias concretas
permitan atribuirle esta connotación por su importancia imprescindible para la
vigencia de otros derechos fundamentales[3].
2.2. Control y
acceso a la Seguridad Social en Salud
En desarrollo del
mencionado artículo 48 fundamental, la Ley 100 de 1993 prevé un régimen general
de Seguridad Social e indica, en su artículo 157, el criterio universal que
debe regir las afiliaciones de los ciudadanos colombianos al sistema general de
seguridad social en salud. En efecto, el artículo citado establece que deberán
afiliarse al sistema enunciado en la modalidad del régimen contributivo “las
personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos,
los pensionados y jubilados  y los trabajadores independientes con
capacidad de pago” (negrilla fuera de texto), y en la modalidad del régimen
subsidiado, “las personas sin capacidad de pago para cubrir el monto total de
la cotización”.
Dentro de ese
contexto, la mencionada ley concibe a las entidades promotoras de salud (“EPS”)
como los entes encargados de garantizar el acceso a la seguridad social en
salud, a través de su plan obligatorio de salud (“POS”), al cual debe cotizar
la población económicamente activa. Precisamente, en desarrollo de estos
supuestos jurídicos, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Reglamentario 695
de 1994, el cual permite a los afiliados al sistema seleccionar la entidad
promotora de salud a la cual desean vincularse (art. 2º-2).
No obstante lo
anterior, en ejercicio de sus funciones de “dirección, coordinación y control”
sobre el servicio público de la Seguridad Social, y en concordancia con las
facultades interventoras sobre su prestación que le señala el artículo 365 de
la Constitución, le corresponde al Estado, a través de la Superintendencia de
Salud, sancionar a las EPS limitando el ofrecimiento de sus servicios al
público, con el propósito de garantizar el buen funcionamiento del sistema
general de seguridad social en salud. Así lo dispone la Ley 100 de 1993 al
señalar:
“Art.
230.-Régimen Sancionatorio. (…)
El certificado de
autorización que se le otorgue a las Empresas Promotoras de Salud podrá ser
revocado o suspendido por la Superintendencia mediante providencia debidamente
motivada (…)”
En síntesis, aunque
todas las personas afiliadas al sistema pueden escoger libremente la EPS a la
cual desean estar vinculadas, en virtud de la potestad estatal de dirección,
coordinación y control sobre el servicio público de la seguridad social, el
Estado puede, en aras de garantizar la efectiva prestación del servicio
aludido, sancionar a las distintas EPS, limitando la afiliación de usuarios a
las mismas y restringiendo, por ende, el adelanto de sus negocios.
3. Análisis del
caso concreto
Los hechos que
fundamentan la presente acción de tutela radican en la omisión en que la EPS
Seguro Social incurrió al no afiliar a la actora y a su hijo como beneficiarios
de la sustitución pensional de su fallecido esposo y padre. A este respecto, la
entidad demandada sostiene que los fundamentos que motivaron su actuar se
encuentran en la Resolución 1416 de 1994, emitida por la Superintendencia
Nacional de Salud. Ciertamente, esta resolución, en actual estado de firmeza,
dispuso:
Artículo Primero:
Suspender el certificado de autorización de funcionamiento al INSTITUTO DE
SEGUROS SOCIALES (hoy Seguro Social) como Entidad Promotora de Salud (…)
Artículo Segundo:
Como consecuencia de lo dispuesto en el artículo anterior el ISS-EPS, no podrá:
1. Realizar
nuevas afiliaciones, salvo los beneficiarios de aquellos afiliados que se
encontraban cotizando tratándose de régimen contributivo.
(…)”
De este modo,
habiéndose prohibido a la entidad accionada la realización de nuevas
afiliaciones, salvo las relativas a los beneficiarios de los afiliados que se
encontraran cotizando al régimen contributivo, la EPS Seguro Social - al
momento de conceder el reconocimiento de la sustitución pensional a favor de la
accionante y su hijo - resolvió afiliar transitoriamente a sus demandantes ante
la EPS S.O.S. S.A. en aras de garantizar la seguridad social en salud de la
accionante y su vástago. En efecto, enuncia la Resolución 4772 de 1999, emitida
por la demandada:
“Artículo Quinto:
En cumplimiento del Artículo 14 del Decreto 1485 del 13 de julio de 1994[4] y al no
reflejarse la escogencia por los beneficiarios a una EPS diferente al ISS quien
tiene suspendidas las afiliaciones, por la Superintendencia de Salud, se
procede a escogérsele la EPS S.O.S. S.A. Afiliación que se considera válida por
un periodo de tres meses, debiendo el asegurado aportar en forma inmediata el
formato de vinculación so pena de suspender el pago de la prestación.”
Existe, pues,
claridad sobre la garantía que asiste a la demandante y a su hijo en cuanto a
la atención en salud que pudieren requerir, por lo que no se vislumbra la
existencia de un perjuicio irremediable, motivado en la negativa de la entidad
accionada de vincular a éstos a su EPS.
Ahora bien, que la
demandada le haya fijado un determinado alcance a la excepción a la prohibición
de realizar nuevas afiliaciones de que trata el numeral 1º del artículo segundo
de la Resolución 1416 de 1994, impidiéndole a la actora, de manera temporal, su
afiliación a la EPS Seguro Social, no es un hecho que le corresponda definir al
juez de tutela. Evidentemente, en la medida en la decisión del Seguro Social
está contenida en un acto administrativo, como lo es la Resolución 4772 de
1999, es a la jurisdicción contencioso administrativa a quien le corresponde
definir si la interpretación acogida por la accionada se ajusta, en realidad, a
lo dispuesto en la citada Resolución 1416 de 1994.
Finalmente cabe
agregar que, una vez la Superintendencia de Salud levante la sanción dispuesta
en la Resolución 1416 de 1994, la demandante estará en libertad de trasladarse
a la EPS Seguro Social, previo cumplimiento de los requisitos legales.
III. DECISION
Por lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero.
CONFIRMAR el fallo de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali  en el
proceso de tutela formulado por la señora LASTENIA SANCHEZ DE LUNA en contra de
la EPS Seguro Social.
Segundo. LÍBRESE
por la Secretaría General de esta Corporación, la comunicación de que trata el
artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia T-545 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[2] Sentencia T-484 de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz.
[3] Sentencia T-491 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4] El Decreto 1485 de 1994, “por el cual se regula la organización y
funcionamiento de las Entidades Promotoras de Salud y la protección del usuario
en el Sistema Nacional de Seguridad Social en Salud”, regula en su Título
Tercero lo relativo a la libre escogencia de EPS e IPS.