C-713-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-713/08
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE REFORMA A LA LEY
ESTATUTARIA DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA-Características
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Asuntos objeto de
control formal y material
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Trámite en el Congreso de la República
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Requisitos especiales para su aprobación/PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA-Trámite en una sola legislatura/PROYECTO DE LEY
ESTATUTARIA-Publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso antes de su
trámite, al igual que de las ponencias y los textos aprobados en cada cámara/PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA-Aprobación en todos los debates con mayoría absoluta
PROYECTO DE LEY-Modos de votación/PROYECTO DE LEY-Votación ordinaria
La
Corte ha explicado que para acreditar el cumplimiento de las mayorías en la
aprobación de un proyecto, no se requiere la votación nominal sino la
ordinaria, previa verificación del quórum deliberatorio, a menos que algún
congresista solicite verificación del mismo.
PROYECTO DE LEY-Imprecisión en certificaciones expedidas por Secretarios de cámaras
legislativas no implican incumplimiento del requisito de mayoría exigidas para
aprobación
El
hecho de que sean imprecisas algunas de las certificaciones expedidas por los
Secretarios de las Comisiones y las Plenarias de las cámaras legislativas no es
determinante para poder asegurar que en el trámite de un proyecto se incumplió
el requisito de las mayorías exigidas para la aprobación del mismo. En estos
casos, las respectivas certificaciones deberán ser analizadas en conjunto con
las actas de las sesiones, consignadas en la Gaceta del Congreso
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Cumplimiento de los plazos constitucionales
establecidos entre los debates
COMISION DE CONCILIACION-Conformación dual respeta la pluralidad y simetría que
exige la Constitución
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-No toda regulación de la materia está sujeta al
reserva de ley estatutaria/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Interpretación
restrictiva
La
interpretación de los asuntos que tienen reserva de ley estatutaria debe
hacerse en forma restrictiva, referente exclusivamente a la estructura orgánica
esencial de la función pública de administración de justicia y a sus funciones
generales.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Significado y alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA EN REFORMA DE LEY ESTATUTARIA-No vulneración por el vínculo de
conexidad con la temática dominante del proyecto
Según
el principio de unidad de materia, previsto en el artículo 158 de la
Constitución, todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.
La jurisprudencia ha explicado que este principio pretende racionalizar y
tecnificar el proceso legislativo, tanto en su fase de discusión como de
elaboración del producto final, con el propósito de que los ciudadanos conozcan
los distintos proyectos de ley que los pueden afectar y tengan oportunidad de
expresarse acerca de ellos, evitando incongruencias temáticas y facilitando por
esa vía el cumplimento de la ley, la identificación de sus destinatarios potenciales
y la precisión de los comportamientos exigidos. En el proyecto de ley estatutaria,
“por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de
Justicia”, la Corte observa que en términos generales el articulado del
proyecto conserva  un vínculo de conexidad próxima, directa, teleológica y
sistemática con la temática dominante del proyecto, la cual está relacionada
con la administración de justicia, de modo que se satisface la exigencia del
artículo 158 de la Constitución.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Modificación por plenarias a lo aprobado en comisión
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Se vulneran cuando se introducen asuntos nuevos
respecto de los cuales no se ha planteado debate alguno
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Postulados de justicia pronta, cumplida y eficaz
armonizan con la constitución/ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Implantación de
la oralidad en los procesos judiciales
Los postulados de una justicia pronta,
cumplida y eficaz en la solución de fondo de todos los asuntos que se someten a
su conocimiento, armonizan con la Constitución en cuanto se orientan a hacer
efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia. La
implementación de la oralidad constituye un mecanismo razonablemente encaminado
al logro de la pretendida celeridad en la administración de justicia,
favoreciendo la inmediación, acercando el juez a las partes y generando
condiciones que propicien la simplificación de los procedimientos, razones
todas estas que avalan la constitucionalidad de la reforma en este aspecto
puntual. Además, pone en evidencia la necesidad de adoptar nuevos estatutos
legales para ajustar los actuales, que consagran procedimientos prevalentemente
escritos, para señalar la forma como habrán de llevarse a cabo, en cada
especialidad, las audiencias y demás diligencias dentro de un nuevo esquema.
REGLAS Y PRINCIPIOS-Distinción conceptual
Si bien tanto las reglas como los principios constituyen normas
jurídicas, su grado de vinculación y eficacia varía en uno u otro caso. Así,
mientras las reglas son normas que ordenan una consecuencia jurídica
definitiva, los principios son mandatos de optimización que ordenan que algo se
realice en la mayor medida posible según las posibilidades fácticas y jurídicas.
ORALIDAD EN LOS PROCESOS JUDICIALES-Se proyecta como principio cuyo alcance debe ser
definido por el legislador/ORALIDAD EN LOS PROCESOS JUDICIALES-Desarrollo
e implementación gradual/PRINCIPIO DE ORALIDAD-No constituye
referente o parámetro de control constitucional
A manera de principio, la oralidad se
proyecta como una norma cuyo alcance puntual debe ser definido por el
Legislador de acuerdo con las características y necesidades de cada
procedimiento en particular, lo que permite que su desarrollo e implementación
pueda hacerse en forma gradual. Una consecuencia de lo anterior es que, hasta
tanto se adopten las respectivas regulaciones para cada proceso, no será
posible invocar la nulidad en desarrollo de una actuación judicial, aduciendo
la falta de implementación de la oralidad. En este sentido, la oralidad sólo
puede ser exigible de conformidad con las reglas procedimentales que fije el
Legislador.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Competencias concurrentes
El principio de legalidad del gasto público supone que toda
erogación que se vaya a realizar con cargo al tesoro debe haber sido decretada
previamente en una ley e incluida en el Presupuesto General de la Nación, lo que implica la existencia de
competencias concurrentes, aunque separadas, por cuanto al Gobierno le compete la formulación
del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (donde no puede incluir
partidas que no hayan sido previamente autorizadas por el Legislador), mientras
al Congreso de la República le compete decretar o autorizar gastos y aprobarlos
en el Presupuesto General de la Nación de cada anualidad (en el marco del proyecto presentado por el Gobierno).
GASTO PUBLICO-No
toda ley que lo implique requiere de la iniciativa gubernamental o el aval
ministerial
GASTO PUBLICO-Inclusión
de partida en el presupuesto para desarrollar la oralidad gradual de los
procesos y la descongestión judicial
La Sala encuentra que el mandato de que en los cuatro (4) años
siguientes se incluya una partida equivalente hasta el 0,5% del Producto
Interno Bruto en el presupuesto anual de gastos, para los fines allí previstos,
no resulta inconstitucional, pues se refleja como una medida idónea y razonable
para asegurar los recursos mínimos que permitan hacer efectivo el principio de
oralidad y diseñar estrategias de descongestión judicial, en el entendido de
que la partida allí prevista deberá ser cada año mayor, hasta que en el cuarto
año alcance como mínimo el 0,5% del PIB.
PRINCIPIO DE GRATUIDAD DE LA JUSTICIA
SISTEMA FISCAL-Clases
de gravámenes
En
el ordenamiento jurídico colombiano el sistema fiscal prevé la existencia de
tres clases de gravámenes: (i) los impuestos,  (ii) las tasas y (iii) las
contribuciones. Aunque todos ellos se reflejan como expresión de la potestad
impositiva del Estado, cada uno presenta características especiales que no
permiten su asimilación jurídica
IMPUESTOS-Concepto/IMPUESTOS-Características
TASAS-Concepto/TASAS-Características
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Concepto/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Características
ARANCEL JUDICIAL-Noción/ARANCEL JUDICIAL-Características/ARANCEL JUDICIAL-Excepción
al principio de gratuidad de la justicia
La noción de arancel judicial dadas sus
características se asimila a la noción de recurso parafiscal, aun cuando
presenta algunas deficiencias de orden conceptual. En efecto, los recursos por
concepto del arancel judicial no son una contraprestación directa por un
servicio prestado, no afectan a todo aquel que acude a la administración de
justicia, tienen una vocación de destino específico y se pretende su
administración por un Fondo creado para la administración de justicia. La existencia
de aranceles judiciales no resulta per se incompatible con la Constitución,
dado que corresponde a una suerte de excepción al principio general de
gratuidad de la justicia que no afecta el acceso a esa función pública.
ARANCEL JUDICIAL-Regulación no es materia de reserva de ley estatutaria
La
regulación del arancel judicial no es materia sometida a reserva de ley
estatuaria, en la medida en que su contenido no se refiere a la estructura
orgánica esencial de la administración de justicia. En consecuencia, nada obsta
para que se regule o modifique su configuración mediante ley ordinaria, desde
luego observando los parámetros formales y sustanciales para la expedición de
tales normas.
ARANCEL JUDICIAL-No es un impuesto
Por
los elementos de la obligación tributaria identificados dentro de la regulación
del arancel judicial, se observa, en primer lugar, que el arancel judicial no
puede ser considerado un impuesto. En efecto, los impuestos no deben guardar
relación directa ni inmediata con un bien o servicio prestado por el Estado,
así como tampoco deben tener una destinación específica.
ARANCEL JUDICIAL-No es una tasa
Dado que las tasas son prestaciones pecuniarias que
constituyen remuneraciones de los particulares por los servicios prestados por
el Estado en desarrollo de su actividad, que no tienen el carácter de
obligatoria toda vez que queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio
que se presta, el arancel judicial tampoco puede ser considerado como una tasa.
Adicionalmente, en las tasas los valores que se establezcan como obligación
tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilización del servicio,
circunstancia a la que tampoco se ajusta el arancel judicial. El arancel
judicial no consulta los costos ni los beneficios para razonar adecuadamente la
tarifa.
ARANCEL JUDICIAL-No se determina por los gastos del proceso
Los aranceles judiciales se diferencian de las
agencias en derecho, costas y expensas judiciales, en la medida en que su
determinación no se origina en los gastos directos de un proceso. Por eso los
recursos obtenidos no se destinan a cubrir las erogaciones surgidas con ocasión
del proceso, sino que se proyectan para su reinversión en la Rama Judicial.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Vulneración por indeterminación en norma que
regula el arancel judicial
La indeterminación normativa puede dar lugar a la
inconstitucionalidad de una regulación legal cuando su contenido y alcance sea
materialmente incomprensible y por esa vía resulta contrario al principio de
legalidad. La Corte encuentra que la regulación del arancel judicial no
establece con claridad cuáles son los procesos y asuntos que dan lugar al cobro
del tributo, ni los supuestos para su exigibilidad, ni la autoridad encargada
del recaudo, ni los eventos concretos de exención fiscal, todo lo cual genera
un alto grado de indeterminación que la torna inconstitucional por violación
del principio de legalidad tributaria
CLAUSULA DE RESERVA DE LEY-Improcedencia de delegación de la regulación en
materias con reserva de ley
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Vulneración por cobro de arancel judicial en
los términos previstos en el proyecto
TASA Y CONTRIBUCION-Fijación de tarifas/TASA Y CONTRIBUCION-Fijación de tarifas por
autoridades/ARANCEL JUDICIAL-Regulación desconoce exigencias mínimas
para la fijación de la tarifa
En virtud del artículo 338 de la Carta se exige al
Legislador que defina directamente los elementos esenciales del tributo (sujeto
activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa). No obstante,
para el caso de las tasas y contribuciones parafiscales, la misma norma permite
que otras autoridades fijen la tarifa, con la condición de que el Legislador
haya señalado el sistema y el método para definir costos y beneficios, así como
la forma de hacer su reparto. La regulación del arancel judicial desconoce las
exigencias mínimas para que autoridades distintas al Legislador puedan fijar la
tarifa de gravámenes como el arancel judicial, toda vez que el Congreso indicó
simplemente un máximo en la tarifa, pero no fijó ni el método ni el sistema
para determinar la misma, lo que no permite ni la graduación ni el cálculo del
tributo para cada caso particular.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA
EN MATERIA DE EXENCIONES TRIBUTARIAS-Posibilidad
de ejercitarla a partir de una justificación aceptable/EXCLUSIÓN DEL ARANCEL
JUDICIAL/Se apoya en razones de orden constitucional/EXCLUSION DEL
ARANCEL JUDICIAL EN PROCESOS EJECUTIVOS DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-No
corresponde a un propósito constitucional
La
exclusión del arancel judicial en procesos de índole penal, laboral, contencioso-laboral,
de familia, de menores, en los juicios de control constitucional o derivados
del ejercicio de la tutela y demás acciones constitucionales, al igual que en
el caso de personas de escasos recursos cuando se decrete el amparo de pobreza
o en los demás asuntos que se determinen en la ley, corresponde al ejercicio de
la libertad de configuración legislativa, que se apoya en razones de orden
constitucional fincadas en la trascendencia de los procesos, en el principio de
solidaridad y en el deber de especial protección de sujetos en situación de
debilidad económica. Por su parte, la exclusión del cobro del arancel en los
procesos ejecutivos de viviendas de interés social, no corresponde a ningún fin
constitucionalmente válido y se refleja como contrario al derecho de igualdad.
RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA-Vulneración por norma que faculta a ciertas
autoridades para determinar la procedencia de la exclusión del arancel judicial
No
es posible que el Congreso delegue en otras autoridades la exclusión de sujetos
pasivos del pago del arancel judicial, por cuanto el principio de reserva de
ley en materia tributaria impide dejar en manos de otras autoridades decisiones
de esta índole, que comprometen además el principio de igualdad.
MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Excepcionalidad y transitoriedad
FUNCION JURISDICCIONAL-Por excepción la pueden ejercer las autoridades
administrativas/FUNCION JUDICIAL POR AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-No
permisión para adelantar instrucción de sumarios ni juzgamiento de delitos/FUNCION
JUDICIAL POR AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Decisión susceptible de recursos ante
órganos de la rama judicial
El ejercicio de funciones
jurisdiccionales por parte de autoridades administrativas hace parte de los
mecanismos alternativos de solución de conflictos, por cuanto constituye una
modalidad de resolución asistida donde la adjudicación del derecho corresponde
a un tercero neutral que no hace parte del sistema tradicional de justicia. La
propia Carta reconoce la posibilidad, por supuesto excepcional, de atribuir
funciones jurisdiccionales a ciertas y determinadas autoridades
administrativas. Más aún,  la norma precisa que esas funciones serán aquellas
que por su naturaleza y cuantía puedan ser resueltas por éstas de manera
adecuada y eficaz, siempre y cuando no implique la instrucción de sumarios o
investigación de delitos y el juzgamiento de los mismos, lo que armoniza
plenamente con la restricción prevista en el artículo 116 de la Constitución.
ADMINISTRACION DE JUSTICIA POR
PARTICULARES-Función transitoria
El que transitoriamente
los particulares puedan ser investidos de la función de administrar justicia, se
encuentra acorde con la Constitución pues se trata de una habilitación
transitoria.
CONCILIACION-Características
CONCILIACION COMO MECANISMO
ALTERNATIVO DE SOLUCION ASISTIDA DE CONFLICTOS/ADMINISTRACION DE JUSTICIA POR
PARTICULARES COMO CONCILIADORES-Intervención
meramente propositiva y no dispositiva
La conciliación es un
mecanismo alternativo de solución asistida de conflictos, donde la intervención
de un tercero es meramente propositiva y no dispositiva, pues el conciliador en
ningún momento puede dirimir la controversia, ya que son las partes en
conflicto quienes tienen la facultad de poner fin a una disputa que a ellos
concierne.
MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Evaluación e informes al Congreso
Le corresponde al Consejo
Superior de la Judicatura, en coordinación con el Ministerio del Interior y de
Justicia, realizar el seguimiento y evaluación de las medidas que se adopten
respecto de los mecanismos alternativos de solución de conflictos y rendir
informes al congreso cada dos años.
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Función a cargo de autoridades de la rama judicial y
excepcionalmente de otras autoridades y particulares
RAMA JUDICIAL-Estructura
orgánica e integración por diversas jurisdicciones
JURISDICCION ORDINARIA-Estructura/CORTE SUPREMA DE JUSTICIA-Organo
máximo de la jurisdicción ordinaria
La
jurisdicción ordinaria tiene como su órgano máximo a la Corte Suprema de
Justicia, de creación constitucional, además de los Tribunales Superiores de
distrito judicial y los diferentes juzgados según su especialidad. Se introduce
los jueces penales para adolescentes (creados por la Ley 1098 de 2006) y los
jueces de pequeñas causas y de competencia múltiple (creados los jueces de
pequeñas causas por Ley 1153 de 2007), y los demás jueces especializados o
promiscuos que se creen conforme a la ley. Se suprime la alusión a los jueces
agrarios.
JURISDICCION ORDINARIA-Los juzgados especializados forman parte de ella
La
jurisprudencia no ha reprochado la existencia de juzgados especializados dentro
de la jurisdicción ordinaria,  toda vez que con ello se contribuye a la
eficacia en la administración de justicia, por cuanto la existencia de juzgados
especializados y el hecho de que se les adscriba el conocimiento de ciertos
asuntos, en razón de la especificidad o particularidad de la materia, no
implica que dejen de pertenecer a la jurisdicción ordinaria, ni mucho menos el
desconocimiento de las garantías procesales del debido proceso.
JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Estructura se mantiene en los términos de la ley
estatutaria de administración de justicia/CONSEJO DE ESTADO-Tribunal
Supremo de lo Contencioso Administrativo/CONSEJO DE ESTADO-Integración y
composición
CONSEJO DE ESTADO-Sala de lo contencioso administrativo
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-División e integración/SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO-Funciones
ACCION DE PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Competencia de la sala plena de lo contencioso
administrativo del Consejo de Estado
SALAS DE DECISION EN EL CONSEJO DE ESTADO-Imposibilidad de ser integradas de manera discrecional
y autónoma por la sala plena de lo contencioso administrativo/CLAUSULA DE
RESERVA DE LEY-Vulneración por omisión de parámetros mínimos para
funcionamiento de salas de decisión en el Consejo de Estado
ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO-Competencia de las secciones primera y tercera
REVISION EVENTUAL DE ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO POR
EL CONSEJO DE ESTADO-Sólo respecto de
decisiones de los Tribunales Administrativos y en su condición de tribunal
supremo de lo contencioso administrativo/REVISION EVENTUAL DE ACCIONES
POPULARES Y DE GRUPO POR EL CONSEJO DE ESTADO-No opera de manera oficiosa/REVISION
EVENTUAL DE ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO POR EL CONSEJO DE ESTADO-No
constituye una facultad discrecional del consejo de estado/REVISION EVENTUAL
DE ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO POR EL CONSEJO DE ESTADO-La decisión de
seleccionar o no los asuntos para revisión debe ser motivada
En
la medida en que se ha atribuido a la jurisdicción contencioso administrativa
el conocimiento de ciertas acciones populares y de grupo (las que involucran
las actuaciones de autoridades públicas o de particulares que desempeñan
funciones administrativas), resulta igualmente válido que el Congreso haya
optado por atribuir al Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, la facultad para revisar las
sentencias y demás providencias que pongan fin a esos procesos, previéndose la
revisión eventual sólo para las decisiones de los tribunales administrativos,
siendo necesaria la intervención de las partes entre las que se encuentra el
Ministerio Público como garante de los intereses colectivos y de la sociedad en
general.
REVISION EVENTUAL DE ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO POR
EL CONSEJO DE ESTADO-Trámite
ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO-Efectos no supeditados a la decisión de selección o
revisión por el Consejo de Estado
No
resulta razonable supeditar el amparo de lo derechos involucrados en las
acciones constitucionales populares y de grupo a una decisión apenas eventual y
excepcional, que por tardía podría hacer nugatorio el disfrute legítimo de un
derecho cuya titularidad radica en cabeza de una colectividad.
CONSEJO DE ESTADO-No es corte de casación administrativa
La
función asignada a un juez para actuar como Tribunal de Casación, implica un
análisis técnico-jurídico sobre la validez de una sentencia judicial. Esa
función fue prevista por el Constituyente de manera expresa y exclusiva para la
Corte Suprema de Justicia, en el marco de la jurisdicción ordinaria, pero no
para otras autoridades judiciales como el Consejo de Estado. En la tradición
jurídica nacional esta institución nunca ha sido concebida como Corte de
Casación, sino solamente como órgano consultivo del ejecutivo y como Tribunal Supremo
encargado de dirimir las controversias en las que está involucrada la
administración pública.
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA QUE RESUELVA
ACCIONES POPULARES O DE GRUPO-Procedencia/ACCION
DE TUTELA CONTRA DECISIÓN DE NO SELECCIÓN DE ACCION POPULAR O DE GRUPO-Procedencia/ACCION
DE TUTELA CONTRA DECISION QUE RESUELVA LA REVISION DE ACCION POPULAR O DE
GRUPO-Procedencia
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Resuelve conflictos de competencia entre las secciones
del Consejo de Estado
AUTORIDADES COMPETENTES PARA DIRIMIR CONFLICTOS DE
COMPETENCIA EN LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN ASUNTOS DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Requisito
de procedibilidad en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, de
reparación directa y en las de controversias contractuales/CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL EN ASUNTOS DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Intervención del
Ministerio Público y aprobación de las actas por el juez competente
JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Estructura/CORTE CONSTITUCIONAL-Organo de
cierre de la jurisdicción constitucional/JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Los
jueces y corporaciones que profieran decisiones de tutela forman parte de esta
jurisdicción, al igual que las que resuelvan acciones o recursos para la
aplicación de derechos constitucionales
Son
numerosos y reiterados los pronunciamientos en los que se ha dejado en claro
que los jueces de tutela forman parte de la jurisdicción constitucional (desde
el punto de vista funcional). En esa medida, los jueces de instancia no pueden
dejar de aplicar la Constitución, de acuerdo con el alcance que le ha dado su
intérprete autorizado, independientemente de cuál sea el objeto del debate, en
particular en lo que hace referencia a la tutela contra providencias
judiciales. Y es por ello que tampoco son órganos de cierre en materia
constitucional, de modo que en sede de tutela no pueden abstenerse de remitir a
esta Corporación, para su eventual revisión, todas las decisiones de cualquier
naturaleza que profieran al resolver este tipo de asuntos.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia/ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIAS DE
LOS ORGANOS MAXIMOS DE LAS DISTINTAS JURISDICCIONES-Procedencia
El
artículo 86 de la Constitución, dispone que los fallos de tutela deberán ser
remitidos a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y el artículo
241-9 del mismo estatuto, determina que corresponde a esta Corporación revisar,
en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la
acción de tutela de los derechos constitucionales. En este orden de ideas, se
llama la atención sobre la procedencia de la tutela contra todo tipo de
providencias judiciales, en particular contra las sentencias de los órganos
máximos de las jurisdicciones ordinaria, contencioso administrativa y
jurisdiccional disciplinaria.
JURISDICCION DE PAZ-Los jueces de paz resuelven en equidad/CONSEJO SUPERIOR DE LA
JUDICATURA-Funciones relacionadas con jueces de paz
El
artículo 247 de la Constitución se refiere a la creación de los jueces de paz,
para resolver en equidad conflictos individuales y comunitarios, sujeta a la
voluntad y configuración del Legislador. Fue así como en su configuración
normativa (Ley 497 de 1999) el Congreso asignó al Consejo Superior de la
Judicatura varias funciones relacionadas con los jueces de paz. A dicha
autoridad corresponde incluir las partidas necesarias para la financiación de
la justicia de paz, diseñar programas de formación y capacitación permanente,
fijar las expensas y costas en los procesos, conformar bases de datos y ejercer
el control disciplinario, entre otras.
JURISDICCION DE PAZ-Especificidades/JURISDICCION DE PAZ-Forma parte de la Estructura
orgánica de la rama judicial
La
jurisdicción de paz tiene entre otras las siguientes especificidades: se trata
de particulares investidos por las partes de la autoridad para administrar
justicia y resolver ciertos conflictos en equidad; está animada por la búsqueda
de la concordia entre los ciudadanos, a partir de su esfuerzo participativo en
la solución de conflictos individuales y colectivos, mediante el empleo de
mecanismos de administración de justicia no tradicionales. Resulta plenamente
válido que dicha jurisdicción especial, autorizada directamente por la
Constitución pero cuyo desarrollo corresponde al Legislador, se inscriba en la
estructura orgánica de la rama judicial.
ADMINISTRACION DE JUSTICIA EN COMUNIDADES INDIGENAS-Autoridades de las comunidades administran justicia y
ejercen jurisdicción en el ámbito de su territorio/FUNCION JURISDICCIONAL DE
AUTORIDAD INDIGENA-Circunscrita a su ámbito territorial
Las
autoridades de las comunidades indígenas están constitucionalmente avaladas
para administrar justicia, dado el reconocimiento de su autonomía para ejercer
funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, es decir, de
conformidad con sus propias normas y procedimientos, la diversidad étnica y
cultural y el respeto al pluralismo y la dignidad humana, por lo que desde el
punto de vista funcional la jurisdicción indígena hace parte de la rama
judicial
AUTORIDADES INDIGENAS-No forman parte de la estructura orgánica de la rama
judicial
COMPETENCIA TERRITORIAL DE LOS JUECES DE PEQUEÑAS
CAUSAS-A nivel municipal y local
COMPETENCIA TERRITORIAL DE LOS JUECES DE
DESCONGESTION-La que le señale el
acto de creación/ COMPETENCIA MATERIAL DE LOS JUECES DE DESCONGESTION-La
que le señale el acto de creación/JUECES DE DESCONGESTION-No son cargos
permanentes/JUECES DE DESCONGESTION-No forman parte de la estructura de
la administración de justicia
Los
jueces de descongestión no son cargos permanentes y por tanto no forman parte
de la estructura misma de la administración de justicia. Son cargos creados de
manera transitoria por el Consejo Superior de la Judicatura, dentro de la
facultad prevista en el artículo 257-2 de la Constitución y de conformidad con
las políticas y programas de descongestión judicial establecidos por dicho
organismo.
FISCAL GENERAL DE LA NACION-Ámbito de competencia determinado en la ley
estatutaria de administración de justicia/FISCALES DELEGADOS-Ámbito de
competencia determinado en la ley estatutaria de administración de justicia
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Se garantiza con exigencia de al menos un despacho
judicial en cada municipio
La
exigencia de al menos un despacho judicial en cada municipio del territorio
colombiano, constituye una garantía de acceso real y efectivo a la
administración de justicia en condiciones mínimas de igualdad, pues se trata,
de asegurar la presencia mínima del aparato judicial del Estado en el
territorio nacional.
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Funcionamiento desconcentrado
REFORMA DE LEY ESTATUTARIA DE ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Reitera la pertenencia de la
Fiscalía General de la Nación y del Consejo Superior de la Judicatura a la rama
judicial/RAMA JUDICIAL-Integrada también por la Fiscalía General de la
Nación y el Consejo Superior de la Judicatura/RAMA JUDICIAL-Los Consejos
Seccionales de la Judicatura hacen parte de la estructura orgánica
En
la norma se mantiene la regulación originaria prevista en la Ley 270 de 1996,
relativa a la Fiscalía General de la Nación y el Consejo Superior de la
Judicatura como órganos pertenecientes a la Rama Judicial, regulación que se
ajusta a lo previsto en el Título VIII de la Carta Política, precisándose,
solamente, que los Consejos Seccionales de la Judicatura también hacen parte de
la estructura orgánica de la Rama, en virtud de su dependencia funcional frente
al Consejo Superior de la Judicatura.
FUNCION JURISDICCIONAL-Concepto/FUNCION JURISDICCIONAL EN LA RAMA
JUDICIAL-Ejercicio
Se
entiende por función jurisdiccional, la facultad de administrar justicia por
parte de un órgano del Estado, con el fin de declarar o reconocer el derecho
mediante la aplicación de la Constitución y la ley. La función jurisdiccional se ejerce como propia y habitual y de manera permanente por
las corporaciones y personas dotadas de investidura legal para hacerlo
FUNCION JURISDICCIONAL POR EL CONSEJO SUPERIOR DE LA
JUDICATURA-Reservada a su sala
disciplinaria/FUNCION JURISDICCIONAL POR LOS CONSEJOS SECCIONALES DE LA
JUDICATURA-Reservada a sus salas disciplinarias/ACCIONES DE TUTELA-Habilitación
para resolverlas a las salas disciplinarias del Consejo Superior y Seccionales
de la Judicatura
El Consejo Superior de la Judicatura
administra justicia, es decir, ejerce función jurisdiccional propia, habitual y
permanente a través de su Sala Disciplinaria, así como también la ejercen las
Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura, en cuanto
les corresponde examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios
de la rama judicial y de los abogados en el ejercicio de su profesión en la
instancia que señale la ley, como cuando dirimen los conflictos de competencia
entre las distintas jurisdicciones. Esta misma circunstancia las habilita
constitucionalmente para resolver sobre acciones de tutela, conforme a los
parámetros definidos por el Legislador.
FUNCION JURISDICCIONAL-Ejercicio excepcional por la jurisdicción indígena/FUNCION
JURISDICCIONAL-Ejercicio excepcional por la justicia penal  militar/JURISDICCION
PENAL MILITAR-No forma parte de la rama judicial/JURISDICCION INDIGENA-No
forma parte de la rama judicial
La justicia penal militar y la jurisdicción indígena se encuentran
autorizadas constitucional y legalmente para administrar justicia de manera
excepcional, pero, dichas autoridades no hacen parte de la estructura orgánica
de la Rama Judicial del Poder Público.
JURISDICCION ORDINARIA-Competencia residual no puede involucrar asuntos
constitucionales/CORTE CONSTITUCIONAL-Garante
de la supremacía e integridad de la constitución
El hecho de que el Congreso haya asignado
a la jurisdicción ordinaria una suerte de competencia residual, exige en todo
caso respetar las atribuciones inherentes a cada jurisdicción y en particular a
la constitucional, teniendo presente que ninguna autoridad del Estado puede
ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley,
por lo que la competencia residual
de la justicia ordinaria no puede involucrar asuntos de orden constitucional
que por su naturaleza corresponden a la Corte Constitucional.
FUNCION JURISDICCIONAL POR LA
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Ejercicio
excepcional
Las funciones judiciales que excepcionalmente ejerce la
Fiscalía General de la Nación se encuentran señaladas en el artículo 250 de la
Constitución. Entre ellas se destacan la facultad de realizar capturas,
adelantar registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones,
y en general las que por su naturaleza involucran la restricción de derechos
fundamentales y por lo mismo están sujetas a control de garantías. En
consecuencia, la Fiscalía General de la Nación ejerce excepcionalmente función
jurisdiccional.
FUNCION JURISDICCIONAL POR EL
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Ejercicio en los
casos taxativamente establecidos en la constitución política
FUNCION JURISDICCIONAL POR AUTORIDADES
ADMINISTRATIVAS-Atribución
excepcional y en materias precisas/FUNCION JURISDICCIONAL POR AUTORIDADES
ADMINISTRATIVAS-Se exceptúan asuntos de índole penal/FUNCION
JURISDICCIONAL POR AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Decisiones susceptibles de
impugnación ante autoridades judiciales y a través de la acción de tutela
contra providencias judiciales
La
atribución de competencia jurisdiccional a las autoridades administrativas hace
parte de la libertad de configuración del Congreso en esta materia, siempre
bajo el supuesto de su carácter excepcional y al margen de los asuntos de
índole penal. Se hace necesario que en cada caso en particular el Legislador
fije las condiciones bajo las cuales se garantiza la autonomía e imparcialidad
para la toma de decisiones, que podrán ser susceptibles de impugnación ante las
autoridades judiciales, y que en todo caso pueden ser impugnadas a través de la
acción de tutela contra providencias judiciales, siempre y cuando se cumplan los
requisitos para tal fin.
FUNCION JURISDICCIONAL POR PARTICULARES-La ejercen cuando actúan como conciliadores o árbitros
habilitados por las partes/ARBITRAJE-Eventos en que los árbitros pueden
acordar reglas de procedimiento a seguir/ARBITROS-Tienen facultad para
decidir una controversia
En los casos en que no sea parte el Estado
o alguna de sus entidades, los árbitros pueden acordar las reglas de
procedimiento a seguir, directamente o por referencia a la de un Centro de
Arbitraje, a condición de respetar los principios constitucionales que integran
el debido proceso y a lo dispuesto por el legislador en las normas especiales
que regulan los procedimientos arbitrales.
ARBITRAMENTO-Concepto/ARBITRAMENTO-Características
El arbitramento constituye un mecanismo
jurídico en virtud del cual las partes en conflicto deciden someter sus
diferencias a la decisión de un tercero, aceptando anticipadamente sujetarse a
lo que allí se adopte. Sus características centrales son las siguientes: (i) Es
un mecanismo alternativo de solución de conflictos autorizado por la
Constitución, a través del cual, previa autorización del Legislador, las partes
pueden investir a los particulares de la función de administrar justicia; (ii)
Se rige por el principio de voluntariedad o libre habilitación que tiene que
partir de la base de que es la voluntad de las partes en conflicto, potencial o
actual, la que habilita a los árbitros para actuar; (iii) Es un mecanismo de
carácter temporal, porque su existencia se da solamente para la resolución del
caso específico sometido a consideración de los árbitros; (iv) Es excepcional,
característica que se explica si se tiene en cuenta que existen bienes
jurídicos cuya disposición no puede dejarse al arbitrio de un particular, así
haya sido voluntariamente designado por las partes enfrentadas; (v) Es una
institución de orden procesal, lo cual significa que el arbitramento garantiza
los derechos de las partes enfrentadas disponiendo de una serie de etapas y
oportunidades para la discusión de los argumentos, la valoración de las pruebas
aportadas y, aún, la propia revisión de los pronunciamientos hechos por los
árbitros.
ARBITRAJE-Modalidades
En la Ley 446 de 1998, se reconocieron tres (3) modalidades de
arbitraje según la mayor o menor discrecionalidad de las partes para fijar las
reglas de procedimiento, a saber: a) el arbitraje independiente, b) el
arbitraje institucional y c) el arbitraje legal.
LAUDO ARBITRAL-Procedencia de la tutela para su
impugnación
Los laudos arbitrales se asimilan a
sentencias judiciales, lo cual implica que también son susceptibles de ser
impugnados a través de la acción de tutela, bajo las reglas de procedencia
excepcional que ha fijado la jurisprudencia de esta Corporación.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA-Número, integración y funciones de sus salas
SALAS DE CASACION DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA-Competencia como tribunal de casación según su
especialidad/SALAS DE CASACION DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA-Competencia
para dirimir conflictos de competencia en el ámbito de sus especialidades
SALAS DE DECISION EN LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA-Imposibilidad de ser integradas de manera discrecional
y autónoma por la misma corporación/CLAUSULA DE RESERVA DE LEY-Vulneración
por omisión de parámetros mínimos para funcionamiento de salas de decisión en la
Corte Suprema de Justicia
En virtud de la cláusula de reserva de ley, la
autorización para crear salas de decisión exige, cuando menos, (i) que sea la
ley quien fije directamente los parámetros objetivos mínimos en cuanto a su funcionamiento
y (ii) que no se altere la estructura básica de la Corte Suprema de Justicia.
En otras palabras, es menester que la ley defina los elementos básicos de su
estructura y funcionamiento (número de integrantes, funciones, etc.), pues una regulación
de orden legal no puede consistir en la simple delegación a otra autoridad para
que determine en forma completamente discrecional y autónoma la estructura o la
conformación de Salas de decisión, sino que debe ser definida en sus elementos
centrales directamente por el Congreso de la República, cosa que no ocurrió en
el caso de la norma bajo examen.
CASACION-Naturaleza/CASACION-Fines
CASACION-Propósitos
se ajustan a la constitución
La Corte considera que los propósitos para los cuales
se prevé la casación se ajustan al ordenamiento Superior, en la medida en que
armonizan con los fines que por su naturaleza corresponden a esa institución,
habida cuenta que la casación apunta a la salvaguarda de los derechos
reconocidos en el ordenamiento constitucional y no solo de los fundamentales,
atendiendo criterios de justicia material.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA-Selección de asuntos de casación no corresponde a criterios
de discrecionalidad
El artículo 235 de la Carta Política atribuye a la
Corte Suprema de Justicia la función de actuar como tribunal de casación,
potestad que no le confiere discrecionalidad en la materia, derivado del número
reducido de procesos que son remitidos para el trámite de casación en virtud de
los requisitos previstos para hacer uso de este recurso extraordinario, por lo
que muchas de las sentencias de instancia no son susceptibles de ser impugnadas
a través de la casación, especialmente en asuntos civiles y laborales, donde
existen límites objetivos como la naturaleza del asunto o la cuantía de las
pretensiones, y que haciendo la casación parte de los recursos principales
(aunque extraordinarios) para controvertir una sentencia, una vez el Legislador
ha definido los criterios de procedencia de la casación, es cuando menos
razonable que la persona tenga derecho a obtener una decisión judicial en la
que conozca debidamente los motivos por los cuales su caso va o no a ser
examinado a fondo.
RECHAZO DE DEMANDA DE CASACION-Motivada y tramitada conforme las reglas y requisitos
que establezca la ley/INADMISION DE RECURSO DE CASACION-Motivada
y tramitada conforme las reglas y requisitos que establezca la ley
A juicio de la Corte, la decisión de no selección
adoptada al momento de decidir sobre la admisión del recurso de casación,
deberá ser motivada y tramitada conforme a las reglas y requisitos específicos
que establezca la ley, pues podrían afectarse los derechos de acceso efectivo a
la administración de justicia, la prevalencia del derecho sustancial y el
debido proceso.
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE CASACION-Procedencia/ACCION DE TUTELA CONTRA DECISIÓN DE
INADMISION DEL RECURSO DE CASACION/Procedencia
JURISDICCION ORDINARIA-Integración
JUZGADO AGRARIO-Eliminación de su mención en la reforma a la ley estatutaria de la
administración de justicia
JUZGADO DE PEQUEÑAS CAUSAS-Se incorpora en la reforma a la ley estatutaria de la
administración de justicia/JUZGADO DE PEQUEÑAS CAUSAS-Actuación
sumarial, oral y en lo posible de única audiencia
La
Corte precisa que el hecho de que la actuación de los juzgados de pequeñas
causas sea sumaria, oral y en lo posible de única audiencia, se acompasa con
los principios trazados en el proyecto para dinamizar la administración de
justicia. Sin embargo, la noción de única audiencia no puede confundirse con la
de única instancia, pues mientras la primera se refiere al desarrollo de la
diligencia en un estadio temporal, la segunda concierne a la posibilidad de
impugnar la sentencia, cuestión ésta ajena a la norma analizada.
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Funciones en relación con la organización para efectos
judiciales no requieren ser concertadas/COMISION INTERINSTITUCIONAL DE LA
RAMA JUDICIAL-Funciones
El
artículo 257 de la Constitución le otorga al Consejo Superior de la Judicatura
la potestad exclusiva para fijar la división del territorio para efectos
judiciales y ubicar y redistribuir los despachos judiciales al igual que las
demás decisiones relacionadas con la creación, supresión y traslado de cargos
en la administración de justicia, lo que no significa que las demás
instituciones de la Rama Judicial no puedan comunicar sus inquietudes y
necesidades al Consejo Superior de la Judicatura, con miras a una adecuada
determinación de lo que convenga hacer para el mejoramiento del servicio de la
administración de justicia.
FACULTADES Y PODERES DEL JUEZ/FACULTAD CORRECCIONAL-Se proyecta como una manifestación legítima del poder
punitivo del Estado
PLAN NACIONAL DE DESCONGESTION JUDICIAL-Estrategia de carácter transitorio/PLAN NACIONAL DE
DESCONGESTION JUDICIAL-A cargo del Consejo Superior de la Judicatura – Sala
Administrativa con carácter incluyente
Para
el diseño del Plan de Descongestión Judicial la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura deberá tomar atenta nota de las intervenciones y
sugerencias de los diversos sujetos involucrados en la problemática relacionada
con la administración de justicia en Colombia.
JUECES DE APOYO ITINERANTES-Cargos que pueden crearse para atender las mayores
cargas de congestión/JUECES DE APOYO ITINERANTES-Están facultados para
dictar sentencias/JUECES DE APOYO ITINERANTES-Nombramientos deben
realizarse de la lista de elegibles integradas en los concursos de méritos para
acceder a la carrera judicial y respetando el orden de prelación
La norma autoriza al Consejo Superior de la
Judicatura a crear cargos de jueces y magistrados de apoyo itinerantes en cada
jurisdicción para atender las mayores cargas de congestión en los despachos
judiciales, y su existencia exige que tengan atribuida la función de dictar
sentencias.
JUECES SUSTANCIADORES-Cargos transitorios y excepcionales
PLAN DE DESCONGESTION-Contratación a término fijo de abogados, profesionales
expertos y personal auxiliar para funciones de apoyo
SENTENCIAS-Orden
para proferirlas/SENTENCIAS-Regla de orden para proferirlas no es
absoluta
Por
regla general las sentencias deben proferirse en el mismo orden en el que
entraron los asuntos al despacho; no obstante, la Corte considera que dicha
regla no es absoluta, de manera que bajo circunstancias extraordinarias el
Legislador puede establecer excepciones, siempre y cuando las mismas se
encuentren debidamente justificadas y se reflejen como razonables.
PRELACION DE TURNOS PARA FALLAR EN INSTANCIAS
JUDICIALES-Razones en que puede
ampararse/PRELACION DE TURNOS PARA FALLAR EN INSTANCIAS JUDICIALES-Trámite
puede ser solicitado por el Procurador General de la Nación
Las
siguientes son las razones especiales, que permiten que algunos procesos sean
tramitados y fallados preferentemente por las Salas Especializadas
de la Corte Suprema de Justicia, las Salas, Secciones o Subsecciones del
Consejo de Estado, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura
o la Corte Constitucional: (i) la seguridad nacional, (ii) prevenir la
afectación grave del patrimonio nacional, (iii) resolver procesos que
involucren a graves violaciones de los derechos humanos o crímenes de lesa
humanidad, y, (iv) los asuntos de especial trascendencia social.
SENTENCIAS-Orden
para proferirlas puede basarse en el carácter temático de los proyectos fijados
mediante acuerdo
PRELACION DE TURNOS PARA FALLAR EN INSTANCIAS JUDICIALES-Imposibilidad de ser señaladas por los órganos máximos
en relación con despachos de inferior jerarquía de la jurisdicción
Resulta contrario a la Constitución, que en aplicación de tales
circunstancias excepcionales se permita a los máximos órganos de cada
jurisdicción señalar, en relación con otros despachos judiciales de inferior
jerarquía en sus respectivas jurisdicciones, los procesos que habrán de ser
resueltos de manera preferente. Ello implicaría una intromisión ilegítima en
detrimento de los principios de autonomía e independencia que deben
caracterizar al juez en la toma de decisiones sobre los asuntos a su cargo.
RECURSOS EN REITERACION DE JURISPRUDENCIA-Decisión anticipada sin sujeción al orden cronológico
de turnos
Los
recursos interpuestos ante la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o
el Consejo Superior de la Judicatura cuya resolución involucre reiteración de
la jurisprudencia podrán ser resueltos anticipadamente, sin sujeción al orden
cronológico de turnos
SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA
JUDICATURA-Funciones
EXPENSAS-Fijación
por el juez para el impulso del proceso
FUNCIONARIO JUDICIAL Y EMPLEADO JUDICIAL-Diferencia
Los funcionarios judiciales son aquellos servidores
que tienen a su cargo la labor de administrar justicia, en tanto los demás
servidores de la rama judicial tienen la categoría de empleados. En
concordancia con ello, el artículo 125 de la Ley Estatutaria de Administración
de Justicia precisa que tienen la calidad de funcionarios judiciales los
magistrados de las Corporaciones Judiciales, los jueces de la República y los
fiscales, mientras que son empleados las demás personas que ocupen cargos en
las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos de las entidades
administrativas de la Rama Judicial.
LEGISLADOR-No
podrá disponer que a través de delegación un funcionario judicial invista de
jurisdicción a empleados de su despacho
Los magistrados auxiliares cumplen importantes tareas
de colaboración al interior del despacho, en su calidad de empleados de la Rama
Judicial, pero como no son autoridades administrativas el Legislador no puede
asignarles el ejercicio excepcional de funciones judiciales previstas en el artículo
116 de la Carta Política.
COMISION A MAGISTRADOS AUXILIARES DE ALTAS CORTES-Funciones que pueden desarrollar
Los magistrados auxiliares cumplen importantes tareas
de colaboración al interior del despacho, en su calidad de empleados de la Rama
Judicial, pero como no son autoridades administrativas el Legislador no puede
asignarles el ejercicio excepcional de funciones judiciales previstas en el
artículo 116 de la Carta Política, constituyendo su labor de apoyo a la gestión
de los magistrados titulares, pero no tienen investidura judicial ni están
formalmente habilitados para administrar justicia. En tal sentido la facultad
de ser comisionados comprende (i) practicar pruebas y (ii) adoptar decisiones
de trámite o sustanciación para resolver los recursos presentados en relación
con dichas pruebas, es decir los actos dirigidos al cumplimiento de la prueba
ya decretada y directamente vinculados a ella
COMISION A MAGISTRADOS AUXILIARES DE ALTAS CORTES-No puede comprender funciones de dirección de
diligencias de conciliación
La conciliación es una forma alternativa para la
solución de conflictos, donde son las partes las que deciden autónoma y
libremente si llegan a un acuerdo para superar sus diferencias. Pero lo cierto
es que en los eventos de conciliación judicial el titular del despacho está
llamado a cumplir un rol particularmente activo, al propiciar fórmulas de
acuerdo y analizar los términos en que éste se define para efecto de su
posterior aprobación, actividades que en razón de su naturaleza y la
trascendencia de la decisión, competen al titular de la función de administrar
justicia, de modo que el desarrollo de esa actividad involucra el ejercicio de
una potestad jurisdiccional que por su naturaleza está reservada sólo a quien
ostenta la calidad de funcionario.
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Sistemas de información
BANCO AGRARIO DE COLOMBIA-Consignación de depósitos judiciales
FONDO PARA LA MODERNIZACION, DESCONGESTION Y BIENESTAR
DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Creación/FONDO
PARA LA MODERNIZACION, DESCONGESTION Y BIENESTAR DE LA ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Fondo cuenta en cuya configuración no debería contemplar
reconocimiento de personería jurídica
La Corte considera que el Fondo para la Modernización,
Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia responde a las
características propias de un fondo-cuenta, y no a las de un fondo-entidad, que
como una nueva entidad conduciría a la modificación de la estructura de la
administración pública. En efecto, entre sus componentes esenciales se
destacan: (i) la creación del Fondo como una cuenta y no como una entidad en sí
misma considerada; (ii) el Fondo estará adscrito al Consejo Superior de la
Judicatura, con lo cual se busca optimizar el manejo de los recursos para
descongestionar la Rama Judicial; (iii) el Fondo no contará con personal
diferente al asignado a la Dirección Ejecutiva del Consejo Superior de la
Judicatura, de modo que no demanda afectación presupuestal en ese aspecto. De
esta manera, el Fondo para la Modernización constituye un sistema de manejo de
cuentas, conforme a los cuales se destinan los bienes y recursos allí indicados
para su administración bajo las reglas previstas por el Legislador y la
consecución de los objetivos por éste señalados. Esto responde a una opción
legítima y constitucionalmente válida dentro del marco de libertad que el
Congreso tiene para regular esa materia, por lo que la Corte declarará la
exequibilidad del artículo examinado. Sin embargo, dado que los componentes de
la norma estudiada corresponden a un fondo-cuenta, su configuración no debería
contemplar el reconocimiento de personería jurídica. Como en este caso
particular el Legislador le atribuyó al Fondo personería jurídica, ello
exigiría el cumplimiento de unos elementos esenciales que no se encuentran
presentes en la disposición examinada.
PLAN NACIONAL DE DESCONGESTION JUDICIAL-Gradualidad en su aplicación justificada por razones
de orden presupuestal
El objetivo de la norma es señalar que la
implementación de las medidas para superar los problemas de congestión judicial
será de manera gradual en todo el territorio nacional, según las directrices
trazadas por el Consejo Superior de la Judicatura, gradualidad justificada por
las limitaciones de orden presupuestal que hacen imperioso acompasar las
diferentes actividades con la disponibilidad de los recursos necesarios para
financiarlas.
PERENCION EN PROCESOS EJECUTIVOS-Medida transitoria de descongestión/PERENCION EN
PROCESOS EJECUTIVOS-Operancia por inactividad del ejecutante durante nueve
(9) meses o más/PERENCION EN PROCESOS EJECUTIVOS-Decretada de oficio o a
petición de parte
La
Corte ha tenido ocasión de explicar que la perención constituye una forma de
terminación anormal del proceso, de la instancia o de la actuación, que opera
de oficio o a petición de parte, como sanción a la negligencia, omisión,
descuido o inactividad de la parte a cuyo cargo esté la actuación. También ha
destacado su armonización con los preceptos constitucionales, en virtud de
importancia como institución sancionatoria para hacer efectivos los principios
de celeridad, economía, eficiencia y efectividad en el desarrollo de los
procesos ante la administración de justicia. Ante esta circunstancia, considera
la Corte que el restablecimiento de la perención en los procesos ejecutivos,
como medida derivada de la injustificada inactividad de la parte actora,
constituye un mecanismo idóneo y constitucionalmente admisible para contribuir
eficazmente a la descongestión del aparato judicial, dentro del margen de
configuración propio del Legislador.
COMISION DEL PROCESO ORAL Y JUSTICIA PRONTA-Creación/COMISION DEL PROCESO ORAL Y JUSTICIA
PRONTA-Integración y funciones
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Asignación de competencias sobre asuntos que no
correspondan a su naturaleza y diseño constitucional afectan el debido proceso
y las garantías de independencia y autonomía judicial/CONSEJOS SECCIONALES
DE LA JUDICATURA-Asignación de competencias sobre asuntos que no
correspondan a su naturaleza y diseño constitucional afectan el debido proceso
y las garantías de independencia y autonomía judicial
Referencia: expediente P.E. 030
Revisión previa del proyecto de ley estatutaria No.
023/06 Senado y No. 286/07 Cámara “Por medio de la
cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C., quince (15) de julio de dos
mil ocho (2008).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
Mediante oficio del 21 de junio de 2007, la
Presidenta del Senado de la República, Dilian Francisca Toro Torres, remitió a la
Corte Constitucional el expediente correspondiente al trámite surtido en el
Congreso de la República en relación con el proyecto de ley estatutaria No.
023/06 Senado y No. 286/07 Cámara, "Por medio de la cual se reforma la
Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, para que
respecto de él se surta la revisión previa sobre su exequibilidad, de acuerdo
con el artículo 153 de la Constitución Política.
Una vez repartido el expediente, de
conformidad con lo dispuesto por el Decreto 2067 de 1991, la Magistrada
sustanciadora (E) Catalina Botero Marino, asumió mediante auto del 13 de agosto
de 2007 el conocimiento del presente asunto y ordenó, previo el recaudo de
algunas pruebas solicitadas a los secretarios generales del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes, fijar en lista el proceso de
revisión, correr traslado por treinta días al señor Procurador General de la
Nación y comunicar la iniciación al Presidente de la República, al Presidente
del Congreso de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia y al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Habiendo tomado posesión el Dr. Mauricio
González Cuervo como magistrado titular de la Corte Constitucional, manifestó
encontrarse impedido para actuar como ponente e intervenir en el estudio y
decisión que corresponde al presente expediente, en razón de las funciones que
ejerció como director de la Corporación Excelencia en la Justicia, entidad que
participó en el proceso de formación del proyecto de ley estatutaria  en
revisión.
El impedimento presentado por el
magistrado Mauricio González Cuervo fue aceptado por la Sala Plena el 24 de
octubre de 2007, pasando entonces el expediente al despacho de la magistrada
Clara Inés Vargas Hernández para efectos de continuar con el trámite
respectivo.
El ciudadano Ramiro Bejarano Guzmán
formuló recusación del magistrado Mauricio González Cuervo, para el evento de
que el aludido funcionario no se declarara voluntariamente impedido. Sin
embargo, en razón de la aceptación del impedimento al cual se ha hecho
referencia, no se dio trámite a la recusación, por sustracción de materia.
II.  TEXTO DEL PROYECTO DE LEY QUE SE
EXAMINA
A continuación se transcribe en su integridad el texto del
proyecto de ley cuyo examen adelanta en esta oportunidad la Corte
Constitucional, tomado de la versión que aparece publicada en la Gaceta del
Congreso No 293 del día 15 de junio del año 2007. Cabe advertir que la
trascripción es fiel copia de la fuente.
TEXTO CONCILIADO DEL
PROYECTO DE LEY NUMERO 286 DE 2007 CAMARA, 023 DE 2006 SENADO
por la cual se reforma la
Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia.
El Congreso de la
República
DECRETA:
Artículo 1°. Modifíquese
el artículo 4° de la Ley 270 de 1996:
Artículo 4°. Celeridad y
Oralidad.
La administración de justicia debe ser pronta, cumplida y eficaz en la solución
de fondo de los asuntos que se sometan a su conocimiento. Los términos
procesales serán perentorios y de estricto cumplimiento por parte de los
funcionarios judiciales. Su violación injustificada constituye causal de mala
conducta, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar. Lo mismo se
aplicará respecto de los titulares de la función disciplinaria.
Las actuaciones que se
realicen en los procesos judiciales deberán ser orales con las excepciones que
establezca la ley. Esta adoptará nuevos estatutos procesales con diligencias
orales y por audiencias, en procura de la unificación de los procedimientos judiciales,
y tendrá en cuenta los nuevos avances tecnológicos.
Parágrafo transitorio. Autorizase al Gobierno
Nacional para que durante los próximos cuatro años incluya en el presupuesto de
rentas y gastos una partida equivalente hasta el 0.5% del Producto Interno
Bruto de acuerdo con las disponibilidades presupuestales, el Marco Fiscal de
Mediano Plazo y el Marco de Gastos, para desarrollar gradualmente la oralidad
en todos los procesos judiciales que determine la ley y para la ejecución de
los planes de descongestión.
Artículo 2°. Modifíquese
el artículo 6° de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:
Artículo 6°. Gratuidad. La administración de
justicia será gratuita y su funcionamiento estará a cargo del Estado, sin
perjuicio de las agencias en derecho, costas, expensas y aranceles judiciales
que se fijen de conformidad con la ley.
En los procesos
contenciosos administrativos, comerciales y civiles de cuantía superior a 200
salarios mínimos legales mensuales vigentes se cobrará a cargo del demandante
un arancel judicial hasta del 2% del valor de las condenas o cuantías
ejecutadas en virtud de la intervención judicial, siempre y cuando el proceso
se falle dentro de los términos de ley. No se admitirá excepción alguna a este
principio. Por los términos de ley debe entenderse los días de duración del
proceso que no hayan excedido en el número de días previsto por la ley para
fallarlo. Cuando el incumplimiento de los términos de ley para proferir
sentencia ejecutoriada sea imputable a algunas partes, la que resulte
responsable pagará el mismo arancel.
No podrá cobrarse arancel
en los procedimientos de carácter penal, laboral, contencioso-laboral, de
familia, de menores, ni en los juicios de control constitucional o derivados
del ejercicio de la tutela y demás acciones constitucionales. Tampoco podrá
cobrarse aranceles a las personas de escasos recursos cuando se decrete el
amparo de pobreza o en aquellos procesos o actuaciones judiciales que
determinen la ley o el Consejo Superior de la Judicatura, o indiquen la
Procuraduría General de la Nación, el Ministerio del Interior y de Justicia o la
Defensoría del Pueblo, en razón de la presencia de intereses públicos, de la
limitación del acceso a la justicia, o de las circunstancias especiales de las
partes que ameriten una protección legal.
El arancel judicial
constituirá un ingreso público consistente en el pago a favor de la rama
judicial de un porcentaje del valor obtenido en el proceso como resultado de la
declaración o ejecución de derechos a fin de proveer los gastos necesarios para
adelantar el proceso y contribuir a la mayor eficacia, descongestión y modernización
de la rama, corporaciones y despachos judiciales.
Parágrafo. Exclúyase el cobro de
aranceles en los procesos ejecutivos de viviendas de interés social.
Artículo 3°. Modifíquese
el artículo 8° de la Ley 270 de 1996 en los siguientes términos:
“Artículo 8. Mecanismos
alternativos. La ley podrá establecer mecanismos alternativos al proceso
judicial para solucionar los conflictos que se presenten entre los asociados y
señalará los casos en los cuales habrá lugar al cobro de honorarios por estos
servicios.
Excepcionalmente la ley
podrá atribuir funciones jurisdiccionales a ciertas y determinadas autoridades
administrativas para que conozcan de asuntos que por su naturaleza o cuantía
puedan ser resueltos por aquellas de manera adecuada y eficaz. En tal caso la
ley señalará las competencias, las garantías al debido proceso y las demás
condiciones necesarias para proteger en forma apropiada los derechos de las
partes. Contra las sentencias o decisiones definitivas que en asuntos
judiciales adopten las autoridades administrativas excepcionalmente facultadas
para ello, siempre procederán recursos ante los órganos de la Rama
Jurisdiccional del Estado, en los términos y con las condiciones que determine
la ley.
Los particulares pueden
ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la
condición de conciliadores o en la de árbitros debidamente habilitados por las
partes para proferir fallos en derecho o en equidad.
El Consejo Superior de la
Judicatura, en coordinación con el Ministerio del Interior y Justicia,
realizará el seguimiento y evaluación de las medidas que se adopten en
desarrollo de lo dispuesto por este artículo y cada dos años rendirán informe
al Congreso de la República.
Artículo 4°.Modifíquese el
artículo 11 de la Ley 270 de 1996:
“Artículo 11. La
Rama Judicial del Poder Público está constituida por:
I. Los órganos que
integran las distintas jurisdicciones:
a) De la Jurisdicción
Ordinaria:
1. Corte Suprema de Justicia.
2. Tribunales Superiores
de Distrito Judicial.
3. Juzgados civiles,
laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de
penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados
y promiscuos que se creen conforme a la ley;
b) De la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo:
1. Consejo de Estado.
2. Tribunales
Administrativos.
3. Juzgados
Administrativos;
c) De la Jurisdicción
Constitucional:
1. Corte Constitucional
d) De la Jurisdicción de
Paz: Jueces de Paz.
e) De la Jurisdicción de
las Comunidades Indígenas: Autoridades de los territorios indígenas.
2. La Fiscalía General de la
Nación.
3. El Consejo Superior de la
Judicatura.
Parágrafo 1°. La Corte Suprema de
Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y el Consejo Superior
de la Judicatura, tienen competencia en todo el territorio nacional. Los
Tribunales Superiores, los Tribunales Administrativos y los Consejos
Seccionales de la Judicatura tienen competencia en el correspondiente distrito
judicial o administrativo. Los jueces del circuito tienen competencia en
el respectivo circuito y los jueces municipales en el respectivo municipio; los
Jueces de pequeñas causas a nivel municipal y local.
Los jueces de
descongestión tendrán la competencia territorial y material específica que se
les señale en el acto de su creación.
Parágrafo 2°. El Fiscal General de la
Nación y sus delegados tienen competencia en todo el territorio nacional.
Parágrafo 3°. En cada municipio
funcionará al menos un Juzgado cualquiera que sea su categoría.
Parágrafo 4°. En las ciudades se
podrán organizar los despachos judiciales en forma desconcentrada”.
Artículo 5°. El artículo
12 de la Ley 270 de 1996 quedará así:
Artículo 12. Del ejercicio
de la función jurisdiccional por la Rama Judicial. La función
jurisdiccional se ejerce como propia y habitual y de manera permanente por las
corporaciones y personas dotadas de investidura legal para hacerlo, según se
precisa en la Constitución Política y en la presente Ley Estatutaria.
Dicha función se ejerce
por la jurisdicción constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, las jurisdicciones especiales
tales como: la penal militar, la indígena y la justicia de paz, y la
jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén
atribuidos expresamente por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”.
Artículo 6°. Modifíquese
el artículo 13 de la Ley 270 de 1996:
Artículo 13. Del ejercicio
de la función jurisdiccional por otras autoridades y por particulares. Ejercen función
jurisdiccional de acuerdo con lo establecido en la Constitución Política:
1. El Congreso de la
República, con motivo de las acusaciones y faltas disciplinarias que se
formulen contra el Presidente de la República o quien haga sus veces; contra
los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la
Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal
General de la Nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos.
2. Las autoridades
administrativas respecto de conflictos entre particulares, de acuerdo con las
normas sobre competencia y procedimiento previstas en las leyes. Tales
autoridades no podrán, en ningún caso, realizar funciones de instrucción o juzgamiento
de carácter penal; y
3. Los particulares
actuando como conciliadores o árbitros habilitados por las partes, en los
términos que señale la ley. Tratándose de arbitraje, en el que no sea parte el
Estado o alguna de sus Entidades, los particulares podrán acordar las reglas de
procedimiento a seguir, directamente o por referencia a la de un Centro de
Arbitraje, respetando, en todo caso los principios constitucionales que
integran el debido proceso.
Artículo 7°. El artículo
16 de la Ley 270 de 1996, quedará así:
Artículo 16. Salas. La Corte Suprema de
Justicia cumplirá sus funciones por medio de cinco salas, integradas así: La
Sala Plena, por todos los Magistrados de la Corporación; la Sala de Gobierno,
integrada por el Presidente, el Vicepresidente y los Presidentes de cada una de
las Salas especializadas; la Sala de Casación Civil y Agraria, integrada por
siete Magistrados; la Sala de Casación Laboral, integrada por siete Magistrados
y la Sala de Casación Penal, integrada por nueve Magistrados.
La Sala Especializada
podrá disponer la integración de Salas de Decisión para asumir el conocimiento
de los asuntos a cargo de la Corporación o de sus diferentes Salas, cuando a su
juicio se requiera adelantar un programa de descongestión.
Las Salas de Casación
Civil y Agraria Laboral y Penal, actuarán según su especialidad como Tribunal
de Casación, pudiendo seleccionar las sentencias objeto de su pronunciamiento,
para los fines de unificación de la jurisprudencia, protección de los derechos
constitucionales fundamentales y control de legalidad de los fallos. También
conocerán de los conflictos de competencia que, en el ámbito de sus
especialidades, se susciten entre las Salas de un mismo tribunal, o entre
Tribunales, o entre estos y juzgados de otro distrito, o entre juzgados de
diferentes distritos”.
Artículo 8°. El artículo
22 de la Ley 270 quedará así:
Artículo 22. Régimen de
los juzgados. Los Juzgados Civiles, Penales, de Familia, Laborales, de
Ejecución de Penas, y de Pequeñas Causas que de conformidad con las necesidades
de la administración de justicia determine la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura previa concertación con la Corte Suprema de Justicia,
para el cumplimiento de las funciones que prevea la ley procesal en cada
circuito o municipio, integran la Jurisdicción Ordinaria. Sus características,
denominación y número serán los establecidos por dichas Corporaciones.
Cuando el número de
asuntos así lo justifique, los juzgados podrán ser promiscuos para el
conocimiento de procesos civiles, penales, laborales o de familia.
De conformidad con las
necesidades de cada ciudad y de cada municipio habrá jueces municipales de
pequeñas causas y competencia múltiple sobre asuntos de Jurisdicción Ordinaria,
definidos legalmente como conflictos menores. La localización de sus sedes será
descentralizada en aquellos sectores de ciudades y municipios donde así se
justifique en razón de la demanda de justicia. Su actuación será oral, sumaria
y en lo posible de única audiencia.
El Consejo Superior de la
Judicatura dispondrá lo necesario para que a partir del 1° de enero del año
2008, por lo menos una quinta parte de los juzgados que funcionan en las
ciudades de más de un millón de habitantes se localicen y empiecen a funcionar
en sedes distribuidas geográficamente en las distintas localidades o comunas de
la respectiva ciudad.
A partir del 1° de enero
del año 2009, el cuarenta por ciento (40%) de los juzgados que funcionan en las
ciudades de más de un (1) millón de habitantes y el treinta por ciento (30%) de
los juzgados que funcionan en ciudades de más de doscientos mil habitantes
(200.000) deberán funcionar en sedes distribuidas geográficamente entre las
distintas localidades o comunas de la respectiva ciudad.
El Consejo Superior de la
Judicatura procurará que esta distribución se haga a todas las localidades y
comunas, pero podrá hacer una distribución que corresponda hasta tres
localidades o comunas colindantes.
Artículo 9°. Modifíquese
el artículo 34 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:
Artículo 34. “Integración
y Composición. El Consejo de Estado es el máximo Tribunal de la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo y estará integrado por treinta y un (31)
magistrados, elegidos por la misma Corporación para los períodos individuales
que determina la Constitución Política, de listas superiores a cinco (5)
candidatos, que reúnan los requisitos constitucionales, por cada vacante que se
presente, enviadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura.
El Consejo de Estado
ejerce sus funciones por medio de tres (3) Salas, integradas así: la Plena, por
todos sus miembros; la de lo Contencioso Administrativo, por veintisiete (27) consejeros
y la de Consulta y Servicio Civil, por los cuatro (4) consejeros restantes”.
Artículo 10. Modifícase el
artículo 36 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:
Artículo 36.- De la Sala
de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso Administrativo se dividirá en cinco (5)
Secciones cada una de las cuales ejercerá separadamente las funciones que de
conformidad con su especialidad y cantidad de trabajo le asigne la Sala Plena
del Consejo de Estado, de acuerdo con la ley y el reglamento interno de la
Corporación y estarán integradas de la siguiente manera:
La Sección Primera, por
cuatro (4) magistrados;
La Sección Segunda se
dividirá en dos (2) Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por
tres (3) Magistrados;
La Sección Tercera se
dividirá en tres (3) Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por
tres (3) magistrados;
La Sección Cuarta, por
cuatro (4) magistrados, y
La Sección Quinta, por
cuatro (4) magistrados.
Sin perjuicio de las
específicas competencias que atribuya la ley, el reglamento de la Corporación
determinará y asignará los asuntos y las materias cuyo conocimiento corresponda
a cada Sección y a las respectivas Subsecciones.
En todo caso, la acción de
pérdida de investidura de congresistas será de competencia de la sala plena de
lo contencioso administrativo.
Parágrafo 1°. Para efectos de
descongestión, en cualquier época la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado podrá integrar salas de decisión que
asuman el conocimiento de aquellos procesos o asuntos que de manera regular se
encuentren atribuidos a las Secciones o Subsecciones que la integran.
Parágrafo 2° transitorio. Los nuevos despachos que
por medio de esta ley se crean para la integración de la Sección Tercera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo, tendrán la misma organización y
estructura que en la actualidad tienen los despachos ya existentes en esa Sección”.
Artículo 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996,
el artículo 36A, que formará parte del capítulo relativo a la organización de la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente
texto:
“Artículo 36A. Del
mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la
regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo
Contencioso Administrativo, de oficio o a petición de parte o del Ministerio
Público, el Consejo de Estado, a través de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo o de sus Secciones o Subsecciones, con sujeción a los criterios
que establezca el reglamento de la Corporación, en los asuntos que correspondan
a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual
revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización
o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales
Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia, asegurar la
protección de los derechos constitucionales fundamentales o ejercer control de
legalidad respecto de los fallos correspondientes. Al efectuar la revisión se
decidirá sin las limitaciones propias de los recursos.
La selección o no de cada
sentencia o providencia, para su eventual revisión, se efectuará sin necesidad
de motivación. Por regla general las sentencias y demás autos acerca de los
cuales resulte procedente la revisión eventual, sólo producirán efectos a
partir del momento en el cual quede en firme la decisión de no seleccionarlas o
a partir del vencimiento del plazo que señale la ley para que el Consejo de
Estado decida sobre su eventual revisión sin que hubiere proferido
pronunciamiento al respecto o, si a ello hubiere lugar, a partir de la
ejecutoria de la decisión que se profiera en virtud de la revisión eventual. La
ley podrá establecer excepciones.
La petición de parte o del
Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a
la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al
respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término
perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición,
deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección
del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la
respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del
proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su
recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre
la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual
revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada
providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir
acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5)
días siguientes a la notificación de aquella; durante la presentación y trámite
de la insistencia también continuarán suspendidos los efectos de la respectiva
providencia. La decisión que se adopte en relación con la respectiva insistencia
tampoco requerirá motivación.
Parágrafo 1°. La ley podrá disponer que
la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se aplique
en relación con procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo
conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En
esos casos la ley regulará todos los aspectos relacionados con la procedencia y
trámite de la revisión eventual, tales como la determinación de los plazos
dentro de los cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus
respectivas solicitudes; la insistencia que pueda presentarse respecto de la
negativa de la selección; los efectos que ha de generar la selección; la
posibilidad de que la revisión eventual pueda concurrir con otros recursos
ordinarios o extraordinarios.
Parágrafo 2°. El Consejo de Estado
también podrá actuar como Corte de Casación Administrativa. La ley regulará
todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos,
ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que
en cada caso se adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
Artículo 12. Modifícase el
numeral 1 del artículo 37 de la Ley 270 de 1996 y adiciónase un parágrafo:
“1. Resolver los
conflictos de competencia entre las Secciones del Consejo de Estado.
Parágrafo. Los conflictos de
competencia entre los Tribunales Administrativos, entre Secciones de distintos
Tribunales Administrativos, entre los Tribunales y Jueces de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa pertenecientes a distintos distritos judiciales
administrativos y entre Jueces Administrativos de los diferentes distritos
judiciales administrativos, serán resueltos por las respectivas Secciones o
Subsecciones del Consejo de Estado, de acuerdo con su especialidad. Los
conflictos entre juzgados administrativos de un mismo circuito o entre
secciones de un mismo Tribunal Administrativo serán decididos por el
correspondiente Tribunal en pleno”.
Artículo 13. Apruébase
como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente:
“Artículo 42A. Conciliación judicial y
extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de
esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito
de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del
Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el
adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial.
Las conciliaciones
judiciales y extrajudiciales únicamente requerirán revisión de la jurisdicción
de lo contencioso administrativo cuando así lo solicite y sustente el
Ministerio Público, dentro de los tres (3) días siguientes a su celebración.
Dicha solicitud sólo será procedente en los casos en que el Ministerio Público
considere que los términos de la respectiva conciliación resultan contrarios al
ordenamiento vigente o lesivos para el patrimonio público”.
Artículo 14. Apruébase
como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente:
“Artículo 60A. Poderes del juez. Además
de los casos previstos en los artículos anteriores, el Juez podrá sancionar con
multa de dos a cinco salarios mínimos mensuales, a las partes del proceso, o a
sus representantes o abogados, en los siguientes eventos:
1. Cuando a sabiendas se
aleguen hechos contrarios a la realidad.
2. Cuando se utilice el
proceso, incidente, trámite especial que haya sustituido a este o recurso, para
fines claramente ilegales.
3. Cuando se obstruya, por
acción u omisión, la práctica de pruebas o injustificadamente no suministren
oportunamente la información o los documentos que estén en su poder y les
fueren requeridos en inspección judicial, o mediante oficio.
4. Cuando
injustificadamente no presten debida colaboración en la práctica de las pruebas
y diligencias
5. Cuando adopten una
conducta procesal tendiente a dilatar el proceso o por cualquier medio se
entorpezca el desarrollo normal del proceso.
Parágrafo. El Juez tendrá poderes
procesales para el impulso oficioso de los procesos, cualquiera que sea, y lo
adelantará hasta la sentencia si es el caso”.
Artículo 15. Modifícase el
artículo 63 de la Ley 270 de 1996:
Artículo 63. Plan y Medidas de
Descongestión. Habrá un plan nacional de descongestión que será concertado
por la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado con la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y el Ministerio del
Interior y de Justicia, según correspondiere. En dicho plan se definirán los
objetivos, los indicadores de congestión, las estrategias, términos y los
mecanismos de evaluación de la aplicación de las medidas.
Corresponderá a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura ejecutar el plan nacional
de descongestión y adoptar las medidas pertinentes, entre ellas las siguientes:
A. El Consejo Superior de la
Judicatura, respetando la especialidad funcional y la competencia territorial
podrá redistribuir los asuntos que los Tribunales y Juzgados tengan para fallo
asignándolos a despachos de la misma jerarquía que tengan una carga laboral
que, a juicio de la misma Sala, lo permita.
B. La Sala Administrativa
creará los cargos de jueces y magistrados de apoyo itinerantes en cada
jurisdicción para atender las mayores cargas por congestión en los despachos.
Dichos jueces tendrán competencia para tramitar y sustanciar los procesos
dentro de los despachos ya establecidos, asumiendo cualquiera de las
responsabilidades previstas en el artículo 37 del C. P. C., con salvedad de
dictar sentencia; los procesos y funciones serán las que se señalen
expresamente.
C. Salvo en materia penal,
seleccionar los procesos cuyas pruebas, incluso inspecciones, puedan ser
practicadas mediante comisión conferida por el juez de conocimiento, y
determinar los jueces que deban trasladarse fuera del lugar de su sede para
instruir y practicar pruebas en proceso que estén conociendo otros jueces.
D. De manera excepcional,
crear con carácter transitorio cargos de jueces o magistrados sustanciadores de
acuerdo con la ley de presupuesto.
E. Vincular de manera
transitoria a empleados judiciales encargados de realizar funciones
administrativas que se definan en el plan de descongestión de una jurisdicción,
de un distrito judicial, o de despachos judiciales específicos, y
F. Contratar a término
fijo y bajo un régimen especial de abogados, profesionales expertos y de
personal auxiliar para cumplir las funciones de apoyo que se fijen en el plan
de descongestión”.
Artículo 16. Apruébase
como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente:
Artículo 63A. Del orden y prelación de
turnos. Cuando existan razones de
seguridad nacional o para prevenir la afectación grave del patrimonio nacional,
o en el caso de graves violaciones de los derechos humanos, o de crímenes de
lesa humanidad, o de asuntos de especial trascendencia social, las Salas
Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas Secciones o
Subsecciones del Consejo de Estado, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior
de la Judicatura o la Corte Constitucional, señalarán la clase de procesos que
deberán ser tramitados y fallados preferentemente en cualquiera de los
Despachos o Corporaciones de sus respectivas jurisdicciones. Dicha actuación
también podrá ser solicitada por el Procurador General de la Nación.
Igualmente, las Salas o
Secciones de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo
Superior de la Judicatura podrán determinar motivadamente los asuntos que por
carecer de antecedentes jurisprudenciales, su solución sea de interés público o
pueda tener repercusión colectiva, para que los respectivos procesos sean
tramitados de manera preferente en todas las instancias y recursos.
Los recursos interpuestos
ante la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o el Consejo Superior
de la Judicatura, cuya resolución íntegra entrañe sólo la reiteración de
jurisprudencia, podrán ser decididos anticipadamente sin sujeción al orden
cronológico de turnos.
Las Salas Especializadas
de la Corte Suprema de Justicia, las Salas o las Secciones del Consejo de
Estado, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura; las
Salas de los Tribunales Superiores y de los Tribunales Contencioso
Administrativos de Distrito podrán determinar un orden de carácter temático
para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia; para el
efecto, mediante acuerdo, fijarán periódicamente los temas bajo los cuales se
agruparán los procesos y señalarán, mediante aviso, las fechas de las sesiones
de la Sala en las que se asumirá el respectivo estudio.
Parágrafo 1°. Lo dispuesto en el
presente artículo en relación con la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo se entenderá sin perjuicio de lo previsto por el artículo 18 de la
Ley 446 de 1998.
Parágrafo 2°. El reglamento interno de
cada corporación judicial, señalará los días y horas de cada semana en que ella
sus Salas y sus Secciones, celebrarán reuniones para la deliberación de los
asuntos jurisdiccionales de su competencia, sin perjuicio de que cada Sala
decida sesionar con mayor frecuencia para imprimir celeridad y eficiencia a sus
actuaciones.
Parágrafo 3°. La Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura, reglamentará los turnos, jornadas y
horarios para garantizar el ejercicio permanente de la función de control de
garantías. En este sentido no podrá alterar el régimen salarial y prestacional
vigente en la Rama Judicial”.
Artículo 17. Adiciónase el
artículo 85 de la Ley 270 de 1996 con los siguientes numerales:
“30. Expedir con sujeción
a los criterios generales establecidos en la Ley Estatutaria y en las leyes
procesales el estatuto sobre expensas, costos y aranceles judiciales el cual
comprenderá entre otros aspectos, las tarifas, los procedimientos para el
cobro, la recaudación, administración, destinación y liquidación.
31. Las expensas se
fijarán previamente por el Juez con el fin de impulsar oficiosamente el
proceso.
32. Las demás que señal e
la ley”.
Artículo 18. Modifíquese
el siguiente parágrafo al artículo 93 de la Ley 270 de 1996:
Parágrafo. Los Magistrados
Auxiliares del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo
Superior de la Judicatura podrán ser comisionados para la práctica de pruebas
para adoptar decisiones relacionadas con asuntos de trámite o sustanciación
para resolver los recursos que se interpongan en relación con las mismas y para
dirigir las diligencias de conciliación que cursan en los respectivos
despachos”.
Artículo 19°. El artículo
106 de la Ley 270 de 1996, quedará así:
“Artículo 106. Sistemas de información. Con sujeción a las normas
legales que sean aplicables, el Consejo Superior de la Judicatura debe diseñar,
desarrollar, poner y mantener en funcionamiento unos adecuados Sistemas de
Información que, incluyan entre otros, los relativos a la información
financiera, recursos humanos, costos, información presupuestaria, gestión
judicial y acceso de los servidores de la rama, en forma completa y oportuna,
al conocimiento de las fuentes formales del derecho, tanto nacionales como
internacionales.
En todo caso, tendrá a su
cargo un Sistema de Información y estadística que incluya la gestión de quienes
hacen parte de una Rama Judicial o ejercen funciones jurisdiccionales y permita
la individualización de los procesos desde su iniciación hasta su terminación,
incluyendo la verificación de los términos procesales y la efectiva solución,
de tal forma que permita realizar un adecuado diagnóstico de la prestación de
justicia.
Todos los organismos que
hacen parte de la Rama Judicial y aquellos que funcionalmente administran
justicia en desarrollo del artículo 116 de la Carta Política, tienen el deber
de suministrar la información necesaria para mantener actualizados los datos
incorporados al sistema, de acuerdo con los formatos que para el efecto
establezca el Consejo Superior de la Judicatura”.
Artículo 20. Modifíquese
el artículo 191 de la Ley 270 de 1996, de la siguiente manera:
“Artículo 191. Los dineros que deban
consignarse a órdenes de los despachos de la Rama Judicial de conformidad con
lo previsto en la presente ley y en las disposiciones legales vigentes se
depositarán en el Banco Agrario de Colombia en razón de las condiciones más
favorables en materia de rentabilidad, eficiencia en el recaudo, seguridad y
demás beneficios a favor de la rama.
De la misma manera se
procederá respecto de las multas, cauciones y pagos que decreten las
autoridades judiciales o de los depósitos que prescriban a favor de la Nación.
En ningún caso el Banco
Agrario de Colombia pagará una tasa inferior al promedio de las cinco mejores
tasas de intereses en cuenta de ahorros que se ofrezcan en el mercado,
certificado por la Superintendencia Financiera.
Parágrafo. Facúltese al Juez de la
causa para que a través del trámite incidental ejecute la multa o caución
dentro del mismo proceso”.
Artículo 21. Modifíquese
el artículo 192, de la siguiente manera:
Artículo 192. Créase el Fondo para la
Modernización, Descongestión y Bienestar de la administración de Justicia, como
una cuenta con personería jurídica adscrita al Consejo Superior de la
Judicatura, integrado por los siguientes recursos:
1. Los derechos,
aranceles, emolumentos y costos que se causen con ocasión de las actuaciones
judiciales y sus rendimientos.
2. Los rendimientos de los
depósitos judiciales, sin perjuicio de la destinación del 30% para el Sistema
Carcelario y Penitenciario establecido en la Ley 66 de 1993.
3. Las donaciones y
aportes de la sociedad, de los particulares y de la cooperación internacional.
4. Las asignaciones que
fije el Gobierno Nacional.
Parágrafo 1°. El Fondo no contará con
personal diferente al asignado a la Dirección Ejecutiva y a la Sala Administrativa.
Para su operación se podrá contratar a una institución especializada del sector
financiero o fiduciario.
Parágrafo 2°. Cuando se trate de
condenas contra el Estado o entidades oficiales, el pago se realizará una vez
se haga efectiva la sentencia. La entidad respectiva hará la retención
pertinente y girará la suma al Fondo dentro de los diez días siguientes.
Parágrafo 3°. Las personas y
particulares que realicen aportes al Fondo a título de donación tendrán los
beneficios fiscales que determine la ley”.
Artículo 22. Artículo
Nuevo. Habrá un artículo 209 Bis de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:
“Artículo 209Bis. Aplicación gradual de las
políticas judiciales. Los planes y programas de descongestión, la creación y
funcionamiento de los jueces administrativos, de los jueces de plena
jurisdicción, se hará en forma gradual y en determinadas zonas del país, de
acuerdo con las necesidades de la administración de justicia determinadas por la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
El Plan Nacional de
Descongestión para la Justicia al Día deberá diseñarse y formularse
integralmente a más tardar dentro de los seis meses siguiente a la entrada en
vigencia de la presente ley.
Formulado el Plan Nacional
de Descongestión para la Justicia al Día, su implementación se hará en forma
gradual, en determinadas zonas y despachos judiciales del país, priorizando en
aquellos que se concentran el mayor volumen de represamiento de inventarios.
Parágrafo. Se implementará de
manera gradual la oralidad, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal
consistente con el Marco Fiscal de Mediano Plazo”.
Artículo 23. Adiciónase el
artículo 209A.
“Mientras se expiden las
reformas procesales tendientes a la agilización y descongestión en los
diferentes procesos judiciales, adóptense las siguientes disposiciones:
a) Perención en
procesos ejecutivos. En los procesos ejecutivos, si el expediente permanece
en la secretaría durante nueve (9) meses o más por falta de impulso cuando este
corresponda al demandante o por estar pendiente la notificación del mandamiento
de pago a uno o varios ejecutados de un auto cuando la misma corresponda
adelantarla al ejecutante, el juez de oficio, o a solicitud del ejecutado,
ordenará la perención con la consiguiente devolución de la demanda y de sus
anexos y, si fuera del caso, la cancelación de las medidas cautelares evento en
el cual condenará en costas y perjuicios al ejecutante. El auto que ordene
devolver la demanda es apelable en el efecto suspensivo, y el que lo deniegue,
en el devolutivo;
b) En materia laboral
la competencia se determinará por el lugar donde haya sido prestado el
servicio; si este hubiere sido prestado en varios lugares, será aquel en el
que, en los tres últimos años de servicio, hubiere tenido la mayor duración.
Artículo 24. Adiciónase el
artículo 209B.
Créase una Comisión del
Proceso Oral y Justicia Pronta, integrada por el Ministro del Interior y de
Justicia, quien la presidirá; los Presidentes de la Corte Constitucional, de la
Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la
Judicatura; un Senador y un Representante a la Cámara miembros de las
Comisiones Primeras, elegido por las respectivas Comisiones Constitucionales;
dos representantes de la academia y un representante de la sociedad civil,
vinculados a los temas de la Administración de Justicia, para tratar, entre
otras, las siguientes materias: procesos orales y por audiencias en todos los
órdenes de la jurisdicción; un estatuto general de procesos judiciales que los
unifique y simplifique, a excepción del proceso penal; proyectos de
desjudicialización y asignación de competencias y funciones a autoridades
administrativas y a particulares habilitados para ejercer funciones públicas. La
Secretaría Técnica quedará en cabeza de la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura.
La Comisión de Justicia
Pronta tendrá en cuenta las recomendaciones y propuestas elaboradas por las
Comisiones Intersectoriales para la efectividad del principio de la Oralidad en
el Régimen Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y para la promoción de
la Oralidad en el Régimen de Familia, Civil y Agrario, creadas mediante los
Decretos 1098 de 2005 y 368 de 2006”.
Artículo 25. Artículo nuevo.
Habrá un artículo nuevo que será del siguiente tenor:
“Artículo nuevo. Todas las competencias
atribuidas por las Leyes 600 de 2000 y 906 de 2004 a la Corte Suprema de Justicia y a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial en materia de cambio de radicación de procesos y de impedimentos y recusaciones serán ejercidas a partir de la vigencia de la presente ley por el
Consejo Superior de la Judicatura y por los Consejos Seccionales de la
Judicatura respectivamente”.
Artículo 26. El artículo
18 de la Ley 270 de 1996 quedará así:
Artículo 18. El artículo 18 de la Ley
270 de 1996 quedará así:
Artículo 18. Los
conflictos de competencia que se susciten entre autoridades de la jurisdicción
ordinaria que tengan distinta especialidad jurisdiccional y que pertenezcan a
distintos distritos, serán resueltos por el Consejo Superior de la Judicatura.
Los conflictos de la misma
materia que se presenten entre autoridades de igual o diferente categoría y
pertenecientes al mismo distrito, serán resueltos por el Consejo Seccional de la
Judicatura”.
Artículo 27. Artículo
nuevo.
Agotada cada etapa del proceso, el Juez ejercerá el control de legalidad para
sanear los vicios que acarrean nulidades dentro del proceso, los cuales, salvo
que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes en
aras de evitar dilaciones injustificadas.
Artículo 28. Deróguense los artículos
1°, 2°, 3°, 4° y 8° de la Ley 66 de 1993, 203 de la Ley 270 de 1996, y las
demás normas que le sean contrarias.
Artículo
29. Para la Financiación de los costos que demanda el cumplimiento
de la presente ley, la Rama Judicial hará los ajustes presupuestales internos a
que haya lugar.
Artículo 30. Vigencia. La presente ley rige a
partir de su promulgación.
En
cuanto a las intervenciones y el concepto del Procurador General de la Nación, la
Corte procederá a su inclusión en el examen de cada una de las normas
contenidas en el proyecto de ley estatutaria.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con lo previsto en los artículos 153
(inciso segundo) y 241-8 de la Constitución Política, la Corte Constitucional
es competente para revisar y decidir sobre la exequibilidad del proyecto de ley
estatutaria número 023/06 Senado y 286/07 Cámara “Por la cual se reforma la
Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, tanto por su
contenido material como por vicios de procedimiento en su formación, una vez
aprobado en los debates correspondientes en el Congreso de la República, como
ocurre con el proyecto que se examina, el cual fue remitido a esta Corporación
por la Presidencia del Congreso con las constancias pertinentes.
2. El alcance del control
de constitucionalidad respecto de los proyectos de ley estatutaria.
El
examen constitucional que le corresponde efectuar a la Corte Constitucional
sobre proyectos de leyes estatutarias tiene las siguientes características: (i)
es jurisdiccional, por cuanto le está vedado estudiar la conveniencia u
oportunidad del proyecto de ley toda vez que sus fallos son en derecho; (ii) es
automático, por cuanto no requiere para su inicio la presentación de una
demanda de inconstitucionalidad; (iii) es integral, porque debe examinar
el proyecto de ley tanto en su contenido formal como material, además de
confrontarlo con la totalidad de las disposiciones de la Carta Política; (iv)
es definitivo, ya que le corresponde decidir definitivamente sobre el
proyecto de ley, el cual una vez cumplido hace tránsito a cosa juzgada constitucional;
(v) es participativo, toda vez que cualquier ciudadano podrá
intervenir en el proceso de constitucionalidad para defender o impugnar el
proyecto de ley; y (vi) es previo, al comprender la revisión previa
sobre la exequibilidad del proyecto por parte de la Corte[1].
El control de constitucionalidad formal comprende
tanto el cumplimiento de los requisitos previstos para las leyes ordinarias,
como también los requerimientos propios para este tipo de leyes, a saber: (i)
haber sido publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la
comisión respectiva (art. 157-1 CP); (ii) surtir los debates correspondientes
que deben cumplirse dentro de una sola legislatura (arts. 153 y 157-2 CP); (iii)
observar el quórum deliberatorio y decisorio (arts. 145 y 146 CP), al igual
que la aprobación exige la mayoría absoluta de los miembros del Congreso (art.
153 CP); (iv) respetar los términos que deben mediar para los debates en una y
otra cámara (art. 160 CP), y (v) cumplir el anuncio previo a la votación (art.
160 CP)[2].
Por su parte, el control de constitucionalidad
material busca examinar el contenido
del proyecto de ley estatutaria a la luz del contenido integral de la
Constitución Política.
3.
Trámite surtido en el Congreso de la República del proyecto de Ley Estatutaria número 023/06 Senado y 286/07 Cámara “Por la
cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”.
A continuación la Corte procede a describir el trámite surtido en el
Congreso de la República para la aprobación del proyecto, conforme a los
requisitos anteriormente anotados y su desarrollo en la jurisprudencia
constitucional.
- Presentación y publicación
del proyecto
3.1. El proyecto fue presentado el día 20 de julio de 2006, por el
Ministro del Interior y de Justicia, Sabas Pretelt de la Vega, tal como consta
en la Gaceta del Congreso No. 245 del 25 de julio de 2006, página 26[3]. Fue publicado en la misma Gaceta No. 245 (página
18 y siguientes)[4], como proyecto de ley estatutaria No. 23 de 2006 –Senado.
- Trámite en Comisión Primera
de Senado
3.2.
La ponencia para primer debate, presentada por el Senador Mauricio Pimiento
Barrera, coordinador ponente y por los senadores Héctor Helí Rojas, Eduardo
Enríquez Maya, Germán Vargas Lleras, Parmenio Cuellar Bastidas, Samuel Arrieta,
Oscar Darío Pérez y Gina Parody, fue publicada en la Gaceta del Congreso No.
418 del 26 de septiembre  de 2006 (página 1 y siguientes)[5].
3.3.
En la Gaceta del Congreso No. 16 del 26 de enero de 2007 (páginas 5-6)[6], se publicó el acta No. 16 de 2006, correspondiente a
la sesión del 31 de octubre de 2006 de la comisión primera constitucional del
Senado de la República, en la que se discutió y aprobó la Proposición No. 36 de
invitación a los magistrados de la sala jurisdiccional disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura, para que expresaran su opinión en relación
con el proyecto de ley estatutaria y se acordó invitar igualmente al Ministro
de Hacienda y Crédito Público.
3.4.  En la Gaceta del
Congreso No. 17 del 26 de enero de 2007 (página 24)[7],  se publicó el acta No. 17 de 2006, correspondiente
a la sesión del 1º. de noviembre de 2006, de la comisión primera constitucional
del Senado de la República, en la que se anunció que el proyecto de ley No. 023
de 2006 Senado sería sometido a discusión y votación en la próxima sesión
ordinaria. Sin embargo, el proyecto de ley no alcanzó a ser debatido en la
siguiente sesión ordinaria.
3.5. En la Gaceta del
Congreso No. 21 del 02 de febrero de 2007 (página 27)[8],  se publicó el acta No. 18 de 2006, correspondiente
a la sesión del 08 de noviembre de 2006, de la comisión primera constitucional
del Senado de la República, en la que se anunció que el proyecto de ley No. 023
de 2006 Senado sería sometido a discusión y votación en la próxima sesión. Sin
embargo, el proyecto de ley tampoco alcanzó a ser debatido en la siguiente sesión
ordinaria.
3.7. En la Gaceta del
Congreso No. 22 del 02 de febrero de 2007 (página 22)[9],  se publicó el acta No. 19 de 2006, correspondiente
a la sesión del 14 de noviembre de 2006, de la comisión primera constitucional
del Senado de la República, en la que se anunció que el proyecto de ley No. 023
de 2006 Senado sería sometido a discusión y votación en la próxima sesión. Sin
embargo, el proyecto de ley tampoco alcanzó a ser debatido en la siguiente
sesión ordinaria.
3.8. En la Gaceta del
Congreso No. 23 del 02 de febrero de 2007 (página 2)[10],  se publicó el acta No. 20 de 2006, correspondiente
a la sesión del 15 de noviembre de 2006, de la comisión primera constitucional
del Senado de la República, en la que se anunció que el proyecto de ley No. 023
de 2006 Senado sería sometido a discusión y votación en la próxima sesión.
3.9. En la Gaceta del
Congreso No. 23 del 02 de febrero de 2007 (página 7)[11],  se publicó el acta No. 21 de 2006, correspondiente
a la sesión del 21 de noviembre de 2006, de la comisión primera constitucional
del Senado de la República, en la que se aprobó el acta No. 19 de 2006,
contentiva del anuncio discusión y votación del proyecto de ley No. 023 de 2006
Senado en la próxima sesión.
3.10. En la misma
Gaceta del Congreso No. 23 del 02 de febrero de 2007 (página 7 y siguientes)[12], se publicó el acta No. 21 de 2006, correspondiente
a la sesión del 21 de noviembre de 2006, de la comisión primera constitucional
del Senado de la República, en la que se discutió el proyecto de ley
estatutaria y se procedió a su aprobación parcial, así: el artículo 1º. fue
aprobado por unanimidad, con la constancia secretarial de haber sido votado por
once (11) senadores[13]. El artículo 2º. fue aprobado por unanimidad, con el
voto de doce (12) senadores[14]. El artículo 3º. fue suprimido por decisión unánime,
con el voto de catorce (14) senadores[15]. El
artículo 4º. fue aprobado  con la constancia secretarial de haber sido votado
por doce (12) senadores[16].
3.11. En la misma
Gaceta del Congreso No. 23 del 02 de febrero de 2007 (página 21)[17],  se publicó el acta No. 21 de 2006, correspondiente
a la sesión del 21 de noviembre de 2006, de la comisión primera constitucional
del Senado de la República, en la que se anunció que el proyecto de ley No. 023
de 2006 Senado sería sometido a discusión y votación en la próxima sesión.
3.12. En la misma
Gaceta del Congreso No. 23 del 02 de febrero de 2007 (página 24)[18],  se publicó el acta No. 22 de 2006, correspondiente
a la sesión del 29 de noviembre de 2006, de la comisión primera constitucional
del Senado de la República, en la que se anunció que el proyecto de ley No. 023
de 2006 Senado sería sometido a discusión y votación en la próxima sesión.
3.13. En la Gaceta del
Congreso No. 23 del 02 de febrero de 2007 (página 7)[19],  se publicó el acta No. 21 de 2006, correspondiente
a la sesión del 21 de noviembre de 2006, de la comisión primera constitucional
del Senado de la República, en la que se aprobaron las actas Nos.  19 y 20 de
2006, contentivas del anuncio de discusión y votación del proyecto de ley No.
023 de 2006 Senado en la próxima sesión.
3.14. En la Gaceta del
Congreso No. 24 del 02 de febrero de 2007 (página 4)[20],  se publicó el acta No. 23 de 2006, correspondiente
a la sesión del 05 de diciembre de 2006, de la comisión primera constitucional
del Senado de la República, en la que se aprobó el acta No. 22 de 2006,
contentiva del anuncio discusión y votación del proyecto de ley No. 023 de 2006
Senado en la próxima sesión.
3.15. En la misma
Gaceta del Congreso No. 24 del 02 de febrero de 2007 (página 4 y siguientes)[21],  se publicó el acta No. 23 de 2006, correspondiente
a la sesión del 5 de diciembre de 2006, de la comisión primera constitucional
del Senado de la República, en la que se continuó con la discusión del proyecto
de ley estatutaria y se procedió a su aprobación parcial, así: el artículo 5º.
fue aprobado por unanimidad[22]. Los artículos 6º., 7º., 8º., 9º., 10, 11, 13, 14,
15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 y 26 fueron aprobados por unanimidad[23]. El artículo 12 fue aprobado por unanimidad[24]. Se propuso un artículo nuevo, modificatorio del
artículo 6º. de la Ley 270 de 1996, que alude a la gratuidad de la
administración de justicia y crea el arancel judicial. Dicho artículo fue
aprobado por unanimidad[25]. El senador  Armando Benedetti Villanada dejó una
constancia de su voto negativo en relación con el artículo 6º. del proyecto,
por considerar que materialmente dicho artículo contiene la misma disposición
del artículo 10 de la Ley 553 de 2000, que fue declarado inexequible por la
Corte mediante la sentencia C-252 de 2001[26]. Tanto el título del proyecto como la voluntad de la
comisión de que dicho proyecto sea ley de la República fueron aprobados por
unanimidad, con constancia de secretaría en tal sentido.
3.16. En la Gaceta del
Congreso No. 166 del 08 de mayo de 2007[27], se
publicó el acta No. 24, correspondiente a la sesión de comisión primera del
Senado de la República que tuvo lugar el 20 de marzo de 2007 y en la cual
consta la aprobación del acta No. 23 de 2006 correspondiente a la sesión del 05
de diciembre de 2006, contentiva tanto del anuncio de discusión y votación del
proyecto de ley, como de la correspondiente votación.
3.17. En la Gaceta del
Congreso No. 24 del 02 de febrero de 2007 (página 6 y siguientes)[28],  aparece publicado el texto del proyecto de ley
aprobado por  la comisión primera constitucional del Senado de la República.
3.18.
En la Gaceta del Congreso No. 132 del 20 de abril de 2007 (página 10 y
siguientes)[29], fue publicado el texto aprobado por la comisión
primera del Senado de la República.
-
Trámite en Plenaria de Senado
3.19.
En la Gaceta del Congreso No. 132 del 20 de abril de 2007 (página 2 y
siguientes)[30], fue publicada la ponencia para el segundo debate y
el pliego de modificaciones al proyecto de ley, presentado por los senadores
Héctor Helí Rojas (coordinador), Eduardo Enríquez Maya, Germán Vargas Lleras,
Gina Parody D’Echeona, Parmenio Cuellar Bastidas, Samuel Arrieta Buelvas y
Oscar Darío Pérez Pineda.
3.20.  En la Gaceta
del Congreso No. 270 del 13 de junio de 2007 (página 24)[31],  se publicó el acta No. 53 de 2006, correspondiente
a la sesión del 03 de mayo de 2007, de la plenaria del Senado de la República,
en la que se anunció que el proyecto de ley estatutaria de justicia sería
sometido a discusión y votación en la próxima sesión.
3.21. En la Gaceta del
Congreso No. 462 del 20 de septiembre de 2007 (página 9)[32],  se publicó el acta No. 02 de 2007, correspondiente
a la sesión del 24 de julio de 2007, de la plenaria del Senado de la República,
en la que se aprobó el acta No. 53 de 2007, contentiva del anuncio de discusión
y votación del proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia.
3.22.  El proyecto fue
aprobado por la plenaria del Senado realizada el día 04 de mayo de 2007, según
consta en el acta No. 54, publicada en la Gaceta del Congreso No. 271  del 13
de junio de 2007 (páginas 15 y 16)[33].
3.23. En la Gaceta del
Congreso No. 542 del 26 de octubre de 2007 (página 15)[34],  se publicó el acta No. 10 de 2007, correspondiente
a la sesión del 11 de septiembre de 2007, de la plenaria del Senado de la
República, en la que se aprobó el acta No. 54 de 2007, contentiva de la
discusión y votación del proyecto de ley No. 23 de 2006 Senado.
3.24. El texto
definitivo al proyecto de ley No. 23 de 2006 Senado, aprobado por la plenaria
del Senado de la República, fue publicado en la Gaceta del Congreso No.  179
del 14 de mayo de 2007 (página 26 y siguientes)[35].
- Trámite en
Comisión Primera de Cámara
3.25. La ponencia para
primer debate en la Cámara de Representantes, presentada por el Representante
Tarquino Pacheco, fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 210 del 25 de
mayo de 2007 (página 18 y siguientes)[36].
3.26. En la misma
Gaceta del Congreso No. 210 del 25 de mayo de 2007 (página 22 y siguientes)[37],
aparece publicado el texto propuesto para primer debate en la comisión primera
de la Cámara de Representantes.
3.27. En la Gaceta del
Congreso No. 310 del 26 de junio de 2007 (página 48)[38],  se publicó el acta No. 39 de 2007, correspondiente
a la sesión del 30 de mayo de 2007, de la comisión primera constitucional de la
Cámara de Representantes, en la que se anunció que el proyecto de ley
estatutaria número 286 de 2007 de Cámara, 23 de 2006 de Senado, sería sometido
a discusión y votación en la próxima sesión.
3.28. En la Gaceta del
Congreso No. 381 del 14 de agosto de 2007 (página 11)[39], se publicó el acta No. 02 de 2007, correspondiente
a la sesión del 1º de agosto de 2007, de la comisión primera constitucional de la
Cámara, en la que se aprobó el acta No. 39 de 2007, contentiva del anuncio de
discusión y votación del proyecto de ley estatutaria de la administración de
justicia.
3.29. El texto del proyecto 286 de 2007 – Cámara  fue aprobado por la
comisión primera de la Cámara de Representantes el día 06 de junio de 2007,
según consta en el acta No. 40 de 2007, publicada en la Gaceta del Congreso No.
311 del 26 de junio de 2007, página 5 y siguientes[40].
3.30.
En la Gaceta del Congreso No. 381 del 14 de agosto de 2007 (página 11)[41], se publicó el acta No. 02 de 2007, correspondiente a
la sesión del 1º. de agosto de 2007, de la comisión primera constitucional de la
Cámara, en la que se aprobó el acta No. 40 de 2007, contentiva de la discusión
y aprobación del proyecto de ley.
3.31.
El texto aprobado en la comisión primera constitucional de la Cámara de
Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 275 del 13 de junio
de 2007 (página 9 y siguientes)[42].
-
Trámite en plenaria de Cámara
3.32.
En la Gaceta No. 275 del 13 de junio de 2007 se publicó el informe de ponencia
para segundo debate, presentado por los representantes Tarquino Pacheco
(coordinador ponente), Carlos Arturo Piedrahita, Carlos Fernando Motoa, Samir
Silva, David Luna Sánchez y Pedrito Pereira (página 1 y siguientes)[43].
3.33.
De igual manera, en la aludida Gaceta No. 275 del 13 de junio de 2007, se
publicó el texto propuesto para segundo debate en la plenaria de la Cámara de
Representantes (página 5 y siguientes)[44].
3.34.
En la Gaceta del Congreso No. 380 del 14 de agosto de 2007 (página 52)[45], se publicó el acta No. 57 de la sesión ordinaria de
la plenaria de la Cámara de Representantes, del día 14 de junio de 2007, en la
cual se hizo el anuncio de discusión y votación del proyecto de ley estatutaria
No. 286 de 2007 Cámara, 023 de 2006 Senado en la siguiente sesión.
3.35.
En la Gaceta del Congreso No. 490 del 02 de octubre de 2007 (página 15)[46], se publicó el acta No. 69 de la sesión ordinaria de
la plenaria de la Cámara de Representantes, del día 11 de septiembre de 2007, y
se aprobó el acta No. 57 de 2007, contentiva del anuncio de discusión y
votación del proyecto de ley estatutaria No. 286 de 2007 Cámara, 023 de 2006
Senado en la siguiente sesión.
3.36.  La ponencia fue considerada y aprobada por la plenaria de la
Cámara el día 15 de junio de 2007, según consta en el Acta No. 58, publicada en
la Gaceta del Congreso No. 427 del 05 de septiembre de 2007 (página 8 y
siguientes)[47].
3.37.
En la Gaceta del Congreso No. 550 del 1º. de noviembre de 2007 (página 12)[48],  se publicó el acta No. 73 de 2007, correspondiente
a la sesión ordinaria del 25 de septiembre de 2007, de la plenaria de la Cámara
de Representantes, en la que se aprobó el acta No. 58 de 2007, contentiva de la
discusión y aprobación del proyecto de ley.
3.38. El texto del proyecto aprobado en segundo debate en la sesión
plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso
No. 306 del 26 de junio de 2007 (página 31 y siguientes)[49].
- Trámite en Comisión de
Conciliación y plenarias
3.39.
Debido a que el proyecto de ley aprobado en el Senado de la
República sufrió algunas modificaciones en la Cámara de Representantes, se
conformó una comisión conciliadora integrada por el senador Héctor Helí Rojas
Jiménez y por el  representante a la Cámara Tarquino Pacheco, quienes después
de estudiar y comparar los textos aprobados  por ambas cámaras, plasmaron las
aclaraciones y precisiones que estimaron pertinentes y presentaron el texto
conciliado.
3.40.
El informe de conciliación, así como el texto conciliado fueron publicados en
las Gacetas del Congreso No. 293 del 15 de junio de 2007 (pagina 11 y
siguientes)[50] y No. 295 del 15 de junio de 2007 (página 4 y
siguientes)[51]. En este sentido, la Corte advierte que el informe de
conciliación fue publicado con anterioridad a su votación en Plenaria de Senado
y Cámara de Representantes, la cual se llevó a cabo en ambas corporaciones el
día martes 19 de junio de 2007, como se detalla unas líneas más adelante.
3.41.
En la Gaceta del Congreso No. 415 del 28 de agosto de 2007, se publicó el acta
No. 66 de 2007, correspondiente a la sesión del día 14 de junio de 2007, de la
plenaria del Senado de la República. En la página 60 de la aludida Gaceta[52] se relacionan los proyectos que deben ser discutidos
y aprobados en la próxima sesión, entre los cuales se encuentra el proyecto de
ley No. 023 de 2006 Senado, 286 de 2007 Cámara, por la cual se reforma la Ley
270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia.
3.42.
En la Gaceta del Congreso No. 542 del 26 de octubre de 2007 (página 15)[53],  se publicó el acta No. 10 de 2007, correspondiente
a la sesión ordinaria del 11 de septiembre de 2007, de la plenaria del Senado
de la República, en la que se aprobó el acta No. 66 de 2007, contentiva del
anuncio de discusión y aprobación del proyecto de ley.
3.43.
El informe de la comisión de conciliación  fue aprobado por la plenaria del
Senado de la República, en la sesión del 19 de junio de 2007, según consta en
el acta No. 67, publicada en la Gaceta del Congreso No. 416 del 28 de agosto de
2007 (página 133 y siguientes)[54].
3.44.
En la Gaceta del Congreso No. 542 del 26 de octubre de 2007 (página 15)[55],  se publicó el acta No. 10 de 2007, correspondiente
a la sesión ordinaria del 11 de septiembre de 2007 de la plenaria del Senado de
la República, en la que se aprobó el acta No. 67 de 2007, contentiva de la
aprobación del texto conciliado.
3.45.
En la Gaceta del Congreso No. 427 del 05 de septiembre de 2007 (página 14)[56], se publicó el acta No. 58 de la sesión ordinaria de
la plenaria de la Cámara de Representantes, del día 15 de junio de 2007, en la
cual se hizo el anuncio de discusión y votación del proyecto de ley estatutaria
No. 286 de 2007 Cámara, 023 de 2006 Senado en la siguiente sesión.
3.46.
En la Gaceta del Congreso No. 550 del 1º. de noviembre de 2007  (página 12)[57], se publicó el acta No. 73 del 25 de septiembre de
2007, de la plenaria de la Cámara de Representantes, contentiva de la
aprobación del Acta No. 58 del 15 de junio de 2007, en la que consta el anuncio
de discusión y votación del proyecto en la plenaria de la Cámara de
Representantes.
3.47.
El informe de la comisión de conciliación  fue aprobado por la plenaria de la
Cámara de Representantes, en la sesión del 19 de junio de 2007, según consta en
el acta No. 59, publicada en la Gaceta del Congreso No. 428 del 05 de
septiembre de 2007 (página 12)[58].
3.48.
En la Gaceta del Congreso No. 550 del 1º. de noviembre de 2007,  página 12[59], se publicó el acta No. 73 del 25 de septiembre de
2007, de la plenaria de la Cámara de Representantes, contentiva de la
aprobación del Acta No. 59 en la que consta la aprobación del informe de
conciliación.
3.49. Con base en la anterior descripción, la Corte procede ahora a
examinar la constitucionalidad del trámite del proyecto de ley estatutaria de
la referencia.
4.
Análisis de los requisitos formales del proyecto de Ley Estatutaria número 023/06 Senado y 286/07 Cámara “Por la
cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”.
4.1. Trámite en una sola
legislatura
De conformidad con lo previsto en el art. 153 de la Constitución, la
aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias deberá
efectuarse en una sola legislatura.
En el presente caso dicho requisito se cumple, por cuanto el proyecto
de ley fue presentado al Congreso de la República, por el Ministro del Interior
y de Justicia, el 20 de julio de 2006, como consta en la Gaceta 245 de 25 de
julio de 2006. El proyecto culminó su trámite mediante la aprobación del
informe de conciliación, en Senado y Cámara, el 19 de junio de 2007, según
costa en las Gacetas 416 de 28 de agosto de 2007 y 428 de 5 de septiembre de
2007, respectivamente, es decir, dentro de una sola legislatura.
4.2. Publicación del proyecto
en la Gaceta del Congreso antes de darle trámite en el Congreso de la República.
Publicación de las ponencias y de los textos aprobados en cada una de las
cámaras
4.2.1. El proyecto, presentado por el Ministro del Interior y de
Justicia el 20 de julio de 2006, fue publicado en la Gaceta del Congreso No.
245 del 25 de julio de 2006, antes de iniciar su trámite en el Congreso de la
República.
4.2.2.
Publicación de las ponencias y los textos aprobados.
-
La ponencia para primer debate en la comisión primera del Senado de la
República fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 418 del 26 de septiembre
de 2006 (página 1ª. y siguientes)[60]. El 21 de noviembre de 2006 se inició la discusión y
votación del proyecto.
-
El texto aprobado por la comisión primera del Senado de la República fue
publicado en la Gaceta del Congreso No. 132 del 20 de abril de 2007 (página 10
y siguientes)[61].
-
La ponencia para el segundo debate en la plenaria del Senado de la República
fue publicada en la Gaceta No. 132 del 20 de abril de 2007 (página 2 y
siguientes)[62]. La discusión y aprobación del proyecto se llevó a
cabo el 4 de mayo de 2007.
-  El texto definitivo
del proyecto de ley No. 023 de 2006, Senado, aprobado por la plenaria del
Senado de la República, fue publicado en la Gaceta del Congreso No.179 del 14
de mayo de 2007 (página 26 y siguientes)[63].
- La ponencia para
primer debate en la Cámara de Representantes fue publicada en la Gaceta del
Congreso No. 210 del 25 de mayo de 2007 (página 18 y siguientes)[64].
La discusión y aprobación del proyecto se llevó a cabo el 6 de junio de 2007
-  El texto propuesto
para primer debate en la comisión primera de la Cámara de Representantes fue
publicado en la Gaceta del Congreso No. 210 del 25 de mayo de 2007 (página 22 y
siguientes)[65].
-
El texto aprobado en la comisión primera constitucional de la Cámara de
Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 275 del 13 de junio
de 2007 (página 9 y siguientes)[66].
- La ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de
Representantes se publicó en la Gaceta No. 275 del 13 de junio de 2007, (página
1ª y siguientes)[67]. El proyecto fue debatido y aprobado el 15 de junio
de 2007.
-  El texto del proyecto aprobado en segundo debate en la sesión
plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso
No. 306 del 26 de junio de 2007 (página 31 y siguientes)[68].
-
El informe de conciliación fue publicado en las Gacetas del Congreso No. 293
del 15 de junio de 2007 (página 11 y siguientes)[69] y No. 295 del 15 de junio de 2007 (página 4 y
siguientes)[70], referidas respectivamente a las actividades de la
Cámara de Representantes y del Senado de la República.
4.2.3. Conforme a esta reseña, observa la Corte que las respectivas
ponencias fueron publicadas con antelación a cada uno de los debates y se atendió
con el requisito de la publicación del texto final aprobado en cada Cámara
Legislativa, cumpliéndose la exigencia del artículo 157-1 de la Constitución.
4.3. La aprobación del
proyecto en todos los debates con mayoría absoluta
4.3.1. Mayoría absoluta como
requisito para la aprobación de leyes estatutarias
De acuerdo con lo previsto en el artículo 153 de la Constitución, la
aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exige mayoría
absoluta de los miembros del Congreso, requisito que se reúne en el presente
caso como pasa a explicarse.
4.3.2. Mayorías absolutas en
el Congreso de la República
4.3.2.1. La comisión primera del Senado de la República está integrada
por diecinueve (19) senadores[71]; en consecuencia, la mayoría absoluta[72] se tendrá cuando se cuente con el voto favorable de
diez (10) senadores.
4.3.2.2. El Senado de la República (plenaria) está compuesto por ciento
dos (102) senadores;  en consecuencia, en las sesiones de plenaria de dicha
Corporación la mayoría absoluta se tendrá cuando se cuente con el voto
favorable de cincuenta y dos (52) senadores.
4.3.2.3. La comisión primera de la Cámara de Representantes está
integrada por treinta y cinco (35) representantes[73]; en consecuencia, la mayoría absoluta se tendrá
cuando se cuente con el voto favorable de dieciocho (18) representantes.
4.3.2.4. La Cámara de Representantes (plenaria) está compuesta por
ciento sesenta y seis (166) representantes; en consecuencia, la mayoría
absoluta se tendrá cuando se cuente con el voto favorable de ochenta y cuatro
(84) representantes.
4.3.3. Aprobación
en la Comisión Primera del Senado
Mediante certificación expedida el 24 de agosto de
2007[74], el secretario de la comisión primera del Senado de la
República hace constar en relación con el trámite dado al proyecto de ley lo
siguiente:
“1. En relación con el quórum: En la sesión ordinaria del día 21 de
Noviembre de 2006, Acta N° 21, asistieron 17 Honorables Senadores. Al iniciar
la sesión se registró quórum deliberatorio y en el transcurso de la sesión se
conformó quórum decisorio, lo cual fue anunciado por la Secretaría. En la
sesión ordinaria del día 05 de Diciembre de 2006, Acta N° 23, asistieron 16
Honorables Senadores. Al iniciar la sesión se registró quórum deliberatorio y
en el transcurso de la sesión se conformó quórum decisorio, lo cual fue
anunciado por la Secretaría. 2. En relación con las mayorías obtenidas: Sobre
el número de votos afirmativos y negativos obtenidos al llevar a cabo cada una
de las votaciones, no queda constancia, ni registro, a excepción cuando alguno
de los Senadores, solicita la verificación o votación nominal (Artículo 129 Ley
5a. de 1992), evento que no sucedió en la votación de esta iniciativa, motivo
por el cual la Secretaría certifica que el proyecto fue aprobado por las
mayorías exigidas en la Constitución y la Ley. 3. En relación con la
proposición con la que termina el informe de ponencia: En la sesión del 21 de
Noviembre de 2006, Acta Número 21, la Presidencia sometió a votación la
proposición positiva con que terminaba el informe de ponencia. Aprobada por la
Comisión Primera de Senado con constancia de la Secretaría de ser por
unanimidad. 4. En relación con la votación del Proyecto de Ley N° 23 de 2006
Senado 286 de 2007 Cámara. Título: Votado en el texto que presenta el pliego de
modificaciones. Aprobado por Comisión Primera de Senado con constancia de la
Secretaría de ser por unanimidad. Acta No. 23 (05/12/06). (...) La Presidencia
sometió a votación el siguiente bloque de artículos: Bloque: Integrado
por los artículos 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22,
23, 24, 25 y 26. Aprobados en bloque por la Comisión Primera de Senado en el
texto que presenta el pliego de modificaciones, con constancia de Secretaría de
ser por unanimidad. Acta No. 023 (05/12/06). Artículo Primero: Votado en el
texto que presenta la proposición No. 56, que reza (…). Aprobado por los
miembros de la Comisión con constancia de la Secretaría de ser por unanimidad y
haber sido votado por 11 Honorables Senadores. Acta No. 21 (21/11/06). Artículo
Segundo: Votado en el texto que presenta la proposición No. 64, cuyo texto.
reza (…). Aprobado por los miembros de la Comisión con constancia de la
Secretaría de ser por unanimidad. Acta No. 23 (05/12/06). Artículo Tercero:
Votado en el texto que presentan las proposiciones Números: 57 y 59, cuyos
textos rezan (…). Aprobado por los miembros de la Comisión con constancia de la
Secretaría de ser por unanimidad y con el voto de 12 Honorables Senadores. Acta
No. 21 (21/11/06).Artículo Cuarto: Votado en el texto que presenta el pliego de
modificaciones con la modificación formulada en la proposición No. 61, que reza
(…). Aprobado por los miembros de la Comisión con constancia de la Secretaría
del voto de 12 Honorables Senadores. Acta No. 21 (21/11/06). Artículo Quinto:
Votado en el texto que presenta el pliego de modificaciones. Aprobado por los
miembros de la Comisión con constancia de la Secretaría de ser aprobado por
unanimidad. Artículo Doceavo (sic): Votado en el texto que presenta la
proposición No. 62, cuyo texto reza (…). Aprobado por los miembros de la
Comisión con constancia de la Secretaría de ser por unanimidad. Acta No. 23
(05/12/06)”.
En el Acta 21 de
noviembre 21 de 2006, Gaceta 23 del 2 de febrero de 2007, consta al inicio de
la sesión que se ha constituido quórum decisorio[75].
Según consta en la
misma Gaceta 23 del 2 de febrero de 2007, Acta 21 de 21 de noviembre de 2006, “la
presidencia cierra la discusión de la proposición positiva con que termina el
informe de ponencia y sometida a votación es aprobada por unanimidad”[76].
En esa misma acta No.
21 del 21 de noviembre de 2006, de la comisión primera del Senado de la
República, publicada en la Gaceta del Congreso No. 23 del 02 de febrero de 2007
(página 7 y siguientes)[77], además consta que en esa fecha se inició la
aprobación de algunos artículos del proyecto de ley No. 23 de 2006 Senado:
- En relación con el
artículo 1º., dice que, “la presidencia cierra la discusión del Artículo
primero con la modificación formulada en la Proposición número 56 y sometida a votación
es aprobado por unanimidad con constancia de la Secretaría de haber sido votado
por 11 honorables Senadores”.
- En relación con el
artículo 2º., dice que “la Presidencia cierra la discusión del artículo
2º. Con las modificaciones formuladas en la Proposición número 57 (texto final)
y la Proposición número 59 y sometidas a votación son aprobadas  por unanimidad
con el voto de 12 honorables Senadores”[78].
- En relación con el
artículo 3º. dice fue suprimido por decisión unánime, con el voto de catorce
(14) senadores[79].
- En relación con el
artículo 4º., dice que fue aprobado  con la constancia secretarial de haber
sido votado por doce (12) senadores[80].
La votación del
proyecto continuó según Acta No. 23, el 05 de diciembre de 2006, de la comisión
primera del Senado de la República, publicada en la Gaceta del Congreso No. 24
del 02 de febrero de 2007 (página 4 y siguientes)[81]. En dicha acta consta que “Siendo las 10:50
a. m., la Presidencia reanuda la sesión formal y solicita a la Secretaría
verificar el quórum, el que verificado esta informa que se ha registrado quórum
decisorio”[82]. Luego de aprobar el orden del día y las Actas 21 y
22, por unanimidad, se continuó con el proyecto de ley que nos ocupa de la
siguiente manera:
- En relación con el
artículo 5º., dice que sometido a consideración fue aprobado por unanimidad.
- En relación con los
artículos 6º., 7º., 8º., 9º., 10, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22,
23, 24, 25 y 26, votados en bloque, dice igualmente que fueron aprobados por
unanimidad[83].
- En relación con al
artículo  12, dice que fue aprobado por unanimidad[84].
Agrega que se propuso
un artículo nuevo, modificatorio del artículo 6º. de la Ley 270 de 1996, que
alude a la gratuidad de la administración de justicia y crea el arancel
judicial y señala que dicho artículo fue aprobado por unanimidad[85]. Dice igualmente la referida acta que el senador
Armando Benedetti Villaneda dejó una constancia de su voto negativo en relación
con el artículo 6º. del proyecto, por considerar que materialmente dicho
artículo contiene la misma disposición del artículo 10 de la Ley 553 de 2000,
que fue declarado inexequible por la Corte mediante la sentencia C-252 de 2001[86].
En relación con el
título del proyecto y con la manifestación de voluntad de la comisión de que
dicho proyecto sea ley de la República, dice que fueron igualmente aprobados
por unanimidad, con constancia de secretaría en tal sentido.
- Concepto del Procurador General de la Nación
En cuanto al primer debate en la comisión primera
constitucional del Senado de la República, la Vista Fiscal manifiesta que en la
Gaceta No. 24 de 2007 se dice que el proyecto fue votado por unanimidad, sin
que se hubiese precisado el número de asistentes. Hace luego alusión a lo
manifestado por el secretario de la comisión primera del Senado en el sentido
de que “sobre el número de votos afirmativos y negativos obtenidos al llevar
a cabo cada una de las votaciones, no queda constancia, ni registro, a
excepción cuando alguno de los Senadores, solicita la verificación o votación
nominal (Artículo 129 Ley 5ª. de 1992), evento que no sucedió en la votación de
esta iniciativa, motivo por el cual la secretaría certifica que el Proyecto fue
aprobado por las mayorías exigidas en la Constitución y la Ley”.
Sobre el particular, manifiesta el Ministerio Público
que tales afirmaciones suscitan dudas a la Procuraduría, ya que queda en
entredicho la manera como se aprobó el proyecto y si realmente se cumplió con
la exigencia constitucional, por cuanto si no existe constancia del número de
integrantes de la comisión en la sesión del 05 de diciembre de 2006, al momento
de llevarse a cabo la votación, ni del número de votos afirmativos y negativos,
no hay manera de certificar que el proyecto haya sido aprobado por las mayorías
exigidas por la Constitución y, menos aún, dejar constancia de su aprobación
por unanimidad, máxime si la exigencia de mayorías absolutas en la votación de
una ley estatutaria debe ser nominal. Con fundamento en ello, el Procurador considera
que “se está ante un vicio de forma, que si la Corte no logra desentrañar,
conduciría a la inexequibilidad del proyecto de ley, salvo que sea posible
devolverlo al Congreso”.
- Consideraciones de la Corte.
Cumplimiento de la mayoría requerida
En cuanto a la aprobación del proyecto
en la comisión primera del Senado, la Corte considera que de algunos artículos
se dejó expresa constancia de la mayoría con que fueron aprobados, resultando
superior a diez (10), de modo que no se plantea ninguna problemática para la
verificación de las mayorías.
Sin embargo, para la aprobación de
otras normas (arts. 5 a 26), a los que se refiere la observación del Ministerio Público, la votación se llevó a cabo en
la sesión del día 05 de diciembre de 2006, cuyo desarrollo consta en el acta
No. 23 de 2006, publicada en la Gaceta del Congreso No. 24 del 02 de febrero de
2007 (página 1ª. y siguientes)[87]. De lo consignado en el acta en mención se desprende
que el llamado a lista fue contestado por seis (6) senadores, que en el
transcurso de la sesión se hicieron presentes diez (10) senadores más, y que la
secretaría informó que se había registrado quórum deliberatorio. Al ser
sometidos a votación estos artículos del proyecto, se dejó constancia de que
habían sido aprobados por unanimidad, lo cual significa que fueron votados
afirmativamente por la totalidad de los senadores presentes (16 de los 19 que
integran la Comisión Primera de Senado), razón por la cual la Corte no
encuentra vicio alguno de trámite derivado de la forma como se llevó a cabo la
votación.
El Procurador advierte que puede surgir
un vicio de constitucionalidad en el trámite de aprobación del proyecto, porque
no se especificó cuántos congresistas votaron el articulado en esta instancia del
proceso legislativo. Sin embargo, la Corte considera que la apreciación del
Ministerio Público resulta equivocada y no se ajusta a los lineamientos
trazados por la jurisprudencia de esta Corporación. En efecto, en reiteradas
oportunidades la Corte ha explicado que para acreditar el cumplimiento de las
mayorías en la aprobación de un proyecto, no se requiere la votación nominal
sino la ordinaria[88],
previa verificación del quórum deliberatorio, a menos que algún congresista solicite
verificación del mismo[89]. Así, por ejemplo, en la sentencia C-179 de 2002, MP.
Marco Gerardo Monroy, que revisó la constitucionalidad del proyecto de ley
estatutaria relativa al voto programático, la Corte señaló lo siguiente:
“La Corte
dentro de un criterio de flexibilidad que excluye rigorismos en las exigencias
del trámite legislativo, adoptado con miras a hacer efectivo el principio
democrático, acepta que a partir de la lectura del artículo 129 de la Ley 5ª de
1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, puede admitirse que la forma de
votación ordinaria, previa la verificación del quórum deliberatorio (n.e.
decisorio), es suficiente para acreditar la aprobación por mayoría absoluta de
una determinada propuesta legislativa que la requiera, si ningún congresista
solicita la verificación posterior”.
Posteriormente, en la sentencia C-307
de 2004, MP. Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda y Rodrigo Escobar Gil, que
examinó el proyecto de ley estatutaria relativo al voto electrónico, esta
Corporación reafirmó su tesis al sostener:
“Tratándose de
leyes estatutarias, tal como lo señaló la Corte en la Sentencia C-179 de 2002,
en la medida en que se haya acreditado la existencia de quórum decisorio, es
decir la presencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva célula
congresional[90],
la aprobación en votación ordinaria, si nadie solicita verificación o deja
constancia de voto negativo, debe entenderse que lo fue por la mayoría de los
integrantes, así no haya habido constatación sobre ese hecho, y de tal modo
debe ser certificado por los secretarios, quienes incumplen con su función
cuando se limitan a remitir a la respectiva acta y omiten certificar si la
aprobación del proyecto se cumplió en las condiciones previstas en la
Constitución”.
La misma posición fue asumida en la
Sentencia C-473 de 2005, MP. Manuel José Cepeda, en la cual se revisó el
proyecto de ley estatuaria que reglamentó el mecanismo de búsqueda urgente de
personas. Dijo entonces la Corte:
“Empero, del
contexto de la votación se deduce que la mayoría con la que se aprobó el
proyecto sí fue la requerida por el artículo 153 de la Carta. En la misma
certificación el Secretario da constancia de que estaban presentes 160
Representantes a la Cámara. Por otro lado, como lo dice la certificación, la
votación fue ordinaria y nadie solicitó la verificación del resultado”.
Finalmente, en la sentencia C-502 de
2007, en la cual se analizó el proyecto de ley estatutaria relativa a la elección
de los parlamentarios andinos, la Corte sostuvo:
“Al respecto
cabe manifestar que la Corte Constitucional ya ha definido que para demostrar
que un determinado proyecto fue aprobado por la mayoría absoluta es suficiente
que se certifique que había quórum decisorio y que se surtió la votación
ordinaria, siempre y cuando ningún congresista haya solicitado la verificación
posterior”.
En la misma providencia, la Corte advirtió
que “el hecho de que sean imprecisas algunas de las certificaciones
expedidas por los Secretarios de las Comisiones y las Plenarias de las cámaras
legislativas no es determinante para poder asegurar que en el trámite de un
proyecto se incumplió el requisito de las mayorías exigidas para la aprobación
del mismo. En estos casos, las respectivas certificaciones deberán ser
analizadas en conjunto con las actas de las sesiones, consignadas en la Gaceta
del Congreso”.
En este orden de ideas, examinadas las
gacetas y actas referentes al trámite del proyecto de ley No.023 de 2006 Senado,
así como las constancias y certificaciones expedidas por la Secretaría de la comisión
respectiva, las cuales obran en el expediente según ha sido reseñado en forma
detallada, la Corte concluye que efectivamente se cumplieron las mayorías
requeridas para la aprobación del proyecto en la Comisión Primera del Senado,
pues contó con el aval de dieciséis (16) de los diecinueve (19) congresistas
que la integran.
4.3.4. Aprobación en la Plenaria del
Senado
En certificación emitida por el secretario general (e)
del Senado de la República[91], el día 22 de agosto de 2007, se hace constar, en
relación con el proyecto de ley No. 23 de 2006 Senado, que:
“su aprobación se lleva a cabo el día viernes 4 de mayo 2007, en
sesión ordinaria, según consta en el acta No. 54 del mismo día, mes y año,
publicada en la Gaceta del Congreso 271 de 2007, en donde se pudo constatar un
quorum decisorio de 89 honorables Senadores de la República de los 102 que
conforman la corporación, al ser sometido a consideración de la plenaria el
proyecto fue aprobado por la mayoría exigida constitucionalmente, mediante
votación ordinaria. En sesión de la plenaria del Senado del día jueves 3 de
mayo de 2007 fue anunciado que el mencionado proyecto se votaría en la próxima
sesión, según consta en la Gaceta del Congreso 270 de 2007”.
En el Acta No. 54 del día 04 de mayo de
2007, de la plenaria del Senado publicada en la Gaceta del Congreso No. 271 del
13 de junio de 2007, (página 15 y siguientes)[92], consta que se ha constituido quórum decisorio[93].
Posteriormente, en relación con el informe con que termina la Ponencia, de
darle segundo debate al proyecto de ley, se indica que, “La presidencia
somete a consideración de la plenaria la proposición leída y, cerrada su
discusión, esta le imparte su aprobación”[94].
En la misma Acta No. 54 del día 04 de
mayo de 2007, de la plenaria del Senado publicada en la Gaceta del Congreso No.
271 del 13 de junio de 2007, consta que en ésa fecha se debatió y aprobó el
proyecto. Se anotó de la siguiente manera el resultado de la votación:
“La
Presidencia somete a consideración de la plenaria el articulado del proyecto y
cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la Plenaria el articulado propuesto? Y
esta responde afirmativamente. La Presidencia indica a la Secretaría dar
lectura al título del proyecto. Por Secretaría se da lectura al título del
Proyecto de ley 23 de 2006 Senado, por medio de la cual se adoptan medidas que
permitan superar de manera sostenible la congestión judicial y propiciar
condiciones de eficacia y celeridad en la Administración de Justicia. Leído
este, la Presidencia lo somete a consideración de la plenaria y cerrada su discusión
pregunta:   Aprueban los miembros de la Corporación el título?  Y estos le
imparten su aprobación. Cumplidos los trámites constitucionales, legales y
reglamentarios, la Presidencia pregunta:   Quieren los Senadores presentes que
el proyecto de ley aprobado sea ley de la República? Y estos responden
afirmativamente".
En el Acta 54 del 4 de
mayo de 2007 y la certificación expedida por el secretario general (e) del
Senado de la República[95],
se hace constar, en relación con el proyecto de ley No. 23 de 2006 Senado, que:
“su aprobación se
lleva a cabo el día viernes 4 de mayo 2007, en sesión ordinaria, según consta
en el acta No. 54 del mismo día, mes y año, publicada en la Gaceta del Congreso
271 de 2007, en donde se pudo constatar un quorum decisorio de 89 honorables
Senadores de la República de los 102 que conforman la corporación, al ser
sometido a consideración de la plenaria el proyecto fue aprobado por la mayoría
exigida constitucionalmente, mediante votación ordinaria”.
No surge reparo alguno
sobre la mayoría con que se aprobó el proyecto de ley en la Plenaria del
Senado. Existiendo quórum decisorio de 89 Senadores, la votación ordinaria de
que trata el art. 129 de la ley 5ª de 1992 es válida para esta clase de
proyectos, por cuanto si nadie pide la verificación se tiene por exacto el
informe. En efecto, habiendo informado el Secretario la votación por unanimidad
con la presencia de 89 Senadores, y constando que ninguno de ello pidió la
verificación, debe tenerse por cumplido el requisito en cuanto a que fue votado
por la mayoría exigida por la Constitución para esta clase de proyectos.
Por lo demás, las
consideraciones expuestas en el acápite anterior, relativas al cumplimiento de
las mayorías conforme a la votación ordinaria y previa verificación del quórum
deliberatorio, resultan igualmente pertinentes y reafirman el cumplimiento de
ese requisito en la plenaria del Senado[96].
4.3.5. Aprobación en la Comisión
Primera de la Cámara de Representantes.
Mediante certificación calendada el 23 de agosto de
2007, el secretario de la comisión primera de la Cámara de Representantes hace
constar[97]:
“Que el Proyecto de Ley Estatutaria 286/07 Cámara 23/06 Senado
"por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia", fue discutido y aprobado en la comisión el
día 6 de junio de 2007, según consta en el acta No. 40 de esa fecha; así mismo
fue anunciado para discusión y votación el día 30 de mayo de 2007, según consta
en el acta 39 de esta fecha. Que la votación del Proyecto de Ley Estatutaria
286/07 Cámara 23/06 Senado "por la cual se reforma la ley 270 de 1996
Estatutaria de la Administración de Justicia", según consta en el acta 40
del 6 de junio de 2007, fue de la siguiente manera: La proposición con que
termina el informe de ponencia, aprobada con la mayoría exigida en la
Constitución y la ley. Luego se sometieron a consideración y votación uno por
uno los impedimentos de los HH. RR. Guillermo Rivera, Álvaro Morón Cuello,
Carlos Enrique Soto, Rosmery Martínez Rosales y Dixon Ferney Tapasco, los
mismos fueron aprobados, con la constancia de que el Representante que se
declaraba impedido no participaba en la votación, así mismo la secretaría dejó
constancia que al momento de la votación del impedimento de la H. R. Rosmery
Martínez ella no se encontraba en el recinto; de igual manera la secretaría
dejó constancia que al momento de la votación del impedimento del H. R. Dixon
Tapasco, él no se encontraba en el recinto, ni tampoco al momento de votar la
proposición con que termina la ponencia. Articulado propuesto en la Ponencia
(29 artículos); aprobados por los asistentes,  con el voto negativo del H.R.
Carlos Fernando Motoa y de la H.R. Clara Pinillos, así mismo la secretaría deja
constancia de que los declarados impedidos no participaron en esta votación.
Título: "Por el cual se reforma la ley 270 de 1996 estatutaria de la
administración de justicia", siendo aprobado con la mayoría exigida en la
Constitución y la ley. Pregunta a los miembros de la comisión si quieren que
este proyecto de ley estatutaria tenga segundo debate a lo que contestan
afirmativamente".
En el acta No. 40 del 06 de junio de
2007, de la comisión primera de la Cámara, publicada en la Gaceta del Congreso
311 del 26 de junio de 2007 (página 5 y siguientes)[98], consta que el Secretario informa respecto de la
aprobación del orden del día, que “ha sido aprobado señor Presidente, con la
constancia secretarial de que ya se constituyó quórum decisorio”.
En la misma acta No. 40 del 06 de junio
de 2007, de la comisión primera de la Cámara,  publicada en la Gaceta del
Congreso 311 del 26 de junio de 2007, consta que leída la proposición con que
termina el informe de ponencia, se sometió a consideración por la Presidencia,
a lo que informó el Secretario: “Ha sido aprobada, señor Presidente, con la
mayoría exigida por la Constitución y la ley para los proyectos de ley
estatutarios”.
Consta en la misma Acta que en esa
misma fecha se aprobó el proyecto de ley estatutaria número 286 de 2007 Cámara,
023 de 2006 Senado. En el acta de la sesión, consignada en la mencionada Gaceta
No. 311 de 2007, se anotó de la siguiente manera el resultado de la votación,
luego de anunciarse que se había constituido quórum decisorio:
“Presidente: En consideración el articulado del proyecto
tal como viene en la ponencia, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado.
Aprueban los honorables Representantes, todo el articulado de este proyecto de
ley?
Secretario: Ha sido aprobado el articulado tal y como
viene en la ponencia, con el voto negativo del honorable Representante Motoa y
de la honorable Representante Pinillos y con la constancia de que los
declarados impedidos no participaron en esta votación".
…..
Secretario:
Sí, señor
Presidente, dejo constancia que la aprobación del articulado de este proyecto
de ley se hizo con la mayoría exigida en la Constitución y la ley para los
proyectos de ley estatutarios”.
- Concepto del Procurador General de la Nación
En relación con el primer debate en la comisión
primera constitucional de la Cámara de Representantes, la Vista Fiscal señala que,
a pesar de que en la certificación expedida por el secretario de la Cámara de
Representantes, en el sentido de que la proposición con la cual termina el
informe de ponencia se lee que “fue aprobada por la mayoría exigida en la
Constitución y la ley”, ni en las gacetas respectivas, ni en documentos
posteriores obra certificación expresa del número de representantes que se
encontraban presentes en el momento de la votación. En consecuencia, el
Ministerio Público hace el mismo reparo en cuanto a su exequibilidad,
manifestando que “si la Corte logra establecer el número de votantes, se
superaría el vicio de inconstitucionalidad en el trámite”.
- Consideraciones de la Corte. Cumplimiento de la
mayoría requerida
En cuanto a la votación del proyecto en la Comisión
Primera de la Cámara con la mayoría requerida por la Constitución, la Corte no observa
reparo alguno. Las consideraciones expuestas en el acápite 4.3.3., sobre la votación
ordinaria, la previa verificación del quórum deliberatorio y las mayorías
respectivas, son igualmente válidas para reafirmar el cumplimiento de este requisito
en la Comisión Primera de la Cámara.
En efecto, en el acta No. 40 del 06 de junio de 2007
se hizo constar que al iniciarse la sesión de la comisión primera de la Cámara
de Representantes contestaron a lista catorce (14) miembros de la misma  y que
en el transcurso de la sesión se hicieron presentes veintiún (21) miembros más,
para un total de 35, de los cuales estaban impedidos 5 y votaron negativamente
2. En consecuencia, según lo consignado en el acta referida, así como en la
certificación expedida por el secretario de dicha comisión, se puede concluir
que la aprobación del proyecto de ley se llevó a cabo con el voto favorable de
la mayoría absoluta de los miembros de la comisión.
4.3.6. Aprobación en la Plenaria de la Cámara de
Representantes
Mediante certificación calendada el 03 de diciembre de 2007, el
secretario de la general de la Cámara de Representantes hace constar[99]:
“Que en sesión plenaria de la honorable Cámara de
Representantes del día 15 de junio de 2007, a la cual se hicieron presentes ciento treinta y seis (136) Honorables Representantes, fue considerada y aprobada
por mayoría absoluta, en votación ordinaria, la Ponencia para Segundo Debate,
el Articulado y el Título al Proyecto de Ley No. 286/2007 Cámara - 023/2006
Senado, "por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 estatutaria de la
administración de justicia". Lo anterior según consta en el registro
electrónico y manual remitido por el Subsecretario General de la Corporación
mediante oficio SbSG. 07 y en el Acta de Sesión Plenaria No. 058 de junio 15 de
2007 que se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso No. 427/07”.
En el Acta No. 58 del 15 de junio de 2007, de la
plenaria de la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta del Congreso
No. 427 del 05 de septiembre de 2007, página 8 y siguientes[100], consta que puesto en consideración el informe de
ponencia se le impartió aprobación[101].
En la misma Acta consta que el proyecto fue
considerado y aprobado el 15 de junio de 2007. En el acta en referencia
se anotó de la siguiente manera el resultado de la votación:
“Dirección de la sesión por la Presidencia (doctor Alfredo Ape
Cuello Baute): sigue en consideración el informe con que termina la
ponencia, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada.
Aprueba la Corporación? La Secretaría General informa (doctor Jesús Alfonso
Rodríguez): Ha sido aprobado el informe de ponencia, señor Presidente. Dirección
de la sesión por la Presidencia (doctor Alfredo Ape Cuello Baute): Articulado.
La Secretaría General informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez): La doctora
Rosmery deja constancia que ella se retira del recinto, porque no le aceptaron
el impedimento. Tiene 32 artículos, y en el texto propuesto que firman Tarquino
Pacheco, Arturo Piedrahita, Zamir Silva, David Luna, hay solo proposiciones
para modificar el parágrafo transitorio del artículo 1º., otra para adicionar
un artículo nuevo, entonces se pueden someter los 32 artículos a excepción del
1º., señor Presidente. Dirección de la sesión por la Presidencia (doctor
Alfredo Ape Cuello Baute): En consideración 31 artículos en bloque con
excepción del 1º., se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda
cerrada. Aprueba la corporación?.  La Secretaría General informa (doctor
Jesús Alfonso Rodríguez): Han sido aprobados los 31 artículos, de acuerdo
al registro por las mayorías exigidas en la Constitución, teniendo en cuenta
que esta es una ley estatutaria. Proposición de artículo nuevo señor Presidente.
Para la financiación de los costos que demande el cumplimiento de la presente
ley, la Rama Judicial hará los ajustes presupuestales internos a que haya
lugar. Esta proposición tiene el aval del Ministro de Hacienda, el doctor Oscar
Iván Zuluaga, y la firman el señor Ministro del Interior y el Representante
Tarquino Pacheco. Someta a consideración ese artículo nuevo, Presidente. Dirección
de la sesión por la Presidencia (doctor Alfredo Ape Cuello Baute): En
consideración el artículo nuevo leído, se abre su discusión, anuncio que va a
cerrarse, queda cerrada. Aprueba la Corporación?. La Secretaría General
informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez): Ha sido aprobado de acuerdo al
registro en el tablero electrónico y la verificación manual, por las mayorías
exigidas en la Constitución para una ley estatutaria. El parágrafo transitorio
que modifica el artículo 1º. dice: Autorízase al Gobierno Nacional para que
durante los próximos 4 años incluya en el presupuesto de rentas y gastos, una
partida equivalente hasta el 0.5 del Producto Interno Bruto con destino a la
Rama Judicial del Poder Público, de acuerdo con las disponibilidades
presupuestales, el marco fiscal de mediano plazo y el marco de gasto. Firma el
Ministro de Hacienda, el señor Ministro del Interior y el Representante
Tarquino Pacheco. Someta a consideración este parágrafo transitorio del
Artículo 1º., señor Presidente. Dirección de la sesión por la Presidencia
(doctor Alfredo Ape Cuello Baute): En consideración el parágrafo
transitorio, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada.
Aprueba la Corporación?  La Secretaría General informa (doctor Jesús Alfonso
Rodríguez): Ha sido aprobado de acuerdo al registro de asistencia de la
Plenaria, por las mayorías absolutas exigidas en la Constitución. Someta el
resto del artículo 1º., señor Presidente. Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Alfredo Ape Cuello Baute): En consideración el resto
del artículo 1º., se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda
cerrada. Aprueba la Corporación?  La Secretaría General informa (doctor
Jesús Alfonso Rodríguez): Ha sido aprobado el artículo 1º., por las mayorías
exigidas en la ley y en la Constitución, de acuerdo a que este es un proyecto
de ley estatutaria, señor Presidente. Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Alfredo Ape Cuello Baute): Título.  La Secretaría
General informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez): La vigencia ya fue
votada. Título: Por la cual se reforma la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la
Administración de Justicia. Dirección de la sesión por la Presidencia
(doctor Alfredo Ape Cuello Baute): En consideración el título del proyecto,
se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. Aprueba la
Corporación?  La Secretaría General informa (doctor Jesús Alfonso
Rodríguez):  Ha sido aprobado el título por las mayorías exigidas en la
Constitución para esta ley estatutaria.  Dirección de la sesión por la
Presidencia (doctor Alfredo Ape Cuello Baute): Quiere la Cámara que ese
proyecto sea ley de la República?  La Secretaría General informa (doctor
Jesús Alfonso Rodríguez): Así lo quiere, señor Presidente”.
De conformidad con las anteriores pruebas, y según el
Acta 58 del 15 de junio de 2007, se tiene que el proyecto fue aprobado por
mayoría absoluta, en sesión en la que se encontraban presentes 136
Representantes. Ninguna objeción existe en cuanto al cumplimiento de este
requisito.
4.3.7. Aprobación en las comisiones de conciliación
Mediante certificación calendada el 03 de diciembre de 2007, el
secretario general (e) del Senado de la República hace constar que “la
aprobación del texto conciliado
se lleva a cabo en la sesión del día martes  19 de junio de 2007, según consta
en el acta No. 67 de la misma fecha, pudiéndose constatar un quórum decisorio
de 96 honorables Senadores de la República”[102].
En el acta No. 67 del 19 de junio de 2007, de la
plenaria del Senado de la República, publicada en la Gaceta del Congreso No.
416 del 28 de agosto de 2007, página 133 y siguientes[103], se hizo constar que el informe de la comisión de
conciliación  fue aprobado. En el acta de la sesión, consignada en la mencionada
Gaceta 416 de 2007, se anotó de la siguiente manera el resultado de la
votación:
“Por Secretaría se da lectura al Informe de Mediación que acordaron
las Comisiones designadas por los Presidentes de ambas Corporaciones, para
conciliar las discrepancias surgidas en la aprobación del Proyecto de ley
número 023 de 2006 Senado, 286 de de 2007 Cámara: "por la cual se reforma la
Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”. La presidencia
somete a consideración de la plenaria el informe leído y, cerrada su discusión,
esta le imparte su aprobación”.
En certificación expedida el 03 de diciembre de 2007
por el secretario general de la Cámara de Representantes[104], se hace constar:
“Que en
Sesión Plenaria de la H. Cámara de Representantes del día 19 de junio de 2007, a la cual se hicieron presentes ciento cincuenta y un (151) Honorables Representantes, fue
considerado y aprobado por mayoría de los presentes, el Informe de Comisión
Accidental del Proyecto de Ley en mención. Lo anterior según consta en el
registro electrónico y manual remitido por el Subsecretario General de la
Corporación mediante oficio SbSG. 2.1. 0503-07(…)”.
En el acta No. 59 del 19 de junio de 2007, de la
plenaria de la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta del Congreso
No. 428 del 05 de septiembre de 2007, página 12[105], se hace constar que el informe de conciliación de la
Comisión Accidental fue aprobado. En el acta de la sesión, consignada en
la mencionada Gaceta 428 de 2007, se plasmó de la siguiente manera el resultado
de la votación:
“En
consideración el informe leído, se abre la discusión, anuncio que va a
cerrarse, queda cerrada  ¿lo aprueban? La Secretaría General informa (doctor
Angelino Lizcano Rivera): Ha sido aprobado, señor Presidente”.
En relación con la aprobación del informe de
conciliación en las plenarias de Senado y Cámara, no aparece reparo alguno, De
manera particular, respecto de la aprobación en la Cámara de Representantes ha
de considerarse que, según el acta, aparece votado mediante votación ordinaria,
sin que ningún representante solicitara la verificación, razón por la cual ha
de tenerse por exacto el informe en cuanto a su aprobación por los presentes
que según el registro electrónico era de 151 Congresistas, pues tampoco aparece
constancia de votos negativos.
La Corte insiste en
que no se ha configurado vicio alguno referente a las mayorías
exigidas en la Carta Política, derivado de la forma como se llevó a cabo la
votación  durante el trámite del proyecto de ley, pues, conforme a lo previsto
en los artículos 128 y 129 de la Ley 5ª de 1992, se constató previamente el
quórum deliberatorio y decisorio y ningún congresista solicitó verificación
posterior. Todo ello armoniza con la reiterada jurisprudencia de la Corporación
alusiva a este aspecto puntual del trámite[106].
Así las cosas, de la evidencia documental allegada al expediente y
tendiendo en cuenta los criterios jurisprudenciales referidos (ver
fundamento 4.3.3.), la Corte observa que efectivamente el trámite llevado a
cabo para la aprobación del proyecto sub examine se adelantó con
cumplimiento del requisito de la mayoría absoluta, que resulta indispensable
cuando se trata de proyectos de ley estatutaria. Tal como se expuso en forma
pormenorizada, obran en el expediente las certificaciones y las Gacetas
respectivas sobre el cumplimiento del requisito del quórum decisorio con el que
se contó en cada caso para la aprobación del proyecto. Además, se pudo
establecer que en ningún caso se solicitó la verificación del quórum por parte
de los congresistas.
Lo anterior permite a la Corte a concluir que efectivamente se cumplió
con el requisito de aprobación con mayoría absoluta en cada una de las
votaciones que se llevaron a cabo para la aprobación del proyecto.
4.4.
Cumplimiento del transcurso de los plazos constitucionales establecidos entre
los debates
4.4.1. La Corte ha podido constatar que en el trámite en referencia se
dio cumplimiento a las exigencias establecidas en el primer inciso del artículo
160 de la Constitución, en el sentido de que entre el primero y el segundo
debate en cada cámara legislativa debe transcurrir un lapso no inferior a 8
días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación
de la discusión en la otra, debe mediar un término mínimo de 15 días.
4.4.2. En efecto, entre la aprobación del proyecto en la comisión
primera del Senado – el día 05 de diciembre de 2006 - y la aprobación del mismo
en la plenaria del Senado – el día 04 de mayo de 2007 – transcurrió un lapso
superior a 8 días. Y entre la aprobación del proyecto en la comisión primera de
la Cámara de Representantes – el día 06 de junio de 2007 - y la aprobación del
mismo en la plenaria de la Cámara de Representantes – el día 15 de junio de
2007 – también transcurrió un lapso superior a 8 días.
4.4.3. Por otro lado, entre la aprobación del proyecto en la plenaria
del Senado – el día 04 de mayo de 2007 – y la iniciación del debate en la
comisión primera de la Cámara de Representantes – el día 06 de junio de 2007– transcurrió
un término superior a 15 días.
4.5. La exigencia del anuncio
previo a la votación de que trata el artículo octavo del Acto legislativo 1 de
2003
El inciso final del art. 160 de la Constitución, modificado por el
artículo 8º del Acto Legislativo No. 01 de 2003, dispone:
“Ningún proyecto de ley será sometido a votación en
sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que
un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o
Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”.
Al respecto, la Corte observa que el trámite del proyecto en el
Congreso de la República, con relación al anuncio previo, se cumplió en debida
forma, como se explica a continuación:
4.5.1. Anuncio previo en la
Comisión Primera del Senado
Para la aprobación en la
Comisión Primera del Senado de la República, efectuada los días 21 de noviembre
y 5 de diciembre de 2006, se hicieron varios anuncios previos para discusión y
votación del proyecto, los días 1º, 14, 15, 21 y 29 de noviembre de 2006.
En el acta No. 20 del 15 de noviembre de 2006, de la comisión primera
del Senado de la República, publicada en la Gaceta del Congreso No. 23 del 02
de febrero de 2007 (páginas 1 y 2)[107],
se lee  que dentro de los proyectos que se someterán a discusión y votación en
la próxima Sesión Ordinaria de la comisión primera se encuentra el proyecto de
ley No. 023 de 2006 Senado. El anuncio
relacionado con el proyecto fue realizado de la siguiente manera:
“Siendo
las 10:50 a.m. La Presidencia ejercida en orden alfabético por el honorable
Senador Carlos García Orjuela, abre la sesión e indica a la Secretaría dar
lectura a los proyectos que en la próxima Sesión Ordinaria, la Presidencia
someterá a discusión y votación en la Comisión Primera del Senado: 1. Proyecto
de ley número 23 de 2006 Senado, por medio de la cual se adoptan medidas que
permitan superar de manera sostenible la congestión judicial y propiciar
condiciones de eficacia y celeridad en la administración de justicia”.
Para terminar la
sesión se expresó lo siguiente:
“Siendo las 11:00
a.m., levanta la sesión y convoca para el martes 21 de noviembre a las 10:00
a.m.”.
Cabe recordar que el
día 21 de noviembre de 2006 se votaron solamente 4 artículos del proyecto, y
para la continuación del debate y aprobación de los restantes, efectuado el 5
de diciembre de 2006, se hicieron anuncios el 21 de noviembre de 2006 y el 29
del mismo mes y año.
El anuncio previo a la
votación aparece en el acta No. 22 del 29 de noviembre de 2006 de la comisión
primera del Senado de la República, publicada en la Gaceta del Congreso No. 23
del 02 de febrero de 2007 (página 24)[108], en
la que se lee  que dentro de los proyectos que se someterán a discusión y
votación en la próxima sesión de la comisión primera se encuentra el proyecto
de ley No. 023 de 2006 Senado. El
anuncio relacionado con el proyecto fue realizado de la siguiente manera:
“Por
Secretaría se da lectura a los proyectos que la Presidencia someterá a
discusión y votación en la próxima sesión: 1. Proyecto de ley número 23 de 2006
Senado, por medio de la cual se adoptan medidas que permitan superar de manera
sostenible la congestión judicial y propiciar condiciones de eficacia y
celeridad en la Administración de Justicia”.
Para terminar la sesión se expresó lo siguiente:
“La Presidencia, siendo las 10:55 p.m., debido a que el quórum
decisorio no se ha conformado para poder seguir con la votación del Proyecto de
ley número 23 de 2006 Senado, levanta la sesión y convoca para el jueves 30  de
noviembre  a partir de las 10:00 a.m.”.
El día jueves 30 de
noviembre de 2006 no sesionó la comisión primera del Senado de la República,
tal como consta en la certificación expedida en tal sentido por el secretario
de dicha comisión[109]. En consecuencia, la siguiente sesión tuvo lugar el
día 05 de diciembre de 2006, cuando efectivamente se voto el resto de los
artículos del proyecto.
La Corte no encuentra
ningún vicio de constitucionalidad en el trámite por el hecho de que el día 30
de noviembre de 2006 no haya sesionado la Comisión Primera del Senado, pues, el
anuncio previo a la discusión y votación fue efectuado para la “próxima
sesión”, la cual tuvo lugar el 5 de diciembre
de 2006, fecha en la cual se dio estricto cumplimiento a lo dispuesto por la
Presidencia de la Comisión.
4.5.2. Anuncio
previo en la Plenaria del Senado
Para la aprobación en
la plenaria del Senado de la República, efectuado el 04 de mayo de 2007, se
hizo el siguiente anuncio previo:
En el acta No. 53  de
la sesión ordinaria del 03 de mayo de 2007, de la plenaria del Senado de la
República, publicada en la Gaceta del Congreso No.270 del 13 de junio de 2007
(página 24)[110], se lee que dentro de los proyectos que se
discutirán y aprobarán en la próxima sesión está el Proyecto de Ley Estatutaria
de Justicia. El anuncio relacionado con
el proyecto fue realizado de la siguiente manera:
“La
Presidencia de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, anuncia
los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. Señora
Presidenta, para Conciliar en la siguiente Sesión: el Proyecto del Plan
Nacional de Desarrollo, debate del Proyecto de Seguridad Ciudadana número 081
de 2006 Senado y el Proyecto de ley Estatutario de Justicia”.
Para terminar la
sesión se expresó lo siguiente:
“Siendo
las 3:00 a.m.,, la  Presidencia levanta la sesión y convoca para el día viernes
4 de mayo de 2007, a las 9:00 a.m.”.
Como se observa, en
esta etapa del trámite legislativo también se cumplió a cabalidad el requisito
del anuncio previo (mayo 3 de 2007) a la discusión y aprobación del proyecto (mayo
4 de 2007).
4.5.3. Anuncio
previo en la Comisión Primera de la Cámara
En el acta No. 39 del
día 30 de mayo de 2007 de la comisión primera de la Cámara de Representantes,
publicada en la Gaceta del Congreso No. 310 del 26 de junio de 2007 (página 48)[111], se lee que dentro de los proyectos que se
discutirán y aprobarán en la próxima sesión está el Proyecto de ley estatutaria
número 286 de 2007 Cámara, 23 de 2006 Senado. El anuncio relacionado con el proyecto fue realizado de la siguiente
manera:
“Presidente:
Señor Secretario, sírvase anunciar proyectos para la próxima sesión, vamos a
acoger la solicitud planteada por los compañeros dado las horas agotadoras que
llevamos de trabajo. Secretario: Se anuncian para discusión y votación de la
próxima sesión ordinaria de la Comisión Primera, los siguientes proyectos: (…)
Proyecto de ley estatutaria número 286 de 2007 Cámara, 23 de 2006 Senado”.
Para terminar la sesión se expresó lo siguiente:
“Se levanta la sesión siendo las 8:20 de la noche y se convoca para el
próximo martes a las 10:00 de la mañana”.
Como no hubo sesión el martes 5 de junio de 2007,
según se observa en el consecutivo de Actas (la No. 39 corresponde a la sesión
del 30 de mayo de 2007 y la No. 40 a la sesión del 6 de junio de 2007), el
proyecto se votó el miércoles 6 de junio de 2007.
La Corte no encuentra
reparo alguno en el trámite, por cuanto el anuncio previo a la discusión y
votación (30 de mayo de 2007) fue para la “próxima sesión ordinaria”, que se realizó el día 6 de junio de 2007 y en la
cual efectivamente se voto el articulado del proyecto.
4.5.4. Anuncio
previo en la Plenaria de la Cámara de Representantes
En el acta No. 57 de
la  sesión ordinaria de la plenaria de la Cámara de Representantes del día 14
de junio de 2007, publicada en la Gaceta del Congreso No. 380 del 14 de agosto
de 2007 (página 52)[112], se lee que dentro de los proyectos que se
discutirán y aprobarán en la próxima sesión está el proyecto de ley estatutaria
de la administración de justicia. El anuncio sobre el proyecto se hizo de la
siguiente forma:
Dirección
de la sesión por la Presidencia, doctor Alfredo Cuello Baute:
Señor
Secretario, anuncie para las 12:05 los proyectos.
La
Secretaría General informa, doctor Jesús Alfredo Rodríguez:
Sí
señor Presidente:
Dentro
de la hora reglamentaria y de acuerdo con lo establecido en el acto legislativo
que ordena que los proyectos se deben anunciar en la sesión previa a la que se
van a discutir y votar, la Secretaría anuncia los siguientes proyectos: (…)
Proyecto de Ley Estatutaria número 286 de 2007 Cámara, 023 de 2006 Senado, por la
cual se reforma la ley 270,  Estatutaria de la Administración de Justicia”.
Para terminar la
sesión se expresó lo siguiente:
“La sesión se levanta
a las 11:55 p.m.”.
La votación se llevó a
cabo el 15 de junio de 2007, en sesión que abrió registro a las 0:05 a.m. e
inició a las 0:07 a.m., lo que demuestra el cumplimiento de esta exigencia.
4.5.5. Anuncio
previo a la aprobación de los informes de conciliación
4.5.5.1. En el acta
No. 58 del día 15 de junio de 2007 de la plenaria de la Cámara de
Representantes, publicada en la Gaceta del Congreso No. 427 del 05 de
septiembre de 2007 (página 14)[113],
se relacionan  los proyectos que deben ser discutidos y aprobados en la próxima
sesión, entre los cuales se encuentra el “Informe de conciliación al
Proyecto de ley 286 de 2007 Cámara, 023 de 2006 Senado, descongestión judicial”. El anuncio sobre la consideración y votación del
acta de conciliación se realizó así:
“Se
anuncian los proyectos de acuerdo a lo estipulado en el acto legislativo que
ordena que todos los proyectos deban ser anunciados previamente a las sesiones
que se van a discutir y aprobar. En la próxima sesión se discutirán y debatirán
los siguientes proyectos: (…) Informe de conciliación al Proyecto de ley 286 de
2007 Cámara, 023 de 2006 Senado, descongestión judicial”.
Para terminar la
sesión se expresó lo siguiente:
“Se levanta la sesión
y se cita para el martes a las 2:00 p.m.”.
El día martes 19 de
junio de 2007 fue aprobado por la Plenaria de la Cámara el informe de
Conciliación.
4.5.5.2. Por su parte,
para la aprobación en la plenaria del Senado de la República del informe de
conciliación, en el acta No. 66 del 14 de junio de 2007, de la plenaria del
Senado de la República, publicada en la Gaceta del Congreso No. 415 del 28 de
agosto de 2007 (página 60)[114], se anuncia que dentro de los proyectos con informe
de conciliación que se discutirán y aprobarán en la siguiente sesión se
encuentra el proyecto de ley número 023 de 2006 Senado, 286 de 2007 Cámara. El anuncio sobre la consideración y votación del acta
de conciliación se realizó así:
“Por
instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo 01 de
2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la
próxima sesión. Proyectos de ley para votar y debatir en la siguiente Sesión
son los siguientes: (…) Proyecto de ley número 023 de 2006 Senado, 286 de 2007
Cámara, por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración
de Justicia”.
Para terminar la
sesión se expresó lo siguiente:
“Siendo
las 7:45 p.m., la  Presidencia levanta la sesión y convoca para el día martes
19 de junio de 2007, a las 11:00 a.m.”.
La aprobación del informe de conciliación fue efectuada por la Plenaria
del Senado el día martes 19 de junio de 2007.
De lo precedentemente expuesto, la Corte concluye que los anuncios
previos correspondientes al trámite del proyecto de ley estatutaria que se
analiza, se hicieron de conformidad con lo dispuesto en el inciso final del
art. 160 de la Constitución Política. Los anuncios fueron realizados para la
próxima sesión de la respectiva Comisión o Plenaria y en ellas efectivamente se
procedió a la discusión y votación del proyecto.
4.6. La Comisión Accidental de
Conciliación fue integrada en debida forma y obró en el marco de sus
atribuciones
4.6.1.
Como ya se mencionó, debido a que el proyecto de ley aprobado en el Senado de la
República sufrió algunas modificaciones en la Cámara de Representantes, fue
preciso integrar una comisión accidental para la conciliación del proyecto. La
comisión estuvo integrada por el senador Héctor Helí Rojas Jiménez y por el
representante a la Cámara Tarquino Pacheco, quienes después de estudiar y
comparar los textos aprobados  por ambas cámaras, plasmaron las aclaraciones y
precisiones que estimaron oportunas y presentaron el texto conciliado a las
respectivas plenarias, donde se impartió su aprobación final.
La
Corte observa que la Comisión fue integrada en debida forma, pues si bien era deseable
la participación de un número mayor tanto de Senadores como de Representantes, ésta
fue integrada por un Senador y un Representante a la Cámara, respetándose en
todo caso la pluralidad y simetría que exige el artículo 161 de la Constitución
respecto de la intervención de cada célula legislativa en igualdad de
condiciones para armonizar los textos aprobados en plenarias. Cabe anotar que
en oportunidades precedentes, también al examinar el trámite de un proyecto de ley
estatutaria, la Corte no ha planteado ninguna objeción a la conformación dual
de la Comisión Accidental de Conciliación[115].
Así
mismo, la designación de sus integrantes se ajustó a las reglas previstas en el
artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, pues sus miembros hicieron parte de las comisiones
permanentes que participaron en la discusión del proyecto, donde actuaron justamente
en su calidad de coordinadores de ponentes, de manera que contaban con una mayor
familiaridad y cercanía con el articulado objeto de conciliación.
4.6.2.
De otra parte, a juicio de la Corte la labor de la Comisión Accidental de
Conciliación se ciñó al ámbito de su competencia, consistente en “preparar
un texto unificado que armonice las diferencias, para luego ser sometido a la
aprobación de las plenarias”[116].
En
este caso particular la Comisión actuó con el propósito de superar las
diferencias surgidas respecto de los textos aprobados por la Plenaria del Senado
y la Plenaria de la Cámara. Así, las modificaciones que se introdujeron al
texto aprobado en la Plenaria del Senado fueron propuestas y recogidas en la
ponencia para la Plenaria de la Cámara de Representantes y todas ellas se
refirieron a expresiones concretas o modificaciones puntuales del articulado[117]. Teniendo en cuenta esta circunstancia, el informe de
la Comisión señala que “los conciliadores están de acuerdo con las modificaciones
hechas al texto aprobado por la Cámara de Representantes, en su integridad,
incluyendo los dos artículos nuevos, salvo en el artículo 1º.”[118], postura que fue acogida luego en las plenarias
respectivas.
4.7. Cumplimiento de los principios de reserva de ley
estatutaria, unidad de materia, consecutividad e identidad flexible
En
concordancia con lo anterior, el proyecto de ley se refleja como respetuoso del
principio de reserva de ley estatutaria, y las modificaciones introducidas durante
el proceso de formación de la ley como garantes de los principios de unidad de
materia, identidad flexible y consecutividad.
4.7.1. En primer lugar, la Corte constata el
cumplimiento del principio de reserva de ley estatutaria, dado que el proyecto
regula asuntos propios de la Administración de Justicia, en los términos del
literal b) del artículo 150 Superior.
En este punto la Sala recuerda, como lo hizo en la
sentencia C-037 de 1996, que una ley estatuaria ha de ocuparse esencialmente
sobre cuestiones referentes a “la estructura general de la administración de
justicia y sobre los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los
jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o asuntos que se
someten a su conocimiento”[119].
Sin embargo, cabe precisar, no se desconoce la
cláusula de reserva de ley estatutaria cuando los asuntos regulados en una ley
de este tipo incluyen cuestiones que no están reservadas al legislador
estatutario. En efecto, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional,
es posible incluir en una ley de esta clase regulaciones propias de una ley
ordinaria:
“Es la
propia Constitución la que determina cuales son las materias sujetas a reserva
de ley estatutaria, sin que le sea dable al legislador ampliar o restringir esa
definición. Y ha puesto de presente la Corte que una misma ley, tramitada por
la vía propia de las leyes estatutarias, puede contener disposiciones que estén
sometidas a reserva de ley estatutaria y materias propias de la legislación
ordinaria.
Lo anterior
plantea el siguiente interrogante: ¿Qué ocurre con aquellas materias no sujetas
a reserva de ley estatutaria que se incluyan dentro de un proyecto de ley
tramitado conforme a las exigencias de las leyes estatutarias? Es claro que,
desde la perspectiva formal, las normas relativas a tales materias no pueden
tenerse como contrarias a la Constitución, pues se tramitaron según un
procedimiento que resulta más exigente que el previsto para la legislación
ordinaria. Pero, por otra parte, la decisión del legislador de incluirlas
dentro del proyecto de ley estatutaria no puede cambiar su régimen
constitucional. Esto es, tal decisión legislativa no implica incluir en el
ámbito de la reserva de ley estatutaria a esas materias que son propias de la
ley ordinaria, ni significa que, hacia el futuro, tales materias sólo puedan
ser modificadas mediante leyes estatutarias”[120].
Conforme a lo anterior, el cumplimiento del principio
de reserva de ley estatutaria del proyecto bajo examen debe interpretarse en
términos generales, sin perjuicio de las aclaraciones y precisiones que la
Corte pueda hacer sobre el carácter ordinario de algunas normas al examinar el
contenido específico del articulado. De esta manera, la Corte advierte que
algunos de los aspectos regulados en el proyecto objeto de examen pueden ser
modificados por una ley ordinaria, pues, se insiste, “no todo aspecto que de
una forma u otra se relacione con la administración de justicia debe
necesariamente hacer parte de una ley estatutaria”[121].
En este punto no puede perderse de vista que la
interpretación de los asuntos que tienen reserva de ley estatutaria debe
hacerse en forma restrictiva, “referente exclusivamente a la estructura
orgánica esencial de la función pública de administración de justicia y a sus
funciones generales”[122].
4.7.2.
En cuanto al principio de unidad de materia, está previsto en el artículo 158
de la Constitución, según el cual “todo proyecto de ley debe referirse a una
misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella”. Al respecto, la jurisprudencia ha explicado que este
principio pretende racionalizar y tecnificar el proceso legislativo, tanto en
su fase de discusión como de elaboración del producto final[123], con el propósito de
que “los ciudadanos conozcan los distintos proyectos de ley que los pueden
afectar y tengan oportunidad de expresarse acerca de ellos”[124], evitando
incongruencias temáticas y facilitando por esa vía el cumplimento de la ley, la
identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión de los
comportamientos exigidos[125].
En el proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la
cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”,
la Corte observa que en términos generales el articulado del proyecto conserva
un vínculo de conexidad próxima, directa, teleológica y sistemática con la temática
dominante del proyecto, la cual está relacionada con la administración de
justicia, de modo que se satisface la exigencia del artículo 158 de la
Constitución.
4.7.3.
De otra parte, en cuanto al principio de consecutividad, cuyo objetivo es
permitir las modificaciones al proyecto dentro de ciertos límites, es
importante anotar que la jurisprudencia exige que se estudien en comisiones y
plenarias “todos los temas que hayan sido puestos a su consideración”[126],
garantizándose que a lo largo del debate parlamentario se respete el núcleo
básico de los ejes temáticos propuestos:
“La
observancia del principio de consecutividad no es óbice para que durante las
diferentes etapas que conforman el trámite legislativo, el proyecto inicial sea
objeto de modificaciones, pues ello resulta del mismo ejercicio del principio
democrático y de la labor que se le confía al Congreso de discutir y opinar
acerca el proyecto sometido a su consideración”[127].
Para
su debida comprensión es necesario hacer referencia al principio de identidad
flexible.
4.7.4.
El principio de identidad flexible, diferente al principio de unidad de materia
antes descrito[128], implica que si bien cada cámara puede introducir
modificaciones a un proyecto en el proceso de formación de la ley, las mismas
deben conservar la unidad temática con referencia a los asuntos debatidos en la
comisión permanente de cada cámara. Sobre el particular la Corte ha explicado:
“El
concepto de identidad (C-702/99) comporta más bien que entre los distintos
contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la
debida unidad temática (C-1190/01). Tal entendimiento permite que durante el
segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya
discutido y  aprobado el tema a que se refiera la adición o modificación
(C-702/99). Lo anterior implica darle preponderancia al principio de
consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el
debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo
(C-1108/01)”[129].
Es
por ello que las modificaciones introducidas a un proyecto deben mantener un
eje temático común, pues no es válido introducir temas respecto de los cuales
nunca se ha planteado debate alguno. De esta manera, cuando una cámara
introduce modificaciones al articulado del proyecto para incluir un asunto
completamente nuevo, autónomo y separable[130], desconoce los principios de consecutividad e
identidad flexible. Por el contrario, cuando las modificaciones (adiciones o
supresiones) versan sobre los temas puestos a consideración de la respectiva cámara
para su debate, los ajustes aprobados no pueden ser objeto de reproche alguno
por este concepto.
4.7.5. De acuerdo con lo anterior, la Corte considera que en el trámite
del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007
Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia”, las modificaciones introducidas a lo largo del
debate fueron respetuosas de los principios de consecutividad e identidad
flexible.
El articulado aprobado en la Comisión Primera de Senado también fue
aprobado por la Plenaria de Senado, con algunas modificaciones que versaron
sobre ajustes específicos propuestos y recogidos en la respectiva ponencia[131]. A su turno, el texto aprobado en Plenaria de
Senado se propuso y acogió en la Comisión Primera de la Cámara, incluyéndose dos
expresiones adicionales a los artículos 1 y 6 del proyecto[132]. Luego, en la ponencia para Plenaria de Cámara de
Representantes, se introdujeron varias modificaciones respecto del texto
aprobado por la Comisión de Cámara, pero todas ellas se refirieron a
expresiones concretas o modificaciones puntuales del articulado inicialmente debatido
y aprobado[133]. Por último, la Comisión Accidental de Conciliación
tomó como base el texto aprobado en la Plenaria de la Cámara[134], y propuso un texto unificado que fue aceptado por
las plenarias.
En este orden de ideas, desde la óptica de los principios de identidad
y consecutividad no existe reparo alguno en cuanto a las modificaciones introducidas
al proyecto, pues es claro que ellas versaron sobre los temas debatidos por las
respectivas comisiones de cada célula legislativa.
4.8.- Conclusiones relativas
al trámite legislativo del proyecto
Examinado el trámite dado en el Congreso de la República al proyecto de
Ley Estatutaria número 023/06 Senado y 286/07 Cámara, “Por la cual se
reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, la
Corte no observa ningún vicio de forma que haga inexequible el proyecto. Por el
contrario, encuentra que el trámite surtido se cumplió en debida forma con las
etapas y requisitos exigidos en la Constitución Política y en el Reglamento del
Congreso (Ley 5ª de 1992), en particular los siguientes:
4.8.1. El trámite del proyecto cumplió lo previsto en el artículo 153
de la Constitución, según el cual la aprobación, modificación o derogación de
leyes estatuarias debe efectuarse en una sola legislatura, pues el proyecto de
ley fue presentado al Congreso de la República el 20 de julio de 2006 y culminó
su trámite el 19 de junio de 2007.
4.8.2. El trámite del proyecto cumplió lo previsto en el artículo 153
de la Constitución, según el cual la aprobación, modificación o derogación de
leyes estatuarias debe efectuarse con mayoría absoluta de los miembros del
Congreso. En este sentido, la aprobación del proyecto en cada instancia del debate
contó con la mayoría absoluta de los miembros de cada comisión o plenaria,
según se acredita con las certificaciones, gacetas y actas a las cuales se ha
hecho referencia puntual. Cabe precisar que conforme a los artículos 128 y 129
de la Ley 5ª de 1992, para la determinación de las mayorías absolutas era
suficiente la votación ordinaria,
previa verificación del quórum deliberatorio y decisorio en cada sesión[135],
pues ningún congresista solicitó verificación del quórum o votación nominal del
articulado.
4.8.3. El trámite del proyecto cumplió lo previsto en el inciso 1º del
artículo 157 de la Constitución, relativo a la publicación previa del proyecto
antes de recibir curso en la comisión o plenaria respectiva. En efecto, el
texto del proyecto, las ponencias y los respectivos textos propuestos, incluido
el informe de conciliación, fueron publicados con anterioridad a cada uno de
los debates, y del mismo modo se cumplió con el requisito de la publicación del
texto final aprobado en cada Cámara Legislativa.
4.8.4. El trámite del proyecto cumplió lo previsto en el inciso 1º del
artículo 160 de la Constitución, referente a los plazos para los debates, pues entre
el primero y el segundo debate en cada cámara  transcurrió un plazo superior a 8
días, y entre la aprobación del proyecto en la Plenaria del Senado y la
iniciación de la discusión en la Comisión Primera de Cámara de Representantes
transcurrió un término superior a 15 días.
4.8.5. El trámite del proyecto cumplió lo previsto en el inciso final del
artículo 160 de la Constitución (Acto legislativo No. 1 de 2003), sobre los
anuncios previos a la votación del articulado. De hecho, todos los anuncios
fueron realizados para la próxima sesión de la respectiva Comisión o Plenaria, donde
efectivamente se procedió a la discusión y votación del proyecto; es decir, en
sesión distinta a aquellas en las cuales se llevó a cabo la votación.
4.8.6. El trámite del proyecto cumplió lo previsto en los artículos 161
de la Constitución y 186 a 189 de la Ley 5ª de 1992, pues la Comisión
Accidental de Conciliación fue integrada respetándose la pluralidad y la simetría
de cada cámara para armonizar los textos aprobados en plenarias. Además,  obró
en el marco de sus atribuciones para superar las discrepancias surgidas
respecto de los textos aprobados por cada plenaria.
4.8.7. El trámite del proyecto se cumplió en el marco de lo previsto en
el literal b) del artículo 152 de la Constitución, relativo al principio de reserva de ley estatutaria, dado que el
proyecto regula asuntos propios de la Administración de Justicia. Sin embargo, la
Corte advierte que algunos de los asuntos que regula el proyecto pueden ser
modificados por una ley ordinaria, pues no corresponden a materias que por su
naturaleza sean objeto de reserva de ley estatutaria.
4.8.8. El trámite del proyecto cumplió lo previsto en los artículos 157
y 158 de la Constitución, siendo respetuoso de los principios de unidad de
materia, identidad flexible y consecutividad. En cuanto al principio de unidad
de materia, el articulado refleja un vínculo de conexidad próxima, directa,
teleológica y sistemática con la temática dominante del proyecto. En cuanto a
los principios de identidad y consecutividad, las modificaciones introducidas
durante el proceso de formación de la ley conservan la coherencia temática frente
a los asuntos debatidos en la comisión permanente de cada cámara.
4.8.9. Con fundamento en las apreciaciones de los intervinientes y el
concepto del Procurador General de la Nación, la Sala no encuentra ningún otro posible
vicio de procedimiento que pueda hacer inconstitucional el proyecto. En
consecuencia, declarará su exequibilidad por razones de trámite.
5.
ANÁLISIS MATERIAL DEL ARTICULADO DEL PROYECTO
5.1 Análisis de constitucionalidad del Artículo 1°:
“Artículo 1°.
Modifíquese el artículo 4° de la Ley 270 de 1996:
Artículo 4°. Celeridad y
Oralidad.
La administración de justicia debe ser pronta, cumplida y eficaz en la solución
de fondo de los asuntos que se sometan a su conocimiento. Los términos
procesales serán perentorios y de estricto cumplimiento por parte de los
funcionarios judiciales. Su violación injustificada constituye causal de mala
conducta, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar. Lo mismo se
aplicará respecto de los titulares de la función disciplinaria.
Las actuaciones que se
realicen en los procesos judiciales deberán ser orales con las excepciones que
establezca la ley. Esta adoptará nuevos estatutos procesales con diligencias
orales y por audiencias, en procura de la unificación de los procedimientos
judiciales, y tendrá en cuenta los nuevos avances tecnológicos.
Parágrafo transitorio. Autorízase al Gobierno
Nacional para que durante los próximos cuatro años incluya en el presupuesto de
rentas y gastos una partida equivalente hasta el 0.5% del Producto Interno
Bruto de acuerdo con las disponibilidades presupuestales, el Marco Fiscal de
Mediano Plazo y el Marco de Gastos, para desarrollar gradualmente la oralidad
en todos los procesos judiciales que determine la ley y para la ejecución de
los planes de descongestión”.
Intervención del Ministerio del Interior y
de Justicia
En relación con los dos incisos del
artículo, el Ministerio del Interior y de Justicia  señala que con el texto aprobado se consagra la
eficacia, como principio que debe regir el funcionamiento de la justicia y el
desarrollo de los procedimientos judiciales, principio que junto al de la
celeridad, se encuentra estrechamente vinculado al derecho de acceso a la
administración de justicia.
Agrega que para hacer real la celeridad y eficacia del proceso, se
consagra la oralidad como regla general para los procesos, ya que constituye un
instrumento adecuado para que los jueces puedan impartir justicia pronta,
cumplida y eficaz,  e indica que la implantación de la oralidad comporta  la
expedición de nuevos estatutos procesales, tal como se prevé en el inciso
segundo del artículo analizado, previsiones todas estas que caen dentro del
amplio campo de libertad de configuración del legislador.
También considera el Ministerio que para asegurar la aludida
implementación en forma adecuada, es necesario disponer de los recursos correspondientes.
Por tal razón, en el parágrafo transitorio se autoriza al gobierno nacional
para que, durante los próximos cuatro años, incluya en el presupuesto de rentas
y gastos una partida equivalente al 0.5% del producto interno bruto, destinado
al desarrollo gradual de la oralidad, así como a la ejecución de los planes de
descongestión.
Señala que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público rindió concepto
sobre la compatibilidad del impacto del proyecto con el marco fiscal de mediano
plazo, en atención a lo dispuesto sobre el particular en  el artículo 7º. de la
Ley 819 de 2003.
Intervención del Consejo de
Estado
El Consejo de Estado manifiesta, en relación con el parágrafo
transitorio del artículo 1º. del proyecto, que su constitucionalidad se
encuentra fuera de toda duda por cuanto encuadra dentro del ámbito de las
facultades que le confieren al legislador los artículos 345 y siguientes de la
Constitución, en lo atinente a la configuración del presupuesto de rentas y la
ley de apropiaciones de cada anualidad.
Procede luego a presentar algunas reflexiones en cuanto a la
pertinencia e importancia de lo dispuesto en dicho parágrafo en relación con la
efectividad de algunas de las instituciones inherentes al Estado de Derecho,
como los relacionados con la plenitud del control judicial de la actividad de
los poderes públicos.
Alude al postulado de la división del poder, al del sometimiento pleno
de la actividad de todos los órganos y poderes públicos a la totalidad del
ordenamiento jurídico, a la procedencia del control judicial en relación con el
entero accionar de la administración pública en particular y de los distintos
órganos del Estado en general, para señalar que su eficacia descansa, en
considerable medida, sobre la base constituida por el principio de la autonomía
e independencia de los jueces, de conformidad con lo establecido en los
artículos 228  y 230 constitucionales.
Indica que la autonomía e independencia de los distintos ramas y
órganos del Estado “encuentra, en el aspecto presupuestal, uno de sus más
importantes reflejos, es decir, la autosuficiencia, viabilidad y sostenibilidad
financiera de las entidades públicas debe encontrarse garantizada, de manera
estable y con prescindencia  de los vaivenes derivados, por ejemplo, de los
cambios de mayorías o de tendencias políticas o ideológicas en los órganos del
Estado”.
Señala que ha de saludarse muy positivamente el hecho de que el
proyecto de ley estatutaria “haya contemplado por fin, así fuese de manera
tímida, la vinculación del presupuesto de la Rama al PIB, de suerte que, en el
tema de la financiación de la Justicia, la reforma aprobada por el Congreso
autoriza al Gobierno Nacional para que destine al funcionamiento de la misma,
hasta el 0.5% del Producto Interno Bruto (PIB) durante los cuatro años
siguientes a la entrada en vigencia de la modificación normativa, con el objeto
fundamental de contribuir en los proyectos de oralidad y de descongestión en la
Jurisdicción, dotando así de estabilidad e independencia la asignación de los
recursos presupuestales necesarios para asegurar el funcionamiento de la
aludida Rama Judicial”.
Intervención del Consejo
Superior de la Judicatura
En relación con el parágrafo
transitorio del artículo 1º., el Consejo Superior de la Judicatura solicita que
se declare la inexequibilidad de la preposición “hasta”, por considerar
que puede llegar a desvirtuar el propósito de la disposición en la medida en
que “el Gobierno Nacional podría  dar cumplimiento a la norma  con una
apropiación que no consulte las necesidades por cubrir – podría ser, en un caso
extremo, incluso cercana a cero-, por lo cual la preposición impide que la
norma supere el test de constitucionalidad, en el sentido de obtener el fin
perseguido por el legislador frente a la medida para alcanzarlo”.
Agrega que con la aludida preposición
se vulnera el principio constitucional de la universalidad del presupuesto, que
se deriva de los artículos 342, 346 y 37 (sic) de la Constitución, principio
según el cual la ley de apropiaciones ha de contener la totalidad de los gastos
que el Estado pretenda realizar durante determinada vigencia fiscal, lo cual
significa que en el presupuesto de gastos se deben incluir las partidas
necesarias para atender en debida forma el funcionamiento de las ramas del
poder público, que en el asunto sub examine atañe a la Rama Judicial  y
a la implementación de la oralidad en diferentes procedimientos.
Concepto del Procurador General de la
Nación
El Procurador General de la Nación
solicita a la Corte que declare la exequibilidad del artículo 1º. del proyecto, así como de su parágrafo
transitorio, aseverando que el establecimiento de la oralidad en todos los
procesos en procura de la celeridad de los juicios, así como la autorización al
Gobierno Nacional para  apropiar recursos destinados a tal finalidad, resulta
acorde con las políticas de  descongestión, eficacia y eficiencia de la
justicia; y agrega que el parágrafo transitorio  “constituye una garantía  a
la independencia de la rama judicial frente a las demás ramas del poder público
en cuanto posibilita la disponibilidad de recursos para la finalidad del
proyecto”.
Consideraciones de la Corte
1.- Con la reforma propuesta se agrega a
las exigencias de “pronta y cumplida justicia”, que consagra el artículo
modificado, la exigencia de eficacia en la solución de fondo de los asuntos que
se sometan al conocimiento de las autoridades judiciales.
En la sentencia C-037 de 1996, al
pronunciarse acerca de la constitucionalidad de la disposición contenida en el
artículo 4º. de la Ley 270 de 1996, esta Corporación calificó como parte integrante del derecho al debido
proceso y de acceder a la administración de justicia, el “derecho
fundamental de las personas a tener un proceso ágil y sin retrasos indebidos”.
Sin embargo, aclaró que la labor del juez no puede circunscribirse únicamente a
la observancia de los términos procesales, dejando de lado el deber esencial de
administrar justicia en forma independiente, autónoma e imparcial. Es, pues, en
el fallo en el que se plasma en toda su intensidad la pronta y cumplida
justicia, como conclusión de todo un proceso, donde el acatamiento de las
formas y los términos, así como la celeridad en el desarrollo del litigio, permitirán
a las partes involucradas, a la sociedad y al Estado tener la certeza de que la
justicia se ha administrado debidamente como fundamento real del Estado social
de derecho. Al respecto expresó:
“Como se
anotó anteriormente, el derecho fundamental de acceder a la administración de
justicia implica necesariamente que el juez resuelva en forma imparcial,
efectiva y prudente las diversas situaciones que las personas someten a su
conocimiento. Para lograr lo anterior, es requisito indispensable que el juez
propugne la vigencia del principio de la seguridad jurídica, es decir, que
asuma el compromiso de resolver en forma diligente y oportuna los conflictos a
él sometidos dentro de los plazos que define el legislador. Por ello, esta
Corporación ha calificado, como parte integrante del derecho al debido proceso
y de acceder a la administración de justicia, el “derecho fundamental de las
personas a tener un proceso ágil y sin retrasos indebidos”[136]. Lo anterior,
por lo demás, resulta especialmente aplicable para el caso de los procesos
penales, pues, como la Corte señaló: “Ni el procesado tiene el deber
constitucional de esperar indefinidamente que el Estado profiera una sentencia
condenatoria o absolutoria, ni la sociedad puede esperar por siempre el
señalamiento de los autores o de los inocentes de los delitos que crean zozobra
en la comunidad”[137].
A lo
anterior, cabe agregar que la labor del juez no puede jamás circunscribirse
únicamente a la sola observancia de los términos procesales, dejando de lado el
deber esencial de administrar justicia en forma independiente, autónoma e
imparcial. Es, pues, en el fallo en el que se plasma en toda su intensidad la
pronta y cumplida justicia, como conclusión de todo un proceso, donde el
acatamiento de las formas y los términos, así como la celeridad en el
desarrollo del litigio judicial permitirán a las partes involucradas, a la
sociedad y al Estado tener la certeza de que la justicia se ha administrado
debidamente y es fundamento real del Estado social de derecho.
Consecuencia
de los argumentos precedentes, fue la consagración en el artículo 228 superior
del deber del juez de observar con diligencia los términos procesales y,
principalmente, de sancionar su incumplimiento. Por ello, la norma bajo examen establece
que de darse esta situación, el respectivo funcionario podrá ser sancionado con
causal de mala conducta. La Corte se aparta así de las intervenciones que
cuestionan este precepto, pues, como se vio, él contiene pleno respaldo
constitucional. Sin embargo, debe advertirse que la sanción al funcionario
judicial que entre en mora respecto del cumplimiento de sus obligaciones
procesales, es asunto que debe ser analizado con sumo cuidado. En efecto, el
responsable de evaluar la situación deberá estimar si dicho funcionario ha
actuado en forma negligente o si, por el contrario, su tardanza se encuentra
inmersa dentro de alguna de las causales de justificación de responsabilidad,
tales como la fuerza mayor, el caso fortuito, la culpa del tercero o cualquier
otra circunstancia objetiva y razonable”[138].
Así, los postulados de una justicia
pronta, cumplida y eficaz en la solución de fondo de todos los asuntos que se
someten a su conocimiento, armonizan con la Constitución en cuanto se orientan
a hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia, al punto
que dispone que los términos procesales serán perentorios y de estricto
cumplimiento por parte de los funcionarios judiciales.
Sin embargo, ha de tenerse en cuenta que, como lo ha
considerado esta Corporación, “la eficacia de la justicia no debe ser
entendida únicamente como la capacidad de los operadores judiciales de producir
un alto volumen de decisiones finales en los procesos que tramitan, que es sin
lugar a dudas un aspecto importante, sino que es necesario tomar en
consideración también otros elementos, y en particular evaluar la aptitud del
aparato judicial para efectivamente amparar los derechos y deberes que están
involucrados en una demanda de justicia de parte de los ciudadanos. Así, el
desistimiento tácito puede aumentar la eficacia de los jueces para decidir
rápidamente estos procesos pero, en muchos casos, disminuye la protección real
a las víctimas de la violencia doméstica, con lo cual erosiona la capacidad de
la justicia de amparar los derechos fundamentales  de las personas”[139].
Las condiciones de celeridad, prontitud y
eficacia de la administración de justicia, para todos los procesos que se
sometan a su consideración, se fortalecen con la consagración, como causal de
mala conducta, de la violación injustificada de los términos procesales, sin
perjuicio de las acciones penales a que haya lugar. Medida igualmente  aplicable
a quienes son titulares de la función disciplinaria, que resulta plenamente
justificada y conforme a la Constitución en razón de los derechos fundamentales
que se encuentran involucrados. Esta circunstancia hace constitucionalmente
legítimo que quienes tienen a cargo dicho ejercicio, asuman el compromiso de
resolver los asuntos de naturaleza disciplinaria en forma igualmente pronta,
cumplida y eficaz.
Con todo, debe advertirse que la sanción al
funcionario judicial que por alguna razón esté incurso en mora en el
cumplimiento de sus obligaciones procesales, es asunto que debe ser analizado
con sumo cuidado. En efecto, ante una situación excepcional de esta índole, el encargado
de evaluar la situación deberá valorar si el funcionario ha actuado en forma
negligente o con grave menoscabo de sus deberes, o si, por el contrario, su
tardanza se encuentra inmersa dentro de alguna de las causales de justificación
tales como la fuerza mayor, el caso fortuito, la culpa del tercero o cualquier
otra circunstancia objetiva y razonable que, bajo circunstancias excepcionales
puedan configurar una causal eximente de responsabilidad.
2.- Otra innovación en el artículo
modificado es la implantación de la oralidad como un mecanismo para el logro de
una justicia pronta y eficaz. Dicha disposición consagra el principio general,
consistente en que las actuaciones que se realicen en los procesos judiciales
deberán ser orales, y excepcional otra forma para su trámite, siempre de
conformidad con la ley.
Oralidad en las actuaciones judiciales que
no contraviene la Constitución, pues con ella se pretende propiciar condiciones
indispensables para imprimir celeridad al trámite de las actuaciones propias de
los diferentes procesos, con miras a superar la congestión judicial que
constituye uno de los más graves problemas de la administración de justicia, y
garantizar con ello la protección y efectividad de los derechos de los
asociados, en cuanto concierne a la convivencia social, al orden justo y mas
específicamente al acceso a la administración de justicia, consagrado como
derecho fundamental en el artículo 229 Superior.
La implementación de la oralidad
constituye un mecanismo razonablemente encaminado al logro de la pretendida
celeridad en la administración de justicia, favoreciendo la inmediación,
acercando el juez a las partes y generando condiciones que propicien la
simplificación de los procedimientos, razones todas estas que avalan la
constitucionalidad de la reforma en este aspecto puntual. Además, pone en
evidencia la necesidad de adoptar nuevos estatutos legales para ajustar los
actuales, que consagran procedimientos prevalentemente escritos, para señalar
la forma como habrán de llevarse a cabo, en cada especialidad, las audiencias y
demás diligencias dentro de un nuevo esquema, según se prevé en el segundo
inciso del artículo primero.
3.- La Corte llama la atención en el
sentido de que la oralidad en la administración de justicia se concibe como una
norma que tiene la estructura de principio. En este sentido cabe
recordar que de tiempo atrás la teoría del derecho ha establecido la distinción
conceptual entre reglas y principios, para advertir que si bien ambas
constituyen normas jurídicas, su grado de vinculación y eficacia varía en uno u
otro caso. Así, mientras las reglas son normas que “ordenan una consecuencia
jurídica definitiva”, los principios son mandatos de optimización “que
ordenan que algo se realice en la mayor medida posible según las posibilidades
fácticas y jurídicas”[140]. Distinción que ha sido ampliamente
aceptada en el constitucionalismo moderno y específicamente en la
jurisprudencia de esta Corporación, en los siguientes términos:
“La principal
diferencia entre ambos tipos de normas radica en la especificidad de sus
órdenes o preceptos, pues mientras los principios son típicas normas de
organización, mediante los cuales se unifica o estructura cada una de las
instituciones jurídicas que dan fundamento o valor al derecho, a través de la
condensación de valores éticos y de justicia; las reglas constituyen
normas de conducta que consagran imperativos categóricos o hipotéticos que
deben ser exactamente cumplidos en cuanto a lo que ellas exigen, sin importar
el ámbito fáctico o jurídico en el que se producen.
Así las cosas, mientras las reglas se limitan a exigir un
comportamiento concreto y determinado, los principios trascienden a la
mera descripción de una conducta prevista en un precepto jurídico, para darle
valor y sentido a muchos de ellos, a través de la unificación de los distintos
pilares que soportan una institución jurídica”[141].
Concebida a la manera de principio, la
oralidad se proyecta entonces como una norma cuyo alcance puntual debe ser
definido por el Legislador de acuerdo con las características y necesidades de
cada procedimiento en particular, lo que permite que su desarrollo e
implementación pueda hacerse en forma gradual.
Una consecuencia de lo anterior es que,
hasta tanto se adopten las respectivas regulaciones para cada proceso, no será
posible invocar la nulidad en desarrollo de una actuación judicial, aduciendo
la falta de implementación de la oralidad. En este sentido, la Corte deberá
condicionar la constitucionalidad de los incisos 1º y 2º del artículo primero
del proyecto, en el entendido de que la oralidad sólo puede ser exigible de conformidad
con las reglas procedimentales que fije el Legislador.
En concordancia con esto, la Corte
advierte que el principio de la oralidad previsto en el artículo 1º del
proyecto, no constituye un referente o parámetro de control constitucional, toda
vez que la Ley Estatutaria de Administración de Justicia –al menos en este
aspecto- no hace parte del bloque de constitucionalidad según lo ha señalado la
jurisprudencia de esta Corporación. Al respecto, por ejemplo, en la Sentencia
C-708 de 1999, MP. Álvaro Tafur Gálvis, la Corte precisó lo siguiente:
“De manera pues que, el apoyo del
demandante en el fallo de constitucionalidad C-191 de 1998, para afirmar
categóricamente que la Ley 270 de 1996 “Estatutaria de la Administración de
Justicia” -en los artículos que el actor menciona y en forma determinante- integra
el bloque de constitucionalidad, fue equivocado por no haber existido en la
misma referencia ni análisis pertinente que permitiera llegar a esa conclusión.
Cabe resaltar las materias sobre las
cuales tratan los artículos de la Ley 270 de 1996 señalados por el accionante
como vulnerados con la preceptiva legal acusada: Así pues, versan sobre el
deber de los funcionarios judiciales de respetar, garantizar y velar por la
salvaguarda de los derechos de quienes intervienen en el proceso (art. 9o.); se
refieren a la responsabilidad del funcionario y del empleado judicial por el
daño antijurídico ocasionado con su conducta dolosa o gravemente culposa y
definen algunos comportamientos como configuradores de culpa grave o dolo (art.
71) y; por último, atañen a las condiciones éticas del servidor judicial en el
desempeño del cargo mediante un desempeño acorde con la dignidad de la función
(art. 126).
Con base en los criterios
jurisprudenciales mencionados y el contenido normativo de esas preceptivas
legales, la Sala concluye que las mismas no pueden invocarse como
transgredidas por la disposición sub examine, en cuanto no integran el bloque
de constitucionalidad lato sensu , pues debe insistirse en que no todo el
contenido de una ley estatutaria es apto para ostentar esa condición, sólo es
viable a través de un mandato expreso del Constituyente de 1991 que apunte
hacia esa dirección y en la Carta Política no se observa canon alguno que las
reconozca como reglas de valor constitucional, sobre las cuales deba realizarse
el control constitucional de la normatividad referente al régimen disciplinario
de los servidores públicos.
En consecuencia, el estudio que
corresponderá realizar a la Corte a continuación, se limitará a la
confrontación de la disposición demandada con aquellas reglas de índole
exclusivamente constitucional atinentes a la materia”. (Resaltado fuera de texto).
4.- De otra parte, la disposición en
estudio consagra que la ley no sólo debe adoptar nuevos estatutos procesales
para ajustarlos a la oralidad, sino que esa nueva regulación ha de ser en
procura de la unificación de procedimientos judiciales teniendo en cuenta los
avances tecnológicos. Regulaciones que no contrarían la Constitución, pues
corresponde a la potestad de configuración del legislador el diseño de procedimientos
judiciales, bien de manera diversa o unificada, que además tomen en cuenta las
ayudas que día a día ofrece el desarrollo científico e informático para contribuir
a la celeridad en la administración de justicia.
Sin embargo, esta circunstancia no puede
hacer perder de vista la concomitante exigencia de una posibilidad real de
controversia, así como del principio de igualdad en cuanto al acceso material
de las partes a los avances tecnológicos. En efecto, los procedimientos
judiciales podrán tener en cuenta los avances tecnológicos para el desarrollo de
diligencias judiciales, sin que por éste motivo pueda desconocerse el derecho
de acceso a la administración de justicia o el derecho de defensa de quienes,
por sus condiciones particulares, no pueden utilizarlos o no cuentan con la
formación o condiciones necesarias para su correcta manipulación.
En la sentencia C-662 de 2000, MP. Fabio
Morón Díaz, la Corte examinó la constitucionalidad de la Ley Modelo sobre Comercio Electrónico de la Comisión
de las Naciones Unidas para el desarrollo del Derecho Mercantil Internacional
–CNUDMI-. En esa oportunidad se destacó la importancia de actualizar los procedimientos y avances
tecnológicos para su implementación en la administración de justicia. Debido a
su importancia la Corte se permite transcribir in extenso algunas de las
consideraciones más relevantes:
“2.1.        La revolución en los
medios de comunicación de las dos últimas décadas a causa de los progresos
tecnológicos en el campo de los computadores, las telecomunicaciones y la
informática
Es bien sabido que los progresos e innovaciones
tecnológicas logrados principalmente durante las dos últimas décadas del siglo
XX, en el campo de la tecnología de los ordenadores, telecomunicaciones y de
los programas informáticos, revolucionaron las comunicaciones gracias al
surgimiento de redes de comunicaciones informáticas, las cuales han puesto a
disposición de la humanidad, nuevos medios de intercambio y de comunicación de
información como el correo electrónico, y de realización de operaciones
comerciales a través del comercio electrónico.
El Vicepresidente Ejecutivo (e) de la Cámara de Comercio
de Bogotá, se refirió a los avances tecnológicos que ambientaron la regulación
sobre mensajes de datos y comercio electrónico así como a su incalculable valor
agregado en la expansión del comercio, en los siguientes términos:
“...La posibilidad de transmitir digitalmente la
información de manera descentralizada, el desarrollo de Internet a finales de
los años sesenta  y el  perfeccionamiento de sus servicios desde la aparición
de la Red de Redes en los años ochenta, se constituyeron en los pilares básicos
para el despegue del comercio  electrónico.
En la actualidad el desarrollo del comercio
electrónico a nivel mundial es un hecho innegable e irreversible.  No sólo es
así, sino que según se prevé, seguirá en crecimiento en los próximos años
generando grandes ingresos a través de la red, el cual innegablemente causa un
impacto sobre las actividades económicas,  sociales  y  jurídicas en donde
estas tienen lugar.
A pesar de no haber madurado aún, el comercio
electrónico crece a gran velocidad e incorpora nuevos logros dentro del ciclo
de producción. A nivel general, todo parece indicar que este nuevo medio de
intercambio de información, al eliminar barreras y permitir un contacto en
tiempo real entre consumidores y vendedores, producirá  mayor eficiencia en el
ciclo de producción aparejado a un sin número de beneficios como la reducción
de costos, eliminación de intermediarios en la cadena de comercialización, etc.
Trayendo importantes e invaluables beneficios a los empresarios que estén
dotados de estas herramientas.
En Colombia, las ventas por Internet son una realidad.
Los centros comerciales virtuales y las transferencias electrónicas, entre
otros, ya pueden encontrarse en la red. En 1995 existían en nuestro país
50.000 usuarios de Internet, hoy, según estudios especializados, llegar a los
600.000 y en el año 2.000 sobrepasarán  el millón de suscriptores.  Así las
cosas Colombia se perfila como uno de los países de mayor crecimiento en
América Latina en utilización de recursos informáticos y  tecnológicos para
tener acceso a Internet y podría  utilizar estos  recursos para competir activa
y efectivamente en el comercio internacional.
…
“2.2.        La necesidad de actualizar los regímenes
jurídicos, para otorgar fundamento jurídico al intercambio electrónico de datos
Desde luego, este cambio tecnológico ha planteado
retos de actualización a los regímenes jurídicos nacionales e internacionales,
de modo que puedan eficazmente responder a las exigencias planteadas por la
creciente globalización de los asuntos pues, es  indudable que los avances
tecnológicos en materia de intercambio electrónico de datos ha propiciado el
desarrollo de esta tendencia en todos los órdenes, lo cual, desde luego,
implica hacer las adecuaciones en los regímenes que sean necesarias para que
estén acordes con las transformaciones que han tenido lugar en la organización
social, económica y empresarial, a nivel mundial, regional, local, nacional,
social y aún personal.
La exposición de motivos[142] del proyecto presentado al Congreso de la República
por los Ministros de Justicia y del Derecho, de Desarrollo, de Comercio
Exterior y de Transporte, que culminó en la expedición de la Ley 527 de 1999,
ilustró las exigencias que el cambio tecnológico planteaba en términos de la
actualización de la legislación nacional para ponerla a tono con las nuevas
realidades de comunicación e interacción imperantes y para darle fundamento
jurídico a las transacciones comerciales efectuadas por medios  electrónicos y
fuerza probatoria a los mensajes de datos, en los siguientes términos :
“...
El
desarrollo tecnológico que se viene logrando en los países industrializados,
permite agilizar y hacer mucho más operante la prestación de los servicios y el
intercambio de bienes tangibles o intangibles, lo cual hace importante que
nuestro país incorpore dentro de su estructura legal, normas que faciliten las
condiciones para acceder a canales eficientes de derecho mercantil
internacional, en virtud a los obstáculos que para éste encarna una deficiente
y obsoleta regulación al respecto...”
“2.3.        La
Ley Modelo sobre Comercio Electrónico de la Comisión de las Naciones Unidas
para el desarrollo del Derecho Mercantil Internacional -CNUDMI[143]
Como quedó expuesto, las regulaciones jurídicas tanto
nacionales como internacionales resultaron  insuficientes e inadecuadas frente
a los modernos tipos de negociación y de comunicación.
Ante esa realidad, la Comisión de las Naciones Unidas
para el Desarrollo del Derecho Mercantil promovió la gestación de un proyecto
de ley tipo en materia de comercio electrónico, inspirada en la convicción de
que al dotársele de fundamentación y respaldo jurídicos, se estimularía el uso
de los mensajes de datos y del correo electrónico para el comercio, al hacerlos
confiables y seguros, lo cual, de contera, redundaría en la expansión del
comercio internacional, dadas las enormes ventajas comparativas que gracias a
su rapidez, estos medios ofrecen en las relaciones de índole comercial entre
comerciantes  y usuarios  de bienes y servicios.
La Asamblea
General de la ONU, mediante Resolución 51/162 de 1996 aprobó la Ley Modelo
sobre Comercio Electrónico elaborada por la CNUDMI y recomendó su incorporación
a los ordenamientos internos como un instrumento útil para agilizar las
relaciones jurídicas entre particulares.
El régimen legal modelo formulado por la Comisión de
Naciones Unidas para el Desarrollo del Derecho Mercantil Internacional -CNUDMI-
busca ofrecer:
"...al legislador nacional un conjunto de
reglas  aceptables en el ámbito  internacional que le permitieran  eliminar
algunos de esos obstáculos jurídicos con miras a crear un marco jurídico que
permitiera un desarrollo más seguro de las vías electrónicas de negociación
designadas por el nombre de comercio electrónico.".
“… La ley
modelo tiene la finalidad de servir de referencia a los países en la evaluación
y modernización de ciertos aspectos de sus leyes y prácticas en las
comunicaciones con medios computarizados y otras técnicas modernas y en la
promulgación de la legislación pertinente cuando no exista legislación de este
tipo[144]
...”.
Según se hizo
constar en la propia exposición de motivos, el proyecto colombiano se basó en la
Ley modelo de la Comisión de las Naciones Unidas para el desarrollo del Derecho
Mercantil Internacional -CNUDMI- sobre Comercio Electrónico.
“2.4.        Los antecedentes de la Ley 527 de 1999
La Ley 527 de 1999 es, pues, el resultado de una ardua
labor  de estudio de temas de derecho mercantil internacional en el seno de una
Comisión Redactora de la que formaron parte tanto el sector privado como el
público bajo cuyo liderazgo se gestó -a iniciativa del Ministerio de Justicia y
con la participación de los Ministerios de Comercio Exterior, Transporte y
Desarrollo.
Como ya quedó expuesto, obedeció a la necesidad de que
existiese en la legislación colombiana un régimen jurídico consonante con las
nuevas realidades en que se desarrollan las comunicaciones y el comercio, de
modo que las herramientas jurídicas y técnicas dieran un fundamento sólido y
seguro a las relaciones y transacciones que se llevan a cabo por vía
electrónica y telemática, al hacer confiable, seguro y válido el intercambio
electrónico de informaciones.
Así, pues,
gracias a la Ley 527 de 1999 Colombia se pone a tono con las modernas
tendencias del derecho internacional privado, una de cuyas principales
manifestaciones ha sido la adopción de legislaciones que llenen los  vacíos
normativos que dificultan el uso de los medios de comunicación modernos, pues,
ciertamente la falta de un régimen específico que avale y regule el intercambio
electrónico de informaciones[145]
y otros medios conexos de comunicación de datos, origina incertidumbre y dudas
sobre la validez jurídica de la información cuyo soporte es informático, a
diferencia del soporte documental que es el tradicional”.
Ahora
bien, siendo de la potestad de configuración del legislador el tener en cuenta
para los procesos judiciales los avances tecnológicos, tal implementación
deberá estar acorde con la Constitución, especialmente por el impacto que
puedan tener sobre los derechos fundamentales de los ciudadanos. Al respecto la
Corte ha considerado:
“[L]os
avances de la humanidad en los campos científico y tecnológico siempre han
planteado retos al derecho. El desarrollo de nuevas técnicas de producción y el
desenvolvimiento de complejas formas de comunicación, por citar tan sólo dos
ejemplos, tienen efectos directos en la estructura política y económica de la
sociedad, que, de acuerdo con su grado de incidencia en el tráfico jurídico, en
la distribución de bienes y servicios escasos y en el ejercicio de los derechos
fundamentales de las personas, demandan diferentes respuestas del ordenamiento
jurídico.
En este
nuevo escenario tecnológico, en pleno desarrollo, los mandatos expresados en la
Carta Política cobran un significado sustancial que demanda del juez
constitucional la protección de los derechos reconocidos a todas las personas,
pues se trata de garantías que también resultan aplicables en ese ámbito.  En
Internet puede haber una realidad virtual pero ello no significa que los
derechos, en dicho contexto, también lo sean. Por el contrario, no son
virtuales: se trata de garantías expresas por cuyo goce efectivo en el llamado
“ciberespacio” también debe velar el juez constitucional”[146].
5.- De otra parte, con miras a asegurar la
generación de los recursos indispensables para la implementación gradual de la
oralidad en todos los procesos judiciales que determine la ley, así como para
poder llevar a cabo la ejecución de los planes de descongestión, la norma examinada
introduce un Parágrafo Transitorio, mediante el cual se autoriza al Gobierno
Nacional para que incluya en el presupuesto de rentas y gastos correspondiente
a los próximos cuatro años,  una partida que equivalga hasta el 0.5% del
Producto Interno Bruto, de conformidad con las disponibilidades presupuestales,
el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gastos.
Sobre el particular hay que anotar que el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público se pronunció expresamente en relación con el proyecto de ley,
mediante oficio UJ 1225-07 del 14 de junio de 2007[147], dirigido al Ministro del Interior y de Justicia.
En relación con los aspectos de índole presupuestal, el escrito del Ministerio
de Hacienda señala que “del contenido del articulado
anteriormente señalado, y según cifras preliminares de la Rama Judicial, los
costos ascenderían a cerca de $ 230 mm anuales a precios de 2007, lo anterior,
sin tener en cuenta qué costos de los estimados tendrían carácter de
permanentes a partir del quinto año, lo cual la Nación no está en capacidad de
financiar”. Agrega que, a su juicio, el proyecto presentado “no propone fuentes de financiación
alternativas para sufragar la desfinanciación en que incurriría el Consejo
Superior de la Judicatura y consecuentemente la Nación, al incrementarse su
nivel de gasto, por lo tanto, se vulnera lo dispuesto en el artículo 7 de la
ley 819 de 2003, teniendo en cuenta que se genera un impacto fiscal y no se
dispone de fuente de financiación para avalar el proyecto”.
Para superar esa dificultad, el Ministerio de Hacienda
sugirió la inclusión de algunas disposiciones adicionales. Sugerencias que
fueron acogidas en el trámite del proyecto de ley. Fue así como se agregaron
las expresiones propuestas por el Ministerio, a saber: “de acuerdo con las
disponibilidades presupuestales, el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de
Gastos”.
La Corte observa que el propósito de la norma no es otro
que asegurar la disponibilidad de recursos mínimos para poner en marcha la
oralidad y la implementación de planes de descongestión en el sistema judicial,
lo que inevitablemente se debe reflejar en el presupuesto de rentas y gastos.
En esa medida, es preciso examinar si la norma es garante de las atribuciones
constitucionales del Gobierno y del Congreso en materia presupuestal.
6.- Uno de los ejes centrales para la distribución de
competencias entre el Congreso y el Gobierno en lo que se refiere de los
recursos públicos es el principio de legalidad del gasto público, el cual
supone que toda erogación que se vaya a realizar con cargo al tesoro debe haber
sido decretada previamente en una ley e incluida en el Presupuesto General de
la Nación[148].
Se trata de un escenario que implica la existencia de
competencias concurrentes, aunque separadas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 345 y
siguientes de la Constitución Política. Así, al Gobierno compete la formulación
del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (donde no puede incluir
partidas que no hayan sido previamente autorizadas por el Legislador), mientras
al Congreso de la República compete decretar o autorizar gastos y aprobarlos en
el Presupuesto General de la Nación de cada
anualidad (en el marco del proyecto presentado por el Gobierno)[149]. Sin embargo, en este punto la Corte no puede pasar
inadvertido el hecho de que las leyes relativas al gasto son de diverso tipo y
se sitúan entre dos extremos.
De un lado se encuentra la Ley Anual de Presupuesto, mediante la cual se establecen las rentas nacionales
y se fijan los gastos de la administración para cada vigencia fiscal. Esta ley
tiene reserva de iniciativa gubernamental y en ella sólo se pueden incluir o modificar las partidas
concretas propuestas por el Ejecutivo o que cuenten con el respectivo aval
ministerial.
De otro lado se encuentran las leyes que por su naturaleza implican el
ejercicio de una función pública e inevitablemente requieren cierto gasto
público “así de manera explícita
dicha ley no diga nada al respecto. Estas leyes pueden ser de iniciativa
parlamentaria, salvo que la Constitución establezca de manera expresa que la iniciativa
es exclusiva del Gobierno”[150].
Pero existen otras leyes que se sitúan en una suerte de punto
intermedio, dado que si bien ordenan gastos, no señalan una partida específica
que debe ser incluida en la ley de presupuesto anual de rentas y gastos; por lo
mismo, no tienen reserva de iniciativa[151]. En este escenario se enmarca la norma objeto de
examen, que dispone la inclusión de un gasto público para la implementación de
la oralidad y la ejecución de planes de descongestión judicial, de modo que
desde esta perspectiva no se encuentra ningún vicio de inconstitucionalidad.
Una posición
similar fue adoptada en la Sentencia C-307 de 2004, cuando esta Corporación
examinó el proyecto de ley estatutaria relativo a la inscripción y el voto
electrónico. El artículo 3º del proyecto otorgaba un plazo de seis (6) meses
para dar inicio a los planes piloto y de cinco (5) años para la implementación
del mecanismo. La Corte encontró que si bien la ley tenía la virtualidad de
generar gasto público, pues exigía contar con recursos suficientes para
disponer de las nuevas herramientas tecnológicas, ello no viciaba la
constitucionalidad de la Ley. En sus palabras:
“Tal iniciativa, ciertamente tiene
la virtualidad de generar gasto público, en la medida en que la puesta en
marcha del nuevo mecanismo comporta la necesidad de disponer de nuevas
herramientas tecnológicas. Sin embargo, como se ha dejado sentado, el Congreso
está habilitado para tramitar por su propia iniciativa leyes que comporten
gasto, sin perjuicio de la reserva d iniciativa del gobierno en materia
presupuestal”[152].
7.- La Corte llama la atención para advertir que el parágrafo
transitorio del artículo 1º del proyecto no representa una simple autorización al
Gobierno Nacional para la inclusión de un gasto. Constituye un verdadero
mandato imperativo, en el sentido de que, durante los cuatro (4) años
siguientes a la expedición de la ley, se deberá incluir en el presupuesto de
rentas y gastos una partida destinada al desarrollo de los programas
anteriormente anotados, “de
acuerdo con las disponibilidades presupuestales, el Marco Fiscal de Mediano
Plazo y el Marco de Gastos”, según la propuesta del Ministerio de Hacienda que
fue recogida por el Congreso de la República.
En este punto la Corte considera necesario hacer algunas precisiones
hermenéuticas para salvaguardar la voluntad del Congreso sin afectar las
competencias del Gobierno Nacional, por cuanto la norma puede dar lugar a varias
interpretaciones, algunas de las cuales son incompatibles con el principio de
legalidad del gasto y se reflejan como contrarias a la Constitución.
Una primera interpretación podría sugerir que la norma impone al
Gobierno la obligación de incluir en el presupuesto anual de rentas y gastos, durante
cada uno de los próximos cuatro (4) años, una partida equivalente hasta el 0,5%
del PIB. Sin embargo, dicha lectura de la norma no resulta constitucionalmente
aceptable, porque implicaría despojar al Gobierno Nacional de su competencia en
la formulación del presupuesto y específicamente de la facultad de incluir o
modificar las partidas concretas (art.346 y 351 CP). En consecuencia, el
Gobierno Nacional no está obligado a incluir en el presupuesto anual de rentas
y gastos una partida que de manera automática y durante cuatro años consecutivos
ascienda necesariamente a un monto exacto del 0,5% del PIB, pues ello
implicaría una injerencia desproporcionada en la órbita de su autonomía y
competencia en materia presupuestal.
La segunda interpretación de la norma podría sugerir que la referencia a
una partida destinada a implementar la oralidad y la descongestión judicial,
equivalente hasta el 0,5% del PIB, es un límite que el Congreso impuso al
Gobierno para el diseño del presupuesto. Sin embargo, la Corte considera que la
norma tampoco puede entenderse como un tope o baremo infranqueable, por cuanto
una determinación de esta magnitud implicaría de nuevo una restricción
inconstitucional de las facultades del Gobierno Nacional en el diseño y
formulación del presupuesto anual de rentas y gastos, así como de la facultad
del Congreso en la aprobación de dicha ley. En efecto, constitucionalmente nada
impide que el Gobierno pueda proponer una partida superior en la formulación
del presupuesto, o que el Congreso decida incrementarla en el trámite del
proyecto, por supuesto contando con el aval del Ministerio de Hacienda.
Finalmente, una tercera interpretación de la norma, que la Corte estima
como ajustada a la Constitución, indica que la referencia a una partida
equivalente hasta el 0,5% del PIB, debe entenderse como un mínimo y no como un
tope de orden presupuestal, que debe alcanzarse durante las próximas cuatro (4)
vigencias fiscales. Desde esta perspectiva, lo que impone la norma al Gobierno
Nacional es el deber de incluir en el presupuesto de cada año
una partida que sea gradualmente mayor, hasta que en el cuarto año alcance,
como mínimo, el equivalente al 0,5% del PIB. De esta manera, se respeta el
marco de competencias concurrentes anteriormente señalado, de modo que el
Gobierno tiene la potestad de hacer esa inclusión en forma gradual, “de acuerdo con las disponibilidades
presupuestales, el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gastos”, sin perjuicio de la facultad de su
inclusión completa desde el primer año fiscal siguiente a la expedición de la
presente ley.
Esta última lectura de la norma resulta coherente con la función del
Congreso en la configuración del presupuesto de rentas y la ley de
apropiaciones de cada anualidad, pues “es
el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los
dineros del erario público”.
Así lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional:
“Tal y como ya lo ha señalado esta Corporación, el
principio de legalidad del gasto constituye un importante fundamento de las
democracias constitucionales. Según tal principio, es el Congreso y no el
Gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario
público, lo cual explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto
en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el
Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de
la posibilidad de gasto gubernamental[153].
Con base en tales principios, esta Corporación ha concluido que no puede
ordinariamente el Gobierno modificar el presupuesto, pues tal atribución
corresponde al Congreso, como legislador ordinario, o al Ejecutivo, cuando
actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepción[154],
por lo cual son inconstitucionales los créditos adicionales o los traslados
presupuestales administrativos. Es cierto pues, como lo señala uno de los
intervinientes, que no puede la ley orgánica atribuir al Gobierno la facultad
de modificar el presupuesto”[155].
Desde esta perspectiva, la Sala encuentra que el mandato de que en los
cuatro (4) años siguientes se incluya una partida en el presupuesto anual de
gastos, para los fines allí previstos, no resulta inconstitucional. La
inclusión en el presupuesto de una partida equivalente hasta el 0,5% del
Producto Interno Bruto, en los términos señalados, se refleja como una medida
idónea y razonable para asegurar los recursos mínimos que permitan hacer
efectivo el principio de oralidad y diseñar estrategias de descongestión judicial,
pues de otra manera el derecho de acceso a la administración de justicia,
conforme a los postulados que planteó el Legislador, carecería de herramientas concretas
para asegurar su realización efectiva.
Así las cosas, en respeto del principio democrático, la Corte deberá
excluir las interpretaciones inconstitucionales del parágrafo transitorio del
artículo 1º del proyecto y declarará su exequibilidad condicionada, en el
entendido de que la partida allí prevista deberá ser cada año mayor, hasta que
en el cuarto año alcance como mínimo el 0,5% del PIB.
5.2.  Análisis de constitucionalidad del Artículo 2°:
“Artículo 2°.
Modifíquese el artículo 6° de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:
Artículo 6°. Gratuidad. La administración de
justicia será gratuita y su funcionamiento estará a cargo del Estado, sin
perjuicio de las agencias en derecho, costas, expensas y aranceles judiciales
que se fijen de conformidad con la ley.
En los procesos
contenciosos administrativos, comerciales y civiles de cuantía superior a 200
salarios mínimos legales mensuales vigentes se cobrará a cargo del demandante
un arancel judicial hasta del 2% del valor de las condenas o cuantías
ejecutadas en virtud de la intervención judicial, siempre y cuando el proceso
se falle dentro de los términos de ley. No se admitirá excepción alguna a este
principio. Por los términos de ley debe entenderse los días de duración del
proceso que no hayan excedido en el número de días previsto por la ley para
fallarlo. Cuando el incumplimiento de los términos de ley para proferir
sentencia ejecutoriada sea imputable a algunas partes, la que resulte
responsable pagará el mismo arancel.
No podrá cobrarse arancel
en los procedimientos de carácter penal, laboral, contencioso-laboral, de
familia, de menores, ni en los juicios de control constitucional o derivados
del ejercicio de la tutela y demás acciones constitucionales. Tampoco podrá
cobrarse aranceles a las personas de escasos recursos cuando se decrete el
amparo de pobreza o en aquellos procesos o actuaciones judiciales que
determinen la ley o el Consejo Superior de la Judicatura, o indiquen la
Procuraduría General de la Nación, el Ministerio del Interior y de Justicia o la
Defensoría del Pueblo, en razón de la presencia de intereses públicos, de la
limitación del acceso a la justicia, o de las circunstancias especiales de las
partes que ameriten una protección legal.
El arancel judicial
constituirá un ingreso público consistente en el pago a favor de la rama
judicial de un porcentaje del valor obtenido en el proceso como resultado de la
declaración o ejecución de derechos a fin de proveer los gastos necesarios para
adelantar el proceso y contribuir a la mayor eficacia, descongestión y
modernización de la rama, corporaciones y despachos judiciales.
Parágrafo. Exclúyase el cobro de
aranceles en los procesos ejecutivos de viviendas de interés social”.
Intervención del Ministerio
del Interior y de Justicia
El Ministerio del Interior y de Justicia señala, en relación con el
artículo 2º., que en el mismo se reitera el principio de gratuidad de la
administración de justicia, para evitar que  las condiciones económicas de las
partes, especialmente de las más débiles, obstaculicen el acceso a la
administración de justicia.
Sobre el establecimiento del arancel judicial manifiesta que tiende a
mejorar la prestación del servicio de justicia y que aún cuando el ideal sería
una justicia completamente gratuita, se trata de un ideal utópico incluso en
los países económicamente poderosos, resultando imperiosa la búsqueda de
soluciones nuevas que permitan mejorar en términos realistas la situación
existente.
Precisa que con el fin de no afectar a quienes carezcan de capacidad
económica, se establece una tarifa del 2% sobre el valor de las condenas o
cuantías ejecutadas en virtud de intervención judicial, limitándola a los procesos
administrativos, comerciales y civiles con cuantía superior  a 200 salarios
mínimos legales mensuales vigentes. Agrega que dicho arancel no vulnera el
acceso a la administración de justicia, por cuanto se cobra con posterioridad
al proceso, se condiciona al cumplimiento de los términos de ley y se eximen
del mismo los procedimientos penal, laboral, contencioso laboral, de familia,
de menores, de control constitucional, de tutela, las acciones
constitucionales, así como los procesos ejecutivos en relación con vivienda de
interés social.
Considera que tampoco se vulnera el derecho a la igualdad, por cuanto
el cobro del arancel judicial sólo procede cuando el sujeto procesal obtiene
una condena o ejecución de derechos dentro de determinado proceso, tratándose
en consecuencia de “una herramienta adecuada, conveniente y necesaria para
el fortalecimiento del servicio de justicia y la dignificación del aparato
judicial”.
Intervención del Consejo de
Estado
En Consejo de Estado solicita la declaración de exequibilidad del
artículo 2º. del proyecto. Después de exponer el marco conceptual en virtud del
cual se define la naturaleza de las contribuciones parafiscales, manifiesta que
en el arancel judicial establecido en la disposición objeto de revisión se encuentran
presentes todos los elementos que caracterizan a una contribución parafiscal.
Considera que constituye una herramienta adecuada para defender y fortalecer la
justicia y, por ende, el aparato jurisdiccional del Estado, permitiendo que la
administración de justicia cuente con una mayor autonomía financiera  y pueda
cumplir con los principios consustanciales a la “Cláusula del Estado de
Derecho”, cuya materialización le ha sido asignada tanto por la Constitución
como por la ley.
Agrega que la instauración del arancel  judicial no representa una
cortapisa para la efectividad del derecho fundamental de acceso a la
administración de justicia, por cuanto: (i) sólo se causa en relación con una
gama de procesos muy reducida, quedando excluidos de los sujetos pasivos de la
contribución los casos en que se encuentre inmerso el interés público, así como
aquellos en que se procure la salvaguarda de los derechos fundamentales o
colectivos, o cuando concurran circunstancias especiales en las que las partes
requieren de una específica protección legal; (ii) su cobro no constituye una
limitación al derecho de acceso   a la administración de justicia, ya que sólo
se efectúa cuando concluya el proceso, es decir, cuando ya se ha accedido de
manera efectiva a la administración de justicia; (iii) el legislador estableció
con claridad la clase de procesos en los que se causa el arancel judicial, así
como su monto y le agregó otra serie de requisitos, tales como que la cuantía
de la condena sea superior a 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes y
que el conflicto sea resuelto dentro de los términos establecidos por la ley.
Señala igualmente que la limitación del cobro del arancel a aquellos
procesos en los cuales la condena supere la cuantía antes referida, permite que
se cumpla con un propósito eminentemente redistributivo, según lo imponen los
principios de equidad y de progresividad que, por mandato constitucional, han
de informar el sistema tributario. Agrega que al exigirse que el litigio sea
resuelto dentro de los términos establecidos por la ley, el arancel adquiere
una connotación eminentemente compensatoria, amén de que se está posibilitando
el cumplimiento de los deberes ciudadanos a los cuales se alude en los
numerales 7 y 9 del artículo 95 superior, que establece entre dichos deberes
los de “colaborar para el buen funcionamiento de la administración de
justicia”  y “contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones
del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”.
Intervención
del Instituto Colombiano de Derecho Procesal
El
Instituto Colombiano de Derecho Procesal considera que el arancel judicial es
un cobro por el servicio de administración de justicia semejante al que pagan
las partes que optan por someter su conflicto a la decisión de la justicia
arbitral, con lo cual se desconoce el principio general de gratuidad que se
enuncia en la misma ley.
Señala que mientras en el proceso arbitral finalmente
asume el valor de la prestación del servicio quien pierda el proceso, en el
caso del arancel su costo lo asume no el vencido sino el vencedor, lo cual
quiere decir que “siendo los dos servicios de justicia onerosos, el
principio acogido por la justicia arbitral se acomoda más a la concepción según
la cual hacer valer un derecho, cuando este es efectivamente declarado por el
Juzgador, no cuesta, pues quien finalmente debe pagar los costos de esta
justicia es la parte vencida y lo que ocurre con el arancel es todo lo
contrario”.
Agrega
que para establecer si con tal disposición se viola el derecho de acceso a la
administración de justicia, se hace necesario verificar cuál es el alcance que
le ha dado la Corte a dicho derecho y si el mismo está referido al hecho de
acudir a la jurisdicción o, por el contrario, a obtener una decisión que ampare
o garantice la efectividad de sus derechos, que es la posición que parece
asumir la Corte si se tiene en cuenta lo dicho en la sentencia T-476 de 1998.
Finalmente,
manifiesta que aspectos puntuales relacionados con el arancel judicial, tales
como la determinación de los procesos en los que cabe su cobro,  monto,
requisitos para su efectividad, podrían ser propios de una ley ordinaria y no
de una ley estatutaria.
Intervención del ciudadano Pedro Pablo
Camargo
El ciudadano Pedro Pablo Camargo dice que el arancel judicial  que  se  pretende  instaurar  carece  de
antecedentes  en  un Estado de Derecho, en el que la administración de justicia
no es una función privada, económica o comercial, sino eminentemente pública y,
como tal, gratuita. Considera que con la implantación del mismo se vulneran
tanto el artículo 228 superior, que establece que la administración de justicia
es función pública, como el artículo 229 ibídem, en el que se garantiza el
derecho de toda persona a acceder a la administración de justicia. Además,
afirma, se violarían igualmente el artículo 13 de la Constitución y el artículo
14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones
Unidas de 1966 (Ley 74 de 1968), que consagran la igualdad de todas las
personas ante los tribunales de justicia.
Intervención del ciudadano Ramiro Ignacio Dueñas Rugnon
Por
su parte, el ciudadano Ramiro Ignacio Dueñas Rugnon señala que habiéndose
consagrado en el mismo artículo 2º.  el principio de la gratuidad de la
justicia y siendo la administración de justicia  una función pública  estatal
de naturaleza esencial, no puede crearse un tributo para su efectiva
prestación, pues se viola el artículo 228 Superior.
Agrega
que con el arancel judicial se viola igualmente el principio de derecho
tributario consistente en  no imponer dos cargas tributarias sobre la misma base
gravable, ya que sobre el dinero recibido en razón del proceso las partes deben
pagar el IVA y el impuesto a la renta y, en consecuencia, si tienen que pagar
además el arancel judicial, se incurriría en doble tributación.
Considera que la norma que crea el arancel carece de
eficacia jurídica por cuanto, con base en la normatividad vigente, al iniciar
el proceso se señalan unos gastos a cargo de la parte demandante, cuyo pago es
indispensable para continuar con su trámite y, además, “al final del artículo
2 se dice de manera inexplicable que  "... a fin de proveer los gastos
necesarios para adelantar el proceso...", pero eso no es lógico, pues
queda claro que este pago se hará al finalizar el proceso judicial, y por ello
no puede proveer ningún gasto de un proceso ya concluido”.
Intervención
del ciudadano Franky Urrego Ortiz
El
ciudadano Franky Urrego Ortiz manifiesta que la creación de un arancel judicial
resulta inconstitucional por cuanto se vulneran las disposiciones contenidas en
los artículos 1, 2, 13, 29, 58, 228 y 363 de la Constitución Política, ya que,
en primer lugar, una disposición que admite la posibilidad de que en determinado
proceso no se cumplan los términos judiciales, es claramente violatoria de los
artículos  29 y 228 superiores, repugna al Estado social de derecho (art. 1º. CP)
y convierte a la justicia en un negocio para el Estado, desnaturalizando su
finalidad constitucional consistente en ser una función pública.
Considera
que el arancel judicial y no el cumplimiento del deber del funcionario, será el
motivo por el cual se cumplan los términos judiciales, vulnerándose así el
artículo 13 de la Constitución, por cuanto en aquellos procesos en los que no
se cause el arancel no habrá interés del funcionario  en cumplir con dichos
términos. Agrega que, de conformidad con el artículo 2º. Superior, entre los
fines esenciales del Estado se encuentra el de garantizar la efectividad de los
derechos constitucionales, uno de los cuales es el de acceso a la
administración de justicia, independientemente de que exista o no arancel
judicial.
Sostiene
que la vulneración del artículo 58 de la Constitución se derivaría de la
circunstancia de imponer al demandante la obligación de compartir con el Estado
la condena obtenida, lo cual constituye una abusiva injerencia del
establecimiento en el derecho a la propiedad, así como la mercantilización de
la justicia.
De
otra parte, asevera que con el cobro del arancel judicial se violaría también
el artículo 363 Superior, ya que se estaría desconociendo la prohibición de la
doble tributación, que se fundamenta en los principios constitucionales de
equidad y progresividad del sistema tributario, por cuanto el demandante  ha
cancelado sus impuestos nacionales con el fin de que el Estado cumpla con sus
funciones, entre ellas la de administrar justicia, sin que le sea dado
pretender un nuevo pago por el mismo hecho generador.
Concepto del Procurador General de la
Nación
El Procurador General de la Nación
advierte que el análisis del artículo 2º.
hace imperiosa su integración con los artículos 17 y 21 del mismo proyecto de
ley. Manifiesta que el arancel judicial establecido en el artículo 2º. del
proyecto resulta inconstitucional, por cuanto la imposición de una tasa a la
dispensa de justicia en forma oportuna es contraria al carácter de función y de
servicio público, así como al principio de gratuidad de la justicia.
Señala que desde el Preámbulo mismo de la Carta se ha
establecido que las normas superiores están encaminadas a fortalecer la
justicia como valor fundante del Estado Social, que el artículo 228 de la
Constitución dispone que la administración de justicia es una función pública,
que los términos judiciales han de observarse diligentemente y que todo
incumplimiento será sancionado.
Agrega que en el artículo 229 Superior se garantiza el
derecho de todas las persona a acceder a la administración de justicia, para lo
cual hace alusión a lo dicho por la Corte en la Sentencia C-037 de 1996, en
relación con la gratuidad de la justicia. Concluye que “existe una clara
diferencia entre las costas, agencias en derecho y expensas judiciales con
cargo a las partes y el arancel judicial como pago derivado del valor obtenido
en el proceso como resultado de la declaración o ejecución de los derechos”.
Manifiesta que el principio del reconocimiento de los
derechos a través de la tutela judicial no puede estar sujeto, en ningún
caso,  a una carga impositiva de carácter económico, menos aún si dicha carga
se convierte en obligatoria si el proceso se falla dentro de los términos de
ley,  ya que, de una parte, el principio de celeridad se encuentra expresamente
consagrado en el artículo 209 de la Constitución y, de conformidad con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, es extensivo a las actuaciones
judiciales. De otra parte, porque de conformidad con lo señalado en  el
artículo 1º. del mismo proyecto de ley, los términos judiciales son de
obligatorio cumplimiento y la eficacia y la eficiencia de la justicia, en
cuanto características propias de la función pública, no pueden estar sujetas a
condición alguna.
Sostiene que el Estado tiene el deber de velar por una
pronta y cumplida justicia y que el costo que amerite su funcionamiento debe
ser asumido por la totalidad de los asociados, en cuanto sus beneficios los
recibe la sociedad en su conjunto. Agrega que “la acción es un derecho cuyo
resultado no puede hacer más onerosa la situación de la parte en cuyo favor se
dicta una providencia con el único argumento de que la administración de
justicia actuó diligentemente, porque ello lesiona intereses superiores de las
personas, ya que la liquidación que corresponde a obligaciones o derechos de
contenido patrimonial se enmarca dentro del orden justo y obedece a patrones
legalmente establecidos”.
Precisa que la disposición en análisis incurre en una
contradicción, ya que establece que la administración de justicia es una
función pública a cargo del Estado y exige una retribución patrimonial por el
actuar diligente de sus funcionarios y empleados. Advierte que el arancel
judicial es violatorio del derecho a la igualdad de las partes en el proceso,
en cuanto únicamente afectaría a las personas a quienes se hubieren reconocido
derechos patrimoniales, además de ser violatorio del principio de gratuidad de
la justicia.
En consecuencia, el Ministerio Público solicita que se
declare la exequibilidad del inciso primero del artículo 2º del proyecto de
ley, salvo la expresión “y aranceles” que solicita sea declarada
inexequible. Igualmente solicita que se declare la inexequibilidad del resto
del artículo 2º. y de la expresión “aranceles” contenida en los
numerales 30 del artículo 17 y 1º. del artículo 21 del mismo proyecto de ley.
Consideraciones de la Corte
1.- La norma analizada sienta la regla general de la gratuidad de la
administración de justicia y señala que su funcionamiento estará a cargo del
Estado, sin perjuicio de las agencias en derecho, costas, expensas y “aranceles
judiciales” que se fijen de conformidad con la ley. De esta manera, el
inciso primero trae como novedoso, con referencia a la actual norma de la Ley
Estatutaria de Administración de Justicia (Ley 270 de 1996), el hecho de introducir
el concepto de “aranceles judiciales”, el cual es desarrollado en los
incisos y el parágrafo siguientes. En esa medida, la Corte abordará el análisis
tomando como base la modificación y su configuración en el proyecto.
2.- Para
examinar la constitucionalidad del artículo 2º del proyecto, la Corte considera
necesario establecer, de manera previa, cuál es la naturaleza del “arancel
judicial” allí previsto, toda vez que existen algunas discrepancias sobre
el particular. Esta precisión no es una cuestión de simple interés dogmático,
sino que se refleja de manera relevante en el juicio de constitucionalidad,
pues como luego se verá adquiere importancia para determinar si es compatible o
no con las reglas y principios fijados en la Constitución para cada tipo de
tributo.
Al respecto, en la
exposición de motivos del proyecto se hizo alusión a la controversia que la
creación del mismo generó incluso en la comisión de ponentes, donde se dejó
consignado lo siguiente:
“Adicionalmente, y como reforma al artículo actualmente vigente en la
Ley 270 de 1996, se incluye el cobro del arancel judicial hasta del 5% del
valor de las condenas o cuantías ejecutadas en virtud de la intervención
judicial a los procesos comerciales y civiles de mayor cuantía. Teniendo en
cuenta que dicha propuesta generó controversia al interior de la Comisión de
Ponentes, la misma será presentada con una proposición aditiva en el curso del
debate. En ese sentido cabe aclarar que los ponentes Germán Vargas LLeras y
Gina Parodi D’Echeona objetan la propuesta de inclusión de las Tasas
judiciales, por cuanto consideran que la gratuidad de la justicia, de acuerdo
con la jurisprudencia la Corte Constitucional, es una emanación del principio
de acceso a la justicia como función pública y del principio de igualdad entre
las partes”[156].
En el debate llevado a cabo en la Comisión
primera del Senado de la República el tema del arancel fue introducido por el
senador Jesús Ignacio García Valencia, así:
“En segundo
término, a mí no me parece que este bien desde mi punto de vista que el
proyecto haya abandonado el principio de la gratuidad, o sea, entrar a tratar
el principio de la gratuidad para hacerle algunas excepciones tal como se tenía
concebido en el proyecto que se tramitó en el período constitucional pasado. Yo
recuerdo que el artículo que en esa oportunidad se aprobó y que no tuvo buen
final por el insuceso de la Plenaria de Cámara. Decía en los procesos
contenciosos comerciales y civiles de cuantía superior a 200 salarios mínimos
legales vigentes se cobrará un arancel judicial hasta del 5% del valor de las
condenas o cuantías ejecutadas en virtud de la intervención judicial de
conformidad con la tarifa y la reglamentación que al efecto expida el Consejo
Superior de la Judicatura. A mí me parece que hay sectores de la vida económica
del país que precisamente hacen una utilización yo diría que hasta saturada de la
Administración de Justicia sobre todo en los casos comerciales civiles y que
por consiguiente el proyecto también habla de aranceles, de una vez se debería
regresar a esta iniciativa que se planteó en el periodo constitucional pasado,
y que a mí me parece que le puede dar unos ingresos adicionales a la
Administración de Justicia para poder implementar los procesos de reforma que a
ellas están proponiendo”[157].
En la ponencia para primer debate en la comisión
primera de la Cámara de Representantes, se redujo el porcentaje del 5%
inicialmente propuesto al 2% y sobre su consonancia con el ordenamiento Superior
se expresó:
“En cuanto a la creación del arancel de que trata el artículo 2º. del
proyecto, se estima que se ajusta a la Constitución en la medida que: 1. Se
presenta como una contribución parafiscal que debe ser pagada por el demandante
(sujeto pasivo), a favor de la Nación, con una destinación específica para la
misma justicia (Fondo para la Modernización, descongestión y bienestar de la
administración de Justicia), con una tarifa del 2% sobre las condenas o
cuantías ejecutadas por el juez en los procesos administrativos, comerciales y
civiles, y surge cuando se obtiene el beneficio de un fallo dentro de los
términos de ley. 2. No vulnera el derecho de acceso a la administración de
justicia, ya que el cobro del arancel es posterior al proceso y adicionalmente
se condiciona al cumplimiento de los términos legales. 3. Tampoco viola el
derecho a la igualdad, pues únicamente se cobra a quien obtiene dentro de un
proceso una condena o ejecución de derechos y no todas las personas demandan
este servicio a la justicia. 4. El arancel propuesto es una contribución
parafiscal y como contribución parafiscal, las personas que acudan a la
jurisdicción van a pagar por obtener el beneficio de la justicia pronta y
eficiente, de estos recursos debe beneficiarse exclusivamente la Rama Judicial
y así indicarlo expresamente para que se incentive a los Despachos cumplidos”[158].
En el debate que se dio al proyecto en la
comisión primera de la Cámara de Representantes, el congresista Tarquino
Pacheco dijo lo siguiente en relación con el arancel judicial:
“En primera
instancia, está demostrado que existe la necesidad de propiciar condiciones
para una mayor eficacia y celeridad de la Administración de Justicia, todos
sabemos que hoy en Colombia, uno de los problemas con que contamos es
precisamente la morosidad que existe en la Rama Judicial y no precisamente por
falta de competencia de los funcionarios que están al frente de ella, sino que
precisamente cada día más el ciudadano colombiano es consciente de sus derechos
y accede más al aparato judicial; entonces eso que es un derecho fundamental,
el acceso a la justicia, como explicaba el doctor Pedrito Pereira, cuando
hablaba de los aranceles, lo cual en un voto de confianza y de acuerdo con el
doctor Héctor Helí, respetamos esa propuesta hecha por él, él ahorita pues dará
las razones por la cual considera que es necesario que se establezcan unos
aranceles para unos procesos determinados y de unos montos determinados; no
quiere decir que cualquier ciudadano va a tener que cancelar unos aranceles
porque entonces sí estaríamos nosotros violando ese derecho fundamental del
acceso a la justicia que es una garantía que debe ver el Estado y precisamente
hoy estamos planteando darle a la Comisión la necesidad de dar todas las
herramientas necesarias para mejorar la estructura en materia judicial que el
país requiere”.[159]
En el mismo debate intervino el senador
Héctor Helí Rojas, ponente en el Senado de la República, quien sobre el tema
del arancel judicial manifestó:
“En el tema del arancel no se vayan a preocupar mucho, que eso lo
discutimos a profundidad en el Senado, en últimas el Senador Germán Vargas
Lleras, terminó redactando el artículo final, se va a cobrar un arancel de 2%
solamente para los procesos civiles y comerciales de cuantía superior a
doscientos salarios mínimos y solo se va a cobrar el arancel doctor Pedrito,
cuando el proceso se falle en tiempo y a propuesta de Cambio Radical allá en el
Senado, cuando el deudor dilate el proceso que no se pueda fallar en tiempo,
ese paga el arancel; porque lo que no podemos permitir es que en Colombia de un
millón quinientos mil procesos civiles, haya un millón doscientos mil procesos
ejecutivos que se nos están demorando más de cinco años, eso es inentendible en
cualquier parte del mundo”[160].
Como
se observa, en el curso del debate legislativo nunca fue clara la naturaleza
del arancel judicial propuesto. Por ejemplo, en la Comisión de Senado algunos
congresistas objetaron la inclusión de tasas judiciales, por considerar
que afectaban el principio de gratuidad de la justicia y su concepción como
función pública[161], mientras que en otros momentos, como el debate en
Comisión de Cámara, se le consideró una auténtica contribución parafiscal,
“que debe ser pagada por el demandante (sujeto pasivo), a favor de la Nación,
con una destinación específica para la justicia (Fondo para la Modernización,
descongestión y bienestar de la Administración de Justicia), con una tarifa del
2% sobre condenas o cuantías ejecutadas por el juez en los procesos
administrativos, comerciales y civiles, y [que] surge cuando se obtiene el
beneficio de un fallo dentro de los términos de la ley”[162].
La
misma dificultad se presenta en las intervenciones ante la Corte
Constitucional. Así, el Ministerio Público sostiene que el arancel judicial
supone la imposición de una “tasa” por la dispensa de justicia en forma
oportuna, postura que coincide con la de algunos intervinientes. Sin embargo,
para el Consejo de Estado el arancel judicial reúne todos los elementos que
caracterizan una “contribución parafiscal”, además de constituir una
herramienta adecuada para defender y fortalecer la justicia.
3.-
En cuanto a la naturaleza del arancel judicial previsto en el proyecto, debe
advertirse que la Carta Política solamente hace mención a los aranceles
para referirse a la política comercial, específicamente en el régimen aduanero
(CP., artículos 150-18 y 189-25), lo que desde luego nada tiene que ver con el “arancel
judicial” del artículo 2º del proyecto bajo de examen. Por lo tanto, la
noción de arancel debe entenderse en una dimensión amplia, asimilable al
concepto de tributo[163], que no obstante requiere ser precisada para efecto
del control constitucional.
En
el ordenamiento jurídico colombiano el sistema fiscal prevé la existencia de
tres clases de gravámenes: (i) los impuestos,  (ii) las tasas y (iii) las
contribuciones. Aunque todos ellos se reflejan como expresión de la potestad
impositiva del Estado, cada uno presenta características especiales que no
permiten su asimilación jurídica[164]. Al respecto, en la sentencia C-708 de 2001, MP.
Manuel José Cepeda, la Corte consideró que para examinar normas que
aparentemente establecen tributos o los regulan, es necesario recurrir a un
criterio material y no meramente formal.
- Los
impuestos son prestaciones pecuniarias de carácter unilateral que no
constituyen remuneración por prestaciones determinadas, son de carácter
obligatorio, carecen de destinación específica, su tarifa es definida
directamente por la autoridad de representación popular que las impone, hacen
parte del presupuesto, se someten a control fiscal, su cuantía es la necesaria
para el cubrimiento de los gastos públicos y son administrados por el Estado.
En este sentido, desde sus primeras decisiones la Corte señaló los elementos
diferenciales de los impuestos y paulatinamente ha venido consolidado su línea
jurisprudencial. Así, en la sentencia C-040 de 1993, MP. Ciro Angarita Barón, reseñó
las siguientes condiciones básicas:
“- Se
cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo social, profesional
o económico determinado.
- No
guardan relación directa e inmediata con un beneficio derivado  por el
contribuyente.
- Una vez
pagado, el Estado dispone de él de acuerdo a criterios y prioridades  distintos
de los del contribuyente.
- Su pago
no es opcional ni discrecional.  Puede forzarse mediante la jurisdicción
coactiva.
- Aunque se
tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente ello no se hace para
regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos
tributarios, sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a
su disponibilidad.
- No se
destinan a un servicio público específico, sino a las arcas generales, para
atender todos los servicios necesarios”.
Tales
particularidades siguen manteniéndose inalteradas en la jurisprudencia
constitucional reciente. Por ejemplo, en la sentencia C-927 de 2006, MP.
Rodrigo Escobar Gil, se reiteran sus rasgos característicos:
“Las
condiciones básicas del impuesto son: (i) Tienen una vocación general, lo cual
significa que se cobran sin distinción a todo ciudadano que realice el hecho
generador; (ii) No guardan una relación directa e inmediata con un beneficio
específico derivado para el contribuyente; (iii) En cuanto ingresan a las arcas
generales del Estado conforme al principio de unidad de caja, éste puede
disponer de dichos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y
presupuestos nacionales; (iv) Su pago no es opcional ni discrecional, lo que se
traduce en la posibilidad de forzar su cumplimiento a través de la jurisdicción
coactiva; (v) La capacidad económica del contribuyente es un principio de
justicia y equidad que debe reflejarse implícitamente en la ley que lo crea,
sin que por ello pierda su vocación de carácter general (Sentencia C-776 de
2003)”.
- Por
su parte, las tasas son prestaciones pecuniarias que constituyen
remuneraciones de los particulares por los servicios prestados por el Estado en
desarrollo de su actividad, en principio no son obligatorias -pues queda a
discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el Estado-,
sus tarifas son fijadas por autoridades administrativas, ellas no
necesariamente comprenden el valor total del servicio prestado, hacen parte del
presupuesto, se someten a control fiscal, su cuantía es proporcional al costo
del servicio y son administrados por el Estado. Criterios similares se recogen
en la sentencia C-927 de 2006, que precisó:
“En este
orden de ideas, se consideran tasas aquellos gravámenes que cumplan las
siguientes características: (i) La prestación económica necesariamente tiene
que originarse en una imposición legal; (ii) La misma nace como recuperación
total o parcial de los costos que le representan al Estado, directa o
indirectamente, prestar una actividad, un bien o servicio público[165]; (iii) La
retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con los
beneficios derivados del bien o servicio ofrecido, así lo reconoce el artículo
338 Superior al disponer que: “La ley [puede] permitir que las autoridades
fijen las tarifas de las [tasas] que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que les presten”; (iv) Los valores
que se establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad que se
deriva de la utilización de dicho bien o servicio; (v) Aun cuando su pago
resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés
público o general, su reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de
la solicitud del contribuyente, por lo que las tasas indefectiblemente se
tornan forzosas a partir de una actuación directa y referida de manera
inmediata al obligado (C-1171 de 2005); (vi) El pago, por regla general, es
proporcional, pero en ciertos casos admite criterios distributivos, como por
ejemplo, con las tarifas diferenciales”.
-
Finalmente, las contribuciones parafiscales son gravámenes obligatorios
que no tienen el carácter de remuneración de un servicio prestado por el
Estado, no afectan a todos los ciudadanos sino únicamente a un grupo económico
determinado, tienen una destinación específica en cuanto se utilizan para el
beneficio del sector económico que soporta el gravamen, no se someten a las
normas de ejecución presupuestal y son administrados por órganos que hacen
parte de ese mismo renglón económico. Las contribuciones parafiscales, que “se
encuentran a medio camino entre las tasas y los impuestos”[166], están definidas en el artículo 29 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto Nacional[167] y sus elementos centrales son los siguientes:
“(i) Surge
de la realización actual o potencial de obras públicas o actividades estatales
de interés colectivo, en donde necesariamente debe existir un beneficio para un
individuo o grupo de individuos; (ii) Se trata de una prestación que reconoce
una inversión estatal, por lo que su producto está destinado a su financiación;
(iii) La prestación que surge a cargo del contribuyente es proporcional al
beneficio obtenido, así lo reconoce el artículo 338 Superior al señalar que:
“La ley [puede] permitir que las autoridades fijen las tarifas de las
[contribuciones] que cobren a los contribuyentes, como (...) participación en
los beneficios que les proporcionen”; (iv) El obligado tributario no tiene la
opción de negarse a la inversión, por el contrario, se encuentra comprometido
con su pago a raíz del provecho que le reporta; (v) La contribución, por regla
general, es progresiva, pues se liquida de acuerdo con el rédito obtenido”.
Es
importante insistir en la diferencia conceptual entre las tasas y las
contribuciones parafiscales:
“La
doctrina suele señalar que las tasas se diferencian de los tributos parafiscales
en cuanto aquéllas constituyen una contraprestación directa por parte de los
ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto
estatal y, en principio, no son obligatorias, toda vez que queda a
discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el Estado”[168].
4.-
Según las características anteriormente anotadas, si se examina el gravamen
consagrado en el artículo 2º del proyecto, la Corte advierte que el arancel
judicial allí fijado tiene las siguientes características generales:
- Su sujeto pasivo son los demandantes en procesos
contencioso administrativos, comerciales y civiles de cuantía superior a 200
salarios mínimos legales mensuales vigentes.
- El sujeto activo es la Nación – Rama Judicial.
- El agente recaudador es, en principio, la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura (artículo 17 del proyecto).
- El hecho generador es la condena o ejecución en
virtud de intervención judicial, siempre y cuando el proceso se falle dentro de
los términos de ley.
- La base gravable es el valor de la condena o cuantía
ejecutada.
-
La tarifa no está definida, pues el proyecto señala que el arancel judicial
será “hasta” del 2%.
De acuerdo con los elementos de la obligación
tributaria identificados dentro de la regulación del arancel judicial, se observa,
en primer lugar, que el arancel judicial no puede ser considerado un impuesto.
En efecto, los impuestos no deben guardar relación directa ni inmediata con un
bien o servicio prestado por el Estado, mientras que el arancel judicial se
establece como consecuencia de la administración de justicia dentro de los
términos legales, esto es, frente a una obligación cumplida oportunamente.
Así mismo, los impuestos no deben tener una
destinación específica, pero el arancel reviste ese carácter, pues la norma señala
que constituirá un ingreso público a
favor de la rama judicial a fin de contribuir a la mayor eficacia,
descongestión y modernización de la rama, corporaciones y despachos judiciales.
Además, la norma prevé que el arancel no ingresa a las arcas del Estado sino
que se destina a una función pública específica, todo lo cual riñe con la
naturaleza de los impuestos (art.359 CP) -salvo contadas excepciones-.
En segundo lugar, la Corte no comparte el criterio de la
Procuraduría al calificar el cobro como tasa. En efecto, según fue explicado,
las tasas son prestaciones pecuniarias que constituyen remuneraciones de los
particulares por los servicios prestados por el Estado en desarrollo de su
actividad, que no tienen el carácter de obligatoria toda vez que queda a
discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que se presta. Pero
conforme al artículo 228 de la Carta Política, la Administración de justicia es
función pública y el acceso a la misma es un derecho –fundamental- de toda
persona. Así, el ejercicio del poder judicial es una función del Estado y no un
simple servicio público que tenga el carácter de opcional o discrecional para
quien considere que sus derechos han sido conculcados y reclame su protección
por esa vía. En consecuencia, el arancel judicial no es una tasa porque no se
está ante una contraprestación de los ciudadanos por un servicio que brinda el
Estado y sobre cuya utilización están en libertad de decidir.
Adicionalmente, en las tasas los valores que se
establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la
utilización del servicio, circunstancia a la que tampoco se ajusta el citado
arancel judicial, en tanto no se está gravando la utilización del servicio sino
la obtención de una condena favorable a las pretensiones del demandante, que no
es más que el reconocimiento legítimo de sus derechos.
Con todo, si en gracia de discusión se asimilara dicho
arancel judicial a una tasa, tampoco el pago que deberían realizar los
demandantes en ciertos procesos guardaría relación directa e inescindible con
los beneficios recibidos en razón del servicio, ni podría decirse que ese pago
cubriría el valor del servicio prestado. La tasa, al buscar la recuperación del
costo de lo ofrecido debe ser proporcional al mismo, mientras que el arancel
judicial examinado no consulta los costos ni los beneficios para razonar
adecuadamente la tarifa.
En suma, los parámetros señalados en los artículos del
proyecto relativos al arancel judicial son contrarios a las tasas como una
especie de tributo, pues ellas se caracterizan fundamentalmente por constituir
una contraprestación a cargo de los usuarios de un servicio público que presta
el Estado, es decir, por su bilateralidad, en oposición a la unilateralidad que
identifica a los impuestos. En caso de serlo, podría implicar una violación
directa del artículo 228 de la Carta, según el cual la administración de
justica “es una función pública” y no sólo un “servicio público”,
que es la referencia propia de las tasas fiscales.
5.- En este orden de ideas, la Corte observa que el “arancel
judicial” previsto en el artículo 2º del proyecto se asimila más a la
noción de parafiscalidad, aún cuando presenta algunas deficiencias de orden
conceptual. En efecto, los recursos por concepto del arancel judicial no son una
contraprestación directa por un servicio prestado, no afectan a todo aquel que
acude a la administración de justicia (ya que su cobro se restringe a los
supuestos allí previstos), tienen una vocación de destino específico (bajo la
idea de reinvertir dichos recursos en la función pública de administración de
justicia) y se pretende su administración por un Fondo creado para la
administración de justicia.
Conviene precisar que si bien es cierto que
originariamente las contribuciones parafiscales fueron una consecuencia de la
realización de la faceta social del Estado de Derecho, ante la necesidad de
acceder a los recursos necesarios para financiar renglones económicos agrícolas
y ganaderos, nada se opone a que nuevos sectores sean incorporados al concepto
tributario de parafiscalidad, con el fin de imponerles cargas que sean
administradas por esos sectores y que redunden en su propio beneficio. Así las
cosas, la Corte concluye que el arancel judicial, en los términos concebidos en
el proyecto, corresponde a una suerte de recurso parafiscal.
Definida esta cuestión preliminar, se procederá ahora
al examen concreto de constitucionalidad de la norma sometida a control.
6.- En cuanto al principio de gratuidad, esta Corporación
ha considerado que si bien no tiene un expreso reconocimiento Constitucional, halla
su origen “en los valores fundantes del Estado como son a la justicia, la
convivencia, la paz, la igualdad y a un orden justo”[169], a la vez que se deriva de la noción de justicia que
apunta a la realización del principio de igualdad. Al respecto, en la sentencia
C-037 de 1996, que analizó la norma sobre el principio de gratuidad en la
administración de justicia, la Corte sostuvo:
“A pesar
de que la Carta Política no hace referencia expresa al principio de gratuidad
en el acceso a la administración de justicia, para la Corte éste se infiere de
los objetivos mismos que persigue la labor de impartir justicia y de la
realización plena del derecho a la igualdad contenido en el artículo 13
superior.
En efecto,
como se estableció, uno de los pilares esenciales del Estado social de derecho
es la prestación seria, responsable y eficiente de la justicia, a través de la
cual es posible la materialización de un orden justo, caracterizado por la
convivencia, la armonía y la paz. Sin embargo, como lo ha señalado la Corte, la
aplicación y operatividad de la justicia “se hace efectiva cuando las
instituciones procesales creadas como instrumentos para asegurar su vigencia,
arbitran los mecanismos idóneos para que puedan acceder a ellas todas las
personas en condiciones de igualdad”[170].
Pero, valga anotarlo, esas condiciones de igualdad no se predican únicamente de
las oportunidades para acceder a la administración de justicia, sino también de
las condiciones mismas en que se accede. Y en este punto juega un papel
preponderante la capacidad económica de las partes, la cual, como señala la
sentencia citada, “no puede colocar a una de ellas en situación de privilegio
frente a la otra ni propiciar, por consiguiente, la discriminación”.
Sin embargo, en la misma providencia la Corte
reconoció que el principio de gratuidad no es absoluto y puede ser objeto de
restricciones, por lo que declaró la constitucionalidad de la expresión “sin
perjuicio de las expensas, agencias en derecho y costos judiciales”. Dijo
entonces:
“El
principio de gratuidad apunta, pues, a hacer efectivo el derecho constitucional
fundamental a la igualdad. Con ello no quiere la Corte significar que aquellos
gastos que originó el funcionamiento o la puesta en marcha del aparato
judicial, debido a la reclamación de una de las partes, tengan igualmente que
someterse al principio de gratuidad. Por el contrario, si bien toda persona
tiene el derecho de acceder sin costo alguno ante la administración de
justicia, no sucede lo mismo con los gastos necesarios para obtener la
declaración de un derecho. Por tal razón, la mayoría de las legislaciones del
mundo contemplan la condena en costas -usualmente a quien ha sido vencido en el
juicio-, así como las agencias en derecho, esto es, los gastos en que incurrió la
parte favorecida o su apoderado (a través de escritos, diligencias, vigilancia,
revisión de expedientes) durante todo el trámite judicial. Se trata, pues, de
restituir los desembolsos realizados por quienes presentaron una demanda o
fueron llamados a juicio y salieron favorecidos del debate procesal”.
En decisiones posteriores la Corte ha señalado
expresamente que el principio de gratuidad de la justicia no puede concebirse
en términos absolutos, como por definición no lo es ningún principio o derecho
constitucional. Con base en ello, ha declarado la exequibilidad de normas que
imponen algunas cargas económicas con ocasión de un proceso judicial, incluso
en escenarios sensibles como el derecho del trabajo, al advertir que “el principio de gratuidad en el proceso laboral no es
absoluto”[171].
Teniendo presente que el principio de gratuidad no irradia
en forma incondicional, esta Corporación insiste en que “la discusión en este campo suele centrarse en las
excepciones erigidas alrededor del alcance del aludido principio, toda vez que
el mismo presenta limitaciones para su aplicación”[172].
Desde esta perspectiva, el inciso primero del artículo
2º del proyecto, que hace una referencia genérica a los “aranceles
judiciales que se fijen de conformidad con la ley”, es una regulación que en
sí misma no  genera un vicio de constitucionalidad, por cuanto es plausible que
el Legislador imponga ciertas restricciones al principio de gratuidad de la justicia,
desde luego dentro del marco de la Constitución y de las normas que se integran
a ella.
A juicio de la Corte, la existencia de aranceles
judiciales no resulta per se incompatible con la Constitución, dado que
corresponde a una suerte de excepción al principio general de gratuidad de la
justicia que no afecta el acceso a esa función pública. En consecuencia, la
Corte declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo 2º del
proyecto.
Pero lo anterior no significa que toda regulación
legal de los aranceles judiciales sea válida, pues bien puede ocurrir que su
configuración concreta plantee deficiencias estructurales de orden
constitucional, como en efecto ocurre con algunos apartes del artículo bajo
revisión, según pasa a explicarse. En esa medida, lo que la Corte debe analizar
ahora es si la configuración concreta del arancel judicial, prevista en los
incisos y el parágrafo siguientes del artículo bajo examen, se ajusta o no a
los mandatos Superiores en materia fiscal.
7.- El inciso segundo del artículo 2º del proyecto dispone que, en los procesos contenciosos
administrativos, comerciales y civiles de cuantía superior a 200 salarios
mínimos legales mensuales vigentes, se cobrará a cargo del demandante un
arancel judicial “hasta del 2% del valor de las condenas o cuantías
ejecutadas en virtud de la intervención judicial, siempre y cuando el proceso
se falle en los términos de ley y sin que se admita excepción alguna a este
principio”.
El inciso tercero establece que en asuntos de índole
penal, laboral, contencioso laboral, de familia, de menores, en los juicios de
control constitucional o derivados del ejercicio de la tutela y en las demás
acciones constitucionales, no se cobrará el arancel judicial. Así mismo,
excluye del cobro del arancel a personas de escasos recursos cuando se decrete
el amparo de pobreza, en los asuntos que se determinen en la ley o cuando así
lo decidan el Consejo Superior de la Judicatura, la Procuraduría General de la
Nación, el Ministerio del Interior y de Justicia o la Defensoría del Pueblo.
El inciso cuarto señala que el arancel es un ingreso
público consistente en el pago, a favor de la rama judicial, “de un
porcentaje del valor obtenido en el proceso como resultado de la declaración o
ejecución de derechos a fin de proveer los gastos necesarios para adelantar el
proceso y contribuir a la mayor eficacia, descongestión y modernización de la
rama, corporaciones y despachos judiciales”.
Finalmente, el parágrafo excluye el cobro de aranceles
en los procesos ejecutivos de vivienda de interés social.
8.- Conforme a su diseño en el proyecto, los aranceles judiciales se diferencian de las
agencias en derecho, costas y expensas judiciales, en la medida en que su
determinación no se origina en los gastos directos de un proceso. Por eso los
recursos obtenidos no se destinan a cubrir las erogaciones surgidas con ocasión
del proceso, sino que se proyectan para su reinversión en la Rama Judicial, lo
que, según fue explicado anteriormente, se ajusta a la Constitución desde una
perspectiva global.
Sin embargo, la Corte considera que algunos apartados
del artículo sí deben ser declarados inexequibles, por cuanto (i) presentan un alto
grado de indeterminación que hacen incomprensible la regulación en detrimento
del principio de legalidad, (ii) afectan el derecho a la igualdad y (iii) desconocen
las reglas constitucionales para la determinación de la tarifa por autoridades
distintas al Legislador.
9.- La indeterminación normativa puede dar lugar a la inconstitucionalidad
de una regulación legal cuando su contenido y alcance sea materialmente incomprensible
y por esa vía resulta contrario al principio de legalidad. En este sentido, como
bien lo señala la doctrina autorizada, “una ley, por tanto, que no cumpla el
requisito de precisión puede ser considerada inconstitucional”[173].
La regla que prohíbe la indeterminación normativa ha
sido utilizada en el derecho comparado para exigir especial rigor en asuntos de
orden penal. Por ejemplo, en el derecho norteamericano se le conoce como la
doctrina de la nulidad por vaguedad (Void-for-Vagueness Doctrine), según
la cual una norma devine en inconstitucional cuando “prohíbe o requiere la
acción de un acto en términos tan vagos que los hombres de inteligencia común
debe necesariamente adivinar su significado y difieren en cuanto a su
aplicación”[174].
Esta suerte de prohibición de indeterminación no sólo
aplica en asuntos de orden penal, sino que también es válida en aquellos de
naturaleza sancionatoria, de restricción de derechos y en general en materias
cuya regulación corresponde al Legislador –principio de legalidad-. Por
ejemplo, en el caso “Sunday Times” de 1979, sobre restricciones a la
libertad de expresión, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos advirtió que la
ley debía ofrecer al ciudadano un grado mínimo de precisión y certeza. El alto
tribunal sostuvo que “una norma no puede considerarse ley a menos que se
formule con la suficiente precisión que permita al ciudadano adecuar su
conducta; debe poder prever, rodeándose para ello de consejos clarificadores,
las consecuencias de un acto determinado”[175].
En el caso colombiano, siguiendo la línea descrita, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha explicado cómo en materia tributaria
la indeterminación no sólo atenta contra la seguridad jurídica, sino contra el
principio de legalidad (art.338 CP) y el sentido mismo de justicia. Al
respecto, en la sentencia C-1107 de 2001, MP. Jaime Araújo Rentería, la Corte señaló
lo siguiente:
“En síntesis, el principio de equidad se desenvuelve como derecho a la
igualdad dentro del campo fiscal, en íntima correspondencia con el principio de
la generalidad del tributo que de suyo constituye basamento del derecho a la
igualdad frente a las cargas públicas.  Destacándose además que en salvaguarda
contra una igualdad anfibológica, el principio de la equidad se nutre de las
directrices trazadas por el principio de la certeza del tributo (arts. 363, 338
y 95-9 C.P.).  Y claro, reconociendo al punto que el derecho tributario
repudia la indeterminación, pues ésta, a más de lesionar la estructura técnica
y económica del tributo, atenta gravemente contra la seguridad jurídica y el
sentido de justicia”.  (Resaltado fuera de texto).
En sentido similar, en la sentencia C-538 de 2002, MP.
Jaime Araújo Rentería, la Corte dejó en claro que en asuntos tributarios está
proscrita la indeterminación normativa pues se exige un mínimo de certeza legal:
“Es decir, la ley no puede incurrir en dictados afectados de
indeterminación o en el otorgamiento de facultades alternativas, que lejos de
ajustarse al principio de la certeza del tributo que entraña el artículo 338 Superior,
constituyan una clara indeterminación rayana en una sutil delegación impositiva
a favor de las Asambleas, proscrita incluso en cabeza del Presidente de la
República (art- 150-10 C.P.)”.  (Resaltado fuera de texto).
10.- Pues bien, (i) en el artículo objeto de examen la
Corte encuentra que la regulación del “arancel judicial” no establece
con claridad cuáles son los procesos y asuntos que dan lugar al cobro del
tributo, ni los supuestos para su exigibilidad, ni la autoridad encargada del
recaudo, ni los eventos concretos de exención fiscal, todo lo cual genera un
alto grado de indeterminación que la torna inconstitucional por violación del
principio de legalidad tributaria (art.338 CP).
En concreto, el inciso segundo del artículo 2º del
proyecto no permite identificar en qué tipo de asuntos se debe cobrar el
arancel judicial. La norma hace una referencia excesivamente amplia al hecho
generador cuando señala que, “en los procesos contencioso administrativos,
comerciales y civiles de cuantía superior a 200 salarios mínimos legales
mensuales vigentes se cobrará a cargo del demandante una arancel judicial hasta
del 2% del valor de las condenas o cuantías ejecutadas en virtud de la
intervención judicial”, sin definir si se trata de procesos declarativos,
ejecutivos, o de ambas clases. En este último evento, la norma omite precisar si
debe pagarse el arancel tanto en la sentencia de condena como en la posterior
ejecución judicial, qué ocurre en los casos en los cuales la parte se allana a
las pretensiones de la demanda, o qué sucede en los procesos que concluyen por conciliación,
transacción, desistimiento o cualquier otra forma de terminación anticipada. Así
mismo, la norma es incierta sobre la exigibilidad o no del tributo cuando el
demandante es una autoridad pública y la condena se hace a favor del Estado.
Así mismo, la norma no define bajo qué supuestos se
considera que “el incumplimiento de los términos de la ley para proferir
sentencia ejecutoriada sea imputable a algunas partes”, a fin de hacerlas
responsables del pago del arancel. En este punto, el inciso segundo del
artículo plantea una absoluta indeterminación que podría afectar incluso el
ejercicio legítimo de los derechos de las partes en desarrollo de una disputa judicial.
El artículo nada indica sobre cómo debe exigirse el
pago del arancel, es decir, si en la sentencia que pone fin a la controversia,
en una actuación judicial posterior, o si ello es ajeno al proceso y compete a una
autoridad diferente. De esta manea, tampoco se sabe si el responsable del
recaudo es el juez (por ejemplo en los procesos de ejecución), el Consejo
Superior de la Judicatura, la administración de impuestos o cualquier otra
autoridad.
Es tal la indeterminación de la norma que el propio
Legislador, consciente de esa falencia, dispuso en el artículo 17 del proyecto que
correspondería al Consejo Superior de la Judicatura, con sujeción a los “criterios
generales establecidos en la Ley Estatutaria y en las leyes procesales”, expedir
“el estatuto sobre expensas, costos y aranceles judiciales el cual comprenderá
entre otros aspectos, las tarifas, los procedimientos para el cobro, la
recaudación, administración, destinación y liquidación”.
Aunque luego se volverá sobre este punto, desde ya se
advierte que las delegaciones que hizo el Legislador al Consejo Superior de la
Judicatura son contrarias a la cláusula de reserva de ley, pues implican una
suerte de renuncia para regular una materia respecto de la cuál existe dicha
reserva.
En este orden de ideas, la Corte concluye que la regulación
del arancel judicial, prevista en el inciso segundo del artículo 2 del
proyecto, no define ni la forma ni el momento del cobro del tributo. En esa
medida, presenta un alto grado de indeterminación que la hace incomprensible en
detrimento del principio de legalidad tributaria (art.338 CP), que deviene en
la declaratoria de inexequibilidad de ese inciso.
11.- Desde otra perspectiva, (ii) la regulación específica
del arancel judicial resulta contraria al principio de igualdad (art.13 CP).
A juicio de la Corte, permitir el cobro del tributo en
las actuales condiciones de congestión judicial, al menos en la forma como está
previsto en el proyecto, implicaría propiciar la desigualdad en el acceso
oportuno a la administración de justicia. En efecto, la medida estimularía la
resolución oportuna y preferente de los asuntos susceptibles de generar el pago
del arancel judicial, frente a aquellos que por su naturaleza o su cuantía no generarían
ingresos tributarios, lo cual constituiría una inaceptable discriminación por
razones estrictamente económicas.
Adicionalmente, la norma establece otros tratamientos
diferenciales respecto de los cuales no existe fundamento alguno y por lo tanto
se reflejan como inadmisibles. Por ejemplo, la indeterminación de la norma
autoriza, al menos de manera tácita, la existencia de diferentes tarifas, sin
que el propio Congreso haya hecho manifiestas las razones para ello; la
exclusión del cobro del arancel en los procesos ejecutivos de vivienda de
interés social (consagrada en el parágrafo), no responde a un objetivo
constitucionalmente legítimo o cuando menos este no es claro; tampoco se explica
cómo ni por qué se incluye o excluye a las autoridades públicas del pago del
arancel judicial; y se omite señalar, debiendo hacerse, en qué eventos la
conducta de una de las partes, que da lugar al incumplimiento de los términos
para fallar, se encuentra justificada y no habría responsabilidad en el pago
del arancel judicial.
12.- Así mismo, (iii) la regulación del arancel
judicial desconoce el artículo 338 de la Constitución, particularmente en cuanto
a las exigencias mínimas para que autoridades distintas al Legislador puedan fijar
la tarifa de gravámenes como el arancel judicial.
En virtud del artículo 338 de la Carta se exige al
Legislador que defina directamente los elementos esenciales del tributo (sujeto
activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa). No obstante, para
el caso de las tasas y contribuciones parafiscales, la misma norma permite que
otras autoridades fijen la tarifa, con la condición de que el Legislador haya señalado
el sistema y el método para definir costos y beneficios, así como la forma de
hacer su reparto. Dice la norma:
“Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos
deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las
bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las
autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los
contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les
presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el
sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer
su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
(…)”. (Resaltado fuera de texto).
En este punto es oportuno recordar que en la Sentencia
C-455 de 1994, MP. José Gregorio Hernández, la Corte sostuvo:
“En consecuencia, el Constituyente tuvo buen cuidado en determinar que
el sistema y el método para definir los expresados costos y beneficios, con
base en los cuales habrán de ser fijadas las tarifas, así como la forma de
hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
(...)
(…)
En esos términos, una interpretación coherente de la normatividad
constitucional y el fin del precepto superior, llevan a la conclusión según la
cual los métodos -pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los
criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para
determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa- y los sistemas
-formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los
distintos factores que convergen en dicha determinación- son directrices
cuyo acatamiento es obligatorio para el encargado de fijar la tarifa y
constituyen a la vez garantía del contribuyente frente a la administración”.
Es necesario, entonces, que los elementos del tributo y en su caso
el método y el sistema para fijar la tarifa correspondiente sean definidos en
la ley de manera clara y precisa, sin que ello implique que deba nombrarlos
expresamente en su texto. El señalamiento de los elementos y
procedimientos que permitan fijar los costos y definir las tarifas no requiere
de una regulación detallada y rígida. Es decir, bien puede ocurrir que la
disposición, sin nombrarlos, los esté determinando y de la lectura íntegra se
desprenda la existencia de aquellos, pero también puede suceder que a pesar de
que se señalen con la denominación respectiva, materialmente no se hallen
contenidos en la misma, evento este último en el cual los preceptos serían
inconstitucionales”. (Resaltado fuera de texto).
En la sentencia C-155 de 2003, MP. Eduardo Montealegre
Lynett, la Corte explicó en detalle el alcance de esta exigencia constitucional.
También precisó su importancia y los elementos mínimos que comprende tanto el
sistema como el método para la determinación de la tarifa. Señaló al respecto:
“Lo primero
que la Sala observa es que para determinar las tarifas de tasas y
contribuciones la Constitución no señaló lo que debía entenderse por “sistema”
y “método”, pero reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en tres
momentos: (i) para definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en
que incurrió un entidad, (ii) para señalar los beneficios generados como
consecuencia de la prestación de un servicio (donde naturalmente está incluida
la realización de una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el
reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes.
Si bien es
cierto que la falta de definición se explica por la naturaleza abierta de las
normas constitucionales, así como por la multiplicidad de tasas y
contribuciones que pueden crearse, también lo es que la significación de esos
conceptos no puede desvanecerse a tal punto que desaparezca su eficacia como
norma jurídica. En consecuencia, a juicio de la Corte, es necesario
identificarlos con claridad, pues aunque los términos guardan cierta relación
de conexidad tienen sin embargo connotaciones distintas.
En efecto,
un sistema “se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de
elementos sino por constituir una totalidad, caracterizada por una determinada
articulación dinámica entre sus partes”[176].
Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un
conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y
directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o
servicio, así como la forma de hacer su distribución.
Por su
parte, el método está referido a los pasos o pautas que deben observarse para
que los componentes del sistema se proyecten extrínsecamente.  Así, constituye
el procedimiento a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de
la obligación tributaria.
Frente a
las tasas y contribuciones especiales la Corte considera que tanto el “sistema”
como el “método”, referidos en el artículo 338 de la Constitución, deben ser lo
suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los órganos de
representación popular desatiendan un expreso mandato Superior, mas no por ello
tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los
elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal
caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perdería por
completo su razón de ser”.
En este orden de ideas, en el caso del arancel
judicial objeto de examen, la Corte advierte que el inciso segundo del proyecto
también debe ser declarado inexequible porque en su configuración el Congreso
no definió la tarifa, debiendo hacerlo. En efecto, la norma establece solamente
que será “hasta del 2% del valor de las condenas o cuantías ejecutadas en
virtud de la intervención judicial, siempre y cuando el proceso se falle dentro
de los términos de ley”.
Esta omisión en la determinación de la tarifa se
pretende suplir dejando en manos del Consejo Superior de la Judicatura la
potestad para expedir el “estatuto sobre expensas, costos y aranceles
judiciales”, que a la luz del artículo 17 del proyecto debe comprender,
entre otros aspectos, “las tarifas, los procedimientos para el cobro, la
recaudación, administración, destinación y liquidación” del tributo.
Como se observa, el Congreso indicó simplemente un
máximo en la tarifa (“hasta el 2%”), pero no fijó ni el método ni el
sistema para determinar la misma, lo que no permite ni la graduación ni el cálculo
del tributo para cada caso particular. En otras palabras, omitió indicar las
pautas, las formas específicas para medir los costos, los beneficios y cómo éstos
inciden en la razonabilidad del cobro. Todo ello se traduce en la
inconstitucionalidad del inciso segundo del artículo por violación del artículo
338 Superior.
13.- Las anteriores razones también conducen a la
Corte a declarar la inconstitucionalidad de las expresiones “consistente en
el pago” y “de un porcentaje del valor obtenido en el proceso como
resultado de la declaración o ejecución de derechos a fin de proveer los gastos
necesarios para adelantar el proceso y contribuir a la mayor eficacia,
descongestión y modernización de la rama, corporaciones y despachos judiciales”,
del inciso cuarto del artículo 2º del proyecto, pues no se ha establecido en
debida forma cuál es el porcentaje destinado al pago del arancel judicial en
cada caso particular.
14.- Ahora bien, aún cuando es inconstitucional la
forma como está regulado el cobro del arancel judicial, no sucede lo mismo con el
inciso tercero del artículo 2º del proyecto, el cual consagra los eventos en
los cuales no se exigiría dicho arancel. En este sentido, la Corte considera
que ello hace parte de la atribuciones del Congreso en un escenario en el que
cuenta con un prudente margen de discrecionalidad (arts.150-12 y 338 CP). De
esta manera, la exclusión del arancel judicial en procesos de índole penal,
laboral, contencioso-laboral, de familia, de menores, en los juicios de control
constitucional o derivados del ejercicio de la tutela y demás acciones
constitucionales, corresponde a su libertad de configuración y sobre el
particular la Corte no encuentra reparo alguno, más aún cuando “en materia
tributaria y en virtud de las amplias facultades otorgadas al legislador no se
requiere una justificación especial para el ejercicio de la facultad
impositiva, sino tan sólo la existencia de una justificación aceptable desde el
punto de vista constitucional”[177]. Con igual criterio, tampoco existen reparos por el
hecho de excluir del cobro del arancel a personas de escasos recursos cuando se
decrete el amparo de pobreza o en los demás asuntos que se determinen en la
ley.
En estos eventos, razones de orden constitucional
fincadas en la trascendencia de los procesos, en el principio de solidaridad
(art.1 CP) y en el deber de especial protección de sujetos en situación de debilidad
económica (art. 13 CP), justifican y muestran como razonable la decisión del
Legislador, en el sentido de no incluir dichos asuntos en el cobro del arancel
judicial.
Sin embargo, la Corte si registra un vicio de
inconstitucionalidad cuando se faculta al Consejo Superior de la Judicatura, a la
Procuraduría General de la Nación, al Ministerio del Interior y de Justicia y a
la Defensoría del Pueblo para determinar aquellos eventos en los cuales podrá
excluirse el cobro del arancel judicial. A juicio de la Corte, el principio de
reserva de ley en materia tributaria (art.338 CP) impide dejar en manos de
otras autoridades decisiones de esta índole, que comprometen además el principio
de igualdad (art.13 CP), según ha sido precisado por la jurisprudencia
constitucional:
“Bien es sabido que, al tenor del artículo 338 de la Constitución, en
tiempo de paz solamente el Congreso puede establecer tributos de nivel
nacional, y le corresponde a la ley, de manera directa, contemplar, entre los
varios elementos de cada gravamen, sus sujetos pasivos. Por tanto, la
consagración de exenciones y la previsión de regímenes tributarios especiales
corresponden privativa e íntegramente al Congreso; no pueden compartirse con el
Ejecutivo, y las exenciones no pueden hallarse contenidas en decretos
reglamentarios ni en aquellos que desarrollan las directrices de las leyes
cuadro ni en actos administrativos en ninguna de sus categorías”[178].
En este orden de ideas, dado que no es posible que el
Congreso delegue en otras autoridades la exclusión de sujetos pasivos del pago
del arancel judicial, se declarará la inexequibilidad de la expresión “o el Consejo Superior de la Judicatura, o indiquen
la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio del Interior y de Justicia
o la Defensoría del Pueblo, en razón de la presencia de intereses públicos, de
la limitación del acceso a la justicia, o de las circunstancias especiales de
las partes que ameriten una protección legal”, del inciso tercero del artículo 2º del proyecto.
15.-
Así mismo, la Corte concluye que el parágrafo del artículo 2º debe ser
declarado inexequible, dado que la exclusión del cobro del arancel “en los
procesos ejecutivos de viviendas de interés social”, no corresponde a
ningún fin constitucionalmente válido y se refleja como contrario al derecho de
igualdad. Sobre el particular, la Corte ha explicado que el Legislador no puede
establecer un tratamiento diferencial en materia tributaria cuando la medida “no
se adecua a ningún propósito constitucional o legal”[179], esto es, “cuando la medida no es razonable,
porque el fin que se busca al imponer el trato diferente ni siquiera es
legítimo”[180]. Ha dicho al respecto:
“(…) tal
vulneración no podría deducirse de la sola diferencia de trato entre los
contribuyentes, ya que toda exención la supone en cuanto es de su esencia distinguir
entre los sujetos pasivos de los tributos, obligando a unos y excluyendo a
otros del pago de determinado gravamen. La ruptura del equilibrio
constitucionalmente previsto debería partir, para ser suficiente como
fundamento de la inexequibilidad, de la absoluta ausencia de un motivo válido,
objetivo y razonable basado en circunstancias especiales. De no ser sustentada
la exención en elementos que la justifiquen, la Corte no podría hacer nada
distinto de declarar su inconstitucionalidad, por violación del artículo 13 de la
Carta Política. A la inversa, si, desde la perspectiva de las diferencias
existentes, el juez de constitucionalidad corrobora que la exención se funda en
razones que ameriten exonerar del tributo a algunos de aquellos que en
principio, por reunir las características de ley, deberían ser sujetos
pasivos del impuesto, la disposición que la consagra no lesiona el principio de
igualdad y es exequible en la medida en que tampoco desconozca otros principios
o mandatos constitucionales”[181].
Trasladadas
las consideraciones precedentes al caso objeto de examen, la Corte encuentra que
el parágrafo del artículo 2º es contrario a la igualdad. Como ya fue reseñado,
el arancel judicial se propuso en la Comisión Primera de Senado, donde también se
incluyó el parágrafo referente a la exención del arancel en los procesos
ejecutivos de viviendas de interés social, sin que se hubiere hecho referencia alguna
a las razones para su aprobación[182].
La
Sala advierte que la medida adoptada en el parágrafo lejos de buscar un fin
constitucionalmente legítimo resulta discriminatoria. En efecto, la norma pasa
inadvertido que en esta clase de procesos la parte débil suele ser quien
incurre en mora al pagar el crédito y no el acreedor, que por lo general es
bancario y goza de garantía real hipotecaria.
Ahora
bien, si otro hubiese sido el motivo para la exclusión del arancel (v.gr. la
menor rentabilidad de los constructores de vivienda de interés social), considera
la Corte que el Legislador ha debido hacer expresas sus razones, de modo que se
conocieran para efecto del control constitucional. Si bien es cierto que en
determinados casos podrían adoptarse reglas de exención tributaria, incluso a
favor de la parte más solvente (como los constructores de vivienda de interés
social), también lo es que ellas deben corresponder a costos razonables y perseguir
siempre fines constitucionalmente legítimos, que precisamente no resultan
claros en esta oportunidad.
Nada
justifica entonces el tratamiento asimétrico que propone el Legislador,
respecto de los demás procesos, el cual se encuentra desprovisto de justificación
válida, objetiva y razonable, basada en circunstancias concretas que lo expliquen.
En consecuencia, la Corte declarará inexequible el parágrafo del artículo 2º
del proyecto.
16.-
Por último, debe aclararse que la regulación del arancel judicial no es materia
sometida a reserva de ley estatuaria, en la medida en que su contenido no se
refiere a la estructura orgánica esencial de la administración de justicia[183]. En
consecuencia, nada obsta para que se regule o modifique su configuración
mediante ley ordinaria, desde luego observando los parámetros formales y
sustanciales para la expedición de tales normas. En todo caso, la Corte
considera que la configuración del arancel judicial no puede conllevar la
imposición de barreras de acceso a la justicia, ni desincentivar a los
ciudadanos para que se vean obligados a acudir ante los particulares investidos
transitoriamente para hacer uso de los mecanismos alternativos de administración
de justicia. Por el contrario, el arancel judicial debe corresponder a montos
que tomen en cuenta la naturaleza de los procesos, las cuantías de los mismos y
en general todos aquellos factores que permitan demostrar la razonabilidad del
cobro.
5.3.  Análisis de constitucionalidad del
Artículo 3°:
“Artículo 3°. Modifíquese
el artículo 8° de la Ley 270 de 1996 en los siguientes términos:
Artículo 8. Mecanismos
alternativos. La ley podrá establecer mecanismos alternativos al proceso
judicial para solucionar los conflictos que se presenten entre los asociados y
señalará los casos en los cuales habrá lugar al cobro de honorarios por estos
servicios.
Excepcionalmente la ley
podrá atribuir funciones jurisdiccionales a ciertas y determinadas autoridades
administrativas para que conozcan de asuntos que por su naturaleza o cuantía
puedan ser resueltos por aquellas de manera adecuada y eficaz. En tal caso la
ley señalará las competencias, las garantías al debido proceso y las demás
condiciones necesarias para proteger en forma apropiada los derechos de las
partes. Contra las sentencias o decisiones definitivas que en asuntos
judiciales adopten las autoridades administrativas excepcionalmente facultadas
para ello, siempre procederán recursos ante los órganos de la Rama
Jurisdiccional del Estado, en los términos y con las condiciones que determine
la ley.
Los particulares pueden
ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la
condición de conciliadores o en la de árbitros debidamente habilitados por las
partes para proferir fallos en derecho o en equidad.
El Consejo Superior de la
Judicatura, en coordinación con el Ministerio del Interior y Justicia,
realizará el seguimiento y evaluación de las medidas que se adopten en
desarrollo de lo dispuesto por este artículo y cada dos años rendirán informe
al Congreso de la República”.
Intervención del
Ministerio del Interior y de Justicia
El Ministerio del Interior y de Justicia señala que el artículo
analizado contiene la profundización y el refuerzo de lo que actualmente
dispone el artículo 8º. de la Ley 270 de 1996, y constituye un desarrollo de lo
previsto en el artículo 116 de la Constitución Política en relación con la
atribución excepcional de funciones jurisdiccionales a determinadas autoridades
administrativas, así como la investidura transitoria de particulares como
conciliadores o árbitros en derecho o en equidad.
Alude a la jurisprudencia de la Corte en relación con los mecanismos
alternativos de solución de conflictos, así como a la garantía constitucional
de acceso a la administración de justicia, transcribiendo apartes de las
sentencias C-893 de 2001, C-163 de 1999 y C-037 de 1996.
Concepto del Procurador General de la Nación
El Procurador General de la Nación manifiesta, en
primer lugar, que el inciso primero del artículo en examen es semejante al
analizado por la Corte en la sentencia C-037 de 1996, razón por la cual
solicita la declaración de exequibilidad.
En cuanto al inciso segundo del aludido artículo,
señala que reproduce con algunas adiciones la disposición contenida en el
inciso tercero del artículo 116 de la Constitución, sobre la posibilidad de
atribución legal de algunas funciones jurisdiccionales a las autoridades
administrativas, en precisas materias y en forma excepcional. En consecuencia,
dado que la referida disposición superior señala que a tales autoridades no les
está permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos, habrá de
condicionarse en el mismo sentido la exequibilidad del aludido inciso.
Señala que a partir de la Constitución de 1991
desapareció el concepto de rama jurisdiccional del poder público, ya que al
haberse incluido tanto a la Fiscalía General de la Nación como al Consejo
Superior de la Judicatura dentro de los entes que integran la estructura de la
administración de justicia, lo propio es que la expresión que haya de
utilizarse sea la de rama judicial, concepto omnicomprensivo que encierra a la
totalidad de los entes que integran la estructura de dicha rama del poder
público, habiendo quedado la expresión “jurisdiccional”, tanto en la
Constitución como en la Ley 270 de 1996, circunscrita a la función que cumplen
los distintos órganos de la rama judicial, razón por la cual considera que la
expresión adecuada para ser utilizada en el inciso segundo del artículo 3º. del
proyecto, para evitar interpretaciones erróneas en su aplicación, es la de
órganos de la rama judicial y no “órganos de la rama jurisdiccional”,
que es la que aparece en el proyecto.
Consideraciones de la
Corte
1.- El artículo 3º. del
proyecto amplía el enunciado primigenio del artículo 8º. de la Ley 270 de 1996,
el cual contenía solo la posibilidad de que la ley regulara mecanismos
distintos del proceso judicial para la solución de conflictos y autorizaba el
cobro de honorarios por su utilización.
De esta manera, consagra la
posibilidad de que la ley otorgue funciones jurisdiccionales a las autoridades
administrativas, para lo cual exige señalar las competencias, las garantías
mínimas del debido proceso, las demás condiciones necesarias para la protección
de los derechos de las partes y la facultad de ejercer recursos ante los
órganos de la rama jurisdiccional según la reglas fijadas por el legislador.
La norma también reconoce la
posibilidad de habilitar a los particulares para administrar justicia en su
calidad de conciliadores o de árbitros en derecho o en equidad. Finalmente, registra como novedoso el que el Consejo Superior de la Judicatura, en coordinación
con el Ministerio del Interior y Justicia, deba realizar el seguimiento y
evaluación a este tipo de medidas, para rendir informe al Congreso de la República
cada dos años.
2.- La autorización genérica
para que el Legislador implemente los denominados mecanismos alternativos de
solución de conflictos fue objeto de estudio en la sentencia C-037 de 1996,
cuyos argumentos mantienen plena vigencia. En aquella oportunidad la Corte
encontró ajustada a la Constitución esa facultad, en los siguientes términos:
“Como se
ha expuesto a lo largo de esta providencia, el propósito fundamental de la
administración de justicia es hacer realidad los principios y valores que
inspiran al Estado social de derecho, entre los cuales se encuentran la paz, la
tranquilidad, el orden justo y la armonía de las relaciones sociales, es decir,
la convivencia (Cfr. Preámbulo, Arts. 1o y 2o C.P.). Con todo, para la Corte es
claro que esas metas se hacen realidad no sólo mediante el pronunciamiento
formal y definitivo de un juez de la República, sino que asimismo es posible
lograrlo acudiendo a la amigable composición o a la intervención de un tercero
que no hace parte de la rama judicial. Se trata, pues, de la implementación de
las denominadas “alternativas para la resolución de los conflictos”, con las
cuales se evita a las partes poner en movimiento el aparato judicial del país y
se busca, asimismo, que a través de instituciones como la transacción, el
desistimiento, la conciliación, el arbitramento, entre otras, los interesados
puedan llegar en forma pacífica y amistosa a solucionar determinadas
diferencias, que igualmente plantean la presencia de complejidades de orden
jurídico. Naturalmente, entiende la Corte que es competencia del legislador, de
acuerdo con los parámetros que determine la Carta Política, el fijar las formas
de composición de los conflictos judiciales, los cuales -no sobra aclararlo- no
siempre implican el ejercicio de la administración de justicia.
Para esta
Corporación, las formas alternativas de solución de conflictos no sólo
responden a los postulados constitucionales anteriormente descritos, sino que
adicionalmente se constituyen en instrumentos de trascendental significado para
la descongestión de los despachos judiciales, problema éste que
desafortunadamente aqueja en forma grave y preocupante a la administración de
justicia en el país. Adicionalmente, debe insistirse en que con los mecanismos
descritos se logra cumplir con los deberes fundamentales de que trata el
artículo 95 superior, como es el caso de colaborar con el funcionamiento de la
justicia (Num 5o.) y propender al logro y el mantenimiento de la paz (Num. 6o).
Con todo, conviene puntualizar que el término “asociados” que hace parte de la
norma bajo examen, incluye, además de los particulares, también a las entidades
públicas”.
En el ordenamiento jurídico
colombiano la plataforma constitucional de los mecanismos alternativos de
solución de conflictos es el artículo 116 de la Carta, que para el caso de la intervención
de particulares se complementa con otras normas como los artículos 1 y 2 del
mismo estatuto superior, los cuales estimulan la participación de la sociedad civil[184]. En la sentencia C-893 de 2001, MP. Clara Inés Vargas
Hernández, esta Corporación hizo algunas acotaciones que es preciso referir:
“Retomando
el texto del artículo 116 de la Ley Fundamental, se tiene que excepcionalmente
las autoridades administrativas pueden ser investidas legalmente de la función
de administrar justicia en las materias específicamente previstas en la Ley,
siempre y cuando ésta habilitación no implique la  instrucción de sumarios y el
juzgamiento de delitos.
Así mismo, la
Carta Política permite extender transitoriamente la potestad de administrar
justicia a los particulares en calidad de conciliadores o árbitros[185] habilitados
por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad.
En este
mandato está el origen de los denominados mecanismos alternos de resolución de
conflictos, en virtud de los cuales los ciudadanos son investidos ocasionalmente
por la ley de la función de impartir justicia, en condición de árbitros o
conciliadores.
Tal como lo
ha reconocido la jurisprudencia, esta facultad es esencialmente ocasional o
transitoria y es además de carácter voluntario  o espontáneo, por cuanto al
tenor de la norma superior en comento son las partes quienes habilitan al
particular para resolver su controversia.[186]
La
transitoriedad  y alternatividad de estos instrumentos deriva del hecho de que
constituyen una forma de colaboración de los particulares para el buen suceso
de la  administración de justicia (art. 95-7 de la C.P.). De ahí que por
razones de orden público no sea concebible el traslado permanente de la función
jurisdiccional a los particulares.
(…)
Sin
embargo, los mecanismos alternativos de solución de conflictos a que se hace
mención no deben ser interpretados solamente como una manera de descongestionar
el aparato de justicia sino también, y principalmente, como una forma de
participación de la sociedad civil en los asuntos que los afectan (Preámbulo y
arts. 1 y 2 de la C.P.). En  este sentido, es incuestionable su estirpe
democrática, en la medida en que generan espacios de intervención de la
comunidad en el desarrollo de la función jurisdiccional evitando la
conflictivización de la sociedad y logrando, por ende, el fortalecimiento de la
legitimidad del aparato de justicia estatal en la medida en que éste puede
dedicarse a resolver aquellos asuntos que son de verdadera trascendencia social[187]”.
3.- Es conveniente precisar
que el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de autoridades
administrativas hace parte de los mecanismos alternativos de solución de
conflictos, por cuanto constituye una modalidad de resolución asistida donde la
adjudicación del derecho corresponde a un tercero neutral –una autoridad administrativa-,
que no hace parte del sistema tradicional de justicia[188].
En este orden de ideas, el
inciso segundo del artículo 3º del proyecto resulta ajustado a la Constitución,
pues la propia Carta reconoce expresamente la posibilidad, por supuesto excepcional,
de atribuir funciones jurisdiccionales a ciertas y determinadas autoridades
administrativas[189]. Más aún,  la norma precisa que esas funciones serán aquellas
que por su naturaleza y cuantía puedan ser resueltas por éstas de manera
adecuada y eficaz, siempre y cuando no implique la instrucción de sumarios o
investigación de delitos y el juzgamiento de los mismos, lo que armoniza
plenamente con la restricción prevista en el artículo 116 de la Constitución.
Así mismo, la exigencia de
que este tipo de decisiones sea siempre susceptible de recursos ante los
órganos de la Rama Judicial del Estado, es una regulación propia de la libertad
de configuración atribuida al Congreso, que se refleja como garantía adicional y
de alguna manera pretende asegurar una cierta coherencia e integridad en las
decisiones judiciales.
4.- Igualmente, se encuentra
acorde con la Constitución el que transitoriamente los particulares puedan ser
investidos de la función de administrar justicia, pues se ha indicado que tal
habilitación es transitoria. No obstante, la Corte debe recordar que la
conciliación es un mecanismo alternativo de solución “asistida” de
conflictos, donde la intervención de un tercero es meramente propositiva y no
dispositiva.
El conciliador en ningún
momento puede dirimir la controversia, pues son las partes en conflicto quienes
tienen la facultad de poner fin a una disputa que a ellos concierne. En este
sentido, deben evitarse confusiones de orden práctico que puedan comprometer
los derechos de quienes hacen uso de estos mecanismos, especialmente de la
conciliación, cuyas características centrales fueron explicadas en la sentencia
C-893 de 2001, en los siguientes términos:
“1) La
conciliación es un mecanismo de acceso a la administración de justicia. Y lo es
porque, como se desprende de sus características propias, el acuerdo al que se
llega entre las partes resuelve de manera definitiva el conflicto que las
enfrenta, evitando que las mismas acudan ante el juez para que éste decida la
controversia. Independiente del fracaso o del éxito de la audiencia, la
conciliación permite el acercamiento de las partes en un encuentro que tiende
hacia la realización de la justicia, no como imposición judicial, sino como
búsqueda autónoma de los asociados.
2) La
conciliación es un mecanismo alternativo de solución de conflictos que puede
realizarse por fuera del proceso judicial o en el curso del mismo. Puede ser
voluntaria, u obligatoria como requisito para iniciar un proceso. Puede
llevarse a cabo por un tercero independiente o por una institución como un
centro de conciliación. Además, puede ser conciliación nacional o internacional
para la solución de conflictos privados entre personas de distinta nacionalidad
o entre Estados e inversionistas de otros Estados, o entre agentes económicos
de distintos Estados. Conciliación hay en las distintas ramas del derecho como
civil, comercial, laboral, contencioso administrativo y en ciertos aspectos del
proceso penal.
3) Es una
forma de resolver los conflictos con la intervención de un tercero que al obrar
como incitador permite que ambas partes ganen mediante la solución del mismo,
evitado los costos de un proceso judicial.
4) La
función del conciliador es la de administrar justicia de manera transitoria,
mediante habilitación de las partes, en los términos que determine la Ley. A
propósito de esta disposición, que es la contenida en el artículo 116
constitucional, debe decirse que la habilitación que las partes hacen de los
conciliadores no ofrecidos por un centro de conciliación, es una habilitación
expresa, en la medida en que el particular es conocido por las partes, quienes
le confieren inequívocamente la facultad de administrar justicia en el caso
concreto.
…
5) Es un
acto jurisdiccional, porque la decisión final, que el conciliador avala
mediante un acta de conciliación, tiene la fuerza vinculante de una sentencia
judicial  (rei iudicata) y presta mérito ejecutivo (art. 66, Ley 446 de 1998).
6) La
conciliación es un mecanismo excepcional, porque dependiendo de la naturaleza
jurídica del interés afectado, sólo algunos de los asuntos que podrían ser
sometidos a una decisión jurisdiccional, pueden llevarse ante una audiencia de
conciliación. En general, son susceptible de conciliación los conflictos
jurídicos que surgen en relación con derechos disponibles y por parte de
sujetos capaces de disponer.
…
7) Finalmente,
por definición la conciliación es un sistema voluntario, privado y bilateral de
resolución de conflictos, mediante el cual las partes acuerdan espontáneamente
la designación de un conciliador que las invita a que expongan sus puntos de
vista  y diriman su controversia. La intervención incitante del tercero
conciliador no altera la naturaleza consensual de la composición que las partes
voluntariamente concluyen, sino que la facilita y la estimula[190]”.
5.- De otra parte, tampoco
se observa que contradiga la Constitución el hecho de que le corresponda al
Consejo Superior de la Judicatura, en coordinación con el Ministerio del
Interior y de Justicia, realizar un seguimiento y evaluación de las medidas que
se adopten respecto de los mecanismos alternativos de solución de conflictos.
Ello responde a las funciones propias de cada entidad y resulta compatible con
el principio de colaboración armónica para el cumplimiento de la función de
administrar justicia.
6.- Finalmente, en relación
con la precisión hecha por el Ministerio Público sobre la expresión “Rama
Jurisdiccional”, contenida en el inciso segundo del artículo 3º. del
proyecto, en el sentido que debe entenderse “Rama Judicial”, la Corte
comparte tal apreciación. Sin embargo, la imprecisión que contiene el proyecto
en dicho sentido no lo vicia de inconstitucional.
En suma, encuentra la Corte
que el artículo 3º.del proyecto no vulnera disposición alguna del ordenamiento
superior y, en consecuencia, declarará su exequibilidad.
5.4.  Análisis de constitucionalidad del
Artículo 4°:
“Artículo 4°.Modifíquese
el artículo 11 de la Ley 270 de 1996:
Artículo 11. La Rama Judicial del
Poder Público está constituida por:
I. Los órganos que
integran las distintas jurisdicciones:
a) De la Jurisdicción
Ordinaria:
1. Corte Suprema de
Justicia.
2. Tribunales Superiores
de Distrito Judicial.
3. Juzgados civiles,
laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de
penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados
y promiscuos que se creen conforme a la ley;
b) De la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo:
1. Consejo de Estado.
2. Tribunales
Administrativos.
3. Juzgados
Administrativos;
c) De la Jurisdicción
Constitucional:
1. Corte Constitucional
d) De la Jurisdicción de
Paz: Jueces de Paz.
e) De la Jurisdicción de
las Comunidades Indígenas: Autoridades de los territorios indígenas.
2. La Fiscalía General de la
Nación.
3. El Consejo Superior de la
Judicatura.
Parágrafo 1°. La Corte Suprema de
Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y el Consejo Superior
de la Judicatura, tienen competencia en todo el territorio nacional. Los
Tribunales Superiores, los Tribunales Administrativos y los Consejos
Seccionales de la Judicatura tienen competencia en el correspondiente distrito
judicial o administrativo. Los jueces del circuito tienen competencia en
el respectivo circuito y los jueces municipales en el respectivo municipio; los
Jueces de pequeñas causas a nivel municipal y local.
Los jueces de
descongestión tendrán la competencia territorial y material específica que se
les señale en el acto de su creación.
Parágrafo 2°. El Fiscal General de la
Nación y sus delegados tienen competencia en todo el territorio nacional.
Parágrafo 3°. En cada municipio
funcionará al menos un Juzgado cualquiera que sea su categoría.
Parágrafo 4°. En las ciudades se podrán
organizar los despachos judiciales en forma desconcentrada”.
Intervención
del Ministerio del Interior y de Justicia
El
Ministerio del Interior y de Justicia, hace referencia a la inserción de dos
innovaciones, a saber:
Señala que, de una parte, la norma en examen hace realidad la
aspiración de que en cada municipio funcione por lo menos un juzgado, con lo
cual se busca que la rama judicial tenga presencia en todo el territorio
nacional y que sea más efectivo el acceso a la administración de justicia.
De otra parte, continúa, la norma consagra la facultad de organizar los
despachos judiciales en forma desconcentrada, acatando así el imperativo
constitucional plasmado en el artículo 228 Superior, acercando de esta manera
la justicia al ciudadano. En cuanto a este último aspecto hace alusión a lo
dicho por la Corte en la sentencia C-594 de 1998 sobre la desconcentración del
funcionamiento de la administración de justicia.
Intervención del ciudadano
Pedro Pablo Camargo
El ciudadano Pedro Pablo Camargo solicita la declaratoria de
inexequibilidad tanto de la expresión “especializados”, contenida en el
numeral 3º. del ordinal I del artículo 4º. del proyecto, como del inciso
segundo del Parágrafo  1º. del mismo.
En
relación con la inclusión de los jueces especializados, considera que vulnera los
artículos 246 y 247 de la Constitución, ya que el Congreso no puede adicionar normas
superiores creando juzgados ex post facto, lo cual redundaría igualmente
en la violación del artículo 29 constitucional.
En
cuanto a la expresión “los jueces de descongestión tendrán la competencia
territorial y material específica que se les señale en el acto de su creación”,
contenida en el inciso segundo del parágrafo primero del mismo artículo 4º. del
proyecto, manifiesta que ha de ser declarada inexequible ya que, de conformidad
con lo establecido en el numeral 2º. del artículo 150 de la Constitución, es el
Congreso de la República y no la sala administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura el competente para crear jueces temporales de descongestión y fijar
su competencia.
Agrega que la creación de jueces ad hoc y con
posterioridad a los hechos implica que sean jueces creados ex post facto
y, en consecuencia,  con su creación se vulnera tanto en el artículo 29 Superior
como el artículo 14 del  Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de
las Naciones Unidas de 1966 (Ley 74 de 1968) y el artículo 8º. de la Convención
Americana sobre los Derechos Humanos (Ley 16 de 1972).
Indica que “el artículo 63 de la Ley 270 de 1996 no
faculta a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a crear
jueces ad hoc o de descongestión, sino para "regular la forma  como las
Corporaciones pueden redistribuir los asuntos que tengan para fallo entre los
Tribunales y Despachos judiciales que se encuentren al día".
Manifiesta
que lo que se pretende con la expresión acusada es facultar a la sala
administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para que asigne a dichos
jueces competencia nacional, lo cual resulta violatorio del  artículo 228 Superior,
que dispone que el funcionamiento de la administración de justicia será
desconcentrado.
Concepto del Procurador
General de la Nación
El Procurador General de la Nación solicita a la Corte que declare la
exequibilidad del artículo 4º del proyecto, salvo el Parágrafo 3º. del mismo artículo,
del que solicita su inexequibilidad porque comporta la violación de las
facultades atribuidas al Consejo Superior de la Judicatura en el artículo 257
de la Constitución, pues la función de
establecer el mapa judicial del país y la de asignar los despachos judiciales
corresponde sólo al Consejo Superior de la Judicatura.
Consideraciones de la
Corte
1.-
Como primera medida, la Corte llama la atención en el sentido de que la norma objeto
de examen hace referencia a la estructura orgánica de la Rama Judicial, mas no al
ejercicio mismo de administrar justicia desde un punto de vista funcional. Esta
diferencia resulta relevante porque la función de administrar justicia no está
radicada solamente en las autoridades que orgánicamente pertenecen a la rama
judicial, sino que también puede asignarse, de manera excepcional, a otras
autoridades o incluso a los particulares.
Con
esta aclaración introductoria, sobre la que se volverá luego, la Sala encuentra
que el artículo 4º del proyecto modifica la estructura orgánica de la Rama
Judicial del poder público en varios aspectos que para efectos metodológicos se
analizarán de manera separada.
2.-
En cuanto a la jurisdicción ordinaria, además de la Corte Suprema de Justicia, órgano
máximo de creación constitucional, la norma menciona los Tribunales Superiores
de distrito judicial y los diferentes juzgados según su especialidad. Nótese
que en relación con estos últimos, se suprime la alusión a los jueces agrarios e
introduce como novedad los jueces penales para adolescentes, los jueces de
pequeñas causas y de competencia múltiple y los demás jueces especializados o
promiscuos que se creen conforme a la ley.
En
este punto conviene recordar que compete al Legislador la configuración específica
de la estructura orgánica de la Rama Judicial, por supuesto bajo los
lineamientos trazados en el Título VIII de la Constitución. Así, la norma señala
cómo está integrada la jurisdicción ordinaria, para lo cual hace los ajustes pertinentes
con base en las regulaciones más recientes (los jueces penales para
adolescentes fueron creados por la Ley 1098 de 2006 y los jueces de pequeñas
causas por la Ley 1153 de 2007). Al respecto, no existen vicios de
inconstitucionalidad.
Un
interviniente considera contraria a la Carta la mención a los juzgados
especializados, pues entiende que con ello se autorizaría la creación de jueces
ex post facto, en desmedro del artículo 29 Superior. Sin embargo, la
Sala considera que esa apreciación es equivocada, por cuanto la existencia de
juzgados especializados no resulta per se contraria a la Constitución.
En efecto, el hecho de que se les adscriba de manera habitual el conocimiento
de ciertos asuntos, en razón de la especificidad o particularidad de la
materia, no implica que dejen de pertenecer a la jurisdicción ordinaria, ni
mucho menos el desconocimiento de las garantías procesales del debido proceso. Con
ese argumento la Corte ya ha avalado la creación de juzgados penales
especializados a fin de garantizar mayor eficiencia en la administración de
justicia:
“Razones
de naturaleza política, y la necesidad de asegurar la mayor eficacia de la
administración de justicia por el Estado mediante la distribución del trabajo,
justifican la existencia de jurisdicciones especiales autorizadas por la
Constitución, que forman parte de la rama judicial; pero la diversidad de
jurisdicciones especiales no implica rompimiento de la unidad ontológica de la
jurisdicción del Estado.
Conforme a
lo anterior, la Constitución sólo admite la existencia de la jurisdicción
ordinaria y de jurisdicciones especiales como la contencioso administrativa, la
constitucional, la disciplinaria, la de paz, y la de las comunidades indígenas,
como se deduce del Título VIII de la Constitución.
(…)
Los jueces
especializados, no pueden ser asimilados a jueces extraordinarios
pertenecientes a una jurisdicción especial distinta a las autorizadas por la
Constitución. La existencia de dichos jueces, por consiguiente, sólo puede
admitirse bajo la idea de que se trata de funcionarios judiciales, que hacen
parte de la justicia ordinaria y a quienes se les adscribe de manera habitual
el conocimiento de ciertas causas en razón de la especificidad o particularidad
de la materia, sin que ello implique el desconocimiento de las garantías
procesales y sustanciales básicas propias del debido proceso”[191].
En
concordancia con lo anterior, la posibilidad de crear juzgados especializados
se justifica también a la luz del principio de desconcentración de la función
judicial, previsto en el artículo 228 de la Constitución. Sobre el particular,
en la sentencia C-594 de 1998, la Corte declaró inexequible la norma que
otorgaba competencia sólo a jueces Civiles del Circuito de Bogotá para conocer
de controversias en materia de propiedad intelectual, pues consideró que si
bien era legítima la existencia de juzgados especializados, no era válida la
radicación de competencias en una sola localidad. Dijo entonces:
“Considera
la Corte, sin embargo, que la atribución legislativa en la indicada materia no
es absoluta, es decir que el legislador, aunque goza de un amplio margen de
discrecionalidad para concebir los factores que inciden en la competencia y
para contemplar las esferas en las que cada juez se ocupa, no puede ser
arbitrario en el ejercicio de esa función. No le es posible desconocer
principios ni mandatos constitucionales ni consagrar reglas de competencia
irrazonables o desproporcionadas.
Así, de
modo expreso el artículo 228 de la Constitución estipula que el funcionamiento
de la administración de justicia será desconcentrado, lo cual supone que, a
menos que se trate de los tribunales que encabezan las jurisdicciones y cuyas
decisiones tienen por ámbito territorial el de toda la República de conformidad
con lo que la misma Carta dispone, no es dable al legislador concentrar la
totalidad de las competencias en cualquier campo en cabeza de un solo juez o
tribunal.
En
particular, en lo que concierne al aspecto territorial, las competencias de los
jueces y corporaciones deben ser distribuidas en sitios diversos de la
República, de tal modo que todos los habitantes, independientemente de la zona
en que residan, puedan acudir, en condiciones similares, a los estrados
judiciales. Ello evita que la sede territorial del único tribunal competente
para determinado asunto convierta el acceso a la justicia en un privilegio
solamente reservado a quienes viven en ese lugar.
Se asegura
en tal forma la igualdad de oportunidades en el acceso a la administración de
justicia, desechando odiosas preferencias, contrarias al concepto mismo de
justicia. Luego cuando la ley, sin motivo plausible, asigna la totalidad de una
determinada competencia a las autoridades judiciales de una sola localidad,
pese a que los conflictos que reclaman definición tienen ocurrencia en
cualquier parte del territorio, favorece injustificadamente a los residentes en
aquélla, en detrimento de quienes habitan en otros puntos de la geografía
nacional. Con ello se vulnera el derecho a la igualdad (art. 13 C.P.) y se obstruye el libre acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.), ocasionando inclusive costos no repartidos equitativamente entre los asociados.
Eso mismo
ocasiona la discriminación entre personas, carente de todo fundamento real y
jurídico y sólo con apoyo en un factor territorial que no puede ser más
importante, a los ojos del Estado, que el adecuado y oportuno uso, por parte de
todas las personas, de los instrumentos institucionales para ejercer los
derechos que la administración de justicia está llamada a garantizar.
Entonces,
en el caso de la disposición acusada, no halla la Corte justificado que,
existiendo jueces civiles de Circuito en los distintos distritos judiciales del
país, con niveles equivalentes de conocimiento y preparación, y habiéndose
previsto para algunas ciudades la categoría de jueces especializados, hubiera
concentrado única y exclusivamente en los jueces civiles especializados de
Circuito de Santa Fe de Bogotá la competencia para conocer de controversias en
materia de propiedad industrial.
Aparece
ostensible la oposición entre lo dispuesto por el artículo impugnado y los
mandatos constitucionales: concentra injustificadamente la administración de
justicia en una determinada materia, desconociendo la regla superior de
desconcentración en el funcionamiento de aquélla (art. 228 C.P.), y dificulta y en muchos casos hace imposible que quienes mantienen controversias sobre el
mencionado tema en lugares diferentes de Bogotá puedan acceder a los estrados
judiciales para dirimirlas, por cuanto para incoar la acción o para defenderse
y para cuidar del proceso y comparecer en sus distintas etapas deben
trasladarse a la capital de la República. Ello, además, hace costoso el
trámite, convirtiendo en inoperante el principio de gratuidad plasmado en el
artículo 6 de la Ley Estatutaria 270 de 1996.
Por otro
lado, se concentra también en Santa Fe de Bogotá el ejercicio de la profesión
de abogado, pues se obliga a las personas o empresas interesadas en resolver
judicialmente esta clase de litigios a acudir siempre a profesionales
residentes en dicha ciudad, creando así una élite fundada en el
domicilio que cercena abiertamente la libertad de trabajo y la igualdad.
Para esta
Corporación, adicionalmente, el derecho de todos a participar en las decisiones
que los afectan (art. 2 C.P.) guarda también relación con la posibilidad
efectiva de hacer valer los propios derechos ante los tribunales, acudiendo a
ellos al igual que otros pueden acudir, haciéndoles conocer argumentos y
presentándoles las solicitudes legalmente viables en las distintas etapas
procesales, sin trabas derivadas de una artificial, innecesaria e
inconstitucional concentración de la función jurisdiccional en un cierto punto
del territorio.
La Corte
declarará inexequibles las palabras "de Bogotá", que hacen parte del
artículo 17 del Código de Procedimiento Civil, tal como quedó reformado por la
norma acusada.” (Resaltado fuera de texto).
Como
se observa, lo que contraría la Constitución, en cuanto a la desconcentración
judicial, es la existencia de juzgados especializados en un solo lugar del
territorio nacional. Pero la jurisprudencia no ha reprochado la existencia de
juzgados especializados toda vez que con ello se contribuye a la eficacia en la
administración de justicia, en este caso particular dentro de la jurisdicción
ordinaria. En esa medida, la Corte declarará la constitucionalidad de la norma
en lo referente a la jurisdicción ordinaria.
3.-
Respecto de la estructura orgánica de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, se mantiene la regulación prevista en la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia. En consecuencia, la Corte reitera que, como fue
explicado en la sentencia C-037 de 1996, “la habilitación de la ley para
crear tribunales o juzgados nuevos, incluyendo los administrativos, dentro de
la estructura de la rama judicial, se encuentra contenida en los artículos 116,
152-b y 257-2 de la Carta y en la cláusula general de competencia de que está
investido el Congreso de la República”. En consecuencia, declarará la
exequibilidad de dicha regulación.
4.-
En cuanto a la Jurisdicción Constitucional, la norma señala que solamente forma
parte de ella la Corte Constitucional. Aunque a primera vista podría pensarse
que no se introdujo ninguna modificación frente a la norma que fue objeto de
control en la sentencia C-037 de 1996, la Corte advierte que ello no es preciso
por cuanto el texto que fue sometido a estudio en aquella oportunidad tiene un
contenido normativo diferente al que se examina ahora.
En
efecto, el proyecto de ley estatutaria número 58/94 Senado y 264/95 Cámara, analizado
por la Corte en la sentencia C-037 de 1996, tenía un segundo numeral en el que se
incluía dentro de la jurisdicción constitucional a “las demás corporaciones
y juzgados que excepcionalmente cumplan funciones de control judicial
constitucional, en los casos previstos en la Constitución y en la Ley”.
Sin
embargo, en el asunto que ahora ocupa la atención de la Sala, el proyecto de
ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No.
286 de 2007 Cámara, no se incluye ninguna referencia a “las demás corporaciones y juzgados que
excepcionalmente cumplan funciones de control judicial constitucional, en los
casos previstos en la Constitución y en la Ley”. Al parecer, la supresión
de esta expresión quiso ajustarse a lo señalado por la Corte en la sentencia
C-037 de 1996, donde se declaró inexequible con el siguiente razonamiento:
“En
virtud de lo expuesto, resulta contrario al espíritu de la Constitución y, en
particular, al Título VIII del ordenamiento superior, señalar, como lo hace el
numeral 2o del literal c), que cualquier corporación -sea judicial o
administrativa- o cualquier juzgado -cuyo pronunciamiento no es terminante- que
excepcionalmente ejerzan funciones de control de constitucionalidad,
pertenezcan a la jurisdicción constitucional. La distinción es, entonces, evidente:
no por ejercer eventualmente control de constitucionalidad se hace parte en
forma automática de la jurisdicción constitucional”.
El
pronunciamiento de la Corte en la sentencia C-037 de 1996 recayó sobre una
regulación diferente de la que se examina en esta oportunidad, pues ahora no
existe un contenido normativo que sirvió de base al análisis de aquella
ocasión, lo que plantea el debate desde una perspectiva distinta, aún cuando
los ejes centrales de la argumentación se mantienen inalterados.
Con
esta advertencia, la Sala recuerda que en la sentencia C-037 de 1996, una de
las deficiencias que condujo a la inexequibilidad del numeral 2º del literal c)
de la norma bajo examen, fue precisamente la exclusión de los jueces de tutela
como integrantes de la jurisdicción constitucional. Al respecto la sentencia
sostuvo:
“De igual
forma, conviene anotar que la relación que se hace en el literal c) del
artículo bajo análisis es meramente enunciativa, pues en ella se excluyen, por
ejemplo, a los jueces de tutela, quienes, de acuerdo con la reiterada
jurisprudencia de esta Corporación, conforman jurisdicción constitucional desde
el punto de vista funcional y no orgánico”.
Son
numerosos y reiterados los pronunciamientos en los que se ha dejado en claro
que los jueces de tutela forman parte de la jurisdicción constitucional (desde
el punto de vista funcional). En esa medida, los jueces de instancia no pueden
dejar de aplicar la Constitución, de acuerdo con el alcance que le ha dado su
intérprete autorizado, independientemente de cuál sea el objeto del debate, en
particular en lo que hace referencia a la tutela contra providencias
judiciales. Y es por ello que tampoco son órganos de cierre en materia
constitucional, de modo que en sede de tutela no pueden abstenerse de remitir a
esta Corporación, para su eventual revisión, todas las decisiones de cualquier
naturaleza que profieran al resolver este tipo de asuntos.
Lo
anterior armoniza con lo previsto en el artículo 86 de la Constitución, que
dispone que los fallos de tutela deberán ser remitidos a la Corte
Constitucional “para su eventual revisión”, y con el artículo 241-9 del
mismo estatuto, según el cual corresponde a esta Corporación “revisar, en la
forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con
la acción de tutela de los derechos constitucionales”.
En
este orden de ideas, es preciso llamar la atención sobre la procedencia de la
tutela contra todo tipo de providencias judiciales, en particular contra las sentencias de los órganos máximos
de las jurisdicciones ordinaria, contencioso administrativa y jurisdiccional
disciplinaria. Al respecto, por ejemplo, en la sentencia C-590 de 2005 la Corte
declaró inexequible la norma que impedía interponer la acción de tutela contra
sentencias de casación en materia penal, por considerar que dicha restricción
vulneraba, entre otras normas, el artículo 86 de la Constitución. Los criterios
allí expuestos son plenamente aplicables para reivindicar la procedencia de la
tutela contra las sentencias de todos los órganos máximos en las jurisdicciones
mencionadas. Dijo entonces la Corte:
“Es
manifiesta la inconstitucionalidad del aparte demandado del artículo 185 de la
Ley 906 de 2004 ya que al indicar que contra la sentencia que resuelve el
recurso extraordinario de casación en materia penal “no procede ningún recurso
ni acción, salvo la de revisión”, está excluyendo la procedencia de la acción
de tutela contra ese tipo de pronunciamientos y con ello, qué duda cabe, está
contrariando el artículo 86 de la Carta Política ya que, como se ha visto, esta
norma no excluye tales pronunciamientos de ese mecanismo de protección de los
derechos fundamentales.  Es decir, en tanto que la voluntad del
constituyente expresada en la norma superior ya indicada fue que la acción de
tutela se aplicara respecto de los actos y omisiones de las autoridades
públicas, incluidas las judiciales, el legislador ha tomado la decisión,
manifiesta en la norma demandada, de excluir de la procedencia de ese recurso
las sentencias que resuelven la casación penal. Entonces, como es claro que una
ley ordinaria no puede, bajo ninguna circunstancia, modificar o suprimir la
Constitución Política y mucho menos uno de los mecanismos constitucionales de
protección de los derechos fundamentales, la expresión “ni acción”  que hace
parte del artículo 185 de la Ley 906 de 2004 será expulsada del ordenamiento
jurídico pues genera un espacio institucional en el que los derechos
fundamentales no podrían ser protegidos”.  (Resaltado fuera de texto).
En
la misma providencia la Corte resaltó la relevancia de la tutela contra las
sentencias, así:
“La
acción de tutela -o el llamado recurso de amparo o recurso de
constitucionalidad-  contra sentencias constituye uno de los ejes centrales de
todo el sistema de garantía de los derechos fundamentales. Este instrumento
se convierte no sólo en la última garantía de los derechos fundamentales,
cuando quiera que ellos han sido vulnerados o amenazados por la acción o la
omisión de una autoridad judicial, sino que sirve como instrumento para
introducir la perspectiva de los derechos fundamentales a juicios
tradicionalmente tramitados y definidos, exclusivamente, desde la perspectiva
del derecho legislado. En otras palabras, la tutela contra sentencias es el
mecanismo más preciado para actualizar el derecho y nutrirlo de los valores,
principios y derechos del Estado social y democrático de derecho”. (Resaltado
fuera de texto).
Igualmente,
esta Corporación explicó por qué la tutela contra providencias judiciales no
vulnera los principios de seguridad jurídica y de autonomía funcional del juez,
como erradamente podría pensarse:
“El valor
de cosa juzgada de las sentencias y el principio de seguridad jurídica suponen
que los fallos son respetuosos de los derechos y ese respeto no se determina a
partir de la visión que cada juez tenga de ellos sino del alcance que les fije la
Corte Constitucional, pues esta es la habilitada para generar certeza sobre su
alcance. Y ello es lógico ya que si algo genera inseguridad jurídica es la
promoción de diferentes lecturas de la Carta Política por los jueces y, en
particular, sobre el alcance de los derechos fundamentales.  Este es
precisamente el peligro que se evita mediante la excepcional procedencia de la
tutela contra sentencias pues a través de ella se promueven lecturas uniformes
sobre el alcance de tales derechos y de la Carta Política como su soporte
normativo. Y en lo que atañe a la autonomía e independencia de los jueces y
tribunales, ellas deben entenderse en el marco de la realización de los fines
estatales inherentes a la jurisdicción y, en especial, de cara al cumplimiento
de su deber de garantizar la efectividad de los derechos a todas las personas”.
(Resaltado fuera de texto).
Finalmente,
la sentencia ilustra por qué el uso de la acción de tutela contra sentencias de
casación no afecta ni pone en riesgo la
distribución constitucional de competencias entre las altas cortes:
“El
argumento según el cual la tutela contra sentencias de última instancia afecta
la distribución constitucional de competencias entre las altas Cortes y, en
particular, la naturaleza de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de
Estado como “órganos de cierre” de la respetiva jurisdicción, es falso, pues el
juez constitucional no tiene facultades para intervenir en la definición de una
cuestión que debe ser resuelta exclusivamente con el derecho ordinario o
contencioso. Su papel se reduce exclusivamente a intervenir para garantizar, de
manera residual y subsidiaria, en los procesos ordinarios o contencioso
administrativos, la aplicación de los derechos fundamentales, cuyo intérprete
supremo, por expresa disposición de la Constitución, es la Corte Constitucional”.
Así
las cosas, la Corte concluye que el literal c) del numeral primero del artículo
4º del proyecto objeto de examen, según el cual la jurisdicción constitucional
está integrada orgánicamente por la Corte Constitucional, se ajusta a los mandatos
superiores. No obstante, teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, y
con el fin de excluir interpretaciones incompatibles con la Constitución en el
marco de la nueva regulación estatutaria, se condicionará la constitucionalidad
de dicha norma en el entendido de que
también integran la jurisdicción constitucional los jueces y corporaciones que
deban proferir las decisiones de tutela o resolver acciones o recursos
previstos para la aplicación de los derechos constitucionales.
Por
lo demás, el anterior condicionamiento se acompasa con lo previsto en el
artículo 43 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia (Ley 270 de
1996), que expresamente señala que “también
ejercen jurisdicción constitucional, excepcionalmente, para cada caso concreto,
los jueces y corporaciones que deban proferir las decisiones de tutela o
resolver acciones o recursos previstos para la aplicación de los derechos
constitucionales”. Norma declarada
exequible en la sentencia C-037 de 1996.
5.-
Respecto de la jurisdicción de paz, la Corte tampoco encuentra ningún reparo
toda vez que el artículo 247 de la Constitución señala que la creación de los
jueces de paz, para resolver en equidad conflictos individuales y comunitarios,
estará sujeta a la voluntad y configuración del Legislador.
Lo
anterior explica por qué en su configuración normativa (Ley 497 de 1999) el
Congreso asignó al Consejo Superior de la Judicatura varias funciones
relacionadas con los jueces de paz. Es así como a dicha autoridad corresponde
incluir las partidas necesarias para la financiación de la justicia de paz,
diseñar programas de formación y capacitación permanente, fijar las expensas y
costas en los procesos, conformar bases de datos y ejercer el control
disciplinario, entre otras.
Sin
embargo, no pueden perderse de vista las especificidades de la jurisdicción de
paz, pues se trata de particulares investidos por las partes de la autoridad
para administrar justicia y resolver ciertos conflictos en equidad[192]. Al respecto, en la sentencia C-103 de 2004, MP.
Manuel José Cepeda, la Corte explicó lo siguiente:
“Los fines
buscados por el constituyente al incorporar la figura de los jueces de paz al
ordenamiento colombiano se pueden apreciar consultando los debates surtidos en la
Asamblea Nacional Constituyente sobre el particular[193]. De
ellos se resalta que la consagración constitucional de esta figura fue
resultado de varias iniciativas presentadas por diferentes delegados a la
Asamblea, que confluían en cuanto a los rasgos principales de la nueva figura
que se proponía[194]:
(a) cercanía a la comunidad cuyos conflictos cotidianos habrá de resolver el
juez de paz, (b) competencia para resolver conflictos menores de manera ágil e
informal –es decir, sin ritualismos o fórmulas procesales -, (c) respetabilidad
del juez dentro del medio social en el cual habrá de desempeñar su función, (d)
adopción de fallos en equidad, (e) coercibilidad de sus decisiones y (f)
elección por parte de la comunidad. En general, la introducción de esta figura
al ordenamiento –junto con la de otras formas alternativas de resolución de
conflictos- obedeció no sólo al imperativo de descongestionar la Rama Judicial
para atender con más eficacia las necesidades ciudadanas de Administración de
Justicia, sino también a un replanteamiento fundamental de la relación
existente entre el Estado -en particular, aunque no exclusivamente, la
Administración de Justicia- y la sociedad: tanto desde la perspectiva genérica
de la consagración del Estado Social de Derecho en tanto fórmula política
fundamental, como desde el punto de vista específico de la introducción de una
serie de mecanismos alternativos a la justicia formal para la resolución de los
conflictos sociales, fue deseo del constituyente consolidar un modelo nuevo de
interacción entre la ciudadanía y el poder público, que –entre otras- fomentara
un acercamiento progresivo de los mecanismos formales de promoción de la
convivencia a las realidades sociales en las que habrían de operar.
(…)
Por otra
parte, fue voluntad expresa del Constituyente conferir al Legislador un amplio
margen de configuración en cuanto a la regulación de la institución de los
jueces de paz, puesto que no sólo dejó a decisión suya la determinación del
momento y la forma en la que tales jueces serían creados –“la ley podrá crear
jueces de paz…” (art. 247, C.P.)- y designados –“...podrá ordenar que se elijan
por votación popular” (id.)-, sino que no impuso límites específicos
(distintos a los que representan las demás disposiciones constitucionales) a la
potestad reconocida al Legislador en esta materia. En ejercicio de esta amplia
potestad otorgada por el Constituyente, el Congreso de la República aprobó la
Ley 497 de 1999, cuyo artículo 19 se examina en la presente providencia”.
En
la sentencia C-059 de 2005, MP. Clara Inés Vargas Hernández, la Corte precisó
algunas de las características sobresalientes de la jurisdicción de paz, así
como el amplio margen de configuración del Legislador para su desarrollo. Dijo
entonces:
“En
relación con la jurisdicción especial de paz, ella encuentra fundamento
constitucional en el artículo 247 Superior, que dispone que la ley podrá crear
jueces de paz encargados de resolver en equidad conflictos individuales y
comunitarios, la que también podrá ordenar que se elijan por votación popular.
Según
consta en los antecedentes de la norma constitucional, la jurisdicción de paz
fue creada como una vía expedita para la resolución de conflictos individuales
y comunitarios. En ella subyace el deseo de construir la paz desde lo
cotidiano, de alcanzar la convivencia pacífica a partir de una justicia
diferente a la estatal, tanto por su origen y el perfil de los operadores, como
por los fines y los mecanismos propuestos para su ejecución.
En este
sentido puede afirmarse que la implantación de los jueces de paz está animada
por la búsqueda de la concordia entre los ciudadanos, a partir de su esfuerzo
participativo en la solución de conflictos individuales y colectivos, mediante
el empleo de mecanismos de administración de justicia no tradicionales.
(…)
Es de
resaltar que específicamente en lo que se refiere a los jueces de paz, la
jurisprudencia[195]
ha expresado que el Constituyente confirió al legislador un amplio margen de
configuración en cuanto a la regulación de esa institución, puesto que no sólo
dejó a su decisión la determinación del momento y la forma en la que tales
jueces serían creados, sino que no impuso límites específicos a la potestad
reconocida al legislador en esta materia, distintos a los que representan las
disposiciones constitucionales”.
Así
las cosas, es plenamente válido que dicha jurisdicción especial, autorizada
directamente por la Constitución pero cuyo desarrollo corresponde al
Legislador, se inscriba en la estructura orgánica de la rama judicial.
6.
En cuanto a la jurisdicción de las comunidades indígenas, cabe reconocer que sus
autoridades están constitucionalmente avaladas para administrar justicia. Ello se
finca en el reconocimiento de su autonomía para ejercer funciones
jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, es decir, “de conformidad
con sus propias normas y procedimientos” (art.246 CP), en la diversidad
étnica y cultural (art.7 CP) y en el respeto al pluralismo y la dignidad humana
(art.1 CP).
Desde
el punto de vista funcional la jurisdicción indígena hace parte de la rama judicial;
por ello no sólo es razonable sino jurídicamente exigible que el Consejo
Superior de la Judicatura promueva labores de divulgación y sistematización de
asuntos relativos a la jurisdicción indígena.
Sin
embargo, la Corte considera necesario precisar que las autoridades indígenas no
pertenecen a la estructura orgánica de la Rama Judicial del poder público, como
en repetidas oportunidades lo ha puesto de presente la jurisprudencia de esta
Corporación[196]. En consecuencia, deberá declarar la inexequibilidad
del literal e) del numeral I del artículo 3º del proyecto, pues la norma está
referida a la estructura orgánica de la rama judicial.
7.-
De otra parte, el parágrafo primero se modifica al hacer referencia a la
competencia de los jueces de pequeñas causas a nivel municipal y local. Esto simplemente
supone un acople según las nuevas reglas legales en la materia, de modo que no
plantea ningún problema de orden constitucional.
Así
mismo, la norma dispone que “los jueces de descongestión tendrán la
competencia territorial y material específica que les señale el acto de su
creación”. Los jueces de descongestión no son cargos permanentes y por
tanto no forman parte de la estructura misma de la administración de justicia.
Son cargos creados de manera transitoria por el Consejo Superior de la
Judicatura, dentro de la facultad prevista en el artículo 257-2 de la
Constitución y de conformidad con las políticas y programas de descongestión
judicial establecidos por dicho organismo.
Por
lo mismo, la creación de jueces de descongestión no es en sí misma contraria a la
Carta Política, en cuanto contribuye a garantizar la eficacia de la
administración de justicia. No obstante, su implementación debe ajustarse a los
preceptos de orden Superior, lo que se examinará en detalle al analizar el artículo
15 del proyecto.
En
este punto ha de tenerse en cuenta, en primer lugar, que su designación debe
hacerse con cabal observancia de las garantías fundamentales en materia de juez
natural y de sujeción a las leyes preexistentes al acto imputado, de manera tal
que no se llegue a configurar una atribución “ex post facto” de
competencias judiciales. En consecuencia, para la creación de los jueces de
descongestión se ha de partir siempre de la base de la pre-existencia de
determinada categoría de jueces, que tienen previamente definida su competencia
en forma clara y precisa y en cuyo apoyo habrán de actuar los jueces creados
con una vocación esencialmente temporal. Dicha circunstancia evita la violación
del principio del juez natural, en cuanto no se permite la creación de jueces o
tribunales “ad hoc”, puesto que será posible conocer siempre de antemano
cuál será la categoría de jueces competentes para decidir cada patrón fáctico
en particular.
Ahora
bien, es cierto que los jueces de descongestión tienen vocación de
transitoriedad y, por lo tanto, sus titulares no pertenecen a la carrera
judicial. Sin embargo, la Corte quiere llamar la atención, con especial rigor,
para dejar en claro que en virtud de los principios constitucionales de
transparencia e igualdad, y del mérito como criterio de acceso a la función
pública, su designación hace inexcusable tomar en cuenta y respetar el orden de
las listas de elegibles, conformadas por quienes han agotado todas las etapas
del concurso de mérito y se encuentran a la espera de su nombramiento definitivo.
Sólo de esta manera la creación de jueces de descongestión es compatible con
los principios que rigen la función pública y la designación de los jueces, en
particular el mérito.
8.-
El parágrafo segundo del artículo 4º del proyecto coincide con el parágrafo 2º
del mismo artículo de la actual Ley Estatutaria de Administración de Justicia.
Su contenido se ajusta a la Constitución, en la medida en que se limita a precisar
el ámbito de competencia del Fiscal General de la Nación y de sus delegados, lo
que por su naturaleza debe ser definido por el Legislador con fundamento en la
organización territorial del Estado.
9.-
El parágrafo tercero del artículo 4º del proyecto exige en cada municipio el
funcionamiento “de al menos un Juzgado cualquiera que sea su categoría”.
Esta es otra novedad que se ajusta a la Constitución, por cuanto resulta
razonable la exigencia de al menos un despacho judicial en cada municipio del
territorio colombiano, lo que constituye además una garantía de acceso real y
efectivo a la administración de justicia en condiciones mínimas de igualdad.
En
concepto de la Corte, el anterior requerimiento de ninguna manera puede
interpretarse como intromisión ilegítima en la órbita de competencia del
Consejo Superior de la Judicatura. De lo que se trata, se reitera, es de
asegurar la presencia mínima del aparato judicial del Estado en el territorio
nacional, como garantía para el ejercicio del derecho fundamental de acceso a
la justicia.
10.-
El parágrafo cuarto del artículo dispone que “en las ciudades se podrán
organizar despachos judiciales en forma desconcentrada”. En este punto las
mismas consideraciones hechas respecto de los juzgados especializados resultan
aplicables para avalar la constitucionalidad de la norma, puesto que el
funcionamiento desconcentrado de la justicia aparece expresamente reconocido en
el artículo 228 Superior.
11.-
Finalmente, en cuanto a los puntos II y III de la norma, se mantiene la
regulación originaria prevista en la Ley 270 de 1996, relativa a la Fiscalía
General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura como órganos pertenecientes
a la Rama Judicial. Regulación que se ajusta a lo previsto en el Título VIII de
la Carta Política, debiendo precisarse, solamente, que los Consejos Seccionales
de la Judicatura también hacen parte de la estructura orgánica de la Rama, en
virtud de su dependencia funcional frente al Consejo Superior de la Judicatura.
12.-
En resumen, con relación al artículo 4º del proyecto de ley la Corte adoptará
las siguientes decisiones:
-
Declarará inexequible el literal e) del artículo, que incluye a la jurisdicción
indígena dentro de la estructura orgánica de la rama judicial del poder
público.
-
Declarará exequible el literal c) del artículo 4º del proyecto, referente a la
estructura de la jurisdicción constitucional, en el entendido de que también
integran dicha jurisdicción los jueces y corporaciones que deban proferir las
decisiones de tutela o resolver acciones o recursos previstos para la
aplicación de los derechos constitucionales.
- Declarará
exequible el punto III del mismo artículo, sobre la inclusión del Consejo
Superior de la Judicatura en la rama judicial del poder público, en el
entendido de que también comprende los Consejos Seccionales de la Judicatura.
-
Declarará exequible el resto del artículo 4º del proyecto de ley.
5.5.  Análisis de constitucionalidad del
Artículo 5°:
“Artículo 5°. El
artículo 12 de la Ley 270 de 1996 quedará así:
Artículo 12. Del ejercicio
de la función jurisdiccional por la Rama Judicial. La función
jurisdiccional se ejerce como propia y habitual y de manera permanente por las
corporaciones y personas dotadas de investidura legal para hacerlo, según se
precisa en la Constitución Política y en la presente Ley Estatutaria.
Dicha función se ejerce
por la jurisdicción constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, las jurisdicciones especiales
tales como: la penal militar, la indígena y la justicia de paz, y la
jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén
atribuidos expresamente por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”.
Intervención del
Ministerio del Interior y de Justicia
El
Ministerio del Interior y de Justicia solicita que se declare la
inexequibilidad de la norma sub examine, por cuanto el artículo
finalmente aprobado “coincide con los dos primeros incisos del artículo
presuntamente “modificado”, sin que conste ninguna razón para la supresión de
los cuatro incisos restantes”.
Intervención de la
Fiscalía General de la Nación
El Fiscal
General de la Nación solicita que se condicione la declaración de exequibilidad
del artículo 5º. del proyecto al entendido de que el listado de organismos que
ejercen funciones jurisdiccionales no es taxativo, y que en dicho grupo se
incluye al Fiscal General de la Nación, al Vicefiscal y a sus delegados.
Manifiesta
su extrañeza por cuanto en el inciso segundo del artículo 5º del proyecto “no
se incluyó  al Fiscal General, al Vicefiscal y a sus delegados como autoridades
que ejercen la función jurisdiccional, a quienes sí se les menciona
expresamente en la redacción original del artículo 12. Al respecto, debe
señalarse que si bien es cierto que la puesta en marcha del sistema de
enjuiciamiento penal adversarial llevó a que al ente acusador se le despojara
de buena parte de las funciones judiciales que ejercía en vigencia de la ley
600, no lo es menos que la propia Constitución concede a la Fiscalía el
ejercicio de funciones judiciales, las cuales, pese a ser excepcionales y
sometidas a control posterior por parte de un juez de garantías, la ubican
dentro de los órganos que en un sentido lato gozan de jurisdicción”.
Hace alusión a lo dicho por la Corte en la sentencia
C-1092 de 2003, en relación con las facultades judiciales ejercidas por la
Fiscalía General de la Nación y manifiesta que “la exclusión de la Fiscalía
General de la Nación del listado de organismos que ejercen la función
jurisdiccional, razonablemente puede ser interpretada como la derogatoria
tácita de las disposiciones de la ley 906 que la facultan para limitar derechos
fundamentales, función típicamente jurisdiccional”.
Señala
que la forma en que queda redactado el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 puede
conducir a equívocos de relevancia constitucional, haciéndose necesario que la
Corte proscriba las interpretaciones restrictivas de las facultades otorgadas
por el Constituyente a la Fiscalía General de la Nación durante la
investigación y el juzgamiento de las conductas punibles, particularmente las
consagradas en los artículos 116, 250 y 251 del ordenamiento superior,
modificados por el Acto Legislativo 03 de 2002.
Concepto del Procurador
General de la Nación
El
procurador solicita la exequibilidad de esta disposición, en cuanto las
atribuciones allí conferidas armonizan con la Constitución.
Consideraciones de la Corte
1.- Como
primera medida es conveniente definir cuáles fueron las modificaciones
introducidas al artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y de qué manera fueron
aprobadas:
- En el texto
inicial del proyecto no aparecía propuesta alguna de modificación al artículo
12 de la Ley 270 de 1996[197]. Sin embargo, en el pliego de modificaciones al
proyecto elaborado por los ponentes para el debate en la Comisión Primera del
Senado de la República se introdujeron varios cambios[198]. Así, el inciso primero se mantenía invariado; en
el inciso segundo se incluía dentro de quienes ejercen la función
jurisdiccional al Consejo Superior de la Judicatura, “en cuanto resuelve
conflictos de competencia”; y se suprimían los cuatro incisos restantes.
-
En la Ponencia para primer debate en el Senado de la República se justificó la
modificación propuesta sobre el Consejo Superior de la Judicatura, con el
siguiente razonamiento:
“El
artículo 5º. del proyecto modifica el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, con el
fin de aclarar y precisar que, como lo pretende la Constitución Política, en el
caso del Consejo Superior de la Judicatura como órgano integrante del poder
judicial de la Nación, este exclusivamente ejerce esta función cuando resuelve
conflictos de competencia. De esta manera se pretende evitar que las Salas
Disciplinarias de los Consejos Seccionales y Superior de la Judicatura,
continúen pronunciándose en materia de acciones de tutela, que en muchos casos
terminan vulnerando el principio constitucional de la cosa juzgada y la
seguridad jurídica”[199].
-
En el pliego de modificaciones para Plenaria de Senado de la República, se
mantuvo la misma precisión hecha en la Comisión Primera relativa al Consejo
Superior de la Judicatura[200], pero se incorporaron de nuevo los últimos cuatro
incisos que tenía originariamente el artículo 12 de la Ley 270 de 1996.
- El texto
aprobado por la Plenaria del Senado de la República no mantuvo la expresión “en cuanto resuelve conflictos de competencia”,
en alusión al Consejo Superior de la Judicatura, ni incorporó nuevamente los
cuatro incisos finales del artículo 12 de la Ley 270 de 1996[201].
-
En el texto propuesto para primer debate en la Cámara de Representantes se
introdujo, en relación con el Consejo Superior de la Judicatura, la expresión
“en cuanto resuelve conflictos de competencia y procesos disciplinarios”[202]; así mismo, se mantuvo la exclusión de los cuatro  incisos
finales del artículo 12 de la Ley 270 de 1996, aún cuando  en la ponencia para
primer debate en la Comisión Primera de Cámara se planteaba reproducir los
incisos tercero, cuarto, quinto y sexto del actual artículo 12 de la Ley 270 de
1996[203].
-
Finalmente, el texto aprobado en el Congreso de la República reproduce los dos
primeros incisos del original artículo 12 de la Ley 270 de 1996, pero suprime
los cuatro incisos restantes, que hacían referencia a las funciones jurisdiccionales
del Fiscal General de la Nación, del Vicefiscal y de los fiscales delegados
ante las distintas jerarquías judiciales del orden penal (inciso tercero), a la
competencia de los jueces de paz (inciso cuarto), a las funciones
jurisdiccionales de las autoridades de los territorios indígenas (inciso
quinto) y a la competencia de los tribunales y jueces militares (inciso sexto).
2.-
Al igual que con el artículo anterior, la Corte nota que la norma que fue
objeto de examen en la sentencia C-037 de 1996 es diferente a la que se somete
ahora a control de constitucionalidad. Ello se explica si se tiene en cuenta
que los contenidos normativos son diferentes, pues en esta oportunidad el
Legislador decidió suprimir cuatro de los seis incisos que originalmente integraban
el artículo 12 de la Ley 270 de 1996. En esa medida, la supresión de dichos
apartados exige replantear la perspectiva de análisis constitucional en un aspecto
tan sensible como el referente a al ejercicio de funciones jurisdiccionales en la
Rama Judicial.
3.- El inciso primero de la norma no presenta objeción
de constitucionalidad, en cuanto dispone que la función jurisdiccional “se ejerce como propia y habitual y de manera permanente por
las corporaciones y personas dotadas de investidura legal para hacerlo, según
se precisa en la Constitución Política y en la presente Ley Estatutaria”. Al respecto, en la sentencia C-037 de 1996, la
Corte consideró:
“El
presente artículo se refiere al ejercicio de la función jurisdiccional,
entendiendo este término, contrario a lo expresado con anterioridad, en su
significado clásico, es decir, como la facultad de administrar justicia por
parte de un órgano del Estado, con el fin de declarar o reconocer el derecho
mediante la aplicación de la Constitución y la ley. En ese orden de ideas, se
establece que dicha función, calificada como “pública” por la Carta Política,
se debe ejercer en forma pública y permanente “con las excepciones que
establezca la ley” (Art. 228). Significa lo anterior, que el término de “manera
permanente” que contiene el artículo, debe interpretarse de acuerdo con el
postulado constitucional citado. En otras palabras, la ley está facultada para
establecer aquellas situaciones en que la administración de justicia pueda
disponer de los mismos beneficios laborales de que gozan todos los demás
funcionarios del Estado y los particulares; desde los límites propios de un
horario de trabajo hasta los casos de vacancia judicial, vacaciones
individuales o licencias que soliciten los funcionarios y empleados de la rama,
sin que por ello pueda concluirse que este servicio público (Art. 365 C.P.) se esté prestando en forma interrumpida o no permanente.
En ese
mismo orden de ideas, debe la Corte aclarar que la referencia que el primer
inciso de la norma bajo examen hace a las “personas dotadas de investidura
legal” para administrar justicia, indiscutiblemente incluye también a aquellos
funcionarios y particulares que constitucionalmente han recibido esa misma
atribución”.
La
Corte reitera los anteriores argumentos y entiende que la disposición se ajusta
a los mandatos superiores, por cuanto la norma simplemente traza los
lineamientos generales sobre el ejercicio de la función jurisdiccional en la
rama judicial del poder público, sin introducir referentes conceptuales distintos
a la Constitución y su desarrollo legal. Por lo tanto declarará su
exequibilidad.
4.-
El inciso segundo hace mención de los organismos que ejercen función
jurisdiccional. Sobre este aspecto el artículo 116 de la Constitución señala
que “la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de
Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación,
los tribunales y los jueces, administran justicia. También lo hace la Justicia
Penal Militar”.
Dado que buena parte de las discrepancias
surgidas en el curso del debate legislativo tuvieron que ver con el Consejo
Superior de la Judicatura, la Corte precisa que este organismo efectivamente ejerce
función jurisdiccional, como expresamente lo señala el artículo 116 de la
Constitución. No obstante, conforme a lo previsto en el artículo 254 de la Carta
Política, esa función está reservada en exclusiva a su Sala Disciplinaria, así
como a las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura,
en cuanto les corresponde examinar la conducta y sancionar las faltas de los
funcionarios de la rama judicial y de los abogados en el ejercicio de su
profesión en la instancia que señale la ley, o cuando dirimen los conflictos de
competencia entre las distintas jurisdicciones.
Así mismo, cabe resaltar que si la Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y las Salas Disciplinarias
de los Consejos Seccionales de la Judicatura administran justicia, es decir,
ejercen función jurisdiccional propia, habitual y permanente, también están
habilitadas constitucionalmente para resolver sobre acciones de tutela, conforme
a los parámetros definidos por el Legislador.
5.- No obstante, en el inciso segundo del artículo analizado se incurre
en una imprecisión conceptual, puesto que la justicia penal militar y la
jurisdicción indígena se encuentran autorizadas constitucional y legalmente para
administrar justicia de manera excepcional, pero, como ha señalado
insistentemente la jurisprudencia, dichas autoridades no hacen parte de la estructura
orgánica de la Rama Judicial del Poder Público. En consecuencia, para excluir
interpretaciones incompatibles con la Constitución, se condicionará la validez
de la norma, en el entendido de que la penal militar y la indígena ejercen
función jurisdiccional pero no hacen parte de la rama judicial.
6.- De otra parte, en el inciso segundo
del artículo 5º del proyecto, el legislador estatutario ha asignado a la jurisdicción
ordinaria una suerte de competencia residual, para conocer “de todos aquellos
asuntos que no estén atribuidos expresamente por la Constitución o la Ley a
otra jurisdicción”.
A juicio de la Corte, la expresión “expresamente”
debe ser declarara inexequible, por cuanto (i) en el nuevo diseño normativo se
desconoce que “la Constitución consagra una separación entre la jurisdicción
constitucional y la jurisdicción ordinaria”[204]. Así mismo, (ii) esta regulación pasa
inadvertida la función de la Corte Constitucional como garante de la supremacía
e integridad de la Carta Política (art.241 CP), lo cual exige que también se
condicione la exequibilidad del resto del artículo. Veamos por qué.
El concepto de jurisdicción ha sido definido como aquella
“potestad que tiene el Estado para administrar justicia en ejercicio de la
soberanía de que es titular, mediante el conocimiento y decisión de las
diferentes causas (civiles, criminales, administrativas, etc.) y, en tal
virtud, es única e indivisible”. Bajo esa idea, “todos los jueces
ejercen jurisdicción en nombre del Estado, pero circunscrita al ámbito propio
de la competencia que le asigna la ley”[205].
El ámbito de distribución funcional de
competencias que corresponde concretar al Legislador no puede perder de vista
que la propia Constitución fija unos criterios generales. Justamente por ello ha
previsto la jurisdicción ordinaria y otras jurisdicciones como la
constitucional, la contenciosa administrativa, la disciplinaria y las
especiales. De esta manera, las diferentes jurisdicciones y las especialidades
dentro de la jurisdicción ordinaria, tienen el propósito de “asegurar el
cumplimiento de los fines del Estado, la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución (…), proteger a todas las
personas en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades,
así como asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares”[206].
Ahora bien, el hecho de que el Congreso
haya asignado a la jurisdicción ordinaria una suerte de competencia residual, exige
en todo caso respetar las atribuciones inherentes a cada jurisdicción y en
particular a la constitucional, por supuesto teniendo presente que ninguna
autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la
Constitución y la Ley (art. 121 CP).
Lo anterior significa que la competencia residual de la justicia ordinaria no
puede involucrar asuntos de orden constitucional que por su naturaleza
corresponden a la Corte Constitucional, pues fue el propio Constituyente quien le asignó la labor de garante
de la supremacía e integridad de la Constitución bajo las reglas del artículo
241 Superior.
Así las cosas, se declarará la
inexequibilidad de la expresión “expresamente” y se condicionará la
exequibilidad del resto del artículo, en
el entendido de que la competencia residual de la jurisdicción ordinaria no
comprende los asuntos de orden constitucional que por su naturaleza
corresponden a la Corte Constitucional.
7.- Finalmente, en cuanto a la Fiscalía
General de la Nación, no incluida dentro del inciso segundo de la norma
examinada, cabe recordar que a ella claramente hace alusión el artículo 116 de la
Constitución, como uno de los órganos que ejercen función jurisdiccional.
Aún después de las modificaciones
introducidas por el Acto Legislativo 03 de 2002 a los artículos 116, 250 y 251 de la Constitución, se mantuvo a la Fiscalía General de la Nación
como un órgano que hace parte de la rama judicial del poder público,
determinación que apareja importantes consecuencias como la calidad de
funcionarios judiciales de los fiscales y la sujeción a los principios de
autonomía e independencia en el ejercicio de las funciones judiciales, que les
han sido asignadas de manera excepcional. Al respecto, en la sentencia C-1092
de 2003, MP. Álvaro Tafur Gálvis, la Corte aludió al cumplimiento de funciones judiciales por parte de la
Fiscalía General de la Nación. Dijo entonces:
“Por medio
del acto Legislativo 03 de 2002 el Constituyente optó por afianzar el carácter
acusatorio del sistema procesal penal colombiano, estructurando a la Fiscalía
General de la Nación como una instancia especializada en la investigación de
los delitos y estableciendo que, como regla general, las decisiones que
restringen los derechos constitucionales de los investigados e imputados son
tomadas por lo jueces y tribunales.
A pesar
de ello, la Fiscalía General de la Nación conservó importantes funciones
judiciales como aquellas a las que alude el numeral acusado, que en efecto son
restrictivas de los derechos a la libertad, intimidad y la propiedad.
En esta
circunstancias, el Constituyente, retomando la experiencia de la estructura
básica del proceso penal en el derecho penal comparado, previó que la Fiscalía,
en aquellos casos en que ejerce facultades restrictivas de derechos
fundamentales, esté sometida al control judicial o control de garantías - según
la denominación de la propia norma -, decisión que denota el lugar preferente
que ocupan los derechos fundamentales en el Estado constitucional de derecho.
En este
contexto, la institución del juez de control de garantías en la estructura
del proceso penal es muy importante, como quiera que a su cargo está examinar
si las facultades judiciales ejercidas por la Fiscalía se adecúan o no a sus
fundamentos constitucionales y, en particular, si su despliegue ha respetado o
no los derechos fundamentales de los ciudadanos.  En ejercicio de esta
competencia, los efectos de la decisión que adopte el juez están determinados
como a continuación se explica”. (Resaltado fuera de texto).
Las funciones judiciales que excepcionalmente ejerce la
Fiscalía General de la Nación se encuentran señaladas en el artículo 250 de la
Constitución. Entre ellas se destacan la facultad de realizar capturas, adelantar
registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones, y
en general las que por su naturaleza involucran la restricción de derechos
fundamentales y por lo mismo están sujetas a control de garantías.
En consecuencia, ha de entenderse que en el artículo
bajo examen el elenco de instituciones señaladas como titulares del ejercicio
de función jurisdiccional no es taxativo, pues la Fiscalía General de la Nación
no aparece relacionada a pesar de que ejerce algunas funciones de esta índole.
Por lo mismo, la Corte también deberá condicionar la constitucionalidad el
artículo, en el entendido de que la Fiscalía General de la Nación ejerce
excepcionalmente función jurisdiccional.
5.6.  Análisis de constitucionalidad del
Artículo 6°:
“Artículo 6°.
Modifíquese el artículo 13 de la Ley 270 de 1996:
Artículo 13. Del ejercicio
de la función jurisdiccional por otras autoridades y por particulares. Ejercen función
jurisdiccional de acuerdo con lo establecido en la Constitución Política:
1. El Congreso de la
República, con motivo de las acusaciones y faltas disciplinarias que se
formulen contra el Presidente de la República o quien haga sus veces; contra
los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la
Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal
General de la Nación, aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos.
2. Las autoridades
administrativas respecto de conflictos entre particulares, de acuerdo con las
normas sobre competencia y procedimiento previstas en las leyes. Tales
autoridades no podrán, en ningún caso, realizar funciones de instrucción o
juzgamiento de carácter penal; y
3. Los particulares
actuando como conciliadores o árbitros habilitados por las partes, en los
términos que señale la ley. Tratándose de arbitraje, en el que no sea parte el
Estado o alguna de sus entidades, los particulares podrán acordar las reglas de
procedimiento a seguir, directamente o por referencia a la de un Centro de
Arbitraje, respetando, en todo caso los principios constitucionales que
integran el debido proceso”.
Intervención del Ministerio
del Interior y de Justicia
El Ministerio del Interior y de Justicia manifiesta que este artículo  introduce importantes modificaciones en
relación con el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de las
autoridades administrativas y de los particulares. Así, de una parte, restringe
a los casos de conflicto entre particulares el ejercicio de las funciones
jurisdiccionales de las autoridades administrativas; y, de otra parte, en el
caso de los particulares que actúan como conciliadores o como árbitros
habilitados por las partes, cambia el énfasis en cuanto a las reglas de
procedimiento, permitiendo que las mismas sean acordadas por los particulares,
ya sea directamente o por referencia a las de un centro de arbitraje, lo cual
no resulta posible cuando en el arbitraje sea parte el Estado o alguna de sus
entidades.
Agrega que si se tiene en cuenta lo dispuesto en el artículo 116 de la
Constitución, en relación con la atribución de función jurisdiccional a
determinadas autoridades administrativas, compete a la ley establecer los
términos en los cuales los particulares pueden ser investidos transitoriamente
de la función de administrar justicia, por lo que no encuentra ningún reparo de
tipo constitucional a las restricciones que establece el artículo examinado.
Intervención
del ciudadano Ramiro Bejarano Guzmán
En
relación con la posibilidad de que los particulares acuerden las reglas de
procedimiento a seguir, cuando se trate de arbitraje y no sea parte el Estado o
alguna de sus entidades, que se introduce en el inciso tercero de la norma bajo
examen, el ciudadano Ramiro Bejarano Guzmán solicita que se declare la
inexequibilidad de la parte pertinente del numeral 3º. del artículo 6º. del
proyecto.
El
interviniente señala, en primer lugar, que la pretensión de establecer una
diferencia entre los denominados tribunales estatales y los particulares, para
facultar o no a las partes a adoptar las normas procesales aplicables, comporta
la violación del principio de cosa juzgada, por cuanto en la sentencia C-037 de
1996, al analizar la constitucionalidad del artículo 13 de la Ley Estatutaria
de Administración de Justicia, la Corte señaló que la facultad que tienen los
particulares para fijar sus propias reglas para el ejercicio de su labor no es
general ni absoluta, sino que se limita “a aquellos casos no previstos por
el legislador”.
Agrega que las normas procesales son consideradas de
orden público y, por tal razón, ni los particulares ni los centros de arbitraje
pueden sustituir las reglas procesales previstas en la ley, sin que se trate de
un capricho del legislador ya que tal restricción obedece a la observancia de
las garantías constitucionales del debido proceso y del derecho de defensa.
Sostiene que aprobar la disposición cuestionada “pondría
en manos de la parte económicamente fuerte un eficaz instrumento para imponer a
su eventual contraparte las reglas del proceso futuro, tales como el lugar
donde funcionaría el tribunal, quienes podrían ser árbitros y bajo qué
caprichosas reglas deberían concebirse los procedimientos a agotar”. Y
recuerda que “desde los revolucionarios de la Bastilla hasta hoy, se tiene
averiguado que una de las garantías fundamentales de todo sistema procesal, es
el de que los procesos se ventilen conforme a reglas previamente establecidas y
delante del juez competente. Un sistema procesal que permita a las partes
definir sus procedimientos para cada litigio, riñe abiertamente con ese
postulado universal”.
Manifiesta
que en los asuntos arbitrales internacionales se permite a las partes acordar
las formas procesales, por cuanto, como dichas partes proceden de Estados
diferentes, ninguna le puede imponer a la otra las normas vigentes en su propio
país, situación que no se presenta en relación con los tribunales nacionales de
naturaleza particular.
De otra parte, considera que en la norma acusada se
establece una caprichosa diferencia entre tribunales estatales y tribunales
particulares, situación violatoria del principio de igualdad en cuanto se
estaría dispensando un tratamiento desigual para las controversias y usuarios
del sistema judicial nacional. En este sentido, agrega que “las normas de
orden público, como las procesales, han de ser iguales e idénticas para todos,
sea que quien litigue sea una entidad estatal, una persona natural o una
entidad particular, esa es una garantía legislativa que no puede quedar al
vaivén de los contendores en el caso de las controversias entre particulares”.
Indica
igualmente que la disposición acusada  implica autorizar a los contendientes en
procesos arbitrales  privados a modificar las normas procesales expedidas por
el Congreso de la República, contrariando lo dispuesto en el los artículos 116
y 150-2 de la Constitución Política.
Concepto del Procurador General de la Nación
El Procurador General de la Nación solicita la
declaración de exequibilidad del artículo 6º. del proyecto de ley, con
excepción de la expresión “acordar las reglas de procedimiento a seguir,
directamente o por referencia a la de un Centro de Arbitraje, respetando, en
todo caso los principios constitucionales que integran el debido proceso”,
que considera inexequible.
Señala que con el propósito de contribuir a la
descongestión judicial resulta viable atribuir función judicial a los
particulares en los términos del artículo 116 de la Constitución, pero advierte
que tal facultad no puede llegar hasta el establecimiento de las reglas de
procedimiento, en ninguno de sus aspectos, con excepción de lo relativo a los
vacíos legales y siempre y cuando exista autorización legal.
Sobre el particular dice que “debe tenerse en
cuenta el criterio doctrinal y jurisprudencial según el cual la regulación del
tema sobre los procedimientos específicos, aplicables por las autoridades que
administran justicia en nombre del Estado, es una facultad que el Constituyente
ha dejado en manos del legislador como expresión del principio democrático y de
ahí que la tradición jurídica en Estados de Derecho como el colombiano ha sido
la de expedir códigos de procedimiento en todos los ramos – artículo 150,
numeral 2 de la Carta Política – con lo cual se garantiza en forma adecuada el
debido proceso”.
Manifiesta que la confección de normas de
procedimiento de carácter general para impartir justicia, constituye un
desarrollo del principio de legalidad que en el Estado de Derecho se halla
implícito en la observancia de las formas propias de cada juicio (art. 29 CP).
Agrega, además, que el numeral tercero examinado viola el principio de igualdad
al consagrar dos clases de arbitramento, dependiendo de que el Estado sea o no
parte en el respectivo proceso. Si el Estado es parte, señala, las reglas de
procedimiento son fijadas por la ley; pero si el Estado no es parte, las reglas
de procedimiento las fijan los árbitros por sí y ante sí, configurándose una diferenciación
sin justificación constitucional razonable, situación que puede conducir a que,
en la práctica, las parte económicamente más fuerte imponga sus propias reglas
o haga más gravosa la presencia de su contraparte.
Consideraciones
de la Corte
1.-
En el numeral 1º del artículo se reproduce el texto de la norma actualmente
vigente. En el numeral 2º se inserta la expresión “respecto de conflictos
entre particulares”, para señalar el ámbito dentro del cual las autoridades
administrativas ejercen función jurisdiccional. En el numeral 3º se introduce
la posibilidad de que los particulares acuerden las reglas de procedimiento a
seguir, cuando se trate de arbitraje y no sea parte el Estado o alguna de sus
entidades.
A
juicio de la Corte, en cuanto concierne a los textos que se reproducen del
artículo 13 de la ley estatutaria actualmente vigente, como se dijo en la
sentencia C-037 de 1996, encuentran fundamento en el artículo 116 Superior, al
referirse a las demás autoridades y personas que de conformidad con lo
dispuesto en la Constitución se hallan facultadas para administrar justicia.
Desde esa perspectiva la Corte no encuentra ningún reparo de constitucionalidad,
dado que la norma bajo examen reitera las atribuciones previstas en el estatuto
Superior.
2.-
En el numeral 2º la expresión “respecto de conflictos entre particulares”,
para señalar el ámbito dentro del cual las autoridades administrativas ejercen
función jurisdiccional, se encuentra en consonancia con el inciso tercero del
artículo 116 de la Constitución, en el sentido de que “excepcionalmente la
ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas
autoridades administrativas”.
La atribución de competencia
jurisdiccional a las autoridades administrativas hace parte de la libertad de
configuración del Congreso en esta materia, siempre bajo el supuesto de su
carácter excepcional y al margen de los asuntos de índole penal. En la norma
bajo examen su alcance restringido a las controversias entre particulares se
explica por la necesidad de que las autoridades administrativas cumplan el rol
de un tercero neutral con las facultades propias de un juez, en concreto las de
autonomía e independencia. Con ello se asegura entonces una autonomía objetiva
en la toma de decisiones judiciales, sin perjuicio de la potestad que conserva
el Legislador para asignar nuevas funciones de esta naturaleza dentro de los
límites que le fija la Carta Política.
Ahora bien, se hace necesario que en
cada caso en particular el Legislador fije las condiciones bajo las cuales se
garantiza la autonomía e imparcialidad para la toma de decisiones, como lo
exige reiterada jurisprudencia sobre el particular[207]. Decisiones que podrán ser susceptibles de
impugnación ante las autoridades judiciales, según lo prevé el artículo 3º de
este proyecto, y que en todo caso pueden ser impugnadas a través de la acción
de tutela contra providencias judiciales, siempre y cuando se cumplan los
requisitos para tal fin.
En este orden de ideas, se declarará la
exequibilidad del inciso primero y de los numerales primero y segundo del
artículo 6º del proyecto.
3.- De otra parte, el inciso tercero del artículo consagra
la posibilidad de que los particulares, actuando como
conciliadores o como árbitros habilitados por las partes, en los casos en que
no sea parte el Estado o alguna de sus entidades, puedan acordar las reglas de
procedimiento a seguir, directamente o por referencia a la de un Centro de
Arbitraje, a condición de respetar los principios constitucionales que integran
el debido proceso.
Respecto de la conciliación, aunque no se observa
ningún reparo de constitucionalidad, la Corte debe precisar que es un mecanismo
alternativo de solución de conflictos, concebido bajo la idea de solución “asistida”
por un tercero neutral, calificado y habilitado por las partes, cuyo objetivo es
que los sujetos en disputa puedan superar una problemática con la colaboración
de un tercero. En ese esquema el conciliador cumple una labor de mediación
activa, para lo cual puede “proponer fórmulas de arreglo que las partes
pueden o no aceptar”[208], y avalar o no el acuerdo al que llegan, cuando así
ocurre, pero en ningún caso y bajo ninguna circunstancia tiene capacidad de
adjudicación directa o decisión sobre las cuestiones en disputa.
La Corte llama la atención para advertir que, a
diferencia de los árbitros, los conciliadores no tienen la facultad para decidir
una controversia, ni en derecho ni en equidad, pues en esta modalidad la
solución del conflicto debe ser fruto de un acuerdo libre entre las partes. Ello
significa que los Centros de Conciliación autorizados para brindar este tipo de
servicio tampoco pueden adoptar medidas de esta índole; en caso de hacerlo no
sólo desnaturalizarían este mecanismo sino que se harían merecedores de las
sanciones a que hubiere lugar.
4.- En cuanto hace referencia al arbitraje,
en la norma objeto de examen la pregunta a resolver es la siguiente: ¿Para los
asuntos sometidos a arbitraje en los que no sea parte el Estado o alguna de sus
entidades, puede el Legislador, en ejercicio de su libertad de configuración,
autorizar a los particulares para “acordar las reglas de procedimiento a
seguir, directamente o por referencia a la de un Centro de Arbitraje”, con
la exigencia de que se respeten “los principios constitucionales que
integran el debido proceso”?
A juicio de la Corte la respuesta es
afirmativa, siempre y cuando se entienda que para el diseño de las reglas
procesales las partes deben respetar no sólo los principios constitucionales
que integran el debido proceso, sino también lo dispuesto por el Legislador en las
normas especiales que regulan los procedimientos arbitrales. A continuación se
explica el alcance de este condicionamiento.
5.- El arbitramento constituye un
mecanismo jurídico “en virtud del cual las partes en conflicto deciden
someter sus diferencias a la decisión de un tercero, aceptando anticipadamente
sujetarse a lo que allí se adopte”[209]. De acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corporación, sus características centrales son las siguientes[210]:
(i) Es un mecanismo alternativo de
solución de conflictos autorizado por la Constitución (art.116 CP), a través
del cual, previa autorización del Legislador, las partes pueden investir a los
particulares de la función de administrar justicia.
(ii) Se rige por el principio de
voluntariedad o libre habilitación (art.116 CP), lo cual supone que "tiene
que partir de la base de que es la voluntad de las partes en conflicto,
potencial o actual, la que habilita a los árbitros para actuar"[211].
De esta manera, “la voluntad de las
partes activa tanto la jurisdicción arbitral como las competencias y
atribuciones de las personas que obrarán como árbitros”[212]. No obstante, la jurisprudencia ha advertido que “si bien el acceso a la justicia arbitral es voluntario,
la función de administración de justicia por árbitros deberá desarrollarse ´en
los términos que determine la ley´ (C.P. art. 116)”[213].
(iii) Es un mecanismo de carácter temporal
(art.116 CP), porque su existencia se da solamente para la resolución del caso
específico sometido a consideración de los árbitros. En palabras de la Corte, “no
es concebible que  el ejercicio de la jurisdicción, como función estatal,  se
desplace de manera permanente y general a los árbitros y conciliadores (C.P.
art. 113)”[214].
(iv) Es excepcional, pues así lo establece
expresamente el artículo 116 de la Carta. Sin embargo, más allá del argumento
normativo, esta característica se explica si se tiene en cuenta que “existen
bienes jurídicos cuya disposición no puede dejarse al arbitrio de un
particular, así haya sido voluntariamente designado por las partes enfrentadas”[215].
(v) Es una institución de orden procesal,
lo cual significa que el arbitramento “garantiza los derechos de las partes
enfrentadas disponiendo de una serie de etapas y oportunidades para la
discusión de los argumentos, la valoración de las pruebas aportadas y, aún, la
propia revisión de los pronunciamientos hechos por los árbitros”[216].
6.- En materia de mecanismos alternativos
de solución de conflictos, y concretamente en el arbitraje, el Constituyente otorgó
al Legislador un amplio margen de configuración, pues el artículo 116 de la
Constitución es claro en autorizar su existencia “en los términos que
determine la ley”. Así lo ha reconocido insistentemente esta Corporación[217]. Sin embargo, la jurisprudencia
constitucional también ha advertido que “la  intervención  del legislador en
esta materia, pese a ser discrecional, no puede convertir en inane la opción
que el Constituyente otorgó a los sujetos involucrados en un conflicto de
acceder a mecanismos alternos de administración de justicia”[218].
Con fundamento en lo anterior, la Corte ha
avalado aquellas regulaciones sobre arbitraje que se ajustan a los parámetros
constitucionales antes mencionados[219], pero cuando los mismos se ven afectados (por ejemplo su carácter
excepcional[220] o el principio de voluntariedad[221]), no ha dudado en declarar su
inexequibilidad.
El principio de voluntariedad constituye
así una de las características propias del arbitraje, de modo que las partes
deben tener la posibilidad de acogerse o no al mismo y de fijar las reglas procesales
a las cuales someterán el trámite para solucionar su controversia. Sin embargo,
este principio no llega al extremo de anular la potestad de regulación del
Legislador, lo cual se explica si se tiene en cuenta que otra de las
características del arbitraje es su naturaleza como institución de orden
procesal[222]. Se hace necesario entonces conciliar la
libre disposición procesal de las partes y la facultad de regulación del
Legislador, pues el principio de voluntariedad no excluye la potestad normativa
del Congreso.
De esta manera, es claro que el Congreso
tiene la competencia para fijar las reglas procesales cuando las partes se
limitan a guardar silencio. Pero las dificultades surgen cuando ellas mismas deciden
fijar las reglas de procedimiento, pues en estos casos no es claro si los
particulares tienen algún límite o si por el contrario rige en toda su
dimensión el principio de voluntariedad.
7.- Sobre la autonomía de las partes para
fijar las reglas procesales, la Ley 23 de 1991 reconoció, en su momento, la
existencia de dos tipos de arbitraje: el institucional y el independiente. El
arbitraje institucional era realizado a través de un centro previa y debidamente
autorizado para tal fin; por su parte, el arbitraje independiente se desarrollaba
bajo la coordinación autónoma de las partes, por supuesto con sujeción a las
reglas mínimas previstas en la ley[223].
Sin embargo, desde el punto de vista procedimental
la diferencia entre ellos era inexistente, porque en la regulación entonces
vigente el arbitraje institucional debía someterse “a las reglas procesales
establecidas para el arbitraje independiente”, en cuanto no fueran
incompatibles con éste[224]. Como lo explicó el Consejo de Estado, “la
diferencia entre uno y otro era más formal que sustancial, en cuanto
que, en materia de procedimiento a aplicar, las dos [modalidades] quedaron
sujetas a las mismas normas de sustanciación y de decisión del proceso”[225]. El alto tribunal también aclaró lo
siguiente:
“Por manera que las diferencias entre
uno y otro arbitramento radicaban tan solo en cuanto a tarifas del centro de
arbitraje, las listas de los árbitros y el reglamento prearbitral, esto
último en razón de la vinculación a un centro de arbitraje para su
administración (artículos 93 a 95 de la ley 23 de 1991), toda vez que, como ya
se indicó, el trámite del proceso debía desarrollarse en forma idéntica, esto
es, conforme a las reglas establecidas en la ley 23 de 1991 y las del
decreto-ley 2279 de 1989; inclusive, las normas sobre número de árbitros, forma
de designación, régimen de impedimentos e instalación del Tribunal Arbitral,
eran comunes para el arbitramento independiente y el institucional (artículos
95 y ss. de la ley 23 de 1991).
(…)
En consecuencia, en la época en que fue
celebrado el acuerdo arbitral en cuestión, dado el régimen de procedimiento que
el propio legislador dispuso, tanto para el arbitramento institucional como
para el independiente, es claro que las partes no tenían libertad ni
autorización para pactar las reglas con base en las cuales debía tramitarse el
proceso”[226]. (Resaltado fuera de
texto).
Posteriormente, el Congreso de la República aprobó la Ley 446
de 1998, norma que mantiene plena vigencia, en la cual se reconocieron tres (3)
modalidades de arbitraje según la mayor o menor discrecionalidad de las partes
para fijar las reglas de procedimiento[227].
- En primer lugar se encuentra el
arbitraje independiente, definido como “aquel en que las partes acuerdan
autónomamente las reglas de procedimiento aplicables a la solución de su
conflicto”. Desde esta perspectiva, son los sujetos involucrados en la
controversia quienes trazan directamente el camino a seguir para poner fin a
una disputa.
- En segundo lugar se encuentra el
arbitraje institucional, es decir, “aquel en el que las partes se someten a
un procedimiento establecido por el Centro de Arbitraje”, al que han
decidido acudir para superar sus diferencias. En estos eventos el señalamiento
de las reglas procesales corresponde a la institución autorizada en la que se
tramitará el litigio, pues así lo han dispuesto libremente las partes.
- En tercer lugar se encuentra el
arbitraje legal, “cuando a falta de dicho acuerdo [sobre las reglas de
procedimiento], el arbitraje se realice conforme a las disposiciones legales”.
Al respecto, el artículo 116 de la Ley 446 de 1998 consagra una norma
supletoria cuando se omite hacer referencia a las reglas procesales, de manera
que “si las partes no determinaren las reglas de procedimiento aplicables en
la resolución de su conflicto, se entenderá que el arbitraje es legal”.
8.- La adopción de estas tres clases de
arbitramento, que en el caso del arbitraje independiente e institucional
autorizan a las partes o al respectivo centro de arbitraje a definir sus
propias reglas de procedimiento, se refleja como expresión legítima de la
potestad de configuración de Legislador en esa materia.
Sin embargo, no puede perderse de vista
que el Legislador debe adoptar las medidas necesarias a fin de garantizar los
derechos fundamentales y en particular el respeto de las garantías mínimas al debido
proceso en desarrollo de las actuaciones arbitrales, porque “de nada sirve
la inclusión de mecanismos de solución de litigios, adicionales y alternativos
al sistema ordinario contemplado en la legislación, si su aplicación se traduce
en el desconocimiento de derechos constitucionales fundamentales”[228].
Son reiterados los pronunciamientos de
esta Corporación en los cuales se advierte sobre la necesidad de garantizar
unos elementos mínimos del debido proceso y el deber de respetar los derechos
fundamentales en desarrollo de actuaciones arbitrales[229]. En este sentido, es importante recordar
que el artículo 13-3 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia
dispone que, “tratándose de arbitraje, las leyes especiales de cada materia
establecerán las reglas del proceso, sin perjuicio de que los particulares
puedan acordarlas”. Al examinar el alcance de esa norma, en la sentencia
C-037 de 1996, la Corte advirtió lo siguiente:
“En cuanto al ejercicio de la
administración de justicia por los particulares, cabe señalar que el referido
artículo 116 constitucional prevé la posibilidad de encargarlos para cumplir
esa labor en la condición de conciliadores o la de árbitros habilitados por las
partes para proferir fallos en derecho o en equidad, tal como lo dispone el
artículo bajo revisión. Resta agregar que en estas situaciones, los
particulares, en aquellos casos no previstos por el legislador, pueden fijar
sus propias reglas para el ejercicio de su labor de impartir justicia, siempre
y cuando se ajusten a los parámetros establecidos en la Constitución y en la
ley”. (Resaltado fuera de texto).
9.- En este orden de ideas, la Corte
considera que la facultad de los particulares para fijar sus reglas procesales
en el trámite del arbitramento no es absoluta, sino que, por el contrario,
tiene como límites las características que se derivan del respeto de los
derechos fundamentales y en concreto la observancia de los postulados mínimos
del debido proceso. Sólo de esta manera se hace compatible el principio de
voluntariedad con la dimensión procesal que es propia del arbitramento.
Significa lo anterior que aún cuando el
Legislador no puede adoptar una regulación procesal que haga inoperante el
principio de voluntariedad (en especial para los arbitrajes independiente e
institucional), sí tiene el deber de exigir la observancia de las garantías
mínimas del debido proceso. Del mismo modo, en virtud de la naturaleza procesal
del arbitramento, los particulares tampoco  pueden renunciar al deber de resolver
sus disputas en el marco de un trámite que garantice los parámetros mínimos del
debido proceso.
De acuerdo con las consideraciones expuestas
la Corte concluye que la norma objeto de examen, la cual debe entenderse
referida al arbitraje ordinario, se ajusta a la Constitución cuando señala que en
los asuntos sometidos a arbitraje en los que no sea parte el Estado o alguna de
sus entidades, los particulares puedan “acordar las reglas de procedimiento
a seguir, directamente o por referencia a la de un Centro de Arbitraje,
respetando, en todo caso, los principios constitucionales que integran el
debido proceso”. Esta regulación se sitúa en el margen de configuración que
tiene el Legislador en la materia, se ajusta a los lineamientos del artículo
116 de la Constitución, y se limita a insistir en la necesidad de salvaguardar
el debido proceso en las actuaciones arbitrales.
Sin embargo, para armonizar la naturaleza
voluntaria del arbitraje con sus implicaciones como institución de orden
procesal, cuando las partes –particulares- deciden fijar autónomamente las
reglas de procedimiento (arbitraje institucional o independiente), es necesario
condicionar la exequibilidad de la norma en el entendido de que las partes
también deben respetar lo dispuesto por las leyes especiales que regulen los
procedimientos arbitrales. De lo contrario, podría suponerse que el Congreso ha
renunciado a la atribución constitucional de regular la materia, cuando, como
ya ha sido explicado, el artículo 116 de la Constitución advierte los árbitros sólo
podrán administrar justicia “en los términos que fije la ley”.
10.- De otra parte, la referencia que hace
la norma, en el sentido de que la facultad de auto regulación procesal se
restringe al arbitraje “en el que no sea parte el Estado o alguna de sus
entidades”, tampoco se refleja como contraria a la Constitución. En este
punto son igualmente válidas las consideraciones expuestas sobre la potestad de
configuración del Legislador. Además, la Corte estima razonable, en virtud de
los intereses públicos que se involucran cuando una de las partes en conflicto
es el Estado o una de sus entidades, que el Legislador haya decidido reservarse
la potestad de señalar directamente los lineamientos procesales que deben
seguirse para dirimir este tipo de controversias, y por el contrario permita
mayor flexibilidad cuando sólo se debaten cuestiones de naturaleza privada.
En
este orden de ideas, la norma examinada es exequible al prohibir que las partes
fijen autónomamente las reglas de procedimiento arbitral cuando una de ellas
sea el Estado. Del mismo modo, es constitucional que en los conflictos exclusivamente
entre particulares éstos fijen directamente las reglas de procedimiento, pero siempre
y cuando se entienda que las partes también deben respetar lo dispuesto en las
leyes especiales que regulan los procedimientos arbitrales.
Por lo demás, la Corte recuerda que los
laudos arbitrales se asimilan a sentencias judiciales, lo cual implica que
también son susceptibles de ser impugnados a través de la acción de tutela, por
supuesto bajo las reglas de procedencia excepcional que ha fijado la
jurisprudencia de esta Corporación[230].
5.7.  Análisis de constitucionalidad del
Artículo 7°:
“Artículo 7°. El
artículo 16 de la Ley 270 de 1996, quedará así:
Artículo 16. Salas. La Corte Suprema de
Justicia cumplirá sus funciones por medio de cinco salas, integradas así: La
Sala Plena, por todos los Magistrados de la Corporación; la Sala de Gobierno,
integrada por el Presidente, el Vicepresidente y los Presidentes de cada una de
las Salas especializadas; la Sala de Casación Civil y Agraria, integrada por
siete Magistrados; la Sala de Casación Laboral, integrada por siete Magistrados
y la Sala de Casación Penal, integrada por nueve Magistrados.
La Sala Especializada
podrá disponer la integración de Salas de Decisión para asumir el conocimiento
de los asuntos a cargo de la Corporación o de sus diferentes Salas, cuando a su
juicio se requiera adelantar un programa de descongestión.
Las Salas de Casación
Civil y Agraria Laboral y Penal, actuarán según su especialidad como Tribunal
de Casación, pudiendo seleccionar las sentencias objeto de su pronunciamiento,
para los fines de unificación de la jurisprudencia, protección de los derechos
constitucionales fundamentales y control de legalidad de los fallos. También
conocerán de los conflictos de competencia que, en el ámbito de sus
especialidades, se susciten entre las Salas de un mismo tribunal, o entre
Tribunales, o entre estos y juzgados de otro distrito, o entre juzgados de
diferentes distritos”.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
Expone que con la reforma del artículo 16 de la Ley 270 de 1996 se
busca corregir un elemento de rigidez en el funcionamiento de la Corte Suprema
de Justicia, para hacer frente a  los problemas de congestión.
Agrega que la reforma al inciso tercero está orientada a lograr la
unificación de la jurisprudencia, la protección de los derechos
constitucionales fundamentales y el control de legalidad de los fallos. A su
juicio, con la creación de la posibilidad de selección de sentencias por parte
de las salas de la Corte Suprema de Justicia, se pretende “acabar con la
interposición de lo que, en determinados contextos, se denomina la casación
inútil, es decir, el recurso cuya resolución no contribuye al logro de los
fines indicados”.
Hace alusión a algunas consideraciones doctrinales en relación con la
conveniencia de contar con mecanismos que permitan inadmitir recursos carentes
de sentido, que sean producto de la voluntad gratuita de pleitear por el placer
de litigar, como mecanismo válido para contribuir a la superación de
situaciones de  congestión judicial.
Intervención del Instituto Colombiano de Derecho
Procesal
En cuanto a la unificación la jurisprudencia, la
protección de los derechos fundamentales y el ejercicio del control de legalidad
de los fallos, como fines del recurso de casación, de conformidad con lo
dispuesto en el inciso tercero del artículo 7º. del proyecto, el  Instituto
Colombiano de Derecho Procesal  considera que resultan contrarios a la
Constitución, por cuanto la función pública de administrar justicia tiene como
propósito la tutela efectiva de los derechos de los ciudadanos y no los fines
señalados en la norma cuestionada.
El Instituto hace referencia a lo dicho
por la Corte en la sentencia C-426 de 2002, en relación con el derecho a la
tutela judicial efectiva. Agrega que “el control puro de legalidad de los
fallos se acompasa con el Juez del Estado de Derecho en su concepción pura,
justa y totalitaria. Corresponde a la defensa de la ley, sin tener en cuenta
que ella, con la Constitución Política, son instrumento de garantía de los derechos
de los ciudadanos”.
Manifiesta que la adopción de un modelo de Estado
social de derecho a partir de la Constitución de 1991, generó severas
repercusiones incluso en  lo que concierne a la función de administración de
justicia y al correlativo derecho de acceso a la justicia, entre las cuales
alude a la superación del principio de legalidad, con el consecuente abandono
de la concepción formalista de la administración de justicia vinculada al
simple propósito del respeto a la legalidad, el cual viene a ser sustituido por
una concepción más amplia y garantista, en la cual la justicia propende por el
efectivo amparo de los derechos de los asociados. Hace alusión  a lo dicho
sobre el particular por la Corte en la sentencia C-1064 de 2001, así como a lo
expuesto por diferentes tratadistas en relación con la realización judicial del
derecho orientada a garantizar los derechos de los ciudadanos.
En relación con el recurso de casación, manifiesta que
antes de la revolución francesa lo que perseguía era mantener la voluntad del
monarca, pero a partir de la aludida revolución la finalidad de la casación
consiste en controlar el poder judicial para que no contravenga lo establecido
en la ley.
Aludiendo a la situación actual señala que
“la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la constitucionalidad del
recurso de casación regulado en el Código de Procedimiento Civil y ha
determinado que la regulación legal que establece dicho ordenamiento es
ajustada a la Carta en la medida en que ésta dispone que la Corte Suprema de
Justicia tenga la función de Tribunal de Casación”. Advierte que en esta
ocasión es necesario examinar nuevamente dicha posición, “en la medida  en
que lo que hace el legislador a través de la ley estatutaria de administración
de justicia es establecer el propósito general que debe tener dicho recurso y
lo hace no sólo para la jurisdicción ordinaria sino para la jurisdicción de lo
contencioso administrativo”.
Precisa que de lo que se trata es de establecer si el
propósito del recurso de casación determinado en la ley estatutaria de la
administración de justicia es adecuado a la concepción que la Constitución
Política tiene de la administración de justicia. Tal examen, asegura, no ha
sido realizado aún por la Corte y corresponde llevarlo a cabo ahora que el
proyecto de ley examinado señala para el recurso de casación propósitos
diferentes de aquellos que tradicionalmente contenían los códigos de
procedimiento de la justicia ordinaria, que se inspiraban en el modelo propio
del derecho francés. Hace alusión a la concepción del recurso de casación  en
la legislación y en la doctrina españolas, que lo conciben como un instrumento
de garantía de los derechos constitucionales y legales de los ciudadanos.
Se refiere a lo dicho por la Corte en las
sentencias C-1046 de 2001 y C-596 de 2000 en relación con la finalidad de la
casación para señalar que “si realmente se concibe que el fin de la
administración de justicia es lograr una justicia material, efectiva y concreta
no puede seguir sosteniéndose que exista un interés supremo en el respeto de la
norma jurídica y que ese respeto a la norma jurídica sea simplemente formal”.
Así, señala que las consideraciones de la Corte sobre el objeto del recurso han
de ser materia de profunda revisión.
En cuanto al segundo de los propósitos de la casación
enunciados en el artículo 7º. del proyecto, consistente en la “protección de
los derechos constitucionales fundamentales”, opina que atenta contra el
propósito esencial de la administración de justicia, el cual debe ser logrado a
través de cualquier recurso judicial y consiste en la protección de los
derechos constitucionales y legales de los ciudadanos, lo cual implica que la
limitación contenida en la norma resulta inconstitucional.
Señala que “si el legislador ha
considerado que la casación debe tener por objeto la protección de derechos de
los ciudadanos, la Corte Constitucional no puede estimar qué finalidad va en
contravía de los preceptos constitucionales. Lo único que va en contravía es
que se establezca como límite a este recurso la protección de un solo tipo de
derechos: los constitucionales de naturaleza fundamental”.
Haciendo alusión a la ley de enjuiciamiento civil española,
dice que en la misma dicho recurso procede contra providencias dictadas para
la tutela de los derechos constitucionales fundamentales, cuya limitación puede
en consecuencia justificarse, pero que no ocurre otro tanto en nuestra
legislación, en la que el recurso de casación procede  en relación con
sentencias proferidas por la justicia ordinaria y, ahora, por la justicia
contenciosa, en las que las que la materia del debate está constituida por los
derechos otorgados a los ciudadanos por la Constitución y por la ley.
Sobre el tercer propósito de la casación, manifiesta
que el control “en abstracto” de una sentencia judicial no resulta
acorde con la Constitución, por cuanto contradice el propósito de la función
judicial, que no puede limitarse a contrastar el fallo con las normas legales y
hacerlo sin garantizar mediante tal ejercicio los derechos de los ciudadanos.
Considera que “la Corte Suprema de
Justicia debe continuar manteniendo su carácter de tribunal de casación, pero
dicha noción no puede concebirse como la concibe la Corte Constitucional,
dentro de la noción de un recurso extraordinario en el cual el interés del
ciudadano simplemente constituye una especie de pretexto para que el Estado
pueda controlar el respeto de las normas jurídicas”.
Intervención de Pedro Pablo Camargo
El ciudadano Pedro Pablo Camargo
manifiesta, en relación con el mismo inciso tercero del artículo 7º. del
proyecto, que  “la pretendida selección de sentencias objeto de su
pronunciamiento, para los fines de unificación de la jurisprudencia, viola el
Art. 230 de la Constitución Política, que prohíbe la jurisprudencia obligatoria
de los tribunales como fuente de derecho, pues Colombia, a diferencia del
sistema inglés del common law, su sistema legal se basa en la codificación
escrita y no en el precedente judicial. El Art.  230 de la Carta excluye la
jurisprudencia obligatoria de los tribunales, excepto la jurisprudencia
obligatoria de la Corte Constitucional, por expreso mandato del Art. 243 de la
Constitución: "Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control
jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional" (Art. 43 de la
Ley 270 de 1996).
Agrega que tampoco el artículo 235 Superior confiere a
la Corte Suprema de Justicia el control de constitucionalidad de los fallos,
control que corresponde  a los jueces y tribunales al decidir en segunda
instancia en relación con los recursos de apelación, así como a la Corte
Constitucional cuando revisa eventualmente los fallos de tutela. Añade que sólo
el Constituyente puede conferir semejante  atribución a la Corte Suprema de
Justicia.
Concepto del Procurador General de la Nación
Solicita declarar la exequibilidad del artículo 7 del
proyecto de ley estatutaria. En este sentido, considera que la norma desarrolla
el mandato superior que difiere a la ley la facultad para que los organismos
judiciales actúen mediante salas y secciones, a las que ésta debe señalar sus
funciones y organización interna.
Consideraciones de la Corte
1.- De manera previa debe indicarse que el artículo 7º
del proyecto reproduce el artículo 16 de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia en dos aspectos concretos: (i) en el inciso primero,
referido a la integración de la Corte Suprema de Justicia, y (ii) en el inciso
tercero, en lo que corresponde a que las Salas Especializadas actuarán como
Tribunal de Casación  y conocerán de los conflictos de competencia allí
señalados. Sobre tales aspectos la Corte reitera la argumentación expuesta en
la sentencia C-037 de 1996, donde precisó lo siguiente:
“La norma
en comento determina el número y las funciones de las diferentes salas que
componen la Corte Suprema de Justicia. Como se señaló para el caso del artículo
anterior, esta facultad del legislador encuentra respaldo constitucional
específico en el artículo 234 superior, el cual dispone que la ley “dividirá a la
Corte en salas, señalará a cada una de ellas los asuntos que deba conocer
separadamente y determinará aquellos en que deba intervenir la Corte en pleno”.
Así, pues, resulta jurídicamente válido el que la norma bajo revisión hubiese
dividido a la citada Corporación en cinco salas (Plena, de Gobierno, de
Casación Civil y Agraria, de Casación Laboral y de Casación Penal), hubiese
determinado igualmente el número de magistrados que integran cada una de ellas
y hubiese también definido que las tres últimas actuarán, dentro del ámbito de
su competencia y de su especialidad, como tribunal de casación (Art. 235-1 C.P.)”.
Según el artículo 234 de la Constitución corresponde
al legislador dividir la Corte Suprema de Justicia en salas y señalar los
asuntos que deba conocer separadamente o en pleno[231]. En esa medida, la norma bajo examen será declarada
exequible en los puntos referentes a la integración de la Corte Suprema de
Justicia, la competencia como tribunal de casación según su especialidad y el
conocimiento de los conflictos de competencia en el ámbito de sus
especialidades.
2.- Sin embargo, en el artículo se agrega “ex novo”
el inciso segundo, referido a la potestad que otorga el proyecto de ley
estatutaria a las Salas Especializadas para asumir el conocimiento “de los
asuntos a cargo de la Corporación y de sus diferentes Salas”, a fin de disponer
la integración de Salas de Decisión, como mecanismo encaminado a superar los
problemas de congestión judicial.
Así mismo, el inciso tercero del artículo confiere a
las Salas de Casación Civil y Agraria, Laboral y Penal de la Corte Suprema de
Justicia, la potestad de “seleccionar las sentencias objeto de su
pronunciamiento, para los fines de unificación de la jurisprudencia, protección
de los derechos constitucionales fundamentales y control de legalidad de los
fallos”.
3.- Para la Corte, el inciso segundo del artículo está
referido a los asuntos propios de la jurisdicción ordinaria que atraviesan
problemas de congestión judicial y por lo mismo necesitan medias de choque como
las propuestas en la norma. De esta manera, pretende atribuir a las Salas
Especializadas la facultad de integrar Salas de Decisión para conocer de los
asuntos propios de la jurisdicción ordinaria cuando se requiera adelantar
programas de descongestión.
Cabe precisar que las Salas
de Decisión no son diferentes a unas salas transitorias de casación, para
efecto de la descongestión judicial, creadas para conocer de los asuntos a
cargo de las salas especializadas, a las que además se les asigna la
competencia para conocer de los asuntos a cargo de la Corporación, pero sin que
se haya definido de qué manera.
La Corte considera que esta norma resulta contraria a la
Constitución y por lo tanto debe ser declarada inexequible, toda vez que desconoce
la cláusula de reserva de ley prevista en el artículo 234 Superior, no porque
el Legislador no puede autorizar la creación de salas de decisión, sino porque
en este aspecto omitió fijar los parámetros mínimos para su funcionamiento y
estructura. Dice la norma:
“Artículo
234.- La Corte Suprema de Justicia es el máximo tribunal de la jurisdicción
ordinaria y se compondrá del número impar de magistrados que determine la ley.
Ésta dividirá la Corte en salas, señalará a cada una de ellas los asuntos que
deba conocer separadamente y determinará aquellos en que deba intervenir la
Corte en pleno”.
La exigencia de una ley constituye una garantía para
los ciudadanos, pues tienen un mínimo de seguridad y confianza al saber que son
sus representantes quienes fijarán la estructura básica de la administración de
justicia, y por esa vía señalarán cuáles son las autoridades competentes para
resolver sus disputas judiciales.
El aludido precepto constitucional confiere a la ley
la facultad de dividir a la Corte Suprema de Justicia en salas o secciones para
definir su estructura básica y la determinación de los asuntos que cada sala
deba conocer separadamente, así como los que habrán de ser abordados en pleno. En
esa medida, la regulación de orden legal no puede consistir en la simple
delegación a otra autoridad para que determine en forma completamente
discrecional y autónoma la estructura o la conformación de Salas de decisión,
sino que debe ser definida en sus elementos centrales directamente por el
Congreso de la República.
Ahora bien, en virtud de la cláusula de reserva de ley,
la autorización para crear Salas de Decisión exige, cuando menos, (i) que sea
la ley quien fije directamente los parámetros objetivos mínimos en cuanto a su
funcionamiento y (ii) que no se altere la estructura básica de la Corte Suprema
de Justicia. En otras palabras, para avalar la creación de Salas de Decisión es
menester que la ley defina los elementos básicos de su estructura y
funcionamiento (número de integrantes, funciones, etc.), cosa que no ocurrió en
el caso de la norma bajo examen.  De otro modo el Congreso estaría renunciando
a una  misión asignada directamente por el Constituyente.
En ese diseño bien puede haber una concurrencia entre
la ley estatutaria y la ley ordinaria, de manera que la primera fije la
estructura nuclear de la Corte Suprema en asuntos centrales como el número de
magistrados, la división en salas o las atribuciones de la sala plena, mientras
que una ley ordinaria puede regular otro tipo de materias que no implican afectar
esa estructura básica. Al respecto, en la Sentencia C-162 de 1999, MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz, la Corte explicó por qué debe hacerse una interpretación
restrictiva de la cláusula de reserva de ley estatutaria en lo referente a la
administración de justicia[232]. Dijo entonces:
“4. La
regulación de la administración de justicia, en los términos del artículo 152-b
de la C.P., pertenece al ámbito de reserva de la ley estatutaria, cuyo
procedimiento agravado de aprobación, modificación o derogación es el señalado
en el artículo 153 de la Carta. En estricto rigor, si a través del
procedimiento ordinario el legislador regula una materia atinente a la ley
estatutaria respectiva, se impone en su caso la declaración de
inconstitucionalidad, no por haber quebrantado dicha ley, sino, ante todo, por
haber quebrantado por omisión el procedimiento previsto en el artículo 153 de la
Constitución.
Sin
embargo, la reserva de ley estatutaria no significa que ésta pueda libremente
configurar la materia que constituye su ámbito. En la Constitución se han
establecido principios y reglas que el legislador estatutario no puede
soslayar, máxime cuando ellos definen el marco dentro del cual se ejercita la
actuación legislativa. A la regulación de la rama judicial, para no ir más
lejos, la Constitución dedica el entero título VIII. De otro lado, la renuncia
al principio de la mayoría simple que comporta el procedimiento de adopción de
las leyes estatutarias, sumado a la necesidad de impedir la petrificación de un
determinado régimen normativo, favorecen una interpretación restrictiva del
alcance de las competencias del legislador estatutario, las que comprenden
todos los aspectos de una materia que tengan connotación estructural o que
revistan decisiva importancia funcional” [233].
El anterior pronunciamiento debe ser interpretado de
la mano de otras decisiones de esta Corporación, como la sentencias C-1233 de
2005, C-126 de 2006 y C-180 de 2006, en las cuales se precisa que no cualquier
modificación o reforma de códigos o leyes ordinarias referentes a la
administración de justicia está sometida al rigor del trámite propio de las
leyes estatutarias. En dichas sentencias, por ejemplo, la Corte avaló la
constitucionalidad del artículo 3 de la Ley 954 de 2004, que suprimió el
recurso extraordinario de súplica en la jurisdicción contencioso administrativa
y creó salas transitorias de decisión para resolver los recursos que estuvieran
pendientes[234], pues consideró que “el Congreso podía
perfectamente expedir una ley ordinaria para modificar otra de la misma
naturaleza, o para derogar disposiciones del Código Contencioso Administrativo,
proferido por medio de una ley de la misma categoría”[235].
Así las cosas, por desconocimiento de la reserva de
ley (art.234 CP), la Corte declarará la inexequibilidad del inciso segundo del
artículo 7º del proyecto, en cuanto autoriza a las Salas Especializadas de la
Corte Suprema de Justicia para crear Salas de Decisión encargadas de resolver los
asuntos propios de la jurisdicción ordinaria que atraviesan problemas de represamiento
y congestión judicial.
4.- Respecto al inciso tercero del artículo, que
atribuye a las Salas de Casación de la Corte Suprema de Justicia la facultad de
“seleccionar las sentencias objeto de su pronunciamiento para los
fines de unificación de la jurisprudencia, protección de los derechos constitucionales
fundamentales y control de legalidad de los fallos”,  son necesarias
algunas consideraciones adicionales para evaluar la constitucionalidad de la
norma. Veamos.
Al tenor de los artículos 234 y 235-1 de la
Constitución Política, la Corte Suprema de Justicia “es el máximo tribunal
de la jurisdicción ordinaria” y su atribución principal consiste en “actuar
como tribunal de casación”. Sobre esta última norma, desde sus primeras
sentencias la Corte ha explicado que la casación no involucra un concepto vacío
o neutro, sino que se trata de un instituto cuya naturaleza no puede ser
alterada de manera antojadiza por el Legislador. Al respecto ha señalado:
“Obviamente,
el examen de esta última disposición (se refiere al art. 235-1 C.P.) admite que el Constituyente al señalar la función de la Corte Suprema de Justicia no
incorporó un concepto vacío, neutro o abierto que pudiera ser colmado por la
legislación o por la jurisprudencia o al que se le pudiesen atribuir notas,
ingredientes o elementos de naturaleza diferente a las que integran
dicho instituto, de tal manera que se alteraran completamente sus
características, como por ejemplo convirtiéndose en recurso ordinario u otra
instancia, o que pudiese ser adelantado de oficio; por el contrario, en
juicio de la Corte Constitucional, si el Constituyente incorpora dicha
noción, debe interpretarse que quiere que el legislador con sus regulaciones no
altere de modo sustancial las nociones esenciales y básicas que integran dicho
instituto, como las que acaban de reseñarse”[236]”. (Resaltado
fuera de texto).
Así
mismo, en la sentencia C-1065 de 2000, MP. Alejandro Martínez Caballero, la
Corte precisó:
“El rango
constitucional de la casación implica igualmente que el legislador no tiene
plena libertad para organizar el alcance de este recurso. La casación no es un
concepto vacío sino que tiene un contenido esencial, que goza de protección
constitucional, por lo cual el legislador no puede regular de cualquier manera
las funciones de la Corte Suprema como tribunal de casación”.
Estos
argumentos fueron retomados en la sentencia C-252 de 2001, MP. Carlos Gaviria
Díaz, en cuya oportunidad la Corte insistió que “sería absurdo pensar que el
Constituyente al instituir a la Corte Suprema de Justicia como tribunal de
casación, no tenía una noción clara y comprensible de dicha figura jurídica o
de su estructura y contenido”.
De esta forma, en cuanto a la competencia de la Corte Suprema
de Justicia para actuar como Tribunal de Casación, el Constituyente estableció
unos contornos esenciales que es necesario precisar para determinar si la
regulación que propone la norma bajo examen se ajusta a dichas características,
o si por el contrario supone una configuración extraña a la naturaleza y fines inherentes
a esta figura que excede la facultad de regulación del Congreso en esta materia.
5.- En cuanto a la naturaleza de la institución jurídica
de la casación, la Corte ya ha tenido oportunidad de explicar no sólo su evolución
histórica sino su desarrollo normativo y jurisprudencial[237].
Los orígenes remotos de la casación se hallan en el
derecho romano, donde “se encuentra el fenómeno que constituye la base de
todo el instituto de la casación y constituye el germen de ella, que es la
extensión del concepto de nulidad a los casos más graves de iniustitia
proveniente de errores de derecho particularmente graves”[238]. No obstante, el verdadero origen de la casación como
instituto jurídico procesal, “debe buscarse en Francia, y concretamente en
la obra legislativa de la revolución, que asignó nuevos cometidos y dio nuevos
alientos de expansión vital a un instituto que ya existía bajo l’ancien régime”[239]. En este mismo sentido, la doctrina nacional reconoce
que la cuna de la casación está en Francia, de donde se extendió por la mayoría
de Europa y luego a la mayoría de países de América[240].
La Casación surgió en la Revolución Francesa como un
mecanismo de cautela ante la desconfianza del Parlamento en los jueces
(pre-revolucionarios), cuyo objetivo central era entonces asegurar el respeto
del juez a la ley así como su aplicación igualitaria. La jurisprudencia de esta
Corporación ha explicado esas características en los siguientes términos:
“Desde sus
orígenes, que, no obstante algunas instituciones precedentes en el antiguo
régimen, se remontan a la Revolución Francesa, la casación se concibió como un
ámbito de defensa de la legalidad en virtud del cual se superan las violaciones
de la ley contenidas en las sentencias de mérito.  En razón de ello, el recurso
de casación se asumió como una institución emblemática de la modernidad
política y, además, adquirió una impronta garantista.  Dos situaciones explican
el carácter con el que surgió el recurso extraordinario de casación.  Por una
parte, el giro que se presentó en la formulación del derecho positivo, pues por
tal dejó de considerarse la manifestación de la sola voluntad del soberano y en
su lugar se tomó, de la mano del contractualismo clásico y fundamentalmente de
Rousseau, como la expresión de la voluntad general del pueblo.  Y, por otra
parte, la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley, que, de proclama
revolucionaria, pasó luego a convertirse en un derecho expresamente reconocido
en la Declaración de 1789[241].
En este contexto, cuando a través de la casación se controlaba que las
sentencias proferidas por los jueces fuesen respetuosas de la ley, lo que se
hacía era estructurar y dinamizar un instrumento normativo que permitía
reforzar esa concepción de la ley y su aplicación igualitaria.  En efecto, aún
hoy, cuando se casa una sentencia judicial se hace primar la voluntad general
expresada en la ley sobre la voluntad individual del juez y se le asegura al
ciudadano que esa ley se aplica a todos con sentido igualitario.
Desde
entonces se ha apostado por la casación como un mecanismo por medio del cual se
asegura la sujeción de los jueces a la ley y, por esa vía, se mantiene el
efecto vinculante del derecho positivo.  De allí que la Corte de Casación se
haya consolidado como un órgano de disciplina que asegura la observancia de la
ley en la administración de justicia y, por esa vía, como un realizador del
principio de igualdad en su aplicación, pues al unificar su interpretación
evita decisiones judiciales desarmónicas o incluso contradictorias”[242].  (Resaltado
fuera de texto).
Para el caso Colombiano en particular, su
reconocimiento se dio en el artículo 151 de la Constitución de 1886 y se
mantuvo en la reforma de 1936, al hacer mención a la Corte Suprema de Justicia
como autoridad encargada de “conocer de los recursos de casación conforme a
las leyes”; en la reforma de 1945 se suprimió la referencia constitucional
aunque se mantuvo la regulación legal; y volvió a incluirse a nivel
constitucional en la Carta Política de 1991 en los términos anteriormente
anotados.
La jurisprudencia ha señalado que la Corte Suprema “ejerce
las mismas funciones que el antiguo Tribunal de Casación, que luego se denominó
Corte de Casación (Cour de Cassation), desde sus orígenes en Francia, pues es
un órgano judicial de mayor jerarquía dentro del sistema judicial, encargado de
asegurar el respeto de la ley y su interpretación uniforme, mediante la
resolución del denominado recurso de casación”[243].
Sin embargo, el hecho de que la casación conserve su
estructura nuclear, de ninguna manera significa que como institución jurídica
se haya mantenido anclada en el tiempo. De hecho, la casación ha evolucionado notablemente
para enfrentar los nuevos retos y realidades que impone el derecho. Así, por
ejemplo, en el año 1966 el profesor Álvaro Pérez Vives sostenía al respecto:
“La
evolución del derecho moderno ha variado el alcance de las finalidades del
tribunal de casación. Soberana única antaño, la ley es mirada hoy, cuando
menos, con prevención, y los autores se pronuncian contra el fetichismo de la
ley escrita (…). En tales circunstancias, la corte de casación ha dejado de
estar al servicio de la ley para hacer justicia al derecho”[244].
Este cambio de percepción del derecho, y
particularmente del sentido de la ley ante el reconocimiento de la Constitución
como verdadera norma jurídica, ha exigido replantear el alcance de la casación
y el papel de la Corte Suprema de Justicia como tribunal de casación. Así lo ha
reconocido la propia la Corte Suprema de Justicia:
“Desde
1991, por fuerza de la normativización de la Constitución que antes se
consideraba como un tema esencialmente político, la interpretación del derecho
dejó de ser un problema de mera hermenéutica o de lógica de buena voluntad,
razón por la cual hoy en día la ley sólo puede tener sentido en la medida en
que sus fórmulas realicen los valores y principios del texto Superior y los
tratados internacionales sobre derechos humanos que conforman el bloque de
constitucionalidad.
(…)
En ese
orden, el recurso de casación debe ser consecuente con esa axiología.
(…)
Por todo lo
anterior, el recurso extraordinario de casación no puede ser interpretado sólo
desde, por y para las causales, sino también desde sus fines, con lo cual
adquiere una axiología mayor vinculada con los propósitos del proceso penal y
con el modelo de estado en el que él se inscribe”[245].
En este orden de ideas, el nuevo paradigma de la
casación involucra una lectura de esa institución desde una óptica que comprenda
(i) la unificación de la jurisprudencia, (ii) la garantía del principio de
legalidad en una dimensión amplia, (iii) acompañada de la protección efectiva
de los derechos constitucionales bajo el principio de la prevalencia del
derecho sustancial. Esa función tripartita de la casación ha sido explicada por
la jurisprudencia constitucional en varias oportunidades.
5.1.-
En primer lugar, la función de la Corte Suprema de Justicia como tribunal de
casación consiste en ejercer el control de legalidad de las sentencias
judiciales.
Esta
característica implica que el tribunal de casación ejerce un control sobre la
sentencia misma, “para decidir luego si se ajusta o no a lo ordenado por la
ley, lo que significa que en la casación se efectúa un control de legalidad
sobre los actos del juez para decidir si en ellos se produjo un error in
iudicando o un error in procedendo de tal naturaleza  que no exista solución
distinta a infirmar, destruir, casar, la sentencia impugnada”[246]. La Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de
2005, MP. Jaime Córdoba Triviño, reseñó el alcance del juicio de legalidad en
el recurso de casación, en los siguientes términos:
“Bien se
sabe que los jueces se encuentran sometidos al principio de legalidad y que
cada sentencia debe implicar la aplicación de las normas legales generales y
abstractas a supuestos fácticos específicos.  En este sentido, la sentencia
debe ser la concreción de la ley al caso sometido a juzgamiento.  No obstante,
puede ocurrir que la sentencia, en lugar de constituir un supuesto de
aplicación de la ley, resulte violatoria de ella.  Frente a este tipo de
eventos surge el recurso de casación como un remedio extraordinario contra
las violaciones de la ley contenidas en las sentencias de mérito. De allí que
el recurso de casación plantee un juicio de legalidad contra la sentencia
proferida en un proceso penal.
En ese
sentido, el recurso de casación constituye un mecanismo extraordinario e
interno de control jurisdiccional de la legalidad de los fallos.  Se trata
de un mecanismo de control, por cuanto a través de él se asegura la sujeción de
los fallos judiciales a la ley que los gobierna.  Es extraordinario, por cuanto
se surte por fuera de las instancias en tanto no plantea una nueva
consideración de lo que fue objeto de debate en ellas, sino un juicio de
valor contra la sentencia que puso fin al proceso por haberse proferido con
violación de la ley.  Es interno, por cuanto se surte al interior de cada
jurisdicción, siendo el competente para tramitarlo y resolverlo el Tribunal de
Casación.  Finalmente, implica un juicio de valor que exige la confrontación de
la sentencia con la ley”. (Resaltado fuera de texto).
En la sentencia C-998 de 2004, MP. Alvaro Tafur
Gálvis, la Corte explicó cómo la jurisprudencia constitucional y de la Corte
Suprema de Justicia han dejado en claro que “la
casación no puede en manera alguna considerarse una tercera instancia[247]”, pues constituye un juicio de legalidad
“en razón de los errores en que se
incurra por el sentenciador en la aplicación de la norma de derecho sustancial
o de las reglas de procedimiento”[248]. En la misma dirección, la sentencia C-668 de 2001,
MP. Clara Inés Vargas Hernández, puntualizó:
“Sobre este
particular cabe anotar que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que
el recurso de casación es un juicio técnico jurídico, de puro derecho sobre la
legalidad de la sentencia (errores in iudicando), sobre el proceso en su
totalidad o en diversos sectores del mismo (errores in procedendo), y
excepcionalmente sobre las bases probatorias que sirvieron de sustentación para
dictar la sentencia acusada. De ahí que la casación, como un juicio sobre la
sentencia que es, no pueda entenderse como una instancia adicional, ni como
potestad ilimitada para revisar el proceso en su totalidad, en sus diversos
aspectos fácticos y normativos, sino como una fase extraordinaria, limitada y excepcional
del mismo[249]”.
Con
todo, el control de legalidad debe concebirse en una dimensión amplia, de modo
que involucre la integración de preceptos de orden Superior y, por lo tanto, la
protección de los derechos constitucionales que de él se derivan.
5.2.-
En segundo lugar, la casación constituye un mecanismo de orden sistémico
encaminado a la unificación de jurisprudencia en los asuntos propios de la
jurisdicción ordinaria, con lo cual se asegura también la realización del
principio de igualdad en la aplicación del derecho. Al respecto la Corte ha
sostenido:
“Un
análisis histórico y normativo muestra que el tribunal de casación no surgió
para corregir todos los eventuales errores judiciales sino que su función es,
si se quiere, más de orden sistémico, para proteger la coherencia del
ordenamiento y la aplicación del derecho objetivo, por lo cual ha sido
denominada por algunos sectores de la doctrina y la jurisprudencia como
“nomofilaquia”[250].
¿Qué significa eso? Que para la definición de las controversias judiciales
concretas el ordenamiento prevé las instancias, mientras que el papel de la
Corte Suprema, como tribunal de casación, es primariamente asegurar la
coherencia del ordenamiento legal, gracias a la unificación de los criterios de
interpretación de la ley, para de esa manera, lograr la realización del derecho
objetivo y asegurar el respeto a los principios de legalidad y de igualdad”[251].
Cabe
reconocer que la función unificadora de la jurisprudencia no está reservada en
exclusiva a las cortes de casación, sino que por su naturaleza es inherente a los
tribunales supremos y en general de los jueces que tienen asignada una función de
órgano de cierre para poner fin a las controversias en su respectiva
jurisdicción.
5.3.-
Finalmente, en tercer lugar, la casación se concibe con el propósito de
garantizar la justicia material y con ello hacer efectivo el principio de
prevalencia del derecho sustancial (art.228 CP). Desde esta perspectiva, la
casación “es una institución jurídica
destinada a hacer efectivo el derecho material  y las garantías fundamentales
de las personas que intervienen en un proceso”[252].  Esta característica ha sido definida por la Corte en los
siguientes términos:
“En síntesis, con la regulación de la casación, no se trata
sólo de preservar el interés privado que cada una de las partes procesales,
demanda de la administración de justicia, sino, además, el interés supremo
colectivo que tiene el Estado y la comunidad en la conservación, respeto y
garantía de la norma jurídica, con el fin de asegurar, conforme al preámbulo de
la Constitución un marco de justicia material, efectiva, concreta y
comprometida con el anhelo de  orden y paz, que le asiste como derecho, a todas
las personas”[253].
Este nuevo enfoque de la casación ha sido
reivindicado por otros tribunales constitucionales, como el español, que en
sentencia STC-73 de 1990 explicó cómo razones de justicia material hacen de
ésta un mecanismo capaz de examinar no sólo cuestiones de técnica sino también
adentrarse en el análisis de problemas de orden fáctico:
“El recurso de casación fue originariamente concebido, más
por razones políticas que jurisdiccionales, como un instrumento procesal de
defensa de la Ley y de unificación de los criterios judiciales de
interpretación de las normas jurídicas y, en virtud de ello, la introducción de
cuestiones de hecho en tal clase de recurso fue inicialmente considerada como
una cierta desnaturalización del mismo, que las leyes sólo admitieron de manera
muy restrictiva y rígidamente formalista al objeto de reducir al máximo la
admisión de dichas cuestiones de hecho.
Esta concepción original fue, sin embargo, sometida a un
largo y polémico proceso de superación que ha dado paso a la casi unánime
doctrina actual que, por razones de justicia material y de la dificultad
técnica que plantea la distinción entre el hecho y el Derecho, fuertemente
contestada por un importante sector de la ciencia jurídica moderna, considera
más conveniente y adecuado dar entrada en la casación, sin los antiguos
recelos, a las cuestiones de hecho, si bien ello deba realizarse dentro de las
limitaciones que se derivan naturalmente de la condición de recurso
extraordinario que caracteriza a la casación, cuyas finalidades nomofiláctica y
unificadora, sin perjuicio de la flexibilización que exige su actual concepción
(…)”.
El propósito de realización del derecho
material también debe ser interpretado en una dimensión amplia, de manera que
comprende no sólo la protección de los derechos constitucionales fundamentales,
sino todos los derechos y principios reconocidos en el ordenamiento jurídico.
De lo contrario, resultaría contradictorio invocar la prevalencia del derecho
sustancial haciendo una lectura restrictiva de los derechos objeto de
protección por esta vía.
Así las cosas, puede concluirse que la actividad legislativa en la regulación de la figura
jurídica de la casación, se encuentra sujeta al diseño instituido por el propio
Constituyente en cuanto a las características esenciales que la identifican y
distinguen de otro tipo de recursos.
6.- En el asunto bajo examen, al atribuirse a las
Salas de Casación de la Corte Suprema la facultad de seleccionar las sentencias
objeto de su pronunciamiento “para los fines de unificación de la
jurisprudencia, protección de los derechos constitucionales fundamentales y
control de legalidad de los fallos”, la Corte considera que los propósitos para
los cuales se prevé la casación se ajustan al ordenamiento Superior, en la
medida en que armonizan con los fines que por su naturaleza corresponden a esa institución.
No obstante, deberá declarar inexequible la expresión
“fundamentales”, puesto que, como fue explicado anteriormente, la casación
apunta no sólo a la protección de derechos fundamentales, sino también a la
salvaguarda de los demás derechos reconocidos en el ordenamiento constitucional,
atendiendo criterios de justicia material según el principio de prevalencia del
derecho sustancial en la administración de justicia. Recuérdese
que “también la interpretación de las disposiciones procesales que regulan
ese recurso debe interpretarse de conformidad con ese principio”[254].
Además, la Constitución ha consagrado la acción de
tutela y asignado a la Corte Constitucional la revisión eventual de los fallos
de instancia, para asegurar por esa vía la interpretación uniforme en materia
de derechos fundamentales en particular.
7.-
En cuanto a la facultad de “selección de las sentencias objeto de su pronunciamiento”,
la Corte considera que la norma es constitucional pero sólo de manera
condicionada. En efecto, a juicio de la Corte, la norma es exequible en el entendido de que la decisión de no selección
adoptada al momento de decidir sobre la admisión del recurso de casación, deberá
ser motivada y tramitada conforme a las reglas y requisitos específicos que
establezca la ley.
De
lo contrario podrían afectarse los derechos de acceso efectivo a la
administración de justicia, prevalencia del derecho sustancial y el debido
proceso, en lo referente al deber de motivación de las decisiones judiciales.
En este sentido la Corte reitera los planteamientos expuestos en la sentencia
C-252 de 2001, MP. Carlos Gaviria Díaz, que sirvieron de base para declarar la
constitucionalidad condicionada de la norma que autorizaba inadmitir la demanda
de casación en materia penal. En aquella oportunidad la Corte advirtió que la
norma era exequible, “siempre y cuando se entienda que el auto mediante el
cual se inadmite el recurso debe contener los motivos o razones que sustentan
tal decisión”.
La Corte precisó que “los intentos de
reestructuración institucional que se traducen en cambios y reformas a los
procedimientos judiciales vigentes, no pueden convertirse, so pretexto de dotar
a la administración de justicia de mayor eficiencia, en una forma de desconocer
garantías fundamentales de todos los ciudadanos, representadas en el principio
y derecho constitucional al debido proceso”.
Así mismo, la Corte insistió en el deber de motivar el
acto inadmisorio del recurso extraordinario de casación, como una garantía
derivada de los derechos al debido proceso y acceso efectivo a la
administración de justicia. Sostuvo al respecto:
“Estas
consideraciones son particularmente importantes de cara al estudio de la norma
demandada, pues en ella se conjuga la protección de un derecho fundamental –debido
proceso, acceso a la justicia- con el cumplimiento de una garantía procesal
contenida en la ley –la admisión o rechazo de la demanda de casación-. No
cabe duda de que dentro del iter procesal, el acto mediante el cual se admite o
rechaza la demanda presentada por un particular adquiere especial
trascendencia, puesto que constituye no sólo el inicio de la intervención
estatal en la resolución de un conflicto jurídico, sino la delimitación –y
primera consideración por parte del juez- del problema de derecho que se
ventila ante las autoridades judiciales. En ese orden de ideas, resulta lógicamente
necesario que en los eventos en los que la demanda presentada por los
particulares no sea procedente, la autoridad competente señale y explique las
razones que sustentan su decisión pues, de lo contrario, el ciudadano se vería
innecesariamente obligado a interpretar el silencio de la autoridad en
perjuicio de su propios intereses, haciendo del proceso judicial un mecanismo
incierto, incluso arbitrario, para la protección de los derechos.
Lo que
está en juego, entonces, es el derecho mismo al debido proceso, que a través de
la motivación de los actos sustanciales –sentencias o autos- emanados de las
autoridades judiciales-, asegura la efectiva administración de justicia a los
particulares. En palabras ya expresadas por esta Corporación:
“Una de las
dimensiones del debido proceso es la motivación del acto, según se desprende de
la expresión "con observancia de la plenitud de las formas", de que
trata el artículo 29 de la Constitución.
Todo acto
definitorio debe ser motivado con expresión de las razones justificativas, como
desarrollo del principio de legalidad,  para determinar si este se ajusta a la
ley o si corresponde a los fines señalados en la misma”[255].
Por estas
razones las norma demandada será declarada exequible en forma condicionada,
pues la interpretación sistemática de la disposición impugnada, a la luz de los
principios constitucionales y de la regulación vigente en materia de
procedimiento penal, señala la necesidad, con el propósito de garantizar los
derechos de los particulares cuya demanda de casación es rechazada, de exponer
las razones que llevaron al juez –colegiado en este caso- a tomar esa
determinación de fondo”.
En este punto es importante precisar que la casación tiene
una configuración y estructura diferente de la acción de tutela, de modo que la
facultad que tiene la Corte Constitucional para seleccionar los fallos de
tutela para su eventual revisión, no puede asimilarse a la facultad que tiene la
Corte Suprema de Justicia para seleccionar los asuntos de casación.
En
primer lugar, la tutela es una acción constitucional cuya revisión eventual
fue autorizada directa y exclusivamente por la propia Constitución en los
artículos 86 y 241-9 de la Carta, cosa que no ocurrió con el recurso
extraordinario de casación. Al respecto, en la sentencia C-037 de 1996 la
Corte explicó por qué la decisión de revisar o no un fallo de tutela es una
potestad eminentemente discrecional de esta Corporación. Dijo entonces:
“Para la
Corte, resulta evidente que la Carta Política utiliza el término “eventual”
dentro del significado antes descrito. Se trata, pues, de una atribución
libre y discrecional de la Corporación para revisar los fallos de tutela que
sean remitidos por los diferentes despachos judiciales, con el fin de unificar
la jurisprudencia sobre la materia y de sentar bases sólidas sobre las que los
demás administradores de justicia se puedan inspirar al momento de pronunciarse
acerca de los derechos fundamentales dentro del ordenamiento jurídico
colombiano. Fue dentro de estos criterios que el Constituyente obró
respecto de la materia en comento. En efecto, dentro del Informe-Ponencia
presentado por el delegatario Juan Carlos Esguerra Portocarrero, se manifestó:
“(...) he
considerado que la decisión del juez, aunque de cumplimiento inmediato, debe
ser susceptible de algún recurso y, adicionalmente, con la finalidad de
unificar la jurisprudencia constitucional, podría pensarse en que el fallo se
remita a la Corte Constitucional -de aprobarse su creación- la cual tendría la
facultad de revisarlo”.[256]
…
Por su
parte, en la Comisión Primera de la Asamblea Constituyente se explicó:
“...Por otro lado se ha previsto que  también la Corte
Constitucional, en caso de crearse la Corte Constitucional, como todo parece
indicarlo, pueda revisar la decisión que haya adoptado el juez. Esto puesto
que en tratándose de asuntos que tienen una clara connotación constitucional,
puesto de lo que se trata es precisamente de la defensa de derechos
constitucionales, pues no puede haber tantas interpretaciones constitucionales
y tantas jurisprudencias constitucionales, cuantos jueces haya en la República.
Eso de ninguna manera, entonces con el propósito de perseguir la unidad
jurisprudencial en materia constitucional, se busca que la Corte
constitucional pueda revisar la decisión a su arbitrio. No que todas las
decisiones que se adopten sobre el particular, deban llegar a la Corte[257]”. (Resaltado fuera de texto).
Sin embargo, esta potestad no coincide con la facultad
de selección de la Corte Suprema de Justicia de los asuntos de casación, porque
no existe norma constitucional que confiera una discrecionalidad en esta
materia. En efecto, el artículo 235 de la Carta Política atribuye a la Corte
Suprema de Justicia la función de actuar como tribunal de casación, sin hacer precisión
alguna al respecto, todo lo cual demuestra que se dio un tratamiento
diferenciado respecto de la acción de tutela.
En segundo lugar, no puede perderse de vista que en
materia de tutela todos los fallos de instancia son remitidos a la Corte
Constitucional para que los examine y decida sobre su eventual revisión,
mientras que ante la Corte Suprema de Justicia sólo llega a un número reducido
de procesos para el trámite de casación. En efecto, como el Legislador ha previsto
una serie de requisitos para que sea posible hacer uso de este recurso
extraordinario, muchas de las sentencias de instancia no son susceptibles de
ser impugnadas a través de la casación, especialmente en asuntos civiles y
laborales, donde existen límites objetivos como la naturaleza del asunto o la
cuantía de las pretensiones.
En tercer lugar, es importante advertir que la acción
de tutela es un mecanismo subsidiario y residual, mientras que la casación hace
parte de los recursos principales (aunque extraordinarios) para controvertir una
sentencia. De esta manera, una vez el Legislador ha definido los criterios de
procedencia de la casación, es cuando menos razonable que la persona tenga
derecho a obtener una decisión judicial en la que conozca debidamente los
motivos por los cuales su caso va o no a ser examinado a fondo.
En este orden de ideas, la Corte concluye que el
inciso tercero del artículo 7º del proyecto no puede ser concebido como un
mecanismo de selección o escogencia absolutamente discrecional en materia de
casación, pues ello desvirtuaría su estructura básica en detrimento de las
garantías del debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia.
Si bien es plenamente legítimo que se otorgue a la
Corte Suprema de Justicia la facultad de selección de los asuntos que serán objeto
de pronunciamiento a fondo en materia de casación, no puede utilizarse el mismo
criterio previsto para la eventual revisión de los fallos de tutela, en
particular en lo relacionado con el deber de motivación. Por lo tanto, se condicionará
la constitucionalidad de la norma, en el entendido de que la Corte Suprema de
Justicia debe motivar la no escogencia, cuando se pronuncie sobre la admisión
del recurso de casación. Motivación que habrá de hacerse con base en elementos
del debate relativos a los fines de la casación, de manera que se asegure un
pronunciamiento con parámetros objetivos de escogencia.
8.- De otro lado, la Corte debe condicionar la
constitucionalidad de la norma, en el entendido de que en ningún caso impide interponer la acción de
tutela contra la sentencia objeto del recurso, la decisión de no selección o la
decisión que resuelva definitivamente el recurso de casación. En este punto son
pertinentes las consideraciones expuestas al examinar el artículo 4º del presente
proyecto, en particular las referentes a la sentencia C-590 de 2005, que declaró inexequible la norma que impedía interponer la
acción de tutela contra sentencias de casación en materia penal. En esa
sentencia, como ya fue explicado, la Corte concluyó que dicha restricción
vulnera el artículo 86 de la Constitución, por lo que se hace necesario
insistir en la procedencia de la tutela contra todo tipo de providencias
judiciales, incluidas las que resuelven las cuestiones relativas a la casación.
Así mismo, debe insistirse en que la Constitución ha previsto la acción de
tutela para la protección de derechos fundamentales y asignado a la Corte
Constitucional la revisión eventual de los fallos de instancia, con el
propósito de asegurar una interpretación uniforme que guarde la supremacía e
integridad de la Constitución.
En
los términos anteriormente señalados, la Corte declarará la exequibilidad del
inciso tercero del artículo 7º del proyecto,
5.8.  Análisis de constitucionalidad del
Artículo 8°:
“Artículo 8°. El artículo
22 de la Ley 270 quedará así:
Artículo 22. Régimen de
los juzgados. Los Juzgados Civiles, Penales, de Familia, Laborales, de
Ejecución de Penas, y de Pequeñas Causas que de conformidad con las necesidades
de la administración de justicia determine la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura previa concertación con la Corte Suprema de Justicia,
para el cumplimiento de las funciones que prevea la ley procesal en cada
circuito o municipio, integran la Jurisdicción Ordinaria. Sus características,
denominación y número serán los establecidos por dichas Corporaciones.
Cuando el número de
asuntos así lo justifique, los juzgados podrán ser promiscuos para el
conocimiento de procesos civiles, penales, laborales o de familia.
De conformidad con las
necesidades de cada ciudad y de cada municipio habrá jueces municipales de
pequeñas causas y competencia múltiple sobre asuntos de Jurisdicción Ordinaria,
definidos legalmente como conflictos menores. La localización de sus sedes será
descentralizada en aquellos sectores de ciudades y municipios donde
así se justifique en razón de la demanda de justicia. Su actuación será oral,
sumaria y en lo posible de única audiencia.
El Consejo Superior de la
Judicatura dispondrá lo necesario para que a partir del 1° de enero del año
2008, por lo menos una quinta parte de los juzgados que funcionan en las
ciudades de más de un millón de habitantes se localicen y empiecen a funcionar
en sedes distribuidas geográficamente en las distintas localidades o comunas de
la respectiva ciudad.
A partir del 1° de enero
del año 2009, el cuarenta por ciento (40%) de los juzgados que funcionan en las
ciudades de más de un (1) millón de habitantes y el treinta por ciento (30%) de
los juzgados que funcionan en ciudades de más de doscientos mil habitantes
(200.000) deberán funcionar en sedes distribuidas geográficamente entre las
distintas localidades o comunas de la respectiva ciudad.
El Consejo Superior de la
Judicatura procurará que esta distribución se haga a todas las localidades y
comunas, pero podrá hacer una distribución que corresponda hasta tres
localidades o comunas colindantes.
Intervención del Ministerio
del Interior y de Justicia
El Ministerio del Interior y de Justicia estima que el inciso primero del nuevo texto del artículo
22 de la Ley 270 de 1996 se adecua a la situación actual, al eliminar la
mención a los juzgados agrarios y al incorporar los de pequeñas causas, mientras
el inciso segundo reproduce el actual contenido del artículo reformado,
suprimiendo la mención de los procesos agrarios, lo que no tiene reparo.
Agrega que no existe contradicción entre lo dispuesto en el artículo
reformado y las normas constitucionales que establecen las funciones del
Consejo Superior de la Judicatura y la colaboración armónica entre los
diferentes órganos del Estado. Así mismo, afirma, con la modificación se busca
dar mayores garantías de éxito a las reformas que corresponde adelantar al
Consejo Superior de la Judicatura.
Señala que en los incisos cuarto, quinto y sexto del artículo se
establece la ruta para la desconcentración, con modificaciones que se hallan
inscritas en el marco de la filosofía de la reforma, orientada a garantizar el
acceso a la administración de justicia y la celeridad en los procedimientos.
Intervención
del Consejo Superior de la Judicatura
El Consejo Superior de la Judicatura
solicita declarar inexequibles las expresiones “previa concertación con la
Corte Suprema de Justicia” y “serán los establecidos por dichas
Corporaciones”, por cuanto, a su juicio, la pretendida concertación con la
Corte Suprema de Justicia para la determinación de los juzgados requeridos, de
su número, sus características y denominación, vulnera lo dispuesto en los
artículos 257 y 235 de la Constitución.
Manifiesta que en el modelo estatal
establecido en la Constitución de 1991 se previó, como presupuesto para
garantizar la independencia del poder judicial, un órgano de autogobierno
encargado de definir la estructura de los aparatos de justicia y de asignar sus
recursos, donde la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura
articula el sistema jurídico con el sistema de gestión, con el fin de dar a la
administración de justicia más eficiencia, acceso, calidad y visibilidad de los
jueces frente a la sociedad.
Indica que la Constitución asignó al
Consejo Superior de la Judicatura la ubicación y distribución de los juzgados,
asunto necesariamente vinculado a la facultad de organización judicial
territorial,  así como la creación, supresión, traslado y fusión de cargos,
facultad que hace imperioso que el ente de autogobierno realice los estudios
técnicos, financieros, estadísticos y económicos a que haya lugar, de
conformidad con lo establecido en el artículo 94 de la Ley estatutaria de la
Administración de Justicia, lo cual requiere una estructura dedicada en forma
exclusiva a dicha labor, como en efecto acontece con el Consejo Superior de la
Judicatura, quien ha venido realizando tales actividades durante los últimos
tres lustros, construyendo sistemas de gestión y conocimiento, cuyo presupuesto
es la especialización de trabajo en dicha materia.
En consecuencia, no considera congruente
con el modelo constitucional, que se atribuyan al máximo órgano de la
jurisdicción ordinaria responsabilidades para las cuales la Constitución
definió una estructura especial en función de los paradigmas de la
administración moderna, pues con la pretendida concertación las altas Cortes se
distraerían de su función misional constitucional.
Concepto del Procurador General de la Nación
El Procurador General de la Nación señala, en primer
lugar, que la función de establecer el mapa judicial del país y la de asignar
los despachos judiciales corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, al
tenor de lo dispuesto en el artículo 257 de la Constitución, sin que tales
funciones puedan ser interferidas por otras autoridades administrativas,
legislativas o judiciales, como se deriva de lo dispuesto en el inciso primero
del artículo 8º del proyecto, al disponer que el Consejo Superior de la
Judicatura habrá de actuar previa concertación con la Corte Suprema de Justicia.
Por tal razón, solicita que las expresiones “previa concertación con la
Corte Suprema de Justicia” y “sus características, denominación y número
serán los establecidos por dichas Corporaciones”, contenidas en el aludido
inciso primero, sean declaradas inexequibles.
Con fundamento en las mismas consideraciones y,
además, por cuanto la administración de justicia funciona de manera
desconcentrada (art. 228 CP), concepto que dista de la descentralización como
instrumento atemperador del centralismo, solicita la declaración de
inexequibilidad de la expresión “la localización de sus sedes será
descentralizada en aquellos sectores de las ciudades y municipios donde así se
justifique en razón de la demanda de justicia”, contenida en el inciso
tercero del artículo 8º del proyecto.
Considera igualmente que son inexequibles los incisos
cuarto, quinto y sexto del artículo 8º del proyecto, por cuanto al asignar un
lugar y un porcentaje de los juzgados que deben empezar a funcionar a partir de
enero de 2008, el Legislador desconoció la facultad atribuida al Consejo
Superior de la Judicatura para establecer el mapa judicial y para hacer la
distribución de los despachos judiciales (artículo 257 de la Constitución).
En consecuencia, el Ministerio Público solicita la
declaratoria de exequibilidad de los incisos primero, segundo y tercero, salvo
en relación con las expresiones ya anotadas que solicita sean declaradas
inexequibles. Así mismo, solicita la declaratoria de inexequibilidad de los
incisos cuarto, quinto y sexto del artículo 8º del proyecto.
Consideraciones
de la Corte
1.-
En el primer inciso del artículo 8º del proyecto se reproduce el texto del
artículo 22 de la Ley 270 de 1996, actualmente vigente, agregando la alusión a
los juzgados de pequeñas causas. Además, se condiciona el ejercicio de la
potestad de determinación propia del Consejo Superior de la Judicatura, a una
concertación previa con la Corte Suprema de Justicia, haciendo igualmente
obligatoria la intervención de la Corte Suprema para establecer las
características, denominación y número de juzgados.
El
inciso segundo coincide con el mismo inciso del artículo 22 de la actual Ley
270 de 1996, de modo que no hace ninguna modificación al respecto.
Los
incisos 3º, 4º, 5º y 6º, introducidos en el proyecto como novedad, aluden a los
jueces municipales de pequeñas causas y competencia múltiple, a su ubicación y
a la oralidad de su actuación, así como a la ubicación de los juzgados en
función de la población de cada municipio. Además, se conceden amplias
facultades al Consejo Superior de la Judicatura para desconcentrar –no
descentralizar- los juzgados en las grandes ciudades y distribuirlos en las
distintas localidades y comunas sin alterar las reglas de competencia.
2.- En lo referente a la estructura e integración de Jurisdicción
Ordinaria en la Rama Judicial, la regulación general del inciso primero del artículo
se ajusta a la Constitución, por cuanto corresponde al ejercicio de la potestad
de configuración propia del Legislador. Al eliminar la mención a los juzgados
agrarios e incorporar los de pequeñas causas, simplemente se hacen los ajustes
de acuerdo con las regulaciones normativas más recientes.
Sin
embargo, la Corte comparte las consideraciones del Ministerio Público y del
Consejo Superior de la Judicatura, en cuanto a la potestad exclusiva que el
artículo 257 de la Constitución otorga al Consejo Superior de la Judicatura
para “fijar la división del territorio para efectos judiciales y ubicar y
redistribuir los despachos judiciales” (numeral 1º) y demás decisiones
relacionadas con la creación, supresión y traslado de cargos de en la
administración de justicia (numeral 2º).
Este
precepto constitucional resulta vulnerado con la exigencia que se hace al
Consejo Superior de la Judicatura, en el sentido de concertar con la Corte
Suprema de Justicia lo concerniente a las necesidades de la administración de
justicia para el cumplimiento de las funciones judiciales que prevea la ley
procesal en cada circuito o municipio.
Aún
cuando el artículo 257 de la Constitución señala que las funciones que
corresponde al Consejo Superior de la Judicatura en esta materia se cumplirán “de
conformidad con la Ley”, ello no significa que el Legislador pueda reasignar
dicha competencia para dejarla en manos de otra autoridad o para convertirla en
una competencia compartida, porque se desnaturalizaría una función inherente al
Consejo Superior de la Judicatura. En esa medida, la potestad de regulación del
Congreso consiste en trazar lineamientos más o menos puntuales, pero sin llegar
al extremo de vaciar la competencia del Consejo haciéndola inoperante, ni sustrayéndola
o trasladando funciones definidas directamente en la Constitución.
Al
respecto, en la sentencia C-037 de 1996, la Corte se pronunció para declarar la
inexequibilidad de una norma que otorgaba al Consejo de Estado atribuciones que
por su naturaleza correspondían al Consejo Superior de la Judicatura, pues
tenían que ver con la organización de la administración de justicia. Dijo
entonces la Corte:
“Sobre la
segunda parte del referido numeral [numeral 1º del artículo 35 del proyecto de
ley estatutaria], estima la Corte que se trata de una atribución que, de
acuerdo con el numeral segundo del artículo 257 de la Constitución, le corresponde
ejercer de manera exclusiva a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura. Por ende, no resulta justificable, a la luz del precepto
constitucional citado, el otorgarle esa atribución de manera autónoma al
Consejo de Estado. En estos términos, se declarará la inexequibilidad de la
expresión “al igual que autorizar los traslados de Consejeros, entre las Salas
o Secciones, con carácter temporal o definitivo, cuando a ello hubiere lugar”.
Por
lo anterior, en lo relativo a la organización del territorio para efectos
judiciales, la expresión “previa concertación con la Corte Suprema de
Justicia”, prevista en el inciso primero del artículo, deberá ser declarada
inexequible.
Ahora
bien, del resto de ese inciso podrían derivarse dos interpretaciones. La
primera interpretación de la norma sugiere que la definición sobre las
características, denominación y número de juzgados que integran la jurisdicción
ordinaria, corresponde a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura en concertación previa y obligatoria con la Corte Suprema de
Justicia. Sin embargo, esta lectura de la norma es contraria a la Constitución,
por cuanto altera una competencia reservada sólo al Consejo Superior de la
Judicatura. La segunda interpretación del inciso, esta sí compatible con la
Carta, sugiere que se trata de una reivindicación del principio de colaboración
armónica entre las diferentes autoridades, pero entendiendo que la definición
de dichas atribuciones corresponden en exclusiva a la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura. Por lo tanto, para excluir interpretaciones
contrarias a la Constitución, la Corte también condicionará la constitucionalidad
del resto del inciso primero del artículo 8 del proyecto, en el entendido de
que las atribuciones allí previstas le corresponden exclusivamente al Consejo
Superior de la Judicatura.
3.-
No significa lo anterior que las demás instituciones de la Rama Judicial no
puedan comunicar sus inquietudes y necesidades al Consejo Superior de la
Judicatura, con miras a una adecuada determinación de lo que convenga hacer
para el mejoramiento del servicio de la administración de justicia. Por el
contrario, como ya se mencionó, esta posibilidad de diálogo constructivo entre
instituciones, sin invadir la órbita de competencia funcional de cada entidad,
debe ser interpretada como la materialización del principio de colaboración
armónica expresamente reconocido en el artículo 113 de la Carta Política para
el cumplimiento de los fines del Estado[258], tema sobre el cual la jurisprudencia ha explicado lo
siguiente:
“Así pues,
si bien es cierto que el principio de separación de poderes es el fundamento
para el reconocimiento de la necesaria independencia y autonomía de los
diferentes órganos del Estado, a fin de que puedan cumplir cabalmente sus
funciones, también lo es que dicho principio debe ser interpretado en función
de su vinculación con el modelo trazado en el artículo 113 Superior, según el
cual, cada uno de los órganos del poder público debe colaborar armónicamente
para la consecución de los fines estatales. Colaboración armónica que no
implica que determinada rama u órgano llegue a asumir la función de otro
órgano, pues no debe olvidarse que cada uno de ellos ejerce funciones
separadas”[259].
En
este caso particular, para garantizar la realización de este principio la Corte
llama la atención sobre la necesidad de que se tomen en cuenta, de manera seria
y ponderada, los planteamientos de la Comisión Interinstitucional de la Rama
Judicial, que ha sido definida en el artículo 96 de la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia como un “mecanismo de información recíproca entre
las Corporaciones judiciales y de foro para la discusión de los asuntos que
interesen a la administración de justicia”. En la misma dirección, la Corte
ha reivindicado la Comisión Interinstitucional como “un valioso mecanismo de
colaboración y participación entre todos los órganos que hacen parte de la
administración de justicia, a través del cual se podrá discutir y decidir
acerca de aquellos asuntos que resulten de común interés y de beneficio
general, no sólo  para los asociados sino también para todos los funcionarios
comprometidos en la resolución de conflictos de orden jurídico”[260].
Cabe
precisar que las funciones básicas de la Comisión Interinstitucional están
señaladas en el artículo 97 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia[261]. La Corte ha explicado que dichas funciones están
orientadas a prestar una colaboración efectiva para el mejor funcionamiento de
la administración de justicia, toda vez que resulta necesaria la “participación
de un organismo que representa los intereses de la rama judicial y cuyas
recomendaciones pueden resultar oportunas y provechosas para el cumplimiento de
los objetivos previstos para ella en la Constitución Política”, desde luego
respetando las atribuciones propias del Consejo Superior de la Judicatura[262].
Así
las cosas, de lo que se trata es de suprimir la obligatoriedad de la
concertación previa con la Corte Suprema de Justicia, por cuanto tal
circunstancia es la que va en detrimento de la autonomía conferida en la
Constitución al Consejo Superior de la Judicatura, sin desconocer la importancia
del principio de colaboración armónica para la eficiencia en la administración
de justicia.
Lo
anterior de ninguna manera puede ser interpretado como un obstáculo para que el
Consejo Superior de la Judicatura consulte y tome en cuenta las sugerencias de los
diferentes actores involucrados con la administración de justicia. Por el
contrario, deberá incentivarse la participación activa de quienes hacen parte
de la rama judicial (magistrados, jueces, empleados, etc.) y de sectores pertenecientes
a la sociedad civil (academia, gremios, asociaciones profesionales, etc.), pues
sus aportes y experiencias pueden resultar particularmente valiosos a la hora
de tomar decisiones de esta índole.
Por
lo demás, es conveniente aclarar que la Comisión Interinstitucional es sólo uno
de los múltiples espacios de diálogo entre los diversos actores de la justicia
en Colombia, de manera que pueden y deben propiciarse otros escenarios de esta
índole, que en todo caso no alteren la responsabilidad radicada en cabeza del
Consejo Superior de la Judicatura.
4.-
En cuanto a la referencia a los juzgados de pequeñas causas y competencia
múltiple y la distribución geográfica de los despachos judiciales (incisos 3º,
4º, 5º y 6º del artículo 8 del proyecto), la Corte considera que dicha
regulación no contraría la Constitución. De un lado, porque simplemente se hace
mención a una categoría de jueces prevista en la ley. De otro, porque la
distribución geográfica busca garantizar un mayor acceso a la administración de
justicia, especialmente en los municipios alejados de los centros urbanos y de
las zonas populosas, o distantes de las grandes ciudades[263], sin alterar las reglas generales de competencia
previstas en la legislación ordinaria.
Tampoco
desconoce la Constitución la posibilidad de existencia de juzgados promiscuos
para el conocimiento de procesos civiles, laborales, penales y de familia,
cuando el número de asuntos así lo amerite, pues ello atiende los principios de
eficacia de la administración de justicia y eficiencia en el manejo de los
recursos públicos.
Así
mismo, las disposiciones contenidas en el artículo bajo examen pretenden
garantizar el funcionamiento “desconcentrado” de la justicia, cumpliendo
así lo dispuesto en la parte final del artículo 228 de la Constitución. En este
sentido, la Corte advierte una inexactitud en el inciso tercero del proyecto, cuando
hace referencia a la localización “descentralizada” de los jueces de
pequeñas causas, pues en realidad se trata de una localización “desconcentrada”.
Debe
precisarse que la autorización para la distribución geográfica de despachos
judiciales no implica alterar las reglas generales de competencia previstas en
la legislación ordinaria, ni puede dar lugar a conflictos de competencia por este
motivo, pues la nueva regulación simplemente pretende facilitar el acceso a la
justicia sin introducir cambios respecto de la competencia territorial de las
autoridades judiciales.
Ahora
bien, sobre la facultad del Consejo Superior de la Judicatura para que cierta
parte de los juzgados funcionen en sedes distribuidas geográficamente en las
distintas localidades y comunas de la respectiva ciudad, no vulnera la
Constitución en cuanto responde al principio de desconcentración de la justicia
y al principio de igualdad en el acceso a la administración de justicia,
desechando preferencias contrarias al concepto de justicia Al respecto la Corte
ha considerado:
“Así, de
modo expreso el artículo 228 de la Constitución estipula que el funcionamiento
de la administración de justicia será desconcentrado, lo cual supone
que, a menos que se trate de los tribunales que encabezan las jurisdicciones y
cuyas decisiones tienen por ámbito territorial el de toda la República de
conformidad con lo que la misma Carta dispone, no es dable al legislador
concentrar la totalidad de las competencias en cualquier campo en cabeza de un
solo juez o tribunal.
En
particular, en lo que concierne al aspecto territorial, las competencias de los
jueces y corporaciones deben ser distribuidas en sitios diversos de la
República, de tal modo que todos los habitantes, independientemente de la zona
en que residan, puedan acudir, en condiciones similares, a los estrados
judiciales. Ello evita que la sede territorial del único tribunal competente
para determinado asunto convierta el acceso a la justicia en un privilegio
solamente reservado a quienes viven en ese lugar.
Se asegura
en tal forma la igualdad de oportunidades en el acceso a la administración de
justicia, desechando odiosas preferencias, contrarias al concepto mismo de
justicia. Luego cuando la ley, sin motivo plausible, asigna la totalidad de una
determinada competencia a las autoridades judiciales de una sola localidad,
pese a que los conflictos que reclaman definición tienen ocurrencia en
cualquier parte del territorio, favorece injustificadamente a los residentes en
aquélla, en detrimento de quienes habitan en otros puntos de la geografía
nacional. Con ello se vulnera el derecho a la igualdad (art. 13 C.P.) y se obstruye el libre acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.), ocasionando inclusive costos no repartidos equitativamente entre los asociados.
Eso mismo
ocasiona la discriminación entre personas, carente de todo fundamento real y
jurídico y sólo con apoyo en un factor territorial que no puede ser más
importante, a los ojos del Estado, que el adecuado y oportuno uso, por parte de
todas las personas, de los instrumentos institucionales para ejercer los
derechos que la administración de justicia está llamada a garantizar”[264].
La
Corte precisa que el hecho de que la actuación de los juzgados de pequeñas
causas sea sumaria, oral y en lo posible de única audiencia, se acompasa con
los principios trazados en el proyecto para dinamizar la administración de
justicia. Sin embargo, la noción de “única audiencia” no puede
confundirse con la de “única instancia”, pues mientras la primera se
refiere al desarrollo de la diligencia en un estadio temporal, la segunda
concierne a la posibilidad de impugnar la sentencia, cuestión ésta ajena a la
norma analizada.
Respecto
de los porcentajes señalados en la norma para el funcionamiento desconcentrado de
despachos, la Corte considera que ello responde al margen de configuración
propio del Legislador. Así, la distribución en localidades de un 40% de los
juzgados, para ciudades de más de un (1) millón de habitantes, y de un 30% de
los juzgados para ciudades de más de 200.000 habitantes, resulta
constitucionalmente válida teniendo en cuenta el principio de funcionamiento
autónomo y desconcentrado de la administración de justicia (art.228 CP).
Finalmente,
debe advertirse que la mención temporal de los incisos cuarto (1º de enero de
2008) y quinto (1 de enero de 2009) del artículo 8º del proyecto, ha de
interpretarse en el sentido de que corresponde a los periodos subsiguientes al
momento en el cual el proyecto bajo examen se convierta en Ley de la República,
pues de otro modo la norma resultaría inocua.
En
estas condiciones la Corte declarará la exequibilidad del resto del artículo 8º
del proyecto.
5.9.  Análisis de constitucionalidad del
Artículo 9°:
Artículo 9°. Modifíquese
el artículo 34 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:
Artículo 34. Integración y
Composición.
El Consejo de Estado es el máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo y estará integrado por treinta y un (31)
magistrados, elegidos por la misma Corporación para los períodos individuales
que determina la Constitución Política, de listas superiores a cinco (5)
candidatos, que reúnan los requisitos constitucionales, por cada vacante que se
presente, enviadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura.
El Consejo de Estado ejerce sus funciones por medio de tres (3)
Salas, integradas así: la Plena, por todos sus miembros; la de lo Contencioso
Administrativo, por veintisiete (27) consejeros y la de Consulta y Servicio
Civil, por los cuatro (4) consejeros restantes”.
Intervención
del Consejo de Estado
En
relación con los artículos  9 y 10 del proyecto, el Consejo de Estado
manifiesta que la  introducción de las modificaciones a la integración,
composición y funcionamiento de la sección tercera de la sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado constituye una indispensable y, además,
prometedora herramienta que permitirá hacer frente a la desalentadora realidad
que refleja la preocupante congestión judicial que actualmente se presenta en
esa sección del Consejo de Estado. Para ello recuerda que el proyecto de ley en
examen se inspiró precisamente en la necesidad de imprimir mayor celeridad  a
los procesos que cursan actualmente en dicha sección.
Alude
luego al cúmulo de consecuencias negativas que se derivan de la actual
situación de congestión, que ha llegado a tal extremo que “un proceso
judicial que se adelante ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
tarda, en promedio, 13.6 años, contados a partir del momento en el cual se
produce la admisión de la demanda en el Tribunal Administrativo y hasta la
fecha en que se profiere la sentencia de segunda instancia por parte del
Consejo de Estado, circunstancia que se aúna, en lo atinente a la Sección
Tercera del Consejo de Estado, a que en esta dependencia se tramitan, en la
actualidad, más de 11.000 procesos respecto de los cuales se surte la segunda
instancia, de manera que su duración se ajusta al resultado que arroja el
citado estudio y que refleja la dimensión de la problemática que se viene
dejando expuesta”.
Hace
alusión a la utilización cada vez más frecuente de la acción de tutela como
mecanismo a través del cual se pretenden superar las consecuencias negativas de
la congestión judicial, y se refiere a algunos casos en los cuales la Corte ha
tutelado el derecho de algunos de los accionantes a tener prelación en el fallo
de su asunto. No obstante, señala, “la gran mayoría de los procesos de los
cuales conoce la Sección Tercera de dicha Corporación derivan de circunstancias
o acontecimientos similares y, en considerable medida, jurídicamente
equiparables en cuanto a lo angustioso o precario de las circunstancias vitales
de las personas en ellos implicadas y que, precisamente por dicha razón,
merecerían una decisión oportuna por parte del aparato Jurisdiccional del
Estado, al igual que se dispone respecto de aquellos procesos en los cuales se
ha ordenado la prelación de fallo y su resolución preferente por vía de la
acción de tutela”.
Relata
una serie de situaciones particularmente apremiantes en relación con las cuales
la sección tercera ha dispuesto, por vía general, la prelación del respectivo
fallo, siendo sin embargo tan alto el número de los asuntos que poseen
prioridad, que se ha hecho necesario establecer en relación con los mismos un
orden específico para que se profiera sentencia.
Se refiere luego al control judicial de la legalidad
de la actividad administrativa, señalando que se traduce en una talanquera
efectiva a la arbitrariedad de los órganos de la administración, así como en
una garantía cierta y real para los derechos y libertades de los ciudadanos.
Pero advierte que sólo una justicia administrativa oportuna hace posible que
dicho control sea efectivo, puesto que carecería por completo de utilidad real
la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de carácter general a cuyo
amparo y durante los largos años de su vigencia se hayan podido consolidar
múltiples situaciones jurídicas.
Alude igualmente a la situación de paulatina pérdida
de la soberanía judicial por parte del Estado Colombiano, como consecuencia de
la actuación de los órganos integrantes del Sistema Interamericano  de Derechos
Humanos – Comisión y Corte Interamericanas de Derechos Humanos - que se deriva
del entendimiento de que la excesiva mora en la decisión de los recursos
judiciales nacionales los convierte en ineficaces, dando paso al conocimiento
de los respectivos casos por parte de tales órganos, que invocan como
fundamento de su intervención la vulneración de los artículos 8 y 25 de la
Convención Interamericana de los Derechos Humanos. Precisa que, de conformidad
con lo establecido en el artículo 46.2 de la Convención Americana de los
Derechos Humanos, para la activación de la competencia de los órganos
supranacionales no es necesario haber agotado el recurso interno cuando, entre
otras situaciones previstas, haya retardo injustificado en la resolución de los
correspondientes recursos, situación a la que se ha referido en idéntico
sentido la Corte Constitucional colombiana, para lo cual transcribe apartes de
la sentencia C-1195 de 2001, que alude al derecho a acceder a la justicia y la
disposición de un recurso judicial efectivo.
Concepto del Procurador General de la Nación
El Procurador General de la Nación considera que los
artículos 9º y 10º del proyecto son exequibles, en cuanto se trata de
disposiciones que armonizan con el objetivo de la ley, consistente en fortalecer
los órganos judiciales, en este caso particular al Consejo de Estado, para el
logro de una justicia pronta y eficaz.
Consideraciones
de la Corte
1.- La disposición contenida en el artículo 9º del
proyecto reproduce el texto del artículo 34 de la Ley 270 de 1996,
incrementando en cuatro (4) el número de magistrados del Consejo de Estado.
2.- Al respecto la Sala considera que la determinación
acerca del número de magistrados de ese alto tribunal es un asunto encomendado
al Congreso por el artículo 236 de la Constitución[265], cuyo único límite consiste en definir un número
impar de magistrados. En esa medida, la norma se ajusta a la Carta Política y corresponde
al desarrollo legítimo de una potestad normativa otorgada directa y
exclusivamente al Legislador.
3.- Además, el incremento en el número de miembros del
Consejo de Estado se enmarca dentro del propósito global de contribuir a
solucionar el problema de la congestión judicial, que según fue analizado “in
extenso” durante el trámite dado al proyecto de ley estatutaria es
particularmente sentido en el Consejo de Estado.
Desde esta perspectiva, la Corte no sólo encuentra
razonable la posición del Congreso para incrementar el número de dignatarios en
el Consejo de Estado, sino que comparte la preocupación expresada por esta
autoridad judicial en su intervención durante el control previo de
constitucionalidad.
En consecuencia, el artículo bajo examen será
declarado exequible.
5.10.  Análisis de constitucionalidad del
Artículo 10:
“Artículo 10. Modifícase
el artículo 36 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:
Artículo 36.- De la Sala
de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso Administrativo se dividirá en cinco (5)
Secciones cada una de las cuales ejercerá separadamente las funciones que de
conformidad con su especialidad y cantidad de trabajo le asigne la Sala Plena
del Consejo de Estado, de acuerdo con la ley y el reglamento interno de la
Corporación y estarán integradas de la siguiente manera:
La Sección Primera, por
cuatro (4) magistrados;
La Sección Segunda se
dividirá en dos (2) Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por
tres (3) Magistrados;
La Sección Tercera se
dividirá en tres (3) Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por
tres (3) magistrados;
La Sección Cuarta, por
cuatro (4) magistrados, y
La Sección Quinta, por
cuatro (4) magistrados.
Sin perjuicio de las
específicas competencias que atribuya la ley, el reglamento de la Corporación
determinará y asignará los asuntos y las materias cuyo conocimiento corresponda
a cada Sección y a las respectivas Subsecciones.
En todo caso, la acción de
pérdida de investidura de congresistas será de competencia de la sala plena de
lo contencioso administrativo.
Parágrafo 1°. Para efectos de
descongestión, en cualquier época la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado podrá integrar salas de decisión que
asuman el conocimiento de aquellos procesos o asuntos que de manera regular se
encuentren atribuidos a las Secciones o Subsecciones que la integran.
Parágrafo 2° transitorio. Los nuevos despachos que por medio de esta ley se crean para la
integración de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo,
tendrán la misma organización y estructura que en la actualidad tienen los
despachos ya existentes en esa Sección”.
Intervención del Ministerio
del Interior
El Ministerio del Interior estima que la modificación del artículo 36
de la Ley 270 de 1996, es una consecuencia de la modificación del número de
magistrados del Consejo de Estado. Agrega que, para efecto de la
descongestión,  en el parágrafo primero se atribuye a la sala plena de lo
Contencioso Administrativo la facultad de integrar las salas de decisión para
asumir el conocimiento de asuntos que normalmente se encuentran atribuidos a
las secciones o a las subsecciones, precisando que la Corte, en la Sentencia
037 de 1996, al analizar el artículo 63 de la Ley 270 de 1996, aclaró que las
facultades del Consejo Superior de la Judicatura en materia de descongestión,
no se extienden al Consejo de Estado ni a las otras altas cortes, por no ser su
superior jerárquico.
En cuanto al parágrafo segundo transitorio, expresa que contiene la
determinación estructural de los nuevos despachos con el propósito de
facilitar la implementación de la creación de los cuatro nuevos cargos en la
sección tercera.
Intervención del Consejo de Estado
El Consejo de Estado manifiesta, en relación con el parágrafo primero del artículo 10
del proyecto, mediante el cual se modifica el artículo 36 de la Ley 270 de
1996, que la atribución que se otorga a la sala plena de lo Contencioso
Administrativo para integrar salas de decisión encuentra justificación en los
argumentos expuestos en materia de descongestión judicial. Agrega que la Corte
se ha pronunciado ya sobre el tema, a través de la sentencia 1233 de 2005, al
declarar la exequibilidad de una facultad similar conferida por la Ley 954 de
2005.
Concepto del Procurador
General de la Nación
El Procurador General
considera que este artículo armoniza con el propósito general de la ley, cual
es el de fortalecer los órganos judiciales y en particular respecto del Consejo
de Estado, para lograr una justicia pronta y eficaz, por lo que solicita su
exequibilidad
Consideraciones de la Corte
1.- El inciso primero del artículo 10 del proyecto
dispone el número de secciones que componen el Consejo de Estado y le asigna a
su Sala Plena la facultad de determinar las funciones que ha de desempeñar cada
una de las cinco secciones en las que se divide  dicha Corporación, de
conformidad con su especialidad y la cantidad de trabajo, y de acuerdo con la
ley y el reglamento interno de la Corporación, que autorizan también las
competencias de las respectivas subsecciones.
Conforme
a la norma, los cuatro magistrados que en virtud de lo establecido en el
proyecto incrementan el número de miembros de la Corporación, serán asignados a
la sección tercera, que a su vez estará dividida en tres subsecciones. Además, se
dispone expresamente que de la acción de pérdida de investidura de congresistas
habrá de conocer la Sala Plena de lo contencioso administrativo del Consejo de
Estado.
El parágrafo primero consagra un asunto nuevo. Para
superar problemas de congestión judicial, señala que en cualquier época la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado podrá integrar salas de decisión que
asuman el conocimiento de aquellos procesos o asuntos que de manera regular se
encuentren atribuidos a las Secciones o Subsecciones que la integran.
El
parágrafo segundo del artículo precisa que los despachos creados en el proyecto tendrán la misma
organización y estructura que en la actualidad tienen los despachos ya
existentes en esa Sección del Consejo de Estado.
2.- La Corte no
encuentra reparo de constitucionalidad con la nueva asignación de magistrados a
la Sección Tercera del Consejo de Estado. Como se dijo anteriormente, la determinación
acerca del número de magistrados de ese alto tribunal es un asunto encomendado
al Congreso por el artículo 236 de la Constitución. En esa medida, la norma se
ajusta a la Carta Política y corresponde al desarrollo de la libertad de
configuración otorgada directa y exclusivamente al Legislador.
Sumado a ello, la Sala
considera que la distribución de magistrados armoniza con la finalidad del
proyecto, orientada en buena medida a superar el problema de congestión en esa
específica instancia judicial. Igualmente, el parágrafo segundo transitorio se ajusta
a la Constitución, pues se limita a precisar la organización y estructura de
los nuevos despachos en la Sección Tercera del Consejo de Estado.
3.- En cuanto a la
competencia atribuida a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para
conocer de la acción de pérdida de investidura de congresistas,
considera la Corte que no vulnera la Constitución. La norma representa un
desarrollo del artículo 237-5 de la Carta, según el cual corresponde al Consejo
de Estado “conocer de los casos sobre pérdida de investidura de los
congresistas, de conformidad con esta Constitución y la ley”. Al respecto,
en la sentencia C-037 de 1996, la Corte consideró:
“Ahora bien, en cuanto a la regulación de aspectos pertenecientes al
proceso de pérdida de la investidura de que trata el numeral 7o, la Corte no
estima necesario reiterar las consideraciones expuestas al analizar el artículo
16 del presente proyecto del ley, en las cuales se estableció que la definición
de este tipo de asuntos le correspondería, como lo señala la disposición que se
revisa, a la Sala de lo Contencioso Administrativo”.
4.- También armoniza con el
ordenamiento Superior lo relativo a las facultades
que se otorgan a la Sala Plena del Consejo de Estado para que, de conformidad
con la ley, el reglamento señale las
funciones que debe ejercer cada una de las Secciones. En este sentido la Corte
observa cómo el Legislador ha fijado al menos dos criterios para el reparto de
asuntos entre las respectivas secciones y subsecciones de la Corporación, de
modo que la facultad de reglamentación no corresponde a una simple delegación
sino que se encuentra mínimamente reglada conforme a las exigencias del
principio de reserva de ley.
De un lado, la norma hace
referencia a la especialidad como factor para el reparto de procesos, lo cual constituye
un parámetro objetivo rationae materia que no puede pasar inadvertido la
reglamentación del Consejo de Estado. De otro, el Legislador señaló la
distribución de procesos de acuerdo con el volumen de trabajo entre las
secciones y subsecciones.
Con todo, debe insistirse en
que el reglamento de la Corporación sólo podrá asignar asuntos dentro del marco
de funciones previsto en la Constitución y la Ley, según lo establece el
artículo 236 de la Carta en concordancia con los artículos 237-6 y 121 del
mismo estatuto. En este sentido se pronunció la Corte en la sentencia C-037 de
1996, al examinar la norma que ahora se pretende modificar. Dijo entonces:
“En lo que atañe a las funciones de cada sección
-cuestionadas por algunos ciudadanos- debe la Corte establecer que ellas serán
asignadas por la Sala Plena del Consejo de Estado, pero, como lo señala la
norma, de conformidad con la ley y con la Constitución. En ese sentido,
entonces, se respeta el inciso tercero del artículo 236 C.P., en la medida en que la decisión que se adopte no podrá ser en ningún caso autónoma;
simplemente se trata de un aspecto organizativo de acuerdo con las
prescripciones generales que determine la ley, como es el caso de los numerales
5o y 6o del artículo siguiente”.
5.- Sin embargo, la Corte encuentra que el parágrafo
primero del artículo sí resulta contrario a la Constitución y por lo tanto debe
ser declarado inexequible por violación del principio de reserva de ley
(art.236 CP), no porque el Legislador no pueda autorizar la creación de salas
de decisión, sino porque omitió fijar los parámetros mínimos para su
funcionamiento y estructura.
La atribución a la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, para que integre salas de decisión que
asuman el conocimiento de aquellos asuntos o procesos que de manera regular se
encuentran atribuidos a las secciones o subsecciones, desconoce el artículo 236
de la Carta Política. En efecto, la determinación de las salas y secciones en
que está dividido el Consejo de Estado y las funciones que ellas deben ejercer,
es una atribución reservada al Congreso, pues el artículo mencionado es claro
cuando dispone que “la ley señalará las funciones de cada una de las salas y
secciones, el número de magistrados que deben integrarlas y su organización
interna”.
Según fue explicado al analizar el artículo 7º del
presente proyecto, que otorga una competencia similar a las Salas
Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, la exigencia de una ley
constituye una garantía para los ciudadanos, pues tienen un mínimo de seguridad
y confianza al saber que son sus representantes quienes fijarán la estructura
básica de la administración de justicia, y por esa vía señalarán cuáles son las
autoridades competentes para resolver sus disputas judiciales.
Este es un asunto que por su naturaleza debe ser
regulado por el Congreso y no puede delegarse, sin más, a otra autoridad
judicial o administrativa para que determine, en forma completamente
discrecional y autónoma, la estructura o la conformación de Salas de decisión. Según
fue advertido, para avalar la creación de Salas de Decisión es necesario, cuando
menos, que el Legislador fije los parámetros objetivos mínimos para su
funcionamiento y estructura (número de integrantes, funciones, etc.); de otro
modo el Congreso estaría renunciando a una misión asignada directamente por el
Constituyente.
La Corte advierte que en este punto pude haber una
concurrencia entre la ley estatutaria y la ley ordinaria, de manera que la
primera fije la estructura básica del Consejo de Estado mientras una ley
ordinaria regula asuntos que no afectan esa estructura central. Vale recordar de nuevo las consideraciones expuestas en
la Sentencia C-162 de 1999, cuando la
Corte declaró la inexequibilidad de una norma que permitía al Consejo Superior
de la Judicatura crear secciones especiales transitorias en el Consejo de Estado:
“4. La
regulación de la administración de justicia, en los términos del artículo 152-b
de la C.P., pertenece al ámbito de reserva de la ley estatutaria, cuyo
procedimiento agravado de aprobación, modificación o derogación es el señalado
en el artículo 153 de la Carta. En estricto rigor, si a través del
procedimiento ordinario el legislador regula una materia atinente a la ley
estatutaria respectiva, se impone en su caso la declaración de
inconstitucionalidad, no por haber quebrantado dicha ley, sino, ante todo, por
haber quebrantado por omisión el procedimiento previsto en el artículo 153 de la
Constitución.
Sin
embargo, la reserva de ley estatutaria no significa que ésta pueda libremente
configurar la materia que constituye su ámbito. En la Constitución se han
establecido principios y reglas que el legislador estatutario no puede
soslayar, máxime cuando ellos definen el marco dentro del cual se ejercita la
actuación legislativa. A la regulación de la rama judicial, para no ir más
lejos, la Constitución dedica el entero título VIII. De otro lado, la renuncia
al principio de la mayoría simple que comporta el procedimiento de adopción de
las leyes estatutarias, sumado a la necesidad de impedir la petrificación de un
determinado régimen normativo, favorecen una interpretación restrictiva del
alcance de las competencias del legislador estatutario, las que comprenden
todos los aspectos de una materia que tengan connotación estructural o que
revistan decisiva importancia funcional” [266].
El anterior pronunciamiento debe ser interpretado de
la mano de otras decisiones de esta Corporación, como la sentencias C-1233 de
2005, C-126 de 2006 y C-180 de 2006, en las cuales se precisa que no cualquier
modificación o reforma de códigos o leyes ordinarias referentes a la
administración de justicia está sometida al rigor del trámite propio de las
leyes estatutarias. En dichas sentencias, por ejemplo, la Corte avaló la
constitucionalidad del artículo 3 de la Ley 954 de 2004, que suprimió el
recurso extraordinario de súplica en la jurisdicción contencioso administrativa
y creó salas transitorias de decisión para resolver los recursos que estuvieran
pendientes[267], pues consideró que “el Congreso podía
perfectamente expedir una ley ordinaria para modificar otra de la misma
naturaleza, o para derogar disposiciones del Código Contencioso Administrativo,
proferido por medio de una ley de la misma categoría”[268].
En este orden de ideas, la Corte declarará la
inexequibilidad del parágrafo primero del artículo 10 del proyecto y la
exequibilidad del resto del mismo artículo.
5.11.  Análisis de
constitucionalidad del Artículo 11:
“Artículo 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996,
el artículo 36A, que formará parte del capítulo relativo a la organización de la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente
texto:
“Artículo 36A. Del
mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la
regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo
Contencioso Administrativo, de oficio o a petición de parte o del Ministerio
Público, el Consejo de Estado, a través de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo o de sus Secciones o Subsecciones, con sujeción a los criterios
que establezca el reglamento de la Corporación, en los asuntos que correspondan
a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual
revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la
finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales
Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia, asegurar la
protección de los derechos constitucionales fundamentales o ejercer control de
legalidad respecto de los fallos correspondientes. Al efectuar la revisión se
decidirá sin las limitaciones propias de los recursos.
La selección o no de cada
sentencia o providencia, para su eventual revisión, se efectuará sin necesidad
de motivación. Por regla general las sentencias y demás autos acerca de los
cuales resulte procedente la revisión eventual, sólo producirán efectos a
partir del momento en el cual quede en firme la decisión de no seleccionarlas o
a partir del vencimiento del plazo que señale la ley para que el Consejo de
Estado decida sobre su eventual revisión sin que hubiere proferido pronunciamiento
al respecto o, si a ello hubiere lugar, a partir de la ejecutoria de la
decisión que se profiera en virtud de la revisión eventual. La ley podrá
establecer excepciones.
La petición de parte o del
Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a
la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al
respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término
perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición,
deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección
del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la
respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del
proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su
recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre
la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual
revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia,
cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su
selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días
siguientes a la notificación de aquella; durante la presentación y trámite de
la insistencia también continuarán suspendidos los efectos de la respectiva
providencia. La decisión que se adopte en relación con la respectiva
insistencia tampoco requerirá motivación.
Parágrafo 1°. La ley podrá disponer que
la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se aplique
en relación con procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo
conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En
esos casos la ley regulará todos los aspectos relacionados con la procedencia y
trámite de la revisión eventual, tales como la determinación de los plazos
dentro de los cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus
respectivas solicitudes; la insistencia que pueda presentarse respecto de la
negativa de la selección; los efectos que ha de generar la selección; la
posibilidad de que la revisión eventual pueda concurrir con otros recursos
ordinarios o extraordinarios.
Parágrafo 2°. El Consejo de Estado
también podrá actuar como Corte de Casación Administrativa. La ley regulará
todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos,
ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que
en cada caso se adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo”.
Intervención del Ministerio
del Interior y de Justicia
Indica que se trata de un artículo nuevo que tiene como finalidad
establecer y regular un mecanismo de revisión eventual en las acciones
populares y de grupo, lo cual obedece a la circunstancia de que, en virtud de
la entrada en funcionamiento de los juzgados administrativos, el Consejo de
Estado en muchos casos no tiene asignadas competencias que le permitan unificar
la jurisprudencia, asegurar la protección de los derechos fundamentales y
ejercer el control de legalidad de los correspondientes fallos.
Agrega que en la disposición analizada se establecen los lineamientos
generales que han de regir dicho mecanismo de revisión y que, por tratarse de
un mecanismo nuevo, el legislador cuenta con una amplia libertad de
configuración.
Intervención del Consejo de Estado
El Consejo de Estado[269] señala que, de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 237 de la
Constitución, la primera de las atribuciones del Consejo de Estado es la de “desempeñar
las funciones de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, conforme a
las reglas que señale la ley”, disposición que está llamada a generar múltiples
y muy variados efectos en el ordenamiento jurídico nacional. De una parte, sostiene,
significa que en el campo de lo contencioso administrativo tiene la vocación
constitucional de unificar la jurisprudencia nacional, función que constituye
un mecanismo de control en contra de la arbitrariedad de la Administración
Pública. De otra parte, continúa, lo constituye en tribunal de cierre en dicho
ámbito de la jurisdicción, cuyos pronunciamientos están llamados a ser aquellos
que orienten de manera última y definitiva la actividad de administrar justicia
que se encomienda a todos los jueces y tribunales que conforman la jurisdicción
de lo contencioso administrativo.
Agrega que algunos aspectos relacionados
con ese carácter y esa función, atribuidos expresamente por la Constitución
Política al Consejo de Estado, son las cuestiones de orden constitucional
desarrolladas por el legislador en el proyecto sub examine.
En cuanto a la facultad que se otorga al
Consejo de Estado, en su condición de tribunal supremo de la jurisdicción
contencioso administrativa, para revisar, en algunos eventos, las sentencias o
las demás providencias proferidas por los tribunales administrativos mediante
las cuales se finalice o se disponga el archivo del respectivo proceso, con el
fin de unificar la jurisprudencia, asegurar la protección de los derechos
constitucionales fundamentales y colectivos o ejercer el control de legalidad
respecto de tales decisiones, precisa que de conformidad con lo establecido en
los artículos 11 y 50 de la Ley 472 de 1998, corresponde a la jurisdicción
contencioso administrativa conocer de las acciones populares y de grupo, cuando
se trate de conflictos originados con ocasión de la actividad de las entidades
públicas, así como de las personas privadas que desempeñan funciones
administrativas.
En lo concerniente a la competencia
funcional para conocer de dichas acciones, indica, los artículos 15 y 51 de la
Ley 472 de 1998 establecen que de ellas conocerán en primera instancia los
jueces administrativos y en segunda instancia los tribunales administrativos.
Precisa, igualmente, que al tenor de lo dispuesto en los artículos 16 y 51 de
la referida ley, hasta la entrada en funcionamiento de los juzgados
administrativos, de las acciones populares y de grupo interpuestas ante la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, conocían en primera instancia los
tribunales administrativos y en segunda instancia el Consejo de Estado.
Añade que cuando hayan sido evacuadas
todas las acciones populares y de grupo que actualmente están en curso, el
Consejo de Estado no volverá a conocer, al menos por ahora, de procesos que
tengan su origen en el ejercicio de acciones de tal naturaleza, haciéndose necesario
un control de legalidad por parte del Consejo de Estado como tribunal supremo
de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por ello, pone de presente
tanto la necesidad como la conveniencia de establecer un mecanismo en virtud
del cual el Consejo de Estado pueda seleccionar, para su estudio y revisión,
algunas de las decisiones dictadas dentro de los aludidos asuntos por los
diferentes tribunales del país.
Señala igualmente que la posibilidad de
que el Consejo de Estado revise, con amplitud de facultades, las decisiones
proferidas por los tribunales inferiores, en materia de acciones  populares,
constituye herramienta que garantiza la efectividad del derecho a la igualdad.
Constituye, agrega, “el fundamento de la fuerza vinculante relativa
de los argumentos que sustentan los pronunciamientos judiciales, la certeza que
la comunidad jurídica aspira a tener en el sentido de que los jueces van a
decidir los casos iguales de la misma forma, es decir, la  garantía de que el
ejercicio de la función jurisdiccional atienda a los dictados del principio de
la seguridad jurídica, como garantía de la estabilidad con la cual los
ciudadanos precisan contar para ejercer sus derechos y libertades, así como
para que se les asegure la vigencia de un orden justo - artículo 2
constitucional–”.
El Consejo de Estado afirma que la
obligatoriedad para el juez de no desatender injustificadamente los precedentes
judiciales ni la seguridad jurídica, coadyuvan a la materialización de los
principios derivados de lo dispuesto en el artículo 83 Superior, la buena fe y
la confianza legítima. Principios cuya efectividad se garantizará a través de
la revisión de las decisiones que profieran los tribunales inferiores en
materia de acciones populares y que redundará igualmente en la efectividad del
principio de publicidad de las actuaciones y decisiones judiciales consagrado
en el artículo 228 de la Constitución.
En relación con el parágrafo 1º del
artículo 11 del proyecto, manifiesta que sus propósitos, justificación y
alcance son similares a los expuestos al referirse a las acciones populares,
con la particularidad de que  en este caso se alude a la  posibilidad de
revisión de procesos ordinarios que cursan ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. Agrega que otro tanto puede decirse en relación con
la disposición que autoriza a diseñar y poner en marcha, a través de una ley
ordinaria, un recurso de casación administrativa que, a su vez, confiera al
Consejo de Estado la condición de Corte o Tribunal de Casación.
En cuanto a la regulación que en el
artículo 11 del proyecto se hace acerca de aspectos procedimentales
relacionados con el mecanismo de revisión eventual de las acciones populares y
de grupo, indica que si bien dicho tipo de regulación no requiere de ley
estatutaria para su expedición, nada obsta para que el legislador, en ejercicio
de la libertad de configuración de que dispone, decida incluir aspectos de
procedimiento en el cuerpo normativo de la ley estatutaria, circunstancia que
denota que el legislador quiso posibilitar la inmediata puesta en
funcionamiento del mecanismo de revisión eventual. Por ello insta a la Corte a
procurar la conservación de dicha voluntad del legislador, independientemente
de que las normas pertinentes tengan la jerarquía de procesos propios de una
ley estatutaria o de una ley ordinaria.
Intervención de la Universidad
del Rosario
Interviene para solicitar
que se declare inexequible el artículo 11 del proyecto de ley estatutaria, por
considerar que vulnera los artículos 150, 152 y 158 de la Constitución
Política.
Manifiesta que el artículo 11 del proyecto,
“por tratarse de un asunto de carácter procesal como es la creación de una
competencia, el establecimiento de un procedimiento y la implementación del
mecanismo de revisión eventual de las providencias que pongan fin a las
acciones populares y de grupo, deben ser consagrados en una ley ordinaria y no
mediante una de carácter estatutario como se pretende al incluirlo dentro del
Proyecto de Ley de reforma a la Administración de Justicia”. (F. 204). Como
fundamento de su aserto hace alusión a lo dicho por esta Corporación en la
sentencia C-037 de 1996.
En ese mismo orden de ideas, señala, cuando en el
artículo 88 Superior se establece que “la Ley regulará las acciones
populares para la protección de los derechos e intereses colectivos”, se
refiere a que tal regulación habrá de hacerse mediante ley ordinaria, como en
efecto aconteció con la Ley 472 de 1998, en la que se estableció el procedimiento
para su ejercicio. Agrega que lo dicho se complementa con lo dispuesto en el
numeral 6º del artículo 237 Superior, que dispone que el Consejo de Estado
ejercerá “las demás funciones que determine la ley”, recalcando que se
trata de una ley ordinaria.
Señala que la vulneración del artículo 158 de la Carta
se materializa al incluir una norma de carácter ordinario dentro del texto de
una ley estatutaria, pues se rebasan los límites constitucionales y se viola el
principio de unidad de materia. Nuevamente hace referencia a lo dicho por la
Corte en la sentencia C-037 de 1996.
Sostiene que si bien en principio podría parecer que
la inclusión de normas propias de una ley ordinaria dentro de una ley
estatutaria estaría brindando una garantía adicional, ello no es así por cuanto
se está creando una limitación para su modificación o derogación, siendo que el
procedimiento ha de caracterizarse por su agilidad y posibilidad de adaptación
a las condiciones determinadas por el desarrollo social, económico y jurídico,
evitando su petrificación normativa.
Manifiesta que las precedentes observaciones resultan
igualmente predicables en relación con lo dispuesto en el parágrafo primero del
artículo 11 del proyecto, en el cual, al deferir a la ley ordinaria el
establecimiento de la revisión eventual en relación con otras acciones cuyo
conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se
está reconociendo la imposibilidad de incluir en una ley estatutaria normas de
carácter procesal.
En relación con la norma contenida en el
inciso segundo del artículo 11 del proyecto, indica que “la decisión de
suspender los efectos de las sentencias proferidas dentro de las acciones populares
o de grupo a la espera de un pronunciamiento por parte del Consejo de Estado
respecto de su eventual revisión va en contra del artículo 2o. de la Carta que
prescribe como fin del Estado la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución. Lo anterior, debido a que existiendo
una sentencia que define la protección de los derechos colectivos, se prescribe
la suspensión de su ejecución a la espera de un pronunciamiento del Consejo de
Estado sobre su eventual revisión, mecanismo que es de carácter excepcional y
por tanto no justifica el aplazamiento de la protección de derechos colectivos
que gozan de especial protección constitucional”.
Considera, en relación con el mismo inciso segundo,
que  se vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia al
prolongar injustificadamente el tiempo para hacer efectiva la protección de un
derecho colectivo, lo cual genera lesión o menoscabo a los derechos de la
sociedad. Para ello alude a lo dicho por la Corte en la sentencia C-426 de
2002.
Finalmente, sostiene que al establecerse en el
artículo analizado que serán objeto de revisión las providencias dictadas por
los tribunales administrativos, excluyendo así  la revisión eventual de las proferidas
por los juzgados administrativos, se vulnera el artículo 13 Superior, por
cuanto se da un trato desigual a los fallos que por cualquier razón no lleguen
a ser apelados.
Intervención del Instituto
Colombiano de Derecho Procesal
Advierte que el  artículo 11
del proyecto establece un recurso de revisión eventual de las  acciones
populares y de grupo, exactamente con las mismas finalidades que se señalan
para el recurso de casación: unificación de la jurisprudencia, protección de
derechos fundamentales y control de legalidad de los fallos, resultando
procedente no solo contra las sentencias sino también contra cualquier
providencia que ordene el archivo del proceso.
Sobre el particular, estima que dicha
regulación se debe a la modificación de la competencia en la jurisdicción
contenciosa adoptada a través de ley ordinaria, razón por la cual no parece que
sea materia de una ley estatutaria. Considera que en razón de la modificación,
“en vez de que el Consejo de Estado conozca como tribunal de fondo las
acciones populares y de grupo y logre de este modo la verdadera protección y
garantía de los derechos colectivos que persiguen proteger dichas acciones,
termina simplemente cumpliendo funciones de unificación de jurisprudencia que
podría también cumplir si obra como tribunal de segunda instancia”.
Intervención del ciudadano Pedro Pablo Camargo
Solicita se declare la inexequibilidad del artículo 11
del proyecto, pues considera que vulnera el artículo 88 de la Carta, que a
diferencia de lo dispuesto en el artículo 86 Constitucional, no prevé la
eventual revisión de los fallos correspondientes a acciones populares y de
grupo. Además, afirma, el artículo 237 de la Constitución no faculta al Consejo
de Estado para llevar a cabo la eventual revisión de los fallos en las acciones
populares y de grupo, que son acciones típicamente constitucionales de protección
de los derechos de tercera generación.
Considera que con la aludida disposición se viola
también el artículo 13 Superior, al excluir de la eventual revisión los fallos
que sobre acciones populares y de grupo se profieran en la jurisdicción civil;
el artículo 86 de la Constitución, que faculta privativamente a la Corte
Constitucional para la eventual revisión de los fallos de tutela; el artículo
87 Superior, que no faculta al Consejo de Estado para la eventual revisión de los
fallos en la acción de cumplimiento, y el parágrafo 2º del artículo 237 de la
Constitución, que no atribuye al Consejo de Estado la facultad de actuar como
corte de casación administrativa. Agrega que la casación es un recurso
extraordinario que ha de ser instituido mediante reforma de la Constitución.
Intervención del ciudadano Franky Urrego Ortíz
En relación con el artículo 11 del proyecto, considera
que en el inciso primero, al disponerse que sólo serán objeto de selección las
providencias emanadas de los tribunales administrativos, se excluye de tal
posibilidad a las providencias de los juzgados administrativos, conculcándose
así el derecho a la igualdad. Sostiene que lo mismo puede decirse en relación
con quienes tramitan una acción popular ante un juzgado civil del circuito, ya
que no se prevé un idéntico sistema de revisión eventual por parte de la Corte
Suprema de Justicia. Al respecto señala, además, que se omitió hacer referencia
a las acciones de cumplimiento (art. 87 Superior), sin que exista razón alguna
para su exclusión.
En cuanto a la expresión “sin necesidad de
motivación”, contenida en el inciso segundo del artículo 11 del proyecto,
indica que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional (sentencia T-259 de
2000), el juez, sin excepciones, está obligado a motivar sus providencias en
forma clara y completa, de modo que obrar en sentido contrario conlleva además
la violación del debido proceso (sentencia T-428 de 2007).
A juicio del interviniente, la regulación del inciso
2º del artículo, referente a los efectos de las decisiones, resulta
problemática cuando se trata de acciones populares, que tienen como finalidad
la protección de los derechos colectivos, por cuanto pueden presentarse
situaciones de especial urgencia que no podrían solucionarse con la celeridad
requerida, vulnerándose así el artículo 2º Superior en lo concerniente a la
garantía de la efectividad de los derechos. Agrega que la parte final de la
disposición en el sentido de que “la ley podrá establecer excepciones”,
no ofrece una solución satisfactoria a la situación planteada,  por cuanto
dicha ley no existe y tendrá que agotarse el trámite correspondiente para su
expedición, mientras que en el artículo 30 del proyecto se establece que la ley
estatutaria analizada “rige a partir de su promulgación”.
De igual manera, en relación con este último tema alude
a la lesión al derecho a la igualdad en el trato jurídico, por considerar que “si
la protección al ambiente sano, a la salubridad y seguridad públicas se
profiriera en sede de una Sala Civil de un Tribunal Superior de Distrito
Judicial, la orden de protección sería cumplida inmediatamente, lo cual no
ocurre en el caso de la dictada por un Tribunal Administrativo”.
Concepto del Procurador General de la Nación
En relación con el artículo 11 del Proyecto, el
Procurador General de la Nación sostiene que el mecanismo de la revisión de las
sentencias constituye un instrumento idóneo para la unificación de la
jurisprudencia, máxime si se tiene en cuenta que al entrar en funcionamiento
los juzgados administrativos el Consejo de Estado perdió toda posibilidad de
conocer de las acciones populares en segunda instancia. Además, agrega, el
mecanismo de la selección resulta razonable por cuanto tal regla no puede
universalizarse pues produciría un efecto contrario al perseguido por la ley.
Sobre el parágrafo primero del referido artículo, que
establece la potestad de la revisión eventual en los procesos originados en el
ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, el Procurador solicita la declaratoria de
exequibilidad, bajo el entendido de que en todo caso se excluye la revisión de
los fallos de tutela, dada la competencia exclusiva y excluyente de la Corte
Constitucional.
Consideraciones de la Corte
1.- La nueva norma que
propone el proyecto introduce la figura de la revisión eventual, por parte del
Consejo de Estado, de las acciones populares y de grupo que se tramitan
ante la jurisdicción contencioso administrativa. Es así como el inciso 1º del
artículo plantea la selección de sentencias y demás providencias que pongan fin
al proceso, con el propósito de unificar la jurisprudencia, asegurar la
protección de los derechos fundamentales o ejercer control de legalidad. Los
incisos 2º y 3º regulan asuntos puntuales como la inexistencia del deber de
motivar la escogencia o exclusión para revisión, los efectos de las decisiones,
el plazo para solicitar la revisión, los sujetos legitimados para hacerlo y el
trámite que deberá surtirse.
A su turno, el parágrafo 1º
del artículo permite que el mecanismo de la revisión eventual se aplique
también a los procesos originados en el ejercicio de otras acciones de conocimiento
de esa Jurisdicción, mientras que el parágrafo 2º permite al Consejo de Estado
actuar como Corte de Casación Administrativa, dejando a la ley la regulación de
los recursos en particular.
2.- Antes de abordar el análisis de la norma conviene
precisar que las acciones populares y de grupo son acciones de naturaleza
constitucional reconocidas en el artículo 88 Superior[270]. Así mismo, debe tenerse en cuenta que, según el
artículo 43 de la Ley Estatuaria de Administración de Justicia, ejercen
jurisdicción constitucional los jueces y corporaciones que deban resolver
acciones o recursos previstos para la aplicación de derechos constitucionales.
3.- Para examinar la constitucionalidad
del artículo, es necesario recordar que la Carta Política reconoce al Consejo
de Estado la calidad de “Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo”,
y precisa que en esa condición debe desempeñar sus funciones “conforme a las
reglas que señale la ley” (art.237-1 CP).
Esto
significa que, en principio, es al Legislador a quien corresponde definir la
manera concreta como el Consejo de Estado funge de Tribunal Supremo en la jurisdicción
contencioso administrativa, lo cual se traduce en la intervención como órgano
de última instancia que pone fin a las controversias propias de esa
jurisdicción.
La
Corte ha aludido a la existencia de una justicia especializada con la función
específica de decidir las controversias originadas en la actividad de las
entidades estatales y de los particulares que cumplen funciones
administrativas, previendo de esta forma una gama de acciones al respecto. Ha
dicho al respecto:
“Como es sabido, la Constitución
Política y las leyes le han asignado a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, la función específica de juzgar las controversias jurídicas que
se originen en la actividad de las entidades estatales y de los particulares
que cumplen funciones administrativas. En estos casos, la cuestión
litigiosa y el correspondiente control judicial por parte de esta justicia
especializada, surge cuando la Administración o quien hace sus veces, en
cumplimiento de los deberes asignados y con ocasión de sus reglamentos, actos,
hechos, omisiones, contratos y operaciones administrativas, ha desconocido la
normatividad que regula la actividad pública y ha lesionado derechos e
intereses de la comunidad, de los particulares o de otras entidades u
organismos estatales.
En procura de hacer expedito el objeto
de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el ordenamiento jurídico
ha consagrando una gama de acciones entre las que se destacan las tradicionales
de simple nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo propósito
específico, como ya se anotó, es el de buscar la declaratoria de invalidez de
los actos administrativos que se estimen contrarios a las normas superiores que
les sirven de sustento y, para el caso de la acción de restablecimiento,
también la restitución del sujeto afectado a una situación jurídica particular
amparada por una ley superior”[271]. (Resaltado fuera de
texto).
En concordancia con lo anterior, la Ley 472 de 1998
atribuyó a los órganos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo la
competencia para conocer de dichas acciones cuando las mismas se originen en
actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de los particulares que
desempeñen funciones administrativas (artículos 15 y 50); en los demás casos la
competencia se radica en los juzgados civiles del circuito y las salas de los
tribunales superiores de distrito judicial de la jurisdicción ordinaria.
La Corte ha considerado fundada
y razonable esta asignación de competencia, recordando que la Constitución no señala
en concreto cuál es la autoridad judicial que conoce de estas acciones, lo cual
corresponde, por lo mismo, al Legislador:
“Ahora
bien, la Constitución en su artículo 88 no hace un señalamiento específico de
cuál es la autoridad judicial competente para conocer de la acción de grupo,
por lo que debe entenderse que el señalamiento de dicha autoridad corresponde
entonces al legislador.
A juicio de
la Corte, el precepto demandado se ajusta a los postulados constitucionales,
pues como lo señaló esta Corporación en la sentencia C-037 de 1996 (M.P., Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa), le compete al legislador la creación y distribución de
competencias entre los distintos despachos judiciales. E igualmente, en la
sentencia No. C-157 de 1998 (M.P., Dres. Antonio Barrera Carbonell y Hernando
Herrera Vergara), la Corte precisó que el legislador está investido por la
Constitución de la atribución de señalar las formalidades de procedimiento que
deben observarse para garantizar el debido proceso y las competencias de las
autoridades judiciales que deban conocer de las respectivas causas, con
excepción de aquellas que están directamente asignadas por el constituyente.
En
consecuencia, resulta fundado y razonable que el legislador haya determinado
que las jurisdicciones contencioso administrativa y civil ordinaria sean las
competentes para conocer y tramitar tanto las acciones populares como las de
grupo en la forma prevista por la norma acusada, especialmente, teniendo en
cuenta que el artículo 88 de la Carta Política no especifica la autoridad
judicial competente para conocer de ellas. Igualmente lo es, el señalamiento de
la competencia como elemento integral del debido proceso (artículo 29 CP.).
Así mismo, en cuanto corresponde al legislador ordinario expedir las leyes que
regirán el ejercicio de las funciones públicas (artículo 150-23 CP.) y
determinar la organización y el funcionamiento de las jurisdicciones ordinaria
y contencioso administrativa, como las competencias que se deben asignar a los
órganos que la conforman (artículos 234 a 238 CP.).
En tal
virtud, cuando la norma acusada señala cuales procesos son de competencia de
una u otra jurisdicción, lo hace teniendo en cuenta la naturaleza de la función
desarrollada por la persona o funcionario que produjo u ocasionó el daño al
interés o derecho colectivo. Además, la distribución de competencias que el
legislador hace entre las dos jurisdicciones tiene sustento en el factor
subjetivo, ya que se violaría el debido proceso si se desconociera la
naturaleza jurídica de los autores del perjuicio, pues en algunos casos
éstos serán particulares, y en otros, personas públicas y privadas con
funciones administrativas, las causantes de los hechos dañosos a los
derechos e intereses colectivos”[272].
(Resaltado fuera de texto).
En
la medida en que se ha atribuido a la jurisdicción contencioso administrativa
el conocimiento de ciertas acciones populares y de grupo (las que involucran
las actuaciones de autoridades públicas o de particulares que desempeñan
funciones administrativas), resulta igualmente válido que el Congreso haya optado
por atribuir al Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, la facultad para revisar las sentencias y demás
providencias que pongan fin a esos procesos. Sin embargo, debe precisarse que
se trata de una competencia adicional otorgada por el Legislador, que no lo
despoja de la función de actuar como tribunal de única o segunda instancia en
otros asuntos previamente asignados.
A
juicio de la Corte, la facultad de revisión eventual por parte del Consejo de
Estado es compatible con la condición de ese órgano como Tribunal Supremo de la
jurisdicción contencioso administrativa, reconocida en el artículo 237-1 de la
Carta Política. En efecto, su condición de Tribunal Supremo se proyecta, en
esencia, desde una perspectiva de orden sistémico para integrar y unificar la
jurisprudencia en lo que concierne a dicha jurisdicción, en el marco de la
Constitución y la ley y con la precisión que más adelante se hace en cuanto a
la procedencia de la tutela contra sus decisiones.
Por
lo demás, el hecho de que se haya previsto la revisión eventual sólo para las
decisiones de los tribunales administrativos, excluyéndose las de los juzgados
administrativos, no vicia de inconstitucionalidad la norma. En este sentido es
necesario tener en cuenta que los jueces administrativos tienen el deber de
respeto a los precedentes en su dimensión vertical[273], de manera que por esa vía la revisión de los fallos de los tribunales
administrativos ha de garantizar también la coherencia sistémica con la
jurisprudencia de los juzgados administrativos.
Tampoco
se observa vicio de inconstitucionalidad porque no se haya previsto la revisión
eventual de las decisiones proferidas en la jurisdicción ordinaria, pues se
trata de dos regulaciones que si bien protegen los mismos bienes jurídicos se
sujetan a reglas procedimentales diferentes  –al menos en forma supletoria- que
no pueden ser equiparadas para estos efectos. Además, esa regulación responde
al margen de configuración del Legislador y resulta razonable si se tiene en
cuenta que el artículo 11 del proyecto solamente introduce cambios a la
competencia en la jurisdicción contencioso administrativo, de modo que sería incoherente
que esa misma norma propusiera cambios en la jurisdicción ordinaria.
4.-
La Corte debe advertir que la regulación prevista en la norma bajo examen no
tiene estricta reserva de ley estatuaria, mas  no por ello está viciada de
inconstitucional, pues como fue explicado al comienzo de esta sentencia, “no
todo aspecto que de una forma u otra se relacione con la administración de
justicia debe necesariamente hacer parte de una ley estatutaria”[274]. En
consecuencia, el Congreso de la República, actuado como legislador ordinario,
está facultado para introducir los ajustes o modificaciones que estime convenientes
a los aspectos aquí regulados.
5.- De otra parte, el
proyecto atribuye al Consejo de Estado, “en su condición de Tribunal Supremo
de lo Contencioso Administrativo”, la competencia para la revisión eventual
de las acciones populares y de grupo. Para ello invoca tres propósitos
diferentes: (i) unificar la jurisprudencia, (ii) asegurar la protección de los
derechos constitucionales fundamentales y (iii) ejercer el control de legalidad
respecto de los fallos correspondientes.
La Sala advierte que los fines
que señala la norma para la revisión eventual guardan estrecha relación con los
objetivos que por su naturaleza son propios de la casación en la jurisdicción
ordinaria, según fue explicado al analizar el artículo 7º del presente proyecto.
Esta circunstancia hace necesario analizar si el Congreso, en su calidad de
Legislador Estatutario, puede atribuir al Consejo de Estado la facultad de actuar
como “Corte de Casación Administrativa”, (parágrafo 2º del proyecto) y
atribuirle las funciones inherentes a esa institución, o si por el contrario
sólo puede asignar competencia como “Tribunal Supremo de lo Contencioso
Administrativo”.
6.-
A juicio de la Corte, conforme al artículo 237-1 de la Constitución, las
funciones que la ley puede atribuir al Consejo de Estado son sólo en su calidad
de “Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo”, y no como una “Corte
de Casación”, pues en el diseño constitucional colombiano estas dos
calidades no son asimilables en los términos que pretende hacerlo el proyecto
bajo examen.
En
cuanto a la casación, cabe reiterar que su alcance ya ha sido analizado en la
jurisprudencia constitucional. Al respecto, en la sentencia C-252 de 2001, MP.
Carlos Gaviria Díaz, la Corte explicó que ésta figura, “como medio de
impugnación extraordinario, no es entonces una invención del legislador
colombiano, pues con esta calidad surgió, modernamente, en el derecho francés,
asociada a la Defensa de los Derechos del Hombre, aunque algunos tratadistas
remontan su origen al derecho romano justinianeo y al antiguo derecho germánico”.
Mecanismo adoptado luego en la mayoría de ordenamientos contemporáneos, entre
los cuales se incluye el colombiano. En esa misma sentencia la Corte enfatizó
en las especiales características de la casación no sólo en materia penal sino
como toda una institución jurídica de larga tradición, para lo cual hizo
referencia a varios criterios doctrinales:
“El recurso
de casación es un juicio técnico jurídico, de puro derecho sobre la legalidad
de la sentencia (errores in iudicando), sobre el proceso en su totalidad o en
diversos sectores del mismo (errores in procedendo), y excepcionalmente sobre
las bases probatorias que sirvieron de sustentación para dictar la sentencia
acusada. De ahí que la casación, como un juicio sobre la sentencia que es, no
pueda entenderse como una instancia adicional, ni como potestad ilimitada para
revisar el proceso en su totalidad, en sus diversos aspectos fácticos y
normativos, sino como una fase extraordinaria, limitada y excepcional del
mismo”[275].
“La
casación es un instituto judicial consistente en (sic) un órgano único en el
Estado (Corte de Casación) que, a fin de mantener la exactitud y la uniformidad
de la interpretación jurisprudencial dada por los tribunales al derecho
objetivo, examina, sólo en cuanto a la decisión de las cuestiones de derecho,
las sentencias de los jueces inferiores cuando las mismas son impugnadas por
los interesados mediante un remedio judicial (recurso de casación) utilizable
solamente contra las sentencias que contengan un error de derecho en la
resolución de mérito”[276].
“El recurso
de casación, en su base política y jurídica, tiene por objeto velar por la
recta y genuina aplicación e interpretación de la ley, corrigiendo la
infracción de la misma, y logrando en esta misión, al ser ejercida por un mismo
y sólo tribunal, la uniformidad de la jurisprudencia. Esta finalidad de interés
público, el respeto de la ley, sobrepasa en importancia a aquella otra de orden
privado, cual es la reparación de los agravios que se puede inferir a las
partes con las resoluciones violatorias de la ley”[277].
Así
pues, debido al especial diseño normativo y las implicaciones de la casación, que
está consagrada directamente en la Carta Política, no es constitucional que el
Congreso de la República, con la excusa de regularla, adicione una nueva función
o altere su estructura básica para transformarla en una institución de
naturaleza diferente. Como ha explicado la jurisprudencia al referirse a la
casación, la libertad de configuración del Legislador es susceptible de ser
limitada cuando “impide el desarrollo y desempeño cabales de una entidad de
rango constitucional, a través de las limitaciones que le impone o de omisiones
en su regulación”[278]. Ello, desde luego, no supone renunciar a la potestad
de regulación normativa sino limitar esa facultad.
El
anterior fue el argumento que sirvió de base a la Corte para declarar inexequibles
algunas expresiones de la Ley 553 de 2000, “que desvirtuaban la esencia de
la casación penal como recurso extraordinario, para transformarla en una acción
independiente del proceso, a fin de solucionar problemas prácticos de la
administración de justicia relativos a la congestión de la Sala Penal de la
Corte Suprema de Justicia”[279]. Sobre el particular esta Corporación sostuvo lo
siguiente:
“La
casación penal, entendida como medio de impugnación extraordinario, tiene
elementos estructurales y de contenido propios que no permiten confundirla con
otras instituciones; por tanto, no puede la ley modificarla de forma tal que la
desnaturalice o la convierta en otra figura jurídica, menos eficaz conforme a
los fines que se le atribuyen”[280].
De
esta manera, la función asignada a un juez para actuar como “Tribunal de
Casación”, implica un análisis técnico-jurídico sobre la validez de una
sentencia judicial. Esa función fue prevista por el Constituyente de manera expresa
y exclusiva para la Corte Suprema de Justicia, en el marco de la jurisdicción
ordinaria (art.235-1 CP), pero no para otras autoridades judiciales como el
Consejo de Estado.
Por
lo anterior, la casación no puede equipararse materialmente con las
atribuciones que otorga la Constitución al Consejo de Estado, pues a éste
corresponde desempeñar sus funciones como “Tribunal Supremo de lo
Contencioso Administrativo”, lo cual significa que actúa en calidad de
órgano de última instancia en esa jurisdicción.
Aún
cuando las funciones como Tribunal Supremo y como Tribunal de Casación no son
en sí mismas incompatibles, sino que incluso se proyectan como complementarias,
lo cierto es que en el diseño acogido en la Carta de 1991 el Constituyente optó
por asignar al Consejo de Estado la condición de “Tribunal Supremo de lo
Contencioso Administrativo”, excluyendo las funciones de Corte de Casación
que sí existen en otros ordenamientos.
En
el derecho francés, por ejemplo, el Consejo de Estado no tiene configuración
constitucional aunque se menciona en varias de sus normas. Allí funge como Supremo
Tribunal Administrativo, conforme al artículo 111-1 del Código Judicial
Administrativo, rol en el que se desempeña como juez de única o última
instancia. Pero, simultáneamente, conforme al artículo 331-1 del mismo
estatuto, el Consejo de Estado cumple el rol de Tribunal de Casación de
la jurisdicción administrativa[281]. Ese doble señalamiento sugiere que se trata de
labores diferentes aunque relacionadas. En efecto, sobre sus funciones como
juez de única instancia, de apelación y de casación, la doctrina ha explicado
lo siguiente:
“En materia jurisdiccional, las atribuciones del Consejo de Estado son
considerables; dentro de la jurisdicción administrativa el Consejo juega un
papel de primera importancia y múltiple:
a) Por una parte, el Consejo de Estado juzga en primera y única
instancia ciertas clases de litigios administrativos (…).
b) Por otra parte, el Consejo de Estado constituye para todas las
demás instancias administrativas el juez de apelación (para los tribunales
administrativos) o el juez de casación (para todas las jurisdicciones
administrativas para las cuales la ley no ha previsto un segundo grado de
jurisdicción)”[282].
El
modelo francés tuvo notoria influencia en la creación del Consejo de Estado colombiano.
Sin embargo, en la tradición jurídica nacional esta institución nunca ha sido
concebida como Corte de Casación, sino solamente como órgano consultivo del
ejecutivo y como Tribunal Supremo encargado de dirimir las controversias en las
que está involucrada la administración pública.
Según
enseña la doctrina, “en ninguna de las Constituciones expedidas por las
provincias a partir de la Declaración de Independencia de Santa Fe de 1810
aparecía un órgano similar al Consejo de Estado, aunque sí pueden encontrarse
en algunas de ellas ciertos vestigios de esta institución”[283]. Luego, en las Constituciones de 1821, 1830 y 1843,
se consagró el Consejo de Estado como órgano auxiliar del poder ejecutivo, que
desapareció en las constituciones de la Nueva Granada (1843), de la
Confederación Granadina (1858) y en la de los Estados Unidos de Colombia (1863)[284]. En la Constitución de 1886 se retornó a la figura
del Consejo de Estado, ya no sólo en su condición de órgano consultivo del
Gobierno sino como “Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo,
conforme a las reglas que señale la ley” (art.141-3), lo cual vino a
consolidarse con la creación de esa jurisdicción en el Acto Legislativo No. 3
de 1910.
Siguiendo
con esta tradición, el Constituyente de 1991 quiso mantener las atribuciones
consultivas y jurisdiccionales del Consejo de Estado[285], omitiendo hacer referencia a dicho órgano como Corte
de Casación, pues “nada aconseja[ba] su reforma, cambio o derogación”,
es decir, como Tribunal Supremo de lo contencioso administrativo[286].
En
suma, la Corte considera que la atribución de competencias que el legislador
puede hacer al Consejo de Estado en virtud del artículo 237-1 de la
Constitución, sólo puede darse en su calidad de Tribunal Supremo de lo
Contencioso Administrativo, pero no como Tribunal de Casación, porque esa función
no ha sido asignada por el Constituyente.
7.-
Las consideraciones expuestas llevan a la Corte a concluir que la facultad de
revisión eventual, prevista en el inciso 1º del artículo 11 del proyecto, sólo
puede hacerse como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y no como
Corte de Casación.
Desde
esta perspectiva, si bien es válida la facultad de revisión para (i) la
unificación de jurisprudencia, pues ello es propio de un Tribunal Supremo, no puede
asignarse dicha función para (ii) asegurar la protección exclusiva de derechos
constitucionales fundamentales, ni para (iii) ejercer control de legalidad, por
cuanto estas son atribuciones propias de una Corte de Casación -según fue
explicado anteriormente[287]-, calidad que no ostenta el Consejo de Estado, más
aún cuando las acciones populares y de grupo son acciones de clara naturaleza
constitucional.
Además,
la redacción de la norma al referirse a la revisión para proteger derechos constitucionales
“fundamentales”, sugiere la exclusión de otros derechos constitucionales
que no tienen esa categoría (ius-fundamental), como los derechos e intereses
colectivos que son justamente los que se protegen a través de las acciones
populares.
En
consecuencia, la Corte declarará la inexequibilidad de la expresión “asegurar
la protección de derechos constitucionales fundamentales o ejercer el control
de legalidad respecto de los fallos correspondientes”, del inciso 1º del
artículo 11 del proyecto.
8.-
Así mismo, deberá declarar inexequibles las expresiones “de oficio o” y “Al efectuar la revisión se decidirá sin las limitaciones propias de
los recursos”, del inciso primero del artículo 11, por cuanto riñen con los
postulados del debido proceso (art. 29 CP).
En
efecto, como la configuración de las acciones populares y de grupo parte de la
base de que el trámite de recursos exige una suerte de legitimación por activa,
es necesaria la intervención y solicitud directa de las partes. En esa medida,
permitir que la revisión eventual opere de manera oficiosa y que el Consejo de
Estado pueda decidir sin ningún tipo de limitación, implicaría transferir una
facultad reservada a las partes, entre las que se encuentra el Ministerio
Público como garante de los intereses colectivos y de la sociedad en general, resulta
contrario al debido proceso y a los derechos de los sujetos involucrados.
9.-
Del inciso primero del artículo 11 del proyecto, la Corte también debe declarar
inexequibles las expresiones “de la
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o”, y “o Subsecciones, con sujeción a los criterios que
establezca el reglamento de la Corporación”, las cuales autorizan a la Sala Plena y a las subsecciones del Consejo
de Estado para seleccionar los asuntos de revisión.
La
regulación no resulta coherente con la distribución funcional de competencias
prevista en el inciso 2º del artículo 236 de la Constitución, según el cual “el
Consejo de Estado se dividirá en salas y secciones para separar las funciones
jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la Ley”.
En
este sentido, ni en la Ley Estatuaria de Administración de Justicia, ni en el
Reglamento del Consejo de Estado se ha atribuido directamente a la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo o a las subsecciones de esa Corporación, la
competencia para conocer de las acciones populares y de grupo. Esa competencia
ha sido radicada en las secciones, concretamente en las secciones primera y
tercera, según lo previsto en el artículo 13 del Reglamento del Consejo de
Estado[288]. Por lo tanto, a menos que se introduzcan las
modificaciones estructurales en materia de competencia, no puede haber una facultad
por parte de esas instancias para decidir sobre la revisión eventual de
acciones populares y de grupo.
Además,
permitir la intervención de la Sala Plena y las subsecciones podría implicar
una injerencia indebida en la autonomía de las secciones del Consejo de Estado,
cuando es claro que entre ellas no existe relación jerárquica ni de subordinación
funcional en estos asuntos.
10.-
Finalmente, en cuanto al inciso primero del artículo 11 del proyecto, la Corte
debe condicionar la exequibilidad de la norma, en el entendido de que en ningún
caso se impide interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de
revisión, la decisión de no selección o la decisión que resuelva
definitivamente la revisión, cuando de manera excepcional se configuren los
requisitos exigidos por la jurisprudencia para tal fin.
En lo concerniente a la procedencia de la tutela es
preciso recordar que  ejercen jurisdicción constitucional los jueces y
corporaciones que deban resolver acciones o recursos previstos para la
aplicación de derechos constitucionales (art. 43 LEAJ). Todos hacen parte de la
denominada Jurisdicción Constitucional en sede de tutela, “quienes a su vez
“son jerárquicamente inferiores a la Corte Constitucional”, por cuanto dicho
Tribunal actúa como órgano límite o de cierre de esa jurisdicción, a través de
la revisión de las decisiones judiciales que por la vía del amparo se profieran”[289].
En
este aspecto tienen cabida los argumentos reseñados al analizar los artículos
4º y 7º del proyecto, relativos a la procedencia excepcional de la tutela
contra providencias judiciales, fundamentos a los cuales la Corte hace remisión
expresa y directa.
11.-
Con relación al segundo inciso del artículo 11 del proyecto, que excluye el
deber de motivar la escogencia o no para revisión y suspende los efectos de las
sentencias de instancia hasta tanto haya un pronunciamiento definitivo del
Consejo de Estado, la Corte considera que es contrario a la Constitución y por tanto
declarará su inexequibilidad. Igualmente, declarará inexequible la expresión final
del inciso tercero del mismo artículo, según la cual “durante la presentación
y trámite de la insistencia también continuarán suspendidos los efectos de la
respectiva providencia. La decisión que se adopte en relación con la respectiva
insistencia tampoco requerirá motivación”.
11.1.- La norma prevé que la decisión de seleccionar o
no los asuntos para revisión no requerirá ser motivada, lo cual riñe con el derecho
de acceso efectivo a la administración de justicia y afecta una garantía propia
del debido proceso.
Sobre la importancia del deber de motivación de las
decisiones judiciales, la Corte ha señalado insistentemente que en un Estado
Social de Derecho no es razonable apelar a criterios de mera autoridad, por lo
que “todos los servidores públicos,
incluyendo los jueces, deben motivar y sustentar jurídicamente, con argumentos
razonables, las providencias que profieran”[290]. Es así
como “la función del juez radica en la definición del derecho y uno de los
principios en que se inspira reside en el imperativo de que, sin excepciones,
sus providencias estén clara y completamente motivadas”[291].
En este punto son válidas las apreciaciones expuestas por
la Corte sobre la necesidad de motivación las providencias judiciales como
garantía inherente al debido proceso:
“Una de las
dimensiones del debido proceso es la motivación del acto, según se desprende de
la expresión "con observancia de la plenitud de las formas", de que
trata el artículo 29 de la Constitución.
Todo acto
definitorio debe ser motivado con expresión de las razones justificativas, como
desarrollo del principio de legalidad,  para determinar si este se ajusta a la
ley o si corresponde a los fines señalados en la misma”[292].
Argumentos reiterados en la Sentencia C-252 de 2001, cuando
la Corte señaló que en el auto inadmisorio del recurso de casación se deben
indicar las razones para ello. Dijo entonces:
“No cabe
duda de que dentro del iter procesal, el acto mediante el cual se admite o
rechaza la demanda presentada por un particular adquiere especial
trascendencia, puesto que constituye no sólo el inicio de la intervención
estatal en la resolución de un conflicto jurídico, sino la delimitación –y
primera consideración por parte del juez- del problema de derecho que se
ventila ante las autoridades judiciales. En ese orden de ideas, resulta lógicamente
necesario que en los eventos en los que la demanda presentada por los
particulares no sea procedente, la autoridad competente señale y explique las
razones que sustentan su decisión pues, de lo contrario, el ciudadano se vería
innecesariamente obligado a interpretar el silencio de la autoridad en
perjuicio de su propios intereses, haciendo del proceso judicial un mecanismo
incierto, incluso arbitrario, para la protección de los derechos.
Lo que
está en juego, entonces, es el derecho mismo al debido proceso, que a través de
la motivación de los actos sustanciales –sentencias o autos- emanados de las
autoridades judiciales-, asegura la efectiva administración de justicia a los
particulares”. (Resaltado fuera de texto).
11.2.-
En este punto es necesario advertir que la facultad atribuida al Consejo de
Estado para la revisión eventual de acciones populares y de grupo, no puede ser
asimilada a la facultad asignada a la Corte Constitucional para la revisión
eventual de los fallos de tutela. Esa diferencia explica por qué la decisión
del Consejo de Estado habrá de ser motivada, mientras que en el caso de la
Corte Constitucional no se consagra tal exigencia.
En
primer lugar, como ya ha sido explicado, la eventual revisión de los fallos de
tutela fue autorizada directa y exclusivamente por la propia Constitución en
los artículos 86 y 241-9 de la Carta Política, cosa que no ocurrió con las
acciones populares y de grupo, cuya configuración se dejó en manos del
Legislador, sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la
Constitución.
En
segundo lugar, en la sentencia C-037 de 1996, la Corte explicó por qué la
decisión de revisar o no un fallo de tutela es una potestad eminentemente
discrecional y autónoma de esta Corporación. Dijo entonces la Corte:
“Para la
Corte, resulta evidente que la Carta Política utiliza el término “eventual”
dentro del significado antes descrito. Se trata, pues, de una atribución
libre y discrecional de la Corporación para revisar los fallos de tutela que
sean remitidos por los diferentes despachos judiciales, con el fin de unificar
la jurisprudencia sobre la materia y de sentar bases sólidas sobre las que los
demás administradores de justicia se puedan inspirar al momento de pronunciarse
acerca de los derechos fundamentales dentro del ordenamiento jurídico
colombiano. Fue dentro de estos criterios que el Constituyente obró
respecto de la materia en comento. En efecto, dentro del Informe-Ponencia
presentado por el delegatario Juan Carlos Esguerra Portocarrero, se manifestó:
“(...) he
considerado que la decisión del juez, aunque de cumplimiento inmediato, debe
ser susceptible de algún recurso y, adicionalmente, con la finalidad de
unificar la jurisprudencia constitucional, podría pensarse en que el fallo se
remita a la Corte Constitucional -de aprobarse su creación- la cual tendría la
facultad de revisarlo”.[293]
…
Por su
parte, en la Comisión Primera de la Asamblea Constituyente se explicó:
“...Por otro lado se ha previsto que  también la Corte
Constitucional, en caso de crearse la Corte Constitucional, como todo parece
indicarlo, pueda revisar la decisión que haya adoptado el juez. Esto puesto
que en tratándose de asuntos que tienen una clara connotación constitucional,
puesto de lo que se trata es precisamente de la defensa de derechos
constitucionales, pues no puede haber tantas interpretaciones constitucionales
y tantas jurisprudencias constitucionales, cuantos jueces haya en la República.
Eso de ninguna manera, entonces con el propósito de perseguir la unidad
jurisprudencial en materia constitucional, se busca que la Corte
constitucional pueda revisar la decisión a su arbitrio. No que todas las
decisiones que se adopten sobre el particular, deban llegar a la Corte[294]”. (Resaltado fuera de texto).
Esta potestad de la Corte Constitucional no coincide
con la facultad de revisión eventual que el proyecto otorga al Consejo de
Estado respecto de las acciones populares y de grupo, porque no existe norma
constitucional que confiera directamente esa discrecionalidad, lo cual
demuestra que se dio un tratamiento diferenciado y excepcional respecto de la revisión
eventual en materia de tutela.
En tercer lugar, no puede perderse de vista que en
materia de tutela todos los fallos de instancia son remitidos a la Corte
Constitucional para que los examine y decida sobre su eventual revisión,
mientras que el Consejo de Estado sólo habrá de pronunciarse respecto de las
solicitudes elevadas por las partes o el Ministerio Público que tengan como
propósito unificar la jurisprudencia en materia de acciones populares y de
grupo.
Finalmente, es importante advertir que la acción de
tutela es un mecanismo subsidiario y residual en materia de derechos
fundamentales, mientras que la acción popular es el mecanismo principal para
proteger los derechos e intereses colectivos, y la acción de grupo un mecanismo
idóneo para el reclamo conjunto de la indemnización de perjuicios respecto de
una misma causa. Es por ello necesario que el Consejo de Estado haga explícitos
los motivos por los cuales decide que un caso será o no examinado en revisión.
Así las cosas, la Corte considera que si bien es
constitucionalmente legítimo que el Consejo de Estado cumpla la función de
revisión eventual en acciones populares y de grupo, también lo es que las
decisiones al respecto sean motivadas, no sólo cuando se selecciona un asunto
sino también cuando se desestima su revisión.
11.3.-
De otra parte, el inciso segundo del artículo 11 del proyecto, así como la
expresión final del inciso tercero, señalan que la decisión de instancia en las
acciones populares y de grupo sólo producirá efectos cuando el Consejo de
Estado decida sobre la selección o se pronuncie en virtud de la revisión
eventual, con las excepciones que fije la ley. A juicio de la Corte esta
regulación es inconstitucional por desconocimiento de los principios de
efectividad de los derechos (art.2 CP) y acceso efectivo a la administración de
justicia (art.228 CP).
La
jurisprudencia ha reconocido que el principio de efectividad de los derechos es
inherente a la vigencia de un Estado Social de Derecho, donde se convierte en
un postulado “de rigurosa importancia”[295]. De esta manera, si los jueces son quienes en sus
providencias definen, para el caso concreto, el contenido y alcance de los
derechos constitucionales -conforme a la interpretación de esta Corte como
supremo intérprete de la Constitución[296]-, se hace necesario garantizar su eficacia material
cuando resulten vulnerados o amenazados y así haya sido declarado en una
sentencia judicial, lo que no ocurre en el caso de la norma objeto de examen.
La
Corte recuerda que el régimen jurídico de las acciones de grupo -también de las
acciones populares- y la interpretación de sus disposiciones, “debe estar
guiado por el principio de efectividad de los derechos bajo el propósito de
lograr un orden político económico y social justo (CP Preámbulo y art. 2º)”[297]. De hecho, fue éste uno de los argumentos para
declarar inexequible la norma relativa a la preexistencia del grupo en esas acciones,
por tratarse de “un requisito que le resta efectividad a la garantía
judicial de las acciones de grupo, e implica una indudable limitación del
derecho de acceso a la administración de justicia, sin que sea claro cuál es la
finalidad constitucional que se ve satisfecha y que podría eventualmente
justificar esa limitación”[298].
En
concordancia con lo anterior, si bien el Legislador goza de un significativo
margen de configuración de los procedimientos judiciales, esa potestad debe
ejercerse dentro del marco fijado por la Constitución, y, en este caso
particular, sin desconocer el derecho de acceso efectivo a la administración de
justicia, sobre el cual la Corte ha explicado lo siguiente:
“En este
sentido, la doctrina constitucional ha considerado que la competencia normativa
del legislador resulta acorde con el estatuto superior, siempre y cuando tenga
en cuenta los siguientes aspectos: i) que atienda los principios y fines del
Estado tales como la justicia y la igualdad entre otros; ii) que vele por la
vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos[299] que en
el caso procesal civil puede implicar derechos como el debido proceso, defensa
y acceso a la administración de justicia (artículos  13, 29 y 229 C.P.) [300]; iii)
que obre conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad en la
definición de las formas[301]
y iv) que permita la realización material de los derechos y del principio de la
primacía del derecho sustancial sobre las formas (artículo 228 C.P.)[302]. De
allí que no se estimen válidas, las disposiciones procesales “que anulan u
obstaculizan irrazonablemente el ejercicio del derecho de acción”[303],
precisamente porque un objetivo constitucional legítimo es el de “realizar
objetiva, razonable y oportunamente el derecho sustancial”[304]”.
(…)
El acceso a
la justicia bajo los supuestos predichos, no puede ser por  lo tanto meramente
nominal, - es decir simplemente enunciativo -, sino que resulta imperativa
su efectividad, a fin de garantizar una protección auténtica y real de las
garantías y derechos objeto del debate procesal. Por lo tanto, y de conformidad
con el principio de efectividad que se predica de todos los derechos fundamentales,
es necesario que el acceso y el procedimiento que lo desarrolla, sea igualmente
interpretado a la luz del ordenamiento superior, “en el sentido que resulte más
favorable al logro y realización del derecho sustancial, consultando en todo
caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley[305]”. (Sentencia
C-662 de 2004. Resaltado fuera de texto).
El
inciso 2º del artículo 11 del proyecto representa así una medida que pone en
riesgo la protección de los derechos involucrados en las acciones constitucionales
populares y de grupo, y con ello viola el acceso efectivo a la administración
de justicia (art.228 CP), pues el cumplimiento de una orden judicial se prolonga
indefinidamente en el tiempo sin que existan motivos que lo justifiquen, más
aún cuando la trascendencia de los derechos involucrados reclama una especial
cautela de los operadores jurídicos.
Como
lo señala un interviniente, no ofrece una solución satisfactoria el hecho de
que la norma autorice al Legislador para establecer algunas excepciones, por
cuanto se trata de una simple eventualidad que no resulta ni real ni cierta
para la protección efectiva de los derechos vulnerados o amenazados. En
consecuencia, no resulta razonable supeditar su amparo a una decisión apenas eventual
y excepcional, que por tardía podría hacer nugatorio el disfrute legítimo de un
derecho cuya titularidad radica en cabeza de una colectividad.
En
este orden de ideas, la Corte declarará inexequible el inciso 2º del artículo
11 del proyecto, así como de la expresión “durante la presentación y trámite
de la insistencia también continuarán suspendidos los efectos de la respectiva
providencia. La decisión que se adopte en relación con la respectiva
insistencia tampoco requerirá motivación”, del inciso 3º del mismo
artículo. Sin embargo, debe precisarse que el examen de esta norma no involucra
ningún análisis sobre la suspensión provisional de actos administrativos, que
es una figura independiente prevista en el artículo 238 de la Constitución como
una facultad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
12.-
Por otra parte, el inciso 3º del artículo 11 del proyecto regula cuestiones referentes
al trámite de la revisión eventual: el plazo de la solicitud de parte o del
Ministerio Público para la revisión, el trámite que debe surtirse en el
tribunal administrativo respectivo, el plazo que tiene el Consejo de Estado
para decidir sobre la revisión eventual (3 meses) y la facultad de las partes y
del Ministerio Público para insistir en la revisión.
Sobre estos temas la Corte no encuentra objeción
alguna de inconstitucionalidad, en la medida en que corresponden a regulaciones
procesales necesarias para hacer operativo el nuevo trámite diseñado por el
Legislador. Pero es necesario insistir en que este mecanismo se diferencia de
la eventual revisión que fue instituida para la acción de tutela en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución, que respondió a distintos factores
como la naturaleza de la acción y del órgano al cual se entregó la función
garante supremo y órgano de cierre de la jurisdicción constitucional: la Corte
Constitucional.
Hecha esta precisión, la Corte declarará
la exequibilidad del inciso 3º del artículo 11 del proyecto, salvo la expresión
“durante la presentación y trámite de la insistencia también continuarán
suspendidos los efectos de la respectiva providencia. La decisión que se adopte
en relación con la respectiva insistencia tampoco requerirá motivación”, que
por las razones antes anotadas será declarada inexequible.
13.-
En cuanto al parágrafo primero del artículo 11 del proyecto, habilita a la ley
para que el mecanismo de la revisión eventual se aplique también a los procesos
originados en el ejercicio de otras acciones de conocimiento de esa jurisdicción.
Esta facultad no plantea, en sí mismo, vicio alguno de inconstitucionalidad,
pues hace parte de las atribuciones del Legislador previstas en los artículos
150, 236 y 237 de la Constitución.
Sin
embargo, una interpretación de esa norma podría sugerir que la revisión
eventual, en otros asuntos, no queda sujeta a ningún tipo de restricción. Ello implicaría
una lectura contraria a la Carta Política, pues desconocería las limitaciones
de orden constitucional anteriormente anotadas, las cuales se predican de
manera global de la nueva competencia atribuida al Consejo de Estado.
Por
lo anterior, para excluir interpretaciones incompatibles con el ordenamiento
Superior, la Corte condicionará la exequibilidad de la norma en el entendido de
que se trata de una  competencia adicional del Consejo de Estado, de que la revisión
eventual es contra sentencias o providencias que pongan fin a un proceso,
proferidas por los tribunales administrativos, para unificar la jurisprudencia,
y de que no impide la interposición de la acción de tutela.
14.-
Finalmente, el parágrafo 2º permite al Consejo de Estado actuar como Corte de
Casación Administrativa y deja a la ley la regulación de los asuntos sobre la
procedencia y trámite de los recursos ordinarios o extraordinarios que puedan
presentarse en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Al
respecto la Corte debe declarar inexequible la expresión “el Consejo de
Estado también podrá actuar como Corte de Casación Administrativa”, pues,
como se expuso al examinar el inciso 1º del artículo, esa Corporación no puede
fungir como Corte de Casación ya que constitucionalmente no le fue asignada
dicha función, sino la de actuar como “Tribunal Supremo de lo Contencioso
Administrativo” (art.237-1 CP).
Con
referencia a los recursos y trámites que corresponde fijar a la ley, la Corte
considera que la norma se limita a mencionar la facultad inherente al Congreso
para regular los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de recursos
en los procesos seguidos ante esa jurisdicción. Facultad que armoniza con las
atribuciones del Congreso de la República previstas en el artículo 150 de la
Constitución, referentes a la cláusula general de competencia, y en los
artículos 236 y 237 ibídem, que versan sobre la facultad para regular
los asuntos propios de la jurisdicción contencioso administrativa. En
consecuencia, declarará su exequibilidad.
5.12.  Análisis de constitucionalidad del Artículo 12:
“Artículo 12. ModifÍcase
el numeral 1 del artículo 37 de la Ley 270 de 1996 y adiciónase un parágrafo:
1. Resolver los conflictos
de competencia entre las Secciones del Consejo de Estado.
Parágrafo. Los conflictos de
competencia entre los Tribunales Administrativos, entre Secciones de distintos
Tribunales Administrativos, entre los Tribunales y Jueces de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa pertenecientes a distintos distritos judiciales
administrativos y entre Jueces Administrativos de los diferentes distritos
judiciales administrativos, serán resueltos por las respectivas Secciones o
Subsecciones del Consejo de Estado, de acuerdo con su especialidad. Los
conflictos entre juzgados administrativos de un mismo circuito o entre
secciones de un mismo Tribunal Administrativo serán decididos por el
correspondiente Tribunal en pleno”.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
El Ministerio del Interior y de Justicia, entidad
autora del proyecto inicial, manifiesta que en razón de la complejidad de  las
funciones asignadas a la sala plena de lo contencioso administrativo, lo que se
busca a través de la reforma es racionalizar su atribución en relación con los
conflictos de competencia, en forma tal que sólo haya de ocuparse de tales
conflictos cuando sea absolutamente necesario.
Concepto del Procurador General de la Nación
El Procurador General de la Nación señala que el
artículo bajo examen resulta ajustado a la Constitución, ya que los conflictos
de competencia son dirimidos por organismos superiores de la misma
jurisdicción.
Consideraciones de la Corte
1.- A diferencia de la Ley 270 de 1996, que prevé una
considerable intervención de la Sala Plena de lo Contencioso para dirimir
conflictos de competencia entre las diferentes secciones del Consejo de Estado,
los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de diferentes
distritos judiciales, el proyecto plantea una racionalización de esa función,
para permitir la intervención de otras autoridades judiciales teniendo en
cuenta el nivel en el cual surge un conflicto de esta naturaleza.
Con la reforma propuesta se atribuye a la Sala Plena
de lo Contencioso Administrativo la función de resolver los conflictos de
competencia que lleguen a suscitarse entre las diferentes secciones del Consejo
de Estado. Y se atribuye a las secciones o subsecciones de dicha Corporación,
así como a tribunales administrativos, la facultad de decidir en relación con
los conflictos de competencia que se presenten entre instancias inferiores de
la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
2.- La Corte considera que las disposiciones
contenidas en el artículo 12 del proyecto se avienen tanto a lo dispuesto en el
inciso tercero del artículo 236 de la Constitución Política, que establece que
“la Ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones” del
Consejo de Estado, como a lo establecido en el artículo 237 Superior, según el
cual entre las atribuciones del Consejo de Estado se encuentra el cumplimiento
de “las demás funciones que determine la ley”.
En razón de su condición de tribunal supremo de lo
contencioso administrativo resulta acorde con la Constitución que la ley le
asigne las funciones encaminadas a dirimir los conflictos que lleguen a
presentarse dentro de la órbita de su competencia. De igual manera, todas
aquellas situaciones de conflicto que lleguen a presentarse en instancias
inferiores y que por tal razón no requieran la intervención del Consejo de
Estado, habrán de ser resueltas por las correspondientes secciones o
subsecciones del Consejo de Estado o por los correspondientes tribunales administrativos,
según el caso. En consecuencia,  el artículo en examen será declarado
exequible.
5.13. Análisis de constitucionalidad del Artículo 13:
“Artículo 13. Apruébase
como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente:
Artículo 42A. Conciliación judicial y
extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de
esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito
de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del
Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el
adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial.
Las conciliaciones
judiciales y extrajudiciales únicamente requerirán revisión de la jurisdicción
de lo contencioso administrativo cuando así lo solicite y sustente el
Ministerio Público, dentro de los tres (3) días siguientes a su celebración.
Dicha solicitud sólo será procedente en los casos en que el Ministerio Público
considere que los términos de la respectiva conciliación resultan contrarios al
ordenamiento vigente o lesivos para el patrimonio público”.
Intervención del Ministerio
del Interior y de Justicia
El Ministerio del Interior y de Justicia considera que las
disposiciones contenidas en el artículo 13 del proyecto obedecen a una
filosofía de fomento y aplicación de los mecanismos alternativos de solución de
conflictos, y es por ello que se hace obligatorio adelantar el trámite de la
conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad. Como argumento
atinente a la constitucionalidad de dicho artículo transcribe algunos apartes
de la sentencia C-033 de 2005, en la cual se analizó la evolución de la
conciliación judicial y extrajudicial en materia administrativa.
Intervención
del ciudadano Ramiro Ignacio Dueñas Rugnon
El
ciudadano Ramiro Ignacio Dueñas Rugnon considera que el tema de la conciliación obligatoria ya había sido tratado y
resuelto por la Corte en la sentencia C-160 de 1999, en la que se dijo que era
inexequible ya que, al momento del respectivo pronunciamiento, no existían las
condiciones materiales que aseguraran su efectividad. De igual manera, en la
sentencia C-893 de 2001 se dijo que la conciliación como requisito de
procedibilidad en todas las materias resultaba inexequible, ya que la
conciliación debía constituir solo una opción alternativa para la solución de
conflictos y, por tal razón,  debía ser de carácter voluntario, pues de lo
contrario se estaría  desconociendo el derecho de los particulares a acceder a
la administración de justicia.
Señala que “en materia contencioso administrativa
es evidente la máxima desproporción entre las partes, pues de un lado está una
entidad pública de carácter nacional, departamental o municipal, y por el otro,
una persona perjudicada o afectada por la actuación de la entidad pública. Se
violan los artículos 13 y 229 de la Carta pues no se permite en términos de
igualdad real el acceso a la administración de justicia, porque se le exige a
un individuo poner la cara y pedirle a la entidad previamente para después
demandarla, con lo cual podría estar en peligro su derecho y aún su integridad,
porque como se sabe, en esos procesos los que reclaman son las víctimas  del
actuar estatal, quienes además de tener esta posición de subordinación
(Estado-ciudadano), por el solo daño que se les causó están además en un estado
de indefensión, y como si fuera poco, quedarán expuestas por su reclamación”.
Hace
igualmente alusión a lo desproporcionado de la carga que se crearía  para el
Ministerio Público con el trámite de las conciliaciones y agrega que por no
tener la respectiva norma la implementación necesaria, se tornaría ineficaz, ya
que en lugar de contribuir a la descongestión lo que haría sería generar el
efecto contrario.
Concluye
señalando que “en materia  contencioso administrativa, el juez natural para
conocer sobre la legalidad de los actos administrativos es el de esta
jurisdicción, y será él quien declare la nulidad y el posible restablecimiento
del derecho, por ello, al obligarse a agotar la conciliación en los casos en
donde está de por medio la presunción de legalidad del acto administrativo, el
conciliador no podría permitir una posible conciliación y un restablecimiento
del derecho, con base en un acto administrativo que no ha sido declarado nulo
por la jurisdicción, es decir, sin una previa declaración judicial de nulidad
por parte de un juez contencioso administrativo”.
Concepto del Procurador General de la
Nación
El Procurador General de la Nación solicita a la Corte que declare inexequible el
artículo 13 del proyecto, por considerar que vulnera los artículos 277 y 278 de
la Constitución Política.
El Ministerio Público manifiesta que el contenido del inciso primero es
idéntico al del artículo 37 de la Ley 640 de 2001, “por la cual se modifican
las normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones”,
norma que se encuentra vigente; razón por la cual considera que su reproducción
en el proyecto de ley va en contravía de los principios de especialidad y de
efecto útil de las normas. Agrega que si se tiene en cuenta el título del
proyecto y que el artículo 13 no comporta un contenido reformatorio de la Ley
270 de 1996, se incurre en una violación del principio de unidad de materia establecido
en el artículo 169 Superior.
Señala que la jurisprudencia de la
Corte ha elaborado el criterio según el cual la conciliación, como mecanismo
alternativo de solución de conflictos, es de carácter voluntario y restringe el
derecho de acceso a la dispensa judicial a través del ejercicio del derecho de
acción.
Considera que “al obviarse la
revisión del acuerdo conciliatorio por parte del juez administrativo, se le
atribuye al Ministerio Público una función que no le es propia: la de impartir
justicia con fuerza de cosa juzgada en asuntos contenciosos”, ya que la
intervención que se atribuye al Ministerio Público en el inciso segundo del
artículo 13 implica la toma de decisión definitiva en relación con la
conciliación, tal como lo hace la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, desconociendo así la función jurisdiccional e incurriendo en la
violación tanto de los artículos 277 y 278 de la Constitución, como de los
artículos 11, 12, 34 a 37, 40 a 412 y 197 de la propia Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia.
Agrega que, en relación con este
aspecto,  en el proyecto no se tuvieron en cuenta las condiciones materiales
para su aplicación, ya que de establecerse tal facultad para el Ministerio
Público resultaría imposible su aplicación en la realidad, por cuanto la
Procuraduría no cuenta con el número de servidores requerido para cumplir con
tal actividad. Así mismo, precisa que no se trata sólo de un reproche de mera
conveniencia, sino que la Corte al pronunciarse en relación con una materia
semejante a la analizada (Sentencia C-160 de 1999), decretó la inexequibilidad
aludiendo a la carencia de “los elementos mínimos requeridos para garantizar
de manera real y efectiva el principio constitucional de acceso a la justicia”.
Consideraciones de la Corte Constitucional
1.- El primer inciso del artículo 13 del proyecto contiene
el pliego de modificaciones presentado en la plenaria del Senado de la
República, en cuya oportunidad sólo se propuso la conciliación como requisito
de procedibilidad en la jurisdicción contencioso administrativa. Allí se
explicó que la norma se enmarcaba dentro del propósito de descongestión y de
aplicación de los mecanismos alternativos al proceso judicial[306].
Posteriormente, en el texto propuesto para segundo
debate en la plenaria de la Cámara de Representantes fue introducido el inciso
segundo del mismo artículo, referente a la revisión ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo de las conciliaciones judiciales y extrajudiciales[307].
2.- Tal como lo señalan los intervinientes
y el señor Procurador General de la Nación, el instituto de la conciliación
judicial y extrajudicial, en especial como requisito de procedibiliad, ya ha
sido objeto de diversos pronunciamientos por parte de esta Corporación, de los
cuales la Sala hará alusión a los que resultan pertinentes para efecto del
análisis del artículo sub examine[308].
En
la sentencia C-160 de 1999, MP. Antonio Barrera Carbonell, la Corte sostuvo que
no viola la Constitución la exigencia de intentar la conciliación como
requisito para acudir ante los jueces. Sin embargo, precisó que es necesario
evaluar su regulación en cada caso concreto. Con base en ello declaró
inexequibles los artículos 68, 82, 85 y 87 de la Ley 446 de 1998, sobre la
conciliación como requisito de procedibilidad en asuntos laborales, pues
consideró que no estaban dadas las condiciones mínimas para garantizar la
protección de los derechos de los trabajadores.
En
la sentencia C-893 de 2001, MP. Clara Inés Vargas Hernández, la Corte declaró
inexequibles, entre otras, las normas que habilitaban al Gobierno para expedir
el reglamento de los centros de conciliación en materia de lo contencioso
administrativo, las que facultaban a los centros de conciliación para adelantar
conciliaciones en asuntos de la jurisdicción contencioso administrativa, y las
que señalaban que la conciliación extrajudicial supliría la vía gubernativa en
las controversias de orden laboral.
En
la sentencia C-1195 de 2001, MP. Manuel José Cepeda y Marco Gerardo Monroy, la
Corte encontró constitucionalmente válida, en términos generales, la
conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad para acudir ante las
instancias judiciales. Respecto de la conciliación en materia contencioso
administrativa, prevista entonces para los asuntos tramitados mediante las
acciones señaladas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso
Administrativo (acción de reparación directa y acción de controversias
contractuales), la Corte explicó algunas de sus características y encontró
ajustada a la Constitución el requisito de procedibilidad. Dijo entonces:
“En
primer lugar, la conciliación prejudicial obligatoria en materia civil y
contencioso administrativa resulta ser un medio adecuado y efectivamente
conducente para garantizar el acceso a la justicia, como quiera ofrece un
espacio para dar una solución a los conflictos por la vía de la autocomposición
y permite que asuntos que normalmente no llegan a la justicia estatal formal
porque las partes los consideran dispendiosos, difíciles o demasiado onerosos
en términos de tiempo y esfuerzos, puedan ser ventilados y resueltos
rápidamente y a un bajo costo.
(…)
7.4. La
determinación de los asuntos sujetos a conciliación prejudicial obligatoria en
materia contencioso administrativa
En
materia contencioso administrativa, el legislador estableció unas condiciones particulares
que reducen la posibilidad de afectación del derecho de acceso a la justicia en
esta materia.
En
primer lugar, con el fin de proteger la legalidad y los intereses patrimoniales
del Estado, la conciliación administrativa debe ser aprobada judicialmente.[309]
En
segundo lugar, la conciliación administrativa sólo puede ser adelantada ante
los agentes del Ministerio Público asignados a la jurisdicción contencioso
administrativa. Ello implica una intervención mayor del conciliador
con el fin de proteger el interés general, la legalidad del proceso y los
derechos fundamentales. Además, el conciliador puede solicitar pruebas
adicionales a las presentadas por las partes para la sustentación del acuerdo
conciliatorio[310]
y si tales pruebas no son aportadas, puede decidir que no se logró el acuerdo.[311]
En
tercer lugar, la conciliación administrativa impone a los representantes de las
entidades públicas no sólo la obligación de concurrir a la audiencia de
conciliación, sino además la obligación de discutir las propuestas de solución
que se hagan, salvo que exista justificación para ello, y de proponer fórmulas
de solución[312].
El incumplimiento de estas obligaciones da lugar a sanciones disciplinaras.
Según el
artículo 70 de la Ley 446 de 1998, la conciliación en esta materia tiene
importantes restricciones.
“Artículo
70. Asuntos susceptibles de conciliación. El artículo 59 de la Ley 23 de 1991,
quedará así:
Artículo
59. Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o
judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus
representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de
carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la
jurisdicción contencioso administrativa a través de las acciones previstas en
los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.
Parágrafo
1.- En los procesos ejecutivos de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de
1993, la conciliación procederá siempre que en ellos se hayan propuesto
excepciones de mérito.
Parágrafo
2.- No puede haber conciliación en los asuntos que versen sobre conflictos de
carácter tributario.”
De los
asuntos susceptibles de conciliación citados en la Ley 446 de 1998, la Ley 640
de 2001 señaló la obligatoriedad de este requisito de procedibilidad para los
asuntos que hayan de ser tramitados mediante las acciones previstas en los
artículos 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, es decir, acciones de
reparación directa por daños antijurídicos causados por hechos,
omisiones, operaciones o actuaciones administrativas o por la ocupación
temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos o por
cualquier otra causa, así como controversias de carácter patrimonial
surgidas con ocasión de contratos estatales.
En el caso
de la conciliación prejudicial en materia contencioso administrativa, la
sentencia en la sentencia C-160 de 1999, definió un requisito adicional sobre
la definición de la procedencia o no de la vía gubernativa que la Corte
examinará a continuación.
Por la
naturaleza de la acción de reparación directa (artículo 86 del Código
Contencioso Administrativo), no es indispensable de agotamiento previo de la
vía gubernativa. Además, en el caso de la acción contractual (artículo 87 del
Código Contencioso Administrativo), no existe incompatibilidad entre la
conciliación prejudicial y el agotamiento de la vía gubernativa, pues en este
caso, según lo establecen los artículos 51 y 77 de la Ley 80 de 1993, Estatuto
de la Contratación Estatal, “los actos administrativos que se produzcan con
motivo u ocasión de la actividad contractual sólo son susceptibles del recurso
de reposición”, el cual no es obligatorio para poder ejercer la acción
contractual. Esta disposición cumple, por lo tanto, con los condicionamientos
enunciados por la Corte y resulta constitucional en estos aspectos.
Por lo
anterior, la exigencia del requisito de procedibilidad en materia contencioso
administrativa resulta compatible con la Carta. Pasa la Corte a
precisar dos asuntos adicionales que resultan relevantes para el análisis de la
constitucionalidad del requisito de procedibilidad en materia civil, de familia
y contencioso administrativa. Estos asuntos son: (i) La relación del presente
fallo con la sentencia C-893 de 2001; (ii) La consideración de otros derechos
relevantes”. (Resaltado fuera de texto).
En
la misma sentencia C-1195 de 2001, este Tribunal precisó que la inexequibilidad
de la conciliación como requisito de procedibilidad en material laboral
(Sentencia C-893 de 2001), no incluyó las controversias laborales propias de la
jurisdicción contencioso administrativa.
En
la sentencia C-314 de 2002, MP. Marco Gerardo Monroy, la Corte explicó que por un
error tipográfico en el proceso de aprobación de la Ley 640 de 2001,
inicialmente se mencionaron dentro de los asuntos sujetos a conciliación previa
como requisito de procedibilidad, los señalados en el artículo 85 del Código
Contencioso Administrativo (Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho),
yerro que fue corregido en el Decreto 131 de 2001.
También
se hicieron algunas consideraciones sobre el amplio margen de configuración del
Legislador “para determinar el diseño y la dinámica de los mecanismos de
acceso a la administración de justicia, así como de los procedimientos
judiciales que operan para hacer efectivo dicho acceso”. Con fundamento en ello,
la Corte encontró constitucionalmente legítimo que el Congreso hubiese excluido
el requisito de la conciliación prejudicial para hacer uso de la acción de
repetición. Dijo entonces:
“Visto de
lo anterior que el legislador está habilitado para establecer las acciones
judiciales respecto de las cuales es necesario agotar la conciliación previa,
es consecuente deducir que aquél también lo está para excluir las acciones que
considere incompatibles con dicho requisito. En otros términos, a la facultad
constitucional de inclusión le correspondería una facultad correlativa de
exclusión.
La no
exigencia de conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad de la
acción de repetición es entonces una decisión que el legislador adopta en
ejercicio de su autonomía legislativa y que, por tanto, sólo a él le
corresponde decidir.
(…)
No
obstante, precisamente porque la acción de repetición es una acción cuyo
titular exclusivo es el Estado, el legislador estaría habilitado para otorgar
la excepción contenida en la norma acusada sin que por ello se entienda
violentado el principio de igualdad. Ciertamente, la posición que afronta el
Estado frente a la vulneración de su patrimonio, que –debe recordarse- es el
mismo patrimonio público, no es similar a la del particular que recibe un
desmedro económico de tipo individual. Por ello, atendiendo al hecho de que el
fin perseguido por ese trámite judicial es la recuperación de recursos
públicos, resulta entendible y justificado que el Legislador releve a su
titular de la obligación de conciliar el pleito antes de iniciar el trámite
ante el juez correspondiente”. (Resaltado fuera de texto).
En
la sentencia C-417 de 2002 se reafirma la constitucionalidad de la conciliación
como requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. No obstante, la Corte aclara que lo que se exige no
es la celebración de un acuerdo conciliatorio, sino el intento de conciliación
como paso previo y necesario para acudir ante la administración de justicia:
“La
distinción entre la conciliación como acuerdo y el intento de conciliación como
proceso es entonces decisiva, pues esa diferencia muestra que no hay nada de
contradictorio en defender el carácter autocompositivo y voluntario de la
conciliación con la posibilidad de que la ley imponga como requisito de
procedibilidad que las partes busquen llegar a un acuerdo.
(…)
Por todo lo
anterior, la Corte concluye que el cargo del demandante es equivocado. El
intento de conciliación prejudicial obligatoria no desconoce la naturaleza
consensual de ese mecanismo y el principio de habilitación del artículo 116
superior. Con todo, la Corte precisa que esa doctrina obviamente no excluye que
la ley, con el fin de estimular las posibilidades  de elección de las personas,
pueda en el futuro establecer que las partes deben gozar de la facultad de
seleccionar libremente al conciliador. Esa es una posibilidad que bien puede
desarrollar el Congreso en ejercicio de su libertad de configuración en este
campo. En la presente sentencia, la Corte simplemente está señalando que la
ley puede, en materia contencioso administrativa, establecer que la audiencia
de conciliación representa un requisito de procedibilidad, sin desconocer por
ello la naturaleza consensual de la conciliación ni el principio de
habilitación previsto en el artículo 116 de la Carta.   Esta Corte ratifica
entonces la doctrina desarrollada en las sentencias C-160 de 1999, C-247 de
1999 y C-1195 de 2001, según la cual la consagración de un intento de
conciliación como requisito de procedibilidad no viola en sí misma la Carta,
pero es necesario que el juez constitucional examine siempre si las distintas
regulaciones son proporcionadas y razonables, ya que algunas de ellas podrían
desconocer el derecho de acceder a la justicia o vulnerar otras cláusulas
constitucionales”. (Resaltado fuera de texto).
En
la sentencia C-187 de 2003, MP. Jaime Araújo Rentería, la Corte declaró
exequibles varias normas de la Ley 640 de 2001, que autorizan el cobro de servicios
notariales y de los centros de conciliación. Respecto de los asuntos propios de
lo contencioso administrativo, la sentencia recuerda que el artículo 23 de la
Ley 640 de 2001 exige adelantar la conciliación ante los agentes del Ministerio
Público, de modo que no genera costo alguno que pueda afectar el acceso a la
administración de justicia.
En
la sentencia C-910 de 2004, MP. Rodrigo Escobar Gil, la Corte examinó el
artículo 38 de la Ley 863 de 2003, que autorizó a los contribuyentes, responsables, agentes retenedores
de impuestos nacionales y usuarios aduaneros, para conciliar con la DIAN en procesos
de nulidad y restablecimiento del derecho tramitados ante la jurisdicción
contencioso administrativa, siempre que no se hubiere proferido sentencia
definitiva en las instancias del proceso, se elevara la solicitud antes del 30
de junio del año 2004, se observaran los montos de acuerdo allí señalados y se
cumplieran otras exigencias adicionales previstas en esa ley. La Corte
consideró que la norma no constituía una amnistía tributaría y por el contrario
esa facultad de conciliación estaba dentro del marco de configuración propio
del Legislador. Al respecto sostuvo lo siguiente:
“Encuentra la
Corte que, en este caso, la materia es susceptible de conciliación, por
referirse a pretensiones de carácter patrimonial y contenido económico, y, como
quiera que esas conciliación o transacción, operan sobre materias objeto de
controversia, no comportan, por consiguiente, per se, la rebaja de obligaciones
ciertas e indiscutidas y no pueden catalogarse como amnistías tributarias,
las misma se encuentran dentro de la órbita de configuración del legislador,
que puede, por consideraciones de recaudo, de eficiencia administrativa y de
ahorro de recursos plantear fórmulas alternativas para la solución de las
controversias que se hayan presentado en torno a las obligaciones tributarias”.
(Resaltado fuera de texto).
Posteriormente,
en la Sentencia C-1146 de 2004, MP. Humberto Sierra Porto, la Corte examinó de
nuevo el artículo 38 de la Ley 863 de 2003, demandado por un cargo diferente al
estudiado en la sentencia C-910 de 2004. La Sala insistió en la libertad de
configuración del Congreso para regular lo concerniente a los mecanismos
alternativos de solución de conflictos, y encontró razonable la exclusión de la
conciliación en los procesos que se encontraban en trámite de recurso de
súplica o de revisión:
“9- La
Carta prevé no sólo la existencia de mecanismos alternativos para la resolución
de conflictos, como la conciliación, sino que además confiere al Congreso una
amplia libertad de configuración en la materia, tal y como esta Corte lo ha
señalado en numerosas ocasiones[313].
(…)
10-
Igualmente, es claro que la ley tiene también amplia discrecionalidad para
regular los procesos y el alcance de los distintos recursos,  tal y como esta
Corte lo ha destacado en varias oportunidades[314].
(…)
11- Las
anteriores consideraciones muestran que el Congreso goza de una amplia libertad
para regular la conciliación y el alcance de los distintos recursos, lo
cual tiene una consecuencia importante en el presente proceso, y es la
siguiente:  en principio es admisible que la ley establezca regulaciones
distintas en materia de conciliación para los distintos procesos y recursos,
puesto que no sólo el Congreso tiene discrecionalidad para establecer
diferenciaciones en los procesos sino que, además, goza de amplitud para
regular los alcances y límites de los mecanismo alternativos de resolución de
conflictos, como la conciliación.
(…)
Ahora bien,
los recursos de súplica y revisión son recursos extraordinarios, que suponen la
existencia de una sentencia ejecutoriada. En el primer caso, el recurso procede
frente a una sentencia ejecutoriada dictada por las secciones de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (CCA art. 194 y ss), mientras
que el en segundo caso procede no sólo contra esas sentencias sino también
contra aquellas que sean dictadas por los tribunales administrativos, en única
o segunda instancia (CCA art. 185 y ss). En esas condiciones, bien podía la ley
excluir la conciliación de los procesos que han alcanzado estos recursos
extraordinarios, puesto que la existencia de una sentencia ejecutoriada supone
razonablemente que ya no existe un asunto litigioso a ser conciliado sino un
punto que ha sido definido por una sentencia ejecutoriada. Y es entonces
correcto, por no infringir precepto constitucional alguno, que la ley excluya
esos procesos de la posibilidad de conciliación, por lo que la Corte declarará
la exequibilidad del aparte acusado”.
La
Sentencia C-033 de 2005, MP. Álvaro Tafur Gálvis, declaró exequible el
parágrafo 3º del artículo 1 de la Ley 640 de 2001, según el cual, “en
materia de lo contencioso administrativo el trámite conciliatorio, desde la
misma presentación de la solicitud deberá hacerse por medio de abogado titulado
quien deberá concurrir,  en todo caso, a las audiencias en que se lleve a cabo
la conciliación”. Para la Corte esta regulación no implicaba un tratamiento
violatorio del derecho a la igualdad, frente a la posibilidad de acudir sin
abogado a la conciliación en asuntos propios de otras jurisdicciones, por
tratarse de regulaciones que por su naturaleza son diferentes. Además, reitera
que no se afecta el derecho de acceso a la justicia, pues la exigencia de un
abogado en estos asuntos “resulta ser un medio idóneo y razonable para
lograr un fin constitucionalmente legítimo, como lo es el de asegurar el
cumplimiento de los principios de igualdad, transparencia y aún el de celeridad
en el trámite conciliatorio”.
Finalmente,
en la sentencia C-338 de 2006, MP. Clara Inés Vargas Hernández, la Corte
declaró exequible varias normas de la Ley 678 de 2001, que permiten hacer uso
de la acción de repetición cuando el reconocimiento indemnizatorio no proviene
de una condena sino de una conciliación u otra forma de terminación de un
conflicto. En esta oportunidad la Corte hizo referencia a la posibilidad de acudir
a la conciliación en las etapas prejudicial o judicial y con base en el acuerdo
adelantar la correspondiente acción de repetición. Debido a la importancia de
las consideraciones allí expuestas para el análisis del presente caso, la Corte
se permite transcribir in extenso algunos de los fundamentos más
relevantes:
“Ahora
bien. De conformidad con lo previsto en el artículo 70 de la Ley 446 de 1998,
que modificó el artículo 59 de la Ley 23 de 1991, “Podrán conciliar, total o
parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de
derecho público, a través de sus representantes legales o por conducto de
apoderado, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de
que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a
través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código
Contencioso Administrativo”.
Además, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 3º de la Ley 640 de 2001, la
conciliación podrá ser judicial si se realiza dentro de un proceso judicial, o
extrajudicial, si se realiza antes o por fuera de un proceso judicial.
En relación
con la conciliación judicial, si las partes llegan a un acuerdo el juez lo
aprobará si está conforme a la ley, mediante su suscripción en el acta de
conciliación. Si recae sobre la totalidad del litigio el juez proferirá un auto
terminando el proceso, ya que de lo contrario el proceso continuará respecto de
lo no conciliado[315].
Las conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso
administrativo sólo podrán ser adelantadas ante los Agentes del Ministerio
Público asignados a esta jurisdicción; y las actas que contengan
conciliaciones extrajudiciales se remitirán a más tardar dentro de los tres (3)
días siguientes al de su celebración, al juez o Corporación que fuere
competente para conocer de la acción judicial respectiva, a efecto de que
imparta su aprobación o improbación. El auto aprobatorio no será consultable.
(…)
De
conformidad con lo previsto en los artículos 80 y 81 de la Ley 446 de 1998,
antes de incoar cualquiera de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y
87 del Código Contencioso Administrativo, las partes individual o
conjuntamente   podrán formular solicitud de conciliación prejudicial, al
Agente del Ministerio Público asignado al Juez o Corporación que fuere
competente para conocer de aquellas, conciliación administrativa prejudicial
que solo tendrá lugar cuando no procediere la vía gubernativa o cuando ésta
estuviere agotada.
Ahora bien.
De acuerdo con lo previsto en la Ley 678 de 2001, procede la conciliación
judicial en los procesos de repetición, de oficio o a solicitud de parte,
siempre y cuando el acuerdo no sea lesivo para los intereses del Estado, así
como igualmente procede la conciliación extrajudicial siempre que no exista
proceso judicial[316].
Según lo
dispone el artículo 19 de la Ley 678 de 2001, cuando en un proceso de
responsabilidad estatal se ejercite el llamamiento en garantía y éste termine
mediante conciliación o cualquiera otra forma de terminación de conflictos, el
agente estatal podrá llamar en la misma audiencia a conciliar las pretensiones
en su contra. Si no lo hace, el proceso del llamamiento continuará hasta
culminar con sentencia, sin perjuicio de poder intentar una nueva audiencia de
conciliación, que deberá ser solicitada de mutuo acuerdo entre las partes.
(…)
En
conclusión se tiene, que las normas relativas a la materia permiten a un
particular conciliar sus pretensiones contra el Estado, aún tratándose de
aquella acción de que trata el inciso primero del artículo 90 de la
Constitución, bien de manera prejudicial, judicial o extrajudicialmente.
Conciliación que puede llevarse a cabo aún cuando medie el llamamiento en
garantía del agente estatal respectivo. Igualmente, es procedente la conciliación
en el proceso de repetición. En ambos casos, siempre y cuando el acuerdo que se
logre no sea lesivo para los intereses del Estado.
(…)
Significa
lo anterior que, para el ejercicio de la acción de repetición con fundamento en
una conciliación, se requiere que en éste proceso se establezca en forma clara
y precisa la concurrencia del dolo o de la culpa grave imputable al agente ya
que, en ausencia de tal presupuesto, la acción de repetición no está llamada a
prosperar. Y el establecimiento del elemento subjetivo de la conducta de agente
estatal no puede hacerse sino a través de procedimientos que se adelanten con
sujeción al debido proceso.
La
conciliación extrajudicial en materia de lo contencioso administrativo se
encuentra regulada en los artículos 23, 24 y 25 de la Ley 640 de 2001 y sus
características generales son: i) Sólo pueden ser adelantadas ante los agentes
del Ministerio Público asignados a dicha jurisdicción. ii) Se requiere la
aprobación del juez o corporación competente para conocer de la respectiva
acción judicial. iii) Los interesados pueden aportar las pruebas que estimen
pertinentes.
La
intervención tanto del Ministerio Público como del juez o corporación
competente tienen precisamente por objeto garantizar la prevalencia del interés
general, la preservación del patrimonio público y la observancia del debido
proceso en este tipo de conciliaciones”. (Resaltado fuera de texto).
Los apartes jurisprudenciales transcritos permiten
concluir que la conciliación como requisito de procedibilidad para acudir ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no contraría la Constitución
siempre y cuando en su configuración concreta se garantice el derecho de acceso
a la administración de justicia.
3.- Ahora bien, en la disposición contenida en el
inciso primero del artículo 13 del proyecto se prevé la conciliación
extrajudicial como requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los
artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo –CCA-.
La Corte observa que se introduce como novedad la
exigencia de la conciliación previa para interponer la acción de nulidad y de
restablecimiento del derecho, por cuanto la norma hasta ahora vigente -artículo
37 de la Ley 640 de 2001- sólo menciona las acciones previstas en los artículos
86 (acción de reparación directa) y 87 (acción de controversias contractuales)
del CCA.
Para el caso específico de la conciliación en asuntos
relacionados con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala recuerda
que el artículo 70 de la Ley 446 de 1998 dispuso lo siguiente[317]:
“Podrán
conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las
personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales o
por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y contenido
económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87
del Código Contencioso Administrativo.
Parágrafo 1º.- En los procesos
ejecutivos de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, la conciliación
procederá siempre que en ellos se hayan propuesto excepciones de mérito.
Parágrafo 2º.- No puede haber
conciliación en los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario”[318].
(Resaltado fuera de texto).
Como puede notarse, desde el año 1998 el Legislador
autorizó la conciliación sobre los conflictos ventilados a través de la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho, la acción de reparación directa y la
acción de controversias contractuales, previstas en los artículos 85, 86 y 87
del CCA, respectivamente. Así también lo reconoció la Corte en la sentencia
C-111 de 1999, cuando señaló que en ese marco legal podía “haber
conciliación sobre las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, de
reparación directa o en las controversias contractuales (arts. 85, 86 y 87 del
C.C.A.)”. Conforme a dicha normatividad, serían conciliables “todos los
asuntos susceptibles de transacción, desistimiento y aquellos que expresamente
determine la ley”[319], por supuesto bajo las condiciones allí indicadas.
4.- Sin embargo, en el artículo 37 de la Ley 640 de
2001 sólo se contempló la conciliación como requisito de procedibilidad para hacer
uso de la acción de reparación directa y de la acción de controversias
contractuales, excluyéndose ese requisito para la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho[320].
5.- De conformidad con la reiterada jurisprudencia de
esta Corporación, la Sala considera que es conforme a la Carta Política que se
mantenga el instituto de la conciliación como requisito de procedibilidad para
las acciones consagradas en los artículos 86 y 87 del CCA. Así mismo, es
constitucionalmente válido que se haga extensiva su exigencia a la acción de
nulidad y de restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del CCA.
En este último evento resulta razonable aceptar la exigencia
de conciliación prejudicial, pues lo que se discute son intereses de contenido
particular y subjetivo, generalmente de orden patrimonial[321], y no la legalidad o constitucionalidad en abstracto,
que se ventila a través de la acción de simple nulidad (artículo 84 del Código
Contencioso Administrativo) o de la acción de nulidad por inconstitucionalidad (art.237-2
de la Constitución Política). En consecuencia, la Corte declarará la
exequibilidad del inciso primero del artículo 13 del proyecto.
6.- No puede decirse lo mismo en relación con la
disposición contenida en el inciso segundo del artículo 13 del proyecto, que
establece la revisión de las conciliaciones judiciales y extrajudiciales por
parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, únicamente en
aquellos casos en que exista previa solicitud y sustentación por parte del
Ministerio Público, quien deberá hacerla dentro de los tres días siguientes a
la celebración de la conciliación.
La Corte ha reconocido que la intervención del
Ministerio Público en las conciliaciones administrativas constituye una
garantía en la protección de los intereses públicos en asuntos que revisten
especial importancia para el Estado. En la sentencia C-111 de 1999, sostuvo:
“Es de
señalar que la intervención activa del Ministerio Público en los procesos
contencioso administrativos, concretamente, en las conciliaciones
extrajudiciales, no es producto de un capricho del legislador, o una manera de
entorpecer un posible acuerdo al que llegaren las partes, sino que es una
garantía para que en asuntos que revisten interés para el Estado, pues,
corresponde a litigios en donde éste es parte, no queden sólo sometidos a lo
que pueda disponer el servidor público, que en un momento dado, sea el que esté
representando al Estado. Además, se garantiza, con la intervención del agente
del Ministerio, que el acuerdo al que lleguen las partes, también sea
beneficioso para el interés general”.
Igualmente, en la sentencia C-1195 de 2001, reiterada
en la sentencia C-417 de 2002, la Corte destacó de nuevo la importancia de la
intervención del Ministerio Público en las conciliaciones de los asuntos
propios de la jurisdicción contencioso administrativa:
“La
conciliación administrativa sólo puede ser adelantada ante los agentes del
Ministerio Público asignados a la jurisdicción contencioso administrativa. Ello
implica una intervención mayor del conciliador con el fin de proteger el
interés general, la legalidad del proceso y los derechos fundamentales. Además,
el conciliador puede solicitar pruebas adicionales a las presentadas por las
partes para la sustentación del acuerdo conciliatorio y si tales pruebas no son
aportadas, puede decidir que no se logró el acuerdo.”
Así mismo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
277 de la Constitución, la Procuraduría General de la Nación tiene funciones de
vigilancia del cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones
judiciales y los actos administrativos; vela por el ejercicio diligente y
eficiente de las funciones administrativas; vigila la conducta oficial de
quienes desempeñan funciones públicas; interviene en los procesos judiciales y
administrativos cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del
patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales, entre otras.
7.- Con base en lo anterior,
la Corte considera que el inciso 2º del artículo 13 del proyecto vulnera los
artículos 228 y 277-7 de la Constitución, en la medida en que pretende reducir
a simples eventualidades el control judicial de conciliaciones en materia
contencioso administrativa, permitiendo una suerte de escogencia casual y sin
ningún tipo de parámetros objetivos defendidos por el Legislador.
Con ello también se pasa
inadvertido que en los asuntos de esta naturaleza está involucrado el
patrimonio público, de modo que el Congreso debe ser particularmente cauteloso y
riguroso en el diseño de mecanismos de control judicial, buscando siempre
ampliar las medidas de protección al erario público, en vez de reducirlas como
pretende hacerlo la norma bajo examen.
Además, tampoco puede
perderse de vista que en muchas ocasiones el acuerdo conciliatorio implica un
análisis sobre la legalidad de actos administrativos, asunto que por su
naturaleza está reservado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En este orden de ideas, la
Corte declarará la inexequibilidad del inciso 2º del artículo 13 del proyecto.
8.- Cabe precisar que esta decisión no modifica la
regulación actualmente vigente en materia de controles judiciales a la conciliación
en asuntos propios de la jurisdicción contencioso administrativa[322]. En consecuencia, conforme a dichas normas, no sólo
se debe seguir exigiendo la intervención del Ministerio Público, sino que las
actas de conciliación deberán ser aprobadas por el juez competente para conocer
de la acción respectiva, lo que de paso salvaguarda el control de legalidad en
esta clase de asuntos.
5.14.  Análisis de
constitucionalidad del Artículo 14:
“Artículo 14. Apruébase
como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente:
Artículo 60A. Poderes del juez. Además
de los casos previstos en los artículos anteriores, el Juez podrá sancionar con
multa de dos a cinco salarios mínimos mensuales, a las partes del proceso, o a
sus representantes o abogados, en los siguientes eventos:
1. Cuando a sabiendas se
aleguen hechos contrarios a la realidad.
2. Cuando se utilice el
proceso, incidente, trámite especial que haya sustituido a este o recurso, para
fines claramente ilegales.
3. Cuando se obstruya, por
acción u omisión, la práctica de pruebas o injustificadamente no suministren
oportunamente la información o los documentos que estén en su poder y les
fueren requeridos en inspección judicial, o mediante oficio.
4. Cuando
injustificadamente no presten debida colaboración en la práctica de las pruebas
y diligencias
5. Cuando adopten una
conducta procesal tendiente a dilatar el proceso o por cualquier medio se
entorpezca el desarrollo normal del proceso.
Parágrafo. El Juez tendrá poderes
procesales para el impulso oficioso de los procesos, cualquiera que sea, y lo
adelantará hasta la sentencia si es el caso”.
Intervención del
Ministerio del Interior y de Justicia
El Ministerio del Interior y
de Justicia explicó la inclusión de este artículo en el proyecto de ley,
aduciendo que la celeridad en el funcionamiento de la administración de
justicia es uno de los objetivos principales de la reforma propuesta, de modo que
conferir poderes sancionatorios al juez evita que se utilice innecesaria o
ilegalmente a la administración de justicia, o que por diversos medios se
impida la celeridad de los procesos.
Intervención
del Instituto Colombiano de Derecho Procesal
El
Instituto Colombiano de Derecho Procesal considera que los poderes disciplinarios del juez habrían de
limitarse a los que resulten necesarios para dirigir el proceso, ya que de las
faltas disciplinarias de los abogados  debe conocer el órgano competente, y no
parece adecuado que se otorguen funciones disciplinarias al juez, por cuanto no
son propias de la función jurisdiccional y pueden afectar su imparcialidad.
Hace igualmente alusión a la imprecisión que caracteriza la expresión “hechos
contrarios  a la realidad” contenida en el mismo artículo 14 analizado.
Intervención del Consejo Superior de
la Judicatura
El Consejo Superior de la Judicatura
solicita a la Corte que se condicione la declaración de exequibilidad del
parágrafo del artículo sub examine, al entendido de que no puede
aplicarse en relación con los procesos que cursan bajo el sistema penal
acusatorio, ni bajo el sistema penal de adolescentes.
Señala que en el Acto Legislativo No.
003 de 2002 se definieron los hitos constitucionales para la entrada en
vigencia del sistema penal acusatorio, reformando el artículo 250 de la
Constitución, en cual se plasmaron las bases para el sistema penal acusatorio.
En dicho sistema “a la Fiscalía le corresponde la investigación y la
acusación, y al juez, en la función de control de garantías,  autorizar las
medidas que deba adoptar la fiscalía siempre que se respeten los derechos y
garantías fundamentales y, en la función de conocimiento, dirigir el juicio
oral y público y adoptar los fallos. En tal sentido, la potestad oficiosa del
juez para culminar un proceso se ha restringido a punto de desaparecer, pues el
esquema adversarial es fundamental en el sistema penal acusatorio”.
Precisa que el mismo principio se
aplica  en cuanto concierne al sistema de responsabilidad penal de los
adolescentes, en razón de la remisión efectuada en la Ley 1098 de 2006, Código
de la Infancia y la Adolescencia, al procedimiento establecido en la Ley 906 de
2004.
Concepto del Procurador General de la
Nación
El Procurador General de la Nación sostiene
que las facultades del juez para imponer
multas a las partes y a sus representantes o apoderados es exequible de manera
condicional, en la medida en que, en cuanto atañe a las sanciones impuestas a
los profesionales del derecho, su graduación se lleve a cabo con observancia de
lo dispuesto en la Ley 1123 de 2007, “por la cual se establece el Código
Disciplinario del Abogado” y se observe lo dicho por la Corte en la
sentencia C-884 de 2007. En cuanto concierne a las partes o sus representantes,
afirma, la decisión se debe encontrar debidamente fundamentada y ser respetuosa
del derecho al debido proceso.
Consideraciones de la Corte
1.- Los jueces de la República son los
primeros llamados a ejercer una función directiva en la conducción de los
procesos a su cargo, para lo cual el Legislador les ha otorgado la potestad de
asegurar, por todos los medios legítimos a su alcance, que las diferentes
actuaciones se lleven a cabo no solo “con observancia de la plenitud de las
formas propias de cada juicio”, sino exigiendo la colaboración y el buen
comportamiento de todos los sujetos procesales.
Es en este marco que se sitúan las medidas
correccionales, concebidas como aquellas atribuciones jurisdiccionales con las
que cuentan el juez para “mantener el proceso dentro de los cauces de  dignidad
y decoro propios del ejercicio de la profesión de abogado, así como exigir la
mesura, seriedad y respeto debidos entre los sujetos procesales,  las partes en
los procesos, los terceros que en ellos intervienen  y entre todos estos y los
servidores públicos”[323].
En la sentencia C-037 de 1996, al examinar
la constitucionalidad de las medidas correccionales previstas en relación con
la administración de justicia, esta Corporación explicó que la norma busca “que
magistrados, fiscales y jueces hagan prevalecer y preservar la dignidad de la
justicia, pues esto no sólo es compromiso de los funcionarios y empleados que
hacen parte de la rama judicial sino que, con igual énfasis, se reclama
deferencia y respeto hacia aquellos de parte de los particulares que acceden a
los estrados judiciales”.
La sentencia T-1015 de 2007, MP. Margo
Gerardo Monroy Cabra, reseña algunas de las subreglas referentes a la potestad
correccional del juez. Dice al respecto:
“Así pues, de la Sentencia C-037 de 1996 se
extraen las siguientes conclusiones relativas a los fines y a la naturaleza
jurídica las facultades correccionales de los magistrados, jueces y fiscales:
a. Dichas facultades se tienen para hacer
“prevalecer y preservar la dignidad de la justicia”.
b. La
potestad correccional es distinta de la facultad disciplinaria;  ésta
última sólo es aplicable a los servidores públicos, mientras que la potestad
correccional se ejerce respecto de los particulares.
c. La potestad correccional puede ser
regulada dentro de una ley “estatutaria de administración de justicia”,  pero
en cambio la potestad disciplinaria no; esta última potestad debe ser objeto de
leyes dedicadas a regular asuntos disciplinarios y no asuntos judiciales, so
pena de verse desconocidos los artículos 150-23, 152 y 158 de la Carta. Por lo
tanto, es válido concluir también que las facultades correccionales son de
naturaleza judicial, pero las disciplinarias no.
d. Las facultades correccionales se ejercen
por los magistrados, jueces y fiscales cuando los particulares les falten al
respeto en cualquiera de estas dos circunstancias: (i) “con ocasión del
servicio”, o (ii) “por razón de sus actos oficiales”.
e. La circunstancia de que sea el mismo
funcionario judicial irrespetado quien impone las sanciones de tipo
correccional no resulta contraria a la Constitución”.
De esta manera, las medidas correccionales
se proyectan como una de las manifestaciones legítimas del poder punitivo del
Estado.
2.- La actual ley estatutaria de
administración de justicia consagra las medidas correccionales con el fin de
proteger, en esencia, la dignidad y el decoro de la administración de justicia.
Sin embargo, con la reforma propuesta también se autoriza la imposición de
sanciones para garantizar una conducta recta y transparente que no afecte ni la
celeridad ni la eficiencia de la justicia.
Considera la Corte que esta nueva
proyección de las medidas correccionales se ajusta a la Constitución, por
cuanto mantiene inalterado el propósito central de velar por el respeto y la
majestad de la administración de justicia.
Si bien es cierto que en diferentes
ordenamientos se hace alusión a los poderes y medidas correccionales que
competen al funcionario judicial encargado de la dirección del respectivo
proceso, ello no obsta para que, con el fin de asegurar el normal
desenvolvimiento y la celeridad de las distintas actuaciones judiciales, se
consagre expresamente la facultad que tiene el juez para reprimir, dentro del
marco del respectivo proceso, los diferentes comportamientos que tengan por
objeto inducir en error a dicho funcionario, proceder en forma claramente
ilegal, obstruir la práctica de pruebas o rehusarse injustificadamente a
aportar información o documentos necesarios o útiles para los fines del
proceso, negar la colaboración para la práctica de las diferentes diligencias,
así como las conductas claramente encaminadas a entorpecer o dilatar el normal
desenvolvimiento del proceso.
Con todo, es necesario hacer
algunas advertencias y precisiones a fin de clarificar en qué eventos y bajo qué
circunstancias es válida la imposición de sanciones.
En primer lugar, la Corte
observa que el artículo 14 del proyecto solamente autoriza la imposición de
multas entre dos y cinco salarios mínimos mensuales. En este sentido, el monto
de la sanción resulta razonable ya que se trata de una medida de orden estrictamente
económico que no involucra otros derechos como la libertad personal. No
obstante, para la dosificación de la multa el juez deberá valorar, entre otros
factores, la naturaleza del proceso, la trascendencia de la falta, las
condiciones particulares del responsable, su situación económica –de cara al
proceso-, entre otros factores.
En segundo lugar, es
necesario señalar que la imposición de una multa, cualquiera que ella sea, debe
ser el resultado de una actuación respetuosa de las reglas básicas del debido
proceso, de manera que la persona tenga la oportunidad real y efectiva de ejercer
las garantías inherentes a sus derechos de contradicción y defensa. Al
respecto, el artículo 59 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia,
declarado exequible en la sentencia C-037 de 1996, señala algunas de las pautas
procedimentales sobre las cuales se define la responsabilidad en cada caso
particular[324].
Concordante con ello, en la sentencia C-218 de 1996, MP. Fabio
Morón Díaz, la Corte explicó que las sanciones de tipo correccional que imponga
el juez en ejercicio de sus funciones, “han de inscribirse en un marco de
estricto sometimiento al debido proceso, de acuerdo con lo señalado en el
artículo 29 de la CP”.
En tercer lugar, la Corte
advierte que la sanción debe determinarse a partir de criterios de imputación que
permitan acreditar en debida forma la temeridad o mala fe del responsable y
sólo cuando afecten objetivamente la celeridad o eficiencia en la
administración de justicia. Desde esta perspectiva el juez debe cumplir un rol
activo, de modo que para la imposición de una multa haya hecho advertencia
previa a la persona sobre las posibles consecuencias de su conducta, y ésta se
muestre definitivamente renuente a cumplir el llamado de la autoridad judicial.
En cuarto lugar, no podrá
ser objeto de medida correccional la conducta que sea expresión del ejercicio
legítimo de los derechos de las partes o sus representantes.
Conforme a lo anterior, la
utilización de recursos, incidentes o demás trámites dentro de un proceso, no
podrá considerarse per se como con fines claramente ilegales (numeral 2º
del artículo bajo examen), cuando los mismos sean ejercidos dentro de la dialéctica
normal de una controversia, cuando existan discrepancias razonables sobre su
pertinencia o procedibilidad en un caso particular, o en general cuando no se
observe una conducta temeraria o contraria a la buena fe. De lo contrario podría
llegarse a extremos insospechados por el Legislador que implicarían la sanción
por el simple uso de los cauces ordinarios o extraordinarios para cuestionar las
decisiones judiciales.
Tampoco podrán ser
sancionadas, en el marco del numeral 3º del artículo analizado, las conductas que
impliquen una oposición fundada a la práctica de pruebas, ni la negativa al
suministro de información con base en el principio constitucional de no
auto-incriminación, ni todos aquellos actos que se encuentren amparados por el
ejercicio de derechos fundamentales.
De la misma forma, bajo la
regla del numeral 5º del artículo 14 del proyecto, no hay lugar a la multa en
aquellos eventos en los cuales se afecte el normal desarrollo de un proceso
como resultado del trámite de recursos o acciones previstas en el ordenamiento
para controvertir o impugnar las decisiones judiciales. En estos casos, tales comportamientos
no pueden interpretarse como conductas dilatorias del proceso, sino como
expresión legítima de las atribuciones que el propio Legislador ha dado a las
partes en la dinámica propia de todo proceso judicial.
Finalmente, la Corte
considera que la regulación aquí prevista no tiene reserva de ley estatutaria ni
excluye lo dispuesto en otras normas ordinarias que regulan cuestiones
específicas, pues se trata de una norma general “aplicable en todo caso
cuando los respectivos Códigos de Procedimiento no hayan establecido una
regulación especial”[325]. En consecuencia, la regulación de las medidas correccionales no
se agota con la norma bajo examen, toda vez que pueden existir otras conductas
o sanciones consagradas en leyes especiales, que también dan lugar a la
imposición de medidas de esta índole.
3.- Por otro lado, en
cuanto al parágrafo del artículo, que otorga al juez poderes procesales para el
impuso oficioso de los procesos, incluso hasta la sentencia, la Corte encuentra
legítima esta autorización siempre y cuando las medidas que adopte el juez
respondan a las exigencias del proceso y se reflejen como necesarias de acuerdo
con el devenir histórico del mismo.
Para el Consejo Superior de
la Judicatura, en este punto no puede olvidarse que tanto en procesos que cursan bajo el sistema penal acusatorio
como en los del sistema penal de adolescentes, la potestad oficiosa del  juez
se ha restringido solo para efectos probatorios, pero no para el impulso
procesal. Sin embargo, cabe recordar que aún es éste tipo de procesos el juez
tiene el deber de evitar las maniobras dilatorias y todos los actos que sean
manifiestamente inconducentes, impertinentes o superfluos, mediante el rechazo
de plano de los mismos, al tiempo que puede ejercer los poderes disciplinarios
y aplicar las medidas correccionales que le atribuye la ley con el fin de
asegurar la eficiencia y la transparencia de la administración de justicia.[326]
Así, la facultad del juez para culminar
con eficiencia un proceso no ha desaparecido aún bajo el sistema adversarial, por
cuanto tiene una vocación de dirección de determinadas diligencias y
audiencias, resultando entonces necesario que ponga en acto cuanto esté a su
alcance para asegurar que los procesos lleguen a su fin con la mayor celeridad
posible, obviamente sin desnaturalizar las características propias de tal tipo
de procesos.
4.- En conclusión, la imposición de multas
a las partes de un proceso judicial o a sus representantes o abogados, en los
términos y bajo las condiciones anteriormente descritas, constituyen medidas
correccionales constitucionalmente legítimas y razonables dirigidas a garantizar
la celeridad y eficiencia en la administración de justicia para asegurar con
ello el respeto y la majestad de tan importante función pública. Esas consideraciones llevan a la Corte a declarar la
exequibilidad del artículo 14 del proyecto.
5.15.  Análisis de constitucionalidad del Artículo 15:
“Artículo 15. Modifícase
el artículo 63 de la Ley 270 de 1996:
Artículo 63. Plan y Medidas de
Descongestión. Habrá un plan nacional de descongestión que será concertado por la
Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado con la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura y el Ministerio del Interior y de Justicia,
según correspondiere. En dicho plan se definirán los objetivos, los indicadores
de congestión, las estrategias, términos y los mecanismos de evaluación de la
aplicación de las medidas.
Corresponderá a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura ejecutar el plan nacional
de descongestión y adoptar las medidas pertinentes, entre ellas las siguientes:
A. El Consejo Superior de la
Judicatura, respetando la especialidad funcional y la competencia territorial
podrá redistribuir los asuntos que los Tribunales y Juzgados tengan para fallo
asignándolos a despachos de la misma jerarquía que tengan una carga laboral
que, a juicio de la misma Sala, lo permita.
B. La Sala Administrativa
creará los cargos de jueces y magistrados de apoyo itinerantes en cada
jurisdicción para atender las mayores cargas por congestión en los despachos.
Dichos jueces tendrán competencia para tramitar y sustanciar los procesos
dentro de los despachos ya establecidos, asumiendo cualquiera de las
responsabilidades previstas en el artículo 37 del C. P. C., con salvedad de
dictar sentencia; los procesos y funciones serán las que se señalen
expresamente.
C. Salvo en materia penal,
seleccionar los procesos cuyas pruebas, incluso inspecciones, puedan ser
practicadas mediante comisión conferida por el juez de conocimiento, y
determinar los jueces que deban trasladarse fuera del lugar de su sede para
instruir y practicar pruebas en proceso que estén conociendo otros jueces.
D. De manera excepcional,
crear con carácter transitorio cargos de jueces o magistrados sustanciadores de
acuerdo con la ley de presupuesto.
E. Vincular de manera
transitoria a empleados judiciales encargados de realizar funciones
administrativas que se definan en el plan de descongestión de una jurisdicción,
de un distrito judicial, o de despachos judiciales específicos, y
F. Contratar a término
fijo y bajo un régimen especial de abogados, profesionales expertos y de
personal auxiliar para cumplir las funciones de apoyo que se fijen en el plan
de descongestión”.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
En relación con el Plan Nacional de Descongestión, el
Ministerio sostiene que la concertación con la Corte Suprema de Justicia o el
Consejo de Estado y el referido Ministerio, tiene por objeto involucrar a todas
las partes interesadas e incorporar el conocimiento específico de que disponen
la jurisdicción ordinaria y la contencioso administrativa. Además, destaca que
se tenga en cuenta el diseño de políticas en materia de justicia, tarea
fundamental de dicho Ministerio, y el trabajo interinstitucional que se lleve a
cabo  como aplicación concreta, en el campo de la justicia, del deber de
colaboración armónica establecido en el artículo 113 Superior.
Intervención del Consejo Superior de la Judicatura
Solicita la declaratoria de
inexequibilidad de las expresiones “que será concertado por la Corte Suprema
de Justicia o el Consejo de Estado … y el Ministerio del Interior y de Justicia”,
del artículo sub examine.
Como fundamento de su petición
manifiesta que, dado que el Plan Nacional de Descongestión define objetivos,
estrategias, indicadores de congestión, términos y mecanismos de evaluación de
las medidas, son predicables los argumentos expuestos para fundamentar la
inexequibilidad del artículo 8º del proyecto.
En su concepto, al pretender la
concertación del Plan con el Ministerio del Interior y de Justicia, comporta,
además, la vulneración de lo dispuesto en el artículo  228 Superior, ya que se
atentaría contra la independencia y la autonomía de la Rama Judicial al
atribuir al ejecutivo funciones asignadas al órgano de autogobierno de esa rama
del poder público y comportaría igualmente un desconocimiento de la separación
de poderes establecida en el artículo 113 de la Constitución Política. Para
fundamentar su aserto alude a lo dicho por esta Corporación en la sentencia
C-276 de 1993, sobre el principio de la separación de poderes, y en la
sentencia T-633 de 2007, en relación con el papel que corresponde al Consejo
Superior de la Judicatura en cuanto al aseguramiento de la independencia de la
Rama Judicial.
Concepto del Procurador General de la
Nación
Solicita que se declare la
exequibilidad del artículo analizado, por considerar que “en cuanto
contempla la adopción de un plan de descongestión,  prevé la implementación de
medidas encaminadas al mismo fin y establece los mecanismos jurídicos e
instrumentos para la optimización del trabajo de los funcionarios y empleados y
la eventual vinculación de abogados y auxiliares para adelantar funciones de
apoyo es consecuente con los lineamientos establecidos tanto en la exposición
de motivos del proyecto como en las políticas de descongestión, eficacia y
eficiencia de la administración de justicia”.
Consideraciones de la Corte
1.- El actual artículo 63 de la Ley 270 de 1996
consagra la posibilidad de redistribución de asuntos para fallo entre los
tribunales y despachos judiciales, para efecto de su descongestión, así como
para  la práctica de pruebas. Autoriza igualmente la creación de cargos de
jueces o magistrados sustanciadores o de fallo, con carácter transitorio, de
acuerdo con la ley de presupuesto.
La modificación propuesta en la norma bajo estudio
dispone que habrá un Plan nacional de descongestión concertado entre la Corte
Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura y el Ministerio del Interior y de Justicia, según
correspondiere, en el que se definirán los objetivos, indicadores de
congestión, estrategias, términos y mecanismos de evaluación de la aplicación
de las medidas, el cual debe ser ejecutado por el Consejo Superior de la
judicatura –Sala Administrativa-. La norma también señala algunas de las
funciones que podrán adelantarse para la ejecución de dicho plan.
2.- La Corte observa que la existencia de
un Plan Nacional de Descongestión no ofrece problemas de constitucionalidad, en
la medida en que se entienda que dicho plan no tiene vocación de permanencia
indefinida sino que representa una estrategia transitoria para superar los
graves problemas de congestión judicial por los que atraviesa buena parte de la
administración de justicia. Con ello se pretende dar atenta respuesta a una
difícil situación que afecta la celeridad y eficiencia en la administración de
justicia y dar estricto cumplimiento a los términos procesales, según las
exigencias del artículo 228 de la Carta Política.
La norma prevé la concertación como base para el
diseño y ejecución del plan de descongestión judicial, lo cual constituye una
manifestación del principio de colaboración armónica entre las diferentes
autoridades y ramas del poder público (art.113 CP), teniendo claro que el
cumplimiento de las funciones de cada autoridad se ejerce de manera separada
como lo advierte la misma norma constitucional.
Sin embargo, el artículo 15 del proyecto sí es contrario a la Constitución en cuanto impone al Consejo Superior de la Judicatura
–Sala Administrativa- un rígido y excluyente deber de concertación con la Corte Suprema de Justicia (o el Consejo de Estado)
y el Ministerio del Interior y de Justicia.
De un lado, como se explicó al examinar el artículo 8º
del proyecto, a cuyas consideraciones se hace remisión directa, si bien es
cierto que el artículo 257 de la Carta señala que las funciones del Consejo
Superior de la Judicatura se cumplirán “de conformidad con la Ley”,
también lo es que el Legislador no puede trasladar esas tareas a otras
autoridades ni propiciar una suerte de administración compartida de dichas
funciones.
Y de otro lado, si en gracia de discusión se aceptara
que la norma sólo impone el deber de tomar en consideración las sugerencias de la
Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado y del Ministerio del Interior
y de Justicia, lo cierto es que la regulación también riñe con el principio de
igualdad porque es excluyente al dejar de lado la intervención de otros sujetos
en el diseño del plan de descongestión judicial.
En este punto la Sala llama la atención sobre la
necesidad de que se valoren de manera seria y ponderada las sugerencias de los
diferentes actores en la administración de justicia. Por ejemplo, se excluye a la
Comisión Interinstitucional de la Rama, que representa un “mecanismo de
información recíproca entre las Corporaciones judiciales y de foro para la
discusión de los asuntos que interesen a la administración de justicia”,
uno de los cuales es la problemática de la congestión. Recuérdese, además, que
dicha Comisión constituye un “un valioso mecanismo de colaboración y
participación entre todos los órganos que hacen parte de la administración de
justicia, a través del cual se podrá discutir y decidir acerca de aquellos
asuntos que resulten de común interés y de beneficio general, no sólo  para los
asociados sino también para todos los funcionarios comprometidos en la
resolución de conflictos de orden jurídico”[327].
En
este orden de ideas, la Corte declarará la inexequibilidad de las
expresiones “por la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado” e
“y el Ministerio del Interior y de Justicia”,  contenidas en el inciso
primero del artículo 15 del proyecto, advirtiendo que para el diseño del Plan
de Descongestión Judicial la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura deberá tomar atenta nota de las intervenciones y sugerencias de los
diversos sujetos involucrados en la problemática relacionada con la
administración de justicia en Colombia.
3.- Ahora bien, el artículo 15 del
proyecto dispone que a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura compete ejecutar el plan nacional de descongestión. La norma señala
expresamente algunas de las funciones a realizar, lo que no debe ser
interpretado como una enumeración taxativa sino simplemente enunciativa de las
diferentes funciones a que haya lugar. Son ellas las siguientes:
(A) Redistribuir los asuntos que los
tribunales y los juzgados tengan para fallo, respetando la especialidad
funcional y la competencia territorial, asignándolos a despachos de la misma
jerarquía que tengan una carga laboral que lo permita. Al respecto, en la
Sentencia C-037 de 1996, esta Corporación sostuvo lo siguiente:
“El
presente artículo constituye una interpretación del principio constitucional de
que la administración de justicia debe ser pronta y eficaz, el cual ya ha sido
analizado en esta sentencia. Es con este propósito, que la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura podrá redistribuir los asuntos pendientes
para fallo entre los distritos tribunales o despachos judiciales, función ésta
que se podrá llevar a cabo siempre y cuando no se alteren las garantías
procesales con que cuentan los asociados para la resolución de sus conflictos.
Conviene aclarar que, al igual que se explicó a en torno al artículo 51 del
presente proyecto la facultad consagra en la norma bajo examen no se extiende a
la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado,
porque la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura no es
constitucionalmente superior jerárquico de estas corporaciones y, por tanto, no
pueden las decisiones que adopte sobre este particular tener efectos
obligatorio sobre ellas.
Bajo esta
condición, el artículo será declarado exequible.”
La posibilidad de redistribución de los procesos para
fallo no contraviene la Constitución, siempre y cuando no se alteren las
garantías procesales con que cuentan los asociados para la resolución de sus
conflictos.
Pero si bien la reasignación de carga laboral es
válida, es importante resaltar que la misma no constituye un medio para estimular
la congestión judicial, ni para fustigar a los servidores públicos más diligentes
que no tienen graves problemas de represamiento de los procesos judiciales a su
cargo. Es por ello que la política de redistribución de asuntos deberá estar
acompañada de un control y seguimiento permanente, reflejado en las
calificaciones de desempeño de acuerdo con el rendimiento de quienes contribuyen
de manera más intensa a superar tan difícil problemática.
(B) De otra parte, la norma autoriza al
Consejo Superior de la Judicatura a crear cargos de jueces y magistrados de
apoyo itinerantes en cada jurisdicción para atender las mayores cargas de
congestión en los despachos judiciales. Jueces que podrán tramitar y sustanciar
los procesos dentro de los despachos ya establecidos, con la excepción de dictar
sentencia.
Sobre el particular la Corte considera que
la figura de los jueces de apoyo itinerantes representa una novedad en la
regulación de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia. Su creación no
plantea vicios de constitucionalidad, en la medida en que su diseño está
previsto de manera transitoria para contribuir a la eficacia de la administración de justicia, siempre y
cuando se observen las garantías procesales con que cuentan los asociados para
la resolución de sus conflictos.
Sin embargo, la prohibición que hace la norma a los
jueces itinerantes para dictar sentencia en los asuntos asignados, sí resulta
inconstitucional y por lo tanto deberá ser declarada inexequible, puesto que
esa restricción es incompatible con la naturaleza de todo juez, cuya misión
central es la de administrar justicia a través de sus fallos. En otras
palabras, la existencia de jueces itinerantes exige que tengan atribuida la
función de dictar sentencias, más aún cuando dichos actos pueden constituir
fuente de responsabilidad.
Adicionalmente, la prohibición va en contravía de la
finalidad de descongestión que inspiró la reforma a la ley estatutaria, pues de
poco serviría crear jueces itinerantes para sustanciar procesos si luego se
traslada al titular del despacho el cúmulo de diligencias para que dicte las respectivas
sentencias. Con ello el escenario de represamiento se mantendría al interior de
cada juzgado, sólo que en una instancia procesal diferente.
Por estas razones, la Corte declarará la
inexequibilidad de la expresión “con salvedad de dictar sentencia”, del
literal B del art. 15 del proyecto.
Ahora bien, la Sala encuentra oportuno aclarar que la
redistribución de procesos o su asignación a los jueces itinerantes no autoriza
un reparto discrecional ni arbitrario de asuntos, de modo que éste debe hacerse
sobre la base de parámetros objetivos previamente definidos por el Consejo
Superior de la Judicatura.
Así mismo, para garantizar la transparencia en la
designación de los jueces y la observancia del mérito como criterio de
escogencia, la Corte advierte que ellos deberán ser nombrados de las listas de
elegibles integradas en los respectivos concursos de méritos para acceder a la
carrera judicial y respetando siempre el orden de prelación.
(C) El literal C del artículo bajo examen prevé
que, salvo en materia penal, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura podrá seleccionar procesos cuyas pruebas, incluso inspecciones, serán
practicadas mediante comisión conferida por el juez de conocimiento, y
determinar los jueces que deban trasladarse fuera del lugar de su sede para
instruir y practicar pruebas en proceso que estén conociendo otros jueces.
Aquí no puede perderse de vista que de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución, los jueces en sus
providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, lo cual significa que
cualquier injerencia externa en relación con la forma como deban orientar y
tramitar el curso del proceso, atenta contra su autonomía y por consiguiente
vulnera el ordenamiento Superior. Según lo ha considerado esta Corporación, “la
conducta del juez, cuando administra justicia, no puede jamás estar sometida a
subordinación alguna, al punto que dentro de esta óptica es posible reconocerlo
como un sujeto único, sin superior del cual deba recibir órdenes, ni
instrucciones ni ser objeto de presiones, amenazas o interferencias indebidas.
Además, los demás órganos del Estado tienen el deber jurídico de prestarles la
necesaria colaboración para que se cumplan las decisiones judiciales”[328].
Del
mismo modo, la jurisprudencia ha explicado que los remedios que se encuentren
indispensables para poner fin a los problemas de congestión judicial “deben,
por lo tanto, también ser idóneos institucionalmente, esto es, habrán de tener
aptitud para conjurar la situación anómala, sin afectar al mismo tiempo la
configuración orgánica y funcional dispuesta directamente por la Constitución
Política”[329].
Según
lo anterior, cuando el artículo 228 de la Carta, en concordancia con el
artículo 230 del mismo estatuto, señala que las decisiones de los jueces son
independientes, consagra el principio de autonomía funcional del juez.
Principio que si bien no es absoluto tampoco puede llegar el extremo de avalar,
bajo la rúbrica de un Plan y Medidas de Descongestión, que se socave la independencia
judicial y con ello se desconozcan las garantías procesales de los ciudadanos
al acudir ante la administración de justicia (art. 29 CP).
Es por ello que la Corte entiende que la
autorización que hace la norma a la Sala Administrativa del Consejo Superior de
la Judicatura, debe ser interpretada como una facultad para la creación eventual
de un grupo de jueces encargado de la práctica de algunas diligencias
probatorias. De esta manera, al Consejo Superior corresponderá fijar los
criterios y parámetros bajo los cuales estos jueces podrán practicar ciertas
pruebas, pero a fin de respetar la independencia y autonomía judicial será a
los propios jueces ordinarios a quienes corresponda decidir, con base en los lineamientos
trazados por el Consejo Superior, cuáles pruebas se practicarán por esta vía en
los procesos a su cargo.
En consecuencia, para la tramitación de los procesos
al interior de cada despacho judicial, los jueces y magistrados pueden contar
con el apoyo logístico del personal calificado para tal efecto. Personal que siempre
actuará bajo la dirección y coordinación del juez director del proceso, pues de
lo contrario se autorizaría la injerencia en la autonomía e independencia
judicial. Bajo esta lectura de la norma se declarará la constitucionalidad del
literal C del artículo 15 del proyecto.
(D) La norma también autoriza a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para, de manera
excepcional, crear con carácter transitorio cargos de jueces o magistrados
sustanciadores de acuerdo con la ley de presupuesto.  En este sentido la norma guarda
similitud con el inciso final del actual artículo 63 de la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia, que autoriza la creación de jueces de sustanciación.
La norma consagra una categoría diferente a la de los jueces itinerantes
previstos en el literal B de este artículo, pero no plantea ningún reparo de
constitucionalidad y por lo mismo se declarará su exequibilidad.
(E) A su turno, el literal E del artículo
15 del proyecto permite vincular de manera transitoria a empleados judiciales
encargados de realizar las funciones administrativas que se definan en el plan
de descongestión de una jurisdicción, de un distrito judicial o de despachos
judiciales específicos.
A juicio de la Corte la expresión “administrativas”
debe ser declarada inexequible, por cuanto representa una restricción injustificada
para el cumplimiento de otras funciones compatibles con la autorización y el
objetivo de superar la problemática de congestión judicial.
Además, la autorización resultaría inocua
para alcanzar los fines esenciales de la reforma propuesta, pues no puede
caerse en el equívoco de suponer que las medidas de descongestión se limitan a incrementar
las tareas de orden administrativo, cuando la magnitud del problema es mucho más
sensible y profunda.
(F) Por último, la norma permite contratar
a término fijo y bajo un régimen especial de abogados, profesionales expertos y
de personal auxiliar para cumplir las funciones de apoyo que se fijen en el
plan de descongestión.
En nada se opone a la Constitución la contratación a término
fijo de personas encargadas de cumplir funciones de apoyo en asuntos técnicos y
especializados a los jueces y magistrados al interior de la rama judicial, en
cualquiera de las Corporaciones que lo requieran, sobre todo –pero no sólo-
para superar una crisis transitoria de congestión judicial.
Lo que sí resulta contrario a la Carta Política es la referencia
genérica e indeterminada a un “régimen especial de abogados”. Para ello,
en virtud de lo previsto en los artículos 121 y siguientes de la Constitución, el
Legislador debió haber definido directamente las características centrales de ese
régimen, así como los derechos, obligaciones y prohibiciones derivadas del
mismo, y no limitarse a transferir dicha función al Consejo Superior de la
Judicatura.
Además, si la propia norma permite vincular expertos y
auxiliares de diversas áreas, resulta arbitraria la referencia exclusiva a un
régimen de “abogados”, porque por esa vía también puede contratarse otro
tipo de personal técnico o científico que no sea experto en Derecho pero sí contribuya
en labores importantes de descongestión judicial. En consecuencia, la Corte
declarará inexequible la expresión “bajo un régimen especial de abogados”,
del literal F de la norma estudiada.
5.16.  Análisis de
constitucionalidad del Artículo 16:
“Artículo 16. Apruébase
como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente:
Artículo 63A. Del orden y prelación de
turnos.
Cuando existan razones de seguridad nacional o para prevenir la afectación
grave del patrimonio nacional, o en el caso de graves violaciones de los
derechos humanos, o de crímenes de lesa humanidad, o de asuntos de especial
trascendencia social, las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia,
las Salas, Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, la Sala
Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura o la Corte Constitucional,
señalarán la clase de procesos que deberán ser tramitados y fallados
preferentemente en cualquiera de los Despachos o Corporaciones de sus
respectivas jurisdicciones. Dicha actuación también podrá ser solicitada por el
Procurador General de la Nación.
Igualmente, las Salas o
Secciones de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo
Superior de la Judicatura podrán determinar motivadamente los asuntos que por
carecer de antecedentes jurisprudenciales, su solución sea de interés público o
pueda tener repercusión colectiva, para que los respectivos procesos sean
tramitados de manera preferente en todas las instancias y recursos.
Los recursos interpuestos
ante la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o el Consejo Superior
de la Judicatura, cuya resolución íntegra entrañe sólo la reiteración de
jurisprudencia, podrán ser decididos anticipadamente sin sujeción al orden
cronológico de turnos.
Las Salas Especializadas
de la Corte Suprema de Justicia, las Salas o las Secciones del Consejo de
Estado, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura; las
Salas de los Tribunales Superiores y de los Tribunales Contencioso
Administrativos de Distrito podrán determinar un orden de carácter temático
para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia; para el
efecto, mediante acuerdo, fijarán periódicamente los temas bajo los cuales se
agruparán los procesos y señalarán, mediante aviso, las fechas de las sesiones
de la Sala en las que se asumirá el respectivo estudio.
Parágrafo 1°. Lo dispuesto en el
presente artículo en relación con la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo se entenderá sin perjuicio de lo previsto por el artículo 18 de la
Ley 446 de 1998.
Parágrafo 2°. El reglamento interno de
cada corporación judicial, señalará los días y horas de cada semana en que ella
sus Salas y sus Secciones, celebrarán reuniones para la deliberación de los
asuntos jurisdiccionales de su competencia, sin perjuicio de que cada Sala
decida sesionar con mayor frecuencia para imprimir celeridad y eficiencia a sus
actuaciones.
Parágrafo 3°. La Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura, reglamentará los turnos, jornadas y
horarios para garantizar el ejercicio permanente de la función de control de
garantías. En este sentido no podrá alterar el régimen salarial y prestacional
vigente en la Rama Judicial”.
Intervención del Ministerio del Interior y de
Justicia.
Expone que el establecimiento de orden y prelación de
turnos para la tramitación y fallo de los procesos tiene una clara incidencia
en la eficiencia de la administración de justicia, en cuanto permite agrupar
con diversos criterios procesos que serán tramitados con mayor economía
procesal. Entre tales criterios destaca los de reiteración jurisprudencial y
homogeneidad temática.
Agrega que se hace posible evitar los inconvenientes y
daños derivados del respeto escrupuloso de los turnos en los casos de
congestión judicial, atendiendo a circunstancias como la seguridad nacional, la
posible afectación grave del patrimonio nacional, las graves violaciones a los
derechos humanos, los crímenes de lesa humanidad y los asuntos de especial
trascendencia social, que ameriten un tratamiento preferente. Así, señala, la
reforma propuesta redundará en la mayor celeridad y eficiencia de la
administración de justicia, permitirá profundizar en el derecho de acceso a la
justicia, resultando, en consecuencia, congruente con los principios y valores
constitucionales.
Intervención
ciudadana de Pedro Pablo Camargo
El
ciudadano solicita que se declare la
inexequibilidad de los incisos primero, segundo y tercero, así como del
parágrafo 1º del artículo 16 del proyecto, por considerar, en primer lugar,
que la selección de procesos para que sean fallados preferentemente viola el
artículo 228 Superior, que establece que “los términos procesales se
observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado”, y en
segundo lugar, que se trata de una acción discriminatoria que vulnera
igualmente el artículo 229 de la Constitución.
Sobre
la expresión “cuando existan razones de seguridad nacional”, manifiesta
que comporta la usurpación de las funciones privativas del Presidente de la
República, de conformidad con lo establecido en el numeral 6º. del artículo 189
de la Constitución. Considera que tampoco compete a los altos tribunales
decidir cuando “existen razones de seguridad nacional” para tramitar un
proceso o no, o para determinar cuando debe  prevenirse “la afectación grave
del patrimonio nacional”, ni para decidir políticamente  cuándo existen “asuntos
de especial trascendencia social”, por no ser asuntos de su competencia, ya
que lo que les corresponde es la administración de justicia.
Afirma
que en el inciso segundo se introduce la politización total de la
administración de justicia, vulnerando la separación de poderes establecida en
el artículo 113 Superior, así como el art. 116 ibídem,  que limita las
funciones de las altas cortes a la administración de justicia.
Considera
que el inciso tercero  es violatorio del artículo 230 de la Carta, que prohíbe
la jurisprudencia obligatoria y agrega que la ruptura del “orden cronológico
de turnos” constituye una arbitrariedad que genera responsabilidad con
fundamento en lo dispuesto en el artículo 6º de la Constitución. Finalmente,
advierte que al desaparecer los tres incisos acusados habrá de desaparecer, por
los mismos motivos, el parágrafo 1º del artículo 16 del proyecto de ley.
Concepto del Procurador General de la
Nación
En su criterio, los incisos primero y
segundo han de ser declarados exequibles, por  cuanto señalan aspectos de
interés para el mantenimiento de la institucionalidad y de la confianza de los
ciudadanos en la administración de justicia, establecen mecanismos de elemental
justicia para con las víctimas, y el medio escogido por el legislador resulta
razonablemente  objetivo y proporcional a la finalidad perseguida.
En cuanto a los incisos tercero y
cuarto del artículo 16, solicita la declaración de exequibilidad condicionada,
por considerar que si bien es dable agrupar los procesos por unidad temática en
procura de la agilización y descongestión, no se pueden desconocer las
expectativas de las personas en relación con la efectividad de la justicia
material y la dispensa adecuada  del servicio público de la justicia.
En consecuencia, señala que como al
dictar sentencia han de observarse los preceptos del Estado de Derecho que
propugnan por la vigencia del orden justo, del derecho a la valoración de la
prueba como elemento esencial a las pretensiones y excepciones, así como del
acceso efectivo a la administración de justicia, la declaratoria de
exequibilidad  de dichos incisos tercero y cuarto debe hacerse “sólo en el
entendido de que la agrupación de temas objeto de estudio en las diferentes
salas no conlleva la estandarización de las sentencias, su remisión genérica a
lo dispuesto en otros procesos y, menos aún, exime al juez de su tarea de
analizar cada una de las pretensiones y excepciones en consonancia con el
acervo probatorio, toda vez que, en virtud de los destinatarios de la norma,
los efectos de las sentencias en cuyos procesos cabría la aplicación del
autorizado agrupamiento, son interpartes”.
Consideraciones
de la Corte
1.-
La norma introduce la posibilidad de modificar el orden y la prelación de turnos
en los despachos judiciales, en los casos y bajo las condiciones allí previstas.
2.-
Antes de examinar la facultad de modificar los turnos para fallo, la Corte
observa que se mantiene la regla general, según la cual las sentencias deben
proferirse en el mismo orden en el que ingresaron los expedientes al despacho.
Así se desprende de la propia norma propuesta y en particular del parágrafo 1º,
lo que constituye una garantía del debido proceso y del derecho a la igualdad en
el acceso a la administración de justicia.
Sobre
la obligación que tienen los jueces de dictar sus fallos en el orden en que
hayan pasado los expedientes al despacho, la Corte, al examinar la
constitucionalidad del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, que establece esa
regla general[330], destacó lo siguiente:
“(T)odas
las personas tienen el mismo derecho a que sus conflictos sean atendidos
oportunamente por la administración de justicia. Dado el cúmulo  de procesos
que ocupan a los juzgados, es entonces preciso establecer un criterio para
fijar el orden de atención a los mismos, criterio que debe ser razonable y
respetar el derecho de igualdad. La norma demandada establece una pauta en ese
sentido al determinar que los procesos serán fallados de acuerdo con el orden
de ingreso al despacho para sentencia. Este criterio - conocido como el de la
cola o el de la fila - respeta de manera general el derecho de igualdad, en la
medida en que determina que los procesos serán fallados de acuerdo con el orden
de ingreso, sin atender a criterios de clasificación sospechosos - tales como
la condición social de las partes, la raza o el sexo de las mismas, etc. - o a
favoritismos inaceptables desde el punto de vista del derecho de igualdad.
Asimismo, el criterio es razonable porque fija como punto de partida para la
elaboración del orden en el que deben decidirse los casos el momento de ingreso
de los mismos al despacho para el fallo, es decir, el momento en el que ya
todos los procesos deben estar completos para proceder a dictar la sentencia.
En ese instante, los procesos deben contar con todos los elementos necesarios
para la emisión de la providencia y se encuentran, entonces, en una situación
similar, si bien evidentemente algunas sentencias requerirán más elaboración
que otras”.
La
norma ahora examinada insiste en la regla que parte de reconocer que las
sentencias deben proferirse en el mismo orden en el que entraron los asuntos al
despacho. Esa exigencia es desarrollo de los artículos 13 y 29 de la
Constitución y no merece reparo alguno. Sin embargo, la controversia gira en
torno a si, para enfrentar problemas de congestión judicial, el Legislador puede
autorizar que se alteren los turnos para dictar sentencia, o si por el
contrario ello constituye un inamovible constitucional.
3.-
La Corte considera que si bien es cierto que por regla general es necesario
seguir un orden estricto para resolver los asuntos sometidos ante la justicia,
también lo es que dicha regla no es absoluta, de manera que bajo circunstancias
extraordinarias el Legislador puede establecer excepciones, siempre y cuando
las mismas se encuentren debidamente justificadas y se reflejen como
razonables.
Esta
Corporación ya ha tenido ocasión de explicar por qué no riñe con el
ordenamiento Superior la posibilidad de modificar, de forma excepcional, los
turnos para dictar fallo en las instancias judiciales. Al respecto, en la Sentencia
C-248 de 1999, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte sostuvo al respecto:
“Para el
caso de la jurisdicción contencioso administrativa el legislador consideró necesario
permitir salvedades a la regla, que en todo caso deben ser justificadas, con
base en la idea de que en los procesos que se adelantan ante esta jurisdicción
se comprometen de manera general los intereses de la comunidad que conforma el
Estado”.
De
manera más precisa, en la sentencia C-735 de 2007, MP. Manuel José Cepeda, la
Corte declaró exequibles los incisos 2 y 3 del artículo 7 de la Ley 1105 de
2006, que consagran la prelación de trámite y decisión de los procesos ante la
Jurisdicción Contencioso Administrativa en los cuales sea parte una entidad
pública en liquidación, como también la prelación instituida para los procesos
laborales tendientes a obtener permiso para despedir a un trabajador amparado
con fuero sindical de las entidades que se encuentren en liquidación. Dijo
entonces la Corte:
“Si bien esta Corporación ha reconocido que el sistema
establecido por la ley, que ordena que como regla general las sentencias se
profieran en el mismo orden en el que entraron los expedientes al despacho,
desarrolla las garantías del debido proceso y el derecho a la igualdad, también
ha señalado que dicha regla no es absoluta y admite excepciones: “(…) el
respeto estricto del turno para fallar no sólo es un asunto que se ubica en el
ámbito puramente legal, sino que responde al directo desarrollo de los
principios constitucionales que deben impulsar los procesos, con el fin de
garantizar el derecho a la igualdad y al debido proceso, y que permite, a su
vez, la racionalización de la prestación del servicio de administrar justicia. 4.2
Sin embargo, la prohibición de alterar los turnos por parte del juez
responsable del fallo no es absoluta, (…)[331]”.
Con
base en lo anterior, la Sala considera que la autorización para modificar la
prelación de turnos para fallo no resulta en sí misma inconstitucional como
medida para superar problemas de congestión judicial. Sin embargo, ningún
sentido tendría en un escenario de normalidad donde los procesos fueren
resueltos dentro de los términos previstos en la ley.
Así,
para avalar o no las excepciones previstas por el Legislador, será necesario
examinar en cada caso si ellas responden o no a fines constitucionalmente
legítimos y se reflejan como idóneas para su consecución, sin perder de vista
que el Legislador cuenta con una relativo margen de apreciación para valorar la
pertinencia o no de tales excepciones, debiendo siempre justificar suficientemente
su existencia.
4.-
En el inciso primero del artículo 16 del proyecto se hace alusión a una serie
de razones especiales, constitutivas de excepción a la regla general antes
mencionada, que permiten que algunos procesos sean tramitados y fallados
preferentemente por las Salas Especializadas de la
Corte Suprema de Justicia, las Salas, Secciones o Subsecciones del Consejo de
Estado, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura o la Corte
Constitucional. Estas razones son (i) la seguridad nacional, (ii) prevenir
la afectación grave del patrimonio nacional, (iii) resolver procesos que
involucren a graves violaciones de los derechos humanos o crímenes de lesa
humanidad, y, (iv) los asuntos de especial trascendencia social.
Considera
la Corte que estos motivos son constitucionalmente válidos para modificar,
excepcionalmente por supuesto, la regla general de prelación de turnos para
fallo conforme a su ingreso a los despachos judiciales. Esas razones son admisibles
frente a los principios y valores constitucionales, pues por su importancia económica,
humana y social, involucran asuntos de alto impacto y sensibilidad en la
comunidad.
Siguiendo esta línea argumentativa, se ajusta a la Carta la autorización para que las Salas o
Secciones de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo
Superior de la Judicatura determinen motivadamente los asuntos que, por carecer
de antecedentes jurisprudenciales, sean de interés público o puedan tener repercusión
colectiva, para que los respectivos procesos sean tramitados preferentemente
(inciso 2º).
También
armoniza con el mandato del artículo 277 de la Constitución la facultad atribuida
al Procurador General de la Nación para solicitar el trámite y fallo preferente
de ciertos procesos. Sin embargo, la Corte considera que para garantizar
parámetros de igualdad en todas las instancias judiciales y no sólo en las altas
corporaciones judiciales, debe condicionarse la constitucionalidad de la norma,
en el entendido de que el Procurador General de la Nación también podrá elevar
la solicitud de trámite preferente a cualquier autoridad judicial, la cual decidirá
en el marco de su autonomía e independencia.
Además,
cabe precisar que lo que la Corte encuentra plausible es la valoración
efectuada por el Legislador de cara al ordenamiento jurídico Superior, sin que
le corresponda pronunciarse sobre su pertinencia o conveniencia política, pues
ese es un análisis ajeno al control abstracto de constitucionalidad.
Y es importante advertir que será la respectiva autoridad judicial la responsable de examinar cada
caso en particular, para determinar si se cumplen o no las exigencias legales
que permiten modificar la prelación de turnos, debiendo siempre justificar de
manera satisfactoria el cambio de orden para fallo.
5.-
Lo que sí resulta contrario a la Constitución es que,
en aplicación de tales circunstancias excepcionales se permita a los máximos
órganos de cada jurisdicción señalar, en relación con otros despachos
judiciales de inferior jerarquía en sus respectivas jurisdicciones, los
procesos que habrán de ser resueltos de manera preferente. Ello implicaría una
intromisión ilegítima en detrimento de los principios de autonomía e
independencia que deben caracterizar al juez en la toma de decisiones sobre los
asuntos a su cargo (arts. 228 y 230 CP). En consecuencia, la Corte declarará
inexequible la expresión “en cualquiera de los despachos o corporaciones de
sus respectivas jurisdicciones”, del inciso primero del artículo
bajo examen, así como la expresión “en todas las instancias y recursos”,
del inciso segundo del mismo artículo.
6.-
En cuanto a los incisos tercero y cuarto del artículo, la Corte no encuentra
reparo de constitucionalidad en cuanto señalan (i) la posibilidad de decidir
anticipadamente aquellos recursos interpuestos ante la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado o el Consejo Superior de la Judicatura cuya
resolución involucre reiteración de la jurisprudencia, y, (ii) la determinación
de un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de
los proyectos de sentencia por las Salas Especializadas de la Corte Suprema de
Justicia, las Salas o las Secciones del Consejo de Estado, la Corte
Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura; las Salas de los
Tribunales Superiores y de los Tribunales Contenciosos Administrativos. En este
punto son relevantes las consideraciones expuestas en la sentencia C-735 de
2007:
“La
prelación de estos procesos tampoco implica que el juez administrativo deba
dejar de lado los demás procesos sometidos a su conocimiento, sujetándolos a
una parálisis o indefinición sino que, en igualdad de condiciones, y después de
las acciones constitucionales, debe darle prelación a las decisiones en que sea
parte una entidad pública en liquidación, salvo que estén de por medio derechos
fundamentales de mayor entidad que ameriten prelación en su trámite y decisión.
La celeridad que se requiere en la definición de situaciones en las que están
de por medio recursos públicos e intereses de orden superior, justifica de
manera válida desde el punto de vista constitucional, la decisión adoptada por
el legislador en este caso, en desarrollo de su potestad de configuración”.
Aquí son igualmente pertinentes las
acotaciones del Ministerio Público, según las cuales la “agrupación de temas
objeto de estudio en las diferentes salas no conlleva la estandarización de las
sentencias, su remisión genérica a lo dispuesto en otros procesos y, menos aún,
exime al juez de su tarea de analizar cada una de las pretensiones y
excepciones en consonancia con el acervo probatorio, toda vez que, en virtud de
los destinatarios de la norma, los efectos de las sentencias en cuyos procesos
cabría la aplicación del autorizado agrupamiento, son interpartes”.
7.-
Respecto del parágrafo primero, la norma se ajusta a la Constitución, por
cuanto simplemente reitera la regla general de prelación de turnos prevista en la
Ley 446 de 1998. Y en cuanto a los parágrafos 2º y 3º, no plantean ningún vicio
de constitucionalidad, pues corresponden a normas operativas para imprimir
celeridad y eficiencia en la administración de justicia sin alterar las
limitaciones de orden presupuestal. Por lo tanto, se declarara su
exequibilidad.
5.17.
Análisis de constitucionalidad del Artículo 17:
“Artículo 17.
Adiciónase el artículo 85 de la Ley 270 de 1996 con los siguientes numerales:
30. Expedir con sujeción a
los criterios generales establecidos en la Ley Estatutaria y en las leyes
procesales el estatuto sobre expensas, costos y aranceles judiciales el cual
comprenderá entre otros aspectos, las tarifas, los procedimientos para el
cobro, la recaudación, administración, destinación y liquidación.
31. Las expensas se
fijarán previamente por el Juez con el fin de impulsar oficiosamente el
proceso.
32. Las demás que señal e
la ley”.
Intervención del Ministerio
del Interior y de Justicia
Expone que las normas analizadas se encuentran en concordancia con lo
previsto en el parágrafo del artículo 60 A de la Ley 270 de 1996, que fue aprobado como artículo nuevo por el artículo 14 del proyecto de ley bajo examen, y
dice que se trata de otra disposición encaminada igualmente a contribuir a la
eficiencia y la celeridad del proceso.
Intervención del Consejo Superior de
la Judicatura
Considera que “el contenido del numeral 31 no corresponde a una
función de la Sala Administrativa, sino a una previsión relacionada con la
atribución establecida en el numeral 30 del artículo 17 del Proyecto de
reforma, en tal sentido, debe entenderse la norma”.
Consideraciones de la Corte.
1.- Este artículo fue propuesto en el Congreso al
elaborar el pliego de modificaciones al proyecto inicial que habría de ser
sometido a la consideración de la comisión primera del Senado de la República[332].
La norma señala nuevas funciones a cargo de la sala
administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, particularmente para expedir
el estatuto sobre expensas, costos y aranceles judiciales, especificando que
dicho estatuto contendrá lo atinente a tarifas y procedimientos para su cobro,
recaudación, administración, destinación y liquidación. Agrega, igualmente, que
tales atribuciones serán ejercidas con sujeción a los criterios generales
establecidos tanto en la ley estatutaria como en las leyes procesales.
2.- En relación con la norma bajo estudio, considera la
Corte que la delegación hecha a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura, para señalar las tarifas, el procedimiento para el cobro, la
recaudación, administración, destinación y liquidación de aranceles judiciales, desconoce
la cláusula de reserva de ley. Pero no ocurre lo mismo con la autorización para
regular lo relativo a las expensas y costas, por cuanto ellas no corresponden a
contribuciones tributarias, que son las que tienen la reserva mencionada.
En efecto, como fue explicado al examinar la
constitucionalidad del artículo 2º del proyecto sobre la regulación del arancel
judicial, a cuyos fundamentos se remite, es al Legislador a quien
corresponde expedir directamente las normas en las que se fijen los elementos
esenciales del tributo (sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base
gravable y tarifa). Así lo reclama de modo expreso el artículo 338 Superior y
lo ha reiterado insistentemente la jurisprudencia de esta Corporación[333].
Si bien es cierto que la misma norma constitucional
permite que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones
parafiscales (como sería el caso del arancel judicial), también lo es que corresponde
al Legislador señalar el sistema y el método para definir tales costos y
beneficios, así como la forma de hacer su reparto, nada de lo cual se regula en
el presente caso. De esta manera, el Congreso no fijó ni el método ni el
sistema para determinar la tarifa, con lo cual omitió indicar las formas
específicas para medir los costos, los beneficios y cómo éstos inciden en la
razonabilidad del cobro, todo lo cual se traduce en su inconstitucionalidad del
inciso segundo del artículo por violación del artículo 338 Superior.
En suma, por incluir aspectos que tienen reserva de
ley en la autorización a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura para que defina en el estatuto sobre expensas, costos y aranceles
los elementos esenciales de este último tributo, la Corte debe declarar inexequible
la expresión “y aranceles judiciales el cual comprenderá entre otros
aspectos, las tarifas, los procedimientos para el cobro, la recaudación,
administración, distinción y liquidación”.
3.- Ahora bien, tal como lo anota el Consejo Superior
de la Judicatura, el enunciado contenido en el numeral 31 del artículo 85 de la
Ley 270 de 1996, (artículo que establece las funciones de la sala
administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) no se refiere a una
atribución adicional para dicha sala administrativa, sino que alude al deber
del juez de fijar previamente las correspondientes expensas con el fin de impulsar oficiosamente el proceso.
Por lo demás, el numeral 32 de la norma coincide con
el actual numeral 30 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, y por
tratarse de una remisión genérica a la ley no presenta objeción alguna de
constitucionalidad.
5.18. Análisis de constitucionalidad del Artículo 18:
“Artículo 18. Modifíquese
el siguiente parágrafo al artículo 93 de la Ley 270 de 1996:
Parágrafo. Los Magistrados
Auxiliares del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo
Superior de la Judicatura podrán ser comisionados para la práctica de pruebas
para adoptar decisiones relacionadas con asuntos de trámite o sustanciación
para resolver los recursos que se interpongan en relación con las mismas y para
dirigir las diligencias de conciliación que cursan en los respectivos
despachos”.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
Señala que las funciones que se asignan a los magistrados
auxiliares se refieren a asuntos de trámite o sustanciación, con lo cual se
busca aligerar la carga de trabajo de los magistrados titulares.
Concepto del Procurador General de la
Nación
Solicita la declaratoria de
exequibilidad del artículo analizado, aduciendo que la jurisprudencia
constitucional ha señalado que se pueden atribuir funciones que no entrañen el
carácter jurisdiccional a servidores de la justicia que no ostenten la
condición de funcionarios judiciales (Sentencia C-417 de 1994). Agrega que la
facultad conferida a los magistrados auxiliares, bajo la vigencia de la
Constitución de 1991, tuvo su origen en el artículo 10 del Decreto 2067 de
1991, reiterado en el artículo 84 del Código de Procedimiento Penal vigente,
más aún cuando la Corte ha señalado que el principio de inmediación de la
prueba no es absoluto.
Precisa, igualmente, que el artículo 93
de la Ley 270 de 1996 no tiene parágrafo alguno. En consecuencia, solicita que
se aclare la expresión “Modificase el siguiente parágrafo del artículo 93 de
la Ley 270 de 1996”, para que, en su lugar, se establezca, para efectos
de evitar interpretaciones erróneas, que la expresión adecuada es “Agréguese
el siguiente parágrafo al artículo 93 de la Ley 270 de 1996”.
Consideraciones de la Corte
1.- De manera previa la Corte observa que el precepto en
estudio realmente no modifica el parágrafo del artículo 93 de la Ley 270 de
1996 (principio de legalidad en los trámites judiciales y administrativos), pues
la actual norma no tiene ningún parágrafo. En consecuencia, tal como lo
advierte el Procurador General de la Nación, para evitar interpretaciones
erróneas debe precisarse que la expresión “Modifícase el siguiente parágrafo
del artículo 93 de la Ley 270 de 1996”, en realidad implica la adición de un nuevo
parágrafo.
2.- Respecto de su contenido material, la norma
propuesta introduce un nuevo parágrafo en el que se atribuye a los magistrados
auxiliares del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo
Superior de la Judicatura, la facultad de ser comisionados para (i) practicar
pruebas, (ii) adoptar decisiones de trámite o sustanciación para resolver los
recursos presentados en relación con dichas pruebas, y (iii) dirigir las
diligencias de conciliación que cursan en los correspondientes despachos.
Lo primero que debe indicarse es que el artículo 116
de la Carta Política señala quienes están autorizados para administrar
justicia. En concordancia con ello, el artículo 125 de la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia precisa que tienen la calidad de funcionarios judiciales
“los magistrados de las Corporaciones Judiciales, los jueces de la República
y los fiscales”, mientras que “son empleados las demás personas que
ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos de
las entidades administrativas de la Rama Judicial”.
En la sentencia C-037 de 1996 la Corte examinó y
declaró la constitucionalidad del artículo 125 de la ley estatutaria antes
referido. En su pronunciamiento, tuvo ocasión de explicar que los funcionarios
judiciales son aquellos servidores que tienen a su cargo la labor de
administrar justicia[334], en tanto los demás servidores de la rama judicial
tienen la categoría de empleados.
A pesar de esta diferencia entre funcionarios y
empleados judiciales, lo cierto es que la Constitución no establece una estricta
asignación de labores de acuerdo con la estructura orgánica, de manera que no excluye
la posibilidad de que algunos empleados puedan cumplir ciertas funciones
judiciales, siempre y cuando ello ocurra de manera excepcional, no implique la
toma de decisiones que por su naturaleza son exclusivamente jurisdiccionales,
ni suponga investir de jurisdicción a quien no ostenta la calidad de
funcionario.
En este sentido, en la sentencia C-798 de 2003, MP.
Jaime Córdoba Triviño, la Corte explicó que “en atención a lo dispuesto por
los artículos 1, 2, 4, 113 y 116 de la Constitución, es legítimo que el
legislador admita la delegación del juez en sus subalternos, con la condición
que el objeto de la delegación no involucre la toma de decisiones de carácter
judicial, las cuales están reservadas al funcionario judicial”. En la misma
providencia se advirtió que esa facultad tiene fuertes restricciones, de manera
que “el Legislador no podrá disponer que a través de delegación un
funcionario judicial invista de jurisdicción a empleados de su despacho”.
3.- Los magistrados auxiliares cumplen importantes tareas de colaboración al interior
del despacho, en su calidad de empleados
de la Rama Judicial, pero como no son
autoridades administrativas el Legislador no puede asignarles el ejercicio excepcional
de funciones judiciales previstas en el artículo 116 de la Carta Política.
De esta manera, la labor que corresponde a los
magistrados auxiliares de las altas corporaciones judiciales es entonces de
apoyo a la gestión de los magistrados titulares, pero no tienen investidura
judicial ni están formalmente habilitados para administrar justicia.
4.- En el marco descrito, la Corte considera que no
existe vicio de constitucionalidad con el hecho de que los magistrados
auxiliares puedan ser comisionados para  practicar pruebas, en la medida en que
dicha potestad contribuye a la celeridad y eficacia en la administración de
justicia, debe entenderse como excepcional, no implica la toma de decisiones que
en sí mismas supongan administrar justicia y con ellas no se inviste a los
magistrados auxiliares como funcionarios judiciales. Esta postura armoniza con los
lineamientos trazados por la jurisprudencia de esta Corporación.
Sobre el particular, en la sentencia C-396 de 1994,
MP. José Gregorio Hernández, la Corte analizó la constitucionalidad del
artículo 82 del Código de Procedimiento Penal entonces vigente. La norma
establecía que para la práctica de diligencias la Corte Suprema de Justicia
podría comisionar a cualquier funcionario judicial o a sus magistrados
auxiliares, y, en el caso de la Fiscalía, a otros funcionarios judiciales. El
demandante consideraba que como la Fiscalía tenía reservada la función de
investigación penal, no podía permitirse la comisión para la práctica de
pruebas, aún a otros funcionarios judiciales.
La Corte desestimó la acusación del demandante,
explicando que la comisión para adelantar diligencias probatorias, “entendida
como procedimiento especial destinado al debido cumplimiento de una diligencia
judicial por funcionario distinto de aquel a quien corresponde normalmente (…) no
representa en ese sentido una delegación de la jurisdicción, que sería
completamente inadmisible a la luz de la Carta, sino un medio eficaz de
garantizar que se administre pronta y cumplida justicia merced a la oportuna
ejecución de actos procesales que de otra forma no podrían llevarse a cabo, al
menos con la rapidez requerida”.
Siguiendo la misma línea, en la sentencia C-037 de
1996, al examinar el artículo 125 de la Ley Estatutaria de Administración de
Justicia, relativo a la distinción entre funcionarios y empleados judiciales, la
Corte declaró la constitucionalidad condicionada de la norma, “bajo el
entendido que los magistrados auxiliares que pertenecen a las altas cortes de la
Rama Judicial, habida cuenta de la naturaleza de las responsabilidades legales
que les corresponde desempeñar, se encuentran facultados para la práctica de
las pruebas que les sean comisionadas por el titular del despacho judicial”.
Para sustentar su decisión, la Corte señaló que en virtud de la naturaleza de
las responsabilidades legales asignadas a los magistrados auxiliares, “en
particular el de colaborar con el despacho del respectivo magistrado, se
encuentran facultados para la práctica de las pruebas que les sean comisionadas
por el titular del despacho judicial”.
La facultad de comisión para la práctica de pruebas por
los magistrados auxiliares es constitucionalmente válida, en la medida en que el
magistrado auxiliar es sólo un receptor de la prueba que no dirige la actividad
probatoria en su conjunto ni toma decisiones que supongan administrar justicia.
5.- En concordancia con lo anterior, la segunda
facultad prevista en la norma objeto de estudio, según la cual los magistrados
auxiliares pueden ser comisionados para adoptar decisiones de trámite o
sustanciación a fin de resolver los recursos presentados en relación con las
pruebas por ellos practicadas, no plantea vicio de constitucionalidad, siempre
y cuando se entienda que las facultades allí consagradas se circunscriben al
ámbito de la comisión para la práctica de las pruebas, es decir a los actos dirigidos
al cumplimiento de la prueba ya decretada y directamente vinculados a ella.
A juicio de la Corte, esta potestad guarda relación
directa con la facultad de adelantar diligencias probatorias, pues de otro modo
podría resultar inoperante la comisión en detrimento del principio de eficacia,
todo lo cual se mantiene dentro de los límites anteriormente indicados ya que
no involucra la función de administrar justicia.
Debe aclararse que en virtud del carácter excepcional
de la comisión, la actividad de los magistrados auxiliares está supeditada a la intervención del titular del
despacho, que es quien señala los límites de las facultades. Así mismo, los magistrados titulares conservan inalterada la
competencia general para practicar pruebas y tramitar y resolver los recursos
que pudieran presentarse en desarrollo de las actuaciones judiciales.
6.- No obstante, la Corte advierte que la tercera facultad
otorgada a los magistrados auxiliares sí riñe con la Constitución, al menos en
el diseño actual de la norma, pues se les permite dirigir las diligencias de
conciliación que cursan en los correspondientes despachos, de modo que el desarrollo de esa actividad involucra el ejercicio de
una potestad jurisdiccional que por su naturaleza está reservada sólo a quien
ostenta la calidad de funcionario. En efecto, como está prevista la norma, no
se establece ningún tipo de límite a la facultad de dirigir la conciliación, lo
que implica promover y proponer actos de alta trascendencia encaminados a la terminación
del proceso con el aval de una autoridad judicial, e incluso aprobar el acuerdo
al que lleguen las partes.
La conciliación es una forma alternativa para la
solución de conflictos, donde son las partes las que deciden autónoma y
libremente si llegan a un acuerdo para superar sus diferencias. Pero lo cierto
es que en los eventos de conciliación judicial el titular del despacho está
llamado a cumplir un rol particularmente activo, al propiciar fórmulas de acuerdo
y analizar los términos en que éste se define para efecto de su posterior aprobación,
actividades que en razón de su naturaleza y la trascendencia de la decisión,
competen al titular de la función de administrar justicia.
En sentido similar se pronunció esta Corporación en la
sentencia C-798 de 2003, cuando declaró inexequible una norma del Código de
Procedimiento Civil, que permitía comisionar a los Secretarios y Oficiales
Mayores de los despachos para practicar medidas cautelares y diligencias de
entrega de bienes, por cuanto esas diligencias involucraban la toma de
trascendentales actividades de naturaleza judicial. Dijo entonces la Corte:
“Así las
cosas, la diligencia de secuestro involucra actuaciones de las cuales se
generan consecuencias jurídicas de carácter judicial. Por consiguiente, dado
que el artículo 116 de la Carta Política no señala a los empleados de los
despachos judiciales como destinatarios de función judicial, ninguna práctica
de medidas cautelares podrá ser delegada en ellos, máxime cuando los
delegatarios actúan con las mismas facultades del juez delegante.
En igual
sentido, según lo dispuesto por los artículos 337 a 339 del Código de Procedimiento Civil, la diligencia de entrega de bienes es de naturaleza
judicial. En ella se definen derechos oponibles de terceros, se identifican
inmuebles, se tramitan oposiciones a la entrega y se reconoce el derecho de
retención, entre otras. Su carácter judicial impide igualmente, en aplicación
de lo dispuesto por el artículo 116 de la Constitución, que el juez pueda ser
autorizado por el legislador para delegar en empleados de su despacho la
práctica de diligencias de entrega de bienes”.
Observa la Corte que en el marco legal vigente para el
desarrollo de la conciliación judicial, cuando las partes llegan a un acuerdo, corresponde
al juez aprobarlo si lo encuentra conforme a la ley, “mediante su
suscripción en el acta de conciliación”. Adicionalmente, “si la
conciliación recae sobre la totalidad del litigio, el juez dictará un auto
declarando terminado el proceso”. (Ley 640 de 2001, art. 43). En este marco
normativo, aún cuando en principio podría ser admitida la intervención del
magistrado auxiliar, lo cierto es que resulta constitucionalmente inadmisible dado
que la facultad de dirección involucra también la de improbar o no el acuerdo conciliatorio.
Por lo anterior, la Corte debe declarar la inexequibilidad de esa facultad.
Con todo, cabe precisar, en la medida en que se adopte
una configuración legal en la cual se separen claramente las funciones
jurisdiccionales de otro tipo de funciones para el desarrollo de la
conciliación, sería razonable aceptar la intervención de los magistrados
auxiliares como colaboradores activos del despacho, quienes sin embargo no
administran justicia.
7.- Por último, la Sala
observa que las atribuciones cuya constitucionalidad ha sido constatada no hacen
referencia expresa a los magistrados auxiliares de la Corte Constitucional. Pero
las mismas facultades fueron consagradas en el artículo 10 del Decreto 2067 de
1991, “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”. Según esa
norma, expedida por el Presidente de la República al amparo del artículo 23
transitorio de la Carta Política de 1991,  “la práctica de las pruebas podrá
ser delegada en un magistrado auxiliar”.
Esta circunstancia demuestra
la necesidad de garantizar el principio de igualdad entre los diferentes
magistrados auxiliares de las altas corporaciones judiciales -que por sus
características y la naturaleza del cargo han de cumplir esencialmente los
mismos roles-, así como la coherencia sistémica del ordenamiento. Para ello, la
Corte deberá condicionar la exequibilidad de la norma en el entendido que
también comprende a los magistrados auxiliares de la Corte Constitucional.
5.19.  Análisis de
constitucionalidad del Artículo 19:
“Artículo 19°. El
artículo 106 de la Ley 270 de 1996, quedará así:
Artículo 106. Sistemas de información. Con sujeción a las
normas legales que sean aplicables, el Consejo Superior de la Judicatura debe
diseñar, desarrollar, poner y mantener en funcionamiento unos adecuados
Sistemas de Información que, incluyan entre otros, los relativos a la
información financiera, recursos humanos, costos, información presupuestaria,
gestión judicial y acceso de los servidores de la rama, en forma completa y
oportuna, al conocimiento de las fuentes formales del derecho, tanto nacionales
como internacionales.
En todo caso, tendrá a su
cargo un Sistema de Información y estadística que incluya la gestión de quienes
hacen parte de una Rama Judicial o ejercen funciones jurisdiccionales y permita
la individualización de los procesos desde su iniciación hasta su terminación,
incluyendo la verificación de los términos procesales y la efectiva solución,
de tal forma que permita realizar un adecuado diagnóstico de la prestación de
justicia.
Todos los organismos que
hacen parte de la Rama Judicial y aquellos que funcionalmente administran
justicia en desarrollo del artículo 116 de la Carta Política, tienen el deber
de suministrar la información necesaria para mantener actualizados los datos
incorporados al sistema, de acuerdo con los formatos que para el efecto
establezca el Consejo Superior de la Judicatura”.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
Sobre las disposiciones contenidas en los incisos
segundo y tercero, el Ministerio señala que están encaminadas a complementar la
normatividad vigente, asignando al Consejo Superior de la Judicatura la
responsabilidad de hacer que el sistema de información refleje la gestión de
todos los integrantes de la Rama Judicial, así como la de quienes ejercen
funciones jurisdiccionales, permitiendo individualizar los procesos judiciales
así como su evolución durante todo su trámite, de tal manera que resulte
posible diagnosticar en un momento dado, en forma confiable, la forma en que se
está prestando el servicio de administración de justicia.
Concepto del Procurador General de la
Nación
Solicita que se declare la
exequibilidad de los artículos 19 y 20 del proyecto, por cuanto tales
disposiciones “comportan el desarrollo de los procesos de modernización,
descongestión y celeridad en los procesos judiciales y prevén autorizaciones
para la implementación de mecanismos puramente administrativos, relacionados
con funciones de la misma naturaleza y sobre el  manejo de dineros”.
Consideraciones de la Corte
1.- El inciso primero del artículo 19 del proyecto
reproduce en su integridad el texto que corresponde al inciso primero del artículo
106 de la Ley 270 de 1996, actualmente vigente. Sobre esta norma, al realizar
el examen previo de constitucionalidad en la sentencia C-037 de 1996, la Corte indicó
lo siguiente:
“Esta
disposición se ajusta a las responsabilidades que la Carta Política le asigna
al Consejo Superior de la Judicatura. Por ello en principio, se observa que
ella no vulnera postulado constitucional alguno, siempre y cuando se entienda
que la información recogida en dichos sistemas, no puede contener datos
relacionados con la intimidad de los funcionarios judiciales o los que sean
objeto de reserva en los términos que defina la ley (Arts. 15 y 74 C.P.)”.
Teniendo en cuenta que no se ha introducido
modificación alguna al inciso primero del artículo bajo estudio, estas consideraciones
mantienen plena vigencia y por lo tanto deberá declararse su exequibilidad.
2.- En realidad, la modificación al artículo 106 de la
Ley Estatutaria de Administración de Justicia radica en los incisos segundo y
tercero del artículo 19 del proyecto. El inciso segundo asigna al Consejo
Superior de la Judicatura la elaboración de un Sistema de Información y
Estadística donde se incluya la gestión de los diferentes organismos que
integran la Rama Judicial o ejercen funciones jurisdiccionales, de modo que permita
una individualización y seguimiento detallado de los procesos para el posterior
análisis de la prestación del servicio.
El inciso tercero del artículo, por su parte, reitera el
deber que tienen los organismos de la Rama Judicial de suministrar la
información respectiva (actualmente está previsto en la ley), haciéndolo
extensivo a todos aquellos que funcionalmente administran justicia
(modificación propuesta).
3.- Sobre el particular hay que anotar la obligación de
diseñar un Sistema de Información y Estadística que permita un análisis
integrado y un seguimiento detallado de los procesos, armoniza con las
funciones constitucionales del Consejo Superior de la Judicatura, particularmente
en el numeral 4º del artículo 256 de la Carta, según el cual corresponde a
dicha autoridad “llevar un control de rendimiento de las corporaciones y
despachos judiciales”.
La Corte considera que el manejo sistematizado de la
información es una actividad que, en razón de su naturaleza, corresponde a la
entidad encargada de los aspectos administrativos de la justicia. Por tal
razón, las disposiciones introducidas a través de la reforma se avienen a lo
señalado en la Carta Política en cuanto a las funciones que corresponden al
Consejo Superior de la Judicatura, más aún cuando el propio Constituyente
facultó al Legislador a otorgar facultades adicionales para el cumplimiento de
sus fines (art.256-7 CP).
Del mismo modo se ajusta a la Carta la correlativa
obligación de las autoridades judiciales y de todas aquellas autoridades que
administran justicia, como un deber de colaboración armónica con las demás
autoridades, todo lo cual habrá de cumplirse sin perjuicio de la permanencia y
continuidad de los sistemas que los diferentes organismos de manera
independiente hayan adoptado para el manejo y sistematización de su propia
información de gestión y jurisprudencial. Ello redundará indefectiblemente en
beneficio del usuario de la información en cuanto al acceso oportuno y
eficiente a esa información.
Con todo, es necesario reiterar la advertencia hecha
por la Corte en la sentencia C-037 de 1996, en el sentido de que, en todo caso,
la información que se recoja en tales sistemas no puede contener datos
relacionados con la intimidad de los funcionarios judiciales o contrarios a los
lineamientos jurisprudenciales trazados al respecto, ni datos que, de
conformidad con la ley, sean objeto de reserva. En estos términos se declarará
la exequibilidad de la norma examinada.
5. 20.  Análisis de constitucionalidad del Artículo
20:
“Artículo 20. Modifíquese
el artículo 191 de la Ley 270 de 1996, de la siguiente manera:
Artículo 191. Los dineros que deban
consignarse a órdenes de los despachos de la Rama Judicial de conformidad con
lo previsto en la presente ley y en las disposiciones legales vigentes se
depositarán en el Banco Agrario de Colombia en razón de las condiciones más
favorables en materia de rentabilidad, eficiencia en el recaudo, seguridad y
demás beneficios a favor de la rama.
De la misma manera se
procederá respecto de las multas, cauciones y pagos que decreten las
autoridades judiciales o de los depósitos que prescriban a favor de la Nación.
En ningún caso el Banco
Agrario de Colombia pagará una tasa inferior al promedio de las cinco mejores
tasas de intereses en cuenta de ahorros que se ofrezcan en el mercado,
certificado por la Superintendencia Financiera.
Parágrafo. Facúltese al Juez de la
causa para que a través del trámite incidental ejecute la multa o caución
dentro del mismo proceso”.
Intervención del Ministerio
del Interior y de Justicia
Expone que lo que se pretende es obtener a favor de la Rama Judicial
los beneficios de todo tipo y particularmente el que tiene que ver con la
rentabilidad. Reitera que  “los beneficios, especialmente de rentabilidad,
es decir, los rendimientos financieros de los depósitos, debe entenderse que se
causan a favor de la Rama Judicial, para implementar la oralidad y el Plan
Nacional de Descongestión, y a ella, con tal destinación, deben asignarse”.
Intervención del Consejo
Superior de la Judicatura
Solicita la declaración de inexequibilidad de la expresión “en razón
de las condiciones más favorables en materia de rentabilidad, eficiencia en el
recaudo, seguridad y demás beneficios a favor de la rama”, contenida en el
inciso primero del artículo sub examine, aduciendo que resulta de escasa
pertinencia establecer en la ley estatutaria de la administración de justicia
que determinado banco tiene mejores condiciones que otros, por cuanto ello sólo
puede determinarse mediante los mecanismos legales y por las autoridades competentes
en la materia, no pudiendo, en consecuencia, establecerse una obligación
fundamentada en una valoración que carece de fundamento técnico y normativo.
Agrega que la expresión acusada podría
también desconocer tanto el principio de la unidad de materia como las
facultades del legislador en cuanto a la expedición de la ley estatutaria y que
podría incluso no superar el examen de razonabilidad.
Consideraciones de la Corte
1.- El artículo que se modifica a través del analizado
es el artículo 203 de la Ley 270 de 1996 y no el artículo 191, como
equivocadamente quedó plasmado en el texto del proyecto, lo cual deberá ser ajustado
en forma previa a la expedición de la ley.
2.- Este artículo fue introducido al elaborar el
pliego de modificaciones al proyecto inicial que habría de ser sometido a la
consideración de la comisión primera del Senado de la República[335].
En el texto inicialmente propuesto y aprobado tanto en
los dos debates llevados a cabo en el Senado de la República como en el primer
debate realizado en la comisión primera de la Cámara de Representantes, se
asignaba a la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial la función de seleccionar
las entidades bancarias o financieras que, por ofrecer condiciones más
favorables en materia de rentabilidad, eficiencia en el recaudo, seguridad y
otros beneficios, habrían de manejar los dineros que tuvieran que consignarse a
órdenes de los despachos de la Rama Judicial.
En el texto propuesto para segundo debate en la
plenaria de la Cámara de Representantes se introdujo la modificación
consistente en designar al Banco Agrario de Colombia como entidad en la cual
habrían de consignarse los dineros que tuvieran que depositarse a órdenes de
los despachos de la Rama Judicial[336].
En la ponencia para segundo debate se advirtió que se
introducía una modificación en relación con la entidad encargada del manejo de
los recursos puestos a disposición de los despachos judiciales, en el sentido
de que tal entidad “debe ser el Banco Agrario, pero con el reconocimiento
por parte de esta entidad financiera de la cancelación de intereses al valor
comercial”[337].
3.- Para la comprensión de esta norma es necesario
tener en cuenta el artículo 1º del Decreto 1065 de 1999, que dispuso la
disolución y liquidación de la Caja Agraria. Así mismo, en concordancia con
ello, el artículo 1º del Decreto 2419 de 1999 señaló que las funciones de
recibo, depósito y administración de los dineros que por mandato legal se
depositaban en la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, serían asumidas
por el Banco Agrario de Colombia S.A. que sustituyó a la Caja en los derechos y
obligaciones inherentes a dichas funciones.
4.- Hecha esta aclaración, observa la Sala que la norma
analizada es compatible con el ordenamiento Superior, por cuanto pretende
asegurar que los depósitos judiciales generen la mayor rentabilidad posible,
así como un recaudo eficiente, condiciones de seguridad y los demás beneficios
colaterales que las correspondientes operaciones bancarias puedan generar a la
Rama Judicial, todo lo cual debe redundar, en últimas en la eficiencia en la
administración de justicia.
La obligación del Banco Agrario de Colombia de pagar
una tasa que en ningún caso podrá ser inferior “al promedio de las cinco
mejores tasas de intereses en cuenta de ahorros que se ofrezcan en el mercado”,
quedó incluida en la aludida norma como condición determinante de la asignación
a esa entidad para el manejo de los dineros que deban consignarse a órdenes de
los diferentes despachos de la Rama Judicial, así como de los dineros
provenientes de multas, cauciones y pagos que decreten las autoridades
judiciales.
De esta manera, la continuidad del Banco Agrario de
Colombia como depositario exclusivo de tales valores, queda condicionada al
cabal cumplimiento de los objetivos y condiciones expresamente señalados en la
ley. En caso de incumplimiento, el Consejo Superior de la Judicatura deberá
proceder al correspondiente concurso de méritos entre las diferentes entidades
financieras legalmente habilitadas para el ejercicio de esas actividades, para
la escogencia de la institución que haya de manejar dichos recursos en la forma
establecida en la norma estudiada.
Del mismo modo, es claro que si por alguna
circunstancia llega a desaparecer el Banco Agrario de Colombia o cambia su
naturaleza de modo que no pueda cumplirse con lo dispuesto en la norma bajo
examen, esto no significa que no se pueda contratar con otra entidad del sector
financiero para asegurar la consignación y rentabilidad de los depósitos
judiciales.
5.- En cuanto al parágrafo del artículo, que autoriza
al juez para que ejecute la multa o caución mediante trámite incidental dentro
del mismo proceso, la Corte tampoco observa vicio alguno de constitucionalidad,
pues lo que se pretende es dinamizar la toma de este tipo de decisiones sin afectar
los derechos de contradicción y defensa de los sujetos involucrados.
Con tales precisiones, el artículo 20 del proyecto
será declarado exequible.
5. 21.  Análisis de constitucionalidad del Artículo
21:
“Artículo 21.
Modifíquese el artículo 192, de la siguiente manera:
Artículo 192. Créase el Fondo para la
Modernización, Descongestión y Bienestar de la administración de Justicia, como
una cuenta con personería jurídica adscrita al Consejo Superior de la
Judicatura, integrado por los siguientes recursos:
1. Los derechos,
aranceles, emolumentos y costos que se causen con ocasión de las actuaciones
judiciales y sus rendimientos.
2. Los rendimientos de los
depósitos judiciales, sin perjuicio de la destinación del 30% para el Sistema
Carcelario y Penitenciario establecido en la Ley 66 de 1993.
3. Las donaciones y
aportes de la sociedad, de los particulares y de la cooperación internacional.
4. Las asignaciones que
fije el Gobierno Nacional.
Parágrafo 1°. El Fondo no contará con
personal diferente al asignado a la Dirección Ejecutiva y a la Sala
Administrativa. Para su operación se podrá contratar a una institución
especializada del sector financiero o fiduciario.
Parágrafo 2°. Cuando se trate de
condenas contra el Estado o entidades oficiales, el pago se realizará una vez
se haga efectiva la sentencia. La entidad respectiva hará la retención
pertinente y girará la suma al Fondo dentro de los diez días siguientes.
Parágrafo 3°. Las personas y
particulares que realicen aportes al Fondo a título de donación tendrán los
beneficios fiscales que determine la ley”.
Intervención del Ministerio
del Interior y de Justicia
Señala que se trata de una disposición orientada a la generación de
recursos que permitan hacer realidad los fines de la ley en cuanto a la
descongestión y modernización de la administración de justicia, orientación que
se ajusta a la Constitución en cuanto contribuye a la efectividad del derecho
de acceso a la justicia.
Intervención del Consejo Superior de
la Judicatura.
Solicita
que se condicione la declaración de exequibilidad del referido artículo en el
entendido de que los recursos del Fondo para la modernización, descongestión y
bienestar de la administración de justicia, deben ser asignados y distribuidos
por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
Como fundamento de tal solicitud
manifiesta que, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5º del artículo
256 de la Constitución, corresponde al Consejo Superior de la Judicatura la
elaboración del proyecto de presupuesto para la Rama Judicial que habrá de ser
remitido al Gobierno, así como su ejecución de conformidad con la aprobación
que haga el Congreso, razón por la cual  los recursos del Fondo para la
modernización, descongestión y bienestar de la administración de justicia
habrán de ser asignados y distribuidos por la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura.
Concepto del Procurador General de la
Nación
Solicita que, con el fin de preservar
la autonomía funcional de la Sala Administrativa, así como su facultad para
establecer políticas presupuestales en la Rama Judicial, se condicione la
exequibilidad de la aludida disposición al entendido de que el fondo-cuenta
operará bajo la orientación y control de la Dirección Ejecutiva del Consejo
Superior de la Judicatura, atendiendo las políticas fijadas por la Sala
Administrativa del mismo y que la destinación de los recursos no pueda ser
diferente a la determinada en la ley.
Aclara que el referido artículo que
ordena modificar el artículo 192 de la Ley 270 de 1996, es en realidad un
artículo nuevo por cuanto está creando el “Fondo para la Modernización,
descongestión y bienestar de la administración de justicia”, que antes no
existía. Además, agrega, el artículo 192 que dice modificar fue declarado
inexequible mediante la sentencia C-037 de 1996, luego es inexistente.
Consideraciones de la Corte
1.- Como primera medida la Sala advierte que el
artículo 21 del proyecto pretende modificar el artículo 192 de la Ley
Estatuaria de Administración de Justicia[338], norma ésta que fue declarada inexequible por la
Corte Constitucional en la Sentencia C-037 de 1996. En consecuencia, como bien
lo señala el Ministerio Público, debe aclararse que la modificación propuesta
corresponde en realidad a un artículo nuevo.
2.- Antes de proceder al examen material de la norma,
conviene recordar que el proyecto de ley No. 23 de 2006, Senado, “por medio
de la cual se adoptan medidas que permitan superar de manera sostenible la
congestión judicial y propiciar condiciones de eficacia y celeridad en la
administración de justicia”, fue presentado al Congreso por el señor
Ministro del Interior y de Justicia, el 20 de julio de 2006. Una vez radicado,
publicado y repartido el proyecto en la Comisión Primera Constitucional del
Senado, se convocó a una audiencia pública en la que participaron distintas
autoridades como el Ministerio del Interior y de Justicia con la finalidad de
conocer los propósitos y observaciones para mejorar la iniciativa legislativa,
que trajo como consecuencia el retomar casi en su totalidad al texto anterior
del proyecto de ley de reforma a la justicia que vino a ser incorporado en gran
parte en el pliego de modificaciones. El artículo 21 del proyecto adicional
–pliego de modificaciones- vino a contener la siguiente reforma:
“[C]reación del Fondo para la Modernización,
Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia, como una cuenta con
personería jurídica adscrita al Consejo Superior de la Judicatura. La creación
del Fondo se justifica teniendo en cuenta el objeto principal de la iniciativa
legislativa, esto es, descongestionar la Rama Judicial utilizando para ello la
optimización de los recursos con los que debe contar en el desarrollo de sus
funciones. …Así mismo, se establece en su parágrafo 1º  que la creación de este
Fondo no demandará una afectación presupuestal  por la creación de personal
adicional para su funcionamiento”[339].
Con estos antecedentes fue aprobada finalmente la
norma que ahora es objeto de examen.
3.- Del contenido del artículo aprobado se observan
las siguientes características:
- Se crea un Fondo para la Modernización,
Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia.
- El fondo se crea como una “cuenta”.
- La cuenta tendrá personería jurídica.
- Será adscrita al Consejo Superior de la Judicatura.
- La cuenta estará integrada por los siguientes
recursos: (1) derechos, aranceles, emolumentos y costos que se causen con
ocasión de las actuaciones judiciales y sus rendimientos, (2) rendimientos de
los depósitos judiciales, sin perjuicio de la destinación del 30% para el
Sistema Carcelario y Penitenciario previsto en la Ley 66 de 1993, (3)
donaciones y aportes de la sociedad, de los particulares y de la cooperación
internacional, y (4) asignaciones que fije el Gobierno Nacional.
- El Fondo no contará con personal diferente al
asignado a la Dirección Ejecutiva y a la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura. Para su operación podrá contratar a una institución
especializada del sector financiero o fiduciario.
- Tratándose de condenas contra el Estado o entidades
oficiales, el pago se realizará una vez se haga efectiva la sentencia. La
entidad respectiva hará la retención pertinente y girará la suma al Fondo
dentro de los diez días siguientes.
- Las personas y particulares que realicen aportes al
Fondo a título de donación “tendrán los beneficios fiscales que determine la
ley”.
4.-
Para comprender el alcance de la norma propuesta, es necesario recordar que según
el artículo 30 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), “constituyen fondos especiales en el orden
nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio
público especifico, así como los pertenecientes a fondos sin personería
jurídica creados por el legislador (Ley 225/95, artículo 27)”.
En
la sentencia C-009 de 2002, MP. Jaime Córdoba Triviño, esta Corporación declaró
exequible dicha norma, por considerar que el Legislador está facultado para crear
fondos especiales, que en el marco del Estatuto Orgánico del Presupuesto
no son contribuciones parafiscales ni ingresos corrientes, en cuanto
corresponden a una categoría propia en la clasificación de las rentas estatales
que constituye una de las excepciones al principio de unidad de caja[340]. Dijo entonces lo siguiente:
“La norma
demandada, artículo 30 del Decreto 111 de 1996, se refiere a dos de las
modalidades de fondos especiales, aunque no especifica en ninguna de ellas el
tipo de ingresos que las constituyen: 1) los ingresos definidos en la ley para
la prestación de un servicio público específico, y 2) los ingresos
pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador.
El artículo
demandado no crea, menciona ni afecta algún impuesto en particular sino que se
limita a señalar genéricamente qué es lo que constituye un fondo especial, sin
especificar la naturaleza de tales ingresos. En este orden de ideas, el
artículo 30 del Decreto 111 de 1996 no consagra ni afecta renta tributaria
alguna, circunstancia que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corporación, excluye la posibilidad de vulneración del artículo 359 de la Carta
Política en cuanto una norma legal no incurre en la prohibición de rentas
nacionales de destinación específica si no contiene ella una renta determinada,
de carácter tributario”.
En cuanto a su definición conceptual, en la Sentencia
C-650 de 2003, MP. Manuel José Cepeda, la Corte explicó que los fondos especiales
“son un sistema de manejo de cuentas, de acuerdo a los cuales una norma
destina bienes y recursos para el cumplimiento de los objetivos contemplados en
el acto de creación y cuya administración se hace en los términos en éste señalados”, cuyos recursos están comprendidos en el presupuesto
de rentas nacionales.
En aquella oportunidad la Corte también explicó que un
fondo con personería jurídica no es equiparables a un fondo especial que
constituyen una cuenta (sin personería jurídica). De esta manera, el primero se
asimila a una entidad de naturaleza pública que hace parte de la administración
pública y por tanto modifica su estructura, mientras el segundo se refiere al
sistema de manejo de recursos y por lo tanto no tiene personería jurídica. No
obstante, un fondo-entidad puede tener dentro de sus funciones la
administración de un fondo-cuenta.
En la referida sentencia C-650 de 2003, donde se
examinaron y encontraron fundadas las objeciones presentadas por el Gobierno
Nacional a la creación de un “Fondo Mixto” para el desarrollo del periodismo, la
Corte explicó lo siguiente:
“No
obstante, de acuerdo a lo anotado anteriormente, los fondos mixtos tienen
personería jurídica propia y por lo tanto no son asimilables a una cuenta. Así
mismo, la Ley 814 de 2003 (por la cual se dictan normas para el fomento de la
actividad cinematográfica en Colombia) es muestra clara de la diferencia entre
el fondo–cuenta y el fondo–entidad, pues crea una “cuenta especial” llamada
“Fondo para el desarrollo cinematográfico” el cual es administrado “mediante
contrato que celebre el Ministerio de Cultura con el Fondo Mixto de Promoción
Cinematográfica” (artículos 9y 10 de la Ley 814 de 2003). Se observa entonces
que el fondo mixto es una entidad que puede tener dentro de sus funciones la
administración de un fondo–cuenta como el mencionado.
(…)
“Como se
observó en líneas anteriores, el Fondo Mixto Antonio Nariño (i) es definido
como una “entidad”, (ii) goza de personería jurídica, (iii) cuenta con
autonomía en el manejo de sus recursos, (iv) recibe aportes públicos, además de
los privados, y (v) los dineros públicos manejados a través de él están sujetos
a control fiscal. Adicionalmente, según las normas objetadas el Fondo Antonio
Nariño tiene (vi) funciones públicas como las de promover y desarrollar
programas de seguridad social y proteger a las familias de periodistas
(artículo 6 del proyecto), entre otras. Por último, (vii) el proyecto de ley en
cuestión señala que en la Junta Directiva del Fondo Antonio Nariño estará uno
de los ministros del ramo del trabajo y la seguridad social (artículo 8 del
proyecto).
El Fondo
Mixto Antonio Nariño se caracteriza por los elementos relacionados en el
párrafo anterior. La combinación de dichos elementos lleva a la Corte a
concluir que en el caso presente se trata de una entidad de naturaleza pública.
Por lo tanto, en los términos del artículo 39 de la Ley 489 de 1998, el Fondo
Mixto Antonio Nariño hace parte de la estructura de la administración pública y
por lo tanto modifica su estructura”.
De esta manera, la creación de un Fondo-entidad
implica la modificación de la estructura de la administración nacional, lo que hace
necesario el cumplimiento de las normas constitucionales especiales en cuanto
la creación debe ser efectuada por el legislador y contar con la iniciativa o
el aval del Gobierno (arts. 150-7 y 154). Además, conforme a lo previsto el
artículo 50 de la Ley 489 de 1998, que desarrolla el artículo 150-7 de la Carta
Política, “la ley que disponga la creación de un organismo o entidad
administrativa deberá determinar sus objetivos y estructura orgánica y así
mismo determinará el soporte presupuestal de conformidad con los lineamientos
fiscales del Ministerio de Hacienda”.
Así las cosas, el Legislador debe señalar los elementos
esenciales relativos a la entidad, como, por ejemplo, de los órganos de
dirección y administración, su integración, el régimen jurídico, el soporte
presupuestal, entre otros. En este sentido, en la sentencia C-306 de 2004, MP.
Rodrigo Escobar Gil, la Corte indicó:
“[N]o resulta jurídicamente admisible crear una entidad
sin personal vinculado a su servicio y sin patrimonio. Considerando que los
órganos públicos son el instrumento de expresión de la voluntad del Estado y
que es la persona física quien proyecta el cumplimiento de los propósitos,
fines e ideales del ente social y organiza sus bienes, no cabe duda que el acto
de creación de cada uno de éstos debe estar precedido necesariamente de todo lo
referente a su personal, recursos y organización interna, por constituir tales
elementos su núcleo esencial y, en ese orden, el medio idóneo a través del cual
desarrollan y ejecutan las funciones encomendadas”[341].
5.- Pues bien, apreciado en su integridad el contenido
del artículo 22 del proyecto, la Corte considera que el Fondo para la
Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia
responde a las características propias de un fondo-cuenta, y no a las de un
fondo-entidad, que como una nueva entidad conduciría a la modificación de la
estructura de la administración pública. En efecto, entre sus componentes
esenciales se destacan: (i) la creación del Fondo como una cuenta y no
como una entidad en sí misma considerada; (ii) el Fondo estará adscrito al
Consejo Superior de la Judicatura, con lo cual se busca optimizar el manejo de
los recursos para descongestionar la Rama Judicial; (iii) el Fondo no contará
con personal diferente al asignado a la Dirección Ejecutiva del Consejo
Superior de la Judicatura, de modo que no demanda afectación presupuestal en
ese aspecto.
De esta manera, el Fondo para la Modernización
constituye un sistema de manejo de cuentas, conforme a los cuales se destinan
los bienes y recursos allí indicados para su administración bajo las reglas
previstas por el Legislador y la consecución de los objetivos por éste señalados.
Esto responde a una opción legítima y constitucionalmente válida dentro del
marco de libertad que el Congreso tiene para regular esa materia, por lo que la
Corte declarará la exequibilidad del artículo examinado.
6.- Sin embargo, dado que los componentes de la norma
estudiada corresponden a un fondo-cuenta, su configuración no debería contemplar
el reconocimiento de personería jurídica. Como en este caso particular el Legislador
le atribuyó al Fondo personería jurídica, ello exigiría el cumplimiento de unos
elementos esenciales que no se encuentran presentes en la disposición examinada.
Pero lo cierto es que se echan de menos regulaciones
puntuales como (i) el señalamiento de los órganos superiores de dirección y
administración, (ii) el régimen jurídico, (iii) el soporte presupuestal, entre
otros, que a la luz del artículo 150-7 de
la Carta conducen a la
inconstitucionalidad de la expresión “con personería jurídica” y su
consecuente declaratoria de inexequibilidad.
7.- Finalmente, el parágrafo
1º autoriza la contratación con una institución especializada del sector
financiero o fiduciario, lo que no plantea problemas de constitucionalidad. No
obstante, conviene precisar que debe entenderse como una autorización para
celebrar encargos fiduciarios, para lo cual serán aplicables las normas de la
contratación estatal. Así mismo, conforme a lo previsto en el artículo 256-5 de
la Constitución, el manejo y ejecución de esos recursos corresponderá a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
5. 22.  Análisis de constitucionalidad del Artículo
22:
“Artículo 22. Artículo
Nuevo. Habrá un artículo 209 Bis de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:
Artículo 209Bis. Aplicación gradual de las
políticas judiciales. Los planes y programas de descongestión, la creación y
funcionamiento de los jueces administrativos, de los jueces de plena
jurisdicción, se hará en forma gradual y en determinadas zonas del país, de
acuerdo con las necesidades de la administración de justicia determinadas por la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
El Plan Nacional de
Descongestión para la Justicia al Día deberá diseñarse y formularse
integralmente a más tardar dentro de los seis meses siguiente a la entrada en
vigencia de la presente ley.
Formulado el Plan Nacional
de Descongestión para la Justicia al Día, su implementación se hará en forma
gradual, en determinadas zonas y despachos judiciales del país, priorizando en
aquellos que se concentran el mayor volumen de represamiento de inventarios.
Parágrafo. Se implementará de manera gradual la
oralidad, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal consistente con el
Marco Fiscal de Mediano Plazo”.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
Considera que lo dispuesto en el presente artículo
resulta imprescindible para la implementación efectiva y responsable de la
reforma a la ley estatutaria de la administración de justicia. Dice que la
gradualidad en la implementación de los planes de descongestión judicial está
determinada por la  realidad fiscal, resultando entonces imperioso que la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura establezca las necesidades para elaborar
los planes y programas de descongestión gradual, así como la creación y el
funcionamiento de los jueces de plena jurisdicción. Alude igualmente a la
importancia de que el legislador haya
establecido un término de seis meses para el diseño y la formulación integral
del Plan Nacional de Descongestión.
Intervención del Consejo Superior de
la Judicatura
Advierte que “el artículo 4 del Proyecto modifica el artículo 11 de la Ley
estatutaria, en el cual se establece la integración de la Rama Judicial,
indicando entre otros, los tipos de juzgado que conforman las distintas
jurisdicciones. Esta norma es el referente, por lo cual las demás normas deben
guardar coherencia con ella, de manera particular, los artículos 8 y 22 de la
reforma. En este último se hace referencia a otro tipo de juzgado, denominado
juez de plena jurisdicción, mientras que el artículo 4 se refiere al juez de
competencia múltiple y ninguno de los dos se incluye  en el artículo 22”.
Concepto del Procurador General de la
Nación
De un lado, expone que el artículo 22
del proyecto introduce el artículo 209 Bis de la Ley 270 de 1996, cuando en
realidad se trata de un artículo nuevo, pues el artículo 209 de la referida ley
fue declarado inexequible en la Sentencia C-037 de 1996, y, por lo mismo, es
inexistente.
De otro lado, el Ministerio Público
sostiene que la expresión “de los jueces de plena jurisdicción” debe ser
declarada inexequible, por constituir un elemento extraño a la organización de
la rama judicial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 122 de la
Carta Política, según el cual “no habrá empleo público que no tenga
funciones detalladas en la ley”.
Consideraciones de la Corte
1.- El artículo 22 del proyecto adiciona una norma a la
Ley Estatuaria de Administración de Justicia, el artículo 209 Bis. No obstante,
como el artículo 209 de dicha ley fue declarado inexequible en la Sentencia
C-037 de 1996, debe tenerse en cuenta que la reforma propuesta corresponde a un
artículo nuevo.
2.- Respecto de su contenido material, el objetivo de
la norma es señalar que la implementación de las medidas para superar los
problemas de congestión judicial será de manera gradual en todo el territorio
nacional, según las directrices trazadas por el Consejo Superior de la
Judicatura.
Desde esta perspectiva, no se observa aspecto alguno
que resulte contrario a la Constitución, pues lo que se busca es una razonable
y coherente puesta en marcha del Plan Nacional de Descongestión Judicial. A
juicio de la Corte, la gradualidad está justificada por las limitaciones de
orden presupuestal que hacen imperioso acompasar las diferentes actividades con
la disponibilidad de los recursos necesarios para financiarlas.
3.- La norma responde, además, al deber que tiene el
Congreso de tomar en cuenta el aspecto presupuestal para la implementación de
las leyes, como lo exige el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 y lo ha
reconocido la jurisprudencia constitucional[342]. Según esa norma, cuando a través de una ley,
ordenanza o acuerdo se ordene un gasto o se otorgue un beneficio tributario, es
menester que tal situación se haga explícita y sea compatible con el Marco
Fiscal de Mediano Plazo.
Teniendo en cuenta esa exigencia, en el trámite del presente proyecto
de ley se conoció el punto de vista del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, quien hizo alusión a los costos asociados a la implementación de la
reforma y la necesidad de adecuar el proyecto a las disponibilidades presupuestales, al
Marco Fiscal de Mediano Plazo y al Marco de Gastos.
Así, en este caso
particular la gradualidad en la implementación y
ejecución de los planes y programas de la descongestión judicial, viene a
materializar el deber de adecuación según las asignaciones y
disponibilidades presupuestales, a las que se hizo referencia al examinar la
constitucionalidad del artículo 2º el proyecto.
4.- Finalmente, la Corte es consciente de que la referencia
a “los jueces de plena jurisdicción” corresponde a una inexactitud del
Legislador, por cuanto en la estructura orgánica de la rama judicial no están
previstos jueces con tal categoría. Sin embargo, aún cuando la norma resulta
inocua para una categoría de jueces que no existe, lo cierto es que esa
deficiencia en la técnica legislativa no la vicia de inconstitucional, pues el
plan de descongestión debe entenderse como aplicable a todas las instancias de
la rama judicial donde haya problemas de esta índole.
Por las razones expuestas, la norma bajo
examen será declarada exequible.
5. 23.  Análisis de constitucionalidad del Artículo
23:
“Artículo 23.
Adiciónase el artículo 209A.
Mientras se expiden las
reformas procesales tendientes a la agilización y descongestión en los
diferentes procesos judiciales, adóptense las siguientes disposiciones:
a) Perención en
procesos ejecutivos. En los procesos ejecutivos, si el expediente permanece
en la secretaría durante nueve (9) meses o más por falta de impulso cuando este
corresponda al demandante o por estar pendiente la notificación del mandamiento
de pago a uno o varios ejecutados de un auto cuando la misma corresponda
adelantarla al ejecutante, el juez de oficio, o a solicitud del ejecutado,
ordenará la perención con la consiguiente devolución de la demanda y de sus
anexos y, si fuera del caso, la cancelación de las medidas cautelares evento en
el cual condenará en costas y perjuicios al ejecutante. El auto que ordene
devolver la demanda es apelable en el efecto suspensivo, y el que lo deniegue,
en el devolutivo;
b) En materia laboral
la competencia se determinará por el lugar donde haya sido prestado el
servicio; si este hubiere sido prestado en varios lugares, será aquel en el
que, en los tres últimos años de servicio, hubiere tenido la mayor duración.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
Manifiesta que en el presente artículo se han
establecido medidas de contingencia, de aplicación inmediata, que están
encaminadas a la descongestión del aparato de justicia. En relación con la
perención en los procesos ejecutivos, señala que se trata de una medida
necesaria que se encuentra dentro de la orbita de la libertad de configuración
del legislador, Para ello hace énfasis en que buena parte de la congestión que
se registra en la jurisdicción ordinaria obedece al cúmulo de procesos
ejecutivos que permanecen inactivos.
Intervención de
la Central Unitaria de Trabajadores CUT
Interviene para solicitar que se declare la inexequibilidad la
disposición contenida en el literal b) del numeral segundo del artículo 23 del
proyecto, por cuanto elimina como factor de competencia territorial para los
procesos laborales “el domicilio del demandado”, previsto en
el artículo 5º del Código Procesal del Trabajo, con lo cual considera que se
vulneran los artículos 13, 25 y 229 de la Constitución Política.
Después de hacer un recuento histórico del devenir de las normas de
procedimiento laboral hasta llegar a la disposición cuya declaración de
inexequibilidad se solicita, manifiesta que se está partiendo del equivocado
supuesto de que el problema de fondo de la administración de justicia es el de
la congestión, cuya solución debe primar sobre cualquier otra consideración. Agrega
que la descongestión ha de realizarse a través de medidas como las que en
diversas oportunidades ha adoptado el Consejo Superior de la Judicatura, sin
afectar el  derecho fundamental de acceso efectivo a la administración de
justicia.
Señala
que, en razón de la desigualdad de las partes que concurren al proceso laboral,
la que está en posición de privilegio puede recurrir a determinadas maniobras
para imponer a la otra  el lugar de competencia, trasladándola y procediendo
luego a despedirla.
Hace
alusión  al constante desplazamiento laboral que se presenta en el país, al
alto índice de traslado de residencia de los trabajadores al obtener la pensión
de jubilación, por cuanto sus familiares viven en otros lugares, a la necesidad
de desplazamiento de los trabajadores despedidos,  con la consiguiente
dificultad para demandar en el lugar en el que prestaron sus  servicios, a la
inexistencia de juzgados laborales en la mayoría de los circuitos judiciales del
país, lo cual conlleva a la asignación de los procesos laborales a los jueces
civiles del circuito, a las condiciones de violencia que se viven en algunos
municipios del país. Circunstancias todas estas que dificultan el ejercicio de
la acción laboral por parte del trabajador.
Indica que la tendencia de las modernas legislaciones de Iberoamérica
no es hacia la restricción sino, por el contrario, hacia la ampliación del
fuero electivo, ya que razones sociales y prácticas hacen que haya de darse más
facilidades a los trabajadores para que puedan acceder a la administración de
justicia, que no es una garantía formal sino que ha de ser una opción real para
todos los colombianos.
Concluye
afirmando que una moderna reforma a la administración de justicia ha de
propender por que no sean los ciudadanos quienes hayan de recorrer el
territorio nacional y los recovecos procesales en busca de justicia, sino que
es el Estado el que ha de acercarse a ellos facilitando el acceso a la
administración de justicia y, por ende, la rápida solución de sus querellas.
Concepto del Procurador General de la
Nación
Pone de presente que la norma dice
adicionar el artículo 209A a la Ley 270 de 1996, pero el artículo 209 de dicha
Ley fue declarado inexequible, razón por la cual se trata de la introducción de
un artículo nuevo.
Solicita la declaración de
exequibilidad de la disposición contenida en el literal a) del artículo
analizado, por considerar que “con la adopción de la perención de los
procesos ejecutivos como medida para agilizar y descongestionar la justicia el
legislador adoptó un medio idóneo que resulta razonable y proporcional al fin
perseguido con la promulgación de las reformas a la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia”.
En cuanto al literal b) del artículo
23, el Ministerio Público solicita que se declare su inexequibilidad, por
cuanto introduce variaciones a las reglas de competencia en materia laboral,
lesiona tanto los derechos del trabajador como de las personas afectadas por
las decisiones del empleador y vulnera los artículos 53 y 229 de la
Constitución.
Agrega que si se compara el texto del
literal b) del artículo 23 del proyecto con lo dispuesto en el artículo 5º del
Decreto Ley 2158 de 1948, Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social,
modificado por la Ley 712 de 2001, se pone en evidencia cómo la norma examinada
restringe una de las posibilidades de que ha venido gozando el trabajador,
consistente en poder demandar a su empleador en el lugar de su domicilio,
configurándose así un retroceso en materia laboral.
Señala que la norma actualmente vigente
(art. 5º del Código Procesal del Trabajo) no sólo no transgrede el ordenamiento
Superior, relacionado con la competencia de los jueces en materia laboral, sino
que, además, garantiza al trabajador demandante el derecho de acceso efectivo a
la administración de justicia. En consecuencia, debido a la falta de garantías
y al desmejoramiento de las condiciones de acceso a la justicia para los
actores del proceso laboral, solicita la declaración de inexequibilidad del
literal b) del artículo 23 del proyecto.
Consideraciones de la Corte
1.- El artículo 23 del proyecto
adiciona una norma a la Ley Estatuaria de Administración de Justicia, el
artículo 209A. Sin embargo, como el artículo 209 de dicha ley fue declarado
inexequible en la Sentencia C-037 de 1996, el artículo propuesto corresponde a
un artículo nuevo.
2.- La norma regula dos cuestiones
diferentes, ambas de manera transitoria (“mientras se expiden las reformas
procesales tendientes a la afiliación y descongestión en los diferentes
procesos judiciales”). En primer lugar, el literal a) consagra la perención
en los procesos ejecutivos derivada de la inactividad del demandante durante
nueve (9) meses o más, cuya declaratoria podrá hacerse de oficio o a petición
de parte. En segundo lugar, el literal b) del artículo modifica las reglas de
competencia territorial en materia laboral, al suprimir la posibilidad que
tiene el demandante para  escoger entre el domicilio del demandado y el lugar
de la prestación del servicio, dejando ésta última como única vía.
3.- En cuanto a la perención, la Corte
ya ha tenido ocasión de explicar que constituye “una forma de terminación
anormal del proceso, de la instancia o de la actuación, que opera de oficio o a
petición de parte, como sanción a la negligencia, omisión, descuido o
inactividad de la parte a cuyo cargo esté la actuación”[343]. También ha destacado su armonización con los
preceptos constitucionales, en virtud de importancia como institución
sancionatoria para hacer efectivos los principios de celeridad, economía,
eficiencia y efectividad en el desarrollo de los procesos ante la
administración de justicia. Ha dicho al respecto:
“La perención
tiene por finalidad imprimirle seriedad, eficacia, economía y celeridad a los
procedimientos judiciales en la medida en que permite racionalizar la carga de
trabajo del aparato de justicia, dejando en manos de los órganos competentes la
decisión de aquellos asuntos respecto de los cuales las partes muestran interés
en su resolución en razón del cumplimiento de las cargas procesales que les ha
impuesto la legislación procedimental.
En este
sentido, la perención armoniza perfectamente con los mandatos constitucionales
que le imponen al Estado el deber de asegurar la justicia dentro de un marco
jurídico democrático y participativo que garantice un orden político,
económico  y social justo (Preámbulo y artículos 2, 228 y 229 de la C.P.)”[344].
Tal como se planteó reiteradamente en la exposición de
motivos y en el trámite del proyecto de ley en el Congreso de la República, una
parte muy significativa de los procesos que atiborran los anaqueles judiciales
corresponde a acciones ejecutivas que fueron abandonadas durante su trámite por
quienes están legalmente obligados a propiciar su impulso.
Ante esta circunstancia, considera la Corte que el
restablecimiento de la perención en los procesos ejecutivos, como medida
derivada de la injustificada inactividad de la parte actora, constituye un
mecanismo idóneo y constitucionalmente admisible para contribuir eficazmente a
la descongestión del aparato judicial, dentro del margen de configuración
propio del Legislador.
En consecuencia, la disposición contenida en el
literal a) del artículo 23 del proyecto será declarada exequible.
4.- No puede concluirse lo mismo en relación con la
disposición contenida en el literal b) del referido artículo, según la cual “en materia laboral la competencia se determinará por el lugar donde haya
sido prestado el servicio; si este hubiere sido prestado en varios lugares,
será aquel en el que, en los tres últimos años de servicio, hubiere tenido la
mayor duración”.
En efecto, como lo ponen en evidencia
el Ministerio Público y la Central Unitaria de Trabajadores, CUT, si se compara
el texto transcrito con el artículo 5º del Código Procesal del Trabajo, según
el cual “la competencia se determina por el último lugar donde se haya
prestado el servicio, o por el domicilio del demandado, a elección del
demandante”[345], se puede notar con facilidad que se suprime el fuero
electivo, es decir, la opción de escoger entre presentar la demanda en el lugar
donde haya sido prestado el servicio o en el lugar del domicilio del demandado.
A juicio de la Corte, la modificación
propuesta resulta inconstitucional por implicar un recorte de los derechos de
los trabajadores (art. 53 CP), en tanto se priva a la parte más débil de la
relación laboral, que es el trabajador, de una medida que se considera desarrollo
de su especial protección. Además, por esa vía se afecta su derecho de acceso a
la administración de justicia (art.229 CP), al imponerse mayores obstáculos
para el acceso efectivo ante las instancias judiciales.
Sobre el particular, en la sentencia de
C-390  2000, MP. Alejandro Martínez Caballero, la Corte avaló la
constitucionalidad del artículo 3 de la Ley 712 de 2001, que modificó el
artículo 5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, señalando
que el fuero electivo en cuanto a la competencia territorial para demandar,
constituye una garantía que favorece al trabajador como un desarrollo de la
especial protección al trabajo. Entonces se dijo lo siguiente:
“Competencia
territorial para demandar y razonabilidad de la disposición acusada.
(…)
4-. Como lo
ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, la disposición acusada consagra un
fuero electivo, pues el demandante puede escoger entre presentar la demanda en
el lugar en donde haya sido prestado el servicio o en el lugar del domicilio
del demandado. Entra pues la Corte a examinar la constitucionalidad de esa
regulación.
En primer
término, es perfectamente razonable que la ley señale, siguiendo criterios
clásicos en materia procesal, que el juez del domicilio del demandado sea
competente, pues de esa manera se pretende asegurar el derecho de defensa de
quien es llamado a juicio. La Corte Suprema de Justicia ha señalado al
respecto, con criterios que esta Corte Constitucional prohíja:
"Trátese
entonces de un fuero general, por cuanto la persona puede ser llamada a
comparecer en proceso, por razón de su domicilio (forum domiciliae rei) basado
en el conocido principio universal y tradicional de lo justo (actor sequitu
forum rei), pues si por consideraciones de conveniencia o necesidad social se
aconseja que el demandado esté obligado a comparecer al proceso por voluntad
del actor, la justicia exige que se le acarrea al demandado el menor daño
posible y que por consiguiente, sea llamado a comparecer ante el juez de su
domicilio, ya que en tal caso el asunto será menos oneroso para él…"[346]
De otro
lado, la opción de que el actor también pueda escoger el lugar en donde fue
prestado el servicio para presentar la demanda es también razonable porque en
ese sitio ocurrieron los hechos que generaron la controversia. Además, esa
posibilidad de elección, en la inmensa mayoría de los casos, favorece al
trabajador, quien suele ser el demandante en este tipo de conflictos, por lo
cual la consagración de ese fuero electivo puede ser considerada un desarrollo
de la especial protección al trabajo (CP art. 53).
Finalmente,
como bien lo señalan los intervinientes y la Vista Fiscal, en aquellos lugares
en donde no hay cobertura de la jurisdicción laboral, el ordenamiento prevé el
funcionamiento de jueces promiscuos, civiles municipales o del circuito según
sea el caso, que garantizan el acceso a la justicia”. (Resaltado
fuera de texto).
Sumado a lo anterior, a diferencia de
lo que acontece con la disposición contenida en el literal a) del artículo 23
del proyecto, en el caso de literal b) no resulta claro cómo la medida pueda
incidir significativamente en la descongestión del aparato judicial, cuando en
teoría el número de controversias laborales será el mismo. En otras palabras,
la reforma en este aspecto resulta inútil y se refleja inadecuada para superar
los problemas de congestión judicial, de modo que constituye una restricción
desproporcionada de los derechos del trabajador para acceder a la
administración de justicia.
Y aún en el evento de que algún efecto
útil tuviere la reforma desde dicho punto de vista, resultaría contrario a la
Constitución que la reducción de demandas se hiciera a costa de sacrificar la posibilidad
de acceso de los trabajadores a la administración de justicia. Estas
consideraciones llevan a la Corte a declarar la inexequibilidad del literal b)
del artículo 23 del proyecto.
5. 24.  Análisis de constitucionalidad del Artículo
24:
“Artículo 24.
Adiciónase el artículo 209B.
Créase una Comisión del
Proceso Oral y Justicia Pronta, integrada por el Ministro del Interior y de
Justicia, quien la presidirá; los Presidentes de la Corte Constitucional, de la
Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la
Judicatura; un Senador y un Representante a la Cámara miembros de las
Comisiones Primeras, elegido por las respectivas Comisiones Constitucionales;
dos representantes de la academia y un representante de la sociedad civil,
vinculados a los temas de la Administración de Justicia, para tratar, entre
otras, las siguientes materias: procesos orales y por audiencias en todos los
órdenes de la jurisdicción; un estatuto general de procesos judiciales que los
unifique y simplifique, a excepción del proceso penal; proyectos de
desjudicialización y asignación de competencias y funciones a autoridades
administrativas y a particulares habilitados para ejercer funciones públicas. La
Secretaría Técnica quedará en cabeza de la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura.
La Comisión de Justicia
Pronta tendrá en cuenta las recomendaciones y propuestas elaboradas por las
Comisiones Intersectoriales para la efectividad del principio de la Oralidad en
el Régimen Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y para la promoción de
la Oralidad en el Régimen de Familia, Civil y Agrario, creadas mediante los
Decretos 1098 de 2005 y 368 de 2006”.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
Señala que las disposiciones contenidas en este
artículo se encuentran encaminadas a implementar mecanismos que permitan
simplificar los procedimientos judiciales con el fin de que la celeridad y la
justicia al día puedan ser realidades permanentes. Agrega que la Comisión del
proceso oral y justicia pronta está orientada, a largo plazo, a la reforma
profunda de la justicia, con la participación de todos cuantos están
directamente relacionados con el tema. A juicio de la Corte,
Concepto del Procurador General de la
Nación
En su sentir, la creación de la
Comisión del Proceso Oral y Justicia Pronta no
presenta vicios de inconstitucionalidad, por lo que solicita se declare la exequibilidad
de la norma analizada. Así mismo, precisa que como el artículo 209 de la Ley
270 de 1996 fue declarado inexequible, la disposición constituye en realidad un
artículo nuevo.
Consideraciones de la Corte
1.- El artículo 24 del proyecto
adiciona una norma a la Ley Estatuaria de Administración de Justicia: el artículo
209B. Pero como el artículo 209 de dicha ley fue declarado inexequible en la
Sentencia C-037 de 1996, debe aclararse que el artículo propuesto corresponde a
un artículo nuevo.
2.- Las disposiciones contenidas en el artículo bajo
examen están directamente encaminadas al logro de los objetivos del proyecto de
ley. Para ello se plantea la creación de una Comisión, encargada de analizar
temas como la implementación de la oralidad, la unificación de procedimientos y
la asignación de funciones judiciales a las autoridades administrativas o a los
particulares, entre otros. Su integración exige la interacción de miembros de
las diferentes corporaciones de las tres ramas del poder público, así como la
participación de la academia y de la sociedad civil.
Es importante destacar que cada una
de las entidades convocadas a hacer parte de la Comisión del Proceso Oral y
Justicia Pronta tiene una percepción propia del acontecer judicial, que resulta
conveniente valorar en la búsqueda de una real unificación, simplificación y
agilización de los procedimientos y trámites judiciales, a través de la
implementación de la oralidad y del sistema de audiencias en todos los órdenes
de la jurisdicción. Del mismo modo, por esa vía se contribuye en el debate
sobre las materias que pueden ser objeto de desjudicialización, para que su
conocimiento se atribuya a las autoridades administrativas o a los particulares.
La norma se ajusta a la Constitución, en cuanto
constituye una aplicación práctica del deber que, al tenor de lo establecido en
el artículo 113 Superior, tienen los diferentes órganos del Estado de colaborar
armónicamente para la realización de sus fines, sin invadir la esfera de
competencia de cada uno de ellos.
Así mismo, la participación de la academia y de la
sociedad civil se refleja como expresión de los deberes de contribuir a la
realización de los fines previstos en la Constitución y en las leyes (art. 95
CP). Participación que habrá de ser reglamentada bajo parámetros que garanticen
la transparencia, publicidad, igualdad y en general de factores objetivos de
escogencia.
5. 25.  Análisis de constitucionalidad del Artículo
25:
“Artículo 25. Artículo nuevo.
Habrá un artículo nuevo que será del siguiente tenor:
Artículo nuevo. Todas las competencias
atribuidas por las Leyes 600 de 2000 y 906 de 2004 a la Corte Suprema de Justicia y a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial en materia de cambio de radicación de procesos y de impedimentos y recusaciones serán ejercidas a partir de la vigencia de la presente ley por el
Consejo Superior de la Judicatura y por los Consejos Seccionales de la
Judicatura respectivamente”.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
Para el Ministerio se trata de una norma que, de
conformidad con el enfoque de la reforma, está encaminada a reasignar
competencias en forma más racional y busca relevar a la Corte Suprema de
Justicia y a los tribunales superiores del cumplimiento de actividades que van
en detrimento de su función fundamental de impartir justicia.
Intervención del Fiscal General de la Nación
Solicita que se declare exequible el artículo 25 del
proyecto, por considerar que aún cuando “la norma general en materia de
competencia territorial es que el delito debe investigarse y juzgarse en el
lugar donde acaeció, el legislador ha entendido que por circunstancias de
conveniencia investigativa y ante determinados eventos previstos en la ley, es
necesario que el proceso se adelante en un lugar distinto al de los hechos que
motivan y, consecuentemente, bajo la competencia de autoridades diferentes”.
Agrega
que a través de la disposición analizada se está trasladando la competencia
para decidir, en relación con el cambio de radicación, de la Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia y de las salas de decisión penal de los
tribunales superiores al Consejo Superior de la Judicatura y a los consejos
seccionales, respectivamente,  situación que no incide para nada en la
materialidad del instituto, ni le quita su aptitud para garantizar la efectiva
administración de justicia.
Intervención del Consejo Superior de
la Judicatura
Aludiendo a lo dispuesto en el artículo
46 de la Ley 906 de 2004 y a lo establecido en el artículo 85 de la Ley 600 de
2000, indica que se pone en evidencia que ha sido una constante de parte del
legislador disponer que sea una autoridad judicial la que defina en relación
con el cambio de radicación de los procesos. Más aún, que sea una autoridad
judicial penal y que, además, sea el superior de la autoridad en relación con
la cual se solicita el cambio de radicación, lo cual obedece a la necesidad de
análisis de las circunstancias anormales y de su impacto en el desarrollo del
proceso y en las garantías tanto para las partes como para el resultado  de la
causa.
Agrega que “no es excepcional que
las solicitudes de cambio de radicación se fundamenten en otro tipo de
vicisitudes procesales relacionadas con los contenidos del debido proceso, del
derecho a la defensa, al aporte o debate probatorio, e incluso a la actitud de
los juzgadores, pero que no tienen causas objetivas relacionadas con el
territorio y sus circunstancias”, razón por la cual el juez o magistrado
penal debe poder distinguir entre la existencia de  causales de cambio de
radicación y circunstancias procesales que han de ser abordadas con otras
instituciones, tales como la nulidad, la recusación, los impedimentos, los
recursos y otras que se desarrollan dentro de cada proceso.
Señala que, en consecuencia, además de
desconocer la unidad de materia y de extralimitar su alcance constitucional, al
artículo examinado no atiende los principios constitucionales del debido
proceso, el juez natural y la división de poderes, ni los artículos 256 y 257
de la Constitución, ya que la Carta Política no asigna este tipo de funciones
al Consejo Superior de la Judicatura y la remisión legal que se hace en cada
uno de los artículos ha de tener en cuenta el marco constitucional.
Concepto del Procurador General de la
Nación
Solicita la declaratoria de
exequibilidad del artículo sub examine, por considerar que el traslado
de competencias que allí se realiza “no riñe con la independencia judicial
y, por el contrario, con el se pretende garantizar la eficacia e integridad de
la administración de justicia, por cuanto las decisiones de tales consejos en
todos los eventos deberán sujetarse a las causales y procedimientos previstos
en las leyes 600 de 2000 y 906 de 2004. Esta atribución de ninguna manera
implica un pronunciamiento sobre la materia que es objeto de debate dentro del
proceso (existencia del delito y responsabilidad del investigado),
salvaguardándose las competencias que en los asuntos penales han sido
establecidas desde el artículo 250 de la Carta Política a los jueces y fiscales”.
Consideraciones de la Corte
1.- El traslado de las competencias asignadas a la
Corte Suprema de Justicia y Tribunales Superiores por las leyes 600 de 2000 y
906 de 2004, en  materia de cambio de radicación de procesos y de impedimentos
y recusaciones, para ser ejercidas ahora por el Consejo Superior y los Consejos
Seccionales de la Judicatura, contraría el ordenamiento constitucional.
Como se ha expuesto a lo largo de esta decisión, el
Constituyente de 1991 impregnó a la estructura de la administración de justicia
de unos elementos básicos y esenciales que la caracterizan y distinguen en
cuanto a los órganos que la componen (arts. 116, 228, 234 y ss.). De esta
manera, la configuración orgánica y funcional prevista directamente por la
Carta Política para cada una de las jurisdicciones (ordinaria, contencioso
administrativa, constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura, entre
otras) que integran la Rama Judicial y que las distingue una de otra para
cumplir los fines esenciales del Estado (art. 2 CP), no puede ser alterada ni
siquiera por el legislador estatutario en virtud del principio de supremacía
constitucional (art. 4 CP).
2.- En el presente caso la figura del cambio de
radicación, así como el instituto de los
impedimentos y recusaciones (Leyes 600 de 2000[347] y 906 de 2004[348]), corresponden a actuaciones o trámites propios que
se originan y desarrollan en el transcurso del proceso penal. Es por ello que han
estado atribuidas al interior de la jurisdicción ordinaria para mantener la
unidad del proceso, máxime en tratándose de asuntos de naturaleza penal.
Como lo recuerda la intervención del
Consejo Superior de la Judicatura, ha sido una constante de parte del
legislador disponer que sea una autoridad judicial la que defina el cambio de
radicación y más aún que sea un superior jerárquico penal (tribunales y Corte
Suprema de Justicia) al interior de la jurisdicción ordinaria. Ello también
puede predicarse de los impedimentos y recusaciones que deben presentarse o
resolverse en el trámite del proceso penal en esa misma jurisdicción.
3.- Al prever la norma examinada el traslado de las
competencias al Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura, desconfigura
la división orgánica y funcional prevista constitucionalmente para cada una de
las jurisdicciones (ordinaria y del Consejo Superior de la Judicatura). Más
concretamente se autoriza la injerencia, por demás innecesaria, de una jurisdicción
como la del Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura, en otra jurisdicción
como la Ordinaria en el campo penal.
Además, la norma examinada no precisa la Sala a la
cual asignan dichas competencias (administrativa o disciplinaria); y, si fuere a
la Sala Disciplinaria (funciones judiciales), tampoco indica por qué razón, más
aún cuando los artículos 254 a 257 de la Constitución, no atribuyen al Consejo
Superior o Seccionales de la Judicatura este tipo de funciones.
De esta manera, puede señalarse que dentro de la
misión institucional del Consejo Superior o Seccional de la Judicatura no está
prevista las competencias que se introducen con la disposición examinada y que
lleva a la intromisión en el campo de otra jurisdicción como lo es la
Ordinaria.
4.- La jurisprudencia de esta Corporación
ya ha tenido oportunidad de explicar por qué el cambio de radicación de los
procesos penales no constituye un trámite de orden administrativo, sino que
corresponde a una verdadera decisión judicial “de enorme trascendencia”
que guarda relación directa con las garantías del debido proceso (artículo 29
de la Carta Política.
Al respecto, en la sentencia C-392 de
2000, MP. Antonio Barrera Carbonell, la Corte declaró inexequible una norma del
Decreto Ley 2700 de 1991 (Código de Procedimiento Penal entonces vigente), que
autorizaba al Ministerio de Justicia para ordenar el cambio de radicación de
procesos penales. En aquella oportunidad la Corte advirtió que una decisión de
esta naturaleza corresponde sólo a las autoridades judiciales, con el fin de
garantizar la autonomía e independencia de esta rama del poder público. Dijo
entonces:
“Con todo, en
casos excepcionales, específicamente señalados por la ley, puede separarse a un
determinado juez del conocimiento de un proceso que esté en curso en su
despacho, para asignarlo a otro juez, cuando en la circunscripción territorial
del primero "existan circunstancias que puedan afectar el orden público,
la imparcialidad o la independencia de la administración de justicia, las garantías
procesales, la publicidad del juzgamiento, la seguridad del sindicado o su
integridad personal". (Artículo 83 C.P.P.).
Pero ello no
puede ocurrir de manera caprichosa o arbitraria, ni tampoco en desmedro de la
autonomía e independencia de la rama judicial, pues no es asunto de menor
importancia, sino de enorme trascendencia, que el juez a cuyo conocimiento se
encuentra la investigación y juzgamiento de un hecho punible pueda adelantar su
labor libre de interferencias extrañas y hasta su culminación.
Precisamente
por tales razones, a través de la historia legislativa de la república, el
cambio de radicación de los procesos penales siempre ha exigido un trámite
judicial, para que sea una autoridad de esta índole la que en definitiva
resuelva si es procedente o no llevar a cabo el cambio de radicación del
proceso, sin intervención de la rama ejecutiva del poder público”.
Por tratarse de una decisión judicial y
no administrativa, la Corte considera que el cambio de radicación de los
procesos penales, que entre otras cosas tiene carácter excepcional, no puede
corresponder al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales,
ni en sus Salas Administrativas, ni en sus Salas Jurisdiccionales
Disciplinarias.
En el primer caso (Salas
Administrativas), porque si bien es cierto que el Legislador puede asignar al
Consejo Superior o a los Consejos Seccionales de la Judicatura funciones
diferentes de las expresamente señaladas en la Constitución (art.256-7 CP), lo
cierto es que ellas deben corresponder al cumplimiento de funciones de orden
administrativo dentro de la rama judicial (dada su configuración
constitucional), y no de índole judicial como lo es el cambio de radicación de
procesos penales.
En el segundo caso, tampoco puede
asignarse dicha tarea a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo
Superior o de los Consejos Seccionales, por cuanto el cambio de radicación
resulta completamente extraño al cumplimiento de la función jurisdiccional
disciplinaria de la conducta de abogados y funcionarios de la rama judicial.
Conforme a lo anterior, la atribución
de competencia al Consejo Superior y los Consejos Seccionales de la Judicatura,
para cambiar la radicación de procesos penales, no sólo riñe con la estructura
constitucional de esas autoridades (artículos 254 a 257 CP), sino que también afecta el debido proceso (art. 29 CP) y las garantías de
independencia y autonomía judicial (art.228 CP).
Recuérdese que estos principios
constitucionales no se consagran sólo para evitar intromisiones ilegítimas de
autoridades pertenecientes a otras ramas del poder público, sino también para
garantizar que al interior de la propia administración de justicia se observe
la división funcional de competencias y el principio de separación de poderes.
5.- El mismo razonamiento es válido en
lo relativo a las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia y de los
Tribunales Superiores relacionadas con las causales de impedimento o
recusación. En estos eventos, cuando se propone el impedimento o recusación,
aún cuando la decisión no involucra cuestiones materiales o de fondo, ésta
mantiene su naturaleza procedimental judicial y encuentra “fundamento
constitucional en el derecho al debido proceso”[349], en tanto puede afectar principios como los de
autonomía e independencia judicial. Sobre su finalidad y alcance la Corte ha
señalado lo siguiente:
“El propósito
de las instituciones procesales de impedimentos y recusaciones consiste en
asegurar la imparcialidad del juez, quien debe marginarse del proceso del cual
viene conociendo cuando se configura, en su caso específico, alguna de las
causas taxativamente señaladas en la ley.
Esa imparcialidad
se asegura cuando se deja en cabeza de funcionarios distintos -el que siga en
turno al que se declara impedido o es recusado, o el del lugar más cercano,
según la circunstancia (art. 105 Código de Procedimiento Penal), o los otros
miembros de la sala o corporación en el caso de jueces colegiados- la
definición acerca de si deben prosperar el impedimento invocado por el juez o
la recusación presentada contra él.
El objeto de
tal decisión, para cuya adopción se abre un incidente dentro del proceso penal,
radica única y exclusivamente en la verificación acerca de si la circunstancia
alegada por el recusante encaja o no en una de las hipótesis de impedimento
contempladas por la norma legal respectiva”[350].
En este orden de ideas, conforme a los
principios del debido proceso (art.29 CP) y autonomía e independencia judicial
(art.228 CP), no puede asignarse al Consejo Superior de la Judicatura, o a los
Consejos Seccionales, la facultad para pronunciarse sobre asuntos que le
resultan completamente extraños de acuerdo con su especial naturaleza y diseño
constitucional (art. 254 a 257 CP).
Por estas consideraciones, la Corte
declarará la inexequibilidad de esta disposición.
5. 26.  Análisis de constitucionalidad del Artículo
26:
“Artículo 26. El artículo
18 de la Ley 270 de 1996 quedará así:
Artículo 18. El artículo 18 de la Ley
270 de 1996 quedará así:
Artículo 18. Los
conflictos de competencia que se susciten entre autoridades de la jurisdicción
ordinaria que tengan distinta especialidad jurisdiccional y que pertenezcan a
distintos distritos, serán resueltos por el Consejo Superior de la Judicatura.
Los
conflictos de la misma materia que se presenten entre autoridades de igual o
diferente categoría y pertenecientes al mismo distrito, serán resueltos por el
Consejo Seccional de la Judicatura”.
Intervención del Ministerio del Interior y de
Justicia.
Señala que, al igual que en el caso del artículo
anteriormente analizado, se trata de reasignar las competencias en una forma más
racional.
Intervención
del ciudadano Franky Urrego Ortiz
Manifiesta
que aún cuando en los artículos 234 y 256-6 se establece claramente que la
Corte Suprema de Justicia es el máximo órgano de la jurisdicción ordinaria y
que corresponde la Consejo Superior de la Judicatura dirimir los conflictos de
competencia que  se susciten entre las distintas jurisdicciones, en el proyecto
de ley analizado se pretende asignar a esta última Corporación la función de
dirimir los conflictos de competencia “entre autoridades de la jurisdicción
ordinaria”, contrariando así la tradición jurídica colombiana y los
principios generales del derecho y se desconoce el alcance de la atribución
conferida al Consejo Superior de la Judicatura por el propio constituyente.
Concepto del Procurador General de la
Nación
Solicita que se declare la
inexequibilidad del artículo analizado, por cuanto establece una competencia
para resolver asuntos de la jurisdicción ordinaria con distinta especialidad,
rebasando así el ámbito de autorización que se establece para dicha finalidad
en la Constitución, razón por la cual el legislador desconoció que para la
atribución de facultades a los consejos de la judicatura en relación con la
competencia, ha de tenerse en cuenta lo dispuesto en el numeral 6º. del
artículo 256 superior, precepto que, a su vez, consagra la doctrina que
sostiene que, en materia procesal, corresponde al superior común resolver los
conflictos de competencia que se susciten entre autoridades pertenecientes a
una misma jurisdicción.
Consideraciones de la Corte
1.- Con la norma examinada se busca trasladar las
competencias de la Corte Suprema de Justicia y de los tribunales superiores, pertenecientes
a la Jurisdicción Ordinaria, al Consejo Superior de la Judicatura, para
resolver conflictos de competencia entre autoridades que pertenecen a la
jurisdicción ordinaria pero tienen distinta especialidad.
2.- A juicio de la Corte las consideraciones expuestas
en relación con el artículo 25 del proyecto (cambio de radicación de procesos),
son extensibles a esta disposición, por lo cual se declarará su inexequibilidad.
En efecto, resulta extraño a las funciones constitucionales
del Consejo Superior de la Judicatura el hecho de asignar la facultad de
resolver conflictos de competencia entre autoridades de la jurisdicción
ordinaria, por cuanto el Constituyente sólo otorgó competencia para dirimir los
conflictos de competencia “que ocurran entre las distintas jurisdicciones”
(art. 256-6 CP).
En esa medida, como bien lo advierte el Ministerio
Público y uno de los intervinientes, el Legislador desconoció que para la
atribución de facultades a los consejos seccionales de la judicatura era
preciso tener en cuenta las reglas del artículo 256-6 de la Constitución,
relativas a la competencia del Consejo Superior de la Judicatura en materia de
conflictos de competencia.
3.- Además, mantener la resolución de los conflictos
de competencia a la Jurisdicción Ordinaria permite respetar el orden y los
grados que existen al interior de la misma, todo lo cual guarda armonía con las
consideraciones realizadas sobre el artículo 7 del proyecto, cuando asigna a la
Corte Suprema de Justicia conocer de los conflictos de competencia. Al
respecto, en la sentencia C-037 de 1996, la Corte explicó que “no puede
confundirse la facultad para resolver conflictos de competencia que ocurran
entre distintas jurisdicciones, asunto propio del resorte del Consejo Superior
de la Judicatura, con la atribución de dirimir este tipo de problemas cuando se
susciten entre organismos o entidades de la misma jurisdicción, materia esta
que le compete solucionar al respectivo superior jerárquico”.
Por consiguiente, se declarará la inexequibilidad del
artículo 26 del proyecto.
5. 27.  Análisis de constitucionalidad del Artículo
27:
“Artículo
27. Artículo nuevo.
Agotada cada etapa del proceso, el Juez ejercerá el control de legalidad para
sanear los vicios que acarrean nulidades dentro del proceso, los cuales, salvo
que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes en
aras de evitar dilaciones injustificadas”.
Intervención del Ministerio de Interior y de Justicia
Manifiesta que se trata de una disposición que
propende por la efectividad de los procesos y por la protección del aparato
judicial, evitando que se adelanten actuaciones que estén condenadas al fracaso
y dice que, para tal fin, se faculta al juez de la causa para que proceda a
sanear los vicios que puedan presentarse en el trámite de cada proceso, en
procura de garantizar la legalidad absoluta de lo actuado.
Intervención del Fiscal General de la Nación
Solicita
que se condicione la declaración de exequibilidad del artículo 27 del proyecto,
en el entendido de que las irregularidades procesales que comporten una grave
afectación al núcleo esencial de las garantías constitucionales de que son
titulares los sujetos procesales, pueden ser alegadas en cualquier etapa de la
actuación.
Manifiesta que, en virtud del principio de
convalidación que rige en el ordenamiento jurídico nacional, las nulidades
deben invocarse a tiempo, so pena de que caduque la oportunidad para ello, situación
que no amerita ningún reproche constitucional, dado que la vigencia de un orden
justo y la eficacia de la administración de justicia exigen que los derechos se
ejerzan en las oportunidades y dentro de los términos expresamente señalados en
la ley, “constituyendo un mecanismo idóneo para garantizar la vigencia de
los mencionados principios, que luego de agotarse cada etapa procesal el juez
adelante oficiosamente un control de legalidad sobre lo actuado, tras lo cual
los hechos objeto de control no pueden alegarse como sustento de nulidad en
otras instancias procesales”.
No obstante, alude igualmente a la existencia de
irregularidades procesales que, por afectar tan intensamente las garantías que
integran el derecho de defensa, quitan la validez a toda la actuación, sin que
resulte admisible privar a los sujetos procesales de la oportunidad de invocar
la nulidad en cualquier etapa del proceso y, menos aún, que se impida al juez
decretarla cuando sea del caso, aún cuando durante la respectiva actuación los
hechos hayan sido objeto de pronunciamiento por parte de otro funcionario
judicial. Hace alusión a lo dicho sobre el particular por la Corte en la
sentencia C-591 de 2005, y por la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 1º
de febrero de 1993 y en Auto del 5 de mayo de 1997.
Concluye que la imposibilidad de alegar el hecho
generador de la nulidad en una etapa diferente de aquella en la que se presentó
comporta,  en determinados casos límite, una desproporcionada afectación de las
garantías fundamentales de los sujetos procesales, circunstancia que determina
la solicitud de condicionamiento de la declaración de exequibilidad.
Concepto del Procurador General de la Nación
El Ministerio Público manifiesta que el artículo en
examen se ajusta al ordenamiento superior y tiene una relación directa con los
objetivos y finalidades del proyecto de ley.
Consideraciones de la Corte
1.- La norma transcrita fue igualmente introducida al
articulado del proyecto en el texto propuesto para segundo debate en la
plenaria de la Cámara de Representantes[351].
2.-
La existencia de una suerte de control de legalidad oficioso al cierre de cada
etapa del proceso, y la consecuente prohibición de reclamarse posteriores
nulidades (salvo la existencia de nuevos hechos), se proyecta como una medida
constitucionalmente válida teniendo en cuenta los principios de celeridad y
eficacia de la administración de justicia.
A
pesar de lo anterior, la Corte es consciente de que en el desarrollo de los diferentes procesos
judiciales pueden presentarse situaciones de extrema irregularidad que atentan
de manera significativa contra los derechos fundamentales de los sujetos
procesales. En estos eventos no resultaría proporcionado ignorarlos so pretexto
de la preclusión de determinada oportunidad procesal dentro de la cual han
debido ponerse en conocimiento de quien dirige el correspondiente proceso.
Por ejemplo, en relación con las consecuencias que
para el proceso penal, independientemente del momento procesal en el cual se
encuentre, tiene la obtención de pruebas con violación de los derechos humanos
del sujeto pasivo de la acción penal, esta Corporación ha señalado:
“En lo que
concierne al artículo 457 de la Ley 906 de 2004, disposición íntimamente
relacionada con las estudiadas anteriormente, por consagrar la nulidad por
violación a garantías fundamentales, como causal de nulidad por violación del
derecho de defensa o del debido proceso en aspectos sustanciales, debe la Corte
ocuparse de analizar la expresión “salvo lo relacionado con la negativa o
admisión de pruebas”, del inciso segundo, referida a la excepción en relación
con que los recursos de apelación pendientes de definición al momento de
iniciarse el juicio público oral no invalidan el procedimiento.
Al respecto
la Corte considera, que cuando el juez de conocimiento se encuentra en el
juicio con una prueba ilícita, debe en consecuencia proceder a su exclusión.
Pero, deberá siempre declarar la nulidad del proceso y excluir la prueba
ilícita y sus derivadas, cuando quiera que dicha prueba ha sido obtenida
mediante tortura, desaparición forzada o ejecución extrajudicial. En efecto, en
estos casos, por tratarse de la obtención de una prueba con violación de los
derechos humanos, esta circunstancia por si sola hace que se rompa cualquier
vinculo con el proceso. En otras palabras, independientemente de si la prueba
es trascendental o necesaria, el solo hecho de que fue practicada bajo tortura,
desaparición forzada o ejecución extrajudicial, es decir, mediante la
perpetración de un crimen de lesa humanidad imputable a agentes del Estado, se
transmite a todo el proceso un vicio insubsanable que genera la nulidad del
proceso, por cuanto se han desconocido los fines del Estado en el curso de un
proceso penal, cual es la realización de los derechos y garantías del
individuo. Además, como queda ya comprometida la imparcialidad del juez que ha
conocido del proceso, debe proceder además a remitirlo a un juez
distinto.
En efecto,
tradicionalmente en derecho colombiano se ha entendido que la aplicación de la
regla de exclusión no invalida todo el proceso[352],
sino que la prueba ilícita no puede ser tomada en cuenta al momento de
sustentar una decisión. No obstante lo anterior, entiende la Corte que tal
principio debe ser exceptuado cuando quiera que se pretenda hacer valer en un
juicio oral una prueba que ha sido obtenida en flagrante desconocimiento de la
dignidad humana, tal y como sucede con las confesiones logradas mediante
crímenes de lesa humanidad como lo son la tortura, la desaparición forzada o la
ejecución extrajudicial. Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, ha considerado que adelantar procesos judiciales sin las debidas
garantías, como lo es la exclusión de la prueba obtenida con violación a la
integridad física del sindicado, “motiva la invalidez del proceso y también
priva de validez a la sentencia, que no reúne las condiciones para que subsista
y produzca los efectos que regularmente trae consigo un acto de esta
naturaleza.”
Sin lugar a dudas resulta inadmisible que pretenda hacerse
valer durante la etapa de juicio oral una prueba obtenida mediante  grave
vulneración de los derechos fundamentales del imputado, dado que el nuevo
procedimiento establece un conjunto de controles a la actividad investigativa
del Estado, encaminados a evitar tal clase de situaciones”[353].
Así las cosas, en presencia de situaciones extremas no sería
constitucionalmente admisible que se sacrifique la posibilidad de proponer y
obtener la correspondiente declaración de nulidad, en aras de la celeridad del
proceso. La Corte comparte los planteamientos de la Fiscalía General de la
Nación, de modo que la lectura correcta de la norma no puede llevar al extremo
de excluir la posibilidad de declarar la nulidad del proceso en cualquier etapa
del mismo, cuando se determine la
existencia de irregularidades que comporten una grave afectación al núcleo
esencial de las garantías constitucionales de las cuales son titulares los
sujetos procesales.
3.- Ahora bien, el control de legalidad previsto en el
artículo 27 del proyecto de ley estatutaria no involucra necesariamente un
control concreto de constitucionalidad, que la jurisprudencia de esta
Corporación ha diferenciado en los siguientes términos:
“Directamente
ligado a lo anterior, aunque es un elemento autónomo y decisivo, se encuentra
la distinta naturaleza del control constitucional y de legalidad. En el segundo
caso se demanda la absoluta sujeción de la administración (o del juez,
tratándose de casación) al parámetro legislativo. Habida consideración de la
primacía de la voluntad legislativa, en sentido de autoridad normativa
prevalente, que se desarrolla bajo el principio de legalidad, el concepto de
vía de hecho –así como el juicio de nulidad- exigen un juicio intenso sobre la
actuación vigilada, que restringe las oportunidades de ejercicio hermenéutico.
Por el
contrario, el control de constitucionalidad –sea concreto o abstracto- supone
un juicio sobre los excesos en que incurre el legislador, la administración o
la judicatura. Las características propias de la norma constitucional tornan
inadmisibles, salvo determinados casos, un control de idéntica factura que en
materia de control de legalidad, pues resulta propio a la norma constitucional
su textura abierta y la adopción de una perspectiva jurídica capaz de resolver
los problemas jurídicos derivados de la existencia de normas-regla,
normas-principio y valores constitucionales. Ello implica que existe un mayor
margen de interpretación que torna imposible un juicio a partir de los estrechos
límites fijados por la ley”.
En consecuencia, la constitucionalidad de la norma
examinada debe entenderse sin perjuicio de la facultad de ejercer la acción de
tutela para garantizar el debido proceso y los demás derechos fundamentales
(art. 86 CP), cuando se vieren afectados y se cumplan los requisitos especiales
de procedibilidad.
5. 28. Análisis de constitucionalidad del Artículo 28:
“Artículo
28. Deróguense los
artículos 1°, 2°, 3°, 4° y 8° de la Ley 66 de 1993, 203 de la Ley 270 de 1996,
y las demás normas que le sean contrarias”.
Consideraciones
de la Corte
Este
artículo se limita a señalar tanto las disposiciones que expresamente quedan
derogadas, como a incluir la cláusula genérica de derogación de las demás
disposiciones que sean contrarias el proyecto de ley, sin que su texto
desconozca ninguna disposición de la Carta Política. Por lo anterior, la norma
bajo examen será declarada exequible.
Cabe
precisar que la referencia a la derogatoria del artículo 203 de la Ley 270 de
1996, y a las normas de la Ley 66 de 1993, “por la cual se reglamenta el
manejo y aprovechamiento de los depósitos judiciales y se dictan otras
disposiciones”, debe entenderse sin perjuicio de la modificación introducida
en el artículo 20 del presente proyecto.
5. 29.  Análisis de constitucionalidad del Artículo
29:
“Artículo
29. Para la Financiación de los costos que demanda el
cumplimiento de la presente ley, la Rama Judicial hará los ajustes
presupuestales internos a que haya lugar”.
Consideraciones de la
Corte
La disposición
analizada fue tomada textualmente por el Congreso de la República de las
conclusiones a las cuales se llegó por parte del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, entidad que sugirió su inserción dentro del articulado del
proyecto, para efectos de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 7º
de la Ley 819 de 2003, advirtiendo que se trata de una disposición de carácter
orgánico cuyo desconocimiento viciaría de inconstitucionalidad el proyecto de
ley.
Como efectivamente,
de conformidad con lo establecido en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, el
impacto fiscal de todo proyecto de ley que ordene gasto u otorgue beneficios
tributarios deberá hacerse explícito y, además, ha de ser compatible con el
Marco Fiscal de Mediano Plazo, la disposición analizada resulta indispensable
para asegurar la viabilidad financiera de la reforma a la ley estatutaria de la
Administración de Justicia y se encuentra en consonancia con el ordenamiento
superior, razón por la cual será declarada exequible.
5. 30.  Análisis de constitucionalidad del Artículo
30:
“Artículo 30. Vigencia. La presente ley rige a
partir de su promulgación”.
Consideraciones
de la Corte
Este
artículo se limita a señalar las condiciones de entrada en vigencia de la ley,
sin que su texto desconozca ninguna disposición de la Constitución Política.
Por lo tanto, será declarado exequible.
IV.
TEXTO DEFINITIVO DEL PROYECTO DE LEY “POR MEDIO DE LA CUAL SE REFORMA LA LEY
270 DE 1996” ESTATUTARIA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
De conformidad con las
decisiones adoptadas en la presente providencia, el siguiente será el texto
definitivo del proyecto de ley No. 023 de 2006 Senado y 286 de 2007 Cámara:
“Artículo 1°. Modifíquese
el artículo 4° de la Ley 270 de 1996:
Artículo 4°. Celeridad y
Oralidad.
La administración de justicia debe ser pronta, cumplida y eficaz en la solución
de fondo de los asuntos que se sometan a su conocimiento. Los términos
procesales serán perentorios y de estricto cumplimiento por parte de los
funcionarios judiciales. Su violación injustificada constituye causal de mala
conducta, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar. Lo mismo se
aplicará respecto de los titulares de la función disciplinaria.
Las actuaciones que se
realicen en los procesos judiciales deberán ser orales con las excepciones que
establezca la ley. Esta adoptará nuevos estatutos procesales con diligencias
orales y por audiencias, en procura de la unificación de los procedimientos
judiciales, y tendrá en cuenta los nuevos avances tecnológicos.
Parágrafo transitorio. Autorizase al Gobierno
Nacional para que durante los próximos cuatro años incluya en el presupuesto de
rentas y gastos una partida equivalente hasta el 0.5% del Producto Interno
Bruto de acuerdo con las disponibilidades presupuestales, el Marco Fiscal de
Mediano Plazo y el Marco de Gastos, para desarrollar gradualmente la oralidad
en todos los procesos judiciales que determine la ley y para la ejecución de
los planes de descongestión.
Artículo 2°. Modifíquese
el artículo 6° de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:
Artículo 6°. Gratuidad. La administración de
justicia será gratuita y su funcionamiento estará a cargo del Estado, sin
perjuicio de las agencias en derecho, costas, expensas y aranceles judiciales
que se fijen de conformidad con la ley.
No podrá cobrarse arancel
en los procedimientos de carácter penal, laboral, contencioso-laboral, de
familia, de menores, ni en los juicios de control constitucional o derivados
del ejercicio de la tutela y demás acciones constitucionales. Tampoco podrá
cobrarse aranceles a las personas de escasos recursos cuando se decrete el
amparo de pobreza o en aquellos procesos o actuaciones judiciales que
determinen la ley.
El arancel judicial
constituirá un ingreso público a favor de la rama judicial.
Artículo 3°. Modifíquese
el artículo 8° de la Ley 270 de 1996 en los siguientes términos:
Artículo 8. Mecanismos
alternativos. La ley podrá establecer mecanismos alternativos al proceso
judicial para solucionar los conflictos que se presenten entre los asociados y
señalará los casos en los cuales habrá lugar al cobro de honorarios por estos
servicios.
Excepcionalmente la ley
podrá atribuir funciones jurisdiccionales a ciertas y determinadas autoridades
administrativas para que conozcan de asuntos que por su naturaleza o cuantía
puedan ser resueltos por aquellas de manera adecuada y eficaz. En tal caso la ley
señalará las competencias, las garantías al debido proceso y las demás
condiciones necesarias para proteger en forma apropiada los derechos de las
partes. Contra las sentencias o decisiones definitivas que en asuntos
judiciales adopten las autoridades administrativas excepcionalmente facultadas
para ello, siempre procederán recursos ante los órganos de la Rama
Jurisdiccional del Estado, en los términos y con las condiciones que determine
la ley.
Los particulares pueden
ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la
condición de conciliadores o en la de árbitros debidamente habilitados por las
partes para proferir fallos en derecho o en equidad.
El Consejo Superior de la
Judicatura, en coordinación con el Ministerio del Interior y Justicia,
realizará el seguimiento y evaluación de las medidas que se adopten en
desarrollo de lo dispuesto por este artículo y cada dos años rendirán informe
al Congreso de la República.
Artículo 4°.Modifíquese el
artículo 11 de la Ley 270 de 1996:
Artículo 11. La Rama Judicial del
Poder Público está constituida por:
I. Los órganos que
integran las distintas jurisdicciones:
a) De la Jurisdicción
Ordinaria:
1. Corte Suprema de
Justicia.
2. Tribunales Superiores
de Distrito Judicial.
3. Juzgados civiles, laborales,
penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de
pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y
promiscuos que se creen conforme a la ley;
b) De la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo:
1. Consejo de Estado.
2. Tribunales
Administrativos.
3. Juzgados
Administrativos;
c) De la Jurisdicción
Constitucional:
1. Corte Constitucional
d) De la Jurisdicción de
Paz: Jueces de Paz.
2. La Fiscalía General de la
Nación.
3. El Consejo Superior de la
Judicatura.
Parágrafo 1°. La Corte Suprema de
Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y el Consejo Superior
de la Judicatura, tienen competencia en todo el territorio nacional. Los
Tribunales Superiores, los Tribunales Administrativos y los Consejos
Seccionales de la Judicatura tienen competencia en el correspondiente distrito
judicial o administrativo. Los jueces del circuito tienen competencia en
el respectivo circuito y los jueces municipales en el respectivo municipio; los
Jueces de pequeñas causas a nivel municipal y local.
Los jueces de
descongestión tendrán la competencia territorial y material específica que se
les señale en el acto de su creación.
Parágrafo 2°. El Fiscal General de la
Nación y sus delegados tienen competencia en todo el territorio nacional.
Parágrafo 3°. En cada municipio
funcionará al menos un Juzgado cualquiera que sea su categoría.
Parágrafo 4°. En las ciudades se
podrán organizar los despachos judiciales en forma desconcentrada.
Artículo 5°. El artículo
12 de la Ley 270 de 1996 quedará así:
Artículo 12. Del ejercicio
de la función jurisdiccional por la Rama Judicial. La función
jurisdiccional se ejerce como propia y habitual y de manera permanente por las
corporaciones y personas dotadas de investidura legal para hacerlo, según se
precisa en la Constitución Política y en la presente Ley Estatutaria.
Dicha función se ejerce
por la jurisdicción constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, las jurisdicciones especiales
tales como: la penal militar, la indígena y la justicia de paz, y la
jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos
por la Constitución o la ley a otra jurisdicción.
Artículo 6°. Modifíquese
el artículo 13 de la Ley 270 de 1996:
Artículo 13. Del ejercicio
de la función jurisdiccional por otras autoridades y por particulares. Ejercen función
jurisdiccional de acuerdo con lo establecido en la Constitución Política:
1. El Congreso de la República,
con motivo de las acusaciones y faltas disciplinarias que se formulen contra el
Presidente de la República o quien haga sus veces; contra los Magistrados de la
Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y
del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque
hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos.
2. Las autoridades
administrativas respecto de conflictos entre particulares, de acuerdo con las
normas sobre competencia y procedimiento previstas en las leyes. Tales
autoridades no podrán, en ningún caso, realizar funciones de instrucción o
juzgamiento de carácter penal; y
3. Los particulares
actuando como conciliadores o árbitros habilitados por las partes, en los
términos que señale la ley. Tratándose de arbitraje, en el que no sea parte el
Estado o alguna de sus Entidades, los particulares podrán acordar las reglas de
procedimiento a seguir, directamente o por referencia a la de un Centro de
Arbitraje, respetando, en todo caso los principios constitucionales que
integran el debido proceso.
Artículo 7°. El artículo
16 de la Ley 270 de 1996, quedará así:
Artículo 16. Salas. La Corte Suprema de
Justicia cumplirá sus funciones por medio de cinco salas, integradas así: La
Sala Plena, por todos los Magistrados de la Corporación; la Sala de Gobierno,
integrada por el Presidente, el Vicepresidente y los Presidentes de cada una de
las Salas especializadas; la Sala de Casación Civil y Agraria, integrada por
siete Magistrados; la Sala de Casación Laboral, integrada por siete Magistrados
y la Sala de Casación Penal, integrada por nueve Magistrados.
Las Salas de Casación
Civil y Agraria Laboral y Penal, actuarán según su especialidad como Tribunal
de Casación, pudiendo seleccionar las sentencias objeto de su pronunciamiento,
para los fines de unificación de la jurisprudencia, protección de los derechos
constitucionales y control de legalidad de los fallos. También conocerán de los
conflictos de competencia que, en el ámbito de sus especialidades, se susciten
entre las Salas de un mismo tribunal, o entre Tribunales, o entre estos y
juzgados de otro distrito, o entre juzgados de diferentes distritos.
Artículo 8°. El artículo
22 de la Ley 270 quedará así:
Artículo 22. Régimen de
los juzgados. Los Juzgados Civiles, Penales, de Familia, Laborales, de
Ejecución de Penas, y de Pequeñas Causas que de conformidad con las necesidades
de la administración de justicia determine la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura, para el cumplimiento de las funciones que prevea la
ley procesal en cada circuito o municipio, integran la Jurisdicción Ordinaria.
Sus características, denominación y número serán los establecidos por dichas Corporaciones.
Cuando el número de
asuntos así lo justifique, los juzgados podrán ser promiscuos para el
conocimiento de procesos civiles, penales, laborales o de familia.
De conformidad con las
necesidades de cada ciudad y de cada municipio habrá jueces municipales de
pequeñas causas y competencia múltiple sobre asuntos de Jurisdicción Ordinaria,
definidos legalmente como conflictos menores. La localización de sus sedes será
descentralizada en aquellos sectores de ciudades y municipios donde así se
justifique en razón de la demanda de justicia. Su actuación será oral, sumaria
y en lo posible de única audiencia.
El Consejo Superior de la
Judicatura dispondrá lo necesario para que a partir del 1° de enero del año
2008, por lo menos una quinta parte de los juzgados que funcionan en las
ciudades de más de un millón de habitantes se localicen y empiecen a funcionar
en sedes distribuidas geográficamente en las distintas localidades o comunas de
la respectiva ciudad.
A partir del 1° de enero
del año 2009, el cuarenta por ciento (40%) de los juzgados que funcionan en las
ciudades de más de un (1) millón de habitantes y el treinta por ciento (30%) de
los juzgados que funcionan en ciudades de más de doscientos mil habitantes
(200.000) deberán funcionar en sedes distribuidas geográficamente entre las
distintas localidades o comunas de la respectiva ciudad.
El Consejo Superior de la
Judicatura procurará que esta distribución se haga a todas las localidades y comunas,
pero podrá hacer una distribución que corresponda hasta tres localidades o
comunas colindantes.
Artículo 9°. Modifíquese
el artículo 34 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:
Artículo 34. Integración y
Composición.
El Consejo de Estado es el máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo y estará integrado por treinta y un (31) magistrados, elegidos
por la misma Corporación para los períodos individuales que determina la
Constitución Política, de listas superiores a cinco (5) candidatos, que reúnan
los requisitos constitucionales, por cada vacante que se presente, enviadas por
la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
El Consejo de Estado
ejerce sus funciones por medio de tres (3) Salas, integradas así: la Plena, por
todos sus miembros; la de lo Contencioso Administrativo, por veintisiete (27)
consejeros y la de Consulta y Servicio Civil, por los cuatro (4) consejeros
restantes.
Artículo 10. Modifícase el
artículo 36 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:
Artículo 36.- De la Sala
de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso Administrativo se dividirá en cinco (5)
Secciones cada una de las cuales ejercerá separadamente las funciones que de
conformidad con su especialidad y cantidad de trabajo le asigne la Sala Plena
del Consejo de Estado, de acuerdo con la ley y el reglamento interno de la
Corporación y estarán integradas de la siguiente manera:
La Sección Primera, por
cuatro (4) magistrados;
La Sección Segunda se
dividirá en dos (2) Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por
tres (3) Magistrados;
La Sección Tercera se
dividirá en tres (3) Subsecciones, cada una de las cuales estará integrada por
tres (3) magistrados;
La Sección Cuarta, por
cuatro (4) magistrados, y
La Sección Quinta, por
cuatro (4) magistrados.
Sin perjuicio de las
específicas competencias que atribuya la ley, el reglamento de la Corporación
determinará y asignará los asuntos y las materias cuyo conocimiento corresponda
a cada Sección y a las respectivas Subsecciones.
En todo caso, la acción de
pérdida de investidura de congresistas será de competencia de la sala plena de
lo contencioso administrativo.
Parágrafo 1°.- Inexequible
Parágrafo 2° transitorio. Los nuevos despachos que
por medio de esta ley se crean para la integración de la Sección Tercera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo, tendrán la misma organización y
estructura que en la actualidad tienen los despachos ya existentes en esa
Sección.
Artículo 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996,
el artículo 36A, que formará parte del capítulo relativo a la organización de la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente
texto:
Artículo 36A. Del
mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la
regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo
Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el
Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a
las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión,
las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el
archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos,
con el fin de unificar la jurisprudencia.
La petición de parte o del
Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a
la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al
respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término
perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición,
deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección
del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la
respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del
proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su
recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre
la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual
revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada
providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir
acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5)
días siguientes a la notificación de aquella.
Parágrafo 1°. La ley podrá disponer que
la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se aplique
en relación con procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo
conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En
esos casos la ley regulará todos los aspectos relacionados con la procedencia y
trámite de la revisión eventual, tales como la determinación de los plazos
dentro de los cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus
respectivas solicitudes; la insistencia que pueda presentarse respecto de la
negativa de la selección; los efectos que ha de generar la selección; la
posibilidad de que la revisión eventual pueda concurrir con otros recursos
ordinarios o extraordinarios.
Parágrafo 2°. La ley regulará todos los
asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o
extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso
se adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
Artículo 12. Modifícase el
numeral 1 del artículo 37 de la Ley 270 de 1996 y adiciónase un parágrafo:
1. Resolver los conflictos
de competencia entre las Secciones del Consejo de Estado.
Parágrafo. Los conflictos de competencia
entre los Tribunales Administrativos, entre Secciones de distintos Tribunales
Administrativos, entre los Tribunales y Jueces de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
pertenecientes a distintos distritos judiciales administrativos y entre Jueces
Administrativos de los diferentes distritos judiciales administrativos, serán
resueltos por las respectivas Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado,
de acuerdo con su especialidad. Los conflictos entre juzgados administrativos
de un mismo circuito o entre secciones de un mismo Tribunal Administrativo
serán decididos por el correspondiente Tribunal en pleno.
Artículo 13. Apruébase
como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente:
Artículo 42A. Conciliación judicial y
extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de
esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito
de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del
Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el
adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial.
Artículo 14. Apruébase
como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente:
Artículo 60A. Poderes del juez. Además
de los casos previstos en los artículos anteriores, el Juez podrá sancionar con
multa de dos a cinco salarios mínimos mensuales, a las partes del proceso, o a
sus representantes o abogados, en los siguientes eventos:
1. Cuando a sabiendas se
aleguen hechos contrarios a la realidad.
2. Cuando se utilice el
proceso, incidente, trámite especial que haya sustituido a este o recurso, para
fines claramente ilegales.
3. Cuando se obstruya, por
acción u omisión, la práctica de pruebas o injustificadamente no suministren
oportunamente la información o los documentos que estén en su poder y les
fueren requeridos en inspección judicial, o mediante oficio.
4. Cuando injustificadamente
no presten debida colaboración en la práctica de las pruebas y diligencias
5. Cuando adopten una
conducta procesal tendiente a dilatar el proceso o por cualquier medio se
entorpezca el desarrollo normal del proceso.
Parágrafo. El Juez tendrá poderes
procesales para el impulso oficioso de los procesos, cualquiera que sea, y lo
adelantará hasta la sentencia si es el caso.
Artículo 15. Modifícase el
artículo 63 de la Ley 270 de 1996:
Artículo 63. Plan y Medidas de Descongestión.
Habrá un plan nacional de descongestión que será concertado con la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, según correspondiere. En
dicho plan se definirán los objetivos, los indicadores de congestión, las
estrategias, términos y los mecanismos de evaluación de la aplicación de las
medidas.
Corresponderá a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura ejecutar el plan nacional
de descongestión y adoptar las medidas pertinentes, entre ellas las siguientes:
A. El Consejo Superior de la
Judicatura, respetando la especialidad funcional y la competencia territorial
podrá redistribuir los asuntos que los Tribunales y Juzgados tengan para fallo
asignándolos a despachos de la misma jerarquía que tengan una carga laboral
que, a juicio de la misma Sala, lo permita.
B. La Sala Administrativa
creará los cargos de jueces y magistrados de apoyo itinerantes en cada
jurisdicción para atender las mayores cargas por congestión en los despachos.
Dichos jueces tendrán competencia para tramitar y sustanciar los procesos
dentro de los despachos ya establecidos, asumiendo cualquiera de las
responsabilidades previstas en el artículo 37 del C. P. C.; los procesos y
funciones serán las que se señalen expresamente.
C. Salvo en materia penal,
seleccionar los procesos cuyas pruebas, incluso inspecciones, puedan ser
practicadas mediante comisión conferida por el juez de conocimiento, y
determinar los jueces que deban trasladarse fuera del lugar de su sede para
instruir y practicar pruebas en proceso que estén conociendo otros jueces.
D. De manera excepcional,
crear con carácter transitorio cargos de jueces o magistrados sustanciadores de
acuerdo con la ley de presupuesto.
E. Vincular de manera
transitoria a empleados judiciales encargados de realizar funciones que se
definan en el plan de descongestión de una jurisdicción, de un distrito
judicial, o de despachos judiciales específicos, y
F. Contratar a término
fijo profesionales expertos y de personal auxiliar para cumplir las funciones
de apoyo que se fijen en el plan de descongestión.
Artículo 16. Apruébase
como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente:
Artículo 63A. Del orden y prelación de
turnos. Cuando existan razones de
seguridad nacional o para prevenir la afectación grave del patrimonio nacional,
o en el caso de graves violaciones de los derechos humanos, o de crímenes de
lesa humanidad, o de asuntos de especial trascendencia social, las Salas
Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas Secciones o
Subsecciones del Consejo de Estado, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior
de la Judicatura o la Corte Constitucional, señalarán la clase de procesos que
deberán ser tramitados y fallados preferentemente. Dicha actuación también
podrá ser solicitada por el Procurador General de la Nación.
Igualmente, las Salas o
Secciones de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo
Superior de la Judicatura podrán determinar motivadamente los asuntos que por
carecer de antecedentes jurisprudenciales, su solución sea de interés público o
pueda tener repercusión colectiva, para que los respectivos procesos sean
tramitados de manera preferente.
Los recursos interpuestos
ante la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o el Consejo Superior
de la Judicatura, cuya resolución íntegra entrañe sólo la reiteración de
jurisprudencia, podrán ser decididos anticipadamente sin sujeción al orden
cronológico de turnos.
Las Salas Especializadas
de la Corte Suprema de Justicia, las Salas o las Secciones del Consejo de
Estado, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura; las
Salas de los Tribunales Superiores y de los Tribunales Contencioso
Administrativos de Distrito podrán determinar un orden de carácter temático
para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia; para el
efecto, mediante acuerdo, fijarán periódicamente los temas bajo los cuales se
agruparán los procesos y señalarán, mediante aviso, las fechas de las sesiones
de la Sala en las que se asumirá el respectivo estudio.
Parágrafo 1°. Lo dispuesto en el
presente artículo en relación con la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo se entenderá sin perjuicio de lo previsto por el artículo 18 de la
Ley 446 de 1998.
Parágrafo 2°. El reglamento interno de
cada corporación judicial, señalará los días y horas de cada semana en que ella
sus Salas y sus Secciones, celebrarán reuniones para la deliberación de los
asuntos jurisdiccionales de su competencia, sin perjuicio de que cada Sala
decida sesionar con mayor frecuencia para imprimir celeridad y eficiencia a sus
actuaciones.
Parágrafo 3°. La Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura, reglamentará los turnos, jornadas y
horarios para garantizar el ejercicio permanente de la función de control de
garantías. En este sentido no podrá alterar el régimen salarial y prestacional
vigente en la Rama Judicial.
Artículo 17. Adiciónase el
artículo 85 de la Ley 270 de 1996 con los siguientes numerales:
30. Expedir con sujeción a
los criterios generales establecidos en la Ley Estatutaria y en las leyes
procesales el estatuto sobre expensas, costos.
31. Las expensas se fijarán
previamente por el Juez con el fin de impulsar oficiosamente el proceso.
32. Las demás que señal e
la ley.
Artículo 18. Modifíquese
el siguiente parágrafo al artículo 93 de la Ley 270 de 1996:
Parágrafo. Los Magistrados Auxiliares
del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo Superior
de la Judicatura podrán ser comisionados para la práctica de pruebas para
adoptar decisiones relacionadas con asuntos de trámite o sustanciación para
resolver los recursos que se interpongan en relación con las mismas.
Artículo 19°. El artículo
106 de la Ley 270 de 1996, quedará así:
Artículo 106. Sistemas de información. Con sujeción a las normas
legales que sean aplicables, el Consejo Superior de la Judicatura debe diseñar,
desarrollar, poner y mantener en funcionamiento unos adecuados Sistemas de
Información que, incluyan entre otros, los relativos a la información
financiera, recursos humanos, costos, información presupuestaria, gestión
judicial y acceso de los servidores de la rama, en forma completa y oportuna,
al conocimiento de las fuentes formales del derecho, tanto nacionales como
internacionales.
En todo caso, tendrá a su
cargo un Sistema de Información y estadística que incluya la gestión de quienes
hacen parte de una Rama Judicial o ejercen funciones jurisdiccionales y permita
la individualización de los procesos desde su iniciación hasta su terminación,
incluyendo la verificación de los términos procesales y la efectiva solución,
de tal forma que permita realizar un adecuado diagnóstico de la prestación de
justicia.
Todos los organismos que
hacen parte de la Rama Judicial y aquellos que funcionalmente administran
justicia en desarrollo del artículo 116 de la Carta Política, tienen el deber
de suministrar la información necesaria para mantener actualizados los datos
incorporados al sistema, de acuerdo con los formatos que para el efecto
establezca el Consejo Superior de la Judicatura.
Artículo 20. Modifíquese
el artículo 191 de la Ley 270 de 1996, de la siguiente manera:
Artículo 191. Los dineros que deban
consignarse a órdenes de los despachos de la Rama Judicial de conformidad con
lo previsto en la presente ley y en las disposiciones legales vigentes se
depositarán en el Banco Agrario de Colombia en razón de las condiciones más
favorables en materia de rentabilidad, eficiencia en el recaudo, seguridad y
demás beneficios a favor de la rama.
De la misma manera se
procederá respecto de las multas, cauciones y pagos que decreten las
autoridades judiciales o de los depósitos que prescriban a favor de la Nación.
En ningún caso el Banco
Agrario de Colombia pagará una tasa inferior al promedio de las cinco mejores
tasas de intereses en cuenta de ahorros que se ofrezcan en el mercado,
certificado por la Superintendencia Financiera.
Parágrafo. Facúltese al Juez de la
causa para que a través del trámite incidental ejecute la multa o caución
dentro del mismo proceso.
Artículo 21. Modifíquese
el artículo 192, de la siguiente manera:
Artículo 192. Créase el Fondo para la
Modernización, Descongestión y Bienestar de la administración de Justicia, como
una cuenta adscrita al Consejo Superior de la Judicatura, integrado por los
siguientes recursos:
1. Los derechos,
aranceles, emolumentos y costos que se causen con ocasión de las actuaciones
judiciales y sus rendimientos.
2. Los rendimientos de los
depósitos judiciales, sin perjuicio de la destinación del 30% para el Sistema
Carcelario y Penitenciario establecido en la Ley 66 de 1993.
3. Las donaciones y
aportes de la sociedad, de los particulares y de la cooperación internacional.
4. Las asignaciones que
fije el Gobierno Nacional.
Parágrafo 1°. El Fondo no contará con
personal diferente al asignado a la Dirección Ejecutiva y a la Sala Administrativa.
Para su operación se podrá contratar a una institución especializada del sector
financiero o fiduciario.
Parágrafo 2°. Cuando se trate de
condenas contra el Estado o entidades oficiales, el pago se realizará una vez
se haga efectiva la sentencia. La entidad respectiva hará la retención
pertinente y girará la suma al Fondo dentro de los diez días siguientes.
Parágrafo 3°. Las personas y
particulares que realicen aportes al Fondo a título de donación tendrán los
beneficios fiscales que determine la ley.
Artículo 22. Artículo
Nuevo. Habrá un artículo 209 Bis de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:
Artículo 209Bis. Aplicación gradual de las
políticas judiciales. Los planes y programas de descongestión, la creación y funcionamiento
de los jueces administrativos, de los jueces de plena jurisdicción, se hará en
forma gradual y en determinadas zonas del país, de acuerdo con las necesidades
de la administración de justicia determinadas por la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura.
El Plan Nacional de
Descongestión para la Justicia al Día deberá diseñarse y formularse
integralmente a más tardar dentro de los seis meses siguiente a la entrada en
vigencia de la presente ley.
Formulado el Plan Nacional
de Descongestión para la Justicia al Día, su implementación se hará en forma
gradual, en determinadas zonas y despachos judiciales del país, priorizando en
aquellos que se concentran el mayor volumen de represamiento de inventarios.
Parágrafo. Se implementará de
manera gradual la oralidad, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal
consistente con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Artículo 23. Adiciónase el
artículo 209A.
Mientras se expiden las
reformas procesales tendientes a la agilización y descongestión en los
diferentes procesos judiciales, adóptense las siguientes disposiciones:
a) Perención en
procesos ejecutivos. En los procesos ejecutivos, si el expediente permanece
en la secretaría durante nueve (9) meses o más por falta de impulso cuando este
corresponda al demandante o por estar pendiente la notificación del mandamiento
de pago a uno o varios ejecutados de un auto cuando la misma corresponda
adelantarla al ejecutante, el juez de oficio, o a solicitud del ejecutado,
ordenará la perención con la consiguiente devolución de la demanda y de sus
anexos y, si fuera del caso, la cancelación de las medidas cautelares evento en
el cual condenará en costas y perjuicios al ejecutante. El auto que ordene
devolver la demanda es apelable en el efecto suspensivo, y el que lo deniegue,
en el devolutivo.
Artículo 24. Adiciónase el
artículo 209B.
Créase una Comisión del
Proceso Oral y Justicia Pronta, integrada por el Ministro del Interior y de
Justicia, quien la presidirá; los Presidentes de la Corte Constitucional, de la
Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la
Judicatura; un Senador y un Representante a la Cámara miembros de las
Comisiones Primeras, elegido por las respectivas Comisiones Constitucionales;
dos representantes de la academia y un representante de la sociedad civil,
vinculados a los temas de la Administración de Justicia, para tratar, entre
otras, las siguientes materias: procesos orales y por audiencias en todos los
órdenes de la jurisdicción; un estatuto general de procesos judiciales que los
unifique y simplifique, a excepción del proceso penal; proyectos de
desjudicialización y asignación de competencias y funciones a autoridades
administrativas y a particulares habilitados para ejercer funciones públicas. La
Secretaría Técnica quedará en cabeza de la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura.
La Comisión de Justicia
Pronta tendrá en cuenta las recomendaciones y propuestas elaboradas por las
Comisiones Intersectoriales para la efectividad del principio de la Oralidad en
el Régimen Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y para la promoción de
la Oralidad en el Régimen de Familia, Civil y Agrario, creadas mediante los
Decretos 1098 de 2005 y 368 de 2006”.
Artículo 25. Inexequible
Artículo 26. Inexequible
Artículo 27. Artículo
nuevo.
Agotada cada etapa del proceso, el Juez ejercerá el control de legalidad para
sanear los vicios que acarrean nulidades dentro del proceso, los cuales, salvo
que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes en
aras de evitar dilaciones injustificadas.
Artículo 28. Deróguense los artículos
1°, 2°, 3°, 4° y 8° de la Ley 66 de 1993, 203 de la Ley 270 de 1996, y las
demás normas que le sean contrarias.
Artículo
29. Para la Financiación de los costos que demanda el
cumplimiento de la presente ley, la Rama Judicial hará los ajustes
presupuestales internos a que haya lugar.
Artículo 30. Vigencia. La presente ley rige a
partir de su promulgación”.
V. DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:
Declarar EXEQUIBLE, por carecer de vicios de procedimiento en su
formación, el proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de
2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia”.
Segundo:
Declarar EXEQUIBLE los incisos 1° y 2° del artículo 1º del
proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por
la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de
Justicia”, en el entendido de que la oralidad sólo puede ser exigible de
conformidad con las reglas procedimentales que fije el Legislador.
Declarar EXEQUIBLE el parágrafo transitorio del
artículo 1º del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de
2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia”, en el entendido de que dicha partida deberá
ser cada año mayor, hasta que en el cuarto año alcance como mínimo el 0,5% del
PIB”.
Tercero: Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 2º del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286
de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia”.
Declarar
INEXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 2º del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286
de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia”.
Declarar
INEXEQUIBLE la expresión “o el Consejo Superior de la
Judicatura, o indiquen la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio del
Interior y de Justicia o la Defensoría del Pueblo, en razón de la presencia de
intereses públicos, de la limitación del acceso a la justicia, o de las circunstancias
especiales de las partes que ameriten una protección legal”, del inciso tercero del artículo 2º del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286
de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE el resto del mismo inciso.
Declarar
INEXEQUIBLES las expresiones
“consistente en el pago” y “de un porcentaje del valor obtenido en el
proceso como resultado de la declaración o ejecución de derechos a fin de
proveer los gastos necesarios para adelantar el proceso y contribuir a la mayor
eficacia, descongestión y modernización de la rama, corporaciones y despachos
judiciales”, del inciso cuarto del
artículo 2º del proyecto de ley
estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se
reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, y
EXEQUIBLE el resto del mismo inciso.
Declarar
INEXEQUIBLE el parágrafo del artículo 2º del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286
de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia”.
Cuarto: Declarar EXEQUIBLE el artículo 3º del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286
de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia”.
Quinto: Declarar EXEQUIBLE el literal c) del
artículo 4º del proyecto de ley estatutaria
No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la
Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, en el
entendido de que también integran la jurisdicción constitucional los jueces y
corporaciones que deban proferir las decisiones de tutela o resolver acciones o
recursos previstos para la aplicación de los derechos constitucionales.
Declarar
EXEQUIBLE el punto 3° del mismo artículo, en el entendido de que también
comprende los Consejos Seccionales de la Judicatura. Declarar EXEQUIBLE el
resto del mismo artículo, salvo el
literal e), que se declara INEXEQUIBLE.
Sexto: Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del
artículo 5º del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286
de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia”.
Declarar
INEXEQUIBLE la expresión “expresamente” del inciso segundo del artículo 5º del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286
de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE el resto del mismo inciso,
en el entendido de que la competencia residual de la jurisdicción ordinaria no
comprende los asuntos de orden constitucional que por su naturaleza
corresponden a la Corte Constitucional. Así mismo, en el entendido de que la
Fiscalía General de la Nación ejerce excepcionalmente función jurisdiccional, y
que la penal militar y la indígena ejercen función jurisdiccional pero no hacen
parte de la rama judicial.
Séptimo: Declarar EXEQUIBLES el inciso primero y los
numerales primero y segundo del artículo 6º
del proyecto de ley estatutaria No. 023
de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270
de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE
el numeral tercero del mismo artículo en el entendido de que las partes también
deben respetar lo dispuesto por las leyes especiales que regulen los
procedimientos arbitrales.
Octavo: Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del
artículo 7º del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286
de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia”, e INEXEQUIBLE el inciso segundo del
mismo artículo.
Declarar
INEXEQUIBLE la expresión “fundamentales” del inciso tercero del
artículo 7º del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286
de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE el resto del mismo inciso,
en el entendido de que la decisión de no selección adoptada al momento de
decidir sobre la admisión del recurso de casación será motivada y tramitada
conforme a las reglas y requisitos específicos que establezca la ley, y de que
en ningún caso impide interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto
del recurso, la decisión de no selección o la decisión que resuelva
definitivamente el recurso de casación.
Noveno:
Declarar INEXEQUIBLES las
expresiones “previa concertación con la Corte Suprema de
Justicia”, del inciso primero del
artículo 8º del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de
2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE
el resto del mismo inciso, en el
entendido de que estas atribuciones le corresponden exclusivamente al Consejo
Superior de la Judicatura. Declarar EXEQUIBLE el resto del mismo
artículo.
Décimo: Declarar EXEQUIBLE
el artículo 9º del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No.
286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria
de la Administración de Justicia”.
Décimo primero:
Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo primero del artículo 10º del proyecto
de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la
cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”,
y EXEQUIBLE el resto del mismo artículo.
Décimo
segundo: Declarar INEXEQUIBLE las
expresiones “de oficio o”, “de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo o”, “o Subsecciones, con sujeción a los criterios que establezca
el reglamento de la Corporación”, “asegurar la protección de los derechos
constitucionales fundamentales o ejercer control de legalidad respecto de los
fallos correspondientes. Al efectuar la revisión se decidirá sin las
limitaciones propias de los recursos.” del inciso1° del  artículo
11 del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007
Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE el resto del mismo inciso
en el entendido de que es una competencia adicional y que en ningún caso impide
interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión, la
decisión de no selección o la decisión que resuelva definitivamente la
revisión.
Declarar
INEXEQUIBLE el inciso 2° del artículo 11 del proyecto de ley estatutaria
No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la
Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”.
Declarar INEXEQUIBLE la expresión “durante
la presentación y trámite de la insistencia también continuarán suspendidos los
efectos de la respectiva providencia. La decisión que se adopte en relación con
la respectiva insistencia tampoco requerirá motivación”, del inciso 3° del
artículo 11 del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y
No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria
de la Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE el resto del mismo
inciso.
Declarar
EXEQUIBLE el parágrafo primero del artículo 11 del proyecto de ley
estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se
reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”,
en el entendido de que se trata de una  competencia adicional del Consejo de
Estado, de que la eventual revisión es contra sentencias o providencias que
pongan fin a un proceso, proferidas por los tribunales administrativos, para
unificar la jurisprudencia, y de que no impide la interposición de la acción de
tutela.
Declarar INEXEQUIBLE la expresión “el
Consejo de Estado también podrá actuar como Corte de Casación Administrativa.”,
del parágrafo segundo del artículo 11 del proyecto de ley estatutaria No. 023
de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270
de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”,  y EXEQUIBLE
el resto del mismo parágrafo.
Décimo tercero:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 12 del proyecto de ley estatutaria No.
023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley
270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”.
Décimo
cuarto: Declarar INEXEQUIBLE
el inciso segundo del artículo 13 del proyecto de ley estatutaria No. 023 de
2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de
1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE el
resto del mismo artículo.
Décimo quinto:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 14
del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007
Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia”.
Décimo sexto: Declarar
INEXEQUIBLES las expresiones “por
la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado”, “y el Ministerio
del Interior y de Justicia”, contenidas en el inciso primero; “con salvedad de dictar sentencia”, del
literal B; “administrativas”, del literal E; “y bajo un régimen
especial de abogados”, del literal F, del artículo 15 del proyecto de ley
estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se
reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, y
EXEQUIBLE el resto del mismo artículo.
Décimo
séptimo: Declarar INEXEQUIBLES las
expresiones “en cualquiera de los despachos o corporaciones de sus
respectivas jurisdicciones” del inciso primero, y “en todas las
instancias y recursos”, del inciso segundo del artículo 16 del
proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por
la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de
Justicia”, y EXEQUIBLE el resto del mismo artículo, en el entendido
de que el Procurador General de la Nación también podrá elevar la solicitud de
trámite preferente a cualquier autoridad judicial, y ésta decidirá en el marco
de su autonomía e independencia judicial.
Décimo octavo: Declarar INEXEQUIBLE la expresión “y
aranceles judiciales el cual comprenderá entre otros aspectos, las tarifas, los
procedimientos para el cobro, la recaudación, administración, destinación y
liquidación”, del numeral 30 del artículo 17 del proyecto de ley
estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se
reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, y
EXEQUIBLE el resto del mismo numeral.
Declarar EXEQUIBLES los
numerales 31 y 32 del artículo 17 del proyecto de ley estatutaria No.
023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley
270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”.
Décimo noveno: Declarar INEXEQUIBLE la expresión “y
para dirigir las diligencias de conciliación que cursan en los respectivos
despachos”, contenida en el artículo
18 del proyecto de ley estatutaria No.
023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley
270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE
el resto del mismo artículo, en el entendido de que también comprende a los
magistrados auxiliares de la Corte Constitucional y que las facultades allí
consagradas se circunscriben al ámbito de la comisión para la práctica de la
prueba.
Vigésimo: Declarar EXEQUIBLES los artículos 19 y 20 del
proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por
la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de
Justicia”.
Vigésimo primero: Declarar INEXEQUIBLE la expresión “con
personería jurídica” del artículo 21 del proyecto de ley estatutaria No.
023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley
270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE
el resto del mismo artículo.
Vigésimo segundo: Declarar EXEQUIBLE el artículo 22 del proyecto
de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la
cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”.
Vigésimo tercero: Declarar INEXEQUIBLE el literal b) del
artículo 23 del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de
2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia” y EXEQUIBLE el resto del mismo artículo.
Vigésimo cuarto: Declarar EXEQUIBLE el artículo
24 del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de
2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia”.
Vigésimo quinto: Declarar INEXEQUIBLES los artículos 25 y 26 del proyecto de ley estatutaria
No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la
Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”.
Vigésimo sexto: Declarar EXEQUIBLES los artículos 27, 28, 29 y
30 del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007
Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia”.
Vigésimo séptimo: REMITIR al Señor Presidente de la
República copia auténtica de la presente sentencia, para los efectos de la
sanción correspondiente.
Vigésimo octavo: ENVIAR copia auténtica de esta sentencia a los Presidentes
del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para su
conocimiento.
Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese al
Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
Con salvamento parcial de voto y aclaraciones
puntuales
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Con salvamento de voto
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento aceptado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO Y ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-713
DE 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Referencia: expediente PE-030
Revisión oficiosa del proyecto de ley estatutaria No. 023/06
Senado y No. 286/07 Cámara, “por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996,
Estatutaria de la Administración de Justicia”.
Magistrada Ponente:
CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta
Corte, me permito salvar y aclarar mi voto frente al presente fallo, por cuanto
considero que  el proyecto de ley estatutaria No. 023/06 Senado y No. 286/07
Cámara, “por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la
Administración de Justicia” ha debido ser declarado inexequible, tanto por vicios
de forma en el trámite legislativo para su aprobación, como por vicios de fondo
relativos a su contenido material respecto de algunos de sus artículos. Así
mismo, me permito aclarar mi voto respecto de algunos artículos con cuya
resolutiva me encuentro de acuerdo, pero que sin embargo considero necesario
realizar algunas observaciones respecto de la parte considerativa y motiva de
esta sentencia. Todo lo anterior con fundamento en las siguientes razones y
consideraciones:
I. EXAMEN DE FORMA
En primer lugar, me permito salvar mi voto respecto del
ordinal primero de la parte resolutiva de esta sentencia:
“Primero: Declarar EXEQUIBLE,
por carecer de vicios de procedimiento en su formación, el proyecto de ley
estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se
reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”. “
Lo
anterior, toda vez que a mi juicio, en el trámite de debate y aprobación del
proyecto de ley estatutaria se incurrió en claros vicios de procedimiento
insubsanables, que afectan de manera integral el proyecto de ley estatutaria
bajo revisión, como paso a exponer:
1. Anuncios para votación –art. 160 CN-
En primer término, en relación con la cadena de
anuncios para votación (art. 160 C.P.) este magistrado evidencia que no se
cumplió en debida forma con este requisito constitucional durante el trámite en
el Senado de la República, en donde a pesar de que se había anunciado la
votación para la sesión del jueves 30 de noviembre de 2006, la votación se
efectuó finalmente en la sesión del 5 de diciembre siguiente.
En relación con la importancia del cumplimiento de
este requisito de forma para la validez y legitimidad del derecho desde el
punto de vista de la teoría del derecho y del derecho constitucional, me
permito reiterar a continuación mi posición jurídica al respecto:
1.1
Fundamentos jurídicos-normativos de la exigencia del lleno de los requisitos
previstos por la Constitución para el anuncio de votación
Este
magistrado se permite reiterar los argumentos con base en los cuales sostengo
que el requisito del anuncio previo para votación con el lleno de todas las
exigencias constitucionales es fundamental para la validez de las normas
jurídicas y su falta constituye un vicio insubsanable. A este respecto me
referiré (i) en primer lugar, al problema de teoría del derecho respecto de la
producción de las normas jurídicas, la validez de las mismas, y su importancia
en el control constitucional; y (ii) en segundo lugar, a la naturaleza del
anuncio previo para votación de los proyectos como requisito constitucional.
(i) El problema de la producción de las normas jurídicas, la validez de
las mismas, y su importancia en el control constitucional
El
problema de la producción de las normas jurídicas dentro de un sistema
jurídico, el cual apareja a su vez el de la validez de las normas jurídicas,
supone una posición de principio de teoría y filosofía del derecho, que tiene
importantes consecuencias teóricas y prácticas para el tema del control
constitucional.
Se
hace necesario entonces tomar una postura clara de teoría y filosofía del
derecho, en relación con el concepto de norma jurídica, el cual entraña el
concepto de validez de las mismas, lo cual a su vez conlleva necesariamente la
pregunta por el modo de producción jurídico-institucional de las normas. De
este modo, tenemos que en un sistema jurídico es fundamental determinar en
primer término, qué es norma jurídica, elemento básico y esencial del derecho,
como el concepto de “célula” para la biología. Por ello, la primera
parte de teoría del derecho se encuentra dedicada al análisis y determinación
de lo que es norma jurídica, parte esencial de la cual, es la pregunta de
cuándo un enunciado normativo hace parte del sistema jurídico, o en otros
términos, a la pregunta por la validez de los preceptos jurídicos[354]. Esta problemática corresponde a la teoría de las
normas y aborda la parte estática del derecho[355].
No
obstante, el derecho no está compuesto por una sola norma sino por una
pluralidad de normas jurídicas. En consecuencia, la segunda parte de la teoría
del derecho es la que se refiere a la teoría del ordenamiento jurídico que
aborda la parte dinámica de las normas[356]. En esta parte se encuentra el análisis de lo que son
las antinomias jurídicas, para resolver las cuales hay que acudir a los
criterios de vigencia en el tiempo y/o jerarquía de los enunciados jurídicos
validos, así como los problemas de unidad, coherencia y plenitud de los
ordenamientos jurídicos.
Vista
la estructura fundamental de la teoría del derecho, es claro entonces que el
primer problema fundamental del sistema jurídico es la determinación de qué es
una norma jurídica, cuándo una norma nace al ordenamiento jurídico, o en otros
términos, qué normas pertenecen y cuáles no al sistema jurídico, problema que
se encuentra analítica e intrínsecamente ligado al problema de la validez de la
norma jurídica, el cual es un problema tan fundamental y esencial en el derecho
que es anterior al problema de la vigencia y de la eficacia de las normas,
puesto que la respuesta a este primer interrogante permite esclarecer la
cuestión de la carta de nacimiento o naturaleza jurídica propiamente
dicha de las normas, la pertenencia de las normas a un sistema jurídico,
o con otras palabras, la cuestión del reconocimiento de las normas como
jurídicas o pertenecientes a un sistema jurídico, es decir, como enunciados
normativos jurídicos-positivos.
En
este orden de ideas, aparece claro que la pregunta fundamental en el derecho es
la pregunta por la existencia y validez de las normas jurídicas, por qué es
norma jurídica, cuestiones que determinan la teoría de los actos jurídicos y la
teoría de la nulidad en el derecho, desde la inexistencia de norma, la nulidad
de la norma, hasta la existencia de norma con vicio o sin vicio de producción o
formación. De manera que el cuestionamiento esencial en el derecho es entonces
el de cómo surgen las normas en el mundo jurídico, esto es, cuándo una norma ha
surgido correctamente en el mundo jurídico, es decir, con el lleno o
cumplimiento de todos los requisitos establecidos para su creación. Este
cuestionamiento corresponde exactamente a la pregunta por la validez.
La
pregunta por la validez de las normas jurídicas, es decir, por la cuestión de
si un enunciado normativo es norma jurídica, o en otros términos, si  pertenece
al sistema jurídico, de conformidad con las reglas prefijadas por el propio
sistema para su reproducción, es la pregunta fundamental que se debe hacer en
el derecho, para posteriormente, y sólo si es contestada afirmativamente esta
pregunta por la validez, se pueda continuar preguntando por la vigencia y la
eficacia de las normas jurídicas válidas.
Esta
característica propia de las normas jurídicas como válidas, es lo que llevó  a
Hans Kelsen a afirmar que el derecho pertenece al mundo del “deber ser”
y no al mundo del “ser”, ya que la pregunta por el derecho es la
pregunta por la validez de la norma jurídica, es decir, por la existencia
deontológica, y no la pregunta por la existencia fenomenológica de las cosas,
lo que condujo al filósofo del derecho austriaco a sostener que por ello mismo
la lógica formal no funciona para el derecho, por cuanto su finalidad es la
constatación de una correspondencia con un fenómeno del mundo del ser, mientras
que en cambio en el derecho de lo que se trata es de constatar si una norma es
válida, es decir de si existe en el mundo del derecho o del “deber ser”
y ello de acuerdo con aquellas reglas que estipulan y prevén los presupuestos
para su producción jurídica[357].  Así mismo, esta característica de la validez,
propia del derecho, es lo que permite explicar, según Kelsen, que se puedan
encontrar normas válidas que se opongan entre sí y sin embargo sigan siendo
válidas.
A
este respecto, hay que recordar que el sistema jurídico es como el ave fénix
que se crea y se reproduce a sí mismo, y contiene por tanto normas que
estipulan la forma de la reproducción de las normas jurídicas, las cuales Hart
denomina “reglas secundarias”[358]. Así mismo, a este problema fundamental del derecho
acerca de la determinación de la pertenencia o no de una norma a un sistema
jurídico de conformidad con las normas o reglas previstas por el propio sistema
para su reproducción, es lo que Hart identificó como el problema del
reconocimiento de las normas jurídicas como tales, a cuyo problema contribuyó
con su teoría de la “regla de reconocimiento y validez jurídica”[359].
Así
entonces, el derecho será válido siempre y cuando satisfaga los requisitos que
se establecen para la producción del mismo derecho y que están señalados por
las reglas de producción del derecho en la Constitución.
Lo
anterior, lo ejemplifica el filósofo del Derecho H.L.A. Hart de la siguiente
manera: “Si se plantea la cuestión sobre si una cierta  regla es
jurídicamente válida, para resolverla debemos usar un criterio de validez
suministrado por otra regla. ¿Es válida esta pretendida ordenanza del County
Council de Oxfordshire? Sí:  porque fue dictada en ejercicio de potestades
conferidas y de acuerdo con el procedimiento especificado, por un decreto del
Ministerio de Salud Pública. A este primer nivel, el decreto suministra los
criterios para apreciar la validez de la ordenanza.  Puede no haber necesidad
práctica de seguir adelante; pero existe la posibilidad de hacerlo.  Podemos
cuestionar la validez del decreto y apreciarla en términos de la ley que
faculta al Ministro a adoptar tales medidas“[360]
Así
también nuestra Constitución contempla para la producción de normas con fuerza
de ley, por ejemplo, el requisito de publicación previa del proyecto de ley
(inc.1 art. 157 CN);  cuatro (4) debates, dos en cada una de las cámaras, y en
cada una de ellas un primero en la comisión correspondiente y un segundo en
plenaria (inc. 2 art. 57, 165); la existencia de quórum deliberatorio y de
determinadas mayorías (p.e. art. 153); el cumplimiento del anuncio de votación
del proyecto en cuestión, con el cumplimiento de los requisitos establecidos
por la propia Carta (art. 160 C.P); términos específicos entre cada debate en
cada Cámara y entre los debates en una y otra Cámara (art. 160); límites de
trámite en los periodos legislativos (art. 162), la sanción presidencial
(art.168), entre otros.
Ahora
bien, cuando se hace control de constitucionalidad, éste apunta en primerísimo
lugar a comprobar la validez de la norma jurídica, a constatar si se respetó o
no el camino demarcado por el propio sistema jurídico, esto es, los
procedimientos de producción del derecho, para que pueda catalogarse tal norma
como norma válida. El control constitucional en este aspecto no es por tanto
cosa de poca monta, ya que cuando el constituyente dice que exige ciertos
requisitos para poder otorgar carta de validez a las normas jurídicas, al
Tribunal Constitucional le corresponde controlar y verificar que dichos
requisitos se hayan respetado y cumplido a cabalidad. Por tanto esta labor es
de suma importancia, este control constitucional sobre la forma de producción
de las normas jurídicas y sobre la validez de las mismas, es lo más importante,
porque a partir de este control se debe determinar qué norma es reconocida como
válida, es decir, qué norma pertenece al sistema jurídico, o en otros términos,
qué enunciado normativo es en realidad norma jurídica. En este sentido, el
control constitucional formal no es una cuestión de simple formalismo, por
cuanto no puede existir derecho sin que se respeten las condiciones
procedimentales de formación de las normas jurídicas preestablecidas por el
propio ordenamiento, lo cual es una característica fundamental de un Estado de
Derecho.
La
pregunta por la validez jurídica de las normas y el control constitucional
respecto de dicha validez jurídica, sigue siendo por tanto un tema de
trascendental importancia para el derecho y esto es precisamente lo que controla
en primera instancia el Tribunal Constitucional, la pregunta sobre cuáles
enunciados normativos pertenecen efectivamente o no al ordenamiento jurídico.
Todos los demás temas son por tanto posteriores al tema de la validez, es
decir, el tema de la vigencia, de la eficacia y el análisis de si el contenido
sustancial de la norma es acorde o no con la Constitución.
Es
por esta razón que la producción del Derecho y sus formas, permiten entender al
pueblo que el producto realizado está acorde con el objetivo popular y con la
misma existencia del Estado, y les otorga una presunción de validez.  Los
trámites y cauces en los cuales se encamina la producción normativa deviene de
la misma legitimidad que el pueblo otorga al producto final, es decir el
Derecho.
En
consecuencia, sólo pueden valorarse o reconocerse como válidas y legítimas las
reglas de obligación si provienen de las reglas de reconocimiento y de su
aplicación adecuada. Situación del Estado de Derecho totalmente contraria al
Estado absolutista donde el único criterio para identificar algo como derecho
era aquello sancionado por el rey.   En palabras más sencillas, debe decirse
que la manera para identificar el derecho aceptado por los individuos está
basada en aquel derecho que provenga o sea el resultante de las reglas de
reconocimiento o formas de producción establecidas en la Constitución.
Cualquier
otra cosa que se obtenga como resultado sin el cumplimiento de estas reglas de
reconocimiento constitucionales no puede avalarse como derecho legítimo
aceptado por los individuos. Es decir, existe la posibilidad de que el
legislador produzca “derecho” sin el cumplimiento de las reglas de
reconocimiento.  Evento en el cual, este “derecho” no es válido, a la luz de
poder político en cabeza del pueblo.
En
síntesis, la suplantación de la forma de producción de derecho, sin dudas
elimina la legalidad y legitimidad que éste debe tener, afecta inmediatamente
su validez y hace no obligatorio su cumplimiento.  Y esto es así, por cuanto es
el propio derecho el que determina su forma de producción y ello es la garantía
que el pueblo mismo tiene que la producción de parámetros de convivencia social
pacífica se realice acorde con lo preestablecido por él mismo, en cabeza del
Estado de Derecho y su ordenamiento jurídico y no por fruto del capricho o el
deseo de quien produzca normas, lo que estaría más cercano a la vivencia del
Estado absolutista y el poder de dictar parámetros de un ente diferente del
soberano.
(ii) El anuncio previo como requisito constitucional para votación de los proyectos de ley (Artículo 160 C. P)
Respecto
de la trascendencia constitucional del requisito establecido en el artículo 160
constitucional, esta Corte ha manifestado:
“El
inciso final del artículo 160 de la Constitución Política dispone que ningún
proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que
previamente se haya anunciado.  En el mismo sentido, establece que el aviso de
que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara
o comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.
Como
lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación sobre la materia,[361] el anuncio de la votación pretende hacer eficaces
valores y principios constitucionales primordiales para la actividad
legislativa.  En efecto, el anuncio permite que los congresistas conozcan con
la debida antelación qué proyectos de ley van a ser sometidos a votación,
requisito indispensable para la concreción del principio de publicidad propio
de la actividad congresional y, por ende, para la adecuada formación de la
voluntad democrática al interior de las cámaras. Además, el cumplimiento del
requisito mencionado facilita la actuación de los ciudadanos y las
organizaciones sociales en el trámite de aprobación de los proyectos de ley, lo
cual materializa la democracia participativa y el ejercicio de los derechos
políticos previstos en el artículo 40 C.P.
Este
precedente ha previsto, además, las condiciones fácticas requeridas para
acreditar el cumplimiento de la obligación del anuncio de la votación.  Así,
resultará comprobado el requisito cuando (i) el anuncio de la votación de un
proyecto de ley se realiza en sesión anterior y, por ende, distinta a la que se
lleve a cabo la aprobación de la iniciativa (ii) la Presidencia de la cámara
correspondiente informa expresa y claramente a sus integrantes que determinado
proyecto de ley será sometido a votación en sesión posterior; y (iii) la fecha
de esa sesión posterior para la cual fue convocada la votación sea determinada
o, al menos, determinable.
En
el mismo sentido, la Corte ha estimado que el incumplimiento del requisito
mencionado es un vicio de naturaleza insubsanable, que acarrea la
inexequibilidad de la disposición.  Ello debido a que se trata de una instancia
del procedimiento legislativo prevista de forma expresa por la Carta Política.
Por ende, hace parte de las disposiciones que conforman el parámetro superior
para la validez del procedimiento legislativo destinado a la creación de normas
jurídicas, por lo cual debe ser aplicada de forma preferente en virtud del
principio de supremacía constitucional (Art. 4 C.P.).
Bajo
la misma perspectiva y de conformidad con lo expresado anteriormente, esta
exigencia busca hacer eficaces tanto el principio de publicidad y transparencia
en el trámite legislativo, como la democracia participativa y el respeto de las
minorías parlamentarias. Así, se trata de un presupuesto formal relevante para
la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras legislativas,
esto es, que hace parte del mínimo de requisitos exigibles para que el
procedimiento de formación de las leyes cumpla con sus propósitos
constitucionales.
Por
último, la omisión del anuncio para la votación es un vicio de procedimiento
que afecta el trámite subsiguiente puesto que, en atención del principio de
consecutividad, la validez de cada una de las etapas del procedimiento para la
formación de las leyes depende, a su vez, de la validez de las actuaciones
antecedentes.  En esa medida, no sería posible aplicar la facultad de
subsanación prevista en el parágrafo del artículo 241 C.P.
(
… ) La Sala insiste en que el requisito para el procedimiento legislativo
previsto en el inciso final del artículo 160 C.P. obliga a que al interior de las cámaras legislativas sean anunciados, de manera específica, cierta y
expresa, cuáles son los proyectos de ley que serán sometidos a votación en la
siguiente sesión y la fecha, determinada o determinable, en que se realizará
esa reunión (…)”[362](Negrilla fuera de texto)
En
conclusión, el cumplimiento del anuncio previo con el lleno de las exigencias
constitucionales hace efectivo al interior del trámite parlamentario de leyes y
actos legislativos una serie de principios constitucionales, dentro de los que
se realza el Estado Social de derecho. Principios éstos que pretenden que los
congresistas conozcan qué proyectos van a ser sometidos a debate y
votación.  Lo anterior, como resultado del principio de contradicción, pilar de
las sociedades democráticas, el cual busca que las normas que rigen la sociedad
sean debatidas, discutidas y posteriormente sean votadas. Para lo anterior, es
indispensable que los congresistas conozcan de manera cierta y clara en qué
momento del trámite parlamentario los proyectos serán debatidos, discutidos y
votados.
Ahora
bien, de no cumplirse dicho conocimiento antecedente por parte de los
congresistas, no existiría la idónea formación de la ley o del acto legislativo
como expresión de la voluntad democrática. Esto por cuanto dicho
desconocimiento impediría la oportunidad de debatir, discutir y hasta votar
dichos proyectos por parte de los congresistas. En consecuencia, la norma
resultante de un proceso que adolece del requisito señalado, no responde a la
expectativa cierta de los asociados quienes depositan su confianza en los
órganos del Estado, en este caso el Congreso, de que las normas se guiarán por
los causes de producción que la Constitución, como norma de normas, establece
para su fabricación.
Adicionalmente,
otras cuatro razones fortalecen y ratifican la exigencia, dentro del trámite de
aprobación de una ley, del requisito establecido en el artículo 160
Constitucional.  Estas son:
a.
La Constitución Política de Colombia establece en su artículo 183 las causales
de pérdida de  investidura de los congresistas; dentro de las cuales se
encuentra la señalada en el numeral segundo que indica: “Por la
inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en
las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de
censura. “  (Negrilla fuera de texto)
Así
las cosas, el ordenamiento superior prevé que un congresista de la República
puede perder su investidura por el hecho de no asistir en un mismo período de
sesiones a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de ley.  En
este orden de ideas, el anuncio previo de los proyectos de ley que serán debatidos
y votados en sesión posterior cierta y determinada (artículo 160
constitucional) es sin duda una garantía que la misma norma superior estableció
para los congresistas, los cuales, conocedores de que un proyecto se debatirá y
votará en sesión posterior cierta y determinada y, de las consecuencias
señaladas en el artículo 183 numeral 2 de la Constitución, asumen las
responsabilidades que la propia Constitución y la ley les exigen.
Por
el contrario, el no cumplimiento del anuncio previo de que trata el artículo
160 constitucional, deja sin sustento la garantía constitucional que la norma
superior ha otorgado a los congresistas para que asuman sus funciones con la
responsabilidad que les es debida.  En otras palabras, el no cumplimiento del
requisito esbozado impediría exigir responsabilidad a los congresistas con base
en el artículo 183 numeral 2 constitucional, por falta de conocimiento de la
reunión plenaria en la que se votaría un proyecto de ley.
b.
En este mismo orden de ideas, cualquier ciudadano necesita conocer, de manera
cierta y determinada, cuándo se va a votar un proyecto de ley que lo puede
afectar, ya que se debe legislar consultando el interés general. Lo anterior,
con el propósito de que pueda hacer valedero el principio constitucional de
participación en las decisiones políticas en cabeza de todos los ciudadanos,
consagrado entre otros artículos en el 2, 40, 103, 153, 154, 155, 159 de la
Constitución Nacional.  Así las cosas, el ciudadano puede ejercer no sólo la
vigilancia y el control social sobre la producción de las normas jurídicas que
le van a ser aplicadas sino que igualmente puede participar de manera activa en
la toma de esas decisiones, lo cual es un presupuesto del ordenamiento jurídico
democrático y la cultura participativa.
Así
pues, el desconocimiento del anuncio previo expresado en la norma
constitucional ya mencionada con anterioridad, impide que el ciudadano vigile y
controle socialmente la producción de las normas jurídicas y que participe,
como lo señala la Constitución Política, y asista, como  lo permite el artículo
71 de la Ley 5ª de 1992 al desarrollo de las sesiones y toma de decisiones por
parte del Congreso. Específicamente, el ciudadano, carecería del conocimiento
respecto de la sesión cierta en la cual se va a debatir y aprobar un proyecto
de ley que sin dudas le incumbe.
c.
El artículo 160 de la Constitución al exigir que ningún proyecto de ley será
sometido a votación en sesión diferente de aquella que previamente se haya
anunciado y que por consiguiente dicho aviso debe realizarse en sesión distinta
a aquella en la cual se realiza la votación, en realidad lo que está señalando
es un prerrequisito de competencia del Congreso de la República para
votar proyectos de ley y actos legislativos.
En
otras palabras, la Constitución establece que el Congreso de la República, sea
las comisiones o sea las Cámara en pleno, será competente para votar un
proyecto de ley, como en el presente caso, solamente y de manera única cuando
se haya efectuado en debida forma el anuncio de que trata el artículo 160
constitucional.  De no ser así, el congreso carece de la competencia
constitucional necesaria para votar un proyecto de ley. Lo anterior por falta
del anuncio previo exigido en la norma de la Constitución mencionada.
Por
tanto, si el Congreso vota un proyecto de ley sin la realización o la mala
realización del anuncio previo, tantas veces mencionado, estaría actuando por
fuera de las competencias asignadas constitucionalmente y por consiguiente el
acto constituye una irregularidad superlativa a la luz de la Constitución por
ser contrario a ésta, lo cual acarrea una sanción mayor por no respetar el
procedimiento establecido, sanción ésta consistente en la expulsión del
ordenamiento jurídico.
Así
pues, al señalar la Constitución de manera expresa una prohibición – que
ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente de aquella
que previamente se haya anunciado y que por consiguiente dicho aviso debe
realizarse en sesión distinta a aquella en la cual se realiza la votación – su
no cumplimiento genera de manera inmediata la incompetencia del Congreso de la
República – comisiones o Cámara en pleno – para votar dicho proyecto de ley. En
consecuencia, de votarse un proyecto de ley sin el cumplimiento pleno de los
requisitos exigidos para el anuncio previo para votación consagrado en el
artículo 160 constitucional se estaría violando la prohibición constitucional
anotada, se estaría actuando sin competencia y dicho acto traería consigo un
vicio mayor que aparejaría como sanción su expulsión del ordenamiento jurídico.
d.
Adicionalmente, el inciso adicionado al artículo 160 por el Acto Legislativo 01
del 2003, consagra que “(e)l aviso de que un proyecto será sometido a votación
lo dará la presidencia de cada Cámara o comisión en sesión distinta a
aquella en la cual se realizará la votación” (negrilla fuera de texto), con el
fin de darle mayor seriedad, solemnidad y certeza a la determinación de la sesión
en la cual se llevará a cabo la votación.
De
conformidad con esta disposición superior es claro que la obligación del
anuncio para votación tiene que ser realizada por la presidencia de cada Cámara
o de la comisión correspondiente, de lo cual resulta evidente que el
cumplimiento de este requisito constitucional es tan importante que el mismo
constituyente no se lo dejó a cualquier persona sino que lo asignó al propio
presiente(a) de cada Cámara o de la comisión respectiva.
A
juicio de este magistrado, la exigencia de que el anuncio lo haga la
presidencia de cada Cámara o comisión trae importantes consecuencias jurídicas
a saber: (i) en primer lugar, que si el anuncio no lo hace la presidencia de
cada Cámara o comisión, entonces no existe anuncio alguno; (ii) en segundo
lugar, que si se llega a presentar una discrepancia entre lo anunciado por la
presidencia frente a lo anunciado por el secretario, prevalece en todo momento
el anuncio hecho por la presidencia; (iii) en tercer lugar, que esta función se
le otorgó a la presidencia de la Cámara o comisión correspondiente, con el fin
de que no existiera duda respecto de cuándo se va a votar de forma cierta y
determinada el proyecto legislativo, al otorgarle mayor seriedad, solemnidad y
certeza al anuncio.
Pues
bien, en síntesis la exigencia constitucional establecida en el artículo 160
determina como norma de producción del derecho, que “ningún proyecto de ley
será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se
haya anunciado.  El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará
la presidencia de cada Cámara o comisión en sesión distinta a aquella en la
cual se realizará la votación“
Así
las cosas, requisitos de producción del derecho, como el del anuncio previo,
establecido en la propia Constitución hace que el vicio que respecto de éste se
presente sea insubsanable, por la alta trascendencia que al interior de
un Estado de Derecho posee la decisión popular vertida en la Constitución
Política, al optar por  la forma de producción del derecho que va a seguir.
Con fundamento en lo anterior, el suscrito magistrado
reitera, como lo he sostenido en innumerables oportunidades, que la exigencia
de cumplimiento del anuncio para votación contenido en el artículo 160 Superior
no es un simple formalismo sino que es de fundamental importancia en un Estado
constitucional y democrático de Derecho puesto que atañe directamente al
problema de la  validez de las normas jurídicas y de su legitimidad
democrática, y que su falta o irregularidad constituye un vicio procedimental
insubsanable por ser una exigencia de origen constitucional que insisto, se
encuentra fundamentada en la exigencia de validez de las normas jurídicas y en
la garantía de la transparencia y la participación en el procedimiento
democrático de creación de leyes.
2. Mayorías para votación de ley estatutaria –art. 153 C.P.-
En segundo lugar, este magistrado evidencia que en el
asunto bajo revisión no existe prueba acerca de que se haya cumplido con la
mayoría especial exigida para las leyes estatuarias en el artículo 153 de la
Constitución Nacional, precepto que dispone que la aprobación, modificación o
derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los
miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura.
En cuanto se refiere a la aprobación del proyecto de
ley por mayoría absoluta, este magistrado debe señalar que el que se establezca
la existencia del quórum para deliberar o para decidir en la correspondiente
sesión, no quiere decir que ello sea suficiente para comprobar la votación por
la mayoría absoluta.
En concepto de este magistrado la certificación del
secretario fue expedida de manera equivocada y mal interpretada por la Corte,
pues la circunstancia de que estén presentes los congresistas no quiere decir
que se indique cómo se votó.
Por tanto, me permito reiterar que no existe en este
expediente una prueba de la aprobación del proyecto por la mayoría absoluta de
los votos de los miembros correspondientes de la comisión o la plenaria.
3. Publicación previa del informe de la comisión de
conciliación –art. 9 del Acto Legislativo 03 de 2002- y pluralidad de
integrantes de la Comisión de Conciliación
En tercer lugar, este magistrado advierte que en el
trámite legislativo de la ley estatutaria bajo estudio no se cumplió con lo
dispuesto en el artículo 9º del  Acto Legislativo 03 de 2002 respecto de la
publicación previa del informe de la comisión de conciliación, el cual fue
publicado después de su aprobación, de modo que los congresistas no se
enteraron de su contenido con antelación a su debate y votación.
Adicionalmente, debo observar que para resolver las
discrepancias en el proyecto en una y otra Cámara se necesita una “pluralidad”
de integrantes de la comisión de conciliación, la cual no existió en el
presente caso, pues dicha comisión fue sólo de dos miembros -uno por cada
cámara- cuando debía ser por lo menos de cuatro, esto es, dos por cada cámara.
En este sentido, considero que no es posible que un órgano plural esté
representado por una sola persona.
Sobre esto último, este magistrado debe insistir en
que para que haya pluralidad se requiere por lo menos de un tercero, en la
medida en que la comisión de conciliación se integra porque hay un desacuerdo
entre las cámaras que tiene que ser conciliado para la votación final.
4. Conclusión
En
síntesis, el suscrito magistrado manifiesta su salvamento de voto respecto del
ordinal primero del resuelve de esta sentencia, toda vez que a mi juicio
en el trámite de debate y aprobación del proyecto de ley estatutaria se
incurrió en vicios de procedimiento insubsanables, pues (i) no se cumplió en
debida forma con el anuncio previo y en sesión diferente de la votación en la
Cámara de Representantes,  (ii) no existe constancia de haberse aprobado con la
mayoría absoluta de votos, y (iii) el informe de conciliación fue publicado
después de haberse aprobado, aprobación que se efectuó además solamente por un
congresista de cada cámara y no por un número plural de ellos, como lo exige la
Constitución.
Por
todas las anteriores razones, considero que el proyecto de ley estatutaria bajo
estudio, mediante el cual se modifica la ley estatutaria de la administración
de justicia, es inconstitucional.
II. EXAMEN MATERIAL
1. Artículo 1º  Celeridad y oralidad
El suscrito magistrado salva y aclara su voto en
relación con el ordinal segundo de esta sentencia, en el cual se resuelve
respecto de los incisos 1º y 2º del artículo 1º del proyecto de ley estatutaria
No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara:
“Segundo: Declarar EXEQUIBLE los incisos 1° y 2°
del artículo 1º del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No.
286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria
de la Administración de Justicia”, en el entendido de que la oralidad sólo
puede ser exigible de conformidad con las reglas procedimentales que fije el
Legislador.
Declarar
EXEQUIBLE el parágrafo transitorio del artículo 1º del proyecto de ley
estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se
reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”,
en el entendido de que dicha partida deberá ser cada año mayor, hasta que en el
cuarto año alcance como mínimo el 0,5% del PIB”.”
En
relación con este ordinal me permito aclarar mi voto respecto de la totalidad
de lo resuelto en este ordinal y salvar mi voto parcialmente respecto de la
declaratoria de exequibilidad del parágrafo transitorio del artículo primero
del proyecto de ley estatutaria bajo estudio, ya que en concepto este parágrafo
éste último ha debido ser declarado inexequible.
En relación con este tema, me permito observar en
primer término que la inclusión de  normas ordinarias en una ley estatutaria no
ata al legislador.
Así mismo, en criterio de este magistrado la norma
establece la regla general de la oralidad que obligaría a todos los jueces de
no tratarse de una excepción, lo que puede dar lugar a problemas de legitimidad
y validez por no aplicarse el debido proceso.
Sobre el tema presupuestal, debo expresar que resulta
fundamental para la independencia y autonomía de la rama judicial. En mi
concepto, la expresión “hasta” y el aparte que condiciona la norma a “las
disponibilidades presupuestales, el Marco Fiscal a Mediano Plazo y el Marco de
Gastos” son inconstitucionales por no garantizar que se apropien esas
partidas en la cantidad necesaria para que se desarrolle efectivamente el
programa de descongestión y el establecimiento de la oralidad en todos los
procesos que establezca la ley, pues siempre se aducirá escasez de recursos
para no llevarlo a cabo, dejando esas obligaciones a la voluntad de otro órgano
que equivale a que nunca haya esos recursos.
Para este magistrado, si bien es cierto que puede
haber una regla general, el hecho de que no haya expedido excepciones no cambia
su relación con el debido proceso. A mi juicio, su fundamento está en el
artículo 228 de la Constitución Nacional.  En este sentido, debo aclarar que no
propongo la inexequibilidad de la norma sino únicamente la de ciertas
expresiones. Así mismo, debo reiterar que cuando el Congreso ordena una partida
presupuestal el Gobierno está obligado a incluirlo e igualmente el fallo de
constitucionalidad constituye un título como lo prevé el artículo 341 de la
Constitución Política.
De otra parte, el suscrito magistrado debe observar
que la reducción del presupuesto termina debilitando la administración de
justicia y conduce a que se tenga que acudir a aplicar la justicia por propia
mano.
Por consiguiente, considero que no se puede dejar a la
decisión del Gobierno la apropiación de las partidas presupuestales suficientes
para la Rama Judicial, con el agravante de que la norma no señala un mínimo. Es
de advertir que la diferencia entre el presupuesto del sector  Defensa (18.5%
del PIB) y la Justicia (2.0% PIB) es grande, lo cual resulta a todas luces en
una medida de atención y cubrimiento diferenciado de una manera
desproporcionada por parte del ejecutivo.
2. Artículo 2º. Gratuidad
En relación con el ordinal tercero de esta sentencia,
en el cual se resuelve respecto del artículo 2º del proyecto de ley estatutaria
bajo revisión, me permito salvar mi voto, por cuanto considero que este
artículo 2º es inconstitucional en su integridad.
Así, en el ordinal tercero se resuelve:
“Tercero: Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del
artículo 2º del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de
2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia”.
Declarar
INEXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 2º del proyecto de ley
estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se
reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”.
Declarar
INEXEQUIBLE la expresión “o el Consejo Superior de la Judicatura, o
indiquen la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio del Interior y de
Justicia o la Defensoría del Pueblo, en razón de la presencia de intereses
públicos, de la limitación del acceso a la justicia, o de las circunstancias
especiales de las partes que ameriten una protección legal”, del inciso
tercero del artículo 2º del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado
y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996
Estatutaria de la Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE el resto
del mismo inciso.
Declarar
INEXEQUIBLES las expresiones “consistente en el pago” y “de un
porcentaje del valor obtenido en el proceso como resultado de la declaración o
ejecución de derechos a fin de proveer los gastos necesarios para adelantar el
proceso y contribuir a la mayor eficacia, descongestión y modernización de la
rama, corporaciones y despachos judiciales”, del inciso cuarto del artículo
2º del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007
Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE el resto del mismo inciso.
Declarar
INEXEQUIBLE el parágrafo del artículo 2º del proyecto de ley estatutaria
No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la
Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”. “
Acerca del tema de que trata el artículo segundo del
proyecto de ley estatutaria de la administración de justicia, considero que
contrario a lo afirmado en la Ley estatutaria bajo revisión y en esta
sentencia, la Constitución Política consagra la gratuidad de la administración
de justicia, que es la única forma de que todos puedan acceder a la justicia.
Si la administración de justicia funcionara como debe hacerlo, el débil debería
tener la posibilidad de que se le garantizara su derecho. Por eso es tan
importante que la justicia sea realmente autónoma e imparcial. A este respecto,
es de advertir que no siempre el demandante es la parte fuerte en el proceso.
De otra parte, debo expresar mi discrepancia en
excluir de la reserva de iniciación del trámite en la Cámara de Representantes,
normas tributarias contenidas en una ley estatuaria pues el artículo 154
Superior no prevé esta excepción.
En mi criterio, el tema de fondo respecto de esta ley
es la garantía del acceso a la administración de justicia, pues la norma
constituye una barrera para que una persona con derecho a ello pueda
controvertir y defenderse de su violación. Cosa distinta es que haya que pagar
costas y expensas generadas en el proceso pero no los aranceles cuya
justificación constitucional en mi criterio no existe. Por tanto, debo
manifestar que en este punto me encuentro de acuerdo con la sentencia en el tratamiento
de este tema, a lo que sumo la inconstitucionalidad de la expresión “aranceles
judiciales” del inciso primero. A mi juicio, la disposición no impide el
arbitramento ya que se mantiene la facultad de escoger entre una u otra vía.
Para el suscrito magistrado no se trata sólo de que se
pueda acceder a la administración de justicia, sino a que esta funcione en la
realidad. Así lo consagra el artículo 229 de la Constitución Nacional, que
inclusive establece la salvedad al derecho de postulación o abogado de oficio.
Debo recordar que en otra época se propuso como reforma constitucional la
posibilidad de cobrar los aranceles y se advirtió que no es solamente para
procesos ejecutivos, sino también ordinarios donde se discute el derecho.
Por consiguiente, en concepto de este magistrado la
norma es irracional y confusa, ya que conduce a que se pueda perder el pleito y
resultar sancionado con ese arancel, es decir, que debo pagar cuando no he
recibido el dinero. Para este magistrado a la luz de la Constitución no pueden
cobrarse aranceles judiciales, pues la única manera de que se garantice la igualdad
en el acceso a la justicia es que ese acceso sea gratuito. Reiteró su acuerdo
con la propuesta de esta sentencia.
3. Artículo 3º. Mecanismos alternativos de solución de
conflictos.
En el ordinal cuarto de esta sentencia se resuelve
respecto del artículo 3º del proyecto de ley estatutaria bajo estudio:
“Cuarto: Declarar EXEQUIBLE
el artículo 3º del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286
de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia”.”
En relación con este ordinal, el suscrito magistrado
se permite aclarar su voto, ya que si bien me encuentro de acuerdo con la
declaratoria de exequibilidad del artículo 3º en mención, considero que en esta
sentencia debió aclararse  que en la conciliación son las partes las que llegan
al acuerdo que termina con la controversia.
4. Artículo 4º. Conformación de la Rama Judicial
En el ordinal quinto de esta sentencia se decide sobre
el artículo 4º del proyecto de ley estatutaria bajo revisión:
“Quinto: Declarar EXEQUIBLE el literal c) del artículo
4º del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007
Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia”, en el entendido de que también integran la
jurisdicción constitucional los jueces y corporaciones que deban proferir las
decisiones de tutela o resolver acciones o recursos previstos para la
aplicación de los derechos constitucionales.
Declarar
EXEQUIBLE el punto 3° del mismo artículo, en el entendido de que también
comprende los Consejos Seccionales de la Judicatura. Declarar EXEQUIBLE el
resto del mismo artículo, salvo el literal e), que se declara INEXEQUIBLE.”
En
relación con este ordinal me permito aclarar mi voto, ya que si bien me
encuentro de acuerdo con lo decidido respecto del artículo 4º en mención,
considero necesario realizar algunas observaciones relativas a la parte
considerativa y motiva de esta sentencia, como paso a exponer a continuación.
En
criterio de este magistrado el artículo 43 de la misma Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia, al describir la estructura de la jurisdicción
constitucional, incluye además de la Corte y el Consejo de Estado respecto de
la acción de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos del gobierno
nacional de que no conoce la Corte, a los jueces que en un caso concreto,
deciden sobre acciones de tutela u otras acciones dirigidas a la aplicación de
los derechos constitucionales.
A
juicio de este magistrado por tratarse de una norma nueva, el análisis debe ser
integral y no hay que repetir lo que se dijo en la sentencia anterior.
Debo
observar que en el proyecto de reforma presentado en su momento por el Ministro
Fernando Londoño, la propuesta era cambiar el lugar de la Corte Constitucional
en el artículo 116 de la Constitución Nacional, para ubicarla al final del
listado de las Cortes y son varios los intentos de excluirla como máximo
organismo de la jurisdicción constitucional. Debo indicar que el artículo 43 de
la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia está vigente.
Por ello, este magistrado en su momento se mostró
partidario de condicionar el literal c) del artículo 4º, tal y como se hizo, en
cuanto la jurisdicción constitucional comprende a los jueces en ejercicio de la
protección de los derechos constitucionales mediante la tutela. Además, debo
agregar que faltaría la inclusión de los consejos seccionales.
Finalmente, me permito realizar una observación en
relación con que las jurisdicciones especiales penal militar e indígena no
pueden formar parte de la Rama Judicial, como ya se ha señalado por la
jurisprudencia. Por ello, en la sentencia C-037/96 se declaró inexequible el
literal que incluía en la Rama Judicial a la justicia penal militar y en
relación con la jurisdicción indígena ésta se ejerce sólo en el respectivo
territorio sin conexión con la administración de justicia con competencia en
todo el territorio nacional.
Por todo lo anterior, propuse en su momento la
declaración de inexequibilidad del literal e) del artículo 4º de la Ley
estatutaria bajo estudio, tal y como se declaró en esta sentencia.
5. Artículo 5º. Ejercicio función jurisdiccional
En el ordinal sexto de la parte resolutiva de esta
sentencia se decide acerca del artículo 5º del proyecto de ley estatutaria bajo
estudio:
“Sexto:
Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 5º del proyecto de ley
estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se
reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”.
Declarar
INEXEQUIBLE la expresión “expresamente” del inciso segundo del
artículo 5º del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de
2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE el resto del mismo inciso,
en el entendido de que la competencia residual de la jurisdicción ordinaria no
comprende los asuntos de orden constitucional que por su naturaleza
corresponden a la Corte Constitucional. Así mismo, en el entendido de que la
Fiscalía General de la Nación ejerce excepcionalmente función jurisdiccional, y
que la penal militar y la indígena ejercen función jurisdiccional pero no hacen
parte de la rama judicial.”
En relación con la decisión adoptada en este ordinal,
me permito salvar parcialmente mi voto respecto del inciso segundo del
artículo 5º, respecto de lo cual este magistrado debe manifestar su
preocupación acerca de la cláusula general de competencia de la jurisdicción
ordinaria que se establece al final de la norma, puesto que le asigna el
conocimiento de todos los asuntos que no estén atribuidos “expresamente” por la
Constitución o la ley a otra jurisdicción que incluiría la jurisdicción
constitucional.
A este respecto este magistrado debe indicar que toda
competencia debe ser expresa, por lo que no se puede sostener que sea
inconstitucional el vocablo “expresamente”. En este sentido debo dejar en claro
mi posición jurídica y mi propuesta, la cual fue la de dejar a salvo la
competencia de la jurisdicción ordinaria pero no de manera residual.
Finalmente, debo dejar constancia expresa de que este
magistrado sugirió en su momento hacer mención expresa en este fallo respecto
de que el conocimiento de asuntos de relevancia constitucional no iría a la
jurisdicción ordinaria.
6. Artículo 6º. Ejercicio función jurisdiccional por
otras autoridades o particulares
El ordinal séptimo de esta sentencia decide respecto
del artículo 6 del proyecto de ley estatutaria bajo estudio:
“Séptimo: Declarar EXEQUIBLES el inciso primero y los
numerales primero y segundo del artículo 6º del proyecto de ley estatutaria No.
023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley
270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE
el numeral tercero del mismo artículo en el entendido de que las partes también
deben respetar lo dispuesto por las leyes especiales que regulen los
procedimientos arbitrales. “
En
relación con esta decisión, el suscrito magistrado se permite aclarar su voto,
ya que si bien me encuentro con el fallo adoptado respecto del artículo 6º del
proyecto de ley estatutaria bajo estudio, considero necesario hacer algunas
precisiones y observaciones, como expongo a continuación.
Así, respecto del artículo 6º, el suscrito magistrado
debe observar en primer término, que los juicios que adelanta el Congreso
contra los funcionarios con fuero constitucional tienen un contenido jurídico.
En segundo lugar, debo señalar que en todo caso el
procedimiento es una cuestión de orden público, lo que significa que no es
disponible por las partes y de serlo daría lugar a la nulidad absoluta del proceso.
Lo anterior no se ha desvirtuado y los demás argumentos que se exponen son sólo
de conveniencia.
En tercer lugar, este magistrado advierte que los
centros de arbitraje no pueden asumir todas las atribuciones como quiera que el
ejercicio excepcional de la función jurisdiccional por particulares, en virtud
del artículo 116 de la Constitución está sometida como la que cumple todo juez,
al procedimiento que establece la ley y no puede el particular establecer sus
reglas como tampoco los centros de arbitraje.
En mi concepto, sobra cualquier referencia al
arbitramento internacional y no se requiere  adelantar  ningún criterio a este
respecto. A mi juicio, si los árbitros profieren un fallo en derecho, el procedimiento
para emitirlo debe ser regulado por la ley. Además, considero que se encuentra
de por medio la igualdad entre los sujetos que señalarían en cada caso un
procedimiento.
De otra parte, debo recordar que la Corte ya ha delimitado
el ámbito de competencia de los centros de arbitraje, en la medida que los
tribunales de arbitramento no pueden fallar sobre cualquier materia (vgr. no
pueden anular actos administrativos), ni disponer de las reglas procesales.
Para el suscrito magistrado es claro que la remisión a
la ley está sujeta a los límites constitucionales, de manera que cuando el
artículo 116 defiere al legislador la regulación del arbitramento no significa
que se renuncie a las garantías constitucionales.
En este orden de ideas, debo afirmar que el debido
proceso no es solo mantener unas etapas, oportunidades o términos sino que toca
con cuestiones fundamentales como las de la publicidad, la verdadera defensa y
el derecho a impugnar las decisiones.
Así mismo, en relación con este tema debo señalar que la
Constitución Nacional es muy clara al establecer que por regla general la
administración de justicia es una función del Estado y que sólo
excepcionalmente y de manera temporal, los particulares pueden ejercer dicha
función. En este sentido, lo único que establece la norma constitucional es que
los fallos arbitrales pueden ser en derecho o equidad, que también deben
enmarcarse en la ley. De igual modo, es de indicar que la disposición legal
debe examinarse a la luz de la Constitución Nacional y no de leyes ordinarias.
Por último, debo agregar que el punto no es la ley,
sino la Constitución, de la cual no se desprende que las reglas de arbitramento
puedan ser dispuestas a voluntad de las partes. A este respecto debo observar
que sacar unos litigios de la administración de justicia por el Estado y
asignarlos a particulares, no puede implicar sustraerse de la aplicación del
procedimiento legal.
7. Artículo 7º. Salas de la Corte Suprema de Justicia
En el ordinal octavo del resuelve de este fallo se
decide sobre el artículo 7 del proyecto de ley estatutaria en conocimiento:
“Octavo: Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del
artículo 7º del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de
2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia”, e INEXEQUIBLE el inciso segundo del
mismo artículo.
Declarar
INEXEQUIBLE la expresión “fundamentales” del inciso tercero del
artículo 7º del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de
2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE el resto del mismo inciso,
en el entendido de que la decisión de no selección adoptada al momento de
decidir sobre la admisión del recurso de casación será motivada y tramitada
conforme a las reglas y requisitos específicos que establezca la ley, y de que
en ningún caso impide interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto
del recurso, la decisión de no selección o la decisión que resuelva
definitivamente el recurso de casación.”
En relación con este ordinal debo manifestar que si
bien me encuentro de acuerdo con las decisiones adoptadas respecto del artículo
7º, me permito presentar una aclaración de voto respecto del contenido del
artículo en cuestión.
7.1 Así las cosas, el suscrito magistrado considera
necesario plantear algunas dudas acerca de que los magistrados puedan variar la
competencia mediante una decisión administrativa. A este respecto, tengo que
afirmar que las cláusulas de competencia no son una garantía para los
funcionarios sino para los ciudadanos. Las reglas de juego relativas a la
competencia de los funcionarios judiciales no se pueden variar por una decisión
de la propia Corte y mucho menos determinar que una decisión se adopte por un
número inferior de magistrados.  En criterio de este magistrado, tales
decisiones sólo las puede establecer el legislador, al igual que la asignación
de competencia a salas de decisión.
7.2 Sobre este tema, considero necesario observar que la
Constitución dispone que el número de magistrados de la Corte Suprema es plural
e impar, lo cual debe ser precisado por la ley dentro de los límites de la
Constitución Política. En criterio de este magistrado, los problemas no se
pueden solucionar dejando a los magistrados para hacer lo que quieran y
autorizarlos para establecer competencias ad hoc.
7.3 En este orden de ideas, me permito reiterar que
las competencias no se pueden reasignar por reglamento y que la Sala Plena no
es superior jerárquico de las demás salas. Así mismo, debo insistir en que la
norma constitucional (art. 234 Superior) establece que la Corte Suprema se
integrará por el numero impar de magistrados que señale la ley, la cual también
la dividirá en salas asignando los asuntos que compete a cada una, por lo que
no puede hacerlo la propia corporación, como lo permitiría la norma.
7.4 Para el suscrito magistrado, este tema no es de
ninguna manera de conveniencia ni puede hacerse un paralelo con la revisión
eventual de los fallos de tutela que está consagrada en una norma de la
Constitución Nacional. En mi opinión, por tratarse de un acción no puede haber
discrecionalidad para decidir si se pronuncia o no sobre el ejercicio de un
mecanismo de defensa de un derecho, cumplidos los requisitos establecidos en la
ley.
En criterio de este magistrado, no se está en el  plano
del constituyente primario y que había que pronunciarse sobre otra disposición
legal que no forma parte del proyecto que se examina. Es de indicar que existen
unos criterios establecidos por el legislador en igualdad de condiciones para
interponer el recurso y no se puede por el juez aplicarlos en unos casos y en
otros no.
7.5 Así mismo, este magistrado advierte que la norma
admite cualquier motivación para seleccionar o no las sentencias sobre las
cuales se pronunciaría la Corte Suprema, por lo que no sería obligación decidir
sobre ellas ni habría un derecho a ello. A mi juicio, esa atribución genera
favoritismo, privilegios y problemas de igualdad para los ciudadanos, pues no
hay unas reglas claras de cuándo procedería esa selección. Debo reiterar que la
selección de fallos en materia de casación no se puede asimilar a la del
tribunal constitucional.
7.6 De otra parte, en criterio del suscrito magistrado
la discusión no es por la técnica de la casación, que hizo crisis, sino por la
propuesta de que desde un comienzo se pueda decidir si los ciudadanos tienen
derecho o no a un pronunciamiento, que tiene el riesgo de propiciar la
aplicación de la justicia por propia mano. Debo señalar que una excepción como
la de la eventual revisión de los fallos de tutela, que es una disposición
constitucional, no se puede trasladar a todas las sentencias.
7.7 A lo ya anotado, este
magistrado se permite adicionar la observación respecto de que la Corte Suprema
de Justicia no es tribunal constitucional y como se ha reiterado, la facultad
de la Corte Constitucional de seleccionar los fallos de tutela que serán
revisados tiene origen constitucional.
En este punto del análisis se debe volver al tema de
la competencia: la Corte Suprema  no puede decidir si la ejerce o no por
razones de interés general, pues incurriría en una omisión que genera responsabilidad
(art. 6º C.P.).
Por tanto, para el suscrito magistrado surgen dudas
acerca de que se pueda renunciar a la competencia de decidir sobre los recursos
de casación que cumplan los requisitos.  En mi opinión, este análisis no se
puede sustraer de un contexto, pues la Corte Suprema siempre ha sostenido que
la protección de los derechos fundamentales está en la casación, ya que esto le
permite eludir la tutela y consecuentemente, arrebatarle la competencia a la
Corte Constitucional. Si bien es cierto que la Corte Suprema está obligada,
como todo juez, a garantizar el goce efectivo de esos derechos, también es su
deber no desconocerlos y en caso de hacerlo, el tribunal constitucional es el
encargado de restablecerlos por la vía de la tutela.
En consecuencia, a juicio de este magistrado, agregar
como causal para seleccionar las sentencias recurridas en casación, la
protección de los derechos constitucionales constituye una falacia para
sustraer de la revisión de la Corte Constitucional esos fallos, con el
argumento de que ya se revisó lo atinente a la garantía de tales derechos.
Estimo por tanto que contrario a lo que sostiene, la norma que se examina
refleja esa posición en contra de la protección efectiva de los derechos
fundamentales, cuya última instancia está en la Corte Constitucional.
7.8 En este orden de ideas, este magistrado debe
reiterar que esta disposición busca ingresar por la puerta de atrás para
sustraer los fallos de casación de la tutela. A este respecto es de observar
que hoy en día, aún cuando se cumplan los requisitos para admitir el recurso, la
Corte Suprema puede no fallar sobre el mismo, si decide no seleccionar la
respectiva sentencia. Considero por tanto que la protección de los derechos
fundamentales no puede ser una causal para rechazar el recurso de casación,
como quiera que por el contrario, es una causal para admitirlo. Por tanto, en
mi criterio resulta perverso, invocar los derechos fundamentales para dejar al
ciudadano sin el recurso de casación y a discrecionalidad de unos magistrados.
Por consiguiente, esta norma agrega a los fines de la
selección de las sentencias objeto de pronunciamiento de la Corte Suprema,
además de la unificación de la jurisprudencia y el control de legalidad de los
fallos,  la “protección de los derechos fundamentales”. Para este magistrado
aceptar la validez de esa selección implica ampliar la casación a todos los
aspectos del fallo, incluida la protección de los derechos fundamentales e
inclusive, la investigación penal de los congresistas, de modo que se podría
decidir discrecionalmente lo que investigaría. A juicio de este magistrado,
aceptar esta posibilidad implicaría ir por el despeñadero.
7.9 En relación con la expresión fundamentales
contenida en el inciso tercero del artículo 7º, coincido con este fallo en la
declaratoria de inexequibilidad de esta expresión, así como respecto de la
declaratoria de exequibilidad del resto del inciso en el entendido de que la
decisión de no selección adoptada al momento de decidir sobre la admisión del recurso
de casación será motivada y tramitada conforme a las reglas y requisitos
específicos que establezca la ley, y de que en ningún caso impide interponer la
acción de tutela contra la sentencia objeto del recurso, la decisión de no
selección o la decisión que resuelva definitivamente el recurso de casación.
7.10 Por último, me permito presentar una aclaración
de voto, en el sentido de que considero que todos los actos jurídicos se deben
motivar, que es el supuesto del control de racionalidad dentro de un estado
constitucional de derecho. Por tanto, a mi juicio, constituye una concepción
equivocada no exigir la justificación de la selección del recurso de casación,
pues equivaldría a un acto del monarca que no se motiva, lo cual contraría los
presupuestos normativos y principios del estado constitucional de derecho.
8. Artículo 8º. Integración de la jurisdicción
ordinaria
El ordinal noveno del presente fallo se pronuncia en
relación con el artículo 8 del proyecto de ley estatutaria bajo estudio:
“Noveno: Declarar INEXEQUIBLES
las expresiones “previa concertación con la
Corte Suprema de Justicia”, del inciso primero del artículo 8º del proyecto
de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la
cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”,
y EXEQUIBLE el resto del mismo inciso, en el entendido de que estas
atribuciones le corresponden exclusivamente al Consejo Superior de la
Judicatura. Declarar EXEQUIBLE el resto del mismo artículo.”
En relación con este ordinal, el suscrito magistrado
se permite aclarar su voto, por cuanto si bien me encuentro de acuerdo con la
decisión adoptada respecto del artículo 8 del proyecto de ley estatutaria,
considero necesario realizar algunas observaciones respecto de esta norma.
8.1 En este sentido, el suscrito magistrado considera
que en realidad lo que existe en materia de administración de justicia es la
desconcentración, por lo que debo expresar mi acuerdo con la sentencia en este
punto. Así mismo, debo señalar que la referencia a “única audiencia” no es
“única instancia”. Por tanto, este magistrado debe manifestar que en este tema
me encuentro de acuerdo con este fallo.
8.2 De otra parte, considero que el punto central
radica en la autonomía del Consejo Superior de la Judicatura para administrar
la rama judicial. Así las cosas, este magistrado observa que no se entiende por
qué sólo la Corte Suprema de Justicia puede ser la que opine en el tema y no
las otras corporaciones judiciales que integran la Comisión Interinstitucional.
En criterio de este magistrado los despachos judiciales no pueden ser hechos a
la medida de la Corte Suprema y se debe evitar a toda costa que se instaure el
clientelismo judicial.
A juicio de este magistrado, tanto la concertación
como la determinación de las características, denominación y número de juzgados
de la jurisdicción ordinaria es competencia exclusiva del Consejo Superior de la
Judicatura, por lo que resultaría inconstitucional que dependiera ahora de la
Corte Suprema. Así mismo, este magistrado debe señalar que la ley estatutaria
es para toda la rama judicial y no sólo para la Corte Suprema de Justicia.
Debo señalar que si de lo que se trata es de
informarse sobre las necesidades en materia de juzgados, habría que consultar a
los ciudadanos que son los usuarios de la justicia. Como es sabido, una cosa es
escuchar y otra concertar. Sobre este tema, debo observar que concertar implica
convenir dos voluntades, que en esta materia resulta inconstitucional, pues
mientras no haya acuerdo no se podría actuar. Debo reiterar también que hay
mecanismos institucionales para que se escuche a las corporaciones en todos los
temas que le interesan a la rama judicial.
8.3 Finalmente, el suscrito magistrado debe insistir
en que el punto central aquí es la autonomía de la rama judicial y el problema
la escasez de recursos. Debo observar a este respecto que desde 1992 no se han
creado más jueces en la jurisdicción ordinaria y por el contrario lo que se ha
hecho es suprimir juzgados.
9. Artículos 9 y 10. Creación de salas de decisión en la
Corte Suprema y el Consejo de Estado
En el ordinal décimo de la decisión de esta Corte se
decide declarar exequible el artículo 9º del proyecto de ley estatutaria de que
trata este proceso:
Décimo: Declarar EXEQUIBLE el artículo 9º del
proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por
la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de
Justicia”.
De
otra parte, en el ordinal primero de esta sentencia se decide en relación con
el artículo 10º del proyecto de ley estatutaria lo siguiente:
Décimo
primero: Declarar INEXEQUIBLE el
parágrafo primero del artículo 10º del proyecto de ley estatutaria No. 023 de
2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de
1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE el
resto del mismo artículo.
En
relación con estas decisiones me permito salvar parcialmente mi voto,
particularmente en relación con el inciso séptimo del artículo 10º que en mi
concepto es inconstitucional, y aclaro mi voto en lo restante de lo decidido
respecto de estos artículos como me permito exponer a continuación:
9.1 Acerca de los artículos 9º y 10º que tratan de la
creación de salas de decisión en la Corte Suprema y el Consejo de Estado, para
el suscrito magistrado es claro que este tema ya fue definido por la
jurisprudencia constitucional de esta Corte. Así, la solución es que se expida
una ley estatutaria que cree esas salas.
En este orden de ideas y respecto del ordinal del
artículo 9º, el suscrito magistrado se permite aclarar su voto, expresando en
este punto su acuerdo con la sentencia, no obstante lo anterior, me permito
realizar algunas consideraciones sobre el tema de que trata la norma en
cuestión.
En este sentido, debo afirmar que la norma
constitucional –art. 236 Superior- es clara y conforme a lo que establece, no
puede ser la propia Corporación la que cree salas de decisión lo cual compete
exclusivamente al legislador.
Este magistrado considera peligrosa la tesis que
justificaría para poder funcionar asumir competencias implícitas propias de una
monarquía absoluta, que ni el Congreso con fundamento en la cláusula general de
competencia puede arrogarse competencias que no estén en la Constitución
Nacional y en la ley. Debo advertir también que el  Reglamento del Congreso es
una ley.
A este respecto, debo manifestar que el Estado es uno
solo y se compone de diferentes órganos que están para el servicio de los
ciudadanos, así como que dos bases esenciales del Estado son la existencia de
competencias expresas y limitadas. Por tanto, considero que el peligro de las
cláusulas implícitas de competencia vale para todos los órganos del poder, que
no pueden establecer lo que necesitan para actuar, lo cual llevaría a  acumular
competencias en contra de las libertades de los ciudadanos.
Sobre este tema, es de advertir que el Código
Contencioso Administrativo es el que regula las materias de competencia de esta
jurisdicción, al que se agrega la Ley Estatutaria 270 de 1996, la Ley 446 de
1998 y la Ley 5 de 1992. Es de señalar también que aunque está bien querer
ayudar al Consejo de Estado a superar situaciones de congestión, ello debe
hacerse estrictamente dentro de los límites constitucionales y dentro de la
ley. En criterio de este magistrado, el ciudadano tiene derecho a saber de
antemano quién los juzga.
Por consiguiente, manifiesto mi acuerdo respecto de la
declaratoria de exequibilidad del artículo 9º en estudio.
9.2 De otra parte, y en relación con el artículo 10º,
debo observar que se encuentra de por medio el principio de juez natural y que
siempre se ha afirmando que lo importante es la especialidad.
En criterio de este magistrado, la sentencia C-162/01
es muy clara sobre este tema al señalar que la creación de las salas de
decisión de que trata los artículos bajo estudio, se encuentra reservada a la
ley estatutaria. Además, que no existen jerarquías entre las salas.  Además de
la sentencia C-162/01, se encuentra el fallo de esta Corte sobre la ley
estatutaria de la administración de justicia, la sentencia C-037/96, que
reitera que tal creación de salas es competencia del legislador y no puede la
Sala Plena despojar a las salas de su competencia.
De otra parte, considero que en este caso no se puede
constitucionalizar el Decreto 1382 de 2000, el cual no puede ser fundamento
para avalar estas normas que son claramente inconstitucionales.
Bajo esa perspectiva, este magistrado considera que
las normas bajo estudio son inconstitucionales, por cuanto el tema de que
tratan tiene reserva de ley y de ley estatutaria.
10. Artículo 11. Revisión eventual de las acciones
populares y de grupo. Casación administrativa
En el ordinal duodécimo de esta sentencia se decide:
Décimo
segundo: Declarar INEXEQUIBLES
las expresiones “de oficio o”, “de la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo o”, “o Subsecciones, con sujeción a los criterios
que establezca el reglamento de la Corporación”, “asegurar la protección de los
derechos constitucionales fundamentales o ejercer control de legalidad respecto
de los fallos correspondientes. Al efectuar la revisión se decidirá sin las
limitaciones propias de los recursos.” del inciso1° del  artículo
11 del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007
Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE el resto del mismo inciso
en el entendido de que es una competencia adicional y que en ningún caso impide
interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión, la
decisión de no selección o la decisión que resuelva definitivamente la
revisión.
Declarar
INEXEQUIBLE el inciso 2° del artículo 11 del proyecto de ley estatutaria
No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la
Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”.
Declarar INEXEQUIBLE la expresión “durante
la presentación y trámite de la insistencia también continuarán suspendidos los
efectos de la respectiva providencia. La decisión que se adopte en relación con
la respectiva insistencia tampoco requerirá motivación”, del inciso 3° del
artículo 11 del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y
No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996
Estatutaria de la Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE el resto
del mismo inciso.
Declarar
EXEQUIBLE el parágrafo primero del artículo 11 del proyecto de ley
estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se
reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”,
en el entendido de que se trata de una  competencia adicional del Consejo de
Estado, de que la eventual revisión es contra sentencias o providencias que
pongan fin a un proceso, proferidas por los tribunales administrativos, para
unificar la jurisprudencia, y de que no impide la interposición de la acción de
tutela.
Declarar INEXEQUIBLE la expresión “el
Consejo de Estado también podrá actuar como Corte de Casación Administrativa.”,
del parágrafo segundo del artículo 11 del proyecto de ley estatutaria No. 023
de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270
de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”,  y EXEQUIBLE
el resto del mismo parágrafo.
En relación con esta decisión me permito salvar mi
voto, ya que en opinión del suscrito magistrado el mecanismo de revisión
eventual de las acciones populares y de grupo es inconstitucional. En este
sentido considero que aparte de que son acciones constitucionales de diferente
categoría, la revisión relativa a la protección de derechos fundamentales
corresponde a la Corte Constitucional. En mi criterio, además de que la
Constitución Política no lo prevé, la no selección implicará que el ciudadano
se quedará en que no se fallará su acción.  Por tanto para este magistrado el sustento
de la validez de la eventual revisión sigue siendo muy débil.
Al respecto, considero que aunque al Consejo de Estado
le corresponde interpretar la ley que regula las acciones populares y de grupo,
por la vía del control de constitucionalidad, la Corte Constitucional puede
examinarla y así se convierte en órgano de cierre por el control de la ley,
como parte de su misión.
En concepto del suscrito magistrado, el artículo 11
sobre revisión eventual de acciones populares presenta el problema de que con
el establecimiento de la revisión eventual de estas acciones constitucionales
se genera un problema de igualdad, además de que tales acciones se debilitan
con la revisión eventual y la suspensión de los fallos por el Consejo de
Estado.
A mi juicio, con la última propuesta hecha en Sala
Plena se complican más las cosas, pues si el Consejo puede escoger los fallos
también puede ser tribunal de casación contencioso administrativo. No obstante,
considero que el problema aquí es otro, pues a través de esa revisión eventual
se termina aplicando una justicia “a dedo”, sin ninguna motivación.
Así mismo, debo afirmar que la unificación de
jurisprudencia en materia de derechos fundamentales le compete a la Corte
Constitucional. En este sentido y para  entender el problema que con esta
disposición se presenta, hay que conocer el curso de la  historia de nuestro
derecho constitucional, que lo único original que tiene de mostrar es el
sistema de control de constitucionalidad, que combina sistemas de otros países
al constituir una mezcla tanto de control concentrado y control difuso, como de
control abstracto y control concreto.
A este respecto, debo recordar que en un primer
momento hubo una reacción de los juristas de todos los partidos contra la ley
153 de 1887 que le otorgaba prelación a la ley. Cuando terminó la dictadura de
Reyes, una asamblea constituyente estableció el control por la vía de la acción
pública de inconstitucionalidad y la excepción de inconstitucionalidad (Acto
Legislativo 3 de 1910) contra leyes y decretos. Igualmente, es de recordar que
hasta 1945, la Corte Suprema de Justicia tuvo el control de constitucionalidad
de todas las leyes y decretos –como también lo concibió Kelsen-, cuando se
asignó al Consejo de Estado el control de éstos. Hoy, la defensa de la
supremacía de la Constitución está en cabeza de la Corte Constitucional, pero
no se puede por ello afirmar que el Consejo de Estado no pueda tener el control
de constitucionalidad de los decretos o revisar los fallos de acciones
constitucionales de las que conoce la jurisdicción contencioso administrativa.
Por tanto, debo reiterar que la preocupación de este
magistrado es válida respecto a cuál sería la función del Consejo de Estado y
si tendría la misma lógica de la revisión eventual de los fallos de tutela. Así
mismo, debo resaltar que la acción de nulidad también es una acción ciudadana
en defensa de la Constitución Nacional.
Para el suscrito magistrado, en el análisis de
constitucionalidad y resolución respecto de este artículo 11, se deben tener en
cuenta los parámetros generales de competencia previstos por el constituyente
en cabeza del Consejo de Estado, a los cuales el legislador le puede agregar
competencias adicionales, como ocurre en este caso, con el objeto de unificar
jurisprudencia, lo cual no contradice la Constitución Política. Igualmente, considero
que se debe tener sumo cuidado en no quitarle al Consejo de Estado ninguna de
sus competencias. Por ello, en mi criterio, si no se podía construir algo
coherente –que no constituya una especie de “Frankenstein jurídico”- era mejor
declarar inexequible el artículo, con fundamento en todos los problemas que se
indicaron no sólo por el suscrito sino también por parte de todos los
magistrados.
11. Artículo 13. Conciliación judicial y extrajudicial
en materia contencioso administrativa
En el ordinal décimo cuarto se decide respecto del
artículo 13 del proyecto de ley estatutaria:
“Décimo
cuarto: Declarar INEXEQUIBLE
el inciso segundo del artículo 13 del proyecto de ley estatutaria No. 023 de
2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de
1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE el
resto del mismo artículo.”
En relación con este ordinal manifiesto mi salvamento
de voto parcial, en razón a que a mi juicio el artículo 13 en mención es
inexequible en su totalidad.
Así las cosas, en relación con esta norma, el suscrito
magistrado se permite expresar algunas preocupaciones, entre otras, que el
control de la conciliación –cada vez más frecuente- sea solo eventual.
Adicionalmente, debo manifestar que me inquieta que la solicitud del Ministerio
Público sea un requisito de procedibilidad. Adicionalmente, debo manifestar mi
duda acerca de que se pueda conciliar en relación con la legalidad. A este
respecto, debo recordar que en el tema laboral la conciliación no puede ser
requisito previo de acceso a la administración de justicia, razón por la cual
me preocupa que esta Corte ya haya avalado la constitucionalidad de la
conciliación en materia contencioso administrativa.
Para el suscrito magistrado en todos los casos la
conciliación requiere de la aprobación del juez. Hoy en día, es cierto que la
conciliación extrajudicial se realiza ante el agente del Ministerio Público,
pero igualmente la judicial no queda ejecutoriada hasta que se reafirme si se
pide revisión.
De otra parte, debo agregar que independientemente del
título que se le dé, lo cierto es que la conciliación se hace por las partes,
de ahí que requiera de una homologación, pues es el juez el que le da fuerza a
lo que las partes han acordado. Al margen de lo que haya sido la intención del
legislador, lo cierto es que la norma permite dos interpretaciones, bien que
ahora el control de la conciliación no es obligatorio o que es algo adicional,
pero en este caso no se entendería como norma de descongestión.
En este orden de ideas, considero que no se supera del
todo la dificultad de que pueda interpretarse esta norma como un control no
obligatorio de la conciliación extrajudicial. Así, este magistrado observa el
riesgo de que no pueda revisarse una conciliación ya aprobada que tenga
problemas de ilegalidad o atente contra intereses públicos, pues de acuerdo con
la norma la revisión sería eventual. De este modo, el juez no podría hacer nada
si no lo solicita el Ministerio Público, lo cual constituye un retroceso.
12. Artículo 14. Poderes del juez
En el ordinal décimo quinto de este fallo se decide
declarar exequible el artículo 14 del proyecto de ley estatutaria sub
examine:
Décimo
quinto: Declarar EXEQUIBLE el
artículo 14 del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de
2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia”.
Respecto de este ordinal me permito salvar mi voto,
por cuanto considero que el artículo 14 relativo a los poderes del juez, es
inconstitucional, por cuanto en opinión de este magistrado los jueces no pueden
sancionar a las partes porque utilicen los recursos debidos en defensa de sus
derechos.
A este respecto debo señalar que aunque hay conductas
reprochables, como la obstrucción de la actividad probatoria y la falta de
colaboración con la administración de justicia, el juez tiene la misión
institucional de resolver los conflictos entre verdades parciales. Así, es de
indicar que cada parte defiende posiciones por las que no se les puede
sancionar. Debo manifestar que si bien es cierto que el juez es quien dirige el
proceso, otorgarle facultad para sancionar a las partes por utilizar los
mecanismos que le otorga la ley constituye un exceso. Además debo observar que
existen problemas de ambigüedad en algunas de las causales.
Sobre el tema en discusión, este magistrado considera
que existen dificultades de ampliar el ámbito de la ley estatutaria. Así mismo,
este magistrado tampoco apoyaría una norma que agravara los problemas que
plantea la que se analiza y que ha llevado a la protesta de los particulares y
de los abogados, pues con fundamento en ella, los jueces prácticamente han
hecho nugatorio el derecho de defensa.
Finalmente, me permito manifestar que las inquietudes
que se formularon en su momento en discusión y debate en Sala Plena demuestran
que la norma tiene dificultades y reconfirman mi posición. En mi criterio, las
propuestas de condicionamiento crean más dificultades. Por ello, este
magistrado insiste en que se trata de recursos y mecanismos legales y que no se
puede sancionar con base en elementos subjetivos.
13. Artículo 15. Plan Nacional de Descongestión
En el ordinal décimo sexto de esta sentencia se adopta
la siguiente decisión:
Décimo
sexto: Declarar INEXEQUIBLES las
expresiones “por la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado”, “y
el Ministerio del Interior y de Justicia”, contenidas en el inciso primero;
“con salvedad de dictar sentencia”, del literal B; “administrativas”,
del literal E; “y bajo un régimen especial de abogados”, del literal F,
del artículo 15 del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No.
286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria
de la Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE el resto del mismo
artículo.
En relación con este ordinal me permito aclarar mi
voto, ya que si bien en lo que se refiere al literal a) del artículo 15 de la
reforma a la ley estatutaria de la justicia, debo manifestar que me encuentro
de acuerdo con los argumentos expuestos en la sentencia a favor de la
exequibilidad, a juicio de este magistrado se debió subrayar que esa
distribución de  los asuntos debe hacerse de acuerdo con criterios objetivos.
De otra parte, en opinión del suscrito magistrado esta
norma envía el mensaje de que la justicia siempre tiene que estar
congestionada, pues sólo así se justifica que haya un plan nacional de
descongestión, cuando lo que ordena la Constitución Nacional es que la justicia
tiene que ser pronta. La descongestión solo puede ser una situación transitoria
y no puede haber un plan de atraso permanente. Es de observar que el informe
global del país solo lo tiene el Consejo Superior de la Judicatura, así como
los indicadores de eficiencia. Aunque considero que debe oírse a la rama, la
decisión es del Consejo Superior.
Por ello, considero que la exequibilidad de este
artículo se podría haber condicionado en el sentido de que siempre se debe
respetar la autonomía del juez de conocimiento. A juicio de este magistrado no
se le puede quitar el proceso al juez que puede desplazarse si lo considera
conveniente. En este sentido, considero que la comisión afecta la inmediación.
14. Artículo 16. Orden y prelación de asuntos
En el ordinal décimo séptimo de esta sentencia se toma
la siguiente decisión:
Décimo
séptimo: Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “en cualquiera
de los despachos o corporaciones de sus respectivas jurisdicciones” del
inciso primero, y “en todas las instancias y recursos”, del inciso
segundo del artículo 16 del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006
Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996
Estatutaria de la Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE el resto
del mismo artículo, en el entendido de que el Procurador General de la Nación
también podrá elevar la solicitud de trámite preferente a cualquier autoridad
judicial, y ésta decidirá en el marco de su autonomía e independencia judicial.
Respecto de esta decisión me permito manifestar mi salvamento
de voto respecto de lo decido frente a la expresión “seguridad
nacional” que hace parte del artículo 16 del proyecto de ley examinado, por
cuanto considero que dicha expresión es inconstitucional.
En relación con el artículo 16 de esta ley bajo
revisión, la presente sentencia encuentra entonces que la norma adolece de una
inexequibilidad parcial, pues autoriza a las corporaciones a inmiscuirse en
asuntos de otros despachos, para darles prelación, con lo cual desconoce su autonomía
y se presta para desigualdades en el derecho a un debido proceso sin dilaciones
injustificadas, posición con la cual el suscrito magistrado concuerda.
Al respecto, este magistrado debe señalar que la regla
general que establece la Ley 446 de 1998, es que los procesos se deben tramitar
en un orden estricto. Por eso, en  principio comparto la sentencia, además,
porque cada quien debe asumir la responsabilidad por esa alteración que sólo
puede referirse a los asuntos bajo su competencia. Sin embargo, debo observar
que puede prestarse para subjetivismos, sin criterios para determinar cuál
asunto debe tener prelación.
De otra parte, a juicio del suscrito magistrado la
norma adolece de algunos problemas de ambigüedad relativas a algunas de las
causales que justifican la alteración del orden de los procesos, por parte de
las corporaciones judiciales. Así, es de indicar que por su amplitud, permiten
que esta decisión se  pueda tomar con base en cualquiera de los supuestos. Por
tanto, este magistrado propuso en su momento que se restringieran al máximo,
con el señalamiento de criterios objetivos y se condicionara la solicitud del
Procurador a que se acepte por la autoridad o corporación correspondiente o
como lo propuso otro magistrado “dentro del respeto de su autonomía”.
Finalmente, el suscrito magistrado manifiesta su
discrepancia en relación con “las razones de seguridad nacional” que no veo de
dónde surgen. Así también, discrepo de la Ley 446 de 1998, que aduce la
“importancia jurídica”, que también es subjetiva.
15. Artículo 18. Comisión a magistrados auxiliares
El ordinal décimo noveno de esta sentencia falla en
relación con el artículo 18 del proyecto de ley bajo estudio:
Décimo
noveno: Declarar INEXEQUIBLE la expresión “y para
dirigir las diligencias de conciliación que cursan en los respectivos despachos”,
contenida en el artículo 18 del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006
Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996
Estatutaria de la Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE el resto
del mismo artículo, en el entendido de que también comprende a los magistrados
auxiliares de la Corte Constitucional y que las facultades allí consagradas se
circunscriben al ámbito de la comisión para la práctica de la prueba.
Frente a esta decisión debo manifestar mi salvamento parcial
de voto, por cuanto a mi juicio, la expresión declarada inexequible no
viola norma alguna de la Constitución Nacional.
En este orden de ideas y en relación con el artículo
18 que trata sobre la comisión a magistrados afiliares para la práctica de
pruebas, la adopción de decisiones de trámite o sustanciación, resolución de
los recursos contra éstas, y para dirigir las audiencias de conciliación, debo
anotar en primer término, que éste tipo de funciones entrañan una función
jurisdiccional, y que si bien me encuentro en principio de acuerdo con la
posibilidad de otorgar este tipo de comisiones a los magistrados auxiliares,
considero que en todo caso debe mediar la autorización correspondiente.
Así, en concepto de este magistrado, la comisión para
la práctica de pruebas es válida, pero sin embargo debo manifestar mi
preocupación respecto de comisionar la adopción de decisiones relacionadas con
asuntos de trámite o sustanciación que son de carácter jurisdiccional.
Al final, coincido con el criterio mayoritario de los
magistrados de esta Corte en relación con que la comisión a los magistrados
auxiliares para practicar pruebas y adoptar decisiones relacionadas con las
mismas no quebranta la Constitución y contribuye a descongestionar los
despachos.
De otra parte, me aparto del criterio mayoritario de
esta Corte relativo a la inconstitucionalidad de la comisión a los magistrados
auxiliares de la dirección de las audiencias de conciliación, ya que considero
que por las mismas razones anotadas en relación con las comisiones a las cuales
se hizo mención anteriormente, no resulta inconstitucional la comisión para tal
fin.
16. Artículos 19 y 20
El ordinal vigésimo de este fallo declara exequibles
los artículos 19 y 20 del proyecto de ley estatutaria bajo estudio:
Vigésimo: Declarar EXEQUIBLES los artículos 19 y 20 del
proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por
la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de
Justicia”.
En relación con esta decisión me permito aclarar mi
voto respecto de la declaración de exequibilidad del artículo 20, realizando
para ello una observación, en cuanto considero que se debió precisar en la
parte motiva y considerativa de esta providencia, que cuando desaparezca el
Banco Agrario no quiere ello significar que no se pueda contratar con otra
entidad en la que se realicen los depósitos judiciales.
17. Artículo 21. Fondo para la Modernización,
Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia
En el ordinal vigésimo primero de este fallo de
constitucionalidad se decide:
Vigésimo
primero: Declarar INEXEQUIBLE la expresión “con
personería jurídica” del artículo 21 del proyecto de ley estatutaria No.
023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley
270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE
el resto del mismo artículo.
Respecto con la decisión respecto del artículo 21
referente al fondo para la modernización, descongestión y bienestar de la
administración de justicia, el suscrito magistrado se permite salvar su voto,
ya que considero que la inexequibilidad parcial de la expresión “personería
jurídica” no subsana la ausencia de definición de la naturaleza de ese
Fondo, ni la falta de una estructura, de conformidad  con el numeral 7 del
artículo 150 de la Constitución Nacional.
Igualmente, me permito señalar algunas consideraciones
que compartimos con otros magistrados, relativas en primer lugar, a que la
contratación de ese encargo debe someterse a las reglas de los contratos
estatales; y en segundo lugar, a que de conformidad con el artículo 256-5, esos
recursos debe administrarlos la Sala Administrativa, precisión que a mi juicio
debería haberse hecho en la parte resolutiva con un condicionamiento o en la
parte motiva de esta sentencia.
18. Artículo 22. Aplicación gradual de las políticas
judiciales
En el ordinal vigésimo segundo de esta sentencia se
declara exequible el artículo 22 del proyecto de ley estatutaria bajo estudio:
Vigésimo
segundo: Declarar EXEQUIBLE el artículo 22 del proyecto
de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la
cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”.
Respecto de la decisión adoptada frente al artículo
22, el cual trata sobre la aplicación gradual de las políticas judiciales, el
suscrito magistrado se aparta parcialmente de la decisión de declarar exequible
el parágrafo de este precepto, por cuanto se desconoce la autonomía de la rama
judicial en materia de implantación de las políticas judiciales, al sujetarlas
a la disponibilidad presupuestal señalada en el Marco Fiscal de Mediano Plazo
definido por el Gobierno Nacional.
19. Artículo 23. Perención en procesos ejecutivos.
Competencia en materia laboral
En el ordinal vigésimo tercero de esta sentencia se
decide respecto del artículo 23 del proyecto de ley estatutaria que se estudia
lo siguiente:
Vigésimo
tercero: Declarar INEXEQUIBLE el literal b) del
artículo 23 del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de
2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia” y EXEQUIBLE el resto del mismo artículo.
En relación con el artículo 23 sobre perención en
procesos ejecutivos y competencia en materia laboral, este magistrado se
permite manifestar que coincide con la declaratoria de inexequibilidad del
literal b) de esta disposición, en razón a que se recorta el derecho de acceso
a la administración de justicia y los derechos de los trabajadores que pierden
la opción de presentar la demanda en el lugar donde haya sido prestado el
servicio o en el lugar del domicilio del demandado.
De otra parte, considero que no es clara la incidencia
que esta disposición pueda tener en la descongestión judicial y si algún efecto
útil llegara a tener, resultaría contrario a la Constitución Nacional, al
sacrificar el acceso a la justicia de la parte más débil en la relación
laboral, razones que en su momento compartimos todos los magistrados.
Así mismo, respecto del restablecimiento de la
perención de los procesos, el suscrito magistrado no advierte
inconstitucionalidad alguna.
No obstante lo anterior, me permito aclarar mi voto,
por cuanto considero que se debe precisar que en este caso no se trataba de una
norma de naturaleza estatutaria, de modo que puede ser regulada mediante ley
ordinaria.
20. Artículo 24. Comisión de Proceso Oral y Justicia
Pronta
El ordinal vigésimo cuarto de esta sentencia declara
exequible el artículo 24 de la ley estatutaria que se analiza:
Vigésimo cuarto: Declarar EXEQUIBLE
el artículo 24 del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286
de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia”.
En punto a esta declaración, el suscrito magistrado se
permite aclarar su voto, ya que si bien no encuentro problemas de
constitucionalidad en la disposición contenida en el artículo 24 del proyecto
de ley estatutaria en cuestión, considero necesario realizar algunas
observaciones en relación con el tema del mecanismo de elección de los
representantes de la academia y de la sociedad civil a la Comisión del Proceso
Oral y Justicia Pronta.
En este orden de ideas, me permito llamar la atención
sobre la presencia en esta comisión de la Corte Constitucional. Por tanto, debo
manifestar mis dudas respecto de la participación de esta Corporación en dicha
Comisión y de si el presidente podría delegar la misma en cualquiera de los
magistrados. De otra parte, me permito poner de presente las dificultades que
puede acarrear para la Corte Constitucional el asumir posiciones sobre las
medidas que se adopten en la Comisión en mención, la cual por lo demás está
presidida por el Ministro del Interior y de Justicia.
Finalmente, este magistrado advierte que la norma no
dice nada acerca del mecanismo de designación de los representantes de la
academia y de la sociedad civil en la comisión en mención. En mi criterio, la
Corte Constitucional debería abstenerse de participar en la discusión y toma de
decisiones en asuntos contenciosos que después estarán bajo su control.
Con fundamento en las anteriores consideraciones,
salvo y aclaro mi voto a la presente sentencia.
Fecha
ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
A LA SENTENCIA
C-713/08
PROYECTO
DE REFORMA A LA LEY ESTATUTARIA DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Plantea un problema para la Rama Judicial derivado de
la falta de presupuesto para su desarrollo (Salvamento parcial de voto)
GASTO
PUBLICO-Disposición que prevé partida
gradual en el presupuesto para desarrollar oralidad de los procesos y la
descongestión judicial carece de claridad y certeza (Salvamento parcial de
voto)
ADMINISTRACION
DE JUSTICIA-Gratuidad (Salvamento
parcial de voto)/ARANCEL JUDICIAL-Cobro promueve los mecanismos
alternativos de solución de controversias y desestimula las soluciones por vía
judicial (Salvamento parcial de voto)/ARANCEL JUDICIAL-Excepcionalidad
en su cobro (Salvamento parcial de voto)
El
arancel judicial estipulado en el proyecto de ley estatutaria de administración
de justicia, desconoce que uno de los fines esenciales del Estado consiste en
solucionar pacíficamente las diferencias que se susciten entre los ciudadanos o
entre éstos y aquél, y aunque se restrinja a unos determinados procesos, tiende
a desestimular acudir a los jueces para solucionar los conflictos y a que se
promuevan mecanismos alternativos de solución de controversias, no menos
costosos.
ARANCEL
JUDICIAL-Características de recurso
parafiscal (Salvamento parcial de voto)
PROYECTO
DE REFORMA A LA LEY ESTATUTARIA DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Inexequibilidad parcial de norma que adscribía al
Consejo de Estado la revisión eventual de acciones populares y de grupo termino
por desnaturalizar recursos judiciales (Salvamento parcial de voto)
El
proyecto de reforma a la ley estatutaria, entre otras, creaba un mecanismo a
cargo del Consejo de Estado, mediante el cual éste llevaba a cabo una revisión
eventual de fallos proferidos por los Tribunales Administrativos en materia de
acciones populares o de grupo, fijaban como finalidades de la revisión eventual,
las de: (i) unificar jurisprudencia; (ii) asegurar la protección de derechos
fundamentales; y (iii) ejercer el control de legalidad sobre los respectivos
fallos, y precisaba algunos aspectos procesales, tales como: (i) la
legitimación para solicitar la revisión eventual (de oficio, a petición de
parte o del Ministerio Público); (ii) el carácter motivado de la decisión;
(iii) el término de tres (3) meses para decidir acerca de la selección del
proceso; y (iv) la insistencia frente a la decisión de no selección; pero la
declaratoria de inexequibilidad de buena parte de la regulación, reduciendo el
mecanismo de revisión eventual a: i) Procedencia sólo para unificar
jurisprudencia; ii) las decisiones que se tomen en relación con su procedencia
deben ser motivadas; iii) durante el trámite de la eventual revisión, las
sentencias se deben cumplir; y iv)  Solamente pueden solicitarlo las partes o
el Ministerio Público. Así pues, la técnica de las declaratorias parciales de
inexequibilidad en materia de diseño de recursos judiciales conduce, en la
práctica, a desnaturalizarlos por completo, pues a través del control previo de
constitucionalidad sobre los proyectos de ley estatutaria de administración de
justicia, el juez constitucional terminó por crear un mecanismo judicial
completamente extraño al analizado a lo largo del debate congresional.
CONSEJO
DE ESTADO COMO CORTE DE CASACION ADMINISTRATIVA-Competencia del legislador estatutario (Salvamento
parcial de voto)/CONSEJO DE ESTADO COMO CORTE DE CASACION ADMINISTRATIVA-Propósitos
(Salvamento parcial de voto)
El
proyecto de reforma a la ley estatutaria de administración de justicia establecía
la posibilidad de que el Consejo de Estado actuara como corte de casación
administrativa, pero en el fallo se sostuvo que al legislador le está vedado
acordarle dichas facultades de Corte de Casación. Sin embargo, a mi juicio, el
carácter abierto de la Constitución le permite al legislador precisar o
adicionar las competencias del Consejo de Estado, sin llegar a desnaturalizar
su carácter de “Tribunal Supremo de lo Contencioso
Administrativo”, por lo que otorgarle al Consejo de Estado la facultad de casar
sentencias, en los términos de la ley, de manera alguna rompe con su carácter
de órgano de cierre de la jurisdicción administrativa, permitiéndole lograr unificar
la jurisprudencia y hacer más coherente el sistema de fuentes del derecho.
POTESTAD
SANCIONATORIA DEL JUEZ-Sujeta a
principios de legalidad y debido proceso (Salvamento parcial de voto)/FACULTAD
SANCIONATORIA DEL JUEZ-Descripción típica de algunos comportamientos
sancionables desconocen principio de tipicidad de faltas disciplinarias
(Salvamento parcial de voto)
La Corte ha sostenido que en materia
sancionatoria, el principio de legalidad, del cual forman parte los principios
de tipicidad, proporcionalidad y lesividad,
es un elemento estructural del derecho fundamental al debido proceso y,
a su vez constituye un principio rector del derecho sancionador penal y
administrativo, y que a partir del citado principio, no es posible adelantar
válidamente un proceso penal, disciplinario o de naturaleza sancionadora si el
precepto -praeceptum legis- y su correspondiente consecuencia jurídica -sanctio
legis- no se encuentran previamente definidos en la ley. Así, para que un
comportamiento jurídicamente reprochable se considere ajustado al principio de
tipicidad y, por tanto, al debido proceso, se requiere que su texto sea “preciso”,
lo cual significa que en él se incluya y determine con detalle, tanto la
conducta como el castigo a imponer, de manera tal que no se presente duda sobre
cuál es el hecho generador de reproche y cuál su respectiva sanción. En el caso
concreto la descripción típica de los comportamientos en los cuales pueden
incurrir las partes en el proceso, sus representantes o abogados, sancionables
por parte del juez del caso con una multa de dos a cinco salarios mínimos
mensuales, se utilizan expresiones que no cumple con las exigencias
constitucionales en materia de tipicidad de las faltas disciplinarias,
desconociéndose el principio de tipicidad de las faltas disciplinarias, y permitiendo
un indebido uso de tales facultades legales por parte del juez.
Referencia:
expediente P.E.030
Revisión previa del
proyecto de ley estatutaria No. 023/06 Senado y No. 286/07 Cámara, “Por medio de la
cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”.
Magistrada Ponente:
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ.
Con
el acostumbrado respeto, paso a exponer las razones por las cuales no compartí
algunas decisiones adoptadas por la Sala Plena en sentencia            C- 713
de 2008, mediante la cual se adelantó el examen previo de constitucionalidad al
proyecto de reforma a la ley estatutaria de administración de justicia.
1.
Autorización al Gobierno
Nacional para incluir en el presupuesto de rentas y gastos una partida
equivalente hasta el 0.5% del Producto Interno Bruto, de acuerdo con las
disponibilidades presupuestales, para desarrollar la oralidad en todos los
procesos judiciales que determine la ley.
En
relación con el parágrafo transitorio del artículo 4º del  Proyecto de Ley
Estatutaria, estimo que la norma carecía de la necesaria claridad por cuanto no
existía certeza acerca de qué sectores cobijaba (administración de justicia,
fiscalía, órganos de control), así como tampoco sobre si la autorización de una
partida presupuestal destinada a desarrollar la oralidad en los procesos “hasta”
el 0.5 del PIB “de acuerdo con las disponibilidades presupuestales, el Marco
Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gastos”, significaba que podía ser
mínima e inclusive del 0.0%.
Al
respecto, conviene precisar que el proyecto original no contenía esta
disposición, la cual fue introducida en el primer debate en el Senado sin
señalar un porcentaje determinado. En el segundo debate fue aprobado el
parágrafo transitorio con la exigencia mínima del 0.5% del PIB para desarrollar
gradualmente la oralidad y ejecutar los planes de descongestión y finalmente en
segundo debate de la plenaria de la Cámara se agregó la expresión “hasta”.
De
allí que, la norma legal podría ser entendida como una meta a alcanzar de
manera gradual, pero lo cierto es que podría ser inferior, por cuanto la
disposición no es clara. Así mismo, se plantea la dificultad de incluir una
norma referente a partidas presupuestales en una ley estatutaria.
Estimo
igualmente que existe una preocupación porque en la práctica, en un régimen de
equilibrio de poderes, el Ejecutivo lidere proyectos de modernización de la
justicia sin presupuesto para ello. De hecho, de un total de 1.6% del PIB del
presupuesto para la administración de justicia, una buena parte se va para la
Fiscalía General de la Nación y el resto para la Rama Judicial, de modo que el
0.5% que se destinaría para la implementación de la oralidad tendría que ser
repartido entre todos.
En
realidad, el Gobierno afirma que cumplió con promover la expedición de la ley y
la Rama Judicial se encuentra con un problema de deslegitimación al no poder
desarrollarla por falta de presupuesto. De allí que, a mi juicio, la
gradualidad no puede depender de una determinación del Gobierno, ni crear
expectativas que terminan por no llevarse a cabo por la escasez de recursos.
Así
las cosas, considero que la expresión “hasta”, del parágrafo transitorio
del artículo 4º del Proyecto de Ley Estatutaria de Administración de Justicia,
debía ser entendida no como una meta u objetivo a alcanzar, tal y como lo
entendió la mayoría, sino como un mero referente, pudiendo ser superado, a
efectos de lograr los cometidos de descongestión e implementación de la
oralidad en los procesos judiciales.
2.
Posibilidad de cobrar
aranceles judiciales.
En lo que concierne al cobro de aranceles judiciales
estimo que, más allá de la discusión acerca de la naturaleza jurídica del
gravamen, la disposición planteaba una reflexión de fondo respecto del papel
que debe cumplir la administración de justicia en un Estado Social de Derecho.
En efecto, tradicionalmente se ha aceptado, en los términos del Código de
Procedimiento Civil, que las partes en un proceso deben asumir determinados
costos como son, entre otros, las notificaciones, las copias, las publicaciones
y las costas. Por el contrario, el arancel judicial estipulado en el proyecto
de ley estatutaria de administración de justicia, entendido como un impuesto,
desconoce que uno de los fines esenciales del Estado consiste en solucionar
pacíficamente las diferencias que se susciten entre los ciudadanos o entre
éstos y aquél.
En
este orden de ideas,  se observa una tendencia a desestimular acudir a los
jueces para solucionar los conflictos y a que crezca cada vez más el espacio
que se sustrae de la administración de justicia –procesos de máxima cuantía-
derivando hacia mecanismos alternativos de solución de controversias, no menos
costosos.  Así, aunque el artículo se restrinja a unos determinados procesos, en
la práctica conduce a que se tenga que pagar sobre lo que reciba al final de un
proceso judicial, lo que evidentemente desestimula acudir a la justicia sobre
todo por la duración de los aquéllos. Con la definición del arancel se acepta
que esto es válido desde el punto de vista sustancial. Sin embargo, considero
que la justicia tiene que ser gratuita, salvo asuntos muy puntuales.
3.
Mecanismo de revisión
eventual, por parte del Consejo de Estado, de providencias adoptadas en
acciones populares y de grupo.
Conviene
comenzar por recordar qué temas originalmente estaban  regulados por el
artículo 11 del proyecto de ley estatutaria.
Así
pues, en primer lugar, se creaba un mecanismo, a cargo del Consejo de Estado,
mediante el cual éste llevaba a cabo una revisión eventual de fallos
proferidos por los Tribunales Administrativos, fueran de archivo o de
terminación del proceso, en materia de acciones populares o de grupo. Se
facultaba igualmente al legislador para ampliar esas materias en relación con “procesos
originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo”. De igual manera, se
autorizaba para este caso al Congreso, a regular todo lo referente a la
procedencia y trámite de la eventual revisión y a la posibilidad de que
concurriera con otros recursos.
En
segundo lugar, se fijaban las finalidades del mecanismo de la revisión eventual
en cabeza del Consejo de Estado, cuales eran: (i) unificar jurisprudencia; (ii)
asegurar la protección de derechos fundamentales; y (iii) ejercer el control de
legalidad sobre los respectivos fallos.
En
tercer lugar, se precisaban algunos aspectos procesales, tales como (i) la
legitimación para solicitar la revisión eventual (de oficio, a petición de
parte o del Ministerio Público); (ii) el carácter motivado de la decisión; (iii)
el término de tres (3) meses para decidir acerca de la selección del proceso; y
(iv) la insistencia frente a la decisión de no selección.
Finalmente,
en el proyecto de ley estatutaria se establecía que el Consejo de Estado “también
podrá actuar como Corte de Casación Administrativa”.
Ahora
bien, la lógica de la sentencia, mediante la cual se declaró inexequible buena
parte de la regulación del mecanismo de revisión eventual de sentencias en
cabeza del Consejo de Estado fue la siguiente.
Se
afirma, en primer término que, con base en el artículo 237.1 Superior, el
Consejo de Estado es el “Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo”,
encontrándose facultado el legislador para otorgarle, competencia para llevar a
cabo una revisión eventual de las sentencias proferidas por sus inferiores
jerárquicos. En tal sentido, se encontró que era constitucional el diseño
estatutario de un mecanismo de revisión eventual concebido sólo para los fallos
proferidos por los Tribunales Administrativos, excluyéndose aquellos de los
jueces administrativos, ya que estos últimos están sometidos al precedente
vertical.
De
igual manera, se consideró en el fallo que la materia regulada, es decir, la
revisión eventual a cargo del Consejo de Estado, no tenía reserva de ley estatutaria,
por lo que el Congreso podía “introducir los ajustes o modificaciones que
estime convenientes a los aspectos aquí regulados”.
Así
mismo, se estimó que los fines señalados para la procedencia de la revisión
eventual, guardaban una estrecha conexión con aquellos previstos para la
casación en la justicia ordinaria. De allí que la Corte afirmara que debía
analizar si el legislador estatutario podía otorgarle al Consejo de Estado
facultades propias de una “Corte de Casación Administrativa”.
Continuando
con esta misma línea argumentativa, la Corte afirmó que, con base en el
artículo 237.1, el legislador podía otorgarle al Consejo funciones de “Tribunal
Supremo de lo Contencioso Administrativo” pero no de “Corte de Casación”,
constatación que, como veremos, determinaría el sentido del fallo de
constitucionalidad.
En
efecto, según la opinión de la mayoría de integrantes de la Sala Plena de la
Corte Constitucional, el Congreso no podía “desnaturalizar” la casación;
en otros términos, que la función de ejercer como “tribunal de casación”
había sido asignada únicamente por la Constitución a la Corte Suprema de
Justicia y no al Consejo de Estado.
Más
adelante, a manera de síntesis, la Corte precisó que, si bien era válida la
función eventual de revisión otorgada al Consejo de Estado para unificar
jurisprudencia, aquélla no lo es para (i) asegurar la protección de derechos
fundamentales ni (ii) ejercer un control de legalidad, por cuanto estas dos
últimas funciones son propias de una Corte de Casación, que no lo es el Consejo
de Estado. En consecuencia la Corte declaró inexequible la expresión  “asegurar
la protección de los derechos constitucionales fundamentales o ejercer control
de legalidad respecto de los fallos correspondientes”, del artículo 11 del proyecto de ley estatutaria.
Cabe
asimismo señalar que la Corte indicó que la acción de tutela procedía contra
(i) la sentencia objeto de revisión; (ii) la decisión de no seleccionar; (iii)
la decisión final adoptada. Que igualmente, la decisión de no motivar la
decisión de no seleccionar, violaba la Constitución, por cuanto no se podía
asimilar con las facultades de la Corte Constitucional.
Finalmente,
la Corte consideró que violaban la Constitución, disposiciones que apuntaban a
(i) reconocer al Consejo de Estado como Corte de Casación, y (ii) suspendían
los efectos del fallo de acción popular durante el trámite de la eventual
revisión.
Paso
ahora a explicar las razones jurídicas que me llevaron a salvar el voto en
relación con el artículo 11 del proyecto de ley estatutaria.
3.1.
La técnica de las inexequibilidades parciales, en materia de recursos
judiciales, termina por desnaturalizarlos.
La
lógica implícita que gobierna toda la sentencia, es la siguiente: dado que el
Consejo de Estado no es un Tribunal de Casación ni tampoco se asemeja a la
Corte, si bien el legislador puede idear un mecanismo procesal de revisión
eventual de fallos de acciones de grupo y populares proferidos por los
Tribunales Administrativos, le está vedado (i) trasladar automáticamente todas
las causales de procedencia de la casación al mecanismo de revisión automática;
y (ii)  que este último sea diseñado “a imagen y semejanza” de la
revisión de tutelas, es decir, inmotivada y discrecional.
En
pocas palabras, al legislador estatutario le está vedado tratar de convertir al
Consejo de Estado (Tribunal Supremo de lo Contencioso), en un Tribunal
de Casación (Corte Suprema de Justicia) o en la Corte Constitucional,
vía mecanismo de selección discrecional de fallos de acciones populares o de
grupo.
Así
las cosas, en los términos del fallo, el mecanismo de revisión eventual quedó
reducido, en la práctica, a lo siguiente:
a. Procede únicamente para unificar jurisprudencia.
b.  Todas las decisiones que se tomen en relación con
su procedencia deben ser motivadas.
c.  Durante el trámite de la eventual revisión, las
sentencias se deben cumplir.
d. Solamente pueden solicitarlo las partes o el
Ministerio Público.
Como
se puede observar, a simple vista, acudir a la técnica de las declaratorias
parciales de inexequibilidad en materia de diseño de recursos judiciales
conduce, en la práctica, a desnaturalizarlos por completo. En efecto, a mi
juicio, la lógica del control previo de constitucionalidad sobre los proyectos
de ley estatutaria de administración de justicia no armoniza con la figura de
las sentencias interpretativas por cuanto, como se puede apreciar en el
presente caso, el juez constitucional termina por crear un mecanismo judicial
completamente extraño al analizado a lo largo del debate congresional.
3.2.
El legislador estatutario contaba con la facultad para  convertir al Consejo de
Estado en una Corte de Casación Administrativa.
En
el fallo se sostiene que al legislador le está vedado acordarle al Consejo de
Estado facultades de Corte de Casación. Para ello acude, principalmente, a
argumentos de carácter histórico.
A
mi juicio, por el contrario, al ser la Constitución un texto de carácter abierto,
el legislador puede precisar o adicionar las competencias del Consejo de
Estado, sin llegar a desnaturalizar su carácter de “Tribunal
Supremo de lo Contencioso Administrativo”, en los términos del artículo 237
Superior. En efecto, otorgarle al Consejo de Estado la facultad de casar
sentencias, en los términos de la ley, de manera alguna rompe con su carácter
de órgano de cierre de la jurisdicción administrativa. Todo lo contrario.
Mediante los fallos de casación se logra unificar la jurisprudencia y hacer más
coherente el sistema de fuentes del derecho.
4.
Poderes del juez.
En
lo que concierne a los poderes del juez, salvé parcialmente el voto en relación
con los numerales 2 y 5 del artículo 14 del Proyecto de Ley Estatutaria de
Administración de Justicia, cuyo texto es el siguiente:
“Artículo 60A. Poderes del juez. Además de los
casos previstos en los artículos anteriores, el Juez podrá sancionar con multa
de dos a cinco salarios mínimos mensuales, a las partes del proceso, o a sus
representantes o abogados, en los siguientes eventos:
1.
Cuando a sabiendas se aleguen
hechos contrarios a la realidad.
2.
Cuando se utilice el proceso,
incidente, trámite especial que haya sustituido a este o recurso, para fines
claramente ilegales
3.
Cuando se obstruya, por acción u
omisión, la práctica de pruebas o injustificadamente no suministren
oportunamente la información o los documentos que estén en su poder y les
fueren requeridos en inspección judicial, o mediante oficio.
4.
Cuando injustificadamente no
presten debida colaboración en la práctica de las pruebas y diligencias
5.
Cuando adopten una conducta
procesal tendiente a dilatar el proceso o por cualquier medio se entorpezca el
desarrollo normal del proceso.
Ahora bien, en materia sancionatoria, la Corte ha
sostenido que el principio de legalidad, del cual forman parte los principios
de tipicidad, proporcionalidad y lesividad,
es un elemento estructural del derecho fundamental al debido proceso y,
a su vez constituye un principio rector del derecho sancionador penal y
administrativo[363].
Ha precisado la Corte en innumerables fallos, que
dicho principio “comporta una de las conquistas más significativas del
constitucionalismo democrático, en cuanto actúa a la manera de una salvaguarda
de la seguridad jurídica de los ciudadanos, permitiéndoles conocer con anticipación
las conductas reprochables y las sanciones que le son aplicables. A partir del
citado principio, no es posible adelantar válidamente un proceso penal,
disciplinario o de naturaleza sancionadora si el precepto -praeceptum legis-
y su correspondiente consecuencia jurídica -sanctio legis- no se
encuentran previamente definidos en la ley[364].
En tal sentido, el principio de legalidad aparece
consagrado expresamente en el artículo 29 de la Constitución Política, al
señalar éste que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes
preexistentes al acto que se le imputa…”; premisa de la cual ha inferido la
jurisprudencia[365] que su finalidad no se concreta únicamente en
predeterminar las conductas consideradas
como reprochables y las sanciones en las que incurra quien las desconozca.
Así pues, como parte integral
del principio de legalidad se encuentra el principio de tipicidad o taxatividad,
en virtud del cual, “el legislador no
solo esta obligado a describir las conductas que califica como hechos punibles
o infracciones disciplinarias, sino además a hacerlo de forma completa, clara e
inequívoca, de manera que permita a sus destinatarios tener certidumbre o
certeza sobre los comportamientos ilícitos, es decir, de saber con exactitud
hasta donde llega la protección jurídica de sus propios actos o actuaciones”[366].
Así, para que un comportamiento jurídicamente
reprochable se considere ajustado al principio de tipicidad y, por tanto, al
debido proceso, se requiere que su texto sea “preciso”, lo cual
significa que en él se incluya y determine con detalle, tanto la conducta como
el castigo a imponer, de manera tal que no se presente duda sobre cuál es el
hecho generador de reproche y cuál su respectiva sanción. Ha precisado la Corte
que “cuando ello no ocurre así, la norma
en cuestión viola la Carta, bien sea porque no determine claramente la
conducta reprochada, o porque no define claramente cuál es la sanción que debe
imponerse o los criterios que claramente permiten su determinación”[367].
Pues bien, en el caso concreto estimo que la
descripción típica de los comportamientos en los cuales pueden incurrir las
partes en el proceso, sus representantes o abogados, sancionables por parte del
juez del caso con una multa de dos a cinco salarios mínimos mensuales, cuando
quiera que éstos (i) utilicen el proceso, incidente, trámite especial que haya
sustituido a este o recurso, para fines claramente ilegales, o (ii)  cuando
adopten una conducta procesal tendiente a dilatar el proceso o por cualquier
medio se entorpezca el desarrollo normal del proceso, no cumple con las
exigencias constitucionales en materia de tipicidad de las faltas
disciplinarias. En efecto, no se precisa en qué consiste realmente emplear un
proceso para fines “claramente ilegales”, como tampoco qué se quiso
decir con entorpecer el desarrollo normal de un proceso o dilatarlo. En otras
palabras, a mi juicio, el empleo de tales expresiones conduce a desconocer el
principio de tipicidad de las faltas disciplinarias, y en consecuencia, permite
un indebido uso de tales facultades legales por parte del juez del caso.
A manera de conclusión, estimé necesario salvar mi
voto, y adelantar algunas precisiones, sobre algunos aspectos fundamentales de
la reforma a la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, como son la
posibilidad de cobrar aranceles judiciales, el mecanismo de revisión eventual,
por parte del Consejo de Estado, de las providencias adoptadas en acciones
populares y de grupo, al igual que algunos poderes sancionatorio de los jueces.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
[1] Sentencia C-523 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Cfr. Sentencias C-802 de 2006, C-1153 de 2005 y C-292 de
2003.
[2] Sentencias C-502 de
2007, C-238 de 2006, C-292 de 2003, C-295 de 2002 y C-037 de 1996.
[3] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Folio 26.
[4] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Folio 18 y siguientes.
[5] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Folios 29 a 38.
[6] Cuaderno de trámite en comisión I
Primera Senado. Folios 64 a 65.
[7] Cuaderno de trámite en la
comisión I Senado. Folio 99.
[8] Cuaderno de trámite en comisión
I  Senado. Folio 126.
[9] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Folio 153.
[10] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Folio 157.
[11] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Folio 162.
[12] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Folio 161.
[13] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Página 10. Folio 165.
[14] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Página 14. Folio 169.
[15] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Página 19. Folio 174.
[16] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Página 20. Folio 175.
[17] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Folio 176.
[18] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Folio 179.
[19] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Folio 162.
[20] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Folio 187.
[21] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Folio 187 y siguientes.
[22] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Página 4. Folio 187.
[23] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Página 5. Folio 188.
[24] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Página 5. Folio 188.
[25] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Página 6. Folio 189.
[26] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Página 6. Folio 189.
[27] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Página 5. Folio 307.
[28] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Folio 189 y siguientes.
[29] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Folio 297 y siguientes.
[30] Cuaderno de trámite en la
comisión I Senado. Folio 289 y siguientes.
[31] Cuaderno de trámite en plenaria
Senado. Folio 40.
[32] Cuaderno de trámite en  plenaria
Senado. Folio 49.
[33] Cuaderno de trámite en plenaria
Senado. Folios 115 y 116.
[34] Cuaderno de trámite en plenaria
Senado. Folio 195.
[35] Cuaderno de trámite en plenaria
Senado. Folio 234 y siguientes.
[36] Cuaderno de trámite en comisión I
Cámara. Folio 18 y siguientes.
[37] Cuaderno de trámite en comisión I
Cámara. Folio 22 y siguientes.
[38] Cuaderno de trámite en comisión I
Cámara. Folio 88.
[39] Cuaderno de trámite en comisión I
Cámara. Folio 99.
[40] Cuaderno de trámite en comisión I
Cámara. Folio 113 y siguientes.
[41] Cuaderno de trámite en Comisión I
Cámara. Folio 99.
[42] Cuaderno de trámite en Comisión I
Cámara. Folio 133 y siguientes.
[43] Cuaderno de trámite en Comisión I
Cámara. Folio 125 y siguientes.
[44] Cuaderno de trámite en Comisión I
Cámara. Folio 129 y siguientes.
[45] Cuaderno de trámite en plenaria
de Cámara. Folio 104.
[46] Cuaderno de trámite en plenaria
de Cámara. Folio 220.
[47] Cuaderno de trámite en plenaria
de Cámara. Folio 128 y siguientes.
[48] Cuaderno de trámite en plenaria
de Cámara. Folio 148.
[49] Cuaderno de trámite
en plenaria de Cámara. Folio 200 y siguientes.
[50] Cuaderno de trámite de la conciliación
del proyecto. Folio 11 y siguientes.
[51] Cuaderno de trámite de la
conciliación del proyecto. Folio 32 y siguientes.
[52] Cuaderno de trámite de la
conciliación del proyecto. Folio 104.
[53] Cuaderno de trámite
de la conciliación del proyecto. Folio 141.
[54] Cuaderno de trámite
de la conciliación del proyecto. Folio 287 y siguientes.
[55] Cuaderno de trámite
de la conciliación del proyecto. Folio 141.
[56] Cuaderno de trámite en plenaria
de Cámara. Folio 134.
[57] Cuaderno de trámite en plenaria
de Cámara. Folio 148.
[58] Cuaderno de trámite
de la conciliación del proyecto. Folio 346.
[59] Cuaderno de trámite en plenaria
de Cámara. Folio 148.
[60] Cuaderno de trámite
en comisión I Senado. Folio 29 y siguientes.
[61] Cuaderno de trámite
en comisión I Senado. Folio 297 y siguientes.
[62] Cuaderno de trámite
en comisión I Senado. Folio 289 y siguientes.
[63] Cuaderno de trámite en plenaria
Senado. Folio 234 y siguientes.
[64] Cuaderno de trámite
en comisión I Cámara. Folio 18 y siguientes.
[65] Cuaderno de trámite
en comisión I Cámara. Folio 22 y siguientes.
[66] Cuaderno de trámite
en comisión I Cámara. Folio 133 y siguientes.
[67] Cuaderno de trámite
en comisión I Cámara. Folio 125 y siguientes
[68] Cuaderno de trámite en plenaria
Cámara. Folio 200 y siguientes.
[69] Cuaderno de trámite de la
conciliación. Folio 11 y siguientes.
[70] Cuaderno de trámite de la
conciliación. Folio 32 y siguientes.
[71] Ley 3ª de 1992, art.2º.,
modificado por el art. 1º. de la Ley 754 de 2002.
[72] “Mayoría absoluta. La decisión es
adoptada por la mayoría de los votos de los integrantes”. (Ley 5ª. de 1992, art. 117).
[73] Ley 3ª de 1992, art.2º.,
modificado por el art. 1º. de la Ley 754 de 2002.
[74] Cuaderno de certificaciones y
oficios remisorios de pruebas solicitadas. Folio 9 – 14.
[75] Pág. 7
[76] Pág. 9
[77] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Folio 162  y siguientes.
[78] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Página 14. Folio 169.
[79] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Página 19. Folio 174.
[80] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Página 20. Folio 175.
[81] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Folio 187  y siguientes.
[82] Página 4
[83] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Página 5. Folio 188.
[84] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Página 5. Folio 188.
[85] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Página 6. Folio 189.
[86] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Página 6. Folio 189.
[87] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Folio 184 y siguientes.
[88] Los artículo s 128 y 129 de la Ley 5ª de 1992 establecen sobre las
formas de votación:
“ARTICULO 128. Modos de votación. Hay tres modos de votación,
a saber: La ordinaria, la nominal y la secreta. “La votación ordinaria se usará
en todos los casos en que la Constitución, la ley o el reglamento no hubieren requerido votación nominal./
“ARTICULO 129. Votación ordinaria. Se efectúa dando los
Congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. El Secretario informará
sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación,
se tendrá por exacto el informe./ Si se pidiere la verificación por algún
Senador o Representante, en su caso, se procederá de este modo: los que quieran
el SI se pondrán de pie, permaneciendo en esta postura mientras son contados
por el Secretario y se publica su número. Sentados, se procederá seguidamente
con los que quieran el NO y se ponen a su vez de pie; el Secretario los cuenta
e informa su número y el resultado de la votación./ El Congresista puede
solicitar que su voto conste en el acta, indicándolo en forma inmediata y
públicamente./ Podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite
el sentido del voto de cada Congresista y el resultado total de la votación.”
[89] Cfr., Sentencias C-179 de 2002, C-473
de 2005, C-1153 de 2005, C-187 de 2006 y C-502 de 2007, entre otras.
[90] Cf. artículo 116 de
la Ley 5ª de 1992.
[91] Cuaderno de oficios remisorios de
pruebas solicitadas. Folio 28.
[92] Cuaderno de tramite en plenaria
de Senado. Folio 115 y siguientes.
[93] Pág. 3
[94] Página 4
[95] Cuaderno de oficios remisorios de
pruebas solicitadas. Folio 28.
[96] Cfr., Sentencias C-179 de 2002, C-473
de 2005, C-1153 de 2005, C-187 de 2006 y C-502 de 2007, entre otras.
[97] Cuaderno de oficios remisorios de
pruebas solicitadas. Folios 17 y 18.
[98] Cuaderno de trámite en comisión I
Cámara. Folio 113 y siguientes.
[99] Cuaderno de oficios remisorios de
pruebas solicitadas. Folios 25 y 26.
[100] Cuaderno de trámite en plenaria
Cámara. Folio 128 y siguientes.
[101] Pág. 10
[102] Cuaderno de oficios remisorios de
pruebas solicitadas. Folio 28.
[103] Cuaderno de trámite
de conciliación. Folio 287 y siguientes.
[104] Cuaderno de certificaciones y
oficios remisorios de pruebas. Folios 25 y 26.
[105] Cuaderno de trámite de conciliación.
Folio 346.
[106] Cfr., Sentencias C-179 de 2002, C-473
de 2005, C-1153 de 2005, C-187 de 2006 y C-502 de 2007, entre otras.
[107] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Folio 1 y 2.
[108] Cuaderno de trámite en comisión I
Senado. Folio 179.
[109] Cuaderno de tramite en comisión
primera Senado, folio 356.
[110] Cuaderno de trámite en plenaria
Senado. Folio 40.
[111] Cuaderno de trámite en Comisión I
Cámara. Folio 88.
[112] Cuaderno de trámite en plenaria
Cámara. Folio 104.
[113] Cuaderno de trámite en plenaria
Cámara. Folio 134.
[114] Cuaderno de trámite de la
conciliación. Folio 104.
[115] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-187 de 2006, MP. Clara Inés Vargas Hernández. Revisión previa del
proyecto de ley estatutaria No. 284/05 Senado y No. 229/04 Cámara “Por medio
de la cual se reglamenta el artículo 30 de la Constitución Política”. En aquella oportunidad la Comisión Accidental de Conciliación estuvo integrada por los congresistas Héctor Helí Rojas
Jiménez (Senador de la República) y Reginaldo Montes Álvarez (Representante a la Cámara), y sobre este aspecto específico no se presentó ningún salvamento de voto.
[116] Corte
Constitucional, Sentencia C-1152 de 2003, MP. Jaime Córdoba Triviño.
[117] Gaceta No. 275 del 13 de junio de
2007. Cuaderno de trámite en Plenaria de Cámara. Folio 1 y 2.
[118] Gaceta No. 293 del
15 de junio de 2007, p.11. Cuaderno
de trámite de la conciliación. Folio 193.
[119] Corte
Constitucional, Sentencia
C-037 de 1996.
[120] Corte
Constitucional, Sentencia C-307 de 2004. Ver también las Sentencias C-114 de
999, C-1388 de 2000, C-523 de 2002, entre otras.
[121] Corte
Constitucional, Sentencia
C-037 de 1996.
[122] Corte Constitucional,
Sentencia C-836 de 2002. En le mismo sentido ver las Sentencias C-055 de 1996,
C-162 de 1999, C-662 de 2000, C-836 de 2002, C-319 de 2006, entre otras.
[123] Corte
Constitucional, Sentencia C-025 de 1993, reiterada en numerosos
pronunciamientos posteriores.
[124] Corte
Constitucional, sentencia
C-604 de 1997.
[125] Corte
Constitucional, Sentencias
C-025 de 1993, C-390 de 1996, C-604 de 1997, entre otras.
[126] Corte
Constitucional, Sentencia C-706 de 2005, MP. Alvaro Tafur Gálvis.
[127] Corte
Constitucional, sentencia C-724 de 2004, MP. Clara Inés Vargas.
[128] La diferencia entre el
principio de identidad y el principio de unidad de materia fue explicada en la Sentencia C-1147 de 2003, MP. Rodrigo Escobar Gil.
[129] Corte
Constitucional, Sentencia C-706 de 2005, MP. Alvaro Tafur Gálvis.
[130] Corte
Constitucional, Sentencia
C-332 de 2005, MP. Manuel José Cepeda.
[131] Gaceta No. 132 del 20 de abril de
2007, p.5-7. Cuaderno de trámite en Plenaria de Senado.
[132] Gaceta No. 210 del 25 de mayo de
2007, p.22-23. Cuaderno de trámite en Comisión de Cámara.
[133] Gaceta No. 275 del 13 de junio de
2007. Cuaderno de trámite en Plenaria de Cámara. Folio 1 y 2.
[134] Gaceta No. 293 del
15 de junio de 2007, p.11. Cuaderno
de trámite de la conciliación. Folio 193.
[135] Cfr., Sentencias C-179 de 2002, C-473
de 2005, C-1153 de 2005, C-187 de 2006 y C-502 de 2007, entre otras.
[136] Corte
Constitucional. Sentencia No. T-006/92, citada.
[137] Corte
Constitucional. Sala de Revisión No. 7. Sentencia No. T-450 del 12 de octubre
de 1993. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero.
[138] Sentencia C- 037 de 2006, MP.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[139] Sentencia C-273 de
1998
[140] Robert Alexy, Teoría
de los derechos fundamentales. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales,
1993, p.86. Cfr., Eduardo García Máynes, Introducción al estudio del derecho.
México, Porrúa, 2002, p.85; Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández,
Curso de Derecho Administrativo. Madrid, Civitas, Octava Edición, Tomo
I, p.74 y 75; Ronald Dworkin, Questioni di principio. Il Saggiatore,
Milano 1985.
[141] Corte
Constitucional, Sentencia C-818 de 2005. En el mismo sentido pueden verse las
Sentencias T-406 de 1992, C-574 de 1992, C-027 de 1993, C-276 de 1993, C-1287
de 2001, SU-1122 de 2001 y C-1041 de 2007, entre muchas otras.
[142]   Gaceta del
Congreso No. 44, viernes 24 de abril de 1998, pp. 26 ss.
[143]  Comisión de las
Naciones Unidas para el desarrollo del Derecho Mercantil Internacional; en
inglés  UNCITRAL.
[144]  Exposición de
motivos, Supra.
[145]  llamado por sus
siglas en inglés "EDI"
[146] Sentencia C-1147 de
2001
[147] Cuaderno principal. Folio 16 y
siguientes.
[148] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencias C-488/92, C-057/93, C-490/94 C-343/95, C-685/96,
C-581/97, C-197/01, C-1319/01, C-483/02, C-859 de 2001, C-1249 de 2001, C-399
de 2003 y C-985 de 2006, entre otras.
[149] Corte
Constitucional, Sentencia C-859/01 MP. Clara Inés Vargas Hernández; C-985 de
2006, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[150] Corte Constitucional,
Sentencia C-307 de 2004, MP. Alfredo Beltrán Sierra, Manuel José Cepeda y
Rodrigo Escobar Gil.
[151] Ídem.
[152] La Corte también precisó: “Podría
objetarse que el artículo 351 de la Constitución establece que “el Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el
Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del
ramo”. Por lo tanto, si las autoridades competentes omiten cumplir lo
ordenado en el artículo tercero del proyecto de ley estatutaria, el Congreso no
podría modificar el presupuesto para lograr que los gastos necesarios sean
previstos y financiados. Sin embargo, la Constitución de 1991 fortaleció las facultades del Congreso de la República en materia presupuestal. Por eso permitió que éste pueda “eliminar o reducir partidas de
gastos propuestas por el Gobierno”. Y el mismo artículo 351 en su inciso
tercero establece que “si se eliminaren o disminuyeren algunas de las
partidas del proyecto respectivo, las sumas así disponibles, sin exceder su
cuantía, podrán aplicarse a otras inversiones o gastos autorizados conforme a
lo prescrito en el inciso final del artículo 349 de la Constitución”. De tal manera que el Congreso puede adoptar decisiones encaminadas a la
reorientación del gasto público al momento de discutir y aprobar la ley de
apropiaciones siempre que las decisiones que adopte no impliquen exceder la
cuantía de gasto originalmente prevista”.
[153]Ver sentencia
C-695/96. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 9 y ss.
[154]Ver, entre otras, la
sentencia C-357/94 y C-695/96.
[155] Sentencia C-192 de
1997, MP Alejandro Martínez Caballero. Ver también las Sentencias C- 357 de
1994, C-685 de 1996 y C-1249 de 2001, entre otras.
[156] Gaceta del Congreso
No. 418 del 29 de septiembre de 2006. Cuaderno
de trámite en Comisión I Senado. Folio 35.
[157] Gaceta del Congreso
No. 23 del 02 de febrero de 2007. Cuaderno
de trámite en Comisión I Senado. Folio 162.
[158] Gaceta del Congreso No. 210 del
25 de mayo de 2007. Cuaderno de trámite en comisión I Cámara. Folio 21.
[159] Gaceta del Congreso No. 311 del
26 de junio de 2007. Cuaderno de trámite en comisión I Cámara. Folio 115.
[160] Gaceta del Congreso No. 311 del
26 de junio de 2007. Cuaderno de trámite en comisión I Cámara. Folio 116.
[161] Gaceta del Congreso
No. 418 del 29 de septiembre de 2006. Cuaderno de trámite en Comisión I de
Senado. Folio 35.
[162] Gaceta del Congreso
No. 210 del 25 de mayo de 2007. Cuaderno de trámite en Comisión I de Cámara.
Folio 21.
[163] La doctrina se
refiere a los aranceles en los siguientes términos: “Los derechos arancelarios
son impuestos, y éstos, en términos generales, están definidos como la tarifa
oficial que establece los derechos que se han de pagar por diversos actos o
servicios administrativos”. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual.
Guillermo Cabanellas. Editorial Heliasta. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-353
de 1997.
[164] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencias C-040 de 1993, MP. Ciro Angarita Barón, C-465 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-545 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz, C-577 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-1371 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-1067 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-776 de 2003, MP. Manuel José Cepeda, C-840 de 2003, MP. Clara
Inés Vargas Hernández, C-1143 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-226 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-1171 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-927 de 2006, MP. Rodrigo Escobar Gil, entre muchas otras.
[165] En relación con
esta característica, en sentencia del 24 de octubre de 2002, el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sostuvo que: “El
precio cubre los costos en que incurre la entidad para prestar el servicio,
incluyendo los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y
crecimiento de la inversión”. (Consejera Ponente: Ligia López Díaz.
Expediente No. 13.408).
[166] Corte
Constitucional, Sentencia C-040 de 1993.
[167] “Artículo 29.- Son contribuciones parafiscales los
gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un
determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del
propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará
exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán solo
al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes
financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. Las contribuciones
parafiscales administradas por los órganos que formen parte del Presupuesto
General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la
estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su
recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración (Ley 179
de 1994, art. 12, Ley 225 de 1995, art. 2°)”.
[168] Corte
Constitucional, Sentencia C-1171 de 2005, MP. Álvaro Tafur Gálvis.
[169] Corte Constitucional,
Sentencias T-522 de 1994 y C-1512 de 2000.
[170] Corte
Constitucional. Sala de Revisión No. 2. Sentencia No. T-522 del 22 de noviembre
de 1994. Magistrado Ponente: Antonio Barrera Carbonell.
[171] Corte Constitucional,
Sentencia C-102 de 2003.
[172] Corte Constitucional,
Sentencia C-1512 de 2000. La Corte declaró exequible una norma del Código de
Procedimiento Civil (art. 356), referente al pago de las copias para el
trámite de un recurso de apelación.
[173] Santiago Muñoz
Machado, Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público en General.
Madrid, Civitas, Tomo I, 2004, p.494.
[174] Corte Suprema de
los EEUU, caso Connally, Commissioner of Labor of Oklahoma, et al. v.
General Construction Co. (1926), 269 U.S. 385, 391: “Any statute
which either forbids or requires the doing of an act in terms so vague that men
of common intelligence must necessarily guess at its meaning and differ as to
its application”.
[175] Tribunal Europeo de
Derechos Humanos, caso Sunday Times, Sentencia de 26 de abril de 1979,
fundamento jurídico 49.
[176] Corte Constitucional,
Sentencia C-251 de 2002 MP. Eduardo Montealegre Lynett.
[177] Corte
Constitucional, Sentencia C-1114 de 2003, MP. Jaime Córdoba Triviño.
[178] Corte
Constitucional, Sentencia C-955 de 2000. Ver también las sentencias C-393 de
1996,  C-1114 de 2003, C-370 de 2004 y C-1261 de 2005, entre otras.
[179] Corte
Constitucional, Sentencia C-397 de 1994, MP. Hernando Herrera Vergara. La Corte declaró que inexequible una norma de la Ley 100 de 1993, que excluía a la Nación del deber de tributar retención en la fuente para pagos efectuados por concepto de
cesantía, pues daba un tratamiento preferencial e injustificado frente a los
demás entes territoriales que sí estaban obligados a tributar.
[180] Corte
Constitucional, Sentencia C-1261 de 2005, MP. Manuel José Cepeda.
[181] Corte Constitucional,
sentencia C-188 de 1998, MP. José Gregorio Hernández Galindo.
[182] Gaceta del Congreso
No.23 del 02 de febrero de 2007. Cuaderno de trámite en Comisión I de Senado,
proposición número 64, folio 188.
[183] Corte
Constitucional, Sentencias C-055 de 1996, C-162 de 1999, C-662 de 2000, C-836
de 2002 y C-319 de 2006, entre otras.
[184] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencias C-893 de 2001, MP. Clara Inés Vargas Hernández,
C-1195 de 2001, MP. Manuel José Cepeda y Marco Gerardo Monroy, y C-338 de 2006,
MP. Clara Inés Vargas Hernández, entre otras.
[185] Valga anotar que la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-226 de 1993, declaró inexequibles los artículos 74
y 66 (parcial) del Decreto 2700 de 1991, que establecían la figura del “jurado
de derecho” en la etapa del juicio de los procesos adelantados ante la
justicia penal ordinaria. La Corte consideró que según el mandato de la Constitución,
la Ley puede otorgar funciones jurisdiccionales transitorias a los
particulares, sí y solo si, éstas se conceden en calidad de conciliadores o
árbitros. Como los jurados de derecho, a la luz de las normas pertinentes,
ejercían funciones jurisdiccionales; y como aquellos no eran ni conciliadores
ni árbitros, el Tribunal consideró que dicha institución era contraria al
espíritu del artículo 116 Constitucional. Dijo al respecto la Corte: “…estándole constitucionalmente vedado a los particulares ejercer justicia en
calidad diferente a la conciliador o árbitro, la norma que consagra que los
particulares podrán administrar justicia en condición de jurados de derecho es
una norma contraria a la Constitución”.
[186] En la Sentencia C-226 de 1993, M.P., Alejandro Martínez caballero, la Corte dijo: “...conforme a lo prescrito por el artículo 116
de la Constitución Política, ejercen función jurisdiccional de manera
excepcional y con carácter transitorio, el Congreso, determinadas autoridades
administrativas y los particulares en la condición de árbitros o conciliadores.
(...) Esta facultad otorgada a los particulares tiene entre otras las
siguientes características: es esencialmente ocasional o transitoria; es
voluntaria por cuanto son las partes quienes habilitan al particular para
resolver la controversia; y sólo puede hacerse en la calidad de conciliador o
de árbitro, manifestándose en fallos en derecho o en equidad”.
[187] En criterio de
algunos sociólogos del derecho estos procesos incrementan la democracia, al
menos por cuatro razones: (i) porque acercan la justicia a los criterios
populares de equidad. Por ejemplo, en muchos países los jueces de paz o muchos
árbitros comunitarios deben decidir en equidad. Y en este contexto, equidad no
significa que los jueces de paz deban recurrir a la concepción sobre el tema de
un eminente filósofo, como Aristóteles o John Rawls, sino que quiere decir que
las decisiones deben reflejar los criterios de justicia de las propias
comunidades, con lo cual el derecho se hace más permeable a lo popular; (ii)
porque son procesos participativos pues restituyen a las personas y a las
comunidades la capacidad de resolver sus propias controversias, ya que en
general las decisiones se fundan en el asentimiento de las partes involucradas;
(iii) porque se fundan en el consenso, en la búsqueda de acuerdos, con lo cual
incrementan la deliberación democrática, puesto que los ciudadanos deben
aprender a defender los derechos propios pero reconociendo la legitimidad de
los derechos ajenos. El espacio de la discusión pública pacífica debería
entonces verse fortalecido. Y (iv), finalmente, porque, como lo han mostrado
los llamados enfoques “transformadores” en el campo de la medicación[187], una solución conciliada de
un conflicto tiende a fortalecer dos virtudes democráticas esenciales para un
ciudadano: su autonomía, pues le enseña a manejar sus propios problemas, pero
también la búsqueda del acuerdo, obliga a la persona a comprender al otro y
expresar preocupación y consideración por sus intereses y valores, lo cual la
vuelve un individuo más compasivo, solidario y con capacidad de reconocimiento
del valor de las diferencias y del pluralismo. Esta es la opinión de Rodrigo
Uprimny  vertida en el documento  “Jueces de Paz y Justicia Informal: una
aproximación conceptual  a sus potencialidades y limitaciones” .
[188] Corte
Constitucional, Sentencia C-1195 de 2001, MP. Manuel José Cepeda y Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[189] La Corte ha estudiado la posibilidad de otorgar facultades jurisdiccionales a las autoridades
administrativas, en las Sentencias C-592 de 1992, C-212 de 1999, C-037 de 1996.
C-672 de 1999, C-384 de 2000, C-1691 de 2000 y C-415 de 2002, entre otras.
[190] Autores clásicos
del derecho rechazaron la intervención del Estado con el fin de hacer
obligatoria la conciliación de los intereses privados, al entender que nadie
debe ser más amante de la paz, del orden y de su patrimonio que  su dueño
mismo. Apoyado en este concepto BENTHAM reprobaba al Estado el entrometimiento
en buscar la avenencia entre los particulares, porque en su parecer la
conciliación envuelve para uno de los que transigen, una renuncia de parte de
su derecho a favor de otro, y como el Estado no debe procurar transacciones en
materia de justicia, sino que esta se cumpla en toda su extensión y sin
sacrificio alguno, no puede prohijar un acto por el cual, si resulta
conciliación, necesariamente ha de haber sacrificio de justicia por parte de uno
de los litigantes.
[191] Ver sentencia C-392
de 2000
[192] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencias C-536 de 1995, C-103 de 2004, C-059 de 2005 y T-796
de 2007, entre otras.
[193] Cf. Gaceta
Constitucional No. 66 – Informe de Ponencia.
[194] Valga precisar que
la institución de los jueces de paz ciertamente no es nueva; fue
introducida desde las épocas más tempranas de la colonización española en
América, pero progresivamente cayó en desuso, hasta el punto de que al final
del siglo XX, durante la década de los años ochenta, Perú era el único Estado
latinoamericano que aún conservaba –en plena vigencia- los cargos en cuestión.
Véase a este respecto REVILLA, María Teresa: “La justicia de paz y las
organizaciones sociales en el Perú”. En: BARRIOS GIRALDO, Adriana Elvira (ed.):
“Conflicto y Conexto – Resolución Alternativa de Conflictos y Contexto Social”.
Instituto Ser de Investigaciones – Tercer Mundo Editores – Colciencias –
Programa de Reinserción, Bogotá, 1997.
[195] Sentencia C-103 de
2004 .M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[196] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencias C-037 de 1996, C-139 de 1996, T-349 de 1996, C-370
de 2002, T-1294 de 2005 y T-945 de 2007, entre otras.
[197] Gaceta del Congreso No. 245 del
25 de julio de 2006, página 18 y siguientes. Cuaderno de trámite  en Comisión I
Senado. Folio 18 y siguientes.
[198] Gaceta del Congreso No. 418,
página 7. Cuaderno de trámite en Comisión I Senado. Folio 35.
[199] Gaceta del Congreso No. 418,
página 4. Cuaderno de trámite en Comisión I Senado. Folio 32.
[200] Gaceta del Congreso No. 132,
página 8. Cuaderno de trámite en plenaria Senado. Folio 8.
[201] Gaceta del Congreso No. 170,
página 5. Cuaderno de trámite en plenaria Senado. Folio 235.
[202] Gaceta del Congreso No. 210 del
25 de mayo de 2007, página 23. Cuaderno de trámite en comisión I Cámara. Folio
23.
[203]Gaceta del Congreso No. 210 del
25 de mayo de 2007, página 19. Cuaderno de trámite en comisión I Cámara. Folio
19.
[204] Corte
Constitucional, Sentencia C-913 de 2001.
[205] Corte
Constitucional, Sentencia C-392 de 2000.
[206] Corte
Constitucional, Sentencia C-985 de 2005.
[207] Cfr., Corte
Constitucional, Sentencias C-592 de 1992, C-212 de 1999, C-037 de 1996. C-672
de 1999, C-384 de 2000, C-1641 de 2000 y C-415 de 2002, entre otras.
[208] Corte
Constitucional, Sentencia C-1195 de 2001, MP. Manuel José Cepeda y Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[209] Corte
Constitucional, Sentencia C-242 de 1997.
[210] Se siguen aquí los
criterios trazadas por la Corte Constitucional en las Sentencias C-330 de 2000 y C-1038 de 2002, entre otras.
[211] Corte
Constitucional Sentencia C-294 de 1995 M.P. Jorge Arango Mejía
[212] Corte
Constitucional Sentencia C-1038 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[213] Corte
Constitucional Sentencia C-163 de 1999. M.P. Alejandro Martínez Caballero. Posición reiterada, entre otras, en las Sentencias C-1038 de 2002, MP. Eduardo
Montealegre Lynett y C-961 de 2006, MP. Rodrigo Escobar Gil.
[214] Corte
Constitucional Sentencia T-057 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[215] Corte Constitucional, Sentencia
C-060 de 2001, MP. Carlos Gaviria Díaz.
[216] Corte Constitucional, Sentencia
C-330 de 2000, MP. Carlos Gaviria Díaz.
[217] Cfr. Sentencias C-242
de 1997, C-098 de 2001, entre otras.
[218] Corte
Constitucional, Sentencia C-098 de 2001, MP. Martha Victoria Sachica Méndez.
[219] Corte
Constitucional, Sentencias C-961 de 2006, C-098 de 2001, C-1436 de 2000, C-163
de 1999, C-248 de 1999 y C-294 de 1995, entre otras.
[220] Corte
Constitucional, Sentencia C-1038 de 2002.
[221] Corte
Constitucional, Sentencias C-060 de 2001 y C-242 de 1997.
[222] Corte
Constitucional, Sentencias C-163 de 1999, C-242 de 1997, C-330 de 2000, C-060
de 2001, T-200 de 2004, C-961 de 2006, SU-174 de 2007, entre otras.
[223] Artículo 90 de la Ley 23 de 1991, que modificó el decreto-ley 2279 de 1989.
[224] Ley 23 de 1991, artículo 92. Los artículos
96 y siguientes de la ley consagraban el procedimiento a aplicar para el
llamado arbitraje independiente.
[225] Consejo de Estado,
Sección Tercera, Sentencia del 1º de agosto de 2002, rad. 11001-03-25-000-2001-0046-01(21041),
ELECTRIFICADORA DEL ATLANTICO S.A. E.S.P., vs. TERMORIO S.A. E.S.P., MP. Germán Rodríguez
Villamizar.
[226] Ídem.
[227] Artículo 112.
Clases. El artículo 90 de la Ley 23 de 1991, quedará así: "Artículo 90. El
arbitraje podrá ser independiente, institucional o legal. El arbitraje
independiente es aquel en que las partes acuerdan autónomamente las reglas de
procedimiento aplicables en la solución de su conflicto, institucional, aquel
en el que las partes se someten a un procedimiento establecido por el centro de
arbitraje; y, legal, cuando a falta de dicho acuerdo, el arbitraje se realice
conforme a las disposiciones legales vigentes”.
[228] Ídem.
[229] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencias T-244 de 2007, SU-174 de 2007, T-800 de 2004, C-330
de 2000, C-163 de 1999, C-037 de 1996 y C-426 de 1994, entre otros.
[230] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencias SU-600 de 1999, T-192 de 2004, T-920 de 2004 y
SU-174 de 2007, entre otras.
[231] De la sentencia C-037 de 1996, también puede apreciarse: “Artículo 18. Conflictos de competencia. Los
conflictos de competencia que se susciten entre autoridades de la jurisdicción
ordinaria que tengan distinta especialidad jurisdiccional y que pertenezcan a
distintos distritos, serán resueltos por la Corte Suprema de Justicia en la respectiva Sala de Casación que de acuerdo con la ley tenga
el carácter de superior funcional de las autoridades en conflicto, y en
cualquier otro evento por la Sala Plena de la Corporación. Los conflictos de la misma naturaleza que se presenten entre autoridades de igual o diferente categoría y pertenecientes al mismo Distrito, serán resueltos por el mismo Tribunal Superior por conducto de las Salas Mixtas integradas del modo que señale el reglamento interno de la Corporación”…. CONSIDERACIONES DE LA CORTE. Esta norma no merece reparo constitucional
alguno, pues respeta el orden y los grados que deben existir en la jurisdicción
ordinaria para la resolución de los conflictos de competencia. No sobra, sin
embargo, aclararle al ciudadano interviniente que esta disposición en nada
vulnera el numeral 6o del artículo 256 superior, pues no puede confundirse la
facultad para resolver conflictos de competencia que ocurran entre distintas
jurisdicciones, asunto propio del resorte del Consejo Superior de la Judicatura, con la atribución de dirimir este tipo de problemas cuando se susciten entre
organismos o entidades de la misma jurisdicción, materia esta que le compete
solucionar al respectivo superior jerárquico. Al tratar la presente disposición
del referido evento y no del que considera vulnerado el ciudadano interesado,
habrá de declararse la exequibilidad del artículo”.
[232] En aquella
sentencia la Corte declaró parcialmente inexequible una norma de una ley
ordinaria que pretendía modificar una norma estatutaria, al autorizar al
Consejo Superior de la Judicatura para crear secciones especiales transitorias
en el Consejo de Estado. La Corte recordó que la reserva de ley –en ese caso
estatutaria- se mantiene incólume incluso cuando lo que se pretende es
autorizar la creación de salas transitorias con miras a superar problemas de
congestión judicial.
[233] En el mismo sentido
pueden consultarse las Sentencias C-055 de 1996, C-162 de 1999, C-662 de 2000,
C-836 de 2002 y C-319 de 2006, entre otras.
[234] Ley 954 de 2005. “Artículo 3°.  Salas especiales
transitorias de decisión. Adiciónase un artículo nuevo transitorio en la
sección segunda, del capítulo tercero, del título XXXIII, del libro Cuarto del
Código Contencioso Administrativo, referente al recurso de súplica, el cual
quedará así:
Artículo Transitorio. Salas Especiales
Transitorias de Decisión. Créanse en el Consejo de Estado Salas Especiales
Transitorias de Decisión, encargadas de decidir los recursos extraordinarios de
súplica que, a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, tengan
proferido el respectivo auto admisorio. Estas Salas estarán conformadas por
cuatro Magistrados de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado,
pertenecientes a cada una de las Secciones que integran dicha Sala, con
excepción de la Sección que profirió la providencia impugnada. Su integración y
funcionamiento se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el
Reglamento que para el efecto expida el Consejo, y el fallo se adoptará dentro
de los términos previstos en el mismo”.
[235] Corte
Constitucional, Sentencia C-126 de 2006, MP. Alfredo Beltrán Sierra. En el
mismo sentido, en la Sentencia C-180 de 2006, MP. Jaime Araújo Rentería, la Corte señaló:
“Se observa que la norma
demandada no regula la estructura de la administración de justicia ni los
principios generales para su funcionamiento y  sólo suprime el recurso
extraordinario de súplica previsto en el Art. 194 del Código Contencioso
Administrativo, modificado por el Art. 57 de la Ley 446 de 1998, lo cual es materia propia de la ley ordinaria, conforme a lo dispuesto en el Art. 150, Num. 2,
de la Constitución, en virtud del cual al Congreso de la República por medio de leyes corresponde expedir códigos en todos los ramos de la legislación
y reformar sus disposiciones”.
[236] Corte Constitucional, Sentencia C-586 de 1992, MP.
Fabio Morón Díaz. Reiterada, entre otras, en las Sentencias C-214 de 1994,
C-140 de 1995 y C-252 de 2001.
[237] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencias C-586 de 1992, C-140 de 1995, C-596 de 2000, C-252
de 2001, C-668 de 2001, C-1046 de 2001, C-998 de 2004 y C-590 de 2005, entre
otras.
[238] Piero Calamndrei, Casación
Civil. Trad. Santiago Sentís Melendo y Mariano Ayerra Redín. Buenos Aires,
Ediciones Jurídicas Europa-América, 1959, p.23.
[239] Ídem, p.30.
[240] Humberto Murcia
Ballén, Recurso de Casación Civil. Bogotá, Ediciones Jurídicas Gustavo
Ibáñez, 4ª edición, 1996, p.103 y ss.
[241] Piero Calamandrei, La Casación Civil.  Traducción de Santiago Sentís Melendo.  Buenos Aires, Editorial
Bibliográfica Argentina, 1945. Tomo I, Volumen II. pág. 15 y ss.
[242] Corte
Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, MP. Jaime Córdoba Triviño.
[243] Corte
Constitucional, Sentencia C-252 de 2001, MP. Carlos Gaviria Díaz.
[244] Álvaro Pérez Vives,
Recurso de Casación en materias civil, penal y del trabajo. Bogotá,
Temis, 1966, p.21-22.
[245] Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Penal. Sentencia del 29 de octubre de 2005, MP.
Mauro Solarte Portilla, Casación 24026.
[246] Corte
Constitucional, Sentencia C-998 de 2004, MP. Álvaro Tafur Gálvis. Ver también la Sentencia C-252 de 2001, MP. Carlos Gaviria Díaz.
[247] En este  sentido  ver entre otras las
sentencias C-586/92 M.P. Fabio Morón Díaz, C-1065/00 M.P. Alejandro Martínez
Caballero, C-252/01 M.P. Carlos Gaviria Díaz A.V. Manuel José Cepeda Espinosa
S.V. Alfredo Beltrán Sierra y Álvaro Tafur Galvis., C-261/01 M.P. Alfredo
Beltrán Sierra C- 668/01 M.P. Clara Inés Vargas Hernández A.V. de los
Magistrados Jaime Araujo Rentaría, Manuel José Cepeda Espinosa y Álvaro Tafur
Galvis. En el mismo sentido  en la jurisprudencia de la  Corte Suprema de Justicia cabe recordar por ejemplo el Auto, Sala de Casación Civil, 17 de
febrero de 1992, expediente 3573, Sentencia de la Sala de Casación Laboral expediente 16747 del 10 de abril de 2002 M.P. ISAURA VARGAS, sentencia de la Sala de Casación Penal Magistrado Ponente Doctor JORGE
ENRIQUE VALENCIA M. Aprobado Acta No.79 Santa fe de Bogotá, D.C. julio
diecinueve (19) de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Sentencia dentro del
proceso 17255, Sala de Casación Penal, MAGISTRADO PONENTE ALVARO ORLANDO PEREZ
PINZON Aprobado: Acta No.201 Bogotá, D.C. diecinueve (19) de diciembre de dos
mil uno (2001). Sentencia del proceso 12442 Sala de Casación Penal Aprobado
Acta No. 35 Magistrado Ponente: Dr. FERNANDO E. ARBOLEDA RIPOLL Santa fe de
Bogotá, D.C., diez de abril de mil novecientos noventa y siete, Sentencia del
proceso 12350, SALA DE CASACION PENAL Magistrado Ponente Dr. JORGE E. CORDOBA
POVEDA Aprobado acta No. 50 Santa fe de Bogotá, D.C., catorce (14) de mayo de
mil novecientos noventa y siete (1997).
[248] Corte
Constitucional, Sentencia C-596 de 2000, MP. Antonio Barrera Carbonell.
[249] Torres Romero Jorge
Enrique y Puyana Mutis Guillermo, Manual del recurso de casación en materia
penal. Bogotá.
[250] Piero Calamandrei. La
casación civil. Madrid: Editorial Bibliográfica Argentina, 1945, Tomo II,
capítulos II y III, p.4º y ss.
[251] Corte
Constitucional, Sentencia C-1065 de 2000, MP. Alejandro Martínez Caballero.
[252] Corte
Constitucional, Sentencias C-998 de 2004, MP. Álvaro Tafur Gálvis. Ver también
las Sentencias C-252 de 2001, MP. Carlos Gaviria Díaz, C-586 de 1992, MP. Fabio
Morón Díaz, C-1065 de 2000, MP. Alejandro Martínez Caballero.
[253] Corte
Constitucional, Sentencia C-668 de 2001, MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[254] Corte
Constitucional, Sentencia C-668 de 2001, MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[255] Corte
Constitucional Sentencia T-187 de 1993. M.P. Alejandro Martinez Caballero.  Sobre la necesidad de motivar ciertos actos judiciales administrativos en
aplicación del debido proceso, pueden consultarse, entre muchas, las
sentencias: T-531de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-259 de 1993 M.P. Alejandro Martinez Caballero; T-450 de 1994 M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-237 de 1995 M.P. Alejandro Martinez Caballero; T-415 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[256] Asamblea Nacional
Constituyente. GACETA CONSTITUCIONAL del 22 de abril de 1991, pág. 14.
[257] Presidencia de la República. CENTRO DE INFORMACIÓN Y SISTEMAS PARA LA PREPARACIÓN DE LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Transcripción de sesiones, Comisión
Primera, 7 de mayo de 1991, pág. 28.
[258] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-1493 de 2000, C-251 de 2002, C-246 de 2004 y C-605
de 2006, entre otras.
[259] Corte
Constitucional, Sentencia
C-246 de 2004, MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[260] Corte
Constitucional, Sentencia C-037 de 1996.
[261] “Artículo 97.
Funciones de la Comisión. Son funciones de la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial:
1.- Contribuir a la coordinación
de las actividades de los diferentes organismos administrativos de la Rama Judicial; 2.- Solicitar informes al auditor responsable de dirigir el sistema de control
interno de la Rama Judicial; 3.- Emitir concepto previo para el ejercicio de
las facultades previstas, los numerales 5, 9, 16 y 23 del artículo 85 de la
presente Ley que le corresponde cumplir a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura; 4.- Emitir concepto previo sobre
el proyecto de presupuesto unificado y sobre el proyecto del plan sectorial de
desarrollo para la Rama Judicial antes de que sean adoptados por la Sala Administrativa y el Consejo en pleno respectivamente; 5.- Dictar su propio reglamento y
el de las Comisiones Seccionales interinstitucionales de la Rama Judicial; 6.- Declarado Inexequible (Sentencia C-037 de 1996). 7.- Las demás que le
atribuye la ley y el reglamento.
El Ministro de Justicia y del
Derecho participará por derecho propio en las reuniones de la Comisión en las que se discutan asuntos relativos al presupuesto unificado y al Proyecto de
Plan Sectorial de Desarrollo para la Rama Judicial a que se refiere el numeral 4 de esta norma.
Parágrafo: El concepto previo de
que tratan los numerales 3 y 4 del presente artículo no obligará a la Sala Administrativa”.
[262] Corte Constitucional,
Sentencia C-037 de 1996.
[263] Ponencia para primer debate en la Comisión primera del Senado. Gaceta 418 del 29 de septiembre de 2006
[264] Sentencia C-594 de 1998. M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
[265] Artículo 236.- “El
Consejo de Estado tendrá el número impar de magistrados que determine la ley.
El Consejo se dividirá en salas y secciones para separar las funciones
jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley. La ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones, el
número de magistrados que deban integrarse y su organización interna”.
[266] En el mismo sentido
pueden consultarse las Sentencias C-055 de 1996, C-162 de 1999, C-662 de 2000,
C-836 de 2002 y C-319 de 2006, entre otras.
[267] Ley 954 de 2005. “Artículo 3°.  Salas especiales
transitorias de decisión. Adiciónase un artículo nuevo transitorio en la
sección segunda, del capítulo tercero, del título XXXIII, del libro Cuarto del
Código Contencioso Administrativo, referente al recurso de súplica, el cual
quedará así:
Artículo Transitorio. Salas Especiales
Transitorias de Decisión. Créanse en el Consejo de Estado Salas Especiales
Transitorias de Decisión, encargadas de decidir los recursos extraordinarios de
súplica que, a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, tengan
proferido el respectivo auto admisorio. Estas Salas estarán conformadas por
cuatro Magistrados de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado,
pertenecientes a cada una de las Secciones que integran dicha Sala, con
excepción de la Sección que profirió la providencia impugnada. Su integración y
funcionamiento se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el
Reglamento que para el efecto expida el Consejo, y el fallo se adoptará dentro
de los términos previstos en el mismo”.
[268] Corte
Constitucional, Sentencia C-126 de 2006, MP. Alfredo Beltrán Sierra. En el
mismo sentido, en la Sentencia C-180 de 2006, MP. Jaime Araújo Rentería, la Corte señaló:
“Se observa que la norma
demandada no regula la estructura de la administración de justicia ni los
principios generales para su funcionamiento y  sólo suprime el recurso
extraordinario de súplica previsto en el Art. 194 del Código Contencioso
Administrativo, modificado por el Art. 57 de la Ley 446 de 1998, lo cual es materia propia de la ley ordinaria, conforme a lo dispuesto en el Art. 150, Num. 2,
de la Constitución, en virtud del cual al Congreso de la República por medio de leyes corresponde expedir códigos en todos los ramos de la legislación
y reformar sus disposiciones”.
[269] Corporación autora de la iniciativa acogida por los
ponentes para el segundo debate en la plenaria del Senado de la República.
[270] Artículo 88.- “La ley regulará las
acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos,
relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos,
la moral administrativas, el ambiente, la libre competencia económica y otros
de similar naturaleza que se definen en ella.
También regulará las acciones
originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin
perjuicio de las correspondientes acciones particulares.
Así mismo, definirá los casos de
responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses
colectivos”.
[271] Corte Constitucional,
Sentencia C-426 de 2002, MP. Rodrigo Escobar Gil.
[272] Corte Constitucional,
Sentencia C-215 de 1999, MP. Martha Victoria Sachica Méndez.
[273] Sentencia T-698 de
2004, MP. Rodrigo Uprimny Yepes. Ver también las Sentencias T-123 de 1995,
C-447 de 1997 SU-047 de 1999, C-836 de 2001, T-688 de 2003 y T-683 de 2006.
[274] Corte
Constitucional, Sentencia
C-037 de 1996.
[275] Torres Romero Jorge
Enrique y Puyana Mutis Guillermo. Manual del recurso de casación en materia
penal. Bogotá, Temis, 1979.
[276] Ídem.
[277] Ortuzar Latapiat
Waldo. Las causales del recurso de casación en el fondo en materia penal.
Chile, Editorial jurídica, 1958.
[278] Corte
Constitucional. Sentencia C-407 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[279] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-668 de 2001, MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[280] Corte
Constitucional, Sentencia C-252 de 2001, MP. Carlos Gaviria Díaz.
[281] Francois Thery, M.
Jean. La justicia administrativa en Francia. Congreso Internacional de
Justicia Administrativa. 60 Aniversario. Tribunal Fiscal de la Federación. Tomo I. 1997. p.145.
[282] André de Laubadere.
Manual de Derecho Administrativo. Bogotá, Temis, 1984, p.44. Cfr., Guillermo
Cambero Quezada, Derecho administrativo francés: Dualismo jurisdiccional y
jurisdicción administrativa. Letras jurídicas. México, Revista electrónica
de Derecho, ISSN 1870-2155, Número 3.
[283] Libardo Rodríguez
Rodríguez. El Consejo de Estado de Colombia: una institución bolivariana.
Bucaramanga, 2001, p.10.
[284] Ídem, p.17.
[285] Al respecto, en la
sentencia C-319 de 1994, la Corte precisó: “Empero, para esta Corporación
resulta claro que una cosa son las funciones jurisdiccionales del Consejo de
Estado como tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y otra distinta
las que corresponden al mismo Consejo de Estado (Sala de Consulta y de Servicio
Civil) como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de
administración, de exclusiva competencia de esta”.
[286] Asamblea Nacional
Constituyente, Sesión Plenaria del 7 de marzo de 1990 (0307), p.1.
[287] En este sentido la Corte remite a las consideraciones expuestas al analizar el artículo 7º del proyecto.
[288] Acuerdo 58 de 1999,
modificado por el Acuerdo 55 de 2003.
[289] Auto de Sala Plena
010 de 2004.
[290] Cfr. Corte
Constitucional, Autos 129 de 2003, 190 de 2003, 312 de 2006 y 016 de 2007,
entre otros.
[291] Corte
Constitucional, Sentencia T-259 de 2000, MP. José Gregorio Hernández Galindo.
[292] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia T-187 de 1993, MP. Alejandro Martínez Caballero.
[293] Asamblea Nacional
Constituyente. GACETA CONSTITUCIONAL del 22 de abril de 1991, pág. 14.
[294] Presidencia de la República. CENTRO DE INFORMACIÓN Y SISTEMAS PARA LA PREPARACIÓN DE LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Transcripción de sesiones, Comisión
Primera, 7 de mayo de 1991, pág. 28.
[295] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia T-084 de 1998, MP. Antonio Barrera Carbonell. Ver
también las Sentencias C-836 de 2001, MP. Rodrigo Escobar Gil,  C-317 de 2002,
MP. Clara Inés Vargas Hernández,
[296] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-836 de 2001, MP. Rodrigo Escobar Gil.
[297] Corte
Constitucional, Sentencia C-569 de 2004, MP. Rodrigo Uprimny Yepes; C-215 de
1999, MP. Martha Victoria Sachica, C-1062 de 2001, MP. José Gregorio Hernández
Galindo.
[298] Íbidem.
[299]  Corte
Constitucional. Sentencia C-728 de 2000 y  C-1104 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas, entre otras.
[300] Corte Constitucional.
Sentencia C-1512 de 2000. M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[301] Corte
Constitucional. Sentencias C-1104 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas y  C-1512 de 2000.M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[302] Corte
Constitucional. Sentencia C-426 de 2002.  M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[303] Corte Constitucional.
Sentencia C-346 de 1997.  M.P. Antonio Barrera Carbonell
[304] Corte
Constitucional. Sentencia T-323 de 1999.  M.P.
José Gregorio Hernández Galindo.
[305] Corte
Constitucional. Sentencia C-426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[306] Gaceta del Congreso No. 132 del
20 de abril de 2007, Pg. 6. Cuaderno de trámite en plenaria Senado. Folio 6.
[307] Gaceta del Congreso No. 275 del
13 de junio de 2007, pg. 7. Cuaderno de trámite en plenaria Cámara. Folio 7.
[308] Corte Constitucional,
Sentencias C-160 de 1999, C-893 de 2001, C-1195 de 2001, C-314 de 2002, C-417
de 2002, C-187 de 2003, C-910 de 2004, C-936 de 2004, C-999 de 2004, C-1146 de
2004, C-033 de 2005 y C-338 de 2006.
[309] Ley 446 de 1998,
artículo 73 y Ley 640 de 2001, artículo 24.
[310] Ley 640
de 2001, Artículo 25. “Pruebas en la conciliación extrajudicial.
[311] El artículo 25, inciso final, de la Ley 640 de 2001 dice: “Si agotada la oportunidad para aportar las pruebas según lo
previsto en el inciso anterior, la parte requerida no ha aportado las
solicitadas, se entenderá que no se logró el acuerdo.”.
[312] Ley 446 de 1998, Artículo 74. Sanciones; Decreto 2511
de 1998, artículo 14. De las sanciones.
[313] Ver, entre otras,
las sentencias C-893 de 2001, C-1195 de 2001 y C-314 de 2002
[314] Ver, entre otras,
las sentencias C-140 de 1995, C-927 de 2000 y C-314 de 2002.
[315] Artículo 43 de la Ley 640 de 2001.
[316] Ley 678 de 2001, arts. 12 y 13.
[317] Ley 446 de 1998,
artículo 70. Incorporado
en el artículo 56 del
Decreto 1818 de 1998 (Estatuto
de los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos).
[318] Cabe precisar que
en sobre la prohibición de conciliación en asuntos tributarios se han
presentado algunas reformas en las Leyes 863 de 2003 y 1111 de 2006.
[319] Ley 446 de 1998, artículo
65. Incorporado en el artículo 2º del Decreto 1818 de 1998 (Estatuto de los Mecanismos
Alternativos de Solución de Conflictos).
[320] Artículo 37. (Corregido
por el art. 2 del Decreto Nacional 131 de 2001). “Requisito de procedibilidad
en asuntos de lo contencioso administrativo. Antes de incoar cualquiera de las
acciones previstas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso
Administrativo, las partes, individual o conjuntamente, deberán formular
solicitud de conciliación extrajudicial, si el asunto de que se trate es
conciliable. (…)”.
[321] Al respecto la
doctrina nacional sostiene: “Y no es descabellado la ocurrencia de la
conciliación en los eventos de las acciones de Nulidad y Restablecimiento del
Derecho, pues en este tipo de acciones se ventila, evidentemente, una situación
particular de contenido patrimonial, donde el afectado busca el
restablecimiento de su situación particular susceptible de evaluación
patrimonial. El motivo que lo induce a formular la pretensión es un fin
patrimonial, individual y subjetivo. Este interés es el que se negocia y no la
legalidad del acto”. Juan Ángel Palacio Hincapié, Derecho Procesal
Administrativo. Bogotá, Librería Jurídica, 3ª edición, 2002, p.639.
[322] Ley 640 de 2001, Artículo 24. “Aprobación judicial
de conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo.
Las actas que contengan conciliaciones extrajudiciales en materia de lo
contencioso administrativo se remitirán a más tardar dentro de los tres (3)
días siguientes al de su celebración, al Juez o Corporación que fuere
competente para conocer de la acción judicial respectiva, a efecto de que
imparta su aprobación o improbación. El auto aprobatorio no será consultable”.
[323] Corte
Constitucional, Sentencia C-392 de 2002, MP. Álvaro Tafur Gálvis.
[324] “Artículo 59 Procedimiento. El magistrado o juez hará saber al
infractor que su conducta acarrea la correspondiente sanción y de inmediato
oirá las explicaciones que éste quiera suministrar en su defensa. Si éstas no
fueren satisfactorias, procederá a señalar la sanción en resolución motivada
contra la cual solamente procede el recurso de reposición interpuesto en el
momento de la notificación. El sancionado dispone de veinticuatro horas para
sustentar y el funcionario de un tiempo igual para resolverlo”.
[325] Corte
Constitucional, Sentencia C-218 de 1996, MP. Fabio Morón Díaz.
[326] Ver por ejemplo,
art, 139 de la Ley 906 de 2004
[327] Corte
Constitucional, Sentencia C-037 de 1996.
[328] Sentencia C-1643 de
2000.
[329] Corte
Constitucional, Sentencia C-162 de 1999.
[330] “ARTÍCULO 18- Orden para proferir sentencias. Es obligatorio para los jueces dictar las
sentencias exactamente en el mismo orden en que se hayan pasado los expedientes
al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los
casos de sentencia anticipada o de  prelación legal. Con todo, en los
procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos
o a la solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia
jurídica y trascendencia social.
“La alteración del orden de que trata el inciso
precedente constituirá falta disciplinaria. En estos casos, el Consejo Superior
de la Judicatura o los consejos seccionales, en lo de su competencia,
solicitarán al juez o ponente la explicación pertinente para efectos
administrativos y disciplinarios. El Consejo Superior de la judicatura o los
consejos seccionales obrarán de oficio o a petición de quienes hayan resultado
afectados por la alteración del orden.”
[331] Sentencia T-492 de 2005
(MP Alfredo Beltrán Sierra) en la que se estudió el caso de una persona de
bajos recursos en situación de discapacidad que adelantaba un proceso de
responsabilidad contra la administración por lo hechos que habían generado la
discapacidad. En dos oportunidades había solicitado al Consejo de Estado darle
prelación a la decisión de su proceso en razón de que su salud desmejoraba y no
tenía ninguna alternativa económica para subsistir. El Consejo de Estado
respondió dicha petición señalando que no podía darle prelación al proceso
porque debía ceñirse a los turnos establecidos y había muchas personas en una
situación como la suya esperando un fallo. La Corte Constitucional consideró que el tutelante efectivamente se encontraba en una situación
de vulnerabilidad y que sus derechos fundamentales estaban en juego, lo que
justificaba darle prelación a dicho proceso. En esta sentencia se reconoció la
posibilidad de establecer excepciones a la regla general de turnos y estudió
los casos en los que se permite la prelación en las diferentes jurisdicciones.
[332] Gaceta del Congreso No. 418 del 29
de septiembre de 2006, página 5. Cuaderno de trámite en comisión I Senado.
Folio 33.
[333] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencias C-455 de 1994, C-227 de 2002, C-155 de 2003, entre
otras.
[334] Cfr. Corte
Constitucional, Sentencia C-417 de 1993, MP. José Gregorio Hernández Galindo.
[335] Gaceta del Congreso No. 418 del
29 de septiembre de 2006, página 10. Cuaderno de trámite en comisión I Senado.
Folio 38.
[336] Gaceta del Congreso No. 275 del
13 de junio de 2007, página 8. Cuaderno de trámite en plenaria Cámara. Folio 8.
[337] Gaceta del Congreso No. 275 del
13 de junio de 2007, página 2. Cuaderno de trámite en plenaria Cámara. Folio 2.
[338] “Artículo 192. La Comisión de Investigación y Acusación, postulará ante la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, los empleados que la presente ley haya
establecido para su servicio exclusivo”.
[339] Gaceta del
Congreso  No. 418 de 2006. Ponencia para primer debate, pp. 1 a 10.
[340] Según los artículos
11, 34 y 75 del Decreto 111 de 1996, las contribuciones parafiscales, los
fondos especiales y los ingresos de los establecimientos públicos del orden
nacional no están comprendidos dentro del principio de unidad de caja.
[341] En el mismo sentido
pueden consultarse las sentencias C-1190 de 2000 C-784 de 2004, entre otras.
[342] Corte
Constitucional, Sentencia C-502 de 2007, MP. Manuel José Cepeda.
[343] Corte
Constitucional, Sentencia C-918 de 2001, MP. Jaime Araújo Rentería.
[344] Corte
Constitucional, Sentencia C-1104 de 2001, MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[345] Código
Procesal del Trabajo y
la Seguridad Social (Decreto Ley 2158 de 1948, modificado por el artículo 3
de la Ley 712 de 2001).
[346] Corte Suprema de
Justicia -Sala Civil- Auto del 18 de marzo de 1988, M.P. Dr. Rafael Romero Sierra, Consideración 1.
[347] Cambio de radicación:
arts. 75,76 y 85 y ss. Impedimentos y recusaciones: arts. 99 y ss.
[348] Cambio de
radicación: arts. 32, 33, 34 y 46 y ss. Impedimentos y recusaciones: 56 y ss.
[349] Corte Constitucional, Sentencia
C-365 de 2000, MP. Vladimiro Naranjo Mesa.
[350] Corte Constitucional, Sentencia
C-573 de 1998, MP. José Gregorio Hernández.
[351] Gaceta del Congreso No. 275 del
13 de junio de 2007, pagina 9. Cuaderno de trámite en plenaria Cámara. Folio 9.
[352] Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Penal, sentencia del 1º de febrero de 1993 y auto de
5 de mayo de 1997.
[353] Sentencia C-591 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[354] Sobre el concepto y la validez de las normas jurídicas ver Hans
Kelsen, Contribuciones a la Teoría Pura del Derecho, Fontamara, México, 1992, Págs. 52-60, 62-65. Así mismo, Riccardo Guastini, Distinguiendo,
estudios de teoría y metateoría del derecho, Editorial Gedisa, Barcelona,
1999, págs. 92-110, 307-343.
[355] Norberto Bobbio, Teoría del Derecho, Editorial Temis,
2007, Págs. 3-139.
[356] Ibidem, Págs. 143-265.
[357] Sobre este tema consultar Hans Kelsen, Teoría Pura del Derecho,
Porrua, 1998.
[358] Ver H.L.A. Hart, El concepto del Derecho, Editorial
Abeledo-Perrot, Buenos Aires, Págs. 99-125.
[359] Ver H.L.A. Hart, El concepto del Derecho, Editorial
Abeledo-Perrot, Buenos Aires, Págs. 125-137.
[360] Ibidem, Pág. 133.
[361] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-533/04, C-644/04,
C-333/05,  C-400/05, y C-473/05.
[362] Corte Constitucional Sentencia C- 930 de 2005.
[363]  Ver sentencias C-417 de 1993, C-280 de
1995 y C-310 de 1997, entre otras.
[364] Sentencia C-796 de 2004.
[365] Ver las sentencias C-597 de 1996, C-827
de 2001 y C-796 de 2004.
[366] Sentencia C-796 de 2004.
[367] Sentencia C-653 de 2001.