C-368-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-368/94
CORPOPAECES
La Corte
encuentra que el decreto 1252 de 1994 responde cabalmente a uno de los
principios esenciales que informan los estados de excepción cual es el de que a
través de éstos -en este caso el de emergencia-, se adopten medidas destinadas
a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. La posibilidad de
vincular en forma inmediata al personal de CORPOPAECES a través de facultad
otorgada mediante un decreto con fuerza de ley, como se dijo, asegura una
acción inmediata en la búsqueda de soluciones a la calamidad pública ya
referida. Por lo demás, en el momento en que se conforme el consejo directivo
de la entidad, se podrá modificar esa planta de personal, para lo cual se
requerirá de la autorización del Gobierno Nacional.
Ref.: Expediente
R.E.061
Revisión
constitucional del Decreto 1252 de 20 de junio de 1994 "por el cual se
adiciona el Decreto 1179 de 1994".
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA.
Santafé de Bogotá,
D.C., dieciocho (18) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
I. ANTECEDENTES
El Gobierno
Nacional, por intermedio del Director del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República (E), doctor Juan Pablo Cárdenas Mejía, mediante
oficio de fecha 21 de junio de 1994, hizo entrega a la Corte Constitucional de
una copia auténtica del Decreto 1252 del 20 de junio de 1994, "por el cual
se adiciona el Decreto 1179 de 1974", ello con el fin de dar cumplimiento
a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 de la Constitución Política.
II. TEXTO DEL
DECRETO
El tenor literal del
Decreto, es el siguiente:
"DECRETO NUMERO 1252
20 DE JUNIO 1994
"Por el cual se adiciona el Decreto
1179 de 1994
"EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE
COLOMBIA
"en ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo del
Decreto 1178 de 1994,
"CONSIDERANDO:
"Que por Decreto
1178 de 1994 se declaró el estado de emergencia por el término de quince días
calendarios con el fin de conjurar y evitar la extensión de los efectos de la
crisis producida por razón de la calamidad pública que se presentó en varios
municipios de los Departamentos de Huila y Cauca.
"Que en
ejercicio de las facultades previstas por el artículo 215 de la
Constitución Política, por Decreto 1179 de 1994 se creó la 'Corporación para la
Reconstrucción de la Cuenca del Río Páez y zonas aledañas - CORPOPAECES'
".
"Que es
indispensable prever disposiciones de carácter transitorio que permitan
asegurar el funcionamiento de la Corporación mencionada a la mayor brevedad.
"DECRETA:
"ARTICULO
1o.- Mientras se
conforma el Consejo Directivo de la Corporación y adopta la planta de personal
definitiva de la misma, el Gobierno Nacional mediante decreto adoptará en forma
provisional la planta de personal de la Corporación.
"ARTICULO
2o.-  El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
"PUBLIQUESE
Y CUMPLASE
"Dado en
Santafé de Bogotá, D.C., 20 junio de 1994.
"Fdos.:
CESAR GAVIRIA TRUJILLO, Presidente de la República.-FABIO VILLEGAS RAMIREZ,
Ministro de Gobierno.- NOEMI SANIN DE RUBIO, Ministra de Relaciones
Exteriores.- ANDRES GONZALEZ DIAZ, Ministro de Justicia y del Derecho.- RUDOLF
HOMMES RODRIGUEZ, Ministro de Hacienda y Crédito Público.-  RAFAEL PARDO RUEDA,
Ministro de Defensa Nacional.- JOSE ANTONIO OCAMPO GAVIRIA, Ministro de
Agricultura.- JOSE ELIAS MELO ACOSTA, Ministro de Trabajo y Seguridad Social.-
JUAN LUIS LONDOÑO DE LA CUESTA, Ministro de Salud.- MAURICIO CARDENAS
SANTAMARIA, Ministro de Desarrollo Económico.-  GUIDO NULE AMIN, Ministro de
Minas y Energía.- JUAN MANUEL SANTOS CALDERON, Ministro de Comercio Exterior.-
MARUJA PACHON DE VILLAMIZAR, Ministra de Educación Nacional. MANUEL CIPRIANO
RODRIGUEZ BECERRA, Ministro del Medio Ambiente.- WILLIAM JARAMILLO GOMEZ,
Ministro de Comunicaciones.- JORGE BENDECK OLIVELLA- Ministro de Transporte.- .
III. CONCEPTO DEL
SEÑOR PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En la oportunidad
legal, el señor procurador general de la Nación se pronunció sobre el decreto
que se revisa, y solicitó a esta Corporación  que se declare su
constitucionalidad, por considerar, en primer lugar, que el decreto que se
revisa cumple con los requisitos de forma exigidos por la Constitución
Política, toda vez que "lleva la firma del Presidente de la República y de
todos sus Ministros; fue expedido en desarrollo del Decreto 1178 de junio 9 de
1994, que declaró el Estado de Emergencia por un lapso de 15 días calendario
que se contabilizaba desde la vigencia del mismo. Por haber sido expedido el
Decreto Legislativo 1252  del 20 de junio de 1994, fue entonces dictado dentro
del límite temporal de la declaratoria de emergencia, adecuándose por estos dos
aspectos a las exigencias del artículo 215 constitucional".
Por otra parte,
afirma el jefe del Ministerio Público que "al analizar este Despacho la
validez constitucional de Decreto 1179 de 1994, el cual es adicionado por el
Decreto que ahora nos ocupa, halló en verdad vínculo de conexidad entre las
medidas que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia y sus
previsiones atinentes a la creación de la Corporación para la Reconstrucción de
la Cuenca del Río Páez y zonas aledañas". Con fundamento en las mismas
consideraciones aducidas, encuentra que existe conexidad entre el Decreto que
se revisa y las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de
emergencia económica.
En virtud de lo
expuesto, manifiesta que "fue un hecho notorio y por demás evidente que el
sismo acaecido el 6 de junio de 1994 y las avalanchas y desbordamientos de ríos
que se produjeron como consecuencia del mismo, en los departamentos del Cauca
y el Huila, con resultados de pérdidas humanas y materiales, constituye una
grave calamidad pública que afecta necesariamente el desarrollo de la actividad
económica y social en dichas zonas, lo que pudiera tomarse desde el punto de
vista de la conexidad como causa mediata para la declaratoria del estado de
emergencia, circunstancia a la que suma el ejecutivo las siguientes como causas
inmediata a conjurarse por lo regulado en el Decreto 1179:
'Que el sistema
de atención y prevención de desastres no cuenta con la infraestructura y la
capacidad jurídica y financiera necesaria para conjurar los efectos de esta
calamidad pública y restablecer el orden económico y social, a través de la
rehabilitación y reconstrucción de la zona'.
"Así las cosas,
tanto la creación de la Corporación  para la Reconstrucción de la Cuenca del
Río Páez y zonas aledañas - CORPOPAECES, de que trata el artículo lo. del
Decreto 1179 de 1994, el señalamiento de sus especiales funciones (Art. 2o.) y
estructura (artículos 3 a 6), así como lo normado por el artículo 1o. del
Decreto 1252 de 1994 se avienen no sólo por el aspecto de la conexidad sino por
las demás exigencias previstas por el artículo 215 constitucional, a los
mandatos de la Carta".
En cuanto al
análisis material del decreto, la vista fiscal sostiene que la creación de la
Corporación Nacional para la Reconstrucción de la cuenca del río Páez y zonas
aledañas se hizo dentro del marco señalado por los Decretos Leyes 1050 y 3130
de 1968 para el funcionamiento del sector descentralizado, ya que "se halla
dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio,
con el propósito de adelantar proyectos y programas para la atención de las
necesidades primarias de los habitantes de los municipios y la reconstrucción y
rehabilitación de la zona afectada por la calamidad pública de que da cuenta el
Decreto 1178 de 1994; atributos que le confieren la dinámica debida para
atender los propósitos que les prescribió el Ejecutivo en el Decreto
1179".
Así, dice que el
decreto objeto de revisión faculta al Gobierno Nacional para que, de manera
provisional, mientras no se haya conformado el Consejo Directivo de la
Corporación, adopte su planta de personal. Por tanto, el Decreto 1252 de 1994
concede una autorización transitoria, que no invade la competencia del Consejo
Directivo de la corporación autónoma para adaptar su planta  de personal, y
asegurar el funcionamiento inmediato de la misma, en forma tal que pueda
cumplir con los objetivos que le fueron señalados por el Decreto 1179 de 1994.
Finalmente afirma
que el artículo 1o. del decreto revisado es "una norma de tipo
instrumental llamada a facilitar el desenvolvimiento de las funciones de
CORPOPAECES y que por ello en nada contravienen los mandatos
constitucionales."
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La competencia
Por tratarse de la
revisión de un decreto legislativo dictado por el Gobierno durante un estado de
esxcepción, como lo es el Estado de Emergencia, la Corte Constitucional es
competente para decidir definitivamente sobre su constitucionalidad, de acuerdo
con lo ordenado en el parágrafo del artículo 215 y en el numeral 7o. del
artículo 241 de la Carta Política.
2.- Examen de
constitucionalidad del Decreto 1252 del 20 de junio de 1994, desde el punto de
vista formal.
El Decreto que se
revisa fue expedido por el Gobierno en uso de las facultades excepcionales que
le confiere el artículo 215 de la Carta y en desarrollo de lo dispuesto por el
Decreto 1178 de 1992 - del nueve (9) de junio de 1994-, mediante el cual se
declaró el Estado de Emergencia por un lapso de quince (15) días calendario,
con el fin de conjurar la crisis derivada de la calamidad pública que se
presentó en los departamentos de Huila y Cauca.
Considera la Corte
que el decreto 1252 de 1994 es exequible en cuanto a sus aspectos formales,
toda vez que fue promulgado dentro del término de quince días estipulado en el
decreto declaratorio del Estado de Emergencia y lleva la firma del Presidente
de la República y de todos los Ministros del despacho.
3.- Conexidad del
Decreto Legislativo 1252 del 20 de junio 1994 con la situación que determinó la
declaratoria del Estado de Emergencia.
La declaración del
Estado de Emergencia por parte del presidente de la República, de acuerdo con
los dispuesto en el artículo 215 superior, significa que el jefe del órgano
ejecutivo se inviste temporalmente de una serie de atribuciones cuyo marco de
referencia lo establece la misma Carta Política. Sobre el particular, la
referida norma constitucional prevé que los decretos que se dicten deben estar
"destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión
de sus efectos". Y a renglón seguido señala: "Estos decretos deberán
referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de
Emergencia (...)". De igual forma, se consagra la responsabilidad del
presidente y de sus ministros, por cualquier abuso cometido en el ejercicio de
las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante el desarrollo de
ese estado de excepción.
Sentados los
anteriores presupuestos, esta Corte considera que el decreto bajo examen
satisface los requisitos de conexidad contemplados en la Carta Política. En
efecto, la decisión del ejecutivo de otorgar transitoriamente una planta de
personal para la "Corporación para la Reconstrucción de la Cuenca del Río
Páez y zonas aledañas -CORPOPAECES" (entidad creada mediante Decreto 1179
de 1994), responde a la necesidad de tomar medidas ágiles, inmediatas y
eficaces para conjurar la preocupante situación derivada de las avalanchas y de
los desbordamientos de los ríos en los departamentos del Cauca y del Huila, que
ocasionó incalculables pérdidas humanas y materiales. Tan grave calamidad
pública, valga señalarlo, llevó al Gobierno Nacional ha declarar dicho estado
de crisis a través del decreto 1178 de 1994, el cual fue encontrado exequible
por esta Corporación[1]. En otras
palabras, el decreto 1252 que en esta oportunidad se revisa, se refiere en
forma específica y directa a las materias de que trata el decreto declarativo
del Estado de Emergencia y, en particular, a los siguientes considerandos expuestos
en su oportunidad por el Gobierno Nacional:
"Decreto 1178 de 1994
"(junio 9)
"por el cual se decreta el Estado de
Emergencia por razón de grave calamidad pública
"El
presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere
el artículo 215 de la Constitución Política, y
"CONSIDERANDO
"(...)
"Que dada la
magnitud de la calamidad pública a que se ha hecho referencia, el Sistema
Nacional de Atención y Prevención de Desastres es insuficiente para conjurar la
crisis y evitar la extensión de sus efectos;
"Que
igualmente el Gobierno carece de facultades ordinarias que le permitan conjurar
eficazmente la crisis;
"Que es
necesario establecer un organismo que disponga de facultades adecuadas para
adelantar las tareas necesarias para hacer frente a la crisis y que pueda
coordinar los esfuerzos públicos y privados en dicho sentido; (...)".
4.- Examen de
constitucionalidad del Decreto Legislativo 1252 del 20 de junio de 1994, desde
el punto de vista material.
El artículo 1o. del
decreto bajo examen, faculta al Gobierno Nacional para adoptar, en forma
provisional, la planta de personal de la "Corporación para la Reconstrucción
de la Cuenca del Río Páez y zonas aledañas -CORPOPAECES-", ello mientras
se integra el consejo directivo de la entidad. De acuerdo con lo dispuesto en
el artículo 4o. del Decreto Legislativo 1179 de 1994[2],
el consejo directivo de la citada corporación estaría integrado por el ministro
de gobierno o por su delegado -quien la presidirá- y por seis representantes
nombrados por el señor presidente de la República.
Dentro de la
tradición constitucional y legal del ordenamiento jurídico colombiano, se ha
establecido una diferenciación en cuanto a la competencia necesaria dentro de
la rama ejecutiva del poder público para conformar las plantas de personal del
sector central y descentralizado. En cuanto al primer aspecto, la
responsabilidad recae en cabeza del presidente de la República quien, en virtud
de lo dispuesto en el numeral 14 del artículo 189 superior (anteriormente
numeral 21 del artículo 120 de la Constitución de 1886), puede "crear,
fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la
administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones
y emolumentos".
Respecto de la
creación de empleos en los entes descentralizados, y en particular -para
efectos del asunto que se revisa- en los establecimientos públicos, la ley ha
señalado que esa es una atribución de la cual se ocupa el respectivo estatuto
orgánico de cada entidad, aunque, conviene aclararlo, por lo general la misma
ley le confiere esa responsabilidad a la dirección colegiada del organismo, con
posterior aprobación por parte del Gobierno Nacional. Así, por ejemplo, el
inciso segundo del artículo 74 del Decreto 1042 de 1978 prevé lo siguiente:
"La
creación, supresión, modificación y fusión de empleos en los establecimientos
públicos y en las unidades administrativas especiales del orden nacional, se
hará mediante acuerdo o resolución de su respectiva junta o consejo directivo,
que deberá ser aprobado por decreto del gobierno"
En cuanto al asunto
que ocupa la atención de esta Corte, valga señalar que el decreto 1179 de 1994,
que creó la Corporación para la Reconstrucción de la Cuenca del Río Páez y
zonas aledañas -CORPOPAECES-, dispuso lo siguiente en su artículo 5o.:
"Son
funciones del Consejo Directivo:
"..................................................................................................
"3. Adoptar
los estatutos, la estructura administrativa de la Corporación y la planta de
personal necesaria para el cumplimiento de sus funciones, la cual será global.
Estos actos requerirán para su validez la aprobación del Gobierno
Nacional"
Como puede
apreciarse, la creación de la planta de personal de la corporación "CORPOPAECES"
le corresponde a la dirección colegiada de esa entidad, es decir, a su consejo
directivo. Sin embargo, en aras de lograr el inmediato funcionamiento de ese
organismo con el fin de procurar, en el menor término posible, una solución
satisfactoria a la preocupante situación que se vive en las zonas afectadas de
los departamentos del Cauca y del Huila, el decreto 1252 de 1994 -bajo examen-
facultó al Gobierno Nacional para adoptar esa planta de personal, mientras se
conforma el consejo directivo al que se ha hecho alusión. Se trata, entonces,
de una atribución transitoria que en nada riñe con postulado alguno de la Carta
Política y que, por el contrario, preserva el principio de la autonomía
administrativa de los entes descentralizados, cuya consagración constitucional
y legal ha sido objeto de una ya larga tradición jurídica en el país.
Adicionalmente, la
Corte encuentra que el decreto 1252 de 1994 responde cabalmente a uno de los
principios esenciales que informan los estados de excepción cual es el de que a
través de éstos -en este caso el de emergencia-, se adopten medidas destinadas
a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. La posibilidad de
vincular en forma inmediata al personal de CORPOPAECES a través de facultad
otorgada mediante un decreto con fuerza de ley, como se dijo, asegura una
acción inmediata en la búsqueda de soluciones a la calamidad pública ya
referida. Por lo demás, en el momento en que se conforme el consejo directivo
de la entidad, se podrá modificar esa planta de personal, para lo cual se
requerirá de la autorización del Gobierno Nacional.
Por las razones
expuestas, esta Corte declarará la exequibilidad del decreto 1252 de 1994.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar
EXEQUIBLE el Decreto 1252 de 1994 (junio 20), "por el cual se adiciona
el decreto 1179 de 1994".
Cópiese, comuníquese
al Gobierno Nacional, notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional, notifíquese y cúmplase.
JORGE ARANGO
MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON
DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Ponente
MARTHA V.
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]Cfr. Corte Constitucional. Sentencia
No. C-366/94 del 18 de agosto de 1994. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez
Caballero
[2]Cfr. Corte Constitucional. Sentencia
No. C-367/94 del 18 de agosto de 1994. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes
Muñoz.