C-005-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-005/03
PROYECTO DE LEY-Trámite
PROYECTO DE LEY-Modificación por el Congreso del
presentado por el Gobierno
INICIATIVA
GUBERNAMENTAL EN PROYECTO DE LEY-No modificación per se por el Congreso de materias distintas también
de iniciativa del Gobierno/INICIATIVA GUBERNAMENTAL EN PROYECTO DE LEY-No
modificación per se por el Congreso sin coadyuvancia
La presentación de un proyecto de ley
por parte del Gobierno sobre alguno de los temas que son de su iniciativa de
acuerdo con el artículo 154 de la Constitución y del artículo 142 de la Ley 5°
de 1992, no autoriza al Congreso a modificar per se –es decir, sin que sus actuaciones
sean coadyuvadas por el ejecutivo– aspectos relativos a materias distintas que
igualmente se encuentren limitadas a la iniciativa gubernamental.
SISTEMA GENERAL
DE PARTICIPACIONES DEL SECTOR SALUD-Recursos complementarios
Referencia:
expediente D-4046
Norma Acusada:
Artículo 106 de la Ley 715 de 2001
Demandante: Antonio
Barrera Carbonell
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá D. C., veintiuno (21) de enero de
dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de
los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Antonio Barrera
Carbonell demandó el artículo 106 de la Ley 715 del 29 de diciembre de 2001,
"por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y
competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto
Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud, entre otros".
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda en referencia.
La Corte anota que el ciudadano Carlos
Ortiz Fernández allegó a la Secretaría de esta Corporación el día 5 de
diciembre de 2002 un memorial con el propósito de intervenir en el presente
proceso. El ciudadano Leonel Giraldo Cardona allegó a la Secretaría de esta
Corporación un memorial con el mismo propósito el día 17 de enero de 2003.
Estas intervenciones no serán tenidas en cuenta por ser extemporáneas.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
norma acusada, así:
Ley 715 de 2001
(Diciembre 29)
Artículo 106. Recursos
complementarios al Sistema General de Participaciones. Con el fin de
garantizar los recursos necesarios para financiar los mecanismos de recaudo de
los recursos para la Salud, el inciso 2° del artículo 9° de la Ley 643 de 2001,
quedará así:
"Sin perjuicio
de los derechos de explotación, cuando el juego se opere a través de terceros,
estos reconocerán a la entidad administradora del monopolio como gastos de
administración un porcentaje del diez por ciento (10%) de los derechos de
explotación de cada juego".
III. LA DEMANDA
El demandante sostiene que el artículo 106
de la Ley 715 de 2001 vulnera los artículos 154, 158, 158 y 336 de la
Constitución y el artículo 178 de la Ley 5° de 1992, por vicios de trámite; los
artículos 151, 158 y 169 de la Carta, por desconocimiento de la unidad de
materia; y los artículos 288, 336, 356 y 357 constitucionales, por indebida
destinación de los recursos obtenidos con base en la explotación del monopolio
de los juegos de suerte y azar.
1. El inciso 3° del artículo 336 de la
Carta establece que el régimen de los monopolios rentísticos será fijado por
ley de iniciativa gubernamental. No obstante "[l]a norma acusada no fue
introducida al cuerpo de la ley 715 de 2001 por iniciativa del gobierno, sino
por iniciativa de los miembros del Congreso [...] Dichas modificaciones se
incorporaron al texto del proyecto, a iniciativa de los ponentes miembros del
Congreso, durante el segundo debate ante las plenarias del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes (Gacetas del Congreso 645 y 646 del
13 de diciembre de 2001). Es decir que la inclusión de la materia que luego se
convirtió en el artículo 106 de la ley 715 de 2001 no obedeció a la iniciativa
del Gobierno Nacional, sino a la de los miembros del Congreso"[1].
El actor sostiene que "[e]llo necesariamente
comporta la violación de los artículos 154 y 336 inciso 3° de la Constitución,
porque de la misma manera como se requiere de la iniciativa gubernamental para
expedir la ley de régimen propio de los monopolios rentísticos, igualmente tal
iniciativa es requisito ineludible para su modificación"[2].
De esta manera, si bien el Congreso dispone
de la facultad para introducir modificaciones a los proyectos de ley, tal como
lo señala el artículo 154 de la Carta, esta facultad se limita en el presente
caso a la "materia dominante del proyecto" pero no a cuestiones cuya
iniciativa se encuentra reservada al Gobierno Nacional.
El artículo 178 de la Ley 5 de 1992[3] también resulta violado
porque el proyecto no fue devuelto a las respectivas comisiones de Cámara y
Senado a pesar de las profundas discrepancias que había entre lo aprobado en
tales comisiones y en las respectivas plenarias.
2. El actor sostiene que la Ley 643 de 2001
es una ley ordinaria sui generis, que reglamenta el monopolio de los
juegos de suerte y azar. La Ley 715 de 2001, por su parte, es una norma
orgánica que versa sobre la distribución de recursos y de competencias a las entidades
territoriales. Así pues, por medio de la segunda, no podían introducirse
modificaciones a la primera pues ello resulta contrario a los artículos 158 y
169 de la Constitución que versan sobre la unidad de materia de las leyes.
En la demanda se citan varios apartes de la
Sentencia C-149 de 1997[4]
(M.P. Antonio Barrera Carbonell) en la que declaró la inexequibilidad del
artículo 237 de la Ley 223 de 1995[5],
que reglamentaba un tema relativo al régimen legal de los juegos de azar. Los
fragmentos transcritos hacen referencia a la naturaleza jurídica de las reglas
sobre el monopolio de los juegos de suerte y azar y a la unidad de materia en
este tema.
Luego afirma que "no tiene cabida
dentro de la ley orgánica 715 de 2001, que reguló la materia antes
especificada, un asunto, como el previsto en el artículo 106, que concierne al
monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, que resulta completamente
extraño o ajeno y que no tiene conexión alguna causal, temática, sistemática o
teleológica con aquélla"[6].
3. El actor formula los siguientes
argumentos respecto de la cuantía y de la destinación de los recursos
contemplados en el artículo 106 de la Ley 715 de 2001: i) el monto de los
gastos de administración que prevé el artículo acusado es violatorio de los
incisos 3° y 4° del artículo 336 de la Carta por "irreal, irrazonable y
desproporcionado en relación con la finalidad buscada, esto es, la de obtener
mayores recursos para los servicios de salud, pues por su naturaleza dichos
gastos no están dirigidos propiamente al financiamiento de los servicios de
salud, por cuanto se pagan por los operadores privados de juegos de azar, a las
entidades administradoras del monopolio, como lo son, la loterías, Etesa, las
sociedades de capital público departamental, no precisamente para que sean
transferidas a la salud, sino para que se destinen y utilicen para sufragar sus
gastos administrativos"[7];
ii) el destino que el artículo 106 de la Ley 715 de 2001 prevé para los
recursos allí contemplados no se ajusta a lo estipulado en la Carta, pues
"según el inciso 4° del artículo 336, lo que debe destinarse
exclusivamente a los servicios de salud son las rentas obtenidas en ejercicio
de los monopolios de suerte y azar, mas no los gastos de administración que,
como se expresó anteriormente, tienen una utilización diferente. En tales
circunstancias, no resulta ajustado a la Constitución que en la norma acusada,
invocando las atribuciones de los artículos 288, 356 y 357 de la Constitución,
se destinen recursos para financiar los mecanismos de recaudo de los recursos
para la salud, que constitucionalmente deben ser utilizados en otros
menesteres, como son los que conciernen exclusivamente con la administración
del monopolio"[8];
iii) los artículos 288, 356 y 357 de la Constitución no autorizan a que por
medio de su reglamentación, se establezcan mecanismos de financiación del
sistema de recaudo de las rentas obtenidas con base en la explotación del
monopolio de los juegos de suerte y azar.
IV. PRUEBAS SOLICITADAS POR LA CORTE
En el auto admisorio de la demanda, la
Corte Constitucional solicitó a los secretarios generales del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes que enviaran copia de la totalidad
del proceso legislativo surtido durante el trámite del proyecto de se convirtió
en la Ley 715 de 2001, el cual fue recibido por esta Corporación dentro del
término establecido.
V. INTERVENCIONES DE AUTORIDADES PÚBLICAS
1. Intervención del Ministerio de Salud
Este Ministerio intervino por medio de
apoderado para solicitar que se declare la exequibilidad de la normas acusada.
Señala que el fin último de la Ley 715 de
2001 consiste en garantizar que la población tenga acceso a servicios públicos
de la mayor importancia, en especial, el de salud. De esta manera, "[l]a
naturaleza del servicio de salud, permite articular tal sector en un todo
coherente, siendo por ello que el Estado se obliga de una parte a garantizar el
acceso universal a los servicios de salud y por la otra a ejercer sobre estos
mismos servicios la vigilancia y el control adecuados, siempre buscando el
beneficio de la comunidad"[9].
Hace mención de las sentencias C-542 de
1998 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y C-616 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil) que versan sobre las facultades de las que goza el Estado para garantizar
una adecuada prestación del servicio de salud. Luego señala que "puede
manifestarse que el Legislador al expedir la Ley 715 de 2001, cuando en su
artículo 106 modifica el inciso 2° del artículo 9° de la Ley 643 de 2001, en el
sentido de considerar como gastos de administración que deben reconocer cuando el
juego se opere a través de terceros, un porcentaje a favor de la entidad
administradora equivalente al diez por ciento (10%) sobre los derechos de
explotación de cada juego, no hace otra cosa que cumplir con las funciones que
se le han asignado para efectos de lograr un mejor cumplimiento de las
funciones que en materia de salud le corresponde"[10].
Sostiene que el principio de unidad de
materia no es riguroso e inflexible sino que éste se cumple cuando la norma en
cuestión cumple un criterio de identidad interna. "En este orden de ideas,
no viola el principio de unidad de materia (C.P. art. 158), el artículo 106 de
la Ley 715 de 2001, que se ocupa de señalar un porcentaje a favor de las
entidades administradoras del monopolio rentístico como gastos de
administración por recaudo de recursos para la salud, pues si bien es cierto
que la inicial disposición se encontraba en una ley ordinaria de monopolio
rentístico, sí tiene relación con la organización de la prestación de los servicios
de salud y específicamente en aspectos concretos de la función de adquirir
recursos para la salud"[11].
Indica que la Corte Constitucional ha
puesto de presente que la existencia del monopolio de juegos de suerte y azar
no implica que las actividades que se realicen en desarrollo del mismo, no
puedan estar gravadas con impuestos nacionales, departamentales o municipales.
Por último, señala que, tal como lo indicó
esta Corporación en la Sentencia C-600 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero), el carácter orgánico de una norma, no implica que ella no pueda
modificar otras de carácter ordinario.
2. Intervención de la Empresa Territorial
para la Salud (ETESA)
Etesa intervino por medio de apoderado para
solicitar que se declare la exequibilidad de la norma acusada.
Señala que la Empresa Colombiana de
Recursos para la Salud, Ecosalud S.A., "obtuvo por concepto de gastos de
administración, es decir, ingresos para su funcionamiento, el equivalente a 3%
de las ventas totales o brutas (esto es el 100% de los ingresos) que hacía cada
operador de juegos de suerte y azar a diferencia, [sic] la Ley 643 de 2001, señaló
el uno por ciento (1%) sobre el valor de los derechos de explotación que cada
operador debía cancelar y cuyos porcentajes varían entre el 2% y el 17% de sus
ingresos, según la modalidad de juego"[12].
Anexa una tabla denominada
"Transferencias al sector salud 2001" en la que se relacionan las
fuentes de las que proceden los recursos totales de Etesa para esa vigencia
fiscal.
De esta manera, "no solo la
explotación y administración del monopolio a cargo de Etesa, sino la generación
de excedentes en la operación comercial de la empresa, se transfieren al sector
salud para su financiación, cumpliendo de esta forma con la finalidad social
del monopolio rentístico pluricitado"[13].
Indica que se debe diferenciar entre los
derechos de explotación, es decir, "el valor que paga el operador y cuyo
destino específicamente es el sector Salud"[14] y los gastos de
administración, que corresponden "al dinero que se paga a la Empresa
Industrial y Comercial del Estado o a la Sociedad de Capital Público
Departamental, por permitir como titulares del monopolio de juegos de suerte y
azar, la operación de los  mismos por parte de terceros y cuyas utilidades o
excedentes también son destinados al sector salud"[15].
Concluye que "para el recaudo y la
debida administración de los recursos que se obtienen por concepto de la
explotación del monopolio de juegos de suerte y azar, se requiere que las
empresas públicas encargadas de explotar directa o indirectamente dicho
monopolio rentístico, cuenten con los recursos necesarios para operar
plenamente y en cada vigencia fiscal transfieran a los municipios los
excedentes que generan. Y como la fórmula original de la ley 643 de 2001
estableció un porcentaje exiguo (1% de los derechos de explotación) que no
permitía ni siquiera pagar los servicios públicos, fue necesario modificar la
norma para aumentar el porcentaje al 10% de los derechos de explotación, a fin
de garantizar el adecuado recaudo de los derechos complementarios al Sistema
General de Participaciones, en virtud a la unicidad que existe entre todos los
ingresos que se transfieren anualmente a los sectores destinatarios de tales
recursos"[16].
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador General de la Nación solicitó
en su concepto que se declare la inexequibilidad de la normas acusada.
Indica que, de acuerdo con los términos de
la demanda, corresponde determinar si la norma demandada debió ser de
iniciativa gubernamental y si ella vulnera el principio de unidad de materia.
1. Respecto del primero de los problemas
planteados, señala que "si el artículo 106 de la Ley 715 de 2001, modifica
un aspecto del régimen legal del monopolio rentístico de juegos de suerte y
azar, entonces éste debió someterse, para su expedición, a los lineamientos que
estipula el artículo 336 de la Constitución Política, es decir, que dicha norma
debía tener origen en el Gobierno Nacional, pues no se puede desconocer que,
tal como lo señala el ciudadano Barrera Carbonell, ella está modificando la Ley
643 y, como tal, el trámite de esta modificación está sujeto a los requisitos
constitucionales que para el caso son exigidos y éstos no son otros que el de
la iniciativa para presentar normas que fijen, reformen o deroguen el régimen
de los monopolios"[17].
No obstante lo anterior, el Procurador cita
el artículo 142 de la Ley 5ª de 1992[18]
y agrega que "a pesar de que el Constituyente fijó las materias sobre las
cuales los miembros del Congreso no tienen iniciativa por estar atribuida
exclusivamente al Gobierno Nacional, ellos pueden iniciar el trámite legislativo
frente a éstas siempre y cuando el Ejecutivo autorice y dé su visto bueno al
asunto que se pretende regular y que pese a ser de su resorte, no fue
presentado a iniciativa suya, es decir, es una especie de ratificación o
coadyuvancia, mecanismo éste que la Corte avaló en la sentencia C-266 de
1995"[19].
Luego concluye: "Dentro de este
contexto y revisados los antecedentes legislativos allegados a la demanda,
encontramos que el proyecto original presentado por el Gobierno Nacional y
publicado el 27 de septiembre de 2001 bajo el título: 'por la cual se dictan
normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones', no contenía la disposición impugnada, pues ésta sólo
se insertó al texto del proyecto a iniciativa de los ponentes durante el
segundo debate ante las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado
de la República, es decir, que el artículo 106 del proyecto que se convirtió en
la Ley 715 de 2001, no fue de iniciativa gubernativa sino de algunos de los
miembros del Congreso, a quienes de conformidad con el inciso tercero del
artículo 336 de la Constitución Política, les está vedada dicha facultad, por
ser ésta de competencia exclusiva del Ejecutivo"[20].
Así pues, "en el caso en estudio, no
fue posible para el Ministerio Público determinar si el artículo demandado fue
avalado por el Gobierno Nacional, dado que en las Gacetas del Congreso no
consta expresamente tal circunstancia, circunstancia que hace necesario que
dicho hecho se pruebe. Por tanto, si ante la Corte se puede demostrar que se
cumplió con el aval o coadyuvancia del Gobierno Nacional en la modificación que
se introdujo a la Ley 643, la norma deber ser declarada constitucional, en caso
contrario, inconstitucional"[21].
2. Sobre el cargo según el cual la norma
acusada no obedece el principio de la unidad de materia y por lo tanto viola el
artículo 158 de la Constitución, el Procurador sostiene que la finalidad de la
Ley 715 de 2001 era la de reglamentar el Acto Legislativo 01 de 2001, que
modificó los artículos 356 y 357 de la Constitución. "Por su parte –anota
la Vista Fiscal–, la disposición acusada modifica el régimen propio de los
juegos de suerte y azar, que tiene sus raíces constitucionales en el artículo
336 y que pregona por una preceptiva singular, asunto que nada tiene que ver
con la materia dominante del cuerpo normativo de la Ley 715 de 2001"[22].
Sostiene que si en gracia de discusión se
admitiera que la norma acusada pudieran hacer parte del proyecto definitivo
dado que una ley puede versar sobre varias materias de un mismo tema, era necesario
que se observaran los requisitos los señalados en los numerales 2 y 3 del
artículo 157 de la Constitución, "referentes a los principios de identidad
relativa y consecutividad, es decir, sufrir el primer debate en las comisiones
conjuntas de Cámara y Senado, situación que no aconteció en el presente evento,
puesto que la disposición en estudio se insertó en el segundo debate, y al no
tener relación temática con el proyecto inicial, era necesaria su devolución a
las Comisiones Constitucionales Permanentes, en concordancia con el artículo
178 de la Ley 5ª de 1992"[23].
3. El Procurador sostiene que la norma
tampoco observa el mandato establecido en el artículo 336 de la Constitución,
pues allí no se contempla "recurso alguno con destino al sector salud, por
el contrario, al modificar el porcentaje en él señalado, aumentándolo, le restó
al sector salud recursos para destinarlos ahora a la administración de la
entidad que maneja el monopolio de los juegos de suerte y azar"[24].
En su concepto, "El porcentaje a que
alude la norma acusada, está direccionado a cubrir los gastos de administración
de la entidad pública que maneja el monopolio de los juegos de suerte y azar y
no a producir rentas que satisfagan las necesidades del servicio de salud, como
lo estatuye el artículo 336 de la Constitución Política"[25].
Por último, advierte que "llama la
atención de este Despacho, que si las reformas introducidas en la Constitución
Política a los artículos 356 y 357, fueron tendientes a racionalizar y
equilibrar las finanzas de la Nación en relación con las transferencias de ésta
a las entidades territoriales en asuntos como la financiación de la prestación
del servicio de salud, es irracional e inadmisible que se modifique la Ley 643
de 2001, para aumentar de manera desproporcionada un porcentaje con destino a
la administración del monopolio de los juegos de suerte y azar, pues se pasó de
un uno por ciento (1%) a un diez por ciento (10%) como reconocimiento por este
concepto.  Así las cosas, lo que refleja el precepto censurado, es la
autorización a la entidad  pública que administra el monopolio, para que
disponga de cuantiosos recursos con destino a gastos de funcionamiento, desconociendo
las preceptivas constitucionales y legales que propenden por la consecución de
recursos con el fin exclusivo de prestar adecuadamente el servicio público de
salud"[26].
VII.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241-4 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de
las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que
se acusan en la demanda que se estudia.
2. El problema jurídico que se plantea
El actor sostiene que el artículo 106 de la
Ley 715 de 2001 vulnera la Constitución porque (i) fue introducido por
el legislativo a pesar de que versa sobre una materia de iniciativa del
ejecutivo; (ii) porque no tiene relación alguna con la materia de la que
trata la ley a la que pertenece y (iii) porque la cuantía que se
contempla para cubrir los gastos de administración del monopolio de los juegos
de suerte y azar es irrazonable y desproporcionada, porque el destino que se
prevé para los recursos que se obtengan por medio de la aplicación de la norma
acusada es diferente al que estipula el artículo 336 de la Carta, y porque
dicho artículo constitucional no autoriza que parte de los recursos del
monopolio de juegos de suerte y azar se utilice para financiar gastos
administrativos.
El apoderado del Ministerio de Salud señala
que el Congreso de la República tenía la facultad de introducir modificaciones
al régimen del monopolio de los juegos de suerte y azar durante el proceso
legislativo que concluyó con la expedición de la Ley 715 de 2001, porque la
finalidad de tal modificación por parte del artículo acusado consiste en
garantizar que haya una eficiente transferencia de recursos a las entidades
territoriales para la prestación del servicio de salud, tema que resulta
compatible con el resto de la ley. Indica también que compete al Congreso
reglamentar la prestación de los servicios públicos y que la norma acusada
busca fortalecer el recaudo de los recursos obtenidos por medio del monopolio
de los juegos de suerte y azar que tienen por destino la prestación del
servicio de salud.
El apoderado de Etesa señala que la norma
acusada es exequible porque las rentas obtenidas por concepto del porcentaje
correspondiente a los gastos de administración, también se destinan a la
financiación de la prestación del servicio de salud en las entidades
territoriales.
El Procurador concede la razón al actor
respecto de los tres cargos expuestos en la demanda. En efecto, la Vista Fiscal
considera que la norma acusada fue introducida por el Congreso durante el
proceso legislativo sin que haya prueba de que el Gobierno la hubiese
coadyuvado; que el objeto de la Ley 715 de 2001 consistía en desarrollar los
artículos 356 y 357 de la Constitución, según la redacción que les dio el Acto
Legislativo 01 de 2001, y no reglamentar o modificar el régimen de los juegos
de suerte y azar; y que la norma acusada, lejos de garantizar el recaudo de las
rentas obtenidas con base en el monopolio de juegos de suerte y azar, reduce el
porcentaje de las mismas que habrá de destinarse a dicho fin.
La Corte Constitucional encuentra que basta
con que alguno de los cargos formulados por el demandante esté llamado a
prosperar para que se proceda a la declaratoria de inexequibilidad de la norma
acusada. En este orden de ideas, corresponde a la Corte, en primer lugar,
resolver el problema jurídico que se indica a continuación, relativo al trámite
del proyecto: ¿Resulta vulnerado el artículo 336 de la Constitución que prescribe
que "[l]a organización, administración, control y explotación de los
monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley
de iniciativa gubernamental"?
Más adelante, la Corte habrá de determinar
si es procedente continuar con el análisis de los demás cargos que propone el
actor.
3. Consideraciones
3.1. La Corte Constitucional procede al
estudio del proceso legislativo del "Proyecto de ley número 120 de 2001
Senado, 135 de 2001 Cámara" que devino en la Ley 715 de 2001. En efecto, a
continuación se resume el procedimiento legislativo que surtió dicho proyecto:
3.1.1. La Gaceta del Congreso N° 500 del 27
de septiembre de 2001 contiene el "Proyecto de ley de distribución de
competencias y participaciones número 120 de Senado", el cual fue
presentado al Congreso de la República por los entonces ministros del Interior,
de Hacienda y Crédito Público, y de Educación Nacional, y por el viceministro
de Salud. No hay en este proyecto texto alguno que guarde semejanza con el
artículo acusado.
3.1.2. La Gaceta del Congreso N° 600 del 23
de noviembre de 2001 contiene la "Ponencia para primer debate al proyecto
de ley 120 de 2001 Senado, 135 de 2001 Cámara", en el que se rinde
ponencia conjunta favorable de parte de los ponentes de la Comisión Tercera del
Senado y de la Comisión Tercera de la Cámara. No hay en este proyecto texto
alguno que guarde semejanza con el artículo acusado.
3.1.3. La Gaceta del Congreso N° 38 del 20
de febrero de 2002 contiene el "Acta número 189 de la sesión ordinaria del
viernes 14 de diciembre de 2001" en la Cámara de Representantes en la que
los ponentes solicitan dar segundo debate al "Proyecto de ley de
distribución de competencias y participaciones número 120 de Senado". No
hay constancia de proposición alguna por medio de la cual se haya adicionado el
texto del actual artículo 106 de la Ley 715 de 2001.
3.1.4. La Gaceta del Congreso N° 645 del
jueves 13 de diciembre de 2001 contiene la "Ponencia para segundo debate
al proyecto de ley 120 de 2001 Senado, 135 de 2001 Cámara", en el que se
rinde ponencia conjunta favorable de parte de los ponentes de la Plenaria del
Senado. No hay en este proyecto texto alguno que guarde semejanza con el
artículo acusado.
3.1.5. La Gaceta del Congreso N° 75 del
miércoles 3 de abril de 2002 contiene el "Acta de Plenaria número 25 de la
sesión ordinaria del día viernes 14 de diciembre de 2001" del Senado de la
República, en la que se aprobó el informe de los ponentes para primer debate.
3.1.6. La Gaceta del Congreso N° 646 del
jueves 13 de diciembre de 2001 contiene la "Ponencia para segundo debate
al proyecto de ley 120 de 2001 Senado, 135 de 2001 Cámara", en el que se
rinde ponencia conjunta favorable de parte de los ponentes de la Plenaria de la
Cámara de Representantes. La Corte constata que la norma acusada fue
introducida en esta ponencia.
3.1.7. Adicionalmente, la Corte encuentra
que no hay en el expediente constancia de que el artículo acusado hubiera sido
coadyuvado por el Gobierno Nacional. Sobre este particular, el apoderado del
Ministerio de Salud expresa que "el Legislador al expedir la Ley 715 de
2001, cuando en su artículo 106 modifica el inciso 2° del artículo 9° de la Ley
643 de 2001 […] no hace otra cosa que cumplir con las funciones que se le han
asignado para efectos de lograr un mejor cumplimiento de las funciones que en
materia de salud le corresponden"[27];
el apoderado de Etesa, por su parte, no se pronunció sobre este cargo; y los
demás ministerios a los que se les comunicó de la iniciación del presente
proceso en el auto admisorio de la demanda (Ministerio del Interior y
Ministerio de Hacienda y Crédito Público), no intervinieron en el mismo[28].
Así pues, corresponde a la Corte determinar
si el artículo 106 de la Ley 715 de 2001 podía ser introducido por iniciativa
de los miembros del Congreso o si era necesario que éste fuera presentado o
coadyuvado por el Gobierno.
3.2. La Ley 715 de 2001, cuyo proyecto fue
presentado al Congreso por el Gobierno Nacional, reglamenta la distribución de
recursos y competencias a las entidades territoriales de conformidad con los
artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política y contiene otras
disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y
salud. El artículo 106 acusado, por su parte, presenta una modificación al
artículo 9° de la Ley 643 de 2001 en virtud de la cual el porcentaje que deben
reconocer los terceros que operen juegos de suerte y azar por medio de contrato
de concesión, no será del uno por ciento sino del diez por ciento, es decir,
modifica un asunto relativo a la administración del respectivo monopolio.
3.3. El apoderado del Ministerio de Salud
sostiene que el Congreso de la República tenía la facultad de introducir, por
iniciativa propia, este artículo debido a la competencia de la que dispone para
modificar los proyectos de ley presentados por el Gobierno, y a que tanto la
Ley 715 de 2001 en general como el artículo 106 en particular buscan garantizar
que haya una eficiente transferencia de recursos a las entidades territoriales
para la prestación del servicio de salud.
3.4. Esta Corporación coincide con la
afirmación según la cual el Congreso puede modificar los proyectos de ley
sometidos a su consideración por el Gobierno Nacional. En efecto, el inciso 2°
de la artículo 154 de la Constitución prescribe que "[l]as cámaras podrán
introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno".
3.5. No obstante, la pregunta a responder
es si puede el Congreso introducir cuestiones relativas a uno de los temas cuya
iniciativa ha sido reservada por la Constitución al Gobierno, v.gr., el régimen
del monopolio de juegos de suerte y azar, durante el proceso de aprobación de
una ley que versa sobre otra materia, v.gr. normas sobre ordenamiento
territorial.
La Corte considera que este interrogante
debe ser absuelto de manera negativa. En efecto, la presentación de un proyecto
de ley por parte del Gobierno sobre alguno de los temas que son de su
iniciativa de acuerdo con el artículo 154 de la Constitución y del artículo 142
de la Ley 5° de 1992[29],
no autoriza al Congreso a modificar per se –es decir, sin que sus
actuaciones sean coadyuvadas por el ejecutivo– aspectos relativos a materias
distintas que igualmente se encuentren limitadas a la iniciativa gubernamental.
En este orden de ideas, es claro que la presentación por parte del Gobierno de
un proyecto sobre normas orgánicas de ordenamiento territorial no autorizaba al
Congreso a introducir modificaciones, por iniciativa parlamentaria, al régimen
del monopolio de juegos de suerte y azar.
Es del caso tener en cuenta, además, que la
prescripción del inciso 3° del artículo 336 de la Constitución según la cual
"[l]a organización, administración, control y explotación de los
monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley
de iniciativa gubernamental", se aplica también a las modificaciones de
dicho régimen, pues de lo contrario, una vez éste fuera expedido por iniciativa
del Gobierno, la prescripción constitucional sobre la iniciativa gubernamental
en esta materia se tornaría inocua dado que el Congreso podría introducirle
modificaciones sin que el Gobierno las haya propuesto o avalado.
3.6. En este orden de ideas, la Corte
Constitucional concluye que el artículo 106 de la Ley 715 de 2001, acusado en
el proceso de la referencia, fue de iniciativa del Congreso y no fue coadyuvado
ni avalado por el ejecutivo. Por lo tanto, esta Corporación considera que ello
vulnera el artículo 336 de la Constitución, desarrollado por el artículo 142 de
la Ley 5° de 1992, que prescribe que son de
iniciativa del Gobierno las normas que reglamenten el régimen del monopolio de
los juegos de suerte y azar, razón por la cual declarará su inexequibilidad.
Así pues, esta Corporación se abstiene de
proseguir el análisis de los demás cargos formulados por el actor, aunque
constata que el Procurador estima que la norma también sería inexequible por
las dos razones adicionales expresadas en la demanda.
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar la INEXEQUIBILIDAD
del artículo 106 de la Ley 715 de 2001.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-005/03
Referencia:
expediente D-4046
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
106 de la Ley 715 de 2001.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Con el respeto
acostumbrado por las decisiones de esta Corporación, el suscrito Magistrado
aclara el voto, aún cuando comparto la decisión de inexequibilidad del artículo
106 de la Ley 715 de 2001, para reiterar que, tal como lo expresé en el
salvamento de voto en las sentencias C-617 y C-618 de 2002, a mi juicio la
mencionada Ley en su integridad es inexequible, por las razones consignadas en
los salvamentos de voto mencionados.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] Cfr. Folio 2 del expediente.
[2] Cfr. Folio 3 del expediente.
[3] El artículo 178 de la Ley 5ª de 1992 señala:
"Modificaciones. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160,
inciso 2o., de la Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean
introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en
Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la
respectiva Comisión Permanente. Sin embargo, cuando se observaren serias
discrepancias con la iniciativa aprobada en Comisión, o se presentaren razones
de conveniencia, podrá determinarse que regrese el proyecto a la misma Comisión
para su reexamen definitivo. Si éste persistiere en su posición, resolverá la
Corporación en pleno. Las enmiendas que se presenten estarán sometidas a las
condiciones indicadas para el primer debate, en los artículos 160 y siguientes,
con las excepciones de los artículos 179 a 181".
[4] El aparte citado por el demandante es el siguiente: "La
organización, administración, control y explotación de los monopolios
rentísticos, están sometidos, por voluntad constitucional, a un régimen propio,
fijado por la ley, a iniciativa del gobierno. Ello es indicativo que la materia
relativa a los monopolios rentísticos, en los aspectos relevantes antes
mencionados, debe ser objeto de regulación por el legislador guardando la
debida armonía o unidad temática.  Por lo tanto, no es procedente que dentro de
un cuerpo normativo en el cual se identifica y concreta con toda precisión una
materia dominante en su contexto, puedan incluirse regulaciones normativas que
hagan alusión a aspectos que conciernen al régimen propio de los monopolios
rentísticos. La norma acusada en cuanto regula la transferencia a los
Departamentos y al Distrito Capital de las rentas provenientes de las loterías,
y aborda temas relacionados, por una parte, con la explotación de las loterías
por los Departamentos y, por otra, con la autorización para que sigan operando
"las loterías creadas o autorizadas por ley especial", otorgando una
especie de aval jurídico a estas actividades, indudablemente regula materias
relacionadas, por lo menos,  con la organización, administración y explotación
del monopolio de las loterías, con lo cual, evidentemente, se contraviene no
sólo el artículo 158 sino la norma del artículo del 336 de la
Constitución".
[5] El artículo 237 de la Ley 223 de 1995 declarado inexequible,
prescribía: "La titularidad de la renta de arbitrio rentístico de las
loterías corresponde a los departamentos y al Distrito Capital de Santafé de
Bogotá, en los términos y condiciones que establezca la ley de régimen propio
de que trata el artículo 336 de la Constitución Política. Parágrafo 1°. Los
departamentos podrán seguir explotando la renta de las loterías que estuvieren
explotando a la fecha de expedición de la presente Ley. Parágrafo 2°. Las
loterías creadas o autorizadas por Ley especial podrán seguir operando conforme
a las disposiciones especiales que las rigen".
[6] Cfr. Folio 10 del expediente.
[7] Cfr. Folio 10 del expediente.
[8] Cfr. Folio 11 del expediente.
[9] Cfr. Folio 337 del expediente.
[10] Cfr. Folio 342 del expediente.
[11] Cfr. Folio 344 del expediente.
[12] Cfr. Folio 364 del expediente.
[13] Cfr. Folio 366 del expediente.
[14] Cfr. Folio 366 del expediente.
[15] Cfr. Folio 367 del expediente.
[16] Cfr. Folio 368 del expediente.
[17] Cfr. Folio 377 del expediente.
[18] El parágrafo del artículo 142 de la Ley 5ª de 1992 señala:
"El Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa
que curse en el Congreso, cuando la circunstancia lo justifique. La
coadyuvancia podrá efectuarse antes de la aprobación en las plenarias".
[19] Cfr. Folio 379 del expediente.
[20] Cfr. Folio 379 del expediente.
[21] Cfr. Folio 380 del expediente.
[22] Cfr. Folio 382 del expediente.
[23] Cfr. Folio 383 del expediente.
[24] Cfr. Folio 383 del expediente.
[25] Cfr. Folio 384 del expediente.
[26] Cfr. Folio 385 del expediente.
[27] Cfr. Folio 342 del expediente.
[28] Cfr. Folio 17 del expediente.
[29] El artículo 142 de la Ley 5° de 1992 indica: "Iniciativa
privativa del Gobierno. Sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa
del Gobierno, las leyes referidas a las siguientes materias: 1. Plan Nacional
de Desarrollo y de Inversiones Públicas que hayan de emprenderse o continuarse.
2. Estructura de la administración nacional. 3. Creación, supresión o fusión de
Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos
Públicos y otras entidades del orden nacional. 4. Reglamentación de la creación
y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales. 5. Creación o
autorización de la constitución de empresas industriales y comerciales del
Estado y sociedades de economía mixta. 6. Autorizaciones al Gobierno para
celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales. 7. Fijación
de las rentas nacionales y gastos de la administración (Presupuesto Nacional).
8. Banco de la República y funciones de competencia para su Junta Directiva. 9.
Organización del crédito público. 10. Regulación del comercio exterior y
fijación del régimen de cambio internacional. 11. Fijación del régimen salarial
y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional
y de la Fuerza Pública. 12. Participaciones de los municipios, incluyendo los
resguardos indígenas, en las rentas nacionales o transferencias de las mismas.
13. Autorización de aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales
o comerciales. 14. Exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales.
15. Fijación de servicios a cargo de la Nación y de las entidades
territoriales. 16. Determinación del situado fiscal, esto es, el porcentaje de
los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el
Distrito Capital y los Distritos Especiales de Cartagena y Santa Marta. 17.
Organización, administración, control y explotación de los monopolios
rentísticos que estarán sometidos a un régimen propio. 18. Referendo sobre
un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley.
19. Reservación para el Estado de determinadas actividades estratégicas o
servicios públicos, con indemnización previa y plena a las personas que en
virtud de esta Ley queden privadas del ejercicio de una actividad lícita. 20.
Leyes aprobatorias de los Tratados o Convenios que el Gobierno celebre con otros
Estados o con entidades de derecho internacional". (negrillas fuera de
texto).