C-103-96
Sentencia No
Sentencia No. C-103/96
PROYECTO DE LEY-Objeción presidencial/CONSEJO NACIONAL
PERMANENTE DE CONCERTACION ECONOMICA-Inconstitucionalidad/ECONOMIA-Dirección
a cargo del Estado
El proyecto de
ley que se examina, se ocupa de regular un sistema alternativo, paralelo y
contrario al sistema nacional de planeación económica, y configura un mecanismo
distorsionado de participación ciudadana, que se proyecta y expande, inclusive
al ámbito de la concertación económica; además, se dirige a regular aspectos
relacionados con la planeación económica y con las competencias del ejecutivo
nacional en materia de sus funciones de intervención y de rectoría del Estado
en la Economía, en desconocimiento de las disposiciones fundamentales que en
esta materia aseguran la suficiente autonomía política y jurídica del Estado,
en materias como las relacionadas con la dirección de la economía a corto y
mediano plazo. La finalidad es la de la conformación de una instancia
institucional paralela y de carácter permanente, de análisis y discusión, y de
definición de posiciones y de compromisos o acuerdos obligatorios entre el
sector privado de la economía organizado en gremios coordinados por el Consejo
Nacional Gremial y el Gobierno Nacional, sin que se garantice, como
corresponde, cuando menos en el orden formal y según la Carta Política, la
conformación de mecanismos democráticos para  su integración y funcionamiento,
los cuales deben estar regulados de una parte en la ley Orgánica de la
Planeación, y de otra,  ser desarrollo directo de la Ley Estatutaria de
Instituciones y Mecanismos de Participación Ciudadana.  Por ello esta
institución no puede ser objeto de una ley ordinaria
PARTICIPACION
CIUDADANA-Principio
fundante del Estado
Lejos de
concebirla como una  práctica deseable dentro del comportamiento político de
los colombianos, la participación ciudadana se erige en principio fundante del
Estado y en  fin esencial de su actividad, lo cual implica para las autoridades
el deber de facilitarla y promoverla en las distintas esferas de la vida y el
compromiso de fomentar la participación de la ciudadanía en los procesos de
toma de decisiones que conciernan al destino colectivo.
MECANISMOS DE
PARTICIPACION CIUDADANA-Regulación
por ley estatutaria
El proyecto de
ley también se ubica por fuera de lo establecido en la Constitución, que exige
que las instituciones y los mecanismos de participación ciudadana a los que se
refiere el artículo 342 de la Carta Política, sean regulados en la ley
estatutaria a que se refiere el literal d) del artículo 152 de la normatividad
superior. Además, el artículo 103 de la Carta Política al referirse a los
mecanismos de participación del Pueblo presupone que las instituciones y los
mecanismos legales para la concertación económica garanticen instancias y
reglas de conformación democrática, que en todo caso deben regularse en su
esencia y en los elementos sustanciales en la ley correspondiente a los
mecanismos de participación democrática, que tiene el rango de una ley
estatutaria.
Ref.:
Expediente O.P. 008
Objeciones
Presidenciales al Proyecto de ley Nos. 88 de l993 del Senado de la República y
206 de 1993 de la Cámara de Representantes  “Por medio del cual se crea el
Consejo Nacional Permanente de Concertación Económica Jaime Carvajal
Sinisterra”.
Magistrado
Ponente:
Dr.
FABIO MORON DIAZ
Santafé
de Bogotá D.C.,  Marzo siete (7) de mil novecientos noventa y seis  (1996).
I. ANTECEDENTES
El
Presidente del H. Senado de la República con oficio del doce (12) de diciembre
de mil novecientos noventa y cinco (l995), remitió a la Corte Constitucional el
proyecto de Ley No. 88 de 1993 del Senado de la República, y 206 de 1993 de la
Cámara de Representantes, "por medio del cual se crea el Consejo
Nacional de Concertación Económica Jaime Carvajal Sinisterra", el cual
había sido remitido por aquel mismo dignatario del Congreso de la República el
veintidós  (22) de junio de l994, para la sanción ejecutiva, pero recibido en
el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República el día
veintiocho (28) de aquel mes y, por último, devuelto a esa Corporación
legislativa con objeciones por vicios de constitucionalidad por el Jefe del
Gobierno en oficio del seis  (6) de julio de 1995, con la firma de los
Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Desarrollo Económico.
El
proyecto en mención fue objeto de estudio por parte del Congreso de la
República y fue así como se sometió al trámite de rigor en ambas Cámaras, según
consta en el respectivo expediente, así:
- El
dos (2) de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993), el proyecto de
ley fue debatido y aprobado en la Comisión Tercera Constitucional Permanente del
H. Senado de la República; posteriormente, el quince (15) de diciembre de ese
mismo año fue debatido y aprobado en sesión plenaria de esa Corporación.
- El
veinticuatro (24) de mayo  de mil novecientos noventa y cinco (1995) el
proyecto de ley fue debatido y aprobado en la Comisión Tercera de la Cámara de
Representantes; además, el catorce (14) de junio de ese mismo año, fue debatido
y aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes con modificaciones.
Estas últimas son sometidas al acuerdo de una comisión accidental y bicameral
de conciliación, aprobado en las sesiones plenarias del Senado de la República
y de la Cámara de Representantes  del quince (15) de ese mismo mes.
Las
mesas directivas del Senado de la República y Cámara de Representantes, ante la
tacha de inconstitucionalidad del proyecto de ley por parte del presidente de
la República, nombraron sendas comisiones accidentales para que rindieran
concepto sobre la misma, y en informes  aprobados en las plenarias del Senado y
de la Cámara, respectivamente, insisten con algunas observaciones en la
constitucionalidad del proyecto de ley citado. Por ello y de conformidad con el
inciso tercero del artículo 167 de la Constitución Política, el Presidente del
H. Senado de la República lo envió a esta Corte para que decida sobre su
exequibilidad.
II.
EL PROYECTO DE LEY OBJETADO POR INCONSTITUCIONAL
El
texto del proyecto de ley objetado por inconstitucional es el siguiente:
"LEY  No. ______
POR MEDIO DEL CUAL SE CREA EL CONSEJO
NACIONAL PERMANENTE DE CONCERTACION ECONOMICA  JAIME   CARVAJAL SINISTERRA
"El CONGRESO DE
COLOMBIA
"DECRETA:
ARTICULO PRIMERO.  Con el fin de dar cumplimiento a los
principios de democracia participativa y de desarrollarlos en las formas
previstas en el preámbulo de la Constitución Nacional y en sus principios
fundamentales, la presente ley regula la concertación entre el sector público y
el sector privado organizado en  gremios económicos con el fin de facilitar la
participación de todos en el estudio y análisis de las decisiones que los
afectan y en la vida económica de la Nación.
ARTICULO SEGUNDO.  Cuando los particulares no provean a
ellos o cuando aquellos así lo soliciten, el Estado contribuirá a la organización,
promoción y capacitación de Asociaciones de utilidad común con el fin de que
éstas participen en las diferentes instancias de Concertación entre el sector
público y el sector privado.
PARAGRAFO.  La estructura interna y el funcionamiento
de las Asociaciones Gremiales se sujetará al orden legal y,  a los principios
democráticos que prevé la presente ley.
ARTICULO TERCERO.  Para los efectos previstos en la
Constitución Nacional y en la presente ley, se entiende por Concertación
Económica el proceso de estudio y análisis de políticas y proyectos económicos
de origen gubernamental o privado que puedan conducir a la toma de decisiones
por parte del Gobierno que afecten a los habitantes del territorio y que
indican en la vida económica del país; la concertación debe conducir a que se
convengan entre  el sector público  y el sector privado determinadas
conclusiones que impliquen un acuerdo o identidad de fines, medios y propósitos
entre ambos, o una declaración conjunta de acuerdo parcial o total.
PARAGRAFO.  Si bien la concertación llena la finalidad
de que todos participen en la dirección del Estado, las conclusiones de ellas
no obligan al Gobierno a menos que haya celebrado un acuerdo con el sector
privado a través de un acta de concertación  la cual, a su vez, podrá ser
objeto de modificaciones adoptadas de común acuerdo o denunciada por cualquiera
de las partes cuando se modificaren las circunstancias que la  originaron.
ARTICULO CUARTO.  Para que este proceso de participación
democrática esté rodeado de toda la seriedad que la Constitución Nacional le
otorga en desarrollo del mandato del  constituyente primario, en las reuniones
que se convoquen  por el Gobierno, de oficio o a petición del sector privado,
deberán participar por aquel todos los Ministros o Directores de departamento
administrativo o sus delegados que, en la hipótesis de que debiera expedirse
una norma sobre la materia, deberían firmarla.
Podrán ser
convocados en las sesiones del Consejo a los miembros de todos los organismos
autónomos que no hacen parte integrante en forma directa de la Rama Ejecutiva
del Poder Público, tales como los miembros de la Junta del Banco de la
República, de la Comisión Nacional del Servicio Civil, de la Comisión de
Ordenamiento Territorial y a los miembros de las Comisiones de Regulación de
Servicios Públicos.
Adicionalmente, se
deberá disponer que se informe públicamente a los eventuales interesados, por
los medios que estime adecuados, sobre el contenido básico, el propósito y los
alcances de los proyectos de decisiones de carácter general en el respectivo
informe deberá señalarse el plazo dentro del cual se podrán presentar sus
observaciones.
Las conclusiones, ya
sea que se plasmen en un acta de concertación, en un acta de desacuerdo,
deberán ser refrendadas por el Presidente de la  República.
ARTICULO  QUINTO.
Cada gremio elegirá, de
conformidad con sus propios estatutos, sus órganos de dirección en la fecha para
ello prevista en aquellos.
ARTICULO SEXTO.   El Consejo Gremial Nacional que se
regirá por sus propios estatutos coordinará la  designación, a petición del
Gobierno o de oficio, de las personas encargadas de concertar con el sector
público sobre cada tema en particular o de representar al sector privado en
consejos asesores, comisiones consultivas u otros  foros que el Gobierno cree u
organice para efecto de la concertación.
PARAGRAFO.  Sin perjuicio de lo previsto en el
presente artículo, cualquier organización gremial que tenga personería jurídica
reconocida dentro de las normas legales y vigentes, que crea tener un interés
legítimo, en un tema particular relacionado con el sector podrá pedir al
Consejo Gremial Nacional su inclusión en la delegación que para el análisis de
tal tema designe.
ARTICULO SEPTIMO.  Los mecanismos de concertación a los
cuales se refieren los artículos 339, 340, 341, 342 y 346 de la Constitución
Nacional serán desarrollados por las respectivas leyes orgánicas que se
coordinarán  con la presente ley.
PARAGRAFO.  A las reuniones que celebre el Consejo
Nacional Permanente de Concertación Económica podrán asistir en calidad de
representantes del Congreso de la República, un Senador y dos Representantes
designados por los Presidentes de las correspondientes Cámaras.  Los
Congresistas designados  lo serán para el período constitucional
correspondiente y en caso de falta de los mismos deberá procederse a un nuevo
nombramiento hasta la culminación del correspondiente período.
ARTICULO OCTAVO.  MECANISMOS OPERATIVOS.  Créase el Consejo
Nacional Permanente de Concertación Económica "JAIME CARVAJAL
SINISTERRA",  cuyo propósito fundamental será permitirle a los sectores
privado y público concertar  sobre el manejo económico en el corto y mediano
plazo, de acuerdo con los  lineamientos previstos por la  presente ley, el
cual  estará coordinado por el Consejo Gremial Nacional de acuerdo con el
artículo 6o.
ARTICULO NOVENO.  El Consejo creará mecanismos de
información por medio de los cuales los gremios legítimamente constituídos
podrán inscribirse y podrán participar en las reuniones del Consejo que sean de
su interés.
Harán parte del
Consejo de Concertación un representante por cada una de las Confederaciones de
trabajadores reconocidas en el país y uno en representación de las
agremiaciones nacionales de consumidores.
ARTICULO DECIMO.  El Consejo de concertación desarrollará
su reglamento interno dentro del espíritu de la Constitución y de la presente
ley.
Dentro de los tres
(3) meses siguientes a la fecha de expedición de la presente ley el Consejo
Gremial Nacional, conjuntamente con el Departamento Nacional de Planeación,
convocará la primera sesión del Consejo Nacional Permanente para la
concertación a fin de adoptar sus estatutos y reglamento interno.
En todo caso la
Secretaria Ejecutiva del Consejo de Concertación, será realizada por el Consejo
Nacional Gremial y recibirá el apoyo necesario del Departamento Nacional de
Planeación y de la Secretaría General de la Presidencia.
ARTICULO
DECIMOPRIMERO.  El Consejo
desarrollará, dentro de los seis (6) meses siguientes a su conformación, la
estructura organizativa y operacional para extender el espectro de concertación
a las órbitas regionales, departamentales y locales.
ARTICULO DECIMOSEGUNDO.  La presente ley rige a partir de su
sanción respectiva.
El PRESIDENTE DEL
HONORABLE SENADO DE LA REPUBLICA
Fdo.   JUAN
GUILLERMO ANGEL MEJIA
EL SECRETARIO
GENERAL DEL HONORABLE SENADO DE LA REPUBLICA
Fdo.  PEDRO PUMAREJO
VEGA
EL PRESIDENTE DE LA
HONORABLE CAMARA DE REPRESENTANTES
Fdo.  ALVARO
BENEDETTI VARGAS
EL SECRETARIO
GENERAL DE LA HONORABLE CAMARA DE REPRESENTANTES
DIEGO VIVAS TAFUR
III.
OBJECION PRESIDENCIAL
Mediante
oficio de seis (6) de julio de mil novecientos noventa y cinco (l995), firmado
por el señor Presidente de la República, doctor Ernesto Samper Pizano, y por
los Ministros de Hacienda y Crédito Público y Desarrollo Económico, dirigido al
doctor Juan Guillermo Angel Mejía, Presidente del Senado de la República, se
devolvió sin la sanción ejecutiva, por razones de inconstitucionalidad, el
proyecto de ley No. 88 de l993 Senado y 206 de 1993 Cámara "por medio
del cual se crea el Consejo Nacional de Concertación Económica Jaime Carvajal
Sinisterra".
La
objeción presidencial se fundamenta en los argumentos que a continuación se
resumen:
1.
Inconstitucionalidad formal del proyecto
Manifiesta
el señor Presidente de la República que las disposiciones que conforman el
proyecto de ley desarrollan un mecanismo de participación ciudadana lo cual es,
en su opinión, materia de ley estatutaria y no de una ley ordinaria, como es la
que aparece en el proyecto que pasó para su sanción.
Del
análisis de los antecedentes legislativos del proyecto, concluye que no se le
dió el trámite previsto en los artículos 152 y 153 en materia de quórum y
mayorías.
De otra
parte sostiene que el Artículo Tercero del proyecto es contrario a lo dispuesto
en el artículo 339, inciso 2o. de la Constitución Política en materia de
concertación, pues, limita al mismo consejo al conocimiento y el estudio de las
políticas y proyectos de origen gubernamental o privado, sin tener en cuenta
los que puedan emanar de las autoridades descentralizadas por servicios o
territoriales.
Advierte que en el mismo Artículo Tercero
del proyecto se contradice lo dispuesto por el artículo 334 de la Carta
Política en materia de competencias del Estado para dirigir e intervenir en la
economía, pues se supedita la adopción de decisiones económicas al mecanismo de
concertación con los gremios económicos privados por fuera del Consejo Nacional
de Planeación y sin tener en cuenta todos los demás sectores de la sociedad ni
su beneficio.
Sostiene que el Artículo Séptimo del
proyecto también es inconstitucional pues se propone el sometimiento de las
leyes que desarrollan los mecanismos constitucionales de concertación previstos
en los artículos 339, 340, 341, 342, y 346 a lo dispuesto a una ley ordinaria,
y no como correspondería según el artículo 151, por el cual las leyes
ordinarias están sometidas a las respectivas leyes orgánicas y estatutarias  y
no éstas a aquellas.
Advierte que el artículo cuarto modificaría
la estructura de la administración nacional, toda vez que establece como
organismos autónomos a las comisiones de regulación de servicios públicos y a
la Comisión Nacional de Servicio Civil, los cuales son actualmente parte
integrante de la Rama Ejecutiva del Poder Público.
2.      Alcance
de la objeción de inconstitucionalidad del proyecto de ley
Afirma
el señor Presidente de la República, que el Gobierno Nacional comparte la
importancia y la relevancia democrática del Consejo Nacional Permanente de
Concertación Económica, como organismo consultor del Gobierno, pero el proyecto
se contrapone a los mandatos constitucionales que citan
IV.    LAS
COMISIONES ACCIDENTALES DE SENADO Y        CAMARA ANTE LAS OBJECIONES
PRESIDENCIALES
1.
Del Senado
La
Comisión accidental designada por la Mesa Directiva del Senado de la República,
rindió informe sobre las objeciones del Gobierno Nacional al proyecto de ley de
la referencia, y en el se concluye que se debe declarar parcialmente fundada la
objeción presidencial, pero propone que se vote afirmativamente “..la
insistencia en el proyecto a fin de que pase a la Corte Constitucional para que
decida lo de su competencia”.
Sostiene, en primer término, que el alcance
dado por el Gobierno a la objeción es contradictorio con las consideraciones
constitucionales en las que dice fundarse; por otra parte, acepta que existen
las eventuales inconstitucionalidades relacionadas con lo dispuesto por la
parte segunda del parágrafo del artículo tercero y por el inciso segundo del artículo
cuarto del proyecto.
En dicho informe se afirma que el
Presidente de la República le da un alcance menor al que tienen las expresiones
impugnadas del artículo tercero del proyecto, ya que en lo previsto por el
mencionado artículo sobre el origen de los proyectos no se excluye la facultad
de las entidades descentralizadas por servicios y territoriales para
presentarlos.
Acepta
que existen algunos visos de inconstitucionalidad en la parte de este artículo
que pretende hacer obligatorias las conclusiones pactadas en el Consejo, pero
insiste en dejar que este asunto sea resuelto por la Corte Constitucional.
Advierte
que no existe contradicción entre el proyecto objetado y la Constitución en lo
que se refiere a la coordinación de los mecanismos de concertación del artículo
7o., pues, en una sana interpretación de las disposiciones jurídicas, resulta
en claro que las leyes estatutarias y las orgánicas así como las ordinarias
deben aplicarse de modo armónico y coordinado, mucho más cuando la impugnada en
este caso sería una norma posterior.
Manifiesta
que no encuentra fundamento para aceptar la aparente inconstitucionalidad a la
que se refiere el Presidente de la República  en cuanto al artículo cuarto del
proyecto que es objetado, bajo el cargo de pretender modificar la estructura de
la administración nacional ni de la Rama Ejecutiva, pues debe entenderse que el
inciso segundo  no excluye a las comisiones de regulación de servicios públicos
y la nacional de servicio civil de aquellos apartados de la organización del
Estado.
El
informe de la  Comisión Conciliadora de las objeciones, designada por la mesa
directiva del Senado de la República, fue aprobado en la sesión plenaria del
día once (11) de octubre de 1995.
2.
De la Cámara de Representantes
La Comisión Conciliadora designada por la
mesa directiva de la Cámara de Representantes, rindió informe sobre las
objeciones del Gobierno Nacional al proyecto de ley No 088 de 1993 Senado y 206
de 1993 Cámara, en el que se concluye que deben declararse parcialmente
fundadas las objeciones presidenciales por vicios de forma y de fondo, pero
allí se indica que en este caso se debe insistir en aprobarlo para que la Corte
Constitucional resuelva sobre lo pertinente y según su competencia y nada más.
El
informe fue aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes en sesión
celebrada el día cinco (5) de Diciembre de 1995.
V.
EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
Mediante providencia de febrero ocho (8) de
mil novecientos noventa y seis (1996), la Sala Plena de la Corte Constitucional
aceptó el impedimento manifestado por el señor Procurador General de la Nación
en el asunto de la referencia. En consecuencia el concepto correspondiente se
rinde por el  señor Viceprocurador General de la Nación.
El señor Viceprocurador se pronunció sobre
las objeciones presidenciales formuladas al proyecto de ley 088 de 1993 Senado
y 206 de 1993 Cámara, y solicitó a esta Corporación que declare que son
fundadas desde el punto de vista formal, ya que el proyecto no surtió ni el
trámite de una ley orgánica ni el de una ley estatutaria, lo cual afecta la
constitucionalidad de todo el proyecto de ley objetado. Sobre este punto el
despacho del Señor Viceprocurador advierte que el Presidente de la República no
objeta los aspectos concretos y específicos del trámite legislativo del
proyecto de ley en las dos cámaras y por ello no se examinan en esta
oportunidad aquellos elementos.
De otra
parte, el representante del Ministerio Público advierte que de no prosperar la
anterior interpretación del régimen constitucional de las leyes estatutarias y
de los mecanismos e instituciones de participación ciudadana cabría hacer dos
precisiones así:
Sobre
el artículo tercero y parágrafo del proyecto el señor Viceprocurador considera
que es inconstitucional y por ello las objeciones son fundadas.  Por lo que se
refiere a los artículos cuarto y séptimo del proyecto manifiesta que no asiste razón a Presidente
de la República en las objeciones y por ello se deben declarar infundadas, de
acuerdo con los argumentos que se enuncian a continuación:
En
primer lugar afirma el señor Viceprocurador que las objeciones presentadas por
el Presidente de la República, fueron formuladas dentro del término previsto de
seis días que establece el artículo 166 de la Constitución Política, ya que
recibió el proyecto de ley el veintiocho (28) de junio de mil novecientos
noventa y cinco (1995), y lo devolvió al Congreso el día seis (6) de julio de
ese mismo año, teniendo en cuenta que dicho proyecto consta de doce (12)
artículos.
En
cuanto al trámite de las objeciones que se cumplió en el Congreso de la
República, el agente del Ministerio Público considera que es ajustado a lo
previsto en el artículo 167 de la Carta Política, "por cuanto el proyecto
regresó a las Cámaras y allí se le dió el debate exigido, el cual concluyó con
la declaratoria de ser parcialmente infundadas las objeciones
presidenciales."
En
cuanto a la objeción presidencial por razones de fondo, estima que el proyecto
de ley en verdad adololece del vicio de inconstitucionalidad advertido por el
Gobierno en el sentido de que debía ser tramitado como una ley estatutaria en
los términos y de conformidad con los requisitos de los artículos 152 y 153 de
la Carta Política y no como una ley ordinaria .
Para
adelantar este examen el despacho del Señor Viceprocurador manifiesta que uno de los fines esenciales del Estado que
incorporó el Constituyente en la Carta Política de 1991, es el de facilitar  la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural y asegurar la vigencia de un
orden justo; por tanto, las disposiciones del Capítulo 1 del Título IV de la
Constitución, al referirse a las formas de participación democrática y a los
partidos políticos enseña que el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta
popular, el cabildo abierto, la iniciativa popular y la revocatoria del mandato
no son los únicos mecanismos de participación del pueblo y que no es posible
reducir este ámbito constitucional a la participación electoral.
En este sentido el despacho del Señor
Viceprocurador manifiesta que existen otros mecanismos de representación
democrática en las diferentes instancias de participación, concertación,
vigilancia y control de la gestión pública que pueden establecerse por la ley.
Advierte que este asunto se define según el entendimiento que se tenga de la
expresión “ciudadana”  del literal d) del artículo 152 de la carta Política que
reserva a la ley estatutaria el tratamiento de las instituciones y mecanismos
de participación, según se aplique un criterio político o un criterio
sociológico en dicha actividad.
En su opinión, la participación democrática
no puede reflejarse únicamente en el voto y en cada oportunidad que se le
convoque por lo que resultaría remota, esporádica y mediata, sino en la
concertación, vigilancia y control.
De otra parte advierte que el Estado
colombiano no hizo tabla rasa en materia de las atribuciones constitucionales
del Estado en materia de dirección e intervención en la economía, pues en ella
se registra la tensión existente entre la actividad económica pública y la
iniciativa privada y se establecen algunos límites impuestos en razón del bien
común.
Con fundamento en lo anterior, sostiene que
existen disposiciones constitucionales que permiten ejercer aquella actividad
pública y plasmarla en planes de desarrollo en lo nacional departamental y
municipal y en varios compromisos del Estado para desarrollar el sector
empresarial y las organizaciones solidarias.
Sostiene que “De lo visto fluiría que si el
objetivo pretendido por el proyecto de Ley No. 88/93 Senado, 206/93 Cámara, es
de regular un mecanismo de participación ciudadana, democrática, popular aunque
sectorial, la iniciativa debió llevarse por el trámite de una ley estatutaria
como lo prevé el literal d) del artículo 152 constitucional; pero si se trata
de una ley de las previstas en los artículos 333 y 334 estaríamos ante una
normativa del numeral 21 del artículo 150 id., y en otros eventos en la
prevista para las normas generales en el numeral 19 del artículo 150 en
concordancia con el artículo 154 id., con las secuelas propias de la iniciativa
legal y del trámite respectivo.”
De otra parte destaca que en la Ley 152 de
1994 orgánica del Plan Nacional de Desarrollo consagró una modalidad de
participación en el proceso de elaboración de los planes de desarrollo y en
ella no aparece el mecanismo de la concertación económica autónoma o paralela y
si el proyecto de ley objetado dispuso la creación de aquel mecanismo por fuera
de las instituciones de planeación también resulta inconstitucional, como lo
señala el Presidente en el pliego de objeciones.
En cuanto a la
objeción relacionada con el parágrafo del artículo 3o. del proyecto sostiene
que se propicia el desconocimiento de los fundamentos constitucionales de la
rectoría económica del Estado,  ya que permite que las conclusiones fruto de la
concertación entre sectores públicos y privados contenidas en un acta sean de
carácter obligatorio para el Gobierno;  advierte que dentro del marco de
disposiciones constitucionales que establecen el régimen económico y de la
Hacienda Pública; en ningún caso el Gobierno esta obligado a convenir con lo
sectores económicos sus decisiones de intervención.
Sobre la objeción
planteada contra el artículo cuarto sostiene que no debe prosperar pues las
Comisiones de Regulación de Servicios públicos y Nacional de Servicio Civil no
están obligadas a participar en las sesiones del Consejo Nacional de
Concertación Económica y por que aquellas son de creación legal y pueden ser
modificadas por la ley.
En cuanto a la objeción
relacionada con el artículo séptimo considera que no debe prosperar, pues si se
emplea una sana interpretación constitucional de las relaciones entre las
normas resulta en claro que no se establece una relación de subordinación sino
de coordinación, y esta es una solución adecuada al principio de la armonía
entre las normas.
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
1.
La Competencia
Esta
Corporación es competente para conocer de las objeciones presidenciales hechas
al proyecto de ley No. 88 de l993 Senado y 206 de l993 Cámara por
inconstitucional, de conformidad con los artículos 167 y 241-8 de la
Constitución Nacional.
2.      El
Término de la objeción
El
artículo 166 de la Carta, señala que el Gobierno dispone del término de seis
(6) días para devolver con objeciones cualquier proyecto, cuando no conste de
más de veinte artículos. Se observa, como ya lo ha dicho la Corte que para
efectos de este artículo debe entenderse que se trata de días hábiles.
El
proyecto de la referencia consta de doce artículos, y el Gobierno lo
recibió el 28 de junio de 1995 y lo devolvió el 6 de julio del mismo año, luego
el jefe del ejecutivo actuó dentro del término establecido por la norma
superior.
3.      El
Trámite legislativo de las objeciones
Una vez
recibido el pliego de objeciones presidenciales, las Comisiones accidentales
designadas por la Mesa Directiva del Senado de la República presentaron un
informe sobre las objeciones hechas por el Gobierno al proyecto de ley en el
que piden a las dos Cámaras que insistan en la constitucionalidad del mismo, y
dichos informes fueron aprobados en las sesiones plenarias de ambas cámaras.
Ahora
bien, el artículo 167 de la Constitución Política, para el evento establece:
"El
proyecto de ley objetado total o parcialmente por el gobierno volverá a las
cámaras a segundo debate.
"El
presidente sancionará sin poder presentar objeciones el proyecto que,
reconsiderado, fuere aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y
otra cámara.
"Exceptúase
el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional.
"En
tal evento, si las cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte
Constitucional para que ella, dentro de los seis días siguientes  decida sobre
su exequibilidad. El fallo de la Corte obliga al presidente a sancionar la ley.
Si lo declara inexequible, se archivará el proyecto.
"Si
la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará
a la Cámara en que tuvo su origen para que, oído el ministro del ramo, rehaga e
integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de
la Corte. Una vez cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para
fallo definitivo".
Como el
proyecto regresó a las Cámaras y allí se surtió el debate exigido, con la
decisión de insistir en su tenor y declarar infundadas las objeciones del
Gobierno, es claro que el Congreso se ajustó al trámite del artículo 167
transcrito y que corresponde a esta Corporación decidir sobre la exequibilidad
del proyecto de ley, según las objeciones presentadas.
4.  Las Leyes estatutarias y los mecanismos de participación ciudadana.
A.  La materia
del proyecto de ley objetado.
En primer término,
la Corte Constitucional encuentra que el proyecto de ley objeto del escrito de
objeciones presidenciales en el asunto de la referencia, consta de doce (12)
artículos en los que el legislador pretende desarrollar y dar cumplimiento a
los principios de la democracia participativa y, especialmente, en cuanto la
Carta Política de 1991, estableció como uno de los fines del Estado el de
facilitar la participación de todos en el estudio y análisis de las decisiones
que los afectan y en la vida económica de la Nación, y pretende regular una
instancia general y obligatoria de concertación económica entre el sector
gremial privado de la economía y el Gobierno y que se refiere a decisiones,
planes y programas  económicos de corto y mediano plazo.
En este sentido, la
ley objetada en su conjunto pretende regular  la materia de la “concertación
entre el sector público y el sector privado organizado en gremios
económicos", partiendo de la base de la representatividad de los gremios
económicos, organizados en el Consejo Nacional Gremial para adelantar con el
Gobierno Nacional procesos de concertación económica consistentes en la
formulación de estudios y de análisis de políticas y proyectos económicos de
origen gubernamental o privado, que puedan conducir a la toma de decisiones por
parte del Gobierno que afecten a los habitantes y que incidan en la vida
económica del país, en todo caso formulados en la forma de acuerdos
obligatorios.
Se observa que el
propósito del legislador en el proyecto que se examina, según el escrito de
objeciones, es el de definir y tener en claro que “..la concertación debe
conducir a que se convengan entre el sector público y el sector privado
determinadas conclusiones que impliquen un acuerdo o identidad de fines, medios
y propósitos entre ambos, o una declaración conjunta de acuerdo parcial o
total.”
Pero además, es
claro que por virtud de este mecanismo de la concertación con los gremios
económicos del sector privado, el Gobierno Nacional quedaría jurídicamente
obligado por las actas de concertación que suscriba con los representantes del
Consejo Gremial Nacional, las cuales no pueden ser modificadas sino de común
acuerdo entre las partes, o por denuncia de cualquiera de las partes,
únicamente cuando se modifiquen las circunstancias que las originaron.
Para asegurar la
seriedad de este tipo de compromisos, el legislador pretende establecer una
obligación legal dirigida a los ministros para que en caso de ser convocados
por el Gobierno o por el sector privado deben participar sin excusa alguna en
la sesión de concertación que corresponda, si se hace necesario expedir una
norma para regular una determinada materia; igual obligación corresponde a
todos “los miembros de los organismos autónomos  que no hacen parte integrante
directa de la Rama Ejecutiva del Poder Público como la Junta Directiva del
Banco de la República, la Comisión Nacional del Servicio Civil, la Comisión de
ordenamiento Territorial y a los miembros de las comisiones de  regulación de
los servicios públicos.”
Además, téngase en
cuenta que “Las conclusiones, ya sea que se plasmen en un acta de concertación,
en un acta de desacuerdo, deberán ser refrendadas por el Presidente de la
República.”
En otra parte del
proyecto de ley objetado se lee que al Consejo Gremial Nacional, que se regirá
por sus propios estatutos, corresponde coordinar la designación de las personas
encargadas de concertar con el sector público sobre cada tema en particular o
de representar al sector privado  en consejos asesores, comisiones consultivas
u otros foros que el Gobierno cree u organice para la concertación; asímismo,
el mencionado Consejo Gremial Nacional debe decidir sobre la inclusión en las
delegaciones del sector privado en las comisiones consultivas o en cualquiera
otro foro que organice el Gobierno, para la concertación a cualquiera otra
organización gremial que crea tener un interés legítimo relacionado con un
sector.
En el mismo proyecto
se dispone la creación de un organismo operativo llamado Consejo Nacional
Permanente de Concertación Económica “Jaime Carvajal Sinisterra",
coordinado por el Consejo Gremial Nacional para permitirle a los sectores
privado y público concertar sobre el manejo económico en el "corto y
mediano plazo”; claro está, de acuerdo con los lineamientos del mismo proyecto
de ley; además, se observa que del Consejo Nacional de Concertación harán parte
un representante por cada confederación de trabajadores reconocidas en el país
y uno por las agremiaciones nacionales de consumidores. También se observa que
la Secretaría del Consejo Nacional Permanente de Concertación corresponde al
Consejo Nacional Gremial y que a aquél corresponde darse su propio reglamento y
sus estatutos.
En fin, el proyecto
de ley objetado, advierte que las leyes que desarrollan los artículos 339, 340,
341, 342 y 346 que se ocupan de regular la participación social, económica,
cultural y comunitaria en la formulación del Plan Nacional de Desarrollo se
coordinen con lo dispuesto en este proyecto de ley.
No sobra advertir
que la ley dispone que el Consejo Nacional Permanente de Concertación Económica
deberá recibir “...el apoyo necesario del Departamento Nacional de Planeación y
de la Secretaría General de la Presidencia”, y que puede extender el espectro
de concertación a las órbitas regionales, departamentales y locales.
En este sentido, es
evidente que el proyecto de ley que se examina, de conformidad con el escrito
de objeciones, se ocupa de regular un sistema alternativo, paralelo y contrario
al sistema nacional de planeación económica, y configura un mecanismo
distorsionado de participación ciudadana, que se proyecta y expande, inclusive
al ámbito de la concertación económica; además, se dirige a regular aspectos
relacionados con la planeación económica y con las competencias del ejecutivo
nacional en materia de sus funciones de intervención y de rectoría del Estado
en la Economía, en desconocimiento de las disposiciones fundamentales que en
esta materia aseguran la suficiente autonomía política y jurídica del Estado,
en materias como las relacionadas con la dirección de la economía a corto y
mediano plazo.
B.   La
jurisprudencia constitucional en materia de instituciones  y mecanismos de
participación ciudadana
La Corte
Constitucional ya definió su jurisprudencia en relación con el tema de las
instituciones y mecanismos de participación ciudadana, al analizar a
profundidad este principio y al advertir que el fortalecimiento y la
profundización de la democracia participativa fue el designio inequívoco de la
Asamblea Nacional Constituyente, traducido en las disposiciones de la Carta
Política que ahora rigen el destino de Colombia y de las que se infiere el
mandato de afianzarla y extenderla, tanto en el escenario electoral como en los
demás procesos públicos y sociales en los que se adopten decisiones y
concentren poderes que interesen a la comunidad, por la influencia que puedan
tener en la vida social y personal de todos los asociados.
En este mismo
sentido se advirtió por esta Corporación que la democratización del Estado y de
la sociedad que prescribe la Constitución no es independiente de un progresivo
y constante esfuerzo de construcción histórica que compromete a los colombianos
-en mayor grado, desde luego, a las instituciones públicas y a los sujetos
privados que detentan posiciones de poder social o político- y de cuyo
resultado se derivará la mayor o menor legitimidad de las instituciones, no
menos que la vigencia material de la Carta y la consecución y consolidación de
la paz pública.[1]
Además, de igual
modo la Corte Constitucional ha indicado que la Carta Política desde su
Preámbulo ha proclamado como propósitos esenciales del acuerdo constitucional
que rige  la Nación colombiana, los siguientes:
"asegurar a
sus integrantes, entre otras, la igualdad, la libertad y la paz, dentro de
un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político,
económico y social justo..."
En este sentido,
para esta Corporación es claro, y así lo ha indicado en su jurisprudencia, que
los artículos 1o. y 2o. de la Carta relievan la importancia dada a la
participación en el nuevo esquema de organización política en cuanto introducen
otro elemento fundamental. En efecto, lejos de concebirla como una  práctica
deseable dentro del comportamiento político de los colombianos, la
participación ciudadana se erige en principio fundante del Estado y en  fin
esencial de su actividad, lo cual implica para las autoridades el deber de
facilitarla y promoverla en las distintas esferas de la vida y el compromiso de
fomentar la participación de la ciudadanía en los procesos de toma de
decisiones que conciernan al destino colectivo; por ello, para despejar
cualquier duda al respecto, es preciso transcribir su texto literal en los
siguientes términos.
"Artículo
1o. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República
unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana,
en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la
prevalencia del interés general."
"
Artículo 2o. Son fines esenciales del Estado: servir a la  comunidad,
promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de  los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la
independencia nacional, mantener la integridad  territorial y asegurar la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo."
"...
De otra parte, se
debe observar, como lo hizo la Corte que la Constitución Política Colombiana
configura el proceso de expansión del  principio de participación y del mandato
democrático, a otros campos distintos del electoral, en un vasto conjunto
normativo cuya síntesis se presentó en la sentencia C-089 de 1994 que se cita,
así:
"...
Las relaciones
entre el Estado y los particulares se desenvuelven en un marco jurídico
democrático y participativo como claramente aparece en el preámbulo de la
Constitución y es reiterado en el título I de los principios fundamentales. El
artículo 1º de la Constitución define a Colombia como un estado social de
derecho organizado en forma de república democrática participativa y
pluralista, mientras que el artículo 2º establece dentro de los fines
esenciales del Estado el de "facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural
de la Nación". Los principios de soberanía popular (CP art. 3º), de
primacía de los derechos inalienables de la persona (CP art. 5º), de diversidad
étnica y cultural (CP art. 7º) y de respeto a la autodeterminación de los
pueblos (CP art. 9º) constituyen junto con los anteriores el ideario axiológico
que identifica el sistema jurídico colombiano y le otorga su indiscutible
carácter democrático y participativo, presente en los distintos escenarios,
materias y procesos de la vida institucional y social del país.
..........
En materia
económica, presupuestal y de planeación también ha operado un fenómeno de
proliferación de espacios y mecanismos de participación democrática. Superando
la antinomía entre capital y trabajo, la Constitución otorga al legislador la
posibilidad de establecer estímulos y medios para que los trabajadores
participen en la gestión de las empresas (CP art. 57). El Estado, por su parte,
en los procesos de privatización de las entidades en las que tiene
participación deberá tomar las medidas conducentes para democratizar la
titularidad de las acciones (CP art. 60). Igualmente, es deber del Estado
promover el acceso de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra (CP
art. 64) y garantizar la igualdad de oportunidades en el uso del espectro
electromagnético, interviniendo para evitar prácticas monopolísticas (CP art.
75). De manera deliberada, el Constituyente ha buscado la democratización de la
sociedad colombiana y la promoción de las condiciones para que la igualdad sea
real y efectiva (CP arts. 1º y 13) al acoger como criterio para la distribución
del gasto público y la participación en los ingresos corrientes de la  Nación
aquél que tiene en cuenta el número de personas con necesidades básicas
insatisfechas (CP arts. 350 y 357). Por su parte el Legislador es responsable
de la determinación de los procedimientos conforme a los cuales se hará
efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo
(CP art. 342). A su vez, diversos sectores económicos, sociales, ecológicos,
comunitarios y culturales integrarán junto con representantes de las entidades
territoriales el Consejo Nacional de Planeación, organismo de carácter
consultivo y foro para la discusión del plan nacional de desarrollo (CP art.
340).
En cuanto a la
democratización de las organizaciones privadas, la Constitución exige de los
colegios profesionales, de los sindicatos y de los gremios una estructura
interna y un funcionamiento acordes con los principios democráticos (CP arts.
26 y 39), y asimismo obliga a las organizaciones deportivas a adoptar una
estructura y propiedad democráticas (CP art. 52). Es deber del Estado
contribuir a la constitución de mecanismos democráticos que operen dentro de
las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles,
benéficas o de utilidad común no gubernamentales de manera que se ejerza un
control y vigilancia más efectivos de la gestión pública desarrollada por
aquéllas (CP art. 103).
El principio de
democracia participativa no sólo permea el ejercicio del poder público y
social, sino que además penetra ámbitos de la vida privada anteriormente
excluidos de la regulación estatal. En efecto, la participación en la vida
política, cívica y comunitaria del país es elevada al estatus de deber constitucional
de la persona y del ciudadano (CP art. 95-5). De otra parte, la igualdad de
derechos y deberes de la pareja se erige como fundamento de las relaciones
familiares, fomentando el respeto recíproco y castigando cualquier forma de
violencia destructiva de su armonía y unidad (CP art. 42). Adicionalmente, el
Estado y la sociedad deben garantizar la participación activa de los jóvenes en
los organismos públicos y privados que tengan a su cargo la protección,
educación y progreso de la juventud (CP art. 45).
Por último, el
legislador está llamado a garantizar la participación de la comunidad en la
toma de decisiones que puedan afectar el derecho de todas las personas a gozar
de un medio ambiente sano (CP art. 79).
La breve relación
anterior de las normas constitucionales sobre las que se edifica la democracia
participativa, es suficiente para comprender que el principio democrático
que la Carta prohija es a la vez universal y expansivo. Se dice que es
universal en la medida en que compromete variados escenarios, procesos y
lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de política que
lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a
la comunidad y al estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución,
control y asignación de poder social. El principio democrático es
expansivo pues su dinámica lejos de ignorar el conflicto social lo encauza
a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo de democracia
política y social que, de conformidad con su ideario, ha de ampliarse
progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su
vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores públicos y
privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción.
La interpretación
constitucional encuentra en el principio democrático una pauta inapreciable
para resolver dudas o colmar lagunas que puedan surgir al examinar o aplicar un
precepto. En efecto, a la luz de la Constitución la interpretación que ha de
primar será siempre la que realice más acabadamente el principio democrático,
ya sea exigiendo el respeto a un mínimo de democracia o bien extendiendo su
imperio a un nuevo ámbito.
..."
...
En este sentido, es
bien evidente que la Corte Constitucional definió el concepto de democracia
participativa, como se dejó en claro en la sentencia C-180 de 1994 (M.P. Dr.
Hernado Herrera Vergara), en la que se lee que:
“El concepto de
democracia participativa lleva ínsita la aplicación de los principios
democráticos que informan la práctica política a esferas diferentes de la
electoral. Comporta una revaloración y un dimensionamiento vigoroso del
concepto de ciudadano y un replanteamiento de su papel en la vida nacional.
“No comprende
simplemente la consagración de mecanismos para que los ciudadanos tomen
decisiones en referendos o en consultas populares, o para que revoquen el
mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica adicionalmente que el
ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios no
electorales que incidirán significativamente en el rumbo de su vida. Se busca
así fortalecer los canales de representación, democratizarlos y promover un
pluralismo más equilibrado y menos desigual.
“La participación
ciudadana en escenarios distintos del electoral  alimenta la preocupación y el
interés de la ciudadanía por los problemas colectivos; contribuye a la
formación de unos ciudadanos capaces de interesarse de manera sostenida en los
procesos gubernamentales y, adicionalmente, hace más viable la realización del
ideal de que cada ciudadano tenga iguales oportunidades para lograr el
desarrollo personal al cual aspira y tiene derecho.
“En la democracia
participativa el pueblo no sólo elige sus representantes, por medio del voto,
sino que tiene la posibilidad de intervenir directamente en la toma de ciertas
decisiones, así como la de dejar sin efecto o modificar las que  sus
representantes en las corporaciones públicas  hayan adoptado, ya sea por
convocatoria o por su propia iniciativa, y la de revocarle  el mandato a
quienes ha elegido.
“En síntesis:  la
participación concebida dentro del sistema democrático a que se ha hecho
referencia, inspira el nuevo marco sobre el cual se estructura el sistema
constitucional del Estado colombiano. Esta implica la ampliación cuantitativa
de oportunidades reales de participación ciudadana,  así como su recomposición
cualitativa en forma que, además del aspecto político electoral, su espectro se
proyecte a los planos de lo individual, familiar, económico y social.
...
“Tercera.      Las
leyes Estatutarias.
"En
sentencias   C-011[2],
C-089[3]
y C-088 [4]
de 1994,  la Corte Constitucional ha tenido oportunidad de examinar los
elementos esenciales que en el caso colombiano, caracterizan las leyes
estatutarias. En dichos pronunciamientos, además ha expuesto su criterio sobre
el tipo y alcance del control de constitucionalidad que sobre ellas ejerce.
“Como quiera que su
pensamiento sobre estos aspectos ya ha sido dilucidado en los fallos que se
citan, no es del caso volver en esta oportunidad sobre los mismos, toda vez que
ellos mantienen plena validez respecto del caso presente.
“Basta al efecto
recordar que las leyes estatutarias, consagradas constitucionalmente por los
artículos 152 y 153 de la Carta Política de 1991, se caracterizan por tener un
rango constitucional superior al de las demás leyes y una categoría especial
dentro del ordenamiento constitucional, tanto por su contenido material como
por el trámite a seguirse en su formación. Ciertamente, el Constituyente les
confirió:
"un rango
superior a la ley ordinaria, estabilidad y permanencia proporcionada por su
particular sistema de aprobación, modificación y derogación; por su trámite
excepcional, que no podrá exceder de una legislatura, y el requisito de
revisión previa de constitucionalidad del  proyecto antes de su
perfeccionamiento."[5]
C. La
procedencia de las objeciones
presidenciales.
Como se ha visto, en
el presente asunto asiste suficiente razón al Presidente de la República al
objetar por inconstitucional todo el texto del proyecto de ley por medio del cual
se crea el Consejo Nacional de Concertación Económica Jaime Carvajal
Sinisterra, en atención a los términos en los que aparece redactado y a los
fines con los que se regula en el mismo acto de carácter legislativo, ya que
algunos de los temas de que se ocupa deben hacer parte de una ley estatutaria
y otros de una ley orgánica, lo cual, sin duda, no fue atendido en este caso, y
por ello es procedente declarar que las objeciones presentadas por el Gobierno
son fundadas, que el proyecto es inexequible y por ello debe archivarse.
En efecto, de la
lectura de todo el texto del proyecto se concluye que la finalidad que aparece
en el mismo es la de la conformación de una instancia institucional paralela y
de carácter permanente, de análisis y discusión, y de definición de posiciones
y de compromisos o acuerdos obligatorios entre el sector privado de la economía
organizado en gremios coordinados por el Consejo Nacional Gremial y el Gobierno
Nacional, sin que se garantice, como corresponde, cuando menos en el orden
formal y según la Carta Política, la conformación de mecanismos democráticos
para  su integración y funcionamiento, los cuales deben estar regulados de una
parte en la ley Orgánica de la Planeación, (cfr. art. 342 inciso segundo C.N.),
y de otra,  ser desarrollo directo de la Ley Estatutaria de Instituciones y
Mecanismos de Participación Ciudadana (Cfr. art. 152 literal d.).  Por ello
esta institución no puede ser objeto de una ley ordinaria, como lo advierte el
Presidente de la República en el presente asunto.
Además, en la
exposición de motivos del proyecto de ley que se examina según la objeción
planteada, se dice encontrar fundamento constitucional en lo dispuesto en el
inciso segundo del artículo 342 de la Carta Política, que entrega  a la ley
orgánica la competencia para  definir la organización del Consejo Nacional de
Planeación y de los Consejos Territoriales, así como los procedimientos
conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la
discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes,
conforme a la Constitución.
Obsérvese que este
artículo, se refiere a la Ley Orgánica de la Planeación y a la composición del
Consejo Nacional de Planeación como un elemento institucional pero
participativo del régimen económico, dentro del modelo que adopta el
Constituyente en esta materia, y que éste presupone la unidad conceptual y
política lo mismo que institucional, de la definición de aquella, dentro de las
regulaciones de una ley estatutaria y las de una ley orgánica.
Del examen del
proyecto de ley objetado en los términos planteados por el Presidente de la
República, se concluye que se trata de la creación de una instancia
independiente, paralela y contraria a los mecanismos constitucionales y legales
de la participación definidos por la respectiva ley orgánica (Ley 152 de 1994),
en la discusión de aquellos planes de desarrollo y de sus modificaciones
correspondientes.  Además, el proyecto de ley también se ubica por fuera de lo
establecido en la Constitución, que exige que las instituciones y los
mecanismos de participación ciudadana a los que se refiere el artículo 342 de
la Carta Política, sean regulados en la ley estatutaria a que se refiere el
literal d) del artículo 152 de la normatividad superior.
De otra parte el
proyecto dice fundamentarse, en lo dispuesto en los artículos 2o., 339, 340 y
341 de la Carta Política; empero, lo cierto es que salvo la referencia que se
hace en el artículo 2o. al fin esencial del Estado de facilitar la
participación de todos en la vida económica de la Nación, y la del artículo 340
que se ocupa de asegurar la participación en el Consejo Nacional de Planeación
de los sectores económicos, sociales, ecológicos, culturales y comunitarios
designados por el Presidente de la República, en ninguna de las restantes
disposiciones aparece una referencia directa al tema de la concertación de los
asuntos económicos con los representantes de los gremios del sector privado de
la economía, como lo dispone el proyecto de ley objetado y mucho menos que
dicha forma de concertación puede conducir a acuerdos obligatorios.
Pero además, el
artículo 103 de la Carta Política al referirse a los mecanismos de
participación del Pueblo presupone que las instituciones y los mecanismos
legales para la concertación económica garanticen instancias y reglas de
conformación democrática, que en todo caso deben regularse en su esencia y en
los elementos sustanciales en la ley correspondiente a los mecanismos de
participación democrática, que tiene el rango de una ley estatutaria.
Por las
razones precedentes, esta Corte, se abstendrá de pronunciarse respecto de las
demás objeciones de fondo planteadas por el señor Presidente de la República
respecto del proyecto de ley bajo examen.
DECISION
En mérito
de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del
señor Viceprocurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en
el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
:
PRIMERO.-
Declarar fundadas las
objeciones presidenciales al proyecto de ley No. 088 de 1993 del Senado y 206
de 1993 de la Cámara de Representantes, desde el punto de vista formal.
SEGUNDO.- Declarar inexequible el proyecto de ley
No. 088 de 1993 del Senado y 206 de 1993, de la Cámara de Representantes y en
cumplimiento de lo dispuesto en el inciso cuarto del artículo 167 de la
Constitución Política, ordenar que se archive junto con el expediente
legislativo correspondiente.
TERCERO.- Por secretaria devolver al señor
Presidente del Congreso de la República el proyecto de ley No. 088 de 1993 del
Senado y 206 de 1993, de la Cámara de Representantes, para que proceda al
archivo del expediente legislativo, según lo expuesto en la parte motiva de
esta providencia y en anterior numeral.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese con
copia de las piezas que hacen parte del expediente legislativo.
CARLOS GAVIRIA
DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON
DIAZ
Magistrado Ponente
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]    Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.  Sentencia C-089 de
1994, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2]  Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-011 de 1994.
Revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria 163/92 Senado 254/1993
Cámara de Representantes "por el cual se reglamenta el voto programático y
se dictan otras disposiciones". M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[3]    Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-089 de 1994.
Revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria  11/92 Cámara 348/93
Senado "por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y
movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las
campañas electorales y se dictan otras disposiciones". M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[4]   Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-de 1994. Revisión
constitucional del proyecto de ley estatutaria 209/92 Senado 1/92 Cámara de
Representantes "por la cual se desarrolla el derecho de libertad religiosa
y de cultos". M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
[5] Cfr. Gaceta Constitucional No.
79.