C-127-98
Sentencia C-127/98
Sentencia
C-127/98
SUSPENSION
PROVISIONAL-Exclusión en
procesos de expropiación
La Corte
considera que la exclusión en los procesos de expropiación es inconstitucional,
por violar el artículo 238 de la Constitución, por las siguientes razones: la
suspensión provisional de un acto administrativo, es una garantía esencial para
el ciudadano frente a una decisión ostensiblemente violatoria de normas superiores.
Es la manera más expedita para impedir que los efectos de una decisión
administrativa, violatoria de normas superiores, continúe produciendo
consecuencias, que sólo cesarían cuando se produjera la sentencia respectiva.
Asunto que puede tardar muchos meses, e incluso años. Esta figura de la
suspensión provisional, también resulta beneficiosa para la propia
administración, pues, al impedir que se continúen los efectos del acto
administrativo violatorio, la responsabilidad del Estado frente al afectado, en
términos económicos y de daño social, en caso de una sentencia desfavorable
para la administración, puede ser sustancialmente menor.
SUSPENSION
PROVISIONAL-Ley señala
razones para su procedencia
Corresponde a la
ley señalar las razones y los requisitos para la procedencia de la suspensión
provisional, pero bajo los siguientes dos presupuestos: que se trate de actos
administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial, y que la
decisión sobre su procedencia sólo le corresponde a la jurisdicción contencioso
administrativa. No puede, pues, la ley ni decidir en cuáles procesos
administrativos opera o no la suspensión, ni otorgarle a otra jurisdicción tal
facultad. De otra manera, el legislador estaría invadiendo una competencia que
le corresponde por norma constitucional sólo al Consejo de Estado o a los
Tribunales Administrativos.
EXPROPIACION-Procedencia por vía administrativa
El demandante
interpreta en forma errada el inciso cuarto del artículo constitucional, pues
cuando la expropiación ocurre por vía administrativa no siempre es objeto de
controversia judicial, por una razón elemental: el interesado puede estar
conforme con la decisión administrativa y con el precio. ¿Habría, entonces,
necesidad de poner en marcha el aparato judicial en donde no hay
controversia ? Esto no es lo que dice el inciso cuarto del artículo 58 de
la Constitución, supuestamente vulnerado.
Referencia:
Expediente D-1805.
Demanda de
inconstitucionalidad en contra del artículo 22 (parcial) de la ley 9° de 1989,
y artículos 70 (parcial) y 71 (parcial) de la ley 388 de 1997.
Actor: Luis Eduardo
Montoya Medina.
Magistrado  Ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, Distrito Capital, según consta en acta número siete (7),
el primer (1) día del mes de abril de mil novecientos noventa y ocho  (1998).
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano Luis
Eduardo Montoya Medina, con base en los artículos 40, numeral 6, y 241, numeral
4, de la Constitución Política, demandó la inconstitucionalidad de los
artículos 70 (parcial) y 71 (parcial) de la ley 388 de 1997, y  la del artículo
22 (parcial) de la ley 9° de 1989.
Por auto del quince
(15) de septiembre de mil novecientos noventa y siete (1997), el magistrado
sustanciador, admitió la demanda y ordenó fijar en lista la norma acusada. Así
mismo, dispuso dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que
rindiera su concepto, y comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente
del Congreso, con el objeto de que, si lo estimaba oportuno, conceptuara sobre
la constitucionalidad de las normas demandadas.
Por impedimento
aceptado al Magistrado José Gregorio Hernández Galindo, la doctora Susana
Montes de Echeverri actuó como conjuez.
A. Normas
acusadas.
El siguiente es el
texto de las normas demandadas, con la advertencia de que se subrayan los
apartes demandados.
"LEY NÚMERO 09 DE 1989
(ENERO 11)
"Por la cual se dictan normas sobre
Planes de Desarrollo Municipal, Compraventa y Expropiación de Bienes y se
dictan otras disposiciones.
"El Congreso de Colombia,
"DECRETA :
"CAPITULO III
"De la Adquisición de Bienes por
Enajenación voluntaria y por Expropiación
"Artículo
22°- Transcurrido un mes sin que la entidad expropiante hubiere expedido la
resolución por la cual se resuelve el recurso de reposición, éste se entenderá
negado, y quedará en firme el acto recurrido. Incurrirá en causal de mala
conducta el funcionario que no resuelva el recurso oportunamente. Pasado dicho
término no se podrá resolver el recurso interpuesto. El término de caducidad de
cuatro (4) meses de la acción de restablecimiento del derecho empezará a correr
a partir del día en el cual quede en firme el acto recurrido.
"Contra la
resolución que ordene una expropiación en desarrollo de la presente ley
procederán las acciones contencioso-administrativas de nulidad y de
restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo competente, en
única instancia. En estas acciones no procederá la suspensión provisional
del acto demandado. El Tribunal Administrativo deberá dictar
sentencia definitiva dentro del término máximo de ocho (8) meses, contados
desde la fecha de la presentación de la demanda. El proceso contencioso
administrativo terminará si transcurrido el término anterior no se hubiere
dictado sentencia.
"Si la
acción intentada fuere la de simple nulidad, ésta deberá interponerse dentro
del mismo término de caducidad de la acción de restablecimiento del derecho
para que proceda la abstención de que trata el artículo siguiente."
"LEY 388 DE 1997
"(JULIO 18)
"Por la cual
se modifica la Ley 9° de 1989, y la Ley 3° de 1991 y se dictan otras
decisiones.
"El Congreso de Colombia
"DECRETA :
"CAPITULO VIII
"Expropiación por vía administrativa
"Artículo
70. Efectos de la decisión de expropiación por vía administrativa. Una
vez ejecutoriada la decisión por vía administrativa, por no haberse formulado
el recurso de reposición dentro del término legal o por haber sido decidido el
recurso interpuesto en forma negativa, la decisión producirá los siguientes
efectos :
"1. El
derecho de propiedad u otros derechos reales se trasladarán de las personas
titulares de ellos a la entidad que ha dispuesto la expropiación, para lo cual
bastará con el registro de la decisión en la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos. El registrador exigirá que la entidad acredite que el
propietario o los titulares de otros derechos reales sobre el inmueble, han
retirado el valor de la indemnización y los documentos de deber
correspondientes, o que se ha efectuado la consignación correspondiente
conforme a lo previsto en el numeral 2 de este artículo.
" (...).
"3. Efectuado
el registro de la decisión, la entidad pública podrá exigir la entrega material
del bien inmueble expropiado, sin necesidad de intervención judicial, para lo
cual podrá acudir al auxilio de las autoridades de policía si es necesario.
" (...)
"Artículo
71. Proceso contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por
vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el
fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para
controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse
dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la
respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las
siguientes reglas particulares :
" (...)
"3. No
podrá solicitarse la suspensión provisional del acto que dispuso la
expropiación por vía administrativa.
"
(...)"
B. La demanda.
El actor estima que
los apartes demandados de los artículos 70 y 71 de la ley 388 de 1997, así
como, los acusados del artículo 22 de la ley 9° de 1989, vulneran los artículos
4°, 29, 58, 113 inciso final, 121, 122, 123, 150, numerales 1 y 2, 228, 229, y
238 de la Constitución Política.
a) El primer asunto
gira en torno al desconocimiento de lo preceptuado en los artículos 4 y 228 de
la Constitución, pues en el inciso 3° del artículo 71 de la ley 388 de 1997 y
en uno de los apartes acusados del artículo 22 de la ley  9° de 1989, se
consagra la improcedencia de la suspensión provisional del acto administrativo
que ordena la expropiación, desconociendo que no corresponde a la ley
determinar los eventos en los que no procede la medida precautelativa, pues
ésta es una facultad constitucional atribuida a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
Considera que las
normas demandadas vulneran, también, los artículos 121, 122 y 150 numeral 1 y
2, como quiera que el legislador, arbitrariamente, se está arrogando una
competencia que le es ajena.
b) El segundo tema
consiste en el desconocimiento del derecho al debido proceso y de acceso a la
administración de justicia, por cuanto el inciso 2° del artículo 22 de la ley
9° de 1989, establece que si dentro de los 8 meses siguientes a la presentación
de la demanda, el tribunal no hubiere resuelto la solicitud de nulidad y
restablecimiento del derecho, se dará por terminado el proceso, circunstancia
que genera una carga excesiva para los particulares al extinguirse su derecho
de dominio del bien objeto de la expropiación, a pesar de estar cuestionada la
legalidad del acto que la ordena.
A su juicio, el
legislador, con la disposición legal mencionada, no sólo limita la posibilidad
del particular de solicitar al juez contencioso la suspensión de los efectos
del acto que se discute, sino que, adicionalmente, ante la tardanza de éste en
resolver, sanciona al particular, indebidamente, con la pérdida de su demanda,
por un hecho que le es ajeno.
c) Y, en tercer
lugar, considera que los numerales 1° y 3° del artículo 70 de la ley 388 de
1997, desconocen el inciso 4° del artículo 58 de la Constitución, al disponer
que sin necesidad de intervención judicial, una vez ejecutoriada la resolución
que ordena la expropiación por vía administrativa, se dará traslado del derecho
de dominio u otros derechos reales, a la entidad que la ha dispuesto, siendo el
registro de la decisión ante la Oficina de Instrumentos Públicos, el único
requisito previo al traslado de la propiedad y la entrega material del bien.
En concepto del
demandante, la expropiación por vía administrativa no puede operar sin
intervención judicial previa, razón por la que no puede transferirse el derecho
de dominio, sin que hubiese mediado por lo menos el control de legalidad del
acto que la ordena.
Finalmente, afirma
que, según el querer del constituyente, la expropiación por vía administrativa
no fue abandonada al imperio unilateral de la administración, pues sujetó la
eficacia del acto administrativo al control de legalidad que realice la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, motivo por el cual las normas
acusadas son inexequibles, en tanto confieren al acto de expropiación efectos
extintivos del dominio u otros derechos reales, dejando desprotegido el derecho
a la propiedad.
C.
Intervenciones.
Los ciudadanos Laura
Palacio Arciniegas, Cristian Stapper Buitrago y Gustavo Enrique Morales Cobo
presentaron escritos oponiéndose a los cargos de la demanda. Las razones de las
intervenciones se pueden resumir así :
a) Sobre las razones
esgrimidas contra los artículos 22 de la ley 9 de 1989 y 71, numeral 3, de la
ley 388 de 1997, en relación con la suspensión provisional del acto
administrativo que ordena la expropiación, manifiestan los
intervinientes :
En primer término,
advierten que la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, ya se había pronunciado
sobre la constitucionalidad del aparte demandado, razón por la que consideran
que al ser similares los argumentos esgrimidos en el fallo citado, a los
propuestos por el demandante, son procedentes las mismas consideraciones hechas
por el juez constitucional de la época, por seguir siendo válidas a la luz de
la nueva Constitución. La Corte Suprema de Justicia  en sentencia del 14 de
septiembre de 1989, dijo :
"Discrepa la
Corte del criterio del demandante conforme al cual la norma que prohibe la
suspensión provisional de la resolución que decrete la expropiación viola el
artículo 193 de la Carta Fundamental ; éste faculta a la jurisdicción de
lo contencioso administrativo para suspender provisionalmente los actos de la
administración por "los motivos y con los requisitos que establezca la
ley". No toda facultad que la Carta Política confiera a un órgano del
Estado constituye un derecho individual protegido por ella e inviolable, en
consecuencia, por la ley ; máxime cuando, como en el caso presente, la
norma fundamental deja en manos del legislador, determinar los motivos y no
solamente los requisitos para que el órgano (la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, en este caso) ejerza la atribución que se le otorga.
"Tampoco es
conducente el argumento de que la eliminación de la suspensión provisional para
los actos en los cuales se decreten expropiaciones conforme a la ley 9° de 1989
viole el artículo 26 de la carta, pues como bien se afirma en la vista fiscal,
la suspensión provisional es una medida precautelativa, por lo cual su
inexistencia en el proceso contencioso-administrativo no excluye que durante
él, puedan los interesados debatir, con toda amplitud, la legalidad de esos
actos."
En concepto de los
ciudadanos, el texto del artículo 193 de la Constitución Política de 1886, que
se consideró vulnerado en relación con el presente asunto, ha permanecido con
igual redacción en el artículo 238 de la nueva Carta, razón por la que
solicitan la declaración de exequibilidad de la norma, teniendo en cuenta los
argumentos esgrimidos en la sentencia mencionada.
Por su parte, la
ciudadana Laura Palacio Arciniegas considera que la misma Carta confiere al legislador
la competencia de reglamentar la facultad que tiene la jurisdicción de lo
contencioso administrativo para suspender los actos administrativos, razón por
la que mediante la ley puede crear, modificar o suprimir los motivos y
requisitos que rijan la materia. En consecuencia, en el caso de las
resoluciones que ordenan la expropiación, se consagró la improcedencia de la
medida precautelativa por razones de conveniencia pública.
b) Sobre el inciso
segundo del artículo 22 de la ley 9 de 1989, en cuanto a la terminación del
proceso contencioso, los intervinientes solicitan a la Corte Constitucional
que, por sustracción de materia, se declare inhibida para fallar, ya que la
Corte Suprema de Justicia en la sentencia citada, del 14 de septiembre de 1989,
declaró inexequible el aparte acusado, por lo cual la norma se encuentra
excluida del ordenamiento jurídico vigente.
c) En relación con
los numerales 1 y 3 del artículo 70 de la ley 388 de 1997, señalan:
En primer término,
todos coinciden en observar que el actor ha interpretado erróneamente el inciso
cuarto del artículo 58 de la Constitución, por cuanto estima que en la
expropiación por vía administrativa es necesaria la intervención judicial
previa, para hacer efectiva la transferencia del derecho de dominio del bien
expropiado a la entidad que la hubiese ordenado. Sin embargo, de la lectura de
la norma superior se concluye que el control judicial al que reclama el
demandante, es posterior a la ejecutoria del acto.
Indican que el
procedimiento consagrado por la Constitución para la expropiación por vía
administrativa difiere del establecido para la expropiación judicial, por
tratarse de un trámite expedito y especial que prescinde del requisito de la
providencia judicial previa para surtir la transferencia de la propiedad, en
los casos que determine el legislador. Por consiguiente, los numerales acusados
constituyen el desarrollo legal del precepto constitucional mencionado.
En el caso concreto
de la expropiación por vía administrativa, se otorga al particular la facultad
de demandar la legalidad del acto administrativo que la ordena, razón por la
que la impugnación del acto depende de la voluntad del mismo.
d) Impugnación
del cargo elevado contra el numeral 3° del artículo 71 de la ley 388.
Para los intervinientes
los argumentos aducidos para la defensa del artículo 22 de la ley 9° de 1989,
(en relación con la suspensión provisional de los actos administrativos que
ordenan la expropiación), son igualmente, válidos para sostener la
constitucionalidad del numeral 3° del artículo 71 de la ley 388 de 1997.
D) Concepto del
Procurador General de la Nación.
Por medio de oficio
número 1420 de octubre 27 de 1997, el Procurador General de la Nación, doctor
Jaime Bernal Cuellar, rindió el concepto de rigor, solicitando a la Corte
Constitucional, efectuar los siguientes pronunciamientos:
a) En relación con
el artículo 22 de la ley 9° de 1989, indicó que a pesar de que la Corte Suprema
de Justicia, en sentencia número 56 de 1989, declaró la exequibilidad del
aparte referente a la improcedencia de la suspensión provisional del acto que
ordena la expropiación, no inhibe a la Corte Constitucional para pronunciarse
sobre el asunto, por no presentarse el fenómeno de la cosa juzgada material. En
consecuencia, solicita declarar inexequibles los apartes de las normas
demandadas que consagran la improcedencia de la suspensión provisional de los
actos que ordenan la expropiación (artículos 22 de la ley 9° de 1989 y numeral
3° del artículo 71 de la ley 388 de 1997), pues se fundan en el desconocimiento
de la competencia constitucional asignada a la jurisdicción de lo  contencioso
administrativo.
En concepto del
Ministerio Público, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 238 de la
Constitución, la  posibilidad de dejar temporalmente sin efectos un acto
administrativo, le compete exclusivamente al juez contencioso, por lo que el
legislador no puede determinar los eventos en los cuales resulte improcedente
la suspensión provisional, pues ello atenta contra la autonomía de las
autoridades judiciales.
b) Declarar la
exequibilidad de los numerales 1° y 3° del artículo 71 de la ley 388 de 1997,
por desarrollar lo dispuesto en el inciso 4° del artículo 58 de la Constitución
Política.
Para el Ministerio
Público, la expropiación por vía administrativa atiende a la necesidad de
regular un mecanismo expedito para el cumplimiento de la función social de la
propiedad, cuando las circunstancias exijan una actuación pronta de la
administración; por ello, se prescinde del pronunciamiento judicial previo para
la transferencia del derecho de dominio, sin que esta circunstancia  signifique
una exclusión del control judicial, puesto que las decisiones adoptadas por las
autoridades gubernamentales son impugnables a través de las acciones contenciosas.
Por consiguiente, la intervención judicial en los procesos de expropiación por
vía administrativa es eventual, por depender de la inconformidad del particular
respecto de la medida adoptada en su contra.
c) En cuanto al
cargo realizado en relación con la terminación del proceso contencioso
(artículo 22 de la ley 9° de 1989), solicita a la Corte Constitucional que por
sustracción de materia se declare inhibida para fallar, pues el aparte
demandado fue declarado inexequible por la Corte  Suprema  de Justicia mediante
sentencia número 56 del 14 de septiembre de 1989.
II.-
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera.-
Competencia.
La Corte es
competente, según dispone el artículo 241, numeral 4, de la Constitución.
Segunda.-
Advertencia previa.
En relación con la
parte final del inciso segundo del artículo 22 de la ley 9 de 1989, que
dice : "El proceso contencioso - administrativo terminará si
transcurrido el término anterior no se hubiere dictado sentencia",  la
Corte Suprema de Justicia dictó la sentencia Número 56, del 14 de septiembre de
1989, en la que lo declaró inexequible.
En consecuencia, la
Corte Constitucional se inhibirá de pronunciarse sobre esta parte que fue
demandada por el actor, pues existe cosa juzgada constitucional.
En relación con el
otro aparte demandado en el mismo inciso segundo del artículo 22 de la ley 9,
acerca de improcedencia de la suspensión provisional en el juicio
administrativo de expropiación, si bien la misma sentencia de la Corte Suprema
de Justicia se pronunció sobre su constitucionalidad, tal decisión se adoptó
bajo la anterior Constitución, y, según la jurisprudencia de esta Corporación,
es procedente realizar nuevamente el análisis a la luz de la Carta de 1991.
Tercera.- Lo que
se debate.
Los temas objeto de
esta demanda son los siguientes :
a) Si la improcedencia de la suspensión provisional de los actos
administrativos que decidan una expropiación, contenida en los artículos 22,
inciso segundo, de la ley 9 de 1989 y 71, numeral 3, de la ley 388 de 1997,
viola la Constitución, especialmente, el artículo 238.
b) Si la decisión de expropiación, y, en consecuencia, la transferencia
del derecho de propiedad, puede producirse sin que exista sentencia judicial,
aún en el caso del proceso por vía administrativa, en la forma como dispone el
artículo 70, numerales 1 y 3, de la ley 388 de 1997.
Se estudiarán estos
dos asuntos a continuación.
1o.- La
suspensión provisional del acto administrativo que declara la expropiación y el
proceso contencioso administrativo.
En los apartes
demandados del artículo 22 de la ley 9 de 1989 y 71 de la ley 388 de 1997, se
establece que en el proceso ante el contencioso administrativo contra la
decisión de expropiación por vía administrativa, no podrá el demandante
solicitar la suspensión provisional del acto que dispuso tal expropiación.
El demandante y el
señor Procurador consideraron que la ley no puede impedir esta clase de
solicitudes, pues esta decisión sólo compete a la jurisdicción contencioso
administrativa, tal como lo señala el artículo 238 de la Constitución.
Los ciudadanos que
intervinieron en esta demanda, defendieron la competencia del legislador  para
excluir la solicitud de suspensión provisional para esta clase de procesos,
apoyándose también en el artículo 238 de la Constitución, pues la norma remite,
precisamente, a la ley para que ella establezca los motivos y requisitos en que
procede la suspensión.
La discusión que
suscita estas dos maneras de interpretar el mismo artículo constitucional,
artículo. 238, se puede sintetizar de la siguiente forma : ¿la ley
puede excluir algunos procesos administrativos de la solicitud de suspensión
provisional ?
A) Breve recuento
normativo sobre la suspensión provisional.
El tema de si la ley
puede excluir algunos actos administrativos de la garantía de la suspensión
provisional, fue objeto de profundas discusiones en el Consejo de Estado y por
la doctrina, pues esta garantía estaba ya consagrada en la Constitución de
1886, en el artículo 193, y sufrió ligeras variaciones en la de 1991, en el
artículo 238, pero sólo en cuanto a una precisión jurídica : que lo que se
suspende son los efectos de los actos administrativos, y no el acto en sí.
El asunto se remite
a la ley 167 de 1941, que excluyó a cuatro clases de procesos de la posibilidad
de solicitar la suspensión provisional. Estos procesos son:
1o. Los juicios
electorales.
2o. Los juicios de
impuestos.
3o. Los juicios
sobre remoción, traslado o suspensión de personal militar o docente.
4o. Cuando la acción
está caducada.
Por estar en
vigencia esta ley de 1941, el decreto extraordinario 01 de 1984, consagró en el
último inciso del artículo 152, que establece los requisitos para la
procedencia de la suspensión, lo siguiente : "Que la suspensión no
esté prohibida por la ley." En el mismo sentido estaba el artículo 157 de
este decreto 01.
Sin embargo, el
decreto 01 de 1984 no señalaba expresamente en cuáles juicios no habría
suspensión. A raíz de la declaración de inexequibilidad del artículo 268 del
decreto 01 de 1984, que había derogado en su integridad la ley 167 de 1941, las
opiniones de los juristas se dividieron en torno a si estaba vigente esta ley
de 1941, y si ella podía excluir la suspensión provisional o no de algunos
juicios. Los juristas solicitaban una definición legal y no jurisprudencial al
asunto. Cabe advertir, que la ley 96 de 1985, artículo 66, ya había
establecido, en forma expresa, que en los juicios electorales procedía la
suspensión provisional, procesos que, como se dijo, estaban excluidos de tal
posibilidad, por la ley 167 de 1941.
Vino, pues, el
decreto 2304 de 1989, que reformó el Código Contencioso Administrativo. En el
artículo 31 se suprimió el inciso final del artículo 152 que permitía a la ley
excluir la suspensión provisional para algunos juicios. Y, expresamente, derogó
el artículo 157, que aludía a la misma exclusión legal.
Es decir, que con la
expedición de este decreto 2304, podía inferirse que en el Código Administrativo,
tal como quedó reformado en este asunto, no quedaron juicios administrativos
excluidos de la posibilidad de proponer la suspensión provisional del acto
administrativo. Quedaba, pues, así solucionado el problema.
Sin embargo, las
leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, en los apartes demandados de los artículos 22 y
71, respectivamente, vuelven a revivir el asunto, al excluir por ley, la
procedencia de la suspensión provisional en una clase de juicios,
concretamente, en los procesos de expropiación.
B) Inexequibilidad
de la exclusión de la garantía de la suspensión provisional, en determinada
clase de juicios administrativos.
La Corte considera
que la exclusión en los procesos de expropiación es inconstitucional, por
violar el artículo 238 de la Constitución, por las siguientes razones :
a) La suspensión
provisional de un acto administrativo, es una garantía esencial para el
ciudadano frente a una decisión ostensiblemente violatoria de normas
superiores. Es la manera más expedita para impedir que los efectos de una
decisión administrativa, violatoria de normas superiores, continúe produciendo
consecuencias, que sólo cesarían cuando se produjera la sentencia respectiva.
Asunto que puede tardar muchos meses, e incluso años.
Esta figura de la
suspensión provisional, también resulta beneficiosa para la propia
administración, pues, al impedir que se continúen los efectos del acto
administrativo violatorio, la responsabilidad del Estado frente al afectado, en
términos económicos y de daño social, en caso de una sentencia desfavorable
para la administración, puede ser sustancialmente menor.
b) En cuanto a la
interpretación de la parte del artículo 238 de la Constitución, que dice :
"por los motivos y con los requisitos que establezca la ley",
algunos consideran que debe interpretarse en el sentido de que la ley tiene tan
amplias facultades, que inclusive puede entrar a distinguir entre las distintas
clases de juicios administrativos y decidir en cuales procede y en cuales no la
suspensión provisional.
Sin embargo, una
lectura integral del artículo constitucional, permite llegar a otras
conclusiones. Dice la norma :
"Artículo
238.- La jurisdicción de
lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos
y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos
administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial."
Es decir,
corresponde a la ley señalar las razones y los requisitos para la procedencia
de la suspensión provisional, pero bajo los siguientes dos presupuestos :
que se trate de actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por
vía judicial, y que la decisión sobre su procedencia sólo le corresponde a la
jurisdicción contencioso administrativa.
No puede, pues, la
ley ni decidir en cuáles procesos administrativos opera o no la suspensión, ni
otorgarle a otra jurisdicción tal facultad. De otra manera,  el legislador
estaría invadiendo una competencia que le corresponde por norma constitucional
sólo al Consejo de Estado o a los Tribunales Administrativos.
Por consiguiente,
la prohibición establecida en los artículos 22 de la ley 9 de 1989 y 71 de la
ley 388 de 1997, vulnera los artículos 238 y 13 de la Constitución, y así lo
declarará la Corte en esta sentencia.
Lo anterior no
implica un desconocimiento del principio consagrado en el inciso primero del
artículo 58 de la Constitución, en relación con la primacía del interés público
o social sobre el interés privado, principio en el cual se basa la expropiación
por motivos de utilidad pública. Naturalmente, con la previa indemnización que
prevé el inciso cuarto de la misma norma.
2a.- Análisis
sobre si la decisión de expropiación tiene que ser producto de una sentencia
judicial, aún en el caso del proceso por vía administrativa y su desarrollo en
el procedimiento establecido en el artículo 70, numerales 1 y 3, de la ley 388
de 1997.
Los numerales
demandados del artículo 70 de la ley 388 de 1997, dicen:
"1. El
derecho de propiedad u otros derechos reales se trasladarán de las personas
titulares de ellos a la entidad que ha dispuesto la expropiación, para lo cual
bastará con el registro de la decisión en la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos. El registrador exigirá que la entidad acredite que el
propietario o los titulares de otros derechos reales sobre el inmueble, han
retirado el valor de la indemnización y los documentos de deber
correspondientes, o que se ha efectuado la consignación correspondiente
conforme a lo previsto en el numeral 2 de este artículo.
" (...).
"3. Efectuado
el registro de la decisión, la entidad pública podrá exigir la entrega material
del bien inmueble expropiado, sin necesidad de intervención judicial, para lo
cual podrá acudir al auxilio de las autoridades de policía si es necesario.
" (...)
Los numerales
demandados desarrollan el procedimiento para el traslado del derecho de
propiedad y otros derechos reales a través del registro de la decisión
administrativa en la oficina de registro de instrumentos públicos, y,
expresamente, sin la necesidad de la decisión judicial.
Quienes
intervinieron en este proceso y el señor Procurador manifestaron que el
demandante incurrió en una interpretación equivocada del artículo 58, inciso
cuarto, de la Constitución, al considerar que como sólo mediante decisión
judicial es posible transferir el derecho de dominio a la entidad que ha
dispuesto la expropiación, el procedimiento establecido en los numerales
transcritos, violan la norma constitucional.
Al respecto, cabe
señalar que, en efecto, el demandante interpreta en forma errada el inciso
cuarto del artículo constitucional, pues cuando la expropiación ocurre por vía
administrativa no siempre es objeto de controversia judicial, por una razón
elemental : el interesado puede estar conforme con la decisión
administrativa y con el precio. ¿Habría, entonces, necesidad de poner en
marcha el aparato judicial en donde no hay controversia ?
Esto no es lo que
dice el inciso cuarto del artículo 58 de la Constitución, supuestamente
vulnerado. El artículo es claro al respecto :
"Artículo 58.
"(...)
"Por motivos de
utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber
expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará
consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que
determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía
administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa administrativa, incluso
respecto del precio."
Como se ve, la
Constitución, en este inciso, previó dos maneras de lograr la expropiación:
mediante sentencia judicial y por vía administrativa. En cuanto a la primera,
es evidente que se requiere de la decisión judicial. Pero sobre la segunda,
esta posibilidad es eventual, y depende de la voluntad del interesado, iniciar
el control ante la jurisdicción contenciosa, mediante la presentación de la
demanda correspondiente. Entender el asunto como lo hace el demandante, haría
inútil la diferencia establecida en la Constitución, pues hubiera bastado sólo
la primera parte del inciso, cuando dice : "Por motivos de utilidad
pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber
expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará
consultando los intereses de la comunidad y del afectado."
Cabe advertir que
ésta es también la interpretación que la Corte Constitucional hizo en la
sentencia C-370 del 25 de agosto de 1994, que se refirió al decreto legislativo
expedido con ocasión de la calamidad pública ocurrida por el sismo registrado
en la región comprendida en los departamentos del Cauca y Huila, en el año de
1994. En esa ocasión, la Corte al referirse a la expropiación por vía
administrativa, de manera expresa, señaló que el control judicial es posterior:
"Por tanto,
los actos administrativos correspondientes, incluyendo todas las actuaciones
pertinentes, están sujetos a control judicial posterior, por vía de la
acción contencioso administrativa, en todos estos elementos, salvo en
lo que se refiere a motivos de utilidad pública o de interés social, invocados
por el legislador." (se subraya) (M.P., doctor Fabio Morón Díaz)
Por consiguiente, en
cuanto a las razones expuestas por el demandante sobre este asunto, no
prosperan los cargos.
III.- DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Primero.- Declárase
INHIBIDA en relación con la siguiente expresión del artículo 22 de la
ley 9 de 1989 : "El proceso contencioso - administrativo terminará
si transcurrido el término anterior no se hubiere dictado sentencia",
por existir cosa juzgada constitucional, pues la Corte Suprema de Justicia
dictó la sentencia Número 56, del 14 de septiembre de 1989, en la que la
declaró inexequible.
Segundo.-
Declaránse INEXEQUIBLES los apartes de los siguientes artículos :
del 22 de la ley 9 de 1989, inciso segundo, que dice : "En estas
acciones no procederá la suspensión provisional del acto demandado." ;
del artículo 71 de la ley 388 de 1997, el numeral 3, que dice :"3.
No podrá solicitarse la suspensión provisional del acto que dispuso la
expropiación por vía administrativa."
Tercero.- Declaránse
EXEQUIBLES los numerales 1 y 3 del artículo 70 de la ley 388 de 1997,
por las razones expuestas en esta sentencia.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
SUSANA MONTES DE ECHEVERRRI
Conjuez
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General