C-158-98
Sentencia C-158/98
Sentencia
C-158/98
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Finalidad
Lo que se
persigue con la acción de cumplimiento, no es otra cosa que la verificación
real del querer del legislador. Pretende que lo que la voluntad popular estimó
como justo o conveniente, se lleve a cabo, se realice externamente. Por ello se
concibe como un mecanismo para hacer efectiva la ley y también los actos
administrativos, en cuanto éstos son desarrollo y concreción de aquella.
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Titularidad
de servidores públicos
Para la Corte
Constitucional resulta claro que los servidores públicos tienen un legítimo
interés en el cumplimiento de la ley, interés que los faculta para interponer
la referida acción. Y ello por varios motivos: En primer lugar, una
interpretación exegética de la norma constitucional contenida en el artículo 87
superior, no permite una conclusión diferente. Si el constituyente legitimó a
toda persona para el ejercicio de la acción de cumplimiento, no podía el
legislador excluir a cierto grupo, el de los servidores públicos,  sin
desconocer la voluntad superior. Esta interpretación exegética se ve apoyada
por otra sistemática que toma pie en los principios que a nivel constitucional
perfilan el ejercicio de la función pública. Justamente, los servidores
públicos están llamados, en primer lugar entre los ciudadanos, a promover la
observancia y cumplimiento de la ley y de los actos administrativos, toda vez
que la propia Constitución señala, en el parágrafo de su artículo 2°.
ACCION PUBLICA-Titularidad
Si los servidores
públicos, incluso los magistrados de la propia Corte Constitucional, no se ven
excluidos del ejercicio de una acción pública cuando el requisito de
interposición consiste en ser ciudadano, no se ve porque vayan a ser excluidos
cuando el requerimiento es tan sólo el de ser persona.
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Interposición
en nombre propio o como apoderado
La Corte debe
aclarar que los servidores públicos pueden interponer la acción de cumplimiento
tanto a nombre propio, es decir en su condición de personas naturales, como
también en su condición de representantes legales de cualesquiera personas
jurídicas, incluidas aquellas de derecho público cuya representación ellos
ostenten en razón del cargo que ocupan. A esta conclusión se llega a partir del
hecho de que en el término "personas" quedan comprendidas tanto las
naturales como las jurídicas. Estas últimas, sean de derecho público o de derecho
privado, en su condición de personas, valga la redundancia, deben ser
reconocidas como titulares de la acción. Por ello, aquellas entidades de
derecho público que tienen personería jurídica, pueden interponer la acción de
cumplimiento a través de los servidores públicos que sean  sus representantes
legales.
ACCION DE
CUMPLIMIENTO-Excepción
para ser titular
Una última
hipótesis llama la atención de la Corte : aquella del servidor público que
incumple lo ordenado en la ley o en un acto administrativo. Obviamente, por
sustracción de materia, este será el único caso en el cual dicho servidor no
será titular de la acción, pero únicamente frente a su propio incumplimiento,
pues lo que procederá entonces no es la acción judicial sino la ejecución
material del hecho omitido. Obviamente, en este caso nadie puede ser
simultáneamente sujeto pasivo y activo de una misma acción judicial.
Referencia:
Expediente D-1828, D-1833, D-1837 y D-1839.
Demanda de
inconstitucionalidad  contra los artículos 1° (parcial), 3°(total), 4°, 5° y 9°
(parciales) de la Ley 393 de 1997.
Actores: Fabián
López y otros.
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C. veintinueve (29) de abril de mil novecientos noventa y ocho (1998)
I. ANTECEDENTES
Los ciudadanos
Fabián López, Guillermo Chahín Lizcano, Pedro Pablo Camargo y Alirio Uribe
Muñoz, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en
los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandaron de manera
individual la inexequibilidad de los artículos 1° (parcial), 3° (total), 4°, 5°
y 9° (parciales) de la Ley 393 de 1997.
En sesión del 18 de
septiembre de 1997, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió acumular
las demandas presentadas por los señalados ciudadanos, referenciadas con los
números de radicación D-1828, D-1833, D-1837 y D-1839, para que fueran
decididas en una misma sentencia.
Admitida la demanda,
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, se
fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y se dio traslado al procurador general de
la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
El tenor literal de
las normas acusadas es el siguiente, con la aclaración de que se subraya y
resalta lo demandado.
“Ley 393 de 1997”
“Por la cual se desarrolla el artículo 87
de la Constitución Política
“Artículo 1°
Objeto. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en
esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con
fuerza de Ley o Actos Administrativos.”
“Artículo
3° Competencia. De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza
material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los
jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En
segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del
Departamental al cual pertenezca el Juzgado Administrativo.
“Parágrafo.
Las acciones de cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán
resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en
reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente secretaría. El
reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los
Magistrados que conforman la sala de lo Contencioso Administrativo, en forma
igualitaria.
“Parágrafo
transitorio. Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la
competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos
Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado tratándose de acciones
dirigidas al cumplimiento de un Acto Administrativo.
“Artículo 4°.
Cualquier persona podrá ejercer la Acción de Cumplimiento frente a normas con
fuerza material de ley o Actos Administrativos de carácter general.
“También podrán
ejercitar la acción de cumplimiento de normas con fuerza de ley o acto
administrativo de carácter general:
a) Los
servidores públicos; en especial: el Procurador General de la Nación, Los Procuradores
Delegados, Regionales y Provinciales, el Defensor del Pueblo y sus delegados,
los Personeros Municipales, el Contralor General de la República, los
Contralores Departamentales, Distritales y Municipales.
b) las
Organizaciones Sociales.
c) las
Organizaciones No Gubernamentales.”
“Artículo 5°
Autoridad Pública contra quien se dirige. La acción de cumplimiento se dirigirá
contra la autoridad administrativa a la que corresponda el
cumplimiento de la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo.
“Si contra quien
se dirige la acción no es la autoridad obligada, aquel deberá informarlo al
Juez que tramita la acción, indicando la autoridad a quien corresponde su
cumplimiento. En caso de duda, el proceso continuará también con las
autoridades respecto de las cuales se ejercita la Acción hasta su terminación.
En todo caso, el Juez de cumplimiento deberá notificar a la autoridad que
conforme con el ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir con el
deber omitido.
“Artículo 9°
Improcedibilidad. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de
derechos que puedan ser garantizados mediante acción de tutela. En estos
eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho
de Tutela.
“Tampoco
procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para
lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que
de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el
accionante.
“Parágrafo.
La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de
normas que establezcan gastos.”
III. LA DEMANDA
1. Normas constitucionales que se consideran infringidas
Estiman los
demandantes que las normas acusadas son violatorias de los artículos 1°, 2°,
4°, 6°, 13, 40, 87, 95, 103, 113, 116, 121, 123 y 229 de la Constitución
Política, así como su preámbulo.
2. Fundamentos de la demanda
Sin tomar en
consideración la autoría de los cargos formulados contra las normas acusadas,
estos pueden resumirse de la siguiente forma:
2.1.
Cargos contra los artículos
1° y 3° de la Ley 393 de 1997.
El hecho de que los
artículos 1° y 3° de la Ley 393 de 1997 designen a los jueces administrativos,
en primera instancia, y a los tribunales administrativos, en segunda, como las
autoridades judiciales competentes para conocer de las acciones de
cumplimiento, restringe, según la demanda, la posibilidad real de los
ciudadanos para hacer cumplir el ordenamiento jurídico, pues desconoce la
intención del constituyente de delegar en cualquier autoridad judicial la
competencia para resolverlas. Esta restricción implica un recorte del derecho
de acceso a la justicia, una violación del derecho a la igualdad y una
limitante al Estado Social de Derecho. Para los demandantes, el legislador ha
desconocido el mandato de la Asamblea Nacional Constituyente al reducir la
competencia de la acción de cumplimiento a la jurisdicción administrativa.
2.2. Cargos
contra el artículo 4°
Al decir de los
demandantes, resulta contradictorio que, mientras el artículo 87 de la
Constitución Política concibe la acción de cumplimiento como un mecanismo
jurisdiccional diseñado para la protección de los particulares frente a las
omisiones de los servidores públicos, a estos se los designe, en el artículo 4°
de la Ley 393, como titulares de la misma. En esa medida, el artículo demandado
es violatorio del artículo 87 superior.
2.3.
Cargos contra el artículo
5°
La objeción que los
demandantes formulan radica en que esta norma restringió los alcances del
artículo 87 de la Constitución Política al hacer viable la acción de
cumplimiento únicamente frente a autoridades administrativas, dejando por fuera
a las judiciales y legislativas. Como al cumplimiento de las normas no puede
sustraerse ningún funcionario del Estado, la Ley no puede restringir la
procedibilidad de la acción de cumplimiento sólo frente a los funcionarios
administrativos.
2.4 Cargos contra
el parágrafo del artículo 9°
Para los
demandantes, la norma legal estableció una restricción inconstitucional al
impedir el ejercicio de la acción de cumplimiento para solicitar la aplicación
de normas que establezcan gastos. Los impugnantes solicitan que en el caso del
artículo 9°, se aplique el antecedente jurisprudencial sentado por la Sentencia
C-358 de 1994, según la cual, el legislador no puede recortar ni limitar lo que
la Constitución consagró sin restricciones.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio del Interior
Dentro de la
oportunidad legal intervino la ciudadana Carola Rincón de Santiago, en
representación del Ministerio del Interior, para solicitar que se declare la
constitucionalidad de los artículos 1° y 3° de la Ley 393/97, pues, a su
parecer, el constituyente facultó al legislador para que decidiera, según
criterios de especialidad, cuál habría de ser el juez competente para conocer
de las acciones de cumplimiento interpuestas por los particulares. En este
sentido, el legislador entendió conveniente otorgar la competencia de las
acciones de cumplimiento a los jueces administrativos, pues ellos son los
funcionarios especializados en darle solución a los conflictos originados por
la actividad estatal.
En cuanto al
parágrafo del artículo 9°, la interviniente asegura que el legislador podía
impedir legítimamente que la acción de cumplimiento fuera un mecanismo propicio
para obtener la ejecución de los actos administrativos que decretan gastos,
pues para esas precisas finalidades el ordenamiento jurídico ha previsto otras
vías judiciales.
Con posterioridad a
la intervención de la abogada Rincón de Santiago y representando igualmente al
Ministerio del Interior, el señor Manuel Avila Olarte presentó un  memorial en
defensa de las normas demandadas. Señala que el argumento de interpretación
histórica utilizado por el demandante para desestimar la designación de los
jueces administrativos como únicos competentes para conocer de las acciones de
cumplimiento no puede ser el único criterio de análisis de la norma, pues
sabido es que la intención del artículo 87 no es la de conceder a cualquier
autoridad judicial la competencia para desatar este tipo de acciones, sino la
de dejar en manos del legislador la elección de la autoridad más propicia.
De otro lado, la
designación de las autoridades administrativas como únicos sujetos pasivos de
la acción de cumplimiento no debe interpretarse con un criterio orgánico sino
funcional, en la medida en que, aún las autoridades judiciales y legislativas ejercen
funciones administrativas susceptibles de ser rogadas a través de la acción de
cumplimiento.
En relación con la
inoperancia de la acción de cumplimiento contra normas que ordenen gastos, el
interviniente afirma que se trata de una norma reiterativa y, por tanto,
respetuosa de las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto y de las
normas constitucionales pertinentes, pues el cumplimiento de las disposiciones
que establecen gastos se puede obtener a través del procedimiento específico
denominado “presupuestación” de competencia exclusiva del Gobierno Nacional. En
todo caso, aún en el supuesto de que la acción de cumplimiento procediera para
la presupuestación del gasto, aquello no podría ser objeto de una ley
ordinaria, como lo es la Ley 393 de 1997, sino de una ley orgánica.
2.
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Dentro de la misma
oportunidad procesal intervino para defender la constitucionalidad de las
normas demandadas, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, el doctor Juan Fernando Romero Tobón.
Señala el
interviniente que los cargos formulados contra los artículos 1° y 3° de la ley
de la referencia no deben prosperar, puesto que el constituyente, al utilizar
la expresión “una autoridad judicial”, le concedió al legislador la facultad
implícita de definirla, como no lo hizo, por el contrario, en la acción de
Habeas Corpus, cuando con la expresión “cualquier autoridad judicial” creó una
competencia genérica, no susceptible de restricciones.
Frente al cargo
dirigido contra el artículo 4° de la ley de la referencia, el interviniente
señala que los servidores públicos también pueden interponer acciones de
cumplimiento en la medida en que, al representar al Estado, son garantistas de
los intereses públicos.
De otro lado,
respondiendo a las críticas formuladas contra el artículo 5°, el Ministerio
asegura que, conforme a un criterio funcional, las tres ramas del poder público
desempeñan funciones administrativas y, en esa medida, pueden ser sujetos pasivos
de la acción de cumplimiento.
Frente a los
reproches dirigidos contra el artículo 9°, asegura que la ejecución de un gasto
debe respetar precisas reglas presupuestales - como quiera que se trata del
manejo de recursos públicos -, las cuales no pueden pretermitirse por virtud de
la acción de cumplimiento. En efecto, los gastos no pueden ejecutarse si no se
encuentran dentro del presupuesto, y sólo en la medida de dicha disponibilidad
puede hablarse de un incumplimiento en su ejecución que amerite la
interposición de la acción de cumplimiento. El interviniente cita las
Sentencias C-490/94 y C-324/97 como respaldo jurisprudencial de su tesis.
3.
Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho
En la misma
oportunidad procesal intervino el doctor Mario Fonseca Jaramillo, representante
judicial del Ministerio de la referencia, para solicitar la declaratoria de
constitucionalidad de las normas demandadas.
Asegura el
Ministerio que del contenido del artículo 87 superior no se deduce obligatoriamente
que toda autoridad judicial deba ser competente para conocer de las acciones de
cumplimiento, como sucede en el caso de la acción de tutela. El legislador, en
uso de sus facultades constitucionales, determinó como la más adecuada para
atenderlas, a la jurisdicción administrativa, decisión que no vulnera el
contenido de la norma constitucional. Según el interviniente, la Corte
Constitucional misma, en la Sentencia C-037 de 1997, no encontró reparo alguno
en que la ley otorgase a una autoridad judicial específica el conocimiento de
estas acciones.
Por su parte, el
interviniente asegura, refiriéndose al reproche de que los servidores públicos
puedan ser titulares de la acción de cumplimiento, que si la Constitución
Política confirió a “toda persona” la titularidad de la referida acción,
resultaría contrario a su espíritu consagrar excepciones, de donde se deduce lo
ilógico de los cargos de la demanda. Adicionalmente, el Ministerio considera
que los servidores públicos, por sus condiciones especiales, tienen el deber de
estar atentos a la aplicación de las normas jurídicas, lo cual los habilita
para velar por su cumplimiento.
De otro lado, la
expresión “autoridad administrativa” no restringe el alcance de la acción de
cumplimiento, en la medida en que la legislación colombiana le concede ese
trato a todo organismo o dependencia de una rama del poder público cuando
cumple funciones administrativas.
Por último, y en lo
tocante al parágrafo del artículo 9°, el interviniente recuerda que los
trámites presupuestales están sustentados en principios y procedimientos de
obligatorio cumplimiento cuya pretermisión o desconocimiento, por virtud de la
acción de cumplimiento, por ejemplo, acabaría con el equilibrio económico del
Estado; “de lo expresado - asegura - se puede afirmar que se presentan
limitaciones en cuanto a las normas que pueden ser objeto de acción de
cumplimiento, toda vez que existen máximas de orden constitucional en materia
presupuestal que imponen un orden en la forma de realización de los gastos del
Estado, que impedirían que a través de la orden del juez se genere la
realización de una erogación no prevista en el presupuesto.”
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor procurador
general de la Nación, dentro de la oportunidad legal prevista, emitió el
concepto de su competencia y solicitó a esta Corporación declarar
constitucionales, en lo acusado, los artículos 1°, 3°, 4°, y 5°; pero
inconstitucional el parágrafo del artículo 9°.
En primer lugar, el
procurador está conforme con la designación hecha por el legislador de la
jurisdicción Contencioso-Administrativa como competente para conocer de las
acciones de cumplimiento, pues, en su parecer, ello no es más que el ejercicio
de una habilitación constitucional, contenida en los artículos 29, 87 y 236 de
la Carta fundamental. De otro lado, la Ley 237 de 1996, Estatutaria de la
Administración de Justicia, había previsto dicha competencia para la justicia
administrativa.
La vista fiscal
afirma, frente al tema de los servidores públicos, que cuando la Constitución
Política autoriza a “toda persona” para instaurar la acción de cumplimiento los
está incluyendo directamente, incluso por el hecho de que entre sus
obligaciones se encuentra la de defender los intereses de la comunidad.
Coincide adicionalmente
la procuraduría con los conceptos de los intervinientes en el sentido de que a
la expresión “autoridades administrativas” no debe dársele una interpretación
restrictiva, pues ésta incluye a las autoridades que conforman las ramas
Legislativa y Judicial, cuando cumplen funciones de ese tipo.
Sin embargo, el
Ministerio Público se aparta de las tesis que defienden la constitucionalidad
del parágrafo del artículo 9°, pues, en su opinión, la norma contiene una
restricción no prevista en la Carta Fundamental, del derecho que tienen los
particulares a participar en la vida política, cívica y comunitaria del país, y
que se traduce en la posibilidad de hacer cumplir a los gobernantes los
programas de desarrollo económico y social contenidos en las leyes y en los
actos administrativos que dicten con fundamento en el análisis razonable de los
recursos existentes.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
La competencia
1. Por dirigirse la
demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la República, es
competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad,
según lo prescribe el artículo 241 de la Carta Fundamental.
Cosa Juzgada
Parcial
2. En reciente
pronunciamiento contenido en la Sentencia C-157 de 1998,   esta Corporación se
pronunció  sobre la expresión “definida en esta ley” contenida en el artículo
1° de la Ley 393 de 1997, la cual, en los términos de la parte considerativa de
ese fallo, fue declarada exequible.
En el mismo
pronunciamiento, se declaró ajustado a la Constitución el artículo 3° de la
misma Ley, salvo la expresión “tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento
de un acto administrativo”,  contenida en el parágrafo transitorio de la
referida disposición, la cual fue declarada inconstitucional.
El referido fallo
declaró inexequible la expresión “administrativa” contenida en el artículo 5°
de la Ley 393 de 1997, e inexequible el parágrafo del artículo 9° de la misma.
De esta forma
aprecia la Corte que con excepción de la parte demandada del artículo 4° de la
Ley, todas las demás normas o apartes normativos demandados en la presente
oportunidad han sido objeto de pronunciamiento por parte de esta Corporación.
En vista  de lo anterior, se inhibirá de producir una decisión de fondo sobre
aquellas normas respecto de las cuales ha operado el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional.
Lo que se debate
3. Lo que la demanda
formula en contra del artículo 4° de la Ley bajo examen, es que resulta
contradictorio que los servidores públicos puedan ejercer la acción de
cumplimiento, cuando justamente esta acción se dirige contra esos funcionarios.
En otras palabras, la acción de cumplimiento se concibe como un medio de
protección frente a los servidores públicos, por lo cual resulta ilógico que
ellos sean titulares de la acción.
Titularidad de la
acción de cumplimiento
4. Planteado el
anterior problema, debe la Corte precisar, a la luz de los textos
constitucionales y de los principios que inspiraron al constituyente de 1991,
si los servidores públicos tienen la titularidad para interponer la acción de
cumplimiento.
5. La Constitución
define a Colombia como un Estado Social de Derecho. El Estado Social de
Derecho, a diferencia del Estado liberal clásico, no se limita a reconocer
derechos a los individuos, sino que además funda su legitimidad, en la eficacia
en la protección y otorgamiento efectivo de los mismos.  Eso significa que los
derechos fundamentales, así como también los económicos, sociales  culturales,
y los  colectivos, no se miran como simples facultades o posibilidades a favor
de los individuos, sino que son concebidos como beneficios que de manera
imperativa deben ser otorgados a sus titulares. Por ello la Constitución que
nos rige consagró la acción de tutela que busca la protección inmediata de los
derechos fundamentales;  y frente a los demás derechos, ya no de rango
fundamental sino legal, instauró la acción de cumplimiento, que persigue la
realización efectiva de esta clase de prerrogativas que tienen su origen en el
desarrollo de la voluntad popular en el estado democrático. Por su parte, los
derechos colectivos ven garantizada su realización mediante el ejercicio de las
acciones colectivas o de grupo.
De esta manera, lo
que se persigue con la acción de cumplimiento, no es otra cosa que la verificación
real del querer del legislador. Pretende que lo que la voluntad popular estimó
como justo o conveniente, se lleve a cabo, se realice externamente. Por ello se
concibe como un mecanismo para hacer efectiva la ley y también los actos
administrativos, en cuanto éstos son desarrollo y concreción de aquella.
6. A partir de este
supuesto, cabe preguntarse si este objetivo, es decir el de que la voluntad del
legislador se cumpla, sólo puede ser perseguido por los particulares. O si
quienes ostentan la condición de servidores públicos también están legitimados
para buscar esta finalidad a través del ejercicio de la acción que la
Constitución previó para ello.
Para la Corte
Constitucional resulta claro que los servidores públicos tienen un legítimo
interés en el cumplimiento de la ley, interés que los faculta para interponer
la referida acción. Y ello por varios motivos :
7. En primer lugar,
una interpretación exegética de la norma constitucional contenida en el
artículo 87 superior, no permite una conclusión diferente.  En efecto, esta
disposición literalmente expresa que “toda persona podrá acudir ante la
autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto
administrativo.”  Y ya ha sentado la Corte que donde el constituyente no hizo
restricciones, no le es dado al intérprete introducirlas.  Así lo expreso, por
ejemplo, cuando se declaró la inconstitucionalidad de la Ley 51 de 1975[1] relativa al ejercicio
del periodismo, oportunidad en la que se explicó que por ser la libertad de
opinión un derecho reconocido universalmente, no es dable al legislador
introducir excepciones, limitando su ejercicio a cierto grupo de personas. Por
lo tanto, si el constituyente legitimó a toda persona para el ejercicio de la
acción de cumplimiento, no podía el legislador excluir a cierto grupo, el de
los servidores públicos,  sin desconocer la voluntad superior.
8.  Esta
interpretación exegética se ve apoyada por otra sistemática que toma pie en los
principios que a nivel constitucional perfilan el ejercicio de la función
pública. Justamente, los servidores públicos están llamados, en primer lugar
entre los ciudadanos, a promover la observancia y cumplimiento de la ley y de
los actos administrativos, toda vez que la propia Constitución señala, en el
parágrafo de su artículo 2°, que “las autoridades de la República están
instituidas para ...asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado
y de los particulares.” Deberes sociales que aunque se señalan por los
mismos textos constitucionales, se concretan en su realización por las
disposiciones contenidas en la ley y en los actos administrativos. Y el
artículo 123 superior, que define quienes son servidores públicos indicando que
lo son los miembros de las corporaciones públicas y los empleados y
trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y
por servicios, expresa en su parágrafo que “Los servidores públicos están al
servicio del Estado y de la comunidad;” luego ellos son quienes por velar
por los intereses públicos por expreso mandato de la Constitución, están
llamados en primer lugar, al ejercicio de la acción que persigue la efectividad
del principio de legalidad.
9. La necesidad del
desempeño armónico de las funciones de las distintas ramas del poder público,
encuentra garantía en la posibilidad reconocida a todos los servidores públicos
de ejercer la acción de cumplimiento para lograr la efectividad de lo dispuesto
por la ley o por los actos administrativos.  En efecto, pregona la Constitución
en su artículo 113 que los diferentes órganos del Estado tienen funciones
separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.
Los servidores públicos, como mecanismo para hacer efectiva esta colaboración,
cuando ella se ve impedida por la omisión en el cumplimiento de la ley o de los
actos administrativos por parte de otra autoridad, tendrán a su disposición,
como herramienta coercitiva, el ejercicio de la acción que regula la norma bajo
examen.  De esta manera ella se erige en garantía de efectividad en esta
colaboración que prescribe el constituyente.
10. En un análisis
comparativo tenemos que, respecto de la titularidad de la acción de
inconstitucionalidad, la Constitución señala a los ciudadanos como los sujetos
legitimados para incoarla. Y que la jurisprudencia constitucional tiene
definido que la expresión “ciudadanos” no conoce restricciones, pudiendo
interponer la acción incluso los propios magistrados de la Corte
Constitucional. En este sentido, en la Sentencia  C-003 de 1993 (M. P. Dr.
Alejandro Martínez Caballero), se expresó lo siguiente :
“Son Titulares de
la acción pública de inconstitucionalidad las personas naturales
nacionales que gozan de la ciudadanía. No existe ninguna clase de ciudadanos
que no goce de este derecho político para presentar las acciones de que trata
el artículo 241 de la Constitución, ni siquiera los Magistrados encargados de
resolver por vía judicial de dichos procesos, esto es, ni siquiera los
Magistrados de la Corte Constitucional.”
Así, si los
servidores públicos, incluso los magistrados de la propia Corte Constitucional,
no se ven excluidos del ejercicio de una acción pública cuando el requisito de
interposición consiste en ser ciudadano, no se ve porque vayan a ser excluidos
cuando el requerimiento es tan sólo el de ser persona.
11. Finalmente, la
Corte debe aclarar que los servidores públicos pueden interponer la acción de
cumplimiento tanto a nombre propio, es decir en su condición de personas
naturales, como también en su condición de representantes legales de
cualesquiera personas jurídicas, incluidas aquellas de derecho público cuya
representación ellos ostenten en razón del cargo que ocupan.
A esta conclusión se
llega a partir del hecho de que en el término “personas” quedan comprendidas
tanto las naturales como las jurídicas. Estas últimas, sean de derecho público
o de derecho privado, en su condición de personas, valga la redundancia, deben ser
reconocidas como titulares de la acción. Por ello, aquellas entidades de
derecho público que tienen personería jurídica, pueden interponer la acción de
cumplimiento a través de los servidores públicos que sean  sus representantes
legales.
-
12. Una última
hipótesis llama la atención de la Corte : aquella del servidor público que
incumple lo ordenado en la ley o en un acto administrativo. Obviamente, por
sustracción de materia, este será el único caso en el cual dicho servidor no
será titular de la acción, pero únicamente frente a su propio incumplimiento,
pues lo que procederá entonces no es la acción judicial sino la ejecución
material del hecho omitido. Obviamente, en este caso nadie puede ser
simultáneamente sujeto pasivo y activo de una misma acción judicial.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
procurador general de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero: Declarar EXEQUIBLE
la expresión “los servidores públicos”, contenida en el literal a)
del artículo 4° de la ley 397 de 1997.
Segundo: En los
términos de ese pronunciamiento,  ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia
C-157 de 1998 en relación con la expresión “ante la autoridad judicial
definida en esta ley”, contenida en el artículo 1° de la Ley 393 de 1997,
el artículo 3° de la misma, la palabra “administrativa,” contenida en el
artículo 5° y el parágrafo del artículo 9° de la referida Ley.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
CARMENZA ISAZA DE GOMEZ
Magistrada (e)
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-158/98
Referencia:
Salvamento de voto de la sentencia C-158 de 1998, que resuelve una demanda
contra varios artículos de la Ley 393 de 1997, "por la cual se desarrolla
el artículo 87 de la Constitución Política".
Con nuestro
acostumbrado respeto, disentimos de la presente decisión por las razones
señaladas en nuestro salvamento a la sentencia C-157 de 1998. En efecto,
consideramos que la Corte, al no condicionar el alcance de los artículos 1, 3,
y 5 de la Ley 393 de 1997, en el sentido de que la acción de cumplimiento puede
también ser utilizada para hacer efectivos los mandatos constitucionales, en la
práctica está restringiendo la eficacia de este mecanismo de protección
judicial, ya que de esa manera se está admitiendo que éste no se puede invocar
para el cumplimiento de los mandatos constitucionales, lo cual desconoce la vocación
normativa de la Carta (CP art. 4). Como lo señalamos en el mencionado
salvamento, si las personas tienen un derecho a que la Constitución se cumpla
efectivamente, pues ella es la norma de normas de nuestro ordenamiento. Sin
embargo, con la presente ley, tenemos la paradoja de que la norma superior -la
Constitución- carece de un mecanismo judicial para su realización mientras que
disposiciones de menor jerarquía, como las leyes y los actos administrativos,
sí son susceptibles de ser realizadas gracias a la acción de cumplimiento. Y lo
más paradójico es que la Corte Constitucional, que es la guardiana de la
integridad y supremacía de la Carta (CP. Art. 241), haya permitido esa especie
de discriminación en contra del cumplimiento de la propia Constitución.
Fecha ut supra.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Auto 036/98
Referencia:
corrección de dos errores de transcripción en la Sentencia C-158 de 1998.
Magistrado Sustanciador:
Dr. VLADIMIRO NARANJO MESA.
Santafé de Bogotá, D.C., quince (15) de
julio de mil novecientos noventa y ocho (1998)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en uso de sus atribuciones legales y,
CONSIDERANDO
1º Que en el numeral 2° del capitulo VI de
la parte considerativa de la Sentencia C-158 de 1998, se expresó que mediante
Sentencia C-157 del mismo año, la Corte Constitucional había declarado
“inexequible” el parágrafo del artículo 9° de la Ley 393 de 1997, cuando en
realidad dicho parágrafo había sido declarado “EXEQUIBLE” en este último fallo.
2º Que en el numeral primero de la parte
resolutiva de la Sentencia C-158 de 1998 la Corte, por error de transcripción,
se refirió a la Ley 397 de 1997 cuando ha debido referirse a la Ley 393 de
1997.
RESUELVE
Primero.- Corregir el párrafo contenido en el numeral 2° del
capítulo VI de las consideraciones de  la Sentencia C-158 de 1998, de manera
que en lo sucesivo se lea de la siguiente forma:
“El referido
fallo declaró inexequible la expresión  “administrativa” contenida en el
artículo 5° de la Ley 393 de 1997, y exequible el parágrafo del artículo 9° de
la misma” .
Segundo.- Corregir el numeral primero de la parte resolutiva de
la mencionada Sentencia, para que en lo sucesivo se lea de la siguiente manera:
PRIMERO: Declarar
EXEQUIBLE la expresión “los servidores públicos”, contenida en el literal
a) del artículo 4° de la Ley 393 de 1997.
Cópiese, notifíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-087/98 (M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz)