T-659-09
Sentencia T-659/09
Sentencia T-659/09
(Septiembre 21, Bogotá
DC)
PENSION DE
INVALIDEZ-Condiciones para acceder a ella
ACCION DE
TUTELA PARA RECLAMAR PENSION DE INVALIDEZ-Improcedencia por cuanto no se
cumplen las condiciones señaladas por la jurisprudencia para que el amparo sea
procedente
Referencia:
expediente T-2.279.044
Accionante: Guillermo
Hernán Zapata Olaya.
Accionado:
Instituto de Seguros Sociales Seccional Antioquia.
Fallo objeto de
revisión: Sentencia del Tribunal Superior de Medellín, Sala Laboral, del 24
de abril de 2009.
Magistrados de la
Sala Quinta de Revisión: Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub y Nilson Pinilla Pinilla.
Magistrado Ponente:
Mauricio González Cuervo.
I. ANTECEDENTES.
1.
Demanda de tutela.
1.1. Elementos de la
demanda.
-. Derechos
fundamentales invocados: vida digna y mínimo vital.
-. Conducta
que causa la vulneración: negativa de la entidad accionada de reconocer la
pensión de invalidez al accionante, por no haber cotizado cincuenta (50)
semanas durante los tres (3) años anteriores a la fecha de estructuración de la
invalidez, requisito contemplado en el artículo 1º de la Ley 860 de 2003.
-. Pretensiones:
ordenar al ISS, inaplicar los requisitos previstos en el artículo 1º de la Ley
860 de 2003, y en su lugar le sean aplicadas las normas contenidas en el
Decreto 758 de 1990, y en consecuencia, proceda a reconocer de manera
definitiva la pensión de invalidez a que tiene derecho.
1.2. Fundamentos de la pretensión.
A través de apoderada judicial
el accionante, presentó acción de tutela en contra del Instituto de Seguros
Sociales Seccional Antioquia[1], con fundamento en lo
siguiente:
-. El 23 de
mayo de 2008 medicina laboral del ISS emitió un dictamen médico, en el cual
estableció que el accionante presenta una pérdida de capacidad laboral del
56.60%, estructurada a partir del 12 de diciembre de 2006[2].
El diagnostico es: “EPOC SEVERO E HTA CRONICA. (…) defecto ventilatorio
obstructivo puro severo (…) Disnea de medianos esfuerzos, tos, húmeda con
expectoración amarillosa. Requiere oxígeno 14 a 18 horas al día.[3]”
-. El 09 de
julio de 2008, presentó solicitud de pensión de invalidez, por considerar
cumplidos los requisitos legales para acceder a ella[4].
-. Mediante
Resolución No. 031155 del 31 de octubre de 2008[5], el ISS negó la pensión de
invalidez al señor Guillermo Hernán Zapata Olaya, considerando que:
-. Los
artículos 38 y 39 de la Ley 100 de 1993 y 39 de la misma Ley, modificado por el
artículo 1º de la Ley 860 de 2003, establecen que tendrán derecho al
reconocimiento de la pensión por invalidez, los asegurados que siendo
declarados inválidos con una pérdida de capacidad laboral igual o superior al
cincuenta por ciento (50%), acrediten, si se trata de enfermedad no
profesional, cincuenta (50) semanas de cotización en los tres (3) años
anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez y un mínimo de
cotizaciones equivalentes al veinte por ciento (20%) del tiempo trascurrido
entre el momento en el que el asegurado cumplió veinte (20) años de edad y la
fecha en que se efectuó la primera calificación del estado de invalidez.
-. El actor
nació el 1º de noviembre de 1954, por lo que se deduce que cumplió 20 años de
edad el 1º de noviembre de 1974 y que para la fecha en que se efectuó la
primera calificación del estado de invalidez contaba con 53 años de edad.
-. El
peticionario cotizó al ISS un total de 1176 semanas[6],
de las cuales ninguna fue cotizada en los 3 años inmediatamente anteriores a la
fecha de estructuración de la invalidez, aclarando que las semanas cotizadas
con posterioridad a dicha fecha no pueden ser tenidas en cuenta para efectos de
la prestación solicitada.
-. Las
semanas cotizadas por el señor Zapata Olaya superan el veinte por ciento (20%)
de fidelidad al sistema.
-. La única
prestación a la que hay lugar es la indemnización sustitutiva de la pensión de
invalidez, prevista en el artículo 45 de la Ley 100 de 1993, en concordancia
con el Artículo 37 de la misma Ley.
-. En la
demanda el accionante no hace referencia a si interpuso o no los recursos de
reposición y apelación contra el acto administrativo.
-. El 10 de
marzo de 2009, el Juez Primero Laboral del Circuito de Medellín, recibió
declaración juramentada al demandante y a los señores Arturo Jesús Olaya
Rodríguez, Jesús María Londoño Uribe y Nelson de Jesús Pérez Ocampo, en las
cuales se destaca que el señor Zapata Olaya tiene dos hijos mayores quienes
cubren sus necesidades económicas, tales como alimentación, arriendo, servicios
públicos y seguridad social; así mismo, declararon que la esposa del accionante
trabaja algunos días de la semana, lo cual fue reiterado por el actor al
manifestar “mi señora también colabora con los gastos de la casa”.
2. Respuesta
del Instituto de Seguro Social seccional Antioquia.
Vencido el término otorgado por el juzgado de primera instancia, el
Instituto de Seguro Social no contestó la acción de tutela.
3. Decisiones
adoptadas dentro del proceso de tutela:
3.1. Primera
Instancia (Sentencia del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín del
16 de marzo de 2009.)
El juez de
instancia negó el amparo solicitado considerando que “el accionante no
demostró que se encuentra en un estado de necesidad que permita deducir que sin
la protección de sus derechos se pondría en peligro su existencia o la de su
familia, pues con las declaraciones rendidas en este Despacho por los señores
ARTURO DE JESÚS OLAYA RODRÍGUEZ, JESÚS MARÍA LONDOÑO URIBE Y NELSON DE JESÚS
PÉREZ OCAMPO y el testimonio del accionante, se probó que este vive con su
esposa y un hijo en una casa finca del municipio de Rionegro, y es este último
quien vela por el sostenimiento económico de sus padres (habitación,
alimentación y vestuario). Además, se acreditó que el accionante esta afiliado
a la EPS Coomeva como cotizante. Con la prueba anterior se desvirtúa una
amenaza real del mínimo vital, factor decisivo para que la tutela proceda en
estos casos, en forma transitoria, mientras se resuelve el conflicto a través
del debido proceso atribuido a la jurisdicción ordinaria.”
3.2. Impugnación.
Alegó la apoderada del señor Guillermo Hernán Zapata Olaya que sí existe
vulneración al derecho fundamental al mínimo vital del actor, puesto que “el
único sustento del accionante sería la pensión de invalidez, pues esta probado
testimonialmente que no labora y que sobrevive de lo que su hijo le brinda.”
3.3. Segunda
Instancia. (Sentencia del Tribunal Superior de Medellín, Sala Laboral, del 24
de abril de 2009.)
Confirmó la
decisión de a-quo al considerar que “lo que se pretende con ésta acción de
tutela es el reconocimiento de los derechos prestacionales a que dice tener
derecho el accionante, lo cual no es posible a través de la acción de tutela,
pues este mecanismo de protección Constitucional es excepcional y no está
diseñado y concebido para suplantar los procedimientos legalmente
establecidos.”
4. Actuación cumplida por la
Corte Constitucional.
4.1. Mediante auto del seis (06)
de agosto de 2009, el Magistrado Sustanciador solicitó las siguientes pruebas:
“Primero: ordenar que por la Secretaria General,
se oficie a la Dra. Francy del Pilar López Toro –apoderada judicial del señor
Guillermo Hernán Zapata Olaya-, cuya dirección es carrera 65 No. 8 B-91,
Oficina 346 de la terminal de Trasportes del Sur de la ciudad de Medellín, para
que dentro del término de tres (3) días siguientes a la recepción de la
comunicación que se le dirija, informe a este despacho, si contra la Resolución
No. 031155 del 31 de octubre de 2008 por medio del cual se negó la pensión de
invalidez solicitada, su representado presentó los recursos de reposición y
apelación de que trata el artículo 2º del acto administrativo en mención, en
caso afirmativo enviar copia del correspondiente escrito. En caso negativo,
informe las razones por las cuales no se presentaron dentro de termino los
mismos.”
4.2. Vencido
el término probatorio, se recibió la devolución del auto por parte de 472
Servicios Postales Nacionales, con nota de “DESCONOCIDO”[7].
II. CONSIDERACIONES.
1.     Competencia.
La Sala es competente para la
revisión del caso, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la
Constitución Política, desarrollados en los artículos 33 a 36 del Decreto 2591
de 1991, y en cumplimiento del auto del 11 de junio  de 2009 de la Sala de
Selección de Tutelas Número Seis de la Corte Constitucional.
2. Problema de constitucionalidad.
2.1.
Esta Sala analizará, en el caso bajo estudio, si es procedente ordenar, por vía
de tutela, el reconocimiento de una pensión de invalidez, cuando el accionante
no agotó la vía gubernativa contra el acto administrativo que negó la misma.
2.2. Con el propósito de dar
respuesta al asunto de la referencia, la Sala reiterará las reglas fijadas por
la jurisprudencia de esta Corporación sobre la obligatoriedad en general de
agotar los recursos en vía gubernativa como requisito para poder acudir al
amparo constitucional. Luego, con base en esta argumentación, decidirá el caso
sometido a estudio.
3. Obligatoriedad en general
de agotar los recursos en vía gubernativa como requisito para poder acudir al
amparo constitucional.
3.1. Esta Corporación[8] ha
expresado que el agotamiento de los recursos ordinarios es un requisito
indispensable para poder acudir a la acción de tutela,  con el objeto de
revisar las actuaciones administrativas acusadas, pues a través de éstos los
interesados pueden defenderse de los posibles desaciertos de la Administración
y, al tiempo, permite a la misma realizar la corrección de sus propios actos
mediante la modificación, aclaración o revocatoria de los mismos, sin tener que
acudir a instancia judicial.
3.2. En reiteradas ocasiones la
Corte Constitucional[9] ha señalado que el debido
proceso administrativo representa un límite jurídico al ejercicio del poder
político, en la medida en que las autoridades públicas únicamente podrán actuar
dentro de los ámbitos establecidos por el sistema normativo, favoreciendo de
esta manera a las personas que acuden ante quienes han sido investidos de
atribuciones públicas.  Así mismo, el ciudadano afectado con una decisión
administrativa, debe utilizar los mecanismos para impugnar lo resuelto, como
también los términos dentro de los cuales deberá presentarlos. 0Esta garantía
es límite al ejercicio de la autoridad y, al mismo tiempo, derecho fundamental
para la persona que decide valerse de los instrumentos jurídicos establecidos a
su favor.
3.3. Cuando la persona
perjudicada con la decisión administrativa, voluntariamente opta por no
interponer los recursos para ella consagrados, las consecuencias derivadas de
su comportamiento serán aquellas previstas en el ordenamiento jurídico, las
cuales, generalmente, conducen a que el acto susceptible del recurso no
interpuesto quede en firme. Ante esta hipótesis de omisión voluntaria o
negligente en la presentación de los recursos propios de la vía gubernativa, la
acción de tutela es improcedente para reabrir un debate cuya clausura ha sido responsabilidad
del accionante, pues el mecanismo excepcional de protección constitucional no
está llamado a sustituir los medios de impugnación no ejercidos a tiempo por
quien resultó afectado con la medida administrativa[10].
Por otro lado la Corte ha determinado que la acción de tutela no fue concebida
como un instrumento jurídico paralelo destinado a homologar los recursos y
medios de impugnación previstos en las leyes, pues ella representa un mecanismo
excepcional y subsidiario frente al ejercicio abusivo de la autoridad. Por esta
razón, resulta improcedente toda acción de tutela encaminada a reabrir los
términos jurídicamente precluidos o a dar a las partes la oportunidad de
revivir procesos legalmente culminados.
3.4. En la sentencia T-761 de 2003[11],
se puso en consideración de la Corte declarar la nulidad de un acto
administrativo que negó una pensión de invalidez. En esa oportunidad esta
Corporación concluyó que no era procedente darle curso a la pretensión del
actor, puesto que frente a la actuación de la administración no se presentaron
los recursos de Ley. No obstante lo anotado, la Corte ha manifestado, con
fundamento en la prevalencia del derecho sustancial[12]
y en el imperativo constitucional de dar efectividad a los derechos
fundamentales[13], que en cada caso
particular el juez de tutela deberá evaluar la eficacia del medio judicial que
formalmente se muestra como alternativo, para establecer si en realidad,
consideradas las circunstancias del solicitante, se está ante un instrumento
que sirva a la finalidad específica de garantizar materialmente y con prontitud
el pleno disfrute de los derechos conculcados o amenazados[14].
Dicho de otro modo, el medio alternativo de defensa judicial debe ser evaluado
y calificado por el juez de tutela respecto de la situación concreta que se
pone en su conocimiento de acuerdo con lo establecido por el artículo 6° del
Decreto 2591 de 1991 que a la letra dice: “la existencia de dichos medios
será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las
circunstancias en que se encuentra el solicitante”.
3.5. Tomando en cuenta el
criterio anterior, la Corte ha admitido, excepcionalmente, la procedencia de la
tutela cuando no se ha hecho uso de los mecanismos judiciales para la
protección de los derechos o cuando éstos no se han agotado en su totalidad. También
ha concedido la procedencia del amparo en especialísimos casos en los que no
existió un correcto agotamiento de los mecanismos de defensa judicial, pero se
encontró comprometida la efectividad inmediata de un derecho fundamental de
personas objeto de una especial protección constitucional, cuya vulneración, de
no intervenir el juez de tutela, se tornaría irremediable[15].
4. Caso Concreto.
4.1. El señor Guillermo Hernán
Zapata Olaya, de 54 años de edad, presenta un diagnostico médico denominado “EPOC
SEVERO E HTA CRONICA” el cual hace referencia a un “defecto ventilatorio
obstructivo puro severo […] Disnea de medianos esfuerzos, tos, húmeda con
expectoración amarillosa. Requiere oxigeno 14 a 18 horas al día”, patología
analizada por medicina laboral del ISS, organismo que determinó una disminución
de la capacidad laboral del 56,60%, y quien estableció el 12 de diciembre de
2006 como fecha de estructuración de la incapacidad laboral.
4.2. El hecho vulnerador alegado
es la negativa del ISS de otorgarle el reconocimiento de la pensión de
invalidez al señor Zapata Olaya, transgrediendo con ello los derechos
fundamentales a la vida digna y al mínimo vital del actor. Mediante Resolución
No. 031155 del 31 de octubre de 2008, el ISS negó la pensión solicitada
argumentando que si bien las semanas cotizadas por el señor Zapata Olaya
superan el veinte por ciento (20%) de fidelidad al sistema, pues si bien el
accionante había cotizado 1.176 semanas[16], ninguna de ellas fueron
cotizadas en los 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración
de la invalidez, incumpliendo con ello el requisito de las 50 semanas
requeridas por la Ley 860 de 2003.
4.3. En la demanda de tutela, el
accionante no mencionó haber interpuesto los recursos de reposición y apelación
contra el acto administrativo atacado en esta demanda, entendiéndose que no
agotó la vía gubernativa. Por lo anterior, el Magistrado Ponente consideró
necesario solicitar a la apoderada del accionante su manifestación de si
interpuso dichos recursos o no, petición que fue enviada por correo certificado
y devuelta a esta Corporación con la observación de destinataria “DESCONOCIDO”.
4.4. De los hechos expuestos en la
presente acción de tutela, la Sala de Revisión concluye la improcedencia de la
demanda, puesto que la misma está sometida al agotamiento de recursos
administrativos otorgados por la ley    para que la administración pueda reconsiderar
la decisión adoptada -además de ser necesario el agotamiento de la vía
gubernativa para acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa-,
requisito que en este caso no se cumple.
4.5. Por otra parte, si bien la
incapacidad laboral del accionante, en principio, da pie para considerar que
existe una situación excepcional, como el hallarse expuesto a un perjuicio
irremediable, la viabilidad de la acción está sujeta a que se encuentren
probados los elementos que la caracterizan, como su inminencia, gravedad,
impostergabilidad y la necesidad de tomar medidas urgentes; solo que no se
advierten en relación con el demandante, teniendo en cuenta que la acción de
tutela fue interpuesta cuatro (4) meses después de proferida la resolución[17]
que negó la pensión de invalidez, y sin la utilización de los recursos
administrativos para controvertir el acto, dejando así agotar la posibilidad de
acceder a la jurisdicción contenciosa administrativa. Así, no puede pretenderse
a través de esta demanda que la acción de tutela supla los mecanismos
administrativos y judiciales, previstos en la normatividad vigente.
Además, de las declaraciones
juramentadas recibidas por el juzgado de primera instancia, se concluye que las
necesidades básicas del señor Zapata Olaya y las de su familia son sufragadas
por sus hijos y su esposa, con lo cual no queda plenamente demostrada la
afectación al mínimo vital alegada por el accionante.
De acuerdo con lo anterior, esta
Sala confirmará la sentencia objeto de revisión, en la cual se denegó el amparo
de tutela.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala
Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: CONFIRMAR la Sentencia
del 24 de abril de 2009, proferida por el Tribunal Superior de Medellín, Sala
Laboral, por los motivos expuestos en esta sentencia.
Segundo: LÍBRESE
por Secretaría General la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado Ponente
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La demanda
fue presentada el 27 de febrero de 2009.
[2] Ver
folios 12 y 13 del expediente.
[3] Ibídem.
[4] En el
folio 11 del expediente se encuentra la resolución No. 031155 del 31 de octubre
de 2008, donde consta la solicitud mencionada.
[5] Ver
folio 11 del expediente.
[6] Ver
folio 10 del expediente.
[7] Ver
folios 11 al 18 del cuaderno principal.
[8]
Sentencias T-225/93; T-056/94; T-208/95; T-476/96; T-093/97;
T-361/98 T-698/98; T-660/99; T-099/00; T-838/00; T-834/00 y T-498/08.
[9]
Sentencias T-982/04, T-144/03 y T-731/07, entre otras.
[10] Sentencias
T-024 de 1997 y T-1122 de 2002.
[11] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[12] Articulo 228
Constitución Política de Colombia.
[13] Artículos 2, 5 y 86
Constitución Política de Colombia.
[14] Sentencia SU-086 de
1999.
[15] Sentencias
T-043 de 2005, y T-488 de 1999.
[16] Ver
folio 10 del expediente.
[17]
La resolución fue proferida el 31 de octubre de 2008 y la
acción de tutela presentada el 02 de marzo de 2009, ver folios 11 y 14.