C-505-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-505/93
ESTABLECIMIENTO
PUBLICO/ENTIDAD DESCENTRALIZADA
La reglamentación
de la estructura del Estado, Título V de la Constitución de 1991, reproduce en
sus artículos 121 y 122, las exigencias organizativas y funcionales que
consagraban los artículos 62 y 63 de la Carta anterior, por lo que se puede
seguir afirmando que si se concede a una entidad pública la facultad de
funcionar descentralizadamente, han de fijarse los privilegios y prerrogativas
de los cuales gozará, así como la clase y grado de descentralización
autorizados, so pena de que la entidad pública actúe descentralizadamente de
manera inconstitucional, si así no se hace.
Ref.: Expediente
No. D-313
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el inciso 1° del artículo 43 del Decreto 3130 de
1968.
Temas:
La ley obliga a
partir de su promulgación.
Los establecimientos
públicos gozan de los mismos privilegios y prerrogativas que se reconocen a la
Nación.
Actor: Luis Hernando Andrade Ríos.
Magistrado
Ponente: DR. Carlos
Gaviria Díaz.
Aprobada en Acta No.
66
Santafé de Bogotá,
D.C., cuatro (4) de noviembre de mil novecientos noventa y tres (1993).
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
La Corte
Constitucional, Sala Plena, procede a dictar sentencia en el proceso de la
referencia, luego de hacer las consideraciones que siguen.
1. ANTECEDENTES
El ciudadano Luis
Hernando Andrade Ríos demandó ante esta corporación el inciso 1° del artículo
43 del Decreto-Ley 3130 de 1968, pues considera que vulnera el artículo 150,
numeral 10 de la Constitución, ya que sobrepasa las facultades concedidas al
Presidente de la República en la Ley 65 de 1967.
Durante la fijación
en lista, intervino en defensa de la constitucionalidad de la norma acusada, el
apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, Dr. Raúl Alejandro Criales
Martínez.
También el señor
Procurador General de la Nación emitió el concepto que le incumbe.
2. NORMA ACUSADA
DECRETO 3130 DE 1968
-Diciembre 26-
por el cual se dicta
el estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional.
El Presidente de la
República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le confiere
la Ley 65 de 1967, y
CONSIDERANDO
Que para lograr una
mejor orientación, coordinación y control de las entidades descentralizadas del
orden nacional, sin perjuicio de su autonomía, es necesario dictar normas
generales que guíen su organización y funcionamiento, y complementen los
principios consignados en el Decreto 1050 de 1968,
DECRETA:
...
X- Disposiciones Generales
Artículo 43. Del
ejercicio de privilegios y prerrogativas. LOS ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS, COMO
ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS QUE SON, GOZAN DE LOS MISMOS PRIVILEGIOS Y
PRERROGATIVAS QUE SE RECONOCEN A LA NACIÓN. (Mayúsculas fuera de texto para
señalar la parte acusada)
Las empresas
industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta tienen
las prerrogativas y beneficios específicos que les reconocen las leyes, y los
generales aplicables a esta clase de organismos.
Diario Oficial, Año
CV, No. 32687, viernes 17 de enero de 1969.
3. NORMA QUE
OTORGÓ LAS FACULTADES LEGISLATIVAS EXTRAORDINARIAS
Ley 65 de 1967
-28 de diciembre-
Por la cual se
reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para
modificar la remuneración y régimen de prestaciones de las Fuerzas Militares;
se provee al fortalecimiento de la Administración Fiscal; se dictan otras
disposiciones relacionadas con el mejor aprovechamiento de las partidas
presupuestales destinadas a gastos de funcionamiento y se crea una nueva
comisión constitucional permanente en las cámaras legislativas.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Artículo 1°. De
conformidad con el numeral 12 del Artículo 76 de la Constitución Nacional,
revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el
término de un año contado a partir de la vigencia de esta Ley, para los efectos
siguientes:
....
i) Suprimir,
fusionar y crear dependencias y empleos en la rama ejecutiva del poder público
y en los institutos y empresas oficiales y acordar autonomía o descentralizar
el funcionamiento de oficinas de la administración que así lo requieran para el
mejor cumplimiento de sus fines;
j) Establecer las
reglas generales a las cuales deben someterse los institutos y empresas
oficiales en la creación de empleos y en el señalamiento de las asignaciones y
prestaciones sociales de su personal y el régimen del servicio;
Se transcriben estos
dos literales, porque el demandante atribuye equivocadamente la expedición del
Decreto 3130 a las facultades otorgadas por el literal j) y nó por el i).
4. INTERVENCIÓN
DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
El Dr. Raúl
Alejandro Criales Martínez, obrando de conformidad con el poder especial que le
confirió el Ministerio, planteó en defensa de la constitucionalidad de la norma
acusada, los argumentos que a continuación se resumen.
No le asiste razón
al demandante al señalar la norma presuntamente violada, pues las facultades
legislativas extraordinarias han de ser examinadas, en cuanto a su ejercicio,
frente a las normas de competencia vigentes al tiempo de expedición de la norma
acusada.
"...La Ley 65
de 1967, en su artículo 1°, literal i), faculta al Presidente de la República
para crear dependencias en la Rama Ejecutiva del Poder Público y con base en
esa disposición se determinó que los Establecimientos Públicos hacen parte de
la misma, ésto de conformidad con el artículo primero del Decreto 1050 de 1968,
el cuál fué expedido con base en la Ley 65 de 1967. Por tanto estos organismos
administrativos, como son parte de la Rama Ejecutiva en lo nacional, tienen los
mismos privilegios y prerrogativas que tiene la Nación, por la sencilla razón
de que éstos hacen parte de aquella; esto implica que el Presidente de la
República no se excedió en las facultades que le fueron otorgadas."
Al conceptuar sobre
la posible inconstitucionalidad sobreviniente de la norma acusada, señala que
de conformidad con el artículo 115 de la Constitución de 1991, estos
establecimientos públicos siguen siendo parte de la Rama Ejecutiva y, por lo
tanto, tampoco hay violación sobreviniente de las normas constitucionales.
5. CONCEPTO DEL
SEÑOR PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Dentro del plazo
legal, el señor Procurador General formula su concepto, anotando que la Corte
Suprema de Justicia, en agosto 18 de 1988, declaró exequible la norma acusada,
así lo hubiera hecho por otros motivos, al considerar que conformaba una
proposición jurídica con otras normas que otorgaban privilegios procesales a la
Nación. Ahora, vigente la nueva Constitución y siendo otro el cargo, procede
que nuevamente la Corte Constitucional se pronuncie.
Coincide el
Procurador con el concepto del Ministerio de Justicia, en el sentido de acoger
lo dicho por la Corte Constitucional en la Sentencia C-416 (Junio 18 de 1992),
cuya parte pertinente dice: "...el potencial abuso de las facultades
otorgadas, no puede abordarse sino mediante la verificación de las normas que
determinan la tarea del Gobierno en el momento en que hizo uso de la
habilitación legislativa."
Pasa luego a
examinar los elementos de la figura de las facultades extraordinarias, la
temporalidad y la precisión.
Sobre la
temporalidad, señala que la Ley 65 de 1967 fijó al Gobierno el plazo de un año,
que debía contarse a partir de la vigencia de la misma ley. Aunque la ley 65
señaló en su artículo 6° que regía a partir de la sanción, el señor Procurador
opina que ha de tomarse como fecha inicial del plazo el 28 de diciembre de
1967, fecha en que la Ley 65 se publicó en el Diario Oficial No. 32397, pues
así lo señala el artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal
("La Ley no obliga sino en virtud de su promulgación...). El Decreto 3130
fué expedido el 26 de diciembre de 1968 y, por tanto, dentro del límite fijado
por el Legislador.
Inicia el examen del
elemento de la precisión de las facultades extraordinarias, aclarando que el
Decreto 3130 de 1968 se expidió en uso de las facultades otorgadas
temporalmente por la Ley 65, en su artículo 1°, literal i), y nó, como el
demandante pretende, de las facultades legislativas igualmente temporales, que
autorizó al Gobierno la ley 65, artículo 1°, literal j), caso en el cual sería
clara la extralimitación.
Opina el señor
Procurador, que el Congreso tenía la facultad de determinar la estructura de la
Administración Nacional (artículo 76, ordinal 9°); y tenía también la facultad
de investir al Ejecutivo de precisas facultades pro tempore (artículo 76,
ordinal 12° de la Constitución de 1.886), así que podía habilitarle para
regular la descentralización del funcionamiento de la Administración (Ley 65 de
1.867, artículo 1°, literal i)). Y la definición de los privilegios y prerrogativas
de los establecimientos públicos, hacía parte de la descentralización que se
dispuso para la Administración conformada por ellos.
6. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
6.1. COMPETENCIA
Es competente la
Corte Constitucional para conocer de la presente demanda de
inconstitucionalidad, en virtud del artículo 241, numeral 5 de la Constitución
Política y del Decreto 2067 de 1991.
6.2. NORMAS
APLICABLES AL EXAMEN DEL CARGO
Mantiene la Corte su
doctrina de examinar los cargos de extralimitación del Ejecutivo en el
ejercicio de las facultades legislativas pro tempore que le entrega el
Congreso, en relación con las normas vigentes al tiempo en el que se ejercieron
tales facultades legislativas. En el presente caso, el artículo 76, numeral 12,
de la Constitución de 1.886 y nó el artículo 150, numeral 10, de la Carta
actual.
EXTRALIMITACIÓN
EN EL TIEMPO
Entiende la Corte
que, como lo estipula el Código de Régimen Político y Municipal (Ley 4 de
agosto 20 de 1913), en su artículo 52: "La ley no obliga sino en virtud de
su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada. La
promulgación consiste en insertar la ley en el periódico oficial, y se entiende
consumada en la fecha del número en que termine la inserción." Así, la Ley
65 de 1967 obliga a partir de su promulgación, o sea, a partir del 28 de
diciembre de 1967, fecha en que fué publicada en el Diario Oficial y que,
conforme a certificación de la Secretaría de la Presidencia de la República,
coincide con la fecha de su sanción.
Fijada la fecha en
la que se ha de empezar a contar el plazo de un año concedido por la Ley 65 de
1967, para que el Gobierno ejerciera las facultades extraordinarias conferidas
por esa misma Ley, el veintiseis (26) de diciembre de 1968, fecha de expedición
del Decreto 3130 aquí acusado, queda comprendido dentro del citado plazo y, en
consecuencia, no hubo extralimitación temporal en el ejercicio de las
facultades legislativas con que se revistió al Gobierno en el artículo 1° de la
Ley acusada.
EXTRALIMITACIÓN EN
LA MATERIA
Inicialmente, ha de
aclararse que el Decreto 3130 de 1968 fué dictado por el Gobierno, en uso de
las facultades legislativas otorgadas por la Ley 65 de 1967, pero nó a
consecuencia de la autorización del literal j) "Establecer las reglas generales
a las cuales deben someterse los institutos y empresas oficiales en la creación
de empleos y en el señalamiento de las asignaciones y prestaciones sociales de
su personal y el régimen de servicio."
El Decreto 3130 de
1968, fué expedido, como lo reclama el Ministerio de Justicia, lo afirma la
Procuraduría General, lo juzgó la Corte Suprema de Justicia y lo acepta esta
Corte, en virtud de la facultad otorgada por la Ley 65 de 1967, en su artículo
1°, literal i), que sí hace relación a la materia regulada por el Decreto, cuyo
texto dice: "Suprimir, fusionar y crear dependencias y empleos en la Rama
Ejecutiva del Poder Público y en los institutos y empresas oficiales y acordar
autonomía o descentralizar el funcionamiento de oficinas de la Administración que
así lo requieran para el mejor cumplimiento de sus fines."
Hecha la anterior
corrección al concepto de violación presentado por el actor, resulta claro a la
Corte que si se descentraliza el funcionamiento de los Establecimientos
Públicos, la norma que lo hace no puede limitarse a ordenar simplemente que
funcionarán con tal o cual grado de autonomía;  ha de especificar,  además,
la  clase  de  descentralización  que ordena -funcional o por servicios- y el
grado de funcionamiento descentralizado que autoriza, pues de otra manera no
podría haberse dado cumplimiento a los artículos 62 y 63 de la Constitución de
1.886 (las autoridades sólo pueden ejercer las funciones que les definan la
Constitución y la ley; y, los empleos públicos tendrán sus funciones detalladas
en ley o reglamento).
En este orden de
ideas, el artículo 120 de la Constitución de 1.886, señalaba que los
Establecimientos Públicos hacían parte de la Rama Ejecutiva y, en consecuencia,
que se señalara en el Decreto 3130, no sólo la clase y grado de
descentralización que les correspondía, sino también los privilegios y
prerrogativas de que gozarían, no solo no violaba el artículo 76, numeral 12,
sino que era necesario al establecerles la situación jurídica desde la cual
funcionaron descentralizadamente desde entonces.
INCONSTITUCIONALIDAD
SOBREVINIENTE
Una vez en vigencia
la Constitución de 1991, podría pensarse que la situación ha cambiado y que
deviene en inconstitucional lo que antes no lo era. Sin embargo, el artículo
115 de la nueva Carta, expresamente dice que "Las Gobernaciones y las
Alcaldías, así como las Superintendencias, los Establecimientos Públicos y las
empresas industriales y comerciales del Estado, forman parte de la Rama
Ejecutiva".
La reglamentación de
la estructura del Estado, Título V de la Constitución de 1991, reproduce, como
se anotó, en sus artículos 121 y 122, las exigencias organizativas y
funcionales que consagraban los artículos 62 y 63 de la Carta anterior, por lo
que se puede seguir afirmando que si se concede a una entidad pública la
facultad de funcionar descentralizadamente, han de fijarse los privilegios y
prerrogativas de los cuales gozará, así como la clase y grado de
descentralización autorizados, so pena de que la entidad pública actúe
descentralizadamente de manera inconstitucional, si así no se hace.
Por último, los tres
artículos que componen el Capítulo 5, De la Función Administrativa (209, 210 y
211), del Título VII, De la Rama Ejecutiva, no solo permiten la
descentralización, sino que  el artículo 209 manda que la función
administrativa se desarrolle mediante la descentralización, la delegación y la
desconcentración de funciones, mientras el artículo 210 autoriza al Legislador
para delegar en el Gobierno la creación y el establecimiento del régimen
jurídico de las entidades descentralizadas por servicios.
En conclusión, no se
presenta la inconstitucionalidad sobreviniente y no encuentra la Corte que los
cargos contra el inciso primero, del artículo 43, del Decreto 3130 de 1968,
tengan fundamento constitucional; en razón de ello,
RESUELVE:
Declarar exequible
el inciso 1°, del artículo 43, del Decreto 3130 de 1968, por las razones
expuestas en la parte motiva.
Comuníquese,
notifíquese y cúmplase.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General