T-431-09
Sentencia T-431/09
Sentencia T-431/09
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL ES FUNDAMENTAL
Y PROTECCION POR MEDIO DE LA ACCION DE TUTELA-Reiteración de jurisprudencia
PENSION DE INVALIDEZ COMO PARTE DEL DERECHO
A LA SEGURIDAD SOCIAL
REGIMEN JURIDICO DE RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN
DE INVALIDEZ PARA CIVILES AL SERVICIO DE LAS FUERZAS MILITARES
REGIMEN ESPECIAL DE LA POLICIA NACIONAL-Modificado por la ley 923 de 2004 respecto
al porcentaje exigido para otorgar la pensión de invalidez/PENSION DE
INVALIDEZ EN REGIMEN ESPECIAL DE LA POLICIA NACIONAL-Se reconoce cuando la
disminución de la capacidad laboral sea superior a cincuenta por ciento
PRINCIPIO DE IGUALDAD Y DERECHO AL MINIMO VITAL
EN RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ A CIVIL QUE TRABAJO PARA LA FUERZA AEREA
Y TIENE DISMINUCION LABORAL
La inequidad de la actual situación del demandante no
radica en la simple y llana diferencia de regímenes jurídicos para el
reconocimiento de pensión de invalidez, pues ya se ha expresado que ésta no es
inconstitucional per se; se resalta la magnitud de la misma y el sentido de
desproporción que ésta encarna, pues el señor López Hernández claramente tendrá
inmensas dificultades para encontrar una fuente de ingresos en el mercado
laboral con un nivel de discapacidad tan elevada como la que demuestra la
evaluación del Tribunal Médico Laboral y sin embargo la solución que el
ordenamiento legal le brinda da como resultado la imposibilidad de acceder al
reconocimiento de una pensión de invalidez. Esta respuesta, claramente
inequitativa, resulta desproporcionada en este específico caso, pues la simple
subsunción de la situación al porcentaje exigido por el decreto 2247 de 1984
–igualdad de aplicación en la ley- implica la desprotección total del actor,
que, imposibilitado para trabajar, no contará con garantía alguna sobre la
forma de procurarse los bienes materiales esenciales para vivir de manera digna
–garantía de su mínimo vital-. La aplicación simple y objetiva del decreto que
regula la materia conlleva a un resultado inequitativo y, por ende, contrario
al principio de igualdad real. Una interpretación que tome en consideración la
proporcionalidad que debe existir en toda diferencia que haga el ordenamiento
jurídico concluirá que por el específico contexto en que se encuentra el actor
el porcentaje de 75% resulta desproporcionado respecto de los regímenes que
exigen tan sólo el 50% y, por consiguiente, contraria a principios
constitucionales esenciales dentro del Estado de social que se intenta
construir en Colombia.
PENSION DE INVALIDEZ DE CIVIL QUE TRABAJO
PARA LA FUERZA AEREA Y TIENE DISMINUCION LABORAL-Se inaplica el artículo 102 del decreto 2247/84
Mediando las específicas circunstancias del caso en
concreto, aplicar el art. 102 del decreto 2247 de 1984 resultaría
inconstitucional, en cuanto se estaría yendo en contra del principio de
igualdad y de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad
social entendidos en el contexto de un Estado social. En un Estado social de
derecho la interpretación jurídica siempre implicará la obligatoria
incorporación de los principios y derechos constitucionales dentro de los
elementos de análisis jurídico que sirven como fundamento a la resolución de
cada situación, pues sólo de esta forma será posible llegar a soluciones
acordes con el sentido de justicia material que debe imperar en este tipo de
Estado. En los casos como el que nos ocupa, en que por las específicas
circunstancias fácticas no sea posible una interpretación de las disposiciones
legales y reglamentarias que guíe a resultados acordes con la Constitución, las
primeras deberán ceder –inaplicarse- ante la solución que se deriva de esta
última, única y exclusivamente como mecanismo para dar solución al asunto
estudiado. La situación en que la respuesta dada por la Dirección de Sanidad de
la Fuerza Aérea deja al señor López Hernández es contraria a principios
esenciales del orden constitucional vigente y, por consiguiente, no puede
considerarse una respuesta legítima dentro del mismo. Los precisos elementos
fácticos del caso analizados a la luz de los mencionados principios
constitucionales da como resultado la obligatoriedad del reconocimiento de la
pensión de invalidez al actor en los precisos términos antes establecidos.
Referencia: expediente T-2210504
Acción de tutela instaurada por Alfonso
López Hernández.
Magistrado ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO.
Bogotá D.C., treinta (30) de junio de dos
mil nueve (2009).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional
integrada por los Magistrados Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside,
Juan Carlos Henao Pérez y Jorge Iván Palacio Palacio, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, especialmente las de los artículos 86
y 241 numeral 9º de la Constitución Política y los artículos 33 y siguientes
del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los fallos
proferidos por la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Contencioso
Administrativo de Cundinamarca en primera instancia y la Sección Cuarta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en segunda
instancia.
I. ANTECEDENTES
El señor Alfonso López Hernández, interpuso acción de
tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable en
contra del Ministerio de Defensa Nacional – Dirección de Sanidad de la Fuerza
Aérea Colombiana y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía.
El actor sustenta su pretensión en los siguientes
Hechos
1.- El actor trabajó en la Fuerza Aérea desde el año
1989 hasta el año 2004.
2.- Al entrar al servicio el señor López Hernández se
encontraba en buenas condiciones de salud.
3.- El actor desempeñó diferentes cargos durante su
tiempo de vinculación a la Fuerza Aérea.
4.- A lo largo de su vida laboral al servicio de la
mencionada entidad el actor sufrió distintos accidentes de trabajo y padeció
distintas enfermedades profesionales.
5- Al momento de valorarse la incapacidad del señor
López Hernández, la Junta Médico Laboral determinó que el actor padece una
disminución del 73.15% de su capacidad laboral.
6.- Dicha decisión fue recurrida, razón por la que se
solicitó la convocatoria del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de
Policía, que ratificó la valoración hecha por la Junta, en el sentido de
estimar la disminución de la capacidad laboral del actor en un 73.15%.
Solicitud de tutela
Por lo anterior el actor solicita que le sea
reconocido su derecho a la seguridad social, a la salud, a la vida, a la
dignidad, al mínimo vital y móvil y a una igualdad real y efectiva. Para esto
solicita le sea concedida, transitoriamente, una pensión mínima que le permita
atender los gastos necesarios para su subsistencia y que le sea restablecida la
atención en salud por parte de la Dirección de Sanidad de la Fuerza Aérea de
Colombia.
Respuesta de la Dirección de Sanidad de las Fuerzas
Militares.
A través de su Director, la Dirección de Sanidad de la
Fuerza Aérea se pronunció respecto de la acción constitucional en los
siguientes términos:
·
Antes de proceder al
retiro del actor, la Dirección de Sanidad ordenó realizar todos los exámenes,
tratamientos médicos y paramédicos requeridos para determinar su estado físico.
·
Se procedió a practicar
el examen de valoración por parte de la Junta Médica Laboral, cuyo resultado
figura en el acta 010 – 07 CACOM 1, en el cual se determinó una disminución de
la capacidad laboral equivalente al 73.15%.
·
Ante recurso
interpuesto por el actor, se pronunció el Tribunal Médico de Revisión Militar y
de Policía, que está integrado por médicos distintos de aquellos que conforman la
Junta Médica Laboral. El Tribunal Médico Laboral No. 3362 ratificó la
calificación de 73.15% de disminución en la capacidad laboral.
·
Dicho Tribunal no
encontró en la historia clínica evidencia alguna de enfermedad psiquiátrica por
que se haya solicitado consulta antes del retiro, razón por la cual  no
consideró necesario.
·
Además manifestó que la
acción de tutela es improcedente para modificar actos administrativos que
tengan presunción de legalidad, siendo necesario su controversia ante la vía
contencioso administrativa.
Por las razones expuestas anteriormente solicita la
Caja de Retiro de las Fuerzas Militares que se declare improcedente la acción
de tutela interpuesta.
II. ACTUACIONES
PROCESALES
Primera
instancia
Por medio de auto de 29 de octubre de 2008 se admitió
la acción de tutela interpuesta por el señor López Hernández contra el
Ministerio de Defensa Nacional - Dirección de Sanidad de la Fuerza Aérea
Colombiana, siendo comunicado al Ministerio de Defensa, a la Dirección de
Sanidad de la Fuerza Aérea y al Tribunal Médico Laboral.
En sentencia de 11 de noviembre de 2008, la Subsección
C, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que no
había lugar al reconocimiento del amparo solicitado toda vez que no se demostró
un derecho cierto. Igualmente, consideró el Tribunal que, por la discusión que
respecto del derecho, no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable
para el caso en concreto. Por esta razón concluyó que no existe obligación
legal a cargo de la Dirección de Sanidad de la Fuerza Aérea Colombiana, pues,
tanto al valorar la discapacidad del actor como al suspender el servicio de
salud, ésta obró atendiendo los presupuestos legales a que su conducta estaba
sometida. En todo caso, anotó el ad quem, el actor puede vincularse al
sistema general de salud para lograr la atención de sus enfermedades y
dolencias. De esta forma decidió negar el amparo solicitado.
La impugnación del apoderado del actor se basó en dos
argumentos: la necesidad de utilizar principios constitucionales en el
razonamiento que guíe al juez en la solución del presente caso, el cual por ser
uno de los llamados “casos difíciles” no puede resolverse mediante las simples
reglas de la subsunción; y ii. el desconocimiento del precedente
jurisprudencial en que incurre el juez al no reconocer la obligación de
continuidad en la prestación del servicio médico cuando se haya iniciado el
tratamiento por parte de la entidad estatal.
Segunda Instancia
La Sección Cuarta del Consejo de Estado consideró que,
en cuanto el derecho del accionante está sujeto a una discusión de orden
médico, no era procedente pronunciarse sobre el reconocimiento de la pensión,
ni siquiera de forma transitoria.
Respecto del derecho a la salud consideró el ad
quem que, en tanto las enfermedades y dolencias se habían adquirido durante
la prestación de sus servicios al Ministerio de Defensa – Fuerza Aérea
Colombiana, la prestación del servicio de salud debía correr por cuenta de las
Fuerzas Militares, específicamente con cargo a sus subsistemas de salud.
Pruebas
Las pruebas que se aportaron al trámite de la
referencia fueron las siguientes:
a)
Informe de aptitud
sicofísica donde se declara al señor Alfonso López Hernández “apto” para
ingreso a la Fuerza Aérea, fechado el día 22 de junio de 1990 –folio 2-.
b)
Acta de Junta Médica
Laboral Definitiva No. 010-07 CACOM – 1 en la cual se establece una disminución
de la capacidad laboral equivalente al 73.15% -folio 8 y ss-.
c)
Acta del Tribunal
Médico Laboral en la que se diagnostica una disminución de la capacidad laboral
del 73.15% -folio 34 y ss-.
d)
Diversas órdenes
médicas formuladas por médicos del Hospital universitario San Ignacio, que
demuestran la necesidad de ciertos medicamentos por parte del actor.
e)
Comunicación donde se
informa al actor que, en cuanto una discapacidad del 73.15% no le da derecho a
pensión de invalidez, la prestación de servicios médicos por parte del
subsistema de salud de las Fuerzas Militares será suspendida –folio 48-.
f)
Distintos derechos de
petición en los que el actor solicita la provisión de los medicamentos que
requería para el tratamiento de sus enfermedades y dolencias, con diferentes
respuestas de la Fuerza aérea – Establecimiento de Sanidad Militar -folios 66 y
ss-.
g)
Declaración rendida por
los señores José Antonio Reyes Marín y José John Hernanzul Prieto en donde
expresan la difícil situación económica en que se encuentra el actor y su
familia, pues, de acuerdo a los declarantes, era él quien proveía los recursos
económicos en su casa; así mismo dan cuenta del estado de salud del actor y de
las evidentes dificultades que significa buscar trabajo en sus condiciones
–folios 106 y 107-.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Es competente esta Sala de la Corte
Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela
de la referencia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241,
numeral 9o., de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Presentación del caso y problema jurídico
En el presente caso el actor es un
funcionario civil vinculado a la Fuerza Aérea Colombiana, quien ve deteriorado
su estado de salud hasta el punto de serle diagnosticada una disminución de la
capacidad laboral equivalente al 73.15%, que, en realidad, sumando los valores
del acta del Tribunal Médico Laboral equivale al 73.20% -folio 34 y ss-. Con
base en este concepto el Establecimiento de Sanidad Militar de la Fuerza Aérea
le comunica al actor que no cumple con la disminución de la capacidad laboral
mínima para acceder a una pensión de invalidez –folio 48- y que, así mismo, no
le serían prestados más servicios médicos por parte del Subsistema de Salud de
las Fuerzas Militares –folio 56-.
Ante esto el actor presentó acción de
tutela que fue respondida en primera instancia por el Tribunal Contencioso
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que en sentencia
de 10 de noviembre de 2008 negó la protección de los derechos invocados
considerando que no se demuestra un perjuicio irremediable, pues el derecho es
discutible; que el interesado tardó dos años en convocar al Tribunal Médico
Laboral, de manera que no se cumple el requisito de la inmediatez; y que el actor
puede vincularse al Sistema de Seguridad Social en Salud.
En segunda instancia conoció la Sección
Cuarta del Consejo de Estado que consideró acorde a derecho la sentencia del
Tribunal Contencioso respecto del derecho a la pensión, en cuanto ésta se
encuentra sujeta a una discusión de orden médico y legal, que no puede ser
resuelta ni siquiera transitoriamente por la vía de la tutela; con respecto a
la protección en salud consideró la Sección Cuarta del Consejo de Estado que se
trataba de una persona que durante el servicio prestado a la Fuerza Aérea
padeció diferentes enfermedades profesionales que fueron resultado de acciones
imputables al servicio y que resultaba desproporcionado esperar que el actor
asumiera su protección en salud, por lo que concede el amparo respecto de este
derecho.
Con base en los elementos fácticos antes
mencionados, encuentra la Sala que el problema jurídico que ante ella se
plantea consiste en determinar si se vulneran derechos fundamentales cuando, en
aplicación del decreto ley 1796 de 2000[1], un civil, quien trabaja
para la fuerza aérea y tiene este trabajo como única fuente de ingresos, es
retirado del servicio sin serle reconocida pensión de invalidez, no obstante
padecer una disminución de su capacidad laboral del 73.20%. Para su resolución
se seguirá la siguiente línea discursiva: i. se tratará el tema del derecho a
la seguridad social como derecho fundamental –reiteración jurisprudencial-; ii.
se indagará por la pensión de invalidez como parte del derecho a la seguridad
social; y iii. se dará solución al caso estableciendo el régimen jurídico
aplicable, la situación en que se encuentra el actor, la relevancia
constitucional de este asunto y las conclusiones a que conduce este análisis.
3. La seguridad social –pensión de sobrevivientes- como
derecho constitucional  fundamental y su protección por medio de la acción de
tutela. Reiteración de jurisprudencia.
De acuerdo a la clasificación ampliamente difundida en
la doctrina que se ha ocupado de los derechos fundamentales, la cual toma como
base el proceso histórico de surgimiento de estas garantías como parámetro de
consulta para establecer la naturaleza de tales derechos, la seguridad social
es un derecho que se inscribe en la categoría de los derechos de segunda
generación –igualmente conocidos como derechos sociales o de contenido
económico, social y cultural-.
En el ordenamiento jurídico colombiano y, durante un
amplio lapso, la doctrina constitucional – incluida la jurisprudencia de la
Corte Constitucional -, acogió la distinción teórica entre derechos civiles y
políticos, de una parte, y derechos sociales, económicos y culturales, de otra.
Los primeros generadores de obligaciones negativas o de abstención y por ello reconocidos
en su calidad de derechos fundamentales y susceptibles de protección directa
por vía de tutela. Los segundos, desprovistos de carácter fundamental
por ser fuente de prestaciones u obligaciones positivas, frente a los cuales,
por ésta misma razón, la acción de tutela resultaba, en principio,
improcedente.
Sin embargo, desde muy temprano, el Tribunal
Constitucional colombiano admitió que los derechos sociales, económicos y
culturales, llamados también de segunda generación, podían ser amparados por
vía de tutela cuando se lograba demostrar un nexo inescindible entre estos
derechos de orden prestacional y un derecho fundamental, lo que se denominó
“tesis de la conexidad” [2].
Otra corriente doctrinal ha mostrado, entretanto, que
los derechos civiles y políticos así como los derechos sociales, económicos y
culturales son derechos fundamentales que implican obligaciones de carácter
negativo como de índole positiva[3].
Según esta óptica, la implementación práctica de todos los derechos
constitucionales fundamentales siempre dependerá de una mayor o menor erogación
presupuestaria, de forma tal que despojar a los derechos sociales – como el
derecho a la salud, a la educación, a la vivienda, al acceso al agua potable
entre otros - de su carácter de derechos fundamentales por ésta razón
resultaría no sólo confuso sino contradictorio.
Es por ello que en pronunciamientos más recientes esta
Corte ha señalado que todos los derechos constitucionales son fundamentales[4]
pues se conectan de manera directa con los valores que el constituyente quiso
elevar democráticamente a la categoría de bienes especialmente protegidos por la
Constitución. Estos valores consignados en normas jurídicas con efectos
vinculantes marcan las fronteras materiales más allá de las cuales no puede ir
la acción estatal sin incurrir en una actuación arbitraria (obligaciones
estatales de orden negativo o de abstención). Significan, de modo simultáneo,
admitir que en el Estado social y democrático de derecho no todas las personas
gozan de las mismas oportunidades ni disponen de los medios – económicos y
educativos - indispensables que les permitan elegir con libertad aquello que
tienen razones para valorar. De ahí el matiz activo del papel del Estado en la
consecución de un mayor grado de libertad, en especial, a favor de aquellas
personas ubicadas en una situación de desventaja social, económica y educativa.
Por ello, también la necesidad de compensar los profundos desequilibrios en
relación con las condiciones de partida mediante una acción estatal eficaz
(obligaciones estatales de carácter positivo o de acción).
Ahora bien, una cosa es la fundamentalidad de los
derechos y otra – muy distinta – la posibilidad de hacerlos efectivos a través
de la acción de tutela.
Existen facetas prestacionales de los derechos
fundamentales – sean éstos civiles, políticos, económicos, sociales o
culturales -, como el derecho a la pensión de invalidez, cuya implementación
política, legislativa, económica y técnica es más exigente que la de otras y
depende de fuertes erogaciones económicas en un contexto de escasez de
recursos. Esto supone que algunas veces sea necesario adoptar políticas
legislativas y/o reglamentarias para determinar específicamente las
prestaciones exigibles y las condiciones para acceder a las mismas, las
instituciones obligadas a brindarlas y su forma de financiación, teniendo en
cuenta que se debe atender, de modo prioritario, a quienes más lo necesitan.
Sobra decir que, en esta tarea, el legislador y la administración deben
respetar los mandatos constitucionales y los tratados internacionales sobre
derechos humanos ratificados por Colombia que hacen parte del bloque de
constitucionalidad, para lo cual deben tener en cuenta las interpretaciones que
los órganos autorizados han hecho sobre el alcance de los derechos que
reconocen estas normas[5].
La necesidad del desarrollo político, reglamentario y
técnico no determina que estos derechos pierdan su carácter fundamental,
pero sí tiene repercusiones en la posibilidad de protegerlos mediante la acción
de tutela pues la indeterminación de algunas de sus facetas prestacionales
dificulta establecer con exactitud, en un caso concreto, quién es el sujeto
obligado, quién es el titular y cuál es el contenido prestacional
constitucionalmente determinado.
En este sentido, la Corte ha señalado que sólo una
vez adoptadas las medidas de orden legislativo y reglamentario, si
se cumplen los requisitos previstos en estos escenarios, las personas pueden,
sin excepción, acudir a la acción de tutela para lograr la efectiva protección
de estos derechos fundamentales cuando quiera que se encuentren amenazados de
vulneración o hayan sido conculcados[6],
previo análisis de los requisitos de procedibilidad de este mecanismo
constitucional.
La anterior regla tiene una excepción, pues también ha
indicado la Corte que ante la renuencia de las instancias políticas y
administrativas competentes en adoptar e implementar medidas orientadas a
realizar estos derechos fundamentales en la práctica, los jueces pueden hacer
efectivo su ejercicio por vía de tutela cuando la omisión de las autoridades
públicas termina por desconocer por entero la conexión existente entre la falta
de protección de los derechos fundamentales y la posibilidad de llevar una vida
digna y de calidad, especialmente de sujetos de especial protección o, en
general, de personas colocadas en situación evidente de indefensión[7].
De esta forma queda claro que el derecho a la
seguridad social – dentro del cual se inscribe el derecho a la pensión de invalidez-,
es un derecho fundamental y que, cuando se presente alguno de los dos eventos
descritos, la acción de tutela puede ser usada para protegerlo, siempre
y cuando se verifiquen, además, los requisitos de procedibilidad de este
mecanismo procesal.
4.- El caso concreto
Como se expresó al inicio de estas consideraciones,
para dar solución al caso la Sala determinará el régimen legal aplicable
respecto de la pensión de invalidez a los civiles que laboran para el
Ministerio de Defensa, analizará la situación del señor López Hernández a la
luz de los principios constitucionales y dará una respuesta al caso.
4.1. El régimen jurídico del reconocimiento
de pensión de invalidez para civiles al servicio de las Fuerzas Militares
Lo primero que debe aclarar esta Sala es que el decreto
ley 1796 de 2000 –fundamento jurídico de la decisión de la Dirección de Sanidad
de la Fuerza Aérea- contiene una disposición que expresamente excluye su
aplicación en casos como el que nos ocupa. En efecto, el primer artículo
consagra
“ARTICULO 1. Campo de aplicación. El presente decreto regula la
evaluación de la capacidad psicofísica y la disminución de la capacidad
laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez
e informes administrativos por lesiones, de los miembros de la fuerza pública,
alumnos de las escuelas de formación y sus equivalentes en la policía nacional.
El personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las
Fuerzas Militares y el personal no uniformado de la Policía Nacional, vinculado
con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, continuará rigiéndose, en
lo referente a las indemnizaciones y pensiones de invalidez, por las normas
pertinentes del decreto 094 de 1989.”
En el presente caso tenemos que el señor López Hernández
se vinculó al personal civil de la Fuerza Aérea el 16 de noviembre de 1989, de
manera que se encuentra dentro del grupo de funcionarios civiles cuya
situación, de acuerdo con la remisión hecha por el decreto ley 1796 de 2000,
debe regirse por el decreto 094 de 1989. A su vez, esta norma consagra en su
décimo primer título lo relativo a las pensiones de invalidez, siendo el art.
92 el relativo a las pensiones de invalidez del personal civil. En este sentido
consagra
Artículo 92. Pensión de invalidez del personal civil del Ministerio
de Defensa Nacional. El personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía
Nacional, para efectos de pensión de invalidez, se regirá por lo dispuesto en
el Decreto - Ley 2247 de 1984 y normas que lo modifiquen o adicionen.
De esta forma, el decreto 094 de 1989, a su vez,
remite a una regulación del año 1984, en la que se establece
Artículo 102. Pensión por Invalidez El empleado público del
Ministerio de Defensa o de la Policía Nacional que adquiera invalidez por una
pérdida igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) de su capacidad
laboral, tendrá derecho, a una pensión mensual, pagadera por el Tesoro Público
y liquidada con base en los últimos haberes y teniendo en cuenta las partidas
señaladas en el artículo 98 de este Estatuto, así: a) El cincuenta por ciento
(50%), de dichas partidas, cuando la pérdida de la capacidad laboral sea del
Setenta y cinco por ciento (75%); b) El setenta y cinco por ciento (75%), de
dichas partidas, cuando la pérdida de la capacidad laboral exceda del setenta y
cinco por ciento (75%) y no alcance el noventa y cinco por ciento (95%); c) El
ciento por ciento (100%), de dichas partidas, Cuando la pérdida de la capacidad
laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%). –subrayado
ausente en texto original-
De esta forma concluye la Sala que la regulación
aplicable al caso en concreto es el art. 102 del decreto – ley 2247 de 1984,
norma expedida antes de la entrada en vigor de la Constitución de 1991 y que,
desde hace 25 años aproximadamente, rige el tema de pensión de invalidez para
casos como el que nos ocupa. La regulación, sin embargo, es idéntica a la
aplicada por la Dirección de Sanidad de la Fuerza Aérea para la resolución del
presente caso –cuya decisión se basó en el decreto ley 1796 de 2000-, por
cuanto se exigió una disminución de la capacidad laboral de un 75%, de manera
que el cambio en el fundamento jurídico no significó variación en los
requisitos exigidos para acceder a la pensión de jubilación.
Habiendo hecho claridad sobre este aspecto, pasará la
Sala al siguiente aspecto argumentativo.
4.2. La relevancia constitucional de la situación
en que se encuentra el actor
En el presente caso la Dirección de Sanidad de la
Fuerza Aérea y los jueces de instancia en el proceso de tutela realizaron una
valoración en donde la subsunción de la situación fáctica en el presupuesto de
la norma jurídica fueron los elementos predominantes de la interpretación
jurídica. Sin embargo, dejaron de lado la valoración de principios
constitucionales y derechos fundamentales del actor que, dentro de un Estado
social, resultan de imprescindible consideración en estas ocasiones.
En el caso concreto debió valorarse la situación en
que se encuentra el señor López Hernández, pues su condición física -y, muy
probablemente, también mental- deja patente un gran deterioro en su capacidad
laboral, lo que hace poco probable que encuentre un empleo del cual pueda
derivar un sustento que le permita desarrollar el plan de vida y proveerse de
los bienes materiales mínimos necesarios para vivir en condiciones de dignidad,
como se evidencia de lo manifestado en la acción de tutela y de las pruebas
testimoniales aportadas al proceso por los señores José Antonio Reyes Marín,
José John Hernanzul Prieto y José Noe Ramírez García –folios 106 y 107-.
La necesaria valoración de elementos como el principio
de igualdad y el mínimo vital del actor resaltan la relevancia constitucional
del problema planteado y obliga a que el juez constitucional se pronuncie
respecto de la aplicación de las disposiciones legales en este caso concreto,
sobre todo buscando que la misma se haga en concreción del principio de
interpretación conforme a la Constitución, de manera que se tengan en cuenta
valores y principios constitucionales que necesariamente deben iluminar  la
lectura de las disposiciones legales.
En opinión de la Sala esta situación puede ser
contraria al contenido de derechos como el mínimo vital y a la implementación
del principio de igualdad como recurso interpretativo dentro de nuestro
ordenamiento.
Respecto de la aplicación del segundo, es conciente la
Sala que la igualdad predicada por el texto constitucional no es absoluta y,
por consiguiente, admite diferenciaciones respecto de los operadores jurídicos
en el ordenamiento. En este sentido, la Corte ha reconocido, por ejemplo, que la
Constitución permite la existencia de regímenes pensionales especiales y que,
por consiguiente, éstos no son per se inconstitucionales por vulneración
del principio de igualdad.
No obstante la veracidad de esta afirmación, el
principio de igualdad no se agota en la igualdad ante la ley, que obliga a
considerar igual a las situaciones iguales y a establecer diferencias entre las
situaciones que lo ameriten; en un Estado social este principio también implica
que los poderes públicos con capacidad normativa expidan regulaciones que
atiendan diversas situaciones con un criterio de racionalidad y
proporcionalidad, en donde las diferencias existentes encuentren una
justificación legítima y suficiente a las [distintas] consecuencias jurídicas
que de ellas se deriven.
La racionalidad y la proporcionalidad que se debe
predicar de toda distinción que se haga por parte del ordenamiento implica la
necesidad de tener en cuenta ciertos principios y derechos que puedan verse
afectados por las decisiones normativas adoptadas. Uno de estos derechos será
el mínimo vital, el cual resulta concreción de la protección establecida por
mecanismos internacionales que resulta perfectamente acorde con los objetivos
esenciales del establecimiento de garantías esenciales en el Estado social.
En esta línea argumentativa el primer valor a tener en
cuenta, sin duda, es el carácter social de nuestro Estado de derecho, que ciñe
la labor de los operadores jurídicos, especialmente los que desarrollan
funciones públicas, a los precisos criterios contenidos en el ordenamiento
jurídico, obligando, sin embargo, a que los mismos se interpreten y apliquen en
consonancia con los criterios y parámetros derivados de esta característica
esencial del modelo constitucional. Al respecto la Corte ha manifestado que en
el Estado social adquiere un carácter iusfundamental  el mínimo vital de
las personas, convirtiéndose en una de las formas de concreción de la dignidad
que requiere reconocimiento en nuestro Estado. En este sentido, la sentencia
T-426 de 1992 consagra sobre el mínimo vital que éste “es consecuencia directa
de los principios de dignidad humana y de Estado Social de Derecho que definen
la organización política, social y económica justa acogida como meta por el
pueblo de Colombia en su Constitución”.
Debe dejarse en claro que, en el contexto antes
mencionado el reconocimiento del mínimo vital lejos está de ser un eufemismo
para referirse a una ‘dádiva’ o un ‘regalo’; en un Estado en el que se aspira a
que el carácter social pueda consolidarse de forma continua y progresiva, el
mínimo vital se enuncia como la concreción del principio de solidaridad del
Estado para con la población que se encuentra en un estado de debilidad
manifiesto[8]. De manera que lejos de
que su concreta protección sea optativa, el reconocimiento e interpretación del
derecho en consonancia estos principios resulta obligado en desarrollo del
carácter social del Estado.
4.3.- La vulneración del principio de igualdad y
del derecho al mínimo vital del actor en el presente caso
Los argumentos anteriormente expuestos llevan a esta
Sala a la conclusión que una interpretación del ordenamiento cuyo resultado sea
que una persona luego de prestar catorce años de servicios a la fuerza aérea,
de disminuir en un 73.20% su capacidad laboral durante dicho lapso de tiempo
debido a labores realizadas y accidentes ocasionados durante el servicio, de
presentar serias dificultades –y pocas probabilidades- para encontrar un
trabajo en que su discapacidad no sea un obstáculo y de encontrarse en una muy
precaria situación económica que afecta su mínimo vital, no tenga el derecho de
recibir ningún auxilio de invalidez es una respuesta que difícilmente se
acomoda a los principios de solidaridad y equidad acordes con el modelo Estatal
adoptado[9].
En el caso concreto la Sala considera que se ve afectado
el mínimo vital del actor, por cuanto la situación en que sale de las Fuerzas
Militares no le permite desarrollar las actividades necesarias para obtener un
sustento que garantice sus más elementales necesidades materiales, ni tampoco
le reconoce el acceso a un auxilio económico por invalidez que compense el
deterioro físico sufrido en desarrollo del servicio durante los años que estuvo
vinculado con la Fuerza Aérea. Lo anterior es manifestado por el actor en la
acción de tutela y por las personas que rindieron declaración ante notario;
pero aun más, la simple condición de persona con un elevado porcentaje de
discapacidad y la carencia de una fuente de ingresos suficiente para satisfacer
sus necesidades configurarían por si solas una condición digna de protección
por el juez constitucional.
En el presente escenario se resalta el especial
carácter que el mínimo vital tiene en la protección de personas discapacitadas
y su intrínseca conexión con el derecho a la pensión de invalidez como parte
del derecho a la seguridad social. En este sentido la Corte en la sentencia
T-438 de 2007 citando otras sentencias, manifestó
“El carácter de fundamental se deriva de la conexidad directa que
presentan las garantías prestacionales y de salud, con el mínimo vital de las
personas discapacitadas[10],
ya que una violación de tales derechos para este tipo de personas que no
cuentan con ninguna fuente de ingresos, que no pueden trabajar y que
físicamente se encuentran limitados para ejercer una vida normal, es contrario
al principio constitucional que reconoce el valor de la dignidad humana, la
cual resulta vulnerada “cuando se somete a una persona a vivir de la caridad
ajena, existiendo la posibilidad de que  tenga acceso a unos recursos
económicos propios que le permitan subvenir algunas de sus necesidades
básicas”[11].
Al respecto es importante recordar que “la pensión de invalidez representa
para quien ha perdido total o parcialmente la capacidad de trabajar  y no puede
por si mismo proveerse de los medios indispensables para su subsistencia, un
derecho esencial e irrenunciable (C.P. artículo 48)” [12], porque
constituye el único medio de protección que puede obtener una persona que por
circunstancias de irremediable adversidad, se encuentra sin ninguna opción en
el orden laboral y en complejo estado físico para mantener un mínimo de
existencia vital que le permita subsistir en condiciones dignas y justas. “El
Estado entonces debe nivelar esa situación, mediante el otorgamiento de una
prestación económica y de salud.”[13]
Junto con el derecho al mínimo vital del actor, también
debe garantizarse la aplicación del principio de igualdad en la resolución del
caso. En efecto, el carácter social del Estado colombiano obliga a
reinterpretar el clásico principio de igualdad, del que, en este contexto, se
aspira pueda derivarse una protección “real y efectiva”. La igualdad real
reclamará una interpretación que vaya más allá de la simple aplicación igual de
la ley –igualdad formal- y que obligará la realización de consideraciones de
equidad y proporcionalidad al momento de determinar el trato que se debe
brindar a una situación, así como las diferencias de trato existentes entre
situaciones similares.
Por ejemplo, con relación a la pensión de invalidez comprueba
la Sala que el régimen establecido para los miembros de la fuerza pública se
encuentra en la ley 923 de 2004, cuyo artículo 3.5 establece
3.5. El derecho para acceder a la pensión de invalidez, así como su
monto, será fijado teniendo en cuenta el porcentaje de la disminución de la
capacidad laboral del miembro de la Fuerza Pública, determinado por los
Organismos Médico ­Laborales Militares y de Policía, conforme a las leyes
especiales hoy vigentes, teniendo en cuenta criterios diferenciales de acuerdo
con las circunstancias que originen la disminución de la capacidad laboral. En
todo caso no se podrá establecer como requisito para acceder al derecho, una
disminución de la capacidad laboral inferior al cincuenta por ciento (50%) y el
monto de la pensión en ningún caso será menor al cincuenta por ciento (50%) de
las partidas computables para la asignación de retiro.
Para acceder a la pensión de invalidez por parte de
los miembros de la fuerza pública se establece un parámetro mínimo de
protección que es el 50% de disminución en la capacidad laboral, interpretación
acogida por la Corte por vez primera en la sentencia T-829 de 2005 al expresar
“En consecuencia, aunque el régimen legal anterior no generaba el
derecho a la pensión de invalidez a favor del miembro de la fuerza pública que
tuviese una disminución de la capacidad laboral menor del 75%, y por tanto,
solo se podía acceder a la misma cuando el porcentaje fuese igual o superior al
75%, a partir de la ley 923 de 2004, debe entenderse que esta situación se
modificó, pues se reconoce que los miembros de la fuerza pública pueden optar
por una pensión cuando la invalidez sea igual o superior al 50%.”
–subrayado ausente en texto original-
Este ha sido el criterio utilizado por esta
corporación para dar solución a distintos casos, entre los que se cuentan el de
un agente de la Policía Nacional al cual se le reconoció el derecho a recibir
la pensión de invalidez luego de haber sufrido una disminución del 62.44% en su
capacidad laboral causada por el impacto de una papa explosiva[14];
el de un soldado profesional de la Armada Nacional al que le fue reconocida la
pensión de invalidez tras haber sido diagnosticada una disminución del 62.80%
de su capacidad laboral, esta vez en aplicación de la ley 923 de 2004 y el
decreto 4433 del mismo año[15]; y el resuelto por la
sentencia T-595 de 2007, ocasión en que la Corte fue clara en afirmar la
procedencia del reconocimiento de la pensión de invalidez para miembros de la
fuerza pública cuando quiera que la incapacidad permanente supere el 50% y
llama la atención sobre la reticencia del Ministerio de Defensa para aplicar
las normas pertinentes contenidas en la ley 923 de 2004[16].
Algo similar ocurre con el régimen general previsto
por la ley 100 de 1993 respecto de la pensión de invalidez, en el cual el art
38 establece
“ARTÍCULO 38. ESTADO DE INVALIDEZ. Para los efectos del presente
capítulo se considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no
profesional, no provocada intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su
capacidad laboral.”
Puede observarse que existen casos en que la
jurisprudencia ha garantizado el reconocimiento de la pensión de invalidez a
miembros de la fuerza pública que en cumplimiento del servicio han sufrido
disminución de su capacidad laboral superior al 50%. Igualmente ocurre, por
expresa manifestación legal, respecto de las personas que pertenecen al régimen
general de seguridad social general previsto por la ley 100 de 1993.
A partir del análisis precedente no podría concluirse
que el régimen de pensión de invalidez previsto por el art. 102 del decreto
2247 de 1984 para los civiles empleados en el Ministerio de Defensa sea
inconstitucional per se por vulnerar el principio de igualdad, pues
existen diferencias en las condiciones de trabajo y en la forma de calificación
de la discapacidad, dando diversos resultados la valoración que en uno y otro
régimen se haga de las mismas enfermedades. Sin embargo, lo que sí aprecia la
Sala y que aporta relevancia constitucional a este caso, es que nos encontramos
ante una persona que durante los 14 años de servicio que prestó a la Fuerza
Aérea sufrió una disminución en su capacidad laboral del 73.20% y a la que no
le fue reconocido el derecho a una pensión de invalidez. Si bien no estamos
ante una situación idéntica a la de los miembros de la fuerza pública que
desarrollan una función en la que el elemento riesgo se encuentra presente de
forma más directa –como son oficiales, suboficiales y soldados profesionales-,
nos encontramos ante un funcionario que se desempeñó en múltiples cargos dentro
de la Fuerza Aérea, algunos de los cuales implicaban, también, un riesgo per
se, verbigracia el de bombero –folios 19, 21, 22, 23 y 25-.
La inequidad de la actual situación del señor López
Hernández no radica en la simple y llana diferencia de regímenes jurídicos para
el reconocimiento de pensión de invalidez, pues ya se ha expresado que ésta no
es inconstitucional per se; se resalta la magnitud de la misma y el
sentido de desproporción que ésta encarna, pues el señor López Hernández
claramente tendrá inmensas dificultades para encontrar una fuente de ingresos
en el mercado laboral con un nivel de discapacidad tan elevada como la que
demuestra la evaluación del Tribunal Médico Laboral y sin embargo la solución
que el ordenamiento legal le brinda da como resultado la imposibilidad de
acceder al reconocimiento de una pensión de invalidez. Esta respuesta,
claramente inequitativa, resulta desproporcionada en este específico caso, pues
la simple subsunción de la situación al porcentaje exigido por el decreto 2247
de 1984 –igualdad de aplicación en la ley- implica la desprotección total del
actor, que, imposibilitado para trabajar, no contará con garantía alguna sobre
la forma de procurarse los bienes materiales esenciales para vivir de manera
digna –garantía de su mínimo vital-.
La aplicación simple y objetiva del decreto que regula
la materia conlleva a un resultado inequitativo y, por ende, contrario al
principio de igualdad real. Una interpretación que tome en consideración la
proporcionalidad que debe existir en toda diferencia que haga el ordenamiento
jurídico concluirá que por el específico contexto en que se encuentra el actor
el porcentaje de 75% resulta desproporcionado respecto de los regímenes que
exigen tan sólo el 50% y, por consiguiente, contraria a principios
constitucionales esenciales dentro del Estado de social que se intenta
construir en Colombia.
Con base en los argumentos antes mencionados la Sala encuentra
que, en este caso, la aplicación de la regulación establecida en el art. 102
del decreto 2247 de 1984 en lo relacionado con el porcentaje de incapacidad
exigido para acceder a la pensión de invalidez (75%) implicaría la vulneración
del valor constitucional relativo al carácter social de nuestro Estado,
principios constitucionales  como el de solidaridad, igualdad real y justicia
material y derechos fundamentales como el mínimo vital y la seguridad social,
por lo que para los precisos efectos de este caso se exceptuará su aplicación
en desarrollo del principio de supremacía constitucional y, su principio
derivado, el de interpretación conforme. En este sentido, se aclara que no se
trata de un dictamen abstracto sobre la constitucionalidad del art. 102 del
decreto 2247 de 1984, sino simplemente de su inaplicación motivada en las
precisas circunstancias del caso que nos ocupa.
Por lo anterior se ordenará a la dependencia del
Ministerio de Defensa que corresponda el reconocimiento de la pensión de
invalidez al señor Alfonso López Hernández, concediendo, para todos los efectos
legales, las consecuencias que se derivan para los casos de discapacidad laboral
equivalente al 75%.
En conclusión:
i.
Mediando las
específicas circunstancias del caso en concreto, aplicar el art. 102 del
decreto 2247 de 1984 resultaría inconstitucional, en cuanto se estaría yendo en
contra del principio de igualdad y de los derechos fundamentales al mínimo
vital y a la seguridad social entendidos en el contexto de un Estado social.
ii.
En un Estado social de
derecho la interpretación jurídica siempre implicará la obligatoria
incorporación de los principios y derechos constitucionales dentro de los
elementos de análisis jurídico que sirven como fundamento a la resolución de
cada situación, pues sólo de esta forma será posible llegar a soluciones
acordes con el sentido de justicia material que debe imperar en este tipo de
Estado.
iii.
En los casos como el
que nos ocupa, en que por las específicas circunstancias fácticas no sea
posible una interpretación de las disposiciones legales y reglamentarias que
guíe a resultados acordes con la Constitución, las primeras deberán ceder
–inaplicarse- ante la solución que se deriva de esta última, única y
exclusivamente como mecanismo para dar solución al asunto estudiado.
iv.
La situación en que la
respuesta dada por la Dirección de Sanidad de la Fuerza Aérea deja al señor
López Hernández es contraria a principios esenciales del orden constitucional
vigente y, por consiguiente, no puede considerarse una respuesta legítima
dentro del mismo.
v.
Los precisos elementos
fácticos del caso analizados a la luz de los mencionados principios
constitucionales da como resultado la obligatoriedad del reconocimiento de la
pensión de invalidez al actor en los precisos términos antes establecidos.
Con base en los anteriores argumentos esta Sala
revocará parcialmente el fallo de la Sección Cuarta del Consejo de Estado y en
su lugar reconocerá el derecho fundamental a la pensión de invalidez del señor
López Hernández.
En
virtud de las anteriores consideraciones, esta Sala de Revisión
RESUELVE:
Primero: CONFIRMAR la sentencia de 28 de enero de 2009 proferida por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado en lo relativo al derecho de seguridad
social en salud.
Segundo: REVOCAR en lo demás la mencionada sentencia y, en
consecuencia, CONCEDER por las razones antes expuestas y en las precisas
condiciones indicadas el amparo del derecho a recibir la pensión de invalidez
del señor Alfonso López Hernández.
Tercero: Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expedido en virtud de las facultades extraordinarias
conferidas por la ley 578 de 2000.
[2] Posición planteada desde la sentencia T-406 de 1992.
[3] Víctor Abramovich, Christian Courtis, Los derechos
sociales como derechos exigibles, Editorial Trotta, Madrid, 2002.
[4] Ver las sentencias T-016-07 sobre el derecho a la
salud, T-585-08 sobre el derecho a la vivienda y T-580-07 sobre el derecho a la
seguridad social.
[5]   Al respecto ver las Sentencias C-616 de 2001, C-130
de 2002, C-791 de 2002 y SU-623 de 2001
[6] Sentencia T-016-07.
[7] Ibídem.
[8] Algunas definiciones del mínimo vital pueden
consultarse en las siguientes sentencias T-889 de 2005, T-547 de 2004, T-422 de
2000, T-031 de 1998.
[9] En
efecto, reconoció la Corte en Sentencia T – 776 de 2003, fundamento jurídico
4.5.3.3.2. que el “objeto
del derecho fundamental al mínimo vital abarca todas las medidas positivas o
negativas constitucionalmente ordenadas con el fin de evitar que la persona se
vea reducida en su valor intrínseco como ser humano debido a que no cuenta con
las condiciones materiales que le permitan llevar una existencia digna”.
[10] Véase, Sentencia T-055 de 1995. M.P.Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[11] Véanse, Sentencias T-125 de 1994, T-323 de 1996 y
T-378 de 1997.
[12] Véase, Sentencia T-124 de 1993. M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[13] Véase, Sentencia T- 144 de 1995. M.P:. Antonio
Barrera Carbonell.
[14] Sentencia
T-829 de 2005.
[15] Sentencia
T-229 de 2009.
[16] En
este sentido manifestó la Corte en la sentencia T–595 de 2007,
2.
Sobre la vigencia de la
Ley 923 de 2004 y las decisiones del Ministerio de Defensa:
La Corte nota, con preocupación cómo, tal
como sucedió en el caso analizado en la Sentencia T-829 de 2005, la entidad
demandada continúa desconociendo la vigencia de una ley que fijó los parámetros
mínimos que el gobierno debe respetar al fijar el marco prestacional de los
miembros de la fuerza pública.
(…)
En consecuencia, esta Sala prevendrá a la
Institución demandada para que se abstenga de tomar decisiones que, como ésta,
vulneran el debido proceso por desconocer el principio de legalidad y el principio
de favorabilidad en la interpretación y aplicación de las normas laborales.