SU235-16
Sentencia SU235/16
ADJUDICACION DE BALDIOS-Caso en que se reclama la adjudicación de bienes baldíos de la Nación
BALDIOS-Evolución del
régimen legal
En algunos períodos el régimen jurídico de los
baldíos se ha aproximado más al modelo del dominio eminente y de la res
nullius. Sin embargo, al margen de los cambios en los objetivos políticos
buscados con el régimen de baldíos en cada momento histórico, desde la
conquista el régimen jurídico ha preservado ininterrumpidamente la propiedad
estatal sobre estos bienes, a los que hoy clasifica como bienes fiscales
adjudicables. Por otra parte, se puede concluir que a partir de la Ley 200 de
1936, y aún más claramente con la Ley 135 de 1961, se ha ido configurando la
autonomía del derecho agrario frente a las normas generales del derecho civil.
Dentro de esta autonomía cobra especial importancia el papel cada vez mayor que
se le otorga al Estado para dirigir la reforma agraria, y en especial, el valor
jurídico que se le da a los títulos de adjudicación de baldíos. Ante el
silencio legal, la jurisprudencia, manteniendo una visión más tradicionalista,
afirmó que los actos administrativos inicialmente no eran títulos, sino simples
“actos declarativos de propiedad”,
mientras que con posterioridad a la Ley 135 de 1961 fueron expresamente
considerados como títulos declarativos de la propiedad adquirida mediante la
ocupación, y ya con la Ley 160 de 1994, los llamados títulos “traslaticios
del dominio”, por medio de los cuales el Estado transfiere la propiedad.
BALDIOS-Naturaleza y
finalidad
La jurisprudencia de esta Corporación, siguiendo
la doctrina y la jurisprudencia pacífica, ha clasificado los bienes baldíos
como un tipo especial de bienes, los bienes fiscales adjudicables. Son bienes
fiscales adjudicables aquellos bienes públicos que no están a disposición de la
población en general. Es decir, no son de uso público sino bienes fiscales, lo
cual significa que no cualquier persona tiene derecho a usarlos, sino que
tienen vocación de uso exclusivo por parte de entidades del Estado, para la
prestación de servicios públicos, o para ser adjudicados.
ADJUDICACION DE BALDIOS-Potenciales beneficiarios
Sólo pueden acceder a los baldíos las personas
que no sean propietarias de otros bienes rurales, y cuyo patrimonio se encuentre
por debajo de determinado tope máximo. Así mismo, es posible que el Gobierno
les dé prioridad en el acceso a los baldíos  a ciertos sectores
especialmente vulnerables de la sociedad, a través de programas específicos. Es
así como el Gobierno ha diseñado programas dirigidos especialmente a las
víctimas del conflicto armado, o de desastres naturales, y a las mujeres cabeza
de hogar, según la facultad establecida en la misma Ley 160 de 1994.
ADJUDICACION DE BALDIOS-Objetivo primordial
ADJUDICACION DE BALDIOS-No implica el acceso a un bien determinado
PROTECCION DEL DERECHO DE ACCESO A LA TIERRA DE LA POBLACION
DESPLAZADA
DERECHO AL ACCESO A LA TIERRA-Contenidos protegidos
Los mecanismos de acceso a la propiedad de la
tierra deben ser claros y estar exentos de arbitrariedad. Si bien la propiedad
rural es un bien escaso y no siempre puede el Estado garantizar que todos los
trabajadores rurales accedan a la propiedad rural, sí es menester que el Estado
garantice unas reglas de juego claras que les permitan a tales personas acceder
a la propiedad rural, para así emprender no sólo un trabajo y una actividad
económica que les brinde la seguridad económica que necesitan, sino la
posibilidad de desarrollar plenamente su identidad campesina.
PROCESOS DE CLARIFICACION DE LA PROPIEDAD Y DE RECUPERACION
DE BALDIOS-Estructura
EFECTOS INTER COMUNIS-Se adoptan para proteger derechos de todos los afectados por la misma
situación de hecho o de derecho en condiciones de igualdad
ADJUDICACION DE BALDIOS-Los demandantes no tienen derecho a que se les adjudiquen bienes
baldíos, en la medida en que no existen pruebas que acrediten que ellos han
ocupado los bienes cuya adjudicación solicitan
Los demandantes no tienen derecho a que se les
adjudiquen los bienes baldíos objeto del presente proceso. El derecho a la
adjudicación de baldíos se configura en la medida en que tanto los solicitantes
como los predios cumplan con los requisitos subjetivos y objetivos para ello.
En la medida en que no se puede establecer si los demandantes cumplen dichos
requisitos, y que tampoco existen pruebas que acrediten que ellos han ocupado
los bienes cuya adjudicación solicitan, la Corte no puede ordenar la
adjudicación, pues los requisitos y limitaciones establecidos por la Ley 160 de
1994 para el efecto, han sido considerados razonables y proporcionales en
múltiples ocasiones por esta Corporación.
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA Y DEBIDO PROCESO-Vulneración por parte de la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos y del INCODER al negarse a registrar resoluciones que
ponen fin a procesos de clarificación de la propiedad y recuperación de baldíos
Al negarse a registrar las resoluciones que ponen
fin a los procesos de clarificación de la propiedad y recuperación de los
baldíos, y al dejar sin efectos las resoluciones dictadas en los procesos de
clarificación de la propiedad y de recuperación de baldíos indebidamente
ocupados, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y el INCODER
vulneraron el derecho fundamental al debido proceso y los principios de
confianza legítima en las actuaciones del Estado y de buena fe. La actuación
del INCODER resulta irrazonable y desproporcionada en la medida en que al dejar
sin efecto el proceso de clarificación e iniciar uno nuevo altera las reglas para
demostrar la propiedad de los bienes que ya fueron declarados baldíos. Al
hacerlo frustran de manera definitiva y sin una justificación razonable, la
expectativa de los demandantes de obtener la adjudicación de los bienes
declarados baldíos, pues ya no serían aplicables las reglas de la Ley 200 de
1936 que requieren mostrar una cadena ininterrumpida de títulos de propiedad
inscritos desde 1917, sino que serían aplicables las de la Ley 160 de 1994, que
requieren mostrar dicha cadena a partir de 1974. Por lo tanto, aun cuando los
demandantes no tienen derecho a la adjudicación, sí tienen derecho a que se
continúe con el proceso de adjudicación y a que, si cumplen todos los
requisitos legales se les adjudiquen los predios.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y AL DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Orden a la Agencia Nacional de Tierras continuar con proceso de recuperación de baldíos
indebidamente ocupados
Referencia: expediente T-3.098.508
Asunto: Acción de tutela instaurada por la Asociación Colombiana
Horizonte de Población Desplazada “ASOCOL” de Familias Desplazadas del
municipio de Piedecuesta contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, el INCODER Nacional y el INCODER territorial (Valledupar).
Procedencia: Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bucaramanga.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., doce (12) de mayo de dos
mil dieciséis (2016)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada María
Victoria Calle Correa, quien la preside, y los Magistrados Luis Guillermo
Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el
proceso de revisión de la sentencia de tutela proferida el 22 de abril de 2015
por el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bucaramanga. El asunto fue conocido
inicialmente por la Corte Constitucional por remisión que realizó el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, según lo ordenado por el
artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. El 30 de junio de 2011, la Sala de
Selección Número Seis de Tutelas de esta Corporación lo seleccionó para
revisión[1].
2.
Posteriormente, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, a través
de Auto del 24 de noviembre de 2014, declaró la nulidad de todo lo actuado en
el proceso de la referencia desde el auto admisorio de la demanda, excepto de
las pruebas aportadas. En efecto, la Corte consideró que no se habían
garantizado los derechos fundamentales a la defensa y contradicción de
Fiduciaria Davivienda, en su calidad de vocera del fideicomiso “Dolce Vista”,
tercero con interés legítimo en el resultado del proceso.
3. En
consecuencia, ordenó la remisión del expediente al juez de primera instancia, a
saber, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, para que
vinculara a Fiduciaria Davivienda. Igualmente, ordenó que una vez se agotara el
trámite de instancias, se devolviera el expediente a la Magistrada
Sustanciadora para su revisión. [2]
4. La
Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga
dictó sentencia el 5 de febrero de 2015. Así, negó las pretensiones de la
acción de tutela, por cuanto i) el INCODER ya había expedido los actos
administrativos solicitados por ASOCOL en los procedimientos de clarificación y
recuperación de bienes baldíos, y ii) las pretensiones de los accionantes debían
solicitarse en el marco del procedimiento administrativo de clarificación y recuperación
de la propiedad regulado en la Ley 160 de 1994, o el proceso judicial cuya
finalidad es la restitución de tierras a víctimas del conflicto armado,
consagrado en la Ley 1448 de 2011.
5. El
accionante interpuso el recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Sala
Civil de la Corte Suprema de Justicia mediante providencia del 26 de marzo de
2015. Dicha Corporación declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto
admisorio de la acción de tutela, por considerar que el juez competente para el
análisis del caso, en primera instancia, era el juez del circuito, y ordenó
remitir el expediente a la Oficina de Reparto para su respectiva asignación.
6. El
Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bucaramanga, al cual correspondió el
análisis del caso, profirió sentencia el 22 de abril de 2015[3].
El juez denegó por improcedente la acción de tutela por considerar que los
accionantes contaban con mecanismos administrativos y judiciales idóneos para
solicitar sus pretensiones, a saber, aquéllos previstos por el Legislador en
las Leyes 160 de 1994 o 1448 de 2011, según correspondiera.
7. El
expediente fue remitido directamente al despacho de la Magistrada
Sustanciadora, de conformidad con lo dispuesto en el numeral cuarto del Auto
del 24 de noviembre de 2014, proferido por la Sala Sexta de Revisión de la
Corte Constitucional (ahora Sala Quinta de Revisión), en el que se dispuso:
“CUARTO-.
Una vez se dicten las respectivas sentencias de instancia, se enviará el
expediente al despacho de la magistrada sustanciadora para su revisión”.
ANTECEDENTES
El
8 de abril de 2011[4] el señor Fredy Antonio Rodríguez Corrales, en calidad de
representante legal de la Asociación Colombiana Horizonte “ASOCOL” de
Piedecuesta, presentó acción de tutela para la protección de los derechos a la
vida, igualdad, honra, paz, trabajo, seguridad social y vivienda digna de los
miembros de la mencionada asociación.
En tanto la presente acción de tutela hace referencia
a un presunto desplazamiento del cual las familias campesinas asociadas en
ASOCOL fueron víctimas, la Sala explicará sumariamente los antecedentes
relacionados con los conflictos territoriales en la Hacienda Bellacruz.
Posteriormente, se reseñarán los hechos y pretensiones narrados por el
accionante en el escrito de tutela.
Antecedentes relacionados con el predio Bellacruz y
el procedimiento de clarificación de la propiedad adelantado por el INCODER.
1. El predio rural denominado
“Hacienda Bellacruz”, con un área aproximada de nueve mil (9000) hectáreas,
ubicado en los municipios de Pelaya, La Gloria y Tamalameque, en el
departamento del Cesar, fue conformado entre los años 1934 y 1970 por los
señores Alberto Marulanda Grillo y Cecilia Ramírez de Marulanda mediante el
englobe de un conjunto de predios.
2. Los predios que conformaban la referida hacienda
fueron obtenidos por parte de la Familia Marulanda a través de diversos actos
jurídicos, a saber: i) adjudicaciones efectuadas por los Ministerios de Obras
Públicas y Agricultura, ii) compraventas efectuadas al Banco Real de Canadá,
iii) otros que incluían sabanas comunales[5].
3. El apoderado de los accionantes señaló que en 1986,
varias familias campesinas se asentaron en predios baldíos de la Hacienda
Bellacruz, y explotaron económicamente la tierra a través del cultivo [6]
4. Asimismo, indicó que en 1987, los señores Carlos
Arturo Marulanda[7] y Francisco
Alberto Marulanda, hijos de Alberto Marulanda Grillo y Cecilia Ramírez de
Marulanda, ordenaron ejecutar actos de violencia en contra de las familias
asentadas en los predios de la Hacienda Bellacruz, y generaron recurrentes
desalojos. Estos desalojos contaron con la anuencia de la fuerza pública, la
cual instauró una unidad militar en la Vereda “Vistahermosa”, dentro de la
Hacienda Bellacruz, bajo el argumento de proteger los predios, pues se
encontraban en una zona de reserva forestal de acuerdo con lo establecido en un
acto administrativo proferido por el INDERENA[8].
Sin embargo, a juicio del apoderado de los accionantes, los referidos predios
no constituían una reserva forestal, pues la Familia Marulanda Ramírez, para el
momento, explotaba la tierra con cultivos de arroz.
5. Para el año de 1989, un gran número de familias
campesinas ocupaban pacíficamente algunos de los predios ubicados en la
Hacienda Bellacruz, que presuntamente tenían el carácter de baldíos[9]. Dicha ocupación siguió generando reacciones violentas de la
Familia Marulanda Ramírez en contra de los campesinos, quienes fueron
desalojados.
6. Por razón del desplazamiento efectuado en 1989, las
familias de campesinos ocuparon pacíficamente las oficinas del INCORA en el
municipio de Pelaya durante varios meses, y requirieron una solución al
problema de tierras en la Hacienda Bellacruz. En particular, reclamaron la
adjudicación de los predios que consideraban baldíos de la Hacienda Bellacruz,
para explotarlos económicamente.
7. El INCORA decidió iniciar negociaciones para comprar
algunos de los predios de la Hacienda Bellacruz a la Familia Marulanda Ramírez,
con el objetivo de adjudicárselos posteriormente a los campesinos. Así, la
Familia Marulanda Ramírez, que en un principio se negaba a negociar los predios
de la Hacienda Bellacruz, accedió a vender algunos predios para que fueran
entregados a los campesinos. Sin embargo, condicionó la respectiva venta a la
elección de los predios que se negociarían.
Pese al acuerdo entre el INCORA y la Familia Marulanda
Ramírez, la entidad no compró las tierras inmediatamente, pues argumentó que
debía estudiar los títulos de dominio de los predios ofrecidos.
8. El apoderado de los accionantes sostuvo que el 7 de
agosto de 1989, las familias de campesinos desplazados ocuparon el predio
denominado San Antonio (hoy “Vereda Caño Alonso”), ubicado en la
Hacienda Bellacruz, por cuanto tuvieron conocimiento de que ese sería
uno de los predios que se negociaría con la Familia Marulanda, y el cual sería
objeto de titulación en su favor.
9. Debido a las solicitudes de las familias
desplazadas, y a los cuestionamientos sobre la titularidad de los predios
ubicados en la Hacienda Bellacruz[10], el INCORA, a través de la Resolución No.
03948 del 6 de agosto de 1990, inició el procedimiento
de clarificación de la propiedad[11] sobre dichos predios[12], actuación que fue inscrita en la anotación No. 16 del folio de
matrícula inmobiliaria del predio Bellacruz.
Para el momento, la propietaria inscrita de la
Hacienda Bellacruz era la sociedad M.R. de Inversiones Ltda, la cual pertenecía
la Familia Marulanda Ramírez[13].
10. En el marco del procedimiento de clarificación de
la propiedad, el INCORA realizó una inspección ocular el 31 de mayo de 1991[14]. En ésta identificó que sobre los predios denominados Potosí,
Caño Negro, Los Bajos, San Simón, Venecia, María Isidra y San Miguel, con
una extensión de mil quinientas (1500) hectáreas, no se acreditó el derecho de
dominio frente al Estado en los términos del artículo 3º de la Ley 200 de 1936[15].
11. En consecuencia, mediante Resolución No. 01551 del
20 de abril de 1994, el INCORA declaró que los predios denominados Potosí,
Caño Negro, Los Bajos, San Simón, Venecia, María Isidra y San Miguel,
ubicados en la Hacienda Bellacruz, eran baldíos, toda vez que la Familia
Marulanda Ramírez no acreditó propiedad privada sobre éstos desde el 7 de abril
de 1917, de acuerdo con los requisitos consagrados en el artículo 3º de la Ley
200 de 1936[16]. Así,
mencionó la entidad:
“ARTÍCULO TERCERO: Declarar que los títulos aportados sobre
los predios rurales denominados LOS BAJOS, CAÑO NEGRO, SAN SIMÓN, VENECIA,
POTOSÍ, MARÍA ISIDRA y SAN MIGUEL, ubicados en jurisdicción de los
municipios de LA GLORIA, PELAYA y TAMALAMEQUE, departamento del CESAR, son
insuficientes porque no acreditan dominio frente al Estado conforme a la Ley
200 de 1936 (…)” (Subraya y negrilla fuera
del texto)
Igualmente, en la parte motiva del mencionado acto
administrativo, la entidad específicamente señaló que dichos predios eran
baldíos, así:
“Ahora bien, respecto de los terrenos denominados LOS BAJOS,
CAÑO NEGRO, SAN SIMON (sic) VENECIA,
POTOSÍ Y SAN MIGUEL, deberá expresarse que su titularidad no es
suficiente para acreditar dominio privado y por lo tanto se consideran
terrenos baldíos” (Subraya y negrilla fuera del texto)
12. Sin embargo, en el mismo acto administrativo
declaró que los predios denominados La Mata, Bellacruz, RHIN, Monte Líbano,
Caño Ciego, La Ceiba, La Aguardientera, San Juan, El Clavo, Alonso, El Edén,
Tapias y Pajaral, que también hacían parte de la Hacienda Bellacruz, eran
de propiedad privada. En efecto, el INCODER manifestó que sobre estos predios
sí se había probado el derecho de dominio de conformidad con la Ley 200 de 1936[17].
13. La Familia Marulanda Ramírez no interpuso ningún
tipo de recurso contra la Resolución No. 1551 del 20 de abril 1994, razón por
la cual dicho acto administrativo quedó en firme.
14. Paralelamente, el 2 de mayo de 1995, el INCORA
compró a la Familia Marulanda Ramírez los predios denominados San Antonio,
Santa Helena, Los Cacaos y San Carlos, para posteriormente entregarlas a
las familias campesinas asentadas en la Hacienda.[18]
15. En consecuencia, las familias desplazadas se
asentaron en los predios denominados San Antonio y San Carlos, bajo
la condición de que les fueran titulados los mencionados predios. Sin embargo,
el apoderado de los accionantes indicó que los campesinos no estaban de acuerdo
con la adquisición de estos predios, puesto que reclamaban la adjudicación de
los territorios baldíos de la Hacienda Bellacruz, los cuales se encontraban
especificados en la Resolución No. 1551 de 1994 proferida por el INCORA. En
este sentido, reclamaban que la totalidad de las setenta (70) familias
desplazadas fuesen reubicadas en los predios baldíos.
16. El 13 de octubre de 1995, la sociedad M.R. de
Inversiones Ltda. solicitó al INCORA la revocatoria directa del artículo 3º de
la Resolución No. 01551 del 20 de abril de 1994, mediante la cual se declaraba
que, presuntamente, los predios denominados Potosí, Caño Negro, Los Bajos,
San Simón, Venecia, María Isidra y San Miguel, eran baldíos. La sociedad
señaló que i) sí se aportaron títulos que acreditaban el derecho de dominio
desde el año 1917, y que ii) en todo caso, el artículo 3º de la Resolución No
1551 de 1994 había perdido su fuerza ejecutoria, por cuanto el artículo 3º de la
Ley 200 de 1936 había sido derogado por el artículo 111 de la Ley 160 de 1994.
16.1. En opinión del apoderado de la sociedad M.R. de
Inversiones, el fundamento de derecho de la Resolución No. 1551 de 1994 había
desaparecido por razón de la derogatoria del artículo 3º de la Ley 200 de 1936.
En este sentido, para determinar el lapso de ocupación de los baldíos, el
INCODER debió aplicar el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, norma que dispone:
“ARTÍCULO 48. De
conformidad y para efectos de lo establecido en los numerales 14, 15 y 16 del
artículo 12de
la presente Ley, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, previa
obtención de la información necesaria, adelantará los procedimientos tendientes
a:
1. Clarificar la situación de las tierras desde el punto de
vista de la propiedad, con el fin de determinar si han salido o no del dominio
del Estado.
A partir de la vigencia de la presente Ley, para acreditar
propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial, se requiere como
prueba el título originario expedido por el Estado que no haya perdido su
eficacia legal, o los títulos debidamente inscritos otorgados con
anterioridad a la vigencia de esta Ley, en que consten tradiciones de dominio
por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción
extraordinaria. (…)”
16.2. A juicio de la sociedad M.R. de Inversiones, sí
se había probado el derecho de dominio sobre los bienes en un periodo de veinte
(20) años con anterioridad a la expedición de la Ley 160 de 1994, razón por la
cual debía revocarse el artículo 3º de la Resolución No. 1551 de 1994[19].
17. El INCORA negó las pretensiones de la solicitud de
revocatoria directa de la Resolución No. 1551 de 1994, mediante Resolución
01125 del 13 de marzo de 1996[20].
17.1. La entidad arguyó que, en virtud del principio
de irretroactividad de la ley, no era posible aplicar la Ley 160 de 1994 al
caso analizado, por cuanto dicha norma había sido expedida con posterioridad al
trámite administrativo de clarificación de la propiedad.
17.2. Adicionalmente, el INCORA señaló que la
revocatoria directa no era un mecanismo idóneo para discutir la legalidad de
los actos administrativos ejecutoriados, y, consecuentemente, suplir la falta
de diligencia de las partes en la presentación de los recursos de ley. Así,
subrayó que la sociedad M.R. de Inversiones no inició la acción de revisión
contra el acto administrativo cuestionado oportunamente.
18.
En consecuencia, la señora
Cecilia Ramírez de Marulanda presentó una acción de revisión ante el Consejo de
Estado en la que solicitó la nulidad de la Resolución No. 01551 del 20 de abril
de 1994 proferida por el INCODER.
19. Sin embargo, el
Consejo de Estado inadmitió la demanda mediante providencia del 28 de junio de
1996, al advertir que había caducado la acción de revisión[21] en los términos de la Ley 160 de 1994. En consecuencia, las
Resoluciones No. 01551 del
20 de abril de 1994 y 01125 del 13 de marzo de 1996, proferidas por el INCODER,
conservaron su validez.
20.
Por lo tanto, mediante la Resolución No. 1551 del 28 de junio de 1996,
proferida por el INCODER, finalizó el procedimiento de clarificación de la
propiedad sobre los predios que componían la Hacienda Bellacruz. El acto
administrativo concluyó que en la referida hacienda existían siete (7) predios
baldíos, denominados Potosí,
Caño Negro, Los Bajos, San Simón, Venecia, María Isidra y San Miguel, con una extensión de
mil quinientas (1500) hectáreas., así:
“Ahora bien, respecto de los terrenos denominados LOS BAJOS,
CAÑO NEGRO, SAN SIMON (sic) VENECIA,
POTOSÍ Y SAN MIGUEL, deberá expresarse que su titularidad no es
suficiente para acreditar dominio privado y por lo tanto se consideran
terrenos baldíos” (Subraya y negrilla fuera del texto)
Hechos
y pretensiones relacionadas con el desplazamiento de las familias
pertenecientes a ASOCOL.
1. El apoderado de los accionantes señaló que, a
principios del año 1996, la familia Marulanda Ramírez conformó un grupo paramilitar
liderado por el señor Francisco Alberto Marulanda[22]. Denunció que los predios denominados Rompedero, La Plata
y La Platica, los cuales habían sido vendidos al INCORA en 1995, fueron
ocupados por paramilitares desde enero de 1996, quienes establecieron allí su
base militar[23].
2. Indicó que en la noche del 14 de febrero de 1996, el mencionado
grupo paramilitar, acompañado por el entonces administrador de la hacienda,
armados y en camionetas, cometió múltiples atropellos contra las familias
campesinas asentadas en la Hacienda y les impuso un plazo de cinco días
“para que abandonaran la tierra y se alejaran por lo menos unos 100 Km. de
distancia, de lo contrario no respondían por sus vidas”. Asimismo,
manifestó que los referidos paramilitares violaron a algunas mujeres,
quemaron las pertenencias de las familias campesinas y destrozaron sus
cultivos.[24]
3. Esta situación devino en el desalojo de un numeroso grupo de
familias que para ese entonces ocupaban los predios de la Hacienda Bellacruz,
sin que la Fuerza Pública hubiese intervenido a pesar de contar con bases
militares, tanto dentro de la Hacienda Bellacruz como en los municipios de
Tamalameque y en la carretera troncal de la costa, a pocos kilómetros del lugar[25].
Los hechos mencionados son descritos en la Sentencia del 18 de febrero de 2010, proferida por la Sección Tercera de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[26],
que resolvió una acción de reparación directa y condenó al Estado por la
omisión del deber de protección del derecho a la vida de la población de la
Hacienda Bellacruz. El Consejo de Estado advirtió la presencia de grupos
paramilitares en la Hacienda, y de bases militares dentro y cerca del área. En
particular, resaltó el oficio dirigido al Alcalde Municipal de Tamalameque,
del 15 de marzo de 1996, por un grupo de campesinos desplazados de la Hacienda
Bellacruz[27]. En éste, se denunció:
“El día
14 de febrero de 1996 en horas de la noche penetraron a nuestras tierras grupos
civiles armados autodenominándose como paramilitares, quienes ultrajaron verbal
y físicamente a hombres, mujeres y niños campesinos e intimidándolos para que
desocuparan la zona en un término no inferior a cinco días; también procedieron
a quemar las viviendas construidas, destruyeron escuelas y se apoderaron de
bienes y enceres (sic) de los campesinos ocupantes. De
igual forma solicitaron en forma amenazante para que suministráramos
información de los líderes de la comunidad. Estos hechos de
despojo se prolongaron por cinco días, quedando gran parte de las pertenencias
de los campesinos abandonadas en la hacienda. Los hechos arbitrarios e ilegales
se prolongaron hasta el 18 de febrero del año en curso y como consecuencia de
ello tuvimos que refugiarnos en los municipios aledaños ya citados, y desde esta
fecha no hemos podido regresar a nuestros predios.”(Subraya y negrilla
fuera del texto)
4. Los campesinos desplazados de la Hacienda Bellacruz
presentaron querellas policivas ante distintas autoridades de La Gloria,
Tamalameque y Pelaya, las cuales fueron desestimadas. Por esta razón, algunos
de los campesinos se desplazaron hasta la sede del INCORA en Bogotá y ocuparon
sus instalaciones en señal de protesta.
5. En
consecuencia, el INCORA y el Gobierno Nacional suscribieron diversos acuerdos
con las familias campesinas, con el fin de solucionar la situación de seguridad
y el acceso de éstas a sus tierras. En similar sentido, señalaron que se
levantó un acta de verificación y seguimiento de inversión de dinero de la
construcción de los campesinos desplazados de la Hacienda Bellacruz y una
Propuesta de Retorno del 18 de marzo de 1996 a los predios baldíos ubicados en
la Hacienda de Bellacruz.
Asimismo,
se elaboró un acta de compromiso entre los campesinos asentados en la Hacienda
Bellacruz y representantes del Gobierno Nacional, quienes se comprometieron a
entregar Unidades Agrícolas Familiares (UAF) a los campesinos.
6. Así, a través de actas del 14 y 21 de marzo de 1996[28], las
entidades gubernamentales se comprometieron a la recuperación de los predios
baldíos denominados Potosí, Caño Negro, Los Bajos, San Simón, Venecia, María
Isidra y San Miguel y a delimitarlos, para posteriormente
adjudicarlos a las familias de desplazados de la Hacienda Bellacruz, en un
número entre quince (15) y cuarenta (40) hectáreas por grupo familiar.
6.1. Así, en el acta del 14 de marzo de 1996 se
acordó:
“Acta de compromiso entre los campesinos asentados en la Hacienda
Bellacruz, situada en los municipios de Pelaya, La Gloria y Tamalameque,
departamento del Cesar y funcionarios representantes del Gobierno Nacional.
El Gobierno Nacional en cumplimiento de sus funciones
constitucionales y legales, reitera su decisión de brindar con su capacidad la
seguridad requerida por los campesinos desplazados de la Hacienda Bellacruz, en
el sur del Cesar, a través de los Ministerios del Interior y de Defensa, para lo cual, se tomarán las medidas necesarias encausadas (sic) a proteger su vida, honra y bienes, dentro del más estricto
respeto de los derechos humanos y con sujeción a la normatividad jurídica que
regula la actuación de la fuerza pública.
Para tal efecto:
1. Garantizará el retorno de las familias desplazadas del área en
cuestión, mediante el apoyo a los Alcaldes de los municipios de Pelaya, La
Gloria y Tamalameque.
2. Ejercerá un estricto control para evitar la presencia de grupos
armados ilegales en el área con la cooperación decidida de la población civil a
la fuerza pública.
3. Efectuará inspecciones para verificar las actuaciones de la
fuerza pública, de las cuales se rendirán informes a la Procuraduría y a la
Defensoría del Pueblo en un término máximo de un mes.
(…)
En materia de tierras, el Gobierno Nacional, a través de las
entidades correspondientes que en cada caso se citan, se compromete a:
(…)
2. Como quiera que mediante resolución número 01125 de Marzo
13 de 1996, al resolver el Recurso de Revocación Directa (sic) interpuesto por la Sociedad M.R. de Inversiones LTDA,
el INCORA confirmó la decisión adoptada en el artículo tercero de la resolución
número 1551 de Abril 20 de 1994, con lo cual siguen manteniendo la calidad de
baldíos los lotes de terreno denominados LOS BAJOS, CAÑO NEGRO, SAN SIMÓN,
VENECIA, POTOSÍ, MARÍA ISIDRA Y SAN MIGUEL, situados en los municipios de la
Gloria, Pelaya y Tamalameque, los cuales procederá a titular el INCORA a los
campesinos conforme al decreto número 2664 de 1994, en un plazo máximo de dos
(2) meses”.
3. El INCORA, a través de una comisión mixta de funcionarios y
representantes de los campesinos, adelantará en el término de dos (2) meses las
gestiones encaminadas a replantear el tamaño de la UAF y el cupo técnico
familiar de los predios adquiridos en la Hacienda Bellacruz, con el objeto de
que, a través de la elaboración de proyectos productivos técnica y
económicamente factibles, se logre una solución de tierras para el mayor número
de familias ocupantes y dará prioridad a las diligencias que permitan expedir
las resoluciones de adjudicación correspondientes”.[29] (Subraya y negrilla fuera del texto)
6.2. A su vez, el 12 de abril de 1996, Gobierno
Nacional y las comunidades campesinas firmaron una adenda[30] de los acuerdos del 14 y 21 de marzo de 1996, en la que se indicó
la obligación del Estado de garantizar el retorno de los campesinos desplazados
de la Hacienda Bellacruz, a los predios baldíos. Así, manifestaron:
1. El gobierno nacional se compromete a garantizar el retorno de
Bogotá a Pelaya (Cesar), el día 13 de abril bajo las más estrictas medidas de
seguridad de las familias campesinas que han permanecido durante 32 días ocupando
pacíficamente las oficinas del INCORA.
2. En Pelaya serán instalados en la Casa Campesina durante un lapso
de 10 días, en la cual, el Ministerio de Defensa garantizará la seguridad a
través de la Policía Nacional al mando del coronel JOSÉ C. CASTAÑEDA BLANCO,
comandante de Policía del Cesar.
(…)
4. En un plazo de 10 días, el INCORA con el apoyo de la Gobernación
del Cesar, realizarán la delimitación de los terrenos baldíos de la HACIENDA
BELLACRUZ, para iniciar la construcción del Caserío Provisional de Desplazados.
5. El retorno a la HACIENDA BELLACRUZ se realizará instalando un
Caserío Provisional de Desplazados en los terrenos baldíos previamente
delimitados, el cual será protegido por un pelotón de 36 soldados, 3
suboficiales y un oficial del Ejército Nacional, quienes se ubicarán z una
distancia que garantice la seguridad de las 170 familias campesinas en retorno.
6.  El INCORA se compromete a reubicar a las familias que no tengan
cabida en los lotes baldíos en un término de dos (2) meses. La selección de
fincas para este fin se realizará conjuntamente con las familias desplazadas”.
7. Debido a la expectativa generada por los mencionados acuerdos,
algunos campesinos decidieron retornar a los predios que venían ocupando, sin
embargo, varios fueron asesinados en el año 1996[31]. En consecuencia, la mayoría de familias se abstuvieron de volver
a los predios de la Hacienda Bellacruz por temor a las represalias de los
grupos paramilitares, tal y como se reseña en el acta de 26 de noviembre de 2010,
suscrita por funcionarios del Gobierno municipal de La Gloria, de INCODER y
representantes de ASOCOL:
“El señor Fredy
Rodríguez manifiesta que en 1996 los paramilitares eran comandados por Carlos
Alberto Marulanda y Édgar Rodríguez alias “El Caballito”; en agosto desplazan y
asesinan a una persona en la carretera (Élger Castilla) y expresan que a todo
el que encontraran por la vía lo matarían; que no atentarían contra la vida de
nadie dentro de la hacienda Bellacruz para no perjudicar al patrón (es decir,
al señor Marulanda). Manifestó que a él dirigieron un atentado del que
resultaron muertas 3 personas; pero que salió ileso… Estos hechos ocasionaron
los desplazamientos continuados de muchas de las 70 familias; quedando (sic) haciendo resistencia aproximadamente 15 familias. Expresa
que muchos de los 70 desplazados no declaraban ante acción social por miedo. En
1996 y 1997 sale la gran mayoría por presión de los paramilitares; los que
quedaban, tuvieron que sufrir extorsiones y sacar del lugar a sus hijos para
evitar que fueran reclutados”.
8. A pesar de los compromisos adquiridos por el Gobierno
Nacional en relación con los campesinos desplazados, los paramilitares
asentados en la Hacienda Bellacruz, por orden de la familia Marulanda Ramírez,
y con aquiescencia de la fuerza pública[32],
sometieron a la población campesina de la región, e impidieron que el INCORA
realizara el deslinde de los siete predios baldíos Potosí, Caño Negro, Los
Bajos, San Simón, Venecia, María Isidra y San Miguel.
En efecto, mediante sentencia del 18 de febrero del 2010
proferida por el Consejo de Estado, y anteriormente citada, la referida
Corporación hizo alusión a la declaración de una de las integrantes de las
familias campesinas, quien se refirió a estos hechos de violencia, despojo y
hostigamiento, tanto en contra de los campesinos como hacia los funcionarios
del INCORA, en los siguientes términos:
“(…) El
acuerdo firmado con el gobierno fijaba un plazo de dos meses para el retorno
definitivo de los campesinos a sus tierras en la hacienda Bellacruz, en ese
lapso el INCORA debería formular topográficamente las tierras baldías para
iniciar el proceso de adjudicación y titulación; sin embargo esto no fue
posible porque los topógrafos contratados por el INCORA no obtuvieron la
protección por parte del Ejército quien desde el inicio se comprometió a
garantizar la seguridad en este proceso de medición. Por tanto hubo amenazas y
ataques por parte de los grupos paramilitares todas las veces que el INCORA
intentaba por cuenta propia hacer la delimitación topográfica.
El
incumplimiento de los acuerdos en materia de garantizar la vida y combatir los
grupos paramilitares se demostró el 6 de mayo de 1996, cuando fue asesinado el
campesino Edison Donado y herido su hijo de dos años. Posteriormente fue
asesinado el dirigente Jaime Laguna Collazos, quien se desempeñaba como maestro
de las escuelas campesinas, estos asesinatos fueron el inicio de una cadena de
asesinatos a los líderes campesinos pero también a todas las personas que prestaran
su colaboración a las familias desplazadas. Es así como los paramilitares
impusieron una prohibición a los dueños de depósitos de granos, carniceros y
todas las personas que vendieran alimentos, los cuales no podían vender sus
productos a los desplazados. Estas medidas buscaban aislar y desgastar a los
campesinos que permanecían en la casa campesina de Pelaya”. [33]
A su vez, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
relató en su Tercer Informe sobre la situación de Derechos Humanos en
Colombia, que los acuerdos celebrados entre las entidades gubernamentales y
las comunidades campesinas tendentes a la restitución de los territorios
despojados, no fueron cumplidos. Sobre el particular, la Comisión indicó que el
acceso de los topógrafos del INCORA a la finca Bellacruz había sido impedido
por parte de los paramilitares asentados en Bellacruz, quienes incluso cortaron
parte del cuero cabelludo de algunos de los funcionarios públicos de la
referida entidad. En consecuencia, el deslinde de los territorios que iban a
ser entregados a los campesinos nunca se realizó, lo que impidió la
adjudicación de los predios. Así, indicó la Comisión:
“57. A
finales de marzo de 1996, los campesinos de la finca Bellacruz lograron un
acuerdo con el Gobierno para poder regresar a sus tierras, tras estar hacinados
durante varias semanas en un edificio privado en el municipio de Pelaya.
(…)
58. Días
más tarde, el 19 de abril de 1996, un equipo del Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria ("INCORA") fue atacado por los paramilitares que
cuidan la finca, cuando trataron de realizar las mediciones indispensables para
la entrega de los lotes y los títulos de propiedad de los campesinos. A uno de
los funcionarios, los paramilitares le cortaron parte del cuero cabelludo,
según denuncian organizaciones no gubernamentales. Desde entonces y a pesar de
varias tentativas del INCORA, el acceso a la finca ha sido imposibilitado por
la violencia de los paramilitares. Entre noviembre y diciembre de 1996,
las autoridades decidieron la reubicación de algunas de las familias
desplazadas en varios departamentos. Algunos encontraron suerte en Tolima pero
los que debían llegar a Cundinamarca fueron rechazados por la Gobernadora,
quien durante varios meses se negó a cumplir con los acuerdos y directivas
gubernamentales, declarando que los desplazados internos eran
"guerrilleros que representaban una grave amenaza a la seguridad del
departamento". Asimismo la Gobernadora instruyó a los alcaldes para que se
negaran a la reubicación temporal del grupo. Finalmente, según los datos
recientes obtenidos por esta Comisión, aún se mantienen unas 50 familias sin
reasentamiento fijo y ninguna de ellas ha podido regresar a sus tierras, ni
recuperar los títulos de propiedad que el Estado debía adjudicarles.
59. Así
la decisión judicial de adjudicación de tierras, y los intentos de los
funcionarios del INCORA quedaron en letra muerta. La responsabilidad de las
autoridades por no asegurar la protección física de los desplazados, la
imposibilidad de llevar a cabo la investigación judicial sobre las graves
violaciones a los derechos humanos y al derecho humanitario que se habrían
cometido, y la paralización de las adjudicaciones de títulos de propiedad, son
desafíos que el Gobierno no puede dejar en la impunidad”. (Subraya
y negrilla fuera del texto)[34]
9. El
apoderado de los accionantes señaló que las dos mil sesenta (2060) hectáreas de
tierras compradas por el INCORA a la familia Marulanda Ramírez nunca fueron
tituladas en favor de las familias campesinas desplazadas.
9.1.
En primer lugar, manifestó que los predios denominados La Plata, La Platica y
Rompedero sirvieron de base de los grupos paramilitares desde 1996 hasta el
año 2005. [35].
9.2 A su vez, señaló
que los predios Santa Helena y Los Cacaos, cuya superficie era de
aproximadamente 1201,68 hectáreas, fueron asignadas a algunos de los
trabajadores de la Familia Marulanda Ramírez, pero no a los campesinos que
formaban parte de las familias desplazadas de los predios de la Hacienda
Bellacruz.
9.3. Así, mencionó que
las familias que estuvieron asentadas en Bellacruz, y que posteriormente fueron
desplazadas, sólo podían acceder a los predios San Antonio y San
Carlos, los cuales eran minifundios en los que difícilmente podían ejecutar
proyectos productivos[36]. Sin embargo, sólo siete (7) de estas
familias obtuvieron algún tipo de titulación, a través de las Resoluciones No.
529 de agosto de 1996[37] y 27 del 6 de enero de 2002[38].
9.4. Igualmente,
denunció que incluso varias familias de clase alta han accedido a la adquisición
de parte del predio San Carlos, lo que demuestra que no se han cumplido
las obligaciones adoptadas por el Gobierno Nacional frente a los campesinos. [39]
10. El apoderado
de los accionantes puso de presente que, a partir de mayo de 2010, presentaron
peticiones a diferentes entidades con el fin de que se iniciara el
procedimiento de recuperación de baldíos sobre los predios Potosí, Caño
Negro, Los Bajos, San Simón, Venecia, María Isidra y San Miguel, para que
posteriormente fuesen adjudicados a las familias desplazadas. No obstante,
señaló que la empresa M.R. ha ocupado ilegalmente predios baldíos, ha sembrado
palma, y ha desplazado a la comunidad de campesinos a través de grupos
paramilitares. Señaló que INCODER[40] no ha realizado ni la recuperación ni la adjudicación de los
referidos predios, y que no se ha brindado una solución efectiva por parte de
ninguna de las demás autoridades[41].
11. Indicó que la falta de adjudicación de
los predios devino en la omisión de la Resolución No. 01551 del 20 de abril de
1994 y de la decisión del Consejo de Estado, que la dejó en firme[42]. Así, solicitó
la titulación de los predios baldíos en favor de las familias desplazadas de la
Hacienda Bellacruz, para salvaguardar sus derechos fundamentales.
Precisiones
sobre la Hacienda Bellacruz, ahora “Hacienda La Gloria”
1. El
INCODER presentó un informe sobre las modificaciones materiales y jurídicas que
ha sufrido el predio “Hacienda Bellacruz” hasta el momento.
2. En primer lugar, señaló que mediante Escritura
Pública No. 3744 del 30 de diciembre de 1997 de la Notaría Primera de
Cartagena, la sociedad M.R. de Inversiones, que en ese entonces era de
propiedad de la familia Marulanda Ramírez, realizó una división material de la
“Hacienda Bellacruz” en seis (6) lotes de menor extensión[43],
cuya área total ascendía a seis mil novecientas cuarenta (6940) hectáreas[44]. Posteriormente, la sociedad modificó
los nombres de los antiguos predios, les asignó nuevos folios de matrículas
inmobiliarias, actualizó y cambió los linderos y colindancias, e incluyó en
éstos los predios baldíos denominados Los Bajos, Caño Negro, San Simón,
Venecia, Potosí, María Isidra y San Miguel, como si fuesen de propiedad
privada, así:[45].
PREDIO
ESCRITURA
FOLIOS
DE MATRÍCULA
HECTÁREAS
Lote
No. 1
E.P.
No. 3744 del 30 de diciembre de 1997, Notaría Primera de Cartagena
196-29371
y 196-29372
580
Lote
No. 2
E.P.
No. 3744 del 30 de diciembre de 1997, Notaría Primera de Cartagena
196-29246
1800
Lote
No. 3
E.P.
No. 3744 del 30 de diciembre de 1997, Notaría Primera de Cartagena
196-29247
470
Lote
No. 4
E.P.
No. 3744 del 30 de diciembre de 1997, Notaría Primera de Cartagena
196-29248
450
Lote
No. 5
E.P.
No. 3744 del 30 de diciembre de 1997, Notaría Primera de Cartagena
196-29249
1100
Lote
No. 6
E.P.
No. 3744 del 30 de diciembre de 1997, Notaría Primera de Cartagena
196-29250
1400
Total
5800
3. A continuación, la sociedad M.R. de
Inversiones, mediante la escritura pública No. 3162 del 13 de diciembre de 2007
de la Notaría Séptima de Bogotá, englobó nuevamente los siete (7) predios en
los que había sido dividida la Hacienda Bellacruz, y actualizó el área y
linderos de la Hacienda, señalando que, aproximadamente, ahora tenía cinco mil
ochocientas treinta y tres hectáreas. El INCODER alegó la existencia de algunas
irregularidades que presuntamente tuvieron lugar en el procedimiento de englobe
realizado por la sociedad M.R. de Inversiones, a saber[46]:
i.
Los predios denominados Los Bajos, Caño
Negro, San Simón, Venecia y Potosí, que mediante la Resolución No. 1551 del
20 de abril de 2004 habían sido declarado baldíos, continuaron incluidos en el
predio englobado.
ii.
La sociedad M.R. de Inversiones Ltda. solicitó
ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Aguachica, el cierre de
los siete (7) folios de matrícula inmobiliaria de los siete (7) predios en que
se había dividido en 1997 la Hacienda Bellacruz.
iii.
Posteriormente, la sociedad M.R. de Inversiones
Ltda. solicitó la apertura de un nuevo folio de matrícula inmobiliaria para
identificar los predios englobados que conformaban la antigua Hacienda
Bellacruz. En consecuencia, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de
Aguachica, el 27 de diciembre de 2007, abrió el folio de matrícula
inmobiliaria número 196-39010, sin explicitar anotación alguna sobre el proceso
de clarificación y de los predios declarados como baldíos[47].
iv.
En opinión del INCODER, la división del predio
Bellacruz en siete nuevos predios, la cancelación de los folios de matrícula
inmobiliaria, el posterior englobe y la apertura de un nuevo folio de matrícula
inmobiliaria, tenía por objetivo encubrir el carácter baldío de los predios
objeto del procedimiento de clarificación.
v.
Mediante escritura pública No. 1427 del 24 de
junio de 2008, otorgada en la Notaría Séptima de Bogotá, la sociedad M.R. de
Inversiones actualizó los linderos y protocolizó un nuevo plano de la
anteriormente denominada Hacienda Bellacruz[48].
vi.
Mediante escritura pública No. 2822 del 20 de
noviembre de 2008 de la Notaría Séptima de Bogotá, la sociedad M.R. de
Inversiones Ltda. pasó a ser una sociedad por acciones simplificada, y modificó
su razón social a M.R. de Inversiones S.A.[49].
vii.
A través de escritura pública No. 1276 del 22 de
septiembre de 2009 de la Notaría Treinta y Uno de Bogotá, la sociedad M.R. de
Inversiones S.A.S. modificó el nombre de la antigua Hacienda Bellacruz,
estableciendo que ésta se denominaría “Hacienda La Gloria”.
viii.
Mediante escritura pública No. 3663 del 28 de
septiembre de 2010 de la Notaría Sesenta y Tres de Bogotá, la sociedad M.R. de
Inversiones S.A.S. transfirió a título de fiducia mercantil el antiguo predio
denominado “Hacienda Bellacruz” (ahora Hacienda La Gloria), identificado con el
folio de matrícula inmobiliaria No. 196-39010) al fideicomiso Dolce Vista,
administrado por Fiduciaria Davivienda. Éste, actualmente, es el propietario
inscrito del predio, sobre el cual desarrolla un proyecto agroindustrial de
explotación de palma de aceite.
ix.
Ahora bien, las partes del fideicomiso, a saber,
las sociedades M.R. de Inversiones S.A.S, Frigorífico La Gloria S.A.S y Grupo
Empresarial la Gloria, cuentan con los mismos representantes legales
principales y suplentes, y han actuado ante el INCODER como terceros con
interés legítimo en el proceso de recuperación de baldíos de la antigua
Hacienda Bellacruz. El INCODER afirma que en el antiguo – y original – folio de
matrícula inmobiliaria de la Hacienda Bellacruz, el cual continúa activo,
consta la anotación número 22, en la que se indica la inscripción de la
Resolución No. 1551 de 1994, mediante la cual se declaró la existencia de siete
(7) predios baldíos en la Hacienda Bellacruz.
4. Finalmente, el INCODER concluye que los
procedimientos adelantados sobre el predio Bellacruz por parte de las
sociedades M.R. de Inversiones y Grupo Agroindustrial La Gloria, pretendían atribuir
un carácter privado a los predios previamente declarados baldíos de la Hacienda
Bellacruz, a través de la expedición de un nuevo folio de matrícula
inmobiliaria. Así, mencionó la entidad:
“En este caso -asistimos a un sofisticado proceso de blanqueo
jurídico, catastral, cartográfico, notarial y registral de la HACIENDA
BELLACRUZ, para ocultar y desaparecer los 7 predios que desde 1994 el INCORA,
hoy INCODER, había declarado baldíos propiedad de la nación.”[50].
Hechos
relacionados con las sociedades M.R. de Inversiones y Grupo Agroindustrial
Hacienda La Gloria S.A.
1. El
representante legal de la sociedad Grupo Agroindustrial Hacienda La Gloria
S.A., y en representación de las sociedades M.R. de Inversiones S.A.S y
Frigorífico La Gloria S.A.S, envió un informe sobre la relación de las
referidas sociedades con el predio anteriormente denominado “Hacienda
Bellacruz”.
2.
Así, indicó que en
el año 2008, el ciento por ciento (100%) de las acciones de la sociedad M.R. de
Inversiones S.A.S, de propiedad de la Familia Marulanda Ramírez, fueron
vendidas en su totalidad a la sociedad panameña denominada Grupo Industrial
Hacienda La Gloria S.A (antes La Dolce Vista Estate Inc – Sucursal Colombia)[51].
3. A
su vez, manifestó que el 28 de septiembre de 2010, las sociedades M.R. de
Inversiones y Grupo Industrial Hacienda La Gloria S.A (antes La Dolce Vista
Estate Inc – Sucursal Colombia), en calidad de fideicomitentes, suscribieron un
contrato de fiducia mercantil con la Fiduciaria Davivienda (antes Fiducafé), en
calidad de fiduciario.[52]
En el
mencionado contrato se indicó que las sociedades fideicomitentes adelantarían
negocios agroindustriales de cultivo de palma de aceite en el predio denominado
“Hacienda La Gloria”; identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No.
196-39010 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Aguachica.
Así,
en las consideraciones del mencionado contrato de fiducia mercantil, se
consagró:
“PRIMERA:
Que el FIDEICOMITENTE LDV[53] tiene como objeto
social principal gestionar y llevar a cabo el negocio de una compañía de
inversiones, realizar y ejecutar negocios agroindustriales en Colombia y
en el exterior.
SEGUNDA:
Que el FIDEICOMITENTE MR tiene como objeto social principal, entre otros, el
desarrollo de todas las actividades del sector agropecuario y agroindustrial en
todas sus ramas, productos derivados, el desarrollo de la industria de
biocombustibles en todas sus ramas y etapas, mediante la siembra,
refinamiento, procesamiento, industrialización, distribución y comercialización
de sus productos derivados o conexos. Actualmente, es propietaria del
predio denominado Hacienda La Gloria, identificado con matricula inmobiliaria
No. 196-39010 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Aguachica,
departamento del Cesar, Municipio de La Gloria, con un área de 5.833,2
hectáreas, cuya destinación es la explotación agrícola con cultivo de palma de
aceite.
TERCERA:
Que sobre el inmueble antes mencionado, el FIDEICOMITENTE LDV ha decidido
adelantar un proyecto de siembra de palma de aceite para lo cual ha
solicitado al Banco Davivienda, la aprobación de un crédito por un valor
aproximado de OCHENTA Y CUATRO MIL DIECISIETE MILLONES DE PESOS MOENDA
CORRIENTE ($84.017.000.000) (en adelante EL CRÉDITO), recursos que se destinarán
no sólo a atender los gastos del proyecto de siembra, sino también a la
construcción de una planta extractora de aceite”.
4.
Señaló que, actualmente, los predios objeto del proceso de tutela son de
propiedad del Fideicomiso Dolce Vista, administrado por la Fiduciaria
Davivienda (antes Fiducafé)[54]. Así, en la
consideración cuarta y en la definición “INMUEBLE” de la cláusula
primera de contrato se estableció que el inmueble denominado “Hacienda La
Gloria” sería transferido al Fideicomiso Dolce Vista, así:
“CUARTA:
Que el FIDEICOMITENTE LDV y DAVIVIENDA han decidido que el pago de la
obligación antes mencionada se atenderá con los recursos provenientes de las
ventas del fruto que produzca el cultivo de palma de aceite, y que
algunos de los inmuebles sobre los cuales se desarrollará el proyecto de
siembra y la construcción de la planta extractora de aceite, se transfieran a
un patrimonio autónomo para que sirvan de garantía del pago de tal obligación”.
(…)
INMUEBLE:
Corresponde al Lote denominado Hacienda La Gloria (sic) identificado
con matrícula inmobiliaria No. 196-39010 de la oficina de registro de
instrumentos públicos de Aguachica, que surgió del englobe de los lotes 2, 3,
4, 5 y 6 de la Hacienda Bella Cruz (sic) (hoy Hacienda La
Gloria) y los lotes Norte 1 y Sur 1, surgiendo el predio denominado
“SOLO BLOQUE” de la Hacienda Bella Cruz (hoy Hacienda La Gloria) y el lote
denominado Bodega La María con 33.5 hectáreas, ubicado en el municipio de La
Gloria, departamento del Cesar, contenido en la escritura pública No. 3162 del
13 de diciembre de 2007 de la Notaría 7ª de Bogotá, aclarada por la escritura
Pública No. 1427 del 24 de junio de 2008 otorgada en la misma Notaría,
identificado con el Folio de Matrícula Inmobiliaria No. 196-39010, que será transferido
por los (sic) FIDEICOMITENTE MR a título de fiducia mercantil al
FIDEICOMISO”.    (Subraya y negrilla fuera del texto)
5. El
representante legal de la sociedad mencionó que los predios objeto del
procedimiento de recuperación adelantado por el INCODER no eran baldíos, sino
de propiedad privada. Para demostrar esta afirmación, anexó copia de escrituras
públicas de compraventa de los predios, siendo la más antigua, del 13 de
octubre de 1943[55].
6.
Finalmente, señaló que la Superintendencia de Notariado[56] y Registro y la Oficina
de Registro de Instrumentos Públicos de Aguachica establecieron el carácter
privado de los referidos predios en diversos conceptos jurídicos aportados al
proceso de tutela.
Hechos
relacionados con el procedimiento de recuperación de baldíos iniciado por el
INCODER y la acción de tutela.
1.
En el año 2010, ASOCOL solicitó, reiteradamente, el inicio del procedimiento de
recuperación de los baldíos denominados Potosí, Caño Negro, Los Bajos, San
Simón, Venecia, María Isidra y San Miguel, pertenecientes a la Hacienda
Bellacruz. En consecuencia, la Gerencia General del INCODER reasumió la
competencia para adelantar el referido procedimiento, a través de la Resolución
No. 2294 del 5 de septiembre de 2011[57].
2.
La sociedad M.R. de Inversiones S.A.S (antes M.R. de Inversiones Ltda).
interpuso recurso de reposición contra el acto administrativo que ordenaba el
inicio del procedimiento de recuperación de baldíos de los predios de la
Hacienda Bellacruz, el cual fue resuelto negativamente por las Resoluciones No.
3246 del 2 de diciembre de 2011[58] y 3558 del 13 de diciembre de 2011.
4.
Mediante la Resolución No. 481 de 2013[59],
el INCODER declaró la indebida ocupación de las sociedades Frigorífico La
Gloria S.A.S, M.R. de Inversiones SA.S., La Dolce Vista Estate INC Sucursal
Colombia y el Grupo Agroindustrial Hacienda La Gloria, sobre los predios
denominados Potosí, Venecia, Los Bajos, Caño Negro y San Simón, ubicados
en el corregimiento de Simaña, municipio de la Gloria. Para la adopción de la
decisión, el INCODER analizó los actos administrativos del procedimiento de
clarificación de la propiedad, y adicionalmente, el informe técnico de
funcionarios del IGAC, un dictamen pericial realizado por funcionarios del
INCODER y una inspección ocular, en el marco del procedimiento de recuperación.
5.
Ahora bien, el INCODER aclaró que los predios María Isidra y San
Miguel, los cuales habían sido declarados baldíos mediante Resolución No.
1551 de 1994, no fueron incluidos en el acto administrativo de recuperación.
Ello, debido a que los peritos del INCODER dictaminaron que no hacían parte de
la “Hacienda La Gloria”. Así, indicó la autoridad administrativa:
“IX. CONCLUSIONES
La ubicación de la Hacienda Bellacruz,
así como los predios denominados Potosí, Caño Negro, Los Bajos, San Simón,
Venecia y San Miguel, fue determinada a partir de los documentos cartográficos
del expediente de clarificación de la propiedad y del Instituto Geográfico
Agustín Codazzi, verificados en la diligencia de inspección ocular (…)
2. El lote MARIA ISIDRA, no se encuentra
ubicado dentro de la Hacienda Bellacruz, conforme al dictamen pericial del
proceso de Clarificación de la Propiedad y a la diligencia de inspección ocular
realizada en el marco del proceso de Recuperación de Baldíos Indebidamente
Ocupados.
3. El lote SAN MIGUEL, actualmente se
encuentra ubicado por fuera de los linderos de Hacienda La Gloria (antes
Hacienda Bellacruz). Actualmente, el predio SAN MIGUEL se encontró cubierto por
agua de la Ciénaga denominada “La Cienaguita”, y catastralmente se traslapa con los predios Las
Mercedes y Mi Comao”. [60]
6.
La Resolución No. 481 de 2013, mediante la cual se ordenó adelantar la
recuperación material de los predios declarados baldíos, fue objeto de una
demanda de revisión ante el Consejo de Estado por parte de las sociedades M.R.
de Inversiones S.A.S. y Fiduciaria Davivienda S.A., la cual aún no ha sido
fallada.
7. En
virtud de lo dispuesto en el artículo 24 del Decreto 1465 de 2013[61],
el INCODER solicitó la inscripción de la Resolución No. 0481 del 1º de abril
2013 ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Aguachica – Cesar.
Sin embargo, la mencionada oficina de registro se negó a inscribir el acto
administrativo, por cuanto alegó la ausencia de antecedentes registrales y
falta de claridad sobre la existencia de predios baldíos en la Hacienda
Bellacruz.
En
efecto, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Aguachica consideró
que el artículo 5º de la Resolución No. 1551 de 1994 simplemente ordenaba la
cancelación del inicio del procedimiento de clarificación de la propiedad, y
que por lo tanto, ello impedía la inscripción de la Resolución No. 0481 del 1º
de abril de 2013[62].
En su
artículo 5º, refirió la Resolución 1551 de 1994:
“ARTICULO
QUINTO-. Con fundamento en la Sentencia de la Sala Plena del Honorable Consejo
de Estado de julio 30 de 1985, no se ordenará la inscripción de la presente
providencia en los folios de Matrícula Inmobiliaria Nos. 192-0002897 y
196-0001038[63]
correspondientes a las seccionales de Chimichagua y Río de Oro, pero se
solicitará la cancelación de la inscripción de la Resolución No. 03948 del 6 de
agosto de 1990 que inició el procedimiento de clarificación sobre el predio
rural denominado HACIENDA BELLACRUZ, objeto de esta decisión”.
7.
Esta decisión fue impugnada por el INCODER, entidad que interpuso los recursos
de reposición y apelación. En su impugnación, el INCODER señaló que el
argumento que esgrimía la presunta “falta de claridad” frente a la naturaleza
privada o pública de los bienes inmuebles, constituía un error de hecho por
indebida apreciación de un antecedente registral.
8. A
juicio del INCODER, la cancelación de la Resolución No. 03948 del 6 de agosto
de 1990[64],
mediante la cual se iniciaba el proceso de clarificación de los predios
ubicados en la Hacienda Bellacruz, sólo generaba efectos jurídicos en aquéllos
predios declarados de propiedad privada, pero no incidió sobre los predios que
fueron declarados baldíos
9. En
este sentido, el INCODER señaló que la Resolución No. 1551 del 20 de abril de
1994 adoptó una doble decisión: por un lado, en sus artículos 1º y 2º, declaró
que sobre ciertos predios se había acreditado la propiedad privada, y por el
otro, en su artículo 3º señaló que los predios denominados Los Bajos,
Caño Negro, San Simón, Venecia, Potosí, María Isidra y San Miguel eran baldíos,
al no haberse acreditado sobre ellos la propiedad privada, de conformidad con
la Ley 200 de 1936.
Así,
a juicio del INCODER, la inscripción de la Resolución No. 01551 de 1994 en el
folio de matrícula inmobiliaria No. 196-1038 era necesaria para los fines
publicitarios previstos en el Estatuto Registral vigente para la fecha
únicamente, pero que ello no incidía en la naturaleza baldía de los bienes.
10.
Finalmente, señaló que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de
Aguachica excedió su competencia al desestimar la presunción de legalidad del
acto administrativo contenido en la Resolución No. 1551 del 20 de abril de 1994
que señalaba el carácter baldío de algunos de los predios ubicados en la
Hacienda Bellacruz. Así, indicó el INCODER:
“En
consecuencia, la Oficina de Registro de Instrumentos públicos de Aguachica no
puede afirmar, sin faltar a la verdad fáctica y jurídica, que no existe
claridad acerca de cuáles predios son o no propiedad privada, pues además de
que dicha manifestación evidentemente escapa de su competencia al momento de
calificar un acto de registro conforme lo determina el Artículo 16 de la Ley
1579 de 2012, la Resolución No. 1551 del 20 de abril de 1994 sí clarificó dicha
situación y determinó cuáles lotes son de propiedad privada y cuáles son bienes
baldíos, cuya propiedad le corresponde al Estado y administra el INCODER (…)
En
consecuencia, denegar la inscripción en el competente registro de instrumentos
públicos de un acto administrativo por el cual se determinó la recuperación de
varios baldíos indebidamente ocupados, con base en que no es claro si dichos
predios son o no baldíos o propiedad privada, no es más que una valoración
sobre la legalidad del respectivo procedimiento que no tiene sustento legal y
que, por lo mismo, no le compete realizar al Registrador de Instrumentos
Públicos ni afecta la validez y legalidad del respectivo acto.
En
todo caso, debe recordarse que la Resolución No. 0481 del 01 de abril de 2013
cuyo registro fue denegado, determinó, como no podía ser de otra manera, la
recuperador (sic)
de baldíos indebidamente ocupados. El efecto práctico de la solicitud de
inscripción de dicha resolución no es otro que el de dar cumplimiento a la
finalidad de restituir al patrimonio del Estado los terrenos baldíos
indebidamente ocupados por los particulares y proteger por esa vía los bienes
que son propiedad de la Nación”[65]
11. Sin embargo,
la Superintendencia de Notariado y Registro[66]
confirmó la decisión adoptada por la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos de Aguachica y alegó: i) la falta de claridad de la Resolución 481 de
2013, por no referirse explícitamente en su parte resolutiva a los folios de
matrícula inmobiliaria en los cuales debía ser inscrita la decisión; ii) la
falta de claridad de los linderos de los bienes a recuperar, los cuales habían
sido modificados con posterioridad al procedimiento de clarificación[67], y, finalmente, iii) la necesidad de
que se iniciara un proceso judicial para la cancelación de las matrículas
privadas y el registro de las baldías.
12. Finalmente, a través de las
Resoluciones No. 334 del 19 de febrero de 2015 y 5659 del 14 de octubre de
2015, el INCODER declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos
administrativos que decidían la clarificación de la propiedad y la recuperación
de los predios baldíos de la Hacienda Bellacruz, respectivamente. La entidad
señaló que: i) la Resolución No. 1551 de 1994 no fue registrada en el folio de
matrícula inmobiliaria, por lo tanto, no es clara la naturaleza baldía de los
predios allí analizados, ii) resulta imposible individualizar los predios
relacionados en la Resolución No. 0481 de 2013, y iii) la falta de publicidad
de la Resolución No. 1551 de 1994 por falta de inscripción en el registro
implicó la realización de múltiples negocios jurídicos sobre los bienes de la
antigua Hacienda Bellacruz.
En consecuencia, el INCODER ordenó iniciar
nuevamente las diligencias administrativas previas para efectuar la
clarificación de la propiedad del predio antes denominado “Hacienda Bellacruz”,
hoy “Hacienda La Gloria”, tal y como consta en la Resolución No. 179 del 26 de
octubre de 2015.
Actuaciones
procesales en sede de tutela.
1.
Mediante auto del 11 de abril
de 2011, la Sala Civil Familia del Tribunal del Distrito Judicial de
Bucaramanga admitió la acción de tutela[68].
2.
El 28 de abril de 2011, el referido Tribunal declaró la improcedencia de la
acción de tutela, y adujo que el Decreto 2664 de 1994 regulaba los
procedimientos de clarificación y recuperación de baldíos indebidamente
ocupados, y que dicho trámite no podía ser sustituido a través de la acción
constitucional.
3.
En tanto la decisión no fue impugnada por ninguna de las partes, el expediente
fue remitido a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y esta
Corporación lo seleccionó mediante auto del 30 de junio del 2011[69]. El caso fue repartido a la Sala Sexta
de Revisión de la Corte Constitucional, y la ponencia fue asignada por sorteo
al Magistrado Nilson Pinilla Pinilla.
4.
El 19 de octubre de 2011, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional ordenó oficiar al INCODER para que presentara un informe[70] sobre los procedimientos de
clarificación y recuperación de la propiedad de los predios de la Hacienda
Bellacruz que, presuntamente, tenían la calidad de baldíos[71].
5.
Mediante auto del 19 de junio de 2014[72] el Magistrado Sustanciador Andrés Mutis
Vanegas (E) resolvió vincular al trámite de tutela a las sociedades Dolce Vista
Estate Inc, Frigorífico La Gloria S.A.S, Hacienda La Gloria (Grupo
Agroindustrial Hacienda La Gloria), para que informaran  sobre qué predios
ejercían tenencia, especificando su extensión, lindero y títulos, ii) y
ejercieran sus derechos a la defensa y contradicción.
En
efecto, el Magistrado Sustanciador (E) adoptó esta decisión, por cuanto el
INCODER informó que las sociedades “Dolce Vista State (sic) Inc.,
Frigorífico La Gloria S.A.S., y M.R. de Inversiones S.A.S” habían ocupado
parte del terreno de la Hacienda Bellacruz con un sembradío de palma africana
para la producción de biodiesel. En opinión del INCODER, dichas empresas no
tenían derecho al reconocimiento de mejoras, por no ser ocupantes de buena fe.
A
su vez, el INCODER señaló que había expedido la Resolución No. 481 del 1º de
abril de 2013, mediante la cual ordenó la recuperación de mil doscientas (1200)
hectáreas baldías de la Hacienda Bellacruz, con el fin de que éstas fueran
entregadas a los campesinos desplazados.
6.
Asimismo, el Magistrado Sustanciador (E) solicitó al INCODER copia de la
Resolución No. 481 del 1º de abril de 2013, y de los recursos de ley
interpuestos frente al mencionado acto administrativo. Igualmente, solicitó
información sobre la identificación de las personas que detentaban la posesión
material de los inmuebles objeto de la mencionada resolución.
7.
Finalmente, vinculó al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social[73] y a la Unidad Administrativa Especial
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas con el fin de que
informara sobre i) la acreditación de los accionantes como población
desplazada, ii) el lugar y fecha de desplazamiento, iii) la existencia y estado
de procedimientos de restitución de tierras.
8. El
27 de junio de 2014, el representante legal de la sociedad Grupo Agroindustrial
Hacienda La Gloria S.A., y en representación de las sociedades M.R. de
Inversiones S.A.S y Frigorífico La Gloria S.A.S, solicitó la declaratoria de
nulidad de todo lo actuado en el proceso de tutela, la cual fue negada por la
Corte Constitucional.
Declaratoria
de nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda
1. La
representante legal de Fiduciaria Davivienda S.A., entidad que actúa en el
proceso como vocera del fideicomiso “Dolce Vista”, solicitó la nulidad de todo
lo actuado en el proceso de tutela, por considerar que dicha sociedad, en su
calidad de tercero con interés legítimo, no había sido notificada.
2. La
Sala Sexta de Revisión, mediante Auto A-363 del 24 de noviembre de 2014[74], declaró la nulidad
solicitada por la interviniente y ordenó:
“PRIMERO-.
LEVANTAR los términos suspendidos y DECLARAR la nulidad de todas las
actuaciones surtidas en el proceso de tutela de la referencia, desde el Auto
admisorio de la demanda (…) La nulidad procesal aquí decretada tiene como
consecuencia dejar sin efectos todas las decisiones proferidas en este proceso,
y en particular, la sentencia adoptada por el Tribunal, de fecha veintiocho
(28) de abril de 2011, en virtud de la cual se falló en única instancia la
acción de tutela de la referencia, salvo aquellas que decreten pruebas”.
3. En
consecuencia, ordenó devolver el expediente a la Sala Civil – Familia del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga para reiniciar el trámite
de tutela, de forma preferente y expedita, previa vinculación de los terceros
interesados en el proceso.
Recurso
de reposición de la sociedad Fidudavivienda
La
representante legal de Fiduciaria Davivienda S.A, como vocera del fideicomiso
“Dolce Vista”, interpuso recurso de reposición, y en su defecto, de súplica,
contra el numeral 4º del Auto A-363 del 24 de noviembre de 2014, proferido por
la Corte Constitucional, en el que se dispuso:
“CUARTO.
Una vez se dicten las respectivas sentencias de instancia, se enviará el
expediente al despacho de la magistrada sustanciadora para revisión”.
A
juicio de la recurrente, la mencionada orden omitió la eventual revisión
constitucional, puesto que señaló que una vez finalizado el proceso de tutela,
el expediente iba a ser remitido al despacho de la Magistrada Sustanciadora.
Ello,
en su parecer, generó una contradicción: por un lado, la Corte pretermitió que
una vez finalizado el proceso de tutela, la decisión a adoptar constituirá una
nueva sentencia, la cual no será objeto del procedimiento de selección. Por
otra parte, la decisión de declaratoria de nulidad de todo lo actuado a partir
del auto admisorio de la demanda, afectó incluso el procedimiento de selección
de la acción de tutela, y su asignación al despacho de la Magistrada
Sustanciadora.
Actuaciones
procesales en sede de tutela posteriores a la declaratoria de nulidad de lo
todo lo actuado proferido por la Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional.
1
Mediante auto del 22 de enero de 2015, la Sala Civil – Familia del Tribunal
Superior de Bucaramanga, de conformidad con lo ordenado por la Sala Sexta de Revisión
de la Corte Constitucional en Auto A-363 del 24 de noviembre de 2014, admitió la acción de
tutela, y ordenó vincular a las empresas Dolce Vista Estate INC, Frigorífico La
Gloria S.A.S, Hacienda La Gloria (Grupo Agroindustrial) y Fiduciaria
Davivienda.
2. En
similar sentido, el Tribunal ordenó la vinculación del Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social, la Unidad Administrativa Especial
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la Superintendencia de
Notariado y Registro y la Unidad Administrativa especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas.
3.
Igualmente, vinculó a los ciudadanos Cecilia Ramírez de Marulanda, Carlos
Arturo Marulanda Ramírez, María Cecilia Marulanda de Sarasola, Gloria Marulanda
de Umaña y Alberto Marulanda Grillo, quienes fueron notificados por aviso para
que ejercieran sus derechos de defensa y contradicción[75].
Contestación
del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
1. El
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social contestó la acción de
tutela el 28 de enero de 2015[76]
y alegó que no tenía legitimidad por pasiva en el caso planteado.
2.
Aseguró que dicha entidad no tiene injerencia en el manejo de predios baldíos,
pues ello es competencia exclusiva del Ministerio de Agricultura y del INCODER.
3.
Finalmente, indicó que tampoco es la entidad encargada de proveer ayuda
humanitaria a las víctimas del conflicto armado, pues ello, en virtud de lo
dispuesto en el Decreto 4802 de 20 de diciembre de 2011, es de competencia de
la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las
Víctimas.
Contestación
de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas– Seccional Bucaramanga
1. La Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras, UAEGRTD, solicitó su desvinculación del
proceso.
2. Señaló que cincuenta y dos (52) de los
demandantes en la acción de tutela han presentado solicitudes de inclusión de
predios en el Registro de Tierras Despojadas, con motivo de los desplazamientos
en el predio Bellacruz, los cuales se aportan al presente expediente en la
Tabla anexa a la Sentencia.
3. A su vez, manifestó que dicha entidad
había recibido varias peticiones de la Asociación Colombiana Nuevo Horizonte
(ASOCOL), en los que se pone de presente el presunto desplazamiento del que han
sido víctimas. Sin embargo, mencionó que para iniciar los procesos de
restitución es necesario que las áreas se encuentren macrofocalizadas y
microfocalizadas, para garantizar que la restitución de tierras se realice en
predios que brinden seguridad a las víctimas, de conformidad con lo establecido
en el Decreto 4829 de 2011. En tanto la Hacienda Bellacruz no se encuentra en
un área microfocalizada, no es posible iniciar el estudio de las solicitudes de
inclusión de bienes en el Registro de Tierras Despojadas. Así, mencionó la
entidad:
“En este orden de ideas, se precisa que se ha informado a los
solicitantes de inclusión de predios en el Registro de Tierras Despojadas que
se relacionan en el escrito de la tutela, y que han presentado solicitud, que
las áreas geográficas donde se ubican los predios que hacen parte de la
“Hacienda Bella cruz (sic)”, no se encuentran en
un área microfocalizada, y que solo en tanto sea posible cumplir con este
requisito se podrá dar inicio de estudio a sus solicitudes, de lo cual se les
informará oportunamente”.
Contestación
del Ministerio de Agricultura
1. El
Ministerio de Agricultura contestó la acción de tutela el 29 de enero de 2015[77],
y alegó la falta de legitimación por pasiva en el proceso. Por ello,
solicitó su desvinculación del proceso.
2.
Señaló que dicha entidad no tiene competencia alguna sobre los hechos alegados
en la acción de tutela. Por el contrario, manifestó que el INCODER es la
entidad competente para resolver las peticiones de los accionantes, y que ésta,
a su vez, cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa y
presupuestal y patrimonio propio.
Contestación
de la Superintendencia de Notariado y Registro
1. La
Superintendencia de Notariado y Registro solicitó su desvinculación del
proceso de tutela, y alegó que no vulneró los derechos fundamentales reclamados
por los accionantes[78].
2. En
primer lugar, hizo algunas consideraciones frente a los principios de legalidad
y tracto sucesivo que deben regir los actos registrales sobre bienes inmuebles.
En este sentido, manifestó que en virtud del principio de tracto sucesivo, es
necesario que en el registro se inscriban los actos jurídicos en una secuencia
lógica y que no exista ningún tipo de vacío. A juicio del Superintendente, no
se deduce el carácter baldío del predio “Hacienda Bellacruz”, sino que, por el contrario,
se advierte la existencia de títulos de dominio de naturaleza privada, los
cuales son vigentes y válidos. Por ello, en virtud del principio de tracto
sucesivo, es necesario que el INCODER ordene el registro del acto
administrativo que declara los predios como baldíos para, posteriormente,
iniciar el respectivo proceso de recuperación.
3.
Por otro lado, señaló que si bien la Resolución No. 0481 del 1º de abril de
2013 del INCODER establecía que los predios Potosí, Caño Negro, Los Bajos,
San Simón, Venecia, María Isidra y San Miguel, habían sido declarados
baldíos desde 1994, y que dicha situación había sido inscrita en el folio de
matrícula inmobiliaria, ello no correspondía con la realidad. En su lugar,
afirmó que el INCODER nunca ordenó la inscripción en el registro de la
Resolución No. 1551 de 1994, mediante la cual se declaró el carácter baldío de
los predios. Así, señaló:
“No
es cierto que tal situación haya sido registrada, por ende no fue publicitada,
debido a que se requería para la época una decisión judicial que ordenara la
cancelación de los asientos registrales, los cuales siguen siendo válidos, y
deben ser tenidos en cuenta en virtud del mencionado principio de tracto
sucesivo”.
4.
Adicionalmente, manifestó que la Resolución No. 0481 de abril de 2013 proferida
por el INCODER no especificó ni la cabida de los predios, ni los folios de
matrícula inmobiliaria sobre los cuales debía inscribirse la orden de
recuperación de baldíos indebidamente ocupados. En este sentido, el registrador
no estaba facultado para subsanar o interpretar la Resolución No. 0481 de 2013,
ni para enmendar su falta de claridad, razón por la cual la Oficina de Registro
de Instrumentos Públicos de Aguachica obró en el marco de sus competencias
legales, al negarse a inscribir el referido acto administrativo.
5.
Igualmente, señaló que los peritos designados por el IGAC en el procedimiento
de recuperación de baldíos, advirtieron sobre la imposibilidad de
individualizar los predios y determinar su área, tal y como consta en la
Resolución No. 0481 de 2013. En consecuencia, el INCODER tomó en cuenta los
datos cartográficos recaudados en el proceso de clarificación de la propiedad
adelantado en 1994, los cuales no daban certeza de los folios de matrícula
inmobiliaria sobre los cuales debía efectuarse la aludida inscripción.
6.
Así mismo, indicó que el procedimiento adelantado por el INCODER parte del
supuesto de que los predios tienen la naturaleza de baldíos. Sin embargo, en
opinión de la Superintendencia, ello no se deduce de la historia jurídica de la
Hacienda Bellacruz, toda vez que aún se encuentran inscritos títulos de dominio
privado en el registro del referido predio. Igualmente, manifestó que el juez
civil es la autoridad competente para ordenar la cancelación de los asientos
registrales en los cuales aparecían títulos de dominio privado.
Así,
manifestó la entidad:
“Con
fundamento en lo anterior, es claro que todas las causales para el inicio de
este proceso parten de la base que (sic) nos encontramos ante un inmueble
de naturaleza baldía, y esto, aunado al principio registral de tracto sucesivo,
no se evidencia en la historia jurídica de la Hacienda Bellacruz que se ha
publicitado en el registro, pues siguen vigentes los asientos registrales que
dan cuenta de la existencia de títulos traslaticios del derecho de dominio
privado que siguen siendo válidos, ya que el INCORA en su momento no agotó el
trámite completo establecido por la jurisprudencia de la época que indicaba que
era necesario para los casos de clarificación de la propiedad acudir al juez
civil para que ordenada la cancelación de los asientos registrales en los
cuales aparecían inscritos títulos de dominio privado”.
7.
Adicionalmente, señaló que el Consejo de Estado, en Sentencia de la Sala Plena
de julio de 1985, estableció expresamente que la competencia del INCORA en los
procedimientos de clarificación de la propiedad es puramente declarativa, y
que, en consecuencia, no se encuentra facultado para ordenar la cancelación de
registros de títulos privados.
8. En
su lugar, indicó que la entidad administrativa debe iniciar el respectivo
proceso ordinario para la cancelación de los registros, situación que no tuvo
lugar en el caso analizado, y que, en consecuencia, no es oponible a la
Superintendencia. Así, manifestó la entidad:
“De acuerdo con lo anterior, el Consejo de Estado consideró
que al INCORA, (sic) no le era dable modificar situaciones jurídicas
existentes ni crear nuevas, en tanto los poderes que se derivaban de la Ley
1365 de 1961 eran meramente declarativos y a partir de ellos debía iniciar
proceso ordinario para obtener la cancelación de los registros (…)
De conformidad con lo anterior, el INCORA (sic) al decidir el
procedimiento de clarificación mediante la Resolución 1551 de 1994, determinó
que su competencia respecto de la titularidad de los predios objeto del
procedimiento era meramente declarativa, por lo tanto el artículo quinto fue
expreso en determinar que no se ordenara su inscripción en los folios, con
fundamento en la jurisprudencia estudiada, en ese orden, reconoció que de
conformidad con la Ley 1365 de 1961 su competencia sólo podía ser declarativa y
no ostentaba competencia para modificar situaciones jurídicas existentes ni
crear nuevas.
Ahora bien, hasta que esta situación no quede clara en
registro, es decir, que el predio es de propiedad de la Nación y un juez ordene
la cancelación de los registros, no es coherente con el principio registral de
tracto sucesivo, de conformidad con el cual solo el titular inscrito tendrá la
facultad de disponer del predio, registrar la ocupación indebida de predios
baldíos, toda vez que registralmente aún no han salido del dominio privado, por
lo tanto se reitera que no existen antecedentes registrales”.
9.
Finalmente, señaló que si bien se registró el acto administrativo de inicio del
procedimiento de clarificación de baldíos, ello configuró un simple acto de
trámite que en nada incide en la titularidad de los predios, por lo que
procedía el registro.
Contestación
de las sociedades Grupo Agroindustrial Hacienda La Gloria – S.A. Sucursal
Colombia (antes Dolce Vista Estate Inc.) y Frigorífico La Gloria S.A.S.
1. El señor Ramiro de Francisco Reyes, en
su calidad de representante legal de la sociedad Grupo Agroindustrial Hacienda
La Gloria S.A. Sucursal Colombia (antes Dolce Vista Estate Inc), y actuando en
nombre y representación de Frigorífico La Gloria S.A.S., respondió la acción de
tutela el 30 de enero de 2015[79].
2. En primer lugar, aclaró que en el folio
de matrícula inmobiliaria de la “Hacienda La Gloria” no consta ningún tipo de
anotación que refiera el inicio o trámite de diligencias de recuperación de
baldíos, e indicó que no existía prueba alguna de que los predios presuntamente
Potosí, Caño Negro, Los Bajos, San Simón, Venecia, María Isidra y San Miguel
hicieran parte de la Hacienda La Gloria. Igualmente, estableció que ASOCOL
nunca afirmó que los campesinos hubiesen sido desplazados de los predios Potosí,
Caño Negro, Los Bajos, San Simón, Venecia, María Isidra y San Miguel, y que
por lo tanto, la pretensión de recuperación y adjudicación de baldíos carecía
de fundamentos.
3. Así mismo, manifestó que la acción de
tutela no cumplía con los requisitos generales de procedencia consagrados en el
Decreto 2591 de 1991, por cuanto:
i) La Ley 1448 de 2011 previó un
procedimiento específico en materia de restitución, ii) el INCODER no está
legitimado por pasiva para adjudicar bienes a víctimas de la violencia, iii) de
acuerdo con el artículo 69 de la Ley 160 de 1994, es requisito para la adjudicación
de bienes baldíos que el solicitante demuestre que tiene bajo producción
económica las dos terceras (2/3) partes de la superficie cuya adjudicación
solicita, lo que no sucede en este caso, iv) actualmente cursa una acción de
revisión ante el Consejo de Estado que discute la legalidad de los actos
administrativos proferidos por el INCODER, v) no se cumple con el requisito de
inmediatez, pues los hechos alegados ocurrieron entre 1994 y 1996.
4. A su vez, presentó argumentos para
desestimar las pretensiones de la demanda. En consecuencia, señaló que: i) la
Resolución No. 1551 de 1994 únicamente indicó que los títulos aportados no eran
suficientes para acreditar dominio frente al Estado, pero ello no implicaba, per
se, una declaratoria de baldíos, ii) aun si se aceptase que los bienes
fueron declarados baldíos, el INCODER no es competente para adelantar el
procedimiento de recuperación, pues la cancelación de títulos de propiedad
privados requiere de una sentencia judicial, iii) la Resolución No. 1551 de
1994 no fue inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria de la anteriormente
denominada Hacienda Bellacruz, ni en el folio del predio “Hacienda La Gloria”,
por lo que no es oponible a terceros adquirentes de buena fe[80],
y iv) la Resolución No. 1551 de 1994 decayó, por cuanto el INCODER no realizó
los actos idóneos para hacerla cumplir, en el término de cinco (5) años a
partir de su ejecutoria.
5. Finalmente, puso de presente que la
asociación ASOCADAR también reclama la adjudicación de los predios objeto de la
presente acción de tutela, sin probar su condición de desplazados y ocupantes
de dichos bienes inmuebles.
Sentencia
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga.
1.
Mediante sentencia proferida el 5 de febrero de 2015, la Sala Civil Familia del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, denegó por
improcedente la acción de tutela[81].
2.
Indicó que para la adjudicación y titularización de un bien baldío, la Ley 160
de 1994 y sus decretos reglamentarios han establecido dos procedimientos, a
saber: i) uno administrativo adelantado ante el INCODER y ii) uno judicial, el
cual se desarrolla ante los jueces de restitución de tierras.
Por
otra parte, señaló que la Ley 1448 de 2011 reguló el proceso de adjudicación de
baldíos para víctimas del conflicto armado, y estableció en su artículo 83, los
requisitos exigidos para ello.
3.
Así, a juicio del Tribunal, la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para
discutir la adjudicación de predios baldíos a los accionantes, toda vez que el
ordenamiento jurídico ha previsto procesos de carácter especial con requisitos
específicos que deben acreditarse. En este sentido, estableció:
“Para
la Sala es irrefragable que la acción de tutela no es el medio procedente para
obtener la adjudicación de bienes baldíos que persigue ASOCOL, pues aquélla es
un mecanismo residual y subsidiario, concebido por la Constitución Política
como el dispositivo idóneo para proteger derechos de índole fundamental, más (sic) no para
reemplazar los procedimientos regulados por el legislador, quedando vedada al
juez constitucional la potestad de arrogarse competencias establecidas en
cabeza de las entidades estatales o los jueces ordinarios y que escapen de la
concreta función de determinar la vulneración o afectación a dichas garantías
superiores.
4.
Igualmente, indicó que el Tribunal no es el juez competente para verificar la
acreditación del cumplimiento de los requisitos para la adjudicación de
predios, toda vez que la Ley 1448 de 2011 consagró dicha función en los jueces
de restitución de tierras.
5.
Finalmente, señaló que la discusión frente a la declaratoria de bienes baldíos
de los predios Potosí, Caño Negro, Los Bajos, San Simón, Venecia, María
Isidra y San Miguel, debe surtirse en el proceso de revisión ante el
Consejo de Estado. En este sentido, para efectos de iniciar los procedimientos
de titularización y adjudicación de bienes baldíos, será necesario atender a
los resultados del proceso judicial actualmente en curso. Así, el Tribunal
mencionó:
“Es
claro entonces, que hasta tanto el INCODER no cuente con un sustento jurídico
en firme en torno a la recuperación de los señalados bienes baldíos, no podrá
adelantar gestiones tendientes a su titularización y adjudicación, pues la
condición de estos terrenos está hoy siendo debatida judicialmente, discusión
que no puede pretenderse suplir o reemplazar con la acción de resguardo
excepcional, menos en lo tocante a la definición del asunto del modo que
corresponda por el ente competente: Honorable Consejo de Estado”.
Impugnación
El 11
de febrero de 2015, el señor Fredy Antonio Rodríguez Corrales, en su calidad de
representante legal de la asociación ASOCOL, impugnó el fallo de tutela
proferido por la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior de Bucaramanga[82].
1. En
primer lugar, señaló que la organización ASOCOL ha solicitado la recuperación
de los predios presuntamente baldíos desde 1987 ante las autoridades
respectivas, en un primer momento ante el INCORA y posteriormente ante el
INCODER.
1.1.
Para demostrar la anterior afirmación, señaló que los siete (7) predios baldíos
Potosí, Caño Negro, Los Bajos, San Simón, Venecia, María Isidra y San Miguel
se encuentran incluidos en las actas de acuerdo suscritas por el Gobierno
Nacional y los campesinos desplazados de la Hacienda Bellacruz, del 5 y 6 de
junio de 1996. Así, en el numeral 1º de éstas se incluyó que el INCORA
adjudicaría los predios San Antonio, hoy vereda Caño Alonso, Los Cacaos, Santa
Elena y San Carlos a las familias que fueron desplazadas y despojadas de éstos.
1.2.
Así mismo, mencionó que en la parte considerativa de las Resoluciones No. 0868
del 25 de abril de 2011 y 02294 del 5 de septiembre de 2011, proferidas por el
INCODER, consta que el representante legal de ASOCOL solicitó el adelantamiento
del procedimiento de recuperación de baldíos de los predios Potosí, Caño
Negro, Los Bajos, San Simón, Venecia, María Isidra y San Miguel en febrero
de ese mismo año.
2. En
segundo lugar, desestimó la presunta falta de prueba de su condición de desplazados,
alegada por los accionados y terceros en el escrito de contestación de la
acción de tutela.
2.1.
Así, resaltó que en agosto de 2011, las familias que anteriormente ocupaban
predios de la Hacienda Bellacruz, solicitaron la protección de las tierras de
las que fueron desplazados ante las Personerías de Aguachica, Barranquilla y
Bogotá. En consecuencia, en diciembre de 2011 fueron inscritos en el folio de
instrumentos públicos No. 196-25668 del predio San Antonio y la matrícula No.
196-25667 del predio San Carlos, predios que fueron comprados por el INCORA a
la Familia Marulanda Ramírez[83].
2.2.
Igualmente, señaló que en el año 2011 las familias campesinas realizaron la
correspondiente declaración de desplazamiento y despojo ante las Personerías de
varios municipios de Cesar y Valledupar, y en consecuencia, fueron registradas
en la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas. Resaltó
que las familias desplazadas realizaron la solicitud respectiva ante el
programa de Ayuda Humanitaria, pero que ésta sólo fue otorgada un año después,
y que aún no han recibido ningún tipo de indemnización administrativa que les
permita superar su condición de extrema pobreza.
2.3.
Mencionó que en el 2011 realizaron la declaración de desplazamiento y despojo
ante las Fiscalías de Bucaramanga y Aguachica, y ante la Fiscalía para Justicia
y Paz. Señaló que en estas declaraciones las familias de campesinos desplazados
de la Hacienda Bellacruz acusaron a Juan Francisco Prada Márquez, alias
‘Juancho Prada’, a quien en el 2014 le fueron imputados los hechos de
desplazamiento y despojo efectuados en la Hacienda Bellacruz[84].
2.4.
Adicionalmente, afirmó que en 2012 las familias entregaron a la Oficina de
Tierras de Bucaramanga, toda la documentación referente al despojo y
desplazamiento sufrido por los campesinos de la Hacienda Bellacruz. Indicó que
dicho despojo fue efectuado por los paramilitares del grupo “Héctor Julio
Peinado”, liderados por Juan Francisco Prada, quienes recibían órdenes de la
Familia Marulanda Ramírez[85].
En consecuencia, las familias desplazadas fueron inscritas en la Matriz de
Desplazamiento realizada por la Fiscalía de Justicia y Paz de Aguachica, y en
la Matriz de Despojo realizada por la Unidad Élite de Persecución de Bienes de
la Fiscalía General de la Nación.
2.5.
Aclaró que, desde el 2012, las familias organizadas en ASOCOL han solicitado al
INCODER y a la Oficina de Tierra del Magdalena Medio que la restitución a la
que tienen derecho sea efectuada a través de la reubicación en los siete
predios baldíos, teniendo en cuenta que en 1996 dichos predios iban a ser
entregados para completar la Unidad Agrícola Familiar prometida por las
autoridades gubernamentales a los campesinos.
3. Finalmente,
relató que las familias solicitaron el desarrollo de un proceso penal en contra
de los implicados en el desplazamiento de las familias campesinas de la
Hacienda Bellacruz. Sin embargo, se presentaron diversas irregularidades en el
proceso penal en la región de la Costa Caribe, razón por la cual ASOCOL
solicitó que éste fuese trasladado a Bogotá. Así, se imputaron cargos
relacionados con expulsión, traslado o desplazamiento forzado de población
civil y otros contra el jefe paramilitar Juan Francisco Prada Márquez, alias
‘Juancho Prada’.
Sentencia de la Sala de Casación Civil
de la Corte Suprema de Justicia. Declaratoria de nulidad.
1. El
26 de marzo de 2015, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia
resolvió la impugnación formulada contra el fallo de primera instancia, y declaró
la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la acción de
tutela[86].
2. La
Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia advirtió que, si bien formalmente la
acción de tutela había sido iniciada contra el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, lo cierto es que los accionantes no le endilgaron ninguna
conducta u omisión vulneradora de sus derechos fundamentales. Por el contrario,
la presunta vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes fue
atribuida al INCODER.
3.
Para la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, en el caso analizado se
presentó una vinculación aparente de una autoridad pública del orden nacional,
como es el caso del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, cuando
realmente se demandó una entidad del sector descentralizado, como es el
INCODER. En consecuencia, concluyó que el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bucaramanga no era el competente para conocer de la acción de
tutela, sino los juzgados civiles del circuito.
De
esta manera, ordenó remitir el expediente a la Oficina de Reparto Judicial de
Bucaramanga, para que éste fuese asignado, en primera instancia, a los juzgados
civiles
Sentencia
de primera instancia proferida por el Juzgado Décimo Civil del Circuito de
Bucaramanga
1.
Mediante auto del 15 de abril de 2015, el Juzgado Décimo Civil del Circuito de
Bucaramanga admitió la acción de tutela[87].
En la referida providencia, ordenó notificar el proceso al Ministro de
Agricultura y Desarrollo Territorial, al Director del INCODER del orden
nacional, y al Director Territorial del INCODER – Valledupar.
Así
mismo, vinculó oficiosamente a las sociedades Dolce Vista Estate INC,
Frigorífico La Gloria S.A.S, Grupo Industrial Hacienda La Gloria y Fiduciaria
Davivienda; al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, a la
Unidad Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas del
Conflicto, a la Superintendencia de Notariado y Registro y a la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.
A su
vez, a través de un edicto emplazatorio, el juez ordenó notificar a los señores
Cecilia Ramírez de Marulanda, Carlos Arturo Marulanda Ramírez, María Cecilia
Marulanda de Sarasola, Gloria Cristina Marulanda de Umaña y Alberto Marulanda
Grillo.
2. En
tanto los accionados y terceros vinculados guardaron silencio en el proceso de
tutela, el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bucaramanga profirió sentencia
el 22 de abril de 2015[88].
Así, el juez denegó por improcedente la acción de tutela por considerar que
los accionantes contaban con mecanismos administrativos y judiciales idóneos
para solicitar sus pretensiones, a saber: el procedimiento administrativo de
clarificación y recuperación de la propiedad reglado en la Ley 160 de 1994, o
el proceso judicial cuya finalidad es la restitución de tierras a víctimas del
conflicto armado, consagrado en la Ley 1448 de 2011.
Amicus
Curiae
de los ciudadanos Iván Cepeda Castro, Alberto Castilla Salazar y Alirio Uribe
Muñoz
1.
Los mencionados ciudadanos coadyuvaron la acción de tutela iniciada por
ASOCOL. Así, i) informaron sobre la ocurrencia de nuevos hechos con
posterioridad a la presentación de la acción de tutela, e ii) indicaron que el
INCODER había incurrido en una vía de hecho administrativa al declarar la pérdida
de fuerza ejecutoria de la Resolución No. 1551 de 1994.
2. En
primer lugar, aclararon que las organizaciones ASOCOL y ASOCADAR actualmente
reúnen a una parte de las víctimas del desplazamiento de la Hacienda Bellacruz.
Sin embargo, indicaron que existen víctimas que no se encuentran organizadas,
pero cuyos derechos también deben ser protegidos.
3.
Señalaron que el 30 de junio de 2015, aproximadamente ciento ochenta (180)
familias retornaron voluntariamente, y sin el acompañamiento institucional, a los
predios presuntamente baldíos ubicados en Simaña, La Gloria. En opinión de los
coadyuvantes, esta decisión fue adoptada por las comunidades desplazadas debido
a la pobreza extrema que afrontaban, y a la falta de atención de las entidades
públicas en la resolución de su situación.
Sin
embargo, indicaron que el 1º de julio de 2015, aproximadamente a las 7:30
A.M.,  un grupo de civiles armados y encubiertos (presuntamente paramilitares)
personal del ESMAD y de la Policía Nacional, ingresaron violentamente al lugar.
Asimismo, relataron que a las 10:00 A.M. desalojaron violentamente a las
familias que se encontraban en el lugar, dispararon armas de fuego, lanzaron
gases lacrimógenos, e hirieron quince personas, entre éstas dos niños y mujeres
en estado de embarazo. Resaltaron que el señor Jahir Puentes fue herido con
arma de fuego.
4.
Manifestaron que con la Resolución No. 334 de 2015, mediante la cual el INCODER
declaró el decaimiento de la Resolución 1551 de 1994, se incurrió en una vía de
hecho administrativa. Así, alegó que el acto administrativo mencionado comportó
un defecto procedimental absoluto por dos razones: i) primero, porque obvió que
la Resolución 1551 de 1994 no fue impugnada oportunamente, y por lo tanto,
frente a ésta operó el fenómeno de la caducidad, y ii) porque en el marco del
procedimiento de recuperación de baldíos adoptó una decisión sobre el
procedimiento de clarificación, cuando éste ya había terminado.
5.
Igualmente, argumentaron que la Resolución No. 334 de 2015 incurrió en un defecto
fáctico, por cuanto consideró, equivocadamente, que los fundamentos de hecho y
de derecho de los actos administrativos del procedimiento de clarificación
habían desaparecido. Así, indicaron que el INCODER omitió que en la anotación
No. 22 constaba el registro de la Resolución No. 1551 de 1994 en el folio de
matrícula inmobiliaria número 196-1038, correspondiente a la antigua Hacienda
Bellacruz, mediante la cual finalizó el procedimiento de clarificación de la
propiedad.
A su
vez, manifestaron que la Resolución No. 334 de 2015 omitió que los predios
objeto del procedimiento de recuperación fueron identificados correctamente a
partir del análisis de las coordenadas geográficas, los certificados de
libertad y tradición y las fichas catastrales.
6. Mencionaron
que el INCODER incurrió en un defecto sustantivo, toda vez que interpretó de
forma irrazonable las disposiciones normativas aplicadas en la Resolución No.
334 de 2015. En este sentido, para los coadyuvantes no era cierto que i)
existieran dudas sobre la naturaleza baldía de los bienes, ni ii) que ello
hubiese afectado a terceros de buena fe.
6.1.
En primer lugar, señalaron que no es cierto que el INCODER careciera de la
competencia para determinar la naturaleza jurídica de los baldíos de la Hacienda
Bellacruz, como equivocadamente indicó el acto administrativo cuestionado, con
fundamento en una sentencia del Consejo de Estado del año 1985. En dicha
providencia el Consejo de Estado inaplicó el artículo 12 del Decreto 1265 de
1977, en ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad, norma que
prescribía que el acto administrativo que declarara que un bien era baldío
debía comunicarse a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos para
cancelar los títulos de propiedad privada. A juicio del Consejo de Estado, las
facultades del INCODER eran exclusivamente declarativas y no podían crear,
modificar o extinguir derechos patrimoniales.
Sin
embargo, los coadyuvantes resaltaron que el hecho de que el Consejo de Estado
hubiese inaplicado la mencionada norma jurídica, para ese caso concreto, no
implicó su invalidez, y mucho menos, que el INCODER hubiese perdido la
competencia de ordenar la cancelación de los registros de títulos privados
sobre bienes baldíos.
En este sentido, resaltaron que no existían dudas
sobre la naturaleza baldía de los bienes inmuebles objeto del procedimiento de
recuperación. Así, mencionaron que el hecho de que la Resolución No. 1551 de
1994 no hubiese sido inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria del predio
Bellacruz, no implicaba que los predios fuesen de propiedad privada, puesto que
en el mencionado acto administrativo claramente se estableció que siete de los
predios que componían la Hacienda, tenían naturaleza baldía.
En consecuencia, señalaron que el INCODER no podía
alegar su propia falta de diligencia, al declarar el decaimiento de la
Resolución No. 1551 de 1994, cuando se abstuvo de inscribir el mencionado acto
administrativo en el registro.
6.2. En segundo lugar, manifestaron que las partes que
realizaron negocios jurídicos sobre los referidos predios tenían conocimiento
de su carácter baldío. Así, indicaron que los vendedores, quienes se arrogaban
el carácter de propietarios de los baldíos, interpusieron diversos recursos
para impugnar los actos administrativos de clarificación de la propiedad. A su
vez, a los compradores de los predios les era exigible la obligación de
verificar el estado del proceso de clarificación de los predios de la
anteriormente denominada Hacienda Bellacruz, el cual se encontraba inscrito en
la anotación No. 22 del folio de matrícula inmobiliaria.
Por lo tanto, concluyeron los coadyuvantes:
“En suma, aunque la anotación de la resolución que determinaba
la existencia de baldíos debía realizarse, esto no es excusa ni a los
propietarios ni a los futuros compradores, pues los primeros sabían de la
Resolución No. 1553 (sic) de 1994
que declaraba la existencia de baldíos en la medida en que la impugnaron y en
la medida en que la nota 22 registró la terminación del proceso de
clarificación. Y los segundos tenían el deber de verificar cuál había sido el
resultado del proceso de clarificación pues la cancelación de la resolución que
le dio apertura sí fue inscrita. Esta falta de anotación tampoco es excusa para
la propia administración, pues no puede el INCODER argumentar un error previo a
su favor, ya que era él mismo el que debía haber ordenado, en 1994, la
cancelación de los registros aplicando
el Decreto 1265 de 1977 que gozaba de constitucionalidad (aunque hubiera sido
inaplicado en un caso concreto), o bien impulsando las acciones
correspondientes ante la jurisdicción ordinaria para garantizar esta
inscripción, si seguía la tesis del Consejo de Estado. Más de 20 años después,
el INCODER no puede excusarse en su propia negligencia para recuperar tierras
que son de la nación, alegando además una supuesta imposibilidad de
individualizar predios, la cual no está debidamente motivado (sic) en el acto administrativo cuestionado”. (Subraya y
negrilla fuera del texto)
7. Finalmente, señalaron que el INCODER incurrió en
una vía de hecho administrativa por violación directa de la Constitución, por
razón de la expedición de la Resolución No. 334 de 2015.
7.1. En primer lugar, indicaron que con la Resolución
No. 334 de 2015, el INCODER desconoció i) la obligación de proteger el
patrimonio público, ii) el artículo 64 de la Constitución Política, que
consagra la obligación del Estado de promover el acceso a la tierra de las
poblaciones campesinas, y iii) la protección especial del campo. En opinión de
los coadyuvantes, el reinicio del procedimiento agrario constituye una
vulneración a estos mandatos, debido al extenso lapso que debería esperarse
para su tramitación.
7.1.1. Por otro lado, indicaron que la problemática de
la administración de los predios baldíos ha sido reconocida por la Corte
Constitucional, Corporación que en Sentencia T-488 de 2014 señaló que existe
una falta de información actualizada y completa por parte de la institución
responsable de la administración y adjudicación de baldíos, y una excesiva
concentración de las tierras.
3.1.2. Igualmente, expusieron que la Contraloría
General de la República, a través del Informe sobre acumulación irregular de
baldíos en la altillanura colombiana, del 2013, indicó que la
indebida acumulación de baldíos ha sido una práctica recurrente y permitida por
las autoridades del Estado. Particularmente, señaló que los continuos englobes,
desenglobes, divisiones materiales y apertura de nuevos folios de matrícula
inmobiliaria sobre los predios de la Hacienda Bellacruz, constituyó una forma
de revestir de legalidad la adquisición ilícita de bienes baldíos.
3.1.3. Finalmente, resaltaron que tanto las sociedades
involucradas en la adquisición irregular de los predios baldíos, como la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Aguachica y la Superintendencia
de Notariado y Registro han actuado de mala fe, por lo que solicitó que fuesen
investigados disciplinariamente por razón de la extralimitación de sus
funciones.
Así, indicaron que el Registrador de Instrumentos
Públicos objetó la inscripción de la Resolución No. 1551 de 1994 proferida por
el INCODER, pese a que ésta gozaba de una presunción de legalidad por ser un
acto administrativo en firme. Sin embargo, sí accedió a la inscripción de
múltiples actos jurídicos irregulares sobre los inmuebles declarados baldíos,
efectuados por las sociedades involucradas en el presente trámite de tutela.
Las referidas actuaciones de la Superintendencia de
Notariado y Registro, a juicio de los coadyuvantes, devienen en una vulneración
del principio de primacía del derecho sustancial sobre el formal, toda vez que
se impusieron diversas limitaciones al registro de un acto administrativo
ejecutoriado, como es la Resolución No. 1551 de 1994, que finalizaron con la
vulneración del patrimonio público estatal y de los derechos fundamentales de
las familias campesinas desplazadas.
3.2. Igualmente, indicaron que la Resolución No. 334
de 2015 del INCODER vulneró los derechos fundamentales de las familias
campesinas desplazadas, y, especialmente, el deber del Estado de adoptar
acciones afirmativas en su favor, poniéndolas en un estado de indefensión. Así,
manifestaron:
“La Resolución 334 de 2015 desconoce este mandato constitucional, el
cual es derivado del artículo 13 de la C.P., pues no tiene en cuenta que las
decisiones que adopta, relacionadas con procesos agrarios que son de su
competencia, tienen impactos directos no solo sobre unos predios objeto de
clarificación, sino sobre campesinos y campesinas que fueron desplazados de
esas mismas tierras. Esta Resolución del INCODER no solo no adopta medidas
afirmativas para garantizar que sus procesos administrativos se ajusten a las
necesidades de la población deslazada de la Hacienda Bellacruz, sino que además
adopta una medida que a todas luces es regresiva para esta población, en la
medida en que borra las acciones ya emprendidas por el Estado en este caso y
devuelve el conflicto agrario 20 años en el tiempo, a sus inicios. Con ello,
deja a las víctimas de este caso en un estado de aún más indefensión frente a
la administración misma y frente a las personas que están detentando la
propiedad de las tierras de manera ilegal, en la medida en que el propio
INCODER ya reconoció que eran de propiedad de la Nación y que, en consecuencia,
deberían ser adjudicadas a los campesinos y campesinas mediante acciones que el
propio INCODER está en la facultad de emprender”.
3.3. Por último, señalaron que la actuación del
INCODER devino en una vulneración del derecho fundamental de acceso a la justicia
por cuanto: i) vulneró el derecho a un proceso ágil, y, adicionalmente, ii)
violó el principio de primacía del derecho sustancial sobre el formal.
3.3.1. Así, con respecto a la vulneración de un
proceso ágil, los coadyuvantes resaltaron que las poblaciones campesinas
desplazadas han reclamado la recuperación de los predios baldíos de la Hacienda
Bellacruz durante veinticinco (25) años, sin obtener, hasta el momento, una
solución definitiva a sus pretensiones. En este sentido, reiniciar el procedimiento
de clarificación impide la resolución de un trámite de forma oportuna y
sustancial.
3.3.2. A su vez, frente a la vulneración de la
primacía del derecho sustancial sobre el formal, indicaron que con la
Resolución No. 334 de 2015 se pretermitió la competencia del INCODER de
determinar la naturaleza jurídica de los predios rurales, en detrimento de los
derechos fundamentales de las familias desplazadas:
“Así entonces, si en gracia de discusión se admite que en el año de
1994 el Incora, en virtud de la sentencia del Consejo de Estado no era
competente para ordenar la inscripción en el registro, inscripción que en
efecto ocurrió (anotación 22), es claro que sí se atiende el derecho
sustancial, pues la autoridad competente para determinar la naturaleza jurídica
de las tierras ha sostenido que dentro de la Hacienda Bellacruz en la
actualidad existen al menos 1.200 hectáreas baldías que ocupan indebidamente
personas que no son sujetos de reforma agraria. En consecuencia, en aras de
proteger los derechos a la tierra, al territorio, a la alimentación, a la
vivienda de los campesinos, así como el derecho colectivo al patrimonio público
(al tratarse de baldíos), no es posible concluir que por la ausencia de un
ritual procesal, que en la actualidad ha sido completamente revaluado por el
legislador, quien ha otorgado la competencia al Incoder de ordenar la
cancelación de los registros en casos como el que se estudia, el Estado le
otorgue prelación al rito procesal. De no ser así llegaríamos al absurdo
escenario en el que únicamente una orden judicial puede afectar los folios de
matrícula inmobiliaria, desconociendo que actualmente a diversas autoridades
administrativas que pueden ordenar inscripciones en el marco de diversos
procedimientos, entre ellos los agrarios”.
En consecuencia, los coadyuvantes solicitaron a la
Corporación: i) amparar los derechos fundamentales de todas las víctimas de la
Hacienda Bellacruz, ii) dejar sin efectos jurídicos la Resolución No. 334 de
2015 proferida por el INCODER, y en su lugar, declarar que el procedimiento de
clarificación de la propiedad finalizó con la Resolución No. 1551 de 1994 que
constituye cosa juzgada, iii) ordenar al IGAC la identificación física
definitiva de los predios declarados baldíos y a la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos, la apertura de un folio de matrícula inmobiliaria para cada uno de
los predios baldíos, sobre los cuales se inscribirán los actos administrativos
relacionados con los procedimientos de clarificación y recuperación, iv)
declarar la nulidad de las escrituras públicas y actos registrales que
ocultaron la existencia de predios baldíos, y que los incluyeron como de
dominio privado, y, finalmente, v) emitir las órdenes tendientes a investigar
la conducta irregular del Registrador de Instrumentos Públicos de Aguachica y
de la Dirección de Registro de la Superintendencia de Notariado y Registro.
Amicus Curiae
de la Comisión Colombiana de Juristas
1. Gustavo Gallón Giraldo, en representación de la
Comisión Colombiana de Juristas, intervino en calidad de amicus curiae en
el caso analizado, para exponer algunas circunstancias relacionadas con el
contexto de despojo, vulneración de derechos humanos y revictimización de las
familias campesinas de la Hacienda Bellacruz. Así, dicha organización señaló
que ha asesorado a las víctimas en el reclamo de sus derechos, y que, con
motivo de ello, la Corte Constitucional expidió la Sentencia T 227 de 1997.
2. Inició su exposición mediante precisiones sobre el
contexto histórico de la región en que se encuentra la Hacienda Bellacruz,
actualmente denominada Hacienda La Gloria. Así, indicó que a finales de los
años 80, los terratenientes de la región del Sur del Cesar auspiciaron la
conformación de grupos paramilitares dirigidos por alias “Juancho Prada”, quienes
perpetuaron diversos crímenes y masacres en contra de la población civil, y que
el Estado ha sido condenado por estos hechos en la jurisdicción contenciosa
administrativa[89].
3. Posteriormente, indicó que la Familia Marulanda
Ramírez adquirió de forma irregular, el derecho de dominio de la Hacienda
Bellacruz, la cual, en los años 70, alcanzó a tener veinticinco mil (25.000)
hectáreas. Igualmente, mencionó que los campesinos asentados en los predios de
la Hacienda Bellacruz fueron víctimas de continuos despojos por parte de los
grupos paramilitares liderados por la Familia Marulanda Ramírez, los cuales han
sido objeto de condenas al Estado en la jurisdicción de lo contencioso
administrativo[90].
4. Igualmente, relató que el caso de la Hacienda
Bellacruz se ha caracterizado por la realización de diversos actos y negocios
jurídicos encaminados a dar una apariencia de legalidad a la indebida
apropiación de baldíos.
Para ejemplificar esta situación, señaló que la
Familia Marulanda Ramírez creó la sociedad M.R. de Inversiones S.A.S, con el
fin de desdibujar la propiedad inscrita sobre los bienes inmuebles objeto de
los procedimientos de clarificación y recuperación de baldíos.
Manifestó que en el año 2008, la sociedad La Dolce
Vista INC compró las sociedades M.R. de Inversiones y Frigorífico La Gloria, a
la Familia Marulanda Ramírez. En el 2009, la sociedad La Dolce Vista INC
modificó la denominación de la antigua Hacienda Bellacruz por el de “Hacienda
La Gloria”, en la cual inició la explotación de palma de aceite. Finalmente, en
el 2011, el Ministerio de Industria y Comercio aprobó la constitución de una
zona franca en la Hacienda La Gloria para la producción y exportación de palma
de aceite. Así, indicó:
“Aunado al despojo por la violencia y el desplazamiento forzado, el
caso emblemático de la Hacienda Bellacruz se caracteriza por una compleja y
sofisticada cadena de maniobras jurídicas implementadas con el fin de darle una
apariencia de legalidad al despojo y apropiación ilegal de baldíos. A
continuación, se hace un recuento de algunas de ellas:
1.
El 26 de diciembre de 1970, la familia
MARULANDA RAMÍREZ formalizó mediante escritura pública ante la Notaría de
Tamalameque la personería jurídica de la SOCIEDAD M.R. DE INVERSIONES LTDA, que
en adelante sería la propietaria de la Hacienda Bellacruz y del Frigorífico La
Gloria S.A., y así desdibujar la propiedad directa que ejercían con
anterioridad.
2.
En el 2008, la firma La Dolce Vista INC.,
de Germán Efromovich, compró a la familia MARULANDA RAMIREZ, sus firmas SOCIEDAD
M.R. DE INVERSIONES LTDA y Frigorífico La Gloria S.A. Es decir, en lugar de
adquirir los predios, el inversionista adquirió las empresas.
3.
El 22 de septiembre de 2009, La Dolce
Vista INC. registró la finca que le compró a Marulanda (el lote independiente y
los otros siete lotes englobados) como la Hacienda La Gloria, con una extensión
de 5.833 hectáreas (de la cual hace parte los terrenos que según las
resoluciones del INCORA de 1996 eran baldíos), hectáreas hoy ocupadas por un
gran sembradío de palma aceitera.
4.
La Dolce Vista INC. creó en febrero de
2010 la firma Extractora La Gloria S.A.S. y empezó a gestionar la aprobación de
una zona franca uniempresarial para producir y exportar el aceite con las
ventajas que da esta condición de zona franca. El Ministerio de Industria y
Comercio le dio el visto bueno mediante la Resolución 04558 del 19 de abril de
2011, convirtiéndose en una de las siete zonas francas permanentes autorizadas
por el Gobierno para este tipo de producción agroindustrial”.
Asimismo,
anexó copia del informe elaborado por la Subgerencia de Tierras Rurales del
INCODER, denominado “Preguntas y respuestas sobre la intervención del INCORA
y del INCODER en el predio rural “Hacienda Bellacruz”, hoy “Hacienda La
Gloria”, en el que se ilustran algunos de los actos jurídicos celebrados
sobre los predios de la Hacienda Bellacruz que fueron declarados baldíos por el
INCODER.
5.
Resaltó la grave situación que afrontan las familias campesinas que decidieron
retornar al predio denominado Venecia en la Hacienda Bellacruz, el 30 de
junio de 2015, y que fueron desalojadas violentamente por personal del ESMAD.
Así, mencionó que quince (15) campesinos, entre éstos, mujeres embarazadas y
niños, fueron heridos gravemente. Igualmente, señaló que las familias
campesinas se encuentran actualmente acampando en la intemperie en la vía de
acceso a los predios y esperan la solución de la problemática por parte de las
autoridades públicas.
6.
Finalmente, expuso que con la omisión de las autoridades públicas de dar una
pronta y efectiva solución a las familias de campesinos desplazados de la
Hacienda Bellacruz, se vulneraron los derechos a la tierra, al ambiente y a la
alimentación de la población campesina. Así mismo, indicó que la ocupación
indebida de baldíos por parte de sociedades que no son sujetos de reforma
agraria, implica un desconocimiento del principio de progresividad en materia
agraria, y de la obligación que tiene el Estado de garantizar el acceso de los
campesinos a la propiedad rural.
7. En
consecuencia, solicitó a la Corte: i) dejar sin efectos la Resolución No. 334
de 2015, ii) requerir a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de
Aguachica la inscripción del acto administrativo que ordenó la recuperación de
los bienes baldíos de la Hacienda Bellacruz, iii) ordenar al IGAC que realice
los informes de georreferenciación predial para el desenglobe catastral y
reamojonamiento físico de los predios baldíos, iv) ordenar al INCODER la
titulación de los bienes baldíos a favor de los campesinos desplazados de la
Hacienda Bellacruz con base en la presunción de no interrupción de la ocupación
durante el periodo de desplazamiento, establecida en el artículo 74 de la Ley
1448 de 2011, y, finalmente, v) requerir a la Unidad para la Atención y Reparación
a Víctimas para que implemente un plan de retorno colectivo a los predios
baldíos recuperados.
Amicus Curiae
de la Asociación de Desplazados al Retorno – ASOCADAR
1. El representante legal de la Asociación
de Desplazados al Retorno – ASOCADAR relató especificidades sobre el
desplazamiento y los tratos crueles de los que fueron víctimas las familias
desplazadas de la Hacienda Bellacruz en 1996. Así, señaló:
“En febrero de 1996, en horas de la noche, incursionaron decenas de
paramilitares movilizados en camionetas, allí procedieron a golpear a los
miembros de la comunidad; mujeres, ancianos y niños fueron víctimas de tratos
inhumanos, quemaron nuestras casas, destruyeron los cultivos y se robaron el
ganado y nuestras pertenencias. Durante la incursión nos amenazaron para que
abandonáramos las tierras porque según ellos “pertenecían a Carlos Arturo
Marulanda”.”
Así mismo, explicó la falta de cumplimiento de los
compromisos adquiridos por el Gobierno Nacional para solucionar la precaria
situación de las familias desplazadas, la presunta complicidad de las
autoridades locales con el paramilitarismo, y las consecuencias negativas que
ello ha acarreado:
“El gobierno se comprometió a la adjudicación de las tierras y a
proporcionarnos seguridad. Entonces volvimos a la región acompañados por una
comisión interinstitucional del gobierno Nacional, luego de unos acuerdos
previos. Sin embargo la Cruz Roja Internacional nos comunicó que los
paramilitares habían enviado el mensaje de “si regresan los asesinamos”. Por
ello nos tocó nuevamente llegar al albergue campesino.
En medio de la espera del cumplimiento por parte del gobierno a los
compromisos adquiridos, fueron asesinados otros siete miembros de nuestra
comunidad; algunos ellos líderes del proceso comunitario. Ello nos obligó
nuevamente a recurrir a las autoridades nacionales, pues las autoridades
locales en su mayoría estaban controladas y al servicio del paramilitarismo.
Así, muchos campesinos volvieron nuevamente a Bogotá y ocuparon el INCORA, pero
esta vez por dos meses y posteriormente ocuparon la Defensoría del Pueblo,
lugar donde estuvieron aproximadamente ocho meses. Sin embargo el gobierno
manifestó que no podía garantizar nuestra seguridad ate la presencia
paramilitar y por lo tanto prometió la compra de tierras para reubicar una
parte de las familias desplazadas (…)
En este proceso hemos visto a muchos de nuestras líderes y lideresas
asesinados, otros obligados a desplazarse forzadamente dentro del país y muchos
otros condenados al exilio. Aproximadamente un 30% de las familias desplazadas
fueron reubicadas, en lugares conocidos como la Miel y Cámbulos en el
departamento del Tolima y la Cochinilla en Norte de Santander. La mayoría nos
desplazamos en diferentes partes de país sufriendo el rigor del desarraigo”.
3.
Igualmente, describió los tratos crueles y abusos de autoridad que sufrieron
durante el desalojo ocurrido el 1º de julio de 2015, los cuales, en opinión del
coadyuvante, fueron tolerados por autoridades públicas:
“Durante
el desalojo violento, los miembros de la comunidad fuimos víctimas de tortura y
tratos crueles inhumanos y degradantes. Ejemplo de lo anterior es el caso de
una mujer y su hijo de tres años. La mujer relata que a su hijo de tres años,
los policías le dieron una patada en el estómago y le tiraban a los lados gases
lacrimógenos al punto que se estaba asfixiando. Ella relata cómo dos policías
pusieron en medio de sus piernas una motocicleta la cual aceleraban, fue
golpeada con bolillo en la cabeza y en diferentes partes de cuerpo, le
dispararon con un gas lacrimógeno de frente el cual le produjo una herida que
debió ser suturada. Otra de las mujeres relata que miembros del ESMAD la
empujaron y la tumbaron al piso, allí le apuntaron con un arma de balines en la
cabeza, le pegaron en el estómago y la amenazaron de muerte.
En
contra de la población se profirieron graves insultos y amenazas intimidándolos
para que no regresaran a esos predios. Así mismo, los miembros de la policía y
ESMAD, dañaron los enseres de la población y hurtaron bienes de la población
como por ejemplo, el botiquín de primeros auxilios, celulares, enseres y
comida.
La
policía iba acompañada del Personero Municipal Jorge Rangel, la Inspectora de
Policía Central  Liliana Lobo, la comisaria de familia  el enlace de víctimas
de la Alcaldía de municipio de La Gloria (Cesar), quienes no hicieron
diligencias encaminadas a proteger los derechos fundamentales de la población
víctima de desplazamiento forzado que se encontraba en los predios, ni a
prevenir la violencia desmedida ni el exceso en el uso de la fuerza por parte
de los funcionarios públicos del ESMAD y Policía intervinientes”.
4.
Señaló que aún se observan hombres armados de civil junto con la policía, lo
que implica un riesgo inminente para la vida e integridad personal de las
familias campesinas. Asimismo, indicó que hasta el 8 de agosto, la población
campesina desplazada continuaba a orillas de la carretera, en evidente
desprotección y estado de vulnerabilidad.
5.
Finalmente, explicó diversos instrumentos jurídicos internacionales[91] y normas jurídicas
constitucionales[92] que protegen los
derechos a la restitución, trato diferenciado y acceso a la administración de
justicia de las poblaciones desplazadas, los cuales no han sido salvaguardados
en el caso de las familias de la Hacienda Bellacruz. Incluso, manifestó que con
la Resolución No. 334 de 2015 proferida por el INCODER, se ha revictimizado a
la población campesina desplazada, al tildársele de invasores, y se ha puesto
en peligro la vida e integridad personal de varios de sus líderes.
6. En
consecuencia, solicitó a la Corte: i) dar prevalencia al derecho sustancial
sobre el formal en el análisis del trámite del procedimiento de clarificación,
ii) dejar sin efectos la Resolución No. 334 de 2015 proferida por el INCODER,
iii) ordenar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Aguachica
(Cesar), la inscripción de la Resolución No. 481 de 2013, iv) iniciar el
procedimiento de titulación colectiva a favor de las comunidades campesinas,
como una medida de reparación a la situación de desplazamiento que afrontaron,
y, finalmente, v) compulsar copias a las autoridades competentes para que sean
investigadas las actuaciones y omisiones de los funcionarios públicos, que han
ocasionado la vulneración de los derechos fundamentales de la población
desplazada.
Intervención del Ministerio de Defensa
y Seguridad Nacional
La magistrada sustanciadora vinculó al
Ministerio de Defensa el 23 de septiembre de 2015, y lo requirió para que
aportara información relacionada con la situación de seguridad de los
municipios de La Gloria, Pelaya y Tamalameque. La entidad informó que en las
referidas áreas existen, ocasionalmente, algunas afectaciones por razón de las
conductas desplegadas por grupos armados, como es el caso de las guerrillas de
las FARC, ELN, grupos paramilitares y bandas criminales.
Trámite de la acción de tutela en sede
de revisión
En el presente acápite se describirán las
actuaciones surtidas en sede de revisión ante la Corte Constitucional, en el trámite
del presente proceso de tutela.
1. Mediante auto del 11 de abril de 2011, la Sala
Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga
admitió la acción de tutela[93]. El 28 de abril de 2011, el referido
Tribunal declaró la improcedencia de la acción, y adujo que los procedimientos
de clarificación y recuperación de baldíos indebidamente ocupados no podían ser
sustituidos a través de la acción constitucional.
2. En tanto la decisión no fue impugnada por ninguna
de las partes, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional para su
eventual revisión, y esta Corporación lo seleccionó mediante auto del 30 de
junio del 2011[94]. El caso fue repartido a la Sala Sexta
de Revisión de la Corte Constitucional, y la ponencia fue asignada por sorteo
al Magistrado Nilson Pinilla Pinilla.
3. El 19 de octubre de 2011, la Sala Sexta de Revisión
de Tutelas de la Corte Constitucional ordenó oficiar al INCODER para que
presentara un informe[95] sobre los procedimientos de
clarificación y recuperación de la propiedad de los predios de la Hacienda
Bellacruz que, presuntamente, tenían la calidad de baldíos[96].
4.
Mediante auto del 19 de junio de 2014[97] el Magistrado Sustanciador (E) Andrés
Mutis Vanegas, suspendió los términos para resolver el asunto, de acuerdo con
lo consagrado en el artículo 57 del Acuerdo 05 del 15 de octubre de 1992.
Asimismo, vinculó al trámite de tutela a las sociedades Dolce Vista Estate Inc,
Frigorífico La Gloria S.A.S y Hacienda La Gloria (Grupo Agroindustrial Hacienda
La Gloria), para que i) informaran  sobre qué predios ejercían tenencia,
especificando su extensión, lindero y títulos, ii) y ejercieran sus derechos a
la defensa y contradicción. Asimismo, el Magistrado Sustanciador solicitó al
INCODER copia de la Resolución No. 481 del 1º de abril de 2013, y de los
recursos de ley interpuestos contra el mencionado acto administrativo.
Igualmente, solicitó información sobre la identificación de las personas que
detentaban la posesión material de los inmuebles objeto de la mencionada
resolución. Finalmente, vinculó al Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social[98] y a la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
con el fin de que informara sobre i) la acreditación de los accionantes como
población desplazada, ii) el lugar y fecha de desplazamiento, iii) la
existencia y estado de procedimientos de restitución de tierras.
5. El
27 de junio de 2014, el representante legal de la sociedad Grupo Agroindustrial
Hacienda La Gloria S.A., y en representación de las sociedades M.R. de
Inversiones S.A.S y Frigorífico La Gloria S.A.S, solicitó la declaratoria de
nulidad de todo lo actuado en el proceso de tutela, la cual fue negada por la
Corte Constitucional.
6.
Mediante el Auto del 16 de octubre de 2014, la Corte Constitucional ordenó
vincular al trámite de tutela a la Fiduciaria Davivienda y a la
Superintendencia de Notariado y Registro. En similar sentido, ordenó notificar
por aviso a los ciudadanos Cecilia Ramírez de Marulanda, Carlos Arturo
Marulanda Ramírez, María Cecilia Marulanda de Sarasola, Gloria Cristina
Marulanda de Umaña y Alberto Marulanda Grillo.
7. A
su vez, la
representante legal de Fiduciaria Davivienda S.A., entidad que actúa en el
proceso como vocera del fideicomiso “Dolce Vista”, solicitó la nulidad de todo
lo actuado en el proceso de tutela, por considerar que dicha sociedad, en su
calidad de tercero con interés legítimo, no había sido notificada.
8. La
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, mediante Auto del 24 de
noviembre de 2014, presidida por la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado,
levantó los términos suspendidos y declaró la nulidad de todo lo actuado desde
el auto admisorio de la demanda, excepto de las pruebas aportadas. La Corte
consideró que no se habían garantizado los derechos fundamentales a la defensa
y contradicción de Fiduciaria Davivienda, en su calidad de vocera del
fideicomiso “Dolce Vista” y de tercero con interés legítimo en el resultado del
proceso. En consecuencia, ordenó la remisión del expediente al juez de primera
instancia, a saber, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga.
Igualmente, ordenó que una vez se agotara el trámite de instancias, se
devolviera el expediente a la Magistrada Sustanciadora para su revisión. La
mencionada providencia decidió:
“PRIMERO-. LEVANTAR los términos
suspendidos y DECLARAR la nulidad de todas las actuaciones surtidas en el
proceso de tutela de la referencia, desde el Auto admisorio de la demanda (…)
La nulidad procesal aquí decretada tiene como consecuencia dejar sin efectos
todas las decisiones proferidas en este proceso, y en particular, la sentencia
adoptada por el Tribunal, de fecha veintiocho (28) de abril de 2011, en virtud
de la cual se falló en única instancia la acción de tutela de la referencia,
salvo aquellas que decreten pruebas” [99]
9. Mediante auto del 22 de
enero de 2015, la Sala Civil – Familia del Tribunal Superior de Bucaramanga, de conformidad con lo
ordenado por la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional en el Auto
A-363 del 24 de noviembre de 2014, admitió la acción de tutela, y ordenó vincular a las
empresas Dolce Vista Estate INC, Frigorífico La Gloria S.A.S, Hacienda La
Gloria (Grupo Agroindustrial) y Fiduciaria Davivienda. En similar sentido, el
Tribunal ordenó la vinculación del Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas, la Superintendencia de Notariado y Registro
y la Unidad Administrativa especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas. Igualmente, vinculó a los ciudadanos Cecilia Ramírez de Marulanda,
Carlos Arturo Marulanda Ramírez, María Cecilia Marulanda de Sarasola, Gloria
Marulanda de Umaña y Alberto Marulanda Grillo, quienes fueron notificados por
aviso para que ejercieran sus derechos de defensa y contradicción[100].
10.
La Sala Civil – Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bucaramanga dictó sentencia el 5 de febrero de 2015. Así, negó las pretensiones
de la acción de tutela, por cuanto i) el INCODER ya había expedido los actos
administrativos solicitados por ASOCOL en los procedimientos de clarificación y
recuperación de bienes baldíos, y ii) las pretensiones de los accionantes
debían solicitarse en el marco del procedimiento administrativo de clarificación y
recuperación de la propiedad regulado en la Ley 160 de 1994, o el proceso de
restitución de tierras a víctimas del conflicto armado, consagrado en la Ley
1448 de 2011.
11.
El accionante interpuso el recurso de apelación, el cual fue resuelto por la
Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia mediante providencia del 26 de marzo
de 2015. Dicha Corporación declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto
admisorio de la acción de tutela, por considerar que el juez competente para el
análisis del caso, en primera instancia, era el juez del circuito, y ordenó
remitir el expediente a la Oficina de Reparto para su respectiva asignación.
12.
El Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bucaramanga, al cual correspondió el
análisis del caso, profirió sentencia el 22 de abril de 2015[101].
El juez denegó por improcedente la acción de tutela por considerar que los
accionantes contaban con mecanismos administrativos y judiciales idóneos para
solicitar sus pretensiones, a saber, aquellos previstos por el Legislador en
las Leyes 160 de 1994 o 1448 de 2011, según correspondiera.
13.
El expediente fue remitido directamente al despacho de la Magistrada
Sustanciadora, de conformidad con lo dispuesto en el numeral cuarto del Auto del
24 de noviembre de 2014, proferido por la Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional,[102]
en el que se dispuso:
“CUARTO-. Una vez se dicten las
respectivas sentencias de instancia, se enviará el expediente al despacho de la
magistrada sustanciadora para su revisión”.
14. La representante legal
de Fiduciaria Davivienda S.A., entidad que actúa en el proceso como vocera del
fideicomiso “Dolce Vista”, interpuso recurso de reposición, y en su defecto, de
súplica, contra el numeral 4º del Auto A-363 del 24 de noviembre de 2014,
proferido por la Corte Constitucional. A juicio de la recurrente, la mencionada
orden omitió el necesario procedimiento de eventual revisión constitucional,
puesto que señaló que una vez finalizado el proceso de tutela, el expediente
debía ser remitido al despacho de la Magistrada Sustanciadora.
El
referido recurso fue desestimado por la Sala Plena de la Corte
Constitucional, mediante Auto A-388 del 2 de septiembre de 2015, en el que
indicó que “resulta
perfectamente ajustado a nuestro ordenamiento constitucional y legal que la
Corte ordene que una vez surtidas las instancias de un proceso que ya ha sido
seleccionado para revisión sea devuelto al magistrado sustanciador para que se
termine de llevar a cabo dicho trámite”.
15. Debido a las posibles
afectaciones del derecho a la vida de los accionantes en la Hacienda La Gloria,
antes Hacienda Bellacruz, la Corte Constitucional decretó medidas provisionales
a través del Auto 293 del 22 de julio de 2015.[103]Así, la
Corporación ordenó a los inspectores de policía de los municipios de La Gloria,
Pelaya y Tamalameque, que se abstuvieran de efectuar cualquier tipo de proceso
policivo u hostigamiento en contra de la población campesina.
16. En sesión de la Sala Plena
del 29 de julio de 2015, la Corporación dispuso asumir conocimiento del caso
planteado en el presente proceso de tutela. Asimismo, la magistrada
sustanciadora dispuso suspender los términos para fallar el proceso desde la
misma fecha.[104]
17. Mediante autos del 23 de
septiembre y 5 de octubre de 2015, la Magistrada sustanciadora vinculó a la
Contraloría General de la República y al Ministerio de Defensa Nacional,
respectivamente, con el fin de que aportaran información relevante en el
proceso de tutela, y ejercieran sus competencias constitucionales y legales.
Particularmente, ofició al Ministerio de Defensa para que elaborara un informe
de seguridad en los municipios de La Gloria, Pelaya y Tamalameque. No obstante,
la entidad debió ser requerida mediante auto del 13 de octubre de 2015, para
que remitiera la información solicitada[105].
18. Finalmente, mediante el
Auto A-441 del 23 de septiembre de 2015, la Sala Plena de la Corte
Constitucional resolvió varias solicitudes presentadas por los terceros
intervinientes y la Procuraduría General de la Nación. Específicamente, la Sala
resolvió un recurso de reposición, una solicitud de nulidad y aclaración del
Auto A-293 de 2015, proferido por la Sala Quinta de Revisión, una solicitud de
medidas cautelares y una solicitud de no decretar medidas provisionales. A su
vez, ratificó las medidas provisionales adoptadas en el trámite de tutela.[106]
A continuación se describen
tanto las solicitudes elevadas, como la decisión adoptada por la Corte
Constitucional:
18.1.  El 28 de julio de 2015, la apoderada general del Grupo
Agroindustrial La Gloria S.A. - Sucursal Colombia, interpuso un recurso de
reposición en contra del Auto 293 de 2015. Manifestó que i) la Corte
Constitucional carecía de competencia para dar órdenes a las autoridades de policía, “pues(…) no son (sic) subordinadas
a la rama judicial”, por lo que sus órdenes son inconstitucionales; ii) que los
accionantes nunca afirmaron haber sido desplazados de los predios presuntamente
baldíos, sino de otros, y que no existía una identidad entre las haciendas
Bellacruz y La Gloria, iii) que la resolución que declaró la indebida ocupación
de predios baldíos, había sido objeto de un recurso de revisión ante el Consejo de Estado y se encontraba suspendida, iv) que las medidas provisionales eran improcedentes, puesto que no existía un hecho que
amenazara los derechos
fundamentales de los accionantes , y v) que el artículo 5º del Decreto
747 de 1992, que impide realizar desalojos cuando se ha iniciado un
proceso agrario, es inaplicable, pues en este caso no hay campesinos ocupantes.
18.2. Asimismo, la misma
apoderada solicitó la nulidad del Auto 293 de 2015, “por Violación del Debido
Proceso y en los numerales 2. y 3. del artículo 140 del Código de Procedimimiento Civil”. A su juicio, la  Corte Constitucional carecía de competencia para adoptar medidas provisionales porque i) no había resuelto un
recurso de reposición interpuesto por Fiduciaria Davivienda contra el numeral
4º del Auto 363 de 2014, ii) tampoco había resuelto la solicitud del Grupo Agroindustrial Hacienda La Gloria de devolver el
expediente al juez de instancia y someterlo a su eventual revisión.
18.3.
A su vez, los apoderados judiciales de la Fiduciaria Davivienda, Jaime Granados
Peña, y del Grupo La Gloria, Orietta Daza Ariza, “ratificaron” la solicitud
de revocatoria o suspensión de las medidas provisionales. En consecuencia,
mencionaron que i) no existía evidencia del desplazamiento, y que en caso de
que éste hubiese ocurrido, no se efectuó en los predios de la Hacienda La
Gloria, ii) la suspensión de términos decretada por la Sala Plena suponía un
grave riesgo para el derecho de propiedad privada, iii) las órdenes contenidas
en el Auto 293 de 2015 puede conducir a una invasión ilegal la Hacienda La
Gloria y a la perturbación de la posesión.
18.4.
La Corte Constitucional desestimó los argumentos de las anteriores solicitudes.
Así, reiteró que la competencia para declarar medidas provisionales proviene
directamente de la Constitución y la ley, y por lo tanto, no está sometida a la
resolución previa de los recursos interpuestos, ni a su requerimiento por
alguna de las partes. Por otro lado, señaló que la facultad de decretar medidas
cautelares no exige un estándar probatorio, pues ello contrariaría la finalidad
de la figura, que es la protección inmediata de los derechos amenazados. Para
la Corte, existían serios indicios de la amenaza del derecho a la vida e
integridad personal de los campesinos, de acuerdo con las fotografías aportadas
por éstos y el cubrimiento realizado por los medios de comunicación.
Finalmente, la Corte reiteró que las autoridades de policía sí estaban
obligadas a acatar las órdenes proferidas por ésta para hacer efectivos los
derechos fundamentales, por lo que el planteamiento de la abogada carecía de
fundamento. En consecuencia, decidió “NO REVOCAR el
Auto A-293 de 2015, conforme a la solicitud hecha por Diana
Carolina Marín Vergara, en su calidad de apoderada general del Grupo
Agroindustrial La Gloria S.A. Sucursal Colombia” y “DENEGAR la solicitud de
nulidad elevada por la apoderada general del Grupo Agroindustrial La Gloria
en contra del Auto A-293 de 2015”.
18.5.
El 22 de julio de 2015, la Procuraduría General de la Nación solicitó no
decretar las medidas provisionales pedidas por ASOCADAR, puesto que dicha
organización no es parte ni tercero con interés en el proceso.
18.6.
La Corte denegó la solicitud de la Procuraduría, y advirtió que la referida
entidad no tenía legitimación pro activa en el caso analizado. En efecto,
manifestó que la intervención se encaminaba a la protección del derecho a la
propiedad privada y de los intereses económicos de una empresa, aspectos que no
están comprendidos en el artículo 277 superior. Asimismo, señaló que las
medidas provisionales se adoptaron de oficio y no a solicitud de ASOCADAR. En
consecuencia, resolvió “ RECHAZAR por falta de un
interés legítimo en la causa la solicitud de no decretar medidas cautelares
elevada por la Viceprocuradora General de la Nación, encargada de las funciones
de Procurador General de la Nación”.
18.7. Ahora bien, el 12 de agosto de 2015,
la Subsecretaria de justicia y convivencia del municipio de La Gloria solicitó
la aclaración del Auto 293 de 2015. Así, i) señaló que para las autoridades
de policía es difícil identificar la comunidad desplazada, y, adicionalmente,
ii) preguntó si el municipio debía retirar el personal de policía que estaba
ubicado cerca de la Hacienda La Gloria para evitar invasiones.
18.8.
A su vez, el 6 de agosto de 2015, el apoderado general de Fiduciaria
Davivienda, en calidad de vocera del Fideicomiso Dolce Vista, solicitó
decretar medidas cautelares para proteger los derechos de la Fiduciaria,
del Grupo La Gloria y de los trabajadores de dicho grupo. En este sentido,
requirió: i) aclarar el sentido de las órdenes para evitar invasiones ilegales,
ii) suspender la ejecución de las órdenes dictadas mediante el Auto A-293 de
2015, iii) alertar a la ciudadanía que está prohibido acudir a las vías de
hecho para satisfacer los derechos que creen tener, iv) conminar a la población
desplazada de la Hacienda Bellacruz a utilizar las vías legales para reclamar
sus derechos, y, finalmente, v) prevenir a la ciudadanía de noincurrir en invasiones ilegales y/o perturbaciones de la posesión.
18.9. La Corte aclaró que las medidas
provisionales decretadas no se dirigían a la protección de los intereses en los bienes
reclamados, sino a la garantía de la vida e integridad personal de los accionantes. En este sentido,
reiteró la obligatoriedad de las medidas, advirtió la prohibición de la
participación de particulares en los desalojos, y conminó a los accionantes a
abstenerse de efectuar invasiones ilegales. Así, en la parte resolutiva del
Auto 441 de 2015, decidió:
“Cuarto. ACLARAR que la protección otorgada a través de
las medidas provisionales decretadas en el Auto A-293 de 2015 no está
encaminada a proteger las pretensiones sobre los bienes que reclaman las
personas desplazadas de la Hacienda Bellacruz, ni los legitima para ingresar a
los predios de la Hacienda La Gloria. En consecuenciaCONMINAR a los
representantes legales y a los miembros de las asociaciones campesinas ASOCOL y
ASOCADAR, y a todas las demás personas que se consideren desplazadas de la
Hacienda Bellacruz, para que se abstengan de cualquier conducta que implique un
ingreso irregular a los predios de dicha hacienda.
Quinto. ADVERTIR a los alcaldes y a los
inspectores de policía de los municipios de La Gloria, Pelaya y
Tamalameque, en el departamento del Cesar, que si bien a la
policía le corresponde proteger la propiedad privada, su función debe ser la de respetar el
status quo de los ocupantes, y sólo puede recurrir a la fuerza una vez hayan agotado todas
las estrategias preventivas disponibles, salvo para evitar posibles
invasiones. Así mismo,ADVERTIR que, en cualquier caso, está
prohibida la participación indebida de particulares en diligencias de desalojo,
cuya competencia corresponde exclusivamente a las autoridades de policía, y que
les compete garantizar que tales particulares no afecten la vida e integridad
de los campesinos”.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Sala Plena
de la Corte Constitucional es competente para dictar sentencia en el presente
asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 numeral 9º de
la Constitución, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de
1991, y el artículo 54A del Acuerdo 05 de 1992, y 61 del nuevo Reglamento de la
Corporación.
Procedencia de
la acción
2.
El artículo 86 de la Constitución establece que la acción de tutela procede para
proteger los derechos fundamentales de las personas cuando: “… resulten
vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública.” A ello agrega que la acción sólo procede cuando “el afectado
no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” Por su
parte, los artículos 5 y 6 del Decreto 2591 de 1991, disponen, respectivamente,
que la acción procede: “contra toda acción u omisión de las autoridades
públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos
de que trata el artículo 2º de esta ley” y que no procede cuando “existan
otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de
dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo
las circunstancias en que se encuentra el solicitante.”
3. Mediante la
presente acción los demandantes solicitan que se lleve a cabo el proceso
agrario de recuperación de baldíos sobre algunos de los predios que hacían
parte de la antigua hacienda Bellacruz, que fueron objeto de un proceso de
clarificación de la propiedad que terminó en 1994, y que hoy hacen parte de la
Hacienda La Gloria. Adicionalmente, solicitan que una vez finalizado el proceso
de clarificación de la propiedad, éstos les sean adjudicados. Las solicitudes
se fundamentan en que son campesinos desplazados de la antigua hacienda, y que
con posterioridad a su desplazamiento el gobierno nacional se comprometió a
adjudicarles dichos predios en un término de veinte días.
4. El INCODER, el
Grupo Agroindustrial La Gloria, la Fiduciaria Davivienda, y el juzgado de
instancia consideran que la demanda de tutela resulta improcedente por las
siguientes razones. En primer lugar, dicen que la acción no cumple con el
requisito de inmediatez, pues persigue una omisión que se configuró desde 1994.
Por otra parte, dicen que el procedimiento de recuperación de baldíos se llevó
a cabo con posterioridad a la interposición de la acción de tutela, y que
culminó mediante la Resolución 481 de 2013 que declaró que los predios baldíos
estaban indebidamente ocupados. Por lo tanto, desde esta perspectiva la tutela
sería improcedente por tratarse de un hecho superado. Con todo, agregan que la
resolución que declara la indebida ocupación fue objeto de una acción de
revisión que actualmente está en curso ante el Consejo de Estado, razón por la
cual también resulta improcedente la acción de tutela, conforme al principio de
subsidiariedad.  Finalmente, sostienen que los accionantes solicitan la
adjudicación de los siete predios “como compensación” por ser víctimas de
desplazamiento forzado, y en esa medida la tutela también resulta improcedente
en virtud del principio de subsidiariedad, pues cuentan con la acción de
restitución de tierras establecida en el Ley 1448 de 2011.
5. Teniendo en
cuenta las pretensiones de los accionantes, los argumentos de la entidad demandada
y de los terceros intervinientes, así como los hechos ocurridos con
posterioridad a la interposición de la acción de tutela, es necesario
determinar si ésta es procedente para solicitarle al INCODER el adelantamiento
y culminación de un proceso de recuperación de baldíos y adjudicarlos
posteriormente. Para ello la Corte debe establecer si la presente acción cumple
los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, si carece actualmente de objeto,
y si persigue la protección de derechos fundamentales.
Legitimación
por activa
6. El accionante,
en el presente caso, es el representante legal de una asociación de personas
desplazadas de la antigua Hacienda Bellacruz, denominada Asociación Colombia
Horizonte, ASOCOL, domiciliada en Piedecuesta, Santander. En esa medida tiene
un interés legítimo en la interposición de la acción de tutela para solicitar la
protección de los derechos de la población desplazada en el presente caso. En
primer lugar, porque el demandante aporta poderes debidamente autenticados otorgados
por los miembros de la asociación[107].
En segundo lugar, porque como lo ha sostenido esta Corporación en reiteradas
oportunidades, los representantes legales de las organizaciones campesinas y de
desplazados tienen legitimidad para interponer acciones de tutela en favor de
los intereses de sus miembros, siempre y cuando estos cumplan ciertas
condiciones. El representante legal de ASOCOL las acreditó, puesto que aportó
el certificado de existencia y representación de la organización, individualizó
y aportó fotocopias de las cédulas y poderes otorgados por cada uno de los
miembros de la organización, quienes manifestaron expresamente su
consentimiento a la interposición de la presente acción de tutela. Al respecto,
la Sentencia T-025 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), dispuso:
“Es por ello que las asociaciones de desplazados, que se han
conformado con el fin de apoyar a la población desplazada en la defensa de sus
derechos, pueden actuar como agentes oficiosos de los desplazados. No obstante,
a fin de evitar que por esta vía se desnaturalice la acción de tutela, se
promuevan demandas de tutela colectivas sin el consentimiento de sus miembros,
o se emplee esta figura para desconocer las normas sobre temeridad, tal
posibilidad debe ser ejercida bajo condiciones que a la vez que garanticen el
acceso a la justicia a la población desplazada, impida posibles abusos. Por
ende, tales organizaciones estarán legitimadas para presentar acciones de
tutela a favor de sus miembros bajo las siguientes condiciones: 1) que se haga
a través de su representante legal, acreditando debidamente su existencia y
representación dentro del proceso de tutela; 2) que se individualice, mediante
una lista o un escrito, el nombre de los miembros de la asociación a favor de
quienes se promueve la acción de tutela; y 3) que no se deduzca de los
elementos probatorios que obran en el proceso que el agenciado no quiere que la
acción se interponga en su nombre. En esa medida si se percatan de la amenaza o
violación de derechos fundamentales de una persona, pueden interponer la acción
en nombre de sus asociados.”
7. Por lo tanto,
se entiende cumplido el requisito de legitimación por activa en los términos
establecidos en la jurisprudencia constitucional.
Legitimación
por pasiva
8. En tanto la
Sala advirtió que el demandante, así como los demás representantes de las
asociaciones campesinas y de desplazados tienen legitimación para interponer la
acción de tutela en representación de los miembros de ASOCOL, le corresponde
determinar a esta Corporación si el Ministerio de Agricultura y el INCODER tienen
legitimación por pasiva en el presente caso. El artículo 13 del Decreto 2591 de
1991 establece las personas contra quienes se dirige la acción de tutela, así:
“La acción se dirigirá contra la
autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o
amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento
de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o
aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo
que se decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública,
la acción se tendrá por ejercida contra el superior.”
9. Teniendo en
cuenta lo dispuesto en dicho artículo, la acción debe dirigirse contra la
autoridad que presuntamente amenazó o vulneró los derechos fundamentales de los
demandantes. En el presente caso, los accionantes alegan que la vulneración
proviene de actuaciones u omisiones imputables tanto al INCODER como al
Ministerio de Agricultura.
La Sala advierte
que la omisión de efectuar el procedimiento de recuperación de baldíos
indebidamente ocupados y el hecho de que posteriormente los mismos no hubieran
sido adjudicados a los demandantes, sí es atribuible al INCODER. Según lo
dispuesto en los numerales 13 y 14 del artículo 12, en concordancia con los
artículos 48 y 65 de la Ley 160 de 1994, dichas funciones le correspondían al
extinto INCORA, y de acuerdo con el Decreto 1300 de 2003, al actual INCODER.
No obstante,
para la Sala el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se encuentra en
una situación diferente. Esta entidad ejerce un control de tutela y no un
control jerárquico sobre el INCODER. Aun cuando el Ministro preside la junta
directiva del INCODER, le corresponde a esta entidad y no al Ministerio, la
función de adelantar los procesos de recuperación de baldíos indebidamente
ocupados y adjudicar los baldíos de la Nación. El Ministro de Agricultura no es
quien toma las decisiones relevantes en relación con recuperación ni con la
adjudicación de baldíos. Por lo tanto, la presunta vulneración no puede
resultar como consecuencia de su acción u omisión. En esa medida, el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural carece de legitimidad por pasiva en el presente
caso y la Corte lo desvinculará de la decisión.
11. Ahora
bien, tal y como se reseñó en los antecedentes de la presente providencia, en
el trámite de tutela fueron vinculadas distintas autoridades públicas para que
aportaran información relevante al proceso de tutela, a saber: el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social, la Unidad Administrativa Especial
para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la Superintendencia de
Notariado y Registro, la Unidad Administrativa especial de Gestión de Restitución
de Tierras Despojadas, la Contraloría General de la República, y el Ministerio
de Defensa Nacional. Las referidas entidades tienen legitimación por pasiva en
el trámite, en atención a su condición de autoridades públicas.
12. Igualmente,
al presente trámite fueron vinculados como terceros con interés legítimo, los
ciudadanos Cecilia Ramírez de Marulanda, Carlos Arturo Marulanda Ramírez, María
Cecilia Marulanda de Sarasola, Gloria Marulanda de Umaña y Alberto Marulanda
Grillo, quienes fueron notificados por aviso para que ejercieran sus derechos
de defensa y contradicción[108],
y las sociedades Dolce Vista Estate INC, Frigorífico La Gloria S.A.S, Grupo
Industrial Hacienda La Gloria y Fiduciaria Davivienda. En el proceso, a todos
los intervinientes se les garantizó su derecho a la defensa y contradicción.
Inmediatez
11. El artículo
86 de la Constitución Política define la acción de tutela como una acción
preferente y sumaria, que busca proteger los derechos fundamentales de las personas
de manera inmediata. Por su parte, el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991,
reitera esta definición y agrega en el artículo 3º que la acción se rige por
los principios de celeridad y eficacia. Así mismo, la Corte Constitucional ha
establecido en su jurisprudencia que lo dispuesto en dicho artículo conlleva un
deber correlativo de las personas de solicitar la protección de sus derechos
fundamentales dentro de un plazo razonable. De conformidad con este principio,
no resultaría aceptable constitucionalmente permitir que las personas acudan a esta
acción para solicitar una protección inmediata de sus derechos, cuando no han
gestionado ningún tipo de acción en un término razonable. Por lo tanto, uno de
los requisitos para que proceda la acción de tutela es que los interesados la
interpongan dentro de un término razonable. En virtud de este deber, cuando la
acción de tutela sea iniciada por fuera de un plazo razonable, el juez debe
denegarla por improcedente. Esto es lo que la Corte Constitucional ha denominado
el requisito de inmediatez.
12. Ahora bien,
la inmediatez ha sido establecida en la jurisprudencia constitucional como un
principio, no una subregla constitucional. Esto significa que no existe un término
prestablecido para interponer la acción de tutela que sea aplicable a todos los
casos, al margen de la situación particular en que se encuentren los
demandantes. La razonabilidad del plazo para interponer la acción debe ser
evaluada por el juez de tutela a partir de las características de cada caso, y
en particular, a partir de las circunstancias específicas en las que se
encuentra el demandante. Dentro del conjunto de circunstancias que debe
estudiar el juez de tutela para determinar si la acción cumple con el principio
de inmediatez se encuentran las cargas que debe enfrentar el demandante para interponer
la acción de tutela dentro de los plazos esperados.
13. En ese orden
de ideas, la Corte ha dicho que cuando los accionantes se encuentran en situación
de vulnerabilidad como consecuencia del desplazamiento forzado, como ocurre en
el presente caso, el juez debe ser mucho más flexible en la aplicación de los
requisitos de procedencia de la acción de tutela, y en particular en la
aplicación del requisito de inmediatez. Esta mayor flexibilidad supone tener en
cuenta sus circunstancias particulares y las dificultades que deben sobrepasar
para interponer la acción de tutela. Ello es así por diversas razones. En
primer lugar, porque en situaciones de desplazamiento forzado, la vulneración producto
del desarraigo suele prolongarse en el tiempo, y conforme lo sostuvo la Corte
en la Sentencia T-1110 de 2005 (M.P. Humberto Sierra Porto), en tales
circunstancias resulta particularmente difícil para las personas asumir la
carga adicional de interponer una acción ante la administración de justicia. Esto
es especialmente cierto cuando los demandantes deben recopilar las pruebas
necesarias para ejercer una adecuada defensa de sus derechos fundamentales en
tales circunstancias de desarraigo. Más aún, la interposición de una acción
judicial en dichos casos puede incluso llegar a ponerlos en riesgo, en
particular cuando las personas y/o las circunstancias que motivaron el
desplazamiento siguen presentes.
14. En el
presente caso la acción de tutela va dirigida en contra de una serie de
omisiones por parte del INCODER. En particular, está encaminada a que dicha
entidad lleve a cabo un proceso de recuperación de baldíos indebidamente
ocupados y después los adjudique a los demandantes. El presupuesto para
adelantar el proceso de recuperación y posterior adjudicación de baldíos es la
declaratoria del carácter baldío de los predios mediante un proceso de
clarificación de la propiedad. En el presente caso este proceso se llevó a cabo
entre los años de 1990 y 1994, por lo cual podría suponerse que los demandantes
tuvieron oportunidad de interponer la acción de tutela desde ese entonces, pues
desde ese momento se produjo la omisión que censuran a la entidad demandada. De
adoptarse este punto de vista, sería necesario concluir que los demandantes
tuvieron diecisiete años para interponer la acción de tutela y no lo hicieron.
15. Sin embargo,
ello no es así, pues en el presente caso se configuraron diversas
circunstancias que hicieron prácticamente imposible que los demandantes interpusieran
la acción de tutela con anterioridad. Estas circunstancias hacen que el juez
deba ser más flexible a la hora de aplicar el principio de inmediatez como
requisito de procedencia de la acción de tutela. En primer lugar, como consta
dentro del expediente, los demandantes y otros campesinos solicitaron la
adjudicación de los siete predios que habían sido declarados baldíos en la
Resolución 1551 de 1994 al INCORA. Poco tiempo después, el 14 de febrero de
1996, los demandantes y los demás campesinos que reclamaban los predios
declarados baldíos en la Resolución 1551 de 1994 fueron desplazados de la
Hacienda Bellacruz por parte de los paramilitares, quienes según declaraciones
de postulados ante la jurisdicción de justicia y paz, operaban bajo el mando de
algunos miembros de la familia Marulanda Ramírez.
16. El
desplazamiento forzado tuvo como resultado la dispersión de los demandantes hacia
distintas partes del territorio nacional y por fuera de éste. Por lo tanto, para
efectos de reconstruir los hechos y recopilar las pruebas necesarias para ejercer
las acciones judiciales respectivas, los demandantes han tenido que buscar a  las
demás personas que fueron víctimas de desplazamiento de la Hacienda Bellacruz. Esta
labor de buscar y contactar a las personas que fueron víctimas del
desplazamiento, y de recopilar conjuntamente las pruebas del mismo es difícil,
dispendiosa, y no está exenta de riesgos para la vida e integridad de los
demandantes.
17. La Corte ha establecido
que en determinadas circunstancias el ejercicio de los derechos fundamentales presupone
la puesta en marcha de procesos complejos de acción colectiva para reclamarlos.
Efectivamente, el proceso mediante el cual un sujeto colectivo, o un conjunto
de individuos que han sido objeto de discriminación o maltrato, se consideran a
sí mismos como sujetos de derechos no suele ocurrir de inmediato. La Corte ha precisado
que en la medida en que el ejercicio de determinados derechos supone que con
anterioridad las personas se reconozcan a sí mismos como sujetos de derechos, y
que esto se da mediante una serie de procesos sociales y sicológicos que toman
algún tiempo en llevarse a cabo, el principio de inmediatez debe aplicarse con
menor intensidad en ciertos casos. Así, por ejemplo, la Corte dijo que el
proceso de auto-identificación como comunidades negras en el caribe colombiano
ha sido mucho más lento que en el pacífico. Así mismo, señaló que esto ha
llevado a que las comunidades negras en esta parte del país no se consideren
como sujetos de consulta previa y a que no exijan con prontitud este derecho.
Frente a esta realidad social, la Corte ha sido bastante más flexible en la
aplicación del principio de inmediatez, como requisito de procedencia de la
acción de tutela. Al respecto sostuvo esta Corporación:
“En conclusión, la conciencia de ser
sujeto del derecho fundamental a la consulta previa depende de un proceso de
identificación colectiva como comunidad étnicamente diferenciada que, en el
Caribe colombiano, y específicamente en las comunidades de Tierra Baja y Puerto
Rey, sólo ha ocurrido recientemente. Por lo tanto, en la medida en que el
ejercicio de ese derecho depende de la conciencia de ser sujeto de un tipo
particular de derechos, y ésta sólo ha ocurrido recientemente, interponer la acción
de tutela en el momento en que se estaba ejecutando la obra del Emisario
Submarino en 2009, no resultaba exigible ni a la comunidad, ni a sus
representantes. En estos casos, el principio de inmediatez debe flexibilizarse
para permitir que las comunidades se apropien de sus derechos y puedan
ejercerlos adecuadamente, sin imponer exigencias de tiempo más allá de lo que
se puede esperar de un proceso de identificación colectiva como éste. Por lo
tanto, tampoco resulta improcedente la presente tutela desde el punto de vista
de la falta de inmediatez.” Sentencia T-969 de 2014 (M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado)
18. En el
presente caso, la búsqueda llevada a cabo por el demandante de otras familias
campesinas desplazadas de la Hacienda Bellacruz tiene por objeto no sólo la auto-identificación
de las personas como víctimas de desplazamiento forzado, y la reconfiguración
de la comunidad campesina que vivía en el área, sino la reconstrucción de los
hechos y circunstancias que rodearon el desplazamiento, y la obtención de las
pruebas necesarias para exigir sus derechos frente a la administración de
justicia. En esa medida, esta labor de concientización, de búsqueda y
recomposición de la comunidad campesina que fue desplazada, y de reconstrucción
de los hechos del desplazamiento, constituyen presupuestos indispensables para
acceder de manera efectiva a la administración de justicia y reclamar la
protección de los derechos. Sin embargo, la labor de contactar a las demás
víctimas de una situación de desplazamiento toma tiempo.
19. Por otra parte,
no puede desconocerse que en nuestro país el solo hecho de acudir al sistema de
administración de justicia puede constituir un factor de riesgo para los
líderes de restitución y para las familias que han sido objeto de despojo de
sus tierras. Así lo atestiguan fenómenos como la aparición de los llamados
“ejércitos anti-restitución”, así como los múltiples homicidios y demás actos
de violencia cometidos contra los líderes de restitución en nuestro país en los
últimos años. Este es uno de los riesgos inherentes a la decisión que adoptó el
Legislador, de llevar a cabo un proceso de restitución de tierras en medio de
un conflicto armado, como resultado de la declaratoria del Estado de Cosas
Inconstitucional declarado por la Sentencia T-025 de 2004 y posteriormente
desarrollado en el Auto 008 de 2009 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). Sin
embargo, como también lo ha reconocido esta Corporación, el riesgo es bastante
mayor cuando los victimarios permanecen en la zona donde se produjo el despojo
durante el proceso de restitución y/o del retorno. Frente a los factores de
riesgo que deben analizarse para asegurar el retorno y el restablecimiento de
la población desplazada, la Sentencia T-025 de 2004, indicó:
“9. Finalmente, en relación
con el derecho al retorno y al restablecimiento, las autoridades están
obligadas a (i) no aplicar medidas de coerción para forzar a las personas a que
vuelvan a su lugar de origen o a que se restablezcan en otro sitio; (ii) no
impedir que las personas desplazadas retornen a su lugar de residencia habitual
o se restablezcan en otro punto del territorio, precisándose que cuando existan
condiciones de orden público que hagan prever un riesgo para la seguridad del
desplazado o su familia en su lugar de retorno o restablecimiento, las
autoridades deben advertir en forma clara, precisa y oportuna sobre ese riesgo
a quienes les informen sobre su propósito de regresar o mudarse de lugar; (iii)
proveer la información necesaria sobre las condiciones de seguridad existentes
en el lugar de retorno, así como el compromiso en materia de seguridad y
asistencia socioeconómica que el Estado asumirá para garantizar un retorno
seguro y en condiciones dignas; (iv) abstenerse de promover el retorno o el
restablecimiento cuando tal decisión implique exponer a los desplazados a un
riesgo para su vida o integridad personal, en razón de las condiciones de la
ruta y del lugar de llegada por lo cual toda decisión estatal de fomentar el
regreso individual o colectivo de personas desplazadas a su lugar de origen, o
su restablecimiento en otro punto geográfico, debe estar precedida por un
estudio sobre las condiciones de orden público del lugar al cual habrán de
volver, cuyas conclusiones deberán comunicarse a los interesados en forma
previa al acto de retornar o restablecerse.”
20. Aun cuando la
misma empresa M.R. de Inversiones que explotaba económicamente la Hacienda
Bellacruz durante el desplazamiento forzado, continúa haciéndolo hoy en día, la
propietaria de la empresa hasta octubre de 2010 era la familia Marulanda Ramírez,
cuyos miembros fueron señalados de ser colaboradores de los grupos
paramilitares que los desplazaron. En efecto, algunos de los miembros de esta
familia han sido vinculados al desplazamiento forzado que ocurrió en la
Hacienda Bellacruz por las autoridades judiciales y por los testimonios de los
mismos paramilitares involucrados[109].
Por lo tanto, resulta innegable que solicitar la protección por la vía de la
acción de tutela constituía un riesgo para los miembros de ASOCOL y para los
demás campesinos que se consideraban desplazados de la Hacienda Bellacruz.
21. No es posible
constitucionalmente exigir a los campesinos que han sido desplazados que
interpongan una acción judicial para reclamar la restitución de sus tierras
cuando hay presencia de actores relacionados con el desplazamiento en la zona
donde están ubicadas las tierras que reclaman. Ello implicaría exponerlos a un
riesgo para sus vidas y las de sus familias, y los expondría a una segunda
victimización, lo cual constituye una carga excesiva en cabeza de los
demandantes, de conformidad con lo que ha sostenido la jurisprudencia de esta
Corporación en varias oportunidades. Al respecto, la Corte Constitucional
indicó en la Sentencia T-792 de 2009:
“(…) cuando se trata
de la procedencia de la acción de tutela para efectos de proteger los derechos
fundamentales de la población desplazada, el presupuesto de la inmediatez debe
ser aplicado de manera flexible a partir de la consideración según la
cual, sobre ellos se predica la titularidad de una especial protección
constitucional, merced a las circunstancias particulares de vulnerabilidad,
indefensión y debilidad manifiesta en la que se encuentran, y a la necesidad de
que se les brinde una protección urgente e inmediata en procura de que
les sean garantizadas unas condiciones mínimas de
subsistencia dignas”. (Subraya y negrilla fuera del texto)
22. En esa
medida, es necesario concluir que para el demandante y para los demás miembros
de ASOCOL representa un riesgo significativo acudir a la administración de
justicia para reclamar sus derechos durante el conflicto armado. Si bien conforme
lo estableció la Unidad Nacional de Protección aún hoy la seguridad personal de
algunos de los líderes de restitución corre riesgos, el riesgo era significativamente
mayor mientras la familia Marulanda Ramírez era la propietaria de M.R. de
Inversiones. En aquel entonces el riesgo era excesivo, y por lo tanto no resultaba
posible constitucionalmente exigirles al demandante y a los demás campesinos
que interpusieran una acción de tutela. Tal nivel de riesgo se mantuvo hasta
que se produjo la venta de las acciones de la empresa M.R. de Inversiones a la
sociedad panameña Dolce Vista Estate, la cual se formalizó el 7 de octubre de
2010.  Por lo tanto, sólo a partir de ese momento resulta exigible la
presentación de la acción de tutela.
23. Con todo,
podría alegarse, en gracia de discusión, que lo dicho hasta ahora en torno al
riesgo que corrían antes de octubre de 2010 los reclamantes de tierras al
presentar una acción de tutela es una mera hipótesis, que está basada en una
serie de conjeturas, las cuales no están comprobadas en el caso concreto. Sin
embargo, el riesgo que aún hoy corren los líderes de restitución de la Hacienda
Bellacruz es real, y ha sido evaluado por las autoridades competentes.
Efectivamente, como consta en el expediente, la Unidad Nacional de Protección,
es decir la entidad competente, efectuó el respectivo análisis de riesgo al
representante legal de ASOCOL y concluyó que corre un riesgo extraordinario[110].
Por esta razón le fue asignado un esquema de seguridad. Por lo tanto, si
en criterio de la autoridad competente el demandante corre un riesgo
extraordinario que amerita la asignación de un esquema de seguridad, no resultaría
razonable que el juez de tutela le exigiera que presente una acción de tutela
en circunstancias en que era aún mayor la probabilidad de una nueva
victimización, como ocurría hasta finales del año 2010.
24. Para
concluir, entonces, en el presente caso no se desconoce el principio de
inmediatez, puesto que a los demandantes no les era exigible presentar la
acción mientras personas asociadas con el desplazamiento del que fueron
víctimas fueran propietarias de la empresa dueña de la Hacienda Bellacruz. El
término dentro del cual interpusieron la demanda resulta perfectamente
razonable en el presente caso, conforme a los hechos y argumentos que se
resumen a continuación. En primer lugar, la Resolución 1551 de 1994, que
constituye el presupuesto para que el demandante exigiera al INCORA la
iniciación del proceso de recuperación de baldíos indebidamente ocupados, no
fue notificada a los demandantes. Posteriormente, en febrero de 1996, los
demandantes y demás campesinos ocupantes de predios en la Hacienda Bellacruz, fueron
objeto de un desplazamiento forzado por paramilitares que han declarado bajo la
gravedad de juramento que estaban actuando a órdenes de algunos miembros de la
familia Marulanda Ramírez, que era propietaria de M.R. de Inversiones, la empresa
que era propietaria de la Hacienda Bellacruz hasta octubre de 2010.
25. En tales
circunstancias, interponer una acción de tutela para solicitar la adjudicación
de predios que hacen parte de la Hacienda supone un riesgo de nueva
victimización que resulta inaceptable constitucionalmente, por lo cual no les
era exigible interponer la acción hasta dicha fecha. La acción se presentó el 8
de abril de 2011, es decir, tan sólo seis meses después de formalizada la venta
de la sociedad, lo cual resulta ser un término perfectamente razonable,
particularmente teniendo en cuenta la labor de búsqueda de personas y pruebas
que era necesario adelantar para acceder de manera efectiva a la administración
de justicia en el presente caso. Por lo tanto, la acción de tutela resulta
procedente desde el punto de vista del principio de inmediatez.
Subsidiariedad
26. Una vez
analizada la procedencia de la acción de tutela desde la perspectiva de la
inmediatez, corresponde a esta Corporación analizar la procedencia a partir del
requisito de subsidiariedad.
27. El inciso
tercero del artículo 86 de la Constitución establece que la tutela es
procedente cuando los demandantes no tengan otro medio de defensa judicial,
salvo que la misma se interponga como mecanismo transitorio con el objetivo de
evitar un perjuicio irremediable. Por su parte, con fundamento en el artículo
6º del Decreto 2591 de 1991, la Corte ha sostenido que este mecanismo de
defensa judicial debe ser eficaz e idóneo para proteger los derechos
fundamentales vulnerados o amenazados. Así mismo ha dicho que la eficacia e
idoneidad de los mecanismos de defensa judicial que se presentan como
principales deben ser analizadas en el caso concreto.
28. En el
presente caso los demandantes solicitan que se le dé impulso a un procedimiento
administrativo de recuperación de baldíos indebidamente ocupados, y que una vez
recuperados, se les adjudiquen a las familias que hacen parte de la asociación.
Las funciones de adelantar los procesos agrarios, y en particular el de recuperación
de baldíos indebidamente ocupados, y la de adjudicarlos a quienes cumplan las
condiciones objetivas y subjetivas establecidas en la Ley 160 de 1994, y demás
normas que la complementan y reglamentan, son competencia del INCODER. Las
actuaciones de este instituto están sujetas al control judicial por parte de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
29. Más aún, los
demandantes denuncian que el Subgerente de Tierras Rurales del INCODER expidió
la Resolución 334 del 19 de febrero de 2015, a través la cual declaró la
pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 1551 de 1994, que declaró que los
siete predios que ahora reclaman son baldíos de la Nación. Indican también que
Resolución 5659 de 14 de octubre de 2015, expedida por el mismo funcionario, declaró
la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución No. 481 de 2013[111]. Con
ello, decidió que tales predios no eran bienes baldíos sino de propiedad
privada.
30. Sin duda,
tales actuaciones son susceptibles de anulación a través de los medios de
control de nulidad y restablecimiento del derecho y nulidad simple. Sin
embargo, aun cuando la anulación de tales actos administrativos pueda ser
necesaria para adjudicar dichos bienes baldíos a los demandantes, no es suficiente.
La presente acción de tutela está encaminada a que se lleve a cabo un proceso
de recuperación de baldíos y a que los bienes objeto de dicho proceso se
adjudiquen posteriormente. En esa medida, la acción de tutela cuestiona una
serie de omisiones y actuaciones de entidades administrativas que, según
reclaman, afectaron sus derechos fundamentales.
Por lo tanto, las
acción de nulidad contra las Resoluciones 334 y 5659 de 2015 no resultan
idóneas para la protección de los derechos fundamentales de los accionantes. En
efecto, éstas no conllevan la adjudicación de unos bienes como baldíos, ni
permiten ordenar a la administración a llevar a cabo procedimientos
administrativos de recuperación de baldíos, ni mucho menos de adjudicación de
los mismos.
31.
Ahora bien, los apoderados del Grupo Agroindustrial La Gloria solicitan que la
demanda sea declarada improcedente porque los demandantes cuentan con la acción
de restitución de tierras establecida en el Ley 1448 de 2011. Efectivamente,
conforme al artículo 91 de la Ley 1448 de 2011 que define cuál debe ser el
contenido del fallo de los jueces de restitución, la sentencia debe
pronunciarse sobre la ocupación de baldíos. El inciso primero de dicho artículo
dispone:
“ARTÍCULO 91. CONTENIDO DEL FALLO.
La sentencia se pronunciará de manera definitiva sobre la propiedad, posesión
del bien u ocupación del baldío objeto de la demanda y decretará las
compensaciones a que hubiera lugar, a favor de los opositores que probaron
buena fe exenta de culpa dentro del proceso. Por lo tanto, la sentencia constituye
título de propiedad suficiente.”
32. Por consiguiente,
el literal g de dicho artículo, a su vez establece que el juez de restitución
debe ordenar la adjudicación de los baldíos, cuando sea el caso:
“g. En el caso de la explotación de
baldíos, se ordenará al Incoder la realización de las adjudicaciones de baldíos
a que haya lugar.”
33. Desde este
punto de vista, la acción de restitución de tierras resulta un mecanismo
judicial idóneo para que el juez ordene todo lo necesario en torno a la
ocupación y adjudicación de baldíos.
34. Por consiguiente,
en principio debería la Corte determinar si la acción de restitución de tierras
es eficaz en el presente caso. Sin embargo, no se referirá en este momento a ese
asunto en particular, por dos razones principales. En primer lugar, porque el
tema de la eficacia de la acción de restitución de tierras en el presente caso
será abordado en los fundamentos jurídicos 167 en adelante de la presente
sentencia. En segundo lugar, y lo que es más importante aún, es que la acción
de restitución no puede desplazar a la acción de tutela en el presente caso,
por la sencilla razón de que la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras entró
en vigor el 1º de junio de 2011, es decir, con posterioridad a la presentación
de la solicitud de tutela (8 de abril de 2011). Por lo tanto, el demandante no
pudo haber solicitado la protección por esa vía. En esa medida, la acción de
tutela también ha de declararse procedente desde el punto de vista de la
subsidiariedad.
Carácter fundamental
de los derechos presuntamente vulnerados
35. Finalmente,
una vez establecidas la legitimidad por activa y por pasiva, y el cumplimiento
de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, la Corte debe constatar que
la protección solicitada recaiga sobre derechos que tengan el carácter de
fundamentales para determinar si la presente acción de tutela es procedente.
36. Los
demandantes solicitan la recuperación y posterior adjudicación de siete predios
baldíos que el gobierno nacional se comprometió a adjudicarles como
compensación por el desplazamiento forzado de la Hacienda Bellacruz, del que
fueron víctimas en febrero de 1996. Éstos, a su vez, tienen la calidad de
desplazados y pertenecen a ASOCOL, una asociación campesina reconocida legalmente.
En este sentido, son sujetos de especial protección constitucional en los
parámetros señalados por la jurisprudencia de esta Corporación.
Según lo sostuvo la Sentencia hito en la
materia, la Sentencia T-025 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) se
consideran víctimas de desplazamiento forzado, las personas que ven afectados
sus derechos a la vida digna, a la libertad para escoger domicilio, al libre
desarrollo de la personalidad, como facultad para escoger su propio proyecto de
vida, a la libertad de expresión y asociación, los derechos sociales, el
derecho a la unidad familiar, a la salud, a la integridad personal, a la
seguridad personal, a la circulación, al trabajo, a la alimentación, a la
educación, a la vivienda, a la paz y a la igualdad.
37. Ahora bien,
las expectativas de adjudicación de los demandantes y demás organizaciones
campesinas anteceden el desplazamiento forzado. Tanto las omisiones el INCODER
anteriores a la interposición de la acción de tutela, como las actuaciones ocurridas
durante el transcurso de la misma, se producen dentro del contexto de reclamos
por la tierra, los cuales han dado origen a dos procedimientos administrativos
agrarios, los de clarificación de la propiedad y de recuperación de baldíos,
que son inescindibles, y constituyen presupuestos necesarios para satisfacer
las expectativas de adjudicación. En esa medida, para garantizar de manera
efectiva estos derechos es necesario que la Corte entre a determinar si las
acciones y omisiones del INCODER y demás entidades administrativas involucradas
constituyen afectaciones del derecho al debido proceso administrativo que le
asistía a la comunidad.
38. Teniendo en
cuenta que los derechos presuntamente afectados por las actuaciones y omisiones
de la entidad demandada y de las demás entidades vinculadas tienen el carácter
de derechos fundamentales, también desde esta perspectiva la acción de tutela
es procedente. Por lo tanto, habiendo examinado la legitimidad por activa y
pasiva, el cumplimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, y el
carácter fundamental de los derechos presuntamente vulnerados, la Corte
concluye que la presente acción de tutela es procedente, y entrará a analizar
el asunto de fondo.
Asunto objeto
de revisión
Cuestión
previa: carencia actual de objeto por tratarse de un hecho superado
39. Los
apoderados del Grupo Agroindustrial La Gloria también aducen que la acción de
tutela carece de objeto en el presente caso por cuanto existe un hecho
superado. Sostienen que el INCODER ya adelantó el proceso de recuperación de
baldíos indebidamente ocupados, el cual finalizó con la declaratoria de
indebida ocupación mediante la Resolución 481 de 2013, razón por la cual dicho
acto fue demandando en revisión ante el Consejo de Estado y se encontraba
suspendido con fundamento en lo establecido en el artículo 50 de la Ley 160 de
1994. En esa medida, la pretensión de los demandantes ya habría sido
satisfecha, por lo cual en el presente caso estaríamos frente a un hecho
superado.
40. La Corte ha
sostenido en su jurisprudencia que se configura la carencia actual de objeto
cuando la orden del juez de tutela resulte innecesaria porque la pretensión de
la demanda de tutela se encuentra satisfecha por completo. Al respecto, la Sentencia
T-358 de 2014 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) sostuvo:
“… la carencia actual de objeto por
hecho superado se da cuando entre el momento de la interposición de la
acción de tutela y el momento del fallo se satisface por completo la
pretensión contenida en la demanda de amparo, razón por la cual, cualquier
orden judicial en tal sentido se torna innecesaria. En otras palabras, aquello
que se pretendía lograr mediante la orden del juez de tutela ha acaecido antes
de que el mismo diera orden alguna.” (Resaltado fuera de texto original)
41. Ello supone
entonces que todas y cada una de las solicitudes hechas por los demandantes han
sido legal y materialmente superadas, y que en el momento de dictar el fallo
los demandantes gozan plenamente de los derechos que les habían sido amenazados
o conculcados. De lo contrario, le corresponde al juez de tutela conceder la
protección en relación con aquellos aspectos en relación con los cuales no se
han satisfecho las pretensiones de los demandantes.
42. Para la Corte
la presente acción de tutela no carece actualmente de objeto, pues no se han
superado las omisiones que le dieron lugar. Esto es así por varias razones. En
primer lugar, porque la recuperación de baldíos indebidamente ocupados era sólo
una de las pretensiones de los demandantes. La otra pretensión consistía en la
adjudicación de los siete predios reclamados por los demandantes como baldíos.
Como lo afirman los intervinientes del Grupo La Gloria, la Resolución 481 de
2013 que declaró indebidamente ocupados dichos predios, no ha surtido efectos,
pues fue suspendida automáticamente en virtud de la acción de revisión
interpuesta ante el Consejo de Estado. En esa medida, el INCODER no ha podido
adjudicar tales predios como baldíos.
43. Adicionalmente,
con posterioridad a la interposición de la presente acción de tutela, el
Subgerente de Tierras Rurales del INCODER expidió la Resolución 334 del 19 de
febrero de 2015, a través la cual declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de la
Resolución 1551 de 1994 - mediante la cual se clarificó la propiedad sobre
dichos predios-, e inició nuevamente el proceso de clarificación. Posteriormente,
el mismo funcionario expidió la Resolución 5659 del 14 de octubre de 2015, por
medio de la cual declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución No.
481 de 2013, la cual ordenaba dar inicio al procedimiento de recuperación,
después de haber ordenado y resuelto que los siete predios no eran baldíos de
la Nación sino de propiedad privada. Por lo tanto, en la actualidad los predios
no tendrían el carácter de baldíos, y en virtud de ello, no se podría adelantar
un proceso de recuperación, ni se podría llevar a cabo su adjudicación. Y, como
se verá en detalle más adelante, como la Resolución 1551 fue expedida antes de
la entrada en vigencia de la Ley 160 de 1994, es claro que si se iniciara
nuevamente el proceso de clarificación de la propiedad, la naturaleza de los
bienes cambiaría.
44. Por otra
parte, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Aguachica y la
Superintendencia de Notariado y Registro han hecho afirmaciones contradictorias
en relación con el registro de la Resolución 1551 de 1994 que declaró que los
siete predios eran baldíos. En algunos de los documentos que reposan en el
expediente la Superintendencia sostiene que ésta sí había sido registrada en la
anotación No. 22 del folio 196-1038, perteneciente a la Hacienda Bellacruz[112]. Sin
embargo, posteriormente la Superintendencia sostuvo lo contrario y devolvió la
solicitud al INCODER, sin el respectivo registro.
45. Finalmente,
es un hecho innegable que tanto el demandante y los demás integrantes de
ASOCOL, así como un número elevado de familias que se consideran desplazados de
la antigua Hacienda Bellacruz continúan en situación de desplazamiento forzado.
De tal modo la Corte concluye, en primer lugar, que en la actualidad no se ha
superado la situación que dio origen a la acción de tutela por dos razones, a
saber: porque los demandantes siguen estando en situación de desplazamiento y
despojo, y de otra parte, porque no se ha resuelto lo atinente a la
adjudicación de los predios baldíos que solicitaron.
46. La Corte
concluye que con posterioridad a la presentación de la acción de tutela han
ocurrido una serie de hechos y circunstancias que tienen la entidad suficiente
para impedir la satisfacción de las pretensiones de los demandantes, como lo
son la expedición de las Resoluciones 334 y 5659 de 2015. Por lo tanto, la
Corte debe concluir que en el presente caso no se ha configurado el fenómeno
jurídico procesal del hecho superado por carencia actual de objeto. Sin
embargo, sí es cierto que el INCODER no sólo inició, sino que culminó el
procedimiento de recuperación de baldíos que solicitaban los demandantes, y que
en la actualidad la Resolución que pone fin a dicho procedimiento es objeto de
una acción de revisión ante el Consejo de Estado.
47. Por consiguiente,
la Corte se referirá a los derechos del representante legal y de los demás
miembros de ASOCOL como personas que han sido víctimas del desplazamiento, y a la
solicitud de adjudicación de los bienes que han elevado reiteradamente ante el
INCODER.  Sin embargo, la Corte tampoco puede desatender el hecho de que los
miembros de ASOCOL no son las únicas personas que fueron desplazadas de la
antigua Hacienda Bellacruz, ni son los únicos que están reclamando la
adjudicación de los siete predios declarados baldíos en la Resolución 1551 de
1994. Por lo tanto, la sentencia en la presente acción tutela cobijará de
manera integral a todas las personas que efectivamente hayan sido víctimas del
desplazamiento forzado ocurrido el 14 de febrero de 1996 de la Hacienda
Bellacruz.
48. Sin embargo,
ello requiere que quienes se reputen víctimas de desplazamiento forzado y de
despojo de la antigua Hacienda Bellacruz, efectivamente prueben estas
condiciones ante las autoridades correspondientes.
Recapitulación
de los hechos, planteamiento del problema jurídico y organización de las
consideraciones
49. Un grupo de
campesinos[113]
llevó a cabo ocupaciones temporales de distintos predios de la Hacienda
Bellacruz hacia finales de los años 80, las cuales fueron objeto de procesos
policivos de desalojo por parte de la fuerza pública. Posteriormente, como
consecuencia de la presión de los campesinos, el INCORA inició un proceso de
negociación directa para la compra de algunos predios a la Hacienda Bellacruz
con la empresa M.R. de Inversiones Ltda., propietaria de la hacienda desde 1970.
Sin embargo, tales negociaciones se suspendieron como consecuencia de las
advertencias que le hizo la Procuraduría General de la Nación al INCORA, en el
sentido de que algunos de los predios de la hacienda eran baldíos de la Nación.
Por lo tanto, no podían ser objeto de adquisición mediante compra directa por
parte del INCORA.
50. Ante la
posibilidad de que algunos de los predios fueran baldíos, el 21 de junio de
1990 el INCORA inició un proceso de clarificación de la propiedad sobre los
predios que conforman la Hacienda Bellacruz[114].
El proceso de clarificación culminó mediante la Resolución 1551 de 1994 que resolvió
declarar la propiedad privada sobre alrededor de 7000 hectáreas de la hacienda.
El INCORA determinó que en relación con los siete predios objeto de disputa, la
empresa M.R. de Inversiones no acreditó títulos suficientes de propiedad, por
lo cual declaró que dichos predios no habían salido del patrimonio del Estado.
El término de ejecutoria venció en silencio y la empresa no interpuso los
recursos ante la vía gubernativa, ni la acción de revisión. Por solicitud del
INCORA, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos inscribió la propiedad
privada, pero no la parte de la resolución que declaraba el carácter baldío de
los siete predios, con fundamento en un precedente judicial del Consejo de
Estado de 1985 que había ordenado inaplicar el inciso primero del artículo 12
del Decreto 1265 de 1977.
51. El 13 de
octubre de 1995, la sociedad M.R. de Inversiones eleva una solicitud de
revocatoria directa de la Resolución 1551 de 1994 en cuanto había declarado la
insuficiencia de los títulos de propiedad sobre los siete predios. El INCORA
deniega la solicitud, y la empresa demanda esta última resolución junto con la
Resolución 1551 de 1994 ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
El Consejo de Estado rechaza la demanda por caducidad de la acción.
52. El 14 de febrero de 1996, el bloque
Héctor Julio Peinado de las AUC desplaza a los campesinos asentados en la Hacienda
Bellacruz. Posteriormente, representantes de los campesinos negocian con
representantes del gobierno nacional, el cual se compromete a efectuar la
adjudicación de los predios que habían sido declarados baldíos mediante la
Resolución 1551 de 1994 dentro de los dos meses siguientes a la firma del acta.
En la diligencia en la que el INCORA iba a efectuar los levantamientos topográficos
y la distribución de las parcelas entre los campesinos conforme al compromiso
del gobierno con ellos, los funcionarios del INCORA fueron amenazados y agredidos
por los paramilitares asentados en la hacienda. A pesar de varios intentos
posteriores, los funcionarios no pudieron llevar a cabo las diligencias
necesarias para la adjudicación por la presencia de los grupos paramilitares. Entre
tanto, la sociedad M.R. de Inversiones solicitó una aclaración de los linderos y
del área de la hacienda ante el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Como
resultado de dicha solicitud se modificaron las áreas, colindancias y linderos
de los predios, y posteriormente se les englobó en un solo predio, identificándolos
con los nuevos linderos, las nuevas colindancias y la nueva área, y abriendo
así mismo, un nuevo folio de matrícula inmobiliaria.
53. Así mismo, la
empresa M.R. de Inversiones se transformó de una sociedad de responsabilidad
limitada a una sociedad por acciones simplificada, y la totalidad de las acciones
las adquiere la empresa panameña Dolce Vista Estate. Por otra parte le cambió
el nombre de “Hacienda de Bellacruz” a “Hacienda La Gloria,[115]” y el
28 de septiembre de 2010 la entregó en fiducia mercantil a Fiducafé, empresa
que posteriormente adquirió la Fiduciaria Davivienda[116].
54. El
representante legal de ASOCOL interpuso la presente acción de tutela
solicitando el inicio del proceso de recuperación de baldíos indebidamente
ocupados por la empresa M.R. de Inversiones, y la posterior adjudicación de los
mismos a los miembros de la asociación. Durante el transcurso de la acción de
tutela el INCODER inicia y finaliza el proceso de recuperación de baldíos
indebidamente ocupados mediante la Resolución 481 de 2013. M.R. de Inversiones
interpone una acción de revisión en contra del proceso de recuperación de
baldíos indebidamente ocupados ante el Consejo de Estado, razón por la cual ese
acto administrativo no quedó ejecutoriado en los términos del artículo 50 de la
Ley 160 de 1994.
55. La Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos registra el inicio del procedimiento agrario,
pero se niega a registrar tanto la parte de la Resolución 1551 de 1994 que
declara baldíos los siete predios, como la Resolución 481 de 2013 que declara
la indebida ocupación de los mismos. Ante los recursos de reposición y
apelación interpuestos por el INCODER, la Oficina de Instrumentos Públicos de
Aguachica, Cesar, y la Superintendencia de Notariado y Registro confirman la
decisión de devolución sin registro. Inicialmente, mediante oficio de enero 15
de 2013 (SNR2013EE 540) el Superintendente Delegado para la protección,
restitución y formalización de tierras sostiene que la mencionada Resolución
1551 de 1994 sí había sido registrada como consta en la anotación No. 22 del
folio de matrícula 196-1038, aun cuando posteriormente en oficios de abril 19
de 2013 (SNR-2013-EE9239), y de septiembre 9 de 2013 (SNR-2013-EE029989), el
mismo funcionario sostuvo que no registró la parte de la Resolución 1551 de
1994 que declaró los siete predios baldíos con fundamento en una sentencia del
Consejo de Estado de 1985 que inaplicó por inconstitucional el inciso 1º del artículo
12 del Decreto 1265 de 1977, que ordena efectuar el registro de la declaratoria
de bienes baldíos hecha por el extinto INCORA.
56. Posteriormente,
el Subgerente de Tierras Rurales del INCODER llevó a cabo una serie de
actuaciones que dejaron sin fuerza ejecutoria los actos administrativos
expedidos dentro de los procesos de clarificación de la propiedad y de
recuperación de los baldíos indebidamente ocupados. Mediante actuación iniciada
de oficio, el Subgerente de Tierras Rurales del INCODER declaró la pérdida de
fuerza ejecutoria de i) la Resolución 3948 del agosto 6 de 1990, que inició el
proceso de clarificación de la Hacienda Bellacruz, ii) de la Resolución 1551 de
abril 20 de 1994, mediante la cual se había declarado el carácter baldío de los
siete predios, e iii) inició las diligencias administrativas tendientes a
clarificar la propiedad de la Hacienda Bellacruz, hoy La Gloria. Luego, el
mismo funcionario iv) expidió la Resolución 5659 de octubre 14 de 2015, por
medio de la cual declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de iv.i) las Resoluciones
2294 de septiembre 5 de 2011 y 3246 de diciembre 2 de 2011 la cuales, a su vez,
iniciaban el proceso de recuperación de baldíos indebidamente ocupados sobre
los predios objeto de la presente acción de tutela, iv.ii)  la Resolución 481
de 1º de abril de 2013, que declaró que los baldíos estaban indebidamente
ocupados, y iv.iii) la Resolución No. 3322 de septiembre 9 de 2013 que confirmó
la anterior resolución. Finalmente, este funcionario v) expidió la Resolución 179
de octubre 26 de 2015, mediante la cual adelantó algunas diligencias previas dentro
del nuevo proceso de clarificación de la propiedad de la Hacienda Bellacruz.
57.
En virtud de tales hechos, corresponde a esta Corporación resolver el siguiente
problema jurídico:
¿Las comunidades
campesinas asociadas en la Asociación Campesina ASOCOL tienen un derecho constitucional
fundamental a que la Corte le ordene al INCODER llevar a cabo el proceso de
recuperación de baldíos y que posteriormente se les adjudique los siete predios
baldíos que hacían parte de la Hacienda Bellacruz, teniendo en cuenta que
cuando fueron desplazados de dicha hacienda, el gobierno se comprometió a
adjudicárselos?
58. Para resolver
el anterior problema jurídico lo primero que debe indagar esta Corporación es
cuál es la naturaleza de los bienes objeto de la presente disputa. En
particular, debe establecer si se trata de bienes baldíos o de bienes de
propiedad privada. Por supuesto, si no se trata de bienes baldíos se desprende
que tampoco son susceptibles de recuperación ni de adjudicación, por lo cual las
pretensiones de los demandantes carecerían de fundamento. Con todo, aun si se
trata de bienes baldíos, es necesario establecer si los demandantes tienen
derecho: a) a que se surta el proceso de recuperación de los baldíos
indebidamente ocupados hasta su culminación, y b) a que se les adjudiquen a
ellos los predios objeto de dicho proceso.
59. Sin embargo,
aun cuando los demandantes no tengan un derecho constitucional fundamental a
que se les adjudiquen específicamente los predios solicitados por ellos, los
demandantes dicen haber sido desplazados de la Hacienda Bellacruz. Por lo
tanto, también le corresponde a la Corte establecer:
¿Los demandantes tienen
derecho a que el Estado adelante otro tipo de proceso para restituirles los
predios de los cuales fueron desplazados?
60. Para determinar
si los bienes objeto de la presente acción son baldíos, la Corte hará un análisis
de la naturaleza y finalidad de los bienes baldíos en nuestro sistema
constitucional. Sin embargo, en general el derecho de acceso de los
trabajadores rurales a la tierra, los procedimientos agrarios, y en particular la
regulación de la adjudicación, apropiación y recuperación de baldíos requieren también
una regulación legal y reglamentaria, conforme lo establece el numeral 18 del
artículo 150 de la Constitución. Por lo tanto, previamente se hará un breve recuento
de la evolución del régimen jurídico de los baldíos en Colombia. Este recuento
se justifica en primer lugar porque el presente caso involucra dos procesos
administrativos, el primero de los cuales fue iniciado en 1990. En segundo lugar,
el régimen jurídico de los baldíos ha tenido algunas modificaciones a lo largo
del tiempo, mientras que en otros aspectos dicho régimen se ha mantenido igual,
y porque existen elementos importantes que lo separan del régimen común de propiedad
privada. Por lo tanto, es indispensable ubicar las actuaciones adoptadas dentro
de dichos procesos en el contexto jurídico en el cual fueron adoptadas. Esto le
permitirá a esta Corporación establecer si, según el régimen jurídico
aplicable, los bienes son baldíos o de carácter privado.
Naturaleza de
los bienes objeto de la presente acción de tutela
61. La Resolución
1551 de 1994 declaró que los predios objeto de las solicitudes de los
demandantes no habían salido del patrimonio el Estado, pero en su momento el INCORA
no solicitó a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos (de ahora en
adelante, ORIP) la cancelación del registro de los propietarios. Se abstuvo de
hacer la solicitud de registro con base en la aplicación de un supuesto
precedente establecido en una Sentencia del Consejo de Estado de 1985 que, en
virtud de la excepción de inconstitucionalidad, inaplicó en un caso concreto –
no relacionado con Bellacruz - el inciso 1º del artículo 12 del Decreto 1265 de
1977. Posteriormente, cuando el INCODER le solicitó la inscripción de dicha
Resolución a la ORIP y a la Superintendencia de Notariado y Registro (SNR), se
negaron a hacerlo con fundamento en que la Resolución 1551 de 1994 expresamente
había ordenado la no cancelación del registro de los propietarios en el folio
de matrícula inmobiliaria respectivo, y en una supuesta vulneración del
principio de consecutividad al cual está sujeto el registro. Por lo tanto, en
el folio de matrícula inmobiliaria el propietario era la empresa M.R. de
Inversiones (desde 1970 hasta el 20 de septiembre de 2010), la cual transfirió
los predios a una fiducia mercantil administrada por Fiducafé, hoy Fiduciaria
Davivienda.
62. Le
corresponde a esta Corporación establecer la naturaleza de los predios cuya
recuperación y adjudicación se solicita mediante la presente acción de tutela. En
la medida en que el INCORA declaró que los predios eran baldíos mediante la
Resolución 1551 de 1994, pero no se canceló el registro de la propiedad de M.R.
de Inversiones, y actualmente figuran a nombre de Fiducafé, es necesario
determinar i) cuál es el efecto de la Resolución 1551 de 1994, ii) qué efectos
tiene la falta de registro de dicho acto, y iii) los efectos del acto
administrativo que declaró la pérdida de fuerza ejecutoria. Para ello, sin
embargo, es necesario que la Corte iv) se refiera a la naturaleza de los baldíos
y v) su finalidad desde el punto de vista constitucional.
Evolución
del régimen legal de los baldíos
63. El régimen
jurídico de los baldíos en nuestro país ha oscilado entre dos aproximaciones o
modelos distintos en lo que se refiere a su naturaleza y finalidad. Una primera
aproximación establecería que los baldíos son de propiedad del Estado, y por lo
tanto, daría especial importancia al título “traslaticio del dominio” otorgado
por el Estado. Por otro lado, una segunda tesis señalaría que estos bienes no
tienen dueño, que el Estado ejerce sólo un dominio eminente sobre tales, y que la
ocupación sería el modo a través del cual los particulares adquieren la
propiedad. Nuestro país no ha adoptado in totum ninguna de estas dos
tesis. Más aun, en algunos momentos ha habido tensiones entre la aproximación impulsada
textualmente por el Legislador, y la interpretación que de ella han hecho la Corte
Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. Aun así, en términos generales el
ordenamiento jurídico se ha inclinado hacia el modelo de dominio eminente
cuando el objetivo social y político primordial ha sido el de dinamizar el
proceso de colonización y expansión de la frontera agrícola. Por el contrario, le
ha dado más importancia al título de adjudicación cuando el objetivo social y
político preponderante ha sido el de garantizar la sostenibilidad, planeación y
el control al proceso de colonización y de expansión de la frontera agrícola.
Con todo, es necesario advertir de antemano que estos no han sido los únicos
objetivos perseguidos en la política de baldíos. Al comienzo de la época
republicana y al menos hasta mediados del siglo XIX, el Estado vendía los
baldíos a los particulares, según algunos comentaristas, con el objetivo de fortalecer
las finanzas públicas de la difícil situación en que se encontraban después de
las guerras de independencia.[117]
64. Doctrinalmente,
el modelo de res nullius y dominio eminente tiene su origen en el fenómeno
colonial. Durante el auge de los fenómenos migratorios hacia América, algunos
tratadistas influyentes del Siglo XIX extendieron a los bienes inmuebles la
figura de la res nullius, que originalmente fue utilizada en relación
con los bienes muebles, con el objeto de otorgarle legitimidad a los procesos
de colonización.[118]
Según esta ficción jurídica, los inmuebles baldíos no tendrían propietario y
serían apropiados por primera vez mediante la ocupación. El papel del Estado en
esta hipótesis sería el de servir de garante en ejercicio de su poder soberano,
para que esta ocupación primigenia se pudiera llevar a cabo de manera pacífica,
y reconocer el hecho de la ocupación como el modo a través del cual los
ocupantes adquieren el derecho subjetivo de propiedad, pero no era el Estado el
que transfería el dominio.
65. Sin embargo,
aun cuando esta hipótesis doctrinal tuvo una influencia duradera en la
jurisprudencia de la Corte Suprema y del Consejo de Estado, como se verá más
adelante, nunca tuvo un fuerte asidero desde el punto de vista constitucional o
legislativo. La Constitución de 1886 no adoptó este modelo, pues el numeral 2º
de su artículo 202, explícitamente consagró como bienes de la Nación aquellos
que ya desde antes pertenecían a los Estados durante el régimen federal. En el
mismo sentido, el artículo 674 del Código Civil estableció que los bienes
fiscales pertenecen a la Unión, y el 675 dispone que son bienes de la Unión,
los que “estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro
dueño”.
Este modelo de
propiedad estatal, sin embargo, es mucho más antiguo que estas dos normas y se
remonta a la época de la Conquista. En efecto, ya desde la época de las Cédulas
de El Prado, la primera de las cuales fue expedida el 1º de noviembre de 1591, la
corona española empezó a exigirles a los conquistadores que exhibieran sus
títulos ante los gobernadores y personas de letras y ciencias, para determinar
si eran justos. Esta reforma ocurrió como consecuencia de los abusos a los que
se prestaron las figuras de los asientos y las capitulaciones, que sólo les
exigían establecer plantaciones para otorgarles los títulos de propiedad sobre
los llamados “bienes realengos” pertenecientes a la corona.
66. Posteriormente,
con el objetivo de fomentar la colonización del territorio, la exigencia de
justo título se hizo menos estricta. La segunda Cédula de El Prado ya permitió
que se saneara la falta de un justo título, siempre y cuando hubiera ocupación.
Así, aun cuando en ciertas épocas de la conquista y la colonia las leyes fueron
más permisivas frente a los ocupantes, y durante algunas temporadas no se les
exigió a los poseedores exhibir sus títulos, se mantuvo intacta la propiedad de
la corona española sobre los que entonces se denominaban “bienes realengos”. También
se mantuvo la exigencia de que sus poseedores tuvieran justos títulos de propiedad,
aunque no tuvieran que exhibirlos, pues la sola ocupación no era suficiente
para adquirir la propiedad. Esta situación se mantuvo también durante la época
republicana, hasta la segunda mitad del Siglo XIX.[119]
67.
En la segunda mitad del siglo XIX el régimen jurídico le dio mayor valor a la
ocupación, y le restó algo de importancia a la exigencia de justo título sobre
los bienes baldíos. El artículo 5º de la Ley 70 de 1866 mantuvo la propiedad estatal
sobre los baldíos, pero permitió la adquisición del dominio sobre los mismos mediante
prescripción adquisitiva, siempre y cuando se hubiera llevado a cabo una
posesión ininterrumpida durante 25 años. Esta norma se mantuvo en el artículo
879 del Código Fiscal de 1873. Sin embargo, el artículo 1º de la Ley 61 de 1874
le dio a la ocupación el carácter de modo de adquirir la propiedad, al
establecer que “[t]odo individuo que ocupe terrenos incultos pertenecientes
a la Nación, a los cuales no se les haya dado aplicación especial por la
ley, y establezca en ellos habitación y labranza, adquiere el derecho de
propiedad sobre el terreno que cultive, cualquiera que sea su extensión.”
Sin embargo, como se observa, la ley mantuvo explícitamente la propiedad del
Estado sobre los baldíos y su facultad para darles “aplicaciones” especiales a
los mismos, por supuesto sujeto a la respectiva reserva de ley.
68.
Este mismo régimen jurídico se mantuvo durante el período de la hegemonía
conservadora con la expedición de un nuevo Código Fiscal (Ley 110 de 1912). Sin
embargo, esta época no estuvo exenta de contradicciones y antinomias en la
regulación de los baldíos, pues aunque el Código Fiscal mantuvo la ocupación
como modo de adquirir el dominio, otras leyes expedidas durante este período sí
exigían los títulos de adjudicación para que los ocupantes pudieran adquirir la
propiedad.[120]
69.
A mediados de la década del treinta, el régimen jurídico de los baldíos se
comenzaría a desprender gradualmente de la regulación general de los bienes consagrada
en el Código Civil. Esta situación cambió nuevamente durante los gobiernos de
Enrique Olaya Herrera y de Alfonso López Pumarejo, con las Leyes 36 de 1934 y
200 de 1936, y con el Acto Legislativo 01 del mismo año, en el cual se
introdujo la función social de la propiedad. Estas reformas tuvieron un impacto
importante en la jurisprudencia de mediados de siglo, que a pesar de lo
dispuesto en el numeral 2º del artículo 202 de la Constitución y en las leyes, retornó
a la aproximación según la cual los bienes baldíos eran res nullius, y
el Estado sólo ejercía sobre ellos un dominio eminente que le imponía, antes
que una facultad, el deber de adjudicarlos siempre y cuando hubiera ocupación.
70.
Un ejemplo de dicha postura es la sentencia del 22 de noviembre de 1938 del
Consejo de Estado. La Ley 26 de 1934 redujo la extensión máxima de los baldíos que
el Estado podía adjudicar a los particulares frente a lo dispuesto por la Ley
110 de 1917, el Código Fiscal. El demandante en ese caso ocupó un baldío durante
la vigencia del Código Fiscal de 1917, pero antes de la entrada en vigencia de la
Ley 36 de 1934. Sin embargo, solicitó la adjudicación una vez entrada en
vigencia ésta última. El gobierno negó la adjudicación conforme a la Ley 110 de
1917. El Consejo de Estado anuló una resolución administrativa que negaba la
adjudicación conforme a dicha ley, con el argumento de que la ocupación había
generado un derecho para el titular que el Estado no podía desconocer. La Sentencia
sostiene, refiriéndose a la situación del ocupante:
“Nótese que ya no se trata de una simple
expectativa, de un aspirante en potencia, sino de quien ha ocupado, de quien ha
realizado sobre el terreno todos los actos que son menester para constituir una
situación concreta o individual sobre los predios condicionados con el género
de posibles adjudicaciones, o adjudicatarios.
“La propiedad de los baldíos dice el cánon
fiscal No. 65 se adquiere por el cultivo o su ocupación con ganados, simplemente
verificado, pues, técnicamente, la apropiación de esa parte de terreno inculto
al patrimonio individual, mediante el esfuerzo personal, el trabajo.
“La propia ley 36 de 1934 en su artículo
9º estatuye que lo que transfiere el dominio tanto del sector cultivado como
del adyacente, es el hecho del cultivo reconocido en la respectiva providencia
de adjudicación.
“El derecho así adquirido es pues in re,
y la resolución del Ministerio que lo adjudica, es prueba de ese ejercicio,
de ese derecho. Luego no se trata de una mera expectativa cercenare (sic) y
anulable por las leyes posteriores. Aquella posesión está garantizada por
acciones reales que el ocupante podrá ejercitar para salvaguardar su derecho,
y cumplido a cabalidad su papel de adjudicatario, puede constreñir al Estado a
su reconocimiento.”
71.
Hasta entonces, la restricción de la discrecionalidad del Estado para evaluar
si el ocupante tiene un justo título constituye una garantía de que el acceso a
la propiedad de la tierra está en cabeza de todos los ciudadanos dispuestos a
trabajarla, al margen de que puedan exhibir un justo título. Por el contrario,
la facultad otorgada al Estado para evaluar si el ciudadano no sólo ha ocupado
el bien, sino para exigirle un justo título, era utilizada para proteger de
manera exclusiva y excluyente a quienes ya eran propietarios. Así, al darle a
la ocupación, por sí misma, el atributo de ser un modo para adquirir la
propiedad se les está dando a los ciudadanos un incentivo para ocupar predios
mediante el trabajo de la tierra.
72.
Sin embargo, el modelo de reforma agraria basado en dicho incentivo no produjo
los resultados esperados. Ello ocurrió, entre otras cosas, porque tanto la ley
como la jurisprudencia desconocieron el hecho de que no todos los trabajadores
rurales tenían los medios de capital necesarios para poner a producir la
tierra. Por lo tanto, si el Estado no puede exigir determinados requisitos
subjetivos de los ocupantes, tampoco puede impedir que el incentivo beneficie
primordialmente a quienes tienen los medios de capital para trabajar la tierra.
Esto produjo dos resultados: el primero, que se hicieran adjudicaciones de
predios baldíos a personas que tenían suficientes medios de capital para
adquirirlos por sí mismos. Si bien la tesis clásica liberal de fomentar la
ocupación y restringir el papel del Estado en la distribución de baldíos contribuyó
parcialmente a fortalecer la función económica de la propiedad, también impidió
el éxito de la política de redistribución de la propiedad agraria, y por lo
tanto, la realización plena de la función social de la propiedad y del trabajo
rural. Por el contrario, paradójicamente contribuyó a acentuar la concentración
de la tierra.[121]
73.
El segundo resultado fue que los ocupantes de baldíos y poseedores de tierras
que no tenían los medios de capital no pudieran mantenerse como ocupantes y
poseedores. En algunos casos esto los obligó a vender sus ocupaciones –lo cual
era una opción jurídicamente válida en ese entonces-, o si se mantenían como
ocupantes, lo hicieran informalmente. Esta situación agravó los procesos
migratorios internos y de despojo. Estas migraciones internas y el
mantenimiento de una situación de informalidad e inestabilidad en la tenencia
de la tierra, produjo inseguridad sobre los derechos de propiedad sobre la
tierra, lo cual, según el consenso de académicos de distintas tendencias, es una
condición que facilitó los fenómenos de despojo y desplazamiento forzado en
nuestro país.[122]
74.
Ahora bien, la ley vigente en el momento en que se llevó a cabo el proceso de
clarificación de la propiedad de los predios de Bellacruz, la Ley 135 de 1961, se
expidió para permitirle al gobierno desarrollar una política agraria
planificada. El adecuado desarrollo de dicha política suponía esclarecer muchos
de los aspectos relacionados con la interpretación e implementación de las
normas sobre baldíos, para así poner en marcha lo que hoy se denominaría una política
de “discriminación positiva” en favor de los sectores más marginales de la
población rural.
75.
Para promover la formalización de la propiedad rural y poder así dirigir la
política de reforma agraria hacia los trabajadores rurales menos favorecidos,
la Ley 135 de 1961 le atribuyó nuevamente y de manera explícita, el carácter de
título al acto de adjudicación. El objetivo era permitirle al Estado garantizar
la sostenibilidad, planeación y control sobre los procesos de reforma agraria, colonización
y expansión de la frontera agrícola. Así, si bien en un momento dado la
exigencia de justo título se utilizó para proteger a quienes detentaban títulos
de propiedad, en la época de la reforma agraria sirvió para dirigir los
programas de desarrollo rural hacia los trabajadores de menores recursos. Al
respecto, la Ley 135 de 1961 dispuso:
“Articulo
48. Las "unidades agrícolas
familiares" se asignarán a los trabajadores con la obligación de poner
bajo la explotación a lo menos la mitad del predio dentro de los cinco (5) años
siguientes, y por medio de contrato escrito, en el cual se harán constar,
además, las condiciones siguientes:
“a). La
de que el título definitivo de adjudicación sólo se otorgará cuando el
asignatario demuestre haber cumplido, a satisfacción del Instituto, con la
obligación de explotación económica provista en el inciso anterior (…)
”
76.
La importancia dada a la resolución de adjudicación de los bienes baldíos como
título le permitió al INCORA establecer programas de colonización dirigida de
baldíos, llevar a cabo procesos de extinción de dominio y posterior
adjudicación de los bienes extinguidos como baldíos, y encaminar todos los
programas de reforma agraria a garantizar el acceso progresivo de los
trabajadores rurales a la propiedad de la tierra. Si el Estado otorga la
propiedad de los baldíos a través de las resoluciones de adjudicación, tiene
mayor control sobre las características socioeconómicas de la población a la
cual dirige los programas de reforma agraria, yendo mucho más allá del simple
deber de adjudicar frente al hecho de la ocupación.
77.
Por otra parte, aunque la Constitución de 1886 no establecía la función
ecológica de la propiedad, el control estatal sobre la titulación establecido
por la Ley 135 de 1961 permitió la protección del medio ambiente. En ella se
estableció la potestad del INCORA para constituir reservas ambientales dentro
de los baldíos que adjudica y de condicionar el derecho de propiedad otorgado al
adecuado manejo de las reservas, tal y como lo estableció la Ley 135 de 1961, permitiendo
incluso la reversión de los títulos cuando se violaran las restricciones impuestas
por dichas reservas. Este control, que únicamente es posible si el Estado puede
condicionar la propiedad que él mismo otorga, permitió desarrollar la función
ecológica de la propiedad. Así mismo, fue la primera ley que incluyó una
protección a las tierras ocupadas por las comunidades indígenas, al prohibir la
ocupación de baldíos sobre tierras utilizadas por ellas, y creó para el efecto,
por primera vez en la historia reciente de nuestro país, el sistema de reservas
indígenas.
78.
En suma, entonces, el papel que le otorgó la Ley 135 de 1961 al Estado no era ya
simplemente el de reconocer el hecho de la ocupación, sino el papel mucho más
activo de dirigir y administrar la política agraria. El cumplimiento de este
papel fue posible gracias a la importancia que le otorgó dicha ley a las
resoluciones del INCORA como títulos de propiedad, que permitieron realizar de
manera más integral la función social de la propiedad rural.
79.
Ahora bien, algunas sentencias de la Corte Suprema y del Consejo de Estado reconocieron
la importancia de estas resoluciones, mientras otras les restaron importancia. En
efecto, alguna sentencias adhirieron al viejo régimen jurídico de los baldíos,
y en aras de garantizar lo que en su entender era el acceso generalizado de los
ciudadanos a la propiedad rural, continuaron desconociendo el carácter de
título que la ley les atribuyó a las resoluciones de adjudicación. Así, por
ejemplo, la Sentencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de
Justicia del 31 de enero de 1963, reconoció el carácter de título de la
resolución de adjudicación, manteniendo sin embargo a la ocupación como modo de
adquirir el dominio. Al respecto, la Corte Suprema sostuvo que:
“Pero un título de adjudicación de la
Nación, que es simplemente declarativo, de una tierra que ya la misma
Nación presume de dominio particular, no es idóneo para conferir el derecho
perteneciente a otro.” (Resaltado fuera de texto original)
80.
Sin embargo, en otras sentencias la Corte Suprema fue más allá, y le negó incluso
ese carácter de título a la resolución de adjudicación, diciendo:
“… los terrenos baldíos se adquieren por
el modo de la ocupación, y la resolución por medio de la cual se adjudica
uno de ellos no es título ni es modo, sino apenas un acto declarativo de un
derecho real de dominio preexistente, adquirido por la ocupación el terreno
mediante la implantación en él de cultivos o ganados, hechos por el colono.”
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 5 de junio de
1978.
81.
En todo caso, aunque algunas sentencias y algunos doctrinantes no les
reconocieron el carácter de títulos a las resoluciones del INCORA, sí les
atribuyen efectos declarativos respecto de la titularidad de los derechos
reales sobre los baldíos.
82.
Con todo, si con la Ley 135 de 1961 se le otorgó el carácter de título a la
resolución de adjudicación, la Ley 160 de 1994 fue más allá. Se separó por
completo de las normas del Código Civil, estableció que la ocupación de baldíos
no genera un derecho subjetivo sino una mera expectativa de adquirir ese
derecho, y que la propiedad de los baldíos se adquiere mediante la adjudicación.
Con ello le dio plena autonomía al derecho agrario frente a las normas generales
del derecho civil. En efecto, el artículo 65 de la Ley 160 de 1994 dispone:
“Articulo 65. La propiedad
de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título
traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano
de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que delegue esta
facultad.
“Los ocupantes de tierras baldías, por
ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y
frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa.
“La adjudicación de las tierras baldías
podrá hacerse por el Instituto mediante solicitud previa de parte interesada o
de oficio.
83.
Del análisis de la evolución del régimen legal y jurisprudencial de los bienes
baldíos se puede concluir entonces lo siguiente. En algunos períodos el régimen
jurídico de los baldíos se ha aproximado más al modelo del dominio eminente y
de la res nullius. Sin embargo, al margen de los cambios en los
objetivos políticos buscados con el régimen de baldíos en cada momento
histórico, desde la conquista el régimen jurídico ha preservado
ininterrumpidamente la propiedad estatal sobre estos bienes, a los que hoy clasifica
como bienes fiscales adjudicables. Por otra parte, se puede concluir que a
partir de la Ley 200 de 1936, y aún más claramente con la Ley 135 de 1961, se
ha ido configurando la autonomía del derecho agrario frente a las normas
generales del derecho civil. Dentro de esta autonomía cobra especial
importancia el papel cada vez mayor que se le otorga al Estado para dirigir la
reforma agraria, y en especial, el valor jurídico que se le da a los títulos de
adjudicación de baldíos. Ante el silencio legal, la jurisprudencia, manteniendo
una visión más tradicionalista, afirmó que los actos administrativos
inicialmente no eran títulos, sino simples “actos declarativos de propiedad”,
mientras que con posterioridad a la Ley 135 de 1961 fueron expresamente considerados
como títulos declarativos de la propiedad adquirida mediante la ocupación, y ya
con la Ley 160 de 1994, los llamados títulos “traslaticios del dominio”, por
medio de los cuales el Estado transfiere la propiedad.
84.
Una vez analizada la evolución del régimen legal de la propiedad de los baldíos,
la Corte entrará a analizar el régimen de propiedad desde el punto de vista
constitucional.
Naturaleza y
finalidad constitucional de los baldíos desde la perspectiva constitucional
85. La
jurisprudencia de esta Corporación, siguiendo la doctrina y la jurisprudencia
pacífica, ha clasificado los bienes baldíos como un tipo especial de bienes,
los bienes fiscales adjudicables. Son bienes fiscales adjudicables aquellos
bienes públicos que no están a disposición de la población en general. Es
decir, no son de uso público sino bienes fiscales, lo cual significa que no
cualquier persona tiene derecho a usarlos, sino que tienen vocación de uso
exclusivo por parte de entidades del Estado, para la prestación de servicios
públicos, o para ser adjudicados. Así, la Corte en la Sentencia C-595 de
1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), una de las primeras sentencias de esta Corporación
sobre el tema, sostuvo:
“La jurisprudencia y la doctrina han clasificado los bienes
fiscales en:
“1.- Fiscales propiamente dichos. Son aquellos bienes que poseen
las entidades de derecho público y sobre los cuales ejercen un dominio pleno, esto
es, igual al que ejercen los particulares respecto de sus propios bienes.
“2.- Bienes de uso público. Son los destinados al uso común de los
habitantes.
“3.- Bienes fiscales adjudicables. Son
aquellos bienes que tiene la Nación con el fin de traspasarlos a los
particulares que cumplan determinados requisitos exigidos por la ley.”
86. El problema
de la naturaleza de los bienes baldíos desde el punto de vista constitucional se
suscitó en dicha sentencia como consecuencia de que el numeral 2º del artículo
202 de la Constitución de 1886 establecía explícitamente que los baldíos
pertenecen a la República, junto con las minas y salinas que anteriormente les
pertenecían a los Estados. Entre tanto, la Constitución Política de 1991 no se
refiere a los baldíos cuando enumera la propiedad sobre el subsuelo y los
recursos naturales renovables. Por lo tanto, el demandante en aquella
oportunidad interpretó la ausencia de una mención específica de los baldíos
como un cambio normativo, y específicamente como un cambio en la propiedad
sobre los baldíos.
87. La Corte, sin
embargo, sostuvo desde entonces que la ausencia de una referencia explícita a
la propiedad de los baldíos en la Constitución no podía interpretarse de tal
manera. Para la Corte los baldíos son bienes públicos, y como tales, deben
entenderse comprendidos dentro de la categoría enunciada en el artículo 102 de
la Carta Política de 1991, que establece que “[e]l territorio, con
los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”.
88. Con todo,
esta disposición no dice mucho en relación con el tipo de facultades y
prerrogativas que el Estado puede ejercer sobre los baldíos. Al fin y al cabo, la
Nación no ejerce un derecho de propiedad sobre el territorio, sino única y
exclusivamente las prerrogativas y facultades propias de la soberanía de los
Estados. Por lo tanto, surge la siguiente pregunta con respecto al régimen de
propiedad sobre los baldíos en nuestro ordenamiento constitucional: ¿Las
facultades del Estado se limitan simplemente a aquellas que se desprenden del
ejercicio de la soberanía, como las que tiene en relación con cualquier predio
de propiedad privada, o la relación del Estado con los baldíos supone además un
conjunto de facultades típico de un derecho real?
89.
En vigencia de la Constitución de 1991, así como en vigencia de la anterior
Constitución, la Corte ha sostenido de manera pacífica que el Estado ejerce el
dominio eminente y las demás potestades propias de la soberanía, pero que
además funge como titular de un derecho real de propiedad de naturaleza pública
sobre los baldíos.[123]
Al respecto sostuvo la citada Sentencia C-595 de 1995:
“En efecto, el artículo 102 del
Ordenamiento Superior al prescribir que: ‘El territorio, con los bienes
públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación’ está consagrando no
sólo el llamado ‘dominio eminente’, que como es sabido, se encuentra
íntimamente ligado al concepto de soberanía, en razón de que el Estado sólo
ejerce sobre el territorio un poder supremo, pues ‘no es titular del territorio
en el sentido de ser ‘dueño’ de él, sino en el sentido de ejercer soberanía
sobre él’, sino también a la propiedad o dominio que ejerce la Nación sobre
los bienes públicos que de él forman parte.” (Resaltado fuera de texto
original)
90.
Ahora bien, si el Estado es el propietario de los bienes baldíos, ello supone
que tiene un título originario, en virtud del cual les transfiere esa propiedad
a los particulares. Así lo dijo esta Corporación desde sus inicios. En la Sentencia
C-060 de 1993 (M.P. Fabio Morón Díaz), sostuvo:
“Se parte del supuesto según el cual la
Nación es propietaria de dichos Bienes Baldíos y que puede, en desarrollo de
las previsiones del legislador transferir a los particulares o a otras
entidades de derecho público, la propiedad fiscal de los mismos o cualquiera
otro derecho de carácter real que se pueda desprender de aquella propiedad;
adviértase que en principio no se trata del ejercicio de las competencias
típicas del dominio eminente que como uno de los atributos de la soberanía le
corresponde ejercer de modo general y permanente al Estado sobre todo el
territorio y sobre todos los bienes públicos que de él forman parte.
“Es simplemente la expresión de una
característica patrimonial específica que se radica en cabeza de la persona
jurídica de derecho público por excelencia en nuestro ordenamiento
constitucional como lo es la Nación. Desde luego, la regulación constitucional
de nuestro Estado indica que aquella persona moral especialísima cuenta con
atributos superiores a los de cualquiera otra persona moral y a través de sus
órganos legislativo y ejecutivo, lo mismo que por el ejercicio orgánico de sus
principales funciones públicas, puede regular con vocación de superioridad los
asuntos que por mandato del Constituyente le corresponden, como es el caso del
manejo, regulación o disposición de sus bienes patrimoniales.
“En este sentido es bien claro que la
Carta de 1991 reiteró la tradicional concepción según la cual pertenecen a la
Nación los bienes públicos que forman parte del territorio dentro de los cuales
se encuentran las tierras baldías; por tanto, bien puede la Nación
reservárselas en cuanto inicial titular de los mismos, u ordenar por medio de
la Ley a las entidades administrativas que se desprenden de ella, lo pertinente
en cuanto al ejercicio del atributo de la personalidad de derecho público que
la caracteriza, sea patrocinando o limitando el acceso de los particulares a
dichos bienes.” (Resaltado fuera de texto)
91. La propiedad
que ejerce el Estado sobre los baldíos tiene determinados atributos que la
distinguen de la propiedad plena que ejercen los particulares sobre sus bienes.
En primer lugar, como es obvio, el Estado no tiene plenas facultades de
disposición sobre dichos bienes. Por lo tanto, no puede destinarlos a un uso
cualquiera. Por el contrario, estos bienes tienen destinaciones específicas. Están
encaminados a garantizar el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de
determinados sujetos de especial protección constitucional como lo son los trabajadores
agrarios sin tierra y de escasos recursos, las comunidades negras y las
comunidades indígenas, así como las empresas comunitarias y las cooperativas. Al
tiempo con la compra directa, el subsidio integral de tierras, y los procesos
de extinción del dominio, clarificación de la propiedad y recuperación de
baldíos indebidamente ocupados, que a la postre conducen a su adjudicación, son
los mecanismos a través de los cuales el Estado  garantiza el acceso progresivo
a la propiedad agraria por parte de los trabajadores rurales de escasos
recursos y de las comunidades étnicas, consagrados en el artículo 63 la
Constitución Política, los artículos 13 y 14 del Convenio 169 de la OIT y el
artículo 1º, 17 y 18 de la Ley 70 de 1993. Por otra parte, conforme a su
naturaleza de bienes fiscales, y según lo establece la Ley 160 de 1994, los
baldíos también tienen vocación de afectarse a la prestación de servicios
públicos, en los términos y bajo las condiciones establecidas en la ley. Por lo
tanto, la propiedad del Estado sobre los bienes baldíos está encaminada a ser
afectada para la prestación de servicios públicos y a garantizar la provisión
de tierras y territorios a los sujetos de especial protección constitucional.
92. Por otra
parte, el régimen jurídico de los bienes baldíos está sujeto a una reserva
legal, conforme lo establece el numeral 18 del artículo 150 de la Constitución,
norma que equivale al ordinal 11 del artículo 76 de la Constitución de 1886. Es
decir, es el Congreso de la República el que determina todo lo atinente a la apropiación,
adjudicación y recuperación de baldíos. De este modo, ninguna de las demás
ramas del poder público puede alterar las disposiciones adoptadas por el
Legislador en relación con el régimen jurídico de los bienes baldíos. Así, por
ejemplo, en tanto el inciso quinto de la Ley 160 de 1994 dispone que no “podrá
hacerse adjudicación de baldíos sino … en favor de personas naturales, empresas
comunitarias y cooperativas campesinas...”, el ejecutivo carece de la
potestad para adjudicar bienes baldíos a personas o entidades distintas a
éstas, salvo que existan excepciones contempladas en la ley. Darle a un bien
baldío una destinación diferente implicaría no sólo una vulneración de la reserva
establecida en el numeral 18 del artículo 150 de la Constitución Política, sino
que también vulneraría el derecho de acceso progresivo de los trabajadores
rurales a la tierra, consagrado en el artículo 64 superior.
93.
Finalmente, contrario a lo que ocurre con la propiedad de los particulares, la
propiedad estatal sobre los baldíos es imprescriptible. El artículo 63 de la
Constitución defiere al Legislador la determinación de los bienes que son
inalienables, imprescriptibles e inembargables.  Por lo tanto, los bienes
baldíos no son susceptibles de cambiar de propietario mediante prescripción
adquisitiva. En nuestro país, la imprescriptibilidad de los bienes baldíos está
establecida en la ley desde que el Código Fiscal, adoptado mediante la Ley 48
de 1882, dispuso en su artículo 3º:
“Artículo 3. Las tierras baldías
se reputan bienes de uso público, y su propiedad no se prescribe contra la
Nación, en ningún caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2519 del
Código Civil.”
94.
Posteriormente en este mismo sentido lo estableció el artículo 65 del siguiente
Código Fiscal, adoptado mediante la Ley 110 de 1912. Posteriormente quedó
plasmada en el artículo 413 del Decreto 1400 de 1970, en el artículo 406 del
Decreto 2282 de 1989, y en la Ley 9ª de 1989, que establecieron la prohibición
de alegar la prescripción adquisitiva bien sea como pretensión o como excepción
frente a la declaración de dichos bienes como baldíos, prohibición reiterada
por el artículo 65 de la Ley 160 de 1994. Así mismo lo ha reconocido pacíficamente
la jurisprudencia constitucional, civil y de lo contencioso administrativo
desde el Siglo XIX hasta nuestros días.
95. La Corte
Constitucional, por ejemplo, ha reconocido que los bienes fiscales
adjudicables, es decir los baldíos de la Nación, son bienes que están por fuera
del comercio, por lo cual no pueden ser objeto de transacciones de ninguna
naturaleza. En una de sus primeras sentencias sobre el tema, la Corte descartó
una demanda de inconstitucionalidad contra una disposición que prohíbe la
acción de pertenencia sobre bienes imprescriptibles o de las entidades de
derecho púbico. En aquella ocasión, la Corte sostuvo:
“La verdad, pues, es ésta: hoy día los
bienes fiscales comunes o bienes estrictamente fiscales son imprescriptibles.”
“No sobra advertir que lo relativo a los
bienes públicos o de uso público no se modificó: siguen siendo imprescriptibles,
al igual que los fiscales adjudicables que tampoco pueden adquirirse por
prescripción.”
…
…al consagrar la improcedencia de la
declaración de pertenencia, lo que la norma establece es la inexistencia del
derecho, o, dicho en otros términos, que no se gana por prescripción el derecho
de propiedad sobre estos bienes, y, por lo mismo, no hay acción para que se
declare que se ha ganado por prescripción el dominio de un bien que la ley
declara imprescriptible, porque no hay derecho.” (Resaltado fuera de texto) Sentencia C-530 de 1996
(M.P. Jorge Arango Mejía)
96. A su vez, en
este mismo sentido, la Corte Suprema de Justicia había declarado la
exequibilidad de una norma igual que establecía que era improcedente la acción
de pertenencia frente a bienes fiscales, tanto adjudicables como no
adjudicables. Al respecto dijo:
“De donde se concluye que, al excluir los
bienes fiscales de propiedad de las entidades de derecho público de la acción
de pertenencia, como lo dispone la norma acusada, no se presenta infracción del
artículo 30 de la Constitución, por desconocimiento de su función social, sino
que ese tratamiento es el que corresponde al titular de su dominio, y a su
naturaleza, de bienes del Estado y a su destinación final de servicio público. (Resaltado fuera de texto original) Corte
Suprema de Justicia, Sentencia de
noviembre 16 de 1978, (M.P. Luis Carlos Sáchica)[124]
97. En el presente
caso, el INCORA inició un procedimiento de clarificación de la propiedad sobre
los predios que integraban la Hacienda Bellacruz mediante la Resolución 3948
del 6 de agosto de 1990, conforme a las disposiciones de la Ley 200 de 1936 y
de la Ley 135 de 1961. Como resultado de dicho proceso el INCORA declaró en la
Resolución 1551 de 1994 que los predios objeto de la presente acción de tutela
nunca habían salido del patrimonio del Estado. Esta Resolución tuvo como
fundamento el artículo 3º de la Ley 200 de 1936 que disponía:
“Articulo. 3 Acreditan propiedad privada sobre
la respectiva extensión territorial, y en consecuencia desvirtúan la presunción
consagrada en el Artículo anterior, fuera del título originario expedido
por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, los títulos inscritos
otorgados con anterioridad a la presente ley, en que consten tradiciones de
dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la
prescripción extraordinaria.”
“Lo dispuesto en el inciso anterior sobre prueba de
la propiedad privada por medio de títulos inscritos, otorgados entre
particulares con anterioridad a la presente ley, no es aplicable respecto de
terrenos que no sean adjudicables, estén reservados, o destinados para
cualquier servicio o uso público.” (Resaltado fuera de texto)
98. Al hacer un estudio
de los títulos de propiedad aportados por la empresa M.R. de Inversiones al
proceso de clarificación, el INCORA concluyó que los títulos sobre los siete
predios denominados Los Bajos, Caño Negro, San Simón, Venecia, Potosí, María
Isidra, y San Miguel, no acreditaban tradiciones anteriores al 7 de abril de
1917, es decir, veinte años anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 200 de
1936. Por lo tanto, concluyó que “su titularidad no es suficiente para
acreditar dominio privado y por lo tanto se consideran terrenos baldíos.”
99. La empresa
M.R. de Inversiones no interpuso los recursos de la vía gubernativa frente a
dicha resolución. Posteriormente elevó una solicitud de revocatoria directa de
la misma, la cual le fue negada mediante la Resolución  1125 de 1996, y en
contra de ésta y de la Resolución 1551 de 1994, interpuso una demanda ante lo
contencioso administrativo. Sin embargo, la demanda fue “inadmitida” por
caducidad de la acción[125],
mediante providencia del 28
de junio de 1996. Por lo tanto,
a la fecha de interposición de la presente acción de tutela, el acto que
declaró que estos predios no habían salido del patrimonio estatal no sólo era válido,
sino que era ejecutable y ejecutorio. Sin embargo, en virtud de una
interpretación de los funcionarios del INCORA, una decisión judicial del
Consejo de Estado que ordenó inaplicar por inconstitucional el artículo 12 del
Decreto 1265 de 1970 en un caso concreto constituía un precedente que impedía solicitar
la cancelación de los registros de los propietarios inscritos. Al respecto, el
artículo 5º de la Resolución 1551 de 1994, resuelve:
“ARTÍCULO QUINTO.- Con fundamento en la
Sentencia de la Sala Plena del Honorable Consejo de Estado de julio 30 de 1985,
no se ordenará la inscripción de la presente providencia en los folios
de Matrícula Inmobiliaria Nos. 192-0001038 correspondientes a las Seccionales
de Chimichagua y Río de Oro, pero se solicitará la cancelación de la
inscripción de la Resolución No 03948 del 6 de agosto de 1990 que inició el
procedimiento de clarificación sobre el predio rural denominado HACIENDA
BELLACRUZ, objeto de esta decisión.” (Resaltado fuera de texto)
100.
Con todo, a pesar de lo dispuesto por el INCORA, no resulta tan claro que dicha
Resolución no haya sido inscrita. Obra en el expediente una comunicación del
Superintendente Delegado para la Protección, Restitución y Formalización de
Tierras al entonces Director de Procesos Agrarios del INCODER del 15 de enero
de 2013 (SNR2013EE 540), en el que sostiene que si bien no le puede otorgar una
certificación de la inscripción de la Resolución 1551 de 1994, porque para ello
son los folios de matrícula inmobiliaria, agrega que: “Ahora bien, revisados
cada uno de ellos se identificó que la Resolución 1551 del 20 de abril de 1994
proferida por la Gerencia Nacional del Incora, se encuentra inscrita en el
folio de matrícula 196-1038, el cual identifica al predio Hacienda Bellacruz
como predio de mayor extensión, específicamente en la anotación 22.”[126]
101.
En todo caso, al margen de que se hubiera producido la inscripción de la
Resolución 1551 de 1994 en el registro, la no cancelación del asiento registral
que determina la propiedad de los bienes en favor de la empresa M.R. de
Inversiones desde 1970 no tiene ningún efecto sobre la titularidad estatal
sobre los predios. Ello es así, al menos por tres razones diferentes.
102.
En primer lugar, porque como lo ha definido la jurisprudencia civil, contenciosa
administrativa y constitucional, el registro cumple únicamente una función de
publicidad cuando se trata de bienes baldíos. Sin embargo, tratándose de
baldíos la inscripción del título en la oficina de registro de instrumentos
públicos no tiene el efecto de efectuar la tradición de los inmuebles,
establecido en el inciso primero del artículo 756 del Código Civil, que
dispone:
“Artículo 756.- Se efectuará la
tradición del dominio de los bienes raíces por la inscripción del título en la
oficina de registro de instrumentos públicos.”
103.
De tal modo, tanto la jurisprudencia y la doctrina que prohíjan la tesis del
dominio eminente, de la res nullius y de la ocupación como modo de
adquirir el dominio, como la tesis de la propiedad estatal y la adjudicación
coinciden en darle a la inscripción únicamente el efecto de publicidad, no el
de tradición. Así lo manifestó la Corte Suprema de Justicia en la sentencia del
31 de enero de 1963[127],
en la que señaló:
“Y
entonces se pregunta: ¿El título de adjudicación de un terreno que el
adjudicatario había recibido antes en arrendamiento del poseedor y ocupante en
cuyo favor se presume el dominio, destruye la presunción del artículo 1º de la
Ley 200?
No, porque al recibir el terreno del poseedor, ya éste
tenía adquirido el dominio mediante la ocupación. El Estado no borra ni
podría borrar con un acto declarativo de sus autoridades el hecho previsto en
la ley como generador de la propiedad. (…)
La providencia de la administración que los adjudica
se reduce a reconocer el hecho preexistente de la ocupación. Tal providencia no
es modo constitutivo porque el fenómeno que crea y confiere la propiedad es la
ocupación, ya cumplida real y materialmente. Ni es tampoco traslaticio:
la inscripción en el Registro Público no transfiere en este caso, porque
precisamente de antemano, el dominio ingresa al haber del ocupante: cumple sí,
los demás objetivos del registro entre los cuales se destaca el de dar
publicidad, en este caso el movimiento de la propiedad agraria
realizado por la ocupación”.
104.
Con todo, podría alegarse que en aquel entonces el registro no tenía el carácter
que le otorga hoy el artículo 101 de la Ley 160 de 1994. Sin embargo, esto no
es así por dos circunstancias. En primer lugar, porque como se puso de
presente, ya el literal a) del artículo 48 de la Ley 135 de 1961 establecía que
el título de propiedad definitivo lo otorgaba el INCORA una vez el ocupante
hubiera acreditado el cumplimiento de todos los requisitos a satisfacción del
instituto. En segundo lugar, porque como ya se dijo, desde el siglo XIX los
bienes baldíos no eran susceptibles de prescripción adquisitiva, por lo cual
quien aparece como propietario privado en el respectivo folio de matrícula
inmobiliaria es un simple opositor dentro del proceso agrario respectivo. Al
respecto, en la Sentencia del 28 de agosto de 2000, la Sala de Casación Civil
de la Corte Suprema de Justicia (M.P. José Fernando Ramírez Gómez), sostuvo en
relación con el certificado de la oficina de registro de instrumentos públicos,
lo siguiente:
“… el certificado en cuestión apenas tiene
como finalidad identificar a los legítimos contradictores de la pretensión, que
no son otras personas que aquellas que en él figuren como titulares de derechos
reales, pero en manera alguna demostrar (sic) que el bien es de propiedad privada.”
105.
Y es que es apenas lógico que si el acto administrativo mediante el cual el
extinto INCORA o el INCODER clarifican la propiedad de un bien tiene efectos
declarativos y no constitutivos, el registro de la propiedad también tenga
efectos declarativos. Por lo tanto, resulta incomprensible que la Superintendencia
de Notariado y Registro aceptara que la Resolución 1551 de 1994 tiene efectos
declarativos, que procediera a aceptar el registro de la propiedad privada de
M.R. de Inversiones sobre algunos de los predios de la Hacienda Bellacruz, pero
no lo hiciera sobre los de propiedad estatal.
106.
El Consejo de Estado se ha referido a esta situación en su jurisprudencia. Así,
en sentencia del 30 de julio de 1992, señaló que la inscripción en el registro
es una de las formas de dar publicidad a los actos administrativos. Por
ejemplo, en el caso de la adjudicación de baldíos, la respectiva inscripción en
el registro permitirá que el hecho sea oponible a terceros. En este sentido,
manifestó:
“Las formas tradicionales de hacer
públicos los actos administrativos, están dadas por la notificación personal,
la notificación por edicto, la inscripción en registro público o, la
publicación de periódicos o diarios oficiales de amplia circulación. Los
actos administrativos relacionados con la adjudicación de baldíos, no se escapa
a las formas de publicidad antes anotadas. La publicidad producida con la
inscripción en el registro público, jurídicamente, en materia de inmuebles,
hace las veces de notificación y publicidad con efectos erga omnes, de
tal suerte que desde entonces nadie podrá válidamente ignorar el hecho, acto,
negocio o providencia que refleje la situación jurídica del bien”.[128](Subraya
y negrilla fuera del texto)
107.
La Corte Constitucional, por su parte,
también ha adoptado exactamente el mismo criterio. Así, ha indicado que en
tanto la consecuencia jurídica
del registro es la oponibilidad del acto administrativo a terceros, la
caducidad de los recursos judiciales sólo podrá computarse desde el momento en
que los particulares conocieron el acto de registro:
“El acto de inscripción en un registro publico no es
una simple anotación, sino la consecuencia que se sigue del acto administrativo
producido dentro de una actuación administrativa a la cual han debido ser
citadas todas las personas que pudieran resultar afectadas con la decisión. Por
eso no puede decirse que estas personas resultan súbitamente sorprendidas con
la inscripción, cuando ya no pueden objetar el acto, menos cuando justamente la
finalidad del registro es la publicidad con efectos erga omnes, que hace que el
acto o hecho registrado sea oponible frente a terceros. No obstante lo
anterior, debe advertirse que si por cualquier circunstancia las autoridades
encargadas de ejercer la función registral omiten citar a quienes puedan
resultar afectados con el acto de inscripción, siendo estas personas
determinadas, la anotación en el registro público no puede ser considerada como
notificación del acto, y los términos de caducidad de los recursos que procedan
no pueden empezar a contarse sino a partir del momento en que dichas personas
conocieron efectivamente el acto de registro”.[129](Subraya y negrilla fuera del texto)
108.
En el caso de los baldíos, la jurisprudencia es unánime, bien sea que se
privilegie la ocupación como modo de adquirir la propiedad, o que se le dé tal
efecto a la adjudicación mediante la respectiva resolución, no habría
propiamente una “tradición” de la propiedad privada de una persona a otra, es
decir, no se trataría de un título derivado, sino de un título originario. Ahora
bien, esta misma lógica debe aplicarse a las resoluciones que finalizan un
proceso de clarificación de la propiedad y declaran que un bien es baldío, pues
ello implica que el mismo nunca salió del patrimonio del Estado. En tales casos
no hay tradición de la propiedad, en la medida en que una vez en firme el acto
que termina el proceso de clarificación, con la declaración del carácter baldío
del bien, los particulares que aparecen como propietarios en el respectivo
folio de matrícula inmobiliaria no se pueden reputar propietarios, ni
poseedores, pues nunca lo fueron. Sólo fueron meros ocupantes de hecho de
predios cuyo dominio nunca salió del patrimonio del Estado. En la medida en que
estos actos administrativos tienen el carácter de títulos declarativos de la
propiedad estatal, y que no suponen una tradición, ni constituyen una situación
particular y concreta, no estamos frente a la hipótesis normativa del artículo
756 del Código Civil. Por lo tanto, es necesario concluir que como no hay una
tradición, la inscripción en la oficina de registro de la resolución que
declara que un bien es baldío porque nunca ha salido del patrimonio de la
Nación, mal puede tener algún efecto sobre la propiedad del bien.
109.
Por otra parte, aun cuando la inscripción de las resoluciones tiene importantes
efectos en relación con la publicidad del registro, la falta de inscripción de
la resolución que finaliza un procedimiento agrario no necesariamente conduce a
que su resultado sea inoponible a terceros. En efecto, el artículo 49 de la Ley
160 de 1994 dispone que la sola inscripción del acto por el cual se inicia un
procedimiento administrativo conduce a que el resultado del mismo sea oponible
a terceros. Por lo tanto, los resultados de los procesos agrarios son oponibles
a quienes hayan adquirido la propiedad o se consideren poseedores de un bien
baldío con posterioridad a la entrada en vigencia de dicha ley. Así, indica la
referida norma:
“Artículo 49. Para efectos de
publicidad, la providencia que inicie las diligencias administrativas de
clarificación de la propiedad, deslinde o determinación de la indebida
ocupación de baldíos, será inscrita en la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos correspondiente, si el predio se hallare
inscrito, diligencia que tendrá prelación. A partir de este registro, el
procedimiento que se surta tendrá efecto para los nuevos poseedores o
adquirentes de derechos reales.·”[130]
110.
En el presente caso, la Resolución 03948 del 6 de agosto de 1990, mediante la
cual se inició el proceso de clarificación fue registrada en la anotación 16
del folio de matrícula inmobiliaria 196-1038. En esa medida, los efectos de la
Resolución 1551 de 1994 que declaró que los siete predios antes mencionados
eran baldíos le resultan perfectamente oponibles no sólo a M.R. de Inversiones,
quien fue parte en el respectivo proceso agrario, sino a Fiducafé, hoy la
Fiduciaria Davivienda, en su calidad de fideicomisaria de la Hacienda La
Gloria.
111.
Con todo, podría alegarse que la Ley 160 de 1994 no estaba vigente en el
momento en que se expidió la Resolución 1551 de 1994. Sin embargo, esta misma
norma sobre la oponibilidad del resultado del proceso agrario una vez inscrito
el acto de apertura del mismo estaba consagrada también en el artículo 5º del
Decreto 1265 de 1977, “Por el cual se reglamentan los artículos 3º, literal
a) y 38 Bis de la Ley 135 de 1961”, vigente en el momento en que se expidió
la Resolución 1551 de 1994. La referida norma indicaba:
“Artículo 5º. Publicidad. Para
efectos de publicidad, la providencia que inicie el procedimiento de
clarificación de la propiedad será inscrita en la Oficina de Registro
de Instrumentos Públicos correspondiente. A partir de este registro, las
actuaciones administrativas que se adelanten producirán efectos frente a
terceros”.
112.
Por lo tanto, de todas maneras la declaratoria del carácter baldío de dichos
predios les resulta oponible a los terceros intervinientes, quienes no sólo
tuvieron conocimiento del proceso de clarificación a partir de la inscripción
de su iniciación, sino que incluso lo controvirtieron ante la jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo.
113.
Así, es necesario concluir que de conformidad con las disposiciones aplicables,
los bienes declarados baldíos mediante la Resolución 1551 de 1994 expedida por
el INCORA no han salido del patrimonio del Estado. Ahora bien, como se puso en
evidencia en los antecedentes de la presente sentencia, el actual Subgerente de
Tierras Rurales del INCODER declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de dicha
Resolución, y posteriormente declaró que los siete predios objeto de las
solicitudes hechas por los demandantes en la presente acción de tutela son de
propiedad privada. El análisis de dichas resoluciones y su eventual impacto
sobre los derechos fundamentales de los demandantes serán estudiados en los fundamentos
jurídicos 134 en adelante, cuando la Corte entre a analizar si las acciones y
omisiones del extinto INCORA y del INCODER, así como de la Oficina de Registro
de Instrumentos Públicos de Aguachica y la Superintendencia de Notariado y
Registro afectaron los derechos fundamentales de los demandantes.
El
derecho a la adjudicación de los baldíos no implica el acceso a un bien
determinado
114.
Como se recordará, las dos pretensiones de los demandantes son que se lleve a
cabo el proceso de recuperación de los baldíos indebidamente ocupados, y que
posteriormente éstos les sean adjudicados, y se garanticen así sus derechos
fundamentales a la vida,
igualdad, honra, paz, trabajo, seguridad social y vivienda digna. La Corte estableció que los predios que
reclaman los demandantes son baldíos de la Nación. En lo que sigue, responderá
la siguiente pregunta: ¿Los demandantes tienen un derecho a que el INCODER les
adjudique estos bienes  baldíos? Y en caso afirmativo, ¿El mencionado derecho tiene
el carácter de fundamental?
115.
El inciso primero del artículo 65 de la Ley 160 de 1994, tantas veces citado,
establece que el derecho de propiedad sobre los baldíos se adquiere por medio
de la adjudicación. El inciso segundo de dicho artículo agrega que la ocupación
de bienes baldíos sólo le otorga al ocupante una mera expectativa. Esta
expectativa adquiere legitimidad en la medida en que el ocupante cumpla los
requisitos objetivos y subjetivos requeridos para la adjudicación.
116.
Algunos de estos requisitos están encaminados a garantizar que los ocupantes
efectivamente cultiven la tierra de manera adecuada, y que protejan las áreas
de reserva que estén ubicadas a su interior. Con ello se garantiza el
cumplimiento de las funciones económica y ecológica de la propiedad. Otros
requisitos están encaminados a garantizar que los predios ocupados sean aptos
para la agricultura, lo cual se deduce mediante una fórmula que tiene en cuenta
tanto la extensión del predio como su capacidad agrológica. Este requisito está
dirigido a proteger los intereses económicos de los ocupantes y la
sostenibilidad en el uso de la tierra, garantizando que efectivamente puedan
derivar su sustento de la propiedad rural, a la vez que se previene la
subutilización y sobreexplotación de la tierra.
117.
Así mismo, los llamados requisitos subjetivos evalúan atributos personales de
los ocupantes y potenciales adjudicatarios, con el fin de establecer si son
sujetos de reforma agraria, bien sea que se trate de personas naturales o de
empresas comunitarias. Estos requisitos están dirigidos a promover el acceso a
la propiedad de la tierra por parte de los sectores más necesitados de la
sociedad.
De
tal manera, sólo pueden acceder a los baldíos las personas que no sean
propietarias de otros bienes rurales[131],
y cuyo patrimonio se encuentre por debajo de determinado tope máximo. Así
mismo, es posible que el Gobierno les dé prioridad en el acceso a los baldíos
a ciertos sectores especialmente vulnerables de la sociedad, a través de
programas específicos. Es así como el Gobierno ha diseñado programas dirigidos
especialmente a las víctimas del conflicto armado, o de desastres naturales, y
a las mujeres cabeza de hogar, según la facultad establecida en la misma Ley
160 de 1994.
118.
La legislación colombiana en materia de baldíos está dirigida a lograr un
adecuado equilibrio entre la capacidad para realizar el potencial de la
propiedad rural como factor productivo, y la necesidad de quienes la solicitan,
con lo cual realiza la función social de la propiedad establecida en el
artículo 58 de la Constitución. En efecto, el actual régimen de baldíos concibe
la capacidad como un requisito objetivo, predicable exclusivamente de la tierra
como factor productivo, y no de las personas, mientras que la necesidad es
tenida en cuenta como un atributo de las personas que aspiran a obtener la
adjudicación.
119.
En el presente caso los demandantes afirman haber sido desplazados de los
predios San Antonio y San Carlos, vereda de Caño Alonso. En este mismo sentido,
en sus declaraciones ante la Fiscalía sostienen haber sido desplazados de
predios distintos a los que fueron declarados baldíos en la Resolución 1551 de
1994[132].
Ahora bien, el desplazamiento forzado ocurrido en febrero de 1996 no fue el
primer incidente en el cual los demandantes fueron expulsados a la fuerza de la
Hacienda Bellacruz. En años anteriores habían ocupado otros predios de los
cuales también fueron desalojados por la fuerza pública. La ocupación anterior
de otros predios y los desalojos de los que fueron objeto, fueron descritos en
el Acta del 1º de octubre de 2009, celebrada entre representantes de ASOCOL, la
Defensoría del Pueblo, la Secretaria de Gobierno del municipio de La Gloria, y
funcionarios del INCODER – territorial Cesar. Así, en el referido documento
consta el relato realizado por el señor Fredy Rodríguez, representante legal de
ASOCADAR, en los siguientes términos:
“Continúa diciendo que en 1986 se instalan
70 familias, que estaban asentadas en un lote baldío, en 1987 hubo actos
violentos y expresó que el señor Carlos Arturo Marulanda manifestaba que esa
zona era de reserva forestal, pero explotaba la tierra con cultivos de arroz de
su propiedad. Expresó que  la familia Marulanda con el apoyo de la fuerza
pública hizo que esas familias ocupantes recibieran atropellos y reiterados
desalojos.
Al ser desalojados de los predios baldíos
de la hacienda Bellacruz, en el año 1989, las familias buscan una solución por
parte del INCORA; por lo que estuvieron por un periodo de varios meses en las
instalaciones del Instituto en el municipio de Pelaya, en espera del inicio de
la negociación de los predios  que el INCORA adquiriría para adjudicárselos.
Posteriormente, el 7 de agosto de 1989, las familias toman ocupación del predio
denominado San Antonio, debido a que tuvieron información de que éste sería uno
de los predios que se destinaría a éstas (sic) familias.
(…) Las 70 familias ocuparon San Antonio y
San Carlos; quedando en minifundios en los cuales no podían desarrollar
actividades productivas sostenibles. Los predios Rompedero, la Plata y la
Platica fueron ocupados por paramilitares desde el mes de enero de 1996;
estableciendo allí su base militar. (…) estos hechos ocasionaron los
desplazamientos continuados de muchas de las 70 familias, quedando haciendo
resistencia aproximadamente 15 familias. Expresa que muchos de los 70
desplazados no declaraban ante acción social por miedo. En 1996 y 1997 sale la
gran mayoría por presión de los paramilitares; los que quedaban, tuvieron que
sufrir extorsiones y sacar del lugar a sus hijos para evitar que fueran
reclutados”.[133]
120.
Esta versión fue corroborada bajo la gravedad de juramento en las denuncias
interpuestas en la Fiscalía, y fue corroborada en el informe del INCODER
denominado “Preguntas y
respuestas sobre la intervención del INCORA y del INCODER en el predio rural
“Hacienda Bellacruz”, hoy “Hacienda La Gloria”.[134]. Así, en este último documento mencionó
el INCODER:
“En 1990 cerca de 500 familias campesinas
ocuparon un área de la Hacienda Bellacruz conocida como CAÑO ALONSO y EL
TROCADERO, que se consideraba como área de reserva forestal, pero que se
encontraba sembrada con cultivos de arroz por parte de la familia Marulanda.
Esta zona había sido declarada por el INDERENA como Zona de Reserva Forestal
mediante la resolución número 0054 del 15 de abril de 1987 y su ocupación
produjo un fuerte desalojo, mediado por actos de violencia y atropellos a la
población campesina.
Entre 1990 y 1994 un grupo de 70 familias
campesinas ocupan otras áreas de la Hacienda Bellacruz, conocida como SAN
CARLOS, SAN ANTONIO y SANTA HELENA y solicitaron su compra al INCORA para
legalizar sus asentamientos y la totalidad de las comunidades campesinas se
organizan en 12 juntas de acción comunal, para dinamizar el reclamo agrario.
Hacia el mes de febrero de 1996,
incursionó en la HACIENDA BELLACRUZ el bloque paramilitar HECTOR JULIO PEINADO
de las AUC, al mando de alias JUANCHO PRADA, lo que produce una situación de
intimidación, asesinato de líderes, quema de viviendas y ranchos y en su
conjunto un desplazamiento masivo de más de quinientas familias campesinas del
predio BELLACRUZ”. [135]
121.
A pesar de lo anterior, dentro del expediente no existen pruebas que acrediten
que los miembros de ASOCOL, los de ASOCADAR, o alguna de las personas que
fueron desplazadas de la Hacienda Bellacruz, hubiesen ocupado los predios cuya
adjudicación reclaman. Ello, por supuesto, no quiere decir que dicha ocupación
no se haya producido. De hecho, es perfectamente posible que personas que
fueron desplazadas de la hacienda no se hayan hecho parte en este proceso, ni
solicitado su inclusión en la presente sentencia. Debido a que la Corte
desconoce las circunstancias particulares de todas las personas desplazadas de
la Hacienda Bellacruz, puede ser que algunas hayan ocupado de buena fe los
predios cuya adjudicación se solicita mediante la presente acción de tutela.
122.
Sin embargo, la Corte debe adoptar sus decisiones con fundamento en las pruebas
que obran en el expediente. Bajo este punto de vista no es posible, a partir de
la información contenida en el expediente de la presente acción de tutela,
afirmar que alguno de los demandantes o de las personas desplazadas de la
Hacienda Bellacruz ocuparon tales predios, y que les fueron despojados o que
fueron forzados a abandonarlos como consecuencia de amenazas o actos de
violencia relacionados con el conflicto armado. En esa medida, mal podría la
Corte ordenar la restitución de tales bienes a quienes no han probado que les
fueron despojados.
123.
Por otra parte, es necesario reconocer que incluso desde antes de producirse el
desplazamiento de 1996, los demandantes habían ocupado algunos predios de la
Hacienda Bellacruz bajo la convicción de que se trataba de baldíos. Más aún,
fue el reclamo de tierras por parte de los demandantes el que dio inicio a la
negociación para la compra directa de algunos predios a la sociedad M.R. de
Inversiones. Esta negociación luego se vio frustrada ante las advertencias de
la Procuraduría en el sentido de que algunos de los predios de la hacienda
podrían ser baldíos, lo cual dio lugar a iniciar el proceso de clarificación de
la propiedad por parte del INCORA.
124.
Adicionalmente, es necesario tener en cuenta también que con posterioridad al
desplazamiento forzado de febrero de 1996, el gobierno se comprometió a
adjudicar los bienes declarados baldíos a los campesinos en un término de dos
meses. Así mismo, la Corte debe reconocer que, pese a la voluntad del INCORA de
cumplir el acuerdo, manifestada en el inicio de las diligencias necesarias para
efectuar la parcelación y acompañar la ocupación de los bienes baldíos por
parte de los campesinos, tal ocupación no se pudo efectuar como consecuencia de
las amenazas y actos de violencia en contra de los funcionarios de la entidad
por parte de los paramilitares asentados en la hacienda. Así mismo, como lo
reconoció el Consejo de Estado, la diligencia no se pudo llevar a cabo porque,
pese a los compromisos explícitos de los militares, éstos no acompañaron el
proceso de ocupación de los bienes baldíos, lo cual dio lugar a la
responsabilidad extracontractual del Estado. En Sentencia de 18 de febrero de
2010, de la Sección Tercera del Consejo de Estado (C.P. Mauricio Fajardo
Gómez), que decidió una acción de reparación directa interpuesta por algunas de
las personas víctimas de desplazamiento forzado de la Hacienda Bellacruz, en
contra de los Ministerios de Defensa, Agricultura, y del Interior, así como en
contra del municipio de La Gloria y el departamento del Cesar, el Consejo de
Estado relató así, algunos de los hechos en los cuales fundamentó la decisión
de condenar a la Nación:
“(…) El acuerdo firmado con el gobierno fijaba un
plazo de dos meses para el retorno definitivo de los campesinos a sus tierras
en la hacienda Bellacruz, en ese lapso el INCORA debería formular
topográficamente las tierras baldías para iniciar el proceso de adjudicación y
titulación; sin embargo esto no fue posible porque los topógrafos contratados
por el INCORA no obtuvieron la protección por parte del Ejército quien desde el
inicio se comprometió a garantizar la seguridad en este proceso de medición.
Por tanto hubo amenazas y ataques por parte de los grupos paramilitares
todas las veces que el INCORA intentaba por cuenta propia hacer la delimitación
topográfica.
“El incumplimiento de los acuerdos en materia de
garantizar la vida y combatir los grupos paramilitares se demostró el 6 de mayo
de 1996, cuando fue asesinado el campesino Edison Donado y herido su hijo de
dos años. Posteriormente fue asesinado el dirigente Jaime Laguna Collazos,
quien se desempeñaba como maestro de las escuelas campesinas, estos asesinatos
fueron el inicio de una cadena de asesinatos a los líderes campesinos pero
también a todas las personas que prestaran su colaboración a las familias
desplazadas. Es así como los paramilitares impusieron una prohibición a los
dueños de depósitos de granos, carniceros y todas las personas que vendieran
alimentos, los cuales no podían vender sus productos a los desplazados. Estas
medidas buscaban aislar y desgastar a los campesinos que permanecían en la casa
campesina de Pelaya.
“(…) Las consecuencias señaladas efectivamente
afectaron a los líderes que actuaron como voceros frente al gobierno. Los dos
hermanos Narváez fueron asesinados, el señor Manuel Narváez en su calidad de
testigo ante la Fiscalía, fue víctima de una persecución, por lo que se vio
obligado a salir del país junto con su familia como único mecanismo de
protección. Al igual que todos los campesinos desplazados en la hacienda
Bellacruz la familia del señor Manuel Narváez sufrió irreparables perjuicios
materiales, esta familia perdió todo: su parcela de 45
hectáreas, todo su ganado, cultivos, casa y bienes y enseres, es decir pérdida
total, teniendo que acudir a la ayuda de organismos humanitarios para
sobrevivir.”
125.
En virtud de lo anterior, le corresponde a esta Corporación resolver el
siguiente interrogante: ¿La iniciativa de los campesinos de promover el proceso
de clarificación de la propiedad, el compromiso del gobierno de adjudicar los
baldíos y la falta de acompañamiento que impidió la ocupación, generan un derecho
fundamental a obtener la adjudicación?
126.
La pregunta anterior debe responderse negativamente, pues ninguna de estas
circunstancias suple los requisitos objetivos y subjetivos que exige la Ley 160
de 1994 para que el INCODER adjudique los baldíos, los cuales gozan de la
presunción de constitucionalidad y están dirigidos a garantizar el cumplimiento
del deber estatal de promover el acceso de los trabajadores agrarios a la
propiedad rural. Así, refiriéndose a las limitaciones establecidas por el Legislador
en relación con el área máxima adjudicable, la Corte, en Sentencia C-536 de
1997 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) dijo:
“Como es
sabido, atendiendo al sentido y alcance del artículo 58 de la Constitución, la
adquisición y ejercicio de la propiedad privada puede ser susceptible de una
serie de condicionamientos y cargas impuestos por el Estado, en razón de que la
propiedad no se concibe como un  derecho absoluto sino relativo, lo cual se
deriva del principio constitucional solidarista de que ‘la propiedad es una
función social que implica obligaciones’.”
“Ahora bien, si la relativización de
la propiedad se predica del dominio privado, con mayor razón debe predicarse
del que se genera cuando la Nación adjudica los bienes baldíos, si se repara
que éstos indefectiblemente están destinados a contribuir al logro de fines
esenciales del Estado (C.P. art. 2), en lo económico y social, particularmente
en lo que concierne con la creación de las condiciones materiales que
contribuyan a la dignificación de la vida de los trabajadores del campo,
mediante su acceso a la propiedad y a los bienes y servicios complementarios
requeridos para la explotación de ésta y para su mejoramiento social y
cultural.”
Agregó
más adelante:
“En la Constitución de 1991 se mantuvo el
sentido prescriptivo del artículo 76-21 de la Carta de 1886, en el sentido de
que el legislador está autorizado para "dictar las normas sobre
apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldias”. En tal virtud,
en desarrollo de dicha atribución le es dado regular lo relacionado con la
forma como se adquiere la propiedad de los baldíos, las limitaciones a su
adjudicación, las restricciones que reclaman su disposición o enajenación una
vez adjudicados, los procedimientos administrativos a través de los cuales se
hacen efectivas tales limitaciones o restricciones y, en general, las cargas a
las cuales puede someterse su aprovechamiento económico, con el fin de lograr
los objetivos sociales y económicos a los cuales se hizo alusión
anteriormente.”
127.
Si bien estas reglas imponen deberes y restricciones a los aspirantes a ser
adjudicatarios de bienes baldíos, también constituyen una garantía para quienes,
como los miembros de la organización demandante, aspiran a la adjudicación de
baldíos. Sin duda, es de vital importancia el papel que juegan las
organizaciones campesinas en la identificación de los bienes baldíos. De hecho,
el acceso progresivo de los campesinos a la tierra requiere la movilización
colectiva y sobre todo, su participación, dándole impulso a los procesos
agrarios que lleva a cabo el INCODER, y antes el extinto INCORA. El
desconocimiento del papel que juegan tales organizaciones en el fomento del
acceso a la tierra y a los demás factores productivos puede haber ocasionado la
utilización de vías de hecho para reclamar tierras. Sin embargo, la sola
actividad de tales organizaciones no es suficiente para otorgarles a sus
miembros un derecho a la adjudicación de bienes baldíos, o a extinguir a favor
suyo el dominio sobre predios ociosos. El Estado debe verificar que tanto las
tierras como los potenciales adjudicatarios cumplan los requisitos objetivos y
subjetivos para tener derecho a la adjudicación. Sólo de este modo se garantiza
que los bienes baldíos y los bienes adquiridos por el instituto cumplan la
función social que les corresponde. Por lo tanto, las organizaciones de
campesinos tienen derecho a que la administración respete las normas mediante
las cuales sus miembros pueden acceder a la propiedad rural. Es decir, tienen
derecho a que se respete el debido proceso administrativo.
128.
Por otra parte, podría alegarse que el gobierno se comprometió a adjudicar los
bienes declarados como baldíos en la Resolución 1551 de 1994 a los campesinos
desplazados de la Hacienda Bellacruz, y que el incumplimiento del acuerdo al
que llegaron constituye una vulneración del principio de confianza legítima. Al
margen de que esto sea cierto, el gobierno no tenía facultades para
adjudicarles a los campesinos los bienes baldíos sin antes verificar el
cumplimiento de los requisitos objetivos y subjetivos respecto de cada uno de
los potenciales adjudicatarios. Por lo tanto, la eventual vulneración del
principio de confianza legítima no les otorga a los campesinos un derecho a la
adjudicación de los baldíos, sin consideración del cumplimiento de los
requisitos legales. Aceptar tal posibilidad implicaría desconocer la reserva de
ley en la regulación de la adjudicación y recuperación de baldíos, establecida
en el numeral 18 del artículo 150 de la Constitución tantas veces mencionada, y
con ello desconocer el derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, y el
principio del Estado Social de Derecho.
129.
Sin embargo, el Gobierno sí podía y debía acompañar a los campesinos para que efectuaran la ocupación,
pudieran explotar económicamente el predio, y así iniciar el proceso de
adjudicación. Es decir, la obligación que adquirió el gobierno era la de seguir
el trámite legal necesario para adjudicarles los predios baldíos a quienes
cumplieran los requisitos legales para ello. Sin embargo, la falta de
acompañamiento tampoco les da derecho a ser exonerados de la verificación de
los requisitos subjetivos y objetivos para exigir la adjudicación. En ese orden de ideas, la falta de
acompañamiento al proceso de ocupación, si bien da lugar a una compensación por
el daño antijurídico causado mediante la acción y omisión del Estado, como de
hecho lo reconoció el Consejo de Estado, no da por sí mismo un derecho a la
adjudicación de bienes baldíos determinados. Esta posibilidad vulneraría
igualmente el derecho a la igualdad y el principio del Estado Social de Derecho,
y por lo tanto resulta inaceptable desde el punto de vista constitucional.
130.
Finalmente, podría afirmarse que al tratarse de población víctima de
desplazamiento forzado son sujetos de especial protección constitucional y
acreedores de un tratamiento diferencial por parte del Estado. Así lo ha
reconocido la jurisprudencia de esta Corporación.[136]
Al respecto, la Sentencia T-025 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa), sostuvo:
“También ha resaltado esta Corporación que, por las
circunstancias que rodean el desplazamiento interno, las personas –en su mayor
parte mujeres cabeza de familia, niños y personas de la tercera edad ‑
que se ven obligadas ‘a abandonar intempestivamente su lugar de residencia y
sus actividades económicas habituales, debiendo migrar a otro lugar dentro de
las fronteras del territorio nacional’ para huir de la violencia generada por
el conflicto armado interno y por el desconocimiento sistemático de los
derechos humanos o del derecho internacional humanitario, quedan expuestas a un nivel mucho mayor de
vulnerabilidad, que implica una violación grave, masiva y sistemática de sus
derechos fundamentales y, por lo mismo, amerita el otorgamiento de una
especial atención por las autoridades: ‘Las personas desplazadas por la
violencia se encuentran en un estado de debilidad que los hace merecedores de
un tratamiento especial por parte del Estado’.” (resaltado fuera de texto)
131.
Más aun, este tratamiento diferenciado resulta especialmente importante en lo
que respecta al derecho de acceso a la tierra. Sin embargo, en primer lugar,
los derechos de las personas desplazadas van encaminados a garantizar la
restitución de los predios de los cuales fueron desplazados, o que se vieron
forzados a abandonar. Por otra parte, cuando no sea posible la restitución, las
víctimas de desplazamiento forzado no tienen derecho a que se les otorguen
bienes determinados, sino a que se les compense con los bienes de
características similares, dentro del marco de una política pública que
garantice el derecho de todos los desplazados. Los derechos de las víctimas de
desplazamiento no implican un deber correlativo del Estado de garantizar la
adjudicación de bienes baldíos específicos en relación con los cuales no existe
prueba de ocupación por parte de ellas. Al respecto, la Sentencia T-076 de
2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), identificó el catálogo básico de
derechos que, conforme a los principios consagrados en instrumentos
internacionales, le corresponde al Estado garantizar. Este conjunto de derechos
descrito detalladamente en esta sentencia amerita la transcripción in extenso
del aparte respectivo. Afirma la providencia:
“En materia de protección de los
derechos de las personas en situación de desplazamiento frente a la propiedad
inmueble, los Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio
de los refugiados y las Personas desplazadas, determinan deberes concretos a
cargo de las autoridades estatales. Así, en cuanto a las obligaciones que
tienen especial vinculación con la materia debatida en la presente sentencia,
se destacan aquellas impuestas a los Estados y dirigidas a satisfacer los
derechos afectados por la privación de la tierra de la población desplazada.
Entre ellas debe hacerse referencia a (i) el derecho de todos los refugiados y
desplazados a que se les restituyan las viviendas, las tierras y el
patrimonio de que hayan sido privados arbitraria o ilegalmente o a que se les
indemnice por cualquier vivienda, tierra o bien cuya restitución sea
considerada de hecho imposible por un tribunal independiente e imparcial; (ii)
el derecho de todos los refugiados y desplazados a regresar voluntariamente
a sus anteriores hogares, tierras o lugares de residencia habitual en
condiciones de seguridad y dignidad. El regreso voluntario en condiciones
de seguridad y dignidad debe fundarse en una elección libre, informada e
individual. Se debe proporcionar a los refugiados y desplazados información
completa, objetiva, actualizada y exacta, en particular sobre las cuestiones
relativas a la seguridad física, material y jurídica  en sus países o lugares
de origen; (iii) el derecho de toda persona a quien se haya privado
arbitraria o ilegalmente de su vivienda, sus tierras o su patrimonio de tener
la posibilidad de presentar una reclamación de restitución o de
indemnización ante un órgano independiente e imparcial, que debe
pronunciarse acerca de la reclamación y notificar su resolución al reclamante.
Los Estados deben velar por que todos los aspectos de los procedimientos de
reclamación de restitución, incluidos los trámites de apelación, sean justos,
oportunos, accesibles y gratuitos, y que en ellos se tengan en cuenta las
cuestiones de edad y de género; (iv) el deber de los Estados de garantizar que
todos los refugiados y desplazados, cualquiera sea el lugar en que residan
durante el período de desplazamiento, puedan acceder a los procedimientos de
reclamación de la restitución ya sea en los países de origen, en los países
de asilo o en los países a los que hayan huido. Este deber implica la garantía
que todas las personas afectadas tengan conocimiento de los procedimientos de
reclamación de la restitución y que la información sobre dichos procedimientos
se ponga fácilmente a su disposición, ya sea en los países de origen, en los
países de asilo o en los países a los que hayan huido; (v) el deber de los
Estados de procurar establecer centros y oficinas de tramitación de las
reclamaciones de restitución en todas las zonas afectadas en que residen
personas con derecho a presentar esas reclamaciones; (vi) los Estados deben
velar por que los usuarios de las viviendas, las tierras o el patrimonio,
incluidos los arrendatarios, tengan derecho a participar en los
procedimientos de reclamación de la restitución, incluso mediante la
presentación de reclamaciones conjuntas; (vii) los Estados deben garantizar la
prestación de una asistencia jurídica adecuada y, de ser posible,
gratuita a quienes deseen presentar una reclamación de restitución. Esta
asistencia jurídica, cuya prestación podrá correr a cargo de instituciones
gubernamentales o no gubernamentales (nacionales o internacionales), deberá
estar exenta de discriminación y satisfacer normas adecuadas de calidad,
equidad e imparcialidad, a fin de que los procedimientos de reclamación no se
vean menoscabados; y (viii) los Estados deben velar por que toda declaración
judicial, cuasi judicial, administrativa o consuetudinaria relativa a la
propiedad legítima de las viviendas, las tierras o el patrimonio, o a los
derechos correspondientes, vaya acompañada de medidas encaminadas a hacer
efectivos el registro o la delimitación de dichos bienes, como requisito
para garantizar la seguridad jurídica de la tenencia. Estas medidas se
ajustarán a las disposiciones de los instrumentos internacionales de derechos
humanos, del derecho de los refugiados y del derecho humanitario, y de las
normas conexas, incluido el derecho a la protección contra la discriminación.”
(Resaltado fuera de texto)
132.
Como se observa, entonces, los derechos de las personas desplazadas suponen la
formulación, implementación y ejecución de una política pública, y en general la
adopción de una serie de medidas para resolver problemas estructurales que van
mucho más allá de las soluciones puntuales o efectistas que se puedan adoptar
para resolver presiones políticas coyunturales. En el presente caso, para la
época en que los campesinos desplazados de la Hacienda Bellacruz y el gobierno
nacional acordaron la adjudicación de los baldíos en 1996, no se había expedido
la Ley 1448 de 2011. De hecho, no existía una política pública estructurada y
consistente de protección de los derechos a dicha población, por lo cual las
soluciones que brindaba el gobierno a las personas desplazadas apuntaban a
resolver las coyunturas específicas utilizando los recursos que se consideraban
disponibles, pero no necesariamente contribuían a solucionar de fondo el
problema estructural del desplazamiento forzado y del despojo de tierras. De
ahí que el gobierno, en principio, no tuviera reparo en pretender solucionar el
problema de tierras de los desplazados de la Hacienda Bellacruz a través de la
adjudicación de tierras baldías, sin consideración de los requisitos para
llevar a cabo la adjudicación.
133.
Sin embargo, hoy las alternativas disponibles para la población desplazada son
diferentes, y están encaminadas a garantizar la restitución de las tierras,
conforme lo establecen los instrumentos internacionales sobre la materia. Más
adelante la Corte se volverá a referir a esta materia. Por ahora resta concluir
que el hecho de ser desplazados tampoco significa que los demandantes tengan
derecho ipso iure a la adjudicación. Sin embargo, como se verá a
continuación, ello no implica que los demandantes y demás campesinos
desplazados de la Hacienda Bellacruz no tengan derecho a que se les proteja el
derecho al debido proceso administrativo, y el principio de buena fe y de
confianza legítima en la administración.
El
derecho al debido proceso administrativo y el principio de buena fe
134.
Como se mencionó anteriormente, los demandantes y demás campesinos que hayan
sido desplazados de la Hacienda Bellacruz tienen una expectativa de
adjudicación, y ésta es objeto de protección constitucional. Según sus
declaraciones juramentadas ante la Fiscalía[137],
los hechos descritos en la demanda de tutela, y un informe elaborado por el
INCODER[138],
los campesinos ocuparon tierras y predios que consideraban baldíos en la
Hacienda Bellacruz desde finales de la década de 1980. Es decir, llevan más de
25 años aspirando a la adjudicación de predios baldíos en la zona. Si bien el
INCORA adquirió mediante la compra directa dos predios, los demandantes
aseguran que la gran parte de los mismos no fueron titulados a las familias
campesinas sino a trabajadores de la empresa M.R. de Inversiones. Los pocos
cupos disponibles para las familias desplazadas fueron insuficientes, y por lo
tanto la mayoría de los desplazados continúan sin tierra.
135.
Algunos de ellos fueron reubicados en el Tolima y otros en Norte de Santander,
ante el rechazo de la que en ese entonces era gobernadora de Cundinamarca,
Leonor Serrano de Camargo. Hace 18 años la Corte Constitucional concedió una
acción de tutela para proteger los derechos de estas personas a no ser
discriminados y a la libertad de circulación dentro del territorio nacional.
Sin embargo, desde ese entonces hasta ahora continúa el éxodo de las familias víctimas
de la violencia que aún resisten y aspiran a que el Estado les adjudique los
terrenos baldíos. Estas familias tienen derecho, como mínimo, a que el Estado
no altere la situación jurídica concreta con fundamento en la cual están
basadas sus expectativas.
136.
Sin embargo, como se expresó en los antecedentes de la presente sentencia,
desde la presentación de la acción de tutela, el INCODER y la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos han llevado a cabo una serie de actuaciones y
omisiones que alteran la situación jurídica en que se encuentran los
demandantes y demás campesinos que aspiran a la adjudicación de los baldíos.
137.
Inicialmente, el INCODER llevó a cabo hasta su culminación el proceso agrario
de recuperación de baldíos, dentro del cual realizó una inspección ocular y
declaró, en la Resolución 481 del 1º de abril de 2013, que efectivamente los
baldíos se encontraban indebidamente ocupados. Esta actuación fue demandada a
través de la acción de revisión por la empresa M.R. de Inversiones y la
Fiduciaria Davivienda, y el proceso está en curso en el Consejo de Estado. Por
otra parte, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Aguachica,
Cesar, y posteriormente la Superintendencia de Notariado y Registro devolvieron
la solicitud de registro de la Resolución 481 de 2013, con la negativa del
registro.
138.
Por otra parte, mediante Resolución 334 de 19 de febrero del presente año, la
actual administración del INCODER declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de la
Resolución 3948 del 6 de agosto de 1990, que dio inicio al proceso de
clarificación de la propiedad, y de la Resolución 1551 del 20 de abril de 1994,
que declaró el carácter baldío de los bienes. En el mismo acto, dispuso iniciar
nuevamente el proceso de clarificación de la propiedad y mediante Resolución
No. 179 de 2015, inició algunas diligencias previas para efectuar la
clarificación.
139.
Así mismo, mediante Resolución 5659 del 14 de octubre del presente año, el
INCODER declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de las resoluciones expedidas en
el proceso de recuperación de baldíos indebidamente ocupados.
140.
Por lo tanto, corresponde a esta Corporación determinar si las actuaciones de
la actual administración del INCODER, tendientes a dejar sin efectos los
procesos agrarios de clarificación de la propiedad y recuperación de baldíos
indebidamente ocupados, son violatorias del derecho al debido proceso
administrativo de los demandantes, y de los principios de buena fe y confianza
legítima en la administración. Para ello es necesario establecer si las
actuaciones de la administración son razonables y proporcionadas. Sin embargo,
ello requiere de antemano que la Corte identifique cuáles son los bienes
jurídicos potencialmente afectados con estas medidas.
El
derecho de acceso a la tierra, el valor del trabajo agrario y el derecho al
debido proceso administrativo
141.
En términos generales puede extraerse de la jurisprudencia constitucional en
materia de baldíos que, dentro de ciertos parámetros, como el respeto del
principio de progresividad, entre otros, la Corte ha establecido que el Legislador
tiene un amplio margen de configuración para regular la apropiación,
adjudicación y recuperación de baldíos, en virtud del numeral 18 del artículo
150 de la Carta. La aceptación de un margen de configuración suficiente en
cabeza del Legislador, sin embargo, implica una disminución de la
discrecionalidad que tiene la administración en la reglamentación,
implementación y ejecución de estos procesos. Es el Legislador, y sólo él quien
puede variar la forma de probar la propiedad sobre la propiedad fiscal y la
privada, y definir las condiciones de acceso a la propiedad de los baldíos por
parte de los particulares, por supuesto, dentro del marco establecido por la
Constitución.[139]
Esta restricción correlativa garantiza que los procesos de adjudicación,
recuperación, y en general todo lo atinente a la distribución de baldíos sea un
desarrollo de los postulados del principio del Estado Social y Democrático de Derecho.
142.
En un Estado Social y Democrático de Derecho, la distribución de derechos y
deberes al interior de la sociedad debe obedecer a unos principios de equidad
básicos. Uno de ellos consiste, precisamente, en permitirles a los ciudadanos,
tanto en lo urbano como en lo rural, que desarrollen plenamente sus
capacidades. En esa medida, los mecanismos de acceso a la propiedad de la
tierra deben ser claros y estar exentos de arbitrariedad. Si bien la propiedad
rural es un bien escaso y no siempre puede el Estado garantizar que todos los trabajadores
rurales accedan a la propiedad rural, sí es menester que el Estado garantice
unas reglas de juego claras que les permitan a tales personas acceder a la
propiedad rural, para así emprender no sólo un trabajo y una actividad
económica que les brinde la seguridad económica que necesitan, sino la
posibilidad de desarrollar plenamente su identidad campesina. La claridad en
las reglas de acceso es lo que permite asegurar que la distribución de la
tierra no se lleve a cabo con criterios clientelistas, sino que va a ser un
elemento que contribuye a la formación de la ciudadanía en lo rural. En esa
medida, el debido proceso administrativo constituye un principio rector y una
garantía necesaria a través del cual el Estado cumple su deber de promover el
acceso progresivo a la propiedad de la tierra. En otras palabras, el debido
proceso administrativo es una garantía fundamental del acceso a la propiedad
rural por parte de los trabajadores agrarios. Ahora bien, ¿qué es lo que la
convierte al acceso a la propiedad rural en una garantía fundamental? Por un
lado, que se trata de una condición necesaria para acceder a dichos bienes en
condiciones de igualdad. Sin embargo, el acceso en condiciones de igualdad no
es la única razón por la cual tiene dicho carácter.
143.
El respeto al debido proceso administrativo en los procesos agrarios permite la
plena realización del trabajo de los campesinos como valor, principio y derecho
fundamental. Precisamente uno de los ejes axiológicos de la reforma agraria
iniciada con la Ley 135 de 1961 fue darle valor al trabajo de los campesinos.
No sólo se trataba de permitirles a los trabajadores rurales acceder a los
medios de producción para garantizar su subsistencia. Es decir, no sólo se
trataba de “liberar” determinadas tierras para permitirles a los campesinos el
acceso a ellas. Se trataba, en una medida importante, de crear reglas claras
para fomentar el trabajo de la tierra, para que quien estuviera en disposición
de trabajarla tuviera una expectativa de que podía hacerlo, y que dicha
expectativa gozara de protección jurídica. A este respecto, Otto Morales
Benítez, quien como ministro de agricultura promovió la Ley 135 de 1961,
justificó las normas sobre baldíos como un medio para proteger las expectativas
de los trabajadores agrarios que habían explotado durante años la tierra,
frente a quienes los desalojaban ostentando títulos de propiedad. Al respecto,
sostuvo:
“Además, es bueno tener en cuenta que
todo conflicto sobre la tierra, por invasión o despojo de quien de buena fe trabajó
una tierra creyéndola baldía, crea desconfianza sobre la importancia de
cultivar, y vuelven inciertos los títulos y el trabajo y crea una expectativa
muy amarga para los grandes sectores de la población colombiana.”
144. Este
principio, formulado el 7 de diciembre de 1960, resulta perfectamente válido
hoy, bajo la Constitución de 1991, que le otorga al trabajo la triple función
de ser a la vez un valor, un derecho fundamental, y uno de los principios en
los cuales está fundado nuestro Estado. Como lo ha reconocido la Corte, la
protección del trabajo de los campesinos no necesariamente supone el
reconocimiento del derecho de propiedad a partir de la ocupación de un
porcentaje de los baldíos a través de la explotación económica. Tampoco
significa que como los ocupantes de bienes baldíos tienen sólo una expectativa
de adjudicación, la protección de sus derechos fundamentales le sea ajena o
irrelevante al ordenamiento constitucional. En nuestro sistema constitucional,
dicha protección se garantiza, entre otras, a través de la protección del
derecho al debido proceso administrativo, a la igualdad, al principio de buena
fe y de confianza legítima en las instituciones del Estado. Estos principios
están encaminados a proteger la situación particular y concreta de los
campesinos, de tal modo que si cumplen los requisitos fijados por la ley y los
reglamentos, la administración no pueda sorprenderlos con actuaciones
arbitrarias, irrazonables o que desconozcan su situación jurídica.
Análisis de
razonabilidad de la pérdida de fuerza ejecutoria de los procesos de
clarificación de la propiedad y de recuperación de baldíos indebidamente
ocupados
145. Conforme lo
establece el artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y
Contencioso Administrativo, y bajo la vigencia del Decreto 01 de 1984, el
artículo 64 que denotaba la misma regla, en principio los actos administrativos
en firme son obligatorios, y susceptibles de ser ejecutados. Estas condiciones
de ejecutividad y ejecutoriedad son atributos propios de los actos
administrativos, que constituyen un presupuesto indispensable para la
realización de los fines del Estado. Por ello, la potestad para dejar sin
efectos un acto administrativo es de carácter excepcional. Más aun, como lo
sostuvo recientemente esta Corporación en Sentencia C-623 de 2015 (M.P.
Alberto Rojas Ríos), justamente en relación con la acción de revisión de los
actos que ponen fin a los procesos agrarios, sólo la jurisdicción de lo
contencioso administrativo puede suspender con fundamento en una decisión
motivada los actos administrativos, y ni siquiera el Congreso puede establecer
la suspensión automática de los mismos. La pérdida de la fuerza ejecutoria de
los actos administrativos es entonces absolutamente excepcional. Tanto es así,
que el anterior Código Contencioso Administrativo establecía como garantía que
la pérdida de fuerza ejecutoria sólo procedía por vía de excepción dentro de un
proceso judicial, aun cuando el Consejo de Estado sostuvo que también podía
efectuarla directamente la administración.
146. En todo
caso, la administración debe observar una serie de límites constitucionales en
relación con los fundamentos con base en los cuales puede decretar la pérdida
de fuerza ejecutoria de sus propios actos. Adicionalmente, el mismo artículo 91
antes citado, dispone una serie de eventos ante los cuales pierden fuerza
ejecutoria los actos administrativos. Dicho artículo dispone:
“Artículo 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma
expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios
mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser
ejecutados en los siguientes casos:
1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus
efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de
derecho.
3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme,
la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para
ejecutarlos.
4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se
encuentre sometido el acto.
5. Cuando pierdan vigencia”
147. El
Subgerente de Tierras Rurales del INCODER recurrió a la causal segunda, es
decir, sostuvo que los actos administrativos en los procesos de clarificación y
recuperación de baldíos habían perdido su fuerza ejecutoria por la desaparición
de sus fundamentos de hecho y de derecho, bajo la vigencia del artículo 66 del
Decreto 01 de 1984. Y, particularmente, en lo que respecta al procedimiento de
recuperación de baldíos, señaló que la pérdida de fuerza ejecutoria del proceso
de clarificación de la propiedad implicaba también el decaimiento de la
recuperación. A continuación la Corte realizará un análisis de la razonabilidad
de tales argumentos para posteriormente continuar con el estudio de
proporcionalidad respecto de sus consecuencias.
148. El primer
argumento consiste en afirmar que como la Resolución 1551 de 1994 no fue
inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, los bienes hoy no
tienen el carácter de baldíos. Según tal argumento, la Sentencia del Consejo de
Estado de 1985 impedía darle aplicación al inciso primero del artículo 12 del
Decreto 1265 de 1977 que ordenaba cancelar los asientos registrales que
establecen la propiedad cuando se declare que determinados bienes son baldíos,
porque la resolución que pone fin al proceso de clarificación tiene efectos
declarativos y no constitutivos. Por lo tanto, sí se puede registrar la
propiedad privada, pero no la propiedad pública. Agrega a ello que conforme a
dicha jurisprudencia el INCORA debía demandar el acto de inscripción en el
registro ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para poder
declarar que determinados predios son baldíos.
149. Este primer
argumento no resulta razonable por varios motivos. En primer lugar, porque como
ya se dijo, la inscripción en el registro de la resolución que declara un
predio como baldío tiene como único efecto darle publicidad al acto, pero no
constituye una nueva situación jurídica en favor del Estado. De la misma
manera, la falta de registro tampoco tiene un efecto constitutivo para los
particulares que se encuentren inscritos como propietarios. Como lo sostuvo la
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, en Sentencia del 28 de
agosto de 2000 (M.P. José Fernando Ramírez Gómez), en tales casos, el único
efecto que tiene el registro es permitir identificar a los opositores de la
declaración de baldíos de los bienes.
150. En segunda
medida, el argumento no resulta razonable porque desconoce el principio de
prevalencia del derecho sustancial sobre el derecho procesal. El acto antepone
la verdad formal del registro por encima del análisis topográfico, agrológico y
de títulos que se llevó a cabo entre 1990 y 1994, y que dio como resultado,
después de un examen minucioso de las cadenas de títulos inscritos de
propiedad, que éstos eran insuficientes de conformidad con lo establecido en la
ley vigente en ese momento.
151. Por otra
parte, no observa la Corte que el argumento aducido por el INCODER se relacione
siquiera de manera tangencial con la causal de pérdida de fuerza ejecutoria
alegada. No es claro cómo se relaciona la falta de registro de la Resolución
1551 de 1994 con la desaparición de los hechos que dieron fundamento a las dos
resoluciones. Para alegar dicha causal, un requisito mínimo era que el INCODER
hubiera identificado con precisión cuál es el fundamento jurídico o de hecho
que desapareció. Sin embargo, en ninguna de las dos resoluciones de pérdida de
fuerza ejecutoria se llevó a cabo tal identificación. La desaparición de los
fundamentos de hecho o de derecho supone la ocurrencia de un hecho, evento o
circunstancia posterior a la ocurrencia del acto que pierde fuerza ejecutoria,
la cual no se menciona en el presente caso.
152. Finalmente,
no sobra decir que la Sentencia con base en la cual no se registró el carácter
baldío de los predios es anterior a la Constitución Política de 1991, y que
además ordenó inaplicar por inconstitucional una regla jurídica en un caso
concreto en el cual el problema jurídico se relacionaba con la posibilidad de
que varias personas acumularan años de ocupación, es decir, se trataba de un
problema jurídico diferente. Adicionalmente, ni esa sentencia, ni ninguna otra
anuló el artículo 12 del Decreto 1265 de 1977. Por estos dos motivos, es
preciso afirmar que dicho artículo gozaba de presunción de legalidad y
constitucionalidad para el momento en que se expidió la Resolución 1551 de 1994
y que si se consideraba razonable inaplicarlo, debía ser por una clara
incompatibilidad de la norma con una regla constitucional nueva, pues el
fundamento constitucional de la Sentencia de 1985 había desaparecido Así mismo,
es necesario aclarar que la mencionada sentencia del Consejo de Estado no
afirma que debido al carácter declarativo de la resolución que identifica un
predio como baldío tras un proceso de clarificación, la administración deba demandar
el acto de registro de la propiedad para poder ordenar la cancelación del asiento
registral. Hacerlo no sólo desconoce el efecto útil de esa resolución y su
fuerza vinculante, sino que también significa confundir el carácter declarativo
de ciertos actos, con el atributo de ejecutoriedad de los actos
administrativos.
153. El segundo
argumento del INCODER se estructura sobre la base de que como han pasado veinte
años y los predios antes mencionados han sido objeto de diversas alteraciones y
transformaciones, tanto físicas (porque actualmente están cultivadas con palma)
como jurídicas (englobes, desenglobes y aclaraciones de área y linderos), y
sobre ellos se han llevado a cabo diversas transacciones jurídicas (tradiciones
de la propiedad), no existe claridad sobre cuáles son los linderos ni las áreas
de los mismos, lo cual hace que sea imposible identificarlos. En esa medida,
considera que han desaparecido los fundamentos de hecho en los cuales están
basados los procesos de clarificación y recuperación de baldíos.
154. El segundo argumento tampoco resulta
razonable a juicio de esta Corporación. En primer lugar, porque el INCODER equipara
una dificultad técnica con la desaparición de un fundamento de hecho. En otras
palabras es como si por el paso del tiempo, las transformaciones del paisaje, y
las transacciones jurídicas de que han sido objeto, tal y como existían en
1994, los predios hubieran desaparecido. Sin duda, la manera como se definen
los linderos de un predio hoy en día son muy diferentes a como se hacían en
aquel entonces, y ello trae dificultades para efectuar los levantamientos
topográficos necesarios para dar certeza sobre linderos, colindancias y área de
los predios. Sin embargo, esto no es un obstáculo insalvable, y de hecho, la
mayor parte de los predios en nuestro país están identificados a través de
técnicas anteriores a la georreferenciación. A pesar de ello, el mercado de la
propiedad rural en nuestro país sigue siendo objeto de transacciones continuas,
sin que ello represente un problema insuperable. Por otra parte, la Corte
observa que tanto en el expediente de tutela, como en los expedientes de los
procesos agrarios respectivos hay suficiente información sobre la ubicación, el
área y los linderos. Recuérdese que durante el proceso de clarificación se
practicó una inspección ocular, y el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”
practicó un peritaje sobre los mismos. Más aun, esta información puede ser
complementada con la información de los levantamientos topográficos llevados a
cabo más recientemente durante el proceso de recuperación de baldíos, y con la
información catastral de la que dispone el IGAC.
155. En segundo
lugar, el argumento del INCODER no resulta aceptable, pues de aceptarse, se justificarían
todas las apropiaciones privadas sobre baldíos que hubieran sufrido transformaciones
significativas. Con ello no sólo se estaría subvirtiendo la regla de
imprescriptibilidad de los bienes baldíos, sino que se legitimaría, e incluso incentivaría,
la conducta de transformar física y jurídicamente bienes con el fin de ocultar
su carácter baldío. Ello resultaría contrario a los artículos 63 y 83 de la
Constitución. Más aun, con este mismo argumento se podría desconocer el
carácter imprescriptible de los resguardos indígenas, las tierras de
comunidades negras, la riqueza arqueológica, los parques, y en fin, todos
aquellos bienes que, conforme a la Constitución o la ley, tengan el carácter de
imprescriptibles. Lo único que haría falta es transformarlos lo suficiente.
156. Finalmente el
INCODER reformula el argumento de la falta de registro para justificar la
pérdida de fuerza ejecutoria de las resoluciones del proceso de recuperación de
baldíos diciendo que la Ley 160 dispone que un presupuesto para iniciarlo es
que el proceso de clarificación haya sido debidamente publicitado. Sin embargo,
al no haberse registrado la Resolución 1551 de 1994 no se surtió este
requisito.
157. Este último argumento
tampoco es aceptable para esta Corporación. Además de lo dicho en relación con
el la falta de registro, es necesario agregar que el procedimiento de
clarificación sí contó con la publicidad necesaria. Tanto es así, que la empresa
M.R. de Inversiones nombró como apoderado al abogado Felipe Pérez Cabrera con
tarjeta profesional 6.986 del Ministerio de Justicia, tal como consta en la
misma Resolución 1551 de 1994, para que representara los intereses de la
empresa en el trámite administrativo, quien interpuso recursos en contra de la
resolución de apertura, y aportó documentos para acreditar la propiedad
privada. Más aun, el artículo 4º de la Resolución 1551 de 1994 ordena la
notificación personal al Procurador Agrario y a los interesados. Aun cuando la
empresa no interpuso el recurso de reposición,  sí solicitó la revocatoria directa
de la Resolución e interpuso una demanda contra ella ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. Finalmente, como se afirmó previamente, conforme al
Decreto 1265 de 1977 y a la Ley 160 de 1994, una vez inscrito el acto
administrativo de inicio del proceso de clarificación en la Oficina de Registro
de Instrumentos Públicos, el resultado del proceso le es oponible tanto al
interesado como a los terceros adquirentes del bien.
158. De lo
anterior se concluye que los argumentos presentados por el Subgerente de
Tierras Rurales del INCODER no resultan razonables desde el punto de vista
constitucional. Por el contrario, desconocen los efectos declarativos y
publicitarios del registro de la resolución que declara un bien baldío, y con
ello vulneran el principio de prevalencia del derecho sustancial. Adicionalmente,
no se refieren a la desaparición de los fundamentos de hecho o de derecho en
que están basadas las resoluciones. Adicionalmente, confunden la dificultad
técnica para identificar un predio con la pérdida de su identidad como bien
baldío, y con ello desconocen la regla de imprescriptibilidad de los mismos y
fomentan su transformación para fines de apropiación privada. Finalmente,
tampoco tienen en cuenta que la Resolución 1551 de 1994 sí fue debidamente publicitada,
conforme a lo establecido en las normas jurídicas vigentes en ese momento.
En lo que sigue,
la Corte analizará la proporcionalidad de las decisiones adoptadas por el
INCODER.
Análisis de
proporcionalidad de la pérdida de fuerza ejecutoria de los procesos de
clarificación de la propiedad y recuperación de baldíos indebidamente ocupados
159. En el presente caso, la declaratoria
de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos expedidos en los
procesos de clarificación y recuperación configura una violación del derecho al
debido proceso y de los principios de buena fe y confianza legítima. Con tales
actuaciones, la administración altera la distribución de competencias en
materia de baldíos establecida en la misma Constitución. Al hacerlo, no sólo desconoce
una garantía básica del debido proceso, sino que frustra una expectativa
subjetiva y jurídicamente fundada de los demandantes y los demás campesinos que
aspiran a la adjudicación. Esta expectativa, si bien no goza de protección
plena como derecho de propiedad, sí tiene un fundamento sólido en la ley, y en
un acto de la administración que, como acto administrativo goza de los
atributos de ejecutividad y ejecutoriedad.
160. Incluso, al
declarar la pérdida de fuerza ejecutoria del acto de clarificación se cambian
las reglas aplicables para acreditar la propiedad, y con ello, la naturaleza de
los bienes. Como se sostuvo en los fundamentos jurídicos 97 y 98 de la presente
Sentencia, el artículo 3º de la Ley 200 de 1936, conforme a la cual el INCORA
declaró el carácter baldío de los bienes, exige a quien pretenda probar el
carácter privado de un bien, que acredite una cadena ininterrumpida de
propiedad anterior al término de prescripción extraordinaria, contada a partir
de la entrada en vigencia de dicha ley. Según su artículo 33, la Ley 200 de
1936 entró en vigor sesenta días después de su publicación, es decir, el 16 de
febrero de 1937. Como el término de prescripción extraordinaria en ese entonces
era de 20 años según lo dispuesto en los artículos 2531 y 2532 Del Código
Civil, M.R. de Inversiones debía acreditar una cadena de propiedad inscrita
ininterrumpida desde el 16 de febrero de 1917. Sin embargo, no lo acreditó en
relación con los siete predios objeto de las solicitudes hechas en la presente
acción, ni interpuso a tiempo el recurso de reposición, ni la acción de
revisión. La ley que se encuentra vigente hoy, la Ley 160 de 1994 establece la
misma fórmula para probar la propiedad privada de la Ley 200 de 1936. Sin
embargo, el término se cuenta a partir de la entrada en vigor de ésta última,
el 3 de agosto de 1994. Es decir, conforme a las normas vigentes hoy, M.R.
tendría que acreditar una cadena inscrita e ininterrumpida de propiedad a
partir de 1974, y conforme a la información anexada en el expediente, las
escrituras presentadas por la empresa datan de fechas anteriores a ésta.[140]
De modo que al iniciarse nuevamente el proceso de clarificación bajo la
vigencia de la Ley 160 de 1994, los predios objeto de las pretensiones elevadas
en la presente acción de tutela ya no serían baldíos sino de propiedad privada,
pues se correría el tiempo de prueba del dominio.
161. No obstante,
al llevar a cabo el proceso de clarificación de la propiedad y declarar que los
predios son baldíos en la Resolución 1551 de 1994, el Estado definió la
propiedad sobre los mismos. Asimismo, al hacerlo, el INCORA o el INCODER debieron
tomar como base las normas legales que definen cuándo se entiende que un
determinado predio es del Estado, y cuando de propiedad privada. La ley es,
conforme a lo establecido en el numeral 18 del artículo 150 de la Constitución,
y conforme al ordinal 11 del artículo 76 de la Constitución de 1886, la fuente
de derechos y obligaciones que, al ejecutarse a través del proceso agrario de
clarificación de la propiedad, da origen al título de propiedad, que es la
resolución que pone fin al proceso de clarificación. De tal modo, aun
existiendo una fuente legal, ello no es suficiente para que el Estado pueda
reclamar la propiedad de determinados bienes. Es necesario también, que la
administración la ejecute, o mejor, ponga esta “fuente en movimiento,”[141]
a través del proceso agrario de clarificación de la propiedad. Así se garantiza
el principio de seguridad jurídica a quienes se reputan propietarios conforme a
las inscripciones del registro de instrumentos públicos.
162. Sin embargo,
a contrario sensu, la ejecución de la ley mediante un procedimiento
administrativo cuya resolución final determina las posibilidades que los
administrados tienen de acceder a la propiedad rural, le otorga un fundamento
jurídico a sus expectativas. La actuación de la administración constituye una
garantía, aunque parcial, dentro del proceso a través del cual se le va dando
legitimidad a sus expectativas. Por lo tanto, una vez la ley ha sido puesta en
movimiento a través de un procedimiento de clarificación, y la administración llega
a la conclusión de que determinados bienes son baldíos mediante un acto
administrativo válido, ejecutorio y ejecutivo, esta decisión resulta
obligatoria para la administración, así como para los opositores que aparecen como
propietarios en el registro. Como ya se vio, la decisión también es oponible a los
terceros adquirentes del predio, en la medida en que el acto de inicio del
respectivo procedimiento haya sido inscrito en la oficina de registro de
instrumentos públicos. El carácter obligatorio de los actos administrativos, y
la posibilidad que tienen los administrados de exigir su cumplimiento
constituye una garantía del principio de eficacia de la administración,
establecido en el artículo 209 de la Carta Política. Privar un acto de su
capacidad de producir efectos puede constituir una manera de impedir que el
Estado cumpla sus fines esenciales conforme al artículo 2º de la Constitución.
163. En el
presente caso, el título de propiedad que constituye la Resolución 1551 de
1994, que se deriva de las fuentes legales que facultaban al extinto INCORA
para adelantar procesos de extinción de dominio, constituye una actuación
necesaria, encaminada a realizar la expectativa de obtener un predio que les
permitiría a un grupo de campesinos desplazados obtener su sustento y acceder a
la tierra. Del mismo modo, quitarle fuerza ejecutoria a los actos mediante los
cuales la administración recuperó sus bienes configura otro obstáculo para
acceder a estos bienes. Al cambiar las reglas para probar la propiedad debido
al tránsito legislativo, este obstáculo es, además, definitivo, por lo cual la
expectativa de casi treinta años de los campesinos se vería truncada de manera
irreversible.
164. Privar dichos
actos de su fuerza ejecutoria impide de manera definitiva el acceso a estos
bienes, poniendo en riesgo los derechos de personas que se encuentran en
situación de vulnerabilidad. La frustración definitiva de esta expectativa,
después de casi tres décadas de espera resulta desproporcionadamente lesiva de sus
derechos. Por lo tanto, la Corte ordenará dejar sin efectos las Resoluciones
334 del 19 de febrero de 2015, y 5659 de octubre 14 del mismo año. Así mismo,
ordenará a la oficina de registro registrar las Resoluciones 1551 de 1994 y 481
de 2013, y cancelar los registros correspondientes a la propiedad de los
predios declarados baldíos mediante la Resolución 1551 de 1994.
165. Ahora bien,
con todo, el proceso de recuperación de baldíos indebidamente ocupados que
culminó mediante la Resolución 481 de 2013 es objeto de una acción de revisión
ante el Consejo de Estado. Por lo tanto, en virtud de lo dispuesto en el
artículo 50 de la Ley 160 de 1994, parcialmente declarado inexequible por esta
Corporación, tal resolución y las demás actuaciones del INCODER dentro del
proceso de recuperación de los baldíos indebidamente ocupados, se encontraban
suspendidas y no habían sido inscritas en la oficina de registro de
instrumentos públicos. Sin embargo, al ser declarada inexequible la expresión “… y si no se hubiere formulado demanda
de revisión, o fuere rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare las
pretensiones de la demanda”, contenida en el inciso tercero del artículo 50
de la Ley 160 de 1994,[142]
las resoluciones volvieron a tener efectos nuevamente y es susceptible de
inscripción en la oficina de registro de instrumentos públicos.
166. Así mismo,
la Corte ordenará al INCODER que continúe con el proceso de recuperación de
baldíos indebidamente ocupados, y con el posterior proceso de adjudicación. Así
mismo, ordenará que les adjudique esos bienes, o aquéllos bienes que garanticen
los derechos fundamentales de los demandantes, en la medida en que los miembros
de la asociación demandante, y los demás campesinos desplazados de la Hacienda
Bellacruz, cumplan los requisitos establecidos en la Ley para tal efecto.
La
restitución de los predios de los cuales fueron despojados los campesinos
167.
Con todo, como lo sostuvo la Corte, el proceso de adjudicación requiere que se
cumplan las condiciones objetivas y subjetivas establecidas en la Ley 160 de
1994. Por lo tanto, puede ocurrir que por distintas circunstancias muchos de
los campesinos no puedan acceder a los predios baldíos. Ello, sin embargo, no
es óbice para que la Corte proteja su derecho a la restitución de los predios
de los cuales fueron desplazados.
168.
Sin embargo, la Corte observa que según el informe de la Unidad de Restitución
de Víctimas, UAEGRTD, algunos de los demandantes, y posiblemente también otros
campesinos desplazados de la antigua Hacienda Bellacruz solicitaron la
iniciación de un proceso de restitución de los predios de los cuales fueron
desplazados. La respuesta de la UAEGRTD fue negativa, pues los municipios y
veredas en los cuales se encuentran ubicados tales predios no han sido macro ni
microfocalizados. Por lo tanto, corresponde a la Corte establecer si existen
las condiciones para llevar a cabo una restitución a los predios de los cuales
fueron desplazados. Así lo sostuvo la Corte en la Sentencia T-227 de 1997 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero), en relación con los campesinos desplazados de la
Hacienda Bellacruz. Al respecto dijo:
“Por supuesto que, en principio, los
campesinos de la hacienda Bellacruz, tienen derecho a su permanencia en la
parcela que poseían, por eso el INCORA inició el proceso de adjudicación de
tierras, por ello su primer lugar de refugio fue la casa campesina en el
municipio de Pelaya. Era un  derecho de esas personas a permanecer en paz en su
propio hogar, en su propia tierra, algo que ha sido reconocido por las Naciones
Unidas en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 12”
169.
Lo que ocurría en ese momento era que las condiciones de seguridad en la zona
no permitían la permanencia en tales predios. En esa medida, la Corte sostuvo:
“Se dice que hay derecho a protección
cuando un titular de derechos fundamentales le exige al Estado se lo defienda
frente a intervenciones injustas de terceros o del mismo Estado. El caso
clásico es la protección a la vida. Pero en circunstancias particularmente
complicadas, como es el caso de la violencia en Colombia, la posición no puede
ser de todo o nada, sino que el propio Estado puede efectuar una COMPETENCIA DE
PRONOSTICO para ponderar cuándo y hasta donde puede dar el Estado una
protección  real y no teórica. Por supuesto que el Estado está obligado a hacer
todo lo posible para proteger la vida de los asociados, pero, también, puede
ponderar si la mejor manera de protección consiste en favorecer un
desplazamiento. Si el grado de intolerancia es alto y el peligro para la vida
de los asociados es inminente, es justo que el pronóstico incluya la opción del
desplazamiento protegido, máxime cuando el Estado debe “adoptar  medidas en
favor de grupos discriminados  o marginados” (art. 13-2 C.P.).”
170.
Por lo tanto, ante la imposibilidad de garantizar este derecho, la Corte se
abstuvo de salvaguardar el derecho a la permanencia consagrado en el artículo
24, y por el contrario, protegió el derecho a la libertad de circulación, y el
derecho que algunas de las familias desplazadas tenían de residenciarse en
Cundinamarca. De tal manera, continuó diciendo:
“Ante la gravedad de los hechos
ocurridos contra los colonos de la hacienda Bellacruz, ante el hecho cierto de
que hay grupos armados, el desplazamiento interno no solamente es aceptable
sino que impone obligaciones al Estado y exige la solidaridad internacional y
con mayor razón de los propios colombianos.
(…)
“Cuando mujeres, niños y ancianos se ven
precisados a dejar sus hogares y recorrer grandes distancias desafiando toda
clase de peligros, viendo sufrir y aún morir a sus compañeros, como les ha
ocurrido a los colonos de la hacienda Bellacruz, la explicable huida no es un
problema de orden público propiciado por quienes desean seguir viviendo sino un
problema de humanidad que debe ser afrontado solidariamente por todas las
personas, principiando, como es lógico, por los funcionarios del Estado.
“No puede una autoridad local calificar
a los desplazados como agentes perturbadores por el solo hecho de tratar de
salvar la vida. Un gobernador, en cuanto al mantenimiento del orden público,
actúa como “agente del Presidente de la República” dice el artículo 303 de la
Constitución Política. Esto, porque al Presidente, como jefe de gobierno le
corresponde “conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo
donde fuere turbado (art. 189-4 C.P.). Hay una estructura orgánica que tiene
como cabeza al Presidente de la República como jefe del gobierno nacional y por
debajo están los gobernadores y los consejos indígenas (art. 303 C,P.); esta
última norma, precisamente, ubica el manejo del orden público como función del
Presidente en cuanto jefe del gobierno y el gobierno esta formado por el
Presidente y los ministros (art. 115 C.P.), luego debe existir armonía y
coherencia entre el gobierno nacional y las autoridades locales y no hay ningún
motivo para que un gobernador so pretexto de mantener el orden público,
obstaculice planes del gobierno nacional, referentes al traslado de
desplazados.”
171.
De tal modo, es necesario que la Corte establezca si actualmente existen las
condiciones que permitan que la población campesina retorne a los predios que
tenían. La decisión de no focalizar estas áreas se deriva de los principios de
gradualidad y progresividad consagrados en los artículos 17, 18 y 19 de la Ley
1448 de 2011, que disponen:
“Artículo 17. Progresividad. El
principio de progresividad supone el compromiso de iniciar procesos que
conlleven al goce efectivo de los Derechos Humanos, obligación que se suma al reconocimiento
de unos contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de esos derechos que el
Estado debe garantizar a todas las personas, e ir acrecentándolos
paulatinamente.”
“Artículo 18. Gradualidad. El
principio de gradualidad implica la responsabilidad Estatal de diseñar
herramientas operativas de alcance definido en tiempo, espacio y recursos
presupuestales que permitan la escalonada implementación de los programas,
planes y proyectos de atención, asistencia y reparación, sin desconocer la
obligación de implementarlos en todo el país en un lapso determinado,
respetando el principio constitucional de igualdad.
“Artículo
19. …
“El
desarrollo de las medidas a que se refiere la presente ley, deberá hacerse en
tal forma que asegure la sostenibilidad fiscal con el fin de darles, en
conjunto, continuidad y progresividad, a efectos de garantizar su
viabilidad y efectivo cumplimiento.”
172.
Los principios de gradualidad y progresividad fueron avalados por la Corte
Constitucional mediante la Sentencia C-438 de 2013 (M.P. Alberto Rojas Ríos)
en cuanto no son contrarios a la eficacia inmediata de los derechos de las
víctimas. Con todo, la decisión específica de focalizar un área determinada
depende de las condiciones de seguridad en el área, conforme lo dispone el
artículo 3º del Decreto reglamentario 4829 de 2011, que señala:
“Articulo 3. Seguridad en el registro y
restitución de tierras despojadas y abandonadas forzosamente. Las medidas
requeridas para la restitución jurídica y material de las tierras a los despojados
y desplazados serán implementadas en condiciones que permitan garantizar su
seguridad.”
173.
Al adoptar dicha decisión, es el Ministerio de Defensa el que provee los
insumos sobre la seguridad en el área específica de que se trate. El artículo siguiente
de dicho decreto dispone:
“Artículo 4. Articulación Institucional. Con el fin de coordinar los esfuerzos
interinstitucionales para el proceso de restitución de tierras se implementarán
dos instancias de coordinación.
“El
Ministerio de Defensa Nacional implementará la primera de ellas que estará
encargada de proveer insumos en materia de seguridad e identificación de
riesgos para el proceso de restitución de tierras. En esta instancia
participará la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas.
“El
Gobierno Nacional regulará una segunda instancia de carácter operativo a nivel
local con el fin de adelantar la micro focalización de que trata el artículo 5°
del presente Decreto, así como lograr la articulación en la planeación,
ejecución y seguimiento al proceso gradual y progresivo de restitución y
formalización de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, atendiendo los
criterios de los que trata la Ley 1448 de 2011.
“La información en materia de
seguridad e identificación de riesgos, de responsabilidad de la
instancia a cargo del Ministerio de Defensa Nacional, constituye un insumo
para la definición de las macro zonas de las que trata el artículo 6° del
presente decreto en el Consejo de Seguridad Nacional, así como para la
instancia de carácter operativo implementada por el Gobierno Nacional.”
174.
Por lo anterior, la Corte solicitó al Ministerio de Defensa que le informara
cuáles eran los riesgos de seguridad para la restitución de los predios de los
cuales fueron despojados los demandantes y demás campesinos desplazados de la
antigua Hacienda Bellacruz.
175.
Como resultado de dicha solicitud, el Comando Central de las Fuerzas Militares
y la Secretaría de la Policía Nacional aportaron la información solicitada. En
ella informaron que en los municipios de Pelaya y La Gloria “se advierte
presencia del frente 33 de la (sic) FARC; asimismo, presencia del ELN,
frente Camilo Torres Restrepo y la compañía Capitán Francisco Bossio”.
Agregó que “en cuanto a los riesgos que pueden generar las estructuras
guerrilleras por su dinámica, se enfocan en el ataque al sector económico
estratégico del país, sin descartar atentados contra la Fuerza Pública.”
176.
Así mismo, sostienen que en Tamalameque y Pelaya hay presencia del clan Úsuga,
que “puede generar” riesgos de extorsión a comerciantes y ganaderos,
intimidación a ganaderos, homicidios, y reclutamiento.
177.
Finalmente, en relación con la presencia del ELN, sostienen que hay presencia
esporádica de miembros de la compañía Francisco Bossio en algunas veredas, y
que en los municipios de Pelaya y Tamalameque no ha habido presencia, aunque
históricamente si la hubo.
178.
De lo anterior se observa que en realidad no hay un riesgo específico a la
posibilidad de llevar a cabo un proceso de restitución en tales municipios,
puesto que los riesgos van dirigidos a lo que el Ministerio denomina los “sectores
económicos estratégicos” del país y a los ganaderos y comerciantes. Más
aun, la Corte observa que la empresa M.R. de Inversiones lleve a cabo su
actividad agroindustrial sin contratiempos, y que existen las condiciones
necesarias para que la Policía Nacional dé una respuesta rápida e inmediata a
cualquier eventualidad.
179.
En esa medida, se ordenará a la UAEGRTD que, en conjunto con el Ministerio de
Defensa, disponga todo lo necesario para iniciar los procesos de macro y
microfocalización, e inicie la etapa administrativa de los procesos de
restitución a los que haya lugar.
Cuestión
final: efectos inter communis de la presente sentencia
180.
El artículo 36 del Decreto 2591 de 1991
establece que “las sentencias en que se revise una decisión de tutela
solo surtirán efectos en el caso concreto (…)”. Sin embargo, en ciertas
ocasiones la Corte ha sostenido que los efectos de sus fallos pueden extenderse
a sujetos que no hicieron parte del trámite de la acción de tutela, pero que se
encuentran en condiciones iguales a aquellos que actuaron en calidad de
accionantes, esto es, otorgándole efectos inter comunis a sus fallos[143].
Según la Sentencia SU-1023 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), la naturaleza del efecto inter comunis se
puede resumir de la siguiente manera:
“(…) hay eventos excepcionales en los
cuales los límites de la vulneración deben fijarse en consideración tanto del
derecho fundamental del tutelante como del derecho fundamental de quienes no
han acudido a la tutela, siempre y cuando se evidencie la necesidad de evitar
que la protección de derechos fundamentales del accionante se realice
paradójicamente en detrimento de derechos igualmente fundamentales de terceros
que se encuentran en condiciones comunes a las de aquel frente a la autoridad o
particular accionado”.
181.
De lo anterior se puede deducir que la extensión de los efectos de una
sentencia a casos distintos a los de aquellos que participaron en el trámite
del proceso constitucional como accionantes es una garantía del principio de
igualdad, en la medida en que no existe justificación para que no se extiendan
los efectos de los fallos a situaciones fácticamente equiparables, pues esto
implicaría dar un trato favorable sólo a ciertos sujetos, dejando de lado a
otras personas que se encuentran en condiciones iguales. Ahora bien, la Corte
también ha establecido que la aplicación del efecto inter comunis no es
arbitraria. Por el contrario, está sujeta a determinados requisitos, y para que
se pueda aplicar dicho efecto a los fallos que emite la Corte, es necesaria la
concurrencia de ciertas condiciones que permitan su aplicación. Al respecto, en
Sentencia T-088 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), esta
Corporación afirmó que la aplicación del efecto inter comunis en sus
fallos depende del cumplimiento de los siguientes requisitos:
“(i) que la protección de los derechos
fundamentales de los peticionarios atente o amenace con atentar contra los
derechos fundamentales de los no tutelantes; (ii) que quienes no acudieron a la
acción de tutela y los accionantes se encuentren en condiciones objetivas
similares; y (iii) que con la adopción de este tipo de  fallo se cumplan fines
constitucionales relevantes tales como el goce efectivo de los derechos de la
comunidad y el acceso a la tutela judicial efectiva.”
182.
Tratándose de sentencias relacionadas con la protección de los derechos de
personas en situación de desplazamiento, la Corte ha aplicado el efecto inter
comunis en algunos de sus fallos, específicamente, con fin de garantizar el
derecho a una vivienda digna[144]
y a la reparación integral[145].
183.
Por ejemplo, en la Sentencia T- 088 de 2011, esta Corporación decidió
que era necesario extender los efectos del fallo a todos los desplazados que
fueran beneficiarios de una vivienda de interés social en un proyecto
inmobiliario determinado, cuya demora en la entrega impedía el acceso a una vivienda digna, perpetuando la situación de desplazamiento
de los dos accionantes. La Corte, al advertir que en estos casos persistía una
de las razones por las cuales se declaró el estado de cosas inconstitucional
respecto de este grupo poblacional, como lo es el acceso a una vivienda digna,
decidió que la sentencia tuviera efecto inter comunis, para garantizar
el goce efectivo de los derechos de los demás beneficiarios de vivienda en ese
proyecto inmobiliario.
184.
En el caso específico de los derechos de la población en situación de
desplazamiento, la Corte los ha protegido mediante la extensión de los efectos
de sus fallos, con el fin de garantizar el acceso a la reparación integral por
vía administrativa. En Sentencia SU-254 de 2013 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva) esta Corporación consideró que ante la existencia de gran número de casos similares o análogos en materia
de reparación a víctimas del desplazamiento forzado, era necesario que los
efectos de dicho fallo se extendieran a las demás personas en situación de
desplazamiento.
185 A partir de
la información contenida en el expediente, y de las intervenciones de la
Asociación de Desplazados al Retorno, ASOCADAR, para la Corte existen pruebas
suficientes de que los miembros de la asociación demandante no son las únicas
personas que fueron víctimas de desplazamiento forzado de la Hacienda
Bellacruz. Por el contrario, tanto en las actas de las negociaciones llevadas a
cabo entre el gobierno y los campesinos desplazados de la Hacienda Bellacruz en
1996, como en las denuncias por despojo formuladas por las víctimas ante la
Fiscalía General de la Nación, pueden verse los nombres de personas que han
reclamado la recuperación y posterior adjudicación de los siete predios
baldíos, quienes no son demandantes en la presente acción de tutela (Ver Tabla
Anexa a la presente sentencia).
186. La Corte
entiende que a pesar de no haber hecho parte de la presente acción, sus efectos
les son extensibles a todas las demás personas que fueron desplazadas de la
Hacienda Bellacruz en febrero de 1996, por encontrarse en la misma situación
que los demandantes. Todos eran campesinos que ocupaban predios de la antigua
Hacienda Bellacruz con la expectativa de que se tratara de bienes baldíos
susceptibles de adjudicación. Posteriormente, todos ellos fueron desplazados de
las tierras durante las incursiones paramilitares a dicha Hacienda. Así mismo,
unos y otros hicieron parte del grupo de campesinos que ocuparon las
instalaciones del INCORA de Aguachica, Cesar. Y, adicionalmente, le solicitaron
al Gobierno Nacional la adjudicación de los predios declarados baldíos en la
Resolución 1551 de 1994, y ante el incumplimiento iniciaron una serie de
actuaciones ante el INCODER para que llevara a cabo el procedimiento de
recuperación de baldíos y posteriormente se los adjudicara.
187. En
consecuencia, es claro que en el caso analizado se cumplen los requisitos
exigidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional para la aplicación de
los efectos inter communis de sus fallos. En este sentido, la Corte
extenderá las decisiones adoptadas en la presente providencia, a todas aquellas
personas que acrediten su calidad de víctima del desplazamiento en la Hacienda
Bellacruz.
Conclusiones
188. En el caso
estudiado se demostró la procedencia formal de la acción de tutela. Los
accionantes cuentan con legitimidad por activa, toda vez que los representantes
legales de las organizaciones campesinas y de desplazados están facultados para
presentar acciones de tutela en favor de los intereses de sus miembros. A su
vez, se probó la legitimidad por pasiva del INCODER, en la medida en que la
decisión de no llevar a cabo la recuperación y posterior adjudicación de los
baldíos le correspondía a esta entidad. Igualmente, los accionantes cumplen con
el requisito de inmediatez, puesto que el término en que presentaron la tutela
resultó razonable, teniendo en cuenta las particulares circunstancias de
desplazamiento forzado y violencia ejercida por los antiguos propietarios de la
sociedad M.R. de Inversiones. Así mismo, la demanda cumplió con el requisito de
subsidiariedad, teniendo en cuenta i) la ineficacia de la acción de restitución
de tierras, ii) la falta de idoneidad de las acciones ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo para proteger los derechos fundamentales de los
accionantes, y iii) el hecho de que la Ley 1448 de 2011 entró a regir con
posterioridad a la presentación de la acción de tutela. Finalmente, la Corte
reiteró que las posibles omisiones y actuaciones del INCODER pudieron devenir
en una afectación del derecho fundamental al debido proceso administrativo, el
cual tiene un carácter fundamental.
189. Los predios
objeto de la solicitud de recuperación y de adjudicación fueron declarados
baldíos mediante la Resolución 1551 de 1994 por el extinto INCORA, la cual tiene
efectos declarativos que se limitan a constatar que los predios nunca han
salido del patrimonio del Estado. Así mismo, en la medida en que no se efectuó
una tradición de la propiedad en los términos del artículo 756 del Código
Civil, no era necesaria la inscripción de la respectiva resolución en la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos para afirmar la propiedad fiscal
sobre los predios, y, en todo caso, el registro sólo tiene el efecto de darle
publicidad al mencionado acto administrativo. Más aun, la Resolución 1551 de
1994 es oponible a M.R. de Inversiones y a la Fiduciaria Davivienda. El
artículo 5º del Decreto 1265 de 1977 y el artículo 49 de la Ley 160 de 1994
disponen que la inscripción del acto de inicio de los procesos agrarios
conlleva que los adquirentes de los predios objeto de dichos procesos deban
correr con los resultados de los mismos. Por lo tanto, como en este caso se
inscribió la Resolución 3948 del 6 de agosto de 1990, mediante la cual se dio
inicio del proceso de clarificación de la propiedad, tanto al propietario
inscrito en ese momento (M.R. de Inversiones) como a la Fiduciaria Davivienda
les son oponibles los resultados del proceso.
190. No obstante,
los demandantes no tienen derecho a que se les adjudiquen los bienes baldíos
objeto del presente proceso. El derecho a la adjudicación de baldíos se
configura en la medida en que tanto los solicitantes como los predios cumplan
con los requisitos subjetivos y objetivos para ello. En la medida en que no se
puede establecer si los demandantes cumplen dichos requisitos, y que tampoco
existen pruebas que acrediten que ellos han ocupado los bienes cuya
adjudicación solicitan, la Corte no puede ordenar la adjudicación, pues los
requisitos y limitaciones establecidos por la Ley 160 de 1994 para el efecto,
han sido considerados razonables y proporcionales en múltiples ocasiones por
esta Corporación.
191. Sin embargo,
los demandantes sí tienen una expectativa susceptible de protección
constitucional en la medida en que: a) han venido solicitando al Estado la
adjudicación de los baldíos de la antigua Hacienda Bellacruz e impulsado una
serie de actuaciones administrativas que dieron como resultado la declaratoria
de los bienes como baldíos, motivo por el cual fueron víctimas de desplazamiento
forzado y otros crímenes y la posterior declaratoria de que los bienes estaban
indebidamente ocupados, b) el Gobierno Nacional se comprometió a adjudicar
dichos baldíos y el INCORA inició las diligencias para ello, pero sus
funcionarios fueron objeto de amenazas y violencia por parte de paramilitares
como lo constataron el Consejo de Estado y la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, c) la falta de acompañamiento del Estado a dichos procesos
impidió a los demandantes ocupar los bienes baldíos y cumplir al menos algunos
de los requisitos exigidos para la adjudicación.
192. Al negarse a
registrar las resoluciones que ponen fin a los procesos de clarificación de la
propiedad y recuperación de los baldíos, y al dejar sin efectos las
resoluciones dictadas en los procesos de clarificación de la propiedad y de
recuperación de baldíos indebidamente ocupados, la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos y el INCODER vulneraron el derecho fundamental al debido
proceso y los principios de confianza legítima en las actuaciones del Estado y
de buena fe. La actuación del INCODER resulta irrazonable y desproporcionada en
la medida en que al dejar sin efecto el proceso de clarificación e iniciar uno
nuevo altera las reglas para demostrar la propiedad de los bienes que ya fueron
declarados baldíos. Al hacerlo frustran de manera definitiva y sin una
justificación razonable, la expectativa de los demandantes de obtener la
adjudicación de los bienes declarados baldíos, pues ya no serían aplicables las
reglas de la Ley 200 de 1936 que requieren mostrar una cadena ininterrumpida de
títulos de propiedad inscritos desde 1917, sino que serían aplicables las de la
Ley 160 de 1994, que requieren mostrar dicha cadena a partir de 1974. Por lo
tanto, aun cuando los demandantes no tienen derecho a la adjudicación, sí
tienen derecho a que se continúe con el proceso de adjudicación y a que, si
cumplen todos los requisitos legales se les adjudiquen los predios.
193. Finalmente,
al margen del resultado del proceso de adjudicación, los demandantes tienen
derecho a que se les restituyan los predios de los cuales fueron despojados, si
efectivamente fueron desplazados de la Hacienda Bellacruz. Sin embargo, ante
las solicitudes elevadas por los demandantes, la Unidad de Restitución ha sostenido
que el área no está focalizada. Por lo tanto, también se ordenará a la Unidad
de Restitución que lleve a cabo las gestiones necesarias para iniciar la etapa
administrativa de los procesos de restitución a las personas que tengan derecho
a ello.
III. DECISIÓN
Con base en las
consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada
en el presente proceso.
SEGUNDO.- LEVANTAR las medidas provisionales
decretadas en el presente proceso mediante Auto 293 de julio 22 de 2015.
TERCERO.- DENEGAR las pretensiones de la
acción de tutela por improcedente en lo concerniente al Ministerio de
Agricultura.
CUARTO.-
CONCEDER la protección del
derecho fundamental al debido proceso administrativo, a la vida en condiciones
dignas y al trabajo y a la vivienda en condiciones dignas de los accionantes.
En consecuencia, conforme a lo establecido en el artículo 4º del Decreto 2363
de 2015 y demás normas aplicables, ORDENAR al Director de la Agencia
Nacional de Tierras dejar sin efecto las Resoluciones No. 334 del 19 de febrero de 2015 y
5659 del 14 de octubre de 2015 expedidas por el INCODER. Por consiguiente, ORDENAR
al mencionado funcionario público que continúe con el proceso de
recuperación de baldíos indebidamente ocupados, para que finalice con la
adjudicación de los baldíos identificados como indebidamente ocupados en la
Resolución 481 de 2013.
En consecuencia, el
Director de la Agencia Nacional de Tierras debe iniciar las gestiones necesarias
para:  a) identificar a los solicitantes de los baldíos que fueron objeto de
despojo de la Hacienda Bellacruz,  b) establecer cuáles de ellos cumplen los
requisitos subjetivos para ser beneficiarios de la adjudicación de baldíos
conforme a la Ley 160 de 1994 y las normas que las reglamentan, y  c) iniciar
el proceso de división material y posterior ocupación de los bienes baldíos, conforme
a la reglamentación pertinente sobre Unidades Agrícolas Familiares UAF en la
zona, el cual debe culminar a más tardar dentro del término de un año, contado
a partir de la notificación de la presente sentencia. En caso de que algunos de
los predios no sean objeto de adjudicación, se incluirán como bienes baldíos en
el Fondo Nacional Agrario para ser adjudicados a la población campesina que
cumpla con los requisitos subjetivos y objetivos establecidos en la Ley 160 de
1994 y demás normas pertinentes.
La Procuraduría
General de la Nación, la Contraloría General de la República, y la Defensoría
del Pueblo, acompañarán todo el proceso de recuperación de baldíos, su
posterior división material y su adjudicación. Cada una de dichas entidades, y
la Agencia Nacional de Tierras, por separado, entregarán informes bimestrales
respecto del cumplimiento de las órdenes impartidas en esta Sentencia.
QUINTO.- ORDENAR al Superintendente de
Notariado y Registro que, por conducto de las Oficinas de Registro de
Instrumentos Públicos, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación
de la presente sentencia, cancele los registros de la propiedad de M.R. de
Inversiones y Cía Ltda., hoy M.R. de Inversiones S.A.S, sobre los predios
objeto de las Resoluciones No. 1551 de 1994 y 481 de 2013, así como el
fideicomiso establecido a favor de Fiducafé, hoy Fiduciaria Davivienda, y de todos
los demás actos privados posteriores al 20 de abril de 1994. En consecuencia, ORDENAR
al mencionado funcionario público inscribir en el registro de las
Resoluciones 3948 del 6 de agosto de 1990 y 1551 del 20 de abril de 1994,
proferidas por el extinto INCORA, 2294 del 5 de septiembre de 2011, 3246 del 2
de diciembre de 2011 y 481 del 1º de abril de 2013, y 3322 del 9 de septiembre
de 2013, proferidas por INCODER en los folios de matrícula inmobiliaria Nos. 192-2897
y 196-1038. El Superintendente informará a esta Corporación sobre el
cumplimiento de dicha orden.
SEXTO.- ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, UAEGRTD, que en conjunto con el
Ministerio de Defensa, dentro de los veinte (20) días siguientes a la
notificación de la presente providencia inicie todas las diligencias necesarias
para la etapa administrativa de los procesos de restitución de tierras de los
campesinos que acrediten haber sido víctimas de desplazamiento de la antigua
Hacienda Bellacruz.
SÉPTIMO.- ORDENAR a la Contraloría General de
la República que en virtud de su competencia de control posterior, inicie las
investigaciones respectivas a las que haya lugar en relación con un posible
detrimento del patrimonio público en este asunto.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Impedimento aceptado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Impedimento aceptado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ANEXO No. 1
Lista
de los miembros de ASOCOL que firman la acción de tutela
ASOCOL
APELLIDOS
NOMBRES
CEDULA
FOLIO (C2 1a instancia)
PARRA
TEODORO
5895104
115
MANDON
AMAYA
OVIDIO
18912733
114 REVERSO
DE LOS
SANTOS CASTRO
MIGUEL
936751
114 REVERSO
ANTONIO
BALLENA
CARMEN
72095190
114 REVERSO
RODRIGUEZ
CORRALES
ARMANDO *
12501529
305
RIOS
CHINCHILLA
ANA
DOLORES *
42410064
307
TORO PEÑA
IMELDA *
36500293
309
DUARTE
HERNANDEZ
AIDA
1065883303
311
RIZO SAN
JUAN
GERMAN *
1740096
313
ANGARITA
PERRONY
JESUS
EMIRO
6792412
315
HERRERA
SANCHEZ
MIGUEL
ANTONIO *
12500754
317
CHOGO
SUAREZ
LUIS
ARMENIO *
12500975
319
GALVIS CASTRO
INES
MERCEDES
36501599
321
GALVIS
CASTRO
DAIRO
ENRIQUE *
12501988
322
LAITHON
DONOSO
BERTHA
AMPARO *
30883054
325
RAMIREZ
JOSE DEL
CARMEN *
5443942
326
HERRERA
SANCHEZ
BERNARDO *
12500881
328
CASTRO
MIGUEL
ANGEL *
18916129
330
HERRERA
VALDERRAMA
ROSMIRA *
42447111
332
RUEDA
MANOSALVA
DIOSEMEL *
18918847
334
BUSTOS
DURAN
ZENAYDA
49657601
336
RIOS
CARDENAS
ANA MARIA
49651008
338
JULIO
HERRERA
RAMON
12501469
340
CORRALES
DE RODRIGUEZ
MILDRETH *
26742533
342
TORRES
BELTRAN
LISARDO
5786466
344
BALLENA
RAMIREZ
ANAIS *
26676866
346
SALAZAR
SANJUAN
ZORAIDA *
26676146
348
URQUIJO
VARELA
JOSE
TRINIDAD *
18910900
350
TUMAY
DELGADILLO
OGLA
MADELINE
68302244
352
CIFUENTES
DIAZ
LUIS
FRANCISCO *
19220637
354
BERNAL
PEREZ
CARLOS
ARTURO *
12740299
356
CLAVIJO
RODRIGUEZ
ALCIDES *
18939351
358
CARO
GALVAN
HILDA
MARIA *
36570564
359
CARVAJAL
SILVA
CARLOS
HUMBERTO *
6793401
362
QUINTERO
LINDARTE
ALBA LUZ *
30504921
364
QUINTERO
DURAN
ISRAEL *
18910945
366
QUINTERO
DURAN
CIRO
ANTONIO *
1694066
368
QUINTERO
ASCANIO
JOSIAS *
18928086
370
BERNAL
PEREZ
ROSMELIA *
30503781
372
CATAÑO
NIETO
ELKER LEON
5046836
374
CATAÑO
VALENCIA
NESTOR
LEON *
3548891
376
RODRIGUEZ
CORRALES
DANIEL *
12501272
378
BELEÑO
AREVALO
EUCLIDES *
18919132
380
QUINTERO
DURAN
LUIS
ANTONIO *
18918266
382
CARVAJAL
DUQUE
JOSE
FERNANDO *
12501716
384
JIMENEZ
ROMERO
REYMUNDO *
5047236
386
DAZA
CLAVIJO
FLORENTINO
DE JESUS *
18917875
388
GALVIS
CLAVIJO
GRACIELA *
26875916
390
CAMACHO
GUALDRON
ESPERANZA
*
49652654
391
RAMIREZ DE
PARRA
MARIA
GLADYS
26674900
393
ROPERO
MORA
FRANCIA
ELENA
36501038
395
BEDOYA
GARCIA
MARIA
LEONILDE *
37221638
397
CARVAJAL
CRUZ
ARTURO *
4463375
399
SERRATO
CARLOS
VICENTE *
6452745
401
BELTRAN
FLOREZ
ROSA
ELVIRA
27620049
403
GARCIA
AVELINO *
14000069
405
MORENO
AMARIS
ZENITH
22996504
407
HERRERA
SARMIENTO
LEIDYS
28559705
408
CARVAJAL
DUQUE
ALVEIRO
94480411
412
GOMEZ RIOS
MADELEINY
49667393
414
HERRERA
CACERES
CARLOS
ALBERTO
12503044
416
OSPINA
MURCIA
JOHAN
FRANCISCO
13510165
418
CATAÑO
NIETO
NESTOR
BENJAMIN
91183411
420
USEDA
ALVAREZ
LIDIA
28480712
422
ARCINIEGAS
ALVAREZ
HENRY
77131467
424
ECHEVERRI
BERNAL
JHON
EDUARDO
84453500
426
QUINTERO
BERNAL
FLEIVER
1065867806
428
CASTRO
CAMACHO
LISANDRO
18928090
430
URQUIJO
PABON
JOSE
12502770
432
GUZMAN
BEDOYA
JOSE BIURY
9693597
433
CASTILLO
VALDES
VICTOR
12740336
435
CATAÑO
NIETO
BETARIZ
IRENE
36458439
437
TORRES
BALLENA
JORGE
ALAIN
8768320
440
CHINCHILLA
BALLENA
GRIMILETH
49715528
441
HERRERA
PEÑARANDA
SULAY
63532147
443
TORCOROMA
CASTRO
ANA
49671289
444
QUIROZ
PADILLA
DANYS
1062904888
447
CHOGO
PADILLA
JAVIER *
12502616
449
SERRATO
BRITO
WILMAR
ALBEIRO
18929959
451
GALLEGO
RINCON
DARWIN
91528866
453
CHOGO
PADILLA
NELLYS *
36501736
455
CHOGO
GALVIS
DEISY
1065876355
457
NAVARRO
HERNANDEZ
WILSON
12503572
459
CASTRO
BENITEZ
JOVANY
9690718
461
SALAZAR
SANJUAN
LUIS
ALFONSO
12502944
463
HERRERA
SANCHEZ
JULIO
ENRIQUE *
5116924
465
PABON TORO
MARCOS
JOSE
91259054
467
RUEDAS
MANOSALVA
JAVIER
ANTONIO
18924980
469
HERRERA DE
AMARILES
MARIA
ADONAY *
24622818
470
GUZMAN
BEDOYA
EDINSON
1065865811
472
CASTRO
MORENO
ANA ISABEL
26795374
474
RODRIGUEZ
CORRALES
FREDY
ANTONIO *
12501187
476
ANEXO No. 1
Lista de los miembros de ASOCADAR que firman la
acción de tutela
MIEMBROS
DE ASOCADAR
(Folios 1
al 15 de Cuaderno de Asocadar No. 1)
APELLIDOS
NOMBRES
CEDULA
BIENES
DE LOS CUALES FUERON DESPLAZADOS
ARBOLEDA
JUSTINA
49660845
ATRATO
MORENO
HOYOS
NELLIS
MARIA
49652877
ATRATO
PEDRAZA
MERCADO
JOEL
18927645
PALMA DE
AVILA
PEDROZO
DIAZ
BENITO
18918236
PALMA DE
AVILA
SALAZAR
CARRASCAL
MICHAEL
12502821
TROCADERO
RAMOS
RAUL
EMILIO
2047589
POTOSI
RODRIGUEZ
ORTEGA
IDELFONSO
5120113
VENECIA
GARCIA
CAÑIZARES
JOSE
ANTONIO
6795037
PALMA DE
AVILA
ESCORCIA
DE AVENDAÑO
TERESA DE
JESUS
26870118
PALMA DE
AVILA
JARABA
LUNA
LUIS
ALBERTO
5046274
PALMA DE
AVILA
RODRIGUEZ
ROJAS
EBLIN
MARVITH
60376546
VENECIA
AVENDAÑO
CAMPO
FIDEL
18913486
PALMA DE
AVILA
PARRA
PALMA
ALIRIO
18920608
PALMA DE
AVILA
DURAN
DUQUE
MIGUEL
ANTONIO
11808095
PALMA DE
AVILA
ELJACH
MALDONADO
ARIELSO
ENRIQUE
5029978
ATRATO
ESCORCIA
GUEVARA
CARMEN
ROSA
36500616
PALMA DE
AVILA
MIRANDA
CADENA
ANCELINO
18965521
VENECIA
PEREZ
PEDRAZA
MARCIAL
5047212
PALMA DE
AVILA
JALKI
JOSE
HERNANDO
5047199
PALMA DE
AVILA
RODRIGUEZ
MADARIAGA
REINA
ESTHER
49664078
PALMA DE
AVILA
ANGARITA
LUIS ELIAS
5045898
ATRATO
RODRIGUEZ
MADARIAGA
ISAIC
18923932
VENECIA
LUNA
PEDRAZA
CARLOS
ALBERTO
18918105
PALMA DE
AVILA
BELTRAN
CAEZ
MANUEL
FRANCISCO
17529700
ATRATO
RODRIGUEZ
BELLO
RAUL
12503597
VENECIA
MONTAÑO
CARRILLO
RAFAEL
18916240
PALMA DE
AVILA
OLIVERO
HERNANDEZ
BENJAMIN
1774167
ATRATO
ROPERO
RODRIGUEZ
ZENITH
36502996
ATRATO
ROA
JORGE
ENRIQUE
77150794
NO DICE
REYES
CHAVES
PRIMITIVO
5014782
ATRATO
RODRIGUEZ
MARRIAGA
ADELFO SEGUNDO
12500899
VENECIA
LEAL CHONA
RAUL
19611247
POTOSI
CHAVES
BENAVIDES
OVEIDA
MARIA
26920482
ATRATO
TORRES
CRIADO
ANGEL MIRO
5048157
PALMA DE
AVILA
ARIAS DE
RUBIANO
LAURA
MARIA
26675426
PALMA DE
AVILA
PRIETO
CUELLAR
SALVADOR
13355571
ATRATO
JALKI SEPULVEDA
JOSE DAVID
1065877459
PALMA DE
AVILA
MANDON
HECTOR
JULIO
13305157
ATRATO
FLORES
QUINTERO
LUIS
ALFONSO
93413906
ATRATO
MIRANDA
CADENA
ANASTASIA
365000577
VENECIA
PRADA
RODRIGUEZ
JORGE
ANDRES
77179473
VENECIA
PEREZ
CHIQUILLO
MANUEL
SALVADOR
18920224
PALMA DE
AVILA
PRADA
RODRIGUEZ
EDINSON
1062904236
VENECIA
JARABA
LUNA
NESTOR
RAFAEL
5045362
PALMA DE
AVILA
ARIAS
ESCORCIA
JHONATAN
77181006
PALMA DE
AVILA
PEREZ
PEDRAZA
MANUEL
NO DICE
PALMA DE
AVILA
RUBIANO
ARIAS
LIBARDO
1996020
PALMA DE
AVILA
SEPULVEDA
SERRANO
AHIDE
18990101
PALMA DE
AVILA
ARIAS
CADENA
ROBINSON
NO DICE
POTOSI
ROA DURAN
JHON
ENRIQUE
19960215
PALMA DE
AVILA
VARELA
LUQUETA
OMAR
20040511
ATRATO
PUENTES
GOMEZ
LESTHER
JAIR
19960214
POTOSI
AMAYA
SANTOS
ALAIN
15021996
ATRATO
RODRIGUEZ
CAÑIZARES
DAVINSO
JOSE
140296
VENECIA
PEDRAZA
GARCIA
MARTIN
140296
PALMA DE
AVILA
LOPEZ
ALFARO
MARITZA
140296
ATRATO
AVENDAÑO
ALDANA
LISNERY
140296
PALMA DE
AVILA
RODRIGUEZ
CORINA
OLARIS
37160743
VENECIA
ROA DURAN
JAIR JOSE
19960214
PALMA DE
AVILA
VARELA
LUQUETA
GERALDINE
JUDITH
49553596
ATRATO
GELVEZ
MALDONADO
ADEL
1115735251
ATRATO
GELVEZ
QUINTERO
ADEL JOSE
19960101
ATRATO
PEREZ
REYES
LAURENCE
19961402
PALMA DE
AVILA
REQUENA
CONTRERAS
MARINELSI
19961402
PALMA DE
AVILA
JACOME
LAGUNA
MARIA ZENAIDA
20100819
PALMA DE
AVILA
JARABA
LUNA
JULIO
14021996
PALMA DE
AVILA
QUINTERO
HECTOR
6795341
ATRATO
RAMIREZ
BOTELLO
DANIEL
18971221
ATRATO
PINEDA
CERVANTES
CECILIO
IGNACIO
18917547
VENECIA
ACLARACIÓN
DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA
SU235/16
ADJUDICACION DE BALDIOS-Existe la necesidad de constatar que haya condiciones de seguridad para
las ciudadanas y ciudadanos que habrán de retornar al lugar una vez se le
restituyan sus tierras (Aclaración de voto)
Destaco la necesidad de
constatar que existan condiciones de seguridad para las ciudadanas y ciudadanos
que habrán de retornar al lugar una vez se le restituyan sus tierras, pues en
un informe que el Ministerio de Defensa envío a la Corte, y hace parte del expediente,
el Ministerio afirma que en el sector operan tres actores ilegales armados,
pero que sus intereses se encuentra en sectores estratégicos de la economía.
Por lo tanto, su interés no radica en los campesinos desplazados. Esa me parece
una conclusión por lo menos apresurada y por esa razón insisto en que se
constaten las condiciones de seguridad de esa comunidad. Por esa razón insisto en que se constaten las condiciones de seguridad
de esa comunidad.
Referencia:
expediente T-3.098.508
Asunto:
Acción de tutela instaurada por la Asociación Colombiana Horizonte de Población
Desplazada “ASOCOL” de Familias Desplazadas del municipio de Piedecuesta contra
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el INCODER Nacional y el
INCODER territorial (Valledupar).
Procedencia: Juzgado Décimo Civil del Circuito de
Bucaramanga.
Magistrada
Ponente:
Gloria
Stella Ortiz Delgado
Comparto la decisión de la Corte a propósito de
conceder la protección del derecho fundamental al debido proceso
administrativo, a la vida en condiciones dignas, al trabajo y a la vivienda.
Consideré más que razonable la decisión de proteger el
debido proceso de los campesinos desplazados del predio, en el sentido de que
sus solicitudes de adjudicación, sean atendidas, y los trámites que en algún
momento inició el Estado con ese propósito culminen pronto pues han esperado
los actores por más de veinte años que sus derechos les sean reconocidos.
Debo, además resaltar la existencia de una amplia
cantidad de documentos que sirven de elementos probatorios de la efectiva
ocupación de los actores de los siete predios, entre los que se encuentran; la
declaración de los peticionarios en la tutela, la de los interesados bajo
juramento ante la Fiscalía General de la Nación; los informes del INCODER; el
compromiso del Gobierno plasmado en el acta que se suscribió para adjudicarles
a los peticionarios esos predios y las diligencias fallidas para lograrlo; y la
sentencia del Consejo de Estado en el que se declaró la responsabilidad
extracontractual del Estado por incumplir ese compromiso. Así las cosas, al
momento de procederse a la adjudicación, estas pruebas han de tenerse en
cuenta.
Es importante
recordar que en este caso, el estándar de la prueba sobre tales hechos debe ser
leve, porque no es otro el patrón aplicado para la población desplazada, según
lo ha establecido la jurisprudencia de este Tribunal.
Finalmente, debo
resaltar la desidia de las instituciones que tenían a su cargo la solución de
este asunto, que ha generado violencia y contribuido a que la injusticia que se
ha prorrogado por muchos años.
Destaco la
necesidad de constatar que existan condiciones de seguridad para las ciudadanas
y ciudadanos que habrán de retornar al lugar una vez se le restituyan sus
tierras, pues en un informe que el Ministerio de Defensa envío a la Corte, y
hace parte del expediente, el Ministerio afirma que en el sector operan tres
actores ilegales armados, pero que sus intereses se encuentra en sectores
estratégicos de la economía. Por lo tanto, su interés no radica en los
campesinos desplazados. Esa me parece una conclusión por lo menos apresurada y
por esa razón insisto en que se constaten las condiciones de seguridad de esa
comunidad.
Por
esa razón insisto en que se constaten las condiciones de seguridad de esa
comunidad.
Fecha ut supra,
María Victoria Calle Correa
Magistrada
[1] Folios 1 a 7 del Cuaderno No. 1
de Revisión de la Corte Constitucional.
[2] Folios 598 a 600 del Cuaderno
No. 1 de Revisión de la Corte Constitucional.
[3] La sentencia de primera instancia
proferida por el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bucaramanga, mediante la
cual se declaró improcedente la acción de tutela iniciada por ASOCOL contra el
INCODER y otros, se encuentra en los folios 58 a 65 del Cuaderno No. 3 de primera
instancia (amarillo).
[4] Cuaderno 1, Folios 477 a 514, en
el que se encuentra la acción de tutela formulada por los accionantes.
[5] Tal y como lo afirma el INCODER
en el documento denominado “Preguntas y respuestas sobre la Intervención del
INCORA y del INCODER en el predio rural “Hacienda Bellacruz”, hoy “Hacienda La
Gloria”, aportado al expediente de tutela.
[6] Tal y como lo relata el
accionante en el acta de 26 de noviembre de 2010, firmada por representantes de
ASOCOL, el Gobierno municipal de La Gloria y el INCODER – Cesar. Folios 175 a
181 del Cuaderno No. 1 del proceso de tutela.
[7] El señor Carlos Arturo
Marulanda, hilo de Alberto Marulanda Grillo, se desempeñó como Ministro de
Desarrollo durante el periodo presidencial de Virgilio Barco, y Embajador ante
Bélgica, la Unión Europea y Luxemburgo entre 1991 y 1997.
[8] Tal y como se narra en el acta
del 26 de noviembre de 2010 citada previamente. Asimismo, el acto
administrativo que declaraba 445 hectáreas de la zona como de reserva forestal
es la Resolución No. 54 del 15 de abril de 1987, proferida por el INDERENA.
Ésta puede ser consultada en el siguiente link:
http://www.verdadabierta.com/documentos/negocios-ilegales/tierras/804-parte-1-bellacruz-2-resolucin-0054-del-15-de-abril-de-1987-del-inderena-sobre-reserva-forestal
[9] Ello se relata en el acta de 26
de noviembre de 2010, suscrita por funcionarios del INCODER – Cesar, el
municipio de La Gloria y las familias de campesinos desplazados.
[10] Tal y como lo afirma el INCODER
en el documento denominado “Preguntas y respuestas sobre la Intervención del
INCORA y del INCODER en el predio rural “Hacienda Bellacruz”, hoy “Hacienda La
Gloria”, aportado al expediente de tutela.
[11] La finalidad del procedimiento de
clarificación era determinar cuáles predios habían salido del dominio del
Estado, por acreditarse sobre éstos propiedad privada de acuerdo con lo
consagrado en la Ley 200 de 1936, y cuáles, por el contrario, tenían naturaleza
baldía.
[12] Para la época, la referida hacienda se
identificaba con el folio de
matrícula inmobiliaria No. 196-0001038 de la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Aguachica – Cesar, y tenía una extensión aproximada de nueve mil (9000)
hectáreas.
[13] La sociedad M.R. de
Inversiones fue constituida mediante las Escrituras Públicas No. 182 y 183 del
30 de octubre de 1970 y 206 del 26 de diciembre de 1970, otorgadas en la
Notaría Única de Tamalameque.
[14] El acta de inspección ocular se
encuentra en los folios 55 a 63 del Cuaderno No. 1 de primera instancia.
[15] La mencionada norma consagraba:
“ARTICULO. 3.- Acreditan propiedad
privada sobre la respectiva extensión territorial, y en consecuencia desvirtúan
la presunción consagrada en el Artículo anterior, fuera del titulo originario
expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, los títulos
inscritos otorgados con anterioridad a la presente ley, en que consten
tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes
para la prescripción extraordinaria[15].
Lo dispuesto en el inciso anterior sobre
prueba de la propiedad privada por medio de títulos inscritos, otorgados entre
particulares con anterioridad a la presente ley, no es aplicable respecto de
terrenos que no sean adjudicables, estén reservados, o destinados para cualquier servicio o uso público”.
A su vez, la prescripción
extraordinaria para la época, según lo consagrado en el artículo 2532 del
Código Civil, era de veinte (20 años).
[16] La Resolución No. 1551 del 20 de
abril de 1994, mediante la cual se resuelve el procedimiento de clarificación
de la propiedad de los predios que conformaban LA “Hacienda Bellacruz”;
proferida por el INCORA se encuentra en los Folios 20 a 52 del Cuaderno No. 1
de Revisión (rojo) y 69 a 101 del Cuaderno No. 1 de primera instancia (rosado).
En el artículo 3º de ésta, el INCODER declaró que no se acreditó el derecho de
dominio sobre los predios Potosí, Caño Negro, Los Bajos, San Simón, Venecia,
María Isidra y San Miguel, de la Hacienda Bellacruz, de conformidad con lo
dispuesto en la Ley 200 de 1936.
[17] Ver artículo 2º de la Resolución
No. 1551 de 1994 proferida por el INCODER.
[18] Finalmente, la compra se efectuó
a través de la Escritura Pública No. 1900 del 2 de mayo de 1995, mediante la
cual M.R. de Inversiones Ltda vende al INCORA los predios Los Cacaos, San Antonio,
San Carlos, La Plata, La Platica, Rompedero y Santa Helena, los cuales hacían
parte de la antigua Hacienda Bellacruz. La escritura mencionada se encuentra en
los Folios 362 a 370.
[19] Al respecto, ver la parte
considerativa de la Resolución No. 1125 del 13 de marzo de 1996, Folios 53 a 55
del Cuaderno No. 1 de revisión.
[20] La Resolución No. 1125 del 13 de
marzo de 1996, resolvió negativamente la solicitud de revocatoria directa
formulada contra la Resolución No. 1551 de 1994. El documento se encuentra en
los Folios 102 a 117 del Cuaderno No. 1 de primera instancia (rosado) y 53 a 65
del Cuaderno No. 1 de Revisión (rojo).
[21] La providencia del Consejo de
Estado se encuentra en los folios 105 a 115 del Cuaderno de revisión. Para la
Corte, esta decisión tiene el carácter de “rechazo”.
[22] Aportan recorte de prensa del
periódico El Heraldo del 20 de mayo de 1998. En la noticia se informa sobre la
captura de del jefe paramilitar Francisco Alberto Marulanda, con motivo de la
investigación adelantada por presunta comisión de los delitos de homicidio y
concierto para delinquir..
[23] El apoderado de los accionantes
lo relata en el acta de 26 de noviembre de 2010 suscrita con funcionarios del
INCODER y del Gobierno municipal de La Gloria.
[24] Al respecto, ver noticias de
prensa: “Desplazados del Cesar regresan a sus tierras” del diario El
Colombiano, 15 de abril de 1996, Folio 31 del Cuaderno No. 1 del proceso de
tutela de primera instancia.
[25] Ello
se indica en la Sentencia de 18
de febrero de 2010, proferida por la Sección Tercera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, con número de radicación  20001-23-31-000-1998-03713-01(18436);
Actor:Manuel Narvaez Corrales Y Otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa
y otros (C.P. Mauricio Fajardo), mediante la cual se resolvió a favor de los
accionantes, una acción de reparación directa, y se condenó al Estado por la
omisión de protección de la población de la Hacienda Bellacruz. En la referida
sentencia se probó la presencia de grupos paramilitares en la Hacienda
Bellacruz, y de bases militares dentro y cerca del área, sin que se evitaran
las violaciones a la vida allí cometidas.
Así, menciona el Consejo de Estado que en folios
1 a 6 del cuaderno 2, se aportó un oficio dirigido al Alcalde Municipal de
Tamalameque, de 15 de marzo de 1996, por un grupo de campesinos desplazados de
la Hacienda Bellacruz. En éste, se denunció:
“Desde
hace siete (7) meses constituimos comunidades campesinas asentadas de forma
tranquila y pacífica en el predio rural ya referido, en donde hemos venido
adelantando explotaciones agrícolas y ganaderas consistentes en maíz, sorgo,
arroz, plátano, yuca, etc, y hemos construido a nuestras expensas viviendas de
zinc y bareque, así como instalaciones para explotación ganadera y especies
menores.
El
día 14 de febrero de 1996 en horas de la noche penetraron a nuestras tierras
grupos civiles armados autodenominándose como paramilitares, quienes ultrajaron
verbal y físicamente a hombres, mujeres y niños campesinos e intimidándolos para
que desocuparan la zona en un término no inferior a cinco días; también
procedieron a quemar las viviendas construidas, destruyeron escuelas y se
apoderaron de bienes y enceres de los campesinos ocupantes. De igual forma
solicitaron en forma amenazante para que suministráramos información de los
líderes de la comunidad. Estos hechos de despojo se prolongaron por cinco días,
quedando gran parte de las pertenencias de los campesinos abandonadas en la
hacienda. Los hechos arbitrarios e ilegales se prolongaron hasta el 18 de
febrero del año en curso y como consecuencia de ello tuvimos que refugiarnos en
los municipios aledaños ya citados, y desde esta fecha no hemos podido regresar
a nuestros predios.
De
esta situación descrita en esta querella dimos oportuno aviso a los despachos
de las personerías y alcaldías de los municipios de Pelaya, La Gloria, con el
objeto de que ampararan nuestra posesión y derechos conculcados, sin que hasta
la fecha hayamos tenido respuesta alguna, encontrándonos en una situación de
desplazamiento por la violencia, careciendo de protección a la vida, hacinados
y con grandes problemas de subsistencia …”.
[26] Número de radicación  20001-23-31-000-1998-03713-01(18436);
Actor: Manuel Narváez Corrales y Otros Demandado: Nación – Ministerio de
Defensa y otros (C.P. Mauricio Fajardo),
[27] Contenido en los folios 1 a 6
del cuaderno 2 del proceso de reparación directa.
[28] El acta se encuentra en los
folios 118 a 120 del Cuaderno No. 1 de primera instancia. Señalan que las actas
fueron firmadas por el viceministro del Interior del momento, la viceministra
de Agricultura, la Directora del Programa de Atención de Desplazados. Asimismo,
aportan recortes de prensa de los diarios El Espectador y El Colombiano que dan
cuenta del desplazamiento al que fue sometido la población de campesinos
ocupantes de la Hacienda Bellacruz, en Folios 2 a 8 y 37 a 41 del Cuaderno No.
1 del proceso de tutela de primera instancia.
[29] El artículo 38 de la Ley 160 de
1994 define la UAF como Unidad Agrícola Familiar, y : “ la empresa básica de
producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión, conforme a
las condiciones agroecológicas de la zona y con tecnología adecuada, permite a
la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve
a la formación de su patrimonio”
[30] La adenda a los acuerdos del 14
y 21 de marzo de 1996 se encuentra en los folios 122 a 124 del Cuaderno No. 1
de primera instancia.
[31] Así, se pone de presente el caso de los hermanos Eder, Eliseo y Manuel
Narváez, quienes fueron asesinados los dos primeros el día 28 de septiembre de
1996, por el mismo grupo paramilitar que los  había expulsado. Por razón de
estos sucesos, el Estado fue condenado en sentencia del 18 de febrero de 2010, proferida por la
Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, con número de radicación  20001-23-31-000-1998-03713-01(18436) (C.P.
Mauricio Fajardo).
Igualmente, la Comisión Colombiana de
Juristas, en el documento de Amicurs Curiae aportado al expediente,
manifiesta otra serie de hechos violentos en el año de 1996 en los predios de
la Hacienda Bellacruz, sobre algunos de los campesinos que se negaron a
desalojar los territorios. Así, señalan que fueron asesinados i) Luis Segundo
Torres (el 30 de abril de 1996), ii) Eduardo Donado (quien es asesinado en el
predio San Antonio el 6 de mayo de 1996), iii) Jaime Laguna Collazos
(quien es asesinado el 8 de mayo de 1996 en el predio San Antonio).
El apoderado de los accionantes, en el acta
del 26 de noviembre de 2010 señala que el señor Élger Castilla fue asesinado en
agosto d 1996, y que incluso, él mismo recibió amenazas contra su vida. Folio
178 del Cuaderno No. 1 de primera instancia.
[32] Según lo señalado en el fallo
No. 198037-13-01 expediente 18436 de segunda instancia del Tribunal
Administrativo del Cesar, mediante el cual se condenó a la Nación por omisión
de la fuerza pública.
[33] Declaración rendida por la
señora Belén Torres Cárdenas, quien se desempeñaba como integrante de la
Asociación Nacional de Usuarios Campesinos ANUC ante el Cónsul General de
Bruselas, y que se valora en el proceso fallado por el Consejo de Estado en
sentencia del 18 de febrero de 2010 (Op. Cit), C.P. Mauricio Fajardo.
[34] Tercer informe sobre la
situación de derechos humanos en Colombia, (999) Comisión Interamericana de
Derechos Humanos.
[35] Tal y como consta en el folio de
matrícula inmobiliaria No. 196-25667.
[36] Ello lo indica el apoderado de
los accionantes en el acta del 26 de noviembre de 2010, previamente mencionada.
[37] Mediante la cual se titula el
predio San Carlos.
[38] Mediante la cual se titula el
predio San Antonio.
[39] Según lo indica en el acta del
26 de noviembre de 2010, Folio 178 del Cuaderno No. 1 del proceso de primera
instancia.
[40] Ello lo denuncia en oficio del
17 de julio de 2010, dirigido al Director del INCODER. Folio 204 y 205 del
Cuaderno No. 1 del proceso de primera instancia.
[41] Aportan diversas peticiones
enviados a diferentes autoridades, tales como el INCODER (Folios 143 a 227),
Presidencia de la República, entre otros.
[42] Consejo de Estado,
Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado del 28 de junio de 1996, expediente No. 12005.
[43] Según consta en el documento
denominado “Preguntas y respuestas", aportado al proceso y anteriormente
mencionado en la Resolución No, 10446 de 18 de septiembre de 2014 proferida por
el INCODER (Folios 64 y siguientes del cuaderno No. 2 del proceso de primera
instancia). La división consta en la anotación No. 35 del folio de matrícula
inmobiliaria No. 196-1038.
[44] Después de descontar las dos mil
sesenta (2060) hectáreas vendidas al INCORA a través de la Resolución No. 1990
de 1995.
[45] La descripción de la división
material de los lotes, se encuentra en el folio 76 del Cuaderno No. 2 del
proceso de primera instancia.
[46] Ello consta en el folio 77 del
Cuaderno No. 2 del proceso de primera instancia. El folio de matrícula
inmobiliaria 196-29372 fue aportado al proceso por la Superintendencia de
Notariado y Registro, y se encuentra en la carpeta No. 6 del cuaderno de
revisión. La anotación en la cual consta el englobe realizado por medio de E.P.
3162 del 13 de diciembre de 2007, es la número 9.
[47] La constancia de la apertura del
folio de matrícula inmobiliaria No. 196-39010 se encuentra en la parte final
del certificado de tradición y libertad del predio No. 196-29372, en la carpeta
No. 6 del cuaderno de revisión.
[48] La Escritura Pública No. 1427
del 24 de junio de 2008 fue registrada en la anotación No. 7 del folio de
matrícula inmobiliaria 196-39010.
[49] Tal y como consta en la
anotación No. 8, ibíd..
[50] Cita contenida en las páginas 77
y 78 del Cuaderno No. 1 de primera instancia, en el texto de la Resolución No.
10446 de 18 de septiembre de 2014, proferida por la Superintendencia de
Notariado y Registro. Mediante ésta, se confirma la decisión de la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos de Aguachica – Cesar, de negar la inscripción
de la Resolución No. 0481 de 2013 proferida por el INCODER.
[51] En el folio No. 166 del Cuaderno
de Revisión No. 1 de la Corte Constitucional obra certificación expedida por el
representante legal de la sociedad “M.R. de Inversiones S.A.S”, el señor Ramiro
de Francisco reyes, quien señala que “El accionista único de la sociedad
M.R. de Inversiones S.A.S., identificada con NIT 860 -029.449-1 es la sociedad
panameña denominada GRUPO AGROINDUSTRIAL HACIENDA LA GLORIA S.A”.
[52] El contrato de fiducia mercantil
irrevocable de administración, garantía y fuente de pago suscrito entre La
Dolce Vista Estate INC – Sucursal Colombia, M.R. de Inversiones S.A.S y
Fiducafé, de 28 de septiembre de 2010, se encuentra en los Folios 180 a 203 del
Cuaderno No. 1 de Revisión.
[53] LDV hace referencia a la
sociedad “La Dolce Vista Estate INC Sucursal Colombia), según la definición
contenida en la cláusula primera del contrato de fiducia mercantil. Folios 183
y 184 del Cuaderno No. 1 de Revisión.
[54] Asimismo, en el certificado de
libertad y tradición del predio con folio de matrícula inmobiliaria No.
196-39010, y que se encuentras en los Folios 160 a 164 del Cuaderno No. 1 de
revisión, y se observa:
i) Anotación No. 7: Que mediante
escritura pública del 24 de junio de 2008 de la Notaría Séptima de Bogotá, se
actualizaron “las coordenadas planas Gauss del plano general de la Hacienda
Bellacruz” por parte de la sociedad “M.R. de Inversiones Ltda”. ii) Anotación
No. 8: Se indica que mediante Escritura Pública No. 1427 del 24 de junio de
2008, la sociedad M.R. de Inversiones Ltda. Cambió su razón social a “M.R.
Inversiones S.A.”
iii) Anotación No. 11: Señala que
mediante Escritura Pública 2280 del 22 de septiembre de 2009 de la Notaría
Dieciséis de Bogotá, la sociedad M.R. de Inversiones S.A. realizó una
compraventa parcial de mil quinientos sesenta y siete (1567.75) M2 al INVÍAS.
iv) Anotación No. 13: Indica que
mediante escritura pública No. 1276 del 22 de septiembre de 2009 de la Notaría
Treinta y Uno de Bogotá, se modifica el nombre del predio a “Hacienda La
Gloria”.
iv) Anotación No. 14: Señala que
por Escritura Pública No. 3663 del 28 de septiembre de 2010 de la Notaría
Setenta y Tres de Bogotá, se transfiere el bien inmueble al Fideicomiso Dolce
Vista.
La Escritura Pública No. 3663
(que obra en los Folios 292 a 334) es devuelta por la Oficina de Registro por
cuanto i) los linderos citados no corresponden con el predio transferido al
Fideicomiso, ii) la escritura citada como antecedente registral estaba errada,
pues el englobe no transfiere el derecho de dominio. Ésta se aclaró a través de
la Escritura Pública No. 3788 del 5 de octubre del 2010 de la Notaría Setenta y
Tres de Bogotá, en la que se señala que la antigua Hacienda Bellacruz hoy se
denomina “Hacienda La Gloria” (Folio 259). Así, indican que los linderos de la
Hacienda La Gloria son los mismos de la antigua “Hacienda Bellacruz”, contenidos
en la Escritura Pública No. 2537 del 4 de octubre de 1983 de la Notaría Once de
Bogotá, a los cuales debe restarse los terrenos vendidos al INCORA mediante
escritura pública No. 1900 de 2 de mayo de 1995 de la Notaría Séptima de Bogotá
(Folio 264). Igualmente, señalan que la diferencia numérica de área entre la
antigua Hacienda Bellacruz, que antes tenía unas nueve mil hectáreas de área
(Folio 267), y la actual Hacienda La Gloria, de cinco mil ochocientas sesenta y
seis punto siete hectáreas (5866,7), se debe a la tecnología utilizada para
verificar los linderos en la última medición (Folio 267)
[55] Anexan copia de la Escritura
Pública No. 2228 del 6 de noviembre de 1948, mediante la cual Luis Maldonado
vende a Alberto Marulanda el predio María Isidra (Folios 336 a 345); copia de
la Escritura Pública No. 118 de 13 de octubre de 1943, mediante la cual Juan
Silva y Ana Mercedes de Silva vendieron a Alberto Marulanda el predio Potosí
(Folios 358 a 361); de la Escritura Pública No. 78 de 1946, mediante la cual
Misael Grillo y Martina Londoño venden los predios San Simón y Venecia  (Folios
347 a 356)
[56] Aportó concepto proferido por la
Superintendencia de Notariado y Registro, del 9 de septiembre de 2013, dirigido
a la abogada  de Hacienda La Gloria, Ana María Botero. En éste, la
Superintendencia señaló que no era posible inscribir la Resolución No. 1551 de
1994, porque ésta ordenó que no fuera inscrita. Así, indicó que “si bien se
dijo en la parte considerativa que los inmuebles no habían salido del dominio
de la Nación, no existió una orden clara en ese sentido, en contradicción de
los principios de rogación y legalidad que rigen el sistema registral”.
[57] La Resolución No. 868 del 25 de
abril de 2011, mediante la cual el INCODER reasume la competencia para conocer
del proceso de recuperación de baldíos de los predios de la Hacienda Bellacruz,
se encuentra en los Folios 64 y 65 del Cuaderno No. 1 de revisión y 604 y 605
del Cuaderno No. 1 de primera instancia.
[58] La Resolución No. 3246 del 2 de
diciembre de 2011 proferida por la Subgerencia de Tierras Rurales del INCODER,
mediante la cual se niega el recurso de reposición contra la Resolución No.
2294 del 5 de septiembre de 2011, se encuentra en los folios 71 a 87 del
Cuaderno No. 1 de revisión. A su vez, la Resolución No. 3558 del 13 de
diciembre de 2011, mediante la cual el INCODER aclara que el procedimiento
adelantado es de recuperación de baldíos y no de extinción de dominio, como
erróneamente se había consagrado en la Resolución No. 3246 de 2011, se
encuentra en los Folios 88 a 92 del mismo cuaderno.
Frente a la Resolución No. 3558
de 2011, el apoderado de la sociedad M.R. de Inversiones S.A.S. interpuso
recurso de reposición, alegando una presunta falsa motivación de la entidad al
proferirlo. Sin embargo, éste es desestimado por el INCODER mediante Resolución
No. 123 de 3 de febrero de 2011, en la que se señala que el acto administrativo
impugnado simplemente hace alusión a una corrección de un error contenido en la
Resolución No. 3246 de 2011, frente a la naturaleza del procedimiento
adelantado.
[59] La Resolución No. 481 de 2013,
mediante la cual se declara la indebida ocupación de bienes baldíos, se
encuentra en los Folios 4405 a 447 del Cuaderno No. 1 de revisión.
[60] Hoja No. 34 de la Resolución No.
481 de 2013, en la que se incluyen las conclusiones proferidas por los
funcionarios del INCODER en el dictamen pericial.
[61] La referida norma dispone que el
INCODER puede solicitar la inscripción de los actos administrativos en los
cuales se ordena la recuperación de baldíos indebidamente ocupados, sin
perjuicio de la acción de revisión a la que tienen derecho los interesados.
Así, señala la norma: “ARTÍCULO 24. EJECUTORIA DE LAS
RESOLUCIONES FINALES DE DESLINDE Y RECUPERACIÓN. En firme las resoluciones de deslinde
de tierras de la Nación y recuperación de baldíos indebidamente ocupados, y
sin perjuicio del derecho que asiste a los afectados de interponer la acción de
revisión de estos actos ante el Consejo de Estado, dentro de los cinco (5)
días siguientes a su ejecutoria el Incoder remitirá a la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos correspondiente copia de las providencias para su
respectiva inscripción y poder proceder a dar cumplimiento a lo resuelto en
cada caso”.
[62] El acto administrativo mediante
el cual se resuelve el recurso de reposición contra la nota devolutiva de
inscripción de la Resolución No. 0481 de 2013, se encuentra contenido en la
Resolución No. 050 de 14 de julio de 2014, proferida por la Oficina de Registro
de Instrumentos Públicos de Aguachica – Cesar. Cuaderno No. 1 de primera
instancia, folios 50 a 62.
[63] Estos folios de matrícula
inmobiliaria hacen alusión a los predios de la Hacienda Bellacruz.
[64] Contenida en el artículo 5º de
la Resolución No. 01551 de 1994.
[65] Cita contenida en las páginas 77
y 78 del Cuaderno No. 1 de primera instancia, en el texto de la Resolución No.
10446 de 18 de septiembre de 2014, proferida por la Superintendencia de
Notariado y Registro. Mediante ésta, se confirma la decisión de la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos de Aguachica – Cesar, de negar la inscripción
de la Resolución No. 0481 de 2013 proferida por el INCODER.
[66] A través de Resolución No. 10446
del 18 de septiembre de 2014 de la Superintendencia de Notariado y Registro, la
cual fue anexada al informe presentado por el INCODER. Se encuentra en los
folios 64 a 95 del Cuaderno 2 de tutela.
[67] Adicionalmente, indicó que el
dictamen rendido por los peritos del IGAC en el procedimiento de recuperación
de la propiedad, y contenido en la Resolución No. 0481 de 2013, indica la
imposibilidad de delimitar los predios objeto del respectivo procedimiento.
[68] Cuaderno de tutela, Folios 517 a
522.
[69] El auto de selección en el caso
de la referencia se encuentra en los folios 3 a 7 del Cuaderno No. 1 de revisión.
[70] El INCODER presentó el informe
requerido el 4 de noviembre de 2011 (el cual se encuentra en los Folios No. 13
a 15 del cuaderno de revisión), y en éste indicó: i) Que el procedimiento de
clarificación de la propiedad de los predios de la Hacienda Bellacruz finalizó
con la Resolución No. 1551 del 20 de abril de 1994 proferida por el extinto
INCORA. En el artículo 3º de la referida resolución se declaró que no se
acreditó propiedad privada sobre los predios denominados Potosí, Caño Negro,
Los Bajos, San Simón, Venecia, María Isidra y San Miguel, de acuerdo con la
Ley 200 de 1936.
Igualmente, señaló que la
sociedad M.R. de Inversiones presentó solicitud de revocatoria en contra del
mencionado acto administrativo, la cual fue resuelta negativamente mediante
Resolución No. 1125 del 13 de marzo de 1996.
[71] El auto de pruebas del 19 de
octubre de 2011se encuentra en los folios 9 y 10 del Cuaderno No. 1 de
revisión. Asimismo, la Sala ordenó la suspensión de términos para la resolución
del caso, de conformidad con lo establecido en el artículo 57 del Reglamento
Interno de la Corte Constitucional
[72] El auto de 19 de junio de 2014
proferido por la Corte Constitucional se encuentra en los Folios 116 a 119 del
Cuaderno No. 1 de Revisión.
[73] El 26 de junio del 2014, el
Departamento para la Prosperidad Social contestó la acción de tutela[73]. La entidad solicitó su
desvinculación al trámite, por cuanto, a su juicio, no tenía legitimación por
pasiva en el caso de la referencia. Así, mencionó que la competencia para administrar
el Registro Único de Víctimas no es del Departamento para la Prosperidad
Social. En efecto, indicó que en virtud de lo consagrado en el artículo 7º del
Decreto 4802 de 2011, dicha función fue asignada a la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
[74] El auto se encuentra en los
folios 598 a 600 del Cuaderno No. 1 de revisión.
[75] El edicto emplazatorio se
encuentra en los folios 18 a 21 y 175 a 177 del Cuaderno No. 2 de primera
instancia.
[76] Cuaderno No 2 del proceso de
primera instancia, Folios 101 a 105, en los que consta la contestación del
Departamento para la Prosperidad Social.
[77] La contestación del Ministerio de
Agricultura se encuentra en los Folios 118 a 122 del Cuaderno No. 2 del proceso
de tutela de primera instancia.
[78] La contestación de la
Superintendencia de Notariado y Registro se encuentra en los folios 123 a 134
del Cuaderno No. 2 del proceso de tutela de primera instancia.
[79] La contestación referenciada se
encuentra en el Cuaderno No. 2 del proceso de primera instancias, en los Folios
135 a 174.
[80] Al respecto, mencionan que
mediante oficio del 9 de octubre de 2012, dirigido a la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos – Seccional Aguachica, INCODER solicitó la inscripción de
la Resolución No. 1551 de 1994. Sin embargo, la entidad, mediante Oficio
ORP-1240 del 18 de octubre de 2012, respondió negativamente la solicitud,
indicando que la Resolución No. 1551 de 1994 no declaraba taxativamente que los
bienes fueran baldíos, y que tampoco se ordenaba la cancelación de los
registros.
[81] Cuaderno 2 de primera instancia
del proceso de tutela, Folios 178 a 199.
[82] La impugnación del fallo de
primera instancia por parte de ASOCOL se encuentra en los Folios 237 a 245 del
Cuaderno No. 2 del proceso de primera instancia.
[83] Tal y como se ha señalado en la
presente providencia, los mencionados predios fueron adquiridos por el INCORA a
través de la Escritura Pública No. 1900 de 1995 de la Notaría Séptima de
Bogotá.
[84] Aportan cuaderno de investigación
penal adelantada en contra de Juan Francisco Prada. Ver Cuaderno Juan Francisco
Prada.
[85] El accionante afirma que ello
consta en las imputaciones de cargo del 28 de octubre de 2014 y 21, 22, 23, 26,
27, 28, 29 y 30 de enero de 2015
[86] La providencia del 26 de marzo
de 2015, mediante la cual la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia decide
declarar la nulidad de todo lo actuado, se encuentra en el Cuaderno No. 1 de
segunda instancia.
[87] El auto admisorio proferido por
el Juzgado Décimo Civil del Circuito se encuentra en los folios 41 y 42 del
Cuaderno No. 3 de primera instancia (amarillo).
[88] La sentencia de primera instancia
proferida por el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bucaramanga, mediante la
cual se declaró improcedente la acción de tutela iniciada por ASOCOL contra el
INCODER y otros, se encuentra en los folios 58 a 65 del Cuaderno No. 3 de
primera instancia (amarillo).
[89] Así, citan la sentencia del 18
de febrero de 2012 proferida por el Consejo de Estado, con número de radicado
1998 0371301, mediante la cual se condenó a la Nación Ministerio de Defensa
Nacional, por razón del desplazamiento forzado de la Hacienda Bellacruz.
[90] Así, citan la sentencia del 18
de febrero de 2012 proferida por el Consejo de Estado, con número de radicado
1998 0371301, mediante la cual se condenó a la Nación Ministerio de Defensa
Nacional, por razón del desplazamiento forzado de la Hacienda Bellacruz.
[91] Como es el caso de los
Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, los principios sobre la
restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas
desplazadas, y los principios para la protección y la promoción de los derechos
humanos mediante la lucha contra la impunidad.
[92] Tal es el caso del artículo 13
superior, que garantiza un trato diferencial a la población desplazada, como
fue interpretado en la Sentencia T-098 de 2002.
[93] Cuaderno de tutela, Folios 517 a
522.
[94] El auto de selección en el caso
de la referencia se encuentra en los folios 3 a 7 del Cuaderno No. 1 de
revisión.
[95] El INCODER presentó el informe
requerido el 4 de noviembre de 2011 (el cual se encuentra en los Folios No. 13
a 15 del cuaderno de revisión), y en éste indicó: i) Que el procedimiento de
clarificación de la propiedad de los predios de la Hacienda Bellacruz finalizó
con la Resolución No. 1551 del 20 de abril de 1994 proferida por el extinto
INCORA. En el artículo 3º de la referida resolución se declaró que no se
acreditó propiedad privada sobre los predios denominados Potosí, Caño Negro,
Los Bajos, San Simón, Venecia, María Isidra y San Miguel, de acuerdo con la
Ley 200 de 1936.
Igualmente, señaló que la
sociedad MR de Inversiones presentó solicitud de revocatoria en contra del
mencionado acto administrativo, la cual fue resuelta negativamente mediante Resolución
No. 1125 del 13 de marzo de 1996.
[96] El auto de pruebas del 19 de
octubre de 2011se encuentra en los folios 9 y 10 del Cuaderno No. 1 de
revisión. Asimismo, la Sala ordenó la suspensión de términos para la resolución
del caso, de conformidad con lo establecido en el artículo 57 del Reglamento
Interno de la Corte Constitucional
[97] El auto de 19 de junio de 2014
proferido por la Corte Constitucional se encuentra en los Folios 116 a 119 del
Cuaderno No. 1 de Revisión.
[98] El 26 de junio del
2014, el Departamento para la Prosperidad Social contestó la acción de tutela.
La entidad solicitó su desvinculación al trámite, por cuanto, a su juicio, no
tenía legitimación por pasiva en el caso de la referencia. Así, mencionó que la
competencia para administrar el Registro Único de Víctimas no es del
Departamento para la Prosperidad Social. En efecto, indicó que en virtud de lo
consagrado en el artículo 7º del Decreto 4802 de 2011, dicha función fue
asignada a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas.
[99] Folios 598 a 600 del Cuaderno
No. 1 de Revisión de la Corte Constitucional.
[100] El edicto emplazatorio se
encuentra en los folios 18 a 21 y 175 a 177 del Cuaderno No. 2 de primera
instancia.
[101] La sentencia de primera instancia
proferida por el Juzgado Décimo Civil del Circuito de Bucaramanga, mediante la
cual se declaró improcedente la acción de tutela iniciada por ASOCOL contra el
INCODER y otros, se encuentra en los folios 58 a 65 del Cuaderno No. 3 de
primera instancia (amarillo).
[102] Presidida por la Magistrada
Gloria Stella Ortiz Delgado. La Magistrada actualmente preside la Sala Sexta de
Revisión.
[103] Cuaderno de Revisión No. 1,
Carpeta 3, folio 879.
[104] Ibid. Auto del 5 de agosto de
2015, Folio 951.
[105] Carpeta No. 6 del Cuaderno de
Revisión 1. Folios 16 y 17.
[106] Cuaderno Carpeta No. 5 del
cuaderno de revisión, Folios 58 a 70.
[107] Folios 305 a 476 del Cuaderno de
Tutela No. 1.
[108] El edicto emplazatorio se
encuentra en los folios 18 a 21 y 175 a 177 del Cuaderno No. 2 de primera
instancia.
[109] Al respecto, ver las
declaraciones rendidas por víctimas de desplazamiento de la Hacienda Bellacruz,
las cuales señalan que el señor Francisco Alberto Marulanda creó y lideró un
grupo de paramilitares en la zona, a saber, la de José Trinidad Urguijo Varela,
Germán Rizo Sanjuan, Carmen Rosa Manosalva Ruedas, Dairo Alberto Jiménez
Romero, Diosemel Rueda Manosalva, Imelda Toro Peña, María Adonay Herrera de
Amariles, entre otros. Las declaraciones se encuentran en el Cuaderno de la
Fiscalía o Cuaderno 8, desde los folios 14 a 97.
[110] Al respecto, ver el Folio 101 del
Cuaderno de Investigación de la Fiscalía (Cuaderno No. 12).
[111] Mediante la cual se que declara
la indebida ocupación de los baldíos.
[112] Por ejemplo, ello consta en la
respuesta al derecho de petición elevado por Andrés Felipe Ocampo Martínez,
Director Técnico de Procesos Agrarios, de 15 de enero de 2013 y con número de
radicación 20131100854. El INCODER preguntó si la Resolución No, 1551 de 1994
había sido registrada, y solicitó una certificación. La Superintendencia
señaló: “En relación a esta solicitado (sic) en este punto, es
importante mencionar que como lo dispone la Ley 1579 de 2012- Estatuto
Registral, el objetivo del registro de la propiedad inmueble es servir de medio
de tradición del dominio de los bienes raíces y de otros derechos reales
constituidos, así mismo dar publicidad a los instrumentos públicos en eventos
en que se afecten, modifiquen o extingan derechos reales sobre bienes raíces,
lo cual se refleja en el folio de matrícula inmobiliaria. Por lo
anterior, esta Delegada no puede otorgar una certificación de la inscripción de
un acto como lo sugiere en su comunicación, ya que el folio de matrícula exhibe
los actos, contratos o providencias inscritas en el mismo.
Ahora bien, revisados
cada uno de ellos se identificó que la Resolución 1551 del 20 de abril de 1994
se encuentra inscrita en el folio de matrícula 196-1038, el cual identifica al
predio Hacienda Bellacruz como predio de mayor extensión, específicamente en la
anotación No. 22”.
[113] Los miembros de ASOCOL son aproximadamente
setenta (70) familias. No obstante, en la Hacienda Bellacruz se han efectuado
desplazamientos de un número mayor, tal y como se ha indicado en distintas
versiones en el marco de procesos de justicia y paz.
[114] Tal y como consta en la anotación
No. 16 del folio de matrícula inmobiliaria del predio denominado “Bellacruz”.
[115] Tal y como consta en la Escritura
Pública No. 1276 del 22 de septiembre de 2009 de la Notaría 31 de Bogotá,
aportada por dicha Notaría a la Carpeta No. 6 del Cuaderno de revisión. Numeral
segundo.
[116] Como consta en la escritura
pública No. 3663 del 28 de septiembre de 2010 de la Notaría 73 de Cartagena,
aportada por dicha Notaría a la Carpeta No. 6 del Cuaderno de revisión.
[117] Legrand, Catherine. 1988. Colonización y
protesta campesina en Colombia 1850-1950, Ed. Universidad Nacional, Bogotá.
[118] Milun, Kathryn. 2011.
The Political Uncommons: The cross-Cultural Logic of Political Uncommons. Ashgate, Burlington,
VT, pp. 57ss.
[119] Entre tales normas pueden
incluirse La Ley 14 de 1680 o Código de Indias, las Cédulas de Instrumentos de
San Lorenzo de 1754, y de San Idelfonso de 1780 que flexibilizó las condiciones
de los poseedores, la Ley 13 de 1821 y la Ley 30 de 1843.
[120] Entre éstas están la Ley 71 de
1917, la Ley 85 de 1920, la Ley 47 de 1926, y la Ley 98 de 1928.
[121] Nótese que en el presente caso el
Ministerio de Agricultura adjudicó a Cecilia Ramírez de Marulanda los predios
baldíos de El Bajo y Santa Ana, los cuales entraron a formar parte de la
Hacienda Bellacruz, mediante Resolución 312 de noviembre 27 de 1953,
protocolizada mediante Escritura No. 1514 del 4 de junio de 1954, otorgada en
la Notaría primera de Barranquilla, registrada el 2 de marzo de 1962.
[122] Coincidiendo con esta perspectiva,
ver, entre otros: Reyes,
Alejandro. 2009. Guerreros y Campesinos: el despojo de la tierra en Colombia.
Norma. Machado Absalón. 2002. De la estructura agraria al sistema agroindustrial, Universidad
Nacional de Colombia.
Ibáñez, y A. Moya. 2009. “Vulnerability
of Victims of Civil Conflict: Empirical Evidence for the Displaced Population
in Colombia” en World Development 38(4): 647-663.
[123] Recuérdese que, como lo mencionó
la  Corte al referirse a la evolución del régimen legal de los baldíos, desde
los inicios de la era republicana hasta pasada la segunda mitad del Siglo XIX
el Estado vendió los baldíos, precisamente con fundamento en que eran bienes de
su propiedad.
[124] Corte
Suprema de Justicia, sentencia de noviembre 16 de 1978, Magistrado ponente, doctor
Luis Carlos Sáchica, Gaceta Judicial, tomo CLVII, número 2397, pág. 263
[125] Lo cual, a juicio de la Corte,
correspondería a un rechazo de la acción. El Consejo de Estado resolvió: “Inadmítese
la demanda propuesta por la señora Cecilia Ramírez de Marulanda, contra el
Incora por estar caducada la acción propuesta”. Folio 114 del cuaderno de
revisión.
[126] Aportada en la Carpeta No. 6 del
cuaderno de revisión.
[127] Gaceta Judicial Nº 2366, págs.
44-45.
[128] Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. C.P. Daniel Suárez
Hernández.  30
de julio de 1992. Radicación
número: 7510.
[129] Sentencia C-640 de 2002 (M.P.
Marco Gerardo Monroy Cabra).
[130] Nótese que la Ley 160 de 1994
entró a regir el 5 de agosto de 1994, es decir, alrededor de tres meses después
de que la Resolución 1551 de 1994 cobró fuerza ejecutoria.
[131] El artículo 72 de la Ley 160 de
1994 señala: “ARTÍCULO 72. No
se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas
naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título,
de otros predios rurales en el territorio nacional”.
[132]  Algunas de las declaraciones se
encuentran en los folios 14 a 53 del Cuaderno de la Fiscalía.
[133] El acta referida se encuentra en
los folios 175 a 181 del Cuaderno No. 1 de primera instancia.
[134] El documento se encuentra en los
folios 1049 a 1084 de la carpeta No. 3 del cuaderno de revisión. Fue realizado
por Silvio Garcés Mosquera, funcionario de la Subgerencia de Tierras Rurales
del INCODER, en mayo del 2013.
[135] Ibid. P. 1057.
[136] Ver también las sentencias T-419
de 2003 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), SU-1150 de 2000 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz) y T-076 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva)
[137] Ibid. Cuaderno de la Fiscalía.
[138] Ibid. Informe elaborado por el
INCODER, “Preguntas y respuestas”.
[139] En este sentido, ver Sentencia
C-644 de 2012 (M.P. Adriana María Guillén Arango).
[140] Para un detalle completo de las
fechas de las escrituras inscritas, ver la Resolución 1551 de 1994.
[141] Gómez, José J. 1983. Bienes, U
Externado de Colombia, p. 156.
[142]Se transcribe el texto del
artículo 50, subrayando y resaltando el aparte del inciso tercero declarado
inexequible:
“Contra las resoluciones del
Gerente General del INCORA que decidan de fondo los procedimientos que se
regulan en este Capítulo, sólo procede el recurso de reposición en los términos
del Código Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5) días siguientes
a la notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de
lo Contencioso Administrativo, en única instancia, conforme a lo establecido en
el numeral 9o. del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. La
demanda de revisión deberá presentarse dentro de los quince (15) días
siguientes a la fecha de ejecutoria del acto administrativo correspondiente.
“La resolución que culmine el
procedimiento de clarificación de la propiedad sólo podrá declarar que en
relación con el inmueble objeto de las diligencias no existe título originario
del Estado, o que posee título de adjudicación que no ha perdido su eficacia
legal, o que se acreditó propiedad privada por la exhibición de una cadena de
títulos debidamente inscritos otorgados por un lapso no menor del término que
señalan las leyes para la prescripción extraordinaria, según lo previsto en
esta Ley, o que los títulos aportados son insuficientes, bien porque no
acreditan dominio sino tradición de mejoras sobre el inmueble, o se refiere a
bienes no adjudicables, o que se hallen reservados, destinados a un uso
público, o porque se incurre en exceso sobre la extensión legalmente
adjudicable. Cuando se declare que en relación con el inmueble existe propiedad
privada, o que salió del patrimonio del Estado, en todo caso quedarán a salvo
los derechos de los poseedores materiales, conforme a la ley civil.
“Ejecutoriada la resolución que
define el procedimiento y si no se hubiere formulado demanda de revisión,
o fuere rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare las pretensiones de
la demanda, se ordenará su inscripción en el correspondiente folio de matrícula
inmobiliaria para efectos de publicidad ante terceros”
[143] Sobre el concepto de efecto inter
comunis, pueden ser consultadas las sentencias SU-1023 de  2001; T-203 de
2002. M.P.: Jaime Córdoba Triviño; T-451 de 2009. M.P.: Juan Carlos Henao
Pérez; T-843 de 2009. M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SU-913 de 2009 M.P.:
Juan Carlos Henao Pérez y SU-446 de 2011 M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
entre otras.
[144] Ver sentencias T-946 de 2011
M.P.: María Victoria Calle Correa; T- 088 de 2011. M.P.: Luis Ernesto Vargas
Silva; T-239 de 2013. M.P.: María Victoria Calle Correa, entre otras.
[145] Ver Sentencias SU-254 de 2013.
M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva y T-068 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, entre otras. Así mismo, se pueden consultar los Autos 207 de 2010,
105, 293 y 315 de 2014. M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva.