T-838-10
Sentencia T-838/10
Sentencia T-838/10
PRESUNCION DE VERACIDAD EN ACCION DE TUTELA-Instrumento mediante el cual se sanciona el desinterés
o negligencia de autoridades públicas o particulares contra quien se interpuso
la acción constitucional
La presunción de veracidad fue concebida como un
instrumento para sancionar el desinterés o negligencia de la autoridad pública
o particular contra quien se ha interpuesto la demanda de tutela, en aquellos
eventos en los que el juez de la acción requiere declaraciones o informaciones[1] y
éstas autoridades no las rinden dentro del plazo respectivo, buscando de esa
manera que el trámite constitucional siga su curso, sin verse supeditado a la
respuesta de las entidades accionadas.
ACCION DE TUTELA FRENTE A OTROS MEDIOS DE DEFENSA
JUDICIAL-Procedencia
ACCION DE TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DE
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ-Reiteración de jurisprudencia
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA-Concepto
De
acuerdo con la jurisprudencia constitucional y las normas legales que regulan
la materia, la indemnización sustitutiva es una prestación reconocida por el
Sistema General de Pensiones, a quienes habiendo cumplido la edad prevista para
consolidar el derecho a la pensión por vejez, no han
reunido el tiempo mínimo de cotización para el efecto, siempre y cuando
manifiesten su intensión de ser beneficiarios de ella, y declaren su
imposibilidad de continuar cotizando.
ACCION DE TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DE
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ-Procedencia por cumplimiento de requisito de edad y
manifestación de imposibilidad de seguir cotizando al Sistema
Referencia:
expediente T-2.721.916
Acción de Tutela instaurada por Julia Pastora Guzmán
de Alfonso contra el Fondo Territorial de Pensiones del Tolima.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil
diez (2010).
La Sala Séptima de Revisión
de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside, Humberto Antonio Sierra Porto y Luís
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, y específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9°
de la Constitución Política,  profiere la siguiente:
SENTENCIA
En
la revisión del fallo dictado por la Sala de Decisión Penal del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Ibagué, el 5 de mayo de 2010, en el cual se
revocó el fallo emitido por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de la misma
ciudad, el 10 de marzo de 2010, dentro del trámite de la acción de tutela
instaurada por la señora Julia Pastora Guzmán de Alfonso, contra el Fondo
Territorial de Pensiones del Tolima.
De acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala
de Selección Número Siete de la Corte Constitucional, en Auto del 22 de julio
de 2010, escogió para efectos de su revisión, la acción de tutela de la
referencia.
1.
ANTECEDENTES
1.1.
SOLICITUD
El 24 de febrero de 2010, la señora Julia
Pastora Guzmán de Alfonso, formuló, a través de apoderado, acción de tutela
contra el Fondo Territorial de Pensiones del Tolima, por la presunta
vulneración de su derecho fundamental al mínimo vital, al negarle el
reconocimiento a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez consagrada
en el artículo 37 de la ley 100 de 1993.
1.1.1.  Hechos
1.1.1.1.
Indicó la demandante que el
día 11 de diciembre de 2008, radicó ante la entidad accionada, derecho de
petición solicitando la pensión de jubilación o la devolución de aportes
cotizados.
1.1.1.2.
No obstante, el Fondo
Territorial de Pensiones del Tolima, mediante Resolución 1516 del 30 de
diciembre de 2008, confirmada con la Resolución 069 del 20 de mayo de 2009,
resolvió negativamente su petición argumentando que para los años en que cotizó
la demandante, no existía norma que reglamentara la indemnización sustitutiva
(sector público), ni la devolución de aportes (sector privado), toda vez que
sólo hasta la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, se hizo posible dicho
reconocimiento.
1.1.1.3.
Adujo que con la negativa se
le causa un perjuicio irremediable, ya que por su edad nadie le da trabajo, por
lo tanto, no puede seguir aportando para su pensión y no cuenta con un ingreso
que le permita hacerlo.  Para la accionante, la carga que impone la Ley 797 de
2003, supone cotizar 26 años más y pensionarse tal vez si le alcanza la
vida, a los 74 años de edad.
1.1.1.4.
Estas razones la obligan a
acudir al Juez Constitucional, para que ordene a la entidad demandada  reconocer
la indemnización sustitutiva a la mayor brevedad, además que los valores
reconocidos sean indexados, y sus cifras actualizadas. Pues considera que a
pesar de existir otros medios de defensa judicial, estos no resultan idóneos
atendiendo su situación particular.
1.2.
TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA
DEMANDA
El Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Ibagué,
mediante auto del 25 de febrero de 2010, avocó el conocimiento de la acción de
tutela. En esa misma oportunidad corrió traslado al Fondo Territorial de
Pensiones del Tolima,  para que se pronunciara sobre la solicitud de amparo.
Sin embargo, dicha entidad no se pronunció al respecto.
1.3.
DECISIONES JUDICIALES
1.3.1.
Decisión de primera
instancia
El 10 de marzo de 2010, el Juzgado Cuarto Penal del
Circuito de Ibagué, resolvió tutelar los derechos fundamentales invocados por
la accionante, al encontrar  probado que cumple los requisitos establecidos en la
Ley 100 de 1993 para el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, esto
es, la edad de pensión pero no las semanas de cotización requeridas.
En el análisis del caso concreto el juzgador advirtió,
que el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, que establece la figura de la
indemnización sustitutiva, no trazó ningún límite temporal ni condicionó el
derecho para acceder a ella, a quien haya efectuado las cotizaciones con
posterioridad a la fecha en que empezó a regir la ley. De igual manera tuvo en
cuenta la carencia de recursos económicos alegada por la peticionaria, que le
impide seguir cotizando al sistema, demostrando ello la afectación de su mínimo
vital. Por lo tanto, ordenó al Fondo Territorial de Pensiones del Departamento
del Tolima, reconocer y pagar la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez a la que tiene derecho la actora, de acuerdo con las semanas de
cotización que encuentre debidamente acreditadas.
1.3.2.
Impugnación
Previo a la interposición de la impugnación, en
acatamiento a la orden impartida por el juez de primera instancia, la autoridad
demandada allegó copia de la Resolución 0593 del 16 de marzo de 2010, en la
cual reconoció y ordenó el pago de la indemnización sustitutiva por valor de
$1.055.479 a favor de la demandante.
Inconforme con la decisión, el Director del Fondo
Territorial de Pensiones del Tolima la objetó, pues en su parecer no se
determinó la situación especial expuesta por la peticionaria, ni la manera
específica y directa de las circunstancias en que se encuentra. Así, entonces,
no era la vía de tutela la procedente en el caso concreto; era la vía ordinaria
y ante el juez natural, la instancia en que se debió dirimir el caso bajo
examen, para que allí, en un estudio detallado de la situación fáctica,
probatoria y jurídica, se estableciera el reconocimiento pretendido por la
demandante.
Agregó, que el no reconocimiento por parte de la
administración departamental, se fundamenta  en repetidos fallos de jueces
ordinarios a nivel nacional.  Precisó que los organismos del Gobierno Nacional encargados
de resolver las inquietudes de los entes territoriales en materia de seguridad
social son, el Ministerio de Protección Social, Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, a través de la Dirección de Regulación Económica, quien emitió
un concepto sustentado en consulta elevada ante el Consejo de Estado, en el
cual se concluyó, que hay lugar al reconocimiento de  la indemnización
sustitutiva: i) cuando la persona demuestre afiliación después de la entrada en
vigencia del Sistema General de Pensiones establecido en la Ley 100 de 1993, es
decir después del 1 de abril de 1994, y para los servidores públicos de entes
territoriales, a partir del 30 de junio de 1995; ii) cuando el retiro se
produzca con posterioridad al 1 de abril de 1994; cuando se demuestre la
imposibilidad de seguir cotizando al sistema; iii) cuando no cuente con el
mínimo de semanas de cotización exigidas para tener derecho a una pensión de
vejez después de haberse retirado. Por lo tanto aduce, que es claro y
evidente que la accionante no cumple los requisitos mencionados, y que
interpretar lo contrario es ir contra la legalidad fijada por la Ley y la
Constitución.
Conforme a lo anterior, solicitó revocar el amparo de
tutela otorgado, por considerar en este caso concreto la acción constitucional
improcedente.
1.3.3.
Decisión de segunda
instancia
El 5 de mayo de 2010, la Sala de Decisión
Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial, revocó el fallo impugnado y
denegó por improcedente el amparo invocado.
Para el fallador,  no se demostró en forma
concreta y específica de qué manera el no reconocimiento y pago de la
indemnización sustitutiva de la pensión solicitada, amenaza o pone en peligro
las condiciones mínimas de vida de la accionante. En consecuencia, precisa que
la peticionaria cuenta con otro medio de defensa judicial.
1.4.
PRUEBAS
1.4.1.  Pruebas documentales obrantes dentro del expediente.
Obran en el expediente las siguientes
pruebas relevantes:
1.4.1.1. Copia de la cédula de ciudadanía de la señora Julia
Pastora Guzmán de Alfonso[2].
Reseña como fecha de nacimiento el 28 de junio de 1950, es decir que a la fecha
cuenta con 60 años de edad.
1.4.1.2.
Copia de certificación 0215 del 29 de marzo de 2007, donde la Gobernación del
Tolima relaciona el tiempo de prestación de servicios de la accionante, así
como el salario devengado[3].
1.4.1.3.
Copia de la Resolución 1516
del 30 de diciembre de 2008, en que la Gobernación del Tolima negó el
reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva a favor de la señora
Julia Pastora Guzmán.  Argumentando en primer término, que cotizó a la Caja
de Previsión Departamental 12 años, 1 mes y 8 días, con anterioridad a la
vigencia del sistema general de pensiones (ley 100 de 1993) (sic), por
tal razón, no goza de un derecho bajo la vigencia del régimen de seguridad
social. En segundo lugar resaltó,  que el régimen anterior a la ley 100
de 1993, no contemplaba la figura de la indemnización sustitutiva de la
pensión, razón por la cual no hay lugar a aplicarse principios constitucionales
de favorabilidad y analogía, y más cuando no cumplía a cabalidad el lleno de
los requisitos. Por último, consideró fundamental tener en cuenta que, el
FONDO TERRITORIAL DE PENSIONES DEL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA, fue creado mediante
la ordenanza 034 del 30 de junio de 1995, y en su artículo primero establece
que es una cuenta especial, sin personería jurídica, adscrita al Departamento
del Tolima a través de la Secretaría de Hacienda del Departamento; y sus
recursos se administran mediante encargo fiduciario. De lo que se desprende que
el Fondo Territorial de Pensiones es un FONDO CUENTA, y no una administradora
de pensiones, razón por la cual no tiene la facultad de reconocer y pagar
dichas prestaciones (sic)[4].
1.4.1.4.
Copia de la Resolución 069 del 20 de mayo de 2009, por medio del cual se
resolvió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la demandante,
confirmando la decisión recurrida con los mismos argumentos[5].
1.4.1.5.Copia
de la Resolución 593 del 16 de marzo de 2010, dando cumplimiento al fallo de
tutela proferido por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito dentro de la acción
instaurada por Julia Pastora Guzmán de Alfonso, liquidando 3.622 días
cotizados, equivalentes a $1.055.479[6].
2.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
2.1.
COMPETENCIA
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, en desarrollo de las
facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución, es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el
proceso de esta referencia. Además, procede la revisión en virtud de la
selección realizada por la Sala correspondiente y del reparto verificado en la
forma establecida por el reglamento de la Corporación.
2.2.  PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA.
2.2.1 Legitimación por activa.
De acuerdo con el artículo 86 de la
Constitución Política, la acción de tutela ha sido prevista como un instrumento
de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para reclamar la
protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por cuenta de las acciones u
omisiones de las autoridades públicas y, excepcionalmente, de los particulares.
Por lo tanto, en el presente asunto, la señora Julia Pastora Guzmán de Alfonso
se encuentra legitimada para promover la acción de tutela a fin de reclamar la
protección de sus derechos fundamentales presuntamente quebrantados por el
Fondo Territorial de Pensiones del Departamento del Tolima.
2.2.2
Legitimación pasiva.
Al tenor de lo dispuesto por el
artículo 5 del Decreto 2591 de 1991, el Fondo Territorial de Pensiones del
Departamento del Tolima, se encuentra legitimado como parte pasiva en el
presente proceso, dada su calidad de autoridad pública.
2.3.
CONSIDERACIONES JURÍDICAS
2.3.1. Problema jurídico
Corresponde a esta Sala determinar si el Fondo
Territorial de Pensiones del Departamento del Tolima, vulneró a la accionante
su derecho fundamental al mínimo vital, como consecuencia de la negativa en el
reconocimiento de la indemnización sustitutiva de vejez, bajo el argumento de
que la situación de la demandante no se ajustaba a los requisitos señalados en la
Ley 100 de 1993 para el reconocimiento de dicha prestación.
Para tal efecto, la Sala se referirá como asunto
previo, al alcance del artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, relativo a la
presunción de veracidad, teniendo en cuenta que la entidad accionada hizo caso
omiso al requerimiento del Juzgado Cuarto Penal del  Circuito de Ibagué, para
que se pronunciara sobre los hechos de la tutela.  Luego, precisará (i) la
procedencia de la acción de tutela frente a otros medios de defensa judicial; (ii)
el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez; y (iii)
por último resolverá el caso concreto.
2.3.2.
Presunción de veracidad
como instrumento para sancionar el desinterés o la negligencia de las
autoridades públicas o particulares contra quien se interpuso la tutela.
El artículo 20 del decreto 2591 de 1991, dispone que
las entidades demandadas tienen la obligación de rendir los informes que les
sean solicitados en desarrollo del proceso de tutela, dentro del plazo otorgado
por el juez, por tanto, si dicho informe no es rendido por la entidad demandada
dentro del término judicial, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a
resolver de plano la solicitud de amparo, salvo que el funcionario judicial
crea conveniente otra averiguación previa, caso en el cual decretará y
practicará las pruebas que considere necesarias para adoptar la decisión de
fondo, pues como ha expresado en otras oportunidades esta Corporación, no puede
el juez de tutela precipitarse a fallar dando por  verdadero todo lo que afirma
el accionante, sino que está obligado a buscar los elementos de juicio fácticos
que, mediante la adecuada información, le permitan llegar a una convicción
seria y suficiente de los hechos sobre la cual habrá de pronunciarse[7].
En ese orden de ideas, la presunción de veracidad fue
concebida como un instrumento para sancionar el desinterés o negligencia de la
autoridad pública o particular contra quien se ha interpuesto la demanda de
tutela, en aquellos eventos en los que el juez de la acción requiere declaraciones
o informaciones[8]
y éstas autoridades no las rinden dentro del plazo respectivo, buscando de esa
manera que el trámite constitucional siga su curso, sin verse supeditado a la
respuesta de las entidades accionadas.
En el caso objeto de estudio, no obstante el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Ibagué,
mediante auto del 25 de febrero de 2010, avocó el conocimiento de la acción de
tutela, y corrió traslado al Fondo Territorial de Pensiones del Tolima,  para
que se pronunciara sobre la solicitud de amparo, dicha entidad no se pronunció
al respecto, ni justificó tal omisión.
Por este motivo, se dará aplicación a la presunción de veracidad regulada en la
disposición antes aludida, en lo que respecta a la afirmación de la demandante
en cuanto a su situación de debilidad manifiesta por el menoscabo de su mínimo
vital.
2.3.3.  Procedencia de la acción de tutela frente a otros
medios de defensa judicial.
Este Tribunal Constitucional ha sido enfático en sostener
que, en principio, la acción de tutela no puede ejercerse con el fin de obtener
la titularidad de derechos en materia de seguridad social. Lo anterior, toda
vez que el conocimiento de este tipo de solicitudes es de competencia, por
regla general, de la justicia ordinaria laboral o de la contencioso
administrativa según el caso, ya que su trámite exige la valoración de aspectos
litigiosos de naturaleza legal que escapan del ámbito de competencia del juez
de tutela.
No obstante lo anterior, esta
Corporación también ha precisado que es posible que, de manera excepcional, se
ordene por la vía de la acción de tutela el reconocimiento, restablecimiento y
pago de los citados derechos, siempre que a pesar de existir otro medio de
defensa judicial, éste resulte ineficaz para lograr la protección inmediata de
los derechos fundamentales comprometidos.[9]
La procedencia excepcional de
la acción de tutela, entonces, exige del juez un análisis concreto de la
situación particular del actor, a fin de determinar la idoneidad del medio de
defensa judicial ordinario para proteger de manera integral sus derechos
fundamentales, pues en caso contrario, el conflicto planteado trasciende el
nivel puramente legal para convertirse en un problema de carácter
constitucional.
Ahora bien, es necesario señalar que conforme a la jurisprudencia,
el juicio de procedibilidad de la acción de tutela exige frente a los sujetos
de especial protección constitucional (niños, personas con algún tipo de
discapacidad, mujeres embarazadas, ancianos, etc), un análisis menos riguroso,
como consecuencia del estado de debilidad manifiesta en el que se encuentran y
del especial amparo que la Constitución Política les brinda. Sobre el
particular la Corte Constitucional en la Sentencia T-515A de 2006 señaló:
(…) es pertinente acotar que en materia de
procedibilidad de la acción de tutela, la Corte ha manifestado que, no obstante
la rigurosidad con que el juez debe evaluar los requisitos exigidos para dar
curso al mecanismo de amparo, existen situaciones especiales en las que el
análisis de procedencia de la acción debe desatarse de manera más amplia y
permisiva, en atención a la especial naturaleza de las personas que solicitan
la protección de sus derechos constitucionales fundamentales.[10]
Conforme a las anteriores precisiones, procede la Sala
a establecer si el presente mecanismo de amparo constitucional resulta
procedente a fin de evitar una eventual vulneración del derecho fundamental
invocado por la accionante atendiendo las características particulares de su
caso.
Para la Sala, es claro que en el presente asunto, el
ordenamiento jurídico prevé un mecanismo de defensa judicial para dar solución
al conflicto planteado. Lo anterior  atendiendo a que contra la Resolución
1516 del 30 de diciembre de 2008 y la Resolución 069 del 20 de mayo de 2009,
mediante las cuales el Fondo Territorial de Pensiones del Tolima negó el
reconocimiento de la indemnización sustitutiva solicitada por la demandante,
procedía la acción de nulidad y restablecimiento del derecho a fin de ventilar
la pretensión que ocupa en esta oportunidad la atención de la Corte. Sin
embargo, corresponde a esta Sala hacer una valoración de las circunstancias
particulares de la peticionaria  a fin de verificar la procedencia de la
demanda de tutela.
En este sentido se destaca que la señora Julia Pastora
Guzmán de Alfonso cuenta con 60 años de edad[11],
situación que la ubica dentro del grupo de sujetos de especial protección
constitucional, por tanto en su caso, el juicio de procedibilidad de la acción
de tutela se torna menos riguroso habida cuenta de sus especiales
circunstancias. Adicionalmente se observa que conforme a las afirmaciones
hechas por la accionante, las que además no fueron controvertidas dentro del
trámite de la presente acción de tutela, en la actualidad no está devengando
ningún tipo de ingreso, ya que debido a su edad nadie la emplea por lo que  enfrenta
múltiples obstáculos para desarrollar una actividad productiva que le permita
obtener los recursos necesarios para sufragar los gastos propios de su
subsistencia y seguir cotizando al sistema. Lo anterior indica que la negativa
de la entidad en el reconocimiento de la indemnización sustitutiva que la peticionaria
reclama, afecta de manera directa su mínimo vital y la posibilidad de
proveerse recursos para cubrir sus necesidades básicas.
Así las cosas, es evidente
que en este caso, dada la dilación de los procesos, la actual situación de la
petente, además de su edad, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
no constituiría un mecanismo idóneo y oportuno para dar solución al debate
jurídico en torno a la vulneración del derecho fundamental invocado. En efecto,
aún cuando la demandante hubiera acudido a la acción contencioso administrativa
para debatir las pretensiones formuladas mediante el mecanismo de protección
constitucional, tal acción no resultaría idónea, por cuanto, de un lado, la
realidad procesal indica que la solución de la controversia puede superar la expectativa
de vida de la accionante y, del otro, el mínimo vital de la peticionaria se
encuentra efectivamente vulnerado frente a la inexistencia de una fuente de
recursos que le permita solventar sus necesidades básicas.
La Corte
ha señalado una serie de criterios que determinan si los mecanismos de defensa
ordinarios son eficaces para la protección de los derechos fundamentales
involucrados y permiten evaluar la gravedad, inminencia e irreparabilidad del
daño que podría producirse de no protegerse por la vía de la acción
constitucional. En relación con estos factores, la Corte en Sentencia T-055 de
2006[12]
dijo:
(i) que se trate de una persona de la tercera edad, para
ser considerado sujeto especial de protección;
(ii) que la falta de pago de la prestación o su
disminución, genere un alto grado de afectación de los derechos fundamentales,
en particular del derecho al mínimo vital,
(iii)
que se haya desplegado cierta actividad administrativa y judicial por el
interesado tendiente a obtener la protección de sus derechos, y
(iv)
que se acrediten siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio
judicial ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los
derechos fundamentales presuntamente afectados. De este modo, deberá analizarse
en cada caso concreto si se verifican estos requerimientos a fin de declarar la
procedencia del amparo.
Asimismo, la Corte se ha pronunciado
respecto de la edad como parámetro especial de protección Constitucional, en la
Sentencia T-262 de 2009[13],
se indicó:
La administración de justicia
constitucional se ha caracterizado por cumplir su función de último garante de
los derechos constitucionales de las personas que residen en Colombia, con el
objetivo de hacer realidad los valores y fines que estructuran y orientan el
Estado social de derecho.
Este nuevo paradigma constitucional ha
reorientado la forma clásica de aplicación del derecho basada en la noción de
igualdad formal -todos son iguales ante la ley-, por una preocupación del juez
constitucional de verificar, en cada caso concreto, las reales circunstancias
en que se encuentran quienes reclaman protección judicial, así la igualdad
abstracta se ha superado por una igualdad material que se construye a partir de
las condiciones particulares en que se encuentran los justiciables.
Desde esta perspectiva, se parte del
supuesto de que es posible que no todas las personas que acuden a un trámite
judicial estén en igualdad de condiciones, dado que razones económicas, físicas, mentales o cualquier
circunstancia pueden colocarlos en situación de debilidad manifiesta, caso en
el cual el Constituyente dispuso que esos sujetos tienen derecho a una
protección especial por parte del Estado.
Por consiguiente, es
interés primordial del juez constitucional constatar la real situación del
tutelante, pues no otra justificación tiene el control de constitucionalidad
concreto. Así, no será lo mismo que quien reclame la protección sea un niño o
niña, un discapacitado, un desempleado, una madre o padre cabeza de familia,
una mujer en estado de embarazo, un indígena, un afrocolombiano, un desplazado,
un enfermo de VIH, un recluso, una persona de la tercera de edad etc., que una
persona que no se encuentra en alguna de esas condiciones.
La edad de quien
promueve la acción de tutela es uno de los criterios no solo para identificar
si el juez constitucional enfrenta un caso que involucre a una persona que es
titular de especial protección por parte del Estado, sino para determinar el
nivel de intensidad del amparo.
En efecto, el
ostentar la condición de sujeto de especial protección por parte del Estado
impone al juez constitucional tener en cuenta que entre mayor vulnerabilidad
del tutelante, mayor debe ser la intensidad de la protección, para realizar de
esa manera el principio de igualdad real (art. 13 C.P.).
De allí, que la Carta
Política haya ordenado, por ejemplo, que el Estado debe promover las condiciones para
que la igualdad sea real y efectiva, adoptando medidas en favor de grupos
discriminados o marginados (art. 13 C.P.), la prevalencia de los derechos de
los niños sobre los derechos de los demás (art. 44 ibídem), que todo niño menor de un año que no esté cubierto por
algún tipo de protección o de seguridad social, tenga derecho a recibir
atención gratuita en todas las instituciones de salud que reciban aportes del
Estado (art. 50 ibídem) o que el Estado, la sociedad y la familia deben
concurrir para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad
debiendo promover su integración a la vida activa y comunitaria (art. 46 ibídem).
En consecuencia, la
intensidad de los juicios de control de constitucionalidad ha de variar según
los sujetos involucrados, de lo contrario, el juez de tutela materializaría con
su decisión, una nueva lesión a los derechos fundamentales del tutelante.
Por lo anterior, la Sala concluye que en este caso la
acción de tutela se erige como único medio de defensa judicial idóneo para dar
solución a la controversia planteada por la demandante, frente a la ineficacia
de los mecanismos de defensa con los que contaba y teniendo en cuenta que su
situación exige la adopción de medidas de carácter inmediato y urgente, a fin
de impedir la prolongación del daño que podría originarse como consecuencia de
la decisión adoptada por la entidad accionada.
2.3.4 Derecho a la Indemnización
Sustitutiva de la pensión de vejez. Reiteración de Jurisprudencia.
El artículo 48 de la Constitución Política indica, que
la Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se
prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que
establezca la Ley.
En ejercicio de sus facultades constitucionales, el
legislador expidió la Ley 100 de 1993 por la cual se crea el Sistema de
Seguridad Social Integral[14]
y se dictan otras disposiciones. Este Sistema busca garantizar los derechos
irrenunciables de las personas y de la comunidad en general para mantener una
calidad de vida acorde con su dignidad humana, mediante la protección de las
contingencias que la afecten, que menoscaban la salud y la capacidad económica
de los habitantes del territorio nacional.
Así, la Ley 100 de 1993 consagra tres
regímenes especiales que se dirigen a la protección antes dicha. En primer
lugar, dispone la creación del Sistema General de Pensiones que tiene por
objeto garantizar a la población el amparo contra las contingencias derivadas
de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las
pensiones y prestaciones que la misma Ley determina. En segundo lugar,
establece el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que
tiene  por objeto la regulación del servicio público esencial de salud.
Finalmente, crea el Sistema General de Riesgos Profesionales, que propende por
la cobertura de las contingencias que ocurran como consecuencia de las
actividades de trabajo y que comprometan la capacidad laboral de las personas.
Ahora bien, el régimen especial de Pensiones,
prescribe la cobertura universal de todos los habitantes del territorio
nacional dentro de las restricciones que su naturaleza de derecho programático
le imponen. Conformado por dos regímenes solidarios, excluyentes pero que
coexisten, uno de ellos contemplado en el
Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, donde se encuentra la
pensión de vejez cuyo reconocimiento está
sujeto al cumplimiento de una edad mínima y a la cotización de un período
determinado.
En efecto, de acuerdo al artículo 33 de la Ley 100 de
1993, para tener el derecho a la pensión de vejez, el afiliado deberá reunir
las siguientes condiciones: i) Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de
edad si es mujer o sesenta (60) años si es hombre, y ii) haber cotizado un
mínimo de mil (1.000) semanas en cualquier tiempo.
No obstante, frente a estos requisitos pueden
suscitarse diferentes situaciones, según el nivel de concurrencia en el
cumplimiento de los mismos. Una de ellas, supone la situación en la que el
afiliado cumple con la edad mínima para pensionarse pero no reúne el requisito
de las semanas cotizadas, encontrándose en imposibilidad de seguir
cotizando. Para este tipo de contingencias, el legislador dispuso como solución
alternativa al pago de la pensión, el reconocimiento de la indemnización
sustitutiva, consagrada en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, que
prevé:
ART. 37.—Indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez. Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión
de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su
imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en
sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación
promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado
así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los
cuales haya cotizado el afiliado.
La indemnización sustitutiva, en el régimen de prima
media con prestación definida, como derecho suplementario dentro del Sistema
General de Seguridad Social en Pensiones, ha sido definido como, el derecho
que le asiste a las personas que no logran acreditar los requisitos para obtener
el reconocimiento de una pensión de invalidez, de vejez y de sobrevivientes,
para reclamar - en sustitución de dicha pensión - una indemnización equivalente
a las sumas cotizadas debidamente actualizadas.[15]
Es oportuno aclarar que en el citado artículo 37, no
se impone a los afiliados que cumplen la edad mínima de pensión ninguna carga
que restrinja el ejercicio del libre desarrollo de su personalidad, ni la necesidad
de seguir trabajando hasta completar el mínimo de semanas cotizadas, ni la
obligación de tener que renunciar a la expectativa de completar el tiempo de
cotización, para tramitar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva[16].
A su turno, la Corte Constitucional ha insistido en
que la indemnización sustitutiva, tal como se encuentra regulada dentro de
nuestro ordenamiento jurídico, comporta la posibilidad de aceptar esta
prestación o de optar por la pensión de vejez, para lo cual el afiliado deberá
seguir cotizando hasta el cumplimiento del requisito de semanas de cotización.
En conclusión, de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional y con las normas legales en la materia, la indemnización
sustitutiva es una prestación reconocida por el Sistema General de Pensiones, a
quienes habiendo cumplido la edad prevista para consolidar el derecho a la
pensión por vejez, no han reunido el tiempo mínimo de
cotización para el efecto, siempre y cuando manifiesten su intensión de
ser beneficiarios de ella, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando.
Por otra parte, se debe precisar que dentro
de la enunciación de las normas que regulan el reconocimiento de la pensión de
vejez el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 dispone el régimen de transición en materia pensional. Acorde con este precepto, la
edad para consolidar el derecho a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o
el número de semanas cotizadas para el efecto, y el monto de la misma, serán
las establecidas en el régimen anterior al cual se encontraban afiliadas las
personas que al momento de entrada en vigencia del Sistema General de
Pensiones, tuvieran la edad de treinta y cinco (35) años en el caso de las
mujeres; o cuarenta años (40) o más en el caso de los hombres; o que,
indistintamente, tuvieren quince (15) o más años de servicios.[17]
Concretamente, el mencionado precepto dispone:
ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará
en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los
hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos
años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a
la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y
el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en
vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son
mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más
años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual
se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a
estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las
disposiciones contenidas en la presente Ley. (Subrayas fuera de texto original)
En consecuencia, para la Sala es claro, que el régimen
de transición está previsto para tres categorías de personas, a saber: (i) los
hombres que tuvieran más de cuarenta años, (ii) las mujeres mayores de treinta
y cinco años y (iii) los hombres y mujeres que, sin consideración a su edad,
tuvieran más de quince años de servicios cotizados. Por lo demás, las
condiciones y circunstancias, distintas a las indicadas, se rigen con base al
Sistema General de Pensiones, previsto en la citada Ley 100. Bajo el entendido,
que esta garantía se extiende a quienes se encuentran en el régimen de prima
media con prestación definida, en tanto los regímenes anteriores eran similares
a éste, y se edificaban sobre sus principios, máxime, si se tiene en cuenta que
antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, no existían regímenes
pensionales estructurados sobre la posibilidad de que los afiliados acumularan
un ahorro de capital, que permitieran la consolidación del derecho a la
pensión.
Así, de acuerdo a las normas referidas, en materia del
derecho a la indemnización sustitutiva, las entidades encargadas de su
reconocimiento se encuentran en la obligación de tener en cuenta las semanas
cotizadas con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993.
3.
CASO CONCRETO
El 24 de febrero de 2010, la señora Julia
Pastora Guzmán de Alfonso, formuló, a través de apoderado, acción de tutela
contra el Fondo Territorial de Pensiones del Tolima, por la presunta
vulneración de su derecho fundamental al mínimo vital, al negarle el
reconocimiento a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez consagrada
en el artículo 37 de la ley 100 de 1993.
La entidad accionada sostuvo que la Ley
100 de 1993 no era aplicable a la demandante, habida cuenta que para los años
en que cotizó, no existía norma que reglamentara la indemnización sustitutiva
(sector público), ni la devolución de aportes (sector privado), toda vez que
sólo hasta la entrada en vigencia de la mencionada Ley, se hizo posible dicho
reconocimiento. Al respecto, es pertinente precisar que, el Régimen de
Seguridad Social instaurado por la norma referida es de orden público[18], situación
que implica su inmediata aplicación a las situaciones jurídicas vigentes
respecto de las cuales no se hubieran consolidado derechos adquiridos.
En
ese orden de ideas, el artículo 13 de la Ley 100 de 1993, señala que para el
cómputo del derecho a la pensión de vejez se tendrán en cuenta las semanas
cotizadas a cualquier caja del sector público o privado. De igual forma, la
jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que el hecho de la consagración
de la indemnización sustitutiva no comporta la violación al libre desarrollo de
la personalidad, en el entendido de que la persona que llegue a la edad de
pensión de vejez sin las semanas requeridas, no tiene la carga de aceptar la
indemnización, ni la obligación de continuar trabajando, sino que libremente
puede optar por cualquiera de las dos alternativas.
Finalmente, sobre este punto, cabe referir que los
derechos a la seguridad social son imprescriptibles de acuerdo con lo señalado
por la jurisprudencia constitucional, en el sentido que se pueden reclamar en
cualquier tiempo.
El análisis sistemático de las anteriores reflexiones
en torno al Sistema de Seguridad Social, permite colegir que la accionante
tiene derecho a la indemnización sustitutiva consagrada en el artículo 37 de la
Ley 100 de 1993, máxime si se considera que cumplió la edad mínima requerida
para acceder a la pensión de vejez (55 años) el 28 de junio de 2005[19], por lo que
sólo hasta esa época, y por supuesto en vigencia de la Ley en referencia, se
cumplieron los presupuestos para que la peticionaria reclamara la indemnización
sustitutiva.
En
conclusión, y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional y las normas
legales que regulan la materia, la indemnización sustitutiva es una prestación
reconocida por el Sistema General de Pensiones, a quienes habiendo cumplido la
edad prevista para consolidar el derecho a la pensión por vejez, no han reunido el tiempo mínimo de cotización para
el efecto, siempre y cuando manifiesten su intensión de ser beneficiarios de
ella, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando. Presupuestos que
cumple a cabalidad la demandante, teniendo en cuenta que actualmente cuenta con
sesenta (60) años de edad, y que solicitó mediante acción de tutela el reconocimiento
de la indemnización sustitutiva por la imposibilidad de seguir cotizando al
Sistema.
Por
las anteriores consideraciones, la Sala encuentra que la señora Julia Pastora
Guzmán de Alfonso, tiene derecho a la indemnización sustitutiva consagrada en
el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, por las razones expuestas en la parte
motiva de esta providencia.
Se
debe señalar que, mediante Resolución 593 del 16 de marzo de 2010[20] y en
acatamiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Cuarto Penal del
Circuito de Ibagué, la entidad demandada reconoció y pagó la indemnización
sustitutiva a la señora Julia Pastora Guzmán de Alfonso, en razón a $1.055.479,
correspondientes a 3.622 días cotizados a la extinta Caja de Previsión Departamental.
En mérito de lo expuesto, la Corte procederá a confirmar el fallo emitido el 10 de marzo de 2010, por el Juzgado Cuarto
Penal del Circuito, que había concedido la protección del derecho al mínimo
vital solicitado por la demandante y que había sido revocado mediante sentencia proferida el 5 de mayo de 2010 por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, Sala de Decisión Penal.
4.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.
REVOCAR la sentencia proferida por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué el cinco (5) de mayo de 2010,
dentro de la acción de tutela de la referencia.
SEGUNDO.
CONFIRMAR la sentencia proferida por
el Juzgado Cuarto Penal del Circuito el diez (10) de marzo de 2010, que tuteló
los derechos invocados por la señora Julia Pastora Guzmán de Alfonso.
TERCERO.
Por Secretaría, líbrese la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1][1] Artículo 19, Decreto 2591 de 1991.
[2] Folio 6, cuaderno principal.
[3] Folios 7 y 8, cuaderno principal.
[4] Folios 9 a 12, cuaderno principal.
[5] Folios 13 a 15, cuaderno principal.
[6] Folios 31 al 33, cuaderno principal.
[7] Cfr. Sentencia 392 de 1994.
[8][8] Artículo 19, Decreto 2591 de 1991.
[9] Sentencia T-1268 de 2005: En relación a este
aspecto se ha indicado: Para la Corte, dado el carácter excepcional de este
mecanismo constitucional de protección de los derechos, la acción de tutela no
puede desplazar ni sustituir los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro
ordenamiento jurídico. También ha señalado esta Corporación que, dada la
responsabilidad primaria que cabe a los jueces ordinarios en la protección de
los derechos, la procedencia de la tutela está sujeta a la ineficacia del
medio de defensa judicial ordinario, situación que sólo puede determinarse en
cada caso concreto. (subraya y negrilla fuera de texto)
[10] Ver, entre otras, las sentencias T-719 y T-789 de 2003
[11] Ley 1276 de 2009: Artículo 7: DEFINICIONES. Para fines de la presente ley, se
adoptan las siguientes definiciones: b) Adulto Mayor. Es aquella persona que
cuenta con sesenta (60) años de edad o más. A criterio de los especialistas de
los centros de vida, una persona podrá ser clasificada dentro de este rango,
siendo menor de 60 años y mayor de 55, cuando sus condiciones de desgaste
físico, vital y psicológico así lo determinen.
[12] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[13] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[14] es el conjunto de instituciones, normas y
procedimientos, de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una
calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas
que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral
de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad
económica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el
bienestar individual y la integración de la comunidad.
[15] Sentencia C-624 de 2003. M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil.
[16] Sentencia C-375 del 27 de abril de 2004: Considera la Corte que la norma acusada no implica vulneración alguna del derecho al libre desarrollo de
la personalidad. Cuando el legislador estableció que los afiliados que al
cumplir la edad de pensión no reúnan los demás requisitos para tal efecto, tendrán
derecho a una devolución de saldos o indemnización sustitutiva no
instituyó mandato alguno que vinculara a tales aportantes. Por el contrario,
incorporó una permisión libre en cabeza de los mencionados cotizantes, en el
sentido de autorizarlos a optar por recibir la  señalada restitución
dineraria, o no hacerlo, y continuar cotizando al sistema hasta tanto alcancen
el monto requerido de cotizaciones para acceder al beneficio pensional. En ese
sentido, la norma incorpora una posibilidad no obligatoria para los afiliados
(recibir la indemnización o devolución de aportes) y así mismo, la no
prohibición de continuar cotizando al sistema hasta acreditar el requisito
pensional faltante
[17] Es pertinente precisar que, conforme con el
artículo 151 de la Ley 100 de 1993, el Sistema General de Pensiones entró en vigencia el 1 de abril de 1994.
[18] El artículo 16 del Código Sustantivo del Trabajo señala que las normas
laborales, por su carácter de orden público, tienen efecto general e inmediato,
por lo que se aplican a las situaciones vigentes o en curso en el momento en
que aquéllas entren a regir, pero no tienen efecto retroactivo, esto es, no
afectan situaciones jurídicas consolidadas. En el mismo sentido, el artículo 11 de la Ley 100 de 1993, dispone que el Sistema General de Pensiones, se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional, conservando y respetando, adicionalmente todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos.
[19] Folio 6, cuaderno principal. Copia de la cédula de ciudadanía de la
señora Julia Pastora Guzmán, donde se prueba que en la actualidad cuenta con 60
años, recién cumplidos.
[20] Folios 31 a 33, cuaderno principal.