C-644-02
-Proyecto de circulación restringida-
Sentencia C-644/02
COSA JUZGADA RELATIVA-Límite a los gastos del nivel nacional
PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE
APROPIACIONES-Rubro de gastos por adquisición de
bienes y servicios y viáticos y gastos de viaje/PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY
DE APROPIACIONES-Competencia del Congreso para fijar límites al crecimiento
PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE
APROPIACIONES-Estructura
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Integración
PRESUPUESTO DE RENTAS-Contenido/PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES-Gastos
de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Disposiciones generales
PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE
APROPIACIONES-Clasificación y detalle de
componentes
PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE
APROPIACIONES-Gastos por adquisición de bienes y
servicios/PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES-Rubro de viáticos
y gastos de viaje
PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE
APROPIACIONES-Referencia al límite del incremento
año por año de la cuenta de gastos generales y no de personal
SISTEMA PRESUPUESTAL-Facultad del Congreso para participar en configuración
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Preeminencia
PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE
APROPIACIONES-Establecimiento de límites al
crecimiento de cuentas y rubros
DEFICIT PUBLICO-Medidas de solución
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO
EN DEFICIT PUBLICO
ACTO LEGISLATIVO-Derogación de disposición de ley
ACTO LEGISLATIVO-Prevalencia sobre decisión de legislador orgánico
PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE
APROPIACIONES-Límites al
crecimiento anual de cuentas por la Constitución y ley orgánica
PRINCIPIO DE SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION
POLITICA-Posterioridad a ley y prevalencia sobre
legislación orgánica
PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE
APROPIACIONES-Derogación constitucional de
disposición sobre límites a los gastos del nivel nacional
ACTO LEGISLATIVO-Transitoriedad de disposición que deroga legislación orgánica
INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL POR NORMA DEROGADA
PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE
APROPIACIONES-Rubro de viáticos y gastos de viaje
hace parte de gastos de personal
Referencia: expediente D-3901
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 91 de la Ley 617 de 2000
Demandante: Rosalba Inés Jaramillo
Murillo
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C.,  trece (13) de agosto de dos
mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad presentada por la ciudadana Rosalba Inés Jaramillo Murillo
contra el artículo 91 de la Ley 617 de 2000.
I.  NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
norma objeto de proceso, según la publicación efectuada en el Diario Oficial
No. 44.188 del 9 de octubre de 2000:
"LEY 617 DE 2000
(octubre 6)
por la cual se reforma parcialmente la Ley
136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley
Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas
tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la
racionalización del gasto público nacional.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 91. Límite
a los gastos del nivel nacional. Durante los próximos cinco (5) años,
contados a partir de la publicación de la presente ley, el crecimiento anual de
los gastos por adquisición de bienes y servicios de los órganos que conforman el
Presupuesto General de la Nación y de las Empresas Industriales y Comerciales
del Estado y Sociedades de Economía Mixta con el régimen de aquéllas, dedicadas
a actividades no financieras, no podrá superar en promedio el cincuenta por
ciento (50%) de la meta de inflación esperada para cada año, según las
proyecciones del Banco de la República.
El rubro de viáticos
y de gastos de viaje tampoco podrá superar el cincuenta por ciento (50%) de la
mencionada meta de inflación.
Se exceptúan de esta
disposición los gastos para la prestación de los servicios de salud, los de las
Fuerzas Armadas y los del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS.
Parágrafo. El límite
establecido en este artículo para los gastos del nivel nacional también se
aplicará para el Congreso de la República.
II. LA
DEMANDA
Considera la accionante que el artículo 91 de
la Ley 617 de 2000 vulnera los artículos 4º, 334 y 347[1] de la Constitución Política.
En su criterio, la norma acusada es
inconstitucional porque establece un límite del 50% de la meta de inflación
para el crecimiento anual del presupuesto de gastos, cuando el artículo 347 de
la Constitución consagra como límite la inflación causada más el 1.5%.
Esta medida constitucional permite “la posibilidad de realizar un verdadero
aumento real de los gastos generales, representado en el 1.5%”. (fl. 3)  Agrega que
aunque la vigencia de la norma acusada se presentaba entre los años 2000 y
2005, a partir del año 2002 “ya existe ordenamiento constitucional que
supera ese término y que consagra delineamientos totalmente contrarios a los
fijados en la ley demandada”. (fl. 2)
Por ello “la aplicación de la norma
demandada tipifica la materialización del manejo irracional de la economía, ...
pues frena la demanda, lo que impide que se mejore la calidad de vida de los
habitantes del territorio patrio”. (fls. 3 y 11)  En
consecuencia, se vulnera el artículo 334 de la Constitución, el cual prescribe
que corresponde al Estado “dirigir y racionalizar la economía” y “el
manejo racional de la economía implica al menos, el reconocimiento de la
pérdida del poder adquisitivo de la moneda, o sea la aplicación de la inflación
causada”. (fl. 11)
Finalmente indica que se vulnera el artículo
4º de la Constitución porque el artículo acusado de la Ley 617 “desborda el
mandato constitucional” contenido en el artículo 1º del Acto Legislativo 01
de 2001. (fl. 16)
III. INTERVENCIONES
Carlos
Eduardo Riaño Cárdenas, en calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, interviene en este proceso para defender la constitucionalidad
de la norma impugnada, de acuerdo con las siguientes consideraciones:
1.  La demandante contrapone dos normas que
se refieren a materias diferentes. Mientras que el artículo 91 de la Ley 617 de
2000 sólo se predica de los órganos que conforman el Presupuesto General de la
Nación, el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2001 se refiere al incremento
de las transferencias a las entidades territoriales. Entonces, “el actor de
manera equívoca involucra el porcentaje de los gastos generales de los órganos
que conforman el Presupuesto General de la Nación, con los de las trasferencias
establecidos en el Acto Legislativo 01 de 2001, los cuales, desde la
perspectiva fiscal son bien diferentes”. (fl. 37)
2.  Tampoco son de recibo las acusaciones
contra el artículo 91 de la Ley 617 por afectación del poder adquisitivo, “como
quiera que la disposición se refiere a que cada una de las entidades debe
restringir sus gastos generales ... dicha disposición está dirigida a reducir
las expectativas inflacionarias y a disminuir el crecimiento de los gastos,
evitando de esta manera un desbordamiento en el gasto público, que en un futuro
puede llevar a situaciones inmanejables”. (fl. 37)
3.  Además, hay razones de índole
presupuestal por las cuales se debe mantener vigente la medida, pues “nos
encontramos frente a unos presupuestos austeros, realistas y financiables de
conformidad con la disponibilidad de recursos con que cuenta la Nación”. (fl. 38)
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador General de la Nación solicita a
la Corte declarar exequible el artículo 91 de la Ley 617 de 2000, bajo el
entendido que su aplicación opera en la etapa de elaboración presupuestal, sin
que, para casos excepcionales autorizados por el Gobierno Nacional –artículo
351 de la Constitución-, el Congreso de la República pueda aprobar aumentos de
la cuenta gastos generales para determinados órganos del presupuesto en los
términos del Acto Legislativo 01 de 2001.
Considera el Procurador General que el
artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2001 tiene una clara finalidad de control
fiscal por vía presupuestal en relación con el monto total de las apropiaciones
autorizadas por la ley anual de presupuesto para la cuenta gastos generales,
vigente para los años 2002 a 2007, lo cual constituye un tope máximo
equivalente a la tasa de inflación causada para cada anualidad presupuestal,
más el 1.5%.  Por lo anterior, las apropiaciones que apruebe el Legislativo
para la referida cuenta, por debajo del límite establecido, estarán de acuerdo
con el ordenamiento constitucional vigente.
Estima que si el artículo acusado establece
para la cuenta gastos generales un tope máximo promedio del 50% de la inflación
esperada para cada año de vigencia, significa que diferentes rubros de dicha
cuenta presupuestal pueden tener apropiaciones por encima de tal límite, pero
compensados con otros que estén por debajo. De este mecanismo queda excluido el
rubro viáticos y gastos de viaje, el cual no puede tener crecimientos
superiores al promedio general.
De otro lado, no encuentra de recibo el
argumento expuesto por la demandante en relación con la inconstitucionalidad
sobreviniente de la norma acusada, pues no solo está de acuerdo con lo expuesto
en el Acto Legislativo 1 de 2001 sino que compagina con las demás normas
presupuestales contenidas en la Constitución Política.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Verificación
previa: existencia de cosa juzgada constitucional
1.  El artículo 91 de la Ley 617 fue objeto
de pronunciamiento de constitucionalidad por esta Corporación. En la sentencia C-540
de 2001 se declaró la exequibilidad de este artículo pero limitada “exclusivamente
por el cargo de violación de los requisitos constitucionales para la aprobación
de leyes orgánicas”.  De esta forma, al existir cosa juzgada relativa sobre
la norma acusada, es procedente asumir el estudio de los cargos nuevos de
inconstitucionalidad formulados en esta oportunidad.
Problema
jurídico
2.  El artículo 91 de la Ley 617 establece
que, durante un período de 5 años a partir de su publicación, el crecimiento
anual de los gastos por adquisición de bienes y servicios en el
presupuesto general de la nación y en el de las entidades descentralizadas del
orden nacional allí señaladas, no podrá superar en promedio el 50% de la meta
de inflación esperada para cada año, según las proyecciones del Banco de la
República. El rubro de viáticos y gastos de viaje tampoco podrá superar
el 50% de la mencionada meta de inflación.
Por su parte, el artículo 1º del Acto
Legislativo 01 de 2001 adiciona un parágrafo transitorio al artículo 347 de la
Constitución Política para señalar que durante los años 2002 a 2008 el monto
total de las apropiaciones autorizadas por la ley anual de presupuesto para gastos
generales, diferentes, entre otros rubros, de los destinados a servicios personales,
no podrá incrementarse de un año a otro, en un porcentaje superior al de la
tasa de inflación causada para cada uno de ellos, más el 1.5%.
Al cotejar la norma legal con el precepto
superior citado, la demandante considera que aquella es inconstitucional por
establecer un límite de crecimiento inferior al fijado en la Carta Política.
Por ende, la norma acusada vulnera los artículos constitucionales 4 y 347.
Así entonces, el problema jurídico que debe
resolver la Corte consiste en determinar si el artículo 91 de la Ley 617 quedó
derogado a partir de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2001,
por consagrar, para algunos gastos del nivel nacional, límites de crecimiento
diferentes a los fijados por la norma Superior.
Para resolver el problema jurídico planteado,
la Corporación hará una breve referencia a los siguientes aspectos: 1) la
ubicación de los rubros “gastos por adquisición de bienes y servicios” y
“viáticos y gastos de viaje” dentro de la estructura  del presupuesto de
gastos, ya que éstos son los rubros a que se refiere la norma demandada; 2) a
la competencia del Congreso de la República para fijar límites al crecimiento
del presupuesto de gastos, en cuanto la accionante alega que el constituyente
establece ahora límites de crecimiento diferentes para el período regulado por
la norma acusada, y 3) a los antecedentes del artículo 1º del Acto Legislativo
01 de 2001, que hace parte de una regulación más amplia para solucionar los
problemas del déficit público.
Los
rubros afectados por la norma demandada y la estructura del presupuesto de
gastos o ley de apropiaciones
3.  Los rubros afectados por la norma acusada
están clasificados en diferentes cuentas presupuestales. Este hecho, tal como
se deduce de la estructura del presupuesto general de la nación y se desarrolla
a continuación, impone un tratamiento por separado a cada uno de ellos a fin de
verificar su constitucionalidad.
Según el Estatuto Orgánico del Presupuesto,
el presupuesto general de la nación se integra por tres partes, a saber: 1) el
presupuesto de rentas; 2) el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, y 3)
las disposiciones generales.[2]
El presupuesto de rentas contiene la
estimación de los ingresos corrientes de la nación; de las contribuciones
parafiscales, de los fondos especiales; de los recursos de capital y de los
ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.   El presupuesto
de gastos o ley de apropiaciones distingue entre gastos de funcionamiento,
servicio de la deuda pública y gastos de inversión, “clasificados y
detallados en la forma que indiquen los reglamentos”[3].   Finalmente, las disposiciones generales corresponden a las
normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de
la nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se
expiden.
En desarrollo de la facultad dada al gobierno
nacional por el artículo 11 del estatuto orgánico del presupuesto para
clasificar y detallar los componentes del presupuesto de gastos o ley de
apropiaciones, se expidió el Decreto 568 de 1996.[4]
El artículo 16 del Decreto 568 establece,
entre otras clasificaciones, una en relación con las Cuentas Presupuestales y
otra a partir del Objeto del Gasto. La clasificación por Cuentas, comprende: Gastos
de personal; Gastos generales; Transferencias corrientes;
Transferencias de capital; Gastos de comercialización y producción; Servicios
de la deuda interna; Servicios de la deuda externa, y programas de inversión.
Por su parte, la clasificación por Objeto del Gasto comprende, entre otras: 1) Para
Gastos de Personal. Servicios personales asociados a la nómina; Servicios
personales indirectos; Contribuciones inherentes a la nómina al sector privado;
Contribuciones inherentes a la nómina al sector público. 2) Para Gastos
Generales. Adquisición de bienes; Adquisición de servicios; Impuestos y
multas.
Siendo así, la denominación “gastos por
adquisición de bienes y servicios” que consagra la norma demandada (art. 91
de la Ley 617), se refiere a rubros de la cuenta Gastos Generales, mientras
que la denominación “rubro de viáticos y gastos de viaje” hace parte de
la cuenta Gastos de Personal, ambas dentro del presupuesto de gastos o
ley de apropiaciones.
Esta precisión es importante para determinar,
más adelante, la constitucionalidad del artículo demandado, en la medida en que
la norma suprema invocada como infringida –artículo 1º del Acto Legislativo 01
de 2001-, se refiere solamente al límite del incremento año a año de la cuenta Gastos
Generales, mas no a la de Gastos de Personal.
Competencia
del Congreso de la República para fijar límites de crecimiento a los gastos
nacionales
4.  El Congreso de la República está
facultado para participar en la configuración del sistema presupuestal. Según
lo ha resaltado esta Corporación[5],
los artículos 345 a 353 de la Carta Política contienen el núcleo rector con
fundamento en el cual se organiza el sistema presupuestal colombiano, el cual
se amplía, a partir de lo dispuesto por el artículo 352, con las disposiciones
de la ley orgánica del presupuesto, a la cual la Constitución le ha otorgado un
carácter preeminente sobre las demás leyes que regulen la materia.
En este sentido, el artículo 352 de la
Constitución dispone que las normas referentes a la programación, aprobación,
modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de las entidades descentralizadas de cualquier nivel
administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como
también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar,
están señaladas en la Constitución y en la ley orgánica del presupuesto[6]  y, en concordancia con aquel, el artículo 151 de la Carta
establece que el ejercicio de la actividad legislativa estará sujeto a las
leyes orgánicas expedidas por el Congreso de la República[7].
De tal suerte que, por disposición constitucional
expresa (C.P, art. 352), los límites al crecimiento de las cuentas y rubros del
presupuesto de gastos se pueden establecer tanto en la Carta Política como en
la ley orgánica del presupuesto. Lo anterior no implica una cotitularidad entre
el constituyente y el legislador orgánico para definir el sistema presupuestal
pues es indiscutible que el ejercicio de la potestad legislativa estará sujeto
a los preceptos constitucionales.[8]
La aprobación del artículo 1º del Acto
Legislativo 01 de 2001
5.  El proyecto de acto legislativo,
presentado a iniciativa del gobierno nacional, hace parte de una serie de
medidas encaminadas a solucionar el déficit público. Las reformas tienen
objetivos como: devolver la dinámica a la economía; fortalecer los fiscos
nacionales y regionales; corregir los excesos de gasto; desarrollar reglas que
impidan hacia el futuro un descontrol en las finanzas públicas y acumular los
recursos para cubrir los pasivos pensionales.[9] En su conjunto atienden “la necesidad urgente de devolverle
viabilidad a las finanzas públicas, tanto nacionales como departamentales y
municipales”[10].
En este escenario el proyecto de Acto
Legislativo  “no solo se centra en la modificación de las transferencias a
las regiones, sino que adicionalmente limita el crecimiento del gasto de
funcionamiento en el Gobierno Central. (...) Existe consenso que todos los
niveles de Gobierno deben aportar al esfuerzo fiscal. Por eso el Acto
Legislativo está orientado tanto a los gastos del Gobierno Central, como a los
recursos que se participan con las entidades territoriales.  Con la
modificación del artículo 347 de la Constitución Nacional, se propone limitar
el crecimiento de los gastos de funcionamiento del Gobierno Central, diferentes
de pensiones así: se establece un período de transición, entre 2002 y 2006,
donde como máximo, los gastos crecerán con la inflación más 1.5% real”[11].
6.  En estrecha vinculación con los objetivos
propuestos, en el proyecto de acto legislativo se proponía adicionar un
parágrafo transitorio al artículo 347 de la Constitución Política, cuyo texto
era el siguiente:
Durante los años
2002, 2003, 2004, 2005 y 2006, el monto total de las apropiaciones autorizadas
por la Ley de Presupuesto para funcionamiento, diferentes de las destinadas al
pago de pensiones, no podrá incrementarse de un año a otro, en un porcentaje
superior al de la tasa de inflación proyectada para cada uno de ellos, más el
uno punto cinco por ciento (1.5%)[12].
Esta iniciativa para limitar los gastos de
funcionamiento del orden nacional se mantuvo, en esencia, hasta el tercer
debate en la segunda vuelta. En esa oportunidad la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes decidió suprimir el artículo 1º del proyecto de acto
legislativo, por considerar que la medida era inconveniente debido a que “cualquier
modificación salarial conllevaría a una inflexibilidad futura que obliga una
nueva reforma constitucional. Adicionalmente, ya la Ley 617 incorporó ajustes a
los gastos del Gobierno Central, lo cual hace innecesario la inclusión de este
artículo, así mismo esta decisión se convertiría en un obstáculo para reactivar
la demanda efectiva en la economía”[13].
Posteriormente, varios representantes a la
Cámara solicitaron a la plenaria la inclusión del retirado artículo 1º en el
proyecto de acto legislativo, por lo que se designó una comisión accidental
para que rindiera informe en relación con esta petición.
Fue así como, en el informe rendido a la
Plenaria por la comisión de conciliación, se recomendó incluir el siguiente
texto como parágrafo transitorio del artículo 347 de la Constitución Política:
“Parágrafo transitorio. Durante los años 2002, 2003, 2004,
2005, 2006, 2007 y 2008 el monto total de las apropiaciones autorizadas por la
ley anual de presupuesto para gastos generales, diferentes de los destinados al
pago de pensiones, salud, gastos de defensa, servicios personales, al Sistema
General de Participaciones y a otras transferencias que señale la ley, no podrá
incrementarse de un año a otro, en un porcentaje superior al de la tasa de
inflación causada para cada uno de ellos, más el uno punto cinco por ciento
(1.5%).   La restricción al monto de apropiaciones no se aplicará a las
necesarias para atender gastos decretados con las facultades de los Estados de
Excepción”[14].
El texto de este parágrafo transitorio fue
aprobado, de manera independiente, en las sesiones plenarias de Senado de la
República y Cámara de Representantes del 20 de junio de 2001, y corresponde al
texto definitivo del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2001.[15]
¿La norma
acusada fue derogada por el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2001?
7.  Según se expresó en los acápites
anteriores, la respuesta al problema jurídico planteado es diferente para cada
una de las materias que integran la norma demandada. Ellas son, de una parte, “el
crecimiento anual de los gastos por adquisición de bienes y servicios”, y
de la otra, “el rubro de viáticos y de gastos de viaje”.
8.  En primer lugar, las medidas adoptadas en
el artículo 91 de la Ley 617 en relación con el “crecimiento anual de los
gastos por adquisición de bienes y servicios” en el presupuesto general de
la nación y en el de las demás instituciones allí indicadas, fueron derogadas
por el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2001, pues las decisiones
específicas adoptadas por el constituyente en un aspecto determinado,
prevalecen sobre las decisiones que previamente haya tomado el legislador
orgánico.
En efecto, de acuerdo con lo establecido en
el artículo 352 de la Constitución Política, los límites al crecimiento anual
de las cuentas del presupuesto de gastos pueden ser fijados tanto por la
Constitución como por la ley orgánica del presupuesto. Pero, como se indicó,
ello no significa que la legislación orgánica pueda, de manera simultánea o
paralela, consagrar o conservar normas diferentes a las consagradas por el
constituyente, pues toda decisión adoptada por el legislador deberá acatar el
principio de supremacía de la Carta Política (C.P., art. 4º).
En este caso, el artículo 91 de la Ley 617
fijaba el límite máximo o el techo autorizado para el crecimiento de los gastos
por adquisición de bienes y servicios. Posteriormente, el artículo 1º del Acto
Legislativo 01 de 2001 estableció un límite diferente para el crecimiento anual
de los gastos generales.[16]   Y sí, como lo consagran las normas sobre clasificación del
presupuesto, los rubros aludidos en la Ley 617 están incorporados en la cuenta
presupuestal regulada con posterioridad por el Acto Legislativo,  significa que
hay dos regulaciones diferentes para una sola materia. Se deduce entonces que
aquélla norma fue derogada por ésta que, además de ser posterior, es de
superior jerarquía.
Es decir, si luego de entrar en vigencia la
Ley 617, el constituyente señaló expresamente el límite máximo dentro del cual
se hará la programación presupuestal por parte del legislador ordinario (ley
anual de presupuesto), la legislación orgánica no puede válidamente, con la
misma finalidad y para el mismo período, establecer límites diferentes a los
ahora señalados, en forma expresa, por el constituyente.
9.  La anterior interpretación compagina con
la voluntad del constituyente de fijar esta nueva regulación del crecimiento de
los gastos generales en el nivel nacional. Así se evidencia tanto en la
exposición de motivos del proyecto de acto legislativo como en los debates y
discusiones que se surtieron durante su aprobación. Tanto es así que el
proyecto de acto legislativo fue presentado a consideración del Congreso de la
República con posterioridad a la publicación de la Ley 617[17] y que, además, en diferentes oportunidades se puso de presente que
las reformas propuestas modificarían decisiones ya adoptadas en la Ley 617 de
2000.[18]
Esta apreciación concuerda con lo señalado
por el gobierno al proponer la reforma del artículo 347 de la Carta Política.
En esa oportunidad se dijo que,  “En cuanto al problema de exceso de gasto
público, existe consenso sobre la necesidad de que en el proceso de ajuste
fiscal deben aportar todos los sectores y, por ende, todos los niveles de
gobierno. Por esta razón, el presente acto legislativo implica la modificación
del artículo 347 de la Constitución Política al ponerle límites al crecimiento
de los gastos de funcionamiento del Gobierno, excluyendo los pagos de pensiones”[19].
Posteriormente, en la ponencia para primer
debate se señaló que “con esta propuesta se pretende limitar el crecimiento
del tamaño del Estado con el objetivo de promover la actividad privada, que ve
limitada su productividad al enfrentarse a un Estado cada vez mayor.
Adicionalmente, con el control al crecimiento de los gastos de la Nación se
garantiza el equilibrio de las finanzas públicas en el largo plazo, ya que el
flujo de ingresos futuros tendrá que ser utilizado de manera racional teniendo
en cuenta las limitaciones que impondría este proyecto frente a las necesidades
específicas del momento”[20].
Según lo expuesto, el artículo 91 de la Ley
617 de 2000, en lo que hace referencia al crecimiento anual de los gastos por
adquisición de bienes y servicios de los órganos que integran el presupuesto
general de la nación y demás presupuestos allí referidos, fue derogado
tácitamente[21] por el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2001.
10.  En contra de la interpretación asumida
por esta Corporación podría argumentarse la constitucionalidad de la norma
acusada, aduciendo que representa el ejercicio de la potestad de configuración
en esta materia. A ello se respondería que, si bien el legislador orgánico fijó
el límite máximo de crecimiento de los gastos generales en el orden nacional,
se trata de una decisión previa a la decisión constitucional sobre la misma
materia. Además, en la elaboración, trámite y aprobación del Acto Legislativo
fueron tenidas en cuenta para su modificación las decisiones adoptadas en la
Ley 617 de 2000.
11.  Así
mismo, podría invocarse la calidad de norma transitoria que tiene el artículo
1º del Acto Legislativo 01 de 2001 para considerar que la norma demandada, en
la materia que se analiza, no fue derogada y que recobraría su fuerza
ejecutoria cuando la norma constitucional deje de producir efectos. A tal
argumento se diría que la vigencia del Acto Legislativo supera la vigencia de
la norma contenida en el artículo 91 de la Ley 617, de tal suerte que cuando
deje de regir el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2001, ya habrá
transcurrido la vigencia del artículo 91 de la Ley 617. Entonces, no sería
acertado afirmar que la norma demandada podría surtir efectos en el futuro.[22]
Por
consiguiente, al quedar derogados estos apartes de la norma demandada, la Corte
no encuentra objeto sobre el cual pueda emitir un pronunciamiento de fondo.
Los límites de crecimiento para el rubro
de viáticos y gastos de viaje fijados en la norma demandada
12.  La regulación consagrada en el artículo
demandado en relación con “el rubro de viáticos y gastos de representación”
no fue derogada por el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2001 pues versa
sobre un aspecto presupuestal diferente al regulado por éste.
En efecto, el Acto Legislativo se refiere al
incremento de las apropiaciones autorizadas por la ley anual de presupuesto
para Gastos Generales, y “el rubro de viáticos y gastos de viaje”,
en la clasificación del presupuesto de gastos, hace parte de una cuenta
diferente, la de Gastos de Personal.
Por ello, en el mismo sentido de la decisión
tomada por esta Corporación en la sentencia C-459 de 2002, si las cuentas Gastos
Generales y Gastos de Personal son dos cuentas diferentes de la
clasificación presupuestaria; si el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2001
se refiere al crecimiento de las apropiaciones para gastos generales; si
no hay norma constitucional que haga referencia al incremento, durante
determinado período, de los gastos de personal, entonces no hay
contradicción entre la norma acusada y la norma Superior invocada, ni es de
recibo el argumento de la demandante que cuestiona la constitucionalidad de una
norma orgánica del presupuesto que hace referencia al crecimiento de un rubro
de los gastos de personal por estimarla contraria a una norma
constitucional que fija el crecimiento de una cuenta diferente a aquélla, es
decir la de gastos generales. Esta conclusión se obtiene de la lectura
de la norma demandada, de la clasificación del presupuesto y de la norma
superior invocada como infringida.
13.  Así entonces, la Corte se inhibirá para
emitir pronunciamiento de fondo en relación con la constitucionalidad de los
apartes del artículo 91 de la Ley 617 de 2000 que hacen referencia al “crecimiento
anual de los gastos por adquisición de bienes y servicios” y declarará
exequible, del mismo artículo, lo referente al “rubro de viáticos y gastos
de viaje”.
DECISION
Con fundamento en las precedentes
motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo en relación con los apartes del
artículo 91 de la Ley 617 de 2000 que hacen referencia al “crecimiento anual
de los gastos por adquisición de bienes y servicios” de los órganos y
entidades señalados en dicho artículo.
Segundo. Declarar exequible el artículo 91 de la Ley 617 de 2000 en lo que hace referencia a los
límites de crecimiento del “rubro de viáticos y gastos de viaje” en las
entidades y organismos señalados en dicho artículo.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia C-644/02
Como quiera
que en relación con las Sentencias C-540 y 579 del año 2001 en las cuales se
declaró la exequibilidad de la Ley 617 de 2000 y de algunas de sus
disposiciones por los cargos formulados por los actores en las demandas
respectivas el suscrito magistrado salvó su voto, en esta ocasión, en relación
con la Sentencia C-644 de agosto 13 de 2002, en razón del obligatorio
acatamiento a la cosa juzgada sobre el particular, me veo precisado a aclararlo
por cuanto continúo considerando que dicha ley ha debido declararse
inconstitucional, en su totalidad pero no puedo desconocer que ya existe
sentencia anterior sobre el asunto.
Fecha ut
supra.
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Aclaración de voto a la Sentencia C-644/02
ENTIDAD DESCENTRALIZADA POR SERVICIOS-Ejes sobre los cuales se estructura/ENTIDAD DESCENTRALIZADA POR SERVICIOS-Autonomía frente al rubro de viáticos y gastos de
viaje (Aclaración de voto)
Los entes descentralizados por servicios se estructuran sobre tres
ejes, a saber: personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y
patrimonio independiente. Autonomía que si bien se halla sujeta a los mandatos
constitucionales y legales, debe ser adecuadamente atendida por la ley en orden
a preservar el poder decisorio que le incumbe a los gerentes y directores de
los respectivos entes para la mejor realización del objeto social.  Cometido
éste que resulta notoriamente frustrado con disposiciones que como la acusada
restringe el radio de acción autonómico de los mencionados entes, los cuales,
según voces del artículo 210 superior deben crearse con fundamento en los
principios que orientan la función administrativa, a cuyos fines poca o ninguna
utilidad práctica le presta una norma (art. 91) que puede distorsionar o
contrariar los guarismos del rubro de viáticos y de gastos de viaje de un
período determinado.
Referencia: expediente
D-3901
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 91 de la Ley 617 de 2000.
Magistrado
Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corporación, el suscrito
magistrado se ve precisado a aclarar su voto en relación con la decisión
contenida en el segundo numeral de la parte resolutiva de la sentencia C-644 de
2002, en la forma que paso a exponer:
EL RUBRO DE VIÁTICOS Y GASTOS DE
VIAJE FRENTE A LA AUTONOMÍA DE LOS ENTES DESCENTRALIZADOS POR SERVICIOS
El tope máximo fijado en el inciso segundo del artículo 91 de la ley
acusada no se halla en consonancia con el principio de autonomía que
caracteriza a las entidades descentralizadas por servicios del orden nacional.
En efecto, desde los desarrollos legales de la reforma constitucional de 1968,
y hoy, con la nueva preceptiva constitucional, desarrollada en lo pertinente
por la ley 489 de 1998, los entes descentralizados por servicios se estructuran
sobre tres ejes, a saber: personería jurídica, autonomía administrativa y
financiera y patrimonio independiente.  Autonomía que si bien se halla
sujeta a los mandatos constitucionales y legales, debe ser adecuadamente
atendida por la ley en orden a preservar el poder decisorio que le incumbe a
los gerentes y directores de los respectivos entes para la mejor realización
del objeto social.  Cometido éste que resulta notoriamente frustrado con
disposiciones que como la acusada restringe el radio de acción autonómico de
los mencionados entes, los cuales, según voces del artículo 210 superior deben
crearse con fundamento en los principios que orientan la función
administrativa, a cuyos fines poca o ninguna utilidad práctica le presta una
norma (art. 91) que puede distorsionar o contrariar los guarismos del rubro de
viáticos y de gastos de viaje de un período determinado.
En los anteriores términos, respetuosamente dejo consignada mi
aclaración de voto sobre el asunto de la referencia.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
[1]              Con la modificación efectuada por el artículo 1º del
Acto Legislativo No. 1 de 2001.
[2]    Cfr. Artículos 11 y 36 del Decreto 111 de 1996, por el
cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que
integran el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
[3]   Artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
[4]   Según lo expresó esta Corporación, el reglamento puede
clasificar y detallar los gastos, con la condición de no modificar ni crear
clasificaciones distintas de las señaladas por la ley. Su actividad se dirige a
determinar en forma pormenorizada los ítems que conforman los gastos  dentro de
cada una de las divisiones hechas previamente por la ley orgánica. Ver: Corte
Constitucional. Sentencia C-629 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[5]   Corte Constitucional. Sentencia C-446 de 1996, M.P. Hernando
Herrera Vergara.
[6]   Al respecto,
en la sentencia C-446 de 1996, M.P. Hernando Herrera Vergara, se indicó que: “El
criterio adoptado por la Corporación permite concluir que la ley orgánica del
presupuesto se encuentra dotada de la característica especial de poder
condicionar la expedición de otras leyes sobre la materia a sus prescripciones,
de modo tal que una vulneración o desconocimiento de los procedimientos y
principios que en ella se consagran al momento de la expedición de las leyes
presupuestales ordinarias, puede acarrear la inconstitucionalidad de éstas,
debido al rango cuasi constitucional al que sus disposiciones han sido elevadas
por voluntad expresa del Constituyente”.  En el mismo sentido ver
igualmente las sentencias C-926 de 1996 y C-1379 de 2000.
[7]  El Decreto 111 de 1996 señala, en los siguientes términos, los
alcances del Estatuto Orgánico del Presupuesto: “Artículo 1. La
presente Ley constituye el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la
Nación a que se refiere el Artículo 352 de la Constitución Política. En
consecuencia, todas las disposiciones en materia presupuestal deben ceñirse a
las prescripciones contenidas en este Estatuto que regula el sistema
presupuestal. (Ley 38 de 1989, art. 1º, Ley 179 de 1994, art. 55, inciso 1º).  Artículo
2. Esta Ley Orgánica del Presupuesto, su reglamento, las disposiciones leales
que ésta expresamente autorice, además de lo señalado en la Constitución, serán
las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación,
aprobación, modificación y ejecución del Presupuesto, así como la capacidad de
contratación y la definición del gasto público social. En consecuencia, todos
los aspectos atinentes a estas áreas en otras legislaciones quedan derogados y
los que se dicten no tendrán ningún efecto. (Ley 179 de 1994, art. 64)”.
[8]   Las leyes
orgánicas no tienen nivel constitucional, sino que son leyes intermedias entre
la Constitución y las leyes que desarrollan la materia. Además, no tienen la
potestad de constituir sino de organizar lo ya constituido, en la medida en que
no es el primer fundamento jurídico de la regulación. De acuerdo con lo expuesto,
las leyes orgánicas deben observar una norma superior, la Constitución, y crear
las condiciones a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad
legislativa (Cfr.  Corte Constitucional. Sentencia C-423 de 1995, M.P.
Fabio Morón Díaz). Ver también, sentencia C-155 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[9]   Cfr. Gobierno Nacional. “El reto de la
descentralización ordenada”. Publicada en la Gaceta del Congreso No. 194
del 15 de mayo de 2001, pág. 49.
[10]   Ibídem
[11]   Ibídem
[12]   Gaceta del Congreso No. 434 del 30 de octubre de 2000, pág. 1.
[13]   Informe ponencia para primer debate en segunda vuelta al
proyecto de acto legislativo. En: Gaceta del Congreso No. 274 del 6 de junio de
2001, págs. 3 y 4.  En la Gaceta del Congreso No. 291 del 12 de junio de 2001,
págs. 6 y 7, se publica el texto aprobado en la Comisión, con la supresión del
artículo 1º del proyecto de acto legislativo.
[14]   Gaceta del Congreso No. 341 del 16 de julio de 2001, pág. 38.
[15]   Cfr. Gacetas del Congreso No. 341 del 16 de julio de
2001, pág. 37 y No. 354 del 31 de julio de 2001, págs. 76 y ss y 132.
[16]   Si bien la Ley 617 se refería a los gastos por adquisición
de bienes y servicios y el Acto Legislativo al incremento de los gastos
generales, no se trata de dos materias diferentes dado que aquellos rubros
presupuestales están incluidos en la cuenta gastos generales, y que los gastos
generales se ejecutan mayoritariamente en la adquisición de bienes y servicios
pues no es significativo el peso porcentual de los rubros faltantes, es decir
el pago de impuestos y multas. Recuérdese que en la clasificación del
presupuesto de gastos, la cuenta Gastos Generales se compone de tres
rubros, a saber: adquisición de bienes; adquisición de servicios; impuestos y
multas.
[17]   El proyecto de acto legislativo 012 fue presentado en la
Secretaría General del Senado de la República  el 30 de octubre de 2000 (Gaceta
del Congreso 434 del 30 de octubre de 2000, págs. 11 y 12) y la Ley 617 fue
publicada en el Diario Oficial No. 44.188 del 9 de octubre de 2000.
[18]   En la exposición de motivos el gobierno señaló lo siguiente: “La
estrategia global de ajuste a las finanzas públicas comprende la aprobación de
reformas que incrementen los ingresos y limiten los gastos. (...) En cuanto a
la reducción de gastos, son los departamentos y municipios quienes hasta ahora
dan el mejor ejemplo con la Ley 617 de 2000, con la cual se pretenden corregir
de manera estructural los excesos de gasto de las entidades territoriales” (Gaceta
del Congreso No. 434 del 30 de octubre de 2000, pág. 4). En relación con las
consideraciones acerca de la Ley 617 en el proceso constituyente, ver, por
ejemplo, la Gaceta del Congreso No. 274 del 6 de junio de 2001, págs. 3 y 4.
[19]   Gaceta del Congreso No. 434 del 30 de octubre de 2000, pág. 3.
También señaló el gobierno nacional que:  “La propuesta además refleja el
sentir de los miembros del Gobierno, la Mesa de Concertación de Transferencias,
los analistas y la sociedad en general en cuanto a que el problema de exceso de
gasto público se debe traducir en un proceso de saneamiento de las finanzas
públicas al cual deben aportar todos los sectores y todos los niveles de
gobierno”. Ibídem, págs. 4 y 5.
[20]   Gaceta del Congreso No. 439 del 7 de noviembre de 2000, pág. 9.
[21]   En relación con la derogatoria tácita de una ley por
inconstitucionalidad sobreviniente puede verse la sentencia C-155 de 1999, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa. En esta sentencia se dijo que “La
inconstitucionalidad de que adolece la norma bajo examen, es de aquellas que la
doctrina y la jurisprudencia califican de inexequibilidad sobreviniente, que se
presenta cuando estando una norma vigente, aparece una nueva disposición de
rango constitucional contraria a lo reglado en la primera”.
[22]   La ley anual de presupuesto aprobada luego de la vigencia del
Acto Legislativo debió respetar necesariamente ambas disposiciones (A.L. 01/01
y L. 617) ya que los límites fijados por el legislador orgánico (L. 617 de
2000, art. 91) eran inferiores a los contemplados en la reforma constitucional.