T-655-01
Sentencia T-655/01
Sentencia
T-655/01
VIA DE HECHO-Se niega pensión por demora en emisión del
bono
BONOS PENSIONALES-Expedición y emisión
BONOS PENSIONALES-Demora en la emisión afecta derechos
fundamentales
Referencia:
expediente T-446823
Peticionaria:  Melitina Valdez de
Madrid
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D.C.,
veintiuno (21) de junio de dos mil uno (2001).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados, Alfredo Beltrán Sierra, Manuel
José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente :
SENTENCIA
El expediente llegó a la Corte
Constitucional, por remisión que se hizo en virtud de lo ordenado por el
artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección número cinco ordenó
la selección del mencionado expediente por auto de 8 de mayo de 2001.
I.
ANTECEDENTES
La señora Melitina Valdez de Madrid
instauró acción de tutela en contra de la Gobernación de Bolívar, representada
legalmente por el gobernador, y contra el Gerente del Fondo Territorial de
Pensiones y Secretario del Talento Humano de la misma entidad, por considerar
que le han conculcado sus derechos fundamentales a la vida, seguridad social y
debido proceso.
Manifiesta que el departamento de Bolívar
no le ha querido pagar al Instituto de Seguros Sociales de Bolívar la suma de
$44.338.000 por concepto de bono pensional al cual tiene derecho por haber
laborado al servicio del Departamento de Bolívar. Aduce que desde hace más de
dos años ha solicitado a la entidad accionada dicho pago sin que eso haya sido
posible, circunstancia que afecta gravemente sus derechos, pues se trata de una
persona anciana, viuda y pobre, que no goza de seguridad social debido al
incumplimiento en el pago del bono pensional.
Réplica
La entidad accionada solicitó al juez de
tutela la denegación de la acción presentada por la actora, aduciendo como
fundamento de su solicitud que el Departamento de Bolívar en los últimos tres
años ha tenido la peor crisis fiscal y financiera al mantener sus rentas
pignoradas. Agrega que después de los acuerdos celebrados con las entidades
bancarias en enero de 1999 se logró la despignoración por el término de un año,
pero la cantidad de obligaciones pendientes de pago que fueron demandadas por
sus acreedores, imposibilitó el pago de las que no fueron demandadas.
Añade que una vez reestructurada la “deuda
pública” el Gobernador de Bolívar adelantó las gestiones necesarias para
que el Ministerio de Hacienda aceptara la solicitud de promoción de acuerdos de
reestructuración de pasivos contenida en la Ley 550 de 1999, y de esa manera
conseguir un acuerdo de pago con los acreedores del departamento y la
suspensión de los procesos que se estaban adelantando en contra de ese ente
territorial. Dicha solicitud fue aceptada mediante Resolución No. 1477 de 10 de
julio de 2000, razón por la cual en estos momentos el departamento se encuentra
intervenido.
Manifiesta la entidad accionada que en
virtud de los acuerdos celebrados con los acreedores, concretamente en el caso
de la accionante, el Instituto de Seguros Sociales estuvo presente en la
reunión celebrada para el efecto, sin que hubiera objetado su crédito “razón
por la que a continuación deberá acordar con el Promotor del Ministerio de
Hacienda la forma de cancelación del bono pensional que ahora nos ocupa y por
ello está en mora del reconocimiento de la pensión de la accionante”.
Señala que el Fondo Territorial una vez
elabora el proyecto de resolución que reconoce sumas de dinero por concepto de
bono pensional “el paso siguiente es interno en la Gobernación y concluye
ante la Coordinación Area de Tesorería de la Gobernación, toda vez que el
mencionado fondo no maneja recursos”.
II.      FALLOS DE INSTANCIA
Fallo de primera instancia
El Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Cartagena, Sala Laboral, tuteló los derechos de la accionante, al considerar
que del material probatorio que obra en el proceso, se desprende que con la
omisión del ente accionado de no pagar en forma oportuna al Instituto de
Seguros Sociales, Seccional Bolívar, el bono pensional de la actora, se le
están violando los derechos a la vida y a la seguridad social.
Luego de citar apartes de las sentencias
T-556 de 1996 y T-222 de 1994, aduce que en el caso sub examine se encuentra
claramente probado que la accionante es una persona de la tercera edad, razón
que amerita la protección de los derechos a la vida y a la seguridad social y,
en consecuencia, ordena a la entidad demandada que dentro de los treinta días
siguientes a la notificación de esa providencia pague al Seguro Social la suma
adeudada por concepto de bono pensional correspondiente a la demandante.
Impugnación
Inconforme con el fallo de primera
instancia, la Gobernación de Bolívar lo impugnó, argumentando que si todos los
derechos contenidos en las acreencias se tuvieran que cancelar por medio de
acciones de tutela, lo más seguro sería que la intervención del Estado a través
de la Ley 550 de 1999 sería infructuosa y sobrevendría la parálisis de la
administración cayendo nuevamente en la cesación de pagos de las obligaciones
corrientes que tiene ese ente territorial. Señala que el Instituto de Seguros
Sociales tiene suficiente seguridad con la ley de intervención de que esos
dineros los recibirá en este año (2001), una vez se celebre el acuerdo final de
acreedores del departamento.
Por ello, considera que el ISS no se puede
negar a pensionar a la accionante, pues ella no tiene porque sufrir las
consecuencias de una “crisis estructural del Departamento desembocada en la
falta de pago ante la administradora de pensiones, siendo que este último, es
un problema entre la entidad y la administradora de pensiones”.
Indica que el artículo 79 de la Ley 550 de
1999, suspende todas las leyes y normas que le sean contrarias y por esta razón
no puede el Instituto de Seguros Sociales negarse a reconocer la pensión,
aduciendo que no ha recibido dineros por concepto de bono pensional. Además,
agrega, que la obligación del ISS de pagar las sumas por dicho concepto, quedó
en el inventario de pasivos de conformidad con el numeral 2º del artículo 4 del
Decreto 694 de 2000.
Fallo de segunda instancia
La Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Laboral, revocó el fallo proferido por el juez constitucional de
primera instancia, aduciendo que el derecho al pago del bono pensional es
eminentemente legal, razón por la cual la peticionaria no puede acudir a la
acción de tutela para solicitar su reconocimiento, porque esa acción solamente
ampara derechos fundamentales de orden constitucional.
Adicionalmente, agrega que no se puede
desconocer la difícil situación financiera por la que atraviesa el departamento
demandado, cuyo pasivo a junio 30 del año 2000 ascendía a la suma de
$133.200.540.261.56 “valor donde está incluido la deuda con el seguro social
según certificado del Secretario de Hacienda y el Coordinador del Area de
Contabilidad”, razones que llevaron al ente demandado a someterse al
proceso de reestructuración de acreencias, lo que indica que una vez se celebre
el acuerdo final de acreedores el Instituto de Seguros Sociales recibirá el
valor del bono pensional de conformidad con lo dispuesto por la Ley 550 de
1999.
III.    Actuación
surtida en la Corte Constitucional
Dado que el Instituto de Seguros Sociales,
Seccional Bolívar podía resultar afectado con la decisión que se tome en el
asunto de la referencia, el Magistrado Ponente ordenó poner en conocimiento de
dicha entidad el inicio de la acción de tutela interpuesta por la señora
Melitina Valdez de Madrid en contra de la Gobernación de Bolívar. En
consecuencia, se expidió copia del presente proceso para que el Instituto de
Seguros Sociales, manifestara  lo que considerara pertinente.
IV.
Consideraciones de la Corte Constitucional
1.  La
competencia
Es competente esta
Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la
acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9
de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34 y 35 del
Decreto 2591 de 1991.
2.  El caso
concreto. Solicitud de bono pensional.
De las pruebas que
obran en el proceso se tiene que la Gobernación de Bolívar mediante Resolución
No. 3867 de 23 de noviembre de 1999, reconoció y ordenó el pago del bono
pensional de la demandante, a favor del Instituto de Seguros
Sociales-Pensiones, por la suma de $44.338.000, por haber laborado con esa
entidad desde el 24 de mayo de 1976 hasta el 23 de diciembre de 1997.
El Instituto de Seguros Sociales,
Seccional Bolívar, expidió la Resolución No. 001223 de 9 de agosto de 2000,
negando el reconocimiento de la pensión de jubilación de Melitina Valdez de
Madrid, a pesar de reconocer que cumplía con los requisitos de tiempo y edad,
bajo el argumento de que la solicitud de emisión de bono pensional hecha al
Fondo Territorial de Pensiones Departamental, no había tenido respuesta.
Según certificación
que obra en el expediente (fl. 45), la Gobernación de Bolívar, afirma que en
reunión celebrada el 27 de abril de 2000, entre ese ente territorial y el
Ministerio de Hacienda, se contó con la asistencia de representantes del
Instituto de Seguros Sociales a quienes se les puso de presente la deuda
existente por concepto de pago de bono pensional a favor de la señora Melitina
Valdez, ya reconocido, “produciéndose la aceptación de la deuda”.
Luego, la Gobernación de Bolívar en el escrito de impugnación al fallo de
primera instancia, manifiesta que “La obligación de pagar sumas de dinero al
ISS por concepto de bono pensional de la accionante, quedó en el inventario de
pasivos de conformidad con el No. 2 del art. 4 Decreto 694 de 2000, por lo
tanto dentro de las acreencias del Departamento”.
Vinculado al proceso
el Instituto de Seguros Sociales, Seccional Bolívar, acepta el reconocimiento y
orden de pago del bono pensional de la accionante, pero señala que el pago
ordenado en la respectiva resolución sólo se efectuó hasta el día 8 de mayo de
2001. En efecto, obra en el expediente el oficio enviado por la Gobernación de
Bolívar a la Tesorería General del Instituto de Seguros Sociales, en el que se
informa que el día 8 de marzo de 2001, la Fiduciaria Popular consignó en la
cuenta de ahorros 200-83330-9 del Banco de Occidente, el valor del bono
pensional por la suma de $44.338.000, a nombre de Melitina Valdez de
Madrid-Gobernación de Bolívar.
No obstante lo
anterior, el Instituto de Seguros Sociales, expresa en el escrito enviado a
esta Corporación que “hasta la presente fecha [junio 11 de 2001], la Doctora
Yolanda Granados de Rubiano no nos ha comunicado la conformidad del pago
realizado por la Gobernación de Bolívar del Bono Pensional a favor de MELITINA
VALDEZ, razón por la cual estamos a la espera de dicha confirmación, para
proceder al reconocimiento de la prestación de vejez solicitada”.
El Instituto de Seguros Sociales,
Seccional Bolívar, en todo momento ha reconocido el derecho que le asiste a la
demandante a obtener su pensión de vejez, por cumplir con los requisitos que
para el efecto exige la ley (edad, tiempo de servicios y de cotización). Sin
embargo, ha negado el derecho a la pensión de jubilación de la actora,
aduciendo primero la demora en la emisión del bono pensional, luego en el pago
y, por último como se vio, pese a que el pago ya se efectuó, invoca un trámite
burocrático como es la comunicación de una funcionaria de esa entidad.
Esto a todas luces
resulta completamente violatorio de los derechos de la señora Melitina Valdez
de Madrid, quien desde el 12 de mayo de 1998 solicitó la pensión de jubilación
al Instituto de Seguros Sociales, entidad que sólo hasta el 22 de enero de 1999
solicitó la emisión del bono pensional de la accionante al Departamento de
Bolívar, y después de haber sido reconocido el bono por parte de ese
departamento, y ordenado su pago, como se vio, invoca una serie de trámites
burocráticos para retardar el reconocimiento de la pensión de jubilación a que
tiene derecho la demandante, sin tener en cuenta en ningún momento,  que se
trata de una persona de la tercera edad (74 años), que luego de trabajar
durante un largo lapso de su vida, tiene derecho a disfrutar de su pensión de
jubilación, cuya finalidad no es otra que garantizar la subsistencia de las personas
de la tercera edad en condiciones dignas.
En reiteradas
oportunidades esta Corte se ha pronunciado sobre ese asunto, de la siguiente
manera: “(...) La Seguridad Social que se reclama mediante el reconocimiento
de la pensión de vejez, no puede verse como algo independiente o desligado a la
protección al trabajo el cual es garantizado de manera especial en la
Constitución, por considerar que es un principio fundante del Estado Social de
Derecho que ella organiza. Como el derecho controvertido nace y se consolida
ligado a una relación laboral, en cuyo desarrollo la persona cumplió los
requisitos de modo, tiempo de cotización y edad a los cuales se condicionó su
nacimiento, es necesariamente derivación del derecho al trabajo”[1]
Dado que en varias oportunidades el
impedimento para que las personas que han adquirido su derecho a obtener la
pensión de jubilación, ha sido la emisión o el pago del bono pensional, la
Corte ha hecho reiterados  pronunciamientos en relación con acciones de tutela instauradas por
ciudadanos de la tercera edad, a quienes el ISS no les había reconocido el
derecho a su pensión de jubilación, argumentando la falta del bono pensional.
Dijo la Corte en una de esas
oportunidades, y en el caso sub examine vale la pena reiterarlo, que:
“Qué puede hacer la Entidad
Administradora si no llega el bono?
Los bonos en sí mismos no son
inconstitucionales (C-177/98), pero la utilización de algo que no va contra la
Constitución no puede convertirse en un elemento que vulnere el derecho a una
pensión. La caótica legislación sobre bonos pensionales no puede afectar
injustamente a muchas personas que teniendo derecho a su pensión no acceden a
ella.
Se incurre en
una vía de hecho si a sabiendas de que una persona tiene el tiempo y la edad
requerida, a través de Resolución se les niega la pensión con la disculpa de
que no ha llegado la plata del bono. Esto ocurre en la gran cantidad de tutelas
que se interponen por esta razón. Particularmente grave es lo que se aprecia en
algunas tutelas objeto de revisión: con mucho esfuerzo el aspirante a jubilado
consigue que se solicite el bono, pero luego o no lo emiten o lo emiten pero no
sitúan el dinero. Lo más inhumano es que si el afectado reclama o interpone
tutela, el Seguro Social profiera Resolución no concediendo la pensión, con el
peregrino argumento de que la ley prohíbe reconocer pensiones a quien no esté
amparado por la expedición del bono y previo el envío del dinero a la Entidad
administradora de pensiones.
En primer
lugar, sería absurdo que una norma prohibiera decretarle pensión a quien sí
tiene derecho a ella. Esa norma no existe. Lo que las normas han establecido es
lo siguiente:
a)  El decreto reglamentario 1748/95, artículo 44, había establecido
que ‘En ningún caso el trámite y concesión de la prestación (pensión o
indemnización sustitutiva de bonos tipo B) estará condicionada a la expedición
del bono’, posición que indudablemente era la justa.
Sin embargo, un decreto
reglamentario (1474/97) de otro decreto reglamentario (1748/95), artículo 13
dijo: ‘De conformidad con lo dispuesto por el artículo 11 del decreto 1296 de
1994, el ISS reconocerá y pagará la pensión de aquellos servidores o
exservidores públicos del nivel territorial afiliados al ISS a partir del 1° de
abril de 1994, una vez sea remitido el respectivo bono pensional a que tengan
derecho por parte de la Caja, fondo o entidad del sector público del nivel
territorial’. Tal decreto se refiere a los fondos departamentales, distritales
y municipales de pensiones públicas._Nótese que el decreto 1474/97 no
establecía prohibición, sino que fijaba una condición.
b) Posteriormente el artículo 18 del
decreto 1513 de 1998 supeditó el reconocimiento a la expedición del bono, pero
tan no estableció la prohibición que permitió pagar la pensión tomando en
cuenta las cotizaciones al ISS y luego reliquidándose cuando se expida el bono,
no cuando se pague, emisión que debe hacerse ‘dentro de los plazos’. Se aprecia
que la norma en ningún instante prohíbe el reconocimiento de la pensión. Y es
perentoria en que la emisión debe ser oportuna. El texto normativo, en lo
pertinente dice:
“Artículo 18. El artículo 44 del Decreto
1748 de 1995, modificado por el artículo 13 del Decreto 1474 de 1997, quedará
así:
Artículo 44. Reconocimiento y pago de
prestaciones a servidores y exservidores públicos con derecho a bono tipo B.
De conformidad con lo dispuesto por el
artículo 11 del Decreto 1296 de 1994, el ISS reconocerá y pagará la pensión de
aquellos servidores o exservidores públicos del nivel territorial afiliados al
ISS a partir del 1° de abril de 1994, una vez sea expedido el respectivo bono
pensional a que tengan derecho por parte de la caja, fondo o entidad del sector
público del nivel territorial.
Para efectos del reconocimiento y pago de
la pensión, el ISS podrá exigir a la entidad pública del nivel territorial una
certificación, emitida por la entidad financiera administradora del patrimonio
autónomo constituido por la entidad pública de conformidad con los Decretos
1314 de 1994 y 810 de 1998 y demás normas que lo modifiquen o adicionen, sobre
la existencia de recursos suficientes para el pago del bono. No obstante, si se
trata de bonos cuya redención deba ocurrir en una vigencia fiscal posterior a
la de su expedición, la entidad financiera certificará sobre la existencia del
patrimonio autónomo y el cumplimiento del programa de amortización.
Si la entidad territorial no hubiese
constituido el patrimonio autónomo, la expedición del bono deberá estar
precedido de un certificado de disponibilidad presupuestal para su pago.
Sin perjuicio de lo anterior, el ISS podrá
suscribir acuerdos de pago con la entidad pública, con fundamento en los parámetros
que de manera general establezcan el Ministro de Hacienda y Crédito Público,
quien podrá delegar dicha función en el Director General de Crédito Público.
Lo dispuesto en los incisos anteriores, es
sin perjuicio de que el ISS comience a pagar la pensión de vejez que
corresponda a dichos afiliados, tomando en cuenta únicamente las cotizaciones
efectuadas al ISS, procediendo la reliquidación de la pensión, en los términos
del artículo 11 del Decreto 1474 de 1997, cuando se emita el bono pensional,
que obligatoriamente debe expedir y pagar la entidad correspondiente, dentro de
los plazos previstos para este efecto.
En caso de que dicha pensión no pueda ser
reconocida por el ISS por no haberse expedido el bono, y el servidor haya
laborado durante todo su tiempo de servicios al Estado en la misma entidad
territorial hasta el traslado al ISS, este Instituto trasladará dentro del año
siguiente, el valor de las cotizaciones de pensión de vejez para que la entidad
territorial proceda al pago de la pensión”
Nótese que el artículo establece soluciones
alternativas a la demora en la expedición del bono. Lo que no podía establecer
y no lo hizo es que la Entidad Administradora negara el reconocimiento.
Es más, el mismo artículo es radical en
cuanto al reconocimiento pleno de los cobijados con el régimen de transición
(que prácticamente son todos los casos que en estos años recientes a la
expedición de la Ley 100/93 se están tramitando). Dice el inciso
correspondiente:
“A los trabajadores cobijados por el
régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y sus
reglamentarios, el ISS les liquidará, reconocerá y pagará su pensión,
respetando la edad, tiempo de servicios y monto (porcentaje y tope) que se tomaron
para el cálculo del bono, que sean aplicables. El ingreso base de liquidación
se establecerá de acuerdo con el tercer inciso del artículo 36 de la Ley 100 de
1993”.
c)  De este decreto modificatorio de los
anteriores (1513/98) se trató de colegir equivocadamente que si no llegaba el
bono no se decretaba la pensión. Cuestión que vino a ser tratada últimamente
por el decreto extraordinario 266/2000 (de mayor entidad que los anteriores) al
indicar en su artículo 101: “Para el reconocimiento será necesario el pago del
bono pensional. En todo caso será necesario que el bono haya sido expedido...”.
Frase esta última que debe ser interpretada dentro de los criterios de
favorabilidad.
d)   En conclusión, se afectan derechos
fundamentales (especialmente el de dignidad, mínimo vital, seguridad social,
derechos adquiridos) cuando la demora en la emisión del bono impide el acceso a
una pensión de jubilación a la cual tiene derecho quien haya adquirido el
status de jubilado. Y se incurre en vía de hecho si estando probado que una
persona tiene derecho a la pensión se le niega ésta por lo de los bonos, máxime
cuando hoy la misma normatividad ha adoptado una posición ecléctica:
reconocimiento con la expedición sin necesidad del pago”[1].
De lo expuesto,
concluye la Sala que en el presente caso la dilatación injustificada por parte
del Instituto de Seguros Sociales, en reconocer el derecho a la pensión de
jubilación de la señora Melitina Valdez de Madrid, ha vulnerado ostensiblemente sus derechos a la vida y a
la seguridad social, imponiéndose por tanto, revocar la sentencia proferida por
la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y, en su lugar,
ordenar que de forma inmediata se proceda al reconocimiento de la prestación de
vejez solicitada.
V.   Decisión
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: REVOCAR la sentencia proferida por la Corte Suprema
de Justicia, Sala de Casación Laboral, el 15 de marzo de 2001 y, en su lugar, CONCEDER
la tutela interpuesta por la señora Melitina Valdez de Madrid.
Segundo:  ORDENAR
al Instituto de Seguro
Social, Seccional Bolívar, para que en el estricto término de ocho (8) días
expida el acto administrativo correspondiente, en relación con la solicitud de
reconocimiento de la pensión de vejez presentada por la demandante, conforme a
lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
Tercero:  ENVÍESE
copia de la presente providencia
al Instituto de Seguros Sociales, Seccional Bolívar, Departamento de Pensiones.
Líbrense por
Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
estabilidad del
trabajador en la empresa