C-251-13
Sentencia C-251/13
Sentencia C-251/13
NORMAS PARA MODERNIZAR LA
ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Cosa juzgada constitucional relativo a la elección de Personeros Municipales previo
concurso público de méritos realizado por la
Procuraduría General de la Nación
Referencia: expediente D-9315.Demanda
de inconstitucionalidad contra el Artículo 35 (parcial) de la
Ley 1551 de 2012, modificatorio del Artículo 170 de la
Ley 136 de 1994
Actor: Martha Ofir Ariza Zúñiga
Magistrado Ponente:
Luis Guillermo Guerrero Pérez
Bogotá
D. C.,  veinticuatro (24) de abril de dos mil trece (2013)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales,
profiere la presente sentencia con fundamento en los siguientes
I.
ANTECEDENTES
1.     Demanda de inconstitucionalidad
En
ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, la ciudadana Martha Ofir
Ariza Zúñiga demandó el Artículo 35 de la
Ley 1551 de 2012.
1.1.
Disposición demandada
A
continuación se transcribe el texto del precepto demandada, y se subrayan los
apartes acusados:
Ley 1551 de 2012
(julio 6)
Diario Oficial No. 48.483 del 6 de julio de 2012
CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
Por medio de la cual se dictan normas para modernizar
la organización y el funcionamiento de los Municipios
EL CONGRESO DE LA
REPÚBLICA
DECRETA:
ARTÍCULO 35. El artículo 170 de la
Ley 136 de 1994 quedará así:
Artículo 170. Elección. Los concejos
municipales según el caso, elegirán personeros para periodos institucionales de
cuatro (4) años, dentro de los diez (10) primeros días del mes de enero del año
en que inicia su período constitucional, previo concurso público de méritos que
realizará la Procuraduría General de la
Nación, de conformidad con la ley vigente. Los personeros así elegidos,
iniciarán su periodo el primero de marzo siguiente a su elección y lo
concluirán el último día del mes de febrero del cuarto año.
Corresponde a la
Procuraduría General de la Nación comunicar a los Concejos Municipales y
Distritales los resultados del concurso público de méritos, indicando los
respectivos puntajes en estricto orden numérico, hasta agotar la lista de elegibles
que tendrá vigencia por el período institucional.
Para ser elegido personero municipal se
requiere: En los municipios de categorías especial, primera y segunda títulos
de abogado y de postgrado. En los municipios de tercera, cuarta y quinta categorías,
título de abogado. En las demás categorías podrán participar en el concurso
egresados de facultades de derecho, sin embargo, en la calificación del
concurso se dará prelación al título de abogado.
Si en un municipio no se presentan
candidatos al concurso de méritos, o ninguno de ellos lo hubiere superado, el
Procurador General de la Nación elaborará la lista con los candidatos de los
municipios vecinos que figuren en la lista de elegibles de acuerdo al puntaje,
siempre y cuando los municipios pertenezcan a la misma categoría. De esta
lista, el concejo municipal o distrital respectivo elegirá personero.
En caso de falta absoluta de personero
municipal o distrital, el respectivo concejo designará como tal a la persona
que siga en la lista, y si no hubiere lista para hacerlo, designará un
personero encargado, quien desempeñará el cargo hasta tanto la Procuraduría General de la Nación realice el concurso correspondiente.
Para optar al título de abogado, los
egresados de las facultades de Derecho, podrán prestar el servicio de práctica
jurídica (judicatura) en las personerías municipales o distritales, previa
designación que deberá hacer el respectivo decano.
Igualmente, para optar al título
profesional de carreras afines a la Administración Pública, se podrá realizar en las personerías municipales o distritales
prácticas profesionales o laborales previa designación de su respectivo
decano”.
1.2.
Cargos formulados
1.3.
La
accionante afirma que los apartes acusados de la disposición demandada debe ser
declarados inexequibles, por vulnerar los siguientes principios, reglas y
derechos de orden constitucional:
1.3.1.  Principio democrático
En la medida en que según el precepto demandado la
Procuraduría General de la Nación debe adelantar el concurso público de
méritos con fundamento en el cual se elige a los personeros municipales y
distritales, se lesiona el principio democrático establecido en el Artículo 40
de la Constitución Política, por las siguientes razones:
-
Primero,  porque la norma suprime
las competencias constitucionales del concejo como máximo órgano de
representación democrática, portador del mandato popular.
-
Segundo, porque la medida bloquea
la participación de la ciudadanía en la elección de los personeros, al
trasladar el mecanismo del concurso a una entidad que por su propia naturaleza
y por su diseño institucional, no está llamada a convocar y promover la
intervención de la ciudadanía en los asuntos públicos.
-
Tercero, porque la norma
obstaculiza la expresión de la voluntad popular a través de sus legítimos
representantes, como son los concejales.
1.3.2.  Autonomía de las entidades territoriales
Por otro lado, la disposición demandada desconoce la
autonomía de las entidades territoriales, por tres razones:
-
Primero, porque la norma suprime
el derecho de las entidades territoriales a manejar de manera independiente sus
propios asuntos. En la medida en que los personeros proyectan sus funciones en
los municipios y distritos, la intervención de la
Procuraduría en el proceso de selección de estos servidores, implica una
injerencia del Ministerio Público en las problemáticas de las entidades
territoriales.
-
Segundo, porque la norma anula el
derecho de las entidades territoriales a gobernarse por sus propias
autoridades, ya que, en últimas, los personeros dejan de ser servidores de
estirpe eminentemente local, para convertirse en agentes o dependientes de
entidades del orden nacional.
-
Tercero, porque aunque los
personeros hacen parte integral del Ministerio Público y debe desplegar sus
funciones dentro de un sistema de articulación funcional y técnica con la
Procuraduría, en estricto sentido no hacen parte la estructura orgánica de
esta entidad, ni actúan como agentes de la misma. Por tal motivo, su
designación no debería estar mediada por tal organismo.
Por las razones expuestas, a juicio de la actora la
medida legislativa demandada vulnera el Artículo 287 de la
Constitución Política.
1.3.3.  Competencias constitucionales de los concejos para la
elección de personero
La disposición demandada transgrede directamente el
artículo 313.8 de la Carta Política, que atribuye a los concejos municipales y
distritales la competencia para “elegir Personero para el período que fije
la ley y los demás funcionarios que ésta determine”. Aunque formalmente el
precepto acusado no suprime esta competencia, desde una perspectiva material la
circunscribe a un acto protocolario y notarial que no se compadece con la
función que constitucionalmente fue asignada a los concejos.
1.4.
Solicitud
De
acuerdo con las consideraciones anteriores, la peticionaria solicita la
declaratoria de inexequibilidad de los incisos 1 (parcial), 2, 4 y 5 (parcial)
del Artículo 35 de la Ley 1551 de 2012.
2.
Trámite procesal
Mediante Auto del 12 de octubre de 2012, la
Corte adoptó las siguientes decisiones:
-
Admitir la demanda.
-
Correr traslado de la misma al
Procurador General de la Nación, para la presentación del correspondiente
concepto.
-
Fijar en lista la disposición
acusada para las respectivas intervenciones ciudadanas.
-
Comunicar de la iniciación del
proceso a la Presidencia de la República, al Congreso de la
República, a los ministerios del Interior y de Justicia y del Derecho, y a la
Defensoría del Pueblo.
-
Invitar a los decanos de las
facultades de derecho de distintas universidades (Libre y Católica de Bogotá)
ya las personerías de Bogotá y de Soacha, para que emitan concepto técnico
sobre la constitucionalidad de la disposición demandada.
3.
Intervenciones
3.1.    Ministerio del Interior
Mediante escrito presentado el 31 de octubre de 2012,
el Ministerio del Interior solicitó a esta Corporación emitir un fallo
inhibitorio, o, en su defecto, que declare la exequibilidaddel precepto
acusado.
Con respecto a la primera de estas solicitudes, se
afirma que la demanda no cumple con las exigencias mínimas para un
pronunciamiento de fondo, por cuanto el accionante atribuye a la disposición
impugnada un contenido y un alcance de los que objetivamente carece y que son
resultado de meras evaluaciones y criterios personales.
Con respecto a la solicitud de declaratoria de
exequibilidad, se afirma que ninguno de los cargos está llamado a prosperar,
por las siguientes razones:
-
En primer lugar, la norma no
suprime la competencia de los concejos, sino que únicamente añade y agrega una
etapa al proceso de designación, para garantizar que sean el mérito y la
idoneidad, los criterios determinantes en el acceso a la función pública.
-
En segundo lugar, la medida
cuestionada se enmarca dentro de la libertad de configuración legislativa, dado
que el constituyente asignó al Congreso la competencia para diseñar los
procedimientos de elección de los servidores públicos. En ejercicio de esta
competencia normativa se expidió la disposición hoy cuestionada, sin
transgredir los límites constitucionales implícitos o explícitos a la actividad
legislativa.
-
En tercer lugar, en la medida en
que las personerías integran el Ministerio Público y están sujetas a la suprema
dirección de la Procuraduría General de la
Nación, la intervención de esta entidad en los correspondientes concursos de
méritos es perfectamente compatible con el diseño constitucional de los órganos
de control. De este modo, y en atención a que la autonomía de las entidades
territoriales tiene un carácter relativo, el cargo por la presunta vulneración
de la autonomía de las entidades territoriales no está llamado a prosperar.
-
Además, la necesidad de que los
personeros actúen de manera independiente y autónoma frente a las autoridades
municipales y distritales justifica plenamente la intervención de la
Procuraduría en el concurso público de méritos, para que las decisiones de los
concejos se enmarquen dentro de los fines y objetivos estatales, al margen de
cualquier consideración o interés personal o de cualquier injerencia política.
-
Finalmente, la previsión de un
concurso de méritos como instancia previa  a la elección de los personeros es
coherente con los principios que orientan el Estado Constitucional de Derecho,
pues este mecanismo está orientado a que la función pública sea ejercida por
las personas que reúnen las condiciones para promover los fines estatales y a
garantizar el acceso a la función pública en condiciones de igualdad.
De acuerdo con estos planteamientos, la entidad
concluye que se advierte “el total respeto y correspondencia constitucional,
del contenido del artículo 35 de la Ley 1551 de 2012 (…) con la
Constitución Política”, en cuanto el concurso de méritos constituye un
imperativo para la vinculación de las personas a la función pública y en la
medida en que la intervención de la
Procuraduría General de la Nación se ajusta a la preceptiva constitucional.
Por tal motivo, solicita a esta Corporación que se declare la exequibilidad del
precepto demandado.
3.2.
Intervención de Felipe
Andrés Heras Montes
Mediante escritos presentados los días 9, 22 y 23 de
noviembre de 2012, el ciudadano Felipe Andrés Heras Montes solicita la
declaratoria de exequibilidad de las disposiciones demandadas, con fundamento
en las siguientes consideraciones:
-
Según la preceptiva
constitucional, el concurso público de méritos es el mecanismo que debe regir
la vinculación de las personas al sector público, en cuanto su objeto
fundamental es la identificación de quienes reúnen las condiciones para ejercer
óptimamente las funciones estatales y en cuanto asegura el acceso a la función
pública en condiciones de igualdad. Por este motivo, no existe ninguna razón
que justifique la exclusión de este procedimiento para la elección de los
personeros.
-
En la medida en que la
Procuraduría se limita a diseñar y ejecutar el concurso a partir de criterios
y pautas objetivas, la medida no interfiere con las competencias
constitucionales de los concejos de elegir a los personeros.
3.3.
Intervención de la
Personería de Soacha.
Mediante escrito presentado a esta Corporación el día
26 de noviembre de 2012, la Personería de Soacha solicita la declaratoria de
inexequibilidad de los preceptos demandados, por las siguientes razones:
-
La intervención de la
Procuraduría General de la Nación en el proceso de designación de los
personeros anula materialmente la competencia constitucional de los concejos
municipales y distritales, en claro detrimento del principio democrático y de
la autonomía de las entidades territoriales.
-
La Procuraduría General de la Nación no tiene competencia para adelantar
concursos de méritos para la elección de funcionarios distintos a los de la a
propia entidad, pues ello corresponde a la
Comisión Nacional de Servicio Civil.
4.
Concepto de la
Procuraduría General de la Nación
Mediante escrito presentado a esta Corporación el 14
de noviembre de 2012, la
Procuraduría General de la Nación solicita que la declaratoria de
exequibilidad del precepto acusado, por las siguientes razones:
-
La norma desarrolla y concreta la
exigencia constitucional de designar a los servidores públicos a través del
concurso público de méritos, mecanismo orientado a vincular a la administración
pública a quienes tienen las mejores condiciones y a asegurar la transparencia
y objetividad en el proceso de selección[1].
-
El concurso público asegura la
independencia y autonomía que, por mandato constitucional, deben tener los
personeros frente a las autoridades de la correspondiente entidad territorial.
-
La atribución a la
Procuraduría de la función de realizar los concursos no afecta las
competencias de los concejos, pues su labor se limita a identificar a quienes
tienen las mejores condiciones para desempeñarse como personeros.
Adicionalmente, dada la independencia que caracteriza a este organismo, la
entidad está plenamente calificada para adelantar este procedimiento.
II.
CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
De acuerdo con el 241.4 de la
Carta Política, esta Corte es competente para conocer y pronunciarse sobre la
constitucionalidad del precepto demandado, en cuanto se trata de una
disposición de naturaleza y rango legal.
2.
Cosa juzgada constitucional
Observa la Corte que, las disposiciones acusadas ya
fueron objeto de un pronunciamiento judicial por esta Corporación. En efecto,
en la Sentencia C-105 de 2013[2]
se declaró la exequibilidad de la expresión “previo concurso de méritos”,
contenida en el inciso primero del Artículo 35 de la
Ley 1551 de 2012, y la inexequibilidad, tanto de la expresión “que
realizará la Procuraduría General de la
Nación”, contenida en el mismo inciso, como la  de los incisos 2º, 4º y 5º
del mismo artículo.
Uno de los efectos fundamentales del fenómeno de la
cosa juzgada, es la prohibición para el juez constitucional de someter
nuevamente a examen la proposición jurídica que ha sido declarada inexequible.
En otras palabras, cuando la decisión que ha hecho tránsito a cosa juzgada es
de inconstitucionalidad, como quiera que la disposición jurídica ya ha sido
retirada del ordenamiento jurídico, cualquiera sea la razón o el cargo
propuesto por el demandante, la Corte debe estarse a lo resuelto en el fallo
precedente.
De lo antecedentes expuestos se colige que el
contenido normativo demandado en esta oportunidad ya fue declarado
inconstitucional y retirado del ordenamiento jurídico por la
Corte, por lo que este Tribunal se abstendrá de realizar un nuevo examen de
fondo, por haber operado el fenómeno de la cosa juzgada. Así las cosas, en la
parte resolutiva de este fallo se ordenará estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-105 de 2013.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Estarse a lo resuelto en la
Sentencia C-105 de 2013, en la que se declaró la
INEXEQUIBILIDAD de la expresión “que realizará la
Procuraduría General de la Nación” contenida en el inciso primero del
Artículo 35 de la Ley 1551 de 2012, y de los incisos 2, 4 y 5 de la misma
disposición.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con aclaración de voto
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con aclaración de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con permiso
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
A LA SENTENCIA C-251/13
NORMAS PARA MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y
FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Cosa juzgada constitucional respecto de las expresión “previo concurso
de méritos” y “que realizará la Procuraduría General de la Nación” (Aclaración
de voto)
CONCURSO PUBLICO DE MERITOS A CARGO DE LA
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION PARA DESIGNACION DE PERSONEROS MUNICIPALES-No constituye un vaciamiento de la
competencia nominadora de los Concejos Municipales (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente
D-9315. Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 35 (parcial) de la
Ley 1551 de 2012, modificatorio del Articulo 170 de la Ley 136 de 1994.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Respetuosamente,
comparto lo decidido por la Corte en cuanto a que lo acertado es estarse a lo
resuelto en la sentencia C-105 de 2013. Sin embargo, estimo imperioso aclarar
mi voto, por cuanto en su momento me aparté de lo decidido en dicho fallo, por
las razones que son exactamente las mismas del proyecto que se transcribe:
"En aquella
oportunidad, precisé que, a mi juicio, resulta desatinada la consideración
según la cual la provisión del cargo de personero, previa la celebración de un
concurso público que según la ley debe adelantar la cabeza máxima del
Ministerio Público, supone un "vaciamiento" de la competencia
nominadora de los Concejos Municipales. Por las razones que, tanto en el citado
fallo, como en sentencia C-196 de 2013 quedaron plasmadas.
A saber: (i) las
limitaciones para elegir personeros municipales, derivadas de la realización de
un concurso de méritos, exigen evaluar objetivamente las actitudes y aptitudes
de los aspirantes, en aras de escoger a los más idóneos y preparados, todo lo
cual encuentra plena justificación en el artículo 125 superior, según lo ha
reconocido reiteradamente esta Corte; (ii) dicha limitación, lejos de
desconocer la competencia del nominador, que no desaparece, sino por el
contrario, se mantiene, no hace cosa distinta que precisar el alcance del
precepto constitucional que reconoce el mérito como principio orientador del
ingreso a la función pública; (iii) la competencia para elegir al personero se
consideraba, en todo caso, en cabeza de la Corporación edilicia y, en modo
alguno, se trasladaba a la Procuraduría General de la Nación; (iv) si bien es
importante reconocer que los personeros municipales son funcionarios elegidos
por una corporación territorial municipal, y ello tiene significación en el
ámbito de la descentralización, resultaba más importante poner de presente que
dichos funcionarios hacen parte del Ministerio Público, encargado, en virtud de
un expreso mandato de la Carta, entre otras competencias, de defender el orden
jurídico, el patrimonio público y los derechos y garantías fundamentales; y
como esa función también fue asignada constitucionalmente a la Procuraduría
General de la Nación, era esta una razón más que suficiente para justificar que
dicho ente fuese responsable de adelantar el concurso de méritos, en la
búsqueda del recurso humano óptimo para desarrollar tan enaltecida y
trascendente labor; (v) la decisión mayoritaria desconoce la libertad
configurativa de asignación de competencia que esta Corte ha reconocido al
legislador en estos asuntos; (vi) la proliferación de tantos concursos como
concejos municipales existen, derivada de la decisión de la mayoría, creará
actuaciones disímiles y contradictorias que en nada favorecen la necesaria
uniformidad que debe caracterizar la designación de quienes, en el nivel
municipal, tienen la misión de velar por la defensa de los derechos
constitucionales; (vii) como consecuencia de la decisión de mayoría, el concejo
que se instala el Io de enero del año respectivo no podrá realizar
la escogencia de personero en 10 días, como lo manda la ley, de manera que
dicha elección tendrá que hacerla no se sabe cuándo, dependiendo de la
liberalidad de los más de mil cien concejos que existen en el país; (viii) si
un concurso de méritos, como es de rigor que ocurra, debe arrojar el resultado
que con él se persigue, previa la aplicación de actuaciones orientadas por la
publicidad, la imparcialidad, la transparencia y la objetividad, entre otras,
nada permite suponer fundadamente que la Procuraduría, como máxima instancia
del Ministerio Público, llamada a realizar el concurso de mérito, como lo
dispuso el órgano democrático, haría uso inadecuado de dicha competencia,
predeterminando a su capricho el orden de la lista de elegibles, como al parecer
se infiere de la decisión de mayoría".
Fecha
ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1]
Sobre la trascendencia del mérito y de los concursos públicos en la
administración pública, la Procuraduría se apoya en las sentencias C-588 de
2009 y C-249 de 2012, algunos de cuyos apartes transcribe textualmente.
[2]
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.