T-519-17
Sentencia T-519/17
VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Procedencia de tutela por ser sujetos de especial
protección constitucional
Tratándose específicamente de personas víctimas del conflicto
armado interno, ha sostenido la Corte de forma reiterada que el cumplimiento
del requisito de subsidiariedad para la interposición de acciones de tutela
debe ser analizado de manera flexible, atendiendo a su situación de sujetos de
especial protección constitucional.
DERECHO FUNDAMENTAL A LA AYUDA
HUMANITARIA-Deber
del Estado de garantizar la entrega de la ayuda humanitaria a población
desplazada
INSCRIPCION EN EL REGISTRO UNICO DE
VICTIMAS-Límite
temporal para realizar la declaración como víctima
La Corte Constitucional considera que la existencia de un plazo
para realizar la declaración como víctima ante el Ministerio Público cumple una
importante función para la materialización de los derechos a la ayuda
humanitaria y a la reparación de las víctimas, pues permite al Estado prever un
número total de beneficiarios de las medidas contempladas por la Ley 1448 de
2011 y determinar el presupuesto necesario para garantizar su efectivo
cumplimiento. Conviene recordar que la Ley mencionada pretende atender, de
forma equitativa, a una gran cantidad de víctimas, por lo que para cumplir este
proceso es necesario una debida planificación por parte del Estado. Sin
embargo, el plazo que puede establecerse para la declaración como víctimas debe
ser, en todo caso, razonable, en el sentido de que les permita en realidad acudir
ante el Ministerio Público a realizarla. Esto requiere que las personas sepan
del procedimiento, lo cual es necesario, entre otras, una difusión suficiente
de la información acerca del RUV y del procedimiento para ser inscrito en él.
De conformidad con lo señalado, el término previsto en el artículo 155 de la
Ley 1448 de 2011 cumple estas características, pues establece un lapso amplio
en el que las personas que se consideren víctimas pueden acudir al Ministerio
Público para rendir la declaración. Además, ese mismo artículo también indica
que tales personas tienen la posibilidad de presentar válidamente una
declaración aún después de los términos señalados en esa norma, cuando la
extemporaneidad se origine en la existencia de impedimentos que se constituyan
en fuerza mayor. En ese sentido, el artículo 155 de la Ley 1448 de 2011
reconoce que pueden existir situaciones que impidan o disuadan a las víctimas
de presentar la declaración oportuna ante el Ministerio Público, reconociendo
que no por ello deben negársele el acceso a los derechos que se derivan por la
inscripción en el RUV.
ACCION DE TUTELA PARA SOLICITAR
INSCRIPCION EN EL RUV-Improcedencia
por haber realizado la declaración del hecho victimizante fuera del término previsto
Referencia: Expediente T-6.090.113
Acción de tutela interpuesta por Alba Nery
Pérez Gallego contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y la
Reparación Integral a las Víctimas.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., diez (10) de agosto de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Tercera de Revisión (en adelante, la “Sala”) de la
Corte Constitucional (en adelante, la “Corte”), integrada por la
magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y los magistrados Antonio José Lizarazo
Ocampo y Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
A.
LA DEMANDA DE TUTELA
1. La acción de tutela fue interpuesta el veintiséis (26) de
octubre de dos mil dieciséis (2016) por Alba Nery Pérez Gallego contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y la
Reparación Integral a las Víctimas (en adelante, la “UARIV”), por
considerar que esta desconoció sus
derechos fundamentales al negarse a inscribirla en el Registro Único de
Víctimas (en adelante, el “RUV”) argumentando que la accionante había
hecho su declaración como víctima por fuera de los términos previstos en la Ley
1448 de 2011.
B.
HECHOS RELEVANTES
2. La accionante nació el diez (10) de junio de mil novecientos
sesenta y nueve (1969)[1]. Manifestó en su escrito que es víctima del desplazamiento
forzado desde el primero (1º) de enero de 2003. Así mismo, relató que su
esposo, Héctor Fabio Valle Gallego, fue asesinado el veintiocho (28) de junio
de dos mil tres (2003).
3. Por este hecho rindió declaración ante la Personería
Municipal de Cali, el treinta y uno (31) de agosto de dos mil quince (2015),
con el fin de solicitar la inscripción en el RUV[2]. La UARIV recibió la declaración el cuatro (4) de
septiembre de dos mil quince (2015).
4. Tras valorar la mencionada declaración, mediante Resolución
No. 2016-93092 del cuatro (4) de mayo de dos mil dieciséis (2016), la UARIV
concluyó que no era procedente realizar la inscripción en el RUV[3], argumentando que fue extemporánea y que no se apreciaba
una circunstancia de fuerza mayor que justificara la demora. En este sentido,
consideró que, aunque en la declaración del treinta
y uno (31) de agosto de dos mil quince (2015) (ver supra, numeral 3) la accionante manifestó
que no la había realizado antes por temor, no se encontraron probados los
requisitos de la fuerza mayor que hicieran excusable su demora[4].
5. Ante la respuesta negativa de la UARIV, la accionante
presentó solicitud de una petición a la Fiscalía General de la Nación
solicitándole que se investigara el homicidio de su esposo y se expidiera una
certificación en la que se reconociera su derecho a ser inscrita por la UARIV
como víctima, en los términos de la Ley 1448 de 2011[5].
6. En respuesta a dicha solicitud de petición, la Dirección de
la Fiscalía Nacional Especializada de Justicia Transicional le indicó que,
luego de analizada la información suministrada, la investigación relacionada
con el homicidio de su esposo había quedado registrado en sus bases de datos, y
que procedería a remitir la solicitud de petición al Fiscal 54 Delegado ante el
Tribunal Superior del Distrito, adscrito a la Dirección de Fiscalía nacional
Especializada de Justicia Transicional, para que se pronunciara de fondo sobre
su requerimiento[6].
7. Con base en los
anteriores hechos, la accionante interpuso acción de tutela contra la UARIV[7],
solicitando que se ordene a esta entidad inscribirla en el RUV por el hecho
victimizante “muerte violenta” de su fallecido esposo. Además, como
medida provisional, solicitó que se ordenara la inscripción inmediata en el RUV[8].
C.
RESPUESTA DE LA ENTIDAD ACCIONADA
8. Mediante escrito radicado el dieciséis (16) de noviembre de
dos mil dieciséis (2016), la UARIV argumentó que no ha vulnerado ni puesto en
riesgo ningún derecho fundamental de la accionante, por lo que solicitó negar
las pretensiones por ella planteadas.
9. Sostuvo que, para que
una persona pueda acceder a las medidas previstas en la Ley 1448 de 2011, es
indispensable haber presentado declaración ante el Ministerio Público y haber
sido inscrita en el RUV. Agregó que la accionante no cumplió con estas
condiciones, razón por la cual, en la Resolución No. 2016-93092 del cuatro (4)
de marzo de dos mil dieciséis (2016), decidió lo siguiente:
“ARTÍCULO
PRIMERO: NO INCLUIR a la señora ALBA NERY PÉREZ GALLEGO[,] identificada con
cédula de ciudadanía Nº 29157319[,] ni a su grupo familiar en el Registro Único
de Víctimas (RUV) y NO RECONOCER los hechos victimizantes de Desplazamiento
Forzado y Homicidio del señor HÉCTOR FABIO VALLE GALLEGO[,] quien en vida se
identificaba con Cédula de Ciudadanía Nº 2472373, por las razones señaladas en
la parte motiva de la presente resolución”[9].
10. Como fundamento de
esta decisión, en la mencionada resolución se expuso que “los hechos
ocurrieron los días 1 de enero de 2003 y 28 de junio de 2003, y la declaración
ante la PERSONERÍA MUNICIPAL DE CALI, VALLE DEL CAUCA[,] fue el 31 de agosto de
2015”[10]. Por ello, consideró la UARIV que no se cumplió con lo
dispuesto en el artículo 155 de la Ley 1448 de 2011, que indica el plazo en el
que las víctimas deberán presentar la declaración ante el Ministerio Público,
así: para quienes hayan sido víctimas con anterioridad a la promulgación de la
Ley 1448 de 2011 (10 de junio de ese año), el término será de (4) años contados
a partir de ese momento; y para quienes hayan sido víctimas con posterioridad a
la vigencia de la ley, dos (2) años contados a partir de la ocurrencia del
hecho victimizante. Agregó que no se advirtieron circunstancias de fuerza mayor
que justificaran la demora en la presentación de la declaración.
11. Manifestó que, en todo caso, los hechos reseñados en la
declaración presentada por la accionante no se advierte que ella ni su familia
encuadren en la situación definida en el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011, por
lo que no podían ser consideradas como víctimas. Sostuvo en este sentido la
UARIV:
“una vez realizado el análisis en conjunto de las
circunstancias de tiempo, modo y lugar de las condiciones en que se dieron los
hechos, no se logró identificar que estos hayan ocurrido con ocasión o como
consecuencia del conflicto armado interno en ese momento, y que el deponente
(sic) y su familia fueran víctimas directas del mismo”[11].
12. Adujo que para realizar la valoración de los hechos
manifestados en la declaración presentada por la accionante ante el Ministerio
Público fueron consultadas, el día ocho (8) de febrero de dos mil dieciséis
(2016), las siguientes bases de datos: (i) Sistema de Información de Reparación
Administrativa (creado por el Decreto 1290 de 2008); (ii) Sistema de
Información de Víctimas de la Violencia (creado por la Ley 418 de 1997); (iii)
Registro Único de Víctimas (creado por la Ley 1448 de 2011); y (iv) Registro
Único de Población Desplazada (creado por la Ley 387 de 1997). Indica que
también fueron consultadas las bases de datos de la Procuraduría General de la
Nación, de la Policía Nacional y de la Agencia Colombiana de
Reintegración.
13. Indicó finalmente que no ha desconocido el
derecho de petición de la accionante, pues el primero (1º) de noviembre de dos
mil dieciséis (2016) envió comunicación a la accionante informándole de las
solicitudes formuladas por ella, que fueron las mismas que planteó mediante la
acción de tutela. Adjuntó a su escrito de intervención copia de dicha
comunicación. En ella, le informó que mediante Resolución No. 2016-93092
procedió a valorar la declaración No. NH000649689, decidiendo no incluirla en
el RUV por no reconocer los hechos victimizantes declarados. Le manifestó
también que, por esa razón, no era posible entregarle la ayuda humanitaria
solicitada[12].
D.
DECISIONES JUDICIALES
OBJETO DE REVISIÓN
Primera instancia: Sentencia proferida por el Juzgado Octavo
Administrativo Oral del Circuito de Cali, el diez (10) de noviembre de dos mil
dieciséis (2016)
14. El Juzgado Octavo
Administrativo Oral del Circuito de Cali decidió negar la acción de tutela de
la referencia. Consideró que la UARIV actuó con base en el marco normativo que
se le confiere, particularmente con base en lo dispuesto en la Ley 1448 de
2011.
15. En este sentido,
consideró que, en efecto, la accionante había presentado su declaración como
víctima de manera extemporánea, pues “la Ley 1448 de 2011 fue promulgada el
10 de junio de 2011 y la accionante presentó la declaración solo hasta el 31 de
agosto de 2015, es decir 4 años y dos meses después, superando entonces en dos
meses el término de 4 años establecido en el artículo 155 de la Ley ibídem,
[contado] desde el momento en que fue promulgada la Ley hasta el momento en que
la accionante debió haber rendido la declaración ante el Ministerio Público”[13].
Impugnación
16. Mediante escrito
radicado el dieciséis de noviembre de dos mil dieciséis (2016), la accionante
impugnó el fallo de primera instancia. Para fundamentar su desacuerdo, reiteró
los argumentos expuestos en el escrito de tutela.
Segunda instancia:
Sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del
Cauca, el dieciséis (16) de diciembre de dos mil dieciséis (2016)
17. El Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Valle del Cauca confirmó en segunda instancia fallo de
tutela proferido por el juez de instancia.
18. Señaló el Tribunal
que, la accionante realizó su declaración como víctima por fuera del término
establecido en el artículo 155 de la Ley 1448 de 2011, a lo cual se suma que “no
se advierte que existan causas exógenas, que constituyan fuerza mayor e
impidieran llevar a cabo la solicitud en tiempo[,] de tal suerte que se pueda
apreciar como una circunstancia excepcional que elimine la perentoriedad del
término”[14].
19. Consideró también que,
a diferencia de lo planteado por la accionante, el documento emitido por la
Fiscalía General de la Nación (ver supra, numerales 5 y 6) no constituía una
certificación sobre la presencia de grupos armados en el lugar donde ocurrió la
muerte de su esposo. Adicionalmente, resaltó el juez de segunda instancia que
no es la Fiscalía General de la Nación la llamada para determinar y valorar los
hechos planteados por la accionante en su declaración ante el Ministerio
Público, a efectos de decidir su inscripción en el RUV, sino que dicha función
le corresponde de manera exclusiva a la UARIV.
20. Según lo anterior,
concluyó el Tribunal que se evidenciaron razones legales que fundamentaron la
actuación de la UARIV, sin que se aprecie que con ella se hubiera vulnerado
derecho fundamental alguno de la accionante. Por ello, decidió confirmar el
fallo de tutela de primera instancia[15].
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
21. La Corte
Constitucional es competente para conocer de esta acción de tutela, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, así
como en virtud del Auto del veintisiete (27) de abril de dos mil diecisiete
(2017), expedido por la Sala de Selección de Tutela Número Cuatro de esta
Corte, que decidió someter a revisión las decisiones adoptadas por los jueces
de instancia.
B.
CUESTIONES PREVIAS:
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA
22. En virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución
Política, los artículos concordantes del Decreto 2591 de 1991 y la reiterada
jurisprudencia constitucional sobre la materia[16], la acción de tutela tiene un carácter
residual y subsidiario. Por lo anterior, solo procede como mecanismo de
protección definitivo (i) cuando el presunto afectado no disponga de
otro medio de defensa judicial o (ii) cuando, existiendo, ese medio carezca de
idoneidad o eficacia para proteger de forma adecuada, oportuna e integral los
derechos fundamentales, a la luz de las circunstancias del caso concreto.
Además, procederá como mecanismo transitorio cuando se interponga para
evitar la consumación de un perjuicio irremediable en el goce de un derecho
fundamental[17]. En el
evento de ser procedente como mecanismo transitorio, el accionante deberá
ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del
fallo de tutela y la protección se extenderá hasta tanto se produzca una
decisión definitiva por parte del juez ordinario[18].
23. Antes de realizar el
estudio de fondo de la acción de tutela seleccionada, la Sala procederá primero
a verificar si esta cumple los requisitos de procedibilidad.
24. Legitimación por
activa: La Constitución establece quiénes
son los legitimados para interponerla. Dice al respecto el artículo 86: “[t]oda
persona tendrá acción de tutela para reclamar […], por sí misma o por quien
actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales” (subrayas fuera del texto original). En desarrollo de esta norma, el artículo 10 del Decreto
2591 de 1991 reguló las distintas hipótesis de legitimación en la causa por
activa, de la siguiente forma:
“Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá
ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o
amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a
través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de
los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal
circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.
También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros
municipales”.
25. En el caso estudiado, la titular de los derechos cuya protección
se invoca es quien interpuso la acción de tutela, por lo que existe
legitimación en la causa por activa para la presentación de la acción de tutela
que se revisa.
26. Legitimación por
pasiva: De acuerdo
con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución, así como en los
artículos 5 y 13 del Decreto 2591 de 1991, la acción de
tutela procede contra cualquier acción u omisión en que incurra una autoridad
pública. En el caso bajo estudio, se encuentra satisfecho el requisito de
legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la entidad demandada, quien
presuntamente ha vulnerado los derechos alegados por la accionante es la UARIV, autoridad
pública que desempeña sus funciones frente a los derechos de las víctimas.
27. Inmediatez: El artículo 86 de la
Constitución Política señala que la acción de tutela podrá interponerse “en
todo momento y lugar”. Por ello, no es posible establecer un término de
caducidad de la acción de tutela, pues ello sería contrario al artículo citado[19].
Con todo, lo anterior no debe entenderse como una facultad para presentar la
acción de tutela en cualquier momento, ya que ello pondría en riesgo la
seguridad jurídica y desnaturalizaría la acción, concebida, según el propio
artículo 86, como un mecanismo de “protección inmediata” de los derechos
alegados.
28. Por lo anterior, a
partir de una ponderación entre la no caducidad y la naturaleza de la acción,
ha entendido la jurisprudencia constitucional que la tutela debe presentarse en
un término razonable, pues de lo contrario podrá declararse improcedente[20].
No existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la
razonabilidad del plazo, sino que al juez de tutela le corresponde evaluar, a
la luz de las circunstancias de cada caso, lo que constituye un término
razonable. Esto implica que la acción de tutela no puede ser rechazada con
fundamento en el paso del tiempo, sino que debe el juez estudiar las
circunstancias con el fin de analizar la razonabilidad del término para
interponerla[21].
29. En el caso estudiado,
se cuestiona la decisión de la UARIV de no inscribir a la accionante en el RUV,
medida que se adoptó mediante la Resolución
No. 2016-93092 del cuatro (4) de mayo de dos mil dieciséis (2016) (ver supra,
numeral 4). La acción de tutela
fue interpuesta el veintiséis (26) de octubre de dos mil dieciséis (2016) (ver supra,
numeral 1), es decir, un poco menos
de seis (6) meses de ocurrido el hecho que se considera vulnerador de derechos
fundamentales. La Corte considera que, a la luz de los hechos del caso, este es
un lapso razonable para el ejercicio de la acción de tutela, y en consecuencia, en este caso la acción de tutela cumple
con el requisito de inmediatez.
30. Subsidiariedad: El artículo 86 de la Constitución Política establece que la
acción de tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En consecuencia, el
artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 estableció como causal de improcedencia de
la tutela la existencia de otros recursos o medios de defensa judicial, sin
perjuicio de la posibilidad de acudir a la tutela como mecanismo transitorio
para reparar un perjuicio irremediable.
31. La jurisprudencia
constitucional ha entendido que el requisito de subsidiariedad exige que el
peticionario despliegue de manera diligente las acciones judiciales que estén a
su disposición, siempre y cuando ellas sean idóneas y efectivas para la
protección de los derechos que se consideran vulnerados o amenazados. Ha
sostenido también que una acción judicial es idónea cuando es
materialmente apta para producir el efecto protector de los derechos
fundamentales, y es efectiva cuando está diseñada para brindar una
protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados[22].
32. La idoneidad y
efectividad de los medios de defensa judicial no pueden darse por sentadas ni
ser descartadas de manera general sin consideración a las circunstancias
particulares del caso sometido a conocimiento del juez[23]. En otros
términos, no puede afirmarse que determinados recursos son siempre idóneos y
efectivos para lograr determinadas pretensiones sin consideración a las
circunstancias del caso concreto.
33. Tratándose
específicamente de personas víctimas del conflicto armado interno, ha sostenido
la Corte de forma reiterada que el cumplimiento del requisito de subsidiariedad
para la interposición de acciones de tutela debe ser analizado de manera
flexible, atendiendo a su situación de sujetos de especial protección
constitucional[24].
Según lo ha precisado la Corte, “lo anterior no implica que las víctimas de
la violencia no estén obligadas a acudir a las instancias legalmente
establecidas para el reconocimiento de sus derechos”, sino que “en
ciertos casos, estos procedimientos pueden llegar a tornarse ineficaces, ante
la urgente e inminente necesidad de salvaguardar sus derechos como sujetos de
especial protección constitucional”[25].
34. Adicionalmente, es pertinente señalar que en consideración
a la vulnerabilidad de la población desplazada, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que la acción de tutela es el mecanismo judicial
idóneo para garantizar el goce efectivo de sus derechos fundamentales[26]. Lo anterior, por cuanto: (i) los otros medios de defensa
judicial, carecen de la entidad suficiente para dar una respuesta completa,
integral y oportuna respecto de las víctimas del desplazamiento forzado; y (ii)
debido a su condición de sujetos de especial protección, resultaría
desproporcionado imponerles la carga de agotar los recursos ordinarios para
garantizar la procedencia del medio de defensa constitucional, no sólo por la urgencia con que se requiere la
protección sino por la complejidad técnico jurídica que implica el acceso a la
justicia contencioso administrativa.
35. En el presente caso,
observa la Sala que la accionante cuestiona una actuación administrativa de la
UARIV, la Resolución No. 2016-93092 del cuatro
(4) de mayo de dos mil dieciséis (2016),
mediante la cual negó su inscripción en el RUV (ver supra, numeral 4). Así, existen recursos
judiciales disponibles para cuestionar esta actuación, como la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, a las que la señora Alba Nery Pérez
Gallego no acudió. Tampoco se evidencia en el expediente que la accionante
hubiese interpuesto los recursos de reposición y apelación contra la decisión
que deniegue el registro, de conformidad con lo previsto en el artículo 157 de
la Ley 1448 de 2011.
36. Con todo, considera la
Sala que este recurso, a la luz de las circunstancias del caso estudiado, no
resultaba idóneo (ver supra, numeral 34). En este sentido,
recuerda la Sala que en ocasiones anteriores la Corte ha destacado que las
acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo deben
presentarse mediante abogado, mientras que la acción de tutela no requiere
apoderado judicial, lo cual a su vez marca una diferencia entre la idoneidad de
las medidas cautelares en la jurisdicción contenciosa y la acción de tutela[27].
Así, resalta la Sala que la accionante actúa a
nombre propio, sin asesoría legal, de lo cual es razonable asumir que la
exigencia de contar con un abogado puede ser una exigencia desproporcionada.
Además, debe tenerse en cuenta que, aunque la accionante no fue inscrita en la
UARIV, alega que ha sido víctima del conflicto armado interno, debido al homicidio
de su cónyuge y de su propio desplazamiento forzado.
37. En consecuencia,
teniendo en cuenta el análisis flexible del requisito de subsidiariedad que
debe hacerse en estos casos, considera la Corte que en el presente caso dicho
requisito se encuentra cumplido.
C.
PLANTEAMIENTO DEL
PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
38. Con base en los fundamentos fácticos expuestos en la
Sección I de esta providencia, le corresponde a la Sala determinar si la UARIV desconoció los derechos
fundamentales a la ayuda humanitaria y a la reparación de la accionante, al
negarse a inscribirla en el RUV afirmando que su declaración como víctima se
presentaba por fuera del término establecido en el artículo 155 de la Ley 1448
de 2011.
39. Para contestar este
problema jurídico, la Sala se referirá a tres cuestiones. Primero, explicará el
fundamento constitucional y el marco legal de la ayuda humanitaria y de la
reparación integral. Segundo, analizará el fundamento constitucional del
término previsto en el artículo 155 de la Ley 1448 de 2011. Finalmente, con
base en este marco de análisis, estudiará el caso concreto.
D.
DERECHOS DE LAS
VÍCTIMAS A LA AYUDA HUMANITARIA Y A LA REPARACIÓN[28]
40. Las víctimas del
conflicto armado son titulares de distintos derechos fundamentales específicos,
entre los que se encuentran recibir ayuda humanitaria y ser reparados por el
daño sufrido. A continuación, la Corte se referirá al fundamento constitucional
y al marco normativo que regula cada uno de ellos.
Derecho fundamental a la ayuda humanitaria
41. La ayuda humanitaria
tiene una clara relación con distintos derechos fundamentales, como la vida, la
salud y el mínimo vital, en la medida en que tiene como propósito garantizar un
mínimo de subsistencia a personas que no están en condiciones de procurárselo
por sus propios medios. Por esta razón, ha considerado que este es uno de los “derechos
mínimos” que deben satisfacerse en cualquier circunstancia a las personas
víctimas de desplazamiento forzado[29],
lo cual explica la importancia de la ayuda humanitaria y su relación con los
derechos fundamentales de las víctimas del conflicto en general, y de las
víctimas de desplazamiento forzado en particular. En efecto, como señaló en la
sentencia T-025 de 2004, “es a través de la provisión de asistencia humanitaria
que las autoridades satisfacen este deber mínimo en relación con la
subsistencia digna de los desplazados”.
42. Adicionalmente, como
lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, la ayuda humanitaria
encuentra un sólido fundamento en el derecho internacional[30]. Este señala
que los Estados deben reconocerla en distintas circunstancias relacionadas con
el subdesarrollo o con catástrofes, sean estas ocasionadas por causas naturales
o por conflictos armados.
43. La ayuda humanitaria
por conflictos armados internos se encuentra regulada en el derecho
internacional humanitario[31].
Al respecto, el Convenio IV de Ginebra establece el deber de los Estados de
socorrer a la población civil enemiga que está en su poder, y, en caso de no
poder hacerlo, a permitir que terceros lo hagan[32]. Por su
parte, el Protocolo I adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de
1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados
internacionales agrega regulaciones específicas sobre socorros a favor de la población
civil[33].
Ahora bien, con relación al otorgamiento de ayuda humanitaria en el marco de
conflictos armados internos, el Protocolo II adicional a los Convenios de
Ginebra no contiene una regulación específica, pero en todo caso encuentra
fundamento en el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra, en particular en
lo relacionado con el respeto a la vida de las personas. Además de estas
disposiciones, la Corte Constitucional ha considerado que la asistencia
humanitaria tiene fundamento en los principios de distinción y de trato
humanitario, previstos en los tratados internacionales sobre derecho
internacional humanitario[34].
44. Además, también del
derecho internacional de los derechos humanos se desprende la obligación de los
Estados de asistir a las personas afectadas por conflictos armados. Al
respecto, en el Auto 099 de 2013 indicó la Corte Constitucional lo siguiente:
“la asistencia humanitaria es una
institución que se nutre tanto del DIH como de los DDHH, por mantener una
estrecha relación con otros derechos como la vida y la integridad física y
moral, razón por la cual, en las consideraciones relativas al derecho a la
asistencia humanitaria se mezclan necesariamente la protección de los DDHH y el
respeto por el DIH. Ambos sistemas comparten el derecho que tiene el individuo
a un trato humanitario, que se refleja en el respeto por su vida, su integridad
física y moral, y por los atributos inseparables de la personalidad”[35].
45. En casos de
desplazamiento forzado, el derecho internacional humanitario establece el deber
del Estado de tomar “todas las medidas posibles para que la población civil
sea acogida en condiciones satisfactorias de alojamiento, salubridad, higiene,
seguridad y alimentación”[36].
Señala también que cuando la población esté padeciendo privaciones extremas por
la falta de estos abastecimientos indispensables para su supervivencia se
emprenderán, “con el consentimiento de la Alta Parte contratante interesada,
acciones de socorro de carácter exclusivamente humanitario e imparcial y
realizadas sin distinción alguna de carácter desfavorable”[37].
46. Como se observa, la
jurisprudencia constitucional ha sostenido que la ayuda humanitaria se
encuentra fundada en dos fuentes normativas distintas. Por un lado, el derecho
internacional humanitario hace referencia a él en normas específicas y también
en principios generales que lo inspiran. Por otro lado, la ayuda humanitaria
tiene una relación estrecha con derechos fundamentales como la vida, la salud o
la vivienda, consagrados expresamente en la Constitución Política y en tratados
internacionales.
47. Ahora bien, este
derecho fundamental ha sido desarrollado en distintas normas legales y
reglamentarias. La ayuda humanitaria fue consagrada por primera vez en la Ley
387 de 1997. Esta norma la concibió como un mecanismo para atender a la
población víctima de desplazamiento forzado. De acuerdo con el artículo 15 de
la citada ley, una vez se produjera el desplazamiento, el Gobierno nacional
debía iniciar las acciones inmediatas tendientes a garantizar la ayuda humanitaria
de emergencia, la cual tendría como finalidad “socorrer, asistir y proteger
a la población desplazada y atender sus necesidades de alimentación, aseo
personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y
psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones
dignas”.
48. La Ley 387 de 1997 fue
reglamentada por el Decreto 2569 de 2000 en su Título VI. En él se establece
que la ayuda humanitaria de emergencia tendrá la finalidad de “mitigar las
necesidades básicas en alimentación, salud, atención sicológica, alojamiento,
transporte de emergencia, elementos de hábitat interno y salubridad pública”
(artículo 20). Esa ayuda se otorgará por espacio máximo de tres meses,
prorrogables por tres meses más. Esa prórroga se aplicará únicamente a hogares
registrados en el Registro Único de Población Desplazada y que se encuentren en
determinadas situaciones (artículo 21).
49. Posteriormente, mediante la Ley 1448 de 2011, se amplió el
ámbito de beneficiarios de la ayuda humanitaria, ya que esta no solo fue
reconocida a favor de las víctimas de desplazamiento forzado sino a favor
también de las víctimas de graves violaciones de derechos humanos, definidas en
el artículo 3 de esa ley. Al respecto, el artículo 74 de la Ley 1448 de 2011
establece lo siguiente:
“Las víctimas de que trata el artículo
3º de la presente ley, recibirán ayuda humanitaria de acuerdo a las necesidades
que guarden relación con el hecho victimizante, con el objetivo de socorrer,
asistir, proteger y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal,
manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica
de emergencia, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en
condiciones dignas, y con enfoque diferencial, en el momento de la violación de
los derechos o en el momento en el que las autoridades tengan conocimiento de
la misma”.
50. Igualmente, el artículo 62 de la Ley 1448 estableció tres
etapas de la ayuda humanitaria: inmediata, de emergencia y de transición,
estableciendo respecto de cada una lo siguiente[38]:
(i)
La ayuda humanitaria inmediata tiene
como destinatarios a “personas que manifiestan haber sido desplazadas y que
se encuentran en situación de vulnerabilidad acentuada”, por lo que
necesitan albergue temporal y asistencia alimentaria. Es entregada a
quienes hayan presentado la declaración a que se refiere el artículo 61 de la
Ley 1448 de 2011[39]
y que hayan sido víctimas de desplazamiento forzado dentro de los 3 meses
anteriores a la solicitud (artículo 63).
(ii)
La ayuda humanitaria de emergencia es
entregada a las personas u hogares en situación de desplazamiento una vez se
haya expedido el acto administrativo que las incluye en el RUV, y se entregará
de acuerdo con el grado de necesidad y urgencia respecto de su subsistencia
mínima (artículo 64).
(iii)
La ayuda humanitaria de transición es
entregada a la población en situación de desplazamiento incluida en el RUV que
aún no cuenta con los elementos necesarios para su subsistencia mínima, pero
cuya situación, a la luz de la valoración hecha por la UARIV, no presenta las
características de gravedad y urgencia que los haría destinatarios de la
atención humanitaria de emergencia (artículo 65).
Derecho fundamental a la reparación
51. La reparación es,
junto con la verdad y la justicia, uno de los derechos específicos de los que
son titulares las víctimas de graves violaciones de derechos humanos. Aunque
explícitamente no se encuentra reconocido en alguna norma de la Constitución,
la Corte Constitucional ha considerado que a partir de una lectura sistemática
de ella puede hallarse su fundamento jurídico.
52. Por un lado, los
derechos a la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas de la
violencia se encuentra plasmados en numerosos artículos de la Carta. Al
respecto, ha dicho que tienen fundamento en la dignidad humana (artículo 1), en
el deber de las autoridades de propender por el goce efectivo de los derechos
de todos los residentes en Colombia (artículo 2), en los derechos a la honra y
al buen nombre (artículos 15 y 21), en el derecho a la tutela judicial efectiva
(artículos 29 y 229) y en el deber de la Fiscalía General de la Nación de hacer
efectivo el restablecimiento del derecho y la indemnización de los perjuicios
causados por el delito (artículo 250 numerales 6 y 7)[40].
53. Por otro lado, existen
distintos instrumentos internacionales que también dan fundamento a los
derechos a la verdad, la justicia y la reparación, en la medida en que resaltan
el derecho que tienen todas las personas a contar con una tutela judicial
efectiva, la cual no se agota en la obtención de una indemnización económica
por la afectación padecida, sino que comprende la posibilidad de conocer la
verdad, buscar justicia y obtener reparaciones adecuadas. Al respecto, ha
sostenido la Corte Constitucional:
“tanto
la Declaración Americana de Derechos del Hombre como la Declaración Universal
de Derechos Humanos, marcan una tendencia en el derecho internacional por
desarrollar instrumentos que garanticen el derecho de todas las personas a una
tutela judicial efectiva de sus derechos, a través de la cual no sólo obtengan
reparación por el daño sufrido, sino también se garanticen sus derechos a la
verdad y a la justicia”[41].
54. Adicionalmente, la
Corte ha resaltado que la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en sus artículos
8 y 25, establece el derecho de todas las personas a contar con un recurso ágil
y efectivo, que sea sustanciado de acuerdo con las reglas del debido proceso.
Igualmente, ha tenido en cuenta que otros instrumentos internacionales, a los
que ha considerado “criterios de referencia”[42] para
determinar el contenido del derecho a la reparación, se refieren
específicamente a estos tres derechos de las víctimas. Se trata de instrumentos
como los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos[43], los Principios
sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las
Personas Desplazadas[44]
y los Principios y Directrices Básicos sobre el derecho de las Víctimas de
violaciones manifiestas de las normas internacionales de Derechos Humanos y de
violaciones graves del Derecho Internacional Humanitario a interponer recursos
y obtener reparaciones[45],
en los que se establece que la reparación a las víctimas de la violencia debe
ser íntegra y plena, además de justa, suficiente, adecuada, efectiva, oportuna
y proporcional a la gravedad del daño sufrido.
55. Las víctimas tienen
derecho a la reparación del daño que les ha sido infligido. Ese derecho está
conformado por distintos componentes: restitución, indemnización, satisfacción,
rehabilitación y garantías de no repetición. Así lo reconocen los artículos 25
y 69 de la Ley 1448 de 2011. En la presente providencia se hará referencia tan
solo al componente de indemnización, por ser esta la cuestión reclamada en el
caso concreto.
56. En desarrollo del
derecho a la reparación, la Ley 1448 de 2011 dispuso en su artículo 132 que el
Gobierno nacional debería reglamentar un programa administrativo de
indemnizaciones, estableciendo “el trámite, procedimiento, mecanismos,
montos y demás lineamientos para otorgar la indemnización individual por la vía
administrativa a las víctimas”. Ese mandato fue desarrollado mediante el
Decreto 4800 de 2011, el cual señaló que la UARIV es la encargada de
administrar los recursos destinados a la indemnización por vía administrativa (artículo
146). Este mismo Decreto señaló que a esa entidad le corresponde determinar el
monto correspondiente por concepto de indemnización administrativa, de acuerdo
a unos criterios allí establecidos (artículo 148).
57. El Decreto 4800 de 2011 se ocupa igualmente de especificar
el procedimiento a seguirse para su pago. Al respecto, señala que las personas
inscritas en el RUV podrán solicitarle a la UARIV la entrega de indemnización
administrativa a través del formulario del que disponga la entidad, “sin que
se requiera aportar documentación adicional salvo datos de contacto o apertura
de una cuenta bancaria o depósito electrónico, si la [UARIV] lo considera
pertinente”. Desde el momento en que la persona realiza la solicitud de
indemnización administrativa se activa el denominado Programa de Acompañamiento
para la Inversión Adecuada de los Recursos, regulado también en ese Decreto. Le
corresponde a la UARIV realizar el pago de las indemnizaciones administrativas,
lo cual hará en pagos parciales o en un solo pago total “atendiendo a
criterios de vulnerabilidad y priorización”. Este se realizará sin que sea
necesario ajustarse al orden de realización de la solicitud de entrega, sino “a
los criterios contemplados en desarrollo de los principios de progresividad y
gradualidad para una reparación efectiva y eficaz” (artículo 151).
E.
LIMITACIÓN TEMPORAL
PARA REALIZAR LA DECLARACIÓN COMO VÍCTIMA PARA EFECTOS DE INSCRIBIRSE EN EL RUV
58. Como
se mencionó, mediante la Ley 1448 de 2011 se regularon los derechos a la ayuda
humanitaria y a la reparación de las víctimas. Para racionalizar su
reconocimiento, el Legislador creó el RUV, cuyo manejo corresponde a la UARIV.
Es necesario que las víctimas estén inscritas en él para acceder a la ayuda
humanitaria (ver supra, numeral 50) y a otras medidas de reparación, como la indemnización
administrativa (ver supra, numeral 57)[46]. Su naturaleza jurídica fue
definida con precisión en el artículo 16 del Decreto 4800 de 2011, en los
siguientes términos:
“El Registro Único de
Víctimas es una herramienta administrativa que soporta el procedimiento de
registro de las víctimas.
La condición de víctima
es una situación fáctica que no está supeditada al reconocimiento oficial a
través de la inscripción en el Registro. Por lo tanto, el registro no confiere
la calidad de víctima, pues cumple únicamente el propósito de servir de
herramienta técnica para la identificación de la población que ha sufrido un
daño en los términos del artículo 3° de la Ley 1448 de 2011 y de sus
necesidades, y como instrumento para el diseño e implementación de políticas
públicas que busquen materializar los derechos constitucionales de las
víctimas.
El Registro Único de
Víctimas incluirá a las víctimas individuales a las que se refiere el artículo
3° de la Ley 1448 de 2011 e incluirá un módulo destinado para los sujetos de
reparación colectiva en los términos de los artículos 151 y 152 de la misma ley”.
59. La
misma Ley 1448 de 2011 estableció el procedimiento que debe seguirse para que
una persona sea inscrita en el RUV. En este sentido, estableció que es
necesario presentar una declaración ante el Ministerio Público (artículo 155),
que deberá ser valorada por la UARIV, para lo cual deberá verificar los hechos
victimizantes contenidos en la declaración y consultar las bases de datos de la
Red Nacional de Información para la Atención y Reparación a las Víctimas
(artículo 156). Una vez realizado este ejercicio, la UARIV deberá otorgar o denegar
el registro, en un término máximo de sesenta (60) días hábiles.
60. La Ley 1448 de 2011 señaló que la
declaración a la que hace referencia el artículo 155 debía ser rendida en un
término determinado, así:
“Las víctimas deberán
presentar una declaración ante el Ministerio Público en un término de cuatro
(4) años contados a partir de la promulgación de la presente ley para quienes
hayan sido victimizadas con anterioridad a ese momento, y de dos (2) años
contados a partir de la ocurrencia del hecho respecto de quienes lo sean con
posterioridad a la vigencia de la ley, conforme a los requisitos que para tal
efecto defina el Gobierno Nacional, y a través del instrumento que diseñe la
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las víctimas,
el cual será de uso obligatorio por las entidades que conforman el Ministerio
Público”.
61. A su
vez, dicha norma señala que es posible presentar la declaración como víctima
ante el Ministerio Público por fuera del plazo antes mencionado si existe “fuerza
mayor que haya impedido a la víctima presentar la solicitud de registro”.
62. Es
importante agregar que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 40 del Decreto
4800 de 2011, el incumplimiento del plazo mencionado en el artículo 155 de la
Ley 1448 de 2011 constituye una causal que autoriza a la UARIV a denegar la
inscripción en el RUV.
63. La Corte Constitucional considera que la
existencia de un plazo para realizar la declaración como víctima ante el
Ministerio Público cumple una importante función para la materialización de los
derechos a la ayuda humanitaria y a la reparación de las víctimas, pues permite
al Estado prever un número total de beneficiarios de las medidas contempladas
por la Ley 1448 de 2011 y determinar el presupuesto necesario para garantizar
su efectivo cumplimiento. Conviene recordar que la Ley mencionada pretende
atender, de forma equitativa, a una gran cantidad de víctimas, por lo que para
cumplir este proceso es necesario una debida planificación por parte del
Estado.
64. Sin
embargo, el plazo que puede establecerse para la declaración como víctimas debe
ser, en todo caso, razonable, en el sentido de que les permita en realidad
acudir ante el Ministerio Público a realizarla. Esto requiere que las personas
sepan del procedimiento, lo cual es necesario, entre otras, una difusión
suficiente de la información acerca del RUV y del procedimiento para ser
inscrito en él.
65. De conformidad con lo señalado, el término
previsto en el artículo 155 de la Ley 1448 de 2011 cumple estas
características, pues establece un lapso amplio en el que las personas que se
consideren víctimas pueden acudir al Ministerio Público para rendir la
declaración. Además, ese mismo artículo también indica que tales personas
tienen la posibilidad de presentar válidamente una declaración aún después de
los términos señalados en esa norma, cuando la extemporaneidad se origine en la
existencia de impedimentos que se constituyan en fuerza mayor. En ese sentido,
el artículo 155 de la Ley 1448 de 2011 reconoce que pueden existir situaciones
que impidan o disuadan a las víctimas de presentar la declaración oportuna ante
el Ministerio Público, reconociendo que no por ello deben negársele el acceso a
los derechos que se derivan por la inscripción en el RUV.
66. Por
lo anterior, concluye la Corte que no puede considerarse que el plazo
establecido en el artículo 155 de la Ley 1448 de 2011 sea inflexible y ajeno a
situaciones especiales de personas que, por distintas circunstancias (como, por
ejemplo, el tipo de hecho victimizante que han padecido), tarden largo tiempo
en decidir declarar como víctimas ante el Ministerio Público.
67. Ahora
bien, contra esta posición podría argumentarse que la Corte Constitucional, en
reiteradas ocasiones, afirmó que a una persona víctima de desplazamiento
forzado no se le podía negar la inscripción en el Registro Único de Población
Desplazada[47] (en adelante, el “RUPD”)
con base exclusivamente en la extemporaneidad de la declaración, pues, según la
Corte, el desplazamiento forzado es una condición que “no se adquiere por
virtud del acto formal de inscripción sino por el hecho cierto del
desplazamiento”[48]. Podría considerarse que este
razonamiento constituye un precedente aplicable para el caso que se analiza.
68. No comparte la Corte esta interpretación,
y por consiguiente, no considera que el mencionado precedente resulte aplicable
a lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley 1448 de 2011. Lo anterior, por
cuanto según el artículo 8 del Decreto 2569 de 2000, la declaración requerida
para que una persona fuera inscrita en el RUDP debía presentarse “dentro del
año siguiente a la ocurrencia de los hechos que dieron origen al desplazamiento”.
Se trata de un término mucho menor que el previsto por el artículo 155 de la
Ley 1448 de 2011 para lograr la inscripción en el RUV. Además, el artículo 8
del Decreto 2569 de 2000 no previó una excepción que permitiera realizar la
declaración de manera extemporánea, como sí lo hace la norma mencionada de la
Ley 1448 de 2011. Además, esta última prevé una serie de medidas de atención y
reparación dirigidas a un gran número de víctimas, por lo que se entiende que
el esfuerzo presupuestal y administrativo que debe realizar el Estado para
aplicarlas de manera efectiva es mayor que el exigido por la Ley 387 de 1997,
desarrollada por el Decreto 2569 de 2000. De allí entonces la importancia de
aplicar un instrumento que permita esa planificación, como lo es el
establecimiento de un plazo determinado para realizar la declaración como
víctima ante el Ministerio Público.
F.
SOLUCIÓN DEL CASO
CONCRETO
69. La accionante, señora Alba Nery Pérez Gallego
rindió declaración ante la Personería Municipal de Cali, el treinta y uno (31)
de agosto de dos mil quince (2015), con el fin de solicitar la inscripción en
el RUV, identificando como hechos victimizantes desplazamiento forzado y el
homicidio de su esposo, lo cual ocurrió el veintiocho (28) de junio de dos mil
tres (2003) (ver supra, numerales 2
y 3). La UARIV, mediante Resolución No. 2016-93092 del cuatro (4) de mayo de
dos mil dieciséis (2016), concluyó que no era procedente realizar la
inscripción en el RUV, argumentando que fue extemporánea y no se apreciaba una
circunstancia de fuerza mayor que justificara la demora (ver supra,
numeral 4).
70. Al respecto, advierte la Corte que el hecho
victimizante alegado por la accionante es anterior a la fecha de entrada en
vigencia de la Ley 1448 de 2011, esto es, el diez (10) de junio de dos mil once
(2011). En consecuencia, en virtud del artículo 155 de la Ley 1448 de 2011,
debió haber realizado la declaración ante el Ministerio Público dentro de los
cuatro (4) años siguientes a dicha fecha (ver supra, numeral 60), es decir, hasta el diez (10) de junio de dos mil quince (2015). Sin embargo,
como se mencionó en el numeral anterior, la declaración se presentó ante el
Ministerio Público el treinta y uno (31) de agosto de dos mil quince (2015),
esto es, dos (2) meses y medio aproximadamente posteriores al término previsto
por la ley para la presentación de la mencionada declaración.
71. Según lo afirmado por la Corte, el
establecimiento de un plazo para realizar la inscripción como víctima es un
importante instrumento de racionalización de la atención y reparación a las
víctimas del conflicto armado, pues permite al Estado realizar la planificación
de los recursos necesarios para satisfacer sus derechos (ver supra,
numeral 63). Igualmente, recuerda la Corte que, por las razones expuestas, el
establecido en el artículo 155 de la Ley 1448 de 2011 constituye un plazo
razonable, ya que establece un término amplio y además prevé que es posible que
existan situaciones en las que sea necesario excepcionar su aplicación (ver supra,
numeral 65 y 68).
72. En el presente caso, al ser preguntada por los
funcionarios de la Personería Municipal de Cali acerca de las razones que
pudieran justificar la presentación extemporánea[49], la accionante indicó
que su demora había sido ocasionada por temor a declarar (ver supra,
numeral 4). No obstante, la accionante no explicó de forma sumaria qué
situaciones originaron ese temor. Tampoco es posible deducirlo a partir de los
hechos relatados por ella en su declaración ni de los hechos victimizantes que
identifica. En consecuencia, no advierte la Corte que la UARIV, al negar la
inscripción en el RUV a la accionante, hubiera desconocido sus derechos
fundamentales. Como se evidencia de los hechos 11
y 12 anteriores, la UARIV actualizó y utilizó información adicional en el
proceso de valoración de la declaración presentada por la accionante, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 1448 de 2011, y en el
artículo 28 del Decreto 4800 de 2011, garantizando de esta forma el debido
proceso, la buena fe y el principio de favorabilidad que deben regir las
actuaciones de la UARIV en beneficio de quien alega ser víctima. De esta forma,
la Corte encuentra procedente la denegación de la inscripción en el RUV, por
cuanto la solicitud se presentí fuera de los términos establecidos en el
artículo 155 de la Ley 1448 de 2011, y no se evidenció de los hechos
presentados por la accionante la excepción de fuerza mayor prevista en dicha
norma (artículo 40 del Decreto 4800 de 2011).
73. No sobra advertir que de los artículos 154 a 158
de la Ley 1448 de 2011 no se evidencia una prohibición para que las personas a
quienes se les hubiera valorado su declaración como víctimas de manera negativa
presenten nuevamente dicha declaración para relatar de forma más detallada y
precisa los hechos narrados en una oportunidad previa, o presenten nuevos
hechos respecto de los narrados, o para aportar las pruebas de las que se
dispongan (las cuales, en todo caso, deberán ser sumarias, según el artículo 158
de dicha ley), o para indicar de forma sumaria la existencia de impedimentos
que constituyan fuerza mayor. De hecho, por el contrario, el artículo 31 del
Decreto 4800 de 2011 señala como uno de los deberes de las entidades y
servidores públicos encargados de recibir las solicitudes de registro el
siguiente: “[b]ajo ninguna circunstancia podrá negarse a recibir la
solicitud de registro”.
74. Por lo anterior, advierte la Corte que la
accionante, señora Alba Nery Pérez Gallego tiene la oportunidad de presentar una
nueva declaración ante el Ministerio Público para explicar si existía una
situación de fuerza mayor que justificara la demora, tal como sugirió, pero no
justificó de forma sumaria, ante la Personería
Municipal de Cali, el treinta y uno (31) de agosto de dos mil quince (2015)
(ver supra, numeral 4).
G.
SÍNTESIS DE LA
DECISIÓN
75. La Corte revisó la acción de tutela interpuesta
por la señora Alba Nery Pérez Gallego contra la UARIV, por considerar
lesionados sus derechos fundamentales como consecuencia de la negativa de esta
entidad de inscribirla en el RUV.
76. La accionante rindió declaración ante la
Personería Municipal de Cali, el treinta y uno (31) de agosto de dos mil quince
(2015), con el fin de solicitar la inscripción en el RUV, identificando como
hechos victimizantes su desplazamiento forzado y el homicidio de su esposo,
ocurrido el veintiocho (28) de junio de dos mil tres (2003) (ver supra,
numerales 2 y 3). La UARIV, mediante Resolución No. 2016-93092 del cuatro (4)
de mayo de dos mil dieciséis (2016), concluyó que no era procedente realizar la
inscripción en el RUV, argumentando que fue extemporánea y no se apreciaba una
circunstancia de fuerza mayor que justificara la demora (ver supra,
numeral 4).
77. Antes de proceder con
el análisis de fondo del presente asunto, la Corte estudió el cumplimiento de
los requisitos de procedibilidad en el caso concreto, considerando que todos
ellos se verificaban. Particularmente, con relación al cumplimiento de los
requisitos de inmediatez y subsidiariedad, recordó que, debido a la condición
de sujeto de especial protección alegada por la accionante y que se encuentra
respaldada en algunos indicios obrantes en el expediente, era preciso realizar
un análisis flexible, sin que ello sea igual a afirmar que estos dos requisitos
resultan inaplicables para ellos.
78. Teniendo en cuenta lo
anterior, la Corte consideró que el problema jurídico que le correspondía
determinar era si la UARIV había desconocido los derechos fundamentales a la
ayuda humanitaria y a la reparación de la accionante, al negarse a inscribirla
en el RUV afirmando que su declaración como víctima se había presentado por
fuera del término establecido en el artículo 155 de la Ley 1448 de 2011. Para
resolverlo, la Corte estudió tres asuntos.
79. Primero, sostuvo que la ayuda humanitaria tiene sustento en
distintas fuentes, como el derecho internacional de los derechos humanos, el
derecho internacional humanitario y el derecho constitucional colombiano.
Respecto de este último, recordó que, según la jurisprudencia, la ayuda
humanitaria tiene relación con el mínimo vital y ha sido considerado como uno
de los derechos mínimos de la población desplazada. Igualmente, la Sala analizó
la evolución normativa de la ayuda humanitaria, explicando sus componentes y
etapas. También la Sala se ocupó de explicar el contenido del derecho a la
reparación, al igual que la reglamentación del programa administrativo de
indemnizaciones.
80. Segundo, recordó que
para el reconocimiento de distintos derechos reconocidos por la Ley 1448 de
2011 a las víctimas del conflicto armado interno –entre ellos la ayuda
humanitaria de emergencia– es necesario estar inscrito en el RUV. Para ello, la
mencionada ley estableció que es necesario seguir un procedimiento, que empieza
por la presentación de la declaración como víctima ante el Ministerio Público,
la cual posteriormente debe ser enviada a la UARIV para su valoración. Dicha
declaración debe realizarse en un término determinado: si el hecho victimizante
ocurrió antes de la entrada en vigencia de la Ley 1448 de 2011 (el diez (10) de
junio del mismo año), ese tiempo es de cuatro (4) años; si ocurrió después, es
de dos (2) años.
81. Tercero, la Sala
analizó el caso concreto, considerando en este sentido que el hecho
victimizante alegado por la accionante es anterior a la fecha de entrada en
vigencia de la Ley 1448 de 2011. En consecuencia, en virtud del artículo 155 de
la Ley 1448 de 2011, concluyó que la señora Alba Nery Pérez Gallego debió haber
realizado la declaración ante el Ministerio Público dentro de los cuatro (4)
años siguientes a esa fecha (ver supra, numeral 60),
es decir, hasta el diez (10) de junio de dos mil quince (2015). Sin embargo, su
declaración fue hecha el treinta y uno (31) de agosto de dos mil quince (2015).
Además, afirmó que no se aprecian elementos que permitan afirmar que ocurrió
una situación de fuerza mayor que justificara la demora en la presentación de
la declaración ante el Ministerio Público. Por lo tanto, consideró, con la
Resolución No. 2016-93092 del cuatro (4) de mayo de dos mil dieciséis (2016),
la UARIV no había desconocido los derechos fundamentales de la accionante.
82. Afirmó la Corte que el término previsto en el
artículo 155 de la Ley 1448 de 2011 es razonable, pues permite al Estado
realizar la planificación de los recursos necesarios para satisfacer los derechos
de las víctimas. Así mismo, constituye un plazo razonable, al establecer un
término amplio y prever que es posible que existan situaciones en las que sea
necesario excepcionar su aplicación. Con todo, precisó la Sala que la
accionante cuenta con la oportunidad de presentar una nueva declaración ante el
Ministerio Público para explicar si existía una situación de fuerza mayor que
justificara la demora, tal como ella sugirió, pero no justificó adecuadamente,
ante la Personería Municipal de Cali, en la declaración
que rindió el treinta y uno (31) de agosto de dos mil quince (2015) (ver supra,
numeral 4).
III.      DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera
de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR la decisión del dieciséis (16) de diciembre de dos mil dieciséis
(2016) proferida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Valle del
Cauca, que a su vez confirmó la del diez (10) de noviembre de dos mil dieciséis
(2016), proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de
Cali, mediante la cual se denegó la acción de tutela presentada por Alba Nery
Pérez Gallego contra la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y la Reparación Integral a las
Víctimas.
Segundo.- LIBRAR,
a través de la Secretaría General, las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, y DISPONER, a través del Juzgado
Octavo Administrativo Oral del Circuito de Cali, la realización de la
notificación a las partes de que trata esa misma norma.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
ROCÍO
LOAIZA MILIÁN
Secretaria
General (E)
[1]
Según consta en el cuaderno principal, fl. 5.
[2]
Según consta en el cuaderno principal, fl. 2.
[3]
Ibíd.
[4]
Según consta en el cuaderno principal, fls. 28 y 29.
[5]
Según consta en el cuaderno principal, fls. 2 y 8.
[6]
Según consta en el cuaderno principal, fl. 8.
[7]
La acción de tutela fue interpuesta el veintiséis
(26) de octubre de dos mil dieciséis (2016) (ver supra, numeral 1).
[8]
Según consta en el cuaderno principal, fl. 3.
[9]
Según consta en el cuaderno principal, fl. 22. La UARIV allegó
copia de la Resolución No. 2016-93092 del cuatro (4) de marzo de dos mil
dieciséis (2016), según consta en el cuaderno principal, fls. 28 a 31.
[10]
Según consta en el cuaderno principal, fl. 23.
[11]
Ibíd.
[12]
Según consta en el cuaderno principal, fl. 24.
[13]
Según consta en el cuaderno principal, fl. 40.
[14]
Según consta en el cuaderno principal, fl. 55.
[15] El
Magistrado Jhon Erick Chaves Bravo salvó su voto respecto de esta decisión,
argumentando que desconocía el precedente de la Corte Constitucional
establecido en distintos pronunciamientos, entre ellos la sentencia T-740 de
2004, de acuerdo con el cual el estado material de víctima no puede ser
desconocido argumentando el carácter extemporáneo de la solicitud de
inscripción en el registro correspondiente, pues la condición de víctima no se
adquiere en virtud del acto formal de inscripción, sino por el hecho cierto del
desplazamiento. En consecuencia, consideró el Magistrado Chaves Bravo que debió
ordenarse a la UARIV valorar nuevamente la inscripción del accionante en el
RUV.
[16] Ver, entre otras, Corte Constitucional, sentencias T-119, T-250, T-317,
T-446 y T-548, todas de 2015.
[17] Acerca del
perjuicio irremediable, esta Corte ha señalado que debe reunir una serie de
características, a saber: “(i) que se trate de un hecho cierto e inminente;
(ii) que las medidas a tomar deben ser urgentes; (iii) que la situación a la
que se enfrenta la persona es grave; y finalmente (iv) que las actuaciones de
protección han de ser impostergables.” Ver, entre otras, sentencia T-896 de 2007.
[18] Al respecto, el Decreto 2591 de 1991 en su artículo 8 establece lo
siguiente: “[a]ún cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial,
la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable. En el caso del inciso anterior, el juez
señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo
durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de
fondo sobre la acción instaurada por el afectado. En todo caso el afectado
deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir
del fallo de tutela”.
[19] Ver, Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992.
[20] Ver, Corte Constitucional, sentencia SU-961 de 1999.
[21] Ver, Corte Constitucional, sentencia T-246 de 2015.
[22]
Ver, Corte Constitucional, sentencia T-211 de 2009.
[23]
Ver, Corte Constitucional, sentencia T-222 de 2014.
[24] Ver, Corte Constitucional, sentencias
T-188 de 2007, T-462 de 2012 y T-364 de 2015.
[25]
Ver, Corte Constitucional, sentencia T-404 de 2017.
[26]
Ver, Corte Constitucional, sentencia T-163 de 2017.
[27]
Ver, Corte Constitucional, sentencia T-376 de 2016.
[28]
La presente sección se basa especialmente en la sentencia
T-377 de 2017.
[29] Corte
Constitucional, sentencia T-025 de 2004.
[30] Ver, Auto 099 de 2013.
[31] Ruth Abril Stoffels, “La regulación jurídica de
la asistencia humanitaria en los conflictos armados: logros y lagunas”, en Revista
Internacional de la Cruz Roja, 2004, Vol. 86 No 855, pp. 5 a 7.
[32] Artículos 23, 38 y 39 del Convenio de Ginebra
del 12 de Agosto de 1944, relative a la protección debida a las personas
civiles en tiempo de guerra.
[33] Sección II del Título IV.
[34] Corte Constitucional, Auto 099 de 2013.
[35] En el mismo sentido, ver Corte Constitucional,
sentencia C-255 de 2003.
[36]
Artículo 17 del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra de 1949.
[37]
Artículo 18 Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra de 1949.
[38]
Ver, Corte Constitucional, sentencia T-377 de 2017.
[39]
Sostiene el inciso 1 de esta norma: “La persona víctima de
desplazamiento forzado deberá rendir declaración ante cualquiera de las
instituciones que integran el Ministerio Público, dentro de los dos (2) años
siguientes a la ocurrencia del hecho que dio origen al desplazamiento, siempre
y cuando estos hechos hubiesen ocurrido a partir del 1º de enero de 1985, y no
se encuentre registrada en el Registro Único de Población Desplazada”.
[40] Corte
Constitucional, sentencia C-228 de 2002. Esta decisión inaugura la línea
jurisprudencia en materia de reconocimiento de los derechos a la verdad, la
justicia y la reparación. Reiterada, entre muchas otras, en: Corte
Constitucional, sentencias C-370 de 2006 y C-579 de 2013.
[41] Corte
Constitucional, sentencia C-228 de 2002
[42] Corte
Constitucional, sentencia C-753 de 2013.
[43]
Documento contenido en el Informe del Representante Especial del Secretario
General de Naciones Unidas para el Tema de los Desplazamientos Internos de
Personas, Francis M. Deng en 1998.
[44]
Informe definitivo del Relator Especial, Paulo Sergio Pinheiro, aprobado por la
Subcomisión de Promoción y Protección de los Derechos Humanos en 2005.
[45]
Documento aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante
Resolución 60/147 en diciembre de 2005.
[46]
En este sentido, la sentencia T-478 de 2017, señaló que “la inclusión de una persona en el RUV implica, entre otros
beneficios: (i) la posibilidad de afiliación al Régimen Subsidiado de salud por
el solo hecho de la inclusión en el RUV, en caso de carecer de capacidad de
pago suficiente para acceder al Régimen Contributivo; (ii) determina el momento
en el cual se adquiere el derecho a recibir la ayuda humanitaria de emergencia
o de transición (según el caso) y cesa, por lo tanto, la asistencia humanitaria
inmediata. Una vez superadas dichas carencias,
permite la priorización para el acceso a las medidas de reparación y
particularmente a la medida de indemnización, así como a la oferta estatal aplicable
para avanzar en la superación de la situación de vulnerabilidad; (iii) implica el envío de la información relativa a los hechos
delictivos que fueron narrados como victimizantes para que la Fiscalía General
de la Nación adelante las investigaciones necesarias; (iv) permite el acceso a
los programas de empleo contemplados para la población desplazada; y (v) en
general, posibilita el acceso a las
medidas de asistencia y reparación previstas en la Ley 1448 de 2011, las cuales
dependerán de la vulneración de derechos y de las características del hecho
victimizante, siempre y cuando la solicitud se presente dentro de los cuatro
años siguientes a la expedición de la norma”.
[47]
Sobre el particular, la Corte en la sentencia T-290 de 2016,
señaló que “Si bien el Registro Único de Víctimas absorbió el Registro Único
de Población Desplazada que regulaba el artículo 4º del Decreto 2569 de
2000, esta población es solo una parte dentro del universo de víctimas que
integra el RUV y que son destinatarias de las medidas establecidas en la Ley
1448 de 2011, sin que el RUV constituya una base de datos de toda persona
víctima de un acto de violencia, en tanto el artículo 3 de la citada ley
delimita el grupo de víctimas para las cuales se ha establecido el mencionado
instrumento. La Corte Constitucional ha señalado que el Registro Único de
Víctimas (RUV) es una herramienta de carácter técnico, que no define u otorga
la condición de víctima, sino que la reconoce para efectos de identificar a los
destinatarios de determinadas medidas encaminadas a la protección, respeto
y  garantía de sus derechos. Por ello se ha sostenido que la condición de
víctima del conflicto armado interno genera el derecho a ser registrada como
tal de forma individual o con su núcleo familia”. En el mismo sentido,
reconoció la sentencia T-478 de 2017 que “el Registro Único de Víctimas
(RUV) es una herramienta administrativa de gran importancia, pues ella
materializa la realización del derecho fundamental de las víctimas del
desplazamiento forzado a ser reconocidas como tales y soporta el procedimiento
de registro de las víctimas, que se encuentra a cargo de la UARIV. En su labor,
dicha institución debe observar los principios de favorabilidad, buena fe,
confianza legítima y prevalencia del derecho sustancial, entre otros. Por ende,
para la inclusión en el RUV únicamente pueden exigirse los requisitos que la
ley prevé expresamente”.
[48]
Ver, sentencia T-740 de 2004. En el mismo sentido, ver, entre
otras, sentencias T-175 de 2005 y T-328 de 2007.
[49]
La pregunta formulada por la Personería Jurídica de Calí,
evidencia el cumplimiento del deber de indagar de oficio sobre dicha situación,
de conformidad con lo previsto en el artículo 31 del Decreto 4800 de 2011.