T-151-01
Sentencia T-151/01
Sentencia
T-151/01
ACCION DE TUTELA-Improcedencia contra actos de carácter
general, impersonal y abstracto.
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Condiciones y procedimientos para elección
de rector
Por virtud  de la autonomía reconocida a
los entes universitarios (artículo 69 C.P.), los órganos directivos de  la
Universidad de Cartagena gozaban de  la “capacidad de autorregulación
filosófica y de autodeterminación administrativa” que les permitían  fijar  las
condiciones y el procedimiento  para la elección del Rector de la  institución.
Competencia que obviamente  debía ejercerse respetando el conjunto de valores,
principios, derechos y deberes constitucionales, así como las prescripciones
contenidas en la ley.
JURISDICCION
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Competencia
para suspender actos administrativos/JUEZ DE TUTELA-Carece de
competencia para suspender actos administrativos
Es pues a la
jurisdicción en lo contencioso administrativo  a  la que corresponde  suspender
los actos administrativos y en ningún caso esta facultad  puede ejercerse  por
el juez de tutela, como erróneamente lo hizo el juzgado sexto civil del
Circuito de Cartagena en el presente proceso.
SUSPENSION PROVISIONAL E INAPLICACION DE
ACTOS ADMINISTRATIVOS-Diferencias
Referencia:
expediente T-368.248
Acción
de tutela instaurada por el señor Edwin Maza Anaya contra el Rector de la
Universidad de Cartagena, Dr. Manuel Sierra Navarro.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS.
Bogotá, D.C.,
doce (12) de febrero de dos mil uno (2001).
La Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alfredo
Beltrán Sierra, Eduardo Montealegre Lynett y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio
de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de los fallos adoptados por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cartagena
y la Sala Civil-Familia  del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cartagena, dentro de la acción de tutela instaurada por Edwin Maza Anaya contra
el Rector de la universidad de Cartagena, Dr. Manuel Sierra Navarro.
I.       ANTECEDENTES
1.      Hechos
1.1.    La
solicitud de amparo
El señor Edwin Maza
Anaya formuló acción de tutela, como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, contra el Rector de la Universidad de Cartagena, Dr.
Manuel Sierra Navarro, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales a
elegir y ser elegido, acceder al desempeño de funciones y cargos públicos y a
la igualdad. Como fundamento de su pretensión señala los hechos que a
continuación se relatan:
Indica que es
candidato al cargo de Rector de la Universidad de Cartagena, inscrito de
conformidad con el artículo 3º de la Resolución No. 0215 del 11 de febrero de
2000, reformada por la Resolución No. 0313 del 1º de marzo del mismo año, ambas
emanadas de la Rectoría de la Universidad.
A continuación,
manifiesta que la citada Resolución 0313 en su artículo 14 establece los
estamentos universitarios que pueden ejercer el derecho al voto para elegir
Rector, mediante la asignación de colores distintivos para el personal docente,
estudiantil y administrativo, y excluye a los pensionados, calidad que él
ostenta en la actualidad.
Recalca  que  la
aludida resolución “asimila en todo, los mecanismos de votación regulados por
nuestra Carta Magna, para ejercitar el derecho al voto dentro de una contienda
electoral”
Considera que  en
consecuencia se le está negando el derecho a elegir, no obstante habérsele
reconocido el derecho a ser elegido, lo que va en contra vía no sólo de sus derechos
constitucionales fundamentales, sino de los que, como él, también son
pensionados, pues no pueden ejercer su derecho al voto. Todo lo cual incide
directamente en sus posibilidades para ser elegido.
En ese orden de
ideas, y teniendo en cuenta que la elección de Rector se realizará el próximo
12 de abril de 2000, solicita se ordene el restablecimiento de la legalidad
quebrantada por el artículo 14 de la Resolución No. 0313 del 1º de marzo de
2000, ordenando su inaplicación y, como medida transitoria, solicita la
suspensión de dicho acto administrativo.
Mediante escrito
posterior, fechado del 31 de marzo,  solicita  analizar el conjunto de las
normas  que reglamentan la elección de Rector y en consecuencia pide al juez
declarar en su fallo que “tanto el artículo 35 del Acuerdo  40 de febrero (sic)
de 1996 expedido por el Consejo Superior de la Universidad de Cartagena, como
la resolución 0313 de marzo 1º del presente año vulneran los derechos invocados
por el suscrito, y conceder por tanto el amparo pedido”.
1.2   La
respuesta de la entidad accionada
El Rector de la
Universidad de Cartagena, Manuel Agustín Sierra Navarro, interviene en el
proceso de la referencia, mediante memorial del 22 de marzo de 2000, para
defender la legalidad de la Resolución No. 0313 de 2000, por él dictada,
señalando que ésta se encuentra acorde con lo establecido en el artículo 35 del
Estatuto General de la Universidad de Cartagena[1],
según el cual “El Rector es el representante legal y primera autoridad
ejecutiva de la Universidad de Cartagena. Lo designará el Consejo Superior de
esta institución, mediante un proceso electoral en el cual participarán
los profesores, estudiantes y empleados administrativos.”
Afirma que sus
decisiones deben estar en perfecta concordancia con lo establecido en el
Estatuto General de la Universidad,  y que como a todas luces se evidencia,
este es el caso  de la Resolución No. 0313 de 2000,  en la que se señalan las
personas que pueden participar en el proceso de elección del Rector. Así mismo,
estima que dicha Resolución, como acto administrativo que es, goza de
presunción de legalidad, la cual corresponde desvirtuar al demandante.
Considera que su proceder
se ha ajustado a derecho, y por lo tanto solicita se le exonere de toda
responsabilidad, en la mediada en que no ha vulnerado los derechos
fundamentales del accionante y porque, además, éste cuenta con otro medio de
defensa judicial para demandar el acto administrativo que cuestiona, acudiendo
a la vía contencioso administrativa. En consecuencia, solicita se levante la
medida de suspensión provisional de la Resolución No. 0313 del 1º de marzo de
2000 dictada por ese juzgado mediante providencia del 22 de marzo de 2000.
De la misma manera,
el señor Oscar Rodgers Andrade, en su calidad de Rector (E) de la Universidad
de Cartagena y actuando como representante legal de la misma, mediante escrito
del 24 de marzo de 2000, defiende la Resolución No. 0313 de 2000, explicando
que el proceso electoral consagrado en el artículo 35 del Estatuto General de
la Universidad de Cartagena, regido por la Ley 30 de 1992, es especial y
diferente al establecido en los artículos 40 y 260 de la Constitución Política,
por lo que el bien jurídico que protegen uno y otro son diferentes, y siendo
como son, dos sistemas diferentes de elección, “el supuesto soporte jurídico
(Artículos 13 y 40 Constitucionales) desaparece por sustracción de materia.”
De otro lado en su
escrito hace énfasis en que  la prohibición al jubilado de reintegrarse al
servicio oficial está establecida en varias disposiciones jurídicas, las cuales
enumera, por lo que controvierte el hecho de que el accionante  haya sido
inscrito dentro de los candidatos a  la Rectoría de la Universidad.
1. 3.  Coadyuvancias
1.3.1. Coadyuvancias
a la parte demandante
-        Algunos
pensionados de la Universidad de Cartagena, unos docentes y otros
administrativos (33 en total), presentan escrito, de fecha 29 de marzo de 2000,
coadyuvando la demanda promovida por el señor Maza Anaya y manifiestan adherir
plenamente a los fundamentos fácticos y jurídicos invocados por el mismo, con
base en los cuales pretenden que se les tutelen sus derechos fundamentales a
elegir y a la igualdad. También solicitan que se oficie a la Universidad de
Cartagena para que remita la relación de pensionados docentes y administrativos
de esa institución, a fin de acreditar la condición que invocan.
-        En escrito
de fecha 31 de marzo de 2000, otros 46 pensionados de la misma Universidad
manifestaron que coadyuvan la demanda de la referencia con todo su contenido.
1.3.2. Coadyuvancias
a la parte demandada
-        El
ciudadano Guido José Figueroa Martínez, estudiante de la Universidad de
Cartagena, presentó memorial coadyuvando la posición sentada por la parte
accionada, reiterando y ratificando sus argumentos de oposición a la demanda
instaurada por el señor Maza Anaya, básicamente explicando que quien ostenta la
calidad de pensionado, como el actor, no puede regresar al servicio activo en
la Universidad de Cartagena ni a otra y “menos para desempeñar funciones
administrativas por expresa prohibición legal.”
Así pues, agrega que
el demandante no puede elegir ni puede ser elegido por no estar vinculado a la
Universidad, y por lo mismo sostiene que hay “una falsedad intrínseca” y
que la inscripción del actor como candidato a rector de la Universidad es un
error de la administración de la misma, y que de no corregirse, en el evento en
que el actor salga elegido, se violarían diversas normas[2]. Además, agrega que: “quien
elige al Rector de la Universidad es el Consejo Superior de la misma, no sus
estamentos”.
De otra parte,
expresa que el juzgado de conocimiento de este proceso debió notificar a todos
los candidatos a Rector de la Universidad de Cartagena sobre la existencia del
mismo, por tratarse de terceros interesados e implicados en los efectos del
fallo que se profiera, para no violar su derecho de defensa. Y para finalizar,
solicita se revoque el punto del proveído de fecha 22 de marzo de 2000 mediante
el cual se ordenó la suspensión provisional de la Resolución No. 0313 de 2000.
2.     Pruebas
Como pruebas  en el presente
proceso  han obrado  las siguientes:
-
2.1. Acta de inscripción
de los candidatos al cargo de Rector de la Universidad de Cartagena, dentro de
los cuales se encuentra el accionante, de fecha 6 de marzo de 2000, suscrita
por el Secretario General de la Universidad de Cartagena. (Cuaderno 2, Fl. 4)
-
2.2. Oficio
SG-110-2000, del 14 de marzo de 2000, suscrito por el Secretario de la
Universidad de Cartagena, en el que se le solicita al señor Edwin Maza Anaya
que designe un testigo electoral por cada mesa de votación, de acuerdo con lo
estipulado en el artículo 6º de la Resolución No. 0313 del 1º de marzo de 2000.
(Cuaderno 2, Fl. 5)
-
2.3. Copia de la
Resolución No. 0313 del 1º de marzo de 2000, mediante la cual se establece el
proceso de votaciones y se reglamenta el régimen de reclamaciones, expedida por
el Rector de la Universidad de Cartagena. (Cuaderno 2, Fls. 6 al 12)
-
2.4. Copia del Acuerdo
No. 40, del 5 de diciembre de 1996, por medio del cual se reforma el Acuerdo
No. 3, del 18 de enero de 1994, del Consejo Superior de la Universidad de
Cartagena, proferido por ésta autoridad y relativo a la reforma del Estatuto
General de la Universidad de Cartagena, en acatamiento de lo dispuesto por la
Ley 30 de 1992. (Cuaderno 2, Fls. 21 al 67)
3.      Sentencias
objeto de revisión
3.1.   Primera
instancia
El Juzgado Sexto Civil del Circuito de
Cartagena, mediante providencia del 3 de abril de 2000, denegó la tutela
considerando que no encontró violación de los derechos invocados por el actor,
con fundamento en las siguientes razones:
Para empezar, señala que “el voto como
sufragio es un instituto de derecho político y quizás el más importante por sus
efectos legitimadores de grupos, movimientos o partidos políticos”, y que
de conformidad con el artículo 40 superior este derecho involucra la facultad
de  elegir y ser elegido. Así mismo, indica que dicha norma puede ser regulada
en el ámbito de su aplicación, como ocurre en el caso sub examine, pues
se trata de un ente universitario autónomo, que puede darse sus propias
directrices y se rige por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley (C.P.,
art. 69).
A continuación
indica que en desarrollo de la Ley 30 de 1992, por la cual se organiza el
servicio público de educación superior, el Consejo Superior de la Universidad
de Cartagena expidió el Acuerdo No. 40 del 5 de diciembre de 1996.
reformatorio  del Estatuto general de la Universidad. Que  el artículo 35  de
dicho acuerdo estableció que el Rector es el representante legal de la
Universidad de Cartagena, primera autoridad ejecutiva de la misma,  y que, previo
el lleno de ciertos requisitos, éste será designado por el Consejo Superior,
mediante un proceso electoral en el que participan profesores, estudiantes y
empleados administrativos.
A juicio del a
quo, el citado artículo 35 fue concebido por el Consejo Superior de la
Universidad de Cartagena “dentro de un margen razonable de discrecionalidad”,
que favorece a la administración, pues sus actos están amparados por la
presunción de legalidad.
Así mismo, afirma
que la Constitución Política establece situaciones fácticas que prohiben al
legislador adoptar factores de diferenciación como el sexo, la lengua, la raza,
etc., pero que, a su juicio, no es suficiente para determinar el criterio al
cual debe acudir el juez para establecer esa diferenciación, por lo que
considera que éste concepto con el cual se juzga la validez constitucional de
una norma que da relevancia jurídica a cualquiera de las infinitas diferencias
que ofrece la realidad debe buscarse fuera de esa norma superior.
Por lo tanto, estima
que “la igualdad se viola sólo si la medida que genera la desigualdad está
desprovista de justificación objetiva y razonable, observando esa justificación
según la finalidad y los efectos de la medida, junto con una relación razonable
de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida”.
Estima que, no todas
las aparentes desigualdades de la ley violan el principio de igualdad
consagrado en la Carta Política, ya que “éste se fundamenta en la generalidad
del bien”, mientras aquellas pueden referirse a “una particularidad que debe
sacrificarse por conveniencia política”. Que en consecuencia el Consejo
Superior de la Universidad de Cartagena reservó, “por conveniencia política”,
el derecho al voto para las personas que señaló en sus estatutos, entre quienes
no se encuentran los pensionados.
De lo anterior
concluye  que no hay derechos fundamentales violados. Por lo tanto, procede a
“cancelar” la orden de suspensión   del acto administrativo  inicialmente
atacado, establecida en providencia del 22 de marzo de 2000.
3.2.   Impugnaciones
-        El
demandante impugnó la anterior decisión por considerar que i.) se
fundamentó en una norma (Acuerdo No. 40 de 1996) inferior y contraria a la
Constitución Política y ii.) sólo tuvo en consideración uno de los
derechos invocados, el de la igualdad, en forma adversa a sus intereses, lo
cual no comparte y, además porque, en su concepto,  desconoció los fundamentos
jurídicos del derecho a elegir.
Informa, de otra
parte que su demanda fue coadyuvada por los pensionados de la Universidad de
Cartagena y que el a quo inadvirtió la solicitud que en ella formularon,
atendiendo únicamente a la respuesta del accionado, “apresurándose a fallar”.
Para finalizar,
reitera y amplia su solicitud de medida transitoria, consistente en  la
inaplicación de lo dispuesto en los artículos 35, inciso 1º, del Acuerdo No.
40, del 5 de diciembre de 1996, expedido por el Consejo Superior de la
Universidad de Cartagena y 14 de la Resolución No. 1303 del 1º de marzo de
2000, emanada de la Rectoría de esa Institución.
-
El ciudadano Guido José
Figueroa Martínez, en su condición de estudiante de la Universidad de
Cartagena, presentó escrito en el que solicita se tenga en cuenta, al momento
de decidir la impugnación interpuesta contra la decisión adoptada por el a
quo, que de conformidad con el numeral 5º del artículo 6º del Decreto 25 91
de 1991, la tutela es improcedente contra normas de carácter general,
impersonal y abstracto, inclusive como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, y apoya su afirmación, entre otras, en la Sentencia
T-614 de 1992 de la Corte Constitucional, de la cual trae apartes. Señala que
la Resolución No. 1303 de 2000 no recae sobre nadie en particular ni crea
situaciones subjetivas, de manera que no es susceptible de recursos en la vía
gubernativa, sino que se debe atacar directamente ante la autoridad judicial.
Reitera la improcedencia de la tutela por existir  en este caso la posibilidad
de interponer la acción contenciosa de nulidad para demandar la citada
Resolución.
Para finalizar, señala que, aunque la
improcedencia de la tutela no hace necesario entrar a estudiar si hubo o no
vulneración de derechos, comparte los argumentos del a quo sobre la
inexistencia de esa vulneración en el presente asunto.
4.3.   Sentencia
de Segunda Instancia
La Sala
Civil-Familia  del Tribunal Superior  del Distrito Judicial de Cartagena,
mediante fallo del 23 de mayo de 2000, confirmó la providencia impugnada con
base en las razones que a continuación se sintetizan:
En primer término, y
para efectos de analizar lo relativo a la supuesta violación del derecho a
elegir y ser elegido que manifestó el accionante, hace una referencia a la
Sentencia C-547 de 1994 de esta Corporación, de la cual trae apartes, sobre la
autonomía universitaria, establecida en el artículo 69 de la Constitución
Política, para afirmar que dicho concepto implica la consagración de una regla
general consistente en la libertad de acción de los entes universitarios
superiores en materia administrativa y académica.
Así las cosas,
estima que la Resolución No. 1303 de 2000, emanada de la Rectoría de la
Universidad de Cartagena, se ajustó a las normas de su Estatuto General,
adoptado por el Consejo Superior de la Universidad, mediante el Acuerdo No. 40
de 1996, particularmente por lo dispuesto en su artículo 35, en el cual se
establecen las condiciones para acceder al cargo de Rector de la Universidad de
Cartagena, entre otras, la vinculación de por lo menos 10 años del candidato a
la Universidad, vinculación que, a juicio de la Sala, debe entenderse en el
tiempo presente. Así mismo, advierte que para efectos de la elección, solo
podrán participar los profesores, estudiantes y empleados administrativos.
De manera pues que,
el Consejo Superior de la Universidad de Cartagena, dentro del marco de la
autonomía universitaria (C.P., art. 69) quiso que, para acceder al cargo de
Rector de esa universidad y para participar en su elección, interviniera
personas vinculadas a la institución, es decir, que formaran parte de la
comunidad universitaria, como los arriba enunciados, por lo que se observa “un
campo amplio, por no decir total, de participación.”
Por lo tanto, la
Sala considera que la inscripción del Dr. Edwin Maza Anaya fue irregular pues,
como el mismo lo indicó, al momento de inscribir su candidatura ostentaba la
calidad de pensionado, es decir que está desvinculado como miembro activo de la
universidad y, aunque este no es el punto de debate de esta acción, no es menos
cierto que ello no  se pueda pasar por alto pues es contrario al Acuerdo que
rige a la Universidad. Además de que en ello “no se observa violación de
derechos fundamentales del actor ni de los pensionados coadyuvantes”, pues “los
fines de la institución están por encima de cualquier interés particular”.
Señala que no
obstante lo anterior, “si en gracia de discusión se aceptase la legalidad de la
inscripción del actor”, ello sólo lo habilita para poner su nombre a
consideración de los estamentos de la Universidad, de los cuales el accionante
no es parte, pero en ningún caso para alegar un derecho a elegir  que no le
está atribuido.
De manera que no
encuentra vulneración de derecho alguno y ordena confirmar la tutela de primera
instancia.
II.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
Esta Sala es
competente para revisar la providencia de tutela antes reseñada, con base en la
Constitución Política (arts. 86 y 241-9), en concordancia con el Decreto 2591
de 1991 (arts. 33 al 36) y, en cumplimiento del auto de fecha 5 de octubre de
2000, expedido por la Sala de Selección de Tutelas Número Diez de esta
Corporación.
La actuación
surtida
Como consta en el
expediente  la acción de tutela fue instaurada ante  el Juzgado Sexto Civil del
Circuito de Cartagena, el cual la admitió  mediante providencia del 22 de marzo
de 2000, en la que aceptó la solicitud del accionante de suspender
provisionalmente la Resolución 0313 del 1º de marzo de 2000, y así la ordenó,
considerando “la inmediatez de las elecciones al cargo de Rector de la
Universidad de Cartagena y con el fin de evitar perjuicios ciertos e inminentes
al interés público”.  (Cuaderno 2, Fls. 14 al 16).
Sin embargo,
mediante  providencia del 3 de abril de 2000   este mismo  juzgado denegó la
tutela, y revocó la medida de suspensión anotada,  por lo que el actor presentó
impugnación que fue resuelta mediante sentencia del  23 de mayo de 2000 de la
Sala Civil-Familia  del Tribunal Superior de Distrito judicial de Cartagena, en
la cual se confirmó la sentencia de primera instancia.
Sometido a la Corte
Constitucional, la Sala  de selección número Diez,  mediante auto de 5 de
octubre de 2000  decidió  escoger  el expediente para revisión.
3.     La
materia  sujeta a examen
De los antecedentes
allegados al expediente  se desprende  que  el tutelante estima violados sus
derechos a la igualdad, a elegir y ser elegido  y a acceder al desempeño  de
funciones y cargos públicos   consagrados en los artículos  13, y 40  de la
Constitución Política,  en razón  de la no inclusión  de los pensionados
dentro de los estamentos   autorizados para participar  en la elección del
Rector de la Universidad de Cartagena, de acuerdo con la Resolución 0313  del
1º de marzo de 2000, emanada  de la Rectoría de dicha Universidad y en la cual
se fija el procedimiento para proceder a dicha elección, en cumplimiento de lo
estipulado  en los artículos 35 a 41  del Acuerdo Nº 40  de 1996  del Consejo
Superior de la Universidad de Cartagena, reformatorio del Estatuto General de
la  misma Universidad.
Habiendo sido
rechazadas  en primera y en segunda instancia  las pretensiones del
demandante,  debe la Corte  examinar si asistió razón o no a los jueces
respectivos  para descartar  la protección de los derechos invocados mediante
tutela, aduciendo  que en este caso se estaba  haciendo uso legítimo de una
competencia propia  del Rector de la Universidad de Cartagena, en desarrollo de
los mandatos del Estatuto general de la Universidad y en el marco autorizado
por la Constitución para el ejercicio de la autonomía universitaria  (art. 69
C.P.). y que  con los actos  dictados en dicho ejercicio, cobijados de
presunción de legalidad,    no se contravino el derecho a elegir del tutelante
ni  el principio de igualdad,  al establecerse  que solamente podrían
participar en el procedimiento electoral señalado los profesores, estudiantes y
personal administrativo de la universidad, excluyendo  en consecuencia otros
posibles actores, dentro de los cuales se cuentan los pensionados de la
institución.
Al respecto la Sala
debe establecer en primer término y antes de cualquier análisis  sobre la
eventual violación de los derechos del actor,  si era  la tutela el mecanismo
procesal adecuado para garantizar  la protección de los derechos  por él
invocados, o si por el contrario, esta acción era  improcedente y así ha debido
declararse por los jueces de instancia.
4.     La
improcedencia de la tutela contra  actos  de carácter  general impersonal y
abstracto
De acuerdo con el numeral 5º del artículo 6
del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela no procederá  “cuando se trate de
actos de carácter general, impersonal y abstracto”. Reiterada jurisprudencia de
esta Corte  ha establecido   así la improcedencia  de  las acciones
instauradas  contra actos de esta naturaleza  (Sentencias T-123/93 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa, T-203/93 M.P. José Gregorio Hernández Galindo,
T-321/93 M.P. Carlos Gaviria Díaz, T 287/97 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo)
En
relación con el objeto y naturaleza de la acción de tutela es pertinente
recordar, lo dicho por la Corte  para precisar su competencia, en los
siguientes términos:
“Conforme a lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución
Nacional y por el Decreto Legislativo 2591 de 1991, especialmente en sus
artículos 1o. y 2o., la acción de tutela tiene por objeto la protección
inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de la persona
"cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o
la omisión de cualquier autoridad pública". Se establece, asimismo, su
procedibilidad contra acciones u omisiones de los particulares, violatorias de
los mismos derechos, en las situaciones y bajo las condiciones determinadas en
el decreto reglamentario de la acción, en su capitulo III, obediente a precisas
directrices constitucionales.
Ahora bien: Los
derechos fundamentales de las personas se consagran en la Carta mediante normas
generadoras de situaciones jurídicas abstractas e impersonales que tienen por
destinatarios a los sujetos de derecho individuales, pero también,
excepcionalmente, a los entes colectivos, en la medida en que éstos se revelan
aptos para ser centros de imputación de tales derechos.
El incremento, la
modificación o el recorte de esa categoría especial de derechos subjetivos
depende, pues, de la voluntad del poder constituyente y sólo de ella, pero la
interferencia, amenaza o vulneración, en su ejercicio, puede derivarse de
múltiples hechos originarios de los poderes constituídos o, incluso, de la
conducta antijurídica de los particulares.
Cuando el
desconocimiento, la vulneración o el recorte de los derechos fundamentales se
origina en actos jurídicos de carácter general producidos por instancias
subordinadas a la Constitución (y todos los poderes constituídos lo son), su
efecto general pernicioso puede ser contrarrestado mediante mecanismos
especialmente dispuestos para ello, V.gr.: la acción de inconstitucionalidad
contra las leyes, o las acciones de nulidad (y de restablecimiento del derecho)
contra los actos administrativos. Mediante tales instrumentos se provoca la
actuación de un organismo público competente para que, también por vía de
disposición general, restablezca el imperio de la juridicidad.
Pero no es ése el caso de la tutela. El
mismo artículo 6o. del Decreto 2591 establece en su numeral 5o. que es
improcedente la acción "cuando se trate de actos de carácter general,
impersonal y abstracto". Es que lo que se busca con el mencionado
mecanismo es suspender los efectos violatorios o amenazantes de alguno de los
derechos fundamentales de una persona determinada, derivados de un acto
concreto cuya aplicación deberá suspender el juez, aún mediante medidas
provisionales (esto es antes de la sentencia) cuando lo considere necesario y
urgente para proteger el derecho, según las voces del artículo 7o. del Decreto
en mención”[3].
Es claro entonces  que tratándose  de actos
de carácter  general no hay competencia del juez de tutela y que toda actuación
en este campo es por principio, plenamente improcedente.
5.     El
análisis del caso concreto
En el presente caso  el demandante
pretende  que mediante acción de tutela  “se restablezca la legalidad
quebrantada” por el acto administrativo contenido en la resolución 0313 de
marzo primero de 2000 “por medio de la cual se establece  el proceso de las
votaciones y  se reglamenta el régimen de reclamaciones” para la elección del
Rector de la Universidad de Cartagena,  y que  se ordene  “además  la
suspención  y/o inaplicación de lo dispuesto en  el artículo 14 del capítulo V,
referente al sufragio” en el cual se señala:
“Los votos serán por el sistema de
tarjetón, el cual incluye los nombres de los candidatos en orden alfabético
más un espacio para voto en blanco, donde el sufragante deberá  marcar con una
x su elección, así:
Color blanco para el personal docente
Color azul para el personal estudiantil
Color rosado para el personal
administrativo”
Petición que
ratifica y amplia en su escrito de impugnación a la sentencia de primera
instancia en los siguientes términos:
“Por todo lo anterior solicito a su Señoría atender
mis peticiones  y las de los pensionados que coadyuvan la presente acción de
tutela, por ende amparar los derechos fundamentales por mi invocados, como son el derecho a elegir y a la igualdad.
PETICIONES. Con fundamento
en lo antes expuesto  y en lo previsto en los  artículos 7 y 23  del Decrete
2591 de 1991, solicito a su Señoría, ordenar la inaplicación y/o suspensión de
lo dispuesto en los artículos 35 inciso 1º del  Acuerdo Nº 40 del 5 de
Diciembre de 1996 expedido por el Consejo Superior de la Universidad de
Cartagena y el 14 del capítulo V de la Resolución  Nº0313 de Marzo 10 del 2000,
emanada de la Rectoría, ”por medio de la cual se  establece el proceso de
elecciones y se reglamenta el régimen de reclamaciones”, que excluyen  a los
pensionados  de la participación en la elección  convocada en cumplimiento del
artículo 3º de la Resolución 0215 de febrero 11 de 2000”.
El debate jurídico
planteado en la tutela  que se analiza se refiere pues  al contenido de actos
administrativos de carácter general  impersonal y abstracto  que afectan, en
concepto del actor,  tanto su derecho a elegir y a ser tratado  de la misma
manera que los profesores, estudiantes y personal administrativo de  la
institución demandada, como los derechos de los demás  pensionados, algunos de
los cuales coadyuvan su demanda.
Es evidente en
consecuencia  la improcedencia de la acción de tutela  en el presente caso,
independientemente  de las razones aducidas por el peticionario en relación
con  la eventual oposición  a la  Constitución   de algunas de las
disposiciones contenidas en  Estatuto General  de la Universidad de Cartagena,
y en el  la Resolución del Rector de esa entidad “por medio de la cual se
establece  el proceso de votaciones  y se reglamenta el régimen de
reclamaciones”  relativas al proceso de elección del Rector.
Si se llegara a
considerar,  en efecto, que los actos generales expedidos por el Rector o por
el Consejo Superior de la Universidad  de Cartagena, -ente universitario
autónomo (artículo 57 de la ley 30  de 1992)-,  violan la Constitución y la
ley, la anulación de los mismos, por esos motivos, en caso de darse,
corresponde   al juez administrativo, quien,  constitucional y legalmente, es
el  encargado de establecer si se ha presentado o no violación de  las normas
superiores.
Sobre el particular
cabe recordar  que  la ley  han excluido explícitamente  el examen de tales
actos de la competencia  del juez de tutela. -artículo 6º, numeral 5, del
Decreto  2591 de 1991-.
Dentro de este contexto de improcedencia
de la acción de tutela en relación con los actos de carácter general, debe la Corte
señalar que aun cuando el actor  instauró  la acción  que se analiza en este
proceso como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, tal
situación no la hacía de suyo procedente.
No debe olvidarse,
en efecto, que el  artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 establece como causales
independientes de improcedencia  las de: 1) existencia  de:  “otros recursos
o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar  un perjuicio irremediable. (...) 5) cuando se trate de
actos de carácter  general, impersonal y abstracto, y que la configuración
de un perjuicio irremediable,  para hacer procedente la tutela,  está sujeta a
la existencia  de una norma que establezca  el derecho que podría ser violado.
En el presente caso,
ninguna norma  establecía a favor del peticionario un derecho que pudiera estar
amenazado  y que en consecuencia le permitiera alegar un perjuicio
irremediable.
El derecho al voto
en el proceso de elección del Rector que el actor alega como conculcado por su
condición de pensionado  de la institución, no es un derecho que la
Constitución o la ley  le hubieran reconocido, como tampoco las normas internas
de la Universidad.
Estas últimas, que
son las que precisamente ataca en su demanda de tutela  se encuentran amparadas
por la presunción de legalidad y sobre todo por el especialísimo marco de
competencia  que fija la Constitución para las instituciones universitarias  de
educación superior.
En efecto, por virtud  de la autonomía
reconocida a los entes universitarios (artículo 69 C.P.), los órganos
directivos de  la Universidad de Cartagena gozaban de  la “capacidad de
autoregulación filosófica y de autodeterminación administrativa”[4] que les permitían
fijar  las condiciones y el procedimiento  para la elección del Rector de la
institución. Competencia que obviamente  debía ejercerse respetando el conjunto
de valores, principios, derechos y deberes constitucionales, así como las
prescripciones contenidas en la ley.
La Corte al respecto ha sido
suficientemente clara  en el examen del contenido y alcance de la autonomía
universitaria. Así en Sentencia C-008/2001  expresó:
“Las instituciones de educación superior tanto
públicas como privadas son titulares de autonomía constitucionalmente
reconocida (Artículo 69 C.P.) en cuyo desarrollo ostentan  potestades en virtud
de las cuales pueden organizarse, estructural y funcionalmente, autorregularse
y autocontrolarse, delimitando, como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta
Corte[5],
el ámbito para el desarrollo de sus actividades.
En último
análisis la autonomía constitucional es capacidad de autoregulación filosófica
y de autodeterminación administrativa[6]
y por ello al amparo del texto constitucional cada institución universitaria ha
de contar con sus propias reglas internas (estatutos), y regirse conforme a
ellas; designar sus autoridades académicas y administrativas; crear, organizar
y desarrollar sus programas académicos, definir, y organizar sus labores
formativas, académicas, docentes, científicas y culturales; otorgar los títulos
correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos, adoptar
sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos
para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.[7]
La autonomía
universitaria, como ha enfatizado la Corporación[8],
no es absoluta, pues no sólo el legislador puede configurar esta garantía, sino
que la Constitución y la ley, pueden imponerle, válidamente, restricciones. Por
consiguiente, “la autonomía universitaria no es soberanía educativa, pues si
bien otorga un margen amplio de discrecionalidad a la institución superior, le
impide la arbitrariedad”.
La autonomía
reconocida por la Carta, no otorga a las universidades el carácter de órgano
superior del Estado, ni les concede un ámbito ilimitado de competencias pues
cualquier entidad pública o privada por el simple hecho de pertenecer a un
Estado de derecho, se encuentra sujeta al ordenamiento jurídico que lo rige, es
decir, tanto al conjunto de valores, principios, derechos y deberes
constitucionales, como a las prescripciones contenidas en la ley.[9]”[10].
En el caso que ocupa la
Corte  el ejercicio  de la autonomía  reconocida a la  Universidad de Cartagena
para  establecer los procedimientos internos  de elección del  Rector  no
desbordaron  prima facie los límites  fijados por la Constitución. Solamente al
juez competente, es decir al juez administrativo corresponde hacer la
valoración de la constitucionalidad  de esta norma de carácter general,
impersonal y abstracto cuyo examen escapaba a la competencia del juez de
tutela, el cual solamente ante una evidente violación de los postulados de la
Carta política hubiera podido eventualmente inaplicar, que no suspender,  para
el caso concreto  las disposiciones respectivas.
6. El juez de
tutela no es competente para suspender actos administrativos de carácter
general
En la medida en que
el juzgado sexto civil del Circuito de Cartagena  al admitir la acción procedió
a suspender provisionalmente  la Resolución 0313 del 1º de marzo de 2000.
Suspención que revocó en la sentencia de 3 de abril de 2000 en la que rechazó
la tutela, debe la Corte hacer las siguientes consideraciones:
El artículo  238 de
la Constitución Política, señala  que “La jurisdicción  de lo contencioso
administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos  y con los
requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que
sean susceptibles de impugnación por vía judicial”
Es pues a la
jurisdicción en lo contencioso administrativo  a  la que corresponde  suspender
los actos administrativos y en ningún caso esta facultad  puede ejercerse  por
el juez de tutela, como erróneamente lo hizo el juzgado sexto civil del
Circuito de Cartagena en el presente proceso.
A lo sumo y si las
condiciones  establecidas por las normas se hubieran configurado  el juzgado
hubiera podido  inaplicar para el caso concreto  una disposición que violara un
derecho fundamental.
Al respecto cabe
recordar que :“La jurisprudencia ha  diferenciado la
suspensión provisional de la extraordinaria  figura  de la inaplicación  de
un acto administrativo  a una situación concreta  en materia de tutela,
autorizada por el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991, insistiendo en  que la
potestad  de suspender los actos administrativos está reservada  a la
jurisdicción de lo Contencioso administrativo”[11]
De manera extensa la Corte había  en efecto explicado  el alcance de
cada una de estas figuras,  al referirse a la aplicación del artículo octavo
del Decreto 2591 de 1991,  en los siguientes términos:
"...tratándose
de actos administrativos, la consagración de esta figura no puede interpretarse
en el sentido de que todo juez haya quedado autorizado para decretar la suspensión
provisional de aquellos, dentro del trámite propio de las acciones de
tutela.  Ello implicaría una ruptura de los linderos que la propia Carta
Política ha establecido entre las jurisdicciones, en cuanto disposición
constitucional expresa reserva esa atribución a la Contencioso Administrativa
(artículo 238 C.N.), tal como lo manifestó esta Corte en Sentencia T-01 del 3
de abril de 1992.
La norma legal en
mención dice en su último inciso:
"Cuando se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la acción
de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad y las
demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.  En
estos casos, si el juez lo estima procedente podrá ordenar que no se
aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya
protección se solicita, mientras dure el proceso". (Subraya la Corte).
Como puede verse,
lo que es posible decretar en esta hipótesis es una inaplicación temporal al
caso concreto, considerada la particular y específica situación en que se
encuentra el solicitante, así que no recae propiamente sobre la materialidad
del acto administrativo, como sí acontece con la figura de la suspensión
provisional. No tiene, entonces, el alcance de la misma y, por ende, excepción
hecha de la inaplicación que pueda favorecer al petente a fin de evitarle un
daño irreparable, el acto administrativo como tal permanece incólume mientras
no sea suspendido provisionalmente por la Jurisdicción Contencioso
Administrativa o anulado por ella.
Debe repararse
por otra parte en que el  punto materia de análisis -a diferencia del que
constituye el objeto de la providencia mediante la cual se resuelve acerca de
la solicitud de suspensión provisional en los procesos contencioso
administrativos- no es el relativo a una posible oposición flagrante entre el
acto demandado y las normas superiores a las que está sometido, sino la
situación de hecho en la cual puede hallarse una persona frente a un acto cuya aplicación
concreta implique, en su caso, efectos inmediatos e irremediables que
vulneren sus derechos constitucionales fundamentales.
Ahora bien, es
claro que -considerada la función que cumple la tutela como mecanismo protector
de los derechos fundamentales y el contexto de la norma transcrita- la
posibilidad de ejercer la acción en forma conjunta con las que proceden ante la
jurisdicción Contencioso Administrativa, no puede interpretarse en el sentido
de hacer que en tal caso su trámite deba surtirse forzosamente ante los
tribunales administrativos, entendimiento que limitaría ostensiblemente las
posibilidades de protección judicial. Lo que la norma legal permite, aunque no
haya utilizado con propiedad el término "conjuntamente", es el
ejercicio simultáneo de la acción ante el juez de tutela, como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable y de las pertinentes ante la jurisdicción
especializada.
De las
precedentes consideraciones se infiere que, ante acciones instauradas respecto
de actos administrativos, el juez de tutela no puede asumir la facultad que le
confiere la norma mencionada como una autorización de la ley para sustituir al
Contencioso Administrativo en la definición sobre la validez de aquellos, ni
suponer que podría suspenderlos provisionalmente pues ello representaría
invadir el ámbito constitucional de dicha jurisdicción. De allí los precisos
términos usados por el legislador para definir el objeto al que ha de
circunscribirse la orden judicial para el evento en que prospere la solicitud
de tutela transitoria"[12].
Es claro entonces que en el presente caso
el juez de primera instancia   rebasó sus competencias  al suspender
preventivamente   la Resolución 1303 del 1 de marzo de 2000 del Rector de la
Universidad de Cartagena.  Resolución que como  se ha dicho, por no ser
contraria a los preceptos constitucionales tampoco era  susceptible  de ser
inaplicada  en el marco de una acción de  tutela que, como ya se expresó, era
improcedente,  por tratarse de un acto de carácter general, impersonal y
abstracto, excluido  de este excepcional mecanismo de amparo constitucional por
expresa disposición del numeral 5 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.
III.    DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
CONFIRMAR, pero por las
razones aducidas en la parte motiva de esta providencia,  la sentencia
de la Sala Civil del Tribunal Superior  de Cartagena del 23 de mayo de 2000,
mediante la cual se confirmó  a su vez  la Sentencia del juzgado Sexto Civil
del  Circuito de Cartagena  de 3 de abril de 2000 que denegó la tutela incoada.
Segundo.- Por Secretaría, líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado Ponente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretario General
[1]
Acuerdo No. 40 del 5 de diciembre de 1996, emanada del Consejo Superior
Universitario.
[2]
El interviniente cita, entre muchos otros, la Resolución No. 0313 del 1º de
marzo de 2000, decreto 2400 de 1968 y Decreto Reglamentario 1950 de 1973,
Decreto 3135 de 1968 y Decreto Reglamentario 1849 de 1989, Leyes 3 y 11 de
1986, Decretos 1221 y 1333 de 1986, Leyes 04, 27 y 30 de 1992, Decretos 1848 de
1969, 2400 de 1968, 1950 de 1973, 482 de 1985 y la Ley 13 de 1984.
[3]
Sentencia T-321/93 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[4]
Sentencia  C 008/2001 M.P. Alvaro Tafur Galvis
[5]
Ver Sentencia T-515 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[6]
Ver Sentencia T-310 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[7]
Ver entre otras las Sentencias T- 492 de 1992,  M.P José Gregorio Hernández
Galindo, C-589 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[8]
Ver entre otras las Sentencias T- 02 de 1994, M.P José Gregorio Hernández Galindo,
T-180 de 1996, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz.
[9]
Ver Sentencia T-310 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[10]
Sentencia C-008/2001. M.P. Alvaro Tafur Galvis
[11]
Sentencia T-048/99 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[12]
Sentencia T-203/93. M.P.José Gregorio Hernández Galindo.