C-086-19
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-086/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de
la Corte Constitucional
COSA JUZGADA MATERIAL-Inexistencia
UNIDAD
NORMATIVA-Hipótesis en que procede su
integración/UNIDAD NORMATIVA-Procedencia
NORMA
DEMANDADA EN MATERIA DE DERECHO DISCIPLINARIO-Contenido y alcance
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Régimen disciplinario común de los servidores públicos
DERECHO DISCIPLINARIO-Remisión a los fines esenciales del Estado/DERECHO DISCIPLINARIO-Determinación
de la potestad sancionatoria del Estado
En este contexto, resulta apenas obvio que la
titularidad de la potestad disciplinaria corresponda al Estado, que la ejerce
por medio de dos tipos de operadores disciplinarios: 1) los ordinarios, que son
las oficinas de control disciplinario interno y los funcionarios con potestad
disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado y, si se trata de
servidores judiciales, “la jurisdicción disciplinaria”, y 2) los que tienen un
poder disciplinario preferente, que son la Procuraduría General de la Nación y
las Personerías Distritales y Municipales
CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO-Destinatarios
Así, pues, son destinatarios del CDU: 1) los
servidores públicos, incluso si ya se han retirado del servicio; 2) los
particulares a) que cumplan labores de interventoría o supervisión en contratos
estatales, b) que ejerzan funciones públicas (sea de manera permanente o
transitoria) o c) que administren recursos públicos u oficiales; 3) los
gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se
creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria
SUSPENSION
PROVISIONAL EN MATERIA DISCIPLINARIA-Procedencia
La suspensión provisional (…) tiene una cualificación
especial. En efecto, recae sobre aquellos sujetos disciplinables, para emplear
la terminología del CDU, que sean servidores públicos y que, además, no se
hubieren retirado del servicio. La suspensión provisional implica la no
permanencia del servidor público en su cargo, función o servicio, durante un
lapso de tres meses. Por lo tanto, el primer presupuesto, insoslayable para la
suspensión provisional, es el de que el servidor público se encuentre en
ejercicio de un cargo, una función o un servicio.
SUSPENSION
PROVISIONAL DEL CARGO EN MATERIA DISCIPLINARIA-Finalidad
SUSPENSION
PROVISIONAL EN PROCESO DISCIPLINARIO-Condiciones
para que proceda
Además del presupuesto empírico ya
advertido: 1) el servidor público debe estar en ejercicio de un cargo, una
función o un servicio, la norma demandada prevé otros presupuestos o
condiciones objetivas, a saber: 2) el de que se haya iniciado una investigación
disciplinaria o se adelante el juzgamiento; 3) el de que dicha investigación o
juzgamiento se tramiten por la supuesta comisión de faltas disciplinarias
gravísimas o graves; y 4) el de que existan “serios elementos de juicio que
permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio
posibilita”: a) que el procesado interfiera en el trámite de la investigación,
b) que el procesado continúe cometiendo la falta por la cual se lo procesa o c)
que el procesado reitere la comisión de dicha falta.
SUSPENSION PROVISIONAL DEL INVESTIGADO EN PROCESO DISCIPLINARIO-Presupuestos señalados por la
jurisprudencia constitucional
SUSPENSION PROVISIONAL-Garantías respecto a
la adopción de la medida
SUSPENSION
PROVISIONAL EN MATERIA DISCIPLINARIA-Doctrina
constitucional
CORTE
INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Interpretación
del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos
Los casos contenciosos en los cuales la CIDH ha
interpretado el artículo 23 de la CADH pueden organizarse a partir de cuatro
escenarios, a saber: 1) el de la muerte, secuestro o desaparición forzada de
líderes políticos, 2) el de la inhabilitación de servidores públicos, 3) el de
no brindar espacios de participación a las poblaciones indígenas y 4) el de las
restricciones al derecho a ser elegido, por parte de la ley electoral
CONTROL
DE CONVENCIONALIDAD-Jurisprudencia de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos
JURISPRUDENCIA
DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Alcance
PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Competencia
disciplinaria
Debe destacarse que la competencia para investigar y
sancionar, en el contexto del proceso disciplinario, a servidores públicos de
elección popular corresponde a la Procuraduría General de la Nación. Esta
entidad es un organismo de control: forma parte del ministerio público, que no
se encuentra dentro de ninguna rama del poder público y, por tanto, no está
sometida en modo alguno a interferencias políticas. En tanto órgano autónomo
responsable de adelantar el proceso disciplinario, la Procuraduría General de
la Nación es independiente de los demás órganos del Estado, de manera semejante
a como lo son los jueces, como lo ha destacado este tribunal, al momento de
interpretar de manera sistemática y armónica con la Constitución el artículo 23
de la CADH. Además, sus actos son susceptibles de control judicial, por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Referencia: Expediente D-12805
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 157 de la Ley 734 de 2002, “Por la cual se expide el Código
Disciplinario Único”
Demandante:
Raúl Fabián Endo
Lara
Magistrado
Sustanciador:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Bogotá D.C., veintisiete (27) de febrero de
dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y conforme a
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Por medio de Auto del seis de agosto de
2018, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda de la referencia, dispuso
su fijación en lista, hizo las comunicaciones previstas en los artículos 11 y
13 del Decreto 2067 de 1991 y en el artículo 2 b) del Decreto 1365 de 2013, y
dio traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiese el concepto
a su cargo. Este auto fue notificado por el estado número 132 del nueve de
agosto de 2018.
En la secretaría general de este tribunal
se recibieron, en orden cronológico, las siguientes intervenciones: 1) la del
ciudadano David Alonso Roa Salguero[1],
2) la de la Universidad del Rosario[2],
3) la de la ciudadana Sandra Rocío Herrera Díaz[3],
4) la del Ministerio del Interior[4],
5) la del Departamento Administrativo de la Función Pública[5], 6) la de la
Universidad de Nariño[6]
y 7) la de la Universidad de Antioquia[7].
También se recibió el Concepto 6459 del 28 de septiembre de 2018 rendido por el
Procurador General de la Nación[8].
II. NORMA DEMANDADA
El texto que contiene el precepto legal
demandado, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 44.708
del 13 de febrero de 2002, es el siguiente:
“LEY 734 DE 2002
(febrero 5)
Diario Oficial No. 44.708 de 13 de febrero de 2002
Por la cual se expide el Código Disciplinario Único
[…]
LIBRO IV
PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO
[…]
T I T U L O IX
PROCEDIMIENTO ORDINARIO
[…]
CAPITULO SEGUNDO
INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA
[…]
ARTÍCULO 157.
SUSPENSIÓN PROVISIONAL. TRÁMITE. Durante la
investigación disciplinaria o el juzgamiento por faltas calificadas como
gravísimas o graves, el funcionario que la esté adelantando podrá ordenar
motivadamente la suspensión provisional del servidor público, sin derecho a
remuneración alguna, siempre y cuando se evidencien serios elementos de juicio
que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio
público posibilita la interferencia del autor de la falta en el trámite de la
investigación o permite que continúe cometiéndola o que la reitere.
El término de la
suspensión provisional será de tres meses, prorrogable hasta en otro tanto.
Dicha suspensión podrá prorrogarse por otros tres meses, una vez proferido el
fallo de primera o única instancia.
El auto que
decreta la suspensión provisional será responsabilidad personal del funcionario
competente[9]
y debe ser consultado sin perjuicio de su inmediato cumplimiento si se trata de
decisión de primera instancia; en los procesos de única, procede el recurso de
reposición.
Para los efectos
propios de la consulta, el funcionario remitirá de inmediato el proceso al
superior, previa comunicación de la decisión al afectado.
Recibido el
expediente, el superior dispondrá que permanezca en la secretaría por el
término de tres días, durante los cuales el disciplinado podrá presentar
alegaciones en su favor, acompañadas de las pruebas en que las sustente.
Vencido dicho término, se decidirá dentro de los diez días siguientes.
Cuando
desaparezcan los motivos que dieron lugar a la medida, la suspensión
provisional deberá ser revocada en cualquier momento por quien la profirió, o
por el superior jerárquico del funcionario competente para dictar el fallo de
primera instancia.
PARÁGRAFO. Cuando
la sanción impuesta fuere de suspensión e inhabilidad o únicamente de
suspensión, para su cumplimiento se tendrá en cuenta el lapso en que el
investigado permaneció suspendido provisionalmente. Si la sanción fuere de
suspensión inferior al término de la aplicada provisionalmente, tendrá derecho
a percibir la diferencia”[10].
III.    DEMANDA, INTERVENCIONES
Y CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
A
partir del análisis del sentido y alcance de la demanda, se procederá a
sintetizar las intervenciones recibidas, las cuales se agruparán en dos
categorías, a saber: las que defienden la exequibilidad de la norma demandada y
las que sostienen su exequibilidad condicionada. Cumplida esta tarea se
presentará el concepto rendido por el Procurador General de la Nación.
3.1. La demanda[11]
El
actor considera que la norma demandada es incompatible con los artículos 29 de
la CP, 8.1 y 23 de la CADH, en tanto y en cuanto el operador disciplinario, a
su juicio, carece de competencia para dictar la medida cautelar de suspensión
provisional respecto de servidores públicos de elección popular. Afirma que
esta competencia le corresponde a una autoridad judicial que, a la luz del
artículo 23.2 de la CADH, debe ser un juez en el trámite de un proceso penal.
En
este contexto, advierte el actor que los derechos políticos reconocidos en el
artículo 23 de la CADH son, conforme a lo dispuesto en el artículo 27.2 ibídem,
intangibles, valga decir, que no pueden limitarse ni siquiera bajo estados de
excepción. Agrega que, de acuerdo con el artículo 29 d) ibíd., al considerar la
Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, se encuentra en sus
artículos XX y XXVIII que toda persona tiene el derecho a tomar parte en el
gobierno de su país y que este derecho sólo puede limitarse por los derechos de
los demás, por la seguridad común y por las justas exigencias del bienestar
general y del desenvolvimiento democrático, respectivamente. Ninguno de estos
fines, sostiene la demanda, brindan soporte a la limitación que se hace en la
norma demandada. Con fundamento en lo expuesto, la argumentación del actor
culmina con un análisis de lo que entiende es el estado actual del asunto y con
lo que sería su conclusión, en los siguientes términos:
“Si bien, al parecer, la postura de la Corte Constitucional
ha sido pacífica respecto al tema[12] –pese a la existencia de una regla
jurisprudencial de la Corte IDH desde el año 2011[13]-,
el año pasado el Concejo de Estado en el conocido “caso Petro”[14],
acogió, como autoridad judicial que controla los actos administrativos
disciplinarios proferidos por la Procuraduría, las recomendaciones de la
Comisión IDH, al señalar que la restricción de los derechos políticos de los
servidores públicos elegidos por voto popular solo es posible cuando el hecho
investigado es un acto de corrupción[15], según lo regulado en la Ley 412 de
1997, por lo que es hora de que esta respetada Corporación emita un pronunciamiento
evolutivo y acorde con los citados pronunciamientos.
En conclusión, la norma demandada se traduce en un claro
desconocimiento de las normas constitucionales y convencionales que integran el
bloque de constitucionalidad, porque se está facultando a una autoridad de
naturaleza administrativa para restringir temporalmente los derechos políticos
de servidores públicos elegidos por voto popular, de manera que por no ser una
autoridad judicial penal contradice en forma evidente las garantías judiciales
señaladas a lo largo de esta demanda.”
Con base en las anteriores razones el actor hace
a este tribunal dos solicitudes. La solicitud principal es la de que declare
inexequible la norma demandada. La solicitud subsidiaria es la de que declare
la “inexequibilidad condicionada” de la misma, “bajo el entendido que (sic.) la
Procuraduría General de la Nación sólo podrá restringir temporalmente los
derechos políticos de los servidores públicos elegidos por voto popular a
través de la medida cautelar de suspensión provisional, cuando esté
investigando hechos de corrupción, tal como lo decidió el Consejo de Estado en
el conocido “caso Petro””.
3.2.   Las intervenciones
Ninguna
de las intervenciones cuestiona la aptitud sustancial de la demanda. Dos de ellas,
las de los entes gubernamentales, advierten que en este caso se configura el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional material, asunto que se resolverá
como cuestión previa[16].
Los demás intervinientes, a pesar de los matices de sus conclusiones, se inclinan
mayoritariamente por sostener que la norma demandada es exequible. Tal es el
caso de la ciudadana Sandra Rocío Herrera Díaz, del Ministerio del Interior,
del Departamento Administrativo de la Función Pública y de las Universidades
del Rosario y de Nariño. Los restantes intervinientes, el ciudadano David
Alonso Roa Salguero y la Universidad de Antioquia apoyan la solicitud
subsidiaria de la demanda, es decir, la declaración de exequibilidad
condicionada de la norma en comento.
3.2.1.          Intervenciones
que advierten la configuración del fenómeno de la cosa juzgada material y, de
modo subsidiario, defienden la exequibilidad de la norma demandada
3.2.1.1.
El Ministerio del Interior, solicita a este tribunal que declare estarse a lo
resuelto en las Sentencias C-280 de 1996 y C-450 de 2003, por considerar que
existe cosa juzgada material. De manera subsidiaria, solicita que se declare la
exequibilidad de la norma demandada. Su argumentación, que se centra en el
debido proceso, se sintetiza en los siguientes términos:
“2.1. Sin embargo, el actor pasa por alto que la Corte
Constitucional, mediante sentencia C-450 de 2003 estudió la constitucionalidad
del artículo 157 de la Ley 734 de 2002, a través de la cual declaró exequible
el artículo demandado, por lo tanto, el asunto que hoy tiene la atención de la
Corte ya fue objeto de debate y contradicción e hizo tránsito a cosa juzgada
material y no existen razones poderosas para que la Corte se aparte del
precedente, motivo por el cual debe inhibirse o dictar sentencia de estarse a
lo resuelto en el citado pronunciamiento.
[…]
Entonces, en la sentencia citada la Corte consideró que la
suspensión provisional está sujeta a garantías propias del debido proceso,
concretamente (i) la motivación de la orden de suspensión provisional y su
revocabilidad, (ii) la responsabilidad personal del funcionario que decide la
suspensión provisional, (iii) las garantías procesales y (iv) la procedencia
del recurso de reposición y el grado jurisdiccional de consulta, lo que no sólo
constituye la esencia de la cosa juzgada presente en este caso sino que además
descarta cualquier asomo de inconstitucionalidad, pues si ya la Corte analizó
la conformidad de la norma que consagra la suspensión provisional frente a
cualquier servidor público, la circunstancia de que se trate de uno de elección
popular no cambia el análisis frente al derecho fundamental al debido proceso,
consagrado en los artículo (sic.) 29 de la Constitución Política, 8 y 23 de la
Convención Americana.”
De
otra parte, agrega que en la Sentencia C-108 de 1995, ya se dejó claro que la
suspensión provisional no vulnera el derecho al buen nombre, ni al debido
proceso, sino que se trata de una medida de prudencia disciplinaria; y en la
Sentencia C-280 de 1996 se declaró exequible el artículo 115 de la Ley 200 de
1995, cuyo contenido es similar al que ahora se demanda. Por lo tanto, hay una
razón más para sostener que se configura el fenómeno de la cosa juzgada
material.
3.2.1.2.
El Departamento Administrativo de la Función Pública, que sigue la línea de la
anterior intervención, sostiene que haya cosa juzgada material, a partir de las
Sentencias C-450 de 2003 y C-280 de 1996. De manera subsidiaria, solicita que
se declare la exequibilidad de la norma demandada. Para este propósito, con
fundamento en la Sentencia SU-712 de 2013, advierte que el Procurador General
de la Nación tiene competencia para investigar y suspender a los servidores
públicos, incluso a los de elección popular, sin que ello sea incompatible con
la Constitución y con la CADH. Agrega que el artículo 23 de la CADH no puede
leerse de manera exegética, pues la propia CIDH ha admitido la validez de
restricciones impuestas por autoridades diferentes al juez en proceso penal,
siempre que se respete el debido proceso y, además, este artículo debe
interpretarse de manera sistemática con lo previsto en otros tratados, como
aquellos diseñados para luchar contra la corrupción.
3.2.2.          Intervenciones
que defienden la exequibilidad de la norma demandada
3.2.2.1.
La ciudadana Sandra Rocío Herrera Díaz defiende
la exequibilidad de la norma demandada a partir de tres argumentos: 1) su
compatibilidad con la Constitución, 2) la existencia de un precedente
constitucional y 3) la compatibilidad con la CADH.
El
primer argumento se desarrolla a partir de destacar el carácter independiente
que tiene, en lo orgánico, la Procuraduría General de la Nación, lo que impide
que se la pueda calificar como una autoridad administrativa. Sobre esta base,
prosigue la ciudadana, la función disciplinaria debe entenderse de manera
sistemática en la Constitución, a partir de los artículos 275 a 279, 124, 122,
6 y 2, de tal suerte que si un servidor público, incluso si es de elección
popular, afecta la función pública o puede afectar la investigación
disciplinaria, es dable separarlo, así sea de manera transitoria, de su cargo.
Su análisis se sintetiza del siguiente modo:
“Corolario de lo anterior resulta, que (i) la función
disciplinaria tiene arraigo constitucional y es esencial en la estructura del
Estado colombiano; (ii) el poder disciplinario esta (sic.) limitado por la Ley;
(iii) la función disciplinaria esta (sic.) dirigida a todos los servidores
públicos sin excepción, pues el presupuesto básico es que tenga como labor la
ejecución de una función pública; y (iv) en razón a la importancia de las
obligaciones que cumplen los servidores públicos incluidos los de elección
popular es ajustado a la constitución que el Estado colombiano cuente con una
herramienta que le permita remover de forma provisional o definitiva a quien
atente contra el normal desarrollo de la función pública, pues de su correcto
ejercicio depende la materialización de los fines previstos en el artículo 2 de
la ley fundamental”.
El
segundo argumento se plantea con fundamento en las Sentencias C-028 de 2006,
C-500 de 2014 y SU-355 de 2015, en las cuales se había juzgado la
compatibilidad de las normas legales que otorgan competencia a la Procuraduría
General de la Nación para sancionar a los servidores públicos de elección popular
con sanciones que afectan el ejercicio de sus derechos políticos, consiste en
que sobre esta materia hay un precedente constitucional que, al tenor del
condicionamiento hecho en la Sentencia C-816 de 2011, prevalece frente a
cualquier sentencia del Consejo de Estado, incluso si esta es de unificación.
El
tercer argumento se construye a partir de las sentencias dictadas por la CIDH
en los casos Castañeda Gutman v. Estados Unidos Mexicanos y López Mendoza v.
Venezuela. Sostiene que no es posible hacer una interpretación exegética del
artículo 23 de la CADH, como lo reconoce la propia CIDH, sino que, como se
destaca en la primera sentencia[17],
lo que corresponde es aplicar a las medidas legales, a partir de una
interpretación sistemática de la CADH, lo que la ciudadana denomina un test. Al
aplicar dicho test, según la ciudadana, se obtiene lo siguiente: 1) legalidad
de la medida: la competencia está prevista en la ley y la ejerce un órgano
independiente; 2) su finalidad: garantizar los fines del Estado; y 3) su
necesidad en una sociedad democrática y su proporcionalidad: el que existan
serios elementos de juicio para establecer que la permanencia en el cargo del
servidor permitiría su interferencia en la investigación, la continuidad o la
reiteración en la comisión de la falta.
3.2.2.2.
La Universidad del Rosario conceptúa que la norma demandada se ajusta a la
Constitución. A partir de una remisión a la Sentencia C-450 de 2003, destaca
que la suspensión provisional busca evitar que el investigado “despliegue actuaciones
que alteren el escenario probatorio o que posibilite la realización de otros
actos que comprometan seriamente el desempeño de sus funciones, por ejemplo,
comprometer presupuesto, nombramientos, decisiones de carácter administrativo
[…]”.
3.2.2.3.
La Universidad de Nariño conceptúa que la norma demandada no es contraria a la
Constitución. Funda su aserto en las Sentencias C-450 de 2003 y C-013 de 2001,
de las cuales se vale para ilustrar los elementos mínimos que es necesario
respetar en la configuración de las actuaciones disciplinarias. En este
contexto, destaca que la suspensión provisional es una institución reglada,
limitada en su procedencia y duración. Este concepto técnico se ocupa, de
manera especial, de analizar los criterios para establecer la validez de la
medida cautelar, a partir de las causales que justifican su adopción, en los
siguientes términos:
“En cuanto a las tres causales de suspensión provisional de
un servidor dentro de un proceso disciplinario, es posible deducir que el fin
que persigue el legislador con la causal primera, es asegurarse que el proceso
se adelante en correcta forma evitando que quien es investigado o juzgado pueda
llegar a interferir en él valiéndose de su cargo, función o servicio,
entorpeciendo así el proceso disciplinario. Las causales segunda y tercera, por
su parte, están referidas, ambas, a la preocupación de que continúe o se repita
la falta que originó el proceso. Estas causales salvaguardan aquellos bienes
jurídicamente tutelados que hubieren sido posiblemente lesionados en forma
gravísima o grave, mediante la eliminación de la posibilidad de que sigan
siendo o vuelvan a ser afectados por la conducta del servidor investigado o
juzgado. No basta la sospecha de que estas causales pueden llegar a presentarse.
Es necesario que respecto de su ocurrencia “se evidencien serios elementos de
juicio”.
Es importante, también, subrayar que la media provisional
es justificada por el propio legislador a la luz de unos fines específicos. El
fin de evitar que se interfiera la investigación consulta la protección de
todos los principios e intereses constitucionales desarrollados por el derecho
disciplinario. El fin de evitar que la falta continúe o se reitere también
apunta en esta dirección, sin que pueda interpretarse como la introducción de
ideas asociadas al peligrosismo. De lo que se trata es de precaver que una
conducta objetiva sobre la cual existen serios y evidentes elementos de juicio,
se prolongue en el tiempo una vez realizada. Dicha prolongación puede tener dos
modalidades: la simple continuación o la reiteración de la conducta ya
realizada. No se está, entonces, ante un juicio anticipado acerca de la
personalidad del servidor público investigado o juzgado disciplinariamente sino
ante una facultad derivada de la valorización de elementos probatorios
relativos al acto que disciplinariamente se le imputa.”
3.2.3.          Intervenciones
que defienden la exequibilidad condicionada de la norma demandada
3.2.3.1.
El ciudadano David Alonso Roa Salguero apoya la demanda, en lo relativo a su
solicitud subsidiaria, esto es, a la declaración de una exequibilidad
condicionada. Sobre la base de considerar que la interpretación que hizo la
CIDH del artículo 23 de la CADH es vinculante para el Estado y para sus
autoridades, destaca que la suspensión provisional implica la restricción
temporal de los derechos políticos. Agrega que desconocer el carácter
vinculante de dicha interpretación conlleva el “flagrante incumplimiento de la
Convención de Viena”, en la medida en que no es dable invocar las normas
internas para incumplir un tratado.
No
apoya la declaración de inexequibilidad de la norma demandada, porque a su
juicio esto excluiría, de manera injustificada, a servidores públicos que no
son de elección popular y porque, de acuerdo con lo dicho por el Consejo de
Estado, esta suspensión sí procedería respecto de servidores públicos de
elección popular cuando se trata de casos de corrupción. Esta lectura del
Consejo de Estado es, según su opinión, “el verdadero precedente”.
3.2.3.2.
La Universidad de Antioquia, conceptúa que la norma demandada es exequible
siempre y cuando recaiga sobre servidores públicos que no son de elección
popular o que, si lo son, tanto la investigación como el juzgamiento
disciplinario versen sobre actos de corrupción. La exequibilidad de la norma
demandada se funda en su compatibilidad con el debido proceso, en tanto y en
cuanto el decreto de la suspensión provisional está sometido a un trámite
específico, cuyos requisitos destaca a partir de la Sentencia T-1307 de 2005.
El condicionamiento se funda en el análisis de la norma demandada frente al
artículo 23 de la CADH, pues cuando se trata de servidores públicos de elección
popular, “se ponen en juego otros principios que limitan el poder disciplinario
del Estado”. El suspender a uno de estos servidores puede vulnerar tanto sus
derechos como los de sus electores, salvo que se trate de casos de corrupción,
evento en el cual la suspensión provisional se justifica “tanto por los fines
del Estado, como por los principios que irradian a la función administrativa”.
3.3.   Concepto del Procurador General de la Nación
3.3.1.
Por medio del Concepto 6459, el Procurador General de la Nación solicita que se
declare la exequibilidad de la norma demandada. Antes de analizar la
compatibilidad de la norma legal con las normas constitucionales indicadas por
el actor, el concepto se ocupa, como cuestión previa, de sostener que en este
caso no existe cosa juzgada material, a partir del análisis de las Sentencias
C-280 de 1996 y C- 450 de 2003.
Respecto
de la primera, advierte que: “[…] el parámetro de control utilizado por la
Corte en la Sentencia C-280 de 1996 es diferente (268-8 C.P.), al del caso sub
examine, pues en este último se trata de juzgar la competencia de la Procuraduría
para suspender provisionalmente funcionarios públicos de elección popular, a la
luz del artículo 23 de la CADH como norma que integra el bloque de
constitucionalidad (art. 93 C.P.), razón por la cual no se configura la cosa
juzgada constitucional (art. 243 C.P.)”.
Respecto
de la segunda, si bien sí se analiza la compatibilidad de la norma demandada
con el artículo 8.2 de la CADH, dicho análisis se hace en relación con la
presunción de inocencia y con el derecho de defensa, pero no sobre la competencia
de la Procuraduría General de la Nación para suspender a servidores públicos de
elección popular, razón por la cual no se configura la cosa juzgada
constitucional.
3.3.2.
Superada la cuestión previa, el concepto se centra en el contenido de la norma
demandada, del cual se destacan las siguientes condiciones: la suspensión
provisional: 1) sólo puede decretarse cuando exista una investigación
disciplinaria; 2) sólo procede cuando la investigación sea de faltas gravísimas
o graves; 3) debe ser motivada; 4) debe fundarse en elementos de juicio serios
sobre la eventual interferencia del servidor en la investigación, la
continuidad en la comisión de la falta o la reiteración en la comisión de la
misma; 5) está sometida a recurso de reposición, en el caso de procesos de
única instancia, y a consulta, en el caso de procesos de doble instancia; 6)
tiene una duración limitada por la ley, la cual puede prorrogarse, si se
cumplen estrictas condiciones; 7) no puede afectar la remuneración del
servidor, cuando su duración excede el de la sanción que se imponga, o cuando
no se impone sanción; 8) compromete la responsabilidad del funcionario
competente.
El
análisis prosigue con la fundamentación constitucional de la competencia de la
Procuraduría General de la Nación para decretar la suspensión provisional y su
compatibilidad con la CADH. Para lo primero, se vale del artículo 277.6 de la
Carta, conforme al cual la vigilancia superior a cargo de dicho ente recae
respecto de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección
popular. Para lo segundo, recuerda que el artículo 23 de la CADH hace parte del
bloque de constitucionalidad y que, por tanto, tiene el mismo rango y jerarquía
de las normas constitucionales. En este contexto, a partir de la Sentencia de la
CIDH en el Caso Castañeda Gutman v. México, destaca que:
“Contrario a lo alegado por el accionante, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que la palabra “exclusivamente”
no significa que la Convención imponga un modelo específico de reglamentación
de los derechos políticos, pues “[l]a Convención Americana establece
lineamientos generales que determinan un contenido mínimo de los derechos
políticos y permite a los Estados que dentro de los parámetros convencionales
regulen esos derechos de acuerdo a sus necesidades históricas, políticas,
sociales y culturales, las que pueden variar de una sociedad a otra, incluso en
una misma sociedad, en distintos momentos históricos”.”
El
anterior aserto, se refuerza a partir de la afirmación hecha por el ex juez de
la CIDH, Diego García Sayán, en el documento “Facultades sancionatorias de la
Procuraduría General de la Nación de Colombia y obligaciones Interamericanas de
Derechos Humanos”, en el cual se sostiene que: “desde el punto de vista
conceptual, para la Corte sí caben restricciones distintas a las expresamente
previstas en la Convención”. El argumento sobre la compatibilidad de la norma
demandada con la CADH se sintetiza en los siguientes términos:
“Adicionalmente, y aunque como se indicó, no hay
prohibición constitucional o convencional para que un órgano administrativo
imponga una restricción a los derechos políticos, en todo caso, la medida de
suspensión provisional no contraviene los estándares de la CADH, porque, como
se dijo, se trata de una medida que: (i) es simplemente provisional y no supone
un retiro definitivo del cargo porque tiene una duración determinada y es
simplemente instrumental; (ii) es una medida de prudencia disciplinaria “que
tiende a proteger el interés general” [C-180 de 1995]; (iii) debe estar
motivada y, en todo caso, no es aplicable en forma automática; (iv) procede
solo en los casos establecidos por la ley, esto es, respecto de faltas
gravísimas o graves y por la afectación de la investigación o los deberes
funcionales; (v) no supone un juicio de responsabilidad disciplinaria, razón
por la cual la presunción de inocencia queda incólume hasta que finalice el
proceso disciplinario; (vi) el investigado tiene derecho a ser oído porque
puede presentar pruebas e interponer el recurso de reposición en procesos de
primera instancia, la decisión debe ser consultada.
Adicionalmente, nada obsta para que el afectado con la
medida instaure acción de tutela contra el acto administrativo, en el caso de
que se presente la vulneración de sus derechos fundamentales en los términos
del artículo 86 de la Constitución”.
3.3.3.
En cuanto al condicionamiento solicitado, como pretensión subsidiaria por el
actor, destaca que si bien la suspensión puede darse cuando se investiga casos
de corrupción, de ello no se sigue y, en efecto, no se siguió en la Sentencia
C-028 de 2006, que no pueda darse en otros casos. En esta sentencia se declaró
la exequibilidad de los artículos 44.1, 45.d) y de algunas expresiones del
artículo 46 de la Ley 734 de 2002, sin condicionamientos. De su parte motiva,
se precisa que la sentencia hace la siguiente afirmación: “la facultad que
le otorgó el legislador a la Procuraduría General de la Nación para imponer
sanciones disciplinarias temporales o permanentes que impliquen restricción del
derecho de acceso a cargos públicos, no se opone al artículo 93 constitucional
ni tampoco al artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica”.
De
otra parte, en la misma sentencia, se alude a un fenómeno diferente al de la
corrupción, como es la protección del erario, que puede verse afectado por
faltas disciplinarias que podrían no ser actos de corrupción. Además de estos
actos, el concepto advierte que otras conductas que sin ser actos de
corrupción, son de especial gravedad, como es el caso de las violaciones de los
Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario, las cuales deben
tener, según la Sentencia C-579 de 2013, una consideración especial.
El
limitar la suspensión provisional, cuando se trata de servidores públicos de
elección popular, a casos de corrupción, además de afectar la protección del
erario, o la protección de los Derechos Humanos y del DIH, no corresponde a la
doctrina reiterada y pacífica de la Corte Constitucional, visible, entre otras,
en las Sentencias SU-712 de 2013 y C-500 de 2014.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
4.1. Competencia
En virtud de lo previsto en el numeral 4
del artículo 241 de la Constitución, este tribunal es competente para conocer
sobre la demanda de inconstitucionalidad planteada contra el artículo 157 de la
Ley 734 de 2002.
4.2. Cuestiones previas
Dado que algunos intervinientes[18]
consideran que existe cosa juzgada constitucional, este asunto se resolverá
como primera cuestión previa. En vista de la circunstancia sobreviniente a la
admisión de la demanda, consistente en que el 28 de enero de 2019 se promulgó,
por medio de su publicación en el Diario Oficial 50.850, la Ley 1952[19], es necesario
considerar, como segunda cuestión previa, dos asuntos adicionales: la vigencia
de la norma demandada y la viabilidad de hacer una integración de la unidad
normativa.
4.2.1.          Inexistencia de cosa juzgada material
respecto de la competencia legal para suspender provisionalmente a servidores
públicos de elección popular
4.2.1.1. Como se dio cuenta al transcribir la norma demandada[20], en las Sentencias
C-450 de 2003 y C-908 de 2013 este tribunal se pronunció sobre la exequibilidad
del artículo 157 de la Ley 734 de 2002.
4.2.1.1.1. En la Sentencia C-450 de 2003[21] se resuelven dos
demandas acumuladas (Expedientes D-4234 y D-4238) contra dicho artículo. Luego
de analizar las demandas, este tribunal juzgó, como se precisa en una
aclaración preliminar[22],
la compatibilidad entre la norma legal en comento y las normas constitucionales
previstas en los artículos 15, 29 y 53 de la Carta, a partir de las cuales
plantea tres problemas jurídicos, a saber:
“(i) ¿La suspensión de un
servidor público, ordenada provisionalmente dentro del desarrollo de un proceso
disciplinario y de acuerdo a los parámetros del artículo 157 acusado, viola el
derecho al debido proceso (art.29 CP) particularmente la presunción de
inocencia del suspendido?
(ii)
¿Ordenar la
suspensión provisional de un servidor público dentro de un proceso
disciplinario, viola el derecho al buen nombre de éste (art. 15 CP)?
(iii) ¿El efecto
consistente en que el suspendido deje de percibir remuneración durante el
tiempo que dure la suspensión provisional constituye una violación al principio
fundamental de la remuneración mínima vital y móvil (art. 53)? “
Así planteado el caso, este tribunal decidió declarar exequible el
artículo 157 de la Ley 734 de 2002, “en el entendido de que el acto que
ordene la prórroga debe reunir también los requisitos establecidos en este
artículo para la suspensión inicial y la segunda prórroga sólo procede si el
fallo de primera o única instancia fue sancionatorio”.
4.2.1.1.2. En la Sentencia C-908 de 2013[23] la demanda analizada
no se dirige contra todo el artículo, sino contra una norma específica, la
contenida en la expresión: “será responsabilidad personal del funcionario
competente”. El juicio de este tribunal se centró en la compatibilidad
entre la norma legal contenida en esta expresión y las normas constitucionales
previstas en los artículos 13 y 90 de la Carta, como puede constatarse en el
problema jurídico a resolver, planteado en los siguientes términos:
“Determinar
si se vulnera la obligación constitucional (art. 90 C.N) según la cual por los
daños antijurídicos derivados de acciones u omisiones de los servidores
públicos, debe responder patrimonialmente el Estado y no los mismos
funcionarios de manera directa, en tanto la norma acusada (art. 157 CDU)
dispone que el auto que decreta la suspensión provisional en desarrollo de un
proceso disciplinario será responsabilidad personal del funcionario competente,
en consideración además, de que el ejercicio de dicha competencia puede generar
responsabilidad patrimonial. Y si, dado lo anterior, se vulnera el artículo 13
de la Constitución, pues los demás servidores públicos que ocasionan daños que
derivan en indemnización, solo responden a nivel patrimonial personal mediante
la acción de repetición, es decir después de que el Estado ya ha sido
condenado.”
Luego de considerar que la interpretación razonable del enunciado
normativo en comento es la de que la responsabilidad personal alude a la
responsabilidad disciplinaria del funcionario, este tribunal decidió declarar
la exequibilidad de esta norma.
4.2.1.2. Dado que existen otras sentencias: la C-108 de 1995, la C-406
de 1995 y la C-280 de 1996, en las cuales este tribunal juzgó la
constitucionalidad de normas semejantes a la que ahora es objeto de examen,
alguna de las cuales es considerada por un interviniente[24] para argumentar la
existencia de cosa juzgada constitucional material, es necesario ocuparse del
análisis de las mismas, como se hace enseguida.
4.2.1.2.1. En la Sentencia C-108 de 1995[25], en lo que podría ser
relevante para este caso, se declara la exequibilidad de la norma prevista en el
artículo 46 del Decreto Ley 407 de 1994[26],
“Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario”, al constatar su compatibilidad con las normas
constitucionales contenidas en los artículos 5, 15, 29 y 42 de la Carta. La ratio
de esta decisión, según la síntesis que hace la sentencia, es la siguiente:
“La
suspensión provisional, justamente motivada […] es una medida de prudencia
disciplinaria, que tiende a proteger el interés general que recae sobre la
seguridad de los establecimientos penitenciarios, que deben tener certeza sobre
la calidad moral y profesional de sus empleados.
Sería
altamente inconveniente que existiendo motivos fundados sobre la conducta de un
empleado, se le permitiera continuar en el ejercicio de un cargo de tanta
responsabilidad y no se tomaran medidas preventivas de elemental razonabilidad
como la suspensión provisional. El legislador extraordinario, pues, no hizo
cosa distinta de prever una prudencia cautelar del interés general, prevalente
e incondicional.”
4.2.1.2.2. En la Sentencia C-406 de 1995[27], en lo que importa
para este caso, se declara exequible el artículo 92 del Decreto Ley 398 de 1994[28], "Por el cual
se dicta el régimen disciplinario para el personal que presta sus servicios en
el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC", al verificar
su compatibilidad con las normas constitucionales enunciadas en los artículos
15, 29 y 42 de la Carta. Luego de destacar el carácter preventivo de la
suspensión provisional y su condición de acto motivado y sometido a un término
estricto, la sentencia afirma que:
“La
suspensión provisional, limitada y precisa en el tiempo es, en este régimen de
personal, una carga legitima con consecuencias salariales delicadas y rigurosas
que conscientemente debe soportar el funcionario implicado en el tipo de
conductas que se advierten, en las mismas disposiciones que la establecen y en
unos hechos que constituyen en conjunto una posible falta o infracción
disciplinaria al régimen correspondiente de aquella naturaleza; bien puede
decretarse con dicho carácter y sin recurso alguno, siempre que sea plenamente
debatible y discutible durante la investigación, para garantizar el debido
proceso y el derecho de defensa, como ocurre con las disposiciones acusadas.
De
otra parte, esta clase de suspensión, que es apenas provisional y no es una
sanción, constituye una etapa necesaria y conveniente en esta clase especial de
actuaciones de carácter correccional y disciplinario, que por su carácter
reglado bien puede ser decretada como medida preventiva en el desarrollo de las
actuaciones que proceden, según las normas bajo examen.”
4.2.1.2.3. Para culminar con esta cuestión previa, resta ocuparse de
la Sentencia C-280 de 1996[29],
en la cual este tribunal, en lo que interesa para este caso, declaró exequible
el artículo 115 de la Ley 200 de 1995[30],
“Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único”[31], al
establecer su compatibilidad con las normas constitucionales previstas en los
artículos 21, 25 y 29 de la Carta. La ratio de esta decisión es la de
que:
“[…]
la regulación prevista garantiza la buena marcha y la continuidad de la función
pública, sin que con ello se afecte el empleo ni se atente contra la honra ni
el debido proceso del disciplinado, porque en el curso de la investigación el
servidor público tiene la oportunidad de desvirtuar la acusación que se le
imputa a fin de que sea reintegrado al servicio, con el reconocimiento de lo
dejado de percibir.”
4.2.1.3. El análisis de las antedichas sentencias, a partir de las
normas demandadas, de los parámetros de juzgamiento, de los problemas jurídicos
y de la propia decisión, revela que en ninguna de ellas: 1) se juzgó la
competencia de la autoridad disciplinaria para suspender provisionalmente a
servidores públicos, sean estos o no de elección popular; 2) se empleó como
parámetro de juzgamiento el artículo 23 de la CADH; 3) se planteó un problema
jurídico relativo a dichos objeto y parámetro; y 4) se decidió sobre la
compatibilidad de la susodicha competencia legal y la norma superior que hace
parte del bloque de constitucionalidad. Por lo tanto, debe concluirse que no
existe cosa juzgada constitucional.
4.2.2.          Vigencia del artículo 157 de la Ley
734 de 2002 e integración de la unidad normativa con el artículo 217 de la Ley
1952 de 2019
4.2.2.1. En el trámite del presente proceso, con posterioridad a la
admisión de la demanda y a la recepción de las intervenciones ciudadanas y al
concepto del Procurador General de la Nación, ocurrió una importante
circunstancia sobreviniente, como fue la promulgación de la Ley 1952 de 2019.
El artículo 165 de esta ley precisa su vigencia y la derogatoria de la Ley 734
de 2002, en los siguientes términos:
“Artículo
165. Vigencia y derogatoria. La presente ley entrará a regir cuatro (4) meses después
de su sanción y publicación y deroga las siguientes disposiciones: Ley 734 de
2002 y los artículos 3, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54,
55, 56, 57, 58, 59, 60 y 132 de la Ley 1474 de 2011 y los numerales 21, 22, 23 y
24 del artículo 70 del Decreto-ley 262 de 2000. Los regímenes especiales en
materia disciplinaria conservarán su vigencia.
Los
artículos 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218,
219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234,
235 y 254, relativos al procedimiento reflejado en este código, entrarán en vigencia
dieciocho (18) meses después de su promulgación.”
Así, pues, la Ley 1952 de 2019 prevé dos términos de vigencia
respecto de la Ley 734 de 2002: uno general y uno especial. El término general
es de cuatro meses y el especial es de 18 meses. En cuanto atañe a la
suspensión provisional, como medida del procedimiento disciplinario, el término
aplicable es el segundo, pues esta institución está regulada en el artículo 217[32] de la nueva ley. Por
lo tanto, no hay ninguna duda de que la norma demandada: el artículo 157 de la
Ley 734 de 2002 se encuentra vigente y produciendo efectos jurídicos a la fecha
de la presente sentencia.
4.2.2.2. Lo anterior es suficiente para descartar la posibilidad de
una sentencia inhibitoria, por sustracción de materia. No obstante, existen dos
circunstancias que hacen necesario considerar la posibilidad de integrar la
unidad normativa entre la norma demandada y la nueva norma legal. La primera,
de tipo temporal, es la de que, si bien la norma demandada todavía está
vigente, en una fecha cierta: el 29 de julio de 2020 dejará de estarlo. La
segunda, de tipo sustancial, es la de que la nueva norma está contenida en un
enunciado que reproduce, casi que de manera íntegra, el enunciado que contenía
la antigua[33].
Dentro de las hipótesis de procedencia de la conformación de la
unidad normativa, que es excepcional en los procesos de control de
constitucionalidad que surgen a partir de la presentación de una demanda, según
la reiterada y pacífica doctrina de este tribunal[34], se encuentra la de
que “la disposición normativa objeto de control constitucional está reproducida
en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas”[35]. Así, al constatar que
una norma estaba reproducida en un enunciado legal normativo diferente al que
había sido objeto de la demanda, en la Sentencia C-1017 de 2012[36], este tribunal
procedió a integrar la unidad normativa[37].
En el caso sub judice, merced a una circunstancia sobreviniente,
se configura la antedicha hipótesis. En efecto, el enunciado del artículo 157
de la Ley 734 de 2002, en lo relevante para este proceso, que es la competencia
del operador disciplinario para suspender provisionalmente a los servidores
públicos de elección popular, aparece reproducido en el artículo 217 de la Ley
1952 de 2019. La norma contenida en este artículo no podía haber sido demandada
por el actor, dado que para la fecha en que se presentó la demanda no existía,
así que en lo actuado hasta ahora no hay ninguna omisión o falta de
advertencia.
Por tanto, corresponde integrar la unidad normativa en este caso y,
en consecuencia, examinar la constitucionalidad de la norma contenida en el
enunciado del artículo 157 de la Ley 734 de 2002 y en el enunciado del artículo
217 de la Ley 1952 de 2019.
4.3. Problema jurídico por resolver y metodología de la decisión
A partir de los antecedentes expuestos y sobre la base de la
integración de la unidad normativa realizada, corresponde a este tribunal establecer
si la norma contenida en los artículos 157 de la Ley 734 de 2002 y 217 de la
Ley 1952 de 2019, en tanto faculta al operador que adelanta el proceso
disciplinario para suspender provisionalmente al servidor público, incluso si
es de elección popular, es compatible con la norma superior prevista en el
artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos[38].
Para estudiar este problema (i) se fijará el sentido y alcance de la
norma que es objeto de juzgamiento; (ii) se recordará la doctrina de este
tribunal sobre la institución de la suspensión provisional en el contexto del
proceso disciplinario; (iii) se sintetizará la interpretación que la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha hecho del artículo 23 de la CADH; (iv) se
reiterará la regla establecida por este tribunal respecto del valor jurídico de
las interpretaciones que hace la Corte Interamericana de Derechos Humanos de la
CADH; y (v) se presentará y reiterará la doctrina de este tribunal sobre la
interpretación del artículo 23 de la CADH. A partir de estos elementos de
juicio, se procederá a (vi) resolver el problema planteado.
4.4.   Sentido y alcance de la norma acusada. Presupuestos,
requisitos y alcances de la facultad de suspensión provisional en las Leyes 734
de 2002 y 1952 de 2019
4.4.1. El Código Disciplinario Único (en adelante CDU), como se
advierte en la Sentencia C-450 de 2003[39],
que en esto sigue lo dicho en la Sentencia C-712 de 2001, “comprende el
conjunto de normas sustanciales y procesales, con las que el legislador
pretende asegurar la obediencia, la disciplina, la eficiencia y el adecuado
comportamiento de los servidores públicos en el ejercicio de sus cargos”.
La potestad disciplinaria, para usar la terminología del CDU, guarda
una estrecha relación con los fines esenciales del Estado. Como lo puso de
presente este tribunal en la Sentencia C-252 de 2003[40], la imputación
disciplinaria se funda en:
“La necesidad de
realizar los fines estatales le impone un sentido al ejercicio de la función
pública por las autoridades.  Éstas deben cumplir la Constitución y la
ley, ponerse al servicio de los intereses generales, desarrollar los principios
de la función administrativa y desempeñar para ello los deberes que les
incumben. Una actitud contraria de las autoridades lesiona tales deberes
funcionales. Como estos deberes surgen del vínculo que conecta al servidor
con el Estado y como su respeto constituye un medio para el ejercicio de los
fines estatales orientados a la realización integral de la persona humana, es
entendible que su infracción constituya el fundamento de la imputación
inherente al derecho disciplinario. De allí que la antijuridicidad de la
falta disciplinaria remita a la infracción sustancial del deber funcional a
cargo del servidor público o del particular que cumple funciones públicas.”
En este contexto, resulta apenas obvio que la titularidad de la
potestad disciplinaria corresponda al Estado[41],
que la ejerce por medio de dos tipos de operadores disciplinarios: 1) los
ordinarios, que son las oficinas de control disciplinario interno y los
funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del
Estado[42]
y, si se trata de servidores judiciales, “la jurisdicción disciplinaria”[43], y 2) los que tienen
un poder disciplinario preferente[44],
que son la Procuraduría General de la Nación y las Personerías Distritales y
Municipales[45].
Para determinar las personas a las cuales es aplicable, el CDU
emplea dos categorías: la de destinatarios[46]
y la de sujetos disciplinables[47].
La primera categoría identifica y brinda unos criterios para identificar a
dichas personas, como ocurre con el caso de los particulares. La segunda define
y precisa los antedichos criterios[48].
Así, pues, son destinatarios del CDU: 1) los servidores públicos,
incluso si ya se han retirado del servicio; 2) los particulares a) que cumplan
labores de interventoría o supervisión en contratos estatales, b) que ejerzan
funciones públicas (sea de manera permanente o transitoria) o c) que
administren recursos públicos u oficiales[49];
3) los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que
se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria[50].
Ahora bien, la suspensión provisional no se refiere a todos los
antedichos destinatarios, sino que tiene una cualificación especial. En efecto,
recae sobre aquellos sujetos disciplinables, para emplear la terminología del
CDU, que sean servidores públicos y que, además, no se hubieren retirado del
servicio. La suspensión provisional implica la no permanencia del servidor público
en su cargo, función o servicio, durante un lapso de tres meses[51]. Por lo tanto, el
primer presupuesto, insoslayable para la suspensión provisional, es el de que
el servidor público se encuentre en ejercicio de un cargo, una función o un
servicio.
4.4.2. La suspensión provisional es una medida que hace parte del
procedimiento disciplinario ordinario[52],
que puede ejercerse tanto en el curso de la investigación como del juzgamiento,
con la posibilidad de prorrogarse antes y después de haberse proferido el fallo
de primera o única instancia. Su ejercicio, que está sometido a unos
presupuestos o condiciones objetivas, se hace por medio de una decisión
motivada, que está sometida a controles dentro del proceso disciplinario y a
controles judiciales externos a él, conforme pasa a verse.
Además del presupuesto empírico ya advertido: 1) el servidor público
debe estar en ejercicio de un cargo, una función o un servicio, la norma
demandada prevé otros presupuestos o condiciones objetivas, a saber: 2) el de
que se haya iniciado una investigación disciplinaria o se adelante el
juzgamiento; 3) el de que dicha investigación o juzgamiento se tramiten por la
supuesta comisión de faltas disciplinarias gravísimas o graves; y 4) el de que
existan “serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia
en el cargo, función o servicio posibilita”: a) que el procesado interfiera en
el trámite de la investigación, b) que el procesado continúe cometiendo la
falta por la cual se lo procesa o c) que el procesado reitere la comisión de
dicha falta.
Las tres hipótesis del cuarto presupuesto o condición objetiva, que
parece ser la más exigente en términos de la motivación de la decisión del
operador disciplinario, llevaron a este tribunal, en la Sentencia C-450 de 2003[53], a ocuparse de
analizar tanto los fines de cada una de ellas de la justificación misma de la
suspensión provisional.
Sobre los fines de las hipótesis en comento, se dijo:
“En
cuanto a las tres causales de suspensión provisional de un servidor dentro de
un proceso disciplinario, es posible deducir que el fin que persigue el
legislador con la causal primera, es asegurarse que el proceso se adelante en
correcta forma evitando que quien es investigado o juzgado pueda llegar a
interferir en él valiéndose de su cargo, función o servicio, entorpeciendo así
el proceso disciplinario. Las causales segunda y tercera, por su parte, están
referidas, ambas, a la preocupación de que continúe o se repita la falta que
originó el proceso. Estas causales salvaguardan aquellos bienes jurídicamente
tutelados que hubieren sido posiblemente lesionados en forma gravísima o grave,
mediante la eliminación de la posibilidad de que sigan siendo o vuelvan a ser
afectados por la conducta del servidor investigado o juzgado.”
Sobre la justificación de la suspensión provisional, a partir de
tales fines, se apuntó:
“Es
importante, también, subrayar que la medida provisional es justificada por el
propio legislador a la luz de unos fines específicos. El fin de evitar que se
interfiera la investigación consulta la protección de todos los principios e
intereses constitucionales desarrollados por el derecho disciplinario. El fin
de evitar que la falta continúe o se reitere también apunta en esta dirección,
sin que pueda interpretarse como la introducción de ideas asociadas al
peligrosismo. De lo que se trata es de precaver que una conducta objetiva de la
cual existen serios y evidentes elementos de juicio, se prolongue en el tiempo
una vez realizada. Dicha prolongación puede tener dos modalidades: la simple
continuación o la reiteración de la conducta ya realizada. No se está,
entonces, ante un juicio anticipado acerca de la personalidad del servidor
público investigado o juzgado disciplinariamente sino ante una facultad
derivada de la valorización de elementos probatorios relativos al acto que
disciplinariamente se le imputa.”
4.4.3.
La suspensión provisional no implica de ningún modo una decisión sobre la
responsabilidad del procesado, ni puede considerarse en sí misma como
una sanción[54], aunque esto no impida que, si se
llegare a imponer posteriormente una sanción que consista en la suspensión, el
tiempo de la suspensión provisional se tenga en cuenta para la suspensión
sanción.
La
norma demandada, además de los antedichos presupuestos o condiciones objetivas,
prevé una serie de garantías para el procesado y de controles para la medida de
suspenderlo.
Entre
las primeras se encuentran: 1) la motivación de la medida, que debe fundarse en
los antedichos presupuestos objetivos, en especial en el de que existan serios
elementos de juicio; 2) la limitación temporal de la medida que, salvo los
casos de prórroga, no puede superar los tres meses; 3) la revocabilidad de la
medida, que procede de manera inmediata, cuando los susodichos elementos de juicio
(relativos a riesgos objetivos) desaparezcan; y 4) la responsabilidad personal
del funcionario que adopta la medida, entendida esta, conforme a la Sentencia
C-908 de 2013, como responsabilidad disciplinaria.
Entre
las segundas, más allá de las variantes que pueden surgir de la circunstancia
de que el proceso se tramite en única instancia o en dos instancias, se
encuentran dos tipos de controles: los propios del proceso disciplinario[55]
y los controles externos[56]. Si bien el ejercicio de estos
controles no afecta, al menos en principio, el inmediato cumplimiento del acto,
se debe destacar que la suspensión puede ser revisada por autoridades
disciplinarias y judiciales, distintas a las que toman la medida y con la
independencia que les brinda, a los primeros, la circunstancia de ser sus
superiores funcionales y, a los segundos, el hecho de pertenecer a otro órgano
del Estado, como es el judicial.
4.4.4.
Por su relevancia para la decisión de este caso, conviene examinar más en
detalle el ejercicio concreto del control judicial de la medida de suspensión
provisional, adoptada en el contexto de procesos disciplinarios[57].
Para este propósito resultan útiles, a partir de la propia experiencia de este
tribunal, entre otras, las Sentencias T-936 de 2001, T-241 de 2004, T-1307 de
2005, T-105 de 2007 y T-1012 de 2010.
4.4.4.1.
En la Sentencia T-936 de 2001[58], dictada bajo la vigencia de la Ley
200 de 1995, se consideró que la acción de tutela procedía, dado que la medida
de suspensión provisional “puede ocasionar un perjuicio irremediable, y no
existe en el ordenamiento otro medio igualmente idóneo en las circunstancias
del caso para obtener la protección de los derechos que se invocan”[59].
La decisión de confirmar la decisión revisada, que había negado el amparo[60],
se funda en las siguientes razones:
“La
Corte concluye que el Procurador General de la Nación puede, sin que ello viole
el debido proceso, delegar de manera general y expresa su competencia
disciplinaria, sin que sea necesario una delegación especial de la facultad de
imponer las medidas cautelares ordinarias propias del proceso disciplinario,
como la de suspensión provisional, ni tampoco una delegación específica para
cada caso.
Igualmente,
reitera que en el campo disciplinario no viola el debido proceso ni el derecho
de defensa imponen la medida cautelar de suspensión provisional sin que el
afectado haya sido efectivamente oído previamente.”
4.4.4.2.
En la Sentencia T-241 de 2004[61], ya en vigencia de la Ley 734 de
2002, también se consideró procedente la acción de tutela y, al decidir el
asunto de fondo, se negó el amparo. En este caso no se hace ningún análisis
especial sobre la suspensión provisional, pues lo que se controvierte es un
aspecto fáctico: si se notificó o no al actor la apertura del proceso disciplinario,
que es un presupuesto objetivo para que sea posible disponer su suspensión.
Luego de verificar que así fue, ya que la actuación procesal se ciñó al régimen
legal, el amparo se niega.
4.4.4.3.
En la Sentencia T-544 de 2004[62], además de tener como procedente la
acción de tutela, que culmina con la confirmación de la sentencia revisada, que
había negado el amparo, este tribunal se refiere de manera puntual a la
competencia del Procurador General de la Nación para adelantar la investigación
disciplinaria contra miembros del Congreso[63]. El
análisis de este asunto, que culmina con la afirmación de que el procurador sí
tiene tal competencia, se funda en el artículo 277.6 de la Constitución, que se
interpreta así:
“Este
es un mandato superior que debe entenderse en su conjunto y no separando cada
uno de los componentes para afirmar que se trata de asuntos inconexos entre sí
y de ello deducir infundadamente que el Procurador no podrá ejercer el control
disciplinario preferente sobre los servidores públicos de elección popular. Por
el contrario, constitucionalmente es comprensible que en determinadas
circunstancias la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñen
funciones públicas, dé lugar a la iniciación de investigaciones disciplinarias
y a la imposición de las correspondientes sanciones por parte del Director del
Ministerio Público.
Por
ende, es razonable que los congresistas, como miembros de una corporación
pública de elección popular, titulares del cumplimiento de funciones públicas,
puedan ser investigados disciplinariamente por el Procurador General de la
Nación, como suprema autoridad disciplinaria.”
4.4.4.4.
En la Sentencia T-1307 de 2005[64], también se tiene como procedente la
acción de tutela. La decisión de fondo es la de revocar parcialmente la
sentencia objeto de revisión y, en su lugar, confirmar la del a quo, que
había negado el amparo. El análisis de este tribunal, si bien alude a los
presupuestos o condiciones objetivas que deben verificarse para ordenar la
suspensión provisional, se ocupa, a modo de ratio de la competencia del
Viceprocurador General de la Nación para ordenarla[65]
y de la adecuada notificación del acto de apertura de la investigación
disciplinaria.
4.4.4.5.
En la Sentencia T-105 de 2007[66], además de reiterar in extenso lo
que había dicho este tribunal en torno a las condiciones de la suspensión
provisional[67], en lo que importa para este caso, sobre
la procedencia de la acción de tutela[68], deja en claro que:
“Ahora bien, para
la Sala es claro que efectivamente en ambos casos se está en presencia de actos
de trámite [refiriéndose al acto de revocatoria directa y al acto de suspensión
provisional] que no son susceptibles de recurso
judicial autónomo -pues debe esperarse para poder tener un medio judicial a que
culmine el proceso disciplinario y se pueda acudir ante la Jurisdicción en lo
Contencioso Administrativo para atacar el acto definitivo-. En el caso de la
medida de suspensión provisional cabría recordar que es necesario diferenciar
la sanción de “suspensión” a que alude el artículo 45 del Código Único
Disciplinario de la medida preventiva establecida en el artículo 157 del mismo
Código como una etapa del proceso disciplinario que no define de manera
definitiva la situación del disciplinado y que en ese sentido constituye un
acto de trámite.
[…]
En esas
circunstancias ha dicho la Corte que lo que hace procedente la tutela es la
urgencia de un pronunciamiento judicial efectivo sobre la validez de medidas
como las acusadas antes de que expire el momento para ejercer los derechos
políticos fundamentales que con ellas se conculquen[69].”
Con fundamento en lo anterior, se considera que la acción
de tutela es procedente, en cuanto atañe al acto que ordena la suspensión
provisional y, por tanto, se procede a su control judicial. En ejercicio de
este control de constitucionalidad, este tribunal[70] advirtió
que dicho acto “vulneró de manera evidente el derecho al debido proceso del
actor”, pues la decisión de suspenderlo de su cargo se tomó “sin que se
reunieran las condiciones señaladas en el artículo 157 del Código Disciplinario
y sin que la decisión hubiera sido específicamente motivada”. En consecuencia,
se confirma parcialmente, por estas razones, la decisión del ad quem, que
había otorgado el amparo y había dejado sin efectos dicho acto.
4.4.4.6.
En la Sentencia T-1012 de 2010[71] este tribunal reiteró tanto como la
excepción en materia de procedencia de la acción de tutela contra actos de
trámite. La regla es la de la improcedencia, pues los actos de trámite “tienen
por objeto impulsar las actuaciones administrativas, lo cual tendrá reflejo en
el acto principal posterior”. La excepción es la de que “en aquellos eventos en
los que el acto administrativo de trámite resuelve un asunto de naturaleza
sustancial, en el que la actuación sea manifiestamente irrazonable o
desproporcionada y que amenace o vulnere derechos fundamentales, será
procedente el amparo tuitivo como mecanismo definitivo”[72].
A partir de esta distinción, en el contexto de los actos que deciden la
suspensión provisional en el proceso disciplinario, este tribunal, en sus
conclusiones, fijó la siguiente regla:
“El acto administrativo que suspende
provisionalmente a un sujeto disciplinario, es una decisión de trámite que
resuelve un asunto sustancial que no es susceptible de control ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, cuando sea
evidente la afectación de derechos fundamentales con ocasión de una medida
abiertamente irrazonable, desproporcionada y que desconoce los presupuestos
formales y sustanciales del Código Disciplinario Único, la acción de tutela se
constituye en el mecanismo de defensa judicial idóneo y definitivo para
resolver la controversia suscitada[73].”
Resuelto
el asunto de la procedencia, este tribunal decidió revocar la sentencia objeto
de revisión y, en su lugar, negar el amparo solicitado. La ratio fue, de
una parte, la interpretación del ejercicio de la competencia en un proceso en
el cual la decisión de suspensión provisional había sido revocada antes y, de
otra, la valoración del material probatorio relativo a las particulares
circunstancias del caso. En cuanto a lo primero, este tribunal propuso dos
posibles interpretaciones, de las cuales acogió la segunda, en los siguientes
términos:
“Ahora
bien, dos interpretaciones pueden surgir alrededor de la ausencia de
normatividad en el citado supuesto. La primera, es que la Procuraduría General
de la Nación no podría acudir a la medida de suspensión disciplinaria, después
de haber sido revocada por una instancia superior dentro de la misma
institución por déficit de cumplimiento de los presupuestos formales y
sustanciales, circunstancia que despojaría de una importante herramienta
procesal al funcionario disciplinario para defender los intereses de la
sociedad, cuando se presenten situaciones irregulares por parte del sujeto
disciplinable. Este entendimiento conllevaría adicionalmente al desconocimiento
de la prevalencia del interés general (Art. 1° de la CP), lo cual tampoco
contribuiría al logro y mantenimiento de la paz (Art. 95-6).
La
segunda interpretación de orden teleológico y sistemático, sugiere que a pesar
de que se haya dado la revocatoria de la medida de suspensión provisional en
razón de las mismas falencias, la autoridad disciplinaria no pierde competencia
para hacer uso de la figura con posterioridad, como garantía de la
transparencia que debe orientar la función pública.
[…]
En
ese orden de ideas, para la Corte la interpretación constitucionalmente
adecuada que se aviene a los contenidos de la fórmula del Estado Social de
Derecho, es la segunda.[74]”
4.5.   La doctrina de este tribunal sobre la suspensión
provisional en el contexto del proceso disciplinario
Dado
que, con ocasión del estudio de la primera cuestión previa[75]
y del sentido y alcance de la norma demandada[76], se dio
cuenta de manera detallada de la doctrina de este tribunal sobre esta materia,
no resulta necesario repetir en este fundamento tal análisis. Por tanto,
enseguida se procederá a sintetizar la susodicha doctrina[77].
4.5.1.
La suspensión provisional es una medida de prudencia disciplinaria, que tiende
a proteger el principio fundamental de prevalencia del interés general.[78]
4.5.2.
La suspensión provisional no es una sanción, ni implica definición alguna sobre
la responsabilidad disciplinaria, sino una etapa necesaria y conveniente para
prevenir la afectación del proceso por interferencias del procesado, la
continuidad en la comisión de una falta disciplinaria o su reiteración[79].
4.5.3.
La suspensión provisional no es una medida discrecional, sino reglada. Por
tanto, está sometida a unos estrictos presupuestos o condiciones objetivas, a
saber: 1) el servidor público al que se decide suspender debe estar en
ejercicio de un cargo, una función o un servicio; 2) contra él debe haberse iniciado
una investigación disciplinaria o adelantarse el juzgamiento disciplinario; 3) dicha
investigación o juzgamiento deben tramitarse por la supuesta comisión de faltas
disciplinarias gravísimas o graves; y 4) deben existir serios elementos de
juicio, a partir de los cuales se pueda establecer que la permanencia en el
cargo, función o servicio hace posible: a) que el procesado interfiera en el
trámite del proceso, b) que el procesado continúe cometiendo la falta por la
cual se lo procesa o c) que el procesado reitere la comisión de dicha falta[80].
4.5.4.
Para suspender provisionalmente al servidor público en el proceso disciplinario
se debe respetar una serie de garantías, a saber: 1) la de que la decisión debe
estar motivada, esto es, fundarse en la existencia y verificación de los
antedichos presupuestos o condiciones objetivas, en especial en el de que
existan serios elementos de juicio; 2) la de que la suspensión debe ser
temporal, tanto en lo que se refiere a la decisión inicial como a sus
eventuales prórrogas, sin llegar a superar en cada evento los tres meses; 3) la
de que la medida debe ser necesaria, es decir, sólo puede mantenerse en la
medida en que los referidos presupuestos o condiciones objetivas permanezcan en
el tiempo, pues de lo contrario debe ser revocada; y 4) la de que el
funcionario que toma la decisión de suspender al servidor público es
responsable, en materia disciplinaria, por su decisión[81].
4.5.5.
La verificación del cumplimiento de los presupuestos o condiciones objetivas y
del respeto de las antedichas garantías corresponde tanto a las autoridades
disciplinarias, sea por medio del recurso de reposición o sea por el trámite de
la consulta[82], y a las autoridades judiciales, por
medio de la acción de tutela, que es el mecanismo de protección idóneo para
este propósito[83].
4.6.   La interpretación del artículo 23 de la CADH
sobre Derechos Humanos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos
La Corte Interamericana de Derechos Humanos
(en adelante CIDH) interpreta la CADH en dos contextos diferentes: el abstracto
de las opiniones consultivas[84]
y el concreto de los casos contenciosos[85].
Dado que a la fecha la CIDH no ha dado ninguna opinión consultiva sobre la
interpretación del artículo 23 de la CADH[86],
el análisis subsiguiente se centrará en los casos contenciosos.
Los casos contenciosos en los cuales la
CIDH ha interpretado el artículo 23 de la CADH pueden organizarse a partir de
cuatro escenarios, a saber: 1) el de la muerte, secuestro o desaparición
forzada de líderes políticos, 2) el de la inhabilitación de servidores
públicos, 3) el de no brindar espacios de participación a las poblaciones
indígenas y 4) el de las restricciones al derecho a ser elegido, por parte de
la ley electoral.
4.6.1. En el primer escenario se cuestiona
el que el Estado no hubiese evitado dicha muerte, secuestro o desaparición
forzada de tales líderes. Este escenario puede analizarse a partir de los
siguientes casos: Escaleras Mejía y otros v. Honduras (2018)[87], Pacheco León y otros
v. Honduras (2017)[88],
Yarce y otras v. Colombia (2016)[89],
Defensor de Derechos Humanos y otros v. Guatemala (2014)[90], Luna López v.
Honduras (2013)[91],
Manuel Cepeda Vargas v. Colombia (2010)[92],
Chitay Nech y otros v. Guatemala (2010)[93].
4.6.2. En el segundo escenario que, como se
verá más adelante, es el pertinente para este caso, se cuestiona al Estado con
fundamento en la inhabilitación de personas, sea por entidades administrativas
o judiciales. Este escenario puede analizarse a partir de los siguientes casos:
Miguel Sosa y otras v. Venezuela (2018)[94],
Andrade Salmón v. Bolivia (2016)[95],
López Lone y otros v. Honduras (2015)[96],
Corte Suprema de Justicia (Quintana Coello y otros) v. Ecuador (2013)[97], López Mendoza v.
Venezuela (2011)[98],
Reverón Trujillo v. Venezuela (2009)[99],
Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) v.
Venezuela (2008)[100]
y Tribunal Constitucional v. Perú (2001)[101].
4.6.3. En el tercer escenario se cuestiona
al Estado por no brindar espacios de participación a las poblaciones indígenas.
Este escenario puede analizarse a partir de los siguientes casos: Pueblos
Kaliña y Lokono v. Surinam (2015)[102]
y Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku v. Ecuador (2012)[103].
4.6.4. En el cuarto y último escenario, se
cuestiona al Estado porque la ley electoral restringe de manera irrazonable el
derecho a ser elegido.  Este escenario puede analizarse a partir de los
siguientes casos: Castañeda Gutman v. Estados Unidos Mexicanos (2008)[104]
y Yatama v. Nicaragua (2005)[105].
4.6.5. Analizados así los cuatro escenarios, para efectos del caso sub
examine, es necesario empezar por hacer dos precisiones. La primera es la
de que, por las circunstancias de este proceso, el escenario pertinente es el
segundo. La segunda es la de que, por la misma razón, no existe en rigor,
ningún caso que sea relevante en sentido estricto, ya que en ninguna de las
sentencia analizadas la CIDH se ocupa de estudiar la compatibilidad de una
medida cautelar de suspensión provisional, dictada en el contexto de un proceso
disciplinario, con el artículo 23 de la CADH, o de analizar la eventual
responsabilidad internacional que se podría seguir para el Estado por ello[106].
4.6.6. Más allá del debate que ilustran los jueces García-Sayán y
Vio Grossi en sus votos concurrentes en la sentencia del Caso López Mendoza[107], en torno de la
interpretación del artículo 23 de la CADH, lo cierto es que la propia
experiencia del tribunal en los demás casos del segundo escenario revela que no
existe un claro consenso en la doctrina de la CIDH al respecto. En efecto,
tanto en casos anteriores como el del Tribunal Constitucional y posteriores
como el de Sosa, Andrade o López, la decisión de la CIDH no se ha fundado en el
tipo de órgano que adopta la medida, sino en su justificación.
En efecto, las medidas restrictivas: 1) de destitución en los casos
López Lone, Reverón, Apitz, Corte Suprema de Justicia y Tribunal
Constitucional, fueron hechas por autoridades que no ejercían funciones
judiciales (autoridades disciplinarias en los tres primeros y el Congreso de la
República en los dos últimos); 2) de terminación arbitraria de contratos
laborales en el caso Sosa, fue hecha por una entidad contratante; y 3) de
prisión preventiva en el caso Andrade, si bien podría estimarse como hecha por
jueces penales, no fue impuesta en la condena.
En estas condiciones, no parece posible afirmar que si la
restricción la impone el juez penal en la condena, por ese mero hecho no se
vulnera el artículo 23 de la CADH, pues como lo advierte el juez Sierra Porto
en su voto concurrente en el caso Andrade[108],
esto no ocurriría si el “único móvil” de la investigación penal es “limitar o
suspender la posibilidad de una persona o un grupo para participar en el
gobierno”.
De igual manera, tampoco parece posible afirmar que si la
restricción la impone otra autoridad, o en una decisión distinta a la de
condena en proceso penal, por ese mero hecho, sin mayores razonamientos, se
vulnera el artículo 23 de la CADH. Esta conclusión, se funda en al menos tres
fundamentos objetivos: 1) no existe una doctrina pacífica de la CIDH sobre la
interpretación de las expresiones: “exclusivamente”, “condena” y “proceso
penal”, como lo ponen de presente dos de sus jueces en sus votos concurrentes
en el caso López Mendoza; 2) existen otros casos anteriores y posteriores, en
los cuales la decisión de la CIDH sobre la vulneración o no del artículo 23 de
la CADH no se funda en el tipo de órgano que toma la decisión o en su
competencia, sino en la justificación de dicha decisión, lo que en un orden
lógico llevaría a pensar que se asume, así sea de manera implícita que tal
competencia no amerita reparos; y 3) la CADH, como lo ha puesto de presente la
CIDH y como, además, lo impone el artículo 29 de la CADH, debe interpretarse de
manera armónica con otras normas, tanto internacionales como nacionales.
Por último, no puede pasarse por alto que, como se advirtió al
comienzo de este fundamento jurídico, la interpretación que hasta ahora ha
hecho la CIDH ha sido siempre en el contexto de casos concretos, con
circunstancias específicas y sobre la base de medios de prueba, labor que
dista, en mucho, de la que corresponde adelantar a este tribunal en el presente
proceso de control abstracto de constitucionalidad.
4.7.   El valor jurídico de las interpretaciones que
hace de la CADH la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Reiteración de
jurisprudencia
4.7.1. Luego de haber dado cuenta de la doctrina de la CIDH en torno
a la interpretación del artículo 23 de la CADH, corresponde referirse, así sea
brevemente, a cuál es el valor que ésta tiene en el contexto de la República de
Colombia, dado que el actor sostiene que de ella se sigue una fuerza
vinculante.
Al considerar esta misma cuestión en la Sentencia C-500 de 2014[109], este tribunal
estableció como premisa central, a partir de la interpretación que hizo de la
CADH, la siguiente regla[110]:
“[…]
los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos solo
obligan al Estado colombiano cuando éste ha sido parte en el respectivo
proceso. Esta conclusión, que reconoce el carácter definitivo e inapelable
asignado por el artículo 67 de la Convención Americana de Derechos Humanos a
los fallos de la Corte Interamericana, encuentra apoyo normativo directo en lo
prescrito en el artículo 68.1 de la referida convención conforme al cual los
Estados Partes en la Convención se comprometen a cumplir la decisión de la
Corte en todo caso en que sean partes.”
El antedicho examen de la doctrina de la CIDH reveló que, a la fecha
de proferirse esta sentencia, no existe una doctrina consolidada en la CIDH
sobre la interpretación del artículo 23 de la CADH, respecto de las sanciones
disciplinarias contra servidores públicos de elección popular. Sobre este
asunto en concreto, no hay opiniones consultivas, ni una posición pacífica y
definitiva de la CIDH en casos contenciosos, en los cuales no ha sido parte la
República de Colombia.
4.7.2. De la circunstancia de la doctrina de la CIDH no sea, por la
razón anotada, vinculante en este caso, no se sigue que carezca de valor
jurídico. En efecto, según la doctrina reiterada y pacífica de este tribunal[111], la interpretación
que hace la CIDH de la CADH en el contexto de los casos concretos que juzga, es
un criterio relevante para fijar el sentido y el alcance de las normas
superiores que se emplean como parámetro de control en los procesos de constitucionalidad.
4.8.   La interpretación del artículo 23 de la CADH
por este tribunal. Reiteración de jurisprudencia
Este tribunal, tanto en procesos de control de constitucionalidad
abstracto como en procesos de control de constitucionalidad concreto, con ocasión
de demandas presentadas por ciudadanos y de la revisión de decisiones de
tutela, se ha ocupado de interpretar el artículo 23 de la CADH[112] y de juzgar la
compatibilidad de normas legales con el mismo.
4.8.1. Este tribunal, en procesos de control de constitucionalidad
abstracto, se ha ocupado de interpretar el artículo 23 de la CADH, en el
contexto del proceso disciplinario, que es el relevante en este caso, en dos
oportunidades: las Sentencias C-028 de 2006 y C-500 de 2014.
4.8.1.1. En la Sentencia C-028 de 2006 este tribunal se pronunció
sobre una demanda contra las normas legales del CUD que regulan la sanción de
inhabilidad general[113],
sus implicaciones[114]
y su duración[115].
Dado que la demanda señaló, entre las normas vulneradas, el artículo 23 de la
CADH, fue necesario plantear el siguiente problema jurídico:
“4. Si los artículos 44, numeral 1, 45,
literal d) y 46, inciso 1, de
la Ley 734 de 2002, al
consagrar, como una de las posibles consecuencias del proceso disciplinario
adelantado por la Procuraduría General de la Nación, la imposición de
inhabilidades para el ejercicio de las funciones públicas, vulnera o no el
artículo  93 de la Constitución Política, en la medida en que, a su vez,
contrarían lo dispuesto por el artículo 23 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, que dispone que la ley puede reglamentar el ejercicio de los
derechos políticos exclusivamente por razones de edad, nacionalidad,
residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por
juez competente, en proceso penal.”
Este problema será resuelto en el ordinal segundo del decisum, en
los siguientes términos:
“SEGUNDO.-
Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados en esta sentencia, los artículos
44 numeral 1, 45, literal d) y las expresiones “La inhabilidad general será de
diez años a veinte años; la inhabilidad especial no será inferior a treinta
días ni superior a doce meses”, contenidas en el inciso primero del artículo 46
de la Ley 734 de 2002.”
Para comprender la ratio de esta decisión, en primer lugar,
es necesario destacar dos elementos de juicio: 1) el condicionamiento que se
hace a la declaración de exequibilidad, que es “por los cargos analizados”, y
2) la inexistencia de condicionamientos interpretativos de la misma. Para
esclarecer cuáles son los cargos examinados, es relevante analizar el
fundamento jurídico 6 de la sentencia en comento, en el cual se juzga la
compatibilidad entre las referidas normas legales y el artículo 23 de la CADH.
Del análisis que hizo este tribunal en el precitado fundamento
jurídico, conviene traer a cuento, por su relevancia para interpretar el
artículo 23 de la CADH, lo relativo a tres importantes cuestiones, a saber: 1)
las reglas para interpretar tratados internacionales que hacen parte del bloque
de constitucionalidad; 2) la existencia de otros instrumentos internacionales
relevantes, como los encaminados a luchar contra la corrupción; y 3) la
necesidad de hacer una interpretación armónica entre la Constitución y los
tratados que hacen parte del bloque de constitucionalidad.
A partir del hecho evidente de que la propia CADH, en su artículo
29, prevé unas reglas para su interpretación[116],
este tribunal puso de presente, y ahora reitera, que su interpretación no puede
ser meramente literal ni aislada. Este tratado, como lo reconoce la propia
CIDH, es un “instrumento vivo”, cuya interpretación debe hacerse de manera
evolutiva.
Por tanto, para interpretar el artículo 23 de la CADH no es
suficiente limitarse a su texto, sino que es necesario considerar otros
tratados internacionales que busque realizar fines legítimos, entre los que
este tribunal destacó, a modo de ejemplo, para ilustrar tales fines, los
relativos a la lucha contra la corrupción, en los siguientes términos:
“Así
pues, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969,
en lo que concierne a las restricciones legales al ejercicio de los derechos
políticos, en concreto al acceso a cargos públicos por condenas penales, debe
ser interpretado armónicamente con un conjunto de instrumentos internacionales
de carácter universal y regional, los cuales, si bien no consagran derechos
humanos ni tienen por fin último la defensa de la dignidad humana, sino que tan
sólo pretenden articular, mediante la cooperación internacional la actividad de
los Estados en pro de la consecución de unos fines legítimos como son, entre
otros, la lucha contra la corrupción, permiten, a su vez, ajustar el texto
del Pacto de San José de 1969 a los más recientes desafíos de la comunidad
internacional. (Subrayas agregadas).”
De otra parte, de la circunstancia de que la CADH forme parte del
bloque de constitucionalidad[117],
no se sigue que ella prevalezca sobre la Constitución, como si fuese una norma
supraconstitucional. Lo que se sigue de tal circunstancia es que la CADH y la
Constitución deben interpretarse de manera armónica y sistemática.
Con base en lo anterior, este tribunal interpretó de manera armónica
y sistemática el artículo 23 de la CADH y el artículo 40 de la Constitución[118], para concluir, de
modo general, que: “En este orden de ideas, la limitación que conoce el derecho
político de acceso a cargos públicos debido a la imposición de una sanción
disciplinaria, no resulta ser desproporcionada o irrazonable, por cuanto busca
la obtención de fines constitucionalmente válidos, en especial, la salvaguarda
de la moralidad pública.”
Esta conclusión se funda, en lo que atañe a la interpretación del
artículo 23 de la CADH, antes de armonizarla y sistematizarla con la
Constitución, pero después de haberla armonizado con otros tratados
internacionales, que la limitación de los derechos políticos puede estar
jurídicamente justificada si busca conseguir unos fines legítimos, entre ellos,
el de la lucha contra la corrupción.
4.8.1.2. En la Sentencia C-500 de 2014, este tribunal conoció de una
demanda contra la norma legal relativa a la sanción disciplinaria de
inhabilidad general. En relación con el artículo 23 de la CADH y de su
interpretación por la CIDH, se plantaron los siguientes problemas jurídicos:
“4.3.
¿La competencia asignada por la norma demandada a las autoridades
disciplinarias para imponer la sanción de inhabilidad general como consecuencia
de la comisión de faltas gravísimas dolosas o cometidas con culpa gravísima, se
opone al artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos en el que
se prevé que la reglamentación del ejercicio de los derechos (i) a ser elegido
y (ii) a tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones
públicas, podrá hacerse exclusivamente por razones de edad, nacionalidad,
residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez
competente, en proceso penal?
4.4.
¿La competencia asignada por la norma demandada a las autoridades
disciplinarias y, en particular a la Procuraduría General de la Nación, para
imponer la sanción de inhabilidad general como consecuencia de la comisión de
faltas gravísimas dolosas o cometidas con culpa gravísima se opone a los
artículos 2 y 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos y al artículo
93 de la Constitución, al desconocer la obligación de seguir los
pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en particular
el adoptado en el caso “López Mendoza vs. Venezuela”?”
Estos problemas se resuelven en el primer ordinal del decisum de
la siguiente manera:
“Primero.-
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-028 de 2006 que declaró EXEQUIBLE el
numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, en relación con el cargo
relativo a la infracción del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos
Humanos y del artículo 93 de la Constitución”.[119]
La decisión de estarse a lo resuelto, que es consecuencia de haberse
configurado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, se analiza en el
fundamento jurídico 7.4. de la sentencia. Se apoya en tres fundamentos: 1)
haberse constatado que la norma demandada es la misma, en tanto y en cuanto en
ambos casos es el mismo contenido normativo: “la competencia de las autoridades
disciplinarias para imponer, como consecuencia de comisión de faltas gravísimas
cometidas con dolo o culpa gravísima, la sanción de inhabilidad general”; 2)
haberse verificado que el cargo es materialmente equivalente: la vulneración de
los artículos 23 de la CADH y 40 de la Constitución, al restringirse los
derechos políticos por una decisión tomada por una autoridad diferente a un
juez, en un acto distinto a la condena y por fuera de un proceso penal; y 3)
haberse advertido que sobre la compatibilidad entre dicho contenido normativo y
tales parámetros de juzgamiento, ya se había pronunciado este tribunal.
Establecida así la existencia de cosa juzgada constitucional, este
tribunal también se ocupó de analizar si en este caso era posible, reabrir el
asunto, en razón de interpretaciones sobrevinientes de la CIDH, para lo cual
estableció seis condiciones, a saber:
“En
efecto, ello solo será posible en aquellos casos en los cuales (i) el parámetro
de control del asunto previamente examinado haya sido una norma integrada al
bloque de constitucionalidad en sentido estricto; (ii) los pronunciamientos de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos hayan variado radicalmente y de
forma clara el sentido de tal norma; (iii) la nueva interpretación resulte
compatible con la Constitución Política; (iv) ofrezca un mayor grado de
protección a los derechos, que el otorgado por la Constitución; (v) se integre
a la ratio decidendi de las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos; y (vi) sea uniforme y reiterada. En estos casos, destaca la Corte, el
demandante tendrá la obligación de demostrar con absoluta precisión cada uno de
los requisitos antes referidos.”
Luego de analizar estos requisitos, este tribunal encontró que no se
habían satisfecho[120]
y, por tanto, decidió no reabrir el asunto, valga decir, reconocer la
existencia de cosa juzgada constitucional y, en consecuencia mantener su
interpretación del artículo 23 de la CADH.
4.8.2. De otra parte, este tribunal ha examinado la competencia de
operadores disciplinarios para restringir derechos políticos de servidores
públicos de elección popular, en ejercicio del control concreto de
constitucionalidad, entre otras, en las Sentencias SU-712 de 2013 y SU-355 de
2015.
4.8.2.1. En la Sentencia SU-712 de 2013 se revisan decisiones de
tutela respecto de la eventual vulneración de los derechos fundamentales de la
ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruíz, que fue destituida e inhabilitada por la
Procuraduría General de la Nación. La acción de tutela cuestiona la competencia
de este operador disciplinario para tomar tal decisión respecto de miembros del
Congreso (servidores públicos de elección popular), como era la ciudadana.
Sobre tal base, este tribunal planteó el siguiente problema jurídico:
“¿Es
el Procurador General de la Nación competente para investigar y sancionar
disciplinariamente a los Congresistas de la República, incluso con destitución
de su cargo; o por el contrario ello excede el ámbito constitucional de sus
atribuciones y vulnera los derechos al debido proceso (art. 29 CP), acceso y
desempeño de funciones públicas (art. 40 CP), así como a elegir y ser elegido
(art. 183 CP)?”
La decisión de confirmar la sentencia del ad quem, que había
negado el amparo, en lo relevante para este problema jurídico se funda en los
siguientes argumentos:
“A juicio de la
Corte: (i) una interpretación de la normativa
constitucional[121]
y legal[122]
en sus diferentes perspectivas; (ii) la revisión de los
precedentes decantados tanto en sede de tutela[123] como
de control abstracto de constitucionalidad[124];
(iii) la delimitación del fuero constitucional disciplinario[125]; (iv) la
revisión histórica y teleológica del proceso constituyente del año 1991; y (v)
en general una interpretación sistemática de la Carta Política y de los
instrumentos que se integran a ella, dan cuenta de la competencia del
Procurador General de la Nación para ejercer el control disciplinario en
relación con los congresistas de la República.
Una
interpretación sistemática de las normas constitucionales que atribuyen
al Procurador facultades disciplinarias, con las normas del mismo nivel que
regulan las garantías institucionales para el ejercicio de la actividad
parlamentaria, lleva a la Sala a concluir que, en su condición de servidores
públicos, en el ordenamiento jurídico colombiano los
congresistas sí pueden ser investigados y sancionados disciplinariamente por el
Ministerio Público, cuya decisión es en todo caso susceptible de ser revisada
jurisdiccionalmente.
La Sala Plena
constata que ese fue el diseño institucional adoptado en la Carta Política y
responde a su coherencia interna, de manera que el tribunal constitucional no
es competente para corregir eventuales imperfecciones, adoptar los correctivos
o implementar las reformas estructurales con el fin de que sea directamente una
autoridad judicial la encargada de ejercer el control disciplinario de los
parlamentarios.”[126]
Respecto de la compatibilidad entre la competencia para investigar y
sancionar disciplinariamente a los congresistas y la CADH[127], al referirse
concretamente al artículo 23, este tribunal puso de presente que:
“[…] de dicha
disposición no se infiere una prohibición a los Estados para que en sus
ordenamientos internos consagren otro tipo de restricciones a los derechos
políticos, menos aun cuando emanan directamente de sus propias constituciones.
En otras palabras, lo que hace el artículo 23 de la Convención es fijar una
serie de pautas bajo las cuales el Legislador puede regular los derechos allí
señalados, pero no establece una relación cerrada (numerus clausus) en
cuanto a las eventuales restricciones que constitucionalmente pueden ser
impuestas a su ejercicio.”
Además de aludir a la Sentencia C-028 de
2006, la sentencia se refiere a la sentencia de la CIDH en el caso López
Mendoza, para señalar que su contexto fáctico y jurídico es diferente al de
este proceso. Con esta precisión, que tornaría irrelevante tal sentencia para
este caso, la argumentación destacó que lo importante, más allá del órgano que
adopta la decisión[128],
es que se respete el debido proceso y las garantías que le son inherentes.
4.8.2.2. En la Sentencia SU-355 de 2015 se
revisan decisiones de tutela respecto de la eventual vulneración de los
derechos fundamentales del ciudadano Gustavo Francisco Petro Urrego, que fue
destituido e inhabilitado por la Procuraduría General de la Nación. En este
caso, si bien el problema jurídico se centra en la procedencia de la acción de
tutela, este tribunal planteó, como cuestión previa, la relativa a la
competencia de dicho operador disciplinario para sancionar con destitución e
inhabilidad a personas que ejercen funciones públicas, incluidas las de
elección popular[129].
Según la síntesis que se hace en esta sentencia, que por su brevedad conviene
traer ahora in integrum y reiterar, se tiene que:
“4.2.
La Corte debe señalar que, según lo decidido en las sentencias C-028 de 2006 y
C-500 de 2014, y con fundamento en los artículos 277 y 278 de la Constitución:
(i) es constitucionalmente válida la competencia de la PGN para investigar y
sancionar disciplinariamente a todos los servidores públicos, incluyendo a los
de elección popular -con excepción de aquellos que se encuentren amparados por
fuero-; y (ii) es constitucionalmente válida la competencia de la PGN para
imponer la sanción de destitución e inhabilidad general cuando se cometan las
faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima.
4.3.
En materia de la competencia para destituir e inhabilitar servidores públicos
-excepto, aforados-, incluso de elección popular, se ha configurado la cosa
juzgada constitucional. En esa medida, no es posible cuestionar o discutir la
validez constitucional de la referida competencia de la Procuraduría.
4.4.
La Corte advierte, en adición a lo expuesto, que respecto de la validez de la
competencia de la Procuraduría General de la Nación para el juzgamiento
disciplinario de los Alcaldes, debe atenderse el precedente fijado por la Sala
Plena en la Sentencia SU-712 de 2013. De esa providencia, pese a que se ocupó
de un caso en el que se debatía la competencia disciplinaria en relación con
los congresistas, se desprende una regla jurisprudencial según la cual dicho
órgano es titular de la atribución para investigar y sancionar
disciplinariamente a todos los funcionarios públicos, incluso los elegidos
popularmente, con excepción de aquellos amparados por el fuero.
4.5.
En atención a lo anterior, la Corte concluye que, con independencia de las
conclusiones a las que se arribe respecto de la procedencia de la acción de
tutela en el presente caso, es indiscutible la existencia de la referida
competencia y, en esa medida, su cuestionamiento no es jurídicamente
admisible.”
4.8.3. Más recientemente, en la Sentencia C-106 de 2018[130], al ocuparse de
estudiar la aptitud de la demanda respecto del cargo planteado con fundamento
en el artículo 23 de la CADH[131],
este tribunal puso de presente[132]
que los derechos políticos son susceptibles de limitación. En este contexto, la
enunciación hecha en el artículo 23.2 de la CADH no es taxativa[133]. Este aserto, en
cuanto incumbe a la CIDH, se funda en el siguiente argumento:
“20. Así, la Corte Interamericana reconoció
que la determinación de límites a los derechos políticos son asuntos que
corresponden a la cultura política, a la historia y las necesidades concretas
de cada país[134].
Reiteró entonces dicho tribunal que las limitaciones a los derechos políticos,
en desarrollo tanto de las causas previstas en el artículo 23, como por causas
no previstas, deben ser juzgadas en concreto, sin que el hecho de corresponder
a una de las causas del instrumento sea razón suficiente para su aceptación, ni
el hecho de ser una causa diferente, constituya, per se, razón de
reproche. Para arribar a esta conclusión, la CIDH realizó una lectura
sistemática de la Convención, tomando en consideración particularmente los
artículos 30 y 32 de la misma, lo que permitió concluir que, en general, la Convención
no excluyó en principio las restricciones (salvo algunas prohibiciones
específicas que no admiten limitaciones, como el no recurso a la tortura), pero
impuso exigencias de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad a dichas
limitaciones. En otros términos, el objeto de la Convención al establecer las
causas por las que, prima facie es posible limitar los derechos
políticos, no consiste en excluir el margen nacional de apreciación, la
autonomía política de los Estados[135]
y negar la posibilidad de cumplimiento de buena fe[136] y adaptado a sus
propias necesidades, de los compromisos internacionales, sino excluir la
discriminación o la arbitrariedad en la fijación de límites a los derechos[137].
Lo anterior condujo a la Comisión Interamericana a considerar, por ejemplo, que
resultaba ajustada a la Convención una causal de inelegibilidad para el cargo
de Presidente de la República de Guatemala que, evidentemente, no correspondía
a ninguna de las hipótesis del artículo 23[138].”
4.9. El caso concreto
4.9.1. La demanda se funda en dos presupuestos: uno fáctico y otro
jurídico. El presupuesto fáctico es el de que en el proceso disciplinario la
suspensión provisional es diferente de la sanción disciplinaria. El jurídico es
el de que no es compatible con la CADH y, por tanto, con la Constitución,
merced al bloque de constitucionalidad, la competencia legal que tienen los
operadores disciplinarios de suspender provisionalmente a los servidores
públicos de elección popular.
El presupuesto fáctico es correcto, pues la suspensión provisional,
pese a que puede ocurrir en la investigación disciplinaria e incluso después de
la definición de la responsabilidad del procesado, no es una sanción, ni
implica en realidad pronunciamiento alguno sobre la responsabilidad
disciplinaria[139].
Es, por el contrario, una medida de cautela procesal, que no implica la
inhabilidad del servidor público, sino que sólo conlleva su no permanencia, por
un término breve y reglado, en un cargo, función o servicio público. Por ello
le corresponde a este tribunal pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad de
la norma demandada.
4.9.2. La suspensión provisional no recae sobre todos los
destinatarios del CDU, sino sólo sobre aquellos que sean servidores públicos y
no se hayan retirado del servicio[140].
Para ordenar la suspensión provisional, el operador disciplinario debe
satisfacer cuatro presupuestos o condiciones objetivas estrictas, verificables
a partir de la evidencia empírica propia de los hechos y al análisis de
probabilidades que corresponde a los riesgos[141].
En cuanto a los hechos, el operador disciplinario debe demostrar: 1)
que el servidor público está en ejercicio de un cargo, una función o un
servicio, 2) que se ha iniciado una investigación disciplinaria o se adelanta
el juzgamiento disciplinario y 3) que dicha investigación o juzgamiento se
adelanta o tramita por la supuesta comisión de faltas disciplinarias gravísimas
o graves.
En cuanto a los riesgos, el operador disciplinario deberá demostrar
que existen serios elementos de juicio, a partir de los cuales sea posible
establecer que la permanencia del servidor público en el cargo, función o
servicio hace posible: 1) que el procesado interfiera en el trámite de la
investigación[142],
2) que el procesado continúe cometiendo la falta por la cual se le procesa o 3)
que el procesado reitere la comisión de dicha falta[143].
Al basarse en elementos objetivos, la suspensión provisional no
puede ser, en ningún caso, arbitraria o meramente discrecional. La garantía de
que ello sea así y, además, de que de no serlo se pueda controvertir, es 1) que
la decisión debe motivarse. A esta garantía, la ley suma otras tres: 2) la
medida o su prórroga, que también debe motivarse, no puede superar tres meses;
3) la medida sólo puede mantenerse si se mantienen los presupuestos o condiciones
objetivos antedichos, de tal suerte que, si estos desaparecen, debe revocarse
de inmediato; 4) la decisión de suspender provisionalmente compromete la
responsabilidad disciplinaria de quien la toma[144].
Tanto el cumplimiento de los presupuestos o condiciones objetivas
como el respeto de las garantías, puede y debe ser verificado por autoridades
disciplinarias, por medio de la consulta o del recurso de reposición y
judiciales, por medio de la acción de tutela[145].
4.9.3. El presupuesto jurídico, por el contrario, es controvertible,
pues se basa en una interpretación literal del artículo 23 de la CADH, que pasa
por alto elementos relevantes como lo dispuesto en otros tratados
internacionales y, lo que es más importante, lo previsto en la Constitución.
El artículo 23 de la CADH no ha sido interpretado por la CIDH en
ninguna opinión consultiva. La interpretación ha sido hecha en el contexto de
casos contenciosos, siempre concretos, a la vista de unos hechos y sobre la
base de pruebas[146].
Al analizar estos casos y sus correspondientes sentencias, en el escenario
relevante para este caso[147],
se pudo advertir que ninguno de tales casos y sentencias estudia la
compatibilidad de una medida cautelar como la suspensión provisional con la
CADH. En tales casos y sentencias se analiza medidas cautelares de tipo penal[148] o, en su mayoría,
decisiones de fondo[149].
El análisis de estos casos, algunos de los cuales son anteriores al
de López Mendoza y otros posteriores al mismo, reveló que no existe un claro
consenso en la doctrina de la CIDH en torno a la interpretación del artículo 23
de la CADH[150].
No es posible afirmar de manera terminante que los motivos señalados en el
numeral segundo de este artículo sean taxativos, incluso a partir de la
doctrina y de la experiencia en varios casos de la CIDH[151].
Si bien dicha doctrina no es vinculante, dado que en ninguno de
tales casos fue parte la República de Colombia[152], ésta sí resulta
relevante para fijar, por medio de la interpretación sistemática y armónica con
la Constitución, el parámetro de juzgamiento.
Aunque no es posible sostener que en este caso se configura el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional[153],
se debe reconocer que en lo que atañe a la interpretación sistemática y
armónica del artículo 23 de la CADH con otros tratados internacionales y con la
Constitución, existe un claro precedente constitucional[154].
Pese a que la antedicha interpretación no ha sido pacífica[155], sí ha sido reiterada[156]. Esto ha ocurrido
incluso después de conocerse la sentencia de la CIDH en el caso López Mendoza.
Al no advertirse ninguna razón para modificar lo que ya ha establecido este
tribunal[157],
corresponde seguir dicha interpretación que, además, tiene fuerza vinculante[158] y, en consecuencia,
reiterar que: “es constitucionalmente válida la competencia de la PGN para
investigar y sancionar disciplinariamente a todos los servidores públicos,
incluyendo a los de elección popular –con excepción de todos aquellos que se
encuentren amparados por fuero-”[159].
Debe destacarse que la competencia para investigar y sancionar, en
el contexto del proceso disciplinario, a servidores públicos de elección
popular corresponde a la Procuraduría General de la Nación[160]. Esta entidad es un organismo
de control: forma parte del ministerio público[161], que no se encuentra
dentro de ninguna rama del poder público y, por tanto, no está sometida en modo
alguno a interferencias políticas. En tanto órgano autónomo responsable de
adelantar el proceso disciplinario, la Procuraduría General de la Nación es
independiente de los demás órganos del Estado, de manera semejante a como lo
son los jueces, como lo ha destacado este tribunal[162], al momento de
interpretar de manera sistemática y armónica con la Constitución el artículo 23
de la CADH. Además, sus actos son susceptibles de control judicial, por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
4.9.4. Por tanto, dado que la competencia para suspender
provisionalmente a un servidor público, incluso de elección popular, se funda
en la competencia del operador disciplinario para investigar y sancionar
disciplinariamente a los servidores públicos, conforme al antedicho precedente,
debe concluirse que la norma demandada es compatible con las normas previstas
en el artículo 23 de la CADH y en el artículo 40 de la Constitución.
Esta conclusión se refuerza a partir del análisis que se ha hecho de
los presupuestos o condiciones objetivas, garantías y controles existentes para
la suspensión provisional, con fundamento en las cuales, este tribunal ya
declaró la exequibilidad de la norma en comento en las Sentencias C-280 de 1996
y C-450 de 2003, al analizar otros cargos.
Todo esto permite, en síntesis, afirmar que si una restricción a los
derechos políticos está constitucionalmente justificada, observa criterios de
proporcionalidad y garantiza el debido proceso, se encuentra dentro del margen
nacional de apreciación del Estado colombiano, así no figure de manera
explícita en la lista de restricciones válidas a los derechos políticos
prevista en el artículo 23 convencional.
4.10. Síntesis
4.10.1. En razón
de las intervenciones ciudadanas y de circunstancias sobrevinientes, en este
caso fue necesario empezar por resolver dos cuestiones previas: 1) la relativa
a la existencia o no de cosa juzgada constitucional y 2) la concerniente a la
vigencia de la norma demandada y a la necesidad o no de realizar la integración
de la unidad normativa. La primera, luego de revisar las sentencias proferidas
por este tribunal respecto del contenido normativo, previsto en diferentes
enunciados, se resolvió de manera negativa, pues en este caso no se cuestiona
una sanción disciplinaria, sino una medida cautelar y, además, el parámetro de
control a emplear (art. 23 CADH) es diferente a los que se usaron en juicios
anteriores. La segunda, después de advertir que la Ley 1592 de 2019 sólo deroga
el artículo 157 de la Ley 734 de 2002 al cumplirse 18 meses de su promulgación,
y que el artículo 217 de dicha ley reproduce casi de manera íntegra el referido
artículo 157, sin alterar los enunciados relevantes para la norma demandada, se
resolvió de manera afirmativa.
4.10.2. Sobre esta
base, se planteó el siguiente problema jurídico: ¿la norma contenida en los
artículos 157 de la Ley 734 de 2002 y 217 de la Ley 1952 de 2019, en tanto
faculta al operador que adelanta el proceso disciplinario para suspender
provisionalmente al servidor público, incluso si es de elección popular, es
compatible con la norma superior prevista en el artículo 23 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos? Para estudiar este problema se siguió la siguiente
metodología: (i) fijar el sentido y alcance de la norma que es objeto de
juzgamiento; (ii) recordar la doctrina de este tribunal sobre la institución de
la suspensión provisional en el contexto del proceso disciplinario; (iii)
sintetizar la interpretación que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
hecho del artículo 23 de la CADH; (iv) reiterar la regla establecida por este
tribunal respecto del valor jurídico de las interpretaciones que hace la Corte
Interamericana de Derechos Humanos de la CADH; y (v) presentar y reiterar la
doctrina de este tribunal sobre la interpretación del artículo 23 de la CADH. A
partir de estos elementos de juicio, (vi) resolver el problema planteado.
4.10.3. Al fijar el sentido y alcance de la
norma acusada, además de establecer sus destinatarios y los operadores que
pueden aplicarla, se definió la medida de suspensión provisional en el contexto
del CDU, sus presupuestos o condiciones objetivas, las garantías y los
controles aplicables a ella. Para este propósito se hizo una revisión varias
sentencias de tutela, en las cuales se ejerció control judicial de los actos
que ordenaban suspensiones provisionales. Sobre la base de este análisis y del
que ya se había hecho para resolver la primera cuestión previa, se sintetizó la
doctrina de este tribunal sobre la suspensión provisional en el contexto del
proceso administrativo. Cumplida esta tarea se dio cuenta de la doctrina de la
CIDH y de este tribunal sobre la interpretación del artículo 23 de la CADH,
precisando y reiterando la regla según la cual la doctrina de la CIDH, sin la
República de Colombia no ha sido parte del caso, no es vinculante, pero sí
relevante.
4.10.4. Con
fundamento en los anteriores elementos de juicio se procedió a seguir la
interpretación reiterada de este tribunal y, conforme a ella, a declarar
exequible la norma demandada, sin ningún condicionamiento.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES,
por el cargo analizado, los artículos 157 de la Ley 734 de 2002, “Por la
cual se expide el Código Disciplinario Único” y 217 de la Ley 1952 de 2019,
“Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la
Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas
con el derecho disciplinario”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, y
archívese el expediente.
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de
voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de
voto
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento
aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de
voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folios 14 a 19 del cuaderno principal.
[2] El concepto técnico fue elaborado por el ciudadano Álvaro
Sarmiento Guacaneme, en su condición de Coordinador del Área de Derecho
Administrativo del Consultorio Jurídico de la Universidad del Rosario. Folios
48 a 55 del cuaderno principal.
[3] Folios 56 a 72 del cuaderno principal.
[4] Interviene la ciudadana María Piedad Montaña Perdomo, en su condición de Jefe de la Oficina
Asesora Jurídica (e) del Ministerio del Interior.
Folios 73 a 74 del cuaderno principal.
[5] Interviene la ciudadana
Adriana Marcela Ortega Moreno, en su condición de apoderada del Departamento
Administrativo de la Función Pública. Folios
79 a 84 del cuaderno principal.
[6] El concepto técnico fue rendido por ciudadano Carlos
Eduardo Martínez Noguera, en su condición de Director de Consultorios Jurídicos
y Centro de Conciliación “Eduardo Alvarado Hurtado” de la Universidad de Nariño.
Folios 84 a 95 del cuaderno principal.
[7] El concepto técnico está suscrito por el ciudadano Luquegi Gil Neira, en su condición de Decano de
la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia. Folios 123 a 125 del cuaderno principal.
[8] Folios 98 a 119 del cuaderno principal.
[9] La expresión: “será responsabilidad personal del
funcionario competente”, fue declarada exequible en la Sentencia C-908 de
2013, luego de juzgar que ella no es incompatible con los artículos 13 y 90 de
la Constitución, en la medida en que dicha responsabilidad, conforme a una
interpretación razonable se refiere a la responsabilidad disciplinaria y no a
la responsabilidad patrimonial. Aunque esta interpretación de la norma legal no
se hace explícita en la decisión, hace parte de la ratio de la misma,
como puede constatarse en los fundamentos jurídicos 23, 24 y 25.
[10] Este artículo fue declarado exequible en la Sentencia C-450
de 2003 de manera condicionada. En la decisión se fija, de manera explícita, la
siguiente condición interpretativa: “en el entendido de que el acto que ordene
la prórroga debe reunir también los requisitos establecidos en este artículo
para la suspensión inicial y la segunda prórroga sólo procede si el fallo de
primera o única instancia fue sancionatorio”. Este condicionamiento se funda en
el análisis de la proporcionalidad de la norma legal (fundamento jurídico 6).
Además, se examinan cuatro cuestiones, relativas a 1) la presunción de
inocencia y el debido proceso (art. 29 CP), 2) las garantías de defensa y
contradicción (art. 29 CP), 3) el derecho al buen nombre del servidor público
(art. 15 CP) y 4) el derecho a recibir una remuneración mínima, vital y móvil
(art. 53 CP). El análisis de estas cuestiones concluye que la norma demandada
no vulnera ninguna de las normas constitucionales previstas en tales artículos.
[11] Folios 1 a 8 del cuaderno principal.
[12]
Sentencia C-028 de 2006, reiterada en Sentencias SU-712 de 2013, C-500 de 2014
y SU-355 de 2015.
[13] Caso López Mendoza Vs. Venezuela.
[14] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, C.P. CÉSAR PALOMINO CORTÉS, sentencia del 15 de noviembre de
2017, radicado No. 1100132500020140036000 y No. interno 1131-2014.
[15] Se dijo por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, C.P. CESAR PALOMINO CORTÈS, sentencia del 15 de
noviembre de 2017, radicado No. 1100132500020140036000 y No. interno 1131-2014,
que: “el criterio integrador plasmado por la Corte Constitucional en
Sentencia C028 del 2006, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado considera que, de acuerdo con la ratio decidendi de
este pronunciamiento, la regla jurisprudencial que de allí se desprende es que
la competencia que se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación para
investigar y sancionar disciplinariamente a funcionarios públicos de elección
popular se ajusta al artículo 23.2 de la CADH solo en cuanto que la actuación
del órgano de control se encamine a prevenir hechos de corrupción o a conjurar
actos de servidores públicos que promuevan y constituyan casos reprochables de
corrupción, función que desarrolla en cumplimiento de los fines previstos
internacionalmente, entre ellos, la obligación adquirida por el Estado
Colombiano en tratados de lucha contra la corrupción”.
[16] Ver infra 4.2.1.
[17] Párrafo 175 y siguientes.
[18] Supra 2.1.
[19] Esta ley, cuyo título es: “Por medio de
la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de
2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el
derecho disciplinario”, afecta la vigencia de la norma sub examine, en
la medida en que la deroga. En efecto, en su artículo 265, relativo a la
vigencia y derogatoria, se advierte que la nueva ley entrará a regir cuatro
meses después de su sanción y publicación y que deroga la Ley 734 de 2002. En
cuanto atañe a la norma que ahora se examina, el inciso segundo del precitado
artículo, la vigencia se rige por una regla diferente, pues en lugar de los
cuatro meses antedichos, empieza 18 meses después de la sanción y publicación
de la misma, por tratarse de una norma relativa al procedimiento disciplinario.
[20] Supra II, notas 9 y 10.
[21] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Respecto de la decisión
de esta sentencia no se presentaron ni salvamentos ni aclaraciones de voto.
[22] Fundamento jurídico 2 de la sentencia.
[23] M.P. Alberto Rojas Ríos. Respecto de esta sentencia salvó
su voto el Magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez, por considerar que la
demanda carecía de certeza, ya que el cargo se basó en una interpretación
subjetiva del demandante que no corresponde a la norma demandada, razón por la
cual la decisión ha debido ser inhibitoria. La Magistrada María Victoria Calle
Correa aclaró su voto, dado que comparte la decisión de exequibilidad, pero
discrepa de su ratio, en la medida en que no comparte la limitación que
la mayoría hace de la responsabilidad personal, a la que entiende
exclusivamente como responsabilidad disciplinaria. A su juicio, la
responsabilidad personal también comporta la responsabilidad penal e incluso
patrimonial del funcionario, e incluso la responsabilidad patrimonial del
Estado.
[24] Supra 2.1.1.
[25] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Respecto de la decisión de esta
sentencia no se presentaron ni salvamentos ni aclaraciones de voto.
[26] “ARTÍCULO 46. SUSPENSION PROVISIONAL. Es la separación
temporal del funcionario en el ejercicio de su cargo, que el superior decreta
mediante acto administrativo motivado en razón a encontrarse en curso una
investigación disciplinaria cuya sanción sea la destitución. En este evento la
suspensión no podrá exceder de los ciento veinte (120) días calendario al cabo
de los cuales, si no se ha concluido el proceso disciplinario, el suspendido se
reintegrará automáticamente al servicio, pero los haberes dejados de percibir
sólo le serán reintegrados al producirse fallo absolutorio.”
[27] M.P. Fabio Morón Díaz. Respecto de la decisión de esta
sentencia no se presentaron ni salvamentos ni aclaraciones de voto.
[28] “ARTÍCULO 92. SUSPENSION PROVISIONAL. La
suspensión provisional se decretará por acto administrativo debidamente
motivado por el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario, Inpec, el Director Regional o el Director del establecimiento
carcelario en los siguientes casos:
1. En flagrancia de falta gravísima.
2. Cuando de las pruebas allegadas
dentro de las investigaciones se colija que los hechos constituyen falta grave
o gravísima que ameritan la sanción de suspensión o destitución del implicado,
el funcionario competente podrá decretar la suspensión provisional
oficiosamente o por solicitud del investigador.”
[29] M.P. Alejandro Martínez Caballero. Tanto la aclaración de
voto del Magistrado Hernando Herrera Vergara como el salvamento de voto de los
Magistrados José Gregorio Hernández Galindo y Julio César Ortiz Gutiérrez, son
irrelevantes para el caso sub judice, en la medida en que tienen que ver
con una decisión diferente a la de declarar exequible el artículo 115 de la Ley
200 de 1995.
[30] “ARTICULO 115. SUSPENSION PROVISIONAL.
Cuando la investigación verse sobre faltas gravísimas o graves, el nominador,
por su iniciativa o a solicitud de quien adelanta la investigación, o el
funcionario competente para ejecutar la sanción a solicitud del Procurador
General de la Nación, o de quien delegue, podrán ordenar la suspensión
provisional del investigado por el término de tres (3) meses, prorrogable hasta
por otros tres (3) meses, siempre y cuando existan serios elementos de juicio
que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o servicio
facilita la interferencia del presunto autor de la falta en el trámite normal
de la investigación o ante la posibilidad de la continuidad o reiteración de la
falta.
El auto que ordene o solicite la
suspensión provisional será motivado, tendrá vigencia inmediata y contra él no
procede recurso alguno.”
[31] En este caso se estudian dos demandas acumuladas,
contenidas en los Expedientes D-1067 y D-1076.
[32] Artículo 217. Suspensión provisional. Durante
la investigación disciplinaria o el juzgamiento por faltas calificadas como
gravísimas o graves, el funcionario el funcionario que la esté adelantando
podrá ordenar motivadamente la suspensión provisional del servidor público, sin
derecho a remuneración alguna, siempre y cuando se evidencien serios elementos
de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo, función o
servicio público posibilita la interferencia del autor de la falta en el
trámite de la investigación o permite que continúe cometiéndola o que la
reitere. // El término de la suspensión provisional será de tres meses,
prorrogable hasta en otro tanto. Dicha suspensión podrá prorrogarse por otros
tres meses, una vez proferido el fallo de primera o única instancia. // El auto
que decreta la suspensión provisional y las decisiones de prórroga serán objeto
de consulta, sin perjuicio de su inmediato cumplimiento. // Para los efectos propios de la consulta, el
funcionario remitirá de inmediato el proceso al superior, previa comunicación
de la decisión al afectado. // Recibido el expediente, el superior dispondrá
que permanezca en secretaría por el término de tres días, durante los cuales el
disciplinado podrá presentar alegaciones en su favor, acompañadas de las
pruebas en que las sustente. Vencido dicho término, se decidirá dentro de los
diez días siguientes. // Cuando desaparezcan los motivos que dieron lugar a la
medida, la suspensión provisional deberá ser revocada en cualquier momento por
quien la profirió, o por el superior funcional del funcionario competente dictar
el fallo de primera instancia. // Parágrafo. Cuando la sanción impuesta fuere
suspensión e inhabilidad o únicamente de suspensión, para su cumplimiento se
tendrá en el lapso en que disciplinado permaneció suspendido provisionalmente.
la sanción fuere suspensión inferior al término de la aplicada
provisionalmente, tendrá derecho a percibir la diferencia.
[33] En efecto, todos los incisos, salvo el tercero, y el
parágrafo, son idénticos. Existe una diferencia en el tercer inciso, pues en el
enunciado anterior se precisa cómo será la responsabilidad del funcionario que
decreta la suspensión y se regula, además de la consulta, el recurso de
reposición, mientras que en el nuevo enunciado no se alude a dicha
responsabilidad y sólo se regula la consulta. En todo caso, esta diferencia no
resulta trascendente para la cuestión que se analiza en este caso, que es la de
la competencia del operador disciplinario para decretar la suspensión
provisional respecto de servidores públicos de elección popular, a la luz del
artículo 23 de la CADH.
[34] Ver, entre otras, las Sentencias C-539 de 1999, C-595 de
2010, C-105 de 2013, C-814 de 2014, C-291 de 2015, C-257 de 2016 y C-010 de
2018.
[35] Sentencia C-010 de 2018, fundamento jurídico 30.
[36] Sentencia C-1017 de 2012, fundamento jurídico 6.10.
[37] A la circunstancia de que el caso se inscribía en la
hipótesis en comento, este tribunal agregó la de que la integración de la
unidad normativa en el caso que entonces juzgaba, “asegura, entre otros, los
principios de seguridad jurídica y economía procesal, pues mantiene la
uniformidad del ordenamiento jurídico y evita el desgaste de la administración
de justicia con una nueva demanda que formule el mismo problema de
inconstitucionalidad”.
[38] Este artículo de la CADH, conforme a lo
dispuesto en el inciso primero del artículo 93 de la Carta, hace parte del
bloque de constitucionalidad en sentido estricto.
[39] Fundamento jurídico 1.
[40] Fundamento jurídico 4.
[41] Artículo 1 de la Ley 734 de 2002 y 2 de la Ley 1952 de 2019.
[42] Artículo 2 de la Ley 734 de 2002 y 2 de la Ley 1952 de
2019.
[43] Ibídem.
[44] El poder disciplinario preferente, al tenor de lo previsto
en los artículos 3 de la Ley 734 de 2002 y 3 de la Ley 1952 de 2019, permite a
quien lo ejerce “iniciar, proseguir
o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos
de control disciplinario interno de las entidades públicas” y, además, asumir
el conocimiento del “proceso en segunda instancia”.
[45] Ibíd.
[46] Artículos 25 y 53 de la Ley 734 de 2002 y 25 de la Ley 1952
de 2019.
[47] Artículos 53 de la Ley 734 de 2002 y 70 de la Ley 1952 de
2019.
[48] Así lo hacen los artículos 53 de la Ley 734 de 2002 y 70 de
la Ley 1952 de 2019, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 53. SUJETOS
DISCIPLINABLES. <Artículo modificado por el artículo 44 de la Ley 1474
de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> El presente régimen se aplica a
los particulares que cumplan labores de interventoría o supervisión en los
contratos estatales; también a quienes ejerzan funciones públicas, de manera
permanente o transitoria, en lo que tienen que ver con estas, y a quienes
administren recursos públicos u oficiales. // Se entiende que ejerce función
pública aquel particular que, por disposición legal, acto administrativo,
convenio o contrato, realice funciones administrativas o actividades propias de
los órganos del Estado, que permiten el cumplimiento de los cometidos
estatales, así como el que ejerce la facultad sancionadora del Estado; lo que
se acreditará, entre otras manifestaciones, cada vez que ordene o señale
conductas, expida actos unilaterales o ejerza poderes coercitivos. // Administran
recursos públicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o
disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto
de las entidades públicas o que estas últimas han destinado para su utilización
con fines específicos. // No serán disciplinables aquellos particulares que
presten servicios públicos, salvo que en ejercicio de dichas actividades
desempeñen funciones públicas, evento en el cual resultarán destinatarios de
las normas disciplinarias. // <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> Cuando
se trate de personas jurídicas la responsabilidad disciplinaria será exigible
del representante legal o de los miembros de la Junta Directiva.” // “Artículo
70. Sujetos disciplinables. El presente régimen se aplica a los particulares
que ejerzan funciones públicas de manera permanente o transitoria; que
administren recursos públicos; que cumplan labores de interventoría o supervisión
en los contratos estatales y a los auxiliares de la justicia. // Los auxiliares
de la justicia serán disciplinables conforme a este Código, sin perjuicio del
poder correctivo del juez ante cuyo despacho intervengan. // Se entiende que
ejerce función pública aquel particular que, por disposición legal, acto
administrativo, convenio o contrato, desarrolle o realice prerrogativas exclusivas
de los órganos del Estado. No serán disciplinables aquellos particulares que
presten servicios públicos, salvo que en ejercicio de dichas actividades
desempeñen funciones públicas, evento en el, cual resultarán destinatarios de
las normas disciplinarias. // Administran recursos públicos aquellos
particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas
parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades
públicas o que estas últimas han. destinado para su utilización con fines
específicos. // Cuando se trate de personas jurídicas la responsabilidad
disciplinaria será exigible tanto al representante legal como a los miembros de
la Junta Directiva, según el caso.”
[49] En cuanto a los indígenas, el artículo 25 de la Ley 734 de
2002 se refiere a ellos como destinatarios del CDU explícitamente cuando
“administren recursos del Estado”. El artículo 25 de la Ley 1952 de 2019,
además de mantener dicha referencia expresa, agrega la de que “ejerzan
funciones públicas”.
[50] Esto en concordancia con el artículo 38 de la Ley 489 de
1998.
[51] Este lapso puede ser prorrogado hasta dos veces: la primera
antes de dictarse el fallo de primera o única instancia y la segunda después de
haber ocurrido esto. En ambos casos las prórrogas serán de tres meses y,
conforme al condicionamiento hecho en la Sentencia C-450 de 2003 (Supra nota 10
y fundamento 4.2.1.1.1.), la decisión de prorrogar la suspensión, en ambos
eventos, deberá reunir los mismos requisitos previstos para decretarla
inicialmente y, para poder tomarse después del fallo, éste debe haber sido
sancionatorio.
[52] Así se establece a partir de su ubicación en la estructura
del CDU. En la Ley 734 de 2002 hace parte del Libro IV: Procedimiento
Disciplinario, Título IX: Procedimiento ordinario, Capítulo segundo:
Investigación disciplinaria. En la Ley 1952 se encuentra en el Libro IV:
Procedimiento Disciplinario, Título IX: Procedimiento, Capítulo III: Suspensión
provisional y otras medidas.
[53] Fundamento jurídico 1.
[54] El vocablo suspensión, en el contexto del CDU se emplea
para referirse a dos instituciones diferentes. En primer lugar, se usa, como se
advierte en los dos enunciados que contienen la norma sub examine, para
referirse a una medida provisional, que se dicta durante el trámite del proceso
disciplinario y que no comporta definición alguna sobre la responsabilidad
disciplinaria del procesado. En segundo lugar se emplea para designar dos tipos
de sanciones: 1) la de suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad
especial, que se aplica cuando se cometen faltas graves dolosas o gravísimas
culposas (art. 44, num. 2 de la Ley 734 de 2002 y art. 48 num. 3 y 4 de la Ley
1952 de 2019), y 2) la de suspensión en el ejercicio del cargo, prevista para
faltas graves culposas (art. 44, num. 3 de la Ley 734 de 2002 y art. 48 num. 5
de la Ley 1952 de 2019).
[55] Según lo previsto en el artículo 157 de la Ley 734 de 2002,
contra el acto que ordena la suspensión provisional procede el recurso de
reposición, si se dicta en procesos de única instancia, o la consulta, si se
profiere en el trámite de la primera instancia. En este punto se manifiesta la
única diferencia entre el enunciado del artículo 157 de la Ley 734 de 2002 y el
del artículo 217 de la Ley 1952 de 2019, pues en este último se prevé que tanto
el acto que decreta la suspensión provisional como su prórroga serán objeto de
consulta.
[56] La circunstancia de que se trate de un acto que no define
la responsabilidad disciplinaria del procesado y, por tanto, incapaz del
culminar la actuación, puede hacer complejo el considerar que su control
corresponda a la jurisdicción contencioso administrativa en el trámite de un proceso
ordinario. No obstante, como se verá más tarde, de esto no se sigue que el acto
carezca de control judicial, ya que, al estar en juego los derechos
fundamentales del procesado, la acción de tutela procedería para tal propósito.
[57] Por razón de este contexto, no se consideran sentencias
como la T-029 de 2007, en la cual se analiza una medida de suspensión
provisional adoptada en un proceso de responsabilidad fiscal.
[58] En este caso se controla la decisión de suspender
provisionalmente al Alcalde (también provisional) del Municipio de El Roble
(Departamento de Sucre), tomada por el Procurador Provincial de Sincelejo. A
partir de los hechos probados, este tribunal planteó el siguiente problema
jurídico: “[…] procede esta Sala a resolver dos asuntos relativos al debido
proceso disciplinario: primero, si la facultad de adelantar investigaciones
disciplinarias por parte de los delegados o agentes del Ministerio Público,
incluye la de imponer la medida provisional de suspensión, o si se requiere
delegación específica del Procurador General de la Nación; segundo, si el
investigado tiene derecho a ser oído por quien lo investiga, antes de ser
objeto de la medida.”
[59] Fundamento jurídico 1.
[60] Para este propósito, aunque no sea esta la ratio de
la decisión, este tribunal hizo dos distinciones relevantes: 1) la de la
suspensión provisional y la suspensión sanción (supra nota 53) y 2) la de la
suspensión provisional como medida cautelar propia del proceso disciplinario y
la competencia constitucional atribuida exclusivamente al Procurador General de
la Nación por el artículo 278.1 de la Carta.
[61] En este caso se controla la decisión de suspender
provisionalmente al Alcalde del Distrito de Santa Marta y a otro servidor
público, tomada por el Viceprocurador General de la Nación.
[62] En este caso se controla la decisión de suspender
provisionalmente a un Senador de la República, adoptada por el Procurador
General de la Nación.
[63] Fundamento jurídico 3.
[64] En este caso se controla la decisión de suspender al
Director General de CARSUCRE, adoptada por el Viceprocurador General de la
Nación.
[65] No se cuestiona la competencia de la Procuraduría General
de la Nación para ordenar la suspensión del servidor público, sino la del
funcionario de esta entidad que puede hacerlo.
[66] En este caso se controla la decisión de suspender al
Alcalde de Villavicencio, ordenada por los Procuradores Primero y Segundo
Delegados para la Vigilancia Administrativa. El proceso disciplinario que se le
sigue a este servidor público surge a partir de la revocatoria de una decisión
previa de archivo.
[67] Esta reiteración se hace, en el fundamento jurídico 3, a
partir de citas de las Sentencias C-450 de 2003, C-406 de 1995, C-280 de 1996 y
C-1076 de 2002. De esta última, de la hasta ahora no se había dado cuenta, trae
la síntesis que hace este tribunal de su doctrina, en los siguientes términos:
“En el mismo orden de ideas la Corte
ha sostenido que la figura de la suspensión provisional, en materia
disciplinaria, es una medida conforme con la Carta Política por cuanto su
finalidad es la evitar interferencias nocivas del presunto autor de una falta
grave o gravísima en el curso de una investigación que se está adelantando en
su contra o impedir que la continúe cometido, y en consecuencia, la institución
procesal se incardina en la salvaguarda del interés general. No obstante, las
importantes consecuencias patrimoniales, personales y profesionales, de todo
orden, que su aplicación conlleva para el disciplinado, conducen a enfatizar la
vigencia de los límites temporales y materiales que deben respetarse al momento
de su aplicación, por parte de la autoridad competente, y por supuesto, a que
los efectos que aquélla produce sean conformes con la Constitución.”
[68] Este análisis se hace sobre la base del análisis de la
Sentencia SU-201 de 1994.
[69]
Ver la sentencia T-1093/04 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[70] De esta decisión se aparta, por medio de un salvamento de
voto el Magistrado Jaime Araújo Rentería, por considerar que la mayoría pasó
por alto que en este caso se trataba de tres procesos y, en consecuencia,
disponer la anulación de todas las actuaciones, pese a que en algunas de ellas
no había ninguna irregularidad.
[71] En este caso se controla la decisión de suspender al
Gobernador del Casanare, ordenada por el Procurador Delegado para la
Descentralización y las Entidades Territoriales. Esta decisión fue objeto de
consulta ante la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación,
que la revocó. Posteriormente, el Procurador Delegado para la Descentralización
y las Entidades Territoriales ordenó, por segunda vez, la suspensión del
susodicho gobernador. Al tramitarse la consulta, los miembros de la Sala
Disciplinaria manifestaron estar impedidos para resolverla. Este impedimento
fue aceptado por el Procurador General de la Nación, que asignó la tarea de
resolver la consulta a otros procuradores delegados, quienes confirmaron la
decisión, con el salvamento de voto de la Procuradora Primera Delegada para la
Vigilancia Administrativa.
[72] Fundamento jurídico 3.7.
[73] Fundamento jurídico 5.3.1.
[74] Fundamentos jurídicos 5.2.3. y 5.2.4.
[75] Supra 4.2.1.
[76] Supra 4.4.
[77] Esta síntesis se hace por motivos metodológicos, pues
permite apreciar de manera breve el resultado de la experiencia y del análisis
de este tribunal en las últimas décadas.
[78] Supra 4.2.1.2.1., 4.4.4.6. y 4.4.2.
[79] Supra 4.2.1.2.2. y 4.4.2.
[80] Supra 4.4.2.
[81] Supra 4.4.3.
[82] Supra 4.4.3.
[83] Supra 4.4.4.
[84] Las opiniones consultivas son la respuesta que da la CIDH a
los interrogantes que le plantea algún estado parte del sistema, en torno a
dudas que albergue sobre la interpretación de normas jurídicas. Conforme a la
opinión consultiva OC-01 de 1982, esta competencia “puede ejercerse, en
general, sobre toda disposición, concerniente a la protección de los derechos
humanos, de cualquier tratado internacional aplicable en los Estados
americanos, con independencia de que sea bilateral o multilateral, de cuál sea
su objeto principal o de que sean o puedan ser partes del mismo Estados ajenos
al sistema interamericano.”
[85] Los casos contenciosos surgen de la queja que una persona
presenta contra un estado parte del sistema, que se tramita primero ante la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos y que, de no resolverse en este
foro, es llevada por tal comisión, por medio de una demanda contra el estado, a
la Corte. Por tratarse de un caso concreto, además de la circunstancia de que
el litigio se funda en hechos y medios de prueba, la interpretación que hace la
CIDH se hace sobre la base del caso y de su contexto.
[86] A la fecha de esta sentencia, la CIDH había rendido 25
opiniones consultivas, las cuales pueden consultarse en el siguiente enlace: http://www.corteidh.or.cr/cf/Jurisprudencia2/busqueda_opiniones_consultivas.cfm?lang=es
[87] Carlos Escaleras Mejía era candidato para el cargo de
Alcalde del Municipio de Tocoa por el Partido Unificación Democrática, para las
elecciones de 1997. El 18 de octubre de ese año fue asesinado con disparos por
la espalda. La CIDH declaró responsable internacionalmente al Estado de
Honduras, por no haber evitado este asesinato. En cuanto a la interpretación
del artículo 23 de la CADH, precisó: 1) que los derechos políticos tienen una
doble dimensión: la individual, que se predica de quien aspira a ser elegido, y
la colectiva, relativa a la participación de los electores; y 2) que los
derechos políticos “implican una oportunidad real de ejercer el cargo”.
[88] Ángel Pacheco León era candidato a primer diputado por el
Partido Nacional de Honduras. Dos días antes de las elecciones, el 23 de
noviembre de 2011, fue asesinado con armas de fuego cuando se disponía a entrar
a su casa en compañía de su hijo. La CIDH declaró, por el mismo motivo que en
el caso anterior la responsabilidad del Estado de Honduras. En cuanto a la
interpretación del artículo 23 de la CADH, reiteró que una de las formas de
garantizar los derechos políticos por parte del Estado, es la de evitar ataques
contra su vida, en especial cuando sobre ella existe alguna amenaza.
[89] Ana Teresa Yarce era una defensora de derechos humanos de
la Comuna 13 del Municipio de Medellín que, luego de ser detenida sin orden
judicial en el año 2002, fue liberada. El 6 de octubre de 2004, mientras
desayunaba con su hija, fue asesinada con arma de fuego. En este caso también
se trata de otros hechos relativos a otros defensores de derechos humanos,
aunque ninguno de ellos fue, como la señora Yarce, asesinado. Si bien el caso
no realiza una interpretación explícita del artículo 23 de la CADH, en algunos
apartes destaca que al haberse limitado la libertad de locomoción de las
líderes sociales se afectó su capacidad para seguir defendiendo los derechos
humanos, con lo cual se restringió su actividad política.
[90] La persona “B.A.”, denominación que se emplea en la
sentencia para proteger su identidad, se desempeñaba como defensora de derechos
humanos en el Municipio de Santa Lucía Cotzumalguapa. En ejercicio de su
actividad recibió amenazas y sufrió dos experiencias difíciles. La primera fue
la de encontrar asesinado en la calle a su padre, denominado “A.A.”, el 20 de
diciembre de 2004. La segunda fue la de haber sufrido un supuesto atentado el
14 de enero de 2005, mientras transitaba por la vía que une el referido
municipio y Escuinttla. En este caso la CIDH absolvió al Estado, en lo relativo
al artículo 23 de la CADH, porque no encontró elementos probatorios que
demostrasen que este conocía de las amenazas que se cernían sobre la víctima.
[91] Carlos Luna López fue asesinado con arma de fuego el 18 de
mayo de 1998, cuando salía de una sesión de la Corporación Municipal de
Catacamas, en compañía de la secretaria de la misma y de un regidor municipal.
Como en el caso anterior, la CIDH absolvió al Estado, en lo relativo al artículo
23 de la CADH, porque no encontró elementos probatorios que demostrasen que
este conocía de las amenazas que se cernían sobre la víctima.
[92] Manuel Cepeda Vargas era un comunicador social y líder del
Partido Comunista Colombiano, que había sido elegido como Representante a la
Cámara para el período 1991-1994 y como Senador de la República para el período
1994-1998, que fue asesinado el 9 de agosto de 1994, cuando se dirigía al
Congreso de la República. En este caso la declaración de responsabilidad internacional
de Colombia, se funda en que el Estado no evitó esta muerte. En cuanto a la
interpretación del artículo 23 de la CADH se destaca que este asesinato
limitaba la participación del grupo político que esta persona representaba.
[93] Florencio Chitay Nech fue un indígena maya que resultó
elegido como concejal del Municipio San Martín Jilotepeque, como candidato del
Partido Democracia Cristiana. En su condición de concejal tuvo que asumir la
alcaldía, como consecuencia de la desaparición forzada del alcalde titular. En
este cargo, recibió amenazas y el 1 de abril de 1981 fue víctima de
desaparición forzada. La declaración de responsabilidad del Estado de Guatemala
se funda en no haber evitado este crimen. En cuanto a la interpretación del
artículo 23 de la CADH, la sentencia se centra en su primer numeral, para decir
que en este caso se afectó tanto la participación de un líder indígena en las
tareas propias del gobierno, como la representación de su grupo en el mismo,
con lo que de ello se sigue en materia de inclusión, autodeterminación y
desarrollo de la comunidad de la que el desaparecido hacía parte.
[94] Rocío San Miguel Sosa tenía un contrato laboral con el Consejo
Nacional de Fronteras, organismo adscrito al Ministerio de Relaciones
Exteriores de Venezuela, el cual fue terminado de manera arbitraria. Dicha
terminación ocurrió en represalia a su conducta de haber firmado como
consecuencia de por haber firmado una solicitud de referéndum revocatorio del
mandato del entonces Presidente de la República Hugo Cháves Frías en diciembre
de 2003. El nombre de esta ciudadana y de otras apareció en la llamada “lista
Tascón”. La ratio de la decisión de declarar internacionalmente
responsable al Estado, a partir de la interpretación del artículo 23 de la
CADH, fue la de que el ejercicio de los derechos políticos no puede implicar
represalias o tratos discriminatorios para las personas, por el mero hecho de
participar en mecanismos democráticos como la solicitud de revocatoria de
mandato.
[95] María Nina Lupe del Rosario Andrade Salmón, que había sido
elegida como concejal del Municipio de La Paz en 1995, fue elegida alcalde del
mismo el 7 de junio de 1999, para terminar el período, hasta el 6 de febrero de
2000. Contra ella se adelantaron tres procesos: el caso Galder, el caso
Luminarias Chinas y el caso Quaglio. Del primero fue sobreseída. El segundo
estaba en trámite al momento de la sentencia. En el tercero fue condenada por
“conducta antieconómica”. En el trámite de estos procesos fue varias veces
privada de su libertad, en desarrollo de medidas cautelares o preventivas. En
este caso se declara la responsabilidad del Estado porque hubo demoras
injustificadas en el trámite de los procesos penales. En su voto concurrente el
juez Humberto Sierra Porto, precisa que se vulnera el artículo 23 de la CADH
cuando el único móvil de la investigación penal es “limitar o suspender la
posibilidad de una persona o un grupo para participar en el gobierno”.
[96] Adán Guillermo López Lone fue un Juez de Sentencia del
Tribunal de Sentencia en San Pedro Sula, cargo del cual fue destituido el 30 de
junio de 2010. Su destitución fue el resultado del proceso disciplinario que se
adelantó por haber participado en una manifestación en espera del Presidente
Zelaya el 5 de julio de 2009, en la cual sufrió una fractura en la pierna
izquierda como consecuencia de una estampida humana. La noticia de su
participación y de su lesión fue dada por la prensa. La CIDH, al interpretar la
CADH, estableció que si bien era legítimo que se restringiese la participación
política de funcionarios públicos, en contextos como el de Honduras en ese
momento, en el que era el escenario de una crisis, esta restricción no era
aplicable.
[97] En noviembre y diciembre de 2004, el Congreso decidió cesar
a los magistrados del Tribunal Constitucional y de la Corte Suprema de
Justicia. En este caso se estudia lo relativo a esta última, que implicó la
remoción de los 27 magistrados titulares y la designación de nuevos
magistrados, cuatro de los cuales estaban entre los titulares. Uno de estos
cuatro, el Magistrado Bermeo Castillo no aceptó el nuevo nombramiento. En lo
que tiene que ver con el artículo 23 de la CADH, la CIDH precisó que en este
caso se lo había violado por parte del Estado, dado que se había afectado de
manera arbitraria la permanencia en el ejercicio de la función judicial.
[98]
Leopoldo López Mendoza fue sancionado con la inhabilitación para el ejercicio
de funciones públicas, por tres y seis años, por medio de resoluciones del 24
de agosto y del 26 de septiembre de 2005, respectivamente. Estas resoluciones
fueron dictadas por el Contralor General, dentro de procesos de control fiscal.
El 21 de julio de 2008 el Consejo Nacional Electoral (CNE) aprobó unas normas
para regular la postulación de candidatos a cargos de elección popular en
noviembre de 2008, en las cuales se preveía que no podrían optar a dicha
elección quienes estuvieren sometidos a la sanción de inhabilitación. Por este
motivo, López no pudo inscribirse como candidato a dichas elecciones. Al
estudiar la limitación al derecho a ser elegido de López y, por ende, al
interpretar el artículo 23 de la CADH, la CIDH, “refiriéndose específicamente
al caso concreto que tiene ante sí”, interpreta que al haberse impuesto una
restricción por vía de sanción, por una autoridad que no era un juez
competente, ni haberse hecho en una condena en un proceso penal, el Estado
compromete su responsabilidad internacional. El Juez Diego García-Sayán
advierte, en su voto concurrente, que lo hecho en esta sentencia fue una
interpretación literal del artículo, que de no ser complementada, “podría
conducir a conclusiones equívocas si se proyectara más allá del caso”. Ante
este riesgo propone una interpretación comprehensiva, que tenga en cuenta otros
instrumentos internacionales que regulan la restricción de los derechos
políticos, en los siguientes términos: “se puede concluir que el término “exclusivamente”
contenido en el artículo 23.2 de la Convención no remite a una lista
taxativa de posibles causales para la restricción o reglamentación de los
derechos políticos. Asímismo que el concepto “condena, por juez competente, en
proceso penal” no necesariamente supone que ése sea el único tipo de proceso
que puede ser utilizado para imponer una restricción.” El Juez Eduardo Vio
Grossi, también por medio de un voto concurrente, sostiene lo contrario, es
decir, que dichas causales sí son taxativas.
[99] María Cristina Reverón Trujillo, que había sido designada
de manera provisoria como Juez de Primera Instancia de lo Penal, fue destituida
de su cargo con el argumento de haber cometido ilícitos disciplinarios. En este
caso la CIDH encontró que la destitución había sido irregular y, en lo que
atañe al artículo 23 de la CADH, advirtió que el acceso a un cargo público en
condiciones de igualdad implica que los criterios y procedimientos para el
nombramiento, el ascenso, la suspensión y la destitución, sean razonables y
objetivos.
[100] Juan Carlos Apitz Barbera, que ocupaba de manera provisoria
el cargo de Magistrado de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo,
fue destituido de él por la presunta comisión de un error judicial inexcusable.
La interpretación que hace la CIDH del artículo 23 de la CADH, en el contexto
de la destitución de varios jueces, que fundaban su decisión en una posición
razonada, fue la de que, como se acaba de decir al hacer referencia al caso
anterior, los criterios y procedimientos para la destitución deben ser
razonables y objetivos.
[101] Luego de adelantarse un juicio político por el Congreso, se
decidió destituir a tres magistrados del Tribunal Constitucional (Manuel
Aguirre Roca, Guillermo Rey Terry y Delia Revoredo Marsano). Además de
cuestionar la irregularidad del proceso de destitución, la CIDH, a partir de su
interpretación del artículo 23 de la CADH, destacó que el acceso a la función
pública debe darse en condiciones de igualdad.
[102] Los Pueblos Kaliña y Lokono, denominados
“Pueblos del Bajo Marowijne” tienen un conflicto en torno a lo que
denominan sus territorios ancestrales. En los territorios del conflicto,
convergen otros intereses como los ecológicos (allí quedan tres reservas
naturales), los mineros (hay minas de bauxita) y los de vivienda de no
indígenas (hay asentamientos urbanos, como parcelaciones). En este caso la CIDH
declara la responsabilidad del Estado, por la ausencia de un marco normativo
interno que permitiera reconocer la personalidad jurídica de estos pueblos, su
propiedad y su derecho a la consulta previa. En cuanto a la interpretación del
artículo 23 de la CADH, se precisa que la no regulación de las antedichas
materias, impide la participación política efectiva de tales comunidades en los
asuntos que les atañen.
[103] El Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku, que se encuentra en
la Provincia de Pastaza, tuvo un conflicto relacionado con la exploración y eventual
explotación de petróleo en lo que denominan su territorio ancestral. Si bien el
caso se centra en la consulta previa, la CIDH alude al artículo 23 de la CADH,
para advertir que el acceso a la información es un elemento necesario para un
adecuado control democrático de la gestión estatal.
[104] Jorge Castañeda Gutman solicitó a la autoridad electoral
ser inscrito como candidato a la Presidencia de la República, para las
elecciones del año 2006. La respuesta a esta solicitud fue negativa, porque
sólo los partidos políticos nacionales pueden solicitar dicha inscripción. En
cuanto atañe a la interpretación del artículo 23 de la CADH, la CIDH destacó
que el fijar requisitos para ejercer los derechos políticos no implica per
se una restricción incompatible con la Convención, sobre todo si éstos
responden a criterios de legalidad, necesidad y proporcionalidad.
[105] Yatama es la sigla de la Organización Indígena Yapti Tasba
Masraka Nanih Asla Takanka. Esta organización pretendía participar en las
elecciones, pero no pudo hacerlo, en la medida en que la ley electoral sólo le
permite dicha participación a los partidos políticos. El intento de la
organización de ser reconocida como partido político fue infructuoso, pues la
solicitud que hizo en este sentido le fue negada. La CIDH, dadas las
particularidades de este caso, señaló que el artículo 23 de la CADH debe
interpretarse considerando la situación de debilidad o desvalimiento en que se
encuentran los integrantes del grupo que aspira a participar en las elecciones.
[106] De los casos en mención el más próximo al fenómeno que ahora se
estudia es el de Andrade, en el cual se priva de su libertad, como medida
cautelar en el contexto de un proceso penal, a un servidor público de elección
popular. El caso López Mendoza, en el que se estudia una sanción de
inhabilitación y no una medida cautelar como la suspensión provisional, si bien
no resulta relevante para este caso, tiene el mérito de mostrar que la
interpretación del artículo 23 de la CADH y, en especial, de las normas contenidas
en las expresiones: “exclusivamente”, “condena” y “juez penal”, no es pacífica
al interior de este tribunal.
[107] Supra, nota 95.
[108] Supra, nota 92.
[109] En esta sentencia se estudió y resolvió la compatibilidad
de la norma legal que prevé la sanción de destitución y de inhabilidad general,
respecto de cargos relativos a la CADH.
[110] Fundamento jurídico 8.3.1.
[111] Ver, entre otras, las Sentencias C-010 de 2000, C-355 de
2006, C-588 de 2012, T-653 de 2012, SU-712 de 2013, C-500 de 2014,
[112] Esta interpretación se ha hecho, como corresponde a partir
del bloque de constitucionalidad, de manera armónica con la Constitución.
[113] La inhabilidad general junto con la destitución, es la
sanción prevista para las faltas gravísimas, sea que se cometan con dolo o con
culpa gravísima. (art. 44, num. 1, CDU).
[114] Esta sanción disciplinaria, además de la terminación de la
relación de la persona con el Estado, la desvinculación del cargo o la
terminación del contrato de trabajo, implica “la imposibilidad de ejercer la
función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el
fallo, y la exclusión del escalafón o carrera”. (art. 45, lit. d), CDU).
[115] Los límites temporales de la inhabilidad son: si es
general, entre 10 y 20 años; si es especial, entre 30 días y un año; si afecta
el patrimonio económico del Estado, su duración será permanente. (art. 46 CDU).
[116] Este tribunal también aludió, en esta materia, a las reglas
sobre interpretación de tratados previstas en la Convención de Viena sobre el
Derecho de los Tratados.
[117] Ver, entre otras, las Sentencias C-774 de 2001, C-802 de
2002, T-786 de 2003 y C-028 de 2006.
[118] Esta interpretación se hace en el fundamento jurídico 7 de
la sentencia.
[119] Respecto de esta decisión salvan su voto los Magistrados
María Victoria Calle Correa, Luis Ernesto Vargas Silva y Alberto Rojas Ríos, y
lo aclara la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado. La Magistrada Calle no
comparte que se exija, para considerar que ha variado la interpretación de la
CADH por parte de la CIDH, que la nueva interpretación sea uniforme, reiterada
y unívoca. El Magistrado Vargas, además de considerar que no existe cosa
juzgada constitucional y que era necesario atender a la nueva interpretación de
la CIDH, señala que la inhabilidad prevista en la norma legal como sanción
resulta una afectación desproporcionada a los derechos políticos de los
servidores de elección popular. El Magistrado Rojas resalta, además, la
afectación que esta medida legal supone para el principio democrático. La
Magistrada Ortiz aclara que, al considerar las sentencias de la CIDH, no puede
pasarse por alto que estas tienen un carácter concreto y un contexto
particular, elementos que no son nimios para la interpretación, lo cual no se
hizo en este caso.
[120] “En síntesis, esta Corporación concluye que
el demandante no demostró ninguno de los supuestos que permitiría considerar,
hipotéticamente, un nuevo examen de la norma demandada en los términos del
cargo planteado. En efecto, no consiguió demostrar el cambio de parámetro de
control, ni los supuestos que configuran el cambio de comprensión del parámetro
de control según las exigencias de la Constitución Viviente. En adición a ello,
tampoco consiguió demostrar que de la jurisprudencia de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos se derivara una regla que, en las condiciones fijadas en
esta oportunidad, hicieran posible examinar una materia que había sido ya
juzgada en la sentencia C-028 de 2006.”
[121] Artículos 118, 123, 277-6 y demás normas concordantes.
[122] Artículo 266 de la Ley 5ª de 1992, artículo 66 de la
Ley 200 de 1995 y artículo 21-7 del Decreto Ley 262 de 2000.
[123] Corte Constitucional, Sentencia T-544 de
2004.
[124] Corte Constitucional, Sentencia C-025 de
1993 y C-280 de 1996, entre otras.
[125] Artículos 174 y 178 de la
Constitución
[126] Respecto de esta decisión salvan su voto los Magistrados María
Victoria Calle Correa y Luis Ernesto Vargas Silva,
y lo aclara y Alberto Rojas Ríos. El Magistrado Vargas
funda su salvamento en que, si bien la decisión sigue los precedentes de este
tribunal, existen cinco razones para cambiarlo, a saber: 1) hay una diferencia
parcial entre el caso concreto y los precedentes, 2) se debe preservar la
autonomía, independencia e imparcialidad del juzgador disciplinario, 3) no
existe un marco adecuado para investigar y sancionar disciplinariamente a
servidores públicos de elección popular, 4) no puede avalarse un ejercicio de
funciones exento de límites ni de responsabilidad y 5) debe ejercerse el
control de convencionalidad. La Magistrada Calle, además de compartir estos
argumentos, advierte que incluso de aceptarse la existencia de la competencia,
se habría vulnerado el debido proceso. El Magistrado Rojas, en su aclaración,
precisa que no era posible cambiar el precedente, por haberse configurado la
cosa juzgada material.
[127] Fundamento jurídico 7.
[128] A partir de la cita textual de sendos párrafos de las
sentencias de los casos Baena Ricardo y otros v. Panamá y Vélez Loor v. Panamá,
este tribunal recordó que la CIDH ha sostenido que: “las
sanciones administrativas y disciplinarias son, como las penales, una expresión
del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a
la de estas.”
[129] Fundamento jurídico 4.
[130] En esta sentencia se decide sobre la
constitucionalidad del artículo 1 de la Ley 1296 de
2009, que modifica el inciso tercero del artículo 1 de la Ley 1148 de 2007 que,
a su vez, había modificado el artículo 49 de la Ley 617 de 2000.
[131] Este cargo se considerará como no apto a
partir del análisis hecho en la cuestión previa.
[132] Párrafo 7.
[133] Fundamento jurídico 3, párrafos 19 a 23.
[134] “La Convención Americana establece lineamientos generales que
determinan un contenido mínimo de los derechos políticos y permite a los
Estados que dentro de los parámetros convencionales regulen esos derechos de
acuerdo a sus necesidades históricas, políticas, sociales y culturales, las que
pueden variar de una sociedad a otra, e incluso en una misma sociedad, en
distintos momentos históricos”: CIDH, sentencia de 6 de agosto de 2008, Castañeda
Gutman vs. México, serie C, n. 184, párr. 166.
[135] “No se pretende, por tanto, unificar los modelos
constitucionales de los países partes de la Convención para obtener la
consolidación de un sistema de democracia representativa idéntico en cada uno
de los Estados. Más bien se pretende evitar que las normas del Estado,
incluidas las constitucionales, se conviertan en un obstáculo insalvable para
el sistema de protección de los derechos humanos”: Comisión IDH, Informe
137/99 caso 11.863, Andrés Aylwin Azócar y otros/ Chile, 27 de diciembre
de 1999, párr. 76. Y en el párrafo 99 agrega que “En este sentido, la
Comisión reconoce y respeta el grado de autonomía de los Estados para organizar
las instituciones políticas siempre que se respeten los derechos consagrados en
la Convención”.
[136] “Regla general de interpretación. I. Un tratado deberá
interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse
a los términos del tratado en el contexto de estos y teniendo en cuenta su
objeto y fin”: artículo 3.1 de la Convención de Viena sobre el derecho de
los tratados del 23 de mayo de 1969.
[137] “(...) la
protección de los derechos humanos requiere que los actos estatales que los
afecten de manera fundamental no queden al arbitrio del poder público, sino que
estén rodeados de un conjunto de garantías (…) dentro de las cuales,
acaso la más relevante tenga que ser que las limitaciones se establezcan por
una ley adoptada por el Poder Legislativo, de acuerdo con lo establecido por la
Constitución”: CIDH, Opinión Consultiva 6/86 del 9 de mayo de 1986, respecto
de la expresión "leyes" en el artículo 30 de la convención americana
sobre derechos humanos, solicitada por el gobierno de la República Oriental del
Uruguay.
[138] Comisión IDH, Informe 30/93, caso 10.804, 12 de octubre de 1993, Ríos
Montt contra Guatemala. En este caso, se tomó en consideración que la
Constitución guatemalteca prevé que no podrá ser elegido Presidente de la
República “El Caudillo ni los jefes de un golpe de Estado, revolución armada
o movimiento similar que hay alterado el orden constitucional, ni quienes como
consecuencia de tales hechos asuman la Jefatura de Gobierno”. El informe
concluyó que dicha causal de inelegibilidad no contraría el artículo 23 de la
CADH, a pesar de no corresponder a alguna de las hipótesis allí expresamente previstas,
ya que “(...) esta condición de inelegibilidad establecida por el artículo
186 de la Constitución de Guatemala es una norma constitucional consuetudinaria
de firme tradición en la región centroamericana”: párr. 29. Resaltó el
informe el margen de apreciación que debe reconocerse a cada Estado: CIDH
1993b, 31.
[139] Supra 4.2.1 y 4.4.
[140] Supra 4.4.1.
[141] Supra 4.4.2. y 4.5.
[142] Esta hipótesis sólo puede darse en la investigación y, por
tanto, no sería predicable ni del juzgamiento ni de lo que ocurre con posterioridad
a la sanción.
[143] Esta hipótesis, al igual que la anterior, no procedería
cuando se trate de la comisión de una falta distinta.
[144] Supra 4.4.3. y 4.5.
[145] Supra 4.4.4. y 4.5.
[146] Supra 4.6.
[147] Supra 4.6.5.
[148] Supra nota 92.
[149] Supra 4.6.2.
[150] Supra 4.6.6.
[151] Idem.
[152] Supra 4.7.
[153] Supra 4.2.1.
[154] Supra 4.8.
[155] Supra notas 116 y 123.
[156] Supra
[157] Menos aún, una razón que satisfaga los requisitos fijados
en la Sentencia C-500 de 2014, para reabrir el debate en torno a la sanción de
inhabilidad, sobre el que existe cosa juzgada constitucional y, por tanto, para
cambiar esta interpretación del artículo 23 de la CADH.
[158] Ver, entre otras, las Sentencias C-816-11,
SU-053 de 2015, C-621 de 2015, SU-354 de 2017, SU-611 de 2017, SU-035-18 y SU-072-18.
[159] Supra 4.8.2.2.
[160] Conforme a lo dispuesto en el Decreto Ley 262 de 2000: 1)
corresponde al Procurador General de la Nación conocer, en única instancia, de
los procesos disciplinarios que se adelanten contra los congresistas, el
Vicepresidente de la República y el Alcalde Mayor de Bogotá (art. 7, num. 21 y
22); 2) corresponde a los procuradores delegados conocer, en primera instancia,
de los procesos disciplinarios que se desarrollen contra gobernadores y
alcaldes de municipios que sean capital de departamento o que sean distritos
(art. 25, num. 1, lit. c); 3) corresponde a los procuradores regionales
conocer, en primera instancia, de los procesos disciplinarios que cursen contra
diputados y concejales de municipios que sean capital de departamento (art. 75,
num. 1, lit. c); y 4) corresponde a los procuradores distritales y provinciales
conocer, en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se sigan
contra alcaldes, concejales y ediles de municipios que o sean capital de
departamento (art. 76, num. 1, lit. a).
[161] Título X, Capítulo II, de la Constitución.
[162] Supra 4.8.