T-818-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-818/02
BONOS
PENSIONALES Y CUOTAS PARTES-Controversias sobre
soportes financieros no es competencia de la Corte Constitucional
El Instituto de Seguro Social y la
Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda, se han trabado en una
discusión jurídica acerca de los soportes financieros que se requieren para
reconocer la prestación económica reclamada (bono pensional o cuotas partes).
Pero el tema de los soportes financieros, se trata de un aspecto legal que no
es de competencia de la Corte sino de las autoridades competentes, según el caso.
La discusión que se ha planteado es de índole legal. El señalamiento de los
soportes financieros le corresponde precisarlo al funcionario administrativo,
de acuerdo con las normas vigentes. Cualquier determinación ilegal al respecto
es susceptible de controles contencioso administrativos e inclusive de tutela
si se comete una vía de hecho. Pero, ab-initio, no se puede, mediante la acción
de amparo, ordenarle al funcionario administrativo que escoja un determinado
procedimiento para equilibrar las cargas financieras.
ACCION DE
TUTELA-Hecho superado por reconocimiento de pensión
Referencia:
expediente T-567775. Acción de tutela interpuesta por Jorge Enrique Jiménez
Espitia contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Oficina de Bonos
Pensionales.
Magistrada
Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá,  D. C., tres (3) de octubre de dos
mil dos (2002).
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ,
JAIME ARAÚJO RENTERÍA y ALFREDO BELTRÁN SIERRA, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, concretamente las previstas en los
artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y en el Decreto 2591 de 1991,
dicta la siguiente
SENTENCIA
Referida a la revisión del fallo adoptado
el 5 de febrero de 2002 por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, mediante el cual resolvió la acción de tutela de la
referencia.
I. ANTECEDENTES
1. El 21 de
enero de 2002, ante la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bogotá, el señor JORGE ENRIQUE JIMÉNEZ ESPITIA presentó acción de tutela
contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Oficina de Bonos
Pensionales, con el fin de que se le ampararan sus derechos fundamentales a la
vida, a la igualdad, a la seguridad social y de la tercera edad.
Expuso el demandante que el 9 de julio de 1997 solicitó el
reconocimiento de su pensión de vejez al Instituto de Seguro Social, Seccional
Cundinamarca, ante lo cual éste, el 26 de octubre de 2000, solicitó a la
Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público la
emisión del correspondiente bono pensional, reiterando esa petición el 19 de
junio de 2001, pero dicha Oficina negó su expedición con fundamento en lo dispuesto
en el Decreto 13 de 2001.
Manifestó que el Ministerio de Hacienda y
Crédito Publicó atentaba contra el principio de igualdad consagrado en la
Constitución y la ley al pretender que en su caso se trataba de cuota parte y
no de bono pensional, pues sostenía que en el régimen de prima media sólo a
unas personas se les emitía bono, pero que éste sí procedía en todos los casos
de afiliados al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad.
Afirmó que el ISS había procedido de
conformidad con la ley al adelantar todo el trámite ante su petición, pero
mientras la Oficina de Bonos Pensionales incumpliera con su obligación legal de
emitir el bono, aquél le negaría el reconocimiento de la pensión reclamada,
pues no era posible que le tuviera en cuenta los períodos cotizados a Cajanal y
ese dinero era el soporte financiero de su mesada pensional.
Con fundamento en lo anterior, el actor
solicitó que se ordenara a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público que dentro de las 48 horas siguientes al fallo de
tutela emitiera el bono pensional correspondiente, para que el ISS pudiera
reconocerle su pensión de vejez.
2. Al
responder a la demanda, el Jefe de la Oficina de Bonos Pensionales del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público explicó que el bono solicitado por el
ISS no era emitible porque no había lugar a él, en virtud de lo dispuesto por
los Decretos Nos. 1314 de 1994 y 13 de 2001, por cuanto, respecto del
accionante, después de la entrada en vigencia de la Le 100 de 1993, no hubo
traslado al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, y antes de la
vigencia de dicha ley estaba afiliado al ISS y con posterioridad continuó con
el mismo ente.
Argumentó igualmente el funcionario que la
Corte Constitucional había fallado acciones de tutela similares a la
interpuesta por el señor JIMÉNEZ ESPITIA, obligando al ISS a reconocer las
pensiones por el sistema de cuotas partes pensionales (Sentencia T-900 de
2001), por lo cual el Instituto de Seguro Social debía reconocerle la pensión
al actor por dicho sistema.
4. Mediante
sentencia de 5 de febrero de 2002, la Sala Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá negó el amparo solicitado por considerar, de
una parte, que la acción de tutela no era un instrumento sustitutivo ni
paralelo de las acciones judiciales ordinarias y no podía utilizarse para
obtener el reconocimiento de derechos de rango legal y, de otro lado, porque de
acuerdo con la respuesta de la entidad demandada, se estaba frente a un
conflicto entre dos partes que tenían diferentes posiciones ante el
reconocimiento de un derecho y el juez de tutela no era competente para
dirimirlo, en la medida en que no apreciaba la violación de un derecho
fundamental.  El fallo no fue impugnado.
5. Seleccionado
el fallo para su revisión, la Sala Novena pidió al Instituto de Seguro Social
que remitiera fotocopias de la totalidad del expediente administrativo
conformado en razón de la solicitud de pensión de vejez elevada por el señor
JORGE ENRIQUE JIMÉNEZ ESPITIA. Se dispuso, en consecuencia, la suspensión del
término para decidir la revisión.
6. Allegadas
las copias en mención, la Sala, por auto de 6 de septiembre de 2002, resolvió
que se pusiera en conocimiento del Instituto de Seguro Social la demanda de
tutela y el fallo dictado por la Sala laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá, para que dentro del término de tres (3) días
manifestara lo que considerara pertinente, por advertirse que la decisión que
llegase a adoptar podría afectar a ese Instituto como quiera que era el llamado
a reconocer la prestación económica reclamada por el petente en caso de que
tuviese derecho a ella.
7. Al
efecto, en escrito de 12 de septiembre de 2002, la Jefe del Departamento de
Atención al Pensionado del Instituto de Seguro Social, Seccional Cundinamarca,
informó que mediante Resolución No. 16105, de 18 de julio de 2002, cuya copia
anexó, concedió la pensión de vejez al asegurado JORGE ENRIQUE JIMÉNEZ
ESPITIA, a quien se le incluyó en nómina en el mes septiembre y se le
comenzaría a pagar en octubre del año en curso. Por consiguiente, solicitó que
se exonerara de toda responsabilidad al ISS por haber cumplido con la ley y se
finalizara el procedimiento de tutela, toda vez que se había resuelto de fondo
la solicitud impetrada por el accionante.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. La
materia.
El caso objeto de estudio se circunscribe
al no reconocimiento y pago de una pensión de vejez a una persona que la
solicitó por considerar que tenía derecho a ella,  y que se vio forzada a
impetrar acción de tutela ante la dilación en el trámite administrativo que
correspondía adelantar y por un conflicto jurídico que se presentó entre dos
entidades que debieron intervenir durante el mismo.
Esa problemática que se presenta en tales
casos ha sido estudiada por la Corte Constitucional prácticamente ya en
innumerables oportunidades y, como lo puso de presente el Jefe de la Oficina de
Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público al responder a
la demanda, esta Corporación ha tutelado los derechos fundamentales que
resultan vulnerados cuando la persona tiene derecho a que se le reconozca y
pague la pensión, pero ello no se hace porque no se emite el bono pensional o,
más recientemente, porque el Instituto de Seguro Social y la Oficina de Bonos
Pensionales del mencionado Ministerio, se han trabado en una discusión jurídica
acerca de los soportes financieros que se requieren para reconocer la
prestación económica reclamada (bono pensional o cuotas partes), aspecto sobre
el cual, y en punto a la posición que debe asumir el juez constitucional, la
Sala Sexta de Revisión de la Corte, en reciente providencia[1],
se pronunció de la siguiente manera:
“En
el tema de los soportes financieros, se trata de un aspecto legal que
no es de competencia de la Corte sino de las autoridades
competentes, según el caso. La discusión que se ha planteado es de índole
legal. El señalamiento de los soportes financieros le corresponde precisarlo al
funcionario administrativo, de acuerdo con las normas vigentes. Cualquier
determinación ilegal al respecto es susceptible de controles contencioso
administrativos e inclusive de tutela si se comete una vía de hecho. Pero,
ab-initio, no se puede, mediante la acción de amparo, ordenarle al
funcionario administrativo que escoja un determinado procedimiento para
equilibrar las cargas financieras. Al juez de tutela le interesa es
que no se violen los derechos fundamentales de las personas y la orden que se
dé en el fallo debe apuntar en tal sentido.(Negrillas y subrayas no
originales).
“5. Orden de reconocimiento inmediato y de pago de la
pensión al accionante
“En el presente caso, ya se inició una determinada actuación
administrativa, se dieron los primeros pasos para la tramitación de los bonos
tipo B, pero no se ha cristalizado el reconocimiento de la pensión.
“Dado los graves perjuicios que ha ocasionado la demora y
la reticencia del ISS para el reconocimiento de la pensión del señor (...),  se
dan los elementos para considerar que se estaría frente a una decisión
judicial  muy similar a la definida en la sentencia T-684/01,[2] que ordenó
al  ISS que “expida la resolución y notifique al actor su decisión formal
relativa al reconocimiento de la pensión de jubilación..” La orden, en la
T-684/01, fue de inmediato cumplimiento, sin necesidad de previa expedición del
bono; en efecto, la parte resolutiva determinó: “En caso de que el bono
pensional no haya sido emitido por la entidad responsable, el presente fallo
podrá ser invocado por el Instituto de Seguros Sociales para exigir la emisión
del bono respectivo  a la Gobernación de Antioquia, pero la mora de ésta no
exime al Instituto  de pagar cumplidamente el monto total  de las mesadas
pensiónales a las que el petente tiene derecho”. Lo anterior se compagina
con la efectividad que deben tener las órdenes de tutela. De ahí que el
artículo 23 del decreto 2591/91, en una de sus partes llegue a determinar: “Si
la autoridad no expide el acto administrativo  de alcance particular y lo
remite al juez  en el término de 48 horas, éste podrá disponer lo necesario
para que el derecho sea libremente ejercido sin más requisitos”. En este
caso, la resolución a proferir por parte del ISS, para el reconocimiento y pago
de la pensión, no puede sobrepasar los quince días, sin que sea excusa válida
la no emisión del bono pensional, y teniendo en cuenta  que la liquidación
provisional del bono  ya se produjo.
“Pero, aún si se llegare a la conclusión de que se trata de cuota
parte, el plazo para proferir la resolución reconociendo la pensión  está mas
que vencido, se han sobrepasado los seis meses que como límite máximo establece
la ley 700 de 1991. Por consiguiente, se está en mora de expedir el proyecto de
resolución que  se comunica a quienes deben aportar dichas cuotas partes para
que en plazo de quince días lo objeten, si lo tienen a bien, ya que  de lo
contrario, se tiene por aceptado.
“Sea que se trate de emisión de bono pensional o cuota
parte, los Seguros Sociales deben reconocer en forma inmediata la
pensión al accionante y proceder a su pago también de inmediato...”
(Subrayas y negrillas fuera de texto).
2. El caso concreto. Hecho Superado.
En el presente caso, el Instituto de Seguro
Social ya reconoció la prestación económica reclamada por el ahora accionante
y, según puede apreciarse del contenido del acto administrativo que expidió
para tal efecto, allegado por la Jefe del Departamento de Atención al
Pensionado del ISS, se superó la dificultad que había impedido resolver de
fondo la petición formulada por el actor y que lo motivó a impetrar la
solicitud de amparo.
Al margen del hecho que se acaba de
señalar, debe afirmar la Sala que la acción de tutela debía prosperar porque
evidentemente al actor, persona perteneciente a la tercera edad[3], se le estaba
quebrantando, por lo menos, el derecho fundamental de petición, como quiera que
desde la fecha en que solicitó su pensión, 9 de julio de 1997, y hasta el día
en que interpuso la demanda de tutela, 21 de enero de 2002, habían transcurrido
más de cuatro (4) años y cinco (5) meses sin que el ISS emitiera
pronunciamiento de fondo acerca de su petición.
Por ende, basta señalar ese hecho para
concluir que no le asistió razón al juez colegiado de instancia al afirmar que
el caso se circunscribía al reconocimiento de derechos de estirpe legal, puesto
que si bien de tal naturaleza es el tema de los soportes financieros para el
reconocimiento de una pensión como ya lo ha señalado la Corte, lo cierto es que
la dilación en el trámite administrativo y la ausencia de decisión de fondo en
relación con la petición de pensión vulnera claramente derechos fundamentales
que deben ser protegidos por el juez constitucional de tutela, y con mayor
razón cuando la persona pertenece a la tercera edad y evidentemente tiene
derecho a que se le reconozca la pensión, como ocurre en el presente
evento.
Resta agregar que, tal y como
reiteradamente lo ha sostenido esta Corte,  al juez constitucional de tutela le
corresponde oficiosamente, no sólo determinar cuáles son en realidad los
derechos fundamentales que resultan vulnerados, sino que también debe integrar
debidamente el contradictorio durante el trámite de una solicitud de amparo.
Fue esa la razón por la cual esta Sala ordenó notificar al Instituto de Seguro
Social la demanda y el fallo de instancia, pues aunque el accionante dirigió la
solicitud únicamente contra la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, el estudio de los hechos que fundamentaban la misma
permitía advertir que la violación de los derechos era atribuible al
ISS.
En consecuencia,
la Sala revocará el fallo materia de revisión, pero como quiera que el hecho
que originó la solicitud de amparo ha sido superado, se declarará la carencia
actual de objeto. En ese sentido, se participa del criterio según el cual no se
puede confirmar un fallo de tutela contrario a la Carta, expuesto por la Sala
Tercera de Revisión de la Corporación de la siguiente manera[4]:
“4. Sobre la
sustracción de materia
“La Sala no
comparte la argumentación hecha por el juez de instancia para denegar la tutela
solicitada por la señora (...), y procederá a revocar el fallo objeto de
revisión. No confirma el fallo porque la tutela ha debido ser concedida. No
obstante, la Corte no se pronuncia de fondo, pues en el presente caso hay
carencia de objeto por sustracción de materia, toda vez que el Instituto de
Seguros Sociales ya expidió la autorización para la práctica de la cirugía
requerida por la madre de la peticionaria (...). No existe al momento en que se
produce este fallo, razón alguna para impartir una orden al ente accionado.
En estos casos,
la técnica empleada es que la decisión de instancia es confirmada, pero por las
razones expuestas por la Corte[5].
Pero confirmar un fallo contrario a la Carta no es lo procedente. Por eso, la
técnica que se empleará en la parte resolutiva será la de revocar y declarar la
carencia de objeto.”
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero:
LEVANTAR la suspensión del término decretada para
decidir el presente asunto.
Segundo:
REVOCAR, por las razones expuestas en la presente
sentencia, el fallo de tutela dictado por la Sala Laboral del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Bogotá el 5 de febrero de 2002.
Tercero: DECLARAR la carencia actual de objeto, por la razón señalada de manera
precisa en la parte motiva de esta providencia.
Cuarto:
ORDENAR que por la Secretaría se de cumplimiento a
lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia T-235 de 4 de abril de 2002. M . P. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[2] M.P. Manuel José Cepeda
[3] Nació el 9 de marzo de 1931, según fotocopia de la cédula de
ciudadania que obra en el expediente.
[4] Sentencia T-271, de 9 de marzo de 2001. M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[5] En relación con la existencia de sustracción de materia en fallos
de tutela pueden consultarse las sentencias T-186 de 1995, M. P. Hernando
Herrera Vergara ,T-509 de 2000 M. P. Álvaro Tafur Galvis y T-957 de 2000. M. P.
Alfredo Beltrán Sierra.