C-417-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-417/02
COSA JUZGADA
RELATIVA-Conciliación
extrajudicial como requisito de procedibilidad
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL EN ASUNTOS DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Voluntariedad y principio de habilitación
CONCILIACION-Fundamento en el acuerdo entre las partes
La conciliación se basa en el acuerdo entre las partes, puesto que el
conciliador carece de la facultad de imponer su decisión a las personas. Por
ello es un mecanismo de resolución de conflictos autocompositivo y no
heterocompositivo, y en eso se diferencia del arbitraje.
CONCILIACION-No establecimiento legal como requisito de
procedibilidad obligatorio/CONCILIACION-Inconstitucionalidad de
obligación como requisito de procedibilidad/CONCILIACION-Obligación de
intentarla antes de acudir a la justicia/CONCILIACION-Carácter
consensual
Es obvio que la ley
no puede establecer que la conciliación sea un requisito de procedibilidad,
pues no puede el Estado obligar a que los ciudadanos concilien a toda costa sus
diferencias y lleguen a un acuerdo para poder acudir a la justicia. Una tal
regulación sería incluso absurda, pues si las personas fueron forzadas a llegar
a un acuerdo, es obvio que ya no tiene sentido que acudan a la administración
de justicia pues el litigio estaría “resuelto”. La obligación de conciliar como
requisito de procedibilidad es inconstitucional, pues no sólo desnaturaliza el
sentido de este mecanismo de solución de los conflictos sino que obstaculiza el
acceso a la justicia por las personas. Sin embargo, otra cosa muy diferente es
que la ley obligue a que las partes intenten conciliar su conflicto antes de
poder acudir a la justicia. Esta exigencia no desnaturaliza la conciliación,
que conserva su carácter consensual, pues las personas pueden negarse a llegar
a un acuerdo si éste no les parece satisfactorio. Y una regulación de ese tipo
tampoco obstaculiza el acceso a la justicia pues, fracasado el intento de
conciliación, las partes tienen derecho a acudir al aparato judicial para
resolver su litigio.
CONCILIACION EXTRAJUDICIAL-Distinción entre intento de conciliar y arreglo
conciliado
CONCILIACION EXTRAJUDICIAL-Acuerdos satisfactorios ante intentos forzados
CONCILIACION EXTRAJUDICIAL-Carácter autocompositivo y voluntario
CONCILIACION EXTRAJUDICIAL-Noción de habilitación por las partes no cubre a
conciliadores/ARBITROS-Habilitación por las partes
La interpretación según la cual la
habilitación por las partes exigida por el artículo 116 superior se refiere
exclusivamente a los árbitros permite entonces armonizar los criterios literal,
lógico y sistemático, pues evita un entendimiento absurdo de las facultades de
los conciliadores ya que no supone que ellos pueden proferir fallos.
CONCILIACION EXTRAJUDICIAL-Desarrollo legislativo de
facultad de las partes de seleccionar libremente al conciliador y capacidad de
fallar en derecho o equidad
CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN ASUNTOS DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Desarrollo de
intento ante agentes del Ministerio Público
CONCILIACION EXTRAJUDICIAL-Señalamiento legal de instancias ante las cuales
debe desarrollarse
CONCILIACION EXTRAJUDICIAL-Requisito obligatorio de intento cuando número
de conciliadores sea suficiente para absorber demanda
Referencia:
expediente D-3787
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 23, 35 y 37 (parciales) de la Ley 640
de 2001, “Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se
dictan otras disposiciones”.
Demandante: Horacio
Perdomo Parada
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C.,
veintiocho (28) de mayo de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el
ciudadano Horacio Perdomo Parada solicita ante esta Corporación la declaratoria
de inexequibilidad de los artículos 23, 35 y 37 (parciales) de la Ley 640 de
2001, “Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se
dictan otras disposiciones”. Cumplidos los trámites constitucionales
y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la
demanda de la referencia.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación se
transcribe el texto de las disposiciones acusadas, de conformidad con su
publicación en el Diario Oficial No 44. 303 del  24 de enero de 2001, y se
subraya el aparte acusado,
"LEY 640 DE 2001
(5 de enero)
“por la cual se modifican normas relativas
a la conciliación y se dictan otras disposiciones”.
(...)
“Artículo 23.
Conciliación extrajudicial en materia de lo contencioso administrativo. Las
conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo sólo
podrán ser adelantadas ante los Agentes del Ministerio Público asignados a esta
jurisdicción y ante los conciliadores de los centros de conciliación
autorizados para conciliar en esta materia.
“(…)
“Artículo 35.
Requisito de procedibilidad. En los asuntos susceptibles de conciliación, la
conciliación extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad para
acudir ante las jurisdicciones civil, contencioso administrativa,
laboral y de familia, de conformidad con lo previsto en la presente ley para
cada una de estas áreas.
“Realizada la
audiencia sin que se haya logrado acuerdo conciliatorio total o parcial, se
prescindirá de la conciliación prevista en el artículo 101 del Código de
Procedimiento Civil o de la oportunidad de conciliación que las normas
aplicables contemplen como obligatoria en el trámite del proceso, salvo cuando
el demandante solicite su celebración.
“El requisito de
procedibilidad se entenderá cumplido cuando se efectúe la audiencia de
conciliación sin que se logre el acuerdo, o cuando vencido el término previsto
en el inciso 1° del artículo 20 de esta ley la audiencia no se hubiere
celebrado por cualquier causa; en este último evento se podrá acudir
directamente a la jurisdicción con la sola presentación de la solicitud de
conciliación.
“Con todo, podrá
acudir directamente a la jurisdicción cuando bajo la gravedad de juramento, que
se entenderá prestado con la presentación de la demanda, se manifieste que se
ignora el domicilio, el lugar de habitación y el lugar de trabajo del
demandado, o que este se encuentre ausente y no se conoce su paradero.
“Cuando en el
proceso de que se trate, y se quiera solicitar el decreto y la práctica de
medidas cautelares, se podrá acudir directamente a la jurisdicción. De lo
contrario, tendrá que intentarse la conciliación extrajudicial en derecho como
requisito de procedibilidad, de conformidad con lo previsto en la presente ley.
“Parágrafo.
Cuando la conciliación extrajudicial en derecho sea requisito de procedibilidad
y se instaure la demanda judicial, sin perjuicio de lo previsto en los
artículos 22 y 29 de esta ley el juez impondrá multa a la parte que no haya
justificado su inasistencia a la audiencia. Esta multa se impondrá hasta por
valor de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor del
Consejo Superior de la Judicatura.”
(...)
“Artículo 37. Requisito de procedibilidad en
asuntos de lo contencioso administrativo. Antes de incoar cualquiera de las
acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso
Administrativo, las partes, individual o conjuntamente, deberán formular
solicitud de conciliación extrajudicial, si el asunto de que se trate es
conciliable. La solicitud se acompañará de la copia de la petición de
conciliación enviada a la entidad o al particular, según el caso, y de las
pruebas que fundamenten las pretensiones.
“Parágrafo 1°.
Este requisito no se exigirá para el ejercicio de la acción de repetición.
“Parágrafo 2°. Cuando se exija cumplir el requisito
de procedibilidad en materia de lo contencioso administrativo, si el acuerdo
conciliatorio es improbado por el Juez o Magistrado, el término de caducidad
suspendido por la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a
partir del día siguiente hábil al de la ejecutoria de la providencia
correspondiente.”
III. LA DEMANDA
El actor considera
que la norma demandada vulnera el artículo 116 de la Constitución ya que la
atribución de la función jurisdiccional a determinadas autoridades debe ser
excepcional, no permanente, como lo pretenden las normas acusadas. Según su
parecer, tampoco puede hacerse obligatoria la conciliación extrajudicial en
materia contencioso administrativa, ni menos aun convertirla en requisito sine
qua non para acceder a la justicia, ya que la conciliación debe ser
voluntaria.
Además, considera el
demandante que la posibilidad de conciliar algunos proceso administrativos,
tales como los de nulidad y restablecimiento del derecho, es mínima. Por ello
concluye que las normas acusadas provocan una doble congestión en la justicia:
ante los agentes del Ministerio Público y luego ante los tribunales
administrativos, pues el actor piensa que el Ministerio Público no cuenta con
los funcionarios suficientes que atiendan las necesidades que surgirán de las
normas acusadas.
El demandante
reitera sus argumentos a través de varios ejemplos de acciones administrativas
para concluir que no habrá ánimo conciliatorio en procesos que por su
naturaleza requieren de tiempo para reunir pruebas, o en procesos que por su
cantidad serían imposibles de atender en tiempos cortos, anulando el ánimo
conciliatorio. Señala el demandante varios ejemplos de inconveniencia, como la
carencia de funcionarios, la dilación en el tiempo de los procesos y la
imposibilidad de consultar las actas de conciliación aprobadas por los
tribunales que pueden comprometer los dineros públicos.
Finalmente considera
que las normas acusadas violan el derecho de las personas de acceder a la administración
de justicia, pues la conciliación es un nuevo obstáculo. Como apoyo a toda su
argumentación cita la sentencia C-893 de 2001, que declaró inexequibles las
normas que establecían la conciliación como requisito de procedibilidad en
materia laboral, para concluir que caben los mismos argumentos en este caso, y
por tanto las normas acusadas deben ser declaradas inconstitucionales. En
particular, el actor destaca que, conforme a esa sentencia, el artículo 116 de
la Carta establece que “la conciliación tiene un carácter esencialmente
voluntario, porque son las partes las que, en cada caso en concreto,
seleccionan en forma espontánea al particular que habrá de hacer las veces de
conciliador, lo cual impide que, desde este punto de vista, se establezca una
suerte de permanencia en el ejercicio de dicha función”.
IV.
INTERVENCIONES
1. Intervención
del Instituto Colombiano de Derecho Procesal
El ciudadano
Eurípides de Jesús Cuevas interviene en nombre del Instituto Colombiano de
Derecho Procesal, y aclara en primer lugar que la Corte Constitucional ya se
pronunció respecto de los artículos 35 a 40 de la Ley 640, y los declaró
exequibles cuando estudió el proceso D-3519 y por tanto, la reflexión siguiente
sólo se encaminará a examinar la constitucionalidad del artículo 23. De acuerdo
con lo expresado por el demandante, este artículo otorga facultades permanentes
a los funcionarios del Ministerio Público para adelantar una conciliación
prejudicial, lo cual contradice lo establecido en la Constitución, que señala
la posibilidad de investir a estos agentes de forma temporal y excepcional.
El interviniente
considera que este requisito es violatorio del artículo 229 de la Constitución
ya que es una “talanquera al acceso a la justicia”. Descarta entonces el
argumento de algunos estudiosos que afirman que estos funcionarios sólo
administran justicia en el momento en que son habilitados por las partes para
actuar en el conflicto y por tanto la ley no les entrega a los conciliadores
jurisdicción permanente. Según su parecer, si ello se aceptara, siempre que una
de las partes solicita administración de justicia también sería transitoria
esta justicia respecto de ese conflicto. Por ello, el ciudadano concluye que el
artículo 23 de la ley 640 viola el artículo 116 de la Constitución por cuanto
los conciliadores estarían investidos de autoridad judicial en forma
permanente.
El interviniente
aclara que la conciliación es constitucional, de acuerdo con lo expresado por
la Corte Constitucional en sus sentencias C-165 de 1993 y C-037 de 1996, pero
no lo es en cambio determinar que ésta sea requisito de procedibilidad ya que
se constituye en un obstáculo para la administración de justicia, no sería
voluntaria y podría incluso atentar contra el debido proceso ya que los asuntos
litigiosos en los que es parte el Estado ostentan características particulares
que no concuerdan con la conciliación, pues los entes públicos tienen
restricción constitucional y legal para confesar, allanarse o hacer erogaciones
con cargo al gasto público. Así, la demanda debe prosperar por violar los
artículo 29, 345 y 346 de la normatividad constitucional.
2. Intervención
del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
El ciudadano Henry
Andrey González Sarmiento, actuando en representación del Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social, considera que la conciliación y otros mecanismos
alternativos de solución de conflictos ya han sido estudiados por la Corte
Constitucional, que en las sentencias C-037 de 1996 y C-165 de 1993, reconoció
su importancia como desarrollo de los principios constitucionales. El
interviniente transcribe entonces in extenso numerosos apartes de varias
sentencias de esta Corte.
De acuerdo con lo
establecido por la Corte, el ciudadano concluye que la conciliación es un buen
mecanismo de descongestión de despachos judiciales, y por tanto deben
declararse exequibles las disposiciones acusadas en tanto establecen la
conciliación como mecanismo alternativo de solución de conflictos en materia
contencioso administrativa, no así en lo referente a ser un requisito de
procedibilidad, pues ello desvirtúa el carácter voluntario propio de la
conciliación. El ciudadano precisa que de todos modos la Corte habrá de estarse
a lo resuelto en el proceso D-3519 que declaró exequibles los artículos 35 y 37
de la ley 640. El interviniente solicita entonces que se declaren exequibles
los artículos 23 y 35 de la ley 640 y se declare la inexequibilidad del
artículo 37.
3. Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho
José Camilo Guzmán
Santos, apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, interviene con el
fin de defender la constitucionalidad de las normas acusadas. En primer lugar
el ciudadano se refiere a los artículos 35 y 37 de la ley 640, sobre los cuales
la Corte Constitucional ya se pronunció dentro del proceso D-3519, en el cual
los declaró exequibles, por tanto debe operar el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional. Además, el interviniente anota que la regulación vigente no
exige el requisito de procedibilidad respecto de las acciones previstas en el
artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (nulidad y restablecimiento
del Derecho), y por tanto, los argumentos del actor al respecto son errados.
En cuanto a la
supuesta congestión que podría generarse, la misma Ley 640, en su artículo 42
transitorio, prevé que el requisito de procedibilidad sólo entrará a regir
cuando se complete el número de conciliadores equivalente al 2% del número
total de procesos anuales que por área entren en cada distrito. De tal manera
se podrá asegurar una oferta suficiente. Así, los cargos carecen de sustento y
debe estarse a lo resuelto en la sentencia ya mencionada.
En cuanto a la
constitucionalidad de la conciliación extrajudicial en materia contencioso
administrativa, el interviniente considera que el artículo 116 de la
Constitución habilita a las autoridades administrativas para que administren
justicia de manera transitoria y excepcional contribuyendo a la colaboración
armónica que debe darse entre los órganos del Estado. De otro lado, la
transitoriedad de sus funciones es clara teniendo en cuenta que éstas se
restringen al escenario de la audiencia y culminan con la concreción del acuerdo
o con el fracaso del mismo. La situación de los conciliadores entonces puede
equipararse a la de los árbitros estudiada por la Corte en la sentencia C-431
de 1995, pues a ellos se les predica competencia únicamente del negocio puesto
a su consideración. Por tanto no existe una atribución permanente para
administrar justicia en cabeza de los conciliadores.
Finalmente, para el
ciudadano no es entendible que habiendo sido declarada constitucional la
conciliación extrajudicial en derecho como requisito de procedibilidad para
acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, se cuestione ahora el
ejercicio de la misma función por parte de los agentes del Ministerio Público.
Por tanto, el artículo 23 de la ley 640 no vulnera la Constitución y deberá ser
declarado exequible.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, en su concepto No. 2781, recibido el 18 de enero de 2002,
solicita que la Corte declare la constitucionalidad del artículo 23 de la ley
640 y se esté a lo resuelto en la sentencia C-1195 de 2001 que declaró la
exequibilidad de los artículos 35 y 37 de la misma ley.
La Vista Fiscal
considera que el artículo 116 de la Constitución faculta al legislador para
determinar las condiciones bajo las cuales los particulares pueden ser
conciliadores. Según su parecer, de esa manera, los particulares no se
convierten en administradores de justicia permanentes, pues sólo la designación
de las partes otorgan al conciliador esa calidad. Además, señala la Vista Fiscal,
el papel de los agentes del Ministerio Público en las conciliaciones se reduce
al de ser garantes y facilitadores, pues no adoptan decisiones sino que guían a
las partes, al igual que lo haría cualquier otro conciliador. Esta función,
según su parecer, armoniza con las tareas constitucionales de la Procuraduría,
que debe ocuparse de la defensa de los intereses de la sociedad. Y por ello
concluye que el artículo 23 bajo examen no es un capricho del legislador ni una
manera de conferir a los delegados del Ministerio Público el ejercicio de la
función jurisdiccional: es una garantía del orden jurídico, del patrimonio
público y de los derechos y garantías fundamentales. Por tanto concluye que la
labor del Ministerio Público es un complemento necesario del control judicial
del Tribunal Contencioso Administrativo, que es quien realmente ejerce función
judicial.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte
Constitucional es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos
23, 35 y 37 (parciales) de la Ley 640 de 2001, en virtud del artículo 241-4 de
la Carta, ya que se trata de una demanda ciudadana contra disposiciones que
hacen parte de una ley de la República.
Cosa juzgada
constitucional.
2. Los
intervinientes y el Ministerio Público señalan que dos de las disposiciones
acusadas, a saber los artículos  35 y 37 de la Ley 640 de 2001, ya han sido
objeto de estudio por esta Corte Constitucional, que los declaró exequibles en
la sentencia C-1195 de 2001, por lo cual ha operado la cosa juzgada
constitucional, y debe la Corte estarse a lo resuelto en esa oportunidad.
Comienza pues esta Corporación por examinar si efectivamente ha operado o no la
cosa juzgada constitucional.
3. La sentencia
C-1195 de 2001, MP Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra,
declaró la exequibilidad de los artículos 35, 36, 37 y 38 de la Ley 640 de
2001, que regulan la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad
para acudir a las jurisdicciones civil y contencioso administrativa. Sin
embargo, esa sentencia no implicó una cosa juzgada absoluta, pues restringió la
declaración de exequibilidad a “los cargos de la demanda, relativos al
derecho a acceder a la justicia”. Por consiguiente, es necesario examinar
los cargos formulados en la presente ocasión con el fin de determinar si tienen
el mismo sentido que las acusaciones estudiadas por la Corte en la sentencia
C-1195 de 2001.
4. Las acusaciones
centrales de la presenta demanda  son básicamente tres: según el actor, el
establecimiento de la conciliación como requisito de procedibilidad en materia
contencioso administrativa (i) viola el derecho a acceder a la justicia, (ii)
no es viable pues no existen suficiente funcionarios del Ministerio Público
para atender esas conciliaciones y, finalmente (iii), implica un traslado
permanente de la función de administrar justicia a autoridades distintas a la
judicial, lo cual vulnera el carácter excepcional y transitorio que el artículo
116 establece en esta materia. Ahora bien, la sentencia C-1195 estudió in
extenso los tres puntos. Así, los fundamentos 5 y 7 se centraron en mostrar
que el establecimiento de la conciliación como un requisito de procedibilidad
no vulneraba el derecho de acceder a la justicia. Por su parte, el fundamento
7.1.1 mostró específicamente que la ley aseguraba requisitos materiales
suficientes para la conciliación prejudicial obligatoria, pues el artículo 42
de la misma establece que la conciliación prejudicial sólo se convertirá en
requisito obligatorio cuando el número de conciliadores sea suficiente para
absorber la demanda proyectada por el legislador, que ha sido estimada en un 2%
de conciliadores según el número total de procesos anuales que ingresen
a los despachos judiciales de cada Distrito. Finalmente, el fundamento 6
estableció que la conciliación prejudicial obligatoria es compatible con el
carácter transitorio y excepcional de la atribución de la función de
administrar justicia a los particulares.
5. El examen
precedente muestra entonces que los principales cargos del actor contra los
artículos 35 y 37 acusados fueron explícitamente analizados por la sentencia
C-1195 de 2001, y por ello, en relación a esos ataques, la Corte se estará a lo
resuelto en esa sentencia. Pero es más, el fundamento 7.4. de esa misma
sentencia analizó específicamente la constitucionalidad de la conciliación como
requisito de procedibilidad en materia contencioso administrativa, mostrando
que la ley “estableció unas condiciones particulares que reducen la
posibilidad de afectación del derecho de acceso a la justicia en esta materia”,
y por ello concluyó expresamente que “la exigencia del requisito de
procedibilidad en materia contencioso administrativa resulta compatible con la
Carta”
6. Todo lo anterior parece indicar que en relación con los cargos
dirigidos contra los artículos 35 y 37 acusados ha operado la cosa juzgada
constitucional, y la Corte debe estarse a lo resuelto en la sentencia C-1195 de
2001, como lo proponen la Vista Fiscal y los intervinientes. Sin embargo, la
Corte constata que el actor formula residualmente otro cargo que no fue
explícitamente analizado por la sentencia citada, y es el siguiente: el
demandante considera que la consagración de la conciliación prejudicial
obligatoria desconoce su carácter consensual y una suerte de principio de
habilitación establecido en el artículo 116 superior, según el cual son las
partes quienes deben espontáneamente escoger al conciliador. En efecto, el
actor, con base en la motivación de la sentencia C-893 de 2001, que declaró la
inexequibilidad de la conciliación prejudicial obligatoria en materia laboral,
argumenta que la ley no puede establecer que la conciliación sea un requisito
de procedibilidad, pues le estaría imponiendo a los particulares recurrir a un
mecanismo que es voluntario y estaría desconociendo que, conforme al artículo
116 de la Carta, son las partes quienes deben habilitar al conciliador para que
éste pueda ejercer sus funciones. Por consiguiente, como el actor planteó ese
ataque específico, que no fue expresamente abordado por la sentencia C-1195 de
2001, la Corte concluye que en ese punto no existe cosa juzgada constitucional
y resulta necesario un pronunciamiento de esta Corporación.
7. De otro lado, la Corte también constata que la sentencia C-893 de
2001, MP Clara Inés Vargas Hernández, se pronunció sobre la otra norma
parcialmente acusada, a saber el artículo 23 de la Ley 640 de 2001, pues esa
providencia declaró inexequible la expresión “…y ante los conciliadores de
los centros de conciliación autorizados para conciliar en esta materia”,
contenida en esa disposición. Sin embargo, esa sentencia no decidió sobre la
constitucionalidad del otro aparte de ese artículo, que es precisamente el
demandado en la presente oportunidad. Por consiguiente, procede un
pronunciamiento sobre la expresión acusada de ese artículo, que establece que
las “conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso
administrativo sólo podrán ser adelantadas ante los Agentes del Ministerio
Público asignados a esta jurisdicción”
8. Conforme a lo anterior, la Corte deberá estudiar la
constitucionalidad del aparte acusado del artículo 23 de la Ley 640 de 2001. En
relación con las expresiones impugnadas de los artículos 35 y 37 de esa misma
ley, la presente sentencia deberá contraerse a analizar si ellas desconocen o
no la voluntariedad de la conciliación y el principio de habilitación
establecido en el artículo 116 superior, puesto que, sobre los otros cargos
formulados en la demanda, esta Corporación deberá estarse a lo resuelto en la
sentencia C-1195 de 2001, que declaró exequibles esos artículos por no vulnerar
el derecho a acceder a la justicia.
La propuesta de
conciliación como requisito de procedibilidad, su voluntariedad y el principio
de habilitación.
9. Como ya se
explicó, el actor considera que la conciliación prejudicial obligatoria en
materia contencioso administrativa viola el artículo 116 de la Carta, pues no
sólo vulnera la naturaleza consensual de la conciliación, sino que, además,
desconoce que la Carta establece que las partes deben habilitar al conciliador
para que éste pueda ejercer sus funciones. Entra pues la Corte a examinar ese
cargo.
10.
La conciliación se basa en el acuerdo entre las partes, puesto que el
conciliador carece de la facultad de imponer su decisión a las personas. Por
ello es un mecanismo de resolución de conflictos autocompositivo y no
heterocompositivo, y en eso se diferencia del arbitraje.
Es
pues obvio que la ley no puede establecer que la conciliación sea un requisito
de procedibilidad, pues no puede el Estado obligar a que los ciudadanos
concilien a toda costa sus diferencias y lleguen a un acuerdo para poder acudir
a la justicia. Una tal regulación sería incluso absurda, pues si las personas
fueron forzadas a llegar a un acuerdo, es obvio que ya no tiene sentido que
acudan a la administración de justicia pues el litigio estaría “resuelto”. La
obligación de conciliar como requisito de procedibilidad es inconstitucional,
pues no sólo desnaturaliza el sentido de este mecanismo de solución de los
conflictos sino que obstaculiza el acceso a la justicia por las personas. Sin
embargo, otra cosa muy diferente es que la ley obligue a que las partes
intenten conciliar su conflicto antes de poder acudir a la justicia. Esta
exigencia no desnaturaliza la conciliación, que conserva su carácter
consensual, pues las personas pueden negarse a llegar a un acuerdo si éste no
les parece satisfactorio. Y una regulación de ese tipo tampoco obstaculiza el
acceso a la justicia pues, fracasado el intento de conciliación, las partes
tienen derecho a acudir al aparato judicial para resolver su litigio. Así, dijo
al respecto la sentencia C-1195 de 2001:
“La exigencia de
la audiencia de conciliación como requisito de procedibilidad es un límite
principalmente temporal para el acceso a la justicia del Estado, el cual sólo
impone a las partes esperar que llegue la fecha fijada para la audiencia de
conciliación, pero no las obliga a adoptar ninguna decisión dentro de esa
audiencia. Las partes mantienen el control del proceso y de los resultados de
la audiencia, pueden fijar la duración de esa audiencia, pueden decidir si
concilian o no, pueden decidir autónomamente el grado de intervención del
conciliador, cuyo papel se puede limitar a certificar los resultados de esa
audiencia, o llegar a tener un rol más activo, facilitando la búsqueda de
soluciones o proveyendo información experta necesaria para aclarar los puntos
de discusión o formulando propuestas. Este límite temporal puede ser superado
por voluntad de las partes, quienes durante los primeros minutos de la
audiencia de conciliación, por ejemplo, pueden manifestar su decisión de no
conciliar y acudir directamente a la jurisdicción.”
11.
Algunos podrían objetar que la distinción entre el intento de conciliar y el
arreglo conciliado es irrelevante, por cuanto no tiene sentido forzar a dos
personas a intentar solucionar una disputa, pues si esas personas no han
expresado voluntariamente su deseo de llegar a un acuerdo, entonces no lograrán
nunca llegar a un convenio voluntario[1].
Esa
tesis parte sin embargo de una concepción equivocada y simplista del proceso de
la conciliación, al suponer que las personas sólo llegan a una solución
voluntaria cuando desde el comienzo han expresado su voluntad de intentar ese
acuerdo. Ese tipo de argumentación supone que si las dos partes no están ab
initio de acuerdo en intentar ponerse de acuerdo, entonces nunca habrá un
convenio, o éste no será voluntario. El supuesto de esa tesis es entonces que
no tiene sentido forzar a las personas a intentar llegar a un consenso porque
esas tentativas fracasan, o conducen a falsos acuerdos. Y si eso fuera así, las
objeciones contra la consagración de un intento de conciliación como requisito
de procedibilidad podrían tener sentido. Sin embargo la realidad es otra:
muchos estudios sociológicos han mostrado que son numerosos los casos en que
dos personas en conflicto no expresan ningún interés por llegar a una solución
negociada, pero si alguna instancia las obliga a proponer una posible
conciliación, terminan logrando un acuerdo genuino y satisfactorio[2].
12. No es pues raro
que dos personas que no han manifestado su voluntad de solucionar
consensualmente un litigio puedan sin embargo llegar a un acuerdo si son
obligadas a acudir a una audiencia de conciliación. Y los estudiosos de los
conflictos han señalado muchas razones convincentes por las cuales esos
intentos forzados de conciliación pueden y suelen conducir a acuerdos
satisfactorios. Por ejemplo, en ocasiones las partes no son capaces de
manifestar su deseo de llegar a un acuerdo por temor a que ese gesto sea
interpretado como un signo de debilidad que podría ser aprovechado por su
rival. En otros eventos, las personas simplemente no conocen el mecanismo y por
ello no acuden a él. Puede suceder también que la relación se encuentre
demasiado deteriorada, de suerte que ninguna de las dos partes sabe como
incentivar un acercamiento. En esos casos, y en muchos otros similares, la
obligación de comparecer a la audiencia de conciliación rompe uno de los
principales obstáculos para la solución concertada de un litigio, y es la
negativa de cada parte a escuchar a la otra. Por ello, si esas personas son
forzadas a encontrarse en un lugar neutral, en donde un experto pueda
asistirlas, entonces es probable que surja poco a poco la voluntad de llegar a
un acuerdo, al haberse restablecido una cierta comunicación que permite
entender que existen posibilidades de superar el conflicto en forma negociada.
13. La distinción entre la conciliación como acuerdo y el intento de
conciliación como proceso es entonces decisiva, pues esa diferencia muestra que
no hay nada de contradictorio en defender el carácter autocompositivo y
voluntario de la conciliación con la posibilidad de que la ley imponga como
requisito de procedibilidad que las partes busquen llegar a un acuerdo.
14.
Con todo, podría argumentarse que las anteriores consideraciones son
interesantes pero irrelevantes en el ordenamiento colombiano. A lo sumo serían
argumentos de lege ferenda, por la sencilla razón de que el artículo 116
de la Carta obliga a que las partes mismas voluntariamente acudan a la
audiencia de conciliación y escojan a su eventual conciliador, puesto que esa
disposición establece literalmente que “los particulares pueden ser investidos
transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de
conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para
proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley (subrayas
no originales).” Según esa objeción, que en el fondo subyace a una parte de la
argumentación de la sentencia C-893 de 2001, la Carta ordena que las partes
deben habilitar al conciliador, lo cual impide que la ley las obligue a
intentar la conciliación, pues esa habilitación implica siempre una libre
escogencia del conciliador por las partes y una decisión espontánea de intentar
la conciliación. Como dice expresamente la sentencia C-893 de 2001, a partir de
la cual el actor estructura su cargo, la regulación “que se expida
para definir la forma y el modo de la habilitación no puede disminuir, en
manera alguna, la libertad de habilitación o escogencia de los individuos,
frente al conciliador que consideran más apto para adelantar la audiencia.”
15.
El anterior argumento literal parece fuerte a primera vista, pero es
equivocado, tanto por razones literales como conceptuales y sistemáticas. Así,
la lectura literal que hace la sentencia C-893 de 2001 de ese artículo implica
que las partes tienen que habilitar a los conciliadores para que éstos profieran
fallos en derecho o en equidad, ya que la expresión que sirve de sustento a la
argumentación de la sentencia se refiere a una habilitación “para proferir fallos en derecho o en
equidad”. Sin embargo, ese resultado hermenéutico no es
aceptable, pues es claro que los conciliadores no profieren fallos, ya que este
mecanismo es puramente autocompositivo. Esa facultad de proferir fallos en
derecho o en equidad corresponde a los árbitros, y no a los conciliadores.
Por
ende, esta lectura literal conduce a la siguiente situación: si asumimos que el
sentido de la expresión “habilitados por las partes” es que las personas
tienen que escoger espontáneamente si acuden o no a la conciliación, y tienen
que escoger libremente a su conciliador, entonces debemos concluir que los
conciliadores tienen la facultad de proferir un fallo sobre la controversia,
pues el artículo 116 habla literalmente de que los conciliadores o los árbitros
son “habilitados por las
partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que
determine la ley.” Esa
conclusión no es viable, pues los conciliadores no fallan sobre las
controversias. En consecuencia, por una típica reducción al absurdo, es
necesario concluir que ése no puede ser el entendimiento de esa expresión en
relación con los conciliadores.
La interpretación de
la expresión “habilitados por las partes” desarrollada por la sentencia
C-893 de 2001 choca entonces con un entendimiento conceptual de la noción de
conciliación, por lo cual es necesario encontrar otro sentido a ese
entendimiento literal, a fin de lograr un equilibrio entre los criterios
literal y sistemático que parecen conducir a resultados divergentes.
16. Una primera
opción hermenéutica para superar esa dificultad es suponer que la noción de
habilitación no cubre a los conciliadores y se refiere exclusivamente a los
árbitros, ya que estos últimos sí tienen la capacidad de fallar en derecho o en
equidad.
Esta alternativa es
razonable conceptualmente, pues en el caso de los árbitros, es necesario que
las partes escojan libremente acudir al mecanismo y señalen cuáles son los
árbitros que decidirán la controversia, pues se trata de una institución, que
es heterocompositiva. Por consiguiente, la imposición de árbitros o del
arbitraje obligatorio a las partes implicaría un desplazamiento de la justicia
estatal por la justicia arbitral. Por ello, las partes deben habilitar a los
árbitros. En cambio, en el caso de los conciliadores, esa habilitación, en el
sentido de que las partes escojan al conciliador y decidan acudir a ese
mecanismo, no es estrictamente necesaria, porque los partícipes en una
conciliación pueden siempre rechazar el acuerdo, y acudir entonces a la
justicia estatal. La obligatoriedad de intentar la conciliación respeta entonces la naturaleza consensual de este
mecanismo, ya que las personas siempre tienen la posibilidad de rechazar el
acuerdo propuesto.
Además,
esta primera alternativa hermenéutica armoniza también con el tenor literal del
artículo 116 superior, pues éste puede ser leído de la siguiente manera: de un
lado, la norma autoriza que los particulares sean “investidos
transitoriamente de la función de administrar justicia” y luego establece
las dos posibilidades como pueden hacerlo: ya sea “en la condición de
conciliadores”, o ya sea como “árbitros habilitados por las partes para
proferir fallos en derecho o en equidad”. Y todo eso se hará “en los
términos que determine la ley”. Según este entendimiento, la “o” que
separa las expresiones “en la condición de conciliadores” y “árbitros
habilitados por las partes” es una “o” disyuntiva, por lo que la
habilitación por las partes se refiere exclusivamente a los árbitros.
17. La
interpretación según la cual la habilitación por las partes exigida por el
artículo 116 superior se refiere exclusivamente a los árbitros permite entonces
armonizar los criterios literal, lógico y sistemático, pues evita un
entendimiento absurdo de las facultades de los conciliadores ya que no supone
que ellos pueden proferir fallos. Por el contrario, la interpretación
adelantada por el actor y por la sentencia C-893 de 2001 conduce a una
contradicción entre los criterios literal, lógico y sistemático, pues implica
suponer que los conciliadores profieren fallos en derecho o en equidad. Ahora
bien, esta Corporación había dicho en anterior oportunidad que “en general
es preferible aquella interpretación que logra satisfacer todos los criterios
hermenéuticos suscitados en un debate jurídico, de tal manera que esos
distintos puntos de vista se refuercen mutuamente y en cierta medida comprueben
recíprocamente su validez, por medio de una suerte de “equilibrio reflexivo” o
“coherencia dinámica”. Por el contrario, las argumentaciones jurídicas que
mantienen las tensiones y contradicciones entre esos criterios hermenéuticos
son más cuestionables.[3]”
Por esas razones, la Corte concluye que la primera interpretación, que
restringe la obligación de la habilitación al caso de los árbitros, representa
el entendimiento razonable del alcance del principio artículo 116 superior,
pues armoniza los distintos criterios interpretativos relevantes en este debate
hermenéutico.
18.
Por todo lo anterior, la Corte concluye que el cargo del demandante es
equivocado. El intento de conciliación prejudicial obligatoria no desconoce la
naturaleza consensual de ese mecanismo y el principio de habilitación del
artículo 116 superior. Con todo, la Corte precisa que esa doctrina obviamente
no excluye que la ley, con el fin de estimular las posibilidades  de elección
de las personas, pueda en el futuro establecer que las partes deben gozar de la
facultad de seleccionar libremente al conciliador. Esa es una posibilidad que
bien puede desarrollar el Congreso en ejercicio de su libertad de configuración
en este campo. En la presente sentencia, la Corte simplemente está señalando
que la ley puede, en materia contencioso administrativa, establecer que la
audiencia de conciliación representa un requisito de procedibilidad, sin
desconocer por ello la naturaleza consensual de la conciliación ni el principio
de habilitación previsto en el artículo 116 de la Carta.   Esta Corte ratifica
entonces la doctrina desarrollada en las sentencias C-160 de 1999, C-247 de
1999 y C-1195 de 2001, según la cual la consagración de un intento de
conciliación como requisito de procedibilidad no viola en sí misma la Carta,
pero es necesario que el juez constitucional examine siempre si las distintas
regulaciones son proporcionadas y razonables, ya que algunas de ellas podrían
desconocer el derecho de acceder a la justicia o vulnerar otras cláusulas
constitucionales.
Los apartes acusados
de los artículos 35 y 37 de la Ley 640 de 2001 serán entonces declarados
exequibles, por carencia de sustento del cargo del actor.
La función de
conciliador de los agentes del Ministerio Público.
19. Entra la Corte a
estudiar las acusaciones contra el aparte demandado del artículo 23 de la Ley
640 de 2001, que establece que las conciliaciones extrajudiciales en materia de
lo contencioso administrativo sólo podrán ser adelantadas ante los Agentes del
Ministerio Público asignados a esta jurisdicción. Los cargos del actor son
básicamente dos: de un lado, y en una suerte de unidad normativa, el demandante
parece plantear que esa disposición debe ser retirada del ordenamiento, pues se
encuentra inescindiblemente ligada a la consagración de la propuesta de
conciliación como requisito de procedibilidad, en materia administrativa, que a
su vez es inconstitucional. Y de otro lado, el actor sostiene que esa exigencia
vulnera el derecho de acceder a la justicia, pues el Ministerio Público no
cuenta con los funcionarios suficientes que atiendan las necesidades que
surgirán de las normas acusadas.
20. La Corte considera que ninguno de los dos cargos es de recibo.
De un lado, en la medida en que esta Corporación ha concluido que es legítimo
establecer el intento de conciliación como requisito de procedibilidad para
acceder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, entonces es válido
que la ley señale ante qué instancias debe desarrollarse ese intento. Y la
escogencia de los agentes del Ministerio Público para tal efecto se justifica
precisamente para proteger la legalidad y los intereses patrimoniales de la Administración,
como lo explicó la sentencia C-1195 de 2001, fundamento 7.4., que dijo al
respecto lo siguiente:
“La conciliación
administrativa sólo puede ser adelantada ante los agentes del Ministerio
Público asignados a la jurisdicción contencioso administrativa. Ello implica
una intervención mayor del conciliador con el fin de proteger el interés
general, la legalidad del proceso y los derechos fundamentales. Además, el
conciliador puede solicitar pruebas adicionales a las presentadas por las
partes para la sustentación del acuerdo conciliatorio y si tales pruebas no son
aportadas, puede decidir que no se logró el acuerdo.”
21. De otro lado, el
argumento según el cual habría falta de funcionarios para adelantar esas tareas
tampoco es válido pues, como ya se señaló en esta providencia, y como lo
explicó la sentencia C-1195, fundamento 7.1.1., el artículo 42 de la ley
establece que el intento de conciliación prejudicial sólo se convertirá en
requisito obligatorio, cuando el número de conciliadores sea suficiente para
absorber la demanda proyectada por el legislador, que ha sido estimada en un 2%
de conciliadores según el número total de procesos anuales que ingresen
a los despachos judiciales de cada Distrito.
La Corte concluye entonces que las acusaciones carecen de sustento,
sin que esta Corporación encuentre ninguna otra razón que pudiera cuestionar la
legitimidad constitucional del aparte acusado, que será entonces declarado
exequible.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: En relación a las expresiones impugnadas
de los artículos 35 y 37 de la Ley 640 de 2001 y a las acusaciones por vulneración
del derecho de acceder a la justicia, ESTARSE A LO RESUELTO en la
sentencia C-1195 de 2001, que declaró exequibles esos artículos en relación con
los cargos de la demanda, relativos al derecho a acceder a la justicia.
Segundo. Declarar EXEQUIBLES, por el otro
cargo estudiado, los apartes acusados de los artículos 35 y 37 de la Ley 640 de
2001, que literalmente dicen: “es requisito de procedibilidad”, “contencioso
administrativa”, y “Requisito de procedibilidad en asuntos de lo
contencioso administrativo. Antes de incoar cualquiera de las acciones
previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo,
las partes, individual o conjuntamente, deberán formular solicitud de
conciliación extrajudicial, si el asunto de que se trate es conciliable”
Tercero: Declarar EXEQUIBLE el aparte
acusado del artículo 23 de la Ley 640 de 2001, que literalmente dice: “Las
conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo sólo
podrán ser adelantadas ante los Agentes del Ministerio Público asignados a esta
jurisdicción”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor Alfredo Beltrán Sierra,
no firma la presente sentencia por cuanto se encuentra en comisión en el
exterior, la cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-417/02
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL-Características
fundamentales (Salvamento de voto)
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL-Voluntariedad
(Salvamento de voto)
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL EN ASUNTOS DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-No establecimiento legislativo como
requisito obligatorio de procedibilidad (Salvamento de voto)
La ley no puede obligar a los particulares
a utilizar este mecanismo en ningún caso, pues la conciliación no puede
establecerse por ésta de manera permanente y como un deber de cumplimiento
previo para acudir ante los jueces, bajo el criterio de que de esa manera se
beneficia a las partes, aún contra su voluntad. Tales razones de orden
jurídico, no sólo son aplicables cuando se trate de procesos laborales, sino
también respecto de los que conoce la jurisdicción contencioso administrativa o
cualquier otra que se establezca en el futuro.
Referencia:
expediente D - 3787
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 23, 35 y 37 (parciales) de la Ley
640 de 2001 “Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y
se dictan otras disposiciones”.
Actor:
Horacio Perdomo Parada.
Magistrados
Ponente:
Dr.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT.
Con el debido respeto me permito salvar el
voto en el proceso D – 3787, el cual se decidió mediante Sentencia C – 417 de
2002, toda vez que disiento de la misma respecto de la declaratoria de
exequibilidad de los artículos 23, 35 y 37 de la Ley 640 de 2001 con fundamento
en las siguientes razones:
Como se señaló claramente en la sentencia C
– 893 de 2001, al decidir sobre la inexequibilidad de los artículos 35 en
cuanto a la expresión “(...) requisito de procedibilidad (...)”. “laboral
(...)” y 39 de la ley 640 de 2001, las características fundamentales de la
conciliación hacen referencia a que ésta es un mecanismo de acceso a la
administración de justicia, alternativo de solución de conflictos que puede
realizarse por fuera del proceso judicial o en el curso del mismo, es un acto
jurisdiccional y un mecanismo excepcional, voluntario, privado y bilateral,
siendo la función del conciliador la de administrar justicia de manera
transitoria, mediante la habilitación por las partes de ese conciliador  en los
términos que determine la Ley.
También se expresó en la misma providencia
que la voluntariedad de la conciliación en materia laboral está expresamente
reconocida en el artículo 53 de la Carta Política, que al consagrar los
principios mínimos fundamentales del trabajo consagra las “facultades para
transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles”.
Así mismo se dijo que las normas en esa
oportunidad demandadas   resultaban inconstitucionales  en los apartes
demandados, por cuanto dada la naturaleza voluntaria de los mecanismos
alternativos de solución de conflictos en general, y de la conciliación laboral
en particular, el legislador no podía establecerla como un requisito
obligatorio de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción laboral, además
porque al hacerlo desconocía el derecho de los particulares de acceder
libremente a la administración de justicia para solicitar la tutela judicial
efectiva de sus derechos.
Por lo tanto, la facultad prevista en el
artículo 53 de la Carta, se veía afectada cuando se exigía al particular acudir
a la conciliación como requisito previo a la presentación de la demanda.
Finalmente se manifestó         que: “El
carácter social de estos derechos – que muchas veces tienen incluso un
contenido vital-, y la especial tutela estatal que se brinda
constitucionalmente a los mismos, exige que el acceso a la justicia  no pueda
estar diferido ni obstaculizado por una condición de procedibilidad impuesta
aún contra la voluntad del beneficiario, con mayor razón si para ese trámite
obligatorio previo al proceso se contempla la posibilidad de que el titular del
derecho tenga en ocasiones que sufragar de su propio peculio, muchas veces
escaso, expensas significativas para poder accionar ante los jueces”.
Argumentos éstos con los que estuve
totalmente de acuerdo en dicha oportunidad y que en la actualidad mantengo, por
tratarse del mismo tema referido a la Institución jurídica de la conciliación
como mecanismo de solución de conflictos jurídicos, con la única diferencia de
que en aquella ocasión se refería a la conciliación en materia laboral y en
esta oportunidad en materia contenciosa.
Concluyendo, la ley no puede obligar a los
particulares a utilizar este mecanismo en ningún caso, pues la conciliación no
puede establecerse por ésta de manera permanente y como un deber de
cumplimiento previo para acudir ante los jueces, bajo el criterio de que de esa
manera se beneficia a las partes, aún contra su voluntad. Tales razones de
orden jurídico, no sólo son aplicables cuando se trate de procesos laborales,
sino también respecto de los que conoce la jurisdicción contencioso
administrativa o cualquier otra que se establezca en el futuro.
En esta forma quedan sustentadas las
razones de mi disentimiento.
Fecha ut supra
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Salvamento de voto a la Sentencia
C-417/02
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL-Distinción
aparente entre intento y obligación (Salvamento de voto)
Referencia:
expediente D-3787
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 23, 35 y 37 (parciales) de la Ley 640
de 2001, “Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se
dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Como tuve
ocasión de manifestarlo durante las sesiones de discusión del proyecto que se
convirtió en la sentencia de la referencia, no comparto la decisión de declarar
exequible las expresiones: “es requisito de procedibilidad”, “contencioso
administrativa”, y “requisito de procedibilidad en asuntos de lo
contencioso administrativo. Antes de incoar cualquiera de las acciones
previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo,
las partes, individual o conjuntamente, deberán formular solicitud de
conciliación extrajudicial, si el asunto de que se trate es conciliable”.
En efecto, en
la medida en que suscribí la sentencia C-893/01 y tuve ocasión de salvar mi
voto respecto de la sentencia C-1195/01, debo en esta ocasión reiterar mi
posición, toda vez que los argumentos básicos que se exponen en la sentencia de
la referencia, son los mismos que no compartí frente a la sentencia C-1195 de
2001.
Debo, no
obstante, agregar, que la diferencia que plantea la sentencia entre la
situación de obligar a los particulares al intento de conciliación y la
obligación de que en todo caso se concilie, es a mi juicio, aparente, pues en
el primer caso subsiste la necesidad de acudir a la conciliación como requisito
de procedibilidad de la correspondiente acción contencioso administrativa, con
la consiguiente obstaculización del derecho de acceso a la justicia, que es el
punto que he sostenido en torno a estos temas dentro de la Ley 640 de 2001 y
que me llevaron a apoyar la sentencia C-893/01 y a salvar mi voto en la
sentencia C-1195/01.
Fecha ut
supra,
ALVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
Aclaración y Salvamento de voto a la
Sentencia C-417/02
CONCILIACION Y
ARBITRAMENTO-Carácter
voluntario (Aclaración y Salvamento de voto)
CONCILIACION Y
ARBITRAMENTO-Características
(Aclaración y Salvamento de voto)
MECANISMOS
ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Alcance de la voluntariedad/CONCILIACION-Alcance
de la voluntariedad (Aclaración y salvamento de voto)
La
voluntariedad de los mecanismos alternos de resolución de conflictos -en
particular la conciliación-, no sólo  se refiere a la espontaneidad que debe
acompañar a las partes en la celebración del acuerdo respectivo, sino también a
su libertad de iniciativa en la gestión conciliatoria, esto es, en la actividad
orientada a solicitar la participación de un tercero ajeno al aparato de la
justicia  para  que  dirima  –con carácter de cosa juzgada- determinada
controversia susceptible de  ser conciliada. Pienso que la voluntad de
conciliar es una sola y comprende ontológicamente la decisión de optar por
ella. De ahí que en esta materia no sea admisible establecer una dicotomía
entre la conciliación como procedimiento y la conciliación como posibilidad de
disponer de un derecho subjetivo, a fin de sostener que en el primer caso el
legislador puede  imponerla como requisito de procedibilidad.
CONCILIACION-Carácter consensual y valor de cosa
juzgada (Aclaración y salvamento de voto)
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL EN ASUNTOS DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-No establecimiento legislativo como
requisito obligatorio de procedibilidad (Aclaración y salvamento de voto)
Dada la
naturaleza facultativa de los mecanismos alternativos de solución de conflictos
el legislador no podía por medio de las normas enjuiciadas establecer la
conciliación como requisito obligatorio de procedibilidad para acudir ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque al hacerlo vulnera el
núcleo esencial del derecho de acceder a la administración de justicia, del que
forma parte la decisión libre y espontánea de escoger la vía adecuada -judicial
o extrajudicial-, para la solución de los conflictos.
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA EN ASUNTOS DE LO CONTENCIOSO ADMNISTRATIVO-Laxitud probatoria (Aclaración y
salvamento de voto)
Normas acusadas:
Artículos 23, 35 y 37 (parciales) de la  Ley 640 de 2001 “Por la cual se
modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones”
Magistrado Ponente:
Eduardo Montealegre Lynett
Proceso D-3787
Con el
acostumbrado respeto, me permito aclarar mi voto en relación con el numeral
primero de la parte resolutiva del fallo de la referencia, donde se decide
estarse a lo resuelto en la sentencia C-1195 de 2001, que declaró exequibles
los artículos 35 y 37 de la Ley 640 de 2001 respecto de los cargos atinentes al
derecho de acceder a la justicia, toda vez que en relación con dicho
pronunciamiento salvé voto en compañía de otros magistrados.
Y en lo que
respecta al numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia C-417 de
2002, en el cual se decide declarar exequibles, por el otro cargo estudiado,
los apartes acusados de los artículos 35 y 37 de la Ley 640 de 2001, que
consagran la conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso
administrativo como requisito de procedibilidad, salvo mi voto pues considero que
el mandato del artículo 116 de la Carta Política es diáfano al establecer el
carácter voluntario de la conciliación y del arbitramento como mecanismos
alternos para la resolución de conflictos.
En efecto, en
la Sentencia C-893  de 2001 en la cual se declaró la inconstitucionalidad de la
conciliación obligatoria en materia laboral, la Corte al analizar el
significado del artículo 116 de la Carta Política, en virtud del cual los
particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar
justicia en la condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados por
las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que
determine la Ley,  señaló que  al tenor de lo dispuesto en la citada norma
superior los denominados mecanismos alternativos de resolución de conflictos se
caracterizan i) por el origen voluntario de la habilitación, ii) por la
naturaleza eminentemente efímera de la facultad para administrar justicia, iii)
por su gratuidad y iv) por su clara estirpe democrática derivada del hecho de
constituir una forma de colaboración de los particulares para el buen
funcionamiento del aparato judicial encargado, en forma permanente, de atender
las demandas sociales de tutela judicial efectiva.
En mi
criterio, la voluntariedad de los mecanismos alternos de resolución de
conflictos -en particular la conciliación-, no sólo  se refiere a la
espontaneidad que debe acompañar a las partes en la celebración del acuerdo
respectivo, sino también a su libertad de iniciativa en la gestión
conciliatoria, esto es, en la actividad orientada a solicitar la participación
de un tercero ajeno al aparato de la justicia  para  que  dirima  –con carácter
de cosa juzgada- determinada controversia susceptible de  ser conciliada.
Pienso que la
voluntad de conciliar es una sola y comprende ontológicamente la decisión de
optar por ella. De ahí que en esta materia no sea admisible establecer una
dicotomía entre la conciliación como procedimiento y la conciliación como
posibilidad de disponer de un derecho subjetivo, a fin de sostener que en el
primer caso el legislador puede  imponerla como requisito de procedibilidad.
Creo que son
deleznables los argumentos de orden sociológico que se esgrimen en la citada
sentencia para justificar la constitucionalidad de las medidas acusadas, toda
vez que consisten en meras suposiciones o probabilidades sobre el
comportamiento de quienes desde un comienzo abiertamente han expresado su deseo
de no acudir a la conciliación. En verdad, sostener que la obligación de acudir
a la audiencia de conciliación va a solucionar la actitud ya definida de las
partes de prescindir de este mecanismo alterno, no deja de ser una afirmación
que carece de todo sustento fáctico.
Así mismo,
merecen crítica las razones de orden hermenéutico que se exponen en la
sentencia para precisar el sentido y alcance del artículo 116 Superior, porque
a partir de la digresión de orden académico sobre la diferencia entre
mecanismos de naturaleza autocompositiva y heterocompositiva se pretende
justificar la obligatoriedad de la conciliación al considerar que quien obra
como conciliador no toma ninguna decisión en derecho o en equidad como sí lo
hacen los árbitros, con lo cual se olvida no sólo que por mandato expreso del
constituyente se trata de  un mecanismo de carácter consensual, sino también
que el acuerdo conciliatorio también está revestido del valor de cosa juzgada.
Me parece que
esta interpretación no favorece el argumento de la Corte, pues si a diferencia
de los conciliadores los árbitros habilitados por las partes profieren fallos
en derecho o equidad, el legislador también tiene entonces razones suficientes
para disponer la aplicación obligatoria del arbitramento como mecanismo
efectivo para la solución de conflictos.
Considero, en
definitiva, que no puede hablarse de libre acceso a la administración de
justicia si la vía a la cual tienen que acudir los coasociados para la solución
de sus controversias es ordenada por el legislador, además porque al tratarse
de una imposición paradójicamente la conciliación y el arbitramento terminarían
por convertirse en obstáculos para acceder libremente a la administración de
justicia.
Así, pues,
dada la naturaleza facultativa de los mecanismos alternativos de solución de
conflictos el legislador no podía por medio de las normas enjuiciadas
establecer la conciliación como requisito obligatorio de procedibilidad para
acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque al hacerlo
vulnera el núcleo esencial del derecho de acceder a la administración de
justicia, del que forma parte la decisión libre y espontánea de escoger la vía
adecuada -judicial o extrajudicial-, para la solución de los conflictos.
Además de las
anteriores razones, no parece razonable el establecimiento de toda una
infraestructura logística destinada a hacer operante la conciliación forzosa en
materia de lo contencioso administrativo cuando para atender las demandas de
justicia en este campo ya se habían creado con anterioridad los juzgados
contencioso administrativos que aún no han podido entrar en funcionamiento por
la carencia de recursos presupuestales.
Finalmente,
estimo que la conciliación como requisito obligatorio de procedibilidad en lo
contencioso administrativo tampoco se compadece con la laxitud probatoria que
al respecto consagra el artículo 25 de la Ley 640 de 2001, pues con
anterioridad a su expedición se consideraba que el conciliador sólo podía
aprobar la conciliación cuando hubiera verificado fehacientemente, a través de
los medios probatorios adecuados, los hechos, las pretensiones y demás
circunstancias relevantes de la actuación. En este sentido, se orientaban los
artículos 60 y 61 del Decreto 1818 de 1998 que autorizaban improbar la
conciliación que careciera de pruebas idóneas y suficientes que justificaran su
procedencia.
Por ello,
considero que el éxito de la conciliación extrajudicial de carácter obligatorio
en lo contencioso administrativo no puede depender de la flexibilidad
probatoria y de la celeridad del trámite conciliatorio, pues fácilmente se
puede llegar  a resultados adversos a los intereses del Estado cuando se
aprueben acuerdos sin el suficiente material probatorio.
Fecha ut supra
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
[1] Sobre este punto y los siguientes, ver aclaración de
voto del Magistrado (e) Rodrigo Uprimny Yepes a la sentencia C-1195 de 2001,
que desarrolla este tema, precisamente porque el mismo no fue estudiado por la
Corte en esa sentencia.
[2] Para referencias de algunos de esos estudios, ver
sentencia C-1195 de 2001, fundamento 4.2.
[3] Ver sentencia C-1260 de 2001. Fundamento 25.