C-076-97
Sentencia C-076/97
Sentencia C-076/97
LEY SOBRE ZONAS
DE FRONTERA-Alcance
Esta ley busca
fijar ciertos parámetros que permitan no sólo el desarrollo y progreso de estas
áreas, sino su integración con el resto del país y los Estados vecinos. En
materia fronteriza, la ley 191 de 1995 es la espina dorsal de la legislación en
este campo.
PUBLICACION DE LA
LEY CON REFORMAS-Alcance
La publicación
que exige el artículo 158 de la Constitución busca establecer un parámetro de
orden en nuestra legislación, pero no tiene incidencia alguna respecto de la
obligatoriedad de la ley en si misma. Es decir, la falta de publicación que
exige esta norma constitucional no hace inoponible la ley que se modifica ni la
que introduce las modificaciones, leyes que, independientemente, obligan desde
su promulgación, salvo si en su texto se dice otra cosa. El mandato que
contiene el inciso final del artículo 158 de la Constitución, más que incidir en
el proceso de discusión y formación de las leyes, que es uno de los aspectos
que analiza la Corte para efectos de determinar su exequibilidad, es una
obligación adicional para el Gobierno, quien debe efectuar la publicación de la
ley modificada con las correspondientes modificaciones, indicando la ley que
las introdujo.
CLAUSULA GENERAL
DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Modificación
e interpretación de leyes
Con fundamento en
la cláusula general de competencia que tiene el Congreso de la República, éste
puede derogar, modificar e interpretar las leyes. Obviamente, que en uso de
esta atribución, el legislador está obligado a respetar derechos adquiridos, a
no invadir competencias asignadas a otros entes, etc. La función del legislador
consiste, entre otras, en  regular los diversos fenómenos que se suceden en la
realidad, con el fin de dotar a los asociados y a las instituciones del Estado
de las herramientas necesarias para afrontar los cambios que se van sucediendo.
Por tanto, en un Estado moderno, no se puede concebir una legislación estática,
que no permita su normal desarrollo, y por el contrario, lo obstruya, hasta el
punto de hacerlo inoperante.
CLAUSULA GENERAL
DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Internación
temporal vehículo de país vecino/GOBIERNO-Reglamentación internación de
vehículos
El Congreso de la
República, en uso de la cláusula general de competencia, podía fijar los
procedimientos mínimos para efectos de obtener la autorización para internar
temporalmente un vehículo con matrícula de un país vecino en las denominadas
zonas fronterizas, sin que por ello se hubiese desconocido  mandato
constitucional alguno. Como en esta materia la Constitución no asigna
expresamente a otra autoridad su regulación, el legislador tenía plena facultad
de regularla. Al tiempo que el Presidente de la República conserva su
competencia para reglamentar todos aquellos aspectos que considere necesarios
para efectos de desarrollarla y cumplirla adecuadamente.
Referencia:
Expediente D-1381.
Demanda de
inconstitucionalidad en contra de la ley 191 de 1995 "por medio de la cual
se dictan  disposiciones sobre Zonas de Frontera" y, específicamente,  en
contra del artículo 24.
Demandante: Luis
Carlos Gaitán Gómez.
Magistrado ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, según consta en acta número siete (7) de la Sala Plena, a
los veinte (20) días del mes de febrero de mil novecientos noventa y siete
(1997).
I.       ANTECEDENTES.
El ciudadano Luis
Carlos Gaitán Gómez, en uso del derecho consagrado en los artículos 40, numeral
6, y 241, numeral 4, de la Constitución, presentó ante esta Corporación demanda
de inconstitucionalidad, en contra del texto íntegro de la ley 191 de 1995
" Por la cual se dictan normas sobre Zonas de Frontera"  y, en
especial, el artículo 24.
Por auto del  ocho
(8) de julio de 1996, el Magistrado sustanciador admitió la demanda, ordenó la
fijación en lista, para asegurar la intervención ciudadana. Dispuso, también,
el envío de copia de la misma al señor Presidente del Congreso de la República.
Igualmente, al señor Procurador General de la Nación, para que rindiera su
concepto.
Cumplidos los
requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y recibido el concepto del
señor Procurador General de la Nación, entra la Corte a decidir.
A. Normas
demandadas.
El siguiente es el
texto de la ley acusada, según consta en copia del diario oficial No. 41.903,
del viernes 23 de junio de 1995.
LEY 191 DE 1995
(JUNIO 23)
Por medio de la cual se dictan
disposiciones sobre Zonas de Frontera
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
CAPITULO 1
Objeto de la ley
Artículo 1o. En desarrollo de los artículos
285, 289 y 337 de la Constitución Política de Colombia, la presente Ley tiene
por objeto establecer un régimen especial para las Zonas de Frontera, con el
fin de promover y facilitar su desarrollo económico social, científico,
tecnológico y cultural.
Artículo 2. La acción del Estado en las
Zonas de Frontera deberá orientarse prioritariamente a la consecución de los
siguientes objetivos:
Protección de los Derechos Humanos,
mejoramiento de la calidad de vida y satisfacción de las necesidades básicas de
las comunidades asentadas en las Zonas de Frontera.
Fortalecimiento de los procesos de
integración y cooperación que adelanta Colombia con los países vecinos y
eliminación de los obstáculos y barreras artificiales que impiden la
interacción natural de las comunidades fronterizas, inspirados en criterios de
reciprocidad.
Creación de las condiciones necesarias para
el desarrollo económico de las Zonas de Frontera, especialmente mediante la
adopción de regímenes especiales en materia de transporte, legislación
tributaria, inversión extranjera, laboral y de seguridad social, comercial y
aduanera.
Construcción y mejoramiento de la
infraestructura que requieran las Zonas de Frontera para su desarrollo integral
y para su inserción en la economía Nacional e internacional.
Prestación de los servicios necesarios para
la integración Fronteriza y para  el desarrollo de  las actividades económicas,
sociales y culturales, tales como transporte, telecomunicaciones, energía
eléctrica, agua potable y saneamiento básico, educación y salud.
Preservación y aprovechamiento sostenible
de los recursos naturales y del ambiente.
Mejoramiento de la calidad de la educación
y formación de los recursos humanos que demande el desarrollo fronterizo.
Fortalecimiento institucional de las
Entidades Territoriales Fronterizas y de los organismos del Estado que actúan
en las Zonas de Frontera.
Buscar la cooperación con los países
vecinos para el intercambio de pruebas judiciales, la integración de los
organismos policiales, investigativos y de seguridad a fin de combatir la
delincuencia internacional.
Parágrafo. Para la consecución de los
anteriores objetivos, Colombia celebrará los tratados  o convenios que sean del
caso con los países vecinos.
Artículo 3o. Con el fin de mejorar la
calidad de vida de las comunidades negras e indígenas, localizadas en las Zonas
de Frontera, el Estado apoyará las iniciativas de dichas comunidades y de sus
autoridades, referentes a las actividades y programas de: promoción  de los
recursos humanos, desarrollo institucional, investigación fortalecimiento y
desarrollo de tecnologías propias o transferencias de tecnologías apropiadas
para su desarrollo socioeconómico y para el aprovechamiento cultural y
ambientalmente sustentable de los recursos naturales.
CAPITULO II
Definiciones
Artículo 4o. Para efectos de la presente
Ley, se entenderán como:
a) Zonas de Frontera. Aquellos municipios,
corregimientos especiales de los Departamentos Fronterizos, colindantes con los
límites de la República de Colombia y aquéllos en cuyas actividades económicas
y sociales se advierte la influencia directa del fenómeno fronterizo;
b) Unidades especiales de desarrollo
fronterizo. Aquellos municipios, corregimientos especiales y áreas
metropolitanas pertenecientes a las Zonas de Frontera, en los que se hace
indispensable crear condiciones especiales para el desarrollo económico y
social mediante la facilitación de la integración con las comunidades
fronterizas de los países vecinos, el establecimiento de las actividades
productivas, el intercambio de bienes y servicios, y la libre circulación de
personas y vehículos;
c) Zonas de integración fronteriza.
Aquellas áreas de los Departamentos Fronterizos cuyas características
geográficas, ambientales, culturales y/o socioeconómicas, aconsejen la
planeación y la acción conjunta de las autoridades fronterizas, en las que de común
acuerdo con el país vecino, se adelantarán las acciones, que convengan para
promover su desarrollo y fortalecer el intercambio bilateral e internacional.
Artículo 5o. El Gobierno Nacional
determinará las Zonas de Frontera, las Unidades Especiales de Desarrollo
Fronterizo y, por convenio con los países vecinos, las Zonas de Integración
Fronteriza y en el caso de los territorios indígenas la determinación se tomará
previa concertación con las autoridades propias de las comunidades  y en
concordancia con lo dispuesto por la Ley 21 de 1991.
En cada Departamento Fronterizo habrá por
lo menos una Unidad Especial de Desarrollo Fronterizo, la cual podrá estar
conformada por uno o varios municipios  y/o, corregimientos especiales.
Artículo 6o. El Gobierno Nacional adoptará
las medidas necesarias para garantizar la aplicación de los convenios
celebrados  con los países vecinos en relación con las zonas de Integración
Fronteriza, pudiendo transferir parcialmente determinadas atribuciones a los
organismos que en virtud de dichos convenios se llegaren a crear, conforme al
numeral 16 del artículo 150 de la Constitución.
CAPITULO III
Régimen de cooperación e integración
Artículo 7o. Los Gobernadores y Alcaldes de
los Departamentos y Municipios Fronterizos, previamente autorizados por la
Asambleas Departamentales y Concejos Municipales, según el caso, podrán
celebrar con las autoridades correspondientes de las entidades territoriales
limítrofes del país vecino, de igual nivel, convenios de cooperación e
integración dirigidos a fomentar, en las zonas de Frontera, el desarrollo
comunitario, la prestación de servicios públicos y la preservación del
ambiente, dentro del ámbito de competencias de las respectivas entidades
territoriales e inspirados en criterios de reciprocidad y/o conveniencia
nacional.
Parágrafo 1o. La autorización a los
alcaldes para celebrar los convenios a que se refiere el presente artículo,
deberá ser ratificada por la Asamblea Departamental  a solicitud del Concejo
del respectivo Municipio Fronterizo.
Parágrafo 2o. Dentro de los convenios de
cooperación e integración a que se refiere el presente artículo se le dará
especial atención a las solicitudes presentadas por las autoridades de las
comunidades indígenas  y entre ellas podrán celebrar los convenios que
consideren del caso dentro del ámbito de sus competencias.
Parágrafo 3o. El Ministerio de Relaciones
Exteriores prestará la asistencia que requieran los Departamentos y Municipios
Fronterizos para el adecuado ejercicio de esta competencia y, en todos los
casos, deberá ser consultado previamente.
Artículo 8. El Estado protegerá el
conocimiento tradicional asociado a los recursos genéticos que las comunidades
indígenas y locales hayan desarrollado en las Zonas  de Frontera. Igualmente
cualquier utilización que se haga de ellos, se realizará con el consentimiento
previo de dichas comunidades y deberán incluir una retribución equitativa de
beneficios que redunden en el fortalecimiento de los pueblos indígenas.
Artículo 9o. Las áreas de parques y
reservas naturales, forestales  y otras especiales  ubicadas en las Zonas de
Frontera no podrán ser objeto de sustracciones parciales.
En las áreas de amortiguación del sistema
de parques nacionales ubicados en las Zonas de Frontera se desarrollará con la
participación de las autoridades y las comunidades indígenas y negras
involucradas, modelos de producción ambiental y culturalmente apropiados  y se
establecerán programas de crédito, fomento y capacitación para el efecto.
Artículo 10.-En las zonas de Frontera con
características ambientales y culturales especiales, el Gobierno Nacional
tomará las medidas necesarias para regular los  procesos de colonización  con
el objeto de proteger el desarrollo cultural de las comunidades indígenas  y
locales así como la preservación del medio ambiente.
El Ministerio del Medio Ambiente, dará
prelación a la solución de los problemas relacionados con el medio ambiente  y
la preservación y aprovechamiento de los recurso naturales existentes en la
Zona en concordancia con lo establecido en los  convenios binacionales.
CAPITULO IV
RÉGIMEN ECONÓMICO
Artículo 11. De acuerdo con las normas
vigentes sobre la materia  y por medio de los programas de apoyo a la pequeña y
mediana empresa y a las mmicroempresas, el IFI apoyará en los requerimiento de
capital de trabajo y bienes de capital de este tipo de empresas, cuando estén
localizadas preferencialmente en Zonas de Frontera.
Parágrafo. El Gobierno, previa autorización
de la Junta Directiva del Banco de la República, establecerá líneas de crédito
en condiciones especiales para el sector agropecuario.
Artículo 12. Artesanías de Colombia, el
Fondo DRI, el IFI y el INPA destinarán recursos de inversión y crédito para la
financiación de iniciativas presentadas por las formas asociativas de pequeños
productores, microempresarios, comunidades indígenas, comunidades negras  y
unidades familiares referentes al fomento de las actividades de desarrollo
productivo, artesanal, pesquero y agropecuario en las Zonas de Frontera.
Artículo 13. Las inversiones de cualquier
carácter que se adelanten en las Zonas de Fronteras deberán respetar el medio
ambiente, el interés social, la diversidad étnica y el patrimonio cultural y
arqueológico de la Nación. Cuando se trate de inversiones en territorios
indígenas  y en las comunidades negras se elaborará un reglamento intercultural
de manejo en concentración con las comunidades pobladores y del Ministerio de
Gobierno.
Artículo 14. En las Zonas de Frontera, la
microempresa y las demás empresas beneficiarias de esta Ley con los incentivos
y exenciones tributarias deberán tener en cuenta en su vinculación laboral a
los incapacitados físicos residentes en dichas zonas.
Artículo 15. De acuerdo con las normas
vigentes sobre la materia y previa reglamentación que para el efecto expida el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, autorízase a los departamentos donde
se encuentre las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo para emitir bonos
de -Desarrollo Fronterizo (BDF), estos bonos podrán ser parte del portafolio de
inversiones de la Tesorería General de la Nación de acuerdo con el reglamento
que al respecto expida el Gobierno Nacional.
Los recursos obtenidos con los Bonos de
Desarrollo Fronterizo se destinarán a financiar planes y programas de
infraestructura industrial y comercial en la Unidades Especiales de Desarrollo
Fronterizo.
Artículo 16. De acuerdo con las normas que
regulan la emisión de bonos de las entidades territoriales y de sus
descentralizadas, en el marco de convenios recíprocos con los países
limítrofes, autorízase a los departamentos donde estén las Unidades Especiales
de Desarrollo Fronterizo para la emisión de bonos en moneda extranjera.
Artículo 17. La introducción exclusivamente
para consumo dentro de las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo de
bienes originarios de los países colindantes, requerirá certificado de venta
libre del país de origen, registro sanitario aprobado por las autoridades
nacionales competentes, cuando sea necesario, las  cuales podrán delegar su
otorgamiento en las respectiva autoridad sanitaria del departamento donde se
encuentre ubicadas las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo.
Artículo 18. De acuerdo con las
conveniencias para las finanzas de los Departamentos Fronterizos donde se
encuentren las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo y a la solicitud
del correspondiente Gobernador, previa autorización de la Asamblea Departamental,
el Gobierno Nacional reducirá hasta en un cincuenta por ciento el porcentaje
con base en el cual se cobra el impuesto al consumo de licores, cervezas y
demás bebidas de producción nacional que estén sujetas al pago de dicho
gravamen.
En este evento los departamentos podrán
reglamentar los mecanismos que permitan mantener el equilibrio tributario, el
gobierno Nacional creará  y reglamentará un Fondo de Compensación Tributaria,
de tal manera que se garantice a los Departamentos mantener el equilibrio en
los ingresos por concepto de dicho impuesto.
Parágrafo. La reducción al impuesto a que
se refiere este artículo se aplicará exclusivamente a los productos destinados
al consumo dentro de las Zonas de Frontera del respectivo departamento.
Artículo 19. Los Gobernadores de los
departamentos en donde se encuentran ubicadas las Unidades Especiales de
Desarrollo Fronterizo, previo visto bueno del Ministerio de Minas y Energía
podrán autorizar por concesión y solamente en beneficio de las finanzas
departamentales, la distribución de combustibles dentro del territorio de la
respectiva unidad Especial de Desarrollo Fronterizo, por parte de  empresas
nacionales o del país vecino que tengan como objeto principal dicha actividad,
los combustibles de que trata el presente artículo deberán cumplir con las
especificaciones de calidad establecidas para las Unidades especiales de
Desarrollo Fronterizo por las autoridades competentes y estarán exonerados del
pago de aranceles.
Las empresas distribuidoras sólo podrán
operar estas instalaciones, bajo la condición de estación de servicio minorista
y  no como planta de abasto mayorista, según reglamentación que oportunamente
expedirá el Ministerio de Minas y Energía.
Artículo 20. En las unidades especiales de
Desarrollo Fronterizo por medio del IFI, se promoverá la construcción de
parques industriales nacionales y de exportación, y proceso de maquila,
mediante aportes de capital y créditos.
Artículo 21. En las Unidades especiales de
Desarrollo Fronterizo los Bancos, las Corporaciones Financieras, las entidades
de financiamiento Comercial y las Casas de Cambio autorizadas, podrán hacer
operaciones de compra y venta de divisas de acuerdo con las autorizaciones y
regulaciones que al efecto expida la Junta Directiva del Banco de la República.
Parágrafo 1o. Las operaciones de comercio
exterior efectuadas dentro de las unidades especiales de desarrollo fronterizo,
podrán ser declaradas en la moneda nacional o la del país vecino.
Parágrafo 2o. Es obligación del Banco de la
República cotizar diariamente la tasa representativa del mercado de las monedas
de los países vecinos.
Parágrafo 3o. El Gobierno Nacional
establecerá un régimen cambiario especial para las unidades especiales de
desarrollo fronterizo cuando la Junta del Banco de la República lo considere.
Artículo 22. El Gobierno Nacional
autorizará, por medio del IFI y de las demás instituciones del Estado, líneas
de crédito para reconversión industrial y para reconversión de empresas en las
Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo.
Artículo 23. La instalación de nuevas
empresas y las ampliaciones significativas  en empresas establecidas en las
Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo podrán ser de carácter nacional,
binacional y multinacional y estarán sujetas a las siguientes normas:
a) La importación de bienes de capital no
producidos en la subregión Andina y destinados a empresas de los sectores
primarios, manufacturero y de prestación de servicios de salud, transporte,
ingeniería, hotelería, turismo, educación y tecnología estarán exentas de
aranceles por un término de cinco años contados a partir de la promulgación de
la presente Ley;
La Dirección de Impuestos y Aduana
Nacionales reconocerá, en cada caso, el derecho a esta exención, de conformidad
con la reglamentación dictada al efecto por el Gobierno Nacional;
b). Tendrán libertad de asociarse con
empresas extranjeras;
c) Los bienes introducidos a estas Unidades
Especiales de Desarrollo Fronterizo que se importen al resto del Territorio
Nacional se someterán a las normas y requisitos ordinarios aplicados a la
importaciones.
Parágrafo 1o. Para los efectos establecidos
en esta Ley, se entiende por instalación de nueva empresa aquella que se
constituya dentro de los cinco (5) años posteriores a la promulgación de la
presente Ley, para lo cual el empresario deberá manifestar ante la
Administración de Impuestos respectiva la intención de establecerse en la
Unidad respectiva,  indicando el capital, el lugar de ubicación y demás
requisitos que, mediante reglamento, establezca la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, No se entenderán como empresas nuevas aquellas que ya se
encuentren constituidas y sean objeto de reforma estatutaria para cambio de
nombre, propietarios o fusión con otras empresas.
Para los efectos establecidos en la
presente Ley, se entiende por ampliaciones significativas en empresas
establecidas, aquellas que se inicien dentro de los cinco (5) años posteriores
a la promulgación de la presente Ley y que constituyen un proyecto de ampliación
que signifique un aumento en su capacidad productiva de por lo menos un
cincuenta (50%) de lo que actualmente produce, el cual deberá ser aprobado,
para el efecto de gozar de las exenciones contempladas en esta ley, por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, previo  el cumplimiento de los
requisitos que por reglamento ella establezca.
Parágrafo 2o. Las empresas de generación de
energía eléctrica, podrán acogerse a la exención arancelaria prevista en el
literal a) del presente artículo previa autorización de la Comisión de
Regulación de Energía y Gas (CREG).
Parágrafo 3o. Para la Instalación de nuevas
empresas que propendan por el mejoramiento de la infraestructura que requieran
las Zonas de Frontera como son: la prestación del servicio de energía eléctrica,
telecomunicaciones, agua potable educación y salud. Las unidades especiales de
Desarrollo Fronterizo promoverán su desarrollo. Los Gobernadores de los
Departamentos donde estas Unidades se encuentren ubicadas, previa consulta con
el Departamento Nacional de Planeación, podrán establecer condiciones
especiales y excepcionales para su creación, desarrollo y operaciones, con la
respectiva autorización de la Asambleas Departamentales.
Artículo 24. El Gobierno Nacional podrá
autorizar la internación temporal de vehículos, motocicletas y embarcaciones
fluviales menores con matrícula del país vecino, a los residentes en las
Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo, cuando sea solicitado por éstos,
previa comprobación de su domicilio en la respectiva Unidad Especial de
Desarrollo Fronterizo.
El Gobierno Nacional reglamentará las
condiciones, términos y requisitos que deben cumplir para el otorgamiento del
correspondientes permiso de internación temporal.
Los vehículos automotores, motocicletas y
embarcaciones  fluviales menores internadas temporalmente sólo podrán transitar
en las jurisdicciones de los departamentos de Amazonas, Arauca, Cesar, Chocó,
Guainía, Guajira, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, Vaupés y Vichada,
dependiendo de la Unidad Especial de Desarrollo Fronterizo donde haya sido
autorizada la respectiva internación temporal.
Los vehículos automotores, motocicletas y
embarcaciones fluviales menores, de nacionales o residentes de las Unidades
Especiales de Desarrollo Fronterizo, para circular en el resto del territorio
nacional deberán someterse a las disposiciones aduaneras que regulan el régimen
de importación.
Artículo 25. Exímese del impuesto de
remesas por el término de cinco (5) años, contados a partir de la promulgación
de la presente Ley, a las nuevas empresas productoras de bienes que se
establezcan en las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo y a las
existentes que realicen ampliaciones significativas en  dichas unidades siempre
y cuando tengan derecho  al ochenta por cientos (80%) o más de su producción
generada en la Unidad respectiva.
La Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales reconocerá, en cada caso, el  derecho a esta exención, de
conformidad con la reglamentación dictada al efecto por el Gobierno Nacional.
Artículo 26. Elimínese el cobro del
impuesto a la salida de los nacionales y extranjeros por los puertos terrestres
y fluviales, en áreas pertenecientes a las Unidades Especiales de Desarrollo
Fronterizo.
Artículo 27 Decláranse exentos del IVA los
alimentos de consumo humano y animal, elementos de aseo y medicamentos para uso
humano o veterinario, originarios de los países colindantes con las Unidades
Especiales de Desarrollo Fronterizo siempre y cuando se destinen exclusivamente
al consumo de las mismas, en los términos del Decreto 470 de 1986.
Parágrafo. Exonérese del IVA a todas las
mercancías introducidas al Departamento del Amazonas a través del convenio
Colombo- Peruano vigente
Artículo 28. El IVA que se cobra por las
adquisiciones de visitantes extranjeros en las Unidades especiales de
Desarrollo Fronterizó será objeto de devolución por  parte de la DIAN, el
Gobierno Nacional dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia de esta
Ley expedirá el reglamento respectivo para implementar este mecanismo de
devolución.
Artículo 29. Los beneficios otorgados en
esta Ley a las empresas instaladas actualmente, o que se instalen en el futuro
en las Zonas de Frontera y en las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo
no se aplicarán a empresas destinadas a la explotación, exploración o
transporte de petróleo o de gas.
Artículo 30. Facúltase al Ministerio de
Relaciones Exteriores y al de Transporte para establecer acuerdos con los
países fronterizos cuyo objeto sea el transporte transnacional y transfronterizo
de pasajeros y mercancías por carretera y fluvial. Dicho servicio deberá se
prestado por transportadores colombianos y del país vecino legalmente
constituidos.
Artículo 31. El Gobierno Nacional deberá
tramitar acuerdos con los países vecinos en materia aduanera y arancelaria, con
el fin de permitir la aplicación armónica de  regímenes de excepción a ambos
lados de la frontera.
CAPITULO V
Aspectos educativos
Artículo 32. La cooperación con los países
vecinos en materia educativa tendrá por objetivo garantizar a los habitantes de
las Zonas de Frontera el derecho fundamental a la educación; promover el
intercambio entre instituciones educativas, educandos  y educadores, en todos
los niveles, armonizar los programas de estudio y el reconocimiento de los
grados y títulos que otorguen las instituciones educativas y facilitar la
realización de actividades conjuntas propias de su objeto, entre las
instituciones de Educación Superior.
El Ministerio de Educación Nacional
adoptará las medidas necesarias para facilitar convenios de cooperación e
integración en materia de educación formal, no formal e informal, así como la
atención educativa a las poblaciones a que se refiere el Título III de la Ley
115 de 1994.
Artículo 33. El Gobierno Nacional, previo
concepto del Consejo Nacional de Educación Superior, CESU, reglamentará y
adoptará los requisitos para el ofrecimiento de programas de pregrado y
post-grado en las Zonas de Frontera mediante convenio entre instituciones de
Educación Superior de Colombia  y de los países vecinos.
Parágrafo. Para ejercer la profesión o
Cátedra Universitaria no se requerirá homologar el título así obtenido, siempre
y cuando la institución de Educación Superior del país vecino se encuentre
debidamente aprobada por el Estado donde esté localizada. Se excluye de lo
anterior los títulos en ciencias de la Salud y Derecho.
Artículo 34. El Gobierno Nacional asignará
anualmente en el presupuesto del Fondo de Desarrollo de la Educación Superior,
Fodesep, una partida no inferior a  5.000 salarios mínimos legales mensuales,
con destino a la modernización y fortalecimiento de las instituciones públicas
de Educación Superior ubicadas en las zonas de Frontera, así como para la
financiación de los programas que adelanten conjuntamente con las Universidades
de los países vecinos.
Artículo 35. Las Universidades Públicas que
desarrollen actividades académicas e investigativas en las Zonas de Frontera,
en uso de su autonomía académica e  investigativa, y las entidades públicas o
privadas cuyo objeto se relacione con las Zonas de Frontera, serán órganos
asesores del Estado para el logro de los objetivos de la presente Ley y el
desarrollo de los programas de cooperación e integración con los países
vecinos.
Parágrafo. La Nación, los Departamentos y
Municipios Fronterizos, asignarán en sus respectivos presupuestos recursos y
celebrarán los convenios que consideren necesarios para el cumplimiento de esta
función de asesoría.
Artículo 36. El Ministerio de Educación
Nacional dará prioridad  en la asignación de recursos de la Ley 21 de 1982 a
los proyectos dirigidos a la población de las Zonas de Frontera.
Con estos recursos se podrá financiar la
construcción, adquisición, reparación y/o mantenimiento de la infraestructura y
dotación necesarias para la prestación del servicio de educación media técnica,
formación de docentes y servicio especial de educación laboral.
Artículo 37. La Escuela Superior de
Administración Pública ESAP, adecuará los programas que adelante en las zonas
de frontera a las necesidades de los funcionarios públicos de los departamentos
y municipios fronterizos, y de los responsables de la acción del Estado en las
zonas de frontera.
CAPITULO VI
Aspectos Administrativos
Artículo 38. Los Ministerios, Departamentos
Administrativos y Establecimientos Públicos Nacionales relacionados con el
comercio exterior abrirán oficinas regionales  en los Centros Nacionales de
Atención en Frontera (Cenaf).
Artículo 39. Para el cumplimiento de los
fines y objetivos de la presente Ley, el Banco de Comercio Exterior apoyará
debidamente las actividades de comercio internacional en las Zonas de Frontera
incluyendo el establecimiento de oficinas.
Artículo 40 El Gobierno Nacional para los
efectos de coordinación interinstitucional creará una Consejería Presidencial
de Fronteras que dependa de la Presidencia de la República, esta Consejeria
Presidencial recibirá y analizará las iniciativas y acciones relacionadas con
las Zonas de Frontera, será vínculo permanente entre los establecimientos
públicos y privados, elaborará planes especiales de desarrollo económico y
social para las zonas de Frontera y las Unidades Especiales de Desarrollo
Froterizo; dicha Consejería  tendrá las siguientes funciones:
a) Formular conjuntamente con los Ministerios
respectivos y con las demás entidades e instancias del orden nacional,
departamental y local,  y en coordinación con los Corpes regionales, la
política en materia de fronteras, los programas de desarrollo social y los
proyectos de inversión económica, garantizando la participación de las
autoridades y comunidades involucradas y sus organizaciones;
b) Promover acciones para que las agencias
el Estado implementen el cumplimiento de esta Ley;
c) Coordinar acciones con entidades
públicas, privadas, de cooperación internacional y con gobiernos extranjeros
para el cumplimiento de esta ley,
d) Propiciar la participación de las
comunidades, organizaciones sociales, comunidades negras y autoridades
indígenas Fronterizas en las comisiones binacionales de vecindad; hacer
seguimiento y evaluación de desarrollo de los compromisos emanados de las
mismas;
e). Recopilar, promover y divulgar normas,
programas e investigaciones relativas al régimen fronterizo, en cuanto aspectos
administrativos, fiscales ambientales, étnicos y de comercio exterior, que
involucren comunidades Fronterizas.
f). Atender asuntos relacionados con la
problemática de las comunidades negras e indígenas fronterizas, en coordinación
con las Entidades Territoriales e instancias administrativas competentes.
g). Presentar anualmente un informe sobre
la situación de las Zonas de Frontera y del cumplimiento de los objetivos
consagrados en la presente Ley;
h) Propiciar con los países vecinos
acuerdos binacionales que en condiciones de reciprocidad establezcan medidas o
procedimientos que faciliten la obtención de la doble nacionalidad a los
indígenas de las Zonas de Frontera;
i) Garantizar la participación de las
comunidades Indígenas y negras definidas por la Ley 170/93 en la proyección y
ejecución de la política de fronteras:
j) Las demás que le asigne el Gobierno
Nacional mediante Decreto Reglamentario, que deberán expedir en el término de
un año contado a partir de la vigencia de la presente Ley.
Artículo 41. Créase el Fondo Económico de
Modernización para las Zonas de Frontera, como una cuenta especial de manejo,
sin personería jurídica dentro de la estructura administrativa de la Consejería
Presidencial de Fronteras.
Artículo 42. Los recursos del fondo
económico para la modernización de las Zonas  de Frontera provendrán de:
a) Los aportes del Presupuesto Nacional;
b) Los aportes y contraprestaciones que
reciba de las Zonas de Frontera y Unidades Territoriales de Desarrollo
Fronterizo.
c) Las donaciones y demás recursos que
reciban a cualquier  título;
d) Las demás que se establezcan.
Parágrafo. El consejero Presidencial de
Fronteras tendrá asiento en el Consejo Nacional de Política, Económica y
Social, Conpes.
Artículo 43, Los Municipios de Maicao,
Puerto Santander, Cúcuta, Arauca, Puerto Carreño, San Miguel, Ipiales, Tumaco,
Leticia, Mitú y Puerto Inirida en desarrollo de la política fronteriza tendrán
calidad de puertos terrestres y el Gobierno Nacional los dotará de la
infraestructura necesaria para su desarrollo a partir de la vigencia de la
presente Ley.
Artículo 44. En desarrollo del artículo 368
de la Constitución Nacional, la Nación, los Departamentos, los municipios y los
Distritos, sin perjuicio de lo dispuesto en otras leyes, dispondrán en sus
presupuestos anuales partida suficientes para subsidiar las tarifas de los
servicios públicos domiciliarios en los estratos más bajos de la población de
las Zonas de Frontera.
Artículo 45. El principio de reciprocidad a
que se refiere el artículo 20 de la ley 80 de 1993, cuando se trate de
contratos con entidades públicas y de los departamentos y municipios
fronterizos, cuyo objeto deba cumplirse en las Zonas de Frontera, podrán
entenderse como el compromiso adquirido por el país vecino, en el sentido de
que a las ofertas de bienes y servicios de ambos países se le concederá en las
Zonas de Frontera, el mismo tratamiento en cuanto a las condiciones,
requisitos, procedimientos y criterios para la adjudicación de los referidos,
contratos.
Artículo 46. Las Corporaciones Autónomas
Regionales con jurisdicción en las Zonas de Frontera, prestarán asistencia
técnica, administrativa y financiera a los departamentos y municipios
fronterizos que lo requieran en cumplimiento de su competencia para adelantar
programas  de cooperación e integración dirigidos a la preservación del
ambiente y la protección de los ecosistemas ubicados en dichas zonas.
Artículo 47. En la asignación de recursos
para el medio ambiente del Fondo Nacional de Regalías y del Fondo Nacional
Ambiental, Fonam, se dará prioridad a la financiación de proyectos dirigidos a
la preservación y protección de los ecosistemas ubicados en las Zonas de
frontera.
Artículo 48. La construcción, reparación y
mantenimiento de la infraestructura de transporte necesaria para la Integración
Fronteriza, estará a cargo de la Nación.
CAPITULO VII
Estampilla Pro-desarrollo Fronterizo
Artículo 49. Autorízase a las Asambleas de
los Departamentos fronterizos para que ordenen la emisión de estampillas
“Pro-Desarrollo Fronterizo”, hasta por la suma de cien mil millones de pesos
cada una, cuyo producido se destinará a financiar el plan de inversiones en las
Zonas de Frontera de los respectivos departamentos en materia de
infraestructura de transporte; infraestructura y dotación en educación básica,
media técnica y Superior; preservación  del medio ambiente; investigación y
estudios en asuntos fronterizos; agua potable y saneamiento básico, bibliotecas
departamentales; proyectos derivados de los convenios de cooperación e
integración y desarrollo del sector agropecuario.
Parágrafo 1o.- Las asambleas
departamentales podrán autorizar la sustitución de la estampilla física por
otro sistema de recaudo del gravamen que permita cumplir con seguridad y
eficacia el objeto de esta ley; determinarán las características  y todos los
demás asuntos referentes al uso obligatorio de las estampillas en las
actividades y operaciones que se realicen en el departamento y en los
municipios del mismo, de lo cual se dará información al Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
Parágrafo 2o. Facúltanse a los Consejos
Municipales de los Departamentos Fronterizos para que previa autorización de la
Asamblea del Departamento, hagan obligatorio el uso de la estampilla
“Pro-desarrollo fronterizo”  que por esta ley se autoriza.
Parágrafo 3o. No se podrá gravar con la
presente estampilla, los licores producidos en las unidades Especiales de
Desarrollo Fronterizo respectivas, ni las cervezas de producción nacional
consumidas en las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo.
CAPITULO
VIII
Disposiciones
finales
Artículo 50. Las explotaciones de carbón
localizadas en las zonas de Frontera enmarcadas en el Código de Minas como
pequeña minería subterránea, cuyos titulares a la fecha adeuden impuestos por
la producción, al Fondo Nacional de Fomento al carbón, y los cancele dentro del
primer año de vigencia de esta Ley, serán exonerados del pago de los intereses
moratorios.
Artículo 51. Autorízase al Gobierno
Nacional a fin de adoptar las medidas y realizar las operaciones presupuestales
necesarias para la cumplida ejecución de la presente ley.
Artículo 52. Está ley se aplicará sin
perjuicio del cumplimiento de los Tratados Internacionales vigentes suscritos
por Colombia.
Artículo 53 la presente ley no se aplicará
en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina
objeto de normas especiales, salvo a lo relativo a la asesoría y apoyo de las
instituciones oficiales de Educación Superior.
Artículo 54. El Ministerio de Comercio
Exterior podrá autorizar  el funcionamiento de Zonas Francas Transitorias
especiales hasta por el término de una año, para efectos agroindustriales en
las Zonas de Frontera.
Artículo 55. Mientras la Nación construye
la red de poliductos contemplada en el Plan Nacional de Desarrollo, Ecopetrol
asumirá el costo del transporte de los combustibles derivados del petróleo
entre las plantas de abasto o mayoristas y las zonas de Frontera que, siendo
capital de departamento tengan comunicación por carretera con dichas plantas de
abasto donde existiere terminal de poliducto.
Artículo 56 La presente Ley deroga todas
las disposiciones que le sean contrarias y modifica el artículo 193 de la Ley
136 de 1994.
Artículo 57 la presente Ley rige a partir
de la fecha de su promulgación.
(siguen firmas)
El texto del
artículo 24, es el siguiente:
"El Gobierno
Nacional podrá autorizar la internación temporal de vehículos, motocicletas y
embarcaciones fluviales menores con matrícula del país vecino, a los residentes
en las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo, cuando sea solicitado por
éstos, previa comprobación de su domicilio en la respectiva Unidad Espacial de
Desarrollo Fronterizo.
"El Gobierno
reglamentará las condiciones, términos y requisitos que deben cumplir para el
otorgamiento del correspondiente permiso de internación temporal.
"Los vehículos
automotores, motocicletas y embarcaciones fluviales menores internadas
temporalmente sólo podrán transitar en las jurisdicciones de los departamentos
de Amazonas, Arauca, Cesar, Chocó, Guainía, Guajira, Nariño, Norte de
Santander, Putumayo, Vaupés y Vichada, dependiendo de la Unidad Especial de
Desarrollo Fronterizo donde haya sido autorizada la respectiva internación
temporal.
"Los vehículos
automotores, motocicletas y embarcaciones fluviales menores, de nacionales o
residentes en las Unidades de Desarrollo Fronterizo, para circular en el resto
del territorio nacional deberán someterse a las disposiciones aduaneras que
regulan el régimen de importación."
B. La demanda.
Cargos en contra
el texto de la ley 191 de 1995.
1. Cargo por
violación del artículo 158 de la Constitución.
Al expedir la ley
191 de 1995, el legislador desconoció el artículo 158 de la Constitución, que
establece: "La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un
sólo texto que incorpore las modificaciones aprobadas". Según el actor, la
vigencia de ley 191 de 1995, ha creado un caos jurídico en relación con  las
normas sobre zonas fronterizas, hecho que ha generando inseguridad jurídica y
económica, pues no es fácil determinar    qué normas están vigentes,
circunstancia que se presenta por la omisión del legislador de integrar en un
sólo cuerpo normativo, todas las disposiciones sobre la materia. Este defecto,
dice el actor, no se subsana por el sólo hecho de que  el  artículo 56 de la
mencionada ley derogue todas las normas que le son contrarias, es necesario la
agrupación de las que aún continúan vigentes, para que se cumpla el mandato constitucional
y exista certeza jurídica.
2. Así mismo, el actor considera que en la
ley acusada se regularon algunas materias en forma diversa a como estaban
reglamentadas en leyes anteriores, hecho que vulnera la seguridad jurídica.
Cargos en contra
del artículo 24.
1. El artículo acusado no fue aprobado en
debida forma, pues su inclusión se hizo a última hora, contrariando el objeto
real del proyecto de ley correspondiente.
2. Este artículo es propio de las facultades
reglamentarias del Gobierno, por tanto, existe vulneración de la Constitución (
el actor no señala una norma en concreto), pues se mezclaron competencias que
son del resorte del Gobierno, en una ley que, por sus características, es una
ley marco.
3. El legislador desconoció que existían
normas anteriores que regulaban  la internación temporal de vehículos, normas
que consagraban un permiso válido por cinco (5) años para circular en las zonas
de frontera, algunas de ellas excluídas en la nueva ley, vulnerando así un
derecho adquirido de los beneficiarios de los permisos correspondientes.
4. Se crea una discriminación entre aquellas
personas que tienen domicilio en una Unidad de Desarrollo Fronterizo, y las que
no lo tienen, al permitir a estas últimas circular libremente en las Unidades
de Desarrollo Fronterizo, mientras que a las primeras se les exige una serie de
requisitos, y se les establece una serie de restricciones para ingresar
temporalmente a zonas del país distintas de las denominadas Unidades de
Desarrollo Fronterizo, desconociéndose de esta forma, el artículo 13 de la
Constitución.
C.      Intervención
ciudadana.
En el término
constitucional establecido para intervenir en la defensa o impugnación de la
ley acusada, presentó escrito el ciudadano Alberto Camargo Aya,  designado por
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección de Aduanas e Impuestos
Nacionales.
Para este
interviniente, el primer cargo de la demanda no está llamado a prosperar,
porque la omisión de incluír en el texto de una ley, las modificaciones de la
normatividad anterior que se modifican, no puede conducir a la
inconstitucionalidad de la ley correspondiente. Así mismo, el legislador está
facultado para derogar en forma tácita o expresa la normatividad que considere
necesaria, sin que esté obligado a expresar con exactitud qué es lo derogado.
En cuanto al cargo
por violación de derechos adquiridos, considera no es procedente, pues el
legislador está facultado para modificar, restringir y prohibir la internación
temporal de vehículos si así lo considera pertinente, cuando las circunstancias
sociales, políticas o económicas en las regiones fronterizas así lo requieran.
D.      Concepto
del Procurador General de la Nación.
Por medio del
concepto número 1048, del dos (2) de agosto de 1996, el Procurador General de
la Nación (E), doctor José León Jaramillo Jaramillo, rindió el concepto de
rigor, en el que solicita declarar EXEQUIBLES la ley 191 de 1995 y,
específicamente, el artículo 24.
En cuanto a la
supuesta violación del inciso final del artículo 158 de la Constitución,
considera que en razón a la naturaleza de la ley acusada, ella debe ser
considerada como un estatuto de carácter principal, al cual no pueden agregarse
las modificaciones introducidas a normas anteriores.
En relación con los
cargos contra el artículo 24, se limita a afirmar que no es cierto que la
materia regulada en él, necesite la expedición de una ley marco.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Procede la Corte Constitucional
a dictar la sentencia que corresponde a este asunto, previas las siguientes
consideraciones.
Primera. -
Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para conocer de este proceso, por haberse
demandado una de ley de la República,  y un artículo que de ella hace parte
(numeral 4o. del artículo 241 de la Constitución).
Segunda.-  Lo que
se debate.
El primer cargo de
la demanda, se basa en la afirmación de que la ley 191 de 1995 es
inconstitucional, al no haber incorporado en su texto  las leyes que
modificaba, tal como lo ordena el inciso final del artículo 158 de la
Constitución. Igualmente, por regular ciertas materias en forma distinta a como
lo estaban en leyes anteriores.
Para analizar estos
cargos, es necesario precisar cuál ha sido la evolución legislativa  en nuestro
ordenamiento jurídico, en relación con las zonas fronterizas.
Tercera.-  La
legislación colombiana en materia fronteriza.
La política
legislativa en materia de fronteras ha sido escasa. Se podría afirmar que,  hasta
la expedición de la ley acusada, las disposiciones que se dictaron  buscaban
reglamentar sólo un aspecto de esta materia: el tema aduanero.
En 1983, el
legislador expidió la ley 10 de 1983, que facultó al Gobierno para definir lo
que habría de entenderse por "zonas fronterizas", su creación, así
como su participación en los ingresos de carácter nacional, su administración y
límites, entre otras cosas. En desarrollo de estas facultades, el Presidente de
la República dictó el decreto 3448 de 1983, denominado  "Estatuto especial
para las zonas fronterizas".
El primer aspecto
relevante de este decreto,  fue la definición que hizo de zona fronteriza, a
través de regiones y distritos fronterizos, señalando específicamente los
municipios que los conformaban. Así mismo, estableció estímulos e incentivos
para su desarrollo, con créditos de fomento para la agricultura y el turismo,
al igual que incentivos tributarios y amnistías patrimoniales. Igualmente, creó
la Secretaría de Asuntos Fronterizos, como dependencia del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República.
En conclusión, el
decreto en mención, reguló un sinnúmero de aspectos que carecían de desarrollo
legal, o que se hallaban dispersos en otras regulaciones.
En 1984, se dictó el
decreto 1944, que reglamentó los procedimientos de internación temporal de
bienes en algunos municipios de las regiones fronterizas.
A través de la ley
7a. de 1991, el legislador delegó en el Gobierno Nacional, la regulación de las
zonas fronterizas para lograr una mayor autonomía de éstas, facilitar el libre
comercio, desarrollar formas de cooperación e integración de servicios
públicos, financieros, sociales, la creación de regímenes aduaneros especiales,
etc. El Gobierno no expidió ninguna normatividad al respecto.
En 1994, el Gobierno
Nacional, a través de los Ministros de Hacienda y Crédito Público,  y
Relaciones Exteriores, presentó a consideración del Congreso de la República un
proyecto de ley sobre esta materia. Proyecto que fue acumulado a otro que, con
el mismo objetivo, presentaron los Senadores Luis Eladio Pérez Bonilla y Carlos
Celis Gutiérrez.
La idea del Gobierno
Nacional y de los senadores mencionados, consistía en crear una normatividad
que mejorara y permitiera el desarrollo integral de los territorios fronterizos
y de sus habitantes, que por su ubicación geográfica y proximidad con otros
Estados, requerían un tratamiento especial  en todos los órdenes, tales como
el  económico, el social, el político, el ambiental, etc., como lo ordena el
artículo 337 de la Constitución.
El Congreso de la
República aprobó, con modificaciones sustanciales, los proyectos de ley sobre
esta materia, recogidos en la ley 191 de 1995.
En conclusión, el
decreto 3448 de 1983 era, hasta antes de la expedición de la ley 191 de 1995,
la única normatividad que, de manera general y organizada, regulaba el tema de
las zonas fronterizas.
Cuarta.-
Análisis de los cargos en contra de la ley 191 de 1995.
1. Violación del
artículo 158 de la Constitución.
La ley 191 de 1995,
como lo indica su propio texto, se dictó con fundamento en la facultad que la
Constitución dio al legislador para regular de forma especial, los aspectos
económicos y sociales de la zonas de frontera. Esta ley busca fijar ciertos
parámetros  que permitan no sólo el desarrollo y progreso de estas áreas, sino
su integración con el resto del país y los Estados vecinos. Al ser una
legislación que desarrolla las pautas que la Constitución señaló en esta
materia, no le asiste razón al demandante cuando afirma que la ley acusada es
sólo una modificación a algunos aspectos de la legislación fronteriza.
Como ya se explicó,
antes de la expedición de la ley acusada, la única reglamentación en este campo
la constituía el decreto 3448 de 1983. Decreto que, en sus aspectos
principales, fue modificado por la ley en mención.
En materia
fronteriza, la ley 191 de 1995 es, precisamente, la espina dorsal de la
legislación en este campo. Basta revisar lo que en ella se regula para arribar
a esta conclusión.  Por tanto, no es válido el cargo de la demanda por la
omisión en que pudo incurrir el legislador al no ordenar la publicación de la
ley de fronteras con las modificaciones que ella introducía al régimen
fronterizo.
Por lo expuesto,  el
cargo de la demanda,  por la supuesta violación del inciso final del artículo
158 de la Constitución no puede properar.
Sin embargo, es
necesario explicar el sentido de la exigencia que hace el inciso final del
artículo 158 de la Constitución, según el cual "la ley que sea objeto de
reforma parcial se publicará en un sólo texto que incorpore las modificaciones
aprobadas", pues una interpretación errónea de su texto puede dar lugar a
errores, como éste en que incurrió el demandante al solicitar la
inexequibilidad de la ley 191 de 1995, por el supuesto incumplimiento de este
precepto.
De los antecedentes
de este inciso, en las discusiones  Asamblea Nacional Constituyente, se puede
deducir que el Constituyente quiso introducir cierto orden en el quehacer
legislativo, al establecer que cuando existan modificaciones parciales a una
determinada regulación, se codifique la ley que se modifica con sus reformas,
para asegurar que la legislación sobre determinada materia  esté compilada en
un sólo texto, hecho que facilita su aplicación, al tiempo que permite cierto
grado de seguridad frente a sus destinatarios e intérpretes. Al respecto, puede
consultarse la  sentencia C-306 de 1996, con ponencia del Magistrado Eduardo
Cifuentes Muñoz.
La dispersión
normativa es típica de nuestro sistema: no es raro encontrar, sobre un mismo
tema, diversas leyes y decretos, todos vigentes,  sin poder determinar con
certeza si alguna de sus disposiciones ha sido derogada o modificada. El inciso
final del artículo 158, busca precisamente corregir esta práctica, al ordenar
que se publiquen todas las leyes que sean objeto de modificación, en un sólo
texto donde se incluyan los cambios efectuados.
Lo anterior
significa que, una vez el legislador deroga o modifica una o varias normas
sobre determinada materia, debe ordenar que se publique el texto original de la
ley reformada, con las modificaciones correspondientes. Publicación que,
como lo ha explicado la jurisprudencia, corresponde efectuar al gobierno,  y no
al Congreso de la República, como parece entenderlo el demandante.
La publicación a que
hace referencia el artículo 158 de la Constitución, difiere, en sus efectos, de
la que debe ejecutar el Gobierno, una vez imparte la sanción constitucional
correspondiente.
Como se sabe, la
publicación de la ley tiene por objeto dar a conocer  su contenido, y exigir su
observancia. Por esta razón, la ley no es obligatoria si no ha sido debidamente
promulgada (artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal).
Promulgación que consiste en la inclusión de la ley, en el periódico oficial, y
se entiende consumada en la fecha del número en que termine la inserción, según
lo dispone el artículo 52 enunciado.
La publicación que
exige el artículo 158 de la Constitución, como se ha explicado, busca
establecer un parámetro de orden en nuestra legislación, pero no tiene incidencia
alguna respecto de la obligatoriedad de la ley en si misma. Es decir, la
falta de publicación que exige esta norma constitucional no hace inoponible la
ley que se modifica ni la que introduce las modificaciones, leyes que,
independientemente, obligan desde su promulgación, salvo si en su texto se dice
otra cosa.
Es decir, el mandato
que contiene el inciso final del artículo 158 de la Constitución, más que
incidir en el proceso de discusión y formación de las leyes, que es uno de los
aspectos que analiza la Corte para efectos de determinar su exequibilidad, es
una obligación adicional para el Gobierno, quien debe efectuar la publicación
de la ley modificada con las correspondientes modificaciones, indicando la
ley que las introdujo.
2. La ley 191 de
1995, por su materia, no es una ley marco.
La ley 191 de 1995
no es una ley marco, como equivocadamente lo afirma el demandante. Basta leer
el artículo 150, numeral 19 de la Constitución, que señala, expresamente,  las
materias que deben regularse por medio esta clase de leyes. En la enunciación
que hace el artículo en comento, no se encuentra la materia de la ley acusada: zonas
fronterizas.
Si bien el artículo
337 de la  Constitución, faculta al legislador para regular por medio de normas
especiales, aspectos económicos y sociales en las zonas de frontera, ello no
significa que se requiera la expedición de una ley marco o general, como parece
entenderlo el demandante. La alusión que hace este precepto a "normas
especiales", debe entenderse como la promulgación de una regulación que
promueva mecanismos para  el desarrollo armonizado de estas zonas, diseñando
para el efecto   un esquema distinto al que se aplica al resto del país, y que
responda a sus peculiares circunstancias sociales y económicas.
Por estas razones,
no prospera este cargo de la demanda.
3. El legislador,
en  ejercicio de la cláusula general de competencia, puede derogar, interpretar
y modificar las leyes (artículo 150, numeral 1o. de la Constitución).
Según el demandante,
con la expedición de la ley 191 de 1995, el legislador reguló ciertos aspectos
relacionados con las zonas de frontera, en forma diversa a como se encontraban
reglamentadas en normas anteriores, hecho que  hace inconstitucional la ley
acusada. Este cargo tampoco puede prosperar, pues, con fundamento en la
cláusula general de competencia que tiene el Congreso de la República, éste
puede derogar, modificar e interpretar las leyes. Obviamente, que en uso de
esta atribución, el legislador está obligado a respetar derechos adquiridos,
(artículo 58 de la Constitución), a no invadir competencias asignadas a otros
entes, etc.
La jurisprudencia de
esta Corporación ha establecido:
"Una función
del Congreso es derogar las leyes (CP art. 150-1). ... Si la derogación se ha
realizado de conformidad con el procedimiento previsto en la Constitución, no
cabe formular ningún reparo a la acción del legislativo que elimina una
disposición del ordenamiento jurídico previamente creada por él mismo. Las
circunstancias que abonen la conveniencia, oportunidad o constitucionalidad de
un precepto legal, no impiden que en cualquier momento pueda ser derogado por
otra norma de la misma jerarquía." ( Corte Constitucional. Sentencia C-490
de 1994. Magistrado ponente: doctor Eduardo Cifuentes Muñoz):
La función del
legislador consiste, entre otras, en  regular los diversos fenómenos que se
suceden en la realidad, con el fin de dotar a los asociados y a las
instituciones del Estado de las herramientas necesarias para afrontar los cambios
que se van sucediendo. Por tanto, en un Estado moderno, no se puede concebir
una legislación estática, que no permita su normal desarrollo, y por el
contrario, lo obstruya, hasta el punto de hacerlo inoperante.
De esta manera, el
demandante se equivoca al afirmar que el legislador no podía modificar la
normatividad existente en relación con las zonas fronterizas. La
inconstitucionalidad de la ley en análisis, por este aspecto, sólo podría
presentarse en el evento de que ella desconociera derechos adquiridos, cuestión
ésta que la Corte examinará posteriormente, pero sólo en relación con el
artículo 24, que fue expresamente acusado por este motivo.
Quinta. Análisis
de los cargos  en contra del artículo 24 de la ley 191 de 1995.
1. No existió vicio alguno en la
aprobación del artículo 24 de la ley 191 de 1991.
El texto del
artículo 24, no figuraba en los proyectos que originalmente fueron sometidos a
consideración de las comisiones de Cámara y Senado que conjuntamente asumieron
su estudio. Esta norma, tal como aparece en la ley, se incluyó en el articulado
que, en segundo, debate aprobó la plenaria del Senado de la  República, tal
como consta en los antecedentes legislativos que reposan en el archivo del
Congreso de la República.
Al existir
diferencia entre los textos aprobados en la plenaria de la Cámara y la del
Senado, se designó una comisión de conciliación que aprobó, como texto
definitivo, el votado por la plenaria del Senado de la República. Propuesta
ésta que fue acogida tanto en la Cámara como en el Senado.
De esta manera, y
ante la facultad constitucional que tienen las Cámaras de introducir
modificaciones a los proyectos de ley durante su aprobación en segundo debate
(artículo  160 de la Constitución), la inclusión del artículo 24, en el proyecto
de ley que finalmente fue aprobado como ley de fronteras, no desconoció norma
alguna de carácter constitucional.
2. El artículo 24
de la ley 191 de 1995 es constitucional porque la materia regulada en él, no es
de competencia exclusiva del Presidente de la República.
No se encuentra
cuáles son las razones que llevan al demandante a afirmar que sólo el
Presidente de la República podía regular la internación temporal de vehículos
en zonas fronterizas. Pues, tal como se explicó en la consideración cuarta de
esta providencia, no hay una norma que limite la competencia del legislador en
esta materia.
Por el contrario, al
no existir restricción alguna de su poder legislativo, el Congreso estaba
facultado para regular todos los tópicos y situaciones que inciden de manera
directa en la problemática y  condición especial de las zonas fronterizas, si
así lo estimara conveniente.
Una materia que, por
su importancia, requería de regulación es la que tiene que ver con la
circulación de vehículos matriculados en países fronterizos con Colombia, dada
la afluencia de éstos en las zonas de frontera.
Por esta razón, ni
es extraña a la materia que regula la ley 191 de 1995 ni es del exclusivo
resorte del Presidente de la República, la materia que regula el artículo 24
acusado.
El legislador podía,
tal como lo hizo en la norma acusada, facultar al Gobierno Nacional para
reglamentar la entrada de vehículos, motocicletas y embarcaciones menores con
matrícula de un país vecino en las zonas de frontera del territorio nacional,
y, para el efecto, determinar algunas condiciones mínimas que deberían tenerse
en cuenta para expedir la correspondiente autorización. Por su parte, el
Gobierno quedó expresamente autorizado para expedir la reglamentación
necesaria, a fin de dar cabal cumplimiento a esta disposición.
De esta manera, el
Congreso de la República, en uso de la cláusula general de competencia
(artículo 150, numeral 1o.), podía fijar los procedimientos mínimos para
efectos de obtener la autorización para internar temporalmente un vehículo con
matrícula de un país vecino en las denominadas zonas fronterizas, sin que por
ello se hubiese desconocido  mandato constitucional alguno.
Por tanto, como en
esta materia la Constitución no asigna expresamente a otra autoridad su
regulación, el legislador tenía plena facultad de regularla. Al tiempo que el
Presidente de la República conserva su competencia para reglamentar todos
aquellos aspectos que considere necesarios para efectos de desarrollarla y
cumplirla adecuadamente (artículo 189, numeral 11).
Por estas razones,
no prospera este cargo de la demanda.
3. Lo dispuesto
en artículo 24 de la ley 191 de 1995, no desconoce derechos adquiridos ni
vulnera el derecho a la igualdad.
Según el actor, se
desconocieron los derechos adquiridos por las personas a quienes las
autoridades correspondientes les expidieron las autorizaciones de internación
temporal de vehículos, con fundamento en normas anteriores a la ley 191 de
1995.
Si bien el escrito
de demanda no fue lo suficientemente claro en la sustentación de este cargo,
encuentra la Corte que no existe incompatibilidad alguna entre las
disposiciones del decreto 1944 de 1984 "Por el cual se dictan normas sobre
procedimientos de internación temporal de bienes en algunos municipios de las
regiones de fronterizas",  y la regulación que sobre el mismo asunto hace
el artículo 24 acusado.
Es verdad que en el
decreto citado se autorizaba a los administradores de aduana para expedir una
licencia que tenía como objeto la internación temporal de vehículos y
motocicletas con matrícula de un país vecino, en las distintas zonas
fronterizas, siempre que el solicitante, nacional o extranjero, demostrará su
domicilio en la correspondiente zona aduanera. Autorización que tenía vigencia
de cinco años.
El artículo 24, por
su parte, autoriza al Gobierno para que se conceda el permiso de internación,
señalando unos requisitos que son similares a los señalados en el decreto 1944
de 1984.  De esta manera, no se entiende cómo la norma acusada pueda desconocer
los derechos de aquellos residentes en las distintas regiones fronterizas que
han obtenido permisos de internación temporal de vehículos, pues una vez
expiren, según los términos del decreto 1944 de 1984, tendrán que solicitar su
nueva licencia ajustándose a la reglamentación que para el efecto expida el
Gobierno Nacional.
Finalmente, no se
encuentra violación alguna del derecho a la igualdad, por la exigencia que el
artículo acusado hace, al determinar que "Los vehículos automotores,
motocicletas y embarcaciones fluviales menores, de nacionales o residentes en
las Unidades de Desarrollo Fronterizo, para circular en el resto del territorio
nacional deberán someterse a las disposiciones aduaneras que regulan el régimen
de importación."
No es cierto, como
lo afirma el actor, que los residentes en las zonas fronterizas sean tratados
en distinta forma, en relación con quienes residen en el resto del territorio
nacional, al exigírseles tramitar la importación del automotor o motocicleta
correspondiente, para ingresar a lugares diferentes de  la zona de frontera.
Se entiende que la
importación recae sobre los automotores, naves menores y motocicletas
matriculados en otros países, pues, si bien el legislador puede expedir normas
especiales en relación con su circulación en las regiones fronterizas, no puede
otorgar concesiones o prerrogativas, frente a las exigencias que se hacen a
todos los nacionales o extranjeros de legalizar la importación o el permiso de
circulación temporal, cuando desean transitar por el territorio nacional con un
vehículo matriculado en otro Estado, u obtener su internación definitiva,
evento en el cual estamos frente a un típico caso de importación de bienes, que
requiere de los trámites y autorizaciones correspondientes.
Lo contrario se
constituiría en un beneficio en favor de los habitantes de las zonas de
frontera, en contra de los derechos de quienes no residen en ellas, pues no
existe ninguna razón que justifique la existencia de normas aduaneras que les
concedan privilegios, salvo aquellos diseñados para promover el desarrollo de
las distintas unidades de desarrollo fronterizo.
Lo anterior,
ratifica la importancia de la delimitación e individualización de las llamadas
zonas fronterizas, aspecto que se regula en los primeros artículos de la ley
191 de 1995,  pues toda actividad que se desarrolle fuera de sus límites, debe
adecuarse a las exigencias que el  ordenamiento jurídico impone al grueso de
los habitantes del territorio nacional.
III.-  DECISIÓN.
Por todo lo
expuesto, la Corte Constitucional declarará la exequibilidad  de la ley 191 de
1995, pero sólo por las razones expuestas en esta providencia. Igualmente, se
declarará la exequibilidad del artículo 24 de la mencionada ley.
En consecuencia, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:
Declárase EXEQUIBLE la ley 191 de 1995, pero sólo por las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Segundo: Declárase
EXEQUIBLE el artículo 24 de la ley 191 de 1995.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General