C-370-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-370/94
EXPROPIACION POR
VIA ADMINISTRATIVA-Motivos/EXPROPIACION-Límites
al control judicial
En nuestro régimen
constitucional, la causa expropiandi por la vía administrativa, no sólo debe
estar integrada por  los motivos de utilidad pública o de interés social, sino,
además, por la determinación legal de los casos en que ella podrá proceder,
como ocurre en este decreto.  Esta Corporación encuentra que la Constitución
Nacional de 1991, establece un límite especial al contenido de la función de
control judicial sobre los actos administrativos correspondientes, ya que en la
controversia que se suscite no se puede plantear discusión sobre los motivos
invocados por el legislador en la disposición que haga la declaración de
interés público o de utilidad social, los cuales no podrán ser objeto de la
controversia contencioso administrativa que se puede plantear por el afectado;
empero, esto no impide el conocimiento que de ellos haga esta Corporación por
vía del control abstracto de constitucionalidad, sea por vía de la acción
ciudadana, del control previo de las objeciones presidenciales, o, como en este
caso, por vía del control automático de los decretos de emergencia.  Entiende
la Corte que la limitación impuesta al juez contencioso y al titular del
derecho de dominio o de los derechos reales objeto de la expropiación, no se
extiende ni al contenido del acto administrativo por razones de legalidad y
constitucionalidad, ni al contenido de este juicio de constitucionalidad que
debe cumplir la Corte en abstracto.
EXPROPIACION POR
VIA ADMINISTRATIVA-Efectividad
Se estableció en
la nueva Constitución de 1991, un nuevo  mecanismo desconocido en nuestro
régimen que, según lo advierte el propio Constituyente, permitirá agilizar y
hacer más efectivo el trámite de expropiación, en busca  de la realización del
compromiso social admitido por la Carta Política,  dando la posibilidad de que
ésta se adelante por vía administrativa, previa la definición legal de los
casos en los que procede y con la definición del procedimiento administrativo
que corresponda, bajo las reglas constitucionales del debido proceso y del
derecho de defensa. En verdad, la figura de la expropiación por vía
administrativa no esta prevista para facilitar el desconocimiento arbitrario de
la garantía constitucional del derecho a la propiedad privada y a los demás
derechos adquiridos con justo titulo, pues el Constituyente pretende únicamente
que, por vía administrativa, se adelante una expropiación que, mediante un
trámite jurídico, público y breve, previa la indemnización económica, responda
a motivos de interés social y de utilidad pública.
EXPROPIACION POR
VIA ADMINISTRATIVA-Emergencia
por desbordamiento
La Corte
encuentra que los motivos establecidos para determinar la expropiación
encuentran pleno fundamento constitucional; además, se trata de una declaración
de utilidad pública  y de interés social que se apoya en los principios
constitucionales del Estado Social de Derecho, en los de la solidaridad de las
personas que integran la república y en la prevalencia del interés general.
Estas medidas también son desarrollo de los fines esenciales del Estado como
los de servir a la comunidad y los de asegurar la vigencia de un orden social
justo, puesto que mediante la adquisición de los bienes señalados, se pretende
lograr a la mayor brevedad  la atención de las personas afectadas por la
calamidad, para que ellas puedan continuar "el desarrollo de sus vidas en
condiciones  adecuadas y permitir la reconstrucción y rehabilitación económica
y social de la zona afectada".
EXPROPIACION POR
VIA ADMINISTRATIVA-Competencia
para fijar procedimiento
Tampoco resulta
extraño al régimen constitucional colombiano que sea el ejecutivo nacional y en
desarrollo de la institución de la emergencia, el que actúe como legislador de
excepción, y establezca el régimen que corresponda para señalar el
procedimiento de la expropiación por vía administrativa aplicable a los casos
en que ella debe adelantarse; precisamente estos regímenes constitucionales
están previstos para asegurar al ejecutivo atribuciones precisas, que le
permiten dictar decretos con fuerza de ley para atender con sus previsiones a
la solución de la situación que genera la emergencia y nada se opone a que
dentro de los restantes límites constitucionales así lo decrete. Desde luego,
no es recomendable que proliferen disposiciones ad hoc para situaciones y
asuntos tan delicados; empero, la Constitución Nacional no repudia ni sanciona
dicha competencia y ni siquiera permite afirmar que exista un límite implícito
que impida que durante el régimen de Emergencia, así lo disponga el Gobierno
Nacional sometido a los requisitos constitucionales sustanciales.
NOTIFICACION
PERSONAL/NOTIFICACION POR EDICTO
No basta pues la
simple afirmación de la imposibilidad de la notificación personal para poder
pasar a otra modalidad como la del edicto; es necesario que quede bien
acreditada dicha situación con las correspondientes pruebas que deben hacer
parte de las actuaciones. Con ello se asegura que se dé cabal cumplimiento al
derecho de defensa y al debido proceso de carácter constitucional.
CORPOPAECES/EXPROPIACION-Competencia para adquirir inmuebles
Las expresiones
"y a las demás entidades públicas a las cuales corresponde desarrollar
proyectos en las zonas de desastre,  riesgo e influencia", no determinan
con precisión la competencia para adquirir los inmuebles que se necesiten para
el cumplimiento de los fines establecidos por vía de negociación directa o
expropiación por vía administrativa. Esta indeterminación de la competencia,
elemento jurídico esencial para la existencia del acto administrativo, lleva a
la Corte a declarar la inexequibilidad del segmento.
REF.: EXPEDIENTE
No. RE-060
Revisión
Constitucional del Decreto No. 1185 de junio 10 de 1994 "Por el cual se
dictan normas sobre expropiación por vía administrativa y se adoptan otras
medidas".
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORÓN
DÍAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., agosto veinticinco (25) de mil novecientos noventa y cuatro (1994)
I.  ANTECEDENTES
El día 14 de junio
de 1994, la Secretaría General de la Presidencia de la República envió a esta
Corporación copia auténtica del texto del Decreto 1185 de  junio de 10 de 1994,
"Por el cual se dictan normas sobre expropiación por vía administrativa y
se adoptan otrasmedidas", para efectos del control de constitucionalidad
que corresponde a  la Corte.
El día 16 de junio
de 1994 se verificó el correspondiente reparto del asunto y posteriormente,
mediante auto de 22 de junio de 1994, el Magistrado Sustanciador ordenó la
fijación en lista y el traslado del expediente al señor Procurador General de
la Nación para efectos de recibir el concepto fiscal; igualmente se ordenó
comunicar al señor Presidente de la República la iniciación de este proceso
para que si lo estimase conveniente rindiese por escrito las razones que
justifican la constitucionalidad de la norma en examen.
Una vez cumplidos
todos los trámites indicados para esta clase de actuaciones procesales de
control de constitucionalidad, procede la Corte a pronunciar su decisión de
mérito.
II.  EL TEXTO DEL DECRETO
El texto del
ordenamiento enviado para el control constitucional es el que aparece a
continuación:
DECRETO No. 1185 de
JUNIO 10 DE 1994
Por el cual se
dictan normas sobre expropiación por vía administrativa y se adoptan otras
medidas
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
en ejercicio de las
facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política y en
desarrollo de lo dispuesto por el Decreto 1178 del 9 de junio de 1994, y
CONSIDERANDO
Que por Decreto No.
1178 del presente año se declaró el Estado de Emergencia con el fin de conjurar
la grave situación de calamidad pública ocurrida en varios municipios de los
Departamentos del Huila y Cauca.
Que a raíz de la
calamidad pública presentada, los habitantes de las zonas afectadas se han visto
obligados a desplazarse a otros lugares, en condiciones que afectan gravemente
sus derechos fundamentales; así mismo la infraestructura vial y urbana ha
resultado gravemente deteriorada, dificultando la atención de las necesidades
básicas de los habitantes de dicha zona, razón por la cual resulta necesario
expedir disposiciones encaminadas a conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos.
Que es necesario
disponer de mecanismos que permitan lograr a la mayor brevedad la atención de
las personas afectadas por el sismo del 6 de junio, para que ellas puedan
nuevamente desarrollar sus vidas en condiciones adecuadas y permitir la
reconstrucción y rehabilitación económica y social de la zona afectada.
Que para tal efecto,
es indispensable adoptar un régimen especial de negociación directa y de
expropiación que le permita a la Corporación para la Reconstrucción de la
Cuenca del Río Páez y a las entidades públicas encargadas de adelantar
proyectos de reconstrucción y rehabilitación de las zonas, adquirir rápidamente
los bienes necesarios para el cumplimiento de esta finalidad.
Que igualmente es
necesario prever la posibilidad de expropiar terrenos con el fin de compensar a
las comunidades indígenas las áreas de los territorios indígenas que no pueden
ser explotadas o habitadas por ser zonas de riesgo.
Que para lograr
determinar las víctimas de la calamidad pública a que se refiere el Decreto
1178 de 1994 y prestarles la atención que requieren es indispensable que las
autoridades públicas puedan disponer de la información estadística que posee el
Departamento Administrativo Nacional de estadística.
DECRETA:
ARTICULO 1o. Declárase de utilidad pública e interés
social para efectos de decretar la expropiación por vía administrativa con
indemnización previa, la adquisición del derecho de dominio y de los demás
derechos reales indispensables para la ejecución de los planes específicos
encaminados a solucionar la calamidad pública ocurrida en varios municipios de
los Departamentos de Huila y Cauca.
La expropiación a
que se refiere el inciso anterior, estará dirigida al cumplimiento de los
siguientes fines:
1. La construcción,
reconstrucción y desarrollo de núcleos urbanos, en las áreas de desastre y de
riesgo, o en otras zonas afectadas, así como la prevención del asentamiento en
lugares que presenten grave riesgo.
2. La creación de la
infraestructura urbana y rural adecuadas para albergar y dotar de vivienda y de
servicios a la población afectada, en las áreas de desastre, riesgo y de
influencia.
3. La entrega de
terrenos a las comunidades indígenas para su explotación, con el fin de
compensar las áreas de los territorios indígenas que no puedan ser habitadas o
explotadas por presentar grave riesgo.
PARAGRAFO: Para los
efectos de lo dispuesto en el presente artículo, son áreas de desastre, de
riesgo y de influencia, las siguientes:
Son áreas de
desastre aquellas cuyos ocupantes o inmuebles hayan sufrido daños directos por
razón de la calamidad pública a que se refiere el Decreto 1178 de 1994.
Las áreas de riesgo
incluyen las de desastre y aquellas otras que, por su proximidad a esta zona
podrían sufrir efectos similares.
Las áreas de
influencia son aquellas a las cuales se extienden las consecuencias sociales y
económicas del desastre, en especial por el desplazamiento hacia esta zona de
las personas que habitaban los municipios comprendidos por las áreas de
desastre y de riesgo.
ARTICULO 2o. Facúltase a la Corporación para la
Reconstrucción de la Cuenca del Río Páez y a las demás entidades públicas a las
cuales corresponde desarrollar proyectos en las zonas de desastre, riesgo e
influencia, para adquirir, por motivos de utilidad pública e interés social,
mediante negociación directa o expropiación por vía administrativa, previa
indemnización, los inmuebles que se requieran para el cumplimiento de los fines
a que se refiere el presente decreto.
ARTICULO 3o. NEGOCIACION DIRECTA. Previa a la
declaratoria de expropiación, deberá surtirse una etapa de negociación directa,
en la cual se aplicará el siguiente procedimiento:
1. El representante
legal de la Corporación ordenará la compra de los bienes, previa solicitud de
avalúo al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el cual servirá para determinar
el precio máximo de adquisición. En caso que dicho Instituto no practique el
avalúo dentro de los diez días calendario siguientes a la solicitud, el precio
máximo de adquisición será el determinado mediante avalúo efectuado por la
respectiva entidad. El precio máximo no tendrá que ser revelado al particular
durante el proceso de negociación directa. El avalúo sólo será revisado a
solicitud de la respectiva entidad pública.
2. El representante
legal de la entidad formulará oferta de compra por escrito a los titulares de
los bienes o derechos que fueren necesarios.
Si dentro de los
tres días calendario siguientes no se pudiere comunicar personalmente la
oferta, se entregará a cualquier persona que se encontrare en el predio y se
oficiará a la alcaldía del lugar de ubicación del inmueble, mediante telegrama
que contenga los elementos sustanciales de la propuesta, para que se fije al
día siguiente a su recepción y por un lapso de dos días hábiles, en lugar
visible al público. Vencido dicho término la oferta surtirá efectos respecto
del propietario y de los demás titulares de derechos constituidos sobre el
inmueble.
La oferta de compra
será inscrita en la oficina de registro de instrumentos públicos
correspondiente al día siguiente a su comunicación. Los inmuebles y derechos así
afectados quedarán fuera del comercio a partir de la inscripción.
3. El término para
aceptar o rechazar la oferta será de cinco días calendario contados a partir de
su comunicación personal o de la desfijación del aviso en la alcaldía. Si se
aceptaré, deberá suscribirse el contrato de compraventa dentro de los diez días
calendario siguientes e inscribirse la escritura en la oficina de registro de
instrumentos públicos respectiva. Dicho lapso podrá ser prorrogado por justa
causa y por un término de cinco días por la entidad pública que adelanta el
proceso.
En el
correspondiente contrato de compraventa se fijarán las fechas para la entrega
real y material del inmueble y para el pago del precio.
Se entenderá que el
propietario renuncia a la negociación y rechaza la oferta de compra, cuando no
hubiere acuerdo sobre el precio y la forma de pago, o el titular de los
derechos incumpla los plazos previstos para decidir sobre la oferta o suscribir
la escritura de compraventa.
PARAGRAFO 1o. Los
actos administrativos a que se refiere este artículo no son susceptibles de
recurso alguno.
PARAGRAFO 2o. En los
eventos en que el propietario del bien o el titular del derecho real sea un
incapaz o dicho bien forme parte de una sucesión se aplicará el artículo 16 de
la ley 9o. de 1989.
ARTICULO 4o. EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA.
Agotada la etapa de negociación directa el representante de la entidad mediante
resolución motivada, podrá decretar la expropiación del inmueble y demás
derechos constituídos sobre el mismo, la que se notificará personalmente dentro
de los tres días calendario siguientes o en caso de no ser posible, por edicto
fijado durante dos días hábiles en la Alcaldía del lugar, previa solicitud
efectuada por el representante de la entidad.
La resolución que
decreta la expropiación deberá determinar el valor de la indemnización, de
acuerdo con el avalúo que efectúe el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la
respectiva entidad, de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo
anterior, así como su forma de pago, en los términos previstos por el artículo
29 de la ley 9a. de 1989; adicionalmente ordenará cancelar los gravámenes,
embargos e inscripciones que recaigan sobre el bien.
Contra dicha
resolución sólo procede el recurso de reposición, el cual podrá ser interpuesto
por el propietario del bien expropiado y/o por los titulares de los derechos
reales sobre el inmueble, dentro de los tres días hábiles siguientes a la
notificación. Dicho recurso podrá referirse al monto de la indemnización. La
presentación del recurso no suspenderá los efectos de la resolución de
expropiación.
Transcurridos quince
días hábiles sin que la autoridad administrativa correspondiente hubiere
expedido la resolución por la cual se resuelve el recurso de reposición, éste
se entenderá negado, quedando en firme el acto recurrido.
Una vez notificada
la resolución que decrete la expropiación se procederá a la entrega del bien a
la entidad expropiante. En el acta de la diligencia se insertará el texto de la
resolución. Dicha acta, junto con la resolución se inscribirá en la oficina de
registro correspondiente.
La Resolución que
decrete la expropiación podrá ser objeto de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho ante el tribunal contencioso administrativo con
jurisdicción en el lugar de ubicación del inmueble, con sujeción a lo dispuesto
en el Código Contencioso Administrativo.
ARTICULO 5o. Las entidades públicas que hayan
adelantado los respectivos trámites de negociación directa o de expropiación
deberán destinar a los fines señalados en el presente decreto todos los
inmuebles adquiridos, en el término de un año contado a partir de la fecha de
entrega de los mismos.
ARTICULO 6o. Con el exclusivo propósito de determinar
las víctimas de la calamidad pública a que se refiere el Decreto 1178 de 1994,
de tomar medidas para satisfacer sus derechos fundamentales y lograr la
reconstrucción y rehabilitación de la zona afectada, el D.A.N.E. deberá
suministrar al Ministerio de gobierno y a la Corporación para la Reconstrucción
de la cuenca del Río Páez y Zonas aledañas -CORPOPAECES-, cuando éstas
entidades lo soliciten, la información de carácter reservado que el D.A.N.E.
haya recaudado a través de las encuestas y censos realizados en la región.
La información que
en desarrollo de este artículo entregue el D.A.N.E. deberá conservarse bajo
reserva por las entidades que la reciben, salvo en los casos en que sea
estrictamente necesario revelarla para lograr los propósitos previstos por el
inciso anterior.
ARTICULO 7o. En lo no previsto en las disposiciones que
se dicten en desarrollo del decreto 1178 de 1994, se aplicarán a la situación a
que se refiere dicho decreto las normas consagradas para las situaciones de
desastre por el Decreto 919 de 1989, y en particular los artículos 30 y
siguientes de este último Decreto.
ARTICULO 8o. El presente decreto rige a partir de la
fecha de su publicación.
PUBLIQUESE Y CUMPLASE
Dado en Santafé de Bogotá, D.C.
10 de junio de 1994
(siguen firmas)
III.   INTERVENCION OFICIAL
Dentro del término
legal, y de conformidad con lo establecido en el artículo 11 del Decreto 2067
de 1991, el Ministro de Gobierno, mediante escrito presentado ante esta
Corporación el día 8 de julio de 1994, expuso las razones que justifican la
constitucionalidad del Decreto 1185 de 1994, sometido al procedimiento judicial
de revisión.  Sus consideraciones se resumen así:
-        De acuerdo
con el Decreto 1178 de junio 9 de 1994, el Gobierno Nacional declaró el Estado
de Emergencia por razón de grave calamidad pública, por el sismo registrado en
el municipio de Toribío en el Departamento del Cauca, y que ocasionó
desbordamientos de los ríos y avalanchas que afectaron en forma grave a los
municipios de los departamentos del Cauca y del Huila.
-        Manifiesta
que, en desarrollo del Estado de Emergencia por calamidad pública, declarado en
el mencionado Decreto, se expidieron varios decretos, entre ellos el que es
objeto de control en esta oportunidad, 1185 de junio 10 de 1994, "que
desarrolla el inciso 4o. del artículo 58 de la Constitución Política,
estableciendo reglas en materia de expropiación por vía administrativa que le
permitan a la entidad encargada de la rehabilitación y reconstrucción de la
zona atender y solucionar los efectos de la calamidad pública que se  presentó".
-        Advierte
que el Decreto objeto de este procedimiento, establece una etapa previa de
negociación directa para adquirir el predio, y que sólo agotada ésta, se podrá
proceder a decretar la expropiación; además, contra la resolución que decrete la
expropiación, el interesado podrá interponer el recurso de reposición, para
controvertir los diferentes aspectos de la decisión, "incluyendo el valor
de la indemnización, con lo cual se garantiza la protección de su
derecho".  Igualmente, el acto de expropiación podrá ser demandado ante la
jurisdicción de lo contencioso Administrativo, de conformidad con lo
establecido en la Constitución.
-        Considera
que el decreto cumple con los requisitos formales exigidos en la Constitución,
pues en primer lugar se dictó bajo la vigencia del estado de emergencia, y
además se firmó por todos los Ministros, dentro de los términos
constitucionales.
-        En cuanto a
los requisitos materiales o de contenido, el decreto 1185 también se ajusta a
la Carta Política, pues la adquisición de los bienes por vía de expropiación
recaerá sobre aquellos necesarios para la ejecución de los planes
indispensables para solucionar la calamidad; además, se pretende la
construcción, reconstrucción y desarrollo en áreas de  desastre y riesgo, así
como la prevención de asentamientos humanos en lugares que presenten grave
riesgo, así como la creación de la infraestructura necesaria para albergar y
dotar de vivienda a la población afectada, y la entrega de los  terrenos a los
indígenas para su explotación, con el fin de compensar las áreas de territorios
que en la actualidad no pueden ser  habitadas.
Considera que la
expropiación por vía administrativa es un mecanismo ágil y eficaz establecido
en la Carta Política de 1991, que permite la disposición de bienes para
solucionar la crisis social y económica causada por la calamidad.  Indica que
el decreto bajo examen prevé la posibilidad de que el Gobierno y la Corporación
para la  Reconstrucción de la cuenca del Río Páez, soliciten la información
reservada  que  posea el DANE, sólo con el objeto de determinar las víctimas de
la calamidad  y tomar así las medidas necesarias para satisfacer sus derechos
fundamentales y lograr la reconstrucción de  la zona.
Destaca la plena conformidad
de la medida de excepción con todo el texto de la Carta y pide que así se
declare por la Corte.
IV. MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador
General de la Nación rindió en término el concepto de su competencia, y
solicita se declare EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 1185 de 1994, previas las
consideraciones que se resumen enseguida.
-        Encuentra
el señor Procurador, que el decreto objeto de examen en esta oportunidad, lleva
la firma del Presidente de la República y de todos sus Ministros, que fue
expedido con invocación del Decreto 1178 de 1994, que declaró el Estado de
Emergencia a partir de su vigencia y que señala con precisión el término de su
vigencia que es de quince días; en consecuencia, en su opinión, la expedición
del Decreto 1185 de 1994, se ajusta a las exigencias del artículo 215 de la
Constitución Política, y debe ser declarado exequible.
-        Considera
el señor Procurador, como hecho notorio, el sismo acaecido el día 6 de junio de
1994, el cual causó, además, desbordamiento de ríos y avalanchas, la
destrucción de viviendas, de edificios, vías y de obras públicas, constituyendo
una calamidad pública, con pérdidas humanas y materiales que afectan
necesariamente el desarrollo de la actividad económica y social de la zona, lo
que pudiera tomarse desde el punto de vista de conexidad como causa mediata
para la declaratoria del Estado de Emergencia, sumando a ella la circunstancia
expuesta por el ejecutivo en el Decreto 1185, así:
"Que a raíz de
la calamidad pública presentada los habitantes de la zonas afectadas se han
visto obligados a desplazarse a otros lugares, en condiciones que afectan
gravemente sus derechos fundamentales; así mismo la infraestructura rural y
urbana ha resultado gravemente deteriorada, dificultando la atención de las necesidades
básicas de los habitantes de dicha zona, razón por la cual resulta necesario
expedir disposiciones encaminadas a conjurar la crisis e impedir la extensión
de sus efectos".
Indica el señor
Procurador que las disposiciones contenidas en el decreto 1185 de 1994, tienen
un carácter fundamentalmente patrimonial, que pretenden la garantía de la
prevalencia del interés público sobre el interés privado.
-        Señala que
el conjunto normativo de excepción que se examina, prevé una actuación
administrativa  fusionada como proceso integrado por dos instancias, una de las
cuales se desarrolla previamente, mediante negociación directa del inmueble a
adquirir, y otra que se materializa con la expropiación; así considera que esta
distribución garantiza durante toda la actuación, los derechos de defensa y de
contradicción de los titulares de derechos que pudieran verse afectados.
-        Indica el
señor Procurador que el acto de negociación directa, es una manifestación
unilateral de la administración enderezada a impulsar la relación contractual,
la cual no crea situaciones jurídicas concretas, ni extingue derechos
particulares.  Pretende este acto la satisfacción del interés público en una
coyuntura de excepción, producto de la calamidad pública, dando efectividad a
la actuación, a través de la colocación de los inmuebles y derechos pretendidos
fuera del comercio con el registro de la oferta en la oficina correspondiente.
Además, "el conocimiento real o presunto por parte del afectado, en la medida
en que no crea situaciones definitivas, no le cierra la posibilidad de
manifestar su conformidad o inconformidad con la oferta".
También señala que,
en el evento de no aceptarse la negociación directa, se abre paso al
adelantamiento de la expropiación por vía administrativa, a través de la
resolución que profiere el representante legal de la entidad  autorizada para
el efecto. Así, dicha resolución, se notificará personalmente, y contra ella
procede el recurso de reposición, y las acciones administrativas ante el
Tribunal de esa jurisdicción, permitiendo así la oportunidad de debate y
controversia, atendiendo así el mandato constitucional, en especial  el inciso
4o. del artículo 58.
-        Advierte
finalmente el Procurador, que los artículos 6o. y 7o. del Decreto 1185, brindan
los instrumentos que permiten un manejo estadístico, y de planeación de las
medidas en las zonas de desastre, mediante la adecuada utilización del
expediente excepcional de expropiación por vía administrativa, que consagra el
decreto para la reconstrucción de éstas.
V.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a.  La
Competencia
Como el Decreto 1185
de junio 10 de 1994 fue dictado por el Gobierno Nacional, con base en las
facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución, la Corte
Constitucional es competente para efectuar la revisión automática y forzosa de
su constitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241
numeral 7 de la Carta Política, y por el    artículo 36 del  Decreto 2067 de
1991.
b.  Los
Requisitos Formales
En primer término se
observa que el Decreto 1185 del 10 de junio de 1994, cumple las exigencias
formales establecidas en la Constitución Nacional, toda vez que ésta firmado
por el Presidente de la República y por todos sus Ministros,  y se dicta dentro
del término de los quince días calendario de vigencia del Estado de Emergencia
declarado por razón de grave calamidad pública, fijado por el Decreto 1178 de
junio 9 de 1994, por medio del cual el Gobierno Nacional declara la
perturbación.
c.  La Conexidad con la Declaración de
Estado de Emergencia
Sobre este aspecto,
siguiendo la evolución de la jurisprudencia nacional, que encuentra su fuente
en las labores de la H. Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional
tiene definido que los decretos expedidos en ejercicio de las facultades que
concede el artículo 215 al Gobierno Nacional para situaciones de emergencia
económica, social, de calamidad pública o por razones ecológicas, no sólo deben
atender los requisitos formales que exigen las prescripciones constitucionales
y a sus precisos límites materiales y de contenido, sino que sus disposiciones
deben guardar relación directa y específica de conexidad, con los motivos que
sirvieron para declarar el  Estado de Emergencia, y en dicha medida acreditar
que  están destinados exclusivamente a conjurar la situación de crisis  y a
impedir la extensión de sus efectos. Se trata de una exigencia apenas necesaria
para la salvaguardia del las cláusulas del estado de derecho, y para conservar
la plena vigencia de la Constitución, como estatuto jurídico de los poderes
públicos y como norma superior con pleno vigor aun en estados de emergencia; la
Corte esta habilitada en este punto para examinar el contenido de la medida
adoptada y para efectuar el correspondiente contraste entre el contenido del
decreto que ordena la situación jurídica de emergencia, y las medidas expedidas
en el decreto que desarrolla las atribuciones que se desprenden de la
declaratoria, teniendo en cuenta las causas invocadas por el Presidente de la
República y por sus ministros y los limites de la institución jurídica de
excepción, lo mismo que las restantes partes de la Carta Fundamental, en toda
su extensión. Por tanto, este examen debe ser integral y definitivo y no puede
limitarse a uno u otro aspecto de la Constitución ya que, además, el fallo que
se emite es definitivo y general.
Así las cosas, el
Decreto 1178 de junio 9 de 1994, mediante el cual el Gobierno  Nacional, en
ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución
Nacional, decretó el Estado de Emergencia por el término de quince (15) días
calendario, contados a partir de la fecha de su expedición, se fundamenta en la
necesidad de conjurar la grave calamidad pública, creada con ocasión del sismo
registrado el día 6 de junio de 1994, que tuvo epicentro en cercanías del
Municipio de Toribío en el Departamento del Cauca, y que afectó varios
municipios de los departamentos del Cauca y del Huila; además, dicha
disposición fue declarada exequible por esta Corporación en los siguientes
términos:
"3.2  Las
Motivaciones del Ejecutivo
"Según el
Gobierno, debido a la gravedad de la situación, el Sistema Nacional  de
Atención y Prevención de Desastres resultó insuficiente para conjurar la
crisis  y evitar la extensión de sus efectos. En tales circunstancias, y
careciendo de facultades ordinarias que le permitieran conjurar eficazmente la
crisis, era necesario recurrir al Estado de Emergencia en estos dos
departamentos, a fin de establecer un organismo con facultades adecuadas para
para hacer frente a la crisis y coordinar los esfuerzos públicos y privados en
dicho sentido. Además, tal declaratoria era indispensable para establecer
disposiciones, particularmente en materia presupuestal, crediticia, fiscal,
expropiación y dotación de vivienda, con el fin de atender las necesidades
básicas de las personas afectadas y lograr la reconstrucción y rehabilitación
de la zona.
".........
"Finalmente,
también considera la Corte que la gravedad del hecho efectivamente desbordó la capacidad
ordinaria del Estado para enfrentar los desastres naturales. En efecto, si bien
Colombia cuenta con una legislación prolija y sofisticada en materia de
prevención y atención de desastres, lo cierto es que las entidades que esta
normatividad prevé -en particular aquellas que integran el Sistema Nacional
para la Prevención y Atención de Desastres regulado por la Ley 46 de 1988 y el
Decreto Ley 919 de 1989- no tuvieron la capacidad de responder a la crisis,
como lo reconocen los propios informes de la Dirección Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres y de la Gobernación del Cauca. Varios
elementos parecen explicar esa incapacidad. De un lado, la propia magnitud del
desastre. De otro lado, la complejidad misma de la zona, no sólo por sus dificultades
geográficas sino también por la extensa dimensión del área afectada y la
destrucción de las vías. En tercer término, la presencia de una población
mayoritariamente indígena que obligaba a la adopción de acciones excepcionales
que no eran posibles por medio del sistema ordinario, teniendo en cuenta el
tratamiento especial que requieren dichas comunidades. Finalmente, a ello hay
que agregar las propias dificultades que tuvo el sistema para responder,  las
cuáles parecieron deberse no sólo a la estructura esencialmente descentralizada
del mismo sino a problemas administrativos internos.
"3.4
Conclusiones.
A partir del
anterior análisis, la Corte concluye que efectivamente se ha presentado un
hecho sobreviniente, distinto de la guerra exterior y la conmoción interior,
puesto que el sismo y los desbordamientos de ríos que lo acompañaron son hechos
naturales de irrupción repentina que tuvieron graves consecuencias materiales y
humanas, de suerte que alteraron de manera intensa las condiciones normales de
vida en el área. En efecto, tales fenómenos naturales provocaron una calamidad
pública, como lo demuestra no sólo el elevado número de muertos, desaparecidos
y afectados sino además la destrucción física de varias poblaciones que obligó
al desplazamiento de una población considerable, en una región en donde la
atención de las víctimas es compleja y difícil por su diversidad topográfica y
étnica. Todo ello desbordó efectivamente la capacidad de atención ordinaria del
sistema nacional para prevención y atención de desastres, por lo cual era
adecuado adoptar medidas de excepción a fin de conjurar la crisis e impedir la
extensión de sus efectos. La Corte considera entonces que era legítima
constitucionalmente la declaratoria de Estado de Emergencia en estos dos
departamentos por parte del Ejecutivo. Por consiguiente, el  Decreto 1178 del 9
de junio de 1994 será declarado exequible en la parte resolutiva de esta
sentencia.
"Para la Corte
es claro que la negligencia en la puesta en ejecución de tales mecanismos de
prevención y atención puede configurar diversas formas de responsabilidad. Pero
esa eventual responsabilidad del Estado o de sus funcionarios, que no
corresponde a esta Corporación determinar, no obsta para que, de configurarse
el presupuesto objetivo, sea legítima la declaratoria del Estado de Emergencia,
puesto que ella no se efectúa para proteger al gobernante sino a los ciudadanos
de los riesgos derivados de situaciones calamitosas provenientes ya sea de
desastres naturales o de accidentes mayores tecnológicos. Asumir otra tesis
conduciría a incrementar las cargas y perjuicios de los ciudadanos frente a una
situación de desastre al evitar que el Estado adopote las medidas de emergencia
cuando éstas son necesarias. Una cosa es entonces el juicio jurídico que
efectúa esta Corporación sobre la existencia o no de los presupuestos
materiales que legitima el recurso a los estados de excepción. Otra diferente
es el eventual juicio que pudiera hacerse por parte de otras entidades sobre la
responsabilidad del Estado o de los funcionarios en la generación de las
condiciones que permitieron el advenimiento de una situación de
anormalidad." (Sentencia No. C-366/94, M.P. Dr. Alejandro Martínez
Caballero)
En desarrollo de
este decreto, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1185 de 1994, sobre el
que se efectúa el estudio de constitucionalidad en esta oportunidad, y respecto
del cual, en consecuencia, se determinará si las medidas adoptadas en el se
dirigen a contrarrestar la grave situación o disminuir la ampliación de sus
efectos.
Dentro de los
motivos que adujo el Gobierno para adoptar el Estado de Emergencia y que se
incorporan en el Decreto 1178 de 1994, se destacan los siguientes:
"Que el día 6
de junio del presente año se produjo un sismo con epicentro en cercanías del
Municipio de Toribío en el Departamento del Cauca.
"Que como
consecuencia de dicho sismo se produjeron graves desbordamientos  de varios
ríos y avalanchas en varios municipios de los departamentos del Cauca y Huila.
"Que dichos
hechos han producido grandes pérdidas humanas y materiales en los municipios
mencionados.
"Que igualmente
se produjeron graves daños en las vías de comunicación, se interrumpió la
prestación de los servicios públicos esenciales y se afectó gravemente el
desarrollo de la actividad económica y social en dicha zona.
"Que estos
hechos constituyen grave calamidad pública en esta zona del país.
"Que dada la
magnitud de la calamidad pública a que ha hecho referencia, el Sistema Nacional
de Atención y Prevención de Desastres es insuficiente para conjurar la crisis y
evitar la extensión de sus efectos.
"Que de igual
manera es necesario establecer disposiciones en materia presupuestal,
crediticia, fiscal, expropiación y dotación de vivienda, con el fin de atender
las necesidades  básicas de las personas afectadas y lograr la reconstrucción y
rehabilitación de la zona".
Las medidas que se
adoptan en el Decreto 1185 que se revisa, el cual es desarrollo del Estado de
Emergencia, pretenden principalmente adoptar como procedimiento nuevo en el
ordenamiento legal colombiano la expropiación por vía administrativa, con
indemnización previa basada en motivos de utilidad pública e interés social,
para afectar los derechos de dominio y demás derechos reales que se requieran
en  la solución de los problemas de calamidad pública, que se presentan en  las
zonas afectadas por  el  sismo.
De conformidad con
lo establecido en el decreto bajo examen, dicha expropiación debe ir dirigida a
permitir y facilitar la reconstrucción de viviendas y a la construcción de
núcleos urbanos para permitir  la dotación de vivienda y de servicios a las
víctimas del sismo, pues la mayoría de la población afectada ha quedado sin
techo y sin atención básica adecuada, y por ello se pretende su reubicación en
lugares que brinden condiciones suficientes para la supervivencia y, además, se
busca evitar el asentamiento de la población en lugares que constituyan grave
riesgo. En esta forma se pretende además facilitar el restablecimiento de la
infraestructura vial y urbana para permitir la atención de las necesidades
básicas de la población, y la rehabilitación económica de la zona afectada.
Se adopta mediante
el Decreto, una forma de expropiación por vía administrativa, que pretende
responder a las necesidades de la población afectada por la calamidad, de una
manera inmediata y eficaz, permitiendo que la entidad encargada adquiera  los
bienes que sean necesarios para el cumplimiento de la finalidad.
De acuerdo con lo
anterior, se concluye que existe evidente conexidad entre las causales
invocadas para decretar el estado de emergencia y las medidas decretadas por
las normas que se examinan.
En verdad el
artículo primero del decreto condiciona expresamente a la institución establecida,
señalando expresamente los fines de la misma y la somete a los supuestos
específicos de la solución de las necesidades de vivienda y asentamiento de la
población afectada; además, allí se delimita especialmente el área territorial
a la cual se contrae el ámbito especial de operancia de las disposiciones
dictadas, y se señala con exactitud cuales son las áreas de desastre y de
riesgo y cuales las de influencia en las que se pueden ejercer las nuevas
competencias.
En este sentido el
decreto bajo examen confiere una competencia a modo de autorización legal
dirigida a la Corporación para la Reconstrucción de la Cuenca del Río Páez,
para adquirir, por motivos de utilidad pública e interés social, mediante
negociación directa o expropiación por vía administrativa, previa
indemnización, los inmuebles que se requieran para el cumplimiento de los fines
a que se refiere el decreto. Estos fines se encuentran, como se advirtió en los
numerales 1o., 2o. y 3o. del artículo 1o. y ellos mantienen la mencionada
relación de
conexidad.
d.   El Contenido
del Decreto
Como se ha visto, el
Decreto 1185 de 1994, se expidió para establecer procedimientos administrativos
suficientes para obtener la "construcción, reconstrucción y desarrollo de
núcleos urbanos en las áreas de desastre y de riesgo", en favor de las
comunidades indígenas que habitaban en territorios afectados por el sismo y, en
general, en favor de la población que sufrió la grave calamidad pública a que
se refiere el decreto que declara el Estado de Emergencia; igualmente, en
aquella disposición jurídica se establecen unos procedimientos administrativos
que permiten la entrega de terrenos para su explotación a las comunidades
indígenas afectadas por la calamidad, ya que algunos de sus territorios no
pueden ser ocupados y presentan dificultades en su uso, o se encuentran en
zonas de alto riesgo.
Por otra parte
también se pretende asegurar la construcción de las  obras que sean necesarias
para el restablecimiento de las vías de comunicación destruidas, y para
satisfacer en forma urgente las necesidades de las comunidades indígenas
producidas con ocasión de la calamidad pública.
Para lograr los
mencionados objetivos, la normatividad bajo examen prevé mecanismos que
permiten desarrollar el proceso de emergencia y  entre ellos establece:
1.  Un procedimiento
para adelantar la negociación directa como etapa previa y necesaria para
adelantar la expropiación, la cual se adelantará en forma directa entre la
administración y el titular del inmueble.
Se observa que esta
actuación, como las restantes, debe estar dirigida  en todo caso al
cumplimiento de los expresos y precisos fines establecidos en el decreto bajo
examen, lo cual descarta su uso para otros cometidos públicos diferentes de los
allí previstos so pena de nulidad por desviación de poder y, si es del caso,
por falsa motivación.
En verdad, esta
etapa constituye una actuación ineludible por la administración y en ella se
manifiesta el interés público y la voluntad de la administración enderezada a
la obtención del bien para efectos de satisfacer aquel interés; por tanto, se
da oportunidad al propietario y a los  titulares de los derechos reales para
que, en su caso, se manifiesten en cualquier sentido sobre la intención de la
administración de desplazarlos de la propiedad inmueble para la atención de los
fines de utilidad pública y de interés social establecidos en la ley; en esta
etapa no existe alteración en la propiedad, distinta de la de la inscripción de
la oferta en la oficina de registro de instrumentos públicos, lo cual saca por
un breve término del comercio a los bienes objeto de la oferta. Esta no puede
prolongarse más allá de  unos muy precisos términos, y en todo caso puede
generar responsabilidad patrimonial del Estado, por los perjuicios que  pueda
causar dicha actuación.
Desde luego, se
trata de una etapa previa y de preparación de un acuerdo entre la entidad
pública y los titulares de los derechos reales sobre un bien inmueble, que debe
ser rodeada de las mayores garantías en favor de la parte más débil, que es
desde todo punto de vista, el particular y así lo entiende esta Corporación.
Por ello debe operar de plano la desafectación de los bienes objeto de la
oferta cuando, si vencidos los breves términos con los que cuenta la
administración para negociar, no se llega a un acuerdo sobre la negociación y
no se decreta en término la expropiación; así, la administración no puede dejar
de pronunciarse oportunamente y debe terminar expresamente la negociación con
una de dos soluciones a saber, o sigue adelante con la expropiación o termina
toda actuación desafectando el bien. De lo contrario, se repite, la
administración debe responder por todos y cada uno de los perjuicios causados
al titular.
La formulación de la
oferta de compra que hace el representante legal de la entidad debe hacerse por
escrito, y ella presupone la previa solicitud de avalúo al Instituto Geográfico
Agustín Codazzi que servirá para determinar el precio máximo de la adquisición,
salvo el caso de la omisión de esta entidad, ante lo cual el organismo
competente para adelantar la expropiación podrá adelantar el avalúo; la
manifestación de la voluntad de los organismos  competentes para adelantar la
expropiación a través del representante legal del mismo, no puede adelantarse
sin estos requisitos so pena de nulidad pues ellos constituyen las reglas que
rigen el debido proceso en esta actuación.
2. Un procedimiento
posterior de expropiación por vía administrativa, con la previa indemnización
exigida por la Constitución, que puede recaer sobre el derecho de dominio y
demás derechos reales  indispensables para la ejecución de los planes
específicos, encaminados a solucionar la calamidad pública ocurrida.
3.      En
desarrollo de lo anterior, sólo la "Corporación para la  reconstrucción de
la Cuenca del Río Páez", puede adelantar la negociación   directa y la
expropiación en su caso.
En el primero de los
artículos del Decreto en examen, tal como lo establece el artículo 58 de la
Constitución Política, se declara como de "utilidad pública e interés
social", para los mencionados fines de la expropiación por vía
administrativa, la ejecución de los planes específicos encaminados a solucionar
la calamidad ocurrida en varios municipios de los Departamentos de Huila y
Cauca; de conformidad con la Carta, este requisito es ineludible y el
legislador debe cumplirlo so pena de inconstitucionalidad por violación de lo
dispuesto por el artículo 58 de la Carta Política, ya que el legislador debe
establecer de modo expreso la causa expropiandi, contraída en primer
término al señalamiento expreso y preciso de los motivos de utilidad pública o
de interés social que pueden encontrarse en conflicto con el interés privado.
Además, el legislador debe indicar los casos, en los que dicha expropiación se
puede adelantar por vía administrativa, para que ella no sea un instrumento
indiscriminado y abierto sino que constituya un procedimiento previsto en cada
tipo de casos para satisfacer las necesidades de la utilidad pública y del
interés social  contenidas en la ley.
En este sentido, es
claro que el mismo Constituyente ha impuesto la pluralidad de causas y de casos
en los que procede la mencionada competencia de expropiación de la autoridad
administrativa, correspondiendo al legislador, en consecuencia, señalarlos de modo
preciso con la determinación expresa de los elementos normativos pertinentes,
que incluyen tanto la definición de los motivos de utilidad pública o el
interés social, y las especificas situaciones jurídicas de carácter general  en
las que sea posible la actuación de la administración.
Por tanto, los actos
administrativos correspondientes, incluyendo todas las actuaciones pertinentes,
están sujetos a control judicial posterior, por vía de la acción contencioso
administrativa, en todos estos elementos, salvo en lo que se refiere a motivos
de utilidad pública o de interés social, invocados por el legislador.
En nuestro régimen
constitucional, la causa expropiandi por la vía administrativa, no sólo
debe estar integrada por  los motivos de utilidad pública o de interés social,
sino, además, por la determinación legal de los casos en que ella podrá
proceder, como ocurre en este decreto.
Al respecto, esta
Corporación encuentra que la Constitución Nacional de 1991, establece un límite
especial al contenido de la función de control judicial sobre los actos
administrativos correspondientes, ya que en la controversia que se suscite no
se puede plantear discusión sobre los motivos invocados por el legislador en la
disposición que haga la declaración de interés público o de utilidad social,
los cuales no podrán ser objeto de la controversia contencioso administrativa
que se puede plantear por el afectado; empero, esto no impide el conocimiento
que de ellos haga esta Corporación por vía del control abstracto de constitucionalidad,
sea por vía de la acción ciudadana, del control previo de las objeciones
presidenciales, o, como en este caso, por vía del control automático de los
decretos de emergencia.  Entiende la Corte que la limitación impuesta al juez
contencioso y al titular del derecho de dominio o de los derechos reales objeto
de la expropiación, no se extiende ni al contenido del acto administrativo por
razones de legalidad y constitucionalidad, ni al contenido de este juicio de
constitucionalidad que debe cumplir la Corte en abstracto.
1.   EXPROPIACION
POR VIA ADMINISTRATIVA
De conformidad con
los principios fundamentales del ordenamiento político establecido al amparo de
la Carta de 1991, el artículo 58 de la Constitución Nacional consagra la
garantía del derecho a la propiedad privada, y en aquella disposición se
establece:
"Se
garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a
las leyes civiles, los cuales  no pueden ser  desconocidos ni vulnerados por
leyes posteriores".
Empero, así regulado
inicialmente el derecho a la propiedad privada no es un derecho absoluto, ni lo
ha sido en buena parte de nuestra historia republicana, por ello el mismo
artículo establece que si:
"por
motivo de utilidad pública o interés social, resultan en conflicto los derechos
de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado
debe ceder al interés público".
Se observa que,
gracias a los trabajos de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, se
introduce un nuevo elemento sustancial que refuerza la idea de la prevalencia
de los intereses públicos y sociales en dicha relación, y se mantiene la
institución jurídica de la expropiación, como límite del derecho a la
propiedad, condicionada a motivos de utilidad pública y en defensa del interés
general.
Obsérvese que
tradicionalmente en nuestro régimen constitucional, la expropiación se ha
establecido en la Constitución por vía ordinaria mediante sentencia judicial,
basada en motivos de utilidad pública o interés social definidos por el
legislador, y que ello fue regulado en sus varias modalidades por el Código
Judicial, y posteriormente, por el Código de Procedimiento Civil como norma
base y de referencia. En este sentido, es claro que en las labores de la
Asamblea Constituyente se tuvo en cuenta el examen sobre la eficacia de las
actuaciones judiciales correspondientes, ya que como se anotó, en algunas
oportunidades, el proceso de expropiación regulado en el mencionado código de
procedimiento resultaba demasiado dispendioso y prolongado.  Para remediar esta
situación, y para incorporar una figura jurídica bastante probada en el derecho
comparado, se estableció en la nueva Constitución de 1991, un nuevo  mecanismo
desconocido en nuestro régimen que, según lo advierte el propio Constituyente,
permitirá agilizar y hacer más efectivo el trámite de expropiación, en busca
de la realización del compromiso social admitido por la Carta Política,  dando
la posibilidad de que ésta se adelante por vía administrativa, previa la
definición legal de los casos en los que procede y con la definición del
procedimiento administrativo que corresponda, bajo las reglas constitucionales
del debido proceso y del derecho de defensa.
En verdad, la figura
de la expropiación por vía administrativa no esta prevista para facilitar el
desconocimiento arbitrario de la garantía constitucional del derecho a la
propiedad privada y a los demás derechos adquiridos con justo titulo, pues el
Constituyente pretende únicamente que, por vía administrativa, se adelante una
expropiación que, mediante un trámite jurídico, público y breve, previa la
indemnización económica, responda a motivos de interés social y de utilidad
pública.
El que la
expropiación se tramite por vía administrativa, no significa una exclusión del
control judicial sobre la actuación de las autoridades competentes, pues, en
primer lugar, en ningún momento se pretende omitir la indemnización previa, y
por otra, las actuaciones y decisiones que se tomen por las autoridades
gubernamentales son objeto de control ante la jurisdicción contencioso
administrativa, mediante el ejercicio de acciones para controvertir la
legalidad del acto que decreta la expropiación, inclusive sobre el precio del
bien.
Como lo señala con
meridiana claridad el Magistrado Antonio Barrera Carbonell, "La
expropiación administrativa no es otra cosa que el reconocimiento, en cabeza de
la administración, del poder jurídico para decidir, a través de un acto
administrativo motivado, mediante la aplicación del derecho en un caso concreto,
que existen los motivos de utilidad pública e interés social definidos por el
legislador, que legitiman y justifican una expropiación y regulan el monto  de
la indemnización que debe pagarse al expropiado y la forma de pago."  (La
Constitución de 1991, mejor o peor que la de 1986"?, Obra publicada por la
Universidad La Gran Colombia, p. 182).
La voluntad del
constituyente en esta oportunidad fue dejar en manos del legislador los casos
que podrían dar lugar a la expropiación por vía administrativa, y la
competencia para establecer los mecanismos de defensa que el particular
afectado por la expropiación pudiera tener a su alcance, no sólo en cuanto la
legalidad propia del acto administrativo, sino también en cuanto al precio del
bien; por esto la Constitución también unifica el control judicial ante la
jurisdicción de lo contencioso Administrativo.
Como se vio, el
Decreto 1185 de 1994, que en esta oportunidad se revisa, establece la
expropiación por vía administrativa, para permitir que, dentro del marco legal
señalado, se adelanten programas de reconstrucción, construcción de las zonas
afectadas por el sismo registrado el día 6 de julio del presente año, que dejó
grandes pérdidas humanas y materiales; además, se pretende que con el
mencionado procedimiento, se adelante la reconstrucción de vías de comunicación
que impiden la atención de necesidades básicas de los habitantes obligados a
abandonar sus propiedades, y a desplazarse a otras zonas con mayor seguridad
para sus vidas; en este sentido, la Corte encuentra que los motivos
establecidos para determinar la expropiación encuentran pleno fundamento
constitucional; además, se trata de una declaración de utilidad pública  y de
interés social que se apoya en los principios constitucionales del Estado Social
de Derecho, en los de la solidaridad de las personas que integran la república
y en la prevalencia del interés general. Estas medidas también son desarrollo
de los fines esenciales del Estado como los de servir a la comunidad y los de
asegurar la vigencia de un orden social justo, puesto que mediante la
adquisición de los bienes señalados, se pretende lograr a la mayor brevedad  la
atención de las personas afectadas por la calamidad, para que ellas puedan
continuar "el desarrollo de sus vidas en condiciones  adecuadas y permitir
la reconstrucción y rehabilitación económica y social de la zona
afectada".
De acuerdo con el
Decreto 1185 de 1994, la expropiación administrativa prevista para el caso de
la grave calamidad pública señalada, esta condicionada por los siguientes
elementos de la actuación de la administración:
a)      Debe
producirse una resolución motivada, la cual deberá ser notificada personalmente
al titular del inmueble y a los titulares de los derechos reales allí
constituidos; en caso de no lograrse la notificación personal, se le emplazará
por edicto fijado en la Alcaldía del  lugar.  Estas disposiciones responden al
principio de publicidad, y permiten al interesado conocer la voluntad de la
administración, de conformidad con las normas constitucionales sobre el debido
proceso administrativo.
En verdad, en este
tipo de actuaciones administrativas, se presenta un conflicto de difícil
solución en abstracto, y que se refiere a la brevedad de los términos de las
notificaciones que se deben practicar para llevar a cabo la expropiación; no
obstante que sea preferible un régimen común de notificaciones para todas las
actuaciones de la administración y mucho más para aquellas en las que están de
por medio los derechos adquiridos, es razonable que en situaciones de excepción
como la que esta comprendida por la de la grave calamidad pública que provoca
la declaratoria de emergencia, sea ajustado a derecho un régimen de términos
más breves que los ordinarios. De no entenderse asi, se llegaría al absurdo de
la inutilidad de la institución de la emergencia por la calamidad; no se trata
de un régimen ordinario ni común sino de unas reglas especificas para una
situación en la que el Estado debe actuar con soluciones eficaces, previa la
declaratoria de la Emergencia.
En este mismo
sentido, no resulta extraño a la Constitución que se puedan establecer uno o
varios regímenes específicos para adelantar la expropiación por vía
administrativa, tanto como no lo es la inclusión de varios regímenes de
expropiación por vía judicial, dependiendo por ejemplo, del tipo de propiedad
de que se trate o de la naturaleza de los bienes objeto de la expropiación o de
su ubicación. Los varios procedimientos de expropiación por vía administrativa
pueden establecerse, como en el decreto bajo examen en correspondencia con los
casos en que procede adelantarla y para ello esta habilitado el legislador.
Tampoco resulta
extraño al régimen constitucional colombiano que sea el ejecutivo nacional y en
desarrollo de la institución de la emergencia, el que actúe como legislador de
excepción, y establezca el régimen que corresponda para señalar el
procedimiento de la expropiación por vía administrativa aplicable a los casos
en que ella debe adelantarse; precisamente estos regímenes constitucionales están
previstos para asegurar al ejecutivo atribuciones precisas, que le permiten
dictar decretos con fuerza de ley para atender con sus previsiones a la
solución de la situación que genera la emergencia y nada se opone a que dentro
de los restantes límites constitucionales así lo decrete. Desde luego, no es
recomendable que proliferen disposiciones ad hoc para situaciones y asuntos tan
delicados; empero, la Constitución Nacional no repudia ni sanciona dicha
competencia y ni siquiera permite afirmar que exista un límite implícito que
impida que durante el régimen de Emergencia, así lo disponga el Gobierno
Nacional sometido a los requisitos constitucionales sustanciales.
b) La expropiación
establece una indemnización previa, que se determinará de acuerdo con el avalúo
que efectúe el Instituto Agustín Codazzi, la forma de pago y la cancelación de
gravámenes que recaigan sobre el bien; además, la indemnización no puede estar
sujeta únicamente a un avalúo, esta debe contener todos los aspectos que se
establecen en las leyes civiles sobre indemnización, para que no se castigue de
manera indebida al propietario, pero que tampoco se permita su enriquecimiento
con el esfuerzo del Estado.
c)  El trámite de
expropiación, regula el derecho de defensa del particular afectado con la
expropiación,   que  se determina así:
1.      Se establece
un recurso de reposición que podrá interponerse contra la resolución que
decreta la expropiación, dentro de los tres días siguientes a su notificación,
inclusive respecto del monto de la indemnización; este recurso no suspende los
efectos de la resolución y se brinda la oportunidad al particular de reclamar
ante la misma autoridad, sin que ello se convierta en impedimento para la
ejecución de la expropiación, respondiendo al principio de agilidad,
efectividad del trámite y economía procesal. Se reitera que la brevedad de los
términos mencionados encuentra fundamento constitucional en la grave situación
de emergencia que cabe desatar y superar con medidas apropiadas; de igual modo
se advierte que la imposibilidad de la notificación personal no se puede
presumir y dar por probada sin los correspondientes documentos que asi lo
acrediten en favor de la parte más débil que, se repite, es  la titular de los
derechos a expropiar.
No basta pues la
simple afirmación de la imposibilidad de la notificación personal para poder
pasar a otra modalidad como la del edicto; es necesario que quede bien
acreditada dicha situación con las correspondientes pruebas que deben hacer
parte de las actuaciones. Con ello se asegura que se dé cabal cumplimiento al
derecho de defensa y al debido proceso de carácter constitucional.
2. La posibilidad de
acudir ante el Tribunal Contencioso Administrativo con jurisdicción en el lugar
de ubicación del inmueble, donde podrá demandarse la inconstitucionalidad o la
ilegalidad de la resolución, mediante el ejercicio de acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, con la consecuente reparación.
En consecuencia, las
disposiciones tienen en cuenta la garantía del derecho de defensa del
particular afectado con la expropiación, lo cual se ajusta a la Constitución, a
fin de que los mecanismos ágiles creados no desconozcan derechos de los
particulares, además del sacrificio implícito que conlleva una expropiación.
3. En el trámite de
la negociación directa se establece un procedimiento para el acuerdo entre el
particular y la entidad que expropia, sin necesidad de que se profiera una
resolución de expropiación; en caso de no obtenerse el acuerdo y vencidos unos
términos, se podrá decretar la expropiación correspondiente.
4.      De otra
parte, el artículo 2o. del Decreto 1185, faculta a la "Corporación
para la Reconstrucción de la Cuenca del Río Páez, y a las demás entidades
públicas, a las cuales corresponde desarrollar proyectos en las zonas de
desastre, riesgo e influencia", para que adquieran los inmuebles que se
necesiten para el cumplimiento de los fines, por vía de negociación directa o
expropiación por vía administrativa. Al respecto señala la Corte que las expresiones
"y a las demás entidades públicas a las cuales corresponde desarrollar
proyectos en las zonas de desastre,  riesgo e influencia", no determinan
con precisión la competencia para adquirir los inmuebles que se necesiten para
el cumplimiento de los fines establecidos por vía de negociación directa o
expropiación por vía administrativa. Esta indeterminación de la competencia,
elemento jurídico esencial para la existencia del acto administrativo, lleva a
la Corte a declarar la inexequibilidad del segmento que dice: "y a las
demás entidades públicas a las cuales corresponde desarrollar proyectos en las
zonas de desastre, riesgo e influencia".
5.  En el artículo
4o. se reglamenta la expropiación, cuando se ha agotado la etapa de la
negociación directa; la expropiación de los   inmuebles  requiere, como se ha
señalado  anteriormente, resolución  motivada que se notificará personalmente
dentro de los tres días calendario siguientes o, en caso de no ser posible, por
edicto fijado  dos días hábiles en la Alcaldía del lugar, previa solicitud
efectuada por el representante de  la entidad expropiante.  Ya se han
comentado también los requerimientos que deben tener estas actuaciones para que
no haya desconocimiento de los derechos del expropiado.
Contra la resolución
que decreta la expropiación sólo procede el recurso  de reposición, el cual
podrá ser interpuesto por el propietario del bien expropiado y/o por los
titulares de los derechos reales sobre el inmueble, dentro de los tres días
hábiles siguientes a la notificación.  Dicho recurso podrá referirse al monto
de la indemnización. La presentación del recurso no suspenderá los efectos de
la resolución de expropiación.
Asimismo,
"Transcurridos quince días hábiles sin que la autoridad administrativa
correspondiente hubiere expedido la resolución por la cual se resuelve el
recurso de reposición, éste se entenderá negado, quedando en firme el acto
recurrido."
Respecto a esta
situación de la falta de la pronta resolución del recurso de reposición ha
dicho la Corte en su Sala Quinta de Revisión, lo siguiente, que establece una
distinción,  entre el alcance del silencio negativo de la administración y la
violación del derecho de petición:
"Es, además, un
derecho constitucional fundamental, no tanto por encontrarse ubicado dentro del
Título II, Capítulo 1, de la Carta Política -criterio formalista que esta
Corporación ha desechado varias veces para sustituirlo por el sustancial que
mira al contenido concreto del derecho-, sino por estar íntimamente ligado a la
esencia de las relaciones entre la persona y el Estado en cuanto hace posible
el acceso del gobernado a quien ejerce el poder y su control sobre la actividad
pública.
"De acuerdo con
la jurisprudencia constitucional, el derecho de petición 'involucra no sólo la posibilidad
de acudir ante la administración, sino que supone, además, un resultado de
ésta, que se manifiesta en la obtención de la pronta resolución. Sin este
último elemento el derecho de petición no se realiza, pues es esencial al
mismo'. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-567.
Octubre 23 de 1992).
"El derecho de
petición no implica una prerrogativa en cuya virtud la administración se vea
precisada a definir favorablemente las pretensiones del solicitante, razón por
la cual no se debe entender conculcado este derecho cuando la autoridad
responde oportunamente al peticionario, aunque la respuesta sea negativa. La
resolución, producida y comunicada dentro de los términos que la ley señala,
representa la satisfacción del derecho de petición, de tal manera que si la
autoridad ha dejado transcurrir los términos contemplados en la ley sin dar
respuesta al peticionario, es forzoso concluir que vulneró el derecho pues la
respuesta tardía, al igual que la falta de respuesta, quebranta, en perjuicio
del administrado, el mandato constitucional.
"Ahora bien, la
omisión en que incurre la autoridad al no responder las peticiones con la
necesaria prontitud es de por sí una violación del derecho y acarrea la
consiguiente responsabilidad disciplinaria. Aunque ello genera, por otra parte,
la ocurrencia del fenómeno jurídico del silencio administrativo -que se
concreta en un acto ficto o presunto demandable ante la jurisdicción- no por
eso queda relevada la administración del deber que se le impone de resolver la
solicitud, pues sería inaudito que precisamente la comprobación de su
negligencia le sirviera de pretexto para continuar violando el derecho.
"Así lo dispone
el artículo 40, inciso 2º, del Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor
la ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de
responsabilidad a las autoridades ni las excusará del deber de decidir sobre la
petición inicial, haciendo la salvedad del caso en que el interesado hubiere
hecho uso de los recursos de la vía gubernativa con fundamento en él, contra el
acto ficto.
"Observa la
Corte, sin embargo, que ese eventual uso de los recursos por la vía gubernativa
no impide la acción de tutela, pues ellos no constituyen medio de defensa
judicial ante la violación y por cuanto, además, tienen un objeto distinto al
de aquella, que es la protección del derecho. Así resulta, también del artículo
9º del Decreto 2591 de 1991, que dice:
'ARTICULO 9º.-
Agotamiento opcional de la vía gubernativa. No será necesario interponer
previamente la reposición u otro recurso administrativo para presentar la
solicitud de tutela. El interesado podrá interponer los recursos
administrativos, sin perjuicio de que ejerza directamente en cualquier momento
la acción de tutela'.
(...)
"De acuerdo con
lo manifestado, la obligación del funcionario u organismo sobre oportuna
resolución de las peticiones formuladas no se satisface con el silencio
administrativo. Este tiene el objeto de abrir para el interesado la posibilidad
de llevar el asunto a conocimiento del Contencioso Administrativo, lo cual se
logra determinando, por la vía de la presunción, la existencia de un acto
demandable. Pero de ninguna manera puede tomarse esa figura como supletoria de la
obligación de resolver que tiene a su cargo la autoridad, y menos todavía
entender que su ocurrencia excluye la defensa judicial del derecho de petición
considerado en sí mismo."  (Sentencia No. T-242/94 de junio 23 de 1993.
M.P. Dr. José Gregorio Hernández).
6.      El artículo
5o. del decreto establece que las entidades públicas que hayan adelantado los
respectivos trámites de negociación directa o de expropiación deberán destinar
a los fines señalados en el presente decreto todos los inmuebles adquiridos, en
el término de un año contado a partir de la fecha de entrega de los mismos, y
con lo cual impone a las entidades expropiantes, la obligación de adelantar los
programas sobre el bien expropiado o adquirido que por motivos de utilidad
pública se requerían, dirigidos a conjurar la crisis y evitar la expansión de
los efectos de la calamidad, de acuerdo con el programa de planeación
establecido.  Por otra parte, esta disposición responde a los límites de la
expropiación, en cuanto solo los bienes que sean necesarios para los fines
legales pueden ser expropiados.
7.  El artículo 6o.
del decreto, hace referencia a la facultad que tiene el Ministerio de Gobierno
y la Corporación para la Reconstrucción de la Cuenca del Río Páez, para
solicitar al DANE información de carácter reservado que posea, con el fin de
establecer las víctimas de la calamidad pública  y determinar las medidas
necesarias para lograr la construcción y rehabilitación de la zona afectada.
La disposición
pretende que los órganos que atienden en forma directa la emergencia, tengan
los instrumentos necesarios para la planeación  de las medidas que se tomen,
entre ellos la necesidad de expropiación de territorios de acuerdo con censos
efectuados en la región, como también evitar que personas que no son víctimas
de la tragedia se aprovechen de los beneficios que la administración ofrezca a
los damnificados.
Previas las
anteriores consideraciones, la Corte Constitucional -Sala Plena-, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Declarar EXEQUIBLE
el Decreto 1185 de junio 14 de 1994, salvo las expresiones contenidas en el
artículo 2o. que dicen "...y a las demás entidades públicas, a las cuales
corresponde desarrollar proyectos en las zonas de desastre, riesgo e
influencia.", que se declaran inexequibles de acuerdo con lo establecido
en la parte motiva de esta providencia.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJÍA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-370/94
LEY ESTATUTARIA
DE EXPROPIACION
(Salvamento de voto)
La expropiación
por vía administrativa, y especialmente el procedimiento para su tramitación,
debe ser objeto de una ley estatutaria.  Ello, por tratarse del derecho de
propiedad, que es un derecho constitucional fundamental. Pero, además, en este
caso se ha establecido un procedimiento especial para la expropiación por vía
administrativa, por medio de un decreto legislativo. Por este aspecto, también
dicha reglamentación ha debido ser objeto de ley estatutaria, pues una de éstas
debe regular los "Estados de excepción".
EXPROPIACION POR
VIA ADMINISTRATIVA-Competencia
para fijar el procedimiento/DECRETO LEGISLATIVO (Salvamento de voto)
El haber aceptado
que por medio de un decreto legislativo se regule la expropiación por vía
administrativa, conduce, inexorablemente, a un absurdo: el que en cada caso en
que se declare un estado de excepción, se establezca un procedimiento ad hoc
para tramitar la expropiación, lo cual viola la igualdad que consagra el
artículo 13 de la Constitución, pues a algunos colombianos se les expropiará
siguiendo un trámite y a otros siguiendo otro diferente.
Ref: Expediente
RE-060
Revisión
constitucional del decreto No. 1185 de junio 10 de 1994 "Por el cual  se
dictan normas sobre expropiación por vía administrativa y se adoptan otras
medidas."
Magistrado
Ponente:
Dr. Fabio Morón
Díaz.
Santafé de
Bogotá, septiembre 8   de 1994.
He disentido de la
opinión mayoritaria, por las siguientes razones:
Primera.- Pienso que la expropiación por vía
administrativa, y especialmente el procedimiento para su tramitación, debe ser
objeto de una ley estatutaria.  Ello, por tratarse del derecho de propiedad,
que es un derecho constitucional fundamental (literal a], del artículo 152 de
la Constitución).
Segunda.- Pero, además, en este caso se ha
establecido un procedimiento especial para la expropiación por vía
administrativa, por medio de un decreto legislativo. Por este aspecto, también
dicha reglamentación ha debido ser objeto de ley estatutaria, pues una de éstas
debe regular los "Estados de excepción" (literal e], art. 152 de la
Constitución).
Tercera.- El haber aceptado que por medio de un
decreto legislativo se regule la expropiación por vía administrativa, conduce,
inexorablemente, a un absurdo: el que en cada caso en que se declare un estado
de excepción, se establezca un procedimiento ad hoc para tramitar la
expropiación, lo cual viola la igualdad que consagra el artículo 13 de la
Constitución, pues a algunos colombianos se les expropiará siguiendo un trámite
y a otros siguiendo otro diferente.
Cuarta.- Destaco el hecho de que la ley 137 de 1994,
que regula los estados de excepción, solamente se refiere a la expropiación en
tratándose del estado de guerra, y solamente a la que se lleva a cabo sin
indemnización previa.
Infortunadamente, se
ha sentado un precedente grave, pues tendremos múltiples procedimientos para
tramitar la expropiación administrativa, con violación del derecho a la igualdad.
JORGE ARANGO MEJIA
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-370/94
EXPROPIACION POR
VIA ADMINISTRATIVA-Carácter
reservado del avalúo/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD/DOLO BUENO (Salvamento de
voto)
Resulta extraño
al derecho de defensa de consagración constitucional, el carácter reservado de
que se reviste al avalúo hecho por el Instituto Agustín Codazzi y en su defecto
el de la entidad que adelanta la expropiación, pues no obstante su conveniencia
para los intereses de la administración y para favorecer los intereses
públicos, también debe respetarse el principio de publicidad de las actuaciones
de las autoridades administrativas y el derecho de defensa de los particulares
cuando se trata de la afectación de sus derechos adquiridos. El interés público
allí perseguido, no armoniza la visión superior que lo inspira, con las normas
patrimoniales sobre la admisibilidad del "dolo bueno" de naturaleza
comercial que contiene el precepto que se  declara  exequible.  En este
sentido, estimamos que la mencionada reserva en las condiciones excepcionales
de la expropiación por vía administrativa, permite que se cause un perjuicio
injustificado al propietario de los bienes.
REF.  Expediente
RE-060
Revisión
constitucional del Decreto No. 1185 de junio 10 de 1994 "por el cual se
dictan normas sobre expropiación por vía administrativa y se adoptan otras
medidas".
Con el acostumbrado
respeto por las decisiones de la Sala Plena de la Corporación, los suscritos
Magistrados, salvamos nuestro voto sobre la decisión adoptada con relación al
artículo 3o. del Decreto, en su parte que dice:
"El precio
máximo no tendrá que ser revelado al particular durante el proceso de
negociación directa", tomando en consideración lo siguiente:
Observamos que esta
modalidad de reserva no tiene justificación alguna, pues con ella se coloca en
situación de desigualdad al particular y se afecta la regla constitucional de
la publicidad de las actuaciones de la administración.
Resulta extraño al
derecho de defensa de consagración constitucional, el carácter reservado de que
se reviste al avalúo hecho por el Instituto Agustín Codazzi y en su defecto el
de la entidad que adelanta la expropiación, pues no obstante su conveniencia
para los intereses de la administración y para favorecer los intereses
públicos, también debe respetarse el principio de publicidad de las actuaciones
de las autoridades administrativas y el derecho de defensa de los particulares
cuando se trata de la afectación de sus derechos adquiridos.
El interés público
allí perseguido, no armoniza la visión superior que lo inspira, con las normas
patrimoniales sobre la admisibilidad del "dolo bueno" de naturaleza
comercial que contiene el precepto que se  declara  exequible.  En este sentido,
estimamos que la mencionada reserva en las condiciones excepcionales de la
expropiación por vía administrativa, permite que se cause un perjuicio
injustificado al propietario de los bienes.
Por tanto estuvimos
de acuerdo con la inexequibilidad del segmento señalado del artículo 3o. del
Decreto 1185 de 1994.
Fecha Up Supra,
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado