C-670-01
Sentencia C-670/01
Sentencia
C-670/01
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO EXTRAORDINARIO-Ambito de revisión/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Extensión excepcional por unidad
normativa
Para respetar las
reglas básicas del procedimiento constitucional, asegurar la efectividad de los
derechos de participación y permitir una deliberación institucionalizada, el
estudio que realiza la Corte Constitucional respecto de los decretos expedidos
en ejercicio de facultades extraordinarias debe restringirse a los preceptos
acusados. Será posible ampliar el objeto del juicio de constitucionalidad a la
ley de facultades, en aquellos casos en los que la unidad o integración
normativa sea estrictamente necesaria, esto es, cuando para ejercer el control
de constitucionalidad sobre el decreto demandado tal operación resulta
indispensable, puesto que la proposición jurídica acusada, si bien tiene un
contenido propio, se encuentra tan íntimamente ligada con contenidos jurídicos
de la ley habilitante, que resulta imposible estudiar cabalmente su
constitucionalidad sin analizar la ley de facultades.
LEY DE FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Extensión
excepcional de control constitucional
REGIMEN DE
TRANSICION CONSTITUCIONAL-Inmediatez
de medidas legislativas
REGIMEN DE
TRANSICION CONSTITUCIONAL-Determinación
de estructura de administración nacional
NORMA
CONSTITUCIONAL TRANSITORIA-Carácter
de decretos expedidos
Los decretos
expedidos por el Ejecutivo en ejercicio de las facultades conferidas por los
artículos transitorios de la Carta, no obstante haber sido el resultado de una
situación coyuntural y extraordinaria, que hizo necesario acudir a
procedimientos legislativos eficaces para poner en marcha un nuevo ordenamiento
constitucional, "son decretos de rango legislativo y carácter
extraordinario pero con efectos [y naturaleza] similares a los de una ley
ordinaria".
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-Autonomía
administrativa y presupuestal
LEY ESTATUTARIA Y
LEY ORDINARIA-Ambito de
regulación/LEY ORDINARIA-Ambito normativo en materias del legislador
estatutario/FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Regulación ordinaria y
estatutaria
El hecho de que
una materia general sea o haya sido objeto de una ley estatutaria, no significa
que todos los asuntos que guardan relación funcional con ella queden
automáticamente excluidos del ámbito normativo propio de la ley ordinaria. En
efecto, como ocurre en el caso de la Fiscalía General de la Nación, hay circunstancias
en las que el legislador, (i.) reconociendo la autonomía que la Constitución
predica de ciertas entidades –artículo 249 C.P.-, y (ii.) en atención a los
requerimientos que una regulación exhaustiva demanda, ha permitido que sea a
través del procedimiento legislativo común que se precisen ciertos aspectos
centrales de un organismo determinado.
LEY ESTATUTARIA Y
LEY ORDINARIA-Regulación
de materias afines
LEY ESTATUTARIA-Finalidad
La jurisprudencia
de esta Corporación ha sido enfática en señalar que "el propósito de las
Leyes Estatutarias no es el de regular en forma exhaustiva la materia que
constituye su objeto", puesto que “estas leyes están encargadas de
desarrollar los textos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos
fundamentales, [o cualquier otra materia sometida a dicho procedimiento], pero
no fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma
exhaustiva y casuística cualquier evento ligado a ellos, pues, de algún modo,
toda la legislación, de manera más o menos lejana, se ve precisada a tocar
aspectos que con ese tema se relacionan.
LEY ORDINARIA Y
LEY ESTATUTARIA DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Ambito de regulación
LEY ESTATUTARIA
DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Autonomía
administrativa y presupuestal de Fiscalía
LEY ORDINARIA DE
LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Regulación de estructura y funcionamiento
ESTATUTO ORGANICO
DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Habilitación al Ejecutivo para expedición
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-Creación,
supresión y fusión de cargos bajo reserva legal
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Reserva
legal de creación, supresión y fusión de cargos en Fiscalía
LEY ESTATUTARIA-Características
La Carta Política
contempla la existencia de leyes de carácter estatutario, encargadas de la
regulación de materias específicas de acuerdo con el artículo 152 Superior;
estas disposiciones se caracterizan por estar sometidas a un trámite de
aprobación más riguroso al corriente que (i.) exige la mayoría absoluta  de los
miembros del Congreso; (ii.) requiere ser aprobada dentro de una sola
legislatura; y, (iii.) precisa de la revisión previa de constitucionalidad por
parte de la Corte Constitucional.
LEY ESTATUTARIA-Requerimientos
LEY ESTATUTARIA-Concepto
Se trata de leyes fundamentales para la
regulación de asuntos medulares, expresamente señalados por el Constituyente,
en la construcción del modelo político y jurídico que promueve la Carta
Política de 1991.
LEY ESTATUTARIA-Naturaleza material
LEY ESTATUTARIA-Reserva material/LEY ESTATUTARIA-No
reproducción por ley ordinaria o decreto
El principio de reserva material que la
Carta Política ha definido para estas leyes es inmodificable y ninguna
autoridad estatal está habilitada para interferir con la competencia privativa
del legislador estatutario.  Esta regla se extiende no sólo a los eventos en
que se pretenda expedir normas acerca de los temas señalados en el artículo 152
Superior sin acatar los lineamientos constitucionales, sino además, a las
reproducciones parciales o totales de los textos estatutarios que sin ningún
propósito autónomo duplican indebida e innecesariamente en leyes ordinarias o
en decretos, disposiciones que están sometidas a restricciones en su proceso de
formación y promulgación.
LEY
ESTATUTARIA DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Materias
reguladas
La necesidad de una ley estatutaria en esta
materia tiene un sentido específico que no puede pasarse por alto: únicamente
aquellas disposiciones que de una forma u otra (i.) afectan la estructura
general de la administración de justicia,  (ii.) establecen y garantizan la
efectividad de los principios generales sobre el tema, o (iii.) desarrollan
aspectos sustanciales de esta rama del poder público, deben observar los
requerimientos especiales de la ley estatutaria.
LEY ORDINARIA DE
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Materias
reguladas/DECRETO EXTRAORDINARIO EN ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Materias
reguladas
Existen otros aspectos relacionados con
la administración de justicia que bien pueden ser objeto específico de leyes
ordinarias, códigos, o decretos proferidos en ejercicio de facultades
extraordinarias, pues aunque versan sobre tópicos instrumentalmente conectados
con la rama judicial, son ajenos a la órbita de reserva de la ley estatutaria
en los términos señalados por esta Corporación.
LEY
ESTATUTARIA-Reserva/LEY ESTATUTARIA-No
duplicidad por legislación ordinaria
La posibilidad de coexistencia de
distintos órdenes normativos que organizan una misma materia –considerada en
términos generales- no habilita a las autoridades públicas para invadir la
competencia del legislador estatutario regulando temas reservados, o
reproduciendo (parcial o totalmente), disposiciones de rango superior. Tales
actos resultan contrarios a la Constitución pues desconocen las competencias
materiales señaladas en ese ordenamiento y crean una duplicidad innecesaria de
normas, puesto que los preceptos estatutarios, mientras no exista una
disposición de igual jerarquía que expresamente defiera a la ley común la
regulación o desarrollo de algún tema, son de aplicación directa y, por tanto,
no precisan de mediación normativa de ninguna naturaleza. De esta forma, se
intenta prevenir los  riesgos que acarrea la duplicación de disposiciones, para
la unidad y coherencia del ordenamiento jurídico, salvaguardando el principio
de reserva reconocido a las leyes estatutarias.
DECRETO
EXTRAORDINARIO-No
duplicidad de legislación estatutaria
POLICIA JUDICIAL-Reserva legal de dirección y coordinación
de funciones
LEY ESTATUTARIA
DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Regulación
de dirección y coordinación de policía judicial
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
INSTITUTO DE
MEDICINA LEGAL Y CIENCIAS FORENSES-Ejercicio de funciones por Junta Directiva
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-No
correspondencia entre lo acusado y argumentado
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Requisitos
para director del Instituto de Medicina Legal
INSTITUTO DE
MEDICINA LEGAL Y CIENCIAS FORENSES-Requisitos para ser director general
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-Prohibiciones
e incompatibilidades para ejercicio de cargos/DERECHOS DEL TRABAJADOR-Restricciones
razonables
Las restricciones
que en la forma de prohibiciones o de incompatibilidades se le aplican a los
derechos de los trabajadores de la Fiscalía General de la Nación son
razonables, puesto que (i.) tienen fundamento constitucional expreso en los
artículos 126 y 127 y su finalidad es importante ya que la exigencia de
exclusiva disponibilidad que se predica de estos empleados tiene el propósito
de garantizar la eficacia e independencia en el ejercicio de las funciones de
investigación criminal y acusación ante los jueces penales, así como la
continuidad en la prestación de un servicio público esencial; por otra parte
(ii.) son legítimas, puesto que no apelan a criterios de diferenciación
sospechosos, basándose en una categoría objetiva –ser empleado de la Fiscalía
General-, que cobija a todos los integrantes de dicho ente; y finalmente,
(iii.) son efectivamente conducentes, pues la relación entre la finalidad
perseguida –independencia, calidad y transparencia en el servicio- y el medio
empleado para alcanzarla –las aludidas prohibiciones o incompatibilidades-,
cumple el criterio de idoneidad.
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-Régimen
autónomo
LEY ORDINARIA DE
LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Materias a regular
Respecto del
máximo ente de investigación criminal, le corresponderá a la ley ordinaria
desarrollar los temas concernientes con su estructura y funcionamiento, en lo
relacionado con (i.) la asignación de la planta de personal que corresponda,
(ii.) su variación en los casos en que resulte necesario y (iii.) la fijación
del manual de requisitos y funciones de cada uno de sus empleos. Esta facultad
se precisa aún más en el caso del régimen de ingreso, permanencia y
desvinculación (carrera administrativa).
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-Prohibición
de actividades ajenas al cargo/FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Dedicación
exclusiva salvo docencia e investigación
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-Prohibición
de huelga/SERVICIO PUBLICO ESENCIAL DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Prohibición
de huelga
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-Incompatibilidad
con el ejercicio de cargos
REGIMEN DE
CARRERA-Sentido y alcance
SISTEMA DE CARRERA
ADMINISTRATIVA-Principio
constitucional
La Corte Constitucional ha precisado el
contenido y alcance de la norma, la cual erige al sistema de carrera
administrativa, como un verdadero principio constitucional  del ordenamiento
que desarrolla instrumentos para asegurar, sobre la base del mérito laboral,
académico y profesional, la igualdad de oportunidades y el desempeño eficiente
y honesto de las funciones públicas, el ingreso, la permanencia, la promoción y
el retiro en los diferentes empleos del Estado.
FUNCION PUBLICA-Finalidad principal
La función
pública presenta como propósito fundamental la defensa y realización de los
intereses generales; y para ello, es necesario que se desarrolle con fundamento
en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad, sin duda aplicables a las actividades
administrativas y judiciales.
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Retiro
REGIMEN DE
CARRERA-Desarrollo y
complementación por legislador
El régimen de carrera previsto por la
Constitución para los funcionarios públicos puede ser desarrollado y
complementado por el  legislador, dentro del ámbito de sus competencias, bien
por vía general o de manera específica,  siempre con arreglo a los principios
básicos que la rigen y el respeto por los valores, fines, derechos y deberes
constitucionales.
REGIMEN DE
CARRERA DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Regulación por legislador extraordinario
REGIMEN DE
CARRERA DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Desvinculación por calificación insatisfactoria
Referencia:
expediente D-3197
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 5 (parcial), 9, 17 (parcial), 34
(parcial), 40 (parcial), 41 (parcial), 42 (parcial), 43, 52 (parcial), 54
(parcial), 78 (parcial), 81 (parcial), 103 (parcial) y 125 del Decreto Ley 261
de 2000.
Actor: Alirio Uribe
Muñoz
Temas:
Ámbito de revisión de
los decretos expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias
Límites de la
competencia del legislador estatutario y del legislador ordinario en materia de
administración de justicia
Magistrado Ponente:
Dr.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C.,  veintiocho (28) de junio de
dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES GENERALES
1. En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Alirio Uribe Muñoz, actuando en
representación de los miembros de la Junta Directiva del Sindicato Nacional de
Empleados del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
(SINDEMEDILEGAL), impugnó los artículos 5 (parcial), 9, 17 (parcial), 34
(parcial), 40 (parcial), 41 (parcial), 42 (parcial), 43, 52 (parcial), 54
(parcial), 78 (parcial), 81 (parcial), 103 (parcial) y 125 del Decreto Ley 261
de 2000 "por el cual se modifica la estructura de la Fiscalía General de
la Nación y se dictan otras disposiciones".
2. Estudiada la demanda, la Magistrada
Sustanciadora[1]
decidió inadmitir las acusaciones presentadas contra los artículos 5, 17
y 40 (todos de manera parcial); 41; 42 (parcial); 43 y 103 del Decreto Ley 261
de 2000, por considerar que “el demandante no presenta argumentos de carácter
constitucional para sustentar su demanda”[2].
El término legal concedido para que el accionante corrigiera su escrito venció
en silencio, razón por la cual se procedió a rechazar la demanda respecto
de dichas normas.  Luego, ante la presentación del recurso de súplica -dentro
del plazo legal-, en el que el actor se limitó a hacer unas modificaciones
menores a la demanda, la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió
rechazarlo, pues estimó que el peticionario “no expuso los motivos de
inconformidad  predicables de la decisión mediante la que se rechazó su
demanda”[3].
3. De este modo, cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
Ahora bien: en atención al número de artículos demandados, y con el propósito
de facilitar la exposición, se procederá  a presentar, en apartes separados,
cada uno de los textos impugnados junto con los argumentos esgrimidos por el
demandante, los intervinientes y el señor Procurador General de la Nación;
luego, se expondrán las consideraciones  hechas por la Corte frente a cada
caso.
4. Por otra parte, habida cuenta de que las
normas demandadas hacen parte de un decreto ley expedido en ejercicio de las
facultades extraordinarias que el Congreso otorgó al Ejecutivo, la Corte
Constitucional deberá realizar una consideración preliminar con el propósito de
sintetizar la doctrina que sigue la Corporación en estos eventos ya que este
aspecto es común a todas las normas demandadas.
II. SOBRE EL ÁMBITO DE REVISIÓN DE LOS
DECRETOS EXPEDIDOS EN EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS. SINTESIS DEL
CAMBIO DE JURISPRUDENCIA
1. La Corte Constitucional, consciente de
que al revisar las demandas presentadas contra los decretos expedidos en
ejercicio de facultades extraordinarias, su jurisprudencia no había adoptado un
procedimiento unificado[4],
había decidido orientar su doctrina (en la sentencia C-1316 de 2000) “en el
sentido de señalar que siempre que se acusen disposiciones o todo un decreto
ley, expedido con fundamento en facultades extraordinarias es deber de la
Corporación analizar si la ley de habilitación legislativa al conferirlas
respetó los parámetros y exigencias establecidos en el artículo 150-10 de la
Carta”[5].
Sin embargo, dicha doctrina, que tiene
elementos valiosos luego acogidos en lo pertinente, fue modificada con motivo
de la demanda formulada contra varios artículos del Decreto 274 del 2000 “Por
el cual se regula el Servicio Exterior de la República y la Carrera Diplomática
y Consular”[6].
Es necesario, entonces, recoger expresamente, tanto las razones en las que se
fundamentó la Sala Plena para cambiar la jurisprudencia vigente sobre el
particular, animada por el deseo de autolimitarse en el ejercicio de sus
competencias, como el criterio que habrá de guiar el análisis en este proceso.
Veamos:
1.1. En primer lugar, la anterior doctrina
extendía, sin consideración ni limitación alguna, el juicio de
constitucionalidad a una norma (la ley de facultades) que no había sido objeto
de demanda, lo cual no se ajusta estrictamente al procedimiento que sobre el
particular consagran la Constitución y la Ley.
1.2. Dicha ampliación de la competencia de
la Corte, en los casos en los que la ley habilitante no había sido objeto de la
demanda, impedía el ejercicio de los derechos y mecanismos de participación que
se han establecido en el procedimiento de control de constitucionalidad,
porque, respecto de la ley habilitante, no había oportunidad para la
intervención de las autoridades comprometidas en la materia, ni de los
ciudadanos interesados; tampoco se le permitía al señor Procurador presentar su
concepto en cumplimiento de una de sus funciones constitucionales.
1.3. De esta forma, respecto de la ley de
facultades, debido a este control oficioso, no se daba la necesaria
controversia constitucional entre el demandante, los intervinientes en el
proceso y el Procurador  General de la Nación, lo cual llevaba a la Corte a
pronunciarse sobre cuestiones respecto de las cuales no había deliberación
pública institucional previa.
2.  Por estas razones, para respetar las
reglas básicas del procedimiento constitucional, asegurar la efectividad de los
derechos de participación y permitir una deliberación institucionalizada, el
estudio que realiza la Corte Constitucional respecto de los decretos expedidos
en ejercicio de facultades extraordinarias debe restringirse a los preceptos
acusados. Será posible ampliar el objeto del juicio de constitucionalidad a la
ley de facultades, en aquellos casos en los que la unidad o integración
normativa sea estrictamente necesaria, esto es, cuando para ejercer el control
de constitucionalidad sobre el decreto demandado tal operación resulta
indispensable, puesto que la proposición jurídica acusada, si bien tiene un
contenido propio, se encuentra tan íntimamente ligada con contenidos jurídicos
de la ley habilitante, que resulta imposible estudiar cabalmente su
constitucionalidad sin analizar la ley de facultades[7].
3. En el presente caso, revisado el
contenido de las disposiciones demandadas del Decreto Ley 261 de 2000, se
encuentra que no es necesaria la integración normativa con la Ley 573 de 2000
–ley de facultades-, puesto que dichos preceptos son plenamente inteligibles
por sí solos y el análisis de su constitucionalidad no depende de normas
contenidas en otras regulaciones.
Se procede, entonces, a estudiar, por
separado, las normas demandadas.  Antes, sin embargo, es necesario responder el
cargo general presentado por el actor contra todos los artículos impugnados en
el presente proceso.
III. ACUSACION GENERAL CONTRA LAS NORMAS
DEMANDADAS DEL DECRETO LEY 261 DE 2000
1. La demanda
1.1. Considera el actor que las normas
demandadas del Decreto Ley 261 de 2000 desconocen "la primacía de la
Constitución Política, en particular, sus artículos 5 y 6 transitorios"[8].  En
efecto, las disposiciones constitucionales transitorias otorgaron facultades
extraordinarias al Presidente de la República para expedir las normas que
regulan la organización de la Fiscalía General de la Nación[9],  dando vía
libre a la expedición del Decreto 2699 de 1991, el cual, no fue improbado por
la Comisión Legislativa.  Ahora se pretende, a través del Decreto Ley 261 de
2000 (que deroga en lo pertinente al citado 2699 de 1991), reestructurar la
Fiscalía sin tener en cuenta que la norma a la que remplaza era de mayor
jerarquía por ser el resultado del querer del constituyente y no del Congreso.
En este orden de ideas, cualquier reforma a la estructura interna de la
Fiscalía debe respetar la naturaleza especial y preeminente de las normas
jurídicas transitorias que, en desarrollo de la Constitución, le dieron
origen.  El nuevo estatuto de la Fiscalía debe ser expedido, entonces,
“mediante una Ley del Congreso"[10],
y no recurriendo a la concesión de facultades extraordinarias[11].
2. Intervención de la Fiscalía General de
la Nación
2.1. El ciudadano Alfonso Gómez Méndez, en
su calidad de Fiscal General de la Nación, intervino en el presente proceso
solicitando reiterar lo señalado en la Sentencia C-1546 de 2000, respecto del
cargo general formulado, pues en dicha oportunidad se afirmó que "nada se
opone a que los estatutos orgánicos de las entidades públicas, cuyo contenido
es específico y totalmente diferente al de una ley orgánica, y que están
contemplados en el numeral 7 del artículo 150 de la Carta, puedan ser objeto de
facultades extraordinarias"[12].
3. Concepto del Procurador General de la
Nación
3.1. El señor Procurador General de la
Nación en concepto Nº. 2427 recibido el 2 de febrero de 2001,  también solicita
a la Corte "estarse a lo resuelto en la Sentencia C-1546 de noviembre 21
de 2000", respecto del cargo general dirigido contra el Decreto Ley 261 de
2000.
4. Consideraciones y fundamentos
4.1. Problema jurídico
4.1.1. En primer lugar, corresponde a la
Corte Constitucional establecer (i.) si la expedición de un cuerpo
normativo encargado de reorganizar la estructura interna de la Fiscalía General
de la Nación, materia que originalmente fue regulada en desarrollo del
procedimiento excepcional establecido por la Constitución Política en los
artículos 5 y 6, transitorios, está sometida, por esta circunstancia, a un
trámite particular –argumento formal-.  Igualmente, será necesario
precisar (ii.) si en razón de la materia regulada por el Decreto Ley 261
de 2000, el Congreso no podía habilitar al ejecutivo para reorganizar la
estructura interna del máximo ente de investigación criminal –argumento material-
.  De esta manera, se podrá establecer si es posible que el Congreso otorgue al
Presidente precisas facultades extraordinarias para que desarrolle el tema.
4.2.  Breve alusión al régimen de
transición previsto en la Constitución
4.2.1. Tiene razón el actor al afirmar que
el Decreto 2269 de 1991 por el cual originalmente se fijó la estructura interna
de la Fiscalía General, fue expedido en cumplimiento de lo dispuesto por el
literal a) del artículo 5 transitorio de la Constitución[13]. Tales normas tuvieron
un origen excepcional "en la medida en que era urgente iniciar el
funcionamiento de nuevos entes estatales, objetivo que hacía improcedente
someter tal reglamentación al proceso legislativo ordinario"[14].  Además, "si
bien la función de determinar la estructura de la administración nacional, así
como las de crear, suprimir y fusionar los organismos administrativos del
Estado del orden nacional, le corresponde de manera exclusiva al Congreso, de
conformidad con lo establecido en el numeral 7° del artículo 150 de la Carta,
la transición de un ordenamiento a otro y el proceso de implementación de sus
disposiciones, requirió, en algunos casos, de medidas legislativas inmediatas
que garantizaran el normal funcionamiento del Estado y sus entidades, y la no
interrupción en los servicios y funciones a su cargo"[15].
Así, los decretos expedidos por el
Ejecutivo en ejercicio de las facultades conferidas por los artículos
transitorios de la Carta, no obstante haber sido el resultado de una situación
coyuntural y extraordinaria, que hizo necesario acudir a procedimientos
legislativos eficaces para poner en marcha un nuevo ordenamiento
constitucional, "son decretos de rango legislativo y carácter
extraordinario pero con efectos [y naturaleza] similares a los de una ley
ordinaria"[16];
de tal manera, que el argumento formal que propone el actor, según el
cual, las disposiciones expedidas en cumplimiento de los artículos transitorios
de la Constitución están sometidas a un proceso especial que limita el campo de
acción del legislador para encarar el diseño de la estructura interna de un
ente como la Fiscalía –vía facultades extraordinarias-, no está llamado a
prosperar, pues en virtud de la cláusula general de competencia asignada al
Legislador, a él le corresponde modificar el Decreto 2269 de 1991 para regular
el funcionamiento y la estructura interna de la Fiscalía General de la Nación[17].
4.3. Sobre la materia regulada por el
Decreto Ley 261 de 2000
4.3.1. También resulta necesario establecer
si, habida cuenta de la materia regulada por el Decreto Ley 261 de 2000
–modificación de la estructura interna de la Fiscalía General de la Nación- y
de su íntima conexión funcional con la organización de la administración de
justicia –asunto objeto de ley estatutaria-, le estaba vedado al Congreso
habilitar al Presidente de la República para la  expedición de las normas del decreto
en cuestión.
No cabe duda que la reforma a la
organización interna del máximo organismo de investigación en materia penal, es
una labor que compromete la estructura y el  funcionamiento de la
administración de justicia.  Sin embargo, la Constitución de 1991, aunque
reconoce que la Fiscalía General de la Nación está integrada a la Rama
Judicial, precisa que es un ente que "tendrá autonomía administrativa y
presupuestal" (artículo 249 C.P.). Esta postura relativa al diseño
institucional del Estado, obedece a la necesidad reconocida por los miembros de
la Asamblea Nacional Constituyente de otorgar al máximo organismo de
investigación criminal, en razón de las delicadas funciones que cumple, “un
origen, una estructura, una organización y una libre designación de subalternos
(por lo menos mientras se desarrolla la carrera de fiscal investigador)
completamente distintos y separados de los que ya tienen los jueces”[18].
Ahora bien: el hecho de que una materia
general sea o haya sido objeto de una ley estatutaria, no significa que todos
los asuntos que guardan relación funcional con ella queden automáticamente
excluidos del ámbito normativo propio de la ley ordinaria.  En efecto, como
ocurre en el caso de la Fiscalía General de la Nación, hay circunstancias en
las que el legislador, (i.) reconociendo la autonomía que la
Constitución predica de ciertas entidades –artículo 249 C.P.-, y (ii.)
en atención a los requerimientos que una regulación exhaustiva demanda, ha
permitido que sea a través del procedimiento legislativo común que se precisen
ciertos aspectos centrales de un organismo determinado. Tal autorización ha
sido aceptada y justificada por la propia Corte Constitucional[19].
Así, no es posible afirmar –como lo hace el
actor- que toda regulación de temas afines con el objeto de una ley
estatutaria, obliga a seguir el procedimiento restrictivo y más exigente
previsto por el Constituyente para su formación[20], pues cuando el mismo
legislador estatutario defiere dicha reglamentación a la ley ordinaria tal
procedimiento se hace innecesario. Por otra parte, la jurisprudencia de esta
Corporación ha sido enfática en señalar que "el propósito de las Leyes
Estatutarias no es el de regular en forma exhaustiva la materia que constituye
su objeto"[21],
puesto que “estas leyes están encargadas de desarrollar los textos
constitucionales que reconocen y garantizan los derechos fundamentales, [o
cualquier otra materia sometida a dicho procedimiento], pero no fueron creadas
dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y
casuística cualquier evento ligado a ellos, pues, de algún modo, toda la
legislación, de manera más o menos lejana, se ve precisada a tocar aspectos que
con ese tema se relacionan. (Subraya no original)[22].
De este modo, cuando el Congreso expidió la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, reconoció la conveniencia de
dotar a la Fiscalía de la independencia administrativa y presupuestal –ya
establecida en la Constitución- para el adecuado cumplimiento de sus funciones
y, además, señaló la necesidad de que fuera a través de una ley ordinaria que
se determinara su estructura y funcionamiento; así mismo, contempló la
posibilidad que el Fiscal General desarrollara la correspondiente estructura
con la sujeción a los principios y reglas generales que defina dicha ley.  Esto
es lo que dice al respecto la referida ley:
ARTICULO 30.
ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION. Corresponde a la
Ley determinar la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la
Nación. El Fiscal General desarrollará dicha estructura con sujeción a los
principios y reglas generales que defina la ley. En desarrollo de tal facultad,
asignará la planta de personal que corresponda a cada dependencia, podrá
variarla cuando lo considere necesario y establecerá el manual de requisitos y
funciones de cada uno de los empleos.
En ejercicio de
estas atribuciones, el Fiscal General no podrá crear, con cargo al Tesoro,
obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en
la ley de apropiaciones iniciales[23].
Por su parte, la Corte Constitucional al
efectuar la revisión previa del Proyecto de Ley Estatutaria, en los términos
que señala la Constitución –artículo 153 C.P.-, expresó como argumentos para
respaldar la exequibilidad de las normas, los siguientes:
"[L]a
Constitución Política le asignó a la Fiscalía General de la Nación un status
especial en relación con las otras entidades que hacen parte de la rama
judicial del poder público. Esa diferenciación se establece a partir de la
autonomía presupuestal y administrativa que se le confiere al ente acusador
(Art. 249 C.P.), de forma tal que este pueda definir los asuntos sobre los que
versan estas materias en forma independiente, sin depender para ello del órgano
al que constitucionalmente se le ha otorgado de manera general esa atribución
dentro de la rama, esto es, el Consejo Superior de la Judicatura. Dentro de ese
mismo orden de ideas, la Corte estima que la autonomía a la que se ha venido
haciendo referencia abarca todos los aspectos propios de las decisiones
administrativas y presupuestales, entre los que se encuentran, lógicamente, la
definición de la estructura de la Fiscalía, la determinación de la planta de
personal y la asignación del manual de requisitos y de funciones.
"Las anteriores
consideraciones no significan de modo alguno que el ente acusador goce de plena
autonomía para ejercer las atribuciones en comento, pues resulta claro que el
Congreso, a través de una ley ordinaria, deberá definir ciertos aspectos
presupuestales y administrativos de la Fiscalía. Tal es el caso, por ejemplo,
de la fijación de la planta de personal -la cual habrá de depender
necesariamente de la normas relacionadas con la carrera administrativa-, o del
manual de funciones que igualmente deberá ser determinado por el
legislador"[24].
Estas disposiciones no desconocen las
atribuciones otorgadas al Consejo Superior de la Judicatura para "(c)rear,
suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia" o
"dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la
administración de justicia" (artículo 257, numerales 2 y 3 C.P.),
"pues estos constituyen, por así decirlo, la regla general en materia de
la estructura y funcionamiento de la administración de justicia, regla frente a
la cual la misma Carta Política determinó ciertas excepciones, como es el caso
del tratamiento singular y especial que se le ha conferido a la Fiscalía en la
Constitución"[25].
Nada impide al legislador, de acuerdo con
lo que se ha dicho, para que en ejercicio de la competencia general que le
reconoce la Constitución (artículo 150 numeral 7 C.P.) y cumpliendo la
atribución a él reconocida por la Ley 270 de 1996, pueda habilitar al Ejecutivo
para la expedición de  un estatuto orgánico[26]
de la Fiscalía General de la Nación[27].
Por estas razones, el cargo general
presentado contra las normas del Decreto Ley 261 de 2000 demandadas en el
presente proceso, no está llamado a prosperar.
IV. ARTÍCULO 9 DEL DECRETO LEY 261 DE 2000
1. Norma acusada
Se transcribe a continuación el texto de la
disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº.
43.903 del 22 de febrero de 2000.
"Decreto Ley 261 de 2000
(22 de febrero)
"Por el cual se modifica la estructura
de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones
"Artículo
9. Corresponde al
Fiscal General de la Nación crear, suprimir, fusionar y modificar en su número
y localización las Unidades Nacionales de Fiscalías; las Direcciones
Seccionales del Cuerpo Técnico de Investigación y sus unidades adscritas y las
Direcciones Seccionales Administrativas y Financieras, de acuerdo con las
necesidades del servicio y con sujeción a lo señalado en el inciso segundo
artículo 30 de la Ley 270 de 1996 ".
2. La demanda
2.1. Respecto  del artículo 9 del Decreto
261 de 2000, el demandante señala que es contrario a la Constitución, puesto
que la atribución de modificar la estructura interna de la Fiscalía General de
la Nación ("creando, suprimiendo y modificando las unidades de la
Fiscalía...") es una competencia privativa e indelegable del legislador.
La norma impugnada desconoce, por lo tanto, lo dispuesto en los artículos 150
numeral 7, y 253 de la Carta Política que, en esencia, defieren a la ley la
determinación de la estructura y el funcionamiento del máximo ente de
investigación criminal[28].
3. Intervención de la Fiscalía General de
la Nación
3.1. El señor Fiscal General de la Nación
pide "estarse a lo resuelto" en la aludida sentencia C-1546 de 2000,
que declaró  exequible el artículo 9 del Decreto 261 de 2000, salvo las
expresiones "crear, suprimir, fusionar y...", objeto de las
acusaciones hechas en el presente proceso[29].
4. Concepto del Procurador General de la
Nación
4.1. También solicita el señor Procurador:
"estarse a lo resuelto en la Sentencia C-1546 de noviembre 21 de
2000", respecto del cargo dirigido contra el artículo 9 del Decreto Ley
261 de 2000.
5. Consideraciones y fundamentos
5.3. Sobre el artículo 9 del Decreto Ley
261 de 2000.  Cosa juzgada constitucional
5.3.1. Esta disposición, parcialmente
demandada, ya fue objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional.  En
efecto, como lo señalan los intervinientes, en la ya referida Sentencia C-1546
de 2000[30],
la Sala Plena de la Corporación consideró que el artículo 9 del Decreto Ley 261
de 2000 era concordante con la Constitución Política, "salvo las
expresiones ´crear, suprimir, fusionar y... y... número´" contenidas en
dicho precepto que, en consecuencia, fueron declaradas inexequibles sin
condicionamiento alguno[31].
En dicha oportunidad se afirmó:
“4.4. Pues bien, las facultades de creación, supresión
y fusión de cargos de la Fiscalía General de la Nación están sometidas a
reserva de ley, en sentido formal… Por consiguiente, esas atribuciones no
podían ser delegadas al Fiscal, sino que debían ser reguladas por el Ejecutivo,
en los estrictos y precisos términos de la ley habilitante. Esta posición
reitera lo afirmado por esta Corporación, para el caso del Contralor General de
la Nación, en sentencia C-527 de 1994, en la cual dijo que “el Legislador no
puede delegar en el Contralor la facultad de suprimir, fusionar y crear cargos
en la Contraloría”, en tanto y cuanto esas atribuciones son de tipo normativo
que sólo pueden ser trasladadas a otras entidades, a través de ley orgánica.
(…)
Por estas razones, la delegación que el Ejecutivo
realizó al Fiscal de las facultades de creación, fusión y supresión de cargos
en la Fiscalía, es inconstitucional, por lo que no puede mantenerse el
ordenamiento jurídico, los apartes contenidos en los artículos 17-20 y 9º del
Decreto 261 de 2000; este último que regula en particular algunos empleos que
integran la estructura de la Fiscalía General de la Nación.
Así, al operar el fenómeno de cosa
juzgada constitucional, tal y como lo señala el artículo 243 Superior, la
Corte ordenará estarse a lo resuelto en la aludida Sentencia C-1546 de
2000.
V. ARTICULO 34 DEL DECRETO 261 DE 2000
1. Norma demandada
Este es el texto del artículo 34 del
Decreto Ley 261 de 2000 (las expresiones demandadas están subrayadas):
"Artículo
34.  Dirección y coordinación de la Policía Judicial.  El Fiscal General de la Nación o sus
delegados tienen a su cargo dirigir y coordinar las funciones de policía
judicial que en forma permanente cumplen la Policía Nacional, demás organismos
previstos en la ley y los restantes entes públicos a los cuales de manera
transitoria en Fiscal General les haya atribuido tales funciones, todas las
cuales ejercerá con arreglo a la ley, de manera permanente, especial o
transitoria, directamente o por conducto de los organismos que ésta señale.
"La omisión
en el cumplimiento de las órdenes, directrices, orientaciones y términos que
imparta la Fiscalía para el cumplimiento de las funciones de policía judicial,
constituye causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad
administrativa, penal y civil del infractor.
"El
Fiscal General de la Nación, bajo su responsabilidad, separará en forma
inmediata de las funciones de policía judicial al servidor que omita el
cumplimiento de tales órdenes, directrices, orientaciones y términos.  Si tal servidor no es funcionario o
empleado de la Fiscalía, el Fiscal que dirija la investigación lo pondrá a
disposición de su nominador quien iniciará el proceso disciplinario
correspondiente, sin perjuicio de las demás investigaciones a que haya lugar.
"Parágrafo.
Se exceptúa de lo dispuesto en este artículo la estructura y funciones de
policía judicial de la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con lo
señalado por el artículo 277 de la Constitución Política".
2. La demanda
2.1. En opinión del actor "resulta
inconstitucional que el Decreto 261 de 2000 otorgue facultades al Fiscal
General de la Nación para que asigne de manera transitoria funciones de policía
judicial"[32].
Añade que "esta atribución es inconstitucional conforme al artículo 250 de
la Constitución Nacional ya que es la ley, única y exclusivamente ella, quien
debe establecer las funciones de policía judicial y no la discrecionalidad (sic)
que se pretende dar a la figura del Fiscal General de la Nación para asignar
esas atribuciones de policía judicial"[33].
2.2. Igualmente, resulta contrario a la
Constitución que el Fiscal General pueda separar de sus funciones, de forma
inmediata, al servidor que omita el cumplimiento de las órdenes, directrices,
orientaciones y términos que imparta la fiscalía para el cumplimiento de sus
funciones, pues de esta manera, la estabilidad laboral de quienes prestan sus
servicios al máximo ente de investigación criminal (derivados de la carrera
administrativa o de la carrera judicial), "está sometida a la mera
discrecionalidad del Fiscal General, violentándose además el debido proceso por
omitirse los derechos a favor del funcionario que vaya a ser sancionado por la
omisión del cumplimiento de las órdenes impartidas por el Fiscal"[34].
3. Intervención de la Fiscalía General de
la Nación
3.1. El señor Fiscal defiende la
exequibilidad de la norma parcialmente demandada, señalando que el primer
aparte impugnado del artículo 34 del Decreto Ley 291 de 2000, "no va más
allá de desarrollar una potestad que el Mandato Superior le otorga al señor
Fiscal General de la Nación y al preceptuarla (sic), transcribe
textualmente los términos del artículo 33 de la Ley 270 de 1996 Estatutaria de
la Administración de Justicia, disposición que la Corte Constitucional en el
fallo C-037 de 1996 halló conforme con el mandato Superior"[35].
3.2. Respecto de la otra expresión acusada
de la misma norma, debe tenerse en cuenta "que el precepto no consagra una
sanción sin que previamente haya mediado el debido proceso.  Se trata de una
medida precautelativa, encaminada a optimizar esa especial protección de
servicio constituída por las funciones de policía judicial que hacen parte de
una actividad pública como es la administración de justicia en la que debe
prevalecer el interés general"[36]
Adicionalmente, “el segundo aparte que se
cuestiona del artículo 34 del Decreto 261 de 2000 es una reproducción textual
del 33 de la Ley 270 de 1996 declarado exequible por la Corte en la sentencia
C-037 de 1996”[37].
4. Concepto del Procurador General de la
Nación
4.1. "Este precepto se encuentra en el
capítulo sexto del Decreto 261 de 2000, denominado "De la Policía
Judicial", tema del cual no podía ocuparse el referido decreto debido a
que las facultades extraordinarias que se le concedieron al Presidente de la
República en la Ley 573 de 2000 no podían utilizarse para modificar códigos, y
como las normas de policía judicial hacen parte del Código de Procedimiento
Penal, la Corte Constitucional en sentencia C-1374 de 2000 declaró
inconstitucional las expresiones "...y dictar normas sobre policía
judicial en lo que no corresponda a las materias reguladas por los Códigos
Penal y de Procedimiento Penal", pertenecientes al artículo 1, numeral 3,
de la Ley 573 de 2000, razón por la cual respecto del artículo 34 del Decreto
261 de 2000 se presenta el fenómeno de la inconstitucionalidad por consecuencia
y por ello se solicitará a la Corte Constitucional que lo declare inexequible a
partir de la fecha de su promulgación, pues al declarar inconstitucionales las
precitadas expresiones del artículo 1, numeral 3 de la Ley 573 de 2000, el
Presidente de la República perdió las atribuciones legislativas derivadas de
las facultades extraordinarias para regular los aspectos relacionados con la
Policía Judicial, por ende el soporte jurídico del artículo 34 del Decreto 261
de 2000 ha desaparecido y por lo tanto no puede tener efecto alguno en nuestro
ordenamiento"[38].
5. Consideraciones y fundamentos
5.1. Problema jurídico
5.1.1. Como bien lo señala uno de los
intervinientes, el contenido material del artículo 34 del Decreto 261 de 1994
reproduce casi integralmente el texto del artículo 33 de la Ley Estatutaria de
la Administración de Justicia[39],
cuyo proyecto, tal y como lo señala la Constitución (artículo 153 C.P.), fue
revisado por esta Corporación.  Este hecho es particularmente importante, pues
la Corte Constitucional deberá establecer si el Presidente de la República
puede efectuar una reproducción –total o parcial- de un texto normativo
perteneciente a una ley estatutaria, o si por el contrario, como lo expone el
actor ello infringe el Ordenamiento Superior al invadir la competencia propia
que se le reconoce al legislador estatutario.
5.2. Sobre el objeto de la Ley Estatutaria
de la Administración de Justicia.
5.2.1. Como se ha dicho, la Carta Política
contempla la existencia de leyes de carácter estatutario, encargadas de la
regulación de materias específicas de acuerdo con el artículo 152 Superior;
estas disposiciones se caracterizan por estar sometidas a un trámite de
aprobación más riguroso al corriente que (i.) exige la mayoría absoluta
de los miembros del Congreso; (ii.) requiere ser aprobada dentro de una
sola legislatura; y, (iii.) precisa de la revisión previa de
constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional.
También desde el punto de vista material,
las leyes estatutarias están sometidas a ciertos requerimientos, pues su
contenido ha sido expresamente señalado en la Constitución. Sobre este
particular, existen algunos antecedentes en los debates de la Asamblea Nacional
Constituyente que contribuyen a develar el sentido y la finalidad de su
consagración en el texto de la Constitución:
“Los
miembros de la Comisión Tercera fuimos dando pasos graduales tendientes a
desenvolver y concretar el concepto [de ley estatutaria] de manera que cubriera
aquellas situaciones que reclaman una normatividad especial.  De allí que el
fin primero y último del precepto se dirige a proporcionar una solución
jurídica a las nuevas realidades que la Asamblea debe afrontar y resolver
dentro del orden constitucional en gestación. Se pensó, entonces, que una ley
estatutaria podría proporcionar la estructura legal adecuada para regular
materias atinentes a los derechos fundamentales, la administración de justicia,
el régimen electoral y la participación ciudadana. Añádase a lo anterior que un
mandamiento de esa naturaleza tiene la virtud de liberar el texto
constitucional de la regulación detallada.
“El precepto
contenido en un artículo nuevo fue revestido de una categoría especial, pues se
trata de una disposición a la que se le confiere valor constitucional. Por su
rango superior a la ley ordinaria, su estabilidad y permanencia proporcionada
por su particular sistema de aprobación, modificación y derogación; por su
trámite excepcional, que no podrá exceder de una legislatura, y el requisito de
revisión previa de constitucionalidad del proyecto antes de su
perfeccionamiento, deja bien claro el pensamiento de los miembros de la
Comisión acerca de la particular naturaleza jurídica con la cual se la dota. Su
carácter aparece, pues, definido tanto por el método de aprobación de la norma
como por su contenido.  Su valor constitucional asienta con precisión su
función organizativa tratándose de las ramas del poder público o de las
instituciones del Estado en función del cual su alcance será la definición de
la naturaleza de los mismos y la estructura de sus funciones, de conformidad
con sus finalidades respectivas”[40].
Se trata pues, de leyes fundamentales para la
regulación de asuntos medulares, expresamente señalados por el Constituyente,
en la construcción del modelo político y jurídico que promueve la Carta
Política de 1991.  La naturaleza especial que desde el punto de vista material
identifica a estas leyes no se traduce –como ya fue señalado-, en el deber de
agotar la regulación de los asuntos que constituyen su objeto.
Esta interpretación estricta de la órbita
de las leyes estatutarias, animada por la necesidad de evitar que su radio de
acción  se amplíe hasta el punto de vaciar la competencia de las leyes
ordinarias, no significa que las materias que le son propias pueden ser objeto
de otros instrumentos jurídicos.  En este sentido, el principio de reserva
material que la Carta Política ha definido para estas leyes es inmodificable y
ninguna autoridad estatal está habilitada para interferir con la competencia
privativa del legislador estatutario.  Esta regla se extiende no sólo a los
eventos en que se pretenda expedir normas acerca de los temas señalados en el
artículo 152 Superior sin acatar los lineamientos constitucionales, sino
además, a las reproducciones parciales o totales de los textos estatutarios que
sin ningún propósito autónomo –como, por ejemplo, la compilación normativa:
valiosa y deseable dentro de un ordenamiento jurídico caracterizado por una
inmensa producción normativa no sistematizada- duplican indebida e
innecesariamente en leyes ordinarias o en decretos, disposiciones que están
sometidas a restricciones en su proceso de formación y promulgación.
Esta regla, que va de la mano de la
doctrina constitucional elaborada en la materia, busca preservar la
coordinación y coherencia del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento
jurídico y defiende las competencias delineadas por la Carta Política en
materia legislativa.  Su fundamento se encuentra antes que en un capricho
formalista, en la necesidad de preservar la integridad de ciertos asuntos
esenciales dentro de la comunidad política que se han sometido a un
procedimiento de creación calificado, para asegurar un proceso de deliberación
y participación más intenso, una estabilidad normativa y un control oportuno
sobre su contenido.
5.2.2. De cara a la administración de
justicia –uno de los asuntos reservados a la ley estatutaria- estos
señalamientos son plenamente aplicables, y resultan útiles para afrontar la
acusación que propone el actor.  Sin profundizar en el tema, es claro que la
necesidad de una ley estatutaria en esta materia tiene un sentido específico
que no puede pasarse por alto: únicamente aquellas disposiciones que de una
forma u otra (i.) afectan la estructura general de la administración de
justicia,  (ii.) establecen y garantizan la efectividad de los
principios generales sobre el tema, o (iii.) desarrollan aspectos sustanciales
de esta rama del poder público, deben observar los requerimientos especiales de
la ley estatutaria[41].
Ciertamente, existen otros aspectos relacionados
con la administración de justicia que bien pueden ser  objeto específico de
leyes ordinarias, códigos, o decretos proferidos en ejercicio de facultades
extraordinarias, pues aunque versan sobre tópicos instrumentalmente conectados
con la rama judicial, son ajenos a la órbita de reserva de la ley estatutaria
en los términos señalados por esta Corporación.  Sin embargo, la posibilidad de
coexistencia de distintos órdenes normativos que organizan una misma materia
–considerada en términos generales- no habilita a las autoridades públicas para
invadir la competencia del legislador estatutario regulando temas reservados, o
reproduciendo (parcial o totalmente),  disposiciones de rango superior.  Tales
actos resultan contrarios a la Constitución pues desconocen las competencias
materiales señaladas en ese ordenamiento y crean una duplicidad innecesaria de
normas, puesto que los preceptos estatutarios, mientras no exista una
disposición de igual jerarquía que expresamente defiera a la ley común la regulación
o desarrollo de algún tema, son de aplicación directa y, por tanto, no precisan
de mediación normativa de ninguna naturaleza.  De esta forma, se intenta
prevenir los  riesgos que acarrea la duplicación de disposiciones, para la
unidad y coherencia del ordenamiento jurídico, salvaguardando el principio de
reserva reconocido a las leyes estatutarias.
En el presente caso, el artículo 34 del
Decreto Ley 261 de 2000 reproduce parcialmente el artículo 33 de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia[42].
Teniendo en cuenta que dicha duplicación no tiene una finalidad autónoma –como
la recopilación y ordenación del derecho vigente-, ni es el resultado de la
atribución deferida por la Ley 270 de 1996 para que mediante una ley ordinaria
se determinara la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la
Nación[43],
el Presidente de la República está invadiendo el campo de competencia del
legislador estatutario.  En efecto, la dirección y la coordinación de las
funciones de policía judicial son materias expresamente reguladas por la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia (íntimamente vinculadas a su
estructura general y a la definición de sus principios sustanciales[44]), de manera tal, que
no le es dado a ninguna otra autoridad pública regularlas, sin infringir, en
los términos señalados, la Constitución Política –artículos 152 y 153, entre
otros-.
Estas razones resultan suficientes para
declarar inexequible el artículo 34 del Decreto Ley 261 de 2000, en defensa de
la integridad y unidad del ordenamiento jurídico y del sistema de fuentes
definido por la Constitución Política; así, serán las disposiciones de la Ley
Estatutaria las que continuarán regulando la materia.  En este orden de ideas,
resulta innecesario estudiar el argumento presentado por el señor Procurador
General de la Nación mediante el que se solicita la declaración de
inexequibilidad  por consecuencia de la norma demandada.
VI. ARTICULO 52 DEL DECRETO LEY 261 DE 2000
1. Norma demandada
A continuación se transcribe el texto del
artículo 52 del Decreto Ley 261 de 2000 que señala las funciones de la Junta
Directiva del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (se
subrayan las expresiones demandadas):
"Artículo
52. Son funciones
de la Junta Directiva:
"1. Formular
las políticas, estrategias y planes generales del Instituto.
"2. Aprobar
el proyecto de Presupuesto de Gastos e Inversiones conforme a las disposiciones
legales establecidas en este Decreto y en el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
"3. Crear
reservas y fondos especiales y reglamentar su inversión, destinación y
administración.
"4.
Establecer y reglamentar el régimen administrativo y de carrera de conformidad
con los lineamientos generales consagrados en este Decreto para la Fiscalía
General de la Nación.
"5.
Desarrollar la estructura interna del Instituto en lo no previsto en este
decreto, dentro de los lineamientos consignados en él, previo proyecto presentado
por el Director General".
(...)
2. La demanda
2.1. En opinión del actor, la posibilidad
que se le reconoce al Fiscal General de la Nación para establecer y reglamentar
el régimen y estructura internas del Instituto Nacional de Medicina Legal y
Ciencias Forenses, contraría el Ordenamiento Superior, pues dicha organización
debe ser determinada por el legislador mediante la expedición de una ley.
Sobre el particular señala: "el ejercicio de todas estas facultades se
traducen en una variación de la estructura de la Fiscalía por el propio Fiscal
General de la Nación y no por el legislador"[45]; luego añade: "es
la ley única y exclusivamente la encargada de la conformación de la estructura
y de las funciones de la Fiscalía General de la Nación, siendo esto una
disposición constitucional que en concordancia con el artículo 4 de la Carta
Política, prevalece sobre las demás normas como el Decreto 261 de 2000"[46].
3. Intervención de la Fiscalía General de
la Nación
3.1. Sobre este particular, el señor Fiscal
General se limita a expresar que las facultades que el actor demanda del
artículo 52 del Decreto 261 de 2000 "están dadas bajo los lineamientos dados
por dicha regulación para la Fiscalía General de la Nación, facultades
reproducidas del artículo 159 de la Ley 270 de 1996, toda vez que en el
artículo 253 C.P. se establece que: la ley determinará lo relativo a la
estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación, al ingreso por
carrera y al retiro por servicio..."[47].
4. Concepto del Procurador General de la
Nación
4.1. Al revisar el contenido del artículo
52 del Decreto Ley 261 de 2000 se observa que "éste en manera alguna
otorga facultades al Fiscal General de la Nación, como lo asevera el actor,
pues el precepto acusado lo que hace es señalar las funciones de la Junta
Directiva del Instituto Nacional de Medicina Legal, la cual se encuentra
integrada por varios servidores públicos, entre ellos el Fiscal General de la
Nación o el Vicefiscal, quien la presidirá.  Como la disposición acusada por el
actor no contiene la hipótesis normativa que éste infirió, se solicitará a ese
Alto Tribunal que se declare inhibida para pronunciarse respecto de los
numerales 4 y 5 del artículo 52 del Decreto 261 de 2000, por ineptitud
sustantiva de la demanda"[48].
5. Consideraciones y fundamentos
5.1. Problema Jurídico
5.1. Al examinar una norma que regula las
funciones de la Junta Directiva de Instituto de Medicina Legal (cuerpo
colegiado integrado por varios funcionarios públicos y no sólo por el Fiscal
General de la Nación), el actor pretende derivar una serie de atribuciones,
radicadas en cabeza del Fiscal General, que resultan contrarias a la
Constitución.  Como bien lo señala el señor Procurador en su concepto, el cargo
así formulado, contraviene la técnica procesal señalada en la ley respecto de
los requisitos que ha de cumplir una demanda de inconstitucionalidad[49].  Por esta razón, la
Corte Constitucional deberá hacer una alusión puntual a la obligación radicada
en cabeza de todos los ciudadanos que ejercitan la acción publica de
inconstitucionalidad, de cumplir con los requisitos señalados para la
demanda en dicho proceso.  En particular, se hará referencia a aquél que tiene que
ver con la necesidad de presentar una acusación que pueda predicarse del texto
normativo que se demanda.
5.2. Sobre los requisitos de las
demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad
5.2.1. El artículo 2 del Decreto 2067 de
1991[50]
establece los elementos indispensables que debe reunir la demanda en los
procesos de inconstitucionalidad.  Se trata de “unos requisitos mínimos
razonables que buscan hacer más viable el derecho [de participación política],
sin atentar en ningún momento contra su núcleo esencial”[51].  Así, si un ciudadano demanda una norma,
“debe cumplir no sólo formalmente sino también materialmente estos requisitos,
pues si no lo hace, hay una ineptitud sustancial de la demanda”[52] que impide que la
Corte se pronuncie de fondo. Además, el artículo 241 de la Constitución
consagra de manera expresa las funciones de la Corte ,y señala  que a ella le
corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los
estrictos y precisos términos del artículo.  Según esa norma, “no corresponde a
la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas
que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de
la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda,
esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal”[53].
En el presente caso, el actor presenta una
acusación en contra del artículo 52 del Decreto Ley 261 de 2000, que constituye
una suposición acerca de una prescripción legal que no está contenida dentro de
la norma impugnada, pues las funciones de la Junta Directiva del Instituto
Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses son ejercidas por un grupo de
personas de las que el Fiscal General (o el Vicefiscal) hace parte[54], sin que se pueda
afirmar que sus decisiones correspondan a la voluntad exclusiva de un solo
funcionario o se traduzcan en la variación de la estructura interna de la
Fiscalía.  Por otro lado, las tareas encomendadas a este órgano colegiado se
relacionan exclusivamente con la formulación de las políticas,  las estrategias
y planes generales del Instituto de Medicina Legal[55], actividades que en
ningún momento afectan la organización del máximo ente investigativo[56], como lo afirma el
demandante.
Ahora: sobre este vicio en la presentación
de una demanda de inconstitucionalidad, la Corte ha dicho:
“Para que la Corte
Constitucional pueda establecer, con fuerza de verdad jurídica, la
inexequibilidad que ante ella se solicita, es indispensable que la demanda
recaiga sobre un texto real y no simplemente deducido por el actor o implícito.
“Es verdad que la
Corte, al efectuar el cotejo de una norma con la Constitución puede introducir
en ella distinciones, para declarar la exequibilidad condicionada, excluyendo
del ordenamiento jurídico determinado alcance del precepto objeto de su fallo.
“Es decir, puede la
Corte, en ejercicio de sus atribuciones, al analizar una norma que ante ella se
demanda, o que debe revisar oficiosamente, diferenciar entre varios sentidos
posibles del precepto admitiendo aquéllos que se avienen a la Constitución y
desechando los que la contradicen.
“La misma función
del control constitucional, para que sea efectiva, exige que la autoridad
encargada de ejercerla pueda condicionar en casos excepcionales la decisión de
exequibilidad, cuando de la propia disposición enjuiciada pueden surgir efectos
jurídicos diversos o equívocos, por lo cual se requiere que el juez de
constitucionalidad defina hasta dónde llega el precepto en su ajuste a la
Constitución, y donde y porqué principia a quebrantarla.
“Pero esa técnica de
control difiere de aquella encaminada a establecer proposiciones inexistentes,
que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la
inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden.
Esta es la circunstancia del caso en estudio, en el cual los demandantes piden
que no se declare inexequible ninguna parte de la norma vigente sino una
hipótesis arbitrariamente inferida de ella” [57].
Así, para llegar a la declaración de
inexequibilidad total o parcial de una disposición de la ley es menester
“definir si existe una oposición objetiva y verificable entre lo que dispone el
precepto acusado y lo que manda la Constitución”[58].  Ello sólo es posible
si existe una correspondencia entre lo acusado y lo argumentado por el actor.
En los casos en los que el resultado de dicha definición preliminar sea
negativo corresponderá proferir sentencia inhibitoria por inepta demanda[59].
Esta es una exigencia que antes de recortar
la participación ciudadana a través de la acción pública de
inconstitucionalidad, busca precisar su ejercicio con el objeto de permitir que
la actuación ante la Corte Constitucional cumpla realmente su finalidad, sin
diluirse en la discusión sobre hipótesis planteadas por los peticionarios que
no encuentran asidero en las disposiciones acusadas.
Por estas razones, la Corte se declarará
inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 52, parcial,
del Decreto Ley 261 de 2000.
VII. ARTÍCULO 54 DEL DECRETO LEY 261 DE
2000
1. Norma acusada
Este es el texto del artículo 54 del
Decreto Ley 261 de 2000; los apartes acusados se encuentran subrayados.
"Artículo
54. Para ser Director General del Instituto Nacional de Medicina
Legal y Ciencias Forenses, se requiere título profesional, especialización y
acreditar ejercicio profesional mínimo por ocho (8) años o cátedra
universitaria por el mismo tiempo en establecimiento reconocido
profesionalmente.
"Parágrafo.
El Director General
será nombrado por el Fiscal General de la Nación".
2. La demanda
2.1. El artículo 54, en opinión del
demandante, establece unas calidades demasiado amplias para ser Director del
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses en contravía de los
principios de eficiencia, racionalidad y economía que han de servir como  guías
del legislador a la hora de fijar requisitos y condiciones para acceder a un
cargo determinado. Por esta vía, cualquier persona que tenga un especialización
-en cualquier materia- y cumpla con el tiempo de experiencia requerido podría
dirigir el Instituto.  En consecuencia, se pide excluir ese sentido normativo
de la norma acusada, "de tal manera que el Director del Instituto de
Medicina Legal cumpla con los requisitos previstos pero en actividades
relacionadas con las ciencias forenses. Si se trata de actividades ajenas a las
ciencias forenses la norma es inconstitucional y por tanto el nombramiento no
será ajustado a esos principios previstos en la carta constitucional"[60].
3. Intervención de la Fiscalía General de
la Nación
3.1. En opinión del señor Fiscal General,
el asunto ventilado en la acusación contra el artículo 54 del Decreto 261 de
2000, ya fue materia de estudio por la Corte en la Sentencia C-1505 de 2000,
que declaró exequible el precepto que ahora se pretende demandar nuevamente.
4. Concepto del Procurador General de la
Nación
4.1. El señor Procurador solicita estarse a
lo resuelto en la sentencia C-1505 de 2000 proferida por la Corte
Constitucional.
5. Consideraciones y fundamentos
5.1. Cosa Juzgada constitucional
5.1.1. La norma objeto de demanda parcial
ya fue materia de estudio por parte de la Corte Constitucional, pues mediante
sentencia C-1505 de 2000[61]
dicha disposición fue declara exequible integralmente –incluído el parágrafo-.
Allí se dijo:
“Encuentra esta
Corporación que no existe reparo alguno en la forma como el Presidente hizo uso
de las facultades extraordinarias en el artículo acusado, pues entiende la Sala
que cuando el legislador delegó en el Presidente de la República la facultad de
“Modificar la estructura del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses,
su régimen de funciones y competencias internas y el régimen administrativo y
patrimonial”, éste fue revestido de la competencia para fijar, entre otros
aspectos, los requisitos necesarios para ocupar los distintos cargos dentro del
Instituto, entre ellos, el del Director General.
“No se entiende
cómo, para el caso concreto de este funcionario, el legislador hubiese tenido
que señalar expresamente que el Presidente quedaba facultado para  determinar
los requisitos para acceder a  este cargo, pues bajo el entendido que podía
modificar la estructura del Instituto como su régimen administrativo, ello
llevaba aneja la competencia para fijar requisitos para el acceso a los
diversos cargos existentes dentro del mismo, y uno de ellos, sin lugar a dudas,
el de Director General.
“Cosa distinta, es
que, como lo plantea el actor, no se comparta, como él no comparte, el criterio
que tuvo el legislador extraordinario para determinar tales requisitos. El que
no se exija una experiencia determinada en ciencias forenses o medicina legal,
tal como lo echa de menos el demandante, no hace que el artículo acusado sea
contrario a la Constitución, por cuanto en esta materia, el legislador
extraordinario como el legislador ordinario, tienen libertad de configuración sobre
el particular. Dentro de este contexto, si se llegó a considerar que podía
ocupar el cargo de Director General del Instituto de Medicina Legal y Ciencias
Forenses, quien acreditara título profesional, especialización y  experiencia
profesional mínima de ocho (8) años o cátedra universitaria por el mismo
tiempo, no existe razón válida para pensar que la no exigencia de otros
requisitos desconoce el carácter técnico de este ente, pues corresponderá al
nominador elegir a la persona que, por sus capacidades y experiencia, pueda
ejercer en debida forma tal cargo. Será, entonces, responsabilidad del
nominador, el  hacer una designación que permita el desarrollo y la buena
marcha del instituto que, en últimas, favorezca la correcta y pronta
administración de justicia.
“Significa lo
anterior que el artículo acusado en cuanto fija unos requisitos para acceder al
cargo de Director General del Instituto de Medicina Legal, no es contrario ni a
la Constitución ni a las facultades concedidas al Presidente de la República en
la ley 573 de 2000, razón por la que, en este aspecto, no se vulnera tampoco la
Constitución Política”.
Así, respecto del artículo 52 del Decreto
261 de 2000, se ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia C-1505 de
2000.
VIII. ARTÍCULOS 78 Y 81 DEL DECRETO LEY 261
DE 2000
1. Normas acusadas
En los textos de las disposiciones legales
que a continuación se transcriben se subrayan los apartes acusados por el
actor:
"Artículo
78. A los
funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación, según el caso,
les está prohibido:
"1. Realizar
actividades ajenas al ejercicio de sus funciones durante la jornada de trabajo,
salvo la excepción prevista en el parágrafo segundo del artículo 81 del
presente decreto.
"2.
Abandonar o suspender sus labores sin autorización previa.
"3. Retardar
o negar injustificadamente el despacho de los asuntos o la prestación del
servicio a que están obligados.
"4.
Proporcionar noticias o informes e intervenir en debates de cualquier
naturaleza sobre asuntos de la administración de justicia que lleguen a su
conocimiento con ocasión del servicio.
"5. Participar
en actividades que lleven a la interrupción o mengua de la prestación del
servicio público de administración de justicia".
(...)
"Artículo
81. Además de las
previstas en la Constitución Política y en la ley, el ejercicio de cargos en la
Fiscalía General de la Nación es incompatible con:
"1. El
desempeño de cualquier otro cargo retribuido, o de elección popular o de
representación política, los de árbitro, conciliador o amigable componedor,
salvo que cumpla estas funciones en razón de su cargo; de albacea, curador
dativo y, en general, los de auxiliar de la justicia".
(...)
“Parágrafo 2: Los
funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación  podrán ejercer la
docencia universitaria en materias jurídicas hasta por cinco horas semanales
siempre que no se perjudique el normal funcionamiento del despacho judicial.
Igualmente, con las mismas limitaciones, puede realizar labor de investigación
jurídica e intervenir a título personal en Congresos y Conferencias”.
2. La demanda
2.1. Para el peticionario, el contenido de
las normas parcialmente demandadas "se puede convertir en un ataque
directo a varios derechos de los servidores públicos del Instituto Nacional de
Medicina Legal, como son el de la capacitación, la docencia, la
investigación... y por supuesto el derecho a la huelga que tienen todos los
trabajadores en Colombia"[62].
Luego se añade: "en ambas normas el
legislador se extralimita en sus imposiciones hacia los funcionarios de la
Fiscalía General de la Nación violando los artículos 16 y 25 de la Carta
Política, en la medida en que afecta fueros de la persona que violan el libre
desarrollo de la personalidad y la dignidad humana del trabajador"[63].
3. Intervención de la Fiscalía General de
la Nación
3.1. En opinión del representante del ente
investigativo "[m]uchos, sino todos los derechos que el actor estima
vulnerados por los artículos 78 y 81 son el resultado de conquistas laborales,
y se encuentran ampliamente amparados en el ordenamiento constitucional y legal
de Colombia.  Sin embargo, es dable aclarar que su ejercicio ha de someterse a
las restricciones que la Carta, las leyes y los tratados supranacionales
determinan, más aún, cuando él está vinculado con una misión especial y de
particulares connotaciones como es la Administración de Justicia.  Los
preceptos demandados no desconocen esos parámetros generales, por el contrario
persiguen desarrollarlos y reafirmarlos"[64].
4. Concepto del Procurador General de la
Nación
4.1. Los asuntos que son objeto de reparo
por parte del actor, ya fueron objeto de análisis por parte de la Corte
Constitucional, pues los apartes demandados de los artículos 78 y 81 del
Decreto 261 de 2000, reproducen textos contenidos en la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia, estudiada integralmente por la Corte Constitucional
en la Sentencia C-037 de 1996.  Por esta razón, la Corte, en esta oportunidad,
tendrá que estarse a lo resuelto en la citada providencia.
5. Consideraciones y fundamentos
5.1. Problema jurídico.
5.1.1. Las normas parcialmente demandadas
recogen, en esencia, el contenido de los artículos 154 y 151 –repectivamente-
de la Ley 270 de 1996[65].
No obstante, el Decreto Ley introduce una modificación sustancial a los
preceptos estatutarios, pues estos se refieren a prohibiciones e incompatibilidades
generales para el ejercicio de todos los cargos en la rama judicial,
mientras que las normas demandadas, parte del régimen de carrera propio que le
reconoce la propia Ley 270 de 1996[66],
aplican dichas prohibiciones e incompatibilidades, específicamente, al
ejercicio de cargos dentro de la Fiscalía General de la Nación.  Será preciso,
entonces, determinar (i.) si las  posibles restricciones que por esta
vía se causa a los derechos de los empleados y funcionarios de la Fiscalía, son
razonables; luego, se deberá establecer (i.) si al seguir dicho
procedimiento el legislador extraordinario desconoció la Constitución; y,
finalmente precisar (ii.) si tales disposiciones configuran una
violación de los derechos de los trabajadores de la Fiscalía, en los términos
expresados por el demandante.
5.2. Sobre la razonabilidad de las
prohibiciones e incompatibilidades  para el ejercicio de cargos en la Fiscalía
General de la Nación
5.2.1. Las restricciones que en la forma de
prohibiciones o de incompatibilidades se le aplican a los
derechos de los trabajadores de la Fiscalía General de la Nación son razonables,
puesto que (i.) tienen fundamento constitucional expreso en los artículos
126 y 127 y su finalidad es  importante ya que la exigencia de exclusiva
disponibilidad que se predica de estos empleados tiene el propósito de
garantizar la eficacia e independencia en el ejercicio de las funciones de
investigación criminal y acusación ante los jueces penales, así como la
continuidad en la prestación de un servicio público esencial; por otra parte (ii.)
son legítimas, puesto que no apelan a criterios de diferenciación
sospechosos, basándose en una categoría objetiva –ser empleado de la Fiscalía
General-, que cobija a todos los integrantes de dicho ente; y finalmente, (iii.)
son efectivamente conducentes, pues la relación entre la finalidad
perseguida –independencia, calidad y transparencia en el servicio- y el medio
empleado para alcanzarla –las aludidas prohibiciones o incompatibilidades-,
cumple el criterio de idoneidad.  En efecto, es claramente conducente
para garantizar la eficiencia e independencia de los empleados y funcionarios
de la Fiscalía, el que se les impida realizar otras actividades durante la
jornada laboral que puedan comprometer sus intereses o afectar la calidad del
servicio que prestan[67].
5.3. Del régimen autónomo de la Fiscalía
General de la Nación
5.3.1. Ya se ha hecho breve referencia al
significado y consecuencias que tiene la consagración de leyes estatutarias[68].  Frente a la
administración de justicia se precisó que el campo de acción de una ley de tal
naturaleza se concentra, exclusivamente, a aquellas disposiciones que de una
forma u otra afectan la estructura general de dicha administración, establecen
y garantizan la efectividad de los principios generales sobre el tema, o
desarrollan aspectos sustanciales de esta rama del poder público[69].
En el caso de la Fiscalía General de la
Nación, aunque éste es un organismo que pertenece a la rama judicial del poder
público y, por tanto, está íntimamente comprometido en la administración de justicia,
la propia Constitución le reconoce una autonomía administrativa y presupuestal
–artículo 249- de la cual se desprenden claras consecuencias respecto de las
funciones que compete desarrollar al legislador ordinario. Ello ha sido
expresamente plasmado en el artículo 253 de la Carta Política  que establece
que será la ley la que determine la estructura y funcionamiento de la Fiscalía,
el ingreso por carrera, las inhabilidades e incompatibilidades, denominación,
calidades, remuneración, prestaciones sociales y régimen disciplinario de los
funcionarios y empleados de su dependencia.  En palabras ya expresadas por la
Corte:
“La
pertenencia de la Fiscalía General de la Nación a la rama judicial del poder
público y su condición de órgano titular de la administración de justicia, si
bien significa sujeción a los principios propios de la materialidad de dicha
función, no afecta la autonomía que constitucionalmente se le reconoce,
conforme a lo expuesto en esta misma providencia. Por lo anterior, es claro que
el mandato del artículo 152.b). de la Constitución en cuanto exige la
regulación mediante ley estatutaria de la materia relativa a “la
administración de justicia”, ha de interpretarse en consonancia con las
reglas enunciadas en los artículos 249, inciso segundo - autonomía
administrativa y presupuestal de la Fiscalía- y 253 de la Constitución.  Esta
última disposición cuando prevé que la ley “determinará” los relativo a
la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación, al ingreso
por carrera y al retiro del servicio, a las inhabilidades e incompatibilidades,
denominación, calidades, remuneración, prestaciones sociales régimen
disciplinario de los funcionarios o empleados de su dependencia, no exige que
las normas pertinentes revistan un carácter especial y por lo tanto ha de
entenderse que deben ser adoptadas mediante el procedimiento propio de las
leyes ordinarias. En efecto conforme a jurisprudencia invariable de esta
Corporación las competencias legislativas deben cumplirse a través del procedimiento
de la ley ordinaria salvo las excepciones establecidas en la propia
Constitución, que en cuanto tales han de interpretarse y aplicarse de manera
restrictiva. (...)”[70]
Así, respecto del máximo ente de
investigación criminal, le corresponderá a la ley ordinaria desarrollar los
temas concernientes con su estructura y funcionamiento,  en lo relacionado con
(i.) la asignación de la planta de personal que corresponda, (ii.)
su variación en los casos en que resulte necesario y (iii.) la fijación
del manual de requisitos y funciones de cada uno de sus empleos[71].  Esta facultad se
precisa aún más en el caso del régimen de ingreso, permanencia y desvinculación
(carrera administrativa).  Dice el artículo 159 de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia:
"ARTICULO 159.
REGIMEN DE CARRERA DE LA FISCALIA. La Fiscalía General de la Nación tendrá su
propio régimen autónomo de carrera sujeto a los principios del concurso de
méritos y calificación de servicios, orientado a garantizar la igualdad de
oportunidades para el ingreso, permanencia y ascenso en el servicio de los
funcionarios y empleados que la conforman.
"Los cargos de
libre nombramiento y remoción, así como los de carrera, serán los previstos en
la ley.
"Con el objeto
de homologar los cargos de la Fiscalía con los restantes de la Rama Judicial,
aquélla observará la nomenclatura y grados previstos para éstos.
Por estas razones, cuando en el Decreto Ley
261 de 2000 se regularon estos temas, precisamente a través de las normas que
ahora son demandadas parcialmente, el Presidente de la República ejerció una
competencia para la que estaba constitucional y legalmente habilitado.  Dicha normatividad
no se limitó a reproducir, entonces, el régimen general de  prohibiciones e
inhabilidades vigente para los empleados de la rama judicial, sino que procedió
a aplicarlos a los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la
Nación.  Se respeta y acata, de este modo, el sistema de competencias
legislativas definido por el Ordenamiento Superior.
5.4. Sobre los cargos presentados contra
los artículos 78 y 81 del Decreto Ley 261 de 2000
5.4.1. Hecha la anterior precisión,
corresponde ahora estudiar los cargos presentados por el actor contra las
normas parcialmente demandadas.  Por tratarse de disposiciones que versan sobre
materias sobre las cuales la Corte Constitucional ya se ha pronunciado en
varias oportunidades[72],
resulta procedente ir de la mano de las consideraciones hechas por el Tribunal
en aquellas oportunidades, con el propósito de reiterar la doctrina
establecida.
5.4.1.1. Al establecerse determinadas
prohibiciones en el ejercicio de los cargos de la Fiscalía General de la
Nación,  se pretende garantizar la continua y eficiente prestación de una
actividad como la investigación criminal,  particularmente significativa dentro
una sociedad caracterizada por altas tasas de delincuencia y la más diversas
formas de criminalidad.  Por otro lado, se intenta erradicar los posibles
conflictos de interés que atentan contra la imparcialidad y objetividad que
debe presidir la actuación de la Fiscalía, evitando así, que se comprometa la
transparencia de los investigadores y demás empleados del ente acusador.
Resulta apropiado, entonces, que a los
trabajadores de la Fiscalía se les impida la realización de actividades ajenas
durante la jornada de trabajo, excepción hecha, claro está, de aquellas labores
relacionadas con la docencia y la investigación jurídicas puesto que éstas son
afines con la profundización de sus conocimientos, de los cuales, de una forma
u otra, depende el cumplimiento adecuado de las funciones que se les
encomiendan.  En fin, hacer parte de una institución como la Fiscalía, que
desarrolla una labor central en la protección, desde la perspectiva criminal,
de los derechos fundamentales garantizados por la Constitución, tanto de los
ciudadanos en general como de los propios sujetos objeto de una investigación,
es un compromiso y una responsabilidad que exige dedicación exclusiva tan sólo
compatible con actividades de investigación y docencia mediante las cuales se
pretende crear un espacio adecuado para que los empleados y funcionarios de
dicha entidad puedan desarrollar a fondo sus conocimientos y expandir la
frontera de sus habilidades profesionales, de lo cual depende su
ingreso,  permanencia y ascenso en la función pública.
Tampoco el numeral 5º del artículo 78 del
Decreto Ley 261 de 2000  vulnera la Carta Política, pues debe tenerse en cuenta
que el derecho de huelga, aunque se reconoce de manera general a todos los
trabajadores, encuentra una clara excepción en los casos en los que resulta
comprometida la prestación de un servicio público esencial.  Tales actividades,
dotadas de una especial connotación dentro del ordenamiento jurídico, deben ser
definidas por el legislador (artículo 56 C.P.).  Recuérdese, además, que si
bien a la Fiscalía General se le reconoce autonomía en ciertas materias,  su función
principal como máximo ente de investigación criminal, está  totalmente ligada
al servicio público esencial de administración de justicia –tal como lo
reconoce el artículo 125 de la Ley 270 de 1996 - y,  por tanto, las
prohibiciones que se predican de sus funcionarios bien pueden ser análogas a
las vigentes en la rama judicial[73].
5.4.1.2.
Respecto de las incompatibilidades, el régimen general establecido por la
Constitución para los servidores públicos (artículos 126 a 129 C.P.), puede ser
complementado por el Congreso, fijando otras "de acuerdo con la materia o
la responsabilidad del cargo que se trate (artículos 124, 125 y 150, numeral
23, C.P.)” [74].
En el caso de la Fiscalía General de la Nación, esta facultad ha sido desarrollada
por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias
precisas; tal autorización dada por el legislador ordinario "ha de tener
[de cualquier forma], su norte en los criterios de razonabilidad y
proporcionalidad que gobiernan la actividad legislativa, [ordinaria o
extraordinariamente ejercida], para evitar que se contraríen los principios y
derechos reconocidos por la Constitución Política a todos los habitantes del
territorio nacional"[75].
Se trata, sin duda, de limitaciones en el desempeño de actividades públicas que
“hacen parte del régimen disciplinario y buscan mantener la probidad del
servidor público en el ejercicio de sus funciones, a través del señalamiento de
impedimentos legales, relacionados con la imposibilidad del ejercicio
simultáneo de dos actividades o cargos que puedan poner en entredicho la
transparencia debida para el normal desarrollo de la actividad pública”[76]. En igual medida,
pretenden evitar "que se utilice el cargo público para favorecer intereses
propios o de terceros en perjuicio del interés general y de los principios que
gobiernan la función pública"[77].
Dentro del marco anteriormente establecido,
las causales de incompatibilidad con el ejercicio de cargos en la Fiscalía
General de la Nación, a las que se refiere el artículo 81 del Decreto 261 de
2000, se ajustan a la Constitución,  pues refieren una serie de circunstancias
que comprometen seriamente el desempeño de las funciones asignadas a cada uno
de los servidores de dicha entidad, atentando contra su independencia y
comprometiendo su juicio, que siempre ha de estar desprovisto de cualquier tipo
de presión política o económica.  En este orden de ideas, el numeral 1º de la
norma bajo estudio, objeto de la acusación, desarrolla cabalmente lo dispuesto
en los artículos 127 y 128 del Estatuto Superior, precisando algunas actividades
que entran en colisión con el desempeño de cargos al servicio de la Fiscalía
General.
Con base en
estas consideraciones los numerales 1 y 5 del artículo 78  y el numeral 1 del
artículo 81 del Decreto Ley 261 de 2000 serán declarados exequibles.
IX. ARTÍCULO 125 DEL DECRETO LEY 261 DE
2000
1. Norma acusada
"Artículo
125. Una
calificación insatisfactoria anual, dará lugar a la insubsistencia, previa
decisión motivada del funcionario competente, contra la cual procederán los
recursos ordinarios por la vía gubernativa".
2. Argumentos de la demanda
2.1. "Este artículo lo que hace es
violar la Constitución Nacional en el Capítulo 2 (sic) de la Función
Pública, y más concretamente el artículo 125 que establece como regla general,
la Carrera como forma más moderna y democrática de acceder a la función
pública, por ello señala que ´los empleos en los órganos y entidades del Estado
son de carrera´"[78].
Dicha violación consiste, concretamente, en que la norma acusada desconoce los
"principios benéficos" que tienen los cargos de carrera, relacionados
con la evaluación de los méritos  de los funcionarios al momento de
ingresar, ascender o retirarse del servicio, la estabilidad laboral que
se predica de la aplicación de criterios técnicos en la calificación del
desempeño y la estricta sujeción a la ley para determinar las funciones
asignadas a cada cual. Así, cuando se permite que una simple
calificación insatisfactoria de un funcionario, dé lugar a la declaración de
insubsistencia, se rompe todo el equilibrio sobre el que se sustenta el sistema
de carrera en la provisión de cargos estatales y, por tanto, se vulnera el
Ordenamiento Superior.
3. Intervención de la Fiscalía General de
la Nación
3.1. Según el Fiscal General, "la
Carrera Administrativa es un sistema que persigue garantizar la eficiencia de
la Administración Pública, y que exista igualdad de oportunidades para acceder,
permanecer y ascender en el servicio público, para lo cual ha de tenerse
exclusivamente en cuenta el mérito de los candidatos.  En este orden de ideas
no basta demostrar que se tiene mérito para ingresar a desempeñar un cargo de
carrera, es igualmente importante que se confirme para permanecer y ascender.
Es contrario a los postulados de la Administración Pública el que un aspirante
a hacer parte de ella, sólo se preocupe por demostrar sus condiciones cuando
pretenda ingresar, y que no lo haga, o no se le pueda valorar en aras a
determinar que tiene calidades para permanecer o ascender"[79].
4. Concepto del Procurador General de la
Nación
4.1. Por su parte, el Procurador General
sostiene que "en el artículo 125 del Decreto 261 de 2000 se establece que
una calificación insatisfactoria anual, dará lugar a la insubsistencia, previa
decisión motivada del funcionario competente, contra la cual procederán los
recursos ordinarios por vía gubernativa.  Esta disposición armoniza con lo
previsto en el artículo 125 de la Carta Política, pues en este expresamente se
establece que el retiro de la carrera se hará por calificación no satisfactoria
en el desempeño del empleo; por lo tanto, la norma acusada no sólo reitera la
disposición constitucional, sino que además ampara los objetivos de la carrera
administrativa, en la medida que garantiza la estabilidad en el empleo a los
empleados que han obtenido calificación satisfactoria, y no podría ser de otro
modo, porque la carrera administrativa busca proteger los derechos laborales de
quienes se encuentran escalafonados y garantizar la eficiente prestación del
servicio público"[80].
5. Consideraciones y fundamentos
5.1. Problema Jurídico
5.1.1. La Corte deberá analizar ahora si
una disposición como la contenida en el artículo 125 del Decreto Ley 261 de
2000, al señalar que, previa decisión motivada por el funcionario competente,
será posible declarar insubsistente al empleado de la Fiscalía que haya
recibido una calificación insatisfactoria anual en su rendimiento, configura
una violación de la Constitución, particularmente, de las normas encargadas de
fijar el régimen de carrera para  los empleos de los órganos y entidades del
Estado.
5.1.2. Con tal propósito se procederá a
señalar brevemente (i.) cuál es el sentido y alcance del régimen de
carrera dentro de nuestro ordenamiento jurídico para después (ii.) hacer
un análisis específico sobre la manera como dicho sistema ha sido desarrollado
por el legislador extraordinario en el caso de la Fiscalía General de la
Nación.
5.2. Breve alusión al sentido y alcance del
régimen de carrera
5.2.1. El régimen legal al cual se somete
la asignación de los empleos de los órganos y entidades públicas apunta a que
el Estado pueda contar con servidores “cuya
experiencia, conocimiento y dedicación garanticen, cada vez con mejores índices
de resultados, su verdadera aptitud para atender las altas responsabilidades
confiadas a los entes públicos”[81].
Tal propósito parte de la necesidad, propia de un Estado Social de Derecho, de
contar con criterios objetivos en la selección de personal que promuevan la excelencia
en el cumplimiento de la las labores propias de la administración pública.
Dice el artículo 125 de la Carta Política:
“Artículo 125. Los empleos en los órganos y
entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los
de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los demás que
determine la ley.
“Los funcionarios,
cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la
ley, serán nombrados por concurso público.
“El ingreso a los
cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se hará previo cumplimiento de
los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y
calidades de los aspirantes.
“El retiro se hará:
por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del
régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o
la ley.
“En ningún caso la
filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un
empleo de carrera, su ascenso o remoción”.
Esta disposición se fundamenta en el deseo
de “hacer extensivo el principio del mérito a los trabajadores oficiales”[82], que durante la
vigencia de la Constitución del 86 tuvieron un sistema de carácter contractual
–“caprichoso e inconveniente”[83]-,
para su vinculación a la función pública.  Se hace necesario, entonces, que
exista una carrera que se rija también por otros criterios como la capacidad,
la eficiencia y  la honestidad[84].
5.2.2. La Corte Constitucional por su
parte, ha precisado, en diferentes sentencias[85],
el contenido y alcance de la referida norma, la cual erige al sistema de
carrera administrativa, como un verdadero principio constitucional[86]  del
ordenamiento que desarrolla instrumentos para asegurar, sobre la base del
mérito laboral, académico y profesional, la igualdad de oportunidades y el
desempeño eficiente y honesto de las funciones públicas, el ingreso, la
permanencia, la promoción y el retiro en los diferentes empleos del Estado.
La función pública presenta como propósito
fundamental la defensa y realización de los intereses generales; y para ello,
es necesario que se desarrolle con fundamento en los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, sin duda
aplicables a las actividades administrativas y judiciales –artículo 209 C.P.-.
Por esta vía, se crea una serie  de contrapesos a “la inmoralidad, la
negligencia y la falta de adecuada preparación del personal”[87] que atentan contra la
calidad del servicio que prestan las entidades y órganos del Estado.
Obviamente, para que los fines de la carrera sean alcanzados, ésta no puede
derivar en una simple estabilidad laboral desprovista de conexión con su razón
de ser primigenia: conseguir que personas de altas calidades, suficiente mérito
y espíritu de consagración al servicio público conformen el cuerpo de personal
del Estado.
Lo que se persigue es que en cada una de
las etapas que definen la relación del Estado con sus servidores –i.e.
el ingreso, la permanencia, la promoción y la salida- se disponga de
herramientas adecuadas para que las funciones públicas sean desarrolladas por
personas idóneas que cumplen con  requisitos que garantizan la calidad de su
labor y su vocación de servir a la comunidad (artículo 2 C.P.), y para que sus
elevadas condiciones sean refrendadas durante el transcurso del vínculo con el
Estado, logrando el mejoramiento progresivo del servicio que se presta.  De ahí
que la estabilidad relativa de los empleados de carrera “no puede oponerse a la
posibilidad de consagrar causales de separación en aquellos casos previstos en
la ley, que constituyan razón suficiente que justifique la adopción de la
medida”[88].
La Constitución admite por tanto, que “el retiro se hará: por calificación no
satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen
disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley”
–artículo 125 C.P.-.
5.3. Del régimen de carrera de la Fiscalía
General de la Nación
5.3.1. El régimen de carrera previsto por
la Constitución para los funcionarios públicos (artículos 126 a 129 C.P.) puede
ser desarrollado y complementado por el  legislador, dentro del ámbito de sus
competencias, bien por vía general (v.gr. Ley 027 de 1992), o de manera
específica como en el caso  de la carrera administrativa de los servidores de
la Fiscalía General de la Nación (artículos 125, 150 numeral 23 y 253 C.P.),
siempre con arreglo a los principios básicos que la rigen y el respeto por los
valores, fines, derechos y deberes constitucionales.
Así mismo, el legislador “al hacer uso de
su libertad de configuración del régimen de carrera de la Fiscalía General de
la Nación, debe observar las previsiones contenidas en la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia, por cuanto  ésta, en desarrollo del artículo 152 de
la Constitución, ha regulado la carrera administrativa en la rama judicial, de
la cual forma parte aquélla (arts. 156, 157 y 159)”[89].
Así, la Ley 270 de 1996 señala
características singulares, del régimen especial de carrera administrativa de
la Fiscalía en los siguientes términos:
“Artículo 159
Régimen de carrera de la Fiscalía. La Fiscalía General de la Nación tendrá su
propio régimen autónomo de carrera sujeto a los principios del concurso de
méritos y calificación de servicios, orientados a garantizar la igualdad de
oportunidades para el ingreso, permanencia y ascenso en el servicio de los
funcionarios y empleados que la conforman”.
“Los cargos de libre
nombramiento y remoción, asi como los de carrera, serán previstos en la ley.
“Con el objeto de
homologar los cargos de la Fiscalía con los restantes de la rama judicial, aquélla
observará la nomenclatura y los grados previstos para éstos”.
La Corte al hacer el análisis de
constitucionalidad del referido artículo 159 consideró:
“De conformidad con
lo previsto en el artículo 253 de la Carta, el legislador, teniendo en
consideración la autonomía presupuestal y administrativa de la que goza la
Fiscalía General de la Nación (Art. 249 C.P.), deberá regular los aspectos
relativos a la estructura, el funcionamiento, el ingreso por carrera y el
retiro del servicio en esa entidad del Estado. Dentro de ese orden de ideas, y
según lo señalado en esta providencia, conviene recordar que los artículos 125
y 150-23 constitucionales le confieren plena independencia al legislador para definir
las características y el alcance del sistema de carrera, para lo cual puede
incluso prescribir que una determinada institución se someterá a un régimen
especial que él mismo defina”[90].
La Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia estableció, además, una serie de
principios sobre el régimen de carrera de los servidores de la administración
de justicia que, como se acaba de ver, deben ser respetados por el legislador
ordinario a la hora de desarrollar la materia respecto de la Fiscalía General
de la Nación, sin que ello menoscabe su autonomía.  El antecedente inmediato
del artículo 125 del Decreto Ley 261 de 2000 se encuentra, entonces, en la
propia Ley 270 de 1996.  Dice el artículo 171:
“ARTICULO 171.
EVALUACION DE EMPLEADOS. Los empleados de carrera serán evaluados por sus
superiores jerárquicos anualmente, sin perjuicio de que, a juicio de aquéllos,
por necesidades del servicio se anticipe la misma.
“La calificación
insatisfactoria de servicios dará lugar al retiro del empleado. Contra esta
decisión proceden los recursos de la vía gubernativa”.
En consecuencia, para el caso de la
Fiscalía General de la Nación, resulta ajustado a la Carta Política que el
Presidente de la Republica, expresamente autorizado por el legislador, haya
regulado lo concerniente al régimen de carrera de dicha entidad (Capítulo VI
del Decreto Ley 251 de 2000) y, particularmente, lo relativo a la calificación
de servicios –objeto del artículo 125, parcialmente demandado-.  Al hacerlo,
además de ejercer una competencia para la que contaba con autorización,
desarrolló los principios sobre carrera administrativa señalados por la
Constitución y no atentó  contra la estabilidad de los funcionarios de la
Fiscalía, pues como ha quedado dicho, el régimen especial que se les aplica en
materia laboral comprende, no sólo a las condiciones de acceso o separación de
la función pública, sino también las de permanencia y satisfactorio
cumplimiento de las labores asignadas.
5.3.2. Además, el efecto establecido –i.e.
la desvinculación  del funcionario por una calificación insatisfactoria de
sus servicios-, resulta razonable por los siguientes motivos[91]:
5.3.2.1. La finalidad de la medida es
constitucionalmente válida –artículo 125 C.P.- e importante
porque vela por la eficaz prestación de un servicio público esencial
comprometido con la protección de los derechos de los ciudadanos e íntimamente
ligado con la realización de los fines encomendados al Estado Social de Derecho
–artículo 2 C.P.- .
5.3.2.2. La
medida controlada es legítima, puesto que no emplea ningún criterio de diferenciación prohibido entre los sujetos a
los que se aplica la disposición: cobija a todos los empleados y funcionarios
de la Fiscalía.
5.3.2.3. La relación entre el fin
perseguido por la norma -la buena prestación  del servicio en condiciones de
idoneidad, regularidad y constante mejoramiento-, y el medio empleado para alcanzarlo
-la continua supervisión y calificación de las labores realizadas- es efectivamente
conducente, pues contribuye,  estrecha y efectivamente, a servir los
intereses generales de la comunidad y a cumplir con los principios de moralidad
y eficacia, propios de la función administrativa –artículo 209 C.P-.   Además,
la sanción que se impone no corresponde al ejercicio arbitrario del poder que
posee el funcionario competente –debe ser motivada-, ni está exenta de control
–contra ella proceden los recursos de la vía gubernativa-.  Tampoco es el
resultado de un procedimiento secreto o desconocido para el funcionario, pues
los empleados de la Fiscalía ejercen competencias regladas –artículo 122C.P.-[92] de forma tal que
conocen con suficiencia los requerimientos y objetivos que han de cumplir en el
ejercicio de su cargo.
Por estas razones, la expresión demandada
del artículo 125 del Decreto Ley 261 de  2000, será declarada exequible.
X. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-  ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia  C-1546
de 2000 que declaro la exequibilidad del artículo 9 del Decreto Ley 261 de
2000, salvo las expresiones ´crear, suprimir, fusionar y...y... número´"
contenidas en dicho precepto.
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 34 del
Decreto Ley 261 de 2000 por las razones señaladas en este fallo.
Tercero.- Declararse INHIBIDA para conocer de la
demanda presentada contra el los numerales 4 y 5 del artículo 52 del Decreto
Ley 261 de 2000 por cuanto la acusación que presenta el actor no contiene
argumentos que se puedan predicar de las normas impugnadas.
Cuarto.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-1505
de 2000 en la que se declaró exequible integralmente –incluído el parágrafo-,
el artículo 54 del Decreto Ley 261 de 2000.
Quinto.-  Declarar EXEQUIBLES los numerales 1 y 5 del
artículo 78  y el numeral 1 del artículo 81 del Decreto Ley 261 de 2000.
Sexto.- Declarar EXEQUIBLE las expresiones demandas
del artículo 125 del Decreto Ley 261 de 2000.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado
MARTHA V. SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] De esta etapa del proceso le correspondió conocer a la Magistrada
(E) Martha Victoria Sáchica de Moncaleano.
[2] Cfr. folio 30.
[3] Cfr. folio 44 del expediente.  El auto mediante el que se decide
el recurso de súplica fue proyectado por el Magistrado Carlos Gaviria Díaz.
[4] Existen casos en los que se realizaba la unidad normativa entre
las normas del decreto acusado y la ley de facultades, entrando a  analizar si
la ley habilitante respetó los parámetros señalados por la Constitución  de
acuerdo  con el artículo 150, numeral 10 C.P, (por ejemplo, las sentencias C- 246 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y
C-255/95 M.P. Jorge Arango Mejía), pero también hay pronunciamientos en
los que el examen se limita a estudiar las normas impugnadas del decreto ley
(sentencias C-180 de 1997 M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-405 DE 1997 M.P. Fabio
Morón Díaz).
[5] Corte Constitucional Sentencia C-1316 de 2000 M.P. Carlos Gaviria
Díaz. La Corte Constitucional consideró “que el numeral 5 del artículo 1 de la
ley 573/2000 y el decreto 266 de 2000, en su integridad, deben ser retirados
del ordenamiento positivo, a partir de su promulgación. El primero, por
infringir el artículo 150-10 de la Constitución al señalar una norma
inexistente, como límite material de las atribuciones conferidas, tornándolas
en imprecisas; y el segundo, como consecuencia de la declaración de
inexequibilidad del primero, que es la norma que le sirvió de fundamento para
su expedición”.  En dicha oportunidad los magistrados Vladimiro Naranjo Mesa y
Alvaro Tafur presentaron salvamentos de voto.
[6] Corte Constitucional Sentencia C-292 de 2001 M.P. Jaime Córdoba
Triviño.  En esta oportunidad no se revisó si la Ley que confería facultades
extraordinarias al Presidente había seguido los límites establecidos por el
artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política.  Si bien la sentencia
fue aprobada con tres salvamentos de voto, los Magistrados Jaime Araujo
Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett, se apartaron de la
decisión mayoritaria respecto de otros puntos, pero compartieron la nueva
doctrina allí señalada.
[7] De este modo,  además de proteger el derecho de
participación de los ciudadanos mediante la acción pública de
inconstitucionalidad y preservar el espacio deliberativo de dicho mecanismo, se
aplica rigurosamente la jurisprudencia de la Corte en la materia.  Cfr. Corte
Constitucional Sentencia C-320 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero.  Aquí
se declaró la constitucionalidad de varias normas de la Ley 181 de 1995 “Por la
cual se dictan disposiciones para el fomento del deporte, la recreación, el
aprovechamiento del tiempo libre y la educación física y se crea el sistema
nacional del deporte”, haciendo unidad de materia entre los artículos 32 y 61,
originalmente demandados con los artículos 34, 35 y 36, indisolublemente
ligados con aquellos.
[8] Cfr. folio 8 del expediente.
[9] Ibid.
[10] Cfr. folio 9 del expediente.
[11] Ibid.
[12] Cfr. folio 59 del expediente.
[13] Dice el precepto aludido:
"ARTICULO TRANSITORIO 5.
Revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias
para:
a) Expedir las normas que
organicen la Fiscalía General y las normas de procedimiento penal;
b) Reglamentar el derecho de
tutela;
c) Tomar las medidas
administrativas necesarias para el funcionamiento de la Corte Constitucional y
el Consejo Superior de la Judicatura;
d) Expedir el Presupuesto
General de la Nación para la vigencia de 1992;
e)
Expedir normas transitorias para descongestionar los despachos judiciales.
[14] Corte Constitucional Sentencia C-1546 de 2000 M.P. Jairo Charry
Rivas.  En esta oportunidad la Corte revisó los artículos los artículos 9, 17
(parcial), 39 (parcial) y 107 del Decreto Ley 261 de 2000.
[15] Corte Constitucional Sentencia C-032 de 1996. M.P. Fabio Morón
Díaz.  En este caso, los actores demandaron, parcialmente, dos artículos
pertenecientes a la Ley 188 de 1995 (Plan Nacional de desarrollo e inversiones
1995-1998) que reorganizaban algunas funciones a cargo del Fondo Nacional de
Caminos Vecinales.  Los peticionarios consideraron que tales normas vulneraban
el contenido del artículo 20 Transitorio de la Constitución, pues el Gobierno
Nacional, con base en las recomendaciones de la comisión de que trata dicho
artículo, ordenó, a través del artículo 124 del Decreto 2171 de 1992, suprimir
el Fondo Nacional de Caminos Vecinales.  Al declarar la exequibilidad de
las normas impugnadas, la Corte consideró que las recomendaciones emanadas del
desarrollo de los artículos transitorios de la Constitución no constituían
obligaciones ineludibles para los órganos estatales, sino directrices que daban
salida a algunos problemas nacidos de la transición entre dos regímenes
constitucionales.  En ese mismo orden de ideas se consideró que las normas
expedidas en cumplimiento de los procedimientos establecidos en dichas
disposiciones transitorias, no obstante tener base constitucional directa, no
dejaban de ser actos equiparables a una ley ordinaria (Cfr. Consideración 1 del
fallo).
[16] Así lo expresó la citada sentencia C-032 de 1996.  Este criterio
fue reiterado por la sentencia C-1546 de 2000 (Infra. Nota 14).
[17]  Cfr. Ibid.
[18] Ponencia para primer debate: Fiscalía General de la Nación.
Ponente: Carlos Daniel Abello Roca.  Gaceta Constitucional Nº. 81 páginas 13 y
14 y Gaceta Constitucional Nº. 90 páginas 15 y 16.  De esta forma se modificó
la propuesta presentada por el Gobierno sobre el particular que seguía una
concepción del esquema acusatorio similar al vigente en otros sistemas
jurídicos (v.gr. Estados Unidos).  Sobre el particular se dijo en la
ponencia ya citada: “De todo lo anterior se puede colegir que se impone un
sistema acusatorio “a la colombiana” vale decir, ajustado a nuestras
condiciones y capacidades.  Tomando la idea de la Constitución española (1978)
y especialmente de la Ley Orgánica del Ministerio Fiscal (artículo 2º. de la
ley 50/81) he propuesto que la Fiscalía General de la Nación sea un órgano
autónomo integrado funcionalmente al poder judicial”.  A la misma conclusión se
llegó en la ponencia para segundo debate (Gaceta Constitucional 115 página 22).
[19] Como ya se ha dicho, bien puede revisarse la
sentencia C-037 de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[20] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-114 de 1999 M.P.
Fabio Morón Díaz.  En esta oportunidad al declarar la exequibilidad de varios
artículos demandados de la Ley 446 de 1998 “Por la cual se adoptan como
legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican
algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras del Ley 23 de 1991
y del Decreto 2279 de 1989 , se modifican y expiden normas del Código
Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión,
eficiencia y acceso a la justicia”, la Corte desestimó el argumento, según el
cual, dichas disposiciones hacían referencia a una materia que debía regularse
a través de una ley estatutaria y en su lugar afirmó la regla que ahora se
reitera.
[21] Ibid. Esta regla fue reiterada, entre otras, en las sentencias
C-145 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y C-424 de 1994 (M.P. Fabio
Morón Díaz).
[22] Corte Constitucional Sentencia C-425 de 1994 (M.P.
José Gregorio Hernández Galindo).  La Corte, al declarar la exequibilidad de
los artículos 94, 96 y 97 de la Ley 104 de 1993 "Por la cual se consagran
unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la
justicia y se dictan otras disposiciones", no acogió el argumento de
impugnación, según el cual, dichas materias hacían parte de una ley estatutaria
que desarrollara el derecho fundamental de expresión, a pesar de la relación
temática entre las normas acusadas y dicha garantía.  Este pronunciamiento
recoge la tesis que aboga por la interpretación restrictiva en materia de
aplicación del artículo 152 de la Constitución, al que ya había hecho alusión
la Corte en la Sentencia C-313 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz  (se declara
exequible la "Ley 57 de 1993 “Por la cual se adiciona parcialmente
el Código Penal”). Allí se dijo: “Si se prohijara la tesis extrema de que la
totalidad de las implicaciones o facetas propias de los derechos
constitucionales fundamentales deben ser objeto de regulación por medio de ley estatutaria,
se llegaría a la situación absurda de configurar un ordenamiento integrado en
su mayor parte por esta clase de leyes que, al expandir en forma inconveniente
su ámbito, petrificarían una enorme proporción de la normatividad, y de paso
vaciarían a la ley ordinaria de su contenido, dejándole un escaso margen de
operatividad, a punto tal que lo excepcional devendría en lo corriente y a la
inversa”. Cfr., además, la sentencia C-247 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[23] Cfr. Ley 270 de 1996.
[24] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-037 de 1996 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.  En esta oportunidad se efectuó la revisión de constitucionalidad
del Proyecto de Ley -58 de 1994 (Senado) y 264 de 1995 (Cámara)- Estatutaria de
la Administración de Justicia.
[25] Esta es una materia que ya ha sido desarrollada por la
Jurisprudencia de la Corte Constitucional.  Por ejemplo, en la sentencia C-368
de 1996 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), aunque se declaró la
inexequibilidad de un artículo 76 del Decreto Ley 2150 de 1995, (por el cual se
suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios
existentes en la Administración Pública) por exceder las facultades
extraordinarias otorgadas al Presidente por el Congreso, se estableció una
clara diferencia entre las normas que organizan entidades del Estado (estatutos
orgánicos) y las que hacen parte de leyes de otra naturaleza como las orgánicas
o las estatutarias.  Las primeras "pueden ser objeto de facultades
extraordinarias, pues no se hallan cobijadas por la prohibición del numeral 10
del artículo 150 C.P.".  Esta misma distinción entre fuentes normativas,
en la que se diferencia la naturaleza de las leyes  orgánicas y  estatutarias, de
otras disposiciones que se expiden en desarrollo de los directrices contenidas
en aquéllas (negando mayor jerarquía, per se, a los estatutos orgánicos
o las disposiciones que desarrollan una ley estatutaria), también ha sido
desarrollada en las sentencias C-283 de 1997 y C-496 de 1998 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[26] “Los estatutos orgánicos son normas ordinarias que sistematizan u
organizan un ente o una materia. Por ende, la regulación a través de un
estatuto orgánico no está sometida a reserva de ley, como quiera que las
materias que no pueden ser delegadas por el Congreso son taxativas y no admiten
interpretación extensiva. En consecuencia, los estatutos orgánicos pueden ser
expedidos por el Legislador ordinario o extraordinario”. Cfr. Sentencia C-1546
de 2000 M.P. Jairo Charry Rivas (Infra. Nota 14).
[27] Cfr. Infra nota 25.
[28] Al respecto se pueden consultar los folios 13 y siguientes del
expediente.
[29] Cfr. folio 67 del expediente.
[30] M.P. Jairo Charry Rivas.
[31] El argumento que en esa oportunidad presentaron los actores
(Expediente D-3003) contra los artículos 9 y 17 (parcial) del Decreto Ley 261
de 2000 era idéntico al que se plantea ahora, pues se estimó que dichas
preceptos debían salir del ordenamiento nacional "por cuanto las
facultades de supresión, creación y fusión de los cargos de la Fiscalía General
de la Nación, corresponde [ejercerlas] única y exclusivamente al legislador
ordinario" (Consideración 4.1. de la Sentencia C-1546 de 2000).
[32] Cfr. folio 15 del expediente.
[33] Cfr. folio 16 del expediente.
[34] Ibid.
[35] Cfr. folio 65 del expediente.
[36] Ibid.
[37] Ibid.
[38] Cfr. folio 82 del expediente.
[39] Dice el artículo 33 de la Ley 270 de 1996:
DIRECCION, COORDINACION Y CONTROL DE LAS FUNCIONES DE
POLICIA JUDICIAL. El Fiscal General de la Nación o sus delegados tienen a su
cargo dirigir, coordinar y controlar las funciones de policía judicial que en
forma permanente cumplen la Policía Nacional, demás organismos previstos en la
Ley y los restantes entes públicos a los cuales de manera transitoria el Fiscal
General les haya atribuido tales funciones, todas las cuales ejercerá con
arreglo la ley, de manera permanente, especial o transitoria directamente o por
conducto de los organismos que ésta señale.
La omisión en el cumplimiento de las órdenes, directrices,
orientaciones y términos que imparta la Fiscalía para el cumplimiento de las
funciones de policía judicial, constituye causal de mala conducta, sin
perjuicio de la responsabilidad administrativa, penal y civil del infractor.
El Fiscal General de la Nación, bajo su
responsabilidad, separará en forma inmediata de las funciones  de policía
judicial al servidor público que omita el cumplimiento de tales órdenes,
directrices,  orientaciones y términos. Si tal servidor no es funcionario o
empleado de la Fiscalía, el Fiscal que dirija la investigación lo pondrá a
disposición de su nominador quien iniciará el proceso disciplinario correspondiente,
sin perjuicio de las demás investigaciones a que haya lugar.
PARAGRAFO. Se exceptúa de lo
dispuesto en este artículo la estructura y funciones de Policía Judicial de la
Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con lo señalado por el artículo
277 de la Constitución Política”.
La única diferencia entre el texto
del artículo 33 de la Ley Estatutaria y del artículo 33 de del Decreto Ley 261
de 2000 está en la función de control
que en el
Decreto no se menciona.
[40] Ponencia para primer debate. Gaceta Constitucional Nº
79, página 2 y siguientes. La idea de la existencia de un ley de tal naturaleza
se remonta a la reforma constitucional propuesta por el Gobierno al Congreso en
1944.  El Ministro de Gobierno de la época, al dirigirse a al órgano
legislativo las definió como “una prolongación de la Constitución, que
organizan la República, que dan normas estables que no pueden cambiarse
caprichosamente, como no cambia la Constitución”.  A este antecedente también
se hizo referencia en el citado informe-ponencia.
[41] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-662 de 2000 M.P. Fabio
Morón Díaz.  La Sala Plena de esta Corporación al declarar la exequibilidad de
varios artículos de la "Ley 527 de 1999 “por medio de la cual se define y
reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y
de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se
dictan otras disposiciones", no acogió el  cargo presentado por el actor
de acuerdo con el cual, la naturaleza de los asuntos tratados por dicha
regulación debían ser objeto de una ley estatutaria, pues guardan relación con
la administración de justicia.  Se señaló en tal oportunidad que: "no es
necesario un análisis detallado acerca de la naturaleza jurídica de las leyes
estatutarias y de las materias a ellas asignadas por el artículo 152
constitucional, pues ya la Corte se ha ocupado con suficiencia del tema y ha
establecido que… ellas no agotan la regulación sobre determinados asuntos… [o
exigen que] todo asunto que se relacione con los temas  previstos en el
artículo 152 de la Carta Constitucional deba someterse  a dicho trámite
especial".
[42] La única diferencia
entre el texto del artículo 33 de la Ley Estatutaria y del artículo 33 de del
Decreto Ley 261 de 2000 está en la función de control que en el Decreto no se menciona (Cfr. Infra. nota
39).
[43] Cfr. artículo 30 de la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia. Como ya se ha visto, el campo de acción de la ley mediante la que se
defiere la organización de la estructura y funcionamiento de la Fiscalía, se limita
a “los aspectos propios de las decisiones administrativas y presupuestales,
entre los que se encuentran, lógicamente, la definición de la estructura de la
Fiscalía, la determinación de la planta de personal y la asignación del manual
de requisitos y funciones” (Cfr. Sentencia C-037 de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa).
[44] Cfr. Sentencia C-662 de 2000 M.P. Fabio Morón Díaz (Infra. Nota
41).
[45] Cfr. folio 14 del expediente.
[46] Ibid.
[47] Cfr. folio 67 del expediente.
[48] Cfr. folio 86 del expediente.
[49] Cfr. artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 “Por el cual se dicta el
régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la
Corte Constitucional”.
[50] Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:
1. El señalamiento de los
normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier
medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas;
2. El señalamiento de las
normas constitucionales que se consideren infringidas;
3. Los razones por las cuales
dichos textos se estiman violados;
4. Cuando fuera el caso, el
señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del
acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y
5. La razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda.
El inciso segundo de este artículo
fue declarado inconstitucional por la sentencia C-003 de 1993 M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[51] Corte Constitucional Sentencia C-131 de 1993 M.P. Alejandro
Martínez Caballero. Esta sentencia declaró la constitucionalidad del artículo 2
del Decreto 2067 de 1991, y estableció el punto de partida de la jurisprudencia
constitucional respecto de la sistematización de los requisitos que deben
cumplir las demandas de constitucionalidad.  Los lineamientos generales sobre
la materia han sido desarrollados, entre otras, en las sentencias C-024 de 1994
(M.P. Alejandro Martínez Caballero); C-504 de 1995 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo); C-609 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa);  C-236 de 1997
(M.P. Antonio Barrera Carbonell); y, C- 447 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero). Ciertamente, existen muchos otros pronunciamientos sobre el
particular que desarrollan  y precisan los elementos esbozados en estos
fallos.  Cuando sea necesario, se harán las referencias puntuales a los textos
citados.
[52] Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro
Martínez Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo
sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley
1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.
[53] Ibid.
[54] Esta norma hace parte del Capítulo II (De la estructura y
funciones especícas) del Título IV (Instituto Nacional de Medicina Legal y
Ciencias Forenses) del Decreto Ley 261 de 2000.
[55] Cfr. numeral 1 del artículo 52 del Decreto Ley 261 de 2000.
[56] Recuérdese, además, que de acuerdo con el artículo 31 de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia, el Instituto de Medicina Legal y
Ciencias Forenses está “adscrito a la Fiscalía General de la Nación”.
[57] Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1995 M.P.
José Gregorio Hernández Galindo.  La Corte se declaró inhibida para conocer de
la demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 DE 1989
“por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados
por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de
objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador.
[58] Ibid.
[59] Esta es la posición asumida por la Jurisprudencia de la Corte
Constitucional (Infra. Nota 57).  En todo caso, no puede perderse de vista, y
así lo reconoce la doctrina constitucional referida, que el escenario inicial
en donde debe efectuarse la valoración de la demanda en el cumplimiento de los
requisitos legales, es, por razones de economía procesal, el de la admisión de
la demanda (Cfr. sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
Infra. Nota 57).
[60] Cfr. folio 17 del expediente.
[61] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[62] Cfr. folio 17 del expediente.
[63] Cfr. folio 22 del expediente.
[64] Cfr. folio 66 del expediente.
[65] Estos son los textos de la Ley Estatutaria:
ARTICULO 151. INCOMPATIBILIDADES
PARA EJERCER CARGOS EN LA RAMA JUDICIAL. Además de las previsiones de la
Constitución Política, el ejercicio de cargos en la Rama Judicial es
incompatible con:
1. El desempeño de cualquier
otro cargo retribuido, o de elección popular o representación política; los de
árbitro, conciliador o amigable componedor, salvo que cumpla estas funciones en
razón de su cargo; de albacea, curador dativo y, en general, los de auxiliar de
la justicia.
(...)
ARTICULO 154. PROHIBICIONES. A
los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, según el caso, les está
prohibido:
1. Realizar actividades ajenas al
ejercicio de sus funciones durante la jornada de trabajo, salvo la excepción
prevista en el Parágrafo 2o. del artículo 151.
2. Abandonar o suspender sus
labores sin autorización previa.
3. Retardar o negar
injustificadamente el despacho de los asuntos o la prestación del servicio a
que estén obligados.
4.Proporcionar noticias o
informes e intervenir en debates de cualquier naturaleza sobre asuntos de la
administración de justicia que lleguen a su conocimiento con ocasión del
servicio.
5.Participar en actividades que
lleven a la interrupción o mengua de la prestación del servicio público de
administración de justicia.
(...)
[66] Artículo 159.
[67] En este caso, si bien el legislador ordinario puede ejercer su
libertad de configuración para fijar el régimen de carrera que se aplicará a la
Fiscalía General de la Nación –“régimen de carrera autónomo” en los términos
del artículo 159 de la Ley 270 de 1996-, es necesario aplicar un juicio de
razonabilidad intermedio respecto de las normas que consagran prohibiciones e
incompatibilidades, entre otras razones, porque potencialmente pueden afectar
derechos fundamentales de los empleados y funcionarios de la Fiscalía –v.gr.
la igualdad- Cfr. Supra nota 92.
[68] Cfr. Infra. Apartado V, Consideraciones y fundamentos 5.2.2.
[69] Ibid.
[70] Corte Constitucional Sentencia C-409 de 2001 M.P. Alvaro Tafur
Gálvis. En esta oportunidad la Corte revisó la demanda de inconstitucionalidad
presentada contra los numerales 1, 2, 3 y 4, y el parágrafo 3 del artículo 1 de
la Ley 573 de 2000 y contra el artículo 107 del Decreto Ley 261 de 2000.
[71] Cfr. una vez más, el artículo 30 de la Ley 270 de 1996.
[72] De manera puntual, el contenido de los expresiones
demandadas aquí recoge el de los artículos 154 y 151 –respectivamente- de la
Ley 270 de 1996, cuyo proyecto fue objeto de revisión previa por parte de la
Corte Constitucional.  Ahora bien: la excepción contemplada en el numeral 1 del
artículo 78 del Decreto Ley 261 de 2000  –referida al parágrafo 2 del artículo
81 del mismo Decreto- es igual (dentro del ámbito de su competencia) a la
señalada por el artículo 154 de la Ley 270 de 1996 -sólo que en la  Ley
Estatutaria la excepción se encuentra en el parágrafo 2 del artículo 151-.   La
aludida excepción –para el caso de la Fiscalía- dispone: “Los funcionarios y
empleados de la Fiscalía General de la Nación  podrán ejercer la docencia
universitaria en materias jurídicas hasta por cinco horas semanales siempre que
no se perjudique el normal funcionamiento del despacho judicial. Igualmente,
con las mismas limitaciones, puede realizar labor de investigación jurídica e
intervenir a título personal en Congresos y Conferencias”.
[73] Dice el inciso primero del artículo 365 de la Constitución:  “Los
servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber
del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional” –énfasis no original-.
[74] Este es el criterio al que la Corte hace alusión al estudiar el
artículo de la Ley 270 de 1996 que señala las incompatibilidades con el
ejercicio de cargos en la rama judicial.  Cfr. Sentencia 037 de 1996 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[75] Corte Constitucional Sentencia C-617 de 1997 M.P.
José Gregorio Hernández Galindo.  La Corte declaró exequibles los literales b.
y d. del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 “por la cual se dictan normas
tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los
municipios”.  Dichas disposiciones regulan asuntos relacionados con el régimen
de inhabilidades e incompatibilidades de los personeros municipales.  La cita
hecha hace parte de las consideraciones generales sobre el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades que desarrolla la Constitución Política.
[76] Corte Constitucional Sentencia C-307 de 1996, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa.  Este Tribunal declaró exequibles las expresiones
“concejales y miembros de las juntas administradoras locales” y el literal b),
del numeral primero (1o.), del artículo 44 de la Ley 200 de 1995 (Código Único
Disciplinario), bajo el entendido de que subsisten las incompatibilidades y las
excepciones a éstas, legalmente establecidas.
[77] Corte Constitucional  Sentencia C-426 de 1996  M. P.
Hernando Herrera Vergara.  Se declara la exequibilidad del literal b) del
numeral 1o. del artículo 44 de la Ley 200 de 1995 Código Disciplinario Único),
“siempre que se entienda que la incompatibilidad allí establecida para los
Diputados, se refiere a las controversias y asuntos en los que se discutan
intereses del Departamento, o aquellas que deban ser decididas por una entidad
administrativa del orden departamental”.
[78] Cfr. folio 20 del expediente.
[79] Cfr. folio 68 del expediente.
[80] Cfr. folio 23 del expediente.
[81] Corte Constitucional Sentencia C-391 de 1993 M.P.
José Gregorio Hernández Galindo.  En esta oportunidad, la Corte declaró la
constitucionalidad de los artículos 2 y 4 (parcialmente demandados) de la Ley
27 de 1992 “Por la cual se desarrolla el artículo 125 de la Constitución
Política, se expiden normas sobre administración de personal al servicio del
Estado, se otorgan unas facultades y se dictan otras disposiciones".
[82] Tal es la razón en la que se sustenta la inclusión de un sistema
de carrera administrativa en el Proyecto de Acto Reformatorio de la
Constitución Política de Colombia Nº. 30 (Título: De la Administración Pública,
Autor: Carlos Fernando Giraldo Angel).  Cfr. Gaceta Constitucional Nº. 20
página 18.  En las Gacetas Constitucionales no aparece ninguna otra referencia
sustancial a la discusión del tema por parte de la Comisión Tercera o de la
plenaria de la Asamblea.
[83] Ibid.
[84] Estos son los criterios que el Gobierno Nacional consagró
respecto de la carrera administrativa en su Proyecto de Acto Reformatorio de la
Constitución Política de Colombia, texto guía en los debates de la Asamblea
Constituyente (Cfr. artículo 136).
[85] Se pueden consultar, entre muchas, las recientes sentencias:
C-199 de 1999 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-302 de 1999 M.P. Carlos Gaviria
Díaz; C-368 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-370 de 1999 M.P. Carlos
Gaviria Díaz; C-456 de 1999 M.P. Martha Victoria Sachica; C-506 de 1999 M.P.
Fabio Morón Díaz; C-642 de 1999 M.P, Antonio Barrera Carbonell; C-746 de 1999
M.P. Antonio Barrera Carbonell; ; C-109 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
C-370 de 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-486 de 2000 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo;  C-560 de 2000  M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-563 de 2000.
M.P. Fabio Morón Díaz  Se señalan, a modo simplemente enunciativo, una variedad
de fallos que desarrollan innumerables aspectos del régimen de carrera
administrativa vigente en diversas ramas del ordenamiento.  Todos estos
pronunciamientos giran alrededor de los principios trazados por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional a los que se hará referencia concreta
en los casos que sea necesaria.
[86] Tal es la jerarquía que la jurisprudencia, en aplicación de la
Constitución ha dado a la carrera administrativa.  Puede  consultarse la sentencia
C- 563 de 2000 M.P.  Fabio Morón Díaz. Se declara la exequibilidad de los
artículos 2, 4 y 50 de la Ley 443 de 1998 “Por la cual se expiden normas sobre
carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”.  Allí se afirmó,
siguiendo la doctrina establecida en la sentencia T-406 de 1992 M.P. Ciro
Angarita Barón: “Ha distinguido esta Corporación entre principios y valores
constitucionales, definiendo los primeros como ´...aquellas prescripciones
jurídicas generales que suponen una delimitación política y axiológica
reconocida y, en consecuencia restringen el espacio de interpretación, lo cual
hace de ellos normas de aplicación inmediata tanto para el legislador como para
el juez constitucional. ...Ellos se refieren a la naturaleza política y organizativa
del Estado y de las relaciones entre los gobernantes y los gobernados. Su
alcance normativo no consiste en la enunciación de ideales que deben guiar los
destinos institucionales y sociales con el objeto de que algún día se llegue a
ellos; su valor normativo debe ser entendido de tal manera que signifiquen una
definición en el presente, una base axiológica-jurídica sin la cual cambiaría
la naturaleza misma de la Constitución y por lo tanto toda la parte
organizativa perdería su significado y razón de ser´”.
[87] Cfr. sentencia C-391 de 1993 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo (la Corte declaró, en esta oportunidad, la constitucionalidad
de los artículos 2 y 4 parciales de la Ley 27 de 1992 “Por la cual se
desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política, se expiden normas sobre
administración de personal al servicio del Estado, se otorgan unas facultades y
se dictan otras disposiciones").  Allí se afirma que la lucha contra estas
patologías sociales “no podría cumplirse a cabalidad sin un aparato estatal
diseñado dentro de claros criterios de mérito y eficiencia, para lo cual no
resulta necesario su excesivo tamaño ni un frondoso árbol burocrático, sino una
planta de personal debidamente capacitada y organizada de forma tal que garantice
niveles óptimos de rendimiento.
[88] Corte Constitucional Sentencia C-048 DE 1997 M.P.
Hernando Herrera Vergara.  La Corte declaró la exequibilidad de los artículos
44, literal d), y 66 literal b) del Decreto 2147 de 1989, "Por el cual se
expide el Régimen de Carrera de los empleados del Departamento Administrativo
de Seguridad".
[89] Corte Constitucional Sentencia C-1381 de 2000 M.P. Antonio
Barrera Carbonell.  La Corte declaró exequible el artículo 129 (Del retiro de
la carrera de la Fiscalía General de la Nación) del Decreto Ley 261 de 2000.
[90] Corte Constitucional Sentencia C-037 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[91] Nuevamente, los elementos que constituyen el juicio de razonabilidad
que realizará la Corte, son tres: 1. que la finalidad de la medida sea
constitucionalmente válida e importante, 2. que el medio que emplea para
cumplir dicha finalidad sea legítimo, pues no emple ningún criterio de
diferenciación sospechoso o prohibido, y 3. que se presente una relación de
medio a fin efectivamente conducente.  El nivel de intensidad del examen será
intermedio porque la medida puede potencialmente afectar derechos fundamentales
de los empleados y funcionarios de la Fiscalía .
[92] Dice el inciso primero de la norma Superior: “No habrá empleo
público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento, y para
proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la
respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto
correspondiente.