T-547-16
Sentencia T-547/16
ACCION
DE TUTELA PARA PROTEGER EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL CUANDO SU
AFECTACION SE DERIVA DEL RECONOCIMIENTO DE UNA PENSION-Reiteración
de jurisprudencia
El derecho a la seguridad social es susceptible de protección
excepcional por medio de la acción de tutela, habida cuenta del carácter
prestacional que ostenta, cuando sean verificadas por el juez las
circunstancias especiales que justifiquen dejar de lado los mecanismos
judiciales ordinarios establecidos inicialmente para su protección.
PENSION
DE VEJEZ Y REGIMEN DE TRANSICION PREVISTO EN LA LEY 100/93-Reiteración
de jurisprudencia
La ley 100 de 1993 integró y unificó los
regímenes pensionales que existían para la fecha de su expedición; para ello
fue necesario derogarlos y compilarlos en un solo cuerpo normativo. Sin
embargo, después de su entrada en vigencia, el 1° de abril de 1994, algunas
normas reguladoras de pensiones quedaron vigentes, tales como el Decreto 546 de
1971, la Ley 33 de 1985, la Ley 71 de 1988 y el Decreto 758 de 1990, entre
otras, sólo para aquellas personas que conforme a lo establecido en el artículo
36 de la referida ley, fueran beneficiarios del régimen de transición.
REGIMEN
DE TRANSICION PREVISTO EN EL ARTICULO 36 DE LA LEY 100 DE 1993-Requisitos
REGIMEN
PENSIONAL VIGENTE ANTES DE LEY 100 DE 1993 PARA AFILIADOS AL ISS
PENSION
DE VEJEZ BAJO EL REGIMEN CONTEMPLADO EN EL ACUERDO 049 DE 1990-Posibilidad
de acumular tiempos de servicios prestados en entidades públicas cotizados en
cajas o fondos de previsión social con los aportes realizados al ISS
POSIBILIDAD
DE ACUMULAR EL TIEMPO CORRESPONDIENTE A LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR
OBLIGATORIO FRENTE A LOS PERIODOS COTIZADOS EN EL ISS-Según
lo previsto en el Acuerdo 049 de 1990
Referencia: Expediente T-5641289
Acción
de tutela interpuesta por el señor Juan Manuel Daza Calderón en contra de la
Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones.
Magistrado
Ponente:
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D.C., (11) de octubre de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Sexta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Aquiles Arrieta Gómez, Alberto Rojas Ríos y Jorge
Iván Palacio Palacio, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, profiere la presente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos de tutela emitidos
por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Valledupar[1]
y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, Sala Civil, Familia
y Laboral[2], en la acción de tutela instaurada
por el señor Juan Manuel Daza Calderón contra la Administradora Colombiana de
Pensiones – Colpensiones.
I. ANTECEDENTES
El
señor Juan Manuel Daza Calderón, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra la Administradora
Colombiana de Pensiones (en
adelante Colpensiones), por
considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, salud,
igualdad, debido proceso, seguridad social y mínimo vital,
ante la decisión adoptada por esa entidad de negar el reconocimiento y pago de
la pensión de vejez. Para fundamentar su demanda relató los siguientes:
1.  Hechos
1.1. Indicó que en
varias oportunidades solicitó al Instituto de Seguro Social –ISS-, hoy Colpensiones
el reconocimiento y pago de la pensión de vejez a la que tiene derecho, la cual
fue negada mediante las resoluciones V.P.B 981 de 8 de enero de 2016, 0265 de 2
de marzo de 2009, 4512 de 16 de marzo de 2008 y la 2649 de 22 de marzo de
2007.
1.2. Afirmó
que los actos administrativos mencionados desconocieron el derecho al debido
proceso porque no indicaron las fechas de ingreso y retiro de las entidades
donde trabajó, ni aplicaron el principio de favorabilidad a pesar de ser
beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100
de 1993 como quiera que nació el 8 de junio de 1943, se desempeñó como servidor
público en el Inurbe y en el Ministerio de Educación, tiempo durante el cual
cotizó aproximadamente 1.000 semanas al Sistema. La entidad para negar el
reconocimiento pensional aplicó el artículo 9º de la Ley 797 de 2003, norma
que, en su concepto, no le es favorable ni lo cobija.
1.3.
Adujo que cotizó 198 semanas a Colpensiones en forma independiente, con
ingresos mínimos por no contar con más recursos económicos para aportar un
mayor valor. De igual modo, afirma que para diciembre de 2006 completó un poco
más de 1.000 semanas tanto en el sector público como en el privado y que no
continuó cotizando, ya que hacerlo le disminuiría el valor del salario básico
para la liquidación pensional.
1.4.
Refirió que es una persona con un estado de salud precario que le impide
desempeñar las labores para obtener su sustento ya que padece de osteoporosis
en la columna vertebral, artrosis en las rodillas, artritis reumatoide en la
cadera, insuficiencia respiratoria y cardiaca, hipertensión y desgaste visual.
Desde hace nueve (9) años está solicitando su prestación pensional la cual no
ha sido reconocida a pesar de estar desempleado desde 1989, cumplir con los
requisitos legales para tal fin y tener 72 años de edad.
1.5.
Como consecuencia de lo anterior, solicita que se le ordene a Colpensiones reconocer
la pensión de vejez y pagar el retroactivo de las mesadas pensionales a partir
de diciembre de 2006.
2.  Trámite procesal y
contestación de la entidad accionada
2.1. Mediante auto de 11 de febrero de 2016 el Juzgado Cuarto
Laboral del Circuito de Valledupar admitió la acción de tutela y corrió
traslado a Colpensiones con el fin de que rindiera informe sobre los hechos
objeto de tutela[3].
2.2. En escrito radicado el 23 de febrero de 2016, el
Vicepresidente Jurídico y Secretario General de Colpensiones solicitó que la acción de tutela sea declarada improcedente porque el actor
cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para reclamar la pensión.
3. Fallos objeto de revisión constitucional
3.1.
Primera
instancia
Mediante
sentencia proferida el 25 de febrero de 2016[4], el
Juzgado 4º Laboral del Circuito de Valledupar, César, declaró improcedente el
recurso de amparo invocado al considerar que no cumplió con los requisitos de
inmediatez y subsidiariedad.
Adujo
que si en gracia de discusión se aceptara que la acción de tutela fue
interpuesta en un término razonable, el actor no demostró las razones por las
cuales los medios ordinarios de defensa eran ineficaces para lograr el
reconocimiento y pago de la pensión de vejez. Para el Juzgado, tampoco procede
este mecanismo constitucional de manera excepcional porque si bien el actor
afirmó que su estado de salud y condiciones económicas eran precarias, no
allegó pruebas que así lo acreditaran. Se aúna a ello que “el hecho de que
el demandante se presentara ante el juez constitucional solo hasta hoy, después
de casi 9 años de no obtener el reconocimiento de la pensión, permite dudar de
la situación de urgencia a la que se refiere en los hechos de la demanda”.
3.2.
Impugnación
El 4 de marzo de 2016[5]
el actor impugnó la decisión adoptada, aduciendo que no acudió a la vía
judicial por cuanto estuvo esperando que la entidad accionada resolviera su
solicitud pensional por vía administrativa.
Agregó que Colpensiones negó su derecho
pensional con fundamento en normas que no son aplicables dado que es
beneficiario del régimen de transición.
3.3.
Segunda
instancia
El Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Valledupar, Sala Civil-Familia-Laboral, mediante fallo de 19 de abril de 2016,
confirmó la decisión del a quo. Para
ello, consideró que si bien el demandante en
el escrito de impugnación justificó su inactividad de acudir a la justicia
ordinaria por cuanto estaba a la espera de que por vía administrativa le
reconocieran la prestación pensional, esa razón no es de recibo porque el actor
contó con nueve (9) años para iniciar las acciones judiciales correspondientes,
omisión que hace improcedente la pretensión tutelar, toda vez que se desvirtúa
de plano la inminencia del perjuicio alegado.
Agregó que “si en gracia de discusión
se aceptara en este caso la procedencia excepcional de la acción de tutela, las
condiciones probatorias del expediente, no harían posible el reconocimiento de
la pensión de vejez del actor, pues valga advertir, que en el caso de marras
tampoco se comprobó que frente a su situación particular existiera amenaza de
ocurrencia de un perjuicio irremediable, toda vez que el accionante no allega
prueba siquiera sumaria de lo señalado en relación con su situación de salud, y
por tanto no se observa que requiera esta medida urgente”.
4.
Pruebas
-
Copia simple
de la Resolución núm. 2649 de 2007[6]. A través de este acto administrativo
el ISS, Seccional Santander, indicó que el accionante cotizó en calidad de
independiente en esa entidad por 3 años, 2 meses y 27 días. Además, el
peticionario acreditó tiempo laborado como servidor público, sin cotizaciones
al ISS, con aportes efectuados a otras cajas o fondos, el cual se detalla a
continuación:
Entidad
Caja o fondo
Desde
Hasta
Total días
INURBE
CAJANAL
16/09/70
14/11/83
4739
MINEDUCACIÓN
CAJANAL
20/03/87
29/08/89
880
De este modo, el ISS en el acto
administrativo en mención concluyó que los tiempos laborados por el actor como
servidor público fueron 5.619 días, es decir, 15 años, 7 meses y 9 días, que
sumados con el tiempo cotizado al ISS arroja un total 18 años, 10 meses y 6
días.
Agregó que el actor era
beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100
de 1993 y por tanto la norma aplicable para el reconocimiento pensional era la
Ley 71 de 1988, según la cual tendría derecho a la pensión de jubilación al cumplimiento
de 60 años de edad y 20 años o más de cotizaciones al ISS, en una o varias
entidades de previsión social del sector público, sin embargo, el solicitante
no cumple el requisito de tiempo de servicios.
Finalmente, dicha entidad
sostuvo que si bien el peticionario cumplía con el requisito de la edad no
pasaba lo mismo con las semanas requeridas por el Decreto 758 de 1990 (500 o 1000
según sea el caso), ya que según su historia laboral solo reportaba 166 semanas
cotizadas ante esa institución. Por lo expuesto el ISS negó el reconocimiento
de la pensión de vejez.
- Copia simple de la Resolución 4512
de 16 de marzo de 2008[7], mediante la cual la Jefe del
Departamento de Pensiones del ISS – Seccional Santander, desató el recurso de
reposición presentado contra la decisión anterior confirmándola en el sentido
de que el actor no reúne el tiempo de servicio exigido por la ley, y la
modificó en cuanto al número de semanas cotizadas, aumentándolas de 969 a 978.
- Copia simple de la Resolución núm. 8397
de 29 de diciembre de 2011[8], por medio de la cual el Jefe de
Departamento de Pensiones del ISS, Seccional Santander negó la pensión de vejez
solicitada por cuanto el demandante no reúne el número de semanas exigidas en
el artículo 9 de la Ley 797 de 2003.
- Copias simples de las Resoluciones
números: 119130 de 3 de abril de 2014; 386859 de 3 de noviembre de 2014; VPB
5648 de 29 de enero de 2015; 184153 de 21 de junio de 2015; 307884 de 7 de
octubre de 2015 y VPB 981 de 8 de enero de 2016, a través de las cuales
Colpensiones negó el reconocimiento y pago de la pensión vejez del señor Juan
Manuel Daza Calderón[9]. En el último acto administrativo la
entidad sostuvo que el interesado en la actualidad tiene 72 años de edad y
acredita un total de 7.013 días laborados, correspondientes a 1.001 semanas,
tiempo que de conformidad con el artículo 9º de la Ley 797 de 2003 es
insuficiente para el reconocimiento pensional. Como sustento de lo anterior,
señalo (fs. 18-21 cdno 1):
“ … Que revisada la historia
laboral del asegurado se evidencia que al 25 de julio de 2005 tenía cotizadas
780 semanas, de manera que, en ese orden de ideas el asegurado SI es
beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100
de 1.993, por lo tanto es necesario entrar a estudiar si el asegurado cumple
los requisitos para la Pensión de Vejez, con fundamento en el artículo 12 del
Decreto 758 de 1 de abril de 1990 (…).
Por ende y para efectos de
aclarar y ya respecto lo solicita el recurrente se aplique el Decreto 758 de
1990 se debe tener en cuenta que de conformidad con lo establecido en el
artículo 12 del mencionado Decreto, ‘Tendrán derecho a la pensión de vejez las
personas que reúnan los siguientes requisitos: a) sesenta (60) años de edad si
es varón o cincuenta y cinco (55) o más años de edad, si es mujer y b) un
mínimo de quinientas (500) semanas de cotización pagadas durante los últimos
años anteriores al cumplimiento de las edades mínimas, o haber acreditado un
número de mil (1.000) semanas de cotización, sufragadas en cualquier tiempo’.
Informándose al recurrente que
la norma precipitada en cuanto a las semanas exigidas son única y
exclusivamente cotizadas en el ISS y/o COLPENSIONES, no es posible entrar a
computar con cotizaciones realizadas en otras cajas.
Por ello al revisar el
informativo se evidencia claramente que entre el 08 de junio de 2003 (fecha de
cumplimiento de la edad) al 08 de junio de 1983 el mismo no acredita 500
semanas que exige el Decreto cotizadas a esta entidad pues dentro de los 20
años anteriores al cumplimiento de la edad el interesado no tiene cotizaciones
a esta entidad, pues téngase en cuenta que en dicho tiempo cotizó fue a
CAJANAL, así como tampoco acredita las 1000 semanas en cualquier tiempo, ya que
a esta entidad solo ha cotizado 197 semanas por ende y al no cumplir con los
requisitos que exige la ley que hoy solicita se aplique no es del caso su
reconocimiento.
Que teniendo en cuenta que el
peticionario presenta formatos CLEBPS de información laboral en los cuales se
certifican tiempos laborados al servicio del Inurbe y el Ministerio de
Educación es decir tiempos públicos, el peticionario tiene derecho a que se
estudie la prestación solicitada con base en lo señalado en el artículo 7 de la
ley 71 de 1988 (…).
Que revisada la Historia
Laboral del peticionario y aunamos los tiempos de servicio cotizados a Cajanal,
el solicitante NO logra acreditar el requisito mínimo de 20 años (1029 semanas)
de aportes en cualquier tiempo sean públicos o privados ya que a la fecha tan
solo cuenta con 1001 semanas.
Que de igual forma, la Ley 33
de 1985 dispone ‘(…) El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20)
años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55)
tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una
pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco (75%)
del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año
de servicio ()’ encontrándose que si bien el asegurado cumple con la edad no
cumple con los 20 años (1029 semanas) de servicios público, razón por la cual
no es posible reconocer la prestación solicitada en consideración a las norma
(sic) anteriormente citadas.
Que por lo anterior, es necesario
entrar a estudiar si el asegurado cumple los requisitos para la Pensión Vejez,
con fundamento en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modificado por el
artículo 9 de la Ley 797 de 2003, el cual establece:
Artículo 33. Requisitos para
obtener la Pensión de Vejez. Para tener derecho a la Pensión de Vejez, el
afiliado deberá reunir las siguientes condiciones:
1. Haber cumplido cincuenta y
cinco (55) años de edad si es mujer o sesenta (60) años si es hombre.
A partir del 1º de enero del año
2014, la edad se incrementará a cincuenta y siente (57) años de edad para la
mujer y sesenta y dos (62) años para el hombre.
2.  Haber cotizado un mínimo de mil
(1000) semanas en cualquier tiempo.
A partir del 1º de enero del
año 2005 el número de semanas se incrementará en 50 y a partir del 1º de enero
de 2006 se incrementará en 25 cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el 2015 (…)”.
(Negrillas
fuera del texto original).
Conforme a lo anterior y en
atención a la normatividad mencionada, Colpensiones señaló que si bien es
cierto el afiliado cumple con el requisito de edad, no logra acreditar el
requisito mínimo de semanas de cotización, toda vez que cuenta con 1001 semanas
y la ley para el año 2015 exige 1300. Por lo expuesto la entidad negó el reconocimiento
de la pensión de vejez.
- De acuerdo con el certificado de
información laboral expedido el 30 de septiembre de 2014 por el Grupo de
Talento Humano del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el actor laboró
en el Inurbe entre el 16 de septiembre de 1970 y el 14 de noviembre de 1983[10].
- Copia simple del certificado de
información laboral expedido el 16 de junio de 2006 por el Ministerio de
Educación Nacional, según el cual el demandante laboró en esa Entidad, desde el
20 de marzo de 1987 hasta el 29 de agosto de 1989[11].
- Copia simple del reporte de semanas
cotizadas en pensiones expedido por Colpensiones y actualizado al 4 de febrero
de 2016[12]. En este documento se logra constatar
que el trabajador cotizó 197, 71 semanas ante esa institución.
-
Copia
simple de la cédula de ciudadanía[13]. Dicha prueba establece la fecha de
nacimiento del accionante la cual corresponde al 8 de junio de 1943. Por tanto,
la Sala concluye que en la actualidad la edad del señor Juan Manuel Daza
Calderón es de 73 años.
II.
ACTUACIÓN EN SEDE DE REVISIÓN
1.1. Mediante
Auto calendado el 30 de agosto de 2016[14],
el magistrado sustanciador consideró necesario practicar algunas pruebas para
dilucidar aspectos relacionados con el caso objeto de estudio.
Como se expuso
en el acápite de antecedentes, los jueces de instancia negaron el amparo
invocado, entre otras razones, al considerar que si bien el actor afirmó que su
estado de salud era precario, no se habían allegado las pruebas que así lo
acreditaran.
Siendo así, se
solicitó información sobre el estado de salud y la situación socio-económica
del señor Juan Manuel Daza Calderón, a saber: ¿Cuál es la actividad económica
que desarrolla o quién es la persona encargada de velar por su mínimo vital?; (ii) ¿Cuáles son sus
ingresos y egresos mensuales?; (iii) ¿A cuánto ascienden los gastos de
servicios públicos y manutención que debe sufragar mensualmente?; (iv) ¿Actualmente
tienen obligaciones crediticias a su cargo? De ser así, ¿a cuánto ascienden las
mismas?; (v) ¿Posee bienes o propiedades a su nombre? En caso afirmativo ¿cuál
es el valor de los mismos? Así mismo, se requirió copia de la historia clínica
donde constara su estado actual de salud.
1.2. En
respuesta al anterior proveído, el accionante allegó un escrito el 8 de
septiembre del año en curso en que manifestó[15]:
“(I) Mi actividad económica era la
arquitectura, soy arquitecto egresado de la Universidad nacional de Colombia,
desempleado desde Agosto de 1989 que desempeñe el cargo de director regional
del I.C.C.E. Ministerio De Educación en el Departamento del Cesar, actualmente
las personas que velan por mi mínimo vital son mis 3 (tres) hijos.
(II) Mis ingresos mensuales y egresos
son por $600.000 que recibo de mis tres (3) hijos que me aportan cada uno
$200.000 pesos mensuales.
(III) Los gastos de servicios públicos y
manutención que debo sufragar mensualmente son por $600.000 y reparto: pago en
una residencia la suma de $500.000 mensuales por una habitación con baño,
derecho a un almuerzo diario y lavado y planchado de la ropa, me sobran
$100.000 pesos para mis gastos personales al mes.
(IV) Si tengo actualmente obligaciones
crediticias a mi cargo por valor de $3.000.000 aproximadamente; son dos las
cuales tengo atrasadas.
(V) No tengo ni poseo bienes ni
propiedades de ninguna índole; referente a mi estado de salud actual me permito
enviarles copias de la historia clínica emitidas por diferentes MÉDICOS
ESPECIALISTAS donde certifican ni estado de salud así:
Medico Neumólogo (Insuficiencia
Respiratoria)
Medico Reumatólogo (Osteoporosis)
Medico Cardiólogo (Insuficiencia
Cardiovascular)
Medico Oftalmólogo (Glaucoma)
Medico Cardiovascular (Hipertensión
Arterial)
Las diferentes certificaciones con sus
anexos permiten acreditar lo informado” (sic en toda la cita).
De igual forma, anexó como prueba los siguientes
documentos:
- Resumen de
historia clínica del señor Juan Manuel Daza Calderón expedida por el médico
neumólogo adscrito a la EPS Salud Total, tal documento se encuentra en
manuscrito ilegible[16].
- Copia de los
diagnósticos médicos expedidos por especialistas en oftalmología y
reumatología, según los cuales el actor padece de glaucoma primario de ángulo
abierto y espondilitis anquilosante, osteoporosis, osteoartritis de rodillas y
riesgo de fractura en cuello femoral[17].
-  Obligación
crediticia con banco Colpatria por valor de $1.913.108[18].
-
Expediente pensional del señor Juan Manuel Daza Calderón allegado en un CD[19].
-
Reporte de semanas cotizadas expedido por Colpensiones, según el cual el
demandante cotizó 197,74 semanas en esa institución[20].
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
Esta Sala de revisión es competente para
revisar los fallos materia de revisión, de conformidad con lo previsto en los
artículos 86 y 241 de la Constitución Política y el Decreto Estatutario 2591 de
1991.
2.
Problema jurídico
Con base en los hechos descritos, corresponde a esta Sala
de Revisión establecer, si Colpensiones
vulneró los derechos fundamentales a la vida, debido proceso, seguridad social
y mínimo vital, del señor  Juan Manuel Daza Calderón, al negarle
el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, aduciendo que no cumplió con
el tiempo de servicio exigido en el artículo 9 de la ley 797 de 2003 y no
permitir la acumulación de los tiempos cotizados tanto en el sector público
como en el sector privado, porque el artículo 12 del Decreto 758 de 1990 exige
que solo serán tenidos en cuenta los aportes que se hagan de manera exclusiva
ante el Instituto de los Seguros Sociales -ISS-.
Para corroborar si al accionante le asiste
el derecho al reconocimiento y pago de la pensión de vejez, la Sala abordará
los siguientes ejes temáticos: (i) procedencia excepcional de la acción de
tutela para el reconocimiento y pago de prestaciones sociales; (ii) pensión de
vejez en el Sistema previsto por la Ley 100 de 1993; (iii) régimen de transición
contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para el reconocimiento de
la pensión de vejez; (iv) régimen pensional vigente antes de la expedición de
la Ley 100 de 1993 para los afiliados al Instituto de Seguros Sociales; (v)
acumulación de semanas cotizadas tanto en el sector público como en el sector
privado y (viii) análisis del caso concreto.
3.
Procedencia excepcional de la
acción de tutela para el reconocimiento y pago de prestaciones sociales.
Reiteración jurisprudencial[21]
3.1.   El derecho a la seguridad social ha sido concebido dentro
del ordenamiento jurídico como un servicio público de carácter obligatorio que
debe ser prestado bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en
observancia a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad[22].
Igualmente, se considera como un servicio público esencial, en lo
relacionado con el sistema de salud y con las actividades vinculadas al
reconocimiento y pago de las mesadas pensionales[23],
que busca “mitigar las consecuencias propias de la desocupación, la vejez y
la incapacidad de las personas, y que garantiza consigo mismo el ejercicio de
otros derechos fundamentales, tales como el derecho a la vida, la dignidad
humana y el mínimo vital”[24].
Al mismo tiempo se caracteriza por ser un derecho constitucional
irrenunciable[25] , cuya interpretación debe ser
realizada de conformidad con los instrumentos internacionales sobre derechos
humanos ratificados por Colombia[26] . Su carácter fundamental fue en
principio desestimado por su ubicación dentro de la Carta como un derecho de
segunda generación. No obstante, ha dejado de ser reconocido como un derecho
social en el entendido que “todos los derechos constitucionales son
fundamentales, pues se conectan de manera directa con los valores que los
Constituyentes quisieron elevar democráticamente a la categoría de bienes
especialmente protegidos por la Constitución”[27] .
Sin embargo, la posibilidad de hacer efectivo el derecho a la
seguridad social a través de la acción de tutela no es necesariamente
consecuencia de su connotación como un derecho fundamental. Sobre este aspecto
es necesario hacer referencia a la procedencia excepcional de este mecanismo de
protección constitucional respecto al reconocimiento de prestaciones de
contenido económico.
3.2. El artículo 86 de la Constitución Política consagra la acción
de tutela como un medio para reclamar ante los jueces la protección inmediata
de los derechos constitucionales fundamentales, cuando los mismos resulten
vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública[28].
La misma disposición establece que será procedente cuando el afectado no cuente
con otro mecanismo de defensa judicial, salvo que con ella pretenda evitar un perjuicio
irremediable[29].
Lo anterior denota el carácter residual y subsidiario de la acción
de tutela, que condiciona su procedencia a la previa utilización de los
mecanismos ordinarios de defensa judicial, evitando que se convierta en una
oportunidad para revivir términos vencidos o que sirva para sustituir otras
vías contempladas dentro del ordenamiento jurídico para obtener la protección
de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados.
En lo que tiene que ver con el reconocimiento y pago de
prestaciones sociales de carácter económico, existen diferentes
pronunciamientos de esta Corte que indican que por regla general la acción de
tutela no procede para este evento, por cuanto dentro del ordenamiento jurídico
se encuentran previstos otros medios judiciales tendientes a resolver este tipo
de controversias, ya sea a través de la jurisdicción ordinaria laboral o la
contencioso administrativa.
Empero, los jueces pueden reconocer derechos en materia pensional
cuando la reclamación es concurrente con circunstancias que ameritan un
pronunciamiento a través de la acción de tutela. Esta Corporación, en la
Sentencia T-265 de 2012, hizo mención a aquellas situaciones excepcionales, así[30]:
a) “Cuando al realizar un análisis del caso concreto el juez
encuentra probada la ineficacia del medio judicial ordinario existente”[31].
Se asumirá la falta de idoneidad de dicho mecanismo y el juicio de
procedibilidad deberá ser menos riguroso cuando se trate de sujetos de especial
protección constitucional, tales como niños y niñas, personas en condición de
discapacidad, mujeres embarazadas, madres cabeza de familia o personas de la
tercera edad.
b) Cuando a través de la tutela, como mecanismo transitorio, se
busca evitar la ocurrencia de un perjuicio grave, inminente e irremediable,
hasta que la jurisdicción competente resuelva el litigio.
c) También ha sostenido la Corte que “es necesario que la
controversia planteada suponga un problema de relevancia constitucional”[32].
Para llegar a esta conclusión, el juez verifica el conjunto de condiciones
objetivas en las que se encuentra el accionante (como la edad, el estado de
salud o la situación económica).
En este punto, en Sentencia T-093 de 2011 la Corte explicó que un
asunto pensional adquiere relevancia constitucional cuando: “i) del conjunto
de condiciones objetivas se concluye que el accionante se encuentra en una
circunstancia de debilidad manifiesta; ii) se verifica la afectación del
derecho fundamental a la seguridad social y de otros derechos fundamentales
como la vida digna, la salud, el mínimo vital y el debido proceso; y iii) se
constata la afectación de principios constitucionales como el principio de
favorabilidad en la interpretación y aplicación de la ley, el principio de
primacía de lo sustancial sobre lo formal o el principio de irrenunciabilidad
de los beneficios económicos establecidos en las normas que dan contenido
prestacional al derecho a la seguridad social”[33].
d) Cuando exista prueba, siquiera sumaria, de que el accionante
tiene derecho al reconocimiento de la pensión y ha iniciado las actuaciones
judiciales o administrativas tendientes a lograr la reclamación que pretende a
través de la acción de tutela. Al respecto ha dicho esta corporación que “la
exigencia de una cierta actividad administrativa y judicial tendiente a obtener
la protección del derecho fundamental a la seguridad social, encuentra su
justificación en la armonía que debe imperar entre el sistema judicial y la
naturaleza misma de la acción de tutela, que exige para su procedencia el uso
de los mecanismos ordinarios de defensa o la justificación de la ineficacia de
los medios regulares y la configuración de un perjuicio irremediable que
permita la procedencia del amparo como un mecanismo transitorio”[34]
.
3.3. En síntesis, el derecho a la seguridad social es susceptible
de protección excepcional por medio de la acción de tutela, habida cuenta del
carácter prestacional que ostenta, cuando sean verificadas por el juez las
circunstancias especiales que justifiquen dejar de lado los mecanismos
judiciales ordinarios establecidos inicialmente para su protección.
4. Derecho a la seguridad social.
Reiteración de jurisprudencia
4.1.
Dentro del ordenamiento jurídico colombiano el derecho a la seguridad social ha
sido concebido como un servicio público de carácter obligatorio que debe ser
prestado bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en observancia a
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad[35].
Igualmente
se considera como un servicio público esencial, en lo relacionado con el
sistema de salud y con las actividades vinculadas al reconocimiento y pago de
las mesadas pensionales[36],
que busca “mitigar las consecuencias propias de la desocupación, la vejez y
la incapacidad de las personas, y que garantiza consigo mismo el ejercicio de
otros derechos fundamentales, tales como el derecho a la vida, la dignidad
humana y el mínimo vital”[37].
Desde este punto de vista prestacional, la seguridad social supone un mayor
grado de responsabilidad por parte del Estado en el diseño de las instituciones
encargadas de la prestación del servicio, así como en la asignación de recursos
para el pleno funcionamiento del sistema[38].
A
la vez, se caracteriza por ser un derecho constitucional irrenunciable[39], cuya interpretación
debe ser realizada de conformidad con los instrumentos internacionales sobre
derechos humanos ratificados por Colombia[40]. Su carácter fundamental fue en
principio desestimado por su ubicación dentro de la Carta como un derecho de
segunda generación. No obstante, ha dejado de ser reconocido como un derecho
social, en el entendido que “todos los derechos constitucionales son
fundamentales, pues se conectan de manera
directa con los valores que los Constituyentes quisieron elevar
democráticamente a la categoría de bienes especialmente protegidos por la
Constitución”[41].
Sobre
el particular ha explicado la jurisprudencia constitucional que, inicialmente,
los derechos fueron clasificados en razón a los procesos históricos que dieron
origen a los llamados derechos civiles y políticos y a los derechos
económicos, sociales y culturales. Los primeros “buscaban
principalmente proteger al individuo en su autonomía, estableciendo
obligaciones negativas o de no hacer a los Estados (no detener a una persona
arbitrariamente); por dicho carácter negativo se entendió que estos derechos
eran totalmente justiciables y exigibles, por ende, fundamentales”. En cuando a
los segundos “apuntaban a la protección de la sociedad frente a ciertas
necesidades y contingencias de la vida humana e imponían a los Estados
obligaciones positivas o de hacer (establecer la prestación del servicio de
salud para todos los habitantes), implicando estos, entre muchas otras
acciones, la asignación de partidas presupuestales para su realización,
condición que les situó como derechos prestacionales, programáticos, no
justiciables ni exigibles, en consecuencia no fundamentales”[42].
4.2.
En razón a dicha clasificación, la tesis primigenia utilizada por esta
corporación fue la de “la improcedencia general de la acción de tutela para
la protección de los derechos sociales, por no ser ellos fundamentales”[43].
Sin embargo, luego de reconocer las dificultades que implicaba dicha
categorización, fue reconocida la tesis de la conexidad en el entendido que los
derechos de segunda generación podían ser amparados a través de la acción de
tutela “cuando se lograra demostrar un nexo inescindible entre los derechos
de orden prestacional y un derecho fundamental”[44].
Más
adelante, tanto la doctrina como la jurisprudencia constitucional reconocieron
que las obligaciones positivas y negativas se encuentran en cualquier tipo de
derecho, sin importar la categoría o clasificación que ostente, razón por la
cual ahora se entiende que “el carácter fundamental de un derecho lo otorga
su consagración en la Constitución Política Colombiana, debido a que todos los
allí consignados son fruto del desarrollo de los principios y valores en que se
funda este Estado Social de Derecho, razón por la cual la distinción
que otrora se realizó hoy resulta inocua”[45].
4.3.
En ese orden de ideas, debe decirse que el carácter prestacional del derecho a
la seguridad social no lo excluye de su reconocimiento como fundamental, bajo
la idea de que cualquier derecho consagrado en la Carta Política, sin
distinción, ostenta esa calidad. Como componente de este derecho la
Sala hará mención a la pensión de vejez, como una de las formas a través de las
cuales que busca proteger a quienes, con ocasión de la disminución de producción
laboral, se encuentran imposibilitados para obtener por su cuenta los medios
necesarios para su subsistencia en condiciones dignas; específicamente,
recordará la jurisprudencia referente al régimen de transición establecido en
la Ley 100 de 1993.
5. La pensión de vejez en el
Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993
5.1. Según lo preceptuado en el
artículo 48 de la Constitución Política, el derecho a la Seguridad Social tiene
una doble connotación; de un lado es un servicio público obligatorio, y de otro
es un derecho irrenunciable al que pueden acceder todos los habitantes del
territorio nacional.[46]
5.2. En desarrollo del
mencionado artículo, el legislador diseñó el Sistema Integral de Seguridad
Social, el cual se materializó en la expedición de la Ley 100 de 1993; dicho cuerpo normativo
derogó los regímenes pensionales existentes para ese momento, y los integró en
uno sólo de carácter general. Este quedó compuesto por (i) los
regímenes generales de pensiones (régimen de prima media con prestación
definida administrada por el ISS y el régimen de ahorro individual con solidaridad
regentado por las administradoras de fondos de pensiones privadas), (ii) salud
y riesgos profesionales y (iii) servicios complementarios.
5.3. En lo que respecta al régimen de prima
media con prestación definida, el artículo 31 de la Ley 100 de 1993 estableció
las diferentes prestaciones a las que pueden acceder sus afiliados y entre
ellas se establecieron diferentes tipos de pensión de naturaleza legal: (i) de
invalidez; (ii) de vejez; y (iii) de sobrevivientes. Así mismo, se estableció
que los “aportes de los afiliados y sus rendimientos forman un fondo común
de naturaleza pública, con el cual se garantiza el pago de las prestaciones
causadas, el cubrimiento de los gastos de administración y la adopción de
reservas legales.” La administración de este régimen se encuentra
actualmente en manos del Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones.
5.4. De esta manera, el derecho a la
pensión de vejez aparece como parte integral del derecho a la seguridad social
y tiene como fin proteger a las personas que debido a su edad, encuentran
mermada su capacidad laboral, lo que les dificulta o impide obtener los
recursos económicos necesarios para disfrutar de una vida digna[47].
5.5. Por ello, el artículo 10° de la Ley
100 de 1993 establece como objeto del Sistema General de Pensiones, “garantizar
a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la
invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y
prestaciones que se determinan en la presente ley, así como propender por la
ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos
con un sistema de pensiones.”
5.6. En conclusión, la ley 100 de 1993
integró y unificó los regímenes pensionales que existían para la fecha de su
expedición; para ello fue necesario derogarlos y compilarlos en un solo cuerpo
normativo. Sin embargo, después de su entrada en vigencia, el 1° de abril de
1994, algunas normas reguladoras de pensiones quedaron vigentes, tales como el
Decreto 546 de 1971, la Ley 33 de 1985, la Ley 71 de 1988 y el Decreto 758 de
1990, entre otras, sólo para aquellas personas que conforme a lo establecido en
el artículo 36 de la referida ley, fueran beneficiarios del régimen de
transición.
6. El régimen de transición previsto en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993
6.1. Como se anotó anteriormente, la Ley
100 de 1993 derogó los regímenes pensionales que existían previamente a su
expedición y los compiló en el Sistema General de Pensiones. No obstante, ante
la necesidad de salvaguardar las expectativas legítimas de quienes no habían
consolidado su derecho a una pensión, pero que se encontraban próximos a
cumplir con los requisitos para acceder a la misma, el legislador estableció un
régimen de transición, con el fin de protegerlos frente a una afectación
desmesurada de sus garantías prestacionales.
6.2. Al respecto, esta Corporación definió
el régimen de transición, en materia pensional, como “un mecanismo de
protección para que los cambios producidos por un tránsito legislativo no
afecten desmesuradamente a quienes, si bien no han adquirido el derecho a la
pensión, por no haber cumplido los requisitos para ello, tienen una expectativa
legítima de adquirir ese derecho, por estar próximos a cumplir los requisitos
para pensionarse, en el momento del tránsito legislativo.” [48]
6.3. La Ley 100 de 1993, consagró en su
artículo 36, las condiciones para acceder a la transición pensional. Según esta
preceptiva, la edad para consolidar el derecho a la pensión de vejez, el tiempo
de servicio o el número de semanas cotizadas para el efecto y el monto de la
misma, serán las establecidas en el régimen anterior al cual se encontraban
afiliadas las personas que al momento de entrada en vigencia del Sistema
General de Pensiones (1° de abril de 1994), tuvieran la edad de treinta y cinco
(35) años en el caso de las mujeres; o cuarenta años (40) o más en el caso de
los hombres; o que, indistintamente, tuvieren quince (15) o más años de
servicios.
Al respecto la disposición en comento dispuso:
“ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez,
continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para
los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos
años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez,
el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la
pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el
Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o
cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de
servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se
encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas
personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones
contenidas en la presente Ley.
El ingreso base para liquidar la pensión de
vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de
diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el
tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si
este fuere Superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice
de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…)”
6.4. Cabe señalar que esta Corporación en
sentencia SU-130 de 2013 indicó que no es menester cumplir con los dos
requisitos exigidos por la ley 100 de 1993 para ser beneficiario del régimen de
transición, basta con que se cumpla con la edad, en el caso de la mujeres 35
años o más y en de los hombres 40 o más o tener 15 años cotizados al sistema.
Al respecto sostuvo:
“Conforme con lo anterior, para ser beneficiario o sujeto del régimen de
transición pensional y así quedar exento de la aplicación de la Ley 100/93 en
lo referente a la edad, el tiempo y el monto de la pensión de vejez, no se
requiere cumplir paralelamente el requisito de edad y el de tiempo de servicios
cotizados, sino tan solo uno de ellos, pues la redacción disyuntiva de la
norma así lo sugiere. Cabe precisar que la excepción a dicha regla se refiere
al sector público en el nivel territorial, respecto del cual la entrada en
vigencia del SGP es la que haya determinado el respectivo ente territorial
(L.100, art. 151).” (Subrayado fuera del texto original)
6.5. De esta manera, los requisitos que los
beneficiarios del régimen de transición deben cumplir para que se cause su
derecho a la pensión, en lo que respecta a la edad y al tiempo de servicio,
deben ser los consagrados en la legislación previa a la entrada en vigencia de
la Ley 100 de 1993, al cual se encontraban afiliados, según cada caso
particular. Esta garantía es extensible sólo a quienes se encuentran adscritos
al régimen de prima media con prestación definida, en tanto la normativa
pensional anterior a la ley de seguridad social era similar a éste; por tanto,
no es aplicable a las administradoras de fondos de pensiones que manejan el
ahorro individual con solidaridad, toda vez que antes de la Ley 100 de 1993 no
existían sistemas pensionales estructurados sobre la posibilidad de que los
cotizantes acumularan un ahorro de capital, que permitiera la consolidación del
derecho a la pensión.
7. Régimen
pensional vigente antes de la expedición de la Ley 100 de 1993 para los
afiliados al Instituto de Seguros Sociales.
7.1.
Uno de los regímenes existentes antes de la entrada en vigencia de la Ley 100
de 1993 era el estipulado en el Acuerdo 049 del 1° de febrero de 1990, “por
el cual se expide el Reglamento General del Seguro Social Obligatorio de Invalidez,
Vejez y Muerte”, emanado del Consejo Nacional de Seguros Sociales
Obligatorios y aprobado por el Decreto Reglamentario 758 del mismo año, cuyo
artículo 12 dispuso lo siguiente:
“ARTÍCULO
12. REQUISITOS DE LA PENSION POR VEJEZ. Tendrán derecho a la pensión de vejez
las personas que reúnan los siguientes requisitos:
a)
Sesenta (60) o más años de edad si se es varón o cincuenta y cinco (55) o más años
de edad, si se es mujer y,
b)
Un mínimo de quinientas (500) semanas de cotización pagadas durante los últimos
veinte (20) años anteriores al cumplimiento de las edades mínimas, o haber
acreditado un número de mil (1.000) semanas de cotización sufragadas en
cualquier tiempo.”
7.2.
En consecuencia, las personas que ahora se encuentran afiliadas al régimen de
prima media con prestación definida, que son beneficiarios del régimen de
transición y cuyas cotizaciones fueron efectuadas únicamente a dicho instituto,
tienen derecho a que, para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez, la
misma sea estudiada, respecto a la edad, tiempo de servicio y monto, de
conformidad con los requisitos fijados en el Acuerdo 049 de 1990[49].
7.3.
No obstante, como algunas personas no contaban con ese número de semanas de
cotización al Seguro Social, con el fin de obtener el total requerido en la
norma solicitaban que les fuera sumado el tiempo laborado en entidades públicas
cotizado en las cajas o fondos de previsión. De esa manera, surgió el debate de
si era posible acumular semanas de cotización en entidades públicas y privadas,
el cual ha sido decantado por la jurisprudencia constitucional bajo el análisis
de dos interpretaciones que nacen de la aplicación de la norma:
7.3.1.
Una de ellas es la sostenida por el Instituto de Seguros Sociales, según la
cual los beneficiarios del régimen de transición deben haber cotizado todo el
tiempo de servicios exigido por la ley exclusivamente a esa entidad, sin que
sea posible acumular las semanas aportadas a otros fondos o cajas de previsión
social, públicas o privadas. La razón se encuentra fundamentada en los
siguientes argumentos:
(i)      El Acuerdo 049
de 1990 “fue expedido por el Consejo Nacional de Seguros Sociales
Obligatorios, para regulación exclusiva de las prestaciones reconocidas por ese
Instituto”;
(ii)   En el referido
Acuerdo no se contempla la posibilidad de acumular semanas cotizadas a otras
entidades, “pues para ello existían otros regímenes, como la Ley 71 de 1988,
que estableció la pensión por aportes (exigiendo para ello 20 años de aportes y
las edades de 55 o 60 años, según se ha indicado en razón al sexo)”; y
(iii)  El requisito contenido en el
literal “b” del artículo 12 del acuerdo, esto es, 500 semanas cotizadas en los
últimos 20 años anteriores al cumplimiento de la edad para pensionarse, “fue
en su momento un tipo de transición, para que los empleadores privados
afiliaran a sus trabajadores más antiguos, a quienes no se había concedido
pensión, a fin de que cotizaran en el ISS, por lo menos 10 años, y se les fuera
concedida una pensión de jubilación”[50].
En
virtud de esta interpretación, el interesado en la acumulación de tiempos de
servicio tanto del sector público como del privado, perdería los beneficios del
régimen de transición en tanto para ello debería acogerse en su integridad a lo
dispuesto en la Ley 100 de 1993, normatividad que sí permite ese tipo de
acumulación.
7.3.2. Por
otro lado, una segunda interpretación sobre la aplicación del mencionado
artículo 12 sugiere lo siguiente[51]:
(i)      Del tenor
literal de la norma no se desprende que el número de semanas de cotización
requeridas lo sean las aportadas exclusivamente al ISS;
(ii)   El régimen de
transición se circunscribe a tres ítems -edad, tiempo de servicios o número de
semanas cotizadas, y monto de la pensión-, dentro de los cuales no se
encuentran las reglas para el cómputo de las semanas cotizadas, lo cual sugiere
que deben ser aplicadas las del sistema general de pensiones.
7.4.
Bajo esta interpretación, para obtener la pensión de vejez en virtud del
artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990, es posible acumular tiempos de servicios
tanto del sector público cotizados a cajas o fondos de previsión social, como
del sector privado cotizados al Instituto de Seguros Sociales. Esto, por cuanto
dicha disposición no exige que las cotizaciones hayan sido efectuadas
exclusivamente al seguro social y porque la aplicación del régimen de
transición solamente se limita a los tres ítems previamente señalados, donde no
se encuentra aquel referente al cómputo de las semanas, requisito que debe ser
determinado según lo dispuesto en la Ley 100 de 1993.
7.5.
Ahora bien, teniendo en cuenta que ambas interpretaciones eran razonables y
concurrentes, esta corporación decidió acoger la segunda de ellas apoyada en el
principio de favorabilidad en materia laboral, en virtud del cual, de
acuerdo con los artículos 53 de la Carta y 21 del Código Sustantivo del
Trabajo, en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes
formales del derecho el operador jurídico, judicial o administrativo, debe
optar por la situación que resulte más favorable al trabajador[52].
Como ejemplo, la sentencia T-334 de 2011 señaló lo siguiente:
“El
principio opera (i) cuando existe controversia respecto de la aplicación de dos
normas; y también, (ii) cuando existen escenarios en los cuales una norma
admite diversas interpretaciones. (…) Profundizando en el último escenario
propuesto, cuando una norma admite varias interpretaciones, ha dicho esta
corporación que para la aplicación de la favorabilidad, deben presentarse,
además, dos elementos, a saber: (i) la duda seria y objetiva ante la necesidad
de elegir entre dos o más interpretaciones, ello, en función de la
razonalibidad argumentativa y solidez jurídica que una u otra interpretación
tengan; y, (ii) la efectiva concurrencia de las interpretaciones en juego para
el caso concreto, es decir, deben ser aplicables a los supuestos fácticos concretos
de las disposiciones normativas en conflicto” [53].
7.6.
Específicamente, sobre el régimen contenido en el Acuerdo 049 de 1990, la
aplicación de este principio implica que la entidad o autoridad responsable
deberá acumular los tiempos cotizados a entidades públicas para contabilizar
las semanas requeridas, atendiendo dos razones: (i) la falta de aplicación de
las normas previstas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 harían nugatorios
los beneficios que se derivan del régimen de transición y, en consecuencia, del
régimen anterior al cual se encuentra afiliado el peticionario; y (ii) el
artículo 12 del mencionado acuerdo no exige que las cotizaciones se hayan
efectuado de manera exclusiva al Instituto de Seguros Sociales[54].
7.7.
Son numerosos los casos que ha conocido este Tribunal, en los cuales ha
contemplado esta última interpretación, según la cual, en aplicación al
principio de favorabilidad en materia laboral para el reconocimiento de la
pensión de vejez bajo el régimen del Acuerdo 049 de 1990, es posible acumular
las semanas de cotización en entidades públicas, con los aportes realizados al
Instituto de Seguros Sociales. La Sala considera necesario hacer mención a
algunos de ellos:
7.7.1.
En la Sentencia T-090 de 2009, la Corte conoció de un caso donde el
Instituto de Seguros Sociales le negó la pensión de vejez a una persona que,
sumado el tiempo laborado a entidades del Estado y el cotizado al ISS,
acreditaba un total de 1007 semanas. Lo anterior, por cuanto no le
alcanzaban para acceder a la prestación en virtud de lo consagrado en el
artículo 9 de la Ley 797 de 2003 –única normatividad que, a su juicio, admite
realizar dicha acumulación- que, para ese momento, exigía un total de 1075
semanas.
En
aquella oportunidad la Sala Octava de Revisión centró el análisis en determinar
si era posible acumular tiempo laborado en entidades estatales, en virtud del
cual no se efectuó cotización alguna y aportes al ISS derivados de una relación
laboral con un empleador particular, con el fin de obtener el número de semanas
necesarias para el reconocimiento de la pensión de vejez, cuando se es
beneficiario del régimen de transición.
La
Corte hizo referencia a las dos interpretaciones que surgen de la aplicación
del Acuerdo 049 de 1990 y consideró que la primera de ellas perjudicaba al
peticionario porque implicaba la pérdida de los beneficios del régimen de
transición, ya que debía regirse de forma integral por la Ley 100 de 1993. En
cambio, al aplicar la interpretación más favorable, se tenía que el accionante
cumplía con los requisitos descritos en el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990, “ya que (i) cuenta con 62 años
de edad y (ii) según la resolución 000133 del 19 de febrero de 2008, emanada
del ISS, ‘sumando el tiempo
laborado a entidades del Estado y el cotizado al ISS, el recurrente acredita un
total de 7050 días que equivalen a 1007 semanas’”[55].
En
ese fallo, la Corte advirtió que “la aplicación del principio constitucional
de favorabilidad en la interpretación de las normas relativas a los requisitos
para adquirir la pensión es obligatoria para las entidades del sistema de
seguridad social, sean públicas o privadas, y para las autoridades judiciales,
de forma tal que su omisión configura una vía de hecho que viola los derechos
fundamentales al debido proceso y a la seguridad social”.
Con
base en ello, concedió el amparo y ordenó a la entidad accionada expedir un
nuevo acto administrativo dando aplicación al principio de favorabilidad en la
interpretación de las normas laborales.
7.7.2. En
la Sentencia T-398 de 2009 esta corporación estudió un caso similar,
donde una ciudadana solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez,
la cual fue negada por el Instituto de Seguros Sociales bajo el argumento de
que, si bien reunía un total de 1001 semanas de cotización al Seguro
Social y a diferentes entidades de previsión del sector público, no acreditaba
las 1050 semanas que para la fecha exigía la Ley 797 de 2003. La entidad
efectuó el estudio a la luz del Acuerdo 049 de 1990 y determinó que tampoco
acreditaba lo allí exigido, porque no cumplía con el requisito de tiempo con
exclusividad al ISS.
A
juicio de la Corte la justificación de la entidad accionada no era de recibo,
toda vez que “el artículo 12 del Decreto 758 de 1990 en ninguno de sus
apartes exige que las cotizaciones se efectúen de manera exclusiva al
fondo del Instituto de Seguros Sociales. Por lo que dicha resolución
incurre en un error al interpretar una norma de manera distinta a lo que
realmente establecido por ella”. (Subrayado original).
Así,
al revisar las pruebas allegadas al expediente encontró demostrado que la
accionante contaba con más de 1000 semanas cotizadas al Seguro Social y a
diferentes entidades de previsión del sector público, razón por la cual ordenó
al ISS reconocer y pagar la pensión solicitada.
7.7.3. Posteriormente,
en la Sentencia T-583 de 2010 este Tribunal ordenó revocar el acto
administrativo expedido por el Instituto de Seguros Sociales, mediante el cual
negó la pensión de vejez a una persona de 74 años, que en toda su vida laboral
cotizó un total de 1032 semanas al ISS y a diferentes entidades
estatales, aduciendo que no acreditaba las 1050 semanas que para la fecha
exigía la Ley 797 de 2003. Adicionalmente, dicha entidad señaló que el Acuerdo
049 de 1990 solo era aplicable a asegurados que durante toda la vida laboral
hubieran cotizado a ese Instituto.
A
juicio de la Corte el ISS decidió aplicar el régimen más gravoso para el actor
e incurrió en un error interpretativo, en tanto el artículo 12 de dicho acuerdo
en ninguno de sus apartes exige que las cotizaciones se efectúen de manera
exclusiva y permanente al fondo de esa entidad. Por lo anterior,    ordenó a la
accionada expedir un nuevo acto administrativo dando aplicación a las consideraciones
previstas en dicho fallo.
7.7.4. En
la Sentencia T-760 de 2010 esta Corporación ordenó al Instituto de
Seguros Sociales reconocer y pagar la pensión de vejez de una persona de 75
años de edad a quien le fue negada dicha prestación por considerar que las 1074
semanas que habían sido cotizadas tanto al sector público como al ISS, no
le alcanzaban para completar el número exigido en el sistema general de
pensiones. Además, esa entidad concluyó que la situación del peticionario no se
acomodaba a ninguno de los regímenes anteriores a la expedición de la Ley 100
de 1993, y especialmente respecto del Acuerdo 049 de 1990, aseveró que el mismo
no permitía sumar tiempos públicos con las semanas cotizadas al ISS. Para dar
solución al caso concreto la Corte explicó:
“Como
ya se mencionó, reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
sostenido que las personas cotizan y por consiguiente, cumplen los requisitos
ante el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y no ante las
entidades específicas que lo componen.
Justamente
en aplicación de esta tesis, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido
expresamente que (i) ‘el artículo 12 del Decreto 758 de 1990 en
ninguno de sus apartes exige que las cotizaciones se efectúen de manera exclusiva
al  fondo del Instituto de Seguros Sociales’ por lo que se incurre en
un error al interpretar esta norma de manera distinta a lo que realmente se
encuentra establecido en ella y (ii) en virtud del principio hermenéutico de
interpretación más favorable a los intereses del trabajador, es posible
computar las semanas que cotizó una persona en el sector público antes de
entrar en vigencia la ley 100 de 1993 con las que cotizó como empleado del
sector privado en cualquier tiempo”.
7.7.5. Similar
argumentación fue utilizada en la Sentencia T-334 de 2011, cuando la
Corte examinó el caso de una señora que cotizó un total de 1000 semanas
en el sector público y en el privado, y a pesar de ello el ISS negó el
reconocimiento de la pensión de vejez aduciendo que no acreditaba las 1100
semanas que para la fecha exigía la Ley 797 de 2003. La entidad señaló que si
bien la peticionaria era beneficiaria del régimen de transición y le era
aplicable el Acuerdo 049 de 1990, sus cotizaciones no se hicieron exclusivamente
al Seguro Social, por lo que tampoco cumplía con los requisitos allí establecidos.
Para esta Corporación:
“Teniendo
en cuenta que el cómputo de semanas cotizadas quedó consagrado en la Ley 100,
precisamente para evitar las injusticias que durante mucho tiempo se cometieron
cuando era imposible acumular semanas laborados con diferentes empleadores, con
lo cual las posibilidades de muchos trabajadores de acceder a la pensión eran
mínimas; surge la duda seria y objetiva de si es preciso interpretar
favorablemente o no dicho artículo para que los beneficiarios de la transición
puedan computar semanas, sin perder por ello dicha prerrogativa.
Existiendo
concurrentemente esas posibilidades de interpretación, el principio
rector pro operario hace obligatorio asumir la opción favorable al
trabajador, es decir, el ISS debe computar el período referido y, a su vez,
permitir a la señora Martínez Escobar pensionarse bajo el régimen de
transición”.
(Resaltado fuera de texto).
Con
base en esas consideraciones, ordenó al ISS reconocer y pagar la pensión
solicitada.
7.7.6. En
la Sentencia T-559 de 2011 la Corte concedió el amparo solicitado por
dos personas, una con un total de 1008 semanas cotizadas en toda su vida
laboral y la otra con un total de 1010 semanas, a quienes el ISS había
negado el reconocimiento de la pensión de vejez por tratarse de cotizaciones
que no fueron realizadas exclusivamente a esa entidad. La Corte expresó:
“El
ISS asumió que para las 1000 semanas consagradas en el artículo 12 del Decreto
citado, se han de tomar ‘exclusivamente’ las cotizadas a ese Instituto,
posición que carece de fundamento normativo pues, como se está analizando, esa
norma no permite tal conclusión, evidenciándose como arbitrario tal razonamiento”.
De
esa forma, ordenó al Instituto de Seguros Sociales expedir las resoluciones
correspondientes, para efectos del reconocimiento de la pensión solicitada e
instó a la entidad para que en adelante aplicara de manera apropiada el
principio de favorabilidad en materia laboral.
7.7.7. En
jurisprudencia más reciente la Corte se pronunció sobre el caso de una señora
de 77 años que laboró 405 semanas como servidor público y cotizó 596 semanas al
Instituto de Seguros Sociales, para un total de 1001,
a quien le fue negada la pensión de vejez por no ser posible, según esa
entidad, acumular tiempos de servicio bajo el régimen contenido en el Acuerdo
049 de 1990. Así, mediante la Sentencia T-100 de 2012, consideró:
“[L]a
jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática al resaltar que esta
interpretación de la normativa es errónea y atenta contra los derechos
fundamentales de los beneficiarios del régimen de transición.
Esto
por cuanto: (i) al exigir que para acceder a la pensión de vejez de acuerdo con
el Decreto 758 de 1990 las cotizaciones se hayan realizado de manera exclusiva al
Seguro Social, se está requiriendo el cumplimiento de un elemento que la
norma no consagra; (ii) los requisitos para acceder a los beneficios
Sistema General de Seguridad Social se acreditan es ante el sistema mismo y no
ante las entidades que lo conforman; y (iii) el artículo 36 de la Ley 100
de 1993 limitó el régimen de transición a solo tres ítems (edad, tiempo y
monto) y estableció que ‘[l]as demás condiciones y requisitos
aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por
las disposiciones contenidas en la presente Ley’, por lo que haciendo una
lectura integral de la Ley 100 de 1993 -especialmente del literal f) del
artículo 13, el parágrafo 1º del artículo 33 y el parágrafo del artículo 36 de
la misma-, los tiempos deben acumularse para efectos de la contabilización del
número de semanas de cotización requeridas”. (Resaltado fuera de texto).
A
la luz de esa interpretación, ordenó al ISS iniciar todos los trámites
correspondientes para que le fuera reconocida la pensión de vejez a la
accionante.
7.7.8. A
la misma conclusión se llegó en la Sentencia T-360 de 2012, al conceder
el reconocimiento de la pensión de vejez de una persona que cotizó un total de 1012
semanas por tiempos de servicio prestados a Edatel ESP y a distintos
empleadores privados, porque no acreditaba el número exigido en la Ley 797 de
2003, que para ese momento era de 1175 semanas. Además, la entidad consideró
que tampoco cumplía los requisitos contenidos en el Acuerdo 049 de 1990, porque
el mismo solo era aplicable cuando las cotizaciones fuesen realizadas de manera
exclusiva al ISS. En esta oportunidad la Corte manifestó:
“[E]l
Tribunal Constitucional ha advertido que las personas que cumplan con las
reglas de la transición podrán acceder a la pensión de vejez con los requisitos
de (i) edad, (ii) tiempo de servicios o  número de semanas
cotizadas y (iii) monto de la pensión de vejez establecidos
en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, y que las demás
condiciones y requisitos de pensión serán los consagrados en la Ley 100 de
1993.
De
este modo, la transición no incluye las reglas de cómputo de las semanas
cotizadas, por lo que deben ser aplicadas las del Sistema General, que se
encuentran en el parágrafo mencionado, disposición que permite expresamente la
acumulación solicitada por el actor”. (Resaltado
fuera de texto).
7.7.9. Ulteriormente,
en la Sentencia T-063 de 2013 la Corte concedió el amparo solicitado a
un ciudadano de 73 años a quien el ISS le negó la pensión de vejez por no
reunir los requisitos exigidos bajo los diferentes regímenes que se encontraban
vigentes antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. En aquella
ocasión el accionante pretendía la acumulación de las semanas cotizadas a ese
Instituto con aquellas correspondientes a la prestación del servicio militar
obligatorio, con lo cual completaría un total de 1092 para obtener la
prestación en virtud del Acuerdo 049 de 1990.
A
juicio de esta Corporación el tiempo de prestación del servicio militar
obligatorio debe ser contabilizado como tiempo de servicio válido en el trámite
de la pensión de vejez, ya sea en virtud de la Ley 100 de 1993 o en otros
regímenes especiales, como sucede con el mencionado acuerdo. Con base en ello,
señaló:
“Como se expuso en el apartado 4.7 de esta sentencia, esta
Corporación ha dicho que es una obligación del ISS acumular el tiempo de
servicio no cotizado en alguna otra entidad pública, como ocurriría con el
tiempo destinado a la prestación del servicio militar obligatorio, para efectos
de acceder al reconocimiento de una pensión de vejez en los términos previstos
en el Acuerdo 049 de 1990.
Esta obligación se fundamenta en el principio constitucional
de favorabilidad y en la aplicación del régimen de transición consagrado en el
artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Por lo demás,
como ya se dijo, es deber de la entidad que reconoce la pensión de vejez solicitar
la expedición de la correspondiente cuota parte por la prestación del servicio
militar obligatorio, con base en el salario mínimo legal mensual vigente”. (Resaltado
fuera de texto).
7.7.10. Finalmente,
esta Corporación llegó a la misma conclusión en la Sentencia T-596 de 2013,
donde conoció diferentes casos acumulados mediante los cuales los accionantes
solicitaban el reconocimiento y pago de la pensión de vejez. Entre ellos se
destaca el de un ciudadano que en toda su vida laboral cotizó 1037
semanas al ISS y al sector público, a quien la Sala Quinta de Descongestión
Laboral del Tribunal Superior de Medellín le negó dicha prestación por no
cumplir con los requisitos fijados en el Acuerdo 049 de 1990, en tanto solo
contaba con 604 semanas cotizadas al ISS de las cuales 216 correspondían a los
20 años anteriores al cumplimiento de la edad requerida. A juicio de la Corte:
“[L]a
omisión de la Sala Quinta de Descongestión Laboral del Tribunal Superior de
Medellín respecto del cálculo de semanas cotizadas en el caso del actor,
configura un defecto sustantivo en la segunda circunstancia planteada por la
jurisprudencia para su configuración, esto es, cuando a pesar del amplio margen
interpretativo de que gozan las autoridades judiciales, la aplicación es
inaceptable por tratarse de una interpretación contra legem o  ser
irrazonable o desproporcionada para los intereses legítimos de una de las
partes. Ello es así, por cuanto, como ya se indicó, el artículo 12
del Decreto 758 de 1990 no exige que las cotizaciones se hayan efectuado de
manera exclusiva a ese Instituto”.
Con
base en esas consideraciones, revocó la sentencia del Tribunal y ordenó
proferir una nueva providencia conforme lo dispuesto en esa decisión.
7.8.
De la línea jurisprudencial expuesta se deriva que la postura de la Corte
Constitucional ha sido pacífica, uniforme y reiterada en lo que se refiere a la
posibilidad de acumular tiempos de servicio cotizado a cajas o fondos de
previsión social o que en todo caso fueron laborados en el sector público y
debieron ser cotizados, con las semanas aportadas al Instituto de Seguros
Sociales, para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez.
7.9.
Como pudo observarse, en cada una de las providencias reseñadas, en aplicación
del principio de favorabilidad en la interpretación y aplicación de las normas
en materia laboral, resulta más beneficioso para los trabajadores asumir tal
postura. Además, de aceptar una interpretación contraria, la misma iría en
contravía de los postulados constitucionales y jurisprudenciales, si se tiene
en cuenta que la mentada norma en ninguno de sus apartes menciona la
imposibilidad de realizar tal acumulación.
7.10.
La Sala considera que si bien ambas posturas son plausibles, la primera de
ellas podría resultar más restrictiva para el goce efectivo del derecho
fundamental a la seguridad social.
Una
vez aceptado por esta Corporación que en aplicación del principio de
favorabilidad en materia laboral es posible realizar la acumulación de tiempos
ya mencionada bajo el régimen del Acuerdo 049 de 1990, resulta más garantista
acoger la misma interpretación en aquellos casos donde el peticionario cumple
con el otro de los supuestos posibles contenidos en una misma norma para
acceder a la pensión de vejez. En ese sentido, la segunda posición es la que
mejor se ajusta al principio de favorabilidad contenido en los artículos 53 de
la Carta Política y 21 del Código Sustantivo del Trabajo, y al principio pro
homine derivado de los artículos 1° y 2° de la Constitución[56].
7.11.
Por otro lado, permitir la acumulación de tiempos tanto del sector público como
del privado en los eventos en que se acrediten 500 semanas de cotización dentro
de los 20 años anteriores al cumplimiento de la edad, maximiza el goce efectivo
del derecho fundamental a la seguridad social de un grupo poblacional
vulnerable que ha visto disminuida su capacidad laboral para obtener los
recursos necesarios que le permitan tener una subsistencia en condiciones
dignas.
7.12.
La Corte Constitucional en el asunto del que ahora se ocupa la Sala, se
concluye que la interpretación que más se acompasa con los principios de
favorabilidad y pro homine, es la que, en aplicación del Acuerdo 049 de
1990, permite acumular los tiempos cotizados a entidades públicas y a
empleadores privados, para que aquellas personas que acrediten 500 semanas de
cotización dentro de los 20 años anteriores al cumplimiento de la edad, accedan
a la pensión de vejez.
8. Caso concreto
8.1.
En el presente asunto, el señor Juan Manuel Daza Calderón promovió acción
de tutela contra Colpensiones debido a que esta entidad negó el reconocimiento
de su pensión, a pesar de que, en su criterio, reúne los requisitos de edad y
tiempo de cotización establecidos en el régimen de transición, así como en las
normas que le resultan aplicables.
8.2. Refiere el
accionante, que en varias oportunidades solicitó al
Instituto de Seguro Social –ISS-, hoy Colpensiones el reconocimiento y pago de
la pensión de vejez pero la misma ha sido negada mediante las resoluciones
V.P.B. 981 de 8 de enero de 2016, 0265 de 2 de marzo de 2009, 4512 de 16 de
marzo de 2008 y la 2649 de 22 de marzo de 2007 porque no reúne el tiempo mínimo
de semanas cotizadas exigidos en la Ley.
8.3. Afirma
que los actos administrativos mencionados desconocen los derechos a la vida,
salud, igualdad, debido proceso, seguridad social y mínimo vital, porque no aplicaron el principio de favorabilidad a pesar
de ser beneficiario del régimen de transición, ya que nació el 8 de junio de
1943 y se desempeñó como servidor público en el Inurbe y en el Ministerio de
Educación durante 15 años, 7 meses y 9 días. Además, cotizó 198 semanas a
Colpensiones en forma independiente, completando para diciembre de 2006 aproximadamente
1.000 semanas. Sin embargo, la entidad ha negado la pensión con fundamento en el
artículo 9º de la Ley 797 de 2003, norma que, en su concepto, no le es
favorable.
8.4. Por su
parte, Colpensiones en las resoluciones que resolvieron la solicitud pensional[57],
sostiene que el actor no cumple con los requisitos de la Ley 100 de 1993,
modificada por la Ley 797 de 2003 para acceder al derecho ya que no cuenta con
1.300 semanas cotizadas durante su vida laboral.
8.5. Ahora bien, los jueces de instancia
consideraron improcedente la acción de tutela, toda vez que no se acreditaron
circunstancias que justifiquen la inactividad del accionante durante 9 años, y
por ende, adujeron que no se acredita el requisito de la inmediatez. Aunado a
lo anterior, consideraron que tampoco se cumplió con la subsidiariedad de la
solicitud de protección constitucional, como quiera que el actor cuenta con
otros mecanismos ordinarios para hacer efectivo su derecho, los cuales no
fueron surtidos según las pruebas que obran en el expediente. Finalmente,
advirtieron que el reclamante no logró demostrar un perjuicio irremediable que
ameritara la intervención del juez constitucional.
En
tal contexto, es necesario reiterar que la jurisprudencia constitucional ha
indicado que en aras de garantizar la eficacia y prevalencia de los derechos
fundamentales, la solicitud de amparo será procedente aun habiendo trascurrido
un extenso lapso de tiempo entre la situación que dio origen a la transgresión
alegada y la presentación de la acción, siempre que analizadas las condiciones específicas
del caso concreto, el fallador advierta la presencia de una o varias de las
siguientes circunstancias:[58]
“(1) La
existencia de razones que justifiquen la inactividad del actor en la interposición
de la acción.
(2) La
permanencia en el tiempo de la vulneración o amenaza de los derechos
fundamentales del accionante, esto es, que como consecuencia de la afectación
de sus derechos, su situación desfavorable continúa y es actual.
(3) La carga de
la interposición de la acción de tutela resulta desproporcionada, dada la
situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante; por
ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad,
incapacidad física, entre otros.”[59]
Este
Tribunal encuentra que las decisiones de instancia evaluaron exclusivamente el
primer ítem, es decir la existencia de una justa causa acerca de la inactividad
del actor; pretermitiendo la valoración de los criterios restantes, que para el
caso tienen especial relevancia, por un lado, que la vulneración sea permanente
en el tiempo y, por ende la situación es continua y actual; y de otra parte, la
especial protección constitucional que gozan algunos sujetos por sus
condiciones específicas.
8.6.
En relación con el segundo requerimiento en cita, se tiene que la petición de
amparo versa sobre el reconocimiento de la pensión de vejez del actor, que a pesar
de haber sido solicitada el 4 de diciembre de 2006[60] y resuelta
desfavorablemente en varias oportunidades, extiende sus efectos hasta el día de
hoy, debido a que ese derecho perdura a través del tiempo, puesto que
constituye la contraprestación que recibe el trabajador en uso de buen retiro,
para asegurar su manutención, subsistencia y satisfacción de sus necesidades[61].
Puntualmente, la Corte ha definido la pensión de vejez como: “un salario
diferido del trabajador, fruto de su ahorro forzoso durante toda una vida de
trabajo -20 años-, el pago de una pensión no es una dádiva súbita de la Nación,
sino el simple reintegro que del ahorro constante durante largos años, es
debido al trabajador”[62].
Entonces,
el espacio de tiempo no debió analizarse tomando como referencia la petición
del accionante presentada en 2006, sino en atención a la finalidad pretendida
que está circunscrita a un derecho que trasciende en el tiempo, en razón a que
supone prestaciones periódicas. En tal sentido, no se puede afirmar que la
vulneración de los derechos del señor Daza Calderón acaeció en 2007 (año en el
que la entidad expidió la Resolución 2649 mediante la cual negó la prestación
pensional) y hasta allí perduraron sus efectos; por el contrario, la falta de
reconocimiento y pago de su pensión de vejez continúa conculcando sus derechos
fundamentales, con el agravante que ante el paso de los años, el demandante se
hace más frágil y vulnerable.
En
ese escenario adquiere un papel preponderante el principio de la inmediatez,
que más que un tiempo razonable para incoar la acción, debe interpretarse en el
sentido de que la intervención del juez constitucional sea actual y oportuna
para conjurar la trasgresión que sufre el peticionario.
8.7.
En torno al tercer requisito, se evidencia que el accionante tiene 73 años[63],
quien padece varios trastornos de salud, condición que lo hace sujeto de
especial protección constitucional, dado que con el paso del tiempo se
acrecienta su fragilidad y vulnerabilidad, haciendo razonable la intervención
del juez de tutela, como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación:
“En suma, la Corte enfatiza de entrada que el artículo 46 de la
Carta, leído en conjunto con los artículos 1, 2, 13 y 47, no es una cláusula
vacía ni una afirmación retórica; es un verdadero mandato que impone a las
autoridades y a la sociedad deberes de especial diligencia, cuidado, atención y
solidaridad para con las personas que, por el transcurso del tiempo, han
accedido a la condición de sujetos de especial protección constitucional en
tanto adultos mayores, y deben afrontar las especiales necesidades y vulnerabilidades
propias de la vejez. Estos deberes acentuados se manifiestan en múltiples
ámbitos, pero entre ellos resalta el de la seguridad social, y a su interior,
el de las pensiones de jubilación o vejez.
La Corte sostiene, con el mayor énfasis, que las entidades y
autoridades con competencias en el ámbito pensional no deben perder de vista,
al momento de cumplir con sus funciones y cometidos, que los pensionados frente
a los cuales desarrollan sus gestiones son titulares de un grado pronunciado y elevado
de protección de la Constitución Política en el marco del Estado Social de
Derecho vigente en Colombia. Los pensionados de la tercera edad son así sujetos
de especial protección constitucional, lo cual incide sobre la interpretación
de todos los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, y sobre la
interpretación del alcance de sus derechos. Este será el hilo conductor
subyacente al análisis jurídico y fáctico que consta en la presente sentencia.”[64]
Al respecto, la Sala encuentra que los
jueces de instancia no se pronunciaron en relación con la protección especial
de los adultos mayores ni indagaron sobre el estado de salud del demandante, lo
que generó que el recurso de amparo fuera negado. El análisis de los requisitos
de procedibilidad de la acción se flexibiliza ante la condición de sujeto de amparo
constitucional preferente, asunto, que como se observó, no fue tenido en cuenta
en las decisiones de instancia.
Cuando se trata de sujetos de especial protección
constitucional, tal verificación supone que el análisis de los requisitos de procedencia
excepcional de la acción de tutela deba ser menos rigurosos, precisamente por
tratarse de personas cuya condición económica, física o mental hace que se
encuentren en una situación de debilidad manifiesta y en un estado superior de
vulnerabilidad.
El
fundamento constitucional de la anterior afirmación se encuentra en los
artículos 13 y 46 de la Carta, según los cuales el Estado debe procurar una
mayor protección a quienes por sus condiciones especiales requieren de mayor
atención y garantía prioritaria por parte de las autoridades y demás miembros
de la sociedad.
Acorde con lo expuesto, en
el caso sub examine se encuentran acreditados cuando menos dos de las
tres circunstancias en las que es procedente la acción de tutela a pesar de
haber sido interpuesta mucho tiempo después del acaecimiento de los hechos
generadores de la vulneración.
8.8. Adicionalmente, pese a
que existe un mecanismo alternativo para dirimir el conflicto sobre la norma
aplicable en su caso, éste no comporta un medio idóneo y eficaz para lograr un
pronunciamiento sobre sus derechos dentro de un término razonable, habida cuenta
de su avanzada edad. De este modo, exigirle que inicie un proceso ordinario,
resulta desproporcionado y violatorio de su derecho fundamental al acceso a la
seguridad social.
De conformidad con lo anterior, la
Corte considera que opera la procedencia excepcional de la acción de tutela
para el reconocimiento de la pensión del peticionario por cuanto se evidencia
que tiene 73 años y quien padece de glaucoma primario de ángulo abierto y
espondilitis anquilosante, osteoporosis, osteoartritis de rodillas y riesgo de
fractura en cuello femoral, lo cual permite deducir que el señor Daza Calderón
es sujeto de especial protección constitucional.
En ese sentido, la jurisprudencia
constitucional ha señalado que el no reconocimiento de una prestación
económica, como lo es la pensión de vejez por parte del Sistema General de
Pensiones, puede llegar a vulnerar no solo el derecho fundamental a la
seguridad social, sino que además atenta contra el derecho fundamental al
mínimo vital. En esa medida, se constata que el accionante no cuenta con un
ingreso fijo que le permita sufragar sus gastos personales, así como los de su
familia y su hogar, además de ello, su avanzada edad se convierte en un
impedimento para ser tenido en cuenta en el mercado laboral.
Por lo anterior, la Sala advierte que la falta de pago
de la pensión de vejez reclamada por el señor Daza Calderón, afecta su derecho
al mínimo vital, puesto que no cuenta con los ingresos suficientes para
subsistir dignamente.
8.9. Igualmente la Sala debe señalar que el
accionante desplegó actividades administrativas encaminadas al reconocimiento y
pago de la prestación alegada. Ejemplo de ello es que desde el año 2006, cuando
tenía 63 años de edad, solicitó el reconocimiento pensional, el cual ha sido
negado en múltiples oportunidades, tal y como puede observarse en los actos
administrativos allegados al expediente.
Así las cosas, al ser el actor una persona
de la tercera edad y al transgredirse sus derechos fundamentales como el mínimo
vital, al no contar con el pago de la pensión de vejez pretendida, esta Sala
estima que el accionante es un sujeto de especial protección constitucional.
8.10. De otro lado, el demandante ejerció
actos ante las autoridades administrativas tendientes a lograr el
reconocimiento de la prestación solicitada. Por lo cual se tiene por superado
el requisito de subsidiariedad.
8.11. Por lo anterior, se observa que la
acción de tutela interpuesta por el señor Daza Calderón se torna procedente
para la protección de los derechos fundamentales invocados.
8.12. Verificada la procedencia de la
acción de tutela, la Corte revisará el cumplimiento de los requisitos para
acceder a la pensión de vejez pretendida por el accionante.
8.13. En primer lugar, la Sala advierte que
al 1º de abril de 1994 el accionante tenía 50 años de edad. En esa medida, esta
Corporación debe recordar que la jurisprudencia constitucional ha admitido la
posibilidad de que las personas para ser beneficiarias del régimen de
transición deben cumplir con uno de los requisitos exigidos por el artículo 36
de la ley 100 de 1993[65],
bien sea la edad o el tiempo para ser beneficiario. De lo anterior, se concluye
que el actor cumple con el requisito de la edad exigido por la citada ley, por
lo cual le es aplicable el régimen de transición.
La Corte debe señalar que el régimen aplicable en el
caso del señor Daza Calderón al ser beneficiario del régimen de transición, es
el anterior a la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993, es decir el Acuerdo
049 y Decreto 758 de 1990 artículo 12, que señala:
“Requisitos de la pensión por vejez. Tendrán derecho a la pensión de vejez las
personas que reúnan los siguientes requisitos:
a) Sesenta (60) o más años de edad si se es
varón o cincuenta y cinco (55) o más años de edad, si se es mujer y,
b) Un mínimo de quinientas (500) semanas de
cotización pagadas durante los últimos veinte (20) años anteriores al
cumplimiento de las edades mínimas, o haber acreditado un número de un mil
(1.0.00) semanas de cotización, sufragadas en cualquier tiempo.”
8.14. En segundo lugar, y de conformidad
con las pruebas allegadas al expediente, el accionante cotizó en el Inurbe,
desde el 16 de septiembre de 1970 hasta el 14 de noviembre de 1983 y en el
Ministerio de Educación entre el 20 de marzo de 1987 y el 29 de agosto de 1989,
lo que equivale a 802.71 semanas. Así mismo, observa la Sala que el actor
aportó para pensión ante el ISS, hoy Colpensiones de manera interrumpida desde
el 9 de mayo de 1994 hasta el 29 de febrero de 2008, para un total de semanas
cotizadas de 197,74[66].
8.15. De lo anterior, se puede concluir que
el accionante durante toda su historia laboral cotizó un total de 1000,45
semanas. No obstante, las semanas acreditadas en el sector público, no fueron
tenidas en cuenta por el fondo de pensiones para reconocer y pagar la pensión
de vejez, bajo el argumento de que el solicitante no se encontraba afiliado al
ISS para esa época. Aduce dicha entidad que los requisitos exigidos por el
Decreto 758 de 1990 solo serán aplicables a aquellas personas que de manera exclusiva
hayan cotizado al ISS, hoy Colpensiones.
8.16.  En esa medida, la
jurisprudencia de este Tribunal de manera  pacífica, ha sostenido que es
procedente la acumulación de tiempos cotizados tanto en el sector público como
en el privado, en razón a la aplicación del principio de favorabilidad en la
interpretación y aplicación de las normas en materia laboral, lo cual resulta
más beneficioso para los trabajadores, asumir dicha posición, más si se tiene
en cuenta que la mentada norma en ninguno de sus apartes menciona la imposibilidad
de realizar tal acumulación.
8.17. Así las cosas, con base en lo
reseñado por esta Corte, el señor Juan Manuel Daza Calderón tiene derecho a que
le sean computados los tiempos cotizados tanto en el sector público como en el
privado puesto que como lo ha advertido esta Corporación de la normatividad
aplicable al caso en particular (Decreto 758 de 1990) no se desprende que sea requisito
cotizar de manera exclusiva al extinto ISS.
8.18. Por lo anterior, al ser beneficiario
del régimen de transición, la Sala debe constatar que si el demandante cumple
con los requisitos para acceder a la pensión de vejez exigidos por el Decreto
758 de 1990.
En lo que respecta a la edad, dicha norma exige 60 o
más años de edad si se es varón. La Sala observa que al momento de elevar la
solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez al ISS, es decir el 4
de diciembre de 2006, el accionante contaba con 63 años de edad. Por
consiguiente, la Corte encuentra satisfecho el primer requisito exigido por el
Acuerdo 049 y el artículo 12 del Decreto 758 de 1990.
8.19. Ahora bien, en
cuanto al tiempo dicha norma señala que para acceder a la pensión de vejez se
debe contar con “un mínimo de quinientas (500) semanas de cotización pagadas
durante los últimos veinte (20) años anteriores al cumplimiento de las edades
mínimas, o haber acreditado un número de un mil (1.000) semanas de cotización,
sufragadas en cualquier tiempo”.
8.20. En virtud de lo anterior, la Corte
observa que el señor Daza Calderón cumple con el tiempo mínimo requerido de
1.000 semanas cotizadas en cualquier tiempo. Ello por cuanto, acreditó 802.71
semanas en el sector público y 197,74 en el sector privado.
8.21. En conclusión y teniendo como base lo
establecido por la jurisprudencia constitucional respecto de la posibilidad de
acumular los tiempos cotizados tanto en el sector público como en el privado, esta
Sala de Revisión advierte que el accionante cuenta con 1000,45 semanas
cotizadas. En esa medida, el actor cumple con el número de semanas requeridas
por la mencionada norma para acceder al reconocimiento y pago de la pensión de
vejez, en virtud del principio de favorabilidad. Así las cosas, la colegiatura
señala que debió reconocer la mencionada prestación económica al accionante,
haciendo efectivos los requisitos del Acuerdo 049 y del Decreto 758 de 1990
para acceder a la pensión de vejez puesto que reunía los requisitos enunciados
en esa normativa.
De conformidad con las consideraciones expuestas, la Sala
revocará la sentencia adoptada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Valledupar, Sala Civil, Familia y Laboral de 19 de abril de 2016, que
confirmó la proferida por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Valledupar
el 25 de febrero de 2016, en tanto denegaron la
acción de tutela que formuló el señor Juan Manuel Daza Calderón. En su lugar, concederá
el amparo de los derechos fundamentales a la vida, debido proceso,
seguridad social y mínimo vital, por las razones
indicadas en esta providencia y ordenará a la Administradora Colombiana
de Pensiones – Colpensiones reconocer y pagar la
pensión de vejez de la accionante, de acuerdo con los parámetros
jurisprudenciales y legislativos aquí expuestos. Esta prestación deberá ser
reconocida de manera retroactiva, en aquellas mesadas que no se encuentren
prescritas.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE:
Primero.-
REVOCAR
por las razones expuestas en esta providencia, la sentencia
de tutela proferida el 19
de abril de 2016 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar,
Sala Civil, Familia y Laboral, la cual confirmó a su vez el fallo de 25 de
febrero de 2016 proferido por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de
Valledupar en tanto denegaron la acción de
tutela que formuló el actor contra Colpensiones. En su lugar, CONCEDER
la protección de sus derechos fundamentales a la vida, debido proceso,
seguridad social y mínimo vital.
Segundo.-
ORDENAR la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones que, en el
término de 48 horas contado a partir de la notificación de esta providencia,
expida una nueva resolución en la cual reconozca la pensión de vejez al señor
Juan Manuel Daza Calderón, de conformidad a lo expuesto en esta providencia. En
esa medida, deberá pagar al accionante las mesadas pensionales no prescritas.
Tercero.- LÍBRESE
por
Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto ley
2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] 25 de febrero de 2016.
[2] 19 de abril de 2016.
[3] Folio 45, cuaderno 1.
[4] Folios 57 a 62, cuaderno 1.
[5] Folios 65 y 66, cuaderno 1.
[6] Folio 40, cuaderno 1.
[7] Folios 41 y 42, cuaderno 1.
[8] Folios 38-39, cuaderno 1.
[9] Folios 18 a 42, cuaderno 1.
[10] Folio 14, cuaderno 1.
[11] Folio 10, cuaderno 1.
[12] Folio 8, cuaderno 1.
[13] Folio 7, cuaderno 1.
[14] Folios 17-19, cuaderno principal.
[15]
Folios 25 y 26,
cuaderno principal.
[16] Folios 36-38, cuaderno principal.
[17] Folios 39 y 45 a 54, cuaderno
principal.
[18] Folio 28, cuaderno principal.
[19] Folio 67, cuaderno
principal.
[20] Folio 57, cuaderno
principal.
[21] La base argumentativa y
jurisprudencial de este acápite se encuentra en la sentencia T-618 de 2013 y
fue reiterada en la sentencia T-181 de 2015.
[22] Constitución Política. Artículo
48, inciso 1°: “La Seguridad Social es un servicio público de carácter
obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del
Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad, en los términos que establezca la Ley.”
[23] Ley 100 de 1993. Artículo 4°,
inciso 2°: “Este servicio público es esencial en lo relacionado con el
Sistema General de Seguridad Social en Salud. Con respecto al Sistema General
de Pensiones es esencial sólo en aquellas actividades directamente vinculadas
con el reconocimiento y pago de las pensiones.”
[24] Sentencia T-201 de 2013. Cfr.
Sentencia C-623 de 2004.
[25] El inciso 2° del artículo 48 de la
Carta Política dispone que “se garantiza a todos los habitantes el derecho
irrenunciable a la Seguridad Social”. De igual forma el inciso 1° del
artículo 3 de la Ley 100 de 1993 establece que “el Estado garantiza a
todos los habitantes del territorio nacional, el derecho irrenunciable a la
seguridad social.”
[26] Sentencia T-658 de 2008. Cfr. Artículo 9° del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Artículo 9° del
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Artículo 11, numeral 1, literal
e de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación
contra la mujer; Artículo
16 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.
[27] Sentencia T-201 de 2013.
[28] Artículo 86, inciso 1°: “Toda persona tendrá acción de
tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre,
la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública”.
[29] Artículo 86, inciso 3°: “Esta
acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable.”
[30] Cfr. Sentencias T-052 de
2008, T-705 de 2012 y T-061 de 2013.
[31] Sentencia T-265 de 2012. En este
caso el accionante, de 56 años de edad, solicitó el reconocimiento de la
pensión de jubilación que había sido negada por el Instituto de Seguros
Sociales al considerar que el régimen pensional aplicable era el de la
Ley 71 de 1988, en el cual la edad para pensionarse es de 60 años. Al parecer
del actor debía aplicarse la Ley 33 de 1985, que establece una edad de
jubilación de 55 años. La Corte consideró que si bien el accionante contaba con
las acciones ordinarias laborales para obtener el derecho pensional, las mismas
resultaban inocuas para la resolución del caso concreto, puesto que la
pretensión del actor era la de pensionarse con la edad de 55 años, y por la
prolongada duración de los procesos ordinarios y suponiendo que eventualmente
se acceda a su solicitud, el afectado ya habría cumplido 60 años, edad que en
los dos regímenes le permitiría pensionarse.
[32] Sentencia T-658 de 2008.
[33] En esta oportunidad la
Corte concedió la tutela interpuesta por un ciudadano que solicitaba el
reconocimiento y pago de la pensión de vejez negada por el ISS por no cumplir,
al parecer de esta entidad, con el tiempo de cotización requerido. La
discrepancia radicó en que parte de las cotizaciones fueron realizadas a la
Caja de Previsión Social de Boyacá y no al ISS en su totalidad. La
Sala consideró que el caso adquiría relevancia constitucional dado que el actor
era una persona de avanzada edad, sin ingresos permanentes que permitieran
solventar los gastos ordinarios, le resultaba imposible obtener una nueva
vinculación laboral, no era propietario de bienes ni había acumulado riqueza
puesto que siempre se desempeñó como vigilante.
[34] Sentencia T-167 de 2011.
[35]
Constitución Política. Artículo 48, inciso 1°: “La
Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará
bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que
establezca la Ley”.
[36] Ley 100 de
1993. Artículo 4°, inciso 2°: “Este servicio público es esencial en lo
relacionado con el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Con respecto
al Sistema General de Pensiones es esencial sólo en aquellas actividades
directamente vinculadas con el reconocimiento y pago de las pensiones”.
[37]
Sentencia T-201 de 2013. Cfr. Sentencia C-623 de 2004.
[38]
Ibídem.
[39] El inciso
2° del artículo 48 de la Carta Política dispone que “se garantiza a todos
los habitantes el derecho irrenunciable a la
Seguridad Social”. De igual forma el inciso 1° del artículo 3 de la
Ley 100 de 1993 establece que “el Estado garantiza a todos los
habitantes del territorio nacional, el derecho irrenunciable a la seguridad
social”.
[40] Sentencia T-658 de 2008. Cfr. Artículo
9° del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales;
Artículo 9° del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Artículo 11,
numeral 1, literal e de la Convención sobre la
Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer; Artículo
16 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.
[41]
Sentencia T-201 de 2013.
[42]
Sentencia T-334 de 2011.
[43]
Ibídem.
[44]
Sentencia T-122 de 2010.
[45]
Sentencia T-334 de 2011.
[46] Ver Sentencias C-841 de 2003 y
T-1233 de 2008.
[47] Sentencia T-284 de 2007.
[48] Ver Sentencia C-789 de 2002.
[49] Cfr. T-566 de 2009, T-453
de 2012 y T-528 de 2012.
[50] Sentencia T-201 de 2012.
[51] Sentencias T-090 de 2009, T-398
de 2009, T-583 de 2010, T-760 de 2010, T-334 de 2011, T-559 de 2011, T-100 de
2012, T-360 de 2012, T-063 de 2013, T-593 de 2013, entre otras.
[52] Sentencias T-090 de 2009, T-334
de 2011 y T-559 de 2011.
[53] Cfr. Sentencias T-545 de 2004, T-248
de 2008, T-090 de 2009, entre otras.
[54] Entre otras, ver sentencias
T-714 de 2011, T-476 de 2013 y T-596 de 2013.
[55] Para la
Corte, “[e]sta interpretación es apoyada por una interpretación
finalista e histórica pues, como arriba se señaló, la ley 100 de 1993 buscó
crear un sistema integral de seguridad social que permitiera acumular
semanas o tiempos de trabajo laborados frente a distintos patronos, públicos o
privados, para que los(as) trabajadores(as) tuvieran posibilidades reales de
cumplir con el número de semanas necesarias para acceder a la pensión de vejez,
lo que antes se dificultaba de forma injusta por las limitaciones a la
acumulación pues aunque las personas trabajaban durante un tiempo para una
empresa privada o entidad pública si cambiaban de empleador éste tiempo no les
servía para obtener su pensión de vejez. Adicionalmente, esta interpretación
encuentra fundamento en la filosofía que inspira el derecho a la pensión de
vejez que estriba en que ‘el trabajo continuado durante largos años sea la base
para disfrutar el descanso en condiciones dignas, cuando la disminución de la
capacidad laboral es evidente’”.
[56] Respecto del principio de
interpretación pro homine, en la sentencia T-319 de 2012 se explicó: “impone
aquella interpretación de las normas jurídicas que sea más favorable al hombre
y sus derechos, esto es, la prevalencia de aquella interpretación que propenda
por el respeto de la dignidad humana y consecuentemente por la protección,
garantía y promoción de los derechos humanos. En el orden interno, este
principio se deriva de los artículos 1º y 2º Superiores, en cuanto en ellos se consagra
el respeto por la dignidad humana como fundamento del Estado social de Derecho,
y como fin esencial del Estado la garantía de los principios, derechos y
deberes consagrados en la
Constitución, así como la finalidad de las autoridades de la
República en la protección de todas las personas en su vida, honra, bienes y
demás derechos y libertades. (Sentencia T-191 de 2009)”. Cfr. Sentencias
C-1056 de 2004, C-372 de 2009 y T-284 de 2006.
[57] Folios 18 a 42, cuaderno 1.
[58] T-627 de 2007, T-331 de
2007, T-996A de 2006, T-910 de 2006, T-905 de 2006, T-851 de 2006, T-158 de
2006, y T-051 de 2006, T-760 de 2006, T-588 de 2006, T-1110 de 2005 y SU-961 de
1999, entre otras.
[59] Sentencia T-627 de 2007.
[60] Folio 40, cuaderno 1.
[61] Sentencia T-165
de 2010: “Dentro de las prestaciones contempladas en el Sistema General de
Pensiones, en el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, se
encuentra la pensión de vejez cuyo reconocimiento, según la jurisprudencia de
la Corte, se orienta a garantizar al trabajador, previa acreditación de los
requisitos de ley, el derecho a retirarse del trabajo, sin que ello implique la
pérdida de los ingresos regulares con los que suple normalmente sus necesidades
y las de su núcleo familiar, bajo el entendido de que el trabajador se halla en
una época de la vida en la que, después de haber cumplido con el deber social
del trabajo y ver menguada su fuerza laboral, requiere de una compensación por
su esfuerzo y un trato especial en razón a su avanzada edad.”
[62] Sentencia C-546 de 1992.
[63] Folio 7 del cuaderno 1.
[64] Sentencia
T-835 de 2011.
[65] Mujeres con treinta y cinco (35) o más
años de edad, a 1° de abril de 1994; Hombres con cuarenta (40) o más años de
edad, a 1° de abril de 1994 y Hombres y mujeres que, independientemente de la
edad, acrediten quince (15) años o más de servicios cotizados, a 1° de abril de
1994.
[66] Folio 57, cuaderno principal.