C-282-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-282/07
LEY DE ACOSO LABORAL-Aplicación tanto en
el sector privado como en el público
En el
contexto general de la Ley 1010 de 2006 se parte de que la prevención,
corrección y sanción de las conductas de acoso laboral se dan en el ámbito de
cualquier relación de trabajo, bien sea ésta pública o privada, verbal o
escrita. Por tanto, una conclusión contraria a partir de uno sólo de los
artículos de la ley, como lo plantean los actores a partir del artículo 9º
acusado, únicamente podría tener sustento en una referencia específica en ese
sentido o en una expresión que necesaria e inequívocamente conllevara la
imposibilidad de hacer exigible la ley en todos los ámbitos de las relaciones
laborales. Por otra parte, la Corte observa que el legislador utilizó en
diferentes apartes de la Ley 1010 de 2006 un lenguaje general y amplio (no
restrictivo ni excluyente), que en el contexto de cada artículo y de la ley,
bien puede llegar a aplicarse al sector público o privado, o tener un sentido
especial que determina su verdadero significado.
DERECHO AL TRABAJO EN CONDICIONES DIGNAS Y JUSTAS-Alcance
LEY DE ACOSO LABORAL-Expresión
“denuncia” del artículo 9º equivale a queja o petición/LEY DE ACOSO LABORAL-Actuación
regulada en el artículo 9º es de tipo administrativo y no penal
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESPECIAL-Carácter
supletivo de normas del Código Contencioso Administrativo
CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Aplicación
por ausencia de norma expresa
PRINCIPIO DE EFICACIA DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA-Alcance
DERECHO DE PETICION-Ejercicio por
persona que no sabe o no puede escribir/PETICION VERBAL-Ejercicio por
persona que no sabe o no puede escribir
El hecho de
que el legislador exija algunas formalidades en la iniciación y tramitación de
los procedimientos administrativos, no implica que la Administración quede
liberada de dar aplicación a los principios rectores de la función
administrativa, así como de garantizar la protección efectiva de los derechos
de los administrados (art. 2º C.P.), más aún cuando está en discusión la
dignidad humana y la integridad física y moral de las personas. Lo anterior
implica que, salvo que sea incompatible con el respectivo procedimiento, la
exigencia de una solicitud escrita para dar inicio a una determinada actuación
administrativa -como la que se revisa-, no impide recibir las solicitudes de
las personas que no pueden o no saben escribir, tal como se deriva de los
principios de eficacia y de efectividad del derecho, así como de la parte final
del artículo 5º del Código Contencioso Administrativo, según la cual “si quien
presenta una petición verbal afirma no saber o no poder escribir y pide
constancia de haberla presentado, el funcionario la expedirá de forma sucinta.”
LEY DE ACOSO LABORAL-Alcance de la
expresión “reglamentos de trabajo”/LEY DE ACOSO LABORAL-Aplicación a
pesar de la inexistencia de reglamento de trabajo
Es claro que la expresión “reglamentos de trabajo”, en ninguno de
los dos apartes en que es utilizada en el Artículo 9º, excluye a una parte del
sector privado o a las entidades del Estado del ámbito de aplicación de la Ley
1010 de 2006, como equívocamente lo interpretaron los demandantes. No se
desconoce que gran parte de las entidades estatales no tienen un “reglamento de
trabajo” en los términos del Código Sustantivo del Trabajo, pero como señalan
los intervinientes en el contexto del artículo 9º de la Ley 1010 de 2006 dicha
expresión tiene un sentido amplio y, por tanto, comprende también los actos que
deben expedir las entidades estatales para adoptar mecanismos preventivos y
correctivos del hostigamiento laboral. Así mismo, el hecho de que las empresas
que están obligadas a tener un  reglamento de trabajo no lo hayan adoptado, no
significa que la ley no les sea aplicable, sino que se encuentran en una
situación de incumplimiento que deriva en la presunción de tolerancia del acoso
laboral (parágrafo 2º del artículo 9º). No puede confundirse, como lo hacen los
actores, la inaplicación de la ley por sus destinatarios con la
inconstitucionalidad de la misma, pues lo primero hace referencia solamente a
un problema de eficacia de la norma, que no afecta per se su validez.
DENUNCIA DE ACOSO LABORAL-Presentación
verbal de la queja o petición por persona que no sabe o no puede escribir
La expresión
acusada no admite la interpretación dada por los demandantes, pues ella
desconoce que el legislador ha previsto la forma en que las autoridades
administrativas deben actuar para garantizar la efectividad del derecho de
petición de las personas que no manejan el lenguaje escrito. En esa medida,
contrario a lo afirmado por los accionantes, la expresión acusada, que por
regla general exige la presentación de una denuncia escrita, no impide que las
personas que no saben o no pueden escribir ejerzan su derecho de denunciar
conductas de acoso laboral, en su caso de manera verbal, ni mucho menos exonera
a las autoridades encargadas de su recepción de darles el trámite
correspondiente y de garantizar la protección de la integridad y dignidad
humana de quien se ha visto afectado por las conductas señaladas en la Ley 1010
de 2006.
SENTENCIA CONDICIONADA-No aplicación
No es
procedente la declaración de constitucionalidad condicionada que solicita el
Ministerio Público, ya que la expresión acusada no admite una interpretación
contraria a la que se ha señalado y que por tanto deba ser excluida del
ordenamiento jurídico a través de una sentencia de esa naturaleza. Como se ha
dicho, de acuerdo con los artículos 209 de la Constitución Política y 3º y 5º
del Código Contencioso Administrativo, las autoridades indicadas en el artículo
9º de la Ley 1010 de 2006 están obligadas a recibir y elevar a escrito las
denuncias verbales de las personas que no pueden o no saben escribir, con lo
que el aparte demandado no comporta restricción alguna para ellas.
Referencia: expediente
D-6494
Demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 1º (parcial),
2º (parcial) y 3º (parcial) y los parágrafos 1º (parcial), 2º y 3º del artículo
9º de la Ley 1010 de 2006 “por medio de la cual se adoptan medidas para
prevenir, corregir y sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el
marco de las relaciones de trabajo.”
Actores: Adriana Lucía Arismendy y Jonathan Carvajal Sierra.
Magistrado Ponente:
Dr. ÁLVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., dieciocho (18) de abril del año dos
mil siete (2007)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
los ciudadanos Adriana Lucía Arismendy  y Jonathan Carvajal Sierra presentaron
demanda contra los numerales 1º (parcial), 2º (parcial) y 3º (parcial) y los
parágrafos 1º (parcial), 2º y 3º del artículo 9º de la Ley 1010 de 2006 “por
medio de la cual se adoptan medidas para prevenir, corregir y sancionar el
acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo.”
Mediante auto del quince (15) de septiembre de 2006, el Magistrado
Sustanciador resolvió:
(i) Admitir la demanda en lo referente a los numerales 1º (parcial)
y 2º (parcial) y el parágrafo 1º (parcial) del artículo 9º de la Ley 1010 de
2006, a cuyo efecto dispuso correr traslado de la misma al Procurador General
de la Nación para que rindiera el concepto de rigor; así mismo, ordenó fijar en
lista la norma acusada para asegurar la intervención ciudadana y comunicar la
iniciación del proceso al señor Presidente de la República y al Presidente del
Congreso de la República, a los Ministerios del Interior y de Justicia y de la
Protección Social, así como al Departamento Administrativo de la Función
Pública, para que de estimarlo oportuno, conceptuaran sobre la
constitucionalidad de la disposición acusada. Igualmente, invitó a participar a
la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
(ii) Inadmitir la demanda respecto del numeral 3º y de los
parágrafos 2º y 3º del artículo 9º de la Ley 1010 de 2006, por considerar que
frente a estos  apartes no existían cargos específicos que permitieran
adelantar un juicio de constitucionalidad. Para subsanar tal defecto se dio un
término de tres (3) días, que transcurrió con silencio de los demandantes, en
virtud de lo cual se rechazó la demanda con relación a estos apartes, mediante
auto del 26 de septiembre de 2006.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta
clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación,
procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia, respecto de los
apartes frente a los cuales fue admitida.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial
No. 46.160 del veintitrés (23) de enero de 2006. Se
subrayan los apartes acusados, cuya demanda fue admitida.
“DIARIO OFICIAL 46.160
LEY 1010
23/01/2006
por medio de la cual se adoptan medidas para prevenir, corregir y
sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones
de trabajo.
El Congreso de
Colombia,
DECRETA:
Artículo 9°. Medidas
preventivas y correctivas del acoso
laboral.
1. Los reglamentos de
trabajo de las empresas e instituciones deberán prever mecanismos de
prevención de las conductas de acoso laboral y establecer un procedimiento
interno, confidencial, conciliatorio y efectivo para superar las que ocurran en
el lugar de trabajo. Los comités de empresa de carácter bipartito, donde
existan, podrán asumir funciones relacionados con acoso laboral en los
reglamentos de trabajo.
2. La víctima del acoso laboral
podrá poner en conocimiento del Inspector de Trabajo con competencia en el
lugar de los hechos, de los Inspectores Municipales de Policía, de los
Personeros Municipales o de la Defensoría del Pueblo, a prevención, la
ocurrencia de una situación continuada y ostensible de acoso laboral. La
denuncia deberá dirigirse por escrito en que se detallen los hechos
denunciados y al que se anexa prueba sumaria de los mismos. La autoridad que
reciba la denuncia en tales términos conminará preventivamente al empleador
para que ponga en marcha los procedimientos confidenciales referidos en el
numeral 1 de este artículo y programe actividades pedagógicas o terapias
grupales de mejoramiento de las relaciones entre quienes comparten una relación
laboral dentro de una empresa. Para adoptar esta medida se escuchará a la parte
denunciada.
3. Quien se considere víctima
de una conducta de acoso laboral bajo alguna de las modalidades descritas en el
artículo 2° de la presente ley podrá solicitar la intervención de una
institución de conciliación autorizada legalmente a fin de que amigablemente se
supere la situación de acoso laboral.
Parágrafo 1°. Los
empleadores deberán adaptar el reglamento de trabajo a los requerimientos
de la presente ley, dentro de los tres (4)[1]
meses siguientes a su promulgación, y su incumplimiento será sancionado
administrativamente por el Código Sustantivo del Trabajo. El empleador deberá
abrir un escenario para escuchar las opiniones de los trabajadores en la
adaptación de que trata este parágrafo, sin que tales opiniones sean
obligatorias y sin que eliminen el poder de subordinación laboral.
Parágrafo 2°. La omisión en la
adopción de medidas preventivas y correctivas de la situación de acoso laboral
por parte del empleador o jefes superiores de la administración, se entenderá
como tolerancia de la misma.
Parágrafo 3°. La denuncia a que
se refiere el numeral 2 de este artículo podrá acompañarse de la solicitud de
traslado a otra dependencia de la misma empresa, si existiera una opción clara
en ese sentido, y será sugerida por la autoridad competente como medida
correctiva cuando ello fuere posible.
III.
LA DEMANDA
Los demandantes solicitan a la Corte que declare
la inexequibilidad de las expresiones acusadas porque vulneran los artículos
13, 23, 25 y 29 de la Constitución Política, que establecen los derechos a la
igualdad, a la presentación de peticiones, al trabajo digno y justo y al debido
proceso, respectivamente.
Respecto del artículo 13 de la Constitución
señalan que cuando la Ley 1010 de 2006 se refiere al “reglamento de trabajo”
hace una discriminación efectiva entre las empresas que lo han adoptado en
cumplimiento de las normas laborales y las que no lo han hecho o no deben
hacerlo (tal como ocurre, especialmente, con las entidades estatales). Que, en
esa medida, “la expresión REGLAMENTO DE TRABAJO abre una brecha jurídica,
propiciada con anterioridad por las mismas leyes laborales, es así que a nuestro
parecer se debe dar aplicación de la ley para todo tipo de trabajador y el
contenido de la ley debe suscribirse NO al reglamento de trabajo, sino al
contrato mismo, de tal forma que una empresa que actualmente no posea
Reglamento de Trabajo se entenderá que surta en sus contratos así sean estos
verbales, la definición, prevención y corrección a través de la aplicación de
la misma en pro de mantener el Statu Quo laboral y garantizar los derechos
propios, demandados y protegidos constitucionalmente.”
Con relación al artículo 25 de la Constitución,
afirman que se desprotegen derechos laborales y se crea una condición indigna e
injusta de trabajo para quienes laboran en empresas o entidades que no cumplen
el deber de expedir su reglamento de trabajo o que legalmente no están
obligadas a hacerlo, tal como ocurre, especialmente, en el caso de las
entidades públicas y las fuerzas militares. Consideran que se desconoce
igualmente el debido proceso en materia de la aplicación de las normas de acoso
laboral (art.29), pues aquél sólo se aplicará en las empresas que tienen un
reglamento de trabajo.
Concluyen que “el objeto de la ley, descrito
en su artículo 1º, difícilmente llegará a cumplirse en todos los campos de las
relaciones laborales, al señalar como requisito sustancial de su cumplimiento
el Reglamento de Trabajo”, pues ello “deja sin piso de reclamación a
aquéllos trabajadores de empresas o instituciones privadas o públicas que no
tengan reglamento de trabajo”, tal como, a su juicio, ocurrirá en las Fuerzas
Militares.
Señalan luego que cuando el numeral 2º del
artículo 9º de la Ley 1010 de 2006 exige que la denuncia de acoso sea realizada
por escrito, se viola el derecho de petición (artículo 23 C.P.), pues se
desconoce que gran parte del sector laboral es analfabeta o difícilmente puede
presentar una reclamación por ese medio. Que esa exigencia vulnera también el
derecho a la igualdad frente a la posibilidad de todas las personas de
presentar peticiones, bien sea de manera verbal o escrita, “en prevalencia
del estado social, igualitario y garantizador de los mínimos legales.” Que,
“al no permitir que la denuncia se formule de manera verbal, aleja de la
posibilidad de impetrar denuncia alguna a aquellos ciudadanos que no han
aprendido a leer o escribir, marginando y empeorando su condición laboral y más
aún cuando el fin de la Ley 1010 de 2006 es proteger a aquellos que estén en
curso de alguna causal de protección de la misma norma.”
IV.    INTERVENCIONES
1.  Ministerio de la Protección Social
El Ministerio de la Protección Social interviene en el
proceso a través de apoderada judicial, quien solicita que se declare la
exequibilidad de la norma acusada.
Indica que el objeto de la Ley 1010 de 2006 es
definir, prevenir, corregir y sancionar las diversas formas de agresión,
maltrato, vejámenes, trato desconsiderado y ofensivo y en general todo ultraje
a la dignidad humana que se ejerce sobre quienes realizan sus actividades
económicas en el contexto de una relación laboral privada o pública. Que, con
dicha ley, se protegen diversos bienes jurídicos de rango constitucional, tales
como la dignidad humana, el derecho a la igualdad, la intimidad, la honra, el
trabajo en condiciones dignas y justas, la libertad y la salud mental.
Afirma que por la importancia del trabajo en el Estado
Social de Derecho, el respeto mutuo entre quienes participan de la relación
laboral aparece como un imperativo reconocido históricamente por las
legislaciones del mundo. Que, por ello, se promueve la efectividad de los principios,
derechos y deberes inherentes a las relaciones laborales, a la vez que se
afianza la ética y el respeto que debe imperar entre trabajadores, empleadores
y compañeros de trabajo. Que, además, se debe partir de la confianza legítima y
la buena fe, para elevar la conducta ética y evitar agresiones físicas,
verbales, sicológicas, etc., que afectan el trabajo y las relaciones
interpersonales de quienes participan de él.
Manifiesta que en el caso planteado por los demandantes, la
Ley 1010 de 2006 materializó el deber del Estado de fortalecer las políticas
laborales de protección al trabajador, promoviendo condiciones jurídicas y
fácticas para la reivindicación del trabajo, “en el entendido que la
libertad de empresa con criterio rentable implica a su vez una función social
en cabeza de los empleadores”, que tiene como destinatarios directos a los
trabajadores.
Indica que frente al cargo presentado contra la expresión “el
reglamento de trabajo”, es lógico que las empresas obligadas a tenerlo
estén forzadas a adaptarlos al nuevo marco normativo (art. 9), lo cual no
significa restringir el campo de aplicación de la ley, pues ésta rige todas las
relaciones de trabajo, bien sea públicas o privadas. Que, en esa medida, en el
marco del mejoramiento de las relaciones laborales, las empresas que por ley no
tienen reglamento de trabajo, también deben aplicar la Ley de Acoso Laboral.
Recuerda que no toda desigualdad constituye un trato
discriminatorio, pues si existe una justificación objetiva y razonable para el
trato diferenciado, no se vulnera la Constitución. Que, en este orden de ideas,
“para nadie es ajeno que no es lo mismo la relación obrero patronales de las
grandes empresas, en  donde entre mayor número de trabajadores, es más notoria
la impersonalidad del trato entre patronos o jefes y sus empleados o
subalternos o entre compañeros, que en empresas de pequeño número de
trabajadores donde el trato directo entre empleador y empleados o entre
compañeros, cuyas relaciones personales son más directas.” Que, en esa
medida, los apartes acusados de la ley tienen como finalidad garantizar que las
relaciones laborales se desarrollen en forma respetuosa y equitativa, en
condiciones de recíproca lealtad y colaboración.
Afirma que la ley es expresión de fines y valores legítimos
del Estado, que lo habilitan para impulsar políticas públicas fundadas en la
protección de derechos constitucionales, lo cual es un justo desarrollo del
Estado Social de Derecho.  Señala que la expresión acusada tampoco excluye a
quienes tienen contrato de trabajo verbal, “pues como ya se dijo, la misma
está de acuerdo a los artículos 1º y 2º de la Ley”, conforme a los cuales
se aplica a “quienes tengan una relación laboral privada o pública, sin que
en ninguno de sus artículos se diga que solo es aplicable a quienes tienen
contrato escrito.”
Respecto del cargo presentado contra la expresión “la
denuncia deberá dirigirse por escrito”, considera que los demandantes
confunden una petición con una denuncia, la cual debe estar revestida de
ciertas formalidades, “que si bien algunas veces no se dirige de manera
escrita, sí al hacerla queda por escrito, para darle la seriedad y formalidad
que ella requiere. Una acusación verbal puede implicar que después el quejoso
se retracte y no hay manera de probar que efectivamente la había hecho.”
2.  Departamento Administrativo de la Función
Pública.
El Departamento Administrativo de la Función Pública
interviene en el proceso a través de apoderado judicial, quien solicita que se
declare la exequibilidad de la norma acusada.
Luego de referirse a los cargos de la demanda,
cita los artículos 123 de la Constitución Política, 104 y 105 del Código
Sustantivo del Trabajo y 4º y 30 del Decreto 2127 de 1945 y señala que de tales
normas se puede concluir “que Reglamento de Trabajo es el conjunto de normas
que rigen las actividades, condiciones y relaciones entre el patrono y los
trabajadores de una empresa, es también de carácter obligatorio implementarlo y
desarrollarlo en toda empresa privada.” Que lo anterior no implica que la
ley de acoso laboral no sea aplicable a todas las empresas, con independencia
de que por cualquier circunstancia no tenga reglamento de trabajo, de forma que
por esa vía no se viola el derecho a la igualdad.
Afirma que para el caso de las entidades
públicas, la ley establece expresamente que se aplica a sus empleados y
trabajadores (arts. 1º y 6º), por lo cual “toda persona natural que se
desempeñe como trabajador o empleado vinculado a una relación laboral de
trabajo en el sector privado o como servidor público, ya sea empleado público,
trabajador oficial o servidor con régimen especial que se desempeñe en una
dependencia pública, es sujeto partícipe del acoso laboral.” Que, en ese
sentido es necesario tener en cuenta que las relaciones de trabajo entre la
Administración y sus empleados no se rige por contratos de trabajo sino por
leyes especiales, dentro de las cuales no existe la obligación de tener un
reglamento de trabajo.
Cita las Sentencias C-279 de 1996, C-221 de 1996
y T-422 de 1992 y concluye que la igualdad garantizada por la Constitución no
implica la imposibilidad de dictar normas que establezcan un trato diferenciado
entre trabajador privado y servidor público y que, en todo caso, al incluir la expresión
“reglamento de trabajo” no se genera una situación desigual “ya que el hecho
de la no existencia del reglamento de trabajo en ciertas entidades del Estado
no es obstáculo para la aplicación de las medidas para prevenir, corregir y
sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones
de trabajo, o para hacer su regulación a través de actos internos como
resoluciones, tal como se ha venido haciendo a partir de la expedición de la
Ley 1010 de 2006.” Que en ese sentido ya se pronunció el Departamento
Administrativo de la Función Pública, que en concepto 6458 de 2006 señaló que
el Consejo Superior de la Judicatura debía expedir un acto administrativo para
establecer el procedimiento interno de aplicación de las medidas preventivas y
correctivas de las conductas constitutivas de acoso laboral.
Señala que, por las mismas consideraciones,
tampoco se desconoce el artículo 25 de la Constitución, pues la Ley 1010 de
2006 es clara en cuanto a su aplicación a los empleados y trabajadores del
Estado, de forma que para ellos también existe plena garantía de sus derechos
laborales. Que, por eso mismo, no se vulnera el debido proceso (art. 29 C.P.),
ya que la Ley 1010 de 2006 establece el procedimiento para prevenir y corregir
las conductas de acoso laboral, el cual será aplicable a todos los empleadores,
independientemente de que tengan o no reglamento de trabajo. Y que, en todo
caso, el hecho de no tener reglamento de trabajo no implica que se puedan pasar
por alto las reglas del debido proceso, de manera que todos los que se
encuentran dentro del marco de aplicación de la ley “deben armonizar las
disposiciones a las normas que los rigen a efectos de dar cumplimiento y
aplicación a lo dispuesto por el legislador.”
Frente a la violación del artículo 23 de la
Constitución Política, señala que la denuncia interpuesta para poner en
conocimiento de la autoridad un delito, una falta disciplinaria o una conducta
de acoso laboral, no se enmarca dentro de los presupuestos propios del derecho
de petición, sino que refleja una carga pública general para todas las personas
que han sabido de su ocurrencia. Que, en consecuencia “exigir que la
denuncia se formule por escrito resulta razonable y proporcionado con la
finalidad que la misma persigue y con la salvaguarda del debido proceso, pues
se trata de impedir denuncias temerarias o sin fundamento.” Que la ley no
impide “que la autoridad ante la cual se interpone la denuncia la reciba en
forma verbal elevándola a escrito donde se deje constancia del denunciante, los
hechos y la prueba sumaria, ya que quien denuncia deberá responder por sus
actos ante la autoridad competente, pues se presume que lo hace de buena fe y
lo allí consignado o escrito corresponde a la verdad.”
V.  CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación allegó el concepto
número 4218, en el cual solicita: (i) que se declare la exequibilidad de las
expresiones “reglamentos de trabajo” y “los empleadores deberán adoptar el
reglamento de trabajo”, contenidas en el artículo 9º de la Ley 1010 de 2006;
(ii) que se declare la exequibilidad condicionada de la expresión “la
denuncia deberá presentarse por escrito”, contenida en  la misma
disposición legal, “bajo el entendido que la denuncia de la conducta de
acoso laboral, también podrá presentarse de manera verbal ante el funcionario
competente.”
Luego de citar las normas acusadas y de resumir los cargos
de la demanda, señala que ésta plantea dos problemas jurídicos: (i) si la
referencia que hace la ley a los reglamentos de trabajo implica excluir a las
empresas y entidades públicas que no los tienen, de la adopción de medidas de
prevención del acoso laboral y, en general, de la aplicación de la ley que
regula y castiga esta conducta, “permitiendo con ello la vulneración de los
derechos a la igualdad, al trabajo y al debido proceso”; y (ii) si el requisito
de la denuncia escrita desconoce el derecho a la igualdad en relación con
quienes no saben leer y escribir.
Inicialmente se refiere al concepto de acoso laboral y a su
regulación en la Ley 1010 de 2006. Indica que la evolución y materialización de
las garantías laborales ha estado ligada a la humanización de las relaciones de
trabajo, en donde, al lado de las prestaciones económicas, cobra importancia el
respeto a la dignidad humana como pilar del Estado Social del Derecho. Que en
ese contexto internacional, los Estados se han comprometido a expedir normas
para combatir el mobbing (acoso u hostigamiento), que es una forma de
intimidación sicológica manifestada en comportamientos abusivos, agresivos o
vejatorios en el puesto de trabajo, por parte de los superiores jerárquicos o
los compañeros de trabajo. Expresa además, que existen diversos tipos de acoso
laboral: descendente (ejercido por el empleador), ascendente (por parte de los
empleados hacia su superior) y horizontal (el que se manifiesta a través de
compañeros de trabajo del mismo nivel jerárquico).
Manifiesta que en este contexto se expidió la Ley 1010 de
2006, con el fin de definir, prevenir, corregir y sancionar las formas de
maltrato, agresión, vejámenes, trato desconsiderado y ofensivo y todo ultraje
en el ámbito de las relaciones laborales públicas y privadas. Que las conductas
sancionadas son las persistentes y demostrables que tienen por objeto infundir
miedo, intimidación, temor o angustia, causar perjuicio laboral, generar
desmotivación en el trabajo o inducir a la renuncia del mismo, “afectando
física o sicológicamente, menoscabando la autoestima y la dignidad de las
personas.”
Señala que frente a tales conductas, la ley le asignó la
competencia al Consejo Superior de la Judicatura y al Ministerio Público, a
través de un proceso disciplinario, cuando se trata de funcionarios públicos, y
al juez laboral, cuando los involucrados son trabajadores particulares. Que
frente a los primeros, la ley calificó la falta como gravísima, es decir, la
ubicó en el nivel de aquéllas que lesionan en mayor medida la correcta
administración del Estado, los derechos humanos, la moralidad pública y el
derecho internacional humanitario. Que en relación con el ejercicio de la
potestad sancionatoria, la ley señala los sujetos activos y pasivos, los bienes
jurídicamente protegidos, las causales de atenuación y agravación y las
sanciones, las cuales, cuando se trata de multas, pueden ser cobradas por
jurisdicción coactiva, salvo que sean impuestas por una denuncia temeraria, en
cuyo caso procede el descuento por nómina.
Advierte que al lado de la potestad sancionatoria, la ley
contempla mecanismos de prevención y corrección del acoso laboral, los cuales
conllevan “el establecimiento de una cultura del respeto en el medio
laboral, aspectos que deben contemplarse en los reglamentos internos; por ello
se ordena a las entidades adoptar las medidas acordes con esta ley, durante los
cuatro primeros meses de su vigencia, y su inobservancia se tomará como una
presunción de tolerancia del acoso.” Que para fortalecer estas medidas
preventivas el legislador obliga al empleador o entidad a crear instancias y
mecanismos de atención de quejas, frente a las cuales involucra además al
Inspector del Trabajo, los Inspectores Municipales de Policía, los Personeros
Municipales y la Defensoría del Pueblo, ante los cuales se puede presentar la
denuncia, con el fin de que se tomen las medidas correctivas del caso. Y que,
en tal entorno, la ley prevé mecanismos de protección para evitar la
retaliación contra quienes denuncien o sirvan como testigos.
Luego de exponer el marco general de la ley, el Procurador
General de la Nación se centra en el primer cargo de la demanda, para lo cual
se refiere al artículo 104 del Código Sustantivo de Trabajo y señala que el
reglamento de trabajo lo conforman una serie de estipulaciones sobre las
condiciones de la actividad, las relaciones humanas y las medidas de orden técnico,
así como con los procedimientos y sanciones disciplinarias. Que, sin embargo,
no todas las empresas están obligadas a adoptarlo, lo que no significa que no
se deba cumplir el contrato de trabajo y las condiciones que proporcionan un
adecuado ambiente laboral. Que, en ese orden, “cuando la disposición
impugnada se refiere a reglamentos de trabajo, es una manifestación para que en
los mismos se inserten los procedimientos correspondientes de prevención de las
conductas de acoso laboral, esto es, que constituye una determinación legal que
hagan parte de dichos reglamentos, pero en ningún momento está autorizando la
inobservancia de la totalidad de la Ley 1010 de 2006, respecto de las empresas
que no cuenten con la referida norma interna.”
Considera que no se puede interpretar que en las empresas
en que no existe reglamento de trabajo el empleador está autorizado para
incurrir en conductas de acoso laboral, pues dicha hermenéutica es contraria a
la ley. Que, por tanto, “es admisible y razonable que el precepto impugnado
mencione a los reglamentos de trabajo, como una forma de realzar la necesidad
de implementar mecanismos y procedimientos para prevenir la conducta de acoso
laboral y adoptar las medidas correspondientes en el evento de incurrir en la
misma (…) sin desconocer que todos los que conforman el ambiente laboral,
sometidos o no a reglamento, deben acatar íntegramente la Ley 1010 de 2006,
como parámetro en la prevención y sanción de la comisión de conductas de acoso
laboral.”
Con relación a las entidades estatales indica que no es
acertado interpretar que las mismas no están obligadas a adoptar las medidas
ordenadas en el artículo 9º de la respectiva ley, pues el término reglamento de
trabajo habrá de entenderse en el sector público como “todas aquellas normas
que regulan al interior de las entidades las relaciones laborales, que
necesariamente se deben ajustar para darle alcance a lo dispuesto en la
disposición demandada.” Que, por tanto, el hecho de que el artículo 9º no
se refiera a las entidades estatales, no significa que no estén obligadas a
emitir un acto administrativo para regular los mecanismos de prevención y el
procedimiento a que allí se hace referencia. Que, por el contrario, ellas son
las primeras llamadas a tomar medidas internas para evitar el acoso laboral, so
pena de incurrir en una falta disciplinaria por infracción de un deber
funcional.
Insiste en que cuando el artículo 9º se refiere a los
reglamentos de trabajo, debe entenderse como “una expresión generalizada de
todas aquellas directrices que regentan las relaciones laborales al interior de
las instituciones públicas y que se deben complementar con la inserción de los
mecanismos y procedimientos a que hace mención la norma en comento.”
A continuación se refiere al otro cargo de la demanda,
relacionado con la exigencia de que la denuncia de acoso deba presentarse por
escrito. Señala que en el contexto de la ley la denuncia escrita no constituye
un requisito de procedibilidad de la misma. Cita el artículo 2º de la Ley 1010
de 2006 y afirma que la víctima de acoso laboral puede acudir a las autoridades
allí mencionadas y hacer la correspondiente denuncia, “sin el requisito del
documento escrito, es decir, que el contexto en que debe entenderse el aparte
impugnado, es la necesidad de dejar constancia del relato de los hechos y el
anexo de las pruebas correspondientes, para su traslado al empleador.” Que,
en esa medida, como lo afirman los demandantes, si se interpreta que la
denuncia sólo es admisible cuando se hace por escrito, “no sería razonable y
desconocería derechos como la igualdad, respecto de aquellas personas que por
su condición les es imposible estructurar un escrito, con los detalles y
requerimientos propios de las que tienen suficiente formación académica.”
Considera que, en esa medida, los funcionarios competentes
están obligados a recibir las denuncias verbales y a iniciar el trámite
previsto en la ley y que, en este orden de ideas, “se solicitará a la Corte
Constitucional que declare la exequibilidad condicionada del numeral 2º del
artículo 9º de la Ley 1010 de 2006, bajo el entendido que la denuncia de la
conducta de acoso laboral, también podrá formularse de manera verbal ante el
funcionario competente, y en consecuencia, éste se encuentra en la obligación
de darle el impulso respectivo conforme a lo dispuesto en la citada disposición
legal”.
VI.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral
4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente
para conocer y decidir, definitivamente, sobre las demandas de
inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición jurídica demandada
forma parte de una ley de la República.
2.      Las materias sujetas a examen
Los actores plantean dos problemas en su demanda, ambos
vinculados al artículo 9º de la Ley 1010 de 2006, “por medio de la
cual se adoptan medidas para prevenir, corregir y sancionar el acoso laboral y
otros hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo”:
(i)
En primer lugar, sostienen
que la utilización de la expresión “reglamento de trabajo” es
excluyente, en la medida que limita el ámbito de aplicación de la ley a las
empresas del sector privado que cuentan con dicho reglamento. Que, en esa
medida, la ley no regirá en las entidades públicas (no obligadas a tener
reglamento de trabajo) y en las empresas que por negligencia no lo han
adoptado, lo que implica desconocer que la prevención, corrección y protección
del acoso laboral debe darse a todas las personas y en cualquier relación de
trabajo. Que, por ello, se violan los artículos 13, 25 y 29 de la Constitución
Política.
(ii)
En segundo lugar, consideran
que cuando la ley exige que la denuncia de acoso laboral sea presentada por
escrito (artículo 9º num.2º), desconoce el derecho a la igualdad y limita el
derecho de petición (arts. 13 y 23 C.P.), pues impide que las conductas de
acoso laboral sean denunciadas por personas que no saben leer y escribir,
“marginando y empeorando su situación laboral”.
Frente a lo primero, el Ministerio Público y los
intervinientes coinciden en afirmar que la Ley 1010 de 2006 protege a todos los
trabajadores y empleados públicos y privados, tal como lo establecen
expresamente sus artículos 1º y 6º. Por ello, consideran que la expresión
“reglamentos de trabajo” tiene un sentido amplio, que incluye tanto los
reglamentos de trabajo en el sector privado, como los actos administrativos que
deben expedir las entidades públicas para implementar los mecanismos
preventivos y correctivos del acoso laboral previstos en el artículo 9º de la
ley. En esa medida, consideran que la lectura hecha por el actor es equivocada
y que la norma acusada es exequible.
Respecto del segundo cargo, tanto los
intervinientes como el Procurador General de la Nación concuerdan en que la
exigencia de una denuncia escrita tiene sustento en que debe quedar constancia
de la acusación que una persona hace contra otra sobre conductas de acoso
laboral, debido a la seriedad y responsabilidad que debe tener una imputación
de esa naturaleza, pero señalan que ello no impide que la autoridad competente
reciba las denuncias verbales de las personas que no tengan posibilidad de
hacerlo por escrito. En tal sentido, el Ministerio de la Protección Social y el
Departamento Administrativo de la Función Pública solicitan que se declare la
exequibilidad de la expresión acusada, mientras que el Ministerio Público pide
que tal declaratoria sea condicionada “bajo el entendido que la denuncia de
la conducta de acoso laboral, también podrá formularse de manera verbal ante el
funcionario competente.”
Para resolver los dos problemas planteados por
el actor, la Corte analizará previamente: (i) el marco general de la Ley 1010
de 2006, especialmente en cuanto a su ámbito de aplicación y su proyección a
todas las relaciones laborales; (ii) la existencia de un mínimo de garantías
constitucionales para todo trabajador público o privado, especialmente en
cuanto a condiciones dignas y justas de trabajo, aspecto indispensable para
resolver el primer cargo planteado por el actor, relacionado con el ámbito de
aplicación de la ley y el sentido de la expresión “reglamento de trabajo” en el
artículo 9º acusado; (iii) el marco general de los procedimientos
administrativos y la protección debida a las personas analfabetas para
presentar peticiones y, en general, para acudir a los mecanismos
constitucionales de protección de derechos fundamentales, lo cual será
relevante para solucionar el segundo cargo de la demanda, referente a las
restricciones que existirían para denunciar conductas de acoso laboral por
parte de aquellas personas que no saben leer y escribir.
Con base en lo anterior, la Sala resolverá los
cargos planteados por los demandantes.
3. Aspectos generales de la Ley 1010 de 2006.
Ámbito de aplicación y  lenguaje utilizado por el legislador.
Por medio de la
Ley 1010 de 2006 el legislador colombiano adoptó medidas contra el acoso
laboral y otros hostigamientos que pueden presentarse en el marco de las
relaciones de trabajo, en el entendido que las diversas formas de agresión,
maltrato, vejámenes, trato desconsiderado y abusivo y, en general, todo ultraje
contra la dignidad humana que se ejerce sobre quienes realizan sus actividades
económicas en virtud de una relación laboral, deben ser prevenidas,
corregidas y sancionadas.
La ley señala
que los bienes jurídicos objeto de protección son “el
trabajo en condiciones dignas y justas, la libertad, la intimidad, la honra y
la salud mental de los trabajadores, empleados, la armonía entre quienes
comparten un mismo ambiente laboral y el buen ambiente en la empresa” (Art.1) y que  se entenderá por
acoso laboral “toda conducta persistente y demostrable, “ejercida sobre un
empleado, trabajador por parte de un empleador, un jefe o superior jerárquico
inmediato o mediato, un compañero de trabajo o un subalterno, encaminada a
infundir miedo, intimidación, terror y angustia, a causar perjuicio laboral,
generar desmotivación en el trabajo, o inducir la renuncia del mismo.” (art.
2º)
En la exposición de motivos de la ley se señala que las
medidas previstas en ella son de tipo administrativo (art. 9º) y disciplinario
(art. 10º), sin llegar al ámbito penal:
“Por ello, es hora de que nuestra legislación
aboque el estudio de este fenómeno como verdadero problema social que está
pidiendo a gritos un adecuado tratamiento. Consideramos que las medidas a
autorizar en una ley deberían encaminarse inicialmente hacia la prevención y
corrección de las situaciones de acoso laboral. Son necesarios
procedimientos internos y confidenciales en la empresa o institución. Pero
luego, deben preverse medidas conminatorias por parte de la autoridad pública y
finalmente consagrar unos dispositivos sancionatorios. Consideramos, sin
embargo, que el desestímulo coercitivo no debería llegar todavía a elevar el
acoso en sí mismo como delito. Parece mejor comenzar con enlazar ciertas
consecuencias jurídicas drásticas a la conducta acosadora en el ámbito laboral
(por ejemplo, presunción de despido injusto cuando se induce a la renuncia) y
con algunas sanciones administrativas o disciplinarias.” [2]
De conformidad
con la titulación de sus artículos, la estructura general de la ley es la
siguiente (negrillas y paréntesis fuera del texto):
ARTÍCULO 1o. OBJETO DE LA LEY Y BIENES PROTEGIDOS
POR ELLA.
ARTÍCULO 2o. DEFINICIÓN Y MODALIDADES DE ACOSO LABORAL.
ARTÍCULO 3o. CONDUCTAS ATENUANTES.
ARTÍCULO 4o. CIRCUNSTANCIAS AGRAVANTES.
ARTÍCULO 5o. GRADUACIÓN.
ARTÍCULO 6o. SUJETOS Y ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY
ARTÍCULO 7o. CONDUCTAS QUE CONSTITUYEN ACOSO LABORAL.
ARTÍCULO 8o. CONDUCTAS QUE NO CONSTITUYEN ACOSO LABORAL.
ARTÍCULO 9o. MEDIDAS PREVENTIVAS Y CORRECTIVAS DEL ACOSO LABORAL (aquí se
encuentran las expresiones acusadas)
ARTÍCULO 10. TRATAMIENTO SANCIONATORIO AL ACOSO LABORAL.
ARTÍCULO 11. GARANTÍAS CONTRA ACTITUDES RETALIATORIAS
ARTÍCULO 12. COMPETENCIA. (Para adelantar el
procedimiento sancionatorio)
ARTÍCULO 13. PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO.
ARTÍCULO 14. TEMERIDAD DE LA QUEJA DE ACOSO LABORAL.
ARTÍCULO 15. LLAMAMIENTO EN GARANTÍA.
ARTÍCULO 16. SUSPENSIÓN DE LA EVALUACIÓN Y CALIFICACIÓN DEL DESEMPEÑO LABORAL.
ARTÍCULO 17. SUJETOS PROCESALES (en el proceso sancionatorio).
ARTÍCULO 18. CADUCIDAD.
ARTÍCULO 19. VIGENCIA Y DEROGATORIA.
Así las cosas, los primeros artículos (1º a 8º) regulan elementos
sustantivos relacionados con el marco general de la ley y su alcance:
objeto y bienes jurídicos protegidos, definición del acoso laboral y sus
modalidades, conductas atenuantes[3] y agravantes y su
graduación, sujetos activos y ámbito de aplicación de la ley, así como
las conductas que constituyen acoso laboral y las que no lo son.
El artículo 9º, donde se ubican las expresiones
acusadas, se refiere únicamente a “las medidas preventivas y
correctivas del acoso laboral”, las cuales están dirigidas a que los
empleadores adopten mecanismos de prevención y se garanticen procedimientos
internos de revisión y ajuste de las conductas de acoso laboral prohibidas por
la ley. El artículo establece que la competencia para recibir las quejas y
promover las medidas preventivas y correctivas a que haya lugar, corresponde, a
prevención, a los Inspectores Municipales de Policía, a los Personeros
Municipales y a la Defensoría del Pueblo. También establece que la omisión en
la adopción de medidas preventivas y correctivas de la situación de acoso
laboral por parte del empleador o jefes superiores de la administración, se
entenderá como tolerancia de la misma.
Los siguientes artículos regulan aspectos sancionatorios
de las conductas constitutivas de acoso laboral: sanciones (art. 10º),
competencia (que en este caso es de la Procuraduría General de la Nación y de
los jueces del trabajo -art.12-), procedimiento (art. 13), temeridad de la
queja (art. 14)[4], suspensión
de la evaluación de desempeño (art. 15), sujetos procesales (art. 17) y
caducidad (art. 18).
Finalmente,
existen otros artículos que regulan temas generales como la protección contra
actitudes retaliatorias (art. 11), la posibilidad de llamar en garantía al
funcionario que ha cometido una conducta de este tipo (art. 15) y la vigencia y
derogatorias de la ley (art. 19)
Varios apartes
de la ley indican que el legislador optó por un criterio objetivo (la
relación laboral) para estructurar los diversos mecanismos preventivos,
correctivos y sancionatorios del acoso laboral, sin limitar su aplicabilidad a
la naturaleza pública o privada del vínculo laboral o de los sujetos activos o
pasivos de dichas conductas. Así, el artículo 1º señala expresamente que la ley
tiene por objeto proteger la dignidad humana de
quienes realizan sus actividades económicas “en el contexto de una relación
laboral privada o pública.”
Igualmente, al referirse a “los sujetos y ámbito de
aplicación de la ley” (tema central que discute el actor), se indica que
son sujetos activos o autores del acoso laboral, quienes ejercen una posición
de dirección o mando en el marco del Código Sustantivo del Trabajo, así como
aquéllos que la ejercen por tener la calidad de jefe o superior jerárquico de
una dependencia estatal (primera parte del artículo 6º). Por su parte, se
señala que son sujetos pasivos del acoso laboral “los trabajadores o
empleados vinculados a una relación laboral de trabajo en el sector privado”,
y “los servidores públicos, tanto empleados públicos como trabajadores
oficiales y servidores con régimen especial que se desempeñen en una dependencia
pública.” (segunda parte del artículo 6º)
Así mismo, las diversas modalidades de hostigamiento
previstas en la ley (maltrato, persecución, discriminación, entorpecimiento,
inequidad y desprotección laboral -art. 2º-), parten de una descripción objetiva
que incluye “trabajadores y empleados”, en la que no aparecen elementos
excluyentes o diferenciadores según se trate de personas que  desarrollen su
actividad laboral en el marco de relaciones de trabajo públicas o privadas,
cualquiera sea su denominación (trabajadores del sector privado, trabajadores
oficiales o empleados públicos). Lo mismo puede decirse del diseño de las
conductas que constituyen acoso laboral, las cuales tampoco hacen ninguna
distinción basada en la naturaleza de la relación laboral (art. 7º).
Del mismo modo, la ley prevé sanciones para quienes actúan
en el marco de una relación laboral privada y para quienes lo hacen como
servidores públicos, cualquiera sea su modalidad de vinculación. Así, cuando el
autor es “un servidor público” la conducta de acoso laboral se tiene
como “falta gravísima” en los términos del Código Disciplinario Único,
en tanto que si se trata de un trabajador privado da lugar a la terminación del
contrato de trabajo “por justa cusa” (art. 10). Para la aplicación de
las sanciones se establecen competencias (art. 12) y  procedimientos (art. 13)
que si bien tienen en cuenta la naturaleza pública o privada del vínculo
laboral, lo hacen para efectos estrictamente procedimentales, sin
diferenciación en cuanto al castigo mismo de las conductas de acoso laboral en
uno y otro caso.
En consecuencia, en el contexto general de la Ley 1010 de
2006 se parte de que la prevención, corrección y sanción de las conductas de
acoso laboral se dan en el ámbito de cualquier relación de trabajo, bien sea
ésta pública o privada, verbal o escrita. Por tanto, una conclusión contraria a
partir de uno sólo de los artículos de la ley, como lo plantean los actores a
partir del artículo 9º acusado, únicamente podría tener sustento en una referencia
específica en ese sentido o en una expresión que necesaria e inequívocamente
conllevara la imposibilidad de hacer exigible la ley en todos los ámbitos de
las relaciones laborales.
Por otra parte, la Corte observa que el legislador utilizó
en diferentes apartes de la Ley 1010 de 2006 un lenguaje general y amplio (no
restrictivo ni excluyente), que en el contexto de cada artículo y de la ley,
bien puede llegar a aplicarse al sector público o privado, o tener un sentido
especial que determina su verdadero significado. Así, por ejemplo, en el
artículo 1º[5] o en los
literales i) ó j) del artículo 7º (conductas que constituyen
acoso laboral)[6], la palabra “empresa”,
que es más usual en el Código Sustantivo del Trabajo que en la regulación
propia de la función pública, no conlleva la inaplicabilidad de las conductas
allí descritas a los servidores públicos, pues en el contexto de los
respectivos artículos, dicha expresión tiene un sentido genérico, que comprende
en general a la organización pública o privada para la cual labora la persona
que es objeto de una conducta de acoso laboral.
Igualmente, en el literal f) del artículo 8º[7]
se acudió a la expresión “contrato de trabajo” (que en sentido técnico
no se predicaría de los empleados públicos), pero a renglón seguido se hizo
referencia a su terminación por justa causa prevista en el Código Sustantivo
del Trabajo y también por causa legal de acuerdo con “la legislación sobre
la función pública”, lo que denota que en el contexto de dicho literal, el
sentido de la referida alocución es amplio y describe de manera general el
vínculo laboral público y privado.
También se observa que en otros apartes de la ley se
utiliza la expresión “empresa o institución”, para referirse
tanto al empleador privado (empresa) como al público (institución).  En el
artículo 8º aparecen dos ejemplos de ello:
ARTÍCULO 8o. CONDUCTAS QUE NO CONSTITUYEN ACOSO LABORAL. No
constituyen acoso laboral bajo ninguna de sus modalidades: (…)
c) La formulación de exigencias razonables de fidelidad laboral o
lealtad empresarial e institucional;
(…)
e) La solicitud de cumplir deberes extras de colaboración con la
empresa o la institución, cuando sean necesarios para la continuidad del
servicio o para solucionar situaciones difíciles en la operación de la
empresa o la institución; (se subraya)
Así mismo, en el artículo 9º (donde están ubicadas las
expresiones demandadas), cuando el legislador utiliza la palabra denuncia,
la misma no identifica la iniciación de un procedimiento penal, sino de una
actuación de tipo administrativo por parte de los Inspectores Municipales de
Policía, Personeros Municipales o la Defensoría del Pueblo, dirigida a que se
pongan en marcha mecanismos preventivos y correctivos de situaciones de acoso
laboral. Por tanto, la denuncia de que trata el referido artículo se
asemeja a una queja, petición o solicitud de inicio de una
actuación administrativa, que no guarda relación con el ámbito de las denuncias
penales y de los procedimientos judiciales de esta naturaleza.
En consecuencia,
más allá de la existencia de posibles errores formales de técnica legislativa,
será necesario verificar el alcance de las expresiones acusadas en el contexto
de la ley y del artículo en que se encuentran, de manera que el juicio de
constitucionalidad sea hecho sobre su verdadero significado y no sobre
supuestos normativos que no se encuentran en la ley.
3. El trabajo en condiciones dignas y justas
como principio mínimo fundamental de toda relación laboral pública o privada.
De acuerdo con el Artículo 13 de la Constitución
Política, todas las personas nacen iguales ante la ley, recibirán la misma
protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos,
libertades y oportunidades sin discriminación alguna por razones de sexo, raza,
origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El
mismo artículo dispone que el Estado promoverá las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva, que adoptará medidas a favor de grupos
discriminados o marginados y que protegerá especialmente a aquéllas personas
que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancias
de debilidad manifiesta y sancionará los abusos que contra ellas se cometan.
Este derecho a recibir el mismo trato si no
existe una razón objetiva y razonable que justifique lo contrario[8],
no desaparece en el ámbito de las relaciones laborales, especialmente en lo que
se refiere a los “principios mínimos fundamentales” previstos en el
artículo 53 de la Constitución Política, cuyo eje central es la garantía de
condiciones dignas y justas de trabajo, con independencia de quien pueda
obrar en un momento dado como empleador o patrono. La Constitución establece
expresamente que el trabajo en condiciones justas y dignas es un derecho
fundamental de todas las personas (art. 25) y que, en esa medida, ni la ley, ni
los contratos, convenios o acuerdos de trabajo “pueden menoscabar la
libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.”[9]
Así, la jurisprudencia
de esta Corporación ha reiterado que el trabajo es objeto de una especial
protección constitucional “porque permite poner de realce la primacía de
otros principios igualmente protegidos, como el respecto a la dignidad humana y
a los derechos fundamentales de las personas que como trabajadores adelantan
una actividad tendiente a desarrollar su potencial físico o mental, en aras de
la provisión de los medios necesarios para su subsistencia y sostenimiento
familiar.”[10] Por ello, la Corte ha entendido que la Constitución
protege relaciones laborales justas, en las que se
aseguren “la vigencia y efectividad del principio de igualdad, la protección
a ciertos sectores de trabajadores que se encuentran en situaciones de
debilidad manifiesta o carecen de oportunidades para la capacitación laboral, y
la consagración de un sistema contentivo de una protección jurídica concreta
del trabajo que debe ser desarrollado por el legislador, a partir del
señalamiento de unos principios mínimos fundamentales (art. 53).”[11]
En este sentido, como ha señalado la Corte y lo advierte el
Ministerio Público, la legislación laboral ha avanzado en el entendido que los
derechos mínimos de todo trabajador, público o privado, no se circunscriben al
pago del salario y de las demás prestaciones económicas, sino que se extiende
al respeto de su dignidad como ser humano, en un creciente proceso de
humanización de las relaciones laborales en todos sus órdenes.[12]
Ahora, si bien la Constitución no exige el mismo
tratamiento legal en todos los aspectos de la relación laboral pública o
privada[13], en esencia
la protección de la dignidad y de la integridad física y moral de los
trabajadores que se desempeñan en uno u otro ámbito debe ser la misma, en
cuanto hace a derechos de toda persona que no pueden depender de la naturaleza
de la empresa o entidad para la cual prestan sus servicios. Lo contrario
significaría legitimar cierto grado de permisibilidad, bien en el sector
público, bien en el privado, para la afectación de los derechos fundamentales
del trabajador. Por ello, la Corte ha indicado que las condiciones dignas y
justas del trabajo “sin las cuales la realización de una labor resultaría
violatoria de los principios que fundamentan toda relación interhumana,
sobretodo aquella donde el elemento de subordinación es el imperante, deben
estar presentes en toda relación laboral, incluidas las que surgen entre la
administración pública y sus servidores.”[14]
En este orden de ideas, por ejemplo, en la Sentencia C-051 de 1995,
al examinar los cargos formulados en contra del artículo 338 del Código
Sustantivo del Trabajo que  permitía condiciones especiales en materia de
prestaciones sociales para los patronos que  ejecutaran actividades sin ánimo
de lucro, la Corte advirtió que la Constitución no
autoriza per se que las circunstancias particulares del patrono se
conviertan en factores habilitantes de tratos desiguales que afecten las
garantías mínimas de los trabajadores:
“Entratándose del trabajo, el artículo 53 se
refiere a una de las aplicaciones concretas del artículo 13: la igualdad de
oportunidades para los trabajadores. Esta igualdad implica que el trabajador,
en lo relativo a su retribución, depende de sus habilidades y de la labor que
desempeña, y no de las condiciones o circunstancias de su patrono. Este es el
fundamento de una de las máximas del derecho laboral: a trabajo igual, salario
igual.
En conclusión, la Constitución no autoriza el
que la condición o las circunstancias particulares del patrono se conviertan en
factores de tratos desiguales, en perjuicio de los trabajadores (...).
Viniendo al tema de la justicia, ¿serán, acaso,
justas las condiciones desfavorables de un trabajo, basadas solamente en
factores propios del patrono y ajenos al trabajador y a la labor que realiza?
Entre dos trabajadores que ejecuten el mismo trabajo, uno de los cuales sirve a
uno de los patronos a que se refiere el artículo 338, y el otro a un patrono
sometido al régimen general, ¿cómo aceptar que son justas las condiciones
desfavorables del primero? En síntesis, la norma acusada no interpreta los
artículos 25 y 53 de la Constitución; por el contrario, los contradice.”[15]
Igualmente, esta Corporación declaró inexequible
la expresión “servidor público” contenida en el
parágrafo segundo del artículo 10º de la Ley 589 de 2000, pues a partir de ella
se generaba un trato desigual para los trabajadores del sector privado, cuya
relación laboral quedaba excluida de la protección dada por la ley a las
víctimas del delito de secuestro:
“El tratamiento diferente que en materia de pago de salarios u
honorarios dan los enunciados normativos demandados a los trabajadores
particulares que han sido desaparecidos forzadamente o secuestrados en relación
con el dado a los servidores públicos que se encuentran en las mismas
condiciones es contrario a la Carta.  Ello es así porque para ese tratamiento
diferente se valora negativamente la ausencia de un elemento de diferenciación
arbitrario que desborda el fundamento de la institución y que vulnera el
mandato superior de igualdad en la formulación del derecho consagrado en el
artículo 13 constitucional.”[16]
La Corte señaló al referirse a la Ley 1010 de 2006 sobre acoso
laboral, que “la dignidad humana es el bien jurídico protegido
primordialmente por la ley y de éste se desprende la protección de los demás
derechos fundamentales, en especial el derecho a trabajar en condiciones dignas
y justas, reconocido expresamente por el artículo 25 de la Constitución”,
de manera que “la protección del trabajo en condiciones dignas y justas se
predica para todos sin discriminación alguna y corresponde a la garantía
de los principios mínimos establecidos en el artículo 53 de la Constitución.” [17]
(se subraya)
En consecuencia, como no es posible separar el derecho al trabajo de
la dignidad humana[18], es claro que la
garantía de un trabajo digno y justo (arts. 25 y 53 C.P.), que proteja a la
persona contra hostigamientos y conductas abusivas, es una obligación
constitucional frente a la cual no es posible hacer exclusiones o
diferenciaciones basadas en la naturaleza pública o privada del empleador.
4. El Código Contencioso Administrativo
como marco general de los procedimientos administrativos. Protección de las
personas que no pueden o no saben escribir.
Teniendo en
cuenta que, como ya se indicó, la actuación regulada en el artículo 9º de la
Ley 1010 de 2006 es de tipo administrativo y no penal (judicial), en donde la
expresión “denuncia” equivale a queja o petición, la Corte considera
necesario referirse a las reglas de integración y subsidiariedad que se
encuentran previstas en nuestro ordenamiento jurídico en materia de
procedimientos administrativos, pues ello será indispensable para resolver el
cargo presentado por los demandantes contra el enunciado general de que la
denuncia de acoso laboral debe ser presentada por escrito.
Al respecto, el
artículo 1º del Código Contencioso Administrativo señala que su campo de
aplicación se extiende a los órganos, corporaciones y dependencias de las ramas
del Poder Público en todos los órdenes, a las entidades descentralizadas, a la
Procuraduría General de la Nación y Ministerio Público, a la Contraloría
General de la República y contralorías regionales, a la Corte Electoral (hoy
Consejo Nacional Electoral) y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, así
como a las entidades privadas, cuando unos y otras cumplan funciones
administrativas.
A partir de dicho enunciado, el segundo inciso
del mismo artículo 1º contiene dos reglas básicas en materia de interpretación
de las normas que regulan los procedimientos administrativos: una primera, de
carácter general, según la cual, si la ley no ha establecido un procedimiento
especial se aplicarán las disposiciones del Código Contencioso Administrativo,
lo que desde otra perspectiva significa también que “los procedimientos
administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas”
(art.1). Una segunda regla (de subsidiariedad) no menos importante para la
comprensión y aplicación de los procedimientos administrativos especiales,
indica que lo no previsto en éstos se regulará por las disposiciones de la
primera parte del Código Contencioso Administrativo “que sean compatibles”.
Así, la Corte ha indicado que al lado de las actuaciones
administrativas de carácter general o particular que regula el Código Contencioso
Administrativo, existen otros procedimientos administrativos especiales
respecto de los cuales dicho Código tiene un carácter supletivo, en la medida
que se aplica “en lo no previsto por los procedimientos especiales y en
cuanto sean compatibles.”[19] Como se indicó en el salvamento de voto presentado por el Magistrado
Fabio Morón Díaz a la Sentencia C-252 de 1994[20],
en el derecho colombiano se acepta sin reservas “la existencia de un
procedimiento ordinario administrativo, que se  organiza en el Código
Contencioso Administrativo, primera parte, y al lado suyo, la realidad  de los
llamados procedimientos administrativos especiales que abundan en materia
financiera, cambiaria, agraria, comunal, etc. Esta aceptación de los dos
procedimientos está desarrollada expresamente en el artículo 1o. del C.C.A.,
que dice así en el inciso pertinente: ‘Los procedimientos administrativos
regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas
se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles.’”
Estas reglas de integración han sido tenidas en cuenta en diversas
oportunidades en los juicios de constitucionalidad adelantados por esta
Corporación. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-599 de 1992, la Corte señaló
que para entender el sentido de algunas de las normas del Decreto 1756 de 1991[21]
que habían sido demandadas, se debía tener en cuenta que “las restantes
etapas procedimentales que siguen a la preliminar de instrucción, están
sometidas a los principios de publicidad y contradicción y también a las reglas
del debido proceso administrativo, ya que a ellas en general y a algunos de los
incidentes que se tramitan, se aplican las disposiciones predicadas de la vía
gubernativa que establece el Código Contencioso Administrativo, y las normas
que obligan a oír y vencer en juicio a la persona que puede ser sujeto de una
sanción.”[22]
Igualmente, en
la Sentencia T-505 de 2000, la Corte señaló que los recursos contra los actos
administrativos de la Comisión Nacional de Televisión se regían por el Código
Contencioso Administrativo y, en tal medida, dicha entidad no podía concederlos
en un efecto distinto al previsto en el artículo 55 del mismo, pues la ley no
había previsto una regulación especial en contrario.[23]
En la Sentencia C-1201 de 2003[24], la Corte
revisó la demanda presentada contra el artículo 828-1 del Estatuto Tributario,
en la medida que si bien disponía la vinculación del deudor solidario en el
procedimiento de cobro coactivo de la obligación tributaria -mediante la
notificación del mandamiento de pago-, nada establecía respecto de su citación
a la actuación administrativa que había dado lugar al nacimiento del acto
administrativo que se pretendía ejecutar (liquidación de revisión, liquidación
de aforo o resolución sanción). La Corte concluyó que si el proceso de
determinación de la obligación tributaria tenía por objeto construir el título
ejecutivo, era necesario citar al deudor solidario contra el que posteriormente
se quisiera hacer oponible, pues de lo contrario se violaría su derecho al
debido proceso. Y  señaló que, en esa medida, el silencio que guardaban las
normas de procedimiento del Estatuto Tributario respecto a la vinculación del
deudor solidario a las actuaciones administrativas de determinación del
impuesto, hacía aplicable directamente el artículo 28 del Código
Contencioso Administrativo, el cual ordena citar a los terceros interesados en
las actuaciones administrativas iniciadas por la Administración:
“12. Ahora bien, la comunicación del inicio de la actuación
administrativa al deudor solidario llevada a cabo en la forma prevista por el
artículo 28 del Código Contencioso Administrativo no modifica las normas del
procedimiento administrativo de determinación de las obligaciones tributarias.
Es más, la aplicación de dicha norma al procedimiento tributario está prevista
expresamente por la legislación. En efecto, el inciso segundo del artículo 1°
del Código Contencioso Administrativo es del siguiente tenor:
“Los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales
se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de
esta primera parte que sean compatibles.”
Evidentemente, el Estatuto Tributario es una de esas leyes
especiales que regulan un procedimiento administrativo especial. No
obstante, como no contiene ninguna norma que indique en qué momento y de qué
forma debe ser vinculado el deudor solidario al proceso administrativo de
determinación de la obligación tributaria, debe entenderse que se trata de un
asunto “no previsto”, por lo cual, conforme al inciso segundo del artículo 1°
del C.C.A., debe aplicarse el artículo 28 del mismo ordenamiento, sin que ello
conlleve la modificación del resto de las normas que configuran el
procedimiento administrativo tributario.  Simplemente la aplicación de esta
norma permite que se integre adecuadamente el litis consorcio pasivo, dando
oportunidad a los deudores solidarios de ejercer su derecho al debido proceso.
Las reglas sobre competencia, términos procesales, medios de prueba, recursos,
etc., siguen siendo los mismos. (se subraya)
Con fundamento en lo anterior, como la citación del deudor solidario
es obligatoria de acuerdo con las normas del Código Contencioso Administrativo,
así el Estatuto Tributario guarde silencio al respecto, la Corte declaró
exequible  la norma acusada.
En el mismo
sentido, al estudiar una demanda contra el literal i) del artículo 41 de la Ley
909 de 2004, que establecía como causal de retiro del servicio el abandono del
cargo y que según el demandante era inconstitucional por no prever un
procedimiento especial para su aplicación, la Corte señaló que esta acusación
carecía de fundamento, en la medida que dicha potestad debe ejercerse de
acuerdo con el Código Contencioso Administrativo, el cual contiene garantías suficientes
para la protección de los derechos del interesado:
“ 42.- No
obstante, es de vital importancia recordar que la decisión de retiro del
servicio de un empleado público tiene lugar mediante un acto administrativo de
carácter particular y concreto para cuya expedición debe cumplirse el
procedimiento establecido en el Código Contencioso Administrativo, esto es, que
la actuación que de oficio inicie la administración, con el fin de retirar del
servicio a un empleado -sea éste de carrera o de libre nombramiento y
remoción-, le debe ser comunicada, para efectos de que éste pueda ejercer su
derecho de defensa, al ser oído por la autoridad administrativa competente, así
como para contar con la oportunidad de aportar y controvertir las pruebas que
le sean adversas.”[25]
Por tanto,
como señaló la Corte en la Sentencia T-112 de 2002, en materia de debido
proceso administrativo es preciso indagar qué disponen las normas legales por
las cuales se rige el ejercicio de la respectiva función, pues “en algunos
casos la ley exige que la administración siga el proceso contemplado en el
Código Contencioso Administrativo mientras que en otros casos existen
procedimientos especiales determinados por el legislador para cada asunto
específico.”[26]
Así entonces,
los mecanismos de integración previstos en el artículo 1º del Código
Contencioso Administrativo evitan que, por regla general, en todos los casos en
que se asigna una función administrativa que pueda dar lugar a un procedimiento
de esta misma naturalezao  s.es  caso tiene como
mrrolle en condiciones dignas y justas, y, cable  pertenencia con el sector
privado (donde es m, el legislador deba señalar necesariamente una
regulación especial para su ejercicio[27]. Tampoco estará obligado
a hacer una remisión expresa a dicho código, pues éste cumple su función
integradora a partir de su propio texto (artículo 1º).
En este
sentido es preciso reiterar, como bien se advirtió en la Sentencia C-1201 de
2003[28], que en tales eventos no
se trata de una omisión legislativa, sino que “hay un asunto ‘no previsto’,
que debe regularse por las normas generales contenidas de el C.C.A., por
decisión expresa del legislador.” Por ello, en la Sentencia C-510 de 2004,
al revisar la constitucionalidad del artículo 14 del Decreto Extraordinario
1281 de 2002 (reclamaciones ante el FOSYGA), la Corte señaló:
“Al respecto la Corte señala que, como se
recordó en los apartes preliminares de esta sentencia, de acuerdo con el
artículo 1° del Código Contencioso administrativo en lo no previsto en los
procedimientos administrativos especiales, y en tanto no sean incompatibles con
ellos se aplicarán las normas previstas en el libro I del Código Contencioso
Administrativo.
Es decir que las previsiones que la actora echa
de menos en la norma acusada, respecto de la aplicación o no en este caso de
las normas sobre vía gubernativa, o sobre silencio administrativo,  han de
buscarse no en la norma que acusa sino en las disposiciones  del Código
Contencioso Administrativo que  en tanto no sean incompatibles  con la
regulación establecida por el legislador extraordinario  en materia de
reclamaciones ante el Fosyga resulten aplicables.
Así mismo el hecho de que en el artículo acusado
no se señale cual es la vía judicial pertinente en las circunstancias a que el
alude, no comporta que la norma vulnere la Constitución, pues ella debe
interpretarse de manera sistemática dentro del sistema normativo.
El debido proceso aplicable en este caso, es
entonces el que se desprende de analizar de manera concordada las disposiciones
contenidas en el artículo acusado con las disposiciones del Código Contencioso
Administrativo que resulten aplicables.”[29]
(se subraya)
Este sistema
de integración en materia de procedimientos administrativos es aún más
importante si se trata de dar aplicación a reglas de procedimiento directamente
relacionadas con los principios que rigen la función administrativa, cuya
vinculación a todo tipo de actuaciones administrativas se deriva directamente
del Artículo 209 de la Constitución Política. En la medida que mediante el
procedimiento administrativo se logra el cumplimiento de las funciones
administrativas del Estado, su desarrollo está presidido por una doble
categoría de principios rectores de rango constitucional: “de un lado el
principio del debido proceso con todas las garantías que de él se derivan y de
otro los que se refieren al recto ejercicio de la función pública.” [30]
Dentro de
estos principios, aparece un mandato expreso de eficacia, en virtud del
cual “se tendrá en cuenta que los procedimientos deben lograr su finalidad”
y que, por tanto, las autoridades deben remover “de oficio los obstáculos
puramente formales, evitando decisiones inhibitorias.” (art. 3 C.C.A.) Así,
se ha entendido por esta Corporación que “los mandatos contenidos en los
artículos 2º y 209 de la Constitución imponen a las autoridades la obligación
de atender las necesidades, hacer efectivos los derechos de los administrados y
asegurar el cumplimiento de las obligaciones sociales”, todo lo cual “se
desarrolla con base en dos cualidades, la eficacia y la eficiencia
administrativa.”[31]
En este orden
de ideas, el hecho de que el legislador exija algunas formalidades en la
iniciación y tramitación de los procedimientos administrativos, no implica que
la Administración quede liberada de dar aplicación a los principios rectores de
la función administrativa, así como de garantizar la protección efectiva de los
derechos de los administrados (art. 2º C.P.), más aún cuando está en discusión
la dignidad humana y la integridad física y moral de las personas.
Lo anterior
implica que, salvo que sea incompatible con el respectivo procedimiento, la
exigencia de una solicitud escrita para dar inicio a una determinada actuación
administrativa -como la que se revisa-, no impide recibir las solicitudes de
las personas que no pueden o no saben escribir, tal como se deriva de los
principios de eficacia y de efectividad del derecho, así como de la parte final
del artículo 5º del Código Contencioso Administrativo, según la cual “si
quien presenta una petición verbal afirma no saber o no poder
escribir y pide constancia de haberla presentado, el funcionario la expedirá de
forma sucinta.” (negrilla fuera del texto original)
Como ha señalado
esta Corporación al referirse a la acción de tutela, la protección de los
derechos fundamentales no puede depender de que el afectado sepa leer y
escribir[32], pues ello constituiría
una barrera injustificada para el acceso a las garantías constitucionales que
se reconocen a todas las personas en su condición de tales.[33]
Así, al estudiar la protección de la vida en las vías públicas y el derecho de
todas las personas a gozar del espacio público, la Corte indicó que
“atendiendo el derecho a la igualdad como lo consagra la Constitución, se debe
facilitar el adecuamiento, diseño y construcción de mecanismos de acceso y
tránsito, hacia y en el espacio público,  que no solo garanticen la movilidad
general, sino también el acceso a estos espacios, de las personas con movilidad
reducida, temporal o permanente, o cuya capacidad de orientación se
encuentra disminuida por edad, analfabetismo, incapacidad o enfermedad.”[34]
Igualmente, al
revisar la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria de veedurías
ciudadanas, que establecía como requisito para ser veedor “saber leer y
escribir”, la Corte consideró que tal exigencia representaba una
restricción desproporcionada de los derechos de participación y control del
poder político previstos en la Constitución, pues eliminaba “la posibilidad
de que muchas personas, entre ellas las pertenecientes a grupos social o
económicamente marginados, pudiesen ejercer su derecho a la participación a
través de las veedurías ciudadanas”. Por ello, la Sala concluyó que la
referida exigencia no sólo desconocía el artículo 40 de la Constitución,
sino el 13 (derecho a la igualdad) y, además, la diversidad étnica y cultural
de la Nación, en la medida que “Colombia es un Estado con pluralidad de
etnias y culturas, muchas de las cuales no tienen una cosmovisión a partir de
la escritura, a pesar de expresarse en castellano o en sus lenguas propias.”
[35]
Por ello, en
la medida que el analfabetismo está normalmente ligado a la marginalidad
económica y social de grupos tradicionalmente relegados[36],
muchos de los cuales obtienen sus ingresos de una relación de trabajo, la
exigencia del uso de la escritura para hacer efectiva la protección de su
dignidad frente a conductas de acoso laboral, sin alternativas en caso de no
saber o no poder escribir, representa efectivamente un factor discriminatorio y
de exclusión prohibido por la Constitución. No obstante, en la medida que el
ordenamiento jurídico prevé mecanismos generales de protección cuando dicha
situación se presenta en el trámite de un procedimiento administrativo (art.5
C.C.A), deberá analizarse si la norma acusada permite acudir a ellos, de forma
tal que, como señalan los intervinientes, no haya lugar a declarar su
inexequibilidad.
6. Análisis de los cargos.
Como se mencionó inicialmente, la demanda
plantea dos cargos:
(i)
El primero, contra la
expresión “reglamento de trabajo” contenida en el artículo 9º de la Ley 1010 de
2006 (numeral 1º y parágrafo 1º), pues a juicio de los actores restringe el
ámbito de la ley a las empresas que cuentan con él y la hace inaplicable a las
que no deben tenerlo (especialmente entidades públicas y fuerzas militares) y a
las que han incumplido su deber legal de expedirlo.
(ii)
El segundo, contra la
exigencia de una denuncia “escrita” (art. 9 numeral 2º), que según la demanda
impide que las personas que no saben leer y escribir puedan denunciar conductas
de acoso laboral.
La Corte observa que frente a ambos cargos tanto
demandantes como Ministerio Público e intervinientes coinciden en que:
(i)
la protección contra el
acoso laboral debe extenderse a todo tipo de trabajadores y empleados, tanto
públicos como privados, por tratarse de una garantía derivada del derecho de
toda persona a un trabajo digno y justo.
(ii)
se debe salvaguardar la
posibilidad de que las personas que no pueden presentar una denuncia de acoso
laboral por escrito lo hagan de manera verbal, sin perjuicio de la obligación
del funcionario competente de darle dicha formalidad (elevarla a escrito), para
dejar constancia de la misma, y de iniciar el trámite correspondiente.
La diferencia está en que para los demandantes
las expresiones acusadas impiden tal igualdad entre trabajadores públicos y
privados y restringen la posibilidad de hacer denuncias verbales, razón por la
cual consideran que son inconstitucionales, mientras que para los
intervinientes dichas conclusiones son erradas, pues a su juicio la Ley 1010 de
2006 es aplicable a empresas privadas y entidades públicas y no impide recibir
denuncias de quienes no pueden hacerlo por escrito, por lo que la demanda no
está llamada a prosperar. El Ministerio Público coincide con los
intervinientes, salvo en que considera que frente al segundo cargo la sentencia
debería ser de exequibilidad condicionada “bajo el entendido que la denuncia
de la conducta de acoso laboral, también podrá formularse de manera verbal ante
el funcionario competente.”
De acuerdo con lo que se ha expuesto hasta el momento, se
tiene que: (i) La Ley 1010 de 2006 parte de un principio general de aplicación
a todas las relaciones laborales, públicas o privadas, que se manifiesta
expresamente en diversos apartes de la ley y en el lenguaje utilizado por el legislador;
(ii) El trabajo en condiciones dignas y justas constituye un derecho
fundamental y una garantía de todo trabajador, con independencia de la
naturaleza pública o privada de su vínculo de trabajo; (iii) Salvo norma
expresa en contrario o que resultare incompatible con la naturaleza misma del
respectivo procedimiento, el principio de eficacia (art. 209 C.P.) y lo
dispuesto en la parte final del artículo 5º del Código Contencioso
Administrativo, imponen a la Administración el deber de facilitar la recepción
y trámite de las solicitudes o peticiones de las personas que no saben o no
pueden escribir.
Ahora bien, el artículo 9º de la Ley 1010 de
2006, en el que se encuentran las expresiones acusadas, dispone lo siguiente:
“Artículo 9°. Medidas preventivas
y correctivas del acoso
laboral.
1. Los reglamentos de
trabajo de las empresas e instituciones deberán prever mecanismos de
prevención de las conductas de acoso laboral y establecer un procedimiento
interno, confidencial, conciliatorio y efectivo para superar las que ocurran en
el lugar de trabajo. Los comités de empresa de carácter bipartito, donde
existan, podrán asumir funciones relacionados con acoso laboral en los
reglamentos de trabajo.
2. La víctima del acoso laboral
podrá poner en conocimiento del Inspector de Trabajo con competencia en el
lugar de los hechos, de los Inspectores Municipales de Policía, de los
Personeros Municipales o de la Defensoría del Pueblo, a prevención, la
ocurrencia de una situación continuada y ostensible de acoso laboral. La
denuncia deberá dirigirse por escrito en que se detallen los hechos
denunciados y al que se anexa prueba sumaria de los mismos. La autoridad que
reciba la denuncia en tales términos conminará preventivamente al empleador
para que ponga en marcha los procedimientos confidenciales referidos en el
numeral 1 de este artículo y programe actividades pedagógicas o terapias
grupales de mejoramiento de las relaciones entre quienes comparten una relación
laboral dentro de una empresa. Para adoptar esta medida se escuchará a la parte
denunciada.
3. Quien se considere víctima
de una conducta de acoso laboral bajo alguna de las modalidades descritas en el
artículo 2° de la presente ley podrá solicitar la intervención de una
institución de conciliación autorizada legalmente a fin de que amigablemente se
supere la situación de acoso laboral.
Parágrafo 1°. Los
empleadores deberán adaptar el reglamento de trabajo a los requerimientos
de la presente ley, dentro de los tres (4)[37]
meses siguientes a su promulgación, y su incumplimiento será sancionado
administrativamente por el Código Sustantivo del Trabajo. El empleador deberá
abrir un escenario para escuchar las opiniones de los trabajadores en la
adaptación de que trata este parágrafo, sin que tales opiniones sean
obligatorias y sin que eliminen el poder de subordinación laboral.
Parágrafo 2°. La omisión en la
adopción de medidas preventivas y correctivas de la situación de acoso laboral
por parte del empleador o jefes superiores de la administración, se entenderá
como tolerancia de la misma.
Parágrafo 3°. La denuncia a que
se refiere el numeral 2 de este artículo podrá acompañarse de la solicitud de
traslado a otra dependencia de la misma empresa, si existiera una opción clara
en ese sentido, y será sugerida por la autoridad competente como medida
correctiva cuando ello fuere posible.”
De la lectura de este artículo, la Corte destaca
lo siguiente, en lo que guarda relación con el primer cargo de la demanda
(contra la expresión “reglamento de trabajo”):
1. El objeto del artículo 9º es establecer las
medidas preventivas y correctivas del acoso laboral, pero no definir el
ámbito general de aplicación de la ley, ni regular el régimen sancionatorio
contra los infractores. Por tanto, de este artículo no es posible derivar una
regla general de aplicación o inaplicación de la ley, más aún cuando, como ya
se revisó, dicha materia está expresamente regulada en otros apartes de ella
(especialmente artículos 1º y 6º).
2. No existe referencia expresa que determine
que las medidas preventivas y correctivas del acoso laboral no deben adoptarse
en cierto tipo de empresas o en las entidades estatales. Tampoco existe una
exclusión para las Fuerzas Militares como lo indican los demandantes.
3. En el numeral 1º del artículo 9º, “reglamentos
de trabajo” se complementa con el término “empresas e
instituciones”, que en otros apartes de la ley es utilizado para
identificar tanto a las empresas del sector privado como a las entidades
públicas (instituciones)[38], en cuanto
destinatarias directas de la ley. Ello le resta a la expresión acusada su
connotación privatista y, como sostienen los intervinientes y el Ministerio
Público, le procura un sentido amplio y general, que incluye, en el caso de las
entidades públicas, los actos administrativos que éstas deben expedir para
implementar las medidas preventivas y correctivas del acoso laboral. Por tanto,
el numeral 1º del artículo 9º, ratifica la regla general de aplicación de la
ley a “empresas e instituciones”, es decir, a los empleadores privados y
públicos.
4. En el parágrafo 1º del artículo 9º, la norma
sí se refiere específicamente a la actualización de los actuales reglamentos
de trabajo regulados por el Código Sustantivo del Trabajo, pero ni ello es
en sí mismo inconstitucional, ni tiene las consecuencias que le otorgan los
demandantes, pues solamente constituye una orden adicional para las empresas
que ya tienen un reglamento de trabajo, que no restringe el deber general
establecido en la ley y, específicamente, en el numeral 1º del mismo artículo
9º, en cuanto a la adopción de medidas preventivas y correctivas de acoso
laboral en todas las empresas y entidades públicas y privadas.
5. Acorde con lo anterior, el parágrafo 2°
del artículo 9º advierte que la omisión en la adopción de medidas
preventivas y correctivas de la situación de acoso laboral “por parte
del empleador o jefes superiores de la administración”, se entenderá
como tolerancia de la misma. Por tanto, también se establece una consecuencia
negativa para los casos en que “los  jefes superiores de la administración”,
es decir los responsables de las entidades del Estado, omitan la adopción
de las medidas previstas en este artículo sobre prevención y corrección de
conductas constitutivas de acoso laboral.
Sobre este tema, en el informe de ponencia para
Primer Debate en el Senado de la República se señaló lo siguiente:
“Aunque son muchas
las personas que en su actividad laboral tienen que soportar constantes
agresiones verbales y físicas, hostigamientos, descalificaciones humillantes en
presencia de los compañeros, públicas amenazas de despido, discriminaciones por
razones de raza, género o creencias y actitudes de aislamiento social, ninguna
ley colombiana brinda protección efectiva frente a tales vejámenes. Nuestro
derecho laboral, privado y público, ignora tales prácticas, no
obstante ser cotidianamente ejercidas -como aceptables- por jefes inmediatos,
supervisores, superiores jerárquicos y por los propios compañeros de trabajo en
empresas y entidades públicas, con la finalidad de infundir terror, inducir la
renuncia o simplemente "amargarles la vida" a subalternos o colegas.
Para llenar este vacío legal, parecen útiles las herramientas
contenidas en este proyecto, encaminadas a prevenir, corregir y sancionar el
acoso laboral en sus diferentes modalidades: maltrato, humillación,
persecución, discriminación, entorpecimiento y aislamiento.
¿Qué es lo que se sugiere? Como medidas preventivas, los
reglamentos de trabajo de empresas e instituciones deberán consagrar
procedimientos internos, confidenciales y conciliatorios de tipo pedagógico y
ayudas psicológicas que puedan ser puestos en marcha cuando el empleador
detecte, por sí mismo o por queja, una situación de acoso laboral. Si tales
procedimientos no fueren activados, los afectados podrán acudir ante el
Inspector de Trabajo, el Inspector de Policía, el Personero Municipal o la
Defensoría del Pueblo para que se conmine al acusado y al empleador a hacerlo. [39]
(subrayas y negrilla fuera del texto).
Visto lo anterior, es claro que la expresión “reglamentos de
trabajo”, en ninguno de los dos apartes en que es utilizada en el Artículo
9º, excluye a una parte del sector privado o a las entidades del Estado del
ámbito de aplicación de la Ley 1010 de 2006, como equívocamente lo interpretaron
los demandantes.
No se desconoce que gran parte de las
entidades estatales no tienen un “reglamento de trabajo” en los términos
del Código Sustantivo del Trabajo, pero como señalan los intervinientes en el
contexto del artículo 9º de la Ley 1010 de 2006 dicha expresión tiene un
sentido amplio y, por tanto, comprende también los actos que deben expedir las
entidades estatales para adoptar mecanismos preventivos y correctivos del
hostigamiento laboral.
Así mismo, el hecho de que las empresas que están obligadas a tener
un  reglamento de trabajo no lo hayan adoptado, no significa que la ley no les
sea aplicable, sino que se encuentran en una situación de incumplimiento que
deriva en la presunción de tolerancia del acoso laboral (parágrafo 2º del
artículo 9º). No puede confundirse, como lo hacen los actores, la inaplicación
de la ley por sus destinatarios con la inconstitucionalidad de la misma, pues
lo primero hace referencia solamente a un problema de eficacia de la norma, que
no afecta per se su validez.
En consecuencia, el hecho de que una determinada empresa o entidad
no tenga reglamento de trabajo o que, en general, no haya desarrollado los
mecanismos preventivos y correctivos de que trata la ley, no impide que con la
intervención de alguno de los funcionarios previstos en el artículo 9º, se
tomen las medidas correspondientes frente a situaciones concretas de acoso
laboral, exista o no reglamento de trabajo. Así, como señala el Ministerio
Público, la Ley 1010 de 2006 no permite interpretar que en las empresas o
entidades en que no existe reglamento de trabajo, aquélla sería inaplicable.
De acuerdo con lo anterior, el primer
cargo no prospera.
Frente al segundo problema planteado por los actores, se
observa que el artículo 9º de la Ley 1010 de 2006 regula un procedimiento de
tipo administrativo, en el que efectivamente se establece como regla general
que la denuncia o queja para poner en marcha los mecanismos preventivos
y correctivos de acoso laboral debe ser presentada por escrito. Dicha
solicitud da origen a una actuación administrativa ante los
Inspectores Municipales de Policía, Personeros Municipales o la Defensoría del
Pueblo, a través de la cual, previa audiencia de la parte denunciada, se puede
conminar al empleador  “para que ponga en marcha los procedimientos
confidenciales referidos en el numeral 1 de este artículo y programe
actividades pedagógicas o terapias grupales de mejoramiento de las relaciones
entre quienes comparten una relación laboral dentro de una empresa.”
La ley no prevé expresamente el tratamiento que estas
autoridades deben dar a las denuncias de quienes no pueden o no saben escribir,
es decir de aquéllas personas que requieran hacer una denuncia verbal ante la
imposibilidad de presentarla por escrito. No obstante ello no comporta un
impedimento en ese sentido ni representa un vacío legal, pues en esos casos se
aplica lo dispuesto en el artículo 5º del Código Contencioso Administrativo,
que en concordancia con el principio de eficacia (arts. 209 de la C.P. y 3º del
C.C.A.), determina que los Inspectores Municipales de Policía, Personeros
Municipales o la Defensoría del Pueblo están obligados a recibir las denuncias
de quienes no saben o no pueden escribir, a revestirlas de dicha formalidad y a
dar inicio con ello a la correspondiente actuación administrativa.
La expresión acusada no admite la interpretación dada por
los demandantes, pues ella desconoce que el legislador ha previsto la forma en
que las autoridades administrativas deben actuar para garantizar la efectividad
del derecho de petición de las personas que no manejan el lenguaje escrito. En
esa medida, contrario a lo afirmado por los accionantes, la expresión acusada,
que por regla general exige la presentación de una denuncia escrita, no impide
que las personas que no saben o no pueden escribir ejerzan su derecho de
denunciar conductas de acoso laboral, en su caso de manera verbal, ni mucho
menos exonera a las autoridades encargadas de su recepción de darles el trámite
correspondiente y de garantizar la protección de la integridad y dignidad
humana de quien se ha visto afectado por las conductas señaladas en la Ley 1010
de 2006.
En consecuencia, este segundo cargo, al igual que el
primero, no prospera.
Tampoco es procedente la declaración de constitucionalidad
condicionada que solicita el Ministerio Público, ya que la expresión acusada no
admite una interpretación contraria a la que se ha señalado y que por tanto
deba ser excluida del ordenamiento jurídico a través de una sentencia de esa naturaleza.
Como se ha dicho, de acuerdo con los artículos 209 de la Constitución Política y 3º y 5º del
Código Contencioso Administrativo, las autoridades indicadas en el artículo 9º
de la Ley 1010 de 2006 están obligadas a recibir y elevar a escrito las denuncias
verbales de las personas que no pueden o no saben escribir, con lo que el
aparte demandado no comporta restricción alguna para ellas.
Conforme a todo lo expuesto, la Corte
declarará la exequibilidad de las expresiones acusadas.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E:
Declarar EXEQUIBLES las expresiones “los reglamentos de
trabajo” (numeral 1º), “la denuncia deberá dirigirse por escrito” (numeral
2º) y “los empleadores deberán adaptar los reglamentos de trabajo”
(parágrafo 1º) del artículo 9º de la Ley 1010 de 2006.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
AUSENTE EN COMISION
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]
Decreto 231 de 2006 corrige yerro caligráfico y señala que deberá leerse “dentro de los tres (3) meses siguientes a su
promulgación” (Diario Oficial 46.164 de 2006).
[2] Exposición de motivos del Proyecto de Ley No. 88 de
2004, Gaceta del Congreso 400 de 2004. Igualmente en la Ponencia para Primer
Debate en la Cámara de Representantes se indicó: “Se considera que el
desestímulo coercitivo no debería llevar el acoso a la categoría de delito,
sino que inicialmente deben tomarse medidas administrativas y disciplinarias
tanto a quienes son los objetos activos del hecho y para quienes acusen
indebidamente a sus superiores o compañeros de actuaciones de acoso laboral.”
(Gaceta del Congreso No.671 de 2004)
[3]
Sentencia C-898 de 2006, Declaró inexequible el literal f del artículo 3º, que
atenuaba la conducta de acoso laboral por la existencia de vínculos familiares
y afectivos. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[4] Sentencia C-738 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra. En ella se decidió: “DECLARAR EXEQUIBLE  el artículo 14 de
la Ley 1010 de 2006, por los cargos analizados en la presente sentencia, a
excepción de la expresión “los cuales se descontarán sucesivamente de la
remuneración que el quejoso devengue, durante los seis (6) meses siguientes a
su imposición.” la cual será declarada INEXEQUIBLE.” (parte
resolutiva corregida por auto 271 de 2006)
[5] “Son bienes jurídicos
protegidos por la presente ley: el trabajo en condiciones dignas y justas, la
libertad, la intimidad, la honra y la salud mental de los trabajadores,
empleados, la armonía entre quienes comparten un mismo ambiente laboral y el
buen ambiente en la empresa. ”(se subraya).
[6] Artículo 7°. Conductas
que constituyen acoso laboral. Se presumirá que hay acoso laboral si se
acredita la ocurrencia repetida y pública de cualquiera de las siguientes
conductas (…)
i) La
imposición de deberes ostensiblemente extraños a las obligaciones laborales,
las exigencias abiertamente desproporcionadas sobre el cumplimiento de la labor
encomendada y el brusco cambio del lugar de trabajo o de la labor contratada
sin ningún fundamento objetivo referente a la necesidad técnica de la
empresa;
j) La
exigencia de laborar en horarios excesivos respecto a la jornada laboral
contratada o legalmente establecida, los cambios sorpresivos del turno laboral
y la exigencia permanente de laborar en dominicales y días festivos sin ningún
fundamento objetivo en las necesidades de la empresa, o en forma
discriminatoria respecto a los demás trabajadores o empleados;
[7] Artículo 8°. Conductas que no constituyen acoso
laboral. No constituyen acoso laboral bajo ninguna de sus modalidades:  (…)
f) Las actuaciones administrativas o gestiones encaminadas a dar por terminado el
contrato de trabajo, con base en una causa legal o una justa causa,
prevista en el Código Sustantivo del Trabajo o en la legislación sobre la
función pública.”
[8] Sentencia
C-576 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería.
[9] Sentencia
C-898 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[10] Sentencia C-100 de 2005.
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[11] Sentencia C-521 de 1995. MP: Antonio Barrera
Carbonell.
[12]
Sentencias T-461 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra, y T-439 de 2000, M.P.
Alejandro Martínez Caballero, entre otras.
[13] Sentencia C.1106 de 2001
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[14] Sentencia
C-1163 de 2000. M.P. Fabio Morón Díaz.
[15] M.P. Jorge Arango Mejía.
[16]
Sentencia C-400 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño.
Aclaración de voto del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa.
[17] Sentencia C-898 de 2006,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[18] Sentencia C-898 de 2006,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[19]
Sentencia C-640 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En esa sentencia se
analizaba la constitucionalidad de un aparte del artículo 44 del Código
Contencioso Administrativo y para establecer  su sentido y alcance la Corte
indicó: (i) que al lado de las actuaciones administrativas de carácter general
o particular que regula el C.C.A. existen procedimientos administrativos
especiales que, según lo indica el artículo 1° del mismo Código, se regulan por
leyes especiales; y (ii) que respecto de ellos las normas del C.C.A. tienen un
carácter supletivo.
[20]
MM. PP. Antonio Barrera Carbonell y Vladimiro Naranjo Mesa. Salvamento de voto
de los Magistrados Fabio Morón Díaz, Hernando Herrera Vergara y Eduardo
Cifuentes Muñoz, por cuanto, a su juicio, las normas que establecían un
procedimiento administrativo especial para la Superintendencia Bancaria, no
tenían la condición de “código” y, en esa medida, podían concederse facultades
extraordinarias para su expedición. Salvamento parcial de voto del Magistrado
Vladimiro Naranjo Mesa en el mismo sentido.
[21] “POR MEDIO DEL CUAL SE ESTABLECE EL REGIMEN
SANCIONATORIO Y EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CAMBIARIO A SEGUIR POR LA
SUPERINTENDENCIA DE CAMBIOS.”
[22] M.P.
Fabio Morón Díaz.
[23] “La Comisión de Televisión violó el debido proceso al
dar al recurso de reposición un efecto no querido por el legislador y al forzar
la ejecución inmediata de su acto aun antes de que se hubiese interpuesto el
recurso y mucho antes de la resolución y notificación del mismo. Resulta
evidente que la sociedad demandante tenía derecho a que el acto administrativo
no tuviera ejecución durante el tiempo que se tomara el órgano administrativo
para resolver sobre el recurso interpuesto. En otros términos, no podía la
Comisión, a la luz del Código Contencioso Administrativo, tramitar el recurso
en el efecto devolutivo cuando la ley ordena que lo sea en el suspensivo.” (M.P. José Gregorio Hernández)
[24] M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[25]
Sentencia C-1189 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
Aclaración de voto del Magistrado Jaime Araújo Rentería.
[26] M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[27] Puede verse también la Sentencia C-432 de 1996, M.P.
Carlos Gaviria Díaz, en la que se analizaba la función del Ministerio del
Trabajo (hoy Ministerio de la Protección Social), de declarar la ilegalidad de
las huelgas. La Corte señaló que dicha potestad no era arbitraria ni desconocía
el debido proceso o el derecho de defensa, pues su ejercicio debía realizarse
de acuerdo con las reglas generales del procedimiento administrativo en aquello
que no estaba expresamente regulado en la norma acusada.
[28] M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra
[29] M.P. Álvaro Tafur Gálvis. Aclaró voto el Magistrado
Jaime Araújo Rentería “por
considerar que el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002 se expidió con
fundamento en la Ley 715 de 2001 y en su oportunidad salvé el voto, por
considerar que esta Ley es inconstitucional.”
[30] Sentencia
C-640 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[31] Sentencia T-068 de 1998,
M.P. Fabio Morón Díaz.
[32]
Sentencia T-681 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería. Con base
en el principio de eficacia que rige la acción de tutela, la Corte ha
reconocido que además de la posibilidad de presentar tutelas verbales (artículo
14 del Decreto 2067 de 1991), las personas que no saben leer y escribir pueden
acudir a diversos mecanismos tales como la firma a ruego, el uso de la huella
dactilar y la agencia oficiosa, entre otras. En este sentido, pueden revisarse
también las Sentencias T-197 de 2003 y T 115 de 2004,  M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[33] “2.2 En relación con las personas que no saben leer
ni escribir, la Corte ha resaltado que el mismo carácter informal de la acción
y su regulación, que propende por la celeridad y la eficacia,  permite a los
ágrafos acudir de manera pronta ante la autoridad judicial para obtener el
amparo constitucional de sus derechos. La persona que ejerce la acción no
necesita saber escribir ni es indispensable que sepa firmar[33], pues este hecho no puede
constituir barrera para el acceso a la administración de justicia en materia de
derechos fundamentales.” (Sentencia T-681 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería.
[34]
Sentencia T-024 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero. En el mismo
sentido, pueden verse las sentencias T-288 de 1995, SU-360 de 1999 y T-940 de
1999.
[35] Sentencia C-292 de 2003,
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[36] Ibídem.
[37]
Decreto 231 de 2006 corrige yerro caligráfico y señala que deberá leerse “dentro de los tres (3) meses siguientes a su
promulgación” (Diario Oficial 46.164 de 2006).
[38] Literales c y d del
artículo 8º, tal como se indicó anteriormente.
[39]
Gaceta del Congreso 198 del 21 de abril de 2005, p.20. En el mismo sentido se
refirieron las Ponencias para primer y segundo debate en la Cámara de
Representantes (Gacetas del Congreso 671 y 803 de 2004, respectivamente).