C-612-13
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-612/13
IMPEDIMENTOS
DE REGISTRADORES DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Exequibilidad condicionada de la
expresión “o sancionados disciplinariamente”, contenida en el literal e) del
artículo 79 de la ley 1579 de 2012
En el caso concreto de la
inhabilidad prevista en el literal e) del artículo 79 de la
Ley 1579 de 2012, la Corte encuentra que atendiendo a la importancia y trascendencia
de la función a cargo de los Registradores de Instrumentos Públicos, esencial
para la garantía y transparencia en el manejo del derecho a la propiedad
inmueble y de la estabilidad de los negocios y actos jurídicos, en principio,
resulta razonable constitucionalmente, que el legislador prohíba acceder a
dicho cargo, a los abogados que hayan sido sancionados disciplinariamente, por
cuanto persigue fines importantes, a través de un medio idóneo. Sin embargo, la
medida resulta desproporcionada desde la perspectiva constitucional, toda vez
que la norma no distingue entre los distintos tipos de falta ni sanción
disciplinaria que se haya impuesto, de manera que la inhabilidad se extiende
tanto a los abogados que hayan sido sancionados con exclusión o suspensión en
el ejercicio profesional, multa o censura por faltas en el Código Disciplinario
de los Abogados (Ley 1123 de 2006). Habida cuenta que la medida legislativa es
válida constitucionalmente desde el punto de vista de su finalidad e idoneidad
y atendiendo al principio de preservación de la ley, la
Corte consideró que era viable declarar la exequibilidad de la expresión
“sancionados disciplinariamente”, que hace parte del literal e) del artículo 79
de la Ley 1579 de 2012, pero condicionada a que se entienda que esa inhabilidad
no cubre sanciones de multa o censura por faltas no graves impuestas de manera
autónoma a los abogados, de acuerdo con la
Ley 1123 de 2006.
REGISTRADORES
DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Impedimentos
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos,
pertinentes y suficientes
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Carga mínima de argumentación
REGIMEN DE
INHABILIDADES PARA EJERCER CARGOS PUBLICOS-Libertad de configuración
legislativa
REGIMEN DE
INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES PARA EJERCER FUNCIONES PUBLICAS-Límites
a la libertad de configuración legislativa
FUNCION
PUBLICA-Definición/ACCESO A LA
FUNCION PUBLICA-Cumplimiento de reglas/CONVENCION AMERICANA DE DERECHOS
HUMANOS-Acceso en condiciones generales de igualdad a funciones públicas
INGRESO A
CARGOS DE CARRERA Y ASCENSO-Contenido y alcance
REGIMEN DE
INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DE SERVIDORES PUBLICOS-Jurisprudencia
constitucional
CONFIGURACION
NORMATIVA DE INHABILIDADES-Reserva de ley
CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN MATERIA DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES DE SERVIDORES
PUBLICOS-Sujeción a parámetros establecidos de manera explícita por la
misma Constitución, así como a criterios de razonabilidad y proporcionalidad de
la medida
REGIMEN DE
INHABILIDADES DE FUNCIONARIOS JUDICIALES-Jurisprudencia constitucional
INHABILIDADES-Tipos
Teniendo en cuenta que las inhabilidades
pueden tener diverso origen y perseguir distintos objetivos, pueden
identificarse dos tipologías: i) según su procedencia jurídica y ii) la
finalidad que persiguen. Dentro del primer grupo se encuentran las
inhabilidades relacionadas con la comisión de conductas reprochables que
impiden al sancionado ejercer determinada actividad. En el segundo se ubican
las prohibiciones de tipo legal que surgen de hechos objetivamente verificables
que impiden a determinadas personas ejercer actividades específicas por la
oposición que pueda presentarse entre sus intereses y los comprometidos en el
ejercicio de dichas actividades. Sobre las diferencias entre estos dos grupos
la jurisprudencia ha precisado: (i) “En uno de los grupos están las
inhabilidades relacionadas directamente con la potestad sancionadora del
Estado, la cual se desenvuelve en los ámbitos penal, disciplinario,
contravencional, correccional y de punición por indignidad política...  el
Estado ejerce una potestad disciplinaria sobre sus propios servidores con el
fin de asegurar la moralidad y eficiencia de la función pública. También puede
el Estado imponer sanciones en ejercicio del poder de policía o de la
intervención y control de las profesiones, con el fin de prevenir riesgos
sociales’.(…) (ii) El segundo grupo contiene las inhabilidades relacionadas con
la protección de principios, derechos y valores constitucionales, sin
establecer vínculos con la comisión de faltas ni con la imposición de
sanciones. Su finalidad es la protección de preceptos como la lealtad
empresarial, la moralidad, la imparcialidad, la eficacia, la transparencia, el
interés general o el sigilo profesional, entre otros fundamentos.(...) Lo que
busca la norma en este caso es evitar, entre otros efectos, el uso de la
potestad nominadora a favor de los allegados, y la preservación de principios
como la igualdad, la transparencia o la moralidad, lo cual está muy distante de
entender la señalada prohibición como una sanción impuesta por la
Constitución a los familiares del servidor público.”.
RAZONABILIDAD
Y PROPORCIONALIDAD COMO LIMITES A LA
CONFIGURACION LEGISLATIVA DE INHABILIDADES-Jurisprudencia constitucional
Del recuento normativo
constitucional y la jurisprudencia que lo desarrolla, sobre los límites del
legislador al consagrar el régimen de inhabilidades se puede concluir que: i)
Las inhabilidades pueden encontrase señaladas en la
Constitución o en la ley y en éste último evento, existe libertad de
configuración legislativa; ii) la consagración legal de inhabilidades puede
conllevar a la restricción, entre otros derechos, de acceso al ejercicio de
cargos y funciones públicas; iii) Esta libertad de configuración normativa no
es absoluta por cuanto está supeditada a la forma como la
Constitución ha establecido ciertas inhabilidades y a criterios de
razonabilidad y proporcionalidad a efectos de no afectar sin justificación el
núcleo esencial del derecho de acceder a cargos públicos hasta anularlo; iv)
de lo anterior se desprende que son incompatibles con la
Constitución las causales de inhabilidad irrazonables y desproporcionadas a
los fines constitucionales pretendidos; y v) las inhabilidades derivadas de
cualquier tipo de sanción disciplinaria, resultan desproporcionadas en cuanto
incorporan como hecho inhabilitante haber sido sancionado aún con medidas
menores por faltas leves y de poca trascendencia y lesividad.
REGISTRADOR
DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Condiciones de acceso y desempeño/REGISTRADOR
DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Inhabilidades
INHABILIDADES E IMPEDIMENTOS-Diferencia
Las inhabilidades difieren de los impedimentos en cuanto
estos restringen la posibilidad de ejercer funciones administrativas
coetáneamente con aquellas inicialmente asignadas. En palabras de la
Corte, ellas son “…una prohibición dirigida al titular de una función pública
a quien, por ese hecho, se le impide ocuparse de ciertas actividades o ejercer,
simultáneamente, las competencias propias de la función que desempeña y las
correspondientes a otros cargos o empleos, en guarda del interés superior que
puede verse afectado por una indebida acumulación de funciones o por la
confluencia de intereses poco conciliables y capaces, en todo caso, de afectar
la imparcialidad y la independencia que deben guiar las actuaciones de quien
ejerce la autoridad en nombre del Estado
Referencia:
expediente D-9454
Demanda de
inconstitucionalidad contra el literal e), (parcial), del artículo 79 de la
Ley 1579 de 2012, “Por la cual se expide el Estatuto de Registro de
Instrumentos Públicos y se dictan otras disposiciones”.
Demandante:
Alejandro Patiño Vargas
Magistrado
Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Bogotá D.C., cuatro
(4) de septiembre de dos mil trece (2013).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes:
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política el ciudadano Alejandro Patiño Vargas demandó la inexequibilidad
de la expresión “o sancionados disciplinariamente” contenida en el
literal e) del artículo 79 de la Ley 1579 de 2012 “Por la cual se expide el
Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos y se dictan otras disposiciones”,
por considerar que vulnera el principio de igualdad contenido en el artículo 13
de la Constitución y el derecho al
acceso y desempeño de cargos y funciones públicas previsto en el
artículo 40 numeral 7 ídem.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación se transcribe la
norma demandada, publicada en el Diario Oficial No. 48570 del 1º de Octubre de
2012, y se subraya el aparte del literal e) acusado:
“LEY
1579 DE 2012
(Octubre
1°)
Por la
cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan
otras disposiciones.
ARTÍCULO
79. Impedimentos. No podrán ser Registradores de Instrumentos Públicos, quienes se encuentren en las siguientes
circunstancias:
a)    Quienes
se hallen en interdicción judicial;
b)    Los
ciegos y quienes padezcan cualquier afección física o mental que comprometa la
capacidad necesaria para el debido desempeño del cargo;
c)     Quienes
se encuentren bajo medida de aseguramiento, aunque no sea privativa de la
libertad, o quienes hayan sido llamados a juicio por infracción penal, mientras
se define su responsabilidad por providencia en firme;
d)    Quienes
hayan sido condenados a pena de prisión, aunque esta
sea domiciliaria;
e)     Quienes
se encuentren o hayan sido suspendidos en el ejercicio de la profesión de
abogado o excluidos del ejercicio de la misma o
sancionados disciplinariamente;
f)       Quienes
como funcionarios o empleados de la Rama Jurisdiccional o del
Ministerio Público, y por falta disciplinaria, hayan sido destituidos o
suspendidos por falta grave o gravísima, cualesquiera que hayan sido las faltas
o las sanciones;
g)    Quienes
hayan sido destituidos de cualquier cargo público por
faltas gravísimas, dolosas o realizadas con culpa gravísima o suspendidos en el
ejercicio del cargo por falta grave, dolosa o gravísima culposa;
h)    Las
demás previstas en la ley”.
1.2.   DEMANDA
En criterio del ciudadano Alejandro Patiño Vargas, la
expresión “o sancionados disciplinariamente” contenida en el literal e)
del artículo 79 de la Ley 1579 de 2012 es inconstitucional por quebrantar los
artículos 13 y artículo 40 numeral 7 de la
Constitución Política por las siguientes razones:
1.2.1 La norma
acusada vulnera el derecho a la igualdad, “en la medida en que para un
conjunto de sujetos desiguales establece una consecuencia igualitaria que a la
luz de los cánones constitucionales resulta injusta y desproporcionada.”
1.2.2     Es
desproporcionado que los abogados o aquellas personas a quienes se les impuso o
impongan sanciones disciplinarias de menor entidad - ya sea una censura
o una multa - , queden incursos en el mismo impedimento de quienes por
la gravedad de las conductas realizadas han sido sancionados, o lleguen a
serlo, con suspensión o exclusión del ejercicio de la profesión.
1.2.3
Las sanciones disciplinarias que se pueden imponer a los
abogados según el artículo 40 de la Ley 1123 de 2007 corresponden a conductas
disímiles según el juicio que resulte de la aplicación de criterios de
dosificación que permiten distinguir, en cuanto a la infracción cometida, un
grado de mayor o menor lesividad.
1.2.4
El actor considera que la norma no distingue de forma
razonable entre aquellos sujetos sancionados por faltas gravísimas y graves, de
aquellos que lo son o lo fueron por faltas leves. En palabras del demandante:
“En
efecto, dentro de la estructura de la normatividad disciplinaria existen
conductas gravísimas, graves y leves que por su grado de lesividad a su vez
generan sanciones mayores o menores para los sujetos disciplinables, siendo así
que, por ejemplo, la suspensión y exclusión del ejercicio de la profesión de
abogado opera para quienes cometan faltas de carácter grave y no para quienes
están incursos en faltas leves que dan lugar a la censura o a la multa, tal y
como se desprende en términos generales de lo señalado por el artículo 13 de la
ley 1123 de 2007, que en cuanto a los criterios para la graduación de la
sanción señala que aquella (…) deberá responder a los principios de
razonabilidad, necesidad  y proporcionalidad”.
1.2.5     La
Sentencia C-373 de 2002 dejó sentado que no es constitucionalmente justificado
dar un trato igual a personas disímiles, en cuanto a las inhabilidades para
concursar por el cargo de notario.
1.2.6    Por último
señala que la norma demandada no circunscribe el impedimento para ser
Registrador de Instrumentos Públicos a los abogados sancionados con exclusión,
suspensión, multa o censura por faltas contempladas en el Código Disciplinario
del Abogado, sino que se extiende a los abogados sancionados por cualquier
falta disciplinaria, independientemente de su lesividad, tal como sucede con
las consagradas en el Código Disciplinario Único.
1.3
INTERVENCIONES
1.3.1    Superintendencia
de Notariado y Registro
Dentro del término concedido, la
Oficina Asesora Jurídica de la
Superintendencia de Notariado y Registro intervino en el proceso y solicitó a la
Corporación declarar la EXEQUIBILIDAD de la disposición atacada,
por las siguientes razones:
1.3.1.1
Los cargos presentados contra la norma acusada no reportan la
claridad, la especificidad ni la pertinencia necesaria para prosperar ya que la
norma establece un impedimento coherente con el interés general, conforme al
cual, por la libertad del legislador, y con el fin de que prime un factor
objetivo en desarrollo del principio constitucional de mérito, respecto de la
provisión de cargos públicos, se pretende que las personas más idóneas sean las
que funjan como Registradores de Instrumentos Públicos ante la responsabilidad
que supone el ejercicio profesional de su cargo.
1.3.1.2
El aparte demandado no presenta ninguna vulneración directa al
artículo 13 de la Carta Política, y mucho menos al numeral 7° del artículo 40
del mismo texto constitucional.
Refiere
que no puede alegarse que la sanción aplicada genere una condición que
convierta en disímiles a los posibles sujetos del impedimento para ejercer el
cargo, toda vez que estas personas son abogados, y precisamente las sanciones
disciplinarias corresponden todas a faltas contra esta profesión, con lo que el
impedimento alude a que no puedan ser nombrados como Registradores, abogados
que hayan sido sancionados disciplinariamente, sin importar la lesividad de la
falta, pues lo que se busca es mayor idoneidad frente a quien aspira ocupar el
cargo.
1.3.1.3
La sentencia C-373 de 2002 no consagra un caso idéntico al asunto de
que trata esta demanda pues en ella se hace un análisis atinente a los
notarios, a quienes la misma Corte ha definido como particulares que cumplen
una función pública “lo cual dista de ser idéntico al caso de Registradores
de Instrumentos Públicos, quienes son funcionarios públicos y están sometidos a
unos presupuestos totalmente diferentes de los que puedan llegar a ser
aplicables a los notarios.”
Precisa
que el análisis de las inhabilidades e impedimentos para aspirar al cargo de notario
estudiadas por la Corte en la sentencia referida no es aplicable al impedimento
para ser Registrador  que contempla la norma demandada en razón al proceso de
provisión, la naturaleza del cargo y función a la cual se pretende acceder. Al
respecto trae a colación lo expuesto en la sentencia C-544 de 2005.
1.3.1.4
Manifiesta que la categorización como sujetos disímiles que le
asigna el demandante a los abogados en razón de la naturaleza de sus sanciones,
no es coherente con la aplicación del principio de igualdad para lo cual se
apoya en jurisprudencia de la Corte en la cual se refiere que el derecho a la
igualdad se traduce en la garantía a que no se instauren excepciones o
privilegios que exceptúen a unos individuos de lo que se concede a otros en
idénticas circunstancias.
1.3.1.5    Concluye que el impedimento es para todo abogado y
frente a cualquier sanción “en el ejercicio de la profesión de abogado”, con lo
que el trato igualitario se da respecto de quienes son iguales entre sí.
1.3.2    Departamento
Administrativo de la Función Pública
El
Departamento Administrativo de La
Función Pública solicita a la
Corte Constitucional declare la
EXEQUIBILIDAD del literal e) del artículo 79 de la ley 1579 de 2012, en razón
a lo siguiente:
1.3.2.1
El derecho constitucional de acceder al ejercicio de cargos públicos
no es de carácter absoluto pues atendiendo al interés general se busca
garantizar la prestación por personal idóneo para gestionar debidamente las
funciones e intereses al servicio del Estado. Por ello se consagran las
inhabilidades e incompatibilidades que son circunstancias previstas en el
ordenamiento  jurídico que impiden a ciertas personas ingresar al servicio
público.
1.3.2.2
Amplia jurisprudencia constitucional ha señalado que si bien la
Constitución Política regula aspectos relacionados con las inhabilidades,
otorga la facultad al legislador para complementar ese régimen.
1.3.2.3
La finalidad de la norma objeto de discusión es evitar que personas
sin suficientes cualidades de moralidad, probidad y honestidad, ejerzan  la
función pública registral, ya que a los Registradores de Instrumentos Públicos se
les confía la tarea de dar seguridad jurídica a las relaciones inmobiliarias,
satisfaciendo así el interés general.
1.3.2.4
La sentencia C-373 de 2002 no sirve como precedente judicial al caso
concreto, toda vez que ésta se ocupa del estudio de las inhabilidades para el
acceso a la función pública de notariado, que difiere de los Registradores que
son funcionarios públicos.
1.3.2.5
El artículo 13 de la Constitución no preceptúa siempre un trato
igualitario para todos los sujetos del derecho y permite atribuir a distintas
situaciones diferentes consecuencias jurídicas diversas que buscan la igualdad
material, de tal suerte que la igualdad se predica entre pares, situación que
desarrolla la norma acusada al establecer que el impedimento es para todos los
abogados y frente a cualquier sanción.
1.3.3  Ministerio de Justicia
y del Derecho
El Ministerio de Justicia y del
Derecho solicita a la Corte declare la
EXEQUIBILIDAD de la norma con base en los siguientes motivos:
1.3.3.1 El Congreso de la
República puede excluir el ingreso al desempeño de cargos públicos, como lo ha
señalado la Corte en sentencia C-391 de 2002.
1.3.3.2 Mediante la norma el legislador busca garantizar que
los aspirantes a ocupar el cargo de Registrador sean profesionales sin tacha
alguna, tanto de  índole penal como disciplinaria.
1.3.3.3 No existe claridad  y pertinencia en  los  argumentos del
accionante al considerar vulnerado el principio de igualdad ya que no se
evidencia que se esté  dando trato diferente por no haberse indicado la clase
de falta que da lugar a la inhabilidad.
1.3.4     Instituto
Colombiano de Derecho Disciplinario
El
Instituto Colombiano de Derecho Disciplinario, solicita a la
Corte declarar la
EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de la expresión “o sancionados
disciplinariamente” contenida en el literal e) del artículo 79 de la
Ley 1579 de 2012 por las siguientes razones:
1.3.4.1
El régimen de inhabilidades es la exigencia de especiales cualidades
y condiciones que debe reunir el aspirante a un cargo público con la finalidad
de asegurar la primacía del interés general para el cual fueron concebidos
aquellos. Para establecerlo el legislador tiene amplia discrecionalidad pero esta
facultad debe enmarcarse dentro los límites de proporcionalidad y
razonabilidad.
1.3.4.2
La norma vulnera la
Constitución Política, porque: “se abstiene de realizar clasificación
alguna de tales faltas para indicar cuáles de ellas son graves y cuáles son
leves. De este modo, la inhabilidad para concursar para el cargo de
Registrador, establecida en el literal e), del artículo 79 ibídem, se
configuraría, en cada caso, con independencia de la gravedad o levedad de la
falta cometida o del número de sanciones impuestas al candidato a Registrador.”
No se encuentra una justificación razonable a la luz de la
Constitución para no establecer la diferencia de trato que se deriva del nivel
de gravedad de la conducta y su consecuente modalidad de sanción disciplinaria.
1.3.4.3
En la sentencia C-373 de 2002  la
Corte moduló los efectos del fallo para circunscribir la inhabilidad a
aquellos notarios que han sido sancionados con penas de destitución o
suspensión, así como para excluir de ella a los notarios que han sido
sancionados con multa.
1.3.4.4
Deben modularse los efectos del fallo para circunscribir la
inhabilidad a aquellos abogados sancionados con penas de destitución o
exclusión, y no inhabilitar a quienes han sido sancionados con censura o multa,
lo cual asegura la idoneidad de la actividad registral y los derechos de los
aspirantes a Registrador, excluyendo del ordenamiento jurídico una
interpretación de la norma que desconoce la relación de proporcionalidad entre
los medios configurados para la realización del fin mencionado.
1.3.5    Universidad
del Sinú
La
Facultad de Ciencias Jurídicas, Sociales y Educación de la
Universidad del Sinú, solicita a la
Corporación que declare la
EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de la norma, en virtud de lo siguiente:
1.3.5.1
La Corte en la sentencia C-373 de 2002 dejó sentado que no es
constitucionalmente justificado dar un trato igual para comportamientos
disciplinados distintos.
1.3.5.2
La norma acusada no sólo circunscribe el impedimento para ser
Registrador a los abogados sancionados con exclusión, suspensión, multa o
censura por faltas en el código disciplinario de abogados sino que se extiende
a los abogados sancionados por cualquier otra falta disciplinaria, sin importar
su lesividad.
1.3.5.3
Solicita la declaración de exequibilidad condicionada del aparte
demandado pues debe existir proporcionalidad a la hora de sancionar, atendiendo
a las diferencias en los grados de lesividad de las faltas.
III. CONCEPTO DEL MINISTERIO
PÚBLICO
El Procurador General de la
Nación mediante concepto Nº 5556 del 4 de abril de 2013 solicitó a la
Corte declararse INHIBIDA para conocer de fondo la presente demanda contra la
expresión “o sancionados disciplinariamente” contenida en el literal e)
del artículo 79 de la Ley 1579 de 2012, por ineptitud sustancial de la demanda,
o subsidiariamente, DECLARAR EXEQUIBLE la expresión acusada, con base en las
siguientes consideraciones:
1.4.1 En primer término señala que “los cargos de la demanda
admitidos en este caso se refieren a supuestas vulneraciones  de los artículos
13 y el numeral 7° del   artículo  40 superior. Al revisar la demanda  se
advierte que  si  bien el actor cita varias sentencias de la
Corte, no presenta un verdadero concepto de violación, valga decir, no confronta
el contenido legal que se demanda con las disposiciones superiores. Su discurso
se limita a mencionar que la disposición demandada no circunscribe el
impedimento para ser registrador de instrumentos públicos a los abogados
sancionados por las faltas contempladas en el Código Disciplinario del Abogado,
sino que amplía su rango a los que han sido sancionados por otras faltas
conforme al Código Disciplinario Único, situación que en modo alguno configura
una desigualdad de trato para los abogados que han sido sujetos de ésta última
regulación.”
1.3.2    En el cargo
por vulneración del artículo 13 el actor apela a normas disciplinarias que son
por naturaleza diferentes al establecimiento de un régimen de inhabilidades. Como
lo señala la sentencia C-1047 de 2001 cuando se plantea un cargo por violación
del derecho a la igualdad, debe acreditarse en primer lugar, el real trato
diferente para personas que se encuentran en una misma situación de hecho y
aquí no se acredita. Tampoco puede haber un pronunciamiento de fondo respecto
del numeral 7° del artículo 40 de la
Constitución ya que el actor no proporciona ninguna razón que dé cuenta de tal
consideración. Por lo anterior solicita la inhibición.
1.3.3    En subsidio
de lo precedente el Procurador General de la
Nación solicita se declare exequible el aparte acusado, al considerar que:
“La
limitación consistente en no poder un abogado acceder y tener estabilidad en el
cargo de Registrador de Instrumentos Públicos, como consecuencia de una sanción
disciplinaria, constituye un impedimento que resulta viable constitucionalmente
y que su inclusión responde a la facultad del legislador dentro de la órbita de
su competencia. Además que el ejercicio de la función registral corresponde a
una función administrativa que desarrolla cada Oficina de Registro al servicio
de los intereses generales, relacionados con el adelantamiento del registro de
la propiedad de todo acto, función que es garantizada a través de profesionales
idóneos al servicio de la comunidad en concordancia con los postulados de
moralidad, eficacia, celeridad e imparcialidad, tal como lo prescribe el artículo
209 de la Carta Política.”
1.3.4    Concluye que
no asiste razón al accionante al sostener que la ley debe diferenciar respecto
del grado de lesividad de las faltas a efectos de establecer los impedimentos
pues la inhabilidad no surge en virtud de que se trate de una falta grave o
leve sino por el solo hecho de haber cometido una infracción disciplinaria.
IV. CONSIDERACIONES
2.1.
Competencia
Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la
Constitución Política, la Corte es competente para pronunciarse sobre la
demanda de inconstitucionalidad presentada contra el literal e) del artículo 79 de la
Ley 1579 de 2012 “Por la
cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan
otras disposiciones”.
2.2.
Cuestión previa: Estudio
sobre la aptitud de la demanda
En consideración a que el
Procurador General de la Nación y algunos intervinientes hacen reparos a la
aptitud sustantiva de la demanda y con el fin de determinar el alcance del
control constitucional a ejercer frente a la disposición demandada, previamente
se evaluará si los cargos formulados
en la demanda son aptos para emitir un pronunciamiento de fondo.
2.2.1. El artículo 2° del Decreto
2067 de 1991 señala los elementos indispensables que debe contener la demanda
en los procesos de inconstitucionalidad[1].
Para que realmente exista en la demanda  una imputación o un
cargo de inconstitucionalidad es indispensable que los planteamientos del actor
permitan efectuar a la Corte Constitucional  una verdadera confrontación entre
la norma acusada, los argumentos expuestos por el demandante  y la
disposición constitucional supuestamente vulnerada, pues no cualquier tipo de
argumentación sirve de sustento al análisis que debe realizar el juez de
constitucionalidad.
En
la Sentencia C-1052 de 2001 esta Corporación señaló que las razones
presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes, pues de no ser así, la decisión que adopte la
Corte necesariamente debe ser inhibitoria[2]. Esto implica entonces que la
acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente
sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además, el actor debe
mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos
que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios o
referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la
acusación debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad
de la norma impugnada.
La jurisprudencia ha establecido un
deber particular de argumentación cuando lo que se busca es la declaratoria de
inconstitucionalidad de una norma por la supuesta vulneración del derecho a la
igualdad. En efecto, ha dicho la Corporación que “la condición esencial para que se
consolide un cargo por vulneración del principio de igualdad consiste en la
identificación de un tratamiento diferenciado a dos personas o grupos de
personas que se encuentren en idénticas circunstancias.”[3]
2.2.2. En el presente asunto
a pesar de que el actor alega una vulneración del derecho a la igualdad no
identifica con claridad cuáles son los grupos o personas que son objeto de
comparación, pues toda su argumentación está encaminada a demostrar que la
restricción del derecho de acceso al cargo público de Registrador de
Instrumentos Públicos consagrada en el literal e) del artículo 79 de la
Ley 1579 de 2012, es desproporcionada porque no tiene en cuenta la gravedad de
la conducta ejecutada por el abogado para inhabilitarlo.
Considera la
Sala que los planteamientos del actor frente al quebrantamiento del principio
de igualdad resultan insuficientes porque no cumplen con la carga mínima de indicar los términos o
parámetros de comparación, y si bien la demanda debe ser analizada a la luz del
principio pro actione  por el carácter
público de la acción, en este caso la demanda no ofrece a la
Corte los
elementos esenciales de carácter relacional para adelantar
el juicio de igualdad y determinar si frente a los abogados hay una
diferenciación negativa que viola el referido derecho constitucional.
2.2.3. En este orden como los
fundamentos de la censura se enfocan en el desconocimiento del artículo 40 de la
Constitución Política, el análisis de la norma demandada se contraerá a
constatar si existe violación del derecho de acceso a cargos públicos.
2.3.
Problema jurídico
El ciudadano demandante considera que la
expresión “o sancionados disciplinariamente”, contenida en el literal e)
del artículo 79 de la Ley 1579 de 2012, desconoce los artículos 13 y 40,
numeral 7, de la Constitución Política porque establece una inhabilidad general
que restringe el acceso al cargo de Registrador de Instrumentos Públicos para
todos los abogados que han sido sancionados disciplinariamente, sin atender a
la gravedad de las faltas cometidas.
El Procurador General de la
Nación, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Superintendencia de Notariado y Registro y el Departamento Administrativo de la
Función Pública solicitan a la Corte declarar exequible la norma demandada
porque fue expedida en virtud de la libertad de configuración del legislador
para fijar los requisitos de acceso a cargos públicos y el impedimento que
consagra tiene por finalidad garantizar la probidad y honestidad de quienes
cumplen la función registral, en razón de las responsabilidades que les asiste
en la publicidad y estabilidad de los actos y negocios jurídicos relacionados
con los derechos reales sobre la propiedad inmueble.
El Instituto Colombiano de Derecho
Disciplinario y la Universidad del Sinú solicitan se condicione la
exequibilidad de la norma a que se entienda que no hay inhabilidad cuando la
sanción disciplinaria impuesta al abogado es de censura o multa, conforme a la
Ley 1123 de 2007, pues resulta desproporcionada la limitación al acceso al
cargo de Registrador de Instrumentos Públicos que no tiene en cuenta la
graduación de la sanción y de la conducta disciplinaria inhabilitante.
Conforme
con lo anterior, corresponde a la Corte determinar si la inhabilidad
establecida en el literal e) del artículo 79 de la
Ley 1579 de 2012 para ejercer el cargo de Registrador de Instrumentos Públicos
por haber sido sancionado disciplinariamente, resulta desproporcionada al no
tener en cuenta la gravedad de la conducta ejecutada por el abogado y por ende,
si ello vulnera el derecho de acceso a los cargos públicos consagrado en el
artículo 40, numeral 7 de la
Constitución Política.
Para resolver este cuestionamiento la
Sala hará referencia a: i) la Libertad de configuración del legislador para
establecer inhabilidades y ii) las condiciones de acceso y desempeño del cargo
de Registrador de Instrumentos Públicos. Bajo ese contexto se resolverá el
cargo de la demanda.
3.
Libertad de configuración del
legislador para establecer el régimen de inhabilidades para el desempeño de
cargos públicos
La posibilidad de acceder al
desempeño de funciones y cargos públicos es una manifestación del derecho a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político como
derecho fundamental de aplicación inmediata (Artículos 40 y 85 de la
Constitución Política).
No obstante, como lo ha señalado la
jurisprudencia constitucional[4]
este derecho no es absoluto por cuanto el legislador tiene la potestad de
establecer condiciones para su ejercicio en procura de la realización del
interés general y de los principios que gobiernan el cumplimiento de la función
pública.
3.1 La función pública
comporta “el conjunto de tareas y de actividades que deben
cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus
funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la
realización de sus fines".[5]
Para ello se requiere asegurar que quien la realice cumpla unos parámetros
mínimos de conducta en los que predominen los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, conforme lo
exige el artículo 209 de la
Constitución Política.
Con este fin, el artículo 125 de la
Constitución Política establece que: “El ingreso a los cargos de carrera y
el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y
condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los
aspirantes”[6].
En concordancia con las citadas normas constitucionales la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, que hace parte del bloque de
constitucionalidad en virtud del artículo 93-2 de la
Constitución, establece en el artículo 23, que todos los ciudadanos deben
gozar del derecho “c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a
las funciones públicas de su país”, el cual podrá ser reglamentado por ley e  implica
que el Estado tiene el deber de garantizar condiciones de igualdad de
oportunidades para concretar ese acceso, lo cual no excluye la facultad de
restringir, con un interés ético, la participación en el cumplimiento de la
función pública a determinadas personas.
Frente al alcance de esta norma convencional, la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la sentencia de 23 de junio de
2005, en el caso Yatama vs. Nicaragua, indicó que:
“200. el derecho a tener acceso a las funciones públicas en
condiciones generales de igualdad protege el acceso a una forma directa de
participación en el diseño, implementación, desarrollo y ejecución de las directrices
políticas estatales a través de funciones públicas. Se entiende que estas
condiciones generales de igualdad están referidas tanto al acceso a la función
pública por elección popular como por nombramiento o designación”.
En la misma decisión la
Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló que la previsión de requisitos
para ejercitar los derechos políticos no constituyen, per se, una limitación
indebida pues esos derechos no son absolutos y pueden estar sujetos a
restricciones, pero cualquiera que sea “debe encontrarse prevista en una
ley, no ser discriminatoria, basarse en criterios razonables, atender a un
propósito útil y oportuno que la torne necesaria para satisfacer un interés
público imperativo, y ser proporcional a ese objetivo” (parr. 209). Ello
por cuanto “De acuerdo al artículo 29.a) de la
Convención no se puede limitar el alcance pleno de los derechos políticos de
manera que su reglamentación o las decisiones que se adopten en aplicación de
ésta se conviertan en un impedimento para que las personas participen
efectivamente en la conducción del Estado o se torne ilusoria dicha
participación, privando a tales derechos de su contenido esencial.” (parr.
204).
Por ello, aunque el artículo 40,
numeral 7, de la Constitución Política consagra el derecho ciudadano a la
participación en la conformación, ejercicio y control del poder político,
quienes pretendan acceder al desempeño de funciones públicas deben someterse al
cumplimiento de ciertas reglas y exigencias, acordes con los supremos intereses
que les corresponde gestionar en beneficio del interés común y de la
prosperidad colectiva. Con tal fin la
Constitución y la ley consagran el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades para el ejercicio de funciones públicas.
Las inhabilidades, ha señalado la
Corte, son “…aquellas circunstancias creadas por la
Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida
o designada para un cargo público y, en ciertos casos, impiden que la persona
que ya viene vinculada al servicio público continúe en él; y tienen como
objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad
y eficacia de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos”[7].
Existen ciertas inhabilidades e
incompatibilidades que tienen su fuente en la propia Constitución Política como
las aplicables a los Congresistas (artículos 179, 180 y 181) y algunas que se
predican de la generalidad de los servidores públicos (artículos 127 y 128).
En este sentido el artículo 122 de la
Constitución Política señala que:
“Sin perjuicio de las demás
sanciones que establezca la ley, no podrán ser inscritos como candidatos a
cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como servidores
públicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con
el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la comisión
de delitos que afecten el patrimonio del Estado o quienes hayan sido condenados
por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación de grupos
armados ilegales, delitos de lesa humanidad o por narcotráfico en Colombia o en
el exterior.
Tampoco quien haya dado lugar, como
servidores públicos, con su conducta dolosa o gravemente culposa, así
calificada por sentencia ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una
reparación patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del
daño.”
Además de las inhabilidades
contempladas en el ordenamiento superior, el artículo 150 numeral 23 de la
Constitución asigna al legislador la facultad de fijar las normas que regulan
el acceso al ejercicio de la función pública y dentro de ellas las causales de
inhabilidad y contempla en el artículo 293 la potestad de definir los
requisitos que deben cumplir quienes acceden a cargos de elección popular en
las entidades territoriales, con el cual se
busca garantizar la idoneidad y probidad en el desempeño de la función pública.
Al respecto, reiterada
jurisprudencia constitucional[8] señala que de acuerdo a los
artículos 150-23 y 293 ídem,  el legislador cuenta con un amplio margen
de configuración normativa para
definir el régimen de calidades, inhabilidades e
incompatibilidades de los servidores públicos.
La misma potestad tiene el
legislador respecto de quienes desempeñan funciones relacionadas con la fe
pública y de registro, de acuerdo con el artículo 131 de la
Constitución, el cual señala: “Compete
a la ley la reglamentación del servicio público que prestan los notarios y
registradores, la definición del régimen laboral para sus empleados y lo
relativo a los aportes como tributación especial de las notarías, con destino a
la administración de justicia. El nombramiento de los notarios en propiedad se
hará mediante concurso. Corresponde al Gobierno la creación, supresión y fusión
de los círculos de notariado y registro y la determinación del número de
notarios y oficinas de registro.”
En particular, sobre los
registradores, cabe mencionar que la Corte en sentencia T-883 de 2000[9],
precisó que si bien el artículo 131 establece el sistema de carrera sólo  para
los notarios, ello no excluye que se aplique por disposición legal el mismo
sistema y se regulen las inhabilidades para ese cargo, con fundamento en el
artículo 125 de la Constitución.
De esta
forma la Constitución y la ley definen el régimen de inhabilidades e
incompatibilidades a través del cual se persigue restringir el ejercicio de la
función pública a los ciudadanos que observen las condiciones y
cualidades estatuidas para asegurar la idoneidad y probidad del que aspira a
ingresar o está desempeñando un cargo público[10].
Reserva de
ley y marco de configuración normativa de las inhabilidades
Con base en
las normas constitucionales mencionadas cabe afirmar que corresponde al
legislador señalar las condiciones de acceso a cargos públicos y en cumplimiento
de esta función al determinar los regímenes de calidades, inhabilidades e
incompatibilidades de los servidores públicos el Congreso debe sujetarse a los
parámetros establecidos de manera explícita por la misma Constitución, así como
a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad de la medida.
La Corte ha indicado que
cuando el legislador ejerce dicha atribución no desconoce el derecho al acceso
al ejercicio del poder político pues se trata, simplemente, de la fijación de límites
razonables a la participación, en aras de proteger el interés general.[11] Lo anterior, por cuanto las personas
que desempeñan un cargo público deben pretender la satisfacción de los
intereses de la comunidad y, “Por tal razón, es necesario que los aspirantes
a desempeñar tales funciones cumplan con ciertos requisitos previamente
estatuidos, para asegurar sus aptitudes. De este modo, se pretende que no se
confunda el interés privado del funcionario con los intereses públicos,
evitando así que éste obtenga, en uso de las influencias inherentes a su
función,  alguna ventaja o beneficio particular. [12]
El
establecimiento de un régimen de inhabilidades debe dirigirse entonces a hacer
prevalecer el interés superior del Estado colocando estándares de selección de
servidores públicos que lleguen a desarrollar su función con apego a los
principios de moralidad, idoneidad y eficacia.
En la
Sentencia C-509 de 1994, esta Corporación, al estudiar el régimen de
inhabilidades sobrevinientes de los funcionarios judiciales adujo que el
legislador puede exigir requisitos de idoneidad siempre que no lleven al
desconocimiento del núcleo esencial del derecho a ejercer cargos públicos.
Sobre el particular señaló:
"El derecho a ejercer funciones o
cargos públicos -en tanto tiene el carácter de derecho fundamental- se
encuentra protegido por dos garantías especialmente importantes: la reserva de
ley y la absoluta intangibilidad de su contenido esencial.
La primera significa que sólo el
legislador está autorizado por la
Carta Política para condicionar el ejercicio de funciones y de cargos públicos
al cumplimiento de requisitos y condiciones, en todos aquellos casos en que
esta defiere en el Congreso dicha competencia, por no haberla ejercitado
directamente el Constituyente.(...)
Por otra parte, el ejercicio del derecho
político fundamental al desempeño de funciones y cargos públicos, consagrado en
el artículo 40-7 de la Carta de 1991, se encuentra protegido por las mismas
garantías que protegen el derecho al trabajo, al libre desarrollo de la
personalidad y, en general, por los principios de libertad e igualdad que dan
contenido a estos derechos.
De ahí que al exigir ciertos requisitos o
condiciones -tanto genéricas como específicas- para ejercer funciones o cargos
públicos y al establecer normas que rijan la práctica laboral, el legislador no
pueda vulnerar el núcleo esencial del derecho consagrado en el artículo 40 de la
Carta o de cualquier otro derecho fundamental.
Por ello, constitucionalmente no le es
dable al legislador señalar requisitos que, sin justificación razonable y
objetivamente atendible, vulneren el principio de igualdad o restrinjan mas
allá de lo que sea razonablemente necesario el acceso a un puesto de trabajo o
que impongan restricciones no admisibles en relación con el derecho o bien que
se busca proteger. La exigencia de razonabilidad ha sido una constante
jurisprudencial que esta Corporación ha aplicado reiteradamente a los casos que
plantean dicha problemática.
En ese orden de ideas, diferenciaciones
artificiosas que no se compadezcan con las limitaciones constitucionalmente
admisibles a la luz de los principios de libertad e igualdad que consagra la
Carta, se traducirían en discriminaciones injustificadas y en intervenciones
ilegítimas.”
En sentencia C-618 de 1997, igualmente
señaló la Corte que: “A pesar de que una inhabilidad limita un derecho
fundamental, como es el derecho ciudadano a ser elegido a un determinado cargo,
en estos casos no procede efectuar un control estricto de constitucionalidad,
por cuanto la propia Carta ha atribuido al Congreso la función de
establecer  esas causales, con el fin de proteger la moralidad e
imparcialidad de la administración. Por ello, en principio sólo pueden ser declaradas
inexequibles aquellas inhabilidades para ser alcalde que en forma
desproporcionada, innecesaria o irrazonable limiten el derecho de las personas
a ser elegidas para ese cargo, por cuanto se estaría violando el derecho de
todos los ciudadanos a una igual participación política y la libertad de
configuración del Legislador, que en esta materia goza de un amplio margen de
discrecionalidad”.
En este orden,
el amplio marco de acción del Legislador en materia de inhabilidades  está
definido a partir de los límites constitucionales y no puede implicar una restricción
desproporcionada del derecho al acceso a los cargos públicos, pues si la condición
legal no se sustenta en ninguna necesidad de protección del interés general, o
es irrazonable o desproporcionada pierde justificación constitucional como
medio legítimo para regular en sentido restrictivo el acceso al desempeño de
funciones públicas.
De otra parte, cabe reiterar que el
establecimiento de inhabilidades y prohibiciones para el ejercicio de la
función pública no implica una medida de carácter punitivo porque su finalidad
no es castigar sino preservar el interés general y garantizar la óptima
prestación de la función administrativa mediante recurso humano idóneo para
desempeñarse conforme  los principios señalados en el artículo 209 de la
Constitución Política.[13]
Por la ausencia de connotación punitiva
de las inhabilidades, la Corte ha aceptado la existencia de inhabilidades
atemporales. Ha dicho la Corporación: “la intemporalidad de
las inhabilidades legales no desconoce el principio de imprescriptibilidad ni
el de legalidad de las sanciones, y que ello se debe primordialmente a que la
causa final de dichas normas no es castigar la conducta personal de quien ha
llevado a cabo conductas jurídicamente reprochables, sino preservar la
confianza pública en la idoneidad y trasparencia en el ejercicio de la función
pública o en la prestación de una servicio público.  Es decir, la
consagración de un régimen de inhabilidades no constituye ejercicio del poder
punitivo o sancionador del Estado, ni aun cuando las limitaciones que resulten
aplicables para acceder a ciertos cargos o desarrollar ciertas actividades se
deriven de conductas legalmente sancionadas.[14]
Tipología de las
inhabilidades.
Teniendo en cuenta que las
inhabilidades pueden tener diverso origen y perseguir distintos objetivos,
pueden identificarse dos tipologías: i) según su procedencia jurídica y ii) la
finalidad que persiguen[15].
Dentro del primer grupo se
encuentran las inhabilidades relacionadas con la comisión de conductas
reprochables que impiden al sancionado ejercer determinada actividad. En el
segundo se ubican las prohibiciones de tipo legal que surgen de hechos
objetivamente verificables que impiden a determinadas personas ejercer
actividades específicas por la oposición que pueda presentarse entre sus
intereses y los comprometidos en el ejercicio de dichas actividades.
Sobre las diferencias entre estos
dos grupos la jurisprudencia ha precisado:
“En uno
de los grupos están las inhabilidades relacionadas directamente con la
potestad sancionadora del Estado, la cual se desenvuelve en los ámbitos penal,
disciplinario, contravencional, correccional y de punición por indignidad
política...  el Estado ejerce una potestad disciplinaria sobre sus propios
servidores con el fin de asegurar la moralidad y eficiencia de la función
pública. También puede el Estado imponer sanciones en ejercicio del poder de
policía o de la intervención y control de las profesiones, con el fin de
prevenir riesgos sociales’.(…)
10. El
segundo grupo contiene las inhabilidades relacionadas con la protección de
principios, derechos y valores constitucionales, sin establecer vínculos con la
comisión de faltas ni con la imposición de sanciones. Su finalidad es la
protección de preceptos como la lealtad empresarial, la moralidad, la
imparcialidad, la eficacia, la transparencia, el interés general o el sigilo
profesional, entre otros fundamentos.(...) Lo que busca la norma en este caso
es evitar, entre otros efectos, el uso de la potestad nominadora a favor de los
allegados, y la preservación de principios como la igualdad, la transparencia o
la moralidad, lo cual está muy distante de entender la señalada prohibición
como una sanción impuesta por la
Constitución a los familiares del servidor público.”[16].
Razonabilidad y proporcionalidad como límites a la
configuración legal de inhabilidades.
La Corte en la sentencia C- 948 de 2002, señaló que “el Legislador bien puede
establecer inhabilidades permanentes derivadas de la comisión de faltas
disciplinarias, siempre y cuando la
medida adoptada se adecue a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad y
con ellas no se restrinjan ilegítimamente los derechos fundamentales de quienes
aspiran a acceder a la función pública.” (Énfasis añadido)
Esta
Corporación se ha ocupado de estudiar la razonabilidad de algunas inhabilidades
consagradas en el ordenamiento para el desempeño de cargos públicos.
Así en la
Sentencia C-231 de 1995, se declaró la inexequibilidad de la inhabilidad consagrada
en el artículo 43 numeral 3o. de la
Ley 136 de 1994, que establecía que no podían ser concejales quienes se
hubiesen desempeñado como funcionarios públicos, excepto en los casos de
docentes de educación superior. Para la
Corporación esta medida desconocía el derecho a la igualdad, porque “resulta
evidente que, al consagrarse en la Ley 136 de 1994 un beneficio en favor de los
docentes de Educación Superior -artículo 43-3- y de cátedra universitaria
-artículo 45 parágrafo 1o-, consistente en que a aquellos se los exceptúa de
una de las inhabilidades previstas para ser concejal, mientras a estos del
régimen de incompatibilidades de los concejales, excluyendo del mismo
privilegio a los demás docentes, se configura una clara y manifiesta violación
a la prohibición constitucional de consagrar discriminaciones entre personas,
otorgando prerrogativas a un sector de docentes en detrimento de otros.”
En la
Sentencia C-618 de 1997[17],
al estudiar la imposibilidad de ser elegido alcalde si seis meses previos a la
elección había celebrado contratos con la administración, esta Corporación
adujo que “...en principio sólo pueden ser declaradas inexequibles aquellas
inhabilidades para ser alcalde que en forma desproporcionada, innecesaria o
irrazonable limiten el derecho de las personas a ser elegidas para ese cargo,
por cuanto se estaría violando el derecho de todos los ciudadanos a una igual
participación política y la libertad de configuración del Legislador, que en
esta materia goza de un amplio margen de discrecionalidad.”
Posteriormente, la
Corte sostuvo que al analizar la razonabilidad y proporcionalidad del
establecimiento de un régimen de inhabilidades, es necesario atender a la
naturaleza de las funciones realizadas por el servidor público al que se le
aplican, por ello en sentencia C-128 de 2000 declaró la inexequibilidad del
artículo 134 del Decreto 960 de 1970, que inhabilitaba para ser nombrados como
notarios a quienes en el año anterior hubiesen desempeñado el cargo de Ministro
del Despacho, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia o Magistrado o Fiscal
de Tribunal Superior. La Corte encontró que esa inhabilidad, si bien
correspondía al sistema original de selección y designación de los notarios,
hoy carecía de sentido ante la obligatoriedad del concurso de méritos para el
nombramiento de notarios en propiedad dispuesto por el artículo 131 de la
Carta.
Igualmente en la
Sentencia C-1508 de 2000, la Corte precisó que la actividad notarial está
sujeta a un sistema normativo especial del que hacen parte reglas más exigentes
en materia de inhabilidades.  Se dijo en esa ocasión:
“la
Corporación ha deducido las notas distintivas de la actividad notarial, que en
resumen la caracterizan como (i) un servicio público, (ii) de carácter
testimonial, iii) que apareja el ejercicio de una función pública, (iv) a cargo
normalmente de los particulares, en desarrollo del principio de
descentralización por colaboración y (v) a los cuales les otorga, la condición
de autoridades.
Es por
estas connotaciones que la actividad notarial está sujeta a un sistema
normativo especial, y por las que el notario, como gestor de dicha función, se
le somete a reglas más exigentes en materia de inhabilidades que a otros
particulares que también ejercen funciones públicas, pero que no tienen la
importancia y trascendencia que conlleva la función fedante. Es claro que la
finalidad de estas previsiones con que se rodea por la ley la actuación
notarial obedece al propósito de garantizar la seriedad, eficacia e
imparcialidad de dicha actividad.(...) Según los términos del artículo 131 de la
Constitución, el legislador goza, en ejercicio de su libertad de configuración
normativa, de facultades lo suficientemente amplias para regular el servicio
público notarial, y establecer el régimen de incompatibilidades al cual deben
someter su conducta quienes la ejerzan”
Al analizar
varios artículos del Código Disciplinario, en la
Sentencia C-652 de 2003 se examinó la proporcionalidad de la inhabilidad a
partir del marco constitucional aplicable al caso concreto, y al respecto
precisó la Corte: “El constituyente estableció la inhabilidad intemporal
para los servidores públicos condenados por delitos contra el patrimonio
estatal. Ello quiere decir que ante la presencia de un caso que involucre tales
variables, el legislador no puede disponer una inhabilidad de menor duración. La
Ley no puede crear inhabilidades menos severas que las que han sido creadas
directamente por el constituyente. La Corte sentó esta regla al advertir que de
permitirse por vía legislativa la reducción de los tiempos de expiación de la
inhabilidad, se correría el riesgo de afectar el “diseño moral mínimo dispuesto
por el Constituyente”, pues nada impediría aplicar el mismo criterio en otras
de las inhabilidades intemporales consignadas en la Constitución.”[18]
Frente a la proporcionalidad
que limita la discrecionalidad que tiene el legislador para establecer
inhabilidades, la Corte se pronunció en la sentencia C-373 de 2002 al
estudiar la constitucionalidad del parágrafo 2 del artículo 4 de la
Ley 588 de 2000 que reglamentó la actividad notarial. Disponía la norma
demandada que “Quien haya sido condenado penal,
disciplinaria o administrativamente por conductas lesivas del patrimonio del
Estado o por faltas como Notario consagradas en el artículo 198 del
Decreto-ley 960 de 1970 no podrá concursar para el cargo de notario. (Énfasis añadido).
Con ocasión de dicho estudio, la
Corte desarrolló el análisis del caso confirmando la discrecionalidad de que
goza el legislador, pero advirtió que cuando el legislador en
la configuración de la inhabilidad para concursar para el cargo de notario
desconoce la relación de proporcionalidad que debe existir entre los fines
constitucionales pretendidos por el legislador y los medios concebidos para
realizarlos vulnera la Carta Política.
Dijo la
Corte en aquella oportunidad:
“la inhabilidad
para concursar para el cargo de notario, establecida en el parágrafo 2° del
artículo 4° de la Ley 588 de 2000, se configuraría, en cada caso, con
independencia de la gravedad o levedad de la falta cometida o del número de
sanciones impuestas al notario interino.
Esa situación
puede conducir a que se configuren inhabilidades desconociendo la relación de
proporcionalidad que debe existir entre los fines constitucionales pretendidos
por el legislador y los medios concebidos para realizarlos.  Ello es así
en cuanto los notarios que han sido sancionados disciplinariamente por una
falta leve quedarían en la misma situación en que se hallan aquellos que han
sido sancionados por una falta grave o que han sido sancionados varias veces
pues tanto aquellos como éstos quedarían inhabilitados.
(…)
De acuerdo con
lo expuesto en tales disposiciones, existe la posibilidad de conciliar el fin
pretendido por el legislador con el medio utilizado para realizarlo y mantener
así la relación de proporcionalidad que debe existir entre aquél y éste.
Tal posibilidad consiste en circunscribir la configuración de la inhabilidad a
aquellos casos en que la sanción disciplinaria impuesta a los notarios ha sido
la de suspensión o de destitución pues en estos eventos, la gravedad de la
falta cometida o la reincidencia en faltas disciplinarias justifican la
configuración de la inhabilidad.”
Por lo anterior,
considerando que la norma podía dar lugar a que los notarios que habían sido
sancionados disciplinariamente por una falta leve quedarían en la misma
situación que quienes lo habían sido por una falta grave o sancionados varias
veces, pues tanto aquellos como éstos quedarían inhabilitados, lo cual
resultaba desproporcionado, decidió excluir del ordenamiento jurídico “una
interpretación de la norma que resulta contraria a la
Carta por desconocer la relación de proporcionalidad que debe existir entre
los medios configurados para realizar el fin estatal de asegurar la excelencia
e idoneidad en la actividad notarial  y los derechos de los aspirantes a
notarios como son los de acceder al desempeño de funciones públicas, el derecho
al trabajo y el de  libertad de escoger profesión u oficio”. Del análisis
realizado en aquella oportunidad hay que resaltar, para efectos de resolver el
problema jurídico planteado, que la gravedad o levedad de la sanción
disciplinaria reprochada ciertamente es un aspecto a considerar en orden a
determinar las restricciones al acceso a cargos públicos que se imponen a
través de las causales de inhabilidad.
Del recuento
normativo constitucional y la jurisprudencia que lo desarrolla, sobre los
límites del legislador al consagrar el régimen de inhabilidades se puede
concluir que: i) Las inhabilidades pueden encontrase señaladas en la
Constitución o en la ley y en éste último evento, existe libertad de configuración
legislativa; ii) la consagración legal de inhabilidades puede conllevar a la
restricción, entre otros derechos, de acceso al ejercicio de cargos y funciones
públicas; iii) Esta libertad de configuración normativa no es absoluta por
cuanto está supeditada a la forma como la
Constitución ha establecido ciertas inhabilidades y a criterios de
razonabilidad y proporcionalidad a efectos de no afectar sin justificación el
núcleo esencial del derecho de acceder a cargos públicos hasta anularlo; iv)
de lo anterior se desprende que son incompatibles con la
Constitución las causales de inhabilidad irrazonables y
desproporcionadas a los fines constitucionales pretendidos; y v) las
inhabilidades derivadas de cualquier tipo de sanción disciplinaria, resultan
desproporcionadas en cuanto incorporan como hecho inhabilitante haber sido
sancionado aún con medidas menores por faltas leves y de poca trascendencia y
lesividad.
4. Condiciones de acceso y desempeño del cargo de Registrador
de Instrumentos Públicos
En desarrollo del artículo
131 de la Constitución Política mediante la Ley 1579 de 2012 el
Congreso expidió el estatuto de registro de instrumentos públicos,  el
cual establece que el nombramiento de los Registradores de Instrumentos
Públicos Principales y Seccionales en propiedad se hará mediante concurso de
méritos (artículo 75), establece los requisitos generales y específicos para
ser registrador principal y seccional (artículos 76
a 78) y bajo la denominación de impedimentos, establece el
artículo 79 ídem que no podrán ser Registradores de Instrumentos Públicos, ni
en propiedad, ni en provisionalidad ni en encargo, “ quienes se encuentren
en las siguientes circunstancias:
a)
Quienes se hallen en interdicción judicial;
b)
Los ciegos y quienes padezcan cualquier afección física o mental que comprometa
la capacidad necesaria para el debido desempeño del cargo;
c)
Quienes se encuentren bajo medida de aseguramiento, aunque no sea privativa de
la libertad, o quienes hayan sido llamados a juicio por infracción penal,
mientras se define su responsabilidad por providencia en firme;
d)
Quienes hayan sido condenados a pena de prisión, aunque esta sea domiciliaria;
e)
Quienes se encuentren o hayan sido suspendidos en el ejercicio de la profesión
de abogado o excluidos del ejercicio de la misma o sancionados disciplinariamente;
f)
Quienes como funcionarios o empleados de la
Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público, y por falta disciplinaria, hayan
sido destituidos o suspendidos por falta grave o gravísima, cualesquiera que
hayan sido las faltas o las sanciones;
g)
Quienes hayan sido destituidos de cualquier cargo público por faltas
gravísimas, dolosas o realizadas con culpa gravísima o suspendidos en el
ejercicio del cargo por falta grave, dolosa o gravísima culposa;
h)
Las demás previstas en la ley.”
Posteriormente,
en el artículo 80 la Ley 1579 de 2012 establece las inhabilidades para ser
registrador y en los artículos 81 y 83 se refiere al régimen de incompatibilidades,
incorporando para el efecto las contempladas en el Código Disciplinario Único, cuando
establece que: “El régimen disciplinario, impedimentos,
incompatibilidades, deberes, prohibiciones y responsabilidad aplicable a los
Registradores de Instrumentos Públicos será el previsto en la
Ley 734 de 2002, la que la
modifique, derogue o adicione y demás normas concordantes.”
A las
restricciones de acceso y desempeño de la función registral señaladas,
el parágrafo 2º del artículo 91 ídem, añade que “No podrá concursar para el
cargo de Registrador de Instrumentos Públicos, quien haya sido condenado
penalmente, sancionado disciplinaria o administrativamente por
conductas lesivas al patrimonio del Estado o por faltas señaladas como graves o
gravísimas, cualesquiera que hayan sido las faltas o las sanciones, de
conformidad con el Código Disciplinario Único”. (Énfasis añadido)
Cabe precisar
que las circunstancias descritas en el artículo 79 de la
Ley 1579 de 2012 constituyen realmente causales de inhabilidad,
aunque allí se les denomine impropiamente como impedimentos, por cuanto se
trata de situaciones o condiciones que restringen el acceso al desempeño de la
función registral más no se trata de situaciones que impidan a quien ostenta el
cargo de registrador cumplir con sus deberes frente a un caso concreto – lo que
sí constituye un impedimento-. Por lo anterior, con esta naturaleza y alcance
será analizada la disposición cuestionada.
Sobre la diferenciación
conceptual cabe recordar lo que ya ha expresado esta Corte en la sentencia
C-1016 de 2012, en la cual precisó:
“Las inhabilidades difieren
de los impedimentos en cuanto estos restringen la posibilidad de ejercer
funciones administrativas coetáneamente con aquellas inicialmente asignadas. En
palabras de la Corte, ellas son “…una prohibición dirigida al titular de una función
pública a quien, por ese hecho, se le impide ocuparse de ciertas actividades o
ejercer, simultáneamente, las competencias propias de la función que desempeña
y las correspondientes a otros cargos o empleos, en guarda del interés superior
que puede verse afectado por una indebida acumulación de funciones o por la confluencia de intereses poco conciliables y
capaces, en todo caso, de afectar la imparcialidad y la independencia que deben
guiar las actuaciones de quien ejerce la autoridad en nombre del Estado”’[19]
Conforme a la
exposición de motivos, la finalidad de esta forma de acceso al cargo de
registrador es institucionalizar el sistema de carrera, en desarrollo de los
artículos 125 y 131 de la
Constitución Política. Este aspecto fue resaltado por el Gobierno Nacional al
presentar el proyecto de ley, en los siguientes términos:
“En este sentido y si bien por mandato
constitucional se determina taxativamente el mecanismo para proveer los cargos
de los Notarios en propiedad, pero se guarda silencio frente al nombramiento de
los Registradores, se debe entender que el Constituyente de 1991 quiso también
que existiera un régimen de carrera y concurso para los Registradores, dejando
la competencia de reglar este último asunto en cabeza del legislador ordinario.
Así las cosas, el proyecto de
ley institucionaliza un régimen de carrera para los Registradores, tal y como
ya existe para los Notarios y define el mecanismo mediante el cual se accederá
a este, cual es, un concurso de méritos público que contempla, un análisis de
méritos y antecedentes, una prueba de conocimientos y una entrevista, factores
que determinarán la idoneidad y capacidad para el ejercicio de la función
registral.” (Gaceta del Congreso 152 de
2011)
Por último, a
efectos de un estudio sistemático de la norma cabe señalar que la
Ley 1579 de 2012 regula el proceso de selección que debe agotarse para proveer
el cargo de Registrador de Instrumentos Públicos,
dentro del cual el aspirante debe acreditar no estar incurso en inhabilidades, pero
además, comprende una etapa de evaluación a través del análisis de antecedentes
y la entrevista.
De esta forma, la provisión del cargo
de registrador de instrumentos públicos por el mecanismo de concurso “garantiza
un derecho fundamental como es el acceso a la función pública, realiza el
principio de igualdad de tratamiento y de oportunidades de quienes aspiran a
los cargos públicos en razón del mérito y la calidad y constituye un factor de
moralidad, eficiencia e imparcialidad en el ejercicio de la función
administrativa”[20]
Otro aspecto a resaltar es que la misma normativa prevé que quien se
desempeñe como registrador de instrumentos públicos queda sometido al régimen
disciplinario establecido en la Ley 734 de 2002 – Código Disciplinario Único-.
5.      Caso
Concreto
En el presente
caso, el actor demanda la expresión “sancionados disciplinariamente”,
del literal e) del artículo 79 de la Ley 1579 de 2012 porque, en su concepto, constituye
una restricción desproporcionada en el acceso a los cargos públicos. Para el
ciudadano la medida no es razonable pues inhabilita a todos los abogados
sancionados disciplinariamente para ocupar el cargo de registrador de
instrumentos públicos, sin tener en cuenta la gravedad de la falta. Advierte
que el régimen disciplinario de los abogados establece distintas sanciones
imponibles dependiendo de la gravedad. Las medidas son censura, multa,
suspensión y exclusión de la profesión y se aplican según los criterios de
dosificación que permiten distinguir entre grados de lesividad, aspecto que no
tuvo en cuenta el legislador al consagrar la inhabilidad censurada.
Al respecto el
Procurador General de la Nación considera que la norma es exequible por cuanto
el legislador goza de libertad de configuración en el régimen de inhabilidades
y la consagrada en el literal e) del artículo 79 la
Ley 1579 tiene una finalidad razonable y es garantizar la probidad y
honestidad de quienes se cumplen la función registral. Por su parte el
Instituto Colombiano de Derecho Disciplinario y la
Universidad del Sinú solicitan la exequibilidad condicionada a que la
inhabilidad no incluya aquellas conductas sancionadas con censura y multa, dada
su menor lesividad y atendiendo al principio de proporcionalidad.
La norma
señala que no podrán ser Registradores de Instrumentos Públicos, entre otros, “Quienes
se encuentren o hayan sido suspendidos en el ejercicio de la profesión de
abogado o excluidos del ejercicio de la misma o
sancionados disciplinariamente”.
Como se expuso en precedencia, el legislador al
ejercer la facultad delegada por el Constituyente, puede evaluar y definir el
alcance de los hechos, situaciones o actos constitutivos de inhabilidad, no
obstante, la ley no puede modificar o alterar el alcance y los límites de las
inhabilidades fijadas directamente por la
Constitución Política ni incurrir en regulaciones irrazonables o
desproporcionadas, que restrinjan más allá de lo necesario y justificado el
acceso al desempeño de cargos públicos. De esta forma, la razonabilidad y
proporcionalidad constituyen barreras que acotan el ámbito de configuración del
legislador en materia de inhabilidades para acceder a cargos públicos.
Es precisamente frente a la razonabilidad y
proporcionalidad de la medida establecida en el literal e) del artículo 79 de
la ley 1579 de 2012 que surge el cuestionamiento ciudadano y el aspecto que
corresponde analizar con el fin de determinar la constitucionalidad o no de la
inhabilidad allí contemplada.
El juicio de razonabilidad implica el análisis de la medida
adoptada a efectos de determinar es objetivamente justificable y si el fin
perseguido con ella es constitucionalmente legítimo, debiendo existir
correspondencia entre el medio y la finalidad.
Para el efecto es preciso
partir de la importante función encarga a los registradores de instrumentos
públicos y sobre la cual en la sentencia C-185 de 2003 sostuvo la
Corte “es innegable que la función registral, al estar inspirada por el
principio de publicidad, garantiza condiciones de seguridad en el tráfico
económico y  en la circulación de la riqueza inmobiliaria, facilita el
perfeccionamiento de todo tipo de negocios jurídicos y asegura las condiciones
que evitan la clandestinidad y el fraude negocial.”
En el presente caso, (i) la medida adoptada por el
legislador (inhabilidad para desempeñar el cargo de registrador de instrumentos
públicos), afecta a los abogados que hubieren sido sancionados
disciplinariamente; (ii) la medida es objetivamente justificable porque impide
que abogados que han sido disciplinados por el incumplimiento de los deberes o
incurrir en las faltas consagradas en la Ley 1123 de 2007 cumplan la función
registral, y (iii) Es constitucionalmente legítimo imponer medidas que busquen
garantizar los principios de la función administrativa, asegurar la
prevalencia del interés general y que quien gestione los asuntos públicos tenga
la idoneidad, probidad, imparcialidad, transparencia y moralidad, necesarias
para su ejercicio. Conforme con lo expuesto la causal de inhabilidad resulta
razonable atendiendo a la finalidad de la norma.
La
razonabilidad de esta causal de inhabilidad no ofrecería ningún cuestionamiento
si sólo se examina desde la perspectiva de la finalidad, cual es, como se ha
mencionado con anterioridad, garantizar que quienes acceden al mencionado cargo
público sean personas idóneas, con probidad y rectitud, de modo que sea
esperable que sus actuaciones se ajusten al principio de moralidad
administrativa; no obstante, la disposición pugna con la
Constitución pues aunque sea viable para el legislador establecer como
requisito para acceder al cargo no estar incurso en determinadas causales de
inhabilidad, no puede fijar como causales condiciones que restrinjan de manera
desproporcionada el derecho consagrado en el artículo 40 numeral 7 de la
Constitución.
En este evento
considera la Sala desproporcionado inhabilitar a todo abogado que haya sido disciplinado
aunque lo haya sido por una falta sancionada con censura o multa en atención a la
poca lesividad que reviste, bajo el argumento que es necesario garantizar que
la persona que se desempeñe como registrador tenga condiciones éticas
incuestionables.
En efecto, si
la disposición se entiende en el sentido que cualquier abogado que haya sido
sancionado disciplinariamente, sin importar la sanción que se le hubiere
impuesto, se encuentra inhabilitado de manera permanente para acceder al cargo
de registrador de instrumentos públicos, la medida a juicio de la
Sala es desproporcionada pues da lugar a que un profesional del derecho objeto
de censura, vr gratia por haber alterado con su conducta el curso de una
audiencia pública (falta contra la dignidad de la profesión, artículo 30
numeral 1 de la Ley 1123 de 2007) o por haber provocado de manera imprudente
una riña o escándalo público originado en
asuntos profesionales. (numeral 3 ibídem), quedará afectado por la
inhabilitación legal, de igual forma que el abogado sancionado con suspensión
o exclusión de la profesión por conductas que revisten mayor gravedad,
por ejemplo por haber empleado medios distintos
de la persuasión para influir en el ánimo de los servidores públicos, sus
colaboradores o de los auxiliares de la justicia (artículo 33 numeral 1º de la
Ley 1123 de 2007).
Al respecto cabe recordar que como lo expresó la
Corte: “aunque la
Carta faculta al Legislador para supeditar el ejercicio de funciones y cargos
públicos a condiciones y requisitos,  para esta Corte cualquier limitación a
los derechos consagrados en los artículos 13 y 40-7 Superiores debe consultar
los valores, principios y derechos de la
Carta, so pena de profundizar la desigualdad social mediante la negación del
núcleo esencial de tales derechos, los cuales tienen además incidencia en el
ejercicio del derecho al trabajo. La exigencia de requisitos o condiciones
excesivas, innecesarias o irrazonables para aspirar a ejercer un cargo o
función pública, violaría el contenido esencial de los derechos fundamentales
al trabajo, a la igualdad, a escoger y ejercer profesión u oficio y a
participar efectivamente en el ejercicio del  poder político".[21]
Considera la
Sala que aunque la determinación de la entidad de la conducta censurada
disciplinariamente ofrece dificultades si se establece a partir de la falta
imputada por cuanto la Ley 1123 de 2007 relaciona en su Título II las faltas
disciplinarias clasificándolas por el bien jurídico que vulneran y no por la
gravedad o levedad, el citado código si prevé en sus artículos 40
a 44 que las sanciones imponibles a los abogados - censura, multa,
suspensión y  exclusión-, se aplican con base en los criterios de
graduación establecidos en el artículo 45 ídem[22]
que brindan un baremo objetivo para considerar la gravedad de las faltas a las
cuales se ha hecho referencia.
Así lo advirtió la Corte en la sentencia  C-884 de 2007, al declarar
la exequibilidad condicionada de la sanción de multa[23], y al respecto indicó:
“el legislador disciplinario no contempló un
sistema de sanciones que estuviese clasificado en principales y accesorias,
conforme a la fórmula sistémica usada en otros estatutos. Estableció, en
principio, un catálogo de sanciones que debe ser aplicado de manera autónoma,
con observancia de los criterios objetivos generales, de atenuación y
agravación, que el mismo estatuto prevé. De manera particular, estimó el
legislador que la multa puede ser aplicada como sanción  autónoma, al
igual que las otras, ó como concurrente con la de suspensión o exclusión de la
profesión, permitiéndosele a la autoridad disciplinaria un margen de
discrecionalidad que debe ser administrado de manera muy cuidadosa, tomando en
cuenta para ello los criterios objetivos que la propia ley le señala como
orientadores del proceso de individualización de la sanción.”
En la misma decisión se deja claro que si bien el órgano de control
disciplinario tiene discrecionalidad en la imposición de la sanción, debe
hacerlo atendiendo a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, y a los
indicados en la Ley 1123, los cuales no permiten que faltas de mayor gravedad
sean sancionadas con multa. Indicó al Corte: “la
norma permite a la autoridad disciplinaria imponer la sanción de multa “de
manera autónoma o concurrente con la de suspensión o exclusión”. Entiende la
Corte que el sentido de la norma se orienta a establecer dos modalidades de
aplicación de la sanción de multa: (i) de manera autónoma respecto de las
faltas menores; o (ii)  de manera concurrente con la de suspensión o
exclusión de la profesión, frente a las faltas de mayor entidad... Resultaría desproporcionado y carente de
toda razonabilidad el que se aplicara a un disciplinado la multa como pena
autónoma, en reacción a una falta que por su gravedad, trascendencia social, y
potencialidad lesiva de intereses de especial relevancia jurídica y ética,
mereciera un reproche mayor como la suspensión e incluso, la exclusión de la
profesión.”
Es claro entonces que las faltas disciplinarias imputables
a los abogados en cuanto no revisten la misma lesividad pueden ser sancionadas
con diversas medidas, dependiendo de su gravedad: con censura y multa – como
sanción autónoma- las de menor entidad, y con suspensión y exclusión de la
profesión las que revisten mayor gravedad, trascendencia social y potencialidad
lesiva de intereses de especial relevancia.
Siendo así, resulta desproporcionado que la sanción por
conductas disciplinarias de reducida trascendencia tengan los mismos efectos
restrictivos del derecho de acceso a cargos públicos que las sancionadas con
medidas de suspensión y exclusión de la profesión por su gravedad, por lo cual
una comprensión de la norma demandada en el sentido que toda sanción
disciplinaria a los abogados inhabilita al profesional para ser registrador de
instrumentos públicos, aunque se trate de censura o multa, resulta un medida
inhabilitante extrema que rompe la relación de
proporcionalidad que debe existir entre los fines constitucionales pretendidos
por el legislador y los medios concebidos para realizarlos y desconoce que las
posibilidades de restringir el acceso a cargos públicos igualmente se
encuentran limitadas por los criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
La misma desatención del criterio de proporcionalidad
en la causal de inhabilidad consagrada en el parágrafo 2 del artículo 4
de la Ley 588 de 2000, llevó a la Corte a declarar la exequibilidad
condicionada de la expresión “Quien haya sido condenado
penal, disciplinaria o administrativamente por conductas lesivas del patrimonio
del Estado o por faltas como Notario consagradas en el artículo 198 del
Decreto-ley 960 de 1970 no podrá concursar para el cargo de notario, en
la sentencia C-373 de 2002[24].  En aquella oportunidad la
Corte consideró que no diferenciar entre las distintas
faltas y su gravedad para configurar la inhabilidad, conducía a la falta de
proporción que debe existir entre los fines constitucionales pretendidos por el
legislador y los medios concebidos para realizarlos, razón por la cual decidió
que para  evitar la desproporción se debía circunscribir la inhabilidad a
aquellos notarios sancionados con penas de destitución o suspensión, excluyendo
de aquella a quienes fueron sancionados con multa.
Una entendimiento tan amplio de la causal de
inhabilidad contemplada en el literal e) del artículo 79 de la
Ley 1579 de 2012 también la convierte en una medida desproporcionada si se
examina la norma de forma sistemática por cuanto, observado el texto integral
del artículo 79 ídem, se advierte que mientras cualquier abogado sancionado
disciplinariamente, aunque lo sea con censura, no puede desempeñarse en
propiedad, provisionalidad o encargo como registrador de instrumentos públicos,
si pueden serlo i) quienes en proceso penal hubieren sido condenados a pena
diferente a la de prisión; ii) quienes como funcionarios o empleados de la
Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público hayan sido sancionados
disciplinariamente por faltas leves con medidas distintas a las de destitución
o suspensión; y iii) quienes no hayan sido destituidos de cualquier cargo
público por faltas gravísimas, dolosas o realizadas con culpa gravísima ni
suspendidos en el ejercicio del cargo por falta grave, dolosa o gravísima
culposa, es decir, los servidores públicos que hubieren sido sancionados por
falta leve[25].
Es marcada entonces la intención del legislador de consagrar un
régimen de inhabilidades ajustado a la gravedad de las conductas que dan lugar
a las causales y por tanto impedir el acceso al cargo de registrador de
instrumentos públicos de quienes hubieren sido sancionados disciplinariamente
por conductas graves o gravísimas, más no de aquellos que han sido
disciplinados por la comisión de faltas leves o de menor entidad con medidas
diversas a la destitución o suspensión.
Por lo anterior, es necesario fijar el alcance de la inhabilidad consagrada
en la norma demandada de tal forma que  se concilie el fin pretendido por el
legislador con el medio utilizado para realizarlo evitando la desproporción
entre los dos. Por ello, la inhabilidad debe ser entendida considerando la
gravedad de la falta y excluyendo de su alcance a aquellos que han sido
sancionados con censura y multa –como medida autónoma- por faltas que no sean consideradas
como graves conforme a los criterios consagrados en el artículo 45 de la ley
1123 de 2007, pues en estos eventos, la trascendencia de la
falta cometida o la reincidencia en conductas reprochables disciplinariamente
justifican la configuración de la inhabilidad.
Este es el sentido que cabe dar a la norma conforme
al criterio de proporcionalidad, pues de otro modo la mención expresa a las
sanciones de suspensión y exclusión de la profesión contenidas en el literal e)
del artículo 79 de la Ley 1579 de 2012 perderían sentido, como también la restricción
para participar en el concurso para el cargo de Registrador de Instrumentos
Públicos que contempla el parágrafo 2º del artículo 91 de la misma normativa,
para quien haya sido sancionado disciplinariamente “por conductas
lesivas al patrimonio del Estado o por faltas señaladas como graves o
gravísimas, cualesquiera que hayan sido las faltas o las sanciones, de
conformidad con el Código Disciplinario Único”, pues no es razonable
interpretar que el literal demandado impide el ejercicio del cargo de
registrador en propiedad, provisionalidad o encargo a todo abogado que haya
sido sancionado disciplinariamente, pero la misma ley le permite que participe
en el proceso de selección, del cual sólo excluye a los sancionados por faltas
graves o gravísimas.
Por último, es incuestionable que las oficinas de
registro de instrumentos públicos tienen una función esencial para la garantía
y la transparencia del manejo del derecho a la propiedad inmueble y de la
estabilidad de los negocios y actos jurídicos, pues a través de ella se
realizan los registros de transferencias y transmisiones de dominio sobre
bienes inmuebles tales como; compraventa, dación en pago, donación,
pertenencias, expropiación, permuta, fusión, transacción, sucesión y por ello
es necesario procurar que quienes cumplen estas funciones tengan las calidades
de probidad y honestidad que garanticen la observancia de los principios consagrados
en el artículo 209 de la Constitución. Sin embargo, este deber de garantía puede
cumplirse si se impide el acceso de abogados sancionados disciplinariamente con
medidas diferentes de censura y multa, por faltas graves impuestas de acuerdo
con la Ley 1123 de 2006, y si los cargos en propiedad son provistos con
personas que superen el proceso de selección con todos los sistemas de control
y valoración en él previstos.
Téngase en cuenta que el sistema de ingreso a la carrera
registral y la actividad que desarrolle el servidor público están sometidos a
un sistema de controles, primero durante el proceso de selección y luego
durante el cumplimiento de sus funciones, que igualmente están encaminados a
garantizar la pulcritud en la función de registro que le compete cumplir. Es
así como durante el proceso de selección se debe superar la etapa de análisis
de méritos y antecedentes y luego la entrevista que evaluará la personalidad, vocación de servicio y
profesionalismo del aspirante y, en ejercicio del cargo, quien se desempeñe
como registrador debe sujetar su conducta a la ley y responder por aquellas
conductas que se desvíen de la recta administración de la función registral.
Síntesis de la decisión.
En el caso concreto de la
inhabilidad prevista en el literal e) del artículo 79 de la
Ley 1579 de 2012, la Corte encuentra que atendiendo a la importancia y trascendencia
de la función a cargo de los Registradores de Instrumentos Públicos, esencial
para la garantía y transparencia en el manejo del derecho a la propiedad
inmueble y de la estabilidad de los negocios y actos jurídicos, en principio,
resulta razonable constitucionalmente, que el legislador prohíba acceder a
dicho cargo, a los abogados que hayan sido sancionados disciplinariamente, por
cuanto persigue fines importantes, a través de un medio idóneo.
Sin embargo, la medida
resulta desproporcionada desde la perspectiva constitucional, toda vez que la
norma no distingue entre los distintos tipos de falta ni sanción disciplinaria
que se haya impuesto, de manera que la inhabilidad se extiende tanto a los
abogados que hayan sido sancionados con exclusión o suspensión en el ejercicio
profesional, multa o censura por faltas en el Código Disciplinario de los
Abogados (Ley 1123 de 2006).
Habida cuenta que la medida
legislativa es válida constitucionalmente desde el punto de vista de su
finalidad e idoneidad y atendiendo al principio de preservación de la ley, la
Corte consideró que era viable declarar la exequibilidad de la expresión “sancionados
disciplinariamente”, que hace parte del literal e) del artículo 79 de la
Ley 1579 de 2012, pero condicionada a que se entienda que esa inhabilidad no
cubre sanciones de multa o censura por faltas no graves impuestas de manera
autónoma a los abogados, de acuerdo con la
Ley 1123 de 2006.
V. DECISIÓN
En mérito
de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE,
por los cargos analizados en la presente providencia, la expresión “o
sancionados disciplinariamente”, contenida en el literal e) del artículo 79
de la Ley 1579 de 2012, en el entendido que la inhabilidad no se extiende a
quienes fueron sancionados con censura o multa por faltas no graves cuando se
impongan de manera autónoma, de conformidad con la
Ley 1123 de 2006.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento de voto
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con salvamento de voto
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL
DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
A LA SENTENCIA
C-612/13
Demanda de
inconstitucionalidad contra
la expresión “sancionados disciplinariamente” contenida en el artículo 79 de la
Ley 1579 de 2012 “Por la cual se expide el estatuto de registro de
instrumentos públicos”.
A continuación expongo los
motivos que me llevan a apartarme de la decisión mayoritaria tomada por la
Sala.
Considero que la expresión “sancionados
disciplinariamente” contenida en el artículo 79 de la
Ley 1579 de 2012, no es un impedimento sino una inhabilidad que restringe el
acceso al cargo de Registrador de Instrumentos Públicos, pero que no determina
una incompatibilidad general para acceder a la función pública a través de
otros cargos.
En otras palabras, al tratarse de
un cargo relacionado con la fe pública, el abogado que es sancionado no podrá
ser Registrador, sin embargo dicha sanción no comporta su “muerte civil”.
Así, la disposición acusada es
constitucional porque el legislador cuenta con un amplio margen de configuración
para determinar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los
servidores públicos, y en particular del cargo de Registrador de Instrumentos
Públicos, tal y como se desprende de los artículos 123 y 124 de la
Constitución.
Al cumplir la función del
Registrador fines constitucionales imperiosos, se requiere que las personas que
aspiren a ocuparlo tengan una hoja de vida intachable.
En este sentido, no resulta
desproporcionado que el legislador exija que para ocupar el cargo de
Registrador de Instrumentos Públicos se requiera que los aspirantes no hayan
sido sancionados disciplinariamente.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
Magistrado
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA
C-612/13
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE IMPEDIMENTOS DE REGISTRADORES DE INSTRUMENTOS
PUBLICOS-Condicionamiento introducido a la norma demandada
declara en parte su inconstitucionalidad (Salvamento de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE IMPEDIMENTOS DE REGISTRADORES DE INSTRUMENTOS
PUBLICOS-Desconoce el amplio margen de configuración normativa
de que está revestido el Congreso como órgano de representación democrático,
específicamente, en materia de regulación del régimen de inhabilidades e
incompatibilidades de los servidores públicos (Salvamento de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE IMPEDIMENTOS DE REGISTRADORES DE INSTRUMENTOS
PUBLICOS-No hay razón constitucionalmente respaldada por
la cual quepa cuestionar que el legislador exija que quien aspire a
desempeñarse como registrador de instrumentos públicos acreditar que “nunca ha
sido objeto de sanción disciplinaria” (Salvamento de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE IMPEDIMENTOS DE REGISTRADORES DE INSTRUMENTOS
PUBLICOS-Faltas disciplinarias a las que se refiere el
enunciado normativo en cuestión son las previstas en el Código Disciplinario
único y normas concordantes (Salvamento de voto)
Referencia:
expediente D-9454
Demanda de
inconstitucionalidad contra el literal e), (parcial), del artículo 79 de la Ley
1579 de 2012, "Por la cual se expide el Estatuto de Registro de
Instrumentos Públicos y se dictan otras disposiciones".
Magistrado
Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Mi respetuosa
discrepancia con la decisión de mayoría obedece a que, el condicionamiento
introducido a la norma: demandada que, a no dudarlo, declara en parte su
inconstitucionalidad, a mi modo de ver, desconoce el amplio margen de configuración
normativa de que está revestido el congreso como órgano de representación
democrático, específicamente, en materia de regulación del régimen de
inhabilidades e incompatibilidades de los servidores públicos, en los términos
en que expresamente se dispone en la Constitución. En consideración de que la
corrupción constituye uno de los mayores flagelos que fisura la legitimidad y
estabilidad democrática, al punto de poner en peligro la realización de los
fines supremos que están llamados a realizar los Estados Contemporáneos,
situación que afecta particularmente al nuestro. A mi modo de ver, no merece
ningún reproche la preocupación del Congreso de exigir las máximas calidades
éticas y morales a los funcionarios llamados a desempeñar importantes destinos
públicos en los cuales la transparencia y la honorabilidad de la función de que
se trate reviste significativa trascendencia.
No encuentro ninguna razón
constitucionalmente respaldada por la cual quepa cuestionar que el legislador
exija que quien aspire a desempeñarse como registrador de instrumentos
públicos, llamado a dar fe de determinados asuntos en cuales hace las veces de
paradigma de la confianza ciudadana, debe acreditar que "nunca ha sido
objeto de una sanción disciplinaria." En realidad no alcanzo a percibir el
motivo por el cual la Corte se esmeró en efectuar un despliegue de excesiva
rigurosidad en aras de cuestionar la iniciativa del legislador en el sentido
anotado, cuando claramente éste actuó motivado por el afán de intentar
solucionar la aguda problemática de corrupción que nos afecta, estimulando a
los ciudadanos, en particular a los profesionales del derecho y a los
servidores públicos, para que se abstengan de incurrir en conductas indebidas,
así revistan menor entidad, pero que, en todo caso, ameriten la imposición de
una sanción, propugnando además porque en todos sus actos estos asuman una
conducta intachable, a cambio de mantenerles franca la posibilidad de aspirar a
ser designados en el cargo de registradores.
Quiero precisar que, a mi juicio, las
faltas disciplinarias a las que se refiere el enunciado normativo en cuestión
son las previstas en el Código Disciplinario Único y normas concordantes. En lo
demás he de señalar que comparto a plenitud las razones esbozadas en la
ponencia inicial que proponía la exequibilidad de la norma enjuiciada.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
SALVAMENTO DE VOTO
DEL MAGISTRADO
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
A LA SENTENCIA
C-612/13
CON PONENCIA DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS, MEDIANTE LA CUAL SE DECLARÓ EXEQUIBLE CONDICIONALMENTE, POR LOS CARGOS ANALIZADOS EN LA
PRESENTE PROVIDENCIA, LA EXPRESIÓN “O SANCIONADOS DISCIPLINARIAMENTE”, CONTENIDA EN EL
LITERAL E) DEL ARTÍCULO 79 DE LA LEY 1579 DE 2012.
Referencia:
Expediente D-9454
Problema jurídico planteado en la sentencia: ¿Si la inhabilidad establecida en el literal e) del
artículo 79 de la Ley 1579 de 2012 para ejercer el cargo de Registrador de
Instrumentos Públicos por haber sido sancionado disciplinariamente, resulta
desproporcionada al no tener en cuenta la gravedad de la conducta ejecutada por
el abogado y por ende, si ello vulnera el derecho de acceso a los cargos
públicos consagrado en el artículo 40, numeral 7 de la Constitución Política?
Motivo
del salvamento: No se encuentra sustento alguno para fundamentar que la
disposición demandada este en contra  de la Carta Política.
Salvo el voto en la
sentencia C-612 de 2013 frente a la decisión mayoritaria, respecto de la
exequibilidad condicionada del literal e) del artículo 79 de la Ley 1579 de
2012 que contiene la inhabilidad para ejercer el cargo de Registrador de
Instrumentos Públicos por haber sido sancionado disciplinariamente entendiéndose
que dicha restricción no aplica para quienes fueron sancionados con censura o
multa por faltas no graves cuando se  hayan impuesto de manera autónoma, ya que
dicha disposición se ajusta claramente a lo dispuesto por la Constitución
Nacional, sin necesidad de aplicar condicionamiento alguno sobre la norma
demandada.
1.
ANTECEDENTES
Demanda de
inconstitucionalidad contra el literal e) parcial del artículo 79 de la Ley
1579 de 2012, por la cual se expide el Estatuto de Registro de Instrumentos
Públicos y se dictan otras disposiciones. El demandante considera que la
expresión “o sancionados disciplinariamente” es inconstitucional por quebrantar
los artículos 13 y 40-7 de la Constitución Política, porque establece una
inhabilidad general que restringe el acceso al cargo de Registrador de
Instrumentos Públicos para todos los abogadas que han sido sancionados
disciplinariamente, sin atender a la gravedad de las faltas cometidas. La Corte
declara la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de la expresión acusada, en el entendido
que la inhabilidad no se extiende a quienes fueron sancionados con censura o
multa por faltas no graves, cuando se impongan de manera autónoma, de
conformidad con la ley 1123 de 2006.
2.
FUNDAMENTOS DEL SALVAMENTO
Me aparto de la
decisión mayoritaria por cuanto desconoce la trascendencia y la importancia de
la función del Registrador de Instrumentos Públicos, permitiendo que abogados
que han sido sancionados en el ejercicio de su profesión puedan ostentar tal
calidad.
En este orden
de ideas, la función registral, en cabeza de los
Registradores, cumple un papel fundamental en la seguridad jurídica y evita el
fraude en el manejo de los actos sujetos a registro. Cabe recordar que el perfeccionamiento
de todo tipo de negocios jurídicos sobre la propiedad inmueble debe contar con
la intervención del Registrador de Instrumentos Públicos, y por tanto, no
contar con un funcionario que garantice las más altas calidades profesionales
puede propiciar situaciones de ilegalidad, tal y como lo han demostrado los
graves hechos de corrupción en el manejo de la propiedad raíz, que incluso han
sido conocidas en sede de tutela por esta Corporación.
Es por ello que es absolutamente razonable, e incluso necesario, que
el legislador limitara el acceso al cargo de Registrador, para aquél aspirante
que demuestre que su hoja de vida y el ejercicio de su profesión se ha
desarrollado sin tacha alguna, tal y como lo propuse en la ponencia que
presenté inicialmente a la Sala Plena, pero que no fue acogida por la mayoría
de los miembros.
De igual manera, no resulta aceptable considerar que existe una
desproporción frente a la restricción para acceder al cargo del Registrador, en
cuanto a los abogados a quienes han sido sancionados con multa o censura,
frente a quienes han sido suspendidos o excluidos en el ejercicio de la
profesión. Lo anterior por varias razones.
En primer lugar, varias decisiones de la Sala Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura, dan cuenta que las sanciones de censura y
multa han sido aplicadas a conductas altamente reprochables. A modo de ejemplo,
se encuentran sanciones de este tipo a abogados que luego de cobrar los
honorarios abandonan el proceso, o aquellos que a pesar de haberse efectuado el
pago por el cliente nunca iniciaron las acciones por las que fueron
contratados, otros que dejaron caducar las acciones a pesar de que el cliente
otorgó poder con suficiente anterioridad, profesionales del derecho que se
apropiaron de dineros entregados por la contraparte, otros que dejaron vencer
los términos cuando su poderdante estaba privado de la libertad, entre otros[26].
Ello demuestra que resulta impensable que se haya permitido que este
tipo de profesionales puedan luego ostentar un cargo de tal responsabilidad
como lo es el de Registrador de Instrumentos Públicos.
En segundo lugar, lugar todas las sanciones establecidas en el
Código Disciplinario del Abogado han sido tomadas luego de un proceso previo,
en donde se le ha garantizado al disciplinado el debido proceso, y por tanto,
ha podido presentar pruebas, demostrar causales de exoneración, interponer
recursos, e incluso acudir a la jurisdicción, entre otras.
En tercer lugar, la decisión no tuvo en consideración que la Corte
Constitucional ha dicho que las inhabilidades e incompatibilidades son
circunstancias previstas en el ordenamiento jurídico que impiden de quien se
predican, el acceso a un determinado cargo público. Éstas se encuentran
establecidas para garantizar los fines esenciales del Estado Social de Derecho,
los principios de la función administrativa, asegurar la prevalencia del
interés general y garantizar que quien gestione los asuntos públicos tenga la
idoneidad, probidad, imparcialidad, transparencia y moralidad, necesarias para
su ejercicio.
En cuarto lugar, cabe también recordar que la jurisprudencia ha
considerado que para analizar la proporcionalidad del establecimiento de una
inhabilidad resulta esencial el análisis de la función pública a desarrollar.
Es decir, a mayor grado de responsabilidad y afectación del interés público,
resulta admisible un régimen de inhabilidades e incompatibilidades más estricto.
Por ello resultaba incluso imperioso para el legislador garantizar que
sólo los profesionales del derecho de las más altas calidades pudieren ejercer
las responsabilidades que atañan a los Registradores de Instrumentos Públicos.
Todas estas razones encuentran sustento en las siguientes
consideraciones.
2.1.    La importancia de la función de los Registradores de Instrumentos
Públicos amerita el establecimiento de un régimen estricto de condiciones para
acceder al cargo
La Corte Constitucional ha considerado que las inhabilidades e
incompatibilidades son circunstancias previstas en el ordenamiento jurídico que
impiden de quien se predican, el acceso a un determinado cargo público. Éstas
se encuentran establecidas para garantizar los fines esenciales del Estado
Social de Derecho.
El legislador al ejercer la facultad delegada por el Constituyente,
como órgano político, puede evaluar y definir el alcance de los hechos,
situaciones o actos constitutivos de inhabilidad o incompatibilidad, así como
el tiempo durante el cual se extienden. No obstante, la ley (i) no puede
modificar o alterar el alcance y los límites de las inhabilidades fijadas
directamente por la Carta Política ni (ii) incurrir en regulaciones
irrazonables o desproporcionadas.[27]
De igual manera, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que las
inhabilidades e incompatibilidades  no constituyen una pena o sanción, sino que
son una garantía de que el comportamiento anterior o el hecho constitutivo de
forma objetiva, no afectará el desempeño del empleo o función, de protección de
interés general y de la idoneidad, probidad, imparcialidad y moralidad del
aspirante.  Ello por cuanto el establecimiento de condiciones para el acceso a
los cargos públicos garantiza que las personas de las más altas calidades
morales sean las que desarrollen la función pública.
Los artículos 1 y 2 de la Ley 1579 de 2012 señalan la naturaleza y  los
objetivos del registro de la propiedad de los inmuebles. El primero de ellos
señala que “el registro de la propiedad inmueble es un servicio público
prestado por el Estado por funcionarios denominados Registradores de
Instrumentos Públicos, en la forma aquí establecida y para los fines y con los
efectos consagrados en las leyes.”
Como objetivos del registro de la propiedad inmueble, el artículo 2 de
la Ley 1579 de 2012 establece:
“a) Servir de medio de tradición del dominio de los
bienes raíces y de los otros derechos reales constituidos en ellos de
conformidad con el artículo 756 del Código Civil;
b)
Dar publicidad a los instrumentos públicos que trasladen, transmitan, muden,
graven, limiten, declaren, afecten, modifiquen o extingan derechos reales sobre
los bienes raíces;
c)
Revestir de mérito probatorio a todos los instrumentos públicos sujetos a
inscripción.”
Es decir, las oficinas de registro de instrumentos públicos tienen una
función esencial para la garantía y la transparencia del manejo del derecho a
la propiedad inmueble y de la estabilidad de los negocios y actos jurídicos. A
través de ella se realizan los registros de transferencias y transmisiones de
dominio sobre bienes inmuebles tales como; compraventa, dación en pago,
donación, pertenencias, expropiación, permuta, fusión, transacción, sucesión.
En general actos o contratos que impliquen constitución, declaración,
aclaración, modificación, registro de gravámenes; hipoteca, registro de
limitaciones al dominio (usufructo, patrimonio de familia, reglamento de
propiedad horizontal, reformas reglamento de propiedad horizontal, afectaciones
a vivienda familiar, fideicomisos civiles, medianería, pactos comisorios,
pactos de reservas de dominio, servidumbres, compraventa nuda propiedad),
registro de medidas cautelares; embargos, demandas, ofertas de compra,
prohibiciones judiciales, registro de títulos de tenencia; comodatos,
arrendamientos, leasing, inmobiliario, destinación  provisional, administración
anticrética, registros de otros actos tales como: aclaraciones,
actualizaciones de área, linderos y nomenclatura, declaraciones de
construcción, englobes, desenglobes, divisiones materiales, loteos, permisos de
venta, constitución de urbanización, registro de testamentos abierto y cerrado,
entre otros. (Decreto 1250 de 1970).
Sobre la trascendencia en una sociedad de la función registral, la
Sentencia C-185 de 2003[28]
sostuvo:
Para la
Corte es innegable que la función registral, al estar inspirada por el
principio de publicidad, garantiza condiciones de seguridad en el tráfico
económico y  en la circulación de la riqueza inmobiliaria, facilita el
perfeccionamiento de todo tipo de negocios jurídicos y asegura las condiciones
que evitan la clandestinidad y el fraude negocial.
En este
sentido, las  normas legales que desarrollan el principio de publicidad
registral,  además de constituir un desarrollo del principio  de libertad de
configuración normativa del legislador y estar amparadas por la presunción de
constitucionalidad,  se constituyen en desarrollo normativo de los artículos 58
(derechos adquiridos) y 333 (libertad de empresa)  y concretan  los principios
y derechos de los artículos 20 (derecho a la información), 23 (derecho de
petición), 74 (libre acceso a los documentos públicos) y 209 (principio de
publicidad de la función pública) de la Constitución.
5. Así mismo,
considera la Corte que el mandato del artículo 54 del Decreto Ley 1250 de 1970
(demandado), que obliga a las autoridades de registro a certificar de manera
fiel y total las inscripciones efectuadas en la matrícula inmobiliaria de los
bienes sujetos a registro,  constituye una expresión más que obvia del
principio de publicidad registral.
Es a la luz de la importancia y trascendencia de las materias a cargo
de los Registradores de Instrumentos Públicos, como servicio fundamental y de cuyo cumplimiento dependen la certeza y validez de los negocios
jurídicos, que debe analizarse la restricción impuesta por la disposición
acusada.
En este orden de ideas, en mi concepto la expresión “o
sancionados disciplinariamente” del literal e) del artículo 79 de la Ley
1579 de 2012, es razonable constitucionalmente por cuanto persigue fines
importantes, a través de un medio adecuado para alcanzar dichos fines y sin que
implique un sacrificio desproporcionado en el derecho al acceso a los cargos
públicos.
La finalidad de la expresión acusada, es la de asegurar que accedan al
cargo de Registrador aquellas personas que demuestren las más altas calidades
de moralidad, probidad y honestidad. En efecto, la norma está dirigida a
propender que quienes vayan a ejercer las funciones de llevar y otorgar
publicidad a los actos que las personas naturales y jurídicas celebran respecto
de bienes raíces, no tengan tacha alguna en materia penal o disciplinaria en el
ejercicio de su profesión de abogados. Se reitera, son los Registradores a los
que se les confía la función pública de dar seguridad jurídica a las relaciones
inmobiliarias mediante la inscripción de constitución, transmisión,
modificación y extinción de los derechos reales.
Además, la inhabilidad consagrada en el literal e) del artículo 79 de
la Ley 1579 de 2012, es un vehículo para garantizar los fines de la función
administrativa establecidos en el artículo 209 del ordenamiento superior. Es
decir, el grado de exigencia con que el legislador ha configurado la inhabilidad
por sanción disciplinaria a los abogados, encuentra plena justificación en la
Carta Política y es coherente con el propósito del constituyente de concebir un
régimen de inhabilidades e incompatibilidades que garanticen el ejercicio
transparente de la función del registro de instrumentos públicos. Esto además
está acompañado por medidas, tales como el acceso a través de concurso público,
contemplado en la misma Ley 1579 de 2012.
De igual manera, el establecimiento de la condición de no haber sido
sancionado disciplinariamente en el ejercicio de la profesión de abogado, para
acceder al cargo de Registrador, es un medio adecuado y conducente para lograr
que las personas de las más altas calidades accedan a él. Efectivamente, la
falta de antecedentes disciplinarios, dan al nominador un criterio objetivo que
hace inferir que el candidato ha guardado una conducta intachable en el
ejercicio de su profesión, y que por tanto, cuenta con las calidades morales
para ejercer un cargo de tal responsabilidad, como la de dar publicidad y
registro de todos los negocios jurídicos sobre derechos reales que se llevan a
cabo De una determinada jurisdicción. Sobre el particular cabe traer a colación
la Sentencia C-544 de 2005[29],
en donde se dijo que los antecedentes, ya sean disciplinaros o penales, ofrecen
un criterio objetivo para el establecimiento de un régimen de inhabilidades e
incompatibilidades, que garanticen la prevalencia de los intereses generales.
La providencia señaló:
Este énfasis
pretende resaltar que como las inhabilidades de origen sancionatorio no pierden
su condición de inhabilidades, la razón de ser de su existencia sigue siendo
-de manera fundamental- la protección del interés público, no tanto la represión
de la falta. En otras palabras, el hecho de que la inhabilidad se apoye sobre
la sanción no desdibuja la finalidad de la misma, cual es la de introducir una
norma preventiva, de contenido prohibitivo, que impida que los cargos de manejo
de la cosa pública queden en manos de individuos cuya credibilidad moral o
profesional se encuentra en entredicho.
Es esta la
razón por la cual la Corte Constitucional ha señalado, ya en varios
pronunciamientos, que los antecedentes disciplinarios –al igual que los penales-
de los aspirantes a ocupar cargos públicos, pueden ser tenidos en cuenta por el
legislador para estructurar las inhabilidades que considere pertinentes.
Considero igualmente que la restricción al derecho de acceso a los
cargos públicos, impuesta por la expresión acusada del literal e) del artículo
79 de la Ley 1579 de 2012, no resulta desproporcionada, si se tiene en cuanta:
(i) no se trata de una sanción disciplinaria, sino de un mecanismo para
garantizar la prevalencia de los intereses generales sobre los particulares y
(ii) la restricción se encuentra justificada y garantiza el goce de otros
derechos consagrados en la Carta.
En primer lugar, como se explicó en precedencia, las inhabilidades que
establece la ley están dirigidas, esencialmente, a hacer prevalecer el interés
superior del Estado, y por tanto, no tienen por objeto castigar o prolongar una
sanción impuesta a una persona por la comisión de un delito o hecho
disciplinado, sino velar porque en la administración pública prevalezcan los
principios de moralidad, idoneidad y eficacia. Así, a diferencia de lo alegado
por el demandante, los criterios y principios que informan el derecho
disciplinario no son absolutamente trasladables, cuando el legislador establece
condiciones para el acceso a los cargos públicos.
En este orden
de ideas, la necesidad de rodear de condiciones de transparencia e
imparcialidad a la función administrativa juega un papel determinante como
factor de legitimidad. Es decir, la consagración de un régimen
de inhabilidades no constituye ejercicio del poder punitivo o sancionador del
Estado, ni aun cuando las limitaciones que resulten aplicables para acceder a
ciertos cargos o desarrollar ciertas actividades se deriven de conductas
legalmente sancionadas.
Por estas razones, la proporcionalidad de las inhabilidades en principio no puede ser
mirada desde la óptica exclusiva de la limitación que de ella se deriva, sino
entre la importancia social de la función o del servicio público y el grado de
confianza que deben acreditar los llamados a prestarlo. No se trata de evaluar
si una sanción es en exceso o en defecto estricta, sino de ponderar si el
interés público resulta adecuadamente garantizado con la limitación consagrada.
Es por ello que tampoco es posible aplicar los criterios de dosificación
propios de una sanción penal o disciplinaria, sino determinar si la limitación
es razonable y garantiza la buena gestión administrativa, teniendo en cuenta
además, el alto amplio margen de apreciación del Congreso. Esto hace que el
juez constitucional debe tener deferencia al analizar estas decisiones
legislativas, a menos que éstas desconozcan los límites constitucionales o
impongan una restricción desproporcionada frente a otros derechos
fundamentales.
En
segundo lugar, tal y como se dijo en la Sentencia C-185 de 2003, la función
registral cumple un papel fundamental en la seguridad jurídica y evita el
fraude en el manejo de los actos y negocios. Es por ello que es absolutamente
razonable, e incluso necesario, que el legislador limitara el acceso al cargo
de Registrador, para aquél que demuestre que su hoja de vida y el ejercicio de
su profesión se ha desarrollado sin tacha alguna. Para lograr este objetivo, la
ley exige no solo la falta de antecedentes disciplinarios no sólo en ejercicio
de su profesión- como lo consagra la norma acusada-, sino tampoco en la rama
judicial ni en el Ministerio Público y como funcionario público. (Art- 79 Ley
1579 de 2012)
De
igual forma, las normas que desarrollan la función registral permiten la
garantía del goce efectivo y transparente de otros derechos constitucionales,
como el derecho a la propiedad y los derechos adquiridos consagrado en
el artículos 58 y la libertad de empresa y la libre iniciativa privada (art.
333)  y concretan  los principios y derechos de los artículos 20 (derecho a la
información), 23 (derecho de petición), 74 (libre acceso a los documentos
públicos) y 209 (principio de publicidad de la función pública) de la
Constitución.
2.2.    En este
caso no era aplicable el precedente establecido en la Sentencia C-372 del 2002
De igual manera
considera que la Corporación no ha debido tomar la decisión adoptada en la
Sentencia C-373 de 2003, al tratarse de situaciones no asimilables y de
problemas jurídicos distintos, lo que pone en pie de igualdad el régimen de
inhabilidades de los notarios- particulares que prestan una función públicas-
con los Registradores- funcionarios públicos que ejercen una función
trascendental en la seguridad de los negocios jurídicos de la propiedad
inmueble.
En la referida
providencia, - Sentencia C-373 de 2003- se analizó la constitucionalidad del
parágrafo 2 del artículo 4 de la Ley 588 de 2000, por medio del cual se
reglamentó la actividad notarial. Allí se disponía que “Quien
haya sido condenado penal, disciplinaria o administrativamente por conductas
lesivas del patrimonio del Estado o por faltas como Notario consagradas
en el artículo 198 del Decreto-ley 960 de 1970 no podrá concursar para
el cargo de notario.
Para
el ciudadano, esta disposición desconocía que el Decreto-Ley 960 de 1970,
estableció una graduación de faltas según su gravedad, y por tanto, se
vulneraba el Preámbulo y los artículos 13, 25, 26, 28, 29 y 40.7 del Texto
Fundamental. De igual manera, refería el demandante que muchas de esas
conductas eran inaceptables a la luz del derecho al libre desarrollo de la
personalidad y al nuevo esquema constitucional de 1991. Así mismo, consideraba
que se transgredía el derecho a la igualdad, por cuanto se establecía un régimen
de inhabilidades más estricto cuando el aspirante ya había desempeñado el cargo
y había incurrido en algunas de las faltas del artículo 198 del Decreto Ley 960
de 1970, a diferencia de personas que había ejercido otros cargos, ya fuera en
la rama judicial o el Ministerio Público.
Bajo
esta óptica, la Corporación analizó las conductas consagradas en el artículo
198 del Decreto Ley 960 de 1970, considerando que efectivamente muchas  las
causales de dicha normatividad, se basaban en criterio morales que habían sido
reprobadas antes de la Constitución de 1991, pero que hoy en día resultaban
inaceptables. Dijo la Corporación:
Y allí
radica precisamente la incompatibilidad con el Texto Superior de las faltas
disciplinarias consagradas en los numerales 1° y 6° del artículo 198 del
Decreto 960 de 1970 y de las inhabilidades a partir de ellas generadas pues se
amparan en la sola reprobación moral de la conducta del notario con total
abstracción de la infracción del deber jurídico como punto de partida para el
ejercicio legítimo de la potestad disciplinaria.  Ello es así porque ni tales
faltas en sí mismas consideradas, ni el artículo del que hacen parte, permiten
condicionar la viabilidad del reproche disciplinario a la configuración de un
ilícito sustancial de esa naturaleza.
Adviértase cómo, de acuerdo con el parágrafo 2° del artículo 4° de
la Ley 588 de 2000 y la remisión que allí se hace al Decreto 960 de 1970, se
encuentra inhabilitado para concursar el notario que haya sido sancionado
disciplinariamente por embriaguez habitual, practicar juegos prohibidos, usar
estupefacientes, amancebarse, concurrir a lugares indecorosos, ser homosexual,
abandonar el hogar y observar mal comportamiento social.  Se encuentra
inhabilitado también el notario que haya sido sancionado por el ejercicio
directo o indirecto de actividades incompatibles con el decoro del cargo o que
atenten en alguna forma contra su dignidad.
16.  La extensión del poder sancionador a conductas como esas quizá
era explicable en otras épocas, cuando se estaba ante regímenes que no se
habían comprometido con la defensa de la dignidad del ser humano y que no lo
habían concebido como un ser libre, capaz de trazarse sus propios ideales de
excelencia.
Ello explica que el Estado se encontrara legitimado para disciplinar
a sus servidores en razón de su embriaguez habitual, así ésta no interfiriera
en el cumplimiento del rol funcional del notario; o en virtud de conductas con
un contenido de ilicitud tan difuso como la práctica de juegos prohibidos o la
concurrencia a lugares indecorosos; o en razón del uso de estupefacientes, así
se tratase de un acto privado y no susceptible de lesionar o poner en peligro
derechos ajenos; o por haber orientado la esfera sexual de su personalidad
hacia una alternativa diferente a la de la heterosexualidad; o por haber
constituido una familia a partir de la sola voluntad responsable de
conformarla; o por el solo hecho de abandonar el hogar, indistintamente de si
al notario le asistía o no responsabilidad en ese hecho o si cumplía o no con
sus obligaciones familiares; o, en fin, por haber incurrido en conductas que a
ojos de las autoridades disciplinarias constituían mal comportamiento social.
De otro lado, tampoco las decisiones relativas a la vida particular
y familiar de un servidor público constituyen un ámbito en el que sea legítima
la injerencia del Estado.  Por eso contraría la Carta la norma que permita
configurar ilícitos disciplinarios a partir de las decisiones que los
servidores públicos han tomado en torno a la manera como han de constituir su
familia.  Para efectos de la potestad disciplinaria del poder público y de la
capacidad para constituir inhabilidades es indiferente que la integración
familiar se haya hecho por vínculos naturales o jurídicos pues no solo unos y
otros son legítimos frente a la Carta, sino que ellos nada tienen que ver con
el cumplimiento o incumplimiento funcional del servidor público[30].
Para la Corte, es claro que a la sombra de estos supuestos de falta
disciplinaria y de la consecuente inhabilidad que generan, está la imagen del
Estado autoritario que con criterio perfeccionista señala el sendero que han de
transitar sus súbditos.
Sobre la
vulneración del derecho a la igualdad y a la proporcionalidad, la Corporación
dijo:
Del estudio
del régimen de inhabilidades previsto para la función notarial, la Corte
infiere que el legislador no ha manejado el mismo grado de exigencia con todos
los aspirantes a notarios pues ha optado por configurar un régimen de
inhabilidades e incompatibilidades que es más estricto con aquellos cargos o
funciones públicas que son más próximas a la actividad del notariado.
Obsérvese:
-
Los aspirantes que como notarios han sido sancionados
disciplinariamente están inhabilitados para participar en el concurso,
independientemente de la falta cometida y de la sanción impuesta.
-
Los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y el
Ministerio Público están inhabilitados si por faltas disciplinarias han sido
destituidos, o suspendidos por segunda vez por falta grave, o sancionados tres
veces cualesquiera hayan sido las faltas o las sanciones.
-
Los servidores diferentes a los anteriores que han sido destituidos
de cualquier cargo público también se hallan inhabilitados.
Como puede advertirse, el legislador no ha manejado un criterio
unánime en la determinación de las faltas disciplinarias que inhabilitan para
concursar para el cargo de notario.  Por el contrario, ha tenido en cuenta la
órbita funcional en la que se ha desempeñado el aspirante, su proximidad con la
actividad notarial y la naturaleza de las faltas disciplinarias cometidas.  De
allí que la citada inhabilidad para el acceso a la función pública notarial sea
muy rigurosa con  aquellos aspirantes que ya se han desempeñado como notarios,
menos rigurosa para aquellos que se han desempeñado como funcionarios o
empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Público y menos aún para aquellos
aspirantes que se han desempeñado en otros cargos.
(…)
Esa situación puede conducir a que se configuren inhabilidades
desconociendo la relación de proporcionalidad que debe existir entre los fines
constitucionales pretendidos por el legislador y los medios concebidos para
realizarlos.  Ello es así en cuanto los notarios que han sido sancionados
disciplinariamente por una falta leve quedarían en la misma situación en que se
hallan aquellos que han sido sancionados por una falta grave o que han sido
sancionados varias veces pues tanto aquellos como éstos quedarían
inhabilitados.
Como se observa
entonces, en la Sentencia C-373 de 2002, el problema jurídico resuelto por la
Corporación no es el mismo que plantea el ciudadano demandante en esta
oportunidad. En este orden de ideas, en aquella oportunidad la Sala estudió (i)
si muchas de las conductas consagradas en el año 1970 como generadoras de
responsabilidad disciplinaria de los Notarios, podían seguir siendo válidas
como causales de inhabilidad a la luz del nuevo esquema constitucional. En
relación con el asunto que ahora se analiza, no sobra señalar que las conductas
disciplinadas que dan origen a la inhabilidad establecida en el literal e) del
artículo 70 de la Ley 1579 de 2012, fueron adoptadas recientemente por la Ley
1123 de 2007 y (iii) se analizó la presenta vulneración del derecho a la
igualdad por cuanto la norma establecía distintos niveles de exigencia en
materia de inhabilidades, cuando se trataba de aspirantes que habían ejercido
el cargo de notarios, en provisionalidad, en relación con personas que habían
ejercido cargos en la rama judicial o Ministerio Público.
De igual
manera, resulta importante considerar que los Registradores de instrumentos
públicos son funcionarios públicos, a diferencia de los notarios que son
particulares que desarrollan una función pública de carácter permanente en
desarrollo del principio de descentralización por colaboración, y por tanto,
resulta razonable que el legislador establezca un régimen de inhabilidades más
estricto.
Por todo lo
anterior, considero que ha debido declararse la exequibilidad de la expresión “o sancionados disciplinariamente”, contenida en
el literal e) del artículo 79 de la Ley 1579 de 2012, por el cargo
estudiado en la presente providencia.
Fecha ut supra,
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
[1] Dice la citada norma: “Artículo 2º. Las demandas
en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en
duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar
de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales
dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la
forma en que fue quebrantado; y 5.
La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda".
[2]
Cfr. Sentencia C-641 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Tomado de las
Sentencias C-1052 y 1193 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras
[3]
C-707-05. Cfr. C-459 de 2010 y C-127 de 2006
[4]
En sentencia C-028 de 2006, dijo la Corte: “Así las cosas, es menester indicar que el derecho a acceder
al ejercicio de las funciones públicas, como ningún otro derecho fundamental,
puede ser considerado como absoluto. Por el contrario, el legislador puede
limitarlo, puesto que sobre el mismo se hacen efectivas ciertas restricciones,
que se justifican esencialmente en la consecución de la prevalencia del interés
general y de los principios que deben orientar el cumplimiento de la función
pública, se reitera, todo ello en aras a la consecución de los fines estatales
y de la transparencia y probidad de quienes ejercen la función pública, por
ello no podría decirse que con las normas acusadas se afecta dicho derecho, en
la medida en que dicha restricción se encuentra justificada.”
[5]
Cfr. las Sentencias C-631 de 1996 y C-564 de 1997.
[6]
Sobre la finalidad del mencionado precepto
constitucional, la Corte en sentencia T-604 de 2013, indicó: “el concurso es el mecanismo idóneo para
que el Estado, dentro de criterios de moralidad y objetividad califique el
mérito y las capacidades de los distintos aspirantes a acceder a la función
pública, con el fin de escoger entre estos al que mejor pueda desempeñarlo,
alejándose de consideraciones individuales, o arbitrarias. La finalidad del
artículo 125 de la Constitución consiste en últimas en que al cargo llegue el
mejor de los concursantes, es decir, aquel que haya obtenido el más alto
puntaje”.
[7]
Sentencia C-558 de 1994. En sentencia C-914 de 2013, indicó la
Corporación: “La Corte
Constitucional ha
señalado que pueden existir inhabilidades “como requisito” para el ejercicio de una función pública. Para el caso objeto de
estudio, la inhabilidad es la circunstancia que impide a una persona acceder a
una dignidad, a un empleo público, o que provoca su retiro”
[8]
Cfr. Sentencias C-329/95, C-618/97, C-483/98 , C-209/00 y C-914 de 2013.
[9]
“La función de los registradores, en
cambio y por virtud de la enunciada exclusión del artículo 131 fundamental,
está sometida en su totalidad a un desarrollo de naturaleza legal. En efecto,
al no prever la Carta Fundamental directamente el modo de nombramiento de los
registradores, este asunto quedó sujeto a las disposiciones jurídicas de rango
legal, con observancia del principio fundamental según el cual “los empleos en los
órganos y entidades del Estado son de carrera” (C.P. art. 125).”
[10]“…con las inhabilidades se persigue
que quienes aspiran a acceder a la función pública, para realizar actividades
vinculadas a los intereses públicos o sociales de la comunidad, posean ciertas
cualidades o condiciones que aseguren la gestión de dichos intereses con
arreglo a los criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad que
informan el buen servicio y antepongan los intereses personales a los generales
de la comunidad. Igualmente, como garantía del recto ejercicio de la función
pública se prevén incompatibilidades para los servidores públicos, que buscan,
por razones de eficiencia y moralidad administrativa que no se acumulen
funciones, actividades, facultades o cargos.”  Sentencia C-564 de 1997, Cfr. C-209 de 2000
[11]
Sentencias C-194/95 (MP José Gregorio Hernández Galindo) y C-618/97 (MP Alejandro Martínez Caballero), entre otras.
[12]
Sentencia C-564/97 (MP Antonio Barrera Carbonell).
[13] "... las inhabilidades e incompatibilidades
que, como se ha visto, obedecen a finalidades diferentes de interés público, asociadas
al logro de la imparcialidad, la eficacia, la eficiencia y la moralidad en las
operaciones contractuales, no pueden identificarse ni asimilarse a las
penas que se imponen por la comisión de un ilícito, con los fines, entre otros,
de retribuir a la sociedad el perjuicio causado por la conducta que afecta un
bien jurídico superior o fundamental para ésta.” Sentencia C-489 de 1996.
[14]
Sentencia C-429 de 1997
[15]
Cfr. Sentencia C-652 de 2003.
[16]Sentencia C-652-2003,  Cfr. Sentencias C-780 de 2001 y C 1016 de 2012.
[17]
M.P. Alejandro Martínez Cabellero
[18]
Estas reglas han venido siendo reiteradas por esta Corporación
en varios pronunciamientos, entre otros en las providencias C-925-01, C-780 de 2001,  C-893 de 2003,
C-015 de 2004, C-671 de 2004, C-202 de 2005, C-179 de 2005, C-077 de 2007,
C-490 de 2011, C-630 de 2012, C-1016 de 2012, entre muchas otras.
[19]
Citando al efecto la sentencia C-181
de 1997
[20]
Sentencia T-169 de 2011
[21]
Sentencia C-509 de 1994
[22]
ARTÍCULO 45. CRITERIOS DE GRADUACIÓN DE LA
SANCIÓN. Serán considerados como criterios para la graduación de la sanción
disciplinaria, los siguientes:
A. Criterios generales
1. La trascendencia social de la conducta.
2. La modalidad de la conducta.
3. El perjuicio causado.
4. Las modalidades y circunstancias en que se cometió
la falta, que se apreciarán teniendo en cuenta el cuidado empleado en su
preparación.
5. Los motivos determinantes del comportamiento.
B. Criterios de atenuación
1. La confesión de la falta antes de la formulación de
cargos. En este caso la sanción no podrá ser la exclusión siempre y cuando
carezca de antecedentes disciplinarios.
2. Haber procurado, por iniciativa propia, resarcir el
daño o compensar el perjuicio causado. En este caso se sancionará con censura
siempre y cuando carezca de antecedentes disciplinarios.
C. Criterios de agravación
1. La afectación de Derechos Humanos.
2. La afectación de derechos fundamentales.
3. Atribuir la responsabilidad disciplinaria
infundadamente a un tercero.
4. La utilización en provecho propio o de un tercero
de los dineros, bienes o documentos que hubiere recibido en virtud del encargo
encomendado.
5. Cuando la falta se realice con la intervención de
varias personas, sean particulares o servidores públicos.
6. Haber sido sancionado disciplinariamente dentro de
los 5 años anteriores a la comisión de la conducta que se investiga.
7. Cuando la conducta se realice aprovechando las
condiciones de ignorancia, inexperiencia o necesidad del afectado.
[23]
“el entendido de que la multa sólo
puede establecerse como sanción autónoma, cuando se trate de faltas
disciplinarias que no merezcan la suspensión o exclusión de la profesión”
[24]
Cabe precisar que la referencia a la sentencia C-373 de 2002
ilustra cómo la falta de proporcionalidad en las causales de inhabilidad
afecta la constitucionalidad de las normas aunque el legislador cuente con un
amplio margen de configuración del régimen de inhabilidades.
[25]
Establece el artículo 79, que no podrán
desempeñarse como Registradores:” d) Quienes hayan sido condenados a pena de
prisión, aunque esta sea domiciliaria; .. f) Quienes como funcionarios o
empleados de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público, y por falta
disciplinaria, hayan sido destituidos o suspendidos por falta grave o
gravísima, cualesquiera que hayan sido las faltas o las sanciones; y g) Quienes
hayan sido destituidos de cualquier cargo público por faltas gravísimas,
dolosas o realizadas con culpa gravísima o suspendidos en el ejercicio del
cargo por falta grave, dolosa o gravísima culposa”
[26]Ver sentencias de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura de fechas 9 de abril de 2008, 2 de julio de 2009, 13
y 24 de agosto de 2009, 21 de septiembre de 2009, 1 de octubre de 2009, 9 de
octubre de 2009, 2 de junio de 2010.
[27]Estas reglas han venido siendo reiteradas por esta Corporación en
varios pronunciamientos, entre otros en las providencias C-780 de 2001,  C-893
de 2003, C-015 de 2004, C-671 de 2004, C-202 de 2005, C-179 de 2005, C-077 de
2007, C-490 de 2011, C-630 de 2012, C-106 de 2012, entre muchas otras. Allí se
ha reiterado: (i) al establecer un régimen de inhabilidades, el
legislador se encuentra habilitado para limitar el ejercicio de derechos
fundamentales como los de igualdad, acceso al desempeño de cargo o función
públicos, al trabajo y a la libertad de escogencia de profesión u oficio
[28]C-185
de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[29]Sentencia
C-544 de 2005 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[30] “Toda persona, en razón de su libertad, y en
ejercicio del derecho constitucional que le asiste a desarrollar su
personalidad sin más limitaciones que los derechos de los demás y el orden
jurídico (art. 16 C.P.), puede adoptar, sin intervención del Estado ni de
particulares, y sin la presión de la institución educativa a la que pertenece o
de la empresa para la cual trabaja, las decisiones relacionadas con el futuro
desenvolvimiento de su vida particular y familiar. La intromisión de otros en
aspectos tan esenciales como la escogencia del estado civil (casado o soltero),
la determinación acerca de si se constituye o no una familia -por vínculo
matrimonial o de hecho-, la selección de la pareja, la decisión acerca de si
ésta quiere o no procrear, la planeación sobre el número de hijos y en torno a
la época en que habrán de ser engendrados, la resolución de dar por terminado
el matrimonio o de poner fin a la unión de hecho..., implica sin lugar a dudas
una limitación de la libertad no consentida por la Carta Política ni por los tratados
internacionales sobre derechos humanos, y respecto de ella cabe acudir al
amparo judicial, según las reglas contempladas en el artículo 86 de la
Constitución”.  Corte Constitucional.  Sentencia T-813-00.  M. P.  José
Gregorio Hernández Galindo.