C-524-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-524/95
LIBERTAD DE
EMPRESA-Límites
La libertad de
empresa le otorga a toda persona el derecho de ejercer y desarrollar una
determinada actividad económica, de acuerdo con el modelo económico u
organización institucional que, como ya se anotó, en nuestro país lo es la
economía de mercado, libertad que al tenor del Estatuto Supremo no es absoluta,
ya que el legislador está facultado para limitar o restringir su alcance cuando
así lo exijan "el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de
la Nación". Además, no puede olvidarse que la empresa, como base del
desarrollo, tiene una función social qué cumplir, la que implica ciertas obligaciones,
y que la libre competencia económica "supone responsabilidades". El
Estado al regular la actividad económíca cuenta con facultades para establecer
límites o restricciones en aras de proteger la salubridad, la seguridad, el
medio ambiente, el patrimonio cultural de la Nación, o por razones de interés
general o bien común. En consecuencia, puede exigir licencias de funcionamiento
de las empresas, permisos urbanísticos y ambientales, licencias sanitarias, de
seguridad, de idoneidad técnica.
CALIDAD DE BIENES
Y SERVICIOS-Control
El artículo 78 de
la C.P. guarda íntima relación con los ya analizados y tiene como propósito
fundamental la defensa o protección del consumidor.
PROPAGANDA
COMERCIAL/PUBLICIDAD DE CIGARRILLOS Y BEBIDAS ALCOHOLICAS
El empresario o
productor busca mediante la propaganda anunciar el artículo o servicio
informando al público ciertos datos relacionados con la clase de producto, la
calidad del mismo, sus ventajas o beneficios, usos, utilidad, etc., y de esta
manera influir en la conciencia de las personas a quienes se dirige, para que
adquieran el artículo o utilicen el servicio ofrecido y, como lo afirman los
especialistas, incrementar de este modo las ventas y obtener mayores ganancias.
La publicidad permite que la persona se forme una opinión, y será ella quien,
autónoma e independientemente, decida si compra el artículo o utiliza el
servicio ofrecido. La norma demandada no impide la divulgación de propaganda
por parte de los medios de comunicación allí citados, sino que condiciona su
emisión a los horarios que determine el Consejo Nacional de Estupefacientes,
por fines plausibles como son: el interés general, la vida, la salud, la
seguridad y los derechos de los niños. Juzga la Corte que la norma demandada no
sólo no es atentatoria de ningún derecho fundamental, sino que halla un
razonable equilibrio entre el ejercicio de ciertas libertades y la protección
de quienes, al menos potencialmente, pudieran resultar afectados por él.
Ref.: Expediente
No. D-920
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 19 de la ley 30 de 1986.
Demandante:
Francisco Cuello Duarte
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., dieciseis (16) de noviembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano
FRANCISCO CUELLO DUARTE en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, presenta demanda contra el artículo 19 de la ley 30 de
1986, por infringir el preámbulo y los artículos 1, 2, 78 y 83 de la
Constitución.
A la demanda se le
imprimió el trámite constitucional y legal estatuido para procesos de esta
índole, y una vez recibido el concepto fiscal procede la Corte a decidir.
II. NORMA ACUSADA
El texto de la
disposición objeto de acusación, es el siguiente:
Ley 30 de 1986
"Artículo 19.
Las estaciones de radiodifusión sonora, las programadoras de televisión y los
cinematógrafos sólo podrán transmitir propaganda de bebidas alcohólicas,
cigarrillos y tabaco en los horarios y con la intensidad que determine el
Consejo Nacional de Estupefacientes, previo concepto de su Comité Técnico
Asesor. El Ministerio de Comunicaciones velará por el cumplimiento de esta
disposición."
III. LA DEMANDA
Manifiesta el
demandante que el preámbulo de la Constitución contiene la orientación ideológica
del Estado y señala de manera clara los valores y principios que rigen el
desarrollo de la comunidad, dentro de los cuales está el derecho a la vida, la
convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento y la
libertad, entre otros. En consecuencia, la norma acusada no guarda armonía con
lo allí establecido "pues invita a la gente a consumir bebidas
alcohólicas, cigarrillo y tabaco, cuando tales productos afectan la salud de la
gente poniendo en peligro su vida, como el principal derecho fundamental".
A más de lo
anterior, considera el actor que si al tenor de lo dispuesto en el artículo 1o.
de la Carta, Colombia es un Estado Social de Derecho y en sus actuaciones debe
prevalecer el interés general sobre el particular; no puede entonces permitir
el Estado que dichos principios se queden como letra muerta "en perjuicio
de la comunidad, para beneficiar a unos gremios económicos que con la
publicidad del cigarrillo y de las bebidas alcohólicas, a través de los medios
de comunicación, producen gravísimos daños en la salud de nuestro pueblo. El
interés general se lesiona en beneficio de los fabricantes de cigarrillos y de
los productores de bebidas embriagantes, puesto que en la norma demandada unos
particulares o gremios buscan a través de la publicidad en unos medios, vender
unos productos que dañan la salud y hasta producen la muerte como es el caso
del cigarrillo".
De otra parte,
afirma el demandante que la norma acusada también vulnera el artículo 78 del
Estatuto Superior, pues compete a la ley regular el control de calidad de los
bienes y servicios que se ofrezcan y presten a la comunidad, así como la
información que ha de suministrarse al público en su comercialización, siendo
responsables quienes en la producción y comercialización de tales bienes y
servicios atenten contra la salud. "Las bebidas alcohólicas atentan contra
la salud del pueblo y el cigarrillo produce cáncer, entonces, no puede
aceptarse que unos productos que causan tantos estragos en la comunidad tengan
las mejores cuñas publicitarias en los mejores medios de comunicación del país,
aprobados por el gobierno mediante la norma que en esta oportunidad se
demanda".
Y agrega, que
"cuando los medios de comunicación aceptan publicitar unos productos que
causan graves daños en la vida y la salud del pueblo colombiano, como son el
cigarrillo y las bebidas alcohólicas, lo hacen guiados por el interés del
dinero actuando de mala fe y sin ningún sentimiento de honradez. Tal situación
contraría el espíritu de la Carta en su artículo 83 pues todas las actuaciones
de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los
postulados de la buena fe".
El demandante señala
los efectos dañinos que, según él, originan tanto el cigarrillo como el alcohol
en el organismo de quienes los consumen, al igual que estadísticas sobre
mortalidad a causa de las enfermedades que dichas sustancias producen.
Para concluir,
manifiesta que los medios de comunicación ejercen una gran influencia en el
desarrollo de la sociedad, ya que la publicidad llega al consumidor por esas
vías, especialmente, por la televisión dado su extraordinario "poder de
penetración", al igual que por los medios impresos y la radio. "Así
las cosas los grandes grupos económicos tienen en la publicidad y en los medios
de comunicación sus brazos armados para matar al pueblo lentamente, no de un
golpe, sino de varios golpes, sin dejarlos morir de golpe, hasta cuando haya
producido lo suficiente para sus intereses económicos".
El accionante se
refiere también a la forma como se ha regulado el asunto de la publicidad de
estos productos en algunos países, afirmando que en Estados Unidos está
prohibida la propaganda de cigarrillos y bebidas alcohólicas en radio y
televisión, y tan sólo se permite en los periódicos; en Alemania está prohibida
la publicidad del cigarrillo en televisión, permitiéndose hacerla en periódicos
y revistas y en cuanto a las bebidas embriagantes dice que se permite en
franjas comerciales de televisión; en el Japón no hay comerciales de este tipo
en horario diurno, sino únicamente en el nocturno.
IV. INTERVENCION
CIUDADANA
1.- El Magistrado sustanciador invitó a
participar dentro de este proceso al Presidente de "Asomedios", con
el fin de conocer su punto de vista sobre el tema y fue así como dicho organismo
presentó un escrito exponiendo las razones que, a su juicio, justifican la
declaración de exequibilidad de la norma demandada, las que se resumen en
seguida:
-   No
es posible afirmar que "toda persona que consuma bebidas alcohólicas o
fume cigarrillos y tabaco, mueran exclusivamene por el consumo de los mismos.
Existen estadísitcas porcentuales en donde se establece la mortalidad por estos
productos, pero ninguno de dichos estudios ha determinado que un 100% de los
consumidores mueran por causa imputables a los productos en análisis".
-   Al
tenor del artículo 16 de la Constitución, "las personas son libres de
decidir si consumen o no bebidas alcohólicas y si fuman o no cigarrillos y
tabacos; cualquier decisión que al respecto se adopte, dependerá única y
exclusivamente de la libre decisión personal y más aún tratándose de productos
de lícito comercio, protegidos constitucionalmente". De otra parte, hay
que aclarar que "al regular el legislador lo referente al libre desarrollo
de la personalidad, en este caso concreto la libertad del consumidor, no
pretendió condicionar esta libertad, a que el Estado u otras personas distintas
a uno mismo, decidan qué es lo más indicado para cada cual, sino, que deja la
libertad de decidir como responsabilidad de cada persona...... El libre
albedrío es lo que hace que se tomen decisiones voluntaria y autónomamente, en
el sentido de que cada persona debe actuar de conformidad con su propia
concepción de lo bueno y de lo malo, respetando eso sí la autonomía
ajena."
-   El
derecho al libre desarrollo de la personalidad también es un derecho
fundamental, como el trabajo, la libre competencia económica y la iniciativa
privada, los cuales se violarían si se prohibiera la propaganda de bebidas
alcohólicas, cigarrillos y tabaco, como lo pretende el accionante, "en
virtud de que la industria tabacalera y licorera, que son una actividad legal
de la cual se benefician millares de colombianos, y se favorecen mediante los
impuestos establecidos: la Nación, los departamentos y los municipios,
desaparecerían del mercado, con consecuencias funestas para el sector económico
del país........ Así las cosas con la acción entablada, se limita la industria
tabacalera y licorera del país, que goza en estos momentos de la debida
protección estatal, por cuanto de ella se benefician trabajadores en todo el
territorio, la educación, la cultura y el deporte nacional, pues el Estado no
podría sin la ayuda de los empresarios de esos productos, cumplir con la
función social encomendada por la Constitución Política".
-   Al
coartar la libertad de expresión comercial, como lo desea el accionante, se
violarían no solamente la misma libertad de expresión, la libertad de acción y
la libertad de elección, sino que también se estaría estableciendo una censura
a los medios de comunicación, a lo cual se agrega "la lesión al derecho
que tienen los ciudadanos de recibir información comercial y de prohibir la
información y promoción de productos legales y de lícito comercio, lo que
implicaría acabar con la industria licorera y tabacalera, para dar cabida al
contrabando indiscriminado que afectaría gravemente la economía del país y la
salud de los consumidores, al consumir productos sin las debidas revisiones y
controles establecidos, para su posicionamiento en el mercado".
2.- Los ciudadanos Carlos Lázaro Umaña
Trujillo y María del Pilar González Saavedra, presentan un escrito en el cual
se oponen a las pretensiones del demandante, pues consideran que las
actividades de manufactura y comercialización de bebidas alcohólicas,
cigarrillos y tabaco son lícitas y no existe norma alguna que las prohiba; en
consecuencia, gozan de la protección del Estado según el artículo 333 Superior.
Y, afirman, que si
bien tal derecho constitucional no es absoluto, el legislador puede reglamentar
la actividad económica con el fin de proteger otros derechos y atenuar los
efectos que tendría una iniciativa privada o una libertad económica sin
límites, facultad que expresamente consagra la Constitución en el inciso
primero del artículo 78, que prescribe: "la ley regulará el control de
calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la
información que debe suministrarse al público para su comercialización".
Disposición con la que se "busca proteger no solamente los derechos
colectivos al atenuar la iniciativa privada y la libertad económica sino que
reglamenta el artículo 20 de la Constitución Nacional que consagra la libertad
de expresión e información, la que también tiene una función social".
Finalmente, manifiestan
que la norma acusada no "invita" a consumir cigarrillos, tabaco o
bebidas alcohólicas y, "por el contrario, cumple con el necesario
propósito de armonizar la realización de una actividad lícita con el interés
público" y la protección de los derechos mencionados.
V. CONCEPTO
FISCAL
Lo rinde el
Procurador General de la Nación (encargado) en oficio 676 del 13 de julio del
corriente año, el que concluye solicitando a la Corte que declare exequible el
precepto legal demandado.
A continuación se
resumen los argumentos en que se fundamenta el citado concepto.
-   El
enfoque dado al asunto en estudio en la demanda "contradice la noción de
ciudadano prevista en la Constitución Política. En efecto, la sociedad
pluralista que en ella se contempla, así como la diversidad cultural que allí
se reconoce, cuyo sentido va más allá de lo estrictamente étnico o
antropológico, cobijando al ciudadano no como el pasivo receptáculo de nociones
y mensajes elaborados desde el exterior, susceptible por tanto, de ser manipulado
según el interés y los designios de un emisor determinado, que la visión
paternalista en comento propone. Antes por el contrario, el ciudadano que la
democracia participativa y el pluralismo consagrado en nuestra Carta suponen es
el entramado de relaciones, intercambios y vivencias de distinta índole
(ideológicos, estéticos, económicos, culturales, etc.) que genera una visión
particular y compleja del mundo, en la cual tienen su espacio las diferencias
que lo identifican y caracterizan, así como origen los conflictos que lo ponen
en tensión con su entorno social y político. Diferencias y conflictos que han
de tener un libre desarrollo y una cabal asimilación en el marco de la
diversidad y pluralidad constitucionalmente consagrados y que, no pueden ser reducidos
a los parámetros de una concepción unívoca del comportamiento individual."
-   El
ciudadano concebido por nuestro ordenamiento Superior no es "el ciudadano
párvulo necesitado del tutelaje de Papá-Estado a quien le corresponderá definir
lo que conviene o no, cuando ese ciudadano enfrente las diversas opciones de
vida que le plantearán tanto los condicionamientos exteriores como su única y
particular experiencia vital. Es de anotar aquí, que la diversidad de opciones
señalada determina una múltiple causalidad de la conducta, la cual por esa
misma razón no puede entenderse como el resultado exclusivo de un sólo factor,
a menos que éste se imponga mediante la coerción integrista de un estado
clínico-policivo". Tampoco es cierto que sea posible probar la existencia
de una relación de causalidad directa y unívoca entre la presentación por la
televisión de imágenes y mensajes atinentes a conductas constitutivas de mal
ejemplo y la realización de las mismas por parte del televidente, como lo
expresó la Corte en la sentencia C-321/93 al tratar el tema de sexo y violencia
en televisión.
-   La
interpretación que hace el demandante de la norma acusada es errada pues ella
no incita a consumir tabaco, cigarrillos ni bebidas alcohólicas y tampoco fue
concebida por el legislador en beneficio de los gremios. Dicha norma es
desarrollo del artículo 78 constitucional que permite a la ley regular el
control de la información que debe suministrarse al público en la
comercialización de tales productos.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
Por dirigirse la
demanda contra una disposición de una ley, corresponde a esta Corporación
decidir sobre su constitucionalidad, al tenor de lo dispuesto en el artículo
241-4 del Estatuto Superior.
2.- Contenido del
precepto demandado
En el artículo 19 de
la ley 30 de 1986, objeto de impugnación, se establece que las estaciones de
radiodifusión sonora, las programadoras de televisión y los cinematógrafos sólo
pueden transmitir propagandas de bebidas alcohólicas, cigarrillos y tabaco en
los horarios y con la intensidad que determine el Consejo Nacional de
Estupefacientes, previo concepto de su Comité Técnico Asesor y, a la vez, le
ordena al Ministerio de Comunicaciones velar por el cumplimiento de lo normado.
El demandante
considera que la citada norma es violatoria de los artículos 1, 2, 78 y 83 del
Estatuto Superior, por que "invita a consumir bebidas alcohólicas, tabaco
y cigarrillo, a pesar de que tales productos afectan la salud del pueblo colombiano";
además, "no puede aceptarse que unos productos que causan tantos estragos
a la comunidad tengan las mejores cuñas publicitarias en los mejores medios de
comunicación del país, aprobados por el gobierno mediante la norma que en esta
oportunidad se demanda" y en beneficio de unos gremios económicos que sólo
buscan  a través de la publicidad "vender unos productos que dañan la
salud y hasta producen la muerte como es el caso el cigarrillo".
En primer término,
debe aclarar la Corte al actor que en la norma impugnada no se fijan los
horarios ni se determina la periodicidad con que la radio, la televisión y los
cinematógrafos pueden transmitir propagandas de bebidas alcohólicas, tabaco y
cigarrillo; simplemente se autoriza al Consejo Nacional de Estupefacientes para
que, previo el concepto de su comité técnico asesor, cumpla esa tarea. mediante
una reglamentación, a la cual deben sujetarse los medios de comunicación
citados. En desarrollo de este mandato, dicho Consejo ha expedido varias
resoluciones, entre ellas la No. 003 del 31 de marzo de 1995, la cual se
encuentra vigente, en la que se regula la publicidad directa, promocional e
indirecta de tales sustancias, el horario en el que puede llevarse a efecto y
la intensidad de la misma, de manera que si el demandante considera esa
resolución lesiva del orden constitucional o legal debe acudir ante la
jurisdicción contencioso administrativa a quien le compete conocer de la
constitucionalidad y de la legalidad de esta clase de actos, pues a la Corte
Constitucional sólo le corresponde conocer de la demanda que presenta contra la
ley.
3.- Libertad de
empresa
Como tantas veces lo
ha reiterado esta Corporación el sistema económico reconocido y amparado por
nuestra Constitución es el del libre mercado, en el que se garantiza la libre
actividad económica y la iniciativa privada, esto es, la libertad de empresa
dentro de los "límites del bien común", instituyéndose la libre
competencia como un derecho de todos que supone "responsabilidades".
Sin embargo, se le asigna al Estado la dirección general de la economía y se le
otorgan plenas facultades para intervenir en esa actividad, por mandato de la
ley, en los casos y para los fines consagrados en el artículo 334 de la misma
Carta.
Dice así el artículo
333 de la Constitución "La actividad económica y la iniciativa privada son
libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá
exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.
La libre competencia
económica es un derecho de todos que supone responsabilidades.
La empresa, como
base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El
Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo
empresarial.
El Estado, por
mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad
económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan
de su posición dominante en el mercado nacional.
La ley delimitará el
alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el
ambiente y el patrimonio cultural de la Nación."
Por su parte, el
artículo 334 ibidem prescribe: "La dirección general de la economía estará
a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación
de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución,
utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados,
para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente
sano.
El Estado, de manera
especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar
que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso
efectivo a los bienes y servicios básicos.
También para
promover la productividad y la competitividad y el desarrollo armónico de las
regiones."
Pues bien: "Por
libertad de empresa hay que entender aquella libertad que se reconoce a los
ciudadanos para afectar o destinar bienes de cualquier tipo (principalmente de
capital) para la realización de actividades económicas para la producción e intercambio
de bienes y servicios conforme a las pautas o modelos de organización típicas
del mundo económico contemporáneo con vistas a la obtención de un beneficio o
ganancia. El término empresa en este contexto parece por lo tanto cubrir dos
aspectos, el inicial -la iniciativa o empresa como manifestación de la
capacidad de emprender y acometer- y el instrumental -a través de una
organización económica típica-, con abstracción de la forma jurídica
(individual o societaria) y del estatuto jurídico patrimonial y laboral."[1]
La libertad de
empresa le otorga a toda persona el derecho de ejercer y desarrollar una
determinada actividad económica, de acuerdo con el modelo económico u
organización institucional que, como ya se anotó, en nuestro país lo es la
economía de mercado, libertad que al tenor del Estatuto Supremo no es absoluta,
ya que el legislador está facultado para limitar o restringir su alcance cuando
así lo exijan "el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de
la Nación". Además, no puede olvidarse que la empresa, como base del
desarrollo, tiene una función social qué cumplir, la que implica ciertas
obligaciones, y que la libre competencia económica "supone responsabilidades".
Así las cosas, el
Estado al regular la actividad económíca cuenta con facultades para establecer
límites o restricciones en aras de proteger la salubridad, la seguridad, el
medio ambiente, el patrimonio cultural de la Nación, o por razones de interés
general o bien común. En consecuencia, puede exigir licencias de funcionamiento
de las empresas, permisos urbanísticos y ambientales, licencias sanitarias, de
seguridad, de idoneidad técnica, etc, pero en principio y a título de ejemplo
no podría en desarrollo de su potestad de intervención interferir en el ámbito
privado de las empresas, es decir, en su manejo interno, en las técnicas que se
deben utilizar en la producción de los bienes y servicios, en los métodos de
gestión, pues ello atentaría contra la libertad de empresa y de iniciativa
privada; pero sí puede, desde luego, proteger los intereses sociales de los
trabajadores, las necesidades colectivas del mercado, el derecho de los
consumidores y usuarios, etc. De ahí que se haya dicho que "la autonomía
de la voluntad y por tanto de empresa ya no se proyecta sobre el mercado con la
absoluta disponibilidad y soberanía de antaño, sus limitaciones de derecho
público o privado forman parte ya del patrimonio irreversible de la cultura
jurídica contemporánea. Y, en tal sentido, no puede interpretarse que el
mandato constitucional de la libertad de empresa comporta el desmantelamiento
integral de todas esas restricciones y limitaciones."[2]
Con respecto a las
limitaciones que según nuestro Estatuto Supremo se permite imponer a la
libertad económica, ha dicho la Corte que "en el marco de un Estado Social
de Derecho (CP art.1), fundado en la dirección general de la economía por parte
del Estado (CP art.334), -tal libertad- está sometida a limitaciones potenciales
más severas que las otras libertades y derechos constitucionales", pues
como se dejó establecido en pronunciamiento anterior, "la Constitución
confiere un mayor valor a los derechos y libertades de la persona que a los
derechos y libertades de contenido puramente patrimonial, ya que expresamente
establece el dirigismo económico, es decir, consagra un mercado de bienes y
servicios pero bajo la dirección del Estado, mientras que proscribe todo
dirigismo en materia política, ética o intelectual" y, en consecuencia,
debe hacerse una interpretación más amplia de las facultades regulatorias del
Estado en relación con las libertades económicas "por cuanto la
Constitución ha conferido un marco amplio y flexible al Congreso para regular
estas materias"[3].
Y en reciente fallo
expresó, que "las limitaciones que la ley imponga a la actividad económica
y a la libre competencia, habrán de ser serias y razonables. Se trata de dos
derechos constitucionales que si bien son de configuración legal, describen un
ámbito de actuación privada que, a partir de un cierto límite, no es
susceptible de ser restringida adicionalmente, so pena de vulnerar sus núcleos
esenciales. En este sentido, aparte de los fines propios de la intervención del
Estado en la economía que se señalan en el artículo 334 de la C.P., la libertad
de empresa, en el lenguaje de la Constitución Política la actividad económica y
la iniciativa privada y la libre competencia, pueden ser delimitadas por la ley
cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de
la Nación (CP art. 333). La seriedad y razonabilidad de las medidas legales
limitativas de la actividad económica, no la coartan. Por el contrario, la
restricción legal persigue conciliar los intereses de la actividad económica
libre con los que demanda la atención del bien común, en un sistema que en
razón de sus fundamentos debe guiarse por el principio pro libertate. De ahí
que, a título de garantía adicional, se disponga que "las leyes de
intervención económica, previstas en el artículo 334 (...) deberán precisar sus
fines y alcances y los límites a la libertad económica C.P. art. 150-21)"[4]
Queda claro,
entonces, que el legislador tiene atribución constitucional para establecer
ciertas limitaciones a la libre empresa con los fines a que se hizo alusión en
párrafos anteriores, siempre y cuando dichas restricciones no sean de tal
magnitud que hagan nugatorio el derecho y, que en desarrollo de la facultad de
intervención económica, cuenta con poder suficiente para injerir en "la
producción, distribución, utilización y consumo de los bienes".
4.- Control de
calidad de bienes y servicios y su comercialización
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 78 del Estatuto Superior, compete al legislador
regular el control de calidad de los bienes y servicios que se ofrezcan y
presten a la comunidad, como también la información que debe suministrarse al
público en su comercialización. Son responsables, de acuerdo con la ley,
quienes en la producción y en la comercialización de éstos "atenten contra
la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y
usuarios". El Estado debe garantizar la participación de las organizaciones
de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les
conciernen. Tal disposición, a juicio del demandante, pugna con la norma
acusada, como ya se anotó, por que al permitirse la emisión de propaganda de
cigarrillos, tabaco y alcohol por la radio, la televisión y los cinematógrafos,
se atenta contra la salud del pueblo colombiano, debido a los efectos nocivos
que dichas sustancias causan en el organismo humano y que en muchas ocasiones
pueden acarrear la muerte.
Este precepto constitucional
guarda íntima relación con los analizados en el punto anterior y tiene como
propósito fundamental la defensa o protección del consumidor. Mas aun, resultan
en armonía con él disposiciones de carácter legislativo anteriores a 1991 como
el decreto   ley 3466 de 1982, en cuyo artículo 1-f define la calidad de un
bien o servicio como "el conjunto total de las propiedades e
ingredientes o componentes que lo constituyen, determinan, distinguen o
individualizan.  La calidad incluye la determinación de su nivel o índice de
contaminación y de los efectos conocidos que ese nivel de contaminación puede
producir". Igualmente, se regula la información que debe contener el
artículo ofrecido al público, a saber: los componentes, usos, volumen, peso o
medida, precio, forma de empleo, características, propiedades, cantidad, etc, a
la vez que se consagran sanciones para los productores que incumplan con la
idoneidad y calidad de los bienes y servicios.
El consumo de
bebidas alcohólicas, cigarrillos y tabaco, ha sido catalogado por la misma ley
30 de 1986, en sus artículos 16 y 17, como nocivo para la salud de quienes los
utilizan, criterio que coincide con los conceptos médicos que se han allegado
al expediente y a los cuales se hará alusión más adelante.
El artículo 17 del
decreto precitado, regula la propaganda e información de bienes o servicios,
que por su naturaleza o componentes, sean nocivos para la salud y es así
como dispone que en este caso, "deberá indicarse claramente y en
caracteres perfectamente legibles, bien sea en sus etiquetas, envases o
empaques o en un anexo que se incluya dentro de éstos, su nocividad y las
condiciones o indicaciones necesarias para su correcta utilización, así como
las contraindicaciones del caso" y, en la propaganda comercial que se haga
de ellos "se advertirá claramente al público acerca de su
nocividad....".
5.- Efectos que
produce el consumo de sustancias tales como el alcohol, el tabaco y el
cigarrillo en el organismo humano.
De acuerdo con las
pruebas decretadas por el magistrado sustanciador y que se han adjuntado al
expediente, advierte la Corte que todos los conceptos emitidos por el personal
científico especializado al que se ofició, se identifican en el sentido de
señalar que el consumo "habitual" de cigarrillo, tabaco o bebidas
alcohólicas puede producir una serie de enfermedades que, en ciertas ocasiones,
podrían resultar mortales. Sin embargo, se hace énfasis en que el consumo de
tabaco y cigarrillo no altera el comportamiento de quienes los usan, mientras
que el consumo de bebidas alcohólicas sí genera cambios de conducta ya que la
persona se torna violenta, agresiva, depresiva, etc.
Veamos: el decano
académico de la facultad de medicina de la Universidad Javeriana dice que
"el uso del tabaco en el ser humano tiene serias implicaciones en cuanto a
la salud", ya que produce daños en el aparato cardiovascular, cáncer de
pulmón, puede originar cáncer en la boca, laringe, esófago, estómago, páncreas,
cuello uterino, riñón, uréter y vejiga, origina neumonía, influenza,
bronquitis, enfisema y bronquitis crónica; también produce daños en el feto in
utero; sin embargo, aclara que "no se han detectado problemas
de comportamiento con respecto al uso del tabaco" y añade que el consumo
de esas sustancias "es causa del 30% del total de muertes por cáncer y del
85% de cáncer del pulmón".
Y en cuanto al
consumo de bebidas alcohólicas, manifiesta el director del departamento de
siquiatría y salud mental de la misma universidad, que "el acohol puede
exacerbar rasgos de comportamiento patológico, en particular conductas
violentas, en las personas que por razones psicopatológicas estables o por
causas circunstanciales estén propensas a ellas... ejerce un efecto deletéreo
tanto más intenso cuanto más inmaduro sea el sujeto, o cuanto más temprano se
inicie un consumo habitual...", y demuestra con estadísticas el gran
número de accidentes de tránsito, homicidios y suicidios que se producen por
esa razón.
El decano de la
facultad de medicina de la Universidad Nacional de Colombia, dice: "se ha
probado en forma extensa y sin ninguna duda científica que el hábito de fumar
produce cáncer pulmonar, siendo este tipo de tumor la enfermedad maligna que
mata más personas anualmente en los Estados Unidos. ....es una de las causas
principales de bronquitis crónica y enfisema pulmonar, ambas entidades
incapacitantes en grado sumo y constituyendo la principal causa de muerte
dentro de las llamadas enfermedades pulmonares obstructivas crónicas."
En lo que respecta
al consumo de bebidas alcohólicas, señala que "además de los índices
conocidos como factor de delitos y criminalidad, es un factor fundamental en la
aparición de cirrosis del hígado, enfermedad generalmente fatal, además que el
alcohol actúa como factor notable de alteración funcional en los sistemas
neurológico, cardiaco y digestivo."
El Instituto de
Medicina Legal envió el concepto emitido por dos siquiatras de la Institución,
y en él se afirma que "una de las principales consecuencias del uso del
alcohol es la conducta violenta", demostrando con estadísticas el índice
elevado de delitos cometidos por personas en estado de embriaguez. Señalan
también que existe "asociación significante entre ingestión de bebidas
alcohólicas e intento de suicidio".
Para la Corte es
evidente que el consumo "habitual" de cigarrillo y tabaco, al igual
que el de bebidas alcohólicas, puede producir efectos dañinos en el organismo
humano, tal como lo demuestran estos conceptos médicos, pero no es posible
afirmar con certeza que el uso esporádico y mesurado de cualquiera de ellos
origine tales daños.
6.- La propaganda
comercial, el derecho a la información, la censura.
El mercado,
entendido como el desenvolvimiento de los procesos de producción, distribución
y consumo de bienes y servicios, está gobernado por la ley de la oferta y la
demanda. El empresario tiene plena libertad de iniciativa para escoger los
instrumentos que considere idóneos y eficaces para ofrecer o anunciar sus
productos, siempre y cuando no atenten contra el bien común, los derechos
fundamentales, la función social de la empresa, las leyes reguladoras de la
actividad económica, y la información que debe suministrarse al público en la
comercialización de los productos. Dentro de esos mecanismos se encuentra la
publicidad o propaganda del bien o servicio a través de los distintos medios de
comunicación.
Según el literal d)
del artículo 1o. del decreto 3466 de 1982, se entiende por propaganda
comercial "Todo anuncio que se haga al público para promover o inducir
a la adquisición, utilización o disfrute de un bien o servicio, con o sin
indicación de sus calidades, características o usos, a través de cualquier
medio de divulgación, tales como radio, televisión, prensa, afiches, pancartas,
volantes, vallas y, en general, todo sistema de publicidad."
El empresario o
productor busca mediante la propaganda anunciar el artículo o servicio
informando al público ciertos datos relacionados con la clase de producto, la
calidad del mismo, sus ventajas o beneficios, usos, utilidad, etc., y de esta
manera influir en la conciencia de las personas a quienes se dirige, para que
adquieran el artículo o utilicen el servicio ofrecido y, como lo afirman los
especialistas, incrementar de este modo las ventas y obtener mayores
ganancias.
La publicidad
permite que la persona se forme una opinión, y será ella quien, autónoma e
independientemente, decida si compra el artículo o utiliza el servicio
ofrecido. Pues, como lo afirmó la Corte en la sentencia C-560 de 1994, M.P.
José Gregorio Hernández Galindo: "Debe reconocerse, por tanto, que el
empresario, lícitamente interesado en comercializar sus productos o en obtener
usuarios para sus servicios, está en libertad de ofrecerlos y que, cuando lo
hace, no por eso viola los derechos fundamentales del receptor de la oferta.
Este tiene, claro está, la libertad de aceptarla, rechazarla o ignorarla,
quedando a salvo de todo peligro de ser forzado a celebrar un negocio jurídico
que no le interesa".
Ahora bien: al
establecer el precepto acusado que las emisoras de radiodifusión sonora, las
programadoras de televisión y los cinemátografos sólo pueden transmitir
propaganda de bebidas alcohólicas, cigarrillos y tabaco en los horarios y con
la intensidad que señale el Consejo Nacional de Estupefacientes, previo
concepto de su comité técnico asesor, ¿podría pensarse que se está atentando
contra el derecho a la información y la prohibición de establecer censura a los
medios de comunicación? La respuesta es no, pues el legislador debidamente
facultado por el canon constitucional que coincidencialmente el actor invoca
como violado, esto es, el artículo 78 de la Carta, tiene competencia para
señalar la información que debe suministrarse al público en la comercialización
de los bienes y servicios, dentro de la cual se incluye necesariamente la
publicidad o propaganda de tales productos, que se traduce en protección y
garantía para los consumidores de los productos o usuarios de los servicios
ofrecidos.
De otro lado, obsérvese
que la norma demandada no impide la divulgación de propaganda por parte de los
medios de comunicación allí citados, sino que condiciona su emisión a los
horarios que determine el Consejo Nacional de Estupefacientes, por fines
plausibles como son: el interés general, la vida, la salud, la seguridad y los
derechos de los niños. Para estos efectos vale la pena recordar que en la
reglamentación respectiva del citado Consejo (resol. 03/95), sólo se permite la
transmisión por radio y televisión de propaganda de bebidas alcohólicas,
cigarrillo y tabaco entre las once de la noche y las seis de la mañana del día
siguiente, y en los cinematógrafos en la proyección de películas aptas para
adultos y que la ley 124 de 1994 prohibe la venta de bebidas embriagantes a
menores de edad.
7.- La propaganda
comercial y el libre desarrollo de la personalidad.
En la sentencia
C-221 de mayo 5 de 1994, al argüir la Corte que no era compatible con la
Constitución colombiana, la penalización del porte y consumo de la dosis mínima
de droga, indicó de paso dos cosas: 1) Que existían otros medios
desestimulantes del consumo, no atentatorios del libre desarrollo de la
personalidad, y 2) Que aun siendo lícito el consumo de droga, era preciso
determinar a qué tipo de condiciones estaba sujeta dicha licitud.
Pues bien: una y
otra observación son pertinentes en el caso sub-lite: 1) Porque el hecho de que
el consumo de ciertas sustancias nocivas no esté penalizado, no significa que
sea socialmente deseable. Y si más bien se juzga nocivo, es legítimo y armónico
con la filosofía que informa la Constitución, que no se tolere la publicidad
que hace atractivo al producto, más allá de cierto límite; y 2) Porque si es
dable señalar quiénes, cuándo y bajo qué circunstancias pueden consumir una
sustancia que no obstante no estar proscrita resulta individual y socialmente
nociva, con mayor razón resulta válido señalar las condiciones bajo las cuales
está permitido anunciar el producto, y a quiénes, específicamente, parece
oportuno precaver de la influencia publicitaria.
En otros términos:
si los adultos, por ejemplo, son menos permeables a la elección condicionada
que los niños (y además están en condiciones de optar libremente), parece
razonable que la publicidad por radio y televisión, tenga lugar en horarios
menos accesibles a los segundos.
Por esas razones
juzga la Corte que la norma demandada no sólo no es atentatoria de ningún
derecho fundamental, sino que halla un razonable equilibrio entre el ejercicio
de ciertas libertades y la protección de quienes, al menos potencialmente,
pudieran resultar afectados por él.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional actuando en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 19 de la ley 30 de 1986.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Constitución y Sistema Económico. Martin Bassols Coma; Tecnos,
1988.
[2] ob. cit.
[3]sent. 265/94 M.P. Alejandro Martinez Caballero
[4]sent. C-415/94 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz