C-251-19
Sentencia C-251/19
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA CODIGO NACIONAL DE POLICIA-Inhibición por ineptitud sustantiva de la
demanda
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes
INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de
requisitos de claridad, pertinencia, especificidad, y suficiencia
Expediente: D-12658
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 140 numeral 7 (parcial)
de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía
y Convivencia”.
Actor: Jesús Gabriel Martínez Álvarez
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., cinco (5) de junio de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites
establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el numeral 4
del artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Jesús Gabriel
Martínez Álvarez solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del
artículo 140, numeral 7 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se
expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”. El demandante
argumenta que esta disposición legal desconoce los artículos 1, 2 y 16 de la
Constitución Política.
2.
Según constancia secretarial obrante en el expediente[1], la Sala Plena de la Corte Constitucional,
en sesión llevada a cabo el veinticuatro (24) de abril de 2018, repartió el
expediente de la referencia al despacho del Magistrado Ponente.
3.
Por medio de auto del once (11) de mayo de 2018, el Magistrado Sustanciador
dispuso admitir la demanda por los cargos referentes a la violación de los
artículos 1, 2 y 16 de la Constitución; e inadmitirla por la supuesta transgresión
de los artículos 13, 18, 24 y 28 ibídem, al considerar que el accionante no
expuso satisfactoriamente el concepto de la violación, según lo exigido por el
artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, y en consecuencia, le otorgó un términos
de tres (3) días para subsanar los vicios indicados en la providencia, so pena
de rechazo. Adicionalmente, comunicó al Presidente del Congreso de la República
la iniciación del proceso para los fines previstos en el artículo 244 de la
Constitución; así como a la Presidencia de la República, al Ministerio del
Interior, al Ministerio de Defensa Nacional y al Ministerio de Justicia y del
Derecho, para que intervinieran, en caso de considerarlo pertinente.
Sumado
a lo anterior, una vez desatada la inadmisión, ordenó fijar en lista el
proceso; correr traslado al Procurador General de la Nación para que ejerciera
la función establecida en el artículo 277 de la Constitución; e invitar a
participar a la Policía Nacional, la Fiscalía General de la Nación, la Fábrica
de Licores de Antioquia, la Empresa de Licores de Cundinamarca, la Industria de
Licores del Valle y a la Industria Licorera de Caldas, la Federación Nacional
de Comerciantes (FENALCO), la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia
(ANDI), así como a las Alcaldías de Bogotá, Medellín, Barranquilla, Cali,
Cartagena, Manizales, Pasto, Tunja, Villavicencio y Bucaramanga.
4.
Mediante auto del veintinueve (29) de mayo de 2018, el Magistrado Sustanciador
resolvió rechazar la demanda por los cargos no corregidos por la parte actora,
en atención a que el término de ejecutoria del auto que inadmitió parcialmente
transcurrió sin que se recibiera escrito de corrección, según constancia
secretarial[2]. Además,
en concordancia con el Auto 305 de 2017, se dispuso la suspensión de los
términos del proceso en caso de que el demandante no interpusiera recurso de
súplica.
5. En
auto proferido el diez (10) de octubre de 2018 se levantó la suspensión de
términos del presente proceso.
A.   NORMA DEMANDADA
6. A continuación, se transcribe la
norma demandada, subrayando y resaltando en negrilla los enunciados que se
solicitan sean declarados inexequibles:
“LEY 1801 DE 2016
(Julio
29)
Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.
(…)
TÍTULO
XIV
DEL URBANISMO
CAPÍTULO II
DEL CUIDADO E
INTEGRIDAD DEL ESPACIO PÚBLICO
ARTÍCULO 140[3]. COMPORTAMIENTOS CONTRARIOS AL CUIDADO E INTEGRIDAD DEL ESPACIO
PÚBLICO. Los siguientes comportamientos
son contrarios al cuidado e integridad del espacio público y por lo tanto no
deben efectuarse:
1. Omitir el cuidado y mejoramiento de
las áreas públicas mediante el mantenimiento, aseo y enlucimiento de las
fachadas, jardines y antejardines de las viviendas y edificaciones de uso
privado.
2. Realizar obras de construcción o
remodelación en las vías vehiculares o peatonales, en parques, espacios
públicos, corredores de transporte público, o similares, sin la debida
autorización de la autoridad competente.
3. Alterar, remover, dañar o destruir
el mobiliario urbano o rural tales como semáforos, señalización vial, teléfonos
públicos, hidrantes, estaciones de transporte, faroles o elementos de
iluminación, bancas o cestas de basura.
4. Ocupar el espacio público en
violación de las normas vigentes.
5. Ensuciar, dañar o hacer un uso
indebido o abusivo de los bienes fiscales o de uso público o contrariar los
reglamentos o manuales pertinentes.
6. Promover o facilitar el uso u
ocupación del espacio público en violación de las normas y jurisprudencia
constitucional vigente.
7. Consumir bebidas alcohólicas,
sustancias psicoactivas o prohibidas en estadios, coliseos, centros deportivos,
parques, hospitales, centros de salud y en general, en el
espacio público, excepto en las actividades autorizadas por la
autoridad competente.
8. Portar sustancias prohibidas en el
espacio público.
9. Escribir o fijar en lugar público o
abierto al público, postes, fachadas, antejardines, muros, paredes, elementos
físicos naturales, tales como piedras y troncos de árbol, de propiedades
públicas o privadas, leyendas, dibujos, grafitis, sin el debido permiso, cuando
este se requiera o incumpliendo la normatividad vigente.
10. Drenar o verter aguas residuales al
espacio público, en sectores que cuentan con el servicio de alcantarillado de
aguas servidas y en caso de no contar con este, hacerlo incumpliendo la indicación
de las autoridades.
11. Realizar necesidades fisiológicas
en el espacio público.
12. Fijar en espacio público
propaganda, avisos o pasacalles, pancartas, pendones, vallas o banderolas, sin
el debido permiso o incumpliendo las condiciones establecidas en la
normatividad vigente.
PARÁGRAFO 1°. Las empresas de
servicios públicos pueden ocupar de manera temporal el espacio público para la
instalación o mantenimiento de redes y equipamientos, con el respeto de las
calidades ambientales y paisajísticas del lugar, y la respectiva licencia de
intervención expedida por la autoridad competente.
PARÁGRAFO 2°. Quien incurra en uno
o más de los comportamientos antes señalados será objeto de la aplicación de
las siguientes medidas:
COMPORTAMIENTOS
MEDIDA CORRECTIVA A APLICAR DE MANERA GENERAL
Numeral 1
Construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble.
Numeral 2
Multa General tipo 3.
Numeral 3
Multa General tipo 4; Reparación de daños materiales de muebles;
Construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmuebles;
Numeral 4
Multa General tipo 1.
Numeral 5
Multa General tipo 3; Reparación de daños materiales de muebles o
inmuebles; Construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble.
Numeral 6
Multa General tipo 4; Remoción de bienes
Numeral 7
Multa General tipo 2; Destrucción de bien. Participación en
programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia y remisión a los
Centros de Atención en Drogadicción (CAD) y Servicios de Farmacodependencia a
que se refiere la Ley 1566 de 2012.
Numeral 8
Multa General tipo 2; Destrucción de bien.
Numeral 9
Multa General tipo 2; Reparación de daños materiales de muebles o
inmuebles; Construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble.
Numeral 10
Multa General tipo 4.
Numeral 11
Multa General tipo 4; Programa o actividad pedagógica de
convivencia.
Numeral 12
Multa especial por contaminación visual; Reparación de daños
materiales de muebles o inmuebles; Construcción, cerramiento, reparación o
mantenimiento de inmueble; Remoción de bienes; Destrucción de bien.
PARÁGRAFO 3°. Cuando el comportamiento
de ocupación indebida del espacio público a que se refiere el numeral 4 del
presente artículo, se realice dos (2) veces o más, se impondrá, además de la
medida correctiva prevista en el parágrafo anterior, el decomiso o la
destrucción del bien con que se incurra en tal ocupación.
PARÁGRAFO 4°. En relación con el
numeral 9 del presente artículo bajo ninguna circunstancia el ejercicio del
grafiti, justificará por sí solo, el uso de la fuerza, ni la incautación de los
instrumentos para su realización”.
B.   LA DEMANDA
7. El accionante solicita a la Corte Constitucional declarar la
inconstitucionalidad de las expresiones resaltadas (‘parques’, ‘y
en general, en el espacio público’) por considerar que desconocen los
artículos 1, 2 y 16 de la Constitución.
8.
En su opinión, estas expresiones constituyen una restricción al derecho a la libertad
individual como componente de la dignidad humana, puesto que generan una “violación
directa a sobre (sic) el ejercicio del derecho a la LIBERTAD INDIVIDUAL y demás
formas de libertad, contenidas en distintos y múltiples mandatos
constitucionales”[4].
9.
Igualmente, señala que el Legislador se excedió en el ejercicio de la potestad
de restringir la libertad individual, estableciendo una medida desproporcionada
e innecesaria. En su criterio, “la garantía del pleno ejercicio de los
derechos de libertad encuentra restricciones innecesarias en la procura de
materializar objetivos comunes, que pueden hallar concreción con medios que no
impliquen la restricción del ejercicio de derechos fundamentales individuales”[5].
10.
Con fundamento en lo anterior, afirma que la disposición demandada es contraria
a la Constitución por desconocer la dignidad humana, la cual impide que el ser
humano sea instrumentalizado (art. 1 CP), así como la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (artículo 2
ibídem). Argumenta que el consumo de bebidas alcohólicas es una manifestación
del ejercicio de la autonomía y la capacidad de decisión de los individuos; y
un “patrón de conducta que hace parte de la cultura”[6],
siendo una expresión de la “autodeterminación en sentido colectivo”[7],
pues el esparcimiento y el ocio son fundamentales dentro de la cohesión de la
colectividad.
11.
Así mismo, estima que la disposición demandada restringe el derecho al libre
desarrollo de la personalidad (art. 16 CP), porque el consumo de alcohol y
cualquier otra sustancia es una manifestación de ese derecho, “ya que es en
estas decisiones donde se efectúa una verdadera concreción de la autonomía y la
libertad individual”[8]. Por lo
tanto, indica el actor, no corresponde a ninguna entidad estatal restringir el
ejercicio de esta autonomía.
C.   INTERVENCIONES
1. Intervenciones oficiales
a. Policía Nacional[9]
12. La Policía Nacional solicita a la
Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada.
13. En primer lugar, argumenta que
la prohibición en ella contenida no vulnera el derecho al libre desarrollo de
la personalidad, pues este no es absoluto, sino que encuentra su límite en los
derechos de los demás. Arguye que el artículo 140.7 del Código de Policía tiene
por objeto, precisamente, evitar que el ejercicio del libre desarrollo de la
personalidad afecte los derechos de otras personas, a través de la protección
al espacio público y el establecimiento de las condiciones para la convivencia
en el territorio nacional[10].
14. En segundo lugar, señala que el
Código de Policía ha demostrado ser una legislación eficiente en la protección
del espacio público y la garantía del orden social y la convivencia pacífica.
Para sustentar esa afirmación, indica que desde su promulgación, los homicidios
y riñas han disminuido en un 11%, se registran 6.624 casos menos de lesiones y
la percepción de seguridad ciudadana ha mejorado considerablemente.
15. En tercer lugar, indica que, en
sentencia C-211 de 2017, la Corte Constitucional tuvo la oportunidad de
ponderar la protección del espacio público frente a posibles afectaciones de
los derechos a la dignidad humana, al trabajo y al mínimo vital. En esta
oportunidad, la Corte “otorgando una prelación imperativa a la protección
del Espacio Público, señalando claramente que las autoridades tienen el deber y
la potestad constitucional de adelantar políticas, programas y medidas
orientadas a recuperar y preservar el espacio público en el marco de los
principios de confianza legítima, legalidad y debido proceso”[11].
b. Ministerio de Justicia y del Derecho[12]
16. Solicita a la Corte inhibirse
de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los cargos formulados en la
demanda, porque estos carecen de claridad, pertinencia, certeza y suficiencia.
17. En primer lugar, señala que el
cargo tendiente a demostrar que la norma demandada es contraria al principio de
dignidad humana, carece de certeza y claridad, porque la demanda no expresa cómo
la prohibición de consumir bebidas alcohólicas o sustancias psicoactivas en un
parque o en el espacio público en general, atenta contra la dignidad. Precisa
que el escrito no explica si la norma cuestionada desconoce la dignidad,
entendida como autonomía, posibilidad de diseñar un plan de vida, concurrencia
de cierto tipo de condiciones para la existencia, o la posibilidad de vivir sin
ser sometido a humillaciones.
18. En segundo lugar, sostiene que
tampoco existe claridad acerca de la forma en que la norma demandada viola los
fines esenciales del Estado previstos en el artículo 2 de la Constitución.
19. En tercer lugar, afirma que el
argumento del demandante tendiente a demostrar que la norma cuestionada es
inconstitucional por contrariar una “actividad consuetudinaria”, pues
esta no puede “imperar frente a la valoración que de su afectación realice
el legislador, en el marco de su potestad reguladora de las conductas
contrarias a la convivencia”[13].
c. Ministerio de Salud y Protección Social[14]
20. El interviniente solicita a la Corte declarar la exequibilidad
de las normas demandadas.
21. A título introductorio, ese organismo señala que la demanda
cumple con los requisitos mínimos para ser admitida. Sostiene que es clara,
porque permite identificar las premisas básicas de la acusación y su sentido; es
pertinente, en tanto que expresa objeciones fundadas en la infracción de
normas constitucionales; es específica, ya que el demandante explica la
manera en que la prohibición contenida en los textos demandados podría vulnerar
el derecho al libre desarrollo de la personalidad y la dignidad humana; cumple
con la exigencia de suficiencia porque suscita una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma acusada; y finalmente, cumple con el requisito
de certeza, pues cuestiona un contenido normativo que se deriva de las
disposiciones acusadas.
22. No obstante, considera que la norma debe ser declarada exequible
por las siguientes razones.
23. En primer lugar, señala que las disposiciones demandadas
no son contrarias al principio de la dignidad humana (artículo 1 CP). Manifiesta
que el actor ignora que el artículo 82 superior establece que es deber del
Estado “velar por la protección de la integrad del espacio público y por su
destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”[15], con fundamento en lo cual el Legislador
puede establecer restricciones relativas a los lugares donde se consumen
bebidas alcohólicas, para preservar el espacio público y hacer prevalecer el
uso común sobre el interés particular.
24. Aduce que, en este caso, la justificación de la limitación legal
se ve reforzada, si se tiene en cuenta que la disposición prohíbe el consumo en
“lugares en donde por regla general, las personas van a disfrutar del aire
libre y realizar la práctica de actividades deportivas, como son los parques,
al que igualmente acuden con prevalencia niños, niñas y/o adolescentes, amén de
que los parques usualmente están ubicados cerca de establecimientos educativos”[16]. Finalmente, señala que, a pesar de que el
consumo de bebidas alcohólicas hace parte de la cultura del país, no es menos
cierto que es usual que origine acontecimientos que perturban la tranquilidad y
causan zozobra en la comunidad.
25. En segundo lugar, señala que las disposiciones demandadas
no son contrarias a los principios y fines esenciales del Estado consagrados en
el artículo 2 de la Constitución, dado que la prohibición de consumo de bebidas
alcohólicas y otras sustancias tiene por objeto, precisamente, hacer cumplir
diversos objetivos estatales, como servir a la comunidad, garantizar la
prevalencia del interés general sobre el particular y promover la prosperidad
general.
26. Por último, argumenta que las expresiones impugnadas no
vulneran el derecho al libre desarrollo de la personalidad (artículo 16 de la
Constitución), ya que la prohibición del uso de alcohol y otras sustancias en
el espacio público está “fuera del ámbito de privacidad de todo individuo y
de aquellos sitios en los que puede ejercer ese derecho fundamental”[17]; por lo tanto, no se prohíbe el derecho,
sino que se “restringe el lugar donde puede realizarlo”[18].
d.     Ministerio de Defensa Nacional[19]
27. Solicita a la Corte declarar la exequibilidad
de la norma demandada con base en los siguientes argumentos.
28. En primer lugar, señala que el
derecho al libre desarrollo de la personalidad no es absoluto, pues tiene como
limitante los derechos y libertades de los demás. La disposición demandada
tiene por objeto, precisamente, garantizar la convivencia, y de esa forma,
prevenir afectaciones a la vida e integridad de las personas.
29. En segundo lugar, sostiene que,
de acuerdo con la sentencia C-435 de 2016, el derecho al libre desarrollo de la
personalidad puede ser limitado mediante el establecimiento de normas generales
para preservar el orden público.
30. En tercer lugar, aduce que el
Código de Policía ha demostrado ser una legislación eficiente en la protección del
espacio público y la garantía del orden social y la convivencia pacífica. Para
ello, indica que desde su promulgación los homicidios y riñas se han disminuido
en un 11%, se registran 6.624 casos menos de lesiones y que la percepción de
seguridad ha mejorado.
31. En cuarto lugar, señala que en
sentencia C-211 de 2017 la Corte Constitucional tuvo la oportunidad de ponderar
la protección del espacio público con posibles afectaciones a los derechos a la
dignidad humana, el trabajo y el mínimo vital, y que en esta oportunidad “otorgando
una prelación imperativa a la protección del Espacio Público, señalando
claramente que las autoridades tienen el deber y la potestad constitucional de
adelantar políticas, programas y medidas orientadas a recuperar y preservar el
espacio público en el marco de los principios de confianza legítima, legalidad
y debido proceso”[20].
e.      Fiscalía General de la Nación
32. La Fiscalía General de la Nación[21], solicita a la Corte declarar la exequibilidad
de los apartes demandados. Sostiene que el Legislador tiene una amplia potestad
de configuración para limitar el consumo de alcohol y sustancias psicoactivas
en el espacio público, y que la medida “no es desproporcionada porque no
afecta gravemente el derecho fundamental al libre desarrollo de la
personalidad, no es una medida paternalista y contribuye a preservar la
integridad y el aprovechamiento del espacio público de todas las personas”[22]. Para fundamentar su solicitud, expone los
siguientes argumentos.
33. En primer lugar, afirma que la
norma impugnada no contiene una prohibición absoluta para el consumo de bebidas
alcohólicas y sustancias psicoactivas, como lo interpreta equivocadamente el
demandante, pues la norma exceptúa de la prohibición “las actividades
autorizadas por la autoridad competente”. En concordancia con lo anterior,
el artículo 49 del Código Nacional de Policía y Convivencia establece que los
alcaldes están facultados para autorizar el consumo de alcohol bajo las
circunstancias previstas en la ley[23].
34. En segundo lugar, sostiene que
la norma demandada es una manifestación de la competencia del poder de policía
del Congreso de la República. La Corte Constitucional ha señalado que (i) el
poder de policía ha sido atribuido al Congreso de la República[24]; (ii) en virtud de ello, este está
facultado para regular los lugares en los que está permitido consumir
sustancias psicoactivas[25]; y
(iii) el Legislador cuenta con un amplio margen de configuración para limitar
el consumo de alcohol. Prueba de ello es la sentencia C-825 de 2004, en la que
la Corte declaró la constitucionalidad de la facultad de los alcaldes para
restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes por motivos
de orden público, contenida en la Ley 136 de 1994.
Por otro lado, argumenta que, a partir del
Acto Legislativo 02 de 2009 existe una prohibición constitucional de consumir
estupefacientes, por lo tanto, el legislador está facultado para establecer las
circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se dicha prohibición opera.
35. En tercer lugar, señala que en
este caso es necesario aplicar un test ordinario o leve de
proporcionalidad, pues la medida propuesta desarrolla una competencia -reglamentación
del poder de policía- atribuida al Congreso, que no afecta gravemente el
derecho al libre desarrollo de la personalidad, al no establecer una prohibición
absoluta y prever un ámbito de aplicación restringido. Así mismo, afirma que la
disposición cuestionada no tiene como finalidad exclusiva promover el
autocuidado de las personas.
En el mismo sentido, señala que la norma bajo
estudio tiene una finalidad legítima y establece un medio idóneo para
conseguirla.  Su objetivo es proteger el espacio público, promover la
convivencia pacífica y hacer prevalecer los derechos de los niños; y asevera
que la medida es idónea porque promueve un uso razonable de ese espacio, pues “existe
evidencia de que el consumo de alcohol se encuentra asociado a conductas que
pueden afectar la convivencia pacífica y el uso de la violencia”[26].
f.       Departamento Administrativo de la Presidencia de la República[27]
36. Pide a la Corte declararse inhibida
por ineptitud sustantiva de la demanda, por cuanto esta no cumple con los
requisitos de claridad, especificidad y suficiencia. En subsidio,
solicita declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas.
37. Afirma que la demanda no es clara
porque no permite identificar los motivos por los cuales las expresiones ‘parques’
y ‘espacio público’ contravienen postulados constitucionales, además, expone
que el demandante solicita a la Corte realizar un juicio de proporcionalidad,
pero que aquel no lo desarrolla ni justifica su utilización.
38. En su criterio la demanda carece de certeza,
pues el actor otorga a las expresiones demandadas un contenido que es producto
de sus inferencias e interpretaciones injustificadas, ya que “afirma que los
fragmentos acusados impiden el ejercicio de la autonomía de la voluntad, porque
impiden el consumo de bebidas alcohólicas y sustancias psicoactivas (…)
pero olvida indicar que esa restricción en ningún punto habla sobre las
cantidades de la dosis personal”[28].
39. Además, sostiene que no tiene especificidad,
toda vez que el actor no formula un cargo concreto de orden constitucional,
pues las acusaciones son abstractas, al punto que solo anuncia que la Corte
debe realizar un juicio de proporcionalidad, pero no lo desarrolla.
40. Añade que la demanda no es pertinente,
porque los motivos de inconformidad se fundan en simples consideraciones de
conveniencia, pues el accionante arguye que las expresiones acusadas restringen
la autonomía personal, sin ofrecer argumentos que sustenten tal afirmación.
41. Finalmente, aduce que el actor no
plantea cargos suficientes, pues este se limita a transcribir las normas
constitucionales que estima violadas, sin profundizar en su contenido.
42. De manera subsidiaria propone que la Corte declare la
exequibilidad de la norma demandada, argumentando que esta “se inscribe en
el ámbito del poder de policía por parte del Congreso de la República”, y
persigue fines constitucionalmente legítimos relacionados con la protección del
interés general, la seguridad, la integridad y el aprovechamiento del espacio
público. Dicho eso, presenta un análisis del alcance y las restricciones del
derecho a la tenencia, el porte y el consumo de la dosis personal.
43. Al respecto, señala, en primer
lugar, que este derecho debe interpretarse en armonía con la obligación
correlativa del Estado de luchar contra el tráfico de estupefacientes, y con el
deber que tiene este en relación con la rehabilitación y el acompañamiento de
los consumidores.
44. En segundo término, afirma que,
a partir del Acto Legislativo No. 2 de 2009 y la sentencia C-491 de 2012, este
derecho no es una prerrogativa absoluta del individuo. Por el contrario, es un
derecho que si bien puede ejercerse en el ámbito privado, configura un problema
de salud que requiere la intervención del Estado, “es decir, no estamos ante
una libertad individual privilegiada frente a la cual el Estado deba abstenerse
de intervenir y asumir una actitud puramente de respeto y distancia”[29]. De lo contrario, las autoridades de policía
no podrían cumplir de ninguna manera con su obligación de combatir el tráfico
de drogas y apoyar la rehabilitación de las personas adictas.
45. En tercer lugar, sostiene que,
de acuerdo con la Corte Constitucional, los criterios principales para
identificar los límites del derecho al consumo de la dosis mínima, son la lesividad
y la antijuridicidad, y que la norma demandada cumple con estos
criterios, pues busca que las autoridades “puedan desarrollar procedimientos
y actuaciones tendientes a controlar los excesos lesivos y antijurídicos en el
ejercicio de dicho derecho”[30]. Asevera
que en las sentencias C-221 de 1994 y C-825 de 2004 la Corte destacó que es del
resorte del Legislador restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas
embriagantes y sustancias psicoactivas.
46. En cuarto lugar, señala que es
un hecho de público conocimiento que los vendedores y traficantes de drogas han
abusado de la protección jurídica de la dosis personal para desarrollar
actividades de comercio y distribución. Indica que el juez constitucional no
puede ignorar esta realidad al momento de analizar la norma acusada.
g.     Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C. [31]
47. Considera que la demanda es inepta,
al tiempo que pide declarar la exequibilidad de la norma demandada. Al
respecto, expone los siguientes argumentos.
48. En primer lugar, señala que la
demanda no cumple con los requisitos de claridad, especificidad y pertinencia. Aduce
que no es clara porque no existe una conexión entre lo que se demanda y
lo que se pide, y solo expresa “una opinión del actor que considera que al
no permitir el consumo de bebidas alcohólicas en los parques, y en general en
el espacio público, se vulnera la libertad individual”[32]. Además, refiere que la demanda no es específica,
ya que no existe un punto concreto que sirva de parámetro de control de constitucionalidad.
Finalmente, sostiene que no es pertinente, pues el reproche no es de
naturaleza constitucional, de tal forma que el demandante “explica
mínimamente la norma de rango legal, pero nunca la de rango constitucional, ya
que solo la menciona y da opiniones sobre ella”[33].
49. En segundo lugar, sostiene que
la disposición impugnada, en lugar de vulnerar preceptos constitucionales, “lo
que hace es garantizar los derechos colectivos y sobre todo el uso responsable
y adecuado del espacio público”[34]. Igualmente
estima que permitir el consumo de bebidas alcohólicas en cualquier lugar
resultaría “transgresor de derechos de rango constitucional más
transversales y de mayor impacto en la comunidad”[35].
h.     Alcaldía de Manizales[36]
50. La Alcaldía de Manizales solicita a la
Corte declarar la exequibilidad de los apartes normativos demandados,
porque el propósito del texto legal no es limitar el consumo individual de
estas bebidas y sustancias, sino defender el derecho al uso, goce y disfrute
del espacio público. Manifiesta que la prohibición contenida en las
disposiciones acusadas no implica la “restricción de cada individuo a
consumir este tipo de sustancias de manera autónoma y libre en su intimidad”[37].
i.       Alcaldía de Villavicencio[38]
51. Esta alcaldía pide a la Corte declarar
que la norma impugnada es constitucional.
52. En primer lugar, sostiene que
aunque la interacción social es uno de los pilares fundamentales del libre
desarrollo de la personalidad, el consumo de bebidas alcohólicas y sustancias
psicoactivas “no es la única manera de interacción social de los individuos”[39].
53. En segundo lugar, señala que el
derecho al libre desarrollo de la personalidad tiene como límite los derechos
de los demás, pues la disposición demandada tiene un carácter preventivo
orientado a la convivencia pacífica, para que los parques y el espacio público
sean utilizados por la comunidad “en diversas actividades que permitan el
desarrollo de un ambiente sano que garantice su sostenibilidad”[40].
54. En tercer lugar, afirma que la
aplicación de un test de igualdad en este caso permite concluir que consumir
bebidas alcohólicas y sustancias psicoactivas no es un derecho, sino un deber,
y que es “obligación de las personas abstenerse de hacerlo, porque la norma
acusada propende [a] un fin legítimo”[41].
j.       Industria Licorera de Caldas (ILC) [42]
55. Solicita a la Corte declarar inexequible
la norma demandada.
56. En primer lugar, sostiene que aunque
el derecho al libre desarrollo de la personalidad no es absoluto, “para
limitar este derecho no bastan simples consideraciones a priori del interés
general o de bienestar colectivo, desarrolladas de manera vaga e imprecisa”[43]. En el mismo sentido, señala que el “espacio
público” es un concepto muy amplio que no puede ser utilizado de manera
arbitraria para violentar aquel derecho.
57. En segundo lugar, indica que la Corte
Constitucional ha establecido que el derecho al libre desarrollo de la
personalidad puede ser controlado, pero no limitado. Igualmente, asevera que el
Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos ha expresado que el referido derecho puede ser objeto de
restricciones, siempre y cuando no sea anulado. Para la empresa interviniente,
la norma demandada es contraria a la Constitución, ya que “no busca un
control o regulación por parte de la Policía, por el contrario, limita un
derecho de forma vaga e imprecisa”[44].
58. En tercer lugar, señala que la
disposición demandada restringe el derecho colectivo al espacio público. Al
respecto, cita la sentencia C-265 de 2002 para argumentar que aquel alude a “un
ambiente propicio para el desarrollo físico y emocional de las personas y por
ello, es un lugar en el cual se pueden llevar a cabo distintas formas de
expresión humana, entre ellos consideramos el consumo de bebidas alcohólicas”[45].
2. Intervenciones ciudadanas
a. Red de Veedurías Ciudadanas del
municipio de El Espinal (REVESPINAL)[46]
59. Solicita a este Tribunal “abstenerse
de modificar el artículo 140 u otro cualquiera de la ley 1801 de
2016 por considerar que se retrocedería en el deseo del legislador cuando se
aprobó el código de policía”[47].
Sostiene que, de lo contrario, “se estaría legalizando la toma bebidas (sic)
embriagantes por carreteras y calles del país y contaminando el medio
ambiente. Por parte de los adictos al licor con música a alto volumen y
causando accidentes en las vías públicas. Generando violencia e inconformidad a
la ciudadanía en general”[48].
b. Juan Pablo Cardona González
60. El ciudadano Juan Pablo Cardona
González solicita a la Corte declarar que la norma acusada es inexequible
por las siguientes razones.
61. En primer lugar, sostiene que
es contrario a la Constitución que el legislador otorgue el mismo trato a las
bebidas alcohólicas y a las sustancias psicoactivas porque: (i) el consumo,
distribución y expendio de bebidas alcohólicas son actividades lícitas,
mientras que el consumo y venta de drogas está prohibido por la ley; y (ii) el
consumo de bebidas alcohólicas es una práctica consuetudinaria histórica que no
ha presentado mayores perturbaciones del orden público. Lo anterior a
diferencia del consumo de drogas, que es y ha sido objeto de censura social, no
ha formado parte de la idiosincrasia y cultura de ningún pueblo, y, además, ha
sido objeto de especial control policial por los riesgos a la seguridad que
supone.
62. En segundo lugar, señala que el
consumo de bebidas alcohólicas no afecta per se el orden público, por lo
tanto, la prohibición censurada no está justificada y resulta excesivo que
dicho consumo requiera del despliegue de la fuerza pública. Considera que, en
ocasiones, es la intervención policial la que genera o es fuente de
perturbaciones del orden público. En este entendido, el interviniente considera
que la disposición demandada “erosiona la presunción de inocencia, al
determinarse con un criterio peligrosista que el consumo de bebidas alcohólicas
en la generalidad de las ocasiones genera actos de violencia, criminalidad y
problemas de convivencia entre la ciudadanía”[49].
63. En tercer lugar, argumenta que
la norma cuestionada desconoce el principio del pluralismo contemplado en la
Constitución, el cual reconoce la diversidad étnica y multicultural de la
nación. Lo anterior, porque prohíbe que ciertos sectores de la sociedad que
tienen como costumbre el consumo de bebidas alcohólicas, desarrollen esta
actividad libremente.
64. En cuarto lugar, afirma que la
norma demandada genera una discriminación negativa contra los sectores pobres
de la sociedad, para quienes se han reducido los espacios de consumo, como
tiendas de barrio y plazas públicas, y “no todos podemos asistir a bares u
otros establecimientos de comercio donde las bebidas alcohólicas son más
costosas”[50]. De
acuerdo con el interviniente, lo que pretenden las autoridades de policía es
que el consumo de bebidas alcohólicas se dé solamente en bares y discotecas,
donde el precio de estos productos es mucho más alto.
65. En quinto lugar, señala que,
históricamente el parque principal de los municipios ha sido el escenario de
prácticas culturales de las comunidades que “avivan el intercambio y la
comunicación entre los seres humanos, dentro de las cuales están las prácticas
asociadas al consumo de bebidas alcohólicas”[51]. En consecuencia, sostiene que la norma
demandada desconoce esta realidad sociocultural, y que la conducta en cuestión no
requiere la intervención de la policía, pues esta solo debe darse cuando exista
perturbación del orden público.
D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
66. El Procurador General de la Nación
solicita a la Corte declararse inhibida para decidir sobre el fondo del
asunto, pues la demanda no cumple con los requisitos de claridad, especificidad
y pertinencia.
67. Asevera que esta carece de claridad,
porque la afirmación del accionante en el sentido de que el consumo de bebidas
alcohólicas vulnera las libertades individuales es apenas una opinión, de tal
forma que “se echa de menos un argumento sólido y coherente respecto de cada
cargo, que incluya el alcance normativo y lo contraste con el artículo
constitucional que considera vulnerado”[52].
68. Igualmente, expresa que carece de
especificidad, pues el demandante no presenta un punto preciso, “según el
cual la norma hace nugatorio el derecho al libre desarrollo de la personalidad
y a la dignidad humana”[53].
69. Finalmente, alega que la demanda
carece de pertinencia, por cuanto el actor no demuestra en qué medida el
carácter de “práctica cultural” que ostenta el consumo de alcohol es un
motivo para declarar la inconstitucionalidad. Por otro lado, argumenta que el
demandante se equivoca al interpretar que la prohibición contenida en la norma
demandada es absoluta. Por el contrario, el texto contempla una excepción a la
prohibición, al establecer que esta se aplicará “excepto en las actividades
autorizadas por la autoridad competente”[54].
70. Finalmente, señala que el Código de
Policía tiene como objetivo tutelar bienes jurídicos tales como la
tranquilidad, la convivencia, el ambiente sano y la salud pública; y que el Legislador
está facultado para restringir las libertades individuales con el fin de
conseguir estos objetivos, siempre y cuando dichas limitaciones no desborden
los límites de la razonabilidad y la proporcionalidad.
II. CONSIDERACIONES
A. COMPETENCIA
71. En virtud de lo dispuesto por el artículo 241.4 de la
Constitución Política, este Tribunal es competente para conocer de la presente
demanda, por dirigirse contra expresiones contenidas en una norma con fuerza y
rango de ley: la Ley 1801 de 2016, Código Nacional de Policía y Convivencia.
B. CUESTIONES PREVIAS
(1) Aptitud
sustancial de la demanda
72.
Varios intervinientes (Ministerio de Justicia y del Derecho, Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República y Procuraduría General de la
Nación) sostienen que la demanda en referencia no es apta para producir un
pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional, pues el actor no
explica en debida forma por qué las expresiones impugnadas son contrarias al
ordenamiento superior, ya que se limita a exponer opiniones sin sustento y no
toma en cuenta el contexto normativo para interpretar adecuadamente el alcance
de las expresiones cuestionadas.
73.
Al respecto es relevante recordar los requisitos que deben cumplir las demandas
de inconstitucionalidad, según lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2067
de 1991. Dicha norma prevé que en ellas se debe: (i) señalar las normas
demandadas; (ii) indicar las disposiciones constitucionales que se estiman
violadas; (iii) exponer las razones por las cuales dichos textos superiores se consideran
infringidos; (iv) si se invocan vicios de procedimiento en la expedición del
precepto acusado, es necesario indicar el trámite fijado en la Carta y la forma
en que éste fue desconocido; y (v) fundamentar la competencia de la Corte para
conocer del asunto.
74. Este
Tribunal, a partir de la sentencia C-1052 de 2001, ha dicho que el concepto de
la violación, se refiere al cumplimiento de “unos criterios mínimos de
racionalidad argumentativa”[55],
que se concretan en los denominados requisitos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia, como criterios de evaluación de
los cargos de inconstitucionalidad. Al respecto, se ha señalado:
a.
La claridad se
refiere a la existencia de un hilo
conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de
la demanda y las justificaciones en las que se basa.
b.
El requisito de certeza exige al
actor formular cargos contra una proposición jurídica real y existente, y no
simplemente contra una deducida por él sin conexión con el texto de la
disposición acusada.
c.
La especificidad demanda la
formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto. Argumentos vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se relacionan concreta
y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden a la Corte llevar a
cabo un juicio de constitucionalidad.
d.
La pertinencia se relaciona con
la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es decir, fundados en
la confrontación del contenido de una norma superior con el del precepto
demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en argumentos de
orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor
o consideraciones sobre la conveniencia de las disposiciones demandadas.
e.
Finalmente, la suficiencia
guarda relación, de un lado, con la exposición de todos los elementos de juicio
-argumentativos y probatorios- necesarios para iniciar un estudio de
constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la demanda, esto
es, el empleo de argumentos que despierten una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada[56].
75. Al
analizar el cargo de inconstitucionalidad alegado, se observa que este carece
de especificidad, pertinencia, claridad y suficiencia, impidiendo que la Corte
realice un pronunciamiento de fondo en el presente caso.
76. En
efecto, el accionante no explica por qué la prohibición de consumir bebidas
alcohólicas en ‘parques’, y ‘en general, en el espacio público’,
contenida en el artículo 140.7 de la Ley 1801, transgrede las libertades
fundamentales y el derecho al libre desarrollo de la personalidad, establecidos
en los artículos 1, 2 y 16 de la Constitución; y tampoco señala cuáles son las
razones por las que estos derechos y garantías constitucionales excluyen la
posibilidad de que el legislador establezca esa restricción.
77. En cuanto
a lo primero, la Sala Plena observa que el demandante se limita a aseverar que
la norma cuestionada es desproporcionada y contraria a la autonomía personal,
sin presentar argumentos que sustenten esa afirmación, de tal manera que el
cargo carece de especificidad, pues sus manifestaciones son vagas, imprecisas y
no se relacionan directamente con las normas constitucionales supuestamente
infringidas por la disposición legal parcialmente acusada.
78. En cuanto
a lo segundo, los reproches que el accionante invoca no son de naturaleza
constitucional, sino que constituyen opiniones personales, motivo por el cual
el cargo es impertinente.
79. En este
sentido, las razones de inconstitucionalidad señaladas en la demanda no son
claras, pues el ciudadano no ofrece un razonamiento comprensible sobre el
presunto desconocimiento de la Constitución y señala que se debe efectuar un
juicio de proporcionalidad, sin indicar los elementos que lo conforman.
80. De esta
manera, el cargo es insuficiente, en la medida en que el accionante se limita a
transcribir la norma cuestionada, las disposiciones constitucionales
supuestamente infringidas y los objetivos del Código Nacional de Policía y
Convivencia, sin realizar ninguna demostración de por qué aquella atentan
contra estos. Entonces, es evidente que la demanda no contiene todos los
elementos argumentativos necesarios para adelantar un juicio abstracto de
inconstitucionalidad, y, por lo tanto, su alcance persuasivo no es suficiente.
C.
SÍNTESIS
81. La Corte
Constitucional encontró que la demanda no cumple los requisitos mínimos para
producir un pronunciamiento de fondo de la Corte Constitucional, por lo cual la
Sala Plena proferirá una sentencia inhibitoria.
82. Se
concluyó que la demanda es inepta porque los cargos de inconstitucionalidad
propuestos por la parte actora carecen de especificidad, pertinencia, claridad
y suficiencia.
83. Los
argumentos no son específicos, porque no se presenta una explicación sobre por
qué el artículo 140.7 de la Ley 1801 de 2016 es contrario a los artículos 1, 2
y 16 de la Constitución Política. La ausencia de pertinencia radica en que el
desacuerdo del demandante con la norma acusada no se fundamenta en motivos de
naturaleza constitucional, sino en opiniones personales. La falta de claridad
se evidencia en que, además de enunciar las normas que pretende sean
confrontadas, el demandante no proporciona un razonamiento comprensible sobre
la alegada inconstitucionalidad. Finalmente, el cargo es insuficiente porque no
es posible efectuar el juicio de constitucionalidad sin que haya una mínima
argumentación dirigida a la confrontación normativa.
III. DECISIÓN
84. En mérito de las consideraciones expuestas, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA
para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la demanda instaurada contra
las expresiones “parques” y “y en general, en el espacio público”,
contenidas en el numeral 7 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, “Por la
cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
Notifíquese, comuníquese, y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ
Magistrado
-en comisión-
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
-con impedimento
aceptado-
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio 9.
[2] Folio 14.
[3] Artículo corregido por el artículo 11 del
Decreto 555 de 2017.
[4] Folio 6.
[5] Folio 5.
[6] Folio 7.
[7] Folio 7.
[8] Folio 7.
[9] Suscribe el documento el coronel Pablo Antonio Criollo Rey, en su
calidad de Secretario General de la Policía Nacional.
[10] Folio 58.
[11] Folio 60.
[12] Suscribe el documento el señor Néstor Santiago Arévalo Barrero en su
calidad de Director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico.
[13] Folio 167.
[14] Suscribe el documento la señora Marcela Ramírez Sepúlveda, en su
calidad de apoderada del Ministerio.
[15] Folio 106.
[16] Folio 106.
[17] Folio 107.
[18] Folio 107.
[19] Suscribe el documento la señora Sandra Marcela Parada Aceros, en
calidad de apoderada del Ministerio de Defensa Nacional.
[20] Folios 195 (reverso)
y 196.
[21] Suscribe el documento
el señor Néstor Humberto Martínez, Fiscal General de la Nación.
[22] Folio 156.
[23] La Fiscalía señala que el artículo 49 del Código Nacional de Policía y
Convivencia fue declarado inexequible por esta Corte a través de la sentencia
C-223 de 2017, por violar la reserva de ley estatutaria. Sin embargo, los
efectos del fallo se difirieron hasta junio de 2019, por lo que la facultad de
los alcaldes se encuentra vigente.
[24] Sentencia C-211 de 2017.
[25] Sentencia C-221 de 1994.
[26] Folio 162.
[27] Suscribe el documento la señora Clara María González Zabala, en su
condición de Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República.
[28] Folio 178.
[29] Folio 161.
[30] Folio 183.
[31] Suscribe el documento el señor William Antonio Burgos Durango, en su
calidad de Subsecretario Jurídico Distrital de la Alcaldía de Bogotá.
[32] Folio 53.
[33] Folio 54.
[34] Folio 56.
[35] Folio 56.
[36] Suscribe el documento la señora Esperanza Salazar Grisales en calidad
de apoderada del Alcalde de Manizales, José Octavio Ramírez Cardona.
[37] Folio 66.
[38] Suscribe el documento el señor Wilmar Orlando Barbosa Rozo, en su
calidad de Alcalde del Municipio de Villavicencio.
[39] Folio 91.
[40] Folio 92.
[41] Folio 95.
[42] Suscribe el documento el señor Luis Roberto Rivas Montoya, Gerente de
la Industria Licorera de Caldas.
[43] Folio 48.
[44] Folio 48.
[45] Folio 49.
[46] Suscriben el documento Luis Alfonso Ramírez, en calidad de Presidente;
y Constanza Quiñónez, en su condición de veedora. Adicionalmente aparecen
cincuenta firmas y números de cédula, sin indicar nombres en todos los casos.
[47] Folio 43.
[48] Folio 43.
[49] Folio 226.
[50] Folio 228.
[51] Folio 229.
[52] Folio 236.
[53] Folio 236.
[54] Folio 236.
[55] Corte Constitucional, sentencia C-036 de
2019.
[56] Corte Constitucional, sentencias C-206 y
C-636 de 2016. Ver también C-856 de 2005.