C-384-00
Sentencia C-384/00
Sentencia
C-384/00
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Inexistencia
por modificación de norma estableciendo excepción/COSA JUZGADA RELATIVA-Estudio
de demanda por nuevos cargos
AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA-Función
jurisdiccional excepcional
SUPERINTENDENCIA-Función jurisdiccional
SUPERINTENDENCIA-Función jurisdiccional excepcional y
permanente
Lo excepcional no
es tan solo aquello que no reviste el carácter de permanente. Es más bien
aquello que, en los términos del Diccionario de la Real Academia Española de la
Lengua, “constituye una excepción de la regla común”. La regla común es el
ejercicio de funciones administrativas por parte de las superintendencias, por
lo cual la ejecución de funciones jurisdiccionales es excepcional. Lo que el
constituyente quiso fue esta excepcionalidad, no la transitoriedad de dicho
ejercicio. Si hubiera querido autorizar sólo el ejercicio transitorio, así lo
habría dicho.
SUPERINTENDENCIA
BANCARIA-Función
jurisdiccional
AUTONOMIA
LEGISLATIVA-Doble
instancia en procesos judiciales/AUTONOMIA LEGISLATIVA-Recursos contra
decisiones judiciales
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Doble
instancia en procesos judiciales/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Recursos
contra decisiones judiciales
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Procedencia
de recursos contra decisiones jurisdiccionales
DERECHO A LA
IGUALDAD EN LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Improcedencia de recursos contra decisiones
jurisdiccionales/ORGANISMOS JUDICIALES Y SUPERINTENDENCIAS-Función
jurisdiccional
SUPERINTENDENCIA-Improcedencia de recursos en función
jurisdiccional
SUPERINTENDENCIA-Procedencia de acciones en función
jurisdiccional
ACCION DE TUTELA
CONTRA SUPERINTENDENCIA-Función
jurisdiccional/SUPERINTENDENCIA-Decisiones que afectan derechos
fundamentales
VIA DE HECHO POR
SUPERINTENDENCIA-Procedencia
de tutela
SUPERINTENDENCIA-Improcedencia de acciones de cumplimiento
y colectivas
SUPERINTENDENCIA-Conocimiento de asunto incompetente por
cuantía/SUPERINTENDENCIA-Medios de defensa contra actos que desbordan
competencia jurisdiccional/SUPERINTENDENCIA-Actuación administrativa por
desbordar competencia jurisdiccional/ACTO ADMINISTRATIVO DE SUPERINTENDENCIA-Desbordamiento
de competencia jurisdiccional
La Corte entiende
que, actuando por fuera de sus propia competencia jurisdiccional, los actos de
las superintendencias no podrían en propiedad ser considerados como actos
jurisdiccionales. Como lo excepcional es la atribución a la Administración de
funciones de dicha naturaleza, aquellos actos que rebasen los límites de la
competencia judicial atribuida deben tenerse como actos administrativos, por
razón de ser ésta la forma general del actuar de tales entes. Es decir, de
conformidad con un criterio orgánico, el actuar de la administración en esas
circunstancias sería administrativo y no jurisdiccional, sometido, por lo
tanto, a las acciones y recursos que de manera general proceden contra los
actos administrativos ante la justicia contencioso administrativa.
ADMINISTRACION
NACIONAL-Competencia
concurrente en determinación de estructura
PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA EN ADMINISTRACION NACIONAL-Modificación de estructura
SUPERINTENDENCIA
DE VALORES-Modificación de
estructura por Gobierno sujeto a principios y reglas generales que defina la
ley/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN ADMINISTRACION NACIONAL-Modificación
de estructura sujeto a principios y reglas generales que defina la ley/PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA EN ENTIDADES U ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS NACIONALES-Modificación
de estructura sujeto a principios y reglas generales que defina la ley
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Vencimiento
de término para ejercicio
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Sustracción
de materia
LEY MARCO DEL
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Sujeción
de actividad administrativa del Presidente
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Incompetencia
para dictar normas en actividades financiera, bursátil, aseguradora u otras sin
previa ley/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-No expedición de normas de
regulación directa en actividades financiera, bursátil, aseguradora u otras sin
previa ley
FINANCIACION DE
VIVIENDA A LARGO PLAZO-Capitalización
de intereses
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Sistemas
adecuados de financiación a largo plazo
NORMA LEGAL-Derogación tácita/NORMA DEROGADA-Producción
de efectos
FINANCIACION DE
VIVIENDA A LARGO PLAZO-Procedimiento
arbitral
ARBITRAMENTO-Atribución legislativa de reglas de
procedimiento/DEBIDO PROCESO-Establecimiento de ritualidades por ley
JUSTICIA ARBITRAL-Cobro ejecutivo hipotecario
PROPOSICION
JURIDICA COMPLETA-Integración
LIBERTAD DE
ASOCIACION-Fundamental
LIBERTAD DE
ASOCIACION-Alcance/LIBERTAD
DE ASOCIACION-Aspectos
LIBERTAD DE
ASOCIACION-Elección de
formas
La libertad de
asociación comprende la posibilidad de elegir cualquiera de las formas
asociativas que contempla la propia Constitución, pero también aquellas que son
de rango legal, entre ellas las distintas clases de corporaciones  o
asociaciones y, dentro de ellas, de sociedades.
LIBERTAD DE
ASOCIACION-Imposición
legislativa de forma societaria
CORREDOR DE
SEGUROS EN SOCIEDAD ANONIMA-Constitución
INTERMEDIARIO DE
SEGUROS-Actividad
INTERMEDIARIO DE
SEGUROS-No constituyen
instituciones financieras o aseguradoras
INTERMEDIACION DE
SEGUROS-Actividad/INTERMEDIACION
DE SEGUROS-Carácter comercial
CORREDOR DE
SEGUROS-Actividad no es
financiera, bursátil o aseguradora/CORREDOR DE SEGUROS-Riesgo social
CORREDOR DE
SEGUROS-Operaciones
complementarias técnicas
CONTRATO DE
SEGUROS-Inspección de
riesgos/CORREDOR DE SEGUROS-Vigilancia y requisitos
CONTRATO DE
SEGUROS-Función de
corredores
CORREDOR DE
SEGUROS EN SOCIEDAD ANONIMA-Objeto/CORREDOR
DE SEGUROS EN SOCIEDAD ANONIMA-Inspección, vigilancia y control más
estricto
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Regulación
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Regulación
no supeditada necesariamente a reserva de ley
HABEAS DATA-Fundamental
LEY-Vicios de forma por no trámite estatutario
HABEAS DATA-Reserva de ley
DERECHO A LA
INFORMACION-Regulación
Referencia:
expedientes D- 2559 , D- 2574 y D-2586
Demanda de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 52 parcial, 69, 79, 80
parcial,  81 parcial, 91 parcial, 101 parcial y 114 de la Ley 510 de 1999, “
por la cual se dictan disposiciones en relación con el sistema financiero y
asegurador, el mercado público de valores, las Superintendencias Bancaria y de
Valores y se conceden unas facultades”.
Demandantes:
Humberto De Jesús Longas Londoño, Fernando Martínez Rojas y Francisco Ignacio
Herrera Gutiérrez
Magistrado Ponente:
Dr. Vladimiro Naranjo Mesa
Santafé de Bogotá, D.C., abril cinco (5) de dos mil
(2000).
0
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, los ciudadanos Humberto de Jesús Longas Londoño,
Fernando Martínez Rojas y Francisco Ignacio Herrera Gutiérrez, en escritos
separados,  solicitan a la Corte declarar la inexequibilidad de los artículos
52  parcial, 69, 79, 80 parcial, 81 parcial, 91 parcial, 101 parcial y 114 de
la Ley 510 de 1999 “ por la cual se dictan disposiciones en relación con el
sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores, las
Superintendencias Bancaria y de Valores y se conceden facultades”.
La Sala Plena  de
la Corte Constitucional, en sesión llevada a cabo el día nueve (9) de
septiembre de 1999, resolvió acumular los expedientes de la referencia a fin de
que se tramitaran conjuntamente y se decidieran en una misma sentencia.
Admitidas las
demandas, se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales
correspondientes, se fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la
Corporación para efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se
dio traslado al procurador general de la Nación, quien rindió el concepto de su
competencia.
Mediante memorial
dirigido al magistrado sustanciador y a los demás magistrados de esta Corporación,
el ciudadano Fernando Martínez Rojas, solicitó desacumular los expedientes
referidos, a fin de que se tramitaran separadamente las demandas contenidas en
cada uno de ellos, solicitud que fue denegada por la Sala Plena de esta
Corporación, mediante auto del 20 de octubre de 1999.
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre las demandas de la referencia.
II. LOS TEXTOS
ACUSADOS, LA DEMANDA, LAS INTERVENCIONES , EL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL Y
LAS CONSIDERACIOES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Los actores acusan diferentes disposiciones de la
Ley 510 de 1999, aduciendo diversos cargos de violación constitucional. Por
razones metodológicas, y con el fin de dar mayor claridad a la exposición de
los mismos y de las distintas intervenciones, la Corte procederá a transcribir
los artículos acusados conforme a su publicación en el Diario Oficial No 43.654
del 4 de agosto de 1999, subrayando lo demandado, seguido de las razones
esgrimidas por la demanda, los argumentos de los intervinientes y las
respectivas consideraciones del Ministerio Público y de esta Corporación.
1. Artículo 52, inciso 3°.
1.1. Texto de la disposición
“Artículo 52. El artículo 148 de la Ley 446 de 1998, quedará así:
“Artículo 148. El
procedimiento que utilizarán las Superintendencias en el trámite de los asuntos
de que trata esta parte será el previsto en la Parte Primera, Libro I, Título I
del Código Contencioso Administrativo, en especial el correspondiente al
ejercicio del derecho de petición en interés particular y las disposiciones
contenidas en el capítulo VIII. Para lo no previsto en este procedimiento, se
aplicarán las disposiciones del Proceso Verbal Sumario consagradas en el
procedimiento civil.
“Las
Superintendencias deberán proferir la decisión definitiva dentro del término de
los treinta (30) días hábiles siguientes a la fecha en que se reciba la
petición de manera completa. No obstante, en todo el trámite del proceso las
notificaciones, la práctica de pruebas y los recursos interpuestos
interrumpirán el término establecido para decidir en forma definitiva.
“Los actos que
dicten las Superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no
tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales. Sin embargo,
la decisión por la cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo
definitivo, serán apelables ante las mismas.
“Las
notificaciones personales que deban surtirse durante estos procesos, respecto
de las entidades vigiladas se realizarán depositando copia de la petición junto
con sus anexos, en el casillero asignado por la respectiva Superintendencia a
cada una de ellas, si es del caso.
“Parágrafo 1.
Previo al sometimiento ante la Superintendencia Bancaria de los asuntos que por
virtud de la cláusula general de competencia atribuida en la presente ley son
susceptibles de ser conocidos por ella, el cliente deberá presentar, cuando la
hubiere, una reclamación directa ante el Defensor del Cliente o figura análoga
en la respectiva entidad vigilada. Con todo, cuando la entidad no haya
designado un Defensor o no mantenga una figura análoga, el cliente o usuario
podrá acudir directamente ante esa autoridad para que le sea resuelta la controversia.
“No obstante, en
aquellos eventos en que el cliente se encuentre inconforme con la decisión
adoptada por el Defensor del Cliente o figura análoga, podrá someter a la
competencia de la Superintendencia Bancaria la definición de dicha controversia.
“De igual forma,
la Superintendencia Bancaria podrá resolver las controversias en los eventos en
que la reclamación ante el Defensor del Cliente o figura análoga no haya sido
resuelta en el tiempo asignado en el propio reglamento interno para proferir
respuesta definitiva o cuando haya sido formalmente denegada la admisión de la
petición.
“En estos
eventos, a la petición deberá adjuntarse copia de la decisión y señalar las
razones de inconformidad con la misma, la prueba de que la controversia no ha
sido resuelta dentro del término señalado en el reglamento interno o la copia
del documento mediante el cual el Defensor del Cliente o figura análoga
inadmite la petición.
“Parágrafo 2.
Para acudir ante la Superintendencia de Valores, los accionistas minoritarios a
que se refiere el artículo 141 de la presente ley deberán probar dentro de los
dos (2) meses siguientes a la fecha de la reunión de la asamblea general de
accionistas en la cual se tomaron las decisiones que no están dirigidas al
desarrollo y protección del interés social, que previamente se informó de tales
hechos a la junta directiva y al representante legal y que han transcurrido
treinta (30) días desde que se informó a los administradores y éstos no han
adelantado ninguna actuación conducente a verificar las irregularidades
denunciadas ni a corregirlas o contrarrestarlas, cuando fuere el caso.
“En los casos en
que las decisiones o actuaciones sean de la junta directiva o de los
representantes legales, el trámite previo al que se refiere el presente
parágrafo, deberá surtirse ante la asamblea general de accionistas y los dos
(2) meses a que se refiere el inciso anterior se contarán desde la fecha de la
reunión de la junta directiva o desde la fecha de la actuación del
representante, según fuere el caso.
“Para establecer
el cumplimiento del trámite previsto en el presente parágrafo, se analizarán
las actuaciones que el órgano respectivo pueda realizar, de acuerdo con su
competencia legal y estatutaria.
“Parágrafo 3. En
firme la decisión de la Superintendencia de Industria y Comercio respecto de
las conductas constitutivas de competencia desleal, el afectado contará con
quince (15) días hábiles para solicitar la liquidación de los perjuicios
correspondientes, lo cual se resolverá como un trámite incidental según lo
previsto en el Código de Procedimiento Civil.”
1.2.   La demanda y las intervenciones
Respecto del
aparte acusado de la disposición transcrita, el demandante, Humberto de Jesús
Longas Londoño, considera que ella contraviene el artículo 29 superior por
cuanto esta última norma, en su sentir, establece que toda sentencia judicial
puede ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagra la ley,
“pero no impide cualquier otra acción o recurso ante las autoridades
judiciales, como lo estipula el demandado artículo 52 inciso 3° de la Ley 510
de 1999.” A juicio del actor, dicho inciso prohibe la acción de tutela, la
acción de cumplimiento, las acciones populares o colectivas y las demás a que
se refiere el artículo 89 de la Constitución, cuando ellas se dirijan contra
los actos de las mencionadas Superintendencias a los que se refiere el inciso
acusado.
El doctor,
Manuel Guillermo Rueda Serrano, en representación de la Federación Nacional de
Aseguradores (Fasecolda), intervino en el proceso dentro de la oportunidad
prevista y solicitó a esta Corporación que se declare la inconstitucionalidad,
en lo demandado, del artículo 52 transcrito. En sustento de su solicitud,
afirma que esta Corporación ha sostenido reiteradamente que el principio de la
doble instancia no tiene un carácter absoluto, “dado que autoriza al legislador
para indicar en qué casos no hay segunda instancia en cualquier tipo de
procesos”, pero que no obstante lo anterior, la disposición acusada resulta ser
inconstitucional en la medida en que, más allá de prohibir la doble instancia
en los procesos adelantados por las Superintendencias, consagra una prohibición
general de acudir a las vías judiciales que la propia Constitución permite,
como lo son la acción de tutela, las acciones de cumplimiento y las acciones
populares o de grupo.
Por su parte,
ciudadano William López Leyton, actuando en representación del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, defendió la constitucionalidad del artículo en
comento, expresando que dicha norma restringe “las posibilidades de ejercer la
réplica mediante los recursos de Ley,”... “pues la intención del legislador no
es otra que la de permitir que los especiales asuntos sometidos a conocimiento
de estos organismos técnicos, no se prolonguen en el tiempo más allá de lo
necesario.” Sostiene que el principio de la doble instancia al que se refiere
el artículo 31 superior es un principio general que admite excepciones
introducidas por el legislador, que es justamente lo que hace la disposición
impugnada. Con argumentos similares la disposición es defendida por la
ciudadana Gloria Isabel Sánchez García, quien intervino en representación de la
Superintendencia Bancaria.
1.3 Concepto
del Procurador General de la Nación.
En relación con el
inciso 3° del artículo bajo examen, la vista fiscal sostiene que dicha norma es
la reproducción del artículo 148 de la Ley 446 de 1998, respecto de la cual
esta Corporación se pronunció mediante Sentencia C-672 de 1999, declarándola
ajustada a la Constitución. No obstante lo anterior, a juicio del Ministerio
Público, no opera en este caso el fenómeno de la cosa juzgada constitucional,
pues en esa misma providencia se expresó que dada la especificidad de los
cargos analizados, los efectos de cosa juzgada eran relativos, es decir
limitados a los cargos analizados por la Corte, que en esa oportunidad se
restringían a la violación del principio de unidad de materia, y a la reserva
de ley estatutaria respecto de las medidas que se adoptaban.  En la presente
oportunidad, dice el procurador, el cargo es diferente, pues tiene que ver con
la violación del debido proceso y del derecho de ejercer las acciones
constitucionalmente consagradas.
En virtud de lo
anterior, el señor procurador solicita a la Corte llevar a cabo un
pronunciamiento de fondo, en el sentido de declarar la inexequibilidad de la
norma. En fundamento de esta petición afirma que si bien el legislador, en
virtud de lo dispuesto por los numerales 1° y 2° del artículo 150 de la Carta,
tiene la facultad de regular los procesos y trámites judiciales y, por lo
tanto, establecer los recursos y determinar su procedencia y requisitos, esta
facultad debe obedecer a criterios objetivos y razonables ajustados a los
principios que rigen la administración de justicia. Afirma, que en cuanto a los
recursos ordinarios la jurisprudencia de la Corte ha reconocido al legislador
amplias facultades, pero no así respecto de los extraordinarios, concretamente
frente al de revisión, respecto del cual ha establecido que no se encuentra un
principio de razón suficiente que justifique que una norma excluya a
determinadas sentencias de la posibilidad de ser revisadas mediante este
recurso extraordinario, cuando se han configurado las causales para ello.
De otro lado, coincide con la demanda en cuanto a
que la prohibición absoluta que hace respecto de la procedencia toda acción o
recurso ante las autoridades judiciales en relación los actos proferidos por la
Superintendencia en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, vulnera el derecho
de los ciudadanos a interponer acciones consagradas en la Constitución.
1.4.
Consideraciones de la Corte
1. El artículo 52 de
la Ley 510 de 1999 pretendió modificar el artículo 148 de la Ley 446 de 1998.
El inciso tercero de aquella disposición, ahora bajo examen, corresponde al
segundo inciso del artículo 148 mencionado, respecto del cual esta Corporación
se pronunció mediante Sentencia C-672 de 1999 declarándolo ajustado a la
Constitución. No obstante, la Corte aprecia que no se ha producido el fenómeno
de la cosa juzgada constitucional, por dos razones: en primer lugar, porque el
inciso tercero del artículo 52 de la Ley 510 de 1999 modifica el inciso segundo
del artículo 148 de la Ley 446 de 1998, introduciendo una excepción no
contemplada en esta primera norma, de manera que el contenido dispositivo de
ambos artículos no es el mismo. Y en segundo lugar, porque los efectos de cosa
juzgada de la Sentencia C-672 de 1999 se circunscribieron a los cargos
analizados en ella, referentes a la violación del principio de unidad de
materia y de la reserva de ley estatutaria. En razón de lo anterior la Corte
entra a hacer el examen de constitucionalidad respectivo.
2. Sobre el
ejercicio excepcional de competencias jurisdiccionales por parte de las autoridades
administrativas, específicamente de las superintendencias, esta Corporación ya
ha tenido oportunidad de pronunciarse, para señalar que ellas se ajustan a la
Constitución. En efecto, con base en lo dispuesto por el tercer inciso del
artículo 116 superior, según el cual “(e)xcepcionalmente la ley podrá
atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades
administrativas”, la Corte ha avalado dicho traslado de competencias. Así
por ejemplo, al resolver sobre la constitucionalidad del artículo 32 del
Decreto 2651 de 1991, dijo lo siguiente:
“El artículo 32
del Decreto, dispone que  los jueces que estén conociendo de las objeciones
presentadas en los concordatos preventivos obligatorios iniciados con
anterioridad a la vigencia del Decreto 350 de 1989, remitirán el expediente
contentivo de la actuación al Superintendente de Sociedades, a efecto de que
éste resuelva  tales objeciones.  El Decreto 350 de 1989, mediante el cual se
expidió un nuevo régimen para los concordatos, dispuso que en los de carácter
obligatorio que se iniciaran con posterioridad a su vigencia, la decisión de
las situaciones a cargo de los jueces civiles del circuito, pasaría a ser
competencia del Superintendente de Sociedades, con lo cual en adelante se acabó
con el trámite mixto administrativo-judicial que existía, produciendo
suspensiones prolongadas en estos procesos, como resultado de la demora de los
jueces civiles del circuito, para resolver los asuntos a su cargo... Esta
disposición traslada a una autoridad administrativa (Superintendente),
decisiones a cargo de los jueces, no siendo éstas  de las relacionadas con la
investigación y juzgamiento de delitos, en desarrollo de lo dispuesto en el
artículo 116, inciso 3o. de la Carta.  No resulta inconstitucional la norma por
razón alguna, y se encuadra en la tendencia legislativa de los últimos años,
recogida por el constituyente según señalamiento anterior, de transferir
decisiones a autoridades no judiciales, como Superintendencias, notarías e
inspecciones de policía, lo que permite una mayor eficiencia del también
principio fundamental del régimen político,  complementario del de la división
de poderes, de la colaboración de los mismos, o de la unidad funcional del
Estado.”[1](Resaltado por fuera del texto original).
3. El artículo 51 de
la Ley 510 de 1999, que no fue demandado en esta causa, confiere facultades
jurisdiccionales a la Superintendencia Bancaria. El artículo siguiente, esto es
el 52 de la misma Ley, ahora bajo examen, dispone en su inciso tercero, que
contra los actos que se lleven a cabo en ejercicio de dichas facultades, no
procede acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales. La atribución
de competencias contenida en la primera de estas normas, es de carácter
excepcional, aunque permanente. De la misma forma como en su oportunidad la
Corte consideró que las facultades jurisdiccionales atribuidas permanentemente
a  la Superintendencia de Sociedades en relación con los procesos concursales
se ajustaban a la Carta, considera ahora que las atribuidas a la
Superintendencia Bancaria igualmente se ajustan a ella. Lo excepcional no es
tan solo aquello que no reviste el carácter de permanente. Es más bien aquello
que, en los términos del Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua,
“constituye una excepción de la regla común”[2]. La regla común es el ejercicio de funciones
administrativas por parte de las superintendencias, por lo cual la ejecución de
funciones jurisdiccionales es excepcional. Lo que el constituyente quiso fue
esta excepcionalidad, no la transitoriedad de dicho ejercicio. Si hubiera querido
autorizar sólo el ejercicio transitorio, así lo habría dicho.
4. Con fundamento en
lo preceptuado por el artículo 30 superior, según el cual “(t)oda sentencia
judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la
ley”, la Corte ha sentado una clara jurisprudencia que sostiene que, a menos
que la Constitución expresamente disponga otra cosa (como cuando indica que
toda sentencia condenatoria puede ser impugnada, o que las decisiones adoptadas
por la vía de la acción de tutela podrán impugnarse ante el juez competente),
es facultad del legislador señalar en qué casos los procesos judiciales se
tramitarán en dos instancias y en cuáles no. Así mismo, con base en la misma
disposición constitucional, la jurisprudencia ha insistido en que corresponde a
la ley determinar los recursos diferentes al de apelación o impugnación que
proceden contra las decisiones judiciales, las circunstancias en las que
proceden y la oportunidad procesal para incoarlos y decidirlos.
El principio general que rige la materia es,
entonces, el de la autonomía del legislador para indicar cuándo procede un
determinado recurso. En este sentido la jurisprudencia ha dejado sentados los
siguientes criterios:
"Así, pues, si el legislador decide consagrar
un recurso en relación con ciertas decisiones y excluye del mismo otras, puede
hacerlo según su evaluación acerca de la necesidad y conveniencia de plasmar
tal distinción, pues ello corresponde a la función que ejerce, siempre que no
rompa o desconozca principios constitucionales de obligatoria observancia. Más
todavía, puede, con la misma limitación, suprimir los recursos que haya venido
consagrando sin que, por el sólo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución
Política".[3]
5. En ejercicio de
esa facultad, el legislador goza de una libertad configurativa que encuentra su
límite tan sólo en los principios y normas constitucionales de obligatoria
observancia.[4] Dentro esos límites, se encuentra, por
ejemplo, el que fija el derecho a la igualdad. Así, no sería factible que
respecto de situaciones procesales exactamente iguales, la ley definiera
que en unas procede un recurso determinado y en las otras no. En este sentido,
la Corte ha manifestado que ciertos criterios introducidos para determinar la
procedencia de un recurso, como sería, por ejemplo el de la dependencia
judicial que profiere un fallo, resultan arbitrarios y no constituyen motivo
plausible de distinción, al paso que otros, como el tipo de asunto materia de
litigio, resultan válidos y no violan normas ni principios constitucionales.
Con fundamento en la anterior consideración ha establecido que “los recursos
extraordinarios, especialmente el de casación y el de revisión ... no son
atribuibles a toda clase de asuntos, como si de la Constitución pudiera
derivarse su consagración obligatoria e ineludible, pues de una parte no existe
en la Carta tal referencia y, de otra, entenderlos como integrantes de todo
proceso y de cualquier hipótesis les quitaría el carácter excepcional que les
es propio.” [5]
6. Conforme con lo anterior, cuando a la Corte le
corresponde, como en el caso presente, revisar la constitucionalidad de una
disposición que determina la procedencia o improcedencia de ciertos recursos, o
de todos ellos, respecto de una determinada decisión de carácter
jurisdiccional, debe cerciorarse de que la facultad legislativa para configurar
libremente los procesos y las instancias, se haya ejercido sobre la base de
criterios que no sean contrarios a los postulados o mandatos constitucionales.
Desde este punto de vista, la Corte encuentra que la
norma bajo examen, en cuanto se refiere a la improcedencia  de  recursos, se
ajusta a los mandatos superiores. En efecto, la libertad configurativa del
legislador se ha ejercido acudiendo a criterios que hacen referencia a
situaciones procesales particulares y diferenciadas de cualquier otra, por lo
cual el principio de igualdad resulta respetado. Las funciones jurisdiccionales
que ejercen las superintendencias, no se llevan a cabo bajo principios
absolutamente iguales a los que rigen  las funciones que ejercen los organismos
que componen la Rama Judicial; antes bien existen justamente para adelantarse
respondiendo a principios propios, en circunstancias diversas de aquellas en
las cuales se administra justicia de manera ordinaria, similarmente con lo que
sucede con la justicia arbitral. Así, aunque en ciertos casos un mismo litigio
pueda ser llevado a conocimiento bien de tales superintendencias o bien de la
justicia ordinaria, como sucede, por ejemplo en el caso del artículo 148 de la
Ley 446 de 1998 modificado por el artículo 52 de la Ley 510 ahora bajo examen,
lo cierto es que justamente lo que el legislador ha querido es facilitar un
mecanismo procesal diferente, por lo cual las particularidades con las que lo
reviste son igualmente distintas. Por esa razón, la previsión contenida en la
disposición que se examina, según la cual en este tipo de procesos no cabrá la
interposición de recurso alguno, salvo los expresamente mencionados, no vulnera
la Constitución.
7. No sucede lo mismo en lo relativo a la
improcedencia que establece la norma respecto de todo tipo de acciones que puedan
ser incoadas ante las autoridades judiciales en relación con los actos que
dicten las superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales. En este
caso la restricción introducida por el legislador rebasa ostensiblemente la
libertad configurativa de que es titular en materia de procedimientos
judiciales. En efecto, al prescribir tal prohibición en términos así de
absolutos, ha impedido la interposición de la acción de tutela respecto de las
decisiones que en ejercicio de funciones jurisdiccionales adopten las
superintendencias, con lo cual ha vulnerado el artículo 86 superior que
autoriza esa posibilidad. Dichas decisiones bien pueden llegar a desconocer o
amenazar por acción o por omisión derechos fundamentales de los ciudadanos, y
en esos eventos es claro que la situación sería la descrita en la norma
constitucional mencionada, frente a la cual se otorga a la persona la
posibilidad de buscar amparo y protección inmediata a través de la acción
referida.
La Corte ha
reconocido que contra las decisiones judiciales ejecutoriadas procede en
ciertos casos la acción de tutela. De conformidad con reiterada jurisprudencia
de esta Corporación, en especial la contenida en la Sentencia C-543 de 1992, la
tutela procede contra providencias judiciales cuando respecto de ellas se
configura una vía de hecho, concepto que esta Corporación ha definido así:
"Obsérvese
que los defectos calificados como vía de hecho  son aquellos que tienen una
dimensión superlativa y que, en esa misma medida, agravian el ordenamiento
jurídico. Los errores ordinarios, aún graves, de los jueces in iudicando o
in procedendo, no franquean las puertas de este tipo de control que, por
lo visto, se reserva para los que en grado absoluto y protuberante se
apartan de los dictados del derecho y de sus principios y que, por lo tanto, en
la forma o en su contenido traslucen un comportamiento arbitrario y puramente
voluntarista por parte del juez que los profiere."[6]
Como resulta evidente que la superintendencias, en
ejercicio de las funciones jurisdiccionales que les competen, pueden, al igual
que los funcionarios de la Rama Judicial, incurrir en vías de hecho como las
definidas anteriormente, es claro que la acción de tutela vendría a ser el
mecanismo de defensa judicial propio para defender los derechos fundamentales
involucrados en el caso, máxime cuando por prescripción de la norma acusada, no
existiría ningún otro mecanismo de defensa judicial, salvo el recurso de
apelación en los casos que menciona la disposición.
8. Ahora bien, la Corte, a diferencia de lo que
sostienen algunos de los intervinientes y el concepto del procurador,  aprecia
que además de la acción de tutela no existe otra de rango constitucional que
pudiera ser interpuesta en contra de las decisiones a las que se refiere la
disposición acusada. En especial las acciones de cumplimiento y  colectivas no
podrían ser incoadas en contra de este tipo de providencias.  En efecto, la
acción de cumplimiento, al tenor de lo dispuesto por el articulo 87 de la
Carta, tiene por objeto el que las personas naturales o jurídicas, o incluso
los servidores públicos, puedan acudir ante la autoridad judicial para hacer
efectiva la observancia de un deber que surge una ley o de un acto administrativo,
que ha sido omitido por la autoridad o por un particular que ha asumido
funciones públicas.[7] A pesar de que ella puede tener por sujeto pasivo a
autoridades de cualquier rama del poder público, [8] sin consideración a las funciones que
ejercen, no es la vía judicial apropiada para discutir las decisiones adoptadas
mediante providencias judiciales. Así, esta Corporación estima que, a pesar de
que la norma bajo examen ha señalado que contra las decisiones judiciales de
las autoridades administrativas distintas de las expresamente exceptuadas, no
procede acción alguna, con lo cual deja de lado la acción de cumplimento que es
de rango constitucional, no por ello desconoce, por este aspecto, la norma
superior respectiva.
En lo que concierne a las acciones colectivas,
también de rango superior, la Corte aprecia que tampoco ellas están llamadas,
por su naturaleza, a ser interpuestas en contra de decisiones judiciales
mediante las cuales se resuelven conflictos entre particulares, por lo cual, a
pesar de que la norma bajo examen excluye la posibilidad de ejercerlas en
contra de decisiones de tal categoría, con ello no vulnera la Constitución.
9. Una última cuestión llama la atención de la
Corte, y es la relativa a la situación que puede presentarse cuando, en
ejercicio de las facultades jurisdiccionales que se les otorguen, las
superintendencias rebasen el ámbito de su propia competencia. Así por ejemplo,
en lo concerniente a las facultades que el artículo 51 de la Ley bajo examen le
atribuye a la Superintendencia Bancaria, esta entidad está sujeta a ciertos
límites de cuantías, por fuera de los cuales no puede llevar a cabo funciones
jurisdiccionales. Así las cosas, cabe preguntarse qué pasaría si, desconociendo
esas limitaciones, dicha entidad asumiera el conocimiento de un litigio que por
razón de su cuantía no le era posible avocar. ¿Qué medio de defensa cabría
contra los actos que dictara la Superintendencia en estas circunstancias?
La Corte entiende
que, actuando por fuera de sus propia competencia jurisdiccional, los actos de
las superintendencias no podrían en propiedad ser considerados como actos
jurisdiccionales. En efecto, como lo excepcional es la atribución a la
Administración de funciones de dicha naturaleza, aquellos actos que rebasen los
límites de la competencia judicial atribuida deben tenerse como actos
administrativos, por razón de ser ésta la forma general del actuar de tales
entes. Es decir, de conformidad con un criterio orgánico, que es que usualmente
prevalece para determinar la naturaleza jurídica de los actos emanados de los
distintos órganos del poder público, el actuar de la administración en esas
circunstancias sería administrativo y no jurisdiccional, sometido, por lo
tanto, a las acciones y recursos que de manera general proceden contra los
actos administrativos ante la justicia contencioso administrativa. Con esta
salvedad adicional, la Corte declarará la exequibilidad de la disposición bajo
examen.
10. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, la
Corte declarará la exequibilidad de la disposición parcialmente demandada, bajo
el entendido de que ella no impide el ejercicio de la acción de tutela contra
las providencia adoptadas por las superintendencias en ejercicio de funciones
jurisdiccionales.
2. Artículo 69.
2.1 Texto de la disposición
Artículo 69. De conformidad con el numeral 16 del
artículo 189 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional modificará la
estructura de la Superintendencia de Valores con el único propósito de efectuar
las adecuaciones que resulten indispensables para cumplir las nuevas funciones
que le señala la presente ley, con sujeción a los principios constitucionales
que rigen la función administrativa.
2.2. La
demanda y las intervenciones
Por lo que tiene que
ver con la norma transcrita, que atribuye al Gobierno Nacional la facultad de
modificar la Superintendencia de Valores, el actor aduce que dicha disposición
no establece, como lo exige la Carta Política en el artículo 189 numeral 16,
los principios y reglas generales para llevar a cabo tal modificación, por lo
cual resulta ser inconstitucional.
La  ciudadana Ángela
Gabriela Salas Guerrero, actuando en representación de la Superintendencia de
Valores, intervino en el proceso para solicitar la declaración de exequibilidad
la norma en comento, pues estima que la facultad que ejercería el Gobierno
Nacional se encuentra sujeta a los principios y reglas generales consagrados en
la Ley 489 de 1998, ley marco mediante la cual se expidieron las normas
generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y
16 del artículo 189 de la Constitución Política. En este sentido, el cargo de
violación aducido por el demandante consistente en afirmar que la Ley acusada
no definió los principios generales para modificar la Superintendencia
mencionada, carecería de sustento. Adicionalmente, la interviniente pone de
manifiesto que la propia Ley 510 establece un parámetro general para llevar a
cabo la modificación de la estructura de la referida Superintendencia, cual es
el propósito de efectuar las modificaciones necesarias para cumplir las nuevas
funciones que le asigna la misma Ley. Con fundamento en lo anterior, estima que
el cargo no debe prosperar.
2.3. Concepto
del Procurador General de la Nación
En relación con la
demanda incoada en contra del artículo 69 de la Ley 510 de 1999, la vista
fiscal precisa que el Congreso Nacional tiene la función de determinar la
estructura de la Administración Nacional, conforme al numeral 7° del artículo
150 superior, y de otra parte, el Presidente puede modificar la estructura de
las entidades u organismos de la Administración nacional, con sujeción a los
principios y reglas que defina la ley, según lo indica el numeral 16 del
artículo 189 de la Carta. Así las cosas, para el Ministerio Público la norma
reprochada no vulnera la Constitución “por cuanto la Superintendencia de
Valores fue creada por ley como lo indica la norma constitucional, el
legislador otorga facultades al Gobierno Nacional para modificar la estructura
de esta Superintendencia,... dentro de los objetivos y estructura definida por
el legislador y con el único propósito de efectuar las adecuaciones que
resulten indispensables para cumplir las nuevas funciones que le señala la Ley
510 de 1999”. Tales parámetros, en sentir del procurador, son suficientes para
orientar al Gobierno Nacional, por lo cual la norma se ajusta a la
Constitución.
2.4
Consideraciones de la Corte
10. En lo que se
refiere a la determinación de la estructura de la Administración Nacional, la
Constitución Política,  ha distribuido competencias concurrentes entre Congreso
Nacional y el presidente de la República. En efecto, conforme al numeral 7° del
artículo 150 superior, corresponde al legislador “(d)eterminar la estructura de
la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y
otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura
orgánica...”. De su parte, el numeral 16 del artículo 189 constitucional
dispone que compete al presidente de la República “(m)odificar la estructura de
los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos
administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales
que defina la ley.”
En relación con este
sistema de competencias concurrentes, la jurisprudencia de esta Corporación ha
manifestado lo siguiente:
“El ordenamiento
constitucional colombiano atribuye al Legislador la facultad de regular la
organización y el funcionamiento de las entidades administrativas del orden
nacional. Aun cuando el Constituyente de 1991 asignó mayores poderes al
Ejecutivo para que la administración pública fuera dinámica y se adecuara más
fácilmente a las necesidades inherentes al ejercicio de la función
administrativa, mantuvo para el Congreso de la República la competencia
constitucional de determinar la estructura de la administración nacional, con
el respectivo señalamiento de sus objetivos y estructura orgánica, así como, de
regular los asuntos relacionados con el régimen jurídico de los trabajadores,
con la contratación y con las materias de índole presupuestal y tributario,
entre otras. Dicha potestad del Legislador no supone un ejercicio totalmente
independiente de la misma, requiere de la participación gubernamental para
expedirlas o reformarlas, ya que la iniciativa de esas leyes pertenece en forma
exclusiva al Gobierno Nacional.
...
La Constitución
Política reconoce al Presidente de la República, como suprema autoridad
administrativa, las atribuciones consistentes en reordenar la estructura de la
administración central mediante la creación, fusión o supresión, conforme a la
ley, de los empleos que demande la administración central, con el señalamiento
de sus funciones especiales y la fijación de sus dotaciones y emolumentos;
suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales; así
como, modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos
y demás entidades u organismos administrativos nacionales, de conformidad con
la ley. Así pues, estas facultades le permiten al Ejecutivo adecuar las
entidades y organismos mencionados a las políticas del gobierno, de conformidad
con los principios y reglas generales que para el efecto defina el Legislador,
mediante una ley que señale el ámbito de acción y decisión del Ejecutivo.”[9]
12. Así pues, la
facultad gubernamental de modificar las entidades u organismos administrativos
del nivel nacional, como es el caso al que se refiere la disposición acusada
que indica que el Gobierno Nacional modificará la estructura de la
Superintendencia de Valores, debe ejercerse de conformidad con los principios y
reglas que para el efecto defina el legislador. El numeral 16 del artículo 189
por este aspecto limita la actividad gubernamental, que en estas materias debe
ejercerse conforme a las pautas señaladas por la ley. Pero a su vez, la misma
norma constitucional limita al legislador, a quien respecto de la modificación
de las entidades y organismos administrativos corresponde únicamente fijar
principios y reglas generales.  La demanda estima que en el caso de autos,
tales principios y reglas no han sido señalados por la ley, al paso que la
intervención reseñada y la vista fiscal consideran que si lo han sido, y
mencionan que ellos se encuentran contenidos, bien en la misma Ley reprochada,
bien en la Ley 489 de 1998.
La Corte en este
punto comparte la posición de la intervención ciudadana y del Ministerio Público.
En efecto, advierte que en la propia disposición acusada y en otros artículos
de la Ley, se expresan tales principios y reglas extrañados por el actor. Para
empezar, el mismo artículo 69 sub examine, indica cuáles son los
propósitos de la reestructuración que debe llevarse acabo en la
Superintendencia de Valores, con lo cual delimita las facultades del Gobierno
Nacional, pues es claro que deben ejercerse para tales fines,  por lo cual si
no hay una relación de conexidad teleológica entre la reforma introducida a la
estructura orgánica de la entidad y la posibilidad de llevar a cabo las nuevas
funciones que la ley le ha asignado a ese ente administrativo, no podría
sostenerse que se siguieron las pautas del legislador. La expresión de la
finalidad que debe perseguirse con la reestructuración es clara, y se expresa,
conviene recordarlo, indicando que se adelantará “con el único propósito de
efectuar las adecuaciones que resulten indispensables para cumplir las nuevas
funciones que le señala la presente ley, con sujeción a los principios
constitucionales que rigen la función administrativa.”
De otra parte, dado
que la reforma busca adecuar la estructura administrativa de la mencionada
Superintendencia a fin de que pueda cumplir con las nuevas funciones que le
asigna la misma Ley 510, para la Corte es claro que las disposiciones que
atribuyen estas nuevas funciones, son igualmente pautas que orientan la labor
del Gobierno a la hora de llevar a cabo la reestructuración comentada.
No obstante lo
anterior, los términos constitucionales, como se dijo, limitan esta competencia
legislativa a la mera expresión de tales principios y reglas generales. Así las
cosas, el señalamiento hecho en la disposición acusada podría mirarse como
excesivo, pues habla de que las facultades gubernamentales se ejercerán con el
“único propósito” de efectuar las adecuaciones “indispensables”
para cumplir con las nuevas funciones, con lo cual parece reducir el campo de
acción del Gobierno. Sin embargo, la Corte descarta esta consideración, pues
aprecia que aun dentro de estos límites, el señalamiento del legislador deja un
margen de libertad bastante amplio para la definición de las modificaciones
concretas que acometa el Gobierno dentro de la estructura de la
Superintendencia de Valores. Cierto es que tales cambios tendrán que ser los
“indispensables”, excluyendo algunos otros que podrían ser convenientes, o
que significaran mejores y más favorables condiciones de operación, mas no por
ello esta limitante deja de ser únicamente un principio, que, en las actuales
circunstancias económicas del Estado colombiano, significa tan solo una pauta
de moderación que debe tener en cuenta la Administración.
Con fundamento en
las consideraciones precedentes, encuentra improcedente el cargo de violación
aducido, por lo cual declarará la exequibilidad de la norma en comento.
3. Artículo 79.
3.1 Texto de la disposición:
“Artículo 79. Facúltase al Gobierno Nacional por el
término de hasta seis (6) meses contados a partir de la entrada en vigencia de
la presente ley para regular el sistema especializado de financiación de
vivienda de largo plazo ligado al índice de precios al consumidor.
“Como complemento
de tal sistema, podrá regular las titularizaciones y mutuos hipotecarios
ligados al índice de precios al consumidor. Para tal efecto, el Gobierno podrá
adoptar incentivos y criterios de rentabilidad de largo plazo de las
inversiones que resulten de dichas operaciones.
“Los sistemas de
amortización que utilicen los establecimientos de crédito para la financiación
de vivienda deberán consultar la capacidad de pago de los deudores para efectos
de determinar los incrementos en los saldos de la deuda, en las cuotas
mensuales o en los plazos.”
3.2 La demanda
y las intervenciones
En cuanto al artículo
79 transcrito, que reviste al presidente de la República de facultades
extraordinarias para regular un sistema especializado de financiación de
vivienda a largo plazo ligado al índice de precios al consumidor, el actor
fundamenta su demanda en la consideración de que el numeral 10° del artículo
150 superior, “prohibe conferir facultades extraordinarias al Presidente de la
República para ejercer las facultades del artículo 150 numeral 19 de la
Constitución Política”. Este último artículo, continua el actor, “establece que
corresponde al Congreso, por ley, dictar las normas generales, y señalar en
ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para
regular, según su literal d), las actividades financiera, bursátil, aseguradora
y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público.” Siendo que la financiación de vivienda a largo
plazo es actividad típicamente financiera, el Gobierno sólo ejerce sobre ella
inspección, control y vigilancia . La ley es la que debe regular la forma de
intervención del Gobierno en tales materias, según lo prescribe el artículo 335
de la Carta. En ese orden de ideas, en el sentir del actor, como la Ley 510 de
1999 no dicta las normas generales ni señala los objetivos y criterios a los
cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el sistema
especializado de financiación de vivienda a largo plazo, el artículo 79
acusado, resulta ser inconstitucional.
La interviniente en
nombre de la Superintendencia  Bancaria, en lo relativo al artículo 79 acusado,
manifiesta que “como quiera que la Corte Constitucional se ha pronunciado en
las sentencias C-383, 700 y 747 de 1999 sobre la imposibilidad de que el
Presidente de la República pueda expedir decretos con fuerza de Ley para
expedir normas en el campo financiero, bursátil, de seguros o de ahorro, sin
que previamente le hayan sido señaladas las pautas, objetivos y criterios
mediante ley del Congreso, esta Superintendencia considera suficiente remitirse
a lo establecido en dichas providencias.”
3.3  Concepto
del Procurador General de la Nación
En relación con la norma bajo examen, el señor
procurador solicita a la Corte declarar su inconstitucionalidad, por cuanto
“como se debatió en la Asamblea Nacional Constituyente, la intervención del
Gobierno Nacional en materia financiera debe estar sujeta a una ley, para
evitar la incertidumbre ente los límites de intervención del ejecutivo...
Discusión que dio origen a las llamadas “Leyes Marco” o “Leyes Cuadro”. ...
Esta separación de funciones, excluye por supuesto la posibilidad de investir
al ejecutivo de facultades extraordinarias para dictar leyes marco o cuadro en
materia financiera...”, como lo afirmara la Corte en la Sentencia C- 700 de
1999. Como la Ley 510 acusada no establece las directrices legislativas a
partir de las cuales se va a desarrollar el sistema de financiación de vivienda
a largo plazo, limitándose a únicamente a mencionar como únicos parámetros el
de que dicho sistema  se sujete al índice de precios al consumidor y que los
sistemas de pago deberán atender la capacidad de pago de los deudores,
parámetros que, para la vista fiscal, son a todas luces insuficientes, se
solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad de la disposición.
3.4 Consideraciones
de la Corte
13. Prima facie, la Corte encuentra que la
disposición reprochada, a la fecha de la presente decisión ha perdido vigencia
sin haber producido efectos jurídicos. En consecuencia, se inhibirá de emitir
un pronunciamiento de fondo, por carencia actual de objeto.
En efecto, la Ley 510 de 1999, de la cual forma
parte la disposición en comento, de conformidad con lo dispuesto en su artículo
123, rigió a partir de su publicación en el Diario Oficial número No 43.654 del
4 de agosto de 1999. Por consiguiente, el plazo de seis meses que el artículo
79 concedió al Gobierno Nacional para ejercer las facultades extraordinarias
otorgadas, expiró el día 6 de febrero del año en curso, sin que se hubiera
hecho uso de las mismas. Así las cosas, por sustracción de materia la Corte no
se pronunciará sobre la exequibilidad de la disposición acusada.
No obstante lo
anterior, recuerda su jurisprudencia contenida en la Sentencia C-700 de 1999[10] en donde, en torno al tema de la
imposibilidad en que se encuentra el presidente de la República para expedir
normas que regulen directamente los sectores financiero, bursátil y asegurador,
sin que medie una ley marco que defina las pautas de su actividad reguladora,
se dijo lo siguiente:
“En el asunto
objeto de estudio, no se remite a duda que el Constituyente quiso sustraer a la
influencia y decisión exclusivas del Ejecutivo la regulación de los importantes
temas que venían siendo de su privativo resorte, y, por el contrario, entregar
al Congreso, por la vía de las leyes "marco", la autoridad suficiente
para sujetar, mediante pautas y criterios legislativos -formales y orgánicos-,
la futura actividad administrativa del Presidente de la República. Ni siquiera
en virtud de decretos con fuerza de ley expedidos en desarrollo de facultades
extraordinarias puede ahora el Presidente de la República dictar normas en el
campo financiero, bursátil, de seguros o de ahorro, sin que previamente le
hayan sido señaladas las pautas, objetivos y criterios mediante ley del
Congreso, que constituya el marco de su actividad reguladora. Y ello en virtud
de perentorios mandatos superiores.”
4. Artículos 80 y 81.
4.1 Texto de
las disposiciones:
“Artículo 80. Durante el primer mes de cada año
calendario, los establecimientos de crédito enviarán a todos sus deudores de
créditos individuales hipotecarios para vivienda una información clara y
comprensible, que incluya como mínimo una proyección de lo que serían los
intereses a pagar en el próximo año, el monto de los mismos que se
capitalizarían y los que se cobrarán con las cuotas mensuales en el mismo
período, todo ello de conformidad con las instrucciones que anualmente imparta
la Superintendencia Bancaria.
“Dicha proyección
se acompañará de los supuestos que se tuvieron en cuenta para efectuarla y en
ella se indicará de manera expresa, que los cambios en tales supuestos,
implicarán necesariamente modificaciones en los montos proyectados.”
“Artículo 81. No podrán cambiarse las condiciones
originalmente pactadas en los créditos respecto de los cuales se haya recibido
el alivio previsto en el artículo 11 del Decreto 2331 de 1998, tanto en dichos
créditos como en los otorgados por el Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras, salvo que el deudor expresamente por escrito así lo decida. En
consecuencia, el alivio deberá reflejarse en las cuotas, salvo que el deudor
expresamente y por escrito renuncie a tal disminución, a cambio de una menor
capitalización de intereses o de una reducción del plazo.
“Los créditos que
se hubieren reestructurado en condiciones diferentes, deberán ser reliquidados
por los respectivos establecimientos de manera tal que en la cuota mensual se
refleje el alivio a que hace referencia el inciso anterior.”
4.2 La demanda
y las intervenciones
Con respecto a los
artículos transcritos, en los apartes acusados, el actor estima que tales
frases “establecen la capitalización de intereses para la financiación de
vivienda a largo plazo”, lo cual permite que “al elevar en forma desmesurada
las cuotas y el valor de la deuda, al absorber desproporcionadamente el ingreso
familiar, y al descapitalizar patrimonialmente, empobreciendo al deudor”,
ocasionen una “distribución inequitativa de las oportunidades y beneficios del
desarrollo, violando el artículo 334 de la Constitución.”
En relación con lo
anterior, la interviniente en nombre de la Superintendencia Bancaria sostiene
que la Corte debe tener en cuenta que “en día pasados el Gobierno Nacional
presentó a consideración del Congreso el proyecto de ley 136 de 1999 que
establece las normas generales y señala los criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado de
financiación de vivienda individual a largo plazo, ligado al índice de precios
al consumidor.”
4.3 Concepto
del Procurador General de la Nación
La vista fiscal
aduce que, respecto al tema de la capitalización de intereses, la Corte tuvo
oportunidad de pronunciarse en la Sentencia C-747 de 1999, oportunidad en la
cual declaró inexequible tal posibilidad en referencia a los créditos para
financiación de vivienda únicamente, con fundamento en el desconocimiento del
artículo 51 de la Carta. En razón de lo anterior, el Ministerio Público
solicita a la Corte declarar, en los mismos términos y con los mismos efectos,
la inexequibilidad de las expresiones demandadas.
4.4
Consideraciones de la Corte.
14. El Congreso
Nacional, mediante la Ley 546 del 23 de diciembre de 1999, expidió las normas
que, entre otros temas, señalan en materia de vivienda individual los objetivos
y criterios generales a los cuales debe sujetarse en Gobierno Nacional para
regular un sistema especializado para su financiación a largo plazo, ligado al
índice de precios al consumidor. Para esos efectos, creó la “unidad de valor
real” (UVR), que es “una unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de
la moneda, con base exclusivamente en la variación del índice de precios al
consumidor”[11]. En relación con las condiciones en las
cuales se podrán conceder créditos a largo plazo para la adquisición de
vivienda individual, el artículo 17 de la Ley en comento señala en su numeral
2°, que tales créditos deben “(t)ener una tasa de interés remuneratoria,
calculada sobre la UVR, que se cobrará en forma vencida y no podrá
capitalizarse.” (Resalta la Corte)
En concordancia con lo anterior, el inciso segundo
del artículo 20 de la Ley 546 de 1999, establece lo siguiente:
“Artículo 20.
...
“Durante el
primer mes de cada año calendario, los establecimientos de crédito enviarán a
todos sus deudores de créditos individuales hipotecarios para vivienda una
información clara y comprensible, que incluya como mínimo una proyección de lo
que serían los intereses a pagar en el próximo año y los que se cobrarán con
las cuotas mensuales en el mismo período, todo ello de conformidad con las
instrucciones que anualmente imparta la Superintendencia Bancaria. Dicha proyección se acompañará de los supuestos
que se tuvieron en cuenta para efectuarla y en ella se indicará de manera
expresa, que los cambios en tales supuestos, implicarán necesariamente
modificaciones en los montos proyectados. Con base en dicha información los
deudores podrán solicitar a los establecimientos de crédito acreedores, durante
los dos primeros meses de cada año calendario, la reestructuración de sus
créditos para ajustar el plan de amortización a su real capacidad de pago,
pudiéndose de ser necesario, ampliar el plazo inicialmente previsto para su
cancelación total.”(Resalta la Corte)
Como puede observarse, la parte resaltada del inciso
transcrito es de idéntico tenor literal al inciso primero del artículo 80 de la
Ley 510 parcialmente demandado en esta causa, con la única salvedad consistente
en que, justamente, el aparte normativo reprochado fue eliminado en la Ley
posterior.
Así las cosas, la
Corte encuentra que  el artículo 20 de la Ley 546 ha derogado expresión acusada
del artículo 80 de la Ley 510 de 1999, que reza “el monto de los mismos que se
capitalizarán”. Sin embargo, advierte que para la fecha del presente
pronunciamiento dicho aparte normativo todavía está produciendo efectos, pues
el artículo 39 de la Ley 546 concedió un plazo de ciento ochenta (180) días
contados a partir de la fecha de su vigencia, para que los establecimientos de
crédito ajustaran a las disposiciones previstas en ella, los documentos
contentivos de las condiciones de los créditos de vivienda individual a largo
plazo desembolsados con anterioridad a su entrada en vigencia. Como la Ley 546
de 1999 fue publicada en el Diario Oficial número 43.827 del 23 de diciembre de
1999, no han transcurrido aún los ciento ochenta días mencionados, por lo cual,
es presumible que muchos de los créditos de vivienda a largo plazo concedidos
por el sector financiero, aun continúen rigiéndose por las condiciones
convenidas antes de entrar en vigencia la Ley referida, y respecto de ellos se
siga llevando a cabo  capitalización de intereses.
En vista de lo
anterior, la Corte encuentra oportuno reiterar su jurisprudencia relativa al
tema de la capitalización de intereses en créditos para financiación de
vivienda a largo plazo, contenida en la Sentencia 747 de 1999[12] , y con base en ella declarar la
inexequibilidad del aparte normativo acusado del artículo 80 de la Ley 510 de
1999. En efecto, en aquel pronunciamiento se hicieron las siguientes
consideraciones:
“Se encuentra por
esta Corporación que la "capitalización de intereses" en créditos
concedidos a mediano o largo plazo, per se, no resulta violatoria de la
Constitución, por lo que no puede declararse su inexequibilidad  de manera
general y definitiva para cualquier clase de crédito de esa especie. Sin embargo,
cuando se trate de créditos para la adquisición de vivienda, es evidente que la
"capitalización de intereses", sí resulta violatoria del artículo 51
de la Constitución, pues, como ya se dijo en Sentencia C-383 de 27 de mayo de
1999 y hoy se reitera como fundamento expreso de la declaración de
inexequibilidad de los apartes acusados del artículo 121 del Decreto Ley 0663
de 1993, "la Constitución establece el "derecho a vivienda
digna" como uno de los derechos sociales y económicos de los colombianos,
el cual, desde luego, no puede por su propia índole ser de realización
inmediata sino progresiva. Por ello, el constituyente ordena al Estado la
fijación de "las condiciones necesarias para hacer efectivo este
derecho", así como el promover "planes de vivienda de interés
social", y "sistemas adecuados de financiación a largo plazo".
Es decir, conforme a la Carta Política no puede la adquisición y la
conservación de la vivienda de las familias colombianas ser considerada como un
asunto ajeno a las preocupaciones del Estado, sino que, al contrario de lo que
sucedía bajo la concepción individualista ya superada, las autoridades tienen
por ministerio de la Constitución un mandato de carácter específico para
atender de manera favorable a la necesidad de adquisición de vivienda, y
facilitar su pago a largo plazo en condiciones adecuadas al fin que se
persigue, aún con el establecimiento de planes específicos para los sectores
menos pudientes de la población, asunto éste último que la propia Carta define
como de "interés social".
15. Similares
consideraciones cabe hacer en relación con la frase demandada del artículo 81
de la Ley 510 de 1999. En efecto, tal expresión parte del supuesto de que en
los sistemas de financiación de vivienda individual a largo plazo es factible
capitalizar intereses, posibilidad que, como se vio, resulta excluida por la
Ley 546 referida. Así, la Corte aprecia que también en este caso se ha
producido el fenómeno de la derogatoria tácita, no obstante lo cual, ante la
posibilidad de que aun se sigan aplicando las previsiones de la norma respecto
de alguna clase de créditos que hayan recibido el alivio previsto en el
artículo 11 del Decreto 2331 de 1998, declarará la inexequibilidad del aparte
acusado que se refiere a la facultad en que están los deudores de tales
créditos para convenir una menor capitalización de intereses.
5. Artículo 91, inciso 1°.
5.1 Texto de
la disposición:
“Artículo 91. Procedimiento arbitral. El Gobierno
Nacional deberá fijar las reglas de procedimiento a las que deberán someterse
los arbitramentos a los que se refiere este capítulo. Esas reglas deben
garantizar, en todo caso, el «debido proceso» y, en particular, el derecho del
demandado a la defensa, por un abogado escogido por él, o señalado de oficio
por el árbitro; el derecho de ambas partes a que no haya dilaciones
injustificadas; el derecho a presentar pruebas y a controvertir las que se
alleguen en su contra, y a impugnar la sentencia condenatoria. En todo caso,
los asuntos no reglamentados por el Gobierno Nacional se regirán por las
disposiciones aplicables al procedimiento arbitral.
“Los centros de
arbitraje podrán cobrar una remuneración por el mantenimiento de listas de
árbitros y por su designación, y por la aprobación de reglamentos de arbitraje,
según tarifas que deben ser públicas siempre. Pero el hecho de que se les
solicite tal designación, o la aprobación de reglamentos arbitrales, no les
dará derecho a exigir que se les pague por cualquier otro tipo de servicios
relacionados con el trámite de los procesos, a menos que las partes quieran
utilizarlos.
“Podrán
realizarse audiencias no presenciales, siempre que se dejen registros
magnetofónicos o electrónicos de las mismas.
“Mientras se
tramitan los procesos arbitrales a que se refieren los artículos precedentes,
los demás procesos judiciales en los que se persiga el bien hipotecado serán
suspendidos a partir de la providencia en la que el juez resuelva sobre medidas
cautelares, pero el acreedor en el proceso arbitral no podrá ser obligado a ser
parte en ellos sino en la oportunidad que adelante se describe. Si el juez
decretó medidas cautelares, éstas no podrán hacerse efectivas mientras no se
produzca el remate del bien hipotecado en el proceso arbitral, momento en el
cual se reanudarán los procesos suspendidos de acuerdo con las reglas comunes
de competencia y procedimiento, y en ellos serán partes también quienes lo
fueron en el proceso arbitral. Quienes hayan sido pagados en el proceso
arbitral, deben acatar lo que en los procesos que se reanuden se decida acerca
de si alguien tiene mejor derecho a los bienes recibidos, en función de los
privilegios legales que en los procesos reanudados se invoquen.
“Los procesos
arbitrales podrán acumularse.
“Los árbitros
tendrán las mismas facultades que la ley concede a los jueces, inclusive la de
comisionar o requerir a las autoridades competentes para todos los propósitos y
en todos los casos en que los jueces hubieren tenido esta facultad.”
5.2 La demanda
y las intervenciones
En cuanto al inciso
1° del artículo 91 de la Ley 510 de 1999, que le ordena al Gobierno Nacional
fijar las reglas del procedimiento  arbitral a que deben someterse los
arbitramentos definidos en la ley financiera, el actor manifiesta que tales
reglas deben estar definidas por el legislador, de conformidad con lo dispuesto
por el numeral 2° del artículo 150 de la Carta.
La intervención de
la Superintendencia de Valores sostiene que, contrario a lo afirmado por el
demandante, la Ley 510 de 1999 “si dictó los lineamientos necesarios que permitan
al Presidente de la República como Jefe de Gobierno ejercer la potestad
reglamentaria contenida en el artículo 189 numeral 11 y en segundo lugar, que
las normas de arbitramento no forman por sí mismas normas propias de
procedimientos compiladas en un código de manera que su creación o expedición
sea de aquellas de facultad exclusiva del Congreso de la República a la luz de
lo dispuesto en el artículo 150 numeral 2° del ordenamiento superior.” Esta
intervención destaca que la Ley 510, sí fija pautas conforme a las cuales
funcionarán los tribunales de arbitramento, por lo cual las facultades del
Gobierno a las que se refiere la norma acusada, son puramente reglamentarias, y
en ese orden de ideas, este cargo tampoco debe prosperar.
Respecto del artículo
91 acusado, el representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
afirma que dentro del Capítulo trece de la Ley 510, el legislador determinó
todo el procedimiento arbitral “aplicable a los asuntos vinculados con el tema
de crédito para vivienda”, lo cual “permite deducir que una vez reglamentado a
nivel legal el procedimiento como tal, los aspectos adjetivos que no hacen
parte de él pueden ser determinados por el Gobierno Nacional, en forma de
reglas y como parte de su potestad reglamentaria.” ... “Se concluye entonces
que el Gobierno nacional en ningún caso es destinatario de un mecanismo
legislativo diferente al que pudiera ejercer con su propia potestad
reglamentaria.”
En igual sentido
interviene la Superintendencia Bancaria, para quien la misma Ley impugnada
establece y desarrolla el proceso arbitral.
5.3 Concepto
del Procurador General de la Nación
El procurador
general tampoco comparte los argumentos de la demanda, pues observa que el
Congreso ejerció su función señalando las directrices básicas de este
procedimiento dentro del texto de propia ley acusada (arts. 87 y ss.)  las
cuales orientan al Ejecutivo en el ejercicio de la función reglamentaria que le
es propia.
5.4
Consideraciones de la Corte
16. El artículo 91 bajo examen se ubica en el
Capítulo XIII de la Ley 510 de 1999, intitulado “Financiación de vivienda a
largo plazo”. Dentro de este Capítulo, el artículo 87 indica que “al celebrar
los contratos de crédito hipotecario y los de emisión de títulos de crédito
hipotecario, o en cualquier momento durante la vigencia de los mismos, las
partes podrán convenir en que la definición de las diferencias surgidas de los
contratos o de los títulos y la ejecución de las obligaciones que en ellos
consten, incluyendo el remate y venta de los bienes, o su restitución forzosa,
se confiará a la decisión de árbitros”.
Enseguida el
artículo 88 siguiente, prescribe que en estos casos, cuando se acuda a este
tipo de procedimiento para la resolución de conflictos, “el árbitro será único
y abogado, tomará todas sus decisiones en derecho, y decidirá en un plazo
improrrogable de cinco (5) meses que podrá extenderse otros tres (3) si fuere
preciso hacer el remate y venta de los bienes.” Y que “podrá haber lugar a la
designación de árbitros plurales cuando las controversias que hayan de
resolverse no sean típicas; son «típicas» las que se suscitan entre los
establecimientos de crédito y sus deudores para asuntos que se refieren a un
solo contrato.” A continuación el artículo 89 contiene normas referentes a la
manera en la cual se nombrará el árbitro, y el 90 regula lo relativo a su
remuneración.
El artículo 91 parcialmente demandado, que ahora es
objeto de examen de constitucionalidad, en los apartes no acusados incluye
también normas que definen otros aspectos del procedimiento arbitral en estos
casos, como por ejemplo la posibilidad de llevar a cabo audiencias no
presenciales, la suspención de los demás procesos judiciales en los que se
persiga el bien hipotecado, el momento en el cual se pueden hacer efectivas las
medidas cautelares, y la posibilidad de acumular procesos arbitrales. Indica
también que los árbitros tendrán las mismas facultades que la ley concede a los
jueces, inclusive la de comisionar o requerir a las autoridades competentes
para todos los propósitos y en todos los casos en que los jueces hubieren
tenido esta facultad.
Todo lo anterior indica a la Corte que, si bien una
lectura aislada del aparte demandado del artículo 91 de la Ley 510 de 1999
pareciera llevar a la conclusión de que el legislador dejó en manos del
Gobierno la regulación integra del tema del arbitramento en los contratos de
crédito hipotecario y de emisión de títulos de crédito hipotecario, ello no es
así. En efecto, un examen sistemático de las normas anteriormente comentadas,
permite concluir que la ley reguló de manera general el tema.
17. De otra parte, la Corte constata que,
posteriormente, mediante la Ley 546 de 1999, se expidieron normas adicionales
referentes al evento en el que las entidades financieras que otorguen créditos
para la construcción o adquisición de vivienda pacten con los deudores de
dichos créditos cláusulas compromisorias o  compromisos. Estas normas indican
que tal pacto debe constar por escrito, que el tribunal respectivo decidirá en derecho,
que el proceso se adelantará conforme al trámite previsto en el Código de
Procedimiento Civil para los procesos de ejecución con título hipotecario, y
que los árbitros tendrán las mismas facultades reconocidas a los jueces en
tales procesos. Respecto de las decisiones que se adopten, sólo cabrán los
recursos que según las normas legales proceden dentro del proceso arbitral.
Regulan también lo concerniente a las medidas cautelares y a la ejecución de la
sentencia y a las facultades de los árbitros al respecto.
Finalmente, el artículo 35 de la Ley 546 de 1999
indica que “(e)n lo no previsto..., los tribunales de arbitramento se regirán
por las disposiciones vigentes en materia de arbitramento, y en particular por
las contenidas en el Decreto 2279 de 1989, la Ley 23 de 1991, el Decreto 2651
de 1991, la Ley 446 de 1998, el Decreto 1818 de 1998, la Ley 510 de 1999 y las
demás que en el futuro las adicionen, complementen, modifiquen o sustituyan.”
(Destaca la Corte).
De este último señalamiento legal, pueden concluirse
dos cosas: primero, que las disposiciones sobre arbitramento en los contratos
de crédito hipotecario y los de emisión de títulos de crédito hipotecario
contenidas en la Ley 510 de 1999, fueron parcialmente modificadas por la Ley
546 de 1999. No obstante, el parágrafo acusado ahora bajo examen, no fue objeto
de modificación alguna, por lo que la referencia a la facultad del Gobierno
para adoptar reglas de procedimiento en la materia, continúan vigentes. Y en
segundo lugar, se concluye también que en lo que no fueron modificadas, las
normas de la Ley 510 permanecen vigentes y resultan ser complementarias de las
de la Ley 546.
18. Así las cosas, de la lectura armónica de las
normas sobre arbitramento contenidas en una y en otra ley, se concluye que el
legislador reguló el tema de manera completa e integral. Se pregunta entonces
la Corte a qué tipo de facultades del gobierno se refiere en inciso demandado,
cuando dice que “(e)l gobierno deberá fijar las normas de procedimiento a
las que deberán someterse los arbitramentos a los que se refiere este
capítulo”. Si bien inicialmente podría pensarse que dicha referencia
hace alusión al ejercicio de la potestad reglamentaria, que faculta al Gobierno
para expedir las normas generales necesarias para dar cumplimiento a la ley, el
tenor literal de la expresión que utiliza el legislador descarta esta posible
interpretación, pues expresamente señala que el gobierno “fijará las reglas de
procedimiento”, atribución típicamente legislativa, de acuerdo con lo preceptuado
por el artículo 29 de la Carta. En efecto, las reglas de procedimiento a las
que se someten los árbitros son aquellas a las cuales se sujeta esta
excepcional forma de administrar justicia, es decir de juzgar, y el artículo 29
en mención es claro al indicar que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a
leyes preexistentes”.  Así las cosas, solo mediante ley pueden establecerse
las normas que rigen las ritualidades de los juicios, incluyendo los que
adelanta la justicia arbitral.
Con fundamento en las consideraciones anteriores, se
declarará la inexequibilidad del inciso primero del artículo 91 bajo examen,
pues todo su tenor literal conforma una proposición jurídica completa relativa
a las facultades del Gobierno Nacional para fijar las reglas de procedimiento
arbitral, las cuales, como se dijo, desbordan lo autorizado por la
Constitución.
19. Una última cuestión llama la atención de la
Corporación y es la referente a la posibilidad de resolver por el procedimiento
arbitral conflictos concernientes a créditos que van a cobrarse ejecutivamente,
incluyendo los que estén garantizados con título hipotecario. Al respecto, la
Corte encuentra que ya este asunto ha sido estudiado por la jurisprudencia
constitucional que al respecto ha indicado lo siguiente:
“Los árbitros, habilitados por las partes, en los
términos que determine la ley, pueden administrar justicia para decidir
conflictos surgidos en torno a obligaciones exigibles ejecutivamente, así esté
en trámite el proceso ejecutivo, o no haya comenzado aún. Así lo establece
inequívocamente el inciso cuarto del artículo 116 de la Constitución.
Corresponde al legislador, en virtud del mandato del artículo 29 de la
Constitución, y especialmente de su inciso segundo, fijar las formas propias de
cada juicio, es decir, las normas procesales, y señalar el juez o tribunal
competente para cada clase de asuntos. Por consiguiente, si el legislador
dispone que ante los árbitros habilitados por las partes en conflicto, se
diriman asuntos propios del proceso de ejecución y establece las reglas de este
proceso arbitral, en nada quebranta la Constitución.” [13]
Siendo entonces que esta Corte ha decidido que no
quebranta la Constitución el que el legislador autorice el arbitramento
respecto de obligaciones exigibles ejecutivamente, sin establecer distinciones
respecto de la clase de título ejecutivo que se pretende cobrar, resulta claro
que a través de la justicia arbitral puede adelantarse cualquier cobro
ejecutivo, incluido el que tiene garantía hipotecaria, pues el artículo 116 de
la Constitución no introduce al respecto una limitante expresa.
6. Artículo 101
6.1 Texto de la disposición:
“Artículo 101.
De los intermediarios de seguros. Los corredores de seguros deberán
constituirse como sociedades anónimas e indicar dentro de su denominación las
palabras «corredor de seguros» o «corredores de seguros», las que serán de uso
exclusivo de tales sociedades. A tales empresas les serán aplicables los
artículos 53, numerales 2 a 8, 91, numeral 1 y 98, numerales 1 y 2 del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero, así como el artículo 75 de la Ley 45 de 1990. Para
los efectos antes señalados contarán con seis (6) meses contados a partir de la
entrada en vigencia de esta ley para acreditar el nuevo tipo societario.
“En virtud del
carácter de representación de una o varias compañías de seguros o sociedades de
capitalización que tienen las agencias y los agentes de seguros, se entiende
que no podrán ejercer su actividad sin contar con la previa autorización de
dichas entidades, autorización que puede ser revocada por decisión unilateral.
En consecuencia, serán tales compañías y sociedades quienes deben velar por que
las agencias y agentes que las representan cumplan con los requisitos de
idoneidad y por que se dé cumplimiento al régimen de inhabilidades e
incompatibilidades a que se encuentran sujetos y responderán solidariamente por
la actividad que éstos realicen, de acuerdo con la delegación que la ley y el
contrato les hayan otorgado.”
6.2 La demanda
y las intervenciones
1     El
demandante, Francisco Ignacio Herrera Gutiérrez, acusa parcialmente el inciso
primero del artículo 101 de la Ley 510 de 1999, que impone a los corredores de
seguros el constituirse como sociedades anónimas. Su acción se dirige
específicamente en contra de la expresión que señala un plazo de seis meses
como término dentro del cual debe acreditarse el cambio al nuevo tipo
societario, lo cual considera contrario al inciso primero del artículo 58 de la
Constitución Política.
2
Como razones de
violación constitucional, el demandante indica que cuando el inciso primero del
artículo 58 superior garantiza la propiedad privada y “los demás derechos adquiridos
con justo título por las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos
ni vulnerados por leyes posteriores”, se está refiriendo a la protección que
debe ser concedida a las situaciones jurídicas consolidadas. Por ello, la
normatividad acusada, en su sentir, desconoce el derecho adquirido de los
corredores de seguros legalmente constituidos, para existir como sociedades de
carácter comercial colectivo y de responsabilidad limitada. La nueva
reglamentación hace más gravosa su situación jurídica, al obligarlos en un
término preestablecido a constituirse como sociedades anónimas, imponiendo la
consecución de nuevos socios.
La Federación
Nacional de Aseguradores (Fasecolda), intervino sosteniendo que lo que protege
la Constitución son las situaciones subjetivas e individuales, pero que ello no
se puede confundir “con la función constitucional que tiene el poder
legislativo de establecer, para determinadas personas, el cumplimiento de
ciertos requisitos para que puedan desarrollar sus actividades.” Por ello
solicita la declaración de exequibilidad de la norma en comento.
Por lo que tiene que
ver con el artículo 101 de la Ley 510 de 1999, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público asevera que la actividad de los intermediarios de seguros se
encuentra bajo la supervisión del Estado, lo cual implica que para desarrollar
sus funciones los corredores de seguros deban sujetarse a las reglas que se les
imponen. “ De esta manera, cuando el legislador determina la obligación que
tienen los corredores de seguros de revestir un determinado tipo societario,
simplemente está haciendo reconocimiento expreso de su especialidad la cual
implica un grado específico de vigilancia que no puede llevarse a cabo de
manera homogénea si no presentan ciertas características que poseen las
sociedades anónimas en cuanto a su contabilidad y a la revelación de la
información... Esto se encuentra lejos de desconocer los derechos adquiridos,
pues en ningún caso con la obligación que se impone legalmente se está
desconociendo el derecho de los socios, ni el libre ejercicio del corretaje ni
otro tipo de derechos, sino por el contrario, reglamentando el ejercicio de una
actividad...”
En relación con lo
dispuesto por el artículo 101, la Superintendencia Bancaria señala que “siendo
la actividad de los corredores de seguros una actividad de interés público de
las que trata el artículo 335 de la Carta Fundamental, el legislador puede
regular su actividad y modificar su naturaleza tal y como ocurrió en el
presente caso.” La libertad de empresa a la que se refiere el artículo 333
superior puede ser delimitada por la ley, cuando lo exija el interés social, el
medio ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. Así las cosas, lo que
lleva a cabo la disposición demandada no es otra cosa que delimitar el alcance
de la libertad económica, en un asunto “donde por la naturaleza de la actividad
en la que participan los corredores la ley dispone las formas anónimas de
organización para posibilitar una intervención más pluralista de los agentes económicos.”
6.3 Concepto
del Procurador General de la Nación
La vista fiscal
sostiene que, conforme a lo preceptuado por el numeral 19 del artículo 150 de
la Constitución, la actividad aseguradora requiere autorización del Estado y se
ejerce de conformidad con la Ley. Dentro de este contexto, la norma reprochada,
sin desconocer derechos adquiridos y dada la importancia de tal actividad en la
economía, cambió el régimen general al cual debe sujetarse. Tal cambio “puede
llegar a modificar el ánimo societario” pero se justifica de cara a la
protección del interés general, pues “actualmente la actividad aseguradora y
las relacionadas con ellas inciden en la seguridad y la estabilidad económica
por cuanto atienden el cubrimiento de riesgosa que se ven abocadas diversas
áreas de la economía”.
6.4
Consideraciones de la Corte
20. La Corte
encuentra que aunque la demanda se dirige sólo contra el aparte normativo
referente al plazo concedido a los corredores de seguros para constituirse como
sociedades anónimas, los cargos formulados cuestionan la obligación en sí misma
de adoptar tal forma societaria, pues se estructuran sobre el argumento de que
el tipo de sociedad al que pertenecía los destinatarios de la norma, construía
una situación jurídica consolidada, y que, por lo tanto, la ley no podía entrar
a modificarla sin desconocer con ello derechos adquiridos. El plazo otorgado
para llevar a cabo la transformación ordenada, es reprochado de excesivamente
corto para tales fines. De esta forma los cargos se aducen en contra de la
proposición jurídica completa que está consagrada en el inciso primero del
artículo 101 de la Ley 510 de 1999, por lo cual el análisis de
constitucionalidad se llevará a cabo sobre todo su texto.
6.4.1Facultades
constitucionales del legislador para disponer el cambio de forma societaria
ordenada.
21. El derecho de
libre asociación garantizado por el artículo 38 de la Constitución Política,
faculta a las personas para concertar su unión, con carácter de vínculo
jurídico reconocido por el Estado, con miras al logro de algún objetivo común
permitido por el ordenamiento. Comporta, como lo han analizado la doctrina y la
jurisprudencia nacional e internacionales, un ejercicio positivo manifiesto en
la posibilidad de asociarse, y otro negativo consistente en abstenerse de ello.
Sobre este derecho
de carácter fundamental la Corte se ha pronunciado en los siguientes términos:
“La
jurisprudencia constitucional ha establecido que el derecho de asociación,
-entendido como  el resultante de la acción concertada de varias personas que
persiguen objetivos comunes de vinculación "para la realización de un
designio colectivo"-, es un derecho constitucional reconocido por diversos
tratados internacionales), que contiene en sí mismo dos aspectos complementarios :
uno positivo, - el derecho a asociarse-, y otro negativo, - el derecho a no ser
obligado directa o indirectamente a formar parte de una asociación
determinada-, los cuales son elementos del cuadro  básico de la libertad
constitucional y garantizan en consecuencia el respeto por la autonomía de las
personas. "[14]
Pero más allá de la
facultad que, en ejercicio de la libertad de asociación, cada cual tiene para
asociarse o para no hacerlo, esta garantía constitucional comprende también la
posibilidad de escoger el tipo de asociación al cual se quiere pertenecer. Así,
la libertad referida se ejerce específicamente en relación con cierta clase de
asociaciones, que se configuran bajo determinado régimen jurídico, y que
persiguen sus fines de una manera particular al amparo de tal régimen. La
escogencia de la forma que reviste la estructura asociativa, es un constitutivo
de la libertad correspondiente. Sobre el particular, en la misma Sentencia
reseñada anteriormente, se hicieron las siguientes precisiones:
“La Carta
consagra no sólo el derecho de asociación de manera genérica, sino que
adicionalmente  establece los alcances y prerrogativas de los diversos tipos
de asociaciones, entre las cuales podemos resaltar, por ejemplo, los sindicatos
de trabajadores y de empleadores, los colegios profesionales, las asociaciones
que figuran dentro de los mecanismos de participación y que son generales; aquellas
otras que la Constitución regula con detalle como son los partidos y
movimientos políticos; o las iglesias, como consecuencia lógica  de la libertad
de cultos, entre muchas otras que podríamos citar y que  surgen de una lectura
sistemática de la Carta...Sin embargo, independientemente de la existencia de
normatividad específica respecto de las diversas formas asociativas antes
descritas, el derecho a la libre asociación es una garantía de expresión que
las cobija a todas ellas y en consecuencia, su dimensión y alcance deberá ser
respetado en cada una de las asociaciones que se consoliden, no sólo por ser
éste un derecho constitucional en si mismo considerado, sino por ser una
expresión de la  autonomía y del libre desarrollo de la personalidad de los
ciudadanos.”
La libertad de
asociación comprende entonces la posibilidad de elegir cualquiera de las formas
asociativas que contempla la propia Constitución, pero también aquellas que son
de rango legal, entre ellas las distintas clases de corporaciones  o
asociaciones y, dentro de ellas, de sociedades. En virtud de lo anterior, la
orden impartida por el legislador en el sentido de imponer a los corredores de
seguros una determinada forma societaria, en este caso la sociedad anónima,
significa fundamentalmente un recorte significativo de la libertad en comento,
más que el desconocimiento de un derecho adquirido, entendido éste como el que
ha ingresado al patrimonio de su titular. Por ello, debe la Corte examinar si
dicha restricción resulta legítima a la luz de algún principio constitucional
que le otorgue fundamento.
22. El señor
procurador y la Superintendencia Bancaria afirman que la norma superior que
fundamenta la introducción de esta restricción a la libertad de asociación, se
encuentra en el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, según el cual
la actividad aseguradora requiere autorización del Estado y se ejerce de
conformidad con la Ley. El Ministerio de Hacienda, por su parte, afirma que la
actividad de los intermediarios de seguros se encuentra bajo la supervisión del
Estado, y que por lo tanto la ley puede imponer la forma societaria bajo la
cual deben llevar a cabo su actividad.
Para la Corte
Constitucional resulta claro que la actividad de los intermediarios de seguros,
y entre ellos los corredores de seguros, no es actividad aseguradora
propiamente tal, por lo cual las normas constitucionales referentes a ella no
pueden serles referidas como fundamento de la restricción a la libertad de
asociación que dispone la norma bajo examen. En pronunciamiento contenido en la
Sentencia C- 479 de 1999[15], esta Corporación analizó exhaustivamente
el tema, para llegar a concluir, como en su oportunidad lo hiciera también el
Consejo de Estado, que tal actividad no era actividad financiera, bursátil ni
aseguradora, ni se relacionaba con el “manejo, aprovechamiento e inversión
de los recursos captados del público”, por lo cual a ella no se referían el
literal d) del numeral 19 del artículo 150 superior, el numeral 24 del artículo
189 de la Carta, ni el 355 ibídem. En efecto, la Corte dijo entonces:
“El artículo 1°
del EOSF, acogiendo un criterio orgánico, determina que el sistema financiero y
asegurador se encuentra conformado entre otros, por los intermediarios de
seguros y reaseguros.  El artículo 40 ibídem, define que son intermediarios de
seguros las sociedades corredoras de seguros, y los agentes y agencias de
seguros. Estas tres últimas categorías se distinguen en que las primeras son
empresas que se constituyen como sociedades comerciales, colectivas o de
responsabilidad limitada cuyo objeto social exclusivo consiste en ofrecer
seguros y promover la celebración y renovación del respectivo contrato,
interviniendo a título de intermediario entre el asegurado y el asegurador, al
paso que los agentes son personas naturales que llevan a cabo la misma
actividad, en relación con una o varias compañías de seguros. Las agencias, por
su parte, tienen como facultad la de promover la celebración de contratos de
seguros por si mismas o por medio de agentes colocadores. Así las cosas, los
intermediarios de seguros, en cualquiera de sus modalidades, son entidades o
personas que, sin expedir pólizas ni ser parte en el contrato de seguro, ponen
en contacto a las compañías de seguros con los tomadores de las pólizas. Esta
es, por esencia, la actividad a la que se dedican, aunque la intermediación de
seguros no se reduzca a ella sino que se proyecte más allá de la simple
colocación de pólizas, en una serie de operaciones complementarias de tipo
técnico como pueden serlo, v.g., la inspección de riesgos o la intervención en
salvamentos.
“De conformidad
con el artículo 1348 del Código de Comercio en armonía con los artículos 40 y
41 del EOSF , las sociedades que se dediquen al corretaje de seguros, así como
las agencias colocadoras de seguros y de títulos de capitalización que “durante
el ejercicio anual inmediatamente anterior hubiesen causado, a título de
comisiones, una suma igual a ochocientos  (800) salarios mínimos mensuales
legales vigentes”, estarán sometidas a control y vigilancia de la
Superintendencia Bancaria.
“No existe por lo
tanto duda en cuanto a que orgánicamente hablando, la ley considera que los
intermediarios de seguros sometidos a vigilancia de la referida
Superintendencia forman parte de la estructura del sistema financiero. Sin
embargo, ello no indica per se, que las referidas entidades lleven a cabo la
actividad financiera o aseguradora en los términos en los que la Constitución
describe las mismas, ni que sean en propiedad entidades financieras o
aseguradoras.
“... No existe
una norma constitucional que defina expresamente en qué consisten la actividad
financiera y la actividad aseguradora ni quiénes la llevan a cabo. Sin embargo,
los artículos 150 y 189 superiores, contienen elementos descriptivos de tales
actividades.  Efectivamente, la primera de dichas normas, que indica las
funciones que corresponden al Congreso mediante el ejercicio de la función
legislativa,  en el literal d) del numeral 19, señala que a dicho órgano
corresponde “dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y
criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para ... regular las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada
con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del
público;  “Así mismo, el artículo 189, señala en su numeral 24 que
corresponde al presidente de la República, “ejercer, de acuerdo con la ley, la
inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera,
bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento o inversión de recursos captados del público... ” (subraya
la Corte).
“De las normas
superiores transcritas se concluye que tanto la actividad financiera como la
aseguradora se relacionan con el manejo, aprovechamiento o inversión de dineros
captados del público.
“...Ahora
bien, conforme a la descripción de actividades de los intermediarios de seguros
que hace la ley, y a la que se hiciera referencia anteriormente, resulta obvio
que aunque orgánicamente hablando la ley considere que ellos en ciertos casos
forman parte de la estructura del sistema financiero, desde un punto de vista
funcional, dichos intermediarios no pueden considerarse instituciones
financieras o aseguradoras, por cuanto no manejan, no aprovechan, ni invierten
dineros captados del público. Por ello el artículo 90 de la Ley 45 de 1990, antes
transcrito, indicaba que para efectos de esa Ley, se entendían por
instituciones financieras las entidades sometidas al control y vigilancia de la
Superintendencia Bancaria, con excepción de los intermediarios de seguros.
“A las mismas
conclusiones anteriores arribó el Consejo de Estado cuando en Sentencia de 28
de agosto de 1995,[16] refiriéndose a las normas del Decreto 663
de 1993 (EOSF), ahora demandado, indicó:
“De las
anteriores normas se desprende lo siguiente:
Que en efecto,
los intermediarios de seguros pertenecen al sistema financiero asegurador
Que estatuto
Orgánico del Sistema Financiero incluye a los intermediarios de seguros entre
las entidades sometidas a algunas de sus normas.
.... Otro aspecto
a dilucidar es si la actividad de intermediación de seguros es o no una
actividad financiera o aseguradora o simplemente comercial.
...En conclusión,
en relación con este punto, para la Sala es claro que la actividad de
intermediación de seguros es una actividad relacionada con el ramo de seguros, aunque
diferenciada de la actividad propiamente aseguradora, sin que de otra
parte, pueda desconocerse su carácter comercial, como lo tienen igualmente
todas las entidades y actividades que hacen parte del sistema financiero y
asegurador.” (subrayas fuera del texto original).”
En concordancia
con la anterior interpretación jurisprudencial que lleva a desconocer a los
intermediarios de seguros el carácter de entidades financieras o aseguradoras,
el Decreto 1154 de 1999, expedido con fundamento en las facultades
extraordinarias otorgadas al Gobierno Nacional mediante el artículo 120 de la
Ley 489 de 1998[17], y por lo mismo
declarado inexequible por esta Corporación a través de la Sentencia C- 996 de
1999[18], le asignó a la
Superintendencia de Sociedades las funciones de inspección vigilancia y control
de las sociedades corredoras de seguros y de reaseguros, que anteriormente
correspondían a la Superintendencia Bancaria. Posteriormente, la disposición
ahora bajo examen ordenó su transformación en sociedades anónimas.
Con fundamento
en lo anterior, la Corte concluye que la restricción a la libertad de
asociación que introduce el artículo101 de la Ley 510 de 1999, no puede
fundamentarse en la consideración de que los corredores de seguros llevan a
cabo una actividad de interés público catalogada como financiera, aseguradora o
bursátil que, por lo tanto,  en los términos de los artículos 150 y 189 de la
Constitución, requiera autorización del Estado y deba ejercerse de conformidad
con la Ley. Así las cosas, aprecia que la restricción a la libertad de
asociación introducida por la disposición mencionada, debe encontrar otro fundamento
constitucional distinto del alegado por los intervinientes.
23. Dentro de
los antecedentes legislativos del artículo 101 de la Ley 510 de 1999, se
registra la siguiente intervención que pretende justificar la obligación de
adoptar la forma de sociedad anónima impuesta a los corredores de seguros:
“ Se prevé la
actualización del tipo societario de los corredores de seguros para que en lo
sucesivo sean exclusivamente sociedades anónimas, lo cual permitirá la
ampliación del número de sus accionistas y que sus acciones se transen en las
Bolsas de Valores, al igual que ocurre con las restantes entidades vigiladas
por la Superintendencia Bancaria...”[19]
De esta manera,
el legislador estimó que los corredores de seguros, que antes eran sociedades
comerciales colectivas o de responsabilidad limitada, en lo sucesivo serían
sociedades anónimas, a fin de que pudieran ampliar el número de sus accionistas
y así mismo pudieran transar sus acciones en las bolsas de valores. Este cambio
significa, entre otras cosas, una variación en el régimen de la responsabilidad
de los socios, en el régimen de admisión de nuevos socios, en el régimen de
administración de la sociedad, etc., modificaciones que sin lugar a dudas
representan un recorte significativo de la libertad de asociación de sus socios
y de la autonomía misma de la persona jurídica ya constituida, restricción que
resulta ser más gravosa por el plazo perentorio de seis meses que se concede
para llevar a cabo el cambio impuesto.
Para la Corte,
si bien la decisión legislativa de ordenar la modificación de forma societaria
no podía tomar pie en la consideración de ser los corredores de seguros
entidades financieras aseguradoras, podría en cambio pensarse que encontraba su
fundamento constitucional en la mera consideración de ser ellos sociedades
comerciales, pues como tales, se encuentran sometidos a la inspección
vigilancia y control del presidente de la República, que ejercerá esta función
en los términos que señale la Ley. No obstante, cabe preguntarse si esta sola
facultad constitucional es suficiente para introducir mediante ley los límites
a los derechos fundamentales antes mencionados, sin consideración alguna a
cerca de la finalidad buscada con la medida, y de su razonabilidad y proporcionalidad
para ello. Evidentemente, ni el derecho de asociación de los individuos, ni la
autonomía de los entes societarios es absoluta, pero también lo es que el poder
de injerencia del Estado debe obedecer a propósitos constitucionales razonables
y proporcionados.
24. Para la Corte la
orden dada por el legislador busca realizar un objetivo de rango
constitucional, y lo hace adoptando medidas adecuadas y razonables de cara a la
consecución del fin perseguido. En efecto, la actividad propia de los corredores
de seguros, si bien no puede ser catalogada como financiera, aseguradora o
bursátil, ni se relaciona con el manejo, aprovechamiento o inversión de
recursos captados del público, si implica un factor de riesgo social que
amerita la especial intervención del Estado en aras de la protección del
interés general, prevalente sobre el privado o particular de conformidad con el
sistema de principios que consagra el artículo 1° de la Constitución.  Dentro
del proceso que culmina con la celebración del contrato de seguros, los
corredores no solamente ponen en contacto a los tomadores de las pólizas con
las compañías aseguradoras, sino que más allá de esta labor intervienen también
en operaciones complementarias de tipo técnico como la inspección de riesgos. Posteriormente
llevan a cabo otras operaciones como la intervención en salvamentos, por
ejemplo. En ejercicio de este tipo de actividades complementarias, pueden
ocasionar pérdidas económicas a terceros como consecuencia de errores u
omisiones en que puedan incurrir. De ahí que la normatividad vigente aplicable
a los corredores de seguros los someta a la vigilancia de la Superintendencia
Bancaria y les imponga tener un capital mínimo y una organización técnica y
contable sujeta a las normas que dicte al efecto tal Superintendencia,[20] y un régimen de inversiones obligatorias.[21] En el mismo sentido, se exige a quienes
van a actuar en la intermediación de seguros en calidad de director o
administrador de una sociedad intermediaria, ciertos requisitos  de idoneidad
tales como una serie de conocimientos suficientes sobre la actividad de
corretaje en seguros.[22]
Ahora bien, en el
caso de los corredores de seguros, estos requisitos legales exigidos en virtud
de la naturaleza de la actividad parecen resultar más razonables teniendo en
cuenta que, respecto de las actuaciones que en ejercicio de su actividad lleven
a cabo, no existe una responsabilidad directa de las entidades aseguradoras en
relación con las cuales se hubiera promovido el contrato, a diferencia de lo
que si ocurre con las agencias y agentes de seguros mientras continúen
vinculadas con tal entidad.[23]
Evidentemente,
la circunstancia de tener que organizarse como sociedades anónimas facilita el
que esta clase de intermediarios de seguros cumplan con los requisitos sobre
capitales mínimos, ofreciendo así mayores condiciones de seguridad a las
compañías aseguradoras y en general a los terceros que contratan a través de su
intermediación. Por ello, la norma resulta razonable y proporcionada al fin que
se propone el Estado cuando busca someter a esta clase de sociedades a una
inspección, vigilancia y control más estrictos que aquellos que de manera
general recaen sobre las sociedades comerciales. Así las cosas, aunque la
disposición significa la imposición de una restricción al derecho de libre
asociación y a la autonomía de las sociedades intermediarias existentes, pues
les obliga a adoptar en un plazo breve una forma societaria distinta de la
inicialmente prevista por los socios, ella se justifica de cara a la protección
del interés general inherente al Estado Social de Derecho, representado en este
caso por el conjunto de  los usuarios de los servicios que prestan los
corredores de seguros, por lo cual la declarará ajustada a la Constitución.
25.
Finalmente, por lo que tiene que ver con el plazo de seis meses previsto en la
normas bajo examen para que los corredores de seguros adopten la nueva forma
societaria que les ha sido impuesta, la Corte encuentra que el mismo es
razonable pues permite fácilmente adoptar las reformas estatutarias requeridas
para llevar a cabo la transformación jurídica ordenada, e incluso si fuera el
caso, vincular el número de socios adicionales que, conforme a la ley, se
requiere como mínimo para la constitución de las sociedades anónimas.
7. Artículo 114
7.1 Texto de la
disposición:
“Artículo 114.
Banco de Datos Financieros o de Solvencia Patrimonial y Crediticia. Las
entidades o personas naturales que suministren regularmente datos financieros o
sobre solvencia patrimonial y crediticia sólo podrán tratar automatizadamente
datos personales obtenidos de fuentes accesibles al público o procedentes de
informaciones recogidas mediante el consentimiento libre, expreso, informado y
escrito de su titular.
“Previo el pago
de la tarifa que autorice la Superintendencia Bancaria y la solicitud escrita
de su titular, el responsable del banco de datos deberá comunicarle las
informaciones difundidas y el nombre y dirección del cesionario. Sólo se podrán
registrar y ceder los datos que, según las normas o pautas de la
Superintendencia Bancaria y de conformidad con el artículo 15 de la
Constitución, se consideren relevantes para evaluar la solvencia económica de
sus titulares.
“Los datos
personales que recojan y sean objeto de tratamiento deben ser pertinentes,
exactos y actualizados, de modo que correspondan verazmente a la situación real
de su titular.
“Parágrafo. Las
personas que dentro de los seis (6) meses siguientes a la vigencia de la
presente ley se pongan al día en obligaciones por cuya causa hubieren sido
reportadas a los bancos de datos de que trata este artículo tendrán un alivio
consistente en la caducidad inmediata de la información negativa, sin importar
el monto de la obligación e independientemente de si el pago se produce
judicial o extrajudicialmente. La Defensoría del Pueblo velará por el cumplimiento
de esta norma.”
7.2 La demanda
y las intervenciones
7.2.1. En sentir del
demandante, Fernando Martínez Rojas, esta disposición desconoce el derecho de habeas
data consagrado por el artículo 15 superior, así como la facultad del
ciudadano de conocer, actualizar y rectificar las informaciones que de sí mismo
se hubieran recogido en los bancos de datos o en los archivos de entidades
públicas o privadas. En estas circunstancias, la norma propicia la vulneración
de la libertad individual, del derecho a la intimidad y de las garantías del
debido proceso, de presunción de inocencia, de primacía de los derechos
fundamentales, de igualdad en la protección por parte de las autoridades y de
igualdad real y efectiva.
Para el actor, la
norma acusada permite que los bancos, y en general el sistema financiero,
bloqueen en sus bases de datos a los deudores morosos, impidiéndoles en la
práctica casi toda actividad económica, situación que resulta lesiva de lo
dispuesto por el artículo 333 de la Constitución que garantiza la libertad de
empresa. En su opinión, la disposición que acusa parte de la base de la mala fe
del deudor, con lo cual vulnera el artículo 83 superior. Adicionalmente,
permite un sistema de coacción desconociendo las normas legales relativas al nacimiento
y extinción de las obligaciones y las  procedimentales  pertinentes para exigir
el pago de lo que se debe. En ocasiones, los deudores son constreñidos a pagar
incluso lo que no deben, pues de otra manera no son retirados del banco de
datos. Igualmente, los codeudores y avalistas quedan expuestos al mismo
constreñimiento.
La carencia de una
normatividad jurídica completa y precisa que fije límites a la actividad de
quienes manejan tales bancos de información, contribuye a permitir esta
situación, agravada por el hecho de que el proyecto de ley estatutaria aprobado
por el Congreso, que pretendía consagrar la regulación respectiva, fue
declarado inconstitucional por la Corte. Adicionalmente,  diversos fallos de
tutela proferidos por esta Corporación, han contribuido, en sentir del actor,
no a proteger los derechos fundamentales de los deudores, sino a darle vida
artificial, sin ningún fundamento legal, a los bancos de datos que han venido
funcionando de hecho. En ese orden de ideas, el actor indica el contenido
mínimo que debiera tener una regulación legal adecuada, a fin de evitar la
violación de derechos fundamentales, y expone lo que ha su parecer, han sido
los yerros en los que han incurrido los diversos fallos de tutela que sobre el
tema ha proferido la Corte Constitucional.
De otra parte, en
actor formula una serie adicional de cargos de violación constitucional,
principalmente los siguientes:
-
El artículo acusado
desconoce el artículo 13 superior, por cuanto establece un trato privilegiado a
favor de las personas que dentro de los seis meses siguientes a la vigencia de
la ley se pongan al día en sus obligaciones, trato privilegiado que consiste en
la caducidad inmediata de la información negativa, sin importar el monto de la
obligación e independientemente de si el pago se produce judicial o
extrajudicialmente. Este mismo privilegio no se le concede a quienes no pagan
en este plazo. Se introduce así una distinción entre lo ex - deudores,
favoreciéndose exclusivamente a los que pagan antes de determinado plazo.
-
Desconoce así mismo el
artículo 169 de la Carta que ordena que el título de la ley corresponda a su
contenido, por cuanto el tema de los bancos de datos no aparece en el título de
la Ley 510 de 1999. En palabras del demandante, “es inconstitucional el
artículo 114 atacado ya que hace objeto de su regulación, a quienes no forman
parte del sistema financiero (los bancos de datos y los deudores.)”
-
De otra parte, el
artículo impugnado es inconstitucional por cuanto “es retroactiva su
aplicación, legalizando la estructura y funcionamiento de hecho, de
los bancos de datos humanos  donde se registran deudas comerciales y civiles,
violándose los derechos adquiridos de quienes aparezcan registrados desde
antes de la vigencia de esta ley (510 de 1999), DERECHOS ADQUIRIDOS CONSISTENTES
EN NO APARECER REGISTRADOS  EN TALES BANCOS DE DATOS POR CUANTO, (de una
parte) LAS OBLIGACIONES QUE PRODUJERON TALES REGISTROS, NO ESTA DEMOSTRADO QUE
HAYAN SIDO “CLARAS, EXPRESAS Y ACTUALMENTE EXIGIBLES.” (negrillas y paréntesis
en el texto original).
-
Aduce también la
violación del artículo 20 de la Constitución, por cuanto el reporte de los
bancos de datos sólo registra la afirmación del acreedor, más no la del deudor,
por lo cual tal información no es veraz
-
Para el demandante, el
consentimiento del deudor para ser incluido en la base de datos del sistema
financiero no garantiza per se los derechos al debido proceso, el
derecho de contradicción y el derecho a que se divulgue verbalmente el contenido
del reporte, pues quienes aparecen registrados en dicho banco de datos no han
sido verdaderamente libres para expresar su consentimiento en ello.
-
Finalmente, el
demandante expresa que el artículo por él acusado desconoce las normas
contenidas en los artículos 2°, 4°, 6°, 13 y 21 superiores, por cuanto las
autoridades públicas declinan el control de la información contenida en los
bancos de datos, poniéndola en manos de los particulares, quienes no asumen
ninguna responsabilidad por el ejercicio de su actividad.
Con fundamento en
los anteriores argumentos, el demandante solicita a la Corte cambiar su
jurisprudencia sobre habeas data y derecho a la información en lo
relativo a bancos de datos de deudores.
7.2.2. La doctora
Leonor Sanz Álvarez, en representación la Asociación Bancaria y de Entidades
Financieras, intervino en el proceso dentro de la oportunidad prevista y
solicitó a esta Corporación que se declare la inconstitucionalidad de la
totalidad del artículo 114 de la Ley 510 de 1991. Considera que el parágrafo
del artículo 114, que ordena la eliminación de la información negativa de
aquellas personas que hubieren efectuado el pago en cierto plazo con
posterioridad a la fecha de vigencia de la Ley, resulta violatorio del derecho
a la información, pues dicha norma permite la eliminación de la historia
crediticia de los clientes de las entidades financieras, afectando gravemente
el otorgamiento responsable de los créditos. Aduce, igualmente, que el
suministrar información parcial es contrario al requisito de veracidad de que
debe revestirse tal información. La norma acusada, al permitir borrar parte de
la información, permite esta  parcialidad contraria a la realidad, además de
que resulta lesiva del principio de igualdad, pues coloca en igualdad de
condiciones a aquellos deudores que han satisfecho cumplimente sus
obligaciones, y a aquellos otros que no lo han hecho.
De otra parte,
indica que el artículo 114 de la Ley demandada regula el tema del habeas
data y limita el derecho a la información, temas que no podían haberse
definido, conforme con lo dispuesto por el artículo 152 de la Carta, sino a
través del trámite y  la expedición de una ley estatutaria.
El ciudadano William
López Leyton, actuando en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, defiende la constitucionalidad de la disposición expresando que dicha
norma “constituye una oportunidad excepcional que otorga el legislador a los
deudores que se encuentran reportados en las centrales de información
financiera con calificaciones que corresponden a una situación de
incumplimiento, para que sea subsanada con el pago y puesta al día de sus
obligaciones.” Sostiene que el legislador tiene plena competencia para
determinar esta posibilidad pues “dentro de sus potestades se encuentran la de
reglamentar los aspectos inherentes a los derechos fundamentales, en este caso
el habeas data. Para ello, salvo lo relacionado con el núcleo esencial
del derecho fundamental, basta que se expida una ley ordinaria.
Sin embargo,
para el interviniente el beneficio que consagra la disposición acusada no puede
ser permanente en el tiempo, pues con ello se haría inoperante un instrumento
de información financiera, ni puede extenderse a todos los deudores, sino tan
sólo a aquellos que tengan la disposición de ponerse al día. No se desconoce el
derecho a la igualdad, pues la situación de deudores con disposición al pago
pronto de sus obligaciones, no es la misma que la de aquellos otros que no
tienen la misma actitud.
7.2.3. En
representación de la Superintendencia Bancaria intervino oportunamente la
ciudadana Gloria Isabel Sánchez García, quien defendió la exequibilidad de la
disposición acusada sosteniendo que el artículo 15 de la Constitución reconoce
la existencia de los bancos de datos, pues expresamente se refiere al derecho
de las personas a acceder a la información relativa a ellas contenida en tales
archivos, a rectificarla y a actualizarla. Siguiendo la jurisprudencia de esta
Corporación, en especial la contenida en la Sentencia SU-089 de 1995, sostiene
que la intimidad familiar y personal no puede ser colocada en el mismo plano
con el “comportamiento en materia crediticia”, por que el cumplimiento en al
pago de las obligaciones es asunto que interesa no solamente al deudor, sino
también  “a quienes son sus acreedores actuales o potenciales”. El buen nombre
es resultado del comportamiento en sociedad y, en lo que tiene que ver con el
manejo del crédito, es evidente que la fama de buen o mal pagador se origina en
la forma como la persona atiende sus obligaciones. De otra parte, siguiendo
también la jurisprudencia citada, indica que el artículo 20 de la Carta
consagra el derecho a informar y a recibir información veraz e imparcial,
entendiéndose por ésta la que corresponde a la verdad completa.
Por lo que toca con
la supuesta violación del principio de igualdad, la interviniente encuentra que
hay una justificación objetiva y razonable que permite dar un tratamiento
distinto a los deudores, justificación que radica en el interés público de que
se reviste la materia tratada.
En cuanto al
alegato del libelista que niega la relación entre el título de la ley y su
contenido en lo concerniente a los bancos de datos, la interviniente estima que
estos últimos quedan cubiertos por el epígrafe de la ley, “como que es
indiscutible su relación con el sistema financiero”.
7.2.4 En forma
oportuna, intervino el ciudadano Manuel José Cepeda Espinosa, con el objeto de
coadyuvar la demanda presentada por Fernando Martínez Rojas. En sentir del
interviniente, la referida norma contradice varias disposiciones
constitucionales. En primer lugar vulnera el literal a) del artículo 152, por
cuanto desconoce la reserva de ley estatutaria que prescribe dicha norma para
aquellas leyes que versen sobre el derecho de habeas data.
Adicionalmente, resulta lesiva del numeral 10° del artículo 150, del artículo
152 y del numeral 11 del artículo 189 de la Carta, pues al establecer que “sólo
se podrán registrar y ceder los datos que, según las normas o pautas de la
Superintendencia Bancaria y de conformidad con el artículo 15 de la
Constitución, se consideren relevantes para evaluar la solvencia económica de
sus titulares”, delega en tal entidad “facultades excesivamente amplias de tipo
legislativo que rebasan ostensiblemente las administrativas que caben dentro de
la órbita de competencia de una entidad que –sin negar su experticio y su
idoneidad- ejerce funciones de inspección y vigilancia. Delegación “velada y
sutil”, que es aun más grave si se tiene en cuenta que la materia sobre la cual
versa se refiere al contenido de derechos fundamentales.
De otra
parte, el interviniente señala que “exigir la caducidad inmediata de la
información negativa cuando el deudor moroso, sin importar la duración de la
mora ni su historia de desempeño crediticio, pague dentro de un plazo
predeterminado y exclusivo de seis meses viola tanto el derecho a la igualdad
(artículo 13 de la C.P), como el derecho a informar y a recibir información
veraz, es decir, exacta, completa y suficiente (artículo 20 de la C.P).”  En su
sentir, la norma no distingue entre dichos deudores morosos cumplidos y los
incumplidos, ni entre los que han pagado a consecuencia de un proceso y
aquellos otros que lo han hecho voluntariamente. Tampoco consigna diferencias
relativas a la duración de la mora, ni entre deudores morosos de una o de
varias obligaciones financieras, ni distinciones referentes al monto de la
deuda. El único criterio tenido en cuenta por la disposición para otorgar el
alivio que prevé, es “meramente temporal”, pues se refiere a aquellas personas
que dentro de los seis meses siguientes a la vigencia de la ley se pongan al
día en obligaciones por cuya causa hayan sido reportados a los bancos de datos.
Citando jurisprudencia de esta Corporación relativa a la inexequibilidad de los
alivios o amnistías concedidos por la ley a deudores morosos de obligaciones
tributarias, refuerza su argumentación relativa al desconocimiento del derecho
de igualdad.
Adicionalmente,
para el ciudadano interviniente la norma en comento desconoce el derecho de las
personas a recibir información veraz, por lo cual es violatorio del artículo 20
superior. En sustento de esta afirmación pone de presente que ocultar que un deudor
estuvo en mora es “no informar lo que realmente sucedió” y “no informar de
manera completa cual ha sido el verdadero desempeño crediticio del deudor”. La
información que en virtud de lo dispuesto por la norma reciban los
intermediarios financieros, será entonces imprecisa.
De otro lado, el
interviniente considera que la norma acusada viola los artículos 15, 335 y 333
de la Carta , al regular el funcionamiento de las bases de datos de una forma
“excesivamente restrictiva del derecho de habeas data y aditivo como del
ejercicio de una actividad privada lícita que provee información de interés
público.” En sustento de esta afirmación aduce que el artículo 114 demandado
“supone una contradicción insalvable entre lo que la doctrina ha denominado
poder informático e intimidad”. En su sentir, hoy en día es aceptado que “el
concepto de libertad informática ya no tiene una connotación defensiva que le
permite a una persona evitar que se registre información sobre ella sino un
alcance mayor que comprende una dimensión positiva consistente en llegar
inclusive a exigir que su nombre y los datos personales pertinentes sean
incluidos en una base de datos.” Esta concepción positiva ha llevado en algunos
lugares a que los reclamos formulados por las personas reportadas, sean
incluidos en la base de datos “ a fin de que las entidades financieras sepan
que la persona consernida está en desacuerdo con el dato reportado”.
Aduce, de
otro lado, que un hecho fundamental se pasó de alto al momento de concebir el
artículo 114 demandado, cual fue el tener en cuenta que los intermediarios
financieros deben velar por el buen manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos provenientes del ahorro privado, por lo cual es del interés de todos
los ahorradores que la historia del desempeño crediticio de las personas que
solicitan préstamos sea exacta, completa y veraz.  Estas no son propiamente
titulares de los datos que les conciernen, en el sentido de propietarias de los
mismos. En su sentir, no se valora la importancia de la información sobre el
comportamiento de los deudores, la cual es de interés público como, según él,
lo indica el artículo 335 de la Carta.
Sostiene también,
que el artículo 114 introduce unos requisitos para que las personas puedan
acceder a la información sobre ellas mismas que carecen de propósito y resultan
desproporcionados por lo cual desconoce el artículo 15 superior, además de
resultar contrario a la jurisprudencia que sobre el tema ha sentado esta
Corporación.
En cuanto a la frase
contenida en el segundo inciso del artículo 114, según la cual “(s)ólo se
podrán registrar y ceder los datos que, según las normas o pautas de la
Superintendencia Bancaria y de conformidad con el artículo 15 de la
Constitución, se consideren relevantes para evaluar la solvencia económica de
sus titulares”, el interviniente expresa que la disposición confunde el
objetivo de la bases de datos del sistema financiero, pues lo que al mismo le
interesa no es tan solo conocer la solvencia económica de sus potenciales
deudores, sino, además, saber sobre su desempeño crediticio, concepto que no se
confunde con aquel. Esta reducción en cuanto al objetivo perseguido por estas
bases de información, tiene implicaciones, asevera el ciudadano, en lo
referente a la democratización del crédito pues “una persona de escasos
recursos puede tener una muy baja solvencia económica, pero ser cumplido en el
pago de sus deudas”, y “la forma en  que puede mostrar que ello es así es
mediante las referencias a su historia como deudor...”Dentro del contexto de
una democracia participativa y de un Estado Social de Derecho, es función de
las autoridades promover la participación de todos en la vida económica de la
Nación, lo cual no se logra con esta frase incluida dentro de la norma acusada.
Finalmente este ciudadano
estima que el principio de transparencia en la información resulta afectado por
la restricción introducida por la norma según la cual “sólo se podrán tratar
automatizadamente datos personales obtenidos de fuentes accesibles al público o
procedentes de informaciones recogidas mediante consentimiento libre expreso
informado y escrito de su titular.”
7.2.5. Por fuera de
la oportunidad legal prevista para intervenir dentro de este proceso, se
recibió el escrito presentado por el ciudadano Jorge E. Peralta de Brigard,
relativo al artículo 114 de la Ley 510 de 1999, el cual, por ser extemporáneo,
no pudo ser tenido en cuenta por la Corporación.
7.3 Concepto
del procurador general de la Nación
En relación con el
artículo 114 acusado, el señor procurador encuentra que los cargos de la
demanda son fundamentados. Para solicitar la declaratoria de inexequibilidad,
aduce el argumento según el cual el contenido de la norma no se adecua al
título de la Ley, por lo cual resulta lesivo del artículo 169 superior. Afirma,
además, que la materia tratada debió haberse regulado mediante ley estatutaria
por referirse al derecho fundamental de habeas data, y encuentra
inconcebible que el Congreso no haya cumplido con este deber. En este sentido
indica que “es preocupante que el legislador, descuide su obligación de expedir
las leyes que hagan efectiva la protección de los derechos fundamentales, y que
se ocupe de regularlas, de manera incoherente, con el único afán de proteger la
cartera de los acreedores.”
Reprocha, por otro
lado, el que la norma asigne a la Superintendencia la función de establecer
tarifas relativas a esta actividad particular, frente a la cual no tiene
ninguna facultad de vigilancia y control.
En síntesis, para le
señor procurador “el precepto es vago, compromete el derecho fundamental de habeas
data y tiene como único fin proteger la cartera de los acreedores,
incluyendo los que no forman parte del sistema financiero, por lo que la norma
no tiene conexidad con la materia que anuncia regular.”
7.4 Consideraciones
de la Corte
26. Los principales reproches de
inconstitucionalidad aducidos en contra del artículo 114 de la Ley 510 de 1999,
son los siguientes: i) violación de la reserva de ley estatutaria. ii) falta de
conexidad entre el título de la ley y el contenido normativo de la disposición
iii) vulneración del principio de veracidad de la información a que se refiere
el artículo 20 superior. iv)  en lo concerniente al parágrafo de la
disposición, violación del principio de igualdad entre diversas clases de
deudores. v) delegación de facultades legislativas a una entidad administrativa
de vigilancia y control.  vi) desconocimiento del sentido constitucional del
derecho de habeas data y del derecho a la información, y vii) violación
de la libertad de empresa y de derechos adquiridos.
Por razones procedimentales, la Corte examinará
previamente el cargo referido a la violación de la reserva de ley estatutaria,
pues, de prosperar, la disposición sería inconstitucional y carecería de objeto
el examen de los restantes cargos.
7.4.1 El derecho fundamental de habeas data y la
reserva de ley estatutaria.
27. Dispone el
artículo 152 de la Constitución Política, que mediante las leyes estatutarias
el Congreso de la República regulará, entre otros temas, el correspondiente a
los derechos y deberes fundamentales de las personas y a los procedimientos y
recursos para su protección. Con dichas leyes, el constituyente pretendió “dar
cabida al establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales,
caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias, por un
nivel superior respecto de éstas, por una más exigente tramitación y por la
certeza inicial y plena acerca de su constitucionalidad... La propia Carta ha
diferenciado esta clase de leyes no solamente por los especiales asuntos de los
cuales se ocupan y por su jerarquía, sino por el trámite agravado que su
aprobación, modificación o derogación demandan: mayoría absoluta de los
miembros del Congreso, expedición dentro de una misma legislatura y revisión
previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto,
antes de su sanción por el Presidente de la República (artículos 153 y 241 - 8
de la Constitución Política).”[24]
Ahora bien, el que la norma superior indique que los
derechos fundamentales, y entre ellos el de habeas data deban ser
“regulados” mediante la expedición de una ley estatutaria, no tiene el alcance
de significar que toda disposición referente a tal categoría de derechos tenga
que revestirse de esta particular forma legal. En efecto, al respecto la
jurisprudencia ha decantado una posición en el siguiente sentido:
“En cuanto se
refiere a derechos fundamentales, esta Corte ha destacado que la reserva
constitucional de su regulación por el trámite calificado, propio de la ley
estatutaria, no supone que toda norma atinente a ellos deba necesariamente ser
objeto del exigente proceso aludido, pues una tesis extrema al respecto
vaciaría la competencia del legislador ordinario”.
(...)
“La regulación
de aspectos inherentes al ejercicio mismo de los derechos y primordialmente la
que signifique consagración de límites, restricciones, excepciones y
prohibiciones, en cuya virtud se afecte el núcleo esencial de los mismos,
únicamente procede, en términos constitucionales, mediante el trámite de ley
estatutaria.
“Regular, según el Diccionario de la Real Academia
Española de la Lengua, significa "ajustar, reglar o poner en orden una
cosa"; "ajustar el funcionamiento de un sistema a determinados
fines"; "determinar las reglas o normas a que debe ajustarse una
persona o cosa".[25] (Resaltado por fuera del texto original)”
28. El derecho de habeas
data, definido por el artículo 15 de la Carta, consiste en la facultad que
tiene cada persona para “conocer, actualizar y rectificar las informaciones que
se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades
públicas y privadas.” La ubicación de la precitada norma en el Capítulo Primero
del Libro Segundo de la Carta, correspondiente a los “derechos fundamentales”,
no deja duda acerca de la categoría de tal reconocida al derecho en referencia.
Respecto de su protección, el constituyente indicó adicionalmente que “(e)n la
recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y
demás garantías consagradas en la Constitución”.
Es claro, por lo
tanto, que el contenido normativo del artículo 114 superior se refiere a la
regulación de un derecho fundamental. Ahora bien, en lo relativo a si este
contenido regula un aspecto inherente al ejercicio del derecho fundamental de habeas
data que signifique, en los términos de la jurisprudencia constitucional,
la consagración de límites, restricciones, excepciones y prohibiciones, en cuya
virtud se afecte el núcleo esencial de tal derecho, la Corte aprecia que sí lo
hace.
En efecto, la norma
bajo examen se refiere al suministro de datos financieros de personas
naturales, indicando qué clase de datos podrán ser suministrados y tratados
automatizadamente y en qué condiciones podrán ser recogidos y transmitidos. Así
mismo, señala también las condiciones bajo las cuales el titular de los datos
podrá tener acceso a la información que le concierne, pues al respecto indica
que “previo el pago de la tarifa que autorice la Superintendencia Bancaria y
la solicitud escrita de su titular, el responsable del banco de datos deberá
comunicarle las informaciones difundidas y el nombre y dirección del cesionario”.
Por otro lado, la disposición permite a la Superintendencia Bancaria fijar
límites o pautas respecto de los datos que se pueden registrar y ceder, y,
finalmente, consagra disposiciones relativas a la caducidad excepcional del
dato financiero, únicamente respecto de deudores morosos que se pongan al día
en el pago de sus obligaciones, dentro del término perentorio fijado por la
disposición.
29. El
anterior contenido regulante, tiene implicaciones directas con el núcleo
esencial del derecho de habeas data, pues involucra de lleno la facultad
de las personas para “conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se
hayan recogido sobre ellas en bancos de datos”. Sobre la manera en la cual
pueden conocerse tales informaciones, contiene normas expresas arriba
mencionadas (formular una solicitud y pagar una tarifa), y sobre la posibilidad
de actualizar y rectificar dichos datos, resulta claro que la norma establece
restricciones, pues al indicar que sólo se podrán registrar los datos que,
según las normas o pautas de la Superintendencia Bancaria y de conformidad con
el artículo 15 de la Constitución, se consideren relevantes para evaluar la
solvencia de sus titulares, pone en manos de esa entidad la fijación de límites
a ese derecho, además de dejar por fuera del derecho de actualización y
rectificación otras informaciones distintas a las relativas a la solvencia de
la persona concernida (disponibilidad de recursos económicos), como por ejemplo
la referente a su comportamiento crediticio (puntualidad en el pago), etc., que
también son importantes para la valoración y calificación de los posibles
clientes del sistema financiero.
Todo lo anterior
afecta sin lugar a dudas el derecho fundamental en referencia en lo más propio
de su núcleo fundamental, pues  “(l)os datos personales que se recogen, el
tipo de tratamiento que reciben y las formas y límites de su circulación, son
aspectos de una misma decisión que no deja de tener repercusiones sobre la
autodeterminación informativa.”[26] Por
ello,  la reserva de ley estatutaria sobre este punto es  la garantía
más importante en la protección de ese derecho fundamental. Así las cosas, la
Corte encuentra que las disposiciones contenidas en la norma reprochada,  no
podían adoptarse sino mediante el trámite propio de una ley de esa naturaleza,
como bien lo indican el demandante, varios de los intervinientes y la vista
fiscal. En efecto, ya esta Corporación había dicho al respecto lo siguiente:
“Corresponde a
la ley estatutaria que regule el derecho fundamental a la autodeterminación
informativa, ocuparse específicamente de determinar la forma y procedimientos
conforme a los cuales la administración puede proceder a la recolección,
tratamiento y circulación de datos personales, de modo que se respete la
libertad y demás garantías consagradas en la Constitución (C.P. art. 15). Al
margen de la respectiva ley estatutaria - general o especial -, no podría la
administración dar vida a un banco de datos personales destinados a la
circulación ya sea dentro de la órbita pública o por fuera de ella. Según
la Constitución, la recolección de datos, su tratamiento y, particularmente, su
circulación, constituyen acciones que pueden afectar de manera profunda la
libertad personal y, por consiguiente, están sujetas a reserva de ley
estatutaria, por lo menos, en lo que atañe a la fijación de sus contornos
esenciales.[27]
(Negrillas por fuera del original).
Y en otra
ocasión también la Corte se expresó en este sentido, en relación con la
regulación del derecho a la información:
“Al fijar el
exacto alcance del artículo 152 de la Constitución, no puede perderse de vista
que el establecimiento de reglas mediante las cuales se ajuste u ordene el
ejercicio mismo de los derechos fundamentales implica, de suyo, una regulación,
que, por serlo, está reservada al nivel y los requerimientos de la especial
forma legislativa en referencia. Del expreso mandato constitucional se deriva,
en consecuencia, que el Congreso viola la Constitución cuando, pese al
contenido regulador de derechos fundamentales que caracterice a una determinada
norma, la somete a la aprobación indicada para la legislación ordinaria. En el
caso de las disposiciones que en esta oportunidad han sido acusadas ante la
Corte, se observa sin dificultad que, considerado su objeto específico, fueron
dictadas bajo el designio indudable de regular, por la vía de la restricción,
el derecho a la información, plasmado en el artículo 20 de la Carta.”[28]
30. En
virtud de lo anterior, la Corte encuentra que respecto del trámite legislativo
ordinario que el Congreso le impartió al artículo 114 de la Ley 510 de 1999, se
incurrió en un claro vicio de forma, pues su contenido dispositivo debía haber
sido adoptado mediante ley estatutaria. En virtud de lo anterior, sin
anticiparse a llevar a cabo ningún examen sobre dicho contenido material, ni
sobre los cargos de fondo aducidos al respecto, declarará la inexequibilidad de
la disposición mencionada.
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del
señor procurador general de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E LV
E
Primero: Declarar EXEQUIBLE el inciso 3° del artículo 52 de la Ley
510 de 1999, bajo el entendido de que no impide el ejercicio de la acción de
tutela contra las providencia adoptadas por las superintendencias en ejercicio
de funciones jurisdiccionales, ni las acciones contencioso administrativas en
caso que dichos entes actuaren excediendo sus competencias jurisdiccionales.
Segundo:
Declarar EXEQUIBLES el artículo 69 y el inciso 1° del artículo  101.
Tercero:
Declarar INEXEQUIBLE el inciso 1° del artículo 91 de la Ley 510 de 1999.
Cuarto: INHIBIRSE
de hacer un pronunciamiento de fondo respecto del artículo 79 de la Ley 510
de 1999, por carencia actual de objeto.
Quinto:
Declarar INEXEQUIBLES  las expresiones, “el monto de los mismos que
se capitalizarían”, contenida en el artículo 80 y “de una menor
capitalización de intereses o” contenida en el artículo 81, así como el
artículo 114 de la Ley 510 de 1999.
Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese al
Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-384/00
AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA-Función
jurisdiccional excepcional (Salvamento parcial de voto)
UNIDAD NORMATIVA-Constitución (Salvamento parcial de voto)
DERECHO DE ACCESO
A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Proscripción de negación absoluta de controversia de decisiones
(Salvamento parcial de voto)
SUPERINTENDENCIA-Calificación de exceso en competencia
jurisdiccional (Salvamento parcial de voto)
ADMINISTRACION
NACIONAL-Atribución amplia
al Gobierno para modificación de estructura es inconstitucional/ADMINISTRACION
NACIONAL-Modificación de estructura sin sujeción a principios y reglas que
defina la ley es inconstitucional (Salvamento parcial de voto)
SUPERINTENDENCIA
DE VALORES-Atribución
amplia al Gobierno para modificación de estructura es inconstitucional/SUPERINTENDENCIA
DE VALORES-Modificación de estructura sin sujeción a principios y reglas
que defina la ley es inconstitucional (Salvamento parcial de voto)
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Norma que
la concede mientras produjo efectos es inconstitucional (Salvamento parcial de
voto)
NORMA AUTONOMA-No consagración de facultad extraordinaria
(Salvamento parcial de voto)
Referencia:
expedientes D-2559, D-2574 y D-2586
Salvo mi voto en el
asunto de la referencia por varias razones que me permito resumir:
1) No estoy de
acuerdo con lo resuelto en cuanto al inciso 3 del artículo 148 de la Ley 446 de
1998, modificado por el 52 de la Ley 510 de 1999.
Tal precepto se
declaró exequible, a pesar de que existen serios reparos sobre la
constitucionalidad de las facultades jurisdiccionales de las superintendencias
y glosas muy importantes formuladas por el actor, y no desvirtuadas en el
Fallo, en relación con el cierre absoluto de las posibilidades de defensa de
los ciudadanos respecto de lo que tales organismos decidan.
En lo referente al
primer aspecto, es suficiente recordar que las atribuciones judiciales de las
autoridades y organismos administrativos son excepcionales, y por ello de
interpretación restrictiva, en virtud de lo cual la norma legal que las
consagre debe ser clara y contundente en la fijación de sus límites. El
artículo 116 de la Carta dice al respecto:
"…Excepcionalmente
la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a
determinadas autoridades administrativas. Sin embargo, no les será permitido
adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos".
Claro está, no es la
disposición acusada la que contempla el ámbito de dichas funciones, pero,
precisamente por ese motivo, no ha debido entrar la Corte a adelantar un
pronunciamiento de constitucionalidad en torno a la posibilidad abierta de
dichas atribuciones y menos a respaldar, en la parte motiva, sin concreción en
la resolutiva, una norma no demandada (el artículo 51 de la Ley 510 de 1999),
afirmando, sin sustento ni argumentación de fondo, y sin siquiera mencionar
cuáles son, que las facultades jurisdiccionales atribuidas a la
Superintendencia Bancaria se ajustan a la Constitución.
No se constituyó la
unidad normativa y, por tanto, nada se resolvió en realidad sobre la
exequibilidad de tal precepto no demandado, pero ya se hizo explícito un
concepto, o se avanzó en una especulación, que desde luego pueden variar -en
cuanto no hay cosa juzgada constitucional- cuando se haga el estudio de fondo,
poniendo así en peligro la coherencia de este Tribunal.
En lo que hace al
segundo aspecto, considero que, pese a la competencia del legislador para
prever cuándo caben y cuándo no los recursos y las acciones, está proscrita en
la Carta una negación absoluta de la posibilidad de controvertir decisiones
judiciales, menos todavía si se trata de las adoptadas por entes de índole
administrativa, ya que con ello puede resultar lesionado el artículo 229 de
aquélla, que consagra como derecho fundamental el de acceso a la administración
de justicia.
Tal vez por ese
motivo la sentencia de exequibilidad es condicionada en el sentido de que la
norma "no impide el ejercicio de la acción de tutela contra las
providencias adoptadas por las superintendencias en ejercicio de funciones
jurisdiccionales, ni las acciones contencioso administrativas en caso que
dichos entes actuaren excediendo sus competencias jurisdiccionales".
Ninguna glosa tengo
sobre el aspecto relativo a la tutela, pero sí en lo referente a las acciones
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo:
¿Quién califica si
hubo o no exceso en el uso de las competencias jurisdiccionales? Nadie más que
la autoridad judicial encargada de conocer sobre tales acciones. Siempre la
Superintendencia que haya proferido un acto supuestamente cobijado por la
disposición va a alegar que no incurrió en extralimitación alguna. Y el
afectado dirá que sí. Por lo cual, en últimas, la Corte consagró la acción ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo para controvertir ese punto;
es decir, en el condicionamiento contempló lo contrario de lo que señala el
precepto declarado exequible. Habría sido más lógica una sentencia de inexequibilidad.
2) Menos todavía
comparto la declaración de exequibilidad del artículo 69 acusado, por cuanto su
texto es -y de manera protuberante- contrario al numeral 7 del artículo 150 de
la Constitución. Y, por contera, en cuanto transfiere al Ejecutivo una función
netamente legislativa que ha debido ser objeto de facultades extraordinarias,
vulnera también el numeral 10 Ibídem.
En efecto, dice el
citado numeral 7 que la función de modificar la estructura de la administración
nacional es del Congreso y que se ejerce mediante leyes.
El numeral 16 del
artículo 189 de la Constitución, que permite al Presidente "modificar la
estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades
u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas
generales que defina la ley", supone una ley previa, como del mismo texto
resulta.
Una atribución
amplia en la materia, es decir, la habilitación del Gobierno con invocación de
tal numeral sin "sujeción a los principios y reglas generales que defina
la ley" (subrayo), o sin principios ni reglas, es inconstitucional.
Así lo manifestó la
Corte en la Sentencia C-702 del 20 de septiembre de 1999 (M.P.: Dr. Fabio Morón
Díaz).
Ese es el problema
de la norma acusada, que traspasa al Gobierno Nacional la competencia para
modificar la estructura de la Superintendencia de Valores "con el
propósito de efectuar las adecuaciones que resulten indispensables
(subrayo) para cumplir las nuevas funciones que le señala la presente
ley".
¿Dónde están los
límites, principios y reglas generales exigidos por el numeral 16 del artículo
189 de la Carta Política?
La norma se presta
para que el Gobierno, con base en la amplitud de la atribución consagrada, diga
que es indispensable, para los fines de su adecuación a las nuevas
funciones previstas en la ley, cualquier cambio en la estructura de la
Superintendencia, inclusive uno de aquellos que están reservados, en los
términos del artículo 150-7 de la Carta Política, al Congreso. Y ello -que,
como no tiene límites en el tiempo, podrá repetirse indefinidamente respecto
del organismo afectado- acontece por la imprecisión y subjetividad del
mencionado concepto, dentro del cual cabe todo.
3) Tampoco estoy de
acuerdo con la resolución adoptada en relación con el artículo 79, objeto de
demanda.
Al respecto, la
Corte Constitucional ha resuelto inhibirse, por carencia actual de objeto,
fundada en que "la presente decisión ha perdido vigencia sin haber producido
efectos jurídicos".
El tenor del
argumento es equívoco, a tal punto que, como puede verse, comienza atribuyendo
la pérdida de vigencia al mismo Fallo de la Corte y termina justificándola en
que no ha producido efectos jurídicos. Se entiende que en esta segunda parte
alude a la disposición demandada, pero a tal conclusión únicamente llega el
buen lector, pues la redacción es deficiente.
Se basa la Corte,
para arribar a la inhibición -que en realidad deja vigente todo el artículo-,
en que "el plazo de seis meses que el artículo 79 concedió al Gobierno
Nacional para ejercer las facultades extraordinarias otorgadas, expiró el día 6
de febrero del año en curso, sin que se hubiera hecho uso de las mismas".
Aunque ello es
cierto, debe hacerse un llamado a la coherencia que debe existir entre los
fallos de la Corte, ya que la razón por la cual fueron declaradas inexequibles
las normas del Decreto 663 de 1993 que estructuraban el abolido sistema UPAC
fue precisamente la de haberse acudido a la figura de las facultades
extraordinarias para dictar el marco correspondiente, contrariando así el
Ejecutivo la tajante prohibición contenida en el artículo 150, numeral 10, de
la Constitución (Sentencia C-700 de 1999).
Entonces, lo
indicado en esta ocasión era declarar que, mientras produjo efectos, la norma
que otorgaba facultades extraordinarias para el mismo fin previsto en las
disposiciones del Decreto 663 de 1993 era inconstitucional.
Pero,
adicionalmente, el aludido motivo de la inhibición, aunque en gracia de
discusión podía caber respecto del primer inciso, que otorgaba las facultades
extraordinarias, y aun del segundo, que las complementaba respecto de la
regulación de titularizaciones y mutuos hipotecarios ligados al índice de
precios al consumidor, de ninguna manera podía extenderse al inciso 3, que
estableció, a mi modo de ver, una norma autónoma.
Allí, en efecto, no
se consagró una facultad extraordinaria otorgada al Ejecutivo para legislar
sino que el Congreso proveyó directamente el mandato: "Los sistemas de
amortización que utilicen los establecimientos de crédito para la financiación
de vivienda deberán consultar la capacidad de pago de los deudores para efectos
de determinar los incrementos en los saldos de la deuda, en las cuotas
mensuales o en los plazos".
Ese precepto, que
fue demandado, ha debido ser objeto de análisis material por la Corte, la que
estaba obligada a definir si es o no inexequible.
Claro está -y así lo
entendió la Sala- la disposición autónoma en comento está vigente y obliga a
las instituciones financieras.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.
Salvamento
parcial de voto y Aclaración de voto a la Sentencia C-384/00
Compartimos lo dicho
en el salvamento de voto del Magistrado José Gregorio Hernández Galindo en
relación con el artículo 69, objeto de demanda, que a nuestro juicio ha debido
ser declarado inexequible, y también en lo relacionado con las observaciones
que en la parte motiva del Fallo se hacen respecto al artículo 51 de la Ley, el
cual no fue acusado, y por tanto tampoco ha debido ser materia de análisis en
relación con su constitucionalidad o inconstitucionalidad, pues el examen
correspondiente debería efectuarse sólo cuando la Corte deba pronunciarse en
virtud de demanda instaurada contra dicha norma.
ANTONIO BARRERA
CARBONELL       ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Fecha, ut supra.
Salvamnento parcial
de voto a la Sentencia C-384/00
Comparto el
salvamento de voto del Magistrado José Gregorio Hernández Galindo, excepto en
las consideraciones que en él se hacen sobre el artículo 69, declarado
exequible.
Fecha, ut supra.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
[1] Sentencia C- 592 de 1992,
M.P. Fabio Morón Díaz.
[2] Diccionario de la Lengua
española. Real Academia Española. Ed. Espasa Calpe. 1992. Pág. 930
[3] Sentencia C-005 de 1993
M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[4] Cf. Sentencias C-005 de
1996 y C-619 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández; C-430 de 1996, M.P. Carlos
Gaviria Díaz; C-657 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz;
[5] Sentencia C-619 de 1999,
M.P. José Gregorio Hernández
[6] Sentencia T-231 de 1994,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[7] Cf. Sentencia C-157 de
1998. M.P. Antonio Barrera Carbonell, Hernando Herrera Vergara
[8] Ibídem
[9] Sentencia C-209 de 1997,
M.P. Hernando Herrera Vergara
[10] M.P. José Gregorio
Hernández Galindo
[11] Ley 546 de 1999, art. 3°
[12] M.P. Alfredo Beltrán
Sierra
[13] Sentencia C- 294 de 1995,
M.P Jorge Arango Mejía
[14] Sentencia C- 399 de 1999,
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[15] M.P Vladimiro Naranjo Mesa
[16] M.P Dr. Libardo Rodríguez
Rodríguez
[17] El artículo 120 de la Ley
489 de 1998 fue declarado inexequible mediante Sentencia C-702 de 1999.
[18] M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa
[19] Luis Guillermo Vélez
Trujillo. Ponencia para segundo debate en el Senado del Proyecto de Ley 149 de
1999/Senado. Pliego de modificaciones. Gaceta del Congreso N° 65, 12 de mayo de
1998, pág. 3.
[20] Cf. Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero, art. 40
[21] Cf. Superintendencia
Bancaria Circular Externa 07 de1996. Art. 2.6
[22] Cf. Decreto 2605 de 1993,
art. 3°
[23] Cf.Ibídem, art. 5°
[24] Sentencia C-425 de 1994,
M.P José Gregorio Hernández Galindo.
[25] Ibídem
[26] Sentencia C-567 de 1997,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[27] Ibídem
[28] Sentencia C-425 de 1994.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo