T-052-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-052/14
INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE PENSION DE VEJEZ-Caso en que se niega indemnización sustitutiva
alegando que las cotizaciones que el actor efectuó al sistema de seguridad
social en salud tuvieron lugar con anterioridad a la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993
ACCION DE TUTELA A PESAR DE EXISTIR OTROS MECANISMOS
DE DEFENSA JUDICIAL-Carácter
subsidiario
En
virtud del principio de subsidiariedad como requisito de procedibilidad de la
acción de tutela, esta Corporación ha sostenido que en los casos en que existan
medios judiciales ordinarios de protección al alcance del actor, el amparo será
procedente si el juez constitucional logra determinar que: (i) los mecanismos y
recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para
garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados;
(ii) se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio, pues, de
lo contrario, el actor se vería frente a la ocurrencia inminente de un
perjuicio irremediable frente a sus derechos fundamentales; y, (iii) el titular
de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados es un sujeto de especial
protección constitucional.
CONDICIONES
CONSTITUCIONALES PARA LA PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCION DE TUTELA FRENTE
AL RECONOCIMIENTO DE PENSIONES-Reiteración de jurisprudencia
El amparo constitucional será
viable excepcionalmente cuando en el caso sujeto de examen concurran las
siguientes condiciones: i) cuando no existan otras acciones legales, (ii)
cuando existiendo éstas no fueren idóneas para poner fin a la amenaza o
vulneración de los derechos fundamentales del tutelante, o (iii) cuando la
acción de tutela resulte necesaria para evitar la consumación de un perjuicio
irremediable.
INDEMNIZACION
SUSTITUTIVA DE PENSION DE VEJEZ-Régimen aplicable para los que cotizaron
antes de la ley 100/93 pero que no cumplieron requisitos para disfrutar esta
prestación
ACCION DE
TUTELA A PESAR DE EXISTIR OTROS MECANISMOS DE DEFENSA JUDICIAL-Procedencia
toda vez que los mecanismos ordinarios de defensa judicial con los que cuenta
el accionante resultan ineficaces
DERECHO A
LA INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ-Orden a entidad
accionada de reconocer y pagar indemnización sustitutiva de la pensión de vejez
Referencia:
expediente T-4.061.327
Acción de
tutela instaurada por Juan Montoya Ramírez contra la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social -UGPP- y el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
Magistrado
Ponente:
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Bogotá D.C., tres
(3) de febrero de dos mil catorce (2014).
La
Sala Octava de Revisión de la
Corte Constitucional integrada por los Magistrados Lluís Ernesto Vargas Silva,
María Victoria Calle Correa y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias Constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo de tutela proferido el 3 de
julio de 2013, en única instancia, por la
Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, que resolvió la acción de tutela
instaurada por Karen Kelinne Vásquez Mendoza en calidad de apoderada judicial del
señor Juan Montoya Ramírez contra la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social -UGPP- y el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
I.
ANTECEDENTES
De acuerdo con la
solicitud de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, el accionante
sustentó sus pretensiones en los siguientes
Hechos
1. Según el
escrito de tutela, el señor Juan Montoya Ramírez laboró como guarda de Aduanas
desde el 17 de febrero de 1958 hasta el 2 de diciembre de 1968, para un total
de 9 años y 10 meses laborados, sin que en efecto haya logrado reunir los
requisitos que a nivel legal se exigen para obtener la pensión de vejez, razón
por la cual, mediante derecho de petición, requirió a la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social -UGPP- su indemnización sustitutiva por el
tiempo cotizado.
2. Manifestó el
accionante que la entidad demandada, por medio de Resolución No. 1333 del 19 de
abril de 2012, negó el reconocimiento de la indemnización solicitada, por
considerar que al no haber cotizado al Sistema General de Seguridad Social en
Pensiones durante la vigencia de la Ley 100 de 1993 no es dable aplicar las
disposiciones de dicho estatuto. Esta decisión administrativa fue recurrida por
el accionante, no obstante, se confirmó en su integridad.
3. Además señaló
que las razones esgrimidas por la UGPP desconocen la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, especialmente las sentencias T-972 de 2006 y T-385 de
2012, relacionadas con el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva
de la pensión de vejez, en casos donde esta Corporación reconoció expresamente
aportes efectuados con anterioridad a la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993 para autorizar el pago de la indemnización sustitutiva.
4. Adicionalmente,
respecto a la procedencia de la acción de tutela, arguyó la apoderada del señor
Montoya Ramírez, que se cumplen los requisitos de admisión por cuanto el eje
central del mecanismo de amparo está encaminado en atacar actos administrativos
en materia pensional, más aún, si se tiene en cuenta que el señor Montoya es
una persona de la tercera edad, que cuenta con 80 años de edad.
5. Indicó, que el
accionante actualmente reside con uno de sus hermanos, quien apenas tiene los
recursos económicos necesarios para subsistir al lado de su esposa, situación que
según el escrito de tutela, quebranta los derechos al mínimo vital y seguridad
social del accionante.
6. Finalmente, adujo que del asunto objeto de estudio no
es posible afirmar que existan otros mecanismos eficaces de defensa judicial,
ya que el tutelante requiere la protección inmediata de sus derechos
constitucionales, en aras de evitar que se cause un perjuicio irremediable.
Solicitud de
tutela
7. Con fundamento
en los hechos narrados, el accionante solicita el amparo de sus derechos
fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a la salud, al debido
proceso y a la igualdad. En consecuencia, pretende que se le reconozca y pague
en forma inmediata su derecho a la indemnización sustitutiva de vejez.
Respuesta de
las entidades accionadas
8. Mediante
escrito presentado el 25 de junio de 2013, la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, dio respuesta a la acción de
tutela. Reconoció que efectivamente el accionante solicitó la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez, sin embargo, la misma fue negada toda vez
que no efectuó cotizaciones con posterioridad a la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993.
Respecto a la
procedencia del amparo manifestó que la acción de tutela no puede emplearse
para sustituir los mecanismos ordinarios de defensa judicial, ya que el señor
Montoya Ramírez aún cuenta con la posibilidad de acudir ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo. En ese orden de ideas, solicitó que se decrete
la improcedencia del amparo deprecado por la apoderada judicial del accionante
por cuanto además de contar con un recurso idóneo para discutir lo aquí
planteado, no demostró la vulneración a sus derechos fundamentales al mínimo
vital, a la igualdad y a la seguridad social.
9. Por su parte,
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público por intermedio de apoderado
judicial, presentó memorial el 28 de junio de 2013 dando respuesta a la acción
de tutela de la referencia. Indicó que de acuerdo con las funciones que a nivel
legal se le han otorgado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público no cuenta
con la facultad de reconocer pensiones, ni mucho menos indemnizaciones
sustitutivas, pues el Ministerio no ostenta la calidad de administrador de
prestaciones económicas, ni es el empleador del accionante, siendo así
competente para resolver el asunto la UGPP, entidad adscrita al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público que de conformidad con el Decreto 5021 de 2011 es
del orden nacional, tiene personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio independiente.
Además solicitó a
la Sala que sea desvinculado de la presente acción de tutela, por cuanto no es
el sujeto pasivo de las pretensiones del accionante y tampoco representa ni
asume responsabilidades de otras entidades, como la
UGPP.
Decisión
judicial objeto de revisión
Sentencia de única
instancia.
10.
La Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, mediante fallo calendado
el tres (3) de julio de dos mil trece (2013), negó por improcedente el recurso
de amparo, al estimar que no cumple con los presupuestos generales de
procedencia. Indicó que era necesario establecer que la acción de tutela no es procedente
cuando el afectado dispone de otros medios de defensa judicial, teniendo en cuenta
su naturaleza subsidiaria. Sin embargo, recordó que, cuando esos procedimientos
judiciales resultan ineficaces para la protección de los derechos del
peticionario como sujeto de especial protección constitucional o para evitar la
ocurrencia de un perjuicio irremediable, la acción de tutela es procedente.
Adicionalmente, el
Tribunal en única instancia consideró improcedente el amparo solicitado por el
señor Montoya Ramírez, por cuanto aunque su apoderada afirmó que es una persona
de la tercera edad y se encuentra en una situación precaria, ya que además de
no recibir pago alguno por su pensión, reside en una vivienda en compañía de
uno de sus hermanos -quien apenas cuenta con los recursos económicos necesarios
para subsistir- estos hechos no pudieron sostenerse con grado de certeza para
el juzgador que no encontró, así fuese sumariamente demostrada la falta de
capacidad económica en el plenario.
Además, consideró
que las afirmaciones de la parte accionante eran simples y carentes de sustento
probatorio. Que al no ser controvertidas y no merecer un pronunciamiento por
parte de las entidades accionadas, no tienen la potencialidad para llevar al
juez de tutela a la convicción sobre la existencia de las mismas para un
pronunciamiento de fondo.
11. Sostuvo la
Sala de Decisión de Tutela del Tribunal Superior de Bogotá que la apoderada
del accionante ni siquiera aportó copia de su documento de identidad para que
ésta pudiera determinar y de esa forma asegurar, que cuenta con 80 años de edad,
aspecto que sin lugar a dudas lo ubicaría en una situación que le otorga la
protección especial constitucional y, por ende, tendría cabida la acción de
tutela impetrada. Tampoco halló en el escrito de tutela elemento de convicción
que le permitiera inferir que el señor Montoya Ramírez en efecto laboró como
guarda de Aduanas desde el 17 de febrero de 1958 hasta el 02 de diciembre de
1968.
De esta forma, en
criterio del Tribunal la actuación surtida quedó desprovista de elementos
probatorios para que fuese dable establecer y analizar si el demandante tenía
derecho o no al pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.
Pruebas relevantes
que obran dentro del expediente:
·
Poder especial para actuar concedido por el señor Juan Montoya
Ramírez a la señora Karen Vásquez Mendoza. (fl. 2, cuaderno 2).
·
Copia de respuesta de derecho de petición por parte de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social. (fl. 13, cuaderno 2).
·
Copia de la Resolución 003131 del 28 de mayo de 2012 por la cual
se resuelve recurso de reposición del actor por parte de la
UGPP. (fl. 43-45, cuaderno 2).
·
Partida de bautismo del señor Juan Montoya Ramírez, en donde
consta que nació el 12 de agosto de 1933. (fl. 13, cuaderno 1).
·
Declaración extrajuicio rendida por el señor Juan Montoya
Ramírez. (fl. 14, cuaderno 1).
·
Certificación de salarios mes a mes, formato No. 3 (B) del señor
Juan Montoya Ramírez expedida por la
Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Buenaventura. (fl. 26-27,
cuaderno 1).
·
Certificado de información laboral, formato 1 del señor Juan
Montoya Ramírez expedido el 31 de mayo de 2012 por la
Coordinación de Grupo de Historias Laborales del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público. (fl. 28, cuaderno 1).
·
Acta de comunicación del 14 de noviembre de 2013, en la cual el funcionario
del despacho sustanciador Hugo Escobar Fernández de Castro se comunicó con la
apoderada del accionante, doctora Karen Kelinne Vásquez Mendoza con el fin de
solicitar el envío de material probatorio en el expediente de la referencia.
(fl. 11, cuaderno 1).
II.
CONSIDERACIONES
Competencia
1. Es competente
esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro
de la acción de tutela de la referencia de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 86 y 241, numeral 9o., de la
Constitución Política y en concordancia con los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Problema
Jurídico
2.
En atención a lo expuesto en los hechos, esta Sala de Revisión deberá
determinar si la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social -UGPP- y el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público vulneraron al
accionante sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo
vital, a la salud, al debido proceso, a la igualdad y a la protección especial de las personas de la tercera
edad, como consecuencia de la negativa en el reconocimiento de la indemnización
sustitutiva con el argumento de que no efectuó cotizaciones con
posterioridad a la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993.
3. Para tal efecto, la
Sala precisará (ii) la procedencia excepcional de la acción de tutela así
existan otros mecanismos de defensa judicial; (ii) el derecho a la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez para quienes realizaron
aportes antes de la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993 y; (iii) analizará el caso en concreto para establecer si le
asiste este derecho de prestación social al accionante.
Procedencia excepcional de la acción de
tutela aunque existan otros mecanismos de defensa judicial.
4.
El artículo 86 constitucional consagra la acción de tutela como un mecanismo de
protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales de las personas,
cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u
omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los casos
establecidos en la Constitución y en la ley.
5. En virtud del
principio de subsidiariedad como requisito de procedibilidad de la acción de
tutela, esta Corporación ha sostenido que en los casos en que existan medios judiciales ordinarios de protección al
alcance del actor, el amparo será procedente si el juez constitucional logra
determinar que: (i) los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son
suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los
derechos presuntamente vulnerados o amenazados; (ii) se requiere el amparo
constitucional como mecanismo transitorio, pues, de lo contrario, el actor se
vería frente a la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable frente a
sus derechos fundamentales; y, (iii) el titular de los derechos fundamentales
amenazados o vulnerados es un sujeto de especial protección constitucional.
6. La jurisprudencia constitucional, ha
indicado con respecto a los requisitos para la inminencia del perjuicio
irremediable, que debe acreditarse en el caso concreto que dicho perjuicio es:
(i) inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder
prontamente; (ii) grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en
el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) de tal magnitud
que las medidas que se requieren para conjurarlo sean urgentes; y (iv) de tal
magnitud que la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea
adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad”[1].
7. Ahora bien, por
regla general la acción de amparo constitucional resulta improcedente para el
reconocimiento de pensiones, pues para reclamar esa pretensión existen otros mecanismos
judiciales de defensa judicial. No obstante lo anterior, el amparo
constitucional será viable excepcionalmente cuando en el caso sujeto de examen
concurran las siguientes condiciones: i) cuando no existan otras acciones
legales, (ii) cuando existiendo éstas no fueren idóneas para poner fin a la
amenaza o vulneración de los derechos fundamentales del tutelante, o (iii) cuando
la acción de tutela resulte necesaria para evitar la consumación de un
perjuicio irremediable.
8. De manera
reiterada la Corte también ha entendido que los medios ordinarios de defensa
judicial no son idóneos para la protección de un derecho fundamental, dada la
condición de sujeto de especial protección constitucional -especialmente en el
caso de las personas de la tercera edad y de los discapacitados- así como la circunstancia
de debilidad manifiesta en la que se encuentre el accionante[2].
De ahí que, por ejemplo, cuando la pretensión se relaciona con el reconocimiento
de la pensión de vejez, se estime que “el mecanismo ordinario resulta
ineficaz si es probable que la persona no exista para el momento en el que se
adopte un fallo definitivo tomando en cuenta el tiempo considerable que demora
un proceso de esta índole y la edad del actor. En este sentido, en
concordancia con el carácter fundamental del derecho a la seguridad social, se
debe indicar que la condición de sujeto de especial protección constitucional
refuerza la necesidad de conceder la protección invocada de manera definitiva y
de ordenar las medidas requeridas para la efectividad del derecho, pero no
constituye un criterio para examinar la procedibilidad de la acción de tutela”[3].
9.
Por lo tanto, se debe verificar en cada caso en concreto si no obstante existan
mecanismos ordinarios de protección judicial, estos resultan idóneos para la
protección de los derechos fundamentales de sujetos de especial de protección
constitucional como las personas de tercera edad, ya que en ocasiones el
trámite por las vías ordinarias implica una carga desproporcionada para dichos
sujetos.
10. Vale la pena anotar sobre el tema de la evaluación del
cumplimiento del requisito de subsidiariedad que existen ocasiones en las que,
a pesar de existir mecanismos judiciales ordinarios para el trámite de las
pretensiones expuestas en sede de tutela, de manera excepcional, se hace
necesario flexibilizar el alcance del principio de subsidiariedad, la efectividad
del mecanismo ordinario disponible y ponderar la situación concreta del actor,
de modo que no se le imponga una carga desproporcionada a quien no es capaz de
soportarla. Es así como “el amparo constitucional procede con el fin de
salvaguardar bienes cuya inmediata protección resulta necesaria, siempre y
cuando los medios ordinarios de defensa judicial existentes, atendiendo a las
condiciones del caso concreto, resulten insuficientes para lograr dicho
cometido”[4].
11. Sobre el particular en la sentencia T-325 de 2012 se
consideró:
“Cabe destacar que el examen en torno al cumplimiento del
requisito de subsidiaridad, al tener en cuenta las particularidades de quien
reclama el amparo constitucional, se hace más flexible en el caso de sujetos de
especial protección constitucional -como por ejemplo personas de la tercera-,
lo que no quiere decir que siempre será procedente la acción de tutela cuando
sean invocadas por estos sujetos. Esto es así por cuanto, como se señaló
anteriormente, debe existir algún elemento de convicción en torno a que quien
recurre a la acción de tutela no podría soportar la carga que implicaría el
trámite de su pretensión por la vía ordinaria, so pena de afectar el principio
de igualdad”[5].
Ahora bien, respecto al tema particular de si la
acción de tutela es o no procedente para ordenar la liquidación y emisión de
bonos pensionales, además de las reglas anteriores de procedencia genérica, la
jurisprudencia constitucional también ha establecido que esta acción es válida cuando
el bono constituye el elemento fundamental para que se consolide el derecho a
la pensión de vejez o de jubilación.
Así, en varias
oportunidades, se ha concedido la acción de tutela para ordenar la liquidación
y emisión del bono pensional, en casos como los siguientes:
12. En la
sentencia T-801 de 2006, la
Corte Constitucional revisó el caso de un señor que se encontraba afiliado al
régimen de prima media por intermedio del ISS y, el 1° de febrero de 1998, se
trasladó al régimen de ahorro individual con Porvenir, entidad ante la cual el
4 de marzo de 2005, solicitó el reconocimiento del derecho a la pensión, pero
le fue negado porque no se había emitido de manera definitiva el bono pensional
correspondiente, por cuanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se había
abstenido de ello “hasta tanto no se conocieran los efectos de la sentencia
C-734 de 2005[6]”.Respecto
al tema en comento, el Alto Tribunal manifestó que:
“(…) le es
dable al juez de tutela conocer de aquellos casos en los que la prolongada
espera en la expedición del bono pensional afecta el derecho de una persona al
reconocimiento de la pensión de vejez, y, en esa medida, no es dable al
fallador rechazar el amparo con fundamento en que se dispone de los mecanismos
de defensa judicial ordinarios, lo cuales, para este efecto, no gozan de la
idoneidad para evitar que se vulneren los derechos fundamentales mencionados.
En este
contexto, se observa que, en el caso objeto de revisión, desde el año 2000 se
había iniciado el trámite orientado a obtener la emisión del bono pensional del
señor Rodrigo Bueno Delgado y que no obstante que para el 4 de marzo de 2005
había cumplido con los requisitos para obtener su pensión de vejez, la misma no
ha podido hacerse efectiva porque el bono Tipo A Modalidad 2 al que tiene
derecho no había sido emitido de manera definitiva debido a dificultades
administrativas que no resultaban atribuibles al actor. En consecuencia, y con
sujeción a los criterios que se han expuesto, la presente acción de tutela
resulta procedente para obtener el amparo de los derechos fundamentales del
accionante, en el evento que se establezca que los mismos han sido vulnerados
por las entidades de cuya gestión depende su pensión”.
En efecto, dado
que el accionante cumplió con los requisitos legales para obtener su pensión de
vejez y, al dilatarse el reconocimiento y pago de la misma por más de 5 años, se
vulneraron los derechos a la vida digna y al mínimo vital, pues el actor no
contaba con una fuente de ingresos para satisfacer sus necesidades, la
Sala consideró que “los trámites administrativos que deben surtirse para el
efecto no pueden obrar en detrimento de la situación del afiliado, por lo que
se tutelarán los derechos del accionante”.
13. En el mismo
sentido se pronunció la sentencia T-921 de 2011[7],
en la que esta Corporación al estudiar el caso de una señora de 74 años de edad
que solicitó al ISS su pensión de vejez, por cuanto aducía cumplir los
requisitos de ley, pero a quien el referido instituto le negó la pretensión
reclamada porque supuestamente no cumplía con las semanas exigidas por la
Ley 71 de 1981, “pues el periodo comprendido entre el 10 de abril de 1957
hasta el 5 de agosto de 1960, no puede ser tenido en cuenta porque la
Policía Nacional, entidad en la que trabajó durante ese interregno, no efectuó
cotizaciones a ningún fondo o caja de previsión social”, manifestó:
“Esta
Sala considera que, en esta oportunidad, el mecanismo ordinario no resulta
idóneo y eficaz según los factores valorados por la jurisprudencia
constitucional pues la actora sobrepasa el índice de promedio de vida en
Colombia (71 años) al contar con 74 años de edad por lo que es posible inferir,
tal como lo ha hecho esta Corporación en otras oportunidades, que probablemente
no podrá disfrutar en vida de esta prestación para el momento en el que se
adopte un fallo definitivo en la jurisdicción laboral ordinaria o contencioso
administrativa, según sea el caso, dada la congestión existente por el alto
número de procesos que se discuten en la misma”. (Negrilla fuera de texto)
En esa
oportunidad la Sala consideró que el tiempo que la accionante había trabajado
en la Policía Nacional no podía ser desconocido, pese a que dicha institución
no efectuó cotizaciones a ningún fondo o caja de previsión social, por lo que
ordenó al ISS reconocer la pensión de vejez de la accionante, incluyendo esas
semanas por ella trabajadas en la
Policía, frente a las cuales el ISS debía proceder como correspondiera.
14. También en la
sentencia T- 543 de 2012[8],
esta Corporación al revisar el caso de un señor a quien el ISS le negó su
pensión de vejez porque bajo ningún régimen pensional cumplía con el requisito
de las semanas cotizadas, en razón a que el Municipio de Barbacoas, por causas
no imputables al peticionario, no había efectuado las debidas cotizaciones al
Sistema de Seguridad Social en Pensiones durante el periodo por él laborado en
dicha entidad territorial, precisó:
“(…) debido
a la avanzada edad del Sr. Alfonso Cortes (69 años), este debe ser considerado
como un sujeto de especial protección constitucional por pertenecer a la
categoría de los adultos mayores, conforme al artículo 7° de la
Ley 1276 de 2007, según el cual ostentan dicha calidad quienes tengan 60 años
o más de edad. A lo anterior se suma la especial condición de salud por la que
atraviesa actualmente el peticionario debido a la hipertensión arterial que
padece y su calidad de sujeto de especial protección como víctima del
desplazamiento forzado por acción de grupos al margen de la ley, condición que
se encuentra acreditada a folio 80 del cuaderno 2, donde consta que está
inscrito en el RUPD desde el 12 de julio del 2001.
Lo
anterior le permite a esta Sala concluir que los mecanismos judiciales
ordinarios previstos para proteger el derecho a la seguridad social, no constituyen,
en este caso, un medio idóneo para reclamar la protección urgente de los
derechos fundamentales del actor, pues la solución de la controversia por esta
vía amenazaría de forma grave el mínimo vital y la salud del actor, incluso
pudiendo llegar a superar su expectativa de vida”. (Subrayado
fuera del texto).
En este caso, la
Corte al constatar que el peticionario acreditaba, desde el 4 de febrero de
1977 y hasta el 18 de enero de 1995, 3.957 días cotizados o laborados en la
Alcaldía Municipal de Pasto, la
Gobernación de Nariño y la
Alcaldía Municipal de Barbacoas, y a su vez 3.154 días cotizados al ISS desde
el 6 de julio de 1973 y hasta el 25 de julio de 2005, infirió que para el 25 de
julio de 2005 el actor ya había superado las 750 semanas que exige la excepción
planteada en el Acto Legislativo 01 de 2005, pues contaba con un total de 7.111
días cotizados y laborados al ISS y otras entidades del sector público y
privado, que equivalen a un total de 1.015 semanas. Por consiguiente, concluyó
que el actor era beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la
Ley 100 de 1993, por lo que le permitió acceder a la pensión de vejez bajo los
parámetros y requisitos del régimen anterior al cual estaba afiliado (Ley 71 de
1988). En virtud de lo anterior, ordenó al ISS reconocer la pensión de vejez
del accionante y que proceder a liquidarla y pagarla desde el tiempo en que
adquirió el derecho.
15. Ahora, es de
aclararse que las consideraciones de los casos antes referenciados, son
aplicables para el asunto que hoy ocupa la atención de esta Sala, pues si bien
éstos se tratan en su mayoría de solicitudes de reconocimiento y pago de
pensión al ISS, quien se negaba a acceder a la pretensión reclamada porque los
accionantes “no cumplían con las semanas cotizadas”, ya que algunos de
sus empleadores, quienes eran entidades públicas, no expidieron el
correspondiente bono pensional, en dichos asuntos la
Corte dejó en claro que:
i)    Aunque
los actores contaban con los mecanismos judiciales ordinarios para reclamar su
pensión, éstos no eran idóneos para proteger su derecho a la seguridad social,
por cuanto éstos tenían una avanzada edad, por lo que se podría presentar que
la solución de la controversia en la vía ordinaria se definiera muy tarde en el
tiempo, por tanto, precisó que no se les podía negar el derecho a disfrutar en
vida de esta prestación.
ii)
El juez de tutela está en la obligación de conocer de aquellos casos en
los que la prolongada espera en la expedición del bono pensional afecta el
derecho de una persona al reconocimiento de la pensión de vejez, ello pese a
que el actor cuente con mecanismos de defensa judicial ordinarios, pues en esos
casos, no gozan de la idoneidad para evitar que se vulneren sus derechos
fundamentales, lo que hace procedente la acción de tutela.
iii)    Ante
la calidad de sujeto de especial protección constitucional los mecanismos
judiciales ordinarios previstos para proteger el derecho a la seguridad social,
no constituyen un medio idóneo para reclamar la protección urgente de los
derechos fundamentales de estas personas, pues la solución de la controversia
por esta vía amenazaría de forma grave su mínimo vital, agravando aún más su
situación.
Derecho a la indemnización sustitutiva de
la pensión de vejez para quienes cotizaron antes de la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993.
16. La seguridad social se erige en
nuestro ordenamiento jurídico como un derecho constitucional fundamental a cuyo
cumplimiento se compromete el Estado, según se sigue de la lectura del artículo
48 superior, el cual prescribe lo siguiente: “Se garantiza a todos los
habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social”.
17. En abundante jurisprudencia[9] la
Corte Constitucional se ha ocupado de establecer los elementos y los
fundamentos sobre los que descansan las prestaciones que, mediante su
establecimiento en el sistema general de seguridad social, pretenden aliviar la
frustración del derecho en la que se encuentran las personas que no lograron
cotizar la totalidad de las semanas exigidas por la
Ley o el capital requerido para el reconocimiento de las pensiones de vejez,
invalidez o de sobrevivientes, según sea el caso.
18. Ahora bien, de acuerdo con la organización general del
sistema en materia de pensiones, se observa que en el régimen de prima media
con prestación definida dicha figura encuentra desarrollo en el artículo 37 de la
Ley 100 de 1993 con el nombre de indemnización sustitutiva. La aludida
disposición establece lo siguiente para el caso específico del cubrimiento de
la contingencia de vejez:
“ARTÍCULO 37. INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE LA
PENSIÓN DE VEJEZ. Las personas que habiendo
cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo
de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando,
tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un
salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de
semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado
de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado”.
19. Por su parte, en lo atinente al régimen de ahorro
individual con solidaridad, en el artículo 66 de la misma ley se encuentra la
siguiente previsión para aquellos eventos en los que el cotizante no reúna los
requisitos establecidos para el reconocimiento del derecho pensional:
“ARTÍCULO 66. DEVOLUCIÓN DE SALDOS. “Quienes
a las edades previstas en el artículo anterior no hayan cotizado el número mínimo de
semanas exigidas, y no hayan acumulado el capital necesario para financiar una
pensión por lo menos igual al salario mínimo, tendrán derecho a la devolución
del capital acumulado en su cuenta de ahorro individual, incluidos los
rendimientos financieros y el valor del bono pensional, si a este hubiere
lugar, o a continuar cotizando hasta alcanzar el derecho.”
20. Como se sigue de las disposiciones trascritas, se
observa que tanto la indemnización
sustitutiva como la devolución
de saldos son prestaciones que
actúan como sucedáneas de la pensión de vejez, en aquellos eventos en los
cuales, a pesar de alcanzar un determinado requisito de edad, la persona no
satisface a plenitud las exigencias establecidas por la ley de seguridad social
para obtener el reconocimiento y pago de la mesada pensional[10], bien porque el número de semanas cotizadas
no alcanza el total requerido por el artículo 9° de la
Ley 797 de 2003 en el régimen de prima media, o debido a que el capital
ahorrado no resulta suficiente en el caso del régimen de ahorro individual.
21. Según fue puesto de presente por el Congreso de la
República en el literal p) del artículo 2° de la
Ley 797 de 2003 “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema
general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan
disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”, el
establecimiento de estas prestaciones constituye una de las características
esenciales del sistema de seguridad social en materia de pensiones. Sobre el
particular, es preciso anotar que esta disposición fue sometida a control
constitucional por parte de esta Corporación en sentencia C-375 de 2004,
oportunidad en la que la Sala Plena examinó tres cargos de inconstitucionalidad
formulados con fundamento en la supuesta infracción de lo dispuesto en los
artículos 13, 16 y 48 del texto constitucional. En la providencia en mención,
luego de adelantar un análisis general a propósito del estatuto de los derechos
pensionales en nuestro ordenamiento, la
Corte declaró la exequibilidad de la disposición censurada bajo el entendido
según el cual “dicho literal no ordena el retiro del trabajador, sino que le
confiere la facultad de solicitar la cancelación de la indemnización
sustitutiva o la devolución de saldos o continuar cotizando hasta alcanzar el
monto requerido para acceder a la pensión mensual vitalicia de jubilación”.
22. Según fue indicado en sentencia T-981 de 2003, estas
prestaciones se encuentran orientadas a ofrecer a las personas que están
cotizando al sistema de seguridad social una suerte de “compensación” en
cuya virtud se restituye el capital aportado de acuerdo con las fórmulas
designadas en la ley y en los reglamentos correspondientes. En sentido análogo,
en sentencia T-750 de 2006 la Corte manifestó de manera expresa que por esta
vía se reconoce una auténtica acreencia que le permite al cotizante “recuperar
los aportes efectuados durante el período laboral, ante la imposibilidad de
obtener la pensión”.
23. Ahora bien, en sentencia T-546 de 2008 la
Corte resolvió el interrogante a propósito de la eventual prescripción de
estos derechos. Sobre el particular, reiterando el precedente consignado en la
sentencia C-230 de 1997, indicó que el punto de partida desde el cual ha de
iniciar esta indagación se encuentra en el principio de la imprescriptibilidad
de los derechos pensionales que se encuentra consagrado en el mismo texto
constitucional en los artículos 1°, 46 y 48.
De manera puntual, en la providencia antedicha la
Sala indicó lo siguiente:
“En efecto y comoquiera
que se trata de una garantía establecida por el legislador que busca sustituir
la pensión de vejez, invalidez y sobrevivientes, cuando no se cumplen los
requisitos para que sea reconocida cualquiera de ellas, es claro mutatis
mutandis que puede equipararse a un derecho pensional, razón por la cual el
parámetro de imprescriptibilidad para este tipo de derechos, fijado por la
jurisprudencia constitucional, debe aplicarse en este ámbito, es decir, que su
exigibilidad puede hacerse en cualquier tiempo, sujetándose únicamente a normas
de prescripción, una vez ha sido efectuado su reconocimiento por parte de la
autoridad correspondiente.”
24. A lo anterior es preciso agregar que
la naturaleza imprescriptible de la indemnización sustitutiva y de la
devolución de saldos no sólo se sigue de la caracterización de estas
prestaciones como derechos pensionales. Tal determinación es impuesta por el
talante de los bienes jurídicos cuya protección pretenden garantizar, pues en
ambos casos persiguen la satisfacción de los derechos fundamentales a la
conservación del mínimo vital, a la vida digna, y muy particularmente del
derecho fundamental a la seguridad social[11].
25. De otro lado, según fue indicado en sentencia T-746 de
2004, la referida conclusión relativa al carácter imprescriptible de las
prestaciones objeto de análisis encuentra particular significado en la medida
en que, como regla general, las personas que persiguen su reconocimiento son
sujetos de especial protección debido a su edad avanzada, a la considerable
pérdida de su capacidad laboral, o al estado de indefensión en que se hallan por
la pérdida de la persona encargada de garantizar su manutención.
26.-Interesa resaltar ahora que en la mencionada sentencia
C-375 de 2004 la Sala Plena precisó que la inclusión de estas prestaciones en
el sistema de seguridad social no impone a los cotizantes que cumplen el
supuesto de hecho de las disposiciones anteriormente trascritas, la obligación
de continuar realizando aportes al sistema hasta tanto no cumplan los
requisitos fijados. En esta misma dirección, la
Corte detalló que el establecimiento de dichas prestaciones tampoco sugiere
que las personas se encuentren llamadas a declinar forzosamente la expectativa
de obtener la pensión de vejez para en su lugar recibir la indemnización
sustitutiva o el saldo correspondiente, pues los interesados se encuentran
autorizados para proseguir llevando a cabo las cotizaciones correspondientes.
27. En cuanto al término del que disponen las entidades
encargadas de realizar el reconocimiento y pago de estas prestaciones, en
sentencia T-513 de 2007 la Corte manifestó que dicho lapso seguía la regla
general aplicable a las solicitudes interpuestas en ejercicio del derecho
reconocido en el artículo 23 de la
Constitución Nacional. No obstante, añadió que, dada la complejidad de la
materia, cuando el término de quince días resultase insuficiente para emitir
una decisión definitiva respecto de la prosperidad de la reclamación, aquéllas
deberán manifestar al ciudadano dicha situación y, adicionalmente, habrán de
informarle la fecha en la que tendrá lugar la efectiva respuesta a su petición.
Empero, de acuerdo con lo establecido en sentencia T-981 de 2003 y en la
providencia en comento, en ningún caso el plazo indicado por la entidad podrá
ser superior a cuatro meses.
28. Por último, para concluir la presentación del panorama
normativo y jurisprudencial que habrá de ser empleado para la solución de la
controversia planteada a la Sala, es menester establecer si las disposiciones
que hasta ahora han sido analizadas resultan aplicables para todos los
habitantes del territorio nacional sin importar el momento en que fueron
realizadas las correspondientes cotizaciones. Se trata de determinar si la
circunstancia de haber llevado a cabo dichas cotizaciones con antelación a la
entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 –texto legal que creó las
prestaciones objeto de análisis- constituye un obstáculo para su reconocimiento
dado que aquélla no se encontraba en vigor.
29. Este interrogante ha sido abordado con detalle por esta
Corporación en las sentencias T-972 de 2006 y T-1088 de 2007. En estos
pronunciamientos, que han sido objeto de posterior reiteración, la
Corte indicó que las disposiciones en las que se encuentra la regulación legal
de la indemnización sustitutiva y la devolución de saldos son de perentorio
cumplimiento y su ejecución debe ser asegurada en “todas aquellas
situaciones que al momento de su expedición no se hubieren consolidado”.
Así las cosas, el margen de aplicación de estos derechos prestacionales no se
restringe a los supuestos de hecho que se originen y perfeccionen con
posterioridad a la promulgación de la Ley 100 de 1993 pues, en sentido
contrario, aquel se extiende hasta alcanzar los casos en los que el período de
cotización fue realizado antes de la adopción del texto legal. Así lo imponen
no sólo las razones que pasan a ser objeto de reiteración de los
pronunciamientos judiciales en comento, sino también la prohibición de
discriminación en materia de seguridad social pues una restricción tal
supondría un tratamiento desigual que, al mismo tiempo que afecta a un sector
de la población particularmente vulnerable que no cuenta con un fundamento razonable
y proporcional que lo justifique.
30. En las sentencias indicadas la
Corte señaló que estas disposiciones que en esencia recogen dispositivos de
protección legal a favor de personas que no se encuentran en condiciones para
continuar realizando las cotizaciones exigidas para efectos de conseguir el
reconocimiento de su derecho pensional- son aplicables para personas que
hubiesen llevado a cabo la cotización exigida por la ley antes de la aprobación
del texto enunciado por las tres siguientes razones: (i) Los contenidos normativos objeto de análisis
hacen parte de la Ley de seguridad social, la cual a su turno enriquece el
contenido del corpus del derecho laboral. En ese
sentido, es menester tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 16 del Código
Sustantivo del Trabajo a propósito de la aplicación de estas normas, las que “por
ser de orden público, producen efecto general inmediato”. En esta misma
dirección, se halla lo dispuesto en el artículo 11 de la
Ley 100 de 1993: “El sistema general de pensiones, con las excepciones
previstas en el artículo 279 de la presente Ley, se aplicará a todos los
habitantes del territorio nacional”.
(ii)
Para efectos de asegurar la satisfacción de los principios de eficiencia y
continuidad del servicio, en la Ley que en nuestro ordenamiento inauguró el
Sistema de Seguridad Social Integral se dispuso el reconocimiento de los
períodos cotizados con antelación a su entrada en vigencia para efectos de
determinar el cumplimiento de los requisitos establecidos para acceder a las
pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes. En efecto, el literal f) del
artículo 13 de la Ley 100 de 1993 señala expresamente que:
“para
el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos
regímenes, se tendrán en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad
a la vigencia de la presente Ley, al Instituto de Seguros Sociales o a
cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el tiempo de
servicio como servidores públicos, cualquiera sea el número de semanas
cotizadas o el tiempo de servicio”.
Más aun, de acuerdo con lo prescrito en el
artículo 2° del Decreto 1730 de 2001, el cual reglamenta los artículos 37, 45 y
49 referentes a la indemnización sustitutiva del régimen solidario de prima
media con prestación definida: “cada
administradora del régimen de prima media con prestación definida a la que haya
cotizado el trabajador, deberá efectuar el reconocimiento de la indemnización
sustitutiva, respecto al tiempo cotizado.
En caso de que la administradora a la que
se hubieren efectuado las cotizaciones haya sido liquidada, la obligación de
reconocer la indemnización sustitutiva corresponde a la entidad que la
sustituya en el cumplimiento de la obligación de reconocer las obligaciones
pensionales.
En el caso de que las entidades que hayan
sido sustituidas en la función de pagar las pensiones por el Fondo de Pensiones
Públicas del Nivel Nacional, Fopep, será ésta la entidad encargada del pago,
mientras que su reconocimiento continuará a cargo de la caja o fondo que
reconozca las pensiones.
Para determinar el monto de la indemnización
sustitutiva se tendrán en cuenta la totalidad de semanas cotizadas, aún las
anteriores a la Ley 100 de 1993”.
(Negrita fuera de texto)
Así las cosas, al momento de realizar la estimación
pecuniaria del monto de la indemnización sustitutiva reclamada es preciso tomar
en consideración la totalidad de las semanas cotizadas, aun
las anteriores a la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993.
(iii) Finalmente, en atención a que las disposiciones
legales encargadas de regular el alcance y la aplicación de estas prestaciones
no establecieron limitación alguna en lo relativo a eventuales exclusiones por
razón del momento en que fueron realizadas las cotizaciones, debe aplicarse la
regla general anteriormente indicada –art. 16
C. S. T.- sobre la ejecución inmediata de la ley laboral dado su carácter de
orden público.
31. Con fundamento en las razones que hasta ahora han sido
presentadas, relacionadas con el reconocimiento en la jurisprudencia
constitucional de aportes efectuados antes de la
Ley 100 de 1993, en la sentencia T-1088 de 2007 la
Corte concluyó lo siguiente:
“las normas que regulan lo referente a la
indemnización sustitutiva también tienen aplicación en relación con aquellas
personas que cotizaron bajo la vigencia de la anterior normatividad y cuya
situación jurídica no se consolidó en aplicación de normas precedentes, lo que
exige que su definición se efectúe bajo el imperio de la
Ley 100 de 1993. En consecuencia, las entidades encargadas de su
reconocimiento no pueden oponerse a éste bajo el argumento de que las
cotizaciones de hayan realizado con anterioridad a la
Ley 100 de 1993 y que, en consecuencia, no son las aplicables las
disposiciones normativas de dicha Ley, ya que, tal como se estableció, las
normas establecidas en la Ley 100 de 1993 son de orden público, lo que implica
que ellas son de inmediato y obligatorio cumplimiento y, por tanto, afectan
situaciones no consolidadas que se encuentren en curso”.
32. Recientemente, la
Sala Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional en sentencias T-385 de 2012 y 1075 de 2012 declaró sin
efecto los actos administrativos que negaban el derecho a la indemnización
sustitutiva y ordenó a la autoridad correspondiente proferir actos
administrativos en los cuales se reconozca la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez de los accionantes. En particular, llama la atención la
sentencia T- 1075/12, la cual en su parte resolutiva conminó a las entidades
demandadas a observar el precedente constitucional sobre el derecho fundamental
de las personas al reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez “a pesar de que sólo
hayan efectuado cotizaciones antes de la vigencia del Sistema General de
Pensiones establecido en la Ley 100 de 1993”.
(Negrilla fuera de texto).
Análisis del caso en concreto.
33. En primer
lugar, esta Sala se ocupará de examinar la procedencia de la acción de tutela
en el caso objeto de estudio.
El accionante Juan
Montoya Ramírez presentó acción de tutela por intermedio de apoderada judicial
para reclamar la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad
social, al mínimo vital, a la salud, al debido proceso y a la igualdad por
cuanto la entidad accionada negó el derecho a la indemnización sustitutiva, consagrado
en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, alegando que las cotizaciones que
efectuó al sistema de seguridad social en salud tuvieron lugar con anterioridad
a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
34. En sentencia de
única instancia la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá decidió declarar
improcedente el amparo debido a que no encontró acreditado el requisito de
subsidiariedad toda vez que el actor disponía de medios ordinarios de defensa
judicial para obtener el derecho a la indemnización sustitutiva. Ahora bien, si
bien el Tribunal tiene razón en su argumentación dado que efectivamente el
actor puede acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa para
controvertir el acto administrativo que negó el reconocimiento de su
indemnización sustitutiva, para esta Sala de Revisión en el caso concreto, dichos
medios de defensa judicial resultan ineficaces para proteger los derechos
fundamentales objeto de debate, especialmente el derecho a la seguridad social,
debido a que por cuenta de la congestión y atraso judicial el resultado del
proceso ordinario se conocería tardíamente, existiendo cierta premura en la
protección inmediata de los derechos fundamentales conculcados.
35. Sumado a lo
anterior, en criterio de dicho Tribunal la acción de tutela es improcedente ya
que no se probó la calidad de sujeto de especial protección del accionante, ni su
incapacidad económica. Al respecto, considera la
Sala que la autoridad judicial en única instancia tuvo una actitud negligente
y pasiva al no hacer uso de los poderes y facultades que el ordenamiento
jurídico le otorga con el fin de desplegar una actividad probatoria que permita
dilucidar si hay lugar a admitir el amparo y analizar de fondo el asunto.
36. En este caso,
una vez el despacho sustanciador conminó a la accionante para que allegara
pruebas[12]
de los hechos afirmados en el escrito de tutela, se verificó que el ciudadano Juan
Montoya Ramírez ostenta la calidad de sujeto de especial protección
constitucional por cuanto tiene actualmente 80 años de edad[13]. Por ello, causa total
desconcierto la actividad del juzgador en única instancia que consideró el
amparo improcedente principalmente, por cuanto no se demostró la edad del
accionante:
“Bajo este
entendido, se tiene que la apoderada del accionante ni siquiera aporta copia de
su documento de identidad para que la Sala pueda determinar y de esa forma
asegurar que cuenta con 80 años de edad, aspecto que sin lugar a dubitación
alguna lo ubicaría en una situación que le otorgaría la protección especial por
parte del Estado y por ende tendría cabida la acción de tutela impetrada para
el reconocimiento y pago de la prestación económica reclamada.
(…)
Así las cosas,
si bien le asiste razón a la apoderada judicial del accionante cuando sostiene
que con base en la jurisprudencia de la
Corte Constitucional es procedente el reconocimiento de la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez en los casos de personas que cotizaron ante
de la entrada en vigencia del Sistema Integral de Seguridad Social, también es
cierto que, en primer lugar, como ya se adujo, no se acreditó en debida forma
por parte del demandante la condición especial en la que se encuentra, por ser
un persona mayor de edad”.
37. Por lo anterior, al Tribunal colegiado en
única instancia no le es dable simplemente afirmar que las pruebas no se
aportaron al proceso, o que las aportadas no son suficientes para sustentar su
convencimiento, ya que si dudó sobre las circunstancias planteadas, es su
potestad y su deber constitucional mínimo solicitar información y pruebas
tendentes a generar una convicción real de las circunstancias que rodean el
caso objeto de la litis[14]
con el fin de no desproteger los derechos constitucionales fundamentales
violados.
38. Por otra parte, sobre la capacidad económica
del accionante, las entidades accionadas jamás objetaron o refutaron en la
contestación a la presente acción constitucional que el señor Montoya Ramírez
tenga medios económicos para subsistir dignamente sin afectar su mínimo vital,
por lo cual teniendo en cuenta su avanzada edad, su pérdida de capacidad
laboral y su estado de indefensión o debilidad manifiesta, la
Sala presume[15]
como válida la siguiente manifestación de carencia de recursos económicos planteada
en la demanda de amparo:
(…) “es hipertenso, se encuentra viviendo en
casa de un hermano quien es pensionado y apenas le alcanza para subsistir con
su señora esposa”[16].
39. En suma, en criterio de la
Sala es procedente la acción de tutela de la referencia toda vez que los
mecanismos ordinarios de defensa judicial con los que cuenta el accionante resultan
ineficaces y, por tanto, ocasionarían un perjuicio irremediable, grave e
inminente en los derechos fundamentales objeto de amenaza o vulneración, dadas
las especiales circunstancias personales y materiales en que se encuentra el tutelante.
40. Los anteriores argumentos hacen que no sea
razonable y proporcionado someter al actor a presentar demanda ante la
jurisdicción contencioso administrativa para lograr el reconocimiento de la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Por estas razones, la
Sala considera que el reconocimiento de la prestación solicitada por Juan
Montoya Ramírez resulta procedente vía acción de tutela.
41. A
continuación, pasa la Sala a examinar el fondo del asunto concerniente a establecer
si al accionante le asiste el derecho a la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez, de conformidad con lo establecido en la
Ley 100 de 1993, la
Constitución Política y reiterada jurisprudencia constitucional. En esa medida, es
preciso recordar lo dispuesto por el artículo 37 de la ley 100 de 1993,
disposición que desarrolla la figura de la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez en el régimen de prima media con prestación definida y,
posteriormente, insistir en lo que ha entendido este Tribunal Constitucional luego
de analizar la mencionada disposición.
“Las personas que habiendo cumplido la edad para
obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y
declaren su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en
sustitución, una indemnización (…)”
42. El ciudadano
Juan Montoya Ramírez, quien actualmente tiene 80 años de edad, dirigió la
solicitud de amparo en contra de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social -UGPP- y el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, por cuanto la primera entidad mediante Resolución 1333 del 19
de abril de 2012, negó la petición de reconocimiento de la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez en atención a que “la indemnización sustitutiva fue creada por la
ley 100 de 1993, la cual entro –sic- a regir a partir del 1 de abril de
1994, por lo que no es posible acceder a la solicitud pues el señor JUAN
MONTOYA RAMIREZ, ya identificado, no cotizo –sic- en vigencia de dicha
disposición legal razón por la cual no es posible darle aplicación a la misma”.
Con fecha 29 de mayo de 2012 el accionante presentó recurso
de reposición en contra del mencionado acto administrativo, el cual se resolvió
mediante Resolución 3131 del 28 de mayo de 2012, confirmando la decisión
adoptada.
No obstante lo anterior, en el expediente[17] se encuentra como prueba un
certificado de información laboral emitido por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, el cual pertenece al accionante y acredita que i)
efectivamente laboró como guarda de aduana IV-6 y; ii) realizó aportes a
Cajanal desde el 17 de febrero de 1959 hasta el 02 de diciembre de 1968.
43. Para efectos de establecer si la oposición manifestada
por la entidad demandada relativa a negar el derecho por ser inexistente al
momento de efectuadas las cotizaciones, constituye una infracción del derecho
fundamental a la seguridad social del accionante, de conformidad con las
exigencias destacadas en los fundamentos jurídicos No. 13, 24 y 29 de esta
providencia, que indican cómo, en esta oportunidad, se debe ordenar el
reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a favor del
señor Juan Montoya Ramírez.
44. En efecto, reiterado precedente de esta Corte se ha fijado
que “la circunstancia de
haber llevado a cabo las cotizaciones al sistema de seguridad social en
pensiones o haber prestado los servicios con antelación a la entrada en
vigencia de la ley 100 de 1993, no puede constituir, en ningún caso, un
obstáculo para el reconocimiento de la indemnización sustitutiva”.[18]
Esta postura tiene sustento en diversos principios
superiores y normas infra-constitucionales que permiten al operador jurídico
efectuar una interpretación integral y sistemática de la
Ley en materia de seguridad social que sea respetuosa de la figura de Estado
Social de Derecho. Así, se considera que una interpretación diferente a la
efectuada por este Tribunal Constitucional, (i) desconoce la prohibición de
discriminación en materia de seguridad social, pues crear restricciones a
las personas que cotizaron o laboraron antes de la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993, como en este caso, para acceder al reconocimiento de la
indemnización sustitutiva, supondría un tratamiento desigual (art. 13
C.P.) respecto de los demás cotizantes o trabajadores y, al mismo tiempo,
afectaría a un sector de la población particularmente vulnerable “toda vez
que si la cotización fue realizada en ese entonces, se trata de personas
considerablemente mayores a los beneficiarios de la prestación establecida”
-como ocurre en este caso-; (ii) constituye un “enriquecimiento sin justa
causa de la entidad a la cual efectuó aportes” [19]
o para la cual trabajó, siendo que la entidad a la cual se prestaron
los servicios o el fondo o caja a la cual se realizaron los aportes, no tiene por
qué beneficiarse injustificadamente de las reservas o cotizaciones efectuadas
para el reconocimiento de derechos pensionales de sus trabajadores o afiliados y;
(iii) transgrede el principio de hermenéutica laboral in dubio pro operario,
que en sí mismo refleja la estricta aplicación del principio constitucional
de la favorabilidad en materia laboral (Artículo 53
C.P.).
45. Además, la interpretación de la normatividad en este
materia, se ha fundamentado en que (iv) las normas que componen el corpus del
derecho laboral, son normas de
orden público, razón por la cual producen efecto general inmediato (artículo
16 del Código Sustantivo del Trabajo), y se
aplican a todos los habitantes del territorio nacional (Artículo 11 de la
Ley 100 de 1993). (v) Igualmente, la misma Ley 100 en su artículo 13 literal
f), dispuso expresamente el reconocimiento de los períodos cotizados con
antelación a su entrada en vigencia para efectos de determinar el cumplimiento
de los requisitos establecidos para acceder a las pensiones de vejez, invalidez
y sobrevivientes. Finalmente, se atiende al hecho de que (vi) la normatividad
que regula la materia no establece limitación alguna en lo relativo a eventuales
exclusiones por razón del momento en que fueron realizadas las cotizaciones.
46. En esta misma línea, la
Corte determinó que las normas que regulan la indemnización sustitutiva son de
perentorio cumplimiento y su ejecución debe asegurarse en todas aquellas situaciones que al
momento de su expedición no se hubieren consolidado. Lo anterior quiere decir que ese
derecho prestacional no se puede restringir únicamente a los supuestos de hecho
perfeccionados después de la Ley 100 de 1993.
47. De manera que una lectura de las normas legales que
acate el principio de interpretación y supremacía constitucional no puede
desconocer, para efectos de determinar la existencia del derecho a la
indemnización sustitutiva, las semanas cotizadas o laboradas antes de la
entrada en vigencia de la ley 100 de 1993. Una posición que se niegue a reconocer
dichas semanas desconocería la postura trazada en una línea jurisprudencial
reiterada y constante, de manifestación actual y de aplicación a casos análogos
al ahora resuelto por la Corte.
48. En consecuencia, en atención a que se encuentra
acreditado que el accionante, quien es sujeto de especial protección
constitucional debido a su avanzada edad, laboró en el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público como Guarda de Aduana por un periodo comprendido entre el 17 de
febrero de 1959 hasta el 02 de diciembre de 1968 y que, aunado a lo anterior,
la indemnización sustitutiva correspondiente fue negada con fundamento en que
efectuó las cotizaciones con anterioridad a la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993, la Sala Octava de Revisión de la
Corte Constitucional procederá a revocar la decisión de instancia y, en su
lugar, concederá al demandante el amparo de los derechos fundamentales a la
seguridad social, al mínimo vital, a la salud y
a la protección especial de las personas de la tercera edad. Por
consiguiente, se ordenará a la entidad accionada competente, a saber, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, que dentro del término de
cuarenta y ocho (48) horas, contado a partir de la notificación de la presente
providencia, proceda a reconocer y sufragar el valor correspondiente a la
indemnización sustitutiva del ciudadano Juan Montoya Ramírez, de acuerdo con
las semanas de cotización que han sido debidamente acreditadas.
49. Finalmente, esta Sala
considera pertinente advertir que, dado que la indemnización sustitutiva de
pensión de vejez, en este caso, (i) es un derecho cierto constituido por una
prestación única, no discutido por la demandada y, por el contrario,
certificado por la misma en el expediente al reconocerlo mediante certificado
laboral; ii) en razón a que es un sujeto de especial protección constitucional,
ya que en sede de revisión se comprobó que tiene 80 años de edad y; iii) se
trata de una prestación que no está llamada a ser tasada por el juez ordinario
laboral, sino que por el contrario debe ser reconocida, tasada y sufragada por
la entidad misma o por el fondo o caja de pensiones a la cual éste realizó las
cotizaciones, el reconocimiento de la misma tendrá efectos definitivos.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Octava de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la sentencia de 3 de julio de 2013,
proferida en Sala de Tutela, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá D.C., dentro de la acción de tutela instaurada por Juan Montoya Ramírez
contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social –UGPP- y el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público. En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos
fundamentales del accionante a la seguridad social, al mínimo vital, a la salud
y a la protección especial de las personas de la tercera edad.
Segundo.- DECLARAR sin valor ni
efecto alguno la Resolución No. 1333 de 19 de abril de 2012, así como la
Resolución No. 3131 de 28 de mayo de 2013, proferidas por la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social –UGPP-.
Tercero.- ORDENAR a la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social –UGPP- que, dentro de las cuarenta y ocho
(48) horas siguientes a la notificación de esta decisión, profiera acto
administrativo en el que reconozca la indemnización sustitutiva de la pensión
de vejez al señor Juan Montoya Ramírez, de acuerdo con las semanas de cotización
que han sido debidamente acreditadas. Se advierte que el proceso de pago no
podrá superar el término de treinta (30) días calendario.
Cuarto.- El desacato a lo ordenado en esta providencia, se
sancionará de conformidad con lo señalado en los artículos 52 y 53 del Decreto
2591 de 1991.
Quinto.- Por
Secretaría líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]
Sentencia T-952 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[2]
Al respecto ver entre otras la sentencia T-607 de 2007.
M.P. Nilson Pinilla Pinilla; T-702 de 2008.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; y T-681 de 2008.
M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[3]
Sentencia T-414 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[4]
Sentencia T-235 de 2010.
[5]
En
la sentencia T-589 de 2011
se indicó: “Las consideraciones recién expuestas explican la necesidad de
que el juez tome en consideración las circunstancias personales de los
accionantes al evaluar la procedencia de la acción, con el fin de otorgar un
trato especial -de carácter favorable- a los sujetos de especial protección
constitucional o a quienes se encuentran en condiciones de debilidad o
hacen parte de grupos vulnerables, en aplicación de los incisos 2º y 3º del
artículo 13 de la Carta, o de mandatos específicos de protección que cobijan a
sujetos o colectivos vulnerables. Contrario sensu, el artículo 13, inciso 1º de
la Carta ordena que el juez realice un análisis estricto de subsidiariedad si
el peticionario no enfrenta situaciones excepcionales que le impidan acudir a
la jurisdicción en igualdad de condiciones a los demás ciudadanos”.
(Subrayado fuera de texto).
[6] En esta sentencia la
Corte estudió la demanda de inconstitucionalidad en
contra del literal a) y de la expresión “ni superior a veinte (20) veces
dicho salario” del literal d) del artículo 5° del Decreto Ley 1299 de 1994,
“por el cual se dictan las
normas para la emisión, redención y demás condiciones de los bonos pensionales”. En sentir del demandante, al expedir la norma
acusada, el Presidente de la
República extralimitó las facultades extraordinarias otorgadas por la
Constitución, las cuales fueron conferidas para “dictar las normas
necesarias para la emisión de los bonos pensionales”, y no podía extender
la fórmula para la determinación de los bonos. En esta oportunidad la
Corte precisó que:
“Tal como
se expuso en el acápite anterior, las facultades extraordinarias otorgadas por
el numeral 5° del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 se concedieron, única y
exclusivamente, para expedir normas relacionadas con la emisión, redención y
transacción en el mercado secundario de los bonos pensionales, y para señalar
las condiciones de su expedición a quienes se trasladen del régimen de prima
media al de capitalización individual. (…)Según se explicó en el apartado 5 de las
consideraciones de esta Sentencia, el ejercicio de facultades extraordinarias
es de carácter excepcional y de interpretación restrictiva, quedando supeditado
su reconocimiento constitucional al cumplimiento de los requisitos previstos en
el numeral 10° del artículo 150 Superior; en particular, al cumplimiento del
requisito de precisión, el cual le impone al Congreso la obligación de
definir en forma clara y específica la materia objeto de delegación, y al
Gobierno Nacional el deber de ejercer dicha facultad legislativa dentro de los
límites o parámetros materiales fijados en la ley de facultades. Pues bien,
confrontadas la norma acusada con la ley habilitante, comparte la
Corte la posición adoptada por el Ministerio Público en su concepto de rigor,
en el sentido de considerar que a través de esta última el Gobierno se excedió
en el ejercicio de las facultades extraordinarias, ya que la delegación
legislativa anotada se concedió para expedir normas relacionadas con la
emisión, redención, transacción y traslado de los bonos pensionales y no para
regular aspectos relacionados con el reconocimiento y liquidación de la pensión
de vejez, como lo es precisamente el tema de la definición del salario base de
liquidación de tal prestación, al que precisamente refiere el precepto
impugnado”.
En virtud de lo anterior, esta Corporación decidió
declarar inexequible el literal a) de artículo 5° del Decreto Ley 1299 de 1994.
[7]M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[8]M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[9]
Sentencias T-286 de 2008, T-513 de
2007, T-1049 de 2006, C-375 de 2004, T-495 de 2003, T-259 de 2003, T-609 de
2002, T-972 de 2006, T-746 de 2004, C-262 de 2001, C-624 de 2003, T-099 de
2008, T-750 de 2006, entre otras.
[10]
Al respecto, en la sentencia T-1088
de 2007 se encuentra la siguiente caracterización de las prestaciones ahora
analizadas: “En esos
términos, es claro entonces que la indemnización sustitutiva o la devolución de
saldos, son beneficios pensionales que se otorgan a las personas que cumplen
parcialmente con los requisitos para acceder de manera definitiva a la pensión
de vejez, esto es, que si bien tienen el requisito de la edad no han cotizado
el número de semanas exigidas por la Ley -en el régimen de prima media- o que
no tienen el capital requerido para acceder al derecho a la pensión -en el
régimen de ahorro individual-“.
[11]
La Corte en sentencia T-513 de 2007 manifestó que
“el reconocimiento de
la pensión de invalidez, o en su defecto de la indemnización sustitutiva, se
encuentra en conexidad con el derecho a la vida, la integridad física, el
trabajo y la igualdad, entre otros, por cuanto a través de dicha prestación, lo
que pretende el Estado es dar cumplimiento al mandato constitucional que impone
como deber el de garantizar a todos los habitantes "el derecho
irrenunciable a la seguridad social”.
[12]
Folio 11, cuaderno 1.
[13]
Ver partida de bautismo del señor Juan Montoya Ramírez, en donde consta que
nació el 12 de agosto de 1933. (fl. 13, cuaderno 1).
[14]
Al respecto ver las sentencias T-591 de 2011 y C-159 de 2007.
[15]
El artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 establece la presunción de veracidad en
la acción de tutela, “si el informe no fuere
rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y
se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra
averiguación previa”.
[16]
Folio 9, cuaderno 2.
[17]
Folio 28, cuaderno 1.
[18]
Ver, entre otras, las sentencias T-539 de 2009, T-960 de 2010, T-957 de 2010,
T-478 de 2010, T-235 de 2010, T- 578 A de 2010, T-505 de 2011, T-164 de 2011,
T-829 de 2011.
[19]
Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección A, número,
4109-04 del 26 de octubre de 2006, Consejero Ponente: Jaime Moreno García.